sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — När det gäller frågan om en åtgärd innebär en ekonomisk fördel har slagit fast att det måste avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsvillkor. Åtgärder som utan åtskill- nad gynnar alla företag som är etablerade i landet har inte ansetts vara selektiva. Åtgärder som är begränsade branschvis, geografiskt eller är förbehållna en viss kategori av företag har dock bedömts vara selektiva. För att utgöra statligt stöd ska en åtgärd, slutligen, snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen samt påverka handeln mellan medlemsstaterna. Det sistnämnda s.k. samhandelskriteriet har tolkats relativt vidsträckt av och det har i domstolens praxis räckt med en indirekt eller potentiell påverkan för att handeln ska anses kunna påverkas. En grundförutsättning är naturligtvis att det företag som har gynnats tillhandhåller sådana tjänster som kan vara föremål för handel inom unionen. Åtgärder som är att anse som statligt stöd enligt artikel 107.1 är som utgångspunkt otillåtna eftersom de principiellt anses ofören- liga med den inre marknaden. Från denna förbudsprincip har före- skrivits vissa undantag då stödets positiva effekter anses väga tyngre än de för konkurrensen negativa effekterna. 10.3.2Statsstödsreglernas tillämpning vid avknoppning på skolområdet Statskontoret konstaterar i sin rapport att sannolikheten är stor att kommissionen ska betrakta varje försök till kringgående av stats- stödsreglerna som oförenligt med den gemensamma marknaden eftersom fri rörlighet för varor och tjänster är en av de grund- läggande hörnstenarna inom EU (Statskontoret 2008 s. 39). I vilken utsträckning en stödåtgärd i samband med en avknoppning kan anses påverka handeln mellan medlemsstaterna är dock inte klart. har inte tagit slutlig ställning till statsstöds- reglernas tillämpning vid avknoppningar av skolverksamhet. Kom- missionen har däremot uttalat att inverkan på den inre marknadens funktion förefaller vara begränsad (se avsnitt 10.4.3) SKL påpekar att även om undervisning i fristående skolor vid en prövning i inte skulle betraktas som en tjänst i fördragets mening, kan man inte utesluta att de företag som driver fristående skolor även driver andra verksamheter av kommersiell natur såsom att hyra ut lediga delar av lokalen eller att anordna annan utbildning. Ett stöd i form av underprissättning av skol- lokalerna kan i sådana fall användas av företaget för att korssub- ventionera andra verksamheter än undervisningen och snedvrida konkurrensen på marknaden för dessa verksamheter. Slutsatsen är därför, enligt SKL, att kommuner av försiktighetsskäl bör se till att överlåtelser i samband med en avknoppning av skolverksamhet sker marknadsmässigt (SKL 2008 s. 6 f.). Till detta kommer att utvecklingen i alltmer går mot en marknad för fristående skolor i den mening som avses i EUF- fördraget. har utländska koncernmödrar och det har även förekommit att svenska utbildningsföretag har etablerat sig inom andra EU-länder. Alla myndigheter och beslutande församlingar är skyldiga att följa . För att åstadkomma en effektiv kontroll har medlemsstaterna ålagts att anmäla nya planerade stödåtgärder till kommissionen innan de verkställs. För att regeringen ska kunna uppfylla åtagande ska kommuner därför – innan några åtgärder vidtas – informera regeringen, genom , om alla former av stödåtgärder som kan komma att prövas av kom- missionen. Den kommun som är ansvarig för stödåtgärden ska således göra en första bedömning huruvida den planerade åtgärden kan utgöra statsstöd. Om åtgärden bedöms utgöra statsstöd ska kommunen skicka en anmälan till som granskar den och skickar den vidare till kommissionen (prop. 2008/09:21 s. 51). Medlemsstaten får som huvudregel inte genom- föra stödåtgärden förrän kommissionen har uttalat sig om stödets förenlighet med den inre marknaden (det s.k. genomförande- förbudet). Kravet används för att hindra verkställigheten av olagliga