sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Med utgångspunkt från den föregående diskussionen om vilka huvudsakliga aspekter på den offentliga upphandlingen som är ange- lägna att spegla i den nationella upphandlingsstatistiken, nuvarande och tillkommande EU-krav avseende upphandlingsstatistik samt förslag som presenterades i avsnitt 10.3 bedömer utredningen att följande uppgifter bör samlas in: vilka de upphandlande myndigheterna och enheterna är, hur många upphandlingar som görs av statliga myndigheter, kommuner, landsting, inköpscentraler, samt offentliga och privata bolag som omfattas av upphandlingsreglerna, vad som upphandlas och till vilka belopp, vilka olika förfaranden, tilldelningsgrunder, avtalstider etc. som används och för vilka typer av varor och tjänster, användningen av ramavtal och avropsordningar, vilka företag som deltar i upphandlingarna (storleksmässigt, inriktning m.m.) och vilka av dessa som är framgångsrika i den meningen att de tilldelas kontrakt eller ingår ramavtal, samt användningen av miljökrav respektive sociala krav i upp- handlingar. 10.5.4Hur ska statistikinsamlingen gå till? Nästa centrala fråga att besvara är hur den önskade statistiken ska samlas in. Utredningen har identifierat två möjliga vägar. Det första tillvägagångssättet är att använda privata annonsdatabaser som källa för upphandlingsstatistiken, dvs. att extrahera viss information som återfinns i de annonser om upphandlingar och annonser om resultatet av upphandlingarna som de upphandlande myndigheterna är skyldiga att publicera. Denna metod bygger på att den extraherade informa- tionen, på något sätt, kommer den statistikansvariga myndigheten till del. Ett andra tillvägagångssätt är, som redan nämnts, att den statistikansvariga myndigheten vänder sig direkt till de upphand- lande myndigheterna och enheterna med en begäran om att de ska lämna de efterfrågade statistikuppgifterna, t.ex. i en årlig statistik- leverans eller rapport. Utredningen har också övervägt ett tredje alternativ baserat på den statistikinsamlingsmodell som tagits fram och tillämpas i . Denna modell beskrevs relativt ingående i utredningens delbetänkande. I ett tidigt skede av utredningsarbetet framstod den skotska modellen som ett intressant alternativ och utredningen lät därför utreda förutsättningarna att skapa ett liknande system i Sverige.15 Efter en fördjupad analys av de svenska förutsättningarna och dialog med centrala aktörer på upphandlingsområdet har utred- ningen valt att förkasta detta tredje alternativ från vidare över- väganden. När det gäller insamling av statistik rörande upphandlingar av valfrihetssystem har utredningen gjort bedömningen att den bör ske i särskild ordning och ta sin utgångspunkt i de annonser som publiceras på Valfrihetswebben. Upphandlande myndigheter är enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem skyldiga att annonsera inrättande av, eller förändringar i, ett valfrihetssystem på den natio- nella webbplatsen, Valfrihetswebben. Lämpligen extraheras viss information ur dessa annonser och vidarebefordras till den ansvariga statistikmyndigheten. Det finns, anser utredningen, ingen anled- ning att överväga något alternativt statistikinsamlingssystem för dessa verksamheter. Insamling från privata annonsdatabaser Kort om kraven på information i annonser och efterannonser Stora delar av den nationella upphandlingsstatistiken har byggt på information som har extraherats ur de annonser och efterannonser som de upphandlande myndigheterna har publicerat i . Som framgick i kapitel 4 om annonsering ska upphandlande myndigheter och enheter annonsera sina respektive upphandlingar. För upphandlingar över tröskelvärdena ska även resultatet annonseras genom en s.k. efterannons. Det gäller såväl upphandlingar enligt som LUF. Den information som ska ingå i annonserna respektive efterannonserna följer av förordningar som är snarlika för den 15 och , Nationell statistik om offentlig upphandling enligt skotsk förebild, fi 2010:06. Se