sou · H1B324 · 2013-04-22 00:00:00 — Bestämmelserna i 5 § folkbokföringslagen om utlänningar som tillhör främmande staters beskickningar och lönande konsulat har gamla anor. Hänvisningen till 4 § immunitetslagen infördes i sam- band med tillkomsten av den nu gällande folkbokföringslagen och innebar att den krets som undantogs från folkbokföringen utvidgades till att även omfatta personer med anknytning till internationella organ och deras familjemedlemmar (prop. 1990/91:153 s. 134 f.). har dock den enligt 5 § andra stycket folkbokföringslagen undantagna kretsen från folkbok- föringen begränsats, så att enbart de personer undantas som har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som den som är diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning. Immunitet och privilegier begränsade till enbart handlingar i tjänsten utgör därmed inte längre något hinder för folkbokföring. Såvitt framgår av förarbetena var begränsningen av den undantagna kretsen inte primärt motiverad av en önskan att utvidga rösträtten för just unionsmedborgare med anknytning till internationella organ utan syftade närmast till att få till stånd en reglering av folkbokföringen som bättre överensstämde med dessa personers faktiska vistelse här i landet (prop. 2009/10:245 s. 12 f. och 17). Unionsmedborgare som har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som tillkommer diplomatiska företrädare I finns fyra EU-institutioner representerade: Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), Europeiska kommissionen, och (). ECDC, med säte i , har omkring 300 anställda från olika länder. Övriga institutioner har endast en representation i landet. Vid sidan av myndigheter och institutioner inom EU finns ett antal internationella organisationer med representation i . Av dessa har fyra sitt säte här i landet: sjöfartsuniversitetet (WMU), Östersjöstaternas Råd (), Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO) och (). Totalt är omkring 100 personer anställda vid dessa fyra organisationer. Övriga organ med representation i är Förenta nationer- nas utvecklingsprogram (UNDP), höge kom- missarie för flyktingar (UNHCR), livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), miljö- program () och Nordiska investeringsbanken (NIB). Till de anställda vid dessa organ ska även räknas de familje- medlemmar som följer med till . Dessa har i normalfallet själva inte någon immunitet eller några privilegier. I de fall där organets chef eller biträdande chef har motsvarande immunitet som diplomatiska företrädare har, omfattas däremot oftast medföljande familjemedlemmar av den immuniteten. uppgår, enligt Protokollet vid Utrikesdeparte- mentet, gruppen anställda unionsmedborgare vid dessa organ som har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som tillkommer diplomatisk företrädare och som också är unionsmedborgare till elva personer, varav fyra nederländska medborgare vid ECDC, två litauiska medborgare vid , fyra brittiska medborgare vid GWPO och en dansk medborgare vid UNHCR. Tilldelning av personnummer till den som inte är folkbokförd En person som inte är eller har varit folkbokförd får normalt, efter begäran från en myndighet eller ett annat organ som regeringen bestämmer enligt 18 a § folkbokföringslagen, tilldelas ett särskilt samordningsnummer som identitetsbeteckning. När det gäller personer som enligt 5 § folkbokföringslagen inte ska folkbokföras följer dock av 18 b § folkbokföringslagen att dessa får tilldelas ett personnummer om de har rätt att vistas i landet och uppfyller de förutsättningar som anges i 3 § första stycket folkbokföringslagen. Denna möjlighet syftar främst till att underlätta det praktiska livet för personer med immunitet och privilegier i det svenska samhället. 