sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — 13Rikspolisstyrelsen, Regeringens uppdrag till att effektivisera polisverksamheten, Delredovisning , s. 28. 14Statskontoret, och regeringens styrning av Polisen (2011:20), s. 98. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt Denna tillsyn sker bland annat inom ramen för dialoger mellan och polismyndigheterna.15 I avsnittet nedan redogör kommittén för innebörden av de olika metoder som använder för att kontrollera verksamheten. Utifrån breda tillämpning av tillsynsbegreppet kan även intern styrning och kontroll innefattas i begreppet, vilka därför också ingår i redogörelsen. 6.5.3Rikspolisstyrelsens tillsynsbegrepp i praktiken Inspektion - Verksamheten vid arbetar med att utföra olika typer av inspektioner m.m. av polisverksamheten och är bemannad med tre-fyra personer på heltid. Metoderna för inspektionerna har utvecklats . Som grund för arbetet upprättar enheten en årlig strategisk tillsynsplan för alla planerade nya och uppföljande inspektioner. Tillsynsplanen tas fram med hjälp av bl.a. verksamhetsmässigt underlag från avdelningarna vid . Planen föredras sedan för rikspolischefen som också slutligen fastställer den. Tillsynsverksamheten omfattar förutom inspektioner av sakområden också granskningar av inträffade händelser. Ett exempel på det sistnämnda var enhetens granskning av polisens agerande vid det s.k. helikopterrånet mot en värdedepå i . Planerade inspektioner föregås som regel av en förstudie där det aktuella området inventeras, kartläggs och analyseras. Utifrån förstudien tar sedan enheten fram direktiv för inspektionen. En inspektionsledare utses, vilket ofta är en länspolismästare eller någon av cheferna vid . Därutöver kan inspektionsgruppen omfatta andra anställda inom polisen med lämplig bakgrund och kunskap på området. Den nuvarande inspektionsverksamhetens kapacitet bygger på att det finns personalresurser hos polismyndigheterna för att utföra inspektionerna.16 Inspektionsgrupperna som utför tillsynsarbetet består av anställda inom polisorganisationen. Uppdragen utförs inte på heltid, utan vid sidan av de dagliga arbetsuppgifterna. kan det uppskattningsvis vara ett hundratal anställda som utför 15Rikspolisstyrelsen, Regeringens uppdrag till att effektivisera polisverksamheten, Delredovisning , s. 31. 16A.a., s. 30. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt tillsynsarbete för räkning. Någon uppskattning av vad detta motsvarar i årsarbetskrafter finns inte. När en inspektion ska genomföras tar en inspektionsledare fram en s.k. genomförandeplan. Enheten måste godkänna planen och kan därutöver också ha avstämningsmöten med inspektionsgruppen. En planerad inspektion pågår i regel och omfattar fyra eller fem polismyndigheter vars verksamhet studeras inom ett visst sakområde. Utgångspunkterna för inspektionsgruppernas arbete är att iaktta om de granskade polismyndigheterna arbetar rättsenligt, att polisarbetet håller hög kvalitet – särskilt inom frågor som rör den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet – och att polisverksamheten bedrivs enligt de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har beslutat.17 Enligt uppgifter från enheten förekommer det i princip aldrig att ett sakområde inspekteras enbart utifrån hur väl polismyndigheterna följer gällande regler i sitt arbete. Det är, enligt enheten, lika viktigt att inspektionsgrupperna uppmärksammar potentiella områden för förbättring, som att de påtalar fel och brister i verksamheterna. Om det vid inspektioner uppmärksammas enskildheter som är så allvarliga att tjänstemän vid en polismyndighet kan misstänkas för brott lämnas dock information om en sådan iakttagelse till aktuell myndighet som tar ställning till vilka åtgärder som ska vidtas.18 Inspektionerna avslutas regelmässigt med att rikspolischefen beslutar om vilka åtgärder som ska vidta för att förbättra förutsättningarna inom de granskade sakområdena. Rikspolischefen beslutar även om rekommendationer för vilka åtgärder som polismyndigheterna bör vidta med anledning av inspektionerna. kan dock, i egenskap av central förvaltningsmyndighet, inte ge tvingande direktiv till polismyndigheterna i dessa fall. Däremot gör enheten en sammanställning över de rekommendationer som rikspolischefen beslutat om och polismyndigheternas åtaganden till följd av en rapport. har börjat göra s.k. uppföljande inspektioner hos polismyndigheterna. Syftet med dessa inspektioner är främst att undersöka vilka åtgärder granskade polismyndigheter har vidtagit med anledning av tidigare inspektionsrapporter. Ambitionen är att varje inspektion ska följas upp . En uppföljande inspektion är ett 17Statskontorets rapport, och regeringens styrning av Polisen (2011:20), s. 99. 