sou · H1B329en · 2013-04-29 00:00:00 — Även andra uppfattningar finns dock, se t.ex. Warnling-Nerep, s. Ett exempel är att medborgares föreningsfrihet får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (24 §). Denna begränsning av när inskränkning får ske gäller inte i förhållande till icke-medborgare (25 §). Även när det gäller grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefriheten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen görs skillnad på svenska medborgare och utlänningar. I motsats till vad som gäller för svenska medborgare kan skyddet för utlänningars utövning av tryck- och yttrandefrihet här i landet inskränkas genom regler i vanlig lag (11 kap. 1 § yttrandefrihets- grundlagen och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen). och dess tilläggsprotokoll utgör en viktig beståndsdel i fri- och rättighetsskyddet i . Konventionen gäller som svensk lag. Med vissa undantag framstår det rättighetsskydd som ger i praktiken som parallellt med skyddet enligt 2 kap. regeringsformen. I 2 kap. 19 § regeringsformen stadgas att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. och dess tilläggsprotokoll gäller var och en som befinner sig under konventionsstaternas jurisdiktion (artikel 1 i ) och gör med få undantag ingen skillnad på medborgare och andra personer. Till undantagen hör t.ex. artikel 16 i konventionen angående utlänningars politiska verksamhet och artikel 3 i fjärde tilläggsprotokollet om bl.a. förbud mot utvisning av medborgare. Vid tillämpning av unionsrätt är artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen () och unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) av betydelse för fri- och rättighetsskyddet. I artikel 6 i slås fast att unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i stadgan och att denna ska ha samma rättsliga värde som fördragen. I stadgan återfinns till stor del de i 2 kap. regeringsformen och angivna rättigheterna men också ett antal rättigheter som saknar motsvarighet i svensk grundlag eller konventionen, bl.a. avseende unionsspecifika frågor såsom fri rörlighet inom medlemsstaterna. Merparten av de i stadgan upptagna rättigheterna tillkommer både svenska medborgare och andra. Ett mindre antal rättigheter riktar sig dock endast till unionsmedborgare (se framför allt avdelning V i stadgan). Eftersom unionsmedborgarskapet är avhängigt av medborgarskap i någon av unionens medlemsstater är det nationella medborgarskapet i dessa delar av betydelse, se artikel 20.1 i fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget). I artikel 6 i anges vidare att unionen ska ansluta sig till och att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i konventionen och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer. Anslutning till Europa- konventionen har ännu inte skett. 3.3.3Diplomatiskt skydd och bistånd utomlands Medborgarskapet har betydelse för en individs möjligheter att utomlands få diplomatiskt skydd och bistånd. Folkrättsligt är medborgarskap oftast en förutsättning för en stats rätt att intervenera och diplomatiskt skydda en person inom andra staters områden och gentemot andra stater. En stat har normalt inte rätt att fram- ställa krav till skydd för andra än sina medborgare. För del regleras det konsulära biståndet bl.a. i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd (biståndslagen), förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen och i föreskrifter (UF 2003:10) om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. Vid en katastrof utomlands kan under vissa förutsättningar en evakuering enligt lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser ske. Med undantag för flyktingar och statslösa personer som bor i kan – som huvudregel – möjligheterna till bistånd enligt bestämmelserna sägas vara för- behållna svenska medborgare som är bosatta i landet, även om vissa biståndsmöjligheter finns också avseende andra personer. Under vissa omständigheter har bl.a. skyldighet att utsträcka skydd och lämna bistånd till unionsmedborgare på samma villkor som för svenska medborgare (jfr artikel 20 och 23 i EUF- fördraget). Skyldigheter finns också avseende bl.a. medborgare i och (se 14 § biståndslagen). När det gäller förpliktelser är även anslutningen till de två Wienkonventionerna om diplomatiska respektive konsulära förbindelser (SÖ 1967:1 och SÖ 1974:10) av betydelse. Enligt dessa ingår det i de diplomatiska beskickningarnas respektive konsulatens uppgifter att tillvarata den sändande statens respektive dess medborgares intressen. I sammanhanget måste dock återigen framhållas att möjligheterna att fullfölja de nämnda skyldigheterna avseende andra än svenska medborgare folkrättsligt kan vara