sou · H1B317 · 2013-04-03 00:00:00 — fattades ca 136 000 lagföringsbeslut.3 Drygt hälften – ca 73 700 – avsåg domar i tingsrätt. Av resterande ca 62 600 lag- föringar var ungefär 38 500 strafförelägganden och 24 100 åtals- underlåtelser.4 regler och de grundläggande principer som tillämpas i brottmål härrör från då brottmålsprocessen och samhället såg annorlunda ut. När infördes så genomdrevs de grundläggande principerna om omedelbarhet, muntlighet och koncentration med stor kraft för att bryta med det tidigare inkvisitoriska, muntligt-protokollariska förfarandet. För att den fria bevisprövningen skulle få genomslag så tonades bety- delsen av den enskildes uppfattning ned. Den ställning domstolen fick i förfarandet präglades av förhållandena vid tillkomsten av . De flesta åklagare saknade då fortfarande en full- ständig juristutbildning och det fanns ingen sammanhållen åklagar- organisation. Sakförare saknade ofta juridisk skolning. Dessa för- hållanden har förändrats . Synen på brottmålsprocessen har också förändrats . Domstolens utredningsskyldighet har i praktiken successivt minskat och parternas ställning har gradvis stärkts. Det har delvis att göra 3Med lagföringsbeslut avses domslut i fällande domar, godkänt strafföreläggande eller meddelad åtalsunderlåtelse av åklagare. Även ordningsbot, som utfärdas av polis eller tull, är ett lagföringsbeslut men ingår inte i aktuell statistik. 4Brås officiella statistik över personer lagförda för brott, slutlig statistik , tillgänglig via med att det funnits behov av att anpassa och effektivisera processen med hänsyn till förändringar i den anmälda brottsligheten. Den förändrade synen beror emellertid också på att ett kompetent och välorganiserat åklagarväsende har utvecklats och att det före- kommer försvarare i fler mål. Dessutom har medborgarnas syn på staten och makthavare generellt sett förändrats i takt med samhälls- utvecklingen i stort. Såväl den enskilde som allmänheten genom media ställer nu mer än tidigare krav på samhällets institutioner och på att den offentliga verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Den offentliga verksamheten granskas och ifrågasätts mer kritiskt. Det finns också en större förväntan hos den enskilde att kunna påverka vid beslutsfattande som rör dem själva. Utöver att vara ett led i förverkligandet av ett kriminalpolitiskt mål att bekämpa brott har brottmålsprocessen även kommit att bidra till att fylla ett behov av upprättelse för både oskyldigt misstänkta och målsägande. Rättegången har också fått en betydelse för att lösa konflikter mellan parterna och bidra till försoning. Den tekniska utvecklingen har, som berörts ovan, fört med sig det positiva att det är möjligt att fundera över andra sätt att ta upp och lägga fram utredning i brottmålsförfarandet. Med samhälls- utvecklingen och den nya tekniken har emellertid även brottslig- heten förändrats och nya arenor för brottslig verksamhet har vuxit fram. Även benägenheten att anmäla brott och Polisens resurser för att utreda brott har förändrats, vilket påverkar inflödet av mål till domstolarna. Det förfarande som utformades vid införandet av anpassades för att hantera en annan mängd och typ av brott än den som i huvudsak tas upp i domstolarna . har det totala antalet anmälda brott ökat . anmäldes totalt 1,42 miljoner brott till polis, tull eller åklagare, en ökning jämfört med året innan.5 Preliminär statistik visar sammantaget på en svag minskning jämfört med året innan. har dock de anmälda brotten ökat kontinuerligt. Delvis bedöms ökningen av anmälda brott handla om att fler brott numera kommer till rättsväsendets kännedom. Det medför troligen att inslaget av mindre allvarliga brott, som till stor del tidigare inte blev kända, kan antas ha ökat. Därtill har ökade insatser och kontroller från Polisens sida lett till att anmälda spanings- och ingripandebrott, såsom narkotikabrott, också har 5 Brottsförebyggande rådets (Brå) officiella statistik över anmälda brott, slutlig statistik , tillgänglig på Allmänna överväganden SOU 2013:17 Särskilt kraftigt har dock bedrägeribrotten ökat. Dessa har mer än fördubblats , vilket till del kan förklaras av att den tekniska utvecklingen medfört att det kan vara relativt enkelt att sätta i system vissa gärningar, som exempel- vis att skicka bluffakturor till ett stort antal mottagare. Även anmälda våldsbrott har ökat stadigt. Ökningen av antalet anmälda brott och en oförändrad uppklaringsprocent hos Polisen och åklag- arna har medfört att antalet mål i domstol har ökat. avgjordes 22 400 fler brottmål i tingsrätterna än 2006 (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 4, s. 22 ff.). inkom knappt 91 000 brottmål till tingsrätter och drygt 92 000 brottmål avgjordes , att jämföra med knappt 76 000 inkomna och 74 000 avgjorda brottmål 2007.6 I hovrätterna har antalet inkomna brottmål i princip varit , runt 8 400 brottmål och detsamma gäller antalet avgjorda brottmål, ca 9 500 stycken. Utifrån den genomsnittliga procentuella årliga ökningstakten inkomna och avgjorda brottmål har Dom- stolsverket prognosticerat att såväl antalet inkomna som avgjorda brottmål kommer att öka –2014 (sammantaget ).7 Den ökade tillströmningen av anmälda brott ställer nya krav på domstolarna och myndigheterna i rättsväsendet. Den lagförda brottslighetens struktur har också förändrats så att den innefattar en större andel mål avseende brott mot person. har stöldbrottens andel minskat rejält . har brotten mot person (kap. 3–7 ) och bedrägeribrotten ökat vardera samt narkotikabrotten . Eftersom våldsbrotten generellt sett är mer svårutredda och utredningen i målen oftare innefattar muntlig bevisning än vad exempelvis mål med förmögenhetsbrott gör, så kräver handlägg- ningen mer resurser. Det gäller även bedrägeribrotten, som inte sällan är av tekniskt komplicerad natur eller rör många målsägande och därför kräver en mer omfattande utredning. Målen inne- bär således en större arbetsbelastning för domstolarna. 6Sveriges officiella domstolsstatistik 2011, tabell 1.1, s. 9 7Uppgifterna är hämtade ur Rättsväsendets kapacitetsbehov Åren 2011–2014. Centrala prognoser för Polisen, , och Kriminalvården. 8Brås officiella statistik över anmälda brott, slutlig statistik , tillgänglig på Den tekniska utvecklingen och internationaliseringen har även gjort att förmögenhetsbrotten ändrat karaktär och att målen i många fall är mer komplexa och av större omfattning än vad som varit fallet. Allt oftare bedrivs illegal verksamhet över nationsgränserna, i olika former av nätverk och med hjälp av modern teknik. Det ställer krav på ett ökat samarbete inom EU och med länder utanför unionen för att lagföra brott och verkställa straff. Men det innebär dessutom att det ställs krav på en effektiv nationell brottmålsprocess och ett regelverk som harmoniserar med internationella åtaganden. Med internationaliseringen har och annan internationell rätt fått ökad betydelse i domstolarna. Den kontra- diktoriska principen har fått allt större genomslag och de över- väganden som domstolen behöver göra är allt oftare mer komplexa. konventionsåtaganden innebär bl.a. att domstolen i många fall är skyldig att göra parterna uppmärksamma på en fråga som rätten självmant ska ta hänsyn till, t.ex. om ett brott ska betecknas på annat sätt än vad åklagaren har angett. Även synen på instansordningen och domstolarnas inbördes funktion har med tiden förändrats. Det utökade kravet på pröv- ningstillstånd i hovrätt och förhållandet att det genom EMR- reformen har betonats att hovrätten ska grunda sin prövning på samma material som legat till grund för tingsrättens avgörande, har gjort det tydligt att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans. Sammanfattningsvis är regler utformade för att uppfylla andra krav på handläggningen av brottmål än de som ställs . Det innebär att målen i princip hanteras på ett och samma sätt oberoende av vad saken rör och parternas inställning. Reglerna bygger på en föråldrad syn på ansvarsfördelningen mellan parterna och rätten, som inte överensstämmer med den enskildes syn och samhällets uppfattning. Bestämmelserna ger domstolen stor självständighet att agera självmant i processen och parterna ett mer begränsat inflytande. Vi anser att det är betänkligt av principi- ella skäl men att det också medför praktiska svårigheter att effek- tivt handlägga brottmål. Reglerna för brottmålsprocessen behöver ses över så att varje mål får den hantering det kräver och processen kan avgränsas utifrån den prövning som parterna efterfrågar. 