bilaga 23. klassiska sektorn respektive försörjningssektorerna. Exakt vilken information som ska ingå i annons och efterannons varierar och det beror framförallt på vilket upphandlingsförfarande och typ av upphandling det handlar om. Man kan emellertid säga att varje annons och efterannons om upphandling oavsett förfarande, typ eller kontrakt har en kärna av information som är gemensam. Det är denna kärna som ligger till grund för de uppgifter som används av i statistikhänseende. Förutsättningarna för statistikinsamling via annonser och efterannonser ser alltså markant olika ut beroende på om upphandlingarna är direktivstyrda eller inte. De privata annonsdatabasföretagen och förslag har som bekant ingen nationell annonswebbplats för upp- handlingar enligt eller LUF. De upphandlande myndig- heterna annonserar i ställer i någon av de privata annonsdatabaserna som beskrivs i kapitel 4. Det gäller alla typer av upphandlingar utom direktupphandlingar. Annonsdatabasföretagen ombesörjer även att de annonserna som ska publiceras i skickas dit. Denna ordning, dvs. att annonseringen sker i privata annons- databaser, innebär att dessa företag, i den mån de är intresserade, kan samla på sig den information som finns i annonser och efter- annonser och annan relaterad information, som t.ex. uppgifter ur förfrågningsunderlag, tilldelningsbeslut och domar. Vissa av företagen, t.ex. , har gjort detta med följd att de har omfattande information om den offentliga upphandlingen, information som de har hämtat enbart ur offentliga källor. Förhållandet att vissa annonsdatabasföretag samlat på sig omfattande information om den offentliga upphandlingen föranledde som beskrevs i avsnitt 10.3 den statistikansvariga myndigheten att genomföra ett projekt för att utröna möjligheterna att använda den insamlade information som grund för den nationella upphandlingsstatistiken. drog slutsatsen att de uppgifter som behövs för den nationella upp- handlingsstatistiken framgent bör kunna hämtas direkt ur annonser, efterannonser eller tilldelningsmeddelanden. Utredningen delar uppfattning att den absoluta merparten av den information som är av värde i en nationell upphandlingsstatistik är sådan information som de upphandlande myndigheterna eller enheterna ska ange i annonsen respektive tilldelningsbeslutet. Det är vidare logiskt att, eftersom inte har en nationell annonsdatabas för offentlig upphandling, vända sig till de privata aktörer där annonserna publiceras för att inhämta denna information. Hos upphandlande myndigheter och enheter finns i och för sig samma information att tillgå men inte på ett sätt som gör den lätt tillgänglig eller strukturerad. projekt visar också att den information som inhämtats från databas möjliggjort en markant förbättrad, mer heltäckande och intressant statistik än vad som varit möjligt att producera med det traditionella insamlingsförfarandet, som i huvudsak byggs på viss information ur . Ett annat skäl som talar för annons- databasalternativet, för statistikinhämtning, är att de nya förslagen till upphandlingsdirektiv innebär att annonser och efterannonser i princip uteslutande ska vara den källa ur vilken upphandlings- statistiken hämtas. För att metoden ska fungera krävs dock att följande faktorer uppfylls. Den statistikansvariga myndigheten måste erhålla efterfrågad information från annonsdatabasföretagen. Som framgick i avsnitt 4.4 föreslår utredningen att alla upphandlingar som genomförs enligt , LUF och LOV ska annonseras i en godkänd annonsdatabas. Ett av godkännandekraven är att vissa efterfrågade uppgifter om varje annonserad upphandling regelbundet skickas till statistikansvarig myndighet. Det här kräver vidare att annonseringsplikten utökas. Upphandlingar som genomförs enligt 15 kap. respektive LUF ska även de efterannonseras. Vidare måste de upphandlande myndigheterna och enheterna bli betydligt bättre på att ange de erforderliga uppgifterna i annonser och efterannonser. De måste också bli bättre på att efterannonsera