sou · H1B332 · 2013-05-03 00:00:00 — Kommitténs förslag: I budgetlagen införs en bestämmelse som tydliggör att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen ska redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen samt den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder. Därutöver införs i budgetlagen en skyldighet för regeringen att i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Skälen för kommitténs förslag: Genomgången i avsnitt 11.3.1 ger en tydlig bild av hur regeringen arbetar med prognoser och hur dessa används. I förarbetena till budgetlagen uttalade regeringen att den inte såg något behov av att i detalj reglera vad den ska prognostisera, men att de viktigaste komponenterna borde anges i lagen (prop. 2010/11:40 s. 129). Kommittén instämmer i detta, men anser att det finns vissa väsentliga komponenter som inte kommer till uttryck i budgetlagen och där det skulle gagna transparensen i regleringen om också dessa framgick direkt av lagen. Av 9 kap. 3 § budgetlagen följer att budgetprognoserna, dvs. prognoserna över statens inkomster och utgifter, lånebehov samt utgifterna under utgiftstaket, ska baseras på väl specificerade förutsättningar. Enligt förarbetena inkluderar detta bl.a. vissa makroekonomiska variabler, t.ex. BNP och volymutvecklingen inom olika transfereringssystem (prop. 2010/11:40 s. 130). Ytterligare ett stort antal makroekonomiska variabler är av direkt betydelse för prognoserna över statens inkomster, utgifter och lånebehov, som t.ex. pris- och löneutvecklingen, utvecklingen av antalet arbetade timmar och antalet sysselsatta, utvecklingen av hushållens konsumtion, arbetslöshetens nivå och bruttonationalinkomsten. Dessa variabler, som omfattas av budgetlagens nuvarande bestämmelse om väl specificerade förutsättningar, utgör dock endast en delmängd av den uppsättning av makroekonomiska variabler och indikatorer som regeringen använder sig av för att beskriva och analysera den ekonomiska utvecklingen, och som är av betydelse för utformningen av den ekonomiska politiken. Det gäller exempelvis olika mått på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden eller i ekonomin som helhet, arbetslöshetens fördelning inom olika befolkningsgrupper och produktionens utveckling inom olika sektorer. Med hänsyn till dessa makroekonomiska variablers betydelse för regeringens riktlinjer för den ekonomiska politiken är det enligt kommittén rimligt att det i budgetlagen tydliggörs att prognoserna i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen också bör omfatta denna bredare definition av den makroekonomiska utvecklingen. Regeringen ska enligt 9 kap. 2 § budgetlagen redovisa hur överskottsmålet uppnås. Detta innebär bl.a. att regeringen måste redovisa prognoser över den offentliga sektorns finansiella sparande i ett medelfristigt perspektiv, eftersom sådana prognoser är nödvändiga för att måluppfyllelsen ska kunna bedömas. Några ytterligare krav på redovisning av de offentliga finanserna finns inte i budgetlagen. Regeringen redovisar dock omfattande prognoser över de offentliga finanserna, bl.a. prognoser över finanserna i den offentliga sektorns delsektorer och prognoser över den offentliga sektorns brutto- och nettoskulder. Prognoserna över utvecklingen av kommunsektorns finanser och den offentliga sektorns skulder är därtill ofta betydelsefulla för finanspolitikens utformning. Mot denna bakgrund bör det även föreskrivas i budgetlagen att regeringens prognosskyldighet ska omfatta prognoser över den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder. Med den offentliga sektorn avses såväl hela den konsoliderade offentliga sektorn som dess tre undersektorer staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. En sådan reglering innebär ett tydliggörande av att den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen även bör innehålla en bred beskrivning av den makroekonomiska och den offentligfinansiella utvecklingen i enlighet med den fasta