18A.a., s. 100. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt snabbare förfarande eftersom inspektionsgruppen främst tittar på de delar av verksamheten som tidigare kritiserades. Det finns olika rutiner hos polismyndigheterna för hur inspektionsrapporterna hanteras. Det vanligaste är att någon i polismyndighetens ledningsgrupp handlägger rapporten och analyserar om den bör föranleda någon åtgärd. Någon enhetlig rutin för hur rapporterna ska behandlas inför polisstyrelserna finns inte.19 En kopia av inspektionsrapporten överlämnas från till . Rapporterna görs också tillgängliga för allmänheten på polisens webbplats samt skickas ut till myndigheter och andra som kan ha intresse av rapporterna, exempelvis JO, JK och . Enligt används inspektionsrapporterna som referensmaterial i styrningen av polisen tillsammans med annat bakgrundsmaterial som exempelvis rapporter från . Regeringen agerar dock inte direkt mot en enskild polismyndighet, även om det skulle framkomma vid en inspektion att polismyndigheten har brustit i något avseende. redovisade vid följande nio planerade inspektioner och granskningar av inträffade händelser20: Polismyndigheternas arbete med tillgrepp genom inbrott med särskild inriktning på bostadsinbrott Uppföljning av inspektion rörande polismyndigheternas tillsyn av vapenhandlare Inspektion av polismyndigheternas hantering av polisrättsärenden med inriktning på vapen- och ordningslagsärenden Inspektion av polisens kontaktcenter (PKC) Granskning av polisens agerande i samband med ett rån som genomfördes med hjälp av helikopter mot en värdedepå i Polismyndigheternas hantering av våld i offentlig miljö Inspektion av polismyndigheternas hantering av lokala brottsplatsundersökare 19A.a., s. 100. 20Uppgift från , Sammanställning av EI:s rapporter . Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt Uppföljande inspektion av Polismyndigheternas handläggning av bedrägeriärenden Som kommittén har beskrivit innefattar det som betecknas som tillsynsverksamhet hos flera typer av verksamhet som enligt definitionen i regeringens tillsynsskrivelse helt faller utanför begreppet tillsyn. Två exempel är uppföljning och utvärdering. ska följa upp och analysera polisverksamheten. Om verksamheten inte når upp till de krav som ställs ska genom påpekanden, uppmaningar eller på annat sätt verka för en förbättring.21 har bl.a. till följd av vad som angetts i flera av regeringens regleringsbrev fokuserat på uppföljning av polismyndigheternas verksamhetsresultat. Polisverksamhetens resultat följs upp i polisens system för verksamhetsuppföljning (VUP) och sammanställs i s.k. uppföljningsrapporter. Rapporterna, som uppdateras , redovisar verksamhetsrelevant resultatinformation både på central och lokal nivå. Rapporternas innehåll diskuteras återkommande på länspolismästarmötena och i planeringsdialoger med polismyndigheterna. Återkommande har varit att polismyndigheterna redovisar genomförd verksamhet på delvis olika sätt. Exempelvis har myndigheterna benämnt (kodat) arbetad tid olika, vilket påverkar kvaliteten i redovisningen. I syfte att öka kvaliteten i tidredovisningen har nationella anvisningar för tidredovisning kortats ned och förtydligats. 21 2 a § instruktion. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt På uppdrag av regeringen inrättades en särskild funktion för utvärderingsverksamhet vid . Regeringen angav i uppdraget att polisen borde bli bättre på att utvärdera polisverksamheten för att kunna utveckla och effektivisera den och att i större utsträckning därför borde arbeta med utvärderingar. Regeringen slog också fast att utvärderingarna borde genomföras av både polisen och av externa utvärderare.22 Funktionens för utvärderingsverksamhet huvudsakliga uppgift är att göra utvärderingar samt att beställa sådana från externa utförare. Avsikten med arbetet är, enligt enheten, att skapa underlag för en lärande polisorganisation, inte att kontrollera verksamheten. Några exempel på utvärderingar som funktionen arbetar med är bemötandet av våldtäktsoffer i rättsprocessen, ledarskap inom polisen, förhörsmetodik och åtgärder mot livsstilskriminella. En arbetsmetod som funktionen ibland tillämpar är att göra omedelbara utvärderingar, exempelvis genom att delta vid planerade särskilda händelser och att därefter snabbt återkoppla de iakttagelser som gjorts. Funktionen deltar i olika internationella forum och följer både nationell- och internationell polisforskning. Vid funktionen arbetar kvalificerade forskare med utvärderingskompetens samt poliser med dubbel kompetens, dvs. polisutbildning och annan akademisk examen på minst mastersnivå. Avsikten är att koppla samman forskningen med praktiskt polisarbete. är sex personer verksamma vid funktionen. Det finns också ett råd (Rådet för utvärderingsenhet) knutet till utvärderingsfunktionen. Rådet har som främsta uppgift att stå som garant för att utvärderingsverksamheten bedrivs utan otillbörlig påverkan samt att projekten håller hög kvalitet och att de är relevanta för verksamheten. Resultatet från utvärderingarna och annan relevant information förmedlas i en rapportserie som bl.a. publiceras på polisens webbplats.23 22Ju2009/9595/PO. 23Statskontorets rapport (2011:20), och regeringens styrning av Polisen, s. 106 f. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) enligt 14 b § i instruktion. En internrevision ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll. Revisionen är inriktad på att utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad på så sätt att myndigheten med en rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Revisionen ska också ge råd och stöd till styrelsen och till chefen för myndigheten.24 internrevision omfattar verksamheten vid samtliga polismyndigheter, , , och övrig verksamhet inom . Internrevisionen är en självständig avdelning som är placerad direkt under rikspolischefen och som rapporterar till . Avdelningen tar fram en riskbaserad revisionsplan som innehåller en riskbedömning och identifierade granskningsområden. beslutar sedan om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen och om åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer.25 Internrevisionen vid består av fyra anställda revisorer. Dessutom deltar externa konsulter i vissa fall i revisionsprojekten. genomfördes följande granskningar. Styrning och kontroll av polisens internationella arbete Polisens arbetstidsplanering med fokus på övertidshanteringen. Polismyndigheternas arbete med riktlinjer och policys Polisens boksluts- och finansiella rapporteringsrutiner 243–5 §§ internrevisionsförordningen. 2522 b § instruktion. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt Därutöver följdes de granskningar som gjordes upp.26 Statskontoret har konstaterat att internrevisionsfunktionen vid är liten i jämförelse med andra myndigheter. Motsvarande funktion vid består till exempel av 19 revisorer.27 Intern styrning och kontroll Utifrån breda tillämpning av tillsynsbegreppet – en samlad benämning för de olika metoder som används vid för att vidta åtgärder som syftar till att kontrollera polisens verksamhet – kan även intern styrning och kontroll innefattas i begreppet. Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att en myndighet med rimlig säkerhet fullgör de krav på att verksamheten ska bedrivas effektivt, enligt gällande rätt och enligt de förpliktelser som följer av medlemskapet i EU, med en tillförlitlig och rättvisande redovisning samt med en god hushållning med statens medel. Regeringen har beslutat att rikspolischefen har ansvar för att polismyndigheterna har en betryggande intern styrning och kontroll.29 Regeringen har också beslutat att varje länspolismästare är skyldig att vid respektive polismyndighet genomföra den interna styrning och kontroll som ansvarar för.30 Som stöd för arbetet med intern styrning och kontroll har bl.a. utarbetat föreskrifter och allmänna råd31 samt riktlinjer. I polisens årsredovisning finns verksamhetens samlade bedömning av den interna styrningen och kontrollen hos polisen. 26Rikspolisstyrelsen, Polisens Årsredovisning 2012, s. 195. 27Statskontorets rapport (2011:20), och regeringens styrning av Polisen, s. 104. 282 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll jämförd med 3 § myndighetsförordningen (2007:515). 2921 a § andra stycket instruktion. 303 kap. 5 b § polisförordningen (1998:1558). 31RPSFS 2009:20, FAP 970-1. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt 6.5.4Särskilt om etiska råd Vid ska det finnas ett etiskt råd som myndigheten får använda för etiska överväganden.32 Rådet består av högst sju ledamöter och det är regeringen som utser ordförande och övriga ledamöter. Det etiska rådets uppgift är att belysa polisiär verksamhet från etisk synpunkt. Det kan till exempel handla om utrustning och arbetsmetoder med anknytning till våldsanvändning eller principiella frågor där integritetsaspekten är viktig. kan också bidra till att etikfrågor i allmänhet får en ännu större uppmärksamhet inom polisen. 