sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Enligt kommitténs bedömning kan de uppgifter om enskilda finansiella institut som regeringen kan komma att få del av i detta arbete omfattas av sekretess med stöd av dessa bestämmelser vad avser planering, utredning eller tillsyn med avseende på närings- livet. Detta stöds också av den bestämmelse som införts för Riksgälden. Enligt bestämmelsen gäller visserligen sekretess för statlig myndighets verksamhet som består i utredning etc. Även regeringens, och inte minst krisförebyggande och krisförberedande uppgifter utgör sådan verksamhet. Det framgår bl.a. av engagemanget i olika nationella och internationella sammanhang. Sekretess gäller hos garantimyndigheten enligt lagen om insätt- ningsgaranti och lagen om investerarskydd i myndighetens verk- samhet enligt dessa lagar 1.för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och 2.för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för någon annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser eller med ett utländskt institut med filial i som endast omfattas av ett utländskt garantisystem. Kommittén har inte identifierat några behov av att förstärka sekretessen för garantimyndigheten.36 36 Jfr 30 kap. 10 § OSL. Kommitténs bedömning: Det behöver inte införas någon ytterligare bestämmelse till skydd för uppgifter som lämnas över i samband med en utvärdering av en myndighets verksamhet. Skälen för kommitténs bedömning: , Finans- inspektionens och Riksgäldens verksamhet kan komma att utvärderas av . I 11 kap. 1 § OSL föreskrivs att om en myndighet i verksamhet som avser tillsyn eller revision från en annan myndighet får en sekretessreglerad uppgift, blir sekretess- bestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Av den bestämmelsen följer att den sekretess som gäller hos de nämnda myndigheterna överförs till . Bestämmelsen är dock inte tillämplig på eller regeringen utvärdering av de statliga myndigheterna. Enligt kommitténs bedömning bör det inte införas någon ytterligare bestämmelse till skydd för uppgifter som lämnas över i samband med en utvärdering av en myndighets verksamhet. 14.4.3Sekretess för information från utländska myndigheter Kommitténs bedömning: Det behöver inte införas någon ytterligare bestämmelse till skydd för uppgifter som erhållits från utländska myndigheter. Skälen för kommitténs bedömning: De svenska myndigheterna kommer att få information från utländska myndigheter. Sekretess- bestämmelserna i 30 kap. 4 och 23 §§ OSL kan gälla även för sådan information. Dessutom finns det i 30 kap. 7, 11 och 24 §§ bestämmelser som anger att uppgifter kan omfattas av sekretess p.g.a. bestämmelser i internationella avtal som rör Finans- inspektionen, garantimyndigheten respektive statliga myndigheter i vissa fall. Frågan om sekretess mellan tillsynsmyndigheter och garantisystem behandlas i och kommer också sannolikt att tas upp i det kommande direktivet om krishantering. Frågan om sekretess i det internationella samarbetet behandlas i departementspromemorian Sekretess i det internationella samarbetet (Ds 2012:34). Promemorian innehåller förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som syftar till att säkerställa att svenska myndigheter kan uppfylla internationella förpliktelser rörande sekretess och tystnadsplikt. Förslagen behandlar inte specifikt frågor som rör finansmarknadsområdet. Vi avser inte att ompröva om de sekretessbestämmelser som följer av EU:s rättsakter är korrekt införlivande. Vi har inte heller identifierat något behov av att förstärka sekretessen på något område. Vi bedömer därför att det inte behöver införas någon ytterligare bestämmelse till skydd för uppgifter som erhållits från utländska myndigheter. 