sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Vi har, genom kontakter med , fortlöpande hållit oss informerade om det pågående arbetet med utformningen av domar och beslut som utförs inom Domstolar. Utredningens arbete har bedrivits i nära samråd mellan den sär- skilde utredaren och utredningens experter. Vårt uppdrag och arbete terna är i allt väsentligt ense om de förslag som lämnas. Betänk- andet har därför skrivits i vi-form. Vi inleder betänkandet med en kortfattad bakgrundsbeskrivning och behandlar i avsnitt 2 migrationsprocessens huvuddrag samt Migra- tionsverkets, migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens verksamheter. Därefter övergår vi i avsnitt 3 till beslut och redogör bl.a. för vilket regelverk som styr utformningen av besluten och vilka typer av beslut som förekommer vid . I avsnitt 4 behandlar vi migrationsdomstolarnas och Migrations- överdomstolens domar och beslut. Vi tar bl.a. upp de rättsregler som finns för utformningen av domarna och besluten och Dom- stolars arbete med domskrivningsfrågor. I avsnitt 5 redovisar vi kartläggningen av hur beslut är utformade och i avsnitt 6 finns kartläggningen av hur beslut uppfattas av enskilda parter, överinstanser och vissa andra myndigheter. Vi diskuterar i avsnitt 7 hur utformningen av beslut kan utvecklas och lämnar där våra förslag till hur Migrations- verket kan arbeta vidare med dessa frågor. I avsnitt 8 behandlar vi frågan om det, mot bakgrund av våra överväganden för , finns anledning att utöver det arbete som redan bedrivs, utveckla hur migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut utformas. Konsekvenserna av våra förslag redovisas i avsnitt 9. Arbetet med att ta fram en lagstiftning med regler för invandringen till påbörjades av regeringen i inledningen av . Ett antal lagstiftningsförslag togs fram men möttes av omfattande kritik. Det var först genom utlänningslag som fick en någorlunda sammanhållen och heltäckande utlänningslagstiftning, med bestämmelser om bl.a. uppehålls- och arbetstillstånd, avvis- ning, utvisning och visering. Lagstiftningsarbetet på området fort- satte emellertid och ytterligare fem nya utlänningslagar antogs (1937, 1945, 1954, 1980 och 1989) fram till den nu gällande utlänningslagen (2005:716). (namnändrat till ) inrättades 1969, som central myndighet för ut- länningsfrågor. , infördes full besvärsrätt över invandrarverkets beslut i avvisnings- och förpassningsärenden samt i vissa ärenden om verkställighet. genomfördes en rad förändringar i utlännings- lagstiftningen. inrättades , en fri- stående myndighet med uppgift att överpröva merparten av de beslut i utlänningsärenden som enligt tidigare lagstiftning endast hade kunnat överklagas till regeringen. var en förvaltningsmyndighet med domstolsliknande uppgifter och avgjorde ärenden som överklagades eller överlämnades från Statens invandrar- verk. Förändringarna bestod i övrigt till stor del i anpassningar som var påkallade av medverkan i det Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och det svenska med- lemskapet i EU. Genom den nu gällande utlänningslagen, som trädde i kraft , förändrades instans- och processordningen på migra- tionsområdet. upphörde och i stället infördes en möjlighet att överklaga beslut till allmän för- valtningsdomstol – migrationsdomstol. Ett övergripande mål för svensk migrationspolitik är att säker- ställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet.1 Av central betydelse på det migrationsrättsliga området är be- stämmelserna i utlänningslagen. Lagen tillkom efter ett långt lagstiftningsarbete och innebar, som vi nämnt i avsnitt 2.1, grundläggande förändringar i den tidigare processordningen med som central förvaltningsmyndighet i utlännings- och medborgarskapsfrågor och som i princip enda instans för överprövning av beslut. I stället infördes en domstolsprövning, där beslut