sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Till det som domstolen får pröva hör alltså frågor om debiteringen sker först när gatan är färdig att användas, om den stämmer med taxan, om avbetalning ska medges, om ränta samt om jämkning därför att avgiften blir betungande. 8.2Förslaget till lag om ändringar i anläggningslagen (1973:1149) Paragrafen som är ny har motiverats i avsnitt 2.3.8. Om behovet av anslutning eller upplåtelse av rättighet är knutet till en viss kommun- ägd fastighet, bör även fortsättningsvis fastigheten som sådan vara rättighetshavare. Andra stycket är nytt. Lagens bestämmelser om fastighet tillämpas på kommun som är delägare i gemensamhetsanläggning. I dessa avseenden är alltså kommunen jämställd med fastighet men det gäller inte i övriga sammanhang. Paragrafen är ny. Den innebär att en ersättningsbestämmelse införs för det fall att rättigheter ändras eller upphävs vid en omprövnings- förrättning enligt 35 §. De rättigheter som avses i första stycket första meningen är främst de andelar av rätt till mark eller annat utrymme som till- kommer respektive deltagande fastighet i en gemensamhetsanlägg- ning. Om det samfällda utrymmet inskränks och skada därvid upp- kommer, ska det prövas om ersättning ska betalas på motsvarande sätt som vid begränsning eller upphävande av servitut enligt FBL. I paragrafens andra stycke regleras frågan om rätt till tillträde till det område där den ändrade eller upphävda rättigheten har utövats. På samma sätt som enligt 26 § gäller vid nyupplåtelse, ska tillträde ske som lantmäterimyndigheten bestämmer. Som villkor för att tillträde ska få ske, gäller att ersättningen enligt första stycket har betalats. Enligt tredje stycket ska bestämmelserna i 32 och 32 a §§ samt i 33 § första stycket 1 tillämpas i fråga om betalning av ersättning och verkan av att ersättning inte betalas. Detta innebär bl.a. att ersättningen ska betalas efter det att ersättnings- beslutet vann laga kraft. Vidare gäller att beslutet om ändring eller upphävande av rättig- heten förfaller, om ersättningen inte har betalats efter det att beslutet om ersättning vann laga kraft och inte heller någon som har tillerkänts sådan ersättning har begärt verkställighet av beslutet i denna del. 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund Det nya tredje stycket ansluter till den ersättningsregel som före- slås införas i 40 a § AL och som innebär att rättigheter enligt AL, som inskränks när en anläggningsfråga omprövas enligt 35 §, ska ersättas enligt bestämmelserna i . En viktig komponent i FBL:s ersättningssystem är att rätten till betalning är tryggad med förmånsrätt, till skillnad från systemet enligt AL, som i stället innebär att själva rättigheten förfaller, om ersättning inte betalas. Paragrafen har därför kompletterats med en bestämmelse om att förmånsrätt även tillkommer fordran på ersätt- ning enligt den nya 40 a §. Särskilt yttrande av experten , Kommuner och Landsting Jag har synpunkter på utformningen av förslaget som består i kritik mot samordningen av detaljplaneprocessen och det civilrättsliga exploateringsavtalet. Den föreslagna hanteringen av exploaterings- avtal blir onödigt betungande utan att man vinner någon fördel i förhållande till nuvarande regler. Den föreslagna modellen med taxa för gatukostnader har både för- och nackdelar. Nackdelarna har inte tillräckligt väl analyserats av utredningen. Det finns också anledning att tydliggöra behovet av och förut- sättningarna för att i vissa situationer göra avsteg från en fastställd taxa för gatukostnader, detta för att möjliggöra exploateringar i lägen som är attraktiva men kostsamma gällande utbyggnad av infrastruktur. Planprocessen blir onödigt belastad Att samråda om ett utkast till exploateringsavtal fördröjer plan- processen i onödan. Frågor om en detaljplans genomförande ska redan enligt gällande bestämmelser i 4 kap. 33 § PBL redovisas i planbeskrivningen. Redovisningen