sou · H1B374 · 2013-10-10 00:00:00 — Det kan handla om navigator- centrum, sociala insatsgrupper, verksamheter inom ramen för sam- ordningsförbunden eller utvecklad samverkan mellan Arbetsför- medlingen och . Den reglering och de krav på samverkan som finns kring ungdomsgruppen är i många fall på en övergripande nivå. Vidare kan konstateras att samarbetet mellan centrala aktörer som Arbetsförmedling, Försäkringskassa och kommuner bör ut- vecklas för att de ungdomar som har störst behov ska få bättre stöd. Kommunerna har pekat på svårigheter att samverka med de statliga aktörerna. Svårigheterna berör bl.a. möjligheterna att teckna lång- siktiga lokala överenskommelser om samarbeten. Även Arbetsför- medlingen och har bedömt att samverkan kring unga kan utvecklas. har vidare pekat på att samord- ningen mellan statliga och kommunala arbetsmarknadsinsatser för ungdomar kan förbättras i syfte att undvika dubbelarbete. De många olika lokala samverkansprojekten med utredningens målgrupp i fokus, exempelvis finansierade av Europeiska socialfonden, visar också på ett lokalt behov av att utveckla former för samverkan mellan stat och kommun i syfte att ge bättre stöd till individerna. Det finns så- ledes behov av att vidareutveckla former för samverkan och sam- ordning av insatser till unga som varken arbetar eller studerar. Utredningen kan slutligen konstatera att saknas strukturer för samverkan kring utredningens målgrupp som är etablerade i hela landet. Det finns också få strukturer som har en nationell reglering som bl.a. möjliggör gemensamma arbetssätt för samverkande orga- nisationer. Detta kan medföra att samverkan ofta blir beroende av lokala initiativ och förhållanden. Förutsättningarna för berörda aktör- er att kunna enas om syfte och organisering av samverkan varierar således, vilken målgrupp som ska vara i fokus likaså. Det finns också få strukturer för samverkan där de ekonomiska förutsättningarna är Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar reglerade och där det finns krav på att de samverkande aktörerna representeras på ledningsnivå. 11Förslag: Satsa på unga i samverkan Utredningen kan konstatera att det pågår en mängd olika former av samverkan mellan myndigheter, kommuner, näringsliv och det civila samhället för att bättre stödja ungdomar som varken arbetar eller studerar (se kapitel 10). Trots det finns det alltför många indika- tioner på att unga riskerar att hamna mellan olika aktörers ansvar.1 Utredningen anser därför att en strukturerad samverkan för mål- gruppen bör utvecklas och förstärkas. Det ska finnas bättre möjlig- heter att utifrån ungdomens behov och på lokal nivå verka till- sammans för en återgång till arbete eller utbildning. I detta kapitel ger utredningen därför förslag på hur samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar kan utvecklas. Utredningen ska enligt direktivet analysera hur en bred sam- verkan kan åstadkommas och vilka organisatoriska hinder som finns för att uppnå en effektiv samverkan. Vidare ska utredningen under- söka hur redan etablerade strukturer kan användas för att uppnå effektiv samverkan i syfte att stödja unga som varken arbetar eller studerar. Här bör betonas att samverkan är ett verktyg för att indirekt förbättra förutsättningarna för att insatser till unga ska ge effekt. Samverkan kan fungera som ett smörjmedel för att förbättra kvali- teten i mötet mellan handläggare och den enskilde ungdomen. Varje huvudman måste därför ständigt utveckla sin egen verksamhet. Samverkan är inte, och kommer aldrig att vara, den enda lösningen för att hjälpa unga vidare till arbete eller utbildning. Vidare kan och ska samverkan bedrivas på olika nivåer och på olika sätt. Utred- ningens förslag i denna del avser således att komplettera och för- stärka befintliga strukturer, inte att riva upp och ersätta gamla. 