sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — Om det saknas tillgång till ett effektivt rättsmedel enligt den nationella rätten föreligger ett konventionsbrott gentemot artikel 13 (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje upplagan 2007 s. 427 f.). Utredningen anser att ett beslut om tillstånd eller ett avslag på en ansökan om tillstånd kan innebära att en enskilds civila rättigheter berörs i mening. Också av det skälet bör således en rätt till en överprövning föreligga. I bestämmelsen bör anges hos vilken instans ett beslut får överklagas, dvs. hos allmän förvaltningsdomstol, samt att det krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten i likhet med vad som följer av 22 a § förvaltningslagen. När de gäller den särskilda regleringen rörande myndigheters saklegitimation kan det konstateras att det finns en motsvarande bestämmelse i 6 kap. 7 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), i vilken det anges att en myndighet får överklaga ett beslut av en annan myndighet att avslå den förstnämnda myndighetens begäran att få del av en handling eller på annat sätt få del av en uppgift, om inte annat anges i lag eller förordning. Enligt 6 kap. 8 § fjärde stycket samma lag ska sådana beslut som meddelats av en statlig myndighet som lyder under regeringen överklagas av en annan sådan myndighet till regeringen.1 Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det är lämpligt att behålla nuvarande ordning i fråga om bestämmelser om överklagande med ett tillägg om att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten och att förvaltningsrätten byts ut mot 1 Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar [Zeteo, ], kommentaren till 6 kap. 8 § OSL. Utredningens förslag: Den nya lagstiftningen om skydd för geografisk information och de författningsändringar som utredningen i övrigt har föreslagit i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning, lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation, offentlighets och sekretessförordningen (2009:641) och skyddsförordningen (2010:523) ska träda i kraft då lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation ska upphöra att gälla. Den nya lagen och förordningen som utredningen har föreslagit samt ändringarna i andra författningar bör träda i kraft . Förslagen torde inte kräva så omfattande förberedelseåtgärder hos och Lantmäteriet eftersom båda myndigheterna har en pågående verksamhet rörande tillståndshantering enligt lagen och förordningen om skydd för landskapsinformation. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling är det tidigaste datum som ändringarna kan tänkas träda i kraft . Utredningens förslag: Tillstånd som meddelats enligt den äldre lagen gäller fortfarande i den utsträckning tillstånd krävs enligt den nya lagen. Beslut om undantag som meddelats med stöd av 6 § tredje stycket lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation gäller till och efter ikraftträdandet av den nya lagen. Föreskrifter som har meddelats med stöd av den bestämmelsen upphör att gälla när den nya lagen träder i kraft. Ärenden som har inkommit till tillståndsgivande myndighet eller tillståndsbeslut som har överklagats före ikraftträdandet men som ännu inte har avgjorts, ska prövas enligt den nya lagstiftningen. För dessa ärenden krävs det inte prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Det finns behov av övergångsbestämmelser. Utredningens förslag medför att kravet på tillstånd inskränks i vissa delar. Tillstånd som meddelats enligt den äldre lagen gäller fortfarande i den utsträckning tillstånd krävs enligt den nya lagen. Det innebär att tillstånd som avser förhållanden som är tillståndspliktiga efter ikraftträdandet inte längre har en rättslig status efter ikraftträdandet. Beslut om undantag som meddelats med stöd av 6 § tredje stycket lagen om skydd för landskapsinformation (LiL) bör gälla till och efter ikraftträdandet av den nya lagen. som har meddelats med stöd av 6 § LiL jämfört med 11 § LiF bör upphöra att gälla när den nya lagen träder i kraft. Ärenden som har inkommit till myndigheten men ännu inte har prövats eller beslut rörande tillstånd som har överklagats före ikraftträdandet men ännu inte har avgjorts bör prövas enligt den nya lagstiftningen. En sådan ordning medför ingen nackdel för den enskilde eftersom den nya regleringens tillämpningsområde har inskränkts. Att tillämpa den äldre lagstiftningen skulle dessutom kunna leda till oönskade effekter bl.a. genom att möjligheten att meddela undantag tas bort. För dessa ärenden bör det inte krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Lantmäteriet