sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Eftersom 7 kap. 4 § 3 TF innehåller en brottsbeskriv- ning som återger rekvisiten i 19 kap. 5 § bör en ändring av spioneribestämmelsen även föranleda motsvarande ändringar i 7 kap. 4 § TF. 6En särskild straffbestämmelse för spioneri i samband med en internationell militär insats En av våra huvuduppgifter är att analysera om men-rekvisitet i spioneribestämmelsen har en lämplig utformning. I direktiven pekas på att olika förhållanden har förändrats sedan spioneribrottet tillkom. Det anges bl.a. att Försvarsmakten bedriver en stor del av sin verksamhet i s.k. utlandsmissioner och att det kan ha bidragit till att intresset av att skydda uppgifter om rikets försvar har vidgats. Våra överväganden och förslag till förändringar av spioneribe- stämmelsen har redovisats i kapitel 5. Som framgår där är det vår bedömning att spioneribestämmelsen är avsedd att skydda säkerhet, i bemärkelsen oberoende och bestånd, och att den enbart ska träffa gärningar som kan innebära en inte obetydlig negativ effekt för säkerhet samt att men-rekvisitet med hänsyn härtill i huvudsak har en ändamålsenlig utformning. Det saknas därför skäl att föreslå några förändringar av men-rekvisitet i spioneribestämmelsen av hänsyn till skyddsintresset säkerhet. Vårt uppdrag begränsar sig emellertid inte till enbart en analys av spioneribestämmelsen och förändringsbehovet när det gäller den bestämmelsen. I direktiven anges att vi ska göra en analys av om den nuvarande lagstiftningen innebär ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet mot svenska intressen. Vidare anges att vi mot bakgrund av bl.a. förändringarna av För- svarsmaktens verksamhet ska överväga behovet av andra straff- rättsliga förändringar (än förändringar av men-rekvisitet). Som vi tolkar direktiven innebär det att vi även ska överväga behovet av förändringar när det gäller vissa med spioneri närlig- gande förfaranden, dvs. underrättelseverksamhet som tar sikte på En särskild straffbestämmelse för spioneri uppgifter av betydelse för säkerhet men där kopplingen till det skyddsintresset inte är så starkt att men-rekvisitet är uppfyllt. I avsnitt 5.4.8 har vi konstaterat att det kan finnas ett sådant förändr- ingsbehov när det gäller underrättelseverksamhet riktad mot upp- gifter av internationell karaktär som inte i första hand avser svenska förhållanden. Uppgifter som rör internationella samarbete för fred och säkerhet kan vara känsliga och av stor betydelse för utan att ett uppenbarande av dem kan sägas äventyra säkerhet på det sätt som krävs för spioneribestämmelsens tillämplighet. Försvarsmakten och Säkerhetspolisen har genom sina experter i utredningen särskilt framhållit två verkliga fall som enligt deras uppfattning visar på bristerna i den nuvarande lagstiftningen; dels det s.k. USB-fallet (se ovan avsnitt 5.4.8), dels det s.k. tolk-fallet. I USB-fallet var fråga om uppgifter rörande förhållanden hän- förliga till den internationella militära insatsen i . En svensk person hade i samband med sin tjänstgöring i fått del av bildmaterial från en föreläsning om hoten från IED (Improvised Explosive Devices). Han förvarade materialet på ett USB-minne som han sedan glömde i en dator på en allmän plats. Fråga uppkom därför om straffansvar för vårdslöshet med hemlig uppgift enligt 19 kap. 9 § . I domen uttalade tingsrät- ten att negativa effekter för den internationella insatsen som ett uppenbarande av uppgifterna för främmande makt skulle kunna ge upphov till inte var att bedöma som men för rikets säkerhet. I tolk-fallet hade en svensk officer som tjänstgjorde i den svenska kontingenten av KFOR1, dvs. Nato-operationen i Kosovo, inlett en relation med en lokalanställd serbisk tolk, som visade sig vara agent med avsikt att inhämta känsliga uppgifter om insatsen för vidarebefordran till sin uppdragsgivare. Relationen avbröts innan agenten hade lyckats komma över några uppgifter genom den svenska officeren. Enligt Försvarsmakten och Säkerhetspolisen skulle det, om agenten lyckats med sin föresats och den svenska officeren lämnat ut känsliga uppgifter om insatsen, ha varit svårt att applicera en svensk straffbestämmelse på förfarandet eftersom uppgifterna inte var sådana att ett röjande av dem kunnat orsaka men för rikets säkerhet. Trots detta hade ett röjande av uppgifterna kunnat föra med sig allvarliga negativa konsekvenser för den inter- nationella insatsen samt för relation till Nato och för Sve- riges säkerhetspolitik. 