sou · H1B359 · 2013-08-30 00:00:00 — Som nämnts får man göra skillnad på om frågan om att återkalla ett tillstånd uppkommit på grund av omständigheter som var kända redan när tillståndet gavs, fast riskerna då inte bedömdes som oacceptabla, eller till följd av nytillkomna eller nyupptäckta risker som inte var föremål för prövning vid tillståndsgivningen. Ersättningsreglerna i de numera upphävda villkorslagen och lagen om kärnkraftens avveckling förefaller ha byggt på tanken att om en omvärdering av riskerna med en viss verksamhet resulterar i nya villkor och därigenom ingriper i redan meddelade tillstånd, bör tillståndshavaren ha rätt till ersättning. Den enskilde tillståndshavaren har här förlitat sig på den riskbedömning som gjordes då tillståndet meddelades. Handlar det däremot om upptäckten av nya risker som inte var föremål för bedömning då tillståndet meddelades kan tillståndshavaren inte på grund av tillståndet ha haft anledning att utgå ifrån att sådana risker inte skulle komma att påverka verksamheten.24 En liknande tanke kommer till uttryck i plan- och bygglagens ersättningsbestämmelser i fråga om upphävda eller ändrade detaljplaner. Upphävs eller ändras en detaljplan före genomförandetidens utgång lämnas ersättning för den skada som fastighetsägare orsakas på grund av ändringen. Upphävs eller ändras en detaljplan efter genomförandetidens utgång lämnas däremot inte ersättning. Före genomförandetidens utgång kan fastighetsägaren sägas kunna grunda legitima förväntningar om en viss markanvändning på detaljplanen, men däremot inte efter. m.fl., (. 2012 Zeteo) kommentaren till 24 kap. 3 §. 22Se avsnitt 4.2.4. 23Se avsnitt 4.2.2. 24Se avsnitt 4.3.4. Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? Resonemanget är i princip detsamma som i fråga om hänsynsreglerna och lagenlighetsprincipens tillämpning vid tillståndspliktig verksamhet. Som tidigare nämnts omfattar ett tillstånds rättskraft endast frågor som behandlas i tillståndet. I fråga om sådant som inte har varit föremål för tillståndsprövningen kan verksamhetsutövaren på grund av tillståndet inte ha några legitima förväntningar. Som nämnts ovan är det med hänsyn till försiktighetsprincipen och principen om förorenarens betalningsansvar inte orimligt att kräva av den som bedriver en verksamhet som kan medföra fara för andras liv, hälsa eller säkerhet att han eller hon ser till att hålla sig uppdaterad på ny forskning och nya rön inom verksamhetsområdet så att verksamheten löpande kan anpassas därefter. På samma sätt ligger det på verksamhetsutövaren att göra en noggrann analys av de konsekvenser en verksamhet kan orsaka i samband med att tillståndet söks. Detta kommer framförallt till uttryck genom kunskapskravet i 2 kap. 2 § , i regler om miljökonsekvensbeskrivning och i de processrättsliga reglerna om innehållet i ansökningshandlingarna i tillståndsärenden, t.ex. 22 kap. 1 § och 5 c § lagen om kärnteknisk verksamhet. Det är därför, rent principiellt sett, inte orimligt att en verksamhetsutövare bär kostnaderna för att ett tillstånd ändras eller förenas med nya villkor på grund av att verksamheten orsakar olägenheter av väsentlig betydelse som inte förutsågs vid tillståndsgivningen. 6.3.4Bör bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket 3 förenas med en rätt till ersättning? Bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket 3 har följande lydelse. får helt eller delvis återkalla tillstånd, dispens eller godkännande som meddelats enligt balken, eller enligt föreskrifter med stöd av balken, och förbjuda fortsatt verksamhet om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten eller åtgärden tilläts. Bestämmelsen bör uteslutande vara tillämplig på fall av det slag som innebär att nya risker uppkommit som inte var föremål för pröv- Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? ning då tillståndet meddelades. Detta torde ligga i formuleringen inte förutsågs när verksamheten eller åtgärden