sou · H1B327 · 2013-05-03 00:00:00 — av en enda person, en överförmyndare, riskerar man kompetensför- luster när majoritetsförhållandena i kommunen ändras vid val och leder till byte på posten. Enligt regeringen finns det mycket som talar för att överförmyndarnämnd bör göras obligatorisk som organisa- tionsform. Eftersom regeringen inte hade något fullständigt under- lag för ett ställningstagande i frågan lämnades emellertid inte något förslag, utan regeringen avsåg att återkomma i frågan.22 Det förekommer att personer som är berättigade att ansöka om an- ordnande eller upphörande av godmanskap (enligt 11 kap. 4 § FB) eller förvaltarskap vid tingsrätten lämnar in sin ansökan till över- förmyndaren.23 JO har framhållit att en överförmyndare som får in en sådan an- sökan bör sända över ansökan, eventuellt med ett eget yttran- de i saken, till tingsrätten. Enligt JO ålägger reglerna i FB inte överförmyndaren någon annan skyldighet i detta avseende än att i enlighet med vad som kommer till uttryck i 4 § förvaltningslagen (1986:223) hjälpa sökanden till rätta.24 En överförmyndare som väljer att lämna över en ansökan om ställföreträdare till tingsrätten med hänvisning till att den får anses vara felsänd utan att bifoga något yttrande, kan enligt JO:s mening inte kritiseras. Däremot får överförmyndaren i ett sådant fall räkna med att tingsrätten kommer att begära in ett yttrande i saken enligt 11 kap. 16 § andra stycket FB. Överförmyndaren är enligt fjärde stycket i denna bestämmelse skyldig att yttra sig till domstolen.25 JO har vidare uttalat26 att överförmyndarens skyldighet (enligt 11 kap. 16 § fjärde stycket FB) att yttra sig till tingsrätten måste anses innefatta att även lämna förslag på god man eller förvaltare. JO ansåg att överförmyndaren, med sin kommunala förankring och lokalkännedom, rimligen bör ha betydligt större möjligheter än tingsrätten att hitta lämpliga ställföreträdare och göra den referens- tagning och annan kontroll som bör föregå ett förordnande. 2007/08:150, Förmynderskapsrättsliga frågor, s. 57. 23Ansökan får enligt 11 kap. 15 § FB bl.a. göras av den som ansökningen avser, om han eller hon har fyllt , av hans eller hennes make eller sambo och närmaste släktingar samt av överförmyndaren. 24JO 2005/06, s. 424 f. och JO:s beslut , dnr 4083-2012. 25JO 2008/09, s. 486. 26JO 2008/09, s. 476 ff. var enligt JO viktigt att hålla i minnet att överförmyndaren för- ordnar ett stort antal ställföreträdare, särskilt gode män, utan att tingsrätten över huvud taget involveras, se 11 kap. 1–3 §§, 4 § sista stycket och 7 § sista stycket FB. Vidare ansvarar överförmyndaren för tillsynen över samtliga ställföreträdare, se 16 kap. 1 § FB. JO menade att det inte är lyckat att tingsrätten i det läget bygger upp en separat rekryteringsorganisation för vissa av dessa ärenden, och att något sådant inte heller skulle ligga i linje med det pågående reformarbetet inom domstolarna. Enligt JO talade det mesta för den i praktiken förhärskande ord- ningen, där överförmyndaren normalt gör den utredning som be- hövs i aktuella ärenden och först när ett ärende är färdigutrett läm- nar över det till tingsrätten för avgörande.27 I ett meddelat JO-beslut28 konstateras att det är domstolen som vid anordnande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § eller förvaltarskap som ska förordna en god man eller förvaltare att utföra uppdraget. JO konstaterade vidare att det formella utred- ningsansvaret ligger hos domstolen och att det inte finns någon uttrycklig skyldighet för överförmyndaren att lämna förslag på lämplig person för uppdraget. Enligt JO:s uppfattning i detta beslut kan en skyldighet att lämna förslag på lämplig person för uppdraget inte heller anses följa av 11 kap. 16 § FB. Av detta senare JO-beslut framgår dock att det är lämpligt att överförmyndarna bistår tingsrätterna med att lämna förslag på lämp- liga ställföreträdare. Anledningen till detta är (vilket också fram- fördes av JO ) att det inte vore helt ändamålsenligt om tingsrätterna skulle behöva bygga upp en separat rekryteringsorga- nisation för de ärenden som handläggs där. JO anser att det vore lämpligt med lagreglering på området. 