sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — Statliga åtgärder som förändrar balansen mellan de båda, och som till exempel flyttar fokus från skolans ansvar för att bygga upp och upprätthålla en lärande organisation till externt ansvarsutkrävande, kan innebära att skolans förmåga att utveckla den lärande organisationen och där- igenom kunna förbättra elevernas kunskapsresultat undergrävs. Barber menar i motsats till Plowright att det finns en risk för att systemet ska bli alltför beroende av egenkontroll. Självvärdering är en viktig och värdefull process, men dess tillkortakommanden är också kända. Till exempel finns en tendens att acceptera det tvivel- aktiga eller det som tycks vara gott nog eftersom man helt enkelt inte är medveten om att det finns en bättre praxis utvecklad någon annanstans. har enligt Barber det brittiska systemet för ansvarsutkrävande nu nått en viss grad av mognad, vilket gör att prestationsförbättringar inte längre behöver drivas med stor kraft uppifrån och ner. Detta lägger enligt Barber grunden för en ny slags professionalism som han kallar informerad professionalism. 8.3Effekter av den svenska skolinspektionen Skolinspektionen ska enligt sitt regleringsbrev40 redovisa insatser för att bedöma effekter av myndighetens arbete med tillsyn och kvalitetsgranskning samt resultaten av dessa insatser. Uppdraget är årligt återkommande. I årsredovisningen för 201141 framhåller myndigheten att det är mycket svårt att urskilja och säkerställa vilken effekt en enskild till- syn eller kvalitetsgranskning har. Skolor och andra verksamheter som är föremål för tillsyn och granskning är komplexa organisa- tioner med många aktörer som på olika sätt bidrar till att utveckla verksamheten. Orsakssambanden blir därför inte alltid tydliga. Skolinspektionen har dock inlett ett arbete med att utveckla en modell för effektutvärdering. En pilotstudie ska enligt inspektionen genomföras och redovisas . Skolinspektionen genomför regelbundet olika former av mät- ningar av hur inspektionen uppfattas. Bland annat genomförs för- troendemätningar bland myndighetens målgrupper, dvs. bland vårdnadshavare samt personal inom skola och förvaltning. Under- sökningen består av tre delar – kännedom om Skolinspektionen, kontakt med Skolinspektionen och förtroende för Skolinspektionen. Enligt förtroendemätningen från 201242 har Skolinspektionens målgrupper en positiv uppfattning om myndigheten. Mest positiv uppfattning har personal inom skola och förvaltning. Samtliga mål- grupper har dock en betydligt mer positiv uppfattning om Skol- inspektionen än allmänheten. Förtroendet för att Skolinspektionen sköter sitt arbete och för att myndighetens bedömningar och bes- lut är korrekta är fortsatt högt bland myndighetens målgrupper. Personal inom förvaltning har i störst utsträckning stort förtroende medan vårdnadshavarna har lägst – förtroendet har dock ökat bland vårdnadshavarna jämfört med mätning. Bland de tillfråga- de har vårdnadshavare och skolpersonal med god kännedom om Skolinspektionens uppgift/uppdrag en större andel med stort för- troende. Bland vårdnadshavare med erfarenhet från genom- förd inspektion har en större andel stort förtroende medan bland skolpersonal med erfarenhet från genomförd inspektion 40U2011/7203/GV, U2011/7258/(delvis), U2011/3315/GV m.fl., Regleringsbrev för avseende . 41Skolinspektionen (dnr. 10-2011:6465) Årsredovisning 2011. 