sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — Den höga tillväxten bidrog också till att det var möjligt att snabbt bygga ut de offentliga välfärdssystemen utan att skattenivån blev väsentligt högre än i jämförbara länder. minskade dock den trendmässiga produktivitetstillväxten snabbt i svensk ekonomi. I början av 1990- talet uppstod en ohållbar ekonomisk situation med negativ tillväxt, hög inflation, hög arbetslöshet, underskott i bytesbalansen, ett stort budgetunderskott, vilket som mest motsvarade av BNP, och en växande statsskuld som nådde av BNP. Den svåra ekonomiska situationen ledde också till politisk osäkerhet. Till följd av den instabila internationella utvecklingen efter Bretton Woods-systemets sammanbrott 1971 och oljekrisen hade även ett antal länder utöver en svag och instabil ekonomisk utveckling . Att drabbades så hårt i början kan dock tillskrivas inhemska faktorer. Den s.k. framhöll i sitt betänkande Nya villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16) de svaga institutionernas roll. Kommissionen drog slutsatsen att löneökningstakten var hög på grund av svaga institutioner på arbetsmarknaden och för lönebildningen, vilket underminerade systemet med fast växelkurs. Skattesystemet snedvred de ekonomiska incitamenten för hushållen från sparande till kraftig lånefinansiering av bostäder och konsumtion. Detta menade kommissionen blev särskilt olyckligt i samband med avregleringen av marknaderna för krediter och kapital och det ledde till en svår bankkris när överhettningen på marknaden för kommersiella fastigheter vände från överhettning till kraftigt prisfall. Inte minst framhöll den svaga svenska budgetprocessen som en viktig orsak till problemen. Den ledde till ökande statsutgifter även när intäkterna utvecklades svagt. Budgetprocessens funktionssätt gjorde det också svårt att föra en ansvarsfull finanspolitik för att stabilisera konjunkturen (se även prop. 2000/01:100 bil. slutsatser utgjorde en viktig utgångspunkt för de reformer som sedan genomfördes. Det gällde inte minst reformerna av budgetprocessen. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Mot denna bakgrund förändrades den svenska budgetprocessen på avgörande sätt . I detta avsnitt beskrivs först de förutsättningar som låg till grund för budgetens beredning, beslut och genomförande . Därefter beskrivs dels de åtgärder som beslutade om för att förändra sin beredning och sina beslut om statens budget, dels de förändringar som regeringen tog initiativ till i fråga om sin beredning av budgetförslaget, om restriktioner för statens samlade utgifter och mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. De offentliga utgifterna som andel av ekonomin ökade snabbt under framför allt , trots att den ekonomiska tillväxten och därmed skatteinkomsterna utvecklades svagt. De offentliga utgifterna som andel av BNP ökade från 1980, medan skattekvoten trots ökat skatteuttag ökade från till endast av BNP. Den offentliga sektorns finansiella sparande kom därför att trendmässigt försvagas och denna underliggande försvagning kom i hög grad att fortsätta . Den årliga budgetprocessen var tydligt driven av den efterfrågan och de förväntningar som fanns om nya sociala förmåner, förbättringar av befintliga välfärdssystem, inrättandet av nya myndigheter för att komma tillrätta med missförhållanden och förstärkning av resurserna vid befintliga myndigheter. användes olika mekanismer för att försöka få till stånd en omfördelning av resurser från existerande verksamheter till nya och mer angelägna program. Regeringen försökte förmå myndigheterna att dela in sina förslag i grupper efter prioritet. Krav restes även på att myndigheterna skulle redovisa alternativ som innebar reala resursminskningar. Nya satsningar kom ändå att endast i liten utsträckning finansieras med minskade anslag för befintliga verksamheter. Konsekvensen blev därmed att nya satsningar i allt väsentligt behövde finansieras med nya inkomster. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Den årliga budgetprocessen inleddes med att myndigheterna lämnade in sina anslagsönskemål till sina respektive fackdepartement. Dessa innefattade pris- och löneomräkning av befintliga anslag samt förslag om ytterligare anslag för att förbättra verksamheten. Fackdepartementet utgick från myndigheternas förslag och fogade till dessa ytterligare reformer som ansågs politiskt betydelsefulla. Detta förslag överlämnades till och det blev startpunkten för förhandlingarna som ledde fram till regeringens budgetförslag. Förhandlingarna skedde utan att de samlade utgifterna eller budgetsaldot utgjorde tydliga restriktioner. blev statsutgifterna så höga att det var nödvändigt att mycket sent i processen tillfoga förslag om skattehöjningar för att budgetunderskottet inte skulle bli alltför stort. Denna typ av budgetförhandling drev på en utveckling mot ökad upplåning. En budgetprocess av detta slag brukar betecknas som ett nerifrån och upp-förfarande. Budgeten blir resultatet av att alla beslut som fattas adderas. Budgetprocesser av detta slag anses innebära svag kontroll över de samlade utgifternas tillväxt och tenderar att leda till stora underskott. Processen och resultatet kännetecknas av vad som senare kom att kallas svag budgetdisciplin. Den svenska budgetprocessen förefaller i hög grad kunna beskrivas som ett nedifrån och upp-förfarande. Resultatet av regeringens budgetprocess presenterades i budgetpropositionen som överlämnades till i samband med att inleddes. Propositionen var emellertid ofullständig och den fylldes ut med ytterligare förslag som presenterades i separata propositioner. Det samlade budgetförslaget och en reviderad finansplan presenterades därefter i en s.k. kompletteringsproposition och det var först då som helheten i regeringens budgetförslag kunde överblickas av . Under loppet av budgetens genomförande presenterades dessutom förslag på tilläggsbudget, ibland så många som fyra stycken . Det förslag till statens budget som presenterades för innehöll inte alla planerade utgifter och inkomster. Väsentliga delar av den statliga verksamheten bedrevs i varierande former vid sidan och nuvarande ordning för beslut om statens budget av statens budget. Ändrade förfaranden från till ett annat påverkade skillnaden mellan budgetens saldo och lånebehovet med . Den statliga budgeten utgjorde därför inte ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter på statens ekonomi. Det statliga upplåningsbehovet blev ett mått som bättre än budgetunderskottet återspeglade obalanserna i den samlade statliga verksamheten och den statliga sektorns finansiella anspråk (bet. 1992/93:FiU30 s. 167). Besluten om budgeten i hade huvuddelen av budgeten i beretts i ett statsutskott bestående av flera avdelningar. Utskottsreformen 1970 förändrade detta i grunden och fick i stället 15 fackutskott vid sidan av finansutskottet. Alla beredde sina delar av budgetförslaget självständigt utan någon reell samordning av helheten. var fackutskott för bl.a. penning- och statsskuldspolitik, den kommunala ekonomin och budgettekniska frågor samt för några myndigheter som hörde till , men dess viktigaste uppgift var att bereda ställningstagandet till inriktningen av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, dvs. innehållet i finansplanen. Detta ställningstagande saknade dock formell betydelse för övriga utskotts beredning av de konkreta förslagen i budgetpropositionen, vilka sammantaget utgjorde den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. beslut om statens budgets utgifter skedde i princip anslag för anslag utan några restriktioner beträffande helheten. Det var alltså frågan om omkring 600 beslut för utgifterna. Beräkningen av statens inkomster beslutades dock genom ett beslut. Budgetens helhet och saldo var således känd först när det sista beslutet var fattat. För mer än två tredjedelar av utgifterna på statens budget användes anslagsformen förslagsanslag. Denna anslagstyp