över- prövas av en migrationsdomstol, med möjlighet att överklaga vidare till Migrationsöverdomstolen. Vi återkommer till domstolarna i avsnitt 2.4. Utlänningslagen innehåller regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse och arbete i samt för rätten till asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas från . Lagen är förhållandevis omfångsrik och inleds med ett kapitel med bestämmelser som anger lagens innehåll, vissa definitioner och allmänna bestämmelser. Därefter följer bestäm- melser om utlänningars rätt att resa in i samt vistas och arbeta i . Det är regleringar om bl.a. visering, uppehålls- och arbets- tillstånd. Utlänningslagens regler är dock inte heltäckande på området utan migrationsområdet regleras även i andra författningar. I utlän- ningsförordningen (2006:97) finns bestämmelser om bl.a. rese- handlingar, visering, kontroll- och tvångsåtgärder samt vissa av- gifter. Regler om under vilka förutsättningar en utlänning kan av- lägsnas ur landet finns förutom i utlänningslagen även i reglerna om utlämning för brott och överförande av verkställighet av brott- 1 Se regeringens regleringsbrev för avseende . målsdom, men även i bl.a. lagen (1991:572) om särskild utlännings- kontroll. Lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap innehåller bestämmelser om förvärv och förlust av svenskt medborgarskap. På migrationsområdet är och migrations- domstolarna centrala instanser. Arbetet med migrationsfrågor in- volverar dock även en rad andra aktörer. har ett nära samarbete med svenska ambassader och konsulat i utlandet. Dessa tar emot ansökningar om visum, arbets- och uppehålls- tillstånd. ansvarar för gränskontrollen och för att en del av de utlänningar som inte får stanna i lämnar landet. Även andra myndigheter är berörda av migrationsarbetet. Som exempel kan nämnas länsstyrelserna som överlägger med kommunerna i respektive län om introduktionsplatser för asyl- sökande som fått uppehållstillstånd. Kommunerna tar emot asyl- sökande som fått uppehållstillstånd och har ett ansvar för mottag- ande av asylsökande ensamkommande barn. Tyngdpunkten i prövningen av ärenden på migrationsområdet ligger hos . Det är vid sökan- dens ärende utreds och under ett ärendes fortgång har en sökande som befinner sig i flera och ofta täta kontakter med Migra- tionsverket. är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppe- hållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring (se 1 § förord- ningen [2007:996] med instruktion för ). Verket arbetar på uppdrag av riksdag och regering och lyder under Justitie- departementet och . ska fullgöra de uppgifter som myndigheten har enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen om mottagande av asylsökande m.fl. samt vissa andra författningar. Riktlinjer för verksamheten finns bl.a. uttryckta i regeringens årliga reglerings- brev till . I roll som den cen- trala förvaltningsmyndigheten för verksamheten på migrations- området ligger att verket, utöver sina egna direkta uppgifter, också har ett samordningsansvar för ärendeprocesserna och ska samråda med berörda myndigheter och organisationer om det behövs (se 2 § förordningen med instruktion för ). Med utgångspunkt i det övergripande politiska målet för svensk migrationspolitik (se avsnitt 2.2) har formulerat sin vision – Ett som med öppenhet tar tillvara den globala migrationens möjligheter. Myndigheten har det övergripande ansvaret för utlänningskon- trollen och verksamheten består bl.a. i utredning och prövning av ansökningar om visering, uppehålls- och arbetstillstånd, statusför- , resedokument och svenskt medborgarskap. Dessutom svarar för verkställighet av utvisnings- och avvisnings- beslut, liksom för mottagande av asylsökande, överföring och mot- tagande av organiserat uttagna flyktingar samt förvar av utlänningar. I verksamhet ingår även beslut om och utbetal- ning av