sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — Förslagen i denna utredning syftar till att hantera de problem som i kapitel 7 har beskrivits i termer av regelverk, styrning och uppföljning, samordning och legitimitet. Vi tydliggör i det följande vilken organisatorisk nivå förslagen primärt avser. Det kan konstateras att åtgärderna avser den nationella och den regionala nivån, men att effekterna av åtgärdsförslagen omfattar alla organisatoriska nivåer. I kapitel 8.3 sammanfattas förslagen, med avseende på tidpunkter och kostnader för genomförande. Denna sammanfattning baseras på en bedömning av de ungefärliga kostnaderna för de moment som omfattas av förslagen. Förslag: Nya förordningar tas fram för samtliga stödprogram. Förordningarna uppdateras i linje med kommissionens nya riktlinjer och införlivar de förslag som lämnas i detta delbetänkande. Det finns ett behov av nya, uppdaterade förordningar för samtliga program för statligt stöd till bredbandsutbyggnad i . Detta är dels en följd av att kommissionen har tagit fram nya riktlinjer för bredbandsstöd, vari trådlös bredbandsinfrastruktur ingår under vissa förutsättningar, men det finns också andra orsaker till att en uppdatering är nödvändig. Ett viktigt skäl är att det finns flera olika stödprogram i , vilket medför att det är viktigt att göra tillämpningen av de olika förordningarna så enkel och tydlig som möjligt, genom att så långt möjligt ha samma innehåll och principer. Det är också nödvändigt att uppdatera förordningarna vid en realisering av de förslag som lämnas i detta delbetänkande. Nedan föreslås flera förändringar med bäring på den nationella nivån och vi bedömer att samtliga förslag bör framgå i nya förordningar. För att förordningarna ska få ett tydligt genomslag i det operativa arbetet är det viktigt att det finns en linje mellan förordningar och nationella riktlinjer, men även mellan förordningar och dokument som används på regional nivå, t.ex. ansökningsblanketter. Som har nämnts utgår vi i detta betänkande från existerande regelverk för bredbandsstöd. Med utgångspunkt i dagens situation, med flera olika regelverk, bedömer vi inte att det är lämpligt att t.ex. samla samtliga stödprogram i en nationell förordning. Man kan möjligen tänka sig en särskild bredbandsförordning som klargör den regionala nivåns roll och ansvar. Hänsyn måste dock alltid tas till de regler som styr de centrala finansieringskällor som används. Det bör understrykas att vi i slutbetänkandet kommer att beakta utfallet av de pågående EU-förhandlingarna om kommande bredbandsstöd. Nya, uppdaterade förordningar bör träda i kraft . Förslag: PTS tar fram nationella riktlinjer för öppenhet i näten, marknadsanalys, prissättning, robusthet och driftsäkerhet, samt affärsmodeller. Dessa riktlinjer ska vara tillämpliga för samtliga stödprogram. Det finns ett behov av tydliga nationella riktlinjer i ett antal mycket viktiga delar av hanteringen av bredbandsstödet. Efterfrågan finns egentligen på alla organisatoriska nivåer. Kommissionen och regeringen har ett intresse av att övergripande riktlinjer tillämpas på ett klokt sätt. Kommissionen har dessutom ett uttalat intresse av att regleringsmyndigheten tar aktiv del i detta arbete.1 De regionala aktörerna är i behov av stöd när det gäller tolkning av existerande regelverk. Eftersom dessa aktörer hanterar olika stödprogram finns också ett intresse av att kunna tillämpa samma riktlinjer vid handläggningen av olika stödprogram. Mottagarna av stöden, inte minst byalagen, har ett behov av riktlinjer som förenklar deras vardag och som på ett tydligt sätt visar hur de ska hantera vissa komplicerade områden. När det gäller hantering av marknadsanalyser har vi övervägt var ansvaret för marknadsanalyserna ska ligga. Vår bedömning är att ansvaret även fortsättningsvis bör ligga på mottagarna av stöd, mot bakgrund av att det är stödmottagarna som kan bli återbetalningsskyldiga om det visar sig att projekten har fått statligt stöd på ett sätt som