sou · H1B31 · 2013-01-16 00:00:00 — Utredningen har tolkat denna skrivning som att jämförelsen endast behöver omfatta andra EU-medlemsstater eftersom de, på samma sätt som , är bundna av EU:s mervärdesskattedirektiv. Vidare är det med andra EU-medlemsstater som konkurrerar när det gäller förmånliga regler för import av varor till EU. Utredningen genomförde den internationella jämförelsen genom att skicka ut ett antal frågor avseende hantering av mervärdesskatt vid import till de övriga 26 medlemsstaterna. Svar erhölls från 19 stycken medlemsstater (, , , , , , , , , , , , , , , , , och ). Utredningen kan konstatera att de svar som erhållits är olika utförliga och på olika detaljnivå. Vidare kan medlemsstaterna ha tolkat vissa frågor på olika sätt beroende på hur deras system för redovisning av mervärdesskatt vid import är uppbyggt. Nedan följer dock en kort sammanfattning och analys av utfallet baserat på utredningens tolkning av de svar som erhållits. Av de 19 medlemsstater som har svarat uppger 13 stycken att de har infört någon form av redovisning av mervärdesskatt vid import i skattedeklaration (, , , , , , , , , , , Endast en medlemsstat, , anger att de har infört en annan förenkling (senareläggning av betalningen av mervärdesskatten). Övriga fem medlemsstater angav att de inte har infört några förenklingar eller endast har infört mycket begränsade förenklingar. Av de 13 medlemsstater som svarade att de har infört någon form av redovisning av mervärdesskatt i skattedeklaration, har elva stycken infört en bred eller åtminstone någorlunda bred tillämpning av redovisning i skattedeklaration. Av dessa elva medlemsstater har sex stycken en enda myndighet som hanterar skatt och tull medan övriga fem medlemsstater har två separata myndigheter för skatt och tull. Vidare har fyra av de elva medlemsstaterna infört ett obligatoriskt system medan sju stycken har infört ett frivilligt system. Slutligen kan utredningen konstatera att endast en av de elva medlems- staterna, , ställer krav på någon slags garanti eller deposition för att tillåta redovisning av mervärdesskatt i skattedeklaration. Övriga tio medlemsstater ställer inte något sådant krav. Däremot kräver de allra flesta medlemsstater att importören är registrerad till mervärdesskatt i medlemsstaten. Många medlemsstater har även någon form av krav på att mervärdesskatteredovisningen sköts korrekt eller att importören inte har några skatteskulder. Utredningen frågade även medlemsstaterna hur de säkerställer att den mervärdesskatt som redovisas avseende import är korrekt. Vidare frågade utredningen vilken information som lämnas mellan myndigheterna (i de fall skatt och tull hanteras av separata myndig- heter). Av de svar som erhållits från de medlemsstater som infört redovisning av mervärdesskatt i skattedeklaration, verkar medlems- staternas skattemyndigheter erhålla den information som lämnas i tulldeklarationen antingen genom regelbundna utskick från tullmyndig- heterna eller genom åtkomst till databaser. Skattemyndigheterna har därigenom möjlighet att stämma av de uppgifter som importörerna lämnar i sina skattedeklarationer mot de uppgifter som tullmyndig- heterna erhållit via tulldeklarationen. Dock tyder de svar som erhållits på att medlemsstaterna inte gör några speciella kontroller av mervärdesskatt vid import utan att denna mervärdesskatt kontrolleras i samband med stickprovskontroller och revisioner av övrig mervärdesskatt. Utredningen erhöll inte svar från , , , , , eller . Vad gäller skriver dock dåvarande (numera ) i en rapport att införde redo- visning av mervärdesskatt vid import i skattedeklaration.1 De valde dock att återgå till redovisning i tulldeklaration av budgetskäl. Enligt rapporten kom frågan om redovisning i skattedeklaration upp igen vid införandet av den inre marknaden, men valde att behålla redovisning i tulldeklaration av två skäl. Dels p.g.a. den negativa likviditetseffekt som uppkommer för staten vid redovisning