sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — medräknades i budgetpropositionens inkomsterberäkningar och i beräkningen av förslaget till anvisade anslagsmedel, och som lämnades så pass sent att de inte kunde beslutas inom ramen för rambeslutsprocessen. 11Ask, D (2004), Den nya budgetprocessen och skatterna s. 10. Lagstiftningens koppling till statens budget Kommitténs bedömning: Lagförslag som har en tydlig påverkan på statens budget och som lämnas i anslutning till budgetpropositionen bör i enlighet med praxis beslutas inom ramen för rambeslutsprocessen. praxis bör dock ha möjlighet att utvecklas i syfte att ytterligare tydliggöra skiljelinjerna för i vilka fall som lagstiftning, som lämnas i anslutning till budgetpropositionen, bör beslutas inom rambeslutsprocessen eller inte. En förändring som har skett är, som tidigare anförts, att i princip all skattelagstiftning presenterats samlat i budgetpropositionen med en tydlig koppling till inkomstberäkningen. Även förslag om lagstiftning med utgiftspåverkan tycks i allt högre utsträckning lämnas i budgetpropositionen och ges därmed en tydlig koppling till förslagen om anslag. Eftersom praxis är att lagstiftning med budgetpåverkan som lämnas i budgetpropositionen också beslutas i rambeslutsprocessens första eller andra steg har denna utveckling inneburit att budgetbehandlingen i högre utsträckning har samlats till ett prioriteringstillfälle och att risken för motstridiga beslut har reducerats. Överensstämmelse bör råda mellan konsekvenserna av ny eller ändrad lagstiftning och statens budget. Kommitténs bedömning är att praxis fungerar förhållandevis väl i dessa avseenden. För att intentionerna med rambeslutsprocessen ska upprätthållas är det också viktigt att vidmakthåller sin praxis att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller reversera en beslutad budget (se även avsnitt 6.3.2). vill kommittén framhålla att det förekommer att förslag om ny eller ändrad lagstiftning med budgetpåverkan lämnas vid andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen. Detta utvecklas närmare nedan. Att ett förslag infogas i budgetpropositionen innebär inte nödvändigtvis att det har en tydlig påverkan på statens budget. Vissa förslag har en nära koppling till ett visst verksamhetsområde som behandlas i budgetpropositionen och det ses som en praktisk ordning att föra fram dem i budgetpropositionen. Sådana förslag bör normalt inte hänföras till det samlade budgetbeslutet utan de bör beslutas för sig. Skatteförslag har i förarbetena till riksdagsordningens bestämmelser om rambeslutsprocessen ansetts ligga till grund för inkomstberäkningen och inkomstberäkningen har setts som en ram för regeländringar. Detta är också kommitténs utgångspunkt. Genom att besluten om skatteförslag med en tydlig påverkan på skatteinkomsterna i enlighet med praxis fattas tillsammans med inkomstberäkningen i rambeslutsprocessens första steg, under förutsättning att förslagen inte har lämnats och beslutats tidigare , kommer inkomstberäkningen att vila på en tydlig grund och risken för motstridiga beslut minskar. visar den kartläggning som kommittén låtit genomföra att flertalet av de särskilda propositioner med skatteförslag som lämnats har redovisat budgeteffekter som är försumbara eller nära noll.12 Den osäkerhet som normalt omgärdar effektbedömningarna innebär att det ofta kan vara svårt att avgöra om budgeteffekten är signifikant skild från noll, även om den bästa bedömningen pekar på att effekten uppgår till ett fåtal . I likhet med vad som framförts i förarbetena till rambeslutsprocessen bör principen vara att de för inkomstberäkningen avgörande besluten slutligt fattas under rambeslutsprocessens första steg, medan inkomstförslag av helt marginell budgetmässig betydelse, i enlighet med praxis kan avgöras vid sidan av rambeslutet. Motsvarande bör gälla för budgetens utgiftssida. Exakt var gränsen bör gå för när ett lagförslag bör beslutas i rambeslutsprocessen eller inte