sou · H1B378 · 2013-11-26 00:00:00 — Ett av de största problemen är att inkomstuppgifterna som ligger till grund för återbetalningsförmågan ofta är felaktiga. bidragsskyldiges betalningsförmåga ska tas i anspråk vid beräkning av underhållsbeloppet. Förmågan beräknas på den senast taxerade inkomsten, vilken kan avse förhållanden så långt som , vilket innebär att individer med inkomster som har fallit sedan taxeringstillfället kan få svårt med betalningarna (underhålls- bidraget, å andra sidan, baseras på den aktuella inkomsten).26 2010 fick 235 304 svenskar bostadsbidrag Totalt utbetalades 3 425 miljoner i bostadsbidrag Den genomsnittliga inkomsten för samtliga som mottog bostadsbidrag var 99 398 Det genomsnittliga bidraget var på 91 704 personer som fått bostadsbidrag 2010 blev återbetal- ningsskyldiga Det totala återbetalningsbeloppet var fick 178 066 hushåll bostadsbidrag. Den genomsnittliga bidraget för ett hushåll med barn var 2 425 . För hushåll utan barn var det genomsnittliga bidraget på . Bostadsbidraget söks i förskott och beräknas på den förväntade årsinkomsten. Det slutgiltiga bidraget bestäms i efterhand när taxe- ringen är klar då bidraget betalades ut. Om inkomsterna var lägre än väntat kan bidragsmottagaren få bidrag i efterskott. Om inkomsterna däremot var högre än väntat blir mottagaren åter- betalningsskyldig. Bostadsbidraget beräknas per kalenderår och inkomsten anses vara lika fördelad över årets alla månader. Den som har fått för mycket preliminärt bidrag utbetalt ska betala till- baka detta året efter det året då bidraget utbetalades. I de fall en individ har låga inkomster och inte kan betala av hela beloppet, kan upprätta en betal- ningsplan. I dessa fall krävs att mottagaren av bostadsbidraget tar 27Källa: (om inget annat anges). Om ingen kontakt tagits och om skulden inte betalats, kan välja att göra avdrag på framtida utbetalningar. Om inga avdrag är möjliga kan Försäk- ringskassan ansöka om utmätning hos . Skulder som uppkommit på grund av erhållet bostadsbidrag tillhör inte de allmänna målen. ansöker om betalnings- föreläggande hos i varje enskilt fall, och skulden handläggs som ett enskilt mål avseende verkställighet.28 I de flesta fall löser dessa skulder genom kvitt- ning, det vill säga mot framtida betalningar, vilket i sig kan leda till betalningssvårigheter. Bostadsbidragen kan alltså ändå vara en bidragande faktor för de hushåll som råkat illa ut. Dessa skulder uppkommer också i det offentligrättsliga systemet, varför vi bedö- mer att det är intressant att nämna dem i detta avsnitt. De hushåll som har rätt till bostadsbidrag har små inkomster och ofta små marginaler. Många av dem har också osäkra anställ- ningar, vilket gör att det kan vara svårt att förutse framtida inkomster. Om den faktiska inkomsten var högre än den angivna inkomsten leder det till återkrav. Om inkomsten minskat sedan återkravsåret kan det vara väldigt svårt att betala återkravet med påföljd att det slutligen går till för indriv- ning.29 Nedan redogörs för delar av det juridiska regelverk och den institutionella struktur som finns i för att kreditmarknaden ska fungera tillfredsställande och för att hantera fenomen som överskuldsättning. Först beskrivs avtalsfriheten och den lagstiftning som begränsar avtalsfriheten. Denna lagstiftning har tillkommit för att skydda konsumenten som i många fall är avtalets svagare part. 28Att bostadsbidragen handläggs som enskilda mål beror på att det saknas särskild föreskrift om att beslut om återbetalning får verkställas direkt. 