bör ta emot alla ärenden rörande spridning av flygbilder och liknande registreringar som kommit in till Försvarsmakten före ikraftträdandet men som ännu inte avgjorts av Försvarsmakten. På samma sätt bör överta de ärenden som rör sjömätningstillstånd och som inkommit till Försvarsmakten För detta tillvägagångssätt behöver inte föreskrivas särskilt (se Ds 1998:66 s. 88 f.). Ärenden som avser ansökan om tillstånd att inrätta databas med geografisk information över svenskt territorium föranleder ingen prövning i sak efter ikraftträdandet. Enligt allmänna principer får ny lag inte retroaktiv verkan. Beträffande strafflagstiftning är detta lagfäst i 2 kap. 10 § regeringsformen och artikel 7 i , vilken gäller som svensk lag. Enligt 2 kap. 10 § regeringsformen får således straff eller annan brottspåföljd inte utdömas för gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den förövades. Inte heller får strängare straff dömas ut än vad som var föreskrivet för gärningen när den begicks. Detta gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. En bestämmelse om en strafflags tillämplighet i tiden finns i 5 § lagen (1964:163) om införande av . I bestämmelsen stadgas att gärningar som begåtts före ikraftträdandet ska bedömas enligt äldre bestämmelser. Endast om de nya bestämmelserna skulle leda till en mildare bedömning eller påföljd gäller dessa för gärningar som begicks före ikraftträdandet. Detsamma gäller om den nya lagen leder till frihet från straff. Bestämmelsen är tillämplig även inom specialstraffrätten. Enligt utredningen behövs det inga övergångsbestämmelser i denna del. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska vissa konsekvenser av ett utredningsförslag redovisas. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Innebär förslagen andra samhällsekonomiska konsekvenser ska de också anges. Resulterar förslagen i kostnadsökningar för staten, kommuner eller landsting ska dessutom ett förslag till finansiering läggas fram. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna av det anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen i offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehåll som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Av de ovan angivna konsekvenserna är det de ekonomiska konsekvenserna av förslagen samt konsekvenser för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet som föranleder en närmare redovisning. Utredningen redovisar även i vilken mån förslagen kan ha betydelse för sysselsättningen i offentlig service i olika delar av landet samt små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Utredningen kan inte förutse att förslagen kan ha någon påverkan på de övriga intressen som anges i kommittéförordningen. I utredningens direktiv (dir. 2012:69) anges att utredningen ska analysera huruvida ett genomförande av förslagen skulle innebära en förändring av det offentliga åtagandet och om förslagen skulle riskera att leda till att kraven på statliga insatser ökar samt i övrigt redogöra för eventuella förändringar i ansvarsfördelningen mellan stat, kommuner, landsting samt företag och andra enskilda. Utredaren ska också analysera om förslagen kan innebära förändrade förutsättningar för möjligheterna att finansiera förvaltning och tillhandahållande av geografisk information. 19.1De berörda myndigheternas uppskattning av förslagens ekonomiska konsekvenser Utredningen har berett tillfälle för Lantmäteriet, , och att lämna uppgifter om vilka ekonomiska effekter som utredningens förslag innebär för respektive myndighets verksamhet. I avsnitt 19.1.1–19.1.4 redovisas i huvudsak de uppgifter som utredningen har fått del av. Lantmäteriets beräknade kostnader för ändrat ansvar enligt utredningens förslag framgår av bilaga 2. har gjort följande uppskattningar. tar handläggning av ärenden rörande spridningstillstånd av en heltidstjänst exklusive det arbete som belastar registraturen. handlade 43 ärenden gällande spridningstillstånd, är motsvarande siffra 78 och har cirka 20 ärenden handlagts. Enligt kommer antalet sjömätningsärenden att öka men det finns dock möjligheter till rationalisering om både sjömätningsärenden och spridningsärenden handläggs inom samma myndighet. (cirka ) uppskattas arbetsbelastningen för sjömätningstillstånd och spridningstillstånd öka med av en heltidstjänst. Sjömätningstillstånd har en dubbel procedur och tar att handlägga än spridningstillstånden. Kostnaden beräknas till , exklusive kostnad för registratur. Därefter uppskattas handläggningen av sjömätnings- och spridningstillstånd uppta tillsammans av en heltidstjänst (räknat ärendemängd). uppskattar att kommer de båda