sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — Det nuvarande ersättningssystemet för utebliven arbetsinkomst är för nämndemännens del enhetligt och väl fungerande. Det bidrar dessutom till att en allsidig sammansatt nämndemannakår växer fram där representanter från olika yrkes- kategorier erbjuds likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att kunna kombinera arbete med nämndemannauppdrag. Moderna villkor för nämndemannauppdraget anser således att det finns goda skäl att oförändrat behålla det nu- varande systemet för ersättning för utebliven arbetsförtjänst. I utredningens uppdrag att se över villkoren för nämndemännens uppdrag ingår inte bara ersättningsfrågor utan även villkoren i öv- rigt. I detta innefattas eventuella åtgärder för att säkerställa dels att nämndemännens tjänstgöringsvillkor ska göra det möjligt för yrkes- verksamma och föräldrar att åta sig uppdraget dels att alla nämnde- män som har valts också tjänstgör i domstolen. I begreppet tjänstgöringsvillkor ingår en rad förhållanden som sätter ramar för nämndemännens medverkan i den dömande verk- samheten. Begreppet inrymmer omständigheter av praktisk natur såsom tjänstgöringsfrekvens, hur långa dagar man tjänstgör, möj- ligheten att planera för tjänstgöringen samt möjligheterna att få den att fungera vid sidan av ett heltidsarbete och föräldraskap till yngre barn. Vid sidan av de praktiska faktorerna finns det även komponenter av mer subjektiv art. Det gäller t.ex. nämndemännens känsla av delaktighet och bemötandet i domstolarna. Förslag: Varje nämndeman ska tjänstgöra per kalenderår och ska inte, annat om särskilda skäl föreligger, tjänstgöra under ett kalenderår. Frågan om tjänstgöringsfrekvens innefattar flera aspekter. En väsentlig sådan är att syftet med en allsidig sammansättning går förlorad om inte de som har valts deltar i dömandet i ungefär samma omfattning. En annan är att kravet på tjänstgöring påverkar möj- ligheterna att rekrytera. Ytterligare en annan aspekt är att en för hög tjänstgöringsgrad riskerar att urholka begreppet lekmanna- medverkan. Syftet med en representativ nämndemannakår är att de som deltar i dömandet i största möjliga utsträckning ska spegla befolk- Moderna villkor för nämndemannauppdraget ningens sammansättning vad gäller ålder, kön, etnisk bakgrund och yrke. Som framgått tidigare (avsnitt 8.3.2) är tjänstgöringsfrekvensen högre för äldre nämndemän än för yngre. Detta hänger samman med det självklara förhållandet att äldre nämndeman har större möjlighet att tjänstgöra än yngre som ofta är upptagna med arbete och familj. När det är fråga om förtursmål eller återbud som ska besättas med kort varsel, väljer domstolarna att kontakta dem som man vet kan delta, vilket vanligtvis är de äldsta nämndemännen. Detsamma gäller mål med lång förhandlingstid där yrkesverk- samma sällan har möjlighet att delta. Det finns även nämndemän som efterfrågar frekvent tjänstgöring och kallas in för tjänstgöring oftare än andra av denna anledning. Även det motsatta förhållandet förekommer, nämligen att nämndemän som regelmässigt avböjer tjänstgöring eller ofta lämnar återbud mer sällan kontaktas för extra tjänstgöring. En alltför frekvent tjänstgöring motverkar syftet med lekmanna- medverkan. De nämndemän som ofta tjänstgör blir alltför ruti- nerade och insatta i dömandet för att deras status som lekmanna- domare ska kunna hävdas fullt ut. Utöver erfarenhet i dömandet får nämndemän som regelbundet förekommer på domstolarna ofta en plats i gemenskapen och blir en del av domstolen i stället för att förbli allmänhetens utomstående representanter. Tydliga och inte alltför höga krav på tjänstgöringsfrekvens bör underlätta rekryteringen av nämndemän och det kan även ge till resultat att färre nämndemän hoppar av sina uppdrag . Uttalanden om lämplig tjänstgöringsfrekvens har gjorts under tidigare lagstiftningsarbeten. I ett lagstiftningsärende 1983 framfördes att en väl avvägd tjänstgöringstäthet kunde vara var sjätte vecka (prop. 