29Konsumentverket (2003). tillsyn av att reglerna efterföljs ligger på ett antal olika myndig- heter. Avtalsrätten är en central del i civilrätten och fokuserar bland annat på hur avtal kommer till stånd. I Avtalslagens30 första paragraf står det som är lagens huvudmening: att ingångna avtal är bindande, både för den som erbjudit avtalet och den som svarat på det. Det finns dock undantagsfall, där avtal ogiltigförklaras. Det gäller till exempel om avtal ingåtts under tvång, eller om någon utnyttjat en annans oförstånd eller beroende ställning för att få till stånd ett avtal. Utöver Avtalsrätten finns den fastslagna privaträttsliga princi- pen om avtalsfrihet. Avtalsfrihet består av rätten att avstå från att ingå avtal, rätt att välja avtalspart och rätt att bestämma avtalets innehåll. Det innebär att alla har rätt att välja vilka avtal de vill ingå och med vem. Parterna bestämmer också fritt vad som ska avtalas. När avtalet har ingåtts måste båda parter se till att avtalet fullföljs och om någon av parterna inte fullföljer har ett avtalsbrott begåtts. Avtalsfriheten är dock inte absolut och flera avtalsformer styrs av tvingande regler. Det gäller till exempel avtal som innebär risk för personskador eller miljöförstöring eller avtal som strider mot allmänna intressen. Ett flertal lagar som inskränker avtalsfriheten har tillkommit för att skydda konsumenter. Bland andra följande lagar reglerar avtalsfriheten på området som rör hushållens skuldsättning: EU-direktiv om konsumentkrediter. Ett fullharmoniseringsdirek- tiv, vilket innebär att alla medlemsländer har samma regler. Län- derna kan inte heller tillämpa strängare regler än de som gäller enligt direktivet. Konsumentkreditlagen (2010:1846). Reglerar bland annat inne- håll i marknadsföring och information till konsumenter. Lagen ställer också krav på kreditprövning och att kredit enbart får lämnas till en konsument som har återbetalningsförmåga. Lagen om bank och finansieringsrörelse (2004:297). Reglerar kre- ditinstitutens tillstånd. 30 Lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrätten. Marknadsföringslagen (2008:486). Om de särskilda reglerna kring marknadsföring av krediter i konsumentkreditlagen inte följs, tillämpas marknadsföringslagens bestämmelser om förbud och åläggande. För att ta steg mot en gemensam finansiell marknad inom EU, beslutade om ett nytt konsumentkreditdirektiv . Direktivet är ett så kallat fullharmoniseringsdirektiv, vilket innebär att alla medlemsländer ska se till att implementera direktivet så att syftet och samma resultat uppnås. Detta för att skapa rättvisa konkurrensvillkor mellan länder och minska admi- nistrativa kostnader för företag som är verksamma i flera länder. EU-direktivet gäller inte lån , , bolån och fakturakrediter. Fakturakrediter omfattas dock av svensk lag, inom ramen för de undantag som angetts tidigare.31 Direktivet ställer till exempel krav på vilken typ av information som kreditgi- vare ska lämna till konsumenter. Direktivet innebär också att ett enskilt land inte kan införa strängare regler än de som gäller enligt direktivet. I och med EU-direktivet skapades en ny konsumentkreditlag i (se nedan). I valde man att låta den svenska lagstift- ningen ha ett bredare tillämpningsområde än direktivet. Därför omfattar den svenska lagen även lån och . I skulle det vara möjligt att införa andra regler när det gäller lån eller , utan att det skulle strida mot direktivet. Konsumentkreditlagen (2010:1846) gäller kredit som en näringsidkare lämnar eller erbjuder en konsument. Den gäller exempelvis blanco- lån och bolån, men också vid köp av varor och tjänster på kredit och avbetalning. Lagen är tvingande till konsumentens förmån. 31 Fakturakrediter som betalas och där beloppen är små. Kreditgivaren får alltså inte erbjuda konsumenten sämre villkor än vad som anges i lagen. Lagen fastställer att näringsidkare ska iaktta god kreditgivnings- sed och ta tillvara konsumentens intressen. Näringsidkaren ska lämna information om den effektiva räntan i marknadsföringen. Om näringsidkaren, utöver information om den effektiva räntan, lämnar annan sifferinformation ska följande information dessutom lämnas i marknadsföringen, enligt 7 §: Krediträntan, med angivande av om den är bunden eller rörlig, Avgifter och andra kostnader som utgör en del av kreditkostna- den, Det sammanlagda beloppet som ska betalas av konsumenten och storleken på