sou · H1B362 · 2013-09-12 00:00:00 — Vid den senare tidpunkt när skatte- eller tulltillägget aktualiseras kan det visa sig att utredningen om brott har utökats till att om- fatta även andra felaktigheter eller passiviteter än de som ursprung- ligen anmäldes eller rapporterades. och fiskala verksamhet måste därför i sådana senare beslutssituationer alltid ha kännedom om vilka felaktigheter eller passiviteter som en utredning om brott har kommit att omfatta. Det är den brottsutredande myndigheten som har bäst kunskap om hur en utredning om brott avseende en viss person utvecklas och förändras. Enligt vår uppfattning framstår det därför som naturligt att det är den brottsutredande myndigheten som ska under- rätta och om utredningen om brott har kommit att avse andra felaktigheter eller passiviteter än de som angivits i eller brottsanmälan eller i den brottsutredande myndighetens första underrättelse om att utred- ning om brott har inletts. Mindre väl preciserade brottsmisstankar En förutsättning för att en inledd utredning om brott ska hindra och från att meddela beslut om skatte- eller tulltillägg är att brottsmisstankarna är knutna till samma fysiska person. I en del fall kan dock utredningen om brott inledas på ett så tidigt stadium att det är svårt att utpeka en fysisk person som brottsmisstanken avser. När det gäller skattebrott och tullrättsliga brott torde det dock oftast gå att knyta brottsmisstankarna till en avgränsad grupp fysiska personer, antingen direkt eller genom att personerna har anknytning till en juridisk person inom vilken det misstänks ha förekommit brottslighet. Att utredningen om brott inleds på ett tidigt stadium kan inne- bära att de felaktigheter eller passiviteter som omfattas av utred- ningen om brott rörande en viss person är mycket oprecist angivna. Ne bis in idem – överväganden och förslag Att felaktigheterna och passiviteterna är löst beskrivna innebär att det blir svårare för och att slå fast vad som tydligt ligger utanför utredningen om brott. Det område inom vilket och får meddela beslut om skatte- och tulltillägg blir därför typiskt sett mer begränsat om föremålet för utredningen om brott rörande en viss person är allmänt angivet. I många fall torde emellertid framåtskridandet i utredningen om brott medföra en precisering av de felaktigheter eller passiviteter som en viss person är misstänkt för. Vid utredningar om brott där de misstänkta felaktigheterna eller passiviteterna är allmänt beskrivna vid utredningens inledande är det därför viktigt att och får kännedom om preciseringar av brottsmisstanken som kan ske under utredningens gång. Sådana förtydliganden kan leda till att och utrymme att besluta om skatte- och tulltillägg avseende den misstänkte blir större än vad det var när utredningen om brott inleddes. I dessa situationer bör det, liksom när nya felaktigheter eller passiviteter tas in i utred- ningen om brott, vara den brottsutredande myndighetens skyldig- het att underrätta och om området för utredningen om brott har kommit att snävas in genom preci- seringar av de felaktigheter eller passiviteter som ursprungligen anmäldes eller rapporterades. Om åklagaren endast lägger ned en av flera brottsmisstankar, t.ex. då en brottsmisstanke avseende skattebrott läggs ned men där misstanke fortfarande finns rörande bokföringsbrott, är det svårare att bestämma från vilken tidsfristen bör börja löpa när det gäller underrättelser. Eftersom en underrättelse inte är ett formligt beslut saknas ett beslutsdatum. Vi anser därför att åklagaren i beslut bör ange att utredningen om brott har förändrats och ange på vilket sätt förändringen har skett. Tidsfristen skulle då börja löpa från beslutsdatumet. Anmälda felaktigheter eller passiviteter som inte omfattas av en inledd förundersökning En utredning om brott kan inledas efter en anmälan om brott som omfattar flera preciserade felaktigheter eller passiviteter. I nästa steg fattas det beslut om förundersökning ska inledas eller inte. Inledande av