ska bl.a. klargöra hur planen är avsedd att genomföras och de organisatoriska, tekniska, ekono- miska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Därvid finns redan ett krav på öppenhet i de frågor som kan förutses i det förhållandevis tidiga skede som samråd om Möjligtvis behövs ett ökat stöd och väg- ledning till kommunerna avseende innehåll och utformning av den konsekvensanalys som eftersträvas i och med PBL. Förslaget ger motstridiga signaler eftersom detaljplaner bör kunna vara fristående i förhållande till ett specifikt projekt och gälla , medan de civilrättsliga frågorna mellan parter angå- ende ett aktuellt projekt regleras i ett exploateringsavtal. Dessa frågor lämpar sig inte för samordnad hantering och det är tveksamt om parterna vinner något på insyn under förhandlingsskedet. Med hänsyn till bl.a. detta avstyrker jag samtliga föreslagna ändringar i 5 kap. Finansiering av gator och allmänna platser Den nuvarande lagstiftningen för uttag av gatukostnader är för- åldrad. Kommuner och Landsting har därför drivit frågan om en finansieringsreform för den kommunala gatu- hållningen. Trots det valde regeringen att redan i direktiven för denna utredning blockera möjligheten att komma till rätta med de problem som följer av den nuvarande lagstiftningen. Genom att föreskriva att utredningen inte fick föreslå ett taxesystem som inkluderade kostnader för drift och underhåll uteslöts bland annat möjligheten att skapa likvärdiga villkor för fastigheter med kom- munal respektive enskild väghållning. Inte heller gavs möjligheter att låta företag som äger fastigheter och personer som är folkbok- förda i annan kommun få vara med och bekosta den kommunala väghållningen. Den mycket begränsade reform som utredningen nu föreslår innebär enligt min uppfattning förbättringar i vissa avseenden och försämringar i andra. Fördelen med att slopa det nuvarande systemet att fördela kost- naden för vägupprustningar på de fastigheter som är närmast berörda och istället gå över till ett taxesystem innebär att kommunerna inte längre behöver göra de omfattande gatukostnadsutredningar som den nuvarande lagstiftningen kräver. Genom att kommunfull- mäktige fastställer en taxa som bara tas ut av nybildade fastigheter som ansluts till gator inom områden med väghållnings- skyldighet skapas en förutsägbarhet för medborgarna som inte finns . En genomgång av vilka kommuner som tillämpat den nuvar- ande lagstiftningen visar dock att det till övervägande del varit krans- kommuner till och . Uttag av gatukostnader har där tagits ut i omvandlingsområden, där tidigare fritidshus om- vandlats till permanentboende. De vägupprustningar som då krävs har inte enbart kunnat bekostas av nytillkommande fastigheter, utan en väsentlig del av kostnaderna har måst belasta de befintliga fastigheterna. De kommunalekonomiska konsekvenserna för kommuner som skulle gå över till ett taxesystem är inte tillräckligt belysta i utred- ningen. Det finns också anledning att tydliggöra behovet av och förut- sättningarna för att i vissa situationer göra avsteg från en fastställd taxa för gatukostnader, detta för att möjliggöra exploateringar i lägen som är attraktiva men kostsamma gällande utbyggnad av infrastruktur. Förslaget att ta bort de s.k. exploatörsbestämmelserna riskerar att försvåra möjligheterna att få till stånd nyexploatering på privatägd mark i en rad olika situationer där det inte är något problem från finansieringssynpunkt. Utredarens förslag i denna del, i kombination med den ovan angivna taxemodellen för gatukostnadsersättning vid nyexploate- ring, kommer att innebära en avsevärd kostnadsökning för skatte- och taxekollektiven vid exploatering på privatägd mark. Man kan ha synpunkter på detta från fördelningssynpunkt. De kommunal- ekonomiska effekterna av förslaget är inte heller tillräckligt belysta. Särskilt yttrande av experten , I egenskap av expert i vill jag lämna följande särskilda