sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — Förslag till ändring av statens budget för det löpande budgetåret kan också innehålla budgetpolitiska åtgärder som ger upphov till budgeteffekter. Dessa budgeteffekter bör antingen redovisas i själva ändringsbudgeten eller i den ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen om ändringsbudgeten lämnas i anslutning till dessa propositioner (se avsnitt 7.1.4). Redovisning av budgeteffekter bör också åtföljas av en redovisning av effektberäkningarnas osäkerhet, bl.a. med avseende på statistiskt underlag och de bruttoeffekter på olika inkomster och utgifter som ligger till grund för den beräknade nettoeffekten. Genom att i budgetlagen tydliggöra att budgetpropositionen ska innehålla en bedömning av finanspolitiken gentemot överskottsmålet, med beaktande av effekterna av beslutade och föreslagna åtgärder, kommer avstämningens centrala roll för ett väl fungerande överskottsmål regleras i enlighet med befintlig praxis. Kommittén föreslår därför att det i budgetlagen införs en bestämmelse, 2 kap. 1a §, om att regeringen ska beakta effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska åtgärder i sin redovisning för av hur målet för det finansiella sparandet uppnås. Därmed flyttas den nuvarande bestämmelsen om redovisning av hur överskottsmålet uppnås från 9 kap. 2 § till 2 kap. på grund av bestämmelsens koppling till de budgetpolitiska målen och för att symmetri ska upprätthållas mellan målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och utgiftstaket. En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål Behöver nuvarande praxis för redovisning av budgeteffekter utvecklas? Redovisningen av budgeteffekter i budgetpropositionen inriktas på den samlade offentligfinansiella effekten. Det är rimligt eftersom den offentligfinansiella effekten har störst betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen och vid avstämning av överskottsmålet. Den nuvarande redovisningen av offentligfinansiella effekter i budgetpropositionen torde uppfylla de krav som bör ställas på beslutsunderlaget i detta avseende. De budgeteffekter som redovisas i budgetpropositionen är normalt statiska, dvs. ingen hänsyn tas i beräkningen av budgeteffekten till att åtgärden kan komma att påverka ekonomins funktionssätt eller resursutnyttjandet i ekonomin. Effektbedömningar som även tar hänsyn till de två senare faktorerna kan utgöra ett viktigt komplement till de statiska effektbedömningarna. I pågår ett utvecklingsarbete med att ta fram konventioner för beräkningar av långsiktiga offentligfinansiella effekter.5 Enligt kommittén är det angeläget att detta arbete slutförs. Kommittén vill också framhålla vikten av att det av redovisningen av budgeteffekterna i budgetpropositionen tydligt framgår i vilken proposition som förslaget lämnas eller kommer att lämnas eller om åtgärden i stället utgör en avisering av ett kommande förslag som ingår i budgetberäkningen (se även avsnitt 6.2.1). I vissa fall är budgeteffekterna för den offentliga sektorns delsektorer av särskilt intresse. Det gäller t.ex. budgeteffekten för staten vid beslut om statens budget. Budgeteffekter är av stor betydelse vid fastställandet av inkomsterna eller utgifterna på statens budget, bl.a. om budgetbeslut skulle komma att avvika från regeringens budgetförslag. Beslutsprocessen i torde i en sådan situation normalt enbart medge korrigeringar för den s.k. bruttobudgeteffekten, dvs. effekten på de inkomster eller och utgifter som regeländringen direkt avser att påverka. För att ytterligare förbättra informationen till , och mot bakgrund av att kommittén i avsnitt 6.2.2 föreslår att ska besluta om en preliminär inkomstberäkning för det andra och tredje tillkommande året, är det behövligt att den nuvarande redovisningen av budgeteffekter för skatter kompletteras med 5 Beräkningskonventioner 2013, En rapport från skatteekonomiska enheten: , s. 27. En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål information om bruttobudgeteffekter för båda dessa tillkommande år samt vilken inkomsttitel som berörs. På utgiftssidan vore det också en fördel om det i budgetpropositionens utgiftsområdesbilagor kunde framgå hur stor budgeteffekten är på anslaget av samtliga enskilda nya budgetpolitiska åtgärder som föreslås eller aviseras i eller i anslutning till budgetpropositionen. 5.4Redovisning av avvikelser från målet för den offentliga sektorns finansiella sparande I budgetlagen finns, som ovan anförts, en bestämmelse som ställer krav på åtgärder om ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas. Enligt 2 kap. 4 § budgetlagen ska regeringen om ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller förslå nödvändiga åtgärder. För överskottsmålet saknas motsvarande reglering. En uppföljning av överskottsmålet, baserad på utfallsdata, redovisas i årsredovisningen för staten. Den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen innehåller därutöver en redovisning av hur målet nås. Kommitténs förslag: I budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringen vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet ska redogöra för hur en återgång ska ske. Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt är i huvudsak framåtblickande, vilket gör att det skiljer sig från utgiftstaket som övergripande restriktion för finanspolitiken. Detta ställer andra krav i fråga om konsekvenser för det fall det bedöms att målet för det finansiella sparandet inte kommer att uppnås. Avvikelser från målet kan utgöras av såväl undersom överskridanden. Regeringen har i skrivelsen för finanspolitiken angett vissa principer för hanteringen av avvikelser från målet för det finansiella sparandet. Principerna är kopplade till avvikelsernas En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål storlek och till konjunkturläget. Regeringen framhåller i skrivelsen att det är viktigt att avvikelser korrigeras, även om detta inte ska ske på ett mekaniskt vis. Regeringen betonar att en avvikelse ska korrigeras efter en samlad bedömning utifrån såväl stabilitets-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter (skr. 2010/11:79 s. 23 f). Budgetutrymmet eller besparingsbehovet för är därför inte nödvändigtvis detsamma som behovet av korrigering av det finansiella sparandet för att målet ska uppnås. Hänsyn måste också tas till de ovan angivna faktorerna i beslutet om hur och när eventuella avvikelser ska återtas (se prop. 2009/10:100 s. 91). I tillämpningen av budgetramverket förekommer några exempel på situationer där avvikelser från de budgetpolitiska målen föranlett olika slags konsekvenser. Det har bl.a. varit fråga om fall som krävt aktiva beslut om budgetförstärkningar eller beslut om reformer (se t.ex. prop. 2007/08:100 s. 50). Det har också förekommit situationer då risken för ett mindre underskridande av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande bäst har bedömts korrigeras i huvudsak genom den trendmässiga förstärkning av det strukturella sparandet som en oförändrad politik normalt ger upphov till (se t.ex. prop. 2008/09:100 s. 160). Det framstår som rimligt att ställa krav på att regeringen vid en bedömd avvikelse från målet för det finansiella sparandet ska redogöra för hur en återgång till målet ska ske. En sådan bedömning är förenad med stor osäkerhet. För att det ska föreligga en skyldighet för regeringen att redovisa hur en återgång ska ske bör analysen därför tydligt indikera att en avvikelse föreligger. Den redovisade planen för hur en måluppfyllelse ska uppnås bör avse ett medelfristigt perspektiv. Vid sidan av denna skyldighet är det också rimligt att regeringen bör ange hur risken för en målavvikelse bör hanteras om en sådan risk bedöms föreligga. Mot denna bakgrund anser kommittén att det i budgetlagen bör införas en bestämmelse om att regeringen vid en bedömd avvikelse från målet för den offentliga sektorns finansiella sparande ska redogöra för hur en återgång till målet ska ske. En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål 5.5Säkerställa utvärdering av budgetpolitiska mål Det finns inte någon reglering som ställer krav på en oberoende utvärdering av huruvida de budgetpolitiska målen uppfylls. Olika myndigheter har dock i uppdrag att övervaka, analysera och rapportera hur finanspolitiken förhåller sig till de budgetpolitiska målen. granskning av regeringens skrivelse Årsredovisningen för staten är främst bakåtblickande och baserar sig på politikens utfall utifrån den redovisning som görs i årsredovisningen (se 3 § lagen (2002:1022) om statens revision m.m.). har dock lämnat minst en granskningsrapport inom ramen för sin effektivitetsrevision som avsett tillämpningen av olika delar av det finanspolitiska ramverket. Dessa har bl.a. avsett regeringens redovisning av budgeteffekter i budgetpropositionen, transparensen i regeringens bedömning av reformutrymmet, behovet av marginaler under utgiftstaket och regeringens uppföljning av överskottsmålet. Finanspolitiska rådets uppföljning av att de budgetpolitiska målen iakttas är i högre grad än granskning framåtblickande i och med att rådet i enlighet med sin instruktion även ska granska måluppfyllelsen i den ekonomiska politik som regeringen föreslår. Rådet ska vidare särskilt analysera hur väl regeringen uppfyller de budgetpolitiska målen och om de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Rådet ska även bedöma effekterna för tillväxt, sysselsättning samt välfärdens fördelning och hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till konjunkturutvecklingen. Rådet