praxis som har upprätthållits under en lång följd av år. Regeringen redovisar i den ekonomiska vårpropositionen även prognoser över de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Dessa prognoser utgör tillsammans med uppföljningen av de budgetpolitiska målen en viktig avstämning av den förda finanspolitikens överensstämmelse med kravet på långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna. Med hänsyn till dessa prognosers betydelse bör de enligt kommitténs mening uttryckligen regleras i budgetlagen. Detta utgör en kodifiering av en befintlig praxis och skulle bidra till att budgetlagen ger en mer rättvisande bild av innehållet i de ekonomiska propositionerna. 12Oberoende analys och övervakning 12.1Krav på effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen iakttas I fråga om de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna föreskrivs i artikel 6.1 i direktivet att en effektiv och punktlig övervakning av hur reglerna iakttas ska specificeras, baserad på en tillförlitlig och oberoende analys utförd av oberoende organ eller organ som är funktionellt oberoende av medlemsstaternas budgetmyndigheter. Regeringen ska enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Regeringen ska vidare till lämna en årsredovisning för staten. ska enligt 3 § lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. granska årsredovisningen för staten som enligt budgetlagen bl.a. ska innehålla en uppföljning av de av beslutade budgetpolitiska målen (10 kap. 5 och 6 §§ budgetlagen). I 13 kap. 7 § regeringsformen anges att är en statlig myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Riksrevisorernas rapporter med anledning av effektivitetsrevisioner och årlig revision överlämnas till för behandling (3 kap. 8 a § riksdagsordningen). Samtliga granskningsrapporter som inte rör den verksamhet som bedrivs av eller dess myndigheter överlämnas till regeringen. Regeringen ska därefter lämna en skrivelse över varje rapport till (4 kap. 18 a § riksdagsordningen). En sådan rapport avser granskning med anledning av årsredovisningen för staten. ska enligt 5 § förordningen (2011:446) med instruktion för följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politik som regeringen föreslår och beslutar om. Därmed ska rådet bidra till en ökad öppenhet och tydlighet kring den ekonomiska politikens syften och effektivitet. Av 6 § i nämnda förordning framgår att rådet särskilt, med utgångspunkt i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, ska bedöma om finanspolitiken är förenlig med långsiktigt hållbara finanser och de budgetpolitiska målen. Kommitténs bedömning: Det svenska budgetramverket uppfyller direktivets krav om oberoende analys och övervakning. Skälen för kommitténs bedömning: Det finns inte någon reglering i anslutning till de svenska numeriska finanspolitiska reglerna, överskottsmålet och utgiftstaket, om oberoende övervakning av hur de budgetpolitiska målen uppfylls. Olika institutioner har dock i uppdrag att övervaka, analysera och rapportera hur finanspolitiken förhåller sig till de budgetpolitiska målen. granskning med anledning av årsredovisningen för staten är främst bakåtblickande och baserar sig på politikens utfall utifrån den redovisning som görs i årsredovisningen för staten. har dock lämnat minst en granskningsrapport inom ramen för effektivitetsrevisionen som avsett tillämpningen av olika delar av det finanspolitiska ramverket. Dessa har bl.a. avsett regeringens redovisning av budgeteffekter i budgetpropositionen, transparensen i regeringens bedömning av reformutrymmet, behovet av marginaler under utgiftstaket och regeringens uppföljning av överskottsmålet. Finanspolitiska rådets uppföljning av att de budgetpolitiska målen iakttas är i högre grad än granskning framåtblickande i och med att rådet i enlighet med sitt uppdrag även ska granska måluppfyllelsen i den ekonomiska politik som regeringen föreslår. Rådets uppdrag är att särskilt analysera hur väl regeringen