14.5Sekretess till skydd för det allmänna Kommitténs bedömning: Någon ytterligare bestämmelse till skydd för det allmänna behöver inte införas för arbetet med finansiell stabilitet. Skälen för kommitténs förslag: I det föregående har vi behandlat behovet av att införa nya bestämmelser om sekretess till skydd för enskilda. Här analyserar vi om sekretesskyddet behöver stärkas för att undvika att det allmännas intressen skadas. Som har nämnts behöver både och löpande information för att bedöma förekomsten av systemrisker och göra en bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas. Myndigheterna kommer exempelvis att inom ramen för makrotillsynsrådet behandla information som är av betydelse för deras analys av nuläget och utvecklingsarbetet. Vi har i och för sig inte identifierat något konkret fall då det ur ett samhälleligt perspektiv kan vara känsligt att offentliggöra sådan information. Det förefaller dock rimligt att anta att det kan finnas tillfällen då det allmänna lider skada om informationen kommer ut, t.ex. genom att en planerad åtgärd inte får genomslag om informationen kommer ut för . Det förebyggande arbetet kan dessutom successivt komma att gå över till planering av en befarad finansiell kris och sedan till hantering av situationen inom ramen för stabilitetsrådet. Fler myndigheter blir då involverade. I denna fas kan det vara mer känsligt att offentliggöra information om utredningen, eventuella åtgärder eller annan planering som övervägs för att hantera en kris. Myndigheterna kan därför behöva styra tidpunkten för offentliggörandet av informationen. Myndigheterna bör även på andra sätt förbereda sig inför hanteringen av en finansiell kris. Eftersom de svenska bankerna ingår i gränsöverskridande koncerner, torde en del av förberedelse- arbetet ske tillsammans med andra myndigheter i t.ex. NBSG. Nationellt sker en del av detta förberedelsearbete i stabilitetsrådet. Var och en av myndigheterna torde också ha upprättat planer för hur de ska agera vid en finansiell kris. För vissa finansiella företag kommer det också att finnas planer för hur företaget ska hanteras om det får problem. Det krisförberedande arbetet kan alltså avse såväl planer som innehåller företagsspecifik information som planer som tar sikte på myndighetens egen beredskap. Sådana planer bör finnas såväl hos regeringen som hos , och , eftersom de alla blir involverade i en finansiell kris. Kännetecknande för det finansiella systemet är att en kris i ett eller flera finansiella företag kan utlösa en kedjereaktion, med allvarliga konsekvenser för hela eller centrala delar av det finansiella systemet som följd. Något sådant skulle få allvarliga återverkningar för företag och hushåll. Som exempel kan nämnas avbrott i betalningssystemen eller i kreditförsörjningen. Det finansiella systemets funktionsförmåga är beroende av att det finns förtroende för banker och andra finansiella aktörer. Förtroendeproblem kan leda till att marknader börjar fungera sämre alternativt helt slutar att fungera. Öppenhet kan i och för sig minska den oro som finns på marknaden, men det är inte alltid lämpligt att myndigheternas planer för att möta problemen offentliggörs. En sådan öppenhet kan motverka åtgärdernas syfte och innebära risk för att olika aktörer använder informationen på ett sätt som försvårar och fördyrar det allmännas åtgärder. Öppenhet angående uppgifter som förekommer i den förebyggande eller förberedande verksamheten eller i hanterings- stadiet kan försvåra hanteringen av en finansiell kris. Det är därför viktigt att det finns en bestämmelse som gör det möjligt att belägga en uppgift med sekretess om det kan antas att myndigheternas möjligheter att förebygga eller hantera finansiella kriser motverkas om uppgiften röjs. Syftet med en sådan bestämmelse skulle vara att undvika de stora realekonomiska kostnader som kan följa med en finansiell kris. En förutsättning för att det ska vara nödvändigt att införa en sådan bestämmelse är dock att det inte redan finns någon bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som ger ett mot- svarande skydd. Enligt 16 kap. 1 § OSL gäller sekretess