bör bedömas av , baserat bl.a. på bedömningen av åtgärdens budgetpåverkan och osäkerheten i denna bedömning i det enskilda fallet. Det bör i detta sammanhang också beaktas att sambandet mellan en ny eller ändrad lagstiftning och behovet av medelsanvisning för personal och andra förvaltningsutgifter kan vara särskilt osäker. Normalt sett är dock 12 Kommittén har låtit kartlägga propositioner om skattefrågor från (1997, 1998, 2002, 2006, 2008, 2010 och 2011). Under de kartlagda åren uppgick antalet propositioner om skattefrågor vid sidan av budgetpropositionen till sammanlagt 113 (exklusive dubbelbeskattningsavtal och avtal om informationsutbyte med andra länder). Av de 113 propositionerna innehöll 42 en redovisad siffersatt budgeteffekt som var större eller mindre än noll, dvs. i drygt en tredjedel av propositionerna. Det är således inte ovanligt att särskilda propositioner i skattefrågor innehåller förslag med siffersatta budgeteffekter, även om flertalet av dessa propositioner redovisar budgeteffekter som är försumbara eller noll. I den senare kategorin är det vanligt att det redovisas att budgetkonsekvenser visserligen finns, men att de är marginella eller av ringa storlek. Det torde i dessa fall normalt handla om en bedömd budgeteffekt på högst ett fåtal . Enligt beräkningskonventioner för skatter redovisas budgeteffekterna av skatteförslag i miljarder kronor med två decimaler. Beräkningarna avrundas således till närmast hela . Denna avrundning torde bero på den osäkerhet som normalt omgärdar beräkningarna. budgeteffekterna av ny eller ändrad lagstiftning på förvaltningskostnaderna försumbara.13 Figur 6.2 Lagförslag lämnas i anslutning till budgetpropositionen (BP), kommitténs bedömning De lagförslag som har tydlig budgetpåverkan och som lämnas i anslutning till budgetpropositionen, dvs. i budgetpropositionen eller i särskilda propositioner i anslutning till budgetpropositionen, bör således beslutas inom ramen för rambeslutsprocessen (jfr figur 6.2 ovan). bör lagförslag som rätteligen saknar en tydlig koppling till statens budget inte omfattas av besluten i rambeslutsprocessen även om förslaget lämnas i budgetpropositionen. Enligt kommitténs bedömning bör praxis ha möjlighet att utvecklas i syfte att ytterligare tydliggöra skiljelinjerna för i vilka fall som lagstiftning, som lämnas i anslutning till budgetpropositionen, bör beslutas inom rambeslutsprocessen eller inte. 13 Den kartläggning som gjorts av samtliga propositioner som lämnades riksmötena /09 och 2011/12 (293 propositioner, varav 261 med lagförslag) visar att det är ovanligt att nya eller ändrade lagar ger upphov till mer än försumbara effekter på anslag för förvaltningsändamål. Det är i stället mycket vanligt att lagstiftningen bedöms ge upphov till mindre konsekvenser för förvaltningen och att de utgiftseffekter som uppkommer får täckas av befintliga anslag. Det förekommer dock att effekterna av ett lagförslag ger upphov till väsentligt mer än försumbara effekter på anslag för förvaltningsändamål. Ett exempel är regeringens proposition 2011/12:60 Genomförande av återvändardirektivet med förslag om ändringar i utlänningslagen och i lagen om särskild utlänningskontroll. Lagförslagen beräknades leda till ökade kostnader för domstolarna och med . Förutsättningar för att förslag med budgetpåverkan bör få aviseras i budgetpropositionen Kommitténs bedömning: Förslag med påverkan på statens budget som aviseras i budgetpropositionen bör vara beräknade i förslaget till statens budget och även vara väl beskrivna. Om budgetpropositionen innehåller aviseringar om kommande lagförslag med budgetpåverkan bör regeringen redovisa skälen till varför lagförslaget inte har kunnat lämnas i anslutning till budgetpropositionen. Som beskrivits ovan har en praxis tillämpats som medgett att propositioner med budgetkonsekvenser har kunnat lämnas efter budgetpropositionen trots bestämmelsen i 3 kap. 2 § tredje stycket RO, dvs. utan att synnerliga ekonomisk-politiska skäl