sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — resultaten i som redovisade 200911. Studier som TIMSS, PIRLS och etablerades först i mitten på 1990- talet. Även är enligt behäftat med vissa problem när det gäller trendbedömning, beroende på upplägget med olika huvudområden vid de olika undersökningarna. Ett problem med de internationella undersökningarna är också att det tar från det att de genomförs till dess resultaten presenteras. PIRLS 2011 visar att svenska elever i årskurs 4 har en god läs- förståelse jämfört med elever i många andra länder. ge- nomsnittliga läsprovsresultat var 2011 signifikant högre än genom- snittet för EU/. En statistisk signifikant tillbaka- gång kan dock identifieras , varav huvud- delen skedde . I ett avseende, förståelsen vid läsning av skönlitterära texter, skedde ingen signifikant försämring alls av resultaten . Även relativa posi- tion i läsförståelse för elever i årskurs 4 har försämrats . I PIRLS 2001 hade inget land före sig. 2011 hade fem länder signifikant bättre positioner, varav tre12 inte tillhör EU/. Positivt är att fortfarande 2011 hade en relativt liten sprid- ning mellan elever. Andelen med resultat på avancerad och hög nivå hade dock minskat , som andelen med resultat på medelgod nivå hade ökat. Andelen på elementär nivå var oför- ändrat mycket låg.13 Tillbakagången i läsförmåga i årskurs 4 ingår i en negativ trend över , som bland annat kunde identifieras för 9-åringar inom ramen för IEA LR14. Av 2009 framgår att de svenska 15-åringarnas resultat i läsförståelse inte signifikant skilde sig från OECD-medelvärdet. Jämfört med 2000 då läsförståelse senast var huvudämne i hade dock de svenska resultaten försämrats signifikant. 11Skolverket (dnr. 2008:3010) bild av utvecklingen av kunskapsresultaten i grund- skolan och av elevers studiemiljö – redovisning av uppdrag att utarbeta ett sammanfattande underlag avseende utvecklingen av kunskapsresultaten i . 12Hongkong, och . 13Skolverket (2012) PIRLS 2011 Läsförmågan hos elever i årkurs 4 i ett internationellt pers- pektiv. 14IEA Reading Literacy (LR) genomfördes för 9-åringar 1991 och upprepades för 9-åringar 2001 parallellt med PIRLS 2001 och (2007) PIRLS 2006 Läsförmågan hos elever i årskurs 4 – i och i världen. tre uppvisade signifikanta försämringar medan åtta länder hade förbättrat sig . Bland de svenska eleverna hade andelen svaga läsare ökat och andelen elever som bedöms som avancerade läsare minskat. Bakom den genomsnittliga nedgången för de svenska eleverna dolde sig en mycket omfattande nedgång för de elever som redan är svaga läsare medan nedgången för de mer avancerade läsarna var mer modest och inte ens statistiskt signifikant.15 Utvärderingar har visat att svenska elevers matematikkunskaper förbättrades stadigt . Utvecklingen var positiv även i internationell jämförelse. har utvecklingen vänt och de svenska ele- vernas kunskaper i matematik har successivt blivit sämre – absolut och relativt – både enligt nationella och internationella utvärde- ringar. Resultaten i matematik för elever i årskurs 4 i TIMSS 2011 var signifikant sämre än för EU/OECD-genomsnittet. Jämfört med 2007 var dock resultaten oförändrade. relativa position hade försämrats, vilket kan förklaras av att det tillkommit flera län- der i undersökningen med goda resultat. Spridningen i de svenska resultaten var förhållandevis låg i ett internationellt perspektiv. Andelen högpresterande elever var i betydligt mindre än för EU/OECD-genomsnittet, medan andelen mest lågpresterande inte skilde sig nämnvärt från genomsnittet.16 Resultaten i matematik för elever i årskurs 8 i TIMSS 2011 låg signifikant under EU/OECD-genomsnittet. En tidigare negativ utveckling hade fortsatt till 2011. över hela tidspe- rioden svarar för den största nedgången av samtliga del- tagande EU/. Störst var nedgången . Försämringen bromsades således upp till 2011, dock utan att plana ut eller vända. relativa position i matematik i årskurs 8 hade också försämrats. minskade andelen elever med resultat på avancerad och hög nivå kraftigt, medan ande- len ökade på elementär nivå eller lägre nivå. 15Skolverket (2010) att möta framtiden? 