hos regeringen, och Riksgälden för uppgift som rör rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. När bestämmelsen infördes anfördes att med begreppen finanspolitik, penningpolitik och valutapolitik avses handlingar som rör diskontobeslut, köp och försäljning av obligationer, planering av kontrollåtgärder, tillstånd till obligationsemissioner, fastställande av likviditets- och kassakvoter, upptagande av lån, särskilt på den internationella marknaden, valutahandel och valuta- placeringar.37 Finanspolitiken handlar i vanligt språkbruk om att använda skatter och offentliga utgifter för att påverka efterfrågan i ekonomin, så att produktion, arbetslöshet och inflation stabiliseras. Penningpolitik handlar om att upprätthålla ett fast penningvärde. Makrotillsyn är dock varken finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik utan kan sägas utgöra ett eget politikområde som kan betecknas finansiell politik.38 Den finansiella politiken påverkar i första hand den finansiella stabiliteten för att uppnå det yttersta målet makroekonomisk balans. Även penningpolitiken och finanspolitiken kan dock påverka den finansiella stabiliteten. Det kan därför finnas fall då bestämmelsen i 16 kap. 1 § är tillämplig på beslut som påverkar den finansiella stabiliteten. Det ger dock inte någon heltäckande reglering. Som har nämnts tidigare eftersträvar vi en bestämmelse som kan tillämpas på alla de olika faserna i arbetet med finansiell stabilitet. 1975/76:160 s. 108. , Svensk finanspolitik 2011 s. 159 f. Enligt 18 kap. 13 § OSL gäller sekretess för uppgift som hänför sig till en myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhets- analyser avseende fredstida krissituationer, planering och för- beredelser inför sådana situationer eller hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs. Den verksamhet som bedrivs i form av risk- och sårbarhets- analyser för fredstida krishantering eller planering och för- beredelser för hantering av sådana situationer syftar enligt förarbetena till bestämmelsen till att minska samhällets sårbarhet, bl.a. genom att öka myndigheternas förmåga att förutse och hantera sådana situationer. För att uppgifter i denna verksamhet inte ska kunna utnyttjas till angrepp mot myndigheter, enskilda eller samhället i stort är det i viss utsträckning nödvändigt att begränsa insynen i denna verksamhet.39 Om uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysning om risker och sårbarhet inom en myndighets ansvarsområde blir offentliga och sprids utanför myndigheten kan de, enligt förarbetena, komma att utnyttjas för att skada samhället. Uppgifterna kan komma att användas för brottslig verksamhet såsom inbrott, bedrägeri, skadegörelse, sabotage eller terror- handlingar. Att känsliga uppgifter röjs kan således leda till att säkerheten i samhället minskar och att syftet med risk- och sårbarhetsanalyserna motverkas. Att uppgifter i risk- och sårbarhetsanalyser kan bli offentliga medför vidare en risk för att myndigheterna undviker att genomföra tillräckligt detaljerade sådana.40 Uttrycket fredstida kriser syftar på mycket allvarliga kriser, och inte olyckor och andra händelser av mer vardaglig karaktär.41 Att sekretessen följer med en uppgift som har insamlats eller producerats i den angivna verksamheten framgår av att bestämmelsen inte har begränsats till att gälla uppgifter hos en myndighet eller en viss verksamhet utan att sekretessen gäller för uppgift som hänför sig till myndighetens verksamhet.42 2004/05:5 s. 259. 2004/05:5 s. 260. 2004/05:5 s. 266. 