sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Om det finns synnerliga skäl får studiemedel lämnas än de angivna tidsgränserna medger. En kommun eller en folkhögskola ska bedöma den studerandes utbildningsbehov och ska yttra sig över detta och över antalet studie- medelsveckor. Kommunernas och folkhögskolornas bedömning ska vara vägledande för CSN:s prövning av rätten till studiemedel. I och med att antalet veckor ska fastställas utifrån de studerandes utbildningsbehov ändras förutsättningarna för prövningen. Det är därmed mycket svårt att beräkna kostnadsutfallet och ett antal antaganden måste göras. Förändringen av veckogränserna innebär i praktiken att antalet studiemedelsveckor kan förväntas öka för vissa studerande. När antalet veckor ska fastställas med utgångspunkt i de studerandes behov kommer vissa studerande att få fler maximala studiemedelsveckor och andra färre. De som har behov av ytter- ligare studiemedelsveckor i dagens system antar vi kommer att kunna få fler veckor med utredningens förslag. Däremot finns det inte skäl att anta att andra studerande kommer att studera än de annars skulle göra. snittliga antalet studiemedelsveckor betydligt lägre än den lägsta veckogränsen, vilket tyder på att man i princip bara studerar vad man har behov av. Vi antar alltså att samtliga studerande som får helt eller delvis avslag på sina ansökningar kommer att använda fler studiemedels- veckor än vad som är möjligt. var det 1 400 sökande som fick helt eller delvis avslag. Dessutom antar vi att det tillkommer 400 studerande som avstår från att söka studie- medel eftersom de vet att de inte kan beviljas stöd. Vi antar vidare att var och en av de med behov av fler studie- medelsveckor i genomsnitt kommer att använda ytterligare tio veckors studiemedel vardera, jämfört med vad de har möjlighet till . Det råder givetvis stor osäkerhet kring hur många veckor de studerande är i behov av, men merparten av avslagen är delvisa avslag som kan handla om enstaka studiemedelsveckor. Andra personer som får avslag kan ha större kvarvarande utbildnings- behov. Antagandena innebär att sammanlagt 1 800 studerande kommer att beviljas med studiemedel. Beräknat med utgångspunkt i den högre bidragsnivå utredningen föreslår kommer kostnaderna för studiebidrag att öka med inklusive avgift för ålderspension. Att fler studerande får studiemedel kommer att minska behovet av försörjningsstöd respektive bostadsbidrag. Dessa effekter är dock svåra att beräkna. Utredningens förslag om antal studiemedelsveckor innebär att fler studerande kommer att kunna finansiera hela sin studietid på grund- läggande nivå med studiemedel. Detta minskar enligt utredningens bedömning antalet studieavbrott. De förslag utredningen lämnar om nya bidragsnivåer och ett nytt sätt att fastställa antalet studiemedelsveckor innebär att CSN:s bedömning av tidigare utbildning upphör när det gäller rätten till studiemedel för studier på grundskolenivå och för att bedöma bidrags- nivån för studerande på gymnasial nivå. Detta innebär en avsevärd administrativ lättnad för CSN. CSN har på utredningens uppdrag beräknat den årliga besparingen till . Förslaget om antal studiemedelsveckor innebär att en bedöm- ning ska göras av den studerandes hemkommun eller av den folk- högskola som han eller hon studerar vid. Detta gäller i de fall behoven bedöms överstiga . måste kom- munerna göra en individuell studieplan för varje studerande. Detta innebär att kommunerna gör bedömningar av de studerandes för- kunskaper och behov, samt en planering av vilka kurser han eller hon ska studera. Dessa uppgifter är också grunderna för det yttrande som ska lämnas till CSN. Merarbetet det kommer att innebära att överföra ett yttrande till CSN är därmed begränsat. Ett yttrande behöver normalt bara lämnas en gång per studerande för de studerande som har ett utbildningsbehov på grundskolenivån som överstiger . Baserat på uppgifter bedömer utredningen att ett yttrande kommer att lämnas för cirka 3 