42Skolinspektionen (dnr. 00-2012:3181) Förtroendemätning för Skolinspektionen 2012. har en lägre andel stort förtroende. Tilltron till att Skolinspektio- nens arbete leder till en förändring av skolan, så att alla elever ges en bättre utbildning i en tryggare miljö, är mycket stor bland samt- liga målgrupper. I detta avseende finns inga större skillnader mellan grupperna. Skolinspektionen genomför också enkäter riktade till rektorer vid skolor som haft tillsyn och fått beslut. Fyra av fem av de rek- torer som hade fått beslut delade den kritik som förts fram av Skolinspektionen. Inspektionen konsta- terar att det ändå är en femtedel som har en annan bild och att detta kan försvåra möjligheterna för genomslag för inspektionens kritik. Av enkäten framgår också att nästan samtliga rektorer tyck- er att tillsynens granskningsområden är viktiga för skolans verk- samhet och anser att tillsynen kommer att bidra till förbättrings- arbetet på skolan.43 Skolinspektionen menar vidare att omrättningen av nationella prov bidrar till likvärdigheten. De skolor som följts upp av inspek- tionen på grund av omfattande avvikelser vid första omgången av omrättning har något färre avvikelser vid senare omrättning.44 De förändringar avseende tillsyn, kvalitetsgranskning och sank- tioner samt inrättandet av Skolinspektionen som redovisats ovan har ännu inte utvärderas på något mer genomgripande sätt. Riks- revisionen har dock inlett en granskning av statens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolan. Granskningen ska svara på om den statliga tillsynen och kvalitetsgranskningen av grund- och gym- nasieskolan är effektiv. Bakgrunden till granskningen är skolans försämrade kunskapsresultat bland svenska elever och att den svenska skolan blivit allt mindre likvärdig samt att statlig tillsyn och kvalitetsgranskning är ett av de styrmedel staten förfogar över.45 I en studie46 av den tidigare utbildningsinspektionen inom Skol- verket, konstateras att det som inspektionen påpekat i inspektions- rapporterna inte var några nyheter för de inspekterade skolorna. Påpekandena tydliggjorde emellertid förbättringsbehoven och sko- lorna tog som följd av inspektionen tag i bristerna. 43Skolinspektionen (2012) Aggregerad rapport . 44Skolinspektionen (2010) Lika för alla? Omrättning av nationella prov i och gymnasieskolan . 46Sandahl, och (2006) utbildningsinspektion – ger den några effekter? Effektutvärdering genomförd på uppdrag av . slutsatsen att en tidigareläggning av åtgärder var den största effek- ten av utbildningsinspektionen. Någon motsvarande belysning av den nuvarande Skolinspektionen har inte genomförts. Den förhållandevis positiva bild av förtroendet för Skolinspektio- nen som framgår av myndighetens egna enkätundersökningar be- kräftas av uppgifter i en uppföljning av informations- insatser vid implementeringen av skollagen47. Skolinspektionen till- skrivs där en stödjande roll och åtnjuter överlag stort förtroende från en majoritet av nämndledamöterna. Bilden sammanfaller även med och resultat av hur lärare och skolledare ser på skolbesök (se vidare avsnitt 8.2). Flertalet av de skolchefer vi har haft kontakt med och flera fors- kare som är verksamma i skolan menar emellertid att den regel- bundna tillsynen, tillsammans med andra förändringar i styrningen av skolan, bidrar till vad man kallar en juridifiering av skolans verksamhet. Mycket fokus ligger på planer, dokument och dokumentation. Man anser att det givetvis är viktigt att följa regelverket, men menar att det inte är självklart att det finns en koppling mellan just denna typ av regelefterlevnad och kvaliteten i skolans undervisning. Man menar till och med att inspektionen ris- kerar att få en kontraproduktiva effekter, genom att rektorer och lärare blir ängsliga och fokuserar på fel saker. Skolcheferna är även kritiska mot den så kallade avvikelserapporteringen, dvs. att Skol- inspektionen endast redovisar det som utgör brister. De menar att detta ger en ensidigt negativ bild av svensk skola som inte är rätt- visande. Att Skolinspektionens tillsyn har en stark juridisk prägel bekräf- tas av avhandling48 som publicerades . I avhand- lingen konstaterar att rapporterna på skolområdet har en tyd- ligare juridisk prägel än till exempel rapporterna från tillsynen av , vilket förstärks av det faktum att de ensidigt foku- serar på brister. Hon konstaterar att Skolinspektionens terminologi och ansats är i linje med rådande program som bland annat förespråkar en mer renodlad och kontrollerande tillsyn. 