sou · H1B333 · 2013-04-29 00:00:00 — Förslag: För att säkerställa en hög tillgänglighet bör larm- nummer 112 renodlas för sådana larm som avser akuta nöd- situationer som kräver omedelbar insats av samhällets hjälp- och räddningsresurser. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får ansvar för att säkerställa att allmänheten får tillgång till tydlig och lätt tillgänglig information om använd- ningen av olika larm- och informationsnummer i samhället och föreslås även överta huvudansvaret för informationsnumret 113 13. Skälen för utredningens förslag: Larmnummer 112, gemensamt för hela landet och i hela , är en viktig och samhällskritisk funktion. Det kan konstateras att staten ställer mycket höga krav på tillgänglighet genom de krav på svarstider som ställs genom alarmeringsavtalet. Det är därför angeläget att säkerställa att 112-numret har hög tillgänglighet, att det kan nås utan fördröjningar och att det inte belastas av samtal eller ärenden som inte hör dit. Flera åtgärder behöver vidtas för att åstadkomma detta. Larmnummer 112 utgör i dagens alarmeringssystem en öppen kanal in till samhällets räddningsresurser. Bakgrunden är att kunna säkerställa en snabb hjälp till den enskilde i en nödsituation, t.ex. en brand, trafikolycka eller ett allvarligt och livshotande sjukdoms- tillstånd som kräver snabb transport med ambulans till sjukhus. Sedan SOS-tjänsten infördes har även andra former av ärenden eller hjälpbehov kunnat nås via 112-numret, t.ex. jour- havande funktioner, narkotikatips, m.m. 5 Dir 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer samt KOM/2011/0367 slutlig. Flera av samhällets kritiska räddningsresurser har ett stort inflöde av larmärenden via nödnummer 112. Detta gäller särskilt för sjukvården. Genom att 112-numret har en hög grad av tillgänglighet inkommer många larm som vid en närmare bedömning inte kräver omedelbara åtgärder i form av en operativ räddningsinsats. I stället kan en hjälpsökande i ett mindre brådskande vårdärende hänvisas till en vårdcentral eller annan funktion inom hälso- och sjukvårdens organisation. Även inom polisen bedöms finnas samma grundproblem, dvs. att alla samtal inte föranleder en insats. Utredningens bedömning är som tidigare redovisat i avsnitt 11.2 att 112-numret och verksamhet ska inriktas på mottagandet av larm och nödanrop som rör akuta och allvarliga händelser som kräver omgående insatser på plats av samhällets räddningsresurser. Sådana larm eller nödanrop som inte uppfyller dessa prioritetskriterier bör därför hänvisas till andra kontaktpunkter i samhället, t.ex. sjukvårdsrådgivning eller de olika informationsnummer som under senare utvecklats och tagits i bruk, t.ex. Polisens 114 14 och det inrättade 113 13. Nödnummer 112 och verksamhet bör inte heller omfatta sådana hänvisningstjänster som gällt jour- havande funktioner i samhället, t.ex. jourhavande präst, eller narkotikatips. Ansvariga myndigheter och samhällsaktörer bör i stället anvisa lämpliga kontaktnummer. Denna restriktion gäller dock inte larm som ger indikation på en föreliggande fara för människoliv eller pågående brott, då larmet ska handläggas av för brådskande åtgärd. En snävare avgränsning av nödnummer 112 måste genomföras på sådant sätt att den medborgarnas förtroende för nödnummer 112 upprätthålls. Den viktigaste åtgärden är att ge allmänheten tillgång till tydlig och lätt tillgänglig information om vilka larm- och informationsnummer som finns i samhället och hur de ska användas. När det gäller användningen av nödnummer 112 bör informationen tydligt ange i vilka nödsituationer som 112 ska användas och i vilka situationer som alternativa informations- nummer ska användas. Ansvariga myndigheter på central, regional och lokal nivå har ett grundläggande ansvar för att informera allmänheten om hur de kommer i kontakt med verksamheten i olika former av ärenden. Utvecklingen av flera olika informationsnummer gör det dock svårt att i en brådskande situation hitta rätt nummer. bedömer mot denna