sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — De ideella krafterna har stor betydelse och det är viktigt att det offentliga arbetet skapar goda förutsättningar för utveckling av det ideella engagemanget. När möjligheterna ökar för att utveckla värdefulla kulturmiljöer skapas även förutsättningar för enskilda, företag och organisationer att kunna använda kultur- miljön och bidra till dess förvaltning. I propositionen betonas att kulturmiljöarbetet befinner sig i skärningspunkten mellan olika politikområden som kulturpolitik, miljöpolitik och samhällsplane- ring. Tanken är att de nya nationella målen här ska vägleda arbetet. 2012/13:96, Kulturmiljöns mångfald. 21Ibid., s. 33. beslut innebär att de nya målen för kulturmiljöarbetet får genomslag , då en justering av lagstiftning och anknytande förordningar träder i kraft.22 Ur en mer förvaltningspolitisk utgångspunkt kan finnas anled- ning att också erinra om de förvaltningspolitiska mål som kopplats till statens fastighetsförvaltning. Där anges, utöver målsättningen om kostnadseffektivitet och konkurrenskraft, att hänsyn ska tas till hyresgästernas behov, miljö- och kulturvärden och att detta ska motsvara vad som gäller för andra stora fastighetsförvaltare.23 Till de förvaltningspolitiska aspekterna hör också frågor som relaterar till statens och regeringens mer övergripande förvaltningspolitik. Det berör bland annat frågor kring regeringens myndighetsstyr- ning och de regelverk som gäller för fastighetsförvaltande myndig- heters möjligheter att investera, förvärva, förvalta och avyttra fastigheter. De förvaltningspolitiska aspekterna utgör ett viktigt komplement till de kulturpolitiska, och behandlas därför i anslut- ning till utredningens förslag i senare avsnitt av betänkandet. 2.3Flera aktörer förvaltar det statliga kulturarvet Det statliga kulturarvet kan tydliggöras genom tematiska berättel- ser som skildrar statens verksamheter och historia. Bebyggelse och omgivande marker utgör referenser till denna historia och vittnar om de verksamheter som bedrivits. Statens roll och ansvar har dock genomgått stora förändringar under de drygt som nationen funnits. De historiska spåren är spridda över hela samhället genom att verksamheter, lokaler och byggnader för- ändrats, avskilts eller lagts ned. Myndigheter, fastighetsbolag, kom- muner, stiftelser och enskilda äger och förvaltar miljöer med stat- ligt ursprung och bidrar till att bevara det statliga kulturarvet. Nedanstående figur visar mer schematiskt de huvudsakliga aktörer som äger och förvaltar det statliga kulturarvet inom den vidare ram som vårt nationella kulturarv utgör. Förutom den offentliga sektorn representerad av , statliga myndigheter samt kommuner och landsting ägs fastigheter av fastighetsbolag, , organisationer, samfund, stiftelser, företag och enskilda fastighetsägare. 22Kulturmiljölag (1988:950) ersätter kulturminneslagen, vidare förnyas bl.a. förordningen om statliga byggnadsminnen (ny beteckning 2013:558). 2012/13:1, UO 2, s. 91. Rörligheten i fastighetsinnehav är stor mellan dessa aktörer och ansvaret för de kulturhistoriska värdena följer den nye ägaren. Skyddsformer har skapats för kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer i både offentlig och enskild ägo genom kulturminnes- lagen, , , skogsvårdslagen samt för- ordningen om statliga byggnadsminnen. Statens bestånd av kulturfastigheter utgörs huvudsakligen av de statliga byggnadsminnena, cirka 265 anläggningar med 1 520 byggnader, men staten har i sin ägo även omfattande markområden, parker, ett stort antal byggnader och anläggningar som utgör en viktig del av kulturarvet och den statliga historien.24 Här återstår ett fortlöpande arbete med att värdera och bedöma de miljöer som ännu saknar tillräckligt skydd. Figur 1 Olika aktörer äger och förvaltar delar av det nationella kulturarvet och har även roller då det gäller det mer avgränsade statliga kulturarvet 24 (2013). Staten förmedlar således en betydande del av de nationella