yttrande. Infrastruktur, som per definition är en kollektiv nytta, bör finansieras över skattsedeln. Den nytta som skapas tillfaller alla, inte bara den som råkar bo i ett visst område. Ett system med gatu- kostnader strider mot denna grundläggande princip. Det finns även en risk för att en sådan ordning motverkar ökat byggande av nya bostäder. Jag avvisar därför utredningens förslag. I det fall lagstiftaren väljer att bortse från ovanstående princip, och låta kostnader för infrastruktur bäras av enskilda, så finns det mer och mindre orimliga sätt att utforma ett system med gatu- kostnader. Vägledande i utformningen av ett sådant system bör vara att skydda äganderätten, värna rättssäkerheten och medborgar- inflytandet, samt skydda enskilda individer mot orimliga konse- kvenser. Utredningens förslag är dessvärre behäftat med svagheter i alla dessa avseenden. Ett sätt att hantera några av svagheterna i utredningens förslag vore att begränsa möjligheten till uttag av gatukostnader till exploa- teringsavtal vid nyproduktion. En exploatör bedriver sin verksam- het på kommersiella villkor, till skillnad från enskilda hushåll. Den som köper ett nybyggt hus har alltid möjlighet att avstå, och drabbas inte av en stor, oförutsedd kostnadsökning i efterhand, vilket är fallet om gatukostnader tas ut av dem som redan äger en fastighet. har dragits med lågt bostads- byggande i förhållande till efterfrågan vilket fört med sig stigande priser på befintliga bostäder, stigande byggpriser, ökad skuld- sättning bland hushållen och långa hyresbostadsköer i framförallt tillväxtregionerna. Att lägga bördan för investeringar i nya gator etc. på hushållen som köper nya bostäder och exploatörerna som bygger dem, kommer allt annat lika att höja priset för nyproduktion av bostäder. Eftersom vägnätet är en kollektiv vara, är betalnings- viljan för enskilda aktörer lägre än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Detta försämrar drivkrafter för investeringar, vilket är tvärtemot vad som borde ske mot bakgrund av det låga bostads- byggandet. Svagheterna i utredningens förslag rör det följande. Förslaget innebär att lagstiftaren överlämnar åt SKL att utforma en normaltaxa som kommunerna kan anta. avgiften ska beräknas, hur kostnaderna ska fördelas mellan olika kategorier av fastighetsägare, hur stor avgiften blir i olika områden eftersom det ska finnas en möjlighet att besluta om särtaxor och hur sådana områden ska avgränsas. Detta kan liknas vid att köpa grisen i säcken. En sådan ordning skapar utrymme för godtycke. Individens intresse av en rättvis behandling bör väga tyngre än det kommunala självstyret. slopas i praktiken möjligheten till medborgarinflytande; en princip som genomsyrar PBL. Med en taxa behövs inte längre dagens regler om samråd och granskning innan kommu- nen fattar beslut om gatukostnader. Därmed innebär förslaget en kraftig försämring av medborgarinflytandet. Om medborgarinflytandet ska vara relevant så måste fastighets- ägaren kunna påverka ett gatukostnadsuttag när det blir aktuellt i det enskilda området. Kommuninvånare i allmänhet bevakar och överklagar inte beslut om kommunala taxor. Däremot vill en fastig- hetsägare naturligtvis kunna påverka ett förslag och överklaga när denne ställs inför gatukostnader, i synnerhet om beloppet är högt. Om avgiften då baseras på en taxa som redan har vunnit laga kraft så finns det inte så mycket som den enskilde att påverka. Möjligheten att överklaga begränsas dessutom till möjligheten att pröva en tvist om tillämpningen av taxan. Detta är inte en rimlig ordning. Det finns en tydlig tendens att beloppen stiger. Det finns ingenting som tyder på att det generellt skulle bli fråga om lägre nivåer . I avsnitt 3.3.1 konstateras att den offentliga sektorns krav på medfinansiering från privata byggherrar vid nya exploate- ringar sannolikt kommer att öka . Enskilda småhusägare kommer även fortsättningsvis att kunna drabbas av