sou · H1B328 · 2013-05-03 00:00:00 — dels att det i lagen ska införas en ny rubrik närmast före 4 kap. 4 § som ska lyda Återförsäkring under krigsförhållanden, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 kap. 4 a, samt en ny rubrik närmast före paragrafen av följande lydelse. Är i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen föreskriva att de bestämmelser som anges i 1 § skall tillämpas. Är i krigsfara eller råder det sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen föreskriva att de bestämmelser som anges i 1 § ska tillämpas. Om det i ett annat fall råder extraordinära förhållanden som medför att det saknas ett till- räckligt försäkringsutbud av skadeförsäkring på transport- Staten får motta återförsäkring av skadeförsäkring på transport- området. Villkor för de statliga Ärenden om försäkring enligt 1, 2 och 4 §§ handläggs av . Nämnden får meddela sådan försäkring endast när det är av väsentlig betydelse för försvarsansträng- ningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Staten får meddela försäkring enligt 1, 2, 4 och 4 a §§ endast när det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller närings- livet. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer handlägger och fastställer vill- koren för sådan försäkring. För- säkringsvillkoren ska så långt möjligt utformas på ett affärs- mässigt sätt och så att en sned- vridning av konkurrensen und- viks. 1 Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket utgår. ringen för godkännande om det innebär annat än en mindre avvikelse från ett redan gällande avtal. beslut enligt 2 kap. 1 § får överklagas till kammarrätten. beslut i försäkringsärenden enligt denna lag får inte överklagas. beslut enligt 2 kap. 1 § får överklagas till kammarrätten. Beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer i försäkringsärenden enligt 4 kap. får inte överklagas. Denna lag träder i kraft . 1 Uppdrag och disposition Utredningens uppdrag är att göra en översyn av reglerna om statlig krigsförsäkring som är en del av beredskapslagstiftningen på för- säkringsområdet. Regelverket kan tillämpas om är i krig. Dessutom kan regeringen föreskriva att reglerna ska tillämpas om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga för- hållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Bestäm- melsernas omfattning innebär således att lagens regler om försäk- ringsverksamhet inte kan tillämpas annat än vid krig eller krigsfara. Bestämmelserna om statlig krigsförsäkring innebär att staten får meddela skadeförsäkring och återförsäkring på transportområdet. Skadeförsäkring får bara ges mot krigsrisk och mot risk att egen- dom läggs under embargo eller uppbringas eller utsätts för annan liknande åtgärd av främmande makt eller den som där har tagit makten eller försöker ta makten. () har i uppgift att meddela dessa försäkringar, dock endast under förutsättning att det är av väsentlig betydelse för försvarsansträng- ningarna, folkförsörjningen eller näringslivet att sådan statlig krigsförsäkring kommer till stånd. KFN får även träffa avtal (krigs- utbrottsavtal) med försäkringsgivare om övertagande av försäk- ringar av nämnd art vid inträdande av krigsförhållanden. Huvudsyftet med uppdraget är att skapa en lämplig reglering mot bakgrund av allvarliga krissituationer som inträffat under . I uppdraget ingår att kartlägga sådana situa- tioner som inträffat och som haft effekt på försäkringsskyddet på transportområdet och hur dessa situationer hanterats. Mot bakgrund av den kartläggningen och en studie av regelverk i andra länder ska utredningen analysera om det är lämp- ligt att utvidga nu gällande krigsförsäkringsreglering till att omfatta även allvarliga krissituationer och hur transportförsäkringsskyddet i så fall bör utformas. Utredningen ska också analysera frågor om uttag av avgifter () och deras storlek. Slutligen ska utred- ningen överväga och föreslå en lämplig utformning av krigs- utbrottsavtalen vad avser svenskt intresse. Utredningens direktiv (dir. 2012:4) återges i sin helhet i bilaga 1. KFN har i en skrivelse till regeringen påtalat vissa förhållanden rörande krigsförsäkringslagen. Nämnden har anfört huvudsakligen följande. Regelverket har till stor del utformats mot bakgrund av erfaren- heterna under och under det dagar. framstår risken för ett överraskande storkrig, som skulle nödvändiggöra för regeringen att sätta krigsförsäkringslagen i kraft, som mindre sannolik. I stället har andra hotbilder fått ökad aktualitet. Terrorhandlingar eller oroligheter på olika håll i världen kan medföra att försäkring mot krigsrisker inom transportnäringen