sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Även problematiken med dubbla inlösenskyldigheter i områden med Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner både beteckningen g å ena sidan och x eller z å andra sidan för- svinner eller minskar. Samhället tar sin del av de kostnader som allmänheten förorsakar men skötseln kan ändå ligga kvar på fastig- hetsägarna. Det här kan bli användbart när det gäller t.ex. lokalgator och parker samt i storkvartersområden. Kommunen bör ta ansvaret för platser som förväntas bli besökta av allmänheten, vilket också då ska rekommenderas av lantmäterimyndigheten. Vi föreslår emeller- tid inget tvång för kommunen att ingå när ett område nyanläggs. Däremot kan fastighetsägarna, när det visar sig att allmänheten använder en anläggning i en sådan utsträckning att det innebär problem för dem, begära omprövning hos lantmäterimyndigheten genom en ny förrättning. I en sådan omprövning ska lantmäteri- myndigheten göra en bedömning av om kommunen behöver ingå i gemensamhetsanläggningen och i befogade fall besluta att så ska ske. Kommunen ska i så fall tilldelas ett andelstal efter vad som är skäligt och rättvist (15 § AL). Andelstalet beräknas efter hur stort allmänhetens behov och nyttjande är. När en gemensamhetsanläggning ligger på allmän plats menar vi att huvudmannaskapet fortfarande ska vara enskilt, men att kom- munen ska kunna ingå som medlem i samfälligheten som vilken fastighetsägare som helst. Huvudmannaskapet blir därmed inte delat, eftersom kommunen bara inordnas på samma sätt som övriga medlemmar. Vi har funnit att fördelarna med att föreslå att kommunen ska kunna vara med och dela ansvar för enskilda anläggningar överväger nackdelarna. Det går inte att bortse från att ekonomin kan spela in och därmed hindra kommunen från att ta ansvar för det som betraktas som allmänt i en detaljplan. är det viktigt att inte alltför höga kostnader ska behöva bäras av fastighetsägarna själva. Ur ett tillgänglighetsperspektiv är det också angeläget att hitta en lösning som bygger på att en kommun även kan anslutas till en enskild anläggning utan koppling till en fastighet. Det kan annars bli särskilt problematiskt de gånger det inte finns någon fastighet som uppfyller behovskraven. Det är även tveksamt om anslutning av en fastighet har betydelse för allmän- hetens tillträde, eftersom det i stället blir fråga om anläggningen är av stadigvarande betydelse för fastigheten. (jmf NJA 1997 s. 491). Förvaltningen blir sannolikt inte alltid enklare enbart av det skälet att en kommun är delägare tillsammans med fastighetsägarna. Kommunen kommer i många fall inte att bidra med så mycket mer Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner än att stå för sin andel av kostnaderna. I praktiken kommer kom- munen att få kallelser till stämmor m.m. som övriga medlem- mar/fastighetsägare. Det blir också upp till kommunen själv att avgöra i varje enskilt fall hur den vill agera som medlem. Det kan finnas en risk att engagemanget hos övriga medlemmar blir lägre, om de förväntar sig att kommunen tar aktiv del i förvaltningen. Det är därför lämpligt att det tydligt framgår av stadgarna, om kommu- nen har något ansvar utöver det som följer av medlemskapet i föreningen. I första hand bör det vara övriga medlemmar som har ansvar för förvaltning, styrelsearbete m.m. I och med att förslaget inte innebär något delat huvudmanna- skap, minskar otydligheten och risken för sammanblandning av kommunalt och enskilt ansvar jämfört med tidigare förslag. Fastig- hetsägarna har fortfarande rollen av huvudmän. utredning (SOU 2005:77, s. 566) föreslogs att grund- erna för bedömningen av kommunens andel ska framgå av planen och att kommunen inte skulle vara med och betala för utförandet. Andelstalet för anläggandet skulle enligt det förslaget sättas till noll. Vi anser att reglerna i AL ska tolkas som att andelstal sättas för en delägare som har nytta av en anläggning. Lagen bygger på att om det är av väsentlig