sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — Regeringen anger i direktivet till vår uppdragsgivare (utredningen av tillsynen inom socialförsäkringsområdet (S 2007:02)) att effektivitetsgranskning innebär att tillsynsfunktionen granskar om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Någon närmare definition anges inte. Effektivitetsgranskning kan också sägas handla om kontroll av en åtgärd mot en norm, en regel eller ett mål. Granskningen kan vara av enklare art, till exempel om rätt mottagare nås av rätt åtgärder. Den kan också vara mer avancerad i form av granskning av måluppfyllelse, dvs. leder myndighetens åtgärder till önskvärda förändringar och vilka av dessa förändringar är ett direkt resultat av myndighetens verksamhet? Någon allmänt vedertagen definition av begreppet finns dock inte. Det finns också en rad andra närbesläktade begrepp som helt eller delvis används i liknande sammanhang, exempelvis utvärdering, uppföljning, omprövning och analys.13 11Begreppet effektivitetsgranskning finns exempelvis definierat i förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkring. 12Statskontorets rapport /136-5, Statlig tillsyn och effektivitetsgranskning av annan statlig verksamhet – en övergripande kartläggning och några fördjupade exempel s. 6. Fler granskningsuppgiftersystemtillsyn och effektivitetsgranskning? Vid sidan av och regeringens normgivning fyller styrning genom mål, resultat och resurser en viktig roll för att myndigheterna ska kunna fullgöra de uppgifter riksdag och regering ger dem. Målen kan formuleras och ange inriktning samt vilka resultat som verksamheten förväntas uppnå. Till målen kopplas i regel krav på återrapportering inom . Målstyrning kan också innebära att uppdrag formuleras för uppgifter av mer komplicerad eller angelägen karaktär. Det handlar om sådana politiska mål där regeringen och/eller mer i detalj vill styra inriktningen och resultaten. All resultatbaserad styrning måste naturligtvis utgå från de mål och riktmärken som finns för den aktuella verksamheten. Polisverksamhetens ändamål definieras i 1 § polislagen på följande sätt: Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet ska polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Målen för den årliga verksamheten specificeras i det regleringsbrev som regeringen ger till polisorganisationen. I regleringsbrevet anges också regeringens krav på hur polisen ska redovisa resultaten av sitt arbete. Formuleringarna i detta regleringsbrev är vanligtvis av allmän karaktär. Avsikten är att de sedan ska utvecklas ute i organisationen. På kort sikt har de prioriteringar som anges i regleringsbrevet och i andra regleringsdokument stor betydelse för det sätt som polisverksamheten styrs på. På är det givetvis polisens övergripande uppgifter som är centrala.14 Bör tillsynsmyndigheten granska polisverksamheten ur ett effektivitetsperspektiv? Med tanke på kommitténs grunduppdrag15 att analysera i vilken utsträckning polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i 14Sarnecki, J., Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2010:3 Polisens prestationer – en om resultatstyrning och effektivitet. Fler granskningsuppgiftersystemtillsyn och effektivitetsgranskning? polisens verksamhet, ligger det nära till hands att överväga om tillsynsmyndigheten – utöver att få uppgiften att granska polisens regelefterlevnad – också bör granska polisverksamheten ur ett effektivitetsperspektiv. I tilläggsdirektiven anges dock att den del av polisens verksamhet som består av tillsyn av effektiviteten i verksamheten och som utgör ett inslag i mål- och resultatstyrningen även fortsättningsvis bör utföras inom respektive myndighet.16 Regeringens ställningstagande i tilläggsdirektiven gör visserligen inte att kommittén är förhindrad att föreslå att även effektivitetsgranskning bör utövas av tillsynsmyndigheten. Det måste dock finnas tungt vägande skäl för att gå ifrån