sou · H1B346 · 2013-06-14 00:00:00 — Det innebär att de berörda myndigheterna ska tillämpa de villkor som följer av förordningarna utan att någon särskild implementering i svensk lagstiftning sker. Icke sektorspecifika stöd av mindre betydelse Stöd som inte överstiger av anses inte utgöra statligt stöd enligt artikel 2.2 i allmänna förordningen. Tidsperioden som tidigare avsåg tre kalenderår har ändrats till tre beskattningsår. Förordningen gäller bl.a. inte för stöd som beviljas företag med verksamhet inom primär produktion av de jordbruksprodukter som förtecknas i bilaga I till fördraget och stöd som beviljas företag med verksamhet inom bearbetning och saluföring av de jordbruksprodukter som förtecknas i bilaga I till fördraget (artikel 1.1 b-c). Stöd av mindre betydelse inom sektorn för produktion av jordbruksprodukter samt inom fiske- och vattensektorn I jordbruksförordningen föreskrivs att stöd per jordbrukare kan beviljas av utan att anmälas till kommissionen, under förutsättning att det totala beloppet för sådant stöd inte överstiger ett belopp som fastställs av kommissionen, beräknat som av värdet av produktionen i fisket eller jordbrukssektorn i den berörda medlemsstaten. kan medlemsstaterna bevilja stöd som ligger i linje med förordningen utan att kommissionen behöver godkänna stödet i förväg. Medlemsstaterna behöver bara lämna information som styrker att de två taken har följts. Särskilda bestämmelser finns även för fiskerisektorn i fiskeri- förordningen. Det totala stöd av mindre betydelse som beviljas ett företag inom fiskesektorn får inte överstiga av tre beskattningsår. Inom jordbrukssektorn och fiskerisektorn finns vidare så kallade nationella tak som inte får överskridas. Det innebär att ett visst ackumulerat belopp beräknat per medlemsstat inte får överskridas av tre beskattningsår. För jordbrukssektorn är det nationella taket (artikel 3.3 i jordbruksförordningen) och för fiskeri- sektorn är det nationella taket för (artikel 3.4 i fiskeriförordningen). Kommissionen har utarbetat riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (2008/C 82/01), nedan kallade miljöriktlinjerna. Dessa riktlinjer är tillämpliga på stöd för att främja miljöskydd inom alla sektorer (avsnitt 2.1 punkt 58). När det gäller bl.a. jordbruk är riktlinjerna tillämpliga på stöd till miljöskydd till företag som är verksamma inom förädling och saluföring av produkter. Enligt avsnitt 3.1.6 i dessa riktlinjer kan stöd till förnybara energikällor anses vara förenliga med den gemensamma marknaden. Syftet med ett sådant stöd är att avhjälpa det marknadsmiss- lyckande som sammanhänger med negativa externa effekter genom att skapa individuella incitament att öka de förnybara källornas andel av den totala energiproduktionen (punkt 48). Statligt stöd till förnybara energikällor kan vara berättigat om det inte finns obligatoriska gemenskapsnormer som gäller andelen energi från förnybara energikällor för enskilda företag (punkt 101). Vidare kan det vara berättigat för att täcka skillnaden mellan kostnaden för att producera energi från förnybara energikällor och marknadspriset på den berörda energiformen. Detta är tillämpligt på produktion av förnybar energi där syftet är att senare sälja den på marknaden eller att tillgodose företagarens eget energibehov (punkt 107). Huvudsyftet med kontrollen av de statliga stöden till miljöskydd är att garantera att stödåtgärderna ska leda till en miljöskyddsnivå som är högre än den som hade uppnåtts utan stödet. De positiva effekterna av stödet ska vara fler än de negativa när det gäller snedvridning av konkurrensen. Europeiska kommissionen har också antagit riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn – 2013, nedan kallade jordbruksriktlinjerna.6 Dessa riktlinjer avser samtliga statliga stöd som beviljas för verksamheter knutna till produktion, bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter som omfattas av bilaga I till fördraget. De är tillämpliga på alla stödåtgärder, av vilket slag de