gatukostnader med stora belopp, i storleksordningen . Kostnaderna för att anlägga och förbättra gator blir inte lägre för att avgiften tas ut med stöd av en taxa. Tvärtom kan utredningens förslag vara kostnadsdrivande. En ordning där kom- munen kan vältra över kostnader för gator och allmänna platser på fastighetsägarna innebär nämligen att kommunen inte får incita- ment att prioritera och begränsa sina kostnader, vilket skulle bli nödvändigt vid en finansiering via skattsedeln. Med fortsatt höga gatukostnader blir dessutom de ekonomiska drivkrafterna för enskilda fastighetsägare att stycka av en fastighet (och söka bygglov) sämre, vilket motverkar förtätning. Enskilda fastighetsägare kan komma att behandlas olika. Det är inte ovanligt att vad som upplevs som en stor tomt i själva verket är flera fastigheter. Medan den fastighetsägare som har en bebyggd och en obebyggd fastighet blir tvungen att betala gatukostnader direkt för den obebyggda tomten behöver grannen som äger en stor fastighet inte betala gatukostnader förrän han själv tar initiativ till detta genom att begära avstyckning och söka bygglov. När detta skrivs framgår det inte av lagtexten att så inte skulle kunna bli fallet. Förslaget har utformats sent och är när detta skrivs fortfarande otydligt på en rad punkter. Det måste exempelvis framgå tydligt i vilken omfattning en fastighetsägare som styckar av en bebyggd fastighet och söker bygglov tvingas betala gatukostnader; om detta enbart gäller tomten eller även bostadshuset. Detsamma gäller om fastighetsägaren enbart styckar av och söker bygglov för en tomt trots att det skulle kunna vara möjligt att stycka av flera tomter. Andra exempel är efter vilka principer en tilläggsavgift ska beräknas om fastighetsägaren river ett fritidshus och beviljas bygg- lov för ett nytt bostadshus. Det finns inga garantier för att den situationen inte skulle kunna inträffa att en fastighetsägare tvingas betala kommunens genom- snittskostnader för nya och upprustade gator även om kommunen enbart har anlagt en cykelbana inom området. Det förutsätts istället att kommunen behandlar en sådan fråga utanför taxan eller som en särskild del av taxan. Detta är inte rimlig ordning. Det är direkt missvisande att tala om avgiften som en engångs- avgift. Det uttrycket ska förstås som att det inte handlar om en periodisk avgift. Det innebär att en fastighetsägare skulle kunna tvingas betala en ny engångsavgift om kommunen senare vidtar nya åtgärder inom området. Detta är naturligtvis fullständigt orimligt. Förslaget innebär sammanfattningsvis att det kommer att bli betydligt lättare för kommunerna att kunna vältra över kostnader för gator och allmänna platser på fastighetsägarna. är det färre än 40 kommuner som tar ut gatukostnader av enskilda fastighets- ägare. Det är sannolikt att betydligt fler kommuner – kanske alla – kommer att göra det . Detta underlättas också av att kommunerna, enligt förslaget, kommer att vara tvungna att anta en taxa för att kunna reglera kostnader för gator och allmänna platser i ett exploateringsavtal. På en punkt är utredningens förslag bättre än nuvarande ord- ning: en småhusägare i en bebyggd fastighet ska kunna debiteras gatukostnad först när det finns ett bygglov för tillkommande bygg- rätter. Det innebär att den som äger en bebyggd fastighet inte tvingas stycka av, sälja eller belåna sin fastighet mot sin vilja, vilket kan bli nödvändigt . Som framgår ovan förordar vi en ordning som innebär att kom- munerna inte får ta ut gatukostnader av fastighetsägare i befintlig bebyggelse. Om lagstiftaren skulle välja att göra detta möjligt även fortsättningsvis behöver nuvarande lagstiftning utvecklas vidare i linje med den del av betänkandet som berör befintlig bebyggelse. Detta bör ske genom fortsatt utredning i form av en departements- promemoria och där följande principer beaktas. Kommunerna ska inte få finansiera förbättringskostnader via gatukostnader överhuvudtaget