sou · H1B338 · 2013-06-12 00:00:00 — Exempelvis infördes , i syfte att genomföra rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslig- het, viss straffsanktionering av osjälvständiga brott i jaktlagen (1987:259) och skattebrottslagen (1971:69) som krimi- naliseringen av osjälvständiga brott i bl.a. och lagen (2005:377)om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansi- ella instrument utökades. Till bilden av den ökande kriminaliseringen inom specialstraff- rätten hör även att det sedan inträde i EU har tillkommit en mängd blankettstraffstadganden som fylls ut av EU-regleringar, bl.a. på fiske-, djur- och livsmedels- områdena. Den ökning av det totala straffsanktionerade området som har skett genom införandet av dessa blankettstraffstadganden har därefter fortsatt i och med att den regelmassa som fyller ut dem kontinuerligt ökar. I tidigare avsnitt har konstaterats att specialstraffrätten vid tid- punkten för BrB:s ikraftträdande omfattade såväl allvarligare brott med stränga straff, som överträdelser med huvudsaklig karaktär av ordningsförseelser, för vilka ofta stadgades böter. Av kartlägg- ningen framgår att den kraftiga utökningen som har skett av det i specialstraffrätten kriminaliserade området omfattar båda dessa typer av brottslighet. Avslutningsvis kan påpekas att liksom omfattar dagens kriminalisering i specialstraffrätten i stor utsträckning inte bara uppsåtliga utan även oaktsamma gärningar. Det är vidare inte särskilt ovanligt att ringa fall är undantagna från straffbarhet och att straffbestämmelserna är subsidiära till BrB eller till viss annan straffrättslig reglering. Åtalsbestämmelser är tämligen ovanligt inom specialstraffrätten. Sådana bestämmelser finns dock bl.a. på områdena miljö, skatt, tull, immateriella rättigheter, konsumentskydd och socialtjänst samt på området forskning, innovation och närings- utveckling. Sammanfattning och analys av kartläggningen Det följande avsnittet ägnas åt att lyfta fram några tendenser i utvecklingen på det straffsanktionerade området som har fram- kommit vid kartläggningen. Framställningen har inledningsvis ett kronologiskt perspektiv. fanns en tydlig strävan efter att avkriminali- sera, både på brottsbalksområdet och på det specialstraffrättsliga området. Motiven till avkriminaliseringarna varierade. Exempelvis sammanhängde den avkriminalisering som skedde beträffande fylleribrottet (16 kap. 15 § BrB) med att den akut berusade ansågs vara sjuk och i behov av medicinska insatser i stället för straff (se SOU 1968:55 och 56 samt NJA II 1976 s. 526). Vid upphävandet av bestämmelserna om brott mot trosfrid (16 kap. 9 § BrB) och samhällsfarlig ryktesspridning (16 kap. 6 §) framhölls vikten av en vidsträckt rätt till allmän yttrandefrihet (se NJA II 1970 s. 551 f. resp. NJA II. 1976 s. 408). Effektivitetsskäl hörde till de mer frekvent åberopade skälen för avkriminalisering . I ett flertal specialstraffrättsliga regleringar ersattes straffsanktionen med en avgiftssanktion i det huvudsakliga syftet att få till stånd en mer effektiv hantering av mass- och bagatellbrottslighet. Så var t.ex. fallet när det gällde vissa överträdelser av skattereglerna, parkeringsförseelser och underlåtenhet att betala trafikförsäkring. Till de mer påtagliga utvecklingstendenserna hörde bl.a. ökad självständig ställning för kvinnan, ökat fokus på indivi- den och den personliga integriteten samt tilltagande intresse för konsumentskydd och miljöskydd. Att samhällsutvecklingen gick mot ökad självständig ställning för kvinnan avspeglade sig bl.a. i avkriminaliseringen av fosterfördrivning, som begåtts av den gravida kvinnan själv. I övrigt framträdde dock de nämnda tendenserna framför allt mot bakgrund av de nyregleringar och nykriminalise- ringar som infördes . När det gäller utvecklingen mot att i större utsträckning sätta individen och den personliga integriteten i fokus kan pekas på