sou · H0B393 · 2013-01-01 00:00:00 — Vidare anges att det är viktigt att reglerna om prövningstillstånd tillämpas på ett enhetligt sätt. I uppdraget att utvärdera tillämpningen av systemet med pröv- ningstillstånd ingår särskilt att undersöka hur hovrätterna har tillämpat reglerna om beviljande av prövningstillstånd och hur tillståndsprövningen har organiserats och utförts, kartlägga i vilken utsträckning partiellt prövningstillstånd har meddelats, överväga om regleringen avseende vilka typer av beslut som kräver prövningstillstånd är tillräckligt tydlig, samt analysera konsekvenserna av att antalet meddelade tvistemåls- domar i hovrätterna har minskat och överväga om det bör vidtas åtgärder för att säkerställa att kan utöva sin prejudikatbildande roll på ett ändamålsenligt sätt. Hovrätternas organisation för tillståndsprövningen Som framgått har hovrätterna valt att organisera tillståndspröv- ningen på olika sätt. Någon hovrätt hade en sär- skild föredragningsenhet för att sedan övergå till andra arbets- former. Vid några hovrätter sker inte någon regelrätt före-dragning utan varje domare läser in sig på målet enskilt varefter beslut i tillståndsfrågan fattas vid ett möte. Arbetsformerna är alltså inte Utvärdering, överväganden och förslag definitivt fastlagda utan utvärderas regelbundet och justeras eller förändras vid behov. Hovrätterna utbyter också erfarenheter och för löpande diskussioner i frågor som är intressanta för tillstånds- prövningen. Utredningen konstaterar att det är naturligt att hovrätternas arbetsformer i fråga om tillståndsprövningen varierar. Hovrätterna är olika stora och är organiserade på olika sätt, vilket påverkar arbets- formerna. Det kan inte dras några generella slutsatser i fråga om - vilken arbetsform som är bäst utifrån omloppstider, effektivitet eller kvalitet. Den ena arbetsformen kan alltså inte förordas framför någon annan. Hovrätterna måste ges utrymme att själva välja hur de organiserar arbetet efter vad som passar bäst vid varje givet till- fälle. Enligt utredningen är det dock viktigt att hovrätterna fort- sätter att löpande utvärdera formerna för tillståndsprövningen. Hovrätternas tillämpning av reglerna om prövningstillstånd Mot bakgrund av de stora förändringar i hovrättsprocessen som skedde genom EMR-reformen är det viktigt att det nya systemet utvärderas. Det har ifrågasatts om andelen meddelade prövnings- tillstånd är för låg (se bl.a. och , En modernare rättegång – hur har det gått? SvJT 2011 s. 18, se bilaga 4 i Del 2). Det har också kritiserats att hovrätternas ändringsfrekvens sjönk när kravet på prövningstillstånd i tvistemål utvidgades (se bl.a. och , Skattenytt 2010 s. 793 ff.). Ett sätt att undersöka hur hovrätternas tillämpning fallit ut är att gå igenom statistiken. Andelen mål med beviljat prövnings- tillstånd sjönk efter att det nya systemet med prövningstillstånd in- fördes. Det syns även ganska stora skillnader mellan hovrätterna (se tabeller andel mål med beviljat prövningstillstånd). Även änd- ringsfrekvensen sjönk när de nya reglerna infördes. En av orsakerna till detta är troligen en för restriktiv tillämpning av bestämmel- serna. Andelen beviljade prövningstillstånd har dock ökat med tiden och hovrätterna tenderar nu att närma sig varandra, vilket är posi- tivt. För några hovrätter har andelen beviljade prövningstillstånd gått upp kraftigt. Som framgått av undersökning synes även ändringsfrekvensen öka och närmar sig nu de nivåer som gällde före reformen. Ska det nu anses som att hovrätternas tillämpning håller en till- räckligt generös nivå? Jämförelser har gjorts med övervägandena i Utvärdering, överväganden och förslag betänkande Ett reformerat hovrätts- förfarande (SOU 1995:124). Där föreslogs ett generellt krav på prövningstillstånd mellan tingsrätt och hovrätt, således även alla brottmål. I betänkandet anges att Statskontoret gjort antagandet att för att hovrätterna skulle ha en rimlig möjlighet att finna alla avgöranden som borde rättas, behöver