1 Se exempelvis: remissvar från Kommuner och Landsting och på SOU 2013:13; (2013) Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och match- ning mot arbetsgivare, 2013:6, , s. 77. Förslag: Satsa på unga i samverkan 11.1Övergripande mål och syfte med förslagen Utredningens samtliga förslag, både i delbetänkandet, och i detta slutbetänkande syftar övergripande mot samma mål: fler unga i arbete eller utbildning. Förbättrade möjligheter att samverka för- väntas leda till högre kvalitet i insatser till den enskilde ungdomen. förväntas förbättrad samverkan mellan statliga och kom- munala myndigheter leda till bättre service till individen. Genom att berörda myndigheter möts och tillsammans kan bedöma individens behov skapas förutsättningar för ett ändamålsenligt stöd från det offentliga. När flera myndigheter tillsammans kan disku- tera lämpliga stödinsatser kan mer flexibla och individuellt behovs- anpassade lösningar skapas. Situationer där individen får börja om på nytt hos varje myndighet kan undvikas. Bättre samverkan mellan organisationer förväntas således ge positiva effekter i indi- videns möten med det offentliga. Samverkan kan, om den är väl- fungerande, även förväntas ge positiva effekter på organisations- nivå. Bättre utnyttjande av det offentligas resurser, ökad förståelse för olika myndigheters uppdrag eller utökad kunskapsöverföring mellan sektorer kan uppnås genom samverkan. 11.2Många krav på samverkan – få etablerade strukturer Utredningen kan konstatera att det finns en mängd olika krav på myndigheter att samverka kring olika målgrupper. Emellertid är kraven på samverkan ofta formulerade på en övergripande nivå. De är också ofta formulerade utan tydliga mål och förväntningar om vilka resultat som ska åstadkommas. I vissa fall ingår inte krav på samverkan i myndigheternas grunduppdrag. Regeringen styr i stället via krav på återrapportering av genomförd verksamhet. Den samman- tagna bilden är således att det finns få generella krav på statliga och kommunala myndigheter att samverka eller samordna arbetet kring unga som varken arbetar eller studerar. Däremot finns det krav att samverka avseende specifika målgrupper, exempelvis unga med aktivitetsersättning och nyanlända invandrare. I de fall särskilda målgrupper pekas ut saknas ofta särskilt avsatta resurser. Utred- ningen bedömer att styrningen av samverkan är relativt svag. Att så är fallet behöver inte vara ett problem, men det kan förklara varför tidsbegränsade samverkansprojekt, exempelvis inom ramen för Förslag: Satsa på unga i samverkan Europeiska socialfonden, är vanligt förekommande. Det kan också förklara frånvaron av nationellt etablerade strukturer där statliga och kommunala myndigheter möts för att tillsammans säkerställa att ung- domarna får rätt stöd. 11.3Fler unga i samordnade insatser I det föregående kapitlet redovisades olika permanenta och tempo- rära strukturer för samverkan kring utredningens målgrupp. Utred- ningen har analyserat de olika modellerna i relation till vad som är förutsättningarna för en fungerande samverkan. Utredningen finner då att samordningsförbundens verksamhet uppfyller flera av de förut- sättningar för framgångsrik samverkan som framkommer i tidigare undersökningar.2 Samordningsförbunden har en lagstiftning som skapar en struktur kring samverkan. Lagstiftningen anger ett gemensamt syfte. Insat- serna ska syfta till att deltagarna uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvsarbete. Detta ger en grund för att de samverkande parterna, Arbetsförmedling, Försäkringskassa, kommun och lands- ting ska få en gemensam uppfattning om hur verksamheten ska organiseras. Genom att dessa centrala aktörer deltar skapas förut- sättningar för att på lokal nivå ta ett övergripande ansvar för de ungdomar som har behov av samordnade insatser och annars riskerar att falla mellan stolarna. I samordningsförbunden krävs deltagande på ledningsnivå. Det innebär också att samverkan har förutsättningar att bli förankrad i respektive organisation. Vidare finns en utpekad och avgränsad mål- grupp för insatserna. I samordningsförbunden avsätts också resurser på lika villkor enligt en fastställd princip. Ytterligare en viktig prin- cip är att respektive myndighets grunduppdrag inte förändras inom ramen för förbundens verksamhet. Utöver ovanstående förutsätt- ningar har samordningsförbunden en infrastruktur för nationell upp- följning3 och löpande uppföljning sker såväl lokalt som nationellt. Den finansiella samordningen bedöms öka möjligheterna till en effektiv planering för de enskilda individerna. Det anses också vara en styrka att samverkansformen utgår från lokala behov.4 För en 2Se vidare kapitel 10. 