regeringens ståndpunkt och föreslå en sådan extern granskning av effektivitet. Här gör kommittén följande överväganden. Myndighetsledningarna för den nya respektive Säkerhetspolisen har ansvar för uppföljning och utvärdering av verksamheternas resultat och ekonomi. Att den öppna polisen blir en sammanhållen myndighet är ett viktigt steg för att skapa förutsättningar för högre kvalitet och ökad effektivitet i polisens arbete. Det ger också förutsättningar för att utöva intern styrning och kontroll riktad mot effektivitet. Kontrollen av myndigheternas arbete med uppföljning och utvärdering kommer att ske genom att polisorganisationen återrapporterar sina resultat till regeringen. Till detta ska också läggas att har till uppgift att granska resursanvändningen och effektiviteten i den statliga verksamheten. En tillsyn i form av externt utövad effektivitetsgranskning kolliderar följaktligen i viss utsträckning med uppdrag. För kommittén är det en viktig utgångspunkt att försöka undvika nya, uppenbara gränsdragningsproblem mellan olika verksamheter. Dessa omständigheter talar, enligt kommitténs mening, för att det inte finns några skäl för att utvidga granskningsområdet för polisverksamheten till att även avse effektivitetsgranskning. Det är också viktigt att påpeka att regeringen har två myndigheter – Brå och Statskontoret – till förfogande som kan ges riktade uppdrag som tar sikte på granskning av effektiviteten. Kommittén ser mot denna bakgrund inte anledning att ifrågasätta regeringens bedömning att den del av polisens verksamhet som består av tillsyn av effektiviteten i verksamheten, och som utgör ett inslag i mål- och resultatstyrningen, bör utföras inom 16 Dir. 2012:13 s. 5. Fler granskningsuppgiftersystemtillsyn och effektivitetsgranskning? Någon ytterligare extern effektivitetsgranskning bör därför inte utövas över polisväsendet. Kommittén har i detta kapitel analyserat om det i uppdraget till en tillsynsmyndighet på polisens område bör ingå ytterligare granskningsuppgifter utöver att kontrollera regelefterlevnaden inom och Säkerhetspolisen (jfr kapitel 10). finns det, enligt kommitténs mening, inte anledning att göra avsteg från regeringens definition av tillsyn och aktualisera också andra granskningsuppgifter relaterade till polisverksamheten. I uppdraget till tillsynsmyndigheten bör därför inte ingå att utöva systemtillsyn eller att granska effektiviteten inom polisväsendet. 12Tillsynsmyndighetens uppdrag, uppgifter och befogenheter Detta kapitel behandlar bl.a. var tillsynsmyndighetens verksamhet ska regleras och frågor som rör tillsynens inriktning, hur tillsynen ska utövas samt ingripandemöjligheter. Avslutningsvis redovisar kommittén sina ställningstaganden vad gäller behov av tillsyn över verksamheten med särskilda utredningar inom respektive över . 12.2Reglering av tillsynsmyndighetens verksamhet Kommitténs förslag: verksamhet ska regleras i lag. Den verksamhet som tillsynsmyndigheten ska bedriva är viktig för förtroendet för att polisverksamheten bedrivs på ett korrekt sätt. Det är, bl.a. mot den bakgrunden, angeläget att den nya tillsynen över polisen är reglerad i lag. De grundläggande förutsättningarna för myndighetens verksamhet – såsom exempelvis tillsynsverksamhetens omfattning och inriktning – bör därför regleras genom sådana bestämmelser som beslutar om. Även annan tillsynsverksamhet är reglerad i lag. Tillsynen över skolväsendet är reglerad i skollagen (2010:800) och förutsättningar för att utöva tillsyn framgår av arbetsmiljölagen (1977:1160). De nämnda reglerna återfinns i respektive sektorslag. Mot den bakgrunden har kommittén övervägt om de nya bestämmelserna om tillsyn på polisens område borde finnas i polislagen. Eftersom det inte går att utesluta att uppdrag, uppgifter och befogenheter tillsynsmyndigheten kan komma att granska också andra myndigheters verksamhet bör de nya tillsynsbestämmelserna inte läggas i polislagen, utan i en