prövningstillståndsfrekven- sen vara en halv gång större än ändringsfrekvensen före den till- tänkta lagändringen. Från den utgångspunkten ansåg man att pröv- ningstillstånd borde meddelas i av brottmålen, 30 pro- cent av tvistemålen och av Ö-målen. Ändringsfrekven- sen låg –1993 på beträffande brottmålen, beträffande tvistemålen och beträffande övriga mål. Statskontorets beräkningar är dock inte direkt jämförbara med dagens förhållanden, bl.a. eftersom brottmålen omfattades av betänk- andets förslag på utökat krav på prövningstillstånd. Dessutom fanns inte granskningsdispens som tillståndsgrund. Detta skulle tala för att nivåerna bör ligga högre än de som Statskontoret angav. Ett annat sätt att granska tillämpningen är naturligtvis att se på Högsta domstolens praxis sedan reformen trätt i kraft. Som tidi- gare redovisats har meddelat tillstånd till pröv- ning i hovrätt i ett stort antal mål . Alla de fyra tillståndsgrunderna har därvid tillämpats. Annat kan inte sägas än att Högsta domstolens praxis visar att hovrätternas tillämpning varit för restriktiv och inte nått upp till den generösa nivå som var av- sedd enligt förarbetena. Reformen har inneburit stora och genomgripande förändringar i hovrättsprocessen. Det är därför enligt utredningen förståeligt att det kan ta innan tillämpningen helt faller på plats beträff- ande tolkningen av de nya prövningstillståndsbestämmelserna. Positivt är då att utvecklingen i fråga om andelen beviljade pröv- ningstillstånd går i rätt riktning. På de flesta håll syns en generösare tillämpning och för någon hovrätt noteras en kraftig ökning av meddelade prövningstillstånd för tvistemål. Hovrätterna tenderar att närma sig varandra, även om skillnader fortfarande syns. Detta är enligt utredningens uppfattning en tillfredsställande utveckling. Utredningen anser dock att detta inte är tillräckligt. Såväl stati- stiken som Högsta domstolens praxis talar för att tillståndspröv- ningen varit för restriktiv i förhållande till målsättningen i förarbetena. Tillämpningen kan för samtliga hovrätter ännu inte anses motsvara den generösa inställning som förutsattes vid EMR- Utvärdering, överväganden och förslag Det är inte möjligt eller lämpligt att fastslå någon för alla tider gällande andel av de överklagade målen som borde meddelas tillstånd till prövning. Andelen meddelade tillstånd är beroende av olika omständigheter, såsom kvaliteten på underrätternas avgöran- den och antalet överklagade mål. Utredningen vill alltså framhålla att förarbetena till systemet med prövningstillstånd har en generös inställning. Det är därför viktigt att hovrätterna fortlöpande följer upp tillämpningen. I före- kommande fall kan det finnas anledning för hovrätterna att närmare undersöka tillståndsprövningen. Utredningen anser att den typen av undersökningar som gjort är ett bra sätt att granska frågan närmare. I detta sammanhang kan något även sägas om hur djupgående tillståndsprövningen bör vara. Det har framgått att det har förts diskussioner kring detta (se bl.a. och , En modernare rättegång – hur har det gått? SvJT 2011 s. 18, se bilaga 4 i Del 2). Avsikten med reformen var som framgått inte att tillståndsprövningen ska innebära en sådan fullständig genomgång som motsvarar en prövning i sak fullt ut. På flera håll verkar hov- rätterna numera inte göra en lika ingående prövning som synes ha förekommit i ett inledande skede av reformen. Det kan ha bidragit till att andelen beviljade prövningstillstånd har ökat . De flesta hovrätter verkar också klara en omloppstid till beslut i tillståndsfrågan . Detta är en tillfredsställande utveckling. En fullständig prövning redan vid tillståndsprövningen skulle inte uppfylla syftet med reformen. Det skulle dessutom kunna medföra en för låg andel meddelade prövningstillstånd och en fördröjning av målens handläggning. Det är exempelvis utred- ningens uppfattning att en fullständig genomgång av samtliga ljud- och bildupptagningar inte kan vara en förutsättning vid