i skattedeklaration, dels för att skulle behålla en liknande hantering som övriga medlemsstater. har inkommit med uppgift till utredningen om att hade redovisning av mervärdesskatt i skattedeklaration innebar hanteringen att staten gick miste om stora inkomster p.g.a. mervärdesskattebedrägerier. har dock inte någon närmare uppgift om hur denna mervärdesskatt har kunnat undandras eller om bedrägerierna har skett vid själva importen eller i ett senare led. Vidare finns inte någon uppgift om hur begränsade möjligheten att redovisa mervärdes- skatt vid import i skattedeklaration, vilka kontroller som gjordes av denna redovisning eller vilken information som lämnades mellan de verksamhetsgrenar som hanterade tulldeklarationen respektive skattedeklarationen. I nämns inte att några mervärdesskattebedrägerier skulle ha uppstått i . Utredningen anser att det är svårt att värdera uppgifter och att det därför inte går att dra några slutsatser av den information som har lämnat avseende . har till sin hemställan bifogat en kartläggning av hanteringen av mervärdesskatt vid import i andra medlemsstater.2 Baserat på denna kartläggning konstaterar att hade elva medlemsstater infört redovisning av mervärdesskatt vid import i skattedeklaration. Vidare hade fem medlemsstater infört andra förenklingar och ytterligare två medlems- stater förväntades införa förenklingar . Denna kartläggning bekräftar därmed det som utredningens kartläggning visat, dvs. att många medlemsstater har valt att införa redovisning av mervärdesskatt vid import i skattedeklaration. 1RSV Rapport 1993:8 Mervärdesbeskattningen i ett EG-perspektiv s. 81. 2Hemställan från och AB Fi2009/3145. kan konstateras att det vid en jämförelse av Svenskt Näringslivs kartläggning och utredningens kartläggning framstår som att fler medlemsstater har infört redovisning i skattedeklaration eller åtminstone breddat tillämpningsområdet för denna hantering . 4Utredningens förslag: blir beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera och utvärdera en förändrad hantering av mervärdesskatt vid import som innebär att mervärdesskatten ska redovisas i skattedeklaration i stället för som i tulldeklaration. Utredningens förslag är att blir ny beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import, vilket innebär att mervärdesskatt vid import (såväl ingående som utgående) kommer att redovisas i skattedeklaration. Utredningen gör bedömningen att redovisning i skattedeklaration (i enlighet med utredningens för- slag i detta kapitel) innebär många fördelar, framförallt för berörda importörer, och att detta därför bör genomföras. Enligt kommittédirektiven är det angeläget att utredningens för- slag inte leder till att kontrollmöjligheterna försämras. För att inte försämra kontrollen och för att inte öka den administrativa bördan för importörer eller myndigheter, begränsas förslaget till att endast avse importörer som är registrerade till mervärdesskatt i . Övriga importörer redovisar således även fortsättningsvis skatten till . 4.1Skatteverket blir beskattningsmyndighet för importörer som är registrerade till mervärdesskatt i Utredningens förslag: Om importören är registrerad till mer- värdesskatt i så ska vara beskattnings- myndighet för mervärdesskatt vid import. Med importör avses deklaranten eller, om deklaranten är ett ombud, ombudets huvud- man dvs. den för vars räkning ombudet handlar. Importören ska vara registrerad till mervärdesskatt senast då fattar ett tulltaxeringsbeslut för den aktuella importen. Skälen för utredningens förslag: Utredningen har analyserat och utvärderat förslaget att mervärdesskatt vid import ska redovisas i skattedeklaration och kommit fram till att den bästa lösningen är att både fastställande och uppbörd flyttas över till , dvs. att blir beskattningsmyndighet för mervärdes- skatt vid import. Förslaget bör dock endast omfatta importörer som är registrerade till mervärdesskatt i . Under dessa förut- sättningar skulle utredningens