infö- randet i av ett uttryckligt förbud mot barnaga (numera 6 kap. 1 §) och tillkomsten av regleringar som avsåg att skapa skydd mot integritetskränkningar genom tv-övervakning och databehandling. Det tilltagande intresset för konsumentskydd visade sig i att det infördes omfattande lagstiftning på området, vilken bl.a. innefattade kraftiga sanktioner för vilseledande marknads- föring. Lagstiftning till skydd för miljön hade införts så smått redan Sammanfattning och analys av kartläggningen , men började ta ordentlig fart . Exempelvis infördes i skogslagstiftningen, som fram till dess enbart hade innehållit straffbestämmelser som syftade till att skydda skogen som produktionsresurs, även bestämmelser som straffbelade över- trädelser av föreskrifter om naturvårdshänsyn. Den dominerande utvecklingstendensen var fort- satt ökad fokusering på individen och den personliga integriteten. Våldsbrottsligheten kom att tilldra sig ett väx- ande intresse i den allmänna debatten, vilket blev startpunkten för en våg – som ännu inte har ebbat ut – av nya regleringar, avsedda att med kraft motverka sådan brottslighet. Till de första reglering- arna med detta syfte hörde lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål. Avsikten med lagen var att begränsa förekomsten på allmän plats av knivar och andra tillhyggen som kunde användas vid våldsbrott (prop. 1987/88:98). Det ökade intresset för individen och den personliga integriteten visade sig också i att det var som brottsoffrets situa- tion på allvar uppmärksammades inom forskning och lagstiftning. inrättades sedan Brottsoffer- myndigheten, vars övergripande uppgift skulle vara att främja brottsoffers rättigheter, behov och intressen. Med brottsoffer- rörelsens genombrott kom en ökad fokusering på reglering och kriminalisering till skydd för bl.a. kvinnors rätt och barns rätt, vilken fortfarande pågår. När det gäller reglering till skydd för kvinnors rätt kan t.ex. pekas på lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor och lagen (1988:688) om kontaktförbud, vilka båda tillkom , samt straffbestämmelserna om grov kvinnofridskränkning och olaga förföljelse, som infördes i BrB respektive (4 kap. 4 a och 4 b §§). När det gäller reglering till skydd för barns rätt kan nämnas bestämmelsen i BrB om barnpornografibrott (16 kap. 10 a §), som tillkom och därefter har vidgats vid ett flertal tillfällen. Vidare kan pekas på lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar och på ett par straffbestämmelser som har införts i BrB , nämligen bestämmelserna om utnyttjande av barn för sexuell pose- ring (6 kap. 8 §) och kontakt med barn i sexuellt syfte (6 kap. 10 a §). Förslagen om kriminalisering av olovlig fotografering, äktenskapstvång och barnäktenskap som lämnades och visar också på ett ökat intresse för intrång i den per- sonliga integriteten. Sammanfattning och analys av kartläggningen När det gäller 1990-talets utvecklingstendenser kan det konsta- teras att inträde i EU hade stor betydelse för att det kriminaliserade området fortsatte att utvidgas påtagligt . Till de områden som påverkades i hög grad av EU- medlemskapet hörde bl.a. miljö, jordbruk, fiske, livsmedel, djur, tullagstiftning, punktskatt, trafik och transport samt utlännings- lagstiftning. Ökat internationellt samarbete är också en utvecklings- tendens som från och med 1990-talet synes ha fått en ökande bety- delse för vidgningen av det kriminaliserade området. Utvecklingen utmärktes även av en ny våg av avkriminaliseringar, dock i princip enbart på det specialstraffrättsliga området. Avkriminaliseringarna var huvudsak- ligen skenbara, eftersom straffsanktionen vanligen byttes ut mot avgiftssanktion. Syftet med sanktionsväxlingarna var inte detsamma som – att effektivisera hanteringen av mass- och bagatellbrottslighet – utan i stället att möjliggöra kraftigare ingri- panden och att få tillgång till en sanktion