sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — För att bidra till att målen i bredbandsstrategin uppfylls och ge marknaden förutsättningar att driva verksamhet och investera i bredband i hela landet, föreslog regeringen att fokus riktas mot fem insatsområden; Fungerande konkurrens, Offentliga aktörer på marknaden, Frekvensanvändning, Driftsäkra elektroniska kommunikationsnät och Bredband i hela landet. Den nu tillsatta har att följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till strategins mål, utreda hur kommuners agerande i olika roller påverkar bredbandsutbyggnaden och utreda möjligheterna att inrätta ett () samt kartlägga den nationella hanteringen av stöd till bredbandsutbyggnad och vem som har varit mottagare av stöden –2012. A-focus har fått i uppdrag av utredarna att värdera om samhällsnyttan av stöden har stått i proportion till kostnaderna. 2 Syfte och avgränsningar Syftet med uppdraget är att värdera om nyttan av de statliga stöd som delats ut för bredband –2012 stått i proportion till kostnaderna. Nytta i detta sammanhang måste ses ur två perspektiv: 1.Den kortsiktiga nyttan som stöden i sig varit avsedda för, dvs. att , till så många som möjligt få fiber i områden där marknaden inte anlägger fiber. 2.Den långsiktiga nyttan med bredband såsom tillväxt och positiv samhällsutveckling, dvs. grunden i digital agenda (europeisk och svensk) och bredbandsstrategin. Frågor som studien har att besvara är: Fastställa vilka nyttoeffekter som är rimliga att utgå från? Exempel på redan genomförda utredningar, styrdokument och studier som gjorts inom området och som är av stor betydelse för uppdraget? Vilka stöd har utgått till vilka aktörer? I vilken omfattning har stöden kommit till faktisk användning hos mottagaren? Vilken andel utgör stöden i relation till den totala insatsen för att generera bredband? Vilken betydelse har stöden i utbyggnaden av bredband hos dessa mottagare? Finns det någon adderad samhällsnytta till följd av stöden och därmed förekomsten av bredband? Finns det någon samhällsnytta som skulle ha gått förlorad om stöden och därmed förekomsten av bredband inte funnits? Uppdraget har omfattat research av tidigare genomförda studier inom området och hur befintliga stöd utnyttjats. A-focus har även en lång erfarenhet och kunskap inom området vilken kunnat utnyttjas i genomförandet av detta uppdrag. För att jämföra det teoretiska och det mer generella resonemanget har vi fördjupat oss i nio projekt där stöd för bredband bidragit till en utbyggnad. Typfallen har varit av olika karaktär och därmed också bestått av olika typer av stöd. Uppdraget påbörjades och avrapporterades , med en total omfattning . Uppdraget har getts begränsade resurser vilket i sin tur satt ramarna för arbetsprocessen, antalet typfall och utformning av beräkningsmodeller. Utifrån den information som erhållits finns det flera områden som kan arbetas vidare med, vilket också omnämns i slutet av rapporten. A-focus har gått tillväga enligt följande process: 1 Uppstartsmöte – Fastställande av uppdragets målbild Uppdraget inleddes med ett uppstartsmöte med utredningen under vilket målbilden förtydligades. 2Inledande research kring nyttoaspekter och mål med bredband Research av styrdokument och studier kring stöden, nyttan med bredband och bakgrund till regeringens målsättning och strategier. I denna fas fördes även diskussioner med ett urval av aktörer med stor insikt i stödens utformning och faktiska utnyttjande, såsom , , , i , () m.fl. A-focus fastställde därefter olika aspekter av nyttan som rimligen borde mätas. För att beskriva och bedöma den verkliga nyttan med stöden betraktades nio avslutade (förutom ett som pågår fortfarande) projekt. De har varierat i omfattning, geografi, när i tiden de utförts, stödmottagare, typ av stöd. 4Intervjuer och research kring typfallen, mätning mot nyttan Genom intervjuer och inhämtning av kostnadsuppgifter och övrig fakta om projekten har vi kartlagt, beskrivit och bedömt dessa typfall utifrån den nytta som stöden syftat till. 5Uppskatta samhällsnyttan i relation till mål och kostnader Utifrån typfallen och övrig informationsinhämtning har vi gjort en bedömning av i vilken utsträckning stöden bidragit till samhällsnytta. Resultatet av vårt arbete är sammanfattat i denna skriftliga rapport till . Vi kommer även att presenterat resultatet för utredningens expertgrupp. Under arbetets gång har A-focus och haft löpande avstämningar kring uppdragets omfattning, iakttagelser och utveckling av arbetsprocessen. 