2.2En för parterna ändamålsenlig brottmålsprocess Utredningens direktiv är vida och ger oss tämligen fria händer när det gäller kärnan av brottmålsprocessen i såväl tingsrätt som hovrätt. Vi har med den utgångspunkten försökt ta fram förslag på reformer som ska ge oss en brottmålsprocess som bättre än nu svarar mot de enskildas och samhällets behov. Det grundläggande för brottmålsprocessen är att anklagelser om brott prövas inom rimlig tid och med hög kvalitet och då med beaktande såväl av den tilltalades som brottsoffrets intressen. Den person som är berörd av en brottmålsprocess ska kunna förvänta sig att målet avgörs snabbt och rättssäkert. Den som är anklagad eller varit utsatt för brott ska inte behöva vänta än nöd- vändigt på att saken prövas. För att uppnå detta är det nödvändigt att processreglerna är utformade så att målen handläggs och avgörs på det sätt som är mest ändamålsenligt. Vi tror att en grund- läggande förutsättning för att åstadkomma en sådan prövning i alla mål blir bättre om parternas ställningstaganden tillmäts större betydelse. Processen bör avgränsas så att den inte görs mer omfatt- ande än vad som behövs och parterna vill. Då kan processen anpassas efter vad målet kräver och förfarandet göras tydligare. Vi vill därför ge den ackusatoriska principen ett ökat genomslag i processen. Denna grundtanke genomsyrar utredningens förslag. Grunderna för en förbättring av brottmålsprocessen finns i . Under de gångna 65 åren har det dock, som vi beskrivit ovan, skett stora förändringar på olika områden när det gäller rättsväsendet och den verklighet rättsväsendet verkar i. När de ärenden som ska hanteras ökar och många blir mer komplexa är det inte möjligt att behandla alla mål på samma sätt. Vi har valt att föreslå ändringar som kan sägas vara en bekräftelse på betydelsen av dessa förändringar och behovet av att anpassa brottmålsprocessen till dem. Vi menar att det behöver finnas olika sätt och former för att handlägga och avgöra mål som är anpassade efter vad målen kräver. I tingsrätten bör parternas ståndpunkter och hur allvarligt brott åtalet rör vara avgörande. En sådan ordning förutsätter att parter- nas ståndpunkter klarläggs på ett tydligt sätt redan i processens inledningsskede. Rollfördelningen mellan parterna och aktörerna i processen måste vara tydlig. De enskilda parterna måste få informa- tion om vad som förväntas av dem och om det sker kan det också ställas krav på deras medverkan. Frågan om den som åtalats ska fällas till ansvar ska avgöras genom att saken prövas och inte genom att han eller hon inte inställer sig till rättegången eller håller sig undan delgivning. Oavsett hur bra förslagen är blir de inte bättre än hur de genom- förs. Ett målmedvetet genomförande där förslagen inom sina områden fås att genomsyra det dagliga arbetet i berörda domstolar och myndigheter är en förutsättning för reformens framgång och därigenom också för att lagstiftarens avsikter ska få genomslag. Vårt övergripande mål har varit att föreslå förändringar som innebär att processen ska bli bättre för de enskilda som berörs av denna. Mot bakgrund av det sagda har vi grundat våra förslag på följande utgångspunkter. Tydligare roller i processen En förutsebar process med tidiga åtgärder Ett ökat ansvar för parterna En helhetssyn i rättskedjan Ett genomtänkt och konsekvent genomförande Tydligare roller i processen I fråga om ansvaret för att lagföra brott har brottmålsförfarandet, som tidigare