inte längre blir tillgängliga på den normala kommersiella försäk- ringsmarknaden. Ett exempel på detta är att världens flygbolag efter attentaten mot och Pentagon den 11 sep- tember 2001 stod utan giltiga krigsförsäkringar. Regeringen tvingades då att gå in med statliga garantier mot att flygbolagen erlade en viss avgift. Härigenom kom svenska staten i praktiken att uppträda som ett slags försäkringsgivare men utan något regelverk som närmare reglerade förhållandet till flygbola- gen. Ett annat tänkbart fall är att allvarliga oroligheter i Mellan- östern medför att krigsförsäkringar är tillgängliga för den tanksjöfart som anlöper . Denna utveckling ak- tualiserar frågan om en ändring i krigsförsäkringslagen som möjlig- gör för regeringen att sätta krigsförsäkringslagen i kraft också i sådana situationer. KFN anför också att andra länder redan har en sådan möjlighet. Enligt KFN innebär the and (War Risks) Act 1952 i att den ansvarige ministern har getts möjlighet att sätta krigsförsäkringsbestämmelserna i kraft när som helst, om han finner att tillgång till rimliga och adekvata krigsförsäkringar för brittiska skepp och luftfartyg inte längre exi- sterar. På motsvarande sätt har han getts rätt att sätta krigsförsäk- ringsbestämmelserna i kraft när som helst, om han finner att till- gång till rimliga och adekvata krigsförsäkringar inte är tillgängliga för varor som transporteras med skepp eller luftfartyg. En likartad lagstiftning finns också i . Denna ger the Secretary of Transportation rätt att meddela krigsförsäkringar för flyg under the gramme, om han skulle finna att krigsförsäkringar för en nödvän- dig flygtransport är tillgänglig på skäliga villkor på den kommersiella försäkringsmarknaden. vill fästa regeringens uppmärksamhet på att det finns behov av en lik- nande lagstiftning för svensk del. Därutöver har KFN berört den omständigheten att krigsut- brottsavtal endast omfattar försäkringar av svenskt intresse. Enligt KFN avses med detta begrepp svenskregistrerade fartyg och luft- fartyg. Nämnden konstaterar att vissa svenskägda fartyg är regi- strerade utomlands och att SAS flygplansflotta endast till en liten del är registrerad i varmed den nuvarande ordningen kan medföra att inte alla de flygplan som i ett krisläge skulle kunna disponeras av det svenska bolaget, kan komma i fråga för försäk- ring av nämnden. Utredningen inledde sitt arbete . Arbetet har bedrivits i samråd med de utsedda experterna. Expertgruppen har bestått av representanter från , , Försvarsdepartementet, försäkringsbranschen (Svensk Försäkring och Re) samt från transportbranschen (och ). Expertgruppen har sammanträtt vid sju tillfällen. För att ta del av utländska erfarenheter har utredaren och sekre- teraren besökt och där träffat den finska Försäkrings- garantikommissionen. Utredningen har därutöver haft kontakter med och . Utredningen har haft två möten med företrädare för . Utredningen har vidare samrått med en rad myndigheter för att diskutera de olika frågor som utredningsuppdraget omfattar. Bl.a. har kontakter tagits med företrädare för Myndigheten för Sam- hällsskydd och Beredskap, , Transportstyrelsen, , , , Riksgälden, Kam- markollegiet och . Kontakter har vidare tagits med företrädare för olika företag och organisationer. På utredningens uppdrag har Trafikanalys genomfört en kvan- titativ analys av transporter till och från samt inom landet. Upp- draget har resulterat i en rapport som inarbetats i betänkandet. Författningsförslagen finns längst fram i betänkandet. Kapitel två innehåller en beskrivning av det svenska beredskapssystemet. Kapitel tre innehåller en beskrivning av transportområdet och dess utveckling sedan mellankrigstiden. Kapitlet baseras på den kvanti- tativa beskrivning av transportområdet som Trafikanalys har ge- nomfört på utredningens uppdrag. I kapitel fyra finns en redo- görelse för hur marknaden för försäkringar på transportområdet ser ut samt den centrala författningsmässiga regleringen på försäk- ringsområdet avseende transporter. I kapitel fem redogörs för den statliga krigsförsäkringen och i kapitel sex för regleringen i några andra länder. Utredningens kartläggning av allvarliga krisför- hållanden med effekter för försäkringsskyddet på transportområdet redovisas i kapitel 7. Kapitel 8 – 11 innehåller utredningens förslag. Förslagets konsekvenser presenteras i kapitel 12. Betänkandet av- slutas i kapitel 13 med en författningskommentar. 