47Holmgren, m.fl. (2012) Att bygga om en rondell i rusningstrafik? informationsinsatser vid implementeringen av skollagen. 48Ek, (2012) De granskade. Om hur offentliga verksamheter görs granskningsbara. Ek menar vidare att kraven på skarpare tillsyn inom olika sam- hällsområden, inte bara skolan, inneburit ökande krav på vederhäf- tighet och beviskraft i myndigheternas tillsyn. Det innebär att det som inte anses tillräckligt bevisat och det som inte kan beskrivas på ett övertygande sätt i tillsynsrapporterna faller utanför den for- mella tillsynen. På skolområdet har tillsynsrapporterna en tydligare juridisk prägel än inom exempelvis äldreomsorgen: Kraven på bevis är större och möjligen också kraven på stringens i bedöm- ningen. Det är inte alls förvånande med tanke på att Skolinspek- tionen uttalar kritik på ett mer distinkt sätt än Länsstyrelsen49 gör i sina rapporter. Enligt Ek har detta lett till en mer långtgående renodling av granskningsobjektet som i sin tur innebär – tvärtemot vad programmen som föreskriver mer tillsyn – att färre saker grans- kas jämfört med tidigare. Frågan är, menar , om priset man får betala för att kunna uttala sig om brister med större kraft och säkerhet är att det blir färre saker man kan uttala sig om, dvs. att tillsynen blir smalare och mer begränsad. Företrädare för Skolinspektionen har i kontakt med utredningen konstaterat att det inte har varit möjligt att visa att inspek- tionen påverkar kunskapsutvecklingen i den svenska skolan. Sam- tidigt framhåller man att inte heller motsatsen har kunnat visas. Man är övertygade om att inspektionen har betydelse och gör skill- nad, bland annat mot bakgrund av att inspektionen är starkt inriktad på kunskapsresultaten. Man pekar också på att inspektionen vid tillsyn, och i de flesta fall vid kvalitetsgranskning, utgår från elevernas kunskapsresultat på den enskilda skolan. Skolinspektionens medarbetare framhåller vidare att den regel- bundna tillsynen kompletteras med ett större antal kvalitets- granskningar och vissa fördjupade tillsyner. Inom den regelbundna tillsynen genomförs fler så kallade basinspektioner i skolor som har goda resultat (dokumentstudier och kort samtal med rektor). På detta sätt kan resurserna i tillsynen riktas till skolor med sämre re- sultat. Inspektionen ska, menar man, inte släppa taget förrän skolan är uppe på spelplanen igen. 49 Avhandlingen belyser situationen innan tillsynsansvaret för överfördes från länsstyrelserna till . Olika former av statlig inspektion av skolan har funnits i . Inspektionsverksamheten har haft olika utformning, inriktning och organisation. I samband med den decentralisering som den statliga styrningen av skolan genomgick i början av 1990- talet försvann länsskolnämnderna och skolchefstjänsterna, som tillsattes och reglerades av staten, av- reglerades.50 Detta innebar dock inte att all statlig tillsyn av skolan upphörde. I instruktion fanns från starten uppdraget att ha tillsyn över det offentliga skolväsendet och barnomsorgen samt över utbildning vid skolor med enskild huvudman (fristående skolor). Även om den statliga tillsynen av skolan således inte upp- hörde kan det konstateras att den var begränsad i omfattning och att den statliga granskningen tilltagit väsentligt och är mer omfattande än . Den statliga skolinspektionen i har flera syften. Skol- inspektionen ska verka för att barn och elever får goda förutsätt- ningar för sin utveckling och sitt lärande samt för förbättrade kun- skapsresultat för elever och vuxenstuderande. Inom tillsyn och kvalitetsgranskning ska Skolinspektionen bland annat bidra till ökad måluppfyllelse, kvalitet och likvärdighet, kommunicera resul- tat samt skyndsamt handlägga signaler om