avhängiga av ett medgivande från den stat i vilken personen befinner sig. Detsamma kan också gälla en svensk medborgare med dubbelt medborgarskap som vistas i ett land där denna person också är medborgare. Rösträtt vid val till har svenska medborgare som är eller har varit bosatta i riket och som har fyllt senast på valdagen. Den som uppfyller villkoren för rösträtt är också valbar (3 kap. 4 § regeringsformen). Krav har tidigare framställts på någon form av boenderösträtt för personer som inte har svenskt medborgar- skap men är fast bosatta i landet, för att dessa ska kunna delta i besluten på riksnivå (se bl.a. Rösträtt och medborgarskap [SOU 1984:11]). Kraven har dock inte lett fram till någon ändring av kravet på svenskt medborgarskap för rösträtt i nationella val. Rätten att rösta och vara valbar i riksdagsval tillkommer alltså endast svenska medborgare. Den som har rösträtt vid val till har också rösträtt vid val till i . Även denna rätt tillkommer alltså som utgångspunkt endast svenska medborgare. Också unions- medborgare från andra medlemsstater har emellertid under vissa förutsättningar rösträtt vid sådant val i . Med visst undantag avseende unionsmedborgare från andra medlemsstater, är var och en som har rösträtt vid val till även valbar (1 kap. 4 och 5 §§ vallagen [2005:837]).1 Vid val till landstings- och kommunfullmäktige tillkommer rösträtt svenska medborgare som fyllt senast på valdagen och som är folkbokförda inom respektive kommunen. Också unionsmedborgare från andra medlemsstater samt isländska och norska medborgare har rösträtt under samma förutsättningar. Övriga icke-medborgare har rösträtt om de har varit folkbokförda i i följd före valdagen (4 kap. 2 och 3 §§ kommunallagen [1991:900]). Den som har rösträtt är, oavsett medborgarskap, också valbar. 3.3.5Offentliga anställningar och uppdrag Huvudprincipen har varit att det för innehav av statliga anställningar eller uppdrag krävts svenskt medborgarskap. har dock utvecklingen gått i riktning mot att kraven på svenskt medborgarskap antingen helt tagits bort, gjorts mindre långtgående eller att regleringen flyttats från grundlag till författningar på lägre konstitutionell nivå. Rättsutvecklingen har redovisats bl.a. i SOU 2000:106 och av (SOU 2008:125). förslag i denna del ledde bl.a. till att krav på svenskt medborgarskap togs bort från regeringsformen förutom i ett fåtal fall. Huvudregeln är att det inte görs någon åtskillnad mellan svenska medborgare och andra när det gäller behörighet till offentliga anställningar eller uppdrag. Som skäl för att göra undantag från denna huvudregel har bl.a. lyfts fram hänsyn till rikets säkerhet och önskemål att beslut som rör enskildas rättsliga ställning ska fattas av svenska medborgare (se prop. 1973:90 s. 406 och SOU 2008:125 s. 586). Krav på svenskt medborgarskap finns avseende innehav av ett antal offentliga anställningar och uppdrag. I regeringsformen stadgas att riksdagsledamöter måste vara svenska medborgare. 1 Unionsmedborgare som har rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige och som vid val till inte röstar i någon annan medlemsstat i Europeiska unionen, har rösträtt vid val till i . Unionsmedborgare är valbara under den ytterligare förutsättningen att de visar att de i sitt hemland inte förlorat sin valbarhet vid val till . Det svenska medborgarskapets betydelse SOU 2013:29 Detsamma gäller statsråd, statschefen samt ordinarie domare2, justitiekanslern, ombudsmän och riksrevisorerna (5 kap. 2 §, 6 kap. 2 §, 11 kap. 11 § och 12 kap. 6 § regeringsformen). Av 7 kap. 11 § riksdagsordningen framgår vidare att endast svenska medborgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av . Detta gäller bl.a. ordförande och ledamöter i , riksföreståndare, ordförande och ledamöter i samt fullmäktige i . I lagen (1994:260) om offentlig anställning () uppställs krav på medborgarskap för bl.a. militär anställning och anställning som åklagare eller polis. I stadgas vidare att regeringen får föreskriva eller för särskilda fall besluta att bara svenska medborgare får ha vissa angivna typer av statlig anställning. Även i andra författningar ställs upp krav på svenskt medborgarskap. Ett exempel är förordningen (2007:781) med instruktion för vari ett sådant krav finns för bl.a. anställning som kronofogde. Enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) får en säkerhetsklassad anställning vid staten, en kommun eller ett landsting som huvudregel endast innehas av den som är svensk medborgare. Regeringen har emellertid tillsatt en särskild utredare för att göra en översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen. Utredaren ska bl.a. ta ställning till om kravet på svenskt medborgarskap i säkerhetsskyddslagen bör förändras (dir. 2011:94). Uppdraget ska redovisas . Av unionsrätten följer rättigheter för svenska medborgare som kan utövas i EU:s övriga medlemsstater. Personer som inte är svenska medborgare eller medborgare i någon annan medlemsstat har som utgångspunkt en klart begränsad tillgång till dessa rättigheter. Deras situation regleras i stället huvudsakligen av den nationella rätten i den medlemsstat där de befinner sig. För dessa personer innebär ett förvärv av svenskt medborgarskap att de fullt ut kommer i åtnjutande av de rättigheter som unionsrätten medför, bl.a. rätten till fri rörlighet inom unionen. 