angetts, effektiviserats genom att mål har förts bort från domstolarna. Enklare brott och förseelser har avkriminalise- rats och åklagare har bl.a. fått större möjlighet att meddela åtals- underlåtelse. Dessutom har åklagare successivt fått ökat utrymme att meddela strafföreläggande och polisen har fått möjlighet att lagföra brott genom ordningsbot. Det innebär att det finns ett delat ansvar mellan polis, åklagare och domstol att avgöra frågor om ansvar för brott. De praktiska och processekonomiska fördelarna med en sådan ordning är uppenbara. Det är en rationell och nödvändig hantering för att brott i samhället ska kunna lag- föras inom rimlig tid. Av rättssäkerhetsskäl är det emellertid grund- läggande att anklagelser om svårare brott ska avgöras av en själv- ständig och opartisk domstol. Vi redovisar i avsnitt 7.2 vår syn på den gränsdragningen, dvs. vilka frågor om ansvar för brott som bör avgöras av domstol. En tydlig sådan avgränsning bidrar till en tydligare rollfördelning mellan åklagare och domstol. När det gäller ansvaret för att utreda brott som lagförs i dom- stol har, som berörts i föregående avsnitt, processreglerna inte utvecklats i takt med de förändringar som skett i förfarandet och av synen på domstolens roll. Det finns enligt nuvarande ordning ett utrymme för rätten att på eget initiativ t.ex. besluta om komplette- ring av förundersökningen eller av utredningen i skuldfrågan. Rätten kan vidare bestämma en påföljd som är mer ingripande än den som åklagaren har yrkat. Så borde det av principiella skäl enligt vår mening inte vara och det är svårt att förena en sådan rätts- tillämpning med det allmänna rättsmedvetandet och kravet på en opartisk domstol. De allra flesta domare tar inte självmant in ny utredning och dömer inte heller till ett strängare straff än vad åklagaren har yrkat. Att dessa möjligheter finns leder ändå till osäkerhet vid rätts- tillämpningen. Processen blir därigenom inte förutsägbar och sam- tidigt finns det en risk för att likheten inför lagen inte upprätthålls. Utgångspunkten bör i stället vara att domaren ska skipa rätt utifrån den utredning som parterna presenterar. Med dagens professionella åklagarväsende kan åklagaren självständigt ta tillvara statens intresse av att skyldiga ska straffas för brott. Åklagarens och domarens respektive roller i rättegången behöver alltså göras tydligare. Domaren bör enligt vårt synsätt ha en tydligare processledande och kontrollerande roll. Domaren ska vara neutral i sin rätts- skipning och ta initiativ som rör handläggningsformerna i processen. Vad gäller utredningen i skuldfrågan bör domaren enbart fatta beslut på yrkande av part. I fråga om påföljden bör domaren avgöra om den yrkade eller annan påföljd ska dömas ut men vara för- hindrad att döma till en strängare eller mer ingripande påföljd än vad åklagaren begärt. Flera av de nuvarande reglerna ger, som nämnts, domaren en vidare officialprövningsrätt som dock sällan tillämpas i praktiken. Processen bör således bli än mer ackusatorisk och reglerna ändras så att de överensstämmer med den roll som domaren enligt den praktiska tillämpningen har . Vi redogör närmare för våra överväganden om domarens roll i avsnitt 4. Åklagaren bör enligt vår uppfattning ta det fulla ansvaret för statens talan. Vi menar att åklagaren genom åtalet ska inleda rätte- gången i tingsrätt och framställa preciserade yrkanden när det gäller skuld och påföljd i alla mål. Vidare menar vi att åklagaren i fråga om påföljd också ska sätta den övre gränsen för vilken påföljd eller vilket straff som domstolen ska kunna döma till. Vi anser att ett sådant förfarande blir mer förutsebart och därigenom rättssäkert för den tilltalade. Våra överväganden om åklagarens roll åter- kommer vi till i avsnitt 5. Även målsägandens roll bör vara tydligare i förhållande till åklagarens. Det huvudsakliga syftet med dagens brottmålsprocess är att tillgodose statens uppgift att beivra brott. Vi anser att det är åklagaren som ska ha ansvar för att så sker. Målsägandens