sou · H1B33 · 2013-02-07 00:00:00 — är utsedd att vara regionplaneorgan för kommunerna i enligt lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i . är det i samma län som för är ansvarig för att upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur. Inom är det i stället som är utsedd av regeringen att vara regionplaneorgan. I samma län är det Västra som är ansvarig för att upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Den senare lagen gäller även läns landsting, och (med visst undantag). I vissa andra län tillämpas i stället lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen i fråga om upprättande och fastställande av länsplaner för regional transportinfrastruktur. Kommunernas ansvar för planering av gator och andra allmänna platser följer bland annat av bestämmelserna om översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser i (2010:900, PBL) och bestämmelserna i väglagen. Det kan således konstateras att planeringen av vägar och användningen av mark hanteras olika i de båda områden som omfattas av bestämmelserna om trängselskatt. Det är dock kommunerna som har det största ansvaret för planeringen av gatunätet och stadsplaneringen i övrigt inom de trängselskattebelagda områdena. I lagen (2010:1065) om kollektivtrafik föreskrivs att och kommunerna inom ett län ansvarar gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. och kommunerna får dock komma överens om att antingen eller kommunerna ska bära ansvaret. I de län där kommunerna och gemensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett kommunalförbund. Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. I är det som ansvarar för kollektivtrafiken. När det gäller till angränsande län kan det konstateras att även i län är det som svarar för kollektivtrafiken, medan i är det ett kommunalförbund. I , och är det som svarar för kollektivtrafiken. I landet som helhet är ansvaret för kollektivtrafiken fördelat enligt följande: sex län har så kallade regionförbund, tre har kommunalförbund och tolv har landsting. Sådana samverkansorgan som har samtliga kommuner i länet som medlemmar och där även kan ingå som medlem kallas ofta för regionförbund. Sammanfattningsvis konstateras att det i de trängselskattebelagda områdena är landstingen som ansvarar för kollektivtrafiken. I övriga landet är ansvaret för kollektivtrafiken inte enhetligt hanterat. Utredningens förslag: Intäkterna från trängselskatten ska även fortsättningsvis tillfalla staten. Trängselskatten tillfaller kommunen? Ett argument för att kommunerna ska få uppbära trängselskatten är att själva trängseln är ett lokalt problem som bör hanteras av kommunerna själva. Det är kommunerna som har kunskap om trafikflöden och planerade ombyggnationer. Vidare har kommunerna ansvar för kostnaderna för byggnad, ombyggnad och driften av gator och andra allmänna platser. Det är kommunen som ansvarar för stadsplaneringen och som ger bygglov. Om intäkterna går till kommunen skulle en snabbare utbyggnad av alternativ till personbilstrafik i innerstäderna kunna underlättas. En skatt kan också medföra positiva effekter på kommunmedlemmarnas inställning till skatten – i och med att pengarna kommer medlemmarna direkt till godo kan acceptansen öka. En rent skatt, där kommunerna även får föreskriva om skatten, skulle dock kunna väcka frågor om när sådan skatt ska införas och om alla kommuner ska få införa en sådan skatt. Med andra ord skulle det krävas någon form av definition av vad som är trängsel, vilket saknas , och bestämmelser kring vem som skulle besluta om att införa en sådan skatt och under vilka förutsättningar. En skatt skulle också kunna innebära att även sådana kommuner som inte har trängselproblem skulle vilja införa skatten för att öka sina intäkter i allmänhet. Som konstaterats i avsnitt 2.2 måste dock bestämmelserna i beaktas innan trängselskatt införs i nya städer. Det innebär att trängselskatt för tunga fordon endast kan införas