8.6Behandling av personuppgifter i verksamhet med val I lagen (2001:183) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstningar (valdatabaslagen) finns särskilda bestämmelser som tillämpas i och länsstyrelsernas verksamhet med val och folkomröstningar (1 kap. 1 §). I lagen finns särskilda hänvisningar till de bestämmelser i personuppgifts- lagen (1998:204) som är tillämpliga hos de berörda myndigheterna i denna verksamhet. I övrigt gäller lagen i stället för personuppgifts- lagen (1 kap. 2 §). Det innebär bl.a. att lagen uttömmande reglerar för vilka ändamål personuppgifter får behandlas i verksamheten. Av 1 kap. 4 § valdatabaslagen följer att uppgifter får behandlas för tillhandahållande av information som behövs för framställning av röstlängder och röstkort inför ett val eller en folkomröstning, för framställning av valsedlar och sammanräkning av valresultat och för tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten. I 2 kap. finns vidare särskilda bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i den s.k. val- och folkomröstningsdatabasen. Regleringen av vilka uppgifter som får behandlas i denna databas är uttömmande. Regleringen i 2 kap. 3–6 §§ valdatabaslagen innebär att data- basen får innehålla uppgifter bl.a. om personnummer, namn, adress, folkbokföringsort, fastighetsbeteckning, valdistrikt, medborgar- skap samt tidpunkt för invandring när det gäller den som kan antas komma att vara röstberättigade den dag som ett val eller en folk- omröstning ska hållas (2 kap. 2 § första stycket 1 och 3 §). För en person som inte är folkbokförd i får dessutom uppgift om tidpunkt för utvandring och för anmälan enligt 5 kap. 2 § vallagen behandlas. Databasen får även innehålla uppgifter om personer som kandiderar i val. När det gäller kandidaterna får det i databasen finnas uppgifter om personnummer, namn, adress, folkbokförings- ort, medborgarskap samt partibeteckning och övriga uppgifter som avses i 6 kap. 1–3 §§ vallagen på valsedlar där personen är upptagen (2 kap. 2 § första stycket 2 och 4 §). Val- och folkomröstningsdatabasen tillförs uppgifter om dem som har rösträtt genom information som inhämtar från och Lantmäteriet. Uppgifterna i databasen utgör underlag bl.a. för framställningen av röstlängder inför valet. 8.7.1Rätten att rösta och vara valbar i kommunala val och i val till utvidgas Kommitténs förslag: Bestämmelserna om rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige i 4 kap. 2 § kommunallagen utvidgas till att omfatta även unionsmedborgare som senast på valdagen fyller och är bosatta i kommunen men som inte är folkbokförda där, eftersom de, utan att tillhöra främmande makts beskickning, har full diplomatisk immunitet. Detta innebär att dessa personer inte bara kan rösta och är valbara i val till kommunfullmäktige utan också i val till lands- tingsfullmäktige och i val till . Unionsmedborgare som getts rösträtt utan att vara folk- bokförda här i landet måste för att få utöva sin rösträtt vid val till kommun- och och vid val till Europa- parlamentet anmäla senast före valdagen skriftligen hos den centrala valmyndigheten respektive att de vill bli upptagna i röstlängden. De ska även anmäla uppgift om sin nationalitet, adress och födelsetid. Om de har tilldelats ett personnummer ska denna uppgift lämnas. När det gäller dem som är anmälda för att delta i val utan att vara folkbokförda i landet ska uppgift om födelsetid få registre- ras i val- och folkomröstningsdatabasen. Förslagen föranleder ändringar i 4 kap. 2 § kommunallagen och 5 kap. 3 § vallagen, en ny bestämmelse i 5 kap. 2 a § vallagen samt ändringar i 2 kap. 3 och 4 §§ lagen om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstningar. Rösträtt utan krav på folkbokföring I svensk rätt uppställs krav på folkbokföring för att en väljare ska kunna utöva sin rösträtt och vara valbar till kommunala val och i val till . Detta krav gäller oberoende av om väljaren är medborgare i eller i någon annan stat i eller utanför EU. Den som tillhör en främmande makts beskickning eller lönande konsulat eller dess betjäning och övriga medlemmar i en sådan persons familj ska inte folkbokföras. Den folkrättsliga