sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — 39 Uppgiftsskyldigheten regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och i förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmännen inom skolväsendet m.m. reglerar dessutom skolhuvudmännens skyldighet genom föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. Uppgiftsskyldighet gällande utbildning enligt skollag regleras i föreskrifter (SKOLFS 2011:156) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. enligt skollag. system som inte är anpassade för att hantera de statistikuppgifter som är lämpliga att samla in. Utredningen har vid sina besök i kommunerna stött på ansvariga som har berättat att det datasystem man har inte klarar av att hantera alla uppgifter som man önskar få tillgång till. tvingas man rapportera den typ av data, och på det sätt, som är möjlig att hantera i det befintliga it-systemet. Detta kan både leda till att den statistik som kommunen rapporterar in till SCB är bristfällig och till att man avstår från att samla in ytterligare statistik för egen räkning. Skillnaden mellan barn- och ungdomsskolans terminssystem och vuxenutbildningens flexibla skolformer kan vara en orsak till att det svårt att hantera statistisk information i ett gemensamt datasystem. Kommunernas intresse för att hitta ett system anpassat för vuxenutbildningens flexibla utformning verkar dock begränsat och är dessutom förenat med stora kostnader. Brister i uppföljning och analys Uppföljning och utvärdering genomförs inte regelbundet i alla kommuner – av kommunerna har enligt utredningens kommunenkät inte gjort någon uppföljning . I de kommuner som genomför uppföljning av verksamheten saknas dessutom ofta, enligt vad utredningen förstått vid sina studiebesök, en analys av resultaten som skulle kunna leda till en utveckling av verksamheten. Utredningen ser en rad skäl för kommunerna att följa upp komvux på grundläggande nivå. Det mest uppenbara skälet är att en uppföljning av verksamheten är det bästa sättet att förbättra och utveckla den. Den som saknar kunskaper om studieavbrott och betyg kan inte heller utveckla utbildningen på dessa punkter. Även tiden de studerande i genomsnitt studerar är intressant att följa ur ett förbättringsperspektiv. De insatser som genomförs i kommun- erna måste utformas med utgångspunkt i orsakerna till att målen eventuellt inte nås. Ett annat skäl att följa upp utbildningsverksamheten är att uppföljningen kan ge viktig kunskap om vilken efterfrågan som finns på utbildning, vilket kan underlätta kommunens planering. En uppföljning av de individuella studieplanerna kan t.ex. ge information om efterfrågan på kurser . Det krävs också att det görs en analys av resultaten för att dessa ska kunna utgöra underlag för kommunens utvecklingsarbete. Skolinspektionen har i tillsynsbeslut uppmärksammat bristen på analys och slutsatser av genomförda uppföljningar.40 När vuxenutbildningen bedrivs på entreprenad av någon annan utbildningsanordnare än kommunen själv har huvudmannen inte alltid daglig insyn i verksamheten. Detta gör uppföljning ännu viktigare. Det måste i dessa fall t.ex. följas upp att de krav som ställdes i upphandlingen av utbildningen efterlevs och att mål- uppfyllelsen är god. Effektstudier saknas på nivå Förutom att följa upp själva utbildningsverksamheten finns det behov av att följa upp utbildningens effekter för den studerande och för samhället. Sådana studier är viktiga på både nationell och lokal nivå. Frågan som framför allt bör ställas är: Vad händer med de studerande efter utbildningen? Effektstudier kan ge viktig information om vilken utbildning respektive vilken utbildnings- och kunskapsnivå som behövs för att de studerande ska ha möjligheter att få ett arbete eller för att klara av fortsatta studier. För kommunen bör det vara av intresse att följa upp vilka effekter utbildningen ger och vad man får ut av de medel som används för komvux på grundläggande nivå. Skolinspektionen konstaterar i en