2Beredskap för krig och fredstida kriser Den statliga krigsförsäkringen är en del av beredskap. I det här kapitlet presenterar vi översiktligt det svenska beredskaps- systemet mot bakgrund av det säkerhetspolitiska läget. Målen för säkerhet som omfattar både samhällets försvars- förmåga och krisberedskap är att värna befolkningens liv och hälsa värna samhällets funktionalitet och värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättig- heter.1 Den svenska beredskapen grundas på samhällets inneboende för- måga att möta såväl krig som fredstida kriser. Den kan delas in i totalförsvaret, som innefattar både civilt och militärt försvar, och samhällets krisberedskap som är samhällets samlade förmåga att före- bygga, motstå och hantera en allvarlig kris eller händelse, såväl i krig som i en fredstida kris. I syfte att upprätthålla målen för lan- dets säkerhet finns ett system av lagar och andra författningar som reglerar hur samhället ska kunna stärka beredskapen för att hantera förhållanden dels i krig, dels i allvarliga fredstida krislägen. 2008/2009:140 s. 14, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. kommer i krig eller i ett läge där det är risk för krig, aktuali- seras regler om landets totalförsvar. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom EU (GUSP) vägleds av den Europeiska säkerhetsstrategin från 2003.2 Strategin har kompletterats med en rapport från Europe- iska unionens råd.3 I strategin redovisas de globala utmaningarna och de främsta hotbilderna enligt följande. Det slut har lett till en miljö med allt öppnare gränser där de inre och yttre säkerhetsaspekterna hänger samman. Handels- och investerings- flöden, teknikutveckling och spridning av demokrati har lett till frihet och välstånd för många människor. finns det andra människor som sett globaliseringen som ett skäl till orättvisor och frustration. Globaliseringen innebär att andra grupperingar än sta- ter har fått ökade möjligheter att delta i internationella affärer. Ut- vecklingen har också ökat beroende och sårbarhet i fråga om en sammanlänkad infrastruktur för bl.a. transporter, energi och information. Importberoendet av råolja är en särskild europeisk orosfaktor. är världens största importör av olja och gas. Importandelen beräknas öka från en nivå på år 2030. I säkerhetsstrategin redovisas ett antal utmaningar för EU som global aktör: terrorism, spridning av massförstörelsevapen, sönder- fallande stater, regionala konflikter och organiserad brottslighet. utgör både mål och bas för terrorismen. Spridning av massförstörelsevapen är det potentiellt största hotet för vår säker- het. Ett skrämmande scenario är att terroristgrupper får tillgång till massförstörelsevapen. En liten terroristgrupp som kom i besittning av massförstörelsevapen skulle kunna orsaka skador i en skala som varit möjlig endast för stater och arméer. Hotet med reg- ionala konflikter innebär att den regionala stabiliteten hotas. Regionala konflikter hotar minoriteter, grundläggande friheter och mänskliga rättigheter. Terrorism och extremism kan uppstå i sam- band med regionala konflikter. Stater kan råka i upplösning. 2Bryssel , Ett säkert i en bättre värld, – En europeisk säkerhets- strategi. 3Rapport om genomförandet av , – Att skapa säkerhet i en värld i förändring. stat faller samman kan leda till hot i form av terrorism och organi- serad brottslighet. Stater i upplösning är ytterst oroande företeelser som undergräver det globala systemet och ökar den regionala insta- biliteten. Ett allvarligt hot är slutligen den organiserade brottsligheten som ofta är förbunden med sönderfallande stater. Sjöröveriet utan- för är ett exempel. Den europeiska säkerhetsstrategin framhåller att sjöröveri är en ny dimension av organiserad brottslig- het. EU har reagerat genom åtgärder för att hindra sjöröveri till- sammans med drabbade länder och andra internationella aktörer, inbegripet Nato. Samhällets krisberedskap och det militära försvaret grundas på en gemensam syn på vad som utgör hot och utmaningar. En sådan inkluderar såväl civila hot som sådana som inbegriper militära maktmedel. Regeringen lade fram en ny försvarspolitisk inriktning , Ett användbart försvar, som beslutades av i juni samma år.4 I propositionen konstateras att en del hot och ris- ker för krissituationer som kan ställas inför kan vara svåra att förutse och uppstå plötsligt, medan andra växer fram successivt. Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot bedöms som fortsatt osannolikt . Regeringen framhåller dock att kriser eller incidenter som även inbegriper militära makt- medel också kan uppstå i vår region och att på kan mili- tära angreppshot aldrig uteslutas. Regeringen anser att utmaningar mot vår säkerhet är föränderliga, gränslösa och komplexa. Någon storskalig aggression mot något enskilt medlemsland i EU bedöms inte som trolig. Medlemskapet i EU innebär att ingår i en politisk allians där medlemsländerna inte har försvarsförpliktelser i förhållande till varandra, men tar ett solidariskt ansvar för säkerhet, vilket innebär att en neutralitetsoption inte är möjlig vid en konflikt i närområdet. har ställt sig bakom den soli- daritetsförklaring som omfattar EU:s medlemsstater samt och : kommer inte att förhålla sig passivt om en 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om drabbas.5 Solidaritetsförklaringen omfattar både civila och militära hot. Det sker ett internationellt samarbete främst inom ramen för EU, FN och Nato (inom ramen för EAPR/PFF (/Partnerskap för fred). lämnar militära bidrag till krishanteringsinsatser under EU:s, FN:s och Natos led- ning vilket enligt regeringen bland annat leder till ökad säkerhet, bidrar till att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet samt verkar konfliktförebyggande.6 Regeringen bedömer att kriser eller incidenter som inbegriper militära maktmedel i vår närhet inte kan uteslutas och inte heller militära hot om angrepp mot på . Regionala väp- nade konflikter och dess spridningseffekter kan få regionala eller globala återverkningar. Parter i en konflikt kan störa transporter av strategiska varor, t.ex. genom sabotage och terror. Storskalig terrorism är ett annat exempel på när icke-statliga aktörer kan ut- göra ett hot mot landets säkerhet. utveckling är nära kopplad till utvecklingen i omvärlden. Energiförekomster och naturresurser påverkar den säkerhetspolitiska och till viss del den militära utvecklingen i . Oljetransporterna på har flerdubblats . ökade betydelse för oljetransporter är förknippad med framtida osäkerheter vad gäller utveckling och konsekvenser. Andra hot mot säkerhet är förekomst av kärnvapen och massförstörelsevapen och deras spridningseffekter. Pandemier och miljökatastrofer kan utgöra hot mot säkerhet, liksom klimatförändringar och hot mot vårt it-beroende informationssamhälle.7 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 2008/09:140 s. 16. Säkerhetspolisen () är den myndighet som ansvarar för terror- ismbekämpning i . bedömer att terrorhotet mot är högre än det var sedan.8 Det är framför allt ett mindre antal länder som upplever att hotet från islamistiskt motiverad terrorism har ökat. Detta förknippas ofta med militär närvaro i eller samt handlingar som uppfattas som kränkningar av islam. Den svenska hotbilden påverkas i stor utsträckning av vad som händer i vår omvärld och kan förändras snabbt. beslutade att höja hotnivån ett steg när det gäller terrorism riktad mot , från låg till förhöjd risk. Den ändrade nivån baserades på underrättelser om ökad aktivitet inom vissa miljöer i som bedömdes vara riktade mot . Hotnivån bedöms fortfarande vara låg i jämfört med vissa ändra län- der i Europa.9 Globaliseringens effekt för hoten mot vår säkerhet Under har hoten mot samhället förändrats. utgjordes hoten av militär kamp mellan olika stater och militära allianser. Efter slut har hotbilden ändrat ka- raktär. Det framstår inte som särskilt sannolikt att ett krig mellan enskilda stater skulle bryta ut nu i vår närhet, mot bakgrund av det nära ekonomiska samarbetet mellan stater och även mot bakgrund av det militära mellanstatliga samarbetet. Vi lever i av snabb globalisering. Hoten mot samhället har blivit mer föränderliga, gränslösa och komplexa. I takt med globaliseringen har en ny typ av brottslighet som vänder sig mot samhället utvecklats, särskilt i och , som är en aspekt av den nuvarande globali- seringen. Hoten kännetecknas bl.a. av nationalism och etnicitet.10 8Säkerhetspolisens hemsida, . 10Mary Kaldor, brittisk statsvetare, menar att dessa nya krig uppkommer mot bakgrund av en urholkning av statens autonomi, där statens legitimitet på att ha monopol på vålds- utövning har urholkats till följd av globalisering och privatisering. Målen med de nya krigen handlar om identitet, till skillnad från tidigare krig som handlat om territorier eller ideologier. De nya krigen drivs av dem som hamnat utanför globaliseringen. Organized Violence in a Global Era, , 2007. Det svenska totalförsvaret har som syfte att stärka landets försvars- förmåga genom förberedelse för krig. Totalförsvaret består enligt lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap av militär verk- samhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). En utgångspunkt är att hela samhället ska mobiliseras för att möta ett krigshot. Vid ett krigsutbrott inträder landet automatiskt i ett beredskapsläge varvid