1982/83:126, s. 30). I ett senare lagstift- ningsärende uttalade regeringen att en tjänstgöringsfrekvens kunde vara lämplig bl.a. från rekryterings- synpunkt (prop. 1987/88:138, s. 22). föreslog en målsättningsregel per kalenderår på 8 och inte om det inte förelåg särskilda skäl (SOU 2002:61, s. 136 f.). En klar majoritet av remissinstanserna avstyrkte förslaget som ansågs riskera att utgöra ett hinder i den dömande verksamheten och medföra ett stort administrativt merarbete för domstolarna. Regeringen instämde i dessa invändningar och valde Moderna villkor för nämndemannauppdraget att inte genomföra kommitténs förslag om lagfäst tjänstgörings- frekvens. Det är ofrånkomligt att en reglering av tjänstgöringsfrekvensen medför en viss ökning av domstolarnas administrativa arbete. Denna fråga står dock mot ett, som utredningen bedömer, viktigare intresse att genom en bättre fördelning av tjänstgöringen åstadkomma ökad representativitet vad gäller nämndemännens medverkan i döman- det. Erfarenheter från visar också att en lagstadgad tjänst- göringsfrekvens är en effektiv metod för att åstadkomma en jämnare tjänstgöringsfrekvens för nämndemännen på domstolarna (av- snitt 8.4.1). Det kan för övrigt noteras att domstolarna har en skyldighet att eftersträva en jämn fördelning av tjänstgörings- tillfällen mellan nämndemännen. Vid införandet av regeln i 4 kap. 7 § fjärde stycket RB, där det föreskrivs att det vid val av nämnde- män ska eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig samman- sättning med hänsyn till ålder, kön, etnisk bakgrund och yrke, har departementschefen uttalat att det är viktigt att tankarna bakom bestämmelsen slår igenom även när en domstol lägger upp tjänst- göringsschema för nämndemännen (prop. 1987/88:138, s. 16). Administration av nämndemannafrågor, schemaläggning, kallelser, introduktion, entledigande och ersättningsfrågor m.m. tar stora resurser i anspråk och ingår inte i de direkta kostnaderna för nämndemannasystemet om . Denna admi- nistration och den tillkommande administrationen skulle emellertid kunna effektiviseras om domstolarna hade tillgång till ett elek- troniskt stödverktyg för indelning till tjänstgöring och för ersätt- ningsfrågorna. Vad gäller lämplig tjänstgöringsfrekvens talar målsättningen att yngre och yrkesverksamma personer ska kunna åta sig och fullgöra nämndemannauppdrag för en förhållandevis låg nedre gräns för tjänstgöring. Det kan noteras att den genomsnittliga tjänstgöringen i gruppen nämndemän var 2012 (avsnitt 8.3.2). Mot en alltför låg tjänstgöringsfrekvens talar att det är värdefullt att nämndemännen får en viss erfarenhet av den dömande verksamheten och de rutiner som där finns. Moderna villkor för nämndemannauppdraget gäller den övre gränsen är det utredningens uppfattning att en nämndeman inte bör tjänstgöra så ofta att han eller hon därigenom skaffar sig alltför stora kunskaper i juridiska frågor och blir en del av domstolen i stället för allmänhetens representant. Vid en avväg- ning mellan de intressen som gör sig gällande anser utredningen att den nedre gränsen för tjänstgöring bör bestämmas per kalenderår och motsvarande övre gräns . Om det föreligger särskilda skäl ska avvikelser kunna ske från såväl den undre som den övre gränsen. När det gäller den undre gränsen kan det t.ex. vara nödvändigt vid längre sjukdom. Den övre gränsen måste överskridas vid fortsatt behandling av ett påbörjat mål, dvs. när nämndemän deltar i huvudförhandling som sträcker sig över den angivna gränsen. Det är i första hand domstolens uppgift att se till att nämnde- männen tjänstgör i tillräcklig och inte alltför stor omfattning. Det innebär bl.a. att en nämndeman som deltar i ett mål där antalet förhandlingsdagar uppgår till 25 eller mer inte kan tjänstgöra . Den enskilde nämnde- mannen har en tjänstgöringsplikt, som i förening med den av utred- ningen föreslagna regeln innebär att han eller hon inte utan giltiga skäl ska kunna avstå från erbjuden tjänstgöring innan den före- slagna