kvalitetsgranskningsrapport att inte någon av de kommuner man granskat genomförde systematiska studier av vuxenutbildningens effekter för de studerande.41 Utredningen har vid sina studiebesök bara sett ett fåtal exempel på uppföljning av effekterna av vuxenutbildningen.42 Skäl som har nämnts av kommunföreträdare till att det saknas kunskaper om effekterna av utbildningen är bl.a. att utbildnings- verksamheten inte har en tillräcklig omfattning eller att tidigare studerande inte finns kvar i kommunen då uppföljningen ska göras. Avsaknaden av ett tydligt uppdrag från staten att följa upp verksamheten har också förts fram som ett skäl till att det inte har gjorts någon uppföljning. 40Se t.ex. Beslut från Skolinspektionen . 41Skolinspektionen (2009). 42Som exempel kan nämnas en gemensam effektstudie genomförd i de tre storstads- regionerna 2009 (Splitvision research [2009]). Samverkan saknas i många fall Av kommunenkäten framgår att ungefär hälften av landets kommuner samverkar med andra kommuner kring vuxenutbildningen. I av kommunerna sker en intern samverkan mellan komvux och en arbetsmarknads- eller integrationsfunktion eller med . Samverkan inom vuxenutbildningen är mycket vanlig, framför allt mellan komvux och sfi. Samverkan mellan vuxenutbildningen och verksamheter inom andra politikområden är enligt utredningens bedömning en förutsättning för att möjliggöra en utbildning som utgår från den enskildes behov och tillgodoser behov inom arbetsmarknads- och integrations- politiken. Trots detta förekommer inte samverkan mellan olika politikområden i alla kommuner. Ett exempel på ett problem som utredningen har stött på är att studerande ibland inte kan delta i alla delar av en kurs p.g.a. att moment i utbildningen ligger utanför schemalagd tid,43 som den studerandes tillgång till barnomsorg i kommunen grundar sig på den schemalagda tiden. Konsekvensen kan bli att den studerande tvingas utebli eller avstå från delar av utbildningen för att kunna hämta barn på förskolan. Intern samverkan i kommunen är särskilt viktig när det gäller de individuella studieplanerna. De individuella studieplanerna behöver samordnas för att de studerande ska kunna få en samlad bild av vägen till sina slutliga utbildningsmål. Ofta har en studerande flera planer aktuella , utfärdade av olika utbildningsanordnare, inom olika skolformer eller hänförliga till olika kurser. Det är önskvärt att samverkan organiseras så att studieplaneringen genomförs i form av en samlad individuell studieplan som omfattar samtliga kurser som den studerande har behov av, oavsett utbildningsform och nivå (se kapitel 6). Även samverkan med andra kommuner har en viktig roll att fylla. Utredningen har vid sina kommunbesök sett många exempel på hur regional samverkan leder till bättre förutsättningar för ett optimalt resursutnyttjande. Möjligheten att erbjuda en flexibel utbildning såsom anges i lagstiftningen ökar väsentligt om verksamheten uppnår en viss storlek och omfattning. Trots detta är det bara ungefär hälften av kommunerna som samverkar med andra kommuner i erbjudandet av utbildning på grundläggande nivå. 43 Exempelvis kan det handla om stödundervisning eller deltagande i andra aktiviteter i en s.k. studiehall. Av kommunerna anger att de har en etablerad lokal samverkan med Arbetsförmedlingen. Sedan lagen om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare infördes är denna samverkan särskilt viktig. Vid våra kommunbesök har vi tagit del av berättelser om hur studerande hamnat i kläm mellan Arbetsförmedlingens åtgärder och vuxenutbildningen. En studerande inom vuxen- utbildningen kan t.ex. tvingas till studieavbrott för att genomföra en arbetsmarknadspolitisk insats inom ramen för sin etablerings- plan. Den studerande tvingas sedan på nytt söka till den aktuella utbildningen efter att ha avslutat arbetsmarknadsaktiviteten. Det kan innebära att kunskaper går förlorade eller reduceras eller att den studerande tvingas vänta på att kunna fortsätta sina studier. Inom