4 Styrdokument och andra studier i området Den samhällsnytta som bredband förväntas medföra finns beskriven i ett flertal dokument och studier. Bakgrunden till målen i regeringens bredbandsstrategi och Digital Agenda baseras på den övertygelsen, vilken också bevisats i både svenska och internationella studier. Kortfattat återges några av dessa studier och styrdokument. It i människans tjänst – En digital agenda för ; I digital agenda för har regeringen satt upp målet om att ska vara bäst i världen på att använda sig av digitaliseringens möjligheter. Regeringens ambition är att ska vara ledande vad gäller att använda it för att nå politiska mål för tillväxt i alla delar av landet, social välfärd, demokrati och klimatförbättringar. Förutom att det bidrar till ekonomisk tillväxt är det också viktigt för att förbättra och förenkla vardagen för alla – medborgare, företag, organisationer och offentlig sektor. Alla som vill ska kunna ta del av digitaliseringens möjligheter och en viktig förutsättning är att det finns en god tillgång till telefoni och bredband i alla delar av landet. Bredbandsstrategi för ; ; 2009 I regeringens bredbandsstrategi är målet att ska ha bredband i världsklass. Detta innebär att bör av alla hushåll och företag ha tillgång till bredband med en hastighet om minst /sekund. Dessutom bör alla hushåll och företag ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. En hög användning av it och internet är bra för och landets konkurrenskraft. På kan bredbandsmålen bidra till ökad konkurrenskraft, hållbar tillväxt, innovation och produktivitet. Allt fler tjänster i samhället blir digitala och det kräver att företag och hushåll kan ta del av dessa. För hushåll handlar det om att ha en fungerande vardag och för företag handlar det om att kunna driva och utveckla sin verksamhet i alla delar av landet. Det är i grunden en demokrati- och rättighetsfråga. Det är viktigt att svenska företag och hushåll i alla delar av landet kan dra nytta av de möjligheter som tillgång till kraftfullt bredband ger. Strategin är fokuserad på att åstadkomma en marknadsmässig utbyggnad. I vissa områden saknas dock de kommersiella förutsättningarna och för dessa områden finns stöd för utbyggnad av bredband. Syftet är att med utgångspunkt i lokala behov öka tillgängligheten på bredband i landets glesbefolkade områden så att alla får möjlighet att delta i informationssamhället och få del av kommersiell och offentlig service. Samhällsekonomisk inverkan av FTTH i – En förstudie åt Bredbandsforum, Acreo, 2011 fick Acreo i uppdrag av Bredbandsforum att analysera hur mycket en bredbandsinvestering kommer att ge tillbaka om 1, 5 och . Acreos förstudie utgår ifrån samhällsekonomisk inverkan på investeringen av fiber och särskilt investeringarnas inverkan på bostadsföretag, kommuner och företags förutsättningar att verka på orten. Enligt Acreo finns det ett tydligt samband mellan fiber och samhällsekonomisk utveckling. Den visar också att det finns samband mellan förekomst av fiber och ekonomisk tillväxt. Förstudien ger även en indikation på att en investerad krona ger tillbaka . Liksom många rapporter noterar Acreo att eftersom bredband och fiber är en relativ ny företeelse är det svårt att kunna bedöma exakta värden över . Välfärdsteknologi, IT- och telekomföretagen, /IT-företagen (IT & Telekomföretagen) bedriver en satsning på att synliggöra och öka kunskapen om it (inklusive elektroniska