fristående lag som kan rymma också icke polisiär verksamhet. I avsnitt 14.3 föreslår kommittén att Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet ska fogas till den nya tillsynsmyndigheten. Nämndens verksamhet är lagreglerad.1 Det är också av den anledningen naturligt att samtliga bestämmelser som tar sikte på tillsynsmyndighetens verksamhet återfinns i lag. 12.3Inriktningen på den nya tillsynen över polisväsendet Kommitténs bedömning: Det bör vara en snäv ram i lag för den nya tillsyn som ska utövas över polisväsendet. bör ha möjlighet att påverka och anpassa inriktningen på tillsynen för att uppnå en ändamålsenlig granskning. En tillsyn över polisväsendet ska, enligt kommitténs förslag, syfta till att kontrollera om den nya och Säkerhetspolisens verksamheter uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. I enlighet med direktiven har kommittén i kapitel 10 redogjort för sådana områden som kan granskas avseende regelefterlevnad, dels vad gäller den öppna polisens verksamhet, dels vad gäller Säkerhetspolisens verksamhet. Kommittén har vidare gjort bedömningen att de verksamhetsområden där tillsynsmyndigheten kan granska regelefterlevnad, också är de områden där en sådan tillsyn är mest angelägen. Det ingår i kommitténs uppdrag att överväga hur den nya tillsynsmyndighetens uppdrag närmare ska avgränsas. Frågan är om tillsynen över polisväsendet ska vara styrd genom bestämmelser som riksdag och regering har beslutat om, eller om tillsynsmyndigheten – inom vissa ramar – själv ska ha möjlighet att utforma inriktningen på sitt uppdrag. Det första alternativet innebär att riksdag och regering ger ett tydligt, konkret och väl definierat tillsynsområde när det gäller 1 Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet är reglerad i lagen (2007:980) om tillsyn över vissa brottsbekämpande myndigheters verksamhet. uppdrag, uppgifter och befogenheter och Säkerhetspolisens verksamhet. Detta är, enligt kommitténs bedömning, en mindre flexibel form av tillsyn som förutsätter och regeringens fortlöpande översyn av tillsynsmyndighetens uppdrag. Å andra sidan ger detta alternativ en konkret styrning av själva tillsynen. Det andra alternativet är att ge tillsynsmyndigheten en snäv definition av vad som avses med tillsyn och sedan låta myndigheten själv påverka inriktningen på sitt uppdrag utifrån bl.a. omvärldsbevakning och riskanalyser. Det ger möjligheter till en mer anpassad form av tillsyn. avhänder sig riksdag och regering därigenom en möjlighet att styra inriktningen på tillsynen. Ett exempel på en snäv tillsynsdefinition finns i 26 kap. 2 § skollagen (2010:800) där följande anges. Med tillsyn avses i denna lag en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Vid en avvägning mellan för- och nackdelar med de båda alternativen gör kommittén bedömningen att det på polisens område är lämpligt att det finns en flexibilitet i inriktningen på tillsynen. Det är, enligt kommitténs mening, därför mest lämpligt att tillsynsmyndigheten ges en snäv ram i lag för den form av tillsyn som ska utövas, medan uppdraget som sådant bör ge myndigheten goda möjligheter att påverka och anpassa inriktningen på tillsynen för att uppnå en ändamålsenlig tillsyn över polisverksamheten. 12.4Hur bör tillsynen utövas? Kommitténs bedömning: bör främst granska regelefterlevnad i verksamhet och ärenden som kan antas återspegla generella förhållanden, vilket innebär att tillsynen i normalfallet inte bör utmynna i uttalanden om enskilda fall. Tillsynen ska avse myndigheterna respektive Säkerhetspolisen och inte de enskilda befattningshavarna. Den redan befintliga ordningen för utredningar om brott av polisanställda påverkas inte av tillsynsmyndighetens verksamhet. uppdrag bör utgå från en efterhandskontroll av verksamheten. uppdrag, uppgifter och befogenheter 12.4.1Granskning av verksamhet och ärenden utifrån generella förhållanden Kommittén har i föregående avsnitt bl.a. gjort