strider mot kommissionens riktlinjer.2 Vi ser dock att utförandet av marknadsanalyser bör ligga på regional nivå (länsstyrelse) och att stödmottagarna i samband med ansökan om stöd godkänner den marknadsanalys som har genomförts. Som utgångspunkt för marknadsanalyserna används PTS riktlinjer, vilka tydliggör en metodik för analysen.3 Det är, för att säkerställa en så enhet- 1Att en regleringsmyndighet som PTS utfärdar nationella riktlinjer enligt vårt förslag ligger helt i linje med EU:s riktlinjer för tillämpning av reglerna för statligt stöd på snabb utbyggnad av bredbandsnät (2013/C 25/01). I riktlinjerna, som fastställdes , anges bl.a. att nationella regleringsmyndigheter bör utfärda riktlinjer för lokala myndigheter avseende marknadsanalys, accessprodukter i grossistledet och prissättningsprinciper som tar hänsyn till regelverket kring elektronisk kommunikation och relevanta rekommendationer från kommissionen. 2Med ansvar avses således att det är stödmottagarna som, precis som , är legalt ansvariga för sin ansökan (inklusive marknadsanalysen). Det är således stödmottagarna som kan bli återbetalningsskyldiga. 3Vi har även övervägt möjligheten av att marknadsanalyserna utförs av PTS. För en sådan lösning talar att PTS har en upparbetad systematik i sitt arbete med att följa marknaderna, inklusive god tillgång till marknadsdata, bland annat i form av sina regelbundna bredbandskartläggningar. De argument som talar emot lösningen överväger dock. Sådana analyser skulle kräva mycket omfattande resurstillskott, med tanke på mängden byalag och kom- lig och rättssäker tillämpning som möjligt, mycket viktigt att dessa riktlinjer följs. Med riktlinjer för affärsmodeller menar vi inte att PTS ska identifiera exakt vilka affärsmodeller som ska användas i de stödfinansierade näten, utan snarare att myndigheten ska klargöra de rättsliga ramarna för affärsmodellerna. Med affärsmodeller avses i detta sammanhang i första hand frågor som rör upphandlingsförfarande och förvaltning av näten (inklusive frågor som rör ägande, drift och eventuella överlåtelser). Detta innebär att riktlinjerna ska förklara vilka rättsliga principer som måste vara vägledande i frågor som rör exempelvis upphandling och förvaltning av näten. Det bör vidare poängteras att, även om vi föreslår att PTS tar fram riktlinjer som rör nätens förvaltning, utredningen inte tar ställning i frågan om byalagens fortsatta egna ägande eller överlåtelse av byanäten. Vi anser emellertid att det behövs klara riktlinjer för överlåtelser av nät, för det fall sådan överlåtelse efterfrågas. Vid utformningen av riktlinjerna ska behovet av information och enhetlighet vägas mot det tillkommande åtagande riktlinjerna kan innebära för den sökande och det extra arbete de kan medföra vid berörda myndigheter. Vi bedömer att PTS kan ta fram nationella riktlinjer som kan börja gälla . Det bör framgå i nya, uppdaterade stödförordningar att PTS har detta ansvar, för att säkerställa att riktlinjerna får en stabil rättslig grund. Det bör också tydliggöras genom förordning inom vilka områden PTS ska fastställa riktlinjer samt formerna för fastställandet. PTS bör ta fram riktlinjerna i dialog med de myndigheter som förvaltar stödprogrammen, dvs. , och i . De riktlinjer som avser marknadsanalyser och överlåtelser av nät bör dessutom tas fram i dialog med . Slutligen bör riktlinjerna tas fram i dialog med regionala aktörer och vårt förslag är att samrådet sker inom ramen för Länssamverkan Bredband 2.0. Med dialog avser vi i detta betänkande att myndigheterna har rätt att yttra sig om förslag, t.ex. genom ett remissförfarande. muner som är aktuella. Även om PTS arbetar på ett systematiskt sätt i sina nationella bredbandskartläggningar, har myndigheten inte inom ramen för dagens organisation möjlighet att göra så fördjupade analyser som krävs för att göra de många potentiella, lokala stödområdena rättvisa. Det är i stället på den regionala nivån som man, utifrån PTS riktlinjer för marknadsanalys