än är, som omfattas av definitionen av statligt stöd i artikel 107.1 i fördraget, inklusive åtgärder som finansieras genom skatteliknande avgifter. Kommissionen bedömer medlemsstaternas statsstöd enligt dessa riktlinjer. För att anses förenlig med den gemensamma marknaden ska en stödåtgärd innehålla en stimulansfaktor eller kräva en motprestation från mottagaren. Ensidiga, statliga stödåtgärder som endast har till syfte att förbättra producenternas finansiella situation, men som inte på något sätt bidrar till sektorns utveckling, och i synnerhet stöd som enbart beviljas på grundval av pris, kvantitet, produktionsenhet eller produktionsmedel anses utgöra driftsstöd som inte är förenliga med den gemensamma marknaden, om inte undantag uttryckligen medges i gemenskapslagstiftningen eller i dessa rikt- linjer. Enligt energiskattedirektivet får medlemsstaterna tillämpa skattebefrielse, skattenedsättning, skattedifferentiering och åter- betalning av skatt. I artikel 26.2 i direktivet anges dock uttryckligen att sådana åtgärder kan utgöra statligt stöd och ska i så fall anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 i fördraget. Av riktlinjerna framgår vidare att när en skatteåtgärd enligt artikel 8 och artikel 15.3 i energiskattedirektivet tillämpas på samma sätt på hela jordbrukssektorn, anser kommissionen att en sådan åtgärd kan bidra till sektorns utveckling (punkt 167). 6 Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk 2007–2013 (2006/C 319/01). Det föreslagna systemet med skattereduktion är inte begränsat till att bara avse el som konsumeras för privat bruk. Även el som förbrukas av företag kan alltså ge rätt till skattereduktion. Eftersom en reduktion av skatten indirekt innebär att statliga medel överförs till företag, är det fråga om ett statligt stöd. Den första frågan blir då om åtgärden måste anmälas till kommissionen i förväg. En medlemsstat får bevilja ett stöd av mindre betydelse om det ryms inom de aktuella taknivåerna. Det föreslagna stödet i form av skattereduktion är i och för sig begränsat på så sätt att reduktion medges med högst ca (10 000 kWh x [energiskattesatsen om x 2]. måste dock medlemsstaten garantera att taknivåerna inte överskrids. För att säkerställa detta skulle den stödgivande myndigheten, dvs. , vara tvunget att vidta ett flertal åtgärder. skulle vara skyldigt att informera stöd- mottagaren om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse genom att uttryckligen hänvisa till den EU-förordning som är tillämplig. Vidare skulle verket tvingas kontrollera att reduktionen, samman- taget med annat stöd av mindre betydelse som mikroproducenten erhållit under det innevarande beskattningsåret och de två föregående beskattningsåren, inte överskrider de tak som gäller samt att de nationella taken enligt jordbruksförordningen och fiskeriförordningen inte överskrids. registrerar och sammanställer allt stöd som rör tillämpningen av förord- ningarna. skulle därför vara tvunget att underrätta om stödbeslutet. skulle också vara tvunget att kontrollera med att såväl de individuella som de nationella taken inte överskrids. Enligt beräkningar skulle kostnaderna för denna kontroll innebära en engångskostnad första året för att bygga upp ett datasystem som ska hantera uppgifterna om andra stöd från . I ett sådant datasystem ska också uppgifter lagras för de två föregående beskattningsåren. Trots att lagrar uppgifterna elektroniskt måste en hantering ske. Kostnaderna för första året har verket beräknat till . Därefter har uppskattat att det blir en årlig kostnad med . I dessa belopp ingår de kostnader som ett system med skattereduktion skulle medföra utan beaktande av statsstödsreglerna (3,5 miljoner respektive ). Att den årliga kostnaden blir hög i ett system som beaktar statsstödsreglerna beror på att det krävs en betydande hantering även om antalet personer som berörs är begränsat. Den kostnad som tillkommer för ett sådant kontroll- system är alltså dels en engångskostnad om , dels en årlig kostnad