2 Endast ordinarie domare omfattas av medborgarskapskravet i regeringsformen. Att såväl ordinarie som icke ordinarie domare ska vara svenska medborgare följer dock av 4 kap. 1 § . Den som är medborgare i en medlemsstat är också unions- medborgare (artikel 20.1 i EUF-fördraget). Utan att vara medborgare i en medlemsstat är det inte möjligt att vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapets kärna är en generell rätt för individen att röra sig fritt och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen (artikel 21 i EUF-fördraget och artikel 45.1 i EU-stadgan). Som framgått av de föregående avsnitten har unionsmedborgare som är bosatta i genom unionsmedborgarskapet även ett antal andra rättigheter. Dessa gäller på samma sätt svenska unions- medborgare som är bosatta i någon annan medlemsstat. Det rör sig bl.a. om rösträtt och valbarhet vid val till samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt och rätt till skydd av andra medlemsstaters diplomatiska och konsulära myndigheter inom ett tredje lands territorium (se vidare artikel 20–24 i EUF-fördraget). De rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet gäller oavsett om unionsmedborgaren utövar någon ekonomisk aktivitet. Ekonomiskt aktiva unionsmedborgare kan ha ytterligare rättigheter på grund av de särskilda regler som behandlar arbetstagare, etablerings- rätten och tjänster (artikel 45–62 i EUF-fördraget). Även om utgångspunkten alltså är att personer som inte är unionsmedborgare endast har en begränsad tillgång till rättigheter enligt unionsrätten finns undantag från denna huvudregel. Ett exempel är familjemedlemmar till unionsmedborgare. Medborgare i tredje land kan också ha rättigheter som följer av internationella överenskommelser mellan EU och stater utanför unionen, t.ex. . Genom direktiv /109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning kan vidare den som varit lagligen bosatt i en medlemsstat ansöka om ställning som varaktigt bosatt och under vissa förutsättningar få ett s.k. EU- uppehållstillstånd för varaktigt bosatta (jfr 5 a kap. utlänningslagen [2005:716]). Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare omfattas i huvudsak av den fria personrörligheten inom EU, detta dock på ett betydligt mer villkorat sätt än när det gäller unionsmedborgare. Med det svenska medborgarskapet följer inte bara friheter och rättigheter utan också vissa skyldigheter. Dessa är dock förhållandevis få. Medborgare är i större utsträckning än icke-medborgare under- kastade svensk strafflag för brott begångna utomlands. Svenskt medborgarskap kan också ha skattemässiga konsekvenser för individer med hemvist utomlands. har en påtaglig skyldighet som svenskt medborgarskap inneburit varit skyldigheten för svenska män att mönstra och fullgöra värnplikt. Genom ändringar i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt som trädde i kraft har emellertid skyldigheten att mönstra och fullgöra värnplikt – som även omfattar kvinnor – gjorts beroende av att regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen beslutar om det (1 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt). Något sådant beslut finns för när- varande inte och skyldigheten måste därför anses ha begränsad praktisk betydelse. Vad som sagts ovan om den juridiska innebörden av svenskt medborgarskap kan sammanfattas i en tabell. Tabell 3.1 Svenska medborgares och andras rättsliga ställning Inskränkning av skyddet för utlänningars utövning av tryck- och yttrandefrihet i kan ske genom vanlig lag. Konventionen och dess tilläggsprotokoll är generellt tillämpliga. Ett fåtal stadganden gör dock skillnad på medborgare och andra personer. (artikel 6) och EU-stadgan Diplomatiskt skydd och bistånd utomlands Reglerna är endast aktuella när det rör sig om tillämpning av unionsrätt. Artikel 6 i gör ingen skillnad på medborgare och andra personer. Merparten av de i EU-stadgan upptagna rättigheterna är universella men ett mindre antal avser endast unionsmedborgare. Medborgarskap är oftast en förutsättning för en stats rätt att