förslag innebära en positiv likviditets- effekt för berörda företag, vilket minskar deras upplåningsbehov. För importföretagen som kollektiv skulle de årliga räntekostnaderna minska med uppskattningsvis (se närmare kapitel 13). Förslaget leder också till en viss minskning av den admin- istrativa bördan för berörda företag. Denna effekt bedöms dock som liten i förhållande till likviditets- och ränteeffekterna, men det är fortfarande en förbättring jämfört med . Minskad administrativ börda är till fördel för alla företag. Det kan t.ex. vara gynnsamt för ett företag som inte har tillgång till egen skattekompetens att endast behöva vända sig till en myndighet för frågor om mervärdesskatt. Det är dock svårt att närmare beräkna storleken av denna effekt (se vidare kapitel 13). Utredningen gör också bedömningen att förslaget kan ha positiva effekter på konkurrensen även om det är svårt att beräkna och uppskatta storleken på dessa effekter (se vidare kapitel 13). lämnade och AB en hemställan till regeringen. Där anfördes ett antal liknande skäl för att införa redovisning av mervärdesskatt vid import i skattedeklaration. Det skulle innebära en likviditetsförbättring för såväl små som stora SOU 2013:1 Utredningens förslag: blir beskattningsmyndighet för mervärdesskatt företag, en förenklad administration vid import, en likabehandling av import jämfört med införsel av varor från andra EU-länder samt en förbättrad konkurrenssituation för svenska företag. En sådan förändring skulle också, enligt hemställan, öka attraktions- kraft som etableringsland för företag utanför EU. Nackdelen med utredningens förslag är att det uppkommer en viss likviditetsförsämring för staten, vilket ger upphov till en räntekostnad. (Staten kan emellertid normalt låna pengar till en lägre ränta än företagen, varför statens räntekostnader bedöms bli lägre än företagens räntekostnader om utredningens förslag genomförs.) Utredningen bedömer att denna kostnad utgör den viktigaste negativa kon- sekvensen. Därutöver kommer genomförandet av förslaget att inne- bära omställningskostnader för myndigheterna (se vidare kapitel 13). Förslaget innebär också förändringar av kontrollen av mervärdes- skatt vid import. Givet att det av utredningen föreslagna informa- tionsutbytet genomförs anser dock utredningen att erhåller tillräckligt underlag för att kunna genomföra kontroller. Sedan får det förutsättas att använder informationen från samt utformar och genomför de kontrollåtgärder som verket finner lämpliga avseende mervärdesskatt vid import. Förslaget bör därför – under dessa förutsättningar – inte påverka uppbörden negativt (se närmare avsnitt 6.3, kapitel 7 och avsnitt 8.3). Utöver vissa möjligheter att kontrollera uppbörden (regler om kredittillstånd m.m.) så har utredningen inte funnit att det innebär några större fördelar att behålla det befintliga systemet. Det faktum att skatten i fråga är avdragsgill minskar också nyttan av att behålla regler om t.ex. kredittillstånd eller krav på säkerheter för mer- värdesskatt. Ur ett företagarperspektiv kan det också anses vara en fördel att inte behöva ställa säkerhet för mervärdesskatt vid import. Sammantaget anser utredningen att fördelarna med förslaget, framförallt för företagen, överväger nackdelarna. Utredningen anser att fördelarna är så pass stora att utredningens förslag, som beskrivs i detta kapitel, bör genomföras. 