sou · H1B369 · 2013-10-04 00:00:00 — Det får även anses otidsenligt att en verksamhet bedrivs på ett sätt som inte är i överrens- stämmelse med det synsätt och de värderingar samhället genom sin lagstiftning ger uttryck för. En ofta påtalad och till synes omoti- verad skillnad i förhållande till regler om miljöfarliga verksamheter bör inte heller råda. Den vattenrättsliga regleringen har präglats av att vara exploateringsinriktad utan fokus på miljöhänsyn, men genom MB har miljöaspekterna fått en mer framträdande position. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter Av alla tillståndsgivna vattenkraftverk och regleringsdammar har som framgår ovan tillstånd enligt ÄVL, enligt VL och enligt äldre lagstiftning eller särskilda rättigheter. Syftet med förslaget är att skapa ett system som möjliggör införandet av ytterligare relevanta miljörättsliga krav för befintliga verksamheter och anläggningar så att dessa utformas och bedrivs i enlighet med gällande rätt. Eftersom ett så stort antal av dessa har tillstånd enligt ÄVL, anser utredningen att det inte skulle bli ändamålsenligt och effektivt att avgränsa förslaget till att endast omfatta tillstånd meddelade före ikraftträdandet av ÄVL. Att inkludera fler anläggningar och verksamheter i utredningens förslag möjliggör även för att i större utsträckning göra vatten- dragsvisa prövningar. Förslaget bygger på att länsstyrelserna ska kunna besluta om att vissa anläggningar och verksamheter ska söka tillstånd enligt MB. Genom att flera anläggningar och verksamheter kan omfattas av ett sådant beslut finns förutsättningar att låta alla anläggningar i ett vattendrag bli föremål för prövning. Vilka krav som sedan får ställas för den specifika anläggningen eller verksamheten kommer att avgöras vid prövningen i varje enskilt fall. Utredningen har i avsnitt 11.4 även föreslagit att det i MB ska införas en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela generella föreskrifter för vattenverksamhet. Genomförs den föreslagna ändringen kan även specifika krav för anläggningar och verksamheter komma att meddelas i sådana föreskrifter. Utredningens förslag: Följande vattenverksamheter och anläggningar som är tillståndspliktiga enligt MB ska kunna bli föremål för en ny prövning enligt MB. Vattenanläggningar som uppförts för sådana verksamheter Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter Förutsättningen för en ny prövning är att dessa till någon del bedrivs eller bibehålls med stöd av tillstånd enligt VL, ÄVL eller VF, urminnes hävd, privilegiebrev eller annan sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL eller en lagligförklaring. Bestämmelserna om ny prövning ska också tillämpas på vattenregleringar, vattenbortledning och vattenöverledningar med tillhörande vattenanläggningar som har tillkommit innan MB trädde i kraft och för vilka en domstols eller annan myndighets tillstånd inte behövdes och inte heller har lämnats. För andra tillståndslösa verksamheter och anläggningar krävs ingen ytterligare reglering. En ny prövning initieras genom att länsstyrelserna, utifrån vägledande prioriteringsgrunder, beslutar om skyldighet för verksamhetsutövare eller de som ansvarar för anläggningars underhåll att ansöka om tillstånd enligt MB. Syftet med en den nya prövningen är att dessa verksamheter och anläggningar ska bedrivas och utformas i överensstämmelse med de krav som följer av MB och . 