ärendetyperna att uppta en heltidstjänst men att det därefter är svårt att ha någon uppfattning om ärendetillströmningen. Uppskattningen bygger på ärendestatisk och på den synliga ökningen av beställningar gällande djupinformation med mellan åren 2011–2012. föreslår att verkets ökade kostnader som beror på utredningens förslag ska avgiftsfinansieras. finansieras tillståndsverksamheten av farleds- och lotsavgifter. Försvarsmakten har till utredningen uppgett följande. I genomförd översyn av lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation föreslås förändringar gällande myndigheters ansvar. För Försvarsmaktens del innebär detta att myndighetens nuvarande uppgift när det gäller tillståndsprövning för spridning av flygfotografier och liknande registreringar från luftfartyg övertas av Lantmäteriet. Försvarsmakten behåller dock ansvaret för tillståndshanteringen för fotografering eller liknande registrering från luftfartyg. Vidare föreslås att blir sammanhållande för tillståndsprocessen för sjömätning. Detta innebär för Försvarsmaktens del att myndigheten inte längre beslutar om tillstånd för sjömätning. Underlag till ska lämnas i ärenden om sjömätning och om spridning av geografisk information. Tillstånd för spridning av flygfotografier hanteras regionvis och prövas av de fyra militärregionerna, MR N, MR M, MR S och MR V. Verksamheten är nära förknippad med hantering av skyddsobjekt, och det är därför normalt samma handläggare för de båda verksamheterna. Mängden ärenden ökar år och 2012 hanterade Försvarsmakten cirka 150 ärenden. Bedömd resursåtgång för dessa ärenden är en halv till en årsarbetskraft. Ärenden om sjömätning samt underlag till inför spridning av geografisk information hanteras av Insatsstaben, Högkvarteret. Bedömd resursåtgång för dessa ärenden är en halv årsarbetskraft. Kostnaden för en årsarbetskraft uppgår till cirka 700 000–. Försvarsmakten föreslås behålla ansvaret för tillstånd för fotografering eller registrering från luftfartyg under höjd beredskap. Detta innebär att viss kompetens måste vidmakthållas vid militärregionerna över tiden. När det gäller åtaganden inom tillståndsprocessen för sjömätning kvarstår myndighetens ansvar att lämna underlag till gällande tillstånd för sjömätning samt spridningstillstånd för djupinformation. Försvarsmaktens kvarstående uppgifter i fråga om skydd för geografisk information tillsammans med att hanteringen av dessa ärenden är spridd på flera delar och handläggare inom myndigheten gör att det på kort sikt är svårt att genomföra några besparingar inom detta område. Försvarsmakten gör bedömningen att en personalreducering motsvarande en årsarbetskraft är möjlig på . Inga reduceringar avseende fasta kostnader bedöms vara möjliga. har till utredningen uppgett att det inte finns något enkelt och entydigt sätt att beräkna kostnaden för vad det skulle innebära för att ta på sig ett uppdrag att övervaka efterlevnaden av bestämmelserna rörande sjömätning. Det beror i huvudsak på att myndigheten utför annan verksamhet parallellt och som innebär att kostnader för bl.a. övervakning måste beräknas utifrån schablonfördelning mellan de olika verksamheterna. Däremot går det enligt att, för att ha en någorlunda jämförbar uppgift när det gäller innebörd av uppdraget, relatera till några av de aktiviteter som genomför, exempelvis fornminnesövervakningen. Utgångspunkten för följande resonemang är att spaning efter fartyg som bedriver okontrollerad, icke tillståndsgiven geografisk kartering rent arbetsmässigt skulle kunna liknas vid spaning efter fartyg varifrån det bedrivs illegal dykning på fasta fornlämningar (vrak). Dessa två verksamheter kan dessutom beröra samma fartyg beroende på de instrument som finns ombord.1 Övervakningen sker som en del av myndighetens brottsbekämpande verksamhet med stöd av lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning och är inte något som har 1 bedriver övervakning från luften av vissa positioner för vrak som utgör fasta fornlämningar och som är belagda med dykförbud. De handlar alltså inte i första hand om att aktivt leta efter dykbåtar, även om sådan spaning är en naturlig del av flygspaningen. tilldelats några specifika mål, utan snarare har mån av tid och annan verksamhets styrning av flygrutterna varit utslagsgivande. På samma sätt skulle det enligt vara möjligt att bereda plats för att bevaka bestämmelserna i lagen om skydd för geografisk information som gäller sjömätning. Spaning efter fartyg som bedriver geografisk kartering eller sjömätning i ett eller annat syfte, är i viss mån annorlunda eftersom mätningen inte är knuten till kända fasta positioner och i