uppfyller de budgetpolitiska målen och om de offentliga finanserna är långsiktiga hållbara. Rådet ska även bedöma effekterna för tillväxt, sysselsättning samt välfärdens fördelning och hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till konjunkturutvecklingen. Rådet ska vidare granska tydligheten i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, särskilt med avseende på angivna grunder för den ekonomiska politiken samt skälen för förslag till åtgärder. Rådet har tillförts extra resurser för det nya uppdraget att analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning . Rådet får även granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser och i de modeller som ligger till grund för prognoserna, se förordningen (2011:446) med instruktion för . Medan är en från regeringen oberoende myndighet under är en myndighet under regeringen. Även om är en myndighet under regeringen åtnjuter dock myndigheten i praktiken, i likhet med övriga myndigheter under regeringen, en hög grad av oberoende, vilket är en följd av den svenska förvaltningsmodellen. Till detta kommer att rådets ledamöter visserligen utses av regeringen men efter förslag från rådet. Rådet har valt att offentligt publicera sitt förslag till nya ledamöter. Instruktionen för har en bred parlamentarisk uppbackning. Regeringen har även i regleringsbrev gett myndigheten i uppdrag att analysera den förda finanspolitikens effekter, varvid särskild tonvikt ska läggas vid hur de offentliga finanserna förhåller sig till budget- och finanspolitiska mål. Vidare har genom sitt regleringsbrev i uppdrag att löpande följa upp de budgetpolitiska målen. Såväl som tre myndigheter under regeringen har såldes i uppdrag att, utifrån olika perspektiv, genomföra analyser av hur de budgetpolitiska målen iakttas. Av regeringens myndigheter kan anses ha en särställning genom att dess huvudsakliga uppdrag är att granska finanspolitiken. Granskningen av det finanspolitiska ramverket har bedrivits i ungefär samma form och omfattning under ett flertal år. Skulle regeringen avvika från den etablerade ordningen i riktning mot en försvagad granskning är det sannolikt att det skulle ge upphov till en betydande offentlig kritik och därmed också medföra politiska kostnader. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det svenska ramverket uppfyller de krav som krav som EU-direktivet ställer på oberoende övervakning. 13Övriga överväganden om de budgetpolitiska målen Som kommittén konstaterat i kapitel 6–12 bedöms uppfylla direktivets krav på nästan alla punkter. Frånsett ett par krav i direktivet som avser regeringens prognoser (se kapitel 11) finns det ingen anledning att föreslå ändringar i det svenska regelverket med anledning av direktivets krav. Det svenska budgetramverket med budgetpolitiska mål på medellång sikt och en stram budgetprocess som respekterar dessa mål har gagnat väl under de det har tillämpats. offentliga finanser synes tack vare ramverket klara sig tämligen väl i den tid av ekonomisk kris som stora delar av och övriga världen just nu genomgår. Det politiska stödet för ramverket är också brett. Det kan mot denna bakgrund finnas anledning att överväga behovet av att ge ytterligare stadga åt det budgetpolitiska ramverket genom att centrala delar av ramverket som bygger på praxis kommer till uttryck i reglering. Dessa frågor har dock en tydlig koppling till kommitténs övriga uppdrag, varför frågorna lämpligen hanteras i kommitténs huvudbetänkande. Nedan redovisas kortfattat några av de skäl som enligt kommitténs mening kan aktualisera behov av ytterligare överväganden område för område. Kommitténs bedömning: Det kan finnas anledning att överväga att reglera de budgetpolitiska målens roll i budgetprocess. Det kan också övervägas om det bör förtydligas i budgetlagen (2011:203) att regeringen ska förklara väsentliga avvikelser från överskottsmålet och redogöra för hur en återgång till målet bör ske. Vidare kan det övervägas om den etablerade