tilläts. I övriga fall, dvs. då det blir aktuellt att revidera ett tillstånd på grund av att vissa risker omvärderats bör tillståndets rättskraft hindra att så sker. Det vanliga tillvägagångssättet borde i dessa fall i stället vara att de nya kraven införs då tillståndstiden löpt ut eller att de skärpta kraven genomförs med stöd av ny lag eller nya föreskrifter och att befintliga tillstånd hanteras inom ramen för normgivningen. I det första fallet kan verksamhetsutövaren förlita sig på tillståndet. I det andra fallet finns det alltid en möjlighet för lagstiftaren att överväga frågor om ersättning, övergångsbestämmelser eller liknande i det specifika fallet. Ett exempel på en dylik hantering utgör lagen om kärnkraftens avveckling och villkorslagen. Med hänsyn till ovanstående får den omständigheten att bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket 3 inte är kopplad till någon rätt till ersättning även i detta avseende sägas överensstämma med rådande principer för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Med detta är dock inte sagt att en tillämpning av bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket 3 i det enskilda fallet inte kan medföra betydande förluster för den enskilde. I dessa fall skulle en rätt till ersättning av billighetsskäl i och för sig kunna vara motiverad. Mot bakgrund av rådande principer, främst principen om förorenarens betalningsansvar, lagenlighetsprincipen och hänsynsreglernas räckvidd,25 måste en sådan rätt till ersättning dock ta sikte på ett litet fåtal fall med exceptionella omständigheter. Att på förhand peka ut vilka dessa fall är, eller på ett tydligt sätt ringa in vilka omständigheter som ska föreligga, låter sig inte göras. Bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket 3 omfattar i princip alla typer av verksamheter som kan komma att träffas av reglerna i och underliggande förordningar och föreskrifter. För att avgöra om ett ingrepp enligt bestämmelsen bör medföra en rätt till ersättning måste samtliga omständigheter i det enskilda fallet vägas in; verksamhetens art och omfattning, den enskildes möjligheter att förutse och förebygga de omständigheter som leder till ingreppet, om verksamheten är samhällsnyttig, samhällsekonomiska aspekter m.m.26 25Se vidare ovan under detta avsnitt samt avsnitten 4.3.2.4 och 6.1. 26Se vidare angående de omständigheter som är styrande för ersättningsrätten, avsnitt 4.4. Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? För att fånga upp dessa fall, som enligt utredningens bedömning kan identifieras först när de uppkommer, måste en eventuell ersättningsregel knuten till 24 kap. 3 § första stycket 3 bli mycket generell. Som har framhållits i kapitel 5 är en sådan regel inte lämplig av många skäl.27 Det mest ändamålsenliga är därför att innan en åtgärd enligt 24 kap. 3 § vidtas noga beakta de konsekvenser åtgärden kan komma att medföra för den enskilde verksamhetsutövaren. Det förtjänar återigen att framhållas att en åtgärd endast får vidtas när det, efter en proportionalitetsbedömning med beaktande av samtliga omständigheter, framstår som rimligt att den enskilde får stå kostnaderna för ett ingrepp. Skulle det i något fall framstå som orimligt innebär frånvaron av en rätt till ersättning att andra åtgärder i stället får övervägas. Frågan om ersättning vid återkallelse eller ändring av tillstånd bl.a. enligt den nu aktuella bestämmelsen berördes som hastigast i industriutsläppsutredningen.28 Utredningen lämnade inte något förslag till en utökad rätt till ersättning enligt , bl.a. eftersom den ansåg att det skulle kunna framstå som att staten betalade svensk industri för att fullgöra EU-rättsliga förpliktelser, vilket riskerar att strida mot om olagligt statsstöd.29 Slutligen ska nämnas att ett tillstånds rättskraft kan brytas igenom utan att någon rätt till ersättning föreligger på grund av föreskrifter och förbud till skydd för miljö, hälsa och säkerhet som meddelas med stöd av