förundersökning ska ske genom ett formligt beslut. Någon författningsreglerad skyldighet att motivera ett beslut att Ne bis in idem – överväganden och förslag inleda förundersökning finns inte. Det har dock ansetts att åklag- arna och polisen har en sådan skyldighet.18 Av det formella ställ- ningstagandet i frågan om förundersökning ska inledas anser vi därför att man bör kunna utläsa vilka felaktigheter eller passiviteter förundersökningen avser. Beträffande felaktigheter eller passiviteter som inte omfattas av förundersökningen ska och Tull- verket ha rätt att besluta om skatte- och tulltillägg. Felaktigheter eller passiviteter som inte omfattas av ett väckt åtal När en förundersökning avslutas ska åklagaren väcka åtal om förut- sättningar finns. Har förundersökning inletts avseende samtliga felaktigheter eller passiviteter i en brottsanmälan och har för- undersökningen inte lagts ned i någon del och har det inte heller i någon del fattats beslut om att inte väcka åtal, bör gärningsbeskriv- ningen som åtalet grundar sig på i princip omfatta de anmälda felaktigheterna och passiviteterna. I fall då åtal väcks endast beträffande några av de felaktigheter eller passiviteter som varit föremål för förundersökning bör åklagaren eller tullåklagaren underrätta respek- tive om vad som ska hända beträffande de felaktigheter eller passiviteter som ligger utanför åtalet. För och torde det i en sådan situation annars framstå som tvek- samt om utredningen om brott i någon del fortfarande pågår. Åklag- aren bör underrätta eller om beslut om att inte pröva en felaktighet eller passivitet slutligt i sak efter- som eller , enligt vårt förslag i 52 kap. 8 a § SFL (se avsnitt 9.13), måste meddela beslut om skattetillägg eller tulltillägg inom en tidsfrist som räknas från det att åklagaren fattar beslutet. Förslaget genomförs i 5 § förordningen om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol m.m. 18 , Diesen, Förundersökning, 4 uppl. 2009 avsnitt 9 (Zeteo) och JO dnr 563-1992. Ne bis in idem – överväganden och förslag 9.15Handläggning av skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol 9.15.1Handläggning av den administrativa sanktionen i brottmålsrättegången Förslag: Frågan om skattetillägg och tulltillägg handläggs inom ramen för brottmålsrättegången. Handläggningen styrs av de straffprocessuella reglerna i . De materiella frågorna styrs av regler i skatteförfarandelagen och tullagen. Frågan är vilka regler som ska styra handläggningen av skatte- tilläggs- och tulltilläggsärenden i allmän domstol. En grundlägg- ande målsättning med systemet med två sanktioner i en domstol är att bedömningen av ett skatte- eller tulltilläggsärende så långt det är möjligt ska ske på samma sätt oavsett var beslutet fattas. Den stora merparten av skattetilläggs- och tulltilläggsmål kom- mer fortfarande att hanteras av , och de all- männa förvaltningsdomstolarna och således bedömas enligt de materiella förutsättningarna för att ta ut skatte- eller tulltillägg en- ligt reglerna i skatteförfarandelagen och tullagen. Att tillämpa andra regler för att bedöma skatte- eller tulltilläggsfrågan inom ramen för en brottmålsrättegång skulle framstå som mycket märkligt. Efter- som vi eftersträvar att bedömningen av ett skattetilläggs- eller tull- tilläggsärende ska vara så likartad som möjligt oavsett vem som beslutar om tillägget bör även skatte- eller tulltillägg som ska tas ut av allmän domstol bedömas enligt de materiella reglerna i skatte- förfarandelagen och tullagen. Av samma skäl bör saken i processen vad gäller skatte- och tulltillägget bestämmas på det sätt som sker i beskattningsförfarandet (se avsnitt 9.14.1). Nedan föreslås en bestäm- melse för att säkerställa att åklagaren har möjligheter att ändra talan avseende skattetillägg eller tulltillägg som motsvarar de möjligheter åklagaren har att justera en talan avseende brott. En konsekvens av att de materiella skattetilläggs- och tulltilläggs- reglerna ska tillämpas beträffande skattetillägg