stödåtgärder. Kommissionen prövar inte bara anmälningar om statligt stöd, utan utövar även tillsyn över medlemsstaternas tillämpning av statsstöds- reglerna. Om kommissionen kommer fram till att ett lämnat stöd inte är förenligt med den inre marknaden så kan kommissionen fatta ett beslut om återkrav. reglerar inte hur återkravet ska ske, utan det överlämnas till medlemsstaterna själva att reglera. Kravet på återbetalning har tolkats strängt av och medlemsstaterna har inget skönsmässigt utrymme att bedöma om återbetalning är en lämplig åtgärd. Det är således upp till medlems- staten att göra allt för att beslutet ska verkställas. Återkrav av kom- munala stöd regleras i lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler. Regeringen kan upphäva ett kommunalt beslut om att vidta en stödåtgärd som kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft, eller som , an- sett strida mot artikel 107. I fråga om rättelse av verkställighet när ett beslut upphävs ska regeln i 10 kap. 15 § kommunallagen gälla. I rådets förordning (EG) nr 659/1999 av om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (procedur- förordningen) finns närmare föreskrifter om kommissionens för- faranden för granskning av stöd och åtgärder vid olagligt stöd. 10.4.1Olika utgång vid Åre kommuns markförsäljning, det s.k. Åre-fallet sålde Åre kommun – efter ett antal omförhandlingar – mark till ekonomisk förening () för . Under processen hade företaget (Lidl) lämnat ett högre bud på för samma mark. Kommunen valde ändå att genomföra affären med med hänsyn till att försäljningen ingick som en del i en serie affärer mellan kommunen och i syfte att genomföra kommunens översikts- och detaljplan. Lidl kunde inte bidra till den samlade lösning som eftersträvades för att uppnå målen. Markförsäljningen blev föremål för prövning i svensk förvalt- ningsdomstol efter att en kommunmedlem överklagat beslutet. Lidl hade i detta fall ingen talerätt enligt kommunallagen. Beslutet blev också föremål för ett klagomål till Europeiska kommissionen. Kommissionen beslutade att inleda ett förfarande för att granska den anmälda åtgärden. Prövningen i svensk domstol Dåvarande Länsrätten i , nuvarande Förvaltnings- rätten i , fann det inte visat att försäljningen skett i syfte att stödja köparen. Inte heller ansåg domstolen det visat att värdet på den överlåtna markens pris skulle understiga markens verkliga värde på något avgörande sätt. I stället ansågs att beslutet måste ses som ett led i en större planerad förändring av Åre torg där försälj- ningen av mark till ingick som ett led i den planeringen. Det överklagade beslutet ansågs därmed inte strida mot lag varför överklagandet avslogs. Till skillnad från underrätten kom Kammarrätten i fram till att kommunens beslut stred både mot kommunallagens förbud mot individuellt riktat stöd till enskild näringsidkare och mot statsstödsförbud varför beslutet upphävdes (dom i mål nr 1715-06). Enligt kammarrättens mening var det utrett att försäljningen skedde till ett pris som väsentligen understeg marknadsvärdet och att det fanns en annan spekulant på fastigheten som var beredd att betala ett högre pris. Därför ansåg kammarrätten att försäljningen utgjorde ett individuellt inriktat stöd till en enskild näringsidkare. Kommunen ansågs inte ha kunnat visa att det förelåg sådana synnerliga skäl som gjort det påkallat att ge det aktuella stödet till . Vid bedömningen av huruvida beslutet stred mot statsstödsreglerna tog kammarrätten hänsyn till kommissionens redan fattade beslut. Prövningen i EU:s institutioner ansåg i ett beslut att Åre kommuns mark- överlåtelse till innefattade ett olagligt statligt stöd till (beslut /366/EG av ). Kom- missionen konstaterade att Lidls bud var en tillförlitligare indikator på marknadsvärdet för marken. Den ansåg vidare att det inte fanns någon formell koppling mellan de två markaffärerna i överlåtelse- avtalet för den aktuella marken och att de svenska myndigheterna inte hade lagt fram