1 Kosovo Force. En särskild straffbestämmelse för spioneri I följande avsnitt redogörs för vilket straffrättsligt skydd som uppgifter med anknytning till internationella samarbete för fred och säkerhet har enligt den nuvarande straffrättsliga regle- ringen. Vidare redovisas våra överväganden i fråga om regleringen är ändamålsenligt utformad i detta avseende, ett eventuellt förändr- ingsbehov och hur det i så fall kan tillgodoses. 6.2Ett internationellt samarbete för fred och säkerhet är viktigt för Vår bedömning: Ett internationellt samarbete för fred och säkerhet har fått en ökad betydelse för säkerhet och en sam- verkan med andra länder och organisationer är viktigt för Sve- rige. Utvecklingen har även inneburit att förhållanden som rör ett internationellt samarbete för fred och säkerhet har ökat i betydelse. Som framhållits i tidigare avsnitt har samhällsutvecklingen inne- burit en ökad samverkan med andra länder, inte minst på det säker- hets- och försvarspolitiska området. Det kan med fog hävdas att utvecklingen även har inneburit ett ökat beroende av sådan sam- verkan för att upprätthålla skyddet för säkerhet. Den för- svars- och säkerhetspolitiska inriktning som regeringen har angett ger uttryck för det och innebär att det militära försvaret enskilt och tillsammans med andra ska försvara och främja vår säker- het, i , i närområdet och utanför närområdet. Regeringen har framhållit att landets säkerhet inte enbart kan värnas vid vår gräns och att en ökad samverkan med andra länder innebär bättre förutsättningar att hantera utmaningar och hot innan de når vårt eget territorium. Vidare har angetts att det ligger i intresse att främja internationellt säkerhets- och försvarssamarbete efter- som det skapar förtroende mellan stater och lägger grunden för gemensam säkerhet (prop. 2008/09:140 s. 8 och s. 15). Det ökade samarbetet med andra länder och organisationer är en logisk följd av samhällsutvecklingen. säkerhet är beroende av stabilitet i omvärlden. Globaliseringen leder till att landgränser får mindre betydelse och att konflikter i andra länder även har betydelse för och för vår säkerhet. samarbete med andra länder och organisationer innebär även förpliktelser att bidra till en gemensam säkerhet. Till exempel medför vårt medlemskap i en solidarisk förpliktelse att till- En särskild straffbestämmelse för spioneri sammans med övriga medlemsländer ansvara för säkerhet. kan således inte förhålla sig passivt vid ett angrepp som drabbar ett annat medlemsland, men kan å andra sida förvänta sig att andra länder agerar om drabbas (a. prop. s. 9). Enligt vår bedömning har utvecklingen också inneburit att för- hållanden som rör freds- och säkerhetsfrämjande samar- bete med andra länder och organisationer har fått en ökad bety- delse för säkerhet. Om uppgifter om sådana förhållanden röjs kan de i fler fall medföra men för säkerhet och gär- ningen omfattas av spioneribestämmelsen. Även andra förhållan- den, vars uppenbarande inte kan medföra sådant men, kan dock vara av stor betydelse för och – i ett större och längre per- spektiv – även för möjligheterna att värna säkerhet. 6.3Närmare om internationella freds- och säkerhetssamarbete 6.3.1Allmänt om internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser Som ett led i det internationella samarbetet på försvars- och säker- hetsområdet deltar i olika internationella freds- och säker- hetsfrämjande insatser. Begreppet fredsfrämjande verksamhet inkluderar konfliktförebyggande, fredsskapande, fredsbevarande, fredsframtvingande och fredsförebyggande insatser. I samman- hanget har fredsbevarande insatser i traditionell bemärkelse avsett insatser som görs efter ett freds- eller eldupphöravtal. Insatserna baseras på parternas medgivande samt på en opartisk inställning till konflikten. Med fredsframtvingande insatser har avsetts sådana insatser som utförs för att med militärt våld eller hot om militärt våld upprätthålla eller återställa fred i ett område (se SOU 2011:76 s. 44). I lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid interna- militära insatser används begreppet internationell militär insats. Med detta avses verksamhet som Försvarsmakten bedriver i ett insatsområde utomlands i syfte att avvärja en risk för väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överens- kommelser om fred och vapenstillestånd eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt (prop. 2009/10:160 s. 141 f). Om en mili- tär väpnad styrka ska sändas utomlands för en internationell militär insats krävs enligt 15 kap. 16 § regeringsformen att det sker för att En särskild straffbestämmelse för spioneri fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänt, att det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden (se lagen [2003:169] om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen [1994:588] om