sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — Sådana områden anser vi nämligen normalt bör hållas samman under en ägare/förvaltare. Som framgått av avsnitt 5.2 är motivet för detta främst att den verksamhet som bedrivs på fastigheterna bäst tjänas av att verk- samhetsmässigt sammanhängande enheter hålls samman. Därtill finns även kostnadsskäl, i det att en uppdelning av områdena i mindre delar kan antas medföra komplicerade fastighetsbildnings- ärenden och försörjningsåtgärder med icke försumbara kostnader. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Möjligheten att uppnå samordningsfördelar (även benämnt syner- gieffekter) brukar ofta anföras som ett argument för att slå sam- man olika verksamheter. Därvid antas att inköp, produktion m.m. kan ske effektivare genom att de sammanslagna verksamheterna möjliggör bättre utnyttjande av t.ex. kompetens, FoU-insatser, kapital eller arbetstid. Det senare visar att samordningsfördelar ofta realiseras i form av bland annat minskat behov av personal. För att det ska vara möjligt att uppnå mer långtgående samordningsförde- lar torde krävas såväl att verksamheterna i fråga har betydande lik- heter i sak som att det mellan de berörda organen finns överlap- pande kompetenser och resurser. Som nämnts bedömer vi, givet dagens struktur av myndigheter och statligt ägda bolag, att de organ som kan komma i fråga beträffande förvaltningen av de av fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål är Statens fastig- hetsverk och Specialfastigheter. I betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31) föreslogs att öppna bestånd och Specialfastigheter bör sammanföras i ett gemensamt bolag. Detta motiverades bl.a. med att det finns likheter i öppna bestånd och de fastigheter Specialfastigheter förvaltar och att samordningsfördelar därför skulle kunna utvinnas. Vidare refe- rerades i SOU 2011:31 till att det i samband med fastighetsrefor- men hade prövats om det förelåg samord- ningsfördelar mellan försvarsfastigheterna och de fastigheter som överfördes till och att det då bedömdes att berörda bestånd i detta hänseende var alltför heterogena. Som kommentar till detta bör dock sägas att de berörda myndigheterna har utvecklats och förändrats sedan de bildades i början av 1990- talet. har också omvärlden förändrats och bl.a. har Speci- alfastigheter bildats. Enligt vår mening är det i och för sig inte orimligt att anta att det i berörda fastighetsbestånd finns större likheter mellan Fortifi- kationsverket och Specialfastigheter (vars uppdrag främst avser ändamålsfastigheter, t.ex. fängelser, som ställer stora krav på säker- hetslösningar och tekniska installationer) än mellan Fortifikations- verket och (vars uppdrag till viss del avser kulturhistoriskt värdefulla byggnader). Vi bedömer dock att detta inte är av avgörande betydelse i sammanhanget. För det talar bland Överväganden och förslag om förvaltningsansvar annat att de fastigheter förvaltar inkluderar såväl byggnader som gamla fästningar, dvs. fas- tigheter med betydande säkerhetsbehov och/eller försvarskoppling. Som framgått av avsnitt 4.2 finns också såväl Specialfastigheter som bland de hyresvärdar som Försvarsmakten anlitar utöver . Vidare kan konstateras att både och Spe- cialfastigheter, i likhet med , har verksamhet som täcker i stort sett hela och har fastigheter i många av landets kommuner. Förutsättningarna för att efter en sammanslag- ning göra en geografiskt sett effektiv organisationsindelning för förvaltningen torde därför vara goda avseende såväl Statens fastig- hetsverk som Specialfastigheter. Potential för samordningsfördelar torde finnas inom bl.a. drift, underhåll, upphandling och investe- ringar. Storleken på de potentiella synergieffekterna har vi dock inte närmare studerat. Sammantaget bedömer vi, mot ovanstående bakgrund, att det inte går att avgöra vilket av de alternativ vi överväger som skulle ge störst möjligheter att uppnå samordningsfördelar. Sannolikt är heller inte verksamhetsformen i sig