sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — Det första steget omfattade bland annat informationskonfe- renser riktade till huvudmän och representanter från varje skola med årskurs 3, i första hand rektorer eller motsvarande. Det andra steget innebar två på varandra följande konferensdagar riktade till i första hand implementeringsansvariga3, kompletterat med en webb- plats med information, diskussionsforum, material och filmer. Skolhuvudmännen hade ansvar för steg 3 som avsåg lokala och in- dividuella behov av kompetensutveckling. bidrog dock med tre kompetensutvecklingspaket på myndighetens webbplats, utarbetade i samarbete med några lärosäten. Ytterligare ett stödmaterial om bedömning i ämnena matematik, svenska och svenska som andraspråk togs fram inför proven . Uppföljning och utvärdering av implementeringsinsatserna Enligt en extern utvärdering4 var de berörda positiva till den infor- mation gav överlag och till modellen för implemente- ring. En tydligare styrning och formalisering av rollen som imple- menteringsansvarig efterfrågades dock. Den roll som de implemen- teringsansvariga hade getts var dock en konsekvens av ett medvetet val av att inte styra den lokala implementeringen. De implementeringsansvariga uppskattade särskilt att bi- drog till att de fick en gemensam tolkningsram att arbeta utifrån. Nästan alla implementeringsansvariga kände att de hade tillräck- lig kompetens för uppgiften. Utvecklingsledare var särskilt trygga i rollen. På fristående skolor saknas normalt rollen som utvecklings- ledare, vilket gör att den ansvarige oftast var en rektor eller lärare. Brist på tid var slutligen en faktor som angavs som hinder för den lokala implementeringen. 2007:02486 Redovisning av uppdrag (U2007/4558/S) angående mål och nationella prov i årskurs 3. 3Implementeringsansvariga utsågs på uppmaning av kommuner och fristående huvudmän för att stödja lärare vid införandet. 4Nordesjö, (2009), som resurs. Utvärdering av steg 2 i implementeringen av mål och nationella prov i årskurs 3. 10.2.2Uppdrag att implementera beslutade och planerade reformer m.m. fick regeringens uppdrag5 att –2012 implementera beslutade och planerade reformer m.m. i alla skolformer. Uppdraget avsåg bland annat implementeringen av den nya skollagen samt av reformerade kursplaner, kunskapskrav inom och motsvarande skolformer samt av den nya betygsskalan. har senare fått i uppdrag att även fortsätta att implementera beslutade reformer i skolväsendet6. insatser målgruppsanpassades utifrån vem som be- hövde vilken information när för att en förändring i kommunen och skolan skulle kunna genomföras7. Enligt årsredo- visningar , 2011 och 2012 har insatserna avsett framtagande av nya styrdokument, genomförande av konferensserier samt pro- duktion av en mängd skriftligt material, filmer och andra stöd- material utformade med syfte att användas interaktivt. Under hela den aktuella perioden har arbetat med att ta fram nya styrdokument som bidragit till implementeringen av reformerna. Arbetet med att revidera allmänna råd i förhållande till den nya skollagen och de nya styrdokumenten har varit omfattande och pågår fortfarande. Verket har också publicerat juridiska väg- ledningar inom områden där författningarna visat sig vara svåra att tolka eller där det funnits önskemål om ytterligare information. För de obligatoriska skolformerna har dessutom ut- arbetat ett nytt allmänt råd om planering och genomförande av undervisningen8. Rådet med kommentarer handlar om hur de olika regleringar som trädde i kraft bör hanteras i den pedagogiska praktiken. Materialet behandlar de fem centrala områ- dena för en strukturerad undervisning – planering, genomförande, kunskapsbedömning och betygssättning, uppföljning samt doku- mentation. genomfördes ett stort antal konferenser som inledningsvis riktades till företrädare för de kommunala, enskilda och statliga huvudmännen. Vid dessa gavs en samlad bild av hela 5U2010/259/S Uppdrag till om implementering av skolreformer. 