sou · H1B343 · 2013-06-17 00:00:00 — De etablerade formerna för offentligt skydd (nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden, naturvårdsavtal och Natura 2000) är inte anpassade till sådana åtgärder. Värnandet av de ekologiska sambanden i landskapet förutsätter också en kombination av insatser i form av skydd, skötsel och brukande som är svåra att förena inom ramen för befintliga skyddsformer. Vi föreslår att ekolandskapen inrättas som samrådsområden enligt 12 kap. 6 § andra stycket . Vi har övervägt alternativ till denna organisationsform. Våra överväganden bygger på en avvägning mellan å ena sidan behovet av att verksamheten i ekolandskapen grundas på frivilliga insatser som är lokalt och regionalt förankrade Skydd av land- och sötvattenområden och å den andra sidan det allmännas intresse av att säkerställa att ekolandskapen är ett effektivt styrmedel i naturvårdspolitiken. Ett alternativ är att ekolandskapen bildas genom att lokalt och regionalt förankrade föreningar ansvarar för detta. Ekolandskapsråden skulle i så fall vara ett i förhållande till länsstyrelserna fristående organ. Länsstyrelserna skulle även i detta alternativ ha en stödjande roll och också förmedla statliga bidrag till ekolandskapens verksamhet. Den koppling till samhällsplaneringen på lokal och regional nivå skulle dock bli svagare än med ekolandskapen som samrådsområde. Ekolandskapsråden skulle med denna organisatoriska lösning sannolikt komma in senare i planeringsprocessen. Överväganden i ekolandskapsrådet skulle inte heller ges samma tyngd som överväganden från ett samrådsområde. Dialogen om ekolandskapens roll för den regionala naturvården skulle försvåras utan den formella grund som skapas genom samrådsområdesinstitutet. Det skulle också vara ett möjligt alternativ till samrådsområdet att för ekolandskapen använda de formella skyddsinstrument som räknas upp i sjunde kapitel och möjligheten som anges i tredje kapitel att peka ut områden av riksintresse. Områden av riksintresse har ett skydd mot anspråk på ändrad mark- eller vattenanvändning som påtagligt kan skada det riksintresse som skyddas inom området och ska bl.a. beaktas i plan- och tillståndsfrågor. Vi har dock bedömt att dessa skyddsformer innebär större rådighetsinskränkningar i markägarnas äganderätt än vad vi bedömer vara nödvändigt att införa. Riksintresseinstrumentet kan även skapa en viss osäkerhet eftersom det inte är möjligt att veta vad utpekandet i praktiken innebär innan det prövats i ett tillståndsärende. Vi föreslår att arbetet med ekolandskapen regleras i länsstyrelsernas instruktion och regleringsbrev och genom ett särskilt uppdrag till länsstyrelserna. Ett alternativ är att reglera förfarandet med samrådsområden i lag och/eller i en särskild förordning. Sådana konstruktioner återfinns exempelvis inom älgförvaltningen och vattenvårdsarbetet. Mot bakgrund av att arbetet med ekolandskapens samrådsområden formellt leds av länsstyrelserna och att länsstyrelserna ansvarar för verksamheten inom ekolandskapsråden bedömer vi att ytterligare reglering inte behövs. Skydd av land- och sötvattenområden Offentligt skydd eller frivilliga avsättningar Etappmålet innebär att skyddade områdena kommer att omfatta av den totala land- och sötvattenytan. Vi bedömer att det är viktigt med en utökning av såväl det offentliga skyddet som skogsbrukets frivilliga avsättningar när det gäller skyddet av land- och sjövattenområden. Etappmålet syftar bl.a. till att förstärka den ekologiska representativiteten i de skyddade områdena. Staten har inte rådighet över vilka områden som väljs av skogsbruket i dess frivilliga avsättningar. Dessa förväntas generellt sett ha goda naturvärden. Den frågan berörs ytterligare under rubriken senare i detta avsnitt. De frivilliga avsättningarna kan dock inte styras av staten mot specifika skogsområden som är centrala för att stärka den ekologiska representativiteten. Det offentliga skyddet där staten har full rådighet fyller därför en viktig funktion. Arealer som är skyddade från skogsbruk