statlig ersättning till kommuner och landsting för personer som har fått uppehållstillstånd, boende för asylsökande och syssel- sättning för sökandena som deras respektive ansökan prövas. kan också ge ekonomiskt stöd till per- soner med uppehållstillstånd som har bestämt sig för att flytta till- baka till sina ursprungsländer. Beslut från fattas i olika delar av verksamheten. Vi återkommer till denna fråga i av- snitt 3.4 och berör i avsnitt 3.6 det närmare arbetet med att skriva beslut vid . är kontaktmyndighet i ett flertal frågor. Det gäller bl.a. databasen för identifiering av fingeravtryck (Eurodac) samt och återvändandefond. Internationellt är aktivt i EU:s rådsarbetsgrupper och genom- förandekommittéer. Verket är även med i en rad internationella nätverk.2 har ungefär 3 800 anställda och verksamheten finns på ett trettiotal orter runtom i landet. Verket leds av en gene- raldirektör och i myndighetens ledningsgrupp och operativa led- ningsgrupp ingår bl.a. också cheferna för de olika verksamhets- områdena. 2 Som exempel kan nämnas GDISC (), IGC (Inter-Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North and ) och ICMPD (). Inom finns följande verksamhetsområden: Besök, bosättning och medborgarskap Europeiskt och internationellt samarbete Organisatoriskt finns dessutom generaldirektörens stab, intern- revision och operativt samordningscentrum. Vid finns ett insynsråd, med uppgift att följa verksamheten och dess utveckling samt att därutöver vara ett stöd till generaldirektören. ledamöter utses av regeringen. Det finns dessutom ett etiskt råd. Det etiska rådets funktion är rådgivande och generaldirektören kan inhämta yttranden från rådet när det gäller etiska frågor. Regeringen utser ordförande och leda- möter i rådet. Synpunkter eller klagomål från sökande som anser sig ha blivit dåligt bemötta av kan framföras till verkets be- mötandeombudsman. tar emot och ut- reder dessa synpunkter och klagomål men hanterar inte frågor som rör prövning, beslut eller överklagande i ett enskilt ärende. Syftet med att införa den nya instans- och processordningen 2006 var att uppnå en ökad öppenhet och rättssäkerhet i asylprocessen genom att överprövningen sker i domstol. Reformen hade som mål att uppfylla grundläggande krav på öppenhet, möjlighet till muntlig förhandling, tvåpartsprocess och skyndsam handläggning.3 3 Se prop. 2004/05:170 s. 105. Förvaltningsrätterna i , och är migrationsdomstolar (se 6 § förordningen [1977:937] om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.). De tre migrationsdom- stolarnas domsområden följer länsindelningen. Till migrations- domstolen i går mål från länen , , , , , , , Jämt- land, , och . Migrations- domstolen i hanterar mål från länen , , , , och . Överklagade beslut från i länen , , och går till migrationsdomstolen i . Vissa specialbestämmelser finns dock för särskilda beslut. Således ska beslut av som överklagas till en migrations- domstol tas upp av Förvaltningsrätten i i dess egenskap av migrationsdomstol, om beslutet avser ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen. För beslut om visering som överklagas till en migrationsdomstol gäller att dessa ska tas upp av Förvaltnings- rätten i , migrationsdomstolen. Migrationsmålen hanteras i de förvaltningsrätter som är migra- tionsdomstolar i princip på samma sätt som domstolarnas övriga förvaltningsrättsliga mål. Genom särbestämmelser i utlännings- lagen (främst lagens 14 kap. och 16 kap.) finns dock en del skill- nader mellan migrationsmålen och förvaltningsrättsliga mål i övrigt. Förfarandet i migrationsdomstolarna är som huvudregel skriftligt och de flesta mål avgörs efter föredragning. Muntlig förhandling får hållas bl.a. när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet (se 16 kap. 5 § utlännings- lagen). Migrationsmål avgörs vanligtvis av en lagfaren domare och tre nämndemän. , med viss