6U2012/7265/S, U2012/6996/(delvis) Regleringsbrev för avseende sta- tens skolverk. 61-2010:83, Redovisning av uppdrag till avseende imple- mentering av skolreformer m.m. 8Skolverkets Allmänna råd (2011), Planering och genomförande av undervisningen – för , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Tyngdpunkten låg på den nya skollagen (2010:800). Därpå riktades konferenser till rektorer och vissa lärare. Kursplane- konferenser riktades till nyckelpersoner utsedda av huvudmännen för för att fungera som resurser i den lokala imple- menteringen. För sameskolan respektive specialskolan genomför- des särskilda insatser. Totalt deltog cirka 14 300 personer i konfe- renserna för . Ungefär 5 100 personer deltog i motsva- rande konferenser för grundsärskolan, där lärare fick möjlighet att delta vid konferenserna. Konferenserna kompletterades med bro- schyrer och även filmat material som lades ut på webb- plats. har därutöver finansierat kompetensutvecklings- insatser för en ökad förståelse för reformerna som genomförts ge- nom vissa regionala utvecklingscentra (RUC). I programmet för lärare deltog cirka 1 500 och i programmet för rektorer cirka 900 personer . I syfte att ge spridning åt de nya läroplanerna, kursplanerna och kunskapskraven distribuerade tryckta sam- lade läroplaner till samtliga lärare inom , grundsärsko- lan, sameskolan och specialskolan. Kommentarmaterial i varje ämne och diskussionsunderlag distribuerades och lades ut på webbplats. Filmer med kommentarer till varje ämne av experter och lärare kompletterar styrdokumenten. Grundsärskolan fick ett kom- binerat kommentar- och diskussionsunderlag. har vidare genomfört informations- och kompetens- utvecklingsinsatser med anledning av införandet av betyg från års- kurs 6 , riktade till rektorn och en person som rektorn utsett. Syftet var att stödja rektorn i det lokala arbetet med att förbereda sig för den nya arbetsuppgiften. har även i detta sammanhang använt sig av andra stödmaterial, till exempel skrifter, filmer och nyhetsblad. Dessutom har verket tagit fram ett ramprogram för en kurs i bedömning och betygssättning som genomförts av knappt tjugotal lärosäten (RUC). har i samverkan med Kommu- ner och Landsting (SKL) genomfört träffar med tolv regioner. Seminarier har hållits med förvaltningschefer och i vissa fall politi- ker för att implementera och diskutera bland annat den nya skolla- gen. Diskussionerna har främst gällt systematiskt kvalitetsarbete, betygssättning i årskurs 6, lärarlegitimation och kompetensutveck- ling samt gymnasiereformen. På motsvarande sätt har två konfe- renser hållits i samarbete med . Av regleringsbrevet framgår att bland annat ska genomföra fortbildningsinsatser med anledning av införandet av betyg i årskurs 6, utarbeta olika former av stödmaterial för att underlätta lärarnas betygssättning enligt den nya betygsskalan samt fortsätta att implementera beslutade reformer inom skolväsendet. Det senare uppdraget avser bland annat reformerade kursplaner och kunskapskrav i och motsvarande skolformer, den nya betygsskalan samt den nya skollagen. Uppföljning och utvärdering av implementeringsinsatserna Av en uppföljning av informationsinsatser i samband med implementeringen av skollagen9 framgår att de allra flesta av konferensdeltagarna var mycket nöjda med föreläsningarna och med informationen på . Majoriteten menade att lyckats väl med förankringen av den nya skollagen och intentionerna bakom denna. Webbplatsen har använts flitigt. Politiker var dock något mindre nöjda med föreläsningarna och med information. hade de i mindre utsträck- ning än andra grupper använt webbplatsen för att informera sig. En tredjedel uppgav att de inte använt den alls. Nämndledamöter från mindre kommuner tenderade dock att bedöma insatser som ett stort stöd. Intressant är att ledamöter från kommuner med meritvärden under 205 var mindre benägna att bedöma insatserna som ett stort stöd än de med meritpoäng över 205. Enligt upp- följningen finns också anledning att