27JO 2008/09, s. 476. 28JO:s beslut , dnr 1811-2012. 7.5Kartläggning av hur tingsrätter och överförmyndare tillämpar bestämmelserna om utredningsansvar i ärenden där tingsrätten fattar beslut 7.5.1Kartläggning genom utskick av enkäter Vi har genom att skicka ut enkäter till ett antal tingsrätter och överförmyndare undersökt hur bestämmelserna om utrednings- ansvaret tillämpas i ärenden där tingsrätten fattar beslut. I dessa enkäter har vi frågat om överförmyndaren bör åläggas att bistå tingsrätten med att göra utredningen samt om överförmyn- darens skyldighet att lämna förslag på ställföreträdare till tings- rätten bör framgå av lagen.29 Vad som har framkommit av de svar som tingsrätterna och överförmyndarna har lämnat på frågorna i vår enkät redovisas sammanfattningsvis i avsnitt 7.5.2 och 7.5.3. Hur tillämpar tingsrätten bestämmelserna om utredningsansvar i ärenden där tingsrätten fattar beslut? Av enkätsvaren från tingsrätterna framgår att bestämmelserna om utredningsansvar tillämpas på olika sätt bland olika överförmyndare. Detta leder också till att tingsrätternas handläggning skiljer sig åt beroende på i vilken omfattning överförmyndaren har hämtat in utredning i ärendena. Det är varierande kvalitet på det underlag som olika överförmyn- dare ger in till tingsrätten. I en del fall lämnar överförmyndaren över ärendena med en så komplett utredning som möjligt och tingsrätten begär vid behov in eventuella kompletteringar från överförmyn- daren. Det förekommer också att överförmyndaren skickar över ärendena utan att ha hämtat in någon utredning. I de fall det endast kommer in en anmälan från t.ex. socialnämn- den till överförmyndaren, gör många överförmyndare viss utred- ning i fråga om det finns ett behov av ett ställföreträdarskap och tar därefter ställning till om de ska lämna in en ansökan hos tingsrätten eller inte. 29 Hur enkätundersökningarna har genomförts och vilka övriga frågor som ingick i den finns angivet i bilaga 3 och 4. Någon överförmyndare bistår emellertid inte med utredning i de fall överförmyndaren inte själv är part i ärendet. Ansökningarna kommer då direkt till tingsrätten som handlägger dessa från början till slut, dvs. begär in eventuell komplettering gällande ansökan och utredning såsom läkarintyg eller liknande samt begär in yttranden från anhöriga, överförmyndaren m.fl. Om det behövs kallas det till ett sammanträde. En komplettering kan ibland ske med bistånd av överförmyndaren. Det upplevs av någon tingsrätt som i princip omöjligt att förelägga huvudmännen att komma in med läkarintyg. Nästan lika svårt är det att förelägga vårdcentralerna. Det drar ut och det är i det närmaste omöjligt att få telefonkontakt. Tingsrätten skickar i regel en begäran om läkarintyg till den vård- central som den enskilde geografiskt hör till. I en del fall kan en läkare vid vårdcentralen, efter att ha kallat den enskilde till en läkar- undersökning, i läkarintyget endast ange att patienten inte tidigare är känd på vårdcentralen och att det därför inte kan göras någon bedömning av behovet av god man eller förvaltare. I intyget hän- visas det då till att ett läkarintyg i stället bör hämtas in från en annan vårdinrättning, t.ex. en psykiatrisk klinik. Tingsrätten tvingas i dessa fall att betala för flera läkarintyg. Det händer också att endast anmälan från t.ex. socialnämnden sänds över till tingsrätten som om det var en ansökan. är dock inte behörig att ansöka om ställföreträdarskap. Rent teo- retiskt kan tingsrätten avvisa socialnämndens talan, men då tings- rätten har en skyldighet att ex officio ta upp frågor om anordnande av ställföreträdarskap utreder tingsrätten i praktiken även dessa ärenden. Om det är en enskild som själv ansöker om god man och över- förmyndaren