sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — I sammanhanget kan man peka på en viktig skillnad i statens ansvar och roll när det gäller förebyggande kontra krishanterande verk- samhet. När det gäller finansiell stabilitet kan som i många andra fall en hel del problem undvikas eller åtminstone påtagligt reduceras genom vaksamhet och förutseende. Således är det är en mycket god samhällsinvestering att bygga upp kunskap, analysförmåga och åtgärdsinstrument för att minska sannolikheten för att problem uppstår – och detta är en god samhällsinvestering trots insikten att alla problem aldrig kan förutses eller förhindras. Det är i osed- vanligt hög grad fallet när det gäller finansiell stabilitet, med tanke på de enorma samhällskostnader en djup finanskris kan innebära. får man således leva med insikten att förebyggande arbete inte alltid kommer att räcka till; det är sannolikt att något osannolikt då och då inträffar och att krisen blir ett faktum. Men man ska då komma ihåg att det förebyggande arbetet är till nytta även om en kris slår till. Det är svårare att hantera en krissituation om man inte har insikten om varför och hur den uppstått. Även om kriser inte alltid kan förutses, måste de alltid hanteras. När det gäller att hantera kriser – och då inte enbart i den finan- siella sektorn – är kraven på staten i viss mening absoluta. 50 Se Finansiell stabilitet 2010:2, s. 58, . Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering måste alltid ha en beredskap att agera på ett konstruktivt sätt, även i situationer som är utomordentligt besvärliga och omöjliga att förutse. Det var väsentligen just den situationen som uppstod och den svenska staten bestod alltså provet den gången. Tydliga spelregler och ansvarsförhållanden, transparens och förutsebarhet har ett obestridligt värde i det sammanhanget, inte minst därför att det bildar en plattform för en realistisk förvänt- ningsbild av vad staten kan och bör göra, respektive vad staten inte kan (eller inte bör) göra. Men eftersom kriser kan få en omfattning och karaktär som inte kan förutses måste det också finnas ett visst utrymme för improvisation. I praktiken har detta varit ett viktigt inslag både i hanteringen av finanskrisen –2009 och i kanske än högre grad under krisen –1992. Men improvisation måste bygga på erfarenhet, insikt och tydliga mål. God improvisation förutsätter en hållbar intellektuell och legal plattform att utgå ifrån. Bättre kunskap, bättre regler och tydligare ansvarsförhållanden ökar alltså även möjligheterna till konstruktiva improvisationer. Med andra ord finns i grunden inget motsatsförhållande i att både utveckla tydliga och transparenta regelverk och ansvars- förhållanden och möjliggöra situationsanpassade lös- ningar. Tanken att det kanske inte är någon större idé att utforma regelverk och organisatoriska upplägg för att förebygga och hantera kriser, eftersom det ju ändå aldrig blir som man tänkt sig, är alltså i grunden felaktig. Däremot krävs det flexibilitet och frihetsgrader när och hur verktygen ska användas. 6 Initiativ med anledning av krisen Krisen 2008 utlöste en rad aktiviteter för att förbättra strukturerna och regelverken för att förebygga uppkomsten av nya kriser och för att bättre kunna hantera sådana kriser som sannolikt ändå kommer att uppstå. En del av detta arbete har skett parallellt med den direkta krishanteringen. I detta kapitel avser vi att ge en bild av arbetet med nya strukturer och regelverk på global nivå, EU-nivå och nationell nivå. Det är inte avsett att vara en fullständig redovisning. I stället vill vi presentera ett urval av initiativ och reformer som vi bedömer har relevans för vårt arbete, och som bör beaktas när vi överväger och föreslår lösningar för svenskt vidkommande. Som nämnts i avsnitt 4.1 finns det på den globala nivån ett antal internationella organisationer och samarbetsorgan som arbetar med att utveckla finansiell reglering och tillsyn, och som är delaktiga i de