kommunikationer) som en förutsättning för dagens och framtidens välfärd. Satsningen går under begreppet Välfärdsteknologi. Genom en webbsida visas på vilka möjligheter som välfärdsteknologi med it:s hjälp kan bidra med. Webbsidan visar goda exempel fördelat på områdena Omsorg, Kultur, Miljö, Demokrati, Fritid, Vård, Företagande och Utbildning. Genom att lyfta fram goda exempel är syftet att visa på nyttan med it. Nyttan med bredband – Sammanställning av goda exempel, fick A-focus i uppdrag av Bredbandsforum att visa på att bredband skapat nytta. Genom fallstudier på företag och i kommuner kunde det påvisas att bredband skapat ekonomiska effekter (ökade intäkter, minskade kostnader, ökad omsättning), sociala effekter (nöjdare kunder och mer attraktiva arbetsplatser), samhällseffekter (ökad sysselsättning och säkerhet) samt miljöeffekter (minskade utsläpp och pappersförbrukning). Bredband har dessutom resulterat i en ökad individuell flexibilitet och mindre stress. Nyttan av bredband – en fallstudie av sex kommuner, Governos rapport, 2011 fick /i uppdrag av Bredbandsforum att genomföra en fallstudie av sex kommuner i syfte att konkretisera nyttan som kan finnas av ökad tillgång till och användning av bredband på /regional nivå. Sex kommuner studerades med fokus på näringslivsutveckling, medborgarinflytande och skola/utbildning, amt i viss mån även e- hälsa och kultur. Förhållandet mellan nyttor och kostnader relaterade till bredbandstillgång berörs översiktligt i rapporten och det konstateras att det finns ett behov av att utveckla kalkyler och beslutsunderlag för att möjliggöra samhällsekonomiska bedömningar. De poängterar också att det finns få exempel på negativa konsekvenser till följd av bredband. Enligt studien har kommunerna varit eniga kring att tidigare stödpengar varit avgörande för att nå den täckningsgrad som finns . Även om det finns initiativ utan de statliga stöden hade sannolikt utbyggnadstakten varit betydligt lägre. Lika stor är enigheten om behovet av framtida finansiellt stöd från staten och andra finansiärer, för att klara en bra täckning i områden där det saknas tillräckliga incitament till agerande från marknadens sida. Är bredband till nytta för Samhället, Bredbandsforum, (Diskussionsmaterial) Bredbandsforum har sammanställt ett diskussionsunderlag som i sig är baserad på ett flertal studier kring relationen mellan bredband och samhällsnytta. Diskussionsunderlaget tar upp 1) hur bredband skapar nytta, 2) vilken typ av nytta som bredband skapar samt 3) när nyttan av bredband uppkommer. Underlaget sammanfattar att studierna visar på en positiv effekt på landets BNP och att effekten är större i länder med en viss IT-mognad. Effekterna är ekonomiska, miljömässiga och samhälleliga. Av de studier som underlaget baseras på framkommer också att de samlade effekterna av bredbandsinvesteringar, liksom effekterna av enskilda bredbandsinvesteringar, är svåra att mäta. En orsak till detta finns i en påtaglig tidförskjutning från det att investeringen i bredband görs, till dess att de huvudsakliga effekterna blir synliga. De indirekta och induca effekterna såsom effektivisering, tillväxt, innovation och kapitalisering på de nya möjligheter som bredband ger uppstår först . 4.1Sammanfattning styrdokument och andra studier Det finns en stor mängd utredningar och studier kring dels vilken nytta som bredband tillför samhället, dels hur dessa nyttor ska bedömas och beräknas utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Vad gäller studiernas syn på den samhällsnytta som bredband och digitaliseringen kommer att bidra till, så finns det inte många begränsningar, de omfattar i stort sett alla samhälleliga aspekter, dvs. utveckling av offentlig verksamhet, miljöaspekter, ökad konkurrens/innovation/entreprenörskap, demokrati, jämställdhet, utbildning, hälso- och sjukvård m.m. De är också överens om att bredband kommer att bidra till samhällsnytta, en positiv utveckling av samhället och en positiv effekt på ett