bestrider bifall till ansökan ger tingsrätten den enskil- de möjlighet att komma in med utredning, t.ex. ett läkarintyg, som utvisar att han eller hon är i behov av god man på grund av sjukdom etc. Ett antal tingsrätter uppger att de, när ärendet bedöms som färdigutrett, skickar utredningen till överförmyndaren för yttrande och eventuellt förslag på ställföreträdare. Ärendet kan därefter komma att utredas ytterligare beroende på om tingsrätten bedömer att det finns skäl för det med anledning av vad som har framkommit av överförmyndarens yttrande. Det förekommer också att överförmyndare skickar ansökningar om god man direkt till tingsrätten och ser dem som felsända till överförmyndaren. Det upplevs bland tingsrätterna som att ansökningarna numera i fler fall än tidigare är ofullständiga när de kommer till tingsrätten och att det blir vanligare att tingsrätten på egen hand sköter nöd- vändiga kompletteringar. Det förekommer att överförmyndaren varken lämnar yttranden i samband med överlämnandet av ärendet eller efter ett föreläggande från tingsrätten, om det inte finns ett läkarintyg eller dylikt. Enligt tingsrätterna känns det naturligt att överförmyndaren utför en större del av utredningen i praktiken än tingsrätten, efter- som överförmyndaren ofta har en närmare kontakt med t.ex. social- tjänsten som ofta bistår med social utredning. Om tingsrätten ska begära in utredning från olika håll finns det risk för att handlägg- ningen tar , vilket drabbar personen som har ansökt om god man. Att överförmyndaren bistår tingsrätten med utredningen bidrar till en snabb och rättssäker handläggning av ärenden. Där- emot bör det övergripande ansvaret att se till att ärendet utreds tillräckligt samt kommunicering åligga tingsrätten. Bör överförmyndaren åläggas att bistå tingsrätten med att göra utredningen? Samtliga de tingsrätter som har besvarat vår enkät anser att över- förmyndaren bör bistå tingsrätten med utredning i ärenden om anordnande av godmanskap och förvaltarskap. Det framförs också att det är nödvändigt med ett klarläggande när det gäller frågan om överförmyndaren eller tingsrätten ska svara för utredningen och att ansvarsfördelningen i så stor utsträckning som möjligt tydligt bör framgå av lag. En del tingsrätter menar att det inte bör vara domstolens upp- gift att handlägga de delar av godmanskaps- eller förvaltarskaps- ärendena som inte kräver domstolsprövning, eftersom domstolarnas roll i samhället har renodlats till dömande verksam- het. Det anförs också att ärenden om godmanskap och förvaltarskap, eller i vart fall ärenden om godmanskap som inte är tvistiga, bör flyttas över till överförmyndaren med möjlighet att överklaga till domstol i enlighet med förslag (SOU 2007:65). Särskilt tillsättande av gode män bör kunna jämställas med annan hjälp till en behövande grupp i samhället. skiljer sig överförmyndarnas uppfattning åt i fråga om vad tingsrätt respektive överförmyndare ska utföra. Någon tingsrätt beskriver situationen så att domstolarna har blivit en del av kommunens biståndsverksamhet genom att domstolen utreder människors hjälpbehov och försöker leta reda på lämpliga ställföre- trädare. Det framförs att det finns risk för att den svagaste gruppen, dvs. de som behöver god man eller förvaltare, drabbas av rätts- förluster genom att systemet med att tillsätta ställföreträdare inte fungerar på ett bra sätt. Den utredning som överförmyndaren bör bistå med är enligt tingsrätterna läkarutlåtande, social utredning, yttranden från anhöriga m.m. samt den praktiska lämplighetsprövningen av ställföreträdare. Någon tingsrätt anser att det också bör åligga överförmyndaren att utreda förutsättningarna för ställföreträdarskap när socialnämnden eller någon annan som inte tillhör behörig krets att ansöka om ställ- företrädarskap gör en anmälan till överförmyndaren. I de fall det är socialnämnden som gör anmälan bör en social utredning bifogas till den utredning som ska ges in till tingsrätten. Det