om . Den årliga hanteringen av skattereduktionen blir alltså så hög med ett kontroll- system som garanterar att de minimis-taken inte överskrids. Det är inte ekonomiskt försvarbart att införa en sådan kontrollskyldighet för mot bakgrund av de relativt små belopp som det är fråga om och då det, i vart fall , skulle omfatta få företag. Av den anledningen väljer utredningen att inte lägga fram några sådana förslag. Det betyder att förslaget inte kan genomföras med hänvisning till de minimis-bestämmelserna. I stället bör förslaget om skattereduktion anmälas till kommissionen utifrån främst miljöriktlinjerna. Dessa riktlinjer är tillämpliga på stöd för att främja miljöskydd inom alla sektorer. I enlighet med dessa riktlinjer är en skattereduktion till mikroproduktion av förnybar el ett stöd för att öka de förnybara källornas andel av den totala energiproduktionen, vilket är en av gemenskapens miljöprioriteringar. Vidare kan statligt stöd vara berättigat om kostnaden för att producera förnybar energi är högre än kostnaden för produktion som grundar sig på mindre miljö- vänliga energikällor och om det inte finns någon obligatorisk gemenskapsnorm som föreskriver en viss andel energi från förnybara källor för enskilda företag. För produktion av förnybar energi, där syftet är att senare sälja den på marknaden eller att tillgodose företagarens eget energibehov, kan det också vara berättigat med ett stöd för att täcka skillnaden mellan kostnaden för att producera energi från förnybara energikällor och marknadspriset på den berörda energiformen. I enlighet med riktlinjerna för statligt stöd till jordbruk och skogsbruk är det föreslagna systemet med skattereduktion avsett att tillämpas på samma sätt inom hela sektorn. Därmed torde kommissionen kunna anse att åtgärden kan bidra till sektorns utveckling och alltså förenlig med den gemensamma marknaden. Mot denna bakgrund är utredningens bedömning att ett system med skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el bör kunna anses som förenligt med den gemensamma marknaden och därför också kunna godkännas av kommissionen. Förhållandena mellan ett nettodebiteringssystem och statsstöds- reglerna är i princip desamma som mellan dessa regler och förslaget om skattereduktion. Det som kan tilläggas är att det i ett nettodebiteringssystem torde bli betydligt svårare för att kunna kontrollera att de olika taknivåerna inte överskrids, om man vill stödja sig på de minimis-bestämmelserna. Detta eftersom verket i ett nettodebiteringssystem, där skattelättnaderna sker genom parternas agerande, skulle sakna den direktinformation det får med de uppgifter som ska lämnas för att få skattereduktion. 11.4.3Nya regler för undantag från skatteplikt på el Undantaget från skatteplikt för viss el omfattar inte endast el som konsumeras för privat bruk. Även el som förbrukas av företag kan ha rätt till befrielse från energiskatt på el. Eftersom ett undantag från skatteplikt indirekt innebär att statliga medel överförs till företag, som det inte överförs till samtliga producerande och förbrukande företag, är det fråga om ett statligt stöd. Den första frågan blir då om åtgärden måste anmälas till kommissionen. Skyldigheten att anmäla en åtgärd till kommissionen gäller så kallat nytt stöd. För befintliga stöd gäller andra bestämmelser. Reglerna om undantag från skatteplikt har visserligen funnits tidigare, men eftersom den befintliga regleringen genom utredningens förslag ändras, kan det inte uteslutas att åtgärden ändå anses som nytt stöd. Därmed måste den anmälas om man inte kan stödja sig på bestämmelserna om de minimis eller om den följer av systemets art och funktion. Undantaget för skatteplikt gäller anläggningar av mindre installerad generatoreffekt än . Denna begränsning medför ingen garanti för att taknivåerna inte överskrids. Även beträffande detta förslag skulle därför krävas en relativt omfattande kontrollfunktion för om man vill stödja sig på de minimis-bestämmelserna. Jämfört med ett skattereduktionssystem, där