ordningen att regeringen i budgetpropositionen redovisar effekterna på de offentliga finanserna av föreslagna finanspolitiska åtgärder på medellång sikt, bör tydliggöras och befästas, som en del av ett krav på avstämning av den föreslagna finanspolitiken mot överskottsmålet. Slutligen kan det även övervägas om en skyldighet för regeringen att säkerställa att en oberoende analys och övervakning av de budgetpolitiska målen genomförs bör komma till uttryck i budgetlagen. De budgetpolitiska målens roll i budgetprocess Skälen för kommitténs bedömning: De budgetpolitiska målen har funnits ; utgiftstaket infördes och målet för den offentliga sektorns finansiella sparande i dess nuvarande form 2000. Dessa mål har tjänat väl och det finns en bred politisk uppslutning bakom målen och deras roll för att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser. De goda erfarenheterna av och den breda politiska uppslutningen kring de budgetpolitiska målen gör att det nu kan finnas anledning att överväga att uttryckligen reglera de budgetpolitiska målens roll i budgetprocess. En väl beprövad praxis med brett politiskt stöd skulle därigenom kodifieras och ges en förstärkt stabilitet. En sådan reglering skulle också bidra till att lagstiftningen ger en mer rättvisande bild av budgetprocessen i och därmed öka transparensen i regelverket. Vidare skulle kopplingen mellan de budgetpolitiska målen på medellång sikt och de årliga budgetbesluten tydliggöras. De budgetpolitiska målens koppling till de årliga budgetbesluten Skälen för kommitténs bedömning: Det kan finnas skäl att överväga en uttrycklig reglering av hur såväl som regeringen ska beakta budgetpolitiska mål i de årliga budgetbesluten (se avsnitt 9.3.1). Överskottsmålet utgör ett övergripande riktmärke för finanspolitiken. Genom att i budgetlagen tydliggöra att budgetpropositionen ska innehålla en avstämning av finanspolitiken, både den beslutade och den föreslagna, mot överskottsmålet skulle en befintlig praxis regleras. Dessutom skulle en utökad symmetri tillskapas mellan regleringen av hanteringen av de båda budgetpolitiska målen, överskottsmålet och utgiftstaket, i budgetprocessen. I en sådan avstämning bör, i enlighet med praxis, ingå att redovisa de årliga effekterna på de offentliga finanserna av nya finanspolitiska åtgärder och de tillkommande tre åren. Även övervägandena kring ett klargörande av de budgetpolitiska målens hantering i budgetprocess i avsnitt 13.2.1 har bäring på detta område i och med att det bl.a. skulle innebära att kopplingen mellan de budgetpolitiska målen på medellång sikt och de årliga budgetbesluten tydliggörs. Riksdagsordningen skulle genom att ange att använder budgetpolitiska mål vid beredning och beslut om budgeten också ge en mer rättvisande bild av den nuvarande budgetprocessen, i vilken de budgetpolitiska målen de facto iakttas. Konsekvenser om de budgetpolitiska målen inte bedöms Skälen för kommitténs bedömning: Regeringen har när en avvikelse från överskottsmålet bedömts vara aktuell för redogjort för de bedömda avvikelserna, redovisat en plan för hur en återgång till måluppfyllelse bör se ut och även redovisat åtgärdernas effekter på medellång sikt på de offentliga finanserna, se t.ex. prop. 2007/08:100 s. 50 och prop. 2009/10:100 s. 160. I syfte att göra lagstiftningen mer transparent och tydlig och därigenom mer överensstämmande med tillämpningen i praktiken kan det övervägas om den praxis som utvecklats på området också bör komma till uttryck i lagstiftningen. Det bör i detta sammanhang framhållas att det inte skulle vara fråga om att reglera en skyldighet för regeringen att i alla situa- tioner vidta åtgärder, utan en skyldighet att redovisa en bedömning av hur en återgång till målet bör ske och motiven för bedömningen. En sådan återgång kan nämligen, som praxis visar, i vissa situationer uppnås utan att några aktiva åtgärder vidtas. Återgången kan ibland av exempelvis konjunkturella skäl också behöva sträckas ut