7.4.1Äldre tillstånd och rättigheter För att samtliga vattenverksamheter och vattenanläggningar ska motsvara de krav som ställs i gällande rätt har det framförts till utredningen att det skulle krävas att alla vattenverksamheter som saknar tillstånd enligt MB genomgår en prövning enligt nämnda balk. Ett sådant system skulle medföra att alla verksamheter och anläggningar som omfattas av tillståndsplikt enligt MB också skulle komma att prövas enligt balken. På så sätt skulle det säkerställas att MB får den miljöpolitiska effekt som var avsedd. Utredningen har funnit att en utgångspunkt för förslaget därför bör vara att samtliga vattenverksamheter och därtill hörande vattenanläggningar som finns och bedrivs ska uppfylla de krav som följer av MB och . Däremot är det, som utredningen kommer att åter- komma till nedan, inte säkert att det för att uppnå detta förhållande är nödvändigt att samtliga vattenverksamheter och anläggningar prövas enligt MB. För att detta ska ske på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt krävs att det utifrån är motiverat Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter att nypröva den aktuella vattenverksamheten. Utredningen bedömer att detta kan bli aktuell för de befintliga vattenverksamheter och anläggningar som inte kan anses bedrivas i enlighet med balkens krav. Prövningen av tillstånd enligt VF och rättigheter enligt 2 kap. 41 § ÄVL var, som framgår ovan, inte präglad av någon eller endast en mycket begränsad miljöhänsyn. I den utsträckning någon egentlig prövning gjordes avsåg den hur verksamhetsutövaren fick förfoga över vattnet och vilken näring som skulle bedrivas. Likaså hade prövningen enligt ÄVL och VL inte, på samma sätt som enligt MB, fokus på miljöhänsyn. Samhällets syn på och värderingar av vikten av en god miljö och att vår natur och biologiska mångfald ska skyddas och bevaras har förändrats sedan prövningen gjordes enligt nämnda lagar och förordningar. Enligt utredningen är det inte i överensstämmelse med MB eller de miljömål som har fastställt att anläggningar och verksamheter kan bibehållas och bedrivs med stöd av äldre rättigheter och tillstånd. När det gäller äldre tillstånd och rättigheter är det dessutom inte sällan oklart för både verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll och tillsynsmyndigheten vad som gäller för aktuella verksamheter och anläggningar. För att klargöra detta kan det krävas stora arbetsinsatser av båda aktörerna. Handlingar kan behöva eftersökas i arkiv och därefter kan en rättslig process följa om vad som egentligen är reglerat. För tillsynsmyndighetens del är det svårt att bedriva en ändamålsenlig tillsyn av de anläggningar och verksamheter som inte har tydligt angivna villkor. Osäkerheten för verksamhetsutövaren eller den underhållsskyldige kan sannolikt medföra bl.a. onödiga kostnader. Mot bakgrund av ovanstående har utredningen funnit det motiverat att en ny tillståndsprövning enligt MB ska kunna krävas för vattenverksamheter och därtill hörande vattenanläggningar som har tillstånd enligt VL, ÄVL och VF. Detsamma ska gälla för sådana vattenverksamheter och anläggningar som bedrivs med stöd av en rättighet som grundas på urminnes hävd, privilegiebrev eller annan sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. De anläggningar som har lagligförklarats har endast prövats mot den lagstiftning som gällde när anläggningen uppfördes. För att både anläggningen och verksamheten ska bli prövade enligt MB omfattas även dessa anläggningar av utred- ningens förslag. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 7.4.2De vattenverksamheter och vattenanläggningar som kan bli föremål för ny prövning Utredningen har övervägt att låta samtliga tillståndspliktiga vatten- verksamheter omfattas av förslaget. Det finns många vattenverksamheter som är prövade enligt äldre rätt och där det säkert skulle vara motiverat av miljöhänsyn att låta dessa bli föremål för en ny prövning. Inom ramen för den tid utredningen har haft till sitt förfogande har emellertid inte konsekvenserna av ett sådant förfarande för samtliga tillståndspliktiga vattenverksamheter kunnat överblickas. Utredningen har därför valt att låta förslaget omfatta tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vatten- anläggningar. Det är förhållandevis lätt att bedöma konsekvenserna av en ny prövning för dessa typer av vattenverksamheter. Det är dessutom, enligt utredningens uppfattning, dessa verksamheter som i många fall medför betydande konsekvenser för miljön. Som även har konstaterats i