bedömningen att det bör vara en snäv ram i lag för den nya tillsyn som ska utövas över polisväsendet. Hur ett uppdrag till en myndighet formuleras varierar beroende på verksamhetens art. I vissa fall är det naturligt att regeringen anger mer konkreta mål för en myndighets verksamhet, i andra fall kan detta vara mindre lämpligt. Under kommitténs arbete har det efterfrågats om det går att närmare lägga fast en inriktning för tillsynen. – utifrån granskning av ett antal ärenden – ha ett övergripande perspektiv, eller också kan tillsynsmyndigheten främst granska och göra uttalanden i enskilda ärenden. Den förstnämnda tillsynsinriktningen tar utifrån en granskning av regelefterlevnad främst sikte på att finna övergripande tendenser till brister och felaktigheter i polisverksamheten, medan den andra inriktningen avser tillsyn över enskilda ärenden. När det gäller frågan om tillsyn över enskilda fall inom polisens brottsutredande område bör ske, måste de konsekvenser beaktas som en sådan granskning innebär för åklagarväsendet.2 Även om ett tillsynsorgan för polisen inte ska granska åklagarväsendet, så kan en tillsyn över polisens ärenden komma att tydligare exponera en åklagares roll i en förundersökning (se avsnitt 15.3). För att undvika gränsdragningsproblem gentemot åklagares verksamhet är det, enligt kommitténs mening, nödvändigt att tillsynsmyndigheten granskar regelefterlevnaden inom polisen från ett mer systematiskt perspektiv och i normalfallet inte granskar enskilda fall. Vidare ligger i JO:s och JK:s uppdrag att utöva extraordinär tillsyn över enskilda ärenden, vilket också bidrar till denna bedömning. Med den omfattning som verksamheten inom polisen har och det vida tillsynsuppdrag som tillsynsmyndigheten föreslås få är det, enligt kommitténs mening, inte lämpligt att tillsynsmyndigheten på ärendenivå följer polisverksamheten. Det hindrar dock inte att tillsynsmyndigheten kan, och i viss mån bör, samla in och granska verksamhet eller ärenden genom stickprov eller på annat sätt i syfte att på systematisk nivå3 pröva att verksamhetsprocesserna fungerar som avsett. 2Se kapitel 15. 3Att tillsynsmyndigheten på en systematisk nivå kan utöva tillsyn över polisen ska inte sammanblandas med begreppet systemtillsyn. Systemtillsyn inriktas inte på regelefterlevnad i utförandet av verksamheten som sådan, utan på att granska att den objektsansvariga uppdrag, uppgifter och befogenheter Även om det avseende framför allt den brottsutredande verksamheten inte är lämpligt att tillsynsmyndigheten på ärendenivå utövar tillsyn över polisens verksamhet kan det, enligt kommitténs mening, ändå uppstå en sådan situation då ett enskilt fall kan behöva granskas utifrån ett regelefterlevnadsperspektiv. kan exempelvis genom funktionen Allmänhetens kontaktpunkt för högre kvalitet i polisverksamheten vid , eller på annat sätt, ha uppmärksammats på ett enskilt ärende som det finns anledning att granska för att utesluta eller påvisa eventuella övergripande tendenser till brister och felaktigheter i polisverksamheten. bör då inte vara förhindrad att utöva tillsyn också över ett enskilt ärende. Myndigheten skulle efter en sådan granskning exempelvis kunna göra ett uttalande om att det inom polisen etablerats felaktiga rutiner i förhållande till en viss reglering, som får konsekvenser också utanför det enskilda ärendet. I normalfallet bör inte ett tillsynsuppdrag utmynna i uttalanden om enskilda fall. Det bör särskilt påpekas att inriktningen på tillsynen inte begränsar möjligheten att inom en viss polisregion granska en viss företeelse. Kommittén beskriver mot denna bakgrund tillsyn på polisens område som en granskning av regelefterlevnad i verksamhet och ärenden som kan antas återspegla generella förhållanden. 