utbildning för fredsfrämjande verksam- het) eller att har medgett det i ett särskilt fall. 6.3.2Exempel på aktuella internationella insatser Enligt vad som anges i budgetpropositionen för (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 6, s. 20) tjänstgjorde 1 840 personer i internationella insatser . Där anges också att svenska förband under deltog i insatser i , och . ISAF (Assistance Force, ) godkände i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka i Afghanis- tan (ISAF) för att bistå den afghanska regeringen med att upprätt- hålla säkerheten i . Styrkans huvuduppgift är att genom säkerhetshöjande insatser skapa förutsättningar för den politiska stabiliseringsprocessen, möjliggöra för FN och andra internatio- nella och enskilda hjälporganisationer att genomföra humanitära insatser samt bistå vid återuppbyggnad och långsiktig utveckling i i enlighet med afghanska prioriteringar. Genom reso- lution (2003) utvidgade ISAF:s mandat till att bl.a. innefatta hela det afghanska territoriet.2 Den internationella säkerhetsstyrkan ISAF leds av Nato. Styrkan har ett brett internationellt stöd och bestod av 49 truppbidragande länder, varav 21 inte är medlemmar i . KFOR (Kosovo Force) Insatsen i Kosovo har fått sitt mandat av genom resolution . Styrkan etablerades och leds av Nato. tjänstgör drygt 6 148 soldater i styrkan från 30 olika länder, varav bidrar med drygt 50 soldater och officerare.3 2011/12:29 s. 14 ff. 3Enligt uppgifter hämtade från Försvarsmaktens hemsida . En särskild straffbestämmelse för spioneri OUP (Operation Unified Protector) deltog 2011 i den av Nato ledda insatsen i i enlighet med beslut i . bidrog med en flyginsats för att upprätthålla en flygförbudszon, säkerställa vapenembargot och skydda civila i enlighet med beslu- tet. I insatsen ingick som mest fem Gripenplan, spanings- och stödresurser, personal för informationsoperationer samt en enhet för lufttankning.4 6.4Det straffrättsliga skyddet för uppgifter som rör ett internationellt freds- och säkerhetssamarbete Vår bedömning: Förhållanden hänförliga till ett internationellt samarbete för fred och säkerhet – i regel i form av en internationell militär insats – kan i vissa fall ha sådan betydelse att ett uppenba- rande av dem medför men för säkerhet. I andra fall kan en olovlig underrättelseverksamhet riktad mot uppgifter om sådana förhållanden aktualisera straffansvar för tjänstefel eller brott mot tystnadsplikt, om rekvisiten i 20 kap. 1 § eller i 20 kap. 3 § brotts- balken är uppfyllda. Inom ramen för det internationella freds- och säkerhetssamarbetet hanteras känsliga uppgifter. Det kan vara fråga om uppgifter som rör , andra länder som ingår i samarbetet, relationerna mellan länderna eller en aktuell insats. När insatsen planeras och genomförs kan metod, utrustning och taktik överensstämma med det som förekommer i de deltagande ländernas inhemska försvar. Insatsens genomförande och upplägg kan således avslöja något om de enskilda ländernas försvar. Samar- betet kan även i övrigt innefatta känslig information som avslöjar förhållanden hänförliga till de deltagande ländernas försvarsför- måga. Det kan också finnas uppgifter av mer övergripande och politiskt art som t.ex. avser ländernas inbördes relationer eller ett framtida samarbete. Framför allt torde dock förekomma uppgifter som rör pågående eller planerade internationella insatser. Det kan vara fråga om taktik, bemanning, ansvarsfördelning, vapenförmåga etc. Sådana uppgifter är av central betydelse för insatsens genomfö- rande och för säkerheten för de personer som deltar i insatsen. 4 Enligt uppgifter hämtade från Försvarsmaktens hemsida . En särskild straffbestämmelse för spioneri I vissa fall är uppgifterna av sådant slag att men-rekvisitet i 19 kap. 5 § är uppfyllt. Så torde inte sällan vara fallet om uppgifterna på ovan nämnt sätt avslöjar något om försvar (se ovan under avsnitt 5.4.8. angående det s.k. USB-målet och tingsrättens domskäl i målet). Om uppgiften rör förhållanden som endast har en indirekt relevans för säkerhet, t.ex. genom att det enbart har betydelse för den aktuella insatsen som deltar i, torde dock spioneribestämmelsen sällan vara till- lämplig. Som redan konstaterats kan det förhållande som uppgiften rör ändå ha stort värde och ett yppande av förhållandet innebära svåra konsekvenser för insatsen. Därmed uppkommer även en negativ effekt för eftersom säkerhet gynnas av ett effektivt och framgångsrikt internationellt samarbete. Med hänsyn till att uppgiften inte uppfyller kraven i men-rekvisitet kan straff- ansvar för spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift inte komma i fråga. Om en gärning innefattar