och annat intrång är i sig värdefulla från naturmiljösynpunkt även om skyddet primärt inte har fokus på ekologisk representativitet. Skogsbrukets frivilliga avsättningar är därför ett viktigt komplement till det offentliga skyddet. Förhållandet till gällande lagstiftning om markanvändning och markplanering Ekolandskap bygger på frivillighet och innebär inga nya äganderätts- eller nyttjanderättsinskränkningar. Förslagen innebär heller inga förändringar i reglerna för samhällsplanering. Ekolandskapen kan komma att påverka förfarandet i samhällsplaneringen och förbättra förutsättningarna för att upprätthålla de ekologiska sambanden i landskapet och att göra arbetet för biologisk mångfald mer förebyggande. Med ekolandskapsråden skapas ett forum som tidigt i planeringsprocessen kan identifiera behov av eventuella åtgärder för att upprätthålla de ekologiska sambanden och som kan fungera som en referensgrupp exempelvis vid genomförandet av större infrastrukturinvesteringar. Inrättandet av ett ekolandskap påverkar dock inte markägares eller investerares skyldigheter enligt att vidta tillräckliga åtgärder för att skydda väsentliga natur- och miljövärden. Skydd av land- och sötvattenområden har i huvudsak rådighet att själv utforma sitt skydd av land- och sötvattenområden. EU påverkar vår politik på naturvårdsområdet genom art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Rådigheten över de förslag vi ställer här påverkas inte av dessa direktiv. inom Konventionen om biologisk mångfald är inte formellt begränsande för den svenska rådigheten. Etappmålet innebär dock att lever upp till sitt åtagande i avtalet genom en i europeiska sammanhang ambitiös nationell politik, genom en mycket hög andel strikt skydd av land- och sötvattenområden. Staten har inget direkt inflytande över de frivilliga avsättningarna av skogsmark, när det gäller volymer eller valet av markområden som skyddas. Beslut om skydd av skogsmark fattas av markägaren. Etappmålet förutsätter att dessa frivilliga avsättningar utgör en fullgod komponent i uppfyllandet av etappmålet. Skogsbrukets frivilliga åtgärder på miljöområdet sker i huvudsak inom certifieringssystemen () och Programme for the Endorsement of (PEFC). Den dialog med skogsbruket om de frivilliga ersättningarna som vi föreslår regeringen är en viktig åtgärd för att säkra omfattning, transparens, kontinuitet och kvalitet i de frivilliga avsättningarna och på så sätt säkra att etappmålet nås på ett fullgott sätt. Förslaget om ekolandskap bygger på att naturvård genom lokal eller regional planering skapar förutsättningar att stärka de ekologiska sambanden i landskapet. Genom ekolandskapens lokala eller regionala förankring kan naturvårdsinsatser samordnas och koordineras på ett sådant sätt att den samlade effekten av olika insatser optimeras. För att öka den ekologiska representativiteten i skyddet måste mer skogsmark skyddas såväl offentligt som frivilligt. Offentligt skydd av skog kan dels ske genom direkta inköp eller med hjälp av ersättningsmark från statligt ägda bolag. Det har dock ifrågasatts om ett förfarande med ersättningsmark är kostnadseffektivt. Det regeringsuppdrag som vi föreslår till Statskontoret att efter samråd med berörda myndigheter utreda förutsättningarna och Skydd av land- och sötvattenområden lämpliga former för användningen av ersättningsmark i naturvårdssyfte ger regeringen underlag för ett ställningstagande i frågan om och under vilka förutsättningar ersättningsmark kan och bör användas för att nå etappmålet om det ökade offentliga skyddet av skogsmark. Det finns goda förutsättningar för kostnadseffektivitet i skogsbrukets frivilliga avsättningar. De skogliga certifikatsystem som är ramen för de frivilliga avsättningarna är i princip marknadsdrivna och skapar därför förutsättningar för kostnadseffektivitet. Genom att låta certifiera sin skog kan markägaren få ett högre pris för avverkat virke. Certifieringen skapar därför ett ekonomiskt mervärde också för markägaren. Markägaren väljer således att ansluta sig