föredragan- dens genomgång inför tillståndsprövningen. En annan sak är att föredraganden ibland måste gå igenom hela eller delar av upptag- ningarna för att exempelvis kontrollera invändningar mot domen som framställts i överklagandet. Tillämpningen av reglerna om partiellt prövningstillstånd m.m. Vad kan då sägas om utfallet av reformen i fråga om de nya möj- ligheterna att bevilja partiellt prövningstillstånd? Denna möjlighet tillämpas av hovrätterna i förhållandevis begränsad utsträckning. Utvärdering, överväganden och förslag Det framstår inte som helt klart vad som är anledningen till det. Möjligheten synes i vart fall tas till vara när det bedöms lämpligt. I efter EMR (DV 2010:3), se bilaga 1 i Del 2, ifrågasattes om möjligheten togs till vara i full utsträckning. Där gjordes bedömningen att hovrätterna borde uppmärksamma frågan om partiellt prövningstillstånd oftare och överväga att använda möjligheten i fler fall. Det ligger möjligen något i detta. Det är ändå enligt utredningen sannolikt att hovrätterna tillämpar möjligheten i tillräcklig grad, dvs. i de fall det är lämpligt och bedöms ändamålsenligt. Utredningen stannar därför vid att framhålla vikten av att hovrätterna eftersträvar att utnyttja möjligheten till partiellt prövningstillstånd och håller möjligheten levande för sig själva och parterna. Genom de frågor som uppkom i tidigare nämnda NJA 2012 s. 476 aktualiseras utformningen av bestämmelserna om hovrätts möjlighet att meddela partiellt prövningstillstånd. I målet fanns en viss prejudikatintressant fråga och det var av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövades av hovrätten. Högsta dom- stolen konstaterade att på grund av begränsningen i bestämmel- serna i 49 kap. 14 a § RB, dvs. att hovrätt inte har någon möjlighet att begränsa prövningstillståndet till en viss prejudikatfråga, kommer i en sådan situation hovrättens fortsatta prövning att röra många andra frågor än prejudikatfrågan, om prövningstillstånd meddelas. Regeringen ansåg i EMR-propositionen att den möjlighet som finns för i fråga om partiellt prövningstillstånd inte var lika ändamålsenlig för hovrätten, vars främsta uppgift är att rätta avgöranden med felaktigt slut. Utredningen vill peka på de problem som kan uppstå på grund av utformningen av hovrätts- bestämmelserna om partiellt prövningstillstånd. Med den tydligare överprövande och kontrollerande roll som hovrätterna fått genom reformen följer ett tydligare ansvar för prejudikatbildningen än förut (se särskilt NJA 2011 s. 843). Utredningen anser alltså att genom de nämnda rättsfallen och i ljuset av den genom EMR förändrade hovrättsprocessen har frågan om hovrätten ska ha samma möjlig- heter som att ge partiellt prövningstillstånd, kommit i ett annat läge. Det finns anledning att i annat särskilt sammanhang överväga en ändring av bestämmelserna. Sammanträde inför beslut om prövningstillstånd hålls sällan. Möj- ligheten att meddela prövningstillstånd av en domare tillämpas i viss utsträckning. Beslut att meddela prövningstillstånd motiveras som regel inte och beslut att inte meddela prövningstillstånd följs av Utvärdering, överväganden och förslag Vad som sagts föranleder inte några sär- skilda överväganden eller invändningar från utredningens sida. Är regleringen tillräckligt tydlig? I uppdraget att utvärdera tillämpningen av de nya bestämmelserna om prövningstillstånd ingår att särskilt överväga om regleringen avseende vilka typer av beslut som kräver prövningstillstånd är till- räckligt tydlig. Av den information som utredningen inhämtat från domstolar, åklagare och advokater har inget annat framkommit än att bestäm- melserna är tillräckligt tydliga. Det har bl.a. framförts att det vore svårt att göra lagtexten tydligare. Bestämmelserna anses tillräckligt klara, särskilt med hjälp av förarbeten och praxis. Av praxis framgår att har prövat frågan om det krävs prövnings- tillstånd vid klagan över godkänt föreläggande av ordningsbot, refererat i NJA 2011 s. 421. Det har