sou · H1B321 · 2013-04-04 00:00:00 — Det kan emellertid tänkas att de mellanstatliga relationerna är sådana att ett överförande av verk- ställigheten bör komma till stånd trots att det råder tveksamhet om lagens förutsättningar är helt uppfyllda och att överväganden be- höver tas som rör förhållandet till den andra staten. Det kan i dessa ärenden behövas en diskretionär prövning av utrikes- eller säker- hetspolitiska skäl som lämpligen bör göras av regeringen. En prövning av regeringen kan även vara motiverad när ett ärende rör vissa brottstyper. Vid verkställighet av en utländsk brottmåls- dom kan t.ex. påföljden avse ett politiskt eller militärt brott. Avslag med hänvisning till att gärningen som påföljden avser utgör ett sådant brott får endast göras av regeringen. Vid verkställighet av en svensk brottmålsdom utomlands kan särskilda överväganden vara relevanta när det är fråga om påföljd för gärning som avser brott mot rikets säkerhet eller brott som riktats mot en person som innehar ett offentligt uppdrag. Det kan här vara relevant att ta hänsyn till allmänna intressen av att verkställigheten inte överförs till en annan stat, trots att förutsättningarna i lagen i och för sig är uppfyllda. Sär- skilda lämplighetsöverväganden kan alltså vara relevanta. Som framgår ovan finns det redan en ventilbestämmelse till rege- ringen vid överförande av straffverkställighet från . Denna har enligt förarbetena motiverats med följande.2 För egen del vill jag framhålla att internationella verkställighetslagen ingår bland de lagar som reglerar vårt internationella samarbete på brott- målsområdet. Detta samarbete täcker en rad olika situationer varav en del ter sig tämligen rutinartade medan andra kan vara viktiga från prin- cipiell synpunkt eller med hänsyn till enskilda personer eller förhållande till annan stat. Särskilt i det senare fallet kan det vara ange- läget att regeringen, som är det organ som i första hand svarar för våra internationella relationer (se 10 kap. regeringsformen), kan få tillfälle att ta ställning i ärendena. Visserligen finns i 10 kap. 8 § regerings- formen en regel om att utrikesministern ska hållas underrättad när det hos en annan myndighet kommer upp en fråga som är av betydelse för mellanfolkliga förbindelser. Härigenom finns en möjlighet för att regeringens utrikespolitiska överväganden kan få inverkan på ett ärende hos en förvaltningsmyndighet. I vissa fall torde dock denna möj- lighet inte vara tillräcklig utan själva beslutanderätten bör ligga hos regeringen. Så är också fallet i åtskilliga ärendetyper i lagregleringen om internationellt brottmålssamarbete. En typ av ärenden där en sådan möjlighet inte finns för regeringen är ärenden enligt överförandekonven- 1992/93:4 s 36 f. tionen om verkställighet av en svensk brottmålsdom i en främmande stat. Även denna typ av ärenden kan, särskilt om det kan vara aktuellt att inte bifalla en annan stats framställning om sådan överflyttning, kräva överväganden som av principiella skäl bör göras av regeringen och inte av en förvaltningsmyndighet. Jag anser därför att de berörda myndig- heterna i de åsyftade fallen efter sin utredning bör ha möjlighet att hän- skjuta ärendet till regeringen. Vi anser att dessa ställningstagande om behovet av en regerings- prövning i vissa undantagsfall är relevanta. Sammanfatt- ningsvis ser vi att det kan finnas ett behov av att regeringen får av- göra vissa ärenden i undantagsfall. Det kan alltså vara fråga om fall när det av utrikes- eller säkerhetspolitiska skäl, med hänsyn till mellan- statliga relationer eller mot bakgrund av brottets karaktär finns skäl att göra en diskretionär prövning som lämpligen görs av regeringen och inte av en förvaltningsmyndighet. Kravet enligt 10 kap. 13 § regeringsformen om att chefen för ska hållas underrättad, när fråga som har betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet, kan inte anses tillräckligt för att tillgodose dessa behov. Vi föreslår därför att det i lagen införs en