1 Hemställan från och AB Fi2009/3145. Ett mera enhetligt system är den myndighet som är ansvarig för tullfrågor, vilket bland annat innebär gränskontroll samt fastställande och uppbörd av tull.2 är ansvarigt för skatter och avgifter och är beskattningsmyndighet för all mervärdesskatt förutom mer- värdesskatt vid import där är beskattningsmyndighet. fastställde och redovisade av de skatter som totalt betalades i Sverige.3 Med som beskattningsmyndighet för mervärdes- skatt vid import (då importören är registrerad till mervärdesskatt i ) blir myndigheternas respektive ansvarsområden mera renodlade jämfört med när uppbär skatten medan återbetalningen hanteras av . Som beskattnings- myndighet får ett helhetsansvar för mervärdesskatt (som redovisas av mervärdesskatteregistrerade importörer) och systemet blir mera enhetligt. Det är också en fördel om den myndighet som är ansvarig för skatt och som redan innehar kompetens på hela skatteområdet även hanterar mervärdesskatt vid import. Utredningen anser att om förslaget genomförs så skulle samlade kompetens på skatteområdet utnyttjas bättre än . hanterar avdraget för ingående mervärdesskatt vid import, undantaget för bikostnader i 3 kap. 32 § ML samt undan- taget i 3 kap. 30 § andra stycket ML. (Vad gäller tillämpningen av lagen 1994:1551 om frihet från skatt vid import, m.m. kan det dock finnas behov av ytterligare kompetens.) Om utredningens förslag genomförs blir ett regelverk tillämpligt för de som redovisar i skattedeklaration (dvs. skatt som redovisas av mervärdesskatteregistrerade importörer) vilket bör underlätta för de skattskyldiga t.ex. vad gäller frågan om i vilken redovisningsperiod som mervärdesskatt vid import ska redovisas. Ett regelverk innebär också att reglerna om skattetillägg, i stället för tulltillägg, blir till- ämpliga, vilket kan vara en fördel sett ur företagens perspektiv. Sammanfattningsvis kommer samma förfaranderegler, samma straffrättsliga regler etc. att gälla för all mervärdesskatt (dvs. 2Enligt 1 § förordningen (2007:782) med instruktion för ska verket dels fastställa och ta ut tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas, dels övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs. 3Årsredovisning för 2011, s. 60. Resterande redovisas till andra myndigheter och består bl.a. av mervärdesskatt vid import samt fordons- och stämpelskatt. SOU 2013:1 Utredningens förslag: blir beskattningsmyndighet för mervärdesskatt mervärdesskatt vid import) som redovisas av företag som är registrerade till mervärdesskatt i . Detta borde också minska den administrativa bördan något för företagen. (Se även kapitel 13.) Vidare kommer en myndighet () att ansvara för information och service för i princip all mervärdesskatt, vilket kan antas vara till fördel för den som är registrerad till mervärdesskatt. Dessa skattskyldiga redovisar även annan mervärdesskatt till och får då en myndighet att vända sig till i sådana frågor. I de fallen där det verkar lämpligt bör och också kunna samverka kring t.ex. information om mervärdesskatt vid import. kommer också att få en bättre överblick av redovis- ningen, både vad gäller mervärdesskatt vid import och annan mer- värdesskatt som redovisas av de som är registrerade till mervärdes- skatt. innehåller skattedeklarationen inte någon uppgift om den utgående mervärdesskatten vid import, men om utredningens för- slag genomförs så kommer både ut- och ingående mervärdesskatt vid import att redovisas i skattedeklarationen. Om samtliga företag som är registrerade till mervärdesskatt redovisar all sådan skatt i skattedeklarationen får en bättre överblick av all den mervärdesskatt som redovisas och en helhetsbild av företagens verk- samhet, vilket är en fördel ur kontrollsynpunkt. Vidare bör det av utredningen föreslagna informationsutbytet också omfatta de importer där redovisningen av mervärdesskatten även fortsättningsvis sker till Tullverket.4 Sammantaget kan detta antas ge bättre förutsättningar för kontroller. gäller SFL för all skatt, dock inte skatt som tas ut enligt tullagen (2 kap. 1 § 4 SFL). Att tullagen gäller för skatt som ska betalas till framgår också av 22 kap. 1 § ML. Av 5 kap. 11 § tullagen följer att mervärdesskatt som ska betalas med anledning av import eller införsel ska fastställas och betalas enligt det förfarande som gäller för tull om inte annat föreskrivits. Utred- ningen föreslår att den paragrafen kompletteras med nya stycken där det anges under vilka förutsättningar ska vara beskattningsmyndighet i stället för . 