ramen för ett etableringsprogram har personen en etableringsplan som har upprättats i samverkan med . Därutöver kan han eller hon även ha en individuell studieplan upprättad i samband med studier inom komvux och ytterligare en plan upprättad för studier i sfi. Det är inte ovanligt att dessa olika planer kolliderar. Det är nödvändigt med en samverkan i varje individuellt fall för att undvika sådana kollisioner. Rektorns förutsättningar kan vara bristfälliga Skolinspektionen har genomfört en kvalitetsgranskning av rektorers ledarskap. Enligt granskningen är ett problem att resursfördelningen till skolenheterna i allmänhet inte görs med utgångspunkt i en analys av skolans resultat och behov.44 Resursfördelningen kan då bli sådan att rektorernas möjligheter att utveckla verksamheten begränsas. Enligt Skolinspektionen behöver huvudmännen säkerställa förutsättningarna för rektorernas ledning av den pedagogiska verksamheten. Utredningen bedömer att det är mycket viktigt att principerna för resurstilldelningen är väl grundade i en analys av de olika utbildningsenheternas behov. Ett annat problem utredningen har stött på är att det ibland har framkommit en osäkerhet om vem som är rektor för en viss verksamhet. Denna osäkerhet uttrycks framför allt av studerande, men i en del fall även av kommunanställda och av utbildnings- 44 Skolinspektionen (2012b). Det är, inte minst ur rättssäkerhetssynpunkt, viktigt att det är tydligt vem som är rektor för en verksamhet. Den studerande måste veta vem det är som är ansvarig för utbildningen och betygssättningen. Om den studerande har klagomål eller behöver diskutera betygsättningen måste det vara ställt utom tvivel vem som är ansvarig rektor för verksamheten. Otydligheten om vem som är ansvarig rektor tycks särskilt vanlig när vuxen- utbildningen samverkar med den lokala gymnasieskolan samt vid upphandlad verksamhet där betygsrätten är delegerad. Det finns fortbildningsbehov bland lärarna Lärarna inom komvux på grundläggande nivå får enligt utred- ningens studiebesök i kommuner inte alltid den kompetens- utveckling som de känner att de behöver. Frågan om kompetensutveckling är olika högt prioriterad i kommunerna. Enligt utredningens enkätundersökning är det vanligare i större kommuner än i mindre att lärarna erbjuds fortbildning. De vanligaste kompetensutvecklingsinsatserna avser betygs- och bedömningsfrågor. Mindre än hälften av kommunerna anger att lärarna har fått fortbildning när det gäller studerande med inlärningsproblematik eller i andraspråkspedagogik . De flesta lärare som utredningen haft kontakt med anser att det behövs mer vidareutbildning. En vanligt förekommande synpunkt från de lärare utredningen träffat är att det, till följd av den förändrade målgruppen, finns behov av fortbildning i andraspråks- inlärning. Knappt hälften av kommunerna har redan genomfört sådan fortbildning medan andra kommuner inte ser något behov av just denna typ av fortbildning. Kunskapsnivå, utbildningsbakgrund och övriga utbildnings- förutsättningar skiljer sig mycket mellan olika studerande på grundläggande nivå. Den heterogena studerandegruppen ställer stora krav på lärarna. Några studerande har stora behov av individuell lärartid medan andra studerande med större utbildnings- erfarenhet har förutsättningar att klara av sina studier på ett självständigt sätt och i ett högre studietempo. Ökad kompetens- utveckling om individanpassning efterfrågas därför ofta, liksom kurser kring olika funktionsnedsättningar samt tips och råd om hur man kan underlätta studierna för olika studerandegrupper. Kunskaper om olika pedagogiska metoder för arbete med studerande i behov av extra stöd är också något som har efterlysts av lärare utredningen har mött. Det är en utbredd uppfattning att den specialpedagogiska kompetensen behöver stärkas. Huvudmannen för utbildningen ska se till att personalen ges möjlighet till kompetensutveckling.45 Denna skrivning, som är ny i skollagen, tydliggör att huvudmannen ska ge