sou · H1B31 · 2013-01-16 00:00:00 — I den information som överförs ingår uppgifter om: deklarant, period, summan av importörens utgående mervärdesskatt vid import samt antalet importtillfällen under den aktuella månaden. Vad gäller uppgift om deklaranten så innehåller denna i de flesta fall ett person- eller organisationsnummer. Uppgifter om import där förfarande 42.00 används I överföringen av uppgifter om import där förfarande 42.00 används överförs ännu mer information. Där anges även tull-id, varupostnummer, varukod och statistiskt värde. Dessutom görs det åtskillnad mellan importör och ombud. Problem med det befintliga informationsutbytet Det har framkommit att delar av den information som utbyts avseende förfarande 42.00 inte kan användas av . Pro- blemet är, enligt , att uppgifterna inte kan hänföras till rätt importör. Enligt kommer dock detta att kunna rättas till . 7.3Gällande rätt: Offentlighet och sekretess Offentlighetsprincipen uttrycks bl.a. genom reglerna om hand- lingsoffentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, förkortad TF. Rätten att ta del av allmänna handlingar är dock försedd med vissa undantag som framgår av offentlighets- och sekretesslagen, 2009:400, förkortad OSL. Begränsningarna i rätten att ta del av allmänna handlingar, sekretessen, gäller inte endast gentemot enskilda utan även mellan myndigheter samt mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndig- het (när de anses som självständiga i förhållande till varandra). Vad gäller anses beskattningsverksamheten, den brotts- 4 Överenskommelse mellan , s. 5 ff. utredande verksamheten och folkbokföringsverksamheten som i förhållande till varandra självständiga verksamhetsgrenar.5 kärnverksamhet är indelad i processerna Effektiv handel och Brottsbekämpning och verket anser att dessa inte är så självständiga att sekretess ska anses råda. Frågan om det råder sekretess mellan olika verksamhetsgrenar är dock inte helt klarlagd.6 En myndighet ska på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretess- belagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL). I vissa fall måste emellertid myndigheter även kunna utbyta sekretessbelagda uppgifter med varandra och det finns särskilda sekretessbrytande bestämmelser i och i andra författningar, t.ex. registerförfattningar.7 Några centrala registerförfattningar i detta sammanhang är: lagen (2001:181) och förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, lagen (2001:185) och förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i verksamhet, lagen (2005:787) och förordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, samt lagen (1999:90) och förordningen (1999:105) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Formen för utlämnande av uppgifter Förutom regler om sekretess finns det regler om formen för uppgiftslämnandet, t.ex. i vilken utsträckning personuppgifter8 får lämnas ut elektroniskt. Sådana anses dock inte ha någon sekretess- brytande effekt.9 Elektroniskt utlämnande kan dels ske på ett medium för automatiserad behandling, t.ex. via e-post, CD-skiva eller filöverföring, dels genom direktåtkomst. Med direktåtkomst avses vanligen att någon har direkt tillgång till någon annans data- 1990/91:53 s. 30 vad gäller folkbokföringsverksamheten och beskattnings- verksamheten samt prop. 1997/98:10 s. 44 och prop. 1998/99:34 s. 61 vad gäller den brottsbekämpande delen. 2004/05:164 s. 100 ff. 7Särregleringar i förhållande till personuppgiftslagen, 1998:204, förkortad PuL. 8All slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet (3 § PuL). 9Se t.ex. prop. 2004/05:164 s. 83. baser eller register och på egen hand kan söka efter information, men utan att själv kunna påverka innehållet. Direktåtkomst förutsätter en bestämmelse i en författning som tillåter sådan åtkomst. Om utlämnandet i stället sker på annat medium för automatiserad behandling så kan dock uppgifter ur beskattningsdatabasen och tull- databasen lämnas till annan myndighet utan en sådan särskild bestämmelse. 7.3.1Sekretessen inom och verksamhetsområden För gäller som huvudregel sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt (27 kap. 1–2 §§ OSL). Eftersom bestäm- melsen saknar skaderekvisit innebär det att skattesekretessen som huvudregel är absolut, dvs. För gäller i stället sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men (27 kap. 3 § OSL). Då bestämmelsen innehåller ett omvänt skaderekvisit (presumtion för sekretess) innebär det att sekretessen för uppgifter hos är något svagare än den absoluta sekretess som gäller för . (Sekretessen enligt 1 och 3 §§ är dock försedd med ett viktigt undantag. Den gäller inte beslut varigenom skatt eller underlag för bestämmande av skatt fastställs, 27 kap. 6 § OSL.) Sekretess gäller även (under vissa förutsättningar) för uppgift i verksamhet som syftar till att förebygga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av eller samt för viss underrättelseverksamhet m.m. som bedrivs av dessa myndigheter (18 kap. 1–2 §§ OSL). Sekretess kan också gälla på grund av internationella avtal. Sekretessen gäller då, i den utsträckning godkänt ett avtal om detta, hos eller för vissa uppgifter som myndigheten förfogar över på grund av avtalet (27 kap. 5 § OSL). 