sou · H1B341 · 2013-06-14 00:00:00 — 2.kostnader för administration av föräldrapenningsförmåner, och 3.sådana ålderspensionsavgifter enligt lagen om statlig ålders- pensionsavgift som betalas för föräldrapenningsförmåner. Föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning finansieras alltså genom socialavgifter inte bara i fråga om försäkringskostnad utan även när det gäller administration och statlig ålderspensionsavgift. Väntepenningen ska dock inte vara en del av detta system. Den ska i stället finansieras av de kommuner som inte erbjuder förskola . Hur det ska gå till har beskrivits i kapitel 11. Vi har också föreslagit att den sanktionsavgift som kommunerna i vissa fall ska betala i första hand ska användas till kostnader för administration och till sådana ålderspensionsavgifter som betalas för förmånen. Vi föreslår således att väntepenningen inte till någon del ska finansieras genom socialavgifter. Förmånen ska frikopplas från systemet genom att 5 § lagen om fördelning av socialavgifter ändras, så att det tydligt framgår att föräldraförsäkringsavgifterna finansierar föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning men inte föräldrapenningsförmåner i allmänhet. Väntepenningen kommer därmed att vara exkluderad från systemet med socialavgifter. Vårt förslag: Vid prövning av rätt till sjukpenning för tid när den försäkrade annars skulle ha fått väntepenning ska arbets- förmågan anses nedsatt endast i den utsträckning som den försäkrades förmåga att vårda barn är nedsatt. Sjukpenning ska alltid kalenderdagsberäknas när den försäkrade får sjukpenning för tid då han eller hon annars skulle ha fått väntepenning. Ett beslut om vilande sjuk- eller aktivitetsersättning ska få upphävas i vissa fall när den försäkrade får väntepenning. Bestämmelser om sjukpenning finns i 24–28 a kap. SFB. Vid prövning av rätt till sjukpenning för tid när den försäkrade annars skulle ha fått föräldrapenning ska arbetsförmågan enligt 27 kap. 52 § SFB anses nedsatt endast i den utsträckning som den för- säkrades förmåga att vårda barn är nedsatt på grund av sjukdom. Bestämmelsen är en spärregel som syftar till att föräldrapenning ska kunna bytas ut mot sjukpenning endast i den utsträckning som föräldern är ur stånd att vårda barnet. Ett utbyte kan alltså inte ske om föräldern trots sin sjukdom har full förmåga att vårda barnet.4 4 Se prop. 1991/92:106 s. 21 och 22 samt 38 och 39. Vi föreslår att denna spärregel ska gälla också vid prövning av rätt till sjukpenning för tid när den försäkrade annars skulle ha fått väntepenning. Arbetsförmågan ska alltså anses nedsatt endast i den utsträckning som förälderns förmåga att vårda barnet är nedsatt på grund av sjukdom. På samma sätt som föräldrapenning kommer väntepenning därmed att kunna bytas ut mot sjukpenning endast i den utsträckning som den försäkrade är ur stånd att vårda barnet. Sjukpenning är antingen kalenderdagsberäknad eller arbetstids- beräknad. När den försäkrade får sjukpenning för tid då han eller hon annars skulle ha fått föräldrapenning ska sjukpenningen alltid kalenderdagsberäknas. Det anges i 28 kap. 6 § SFB. Motivet är att det bedömts ogörligt att tillämpa arbetstidsberäkning i dessa fall. Ett skäl är att arbetstidsberäknad sjukpenning enligt 28 kap. 3 § SFB bara lämnas för timmar eller dagar när den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat. Det villkoret fungerar inte vid föräldraledighet. Dessa skäl för kalenderdagsberäkning gör sig gällande även när det gäller sjukpenning för tid då den försäkrade annars skulle ha fått väntepenning. Införs väntepenningen bör därför 28 kap. 6 § SFB ändras så att kalenderdagsberäkning sker även i dessa fall. Bestämmelser som sjukersättning och aktivitetsersättning finns i 32–37 kap. SFB. Det är förmåner som kan lämnas till en försäkrad vars arbetsförmåga är långvarigt nedsatt (tidigare förtidspension). Enligt regler i 36 kap. SFB får efter ansökan av den försäkrade besluta att hans eller hennes sjukersättning