policydiskussioner som förs avseende det internationella finansiella systemet. Organisationerna har till viss del olika mandat och sammansättning men kan också vara varandras medlemmar. Exempelvis är BIS, IMF och för banktillsyn () medlemmar i (). Utarbetade principer och ramverk på internationell nivå är ofta resultat av samarbete mellan olika organisationer. Åtgärderna kan relateras till både det krisförebyggande och det krishanterande arbetet och det är inte alltid det går någon skarp gräns dem emellan. I detta avsnitt beskriver vi vissa insatser som har haft och har stor inverkan på det aktuella tänkandet kring finansiell stabilitet, både på det förebyggande och krishanterande planet. Initiativ med anledning av krisen På G-20-mötet initierades en utvidgning av den tidigare till (). fanns den nya strukturen på plats och på G-20:s toppmöte i utnämndes FSB till det exekutiva organet för att genomföra de reformer som G-20 beslutar om.1 FSB:s mandat formulerades enligt nedan: assess vulnerabilities affecting the financial system and identify and oversee action needed to address them; promote co-ordination and information exchange among authorities responsible for financial stability; monitor and advise on market developments and their implications for regulatory policy; advise on and monitor best practice in meeting regulatory standards; undertake joint strategic reviews of the policy development work of the international standard setting bodies to ensure their work is timely, coordinated, focused on priorities, and addressing gaps; set guidelines for and support the of supervisory colleges; manage contingency planning for cross-border crisis management, particularly with respect to systemically important firms; and collaborate with the IMF to conduct . FSB har kommit att inta en viktig roll i den internationella policydiskussionen, inte minst genom att man tagit fram standarder som definierar de viktigaste egenskaper som bör ingå i en effektiv resolutionsordning för banker i kris; of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions. Standarderna har bland annat utgjort en viktig utgångspunkt i arbetet med att skapa ett EU-regelverk för finansiell krishantering. I det nämnda dokumentet anges de ansvarsområden, verktyg och befogenheter som FSB anser att alla nationella resolutions- 1 I FSB ingår G20-länderna samt följande länder: , , , och . Dessutom ingår följande internationella organisationer: BIS, EU- kommissionen, ECB, IMF, och . Initiativ med anledning av krisen ordningar bör innehålla för att kunna avveckla konkursmässiga finansiella företag på ett ordnat sätt och utan att skattebetalarna ska riskera förluster.2 FSB tar upp och utvecklar tolv nyckelmoment som bör ingå i alla resolutionsordningar. IMF har i de delar av sin verksamhet som avser finansiell tillsyn och finansiell stabilitet diskuterat och följt upp frågor kring ändamåls- enlighet i reglering och tillsyn i nationella system, exempelvis inom ramen för den s.k. FSAP-verksamheten. IMF har också presenterat ett antal undersökningar och analyser som berör reformbehov när det gäller att bättre kunna hantera systemrisker. IMF arbetar också med frågor som rör förebyggande av system- kriser och hur s.k. makrotillsyn kan bedrivas och organiseras. Särskilt relevant för kommitténs arbete med krisförebyggande frågor är rapporten – An Assessment of Stylized Institutional Models . I denna diskuteras ett antal modeller för makro- tillsyn, baserade på undersökningar i 50 länder (se figuren nedan). Rapporten skiljer mellan modellerna utifrån fem aspekter: Integration mellan och tillsynsmyndigheterna. Denna kan vara fullständig, partiell (om tillsynen av banker ligger under ) eller obefintlig. Ansvaret för makrotillsyn. Ansvaret kan ligga på central- banken, på en självständig kommitté eller på flera myndigheter. roll kan vara aktiv (om det spelar en ledande roll i policyarbetet eller i något koordineringsorgan), passiv (om det deltar i dylika