sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Samverkan inom rådet bör kunna bidra till att undvika dubbelarbete även om viss dubblering förmodligen är oundviklig när myndigheterna nu föreslås få samma uppdragsformulering vad gäller ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Åsiktsskillnader mellan myndig- heterna bör vara naturligt att ta upp och diskutera i rådet med syftet att hitta en samsyn. Myndigheternas självständighet får sätta naturliga gränser för deras möjligheter till samordning. Enligt kommitténs bedömning bör de fristående experterna kunna spela en viktig roll som katalysatorer i diskussionerna med myndig- heterna. Genom samarbete och utbyte av information ska rådet ytterligare förbättra analysen av systemrisker och åtgärder för att förebygga dessa. Informationsspridning, i synnerhet till marknaden, blir en viktig del i rådets uppgift att verka för ökad kunskap om I arbetet ska både finnas en framåtblickande vision, exempelvis gällande vilken typ av verktyg som kan komma att behövas, hur metoder och arbetssätt kan utvecklas osv., samt en löpande bedömning av det finansiella stabilitetsläget och behovet att vidta åtgärder. Vad gäller stabilitetsbedömningen kan antas att myndigheternas respektive analyser diskuteras. Deltagarna följer naturligtvis den internationella debatten om systemrisker och makrotillsyns- verktyg. Kommittén förutser att det som avser makrotillsyn i myndigheternas arbetsuppgifter tas upp för diskussion i rådet. Det kan vara återgärder som planeras, verktyg som behöver utvecklas, remisser på området, lagstiftningsförslag från EU, rekommendationer från ESRB o.dyl. som diskuteras i rådet, även om myndigheterna sedan väljer att svara var för sig till regeringen eller andra enligt sina mandat. Rådet har möjlighet att till regeringen föreslå nya verktyg för svenska förhållanden och bör då se till att de föreslagna verktygen är förenliga med . Kommitténs förslag: Rådet för makrotillsyn ska bestå av riksbankschefen (ordförande), general- direktör samt ytterligare en tjänsteman från vardera myndigheten. Två från myndigheterna fristående ledamöter med expertkunskap på området finansiell stabilitet ska utses av regeringen att ingå i rådet. ska ha möjlighet att delta som observatör i rådet. Rådet ska sammanträda minst . Ett sekretariat för rådet ska upprättas hos . De fristående experterna ska omfattas av bestämmelser om bisysslor. Deras arvoden ska finansieras av stabilitetsfonden. Deltagare i rådet för makrotillsyn För att markera betydelsen av frågor om finansiell stabilitet och makrotillsyn bör myndighetsrepresentanter på högsta nivå delta i makrotillsynsrådet. Riksbankschefens och generaldirektörens för deltagande bör därför regleras för att till- försäkra regelbundna möten på högsta nivå. Därutöver bör rådet bestå av minst ytterligare två tjänstemän på hög nivå, en från och en från för att försäkra kontinuitet. Dessa ledamöter ska utses av respektive myndighet. Kommittén anser att det kan lämnas till myndigheterna själva att avgöra om det ska vara samma person eller om det ska vara olika tjänstemän vid varje möte beroende på vilka frågor som avhandlas. Rådet ska vidare bestå av två fristående experter som ska utses på basis av personlig kompetens. Kommittén bedömer att experterna kan bidra till rådets arbete med sin särskilda kompetens och genom att väcka idéer hos myndigheterna och ifrågasätta deras stånd- punkter. Det innebär att experterna kan bidra till att myndig- heterna inte fastnar i invanda tankemönster eller att frågor faller mellan myndigheterna. Det kan tyckas att experterna får en i förhållande till myndighetsrepresentanterna svag ställning, men genom möjligheten att få sina uttalanden offentliggjorda kan de i praktiken få ett betydande inflytande på myndigheternas arbete. Experterna bör vara kontinuerligt verksamma med de här frågorna och inte bara engageras i samband med sammanträdena. Det innebär bl.a. att och även bör kunna använda experterna i frågor