intervenera och diplomatiskt skydda en person inom andra staters områden och gentemot andra stater. Med vissa undantag är enligt svenska bestämmelser skydd och bistånd som huvudregel förbehållet svenska medborgare som är bosatta här i landet. har vissa skyldigheter avseende bl.a. unionsmedborgare från andra medlemsstater och medborgare i och . Endast svenska medborgare har rösträtt och är valbara. Som utgångspunkt har endast svenska medborgare rösträtt. Unionsmedborgare från andra medlemsstater har rösträtt under vissa förutsättningar. Den som har rösträtt är, med visst undantag avseende unionsmedborgare från andra medlemsstater, också valbar. till landstings- och kommunfullmäktige Unionsmedborgare från andra medlemsstater samt medborgare i och har rösträtt under samma förutsättningar som svenska medborgare. Övriga icke-medborgare har rösträtt om de varit folkbokförda i i följd före valdagen. Offentliga anställningar och uppdrag Den som har rösträtt är, oavsett medborgarskap, också valbar. Krav på svenskt medborgarskap finns avseende innehav av ett antal offentliga anställningar och uppdrag. Som utgångspunkt har personer som inte är unionsmedborgare begränsad tillgång till rättigheter enligt unionsrätten. Svenska medborgare är också unionsmedborgare. Detta innebär bl.a. en generell rätt till fri rörlighet inom unionen, rättigheter avseende rösträtt och valbarhet vid val till och kommunala val i andra medlemsstater samt rätt till skydd av andra medlemsstaters diplomatiska och konsulära myndigheter. Svenskt medborgarskap kan ha skattemässiga konsekvenser för individer med hemvist utomlands. har en påtaglig skyldighet varit skyldigheten för svenska män att mönstra och fullgöra värnplikt. Efter ändring av reglerna kring dessa frågor är skyldigheten av begränsad praktisk betydelse. 3.4Förvärv och upphörande av medborgarskap Regler om förvärv och upphörande av svenskt medborgarskap finns i MedbL. Grundlagsskydd mot förlust av medborgarskap finns i 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Enligt förarbetena till MedbL bygger denna på två grund- principer. Den ena av dessa är härstamningsprincipen, vilken innebär att föräldrarnas medborgarskap är avgörande för ett barns medborgarskap. En annan grundprincip är att statslöshet ska undvikas. (Se prop. 1999/2000:147 s. 15 f.) var en ytterligare grundprincip för medborgarskapslagstiftningen att dubbelt medborgarskap skulle undvikas. Genom MedbL övergavs denna princip och tillåter nu dubbelt medborgarskap fullt ut. 3.4.1Förvärv av svenskt medborgarskap Svenskt medborgarskap kan förvärvas automatiskt, genom anmälan eller efter ansökan (naturalisation). Enligt 1 § MedbL förvärvar ett barn automatiskt svenskt medborgar- skap vid födelsen om 1.modern är svensk medborgare, 2.fadern är svensk medborgare och barnet föds i , 3.fadern är svensk medborgare och gift med barnets mor, 4.fadern är avliden, men vid sin död var svensk medborgare och barnet föds i , eller 5.fadern är avliden, men vid sin död var svensk medborgare och gift med barnets mor. Det som sägs om fadern gäller även den som är förälder enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken.3 Svenskt medborgarskap överförs alltså i de flesta fall automatiskt från en förälder till ett barn vid barnets födelse. I vissa fall överförs svenskt medborgarskap automatiskt även efter barnets födelse. Ett barn som inte har fyllt och som adopteras av en svensk medborgare blir under vissa förut- sättningar svensk medborgare vid adoptionen (3 §). Ingår en man med svenskt medborgarskap äktenskap med en kvinna som inte har svenskt medborgarskap, blir ett barn till makarna, som har fötts före äktenskapet och som inte har förvärvat svenskt medborgar- skap enligt 1 §, svensk medborgare om barnet är ogift och inte har fyllt (4 §). I 2 § finns bestämmelser om medborgarskap för hittebarn. 3 Bestämmelsen reglerar föräldraskap för barn som kommer till genom assisterad befruktning i äktenskap, registrerade partnerskap eller samboförhållanden mellan två kvinnor. Svenskt medborgarskap kan i vissa fall förvärvas genom anmälan. Ett barn, som har fötts utomlands och som inte har förvärvat svenskt medborgarskap enligt 1 eller 4 § MedbL men vars far sedan barnets födelse är svensk medborgare, förvärvar svenskt medborgarskap genom att fadern anmäler önskemål om det innan barnet har fyllt (5 §). Vad som sägs om en far i 5 § gäller även en förälder enligt 1 kap. 9 § . Om barnet har fyllt krävs som huvudregel att han eller hon samtycker till förvärvet. Även barnets vårdnadshavare ska samtycka till förvärvet. Ett barn som föds i och som sedan födelsen är statslöst, förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet (6 §). Ett barn