500 studerande. Vid ett antagande om att själva överföringen av uppgifterna, inklusive övrig administration, tar ungefär en halv- timme, innebär det att överföringen av samtliga kommuners upp- gifter motsvarar en heltidstjänst. Utredningen bedömer att det förslag vi lämnar om behörighet att se uppgifter i CSN:s datasystem (se konsekvenser av förslagen på utbildningsområdet ovan) kommer att innebära en administrativ besparing för kommunerna. Vägledarna hos kommunerna kommer exempelvis inte att behöva ringa CSN eller kontakta myndig- heten på andra sätt för att få del av studiestödsuppgifter. Utredningen bedömer därmed att kommunernas insatser totalt sett kommer att vara i stort sett oförändrade. Något tillskott av medel för yttrandehanteringen är därför inte nödvändigt. Utredningen bedömer inte att förslaget om yttranden kommer att medföra några administrativa kostnader för företag. Uppgiften att lämna yttranden faller på den studerandes hemkommun och inte på de utbildningsanordnare som i vissa fall anordnar utbild- ningen. Utredningens förslag att kommuner och folkhögskolor ska ges direktåtkomst till vissa studiestödsuppgifter och det nya för- farandet med yttrande från kommuner och folkhögskolor, kräver ett utvecklingsarbete för överföring av dessa uppgifter mellan CSN och kommuner och folkhögskolor, för behörighetsadministration m.m. Utredningen har föreslagit att CSN ska tilldelas för detta utvecklingsarbete (se avsnitt 8.4.10.). Beloppet är en engångssumma och ska även inrymma kostnader för utbildning m.m. av kommunanställda och personal vid folkhögskolor. Eftersom fler kvinnor än män studerar med studiemedel kommer förslaget fler kvinnor än män till del. Utredningen föreslår att studiemedel för studier på grundskolenivå ska lämnas vid studier som bedrivs på heltid eller som omfattar minst 25, av heltid. Det innebär att det blir möjligt att få studiemedel även för studier som motsvarar 25 pro- cent av heltid. Det är svårt att veta hur många studerande som är intresserade av att ansöka om studiemedel för en studietakt som motsvarar 25 pro- cent av heltid. Det är inte känt hur många studerande på grund- skolenivå som studerar på deltid . Även om denna antalsuppgift hade varit känd så är det omöjligt att veta om dessa studerande är intresserade av studiemedel eller inte. Det är rimligt att tro att vissa av dem som studerar på deltid är intresserade av åtminstone bidragsdelen, men det finns sannolikt även många studerande som inte är intresserade av studiemedel eller inte kan beviljas studiemedel, t.ex. med anledning av att de arbetar och har inkomster som gör att de inte vill eller kan beviljas studiemedel. Utredningen har valt att som utgångspunkt för beräkningen använda tidigare erfarenheter av studiestöd på av heltid. Rekryteringsbidrag kunde beviljas för studier på deltid och särskilt utbildningsbidrag (ubs) kunde beviljas för studier på deltid . Av samtliga studerande med rekryteringsbidrag var det som hade rekryterings- bidrag för studier på minst 20 men av heltid. Av samtliga studerande med ubs var det av mottagarna (/99) som studerade på deltid . Vi antar, med utgångspunkt i erfarenheterna från rekryterings- bidraget och ubs, att av studiemedelstagarna kommer att studera på men av hel- tid. Antagandet är i överkant vid en jämförelse med utfallet inom de äldre stöden. Detta motiveras av att deltidsstudier har blivit något vanligare . Det är sannolikt att införandet av en 25-procentsnivå både innebär tillkommande studiemedelstagare och att en del studerande som väljer att studera på av heltid istället kommer att välja att studera med 25 procents studietakt. Vi antar att 75 pro- cent av dem som ansöker om studiemedel av heltid är tillkommande studiemedelstagare och att byter omfattning från av heltid. Med utgångspunkt volym så beräknar vi kostnaden för att införa en rätt till studiemedel vid studier på av heltid till studerande på grundskolenivå till . Införandet av en 25-procentsnivå innebär ökade