än . Utredningen kan konstatera att om så inte sker så kommer den föreslagna metoden för statistikinhämtning inte att fungera tillfredställande. Avslutningsvis bör det framhållas att enligt utredningens bedöm- ning är det inte meningsfullt att samla in statistik rörande använd- ningen av miljökrav och sociala krav via annonser eller efterannonser. Utredningen föreslår därför en särskild stickprovsbaserad statistikinsamling för dessa uppgifter, vilket utvecklas i avsnitt 10.6. Insamling direkt från upphandlande myndigheter och enheter Ett alternativt sätt att samla in information om olika upphandlingar är att vända sig direkt till de upphandlande myndigheterna och enheterna med en förfrågan. Detta förfarande för statistikinsamling är vanligt inom både offentlig och privat sektor. Statliga myndig- heter, kommuner och landsting får regelbundet förfrågningar om att svara på olika typer av enkäter. Viss uppgiftslämning är obliga- torisk för myndigheterna, t.ex. uppgifter som ligger till grund för den officiella statistiken medan annan uppgiftslämning sker på frivillig basis. Det är fullt möjligt att samla in de statistikuppgifter som utred- ningen föreslagit via ett dylikt direkt förfarande. Varje upphand- lande myndighet och enhet skulle ombes att en gång skicka in vissa uppgifter för varje upphandling som man genomfört året innan. Detta är i princip även möjligt för ramavtal och LOV- upphandlingar. Insamlingen skulle i sin enklaste form kunna ske i form av en Excel-fil eller motsvarande där myndigheten för de upphandlingar som genomförts listar de efterfrågande uppgifterna. Denna statistikrapport skulle sedan med e-post skickas till den statistik- ansvariga myndigheten, som i sin tur förde in uppgifterna i en stor databas. En fördel med det direkta förfarandet vis-a-vis det indirekta annonsdatabasförandet är de större möjligheter till insamling av specifik, icke annonsrelaterad information som erbjuds. Annonserings- förfarandet har definitionsmässigt sin begränsning i det faktum att den information som går att hämta är information som primärt är framtagen för att ha ett syfte i ett annonseringshänseende. Med ett direkt förfarande kan man enklare samla in upphandlings- och inköpsrelaterad information kring exempelvis de upphandlande myndigheternas och enheternas upphandlingsorganisationer, informa- tion som potentiellt kan ha stort intresse i ett benchmarking- perspektiv. Utredningen är på det klara med att med nuvarande bristfälliga systemstöd skulle det vara förenat med en betydande administrativ börda att svara upp mot denna typ av uppgiftsinlämning. myndigheter som skaffat sig någon form elektroniskt upphandlings- och inköpsstöd ser situationen markant annorlunda: de bedöms väsentligt enklare kunna producera den efterfrågande statistik- rapporten. Utredningen har efter en samlad bedömning av de två olika alter- nativen till insamling av upphandlingsstatistik kommit fram till att insamling av statistik från annonser och efterannonser är det som talar mest för sig. Det bygger vidare på det insamlingsförfarande som redan finns etablerat via och har i ett pilotprojekt visat sig kunna genera intressant och användbar information om den offentliga upphandling som bedrivs i . Därtill kommer, av allt att döma, EU-direktivets bestämmelser vad avser insamling av upphandlingsstatistik bygga på annonseringsmetoden. Metoden har också fördelen att de upphandlingar som genomförs av privata företag inom försörjningssektorn kommer att ingå i statistiken: genom annonser och efterannonser. Utredningen bedömer emellertid att informationsinhämtningen via annonser och efterannonser behöver kompletteras med en direkt uppgiftslämning från upphandlande myndigheter och enheter. Det gäller framför allt uppgifter om den offentliga upphandlingens värde, dvs. upphandlande myndigheters och enheters faktiska inköp från upphandlande avtal, inklusive avrop från ramavtal och ersättning enligt LOV. I takt med att de upphandlande myndigheterna och enheterna skaffar sig elektroniska system för att genomföra upp- handling och beställningar kommer ett dylikt direkt insamlings- förfarande underlättas. Därför bör på ett direkt statistik- insamlingsförfarande komplettera den annonsbaserade upphandlings- statistiken. 