över . Bedömningen i fråga om en eventuell avvikelse från målet föreligger eller inte är som framgått tidigare förenad med stor osäkerhet, se kapitel 10. Det förefaller därför rimligt att det endast är vid väsentliga avvikelser som en sådan skyldighet bör inträda. Med väsentlig avses i detta sammanhang normalt över- eller underskridanden som uppgår till åtminstone en halv procent av BNP. I detta sammanhang måste även den bedömda riskbilden och konjunkturläget vägas in. Krav på effektiv övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen iakttas Skälen för kommitténs bedömning: Som konstaterats i kapitel 12 granskar flera olika myndigheter, utifrån delvis olika perspektiv, regeringens finanspolitik och effekterna av densamma. För att ytterligare befästa vikten av att det sker en effektiv övervakning av att de budgetpolitiska målen iakttas kan det övervägas att reglera regeringens ansvar för att en sådan analys och övervakning genomförs. En sådan reglering skulle överensstämma med rådande praxis. EU-direktivet ställer krav på att de nationella budgetramverken ska ha en tidshorisont om . bedöms som anförts i kapitel 6 uppfylla detta krav. I kommittédirektivet anges emellertid att kommittén ska analysera för- och nackdelar med ett trerespektive fyraårigt perspektiv för utgiftstaket och överväga en ändring av lagstiftningen i detta avseende. I 2 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) föreskrivs att regeringen i budgetpropositionen ska lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret. I budgetpropositionen ska regeringen också redovisa en fördelning av utgifterna på utgiftsområdena för det andra och tredje tillkommande budgetåret (2 kap. 3 § budgetlagen). Regeringen ska vidare enligt 9 kap. 3 § samma lag redovisa prognoser över bl.a. utgifterna under utgiftstaket. Dessa prognoser ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren. Tidshorisonten för utgiftstaket har också , med några undantag, varit treårig. När det fleråriga taket för statens utgifter infördes var utgångspunkten att denna övergripande restriktion skulle ge förutsättningar att på medellång sikt hålla utvecklingen av statens utgifter under kontroll. Med medellång sikt avsågs en period som täcker det innevarande året och de tre närmast följande åren (prop. 1995/96:150 s. 57). har regeringen vid fyra tillfällen avstått från att föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande året. Så skedde i budgetpropositionerna , 2005, 2006 och 2007.1 I budgetpropositionerna för de tre senare åren presenterades emellertid tekniska beräkningar alternativt bedömningar av utgiftstaket för det tredje tillkommande året. I budgetpropositionen (prop. 2006/07:1 Förslag till stadsbudget , finansplan skattefrågor, tilläggsbudget m.m., avsnitt 4.2) angav regeringen att förslag till utgiftstak skulle presenteras i budgetpropositionen , vilket regeringen också gjorde. välkomnade regeringens avsikt att återgå till den tidigare ordningen med utgiftstak som fastställs framåt (bet. 2006/07:FiU1 s. 123 f.). Vidare angav utskottet att det delade regeringens uppfattning att det är angeläget att återgå till den treåriga budgetcykeln för att värna långsiktigheten i de offentliga finanserna. infördes i budgetlagen en skyldighet för regeringen att till föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande året. Det blev då även obligatoriskt för regeringen att redovisa en bedömning av utgiftsramarna för det andra och tredje tillkommande budgetåret. ekonomiska vårproposition aviserade regeringen en utökning av den medelfristiga budgeteringen med till att även omfatta det fjärde tillkommande året (prop. 2009/10:100 s. 239). Det innebar att även 2014 togs med i budgetplaneringen. Regeringen angav som motiv för detta att utgiftstaket för det fjärde året var ett viktigt instrument för att tydliggöra strategin för en återgång till överskott i de offentliga finanserna, men framhöll att det förlängda tidsperspektivet också kan bidra