eftersom sådana kostnader ofta vållar problem . Den som äger en bebyggd bostadsfastighet ska inte behöva betala gatukostnader. Den som äger en bebyggd bostadsfastighet som är avstyck- ningsbar ska inte behöva betala gatukostnader för en möjlig ny tomt förrän avstyckning har skett och det finns ett lagakraft- vunnet bygglov för nybyggnation. Om den bebyggda tomten är så stor att det skulle vara möjligt att stycka av flera tomter ska småhusägaren inte behöva betala gatukostnader för flera tänk- bara tomter om bara en tomt styckas av. Den som äger en obebyggd småhustomt ska inte heller behöva betala gatukostnader förrän det finns ett lagakraftvunnet bygg- lov för nybyggnad. Det är inte ovanligt att vad som upplevs som en stor tomt i själva verket är flera fastigheter. Det vore orimligt att den fastighetsägare som redan har styckat av en tomt, men inte bebyggt den ska tvingas betala gatukostnader så snart gatu- arbetena är klara medan en granne som har en stor bebyggd tomt inte behöver betala förrän han själv tar initiativ till detta genom att begära avstyckning och söka bygglov. Jämkningsreglerna i 6 kap 33 § och 6 kap 37 § PBL behöver finnas kvar. Det ska inte kunna utgå gatukostnader för samma fastighet mer än en gång. Detsamma bör gälla om fastighetsägaren haft kost- nader för vägen i annan form, t.ex. via en vägförening. Reglerna om medborgarinflytande i 6 kap 28–32 §§ PBL ska finnas kvar inför ett beslut om gatukostnader. Översyn av bestämmelserna om genomförande En särskild utredare ska se över reglerna om genomförande av detaljplan. Syftet är att åstadkomma en tydlig, effektiv och transpa- rent plangenomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare som den skapar förbätt- rade förutsättningar för planeringen och byggandet i . Bestämmelserna – däribland bestämmelserna om gatukostnader och de s.k. exploatörsbestämmelserna – bör analyseras och redovisas utifrån ett helhetsperspektiv. Utredaren ska också belysa förutsätt- ningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal. Utredaren ska föreslå lämpliga förändringar och lämna de för- fattningsförslag som behövs. De förslag som lämnas ska vara rättssäkra och säkerställa medborgarinflytande. Förslagen ska också leda till ett system som är kostnadseffektivt som det stimulerar till en effektiv konkurrens inom bygg- och anläggnings- sektorn. En skälig och rättvis ekonomisk fördelning av kostnaderna för genomförandet ska uppnås mellan kommunen, fastighetsägare och andra intressenter. Det står utredaren fritt att utöver vad som anges i dessa direktiv lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytterligare förenklingar av genom- förandeprocessen. Utredaren ska också analysera och redovisa hur regler om statsstöd och regler för offentlig upphandling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Bakgrund och gällande rätt Vad innebär det att en detaljplan genomförs? Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer och andra beslut om markanvändningen. Utöver sådana åtgärder som avses ske på kvartersmark omfattar plangenomförandet t.ex. marklösenfrågor, frågor om anläggande av gator, iordningställande av parker, anordnande av vatten- och avloppsanläggningar, finansieringsfrågor samt fastighetsrättsliga åtgärder såsom fastighetsbildning och inrättande av gemensamhetsanläggningar. Plangenomförandets omfattning och innehåll varierar beroende på vilket syfte planen har. De åtgärder som exempelvis krävs för att förverkliga en detaljplan som syftar till ett bevarande av befintlig bebyggelse eller markanvändning är andra än de som behöver vidtas för att genom- föra en plan vars syfte är att möjliggöra en nyexploatering för bebyggelseändamål. Plangenomförandet omfattar således såväl tekniska och ekono- miska som rättsliga och andra administrativa åtgärder. För att dessa åtgärder ska komma till stånd på ett samordnat och ändamålsenligt sätt krävs en effektivt utformad organisation och