och dess informationsunderlag på aggregerad nivå, har möjlighet att kombinera systematiskt analysarbete med djup kännedom om sin aktuella region. Förslaget bör få resursmässiga konsekvenser framför allt för PTS.4 föreslår vi nedan att PTS inte längre ska hantera handläggning av medfinansiering, vilket enligt vår bedömning sammantaget innebär att PTS inte är i behov av ett extra resurstillskott som en följd av våra förslag. Detta förutsätter dock att PTS även fortsättningsvis får ett årligt tillskott som uppgår till de av de statliga medfinansieringsmedlen som får användas för administration av medfinansieringsverksamheten. Förslaget får vissa resursmässiga konsekvenser för länen. Vår bedömning är att förslaget om regionala bredbandskoordinatorer är tillräckligt för att hantera dessa konsekvenser. Oavsett slutlig placering bör dessa koordinatorer medverka i den regionala tillämpningen av riktlinjerna. Förslag: PTS hanterar nationell uppföljning (inklusive prognoser) av bredbandsstödet. Detta avrapporteras till regeringen och kan lämpligen ske i samband med den årliga uppföljningen av bredbandsstrategin. Uppföljningen ska beskriva, i kvalitativa och kvantitativa termer, hur bredbandsstödet har bidragit till målen i bredbandsstrategin och hur det finansiella utfallet av bredbandsstödet har blivit. I egenskap av ansvarig myndighet för nationella riktlinjer och nationell uppföljning ska PTS biträda regeringen i frågor som rör bredbandsstöd, till exempel i notifieringsärenden. Det finns på nationell nivå utrymme för en bättre överblick över effekterna av statliga stödinsatser. Vi har i utredningen försökt att uppskatta dessa effekter, men i mångt och mycket är vi hänvisade till separata, mycket grova, uppskattningar och schabloner. Det är således svårt att dra slutsatser om historiska effekter av bredbandsstödet. Möjligheten att göra tillförlitliga prognoser är därför också begränsad. Tillsammans med förslaget om utökad och standardiserad information om stödprojekten bedömer vi att ett tydligt uppföljningsansvar, som inkluderar prognoser för fortsatt behov av offentligt stöd, för PTS bör medföra en väsentligt bättre överblick än i dag.5 PTS bör i sina prognoser ta hänsyn till de bedömningar 4Resursåtgången kan inte begränsas till själva framtagandet av riktlinjer, utan det kommer också att krävas ett fortsatt arbete med information om och säkerställande av efterlevnad av riktlinjerna. 5Det finns enligt oss ingen konflikt mellan förslagen att PTS tar fram riktlinjer för hantering av vissa frågor och dessutom ansvarar för uppföljning av bredbandsstödet, eftersom PTS inte som görs på regional nivå, exempelvis utifrån inrapportering av uppgifter till byanätskartan (se nedan). Väl underbyggda prognoser kring behovet av offentligt stöd har inte minst betydelse för regeringen i samband med att stödprogram notifieras till kommissionen enligt . Med en nationell regleringsmyndighet som intar expertrollen i dessa frågor skapas en legitimitet i arbetet, som grundar sig i att medlemsstaten har god kunskap om effekterna av nationella stödprogram och deras koppling till andra bredbandsinitiativ i landet. PTS uppföljningsansvar bör även inbegripa regelbundna uppföljningar av de kostnader och nyttor som är förenade med bredbandsstödet. Detta innebär att myndigheten regelbundet behöver samla in sådana uppgifter om stödprojekten som kan utgöra underlag för samhällsekonomiska analyser och nyttoberäkningar.6 Nya, uppdaterade stödförordningar bör tydliggöra att PTS som sektorsmyndighet har en expertroll avseende samtliga stöd för bredbandsutbyggnad, innefattande bl.a. ansvar för att det finns en samlad uppföljning av stöden enligt vårt förslag. Förordningarna bör också peka ut vilken övergripande information som andra myndigheter som en följd därav ska leverera till PTS. PTS bör därefter få mandat att ta fram riktlinjer som mera utförligt reglerar vilka uppgifter som ska tas in. Vid utformningen av riktlinjerna ska behovet av information och