sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — utvecklar landstingen en databas som är tänkt att tjäna som ett effektivt uppföljningsverktyg för sociala krav i samband med upphandlingarna, . Data- basen beräknas vara i drift . Fördelarna för landstingen med det beskrivna samarbetet är många. Det leder till effektivare uppföljning, minskat dubbelarbete, mindre pappersarbete samt till ökad trovärdighet. En bonuseffekt är att samarbetet ökar både tydligheten och transparensen gente- mot leverantörerna. Seriösa leverantörer får utdelning på gjorda investeringar. Leverantörernas administrativa arbete underlättas genom att de via Uppföjningsportalen bara behöver lämna sina uppgifter på en plats. Uppgifterna i databasen återanvänds, vilket radikalt minskar pappersarbetet för dem som är återkommande anbudsgivare till landstingen. 53 åtta kärnkonventioner nr 29, 87, 98, 100, 105, 138 och 182, , artikel 32, det arbetsskydd och den arbetsmiljölagstiftning som gäller i tillverkarlandet, den arbetsrätt, inklusive lagstiftning om minimilön, och det socialförsäkringsskydd som gäller i tillverkningslandet. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling En central styrgrupp leder det nationella arbetet och beslutar om vilka revisioner som ska göras. Baserat på en riskanalys lämnar en särskild arbetsgrupp förslag till styrgruppen om vilka avtalsområden som bör följas upp. Arbetsgruppen tar också fram information om vilka landsting som har avtal inom beslutade områden och bistår landstingen med stöd både före och efter en revision. Upphandlingsansvariga inom landstingen ansvarar för att uppförandekoden inkluderas i förfrågnings- underlaget och att uppförandekoden biläggs varje avtal som sluts. Den som är utsedd till ansvarig för uppföljningen ska, utifrån arbetsgruppens och styrgruppens beslut om revision, utföra en fördjupad avtalsuppföljning. Leverantörerna lämnar i samband med avtalsstarten uppgifter till Uppföljningsportalen. Grundläggande information kan vara frågor om tillverkningsland, typ av företag, innehav av certifi- eringar m.m. kan den uppföljningsansvarige kontakta leverantörerna för en fördjupad granskning. Leveran- törerna ombeds då att besvara ett antal frågor på Uppföljnings- portalen. Uppföljningsfrågorna är mer detaljerade och specifika än den ursprungliga information som leverantörerna lämnat. Den uppföljningsansvarige beaktar svaren och gör en bedöm- ning av risken för att uppförandekoden inte följs. Den uppfölj- ningsansvarige kontrollerar att leverantörerna har rutiner för kontroll av vilka underleverantörer som används vid tillverkning av offererade produkter. Denne ska även kontrollera att leverantörerna gör egna riskanalyser och förfogar över ett s.k. compliance-program. Systemet innehåller också en kontroll av att leverantörerna kan redovisa att rutiner finns utvecklade för hur dialog ska föras med underleverantörerna gällande kraven i uppförandekoden. Rutinerna ska minst innehålla en beskrivning av hur dialogen förs, vad som diskuteras och hur avvikelser hanteras. Leverantören ska även bifoga relevanta dokument till Uppföljningsportalen. Om den uppföljningsansvarige misstänker brott mot upp- förandekoden lämnas förslag till arbetsgruppen om att göra revision/stickprov på plats hos berörd leverantör. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Inköpscentralen SKI har etablerat en särskild service, riktad till kommuner och landsting, i form av uppföljning av etiska och sociala krav inom upphandlingen.54 Syftet är att erbjuda ett kost- nadseffektivt redskap för uppföljning genom revisioner (audits) i leverantörskedjorna. Kostnaden för att delta utgörs av en grundavgift på plus per kommuninvånare (kostnadsnivå ). Det innebär att en genomsnittskommun betalar . Avgiften finansierar själva inspektionerna och SKI:s administrativa arbete. Revisions- rapporterna samlas i en databas och är tillgängliga för alla myndigheter som anslutit sig. har 53 upphandlande myndigheter och enheter