som kunde riktas mot juridiska personer. Till de områden som berördes hörde bl.a. marknads- och konkurrenslagstiftningen. En tydlig utvecklingstendens är att EU-medlem- skapet och internationellt samarbete har fått allt större betydelse för det kriminaliserade områdets utveckling. Exempelvis har det tillkommit omfattande straffsanktionering rörande terrorism. Vad som avses är lagen (2002:444) om straff för finansie- ring av särskilt allvarlig brottslighet, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offentlig upp- maning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Samtliga dessa lagar har sin bakgrund i internationella konventioner eller inom EU antagna rambeslut avseende åtgärder mot terrorism. Organiserad brottslig- het är ett annat område där EU-samarbetet har intensifierats och föranlett vidgningar av det kriminaliserade området. För att genomföra rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet i svensk lagstiftning utökades straffbeläggningen av osjälvständiga brottstyper påtagligt såväl på brottsbalksområdet som på specialstraffrättens område. En annan utvecklingstendens som har märkts är att intresset för skydd för individen och för den personliga integriteten har utsträckt till nya områden. Exempelvis har det, i syfte bl.a. att skydda den enskilda människan och respekten för människovärdet vid forskning, införts straffsanktionerad reglering Sammanfattning och analys av kartläggningen om krav på etikprövning av forskning som avser människor. Även när det gäller biobanker och genetisk integritet har det införts straff- sanktionerade regleringar som syftar till att skydda den enskildes integritet. Ytterligare en utvecklingstendens – som får ses som en fortsättning på den inledda utvecklingen mot att växla över från straffsanktion till avgiftssanktion för att få tillgång till en kännbar sanktion mot juridiska personer – har varit införandet av sanktionsavgifter på finansmarknadsområdet. Avgif- terna kan uppgå till mycket höga belopp. Systemen infördes för att ge utrymme för mer nyanserade bedömningar vid överträdelser av regelverket. Av intresse i detta sammanhang är att de sanktionsavgifter som har tillkommit på finansmarknads- området inte i något fall har inneburit avkriminalisering. Som redan har framgått av analysen ovan har samhällsutveck- lingen gått mot att samhället i allt högre grad ska ta hand om och skydda individen. Denna utvecklingstendens har inne- burit att det på vissa områden kontinuerligt från BrB:s ikraftträdande fram till har skett markanta utök- ningar av kriminaliseringen. Så har t.ex. skett när det gäller hälso- farliga ämnen, trafik och transport samt allmän ordning och säker- het. Även den tekniska utvecklingen har frekvent fört med sig behov av nya regleringar, vilka ofta har sanktionerats med straff. Här kan t.ex. pekas på regleringarna om förbud beträff- ande viss avkodningsutrustning och om ansvar för elektroniska anslagstavlor, vilka tillkom . De bestämmelser om förfalsknings- och sanningsbrott som sker genom användning av elektroniska handlingar, som infördes i aktie- bolagslagen och ett flertal andra lagar, är också exempel på straff- bestämmelser som har tillkommit mot bakgrund av den tekniska utvecklingen och de ändrade förutsättningar för samhällslivet som denna har gett upphov till. En tydlig utvecklingstendens för hela perioden från BrB:s infö- rande fram till är vidare att försök, förberedelse och andra osjälvständiga brottstyper har kriminaliserats i allt högre utsträck- ning, såväl på brottsbalksområdet som på det specialstraffrättsliga området. Uppfyllandet av internationella åtaganden och samarbetet inom EU har till viss del haft betydelse för denna utveckling. När det gäller EU-samarbetet kan t.ex. pekas på det ovan nämnda ram- beslutet om kampen mot organiserad brottslighet och den ytterli- gare kriminalisering av osjälvständiga brottstyper som det