sou · H1B328 · 2013-05-03 00:00:00 — är bevakningsansvarig myndighet för bl.a. försäkringsverksamhet, vilket innefattar att den myndigheten ansvarar för att vidta de åtgärder som krävs inom försäkringsområdet vid höjd beredskap. De bevakningsansvariga myndigheterna ska samverka inom sam- verkansområden. Samverkansområdena är Teknisk infrastruktur, Transporter, Farliga ämnen, Ekonomisk säkerhet, Geografiskt områdesansvar samt Skydd, undsättning och vård. Ett antal myndig- heter ingår i respektive samverkansområde. Syftet med samverkans- områdena är att främja en helhetssyn i planeringen för dels höjd beredskap, dels krisberedskap. Det civila försvarets funktionsansvar har därmed ersatts av samverkansområden.15 Samverkansområdena bygger på samarbete mellan fristående myndigheter och är inte några egna organisationer i sig. Ingående myndigheter har eget ansvar inom respektive område men har regelbunden kontakt. Sam- verkansområdena har ingen ledning eller samordningsansvarig. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap erbjuder en kansli- funktion och ska i samverkan med de myndigheter som ingår i sam- verkansområdena utveckla formerna för arbetet inom områdena. Arbetet i samverkansområde Transporter, SOTP, syftar till att säkerställa en grundläggande transportverksamhet som tillgodoser samhällets behov av transporter då samhället är utsatt för omfat- tande störningar från fredstida kriser och höjd beredskap. 15 8 § förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. myndigheter i SOTP är , Transportstyrelsen, Sjöfarts- verket och . Det är värt att notera att varken KFN eller ingår i detta samverkansområde. ingår däremot tillsammans med Försäk- ringskassan, , och i Samverkansområdet Ekonomisk säkerhet, SOES. Arbetet i det samverkansrådet syftar till att stärka robustheten för samhällsvik- tiga betalningar och bibehålla förtroendet för det finansiella syste- met. Det har således inte direkt bäring på frågan om tillräckliga försäkringar på transportområdet. Krisberedskapen syftar till att skydda befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet, samt förmågan att upprätthålla grund- läggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättig- heter. På ett mer konkret plan handlar samhällets krisberedskap om att ha en planering för att klara av att upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna såsom transporter, betalningssystem, dricks- vatten, livsmedel, värme och el även i en allvarlig krissituation. Krisberedskapen avser beredskap inför såväl krig som krissituat- ioner i fredstid. Med kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och som hotar grundläggande värden och funktioner. Händelsen avviker från det normala, innebär en all- varlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser.16 Med krisberedskap avses enligt definitionen i förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, förmågan att förebygga, motstå, och hantera krissituationer genom utbildning, övning, och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris. Målet att ar- beta med samhällets krisberedskap är därför att minska risken för allvarliga störningar, kriser och olyckor. 2011/12:1, utg.omr. 6 s. 75. 2.3.2Principer för samhällets krisberedskap Samhällets krisberedskap utgår från ansvarsprincipen som bl.a. in- nebär att den som är ansvarig för en verksamhet under normala förhållanden också är det vid allvarliga händelser och därmed även för att nödvändig samverkan då sker med berörda aktörer. Den som ansvarar för en verksamhet bör analysera sårbarheter i sin verksamhet och vidta förberedande åtgärder för att vid en kris kunna ha beredskap till att i samverkan med andra aktörer möjlig- göra ett samordnat och skyndsamt agerande. Alla aktörer som be- rörs av en kris bör delta i samhällets krisberedskapsarbete. Sam- hällets krisberedskap är indelad geografiskt och inom sektorer och bygger på samverkan både mellan olika samhällsnivåer och mellan olika samhällssektorer. Närhetsprincipen är ett uttryck för detta och innebär att en kris eller allvarlig händelse i första hand hanteras där den inträffar och av dem som är närmast ansvariga. Det innebär att händelsen ska hanteras på den samhällsnivå eller inom den sam- hällssektor som den inträffat. Likhetsprincipen innebär att en verk- samhet så lång som det är möjligt ska fungera på samma sätt under en kris eller allvarlig händelse som under normala förhållanden. Lokalisering och organisation ska förändras så lite som möjligt. 2.3.3Struktur för samhällets krisberedskap På lokal nivå är det kommunerna som har områdesansvar för kris- beredskapen.17 På regional nivå ansvarar länsstyrelserna och de centrala förvaltningsmyndigheterna. På nationell nivå ansvarar re- geringen. Inom statsrådsberedningen finns en chefstjänsteman som arbetar med utveckling, uppföljning och samordning av krishante- ring inom . Som stöd för arbetet finns inom stats- rådsberedningen ett kansli för krishantering. 2.3.4Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bildades och ersatte , och Styrelsen för psykologiskt försvar. 17 7 § lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. under Försvarsdepartementet och ansvarar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris.18 MSB ska i samverkan med myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och före- tag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. Myndigheten ska värdera, sammanställa och rapportera resultatet av arbetet till regeringen. Grundläggande bestämmelser om statliga myndigheters kris- beredskap och höjd beredskap finns i förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Varje myndighet ska i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndig- hetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra för- mågan till verksamhet inom området. Vid denna analys ska myn- digheterna särskilt beakta situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan komma att uppstå, situationer som krä- ver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer, att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet, och förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndigheternas ansvarsområde. Myndigheterna ska värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en risk- och sårbarhets- analys. De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisbered- skapen enligt förordningen och de myndigheter som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) beslutar i enskilda fall, ska lämna en redovisning baserad på analysen till och . Redovisningen ska innefatta vilka åtgärder som planeras och en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder. Syftet med de statliga myndigheternas krisberedskap är att de genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och ut- 18 1 § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. veckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap.19 Samordningsansvaret för att hantera kriser, både fredstida kriser och vid höjd beredskap, ligger på de centrala förvaltningsmyndigheterna. Myndigheternas kris- beredskap gäller såväl fredstida kriser som höjd beredskap. Myn- digheternas samverkan i samverkansområden gäller också såväl fredstida kriser som höjd beredskap. KFN är undantagen från kravet på att upprätta en risk- och sår- barhetsanalys. lämnar en risk- och sår- barhetsanalys. Analysen tar främst sikte på tekniska störningar på finansiella system, såsom tillfälliga störningar i elförsörjningen. Någon särskild analys av att försäkringsmarknaden upphör att fungera till följd av en allvarlig krissituation har inte gjorts. 2.3.6Nationell strategi mot terrorism Regeringen har en nationell strategi mot terrorism som redovisades för i en uppdaterad version den 9 februari 2012.20 Riks- dagen lade skrivelsen till handlingarna. I skrivelsen redovisar rege- ringen en nationell strategi för att förebygga uppkomsten av terrorism, förhindra terroristattentat och förbereda för det fall ett terroristattentat ändå inträffar. I strategin för regeringen fram sin syn på utgångspunkterna, målsättningarna och inriktningen för svensk bekämpning av terrorism. Regeringen anför att de flesta terroristattentaten sker i konfliktdrabbade områden utanför . I är det lokala nationalistiska och separatistiska grupper som står för de flesta attentaten. har flera utförda eller avbrutna attentat i och västvärlden planerats och utförts av personer som agerat på egen hand. Regeringen framhåller att ett öppet samhälle innebär stor sår- barhet för terroristattentat och att skydda sig mot sådana attentat är en komplex uppgift. Förberedelserna syftar till att skapa ett ade- kvat skydd för individer och samhällsviktiga funktioner och an- läggningar. Förberedelserna innefattar också att kunna hantera konsekvenserna av ett attentat. De åtgärder som ska utföras i sam- hället är att 191 § förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 20Skr 2011/12:73, bet. 2011/12:JuU21. -minska risken för att farliga kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära ämnen används vid terroristattentat samt förbättra konsekvenshanteringen av en sådan händelse, -öka kontrollen över vapen, sprängämnen och ämnen som kan utföra viktiga beståndsdelar i sprängämnen, -stärka it-säkerheten, och -förbättra sektorsövergripande planeringar och övningar. På initiativ av säkerhetspolisen skapades Sam- verkansrådet mot terrorism, som är ett samarbete mellan fjorton svenska myndigheter som syftar till att stärka förmåga att motverka terrorism.21 Regeringen anför att transportsektorn är ett skyddsvärt område och att stor vikt läggs på att kunna hantera konsekvenserna av ett terroristattentat eller annan händelse som kan orsaka allvarliga störningar i det svenska samhällets transportsektor. Transporter på väg och järnväg uppmärksammas och skydd för farligt gods, liksom sjöfarten och hamnarna samt luftfarten. Det redovisas inga förberedelseåtgärder för ersättning av skador för det fall ett attentat skulle inträffa. För att underlätta en snabb omställning från ett normalt fredssam- hälle till ett samhälle i krig finns det lagar och förordningar som är permanent gällande men som träder i tillämpning först om landet kommer i krig eller krigsfara. Några beredskapslagar har ett vidare tillämpningsområde och kan även tillämpas i allvarliga krissituat- ioner som inte är krigsrelaterade. Syftet med en hel del av dessa författningar är att säkerställa folkförsörjningen, till exempel ge- nom att staten går in som försäkringsgivare för att trygga landets transportbehov, eller genom att staten ges möjlighet att fördela och prioritera bland begränsade eller knappa resurser. 21 Rådet leds av Säkerhetspolisens generaldirektör. Där deltar även de högsta cheferna för , , , Totalförsvarets forsknings- institut, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , Eko- brottsmyndigheten, , , Kriminalvården samt Transportstyrelsen. För att möjliggöra snabba och effektiva beslut i krigstid har i ett flertal beredskapslagar bemyndigat regeringen att besluta om åtgärder på områden som annars skulle kräva beslut av , fullmaktslagar. Dessa fullmaktslagar ger regeringen ut- ökade befogenheter när det råder krig, befogenheter som i fredstid endast tillkommer . Den konstitutionella grunden för fullmaktslagarna finns i 15 kap. 6 § RF.22 Beredskapslagarna är uppbyggda på ett förhållandevis enhetligt sätt. Om landet inträder i krigstillstånd träder de flesta beredskaps- lagarna automatiskt i tillämpning.23 I andra situationer än konsta- terat krig har man ansett att förhållandena måste bedömas innan respektive lag träder i tillämpning. Det är regeringen som har att göra denna bedömning. Om landet är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga24 förhållanden av viss art som anges i lagarna är det därför regeringen som får besluta om att sätta sådana beredskapslagar i tillämpning helt eller delvis. Besluten ska i vissa fall underställas prövning . Lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig och krigsfara m.m. är en sådan beredskapslag. Andra författningar på beredskapsområdet av intresse för försäkring eller transporter är exempelvis lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, för- valtningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., förfogandelagen (1978:262), prisregleringslagen (1989:978), ransoneringslagen (1978:268), krigshandelslagen (1964:19), lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. och lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om frakt- fart med svenska fartyg. Försvarsdepartementet ger ut en författningshandbok, Samhällets beredskap och försvar, SBF, med beredskapsförfattningar. I det följande redogör vi för några av dessa lagar. 2215 kap. 6 § Är riket i krig eller krigsfara eller råder det sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. 2323 och 27 §§ förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 24I regeringsformen har begreppet utomordentliga förhållanden ersatts av extraordinära förhållanden, 15 kap. 6 §, senaste lydelse SFS (2010:1408). Ändringen är endast språklig. Lag (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigs- fara m.m. trädde i kraft och reglerar försäkrings- verksamhet om är i krig. Om landet kommer i krig träder lagens bestämmelser automatiskt i tillämpning. Regeringen får föreskriva att reglerna ska tillämpas om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föran- ledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. En sådan föreskrift ska underställas inom en månad från utfärdandet. Bestämmelsernas omfattning innebär att lagens regler om försäkringsverksamhet inte kan tillämpas annat än vid krig eller krigsfara. Krigsförsäkrings- lagen är således utformad som en beredskapslag enligt det mönster som gäller för de flesta beredskapslagar. Lagen är permanent gäl- lande, men dess materiella bestämmelser träder automatiskt i til- lämpning om kommer i krig. Lagen kan även sättas i til- lämpning av regeringen om landet befinner sig i krigsfara. Bestäm- melserna innebär att regeringen i vissa fall ges mandat att besluta om åtgärder som annars skulle tillkomma . Denna full- maktslagstiftning som gäller även i fredstid finns i beredskap för att kunna tillämpas i krigstid. Krigsförsäkringslagen innehåller särskilda försäkringsrörelse- och försäkringsavtalsregler och bestämmelser om statlig krigsför- säkring. Syftet med bestämmelserna om statlig krigsförsäkring är att, för att tillgodose folkförsörjningen, näringslivet och försvars- ansträngningarna, ge förutsättningar för att transporter ska kunna genomföras även i krigstid eller när det föreligger risk för krig. I krigstid ökar riskerna kraftigt och kan förväntas leda till att det inte längre erbjuds försäkringar på den kommersiella marknaden. Staten har då möjlighet att gå in som försäkringsgivare och eller återför- säkringsgivare. Staten får meddela krigsförsäkring på transport- området mot krigsrisk och mot risk att egendom läggs under embargo eller uppbringas eller utsätts för annan liknande åtgärd av främmande stat eller av den som där har tagit makten eller försöker ta makten. Försäkring mot dessa risker får staten också meddela i fråga om egendom som har lagrats i utlandet för införsel till eller i anslutning till utförsel från . Staten får avge återför- säkring av sådana försäkringar som har meddelats. Staten får även motta återförsäkring. Det är KFN:s uppgift att meddela dessa för- säkringar, dock endast under förutsättning att det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet att sådan statlig krigsförsäkring kommer till stånd. KFN får även träffa avtal (krigsutbrottsavtal) med försäkrings- givare om övertagande av försäkringar av nämnd art med avse- ende på tid då det råder krigsförhållanden. Nämnden får också, med avseende på tid då det råder krigsförhållanden, träffa avtal med försäkringsgivare om återförsäkring. Sådana avtal ska underställas regeringen för godkännande om de innebär annat än mindre avvi- kelser från redan gällande avtal. Den statliga krigsförsäkringen behandlas mer utförligt i kapitel 5. Förfogandelagen (1978:262) är en beredskapslag som träder i til- lämpning automatiskt om kommer i krig eller efter förord- nande av regeringen om landet är i krigsfara eller om det råder såd- ana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara och om det till följd av dessa förhållanden föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på egendom av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen, eller om det är nödvändigt att med hänsyn till försvarsberedskapen inkalla total- försvarspliktiga till tjänstgöring. Förfogandelagen infördes i sam- band med ransoneringslagen men har ett mer begränsat tillämp- ningsområde än ransoneringslagen. Lagen ger ytterst långtgående befogenheter till regeringen, eller efter bemyndigande till landsting och kommuner, att besluta om att förfoga över egendom förutsatt att förutsättningarna för förfogande är uppfyllda, nämligen att det råder knapphet eller betydande fara för knapphet på egendom av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänster, som inte utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt. Förfogande kan inte bara ske till förmån för staten utan till förmån även för annan. Regeringen, eller, efter bemyndi- gande kommuner, landsting eller statliga myndigheter, beslutar om förfogande. Förfogande över egendom ska riktas mot en bestämd ägare eller innehavare av egendomen. Egendom tas i anspråk med äganderätt eller nyttjanderätt. Det finns ett antal former av förfo- gande som räknas upp i lagens 5 §. Det handlar om att ta i anspråk fastighet eller annan egendom med ägande- eller nyttjanderätt, upphävande eller begränsande av nyttjanderätt, åläggande för ägare av viss egendom, bl.a. fastighet och industrianläggning, att utöva verksamhet för framställning av egendom, åläggande att förvara egendom i lageranläggning, åläggande att ombesörja transporter samt åläggande av tillfällig uppgift åt Försvarsmakten som väg- visare, budbärare, arbetsmanskap eller sjukvårdspersonal. Vid för- fogande utgår skälig ersättning som fastställs av värderings- nämnder. Syftet med ransoneringslagen (1978:268) är att tillgodose total- försvarets och folkförsörjningens behov av förnödenheter i krig och i fredstid. Tillämpningen är uteslutande avsedd att tjäna för- sörjningspolitiska syften.25 Enligt lagen träder ransoneringsbestäm- melserna automatiskt i tillämpning om riket kommer i krig. Om riket är i krigsfara eller om det till följd av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig eller av annan utomordentlig händelse föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på förnödenhet av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen får regeringen föreskriva att bestämmelserna i lagen får tillämpas.26 De åtgärder som kan vidtas är enligt 6 § att reglera handeln genom att (1) föreskriva förbud mot att bjuda ut, saluhålla, överlåta eller för- värva en viss förnödenhet, (2) föreskriva att vissa förnödenheter endast får överlåtas eller förvärvas i viss ordning eller på vissa vill- kor, eller (3) föreskriva att förnödenheter endast bör få användas för vissa ändamål, på vissa villkor eller med vissa begränsningar. Det finns vidare möjlighet att meddela föreskrifter om auktori- sation för att tillverka, använda eller yrkesmässigt köpa och sälja viss förnödenhet. Ransoneringar, prisregleringar och andra krisåtgärder kan ut- göra långtgående ingrepp i enskilda människors förhållanden. Sådana ingrepp kräver enligt regeringsformen därför stöd i lag. kan dock i vissa krissituationer överlåta till regeringen att meddela föreskrifter som det i normala fall ankommer på riks- dagen att besluta om. Ransoneringslagen bygger på denna möjlig- het, liksom förfogandelagen, prisregleringslagen och krigsförsäk- ringslagen. De krissituationer som det föreligger delegationsmöjlig- 1977/78:75 s. 48. 262 § ransoneringslagen (1978:268). heter för är enligt 15 kap. 6 § regeringsformen krig, krigsfara eller extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigs- fara vari riket har befunnit sig. Det framgår vidare av 15 kap. 6 § regeringsformen att i en lag med ett sådant bemyndigande ska det noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnytt- jas. Ransoneringslagen är även tillämplig i fredstid. Frågan blir då vilket stöd regeringsformen ger för ett sådant bemyndigande i andra situationer än de som beskrivits ovan. Föreskrifter om för- hållandet mellan det enskilda och det allmänna, som gäller åliggan- den för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, ska enligt 8 kap. 2 § regerings- formen meddelas av genom lag. Till den gruppen hör föreskrifter om ransonering, som kan utgöra kännbara ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. I 8 kap. 3 § RF stadgas att det ovan angivna området som egentligen hör till lagområdet kan delegeras till regeringen. Delegeringen ska ske genom bemyndi- gande i lag. kan i dessa fall också medge att regeringen i sin tur får överlåta normgivningskompetensen till förvaltnings- myndighet eller kommun. På uppdrag av Försvarsdepartementet (dir. 2007:95) har en ut- redning om översyn av ransoneringslagen och prisregleringslagen genomförts och överlämnats till regeringen.27 Enligt förslaget er- sätts nuvarande ransoneringslag och prisregleringslagar av en ge- mensam ransonerings- och prisregleringslag, som föreslås träda i tillämpning automatiskt om träder i krig, och efter beslut av regeringen vid krigsfara eller om det till följd av ett särskilt extra- ordinärt förhållande uppkommer en allvarlig brist, eller risk för all- varlig brist, på en förnödenhet om det är oundgängligen nödvän- digt för att tillgodose befolkningens eller totalförsvarets försörj- ningsbehov och detta behov inte utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt. Utredningen konstaterade att det är klarlagt att ransoneringslagens befogenhetsbestämmelser ligger under det delegeringsbara området.28 Utredningen har remissbehandlats och 27SOU 2009:3, Ransonering och prisreglering i krig och fred respektive SOU 2009:69, En ny ransonerings- och prisregleringslag. 28SOU 2009:69, s. 106. Ett utförligt resonemang som landar i att bemyndigandena i pris- regleringslagen är grundlagsenliga vid en fredstida tillämpning finns i förarbetena till den nu gällande prisregleringslagen, prop. 1977/78:75, s. 49. Där anges också att en sådan tolkning vinner stöd av motivuttalanden vid tillkomsten av regeringsformen. 7 § regeringsformen (RF) i prop. 1973:90 framhölls sålunda att allmänna ransone- ringslagen hör till de lagar som genom uppräkningen i paragrafen förs in under dess arbete med en ny krisproposition pågår inom och väntas . En annan beredskapslag är prisregleringslagen (1989:978) som träder automatiskt i tillämpning om landet kommer i krig.