anslutit sig och under 2011-2012 har tio revisioner genomförts. Deltagande kommuner får komma in med önskemål på var en revision ska genomföras. Till ramavtalet är knutet ett expertråd som slutligt avgör vilka revisioner som ska göras. De myndigheter och enheter som anslutit sig har därutöver möjlighet att göra egna avrop från avtalet. Målet är att genomföra 15-20 inspektioner . Kontrollerna genomförs vid tillverkningsanläggningar i länder som , , och och utgår bl.a. från de krav som finns i åtta kärnkonventioner, artikel 32 i samt olika miljö-, hälso- och säkerhetskrav. Kontrollerna innefattar tillverkning av varor som kontorsmaterial, sjukvårdspro- dukter, yrkeskläder, IT-material och mobiltelefoner. Den stora fördelen med den beskrivna ramavtalslösningen är att kostnaderna blir avsevärt lägre än om enskilda myndigheter själva skulle låta genomföra inspektionerna. En bidragande orsak till detta är att många av de leverantörer som granskas har avtal med en flertal kommuner. Inom ramen för CSR-kompassen, som initierats av MSR, finns även ett formulär som ger förslag på vilken typ av frågor som en myndighet bör ställa för att kontrollera efterlevnaden av de sociala krav som ställts i en upphandling. Leverantören i fråga ombeds 54 De använder sig av samma uppförandekoder som landstingen. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling fylla i ett frågeformulär och skicka in detta till den upphandlande myndigheten. Det finns även en förklaringstext och en bedöm- ningsmall som kostnadsfritt kan hämtas på MSR:s hemsida.55 Andra exempel på redskap för uppföljning Medlemskap i olika typer av organisationer kan användas som bevis för att en leverantör lever upp till en viss uppförandekod. Det finns vidare en rad exempel på leverantörsdatabaser i bruk för självut- värdering. Gemensamt är att driften finansieras genom avgifter från de som använder databaserna. De organisationer som ansvarar för databaserna har i flertalet fall till uppgift att kontrollera att uppgifterna som matas in i databasen är korrekta. Som exempel kan nämnas Business Social Compliance Initiative (BSCI), grundat av - en europeisk branschorganisation för handel. BSCI har utvecklat en uppförandekod och tillhandahåller riktlinjer för hur företagen ska leva upp till densamma. BSCI har till uppgift att granska hur medlemsföretagen lever upp till koden. Ett ytterligare exempel är , ett företag vars affärsidé är att leverera information om olika leveran- törer till sina medlemmar. Informationen omfattar identifiering, kvalificering, utvärdering och bevakning. har 750 inköps- organisationer som medlemmar. I samarbetar med exempelvis . Det verktyg som utvecklats för gransk- ning och uppföljning av leverantörerna kan anpassas efter medlem- marnas behov. Grunden är att leverantörerna svarar på ett antal frågor relaterade till en uppförandekod. Företag i samma bransch kan samarbeta och besluta om specifika frågor utifrån sina behov. Olika standarder och certifieringar kan också användas i upp- föjningssyfte, t.ex. vid frågeställningar till leverantörer i samband med riskanalyser. ISO 26000 är en internationell standard innehållande riktlinjer för socialt ansvarstagande. Den bygger på sju grundläggande principer som tillsammans definierar begreppet socialt ansvars- tagande. Denna standard är avsedd att uppmuntra företag och organisationer att gå längre än vad lagstiftningen generellt kräver.56 () är en icke-statlig, inter- nationell organisation som arbetar för att förbättra förhållandena 56Vägledning för socialt ansvarstagande (ISO 26000:2010, ). Socialt ansvarsfull offentlig upphandling på arbetsplatser världen över. SA8000 är en social certifierings- standard för anständiga arbetsplatser. Den är bl.a. baserad på konventioner. Global Compact är ett initiativ inom FN. Syftet är att göra företag uppmärksamma på och ta ett aktivt ansvar för sammanlagt tio internationellt erkända principer inom områden som mänskliga rättigheter, arbetsrätt, hållbar