3Det sektorsövergripande systemet för uppföljning av samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (). 4Försäkringskassan (2013) Uppföljning av finansiell samordning – Redovisning enligt För- säkringskassans regleringsbrev 2012, , dnr , , s. 20 f. Förslag: Satsa på unga i samverkan särskilt utsatt grupp är inte enskilda myndigheters verktygslådor till- räckliga. Genom utökad samverkan får individen tillgång till bättre verktyg.5 kan finansiera både ordinarie verk- samhet och tidsbegränsade projekt.6 Ytterligare en fördel med samordningsförbunden är att de cen- trala aktörerna bedriver verksamhet riktad till utred- ningens målgrupp. En förstärkning av den pågående verksamheten bör därför ha goda förutsättningar att snabbt komma fler unga till del. Här kan nämnas att det exempelvis är vanligt att Arbetsförmed- lingens handläggare hänvisar de ungdomar som har ett stort behov av stöd till insatser inom ramen för samordningsförbund. Enligt kartläggning pågår det gemensamma arbetsmark- nadsinsatser för unga inom ramen för samordningsförbund i drygt hälften av landets kommuner.7 Som utredningen har visat i föregående kapitel pågår det också andra typer av verksamheter som alla syftar till att genom sam- verkan bättre stödja unga som varken arbetar eller studerar. Dessa verksamheter kan fungera väl i en enskild kommun, men det saknas en struktur för att på bred front bygga vidare på sådana verk- samheter. Den verksamhet som bedrivs inom samordningsförbund i 2228 av landets 290 kommuner är således den enda etablerade strukturen för samverkan som utredningen anser kan vara utgångs- punkt för en förbättrad effektiv samverkan. Nackdelar med satsa på unga inom den finansiella samordningen En risk med en förstärkt satsning på unga inom samordnings- förbund är att det kan bidra till bortträngningseffekter. Det skulle exempelvis kunna innebära att målgruppen unga med funktions- nedsättning, som särskilt ska prioriteras av och 5Statskontoret (2008) Staten regionalt och lokalt – Modeller för organisation och samverkan, 2008:3, dnr 2007/227-5, , s. 96. 6Försäkringskassan (2013) Uppföljning av finansiell samordning – Redovisning enligt För- säkringskassans regleringsbrev 2012, , dnr , , s. 8 f. 7Gemensamma arbetsmarknadsinsatser pågår i av kommunerna. av dessa insatser genomförs inom ramen för samordningsförbund. Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare, 2013:6, , s. 55. 8Försäkringskassan (2013) Uppföljning av finansiell samordning – Politikområde Ersättning vid arbetsoförmåga – Återrapportering enligt regleringsbrevet, dnr , , , s. 11. Förslag: Satsa på unga i samverkan Arbetsförmedlingen9, inte får ta del av insatser i samma utsträck- ning som . Det kan leda till att samordningsförbunden ökar omfattningen av insatser till unga generellt, och inte i samma grad utvecklar specifika insatser till en redan utpekad målgrupp. I syfte att motverka det föreslår utredningen att staten bör öka sin andel av finansieringen för att fler ungdomar ska nås av samordnings- förbundens insatser (se avsnitt 11.4.2). Mer resurser bör innebära att befintliga insatser till exempelvis unga med aktivitetsersättning inte minskar i omfattning. Ett annat argument mot att vidareutveckla den finansiella sam- ordningen är att det finns begränsad kunskap om de insatser som finansieras av samordningsförbund. Det är oklart om de är bättre eller sämre än andra insatser till målgruppen. Avsaknaden av kun- skap är dock inte unik för