betydelse för en fastighet att ha del i en gemensamhetsanläggning, ska den få ett andelstal. Om kommunen har nytta av en anläggning, är det enklaste och mest rimliga att kommunen är med och delar på kostnader även för byggande och marklösen. Kommunen ska därför behandlas på samma sätt som övriga fastighetsägare, som är med och betalar för utförandet. De schabloner som används går förmodligen inte att tillämpa när kommunens andelstal ska räknas ut. Det får därför utredas i varje enskilt fall hur stor nytta kommunen har av anlägg- ningen och hur mycket allmänheten kommer att utnyttja den. Vi anser inte att grunderna för andelstalen ska anges som en planbestämmelse. Andelarna är inte lämpliga att ange i ett så tidigt skede innan fastighetsägarna har kommit in i processen. Det är inte heller någon fördel att en sådan planbestämmelse kan överklagas. Visserligen är det viktigt att kunna förutse vad genomförandet av en detaljplan innebär, men det är inte meningen att kommunen, som själv är part, ska ha ett bestämmande inflytande över hur stor andel som den ska ta ansvar för. Det är dock önskvärt att anläggningsförrättningen sker parallellt med planarbetet eller i vart fall i ett så tidigt skede som möjligt. Det blir då lättare att få en överblick över planens konsekvenser och det Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner finns också möjligheter att överklaga den. Av planbeskrivningen bör framgå att genomförandet ska ske genom en anläggnings- förrättning och att kommunen kommer att ansöka om en sådan. Det bör också framgå att kommunens deltagande kommer att stå i relation till allmänhetens behov och nyttjande. En uppskattning av andel kan göras i det skedet. I övrigt hänvisas till AL. Vi har även övervägt att underlätta för en kommun att få servi- tut på en fastighet som allmänheten behöver ha tillgång till (x- områden). Det skulle antingen kunna ske genom att låta en kom- mun få servitut utan koppling till en egen fastighet, på samma sätt som med en gemensamhetsanläggning, eller genom att lätta på väsentlighetskravet. Vi har dock avstått från det eftersom vi inte har uppfattat att det är ett så stort praktiskt problem att det är motiverat att inom ramen för denna utredning gå vidare med ett sådant förslag som innebär ett principiellt sett större ingrepp i fastighetsrätten. En anläggning bör generellt sett vara lämplig för att kunna tas om hand av enskilda. händer det att kommunen och exploatören kommer överens om att en anläggning som inte är lämplig för för- valtning av en grupp fastighetsägare ända ska tas över av dem. De blivande fastighetsägarna är normalt inte närvarande, eftersom de inte har köpt sina hus eller förvärvat sina lägenheter (bostads- rättsinnehavare) än och de kan därför inte göra sina röster hörda. Om anläggningen dessutom nyttjas av många fler än de som bor i området, kan det bli tämligen betungande. Ansvaret för en alltför avancerad eller komplicerad anläggning är i princip inte lämpligt att lägga över på fastighetsägarna, i vart fall inte när de inte har varit delaktiga i beslutet. Vilka anläggningar som är att anse som alltför komplicerade är inte självklart. Lantmäteriet och dåvarande har i en pro- memoria 198520 ställd till kommuner, fastighetsbildningsmyndig- heter och länsstyrelser lämnat råd kring gemensamhetsanlägg- ningar. Vad gäller anläggningars karaktär skriver myndigheterna att de ska vara relativt enkla att sköta även för icke fackmän. 20 Lantmäteriet, , Gemensamhetsanläggningar i detaljplan Lantmäteriets dnr 300- 1034-84, 1985. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner cerade anläggningar som kräver teknisk kunskap och speciell utrustning, kan innebära svårigheter för enskilda att sköta, under- hålla och reparera och bör inte komma i fråga. Visserligen har olika sammanslutningar av fastighetsägare olika kompetens att sköta olika typer av anläggningar, men vi gör bedöm- ningen att i första hand bör endast sådana anläggningar som inte kräver fackkunskaper och som inte är för betungande för en genom- snittlig lekman kunna inrättas som anläggning som förvaltas av en eller flera fastighetsägare. Anläggningar som sopsugar, renings- anläggningar och bevattningsanläggningar tenderar att bli allt vanli- gare i bostadsområden där fastighetsägarna får ansvaret. Det för- utsätter dock normalt sett för att fungera väl att det finns möjlig- heter att köpa in kvalificerade tjänster för att sköta anläggningarnas drift och underhåll. Utredningen har övervägt olika alternativ till att införa begräns- ningar på det här området. Ett alternativ är att i 6 § AL lägga till ett krav om att en gemensamhetsanläggning endast får inrättas om anläggningens utförande och förvaltning lämpar sig för det. En prövning får då göras vid förrättningen om förutsättningarna är de rätta för att bilda en gemensamhetsanläggning. Om gemensamhets- anläggningen regleras i detaljplanen, ska prövningen ske redan i planarbetet. En konsekvens av det här alternativet är att alla gemen- samhetsanläggningar faller under bestämmelsen. Såväl de som prövas vid en förrättning som de som prövas i en detaljplan. Ett annat alternativ är att i 4 kap. 18 § PBL lägga till en bestäm- melse med motsvarande innehåll. Det innebär att lämpligheten ska prövas enbart i de fall gemensamhetsanläggningen regleras i detalj- planen. Det är bra att det i ett tidigt skede står klart vilka konse- kvenser en gemensamhetsanläggning kan få för fastighetsägarna men även här gäller givetvis begränsningen att bestämmelsen bara träffar gemensamhetsanläggningar. Det principiella problemet med allt för kvalificerade anlägg- ningar gäller dock även i de fall de inte ska inrättas som gemensam- hetsanläggningar men på annat sätt förvaltas av enskilda. Den lösning som vi slutligen valt är därför att lägga till en reglering i 4 kap. 5 § PBL med innebörden att på kvartersmark för enskilt bebyggande får endast anläggningar som är lämpliga för det inrättas. De ska vara lämpliga både vad gäller anläggandet och förvaltningen. Lösningen innebär att även bostadsrättsfastigheter och hyresrätts- områden inkluderas. Avancerade anläggningar som ska användas av även andra än de boende ska helt enkelt kommunen ta ansvar för. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Motsvarande problematik kan uppkomma när det gäller kvalifi- cerade anläggningar som ska förläggas på mark för allmän plats. Den avvägning som då måste göras regleras i vårt förslag till 4 kap. 7 § PBL. (Se vidare under rubriken huvudmannaskap). Ersättning för inskränkningar i gemensamhetsanläggning Omprövning av anläggningsbeslut enligt AL blir allt vanligare i takt med att de först inrättade anläggningarna börjar bli äldre. Om för- hållanden väsentligen ändras eller det annars uppstår ett klart behov av omprövning kan detta göras enligt 35 § AL. När det handlar om förändrade relationer mellan delägarna inbördes, t.ex. inträde och utträde, finns det ersättningsbestämmelser i 37 och 38 §§ AL. När delar av det område eller kanske hela området som tidigare upp- låtits för en gemensamhetsanläggning begränsas eller helt tas bort, finns det däremot inga uttryckliga bestämmelser som ersätter inskränkningen. I vårt utredningsuppdrag har frågan om sådana ersättningar aktualiserats inom ramen för de s.k. exploatörsbestämmelserna. När nya detaljplaner utformas och gamla ska ändras eller upphävas har det ibland uppstått problem när de äldre planerna omfattas av förordnanden enligt 113 § byggnadslagen och då allmänna platser utgjort en gemensamhetsanläggning enligt AL. Dessa äldre förord- nanden gäller som beslut enligt motsvarande bestämmelser i . Enligt 6 kap. 5 § PBL har möjlighet att på begäran av kommunen besluta att mark som behövs för bl.a. all- männa platser ska upplåtas eller avstås utan ersättning under vissa förutsättningar. Dessa förordnanden har ansetts utgöra hinder mot att marken läggs ut som kvartersmark. Särskilda beslut om upphävande har aktualiserats hos länsstyrelser och