4 Det kan t.ex. förekomma att en privatperson importerar varor i en sådan omfattning att det kan ifrågasättas om inte verksamheten är yrkesmässig. Endast importörer som är registrerade till mervärdesskatt i redovisar mervärdesskatt vid import i skattedeklaration Utredningens förslag innebär att både in- och utgående mervärdes- skatt vid import kommer att redovisas i samma skattedeklaration. För den som har rätt att återfå hela skatten blir det ett noll- summespel, dvs. ut- och ingående skatt tar ut varandra. För de som saknar avdragsrätt, framförallt privatpersoner och näringsidkare som bedriver fullt ut undantagen verksamhet5, ska mervärdesskatten tvärtom utgöra en kostnad. Det gemensamma systemet för mer- värdesskatt är uppbyggt på så sätt att kostnaden för skatten ska bäras av slutkonsumenterna, men inte belasta näringsidkare som bedriver skattepliktig verksamhet. Om alla skulle redovisa mervärdesskatt vid import i skattedeklaration skulle det innebära en kredit med att betala skatten även för den som ska bära kostnaden för densamma. Det finns , med några få undantag6, inte någon motsvarande möjlighet för privatpersoner att erhålla en kredit med mervärdesskatten vid varu- inköp inom landet eller från andra EU-länder. Privatpersoner kan inte heller köpa tjänster utan att först betala mervärdesskatten. Däremot förekommer det att näringsidkare – oavsett om de bedriver skattepliktig verksamhet eller inte – ska tillämpa förvärvsbeskattning vid köp av varor och tjänster från andra EU-länder.7 Utredningen anser att det är uppenbart att redovisning i skatte- deklaration för privatpersoner skulle öka risken för skatteundan- dragande vid import jämfört med vad som är fallet . Dessutom skulle alla som inte redan är registrerade till mervärdesskatt och som gör en import bli tvungna att lämna en särskild skatte- deklaration. Därigenom skulle den administrativa bördan öka både för de skattskyldiga och för som skulle få ta emot ett antal nya skattedeklarationer från en grupp som inte är registrerad till mervärdesskatt. För de som saknar avdragsrätt har mervärdesskatt vid import stora likheter med tull. Båda utgör en kostnad vid import som inte är avdragsgill. Utredningen anser därför att denna grupp inte har 5I denna grupp ingår även andra juridiska personer (än näringsidkare), t.ex. ideella föreningar och offentliga organ som antingen inte bedriver yrkesmässig verksamhet eller som bedriver undantagen verksamhet. 6Den som är skattskyldig endast på grund av unionsinterna förvärv av nya transportmedel ska redovisa skatten i en särskild skattedeklaration (26 kap. 7 § andra stycket SFL). 7Förvärvsbeskattning tillämpas även på vissa omsättningar inom landet, t.ex. s.k. omvänd skattskyldighet för byggtjänster. SOU 2013:1 Utredningens förslag: blir beskattningsmyndighet för mervärdesskatt något berättigat intresse av att erhålla en kredit med betalning av mervärdesskatten. Vidare utgör fastställandet av mervärdesskatt vid import, enligt uppgifter från , inte något större merarbete jämfört med det som ändå utförs i samband med fastställande och uppbörd av tull. Det kommer därför inte att ta särskilt mycket av resurser i anspråk om även i fortsättningen fastställer mervärdesskatten för de som inte är registrerade till sådan skatt. Denna grupp redovisar också endast en mindre andel av den totala mervärdesskatten vid import. Enligt uppgifter från (se tabell 4.1 och avsnitt 13.1) redovisade importörer som inte är regi- strerade till mervärdesskatt av den totala mervärdes- skatten vid import . Det har inte gått att få fram siffror om hur stor del av den utgående mervärdesskatten som det yrkas avdrag för, detta eftersom ingående mervärdesskatt vid import inte särredovisas i skattedeklarationen. Om man därför antar att det endast är ovan nämnda icke registrerade importörer som inte drar av skatten så innebär detta att av den totala skatten vid import inte dras av.8 Med andra ord är av mervärdesskatten vid import avdragsgill. För en närmare redogörelse för beloppen i tabellen se fotnot 1 till avsnitt 13.1 (under rubriken för företagen). 