s.k. ventilbestämmelse till regeringen. Fråga är då hur denna bestämmelse ska utformas. Det finns även i annan lagstiftning bestämmelser om att regeringen i undantagsfall ska pröva vissa ärenden som annars prövas av myndighet eller dom- stol. Ett exempel inom det internationella straffrättsliga området är 2 kap. 15 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brott- mål. Där ges regeringen exklusiv rätt att avslå en ansökan på vissa avslagsgrunder och åklagare och domstol kan även överlämna ärenden för eventuellt avslag i andra fall. Mot bakgrund av att det i vårt fall är svårt att förutse de situationer som kan uppkomma och som kan motivera en prövning av regeringen är en sådan lösning inte lämplig. Vidare kan det i de situationer som nämns ovan vara fråga om såväl avslagsbeslut som bifallande beslut. Bestämmelsen i den nya lagen bör därför i stället ha en generell utformning. Detta motsvarar vad som gäller med den skillnaden att bestämmelsen ska kunna tillämpas såväl vid överförande av verkställighet från som till . Den bestämmelse som finns om över- lämnande till regeringen bör därför användas som förebild. Möjlig- heten att överlämna ett ärende till regeringen bör emellertid in- skränkas mot vad som gäller . I stället för särskilda skäl bör det krävas synnerliga skäl. Härigenom betonas att möjligheten att över- lämna ett ärende ska tillämpas ytterst restriktivt och endast då ärendet har sådana inslag som nämns ovan. Det torde framför allt bli fråga om att överlämna ett ärende som rör en icke konventionsstat, men det kan inte uteslutas att det även i andra ärenden kan uppkom- ma omständigheter som rör mellanstatliga relationer. Ett ärende ska däremot inte överlämnas t.ex. endast mot bakgrund av att om- ständigheterna är sådana att ärendet är mer svårbedömt. Fråga är vidare när under handläggningen ett överlämnande till regeringen bör kunna ske. De omständigheter som kan tala för ett överlämnande till regeringen torde normalt framkomma under den behöriga myndighetens handläggning. Särskilt i avtalslösa ärenden torde haft de inledande diskussionerna med den andra staten. Samråd mellan och den behöriga myn- digheten bör då naturligen ske. Detta talar för att det är tillräckligt att möjligheten till överlämnande endast gäller under den behöriga myndighetens handläggning. En sådan lösning får anses minimera osäkerheten i beslutsordningen. En bestämmelse som innebär att en domstol överlämnar ett ärende till regeringen får i och för sig anses möjlig, jfr lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. För en sådan lösning kan tala att även senare uppkomna omständigheter i t.ex. relationen mellan och den andra staten kan tas om hand. Behovet av att utsträcka bestämmelsens tillämpningsområde till att även omfatta domstol torde dock vara minimalt. Utrymmet för över- lämnande till regeringen bör inte göras större än vad som absolut är motiverat. I syfte att uppnå en så klar och tydlig beslutsordning som möjligt bedömer vi därför att det är tillräckligt att det är den behöriga myndigheten som får överlämna ett ärende till regeringen. Detta innebär att när den behöriga myndigheten väl har fattat ett slutligt beslut i ärendet ska det inte längre vara möjligt med ett överlämnande. En eventuell överprövning får i stället i ett sådant fall ske i domstolen. Bestämmelsen ska således utformas på så sätt att den behöriga myndigheten vid synnerliga skäl får överlämna ett ärende till rege- ringen för avgörande. Detta innebär att myndigheten ges utrymme att överlämna ett ärende och att det inte är fråga om en skyldighet. Det normala torde vara att ett överlämnade till regeringen påbörjas genom ett samråd mellan den behöriga myndigheten och regeringen. Den behöriga myndigheten bör, på motsvarande sätt som , överlämna ärendet tillsammans med ett eget yttrande i ärendet. Rege- ringen har att efter ett överlämnande pröva ärendet enligt lagen och besluta om ett överförande av straffverkställighet ska ske från eller Det kan handla om