6.5.5De lokala polisstyrelsernas tillsyn De lokala polisstyrelserna vid länspolismyndigheterna har tillsynsuppgifter. ska särskilt se till att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav och att förvaltningen fungerar väl.33 De lokala polisstyrelsernas tillsynsansvar sammanfaller alltså i detta avseende med tillsynsuppgifter. Vidare ska en polisstyrelse se till att verksamheten är organiserad på ett ändamålsenligt sätt och att den samordnas med verksamheten vid andra polismyndigheter. Inom länspolismyndigheterna beslutar respektive polisstyrelse om verksamhetsplan, budget, inre organisation och arbetsordning för myndigheten medan länspolismästaren har ett löpande ansvar för verksamheten och ekonomin. Länspolismästaren ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. Polisstyrelsen ska biträda länspolismästaren och föreslå de åtgärder som styrelsen anser är motiverade. 3224 § instruktion. 333 kap. 1 § polisförordningen. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt 6.6Två verksamheter som bidrar till uppföljning och utvärdering av polisverksamheten Att följa upp och utvärdera rättsväsendets insatser är en central uppgift för myndigheten (Brå). Brå ska medverka till att rättsväsendet och andra brottsförebyggande aktörer får kunskap och information om såväl nationella som internationella forsknings- och utvecklingsprojekt på det kriminalpolitiska området.34 I budgetunderlaget –2015 uttryckte Brå önskemål om en resursförstärkning för att i större utsträckning än kunna arbeta nära rättsväsendets myndigheter, däribland polisen, med ett forsknings- och utvecklingsstöd vid verksamhetsutveckling och utvärdering samt för att ha beredskap för att kunna möta uppkommande behov av exempelvis särskilda utredningar och analyser. Vidare såg Brå ett behov av att förstärka resurserna för att arbeta med löpande analyser av brottsligheten. I budgetunderlaget angav Brå att med förstärkta resurser skulle myndigheten kunna öka sina insatser för att få en större utväxling av sin kunskapsinhämtning och därigenom successivt göra Brå:s kunskapsbank mer lättillgänglig.35 I budgetpropositionen /13 föreslog regeringen betydande ökningar av anslaget till Brå för att stärka rådets roll som rättsväsendets . Regeringen angav i propositionen att syftet med förstärkningen är att möta det ökade behovet av såväl uppföljning och utvärdering som stöd till olika former av verksamhetsutveckling. Med en sådan utveckling skulle regeringens och rättsväsendets behov av analyser och underlag för åtgärder inom hela rättskedjan kunna tillgodoses i större utsträckning än i dag.36 De utökade anslagen ska, enligt , användas inom ramen för det uppdrag som Brå redan har. Syftet med satsningen är att Brå ska bidra till den löpande utvärderingen av om rättsväsendet använder sina resurser på ett effektivt sätt. 342 § 8 p förordningen (2007:1170) med instruktion för . 35Brottsförebyggande rådets budgetunderlag för 2013-2015 s. 7 f. 2012/13:1, Budgetpropositionen, Utgiftsområde 4. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt Statskontorets uppgift är att på regeringens uppdrag bistå med utredningar, utvärderingar samt uppföljningar av statlig och statligt finansierad verkamhet samt övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt.37 I detta ingår att analysera verksamheter i ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder samt ge underlag för omprövning och effektivisering. Statskontoret är regeringens stabsmyndighet för utredning, utvärdering och uppföljning och uppdraget innebär att förse regeringen med relevant, konkret och användbart beslutsunderlag för omprövning och effektivisering av förvaltningen. Statskontoret arbetar i huvudsak på regeringens uppdrag och kan inte självständigt inleda utredningar eller utvärderingar av exempelvis särskilda myndigheters verksamheter. Däremot har Statskontoret inom ramen för sitt förvaltningspolitiska uppdrag – att följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling – möjlighet att självständigt initiera utredningar. Då handlar det om mer generella förvaltningspolitiska frågeställningar som förvaltningens organisering, styrning och kompetensförsörjning. Statskontoret gör utredningar inom alla politikområden och har en både bred och djup kompetens. Utredarna har vanligtvis statsvetenskaplig eller nationalekonomisk kompetens men även juridisk och företagsekonomisk kompetens finns företrädda. Statskontoret bedriver en omfattande utredningsverksamhet och har bl.a. följt flera stora reformer som har genomförts . Exempel på det är omorganisationen av , genomförandet av etableringsreformen, förändringen av apoteksmarknaden och omställningen av det militära försvaret. Exempel på projekt som har syftat till omprövning och effektivisering är styrning av biståndspolitiken, utvärdering av tillsynsreformer, felaktiga utbetalningar och domstolarnas inre arbete. Statskontoret kan också biträda regeringen med underlag för bl.a. effektivisering, styrning och utveckling av polisväsendet. har Statskontoret lämnat ett antal rapporter som gäller polisen, bl.a. Polisens förtroendemannaorganisation (2011:12) och och regeringens styrning av Polisen (2011:20). Statskontoret har också beskrivit och analyserat sk. koncernmyndigheters omvandling till enmyndigheter samt tagit fram en särskild rapport om tillsyn. 