straff- rättsliga talan ska därför vara helt subsidiär åklagarens. Däremot bör målsäganden ha goda möjligheter att få sina eventuella skade- ståndsanspråk prövade i samband med brottmålet. Målsäganden har också intresse av att kunna få insyn i handläggningen och att, vid behov, få stöd och hjälp för att hantera den situation som en brott- målsrättegång kan innebära. I avsnitt 6 berör vi ytterligare våra överväganden avseende målsägandens roll. Den misstänkte eller den tilltalade slutligen bör få en tydligare roll som part i brottmålsprocessen. Han eller hon bör i tidigt skede få bättre information om vad rättegången kan innebära och i fler fall rådgivning av advokat. Även med beaktande av den tilltalades särskilda ställning bör hans eller hennes uppfattning kunna ges större betydelse för målens handläggning. Han eller hon bör dess- utom med en tydligare partsställning kunna ges ett vidare ansvar att vara delaktig i processen. Vår syn på den tilltalades roll genomsyrar utredningens förslag om en förutsebar process, tidigare åtgärder och olika handläggning av olika typer av mål. Vi återkommer till det bl.a. i avsnitt 3. Som beskrivits i avsnitt 2.1 handläggs huvuddelen av alla brottmål i domstol på samma sätt och avgörs i tingsrätt efter huvudförhand- ling. Många mål som avgörs på det sättet är av mer rutinmässig karaktär och dess handläggning kräver oproportionerligt stora arbetsinsatser och resurser i domstol. Det är enligt vår uppfattning inte ändamålsenligt att större delen av målen hanteras på ett så förhållandevis kostsamt och arbetskrävande sätt som det normalt sett innebär att avgöra mål efter huvudförhandling. Sannolikt skulle flera mål kunna hanteras på ett enklare sätt om den tilltalades inställning tillmättes en ökad betydelse vid valet av handläggnings- form. Ett ökat partsinflytande skulle sannolikt leda till en bättre process med mer aktiva parter och att varje mål fick den behandling det förtjänar. Vid brott som den tilltalade erkänt och som inte kan leda till en strängare påföljd än ett kortare fängelsestraff är det rimligt att den tilltalade kan ges inflytande över målets handläggning så att det kan avgöras på ett förenklat sätt. På så sätt kan mer resurser läggas på att avgöra sådana mål som kräver en mer omfattande sakprövning. En sådan uppdelning bör enligt vår uppfattning inte utgå från brottets straffskala eller en prognos av om den tilltalade kan avhålla sig från att begå nya brott utan utgå från åklagarens påföljds- yrkande. Vi redogör för våra förslag till en behovsanpassad hand- läggning i tingsrätt i avsnitt 7–11. Överprövningen i hovrätten bör vara ordnad så att hovrätten, utifrån parternas ståndpunkter, granskar alla överklagade avgöranden. Alla avgöranden som överprövas behöver dock inte avgöras efter en fullständig prövning. Formerna för överprövningen, t.ex. det sätt som muntlig bevisning läggs fram, bör också anpassas efter för- hållandena i de enskilda målen. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 12. Även i övrigt behöver bestämmelserna om handläggningen av mål vara mer anpassade till de olika målens förutsättningar. Även om det ofta är bra att flera åtal mot en person eller åtal mot flera personer för samma brott handläggs i samma mål bör det alltid övervägas om det är lämpligt. Mål får inte i onödan bli alltför omfattande. Rätten har ett ansvar för att se till att så inte blir fallet. I mer omfattande mål behövs ofta en tydlig processledning och förberedelse under ledning av rätten. Möjligheterna till förbere- dande sammanträden behöver utvecklas och utnyttjas bättre. Vi behandlar dessa frågor i avsnitt 11. Även rättens sammansättning i brottmål bör kunna se olika ut beroende på vad målets handläggning kräver. Vi återkommer till det i avsnitt 13. En förutsebar process med tidiga åtgärder Det ska vara tydligt vad brottmålet handlar om. Det är viktigt både för parterna och ur ett samhälleligt perspektiv. Åklagarens talan ska därför omfatta yrkanden avseende både skuld och