kännetecknades av att det av anvisade beloppet fick överskridas om det var nödvändigt för att ändamålet med anslaget skulle uppfyllas. Anslagstypen användes främst för de stora sociala transferering- och nuvarande ordning för beslut om statens budget arna, men även för myndigheternas förvaltningsanslag. I och med att anvisat anslagsbelopp fick överskridas var drivkrafterna svaga för myndigheter och fackdepartement att göra utgiftsprognoser av hög kvalitet eller för att göra goda bedömningar av behovet av anslagsmedel för olika sociala förmåner. Dessa regler ledde till att dessa anslag regelmässigt underbudgeterades och kraftigt överskreds. Budgetutfallet blev därmed ofta svagare än förutsett. Några restriktioner för de samlade utgifterna och budgetsaldot fanns inte och den löpande uppföljningen av genomförandet av budgeten var därför heller inte särskilt aktiv. Härtill kom att regeringen inte var skyldig att redovisa utfallet av den genomförda budgeten för . Någon kontroll i efterhand fanns således knappast heller. Omkring 1990 inleddes en offentlig debatt om allvarliga brister i den statliga budgetprocessen i vid bemärkelse. beslutade att tillkalla en utredning, som antog namnet , med uppdrag att se över hantering av statens budget m.m. De kortfattade och allmänt hållna direktiven, som främst hänvisade till betänkanden av konstitutions- och finansutskotten, förebådade på intet sätt de omvälvande förslag som senare skulle komma. presenterade sina förslag till i mitten av 1993 och (1993/94:TK 1–3). Utformningen av förslaget till ny budgetprocess skedde i nära kontakt med . Vidare utarbetade en särskild expertgrupp i utredningen i samråd med experter från Statsrådsberedningen och förslagen till riktlinjer för den statliga budgetprocessen och budgetbehandling. Delvis parallellt med arbete pågick andra aktiviteter i anslutning till med betydelse för budgetprocessens utveckling. I en och budgetprocessen (Ds 1992:126) granskades hur budgetprocessens tre faser, dvs. beredningen i , parlamentsbehandlingen och genomförandet, förhöll sig till motsvarande faser i de dåvarande tolv . Slutsatsen var att den svenska proces- och nuvarande ordning för beslut om statens budget sen i alla tre led inte var stram nog. Jämfört med placerade sig näst sist, före men efter . Rapportens tes var att processens utformning påverkar resultatet. En bättre strukturerad budgetprocess skulle ge starkare budgetdisciplin som i sin tur skulle medverka till att förbättra statsfinanserna. Den mycket allvarliga utvecklingen av statens finanser och samhällsekonomin motiverade förändringar, dels för att komma till rätta med den akuta situationen, dels för att förhindra att man senare återigen hamnade i liknande problem. Krissituationen och krismedvetandet gjorde det möjligt att få bred majoritet även för genomgripande förändringar av hantering av statens budget. Nedan redogörs för de viktigaste förändringarna med betydelse för budgetprocessen som med brett blocköverskridande stöd beslutades av med anledning av bl.a. förslag. Förändringarna förutsatte att regeringsformen, riksdagsordningen och vallagen ändrades (bet. 1993/94:KU18, bet. 1994/95:KU2, bet. 1993/94:KU44 och bet. 1994/95:KU1). Valperioden förlängdes från tre till . Ett av de motiv som anfördes för reformen var att den skulle stärka regeringens och övriga politiska organs möjligheter till planmässigt och långsiktigt handlande, bl.a. på den ekonomiska politikens och budgetpolitikens område. Denna åtgärd trädde i kraft i och med riksdagsvalet . Budgetårets förläggning ändrades –juni till kalenderår med början 1997. Budgetpropositionen skulle lämnas i stället för och några propositioner som påverkade statens inkomster eller utgifter fick inte lämnas senare än budgetpropositionen, såvida inte synnerliga ekonomisk-politiska skäl förelåg. En ekonomisk vårproposition kunde lämnas. beslutade att hänföra statens utgifter till 27 utgiftsområden. behandling av statens budget skulle ske enligt