enhetlighet vägas mot det tillkommande åtagande riktlinjerna kan innebära för de berörda projekten och det extra arbete de kan medföra vid berörda myndigheter. finns en struktur för hantering av information om bredbandsprojekten. I fallet med landsbygdsstöd samlar t.ex. länsstyrelserna information om de projekt som har beviljats stöd, och förmedlar denna information till . Det tillkommande momentet i vårt förslag är att de myndigheter som förvaltar bredbandsstöd i lämnar information om bredbandsprojekten, i lämplig form, till PTS, som i sin tur sammanställer informationen på nationell nivå. PTS kan lämpligen sammanställa informationen i samband med myndighetens återkommande bredbandskartläggning, alternativt myndighetens återkommande upp- föreslås vara ansvarig för vare sig förvaltning av stödprogram eller handläggning av stödansökningar. De nationella riktlinjer som föreslås syftar till att förenkla andra aktörers arbete på bredbandsområdet. 6 PTS kan i ett sådant arbete dra nytta av de kunskaper andra myndigheter, t.ex. Tillväxtanalys, besitter. följning av bredbandsstrategin. En rimlig tidpunkt för den första avrapporteringen är . Förslaget bör få resursmässiga konsekvenser framför allt för PTS. Vår bedömning är att de som används för administrativa kostnader i arbetet med medfinansiering är tillräckligt för att omhänderta detta resursbehov. Förslaget kan i praktiken innebära en viss ökning av den administrativa bördan för berörda myndigheter. Vi bedömer dock att detta förslag är en nödvändighet för att säkerställa en tillräckligt god uppföljning av bredbandsstödet, vilket i sin tur främjar systemets effektivitet och minskar kostnaderna för det offentliga åtagandet.7 Förslag: Stödförvaltande myndigheter samlar in uppgifter från projekt som finansieras med bredbandsstöd. Uppgifterna ska vara så pass omfattande att de kan utgöra underlag till den nationella uppföljningen av bredbandsstödet. Myndigheterna rapporterar dessa uppgifter, i lämplig form, till PTS inom efter varje avslutat kalenderår. För att underlätta uppföljning av det statliga bredbandsstödet behöver den information som lämnas från projekten till stödgivande myndigheter vara mera omfattande än . Informationen bör också i möjligaste mån vara gemensam för alla stödprogram. Det bör i nya, uppdaterade stödförordningar på en övergripande nivå anges vilka uppgifter som ska lämnas från stödprojekten. PTS bör därefter få mandat att ta fram riktlinjer som mera utförligt reglerar vilka uppgifter som ska tas in. Vi är av uppfattningen att preliminära uppgifter bör lämnas i ansökan om stöd och slutliga uppgifter i samband med slutrapportering från projekten. Uppgiftslämnandet bör omfatta antal hushåll och företag som får tillgång till bredband som en följd av projektet, koordinater/adresser för samtliga berörda hushåll och företag, samt övrig mer kvalitativ information om vad stödet medför.8 Det är även viktigt att upp- 7Det är dock av vikt att säkerställa en koordinering gentemot annan uppgiftshantering som rör de berörda myndigheterna. Ett exempel är att tillämpningen av nationella stödordningar som godkänts av kommissionen enligt statsstödsreglerna omfattas av återrapporteringskrav till EU. Tillväxtanalys har fått regeringens uppdrag att ansvara för insamling av uppgifter om sådant utbetalat stöd. 8Sådan kvalitativ information går inte att på förhand specificera, eftersom den är beroende av ändamålet med stödprogrammet i fråga. I fallet med landsbygdsstöd kan t.ex. effekter på landsbygden vara relevanta att belysa, men detta behöver inte vara relevant för andra stödformer. Det bör också understrykas att informationslämningen måste ligga i linje med gifter om stödprojekten som kan utgöra underlag för samhällsekonomiska analyser och nyttoberäkningar samlas in. Den information som lämnas av projekten kan därmed inte begränsas till antal hushåll som får tillgång till bredband, utan det är också viktigt att informationen möjliggör en analys av de långsiktiga effekterna