bakgrund att någon instans bör få ett samlat ansvar för att informera om viktigare larm- och informations- nummer till allmänheten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB har enligt myndighetens instruktion (15 §) uppgiften att tillsammans med andra berörda aktörer verka för en sammanhållen information om skydd mot olyckor, krisberedskap och totalförsvar samt om säkerhetspolitik.6 Utredningen bedömer att detta samordningsansvar även bör omfatta information om viktiga larm- och informationsnummer eller andra informations- tjänster. Informationen ska vara tydlig och finnas lätt tillgänglig för allmänheten. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att MSB bör överta ansvaret för det nya informationsnumret 113 13 som inrättats av SOS Alarm på uppdrag av staten. Syftet med informationsnumret är att avlasta nödnummer 112 och att kunna ge information och stöd till allmänheten i samband med olyckor, störningar eller krislägen i samhället. Genom ett samlat ansvar får MSB möjlighet att koordinera information genom olika informationskanaler, t.ex. webbaserad information. Åtgärder mot felringningar m.m. Belastningen på larmnummer 112 är hög. Det totala antalet anropuppgick till cirka 3,5 miljoner samtal. En stor andel av inkommande samtal, 1,8 miljoner samtal, utgörs av felringningar, s.k. tysta anrop eller andra former av samtal som inkommer av misstag.7 I denna grupp av samtal ingår även rena okynnessamtal. Mot bakgrund av den belastning på mottagande kapacitet som det stora antalet felaktiga samtal utgör är det angeläget att vidta åtgärder för att minska omfattningen av felringningar. Utöver de olika tekniska åtgärder som kan göras och informationsinsatser enligt ovan bör det också övervägas om någon form av straffavgift eller annan sanktion skulle behöva införas för att förhindra avsiktliga missbruk av nödnummer 112. 6 Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 7 112 i , Verksamhetsrapport , bilaga 3 felaktiga 112-anrop 11.11 Säkerhet och funktionalitet Bedömning och förslag: Kraven avseende driftsäkerhet, rapportering och åtgärder vid störningar och avbrott på tillhanda- hållare av allmänt tillgängliga kommunikationsnät och tillhanda- hållare av elektroniska kommunikationstjänster bör skärpas. ska underrättas om nödsamtal inte kan förmedlas på grund av störningar, avbrott i nät eller liknande. ska göra denna information tillgänglig för ansvariga räddningsorgan, andra aktörer och allmänheten. Skälen för utredningens bedömning och förslag: Det vanligaste sättet att larma i en nödsituation är genom att ringa nödnummer 112. Det innebär att den enskildes möjlighet att nå 112 påverkas dels av tillgången till telefoni dels av driftsäkerheten i tele- kommunikationsnäten. ställer krav på tillgång till telefoni i stadigvarande bostäder och på fasta verksamhetsställen. Det finns inga krav på tillgång till telefoni i hela landet, så kallad yttäckning. Den enskilde vet inte heller alltid vilka krav som är möjliga att ställa på tillgång till telefoni och telefonitjänster enligt lagen. Det påverkar möjligheten att nå 112. Teleoperatörerna måste uppfylla vissa krav på driftssäkerhet, rapportering och åtgärder. () har utfärdat allmänna råd om driftssäkerhet och föreskrifter om rapportering vid störningar och avbrott vid större avbrott. Av föreskrifterna följer att upp till 2000 abonnenter kan omfattas av ett driftsavbrott i eller att kapacitetsbortfall kan förekomma, utan att någon rapportering behöver lämnas till PTS. Utredningen anser att det måste anses vara en omfattande störning även om färre än 2000 abonnenter berörs och i en nödsituation inte kan ringa 112. Utredningens bedömning är därför att kraven som ställs på operatörerna avseende såväl driftsäkerhet som rapportering och krav på att åtgärda störningar och avbrott bör skärpas. Den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst är skyldig att underrätta samhällets alarmeringstjänst om nödsamtal inte kan förmedlas på grund av störning, avbrott i