den viktigaste faktorn för detta. Snarare torde det främst handla om vilka och hur stora enheter som slås samman och på vilket sätt det sker. 5.5.3Påverkan på statsbudgeten m.m. I en diskussion om i vilken mån de olika alternativen bidrar till en, i ekonomiska termer, mer effektiv förvaltning måste beaktas att de medför olika konsekvenser för statsbudgeten och för finansie- ringen av fastighetsbeståndet. Mot denna bakgrund har vi uppdragit åt Ekonomistyrningsver- ket (ESV) att bl.a. belysa hur statens budget kan komma att påver- kas om fastigheter överförs till en annan myndighet () och/eller avyttras till ett statligt bolag (Specialfastigheter). I ESV:s rapport16 analyseras budget- effekter i samband med själva överföringen/överlåtelsen, i den löpande verksamheten samt vid framtida omstruktureringar av försvaret. ESV:s rapport avseende Specialfastigheters finansiella ställning, kostnader och eventuella behov av kapital bygger i sin 16 Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till För- svarsfastighetsutredningen (ESV 2013:33). Överväganden och förslag om förvaltningsansvar helhet på externt gjorda antaganden, utan att någon information inhämtats från Specialfastigheter. Specialfastigheter har dock, efter vår förfrågan, i en promemoria redovisat synpunkter på ESV:s rap- port och på omstruktureringen av statens bestånd av försvars- fastigheter generellt.17 Mot bakgrund av ESV:s rapport, Specialfastigheters promemoria och vad som i övrigt framkommit i utredningsarbetet redovisas i det följande våra bedömningar om påverkan på statsbudgeten m.m. av de alternativ vi överväger. Vissa förutsättningar för analysen Vid en jämförelse av alternativens budgeteffekter är det viktigt att ha i minnet att den värdefördelning som de facto skulle ske om de olika alternativen genomfördes skiljer sig mellan dem. Som nämn- des i avsnitt 5.4 ska en försäljning av statens egendom till ett stat- ligt bolag ske på marknadsmässiga villkor, medan en överföring av egendom till en annan myndighet ska ske till bokfört värde. Att överföra en given mängd fastigheter mellan två myndigheter påver- kar således inte tillgångarnas värde i balansräkningen, varför det heller inte uppstår några ökade finansieringsbehov. Sådana behov kan däremot uppstå om samma fastigheter överlåts till ett bolag, för det fall att marknadsvärdet (försäljningspriset) är högre än det bokförda värdet. Därtill lånar myndigheter i Riksgälden, vilket ger en lägre ränte- sats än vad bolag kan erhålla på den öppna marknaden.18 Räntekost- nadernas påverkan på statsbudgeten beskrivs nedan, upplåningen måste dessutom inrymmas inom lånetaket. Enligt bedömningar som har redovisats till utredningen kan antas att Specialfastigheters upplåningskostnader är högre än statens upplåningskostnad.19 Vid en överföring av fastig- heterna från till en annan myndighet kan, enligt ESV:s bedömning, nuvarande lån följa med. 17 Promemoria från Specialfastigheter, PM – återkoppling på möten, rapport m.m. (). 18 I sammanhanget kan nämnas att Riksgälden har föreslagit att regeringen bör utreda om vissa statliga verksamheter som bedrivs i annat än myndighetsform bör få möjlig- het att låna i Riksgälden. Förslaget avser finansiering av sådan verksamhet som är uppenbart inomstatlig och i princip skulle kunna utgöra en verksamhet inom en statlig myndighet. (Skrivelse , Riksgäldens dnr 2013/228). 19 Denna bedömning har redovisats till oss av och används som grund i ESV:s beräkningar. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Sammantaget innebär detta att storleken på marknadsvärdena och de bokförda värdena har stor betydelse för budgeteffekterna i de olika alternativen. Aktuella bokförda värden för Fortifikations- verkets fastigheter framgår av verkets räkenskaper. Vilka mark- nadsvärden fastigheterna betingar kan däremot inte avgöras med säkerhet förrän det sker en faktisk försäljning; fluktuerar också fastighetspriser beroende på t.ex. tillgång och efterfrågan, konkurrens och det allmänna konjunkturläget. Innan en faktisk försäljning görs kan man endast teoretiskt uppskatta ett troligt marknadsvärde. En sådan uppskattning måste av förklarliga skäl bygga på att vissa antaganden görs. Som nämndes i avsnitt 3.4.1 är det också svårt att uppskatta ett marknadsvärde på den typ av ändamålsfastigheter som det delvis är fråga om i Fortifikations- verkets fall, dvs. objekt som är särskilt anpassade till den berörda verksamheten och svåra att finna paralleller till på den reguljära fastighetsmarknaden. Den marknadsvärdering som gjorts som underlag för utred- ningen (se avsnitt 3.4.1) utgör såvitt vi kan bedöma en så god upp- skattning som det är möjligt att få, t.ex. avseende fastighetsanalysens djup och omfång. är det viktigt att komma ihåg att värderingen bygger på vissa antaganden som delvis avviker från hur fastigheterna förvaltas. Således har mark- nadsmässiga intäkts- och kostnadsnivåer tillämpats vid värderingen, vilket innebär att dagens, kostnadsbaserade hyressättning inte har tagits som utgångspunkt. Som nämnts tidigare blev resultatet av värderingen att fastighetsbestånd samman- taget bedöms ha ett marknadsvärde på . Det kan jämföras med det bokförda värdet för verkets byggnader, mark och annan fast egendom, som uppgick till . Med andra antaganden hade dock resultatet kunnat bli ett annat. Sålunda framhåller ESV i sin rapport att om marknadsvärdet fast- ställs med utgångspunkt från en alternativ användning av fastig- heterna, blir värderingen sannolikt ofta betydligt lägre än om hän- syn tas till att Försvarsmakten långsiktigt har avtalat att hyra loka- lerna och att ersätta restvärden vid en eventuell flytt. På liknande sätt bedömer Specialfastigheter i sin promemoria till utredningen att om man på respektive lokala hyresmarknad skulle erbjuda de aktuella lokalerna till en ny hyresgäst, dvs. inte till Försvars- makten, så skulle marknadshyran vara avsevärt lägre än vad som antagits som grund för den marknadsvärdering som gjorts som Överväganden och förslag om förvaltningsansvar underlag för utredningen. Likaså bedömer Specialfastigheter att om hyrorna skulle sättas oförändrade med nuvarande, kostnadsbase- rade hyresavtal, skulle marknadsvärdet på fastigheterna bli betyd- ligt lägre, kanske i nivå med bokförda värden. Ovanstående understryker att det främst är hyressättningen och kontraktslängden som påverkar en fastighets marknadsvärde. Marknadsvärdet avgörs av nuvärdet av de samlade driftnettona under hyresavtalets bindningstid och nuvärdet av det förväntade restvärdet vid bindningstidens slut. Allt annat lika ger högre hyra och längre bindningstid grund för ett högre marknadsvärde (alltså ett högt försäljningspris) och omvänt. Budgeteffekter i olika situationer Direkta effekter i samband med själva överföringen/överlåtelsen Av ESV:s rapport framgår att en överföring av Fortifikations- verkets fastigheter till en annan myndighet inte medför någon påverkan på statens budget vid själva överföringstillfället. ESV har då förutsatt att balansposterna (fastigheter, lån etc.) överförs till bokfört värde. Om fastigheter säljs till ett bolag kan det däremot få väsentlig påverkan på statens budgetsaldo i samband med överlåtelsen. Om försäljningssumman överstiger fastigheter- nas bokförda värde – vilket förutsätts i de alternativ vi analyserar – kommer nettoeffekten på budgetsaldot att vara positiv, låt vara att statens reala ekonomi egentligen inte förändras.20 Köpeskillingens storlek blir alltså avgörande för de initiala bud- geteffekternas storlek. Den påverkar givetvis hur stor statens rea- lisationsvinst blir vid försäljningen, men även t.ex. hur stor stäm- pelskatt som det förvärvande bolaget ska erlägga i samband med överlåtelsen.21 Vidare har köpeskillingens storlek betydelse för i vilken mån Specialfastigheters ägare (staten) kan behöva göra ett kapitaltill- skott till bolaget i samband med förvärvet av försvarsfastigheterna. 20Det bör dock påpekas att avyttringen även kan medföra vissa försäljningskostnader för staten, t.ex. för mäklartjänster och fastighetsombildningar, som kan minska den positiva nettoeffekten på statsbudgetens saldo. 21Som framgått av avsnitt 2.1.6 utgår stämpelskatt vid olika slag av överlåtelse av och inteck- ning av fast egendom. Skatten, som erläggs av köparen, uppgår till av det högsta av köpeskillingen och fastighetens taxeringsvärde. Staten är undantagen från skattskyldighet, men undantaget omfattar inte statliga bolag. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Som utgångspunkt för sitt arbete har ESV förutsatt – vilket vi finner rimligt – att om Specialfastigheter ska överta fastigheter från , är det väsentligt att detta görs på ett sådant sätt att bolagets soliditet (eget kapital i relation till tillgångar) och rating inte försämras. Utgångspunkten är att Specialfastigheter tar upp lån för att finansiera köpet av de fastigheter som övertas. Specialfastigheter har dock inte obegränsat utrymme att ta upp nya lån, utan över en viss lånenivå torde ägaren (staten) behöva göra kapitaltillskott till bolaget för att det efter förvärvet ska kunna behålla önskvärd soliditet.22 Ett sådant kapitaltillskott skulle kom- ma att finansieras med anslag och belasta utgiftstaket. Det skulle därmed minska den positiva nettoeffekten på statens budgetsaldo av fastighetsförsäljningen.23 Vi saknar uppgift om var gränsen för behov av kapitaltillskott går . I sin promemoria till utredningen anger dock Special- fastigheter att man har gjort en ekonomisk analys som innebär att bolaget, förutsatt avkastning enligt värdering, skulle klara ett större förvärv utan tillskott från ägaren och därmed klara soliditetskravet och övriga ekonomiska mål. Mot bakgrund av de övriga kontakter vi haft med bolaget tolkar vi detta som att Specialfastigheter inom ramen för nuvarande soliditetsmål sannolikt skulle klara ett förvärv av den storleksordning som alternativet minst omfattande bolags- förvaltning representerar (som framgått av figur 5.1 har i detta alternativ berörda fastigheter åsatts marknadsvärdet ). Däremot skulle ett kapitaltillskott – oklart hur stort – sannolikt krävas åtminstone för alternativet mest omfattande bolagsförvaltning (i vilket berörda fastigheter åsatts marknads- värdet , se figur 5.1). Sammantaget kan alltså bedömas att en försäljning av försvars- fastigheter från till ett statligt bolag kommer 22Enligt ESV kan staten eventuellt även behöva utfärda garantier för att Specialfastigheter ska kunna ta upp lån på marknaden utan att dess nuvarande rating påverkas. Detta kan medföra premiekostnader. 23Vi har förutsatt att ett sådant kapitaltillskott är möjligt att ge. Visserligen anges i 8 kap. 3 § budgetlagen att regeringen inte utan bemyndigande får tillskjuta kapital till ett företag. Men då utgångspunkten här är att staten genom försäljningen skulle få en inkomst som är större än kapitaltillskottet bör kunna antas att ett sådant godkännande skulle ges. Därtill måste kapitaltillskottet vara förenligt med om statligt stöd. Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande (2011) anses det normalt vara fallet om det kapitaltillskott som lämnats sker på villkor och under förutsättningar som skulle ha accepterats av en privat investerare. Endast om medlemsstaten för kapitaltillskottet har anledning att tro att insatsen långsiktigt kan ge tillräcklig avkastning, kan bedömningen bli att stödet anses vara i enlighet med om statligt stöd. Dessa kriterier får bedömas vara uppfyllda i de fall som här diskuteras. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar att medföra positiva (netto-) effekter på statens budgetsaldo i sam- band med överlåtelsen, förutsatt att köpeskillingen överstiger fas- tigheternas bokförda värde. En överföring av fastigheter till en annan myndighet påverkar däremot inte statens budget vid själva överföringstillfället. Hur stor – i absoluta tal – den positiva netto- effekten blir vid en försäljning till bolag beror givetvis på köpe- skillingens storlek. Att döma av beräkningar som redovisas i ESV:s rapport torde dock nettoeffekten, inklusive eventuellt kapital- tillskott, kunna komma att handla om cirka två tredjedelar av köpe- skillingen, givet de marknadsvärden som anges i figur 5.1. Med hänsyn till att ett kapitaltillskott sannolikt inte behöver ges förrän vid ett förvärv av mer betydande omfattning, så torde dock netto- effekten relativt sett bli störst i alternativet minst omfattande bolagsförvaltning och mindre i de övriga två alternativen med överlåtelse till bolag. Årliga effekter i den löpande verksamheten har en avgiftsfinansierad verksamhet som påverkar budgetsaldot genom nettoförändringar på räntekontot och lån i Riksgälden, dvs. nettot av betalningar i Fortifikations- verkets verksamhet. När Försvarsmaktens hyresbetalning belastar dess anslag på statens budget uppstår en positiv effekt med samma belopp på räntekonto. Betalningar inom sta- ten påverkar alltså inte budgetsaldot. Detsamma gäller för inleve- ranser mot inkomsttitel, där en ökning av inkomster mot inkomst- titlar medför att nettoutlåning påverkas nega- tivt. I sin rapport bedömer ESV, utifrån de antaganden som legat till grund för verkets analys, att en överföring av fastigheter till en annan myndighet inte skulle påverka statens årliga budgetsaldo, medan en överlåtelse till Specialfastigheter sammantaget skulle ha en negativ påverkan på detta. ESV bedömer att i första hand följande effekter skulle påverka det årliga budget- saldot vid en överlåtelse till bolag: Betalningsströmmar hänförbara till försvarsfastigheter överförs till ett statligt bolag (nettot av dessa försämrar budgetsaldot). Utifrån de antaganden verket gjort bedömer ESV, allt annat lika, att Försvarsmaktens och övriga hyresgästers hyreskostnader Överväganden och förslag om förvaltningsansvar sannolikt kommer att öka, vilket skulle försämra budgetsaldot. Enligt ESV kan denna effekt antas uppstå till följd av ökade kapitalkostnader för Specialfastigheter (p.g.a. bolagets större lån och högre finansieringskostnad) och ökat avkastningskrav på bolaget (p.g.a. av ESV antaget behov av kapitaltillskott från äga- ren). Lån till investeringar görs på marknaden av ett statligt bolag (förbättrar budgetsaldot). Försäljningsinkomsten minskar statsskulden, vilket medför lägre räntekostnader (förbättrar budgetsaldot). Ägarens (statens) aktieutdelning från Specialfastigheter ökar sannolikt (förbättrar budgetsaldot). Som framgår av listan bedömer ESV att vissa av faktorerna skulle försämra och vissa förbättra statens årliga budgetsaldo. I sin rap- port framhåller ESV visserligen att de framtida årliga konsekven- serna för statens budget är svåra att beräkna. Men givet de antagan- den verket gjort indikerar ESV:s beräkningar en negativ årlig netto- effekt i de alternativ med överlåtelse till bolag som vi här analyserar (från cirka minus i alternativet mest omfat- tande bolagsförvaltning till cirka minus i alternativet minst omfattande bolagsförvaltning). Orsaken är främst att hyreskostnaderna kan antas öka enligt ESV. För de alter- nativ vi överväger pekar en beräkning med de av ESV gjorda anta- gandena på en årlig hyresökning för Försvarsmakten från i alternativet mest omfattande bolagsförvaltning till i alternativet minst omfattande bolagsförvaltning. Av den beräknade ökningen kan hänföras till Specialfastigheters högre lånekostnader och resten till att ägaren enligt ESV antas höja sitt avkastningskrav. I sin promemoria till utredningen invänder Specialfastigheter mot flera av de antaganden som ESV:s beräkningar baseras på. Bland annat framhåller bolaget att ESV:s jämförelse av hyresnivåer vid förvaltning i myndighet respektive bolag blir skev, eftersom hyran i myndighetsfallet utgörs av dagens kostnadsbaserade hyra, medan hyresökningen i bolagsfallet baserats på den marknads- värdering som gjorts som underlag för utredningen. Vidare framför Specialfastigheter att hyresnivån i praktiken påverkas av t.ex. hyres- avtalets längd och vilka tjänster som antas ingå i hyran. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Mot ovanstående bakgrund har vi sammantaget svårt att avgöra om, och i sådana fall med hur mycket, hyresnivån de facto skulle öka vid en överlåtelse till bolag. Ett flertal osäkra faktorer före- ligger . En är vilken hyresmodell som ska tillämpas framöver. Som kommer att framgå närmare av kapitel 6 anser vi att nuvarande hyresmodell (Hyresmodell ) bör avvecklas i sam- band med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastig- heter och att branschmässiga hyresavtal i stället bör tillämpas för försvarsfastigheterna, oavsett i vilken verksamhetsform de förval- tas. Om detta genomförs blir Specialfastigheters invändning mot ESV:s hyresjämförelse i myndighet respektive bolag högst relevant. Som framgått ovan torde också ett kapitaltillskott sannolikt inte behöva ges till Specialfastigheter förrän vid ett förvärv av mer bety- dande omfattning, varför denna komponent i den av ESV antagna hyreshöjningen är osäker. En ytterligare osäkerhet är att köpe- skillingen inte är given förrän överlåtelsen faktiskt sker. Som nämndes i inledningen är dock köpeskilling (motsvarande fastig- hetsvärde) och hyra ömsesidigt beroende, på så vis att en högre hyra ger ett högre fastighetsvärde och omvänt. Vidare kan sägas att Specialfastigheters finansieringskostnader i och för sig är högre än en myndighets, men å andra sidan kan detta eventuellt delvis upp- vägas om bolaget skulle ha lägre förvaltningskostnader i övrigt. Slutligen bör sägas att om hyreskostnaderna skulle öka till följd av omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter, så skulle detta innebära en försämring jämfört med dagsläget för För- svarsmakten och övriga hyresgäster. En fråga som då väcks är om Försvarsmakten, och i andra hand även andra nuvarande statliga hyresgäster, bör kompenseras för det fall en kostnadsökning skulle uppstå. Ett skäl för att acceptera en sådan kompensation kan vara att den initiala försäljningsinkomsten, som uppstår vid överlåtelse till bolag, genom sin fortsatta förräntning kan antas ge utrymme för att finansiera kompensationen. Med hänsyn till detta, och då omstruktureringen enligt utredningsdirektiven inte ska försämra eller försvåra förutsättningarna för hyresgästerna att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten, menar vi att en sådan kompen- sation vore försvarbar om en kostnadsökning uppstår. Ytterst är det dock en fråga för regering och riksdag att ta ställning till. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Tillfälliga effekter vid framtida omstruktureringar har Försvarsmakten i hög grad omstrukturerats, med konsekvensen att många fastigheter som använts i verksamheten har blivit övertaliga. Då fastigheterna har utformats för Försvarsmaktens behov kan det vara svårt att finna en alternativ användning. När fastigheterna avyttras uppstår därför ofta betydande kostnader som behöver finansieras. Dessa kostna- der har tidigare delvis kunnat finansieras genom nedskrivning av det statskapital förvaltar. Med nuvarande verksamhetsform kommer det framöver att fin- nas mycket begränsade möjligheter att använda denna metod, eftersom statskapitalet är förhållandevis litet och fortsätter att minska genom årliga amorteringar. För det fall att försäljningsinkomsterna inte kan finansiera nedskrivning av fastigheter (återbetalning av återstående lån), försäljningskostnader och eventuella återställningskostnader kommer återstående utgifter att behöva finansieras från anslag. För de fastigheter som finns kvar i myndighetsform har ESV i sin rapport till utredningen antagit att lånen i Riksgälden behöver amorteras och att regeringen tillför anslagsmedel för nedskrivningar av fastigheter. Enligt ESV kan även en omstrukturering av försvaret som berör fastigheter som avyttrats till ett statligt bolag medföra kostnader för staten. Detta då det enligt ESV sannolikt uppstår behov av att betala ut ersättningar eller ägartillskott till bolaget, motsvarande det återstående bokförda värde som bolaget behöver skriva ned.