2009 om 15-åringars läsförståelse och kunskaper i matematik och naturvetenskap. 16Skolverket (2012) TIMSS 2011 Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och natur- vetenskap i ett internationellt perspektiv. lingen fortsatt, men i långsammare tempo. 2011 presterade endast en procent av de svenska eleverna resultat på avancerad nivå, en minskning från 1995. På motsvarande sätt ökade ande- len som inte ens når upp till elementär nivå från under samma period.17 Enligt var försämringen i resultat mellan TIMSS 1995 och TIMSS 2003 så kraftig att eleverna redan på denna korta tid förlorade motsvarande ett läsår i matematik. Eleverna i årskurs 7 var bättre i matematik än eleverna i års- kurs 8 var . Resultaten visar också att de svenska elevernas kunskaper i matematik utvecklades mindre mellan årskurs 4 och årskurs 8 än i andra länder. Enligt låg, i motsats till resultaten i TIMSS, svenska 15- åringars matematikkunskaper strax över OECD-genomsnittet vid mätningarna 2000 och 2003. Till skillnad från många andra OECD- länder hade dock ingen förbättring skett mellan mättillfällena. Vid den senaste mätningen 2009 hade gått från att 2003 ha signifikant bättre resultat till att ha ett resultat som inte signifikant skilde sig från OECD-genomsnittet. Nedgången var signifikant. Andelen svenska elever med svaga resultat hade ökat som andelen som presterade på de högsta nivåerna hade minskat. Ned- gången var relativt jämnt fördelad mellan de lågpresterande och högpresterande eleverna.18 Svenska elever i årskurs 4 har goda kunskaper i naturvetenskap. De svenska resultaten i TIMSS 2011 låg signifikant över genomsnittet för EU/. Positivt är också att resultaten har för- bättrats signifikant jämfört med . Även relativa posi- tion förbättrades . Andelen elever som nådde upp till avancerad eller hög nivå ökade också som andelen på elementär eller medelgod nivå minskade. Andelen svenska elever som presterade på avancerad nivå var dock signifikant lägre än EU/OECD-genomsnittet. Spridningen var jämförbar med EU/OECD-genomsnittet.19 I årskurs 8 presterade eleverna signifikant sämre resultat i natur- vetenskap än EU/OECD-genomsnittet i TIMSS 2011. 17Skolverket (2012) Rapport 380. 18Skolverket (2010). 19Skolverket (2012) Rapport 380. i de svenska elevernas resultat var signifikant och var den största nedgången bland samtliga deltagande länder. Nedgången var dock inte signifikant. För- ändringen av relativa position är inte särskilt stor. ökade andelen elever som inte nådde upp till den mest elementära kunskapsnivån i naturvetenskap som andelen som presterade på den mest avancerade nivån minskade. var fördelningen mellan de olika kunskapsnivåerna oförändrad. Spridningen var på samma nivå som för EU/OECD-genomsnittet. Resultaten visar också att de svenska elevernas kunskaper i naturvetenskap utvecklas mindre mellan årskurs 4 och årskurs 8 än i andra länder.20 I 2009 låg de svenska elevernas kunskaper i naturveten- skap21 signifikant under OECD-genomsnittet för 15-åringar. Mel- lan 2006 och 2009 försämrades de svenska resultaten, dock inte signifikant. Gruppen elever med svaga resultat ökade emellertid signifikant. försämrades resultaten för de lågpresterande eleverna signifikant, medan de relativt högpresterande eleverna presterade på samma nivå som i 2006.22 Vad säger om likvärdigheten? I om 2009 görs en analys av hur likvär- digheten har utvecklats i , med utgångspunkt i resultaten för läsförståelse. konstaterar inledningsvis att och övriga nordiska länder historiskt har uppvisat en relativt hög grad av likvärdighet23 jämfört med de flesta övriga . Verkets samlade intryck är att under 2000- talet tappat sin position som ett av de länder som har mest likvär- diga skolsystem till att i detta avseende ha blivit ett genomsnitts- land. Nedgången beror inte så mycket på att övriga länder kommit i kapp . Den främsta orsaken är i stället att likvärdigheten i har försämrats . Skillnaderna mellan hög- och lågpresterande elever har ökat, skillnaderna mellan hög- och 20Skolverket (2012) Rapport 380. 21Frågorna anknyter till skolämnena biologi, fysik och kemi, men även till geografi och geologi (det senare är inte ett skolämne), som i många länder räknas som naturvetenskapliga ämnen. 22Skolverket (2010) Rapport 352. 23Likvärdigheten bedöms utifrån fem indikatorer: total variation, mellanskolevariation, över- gripande effekt av individens socioekonomiska bakgrund, effekten av skolors socioekono- miska sammansättning samt spridning i socioekonomisk sammansättning mellan skolor. lågpresterande skolor har ökat och dessutom har betydelsen av en elevs socioekonomiska bakgrund förstärkts. Den enda indikator som inte försämrats är enligt PISA-resultaten den socioekonomis- ka segregationen mellan skolor. För att nyansera bilden av den svenska skolan finns anledning att till ovan nämnda internationella undersökningar också lägga resul- taten från de undersökningar som belyser medborgar- och sam- hällsfrågor i skolan. ICCS (International Civic and Citizenship Education Study) 2009 är en internationell studie om medborgar- och samhällsfrågor i årskurs 8 och årskurs 9 i . Liknan- de studier har tidigare genomförts . 1971 ägde den så kallade sexämnesstudien rum och CIVED (Civic Education Stu- dy) genomfördes /2000 bland 14- och 15-åringar och gym- nasieelever. ICCS 2009 byggde till stor del på CIVED. De svenska eleverna placerade sig en bra bit över genomsnittet för de deltagande 38 länderna på ICCS 2009:s kunskapsprov. En grupp om fyra länder – däribland och – fick dock signifikant bättre resultat än . De svenska ungdomarnas kunskaper var ändå goda i en internationell jämförelse. Här finns ett starkt stöd för demokratins grundvärden och lika rättigheter för olika grupper i samhället. Många elever ville och kunde påverka sin skolvardag och försökte dessutom göra det. Många kunde också tänka sig att delta i politiskt arbete och samhällsliv som vuxna. Bland de svenska 14-åringarna fanns dock relativt många som säger sig vara ointresserade av politik och samhällsfrågor. Det visa- de sig också i en internationellt sett låg aktivitet i föreningar och organisationer, diskussioner om politik och samhällsfrågor i familj och kamratkrets liksom i hur många som genom massmedia följde med i vad som händer i samhället. Om de svenska ungdomarna visade ett jämförelsevis lågt engagemang i politiska frågor, var de ändå engagerade i demokratins värden och olika gruppers rättig- heter i samhället och hos ganska många fanns en handlingsbered- skap . De svenska kunskapsresultaten är stabila mellan CIVED 1999 och ICCS 2009. Jämförelsen ska tolkas försiktigt eftersom den baseras på förhållandevis få uppgifter och täcker en mindre kun- 24 (2010) Rapport 352. skapsdomän, men den visar att det åtminstone inte verkar ha skett någon försämring. Inte heller vad gäller värderingar kan man iaktta några stora förändringar mellan mättillfällena, i de avseenden som är möjliga att jämföra. genomfördes en större nationell utvärdering av grund- skolan. Den gav en bild av skolans verksamhet och av elevernas kunskaper. genomfördes en ny nationell utvärdering av (NU 03)25. Att kursplanerna hade förändrats försvårade naturligtvis jämförelser. I vissa ämnen – svenska, matematik, engelska, natur- och samhällsorienterande äm- nen – genomfördes dock repliker på de mätningar som genom- fördes 1992. Resultaten i engelska i NU 03 var goda och måluppfyllelsen var hög. De var också jämförbara med dem . I matematik kunde en försämring noteras, tydligast i årskurs 5. När det gäller naturorienterande ämnen måste resultaten enligt be- traktas som otillfredsställande. Elevernas begreppsförståelse oför- ändrad i biologi, var något försvagad i fysik och var tydligt försäm- rad i kemi. När det gäller de samhällsorienterande ämnena visade NU 03 att eleverna hade ojämna och sporadiska kunskaper. Det framgår dock inte några påtagliga skillnader i förhållande till 1992. I svenska studerades i NU 03 främst elevernas läsfärdighet, vilken hade försämrats både för elever i årskurs 5 och årskurs 9. Vad gäller förmågan att uttrycka sig skriftligt och muntligt fanns inga indika- tioner på någon försämring. Slutligen visade NU 03 på en förbättring vad gäller elevernas problemlösande färdigheter, dvs. förmågan att söka och kritiskt granska information, att dra slutsatser och generalisera samt att förklara och argumentera för sitt tänkande och sina slutsatser. Det gäller både för elever i årskurs 9 jämfört med och elever i års- kurs 5 jämfört med . Det finns inga planer på att genomföra någon samlad nationell utvärdering av motsvarande den som genom- fördes 2003. Regeringen uppdrog åt att utreda förutsättningarna för att införa ett rullande stickprovsbase- 25 (2004), Nationella utvärderingen av 2003, Rapport 250. rat system för kunskapsutvärdering för samtliga ämnen i grund- skolan. redovisade 200626 sin avsikt att – under förut- sättning att verkets ekonomiska ramar så medgav – genomföra en strategi för nationella kunskapsutvärderingar som bygger på en kombination av internationella och nationella undersökningar. Re- geringen har inte återkommit till myndigheten i frågan. genomför en nationell ämnesutvärdering av bild, musik och slöjd i årskurserna 6 och 9 i . Syftet är att ge en nationell bild av undervisningen och måluppfyllelsen i dessa ämnen och att följa upp ämnena utifrån resultaten i NU 03. planerar också att lyfta fram vilka utmaningar och ut- vecklingsbehov som finns i dessa ämnen. planerar att presentera resultaten från utvärderingen . Såväl de internationella undersökningarna som de nationella utvär- deringarna (NU 03 och kommande ämnesutvärderingar) ska tolkas med försiktighet. Det finns till exempel alltid metodologiska prob- lem i anslutning till denna typ av studier. Trots det går det inte att dra någon annan slutsats än att de svenska elevernas resultat har försämrats påtagligt och att det än så länge saknas säkra tecken på att den nedåtgående trenden har vänt. I vissa avseenden pekar dock de internationella undersökningarna på en uppbromsning. Det visar sig främst i TIMSS undersökningar av kunskaperna i matematik respektive naturvetenskap. TIMSS undersökning av kunskaperna i naturvetenskap för elever i årskurs 4 visar till och med på goda resultat. För elever 4 finns endast resultat från studierna och 2011. Det behövs mer än två ob- servationer för att belysa en trend. Det behövs således fler resultat med en positiv tendens för att det i verklig mening ska vara möjligt att tala om en vändning. har i sina lägesbedömningar återkommande påtalat allvaret i utvecklingen. I lägesbedömningen pekade man på att försämringen av resultaten i matematik och naturvetenskap handlar om elevers faktiska kunskaper, men också om att tappar mark i jämförelse med OECD- och EU-länder. Mot bak- grund av att ofta tillhört de absolut bäst presterande länder- 26 (2006) Rullande stickprovsbaserat system för kunskapsutvärdering av grundsko- lans ämnen. na i läsförståelse ansåg att även försvagningen på detta område bör tas på allvar. Det är vidare viktigt att framhålla att den svenska skolan i en internationell jämförelse lyckas väl med de delar av kunskaps- uppdraget som avser medborgar- och samhällsfrågor samt med de övergripande läroplansmålen. 2.2.2Vad betyder detta för utredningen? Som redan nämnts är det ytterst i förbättrade resultat på de inter- nationella och nationella undersökningarna av elevers kunskaper i olika ämnen som många av de åtgärder som genomförts förväntas få genomslag. Utredningen har konstaterat att det knappast är möjligt att leda i bevis att just en viss åtgärd leder till förbättrade studieresultat eller hur stor effekten av en viss åtgärd är i förhållande till effek- terna av andra åtgärder. Ännu svårare är det att leda i bevis att just en viss specifik åtgärd kommer att påverka resultaten på någon av de internationella eller nationella undersökningarna. Detta hindrar inte att någon av åtgärderna, eller flera av dessa tillsammans, kan komma att bidra till att nedgången i dessa planar ut eller att utveck- lingen vänder i positiv riktning. När, och om, detta sker kommer det dessutom att vara synnerligen svårt att härleda utvecklingen till den ena eller den andra av de vidtagna åtgärderna. I den mån det överhuvudtaget är möjligt är det en fråga för forskningen. Svårigheterna att koppla resultatutvecklingen till genomförda reformer eller andra åtgärder bekräftas av utvecklingen i . Liksom i försämrades resultaten på de internationella un- dersökningarna . sker en bety- dande uppgång, som påbörjas redan innan med nya kursplaner genomfördes . Det finns enligt forskarna ingen enkel förklaring till varken nedgången eller uppgången därefter.27 För utredningen innebär svårigheterna att koppla vidtagna åt- gärder till förändringar i resultaten att vi hänvisas till att ta utgångs- punkt i mer teoretiska resonemang som bygger på logistiken kring de genomförda reformerna och till vad vi vet om vad som fram- 27 , m.fl. (2012) Elevenes læringssituation etter innføringen av en ny reform. En syntesrapport från utvärderingen av Kunskpaslyftet. Institutt for Lærerutdanning og Skole- forskning. gångsrikt kan påverka elevers studieresultat. Utifrån detta söker vi identifiera vilka åtgärder vi bedömer har störst potential att påverka utvecklingen och bedöma när effekter tidigast kan komma att visa sig i förbättrade studieresultat och ökad måluppfyllelse. 2.3Om implementering av reformer Forskning och utvärdering om implementering är relevant för utredningen av flera anledningar. Den kan bidra med kunskap dels om hur det faktiskt tar att genomföra förändringar, dels om vilka faktorer som kan påverka förloppet och utfallet av föränd- ringsprocessen. Med implementering avser utredningen hela processen från det att reformen utformas på politisk nivå till och med att den insti- tutionaliserats. Den bör påpekas att det också finns forskare som gör en åtskillnad mellan å ena sidan implementering och å andra sidan institutionalisering. I likhet med flertalet forskare menar vi dock att den av oss valda modellen ger bättre möjlighet att beskriva och analysera reformer i ett helhetsperspektiv. 2.3.1Vad är implementering? Implementering kan definieras som förverkligande eller genomfö- rande av politiskt beslutade reformer. Det är en specifik uppsätt- ning aktiviteter utformade för att överföra politiskt beslutade re- former till en praktik som ger avsedda resultat.28 Särskilt proble- matiskt att implementera är politiska reformsträvanden som syftar till att staten aktivt ska förändra andra aktörers interaktion. Det kan allmänt sägas att ju mer en policy är beroende av att de byråkratiska procedurerna penetreras på djupet, desto mindre är sannolikheten för att den genomförs på något enkelt sätt. Det är lätt att ändra på en socialbidragsanvisning, det är bara dataformeln som måste ändras. Det är däremot svårt att förändra attityder och sätt hos lärare, socialarbetare eller vårdare.29 28Fixen, ., m.fl. (2005) : A Syntheis of the Litterature. Univer- sity of South . 29Zald m.fl. Här citerad efter , Bo (2010) Den socialdemokratiska staten. Reformer och förvaltning inom svensk arbetsmarknads- och skolpolitik. Rothstein30 lyfter fram två kritiska aspekter vid implementering av reformer. Den första utgörs av den verkställande personalens för- ståelse för, kunskap om och vilja att förverkliga reformernas in- tentioner. Reformer som syftar till att aktivt förändra beteendet hos den målgrupp som politiken riktar sig till har små chanser till framgång om inte dessa är starkt engagerade. Resultatet av en kurs- planereform exempelvis den undervisning som de enskilda lärarna faktiskt genomför. Den andra kritiska aspekten rör möjligheterna att nå en bred politisk legitimitet för reformpolitiken i samband med implemen- teringen. En reforms legitimitet kan inte enbart förstås utifrån