och tulltillägg i all- män domstol är att olika bevisregler kommer att tillämpas vid bedömningen av brottmålet och skattetillägget eller tulltillägget. Till följd av detta kan domstolen meddela en friande dom avseende Ne bis in idem – överväganden och förslag brottmålet, som kräver ställt utom rimligt tvivel för att brott ska anses vara styrkt. I samma dom kan domstolen besluta om att ta ut skatte- eller tulltillägg eftersom beviskravet är lägre som skatte- och tulltillägg beslutas på endast objektiva grunder. Fråga är då vilka regler som bör styra själva handläggning av skattetilläggs- och tulltilläggsfrågan. En gemensam handläggning av skattetilläggs- eller tulltilläggsfrågan och brottmålet torde kräva att frågorna praktiskt hanteras enligt samma regler. Att handlägga frågorna enligt olika regler skulle göra processen tung och kompli- cerad. Vi eftersträvar ett system som inte ska tynga myndigheterna med mer arbete än nödvändigt. Att låta förvaltningsprocessrätten styra en brottmålsprocess i allmän domstol där åklagaren ska yrka på att skatte- eller tulltillägg ska tas ut framstår som en onödigt komplicerad lösning. Den mest lämpliga och lätthanterliga lös- ningen torde vara att låta processen styras av de regler som brukar gälla i den domstol som ska pröva frågan. Eftersom processen ska bedrivas i allmän domstol och huvudfrågan är skattebrottet eller det tullrättsliga brottet framstår det som mest naturligt att låta brottmålsprocessen styra själva handläggningen av skattetilläggs- och tulltilläggsfrågan. Ett skattetilläggs- och tulltilläggsärende bör således handläggas enligt de regler som gäller för brottmål i allmän domstol, t.ex. regler som gäller laga domstol, kallelse, delgivning och rättens sammansättning. Även vad gäller resning och återställ- ande av försutten tid bör brottmålsregler gälla. Bedömning: Som huvudregel gäller att väckt talan inte får ändras enligt 45 kap. 5 § . Förslag: Lägger åklagaren en ny felaktighet eller passivitet till grund för åtalet i brottmålet får skattetilläggs- eller tulltilläggs- yrkandet ändras till att omfatta även denna felaktighet eller passivitet. I det föreslagna systemet med två sanktioner i en domstol används uttrycket felaktighet eller passivitet för att beskriva processföre- målet eller, annorlunda uttryckt, saken i den del av processen som avser skatte- eller tulltillägg (se avsnitt 9.14.1). Saken i ett mål Ne bis in idem – överväganden och förslag utgörs enligt vårt förslag av en eller flera felaktigheter eller passivi- teter. Vilka felaktigheter eller passiviteter som är saken i en viss process om skattetillägg eller tulltillägg i allmän domstol kommer att bestämmas av åklagarens yrkande, på samma sätt som gärnings- beskrivningen drar gränserna för saken i den del av processen som gäller frågan om ansvar för brott. Både inom skatteprocessen (67 kap. 31 § SFL) och straffprocessen (45 kap. 5 § ) är huvudregeln att den som väcker talan är bunden av saken såsom den bestäms i det inledande yrkan- det. En följd av de skilda avgränsningarna av saken (se avsnitt 9.14.1) som görs i systemet med två sanktioner i en domstol beträffande frågan om ansvar för brott och frågan om skatte- och tulltillägg är emellertid att talan i ansvarsdelen kan utökas till att avse nya fel- aktigheter eller passiviteter, utan att detta utgör en taleändring i straffprocessuell mening. En tillåten justering av talan i ansvars- frågan kan därför leda till att felaktigheter eller passiviteter förs in i målets ansvarsdel, som ligger utanför saken i den del av målet som avser skatte- eller tulltillägg.19 Vid åklagarens talan om skatte- eller tulltillägg i allmän domstol måste därför den eller de felaktigheter eller passiviteter som inled- ningsvis läggs till grund för yrkandet om skatte- eller tulltillägg kunna kompletteras med nya felaktigheter eller passiviteter för att motsvara de som läggs till grund för det straffrättsliga ansvaret. I annat fall skulle en straffrättslig prövning av en felaktighet