organ, utan att ha ordförandeställning) eller obefintlig. Institutionell separation av beslut och verktyg. Sådan separation finns ofta om ansvaret för makrotillsynen ligger hos en kommitté eller om tillsynsfrågorna delvis ligger i central- banken. Om alla beslut vilar på eller, å andra 2 Jfr Policy measures to address systemically important financial institutions, FSB . Initiativ med anledning av krisen sidan, om olika myndigheter har fullt ansvar inom sina sektorer, anses det inte vara fråga om institutionell separation. När ansvaret för makrotillsyn är delat, kan en särskild kommitté harmonisera olika synsätt och koordinera policyer och uttalanden. diskuterar ganska utförligt för- och nackdelarna med de olika modellerna. En viktig avvägning är den mellan centralisering (oftast till ) och mer decentraliserade ansvarsförhållanden. Modellerna 1, 2 och 4 i figuren ger stort inflytande för . IMF ser det som en fördel att centralbankerna redan har ett system- och makroperspektiv i analysramen. En annan fördel anses vara den handlingskraft som uppstår när behovet av extern koordinering begränsas. Centralbankernas oberoende av det politiska systemet bedöms också underlätta impopulära beslut när så krävs. Initiativ med anledning av krisen Nackdelen som lyfts fram är att roll växer – ekonomisk-politiska makt kan måhända anses bli alltför stor och makrotillsynen kan också komma i konflikt med det penningpolitiska uppdraget. Enligt IMF kräver modellerna 5 och 6 en fungerande samordning, men om en sådan finns kan ett tydligt fokus på makrotillsyn etableras som ansvaret är tydligt fördelat på varje institution. Risken är att samordningen inte fungerar väl. I det läget är avsaknaden av ett makroorgan med egna verktyg en svaghet då aktörerna kan nedprioritera makrotillsynen till förmån för andra mål. IMF har också diskuterat olika aspekter som man bedömer vara viktiga och relevanta för hur makrotillsynen skulle kunna utformas i , dels inom ramen för sin s.k. FSAP , dels inom ramen s.k. Detta redovisas närmare i avsnitt 6.4.2. för banktillsyn består av centralbankschefer och cheferna för nationella tillsynsmyndigheter från 27 länder över hela världen och utgör ett forum för återkommande samarbete i frågor som avser banktillsyn. riksbankschef är ordförande. utvecklar riktlinjer (guidelines) och standarder för tillsyn (super- visory standards), exempelvis internationella standarder för kapital- täckning som ligger till grund för kapitaltäckningsregelverken som utarbetas inom EU – mer kända som I, II och III. III omsätts på EU-nivå genom CRD IV. som presenteras i avsnitt 6.2.2. I det globala arbetet med finansiell stabilitet har bland annat utarbetat Global systemically important banks: assessment methodology and the additional loss absorbency requirements (), ett ramverk för globala system- viktiga finansiella företag. Detta arbete utgör en del av en bredare ansats för att minska problematiken med moral hazard hos globala systemviktiga finansiella företag (Global Systemically Important Initiativ med anledning av krisen Financial Institutions, G-SIFIs).3 Den metod som har utarbetat i dokumentet ligger till grund för bedömningen av vilka banker som anses vara G-SIFIs, en lista som uppdateras och publiceras av FSB . För att komplettera ramverket för globala systemviktiga banker publicerade ett konsultationsdokument om nationellt systemviktiga banker, A framework for dealing with domestic systemically important banks. Detta dokument kom- pletterar det globala ramverket med ett ramverk för finansiella företag vars fallissemang skulle ha stor inverkan för den inhemska ekonomin. föreslår ett ramverk som byggs upp kring ett antal principer. På detta sätt vill man lämna ett mått av diskretion till de enskilda länderna att anpassa ramverket efter sina speciella förutsättningar. Kommissionen har presenterat en rad förslag till lagstiftningsakter på finansmarknadsområdet . Nedan presenterar vi den nya tillsynsorganisationen inom EU som är ett direkt svar på krisen samt de nya kapitaltäckningsreglerna och förslaget till krishanteringsramverk som vi anser är centrala för vårt uppdrag. 