vidare framkommit att avgör- andet som refererats i RH 2010:17 har blivit föremål för diskussion, bl.a. vid hovrätternas viceordförandekonferenser. Enligt resultatet av den diskussionen talar mycket för att, till skillnad vad som framgår av avgörandet, det inte ska krävas prövningstillstånd i det där aktu- ella fallet. Det är således endast vid få tillfällen som överrätterna har be- hövt överväga frågeställningen särskilt. Det talar för att bestäm- melserna inte vållar några större tillämpningsproblem. Det nämnda hovrättsavgörandet skulle möjligen vara ett exempel på motsatsen. Varje felaktig tolkning av bestämmelserna bör naturligtvis undvikas för säkerställande av rättssäkerheten. Å andra sidan kan det hävdas att även ett avgörande som på flera håll anses diskutabelt uppen- barligen har fångats upp i efterföljande praxisdiskussioner. I båda fallen är det åtminstone inte fråga om annat än tillämpnings- problem i ringa utsträckning och i ett inledande skede av reformen. Utredningen har uppmärksammats på en särskild fråga om tillämpningen av 49 kap. 13 § andra stycket RB. Bestämmelsen gäller undantaget från prövningstillstånd för enskilt anspråk som tingsrätten prövat i ett brottmål och hur den bestämmelsen för- håller sig till sådant skadestånd som vårdnadshavare kan åläggas enligt 3 kap. 5 § skadeståndslagen (1972:207). Som framgått gäller inte kravet på prövningstillstånd för enskilt anspråk mot den till- talade om ett överklagande avser frågan om den tilltalade ska dömas Utvärdering, överväganden och förslag för den åtalade gärningen som det enskilda anspråket hänför sig till och prövningstillstånd meddelas i den frågan eller sådant pröv- ningstillstånd inte krävs. Den fråga som uppkommit gäller alltså sådant skadestånd som vårdnadshavare kan åläggas enligt 3 kap. 5 § skadeståndslagen (1992:207). Eftersom ordalydelsen av bestämmelsen i 49 kap. 13 § andra stycket RB gäller enskilt anspråk mot den tilltalade har det framförts att det kan innebära att skadeståndet kan komma att stå kvar för vårdnadshavarna, om prövningstillstånd inte beviljas i skade- ståndsdelen, även i fall åtalet ogillas i hovrätten. Många har ansett att detta är en mycket otillfredsställande ordning. Det har också framkommit att vårdnadshavare sällan överklagar tingsrättens dom, vilket också kan leda till oönskade konsekvenser om hovrätten ändrar domen i ansvarsdelen. Är detta då något som bör utredas närmare eller justeras inom ramen för den här utredningen? Enligt bestämmelsens ordalydelse omfattar undantaget från kravet på prövningstillstånd inte ett enskilt anspråk mot någon annan än den tilltalade. Krav på pröv- ningstillstånd gäller alltså för den del av ett mål som rör vårdnads- havarnas skadestånd. Av förarbetena till den nya skadestånds- bestämmelsen framgår heller inget annat än att detta var avsett (se prop. 2009/10:142 s. 40). Bestämmelserna kan alltså inte anses oklara i det avseendet. De kan dock, som påtalats, medföra klart otillfredsställande konse- kvenser med tanke på den mycket nära koppling skadeståndet har till brottet. Mer genomgripande ändringar i regleringen är dock inte en uppgift för denna utredning att överväga. Sådana frågor lämpar sig bäst att överväga inom ramen för en utvärdering av den nya skadeståndsbestämmelsen. Utredningen stannar därför vid att på detta sätt belysa frågan och påtala behovet av att den utreds sär- skilt. Utredningen anser således sammanfattningsvis att tillämpnings- problem endast har förekommit i mindre avseenden och i ett in- ledande skede av reformen beträffande reglerna om prövnings- tillstånd. Regleringen är alltså tillräckligt tydlig och behöver inte förtydligas eller förändras. Frågan om huruvida prövningstillstånd ska krävas för enskilt anspråk som avser vård- nadshavares skadeståndsansvar och som tingsrätten prövat i en dom i brottmål bör ses över i annat sammanhang. Utvärdering, överväganden och förslag Högsta domstolens prejudikatbildande roll En följd av det nya systemet med