eller passivitet kunna ske utan att frågan om skatte- eller tulltillägg kan prövas och medföra att felaktigheten eller passiviteten endast drabbas av en sanktion (se avsnitt 9.1.3). Detta skulle strida mot grundläggande målsättningar i förslaget, nämligen att sank- tionerna för en viss felaktighet eller passivitet ska prövas i ett sammanhang och att både skatte- eller tulltillägg och straffrättslig påföljd ska kunna beslutas för en viss felaktighet eller passivitet. Frågan om taleändring är en handläggningsfråga och ska därför, enligt vår uppfattning, i systemet med två sanktioner i en domstol som utgångspunkt styras av reglerna i straffprocessen, dvs. 45 kap. 5 § , även såvitt avser frågan om skatte- eller tull- tillägg. Tillämpningen av det straffprocessuella taleändringsbegreppet innebär att åklagaren kan yrka på ansvar avseende andra felaktig- heter eller passiviteter än de som ursprungligen angavs i yrkandet 19 En förutsättning för detta är dock att eller inte har fattat beslut om skattetillägg eller tulltillägg avseende den nya felaktigheten eller passiviteten. Ne bis in idem – överväganden och förslag så länge de är hänförliga till samma gärning (deklaration) utan att det är fråga om ändring av talan. Det bör säkerställas att åklagaren har möjlighet att åstadkomma motsvarande ändring avseende skattilläggs- eller tulltilläggsfrågan. Detta för att undvika att vissa felaktigheter eller passiviteter endast drabbas av en sanktion trots att förutsättningar finns för att ta ut dubbla sanktioner. Vi föreslår därför en bestämmelse som innebär att om åklagaren i systemet med två sanktioner i en domstol lägger en ny felaktighet eller passi- vitet till grund för åtalet får talan om skattetillägg eller tulltillägg utvidgas i motsvarande mån. Förslaget genomförs i 7 § lagen om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol. Beloppsmässiga förändringar i åklagarens yrkande om skattetillägg eller tulltillägg Det yrkande som åklagaren framställer bestämmer vad som kom- mer att bli föremålet för domstolsprocessen (saken i målet). De belopp som åklagaren anger i sitt yrkande, t.ex. det belopp som undandragits, kan justeras under processens gång för att överens- stämma med det bakomliggande beskattnings- eller tulltaxerings- beslutet. Det är då inte fråga om ändring av talan. Meddelas ett beslut om beskattning eller tulltaxering efter det att åklagaren väckt åtal och framställt yrkande om skatte- eller tull- tillägg, kan de belopp som åklagaren angett i de sistnämnda yrkan- dena justeras för att överensstämma med beskattnings- eller tull- taxeringsbeslutet. 9.15.2Tidsgräns för beslut om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol Förslag: Skattetillägg eller tulltillägg grundat på samma fel- aktighet eller passivitet som brottmålet följer brottets preskrip- tionstid enligt skattebrottslagen och . 1989/90:74 s. 372. Ne bis in idem – överväganden och förslag Huvudregeln i skatteförfarandelagen är att ett beslut till nackdel för den som beslutet gäller måste meddelas från ut- gången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut enligt 66 kap. 27 § SFL. Enligt 66 kap. 32 § kan tidsfristen för efter- beskattning förlängas om det är fråga om brott enligt skattebrotts- lagen. Förutsättningarna för förlängning korresponderar med de frister som gäller för brott enligt 14 och 14 a §§ skattebrottslagen. När allmän domstol ska besluta om att ta ut skatte- eller tull- tillägg efter yrkande från åklagaren är det rimligt att samma preskriptionstider gäller för skatte- eller tulltillägget som för brottet. I realiteten torde detta inte innebära någon förändring i skatte- tilläggshänseende eftersom även tidigare kunde be- sluta om efterbeskattning med stöd av 66 kap. 32 § SFL, och då även ta ut skattetillägg enligt 52 kap. 5 §, när den som efterbeskatt- ningsbeslutet gällde hade gjort sig skyldig till brott enligt skatte- brottslagen. Motsvarande regler på tullområdet finns i 5 kap. 5 § tullagen. Förslaget genomförs i 