lands BNP. Med den tidsram som denna studie har till förfogande görs ingen ny kartläggning kring vilka generella nyttor som skapas. Vi utgår från att digitaliseringen medför en positiv utveckling av samhället och genom bredband tillgängliggörs dessa tjänster. Vi kan konstatera att i beräkningar av samhällsnytta är effekterna av bredband på ett lands BNP det centrala. Det kan också noteras att effekterna av bredbandsinfrastruktur och utveck- lingen av det digitala samhället är långsiktiga. Vi har kommit en bit på vägen i denna samhällsutveckling och det är möjligt att visa på goda exempel där bredband verkligen skapar nytta. Det är dock fortfarande svårt att visa på generella nyttor i sådan utsträckning att de både kan följas upp i de stödfinansierade projekten och få så stort underlag att de kan räknas på. De behöver också vara tillräckligt många av samma typ som bevisar att det är höga bredbandshastigheter som krävts. Vi har inte kunnat få tillräckligt med sådant underlag i denna studie. Vår bedömning, tillsammans med många andras, är att dessa förändringar sannolikt kommer att kunna mätas först . Däremot vore det av betydelse att fundera på hur en sådan värdering/mätning ska ske då det inte heller görs på . Ur ett landsbygdsperspektiv är det viktiga att förutsättningar ges för att delta i samma samhällsutveckling som övriga. Det är också så som stöden utformats. Det i sin tur betyder att det är utbredningen av bredbandsanslutningar som de statliga finansieringsstöden bidragit till som blir det som bör, och kan, bedömas . Utifrån den information och den analys vi gjort av utvecklingen och det stadium den befinner sig i, har vi fått avgränsa oss till de områden där nyttan går att mäta; verkningsgraden av finansieringsstöden och tillväxt i bredbandsanslutningar. 5 Stöd för bredband –2012 Utgångspunkten i bredbandsstrategin är att det är marknadens aktörer som i första hand ska tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster och bredband. Strategin är också tydlig med att det finns glesbyggda områden i där marknadens aktörer bedömer det ekonomiska underlaget för begränsat för att motivera en utbyggnad av bredband (i relation till målet). Utbyggnaden av bredband i dessa områden stimuleras genom olika former av finansieringsstöd. –2012 har det funnits flera olika stöd som kunnat utnyttjas på olika sätt, av olika aktörer och i olika stor utsträckning för bredband. Det är främst fyra stöd som använts för bredband.1 Landsbygdsprogrammet syftar till att stärka utvecklingskraften på landsbygden. Det nuvarande landsbygdsprogrammet gäller . Besluten om stöd togs dock med början . Åtgärderna i programmet finansieras gemensamt av och EU. Reglerna kring landsbygdprogrammet styrs genom en förordning (Förordning (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder), och är notifierad och godkänd av Kommissionen. I förordningen framgår att varje projekt måste i sin ansökan redogöra för var fiber ska anläggas, göra en marknadsanalys kring av marknadens intresse (ingen marknadsaktör har intresse av att anlägga infrastruktur inom den närmaste treårsperioden) och att det måste finnas en nationell, offentlig medfinansiär. Det övergripande ansvaret för landsbygdsprogrammet har . Ansvaret för att sätta upp regler som stöttar utvecklingen av respektive region/län, granska ansökningar och bevilja medel har dock respektive Länsstyrelser och/eller region. –2012 har medlen för landsbygdsprogrammet omfattat följande: Landsbygdsprogrammets totala budget omfattar , av dessa var öronmärkta för bredband vid utgången av . Det motsvarar av programmets totala budget. Landsbygdsprogrammet har ansökningar som motsvarar nästan . Projekt omfattande hade beviljats vid utgången av , fördelat på 391 projekt. 1 Samtliga uppgifter i nedan följande sammanställning har inhämtats från respektive ansvarig myndighet (, i , PTS och ) inom ramen för . Bilaga 2 SOU 2013:47 Projektansökningar omfattande , fördelat på 256 projekt ska bedömas innan de beviljas. Ca hade betalats ut (vilka ingår i ovan nämnda beviljade medel). 