möjligheter till flexibla studieupplägg. Fler studerande kommer att kunna studera parallellt med andra aktiviteter, t.ex. arbete eller föräldraledighet, utan att möta studieekonomiska hinder. Förändringen bedöms särskilt underlätta för studerande med funktionsnedsättning som kanske bara klarar att läsa med en förhållandevis låg studietakt. Bland studiemedelstagarna är andelen kvinnor högre än andelen män. Kvinnor studerar dessutom oftare på deltid än män. Förslaget om en ny deltidsnivå väntas därför komma fler kvinnor till del än män. Förändringen kommer att leda till ett mindre utvecklingsarbete hos CSN när det gäller blanketter och datasystem. Detta bör dock hanteras inom myndighetens ordinarie budgetramar. Studiemedlens bidragsandel ska öka för studerande på grundskole- nivå. För vissa studerande på gymnasienivå ökar bidragsandelen, för andra minskar den. Ändringar av bidragets andel av studiemedels- beloppet innebär även ändrade lånebelopp. Som en följd av bidrags- ändringarna påverkas även möjligheterna till avskrivning av studie- lån. CSN ges i uppdrag att förbättra informationen till låntagare som tagit lån i samband med studier på grundskolenivå. Uppdraget gäller framför allt information om möjligheterna till nedsättning. Upp- draget ska genomföras i samråd med . Ovan redogörs för de utgiftsökningar och utgiftsminskningar som följer av utredningens förslag till förändrade bidrags- och låne- andelar. I detta avsnitt behandlas konsekvenser för skuldsättning och lånekostnader. Fr.o.m. ska förväntade förluster av utlåningen föras till konton i . Konstaterade förluster för statens utlåning och åtaganden ska täckas med medel från dessa konton.10 Enligt utredningens bedömning kan kreditförlusterna rimligen inte fördelas lika mellan studerande på olika utbildningsnivåer. Mot bakgrund av de uppgifter om återbetalningsproblem utredningen har redovisat i kapitel 8 gör vi bedömningen att riskerna är större när det gäller utlåning till studerande på låga utbildningsnivåer än till studerande på högre nivåer. Sammanlagt beräknar CSN att av utlåningen är osäker och måste avsättas för att täcka framtida kreditförluster. Myndigheten gör dock inte någon beräkning fördelat på låntagare som studerat på olika nivåer. Utredningen har gjort en egen försiktig skattning av riskerna. Utredningen skattar att av utlåningen till studerande på grundskolenivå är osäker, att är osäker när det gäller lån 10 6 kap. 5 § budgetlagen (2011:203). till studerande på gymnasial nivå och att är osäker när det gäller eftergymnasiala studier. Utlåningen till studerande på grundskolenivå beräknas minska med . Utlåningen till studerande på gymnasie- nivå ökar i motsvarande mån. Sammantaget innebär därmed för- ändringarna av låneuttaget att mindre kommer att behöva avsättas för att täcka framtida kreditförluster. Minskade kostnader för avskrivning Som en följd av de ändrade bidragsnivåerna kommer förutsätt- ningarna att få avskrivning av studielån vid behörighetsgivande studier att förändras.11 Utredningen föreslår att avskrivnings- möjligheten ska finnas kvar för studerande som tar lån som lämnas med den lägsta bidragsnivån, men att avskrivning i övrigt inte ska göras. Detta kommer att minska antalet låntagare som kan komma i fråga för avskrivning. Antalet låntagare som kan få avskriv- ning minskar med cirka 16 000 , vilket motsvarar en minskning . motsvarade avskrivningarna av annuitetslån enligt 4 kap. 22 § studiestödslagen . Den förändring utredningen föreslår innebär att avskrivningarna kommer att minska med cirka en tredjedel. Med utgångspunkt i dagens avskrivningsnivå, vilken dock kommer att öka i takt med att det finns fler låntagare i systemet, motsvarar förändringen en minskning av avskrivningarna med när fullt genomslag nås. Vi beräknar att utgifterna kommer att minska successivt med 2015, 2016, 2017 och 2018. Uppdrag till CSN och Uppdraget till CSN att i samråd med för- bättra informationen om möjligheter till nedsättning till låntagare som tagit lån bör anses ligga inom de ordinarie verksamheterna för myndigheterna och bör därför hanteras inom ordinarie budget. 