misstänka att det finns en politisk-ideologisk dimension inte bara i mottagandet av skollagen, utan även i mottagandet av information om skollagen. Det absoluta flertalet av deltagarna, oavsett funktion, ansåg en- ligt uppföljningen att ytterligare insatser behöver göras framöver. Det var dock vanligt att man ansåg att det är en annan målgrupp än den egna som behöver informeras mer. Åtskilliga lyfte även fram vikten av att utvärdera om det faktiskt händer något i kommu- nerna, både från statligt och kommunalt håll. Man efterfrågade även en ambitionsnivåhöjning när det gäller behandling av kvalitetsarbete och dokumentation. En minoritet riktade kritik mot insatser, bland annat om att informationen inte 9 , m.fl. (2012) Att bygga om en rondell i rusningstrafik? Uppföljning av informationsinsatser vid implementeringen av skollagen. gick att läsa, att den kom , att det var mycket och att informationsinsatserna borde vara mer lokalt förankrade. Skolinspektionen tillskrevs en stödjande roll och åtnjöt överlag stort förtroende från en majoritet av nämndledamöterna. Enligt en utvärdering av stöd i samband med imple- menteringen av den nya läroplanen (Lgr11)10 var majori- teten av huvudmännen nöjda eller mycket nöjda med stöd. Utvärderarnas helhetsintryck var att stöd till huvudmännen hade fungerat väl. hade exempelvis lyck- ats väl med att informera om ansvarsfördelningen mellan Skolver- ket–huvudman–skola. Konstruktionen med nyckelpersoner hade accepterats av de flesta huvudmän. hade också produ- cerat stödmaterial som var tillgängligt i olika former. Enstaka kri- tiska kommentarer gällde bland annat att stödmaterial inte kommit eller gått att redigera för lokalt bruk samt inte tillräckligt be- handlat visst innehåll, som exempelvis betyg och information till föräldrar. Det pekades också på att särskilda målgrupper som per- sonal inom elevhälsa, fritidshem och och andra fri- stående skolor behöver anpassat stödmaterial. Enligt visar de enkätsvar som deltagarna lämnat i samband med kursplanekonferenserna att deltagarna till övervä- gande del varit positiva till konferenserna och då särskilt innehållet om kursplaner och kunskapskrav. Fortsatt utvärdering av implementeringen av Lgr11 ska rappor- teras av i årsredovisningen . Den bild utredningen fått av de implementeringsinsatser som Skol- verket genomfört så här långt överensstämmer i stort med den bild som getts i de ovan refererade utvärderingarna. I stort sett samtliga skolchefer vi varit i kontakt med11 menar exempelvis att Skol- verkets insatser för att stödja implementeringen av den nya skol- lagen (2010:800) och Lgr11, inklusive kursplaner, har varit upp- skattade av de verksamma i skolan. Vissa hade dock gärna sett tidi- gare insatser. Det har emellertid även funnits viss kritik vad gäller 10Niklasson, och (2011) Implementering av Lgr11 – Utvärdering av stöd. 11Utredningen har inhämtat synpunkter från ett 30-tal skolchefer via seminarier/möten i grupp, enskilda möten eller skriftligt. de insatser som genomfört , med anledning av införandet av betyg från årskurs 6. Kritiken handlar om att insat- serna kommit sent och att stödet inte varit tillräckligt tydligt, vilket sannolikt har att göra med att kunskapskraven i sig anses svåra att arbeta med. Det största hindret för en lyckad initial implemen- tering har dock enligt utredningens källor inte att göra med Skol- verkets insatser. Det handlar i stället om den upplevda bristen på tid för att lokalt omsätta reformerna i daglig praktik. Flera skolchefer, dock inte alla, betonar i kontakten med utred- ningen betydelsen av att statens insatser för att stödja implemen- teringen inte upphör för . Andra menar att det kommer att behövas nya insatser först om något/och ytterligare några att det är dags att nu låta skolhuvudmännen ta sitt ansvar. 