tidigare avsnitt är verksamheterna sällan prövade enligt MB och det kan därför antas att det miljöpolitiska genomslag som uppnås kommer att bli förhållandevis stort. Vidare är åtgärder för att motverka fysisk påverkan på vatten- förekomster högt prioriterade för att klara målen i RDV. Fysisk påverkan bedöms vara ett av de mest dominerande miljöproblemen som leder till sänkt status i de svenska vattenförekomsterna. De vattenverksamheter och vattenanläggningar som omfattas av utredningens förslag utgör en stor del av de vattenverksamheter som innebär en fysisk påverkan. En prövning enligt MB av dessa skulle innebära större möjligheter att nå de mål som fastställt med anledning av RDV. Förslaget om att kunna kräva en ny tillståndsprövning kommer således att omfatta vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vatten- anläggningar som har tillstånd enligt VL, ÄVL och VF eller där rätten att bedriva verksamheten grundas på urminnes hävd, privilegiebrev eller annan sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. Detsamma gäller en lagligförklaring av en sådan anläggning eller verksamhet. Oavsett om verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll kan visa att vederbörande har ett tillstånd Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter eller rättighet enligt tidigare lagstiftning ska denne kunna åläggas att söka tillstånd enligt MB för verksamheten och tillhörande anläggning. Även sådana verksamheter med tillhörande anläggning som inte omfattades av tillståndsplikt eller krävde myndighets godkännande då den uppfördes men som omfattas av tillståndsplikt ska omfattas av utredningens förslag och kunna bli föremål för en prövning enligt MB. Syftet med ett sådant system är inte att på bred front ifrågasätta verksamheternas existens utan att åstadkomma moderna och tillsynsbara villkor. Som utredningen återkommer till kan det förstås inte uteslutas att det i vissa fall krävs och är motiverat att verksamheten inte tillåts. Syftet med avgränsningen av de vattenverksamheter som ska träffas av förslaget är främst att möjliggöra för en ny prövning av vattenkraftverk, dammar och vattenöverledningar samt verksamheten vid dessa anläggningar. Utredningen övervägde inledningsvis att använda dessa begrepp vid utformningen av bestämmelsen. Skyldig- het att ansöka om tillstånd måste emellertid kopplas till vad som är tillståndspliktig vattenverksamhet enligt MB. Som nämnts i avsnitt 4.2 omfattar tillståndsplikten i 11 kap. 9 § MB endast begreppet vatten- verksamhet och med detta avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av en damm eller annan vattenanläggning såsom vatten- kraftverk, se 11 kap. 2 § MB. Verksamheten vid dessa anläggningar utgörs av vattenreglering, dämning och vattenbortledning samt i vissa fall även vattenöverledning. Utredningen har därför valt att formulera den föreslagna bestämmelsen utifrån att verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll ska omfattas av skyldigheten att söka tillstånd enligt MB. Av den föreslagna lydelsen framgår även att den anläggning som är utförd för den aktuella verksamheten omfattas av prövningsplikten. Som anförts i avsnitt 4.1.1 innebär dammar en kontinuerlig reglering av vattnet och utredningen bedömer därför att de i de flesta fall torde vara att betrakta som vattenverksamheter. Med den föreslagna ordalydelsen kommer även annan typ av vattenverksamhet än sådan kopplad till vattenkraft och dämning omfattas av utredningens förslag, t.ex. bevattningsuttag och uttag av dricksvatten. Syftet med utredningens förslag är inte att dessa verksamheter i första hand ska bli föremål för förslaget om ny Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter Detta bör kunna hanteras vid framtagandet av priori- teringsgrunder, se avsnitt 7.5.1. Utredningen har valt att endast låta tillståndspliktiga verksamheter omfattas av förslaget. Som utredningen återkommer till avsnitt i 7.6.5 ska mark- och miljödomstolen, när tillstånd enligt