myndighetsutövning kan fråga om straffansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § uppkomma. Det krävs då att gärningspersonen, uppsåtligen eller av oaktsamhet, vid myndighetsutövningen åsidosatt vad som gäller för uppgiften. Straffskalan för tjänstefel är böter eller fängelse . Om brottet är grovt kan dömas till fängelse i lägst och högst . Med myndighetsutövning avses utövning av offentlig makt, dvs. utövning av befogenheter att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet eller annat jämförbart förhållande. Med myn- dighetsutövning avses i bestämmelsen i princip endast svensk myndighet. Ansvar för tjänstefel kan således inte utkrävas annat än med stöd av uttryckliga bestämmelser i svensk lag.5 Uppgifter av nu aktuellt slag omfattas i regel av s.k. utrikes- sekretess enligt 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Till exempel kan en operationsplan som upprättats inom ramen för deltagande i den Natoledda insatsen i (se ovan) avseende en kommande säkerhetsoperation i det svenska ansvarsområdet omfattas av utrikessekretess eftersom ett röjande av den skulle kunna skada relationer med Nato (däremot omfattas planen – sannolikt – inte av den s.k. försvarssekretessen i 15 kap. 2 § OSL, eftersom det inte kan anses skada rikets säkerhet att den röjs). I ett sådant fall kan ett röjande av uppgifterna aktualisera straffansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 5 m.fl., , En kommentar [Zeteo ], kommentaren till 20 kap. 1 § och SOU 2009:76 s. 309 f. En särskild straffbestämmelse för spioneri För straffansvar för brott mot tystnadsplikt krävs att någon röjer eller olovligen utnyttjar en uppgift som han eller hon är pliktig att hemlighålla enligt svensk lag.6 Endast den som lyder under tystnadsplikt kan således träffas av straffbestämmelsen. Straffskalan för brott mot tystnadsplikt är böter eller fängelse i högst , vilket kan jämföras med straffskalan för spioneri som anger fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst fyra och högst eller på livstid. 6.5Åtgärder som inte är av straffrättslig natur En gärning som innefattar en obehörig informationshantering kan medföra andra än straffrättsliga konsekvenser för den enskilde. Förutom att gärningen kan grunda skadeståndsskyldighet kan olika arbetsrättsliga sanktioner aktualiseras om förfarandet har samband med en anställning. Ytterst kan det bli fråga om uppsägning enligt 7 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. För offentliganställda finns därutöver bestämmelser om disciplinansvar. Enligt 14 § lagen (1994:260) om offentlig anställning () kan en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelsen. Om felet med hänsyn till samtliga omständigheter är att anse som ringa får någon påföljd inte meddelas. Disciplinpåföljd är varning och löneavdrag (15 § ). 6.6Behovet av ett utökat straffrättsligt skydd Vår bedömning: Uppgifter som rör ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i (en internationell militär insats) kan vara av stor betydelse för samarbetet (insatsen) och för , även utan att men-rekvisitet i spioneribestämmelsen är uppfyllt. I ett sådant fall innebär den nuvarande straffrättsliga regleringen inte en ändamålsenlig reglering och ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. Av redovisningen ovan framgår att det straffrättsliga skyddet för uppgifter som rör internationella insatser och som inte uppfyller men-rekvisitets krav i spioneribestämmelsen varken är heltäckande eller särskilt starkt. Som redan angetts kan utvecklingen visserligen 6 Jfr SOU 2009:76 s. 309. En särskild straffbestämmelse för spioneri antas ha bidragit till att fler uppgifter som rör samarbete med andra länder och organisationer för fred och säkerhet bedöms ha sådan betydelse för säkerhet att de omfattas av spio- neribestämmelsen. Våra förslag innebär emellertid att spioneribe- stämmelsen även ska reserveras för förfaranden som på ett påtagligt sätt kan inverka negativt på säkerhet i bemär- kelsen rikets oberoende eller bestånd. Det innebär att uppgifter som endast har en medelbar betydelse för säkerhet även enligt våra förslag kommer att falla utanför spioneribestämmelsens tillämpningsområde. Som framgått kan uppgifterna ändå röra för- hållanden av stor betydelse för det aktuella samarbetet och den enskilda insatsen. Ett röjande av uppgifterna kan t.ex. äventyra insatsens genomförande eller säkerheten för de personer som deltar i insatsen. Även om dessa negativa effekter saknar omedelbar bety- delse för säkerhet har ett starkt intresse av att und- vika dem eftersom deltar i insatsen och den utgör ett led i främjandet av den gemensamma säkerheten. Med hänsyn till