om makrotillsyn som inte tas upp inom makrotillsynsrådet. Experterna ska vara fristående i förhållande till myndigheterna och inte vara knutna till eller organisationer. De kan t.ex. vara akademiker eller aktiva inom den offentliga sektorn. De kan på grund av jävsproblematik (se nedan) inte vara aktiva inom finansmarknaden, men det kan vara personer som varit verksamma i den finansiella sektorn eller vara personer med bakgrund från näringslivet i övrigt. Inget hindrar att experterna kan vara utländska medborgare. Kommittén begränsar sitt förslag i denna del till att experterna ifråga inte ska vara knutna till eller . Experterna ska utses av regeringen för av . Kommittén bedömer att är en tillräckligt för att rådets arbete ska kunna bedrivas långsiktigt och få den kontinuitet som frågorna kräver. Inget hindrar en förnyelse av förordnandet Det ska finnas möjlighet för myndigheterna att lämna förslag till regeringen på lämpliga kandidater. Experterna ska sitta på personligt mandat och därmed inte representera någon arbetsgivare eller annan än sig själva. De kan komma att få tillgång till information om enskilda finansiella företag som ifall den innehåller känsliga uppgifter förmodligen sekretessbeläggs hos myndigheterna och därmed bör omfattas av de fristående experternas tystnadsplikt. Även om så är fallet är det inte lämpligt att dessa experter med den information de kan få tillgång till i sitt arbete i rådet innehar befattningar i finansinstitut. För att undvika intressekonflikter av detta slag och för att allmänheten ska känna förtroende för att de som ingår i rådet inte låter privata intressen kollidera med de allmänna bör det därför i lagen införas liknande restriktioner för dessa experter vad gäller bisysslor som de som gäller för styrelseledamöter och anställda hos de myndigheter som agerar på finansmarknadsområdet. Kommittén anser emellertid inte att reglerna behöver vara lika omfattande för dessa experter som för exempelvis styrelseledamöter i eller Riksgäldens styrelser med hänsyn till verksamhetens art. Det är viktigt att en bestämmelse om bisysslor utformas på ett sätt som gör den förutsägbar. I lagen om offentlig anställning (1994:260) anges att en arbetstagare inte kan ha en anställning eller ett uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för dennes opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende.37 Med en sådan utformning blir det mycket av en bedömningsfråga vad som kan anses rubba förtroendet för någon. Kommittén förordar i stället att det i lagen tydligt anges den kategori av anställningar eller uppdrag som inte ska vara tillåtna utan särskilt tillstånd. Sådant tillstånd bör meddelas av regeringen. Regeringen bör även besluta om experternas arvoden. I detta ställningstagande bör vägas in att experterna, med anledning av de bestämmelser om bisysslor som kommittén föreslår, sannolikt kommer att behöva avstå uppdrag som de annars skulle kunna ta. Experternas insats är inte tänkt att begränsas till själva rådsmötena utan ska även avse arbetet mellan mötena. Myndigheterna bör också i viss utsträckning kunna ta i anspråk experternas kompetens i det löpande makrotillsynsarbetet. Sammanfattningsvis bör utgångspunkten vara att de som utses till fristående experter i 37 7 § Lagen (1994:260) om offentlig anställning. makrotillsynsrådet ska kunna lägga ner en betydande arbetsinsats på sitt uppdrag. Medel ur stabilitetsfonden bör finansiera experternas arvoden. Kommitténs förslag rörande makrotillsyn syftar till att främja den finansiella stabiliteten, vilket de avgiftsskyldiga har direkt nytta av. Det är därför, enligt kommitténs mening, rimligt att instituten själva får bära även dessa kostnader genom inbetalda avgifter till stabilitetsfonden. En annan möjlighet vore att dessa kostnader täcktes direkt av och ur myndigheternas normala finansieringskällor. För en sådan ordning talar att makrotillsynen, precis som penning- och finanspolitiken, syftar till att uppnå en stabil makroekonomisk