princip kan förekomma var som helst. Genom det sätt på vilket sjömätning definieras är lagring av till exempel botteninformation i många fall att betrakta som tillståndspliktig sjömätning och dykbåtar har som regel relativt avancerad utrustning ombord som per definition används för just sådan verksamhet, till exempel i anslutning till sökning efter vrak. Det handlar nog enligt i första hand om att bygga upp kunskap om vilka fartyg (underrättelsebaserat) som kan tänkas vara aktuella i sammanhanget. När det gäller dykbåtar finns redan en del sådan kunskap hos myndigheten. Utan sådan kunskap blir arbetet svårt, eftersom det generellt sett är svårt eller omöjligt att från luften se huruvida ett fartyg bedriver sjömätning eller inte. Upptäckt av ett misstänkt rörelsemönster skulle kräva spaning på det aktuella fartyget , åtminstone betydligt än vad det tar att göra en överflygning och något slags urval när det gäller vilka fartyg som ska kontrolleras extra noga måste till. När det gäller kostnaden för den här typen av verksamhet så är en stor andel av övervakningen/tillsynen baserad på användning av kustbevakningsflyget. Svårigheten att uppskatta kostnader kring detta beror på att övervakningen sker parallellt med andra övervakningsuppgifter där flera typer av övervakningsområden/-objekt under samma patrull genomförs och som även innefattar beredskap för allt relevant som dyker upp. Om uppgiften ska genomföras av beror kostnadsuppskattningen på om den ska ske som uppdragsverksamhet, då en särskild taxa tillämpas enligt beslut i KBV FAR 2007:4, Dnr 00-1104/07:6. uppgår då till /timme, exkl. besättning och med besättning (ordinarie arbetstid) ytterligare /timme. När det gäller fartygstimmar så uppgår kostnaden till /timme för insatsen av en genomsnittlig timme baserat på användningen av ett övervakningsfartyg. Skulle uppgiften däremot integreras in i myndighetens övriga verksamhetsområden kommer kostnaden enligt naturligtvis bli något lägre, men kommer att innefatta kostnader som täcker drift, avskrivningskostnader och personalkostnader för de funktioner som kommer att användas i den verksamheten. Den kostnaden är inte möjlig att beräkna utan en närmare specificerad tidsuppskattning av uppdragets omfång. Om verksamheten ska bedrivas på liknande premisser som inom fornminnestillsynen så kommer, enligt , verksamheten erfarenhetsmässigt visa sig, i takt med ökad kunskap om området, att ta mer resurser i anspråk, och därmed ökad flygtid, eftersom mer kunskap genererar fler tillfällen att upptäcka oegentligheter. Utöver löne-, drifts-, och avskrivningskostnader för själva tillsynsuppgiften kommer det inledningsvis krävas att myndigheten avsätter tid till kartläggning av fartyg. En grov uppskattning är att behövs för uppstartsdelen. Efter det bedöms tidsåtgången vara cirka , löpande för kartläggningsarbetet. Utöver den sedvanliga övervakningstiden som fördelas mellan olika verksamhetsområden, både under en flyg- och fartygspatrull, är det framförallt i samband med att något upptäckts som extra tid och därmed kostnad för myndigheten uppkommer. När ett fartyg som misstänks bedriva sjömätning upptäcks av flyget och inget sjömätningstillstånd kan konstateras vid kontakt med ledningscentral, krävs att en sjögående enhet snabbt kan vara på plats för en kontroll ombord. Då går övervakningen över till den del som handlar om säkring av eventuella bevis i form av information lagrad i tekniska system ombord. Specialkunskap hos de inblandade tjänstemännen krävs för detta och även här kommer samverkan med andra berörda myndigheter in. När det gäller uppbyggnaden av en underrättelsebaserad kunskap om vilka fartyg som kan tänkas vara aktuella i sammanhanget krävs samverkan med myndigheter såsom Försvarsmakten, och geologiska undersökning. En samverkan med ovannämnda myndigheter ger enligt en nödvändig bredd och en större möjlighet att kunna utföra arbetet på ett meningsfullt sätt. 19.2Utredningens uppskattning av förslagens ekonomiska konsekvenser Utredningens bedömning: Utredningens bedömning är att förslaget innebär ökade kostnader för och Lantmäteriet eftersom dessa båda myndigheter övertar Försvarsmaktens ansvar för tillståndshanteringen som avser sjömätningstillstånd och spridningstillstånd. Lantmäteriet får även ökade kostnader för retuscheringsåtgärder. Hur stor kostnadsökningen blir är beroende av ärendetillströmningen hos myndigheterna. Lantmäteriets ökade kostnader beräknas uppgå till i det initiala skedet och därutöver . Med utgångspunkt i nuvarande antal ärenden kan kostnader beräknas öka initialt med och därefter med . För Försvarsmaktens del kommer kostnaderna att minska