några konkreta uppgifter som visade att de både transaktionerna utgjorde en del av en större uppgörelse. Kom- missionen konstaterade att förlusten av statliga medel uppgick till , dvs. skillnaden mellan Lidls bud och det fak- tiska försäljningspriset. Kommissionen fann att den aktuella åt- gärden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i dåvarande EG-fördraget och beslutade om återkrav av stödbeloppet. Kommissionens beslut har dock förklarats ogiltigt av Tribunalen (dom i mål T-244/08). Tribunalen ansåg med beaktande av de verkliga förhållandena, såsom de framgick av vissa redovisade omständigheter, att försäljningen ingick i en serie sam- manlänkade transaktioner som syftade till att genomföra översikts- planen och detaljplanen i Åre kommun. Vidare fann Tribunalen att Lidls bud inte var jämförbart med försäljningspriset för den aktuella marken. Det kunde således inte vara bestämmande för för- värvskostnaden för marken. Kommissionens oriktiga bedömning motiverade att beslutet ogiltigförklarades av Tribunalen. 10.4.2Kommissionen har ålagt att återkräva oförenligt stöd med anledning av en fastighetsförsäljning som genomförts av köpte en livsmedelsindustrifastighet för . sålde kommunen fastigheten för till fastighetsföretaget (), som i sin tur, , sålde fastigheten vidare för . Kom- munens försäljning anmäldes till som inledde en granskning . Kommissionen skulle då, mot bak- grund av om statligt stöd, fastställa om hade sålt fastigheten under marknadsvärdet. Kommissionens utredning har visat att sålde fastigheten långt under dess verkliga marknadsvärde. Skill- naden mellan marknadsvärdet och det pris som betalade har därmed bedömts utgöra statligt stöd. Kommissionen har konstaterat att stödet var oförenligt med eftersom det endast gav en orättmätig fördel i förhållande till konkurrenterna, utan att som motvikt främja något mål av gemen- samt intresse (beslut av , 2012/C 258/42). Kom- missionen har därför ålagt att återkräva stödet, som beräk- nas uppgå till (plus ränta), från stödmot- tagaren . Beslutet har överklagats. Målet var per ännu inte avgjort. 10.4.3Kommissionens preliminära bedömning i några svenska avknoppningsärenden anmäldes ett antal avknoppningar till EU-kom- missionen. Anmälningarna gällde avknoppning av hemtjänstverksamhet inom och stads- delsnämnder, kommuns avknoppning av Tibble gymnasium, kommuns avknoppning av några grund- och för- skolor samt några vårdcentraler inom . I korthet menade anmälarna att försäljningarna inte hade skett till marknadspris, särskilt eftersom de inte hade inbegripit något pris för goodwill. har kommissionen skrivit ett brev till och meddelat att de har avslutat ärendena (Europeiska kommis- sionen 04/04/12, COMP/H-2/BC–[2012]36338). Något formellt beslut har dock inte fattats och ståndpunkten utgör inte heller kommissionens egen slutliga ståndpunkt. Motiveringen är att över- trädelserna, enligt en preliminär bedömning, endast förefaller ha haft begränsad inverkan på den inre marknadens funktion, framför allt i jämförelse med andra påstådda överträdelser som kommis- sionen får kännedom om. I anmälningarna till kommissionen hade man inte i tillräcklig utsträckning redogjort för på vilket sätt de aktuella transaktionerna kunde ha påverkat handeln mellan med- lemsstaterna på den inre marknaden. Kommissionen påpekar också att det finns omständigheter som tyder på att kommunerna, i enlig- het med de svenska domstolarnas ståndpunkt, har ändrat den praxis som klagomålen riktade sig mot. Det är värt att notera att inte säger att avknoppningarna har varit förenliga med . Inte heller uttalar kommissionen att statsstödsreglerna inte är tillämpliga på sådana förfaranden som avknoppning av skolverksamhet. En bedöm- ning får därmed göras i varje enskilt fall. 10.5Sammanfattande diskussion och kommitténs slutsats Utgångspunkten är att varje kommun självständigt bestämmer över sin skolverksamhet. Det innebär att det är kommunen själv som äger frågan om de vill starta