11 § lagen om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol. Förslag: Vid överklagande av allmän domstols beslut om skatte- tillägg eller tulltillägg gäller vad som föreskrivs om överklagande av dom i brottmål i 49, 51, 54, och 55 kap. . Prövningstillstånd krävs dock inte om endast frågan om skattetillägg eller tulltillägg överklagas. Allmän förvaltningsdomstols dom om skatte- eller tulltillägg får överklagas från det att den som beslutet gäller fick del av det (67 kap. 28 § SFL). En tingsrättsdom får enligt 51 kap. 1 § överklagas från den dag då domen meddelades. Beslutet om skatte- eller tulltillägg ska kunna överklagas till- sammans med avgörandet i den straffrättsliga delen – eller ensamt – . Även om endast frågan om skatte- eller tulltillägg överklagas ska målet handläggas enligt regler om brottmål i hovrätten. Ne bis in idem – överväganden och förslag För att hovrätten ska pröva tingsrättens dom eller beslut krävs enligt 49 kap. 12 § prövningstillstånd om inte annat är föreskrivet. Av 13 § samma kapitel framgår att för att hovrätten ska pröva tingsrättens dom i brottmål krävs prövnings- tillstånd om den tilltalade genom domen som enda påföljd dömts till böter, eller frikänts från ansvar för brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff än fängelse . Ett beslut om skatte- eller tulltillägg torde inte utgöra en påföljd vare sig i rätte- gångsbalkens eller mening (jfr prop. 1992/93:216 s. 89 och 1 kap. 8 § ). Har den tilltalade dömts till enbart böter och skattetillägg skulle enligt nuvarande regler således krävas prövningstillstånd för prövning i hovrätt. En förvaltningsrätts prövning av en skatterättslig frågeställning kan, efter överklagande, överprövas av kammarrätt utan att det krävs prövningstillstånd. De propåer om prövningstillstånd i skatte- mål som förekommit har inte lett till lagstiftning. På tullområdet krävs däremot prövningstillstånd för att ett överklagande ska tas upp i kammarrätt (9 kap. 2 § tullagen). Vi har vid utformningen av våra förslag strävat efter att skatte- tilläggs- och tulltilläggsmålen ska behandlas så lika som möjligt oavsett vid vilken domstol de handläggs. Detta skulle tala för ett krav på prövningstillstånd vid överklagande till hovrätt av ett tull- tilläggsbeslut men inte av ett skattetilläggsbeslut. Ett skatte- eller tulltillägg som tas ut av allmän domstol skulle – om ett krav på prövningstillstånd införs – kunna komma att prövas av tingsrätten som första och enda instans. Detta till skillnad mot ett skatte- tilläggsbeslut meddelat av som kan överprövas av förvaltningsrätt och kammarrätt utan prövningstillstånd och ett tulltilläggsbeslut meddelat av som kan överprövas av förvaltningsrätt och, efter prövningstillstånd, av kammarrätt. Av stor vikt är också att reglerna om prövningstillstånd vad gäller skattetillägg och tulltillägg överensstämmer med vad som gäller för det brottmål som handläggs . Vi har mot denna bakgrund stannat för att föreslå en ordning som i allt väsentligt överensstämmer med regleringen i 49 kap. 13 § . Det innebär således ett krav på prövningstillstånd för prövning i hovrätt av tingsrättens dom om den tilltalade inte dömts till annan påföljd än böter eller frikänts från ansvar för brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff än fängelse . Över- klagas en dom angående fängelse och påförande av skattetillägg krävs inte prövningstillstånd för prövning av skattetilläggsfrågan. Ne bis in idem – överväganden och förslag Intresset av att reglerna om prövningstillstånd vad gäller skatte- tillägg ska överensstämma med reglerna om prövningstillstånd för brottmål är dock inte lika starkt när endast frågan om skattetillägg överklagas. I denna situation anser vi det vara motiverat med en fullständig prövning av det uttagna skattetillägget. Eftersom systemet med två sanktioner i en domstol omfattar även tull finner vi det lämpligt att även överklaganden som bara avser tulltillägg kan prövas av hovrätten utan krav på prövningstillstånd. och