missförhållanden. Skol- inspektionen svarar också för tillståndsprövning av fristående sko- lor. Barn- och elevombudet, som är en del av Skolinspektionen, ska bland annat motverka kränkande behandling av barn och elever samt tillvarata barns och elevers enskilda rätt och sprida kunskap om de lagar och regler som rör kränkande behandling av barn och elever. Skolinspektionen ger också råd och vägledning, som en del av arbetet med att inspektera skolor och genom vägledningsmaterial. Skolinspektionens verksamhet omfattar således både tillsyn över att huvudmännen följer gällande regelverk och granskning av mer kvalitativa aspekter av skolans verksamhet, som att eleverna ska ges förutsättningar för utveckling och lärande, ytterst i syfte att påver- ka elevernas studieresultat. Den del av Skolinspektionens uppdrag som avser regelefterlev- naden handlar ofta om likvärdighet och rättssäkerhet för den en- skilde eleven och är därför ett viktigt uppdrag för en inspektions- 50 Nihlfors, (2003) Skolchefen i skolans styrning och ledning. Varje elev ska till exempel få tillgång till det som skol- lagen tillförsäkrar den enskilde. Det kan handla om en elevs rätt till särskilt stöd eller till en trygg och mobbningsfri vistelse i skolan. Det kan också handla om att skolans betygssättning ska vara korrekt, vilket i sig kan innebära sämre genomsnittliga betyg för den enskilda skolan eller den enskilda kommunen. Ytterligare ett exempel gäller att elever inte ska skrivas in i särskolan om de inte tillhör målgruppen för skolformen. Mycket tyder på att Skolin- spektionens verksamhet har betydelse för denna typ av regelefter- levnad. Det framgår av Skolinspektionens uppföljningar. Även an- svariga på kommunnivå bedömer att tillsynen påverkar skolhuvud- männens och skolornas agerande. Det som står i centrum för utredningens intresse är emellertid främst den del av inspektionens verksamhet som syftar till att på- verka undervisningen och därigenom elevernas kunskapsresultat. Här är effektkedjan lång mellan åtgärd och det som verkligen hän- der i klassrummet, något som både kan försvaga effekten av tillsy- nen eller granskningen och försvårar bedömningen av dess effekter. Kvalitetsgranskningarna bör, enligt vår bedömning, ha större möj- lighet att påverka undervisningen än den regelbundna tillsynen. De gäller särskilt ämnesgranskningarna och de granskningar som foku- serar arbetet med skolans måldokument. Inspektionen har exem- pelvis uppmärksammat undervisningen i svenska, engelska, mate- matik, fysik samt idrott och hälsa i ämnesgranskningar. Inslag i den regelbundna tillsynen som teoretiskt kan bidra till förbättrade studieresultat är till exempel tillsynen över att rektor och lärare informerar om och systematiskt arbetar mot målen för utbildningen. Det gäller även att tillsynen uppmärksammar att sko- lorna och kommunerna har ett väl fungerande systematiskt kva- litetsarbete samt att elever i behov av särskilt stöd får en anpassad utbildning. I det sammanhanget kan noteras att flera tongivande in- spektionsmyndigheter i , när det gäller ambitionen att på- verka utbildningens kvalitet, nu lägger allt större vikt vid strategier som syftar till att stödja skolornas eget förbättringsarbete. An- vändningen av självvärdering utgör ett inslag i denna strategi. De nya sanktionsinstrumenten kan användas för att påskynda önskad utveckling i en skola och ytterst till att stänga en verksam- het som inte uppfyller kraven. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att inspektionsmyndigheten har denna möjlighet, exem- pelvis i de fall elever utsätts för kränkningar eller en verksamhet helt enkelt inte erbjuder en utbildning som svarar mot målen i styr- Vi bedömer dock inte att detta kommer att påverka studieresultaten på nationell nivå, vilket knappast heller är avsikten. Sammantaget saknas tydliga belägg för att tillsyn och granskning har en sådan påverkan på undervisningen att det kan påverka stu- dieresultat som de mäts på nationell nivå. Tillsammans med de ganska nedslående resultaten från den internationella forskningen på området innebär detta att vi anser att man måste vara försiktig vid bedömningen av tillsynens och kvalitetsgranskningens förut- sättningar att påverka studieresultaten, mätt på nationell nivå. Man bör inte heller förvänta sig att eventuella sådana effekter ska uppstå på kort sikt. Utredningen menar att tillsynen och gransk- ningen har en viktig uppgift i att värna likvärdigheten och rätts- säkerheten för enskilda elever. 9Övriga åtgärder för ökad måluppfyllelse Detta kapitel handlar om så vitt skilda åtgärder som stärkt rätt till särskilt stöd, åtgärder för ökad studiero och mer lika villkor för kommunala och fristående skolor. Det de har gemensamt är att de- ras huvudsakliga effekter primärt handlar om andra former av ökad måluppfyllelse än förbättrade studieresultat, till exempel om ökad rättssäkerhet för den enskilde eleven eller om ökad likvärdighet mellan olika skolhuvudmän. 9.1Stärkt rätt till särskilt stöd 9.1.1Beslutade och genomförda åtgärder I den skollag som tillämpas från regleras att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt möjligt enligt utbildningens mål. Av bestämmelsen framgår även att elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Av skollagen framgår att särskilt stöd2 ska ges i stället för den undervisning eleven annars skulle ha deltagit i eller som komp- lement till denna samt att särskilt stöd i första hand ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Bestämmelsen motsvarar tidigare bestämmelse i grundskoleförordningen (1994:1194) och i skol- formsförordningarna för motsvarande skolformer. Om det – inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skol- 13 kap. 3 § skollagen (2010:800). 2Särskilt stöd regleras i 3 kap. 6–12 §§ skollagen (2010:800). personal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt – framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska enligt skollagen detta an- mälas till rektorn. Denne ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i skolsituationen. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd. Bestämmelserna om utredning motsvarar delvis tidigare bestämmelser i skolformsförordningarna. Nytt i förhållande till tidigare regler är bland annat att utredningen ska genomföras skyndsamt. Vidare framgår att det ska utarbetas ett åtgärdsprogram för en elev som är i behov av särskilt stöd. Av detta ska framgå vilka elevens behov är, hur de ska tillgodoses och hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas. Beslutet fattas av rektorn som under vissa omständigheter kan delegera beslutet. Bestämmelserna om åtgärdsprogram motsvarar tidigare bestämmelser i skolformsförordningarna. Nytt är dock att ett for- mellt beslut måste fattas, även om utredningen leder fram till att en elev inte är i behov av särskilt stöd. Anledningen till detta är att skollagen numera gör det möjligt att överklaga beslut om rätt till särskilt stöd till (se nedan). Bestämmelserna om att det särskilda stödet ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, om särskild under- visningsgrupp eller enskild undervisning samt om anpassad studie- gång motsvarar bestämmelser som tidigare fanns i skolformsför- ordningarna. I huvudsak har således bestämmelserna om särskilt stöd samma innehåll som . Det som är nytt är det sätt på vilket de sam- lats i ett eget avsnitt skollagen samt förtydligandet om att ett even- tuellt behov ska utredas skyndsamt. Den stora förändringen jäm- fört med tidigare är i första hand inte det substantiella innehållet i bestämmelserna utan att det i flera avseenden nu går att överklaga till . Det gäller rektorns beslut om åtgärdsprogram, särskilt stöd i en särskild undervisningsgrupp eller enskilt, eller om anpassad studiegång3. 