en ny skola eller lägga ner en befintlig skola. Det är också upp till kommunen att avgöra om de vill genom- föra en avknoppning av skolverksamhet till en privat utförare, t.ex. till en grupp anställda. En avknoppning får dock inte medföra att kommunens möjligheter att anordna eller erbjuda utbildning kraftigt begränsas. När en kommun avyttrar tillgångar till ett privaträttsligt organ uppstår vidare frågor rörande former för försäljning och prissättning. Både kommunalrättsliga och EU- rättsliga regler kan då aktualiseras. För att en ny huvudman ska kunna överta skolverksamheten och driva den vidare krävs också ett godkännande från Skolinspektionen. Den kommunalrättsliga principen om förbud mot stöd till enskild näringsidkare innebär ett principiellt hinder mot kommunala stöd- insatser gentemot enskilda företag. Utgångspunkten är att en kom- mun inte får ge stöd oavsett hur stödet är utformat. En försäljning under marknadspris får samma effekt som ett ekonomiskt stöd till ett företag och betraktas därför som ett otillåtet stöd. Även uthyr- ning av t.ex. en skolbyggnad som inte sker enligt marknadsmässiga villkor kan utgöra ett sådant stöd. Att principen även gäller vid avknoppning av verksamhet är klarlagt genom ett antal domstolsavgöranden och ett prejudicerande fall från nuvarande . Även det mer övergripande kravet i kommunallagen på att kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning innebär att en kommun alltid ska försöka uppnå marknadspris vid en försäljning eller uthyrning av sin egendom. Av detta följer att en kommun i samband med ett avknopp- ningsförfarande måste göra en objektiv värdering av det som ska överföras från kommunen i syfte att fastställa ett marknadsvärde. Den värdering som ska göras är en totalvärdering och marknads- priset ska då avspegla det totala värdet av det som ska överföras. Har kommunen upparbetat vissa mervärden ska alltså även dessa värden omfattas av den överenskomna ersättningen. Sådana värden kan avse bland annat elevstockens utseende, lärarkompetens hos de lärare som följer med till den fristående skolan och eventuellt goodwillvärde grundat på skolans namn. Det kan också ingå en kalkylerad framtida lönsamhet (SKL 2008 s. 4). Det är också viktigt att villkoren i samband med en avknopp- ning är konkurrensneutrala och att de utformas marknadsmässigt. För att stimulera avknoppningar har det förekommit att kom- muner har avtalat med det bolag som ska ta över verksamheten om förmånliga villkor, t.ex. om att den överenskomna köpeskillingen ska betalas i omgångar. Alltför förmånliga avtalsvillkor kan dock bedömas utgöra ett otillåtet stöd. Även när det gäller andra åtgärder för att uppmuntra personal att ta över verksamhet i egen regi måste sådant stöd vara konkurrensneutralt och inte innebära att ett stöd lämnas i strid med kommunallagen. I vissa fall kan en stödåtgärd bedömas laglig enligt kommunal- lagen, men kan ändå strida mot . statsstöds- regler har ett annat syfte än reglerna i kommunallagen, men regel- verken är i detta sammanhang ändå i god linje med varandra. Även enligt statsstödsreglerna är en kommun som huvudregel skyldig att sälja egendom till ett pris som åtminstone motsvarar det värde som fastställts vid en oberoende värdering. Bestämmelserna om statligt stöd har stor räckvidd, men det är inte klarlagt i vilken utsträckning de blir tillämpliga när en kommun avknoppar sin skolverksamhet. Mycket talar för att reglerna åtminstone i vissa fall kan aktualiseras, men tillämpningsområdet torde vara begränsat. En bedömning får göras i varje enskilt fall. Av både kommunallagen och följer att kommunerna vid överlåtelse av egendom ska agera som vilken annan aktör som helst på en marknad och försöka nå högsta möjliga pris. Det är således marknadsprissättning som gäller och rättsläget lämnar inga möjligheter för några försäljningar under det. synes en kommuns vilja att i samband med en avknoppning ta andra hänsyn än enbart prisfrågan ha mycket lite stöd i