kommer naturligtvis att följa praxis vad gäller de åtalsbeslut som meddelas av åklagarna och de domar som meddelas av allmän domstol vad avser skatte- och tulltillägg. och har inte någon egen rätt att överklaga ett beslut eller en dom från allmän domstol. Om en kammar- åklagare beslutat att inte överklaga en tingsrättsdom kan verken begära överprövning av beslutet hos överåklagare.21 Beslut om skattetillägg som meddelats av ska enligt 66 kap. SFL omprövas på begäran av den som beslutet gäller. En motsvarande bestämmelse för tulltilläggsbeslut meddelade av Tull- verket finns i 5 kap. 3 § andra stycket tullagen. Den ordning för överklagande som vi nu föreslår innebär att tingsrättens beslut om skattetillägg eller tulltillägg, med ordinära rättsmedel, bara kan överprövas efter överklagande till hovrätt. Förslaget genomförs i 13 § lagen om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol. Förslag: I samband med att den misstänkte delges skälig miss- tanke enligt 23 kap. 18 § för brott som kan medföra även skattetillägg eller tulltillägg ska underrättelse ske om att även skattetillägg eller tulltillägg kan tas ut och på vilka grunder. Avslutar den brottsutredande myndigheten en utredning om brott genom ett beslut som inte hindrar en annan sanktion avseende den aktuella felaktigheten eller passiviteten, och den som utredningen berör har hörts som skäligen misstänkt för 21 7 kap. 5 § . Ne bis in idem – överväganden och förslag brottet, ska denne underrättas om att utredning avseende skatte- tillägg eller tulltillägg kan komma att ske hos eller . utreder normalt frågan om skattetillägg ska tas ut tillsammans med beskattningsfrågan. kommunicerar utredningen tillsammans med ett förslag till beslut och grunder för detta, ett s.k. övervägande, till den enskilde när frågan är färdig- utredd. Den enskilde ges möjlighet att besvara och komma in med synpunkter på övervägandet. Härefter, om ytterligare kommuni- cering inte bedöms som nödvändig, meddelar beslut i frågan. Åklagaren ska enligt gällande regler underrätta den misstänkte om misstanke om brott när denne är skäligen misstänkt för brottet enligt 23 kap. 18 § . Vi eftersträvar att en skattetilläggs- eller tulltilläggsfråga ska hanteras så lika som möjligt, oavsett om frågan bedöms av allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. Enligt vår bedömning ska åklagaren därför i underrättelsen enligt 23 kap. 18 § rättegångs- balken i förekommande fall ange att felaktigheten eller passiviteten även kan medföra att det finns grund för att ta ut skatte- eller tulltillägg samt ta upp eventuella befrielsegrunder. Den misstänkte får då i ett relativt tidigt skede veta vad han eller hon riskerar, en straffrättslig påföljd och/eller skatte- eller tulltillägg, samt möjlig- het att bemöta misstankarna och påståendena. Systemet med två sanktioner i en domstol kräver en utökad kommunikation mellan de olika myndigheterna. Åklagaren ska i flera fall underrätta eller om beslut och förändringar i utredningen om brott. Dessa underrättelseskyldig- heter behandlas i avsnitt 9.5, 9.6, 9.14.2 och 9.18.1. Förslagen genomförs i 23 kap. 18 a § samt i 7 § förordningen om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol m.m. 9.16.2Åklagarens yrkande om skattetillägg eller tulltillägg Förslag: Åklagaren väcker talan i allmän domstol om att skatte- tillägg eller tulltillägg ska tas ut. Åklagaren utformar ett separat yrkande i stämningsansökan om att skattetillägg ska tas ut enligt 49 kap. SFL och beaktar då även befrielsegrunderna i 51 kap. Ne bis in idem – överväganden och förslag SFL om det finns anledning. Vad avser tull yrkar åklagaren att tulltillägg ska tas ut enligt 8 kap. tullagen. Bedömning: I normalfallet grundar sig åklagarens yrkande om skattetillägg eller tulltillägg på beskattnings- eller tulltaxerings- beslutet. I vissa undantagsfall, då beskattningsbesluten inte hinner färdigställas innan åtal väcks, får åklagaren framställa sitt yrk- ande på de underlag som då föreligger.