domstolar. Utredningen föreslår nu att exploatörsbestämmelserna upphävs och att äldre förordnanden fasas ut. Därigenom bortfaller det problemet. Däremot kvarstår behovet av att kunna ändra berörda gemensamhetsanläggningar, vilket underlättas om en ersättnings- bestämmelse enligt förslaget införs. Regeln bör utformas på liknande sätt som reglerna om ändring eller upphävande av servitut i FBL är utformade. Eftersom AL är helt inriktad på ersättning som utgår från de i anläggningssamfälligheten ingående övriga fastigheterna, uppnås det avsedda syftet enklast genom att ersättningsregleringen Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner helt ansluter till aktuella bestämmelser i . Enligt FBL:s regel- system är betalningen av beslutade ersättningar tryggad med för- månsrätt och därför anser vi att lagen (1970:990) om förmånsrätt även ska vara tillämplig på en ersättning enligt den nya regeln. 2.4Länsstyrelsens roll i plan- och byggprocessen 2.4.1En kortare instanskedja för PBL-ärenden Syftet med att utreda reglerna om plangenomförandet är att åstad- komma en tydlig, effektiv och transparent lagstiftning som skapar förbättrade förutsättningar för planering och byggande i . Överklaganden och långa handläggningstider i de olika skedena under hela processen från idé fram till uppförd byggnad har lyfts fram som ett hinder för att uppnå en effektiv process. En åtgärd som skulle kunna effektivisera byggprocessen är om instanskedjan för PBL-ärenden kortades och dessa ärenden över- klagades direkt till mark- och miljödomstolarna i stället för att som först ta väg över länsstyrelserna. En sådan lösning skulle inne- bära att överprövningen skulle stämma bättre överens med den ordning som generellt gäller för överklagande av förvaltningsbeslut från myndighet direkt till domstol. Lösningen skulle även innebära att krav på rätt till domstolsprövning garan- terades i ett tidigare skede. är det viktigt att det finns en balans mellan en snabb handläggning och rätten att komma till tals. har inom sin organisation en bred kompetens när det gäller planerings- och miljöfrågor och dessutom god lokal- kännedom. Besluten är ofta välmotiverade och välskrivna. har det dock framförts en hel del kritik mot handläggningstiderna vid , som onödigtvis anses försena byggprocessen. Vi vill i det följande belysa hur utredningen anser att en förkortad instans- kedja när det gäller PBL-ärenden skulle kunna utformas. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner har flera roller knutna till PBL, som består av följande ansvarsområden. Samordning av statens intressen i planfrågor Ansvar för statlig kontroll (beträffande områden av riks- intressen m.m.) Tillsynsvägledning över kommunernas tillsyn Ansvar för att pröva överklaganden är delaktig i översiktsplaneringen med att ta fram underlag för tillämpning av statliga intressen, verka för att riks- intressen enligt 3 och 4 kap. (MB) tillgodoses och ge råd om tillämpning av andra allmänna intressen i 2 kap. PBL. Vidare ska se till att miljökvalitetsnormer följs och att strandskydd inte upphävs i strid med gällande bestämmelser. Läns- styrelsen ska även verka för att regionala frågor samordnas och att bebyggelse inte blir olämplig med hänsyn till hälsa och säkerhet, översvämning och erosion. Under detaljplaneprocessen ska läns- styrelsen tillvarata samma intressen men är också skyldig att ingripa enligt 11 kap. PBL, om t.ex. riksintressen eller miljökvalitets- normer inte tillvaratas av kommunen. Ingripandegrunderna i 11 kap. bryter igenom kommunens plan- monopol och ger möjlighet att häva planen i sin hel- het. Medan överklaganden från sakägare går vidare till mark- och miljödomstolen prövas ingripandena i stället av regeringen (13 kap. 5 § PBL). De flesta länder har någon form av statlig fastställelseprövning av fysiska planer. Det hade också innan PBL-reformen. Som en trygghetsventil infördes systemet med ingripandegrunder, där får ta statens ansvar för vissa viktiga frågor. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Kommunala beslut om att anta detaljplaner, att besluta om bygg- lov, rivningslov, marklov och förhandsbesked samt att besluta i ärenden om påföljder och ingripanden innebär myndighetsutövning mot enskilda och prövas efter överklagande av . Om den klagande inte är nöjd med beslut, kan beslutet enligt 13 kap. 6 § PBL överklagas vidare till mark- och miljödom- stolen och därefter till Mark- och . I Mark- och krävs prövningstillstånd. Om prövnings- tillstånd meddelas och målet prövas, får domen som huvudregel inte överklagas. Domstolen får dock i vissa fall tillåta överklagande till , om det är av vikt för rättstillämpningen. Kedjan av överklagandeinstanser är således ganska lång vad gäller detaljplaner och bygglov m.m. Om togs bort som överprövande myndighet, skulle dess roller enligt PBL kunna renodlas till samråd, tillsyn och kontroll. Genom en sådan renodling skulle sannolikt kunna stärka dessa roller. Det kan i sammanhanget även vara värt att påpeka att vissa kommunala beslut i plan- och byggfrågor som har karaktären av vägledning endast kan överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Det innebär att förvaltningsrätten prövar om beslutet är lagligt men inte om det är lämpligt. Den kanske viktigaste typen av sådana beslut är beslut om att anta översiktsplaner. Även beslut att inte anta planer ingår i denna kategori. I övrigt kan nämnas kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt att anta, ändra eller upp- häva detaljplaner eller uppdrag åt att fatta beslut om skyldighet att betala gatukostnader. 2.4.3Utredningens överväganden och förslag Förslag: Jag bedömer att stora tidsvinster skulle kunna göras i plan- och byggprocessen, om PBL-ärenden skulle överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Jag föreslår därför att frågan utreds närmare. Även om roll som över- klagandeinstans behålls, föreslår jag att organisationens resurser i större utsträckning används för rådgivning och uppföljning av formella brister hos kommunerna på PBL-området. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Många antagna detaljplaner och beviljade bygglov överklagas av grannar som har synpunkter på planerade byggnader och som inte alltid vill ha någon ny byggnation i sitt närområde. Antalet kom- munala beslut om bygglov och förhandsbesked uppgår till över 100 000 per år21 och av dessa överklagas cirka 2 500 beslut till . När tagit beslut i ett överklagat , kan beslutet sedan överklagas vidare till mark- och miljö- domstolen och det görs i omkring hälften av fallen. Handlägg- ningstiderna i uppgår enligt SKL22, som lagt läns- styrelsernas egna uppgifter till grund för sin rapport, till igenom- snitt , det vill säga . Det förekommer dock stora lokala variationer. Det finns länsstyrelser som har handläggnings- tider . I om bostadsmarknaden –201223 redovisas överklaganden som ett av hindren för bostads- byggande. Hindret bedöms av kommunerna i storleksordningen 30 på en 100-gradig skala. Om länsstyrelsernas prövning kunde avvaras, skulle mycket tid kunna vinnas. För bygglov m.m. har den tidigare ordningen med fyra instanser (länsstyrelse, förvaltningsrätt, kammarrätt och ) ersatts av fyra andra instanser (länsstyrelse, mark- och miljödomstol, Mark- och och ). Vad gäller planerna har instansordningen utökats med en instans, eftersom dessa förut gick till länsstyrelse, regering och rättsprövning i . gäller samma ordning för alla PBL-ärenden. Det är viktigt att ett överprövningssystem är både effektivt och rättssäkert. Planering och lovgivning är komplicerade och tidskrävande frågor. Allmänna och enskilda intressen står mot varandra. En exploatering av mark- och vattenområden behöver vägas mot intresset av att bevara en god miljö för människorna och . Ett bygglovsbeslut har stor betydelse för byggherren liksom för grannar och andra berörda. Det är därför viktigt att handläggningen har hög kvalitet och att den inte tar . Det kan vara ett rättssäkerhetsproblem att behöva ha ett PBL-ärende liggande hos myndigheterna . Utdragna processer kan dessutom bli en 2012/13:1. 