samordningsförbundens verksamhet. Kunskapen om effekter av arbetsmarknadspolitiska eller liknande insatser till ungdomar är bristfällig (se kapitel 7). Denna kunskap behöver fördjupas. kvarstår behovet av bättre förutsätt- ningar för samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar. Trots avsaknaden av regelrätta effektutvärderingar kvarstår bedöm- ningen att samordningsförbunden är den bästa tillgängliga platt- formen för att förstärka förutsättningarna för samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar. Flera vägar för att förstärka samverkan Utredningen bedömer samlat att samordningsförbundens verksam- het kan utvecklas och utvidgas för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv samverkan för unga som varken arbetar eller stu- derar. Utredningen anser vidare att möjligheten att samverka kring ungdomar utanför gymnasieskolan inom ramen för samordningsförbund ska tydliggöras och att Arbetsförmedlingens roll i samverkan ska utvecklas. Utredningen föreslår därför följande förändringar: unga som varken arbetar eller studerar ska särskilt uppmärksam- mas inom samordningsförbunden genom att resurser för ända- målet tillförs, 9 Regleringsbrev för avseende Arbetsförmedlingen, A2012/4138/A, 2012- 12-20; Regleringsbrev för avseende , S2011/11297/SF, . Förslag: Satsa på unga i samverkan möjligheten att inom samordningsförbunden samverka kring unga som omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret10 förtydligas, Arbetsförmedlingen ska särskilt uppmärksamma unga som står långt från arbetsmarknaden och är i behov av samordnade insatser inom ramen för den finansiella samordningen inom rehabilite- ringsområdet (FINSAM), Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att utveckla samverkan med kommuner och statliga myndigheter kring unga som står särskilt långt från arbetsmarknaden och har behov av samordnade insatser, och att en nationell samordnare tillsätts för att stimulera och stödja sam- ordningsförbunden insatser till unga –2017. Samlat bedömer utredningen att dessa förslag bidrar till att sam- verkan kring unga som varken arbetar eller studerar utvecklas och förstärks. 11.4Unga ska särskilt uppmärksammas inom den finansiella samordningen En väl fungerande samverkan kräver struktur, styrning och samsyn. Unga är ofta en målgrupp inom samordningsförbunden. Det var dock endast 6 000 unga som berördes av insatser , av de unga var i åldern 20–och resterande i åldern 16–19 år.11 Det är också tydligt att omfatt- ningen av insatser till unga varierar stort mellan olika samordnings- förbund, vilket framgår av diagrammet nedan. 10Se utredningens förslag i delbetänkandet SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 141 ff. 11Siffran baseras på insatser för ungdomar som har gett sitt samtycke till registrering i sam- ordningsförbunden uppföljningssystem . Alla som deltagit i insatser registreras av sam- ordningsförbunden, dock inte i uppföljningssystemet. Förslag: Satsa på unga i samverkan Diagram 11.1 Andel ungdomar (16–) av samtliga deltagare som deltar i insatser inom ramen för samordningsförbund (2012) Källa: (2013), uppgifter från SUS12 och utredningens bearbetningar. En möjlig tolkning av detta mönster är att samordningsförbunden förhåller sig olika till den nuvarande lagstiftningen. tycks göra en vidare tolkning av målgruppen och behoven av rehabili- tering än andra. En annan möjlig förklaring är att samordningsför- bunden prioriterar ungdomsgruppen i olika utsträckning. 11.4.1Unga som varken arbetar eller studerar tillhör samordningsförbundens målgrupp Utredningens bedömning: Ungdomar som varken arbetar eller studerar och är i behov av samordnade insatser till- hör samordningsförbundens målgrupp. Målgruppen för den finansiella samordningen är individer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser. I utredning- ens samtal med olika samordningsförbund har det framkommit att åldersgränsen för insatser kan tolkas olika samt att begreppet rehabilitering också ges olika tolkning. 