på sådana gator och vägar som omfattas av direktivet om det faktiskt finns trängsel eller miljöproblem (exempelvis dålig luftkvalitet). Om en kommun skulle införa trängselskatt utan att förutsättningarna enligt Eurovinjettdirektivet är uppfyllda, skulle staten bli skadeståndsskyldig. Detta talar emot en skatt. Det kan vidare tänkas att en rent skatt fungerar kontraproduktivt i fråga om behovet av att samarbeta med andra kommuner kring lösningar av trängselskatteproblem. En kommun som får intäkterna från trängselskatten kan ha litet incitament att samarbeta med andra kommuner som inte bidrar till kostnaderna eller intäkterna på annat sätt än att deras kommunmedlemmar använder den förstnämnda kommunens gator (och – visserligen – betalar själva trängselskatten). Som nämnts tidigare förutsätts intäkterna från trängselskatten i och användas för investeringar som omfattas av den nationella planen och avtal (se avsnitt 2.3 och 2.4). Det är och fram till åtminstone 2021 inte endast kommunala infrastruktursatsningar som finansieras med trängselskatt. Tvärtom är det så att den absolut största delen av de planerade infrastrukturinvesteringar som ska finansieras med trängselskatt är statliga. Detta talar mot att kommunerna ska få uppbära trängselskatten. Skulle trängselskatt införas även i andra kommuner kan det dock tänkas att intäkterna i huvudsak skulle kunna användas till annat än statliga infrastruktursatsningar. Från trafiksynpunkt kan det också vara av värde att intäkterna från trängselskatten i viss mån används till att förstärka kollektivtrafiken. Det är emellertid som ovan nämnts i huvudsak inte kommunerna utan landstingen som har ansvaret för kostnaderna. Eftersom frågan om trängselskatt berör både den kommun som har trängselskatten och de invånare som bor i kringliggande kommuner och frågan således påverkar många kommuner har det även från kommunalt håll kunnat konstateras att frågan om trängselskatt inte bör avgöras av en kommun ensamt. Frågan är alltså i geografisk mening regional och bör hanteras därefter. Mot denna bakgrund måste slutsatsen dras att intäkterna från trängselskatten inte bör gå till en enda kommun i trängselskatteområdet (dvs. Trängselskatten tillfaller landstingen? Ett argument för att låta trängselskatten tillfalla landstingen är att frågan om trängsel är regional och inte bara berör en enda kommun och dess kommuninvånare. Nuvarande trängselskatteområden ligger i stora arbetsmarknadsregioner. Trafikplanering och utveckling av transportsystemen är en i geografisk mening regional angelägenhet. Framför allt ligger ansvaret för kollektivtrafiken inte på lokal utan regional nivå. Av genomgången ovan framgår dock att ansvaret för kostnaderna för att bygga och driva allmänna vägar och gator ligger på staten och kommunen. Landstingen har alltså inget väghållaransvar. Vidare framgår det att ansvaret för den regionala planeringen av transportinfrastrukturen är ordnad på olika sätt beroende på var i landet man befinner sig. I ligger ansvaret i vissa delar på och i vissa delar på . I ligger ansvaret i stället på ett kommunalförbund respektive på . Även ansvaret för kollektivtrafiken är ordnat på olika sätt i landet. Det är dock landstingen i både Stockholms- och Göteborgsområdena som ansvarar i denna del. Det sagda innebär att eftersom landstingen inte har något ansvar för kostnaderna och inte heller alltid ett planeringsansvar för den regionala transportinfrastrukturen finns inte någon naturlig koppling till intäkterna från trängselskatten, förutom såvitt avser kollektivtrafiken i de nu aktuella områdena. Att intäkterna från trängselskatten skulle tillfalla landstingen framstår därför som mindre lämpligt. Trängselskatten bör därför inte tillfalla landstingen. Ett argument för att låta trängselskatten även fortsättningsvis tillfalla staten är att en sådan skatt påverkar flera kommuners medlemmar och även den kommersiella trafiken. Trängseln blir således ett