prövningstillstånd är att antalet meddelade tvistemålsdomar i hovrätterna har minskat avsevärt. Detta syns inte minst i statistiken. hade an- talet tvistemål som avgjorts efter huvudförhandling och dom minskat med hälften jämfört med , något som framgår av nedanstående tabeller (uppgifter från ). Antal avgjorda mål efter föredragning och dom, hovrätt Antal avgjorda mål efter huvudförhandling och dom, hovrätt Detta har inneburit att antalet ansökningar i om prövningstillstånd i tvistemål också har minskat. En annan bidrag- ande orsak till minskningen som nämnts är att när prövningstill- stånd beviljas i hovrätten ökar parternas benägenhet att träffa en för- likning. Oavsett orsakerna är det ett faktum att Högsta domstolens underlag för prejudikatbildningen påtagligt har försämrats. Som framgått har dessutom meddelat tillstånd till prövning i hovrätt i så mycket som 60 avgöranden på grund av prejudikatdispens. Detta påtalades i Högsta domstolens remissvar beträffande Mål- utredningens betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44). Det anförs i remissvaret att det påtagligt minskade antalet ansökningar i ger viss anledning till oro när det gäller underlaget för domstolens prejudikatbildning. Vidare anförs att detta åtminstone till viss del kompenseras av ett ökat antal ansökningar om prövningstillstånd i mål om prövningstillstånd i hovrätt. Dock innebär gällande ordning Utvärdering, överväganden och förslag tidsutdräkt och kostnader för parterna eftersom därvid endast kan meddela tillstånd till prövning i hovrätt och så- ledes inte avgöra den prejudikatfråga som föreligger i det bakom- liggande målet. I remissvaret påtalas därför behovet av att införa en möjlighet för att i sådana situationer meddela tillstånd till prövning direkt i i stället för i hov- rätten. Vidare anförs att det inte framstår som lämpligt att möjlig- heten till direkt prövning i endast skulle föreligga i de fall då hovrätten vägrat prövningstillstånd. Det kunde enligt diskuteras om det inte borde öppnas en möjlig- het för hovrätt att i samband med tillståndsprövning i hovrätt hän- skjuta en prejudikatfråga till prövning av . Utredningen delar Högsta domstolens uppfattning att det finns anledning till viss oro för domstolens prejudikatbildning. Det är utredningens uppfattning att Högsta domstolens prejudikatbildande roll har påverkats av EMR-reformen. Det är angeläget att bevaka att har dels tillräckligt underlag och dels till- räckliga verktyg så att prejudikatbildningen inte urholkas. Det finns anledning att överväga åtgärder mot detta. För det första visar det stora antalet mål där meddelat prövningstillstånd i hovrätt på grund av prejudikatdispens att hovrätterna inte i tillräcklig utsträckning bevakat att prejudikat- frågor kommer fram. Med den tydligare överprövande och kontrol- lerande roll som hovrätterna fått genom reformen har också följt ett tydligare ansvar för prejudikatbildningen än förut. Hovrätterna måste alltså i större utsträckning bidra till att får tillräckligt underlag för prejudikatbildningen. Utredningen vill här särskilt framhålla vad som uttalats i rättsfallet NJA 2011 s. 843 om hovrätternas ansvar för rättsutvecklingen, att det vilar ett visst an- svar på hovrätterna att på eget initiativ uppmärksamma om ett över- klagat mål rymmer någon fråga av prejudikatintresse och att kraven för prejudikatdispens måste anses vara något lägre ställda i hovrätt än i . Utredningen vill särskilt framhålla möjlig- heten för hovrätterna att i mål eller ärenden där en prejudikatfråga uppmärksammats, och som i och för sig är rätt avgjord av tings- rätten, meddela prövningstillstånd och direkt i samband med detta fastställa tingsrättsavgörandet. En sådan handläggning har klara för- delar i sådana mål (s.k. Ö-mål) där detta kan göras utan föregående kommunicering med motparten. Hovrätterna bör alltså eftersträva att i högre grad bevaka att prövningstillstånd meddelas i mål som rymmer frågor av prejudi- Utvärdering, överväganden och förslag