8 Därutöver finns det skattskyldiga som bedriver blandad verksamhet och som importerar utan att (hela eller delar av) skatten är avdragsgill. Som ett exempel kan nämnas kommersiella aktörer inom sjukvård, omsorg eller utbildning vars verksamhet innefattar en skattepliktig del. Det har dock inte framkommit annat än att skatt hänförlig till blandad verksamhet endast utgör en ringa andel av den totala mervärdesskatten hänförlig till import. Detsamma gäller för de som importerar varor för vilka avdragsförbud råder. Källa: och för . Ju fler som redovisar mervärdesskatt vid import till , desto mer enhetligt blir givetvis systemet. Utredningen anser dock att det är lämpligast att göra en uppdelning som i stora drag innebär att förblir beskattningsmyndighet för slutkonsumenter för vilka tull och mervärdesskatt är en kostnad, medan blir beskattningsmyndighet för de som har avdragsrätt för skatten. I praktiken bör den grupp som ska redovisa mervärdesskatt vid import i skattedeklaration begränsas till de som är registrerade till mervärdesskatt i . Därigenom kan både och identifiera dem genom att kontrollera mot befintliga uppgifter i register. Ett alternativ vore att den skattskyldige t.ex. i tulldeklarationen intygade att avdragsrätt föreligger men ett sådant intygande skulle vara mycket svårare att kontrollera. Den föreslagna avgränsningen innebär att även de som t.ex. bedriver blandad verksamhet eller som är skattskyldiga endast på grund av förvärv från andra EU-länder10 kommer att redovisa i skatte- deklaration. Detta trots att avdragsrätten för sådan verksamhet är 9En fysisk person med skyddad identitet. 10Jämför 2 a kap. 3 § andra stycket 2 ML. En näringsidkare som bedriver en undantagen verksamhet (eller juridiska personer som inte är näringsidkare), t.ex. en tandläkare, kan bli skattskyldig för unionsinterna förvärv och därmed skyldig att registrera sig till mervärdesskatt om förvärven överstiger ett visst tröskelvärde (f.n. ). SOU 2013:1 Utredningens förslag: blir beskattningsmyndighet för mervärdesskatt Detsamma gäller den som är registrerad till mervärdesskatt men som importerar varor för vilka det i vissa fall råder avdrags- förbud, t.ex. personbilar.11 Även om uppdelningen därigenom inte exakt motsvarar avdragsrätten så anser utredningen att fördelarna med en enkel och tydlig avgränsning baserad på registrering till mervärdesskatt överväger. Förslaget innebär att olika förfaranderegler kommer att gälla för de som importerar beroende på vilken myndighet som är beskatt- ningsmyndighet, t.ex. vad gäller skatte- och tulltillägg samt ompröv- ningsfrister. Utredningen anser dock att nackdelarna med att låta t.ex. privatpersoner redovisa i skattedeklaration utesluter en lösning där samtliga importer redovisas i skattedeklaration till . Vidare har de som saknar avdragsrätt knappast samma intresse som de som är registrerade till mervärdesskatt (vilka även redovisar annan mervärdesskatt till ) av enhetliga förfaranderegler för all mervärdesskatt eller av att reglerna om skattetillägg blir tillämpliga i stället för tulltillägg. Registrering till mervärdesskatt ska föreligga senast då fattar ett tulltaxeringsbeslut för den aktuella importen. har tillgång till den informa- tion som behövs för att avgöra vem som ska vara beskattnings- myndighet och efter denna tidpunkt godtas inte heller några ändringar av tulldeklarationen. Vidare torde det vara enkelt att i efterhand fastställa om någon varit registrerad . Sammanfattningsvis anser utredningen att kontrollaspekter och administrativ börda utgör tungt vägande skäl för att begränsa möj- ligheten att redovisa mervärdesskatt vid import i skattedeklaration till de som är registrerade till mervärdesskatt i . Övriga bör även i fortsättningen redovisa mervärdesskatten till . Utredningen föreslår att 5 kap. 11 § tullagen kompletteras med bestämmelser där detta framgår.