förutsättningar – både ekonomiskt och tidsmässigt – för kompetensutveckling. Kompe- tensutvecklingen bör bygga på en analys av behoven inom verksamheten och hos den enskilde läraren.46 Utredningen anser sammantaget att det ofta saknas ett systematiskt fortbildnings- arbete och att det finns mer att göra när det gäller lärarnas kompetensutveckling. Rekryteringsinsatserna går ofta på sparlåga Förhållandevis få kortutbildade studerar på grundläggande nivå Den höga andelen högutbildade som studerar på grundläggande nivå har uppmärksammats i flera sammanhang, t.ex. i lägesbedömning . Utredningen analyserar också orsakerna till att många med hög tidigare utbildning studerar kurser på denna nivå (se avsnitt 5.5). Ett annat sätt att se på frågan är varför förhållandevis få kortutbildade studerar inom komvux på grundläggande nivå. hade av dem som studerar på grundläggande nivå högst en förgymnasial utbildning, vilket motsvarade drygt 9 500 personer. Det kan jämföras med att det i sfi fanns drygt 40 000 personer med högst en förgymnasial utbildning.47 Enligt statistik från hade 443 000 personer, eller av befolkning i åldrarna 16–, högst en förgymnasial utbildning kortare än nio år.48 I flera sammanhang har det uppmärksammats att nyanlända kortutbildade i högre utsträckning skulle kunna delta i komvux på grundläggande nivå. Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare () bedömde i sitt slutbetänkande att studier 452 kap. 34 § skollagen. 2009/10:165. 47Skolverkets officiella statistik. 48http://(). inom komvux i större utsträckning än borde kunna ingå i etableringsplanerna för nyanlända invandrare. Enligt statistik från Arbetsförmedlingen som tagit del av var det en mycket låg andel, särskilt bland kortutbildade nyanlända, som studerade på grundläggande nivå. Av de nyanlända som hade haft en etableringsplan var det endast för som studier inom komvux eller på en folkhögskola ingick som en insats. Bland deltagare med en förgymnasial utbildning kortare än var andelen tre procent.49 Även har identifierat ett större behov av kompletterande insatser på grundläggande nivå inom komvux för nyanlända med kort skolbakgrund.50 Kommunernas rekryteringsinsatser går på sparlåga Inom komvux ska de som har fått minst utbildning prioriteras.51 De informationsinsatser kommunerna genomför och de informationsmaterial som de använder för att upplysa kommun- medborgarna om verksamheten inom vuxenutbildningen präglas av kommunernas skiftande ambitionsnivåer. Utredningen har, både genom den egna kommunenkäten och genom att ta del av Skolinspektionens tillsynsrapporter, konstaterat att det i många kommuner saknas en aktiv rekrytering till komvux på grundläggande nivå. Mindre än hälften av kommunerna angav i enkätundersökningen att det finns en funktion inom kommunen med uppdraget att söka upp och motivera personer som har rätt till komvux på grundläggande nivå. Den förändrade studerandegruppen inom komvux på grund- läggande nivå ställer delvis nya krav på information och uppsökande verksamhet. De som studerar och som kan vara potentiella studerande på grundläggande nivå är mestadels utlandsfödda. Det innebär att informationen måste anpassas till denna målgrupp. Personer med romskt ursprung har historiskt sett varit svåra att rekrytera till studier. Det finns en svag utbildningstradition i gruppen och enskilda personer har inte sällan en historia med avbrutna studier. Om inte kommunerna aktivt söker upp 50Arbetsförmedlingen (2012). 5120 kap. 2 § skollagen. potentiella studerande riskerar man att inte fånga upp de personer inom den romska befolkningen som har behov av studier på grundläggande nivå. Att enbart presentera information på kommunens hemsida kan vara ett problem när det gäller att nå personer som inte har någon större vana av att hantera datorer. För dessa kan det vara svårt att hitta den information som finns tillgänglig på kommunens hemsida. En särskilt utsatt grupp är äldre kvinnor med utländsk bakgrund som inte har kommit i kontakt med datorer i sina hemländer. En annan grupp som kan kräva särskilda rekryterings- och informationsinsatser är studerande med någon form av funktions- nedsättning. Studerande med funktionsnedsättning eller sociala handikapp kan vara svåra att nå genom annonser, informations- kvällar eller liknande aktiviteter och kan lätt bli förbisedda om det finns brister i kommunens rekryteringsverksamhet. 