berättel- serna, men också samhället i övrigt har spelat en stor roll i att formulera och förmedla sådana berättelser. Många av de institut- ioner och museer som formerats i det civila samhället har med tiden inordnats i ett övergripande system. fick rollen som nationellt ansvarigt museum för tiden och länsmuseerna inordnades inom den offentligt ägda regionala kulturverksamheten.25 Den i särklass största civilsamhälleliga sammanslutningen i är , som förvaltar ett rikt och om- fattande kulturarv. Beståndet kulturhistoriskt värdefulla byggnader i omfattar förutom själva kyrkobygg- naderna även annan bebyggelse i anslutning till kyrkotomten och andra egendomar. Staten och kyrkan har en lång gemensam historia och de kyrkliga kulturminnena speglar därmed en betydande del av samhällets och statens historia. Det är först i och med relations- ändringen som inte längre har någon statskyrka. Cirka 3 000 kyrkobyggnader, i huvudsak uppförda , omfattas av skydd genom kulturminneslagen,26 vilket följer fastig- heten vid en eventuell avyttring från kyrkan. Prästgårdar, som mer sällan ligger på kyrkotomten, har i betydande utsträckning avytt- rats men har till en del också fått skydd genom lagen. Andra stora ägargrupper har efter hand förvärvat kultur- historiskt värdefulla fastigheter och byggnader med statlig anknyt- ning. Näringslivet med sin mångfald av branscher har genom historien både tagit över fastigheter från staten och avyttrat sina egna anläggningar för statens bruk och förvaltning. Statens verk- samheter inom sjukvård och skola har tidigare flyttats över till kommuner och landsting som därmed övertagit eller förvärvat fastighetsbestånd med statlig anknytning. Fastigheter byter ägare och nya företag etablerar sig i de lokaler som staten eller andra har lämnat. I många fall kan fastigheter och uttryck bevaras och berätta om tidigare verksamheter, även om byggnaderna fått ny använd- ning. Kulturarvet kan då leva vidare med sin historia och nya berättelser läggs till. Omfattande bestånd kulturfastigheter med anknytning till staten förvaltas också genom de statliga fastighetsbolag dit stora 25Harding, T. (2012). Vilka är nationen? Om kulturarvet, staten, nationen och det civila samhället. I Fredengren, C. et al. (red.) I valet och kvalet. Grundläggande frågor kring värdering och urval av kulturarv. , , s. 56. 26Svenska kyrkan (2012). redovisning för angående de kyrkliga kulturvärdena och användningen av den kyrkoantikvariska ersättningen, s. 11. volymer fastigheter överfördes från statlig myndighetsförvaltning och framåt. Exempel på detta är fastigheter som överfördes till och nyttjas av universitet och högskolor samt de fastigheter med stationshus och andra byggnadsverk som bolagiserades inom järnvägsområdet och är i Jernhusen ABs ägo. Bolagsförvaltade byggnadsminnen som kan bidra till berättelsen om staten finns också inom andra delar av trafikområdet. är en sjöfartsnation som genom historien utvecklat ett omfattande system av fyrar och lotsplatser längs kusterna och vid de . Ett betydande ideellt intresse har byggts upp kring de väl kända historiska platserna och de ägs i flera fall av enskilda stiftelser, föreningar och privatpersoner. 2.4Den statliga fastighetsförvaltningens utveckling Utredningen har tagit del av det utredningsarbete som genomförts och de betänkanden som lagts fram kring statlig fastighetsförvalt- ning och har också tagit fasta på åtskilliga resultat och bedömningar från detta arbete. Det gäller främst Statens fastig- hetsverks Kulturfastighetsutredning och utredningarna om översyn av regelverket kring statens fastighetsförvaltning respektive över- synen av den statliga fastighetsförvaltningen.27 Den fastighetsreform som genomfördes innebar en genomgripande förändring av hur statens förvaltning av fastigheter och lokaler organiserades. avveck- lades och i stället inrättades två nya myndigheter, Statens fastig- hetsverk och . Det senare fick karak- tär av stabs- och servicemyndighet för att ge stöd åt regeringen och övriga myndigheter med eget ansvar för sin lokalförsörjning. De fastigheter som staten inte fortsatt skulle förvalta i myndighets- form bolagiserades genom och , som tog över förvaltningen av fastigheter som nyttjades av universitet och högskolor. uppdrag som militärt fastighetsförsörjningsverk renodlades 1994 genom ombildning till Fortifikationsverket.28 27 Statens fastighetsverks rapporter från (2009-10) samt SOU 2010:92, En effektivare förvaltning av statens fastigheter, respektive SOU 2011:31, Staten som fastighetsägare och hyresgäst. 