10 Det framgår motsatsvis av 2 kap. 6 § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet och av 2 kap. 5 § lagen om behandling av uppgifter i verksamhet. Av dessa bestämmelser framgår att utlämnande till enskild på medium för automatiserad behandling endast får ske under vissa förutsättningar. Motsatsvis följer att utlämnande till annan myndighet (på medium för automatiserad behandling) är tillåtet så länge uppgiften inte är belagd med sekretess. Eftersom sekretessen även gäller mellan myndigheter så kräver ett utbyte av sekretessbelagda uppgifter mellan och att en sekretessbrytande regel är tillämplig. Den sekretessbrytande regeln i 11 kap. 6 § tullagen ska på begäran tillhandahålla ett antal uppräknade myndig- heter, däribland , uppgifter som förekommer hos och som rör import eller export av varor (11 kap. 6 § tullagen). I bestämmelsens förarbeten anfördes bl.a. följande beträffande informationsöverföringen: RSV:s (numera ) verksam- het bygger på att kontrolluppgifter kan erhållas för deklarations- granskning och ett samarbete framstår som naturligt då även tullmyndigheterna är beskattningsmyndigheter. Framförallt i fråga om mervärdesskatten torde fördelarna vara påtagliga. Det för- hållandet att uppbörden av mervärdesskatt handläggs av två myndigheter hänger samman med myndigheternas verksamhets- områden och uppgifter. Denna arbetsfördelning får dock inte leda till att ett informationsutbyte som syftar till effektivare beskattning begränsas.11 Vidare anfördes att det givetvis ska vara fråga om uppgifter avsedda för myndighetens verksamhet som beskattnings- myndighet.12 Bestämmelsen innehåller inget skaderekvisit vilket innebär att uppgiften ska lämnas ut utan en föregående sekretessprövning (se bl.a. prop. 2004/05:98 s. 34). Så länge en uppgift rör import av varor kan bestämmelsen därför användas som grund för ett rutinmässigt överförande av uppgifter till – i vart fall – Skatte- verkets beskattningsverksamhet. (Det är dock, enligt utredningens mening, inte troligt att de brottsbekämpande enheterna inom kan begära ut uppgifter med stöd av 11 kap. 6 § tullagen eftersom det då kan ifrågasättas om uppgifterna är avsedda för verksamhet som beskattningsmyndighet.) Bestämmelsen förutsätter dock en begäran. Det innebär att ska förhålla sig passivt till dess framställer en sådan, och kan inte på eget initiativ spontant lämna ut uppgifter.13 11Prop 1979/80:108 s. 9 f. 12Prop 1979/80:108 s. 12. 13Dahlqvist, Sekretess inom rättsväsendet, s. 73. Sekretessbrytande regler i och registerförfattningar Utöver vad som följer av 11 kap. 6 § tullagen ska enligt 4 § förordningen om behandling av uppgifter i verksamhet på begäran lämna ut uppgifter till om: en fysisk persons identitet och bosättning, juridisk persons identitet, säte m.m., registrering för skatter och avgifter, underlag för tull, annan skatt och avgifter bestämmande av tull, annan skatt och avgifter, yrkanden och grunder i ett ärende samt beslut, betalning, redo- visning och övriga åtgärder i ett ärende. Uppgiftsskyldigheten är dock begränsad till uppgifter som avser en person som förekommer i ett ärende hos . ska också på begäran av lämna ut uppgifter ur tullbrottsdatabasen (2 och 6 §§ förordningen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet). Bestämmelsen innehåller inga villkor för uppgiftslämnandet förutom att det ska ske på begäran av de uppräknade myndigheterna. ska i sin tur, på begäran av , lämna ut uppgifter om bl.a. registrering för skatter och avgifter (5 § för- ordningen om behandling av uppgifter i beskatt- ningsverksamhet). Begäran får endast avse vissa kategorier av per- soner, bl.a. den som är eller kan antas vara gäldenär enligt tullag- stiftningen, den som är eller kan antas vara skyldig att betala skatt för import eller den som annars är föremål för kon- trollverksamhet. Frågan om en importör ska redovisa skatten till eller bör enligt utredningens mening i vart fall falla in under sista punkten, dvs. att importören är föremål för kontrollverksamhet. Registerförfattningarna innehåller dock inte några sekretess- brytande regler som möjliggör ett spontant uppgiftslämnande mellan och Tullverket14. 