97 projekt är avslutade (vilka ingår i ovan nämnda beviljade projekt). I projekten via landsbygdsprogrammet förekommer även offentlig medfinansiering, vilken varierar mellan projekten. I genomsnitt uppgår den till för den totala ansökningsmängden. Delvis finansieras övrig offentlig finansering genom PTS medfinansiering och delvis genom att offentliga aktörer finansierar själva. finns det så kallade kanalisationsstödet. Reglerna kring kanalisationsstödet styrs genom en förordning (Förordning (2008:81) om stöd till anläggning av kanalisation), vilken notifierats och godkänts av Kommissionen. Stödet kan sökas av kommuner, företag, samfällighetsföreningar, ekonomisk föreningar eller privatpersoner. Även för detta stöd gäller att det bara kan gå till projekt med ett begränsat geografiskt område inom vilket man bedömt att it-infrastrukturen inte kommer att byggas ut av marknadens aktörer inom en kommande treårsperiod. Projekt som beviljas stöd ska vara färdigställda och redovisade från datum för beslut. –2012 har medlen för kanalisationsstöd omfattat följande: Totalt finns det en budget på som kan användas för bredband varav fördelats på länen för finansiering av projekt avseende anläggandet av kanalisationsnät. Länsstyrelserna har beviljat stöd omfattande 105 miljoner kronor fördelat på 365 projekt och som innebär att ny kanalisation har anlagts eller kommer att anläggas Stöd som betalats ut, dvs. avslutade projekt uppgick till , omfattande totalt 242 projekt. För bredbandsstöd inom landsbygdsprogrammet kräver EU att en nationell offentlig aktör tar en del av kostnaden (så kallad offentlig medfinansiering). För att sänka tröskeln för att starta lokala bredbandsprojekt fick PTS 2010 i uppdrag av regeringen att medfinansiera bredbandsutbyggnad på landsbygden. PTS har medel för medfinansiering till bredbandsprojekt inom landsbygdsprogrammet och för kanalisationsprojekt (tomrör) som fått kanalisationsstöd. Det projekt som vill ansöka om medfinansiering gör detta till ansvarig länsstyrelse/region som i sin tur bedömer ansökan innan /regionen i sin tur erhåller medel för medfinansiering av PTS. –2012 har medlen för PTS medfinansiering omfattat följande: En total budget på för bredbandsutveckling (–2014), inklusive administrativa medel. har beviljats från PTS medfinansiering fördelat på 270 projekt. Stöd för bredband kan också erhållas genom de så kallade regionala strukturfondsprogrammen (strukturfonderna). Befintliga strukturfonder löper –2013 och har en ram om , varav cirka 1 miljard kunnat användas för bredband. Projekt som finansieras via strukturfonderna omfattar ofta större bredbandsprojekt i t.ex. en region. Förvaltande myndighet för de åtta regionala strukturfondsprogrammen är . stoppade utdelning av medel genom strukturfonderna då det, genom avsaknad av en nationell förordning, är oklart hur utdelning av medel ska ske samt vilka villkor som ska gälla. –2012 har medlen för strukturfonderna omfattat följande: Medel från strukturfonderna omfattar totalt . har budgeterats för insatser som bland annat kan finansiera bredband. Beviljade medel för infrastrukturprojekt för bredband uppgår till (av totala medel), varav cirka 185 miljoner är utbetalade (av totala medel). 41 projekt har beviljats medel från strukturfonderna. Totalt sett har det funnits en budget på . –2012 har bredbandsutvecklingsprojekt, från ovanstående stöd, beviljats till ett belopp på . Till detta tillkommer även offentlig medfinansiering som ligger utanför de ovan nämnda stöden. De har samtliga stimulerat utbyggnad av fiber, dvs. endast en teknisk lösning av flera möjliga. Ramen för stöden är nationella, men mer detaljerade villkor utformas regionalt. Syftet är att villkoren ska kunna anpassas och därmed stimulera utvecklingen av bredband utifrån de regionala och lokala förutsättningarna. I praktiken innebär det att villkoren och reglerna skiljer sig mellan olika delar av landet, vilket i sin tur medför att utbyggnaden av stödfinansierade projekt genomförs på olika sätt. Mottagare av stöden har till övervägande delen varit byanätsföreningar och kommuner. 