avbetalningarna Kontantpriset och kontantinsats som krävs vid kreditköp Innan avtal ingås ska näringsidkaren se till att konsumenten får det, enligt EU-direktivet, standardiserade informationsbladet (Standar- diserad konsumentkreditinformation). Om ovanstående informat- ion inte lämnas till konsumenten tillämpas marknadsföringslagen (se nedan). Enligt konsumentkreditlagens 12 § ska näringsidkaren pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska förhållan- den. Krediten får enbart beviljas de konsumenter som har ekono- miska förutsättningar att fullgöra avtalet. ska nedtecknas i en varaktig form som är tillgäng- lig för konsumenten. I avtalet ska bland annat anges samtliga upp- gifter nämnda ovan (7 §) och uppgifter om till exempel hur man säger upp kreditavtalet, förekomst av ångerrätt, påföljder av dröjs- mål samt tillsynsmyndighet. Konsumenten har enligt lagen 14 dagars ångerrätt från den dag då avtalet ingås, dock tidigast den dag då all dokumentation rörande kreditavtalet kommit konsumenten tillhanda. , som utredningen om överskuldsättning pågick, kom också en departementsskrivelse (Ds 2013:17) med ett förslag om ändring av konsumentkreditlagen. kom regeringens proposition (2013/14:34 Sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar). I propositionen föreslås att Konsument- verket, som är tillsynsmyndighet över vissa finansiella institut, ska kunna ta ut en straffavgift av näringsidkare som inte gör tillräckliga kreditprövningar. Straffavgiften kompletterar de existerande sank- tionsmöjligheterna, varning och föreläggande om att upphöra att lämna krediter.32 I konsumentkreditlagen står det följande i 6 § rörande god kredit- givningssed: Näringsidkaren ska i sitt förhållande till konsumenten iaktta god kre- ditgivningssed. Näringsidkaren ska därvid ta tillvara konsumentens intressen med tillbörlig omsorg och ge de förklaringar som konsu- menten behöver. I allmänna råd om konsumentkrediter (KOVFS 2011:1) diskuteras begreppet mer ingående. Här står bland annat att näringsidkaren ska ta hänsyn till att ett kreditavtal kan ha stor påverkan för den enskildes ekonomiska förhållanden. Näringsidka- ren ska därför se till att konsumenten har all nödvändig informa- tion och förståelse om låneavtalets villkor för att kunna avgöra om kreditavtalet passar hans eller hennes ekonomiska situation. Denna förklaringsskyldighet innebär inte att näringsidkaren har rådgiv- ningsskyldighet gentemot konsumenten. Det är i huvudsak kon- sumenten som, genom att ställa frågor, förväntas styra informa- tionsinnehållet. Näringsidkaren bör dock avråda konsumenten från att ingå kreditavtal om det finns omständigheter som tyder på att avtalet skulle vara ofördelaktigt för konsumenten. Näringsidkaren ska informera konsumenten om det finns risk för stora skuldsätt- ningsproblem och försäkra sig om att konsumenten har förstått avtalet och vad det innebär.33 Det är dock svårt att säga något om i vilken utsträckning detta sker i praktiken. 32Se kapitel 5 Strategi mot överskuldsättning för en beskrivning av propositionen. 33Se och (2012), nr 10, för analys och diskussion om konsumentinformation på området för finansiella tjänster. Lagen om Bank och finansieringsrörelse Lagen om bank och finansieringsrörelse (2004:297) innehåller olika bestämmelser om bank- och finansieringsrörelser, bland annat en definition av vad de båda rörelserna innebär. Av lagen framgår vilka krav som banker och kreditmarknadsfö- retag har att uppfylla, bland annat gäller det övergripande krav på soliditet, likviditet och att respektive rörelse ska drivas på ett sätt som är sunt. I lagen finns bestämmelser om vilka rörelser som är tillstånds- pliktiga. I regel gäller att all bank- och finansieringsrörelse måste ansöka om tillstånd hos . Vissa typer av verk- samhet undantas dock från tillståndsplikten. Bland annat krävs inte tillstånd för utgivning av elektroniska pengar34 eller tillhanda- hållande av betaltjänster. Dessa två verksamheter