Hovrätterna bör vidare eftersträva att ta tillvara situa- tioner där det är möjligt att meddela prövningstillstånd på grund av prejudikatdispens och därefter fastställa tingsrättsavgörandet. Men här finns också ett ansvar och ett intresse för parterna att föra fram prejudikatfrågorna i sina överklaganden. Högsta domstolens förslag till åtgärder framstår därutöver som väl överlagda. Nuvarande ordning där endast kan meddela tillstånd till prövning i hovrätt innebär, som nämnts, uppen- bara olägenheter för parterna. Dessutom medför den inte med automatik att Högsta domstolens förses med prejudikatunderlag. Med nuvarande ordning är det inte säkert att prejudikatfrågorna kommer tillbaka till efter hovrättens prövning. Vidare kan sägas att det ibland kan vara en nackdel att den prejudikat- intressanta frågan först måste prövas av hovrätten innan kan pröva den, t.ex. om det redan finns en rikhaltig och kanske spretig hovrättspraxis och ett klargörande från Högsta dom- stolen är angeläget. Utredningen instämmer alltså i Högsta dom- stolens bedömning att denna ordning bör förändras. Det kan i enlighet med Högsta domstolens förslag åstadkommas genom en sådan möjlighet för domstolen att meddela prövningstillstånd direkt i och låta frågan om prövningstillstånd ska med- delas i hovrätten vila . En sådan möjlighet skulle inne- bära ett effektivt komplement till den nuvarande ordningen. Detta skulle även ge förbättrade möjligheter att få det underlag som behövs för prejudikatbildningen. Parterna blir dess- utom uppmärksammade på att kommer att pröva prejudikatfrågan. Detta är förslag som innebär möjlighet till direkt prövning i i de fall hovrätten vägrat prövningstillstånd. Prejudikatfrågorna bör dock även i andra fall kunna prövas direkt i . Därför bör det införas en möjlighet för hovrätt att i samband med tillståndsprövningen hänskjuta en prejudikat- fråga till prövning i , med 42 kap. 17 a § RB och 56 kap. 13–15 §§ RB som förebild. Det innebär bl.a. att det krävs prövningstillstånd i för att domstolen ska pröva en sådan hänskjuten fråga. Utredningen har också tidigare pekat på att problem kan uppstå på grund av utformningen av hovrättsbestämmelserna om partiellt prövningstillstånd. Det bör övervägas om hovrätten ska ha samma möjligheter att bevilja partiellt prövningstillstånd som Högsta dom- stolen. Utvärdering, överväganden och förslag Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att Högsta dom- stolens prejudikatbildande roll har påverkats av reformen på så sätt att domstolens underlag för prejudikatbildningen har minskat på- tagligt. Förutsättningarna för prejudikatbildningen bör alltså för- bättras. Det kan åstadkommas genom att hovrätterna på ett mer systematiskt sätt ser till att prövningstillstånd meddelas i mål som rymmer frågor av prejudikatintresse. Hovrätterna bör exempelvis eftersträva att ta till vara situationer där det är möjligt att meddela prövningstillstånd på grund av prejudikatdispens och därefter fast- ställa tingsrättsavgörandet. Vidare föreslår utredningen att det in- förs bestämmelser som möjliggör för hovrätterna att hänskjuta en fråga av prejudikatintresse till . Utredningen före- slår även att det införs bestämmelser om möjlighet för Högsta dom- stolen att meddela prejudikatdispens för prövning direkt i , utan att först meddela tillstånd till prövning i hovrätt. I avvaktan på denna prövning ska frågan om meddelande av pröv- ningstillstånd i hovrätten vila. 3.4.2Den nya ordningen för hur muntlig bevisning läggs fram i hovrätt Bakgrund och nuvarande ordning Muntlig bevisning i hovrätt Som beskrivits tidigare gällde förut att berättelser som lämnades i bevissyfte i tingsrätt som utgångspunkt skulle tas upp med ljud- inspelning. Om målet överklagades sändes ljudupptagningen till hov- rätten tillsammans med tingsrättens akt. Motsvarande förfarande gällde vid bevisupptagning i hovrätten. I hovrätten gällde att omförhör endast behövdes om hovrätten ansåg att det var av betydelse för utredningen.