eller aktivitetsersättning ska förklaras vilande när den försäkrade för- värvsarbetar eller studerar med utnyttjande av en arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om förmånen fattades. Enligt 36 kap. 17 § andra stycket får dock upphäva ett beslut om vilandeförklaring om den försäkrade helt eller delvis avbryter det arbetsförsök eller de studier som legat till grund för beslutet om vilandeförklaring för att i stället få graviditetspenning, föräldrapenning eller tillfällig föräldrapenning.5 Vi bedömer att motsvarande regler bör gälla när den försäkrade får väntepenning. bör alltså få upphäva ett beslut om vilandeförklaring om den försäkrade helt eller delvis avbryter det arbetsförsök eller de studier som legat till grund för beslutet för att i stället få väntepenning. Om väntepenningen införs bör alltså bestämmelserna i 36 kap. 17 § SFB justeras på detta sätt. 5 Se vidare prop. 1999/2000:4 s. 42–44 och 56. 12.10 Följdändringar i övrigt Vårt förslag: Tilläggslån enligt studiestödslagen (1999:1395) ska få lämnas till en studerande som sammanhängande fått väntepenning närmast före studiernas början och som närmast haft en inkomst som uppgått till av det prisbas- belopp som gäller det år då studierna påbörjas. För att väntepenning ska likställas med föräldrapenning bedömer vi att det behövs en ändring i studiestödsförordningen (2000:655). Studiemedel, det vill säga studiebidrag och studielån, lämnas normalt med ett belopp som för utgör av prisbasbeloppet vid studier på heltid. Utöver det beloppet kan ett särskilt tilläggslån lämnas under vissa närmare förutsättningar. De grundläggande bestämmelserna om tilläggslån finns i 3 kap. 14 och 15 §§ studiestödslagen och närmare regler finns i 3 kap. 12 § studiestödsförordningen. Av första stycket framgår det att tilläggslån enligt studiestödslagen får lämnas till en studerande som under kalenderåret närmast före studiernas början har haft en inkomst som uppgått till av det prisbasbelopp som gäller det år då studierna påbörjas. Som inkomst räknas det belopp som utgör summan av den studerandes överskott i inkomstslagen tjänst och näringsverksamhet. Av andra stycket framgår det att tilläggslån också får lämnas till en studerande som sammanhängande fått föräldrapenning närmast före studiernas början och som närmast haft en sådan inkomst som anges i första stycket. Tilläggslån får bara ges för studier i . För att väntepenning ska vara likställd med föräldrapenning bör bestämmelsen i andra stycket ändras så att tilläggslån också får lämnas till en studerande som sammanhängande fått väntepenning närmast före studiernas början och som närmast haft en inkomst som uppgått till av det prisbasbelopp som gäller det år då studierna påbörjas. Införs väntepenningen föreslår vi således att studiestödsförordningen ändras på detta sätt. Såvitt vi kan bedöma behövs det i övrigt inga följdändringar för att systemet med väntepenning ska fungera och vi avslutar därför genomgången av väntepenningens följdändringar. Vårt förslag: Förskolegarantin ska träda i kraft . De nya reglerna ska tillämpas på anmälningar om förskola som kommer in till kommunen . Äldre regler ska dock fortsätta att gälla för anmälningar om förskola som har kommit in till kommunen före . Den nya förskolegarantin bör enligt vår mening träda i kraft . behövs det för förberedelser. Kommunerna, Skolinspektionen och kommer att behöva utforma nya rutiner och få nya administrativa system på plats. Även själva lagstiftningsarbetet tar tid. Sammantaget är det rimligt att de nya reglerna träder i kraft . Förskolegarantin bör endast gälla för anmälningar om förskola som kommer in till kommunen . Har anmälan kommit in tidigare bör således ingen platsdag gälla för barnet och kommunen bör inte vara skyldig att lämna information enligt förslaget om informationsskyldighet eller att rapportera dröjsmål enligt förslaget om rapporteringsskyldighet. Vi föreslår således att de nya reglerna endast ska tillämpas på anmälningar som kommer in till kommunen från och med ikraftträdandedagen. För anmälningar som kommit in till kommunen före bör äldre regler – utan platsdag och så vidare – fortsätta att gälla även efter ikraftträdandet. I dessa fall ska alltså nuvarande regler i skollagen tillämpas trots att nya trätt i kraft. Vi föreslår att detta ska framgå av särskilda övergångsbestämmelser. Väntepenningen kommer enligt vårt förslag att vara knuten till platsdagen. Det betyder att väntepenning bara kommer att kunna lämnas när föräldrarnas anmälan om förskola kommer in till kom- munen eller . Har deras anmälan kommit in tidigare gäller ju äldre bestämmelser utan föreskrift om platsdag. Avgörande för om förskolegarantin ska gälla eller inte kommer alltså att vara när anmälan om förskola kommer in till kommunen. IV KONSEKVENSER OCH ÖVRIGT 14 Konsekvenser av förslagen Vi har kommit till förskolegarantins konsekvenser för enskilda barn och föräldrar samt för kommuner, statliga myndigheter, enskilda huvudmän inom förskolan och andra aktörer som berörs. För barnen medför garantin en ökad sannolikhet att kunna börja förskola . Det är positivt. Förslagen medför en risk för att kommunen utökar barngrupperna eller vidtar andra mindre lämpliga åtgärder i syfte att undgå betalningsansvar. Förslaget har därför både fördelar och risker sett från ett barnperspektiv. Om fler barn erbjuds förskoleplats blir det lättare för föräldrarna att återgå till sina arbeten eller andra sysselsättningar som planerat. Det är viktigt inte minst för nyanlända föräldrars etablering och för jämställdheten mellan kvinnor och män. Det är också viktigt för föräldrarnas arbetsgivare, som slipper kostnader. För kommunerna innebär förslagen att självstyrelsen begränsas något. De får flera nya uppgifter och kan drabbas av ganska stora kostnader om de inte erbjuder förskoleplats . Väntepenningen tar bara sikte på de kommuner som brister. Kommunerna bör kompenseras ekonomiskt för sina nya uppgifter men inte för den väntepenning och sanktionsavgift som eventuellt utgår. Staten berörs eftersom , Skolinspektionen och förvaltningsdomstolarna får nya uppgifter. Statens kostnader för införandet kan uppskattas till 30–. Till det kommer kostnader för det löpande arbetet. De är dock mindre. För enskilda huvudmän inom förskolan medför förslagen inga nya uppgifter och konkurrensen kommer sannolikt inte att snedvridas i förhållande till förskolor med offentlig huvudman. Förutom konsekvenserna i dessa avseenden behandlar vi i kapitlet också förskolegarantins samhällsekonomiska effekter, risken för missbruk och bidragsbrottslighet samt en del andra frågor. Krav på konsekvensutredning och konsekvensbeskrivningar ställs både i utredningens direktiv och i författningar. Enligt direktiven ska de ekonomiska konsekvenserna av förslagen beräknas och en finansiering ska föreslås i händelse av kostnadsökningar eller intäkts- minskningar för staten eller kommunerna. Det framgår även att övriga konsekvenser som förslagen kan medföra ska redovisas. För att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter, , ska en barnkonsekvensanalys göras när beslut som rör barn fattas. Barns intressen i en utredning bör behandlas separat och det bör anges vad som ska uppnås när det gäller dessa.1 Kommittéförordningen (1998:1474) innehåller ytterligare krav. Bland annat ska konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen beskrivas, om förslagen har betydelse för den, liksom effekterna för jämställdheten mellan kvinnor och män och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Om betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska konsekvenserna dessutom anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det betyder bland annat att konsekvensutredningen ska innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, vilka alternativa lösningar som finns samt effekterna om ingen reglering kommer till stånd. Den genomgång som finns i det här kapitlet syftar till att uppfylla dessa krav. Vi börjar med en allmän översikt och behandlar därefter konsekvenserna område för område. Frågor om och alternativa lösningar behandlas senare, i kapitel 15 och 16. Problemet och förslagen till lösningar Det problem som utredningen handlar om är att alla barn inte erbjuds förskoleplats inom lagstadgad tid. Vår bedömning är att ungefär 3 000 barn får vänta för länge och att dröjsmålen varar i genomsnitt drygt . Som orsak har vi särskilt pekat på brister i fråga om planering och politiska prioriteringar. 1 Se prop. 1997/98:182 s. 25 och 26. Problemets konsekvenser har också beskrivits. Ett dröjsmål leder till att barnet går miste om utbildning och att föräldrarnas återgång till arbete, arbetssökande eller studier försvåras. Det kan i sin tur påverka nyanlända föräldrars etablering i arbets- och samhällslivet samt föräldrarnas arbetsgivare och jämställdheten mellan kvinnor och män. Samhällsekonomiska kostnader uppstår dessutom om föräldrarna inte kan återgå till sina förvärvsarbeten. För att komma till rätta med problemet föreslår vi att det ska införas en förskolegaranti i form av fyra olika åtgärder: 1.Tydlig platsdag i skollagen 4.Väntepenning till drabbade föräldrar Tillsammans ska åtgärderna leda till förbättrad planering och klara prioriteringar i alla kommuner. Det ska säkra att så många barn som möjligt erbjuds plats och att föräldrar som ändå får vänta för länge får ett bra skydd. Förslagen har beskrivits i kapitel 9–12. Översikt – vem berörs av förslagen och hur? Förslaget till förskolegaranti påverkar inte bara enskilda barn och föräldrar utan också företag, myndigheter och kommuner. En kort genomgång av hur de inblandade kan komma att påverkas är därför på sin plats innan vi fördjupar oss i effekterna för var och en. För barnen ökar sannolikheten att kunna börja förskola . Färre barn kommer alltså att gå miste om utbildning. Vänte- penningen medför en risk för att kommunen utökar barngrupperna eller vidtar andra mindre lämpliga åtgärder för att kunna erbjuda förskoleplats och undgå betalningsansvar. Från ett barnperspektiv finns det därför både fördelar och risker. För föräldrarna innebär förslaget att återgången till arbete eller andra sysselsättningar underlättas. Man kommer i större utsträckning kunna lita på att kommunen erbjuder förskoleplats . Det gynnar möjligheten att kombinera föräldraskap och arbete, vilket är viktigt inte minst för nyanlända föräldrars etablering och för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män. Föräldrar som trots allt får vänta för länge på plats får ett skydd i form av väntepenning och följdändringar i fråga om bland annat föräldraledighet och SGI. För föräldrarnas arbetsgivare ökar sannolikheten för att alla anställda kommer tillbaka till arbetet som planerat. Arbetsgivarna slipper därmed kostnader för vikarier och produktionsbortfall. För kommunerna innebär förslagen nya skyldigheter och deras självstyrelse begränsas något. Om de inte erbjuder plats kan de dessutom drabbas av stora kostnader, upp mot per barn och månad. Hur stora kostnaderna blir beror på hur många dröjsmål som inträffar och hur långa de är. Finansieringsprincipen innebär att kommunerna bör kompenseras ekonomiskt för de nya uppgifterna men inte för väntepenningen och sanktionsavgiften. För staten medför förslagen att verksamheten hos framförallt Skolinspektionen, och förvaltningsdomstolarna påverkas. Nya kostnader uppstår men de kan till stor del komma att ersättas av de kommuner som inte erbjuder förskoleplats . För enskilda huvudmän medför förslagen inga nya skyldigheter och konkurrensen kommer sannolikt inte att snedvridas. Antalet önskemål om fristående förskola kommer troligen inte att minska trots att garantin bara gäller vid önskemål om förskola. Utvecklingen om åtgärderna inte kommer till stånd Innan vi fördjupar oss i följderna på olika områden ska vi beröra vad som händer om inga nya åtgärder kommer till stånd. Frågan har delvis behandlats i avsnitt 9.2. Där har vi konstaterat att dagens åtgärder inte framstår som helt effektiva och att förekomsten av dröjsmål inte verkar ha minskat de senaste 12–13 åren. Det talar i sin tur för att problemet med dröjsmål kommer att kvarstå mer eller mindre oförändrat om inga nya åtgärder kommer till stånd. Något som skulle kunna tala för en förbättring är emellertid Skolinspektionens relativt nya möjlighet att förelägga kommuner att erbjuda plats och att förena sådana förelägganden med vite. Som framgått är det för tidigt att utvärdera effekten av denna nya sanktion men det kan inte uteslutas att den kommer att leda till en viss förbättring. har vi pekat på problemen med tillsyn och vite. Skolinspektionen kan inte vara på plats och utöva tillsyn i alla kommuner . Vägen till ett vite är dessutom ofta lång. Sammantaget kommer vitessanktionen troligen inte leda till att alla barn erbjuds plats inom en överskådlig framtid. En annan aspekt som förtjänar att nämnas är att den så kallade täckningsgraden håller på att stabiliseras. Andelen barn mellan ett och som går i förskola har ökat och av alla barn i åldersgruppen har plats i förskolan. Att andelen inte längre ökar lika snabbt kan sannolikt underlätta kommunernas prognoser och planering och kan det tänkas leda till att något fler barn kommer att erbjudas förskoleplats . Det kan alltså finnas skäl att tro på en viss förbättring även utan nya åtgärder, som det är osannolikt att alla barn kommer att erbjudas plats . De kommuner som har problem när det gäller planering och prioriteringar kommer troligen att ha problem även framöver om inga nya åtgärder kommer till stånd. 14.2Barnen och kvaliteten i förskolan Förslaget till förskolegaranti är positivt ur ett barnperspektiv på så sätt att färre barn kommer att gå miste om utbildning i förskolan. Frågan är om förslaget medför nackdelar eller risker. Kommer kommunerna att klara fyramånadersfristen på bekostnad av kvaliteten i förskolan? Kommer barngrupperna till exempel att växa när kommunerna riskerar ett betalningsansvar vid dröjsmål? Bestämmelser om kvalitet i förskolan Bestämmelser som gäller kvaliteten i förskolan finns bland annat i skollagen och i läroplanen för förskolan. har också utfärdat allmänna råd och kommentarer om kvalitet i förskolan.2 I 4 kap. skollagen finns det bestämmelser om systematiskt kvalitetsarbete. Varje huvudman ska systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Sådan planering, uppföljning och utveckling ska genomföras även på enhetsnivå under medverkan av förskollärare och övrig personal. Barnen och deras vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta. Inriktningen ska vara att de mål som finns för utbildningen i skollagen och i andra föreskrifter uppfylls. Kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Även i 8 kap. skollagen finns det regler som gäller kvaliteten i förskolan. I 8 kap. 8 § anges det särskilt att huvudmannen ska se 2 Se SKOLFS 2005:10. Ett arbete med nya allmänna råd om kvalitet i förskola pågår just . till att barngrupperna i förskolan har en lämplig sammansättning och storlek och att barnen även i övrigt erbjuds en god miljö. I förarbetena till paragrafen anger regeringen att bestämmelsen är en viktig markering och bildar utgångspunkt i det dagliga pedagogiska arbetet och i det systematiska kvalitetsarbetet.3 Även för kommunernas övergripande planeringsarbete ska bestämmelsen enligt regeringen kunna användas som ett riktmärke att utgå från för en flexibel resurstilldelning till olika verksamheter. Regeringen pekar på att har utfärdat allmänna råd för kvaliteten i förskolan, baserade på forskning och erfarenhet. Barngruppernas storlek och personaltäthet framhålls i dessa råd som viktiga kvalitets- faktorer. Det finns dock inga belägg för att det finns en gruppstorlek som är optimal i alla sammanhang. Förutsättningarna varierar från grupp till grupp och från tid till annan och det är alltid nödvändigt att anpassa gruppstorlekar och personaltäthet till de förutsättningar som råder i varje förskola. Enligt regeringen finns det därför inte skäl att i lagtexten närmare ange gruppstorleken. Kommunerna avgör i stället, utifrån lokala förhållanden, vilken gruppstorlek och vilken personaltäthet som är den lämpligaste. I sina allmänna råd och kommentarer framhåller alltså att det inte finns belägg för någon gruppstorlek eller perso- naltäthet som är optimal i alla sammanhang. Förutsättningarna varierar från grupp till grupp och från tid till annan. En grupp- storlek eller personaltäthet som är lagom i en förskola behöver inte vara det i en annan. De allmänna råden är att kommunen bör redovisa hur personaltäthet, gruppstorlek och gruppsammansättning anpassats till behoven i olika förskolor. Kommunen bör även kunna visa hur hänsyn tagits till faktorer som barnens ålder och kön, behov av särskilt stöd, andelen barn med ett annat modersmål än svenska, kontinuiteten i barn- och personalgrupperna, personalens kompetens, lokalernas och utemiljöns beskaffenhet, upptagnings- området sociala karaktär och barnens närvarotider. Kommunen bör vidare genomföra konsekvensutredningar innan beslut fattas som påverkar förskolornas personaltäthet, gruppstorlek och grupp- sammansättning. Slutligen bör kommunen återkommande följa upp och utvärdera vilken betydelse personaltätheten samt barngruppernas storlek och sammansättning har för möjligheten att bedriva en god pedagogisk verksamhet i enlighet med läroplanen. 3 Se prop. 2009/10:165 s. 346. Statistik om gruppstorlek och personaltäthet Genomgången visar att både regeringen och pekar ut personaltäthet samt gruppstorlek och gruppsammansättning som viktiga kvalitetsfaktorer, även om det inte går att ange några exakta gränser. för statistik som beskriver utvecklingen på detta område och den visar att gruppstorleken i förskolan ökade ganska kraftigt som personaltätheten sjönk. har förändringarna inte varit lika stora.4 Mellan ökade den genomsnittliga gruppstorleken från 14,4 barn per grupp till över 17. Därefter har gruppstorleken minskat något och ganska legat strax under 17 barn per grupp. finns det i genomsnitt 16,9 barn per grupp. Grupperna är något större i kommunala förskolor än i fristående men skillnaden är liten. Ungefär var tredje avdelning i förskolan är en småbarnsgrupp som bara tar emot barn . De är oftast något mindre än genomsnittet. Den genomsnittliga gruppstorleken har alltså inte ökat . påpekar dock att de riktigt stora grupperna blivit fler. hade nästan en femtedel av alla grupper 21 barn eller fler medan motsvarande siffra 2003 var . Motsvarande utveckling går att skönja när det gäller småbarnsgrupperna. Även personaltätheten i förskolan minskade . förändrades personaltätheten från 4,4 barn per årsarbetare till 5,5 barn per årsarbetare. Därefter har den dock legat ganska . fanns det i genomsnitt 5,3 barn per årsarbetare. Antalet barn per årsarbetande förskollärare var 10,1. Kommunernas åtgärder för att klara fristen Frågan är om kravet på förskoleplats bidrar till att barngrupperna blir större, att personaltätheten minskar eller att kvaliteten i förskolan påverkas på andra sätt. Vilka åtgärder som kommunerna generellt sett vidtar för att kunna erbjuda plats har undersökts av 2008/2009.5 Det är också en fråga som ingått i den enkätundersökning vi genomfört 2012/2013. 4Se (2011a och 2011b) samt Statistik om förskolan. 5Se (2009). Enligt undersökningen 2008/2009 planerade mer än hälften av kommunerna att utöka barngrupperna för att kunna erbjuda plats . Några uppgav att de haft tomma platser för att kunna ta in fler barn efter hand. Andra uppgav att de hade utökat personalen eller att utökningen av grupperna var tillfällig. Det var också vanligt med olika tillfälliga lösningar för att minska väntetiderna. Ett exempel var omplacering. Om föräldrarna accepterade en plats som egentligen inte stämde överens med deras önskemål fick de möjlighet att senare placera barnet i en annan för- skola. I två tredjedelar av kommunerna hade den åtgärden använts ofta eller ibland .