10.3Analys av implementeringen av styrnings- reformerna För att kunna analysera förutsättningarna för att de genomförda styrningsreformerna12 ska få genomslag i skolverksamheten och hur snabbt detta kan komma att ske tar utredningen bland annat utgångspunkt i både den generella kunskapen om implementering av reformer (se avsnitt 2.3) och den forskning som mer specifikt avser implementering av reformer inom skolområdet. När det gäller det senare perspektivet redovisas i bilaga 2 en forsknings- översikt13 som utarbetats på uppdrag av utredningen. I den senare konstateras sammanfattningsvis att den bild som forskningen ger om skolreformers genomslag är mycket komplex, men att läraren är den enskilt viktigaste faktorn vid implemente- ringen av nya reformer. Frågan om genomslag handlar både om huruvida en reform överhuvudtaget får genomslag och, om den får det, hur det tar för den att få det. Enligt forskarna får mindre reformer och lokala försök ett snabbare genomslag, medan större nationella reformer tar och får fler bieffekter. 12Med styrningsreformer avser utredningen här den nya skollagen, Lgr11 med nya kurs- planer, kunskapskrav, mål och nationella prov i årskurs 3, skriftliga omdömen från årskurs 1 och ny betygsskala och betyg från årskurs 6. 13Åsén, om skolreformers genomslag. Se bilaga 2. Forskningsöversikten identifierar flera faktorer som underlättar genomslaget för reformer. Utredningen har här hänfört dessa till två huvudområden: 1.Ett positivt mottagande av reformen. 2.En väl genomförd initial implementering14 där lärare, skolledare och huvudmän involveras. Punkten 1 om mottagandet av reformen avser faktorer som är giv- na när ett politiskt beslut är fattat och ska introduceras i verksam- heten, dvs. under politikformuleringsfasen, före den initiala imple- menteringen. Punkten 2, om den initiala implementeringen, utgör enligt samma modell en del av ett första steg mot en mer fullstän- dig implementering. Hinder som kan försvåra reformers genomslag är enligt forsk- ningsöversikten om styrningen sker top-down, om det finns bris- tande stöd för reformerna bland lärarna, om implementeringsinsat- serna brister, om det finns inre motsättningar och oklarheter inom reformen, om många reformer genomförs eller nära varandra , om det finns starka traditioner som motverkar för- ändring, om det finns en bristande samsyn bland lärarna, om det finns brist på tid att sätta sig in i reformerna, om reformerna innebär en ökad arbetsbörda för lärarna samt om det finns bristande förutsättningar ekonomiskt, tidsmässigt och kompetens- mässigt. Implementeringen analyseras här inte endast med utgångspunkt i de insatser som genomfört och som redovisats ovan, utan i ett vidare perspektiv där även andra aktörer har en påverkan på utfallet. Ett positivt mottagande är enligt forskningsöversikten en viktig förutsättning för att reformer ska få genomslag. Ett sådant motta- gande karaktäriseras av att det finns en bred uppslutning kring reformernas intentioner, reformerna är efterfrågade, och de ligger i linje med en utveckling som redan är på gång. 14 För definition av initial implementering, se avsnitt 2.3. Bred uppslutning kring reformerna Utredningen har genom sina kontakter med verksamma i och kring skolan, i myndigheter och inom forskningen samt med företrädare för lärare och rektorer, uppfattat att Lgr11, inklusive nya kurs- planer, har mottagits väl i skolan och att detta gäller även infö- randet av först mål och senare kunskapskrav för årskurs 3. Det finns också en stor samstämmighet om att lärare har efterfrågat tydligare styrdokument. Det positiva mottagandet kan också ha påverkats av att arbete med kursplanerna har skett i stor öppenhet och dialog15. Dock finns de som menar att de nya kursplanerna har en alltför hög ambition. Synen på andra delar av reformpaketet är inte lika entydigt positiv. Det gäller till exempel kunskapskravens utformning, betyg och nationella prov, liksom vad man ser som en ökad administrativ börda. När det gäller betyg och nationella prov speglas sannolikt de verksammas uppfattning av hur de generellt ser på betyg och nationella prov. Lgr11 med kursplanerna upplevs enligt våra källor som tydligare än de tidigare