ansetts föreligga. Enligt kommitténs bedömning har nuvarande praxis med propositioner med budgetpåverkan som aviserats i budgetpropositionen huvudsakligen fungerat väl. I några fall har dock beskrivningen av det kommande förslaget varit bristfällig. Kommittén noterar också att finansutskottet har framhållit att förfarandet med aviseringar av kommande propositioner med budgetpåverkan kan försämra möjligheter att bedöma regeringens förslag om det aviserade förslaget inte är tillräckligt specificerat i budgetpropositionen (se t.ex. yttr. 2008/09:FiU4y med anledning av forskningspropositionen 2008). Enligt kommitténs bedömning kan det förekomma situationer där förslag med budgetkonsekvenser behöver kunna lämnas efter budgetpropositionen och beslutas efter rambeslutsprocessen. Det kan handla t.ex. om en kort beredningstid efter ett regeringsskifte, domstolsutslag, behov av att invänta Europeiska kommissionens avgörande i en notifieringsprocess eller ändrade förutsättningar för utformningen av förslaget som uppkommit sent i beredningen. För att inte stå i strid med riksdagsordningens bestämmelse om att propositioner om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret endast får lämnas efter budgetpropositionen om det föreligger synnerliga ekonomisk-politiska skäl, bör sådana förslag aviseras i budgetpropositionen, dvs. vara väl beskrivna och specificerade och de ekonomiska konsekvenserna ingå i förslaget till statens budget (jfr figur 6.3 nedan). Figur 6.3 Lagförslag aviseras i budgetpropositionen (BP), kommitténs bedömning Redovisningen av förslagens budgetpåverkan bör omfatta budgeteffekter för budgetåret och de därpå följande två åren (se även avsnitt 5.3.2), inklusive en bedömning av den osäkerhet som omgärdar effekterna, effekter på berörda anslags ändamål, effekter på ekonomiska åtaganden och vilka delar av det aviserade förslaget som påverkar inkomster och utgifter på statens budget. Regeringen bör även redovisa skälen till varför förslaget inte har kunnat lämnas i anslutning till budgetpropositionen. Under dessa förutsättningar bör förslaget inte anses utgöra ett förslag om statens inkomster och utgifter enligt 3 kap. 2 § tredje stycket RO. I det fall regeringen aviserar ett förslag i budgetpropositionen men inte lämnar propositionen med förslaget förrän är sådana förslag enligt praxis inte heller att betrakta som en ändring av statens budget. Tillvägagångssättet bör tillämpas restriktivt eftersom det försvårar för att ställa regeringens och oppositionens budgetförslag mot varandra som helheter då förslaget inte föreligger i sin helhet i samband med budgetbeslutet. En sådan ordning utgör en avvikelse i förhållande till det önskvärda i ett samlat prioriteringstillfälle där regeringens och oppositionens budgetförslag ställs mot varandra som helheter. Det kan också innebära en viss risk för motstridiga beslut, dvs. beslut om lagstiftning som inte stämmer överens med budgetbeslutet. I dessa situationer kan det inom skatteutskott etablerade s.k. reservationsförbudet vara av betydelse eftersom ett sådant förfarande kan bidra till att motverka risken för motstridiga beslut. Lagförslag med budgetpåverkan som lämnas före budgetpropositionen Kommitténs förslag: En ny tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen införs om att beslutet i rambeslutsprocessens första steg ska innehålla ett fastställande av preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. I budgetlagen görs följdändringar med anledning av förslaget. Kommitténs bedömning: Förslag som påverkar statens budget det närmast följande budgetåret och som beslutas före budgetpropositionen bör vara aviserade och beräknade i de preliminära utgiftsramarna och inkomstberäkningarna för det andra och tredje tillkommande året i föregående budgetproposition. Det förekommer att regeringen föreslår och beslutar om lagförslag med budgetkonsekvenser för redan på våren.14 Sådana förslag har normalt sett aviserats i föregående budgetproposition.15 