rambeslutsmodellen. Den bygger på att först tar ställning till utgiftsramar för de sammantagna anvisade anslagsmedlen för respektive utgiftsområde och till en beräkning av inkomsterna samt först därefter för varje utgiftsområde fattar beslut om de olika anslagen. Denna modell tillämpades första gången och avsåg budgeten . fick i uppgift att bereda ärenden om utgiftsramar för utgiftsområden och om beräkning av statens inkomster. och nuvarande ordning för beslut om statens budget fick därmed en tydligt samordnande roll i budgetprocess. Var för sig var detta betydelsefulla förändringar som medverkade till att stärka den finansiella disciplinen. Sammantagna innebar de att medverkan i budgetprocessen förändrades på ett genomgripande sätt. Den brist i samordning i behandling av budgetförslaget som inträtt i och med utskottsreformen fick en lösning när finansutskottet fick en tydligt samordnande roll. De två stegen i rambeslutsmodellen markerade också att i sin beslutsprocess infört ett uppifrån och ned-förfa- rande, dvs. först beslutar man om helheten och sedan om detaljerna inom givna ramar. Ett sådant budgetsystem anses stärka budgetdisciplinen och underlätta en korrigering av en allvarlig underskottssituation och också bidra till att vidmakthålla stabila statsfinanser.1 Det införda regelverket bedöms även underlätta för en minoritetsregering att regera utan risk för statsfinansiella problem.2 Det är tydligt att det var som hade initiativet och som tog ledningen i den nödvändiga reformeringen av berednings- och beslutsprocessen kring statens budget. Även i fanns insikten om att den tillämpade budgetprocessen inte fungerade väl. I syfte att bryta nerifrån och upp-förfarandet gjordes nya försök med rambudgetering. Dessa var emellertid inte särskilt framgångsrika. Exempelvis hade vissa utgifter en tendens att ligga utanför totalramen och besluten om totalt utgiftsutrymme och departementsramar fattades sent i processen. En konsekvens av detta var att en stor del av beredningsarbetet inte gjordes under givna budgetrestriktioner och att ramarna uppfattades som förhandlingsbara även i sena skeden. I och med att ramarna endast användes under beredningsfasen och inte i genomförandefasen förblev intresset för goda prognoser svagt. 1Kim, J. & Park, C.-K. (2006) Top-down Budgeting as a Tool for i on Budgeting, vol. 6/1. 2Persson, G. (1997) Den som är satt i skuld är icke fri. : Statsrådsberedningen, s. 130 och Stertzel, F. (2004) Finansmakten – i konstitutionens centrum och periferi i , E. & , O. (red.) (2004) Konstitutionell demokrati. och nuvarande ordning för beslut om statens budget följde och medverkade i arbete –1994. Förberedelser gjordes också i inför övergången till ett budgetår som motsvarade kalenderåret och till att en fullständig budgetproposition skulle lämnas och att en ekonomisk vårproposition skulle lämnas . En anpassning av budgetpropositionens struktur gjordes också så att den huvudtitelsindelning som i sina huvuddrag tillämpats kunde ersättas med den indelning i 27 utgiftsområden som beslutat om för sin del. Så här långt förbereddes ändringar i beredningsprocessen i som var nödvändiga för att budgetpropositionen skulle kunna lämnas som önskade och med en struktur som motsvarade den indelning i utgiftsområden som gjort. Men i bedrevs även ett arbete som syftade till att i beredningsfasen effektivt bryta den karaktär av ett nerifrån och upp-förfarande och att få en effektiv kontroll över de samlade utgifternas utveckling i ett medelfristigt perspektiv. Olika former av system med partiella och heltäckande utgiftstak som användes i andra länder studerades. I en debatt i presenterade finansministern ett förslag om införande av utgiftstak för statens utgifter. I debatten uttalade finansministerns att det var viktigt att ålägga de offentliga utgifterna en disciplin och att ett tak för utgifterna därför skulle användas i budgeten . och Socialdemokraterna var överens om att utveckla ett sådant utgiftstak – som