till certifikatsystemet om han eller hon finner detta fördelaktigt och kan därefter fritt välja kostnadseffektiva åtgärder för att nå kraven från certifieringen. Etappmålet har inga påtagliga fördelningseffekter. När 25–30 ekolandskap är bildade kommer den årliga kostnaden för ekolandskapsbidragen uppgå till ca 100–. kommer den årliga kostnaden att bli mindre eftersom ekolandskapen kommer att bildas successivt . Bidraget betalas ut till berörda länsstyrelser via . Bidraget bör belasta anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur inom utgiftsområde 20 Allmän miljö och naturvård i statsbudgeten. Regeringen bör härvidlag analysera om det även är lämpligt att föra över medel från anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom samma utgiftsområde till bidraget. För staten kan förslaget om ekolandskap innebära minskade kostnader för naturvården då förslaget bedöms stärka effektiviteten i insatserna och öka incitamenten för frivilliga insatser. Skydd av land- och sötvattenområden För att det offentliga skyddet i form av nationalparker, naturreservat, naturvårdsavtal, biotopskydd och Natura 2000 ska utökas i den omfattning som föreslås måste inköp av mark ske i samma omfattning som , förutsatt nuvarande priser på skog. Alternativt kan ersättningsmark användas som bytesmedel. Förslaget innebär inga kostnader utöver nuvarande anslagsnivå. Anslagen i statsbudgeten för skydd av värdefull natur Genom årliga beslut om budgetpropositionen beslutas om definitiva ekonomiska anslagsramar avseende och arbete med formellt skydd av värdefull natur. Med formellt skydd avses områdesskydd samt naturvårdsavtal. anslag om skydd av värdefull natur, 1:16, återfinns under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. anslag benämns 1:2 Insatser för skogsbruket och återfinns under utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. I myndigheternas regleringsbrev sker en närmare precisering genom anslagsposter och villkorspunkter vad anslagen får användas till samt hur mycket medel i anslaget som högst får gå till olika åtgärder. Utöver direkta markersättningskostnader för formellt skydd av natur använder anslaget till s.k. direkta kringkostnader i form av bl.a. förhandling, värdering och lantmäteriförrättning. Anslaget används även till andra kringkostnader så som bl.a. bidrag till länsstyrelser för Komet-programmet, översyn av strandskyddet, arbetet med att förbättra Natura 2000-nätverket och för skydd av tätortsnära natur samt andra enstaka åtgärder. På motsvarande sätt används en del av anslag till annat än kostnader för markersättning där bidragen Nokås, Ädellöv och naturskyddsrådgivning samt administrativa kostnader för hantering av naturvårdsavtal och biotopskydd utgör en stor del av det totala anslaget. uppgick anslag 1:16 Skydd av värdefull natur till varav ca gick till kostnader för markersättning och ca till direkta kringkostnader. anslag 1:2 Insatser för skogsbruket uppgick till ca varav ca 130 miljoner kro- Skydd av land- och sötvattenområden nor gick till kostnader för markersättning och ca till administrativa kostnader för hantering av naturvårdsavtal och biotopskydd. Det innebär att av anslag 1:16 Skydd av värdefull natur och av anslag 1:2 Insatser för skogsbruket gick till markägare som ersättning vid formellt skydd av värdefull natur 2012. Prognos till 2020 utifrån nivåerna budgetproposition I proposition 2012/13:1 (budgetpropositionen) har anslag 1:16 och anslag 1:2 beräknats fram . –2020 har vi i vår prognos antagit att myndigheternas anslag kommer att ligga i linje med förevarande år. Vi har vidare beräknat hur stor andel av myndigheternas anslag som går till markersättning och utgått från oförändrade markersättningskostnader för formellt skydd. Tabell 4 Prognos om tillskott av offentligt skyddad mark till 2020 utifrån budgetproposition UO 20, anslag 1:16 UO 23 anslag 1:2 natur (kr) skogsbruket (kr) Summa 2012–2020 6 847 000 000 2 247 724 000 9 094 724 000 % av anslag till Summa 2012–2020 5 648 775 000 1 382 350 260 skyddad areal (ha) Skydd av land- och sötvattenområden Källa: , och budgetproposition . har ett särskilt anslag 1:16 för skydd av värdefull natur. 