3 28 kap. 16 § skollagen (2010:800). Från har nämnden fattat beslut i knappt 110 ärenden som avsett åtgärdsprogram, knappt 30 ärenden som avsett placering i särskild undervisnings- grupp och knappt 10 ärenden som avsett annan anpassad studie- gång i . Styrelsens beslut att en elev skulle undervisas i en särskild undervisningsgrupp gick tidigare att överklaga med stöd av grundskoleförordningen4. 9.1.2Vad säger forskning och utvärdering? Vad vi vet saknas forskning och utvärdering som belyser effekterna av att förtydliga ett befintligt regelverk om elevers rätt till särskilt stöd, samt om effekter av att göra det möjligt att överklaga sådana beslut. Däremot finns olika underlag som belyser betydelsen av specialpedagogiskt stöd och viss kunskap om vad som leder till skolframgång. och konstaterar till exempel att det är utomordentligt svårt att fastställa effekter av specialpedagogiskt stöd. Skälen har framför allt att göra med de grundläggande metod- problem som är knutna till effektstudier av denna typ. Det är också av etiska skäl svårare att genomföra kontrollerade studier inom detta fält än inom andra fält. Det specialpedagogiska fältet känne- tecknas enligt författarna av en hög grad av normativitet och av spänningar mellan olika ideologiska ståndpunkter och förklarings- modeller. De menar att det finns en tydlig skillnad mellan forskare som fokuserar individuella förklaringsmodeller och forskare som fokuserar strukturella förklaringsmodeller samt att tillgången på systematiska studier genomförda i är mycket begränsad. Internationellt har dock effektstudier genomförts i viss utsträck- ning. Statens skolverk6 sammanställde 2008 de senare årens forskning och utvärdering inom området. Det är i huvudsak två olika typer av svårigheter som föranleder särskilt stöd, nämligen lärande- och be- teendesvårigheter. Läs- och skrivsvårigheter utgör de enskilt vanli- gaste problemen, särskilt gäller det för de lägre åldrarna. 48 kap. 1 § grundskoleförordningen (1994:1194), upphävd . 5Gustafsson, J-E och (2009) Resursers betydelse för elevers resultat i Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? En kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer. 6Skolverket (2008) Särskilt stöd i . En sammanställning av senare års forskning och utvärdering. åren i utgår stödinsatserna i högre grad från beteende- problem och koncentrationssvårigheter. Det specialpedagogiska stödet sätts in tidigt för flertalet elever, vanligen i årskurs 3 eller 4. av eleverna födda och 1987 fick, enligt sammanställning, specialpedagogiskt stöd under sin skoltid. Andelen elever som fick specialpedagogiskt stöd ökade mellan läsåren 1992/93 och 1997/98. förekommer det att elever som har rätt till stöd inte får detta. Det finns enligt ett negativt samband mellan special- pedagogiskt stöd och elevers studieresultat. Kognitiva test visar föga förvånande att de elever som fått specialpedagogiskt stöd i regel har sämre studieförutsättningar än andra elever. De har såle- des troligen varit i behov av särskilt stöd, ett stöd som dock inte räckt till för att kompensera för deras sämre förutsättningar. Skol- verkets slutsats är att det är fullt möjligt att det specialpedagogiska stödet har haft en positiv effekt, men att effekten inte varit till- räcklig. Hattie7 menar att barn har med sig mycket till skolan redan den första skoldagen – genom familjen, förskolan och olika mer eller mindre genetisk betingade förutsättningar. Det gäller exempelvis förmågan att genomföra logiska tankeoperationer. Det finns enligt ett starkt generellt samband mellan de studieförutsättningar detta lägger grunden för och skolframgång. Forskare brukar tala om en s.k. Matteus-effekt som innebär att elever som har bättre studieförutsättningar också lär sig mer framöver, medan elever med sämre förutsättningar tillgodogör sig mindre. Prestationsgapet ten- derar alltså att öka .