MB meddelas, förordna att det gamla tillståndet eller rättigheten upphör. För vattenverksamheter som bedrivs med stöd av ett äldre till- stånd eller rättighet men där verksamheten endast är anmälnings- pliktig enligt 11 kap. 9 a § MB och 19 § vattenverksamhets- förordningen kommer det därför inte att vara möjligt för en domstol att förordna att det äldre tillståndet eller den äldre rättig- heten ska upphöra. Skulle det föreslagna förfarandet med nypröv- ning utvidgas behöver denna fråga få en lösning. Ett alternativ skulle kunna vara att införa en bestämmelse som möjliggör för tillsynsmyndigheten att förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd på motsvarande sätt som i 9 kap. 6 a § MB. Som utredningen har angett i avsnitt 2.1 avser den att titta närmare på förutsättningarna för och eventuellt föreslå en utformning och omfattning av tillståndsplikten för vattenverksamhet på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet. Det skulle innebära att det även för vattenverksamheter införs en A-, B- och C-lista där tillståndsplikt respektive anmälningsplikt anges för olika verksamhetskategorier. Utredningen har övervägt att låta avgränsningen av förslaget redan nu ta sikte på en indelning i A-, B- och C-verksamheter. En sådan reglering skulle stämma bättre överens med tanken att även äldre verksamheter ska genomsyras av den syn på miljöfrågor och krav på tillstånd och villkor som gäller . Tillståndsplikt i ett A-, B- och C-system ska endast omfatta verksamheter där det generellt sett är miljömässigt motiverat med tillståndsprövning enligt MB. På så sätt medför systemet att nya prövningar bara genomförs för verksamheter där det är miljömässigt motiverat. Det finns enligt utredningen många fördelar med en sådan avgränsning. Utredningen har emellertid ännu inte hunnit utarbeta ett sådant förslag och kan därför inte heller vara säker på att det kommer att lämnas. Att ge ett förslag som kopplas till en avgränsning som inte finns är riskabelt och omöjligt att konsekvensutreda. Däremot reserverar sig utredningen för att avgränsningen och utformningen av nu lämnade förslag kan komma att ändras i samband med slutbetänkandet. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 7.4.3Verksamheter och anläggningar som även har tillstånd enligt MB Många av de anläggningar och verksamheter som träffas av utred- ningens föreslagna bestämmelse har utöver det äldre grundtillståndet eller rättigheten även deltillstånd enligt MB. Själva grunden för anläggningens bibehållande och verksamhetens drift finns dock i det äldre tillståndet eller rättigheten. Tillståndsprövningen enligt MB kan t.ex. ha avsett en effektivisering genom anläggande eller utbyte av en turbin eller en ändring av fallhöjden. Såsom redogörs för i avsnitt 9.2.5 är prövningens omfattning vid ändring i vattenverksamheter ofta begränsad så att endast ändringen prövas. De gamla rättigheterna och tillstånden är mer eller mindre intakta och även om vissa senare tillkomna delar kan ha prövats med stöd av MB är alltså inte hela anläggningen eller den samlade och sammanhängande verksamheten prövad enligt de krav som ställs enligt MB eller . Utredningen anser därför att även sådana verksamheter och anläggningar som har s.k. påbyggnadstillstånd enligt MB ska omfattas av kravet om ny prövning enligt MB. Detta för att få till stånd en samlad prövning enligt MB av hela verksamheten och därtill hörande anläggning. Om delar av verksamheten har genomgått en prövning enligt balken borde dock förfarandet med ny prövning bli något mindre omfattande. 