hur väl den lyckats, dvs. grad av mätbar måluppfyllelse. Själva utform- ningen av implementeringen är central för vilken legitimitet som reformen kommer att få, särskilt när politiken riktas mot avgrän- sade grupper vilkas medverkan är kritisk för genomförandet. I den äldre forskningen om implementering stod ett top-down- perspektiv mot ett bottom-up-perspektiv. Top-down-perspektivet31 handlar i första hand om beslutsfattarnas roll i implementerings- processen. Forskningen avsåg att kunna bidra med bättre kun- skapsunderlag för beslutsfattarna så att dessa skulle undvika klas- siska implementeringsmisstag. Utgångspunkten var att resultaten av en reform eller en åtgärd skulle överensstämma med de ur- sprungliga intentionerna32. Perspektivet utgick från en åtskillnad mellan beslutsfattare och tjänstemän där politikerna fattar besluten och tjänstemännen i förvaltningen lojalt genomför dessa i enlighet med de politiska intentionerna33. Kritikerna av perspektivet menar att detta framställer implementeringsprocessen som enkelriktad, teknisk och mekanisk och att den inte till fullo fångar in hur förändring inom till exempel utbildningsområdet faktiskt går till34. Den forskning som bedrivits inom ramen för bottom-up-pers- pektivet kan sägas försöka förklara varför en beslutad reform med stor sannolikhet inte kommer att vara den reform som realiseras. Forskningen intresserar sig här för variationer i hur individer och 30Rothstein, Bo (2010) a.a. 31Med företrädare som , , Mazmanian, Sabatier m.fl. 32Glemdahl, (2008) Gubben på kullen. Om den smärtsamma skillnaden mellan politiska intentioner och praktiska resultat. JIBS Dissertion Series No. 33Vedung, som megatrend, gigatrend och fyra böljor. Essä med anledning av 60-årsdag. 34Datnow, m.fl. (1998) Educational Reform Implementation: A Co-constructed Process. Research Report No. 5 on Education, Diversity & Excellence. institutioner reagerar på en reform och på frågan om vad som krävs för att en reform ska genomföras med framgång. Perspektivet kan sägas ha utvecklats som en reaktion på top-down-perspektivet och dess inneboende antagande om rationalitet. I detta perspektiv ses arbetssituationen för de personer som arbetar i verksamheten som en mer relevant utgångspunkt för den som vill förstå förändringsprocesser än förenklade före- ställningar om hur man bättre hierarkiskt kan styra denna grupp av personer. Inom vissa områden, till exempel sjukvård, socialvård och utbildning, består de som verkställer uppgiften av mer eller mindre starka professionella grupper med en omfattande yrkeskompetens. Arbetsuppgifterna har en sådan komplexitet att de inte låter sig detaljregleras. Detta medför att de verksamma har en relativ auto- nomi och ett tolkningsutrymme vad avser implementeringsarbetets innehåll och form.35 Inom den internationella skolforskningen har forskare menat att varken uppifrån-och-ner-perspektivet eller nerifrån-och-upp-pers- pektivet fungerar som utgångspunkt för reformer inom skolans område.36 Båda perspektiven behövs för att analysera och förstå genomförande av reformer och deras effekter. Det finns forskare som försökt att sammanföra de båda pers- pektiven i en och samma modell. Matland37 menar dock att teori- bildningen kring implementering inte lyckats identifiera under vilka förhållanden som olika policyrekommendationer är effektiva. Han har därför utvecklat den så kallade mångtydighets-konflikt- modellen som försöker förklara när de två perspektiven är som mest träffande och lämpliga att beakta. En reform som präglas av låg grad av politisk konflikt och låg grad av mångtydighet (avseen- de målen och metoderna att uppnå målen) lämpar sig till exempel för en implementeringsstrategi som ligger närmare top-down-mo- dellen, medan en reform som präglas av låg grad av politisk konflikt men hög grad av mångtydighet lämpar sig för en annan strategi som i högre grad beaktar de insikter som vunnits inom bottom-up- forskningen. 35Berg, m.fl. (1999) Skolan i ett institutionsperspektiv.