Även om ett sådant förfarande föregriper det samlade prioriteringstillfälle som budgetbehandling ska utgöra, visar praxis enligt kommitténs bedömning, att det behöver finnas ett utrymme för att lämna propositioner med lagförslag som har budgetkonsekvenser före den ordinarie budgetprocessen. Det gäller bl.a. omfattande och komplicerad lagstiftning för vilken det kan finnas ett behov av en längre beredningstid i jämfört med vad som är möjligt inom ramen för höstens budgetberedning. Även behovet av tid för anpassning och förberedelser hos företag, hushåll och myndigheter kan kräva att beslut om ny eller ändrad lagstiftning fattas före budgetbehandling . Det kan också finnas andra skäl till att lämna förslag till budgetpåverkande lagstiftning . Vid ett sådant tillvägagångssätt har regeringen goda möjligheter att anpassa förslaget till statens budget till beslut om lagförslaget. Risken torde därför vara liten för att en konflikt uppstår mellan konsekvenserna av den beslutade lagstiftningen och besluten om statens budget. 14Den kartläggning som kommittén låtit genomföra visar att av de 170 lagförslag som sammantaget lämnades under riksmötena /09 och 2011/12, hade 11 av förslagen budgetkonsekvenser . Inget av förslagen avsåg skatteförslag. 15Ett exempel är propositionen 2008/09:158 Från erkännande till egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna. Kommittén noterar att förordade att komplicerade lagstiftningsärenden inte skulle föras fram som en del av budgetförslaget utan i första hand avlämnas till (1993/94:TK2 s. 15). De budgeteffekter som varje sådant förslag skulle kunna ge upphov till menade man skulle vara förenliga med de långsiktiga budgetpolitiska riktlinjer som tidigare lagt fast. Dessutom skulle förslagens budgeteffekter och hur dessa var avsedda att inordnas bland övriga långsiktiga budgetåtaganden redovisas. Mot bakgrund av det anförda och för att ge ytterligare stadga åt ett förfarande med tidiga politiska prioriteringar i form av förslag som påverkar statens budget för det närmast följande budgetåret och som lämnas före budgetpropositionen bör sådana förslag ha aviserats i den föregående budgetpropositionen. Ett sådant förfarande skulle också i hög grad överensstämma med praxis enligt vilken aviserade förslag med utgiftspåverkan inkluderas i de preliminära utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret som regeringen enligt budgetlagen är skyldig att redovisa i budgetpropositionen. Vidare är det ett naturligt inslag i en medelfristig budgetprocess. Kommittén föreslår av denna anledning att ges möjlighet att uttryckligen beakta det aviserade lagförslaget inom ramen för sitt riktlinjebeslut om preliminära utgiftsramar för de två tillkommande budgetåren. Eftersom samma behov kan uppkomma när det gäller förslag som påverkar inkomstberäkningen bör en motsvarande ordning införas på budgetens inkomstsida genom att godkänner en preliminär inkomstberäkning, fördelad på grupper av inkomster för det andra och tredje tillkommande budgetåret, som en riktlinje för regeringens budgetarbete. fattar beslut om de preliminära utgiftsramarna för det andra och tredje tillkommande budgetåret i en separat förslagspunkt vid sidan av beslutet om inkomstberäkning och utgiftsramar, dvs. vid sidan om rambeslutsprocessens första steg. Att ska fatta ett sådant beslut är inte reglerat. För att trygga en helhetssyn på budgetpolitiken i ett medelfristigt perspektiv bör de preliminära inkomstberäkningarna och utgiftsramarna för de två tillkommande åren beslutas tillsammans med inkomstberäkningen och utgiftsramarna för det närmast följande budgetåren i rambeslutsprocessens första steg. Detta skulle också trygga en överensstämmelse med de medelfristiga budgetpolitiska målen. Regeringen bör alltså i den budgetproposition som närmast föregår ett beslut om ny eller ändrad lagstiftning med budgetpåverkan medräkna budgetkonsekvenserna av det aviserade förslaget i de preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret som föreslås godkänna. Det aviserade förslagets innehåll bör , åtminstone översiktligt, beskrivas i denna budgetproposition. Regeringen bör sedan i den nästkommande budgetpropositionen även redovisa om bedömningen av budgetkonsekvenserna av den beslutade åtgärden har ändrats sedan beslutet eller sedan aviseringen i föregående budgetproposition. Den föreslagna ordningen framgår av figur 6.4 nedan. Figur 6.4 Lagförslag lämnas före budgetpropositionen (BP), kommitténs förslag och bedömning När det gäller den preliminära inkomstberäkningen för det andra och tredje tillkommande året finns det anledning att påminna om att regeringen redan i enlighet med 9 kap. 3 § budgetlagen redovisar en inkomstprognos för i budgetpropositionen. Avsikten med kommitténs förslag är inte att skapa en ytterligare redovisning av inkomsterna i det medelfristiga perspektivet. I princip torde en beräkning motsvarande den som görs vid redovisningen av inkomstprognoserna för det andra och tredje tillkommande året i budgetpropositionens inkomstavsnitt vara tillräcklig. Det bör tydligt framgå vilka inkomsttitlar som den preliminära inkomstberäkningens grupper omfattar. Kommittén föreslår mot bakgrund av det anförda att en bestämmelse med denna inriktning införs som en tilläggsbestämmelse till 5 kap. 12 § RO och att vissa följdändringar görs i 2 kap. 3 § budgetlagen med anledning av detta. Konsekvenser av kommitténs bedömningar för arbete och regeringens budgetprocess Den förhållandevis restriktiva hållning som kommittén bedömer bör gälla för att regeringen ska kunna lämna propositioner med budgetkonsekvenser efter budgetpropositionen, och som beslutas vid sidan av budgetprocess, kan innebära att något fler propositioner med lagförslag kommer att avgöras i det första eller andra steget i rambeslutsprocessen. Följden av detta kan bli att något fler förslag än väcks i anslutning till budgetpropositionen, vilket i sin tur kan påverka beredningen av lagförslag såväl inom som hos andra instanser, t.ex. För att det ska vara möjligt för regeringen att lämna lagförslag som har tydlig budgetpåverkan till i sådan tid att de kan behandlas inom ramen för rambeslutsprocessen, måste förslagen först ha remitterats och i förekommande fall granskats av Lagrådet. Det innebär att regeringens beredning av lagstiftningsförslagen i vissa fall kan behöva vara färdig tidigare än vad som är fallet, för att bl.a. den tid som står till remissinstansernas förfogande ska vara tillräcklig och Lagrådets eventuella synpunkter ska hinna beaktas. Även om utgångspunkten därför måste vara att regeringens beredning av lagstiftningsärenden inklusive eventuell lagrådsgranskning ska vara avslutad innan sommaruppehållet, kan det inte uteslutas att det i vissa fall kan vara svårt för regeringen att hinna genomföra en godtagbar beredning av lagstiftningsförslag som ska lämnas till om förslaget ska lämnas för granskning till Lagrådet redan innan rådets sommaruppehåll. Mot denna bakgrund kan det därför i något större utsträckning än förväntas uppstå behov av lagrådsgranskning även , vilket ligger i linje med uttalandena i förarbetena till den nuvarande lagen (2003:333) om Lagrådet om att det bör finnas en beredskap för granskning och att utgångspunkten är att Lagrådet ska kunna utföra granskningsuppgifterna under alla tidpunkter . Enligt 5 kap. 12 § RO fastställer för det närmast följande budgetåret i rambeslutsprocessens första steg genom ett enda beslut dels utgiftsramar för varje utgiftsområde, dels en beräkning av inkomsterna. I det första beslutssteget godkänner även, enligt praxis, beräkningen av förändringen av anslagsbehållningar, nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringen. Enligt praxis ingår även beslut om utgiftstak för det tredje tillkommande året.16 Justeringar av redan beslutade tak och en beräkning av utgifterna för ålderspensionssystemets utgifter ingår också i beslutet.17 I budgetpropositionen föreslår regeringen att som en riktlinje för regeringens budgetarbete ska godkänna den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden för det andra och tredje tillkommande budgetåret. I samband med beslutet om statens budget i det första beslutssteget, men i en separat förslagspunkt, godkänner den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden för de tillkommande budgetåren. 