regionalt och delvis nationellt problem som inte kan lösas av en kommun i taget. Eftersom pålagor på den kommersiella trafiken kan ha inverkan på konkurrensen bör staten vara delaktig och ansvarig i processen. Vidare är transportinfrastruktur i huvudsak en statlig angelägenhet. Detta visar inte minst det förhållandet att den absolut största delen av de planerade infrastruktursatsningar som ska finansieras med trängselskatt är statlig. I de avtal som reglerar nämnda satsningar och i den nationella planen förutsätts att intäkterna från trängselskatten ska gå till staten (se avsnitt 2.3 och 2.4). Inte minst är det så att de redan slutna avtalen och den nationella planen medför krav på viss intäkt. Som nämnts tidigare kan emellertid förhållandet bli ett annat om trängselskatt skulle införas i andra städer. En statlig skatt kan inte öronmärkas för vissa utgifter. Staten har däremot möjlighet att fördela anslag motsvarande intäkterna från trängselskatten på berörda aktörer. Det bör också framhållas att det är staten, genom , som i huvudsak är väghållare och därmed kostnadsmässigt svarar för byggande och drift av de allmänna vägarna. Eftersom ansvaret för kostnaderna således ligger i huvudsak på staten är det mest lämpligt att intäkterna från trängselskatten tillfaller densamma. Trängselskatten ska därför även fortsättningsvis vara statlig. Detta innebär att intäkterna från trängselskatten ska tillfalla staten och att staten därmed även ska föreskriva om – åtminstone – ramen för uttaget av trängselskatt. 3.4Beslut om att införa trängselskatt Utredningens bedömning: Initiativet till att införa trängselskatten ska komma från kommunerna. Trängselskatten bör mot bakgrund av det ovan sagda införas centralt, efter en analys av de regionala och nationella aspekterna. Detta är dessutom lämpligt eftersom staten har ansvar för att tillse att trängselskatt endast tas ut för att minska trängsel eller miljöpåverkan enligt bestämmelserna i (se avsnitt 2.2). Initiativet till att införa trängselskatt bör däremot komma från kommunerna själva. Det är kommunerna som ser om det föreligger sådan trängsel som skulle kunna minska med en trängselskatt. Vidare är det i huvudsak kommunens egna medlemmar som blir föremål för skatteuttaget. Det bör alltså även fortsättningsvis vara så att det inte är staten som ska ta första steget i fråga om huruvida trängselskatt ska tas ut i en viss kommun. Frågan om att införa trängselskatt bör således väckas av en kommun. Det ska därefter vara regeringen som utreder om förutsättningar för att införa trängselskatt i en ny kommun föreligger eller inte. Saken ska alltså beredas på sedvanligt sätt som ett lagstiftningsärende. Någon ändring i förhållande till rådande ordning ska därmed inte genomföras.20 Någon särskild reglering i denna del behövs inte. 3.5Vad bör beaktas vid utformningen av en delegation? I utredningsdirektiven anges att det ska lämnas ett förslag på hur en delegation av rätten att meddela föreskrifter om trängselskatt kan utformas. Det finns emellertid skäl som talar för och skäl som talar emot att utnyttja möjligheten att delegera föreskriftsrätten. Argumenten är av intresse vid utformningen av delegationsbestämmelserna i och med att delegationen kan göras mer eller mindre vid. 3.5.1Argument för en delegation Uttaget av trängselskatt kräver detaljbestämmelser om var, när och med vilka belopp trängselskatt ska tas ut. Det får antas vara en fördel om den typen av bestämmelser kunde justeras på ett flexibelt sätt. Beloppen och tidpunkten för uttag kan nämligen behöva ändras för att optimera trängselskattens trafikstyrande effekter. 