28 SOU 2011:31, s. 39. Regeringen presenterade i den proposition som föregick förändringarna ett principiellt inriktat förslag om vilka fastigheter som fortsatt skulle förvaltas i myndighetsform. Hit hörde bland annat utrikesförvaltningens fastigheter, de kungliga slotten och , fästen, statyer, monument och sådana donationsfastigheter som enligt donator skulle stanna i statlig ägo. Det framfördes även att fastigheter med stort kulturhistoriskt värde, som de nationella kulturinstitutionerna Operan, och de statliga museerna fortsatt skulle förvaltas i myndighets- form.29 Vid riksdagsbehandlingen ifrågasattes det lämpliga i att för universitets- och högskolefastigheterna skilja ägande från brukande, vilket annars var en uttalad princip bakom reformen. Det ansågs också att donationsfastigheterna vid högskolan borde undantas från bolagisering, för att inte motverka intresset för fram- tida donationer.30 Urvalet av fastigheter som fortsatt borde förvaltas i myndig- hetsform behövde enligt propositionen och den påföljande riks- dagsbehandlingen inte begränsas till de exemplifieringar som gjorts. Urvalet kunde vidgas. Det bedömdes till exempel som viktigt att i statlig ägo bibehålla de historiska enheterna kring slottsegen- domarna, där en uppdelning dittills skett mellan (slotten och parkerna) och (kronoegendomarna).31 Regeringen föreslog mot bakgrund av detta i en ny proposition att den bolagisering av som tidigare beslutat (omvandlat till och ) enbart skulle innebära avyttring av produktiv mark till bolaget och enskilda skogs- och jordbrukare medan övrig mark skulle kvarstå i statlig ägo.32 förvaltade genom främst kungsgårdarna i bety- dande omfattning kulturhistoriskt värdefulla miljöer som utgjorde viktiga länkar i riksbildningen under tidig medeltid. Genom dessa speglas den statliga gods- och förvaltningspolitiken under perioden.33 förvaltade även vissa kungliga dispo- sitionsrätter (lustslott och mark kring dessa). Det bedömdes att sådan mark saknar alternativ användning och skulle kvarstå i statlig ägo. Vidare bedömde att de av förvaltade så kallade kronoholmarna hörde till de områden som i huvudsak 1991/92:44. 30SOU 2011:31, s. 42. 31Ibid., s. 43. 1991/92:134. 33SOU 2011:31, s. 45. skulle kvarstå hos staten eftersom där i regel förelåg riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet. Markerna disponerades bland annat genom arrenden, tomträtter och i vissa fall helt oreglerat nyttjande. Vissa frågor återstod också att reglera avseende äganderätt och fastighetsbildning.34 Inför bildandet av () slogs fast att det byggnadsbestånd som den nya myndigheten skulle förvalta, de kulturhistoriskt värdefulla fastigheterna, var av mycket speciell karaktär och förutsatte särskild kompetens i förvaltningen. Byggnaderna måste sålunda förvaltas, vårdas och underhållas på ett sätt som gör att de bevaras såsom uttryck för gångna tiders byggnads- konst, både upplevelsemässigt och materialtekniskt. Det innebär att SFV i sin förvaltningsorganisation måste ha kunnande om äldre tiders hantverk, sätt att bygga och genomföra ett fortlöpande underhåll samt förmåga att tillämpa dessa kunskaper på byggnaderna.35 En sådan kompetens måste fortlöpande utvecklas, liksom kunnan- det då det gäller anknytande juridik, ekonomi, teknik, marknads- föring och finansförvaltning. Uppgiften underlättas om förvalt- ningen omfattar ett stort bestånd fastigheter.36 Det fastighetsurval som kom att utgöra