7.4.4Verksamheter och anläggningar som saknar tillstånd Utredningen har även i uppdrag att se över möjligheterna för till- synsmyndigheten att förelägga den som bedriver en vatten- verksamhet eller ansvarar för underhållet av en anläggning som saknar tillstånd att ansöka om detta. I detta avseende måste dock göras skillnad på sådana verksamheter och anläggningar som vid uppförandet inte omfattades av någon tillståndsplikt och därmed ska anses lagliga och sådana verksamheter och anläggningar som trots att det förelåg en tillståndsplikt inte ansökte om tillstånd. Som utredningen konstaterat i avsnitt 6.10 anses verksamheter och anläggningar som uppfördes då tillståndsplikt inte förelåg lagliga. Exempel på detta är anläggningar och verksamheter som inte var tillståndspliktiga enligt VF, ÄVL eller VL. Ett annat exempel är Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter sådana anläggningar och verksamheter som visserligen var till- ståndspliktiga enligt VF men som utfördes utan sådant tillstånd på egen risk. Utredningen har i nämnda avsnitt redovisat sin slutsats beträff- ande dessa verksamheters och anläggningars rättsliga status. En verksamhetsutövare som innehar en laglig verksamhet eller anlägg- ning är enligt utredningens uppfattning inte skyldig att på eget initiativ söka tillstånd eller lagligförklaring enligt MB. Någon tillståndsplikt för lagliga anläggningar och verksamheter har inte införts genom ÄVP, VP eller MP. kan dock när som helst förelägga verksamhetsutövaren att, vid äventyr av förbud, söka lagligförklaring eller tillstånd. Verksamhetsutövaren har på samma sätt inte heller något skydd mot förelägganden om ytterligare försiktighetsmått eller skyddsåtgärder. Den rättsliga statusen förefaller således kunna jämföras med anmälda vatten- verksamheter. Det innebär att för de verksamheter och anläggningar som uppförts före MB:s ikraftträdande och som då inte omfattades av någon tillståndsplikt inte per automatik omfattas av MB:s tillståndsplikt. För att med stöd av dagens regler kunna kräva att dessa verksamheter och anläggningar ska söka tillstånd alternativt lagligförklaring enligt MB krävs förelägganden av tillsynsmyndig- heten. Utredningen anser det motiverat att även dessa verksamheter och anläggningar bedrivs i enlighet med balkens bestämmelser. För att underlätta en tillståndsprövning enligt MB föreslår utredningen att även dessa verksamheter och anläggningar ska omfattas av utredningens förslag om ny prövning. Anläggningar och verksamheter som har uppförts utan tillstånd trots att de vid uppförandet omfattades av tillståndsplikt kan däremot inte anses vara lagliga. De omfattas av tillståndsplikten enligt 11 kap. oavsett när de uppfördes och ska ha ett tillstånd enligt MB. Saknas detta uppfyller inte verksamheten och/eller anläggningen MB:s krav. har i uppgift att säkerställa syftet med och kontrollera efterlevnaden av MB. Om bestämmelserna inte följs ska tillsynsmyndigheten vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Av 26 kap. 9 § MB fram- går att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden som behövs i ett enskilt fall för att MB ska efterlevas. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter undantagslös och gäller all verksamhet som regleras i MB, se bl.a. dom i mål nr M 2893-10 och avgörandena MÖD 2012:26, 27 och 28. Saknas ett tillstånd kan således tillsynsmyndigheten enligt praxis förelägga verksamhetsutövaren att söka tillstånd för verksamheten eller anläggningen. Någon särskild reglering om detta krävs inte. Det räcker med den förprövningsplikt som är angiven i balken tillsammans med tillsynsmyndighetens möjligheter att genom före se till att den skyldigheten efterlevs. Utredningen vill dock i detta sammanhang framhålla att tillsyns- myndigheten egentligen inte bör förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd om sådant saknas. Indirekt innebär ett sådant föreläggande att tillsynsmyndigheten tvingar verksamhets- utövaren att bedriva en tillståndspliktig verksamhet. I stället bör tillsynsmyndigheten meddela ett förbud att fortsätta bedriva den aktuella verksamheten eftersom tillstånd saknas. Vill verksamhets- utövaren fortsätta att bedriva verksamheten kan denne genom att söka tillstånd få förbudet hävt. 7.4.5Generell skyldighet eller prioriterat urval Syftet med utredningens förslag är att på ett samhällsekonomiskt sätt åstadkomma ett