utveckling samt bekämpning av korruption.57 Fairtrade är ett exempel på en etisk märkning som garanterar att en produkt framställts under iakttagande av respekt för grund- läggande mänskliga rättigheter, skälig lön m.m.58 och är andra exempel på organisationer som ägnar sig åt etisk märkning. Samtliga standarder, certifierings- och märkningssystem som nämnts i det föregående kan utgöra ett gott stöd för såväl upp- handlande myndigheter som leverantörer i arbetet med att definiera och följa upp att olika leverantörer lever upp till grundläggande sociala krav. Dylika system är dock normalt förenade med kostnader för leverantörerna. Detta kan innebära problem, inte minst för små företag med begränsade resurser. I syfte att underlätta kontraktsuppföljningen för upphandlande myndigheter och enheter föreslår att det samordnade upphandlingsstödet får i uppdrag att ta fram en metodvägledning för uppföljning, beskriva lämpliga sanktioner och ge vägledning om vilken typ av certifieringar, märkningssystem och standarder m.m. som kan tjäna som bevis på att ställda krav är upp- fyllda. I sammanhanget är det som ovan nämnts viktigt att beakta de mindre företagens möjligheter och situation för att inte begränsa konkurrensen. 57OECD har utifrån dessa principer utvecklat riktlinjer för multinationella företag. Riktlinjerna är gemensamma rekommendationer från regeringar om bland annat mänskliga rättigheter, information, arbetsrätt, miljöskydd, bekämpande av mutor, konsumentskydd och konkurrens. Riktlinjerna återspeglar god praxis för alla företag. 58EU-domstolen har bedömt att det i princip inte finns något hinder för att hänvisa till kriterier i upphandlingen som är baserade på rättvis handel. dom i mål C- 368/10, Kommissionen mot , meddelad . Se också avsnitt 6.3. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Regeringen bör ta initiativ till nordiskt samarbete om kriterie- utveckling och uppföljning av sociala krav. Ett av syftena med EU:s upphandlingsdirektiv är att öka den gränsöverskridande handeln. Enhetliga krav och villkor – även i ett internationellt sammanhang – kan vara till stor hjälp för företagen och bidra till deras möjligheter att lämna anbud i andra medlems- stater. Ju fler likartade krav som ställs, desto bättre effekt kan ett styrmedel förväntas ha. De sociala krav som övervägs av de upphandlande myndigheterna i de nordiska länderna är relativt likartade. Detta förhållande är ett gott argument för ett nära samarbete på området.59 bör därför ta initiativ till ett närmare nordiskt samarbete kring utvecklingen av kriterier för sociala hänsyn – och för uppföljningen av dessa – inom den offentliga upphandlingen. Det går inte att helt ersätta den upphandlande myndighetens eller enhetens egen uppföljning av krav som ställts. borde det vara av intresse för de nordiska länderna att bygga upp ett gemensamt, och därigenom, mer kostnadseffektivt kontrollsystem för att verifiera att ställda krav följs. De system för uppföljning som redan etablerats – som Upphandlingsportalen och inköps- centralen SKI samverkan - är utmärkta exempel på sådana initiativv. Det arbete som dessa organisationer redan utfört kan utgöra grunden för ett vidare arbete. Det optimala vore givetvis en samverkan på EU- nivå. Det är dock osäkert hur förutsättningarna för ett sådant samarbete ser ut. har visat begränsat intresse. Ett närmare samarbete på nordisk basis faller sig dock naturligt, inte minst som ett komplement till det föreslagna gemen- samma samarbetet kring sociala kriterier. 59 Det nordiska samarbetsprogrammet för innovations- och näringspolitik för 2011-2013, som antogs av näringsministrarna 2010, innehåller bl.a. sex fyrtornsprojekt. Ett av dessa är en gemensam nordisk CSR-strategi. Man vill långsiktig stärka en hållbar konkurrenskraft i och stärka den nordiska samordningen internationellt avseende CSR. Bland delmålen finns att främja och stödja genomförandet av internationellt överenskomna normer och riktlinjer, med fokus på globala värdekedjor, samt rapportering och kommunikation. Strategin lades fast 2012. Den innehåller bl.a. initiativ att främja användningen av ISO 26000, av riktlinjer för multinationella företag och Framework. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling 8.3Civila samhället – en viktig resurs Det civila samhället – genom ideella och idéburna organisationer, sociala företag, kooperativ, kyrkliga samfund och privata stiftelser – är betydelsefulla aktörer inom den sociala välfärden. Såsom tidigare framhållits representerar denna typ av organisationer en viktig resurs i samhället och bidrar verksamt till att öka mångfalden av utförare och tjänster inom det sociala området.60 De idéburna organisationerna har spelat, och spelar fortsatt en central roll när det gäller utvecklingen av demokratins spelregler samt respekten för mänskliga rättigheter och alla människors lika värde. Organisationerna erbjuder viktiga arenor för människor att uttrycka sina värderingar och behov i ord och handling. Verksamheterna baseras på frivillighet och grundas på viktiga principer och värdegrunder. Dessa organisationers stöd och hjälp till människor i svåra situationer utgör en omistlig del av välfärden. Ett särskilt värde i de idéburna organisationernas verksamhet ligger i att förtroende och tillit kan byggas upp gentemot individer och grupper som helt stått vid sidan av samhällsgemenskapen. Genom att i verksamheten exempelvis inkludera individer med egna erfarenheter av problem som missbruk, hemlöshet, långvarig arbetslöshet och handikapp utvecklas arbetsmetoder som är unika och ger resultat. Den ideella sektorn är ingalunda homogen. En del organisa- tioner ser sin roll främst som folkrörelse och opinionsbildare och bygger verksamheten på medlemskap och frivilliga insatser. Andra åter ser sig primärt som utförare av sociala tjänster och bygger sitt arbete på anställd personal, ofta med inslag av frivilliga krafter. Som ett tydligt bevis på den betydelse samhället ger det civila samhället och dess aktörer på det sociala området slöts 2008 en särskild överenskommelse mellan regeringen, Kommuner och Landsting (SKL) och ett stort antal idéburna organisationer. Syftet är att stärka de idéburna organisationernas självständiga och oberoende roll som röstbärare och opinionsbildare, samt att stödja framväxten av en större mångfald av utförare och tjänster inom hälso- och sjukvården samt omsorgen. Överenskommelsen ska tydliggöra de ideella aktörernas roll inom det sociala området och möjliggöra för dessa att konkurrera på lika villkor med andra aktörer som är verksamma på området. 60 Se avsnitt 6.2. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling har haft som målsättning att utveckla en bred dialog, inte minst med den del av det civila samhället som representerar den s.k. sociala ekonomin.61 Utredningens referens- grupp har därför bestått bl.a. av representanter för sociala företag. Därtill har ett stort antal möten arrangerats. Utredningen har tagit del av ett flertalet verksamheter – ofta av pionjärkaraktär – som drivs av organisationer inom den sociala ekonomin. Utrymmet är begränsat men utredningen vill särskilt lyfta fram ett antal exempel: Diakoni – som bedriver sjukvård och social omsorgs- verksamhet – identifierar utsatta grupper som inte omfattas av samhällets sociala insatser samt erbjuder dessa personer olika typer av stöd. Exempelvis har man inrättat boenden med särskild verksamhetsinriktning för flickor som missbrukats sexuellt och stödgrupper för barn till yngre demenssjuka personer. Diakoni driver bland annat institutioner för barn och ungdomar med olika typer av funktionshinder. Bland i verksamhet märks en bred fritidsverksamhet för ung- domar, psykoterapi för unga, missbruksvård samt ett antal institutioner som hjälper hemlösa. Svenska Röda Korset har bland annat omfattande verksamhet bland flyktingar och invandrare, däri- bland rehabilitering av tortyrskadade. Coompanion ger rådgivning till personer som vill