regleringen avseende beskickningsmedlemmar finns i om diplomatiska förbindelser, (SÖ 1967:1). Regleringen avseende konsulatmedlemmar finns i Wienkonven- tionen om konsulära förbindelser, (SÖ 1974:10–12). Den gemensamma utgångspunkten, när det gäller diplomatiska företrädare och utsända konsuler, är att de har kvar en så stark anknytning till sina hemländer att de i folkrättslig mening inte ska anses stadigvarande bosatta i beskickningslandet, trots att de i en mer allmän bemärkelse faktiskt bor där och kan göra det . När det gäller diplomatiska företrädare är dessas immunitet och privilegier omfattande och gäller såväl i som utom tjänsten. För flertalet anställda i institutioner, organ och byråer inom EU och i andra mellanfolkliga organisationer är immuniteten och privilegierna som regel av långt mer begränsad omfattning än den immunitet och de privilegier som diplomatiska företrädare har. Immunitet och privilegier som är knutna till internationella organisationer har utvecklats utifrån organisationernas funktiona- litet. Det innebär att ett internationellt organ inte tillerkänns längre gående immunitet och privilegier än vad som krävs för att organet ska kunna fullgöra sina uppgifter. De anställda har därför som regel inte någon immunitet och inga privilegier utöver vad som anses nödvändigt för att de oberoende ska kunna fullgöra sina uppgifter för organet. På motsvarande sätt utgår principerna för immunitet och privilegier beträffande EU:s institutioner, organ och byråer från dessas funktionalitet (protokoll). I allmänhet tilldelas immunitet och privilegier oberoende av den anställdes ställning inom organisationen. Avvikelser från denna princip har dock accepterats. Sålunda har ofta cheferna för de inter- nationella eller mellanstatliga organisationerna och – i de fall det är fråga om större internationella organ – deras ställföreträdare beviljats immunitet och privilegier som jämställer dem med diplomatiska företrädare vid främmande staters beskickningar. Det innebär bl.a. att immuniteten mot rättsliga förfaranden för dessa personer om- fattar inte enbart handlingar i tjänsten utan även en personlig immunitet. Med undantag för dessa chefspersoner är den immunitet och de privilegier som de anställda vid internationella organ beviljats begränsad till deras tjänsteutövning. De är inte utsända av sina hemländer och har inte heller på annat sätt kvar den starka anknyt- ning till hemlandet som diplomatiska företrädare har. gäller också att personer som är anställda vid inter- nationella organ i och deras familjemedlemmar ska folk- bokföras oavsett medborgarskap, om de anställda åtnjuter immunitet och privilegier enbart i tjänsten och om de allmänna förutsätt- ningarna för folkbokföring är uppfyllda, dvs. att de har rätt att vistas i landet och uppfyller kraven på dygnsvila i 3 § folkbok- föringslagen, eller med andra ord är bosatta här i landet. De chefspersoner vid organen som har lika omfattande immunitet och privilegier som diplomatiska företrädare har, jämställs dock i folkbokföringshänseende med dessa och undantas, under samma villkor, från folkbokföring (prop. 2009/10:245 s. 16). Detta innebär alltså att sådana personer inte får folkbokföras här i landet, om de inte är svenska medborgare eller var bosatta här när de tillträdde sin befattning. Detta innebär, för unionsmedborgares del, eftersom folkbokföringen utgör en uttrycklig förutsättning för rösträtt och valbarhet, att de inte heller kan rösta eller är valbara i kommunala val och i val till . Enligt unionsrätten ska emellertid alla unionsmedborgare på lika villkor kunna utöva rätten att rösta och vara valbara i kommunala val och i val till i den medlemsstat där de är bosatta, oavsett om de är medborgare i den staten eller inte. Något undantag från dessa villkor ges inte för det fallet en unions- medborgare på grund av sin anställning i en institution inom EU eller i någon annan mellanfolklig organisation har rätt till