stödmottagaren aktivt ansöker om stödet, skulle kontroll- funktionen dessutom bli betydligt svårare att hantera. Även här finner utredningen därför att det inte är ekonomiskt försvarbart att föreslå en sådan lösning. När det sedan gäller frågan om åtgärden följer av systemets art och funktion gör utredningen följande bedömning. Energiskatten har historiskt sett varit fiskal, men har gradvis fått en allt mer resursstyrande karaktär. Syftet med fiskal beskattning är att generera skatteintäkter till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Regeringen har i prop. 2009/10:41 vidare uttalat att det är önskvärt att energiskatten får en i allt högre grad resursstyrande karaktär för att målen för förnybar energi och effektivare energi- användning ska kunna nås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Om energiskatten ska främja målet för effektivare energianvändning, anser regeringen att energiskatten i princip bör tas ut på all energi på ett likformigt sätt.7 Energiskatten lyfts fram som ett viktigt styrmedel för att kostnadseffektivt uppnå målet för effektivare energianvändning.8 De administrativa kostnader som skulle krävas för att utan begränsningar uppbära skatt från samtliga som framställer elektricitet för direkt egen förbrukning, skulle resultera i att det fiskala syftet och resurseffektiviteten motverkas. Det kan även ifrågasättas om den administrativa bördan som, i avsaknad av en effektbegränsning, skulle påföras de minsta egenförbrukarna kan anses proportionerlig i förhållande till den begränsade uppbörden från en beskattning av egenproducenter som framställer el för egen förbrukning i anläggningar med låg effekt. Det ligger alltså i ett fiskalt skattesystems art och funktion att undvika beskattning i situationer där de positiva effekterna av uppbörden riskerar att understiga den administrativa merkostnad som en beskattning skulle innebära. Undantaget från skatteplikt för viss elektrisk kraft infördes också ursprungligen just av administrativa skäl.9 Kommissionen har (Statligt stöd nr NN 143/96) angående reducerad och förenklad nätavgift uttalat bl.a. att det är en följd av systemets art och funktion att förenklade administrativa förfaranden tillämpas i fråga om hundratals småskaliga producenter som tillsammans endast står för en procent av den totala svenska 2009/10:41 s. 120. 8Aa s. 151. 1993/94:SkU34 s. 17. Kommissionen fann därför att åtgärden inte omfattades av artikel 87.1 EG (dvs. artikel 107.1 i EUF-fördraget). Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att det följer av systemets art och funktion att undanta de aktuella anläggningarna från beskattning. Utredningens bedömning är därför att åtgärden inte behöver anmälas till kommissionen. 11.4.4Avslutande kommentar avseende stöd till mikroproduktion Utredningens uppdrag är att föreslå regler kring mikroproduktion av förnybar el som ska gälla för såväl privatpersoner som företag. Eftersom även företag ska omfattas, blir frågan om förenligheten med statsstödsreglerna aktuell. Detta som dagens mikro- produktion helt domineras av privatpersoner. Enligt utredningens bedömning bör visserligen förslagen kunna godkännas av kommissionen utifrån miljöriktlinjerna. Men detta är naturligtvis ingen garanti för att resultatet av kommissionens granskning blir ett godkännande. Om regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag, kan det därför finnas skäl att överväga om reglerna till att börja med bara ska gälla för privatpersoner, innan frågorna kring statsstöd är klara. Reglerna skulle ändå komma att gälla för flertalet av dem som redan är mikroproducenter och också troligen flertalet av dem som överväger att investera i mikroproduktion. 