12 Det sektorsövergripande systemet för uppföljning av samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (). Förslag: Satsa på unga i samverkan Det finns inga angivna åldersgränser för målgruppen. En- ligt förarbeten omfattar lagstiftningen huvudsakligen personer i förvärvsaktiv ålder, vanligen 20–64 år.13 framgår det också tydligt att barn och ålderspensionärer är exkluderade eftersom behovet av samverkan kring dessa främst gäller kommun och lands- ting. Vidare betonas att det angivna åldersintervallet inte utgör någon fast avgränsning; både yngre och äldre personer än de angivna kan ingå i målgruppen, om de av något skäl kan hänföras till gruppen. Även begreppet rehabilitering ges en vid innebörd i förarbetena till lagstiftningen. Det handlar om insatser för personer som står långt från arbetsmarknaden som syftar till att individen kommer ut på arbetsmarknaden och till egen försörjning. Individerna kan ha olika psykiska eller fysiska besvär samt arbetsmarknadsmässiga eller sociala problem, ofta flera av dessa samtidigt.14 Det kan således röra sig om medicinsk, arbetslivsinriktad, yrkesinriktad eller social rehabilitering. I behandling av propositionen som före- gick lagstiftningen påpekade socialutskottet vikten av att den finan- siella samordningen också arbetar med förebyggande insatser, exempelvis av hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande karak- tär.15 Det finns således ett utrymme även för förebyggande insatser inom ramen för samordningsförbundens verksamhet. Förebyggan- de insatser kan för utredningens målgrupp handla om studiemotive- rande aktiviteter och insatser som främjar en återgång till utbildning och som senare ökar förutsättningarna för ett arbete. Utredningen konstaterar, mot bakgrund av förarbeten, att ung- domar kan omfattas av insatser inom ramen för den finansiella samordningen med nuvarande lagstiftning. Det är rimligt att anta att behovet av samordnade insatser är stort för de unga som har avbrutit en gymnasieutbildning, exempelvis på grund av psykisk ohälsa eller andra sociala problem. behöver dessa ungdomar i ett inledande skede en annan insats än utbildning eller arbete. Det kan innebära social träning, att komma in i ett sammanhang och att skapa struktur i vardagen. Orsakerna till varför ungdomar varken arbetar eller studerar varierar. Det kan därför vara svårt att skapa generella lösningar för dessa ungdomar. Det är helt nödvändigt att de insatser som ges verkligen är utfor- made utifrån varje enskild individs behov och problembild. 2002/03:132 Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet, s. 46 ff. 2002/03:132 Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet, s. 50. 15Socialförsäkringsutskottets betänkande 2003/04:SfU4 Finansiell samordning inom rehabili- teringsområdet. Förslag: Satsa på unga i samverkan måste utformas utifrån en strukturerad och väl förankrad samverkan mellan flera olika offentliga aktörer. Om samverkan fungerar brist- fälligt är risken stor att man tappar ungdomarna. I samordnings- förbunden finns möjligheter att arbeta med olika typer av insatser med syftet att få de unga att återuppta utbildning eller ta sig in på arbetsmarknaden. Ungdomar bör således i högre utsträckning än omfattas av samordningsförbundens verksamhet. Cirka 30 000 ungdomar skulle kunna omfattas När den finansiella samordningen infördes uppskattades att av den arbetsföra befolkningen kunde tillhöra mål- gruppen.16 Överfört till åldersgruppen 20–motsvarar det cirka 30 000 individer . Det går också att göra vissa uppskattningar utifrån andra data- källor. var cirka 90 000 ungdomar i åldern 18–in- skrivna som öppet arbetslösa eller sökande i program med aktivi- tetsstöd hos från visar att cirka 60 000 unga i åldern 18–har kontakter med kommunens socialtjänst genom att de mottar ekonomiskt bistånd. Cirka hälften av ungdomarna får ekonomiskt bistånd på grund av arbetslöshet, vilket bör betyda att de är inskrivna på Arbetsförmedlingen.18 Det innebär