vissa av de bestämmelser som räknas upp i 24 kap. 1 § miljöbalken.30 Detta utgör en viss avvikelse från vad som har sagts ovan. Åtgärder enligt nämnda bestämmelser bör nämligen kunna avse sådana frågor som har prövats inom ramen för tillståndsgivningen. Det bör i dessa fall alltid vara fråga om inskränkningar som behövs för att uppfylla förpliktelser till följd av EU-med- lemskapet eller för att avvärja allvarliga hot mot miljö, hälsa och säkerhet och lagstiftaren har därför ansett att den enskildes legitima förväntningar till följd av tillståndet, i typsituationen, bör stå 27Se framförallt avsnitt 5.1.2. SOU s. 292. 30Här avses åtgärder vidtagna med stöd av 7 kap 20 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 14 och 17 §§ samt 9 § fjärde stycket . Vid åtgärder vidtagna med stöd av 7 kap. 22 § , 2 kap. 10 § och 7 kap. 13–14 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns en rätt till ersättning. Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? tillbaka till förmån för det tungt vägande allmänintresset. Vilka ingrepp som kan bli aktuella i det enskilda fallet måste dock, liksom alltid avgöras av tillämparen efter en proportionalitetsbedömning. En given utgångspunkt vid tillståndsgivning är att den enskilde verksamhetsutövaren ska kunna förlita sig på tillståndet. Ett tillstånds rättskraft omfattar dock endast frågor som behandlas i tillståndet. På områden som inte regleras av tillståndet måste tillståndshavaren följa hänsynsreglerna och andra bestämmelser som var tillämpliga vid tillståndsprövningen. Man får därför göra skillnad mellan det fall då frågan om att återkalla ett tillstånd uppkommit på grund av omständigheter som var kända redan när tillståndet gavs, fast riskerna då inte bedömdes som oacceptabla, och fall då frågan uppkommit till följd av nytillkomna eller nyupptäckta risker som inte var föremål för prövning vid tillståndsgivningen men som, om de hade varit det, hade kunnat föranleda ett avslag på tillståndsansökan. Verksamhetsutövaren ska kunna grunda legitima förväntningar på sådant som har varit föremål för prövning inom ramen för tillståndet och således godkänts av tillståndsmyndigheten. Det är t.ex. inte rimligt att den enskilde får bära kostnaderna för att den allmänna opinionen svängt eller tillståndsmyndigheten missbedömt en risk. I fråga om sådant som inte har varit föremål för tillståndsprövningen kan verksamhetsutövaren däremot inte ha några legitima förväntningar på grund av tillståndet. Mot bakgrund av principen om förorenarens betalningsansvar, försiktighetsprincipen och kunskapskravet är det inte orimligt att kräva att verksamhetsutövaren får stå den ekonomiska risken för att verksamheten orsakar oförutsedda olägenheter eller säkerhetsrisker. Bestämmelserna om återkallelse av tillstånd av andra skäl än verksamhetsutövarens försumlighet i bilaga 2 bör uteslutande vara tillämpliga på fall av det slag som innebär att nya risker uppkommit som inte var föremål för prövning då tillståndet meddelades men som, om de hade varit kända, hade kunnat angripas med stöd av bestämmelser som var tillämpliga vid tillståndsprövningen. I övriga fall, dvs. då det blir aktuellt att revidera ett tillstånd på grund av att vissa risker omvärderats, bör bestämmelserna inte vara Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? De nya kraven får då ställas först när tillståndstiden löpt ut eller genomföras med stöd av ny lag eller nya föreskrifter där frågan om ersättning, övergångsbestämmelser och liknande kan övervägas. Bestämmelserna om återkallelse av tillstånd av andra skäl än verksamhetsutövarens försumlighet i bilaga 2 överensstämmer även i övrigt med rådande principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl. Ersättning lämnas endast i de fall då skälen för återkallelse hänför sig till risker som är betydande men inte utgör en påtaglig fara för hälsa och miljö. Ju farligare verksamhet och ju större risk, desto mer krävs av den enskilde