tydliga administ- rativa ramar. innehåller bestämmelser som reglerar vissa, begränsade delar av plangenomförandet. Nuvarande bestämmelser om plangenomförande Plan- och bygglagstiftningen har reviderats vid ett flertal tillfällen. gäller en ny plan- och bygglag (2010:900). Den nya lagstiftningen är ett resultat av ett mångårigt utrednings- arbete som bl.a. har syftat till att förenkla, förtydliga och effektivi- sera plan- och byggprocesserna. Regleringen om genomförandet av detaljplaner finns huvud- sakligen i 6 och 14 kap. . Genomförande- frågorna berörs även i viss utsträckning av reglerna om detaljplaner i 4 och 5 kap. samt reglerna om bygglov, rivningslov och marklov m.m. samt genomförande av bygg-, rivnings- och markåtgärder i 9 och 10 kap. Jämfört med den tidigare (1987:10) har bestämmelserna om plangenomförande omstrukturerats och genomgått en språklig modernisering i och med tillkomsten av den nya . I sak motsvarar bestämmelserna dock i huvudsak de som fanns redan före ikraftträdandet av plan- och bygglag. Bestämmelserna i 6 kap. innehåller bl.a. följande. -En hänvisning till lagen (1987:11) om exploateringssamverkan (2 §). Ett förslag till upphävande av den lagen har varit ute på remiss och förslaget bereds vidare inom (). -De s.k. exploatörsbestämmelserna (3–12 §§) som bl.a. innebär att i vissa fall kan besluta dels att mark som ska användas som allmän plats ska upplåtas eller avstås utan ersätt- ning till huvudmannen för den allmänna platsen, dels att den som upplåtit eller avstått sådan mark ska bekosta anläggandet av bl.a. gator och vägar. -Bestämmelser om kommunens rätt att lösa fastigheter, mark och utrymmen (13–17 §§). -Bestämmelser om ordnande och underhåll av allmänna platser (18–23 §§). -Bestämmelser om fastighetsägares skyldighet att betala för gatu- kostnader m.m. vilka bl.a. innebär att kommunen i vissa fall kan besluta att ägare till fastigheter inom ett detaljplaneområde ska betala för anläggande och förbättring av gator och andra all- männa platser (24–38 §§). I 14 kap. finns vissa bestämmelser om inlösen som är nära knutna till plangenomförandet. Utöver bestämmelserna i berörs plangenom- förandet också av bestämmelser i jordabalken, fastighetsbildnings- lagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och ledningsrätts- lagen (1973:1144) samt av bestämmelser om ersättning för inlösen av mark och intrång m.m. i expropriationslagen (1972:719). Till genomförandelagstiftningen räknas också i vissa sammanhang lagen (2006:412) om allmänna va-tjänster. Behovet av en reformering Behovet av en reformering av de bestämmelser som gäller för plan- genomförandet uppmärksammades . Den då tillsatta Plan- och byggutredningen (M 1992:03) hade initialt till uppgift att bl.a. belysa hur gatukostnadsreglerna tillämp- ades och om kostnaderna fördelades skäligt och rättvist från såväl allmän som enskild synpunkt. Härvid ingick även att väga in erfaren- heterna från tillämpningen av s.k. exploateringsavtal. fick sedermera genom tilläggsdirektiv (dir. 1994:65) i uppgift att göra en vidare översyn av lagstiftningen om plangenomförande och att utarbeta förslag till den författningsreglering som behövdes. Plan- och byggutredningen konstaterade att det fanns ett behov av en reformering av genomförandebestämmelserna och presente- rade sina förslag i dessa delar i betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Dessa förslag har emellertid, bl.a. mot bakgrund av vissa remissinstansers framförda betänkligheter mot delar av förslagen, inte genomförts. Det behov av en översyn av plangenomförandefrågorna som har uppmärksammats kvarstår och har successivt förstärkts. Detta förhållande har bl.a. beskrivits i betänk- ande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Det har också redovisats i rapporter från dåvarande Verket för närings- livsutveckling () och Kungl. Tekniska högskolan samt i inlagor till från Kommuner och Lands- ting, se vidare nedan.