nät eller liknande. Utredningen föreslår att ska vara mottagare av underrättelserna. För att ge ansvariga räddnings- organ och andra aktörer förutsättningar att vidta lämpliga åtgärder ska dela informationen om driftstörningar eller avbrott till dem. Denna information har betydelse för enskilda och ska därför göra informationen tillgänglig för allmänheten. Förslag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB ska ha ansvar för tillsyn av verk- samhet och alarmeringsförhållanden i landet. Skälen för utredningens förslag: Tillsynen över alarmerings- förhållandena är splittrad och utövas av flera statliga myndigheter. Myndigheten för samhällets säkerhet och beredskap, MSB, har ansvar för tillsyn över SOS Alarms åtaganden enligt alarmeringsavtalet. Tillsynen har huvudsaklig inriktning på att följa upp och bedöma statistik för svarstider på nödnummer 112. Tillsynen baseras i hög grad på uppgifter från SOS Alarm och inte på egna observationer eller granskningar av verksamheten. Förslaget om en ny myndighet, , innebär att ansvaret för larmmottagning på nödnummer 112 och larmbehandlingens inledande skede samlas hos en aktör. Det samlade ansvaret möjliggör därmed en bättre grund för löpande uppföljning och övervakning över alarmeringsförhållandena. Regeringen bör i styrningen av den nya myndighetens verksamhet säkerställa formerna för en årlig rapportering av verksamhetens utförande, som ger underlag för att bedöma hur verksamheten bedrivs och resultat. Utredningen föreslår att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB får ansvar för en systematisk och riskbaserad tillsyn och kontroll över alarmeringsförhållandena. Tillsynsansvaret bör omfatta såväl verksamhet som alarmeringsförhållanden i övrigt. MSB bör också säkerställa att regelbundna risk- och sårbarhetsanalyser genomförs inom området. MSB:s ansvar för tillsyn och kontroll behöver utövas efter samråd med berörda myndigheter för att tillvarata olika aspekter på Förutsättningarna för att bedriva tillsyn förbättras genom att alarmeringen författningsregleras. Förslag: Alarmering regleras i lag. Skälen till utredningens förslag: Alarmeringsverksamheten har endast i begränsad omfattning varit reglerad i författning utan har i huvudsak reglerats genom avtal. En reglering av verksamhet bör innehålla bestämmelser om uppgifter och förhållande till räddningsorganen. Lagen bör reglera en ensamrätt för den myndighet som är ansvarig för alarmering att ta emot och behandla nödanrop via larmnumret 112, informationshantering och teknik- stöd samt uppgifter inom samhällets krisberedskap. Därtill bör lagen reglera räddningsorganens skyldigheter vad avser alarmeringen. Frågan om tillsyn bör även regleras i lagen. 11.14 Kostnader och finansiering Förslag och bedömning: Kostnaderna för den nya beräknas uppgå till . Kostnaderna föreslås finansieras inom utgiftsområde 6 och genom en reglering mellan stat och kommunsektorn på anslag inom utgiftsområde 25. Omställningskostnaderna bedöms uppgå till 30–. Skälen till utredningens förslag och bedömning: Kostnaderna för den nya myndigheten är beräknade med utgångpunkt i de förslag om verksamhet och uppgifter som redovisats ovan. Innebörden är att myndigheten ska ha uppgifter inom områdena alarmering, varning och information samt stöd och infrastruktur. Myndighetens organisation ska bestå av en central enhet för ledning och stöd och fem till sju regionala larmcentraler. Myndigheten ska inte bedriva verksamhet inom kommersiella säkerhets- och jourtjänster. Kostnaderna för central ledning beräknas uppgå till sammanlagt , varav avser ledning, administration och gemensamt stöd. Genom att myndigheten inte längre ska bedriva alarmeringsverksamheten på affärsmässiga grunder har kostnader som SOS Alarm har för affärs- utveckling, försäljnings- och kundsupport kunnat reduceras. Verksamheten behöver dock fortsatt ha resurser centralt för stöd och support till de regionala larmcentralerna och till räddnings- organ och myndigheter. I fråga om myndighetens