styrdokumenten och uppfattas som ett stöd för både skolledning och lärare, utan att lärarnas friutrymme för den skull verkar ha inskränkts jämfört med tidigare. Skolchefer och forskare ger exempel på att Lgr11, inklusive kursplaner och kunskapskrav, sätter större fokus på förmågor och formativ bedömning samt att implementeringen har bidragit till bra pedagogiska diskussioner på skolorna. Utredningen har dock fått intrycket att lärarnas fokus vad gäller formativ bedömning är inriktat främst på elevens prestationer, vilket i sig har ett stort värde. Vad gäller den forma- tiva bedömningen av lärarens egna och lärargruppens gemensamma arbete med att utveckla undervisningen återstår fortfarande en hel del utvecklingsarbete. De tveksamheter som redovisats gäller bland annat kunskaps- kraven som upplevs som svåra att använda i praktiken. Det gäller bland annat hur de generella värdeorden ska tolkas samt hur de olika kunskapskraven ska vägas samman till ett betyg. Relationen mellan det centrala innehållet och kunskapskraven upplevs också 15 har i arbetet samrått med ett stort antal organisationer och myndigheter som också fått lämna remissynpunkter på förslagen samt genomfört konferenser med huvudmän och rektorer. Arbetsgrupper och referensgrupper som har arbetat med de olika ämnena har i enlighet med uppdrag bestått av både experter och aktiva lärare. För varje ämne har lärare vid ett tjugotal statistiskt utvalda skolor lämnat synpunkter på utkasten till kursplaner. Dessutom har ett par hundra skolor valt att frivilligt lämna synpunkter. har under hela processen presenterat sitt arbete på webbplats. Det centrala innehållet uppfattas som mycket omfattande och riskerar därför enligt vissa att bli ett smörgås- bord utifrån vilket läraren väljer ett innehåll som hon eller han uppfattar svarar mot kunskapskraven. Risken är således att det är kunskapskraven som blir styrande för lärarens planering, snarare än det centrala innehållet. Positivt är annars det sätt på vilket kun- skapskraven bidrar till diskussioner om bedömning och betygs- sättning. Det framgår av utredningens olika källor att den nya betygs- skalan ännu inte satt sig, vilket måste anses vara väntat. Det fram- går också att lärare som under /13 sätter betyg är särskilt osäkra i sin roll som betygsättare. Med anledning av detta har regeringen gett medel för en omfattande kompetensutveckling riktad till just dessa lärare. Sam- tidig som många lärare är osäkra vid användningen av den nya betygsskalan och kunskapskraven uppfattar lärarna och rektorerna höga krav på precision i betygssättningen från elever och föräldrar samt från Skolinspektionen. I fråga om betyg liksom i fråga om nationella prov speglar utredningens underlag att det finns skilda uppfattningar om värdet eller nyttan av instrumenten. Vad gäller nationella prov är det annars främst mängden prov som verkar oroa de verksamma i sko- lan och det sätt på vilket det stora antalet prov anses påverka förut- sättningarna för att planera och genomföra det pedagogiska arbetet. Slutligen uppges lärarna uppleva att arbetet med att dokumen- tera den pedagogiska planeringen och elevernas prestationer tar . Dessa arbetsuppgifter har något oegentligt kommit att benämnas som administrativa uppgifter. Både skolchefer och fors- kare beskriver hur exempelvis arbetet med individuella utvecklings- planer (IUP), inklusive skriftliga omdömen, uppfattas som en be- lastning av många lärare. Problemet har varit särskilt uttalat för de lärare som undervisar elever i årskurser där även betyg ska sättas. Då har det skriftliga omdömet i den individuella utvecklingsplanen upplevts som ett dubbelarbete. Vad gäller denna fråga har rege- ringen redan aviserat sin avsikt att skollagens krav på skriftlig in- formation ska förändras. Kravet på IUP ska avskaffas helt i års- kurserna 6–9. I årskurserna 1–5 blir IUP kvar, men ska lämnas minst en gång per läsår i stället för minst en gång per termin. Re- geringens avsikt är att ändringarna ska kunna träda i