till ökad osäkerhet eftersom utgiftstakets förhållande till makroekonomiska storheter som BNP och inflationen i allmänhet riskerar att förändras mer för än för en kortare. En fyraårig tidshorisont i budgetplaneringen upprätthölls sedan i budgetpropositionerna . I budgetpropositionen valde regeringen att endast göra en bedömning av det 1 Frånvaron av förslag till utgiftstak i budgetpropositionen (prop. 2002/03:1 Förslag till stadsbudget 2003, finansplan, skattefrågor och ändrade anslag , avsnitt 1.3) motiverades med att riksdagsvalet hade inneburit att beredningstiden för ställningstaganden avseende den långsiktiga budgetpolitiken inte hade varit tillräcklig. I budgetpropositionen (prop. 2004/05:1 Förslag till statsbudget , finansplan, skattefrågor och tilläggsbudget m.m. avsnitt 1.3.2) angav regeringen att den inte ville lämna något förslag om utgiftstakets exakta nivå innan en närmare analys av ekonomins potentiella produktionsförmåga hade genomförts och då den övervägde att införa en sysselsättningsmarginal under utgiftstaket. I budgetpropositionen (prop. 2005/06:1 Förslag till statsbudget , skattefrågor och tilläggsbudget m.m. avsnitt 1.3) gjordes endast en bedömning av utgiftstaket , som regeringen utlovade att förslag till utgiftstak skulle komma att lämnas i budgetpropositionen . fjärde tillkommande året, 2016, vilket innebar att prognoshorisonten var , som de fastställda nivåerna på utgiftstaken endast omfattade de tre tillkommande åren, dvs. 2013–2015. Som skäl för att endast göra en bedömning av utgiftstaket för det fjärde tillkommande året angav regeringen att den ekonomiska utvecklingen är mycket osäker så långt fram i tiden (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, avsnitt 4.5.2). Kommitténs bedömning: En önskvärd flexibilitet avseende utgiftstakets tidsperspektiv finns redan. Kommittén bedömer därför att en ändring av regleringen inte är nödvändig. Skälen för kommitténs bedömning: Det finns såväl försom nackdelar med att förlänga tidshorisonten för utgiftstaket från tre till . Till nackdelarna med en sådan förlängning av tidshorisonten hör att det i allmänhet görs mindre träffsäkra prognoser för än för en kortare. Vad gäller utgiftstaket innebär detta att det blir svårare att göra träffsäkra prognoser av de takbegränsade utgifternas storlek och andra indikatorer som normalt används vid bedömningen av utgiftstakets nivå, bl.a. överskottet i de offentliga finanserna, BNP och inflationen. Därmed ökar risken för att utgiftstaket i efterhand visar sig vara fastställt på en oönskad nivå om oväntade händelser inträffar, något som skulle kunna ställa krav på oplanerade besparingar eller ändringar av den beslutade nivån på utgiftstaket. En möjlig nackdel med en längre tidshorisont är också att den kan kräva mer resurser i och hos myndigheter för bl.a. framtagande av detaljerade prognoser . Det finns å andra sidan fördelar med en tidshorisont . Den fyraåriga horisonten möjliggör att planeringshorisonten överensstämmer med valperiodens längd. Det innebär att en nytillträdd regering måste ta hänsyn till den fasta utgiftsram som utgiftstaket innebär när politiken från valmanifest eller motsvarande planeras för valperioden. Vid allvarliga ekonomiska kriser kan det också vara en fördel att ha en längre planeringshorisont för att säkra en återgång mot den målsatta nivån på överskottet i de offentliga finanserna. Flera av de fördelar som anförts för ett system med flerårigt utgiftstak kan också bedömas bli större med en längre tidshorisont. Ett längre tidsperspektiv kan t.ex. göra det lättare att beakta övergripande samhällsekonomiska aspekter vid fastställandet av utgiftstakets nivå när beslutet om utgiftstaket tidsmässigt ligger längre från den dagsaktuella politiken och önskemål om nya reformer. Ett längre tidsperspektiv kan även i större utsträckning tillgodose behovet av att fånga upp budgeteffekterna av nya reformer och dynamiken hos befintliga utgiftssystem i ett flerårigt perspektiv.