administrativa resurser bör det dock kunna övervägas om ytterligare reduceringar av kostnader kan ske genom samverkan med Statens servicecenter. Kostnaderna för teknikstöd i alarmeringen är beräknade med utgångspunkt i nuvarande förhållanden och motsvarar . Utredningens förslag om en ny teknisk plattform för alarmering är inte kostnadsberäknat utan får bedömas när ett beslutsunderlag föreligger (se avsnitt 9.2 och 11.8). Den operativa verksamheten föreslås bedrivas vid fem till sju regionala larmcentraler, med större homogenitet i verksamhet, storlek och bemanning än . Antalet larmoperatörer är svårt att exakt bedöma. Färre larmcentraler samt en reducering av antalet specialister bedöms innebära en minskning av det totala antalet operatörer. ska larmcentralerna ha kapacitet och förmåga att hantera även större händelser och kriser. Sammantaget bedömer utredningen att verksamheten kräver mellan 400–450 larm- operatörer i den nya organisationen.8 Härtill kommer kostnader för lokaler inklusive utrymme för samverkande aktörer. Sammanlagt beräknas kostnaderna för de regionala larmcentralerna uppgå till 250–varav kostnader för larmoperatörer kan beräknas till 200–. Sammantaget beräknas den nya myndighetens förvaltnings- kostnader uppgå till . Förslaget innebär att utgifterna på statsbudgeten för alarmeringstjänster ökar med jämfört med nuvarande anslag som uppgår till . Utredningen föreslår att den nya alarmeringsmyndigheten får disponera de anslagsmedel som anvisas på anslag 2:6 Ersättning till SOS Alarm för alarmeringstjänst enligt avtal inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och som avser grund- 8 fanns cirka 570 larmoperatörer inkl. sjuksköterskor anställda hos SOS Alarm. Myndigheten föreslås även få disponera de anslagsmedel som SOS Alarm erhåller för utveckling av system för viktigt meddelande till allmänheten. Dessa medel anvisas på anslag 2:4 Krisberedskap och uppgår till . Därutöver föreslås att ytterligare överförs från anslag 2:4 Krisberedskap inom utgiftsområde 6 till den nya myndigheten. Överföringen motiveras av att den föreslagna verksamhet väsentligt kommer att bidra till att stärka samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser. De anslagsmedel som utgår till för informationsnumret 113 13, , föreslås disponeras av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i enlighet med utredningens förslag i avsnitt 11.10. Genom att förslaget om en statlig alarmeringsmyndighet innebär att staten övertar finansieringsansvaret för de alarmerings- tjänster som avser och vård/ambulans, bör en reglering av dessa kostnader göras mellan staten och kommunsektorn. Utredningen föreslår att sammanlagt regleras genom en minskning av anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25. Utredningen bedömer att även andra omfördelningar på statsbudgeten bör kunna göras för att finansiera den föreslagna . I samband med förberedelserna av inrättandet av den nya myndigheten bör närmare utredas vilka anslagsmedel som kan föras över från respektive avseende den verksamhet i myndigheternas respektive räddnings- och ledningscentraler som avser larm på nödnummer 112. Utredningen uppskattar att dessa kostnader uppgår till på årsbasis. När det gäller polisen har det mot bakgrund av den pågående ombildningen av polisen till en sammanhållen polismyndighet, inte varit möjligt för utredningen att beräkna effekterna av en närmare integrering med den föreslagna verksamhet. Utred- ningen bedömer att även denna fråga bör behandlas i det kommande förberedelsearbetet. En sammanfattning av förslag till finansiering redovisas i tabellen nedan. Genomförandet av utredningens förslag innebär omställnings- kostnader som bedöms uppgå till mellan 30– om . Omställnings- kostnaderna omfattar främst kostnader för avveckling och omstrukturering av regionala larmcentraler. Kostnaderna föreslås finansieras från anslag 2.4 Krisberedskap, då det i allt väsentligt handlar om att säkerställa funktionaliteten i en viktig samhälls- funktion