kraft under /14. Till detta har lagts utökade krav på dokumentation som har att göra med elever i behov av särskilt stöd och åtgärder som vidtas med stöd av bestämmelserna om trygghet och studiero (se vidare avsnitt 9.2). Framför allt nya möjligheter att överklaga beslut till har gjort lärare osäkra på vad kravet på dokumentation innebär. Utredningen har även kunnat notera att det lokalt, på skol- eller huvudmannanivå, tagits olika initiativ som styr lärarnas dokumen- tation av den pedagogiska planeringen, med stöd av olika konsulter. Formerna för detta sträcker sig i sin detaljering vissa fall långt utöver vad de allmänna råden om IUP från 200816 uttryckte om pedagogisk planering eller vad de nuvarande allmänna råden om planering och genomförande av undervisningen17 ger an- ledning till. Utredningen kan konstatera att planeringarna i många fall kommit att handla om ganska statiska statistiska system med stöd av excel-ark, snarare än den kvalitativa planering och ut- värdering som de allmänna råden om planering och genomförande av undervisningen indikerar. Även utvärderingarna av insatser för att stödja imple- menteringen av reformerna innehåller uppgifter som pekar på att reformerna generellt tagits emot väl. En utvärdering av stöd för implementering av mål och nationella prov i årskurs 318 visar till exempel att det finns ett stort stöd för de genomförda för- ändringarna. Ingen av de lokalt implementeringsansvariga i fallstu- dierna var negativt inställd till implementeringen, varken ideo- logiskt eller praktiskt. Endast ett fåtal av de implementeringsan- svariga upplevde dessutom ett motstånd bland lärarna, vilket är en indikation på att reformen med mål och nationella prov i årskurs 3 som genomfördes togs emot väl. Fristående skolor var dock mindre positiva än kommunala. I en uppföljning19 av insatser för att stödja imple- menteringen av skollagen konstateras att många rektorer och skol- 16Skolverkets allmänna råd (2008) Den individuella utvecklingsplanen med skriftliga omdö- men. (Dessa allmänna råd har utgått och ersatts av allmänna råd .) 17Skolverkets allmänna råd (2011) Planering och genomförande av undervisningen – för , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. 18Nordesjö, (2009) som resurs. Utvärdering av steg 2 i implementeringen av mål och nationella prov i årskurs 3. 19Holmgren, m.fl. (2012) Att bygga om en rondell i rusningstrafik? Uppföljning av informationsinsatser vid implementeringen av skollagen. chefer och i viss mån även nämndordföranden i grunden är positiva till den nya skollagen (2010:800), som man anser är tydligare . Jämförelser görs med Lpo 94, vilket tyder på att man inte endast uttalar sig om skollagen, utan även om Lgr11. Det finns vissa kritiska röster som bland annat pekar på en juridifiering av skolan. Större delen av den kritik som lyfts fram gäller dock den övergripande relationen mellan stat, kommun och skola, något vi återkommer till. Av en utvärdering av insatser för att stödja imple- menteringen av Lgr1120 framgår att det finns ett stort intresse och engagemang hos lärare och rektorer inför Lgr11. Uppfattningen är att det har behövts tydligare styrdokument. Med reformerna finns enligt utvärderingen en utvecklingsmöjlighet som kan leda till kva- litetsförbättring. Personalen kan få en ny syn på sitt uppdrag, med nya perspektiv på lärande och en ökad medvetenhet i alla led. Sammantaget konstaterar utredningen att den nya skollagen, Lgr11 med nya kursplaner, kunskapskrav, mål och sedermera kunskaps- krav för årskurs 3, nationella prov i årskurs 3, skriftliga omdömen som får vara betygsliknande från årskurs 1 samt ny betygsskala och betyg från årskurs 6 är förändringar som i huvudsak mottagits väl och som i väsentliga delar varit efterfrågade, vilket talar för att implementeringen underlättas. Omfattande reformer – men inget paradigmskifte Det finns bland utredningens källor, bland annat forskare och skol- chefer, skilda bedömningar av hur genomgripande de genomförda reformerna är.