16Budgetlagen anger att regeringen ska lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året i budgetpropositionen (2 kap. 2 §). Bestämmelsen i budgetlagen utgör ett minimikrav om att regeringen ska lämna förslag till utgiftstak för det tredje året, dvs. förslag kan även lämnas om utgiftstak ytterligare längre fram i tiden, se t.ex. s. 96 i kommitténs delbetänkande – uppfyller det EU:s direktiv? (SOU 2013:32). 17Justeringar av redan beslutade tak utgörs normalt av beräkningstekniska justeringar till följd av bl.a. ändrade redovisningsprinciper, men även reala justeringar kan förekomma, t.ex. i samband med ett regeringsskifte. Kommitténs förslag: Riksdagsordningens bestämmelse om rambeslutsprocessens första steg ändras så att det framgår att en utgiftsram utgör det belopp som de anslag som hör till respektive utgiftsområde högst får uppgå till under budgetåret och att beslutet i det första steget även ska omfatta en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Kommitténs bedömning: I enlighet med etablerad praxis bör godkännandet av beräkningen av ålderspensionssystemets utgifter ingå i rambeslutsprocessens första steg. Någon reglering av detta behövs dock inte. Utgiftsramarna sätter en gräns för anslagen Som konstaterades i avsnitt 6.1.4 är det naturligt att förekomsten av utgiftsramar, vilket är fallet , är avhängigt av att tillämpar rambeslutsprocessen. För att tydliggöra att utgiftsramarna (och de preliminära utgiftsramarna) sätter en gräns för de för året anvisade anslagsmedlen (beräknade anslagsmedel), och inte för de faktiska utgifterna, föreslår kommittén att 5 kap. 12 § tredje stycket RO ändras så att det framgår att utgiftsramen för ett utgiftsområde är det belopp som de anslag som hör till utgiftsområdet högst får uppgå till under budgetåret. Andra betalningar som påverkar statens lånebehov Enligt 3 kap. 3 § budgetlagen ska regeringens förslag till statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Detta ger uttryck för den s.k. fullständighetsprincipen (se avsnitt 3.3.1). beslut i rambeslutsprocessens första steg innebär, enligt praxis, att osäkerheten om vad som blir resultatet av budgetbehadling för bl. a. statens lånebehov kan undanröjas tidigt i budgetprocess (1993/94:TK1 s. 35 och 47). Betalningsflöden som inte påverkar anslag och inkomsttitlar ingår i statens budget i beräkningsposterna kassamässig korrigering och nettoutlåning. Vidare finns posten förändring av anslagsbehållningar som utgör ett netto mellan å ena sidan användning av anslagsbehållningar från föregående budgetår och å andra sidan sparade medel från aktuellt budgetår samt utnyttjande av anslagskredit (se avsnitt 3.3.4). Kassamässiga korrigeringar uppstår bl.a. till följd av periodiseringsskillnader. Posten nettoutlåning utgörs av in- och utlåning till myndigheter, affärsverk, vissa statliga bolag, stater och fonder. De största posterna utgörs normalt av utlåning till för finansiering av studielån samt utlåning för infrastrukturinvesteringar. Eftersom för det närmast följande budgetåret, vid sidan av beslut om inkomstberäkningar och utgiftsramar, alltsedan rambeslutsprocessen infördes även har godkänt andra betalningar som påverkar lånebehovet i rambeslutsprocessens första steg och att beslut i det första beslutssteget därmed innebär att osäkerheten om konsekvenserna av budgetbehandling undanröjs i ett tidigt skede, föreslår kommittén att riksdagsordningens bestämmelse om rambeslutsprocessens första steg förtydligas och anpassas till denna praxis. Mot bakgrund av detta föreslår kommittén att en bestämmelse med denna innebörd tas in i 5 kap. 12 § tredje stycket RO.