årlig variation, av Migrations- verkets beslut överklagas. Vilka av beslut som får överklagas framgår av 14 kap. utlänningslagen. Som exempel kan nämnas beslut om uppehållstillstånd, avvisnings- och utvis- ningsbeslut samt beslut om avslag på ansökan om svenskt med- borgarskap. När beslut överklagas omprövar verket först sitt beslut. Om verket vid denna omprövning inte ändrar beslutet går överklagandet vidare till migrationsdomstolen. Pröv- ningen i migrationsdomstolarna sker i form av en tvåpartsprocess. har i migrationsdomstolarna således ställning av part och är den enskildes motpart. Sökanden företräds ofta av ett offentligt biträde. beslut i varierande utsträckning men uppskattningsvis får sökan- dena bifall till ett överklagande i mellan av de ärenden som överklagats till migrationsdomstol.4 Migrationsdomstolens avgörande kan överklagas till Migrations- överdomstolen. Kammarrätten i är Migrationsöverdomstol (se 16 kap. 1 § första stycket utlänningslagen). Migrationsöverdomstolen är högsta instans för migrationsmål och domstolens avgöranden kan således inte överklagas till . Begräns- ningen av antalet domstolsinstanser till två motiverades vid över- vägandena om den nya instansordningen av rättssäkerhetsaspekter, bl.a. de allvarliga konsekvenser som väntetider i asylprocessen kan medföra.5 Migrationsöverdomstolens avgöranden är prejudicerande. För prövning i domstolen krävs som huvudregel prövningstillstånd (se 16 kap. 11 § utlänningslagen). Sådant tillstånd beviljas vid prejudikat- dispens, dvs. om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen, eller vid s.k. extraordinär dispens, alltså om det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Regeringen beslutade att en ny migrationsdomstol ska inrättas och att Förvaltningsrätten i ska vara migrations- domstol. Behovet av en ny fjärde migrationsdomstol har sin grund i att fördelningen av migrationsmål mellan de tre nuvarande dom- stolarna i , och har visat sig vara ojämn och att måltillströmningen varit större än vad som förväntades då systemet med migrationsdomstolarna skapades. Avsikten är att migrationsdomstolen i ska vara i funktion . 4Se exempelvis SOU 2009:56 s. 182 och årsredovisning 2010 s. 67. 2004/05:170 s. 109 ff. Utformningen av beslut berörs i språkligt hän- seende av bestämmelserna i språklagen (2009:600), som bl.a. före- skriver att det språk som används i offentlig verksamhet ska vara vårdat, enkelt och begripligt. Av betydelse för utformningen av besluten är dessutom förvaltningslagens (1986:223) allmänna be- stämmelser om handläggningen av ärenden och om hur förvalt- ningsmyndigheter ska utforma sina beslut. För beslut i vissa sär- skilda migrationsärenden, däribland ärenden om uppehållstillstånd, innehåller utlänningslagen specialbestämmelser om motiverings- plikten. Ett sådant beslut ska innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Några mer preciserade riktlinjer för den närmare be- slutsmotiveringen innehåller lagen däremot inte. beslut kan hänföras till olika delar av myndig- hetens verksamhetsområden och är fördelade utifrån ärendekategori. I vårt utredningsarbete är beslut om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov och anknytning samt beslut som rör ensamkommande barn i fokus. Ärendena i de nyssnämnda tre beslutskategorierna avgörs efter det att en handläggare har föredragit ärendet och satt upp ett skrift- ligt förslag till beslut och beslutet fattas av en tjänsteman – en beslutsfattare, med terminologi. Som underlag inför ett beslut genomförs vanligtvis ett eller flera utredningssamtal med sökanden. I ärenden som rör ensamkommande barn hämtar på lämpligt sätt in barnets uppfattning. beslut skrivs i någon av de många tillgängliga beslutsmallarna vid verket. Mallarna finns i ett verksgemensamt system och kan bestå av kortare textavsnitt men även fullständiga beslut. Ärendespecifika