10.5.5Vem ska ansvara för insamling, sammanställning och analys av den nationella upphandlingsstatistiken? I det här avsnittet diskuteras var ansvaret för den nationella upp- handlingsstatistiken ska ligga. Den statistikansvariga myndigheten ska ombesörja att efterfrågad statistik samlas in och sammanställs. Detta är den primära uppgiften. Det räcker emellertid inte. ansvariga myndigheten ska även sammanställa en årlig rapport som på en utförligt och intressant sett redovisar siffror och fakta kring den offentliga upphandlingen. Dessa uppgifter innebär att den myndighet som ska vara statistikansvarig ska kunna avsätta resurser för att utföra dessa uppgifter, men även ha erforderlig kompetens. Det är primärt kompetens rörande databashantering, samhällsekonomisk- och statistisk analys som erfordras. Det kanske mest naturliga alternativet är att , som är statistikansvarig myndighet för offentlig upp- handling, fortsätter i den rollen. Myndigheten har arbetat fram ett förslag till insamling av en utvidgad upphandlingsstatistik. Myndig- heten bedöms också ha den ekonomiska och statistiska kompetens som krävs. Möjligen behöver kompetensen för databashantering stärkas. En möjlig nackdel med att låta ansvara för statistiken är rollen som tillsynsmyndighet på upphandlings- området. Oron för att uppgifterna ska användas som grund för tillsynsåtgärder och rädslan för sanktioner kan göra att upp- handlade myndigheter och enheter inte vill lämna ut statistik till . Framför allt inte inköpsstatistik. En annan möjlighet är att ansvaret för upphandlingsstatistiken placeras hos Kammarkollegiet, som ansvar för två viktiga upphandlingsstödjande verksamheter. Dels Upphandlingsstödet, dels Statens inköpscentral. Även Kammarkollegiet bedöms ha den erforderliga kompetensen, juridiskt och ekonomiskt. Möjligen behöver den statistiska kompetensen stärkas. En fördel med att göra Kammarkollegiet till statistikansvarig myndighet är att den upphandlingsstödjande verksamheten skulle stärkas och utvecklas genom en direkt tillgång till statistik om den samlade offentliga upphandlingen i . En tredje möjligt är att förlägga ansvaret för den offentliga upp- handlingsstatistiken på en ny renodlad upphandlingsstödjande myn- dighet, vars bildande har föreslagits i slutbetänkande (SOU 2012:32). Denna utredning föreslår att den nya upphandlingsmyndigheten bör få det framtida övergripande ansvaret för statistik beträffande den offentliga upphandlingen i . Om det bildas en dylik upphandlingsmyndighet är det, enligt utredningens bedömning, naturligt att den också blir statistikansvarig myndighet, och att erforderliga resurser och kompetens då tillförs den nya myndigheten. 10.6Upphandlingsutredningens slutsatser och förslag Den nationella upphandlingsstatistiken baseras i huvudsak på uppgifter som finns i annonser. För upphandlingar enligt och som understiger tröskelvärdena föreslås att kraven på vilka uppgifter som en annons ska innehålla utvidgas. Sådana upphandlingar ska också efterannonseras. Godkända annonsdatabaser ska en gång leverera de efterfrågade uppgifterna till den statistikansvariga myndigheten. Upphandlande myndigheter ska, till Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet, löpande skicka organisationsnummer på de leverantörer som anslutits eller utträtt ur valfrihetssystem enligt LOV. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet ska en gång leverera de efterfrågade uppgifterna gällande valfrihetssystemen enligt LOV till den statistikansvariga myndigheten. En kompletterande statistikinsamling rörande upphandlande myndigheters och enheters totala årliga inköpsvolymer införs. Den statistikansvariga myndigheten ansvarar för att en stickprovsbaserad undersökning av användningen av miljökrav och sociala krav i offentliga upphandlingar genomförs . Den statistikansvariga myndigheten ansvarar för att tillsätta en permanent arbetsgrupp som består av representanter från olika myndigheter och intresseorganisationer, som ska följa den tekniska utvecklingen, besluta om detaljerna kring den statistik som ska samlas in och hur insamlingen tekniskt ska gå till. Den statistikansvariga myndigheten ansvarar för att, med utgångspunkt från den insamlade statistiken, sammanställa en databas där uppgifter om alla genomförda upphandlingar ska finnas och vara allmänt tillgänglig för analys. En första slutsats som kan dras på basis av översyn av den nationella upphandlingsstatistiken är att statistik- insamlingen i allt för stor utsträckning styrts av de krav som EU:s upphandlingsdirektiv ställt på . Den resulterande statistiken har visat sig ha ett begränsat värde och den är mycket bristfällig. En konsekvens av detta är att kunskaperna om den offentliga upp- handlingens omfattning, funktionssätt samt effekter är dåliga. Genom försorg har en tydligt förbättrad och mer intressant nationell upphandlings- statistik tagits fram. pilotprojekt visade att värde- full nationell upphandlingsstatistik kan tas fram utifrån information från privatägda annonsdatabaser. anser den föreslagna lösningen att samla in statistik för upphandlingar enligt och har mycket som talar för sig. När det gäller upphandlingar enligt LOV är det enligt utredningens uppfattning lämpligt att utgå från Valfrihetswebben. All information som är intressant att samla in går dock inte att få via annonser varför det finns behov av att komplettera informa- tionsinhämtningen med att inhämta uppgifter direkt från upp- handlande myndigheter och enheter. Det gäller framförallt det totala värdet av den offentliga upphandlingen, inklusive hur mycket som betalas ut enligt LOV-systemen, en siffra som är mycket osäker. Den pågående utvecklingen inom området elektronisk upp- handling och elektroniska beställningssystem kommer med största sannolikhet ge väsentligt förbättrade möjligheter till ett sådant direkt statistikinsamlingsförfarande. Ett framtida statistikinsamlingssystem bör inkorporera dessa nya möjligheter. Statistikuppgifter om upphandlingar enligt och LUF föreslår att den nationella upphand- lingsstatistiken primärt ska baseras på information som återfinns i annonser och tilldelningsbeslut. Dessa uppgifter ska samlas in för samtliga upphandlingar som genomförs enligt och , både för upphandlingar över respektive under tröskelvärdena. Följande uppgifter bör enligt utredningen samlas in från annonsen16: -Upphandlande myndighet (organisationsnummer), i före- kommande fall bör organisationsnummer för samtliga myndig- heter som omfattas av upphandlingen anges, -datum för annonsering, -datum för sista dag då anbud eller anbudsansökan ska ha kommit in, -avtalstid17, inklusive möjlighet till förlängning av avtalet och förlängningsklausulens löptid, -tilldelningsgrund: lägsta pris eller ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, -huruvida upphandlingen avser ramavtal eller elektronisk auktion, -Avropsordning i det fall ramavtal ingåtts med flera leverantörer (rangordning, förnyad konkurrensutsättning eller annan till- delningsgrund). 16Exakt vilka uppgifter som ska inhämtas och i vilken form föreslås. 17När dynamiska inköpssystem är det varaktigheten som avses med avtalstid. Dessa uppgifter bör hämtas från efterannonsen. -Värdet av kontraktet eller ramavtalet , exklusive ev. option, -Organisationsnummer på de företag som lämnat anbud och de företag som tilldelats kontrakt eller med vilken eller vilka ramavtal ingåtts. Ovan angivna värde är den upphandlande myndighetens upp- skattning av det totala beloppet som ska betalas enligt kontraktet eller kontrakten som faktiskt ingåtts, dvs. det ska inte vara det värde som beräknas i samband med upphandlingens annonsering. Utredningen delar uppfattning (jämför avsnitt 10.3) att detta värde bör preciseras närmare vilket föreslås bli en uppgift för