12 Konsekvenser och ikraftträdande 12.1Ekonomiska aspekter och konsekvensbeskrivningar Enligt utredningens direktiv ska följande aspekter utredas och konsekvensbeskrivas: Den privatekonomiska drivkraften för att investera i en elproduktionsanläggning inom systemet. Den tekniska och ekonomiska produktionspotentialen för egenproducerad el. Effekter på elmarknadens funktion och bidrag till produktion av förnybar el. Samhällsekonomiska och offentligfinansiella konsekvenser samt eventuella förslag till finansiering av lagda förslag. En mer utförlig analys och beskrivning av dessa aspekter finns i betänkandets bilaga 3. 12.1.1Privatekonomiska drivkrafter för att investera i mikroproduktion Utredningens bedömning: Det saknas privatekonomiska incitament för potentiella mikroproducenter att investera i solceller även med en skattereduktion på . För småskalig vindkraft saknas det incitament utan skatte- reduktionen, men med en skattereduktion kan det bli ett lönsamt alternativ. Skälen för bedömningen: En anledning till att vilja bli mikro- producent är att ersätta köpt el med egenproducerad. Det finns många angreppssätt till att genomföra en analys av vilka drivkrafter hushåll eller företag har för att investera i småskalig egenproducerad el. Den generella utgångspunkten i kommande analys är att hushållen investerar, om det är privatekonomiskt lönsamt för dem. Analysen bortser alltså från andra pådrivande faktorer än rent ekonomiska. Syftet är att räkna ut den privatekonomiska drivkraften för att installera en mikroproduktionsanläggning. För detta ändamål kommer både förväntade vinster och kostnader av att driva en mikroanläggning, under olika förutsättningar, att beräknas och analyseras. Avgörande för investeringens lönsamhet är elpriset och investeringskostnaden. Av stor betydelse har även mikro- anläggningens förväntade årliga fullasttimmar. Även diskonterings- räntan och förväntad livslängd på mikroanläggningen påverkar resultaten. Det använda lönsamhetsmåttet i nedanstående tabell är summan av den diskonterade reduktionen av värdet på inköpt el och den diskonterade investeringskostnaden. Tabellen är uppdelad i en vindkraftsdel och en solkraftsdel. Båda uttrycker den privat- ekonomiska lönsamheten per installerad kilowatt. Beräkningarna indikerar att det inte är privatekonomiskt lönsamt att investera i vind- eller solkraft. För att vindkraft ska bli ett lönsamt investeringsalternativ med rådande elpriser och , måste investeringskostnaden minska från 28 000 till per installerad kilowatt. För att göra solkraft lönsamt krävs att investerings- kostnaderna minskar från 21 000 till per installerad kilowatt. Med en skattereduktion motsvarande förändras resultatet för vindkraft.1 Som tabellen indikerar blir det privatekonomiskt lönsamt att investera i vindkraft med hjälp av en skattereduktion, om det finns bra vindlägen. Däremot indikerar beräkningarna att solkraft trots en skattereduktion inte är ett 1 Beloppet bygger på exemplet att mikroproducenten får skattereduktion för 2 500 kWh, se avsnitt 7.3.4. privatekonomiskt lönsamt alternativ. En känslighetsanalys av resultaten finns i bilaga 3. 1Elpriset inkluderar själva elpriset, elcertifikatavgiften, (rörliga) nätavgiften, energiskatten och mervärdesskatten. 2Beräkningarna baseras på en avskrivningstid och en ränta på . I beräkningarna ingår inte eventuell ersättning för inmatad el. Utredningens bedömning: Den potential som bedöms som mest realistisk att uppnå är den ekonomiska. Den motsvarar 10,5 GWh ny mikroproduktion, främst från solcellsanlägg- ningar. Skälen för bedömningen: Utredningen har studerat gjorda potentialbedömningar och prognoser för hur stor utbyggnaden av ny egenproduktion av förnybar el kan bli. Hur många förnybara mikroproduktionsanläggningar som kommer att byggas beror på elpriser och ekonomiska förutsättningar samt hur olika hinder kan lösas. Hindren kan vara svårigheter i acceptans från grannar och problem med att ansluta anläggningarna till ett befintligt kraftnät. Vad som i slutändan realiseras beror på de ekonomiska förut- sättningarna. Potentialbedömningarna kan variera mycket beroende på om man diskuterar teknisk, fysisk, ekonomisk eller praktisk potential. Utredningen har utgått från tre olika potentialer: Inom ramen för mikroproduktion av el för eget