system som möjliggör att befintliga verksamheter och anläggningar utformas och bedrivs i enlighet med de miljökrav som ställs i gällande rätt. Det är således miljöskäl som ska ligga till grund för nyprövningen av det tidigare tillståndet eller den tidigare rättigheten. Enligt uppgick den genomsnittliga styckkostnaden för prövning av ett miljömål i mark- och miljödomstol till . Motsvarande siffra för en prövning i Mark- och var . Detta avser domstolens kostnader för prövningen av ett miljömål i allmänhet. Utredningen bedömer dock att en tillståndsansökan för sådana vattenverksamheter och anläggningar som förslaget omfattar är betydligt högre. Även vid en mycket försiktig uppskattning torde beloppet i vart fall vara det dubbla. Endast kostnaderna för prövningsmyndigheten i en instans skulle därmed uppgå till för nyprövning av alla de cirka 3 800 kraftverk och Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter dammar som saknar tillstånd enligt MB. Belastningen på övriga inblandade aktörer skulle dessutom bli stor. Därtill kommer verksamhetsutövarnas egna kostnader för framtagandet av ansökan och själva prövningsförfarandet. Dessa kostnader redogörs för mer ingående i konsekvensutredningen, se avsnitt 14.4.1. Enligt utredningen måste man noga överväga att förslaget blir samhälls- ekonomiskt motiverad på så sätt att den miljönytta som uppnås genom nyprövningen överstiger samhällets och övriga aktörers kostnader för prövningen. För att åstadkomma en ny prövning enligt MB av de verksam- heter som utredningens förslag avser har utredningen identifierat två olika tillvägagångssätt. Ingången i prövningssystemet blir olika beroende på vilket av alternativen som väljs och även antalet nyprövningar kan variera. Tillståndsprövningen enligt MB kommer emellertid bli densamma oavsett vilket alternativ som väljs. En myndighet ges rätt att genom beslut peka ut vilka anläggningar och verksamheter som ska söka tillstånd enligt MB. Prioriteringen kan då ske bl.a. utifrån den påverkan anläggningen och verksam- heten har på sin omgivning och hur viktig den är för landets energiproduktion. Detta alternativ kan kombineras med en bortre gräns för när berörda verksamheter senast ska ha ansökt om tillstånd. Som framgår ovan är antalet anläggningar och verksam- heter som inte har tillståndsprövats enligt MB stort. Det är därför rimligt att anta att det finns ett stort antal vattenverksamheter och anläggningar där det finns behov av att ålägga verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll nya villkor och att även se över anläggningens utformning. Antalet nyprövningar kommer därmed att bli stort. Detta alternativ kan komma att innebära att samtliga berörda verksamheter behöver prövas enligt MB, men i så fall är det verksamhetens och/eller anläggningens bristande överensstämmelse med gällande rätt som ligger till grund för beslutet om ny prövning. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter Samtliga anläggningar och verksamheter ska prövas enligt balken senast ett visst datum. Ett system med en generell skyldighet att ansöka om ny prövning enligt gällande rätt tar inte hänsyn till anläggningens eller verksamhetens nuvarande påverkan på omgivningen eller vilken miljönytta som skulle uppnås med en prövning. Det kan finnas gamla anläggningar och verksam- heter där påverkan inte är så stor och där en prövning enligt MB inte skulle resultera i några ytterligare krav på verksamheten. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det därför svårt att motivera en ny prövning av samtliga anläggningar och verksamheter utan att göra någon prioritering bland dessa. Utredningen bedömer dess- utom att detta skulle medföra en mycket stor eller kanske till och med allt för stor påfrestning för prövningssystemet. Mot bakgrund av ovanstående bedömer utredningen att det inte bör införas en generell skyldighet att pröva samtliga tillstånds- pliktiga vattenverksamheter och anläggningar som saknar tillstånd enligt MB.