regleras istället enligt särskild lagstiftning.35 Företag som tillhandahåller finansie- ring i samband med försäljning av varor eller tjänster och som inte har som huvudsakligt ändamål att driva finansiell verksamhet undantas också från tillståndsplikten. Enligt lagen om bank och finansieringsrörelse är konsument- krediter alltså inte tillståndspliktiga. kom dock en departe- mentsskrivelse där även vissa typer av konsumentkrediter föreslås bli tillståndspliktiga. Till dessa hör snabblånen. Om lagen införs kommer även snabblåneföretagen att stå under tillsyn, vilket enligt promemorian kommer att öka konsumentskyddet. Marknadsföringslagen (2008:486) ska skydda konsumenten mot vilseledande, aggressiv och annan typ av otillbörlig marknadsföring. I lagen finns bestämmelser om vad som anses utgöra otillbörlig marknadsföring. Bland annat finns förbud mot vilseledande mark- nadsföring. I Konsumentkreditlagen finns särskilda bestämmelser om mark- nadsföring vid kreditgivning. Om dessa inte följs tillämpas marknads- föringslagens bestämmelser om förbud och åläggande (med undan- tag för § 29–36). Enligt marknadsföringslagen kan näringsidkaren 34Till exempel kreditkort. 35Se FFFS 2010:3 samt lag (2011:755) om elektro- niska pengar. bland annat åläggas förbud mot viss marknadsföring eller åläggas att lämna information. Ytterligare en lag som styr information till konsumenter är prisin- formationslagen (2004:347). Lagen har till ändamål att främja god prisinformation till konsumenter. Lagen säger bland annat att pris- information ska lämnas genom uppgift om varans pris och jämför- pris. Jämförpris behöver inte alltid uppges för andra produkter än varor. Prisinformation ska vara korrekt och tydlig. Om extra avgifter eller kostnader kan tillkomma, ska detta anges. Lagen om oskäliga avtalsvillkor Lag (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden gäller avtal mellan en näringsidkare och en konsument. Lagen säger att en näringsidkare som använder sig av oskäliga villkor (med hänsyn till pris och övriga omständigheter) kan dömas till förbud av Mark- nadsdomstolen. I svensk rätt finns två bestämmelser om ocker, dels en civilrättslig i 31 § avtalslagen36, dels en straffrättslig i 9:5 (BrB). Kopplingen mellan den civilrättsliga och den straffrättsliga bestäm- melsen är stark. I avtalslagen stadgas att om någon har begagnat sig av annans trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroendeställning för förmåner, som står i uppenbart missförhållande till vederlaget, så gäller inte avtalet gentemot den förfördelade.37 Syftet med paragrafen i avtalslagen är att förhindra att någon tillskansar sig uppenbart orimliga ekonomiska förmåner av någon annan genom att utnyttja ett underläge i form av trångmål, oför- 36Se lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område. 37Det följande är hämtat från Grönfors, K. & , R., Avtalslagen, 4 uppl., 2010, s. 210 ff, Adlercreutz, A & , L., Avtalsrätt I, 13 uppl., 2011, s. 256 ff, , T., Ogiltighet och rättsföljd, 2012, s. 140 ff. stånd, lättsinne eller beroendeställning hos honom eller henne. Med trångmål förstås bland annat ekonomiskt trångmål. Termen oförstånd avser bristande omdömesförmåga – enfald, oerfarenhet berusning. Lättsinne nämns särskilt i lagtexten som en önskan från lagstiftarens sida att skydda särskilt unga personer, som i för- hoppningen om blivande arv eller understöd från förmögna släk- tingar kasta sig i händerna på ockrare. Lättsinne kan också vara om lånade pengar används för till exempel dyra semesterresor eller hasardspel. Med beroendeställning åsyftas att ett personligt bero- endeförhållande missbrukas. Förmånerna enligt avtalet ska stå i uppenbart missförhållande till värdet av motprestationen. Det krävs alltså en betydande skill- nad i värde mellan prestationerna på ömse sidor för att bestämmel- sen ska bli tillämplig. Rättsföljden av ocker är att avtalet är ogiltigt mellan parterna, det vill säga att vardera part är förpliktad att