med . Förslagen kommer dessutom att leda till ökade kostnader för med uppskattningsvis . Förslagen som rör länsstyrelsernas verksamhet innebär inga kostnadsökningar. Utredningen utgår från de uppgifter som Lantmäteriet har lämnat som framgår av bilaga 2. Förslagen medför ökade kostnader om totalt mellan cirka 1 200 000–i det initiala skedet och därefter (år 1–3) ökade kostnader om totalt 1 750 000–beroende på den framtida ärendemängden. Kostnaderna är även beroende av flera andra faktorer, se bilaga 2. Utredningen anser mot denna bakgrund att det är svårt att uppskatta antalet ärenden . Förslaget om att i föreskrift meddela undantag från kravet på spridningstillstånd bör dock få genomslag på antalet ärenden. I det följande utgår utredningen därför från en kostnad i det initiala skedet om och därutöver en kostnad om . Kostnaderna är till största delen föranledda av utredningens förslag att Lantmäteriet ska ha möjlighet att vidta retuscheringsåtgärder (se under avsnitt 2 i bilaga 2). Utredningen utgår från de uppgifter som har lämnat till utredningen, se 19.1.2 ovan. En osäkerhetsfaktor är om antalet ärenden om sjömätningstillstånd och spridningstillstånd kommer att öka . upptar hanteringen av sjömätningstillstånd cirka en halv arbetskraft hos Försvarsmakten (kostnaden för en heltidstjänst ligger på ). har bedömt att ärenden om sjömätningstillstånd och spridningstillstånd tillsammans initialt innebär en ökad arbetsbelastning av en heltidstjänst, exklusive registraturen, vilket motsvarar , och att arbetsbelastningen för både sjömätnings- och spridningstillståndsärenden därefter kommer att kräva av en heltidstjänst (motsvarande ). kommer ärendehanteringen totalt sett kräva en heltidstjänst (motsvarande ). Om det antas att sjömätningsärendena belastar myndigheten kostnadsmässigt något mer än spridningsärendena innebär förslaget att , enligt utredningen, kommer att belastas med ökade kostnader för lite mer än en halvtidstjänst (motsvarande ). Utredningens bedömning är att förslagen innebär minskade kostnader om i fråga om hantering av sjömätningsärenden. Utredningen har då beaktat att viss verksamhet ska finnas kvar hos myndigheten (upplysningsskyldighet till i fråga om sjömätningsärenden). Därutöver uppskattar utredningen att Försvarsmakten kommer att få minskade kostnader om (motsvarande en halv årsarbetskraft) i fråga om hanteringen av spridningstillstånden. Utredningen har då tagit hänsyn till att Försvarsmakten alltjämt kommer att behöva resurser för att hantera det underlag som Lantmäteriet behöver i sin granskning. Försvarsmakten behåller härigenom även sin kompetens som behövs vid prövning av tillståndsärenden under höjd beredskap. Utredningens bedömning är att myndigheten måste få ett anslagstillskott för att täcka ökade kostnader men att det mot bakgrund av de uppgifter som utredningen fått av har visat sig vara svårt att göra några mer exakta beräkningar av de ökade kostnaderna. Utredningen gör ändå bedömningen att kostnaderna bör uppgå till , utifrån uppgifter om kostnaden för fartygstimmar och beräknad tidsåtgång. Utredningen föreslår att det införs ett ansvar för länsstyrelserna att underrätta Försvarsmakten om fattade beslut enligt 7 § andra eller tredje stycket skyddslagen (2010:305) samt lämna upplysningar om vilka uppgifter om skyddsobjektet som har legat till grund för beslutet. Förslaget ligger inom länsstyrelsernas verksamhetsområde och innebär inga kostnadsökningar. Utredningens bedömning och förslag: Det föreligger inte skäl för en avgiftsbeläggning för att finansiera tillståndsansvariga myndigheters kostnader för hanteringen av tillståndsärenden. kostnader för hantering av spridningsärenden och sjömätningsärenden om (varav avser sjömätningsärenden) ska finansieras genom en anslagsöverföring från Försvarsmakten. Detsamma ska gälla Lantmäteriets ökade kostnader om i det initiala skedet och därutöver . Även de ökade kostnaderna om som uppstår hos ska finansieras på detta sätt. Förslaget som rör länsstyrelsernas verksamhet innebär inga kostnadsökningar och bör kunna finansieras inom redan befintliga ramar. 19.3.1Avgiftsfinansiering eller skattefinansiering? Av direktiven framgår att utredaren ska analysera om förslagen kan innebära förändrade förutsättningar för möjligheterna att finansiera förvaltning och tillhandahållande av geografisk information. En fråga som utredningen då har att ta ställning till är om prövningen i tillståndsärendena ska avgiftsbeläggas eller vara avgiftsfri. och Lantmäteriet har föreslagit att tillståndsverksamheten ska avgiftsfinansieras. Ansökningsavgift kan tas upp för prövning av bl.a. ärenden om tillstånd.