12.4.2Tillsynen ska avse myndigheterna som sådana Kommittén har i föregående avsnitt definierat den tillsyn som ska utövas av tillsynsmyndigheten som en granskning av regelefterlevnad i verksamhet och ärenden som kan antas återspegla generella förhållanden inom polisen. Tillsynen ska således avse myndigheterna som sådana, och inte enskilda befattningshavare inom polisen. En annan sak är att det är ledningen för den granskade verksamheten som har ansvar för att följa upp och rätta till de eventuella tendenser till fel och brister som tillsynsmyndigheten har uttalat sig om. En ny tillsynsmyndighet fråntar inte ledningen för respektive Säkerhetspolisen något ansvar för verksamheten. Den redan befintliga ordningen för utredningar om brott av polisanställda kommer, enligt kommitténs bedömning, inte att har system för egenkontroll, tillräckliga resurser och adekvata metoder för att själv uppmärksamma fel och brister i sin verksamhet samt att korrigera dessa (jfr avsnitt 11.2). uppdrag, uppgifter och befogenheter påverkas av att det inrättas en ny ordinär tillsyn över polisen. I avsnitt 12.11 återkommer kommittén till frågan om verksamheten med särskilda utredningar vid också bör ställas under tillsynsmyndighetens tillsyn. uppdrag utgår från en efterhandskontroll av den verksamhet som åligger polisen. Det innebär att också omständigheter och aktiviteter som polisen har utfört i pågående ärenden, eller sådana åtgärder som polisen borde ha utfört i sin verksamhet, kan granskas av tillsynsmyndigheten. Också en underlåtenhet från polismyndigheternas sida att agera kan följaktligen granskas. 12.5Aktualisering av uppdrag och uppgifter Kommitténs förslag: ska själv planera och ta initiativ till granskning av polisverksamheten. ska genom myndighetens instruktion vara ålagd att ta fram en tillsynsplan för verksamheten. Kommitténs bedömning: När det gäller polisverksamheten kan det vara av särskilt intresse att arbeta med riskbedömningar som grund för tillsynsplaneringen. I avsnitt 12.3 gjorde kommittén bedömningen att tillsynsmyndigheten bör ha möjlighet att påverka och anpassa inriktningen på tillsynen för att uppnå en ändamålsenlig granskning. Skälet till att tillsynsuppgifterna inte bör anges alltför detaljerat i lag eller annan författning är att det inte går att förutse varje situation som kan behöva granskas. Om tillsynsuppgifterna är alltför specificerade kan det innebära att den nya myndigheten ställs inför sådana situationer där den är begränsad av tillsynsuppdragets utformning. Det skulle, enligt kommitténs mening, vara kontraproduktivt. bör därför själv planera och ta initiativ till granskning av polisverksamheten. Kommittén har i avsnitt 4.3 beskrivit att en tillsynsmyndighet, inom ramen för sitt uppdrag, måste kunna prioritera relevanta tillsyns- uppdrag, uppgifter och befogenheter Det kan ske genom att myndigheten tar fram en tillsynsplan eller tillsynsstrategi. bör, enligt kommitténs mening, arbeta med tillsynen över polisväsendet genom att ta fram en tillsynsplan för verksamheten. En skyldighet att ta fram en sådan plan bör slås fast i myndighetens instruktion. Enligt regeringens tillsynsskrivelse bör en tillsynsplan utformas utifrån kriterier som risk och väsentlighet. Detta innefattar dels identifiering av vilka hinder, hot eller risker som finns inom tillsynsområdet, dels en bedömning av vilka åtgärder som bör vidtas för att verksamheten ska fungera på avsett sätt. En tillsynsplan kan innehålla beskrivningar av bl.a. målen för tillsynen, tillsynsmetoder, tillsynsobjekten, behov av resurser och kompetens samt finansiering och samverkansskyldighet med andra tillsynsorgan. Eftersom risk- och väsentlighetsbedömningarna inte är statiska bör tillsynsplanen regelbundet, eller vid behov, följas upp och utvärderas.4 Många tillsynsmyndigheter använder s.k. riskbedömningar som metod för prioritering av tillsynsinsatser (se avsnitt 4.3). Även när det gäller polisverksamhet är det, enligt kommittén, lämpligt att tillsynsmyndigheten använder denna vedertagna metod för att prioritera i tillsynsverksamheten. Utifrån exempelvis en bedömning av