miljö som kommer hela samhället till gagn och därför inte borde finansieras enbart med avgifter på instituten. En ordning där myndigheterna svarar för finansieringen har dock andra problem. Att ålägga att bestrida denna typ av kostnader skulle väcka frågor om förbudet mot monetär finansiering. Att låta finansiera kostnaderna skulle å andra sidan inte innebära någon principiell skillnad jämfört med att utnyttja stabilitetsfonden, då inspektionen också finansierar sin verksamhet med avgifter som erläggs av finansinstituten. Kommittén förordar därför att finansiering av arvodena till de fristående experterna i makrotillsynsrådet sker med medel ur stabilitetsfonden. Kommittén anser som framgått att båda myndigheternas kompetens är lika viktig i makrotillsynen. För att arbetet inom rådet ska bli effektivt är det dock nödvändigt att utse en ordförande. Ordförandeskapet skulle kunna alternera, men erfarenhetsmässigt är det bättre med ett permanent ordförande- skap. I valet mellan och talar makrofokuset för att förlägga sekretariatet och därmed även rådets ordförandeskap hos . Det är också den lösning som myndigheterna själva har valt i samverkansrådet (se kapitel 6) och som ESRB rekommenderar. Härutöver anser kommittén, av skäl som angetts i avsnitt 10.4.3, att bör kunna få insyn även i det förebyggande arbetet med finansiell stabilitet. bör därför ges möjlighet att delta som observatör i makrotillsynsrådet, vilket i detta sammanhang innebär att inte utövar något inflytande över arbetet i rådet, vad gäller bl.a. dagordning, underlag eller protokoll. Kommittén förutser att representeras av en opolitisk tjänsteman på hög nivå. Ledamöterna från och representerar respektive myndighet. Behovet av att behandla frågorna i styrelsen eller direktionen torde bero på vad som gäller för respektive myndighets beslutsfattande. Det är dock klart att det som framförs av någon av ledamöterna från myndigheterna är något som myndigheten i fråga ska stå bakom. Det betyder att representanterna måste förankra i det myndighetsorgan som ska vara beslutande om makrotillsynen, nämligen och direktion (se avsnitt 10.4.4). Detta blir kanske främst aktuellt när man diskuterar olika tänkbara åtgärder. Eftersom makrotillsynsrådet är ett mötesforum och inte besluts- fattande, kan dock behovet variera med frågornas karaktär. I linje med tanken att reglera ett ramverk är det själva rådsmötena som vi föreslår ska regleras. Kommittén anser att rådet bör mötas åtminstone en gång per halvår. Detta ger en regelbundenhet i mötesfrekvensen utan att den för den skull blir onödigt betungande. Det är under dessa möten som myndigheternas stånd- punkter bryts och, som utgångspunkt, blir offentliga och kan bli föremål för debatt. Kommittén vill emellertid understryka att det är under processen fram till mötena som det egentliga arbetet kommer att ske på olika nivåer inom myndigheterna. Hur myndig- heten lägger upp arbetet mellan mötena och hur de involverar de fristående experterna i arbetet bör vara en fråga för myndigheterna och experterna. Möten en gång ska ses som en nedre gräns och det är upp till ledamöterna i rådet att utöka antalet möten efter vad de finner lämpligt. Förberedelser av makrotillsynsrådets möten möten ska vara väl förberedda. Detta kräver en funktion som förbereder och processar dagordningar, samordnar framtagande av underlag, kallar till möten och handhar det praktiska kring dessa. Det är också viktigt att ha en samordnande funktion och kontaktpunkt inte minst för de fristående experterna i rådet. Av skäl som vi tidigare angett föreslår vi att sekretariatet och ordförandeskapet förläggs till . Det blir riksbanks- chefen som får huvudansvaret för planering och förberedelse och som beslutar dagordningen för rådets möten. Sekretariatet blir samordnare vad gäller förslag från och experterna till dagordning eller förslag till analys. 