1.Procentsatsen har räknats ut som ett genomsnitt av hur mycket medel som gått till markersättning utav hela anslaget 1:16. Medel till markersättning avser här inga slags kringkostnader. 2.Uträknat som ett genomsnitt –2012 av hur mycket medel som gått till markersättning utav hela anslaget 1:2 Insatser för skogsbruket. Medel till markersättning avser här inga slags kringkostnader. De under vissa år särskilt tillförda medel för stormstöd har plockats bort ur beräkningarna. Med nuvarande budgetberäkningar och antaganden om i stort oförändrade anslag och markersättningskostnader kan ytterligare värdefull natur skyddas formellt 2012–2020. Om virkespriserna fortsätter att stiga på samma sätt som blir arealen mindre. Hur stort nettotillskottet av skyddad areal blir påverkas också av hur mycket som kommer att skyddas utanför Natura 2000-områden. Det finns fortfarande vissa arealer land- och sötvattenområden som är skyddade endast som Natura 2000. Utgångspunkten är att Natura 2000-områden även ska ges ett annat skydd, t.ex. i form av naturreservat. Förslaget innebär uppdrag till: Havs- och vattenmyndigheten, , , och att genomföra en fördjupad analys av hur den ekologiska representativiteten ser ut och kan stärkas i det svenska skyddet av land- och sötvattenområden, Statskontoret att utreda förutsättningar och lämpliga former för ersättningsmark i naturvårdssyfte och till att ge vägledning till kommunernas arbete med att beakta och utveckla sociala värden i tätortsnära natur. Vi bedömer att uppdragen inryms i myndigheternas ordinarie verksamhet. 6Prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser 6.1Prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser Skötsel och restaurering är viktiga verktyg i arbetet med biologisk mångfald, för att minska övergödningen och för att minska negativa konsekvenser av klimatförändringarna. Inriktningen är att säkerställa ekologisk representativitet och samband i landskapet. För att åstadkomma detta är följande åtgärder och naturtyper prioriterade: -restaurering av våtmarker i skogs- och jordbrukslandskap i södra och ; -skötsel och restaurering av lövskogar i hela landet, inklusive ädellövskogar; -skötsel av landskap präglade av brand; -skötsel av övergångszoner; -skötsel och restaurering av ängs- och hagmarker, liksom andra naturtyper där naturvärdena är beroende av brukande. Skötsel och restaurering är viktiga verktyg för biologisk mångfald. Det är även viktigt i arbetet mot övergödning och när det gäller att minska de negativa effekterna av ett förändrat klimat. Skötsel och restaureringsinsatser är därför viktiga för att nå flera av miljökvalitetsmålen som Begränsad klimatpåverkan, Ett rikt växt- och djurliv, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och Myllrande våtmarker. Prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser Det svenska landskapet har under det gångna seklet påverkats av ett allt effektivare jord- och skogsbruk. Det finns ett stort behov av att upprätthålla och återskapa biologisk mångfald och ekosystem. Två aspekter av biologisk mångfald är variation av naturtyper och samband i landskapet. Den hänsyn som tas inom jord- och skogsbruk är viktig för att upprätthålla sambanden i landskapet. När skötsel och restaurering planeras behöver samspelet med markanvändningen i vardagslandskapet således uppmärksammas. Skötsel och restaurering bör inriktas på att säkerställa ekologisk representativitet och samband i landskapet. Följande naturtyper är särskilt prioriterade: -våtmarker i skogs- och jordbrukslandskap i södra och ; -lövskogar i hela landet, inklusive ädellövskogar; -landskap präglade av brand; -ängs- och hagmarker, liksom andra naturtyper där naturvärdena är beroende av brukande. Regeringen och ansvariga myndigheter har de verktyg som krävs för att genomföra dessa åtgärder. Länsstyrelserna och andra naturvårdsförvaltare utför skötsel och