föran- Sammanfattning och analys av kartläggningen ledde , dels i BrB, dels i bl.a. , skattebrottslagen och jaktlagen. Straffbeläggningen av försök, förberedelse och stämp- ling till grovt häleri eller grovt penninghäleri, som infördes (prop. 2000/01:133), är ett annat exempel på utökad krimina- lisering av osjälvständiga brottstyper som har sin bakgrund i EU- rättsliga instrument. Nämnda lagstiftning tillkom för att uppfylla krav som hade uppställts 1997 antagna andra tilläggsproto- kollet till konventionen om skydd för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (bedrägerikonventionen). Den ökade krimina- liseringen av osjälvständiga brottstyper har sammantaget inneburit en kraftig utvidgning av det straffbelagda området. Vid kartläggningen har iakttagits flera utvecklingstendenser när det gäller sättet att kriminalisera. En av de utvecklingstendenser som framträtt är att man allt oftare självständigt kriminaliserar gärningar som typiskt sett är att betrakta som förstadier till brott eller medverkan till brott. Här synes internationella konventioner m.m. ha spelat viss roll. Lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet kan tas som exempel. Lagen, som trädde 2002, föranleddes av tillträde till en om bekämpande av finansiering av terrorism (prop. 2001/02:149). Den straffsanktionering som krävdes enligt konventionen omfattade även försök till förberedelse. Eftersom det ansågs mindre lämpligt att genomföra de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna genom att kriminalisera försök till förberedelse till brott, uppfylldes i stället konventionens krav genom införandet av en självständig brotts- form. Utöver den självständiga straffbestämmelsen, som kriminali- serar att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarliga brott, infördes också en bestämmelse som straffbelade försök till sådant brott. Den totala kriminaliseringen blev därmed mycket vidsträckt. Narkotikastrafflagen kan nämnas som ett äldre exempel på utvecklingstendensen att självständigt kriminalisera gärningar som vanligen brukar betraktas som medverkansgärningar. I nämnda lag infördes självständiga kriminaliseringar av ett antal beteenden, vilka i stor utsträckning redan var straffbara som med- verkan. Övergången från osjälvständiga till självständiga kriminali- seringar fick genomslag i praxis på så sätt att det vid straffvärde- bedömningarna för egentliga medverkansgärningar ofta inte togs hänsyn till, eller inte togs tillräcklig hänsyn till, att dessa var mindre allvarliga än huvudgärningen. Sammanfattning och analys av kartläggningen mycket kraftig repressionsökning för beteenden som tidigare hade bestraffats som medverkan. En annan utvecklingstendens när det gäller sättet att kriminali- sera är att det har blivit allt vanligare att i nya straffbestämmelser specialreglera beteenden som i princip redan täcks av andra straff- bud. Exempel från brottsbalksområdet på sådana nya straffbud är bestämmelserna om arbetsmiljöbrott (3 kap. 10 §), människo- handel (4 kap. 1 a §), grov (kvinno)fridskränkning (4 kap. 4 a §) och olaga förföljelse (4 kap. 4 b §). Vad gäller det specialstraff- rättsliga området kan pekas på straffbestämmelserna i lagen om förbud mot könsstympning av kvinnor, lagen om omskärelse av pojkar och lagen om straff för terroristbrott. Även bestämmelsen om nedskräpningsförseelse i (29 kap. 7 a §) kan nämnas i sammanhanget. Bakgrunden till att den här typen av specialregleringar har införts varierar. Bestämmelserna om grov (kvinno)fridskränkning och olaga förföljelse har bl.a. tillkommit för att möjliggöra en höjning av straffnivån för vissa upprepade kränkande gärningar som riktas mot en och samma person (prop. 1997/98:55 s. 76 f. resp. 2010/11:45 s. 67 f.). Dessa straffbestämmelser är uppbyggda så att de kan tillämpas i stället för straffbestämmelserna som de överlappar, t.ex. misshandel, olaga hot, hemfridsbrott