14 Däremot finns regler om att till vissa myndigheter ska lämna ut uppgifter från beskattningsdatabasen i den utsträckning det behövs för vissa ändamål (se t.ex. 7 § förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet). Sekretessbrytande regler i offentlighets- och sekretesslagen Enligt generalklausulen (10 kap. 27 § OSL) får sekretessbelagda uppgifter lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. En intresseavvägning måste således göras, och kravet på uppenbart innebär höga krav för utlämnande. Det krävs inte någon begäran från en annan myndighet, utan den utlämnande myndigheten kan lämna ut uppgifter på eget initiativ.15 Generalklausulen hindrar inte heller att ett informationsutbyte sker rutinmässigt även utan särskild författningsreglering men bestämmelsen bygger egentligen på att ett rutinmässigt uppgifts- utbyte i regel ska vara författningsreglerat.16 Utöver intresseavvägningen innehåller bestämmelsen ytterligare en begränsning. Enligt tredje stycket gäller den inte om utlämnandet strider emot författning som meddelats med stöd av PuL. Om det i exempelvis lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet uttömmande anges i vilka fall uppgifter får lämnas mellan myndigheter så kan generalklausulen alltså inte tillämpas. Uppgifter får också lämnas till en annan myndighet om uppgifts- skyldigheten följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § OSL). Sekretessen hindrar inte heller att uppgift lämnas till en annan myndighet om det är nödvändigt för den utlämnande (dvs. inte den mottagande) myndigheten för att denna ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och får aldrig utnyttjas för att hjälpa en annan myn- dighet. 17 Tillämpningsområdet är således begränsat. Slutligen finns en möjlighet att lämna uppgifter när det före- ligger misstanke om brott. Det följer av 10 kap. 24 § OSL att sekretess (med vissa undantag) inte hindrar att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till polis, åklagare eller annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet. Detta gäller dock endast under förutsättning att fängelse är föreskrivet för brottet och att brottet kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Kraven för utlämnande är således även här 1979/80:2 del A s. 327. 1979/80:2 del A s. 326 f. 17Dahlqvist, Sekretess inom rättsväsendet, s. 74. relativt högt ställda, dels ska det avse ett redan begånget brott, dels ska det göras en bedömning av vilket straff detta kan tänkas föranleda. Såväl 10 kap. 2 som 24 §§ och generalklausulen innehåller rekvisit som innebär att en sekretessprövning måste göras innan ett utlämnande kan ske. Utredningen anser därför att dessa bestämmelser inte är lämpliga som grund för ett rutinmässigt informationsutbyte. Ett sådant utbyte bör i stället utgå från de sekretessbrytande reglerna i 11 kap. 6 § tullagen och 4 § förordningen om behandling av uppgifter i verksamhet, vilka endast förutsätter en begäran från . Det av utredningen föreslagna rutinmässiga utbytet bedöms också i stort sett rymmas inom dessa sekretessbrytande regler (se nedan). Utredningen föreslår dock en mindre justering av uppgiftsskyldighet. Utöver ett rutinmässigt utbyte kan det emellertid också finnas behov av att lämna uppgifter spontant. De flesta befintliga regler förutsätter dock existensen av en begäran. den utlämnande myndigheten måste förhålla sig passiv till dess en begäran framställs och kan inte på eget initiativ kan lämna ut uppgifter. )j Ett spontant utbyte av sekretessbelagda uppgifter förutsätter därför tillämplig- heten av en sekretessbrytande regel utan krav på begäran, t.ex. generalklausulen eller 10 kap. 24 § OSL. Användningsbegränsningar kan gälla för uppgifter som erhållits från främmande stater Om erhållit uppgifter från en annan stat så kan uppgifterna omfattas av användnings- begränsningar. Begränsningarna kan förhindra ett utlämnande till exempelvis . Sådana begränsningar är dock i praktiken ytterst sällan förekommande hos varför de inte bör förorsaka problem av någon större omfattning. Utredningen gör också bedömningen att det, inom ramen för denna utredning, inte är möjligt att föreslå ändringar i dessa regler. För att undvika att situationen överhuvudtaget upp- kommer skulle kunna beakta frågan redan när eventuella framställningar om utfående av uppgifter görs till utländska myndigheter. Skälen för utredningens bedömning: Internationella avtal och vissa EU-rättsakter kan ibland innehålla villkor om att en myndig- het bara får använda uppgifter som erhålls enligt avtalet respektive rättsakten för vissa angivna ändamål eller i viss