minimigränsen för tjänstgöringstillfällen är uppnådd. Tjänstgöring i två domstolar uppmärksammade 2002 problemet att många nämndemän tjänstgör i två domstolar . var det enligt uppgift i kommitténs betänkande av nämndemännen som hade dubbla uppdrag (SOU 2002:61, s. 139 f.). Andelen har under det senaste årtiondet ökat och enligt uppgift från var det av det totala antalet nämndemän som tjänstgjorde vid fler än en domstol. Utredningen delar den uppfattning som kom till uttryck i betänkande om att dubbla uppdrag bör undvikas, inte minst av hänsyn till intresset att nämndemännen inte får en alltför hög tjänstgöringsfrekvens. Frågan ställer sig om en regel om tjänstgöringsfrekvens per individ är ett effektivt sätt att komma till rätta med problemet med hög tjänstgöringsfrekvens. För det första skulle en sådan regel förutsätta samordning mellan domstolarna där nämndemän med dubbla uppdrag tjänstgör. Detta skulle lägga en betydande administrativ börda på domstolarna. Med en sådan regel finns också en risk att nämndemän med dubbla Moderna villkor för nämndemannauppdraget uppdrag uppnådde den föreskrivna frekvensen vid den ena domstolen utan att tjänstgöra alls vid den andra, trots att han eller hon även där upptar en nämndemannaplats. Det är utredningens uppfattning att de skäl som talar mot en för domstolarna gemensam ordning överväger de nackdelar som kan finnas med att vissa nämndemän tjänstgör vid två olika domstolar. Den föreslagna regeln om tjänstgöringsfrekvens ska därför gälla för varje domstol. Domstolarnas planering av nämndemännens tjänstgöring I 1 kap. 4 § andra stycket RB stadgas att tingsrätten ska fördela tjänstgöringen mellan nämndemännen efter samråd med dem. Mot- svarande gäller för förvaltningsrätterna enligt 17 § fjärde stycket LAFD. Domstolarna har således en skyldighet att vid planeringen av nämndemännens tjänstgöring ta hänsyn till nämndemännens enskilda behov. Det är utredningens uppfattning att detta innebär att domstolarna vid schemaläggning ska ta hänsyn till regelbundet återkommande förhinder, t.ex. vissa veckodagar. Därmed ökar möj- ligheterna att fördela tjänstgöringen mellan de valda nämndemännen och förbättra bemötandet av enskilda nämndemän. Schemaläggning bör ske för att göra det möjligt för enskilda nämndemän att planera för tjänstgöringen. För tings- rätternas del är det dock inte möjligt att i förväg schemalägga alla förhandlingar som kan förväntas. När det gäller förtursmål som tar fler än i anspråk kan inte nämndemannamedverkan planeras i förväg. Däremot är det, i vart fall på en större tingsrätt, möjligt att i schemat för de ordinarie tingsdagarna lägga in extra dagar som kan användas för förtursmål som tar högst i förhandlingstid. Med en sådan ordning blir behovet av att kalla in extra nämnder mindre och möjligheterna att sprida tjänstgöringen i rättegångar med förtursmål större. En med tjänstgöringsfrekvensen nära sammanhängande fråga är hur långa tjänstgöringsdagarna är på domstolarna. För att kompen- sera för särskilt långa förhandlingsdagar har utredningen föreslagit att det införs ett extra arvode vid tjänstgöring som infaller efter . Oavsett ett extra arvode kvarstår problemet att det för vissa kategorier av nämndemän, särskilt sådana som har yngre barn, kan vara svårt med förhandlingar som drar ut . Moderna villkor för nämndemannauppdraget gällde för de allmänna domstolarna en begränsning enligt 1 kap. 9 § RB enligt vilken det till huvudförhandling en och inte fick sättas ut fler mål än som kunde beräknas bli slutförda av . Bestämmelsen togs bort med motiveringen att det – oavsett arbetsbörda och tidspress – måste förutsättas att domstolen inte sätter ut fler mål än samtliga leda- möter och parter kan antas klara av utan att bli uttröttade (prop. 1999/2000:26, s. 54). Regeringen uttalade vidare att det är viktigt att sessionstidens längd är begränsad och att sextimmarsgränsen därvid är ett bra riktmärke. Regeringen ansåg emellertid att bedömningen av denna typ av frågor kunde