4.2.3Utredningens bedömningar om kommunernas organisering, styrning och uppföljning Olika organisationsmodeller har olika för- och nackdelar Utredningens bedömning: Det finns inget tydligt svar på vilken organisationsform som fungerar bäst för den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå. Detta måste alltid vara upp till kommunen att avgöra med utgångspunkt i de lokala förutsättningarna. Det är viktigt att utbildningen inom komvux på grundläggande nivå organiseras på ett sätt som möjliggör individanpassning och flexibilitet i förhållande till de önskemål och behov som studerande eller blivande studerande har. Kommunens organisering får inte lägga hinder i vägen för en effektiv och ändamålsenlig verksamhet. Som har redovisats finns det olika sätt att organisera vuxenutbildningen. De flesta kommuner har samlat ansvaret för vuxenutbildningen inom en barn- och utbildningsnämnd eller motsvarande. En av fördelarna med detta är enligt utredningens bedömning att det förbättrar möjligheterna att göra gemensamma överväganden när det gäller utbildningsfrågor, t.ex. frågor om betyg och bedömning. kring kursplaner och mål gynnas också av denna form av organisation. En gemensam organisation kan även vara naturlig med anledning av att lärare ofta tjänstgör inom både ungdoms- skolan och vuxenutbildningen. Dessutom kan fortbildningsinsatser lättare samordnas för personal inom olika skolformer. En nackdel med en renodlad utbildningsorganisation kan enligt vår bedömning vara att vuxenperspektivet riskerar att försvinna i samarbetet med ungdomsskolan. Bemötandet av vuxna och förståelsen för de behov av individualisering och flexibilitet som följer av den vuxnes livssituation riskerar att glömmas bort i en organisation där ungdomsskolan är den klart största verksamheten. Speglingen av ungdomsskolan kan komma att prägla verksamheten inom vuxenutbildningen i allt för hög grad. I de kommuner där det politiska ansvaret för vuxenutbildningen sammanfaller med ansvar i arbetsmarknads- eller integrationsfrågor kan vuxenutbildningen ofta ses som ett verktyg inom dessa politikområden. Detta kan vara positivt eftersom utbildningen då kan ses i ett större sammanhang och lättare kan ges en tydlig arbetsmarknadsinriktning. I en sådan organisation kan dock ibland vissa utbildningsfrågor få låg prioritet, vilket kan vara negativt för den pedagogiska utvecklingen av verksamheten. Kommunens storlek kan vara en faktor av betydelse för vilken organisation som är lämplig. Utredningen har framför allt sett exempel på små kommuner där det har fungerat mycket väl att samla vuxenutbildning, arbetsmarknadsfrågor och integrations- frågor i samma förvaltning. Det finns dock även större kommuner som har denna typ av organisering och där den verkar fungera väl. Det finns dock ingen garanti för att en organisationsform som fungerar bra i en kommun fungerar lika bra i en annan. Det finns alltså, som utredningen ser det, inget tydligt svar på vilken organisationsform som fungerar bäst. Detta måste alltid vara upp till den enskilda kommunen att avgöra med utgångspunkt i lokala förutsättningar och behov. Ett systematiskt uppföljnings- och utvecklingsarbete är nödvändigt Utredningens bedömning: Kommunerna bör arbeta mer systematiskt med uppföljning och utveckling av verksamheten. ett sådant arbete bör ingå att bryta ned nationella mål till lokala, att förbättra sin utbildningsstatistik, att genomföra uppfölj- ningar av om verksamheten uppfyller utbildningsmålen, att genomföra effektstudier samt att analysera hur verksamheten kan utvecklas. Kommunerna bör formulera lokala