11 Avskrivning enligt 4 kap. 22 § studiestödslagen. När bidragsandelen ökar för studerande på grundskolenivå kommer lånebenägenheten att minska för den studerandegrupp som får höjt bidrag. Med utgångspunkt i dagens lånebenägenhet kommer den att minska , vilket innebär att antalet lån- tagare på nivån kommer att minska med cirka 800 personer. Detta kommer att minska antalet låntagare som får krav på studielån överlämnade till med minst 300 . Antalet låntagare på gymnasienivån väntas vara oförändrat. Antalet personer som får en betalningsanmärkning kan förväntas minska, vilket såväl kan underlätta att få bostad som att ta lån. Eftersom majoriteten av de som studerar på grundläggande nivå inom komvux är utlandsfödda kan förslagen därför få positiva effekter ur integrationspolitisk synvinkel. De förändrade bidrags- och låneandelarna innebär att studie- skulderna minskar eller ökar för de studiemedelstagare som väljer att ta lån. Hur skulderna förändras beror på studietiderna. Här följer exempel för studerande på grundskolenivå respektive för studerande och som studerar på gymnasienivå. Exempel lämnas för heltidsstudietider i 40, och avser studerande med full lånedel. Dagens skuld- sättning används som jämförelse. Beloppen redovisas exklusive ränta. Av exemplen i tabellerna framgår att ingen studerande på grund- skolenivå kommer att få en högre studieskuld än , många kommer däremot att få lägre studieskulder. Studerande på gymnasie- nivå kommer att ha samma skuldsättning som . För vissa studerande kommer skulden att bli lägre, för andra kommer den att bli högre. Den genomsnittliga låntagare som studerar på grundskolenivå studerar på grundskolenivå och på andra utbildningsnivåer.12 Om man antar att de övriga studierna i sin helhet bedrivs på gymnasienivå får en låntagare som är en sammanlagd skuld på 128 567 kronor.13 Med utred- ningens förslag kommer skulden för denna låntagare att bli . För en studerande beror dagens skuld på om han eller hon beviljas generellt eller högre bidrag. Om den studerande beviljas högre bidrag på både grundskole- och gymnasienivån blir skulden . Om den studerande får högre bidrag på grundskolenivån och generellt bidrag på gymnasienivån hamnar skulden på . För den som får generellt bidrag på båda utbildningsnivåerna blir studieskulden . Med utredningens förslag blir skulden för denna genomsnittliga lån- tagare alltid densamma, . 12.2.6Sammanfattning av utgiftsökningar och utgiftsminskningar inom studiemedelsområdet I tabellen sammanfattas kostnadseffekterna av utredningens för- slag. Kostnadsuppgifterna inkluderar i förekommande fall avgifter för ålderspension. Kostnaderna beräknas på årsbasis när reformen nått fullt genomslag. 12Nya återbetalningsskyldiga låntagare 2012. 13Gäller ej studerande inom den tillfälliga satsningen på ett högre bidrag till studerande i åldern 20–. Utöver de kostnader som redovisas i tabellen ovan föreslår utred- ningen i avsnitt 8.4.10 att CSN som en engångssumma ska tilldelas för utvecklingskostnader. Denna engångs- summa framgår i tabell 12.10 nedan. 1Vissa studerande kommer ha kvar en högre bidragsnivå enligt övergångsregler. Detta gör att kostnaderna för bostadsbidrag bara bedöms öka marginellt. 2Övergångsregler innebär att kostnadsminskningen av ändrade bidragsandelar får fullt genomslag först . 3Hela minskningen uppnås efter och beräknas vid fullt genomslag till . Besparingen beräknas till 2014, kronor 2015, kronor 2016 och kronor 2017 och 2018. Utredningens förslag beräknas få fullt genomslag . är utgiftsminskningen större än utgiftsökningen. Utgifterna minskar ytterligare . beräknas utgiftsminskningen till sammanlagt medan utgiftsökningen ligger kvar på , dvs. I avsnitt 8.4.4 föreslår utred- ningen att de medel som successivt frigörs bör användas till att höja bidragsandelen för studerande på grundskolenivå. 