anförtros domstolarna och att några lagregler om detta alltså inte behövdes. Enligt utred- ningens bedömning finns inget som tyder på att domstolarna utan särskilda skäl avviker från detta riktmärke. Intresset av rimliga för- handlingsdagar framförs inte sällan av professionella aktörer som åklagare och advokater. Det förtjänar ändå att påpekas att dom- stolarna i planeringen så långt som möjligt bör sträva efter att de utsatta förhandlingarna ska kunna slutföras inom den angivna tiden. Det är av flera anledningar svårt att på en domstol exakt förutse tidsåtgången för de enskilda förhandlingarna och förseningar kan uppstå av en mängd orsaker som domstolen inte råder över. Intresset av att slutföra en förhandling har i regel högst prioritet på alla domstolar eftersom en fortsatt förhandling innebär att nya tider ska bokas med alla inblandade, parter, ombud m.fl. och därtill ytterligare väntan på ett avgörande för de berörda. Det är inte möj- ligt, när det är fråga om muntliga förhandlingar, att i förväg garan- tera att förhandlingsdagen är slut visst bestämt klockslag. En nämndeman måste således ta med i beräkningen att det , utan att det kan förutses, förekommer att domstolen och därmed den enskilde nämndemannen måste fortsätta påbörjad förhandling in på kvällstid. Övriga omständigheter av betydelse för nämndemännens tjänstgöringsvillkor Utredningens uppfattning är att nämndemannauppdraget är ett viktigt uppdrag och att medverkan av nämndemän är av väsentlig betydelse för förtroendet för rättsväsendet. Ett flertal av de förslag som utredningen lägger fram syftar därför till att öka attraktivi- teten i nämndemannauppdraget och stärka dess betydelse, allt i Moderna villkor för nämndemannauppdraget syfte att skapa goda förutsättningar för rekrytering av lämpliga nämndemän. I detta arbete finns goda möjligheter för domstolarna och företrädarna för domstolarna att bidra till att förbättra den delvis negativa bilden av uppdraget. Det torde även ligga i domstolarnas intresse att uppdragets betydelse förbättras eftersom nämndemännen, när de deltar i dömandet, är en del av domstolen. Förutom de möjligheter som finns att utåt i samband med nyval av nämndemän, vid t.ex. informationsträffar, lyfta fram uppdragets betydelse och det inflytande som följer med detta, finns möjlighet att vid dialog med egna domstolens nämndemän visa uppskattning och erkännande. Nämndemän som talar positivt om uppdraget och domstolen förbättrar rekryteringsmöjligheterna. Det finns en del problem med nämndemännens medverkan i dömandet och som skapar stor irritation på domstolarna. Det gäller t.ex. oanmäld frånvaro från förhandlingar. I media har också uppmärksammats flera händelser där enskilda nämndemän stått i fokus för negativ publicitet. Allt detta kan ha bidragit till att det bland en del domstolsmedarbetare kan finnas en negativ jargong om nämndemän i allmänhet. Mot ett sådant gene- raliserande förhållningssätt bör man vara observant eftersom det alltid finns en risk att den visar sig i bemötandet av enskilda nämndemän. En del av kritiken mot nämndemän må vara berättigad men den gäller trots allt ett fåtal individer och kan inte tillåtas färga av sig på hela nämndemannasystemet. Ur ett större samhällsperspektiv är statusen för och attraktivi- teten i nämndemannauppdraget väsentligt för rekryteringen och därmed även för allsidigheten och representativiteten inom nämnde- mannakåren. Ett erkännande av nämndemannauppdraget som ett viktigt och ansvarsfullt samhällsuppdrag bidrar till större acceptans för plikten att tjänstgöra, exempelvis på arbetsplatser. Domstolarna har här en viktig roll att spela och det är enligt vår mening viktigt att domstolarna vårdar sina nämndemän. 