av åtgärder som bredbandsstödet har finansierat, t.ex. uppgraderingar av befintliga nät som har ökat kapaciteten i dessa nät. Vi är av uppfattningen att informationshanteringen bör vara så enkel som möjligt och att det därför bör utvecklas en standardiserad, digital lösning för hantering av information om bredbandsprojekten. Vi föreslår därför att PTS får i uppdrag att ta fram en sådan lösning. Arbetet bör ske i dialog med länen, vilket lämpligen kan ske inom ramen för Länssamverkan Bredband 2.0. Förslaget omfattar tre moment. I ett första skede tar PTS fram ett förslag till riktlinjer om vilka uppgifter som bör samlas in rörande berörda projekt samt, via ovan beskrivna dialog med länen, ett förslag till en standardiserad, digital form för att hantera dessa uppgifter. Riktlinjerna och förslaget bör presenteras . I ett andra skede tar PTS fram och beslutar om den standardiserade, digitala lösningen. Detta bör ske . I det tredje skedet arbetar berörda myndigheter i enlighet med riktlinjer och genom den standardiserade, digitala lösningen, för att göra en första avrapportering av information till PTS . Förslaget bör få resursmässiga konsekvenser framför allt för PTS, framför allt handlar det om ett resursbehov under 2014.9 Vår bedömning är att de som används för administrativa kostnader i arbetet med medfinansiering är tillräckligt för att omhänderta detta resursbehov. de krav som följer av , dvs. både statsstödsreglerna och t.ex. strukturfondsbestämmelserna i tillämpliga fall. Det kan exempelvis handla om krav på uppföljning av indikatorer som används för att mäta uppfyllelsen av mål som anges i den digitala agendan för . 9 Det som ovan konstaterats avseende administrativ börda är giltigt även här. Förslag: En nationell byanätskarta upprättas. Denna ska innehålla geografiska och tekniska uppgifter om befintliga nät, om stödfinansierade byanät och om geografiska områden inom vilka eller regionen gör bedömningen att en utbyggnad bör ske. Det huvudsakliga syftet med en sådan karta är att den ska underlätta ett samarbete mellan byalagen och olika operatörer. PTS föreslås få ett nationellt ansvar för kartan. Vi har tidigare beskrivit att det i många fall finns skäl att betrakta byalagen som delar av kluster, snarare än som separata öar. När byalagen kopplas samman med varandra och samarbetar med professionella krafter skapas större möjligheter för byanäten att bli delar av en större marknad och att dra största möjliga nytta av den nätutbyggnad som har skett. För att underlätta en sådan utveckling är det också viktigt att tydliggöra i vilka områden som det har etablerats byanät, eller kluster av byanät, och hur marknadspotentialen ser ut i dessa områden. Vi föreslår därför att PTS ansvar som expertmyndighet inom sektorn elektronisk kommunikation med ansvar för nationell uppföljning av stöden kompletteras med ett ansvar för att ta fram en s.k. byanätskarta, som innehåller både infrastruktur som etablerats utan offentligt stöd och stödfinansierad infrastruktur. PTS har tagit fram en s.k. bredbandskarta, som bygger på underlag från bredbandskartläggningen och på information som inhämtats i samband med PTS medfinansieringsverksamhet. Bredbandskartan bör kompletteras med information från samtliga stödprogram och utformas på ett så överskådligt och marknadsanpassat sätt som möjligt. Med teknisk information om näten avses i vart fall information om vilken typ av infrastruktur som näten är baserade på. Processen för att hämta in relevant information till kartan är densamma som den ovan beskrivna processen för att skapa underlag till PTS nationella uppföljning. Länsstyrelser och regioner bör i sitt uppgiftslämnande inkludera bedömningar av i vilka områden det anses finnas fortsatt behov av utbyggnad av bredband. Bedömningarna bör ta sin utgångspunkt i den metodik för marknadsanalyser som pekas ut i PTS nationella riktlinjer för marknadsanalyser. PTS bör i utformningen av byanätskartan ha en dialog med Lantmäteriet.10 Vår bedömning