20 I budgetpropositionen framhölls att om kommuner eller regioner efter beslut av en betydande majoritet gör framställan om att införa trängselavgifter som ett led i en bredare strategi för att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljöproblem, skulle regeringen bereda frågan (prop. 2001/2002:1, bilaga 27, utgiftsområde 22, s. 24 f.). Sedan trafikutskottet i ett betänkande (bet. 2002/03:TU3) redovisat sitt ställningstagande om att något krav på betydande majoritet i kommunerna inte skulle finnas, ställde sig bakom utskottets förslag i betänkandet. Om trängseln blir för stor skulle skatten kunna höjas och vice versa. På så sätt skulle möjligheterna att komma fram för dem som verkligen behöver det förbättras. Trängselskatten skulle också kunna användas för att styra trafiken från vissa områden till andra. Den mest förorenande trafiken skulle dessutom i någon mån kunna styras till vissa leder som är mer lämpade för den typen av trafik. Trängselskatten skulle även kunna användas till att få ner utsläppen exempelvis genom att differentiera den så att mer förorenande fordon betalar högre skatt. Här finns alltså en stor potential, som även skulle kunna utnyttjas i kombination med någon form av trängselindex. För medborgarnas acceptans av systemet är det också en fördel om trängselskatten tydligare kopplas till trängseln. Den acceptansen kan kanske lättare uppnås om besluten om trängselskatten fattas närmare medborgarna och utifrån vilken trängselsituation som råder. Om trängselskatten upplevs kunna påverka trängselsituationen i en positiv riktning är den alltså troligtvis lättare att acceptera. Betalstationernas placering och antal kan också behöva ändras på grund av exempelvis trafikomläggningar, ändringar i kollektivtrafiken eller ändringar i trafikbeteendet. Kunskapen om dessa förändringar och behov finns i första hand på lokal nivå, dvs. inte hos eller . Det är kommunerna och som gör trafikmätningar på gator och vägar i de områden där trängselskatt tas ut. Med andra ord är det kommunerna och som har tillgång till uppgifter om trängsel, planerade trafikomläggningar och ändringar i trafikbeteendet. Vidare har kommunerna det praktiska ansvaret för att utsläppsmålen uppnås. En flexibel justering av trängselskatten underlättas av att besluten fattas närmare de problem som ska lösas. Det förutsätter också att besluten kan fattas snabbare och för kortare och . Exempelvis skulle beloppen kunna justeras med intervaller . Lagstiftningsprocessen kan i detta hänseende vara alltför trög. Trängselskatten skulle alltså kunna fungera som ett effektivt och mer precist verktyg för att komma tillrätta med både utsläpp och trängsel om besluten kunde fattas på mer lokal nivå. 3.5.2Argument mot en delegation Den nationella planeringen av infrastrukturen skulle kunna försvåras om kommunerna på eget initiativ styr trafiken med trängselskatt. En annan möjlig farhåga skulle kunna vara att delar av det statliga vägnätet får ökad trafik, som det inte är dimensionerat för, på grund av att andra vägar och gator är belagda med trängselskatt. Det skulle vidare kunna hävdas att det finns en risk att en kommun som får delegation väljer att ställa betalstationerna så nära kommungränsen som möjligt, så att de egna medlemmarna i möjligaste mån inte ska behöva betala trängselskatt. Här finns ett rättviseperspektiv som måste beaktas i förhållande till angränsande kommuner och deras medlemmar. Det finns också en osäkerhet kring hur kommunerna kan och vill samarbeta i dessa frågor – inte minst i ett långt tidsperspektiv. Även om det finns en viss politisk samsyn i de geografiska regioner som omfattas av trängselskatt är det ovisst hur framtida politiker vill samarbeta kring detaljerna i trängselskattesystemet. Det kan även ifrågasättas om det finns några vinster med att inte behöver besluta, med hänsyn till att det knappt har varit några ändringar av trängselskatten sedan den infördes. Det är inte heller säkert att beslutsprocessen i kommunerna går mycket fortare än vid en lagändring. Exempelvis kan fullmäktiges behandling av ärenden inklusive beredningen av ärendena ta . Dessutom kan kommunernas beslut bli föremål för laglighetsprövning. Ett överklagande av kommunens beslut från någon av kommunens medlemmar innebär två alternativa