framförs också att det skulle vara mer effektivt om överförmyndaren skickar in ett eget yttrande samt övrig tillgänglig utredning kring en ansökan direkt tillsammans med att ansökan överlämnas till tingsrätten i stället för att tingsrätten ska behöva förelägga överförmyndaren att komma in med yttrande. Om tingsrätten får in ett yttrande från överförmyn- daren i samband med ansökan kan ärendet i många fall avgöras direkt. Då behövs ingen ytterligare kommunicering, vilket skulle förenkla även för överförmyndaren. För att kunna bistå med utredning bör överförmyndaren ges rätt att hämta in t.ex. läkarintyg. De nu nämnda förändringarna skulle dock inte innebära att tings- rätten frånhänder sig ansvaret för utredningens slutförande genom eventuell ytterligare kommunikation och sammanträde. Som ett skäl för att överförmyndaren bör bistå tingsrätten med utredning anförs vidare att överförmyndarens verksamhet är mer specialiserad än tingsrättens, vilket innebär att överförmyndaren har särskild kompetens och organisation för att göra sådana utred- ningar. Överförmyndaren har bättre kännedom om den enskilde genom sina kontakter med bl.a. sociala myndigheter, hemtjänst och vårdinrättningar. Dessutom är det överförmyndaren som utövar till- synen över ställföreträdarna efter det att ställföreträdare har utsetts. Flera tingsrätter menar att handläggningen av nu aktuella ärenden blir snabbare och mer effektiv om överförmyndaren bistår tings- rätten med utredning. Några tingsrätter påpekar att det krävs resurstillskott till de all- männa domstolarna om tingsrätten får uppdraget att på egen hand genomföra utredningen i dess helhet. Överförmyndarens skyldighet att lämna förslag på ställföreträdare till tingsrätten Samtliga tingsrätter som har besvarat vår enkät anser att överför- myndaren bör ha en lagreglerad skyldighet att lämna förslag på ställföreträdare till tingsrätten, i vart fall efter en begäran av tings- rätten. Med en lagreglerad skyldighet skulle man kunna undvika onödiga diskussioner om ansvarsfördelningen mellan tingsrätten och överförmyndaren. Några tingsrätter pekar på att ett antal över- förmyndare inte följer JO:s uttalande30 om att överförmyndarens skyldighet att yttra sig måste anses innefatta att även lämna förslag på god man eller förvaltare. Flera tingsrätter har upplyst om att det förekommer att överför- myndare inte kan, eller till och med vägrar att, lämna förslag på ställföreträdare. Några tingsrätter har uppgett att överförmyndaren lämnar över en lista på tänkbara personer, utan att peka ut någon som är särskilt lämplig. Det finns också ett antal överförmyndare som regelmässigt lämnar förslag på ställföreträdare till tingsrätten. En tingsrätt har en överenskommelse med en överförmyndare när det gäller ansökningar i ärenden där överförmyndaren avstyrker bifall till ansökan och därför inte lämnar något förslag på ställföre- trädare. Om tingsrätten anser att en god man ska förordnas före- lägger tingsrätten huvudmannen att komma in med ett eget förslag på god man. Om detta sker bereds överförmyndaren tillfälle att yttra sig över den potentielle gode mannens lämplighet. Kommer huvudmannen inte in med något förslag på ställföreträdare bereds överförmyndaren tillfälle att komma in med ett förslag. Om en potentiell god man accepterar uppdraget meddelar överförmyndaren detta till tingsrätten. I de fall överförmyndaren inte lämnar något förslag på ställföre- trädare försöker tingsrätten att få fram förslag på ställföreträdare genom att ta kontakt med eventuella närstående, den som har genomfört den sociala utredningen eller personal på den enskildes boende eller liknande. Några tingsrätter förelägger överförmyndaren att yttra sig över personens lämplighet innan ett godmanskap eller 30 Jfr dock senare JO-uttalanden, se avsnitt 7.4. förvaltarskap anordnas och en ställföreträdare förordnas. I de fall överförmyndaren inte lämnar förslag på ställföreträdare fördröjs ärendena i tingsrätten