verksamhet. Enligt uppgifter från så är det emellertid ytterst ovanligt att detta förekommer i praktiken. En sådan bestämmelse anses, i , inte utgöra ett hinder mot utlämnande av uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen. En sådan användningsbegränsning kan dock anses stå i konflikt med en myndighetens skyldighet att överlämna uppgifter till andra myndigheter i enlighet med 6 kap. 5 § OSL.18 Av 4 kap. 2 § lagen 2000:1219 om internationellt tullsamarbete19 följer att om en behörig svensk myndighet tagit emot uppgifter från en annan stat enligt vissa internationella tullöverenskommelser som begränsar möjligheten att använda uppgifterna, så ska svenska myndigheter följa villkoren, oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. Detta innebär, enligt , att den svenska myndigheten, t.ex. , inte får använda uppgifter som mottagits från en utländsk myndighet i strid med villkor som gäller för användandet. Vilka villkor som gäller i det enskilda fallet kan variera.20 Användningsbegränsningen, som gäller den svenska myndigheten, får till följd att inte heller andra myndigheter kan utnyttja uppgifterna i sin verksamhet. Frågan om att lämna ut uppgifterna till en annan myndighet, t.ex. , torde därför inte bli aktuell.21 (Frågan om 6 kap. 5 § OSL bör justeras med anledning av detta är under utredning, se direktiv 2011:86.) Situationen skulle därför kunna uppstå att användnings- begränsningar gäller för beträffande uppgifter angående mervärdesskatt vid import som förhindrar att uppgifterna överlämnas till . Detta förefaller dock vara ytterst sällan förekommande och utredningen anser därför att problemen som kan uppstå inte bör vara av någon större omfattning. Utredningen gör bedömningen att det inom ramen för denna utredning inte är möjligt att föreslå författningsändringar på det här området. Möjligen kan i ett sådant fall försöka 18Direktiv 2011:68 s. 23. 19OSL innehåller en upplysning om att det finns bestämmelser i bl.a. lagen om inter- nationellt tullsamarbete som begränsar möjligheten att använda vissa uppgifter (9 kap. 2 § OSL). Denna uppräkning är dock inte heltäckande, jämför direktiv 2011:86 s. 23. 20Dahlqvist, Sekretess inom rättsväsendet, s. 159 ff. 1990/91:131 s. 25. utverka ett godkännande av den andra staten. En annan möjlighet är att beaktar detta redan när eventuella framställningar om utfående av uppgifter görs till andra stater. En utländsk tullmyndighet bör inte ha något motiv för att begränsa användningen av uppgifter så snävt att uppgifter som avser mervärdesskatt vid import inte ska kunna användas av i de fallen där verket är beskattningsmyndighet för sådan skatt.22 7.3.2Behandling av personuppgifter i enlighet med registerlagarna och personuppgiftslagen Om utredningens förslag till informationsutbyte (se avsnitt 7.1) genomförs kan behandling av personuppgifter aktualiseras i följande situationer. och måste samla in de uppgifter som ska ingå i informationsutbytet och sedan lämna ut dem till den andra myndigheten. Därefter kommer uppgiften att behandlas t.ex. genom att den förs in i olika register eller används för kontroller m.m. hos respektive myndighet. Samtliga de uppgifter som ingår i informationsutbytet bör kunna behandlas i beskattningsdatabasen och tulldatabasen. Detta bör vara möjligt även om någon eller några uppgifter läggs till eller dras ifrån de som räknas upp i tabellerna 7.1–2. I beskattningsdatabasen får uppgifter behandlas för bl.a. följande ändamål. Uppgifter får behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och åter- betalning av skatter och avgifter samt för revision och annan analys- eller kontrollverksamhet (4 § 1 och 4 lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet). Uppgifter får även behandlas för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än , t.ex. , för redovisning och bestämmande av skatter m.m. (5 § lagen om behandling av uppgifter i beskattnings- verksamhet). 22 Jämför även prop. 1990/91:131 s. 23 f. Dessa ändamålsbestämmelser är tämligen vida och torde inrymma behandling av de uppgifter som erhålls från via informationsutbytet. De torde också täcka behandling av uppgifter om registrering till mervärdesskatt när uppgiften ska lämnas till , som ju ska använda den i författningsreglerad verksam- het som avser mervärdesskatt vid import. Därutöver finns ytterligare bestämmelser i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Enligt denna får uppgifter beträffande vissa personer (personer som omfattas av viss verksamhet, t.ex. bestämmande av skatt eller kontrollverksamhet) behandlas. Det får ske beträffande uppgifter som behövs för handläggning av ärenden med stöd av ML eller SFL, uppgifter