att lägst 30 000 ungdomar med stor sannolikhet fick eko- nomiskt bistånd som de var inskrivna på Arbetsförmedling- en. Sannolikt är många ungdomar som mottar ekonomiskt bistånd av andra skäl också arbetssökande. Utöver dessa ungdomar finns det även cirka 2 000–4 000 ungdomar i åldern 16–som är utanför gymnasieskolan och kan ha behov av samordnade insatser.19 Individer i utredningens målgrupp kan i olika utsträckning ha sociala problem och andra behov som kräver insatser från fler myn- digheter än kommun och Arbetsförmedling. En hel del av de unga som kan bli berörda av och Arbetsförmedlingens insatser har inte fullföljd gymnasieutbildning. Det gör att många i gruppen förutom insatser från socialtjänst eller Arbetsförmedling också har stort behov av insatser från utbildningssektorn. 16Ds 2003:2 Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet, s. 91. 17Arbetsförmedlingens datalager (). Uppgifterna avser ett genomsnitt . 18Socialstyrelsen (2012) Statistik över försörjningshinder och ändamål med ekonomiskt bistånd 2011, s. 12 f. 19Skolverket (2011) Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan – En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret), rapport 360, , s. 28. Förslag: Satsa på unga i samverkan ovanstående resonemang finns en potentiell målgrupp för samord- ningsförbunden som omfattar cirka 20 000 till 40 000 ungdomar. 11.4.2En förstärkning kräver utökade resurser Utredningens förslag: Statens bidrag till den finansiella sam- ordningen ska öka med –2017 i syfte att finansiera en förstärkt satsning på sam- verkan kring unga inom ramen för lagen (2003:1210) om finan- siell samordning av rehabiliteringsinsatser. Därefter bör frågan om permanent utökad finansiering övervägas. Medlen bör tillföras anslagspost för finansiell samordning av reha- biliteringsinsatser. En förstärkt satsning på unga inom ramen för den finansiella sam- ordningen bör enligt utredningen ha ett specifikt fokus på utveck- lad strukturell samverkan. finansierar samordningsförbunden huvudsakligen individinriktade insatser.20 En god fungerande struk- turell samverkan är enligt utredningen en förutsättning för att indi- vidinriktade åtgärder ska få god effekt. Extra resurser till övergri- pande insatser kan förväntas stimulera samordningsförbunden till att utveckla långsiktiga strukturer kring unga som varken arbetar eller studerar. Strukturinriktade insatser kan innebära kartläggningar av specifika gruppers behov. Det kan handla om stöd till strukturer som underlättar samverkan, exempelvis en dörr in-lösningar för ungdomar. Det kan också innebära finansiering av särskild personal, exempelvis lotsar. Den tillfälligt förstärkta satsningen som utred- ningen föreslår motsvarar i genomsnitt per samordningsförbund och år i ökad statlig finansiering. Utred- ningen föreslår att den särskilda resursförstärkningen tillförs . Medlen bör tillföras anslagspost för finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser, vilket medför att den statliga ramen för finansiell samordning utökas. Satsningen bör utvärderas (se avsnitt 11.8) och efter de tre åren bör en bedömning göras om anslaget ska utökas permanent. 20 (2013) Uppföljning av finansiell samordning – Politikområde Ersättning vid arbetsoförmåga – Återrapportering enligt regleringsbrevet, dnr , . Förslag: Satsa på unga i samverkan 11.4.3Utvecklade stödstrukturer för kunskapsutveckling Det finns ett sektorsövergripande system för uppföljning av samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (). Syftet med systemet är att underlätta lokal, regional och natio- nell uppföljning av samverkan. Vidare är syftet att ge stöd till styr- ning och ledning.21 Det finns således en nationell struktur för upp- följning av insatser inom ramen för samordningsförbunden. Systemet har dock i olika sammanhang kritiserats för bristande kvalitet.22 En del av kritiken handlar om att det finns oklarheter i hur uppgifter ska registreras. fanns det uppgifter om cirka 15 000 en- skilda individer i .