ett antal beredskapsförfattningar med automatik träder i tillämpning. För att stärka landets försvarsför- måga inför ett annalkande krig kan beredskapen höjas. Höjd bered- skap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Tanken bakom begreppet totalförsvar är att ett modernt krig är totalt och drabbar hela samhället. Militära och civila resurser måste därför samverka för att stå emot och lindra krigets verk- ningar. Totalförsvaret blir en angelägenhet för alla. Är i krig råder högsta beredskap. Är i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föran- ledda av att det är krig utanför gränser eller av att varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Regeringens beslut kan avse vissa delar av landet eller vissa verksamheter. När de förhållanden upphört som fått regeringen att fatta beslut om höjd beredskap ska regeringen be- sluta att höjd beredskap inte längre ska gälla. Det finns inget ut- rymme för att med stöd av bestämmelserna om höjd beredskap vidta åtgärder i fredstid, som vid större naturkatastrofer, orolig- heter inom landet eller liknande.11 Det finns starka kopplingar mellan totalförsvaret och samhällets fredstida krisberedskap. Den fredstida krisberedskapen har bety- delse för försvarsberedskapen. Samhällets fredstida krisberedskap utgör basen för det civila försvaret, som är en del av totalförsvaret. Det civila försvarets syfte är att trygga befolkningen. Totalförsvars- resurserna ska vidare utformas så att de även kan användas vid in- ternationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fredstid (kriser eller allvarliga störningar).12 1992/93:76 s. 46. 122 § lag (1992:1403) om krisberedskap och höjd beredskap. Det civila försvaret är den civila verksamheten inom totalförsva- ret. I fredstid är det civila försvaret den verksamhet som bedrivs för att öka samhällets samlade förmåga att motstå väpnat angrepp.13 Det militära försvaret ansvarar för att hantera militära hot. Det civila försvaret består av ansvariga aktörer för samhällets krisbered- skap. Dessa aktörer – främst myndigheter, kommuner och lands- ting – ansvarar för att upprätthålla en grundläggande förmåga till civilt försvar, vilket innebär att stödja försvarsmakten och upprätt- hålla verksamhet vid situationer med militära hot.14 Beredskapen för det civila försvaret och för samhällets krisbe- redskap regleras i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Syftet med regleringen är att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och ut- veckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Varje myndighet ska i sin verk- samhet beakta totalförsvarets krav. I myndigheternas planering för totalförsvaret ska det ingå att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. Fram till mitten av hade ett antal statliga myndigheter ett särskilt s.k. funktionsansvar för de funktioner som fanns inom det civila försvaret. Bland annat hade funktions- ansvar för funktionen Finansiella tjänster. Statens krigsförsäk- ringsnämnd, senare (), hade upp- gifter inom funktionen. I funktionsansvaret ingick för Finans- inspektionen att tillsammans med KFN och utarbeta underlag för statsmakternas beslut om målen för finans- marknaden under krig, att samordna beredskapsförberedelser, sam- ordna planering och budgetering av beredskapsförberedelser, sam- ordna och genomföra krigsplanläggning, svara för utbildning av personal och att övningar genomförs samt att regelbundet till rege- ringen redovisa beredskapsläget. Som en konsekvens av att det säkerhetspolitiska läget förbättra- des efter gavs den svenska civila beredskapsplaneringen 2012/13:1 utg.omr. 6 s. 72. en annan inriktning och kom att inriktas mer mot samhällets kris- beredskap. Den nu gällande säkerhetspolitiken och det nu gällande säkerhetsbegreppet innefattar som beskrivits ovan såväl militära hot och risker som allvarliga händelser och kriser i fredstid. Vissa myndigheter som anges i förordningen (2006:942) om samhällsskydd och beredskap har ett ansvar att vidta de förberedel- ser som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd beredskap. Dessa s.k. bevakningsansvariga myndigheter ska särskilt planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspoli- tisk situation, genomföra den omvärldsbevakning och de risk- och sårbarhetsanalyser samt de utvecklingsinsatser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter vid höjd beredskap, under vissa förutsättningar ta ut, utbilda och öva berörd personal för myndighetens verksamhet och anskaffa de förnödenheter och den utrustning som behövs. KFN är inte utpekad som en bevaknings- ansvarig myndighet.