åter- föra vad han erhållit på grund av avtalet. Den som utsatts för ocker har också enligt allmänna regler rätt till skadestånd.38 I stadgas att den som vid avtal eller någon annan rättshandling begagnar sig av någons trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroende ställning till att bereda sig en förmån, som står i uppen- bart missförhållande till vederlaget eller för vilken vederlag inte ska utgå, döms för ocker till böter eller fängelse i högst två år.39 Är brottet grovt döms till fängelse, lägst , och högst . I lagkommentaren till anförs att för att en ocker- situation ska anses föreligga krävs att gärningsmannen har utnyttjat någons svaghet eller underläge. Gärningsmannens förmån ska stå i uppenbart missförhållande till vederlaget. För ockeransvar krävs uppsåt. Även kravet på uppenbart missförhållande ska vara täckt av uppsåt. Vidare sägs i kommentaren att missförhållandena mellan prestation och vederlag för straff enligt ska vara något större än vad som krävs för att avtalet ska vara ogiltigt enligt avtals- lagen. 38Se Grönfors & , Avtalslagen s. 214. 39Det följande är hämtat från , N-O med flera författare, . En kom- mentar, (Zeteo .) Kommentar till 9:5 BrB. Enligt både lagen om bank- och finansieringsrörelse (2004:297) och konsumentkreditlagen (2010:1846) måste en låntagares betal- ningsförmåga vara avgörande för om en kredit ska beviljas. Lagen specificerar dock inte vad som ska ingå i en prövning av betal- ningsförmågan. Enligt allmänna råd om kon- sumentkrediter (KOVFS 2011:1) och all- männa råd (FFFS 2011:47) ska kreditprövningen syfta till att upp- skatta konsumentens nuvarande och framtida återbetalningsför- måga. Detta innebär vanligtvis att kreditgivaren måste ta hänsyn till låntagarens inkomster, tillgångar, utgifter och övriga skulder, samt eventuella borgensåtaganden. Både och Finans- inspektionen klargör att kreditgivare bör bygga bedömningen på ett skriftligt underlag, till exempel en kreditupplysning inhämtad från ett kreditupplysningsföretag. Även om det är lag på kredit- prövning har kreditgivaren möjlighet att själv välja hur informa- tionen ska användas. Om en näringsidkare inte följer bestämmel- serna om kreditprövning kan dock förelägga näringsidkare som är under deras tillsyn att upphöra med kredit- givningen. En del kreditgivare har som affärsidé att rikta in sig på personer med osäker återbetalningsförmåga. Många av dessa har betalnings- anmärkningar och får inte lån hos de större kreditinstituten och tvingas därför vända sig till mindre och nischade aktörer. För att få sin verksamhet med ett högre risktagande att gå runt tar dessa aktörer ut högre avgifter och räntor än de mer etablerade insti- tuten. Kreditgivare har utvecklat statistiska metoder för att försöka uppskatta individers återbetalningbenägenhet. Även om individen uppskattas ha betalningsförmåga finns det alltid en risk att han eller hon kommer välja att inte betala. Med avancerade algoritmer försö- ker man räkna fram sannolikheten för betalningsinställelse. I modellerna ingår ofta uppgifter om köparens inkomst och skulder, tidigare betalningshistorik samt vissa uppgifter om köparens bete- ende. Beteendeuppgifterna kan bland annat innehålla information om vilka produkter som köps. Forskning40 och erfarenheter41 från branschen visar att beteendeuppgifter42 ofta kan vara viktiga för att 40Vissing-Jorgensen (2012). 41Milne (2013), Artikel, , . 