restaureringsåtgärder i skyddade områden och får ersättning och bidrag från för sina kostnader. En stor del av kostnaderna för skötsel av skyddade områden är förknippade med skötseln av hävdade marker. Här täcker Jordbrukets miljöersättning genom EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) och det svenska landsbygdsprogrammet den största delen av kostnaderna.1 Möjligheter som ges av CAP och Landsbygdsprogrammet avseende bidrag och ersättning för skötsel- och restaureringsåtgärder såväl inom som utanför skyddade områden bör särskilt tas tillvara. LIFE+ bidrar med medel till restaureringsåtgärder i Natura 2000-områden. Vid sidan av Landsbygdsprogrammet finns även andra ersättningsformer och bidrag att söka.2 Även åtgärdsprogram för hotade arter och vattenmyndig- 1Naturvårdsverket (2012), Återrapportering av arbetet med åtgärder för värdefull natur samt skydd av värdefull natur, anslagen 1:3 ap.2 och 1:16 ap.1 2009–2011. 2Landsbygdsprogrammet som en del i EU:s gemensamma jordbrukspolitik ses över, vilket kan påverka möjligheterna att söka bidrag. Prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser heternas åtgärdsprogram har betydelse för skötsel- och restaureringsåtgärder i vardagslandskapet. Våtmarker är viktiga för den biologiska mångfalden och har stor betydelse för vattnets kretslopp, kvalitet och förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster. Vissa typer av våtmarker hör till de mest produktiva och artrika ekosystemen. har ca våtmark försvunnit genom bl.a. torrläggning och dränering. Restaurering och anläggning av våtmarker sker men i långsam takt. Vi bedömer därför att det är nödvändigt att förstärka arbetet med restaurering av våtmarker i skogs- och jordbrukslandskap i södra och . Återskapande av våtmarker i jordbrukslandskap har även stor betydelse i arbetet mot övergödningen. Även i skogslandskapet har våtmarkerna en stor renande effekt på exempelvis kväve men även kvicksilver. Skötsel och restaurering av lövskog Lövrik skog är viktig för biologisk mångfald. En inblandning av lövträd i produktionsskog är positiv för många icke-specialiserade skogslevande arter. Många rödlistade arter är beroende av gamla, döende och döda lövträd. Trots att den årligt föryngrade arealen lövskog har ökat är lövskogar en ekologisk brist i det svenska skogslandskapet.3 Vi bedömer att arbetet med skötsel- och restaureringsinsatser för att bevara och skapa lövskogar, liksom blandskogar med löv och barrskogar med lövinslag, bör prioriteras. Återskapande av lövskogar kan relativt snabb ge effekt för en rad hotade och sårbara arter. Skötsel av landskap präglade av brand Återkommande bränder har påverkat många skogslandskap men även myrar och hedar i . Branden skapar bl.a. förutsättningar för vedlevande insekter och gynnar bildandet av nya lövskogar. Sedan ett århundrade släcks merparten av alla skogsbränder via effek- 3 (2007), Fördjupad utvärdering av Levande skogar. Meddelande 4, SLU Artdatabanken (2007), Arter & naturtyper i habitatdirektivet – tillståndet i . Prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser För att långsiktigt kunna bevara arter och naturtyper knutna till brand krävs brandpräglade miljöer. Vi ser därför ett behov av skötsel och restaureringsinsatser i landskap som historiskt präglats av brand. Aktiv användning av brand bör öka för att snabbare återskapa naturskogsmiljöer. Övergångszoner kan t.ex. vara busk- och brynmiljöer i övergången mellan skog och jordbruksmark, eller strandmiljöer. Dessa markavsnitt är viktiga för den biologiska mångfalden eftersom många arter är beroende av dem. Övergångszoner har även betydelse för arters möjligheter att sprida sig i landskapet. Den moderna markanvändningen har inneburit en negativ påverkan på dessa miljöer. Vi ser därför ett behov av att särskilt uppmärksamma övergångszoner. Skötsel och restaurering av ängs- och hagmarker En betydande del av odlingslandskapets biologiska mångfald är knuten till ogödslade ängs- och hagmarker. Dessa marker har till viss del tappat sin betydelse som produktionsmark och landsbygdsprogrammets miljöersättningar är därför avgörande för fortsatt hävd av markerna. Traditionella betesmarker med skyddsvärda träd och brynmiljöer fångas sämre upp av miljöersättningarna än mer lättskötta marker.4 Vi anser det vara angeläget att pågående insatser fortsätter och att det tillämpas en helhetssyn på landskapet redan vid utformningen av insatserna. 