6.2.1Den nya tillsynsorganisationen inom EU Finanskrisen visade på stora svagheter i finansiell reglering och tillsyn. Detta både ur ett globalt och europeiskt perspektiv, och både vad gäller hanteringen av företagsspecifika problem och systemrisker. I visade sig de befintliga strukturerna för tillsynssamarbete otillräckliga i en miljö präglad av snabb inter- nationell integration och med ett växande antal viktiga aktörer som verkar i flera länder. Kvarstående olikheter i regelverken mellan olika länder, i tillsynsmetodik, i befogenheter och sanktions- möjligheter etc., och även i vissa fall olikartad tillämpning av de gemensamma regler som finns, har bidragit ytterligare till svårig- heterna att agera på ett samlat och kraftfullt sätt. 3 Se Policy measures to address systemically important financial institutions, , pressmeddelande, . Initiativ med anledning av krisen Det inrättades därför en ny tillsynsstruktur bestående av en myndighet för makrotillsyn, () och tre europeiska tillsynsmyndigheter, Europeiska bankmyndigheten (), Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (EIOPA) samt Europeiska värdepappers- och marknadsmyndig- heten (). Dessa fyra myndigheter ingår tillsammans med de nationella tillsynsmyndigheterna i ett europeiskt system för finansiell tillsyn (ESFS). ESFS huvudsakliga syfte är att se till att de regler som gäller för den finansiella sektorn tillämpas på ett sätt som bevarar den finansiella stabiliteten och som säkerställer förtroendet för det finansiella systemet samt ger tillräckligt skydd för konsumenter av finansiella tjänster.4 ESRB är inte någon juridisk person. () finansierar ESRB och tillhandahåller den logistiska servicen5. , och är däremot egna juridiska personer med egen organisation. I det följande beskrivs ESRB:s och EBA:s verksamheter. Ramarna för dess verksamhet framgår av och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd. ESRB har enligt förordningen som mål att ansvara för makrotillsynen av det finansiella systemet i unionen, i syfte att bidra till att förhindra eller minska systemrisker6 bidra till att den inre marknaden fungerar smidigt och där- igenom säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekonomiska tillväxten. 4Artikel 2.1 förordning (EU) 1093/10. 5Se rådets förordning (EU) nr 1096/2010 av om tilldelning till av särskilda uppgifter angående Europeiska systemrisknämndens verksamhet. 6Systemrisk definieras som en risk för störningar i det finansiella systemet som kan medföra allvarliga negativa konsekvenser för den inre marknaden och realekonomin. Alla typer av finansiella mellanhänder, marknader och infrastrukturer är potentiellt systemviktiga i någon utsträckning. Initiativ med anledning av krisen För att uppfylla dessa mål har ESRB bl.a. följande uppgifter: 1.Fastställa eller samla in och analysera alla uppgifter som är relevanta, 2.Identifiera och rangordna systemrisker, 3.Utfärda varningar och rekommendationer när en systemrisk bedöms vara väsentlig och övervaka uppföljningen av varningar och rekommendationer, 4.Utfärda en konfidentiell rekommendation till rådet att tillkännage att en krissituation föreligger. 5.Samordna sin verksamhet med den verksamhet som bedrivs av internationella finansiella organisationer, särskilt () och () samt relevanta organ i tredjeländer i frågor som rör makrotillsyn. Riskvarningar och rekommendationer kan vara generella eller specifika, och ska särskilt riktas till EU som helhet, till en eller flera medlemsstater, en eller flera av de europeiska tillsynsmyndigheterna eller till en eller flera nationella tillsynsmyndigheter. Rekommenda- tioner gällande lagstiftning kan också ges till kommissionen. ESRB ska se till att varningar och rekommendationer blir föremål för uttryckliga ställningstaganden hos adressaten eller adressaterna, enligt