den permanenta statistikarbetsgrupp som inrättas. Upphandlande myndigheter eller enheter föreslås bli skyldiga att i efterannonsen ange organisationsnummer på de företag som deltog i upphandlingen, som tilldelades kontrakt eller ingicks ramavtal med. I efterannonsen ska upphandlande myndigheter eller enheter även ange huruvida upphandlingen överprövades eller ej. Statistikuppgifter om valfrihetssystem enligt LOV För varje valfrihetssystem som inrättas enligt LOV föreslås att följande uppgifter samlas in: -Upphandlande myndighet (organisationsnummer), -rubrik på vad för typ av tjänst LOV-upphandlingen avser, samt För varje kontrakt som tilldelas enligt LOV föreslås att den upphandlande myndigheten löpande skickar organisationsnummer på leverantörer som anslutits till systemet till Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. Men också information om de leverantörer som utträder ur systemet. Denna information ska sedan vidare- befordras till den statistikansvariga myndigheten. För upphandlingar under tröskelvärdena enligt och föreslås en utvidgad annonsering och krav på efterannonsering. För att möjliggöra insamling av dessa statistikuppgifter för upp- handlingar vars beräknade värde understiger EU:s tröskelvärden föreslås dels att kraven på vilka uppgifter som en annons ska innehålla utvidgas, dels att ett krav på efterannonsering införs. Den s.k. Sveannonsen är här en given utgångspunkt (jämför avsnitt 4.4). De närmare detaljerna kring vilken information som ska annonseras respektive efterannonseras överlåter utredningen till den föreslagna arbetsgruppen att arbeta fram. Godkända annonsdatabaser ska en gång leverera de efterfrågade uppgifterna till den statistikansvariga myndigheten Som redan framgått i kapitel 4 föreslår en viss reglering av den privata annonsdatabasmarknaden. Det innebär bland annat att upphandlande myndigheter och enheter blir skyldiga att annonsera sina respektive upphandlingar i vissa utpekade annonsdatabaser, nämligen de annonsdatabaser som godkänts av den statistikansvariga myndigheten.18 Som huvudregel bör också efterannonseringen ske i samma godkända annonsdatabas där originalannonsen publicerades. Ett av kraven för att erhålla status som godkänd annonsdatabas är viss uppgiftsinlämning till den statistikansvariga myndigheten. En godkänd annonsdatabas föreslås bli skyldig att en gång tillsända ansvarig statistikmyndighet de statistikuppgifter som listades i det föregående. Denna skyldighet gäller de upphandlingar där databasen varit först med att publicera annonsen och svarat för kvalitetssäkringen av densamma. Mot- svarande krav ställs på Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet när det gäller upphandlingar som görs enligt LOV. 18 Det hindrar emellertid inte att annonsen sedan sprids och offentliggörs på andra platser. Se avsnitt 4.4. En kompletterande statistikinsamling rörande värdet av upphandlande myndigheternas och enheters totala inköp bör göras I syfte att öka säkerheten och precisionen i uppskattningen av den offentliga upphandlingens totala värde föreslås en kompletterande statistikinsamling som görs direkt från upphandlande myndigheter och enheter. Det värde som kan uppskattas på basis av information i annonser och efterannonser är enligt utredningens uppfattning behäftad med betydande osäkerhet och kommer sannolikt att fortsätta vara det , även om förslagen avseende utvidgad annonsering och krav på efterannonsering kan förväntas förbättra situationen. är de statistikuppgifter som samlas in en kraftig underskattning av det sanna värdet, bl.a. beroende på att vissa upphandlingar som direktupphandlingar inte ingår i beräkningen, men också för att beräkningen baseras på en uppskattning av kontraktsvärdet för kontraktets tecknande och inte på de faktiska beställningarna. Mot bakgrund av dessa kända brister hänvisas regelmässigt till professor alternativa beräkning (baserad på data för upphandlingar gjorda ) som indikerar att det samlade upphandlingsvärdet ligger i häradet 550–.