problem. Antingen väljer kommunen – om beslutet inte inhiberas av domstolen – att verkställa beslutet trots att det överklagats, med de risker det innebär. Eller så avvaktar kommunen med verkställighet, vilket gör att den eftersträvade flexibiliteten helt försvinner. En process i allmän förvaltningsdomstol kan ta . Några sådana frister finns inte vid beslut i . Särskilt om intäktskrav i och Eftersom det i de nuvarande trängselskatteområdena i och finns avtal om mycket stora infrastruktursatsningar med olika statliga åtaganden som förutsätts finansieras med trängselskatten (se avsnitt 2.4) är det viktigt för staten att ha kontroll över intäkterna. Till grund för åtagandena ligger kalkyler som utgår från att staten disponerar intäkterna från trängselskatten. Varje förändring av beloppens storlek, tidpunkt för uttag, vilka fordon som ska omfattas av skatteplikt, var betalstationerna ska vara placerade, antal betalstationer och andra variabler påverkar intäkternas samlade storlek. Statens kontroll över hur stora intäkter det blir kan således, beroende på hur delegationen utformas, försvinna helt. En delegation skulle alltså – med hänsyn till att intäkterna från trängselskatten enligt den nationella planen och avtalen är avsedda att användas för stora planerade infrastruktursatsningar och att det är staten som står för den absolut största delen av dessa – kunna medföra en ekonomisk risk för staten som inte finns . Det kan dock noteras att det i och för sig inte heller med dagens system finns några garantier för att de i avtalen fastställda beloppen kommer att inbringas. De här nämnda riskerna finns i och och beror på hur avtalen är utformade. Skulle trängselskatt införas i andra kommuner kan naturligtvis systemen utformas på andra sätt som gör att det inte föreligger ett lika tydligt intäktskrav och därmed mindre risker för staten. Sammantaget kan utredningen konstatera att det finns flera starka skäl som talar emot att utnyttja möjligheten att delegera föreskriftsrätten, men också skäl som talar för. De risker som redovisats ovan får vägas mot de fördelar som kan finnas med att utnyttja delegationsmöjligheten. Vid en sådan avvägning bedömer utredningen att övervägande skäl talar emot en delegation av föreskriftsrätten i de områden som omfattas av trängselskatt. Detta särskilt med hänsyn till de intäktskrav som finns på grund av ingångna avtal. I kommittédirektiven anges emellertid, som sagts ovan, att utredningen ska lämna förslag till hur en delegation kan utformas. Utredningen har mot denna bakgrund tagit fram ett förslag på utformning av en delegation av föreskriftsrätten med utgångspunkt i de förutsättningar som finns för de nuvarande trängselskatteområdena, se följande avsnitt. Vid utformningen har de ovan nämnda argumenten beaktats i möjligaste mån. 3.6Vad ska delegeras? 3.6.1Var, när, hur mycket och hur Utredningens förslag: Föreskriftsrätten om trängselskattens belopp, vid vilka tider skatten ska tas ut, betalstationernas placering inom ett visst angivet geografiskt område och flerpassageregler ska delegeras. Utredningen har i det föregående konstaterat att det som talar för att delegationsmöjligheten ska utnyttjas är att det vore en fördel om vissa detaljbestämmelser kunde justeras på ett flexibelt sätt. Sådana bestämmelser är var, när och med vilka belopp trängselskatt ska tas ut. De övergripande reglerna om trängselskatt måste däremot vara likadana i hela landet, oavsett vilket trängselskatteområde passagen avser. Det finns exempelvis inga skäl att ha olika tilläggsavgifter på olika platser i landet. Likaså måste regler om betalning och liknande vara generella. Detta följer redan av det förhållandet att skatten ska tillfalla staten och att det ska vara staten som ska föreskriva om ramen för uttaget av skatten. Med andra ord bör bestämmelser om var, när och med vilka belopp skatt ska tas ut (nuvarande 10 § lagen om trängselskatt och bilagorna till lagen) kunna