behov finns det en studie genomförd av (2010). De bedömer den maximala tekniska solkraftspotentialen hos mikro- anläggningar och privatpersoner till . En högre teknisk potential har beräknats av (2010). Han utgår från att en stor del av tillgängliga tak- och fasadytor i det svenska byggnadsbeståndet utnyttjas, vilket skulle ge en maximal solkraftsproduktion på . Potentialen för småskalig vindkraft bedöms till av Energimarknads- inspektionen. Elproduktionen kan delas in i baskraft (till exempel kärnkraft och vattenkraft), reglerkraft (till exempel vattenkraftverk, kraft- värmeverk och kol- och gaskraftverk) samt intermittenta kraftslag (exempelvis sol- och vindkraft). De intermittenta kraftslagen kan inte leverera el kontinuerligt och är svåra att prognostisera. Om mikroproduktion av sol- och vindkraft ingår i ett större energisystem, medför intermittensen ett kraftbortfall som måste ersättas med så kallade reglerkraft för att upprätthålla stabiliteten i systemet. Ett problem för en utbyggnad av intermittent kraft (t.ex. genom en utbyggnad av mikroproduktion) är att säkerställa att det finns tillräckligt med reglerkraft tillgänglig. Det råder olika uppfattningar om hur mycket vindkraft som kan integreras i det svenska elsystemet. Vissa studier har visat att det är möjligt att integrera upp till intermittent kraft och balansera variationerna med vattenkraft. Andra menar att möjligheten att utöka vattenkraftens regleringsmöjligheter är begränsade utan betydande investeringar. Tidigare studier ger alltså inget säkert svar, varför utredningen gör antagandet att dagens vattenkraft kan reglera . finns det intermittent kraft installerad i (sol- och vindkraft). Det innebär, enligt antagandet om reglerkapaciteten, att ytterligare kan installeras utan att framtvinga betydande investeringar. Samman- fattningsvis kan den intermittenta potentialen därmed bedömas till . Mellan och fanns det ett statligt investeringsstöd som hushåll kunde ansöka om för att täcka delar av investerings- kostnaderna för nätansluten installation av solceller. ökade den nätanslutna effekten från solceller med 5,7 MW, från 3,6 till 9,3 MW. Det motsvarar en ökning med strax . Stödet omfattade och för och . Totalt motsvarar det maximalt eller per installerad kilowatt. Baserat på uppgifterna för investeringsstödet har ett elasticitets- mått beräknats. Elasticitetsmåttet indikerar den procentuella förändringen i installerad effekt som en konsekvens av en procentuell förändring i investeringskostnaden. Elasticiteten beräknas till -2,1 (se bilaga 3). Tolkningen av elasticitetsmåttet är att om kostnaden för att installera nätanslutna solceller minskar , kommer den installerade effekten att öka . En skattereduktion är inte direkt detsamma som ett investeringsstöd, men gör ändå att det blir mer lönsamt att investera i solkraft. Med en skattereduktion på blir den förväntande kostnadsminskningen . Med en initial investeringskostnad på motsvarar det en kostnadsminskning med och på med . Med hjälp av elasticitetsmåttet går det då att beräkna hur stor effekten av skattereduktion blir på den installerade nätanslutna effekten med dessa investeringskostnader. I det första fallet kommer den installerade effekten att öka (30*2,), vilket motsvarar en ökning från Konsekvenser och ikraftträdande SOU 2013:46 9 270 till 15 kommer den installerade effekten att öka (60*2,), 9 270 till (en ökning med ). Givet hamnar ökningen i elproduktion på mellan 5 256 och 10 512 MWh. Sammantaget kan därmed den ekonomiska potentialen för en ökad produktion av småskalig solkraft bedömas till mellan 5,3 och 10,5 GWh beroende på hur hög den initiala investeringskostnaden för solceller är. Det förefaller dock mer troligt att investerings- kostnaden för solceller kommer att ligga närmare 20 000 än , varför 10,5 GWh kommer att användas som underlag för den ekonomiska potentialen för småskalig solkraft. Liknande beräkningar för en ekonomisk potential för en ökad småskalig vindkraftsproduktion är svårt att ta fram.