att besluta om en framställning ska göras till en annan stat om överförande av straffverkställighet eller om en framställning från en annan stat ska bifallas eller avslås. När det gäller överförande av verkställighet från möjliggör lagens utformning, med bl.a. en lämplighetsbedömning, den diskretionära prövning som kan vara befogad för regeringens del, se avsnitt 11.2.6. Även vid överförande av verkställighet till ger lagens ut- formning möjlighet för regeringen att inom lagens ramar göra en diskretionär bedömning. När det exempelvis gäller hinder mot verk- ställighet i finns en möjlighet att ända överföra vid särskilda skäl, se avsnitt 12.3.1. I den mån regeringens beslut innebär att en framställning ska göras till en annan stat om överförande av en svensk brottmålsdom till den staten eller en framställning till en annan stat om överförande av en utländsk brottmålsdom till , ska den behöriga myndigheten ges i uppdrag att göra en sådan framställning. Därefter samt i ären- den där regeringen beslutat att ett överförande av straffverkställig- heten ska ske, ska den behöriga myndigheten ha att vidta de åtgärder som krävs. Det handlar t.ex. om att se till att den dömde överförs till den andra staten eller till samt att fatta de beslut som kan krävas under verkställigheten. Förslag: ska även i fortsättningen ta emot och sända framställningar. I den mån en internationell överens- kommelse möjliggör kommunikation direkt mellan behöriga myn- digheter ska det tillåtas. Enligt de olika konventioner och protokoll som har utarbetas för det straffrättsliga samarbetet ska staterna utse en centralmyndighet för att ta emot och sända framställningar. Denna centralmyndighets- funktion är för svenskt vidkommande pla- cerad på som en del av departementets enhet för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbetet (BIRS).3 låg centralmyndighetsfunktionen hos Utrikesdepartemen- 3 Det pågår en översyn av centralmyndighetsfunktionen och dess placering (Ju 2011:A). kan ta del av sär- skilda kompetens när det gäller utrikespolitiska frågor genom att samråda med i sådana ärenden.4 Inom det nordiska samarbetet gäller att myndigheter- na får kommunicera direkt med varandra. Även inom samarbetet mellan länderna inom EU är avsikten att de behöriga myndigheterna ska kunna kommunicera direkt med varandra utan anlitande av någon centralmyndighet. I en del av de överenskommelser som omfattas av IVL har stater- nas justitieministerier utsetts till centralmyndigheter direkt i kon- ventionen eller i protokollet. Så är fallet exempelvis enligt brott- målsdomskonventionen och överförandekonventionen. I andra kon- ventioner utser de tillträdande staterna själva sina centralmyndigheter. Så är fallet i exempelvis förverkandekonventionen och narkotika- brottskonventionen, där utsett som centralmyndighet. I vissa fall kan mottagarlandet göra en förklaring om att annan ordning ska tillämpas för lämnande av meddelande, exempelvis att en framställning ska göras på diplomatisk väg. Enligt avtalet med ska framställning och svar lämnas på diploma- tisk väg. Det kan i en överenskommelse finnas en möjlighet för staterna att tillåta direktkommunikation mellan myndigheterna. Enligt arti- kel 15.1 i brottmålsdomskonventionen kan framställning och med- delande, som är nödvändigt för tillämpning av konventionen, efter överenskommelse mellan berörda fördragsslutande stater, översändas direkt av myndighet i den anmodande staten till myndighet i den anmodade staten. Huvudregeln, som ska framgå av den nya lagen, enligt det ovan beskrivna är således att en framställning eller annan handling enligt lagen som ska skickas till en annan stat, ska överlämnas av den be- höriga myndigheten till , som vidarebefordrar handlingen till behörig myndighet i den andra staten. På motsvaran- de sätt ska en framställning eller annan handling enligt lagen från en annan stat ges in till , som vidarebefordrar denna till behörig myndighet i . Om den aktuella överens- kommelse som tillämpas i det enskilda fallet tillåter direktkommuni- kation bör detta tillåtas. En sådan undantagsregel bör därför tas in i lagen. Kommunikationsvägarna kommer således motsvara vad som gäller . 