verksamhetsutövaren utan rätt till ersättning. Ett avsteg från den principiella utgångspunkt som redovisats ovan utgörs av bestämmelsen i 24 kap. 1 § . Ett tillstånds rättskraft kan brytas igenom utan att någon rätt till ersättning föreligger med stöd av vissa av de bestämmelser som räknas upp i 24 kap. 1 § första stycket. För de inskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl bör det i de fall ersättning inte lämnas alltid vara fråga om inskränkningar för att uppfylla EU-rättsliga förpliktelser eller avvärja allvarliga hot mot miljö, hälsa eller säkerhet där lagstiftaren har ansett att den enskildes legitima förväntningar till följd av tillståndet, i typsituationen, bör stå tillbaka till förmån för ett tungt vägande allmänintresse. Även om det ur en principiell synvinkel är möjligt att vidta en viss åtgärd måste rimligheten i att vidta åtgärden i det enskilda fallet alltid övervägas av tillämparen. På så sätt kan man undvika att den enskilde verksamhetsutövaren får bära en ekonomisk börda som, mot bakgrund av rådande principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl, framstår som orimlig. Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? 6.4Omprövning av villkor av andra skäl än verksamhetsutövarens försumlighet -En naturlig begränsning för vilka effekter villkorsändringar enligt 6 kap. 4 § minerallagen får medföra bör vara att dessa inte innebär att verksamheten kan bedrivas eller avsevärt försvåras. I annat fall skapas en möjligt att kringgå den ersättningsrätt som är kopplad till en återkallelse av tillståndet. Tillämparen och lagstiftaren bör vara uppmärksamma på detta. -Ersättningsrätten vid omprövning av vattenverksamhet av skäl som anges i 24 kap. 5 § utgör en avvikelse från de gängse principer för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar som framträder i svensk rätt i övrigt. Det bör därför övervägas om rätten till ersättning ska tas bort i dessa fall. I flertalet lagar i bilaga 2 finns en möjlighet att ompröva villkoren av andra skäl än verksamhetsutövarens försumlighet. Ersättning lämnas i regel inte i dessa fall trots att åtgärderna kan leda till betydande konsekvenser för den enskilde. Det kan därför vara värt att titta närmare på om bestämmelserna är utformade i enlighet med de principer som diskuterats i föregående kapitel. Bestämmelserna om omprövning av villkor av andra skäl än verksamhetsutövarens försumlighet i de olika lagarna i bilaga 2 har en tämligen enhetlig utformning. Beroende på de intressen bestämmelserna avser att skydda och vilken verksamhet det är fråga om skiljer de sig dock till viss del från varandra i fråga om under vilka förutsättningar en omprövning kan ske. Bestämmelserna om omprövning av tillstånd till vattenverksamhet skiljer sig i hög grad från övriga och lämnas därför till en början utanför redogörelsen. Enligt 14 § lagen om vissa torvfyndigheter, 4 a § lagen om kontinentalsockeln och 7 § lagen om vissa rörledningar kan nya eller ändrade villkor meddelas om det genom verksamheten har uppkommit en olägenhet av någon betydelse som Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? inte förutsågs när tillståndet meddelades eller om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm i 5 § inte följs. Den myndighet som omprövar tillståndet får inte meddela så ingripande villkor att en verksamhet kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Samma rekvisit uppställs i 6 kap. 4 § minerallagen med den skillnaden att något krav på att de nya villkoren inte får medföra att verksamhet kan bedrivas eller avsevärt försvåras inte uppställs. I den sistnämnda lagen finns det inte heller någon möjlighet att ändra villkoren på grund av att en miljökvalitetsnorm hotas. Detta hänger ihop med att dylika villkor till skydd för miljön i första hand regleras i tillstånd enligt , vilket inte i samma utsträckning är fallet vid verksamheter enligt övriga ovan nämnda lagar.31 Omprövning kan ske enligt 26–27 §§ strålskyddslagen