är att en första version av kartan kan presenteras i samband med att övrig information som PTS sammanställt som en följd av sitt nationella uppföljningsansvar presenteras, dvs. i samband med bredbandskartläggning alternativt uppföljning av bredbandsstrategin och . PTS bör sedan vid ett återkommande tillfälle, i samband med rapporteringen av övrigt uppföljningsarbete, presentera en uppdaterad version av byanätskartan (även om den också bör uppdateras löpande). Vår bedömning är att detta förslag i ett initialt skede kräver resurser som inte kan hanteras på samma sätt som de övriga förslag som riktas till PTS, dvs. genom de medel för administration som tillfaller myndigheten som en följd av dess ansvar för att handlägga ansökningar om medfinansiering. PTS bör därför inför tillföras för upprättande av databasen. Därefter bör underhållet av kartan ingå i PTS ordinarie budget. Förslag: Det som är nationella medfinansieringsmedel slås ihop med ordinarie bredbandsstöd inom landsbygdsprogrammet. Länsstyrelserna handlägger ansökningar om dessa medel. Nationella medfinansieringsmedel fördelas ut på varje länsstyrelse enligt den fördelningsnyckel som används för regional fördelning inom landsbygdsprogrammet. Det har uttryckts starka önskemål, från aktörer på alla organisatoriska nivåer, om åtgärder som väsentligt förenklar handläggnings- och ansökningsprocessen vad gäller bredbandsstöd. Vi föreslår därför att de medel som är s.k. nationella medfinansieringsmedel11, som tillförs och hanteras av PTS, bör slås ihop med det ordinarie bredbandsstödet (huvudstödet) inom landsbygdsprogrammet. Detta innebär i praktiken att bredbandsprojekten ansöker om 10Inrapporteringen bör innefatta kartunderlag som kan sammanställas till en nationell karta. All inrapportering till byanätskartan bör därmed ske i standardiserat format. I utformningen av byanätskartan bör även klargöras hur långt i upplösning man kan gå utan att det leder till omfattande sekretesskrav. 11Närmast handlar det om de medel som finns tillgängliga som en följd av tillskottet till landsbygdsprogrammet (inklusive medfinansieringsmedel) avseende åren 2012–2014, vilket beskrivs i kapitel 3. en form av stöd (huvudstöd) från länsstyrelserna. Vi föreslår därför att det , då förändringen föreslås ske, inte ska finnas några krav på offentlig medfinansiering av medel som tilldelas projekt inom ramen för landsbygdsprogrammet, vilket bör tydliggöras i en ny förordning. Länsstyrelserna bör således vara handläggande myndigheter för ansökningar om stöd till bredbandsprojekt inom ramen för landsbygdsprogrammet, och PTS bör som en följd därav inte längre ha i uppgift att handlägga ansökningar om medfinansiering av bredbandsstöd. Vi bedömer att det uppstår en ineffektivitet i stödsystemet när det finns olika nationella stödmedel att söka och när handläggningen av dessa stödmedel dessutom sköts av olika myndigheter. Det fanns tidigare större skäl för att låta PTS ta denna roll, bland annat för att det möjliggjorde ett närmande mellan nationell och regional nivå och utgjorde en tydlig åtgärd som underlättade för bredbandsutbyggnaden i . Ursprungligen fördelades också medfinansieringsmedlen enligt en först-till-kvarn-princip, vilket på ett annat sätt motiverar en nationell handläggning än vad som är fallet, när både huvudstöd och medfinansieringsmedel fördelas regionalt enligt en fördelningsnyckel. Vi anser också, som tidigare nämnts, att dagens fördelningsnyckel, som används inom landsbygdsprogrammet och i kanalisationsstödet, i stort sett fungerar bra och även bör användas för fördelning av statliga medfinansieringsmedel till länen enligt ovan. Det är av stor vikt att det finns en tydlighet i denna process och att berörda myndigheter inrättar ett system som kan gälla under hela stödperioden. Modellen är dock inte tillämplig på de regionala strukturfondsprogrammen, som har ett annat upplägg och en annan programlogik än övriga stödformer. I övrigt är våra förslag tillämpliga även på dessa program.