mål Det finns nationella mål för komvux på grundläggande nivå, t.ex. att utbildningen ska ge vuxna sådana kunskaper och färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetslivet. Det kan enligt utredningens bedömning vara nödvändigt att bryta ned vissa av de nationella målen för att göra det lokala uppföljnings- och utvecklingsarbetet mer konkret. En del kommuner arbetar med lokala mål för verksamheten på grundläggande nivå och andra kan ha mål för vuxenutbildningen som helhet. Utredningen anser att lokala mål kan bidra till en utveckling av utbildningen. Kommunerna bör därför arbeta med att bryta ned vissa av de nationella målen till egna lokala mål. Det är dock viktigt att påpeka att dessa mål alltid måste ligga i linje med de nationella målen. Statistik och annan uppföljning behövs Statistik av god kvalitet måste samlas in av kommunerna, både för att kunna tillgodose de krav som ställs på insamling av nationell statistik och för att kunna göra egna uppföljningar av verksamheten på lokal nivå. Som utredningen har redogjort för finns det vissa luckor i den nationella statistiken. Det är dessutom långt ifrån alla kommuner som samlar in statistik utöver de uppgifter som lämnas till . Utredningen föreslår ovan att ska ges i uppdrag att utveckla och förbättra den nationella statistiken så att de uppgifter som samlas in håller sådan kvalitet att de kan publiceras. Detta kommer även att ställa krav på kommunerna. Utredningen anser också att kommunerna själva bör inleda ett lokalt arbete med att utveckla statistiken om komvux på grundläggande nivå. Man bör utifrån de lokalt uppställda målen för verksamheten bestämma vilken statistik man ska ta fram och sedan återkommande ta fram denna statistik. Ett exempel på uppgifter som relativt ofta saknas är orsakerna till studieavbrott, vilket är en väsentlig uppgift för den som vill utveckla verksamheten så att fler fullföljer sin utbildning. har statistikbrister förklarats med avsaknaden av ett ändamålsenligt it-system. Utredningen anser att ett ändamålsenligt it-system för bl.a. statistikhantering är av mycket stor vikt för den framtida utvecklingen av vuxenutbildningen. Vi diskuterar denna fråga i kapitel 11. Utredningens uppfattning är att det är viktigt att kommunerna initierar uppföljningar av vuxenutbildningen i allmänhet och av komvux på grundläggande nivå i synnerhet. Sådan uppföljning är allt för sällan förekommande. För att förbättringar ska kunna initieras och kvaliteten höjas behöver utvecklingen dessutom följas . Om en systematisk uppföljning av verksamheten inte inleds finns det stora risker för att varken samhällets eller de studerandes resurser används på ett effektivt sätt, med långa studietider och en stor andel studieavbrott som följd. Kunskaperna om effekter måste förbättras Inte bara själva utbildningen behöver följas upp. Det är också viktigt att följa upp utbildningens effekter. Det viktigaste på detta område är att följa vad som händer med de studerande när de lämnar vuxenutbildningen. Effektstudier kan identifiera vilka behov som finns, t.ex. behov av att utbildningen kopplas närmare till arbetsmarknaden eller ett behov av förstärkt eller förändrad språkutbildning. Utan effektstudier är det svårt att veta om vuxen- utbildningen svarar mot de behov som finns. På den nationella nivån föreslår utredningen att IFAU ska följa upp effekterna. Utredningen ser starka skäl att även kommunerna gör lokala uppföljningar av utbildningens effekter. I en del fall kan detta troligen göras möjligt genom att flera kommuner gör gemensamma uppföljningsinsatser på regional nivå. Det är nödvändigt att analysera resultaten Det är inte tillräckligt att sätta mål för verksamheten, att samla in nödvändig statistik och att effekterna av utbildningen undersöks. De resultat man får fram i sin uppföljning måste även omsättas i utvecklande åtgärder. Utredningen har sett några goda exempel på hur en analys av brister i en verksamhet kan bidra till att verksamheten utvecklas.