mot- svarande immunitet och privilegier som diplomatisk företrädare har (rådets direktiv /109/EG av avseende val till och 94/80/EG av avseende kommunala val). För att tillgodose dessa personers rätt- mätiga krav på rösträtt och valbarhet i kommunala val och val till krävs därför författningsändringar. Det är inte självklart vad som avses med bosättning enligt de båda EU-direktiven. Det får dock antas att kommer att tolka uttrycket bosättning unionsautonomt. Det avgörande för tolkningen torde då vara att regleringen inte innebär att unions- medborgare som inte är svenska medborgare särbehandlas på ett sätt som inte kan motiveras objektivt sett som både nödvändigt och proportionellt, dvs. som är diskriminerande. Som en utgångspunkt för vårt arbete har angetts i direktiven att personer som har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som diplomatiska företrädare inte ska folkbokföras. Återstående alternativ är då ändringar av reglerna för rösträtt och valbarhet så som de anges i kommunallagen respektive vallagen. Mot bakgrund av de nu redovisade övervägandena föreslår vi att bestämmelserna i 4 kap. 2 § kommunallagen om rösträtt i val till kommunfullmäktige kompletteras med en bestämmelse om att också en unionsmedborgare som – utan att vara folkbokförd i kommunen – är bosatt i kommunen, men som inte ska folkbok- föras här till följd av bestämmelserna i 5 § andra stycket folkbok- föringslagen, ska ha rösträtt i val till kommunfullmäktige. Av 4 kap. 3 § kommunallagen följer att rösträtt i val till lands- tingsfullmäktige har den som har rösträtt i val till kommun- fullmäktige i en kommun inom . Och av 3 kap. 5 § kommunallagen framgår att den som har rösträtt också är valbar till kommun- och . Vad som sagts gäller också, med några undantag, enligt 1 kap. 4 och 5 §§ vallagen om rösträtt och valbarhet vid val till . Med uttrycket bosatt enligt den föreslagna regleringen avses samma sak som i 3 § folkbokföringslagen. En person bör således anses vara bosatt i landet om han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygns- vila) i landet under . Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folkbokföras, om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist här. Även en sådan person bör enligt den nu föreslagna bestämmelsen i kommunal- lagen anses vara bosatt här. För diplomatiska företrädare och utsända konsuler och deras familjer anses som framgår ovan anknytningen till sändarstaten vara så stark att de i folkrättslig mening inte anses vara bosatta i beskickningslandet. Det framstår som rimligt att motsvarande bedömning bör kunna göras vid tolkningen av de nu aktuella EU- direktiven. Det innebär att dessa personer, även om de är unions- medborgare, inte får rösträtt i val till kommunfullmäktige och eller i val till i . Frågan är då hur dessa unionsmedborgare – som utan att vara folkbokförda – ska kunna tas upp i röstlängden. Det rör sig om ett fåtal personer. uppgår gruppen anställda unionsmedborgare som har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som tillkommer diplomatisk företrädare och som också är unionsmedborgare till elva personer. Ett anmälningsförfarande framstår som en lämplig lösning för såväl kommunala val som val till . Ett sådant förfarande tillämpas också, enligt 5 kap. 3 § vallagen, vid val till för att unionsmedborgare som inte är svenska medborgare, men som är folkbokförda här i landet, ska tas upp i röstlängd. Enligt dessa bestämmelser måste unionsmedborgare som vill rösta i ett val till senast före valdagen skriftligen hos anmäla att de vill bli upptagna i röstlängden. Ett snarlikt förfarande tillämpas också enligt 5 kap. 2 § vallagen för svenska medborgare som är folkbok- förda här i landet. En sådan lösning för den nu aktuella kretsen unionsmedborgare kan inte, enligt vår bedömning, anses stå i strid mot . Mot denna bakgrund föreslår vi att unionsmedborgare som getts rösträtt utan att vara folkbokförda här i landet måste, för att