bli föremål för delegation. Det innebär att föreskriftsrätten avseende betalstationernas placering inom ett angivet område, beloppens storlek, tidpunkten för uttag och flerpassageregler ska kunna delegeras. I delegationen måste också anges hur det geografiska området ska avgränsas. En sådan avgränsning krävs bland annat för att trängselskatt inte ska tas ut där det inte är trängsel (jämför resonemanget om Eurovinjettdirektivet i avsnitt 2.2). Som tidigare angivits är det emellertid den lokala kunskapen om var betalstationerna bäst bör placeras som ska användas vid en delegation. Var betalstationerna inom det angivna geografiska området ska placeras ska alltså omfattas av delegationen. För att systemet ska fungera krävs i detta hänseende att trängselskatteområdet är slutet så att det inte finns några möjligheter att köra in i området utan att passera en betalstation. Någon särskild regel om detta föreslås dock inte, eftersom det ligger i sakens natur. 3.6.2Begränsningar i delegationen på grund av intäktskravet i och Utredningens förslag: Beloppen ska inte under- eller överstiga ett visst angivet spann. I ska spannet ligga och i . I utredningsdirektiven har särskilt poängterats att utredarens förslag inte får innebära lägre intäkter från trängselskatten i och än vad som anges i den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2021. Det måste alltså finnas någon form av förutsebarhet i budgeten för hur mycket som kommer att inbringas. Det är svårt att se hur staten ska kunna förutse storleken på intäkterna om det är någon annan än staten som styr över hur stora belopp som kommer in i form av trängselskatt. Skattens storlek, tid för uttag, plats för uttag och flerpassageregler påverkar ju allihop den sammanlagda summan av trängselskatt. Skatten får inte vara för låg, för då blir det trängsel, och inte för hög, för då kommer inte tillräckligt många åka och då blir det samhällsekonomiskt olönsamt och de totala intäkterna för låga. Utredningen föreslår därför att i sin delegation anger vilka beloppsgränser som utgör taket respektive golvet för hur stor trängselskatten får vara. I bör spannet ligga och i . Förslaget i denna del utgår från dagens belopp och en viss höjning av det högsta beloppet för att möjliggöra en styrning av trafiken och tillgodose kravet på höjda intäkter. För få betalstationer i området skulle kunna medföra för låga intäkter. Det får dock förutsättas att delegationen utnyttjas på ett sådant sätt att tillräckligt många betalstationer används för att uppnå intäktskravet. Det kan konstateras att ett visst antal betalstationer finns på plats i och . Utgångspunkten är att delegationen kan utnyttjas till att antingen flytta dessa eller komplettera dem med fler. Betalstationernas placering påverkar alltså i hög grad intäkternas storlek. Synnerligen noggranna överväganden behövs därför innan beslut om ändringar i förhållande till det befintliga systemet görs. Att flytta betalstationer och att uppföra nya innebär också kostnader i sig för . Eftersom de totala intäkterna är avhängiga av att bilar faktiskt passerar betalstationerna och inte använder alternativa vägar går det inte att garantera att de belopp som man har räknat med faktiskt kommer in. Det kan dock konstateras att det inte heller med dagens system finns några sådana garantier. Möjligtvis skulle även en bestämmelse om inom vilka tidsperioder trängselskatten måste tas ut kunna införas. En sådan bestämmelse skulle dock begränsa kommunernas handlingsfrihet så pass att delegationen skulle förlora mycket av sitt syfte. Utredningens bedömning: Föreskriftsrätt avseende differentiering mellan olika fordon utifrån utsläppsklass och liknande miljöhänsyn bör inte ges i detta skede. Syftet med trängselskatten är i första hand att minska trängsel och inte i huvudsak att vara miljöstyrande. Vilka fordon som ska undantas från trängselskatt och liknande bestämmelser ska därför även fortsättningsvis regleras i lag.