principen agera eller förklara (act or explain). ESRB har dock inte möjlighet att fatta för andra rättsligt bindande beslut. Om en rekommendation inte följs och mot- tagaren inte har lämnat en godtagbar förklaring kan ESRB bara informera mottagaren, rådet och, vid behov, de europeiska tillsyns- myndigheterna. kan också bjuda in ESRB- ordföranden för att presentera ESRB:s beslut och berörd part kan begära att få delta i diskussion. ECB:s ordförande är ordförande i . ESRB har en styrelse, en styrkommitté, en rådgivande vetenskaplig kommitté och en rådgivande teknisk kommitté. Besluten fattas av styrelsen. I styrelsen har de nationella centralbankscheferna rösträtt men inte företrädarna för de nationella tillsynsmyndigheterna.7 När de deltar 7 Rösträtt har också ECB:s ordförande och vice ordförande, en ledamot av kommissionen, ordförandena för de europeiska tillsynsmyndigheterna, ordföranden och de två vice ordförandena i den rådgivande vetenskapliga kommittén, samt ordföranden i den rådgivande Initiativ med anledning av krisen i styrelsens och styrkommitténs arbete eller i annan verksamhet som rör ESRB ska ledamöterna agera opartiskt och uteslutande i hela unionens intresse. De får inte begära eller ta emot instruktioner från medlemsstater, unionens institutioner eller något annat offentligt eller privat organ. Inte heller får medlems- staterna unionens institutioner eller något annat offentligt eller privat organ försöka påverka ledamöterna i , när de fullgör sina uppgifter. ESRB ska samarbeta med de europeiska tillsynsmyndigheterna och dessa ska lämna de uppgifter som ESRB behöver för att fullgöra sina uppgifter. ESRB ska också få information från de europeiska tillsynsmyndigheterna liksom från ECB och nationella centralbanker, nationella tillsynsmyndigheter och nationella statistikmyndigheter. Om ESRB behöver information ska nämnden dock i första hand vända sig till de europeiska tillsyns- myndigheterna och ska då i första hand få information i aggregerad form. ESRB kan emellertid även få del av företagsspecifika data. Detta förutsätter dock att ESRB motiverar varför dessa data behövs. Om EU-tillsynsmyndigheterna inte har uppgifterna eller om de av andra skäl inte lämnas , får ESRB vända sig till nationella myndigheter. ESRB har utfärdat tre rekommendationer. Dessa har avsett utlåning i utländsk valuta,8 kreditinstituts finansiering i dollar,9 och nationella myndigheters mandat för makrotillsyn.10 Vi beskriver nedan rekommendationen om makrotillsyn, vilken EU- länderna förväntas uppfylla . Om inte, är de skyldiga att förklara varför. Ordföranden i Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK) ingår också i styrelsen men har inte rösträtt. 8Europeiska systemrisknämndens rekommendation av om utlåning i utländsk valuta (ESRB/2011/1). 9Europeiska systemrisknämndens rekommendation av om kreditinstitutens finansiering i US-dollar (ESRB/2011/2). 10Europeiska systemrisknämndens rekommendation av om de nationella myndigheternas mandat för makrotillsyn (ESRB/2011/3). Initiativ med anledning av krisen ESRB:s rekommendation om de nationella myndigheternas mandat för makrotillsyn I rekommendationen anger ESRB vägledande principer för huvud- punkter i de nationella mandaten för makrotillsyn där behovet av samstämmighet mellan de nationella strategierna balanseras mot behovet av flexibilitet för olika nationella särdrag. Medlemsstaterna rekommenderas att beträffande: Fastställa att makrotillsynens främsta mål är att bidra till att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, genom att bland annat stärka det finansiella systemets förmåga att återhämta sig efter störningar och minska uppbyggnaden av systemrisk, för att därigenom säkerställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekonomiska tillväxten, Säkerställa att makrotillsynsåtgärder kan vidtas på nationell nivå på det nationella makrotillsynsorganets initiativ eller som uppföljning till rekommendationer eller varningar