och en stor del av handläggningstiden kommer att bestå i att finna en person som åtar sig uppdraget. Om tingsrätten inte får tag på någon som kan åta sig uppdraget avslås ansökan, även om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Sådana beslut skickas alltid till den nämnd som är ansvarig för social- tjänsten i kommunen. En skyldighet att lämna förslag på ställföreträdare bör enligt de flesta tingsrätter gälla även om överförmyndaren inte samtycker till behovet av god man alternativt förvaltare och därför har avstyrkt en begäran om ställföreträdare. Dock bör överförmyndaren i det fallet inte ha någon skyldighet att lämna förslag på ställföreträdare redan i samband med ansökan till tingsrätten, utan först på tings- rättens begäran. Tingsrätten bör inte begära förslag på ställföreträ- dare i ärenden där det är uppenbart att ett ställföreträdarskap inte kan komma i fråga, eftersom det är arbetsbetungande för överför- myndarna att ta fram förslag på lämpliga ställföreträdare. Tingsrätterna menar att det är svårt för dem att få tag på ställ- företrädare och att kontrollera deras lämplighet för olika uppdrag. Det finns helt andra möjligheter för överförmyndaren att få fram lämpliga gode män och förvaltare eftersom överförmyndaren redan har kännedom om vilka personer som finns tillgängliga för denna typ av uppdrag, bl.a. genom överförmyndarens register över ställ- företrädare, och genom att överförmyndaren ansvarar för tillsynen över dem. Överförmyndaren har därför bättre möjlighet att se till att huvudman och ställföreträdare matchas ihop på bästa sätt. Sannolikheten för att finna den för huvudmannen bäst lämpade företrädaren ökar om detta är en uppgift för överförmyndaren. Ska systemet med gode män och förvaltare fungera måste överför- myndarna se till att ha ställföreträdare som kan åta sig uppdrag. Hur tillämpar överförmyndaren bestämmelserna om utredningsansvar i ärenden där tingsrätten fattar beslut? Ett antal överförmyndare uppger att bestämmelserna om utred- ningsansvaret tillämpas olika beroende på om det till överförmyn- daren kommer in en anmälan om behov av god man eller förvaltare (t.ex. från sjukvården eller ) eller om det kommer in en ansökan om behov av en sådan ställföreträdare som har gjorts av en person som enligt 11 kap. 15 § FB är behörig att vid tingsrätten ansöka om anordnande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB eller förvaltarskap. Överförmyndaren utreder de ärenden som inleds genom en an- mälan, t.ex. genom att hämta in yttranden från part och nära anhöriga samt, vid behov, från och läkare. Vissa läkare utfärdar dock läkarintyg endast på tingsrättens begäran, vilket försvårar överförmyndarens bedömning av om det finns förutsättningar för att ansöka om godmanskap trots att den enskilde inte samtycker till detta. Avsaknaden av samtycke kan ibland bero på att den enskilde uppenbart inte förstår vad saken gäller. Därefter väljer överförmyn- daren mellan att skriva av ärendet eller att som part vid tingsrätten ansöka om anordnande av godmanskap eller förvaltarskap. Till en ansökan bifogar överförmyndaren ett förslag på ställföreträdare. I de fall en ansökan om behov av ställföreträdare (som har gjorts av en person som är behörig att ansöka) kommer in till överför- myndaren skickar vissa överförmyndare, med stöd av förvaltnings- lagens bestämmelser, ansökan vidare till tingsrätten för utredning. Till ansökan bifogas ett följebrev som informerar om att ansökan har kommit in till fel myndighet. Den sökande får ett meddelande om att ansökan har överlämnats till rätt myndighet. Först när det kommer ett föreläggande om yttrande från tingsrätten yttrar över- förmyndaren sig över behovet av god man eller förvaltare och lämnar eventuellt också förslag på ställföreträdare alternativt yttrar sig över lämpligheten hos föreslagen ställföreträdare. Det förekom- mer i vissa fall att överförmyndaren avger ett sådant yttrande direkt i samband med att ansökan