och ofred- ande, om vissa kvalificerande rekvisit är uppfyllda. En liknande konstruktion har straffbestämmelsen om terroristbrott, som till- kommit för att genomföra ett inom EU antaget rambeslut om bekämpande av terrorism (prop. 2002/03:38). Regleringen innebär att vissa särskilt angivna gärningar, däribland mord, sabotage och kapning, under vissa förutsättningar ska rubriceras som terrorist- brott och straffas enligt en strängare straffskala än som annars skulle ha varit tillämplig. I vissa fall synes motivet till att införa specialreglering främst ha varit att markera att samhället tar avstånd från eller agerar kraftfullt mot ett visst beteende. Sådana skäl anfördes t.ex. vid tillkomsten av den ovan nämnda bestämmelsen om grov (kvinno)fridskränkning. Ett annat exempel är lagen om förbud mot könsstympning av kvinnor, som tillkom för att klart markera att sedvänjan med kvinnlig omskärelse i alla dess former var oförenlig med svensk rättsuppfattning (prop. 1981/82:172 s. 7). De flesta, möjligen rentav samtliga, ingrepp som det var fråga om omfattades nämligen av BrB:s regler om straff för misshandel. De strafflatituder som ursprungligen upptogs i lagen korresponderade dessutom med vad Sammanfattning och analys av kartläggningen som gällde för de olika graderna av misshandel. Genom senare lagändringar (prop. 1997/98:55) har dock straffskalorna för köns- stympning skärpts väsentligt, så att det numera föreligger en på- taglig skillnad mellan straffskalorna i de båda regleringarna. Dess- utom har kriminaliseringen av osjälvständiga brottsformer utvid- gats så att den blivit klart mer omfattande för könsstympning än för misshandelsbrotten. Bestämmelsen om människohandel, som tillkom (då med rubriceringen människohandel för sexuella ändamål) kan nämnas som ytterligare ett exempel på specialreglering vars införande i betydande mån syftade till att markera samhällets inställning till en viss företeelse. Bestämmelsen föranleddes av flera internationella instrument som tillkommit för att bekämpa människohandel i olika former. I de internationella instrumenten beskrevs människohandeln som en verksamhet bestående av flera led. Dessa led var genom olika bestämmelser i i allt väsentligt kriminaliserade . Enligt regeringen (se prop. 2001/02:124 s. 18 ff.) kunde det dock ifrågasättas om de olika delarna, när de förekom i samman- hanget människohandel, alltid behandlades på ett fullt adekvat sätt i den gällande svenska lagstiftningen. Som skäl för att införa bestäm- melsen om människohandel anförde regeringen bl.a. att ett särskilt straffansvar skulle kunna bidra till att bättre synliggöra fenomenet med handel med människor. Det ansågs också att införandet av en särskild straffbestämmelse även i övrigt kunde underlätta det inter- nationella samarbetet mot människohandel, vilket var av grund- läggande betydelse för en effektiv bekämpning av brottstypen. Straffbestämmelsen om nedskräpningsförseelse motiverades bl.a. med att en effektiv sanktion mot nedskräpning utgjorde en tydlig markering från samhällets sida om nedskräpningsförbudets betydelse (prop. 2010/11:125 s. 14 f.). Genom bestämmelsen, som innebar att redan kriminaliserade, lindrigare varianter av nedskräp- ning överfördes till en självständig straffbestämmelse, skapades nämligen förutsättningar för användande av ordningsbot på området. Ytterligare en utvecklingstendens när det gäller sättet att krimi- nalisera kan illustreras med lagen om kontaktförbud, som infördes (då med rubriken lag om besöksförbud). Genom lagen, som tillkom främst i syfte att förbättra skyddet för kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp, infördes bl.a. möjlighet för åklagaren att, under vissa förutsättningar, med- dela förbud för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med eller följa efter en annan person. I lagen intogs också en Sammanfattning och analys av kartläggningen