det nationella kultur- arv som skulle förvaltas av SFV föregicks av en förhandlings- liknande situation, där () var en aktiv part.37 Ambitionen att göra ett vetenskapligt urval av ett nationellt arv som antyds i propositionen kom i verkligheten att motverkas av ekonomiska realiteter. Fastigheter som kunde tänkas generera överskott ställdes mot sådana som skulle kunna bli svåra att använda för det moderna samhällets behov. RAÄ verkade för att fastigheter som skulle kunna tänkas kräva särskild kompetens för vård och förvaltning skulle komma under den nya myndigheten. Många statliga byggnadsminnen kom genom förändringsarbetet att förvaltas av SFV. Dessutom omfattades de statliga kultur- institutionerna, kärnområdena av universiteten i och , statens fastigheter i utlandet samt vissa markområden, till exempel , av förvaltningen. Vissa unika mer omfat- tande kulturhistoriska områden hade också pekats ut av den orga- nisationskommitté som föregick bildandet av SFV. Det gällde och med , som fortsatt 34Ibid., s. 46. Statens fastigheter och lokaler – ny organisation, s. 113. 36SOU 2011:31, s. 48. 37Geijer, M. (2013). skulle förvaltas i myndighetsform. I en särskild bilaga förtecknade kommittén de objekt som av kulturpolitiska och andra skäl borde förvaltas i myndighetsform från dåvarande och Fortifikationsförvaltningen.38 fick därmed en tung kulturvårdande roll som förvaltare av kulturegendomar samt som hyresvärd för många kulturinstitutioner. Ett omfattande bestånd kulturhistoriskt värdefulla fastigheter sammanfördes från flera tidigare statliga förvaltare. betonades att en mål- sättning med förändringsarbetet också var ökad effektivisering och marknadsmässig anpassning. För den del av myndighetens förvalt- ningsobjekt som omfattades av byggnadsminnesskydd förenades dessa förutsättningar med krav på hänsyn till de kulturhistoriska värdena. SFVs bestånd kom även att omfatta en mängd fastigheter som inte i första hand kommit till verket av kulturmiljövårdande skäl, till exempel utlandsfastigheter, kronoholmar och renbetesland. Dessutom bedömdes att det av säkerhetsskäl var lämpligt med en fortsatt statlig förvaltning av samtliga regeringsbyggnader. Även här kunde det dock finnas anläggningar och landskap med stora kulturhistoriska värden och behov av kompetens för vård och bevarande, där en fortsatt statlig förvaltning naturligt kunde över- vägas. Den samlade fastighetsreformen var omfattande och genom- gripande. De huvudsakliga principer för statligt ägande och förvalt- ning och de förändrade utgångspunkter för myndigheternas egen lokalförsörjning som etablerades, gäller i sina huvuddrag än i dag.39 De statliga byggnadsminnen som överfördes till statliga bolag omvandlades till byggnadsminnen enligt kulturminneslagen men kom att förvaltas av organisationer vars verksamhet primärt genomsyrades av ekonomiskt-rationella överväganden och inte av kulturmiljöhänsyn. har även bolagisering skett av fastigheter med anknytning till kommunikationsområdet. De fastigheter som ansågs ha direkt samband med järnvägsverksam- heten avskildes från beståndet för att förvaltas av . Därmed kom en rad fastigheter från järnvägsverksam- heten med kulturhistoriskt värde att ingå i den bildade myndigheten . fastighets- innehav omfattade också kulturhistoriskt värdefulla väg- och ban- sträckningar inklusive broar. 38SOU 2011:31, s. 51–52. 39Ibid., s. 65. heter med anknytning till flyget till ett nybildat bolag, . Vid denna överföring berördes det statliga byggnadsminnet , som överfördes från statligt till enskilt bygg- nadsminne. En utförligare bakgrundsteckning lämnas i särskild bilaga till detta betänkande. Där redovisas översiktligt den utveckling som skett, huvudsakliga aktörer och förändringar i de regelverk som rör kulturhistoriskt värdefulla fastigheter.40 En rad begrepp som rör förvaltning och samhällsplanering inom miljö- och kulturmiljöområdet anknyter till frågor om fastigheters och byggnaders betydelse och värde. Begreppen är viktiga såtillvida att de utgör en gemensam referensram som kommer till uttryck vid till exempel myndigheternas bedömning, värdering och beslut om skydd av fastigheter. Begreppen anknyter till det regelverk som gäller och har därmed givits en mer eller mindre precis innebörd i sitt sammanhang. En aktuell genomgång av begrepp ur bland annat detta perspektiv görs inom ett aktuellt projekt kring kultur- historisk värdering och urval vid , som utred- ningen tagit del av.41 För att i någon mån ringa in centrala begrepp i utredningens arbete ges i detta avsnitt en kort översikt. Den gör inte anspråk på att vara fullständig, utan ska mer ses som ett försök att beskriva betydelsen av sådana begrepp som används i regeringens utred- ningsdirektiv eller har betydelse för utredningens urvalsmodell och de resonemang som förs kring fastigheters värde och betydelse, förvaltning och ägande. I anslutning till genomgången av olika begrepp ges också en översikt av det regelverk som finns för skydd av fastigheter och byggnader. 40Geijer, M. (2013). 41Riksantikvarieämbetet (2013). Pågående arbete med en vägledning för kulturhistorisk värdering och urval. I mer allmän mening kan begreppet kulturarv sägas stå för de traditioner och värden som vi mer eller mindre medvetet övertar från tidigare generationer. Det gäller både materiella och im- materiella arv, som kulturminnen, kulturmiljöer, verk av konst- närlig karaktär, myter, seder och bruk. Regeringens kulturpolitiska proposition, Tid för kultur, betonar vikten av att värna kulturarvet för framtiden. I det ligger att skapa förutsättningar för att kultur- arvet ska kunna bevaras och göras tillgängligt, men också verka för att medborgarnas engagemang och intresse för kulturarvet ökar. Kulturarvet är en kraft i samhället som ständigt behöver omtolkas, utvecklas och användas på nya sätt.42 Kulturarv kan ses som möten mellan nutid och dåtid, mellan individer och generationer, mellan erfarenheter, kunskap, känslor och perspektiv.43 Det är viktigt att skapa förutsättningar för möten mellan idéer, tidsåldrar och människor. Genom att se kulturarv som möten blir perspektivet ett annat. Då hamnar berät- telserna i fokus och blir föremål för diskussion och debatt om sam- hället och dess förflutna.44 Den historiska bilden blir dock aldrig färdig. Det är alltid möjligt att fylla på med nya perspektiv och berättelser. De offentliga kulturarvsaktörerna har ett bredare samhälls- uppdrag; att skapa möjlighet till allas delaktighet och bidra till ett långsiktigt hållbart samhälle präglat av mångfald och demokrati. Detta påverkar hur det offentliga kulturarvsområdet förhåller sig till sina styrmedel. Utifrån samhällsuppdraget och synen på kultur- arvet – som en föränderlig process med samtidens människor som huvudaktörer – finns behov av att se över och utveckla arbetet. Kulturmiljön kan beskrivas som det samlade uttrycket för människans materiella och immateriella påverkan på den omgivande miljön.45 Kulturmiljöer är områden där det finns historiska och geografiska samband betingade av den mänskliga påverkan och prägling som utformat eller bidragit till att utforma platserna eller på annat sätt ge dem mening. Kulturmiljö och kulturminne är begrepp som uttrycker människans påverkan. 2009/10:03, s. 25. 43Riksantikvarieämbetet (2011). Inriktningsdokument för byggnadsminnen, s. 6. 45SOU 2012:37, s. 76, som citerar ur prop. 1998/99:114, Kulturarv – kulturmiljöer och kulturföremål. enskilda objekt, som fornlämningar, byggnadsminnen och kyrkor. Kulturminnen avser såväl enskilda kulturobjekt som olika kultur- föremål som fornfynd, kyrkliga inventarier och olika slag av äldre kulturföremål. Kulturmiljöarbete eller kulturmiljöverksamhet är den verksamhet som bedrivs för att främja kulturmiljöns värden. Det innefattar såväl vård och levandegörande som nyttjande, dvs. sådana aktivite- ter som syftar till att kulturmiljövärdena tas till vara och integreras i samhällsutvecklingen.46 Kulturmiljöarbetet befinner sig i en skär- ningspunkt mellan olika politikområden som kulturpolitik, miljö- politik och samhällsplanering.47 Kulturmiljöbegreppet ges en betydligt större betydelse i den anpassade kulturmiljölagen som träder i kraft , särskilt vad gäller dess inledande bestämmelser.48 Lagen har jämfört med den gällande kulturminneslagen49 anpassats till ett mer aktuellt språkbruk, vilket också medför förändringar i andra regelverk. I den bakomliggande propositionen till den förändrade lagen betonas de skäl som finns för att understryka kulturmiljöperspektivet. De objekt som skyddas genom lagen behöver förvaltas utifrån en helhetssyn för att kunna bevaras långsiktigt. Termen kulturminnes- vård ersätts av kulturmiljöarbete.50 De värden som kan identifieras i kulturmiljön rymmer en om- fattande terminologisk flora, ofta tidsbunden, vilket speglats i de förändringar som skett i regelverk och vägledningsmaterial.51 Det centrala begreppet kulturhistoriskt värde används i såväl som förordnings- och lagtexten för byggnadsminnen och kyrkligt kulturarv. Det kulturhistoriska värdet kan också inne- fatta särskilda värden, som konstnärligt värde. Vissa värdebegrepp förekommer i samband med internationellt konventionsarbete, främst i Haagkonventionen52 och Världsarvskonventionen.53 2012/13:96. 48Lagen anpassas och betecknas fr.o.m. Kulturmiljölag (1988:950). 49Lag (1988:950) om kulturminnen m.m. 2012/13:96, s. 38. 51Se t. ex. vägledningsmaterial, lag- och förordningstexter samt prop. 2012/13:96. 52Haagkonventionen för skydd av kulturegendom i händelse av väpnade konflikter, antagen av ett stort antal stater 1954. 53Världsarvskonventionen, antagen av 1972. Även i , skogsvårdslagstiftningen och förekommer anknytande värdebegrepp som rör kultur- präglade landskap, skogar och kulturmark.54 betänkande Kulturmiljöarbete i en ny tid diskuterar värden i termer av kunskapsvärden, upplevelsevärden, bruksvärden och existensvärden. Det sistnämnda avser det värde som samhället lägger i fornlämningar och kulturmiljöer där man inte kan göra anspråk på att definiera den konkreta nyttan i sam- tiden. Existensvärdet utgör dock argument för bevarande utifrån människors bedömningar av att det kan finnas ett värde för andra i samtiden eller framtiden.55 Kulturens samhällsekonomiska värde kan också uttryckas genom begreppet användarvärde, som baseras på det värde konsumtionen av en viss kulturvara eller nyttjandet av en kulturmiljö skapar för konsumenten. Begreppet kommer från miljöekonomin och relaterar till ett marknadstänkande där man söker prissätta tjänster som ofta saknar öppen och direkt pris- sättning på den marknad man studerar, exempelvis då det gäller ekosystemtjänster.56 kom sammanfatt- ningsvis fram till en enkel värdeskala i två steg för att tydliggöra det kulturhistoriska värdet. Begreppen kunskapsvärde och upplevelse- värde ansågs omfatta de aspekter som var mest angelägna att defi- niera för att värdera ett kulturminne eller en kulturmiljö.57 Värdefrågorna är mångfacetterade och visar på en rik begrepps- flora. De har därför kommit att utgöra en viktig del i det aktuella utvecklingsarbete som bedriver kring värde- rings- och urvalsfrågor.58 Av central betydelse för den nu aktuella utredningen är fastig- hetsbegreppet. Begreppet utgår från fastigheten i dess juridiska mening, dvs. i betydelsen rättslig enhet enligt jordabalkens bestäm- ning. Fastigheten utgör ett markområde, som avgränsas horison- tellt eller både horisontellt och vertikalt. Till fastigheten kan höra byggnader, anläggningar av olika slag och växtlighet. Fastigheten kan också beröras av olika typer av servitut, vilket påverkar hur och av vilka aktörer fastigheten kan disponeras eller nyttjas.59 En 54Miljöbalk (1998:808), skogsvårdslag (1979:429) och plan- och bygglag (2010:900). 55SOU 2012:37, s. 78. 56Myndigheten för kulturanalys (2012). Kulturanalys, s. 41 ff. 57SOU 2012:37, s. 79. 58Riksantikvarieämbetet (2013). Pågående arbete med en vägledning för kulturhistorisk värdering och urval. 59Jordabalk (1970:994).