om det behövs med hänsyn till strålskyddet och enligt 8 § lagen om kärnteknisk verksamhet om det behövs med hänsyn till säkerheten. Något krav på att de nya villkoren inte får medföra att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras uppställs inte heller i dessa lagar. Detta bör kunna förklaras med att säkerhetsaspekten är mycket tungt vägande och möjligheten att återkalla ett tillstånd på grund av omvärderade risker är i det närmaste obefintlig.32 24 kap. 5 § medger omprövning av ett tillstånd om det i fråga om miljöfarlig verksamhet förekommer någon sådan omständighet som nämns i första stycket 1–12. får dock inte med stöd av den bestämmelsen meddela så ingripande villkor att verksamheten kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Sådana villkor kan däremot meddelas med stöd av de bestämmelser till skydd för starka miljö-, hälso- eller säkerhetsskäl som nämns i 24 kap. 1 § och som tillåts bryta igenom ett tillstånds rättskraft. I samtliga bestämmelser ovan är möjligheten att vidta åtgärden knuten till betydande hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Som konstaterats i föregående kapitel bör dessa intressen vara som starkast i fråga om lagen om kärnteknisk verksamhet, strålskyddslagen samt vid miljöfarlig verksamhet. 1997/98:90 s. 217. 32Se avsnitt 4.3.4.2. Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? ser inte är kopplade till samma rekvisit som övriga lagar framstår därför som naturligt. Skillnaden i tyngd mellan de miljöskydds-, hälsoskydds- och säkerhetsskäl bestämmelserna avser att skydda har alltså beaktats inom ramen för deras utformning och påverkat vilka rekvisit åtgärdens tillåtlighet kopplats till. I fråga om de lagar där det allmänna intresset av åtgärden gör sig starkare gällande är möjligheten att ompröva ett tillstånd större. Det framstå därför som naturligt att en rätt till ersättning inte finns i något av fallen. 6.4.2Omprövning enligt 6 kap. 4 § minerallagen En mindre avvikelse utgörs dock av att 6 kap. 4 § minerallagen inte uppställer något krav på att de nya villkoren inte får medföra att verksamhet kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Ett sådant krav borde nämligen göra sig gällande med samma styrka här som när tillstånd omprövas enligt lagen om kontinentalsockeln eller lagen om vissa torvfyndigheter. Det som kan anföras som skäl för att kravet har uteslutits ur strålskyddslagen och lagen om kärnteknisk verksamhet gör sig inte gällande här. Återkallelse av ett tillstånd enligt minerallagen får ske under de förutsättningar som anges i 6 kap. 3 §. Ersättning lämnas enligt 7 kap. 6 § då återkallelsen sker av andra skäl än verksamhetsutövarens försumlighet. Det kan inte ha varit lagstiftarens mening att möjliggöra ett kringgående av ersättningsrätten genom en alltför vidsträckt omprövningsmöjlighet. Bestämmelsen i 6 kap. 4 § minerallagen har följande lydelse. Om verksamhet enligt en koncession ger upphov till betydande olägenheter som inte förutsågs när koncessionen meddelades, får prövningsmyndigheten bestämma de villkor för den fortsatta verksamheten som behövs för att förebygga eller minska olägenheterna. Detsamma gäller arbete enligt undersökningstillstånd för olja, gasformiga kolväten och diamant. I övrigt får villkor i undersökningstillstånd eller koncession ändras endast i enlighet med tillstånds- eller koncessionshavarens begäran eller medgivande. Vid prövningen skall 3 och 4 kap. tillämpas. Att bestämmelsen inte medger en ändring som innebär att verksamheten kan bedrivas får anses följa av lokutionen villkor för den fortsatta verksamheten. Det går dock inte att utläsa ett Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? krav på att villkoren inte får medföra att verksamheten avsevärt försvåras. Bestämmelsen infördes i minerallagen 1989. Någon motsvarighet fanns inte i gamla minerallagen eller i gruvlagen. I specialmotiveringen hänvisades till motsvarande bestämmelser i 14 § lagen om vissa torvfyndigheter, 18 § naturvårdslagen och 25 § miljöskyddslagen. Vid minerallagens tillkomst innehöll 14 § lagen om vissa torvfyndigheter inte något krav på att de nya villkoren inte får medföra att verksamhet kan bedrivas eller avsevärt försvåras och bestämmelsen i 6 kap. 4 § fick samma utformning. Möjligheten att ompröva villkor infördes i lagen om kontinentalsockeln genom lagstiftningsärende om följdlagstiftning till . hade någon sådan rätt inte funnits. Bestämmelsen utformades med 24 kap. 5 § första stycket 2 och 5 som förebild och förenades med samma krav på att de nya villkoren inte får medföra att verksamhet kan bedrivas eller avsevärt försvåras som framgår av 24 kap. 5 § andra stycket.33 Genom samma lagstiftningsärende infördes kravet på att de nya villkoren inte får medföra att verksamhet kan bedrivas eller avsevärt försvåras i lagen om vissa torvfyndigheter. Vid remissbehandlingen hade påpekats att förutsättningarna för att meddela nya villkor enligt lagen inte var utformade på samma sätt som i andra lagar. Regeringen ansåg att förutsättningarna för att ompröva villkor och meddela nya villkor enligt lagen borde utformas efter mönster i miljöbalken.34 Även minerallagen var föremål för en översyn lagstiftningsärende men någon diskussion om att anpassa förutsättningarna för att ompröva villkor och meddela nya villkor efter mönster i fördes inte beträffande denna lag. Något krav på att de nya villkoren inte får medföra att verksamhet kan bedrivas eller avsevärt försvåras infördes inte i 6 kap. 4 §. Förklaringen till att bestämmelserna om ändring av villkor enligt minerallagen inte har utformats efter mönster i ligger möjligen i följande uttalanden i motiven till följdlagstiftning. 1997/98:90 s. 235. Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? Minerallagen är inte i första hand en miljölag. När prövningen sker enligt minerallagen återstår normalt mycket arbete innan man i detalj kan ange hur verksamheten skall bedrivas. Det är därför svårt och ofta inte lämpligt att i en koncession meddela exempelvis villkor till skydd för miljön. Av denna anledning bör därför väsentliga villkor, bl.a. till skydd för den yttre miljön, bestämmas med stöd av miljöbalken.35 Även om minerallagens bestämmelser om ändrade villkor måste öppna upp för den flexibilitet som således måste finnas i omprövningsinstitutet, borde en naturlig begränsning för vilka effekter villkorsändringarna får medföra vara att dessa inte innebär att verksamheten kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Det som i motiven anfördes beträffande minerallagen borde dessutom, om än inte i samma omfattning, även gälla lagen om kontinentalsockeln och lagen om vissa torvfyndigheter. Även i fråga om dessa tillstånd måste villkoren preciseras allteftersom koncessionen tas i bruk. Till detta kommer att omprövningsregler kommer att gälla de villkor för verksamheten som meddelats enligt . Dessa regler tillåter inte att de nya villkoren medför att verksamheten kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Det är således svårt att hitta någon anledning till att bestämmelserna om ändring av villkor i minerallagen ska ha en annan utformning än i övriga lagar. Med bestämmelsens nuvarande utformning är det möjligt att kringgå den ersättningsrätt som är kopplad till en återkallelse av tillståndet. För att komma till rätta med detta borde ett krav på att åtgärder enligt 6 kap. 4 § första stycket minerallagen inte får vara så ingripande att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras införas i bestämmelsen. Konsekvenserna av ett sådant förslag kan dock inte i tillräcklig utsträckning överblickas inom ramen för denna utredning och frågan ligger dessutom utanför vårt uppdrag. Det framstår inte heller som ändamålsenligt att särskilt föreskriva att ersättning ska utgå i de fall då en omprövning enligt 6 kap. 4 § första stycket minerallagen leder till att verksamheten kan bedrivas eller avsevärt försvåras.