rättskällorna och risken sägs vara uppenbar att ett sådant avsteg kommer att betraktas som stöd till enskilt företag (Statskontoret 2008 s. 42). Även SKL drar slutsatsen att urvalet intressenter endast kan ske utifrån ekonomiska överväganden (SKL 2008 s. 7). Det finns så- ledes ett mycket begränsat rättsligt utrymme för en kommun att rikta ett särskilt förmånligt erbjudande om försäljning till en sär- skild intressent, t.ex. en grupp anställda. Inget hindrar kommunen från att sälja till sina egna anställda så länge de är beredda att betala marknadspris. Om ett existerande företag lägger ett bud på den verksamhet som är under avknoppning som är mer förmånligt för kommunen måste det dock beaktas om det är seriöst menat. utgör ett relativt svagt skydd mot olagliga beslut. Det blir särskilt tydligt vid en jämförelse med de bestämmelser som gäller enligt . Enligt statsstödsreglerna får en kommun som huvudregel vare sig besluta om en stödåtgärd eller verkställa ett sådant beslut förrän kommissionen har uttalat sig om stödets förenlighet med den inre marknaden. Kommissionen gör en sakprövning till skillnad från den prövning som görs av domstol vid en laglighetsprövning. Kretsen av taleberättigade är dessutom betydligt vidare när det gäller kommissionens prövning. En kommun som bryter mot statsstödsreglerna kan också drabbas ekonomiskt och bli tvungen att återbetala mellanskillnaden mellan försäljningspriset och marknadsvärdet. Enligt svensk rätt finns det inte några generella sanktionsmöjligheter kopplade till laglighets- prövningen av kommunala beslut. Inte heller finns det några regler om återbetalningsskyldighet av lämnat stöd som bedömts vara olagligt. Kommitténs slutsats är att rättsläget är klart och inte lämnar något utrymme för försäljning av egendom till lägre pris än det värde som har fastställts vid en oberoende värdering och att det är verksamhetens hela värde som då ska värderas. Antalet ansökningar om att bedriva fristående skola som bildas genom en nedläggning av verksamhet har minskat . Enligt kommitténs bedömning behöver det minskade intresset för avknoppningar inte nödvändigtvis ha att göra med att det råder en osäkerhet om vad som gäller. I vart fall efter den prejudicerande domen i dåvarande Regeringsrätten torde lika troliga för- klaringar vara det osäkra konjunkturläget, de senaste årens minsk- ande elevkullar, samhällsdebatten eller att ett övertagande på mark- nadsmässiga villkor helt enkelt inte framstår som lika attraktivt för en personalgrupp. Mot den bakgrunden anser kommittén att det inte är nödvändigt att förtydliga eller förenkla regleringen. Reglerna kring verkställandet och rättelse av kommunala beslut faller utanför kommitténs uppdrag. I Utredningen om en moderniserad kom- munallags uppdrag ingår att se över regelverket gällande laglighets- prövning av kommunala beslut och utreda om nuvarande bestäm- melser är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av reglerna (dir. 2012:105). 11Kommitténs överväganden och förslag Friskolorna har kommit för att stanna. Kommittén anser att möj- ligheten att välja skola är av stort värde, både för den enskilde eleven och för att stimulera utvecklingen inom skolväsendet. Därför vill kommittén slå vakt om det fria skolvalet. Kommittén vill se en fungerande mångfald av aktörer i skolan. En utveckling mot likriktning, t.ex. genom systematisk utslagning av små aktörer eller återgång till nästan enbart kommunala skolor, vore olycklig. Dessa utgångspunkter delas av sex partiers ledamöter i kom- mittén. När det var dags att gå från kartläggningsfasen av kommit- téns arbete till att enas om förslag beslöt dessa sex partier, nämligen de fyra allianspartierna, socialdemokraterna och , att försöka enas och inledde förhandlingar. En sexpartiöverens- kommelse uppnåddes och offentliggjordes . Den ligger till grund för detta avsnitt. Den omfattar också frågor som behandlas av andra utredningar. Det ingår därför i överenskom- melsen att de sex