skett i t.ex. – för att därmed långsiktigt klara att ta ned de offentliga utgifterna, trygga grunden för välfärden och vidmakthålla sunda statsfinanser (prot. 1994/95:86 1 § anf. I den kompletteringsproposition som presenterades något senare beskrevs ett system med utgiftstak som ett sätt att stärka budgetprocessen (prop. 1994/95:150 bil. Det angavs att utgiftsmål tillämpades på ett till synes framgångsrikt sätt i andra industriländer som i väsentliga avseenden liknade . Hur utgiftstaket skulle utformas var inte klart, men senast i den ekonomiskpolitiska propositionen skulle regeringen lägga fram förslag dels om den tekniska utformningen av ett utgiftstak, dels ett kvantitativt angivet utgiftstak . I bedrevs ett utvecklingsarbete som syftade till att stärka de delar av budgetprocessen som regeringen hade och nuvarande ordning för beslut om statens budget huvudansvar för, bl.a. klarlades huvuddragen i den nya budgetårscykeln, den närmare utformningen av utgiftstaket och budgetens struktur. I ett anförande i presenterade finansministern arbete med att utveckla budgetprocessen. Syftet med dessa institutionella förändringar var att inte skulle hamna i en liknande kris som den . Detta var den andra fasen av budgetsaneringsprogrammet. Den första fasen var saneringsbesluten i som innehöll skattehöjningar och besparingar uppgående till eller av BNP. Regeringen tog också initiativ till en lagreglering av regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Ett förslag till lag om statens budget lämnades till (prop. 1995/96:220).3 Lagen syftade främst till att underlätta överblicken, att öka klarheten och att stärka budgetdisciplinen. Lagen innehåller preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten och statens budget. I lagen anges bl.a. vilka anslagstyper som får användas och de villkor som gäller för dem. Den tidigare i stor utsträckning använda anslagstypen förslagsanslag slopades eftersom den försvagade budgetdisciplinen. Vidare föreskrivs att budgetförslaget ska vara fullständigt, dvs. innehålla alla inkomster och utgifter som påverkar statens upplåning. Dessutom finns bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar regeringen får ikläda staten ekonomiska åtaganden, föreskrifter om finansiering av investeringar, bestämmelser om överlåtelse av statens fasta och lösa egendom samt regler för under vilka förutsättningar regeringen får disponera försäljningsinkomster. Vissa bestämmelser om utgiftstaket infördes också i lagen. Användningen av utgiftstak var frivilligt för regeringen, men om det användes var regeringen skyldig att vidta åtgärder om utgiftstaket riskerade att överskridas. Kraven på noggrann uppföljning av utgifts- och inkomstutvecklingen under budgetåret och starkt förbättrad prognosverksamhet blev också följden av förslaget, liksom skyldigheten för regeringen att lämna en årsredovisning. De stora budgetunderskotten och den skenande statsskulden gjorde det även nödvändigt att införa mål för statsskuldens utveckling och därmed även för budgetsaldot 3 lagen (1996:1059) om statsbudgeten, därefter budgetlagen (2011:203). och nuvarande ordning för beslut om statens budget Allt eftersom målen uppnåddes skärptes de. Det första målet angav att statsskulden skulle stabiliseras , därefter angavs att underskottet i de offentliga finanserna, det finansiella sparandet, inte skulle överskrida av BNP, därefter att balans skulle nås och att ett överskott motsvarande av BNP skulle uppnås i genomsnitt över en konjunkturcykel.4 Det är uppenbart att dessa mål hade en nära anknytning till Maastrichtkriterierna och medlemskap i . Målen utgjorde riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen föreslog och som godkändes av . Utgiftstaket skulle sättas så att det var ett effektivt instrument för att uppnå dessa mål. Därmed hade grunden till ett tydligt budgetpolitiskt ramverk lagts. I den första ekonomiska vårpropositionen som presenterades ingick bl.a. förslag till utgiftstak , 1998 och 1999 