ska också granska tydligheten i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, särskilt med avseende på angivna grunder för den ekonomiska politiken samt skälen för förslag till åtgärder. Vidare ska rådet analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning . Rådet får slutligen även granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser och i de modeller som ligger till grund för prognoserna. Regeringen har även gett myndigheten i uppdrag att analysera den förda finanspolitikens effekter, varvid särskild tonvikt ska läggas vid hur de offentliga finanserna förhåller sig till budget- och finanspolitiska mål. En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål ningsverket i uppdrag att löpande följa upp de budgetpolitiska målen. Medan är en från regeringen oberoende myndighet under , är en myndighet under regeringen. åtnjuter dock i praktiken, i likhet med övriga myndigheter under regeringen, en hög grad av oberoende, vilket är en följd av den svenska förvaltningsmodellen. Till detta kommer att Finanspolitiska rådets ledamöter visserligen utses av regeringen men föreslås av rådet. Rådet har också valt att offentligt publicera sitt förslag till nya ledamöter. Innehållet i förordningen (2011:446) med instruktion för har vidare en bred parlamentarisk uppslutning. Såväl som tre myndigheter under regeringen har således i uppdrag att, utifrån olika perspektiv, genomföra analyser av hur de budgetpolitiska målen iakttas. Av regeringens myndigheter kan anses ha en särställning genom att dess huvudsakliga uppdrag är att granska finanspolitiken. Kommitténs förslag: En bestämmelse införs i budgetlagen om att regeringen ska se till att genomförandet av de budgetpolitiska målen utvärderas. En väl fungerande extern och oberoende utvärdering av finanspolitiken i förhållande till de budgetpolitiska målen utgör ett stöd för stabila offentliga finanser. Den externa övervakningen utförs för del både av internationella institutioner, som , och , och av de ovan nämnda svenska myndigheterna. De svenska myndigheternas övervakning av budgetpolitiken kan sägas vara en del av det budgetpolitiska ramverket. Genom en kvalificerad analys av finanspolitiken, och specifikt huruvida de budgetpolitiska målen uppnås, bidrar myndigheterna till ökad kunskap hos allmänheten och politiker om finanspolitiska frågor. Det ökar kraven på regeringen att uppfylla de av beslutade målen. Den ökade transparens som den externa övervakningen ger upphov till bidrar, tillsammans med den breda politiska uppslutningen kring det budgetpolitiska ramverket, till att det är förenat med politiska kostnader En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål för en regering att inte följa de budgetpolitiska målen. En väl fungerande extern uppföljning är således av stor betydelse för att de politiska kostnaderna av att inte följa ramverket ska vara höga. Skulle regeringen avvika från den etablerade ordningen i riktning mot en försvagad granskning är det också sannolikt att det skulle ge upphov till betydande offentlig kritik och därmed också medföra politiska kostnader. Granskningen av det finanspolitiska ramverket har bedrivits i ungefär samma form och omfattning under ett flertal år och bedöms fungera väl. För att ytterligare befästa vikten av att det sker en effektiv övervakning av de budgetpolitiska målen, och säkerställa att detta också sker , föreslår kommittén att regeringens ansvar för att en sådan analys och övervakning genomförs regleras i budgetlagen. Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommittén att en bestämmelse införs i 2 kap. 5 § budgetlagen om att regeringen ska se till att genomförandet av de budgetpolitiska målen utvärderas. Kommittén har i uppdrag att överväga en tydligare reglering av rambeslutsprocessen. En fråga som kommittén enligt direktivet ska överväga är om förekomsten av utgiftsområden och därmed grunden för rambeslutsprocessen bör regleras i en huvud- eller tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen (RO). Denna fråga behandlas i avsnitt 6.1. En annan fråga som kommittén ska överväga är frågan om hur lagstiftning med budgetpåverkan bör hanteras i budgetprocess. Denna fråga behandlas i avsnitt 6.2. I det avsnittet lämnar kommittén också bedömningar och förslag till hur rambeslutsprocessen bör vara utformad för att budgetbeslutet ska utgöra ett samlat prioriteringstillfälle. För att säkerställa principen om en samlad budgetbehandling där likvärdiga paket av budgetförslag ställs mot varandra ska kommittén enligt direktiven överväga hur principen ska komma till uttryck även i fråga om förslag med budgetpåverkan som väckts inom , företrädelsevis utskottsinitiativ och motionsyrkanden. I avsnitt 6.3 lämnar kommittén därför sin bedömning gällande frågor om beredningskrav för vissa förslag som väcks inom och om hanteringen av förslag väckta utanför den ordinarie budgetprocessen. I det avslutande avsnitt 6.4 behandlar kommittén den särskilda frågan om hanteringen av myndigheters föreskrifter med budgetkonsekvenser. 