2004/05:5 s. 263. Uppgifter som uppkommer under en kris bereds också skydd. Det kan t.ex. vara information som uppdagas under själva krisen om brister och oförmågor som är av bestående natur, och som därmed också har bäring på förmågan att motverka framtida kriser. Det kan exempelvis vara fråga om stabernas uthållighet, gränssättande tekniska faktorer (såsom brist på kapacitet i kommunikationssystem), beroendeförhållanden av vissa leverantörer eller liknande. Ett röjande av sådana brister eller känsligheter i ett system skulle kunna utnyttjas av en antagonistisk aktör, och röjandet skulle därmed motverka förmågan att förebygga och hantera såväl den pågående krisen som framtida kriser. Andra uppgifter som kan behöva skyddas kan vara alternativscenarier som skissas upp under det akuta skedet av en kris och som tar sikte på hur krisen kan komma att utvecklas. Efter krisen kan sådana scenarier – även om de inte inträffar – läggas till grund för planeringen inför framtida eventuella kriser. Ett ytterligare exempel är lägesbilder som visar var skador har inträffat. Som framgår av de återgivna förarbetsuttalandena är det inte i första hand finansiella kriser som lagstiftaren hade i åtanke när bestämmelsen infördes. Bestämmelsens ordalydelse utesluter dock inte att bestämmelsen tillämpas på sådana kriser. Finansiella kriser är kriser som inte är av vardaglig karaktär. De myndigheter som är involverade i arbetet med finansiell stabilitet upprättar visserligen inga risk- och sårbarbetsanalyser för finansiella kriser men däremot olika typer av planer och vidtar andra förberedelseåtgärder för att förebygga sådana kriser. Myndigheternas planering och för- beredelser liksom deras hantering, baserar sig emellertid på den analys de gör av var risken kan uppkomma och hur den påverkar det finansiella systemet. Enligt vår bedömning är alltså riskanalysen en integrerad del i myndigheternas planerings- och förberedelse- arbete och i krishanteringen. Att bestämmelsen i 18 kap. 13 § är placerad i ett kapitel som föreskriver sekretess till skydd främst för intresset av att förebygga eller beivra brott föranleder ingen annan bedömning vad gäller bestämmelsens tillämplighet på finansiella kriser. I förarbetena till bestämmelsen konstaterades att den bestämmelse som finns i 18 kap. 13 § också är av betydelse för skyddet av det allmännas ekonomiska intresse och intresset att skydda rikets säkerhet.43 Uttrycket att förbygga och hantera fredstida kriser som används i skaderekvisitet finns inte med i tryckfrihets- förordningens förteckning över godtagbara skyddsintressen. Det gör däremot intresset att förebygga eller beivra brott. Genom att inte offentliggöra information när det kan antas att det allmännas möjligheter att hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs, förebyggs alltså att uppgifterna används för brott. Ett liknande resonemang kan föras beträffande skyddet för det allmännas ekonomiska intresse. Genom att sekretessbelägga uppgifter när det kan antas att det allmännas möjligheter att hantera fredstida kriser motverkas, skyddas det allmännas ekonomiska intresse. Sammanfattningsvis bedömer vi alltså att den bestämmelse som finns i 18 kap. 13 § OSL är tillämplig på förberedelsearbetet inför och hanteringen av en finansiell kris. Bestämelsen kan tillämpas för information som myndigheterna får vid det analys-, planerings- och förberedelsearbete som sker i internationella samarbeten och nationellt. Frågan är dock om bestämmelsen ger ett tillräckligt bra sekretesskydd för uppgifter i myndigheternas arbete med finansiella kriser. För att knyta an till de olika faserna i arbetet med finasiell stabilitet (se avsnitt 14.1) är frågan om uppgifter i det förebyggande arbetet skulle kunna omfattas av bestämmelsen. Sekretess enligt bestämmelsen i 18 kap. 13 § OSL gäller för myndighets verksamhet som består i bl.a. planering och förberedelser för eller hantering av sådana situationer. Det är därför viktigt att skilja mellan olika verksamheter hos myndigheterna. Uppgifter som finns i förberedelse- eller planeringsarbetet kan också finnas i den löpande tillsynsverksamheten eller övervakningen hos myndig- heterna. Allmänhetens insyn i myndigheternas normala verksamhet ska inte hindras vid tillämpning av bestämmelsen i 18 kap. 13 § OSL, se prop. 2004/05:5 s. 263. Det förebyggande