påföljd och åklagaren ska ange ett preciserat påföljdsyrkande i alla mål. Med en tydlig frågeställning redan när åtalet väcks blir det klarare för den tilltalade vad han eller hon riskerar vid en fällande dom. Det är ett anständighetskrav att den tilltalade inte ska behöva sväva i ovisshet om detta fram till en eventuell huvudförhandling. Det är också rimligt att den tilltalade får veta vilka övriga yrkanden som framställs i målet samt om målsäganden för talan om enskilt anspråk i samband med åtalet. Nödvändiga uppgifter om enskilda anspråk bör dokumenteras av Polisen under förundersökningen. Vi återkommer med förslag som syftar till att de yrkanden som framställs ska vara klarlagda tidigt i avsnitt 5 och 14. är brottmålsprocessen inriktad på huvudförhandlingen. Med ett sådant fokus blir flera åtgärder i många fall inte vidtagna förrän i ett sent skede av processen. Det är vår uppfattning att flera åtgärder bör vidtas mycket tidigare. En förutsättning för att åklagaren ska kunna ange ett påföljds- yrkande i åtalet är att utredningen om den tilltalades personliga förhållanden utförs tidigare. Det är också till fördel för den till- talade. En personutredning i närmare anslutning till brottet ger bättre möjligheter till snabbare vårdinsatser för en tilltalad med behov av vård och det ökar förutsättningarna för att en tillfreds- ställande utredning i påföljdsfrågan finns tillgänglig när målet ska avgöras. Vi anser att åtalet bör skickas till den tilltalade med att det ges in till domstolen. Den tilltalade bör i alla mål föreläggas att svara på åtalet till rätten och det i ett tidigare skede än vad som sker med nuvarande ordning. Föreläggandet bör utformas så att den till- talade får strukturerade frågor som ska besvaras. Det underlättar för den tilltalade att ta ställning till åtalet som den till- talades eventuella svar blir tydligare än med det nuvarande systemet. är det inte när åtalet väcks klart vilka frågor som rätten vill att den tilltalade tar ställning till. De processuella konsekvenserna av den tilltalades ställningstaganden ska också göras tydliga. Det är av rättssäkerhetsskäl viktigt att kommunikationen är enkel och begriplig och en förutsättning för att ge den tilltalades inställning betydelse vid handläggningen av målet. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 8. Samma resonemang gör sig gällande med motsvarande styrka i hovrätt. Det ska ställas högre krav på tydliga överklaganden och svarsskrifter för att handläggningen i hovrätt ska kunna anpassas med hänsyn till vad det finns anledning att pröva i andra instans. Det skulle innebära en klar kvalitetsförbättring om fler tilltalade fick tillfälle att rådgöra med en advokat redan när åtalet väcks. är med nuvarande ordning vanligt att den tilltalade först kort före eller i samband med huvudförhandlingen får hjälp att förbereda sitt försvar. I de allra flesta mål menar vi att den tilltalade i ett mycket tidigare skede bör ges möjlighet att konsultera en advokat om åtalet och om målets handläggning. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 3. Ett ökat ansvar för parterna Den som är föremål för en brottsutredning och har delgetts miss- tanke om brott ska vara så underrättad om hanteringen av ärendet att det går att ställa krav på att den misstänkte under rättegången också medverkar i den. Det är till fördel för den misstänkte om han eller hon löpande hålls informerad om vad som ska hända i nästa skede av processen. Tydlig information om vad som kan förväntas inträffa i nästa steg bör lämnas av polis och åklagare kontinuerligt under förunder- sökningen. Med en bättre kommunikation med den misstänkte och ett sådant handläggningssätt förbättras förutsättningarna för att polis och åklagare ska kunna vidta åtgärder för att exempelvis delge handlingar med den misstänkte genom förenklad delgivning. Ett ökat krav på den tilltalade att delta i rättegången innebär inte att den som har blivit föremål för en brottsutredning behöver bidra till sakens utredning.