förvärvar vidare svenskt medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet om barnet dels har permanent uppehållstillstånd i , dels hemvist här i landet eller, om barnet är statslöst, (7 §). Om barnet har fyllt krävs som huvudregel att han eller hon samtycker till förvärvet enligt 7 §. Personer som har fyllt 18 men inte och som haft hemvist här i landet som barn har enligt 8 § på vissa villkor en möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. Personer som har fyllt och som har förlorat eller befriats från sitt svenska medborgarskap kan under vissa förutsättningar återfå detta genom anmälan, s.k. återvinning (9 §). I enlighet med ett avtal med de övriga nordiska länderna (SÖ 2012:6) finns enligt 18 och 19 §§ särskilda möjligheter för medborgare i dessa länder att genom anmälan bli svenska med- borgare. Av 10 § följer att ett barn under vissa förutsättningar får svenskt medborgarskap i och med att en förälder till barnet blir svensk medborgare genom anmälan enligt bestämmelserna i 5, 7, 8 eller 9 §. Detta gäller även när föräldern förvärvar medborgarskap enligt 18 eller 19 §. Förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan anses ske den dag då anmälan görs. SOU 2013:29 Det svenska medborgarskapets betydelse Förvärv efter ansökan (naturalisation) Med naturalisation avses att en person efter ansökan tas upp som medborgare genom ett särskilt beslut. Enligt 11 § MedbL kan en sökande naturaliseras om han eller hon har 1. styrkt sin identitet, 2. fyllt , 3. permanent uppehållstillstånd i , 4. hemvist här i landet a) i fråga om medborgare i annat nordiskt land, b) i fråga om den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716), c) i fråga om övriga utlänningar, och 5. haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. I motsats till vad som gäller vid anmälan om medborgarskap finns det inte någon absolut rätt att få svenskt medborgarskap genom naturalisation, även om sökanden uppfyller nämnda krav. I stället är det staten som, efter en diskretionär prövning inom ramen för en rimlig tolkning av MedbL, avgör om en person bör tas upp som svensk medborgare. För att den sökandes identitet ska anses vara styrkt krävs att det råder klarhet om sökandens namn, ålder och, som huvudregel, medborgarskap. Kravet på hemvist innebär att personen ska ha bott i landet legalt och oavbrutet. Bedömningen av om den sökande har haft, och kan förväntas komma att ha, ett hederligt levnadssätt ska göras mot bakgrund av hans eller hennes tidigare levnadssätt. Frågan om brott ska vara ett hinder för förvärv av svenskt medborgarskap beror bl.a. på hur som förflutit sedan brottet samt vilken typ av brottslighet det är fråga om och vilken påföljd som utdömts. Även annan misskötsamhet än kriminalitet kan medföra att en sökande inte bedöms uppfylla kravet på hederligt levnadssätt. Det gäller t.ex. underlåtenhet att betala förfallna underhållsbidrag. I 12 § finns bestämmelser om undantag från villkoren för naturalisation (dispens). Dispens kan enligt paragrafens första stycke medges om sökanden har varit svensk medborgare, sökanden är gift eller sambo med en svensk medborgare, eller om det annars finns särskilda skäl till det. var kravet på styrkt identitet ovillkorligt, men finns en möjlighet till dispens även från detta krav. En sökande som inte kan styrka sin identitet får dock naturaliseras endast om han eller hon har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig (12 § andra stycket). När en person blir svensk medborgare genom naturalisation ska det enligt 13 § bestämmas om även sökandens ogifta barn som är ska förvärva svenskt medborgarskap. 3.4.2Upphörande av svenskt medborgarskap Enligt MedbL kan det svenska medborgarskapet upphöra endast genom preskription, efter ansökan om befrielse eller genom att ett minderårigt barns medborgarskap i samband med preskription följer föräldrarnas medborgarskap. Enligt 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen får ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket fråntas sitt medborgarskap. Det får dock föreskrivas att barn i fråga om sitt medborgarskap ska följa föräldrarna eller en av dem. I rättsfallet RÅ 2006 ref. 73 behandlades frågan om ett barns svenska medborgarskap, som förvärvats genom att modern vid födelsen varit gift med en man som var svensk medborgare, kunde anses vara en nullitet i det fall faderskapet hävdes. Regeringsrätten konstaterade att det saknades lagreglering i fråga om konsekvenserna i medborgarskapshänseende av att mannen senare förklarades inte vara far till barnet. Regeringsrätten avgjorde därför frågan mot bakgrund av allmänna rättsprinciper och med beaktande av bestämmelserna i 2 kap. 7 § regeringsformen.