1999/2000:61 s. 91. Om en framställning om verkställighet av utländsk brottmåls- dom i eller en framställning om verkställighet av svensk brottmålsdom i en annan stat skickas till en svensk myndighet som inte är behörig att ta emot och handlägga denna, är det rimligt att det åläggs denna myndighet att vidarebefordra framställningen till eller till den behöriga myndigheten. Det kan exempelvis inträffa att en framställning om verkställighet av en utländsk brottmålsdom avseende en frihetsberövande vårdpåföljd felaktigt sänds till Kriminalvården. Bestämmelse härom kan tas in i förordning. I fall där det är tveksamt om en framställning ska hand- läggas av Kriminalvården eller bör myndigheterna samråda och ett överlämnande av framställningen kunna ske till den andra myndigheten om det är lämpligt. Förslag: Den behöriga myndigheten ska se till att handlingar som sänds till en annan stat, i den mån det behövs, översätts till den andra statens språk eller till ett språk som den staten har förkla- rat att den godtar. Enligt gällande rätt är det som ombesörjer översättning av handlingar i den mån det behövs (24 § IVF). Detta gäller alltså både vid ärenden om överförande av straffverkställighet till och från . Översättningskostnaderna varierar väsentligt mellan olika ärenden. Kostnaden vid ett normalärende vid överförande av straffverkställighet från är mellan till , men kan i vissa fall bli ännu mer. Eftersom i den nya beslutsordningen endast kommer att agera som kommunikationsväg bedömer vi att det i stället bör vara de behöriga myndigheterna som ser till att relevanta hand- lingar översätts. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt lagen om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom EU och lagen om erkännande och verkställighet beslut om förverkande inom EU och den lagstiftning vi föreslår för genomförande av ram- besluten. 11Verkställighet av en svensk brottmålsdom om frihetsberövande påföljd utomlands Som framgår i avsnitt 10.2 föreslår vi att Kriminalvården och även fortsättningsvis ska vara behöriga myndigheter vid överförande av verkställighet av en svensk brottmålsdom om frihetsberövande påföljd till en annan stat. Kriminalvården föreslås vara behörig myndighet vid överförande av verkställighet av fäng- else och sluten ungdomsvård samt vid överförande av verkställighet av överlämnande till rättspsykiatrisk vård, se av- snitt 10.2.1. ska hos kunna initiera ett ärende gällande sluten ungdomsvård, se avsnitt 11.3. Myndigheternas beslut ska kunna överklagas till allmän domstol, se avsnitt 10.2.2 och 10.4. Enligt internationella verkställighetslagen (IVL) är förfarandet i stort detsamma oavsett vilken överenskommelse som tillämpas, se avsnitt 3.1.1. Vi har utgått från dessa bestämmelser vid utform- ningen av den nya lagen. Vissa ändringar har dock bedömts nöd- vändiga för att möjliggöra en myndighets- och domstolsprövning. En grundläggande förutsättning för att kunna överföra verkställig- heten av en frihetsberövande påföljd till en annan stat är att det finns en internationell överenskommelse mellan och den andra staten eller att det finns särskilda skäl att ändå tillämpa lagen, se avsnitt 9.3. Vid tillämpning av brottmålsdomskonventionen får enligt gäll- ande rätt en framställning om överförande inte göras om det kan antas att, med motsvarande tillämpning av 5 andra stycket 1–8, hinder mot verkställighet i den främmande staten kan föreligga (26 § IVL), se avsnitt 4.2.1. Vid tillämpning av överförandekonven- tionen ska motsvarande förutsättningar som gäller vid överförande till vara uppfyllda (34 a § IVL), se avsnitt 4.2.2. Detta innebär att den dömde ska vara medborgare eller ha hemvist i den andra staten, att den dömde samtyckt till överförandet om det krävs, att kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt och att återstår av verkställigheten eller att särskilda skäl talar för att verkställigheten ändå överförs till . Några mer detal- jerade föreskrifter om när ett överförande bör ske finns inte i IVL. I förarbetena vid genomförandet av brottmålsdomskonventionen har det lämnats vissa riktlinjer för när ett överförande lämpligen bör ske, se avsnitt 4.5. Där framgår även att ett överförande vid förhållanden som skulle ha utgjort hinder mot utvisning aldrig kan komma i fråga. Därutöver har viss praxis utformats på området. Det har exempelvis inte ansetts lämpligt att överföra verkställig- heten av en frihetsberövande påföljd om denna efter en omvand- ling, av längd eller art, väsentligen avviker från påföljden som dömts ut i . I vissa fall, och då framför allt med länder där det inte finns någon överenskommelse, har det inte ansetts lämpligt med ett överförande mot bakgrund av förhållandena i det aktuella landet. Det kan exempelvis handla om svåra fängelseförhållanden eller utbredd korruption som kan medföra risk för att utdömt fängelsestraff inte kommer verkställas alls eller väsentligen ändras avseende längd eller innehåll. Ett överförande får inte heller ske i strid med internationella åtaganden som exempelvis Europakon- ventionen. Enligt utredningens direktiv ska utredaren med utgångspunkt i praxis och med beaktande av internationella åtaganden undersöka vilka omständigheter som bör utgöra hinder för över- förande från . Även praxis ska beaktas. Mot bakgrund av denna analys ska utredaren föreslå de regler som behövs angående förutsättningar för ett överförande från . Vi bedömer att de förutsättningar som i praxis gäller för ett överförande även ska gälla fortsättningsvis. Våra förslag om vilka förutsättningar som ska anges i lagen innebär därför inte några större ändringar i praktiken. För att underlätta en myndig- hets- och domstolsprövning bör det emellertid på ett tydligare sätt i lagen framgå vilka förutsättningar som ska gälla. Vid utform- ningen av förutsättningarna har även beaktats utformningen av våra förslag avseende genomförandet av rambeslutet om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder, jfr avsnitt 17.2. Här kan även tydliggöras att de förutsättningar som enligt lagen ska gälla för att verkställighet av en svensk brottmålsdom ska få ske i en annan stat hänför sig till vilka krav som ställs från svenskt håll. Naturligtvis kan den andra staten ställa upp andra krav som gör att ett överförande, trots att förutsättningarna enligt svensk rätt är uppfyllda, inte är möjligt. 11.2.2Anknytning och social återanpassning Förslag: En svensk brottmålsdom får verkställas i en annan stat om den dömde är medborgare eller är bosatt i den andra staten och det kan antas att den dömdes sociala återanpassning under- lättas av att verkställigheten överförs dit. Andra anknytnings- krav kan gälla om det följer av en internationell överenskom- melse som är bindande för . Vid tillämpning av överförandekonventionen gäller att en framställning om överförande till en annan stat får göras om den dömde är medborgare eller har hemvist i den staten (34 a § första stycket med hänvisning till 25 a § första stycket 1 IVL). Eftersom det är dessa anknytningskrav som tillämpas i de allra flesta fall anser vi att en motsvarande bestämmelse ska framgå av den nya lagen. Vi föreslår i den lag som genomför rambeslutet om erkän- nande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom EU att, i enlighet med rambeslutet, använda uttrycket är bosatt i den verkställande staten. Med att den dömde är bosatt i en stat avses i detta sammanhang detsamma som att den dömde har hemvist i en annan stat. För att uppnå en likartad utformning mellan lagarna bör uttrycket bosatt även användas i den här behandlade nya lagen. Detta innebär inte att vi föreslår att kravet ska tolkas på annat sätt än . För att kravet ska vara uppfyllt bör det krävas att bo- sättningen har viss stadigvarande karaktär. Den närmare inne- börden av begreppet får överlämnas åt