lämnas till tingsrätten. Detta sker om överförmyndaren har kännedom i ärendet eller om ansökan är så pass komplett att det går att lämna ett yttrande. Andra överförmyndare bistår tingsrätten med viss utredning. Ett antal överförmyndare begär in utredning genom att skriva till parten och nära anhöriga för att höra om de vill att ett godmanskap ska anordnas och om de har förslag på god man samt yttranden från och (vid behov) av läkare. En del överförmyn- dare hämtar in yttranden från part och anhöriga men överlämnar åt tingsrätten att begära in yttrande från och från läkare. Andra överförmyndare bifogar till ansökan ett yttrande över omfattningen av ställföreträdarskapet och förslag på ställföreträdare. Det finns också exempel på överförmyndare som lämnar ett eget yttrande och förslag på god man eller förvaltare samt tar in åtag- ande från den tilltänkte ställföreträdaren och personbevis beträff- ande den som ansökan avser. Ett antal överförmyndare uppger att de har åtagit sig utrednings- ansvaret, eller i vart fall en stor del av det, både när det gäller en an- mälan om behov av godmanskap eller förvaltarskap och en ansökan om anordnande av ställföreträdarskap. Detta innebär att överför- myndaren gör utredningen klar och sänder den med förslag på ställföreträdare samt avstyrkande eller tillstyrkande av ställföre- trädarskapet till tingsrätten för beslut. I en del fall skickas ärendet över till tingsrätten för fortsatt handläggning då endast en del av utredningen har gjorts, t.ex. då det behövs att tingsrätten förelägger en läkare att komma in med läkarintyg. Bör överförmyndaren åläggas att bistå tingsrätten med att göra utredningen? Meningarna är delade bland överförmyndarna när det gäller frågan om överförmyndaren bör åläggas att bistå tingsrätten med att göra utredningen. Flera överförmyndare pekar på att det är angeläget att rollfördelningen mellan tingsrätten och överförmyndaren tydlig- görs genom lagstiftning, eftersom det förekommer olika uppfatt- ningar bland landets överförmyndare i denna fråga. Som skäl för att överförmyndaren bör åläggas att bistå tings- rätten med utredningen anförs att överförmyndaren oftast har bättre förutsättningar än tingsrätten att göra utredningen. Det finns hos överförmyndaren en lokal kunskap om organisationen inom kom- munen, kommunens äldreboenden och gruppbostäder, samt per- sonliga kontakter inom andra förvaltningar som behövs för att ett bra underlag för beslut ska kunna tas fram snabbt och effektivt. Om överförmyndaren bistår med att hämta in utredning går hand- läggningen vid tingsrätten snabbare. Detta är den mest effektiva hanteringen ur den enskildes perspektiv. Vidare har överförmyndaren en god kännedom om lämpliga gode män eller förvaltare, något som kan gynna den enskilde och hans eller hennes anhöriga. Vid tingsrätten sker handläggningen av notarier som endast arbetar med denna typ av ärende, vilket innebär att kompetensen och erfarenheten kan variera över tiden. Ett antal överförmyndare anför att det är viktigt att överför- myndaren får mandat att kräva in underlag, om utredningsansvaret ska läggas på överförmyndaren. Med nuvarande reglering har över- förmyndaren inte rätt att kräva in ett läkarintyg, utan kan endast be om det. Några överförmyndare har synpunkter på att utredningen ska göras av en myndighet och att beslut ska fattas av en annan myn- dighet och menar att det i stället är naturligt att samma myndighet både svarar för att ta in utredning och fattar beslut. Att dela an- svaret för dessa uppgifter mellan tingsrätten och överförmyndaren kan skapa ineffektivitet och kvarstående gränsdragningsproblem. Någon överförmyndare menar att om överförmyndaren kan anses ha kompetens att utreda behovet av godmanskap, så torde det även finnas kompetens att fatta beslut om anordnande av godmanskap i fall som inte är tvistiga. Det anförs att det kan vara svårt för överförmyndaren att veta vilket underlag tingsrätten vill ha in i ett ärende.