10.5.3Dokumentation och kommunikation av makrotillsynsrådets arbete Kommitténs förslag: möten ska dokumenteras i protokoll som offentliggörs. Rådet ska sprida information och kunskap om sina iakttagelser om systemrisker och om nya makrotillsynsverktyg eller verktyg under utveckling. Kommunikation utåt är ett viktigt led i rådets uppgift att verka för ökad kunskap om systemrisker. Kommittén anser att makrotillsynsrådet ska dokumentera sina möten i protokoll som blir offentliga och på så vis kommer att utgöra en stor del av denna kommunikation. Vi förutser att rådet utvecklar denna kommunikation i informativ riktning i takt med att arbetet i rådet tar form. Protokollen bör skildra diskussionerna i rådet. Som tidigare angetts är ett syfte med rådet att få en helhetsbild av läget i det finansiella systemet och vilka åtgärder som kan bli aktuella. Inget hindrar att ledamöterna på vägen dit redovisar olika åsikter utan det skulle endast främja debatten. Idén med ett råd som utgör ett mötesforum och inte är beslutfattande är bland annat att olika uppfattningar får komma fram till diskussion. Det får ett värde i sig att exempelvis stabilitetsbedömningar och riskbedömningar belyses ur olika synvinklar och att åsiktsskillnader kommer fram. På så vis kan deltagarna ta till protokollet uppfattningar och inlägg som inte alla ställer sig bakom. Detta kan bli väl så betydelsefullt för de fristående experterna som inte har samma plattform för kommunikation som myndigheterna har var för sig. Sekretariatet är, som vi har beskrivit, samordnande för planeringen av rådsmötena och ordföranden i sista hand beslutande för vad som ska tas upp på rådsmötena respektive vilka underlag som behöver tas fram. För det fall experterna eller inte får gehör för sina förslag kan de välja att ta till protokollet att de anser att en viss fråga borde ha tagits upp under mötet eller viss utredning borde ha tagits fram. Protokollen blir således ett betydelsefullt instrument för att påverka kommande möten och debatten i allmänhet. Detta innebär emellertid inte att experterna har någon formell möjlighet att kräva att få del av viss information eller att någon speciell fråga utreds, men offentligheten utgör en reell möjlighet för de fristående experterna att påverka makro- tillsynsrådets arbete. I tillägg till kommunikation via offentlig- görande av protokoll, är det rimligt att rådet i samband med sina möten publicerar ett pressmeddelande. På så vis kommunicerar man med en bredare allmänhet och bidrar till att förfarandet blir mer transparent. Kommitténs förslag: och ska ha möjlighet att lämna de fristående experterna den information som krävs för att de ska kunna utföra sin uppgift enligt lagen om ett råd för makrotillsyn. De fristående experterna omfattas av tystnadsplikt avseende sådana uppgifter som avser enskilds affärs- eller driftförhållanden, ekonomiska eller personliga förhållanden eller sådana uppgifter som hänför sig till risk- och sårbarhetsanalyser, planering och förberedelser eller hantering av fredstida krissituationer. Detta avsnitt behandlar informationsutbytet mellan ledamöterna i rådet och hur sekretessbelagda uppgifter hos myndigheterna som behövs i rådets arbete ska kunna delges de fristående experterna med bibehållet sekretesskydd. Vi har tidigare angett vikten av informationsspridning till bl.a. marknaden som ett viktigt led i rådets arbete. Så mycket som möjligt av diskussionerna bör offentliggöras för att andra aktörer ska kunna tillgodogöra sig det som framkommer i diskussionerna och därmed eventuellt ändra sitt beteende. Makrotillsyn handlar om ett förebyggande arbete där extern kommunikation som möjliggör lärande utgör en viktig del. Transparens har även betydelse för allmänhetens förtroende för Detta till trots kommer det naturligtvis att förekomma uppgifter som kan omfattas av sekretess även i detta förebyggande arbete. Vi kommer i kapitel 14 att gå igenom de sekretessregler och uppgiftsskyldigheter som finns mellan inblandade myndigheter i arbetet med finansiell stabilitet. I den mån vi anser att nuvarande lagreglering inte medger det