9Information och utbildning till nämndemän Utredningen har i uppdrag att överväga åtgärder för att förbättra informationen om nämndemannauppdraget, den löpande informa- tionen och övriga kontakter mellan domstolarna och nämnde- männen samt nämndemännens grundutbildning. I detta avsnitt presenterar vi nu gällande ordning beträffande information om nämndemannauppdraget före val, introduktions- utbildning till nyvalda nämndemän och löpande information till och utbildning av nämndemän . Därefter följer en kort överblick över de informations- och utbildnings- insatser som lekmannadomarna erbjuds i våra nordiska grannländer. Slutligen analyserar vi behovet av eventuella förändringar. 9.2.1Information före nominering och val Det finns ingen lagreglerad eller ens uttalad skyldighet för de nominerande eller de väljande organen att informera nämndemanna- kandidater om de närmare villkoren för och innebörden av nämnde- mannauppdraget. Som en del av utredningens arbete har intervjuer hållits med ett trettiotal personer som – hade lämnat sina nämndemannauppdrag (se bilaga 2). Av svaren framgår att merparten av de som hoppat av inte hade fått någon närmare information om villkoren för upp- draget inför nomineringen av de partier som nominerat dem. De flesta berättar att nomineringen föregås av en uppmaning, oftast Information och utbildning till nämndemän från valberedningen inom det egna partiet, att anmäla intresse för olika slags uppräknade uppdrag och ämbeten, däribland nämnde- mannauppdrag. Vad de olika uppdragen närmare går ut på ges det oftast ingen information om. Intervjusvaren vittnar dock om att de allra flesta kandidater själva söker information om de närmare villkoren för uppdraget innan de anmäler intresse för det. Många anser också att det åligger kandidaten själv att skaffa fram nöd- vändig information inför nomineringen. 9.2.2Information och utbildning efter tillträdet Enligt instruktionerna för domstolarna har domstolarna ett informa- tions- och utbildningsansvar gentemot sina nämndemän. Utöver de informations- och utbildningsinsatser som domstolen tillhanda- håller anordnar även de flesta lokala nämndemannaföreningar utbild- ningstillfällen för sina medlemmar. Nedan följer en genomgång av reglerna kring ansvaret för nämndemännens utbildning och de informationsinsatser som ska riktas till nämndemännen. Efter detta följer en presentation av de utbildningsinsatser som domstolarna och nämndemannaföreningarna erbjuder. Presentationen om nämnde- mannaföreningarnas insatser bygger på material som utredningen erhållit från (). Reglerna i förordningarna med instruktioner för domstolarna Enligt underrättsinstruktionerna ska lagmannen, efter samråd med , svara för att de nämndemän som har utsetts för tjänstgöring i domstolen ges introduktionsutbildning och regel- bunden information (6 a § tingsrättsinstruktionen och 5 a § förvalt- ningsrättsinstruktionen). Motsvarande skyldighet finns för hov- rätterna och kammarrätterna (4 a § hovrättsinstruktionen och 4 a § kammarrättsinstruktionen). Reglerna om introduktion och informa- tion trädde i kraft . Regleringen har sitt ursprung i ett regeringsuppdrag till Domstols- verket som resulterade i en rapport (DV Rapport dnr 274-1998). Uppdraget var att kartlägga i vilken utsträckning Information och utbildning till nämndemän utbildning och information erbjöds nämndemännen på dom- stolarna. Utifrån kartläggningen skulle utarbeta en plan för introduktionsutbildning och fortbildning av nämndemän. Utgångspunkten för arbete var att det inte är för- enligt med lekmannarollen att nämndemän genomgår en omfatt- ande utbildning. föreslog att introduktionsutbild- ningen skulle bestå i grundläggande information om innebörden av nämndemannauppdraget, domstolsväsendets organisation, viktigare processuella regler och sekretess- och jävsbestämmelser. Introduk- tionsutbildningen skulle anordnas av respektive domstol efter varje val eller av flera domstolar gemensamt om de i stället valde det. Det föreslogs vidare att det av framtagna stödet i form av ett bildmaterial skulle användas vid introduktionsutbildningen. För det fall att nämndemän tillträdde under valperiodens gång an- såg att domstolen borde sammanställa motsvarande material i en informationspärm som skulle lånas ut till