partierna ska hålla nya överläggningar när dessa utredningar är färdiga. Överenskommelsen omfattar överväganden och förslag inom tio områden. prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet (avsnitt 11.1), prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet (avsnitt 11.2), samråd med kommunen före friskoleetablering (avsnitt 11.3), meddelarskydd för anställda vid friskolor (avsnitt 11.4), öppenhet, insyn och offentlighet (avsnitt 11.5), skärpta sanktioner vid allvarliga brister (avsnitt 11.6), Kommitténs överväganden och förslag frågan om lärarresurser (avsnitt 11.7), snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m.m. (avsnitt 11.8), frågan om reglering av syftet (avsnitt 11.9), och frågan om skolors utrymme för nytänkande och innovation (avsnitt 11.10). Den nya reglering som här föreslås är i grunden bra för friskole- sektorn. Regleringen kan bidra till att höja kvaliteten och har förut- sättningar att minska politiska motsättningar kring fristående skolor. Därmed finns förutsättningar att reglerna blir bestående . Långsiktiga spelregler har länge varit ett starkt önskemål från friskolorna. har en modell på skolområdet som innebär att fristående skolor kan gå med vinst. Det är kommitténs uppfattning att den möjligheten ska finnas kvar men att det , med erfaren- het av friskolereformen, finns anledning att göra förändringar i regelverket så att det blir tydligt att möjligheten till vinst alltid är förenad med krav på god kvalitet. Alla skolor, oavsett huvudman, måste genomsyras av ambitionen att med eleven i centrum nå högsta möjliga kvalitet. De nya bestämmelser som här föreslås har alla kvaliteten i fokus. Det finns anledning att också i friskolesektorn – där staten är den politiska nivå som bestämmer förutsättningarna – ytterligare främja ett ambitiöst och långsiktigt kvalitetsarbete. I kommitténs över- väganden har lika villkor för kommunala och fristående skolor eftersträvats, och flera av förslagen berör också kommunala skolor. Det är vår förhoppning att förslagen kommer att ha en positiv inverkan på kvaliteten även där. 11.1Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet Kommitténs förslag: ska pröva huvud- mannens personliga och ekonomiska lämplighet i samband med godkännande av en enskild huvudman. När det gäller personlig lämplighet ska en s.k. vandelsprövning ingå. Skolinspektionen ska få rätt att inhämta uppgifter om vissa allvarliga brott ur Kommitténs överväganden och förslag belastningsregistret som underlag för sin vandelsprövning. Skolinspektionen ska bemyndigas att utfärda föreskrifter för sin prövning. Det ska gälla sekretess i Skolinspektionens ärenden om godkännande för uppgifter om enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden. Kravet på lämplighet bör kvarstå även efter det att godkännande har lämnats. En redan godkänd huvudman ska anmäla till Skolinspektionen när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Anmälan ska göras i förväg eller, om det förhållande som föranlett anmälningsskyldighet inte har kunnat förutses, utan dröjsmål. Att bedriva utbildning är ett mycket ansvarsfullt samhällsuppdrag. Skolan har en viktig uppgift när det gäller att förmedla och för- ankra de värden som vårt samhällsliv vilar på. Skolinspektionens prövning av enskilda huvudmän syftar till att säkerställa att de utbildningar som godkänns har god kvalitet. Till skillnad från vad som gäller för flera andra tillståndspliktiga verk- samheter – som att bedriva bank- och finansieringsrörelse, bevak- ningsföretag eller alkoholservering – saknas uttryckligt lagstöd för en prövning av huvudmannens lämplighet i skollagen (2010:800). Där- för har någon sådan prövning inte heller skett när Skolinspektionen bedömt ansökningar om godkännande. Det finns dock situationer när kvaliteten i en skolverksamhet kan riskeras. En sådan situation är t.ex. om en person som kan påverka skolan på ett olämpligt och negativt sätt får ett väsentligt inflytande över verksamheten.