uppgifter förs in i mallarna och besluten kompletteras med fritext om bedömning av varje enskild ansökan. utbildningsprogram innehåller en del kurser i att skriva beslut i migrationsärenden. Kurserna syftar till att väcka intresset för skrivfrågor och att ut- veckla kursdeltagarnas beslutsskrivande. Deltagarna får konkreta skrivråd och information om vilka externa och interna skrivhjälp- medel som finns. Språkvårdsarbetet vid var i en intensiv fas –2003, varefter omorganisationer ledde till en minskad aktivitet på området. har dock språkvårdsarbetet fått förnyad aktualitet, bl.a. genom att en språkvårdare anställts. Ett grundläggande krav för myndigheters beslut är att de är utfor- made så att den som läser besluten förstår innebörden av dem. Vi har fått i uppdrag att lämna förslag till hur utformningen av Migra- tionsverkets beslut kan utvecklas. Utredningen ska i denna del presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för fortsatta arbete med dessa frågor. Inför våra överväganden kring hur utformningen av beslut kan utvecklas, bör besluten, hur de arbetas fram och vilka lag- regleringar som styr hur de utformas, belysas närmare. En viktig inledande fråga i arbetet med att ta ställning till vilka förändringar som bör göras när det gäller utformningen av Migra- tionsverkets beslut är således att klarlägga vilka bestämmelser som reglerar hur besluten ser ut. I avsnitt 3.3 behandlar vi rättsreglerna om motiveringen av dels förvaltningsbeslut i allmän- het, dels beslut från . beslut hänför sig till en rad olika ärendetyper. De handläggs och avgörs vid verkets olika verksamhetsområden. De mer centrala beslutskategorierna redogör vi för i avsnitt 3.4. Vi har bedömt att det är nödvändigt för oss att i vårt utred- ningsarbete begränsa oss till några av de många beslutskategorierna vid . Vilka avgränsningar vi gjort och skälen för dessa avgränsningar framgår av avsnitt 3.5. Samtliga de moment under processen med att avgöra ett ärende, som leder fram till ett färdigt beslut från , kan ha betydelse för utformningen av verkets beslut. I avsnitt 3.6 belyser vi därför det närmare arbetet med att skriva beslut i migrations- ärenden. Betydelsefulla frågor är i det sammanhanget bl.a. under- laget för beslut och beslutsordningen med föredragande och be- slutsfattare, men även de mallar som är utgångspunkten för hur besluten utformas. För att åstadkomma bra beslut är det naturligt- vis viktigt att de medarbetare som arbetar fram avgörandena har rätt kompetens. Vi berör därför även frågan om utbildning i att skriva beslut. Medarbetarnas kompetens i frågor som har betydelse vid besluts- skrivandet hänger nära samman med det mer allmänna språkvårds- arbetet vid . Vi redogör för detta arbete i avsnitt 3.7. 3.3Rättsregler för utformningen av besluten Språklagen innehåller bestämmelser om språkanvändningen i offent- lig verksamhet och omfattar bl.a. förvaltningsmyndigheter som . I lagen slås fast att språket i domstolar, förvalt- ningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska (se 10 §). Ett grundläggande krav på det språk som används i offentlig verksamhet är att språket ska vara vårdat, enkelt och begripligt (se 11 §). Dessutom har myndigheter ett särskilt ansvar för att svensk terminologi inom deras olika fack- områden finns tillgänglig, används och utvecklas (se 12 §). Språk- lagens regler är alltså tillämpliga på beslut, men ställer inte upp några mer detaljerade krav på hur besluten ska ut- formas. Allmänna bestämmelser för förvaltningsmyndigheters handlägg- ning av ärenden och för hur beslut från förvaltningsmyndigheter ska se ut finns i förvaltningslagen. Ett allmänt krav på handlägg- ningen av ärenden är att en myndighet i ärenden där någon enskild är part ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt (se 7 § förvalt- ningslagen). För myndigheters verksamhet i stort gäller dessutom en