nytillträdda nämndemän. föreslog vidare att varje domstol skulle lämna löpande information till nämndemännen en gång vid ett möte. Informationen skulle enligt kunna inne- hålla en redogörelse för domstolens interna förhållanden, ny lag- stiftning och rättspraxis, större reformer som genomförts m.m. Det var enligt mening mindre lämpligt att närmare bestämma vad informationen skulle innehålla eftersom behovet kunde växla år beroende på vilken typ av domstol det var fråga om. föreslog, med hänsyn till att översyn och reform på området då hade genomförts, inga föränd- ringar i fråga om den introduktionsutbildning och information som riktas till nämndemännen. Kommittén påpekade att det informa- tionsmaterial som hade tagit fram var väl ägnat att ge nämndemännen den grundläggande utbildning som de behövde för sitt uppdrag och att det, i syfte att uppnå en eftersträvansvärd enhetlighet över landet vad gällde innehållet i nämndemännens ut- bildning, var viktigt att informationsmaterialet också användes av domstolarna vid utbildningstillfällena (SOU 2002:61, s. 153 f.). Information och utbildning till nämndemän informationsmaterial som är avsett att användas vid introduktion av nytillträdda nämndemän består av två uppsätt- ningar powerpointpresentationer – den som är framtagen att an- vändas i allmänna domstolar bär rubriken – Nämnde- man i tingsrätt och hovrätt, och den som är avsedd för förvaltnings- domstolar bär rubriken – Nämndeman i förvaltningsrätt och kammarrätt. Materialet togs fram 2010 och uppdateras regel- bundet. De senaste versionerna är enligt uppgift från Domstols- verket . Utöver bildmaterialet har även tagit fram två informationsbroschyrer, Nämndeman i tingsrätt och hovrätt och Nämndeman i förvaltningsrätt och kammarrätt. Sammanställningen Välkommen – Nämndeman i tingsrätt och hovrätt består av åtta huvudavsnitt. Det första avsnittet innehåller en kort historisk beskrivning av nämndemannasystemet, en presen- tation av gången vid val av nämndemän och nämndemannens roll i rättsskipningen . Sedan följer ett avsnitt där frågor om avlägg- ande av domared, jävsregler och ersättning till nämndemän berörs. Det tredje avsnittet innehåller information om rättsväsendet och domstolarnas plats i rättskedjan. Nästa avsnitt omfattar informa- tion om rättskällor vilket följs av ett avsnitt om frågor kring offent- lighet och sekretess, innefattande även frågor om tystnadsplikt och meddelarfrihet. Den sjätte delen innehåller information om rätts- hjälp samt offentliga biträden och försvarare. I de sista två avsnitten berörs vissa frågor kring brottmåls- respektive familjemålsprocessen. Avsnittet om brottmål innefattar information om målens bered- ning inför huvudförhandling, tvångsåtgärder, genomförande av huvudförhandlingen, regler vid parts utevaro från huvudförhand- lingen, överläggning och omröstning, ett klargörande av innebörden av begreppen skuld- och påföljdsfrågan, samt en beskrivning av huvuddragen i påföljdssystemet och beståndsdelarna i en brott- målsdom. Avsnittet om tvistemål inleds med en kort genomgång av olika sorters mål som handläggs i den för tvistemål gällande ordningen, följd av en presentation av olika måltyper där nämndemän med- verkar. Sedan följer en sammanfattning av åtgärder inför huvud- förhandling i tvistemål och en kort beskrivning av rättegången i tvistemål. Avsnittet innehåller slutligen en kort redogörelse för de centrala materiella bestämmelserna för de vanligast förekommande familjerättsliga målen. Information och utbildning till nämndemän Informationsmaterialet Välkommen – Nämndeman i förvaltnings- rätt och kammarrätt är uppbyggd på liknande sätt. De första sex avsnitten är identiska med de första sex avsnitten i materialet för de allmänna domstolarna. Det sjätte avsnittet innehåller en översikt av huvuddragen i förvaltningsprocessen. I de återstående avsnitten behandlas de centrala processuella och materiella bestämmelserna för de vanligast förekommande måltyperna i förvaltningsdom- stolarna.