informationsflöde mellan inblandade myndigheter som vi bedömer nödvändigt i arbetet med finansiell stabilitet föreslår vi nödvändiga lagändringar. För att kunna utbyta information som kan innehålla sekretess- belagda uppgifter behöver det finnas sekretessbrytande bestämmelser (se mer om detta i kapitel 14). I de underlag som ledamöterna får del av inför rådsmötena kan det finnas uppgifter som är sekretessbelagda hos eller . Det behöver således finnas bestämmelser som medger att rådets ledamöter oavsett om de är myndighetsrepresentanter eller fristående experter kan dela samma information. När det gäller myndigheterna följer det av offentlighets- och sekretesslagen att sekretess inte hindrar att en myndighet lämnar ut en uppgift till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten framgår av lag eller förordning.38 och har en samråds- och uppgiftsskyldighet gentemot varandra enligt bestämmelser i riksbankslagen respektive instruktion. För del gäller det i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berör tillsynsverksamhet. För del gäller samråds- och uppgiftsskyldigheten i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller som berör ansvar för valuta- och kreditpolitiken och för betalningsväsendet.39 Vid införandet av dessa bestämmelser var tanken att reglera det samråd mellan myndigheterna som är nödvändigt för att de ska kunna fullgöra de uppgifter som åligger dem och därmed underlätta informationsöverföringen mellan 3810 kap. 28 § OSL. 394 kap. 3 § lagen (1988:1385) om riksbank och 7 § förordning (2009:93) med instruktion för . och Riksbanken.40 Kommittén bedömer att det uppgiftsutbyte som behöver ske inom ramen för makrotillsyns- rådet omfattas av dessa bestämmelser och att någon specifik uppgiftsskyldighet för myndigheternas arbete i makrotillsynsrådet därför inte behöver införas. När det gäller de fristående experterna behöver det införas en uppgiftsskyldighet för och gentemot dem för att information som innehåller sekretessbelagda uppgifter ska kunna lämnas ut till experterna. För att en uppgifts- skyldighet gentemot enskilda ska få sekretessbrytande verkan krävs det att uppgiftsskyldigheten framgår av OSL eller annan lag till vilken OSL hänvisar. Det bör därför införas en uppgiftsskyldighet för och gentemot de fristående experterna i lagen om ett råd för makrotillsyn. Därtill ska det införas bestämmelser i som hänvisar till uppgiftsskyldigheten i lagen om ett råd för makrotillsyn. Det finns möjlighet för en myndighet att som ett led i en beredning skicka över handlingar till någon utomstående, en myndighet eller enskild person, med begäran om synpunkter utan att handlingen anses vara expedierad och därmed bli en allmän handling. Detta förutsätter att handlingarna är av karaktären utkast, koncept eller liknande mellanprodukter.41 Detta bör möjliggöra för ledamöterna i rådet att på ett tidigt skede få varandras synpunkter på olika frågor. Lagen om offentlighet och sekretess (OSL) är tillämplig på myndigheter.42 Sekretess gäller emellertid också för en person som fått kännedom om en uppgift genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet bl.a. på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten.43 De deltagare i rådet som representerar respektive omfattas således av OSL. Detta innebär att upprättade handlingar som dagordningar, underlag, protokoll m.m. blir allmänna handlingar hos respektive myndighet och föremål för sedvanlig sekretessprövning. 1995/96:172 s. 43 f. 412 kap. 9 § andra stycket TF, jfr. 1975/76:160 s. 170. 