42Se och (2007). förutspå en kredittagares återbetalningsbenägenhet. Bland de beskrivna beteendevariablerna finns bland annat köparens e-mail adress (adresser från domänerna Hotmail, Yahoo och MSN är korrelerade med sämre återbetalningsförmåga) och tidpunkt vid köptillfället (köp som sker ger ökad sannolikhet för betalningsinställelse). Som nämndes ovan bör en kreditprövning baseras på en kredit- upplysning. I kreditupplysningen finns framför allt information om individens ekonomiska förhållanden. Det kan också finnas infor- mation om civilstånd och folkbokföringsadress. Det är dock inte säkert att individens samtliga kreditengagemang finns tillgängliga hos kreditupplysningsbolaget. Bland annat har kreditupplysnings- företag i inte snabblåneföretagens utlåning och individers skulder till inkassobolagen i sina register, trots att dessa typer av skulder är intimt förknippade med skuldproblem. För att bedriva kreditupplysningsverksamhet behövs tillstånd från Datainspektion. I finns för nuvarande tio kreditupp- lysningsföretag med rikstäckande personnummer43, vilket innebär att de har information om samtliga svenskar . I detta avsnitt beskrivs berörda myndigheters ansvarsområden och tillsyn. De myndigheter som nämns nedan har samtliga, indirekt eller direkt, uppdrag att arbeta mot överskuldsättning. är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och ska särskilt svara för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs och att konsumenter har tillgång till information i den mån ingen annan myndighet har den uppgiften. Myndigheten ska även stödja och vara pådrivande i integreringen av konsumentaspekter i annan statlig verksamhet. 43 Rikstäckande personnummer innebär att de har uppgifter om individer i hela . Generaldirektören för är också Konsument- ombudsman (KO). ska bland annat arbeta för god marknadsfö- ringssed, skäliga avtalsvillkor och en god kreditgivningssed. tar emot anmälningar men kan också ta upp fall på eget initiativ. har tillsyn över kreditgivare och näringsidkare för att se till att konsumentkreditlagen efterföljs, dock inte verk- samheter som står under eller Kronofogde- myndighetens tillsyn. Till de verksamheter som står under tillsyn räknas snabblåneföretagen. Verket har rätt att ta del av samtliga handlingar som behövs för tillsynen. Om näringsidkaren inte lämnar de efterfrågade handlingarna får förelägga näringsidkaren att lämna ut handling- arna. Föreläggande får också förenas med vite. övervakar bland annat att näringsidkaren till- handahåller föreskriven information till konsumenterna. Krediten får enligt marknadsföringslagen och konsumentkreditlagen inte framställas på ett sätt som kan missleda konsumenten om de eko- nomiska följderna. Att en kredit går att få snabbt får inte heller anges som ett avgörande argument i förhållande till de övriga kre- ditvillkoren och får inte ges en framträdande plats i marknadsfö- ringen. Verket har i några fall väckt talan i . I ett av fallen förbjöds ett företag att i radio marknadsföra lånen som en snabb och bekväm lösning på ekonomiska problem.44 Enligt konsumentkreditlagen måste näringsidkaren göra en kre- ditprövning innan en kredit kan beviljas. Kredit får enbart ges till individer som förväntas kunna följa avtalet och betala tillbaka kre- diten. undantogs snabblåneföretagen, på grund av snabblånens utformning, från flera punkter i lagstiftningen. Bland undantagen fanns bland annat kravet på kreditprövning. I och med det nya EU-direktivet trädde en ny konsumentkreditlag i kraft . Den nya lagen innebar att samma regler som gällde för konsumentkrediter i allmänhet också började gälla för snabblå- neföretag. Även de måste nu lämna information om den effektiva räntan i marknadsföringen och i kreditavtalet. Snabblåneföretagen måste också göra en tillräcklig kreditprövning.45 Enligt konsument- kreditlagen kan förelägga näringsidkare att upp- höra med att lämna krediter. 44Prop 2009/10:242, samt rättsfallet MD 2007:17. 45Prop 2009/10:242. snabblåneföretag på grund av bristande kreditprövning. Ännu har inte förelagt någon kreditgivare att upphöra med kreditgivning. lämnade regeringen en proposition om att varningar till näringsidkare som inte gör tillräckliga kreditprövningar ska få förenas med en straffavgift.46 har ett formaliserat och lagstadgat uppdrag för att stödja landets kommuner i deras arbete med bud- get- och skuldrådgivning. I uppdraget ingår bland annat att bidra med utbildning och stöd till rådgivare. erbjuder kommunerna kostnadsfri grund- och påbyggnadsutbildning.