om kontroller av skatter samt vissa uppgifter från (2 § 1, 2 och 16 förordningen om behandling av upp- gifter i beskattningsverksamhet). Enligt punkten 16 får endast vissa uppgifter från behandlas. Utredningen anser att den bestämmelsen kan behöva anpassas till att Skatte- verket blir beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import. Ändamålsbestämmelsen skulle kunna utvidgas så att det klart och tydligt framgår att även uppgifter från som behövs för fastställande, uppbörd eller kontroll av mervärdesskatt vid import får behandlas. Ändringen skulle kunna ske genom att detta ändamål läggs till i 2 § förordningen om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet. Tilläggas kan dock att Skatte- verket får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i beskattningsdatabasen. Uppgifter får behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos bl.a. för bestämmande och redovisning av skatt (4 § 1 lagen om behandling av uppgifter i verksamhet). Uppgifter får dock även behandlas för tillhanda- hållande av information som behövs i författningsreglerad verk- samhet hos annan, t.ex. , för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter eller för revision och för annan analys- eller kontroll- verksamhet (5 § lagen om behandling av uppgifter i verksamhet). Utredningen anser att 4 § bör omfatta behandling av uppgiften om registrering till mervärdesskatt, som erhåller från , och 5 § bör omfatta behandling av de uppgifter som ska samlas in och föras över till . Utöver registerlagarna gäller vissa av PuL:s grundläggande regler om behandling av personuppgifter. Detta följer av 3 § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet och av 3 § lagen om behandling av uppgifter i verksam- het. Detta innebär bl.a. att personuppgifter bara får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt att de inte får behandlas för något annat syfte som är oförenligt med det ändamål för vilket de ursprungligen samlades in. Vidare ska person- uppgifterna vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. 7.4Hur bör gällande rätt ändras om utredningens förslag genomförs? 7.4.1Informationsutbytet bör inte hindras av att hanteringen av mervärdesskatt vid import delats upp på två myndigheter Utredningens förslag: kan begära ut vissa upp- gifter (om bl.a. fysisk/juridisk persons identitet, registrering för skatter och avgifter, underlag för och bestämmande av tull samt beslut och övriga åtgärder i ett ärende) från . Uppgifterna ska avse en person som förekommer i ett ärende hos (se avsnitt 7.4.2). Om utredningens förslag i kapitel 4 genomförs bör denna personkrets utökas något. Dess- utom föreslås införandet av en ny sekretessbrytande under- rättelseskyldighet för gentemot (se avsnitt 7.4.4). Skyldigheten ska omfatta uppgifter om vissa kvalificerade undandraganden av mervärdesskatt vid import. Skälen för utredningens förslag: Det faktum att hanteringen av mervärdesskatt vid import är uppdelad på två myndigheter bör inte förhindra ett utbyte av sekretessbelagda uppgifter som den ena myndigheten behöver. Om utredningens förslag genomförs bör utgångspunkten vara att och ska ha tillgång till ett liknande underlag för sina kontroller. Om t.ex. uppgifter hos behövs för kontroll av mervärdesskatt vid import så bör de lämnas ut. Ett liknande resonemang återfinns i prop. 1979/80:146 med förslag till ny skatteregisterlag. Där uttalades bl.a. följande: När det gäller utlämnande av sekretessbelagda skatteuppgifter är det naturligt att ha olika betraktelsesätt beroende på om utbytet sker inom skatteområdet eller mellan skatteområdet och ett annat verksamhetsområde. När utbytet sker inom skatteområdet bör utgångspunkten vara att uppgifterna ska lämnas ut om de behövs för verksamheten. Det bör gälla även i fråga om utbyte mellan skattemyndigheterna (numera ) och t.ex. tullmyndig- heterna (numera ) som administrerar mervärdesskatt vid införsel. Det är naturligt att i det avseendet betrakta skatteområdet som en enhet. Den omständigheten att verksamheten på skatte- området är uppdelad på flera myndigheter bör inte lägga hinder i vägen för ett utbyte av uppgifter som behövs för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett rationellt och effektivt sätt.23 Utredningen anser att ovanstående resonemang är giltigt, framförallt när det handlar om ett enda skatteslag (mer- värdesskatt) och avser en så väl avgränsad företeelse som import. Den ena myndigheten ska t.ex. inte ha tillgång till sämre underlag för sin kontroll än den andra. Ett väl fungerande informations- utbyte är också av vikt för att förhindra skatteundandragande och skattebedrägerier (se närmare kapitel 8).