för samhällets skydd och krisberedskap. Kostnader kan även förväntas uppstå i samband med omstruktureringen av verksamheten i bolaget . Omfattningen av dessa kostnader kan inte bedömas av utredningen . Utredningen utgår från att kostnader för extern rådgivning m.m. i samband med omstruktureringen belastar anslaget 1:20 Kostnader för omstrukturering och genomlysning av statligt ägda företag m.m. inom utgiftsområde 24 Näringsliv. Förslag: Den nya myndigheten, , inrättas . En organisationskommitté bör tillsättas för att förbereda förändringarna i verksamheten. Skälen för utredningens förslag: Utredningens förslag innebär att en ny statlig myndighet, , inrättas med uppdrag att utföra alarmering och säkerställa en säker, snabb och effektiv behandling av larm på nödnummer 112. Förslaget innebär att den nya myndigheten övertar ansvaret för 112-tjänsten och för samordning av alarmering från . Ansvaret omfattar den nuvarande 112-tjänsten och samordningen av alarmering för staten, kommuner och landsting. Förslaget innebär vidare en förändring av organisationen till färre larmcentraler. Den nya myndigheten bör kunna inrättas och inleda sin verksamhet . Genomförandet av förändringarna behöver ske på ett sätt som säkerställer upprätthållandet av och förtroendet för en samhällskritisk verksamhet. I alla faser av genomförandet måste den operativa verksamhetens funktionalitet säkras. Genom att förändringen får konsekvenser för flera aktörer i samhället krävs en process präglad av god information, öppenhet och dialog gentemot ansvariga myndigheter, räddningsorgan och organisationer. Genomförandet av utredningens förslag behöver förberedas i flera steg. Vad gäller bör staten inleda förhand- lingar med företrädare för () om en omstrukturering av bolaget innebärande att alarmeringsverksam- heten övergår till en statlig myndighet. Sådana förhandlingar bör inledas så snart möjligt i syfte att väl förbereda förändringen. För inrättandet av den nya myndigheten behöver en organisations- kommitté tillsättas för att förbereda det praktiska genomförandet. En organisationskommitté kan tillsättas så snart har beslutat om nödvändiga förutsättningar, och det bör kunna ske . Erfarenheterna från den organisationsförändring som SOS Alarm har genomfört, innebärande en avveckling av tre SOS-centraler, visar att en förhållandevis snabb förändringstakt är möjlig, även tekniskt sett. Ett snabbt genomförande har även betydelse för att kunna behålla personal och kompetens i verksamheten. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att den organisatoriska omstruktureringen till färre larmcentraler bör kunna genomföras av , med början 2014, innebärande att två till tre centraler läggs ned . De närmare formerna och konsekvenserna av förändringen inkl. kostnader i samband med omställningen redovisas i kapitel 13, Konsekvenser av utredningens förslag. En närmare plan för genomförandet redovisas i kapitel 14. Genomförandet av de förändringar som utredningen föreslår behöver ske på ett effektivt men ansvarsfullt och säkert sätt. För att säkerställa alarmeringsverksamhetens upprätthållande och kvalitet i alla skeden under genomförandet kan det enligt utredningens bedömning vara nödvändigt att staten har beredskap att tillskjuta ytterligare medel för att säkerställa verksamhetens finansiering inför och under genomförandet av förändringar. finns ett betydande underskott i SOS Alarms verksamhet som motsvarar . Underskottet förklaras delvis av den oförändrade grundersättningen för 112-tjänsten. Utred- ningen bedömer att det bör finnas en beredskap att kunna tillskjuta ytterligare medel för att säkerställa kärn- verksamhetens funktionalitet, kvalitet och säkerhet. 