starta sociala företag på kooperativ grund. Silviahemmet är exempel på en unik verksamhet inom området demensvård. Verksamheten startades i stiftelseform , i ett läge då det i inte fanns någon utbildning med inriktning på demensvård. har utbildningen expanderat snabbt och utbildningskonceptet går även på export till bl.a. och . Verksamheten har formen av ett nationellt demens- kompetenscenter som erbjuder utbildning till olika personalkate- gorier, anhöriga och andra som kommer i kontakt med demens- sjuka personer. Utbildningen grundas på en väl utvecklad teoribildning där det bland annat ingår specifika element av före- byggande karaktär. Den offentliga sektorns samarbete med den sociala ekonomin har utvecklats efter i princip tre olika former, Dessa är bidragsgivning, upphandlingskontrakt samt - - speciella partnerskap. Många representanter för den sociala ekonomin har uttryckt starkt intresse för att delta i offentliga upphandlingar, men 61 Med social ekonomi avses organiserade verksamheter som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn. Se avsnitt också längre fram i detta avsnitt där detta utvecklas närmare. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling understrukit svårigheterna att hävda sig. De problem som nämns liknar till stor del de som små och medelstora företag möter; krångliga förfrågningsunderlag, stora kontrakt, höga krav på finansiell styrka etc..62 Därtill har framhållits att det krävs betydande finansiell styrka att ta på sig ansvaret för driften av institutioner inom vård och omsorg, något som endast ett fåtal organisationer inom den sociala ekonomin förfogar över. för idéburen vård och social omsorg (Famna) uppger att av deras medlemmar anger att bristen på externt kapital utgör ett tillväxt- hinder.63 Regeringen har uppmärksammat problemet och tillsatt en särskild utredare som bl.a. ska utreda i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för dessa företag inom välfärdssektorn och föreslå åtgärder för att reducera sådana hinder.64 Ytterligare en viktig aspekt som framförts är att upphandlande myndigheter som regel inte uppskattar – eller förmår fånga in – de speciella mervärden som organisationer inom den sociala ekonomin representerar. Det är enligt mening av stor vikt att det tydliggörs hur dessa mervärden kan beaktas i samband med offentliga upphandlingar, till exempel genom att vid utvärderingsfasen av en upphandling premiera organisationer och företag som inkluderar individer med erfarenhet av eget missbruk eller långvarig arbetslöshet i sin verksamhet. I detta avsnitt ges en beskrivning av begreppen social ekonomi och sociala företag m.m. och hur dessa aktörers betydelse för samhället har uppmärksammats genom olika beslut och överens- kommelser från EU:s och statsmaktens sida. I det därpå följande avsnittet görs ett försök till att tydliggöra gränsdragningen mellan en upphandlingssituation och en bidragssituation. Förslag ges också till hur den sociala ekonomins särprägel bör beaktas och även inkluderas i det produktkategoristöd som beskrivs i ett tidigare avsnitt. 9 innehåller en redogörelse för de vanligast förekommande problemen. 63Detta kan jämföras med småföretagsbarometern (Företagarna) där motsvarande siffra, för småföretag generellt, uppgår till . 64Företagsutveckling – finansiering och rådgivning,dir. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling 8.3.1Social ekonomi, sociala företag, arbetsintegrerande sociala företag och idéburna organisationer Begreppet social ekonomi avser oftast verksamhet av social karaktär inom kooperativ, frivilligorganisationer och folkrörelser. 1989 blev begreppet en officiell term inom EU.65 I och med EU-medlemskapet började begreppet social ekonomi användas även i . 