6.1Regleringen av rambeslutsprocessen och utgiftsområdena i riksdagsordningen Enligt 5 kap. 12 § första stycket RO får genom lag besluta att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden. har fattat ett sådant beslut genom att i tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till riksdagsordningen ange de 27 utgiftsområden till vilka statsutgifterna ska hänföras. Tilläggsbestämmelsen infördes till budgetbehandlingen av budget och beslutades av i sin senaste lydelse (prop. 2011/12:100, bet. 2011/12:KU24, rskr. 2011/12:273). Enligt 5 kap. 12 § andra stycket RO fastställer , om den har fattat beslut enligt första stycket, för det närmast följande budgetåret genom ett enda beslut dels för varje utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en beräkning av inkomsterna på statens budget. Av 5 kap. 12 § tredje stycket RO framgår att beslut om anslag eller andra utgifter i staten för närmast följande budgetår inte får fattas innan ett beslut fattats enligt andra stycket. Anslag eller andra utgifter i staten fastställs för varje utgiftsområde genom ett enda beslut. I 5 kap. 12 § fjärde stycket RO föreskrivs att beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en utgiftsram påverkas inte får fattas innan ett beslut om godkännande av en ändrad utgiftsram fattats. Den villkorade användningen av rambeslutsprocessen aktualiseras även i ett antal andra bestämmelser. Av 3 kap. 2 § RO framgår att om har fattat beslut om att hänföra statens utgifter till utgiftsområden, ska förslaget till statens budget innehålla en fördelning av anslagen på dessa utgiftsområden. Av 4 kap. 5 § RO framgår att det är finansutskottet som, om har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden, ska bereda förslagen till utgiftsramar för utgiftsområden och till beräkning av statens inkomster. Enligt 2 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen om har fattat beslut om att hänföra statens utgifter till utgiftsområden också redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för det andra och tredje tillkommande budgetåret. I 10 kap. 3 § budgetlagen anges slutligen att den resultatredovisning som regeringen är skyldig att lämna i budgetpropositionen ska vara anpassad till utgiftsområdena, om har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden. 6.1.2Bakgrund till nuvarande ordning Allmänt om regleringen av inre arbete Den riksdagsordning som föregick dagens hade status som grundlag och innehöll bestämmelser såväl om bildande och sammansättning som om dess arbete. Grundlagberedningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1972:15) att huvuddelen av författningsbestämmelserna om riksdagsarbetet skulle föras över till den nya riksdagsordningen. Uppdelningen av de bestämmelser som gällde mellan regeringsformen och riksdagsordningen förutsatte emellertid att vissa för styrelseskicket fundamentala regler infördes i regeringsformen (s. 139). Grundlagberedningen erinrade om att bestämmelser om inre organisation och arbetsformer som inte hade speciell betydelse för minoriteters arbetsmöjligheter fanns i den dåvarande s.k. riksdagsstadgan, som kunde ändras genom enkelt riksdagsbeslut. Grundlagberedningen fann att förslag att samla dessa bestämmelser som tillägg till riksdagsordningens föreskrifter skulle underlätta redigeringen av bestämmelserna och främja överblicken av dem (s. 119). I propositionen som föregick författningsreform, och som i allt väsentligt följde Grundlagberedningens förslag, framhölls att uppdelningen av de tidigare gällande bestämmelserna mellan den nya regeringsformen och den nya riksdagsordningen skulle göras på så sätt att de bestämmelser som var av grundläggande konstitutionell betydelse fördes till regeringsformen och de regler som utan att ha sådan betydelse endast avsåg riksdagsarbetet samlades i riksdagsordningen. Det handlade i det senare fallet om bestämmelser som rörde inre organisation och verksamhetsformer. Bestämmelser i riksdagsordningen skulle vara möjliga att ändra såväl enligt förfarandet för grundlagsändring – två likalydande beslut med mellanliggande riksdagsval – som genom ett beslut med särskild majoritet i form av tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter. I propositionen anfördes att ifråga om bestämmelser om inre organisation och verksamhetsformer var behovet av skydd mot förhastade beslut mindre framträdande än vid grundlagsändringar. Som Grundlagberedningen hade framhållit var det i stället behovet av att skydda minoriteter mot beslut som till deras nackdel ändrar proceduren i som trädde i förgrunden. kunna ändras genom en procedur med krav på särskild majoritet, men utan krav på mellanliggande val, hade den fördelen att förslag om sådana ändringar i arbetsformer som godtas av det stora flertalet riksdagsledamöter kunde genomföras utan dröjsmål (prop. 1973:90 s. 157 f.). Bestämmelserna i riksdagsordningen skulle i sin tur fördelas i huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser, med ledning av hur bestämmelserna fördelade sig mellan den dåvarande riksdagsordningen och den dåvarande riksdagsstadgan (som hade status av vanlig lag). Huvudbestämmelserna skulle omfatta de grundläggande reglerna som bl.a. avsåg att garantera riksdagsledamöternas arbetsmöjligheter och tilläggsbestämmelserna skulle innehålla föreskrifter av detaljbetonad karaktär (prop. 1973:90 s. 475). Tilläggsbestämmelserna definierades även som sådana bestämmelser om inre organisation och arbetsformer som inte hade speciell betydelse för minoritetens arbetsmöjligheter (s. 158). Till skillnad från riksdagsordningens huvudbestämmelser skulle tilläggsbestämmelserna vara möjliga att ändra på samma sätt som annan lagstiftning, dvs. med ett riksdagsbeslut utan krav på särskild majoritet. I uppdraget till den av Riksdagsstyrelsen tillsatta parlamentariska av riksdagsordningen som tillsattes 2012 ingick bl.a. att göra en genomgång av huvudrespektive tilläggsbestämmelserna i riksdagsordningen i syfte att renodla dessa vad gäller detaljeringsgrad och betydelse. I sitt betänkande framförde kommittén bl.a. följande (2012/13:URF3 s. 94): I uppdraget ligger enligt kommitténs direktiv att se över huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser i fråga om detaljeringsgrad och betydelse. I huvudsak är kommitténs slutsats att den nuvarande uppdelningen är rimlig. Vissa förändringar föreslås dock för att huvudbestämmelser ska reglera frågor av större vikt ur ett demokratiskt perspektiv. Förfaranderegler och administrativa frågor bör i allmänhet regleras i tilläggsbestämmelser. [] Vissa tilläggsbestämmelser som reglerar skyldigheter för regeringen liksom sådana som är av ingripande karaktär mot enskilda såsom åhörare, föreslås ändras till huvudbestämmelser. Regleringen av rambeslutsprocessen och utgiftsområdena föreslog att rambeslutsmodellen skulle införas för budgetbeslut i (1993/94:TK1). En särskild arbetsgrupp fick i uppgift att närmare utarbeta modellen och de författningsändringar som behövdes för att den skulle kunna genomföras (se vidare avsnitt 3.1). Förslag till författningsförändringar presenterades (1993/94:TK2), vilka sedan behandlades av (bet. 1993/94:KU18). I författningskommentaren till förslaget från framhålls att man valt att inte låsa vid rambeslutsmodellen genom ett definitivt stadgande i riksdagsordningen (1993/94:TK2 s. 65), dvs. att inte i en huvudbestämmelse i riksdagsordningen fastslå att rambeslutsmodellen per automatik ska tillämpas. Budgetbehandling enligt rambeslutsmodellen skulle förutsätta ett riksdagsbeslut och beslutet om att tillämpa rambeslutsmodellen borde tas i form av lag. Lagregleringen kunde enligt författningskommentaren göras i tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen eller i en särskild lag. anförde vid sin behandling att det av lagtexten skulle framgå att beslutet om indelningen av statsutgifterna i utgiftsområden ska fattas genom lag och att rambeslutsmodellen endast ska tillämpas om fattat ett sådant beslut (bet. 1993/94:KU18 s 65). motiverade de ändringar som föreslogs i riksdagsordningen i fråga om rambeslutsmodellen med att det fanns behov av ett förtydligande regelverk. Det tedde sig dock, enligt utredningens mening, inte särskilt meningsfullt med en fullständig lagreglering av metodens tillämpning. Utredningen gjorde bedömningen att det torde räcka med att tillämpningen av metoden fick en författningsenlig sanktionering och att dessa föreskrifter kompletterades med praktiska tillämpningsanvisningar av mer upplysande karaktär. Av stor betydelse var däremot, enligt utredningen, att alla som deltog i budgetprocessen hade en gemensam grundsyn och var överens om syftet med den föreslagna rambeslutsmodellen och vilken roll de själva spelade i denna process (1993/94:TK2 s. 12). Tilläggsbestämmelsen om att statsutgifterna ska hänföras till utgiftsområden infördes som ett resultat av ett förslag som lagts fram av en arbetsgrupp inom talmanskonferensen (1995/96:TK2, bet. 1995/96:KU21). I den utvärdering som gjordes av den nya budgetprocessen av konstaterades angående rambeslutsmodellens ställning (2000/01:RS1 s. 67 f.) bl.a. att en minoritetsregerings möjlighet att få igenom budgetpropositionen i hade ökat, men att detta var en avsedd effekt av reformen. menade att rambeslutsmodellen i så måtto stärkt regerings-