22Sveriges Kommuner och Landsting. handläggningstider – SKL granskar.2011. Bostadsmarknaden – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten . Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner ekonomisk belastning både för företag och enskilda genom ränte- kostnader och uteblivna intäkter. En både effektiv och korrekt behandling är därför eftersträvansvärd. som överklagandeinstans har utretts tidigare, bl.a. i ett delbetänkande av (SOU 2004:40). Den utredningen hade i uppgift att minska antalet överklagande- ärenden hos regeringen och att avskaffa ordningen med dubbel överprövning på länsnivå med både länsstyrelse och länsrätt som gällde då. Kommittén övervägde två olika alternativ nämligen att överprövningen skulle ske i länsstyrelser, miljödomstolar och i eller att överprövning skulle ske i allmänna förvaltningsdomstolar, men att skulle uteslutas i instanskedjan. Utredningen resonerade kring på följ- ande sätt (s. 97 f). Om man tar bort länsstyrelserna som överprövningsmyndigheter skulle man få en enklare och mer enhetlig ordning i förhållande till den ordning som normalt gäller för överprövning av förvaltningsbeslut. () är det i andra sammanhang ovanligt med överprövning av länsstyrelser innan domstolsprövning. Andra fördelar med lösningen är att domstolarna har regler om muntlig förhandling, i demokratisk ordning valda nämndemän och att domstolarna inte har någon roll i de tidigare prövningarna. handläggning anses av många vara effektiv och det anses generellt sett finnas en hög kompetens hos länsstyrelserna.(.) En fördel med lösningen är att roller kan renodlas. Utredningen kom fram till att alternativet med bibehållen läns- styrelse var att föredra, främst med hänsyn till samordningen med miljöbalksärenden. föreslogs att en särskild i plan- och byggärenden skulle inrättas som slutinstans efter läns- styrelsen (Ds 1991:84). Majoriteten av remissinstanserna var posi- tiva, men det fanns också flera som avstyrkte förslaget. Plan- och byggutredningen föreslog i delbetänkandet Över- prövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att regeringen skulle avlastas prövningen av PBL-ärenden och att en central miljödomstol skulle inrättas för prövningen av samtliga PBL-ärenden och av beslut enligt . Instanskedjan skulle enligt förslaget begränsas till två instanser. Överprövningen av ärenden om bygglov, marklov och rivnings- lov m.m. lades över från regeringen till förvaltningsdomstolarna 2003. föreslog i sitt slutbetänkande Får jag lov? Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Om planering och byggande (SOU 2005:77) att även överpröv- ningen av planärenden skulle flyttas från regeringen till miljödom- stolar och att övriga ärenden fortsättningsvis skulle prövas i läns- styrelser och efter ett överklagande vid miljödomstolar. I regeringens förslag om ny instansordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98) presenterades en inriktning för att det fortsatta arbetet med en ny instansordning för PBL-ärenden. antog förslaget och regeringen tillsatte , som i ett delbetänk- ande (SOU 2007:11) föreslog att beslut enligt PBL, med undantag av 12 kap., skulle överklagas till miljödomstol. Den ändrade instansordningen med överprövning av beslut till mark- och miljödomstol infördes (prop. 2009/2010:215). Historiskt har prövningen av frågor delats upp beroende på vad beslut har avsett. Frågor om förhandsbesked och bygglov utanför plan samt detaljplaner och områdesbestämmelser har gått till regeringen och prövningar av frågor inom plan har gått till domstolar. Denna uppdelning var tänkt för att lämplighets- bedömningar i frågor av huvudsakligen politisk karaktär har ansetts höra hemma hos regeringen. För att följa infördes också rättsprövningsmöjligheten med överprövning hos regeringsrätten i de mål som prövades av regeringen. finns inte uppdelningen av frågor inom och utanför plan kvar.