få utöva sin rösträtt och vara valbara vid val till kommun- och lands- tingsfullmäktige och vid val till , senast före valdagen skriftligen anmäla hos den centrala valmyndigheten respektive att de vill bli upptagna i röstlängden. En unionsmedborgare som efter särskild anmälan har tagits upp i röstlängd för val till kvarstår, enligt 5 kap. 3 § tredje stycket vallagen, där till dess han eller hon själv begär att bli struken eller när villkoren för rösträtt är uppfyllda. Motsvarande bör även gälla för unionsmedborgare som tas upp i röstlängd för val till kommun- och . Uppgifter om födelsetid ska få behandlas i val-och folkomröstningsdatabasen Som framgår ovan får i val- och folkomröstningsdatabasen behand- las endast sådana personuppgifter som särskilt anges i valdatabas- lagen. När det gäller såväl valkandidater som röstberättigade får uppgifter om personnummer, namn, adress, folkbokföringsort och medborgarskap behandlas i databasen. I fråga om personer som kandiderar i ett val får även uppgift om t.ex. parti- och val- beteckning behandlas. När det gäller den som är röstberättigad får databasen dessutom innehålla bl.a. uppgift om fastighetsbeteckning och valdistrikt. För röstberättigade unionsmedborgare som inte är folkbokförda i landet kommer val- och folkomröstningsdatabasen inte att kunna tillföras uppgifter om folkbokföringsort. Det finns inte heller något uttryckligt stöd för att registrera en uppgift om enbart födelsetid i val- och folkomröstningsdatabasen. En uppgift om födelsetid är dock nödvändig för att avgöra om väljaren har uppnått rösträttsålder och för att kunna identifiera röstberättigade och kandidater, om det inte är möjligt att identifiera dessa personer med hjälp av personnummer. Det kan visserligen framstå som ändamålsenligt att de som vill kandidera i val i eller som vill utöva sin rätt att rösta i landet och som inte folkbokförs här tilldelas ett personnummer som kan användas i syfte att identifiera kandidaten eller väljaren i skilda sammanhang i valadministrationen. Som framgår ovan har de unionsmedborgare som är undantagna från folkbokföringskravet enligt 5 § folkbokföringslagen rätt att få ett personnummer tilldelat sig. Det finns dock inte någon skyldighet för dem att anmäla sig för att få ett personnummer. Det kan inte heller anses nödvändigt att tvinga dessa personer att anmäla sig för tilldelning av person- nummer, om det behov som en sådan registrering avser att till- godose kan uppfyllas på ett mindre ingripande sätt. Vi gör i detta sammanhang bedömningen att det torde räcka med att uppgifterna om namn, adress och nationalitet kompletteras med en uppgift om födelsetid. Mot den bakgrunden bör inte något krav på anmälan för tilldelning av personnummer ställas upp. Om en unionsmedborgare som inte är folkbokförd i landet däremot redan har tilldelats ett personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen finns inget som hindrar att denna uppgift bör kunna användas vid anmälning om deltagande i ett val. För att det inte ska råda någon tvekan om att och länsstyrelserna har rätt att föra in och behandla en uppgift om födelsetid i val- och folkomröstningsdatabasen bör en ändring i valdatabaslagen göras som tydliggör detta. 9Ökade möjligheter att lämna särskild personröst Vi har i tidigare betänkande (SOU 2012:94, avsnitt 4) behandlat frågan om anmälan om deltagande i val och föreslagit att en obliga- torisk förhandsanmälan av partier och kandidater ska införas. Ett problem som vi uppmärksammat vid dessa överväganden är att en väljare som vid röstningstillfället inte har tillgång till sitt partis namnvalsedel – om partiet i fråga har registrerat sin partibeteckning och anmält samtliga kandidater – inte har möjlighet att lämna sär- skild personröst. En sådan situation kan uppkomma särskilt om väljaren förtidsröstar från annan ort Vi har därför undersökt om det, med hänsyn till bl.a. tiderna för sammanräkningen, går att införa en ordning som tillåter väljaren att personrösta genom att skriva till ett anmält kandidatnamn på en partimarkerad valsedel eller på en blank valsedel. 