6 Beskrivning av undersökta typfall För att beskriva och bedöma den nytta som tillkommit tack vare stöden har A-focus valt ut och analyserat nio olika typfall. Typfallen är av olika karaktär med de gemensamma nämnarna att de har erhållit statligt stöd i någon form samt har fokus på att fiberansluta hushåll och arbetsställen i geografiska områden som saknar kommersiellt intresse för marknaden. Variationen av typfallen är relativt stor. Några är utbyggnad i, eller till, mycket glest befolkade områden med långt mellan husen medan andra är i små tätorter med över tusen invånare och relativt sammanhängande bebyggelse. En annan betydande skillnad mellan projekten är vem som är initiativtagare och drivande. Delvis är det kommunen, ofta i samarbete med kommunens stadsnät, som först bygger ut ortssammanbindande nät och därefter uppmuntrar lokala eldsjälar att starta byanätsföreningar. Delvis kommer initiativet från eldsjälar som startar byanätsföreningar och därefter ansluter dessa till någon nätoperatör som ibland är , ibland inte. Variationerna är stora i hur projekten utformas och så är även bidragsfinansieringens omfattning, anslutningsgrad och kostnad för de som vill ansluta sig. Bidragsfinansieringen av projekten kan vara allt från , anslutningsgraden varierar från av hushåll och arbetsställen, kostnaden är i ett spann mellan strax upp till och om beloppet innefattar avdragsgill moms (för företagen) eller inte varierar också. En del av variationerna är naturliga med hänsyn tagen till lokala skillnader men även andra faktorer påverkar. Nedan följer en närmare beskrivning av de typfall vi studerat. Uppgifterna kring typfallen har varit mycket intressanta och värdefulla och det kan konstateras att tid för en mer omfattande studie kring hur stödfinansierade projekt drivs och resultatet av dem vore av stort värde ur många aspekter. Vem och var: Grensnet Ekonomisk momsregistrerad förening för utbyggnad av fibernät i Töcksmarks och Östervalls socknar. Vad: Har byggt områdesnät som terminerar i närliggande telestation vilken är ansluten till stamnät, detta gör att företag och hushåll i byarna som berörs kan ansluta sig till bredband med fiber. När: Föreningen etablerades 2010. Nätet byggdes och 2012, de sista hushållen anslöts 2013. Status: Projektet är klart och fiberansluter nu 228 fastigheter med 239 hushåll och 8 arbetsställen (skolan, kyrkan, lanthandeln och några småföretag). Särdrag: Det faktum att TeliaSonera informerade om att kopparledningarna skulle tas bort och ersättas med fastmobil lösning blev grunden till initiativet att starta en fiberförening i socknen och ansluta den till stamnät och TeliaSonera som KO i deras plattform öppen fiber. Stort ideellt arbete med att informera alla berörda samt bristen på alternativa lösningar har bidragit till en hög anslutningsgrad. Bidragen var bara på och med ett lägre pris kunde anslutningsgraden vara ännu högre. Vem och var: där stadsnätsverksamheten är en del av förvaltningen, dvs. inte en separat enhet eller bolag. Verksamheten i fråga är avgränsad till områden utanför tätort. Vad: Utbyggnad av fiber i ortssammanbindande nät som täcker nästan hela kommunen från öst till väst. Avsikten är att byanätsföreningar ska bildas av de boende i olika områden och med stöd av kommunen ska de etablera områdesnät som sedan ansluts till stadsnätet och i förlängningen ägs av kommunen. När: Utbyggnaden har påbörjats och pågår fortfarande. Status: Utbyggnaden av det ortssammanbindande nätet har påbörjats – har redan byggts och ytterligare återstår att anlägga. Information till allmänheten och till byanätsföreningar har påbörjats, bl.a. genom att ge ut nyhetsbladet Fibernytt. Särdrag: TeliaSonera är kommunikationsoperatör i nätet. Byanätsföreningarna är grundpelarna i projektet för områdesnäten.