12.2.7Kostnadsutveckling med alternativa ikraftträdande- och övergångsbestämmelser I avsnitt 8.4.10 redogör utredningen för sitt förslag till ikraft- trädande och övergångsbestämmelser. Som beskrivs ovan är för- slaget enligt utredningens uppfattning finansierat, även om full finansiering nås först . I detta avsnitt redovisas även ett alternativ till de ikraftträdande- och övergångsbestäm- melser som utredningen föreslår. Detta alternativ pekar på en lösning som ger full kostnadstäckning redan från genomförande- tidpunkten. Det alternativ utredningen redovisar till ikraftträdande och övergångsbestämmelserna innebär att det inte införs någon över- gångsbestämmelse för rätten till högre bidrag, utom vad avser den tillfälliga satsningen på ungdomar i åldern 20–, samt att de nya bestämmelserna om antal studiemedelsveckor och en ny deltidsnivå införs först . Av tabell 12.11 framgår utgifter och finansiering enligt det alternativ till ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser som utredningen redovisar. 1 Hela minskningen uppnås efter och beräknas vid fullt genomslag till . Besparingen beräknas till 2014, kronor 2015, kronor 2016 och kronor 2017 och 2018. Med de alternativa ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna uppnås i princip full kostnadstäckning direkt från genomförande- tidpunkten och förslagen medför ett överskott . 12.3Kostnads- och konsekvensanalys av utredningens förslag om aktivitetskrav Utredningens bedömning: Ett nytt, tydligare aktivitetskrav kopplat till studiemedelssystemet kan öka fullföljandet. Möj- ligen kan ett sådant krav också minska kostnaderna för studie- medel. Ett aktivitetskrav kan dock också minska möjligheterna att erbjuda en individuellt anpassad och flexibel utbildning. De sammantagna effekterna av förslaget är därmed mycket svåra att förutse och tas därför inte med i utredningens ordinarie kostnads- beräkning. Ett aktivitetskrav kommer att öka den administrativa belast- ningen för kommuner, utbildningsanordnare, Skolväsendets över- klagandenämnd och i viss mån för CSN och ÖKS. Vid införandet av ett nytt aktivitetskrav bör kommunerna tillföras ytterligare medel. Utredningen ger i kapitel 9 förslag på hur ett aktivitetskrav kan utformas och kopplas till studiemedelssystemet. En studerande som inte är aktiv i tillräcklig omfattning i en kurs förlorar rätten till studiemedel för den kursen . Ett nytt, tydligare aktivitetskrav kopplat till studiemedels- systemet är avsett att öka det aktiva deltagandet i utbildningen och därmed att öka fullföljandet. Enligt utredningens bedömning är det dock mycket svårt att avgöra vilka beteendeförändringar förslaget kan ge hos de studerande. Detta gör det mycket svårt att beräkna några kostnadseffekter, både avseende kostnader för utbildningen och för studiemedlen. Det finns risk för att ett aktivitetskrav menligt kommer att påverka möjligheterna att lägga upp utbildningarna på ett individuellt och flexibelt sätt. Om så blir fallet riskerar utbildnings- tiderna att förlängas. Förslaget om ett aktivitetskrav kan enligt utredningens bedöm- ning både leda till minskade och till ökade kostnader för studie- medel. Kostnaderna för studiemedel kommer sannolikt att minska till följd av en ökad rapportering om bristande aktivitet, där studerande inte får studiemedel för perioder av inaktivitet. inaktiva studerande rapporteras dock troligen redan genom den avbrottsrapportering som sker , varför det är svårt att uppskatta hur stor denna effekt blir. I den mån förslaget leder till ökad studieaktivitet kan kostnaderna för studiemedel öka. Om en del studerande återkommer i studier, under hotet av indragna studiemedel, ökar utflödet av studiemedel. Den samman- tagna effekten på studiemedelssystemet är därför mycket svår att bedöma. Förutom ändrade kostnader för studiemedel medför utred- ningens förslag ökade administrativa kostnader för kommuner, och i någon mån för CSN och ÖKS. De administrativa uppgifter som ett aktivitetskrav innebär för utbildningsanordnare