arbetet med finansiell stabilitet består främst i löpande tillsyn och övervakning 2004/05:5 s. 262. och det arbete som myndigheterna ska bedriva inom ramen för det av kommittén föreslagna makrotillsynsrådet (se kapitel 10 för en beskrivning av rådets arbete). Det förebyggande arbetet utförs alltså i myndigheternas löpande verksamhet till skillnad från det krisförberedande och krishanterande arbetet. Det förebyggande arbetet kan inte direkt sägas bestå i planering och förberedelser inför krissituationer om man skulle göra en strikt bokstavstolkning av begreppen. I praktiken måste dock en stor del av den verksamhet som beskrivs som planering och förberedelser också kunna beskrivas som förebyggande arbete. Syftet med det förebyggande arbetet är att på ett tidigt stadium upptäcka risker som kan leda till en finansiell kris och att motverka att risken realiseras. Detsamma kan - i vart fall till viss del – sägas om det arbete som bedrivs som planering och förberedelser. Gränsen mellan de olika faserna i arbetet med finansiell stabilitet är flytande och delvis överlappande. Det går inte att på förhand ange var gränsen för de olika faserna i arbetet går. ska bl.a. analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lämpliga åtgärder för att motverka sådana risker. Det är därför kommitténs bedömning att om uppgifter som förmedlas inom ramen för makrotillsynsrådet eller myndigheternas löpande verksamhet är av sådant slag att de är av betydelse för planeringen och förberedelser inför en krissituation, så kommer uppgifterna att omfattas av 18 kap. 13 § eftersom uppgifterna då kommer att ingå i analysen för respektive myndighets krisförberedande arbete. Kommittén ser därför inget behov av ytterligare sekretess- bestämmelser till skydd för det allmänna. 15Konsekvenser av kommitténs förslag I kommittéförordningen (1998:1474) finns ett generellt krav på att statliga kommittéer ska bedöma och diskutera konsekvenserna av de förslag de lägger fram. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna ska kommittén beskriva hur kostnader och intäkter påverkar både offentliga och privata aktörer och utifrån detta hur det samhällsekonomiska utfallet kan förväntas bli. I den mån förslagen innebär kostnadsökningar eller inkomstminskningar för stat, kommuner eller landsting ska utredningen också föreslå finansiering. Utöver de ekonomiska konsekvenserna anger kommittéförordningen att kommittén ska beskriva konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för utvecklingen i ett regionalt perspektiv, för de mindre företagens situation relativt större företag, för jämställdheten samt vad avser de integrationspolitiska målen. Om det handlar om nya eller ändrade regler ska konsekvenserna också diskuteras utifrån de krav som ställs i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Här krävs bland annat att kommittén ska redovisa vilket problem den avser lösa och på vilket sätt, ska diskutera tänkbara alternativa lösningar, vilka som berörs av de nya eller förändrade reglerna och hur och de kostnadsmässiga konsekvenserna för olika alternativ. Om regel- förslagen berör företag ska man bl.a. beskriva vilka typer av företag som berörs, deras antal och storlek och påverkan på deras administrativa och andra kostnader och konkurrensförhållanden. Särskild uppmärksamhet ska ägnas situationen för mindre företag. När det gäller påverkan på företag har utvecklat anvisningar och råd för hur detta ska mätas, analyseras och bedömas. Konsekvenser av kommitténs förslag också uppgiften att granska och bedöma de konsekvensutredningar som görs av kommittéer och av myndigheter. 15.2Förslagen syftar till minskade samhällsekonomiska kostnader Utgångspunkten för det uppdrag kommittén har fått är att finansiella kriser, som framgår bl.a. i kapitel 2, kan ge upphov till stora samhällsekonomiska kostnader. Det handlar om kostnader för den offentliga sektorn, för företagen och för de enskilda medborgarna. Förutom de direkta statsfinansiella kostnaderna för att hantera en kris medför finanskriser stora realekonomiska kostnader. Exempelvis var BNP-tillväxten negativ under ett eller för de länder som berördes av krisen , bland dem Sverige.1 Om sådana kriser kan förebyggas, eller åtminstone hanteras på ett sätt som effektivt begränsar skadeverkningarna, finns med andra ord stora samhällsekonomiska vinster att göra. Det övergripande syftet med de förslag som läggs i betänkandet är att bidra till detta. Beträffande våra förslag har vi i betänkandets tidigare kapitel utförligt diskuterat vilka problem som förslagen avser att hantera, och varför den specifika utformningen av de olika förslagen valts. Vi avser inte att upprepa detta här, utan hänvisar till tidigare avsnitt. 15.3Kommitténs förslag innebär inga generellt ökade kostnader för företagen En del av de förslag kommittén lägger fram i detta delbetänkande handlar om att närmare definiera hur olika myndigheter bör arbeta, var för sig och tillsammans, för att bidra till att finansiella kriser bättre kan förebyggas. Detta innefattar bl.a. skapandet av ett makrotillsynsråd och vissa justeringar av de berörda myndig- heternas uppdragsbeskrivningar. Inget av dessa förslag kan anses ha några påvisbara kostnadsmässiga effekter för företagen, vare sig de finansiella företagen eller andra. Tilläggas kan att det i huvudsak 1 Se kapitel 3. Konsekvenser av kommitténs förslag handlar om verksamhet som myndigheterna redan bedriver, men som genom våra förslag ges tydligare förutsättningar. Betänkandet innehåller också förslag beträffande uppgift rörande likviditetsförsörjningen och verktyg för att upprätthålla likviditeten i det finansiella systemet i krissituationer. Förslagen innebär förtydligande av att bör ha den roll som hade under finanskrisen. Ett tydligare och mer utvecklat system för att hantera systemmässiga likviditetsproblem kan väntas innebära en förtroendeskapande och stabiliserande effekt, vilket blir till nytta för företagen. Vidare innehåller betänkandet förslag på nya regler om informationsutbyte som ska underlätta samarbetet myndigheterna emellan. Ett effektivt myndighetssamarbete borde om något gynna företagen. Kommittén lämnar några förslag som syftar till att klargöra på vilket underlag stabilitetsavgift ska tas ut. Det gäller dels vilken balansräkning som ska ligga till grund för avgiftsuttaget när ett institut inte tillhör någon av de företagskategorier som ska betala avgift under hela räkenskapsåret, dels hur förlagslån och avsättningar för stabilitetsavgiften ska behandlas. Effekten av dessa förslag är liten för de berörda företagen, eftersom, förutom för avsättningarna för stabilitetsavgiften, de endast innebär förtyd- liganden av Riksgäldens praxis, och avsättningarna för stabilitets- avgiften utgör en marginell del av avgiftsunderlaget. I övrigt när det gäller utformningen av stabilitetsavgiften och stabilitetsfonden gör vi endast preliminära bedömningar om hur systemet bör vara utformat i avvaktan på resultatet av förhandlingar i EU om krishanteringsdirektivet och insättnings- garantidirektivet. Det senare då kommittén förordar en samman- slagning av stabilitetsfonden och insättningsgarantifonden. Dock anser vi att det bör fortsatt vara två separata avgifter. Kommittén anser att insättningsgarantiavgiften bör risk- differentieras. En sådan ordning skulle innebära att ett inlåningsföretag med ett större risktagande, och som därmed i princip genererar en större risk för att garantin måste tas i anspråk, skulle få bära en större del av kostnaderna än andra företag med inlåningsverksamhet. En sådan förändring kan också komma att påverka prissättningen mot kund, dvs. i detta fall inlåningsräntorna, och därmed konkurrensen på inlåningsmarknaden. Kommittén förordar att Insättningsgaranti- utredningens och Riksgäldens tidigare förslag till riskjustering bör vara Konsekvenser av kommitténs förslag