bestämmelse som straffbelade överträdelser av sådana förbud. Exem- pel på detta sätt att kriminalisera – att i lag ange förutsättningarna för att en myndighet ska få meddela förbud av visst slag mot en viss person och straffbelägga överträdelser av förbudet – finns i lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrotts- arrangemang och i lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter. I den förstnämnda lagen, som tillkom för att stävja det idrottsrelaterade våldet, gavs åklagare möjlighet att förbjuda en person att få tillträde till och vistas på viss plats när idrottsarrange- mang anordnas där. När den nuvarande lagen om tillsyn över hundar och katter ersatte en äldre lag intogs i regleringen bestämmelser om möjlighet för polismyndigheten att meddela förbud att ha hand om hund, s.k. hundförbud, för den som all- varligt brister eller har brustit i tillsynen över en hund. Enligt båda lagarna är det straffbelagt att överträda förbud som meddelats med stöd av regleringarna. Ett utmärkande drag för de ovan berörda kriminaliseringarna är att de träffar beteenden som normalt är tillåtna. Ett annat utmärk- ande drag är att de beteenden som är straffbelagda närmast avser förstadier till de ageranden som lagstiftaren ytterst har velat för- hindra, dvs. våld eller hot eller – när det gäller hundförbud – att djuret angriper någon i omgivningen. När det gäller utvecklingstendenser i fråga om sättet att krimi- nalisera ska också framhållas att på vissa områden, bl.a. när det gäller narkotika och andra hälsofarliga ämnen, har strävan efter att säker- ställa att allt som behöver omfattas av straffsanktionering också gör det, medfört att kriminaliseringen har måst ges en i vissa avseenden mycket flexibel utformning. I narkotikastrafflagen finns t.ex. en straffrättslig definition av narkotika (8 §) som möjliggör att regleringen snabbt kan ändras så att den omfattar nya ämnen som kommit ut på marknaden. Enligt definitionen, som vidgades (prop. 1997/98:183), ska med narkotika förstås läkemedel eller hälsofarliga varor med beroende- framkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper eller effekter och som på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, eller av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen. som narkotikadefinitionen utvidgades, infördes lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. I den inledande paragrafen stadgas att lagen gäller varor som på grund av sina inne- Sammanfattning och analys av kartläggningen boende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Paragrafen innehåller även ett bemyndigande för regeringen att föreskriva på vilka varor lagen ska tillämpas. I lagen kriminaliseras bl.a. att utan tillstånd överlåta, framställa eller inneha sådana varor som har förtecknats i regeringens förordning. Vid tillkomsten av lagen påpekade att lagtexten inte gav någon närmare avgränsning av de hälsofarliga varor som avsågs och att regeringen fick en betydande frihet när det gällde att bestämma vilka varor som lagen skulle tillämpas på (prop. 1997/98:183 s. 90 f.). Ovan har berörts ett antal utvecklingstendenser när det gäller sättet att kriminalisera som har framträtt vid kartläggningen. Användandet av blankettstraffbud, som är ett sätt att straffbelägga beteenden som har använts , ska också beröras något. Av kartläggningen har framgått att medlemskap i har föranlett betydande utvidgningar av det i specialstraffrätten kriminaliserade området och fram till samt att de straffbestämmelser som har tillkommit med anledning av EU-samarbetet i stor utsträckning är utformade som blankettstraffbud. Användandet av blankettstraffbud är särskilt vanligt på områden där EU-regleringen till stor del utgörs av direkt- verkande förordningar, som inte får göras om eller tas in i svensk lagtext, men som för sitt genomförande förutsätter kompletterande nationella bestämmelser om straff.