serviceskyldighet (se 4 §). Serviceskyldigheten tar inte särskilt sikte på myndigheters beslut men anger att varje myndighet har till uppgift att på olika sätt bistå enskilda i frågor som rör myndig- hetens verksamhetsområde, genom att lämna upplysningar, vägled- ning, råd och annan sådan hjälp. För förvaltningsbeslut gäller ett allmänt motiveringskrav. Kravet syftar till att garantera att förvaltningsärenden prövas omsorgsfullt, sakligt och enhetligt. En grundtanke med att ställa upp ett moti- veringskrav är att motiveringar anses ha stor betydelse för parters möjlighet att förstå sina beslut och kontrollera att de är riktiga men även att bedöma om det kan löna sig att överklaga ett avslagsbeslut. Vid ett överklagande är det självfallet också för domstolar eller andra myndigheter som ska överpröva beslutet viktigt att det inne- håller en ordentlig motivering.1 Det allmänna förvaltningsrättsliga motiveringskravet regleras i 20 § förvaltningslagen. I bestämmelsen slås fast att ett beslut vari- genom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får under vissa förutsättningar utelämnas helt eller delvis. Dessa undantagsfall rör bl.a. situationen då ett beslut inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen för beslutet. En grundläggande förutsättning för att bestämmelsen i 20 § ska vara tillämplig är alltså att ett beslut innefattar myndighetsutövning mot någon enskild. Begreppet myndighetsutövning har i förvalt- ningslagen samma betydelse som i den äldre förvaltningslagen (1971:290) (ÄFL).2 Gemensamt för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna.3 Det behöver inte vara fråga om förpliktelser för enskilda, utan kan lika gärna röra sig om gynnande beslut. Karakteristiskt för beslut som innebär myndighetsutövning mot en enskild är att den en- skilde på ett eller annat sätt befinner sig i ett slags beroendeför- hållande. Beslut från i migrationsärenden innebär normalt myndighetsutövning mot den enskilde sökande. I de besluts- typer som vi i utredningsarbetet valt att fokusera på (se våra av- gränsningar i avsnitt 3.5) är avgöranden enligt vår bedömning undantagslöst myndighetsutövning. Bestämmelsen om motiveringskravet i 20 § förvaltningslagen är betydelsefull från rättssäkerhetssynpunkt och ger uttryck för att 1Se T. och B. , Förvaltningslagen (, Zeteo), kommentaren till 1985/86:80 s. 55. 1971:30, del 2, s. 331. myndigheter så långt det är möjligt ska ange skälen för sådana avgöranden som påverkar den enskildes förhållanden. Skyldigheten för myndigheter att motivera sina beslut har inte alltid ansetts självklar och det har funnits olika meningar om hur denna garanti för rättssäkerheten bäst åstadkoms. Allmänna lagregler om moti- vering av förvaltningsbeslut har exempelvis föreslagits av Justitie- ombudsmannen (JO). Enligt JO:s förslag borde en motivering till ett beslut lämnas när det i det enskilda fallet fanns grund till det.4 Även från Besvärssakkunniga föreslogs att en motiveringsplikt borde införas. Förslaget innebar att en myndighet skulle ha skyl- dighet att motivera sitt beslut, dock med undantag för om det fanns någon särskild grund för att utelämna skälen.5 Förslag till en mer preciserad reglering av motiveringsskyldig- heten fördes fram av den särskilda arbetsgrupp som tog fram ett förslag till ÄFL. Arbetsgruppen ansåg att motiveringsskyldigheten, liksom undantagen från kravet på att ange skälen för ett beslut, borde slås fast i lag.6 Genom ÄFL infördes motiveringsskyldigheten (se 17 § ÄFL) och kravet ställdes att beslut, varigenom en myndighet avgör ett ärende, skulle innehålla de skäl som bestämt utgången. Motiverings- skyldigeten begränsades dock, som huvudregel, till slutliga avslags- beslut.7 I sak stämmer 20 § förvaltningslagen överens med regleringen av motiveringsplikten i ÄFL.8 Ett förvaltningsbeslut ska således innehålla de skäl som har bestämt utgången.