421 kap. 1 § första stycket OSL. 2 kap. 5 och 17 §§ TF och 2 kap. 2–5 §§ OSL. 432 kap. 1 § OSL. fristående experterna i rådet representerar ingen myndighet utan sitter i rådet i personlig kapacitet. Frågan är om de ändå kan omfattas av (som uppdragstagare) eller om det behöver införas särskilda bestämmelser om tystnadsplikt för dessa. Enligt kommitténs förslag är det regeringen som ska utse experterna. Dessa ska vara fristående från och och tillsammans med dessa myndigheter samverka i ett råd som inte ingår i någon av myndigheterna. Kommittén föreslår därför att det införs bestämmelser om tystnadsplikt för dessa experter. För att arbetet i rådet ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt och att samtliga ledamöter ska få tillgång till samma typ av information bör tystnadspliktsbestämmelserna för de externa experterna i möjligaste mån motsvara de sekretessregler som gäller i det allmännas verksamhet. För en närmare beskrivning av de sekretessregler som tillämpas av myndigheterna i det förebyggande arbetet, se kapitel 14. Genom att införa tystnadsplikt begränsas yttrandefriheten. Av regeringsformen framgår vilka begränsningar som får göras i yttrandefriheten.44 Eftersom det redan finns möjlighet för myndigheterna att sekretessbelägga den typ av uppgifter det kommer att vara fråga om med stöd av OSL, bör de förutsättningar som framgår av regerings- formen för att få inskränka yttrandefriheten vara uppfyllda.45 Bestämmelsen om tystnadsplikt bör i sak stå i så nära överensstämmelse som möjligt med vad som gäller för myndighets- representanterna enligt OSL. Bestämmelsen om tystnadsplikt bör därför knyta an till de bestämmelser i som myndigheterna har att tillämpa.46 När det gäller själva utformningen av bestämmelsen om tystnadsplikt har det i tidigare lagstiftningsarbeten ansetts att metoden att använda skaderekvisit för att begränsa sekretessen inte är ändamålsenlig i fråga om tystnadsplikter för enskilda.47 Det har bl.a. anförts att de detaljerade reglerna i sekretesslagen för det allmännas verksamhet svarar mot den grundläggande offentlighets- 442 kap. 20–23 §§ RF. 1979/80:2 Del A s. 66 f. RF:s föreskrifter om begränsningar i yttrandefriheten bör i vart fall inte ge mindre utrymme för tystnadsplikt än tryckfrihetsförordningens regler om handlingssekretess. 46Framförallt 30 kap. 4 § och 18 kap. 13 § OSL. 1979/80:80 s. 45 f. principen inom detta område. För enskilda finns ingen mot- svarande principiell skyldighet att hålla uppgifter tillgängliga.48 Ett sätt att avgränsa tystnadsplikten är att ange att de fristående experterna inte obehörigen får röja vad de får veta inom ramen för arbetet i makrotillsynsrådet. Frågan blir då hur obehörighetsrekvisitet ska tolkas. I denna fråga har det i ovan refererade lagstiftningsarbeten angetts att det blir naturligt att söka ledning i det skaderekvisit som finns i sekretesslagens motsvarande bestämmelser, dvs. vad som typiskt sett skulle vara obehörigt respektive behörigt inom det allmännas verksamhet. Syftet är att bestämmelsen om tystnadsplikt ska ha i huvudsak samma innehåll som motsvarande bestämmelser i sekretesslagen. De fristående experterna bör i likhet med vad som gäller för myndighetsrepresentanterna omfattas av regler om tystnadsplikt. Kommitténs förslag: För varje nytt makrotillsynsverktyg som arbetas fram ska ansvaret för att tillämpa verktyget tilldelas antingen eller . Beslut om tillämpning av ett sådant verktyg ska fattas efter samråd med den andra myndigheten. Kommitténs bedömning: Huruvida en samrådsskyldighet bör införas för befintliga verktyg som kan användas som makrotillsynsverktyg bör myndigheterna själva avgöra. Den myndighet som bedömer att en samrådsskyldighet bör införas för ett visst verktyg bör skriva till regeringen om detta. Som framgår av avsnitt 10.2 är flera nya renodlade makrotillsyns- verktyg under utveckling. Däribland behandlas några inom ramen för CRD IV. Det är också sannolikt att fler verktyg successivt 1980/81:28 s. 22 f. kommer att tillföras. Som nämnts har redan verktyg som kan användas som makrotillsynsverktyg. Som framgått har kommittén funnit att beslut om användningen av nyutvecklade makrotillsynsverktyg bör läggas på endast en myndighet, men att olika verktyg kan ligga på olika myndigheter. Kommittén bedömer att både och har förutsättningar att axla ansvaret att fatta beslut om makrotillsynsverktyg. De olika makrotillsynsverktyg som diskuteras är olika till sin karaktär.