rättstillämpningen. På mot- svarande sätt som vid överförande av verkställighet av en utländsk brottmålsdom till , se avsnitt 12.2.1, bör den praxis som finns gällande hemvistbegreppet i 2 kap. 2 § , men även inom den internationella privat- och processrätten vara vägledande. Detta innebär bl.a. att omständigheter som var personen är folk- bokförd samt huruvida personen har uppehållstillstånd i den andra staten har betydelse. Den dömdes uppgifter om var han eller hon avser att vara bosatt bör också ha betydelse. Dessa uppgifter får ses tillsammans med objektiva faktorer som t.ex. bostad, anställning och familjeförhållanden. Mot bakgrund av syftet med möjlighet till överförande av straffverkställighet mellan olika länder och kopp- lingen till den sociala återanpassningen bör tolkningen av bosätt- ningskravet från svenskt håll inte vara alltför restriktiv. Det är dock möjligt att den andra staten tolkar kravet på ett annat sätt och därför inte lämnar sitt medgivande till ett överförande. Se vidare om hemvistbegreppet i avsnitt 4.3.2. Den behöriga myndigheten har även att beakta den andra statens anknytningskrav. Flera stater kräver att den dömde är medborgare i landet och anser inte att hemvist där är tillräckligt för ett över- förande. Se avsnitt 11.2.3 om den andra statens medgivande för ett överförande. Som utgångspunkt kan det alltså bli aktuellt att flytta verk- ställigheten till den dömdes hemland, dvs. där han eller hon är med- borgare eller är bosatt. I ett fall där den dömde även har anknytning till en tredje stat, exempelvis genom växelvis bosättning mellan denna stat och hemlandet, kan det ifrågasättas om ett överförande bör kunna ske till den tredje staten. Som anförts i tidigare för- arbeten bör detta kunna komma i fråga om den dömde t.ex. av politiska skäl inte kan överföras till hemlandet, den dömde har starkare anknytning till den tredje staten än och denna stat är beredd att ta emot honom eller henne för verkställighet.1 Enligt nuvarande praxis, som bygger på förarbetsuttalanden till IVL, ska ett överförande av verkställigheten till en annan stat endast komma ifråga om det kan antas att verkställighet i den andra staten erbjuder bättre möjligheter till den dömdes återanpassning. Detta grundläggande krav ska även gälla enligt den nya regleringen och bör framgå av lagen. Utformningen av bestämmelsen bör följa vårt förslag härom som bygger på rambeslutet om erkännande och verkställighet av frihetsberövade påföljder, se avsnitt 17.2.2. När det gäller prövningen av om det kan antas att den dömdes sociala återanpassning underlättas av att verkställigheten sker i en annan stat gör sig tidigare förarbetsuttalanden alltjämt gällande.2 Detta innebär att en helhetsbedömning ska göras i det enskilda fallet av om verkställighet i den andra staten kan antas underlätta den dömdes sociala återanpassning. Av stor betydelse har här den dömdes anknytning till respektive till den andra staten. I en bedömning av anknytningen har faktorer som medborgarskap, hemvisttid i de olika staterna, nuvarande bostadsförhållanden, familje- och arbetsförhållanden samt eventuellt uppehållstillstånd i eller i den andra staten, relevans. Även den dömdes språk- liga, kulturella, sociala och ekonomiska band till respektive stat är relevanta. Hur den sociala situationen kan antas se ut vid en framtida frigivning kan också ha betydelse. Detta gäller särskilt om den dömde har ett utvisningsbeslut som kan antas vara verkställ- bart. När det gäller utländska medborgare bör även vägas in vilken typ av uppehållstillstånd han eller hon har i . Om det exempelvis är fråga om permanent uppehållstillstånd som innebär flyktingstatus har , i enlighet med internationella åtaganden, visst ansvar för den dömde och ett överförande bör då inte ske trots att anknytningen i övrigt är svag. Om det är fråga om ett tillfälligt uppehållstillstånd krävs däremot att den dömde i övrigt har mycket stark anknytning till för att ett överförande inte bör ske. 1972:98 s. 133.