och takets konstruktion beskrevs noga (prop. 1995/96:150). fastställde de av regeringen föreslagna utgiftstaken m.m. Budgetpropositionen utformades med ledning av de riktlinjer som angavs i vårpropositionen. Myndigheternas anslagsframställningar har fått allt mindre betydelse i budgetprocessen. De benämns i stället budgetunderlag och är tekniska beräkningar av hur den verksamhet som regeringen beslutat om kan finansieras. I gengäld har myndigheternas årsredovisningar, där uppnådda resultat redovisas, fått en ökad betydelse. Därmed har ett inslag i nerifrån och upp-förfarandet försvagats. Budgetprocessen är fortfarande av praktiska skäl i väsentlig mån inkrementell eller marginalistisk i den meningen att den utgår från föregående års anslag. Någon budgetering och värdering från botten är inte möjlig . I och med att det nu finns restriktioner i form av ett utgiftstak och utgiftsramar för utgiftsområden blir det dock nödvändigt för departementen att i budgetprocessen söka vidga det tillgängliga reformutrymmet genom att minska en del befintliga utgifter. var det traditionella sättet att räkna om de statliga myndigheternas lönekostnader att full kompensation lämnades för de avtalade löneökningarna. Ett sådant förfarande leder till att kostnaden för offentliga tjänster efter hand stiger relativt privata tjänster och att den offentliga verksamheten därmed blir allt dyrare. Denna ordning ändrades när rätten att 4 Överskottsmålet ändrades 2007 till en procent av BNP till följd av en ändrad definition av det finansiella sparandet. och nuvarande ordning för beslut om statens budget sluta löneavtal fördes över från regeringen till myndigheterna. Varje myndighet fick därmed ansvara för att anslagsmedel fanns tillgängliga för de löneökningar som avtalades. Omräkningen av löneposten i myndigheternas budgetar standardiserades också och skulle motsvara lönekostnadsutvecklingen i tillverkningsindustrin reducerad med produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. Därmed bröts trenden mot relativ kostnadsstegring av offentliga tjänster och ett nytt förhållningssätt till produktivitetsutvecklingen i den statliga verksamheten etablerades. Det budgetpolitiska ramverket har på några punkter konsoliderats genom ett par ändringar i lagen (1996:1059) om statens budget. Användningen av ett tak för statens utgifter var frivilligt för regeringen då det i lagen infördes en skyldighet för regeringen att föreslå utgiftstak som täcker en treårsperiod. Vidare hade regeringen på eget initiativ föreslagit vilket mål som skulle gälla för den offentliga sektorns finansiella sparande. Med anledning av den betydelse detta mål fått och de erfarenheter som hade vunnits fördes 2010 en ny bestämmelse in i lagen som anger att regeringen ska föreslå det mål som ska gälla för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet). Det bör också nämnas att vid reformering av lagen om statsbudgeten vilken resulterade i budgetlagen (2011:203) fogades lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning in som ett kapitel i budgetlagen. Dessutom reglerades i lagen hur årsredovisningen för staten ska utformas. Budgetlagen gäller inte för myndigheter. I syfte att göra motsvarande bestämmelser tillämpliga även på område antog lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . 3.1.4Andra viktiga förändringar i budgetprocessen är det s.k. kommunala balanskravet inskrivet i kommunallagen (1991:900) och innebär att en kommuns eller ett landstings budget ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Tillämpningen av balanskravet underlättar planeringen av statens medelfristiga budgetpolitik och stärker därmed det budgetpolitiska ramverket. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Den oberoende granskningen av regeringens ekonomiska politik och budgetpolitik har också stärkts på två sätt genom reformer med brett blocköverskridande stöd. Ett första steg togs 2003 när inrättades som ett oberoende granskningsorgan underställt .