12.1Förslag till lag om alarmering Paragrafen beskriver syftet med lagen vilket är att säkerställa en effektiv, säker och ändamålsenlig alarmering av polis, räddnings- tjänst samt hälso- och sjukvård. Detta innebär att det ska finnas en samhällsfunktion som ska ansvara för samhällets alarmering. Paragrafen anger vad som avses med alarmering, dvs. larm- behandling av nödsamtal på larmnummer 112 eller annan larmväg. Larmnumret 112 förmedlas via de allmänna elektroniska kommunikationsnäten. Annan larmväg kan t.ex. vara VHF och annan radiokommunikation. Larmbehandling av nödsamtal beskrivs närmare under 5–7 §§. Paragrafen anger vad som i lagen avses med räddningsorgan. Räddningsorgan är dels de statliga eller kommunala myndigheter som ansvarar för räddningstjänst, dels landsting som ansvarar för hälso- och sjukvård, dels polismyndigheterna. Vilka myndigheter som ansvarar för den statliga räddningstjänsten framgår av förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Paragrafens första stycke anger att det ska finnas en statlig myndighet med ansvar för samhällets alarmering för de ändamål som anges i 1 §. Bestämmelsen innebär att larmbehandling av nödsamtal via larmnumret 112 eller annan larmväg ska hanteras av en statlig myndighet. Detta innebär således en ensamrätt för staten att ansvara för samhällets alarmering och larmnumret 112. Andra meningen innehåller ett bemyndigande för regeringen att bestämma vilken myndighet som ska ansvara för alarmeringen. Paragrafens andra stycke anger myndighetens ansvar för varning och information, se nedan under 8 §, samt stöd och infrastruktur, se nedan under 9 §. Vidare anges i tredje stycket att för alarmering ska det finnas regionala larmcentraler. Det är i larmcentralerna som den operativa verksamheten bedrivs. Larmcentralerna ska vara säkra och robusta, dvs. uppfylla kraven på fysiskt skydd, reservkraft och möjlighet till alternativ drift för att säkerställa kontinuerlig drift. Paragrafen beskriver larmbehandling av nödsamtal, vilket innebär att ta emot nödsamtal på larmnumret 112 eller annan larmväg, bedöma situationen, prioritera och förmedla larmuppdrag till räddningsorgan. Larmcentralerna ska ha kapacitet och kompetens för att kunna ta emot samtliga nödsamtal som inkommer på larmnumret 112. Dessutom ska larmcentralerna även kunna ta emot andra typer av nödanrop, t.ex. via kommunikationsradio på olika frekvenser eller automatiska brandlarm som ska ha särskild anslutning till larmcentralerna i enlighet vad som bör komma till uttryck i lag eller annan författning. Larmoperatörerna i larmcentralerna ska bedöma situationen i syfte att identifiera en nödsituation och bedöma räddningsbehovet. I samband med denna bedömning görs också en prioritering av larmet, dvs. huruvida det krävs en omedelbar räddningsinsats. När bedömning och prioritering är vidtagen återstår att förmedla larmuppdraget till ansvarigt räddningsorgan. Paragrafen anger att den myndighet som har ansvar för samhällets alarmering får besluta om att larma ut en räddningsinsats om det bedöms föreligga en nödsituation och överhängande fara hotar människors liv och hälsa, egendom eller miljö. Bestämmelsen innebär att en larmoperatör har rätt att larma ut en räddningsinsats under ovan angivna förutsättningar. Paragrafen ersätter motsvarande bestämmelser i lagen (1982:1104) om verksamhet hos vissa alarmeringscentraler som föreslås att upphävas. Enligt regeringsformen är var och en skyddad mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annan förtroligt meddelande. Skyddet mot hemlig avlyssning får dock begränsas enligt lag. Av paragrafens första stycke följer att myndigheten på uppdrag av andra myndigheter ska ansvara för att dels utfärda varningar till allmänheten, dels ta emot och lämna information till de statliga myndigheter som har särskilda uppgifter inom krisberedskapssystemet liksom till kommuner och landsting. Enligt andra stycket får myndigheten på eget initiativ och i brådskande fall varna och informera allmänheten och andra myndigheter. Med varning avses t.ex. varningsmeddelanden till allmänheten via radio och TV. Med information avses t.ex. larmning av en myndighets tjänsteman i beredskap (TiB). Varning och information är aktuella i samband med störningar, stora olyckor, kriser eller andra allvarliga händelser.