sannolikheten för att något oönskat ska inträffa och allvarlighetsgraden i att något sådant sker, kan tillsynsmyndigheten prioritera i den tillsyn som myndigheten ska utöva. För att kunna bedöma vilka egna initiativ som är angelägna att ta behöver tillsynsmyndigheten bl.a. ha en god omvärldsbevakning. En möjlighet att ta emot upplysningar om företeelser som bör granskas inom polisväsendet kan också utgöra delar av ett underlag för myndighetens tillsynsplanering och riskbedömning. Sådana uppslag till granskning kan komma att bli särskilt betydelsefulla när det gäller den öppna polisens verksamhet, eftersom denna verksamhet är av stor omfattning. Därför är det angeläget att tillsynsmyndigheten etablerar en god kontakt med funktionen Allmänhetens kontaktpunkt för högre kvalitet i polisverksamheten vid Polismyndigheten.5 Eftersom granskningen i normalfallet inte ska avse enskilda fall bör dock tillsynsmyndigheten – efter att upplysningar lämnats till myndigheten – inte vara skyldig att agera i anledning av ett enskilt ärende. En rätt att anmäla förhållanden till 4Jfr Tillsynsskrivelsen s. 29. 5Det är av stor betydelse att tillsynsmyndigheten har en god kontakt med denna funktion. Dels för att klargöra gränserna för tillsynsmyndighetens uppdrag, dels för att få uppslag till områden inom polisverksamheten som skulle behöva granskas. uppdrag, uppgifter och befogenheter granskning är inte ett behov som behöver fyllas genom den föreslagna tillsynen. möjlighet att ta emot upplysningar ska således inte förväxlas med ett anmälningsförfarande. aktiviteter kommer också att kunna styras av riktade uppdrag från regeringen. Det är dock viktigt att det finns ett stort utrymme för tillsynsmyndigheten att ta egna initiativ när det gäller tillsynen över polisväsendet. Detta är av betydelse för tillsynsverksamhetens integritet och understryker också dess självständighet. 12.6Mer om tillsynsuppgifterna, exemplifiering m.m. Kommitténs bedömning: bör löpande analysera vilka områden inom polisens verksamhet som, utifrån polisens uppgifter i 2 och 2 a §§ polislagen, bör granskas ur ett regelefterlevnadsperspektiv. Kommitténs förslag: ska inte granska och Säkerhetspolisens beslut i den mån besluten kan prövas i sak av domstol. Kommittén har i avsnitt 12.5 föreslagit att tillsynsmyndigheten själv ska planera och ta initiativ till granskning av polisverksamheten. I kapitel 10 har kommittén exemplifierat möjliga tillsynsområden utifrån vad som anges i 2 § polislagen. bör, enligt kommitténs bedömning, löpande analysera vilka områden inom polisens verksamhet som – utifrån polisens uppgifter i 2 och 2 a §§ polislagen – bör granskas ur ett regelefterlevnadsperspektiv. Följande frågor utgör exempel på tillsynsuppdrag som kan bli aktuella för tillsynsmyndigheten att hantera inom ramen för den fortlöpande tillsynen: Har polisen följt lagar och bindande föreskrifter när den vidtagit ett antal ingripande åtgärder som exempelvis vid avvisanden, avlägsnanden och tillfälliga omhändertaganden? uppdrag, uppgifter och befogenheter Följer polisen de regler som finns vad gäller utförande av trafik- nykterhets-, fordons- och hastighetskontroller? Följer polisen – och Säkerhetspolisen – de bestämmelser som finns när de utreder brott inom ramen för en förundersökning? Följer polisen lagar och bindande föreskrifter i sitt arbete med brottsoffer, i fjällräddningsinsatser eller vid eftersökning av försvunna personer samt i verksamheten med vittnesskydd och i arbetet som rör personsäkerhet? Uppfyller en viss ärendehantering inom polisen de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter? Har polisen vid utövande av viss verksamhet tillgodosett skyddet för den enskildes grundläggande fri- och rättigheter enligt ? Avslutningsvis bör i detta sammanhang nämnas att en granskning av särskilda händelser även fortsättningsvis i första hand bör utföras av polismyndigheterna själva, dvs. den nya och Säkerhetspolisen.