9.2Nuvarande regler för personröstning Enligt 3 kap. 1 § andra tycket regeringsformen har väljarna inom ramen för partivalsystemet möjlighet att lämna särskild personröst. Bestämmelsen infördes i samband med personvalsreformen 1994. 1993/94:115 s. 9 f. angavs att personvalsmomentet var av så grundläggande betydelse att det borde komma till uttryck i grund- lag och ges det skydd som följer därav. Förfarandet vid personröstningen regleras i vallagen. På en val- sedel med kandidatnamn ska det finnas ett markerat utrymme intill varje namn där väljarna kan lämna en särskild personröst genom markering (sätta ett kryss för kandidatens namn). Har partiet registrerat sin partibeteckning och anmält samtliga kandidater – skyddat sin kandidatlista från att väljare själva ska kunna nominera kandidater – är ingen annan personmarkering tillåten. Om en väljare skriver till ett kandidatnamn på en valsedel som gäller för ett parti som har skyddat sin kandidatlista betraktas således det tillskrivna namnet som obefintligt (13 kap. 8 § val- lagen). Detta innebär alltså att den väljare som vid röstnings- tillfället inte har tillgång till partiets namnvalsedel inte kan person- rösta genom att själv på partiets partivalsedel eller på en blank valsedel (med angivande av partinamnet) skriva till någon av de kandidater som finns på partiets namnvalsedel. Det blir då bara en röst på partiet och ingen på personen. För de partier som inte har anmält kandidater gäller däremot en annan ordning för tillskrivna namn. Om en väljare skriver till ett kandidatnamn på en valsedel som gäller för ett sådant parti, oavsett om tillskriften görs på en namnvalsedel, partivalsedel eller en blank valsedel, räknas valsedeln som en röst på partiet och det tillskrivna namnet som en kandidatnominering och en personröst på den personen. Om flera namn skrivs till får den överst tillskrivna kandi- daten väljarens personröst (7 kap. 2 § vallagen). Den här inlednings- vis nämnda bestämmelsen om att en valsedel som upptar kandidater ska vara försedd med ett markerat utrymme för personröstningen gäller inte för kandidatnamn som skrivs till. Strykningar av namn gäller inte i något fall (13 kap. 8 § val- lagen). Den nu redovisade ordningen för tillskrivna kandidatnamn in- fördes genom vallag (prop. 19996/97:70 s. 131 f.). Som skäl anfördes i huvudsak följande, med hänvisning till det då införda personvalsmomentet i valsystemet: Möjligheten att skriva till ett namn har endast i mycket speciella fall haft någon reell betydelse när det gäller att bestämma namnordningen inom ett parti. Om tillskrivna namn inte skulle beaktas, påverkar det inte i någon egentlig mening ett personvalssystem. Skulle en ordning med förhandsanmälda kandidater införas är detta förhållande än mer uppenbart. Möjligheten att skriva till namn måste dock anpassas till det system för anmälan av kandidater som införs. Mot den nu angivna bakgrunden ansåg regeringen att möjligheten att skriva till nya kandidater på valsedlarna kunde förändras på så sätt att tillskrivna namn inte skulle beaktas vid sammanräkningen, men då bara för de partier som registrerat partibeteckning och anmält kandidater. För partier som inte anmält kandidater var det, enligt regeringen, en fördel om kandidater kunde skrivas till. På så sätt kunde undvikas att det uppstod tomma stolar för partier som inte var etablerade och som inte hade anmält kandidater. Enligt regeringen gav den föreslagna ordningen för tillskrivna namn sammantaget med den föreslagna ordningen för registrering av partibeteckning och anmälan av kandidater goda förutsättningar för korrekt och snabb sammanräkning av röster. Följande anfördes av regeringen (a. prop. s. 132). I och med att tillskrivna namn inte beaktas för parti som registrerat partibeteckning och anmält kandidater kommer sammanräkningen att förenklas.