1997 tillsatte regeringen en särskild arbetsgrupp med uppgift att kartlägga villkoren för den sociala ekonomin samt belysa dess betydelse i samhället. Arbetsgruppen gav följande definition av den sociala ekonomin i : Med social ekonomi avses organiserade verksamheter som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn.66 Begreppet sociala företag omfattar företag som har ett samhälle- ligt syfte, är fristående från den offentliga sektorn och som åter- investerar eventuell vinst tillbaka in i verksamheten. De allra flesta har som huvudsyfte att producera välfärdstjänster såsom vård, omsorg eller utbildning. använder begreppet "social business", med vilket avses företag vars främsta mål med verksam- heten är att uppnå sociala mål, snarare än att generera vinst för ägarna.67 Arbetsintegrerande sociala företag har som målsättning att skapa möjligheter till arbete och rehabilitering för personer som av olika skäl står långt utanför arbetsmarknaden.68 Medarbetarna i dessa företag utgörs ofta av personer med funktionsnedsättningar, personer med tidigare missbruk, personer med långa sjukskrivningar, personer som varit arbetslösa eller som har något arbetshinder av annat slag.69 De arbetsintegrerande sociala företagen har som mål med verksamheten att hjälpa personer att komma in på arbets- marknaden. Företagen strävar efter att skapa delaktighet för med- 65Inom EU används avgränsningen CMAF som står för Cooperatives, Mutuals (ömsesidiga företag), Associations(föreningar) och Foundations (stiftelser). Ofta används denna förkortning likvärdigt med social ekonomi. 66Ds 1998:48, Social ekonomi i EU-landet – tradition och förnyelse i samma begrepp s. 62. 67Memo/11/735, . 68Även andra sociala företag kan naturligtvis skapa arbetstillfällen för utsatta grupper även om huvudsyftet är ett annat. 69Handikapp- och klientorganisationer har tagit olika initiativ för att tillgodose sina medlemmars behov av arbete eller meningsfull sysselsättning. Organisationen och är andra exempel. Se också Tillväxtanalys, Arbetsintegrerande sociala företag - användning och behov av statliga finansieringsstöd, Rapport 2011:12, s. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling arbetarna genom möjligheter till att bli delägare i företagen, genom anställning eller genom särskilda avtal. Merparten av eventuell vinst återinvesteras i verksamheten. Socialt inriktade ideella organisationer eller idéburna organisa- tioner har etablerats för att verka för grundarnas och med- lemmarnas ideella mål.70 Idéburna organisationers kärnverksam- heter är som regel inriktade på att främja värden som social rättvisa, hållbar utveckling, respekt för mänskliga rättigheter och humanitär rätt, demokrati och rättssäkerhet. Den ideella föreningen är den dominerande associationsformen inom den idéburna sektorn i Sverige.71 Politiska ambitioner inom EU och på nationell nivå Europeiska kommissionen har antagit en social handlingsplan som utgör en del av ett åtgärdspaket kallat Responsible Business Initiative.72 Man vill med planen bl.a. underlätta socialt entreprenör- skap. Kommissionen konstaterar att utgör den sociala ekonomin av alla europeiska företag och sysselsätter över elva miljoner avlönade anställda. I är dock andelen betydligt lägre. Den sociala handlingsplanen inom EU innehåller ett antal åtgärder för att förbättra de sociala företagens tillgång till finansiering, åtgärder för att förbättra dessa företags synlighet och förenklingar i lagstiftningen. Regeringen antog en Handlingsplan för arbets- integrerande sociala företag73 i syfte att underlätta utvecklingen och tillväxten av denna typ av företag. De föreslagna insatserna består bl.a. av informationssatsningar till aktörer inom arbetsmarknads-, rehabiliterings- och näringslivsområdet för att på bästa sätt möjliggöra ett bredare deltagande i arbetslivet. Vidare ingår en översyn av vad hindren mot att de arbetsintegrerande sociala företagen lämnar anbud i offentliga upphandlingar består i. Regeringen har vidare uttalat att det finns behov av en för- ordning om arbetsintegrerande sociala företag för att kunna tillämpa EU:s allmänna gruppundantagsförordning för statligt stöd.74 Förordningens syfte är att etablera en tydlig definition av