vikten av internationella samarbete för fred och säkerhet kan det straffrättsliga skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för ett sådant samarbete inte sägas vara ändamålsenligt. Vi anser att det är otillfredsställande att en spio- neriliknande gärning som tar sikte på uppgifter av sådant slag och som saknar en tillräcklig koppling till säkerhet för att uppfylla men-rekvisitet i spioneribestämmelsen i värsta fall helt kan falla utanför det straffbara området och i bästa fall enbart straffas som brott mot tystnadsplikt. Förfarandet kan innebära beaktans- värd skada för samarbetet och för den internationella insatsen. Förfarandet kan därigenom även skada – och ytterst Sveri- ges säkerhet – eftersom säkerhet indirekt är beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt. är också beroende av goda och förtroendefulla relationer med andra länder för att få del av information som kan ha betydelse för säkerhet och för att få möjlighet att fullt ut delta i olika samarbeten för fred och säker- het. Sammantaget är det vår bedömning att det finns behov av en förändrad straffrättslig reglering. Vi har härvid – i enlighet med vad direktiven anvisar – även beaktat eventuella effekter av åtgärder som inte är av straffrättslig natur. En särskild straffbestämmelse för spioneri 6.7Särskilt om yttrande- och informationsfriheten Vår bedömning: En utvidgad kriminalisering kommer att inkräkta på den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten. Kriminaliseringen motiveras ytterst av hänsyn till säkerhet och syftar till att skydda ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i (en internationell militär insats). Regleringen har därmed starka skäl för sig som kan väga upp vissa negativa effekter för yttrande- och informa- tionsfriheten. Vi har i avsnitt 6.6 konstaterat att det finns behov av en förändrad straffrättslig reglering som innebär en utvidgning av det straffbara området och en kriminalisering av vissa former av yttranden och informationsspridning. En sådan reglering kommer att inkräkta på den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten. För att en sådan effekt ska kunna accepteras måste kriminaliseringen ha starka skäl för sig. I följande avsnitt redogör vi allmänt för inne- börden och regleringen av yttrande- och informationsfriheten samt vår bedömning av om, och under vilka förutsättningar, en begräns- ning av dessa friheter kan accepteras. Efter att vi i avsnitt 6.9 har behandlat frågan om hur en straffbestämmelse bör utformas åter- kommer vi i avsnitt 6.12 till yttrande- och informationsfriheten och den aktuella straffbestämmelsens inverkan på friheterna. 6.7.1Allmänt om yttrande- och informationsfriheten Fri åsiktsbildning är grundläggande för ett demokratiskt statsskick. Den fria åsiktsbildningen är lagfäst i den inledande paragrafen i regeringsformen (RF) som anger att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. En fri åsiktsbildning innebär att olika meningar kan göra sig gällande. Enligt 2 kap. 1 § RF är var och en gentemot det allmänna tillförsäk- rad bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten innebär en rätt att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andra yttranden. Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. RF är inte absoluta. De kan inskränkas genom lag. I 2 kap. 20 och 21 §§ En särskild straffbestämmelse för spioneri slås fast att en begränsning av yttrande- och informationsfriheten endast får ske genom lag och för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare anges att en begränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. I 2 kap. 23 § anges särskilda intressen som kan berättiga en inskränkning av yttrande- och informationsfriheten. Bland annat anges att en begränsning får ske med hänsyn till rikets säkerhet eller förebyggandet och beivrandet av brott. Yttrandefriheten skyddas även inom ramen för europasamarbetet. I artikel 10 i anges att var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. I artikeln anges under vilka förutsättningar yttrandefriheten får inskränkas. För innebär en folkrättslig skyl- dighet att följa konventionen och uttolkning av denna. har införlivats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihet- erna. En följd härav är att ska tillämpas av myndigheter och domstolar som svensk lag. Genom 2 kap. 19 § RF gäller dessutom ett förbud för riksdag, regering och förvaltnings- myndigheter att meddela normer (lag eller annan föreskrift) som står i strid med konventionen. På EU-området har Lissabonfördraget inneburit att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blivit bindande med samma rättsliga status som fördragen.