4 (2010). Sköts värdefulla ängar och betesmarker med miljöersättning? 7Staten ska vara ett föredöme som markägare 7.1Staten ska vara ett föredöme som markägare Staten ska vara ett föredöme som markägare. Regeringen bör i sin styrning av myndigheter och statliga företag med större markinnehav tydligt ange ambitiösa mål för naturvård, med utgångspunkt i de prioriteringar som anges i naturvårdspolitiken i övrigt. Staten är en betydande markägare och äger områden som helt eller delvis är avsedda för jord- och skogsbruk genom det helägda bolaget och genom flera statliga myndigheter. Av myndigheterna har och stora markinnehav.2 kärnverksamhet ligger inom skogsbruk som på affärsmässig grund ska generera marknadsmässig avkastning.3 () förvaltar delar av statens fasta egendom, bl.a. ett trettiotal större jord- och skogsbruksegendomar, med målet att fastigheternas värden, inklusive kultur- och naturmiljövärden, ska bevaras, vårdas och 1Sveaskog äger mark, varav är produktiv skogsmark. Skogsinnehavet är spritt över hela men har en tyngdpunkt i norra . 2SFV förvaltar mark. Den största delen av dessa områden ligger i fjällområden i , och . Av SFV förvaltade områden är skogsmark. SFV förvaltar även ett trettiotal jord- och skogsbruksegendomar som tillhör det nationella kulturarvet. förvaltar cirka 0,1 miljon hektar skogsmark som är relativt jämnt fördelat över landet. 2009/10:169. Staten ska vara ett föredöme som markägare utvecklas på en för ägaren och brukaren långsiktigt lämplig nivå.4 förvaltar mark för totalförsvarets övnings-, skjut-, test- och provverksamhet. Staten äger även genom mark som är formellt skyddade och sköts för naturvårdsändamål.5 Staten har ett stort ansvar att vara ett föredöme som markägare. I rollen som föredöme ingår t.ex. att skydda hänsynskrävande biotoper och lämna kvar arealer för miljöhänsyn så långt det är ekonomisk rimligt, men också att utveckla metoder för en effektivare och mer målinriktad miljöhänsyn. Detta förutsätter att det gjorts inventeringar av skogar värdefulla för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samt att eventuella nya inventering görs om det anses nödvändigt. Genom att staten som markägare agerar som ett föredöme och går före i naturvårdsarbetet kan andra markägare inspireras att genomföra naturvårdsåtgärder och ta ökad hänsyn i sitt brukande. Statens agerande som markägare har därför både direkta och indirekta effekter på naturvården i och kan därmed underlätta möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Regeringen bör därför i sin styrning av myndigheter och bolag med större markinnehav tydligt ange mål, utifrån de prioriteringar som anges i naturvårdspolitiken. Det gäller bl.a. de prioriteringar av skötsel- och restaureringsinsatser som utvecklades i kapitel 6. Regeringen bör även överväga om mark som förvaltas av SFV, , och andra statliga myndigheter kan förvaltas på ett mer samlat och effektivt sätt. Naturvårdsarbete på statlig mark bedriver ett naturvårdsarbete som är indelat i tre delar: ekoparker, naturvårdsskogar och hänsynen i de reguljära produktionsskogarna. En ekopark är ett större sammanhängande landskap med höga naturvärden där av skogslandskapet ska användas för naturvård.6 Naturvårdsskogar är skogar med höga naturvärden där det inte bedrivs något produktionsinriktat skogs- 4Se Förordning (2007:757) med instruktion för och Regleringsbrev för avseende , . 5Naturvårdsverket förvaltar mark i nationalparker och naturreservat över hela landet med tonvikt på fjäll, myr och skog i . 6Sveaskog har beslutat om 36 ekoparker som motsvarar av produktiva skogsmark. Staten ska vara ett föredöme som markägare