från ESRB. I den nationella lagstiftningen utse ett organ som ska svara för genomförandet av makrotillsynen, normalt antingen i form av en enda institution eller också av ett råd bestående av de organ vars åtgärder har en betydande inverkan på den finansiella stabiliteten. I den nationella lagstiftningen ska beslutsprocessen för makrotillsynsorganets beslutande organ fastställas, Om en enda institution utses som makrotillsynsorgan, upprätta mekanismer för samarbete mellan alla organ vars åtgärder har en betydande inverkan på den finansiella stabiliteten, utan att det påverkar deras respektive mandat, Se till att har en ledande roll i makrotillsynen och att makrotillsynen inte äventyrar dess oberoende enligt artikel 130 i fördraget, Ge makrotillsynsorganet i uppdrag att samarbeta och utbyta information även över nationsgränserna, särskilt genom att informera ESRB om vilka åtgärder som vidtas för att åtgärda systemrisker på nationell nivå. Initiativ med anledning av krisen Uppgifter, befogenheter och instrument: Ge makrotillsynsorganet i uppgift att åtminstone fastställa, övervaka och bedöma risker för den finansiella stabiliteten samt att genomföra policyåtgärder för att uppnå sitt mål genom att förhindra och minska dessa risker, Se till att makrotillsynsorganet har befogenhet att begära in och inom rimlig tid få alla nationella uppgifter och all nationell information som är av relevans för utövandet av dess uppgifter, vilket även inbegriper information från tillsynsorgan med inriktning på mikrotillsyn och värdepappersmarknaden samt information som inte kommer från lagstiftningsområdet, liksom institutionsspecifik information efter en motiverad begäran och under lämpliga former för att säkerställa att den hålls konfidentiell. Enligt samma principer ska makrotillsynsorganet till mikrotillsynsorganen dela med sig av uppgifter och information som är av relevans för utövandet av dessa organs uppgifter, Ge makrotillsynsorganet befogenhet att utse och/eller utarbeta tillsynsstrategier för att samordnat eller tillsammans med tillsynsorgan med inriktning på mikrotillsyn och värdepappers- marknaden identifiera finansinstitut och strukturer som är systemviktiga för respektive medlemsstat, samt att fastställa eller rekommendera den nationella lagstiftningens omfattning, Säkerställa att makrotillsynsorganet har kontroll över lämpliga instrument för att uppnå sina mål. Där så krävs bör tydliga och snabba förfaranden upprättas för att tilldela makrotillsyns- organet instrument. Öppenhet och redovisningsskyldighet: Se till att makrotillsynsbeslut med tillhörande motiveringar offentliggörs , om detta inte medför risker för den finansiella stabiliteten, samt att makrotillsynsstrategier fastställs och publiceras av makrotillsynsorganet, ge makrotillsynsorganet befogenhet att göra offentliga och privata uttalanden om systemrisk, Se till att makrotillsynsorganet ytterst är redovisningsskyldigt gentemot det nationella parlamentet, Initiativ med anledning av krisen Säkerställa rättsligt skydd för makrotillsynsorganet och dess personal när de agerar med ärligt uppsåt. Se till att makrotillsynsorganet, i sin strävan att uppfylla sitt mål, ska vara åtminstone operativt oberoende, särskilt från politiska organ och från finansindustrin, Se till att organisatoriska och finansiella arrangemang inte äventyrar genomförandet av makrotillsynen. Europeiska banktillsynsmyndigheten () De tre EU-tillsynsmyndigheternas organisatoriska strukturer befogenheter är i allt väsentligt desamma. Här beskrivs därför bara Europeiska banktillsynsmyndigheten ().11 Myndigheten påbörjade sin verksamhet . Först ska dock sägas att de nationella tillsynsmyndigheterna ansvarar för och utför den löpande tillsynen inom respektive medlemsland. ska bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. I myndighetens ansvar ingår att arbeta för att unionsrätten tillämpas på samma sätt och för en gemensam tillsynskultur. har bl.a. getts följande uppgifter: