sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Det rimmar också väl med en annan central observation i studie, nämligen att bristande kunskap om hur kraven ska ställas utgör det största hindret vid miljöanpassad upphandling. Det är knappt hälften av de upphandlande myndigheterna och enheterna som uppger att personalen har givits utbildning i miljöanpassad upp- handling. Å andra sidan uppger det absoluta flertalet av myndig- heterna att det finns miljökompetens inom organisationen som skulle kunna vara behjälplig vid formuleringen av miljökrav. Det som främst efterfrågas är tillgängliga verktyg och goda exempel. Men även andra faktorer synes påverka benägenheten att ställa miljökrav. tidigare nämnda utvärdering av rege- ringens handlingsplan identifierar tre nyckelfaktorer som avgörande för om miljökrav ställs eller inte i offentliga upphandlingar. En första nyckelfaktor är politiskt stöd. Det visar sig att ett formaliserat stöd genom en väl förankrad och implementerad miljöpolicy är helt centralt. Den andra faktorn av betydelse är den relativt stora osäkerhet som råder på många håll om hur miljökrav kan ställas i förhållande till upphandlingslagstiftningen, inte minst kopplad till rädslan för att en upphandling ska överprövas. Detta verkar i synnerhet gälla de upphandlande myndigheter som mer sällan in- kluderar miljökrav i sina upphandlingar. En tredje och viktig faktor för om miljökrav övervägs i samband med en upphandling eller ej är det individuella (miljö)engagemanget hos medarbetare, både hos verksamhetsutövare och hos upphandlare. 7.2.3Vilka slags krav ställs? Det framgår inte av studie inom vilka specifika produktgrupper, dvs. vilka typer av varor och tjänster, som miljö- krav ställs. Inte heller vilken typ av krav som ställs, mer än att av myndigheterna uppger att de använder MSR:s upphandlingskriterier. Såvitt utredningen kan förstå ställs dock miljökrav främst inom i huvudsak följande produktkategorier: Kommunerna ställer miljökrav i upphandlingar av livsmedel, transporter och energirelaterade produkter. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Landstingen ställer motsvarande krav vid upphandlingar av sjukvårdsprodukter och transporter. För de statliga myndigheterna är bilden svårtecknad, vilket inte är så konstigt mot bakgrund av att deras respektive verksamheter skiljer sig markant åt. När det gäller varor och tjänster som de statliga myndigheterna avropar från de ramavtal som upphandlas av Statens inköpscentral går det dock att vara mer precis. Statens inköpscentral ställer nämligen miljökrav för den absoluta mer- parten av upphandlande produkterna. Vidare omgärdas exempelvis mycket stora upphandlingsverksamhet som regel av miljökrav. Verket har genomfört en analys av tänkbara åtgärder för att öka effektiviteten och kapaciteten i transport- systemet – med en utblick till 2050. I denna utredning – den s.k. – finns ett omfattande underlag som belyser hur kraven i samband med kommande om- och nybyggnad kan och bör miljöanpassas.5 Viss vägledning av vilka krav som de facto ställs på myndighetsnivå kan emellertid fås genom att studera MSR:s kriterieverksamhet. Det finns nu miljökriterier för det absoluta flertalet av de produkter som den offentliga sektorn anskaffar på regelbunden basis. rör det sig om ett tiotal olika produkt- områden: städ- och rengörings-, gatu- och fastighets-, energi-, inrednings- och textil-, kontors-, livsmedels-, sjukvårds- och omsorgs-, fordons- och transportområdena. Inom varje produkt- område finns det ett antal undergrupper med mer specifika produktområden. Totalt rör det sig om ett stort antal miljörela- terade krav, närmare ett tusental är en siffra som MSR själv anger. 5 , rapport 2012:101. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Många olika aspekter beaktas när kriterierna tas fram För respektive kriterium finns information om kravets tillkomst, motivet till att ställa kravet samt förslag på handlingar som kan användas för att styrka att kravet är uppfyllt, dvs. Till grund för kriterieprocessen använder MSR ett internt instrument som kallas för prioriteringsmatrisen. Denna består av ett 20-tal olika frågor som syftar till att ringa in produktområden där man bedömer att det behövs och är lämpligt att ställa miljökrav i offentliga upphandlingar. Frågorna rör bland annat: om koppling finns till de 16 svenska miljökvalitetsmålen, vilken miljöförbättringspotential som bedöms föreligga, om det finns stora skillnader i miljöprestanda mellan leveran- törerna på marknaden, konkurrenssituationen på marknaden, om det finns andra styrmedel, t.ex. miljöskatter, på det aktuella produktområdet, om leverantörsmarknaden och produktområdet bedöms som innovativt, samt om den offentliga sektorn är en stor kund. Det är med andra ord en rad olika aspekter som tas i beaktande när de olika miljökraven tas fram, varav flera är direkt kopplade till de kriterier som från ett samhällsekonomiskt perspektiv bör vara avgörande för om och när miljökrav är lämpliga att ställa i offent- liga upphandlingar. För områden där upphandlingskriterier saknas har MSR arbetat fram en vägledning om vad en upphandlande myn- dighet eller enhet bör tänka på när man på egen hand formulerar sina miljökrav. Miljökraven kan ställas på flera olika sätt och med olika ambitionsnivåer MSR:s miljökriterier kan användas på flera olika sätt i förfråg- ningsunderlaget. Dels som krav på leverantören eller den produkt som ska levereras och dels i form av tilldelningskriterier eller som särskilda fullgörandevillkor. För flertalet kriterier finns det olika En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling ambitionsnivåer: en basnivå, en avancerad nivå och en s.k. spjuts- spetsnivå, som den upphandlande myndigheten eller enheten kan välja mellan beroende på faktorer som information om marknaden, ambitionsnivå, etc. Att tänka på vid tillämpning av miljökriterierna Till stöd för de upphandlande myndigheterna och myndigheterna har MSR tagit fram en checklista för hur kriterierna ska ställas, en checklista som innehåller följande punkter: Val av nivå: Här ska den upphandlande myndigheten välja ambitionsnivå på det eller de krav som ska ställas i den aktuella upphandlingen. Val av krav: Nästa steg är att myndigheten väljer ut de krav som tillhör den valda nivån i respektive kriteriedokument. Infoga kravet: Att infoga kravet rätt i det egna förfrågnings- underlaget innebär att använda hela det valda kravet utan att omformulera det eller använda det som bilaga. Ange hur svaret ska se ut: Här ska den upphandlande myndig- heten ange om anbudsgivaren ska använda ett svarsformulär eller ett eget formulär och vilka verifikat (bevismedel) som kan lämnas, eller om sådana istället kommer att efterfrågas vid en eventuell uppföljning. Varje krav i kriteriedokumentet anger förslag på verifikat. Utöver kriterierna finns även andra stödjande dokument. Motivdokument: Förklarar varför kraven är viktiga att ställa. Tillämpningsdokument: Ger specifika råd för ett visst produkt- område. Svarsblankett: Gör det enklare för anbudsgivaren att svara på kraven. Bakgrundsdokument: Ger fördjupad information om produkt- området Som ytterligare stöd har MSR en helpdesk dit upphandlande myn- digheter kan vända sig direkt med frågor. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling 7.2.4Vilka faktorer påverkar hur miljökrav ställs? Som framgått tidigare talar man inom området miljöanpassad offentlig upphandling om välformulerade respektive icke väl- formulerade miljökrav. studie visar att upp- handlande myndigheter upplever en otydlighet dels om vad som kan räknas som ett miljökrav, dels vad som menas med ett väl- formulerat miljökrav. Det står vidare klart att förekomsten av miljökunskap och förståelse för miljökravens roll i offentlig upp- handling inom organisationen har avgörande betydelse för hur kraven ställs. Vidare indikerar studien att vissa upphandlare upp- lever svårigheter att ställa miljökrav på grund av osäkerhet rörande det handlingsutrymme som finns inom ramen för upphandlings- lagstiftningen. Juridisk kompetens har således också betydelse för hur miljökraven ställs. Ytterligare en osäkerhet har att göra med den beräknade kost- naden för att ställa miljökrav. Enligt flera av de upphandlande myndigheter som ingick i studien är såväl ekonomiska som miljö- relaterade vinster uppenbara om kostnaderna för miljöanpassade produkter ses i ett längre perspektiv och inte enbart räknas på de initiala kostnaderna. Ekonomisk kompetens spelar därför också en viktig roll för hur miljökraven ställs. Studien visar också att miljöhänsyn oftast beaktas via krav i för- frågningsunderlaget och anledningen till detta är att de, vid anbuds- utvärderingen, bedöms enklare att hantera än som tilldelnings- kriterier eller särskilda kontraktsvillkor. Det verkar också finnas ett samband mellan hur ofta miljö- hänsyn tas i upphandlingarna och variationen på kraven: ju oftare miljökrav ställs desto större variation. En annan observation är att användningen av nivån på MSR:s kriterier: bas, avancerad eller spjutspets – till stor del är avhängig vilka resurser som finns till- gängliga: ju mer upphandlingsresurser som en myndighet förfogar över desto mer ambitiösa kriterier tenderar man att använda sig av. Enligt studien ställs oftast miljökrav på basnivå. 7.2.5Hur följs kraven typiskt sett upp? Precis som i fallet med vilka specifika miljökrav som ställs är det svårt att skaffa sig en heltäckande bild av det arbete med upp- följning som utförs på myndighetsnivå. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling följningen är eftersatt stöds av tidigare nämnda enkätundersökning. Där framkommer att inte mer än av de över 400 upphandlande myndigheterna eller enheterna som besvarade enkäten uppger att de alltid eller ofta följer upp upphandlingar ur miljösynpunkt. Cirka en fjärdedel anger att det förekommer att de följer upp medan drygt hälften av myndigheterna svarade att de sällan eller aldrig gör uppföljningar av de miljökrav som ställts. På frågan hur de uppföljningar går till, som trots allt görs, visar enkäten att den vanligaste formen är ett avstämningsmöte med leverantören. Tyvärr finns det ingen närmare information om vad som avhandlas vid dessa möten. Den näst vanligaste formen av uppföljning är att dokumentation eller data begärs in från leveran- tören, vilket i knappt hälften av fallen sker genom någon form av certifikat. Stickprovsundersökningar sker i av upphandlingarna. Platsbesök är ovanliga, de sker bara i av fallen. 7.2.6Ett bra exempel på hur uppföljning av miljökrav kan gå till Som framgick i kapitel 3 arbetar , som ligger långt framme i arbetet med att ställa och följa upp miljökrav, med en intressant kvalitetsmodell i sina upphandlingar av kollektivtrafik. Det är primärt tre slags krav som ställs på de potentiella leveran- törerna: utsläppskrav, krav på andel förnybart drivmedel samt krav på att trafikutövarna ska ha ett aktivt miljöarbete. Kollektiv- trafikbranschen har gemensamt tagit fram en miljökravsbilaga som utgår ifrån vid trafikupphandlingarna. De krav som ställs följs också upp, framför allt i syfte att säkerställa att beställd trafik och kvalitet verkligen tillhandahålls. Vidare ses det som en tro- värdighetsfråga vis-a-vis operatörerna. Man framhåller även, som utredningen tidigare varit inne på, vikten av en god konkurrens som skäl att följa upp de krav som ställs. Samtliga trafikavtal följs upp med hjälp av fordonsdatabasen . I databasen läggs trafikavtalen in och fordonen som ska användas på respektive avtal kopplas samman med avtalet. Varje avtal innehåller krav som gäller utsläpp av kväveoxider och par- tiklar, krav på en viss andel förnybart drivmedel och krav på ett aktivt miljöarbete. Trafikföretaget lägger in fordonen i databasen, En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling de anger basdata om fordonen (typ av buss, euroklass mm) och även rörliga data, . Med rörliga data menas exempelvis körda kilometer och drivmedelsförbrukning. Dessa uppgifter används sedan i uppföljningen. Trafikföretagen ska också redovisa hur de arbetar aktivt inom ramen för sitt eget miljöledningssystem. För att säkerställa att den information som lämnats via är korrekt genomförs även miljörevisioner på plats hos trafikföretagen. Miljörevisionen är ett platsbesök där och trafikföretaget tillsammans går igenom miljöarbetet och diskuterar möjliga förbättringar. Det ses som ett tillfälle att ge tips och idéer till varandra så att utvecklingen går åt önskat håll. Enligt utredningens uppfattning är arbete med att följa upp ställda miljökrav ett mycket bra exempel på hur en upp- följning bör gå till. 7.2.7Sammanfattande slutsatser och förslag MSR (alternativt det samordnade upphandlingsstödet6) ansvarar för att utforma miljökravpaket för de vanligast förekommande produktområdena. Paketen ska bestå av de mest relevanta och viktigaste kraven och instruktioner om hur kraven kan följas upp. MSR (alternativt det samordnade upphandlingsstödet) ges uppdraget att genomföra en förstudie om och hur landstingens databas för uppföljning av sociala krav (se avsnitt 8.2) kan ut- vecklas i syfte att underlätta uppföljningen av miljökrav. Statens inköpscentral i samråd med MSR (alternativt det samordnade upphandlingsstödet och Statens inköpscentral) ansvarar för att upphandla ramavtal för uppföljning av miljö- krav. Regeringen bör ta initiativ till ett utökat och mer formali- serat nordiskt samarbete kring kriterieutformning och uppfölj- ning av miljökrav. 6 Notera att förordar en ny upphandlingsstödjande myndighet i avsnitt 1.4 som även ska inkludera MSR:s kompetens. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Nationell kriterieverksamhet är mycket viktig i sammanhanget Kunskapsgenomgången i kapitel 6 indikerade vikten av ha sam- ordnade miljökrav så att inte leverantörer inom ett produktområde möter en mängd olika krav. Det framkom också att det kan vara svårt att ställa relevanta krav. Det kräver mycket kunskap av de upphandlingsansvariga, något som även de refererade gransk- ningarna i det här kapitlet visar. Det gäller i synnerhet vilka krav som får ställas – hur långt man kan gå – en synnerligen komplex och svårtillgänglig materia. En annan viktig fråga när miljöhänsyn övervägs är i vilken utsträckning det redan finns andra styrmedel på plats och hur verksamma dessa är. Det säger sig självt att för de flesta upphandlande myndigheter och enheter är detta en över- mäktig uppgift att klara av på egen hand. Det är helt enkelt inte görligt att alltid ha den kompetens som krävs. Sammantaget talar detta starkt för att ha en central instans som ansvarar för kriterie- arbetet m.m. I den svenska upphandlingskontexten är MSR:s verk- samhet just ett svar på detta. Utredningens bedömning är att verksamheten inom MSR är av avgörande betydelse för att de krav som ställs är genomtänkta ur ett miljömässigt, juridiskt och samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningen gör bedömningen att verksamheten skulle kunna bli än mer värdefull för den offentliga sektorns miljömässigt och socialt anpassade upphandling genom följande två åtgärder: a) en inlemning av MSR:s kriterieverksamhet i ett utvecklat nationellt upphandlingsstöd– under förutsättning att garantier skapas vid övergången att MSR:s verksamhet kan fortsätta utvecklas enligt de förutsättningar som gäller och med bibehållen integritet – och b) genom en utveckling av miljökravpaket för varor och tjänster som många myndigheter upphandlar eller där det handlar om stora volymer. Det handlar här inte om att utveckla miljökravspaket för de stora upphandlingsmyndigheterna, som t.ex. och kollektivtrafikföretagen, som i stor utsträckning redan utvecklat och regelmässigt använder dylika paket, utan avsikten är att underlätta och vässa myndigheternas miljöanpassade upphandling i stort. Utredningen ser att en sådan verksamhetsutveckling skulle vara en naturlig fortsättning av den verksamhet som MSR byggt upp. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Kriterieverksamheten kan sannolikt göras än mer användarvänlig och verkningsfull genom utformning av Utredningen bedömer att det sannolikt finns vinster att göra genom att de upphandlande myndigheterna i större utsträckning använder samstämmiga krav inom de olika produktområdena och att krav- nivån än mer anpassas efter olika leverantörsmarknader. Det ligger ett värde i att de miljökrav som den offentliga sektorn ställer inom olika områden är så standardiserade som möjligt. Det blir då mer förutsägbart för leverantörerna vilka krav som gäller. Erforderliga investeringar för att möta kraven blir enklare att motivera. Detta kommer i sin tur att gynna konkurrensen på marknaden. Sist men inte minst kommer det sannolikt att bidra till att större miljöeffekt uppnås. Det är också viktigt att kravnivån anpassas efter leveran- törsmarknadens förutsättningar: på större och mer utvecklade marknader kan högre krav ställas. Utredningen är medveten om att MSR i mångt och mycket arbetar på det här sättet. Det finns olika kravnivåer, kraven tas fram i samverkan med företrädare för beställar- och leverantörs- sidan etc. Man håller även på att utveckla en kriteriedatabas så att det lättare ska gå att hitta krav för den produkt som man avser att upphandla. Utredningen menar dock att detta arbete skulle kunna tas ytterligare ett steg framåt genom att MSR utformar färdiga miljökravpaket för de vanligast förekommande produktområdena som kommunerna, landstingen respektive de statliga myndig- heterna efterfrågar. Dessa paket skulle bestå av de mest relevanta och viktigaste kraven inom de aktuella områdena och även inne- hålla tydliga instruktioner på hur kraven bör följas upp. Tanken är att upphandlarna inte skulle behöva fundera på vilka krav som ska ställas – de kan välja de relevanta paketen i trygg förvissning om att upphandlingen då blir optimalt miljöanpassad. Detta ska inte tolkas som att utredningen anser att upphandlande myndigheter och enheter alltid eller oreflekterat ska ställa miljökrav. Så är det inte. Det handlar i stället om att inom områden där det är relevant att ställa krav på miljöhänsyn skapa största möjliga verkan med så lite ansträngning och resursåtgång som möjligt. En dylik åtgärd skulle ha flera fördelar: Den skulle förenkla upp- handlingen av miljöanpassade varor och tjänster. Den skulle vidare skapa ökad tydlighet vis-a-vis leverantörsmarknaderna. Det skulle givetvis bli en grannlaga uppgift för MSR, alternativt det sam- En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling ordnade upphandlingsstödet, att finna den sammantaget mest opti- mala kombinationen av krav, nivån på kraven etc. Kravnivån ska å ena sidan vara tillräckligt hög för att de upphandlande myndig- heterna med gott samvete kan säga sig bedriva en miljöanpassad anskaffningsverksamhet och innebära en definitiv utmaning för marknadens leverantörer att möta, så att en kontinuerlig förbätt- ring av miljöprestanda sker. Å andra sidan får kraven inte vara så ambitiösa att bara ett fåtal företag klarar av att möta dem: då försvagas oundvikligen konkurrensen på marknaden. Utredningens bedömning är dock att MSR:s personal, i kraft av sin specialist- kompetens och mångåriga erfarenhet, är väl skickade att göra denna svåra avvägning. En aspekt att beakta i detta arbete är risken för att miljö- kravspaketen innebär en sådan standardisering och likriktning att det konserverar, snarare än utvecklar, den offentliga upphandlingen i en miljövänlig riktning. För att motverka denna risk måste krav- nivåerna löpande revideras, t.ex. vartannat eller . Kriterieverksamheten kan sannolikt få en ännu större utväxling i en större upphandlingsstödjande verksamhet som den efterfrågade samordningen av inblandade myndigheter skulle öka granskning av den miljöanpassade upphandlingen visar på ett behov av en större samordning hos inblandade myndig- heter. Det framhålls som ett problem att de centrala myndig- heternas/organisationernas råd och bedömningar i frågor relaterade till den miljöanpassade upphandlingen inte alltid är i överens- stämmande med varandra. Detta skapar en otydlighet och spär på den osäkerhet som finns hos många upphandlande myndigheter angående vilka krav som får ställas m.m. Därtill kommer att det rent generellt finns ett stort behov inom offentlig upphandling av att de olika perspektiven på upphandlingen vägs samman och ryms i en och samma analys. Detta gäller självfallet också området miljö- anpassad upphandling. Utredningen anser att MSR:s verksamhet, där kriterieverksam- heten utgör en dominerande del, bör inlemmas i en ett utvidgat upphandlingsstöd. Detta skulle medföra en rad positiva synergi- effekter, bl.a. ökad tydlighet och tillföra upphandlingsstödet värde- full spetskompetens inom området hållbar upphandling (miljö- En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling mässigt och socialt). En sådan inlemning får emellertid under inga villkor innebära att MSR:s verksamhet slås sönder, vilket alltid är en risk när verksamheter slås samman. En sammanslagning måste därför ske i former där allt görs för att utnyttja och bygga vidare på de värden som MSR byggt upp. Det är viktigt att arbetet även fortsättningsvis är utåtriktat, i nära dialog med intressenterna, samt fokuserat på upphandlingsfrågor inom miljöområdet och det sociala området. Stor medvetenhet om att uppföljningen av ställda miljökrav är eftersatt Ett av sorgebarnen i offentlig upphandling är uppföljningen av de olika krav som ställs. Uppföljningen av miljökrav är inget undan- tag. I vissa avseenden framstår också den eftersatta uppföljningen inom den miljöanpassade upphandlingen som extra problematisk, framför allt från leverantörsperspektivet. Att som många upp- handlande myndigheter och enheter förefaller göra, ställa krav på att leverantörerna och de produkter som tillhandahålls ska uppfylla, ibland omfattande, miljökrav utan att sedan följa upp att dessa faktiskt efterlevs, tenderar att skapa stor irritation inom leveran- törskollektivet. Det gäller framför allt de leverantörer som tar kraven på allvar och på olika sätt anstränger sig för att möta dem, vilket i regel är förknippat med vissa kostnader. Utredningens gör bedömningen att det finns en ökande medvetenhet ute på upp- handlande myndigheter och enheter om att uppföljning är ett eftersatt område och att sakernas tillstånd måste förbättras. Frågan är hur det ska gå till. Den främsta anledningen till att uppföljningen av miljökrav brister verkar vara brist på resurser och organisationer som inte är anpassade efter uppgiften En viktig observation är att en förbättrad uppföljning av miljökrav intimt hänger ihop med en förbättrad uppföljning rent generellt. Ytterligare en observation är att det finns vissa typer av miljökrav som kan vara särskilt svåra att kontrollera och följa upp. Många miljökrav har att göra med olika substanser, kemikalier m.m. som kan ingå i olika produkter, vars beskaffenhet inte låter sig obser- En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling veras med blotta ögat – de måste istället analyseras i ett labora- torium eller motsvarande. När det gäller dylika krav måste de upphandlande myndigheterna i stor utsträckning lita till olika former av certifieringar, märkningar m.m. Detta ämnes- eller kemikalierelaterade problem ska dock inte överdrivas. Det stora problemet är fortfarande att uppföljning inte alls sker och det beror primärt på andra faktorer än att det är tekniskt svårt. Viss uppföljning skulle kunna underlättas av en nationell databas för uppföljning När det gäller uppföljning av vissa sociala krav har landstingen tagit fram en gemensam databas för självdeklarationer (se avsnitt 8.2.6). Enligt utredningens uppfattning finns det anledning att överväga en motsvarande databas inom miljöområdet. Många företag är leverantörer till ett flertal kommuner, landsting och statliga myn- digheter.