är främst att utifrån skollagen och föreskrifter uttolka vad studieaktivitet innebär i den egna verksamheten samt att dokumentera, besluta och rapportera de studerandes inaktivitet. Enligt de enkätsvar som kommit in till utredningen görs en del av detta arbete . Omfattningen på det merarbete som ett aktivitetskrav skulle innebära påverkas till stor del av hur utbildningsanordnaren arbetar samt på vilket sätt utbildningsanordnaren kommer att tolka studieaktivitets- begreppet i det fall ett tydligare aktivitetskrav införs. Det är därför inte möjligt att beräkna hur stort merarbetet skulle bli. Ett räkne- exempel om tio timmars merarbete per lärare och år skulle innebära i ökade kostnader, utifrån att det fanns 5 300 tjänstgörande lärare inom komvux /12. Utredningens bedömning är att kommunerna bör tillföras ytter- ligare administrativa medel om ett aktivitetskrav införs. Däremot anser vi att det extra arbete som uppstår hos , CSN och ÖKS kan finansieras inom ordinarie resurstilldelning till myndigheterna. Utredningen bedömer att ett aktivitetskrav kommer att innebära ett visst administrativt merarbete även för de utbildningsanordnare som bedriver komvux efter upphandling av kommun. Utredningen bedömer dock att kostnaderna för detta merarbete kommer att belasta kommunerna, då ersättning för merarbetet rimligen bör ingå vid upphandling av utbildningen. Eftersom utredningens uppdrag har varit att föreslå hur ett aktivitetskrav bör utformas, och då utredningen avråder från att införa detta aktivitetskrav, lämnas inget förslag till finansiering. Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) I paragrafen anges att kursplaner och ämnesplaner ska finnas för varje kurs på grundläggande respektive gymnasial nivå. Första stycket har ändrats genom tillägget att det på grund- läggande nivå ska finnas en kursplan även för en nationellt fastställd delkurs. Förslaget behandlas i avsnitt 5.3.8. I paragrafen anges att en elev ska delta aktivt i utbildningen. Vidare anges att en elev som inte deltar aktivt i undervisningen är inaktiv. Rektorn utpekas som den ansvarige att fatta detta beslut. Andra stycket innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter på området. Förslaget behandlas i avsnitt kapitel 9. I paragrafen anges att det ska finnas en individuell studieplan för varje elev och vad planen ska innehålla. Första meningen är ny och anger att hemkommunen ska ansvara för att en individuell studieplan upprättas för varje elev. Förslaget behandlas i avsnitt 6.2. I paragrafen anges att elever ska erbjudas studie- och yrkes- vägledning. Kommunen har en skyldighet erbjuda studie- och yrkesvägledning till en elev som har för avsikt att påbörja studier inom vuxenutbildning på grundläggande nivå. Förslaget behandlas i avsnitt 6.1. I paragrafen anges förutsättningarna för genomförandet av prövning. Första stycket har ändrats genom tillägget att en elev ska ha möjlighet att genomgå prövning i nationellt fastställda delkurser. Förslaget behandlas i avsnitt 3.3.8. I paragrafen anges att det ska finnas en individuell studieplan för varje elev och vad planen ska innehålla. Första meningen har ny lydelse och anger att hemkommunen ska ansvara för att en individuell studieplan upprättas för varje elev. I övrigt är paragrafen oförändrad. Förslaget behandlas i avsnitt 6.2. I paragrafen anges att elever ska erbjudas studie- och yrkes- vägledning. Kommunen har en skyldighet att erbjuda studie- och yrkesvägledning till en elev som har för avsikt att påbörja studier inom särskild utbildning för vuxna på grundläggande nivå. Förslaget behandlas i avsnitt 6.1. I paragrafen anges att det ska finnas en individuell studieplan för varje elev och vad planen ska innehålla. Första meningen har ny lydelse och anger att hemkommunen ska ansvara för att en individuell studieplan upprättas för varje elev. I övrigt är paragrafen oförändrad. Förslaget behandlas i avsnitt 6.2. I paragrafen anges att elever ska erbjudas studie- och yrkes- vägledning.