37 1 § förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt 6.7Särskilt om allmänhetens insyn och kontroll i polisverksamheten Offentlighetsprincipen är tillämplig på polisverksamheten. Den direkta medborgerliga insynen i polisens verksamhet är dock begränsad eftersom en stor del av verksamheten rör förundersökningsarbete som är belagt med sekretess. Allmänhetens insyn i polisens verksamhet säkerställs bl.a. genom att och polismyndigheternas styrelser är sammansatta av lekmän som utses av regeringen. består av högst åtta personer med rikspolischefen som ordförande. Ledamöterna är ofta riksdagsledamöter, men kan även vara personer med kommunalpolitiska uppdrag. I de 21 polisstyrelserna vid länspolismyndigheterna finns totalt 242 ledamöter och lika många ersättare. Nästan alla ledamöter i polisstyrelserna är kommunal- eller landstingspolitiker, men det finns även riksdagspolitiker. Statskontoret har gjort bedömningen att polisstyrelserna, i jämförelse med , har bäst förutsättningar att få insyn i det operativa polisarbetet på grund av den geografiska och organisatoriska närheten mellan länspolismyndigheterna och dess styrelser.38 Den tillsyn som utövar över polisen, där ledamöterna är parlamentariskt representerade, utgör också en del av allmänhetens inflytande över polisen. I media får ofta frågor som rör polisen stort utrymme vilket bidrar till den medborgerliga insynen i polisverksamheten. och granskade bl.a. flera av landets större tidningsredaktioner i olika artikelserier polisens arbete och andelen uppklarade brott. 38 Statskontorets rapport, Polisens förtroendemannaorganisation s. 59. I detta kapitel beskriver kommittén översiktligt hur granskningen av polisens verksamhet är organiserad i , , , samt i och . Vidare belyser kommittén kortfattat vad som inryms i begreppet tillsyn i respektive land. Beskrivningen gör dock inte anspråk på att ge en fullständig bild av hur ländernas granskningsverksamhet över polisen är organiserad. Eftersom sådan verksamhet är nära förknippad med ett lands myndighetsstruktur är det svårt att göra en jämförelse annat än på ett övergripande plan. Utformningen av ett lands tillsyn över polisens verksamhet är ofta tätt sammankopplad med nationella traditioner och förvaltningsmodeller. Att tillgodogöra sig erfarenheter från hur andra länder valt att utforma sin tillsyn över polisen har därför vissa svårigheter. Det är dock möjligt att dra vissa slutsatser om tillsynen över polisen från de länder som kommittén valt att studera. Den svenska förvaltningsmodellen har ett litet regeringskansli och många självständiga myndigheter (se avsnitt 3.4). Förutsättningarna för intern granskning inom myndigheterna och behovet av ett fristående granskningsorgan blir således ett annat i än i länder vars myndigheter är närmare knutna till ett ansvarigt ministerium. Någon entydig definition av tillsyn går inte att utläsa i de länders tillsynsverksamhet som kommittén valt att studera. Begreppet tillsyn rymmer allt från granskning av regelefterlevnad, systemtillsyn, effektivitetstillsyn, uppföljning och utvärdering. Tillsyn i form av regelefterlevnad ingår dock alltid som ett led i den tillsyn som utövas, och den kombineras ofta med någon eller flera av ovan uppräknade granskningsbegreppen. Att ett bredare perspektiv på tillsyn tillämpas är således det vanliga i de länder kommittén valt att studera. Vad gäller de nordiska länderna går utvecklingen mot att skapa fristående tillsynsorgan, särskilt när det gäller tillsyn över säkerhetstjänsternas verksamhet. En kvalificerad granskning i form av effektiv rättslig tillsyn är vad som eftersträvats i de nordiska länderna där införande av fristående tillsynsorgan har föreslagits. Både samt och har fristående granskningsorgan som utövar tillsyn över den öppna polisens verksamhet. Dessa tillsynsorgan utövar dock i stor utsträckning granskning som är fokuserad på effektivitet och utvärdering, snarare än tillsyn i form av regelefterlevnad. 7.2Tillsyn över polisen i I svarar inrikesministeriet för styrningen och övervakningen av polisens verksamhet. Polisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet under inrikesministeriet. Styrelsen har till uppgift att planera, utveckla, leda och övervaka polisverksamheten i . Under Polisstyrelsen finns de lokala polisinrättningarna samt polisens riksomfattande enheter, där den finska säkerhetspolisen ingår.