sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — I betänkandet konstaterades sammanfattningsvis att gällande regler för kart- och bildsekretess till stor del grundades på förhållanden och regler samt att kartverksamheten under de efterföljande åren hade förändrats mot att i mindre grad framställa nytt material och i högre grad utföras i form av revidering och ajourhållning. LINFO konstaterade vidare att den snabba tekniska utvecklingen hade lett till förändrade förutsättningar när det gällde exempelvis att kontrollera gjorda registreringar. Utredningen ansåg även att reglerna var besvärliga att tillämpa. Mot i huvudsak denna bakgrund hemställde LINFO i en skrivelse till om en översyn av bestämmelserna om kart- och bildsekretess. I hemställan lyftes bl.a. fram de s.k. , som möjliggjorde att information blev tillgängligt för en vid användarkrets över hela världen. I sin skrivelse pekade LINFO på att det i andra länder i var fritt för medborgare att flygfotografera med undantag av vissa områden. 1 Det statliga lantmäteriet bestod av tre nivåer, , överlantmätarmyndigheter samt lokala disktriktsorganisationer med fastighetsbildningsmyndigheter. överväganden och anknytande utredningar Ett ytterligare skäl för att regleringen borde ses över var enligt LINFO att sekretessbehandling av kartor och bilder blivit allt mer resurskrävande och att det därför var angeläget att se över bestämmelserna i syfte att hitta förenklingar som kunde leda till besparingar för den offentliga verksamheten utan att rikets säkerhet skulle komma att åsidosättas. Med anledning av LINFO:s hemställan tillkallade chefen för en särskild utredare för att utreda frågan om sekretessgranskning av kartor m.m. lämnade betänkandet Kart- och flygbildsekretess m.m. (DS Bo 1983:1). Utredningen presenterade ett förslag till ny lagstiftning om sekretess i fråga om kartor och bilder. Bakgrunden till förslaget var enligt utredningen att den tekniska utvecklingen inom fjärranalysens område hade ändrat förutsättningarna för sekretessgranskning av kartor och bilder. Det visade inte minst den ökade användningen av spaningssatelliter. Utredningen föreslog bl.a. att granskningsförfarandet kunde förenklas. Det skulle ske på så sätt att de som framställde kartor och bilder själva under straffansvar fick se till att materialet inte innehöll hemliga uppgifter. För att förbättra möjligheterna till självgranskning skulle det enligt förslaget så långt som möjligt fastställas vilka olika typer av uppgifter som inte fick spridas. Utredningen förslog även att den hemliga förteckning över sekretessobjekt som granskningsmyndigheterna använde skulle bli tillgänglig för andra statliga och kommunala myndigheter, i första hand byggnadsnämnder och överlantmätarmyndigheter. I vissa fall fanns det skäl att begränsa rätten till självgranskning av flygbilder. När ett flygfototillstånd beviljades skulle enligt förslaget det anges i vilken omfattning fotografen själv fick sekretessgranska sina bilder. Utredningens förslag kom aldrig att läggas till grund för nya bestämmelser utan frågorna kom i stället att utredas på nytt genom att Utredningen om tillsträdesskydd fick ett tilläggsdirektiv som rörde frågor om sekretessgranskning av landskapsinformation m.m. överväganden och anknytande utredningar lämnade Utredningen om tillträdesskydd sitt betänkande Sekretess för landskapsinformation (SOU 1990:71). Utredningen kom sammanfattningsvis fram till att det alltjämt fanns behov av att genom legala restriktioner försvåra för främmande makt att få tillgång till sådana uppgifter om landskapet och dess naturgivna eller konstgjorda innehåll, som vid röjande kan antas skada landets försvar eller på annat sätt vålla fara för rikets säkerhet. Den tekniska utvecklingen hade inneburit nya former för insamling, lagring, sammanställning och distribution av uppgifter om landskapet och dess innehåll. Utredningen föreslog en ny lag och förordning som skulle innehålla bestämmelser till skydd för landskapsuppgifter samt även vissa ändringar i sekretesslagen (1980:100), luftfartslagen (1957:297) samt en ny lag om förbud mot sjömätning, som förslogs skulle ersätta en motsvarande bestämmelse som fanns i lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. (som ersattes av lagen [1990:217] om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.). I den proposition som följde föreslog regeringen en ny lag (1993:1743) om skydd för landskapsinformation (LiL). Till lagen knöts förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation (LiF). Den nya lagen ersatte lagen (1975:370) om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor och lagen (1975:371) om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder. Genom införandet av den nya förordningen upphävdes kartsekretessförordningen (1975:372). Vidare medförde lagen följdändringar i lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och i luftfartslagen, på så sätt att bestämmelserna om sjömätning och flygfotografering som tidigare fanns i dessa lagar överfördes till LiL. LiL och LiF trädde i kraft . I kapitel 3 lämnas en redogörelse över gällande rätt. inkom Lantmäteriet till regeringen med en hemställan om att 5 och 6 §§ LiF skulle ändras på så sätt att kretsen myndigheter som inte behöver ansöka om tillstånd till att inrätta databas med landskapsinformation skulle utökas genom att bestämmelserna undantog staten, kommuner och landsting samt aktiebolag, överväganden och anknytande utredningar handelsbolag, föreningar och stiftelser, över vilka dessa utövar rättsligt bestämmande inflytande. Lantmäteriet angav flera skäl till sitt förslag på förordningsändringar. Bland annat anfördes att hotbilden mot hade förändrats och att det förelåg behov av skydd mot terrorism när det gällde samhällsviktiga anläggningar och ledningssystem. Vidare påpekades det att fler myndigheter än vid lagens tillkomst framställde och lagrade geografisk miljöinformation utan Lantmäteriets kännedom som myndigheternas insikt om skyddsregleringen var begränsad. Ett annat skäl som lyftes fram var statens, kommunernas och landstingens skyldigheter att följa gällande sekretess- och säkerhetsskyddslagstiftning som i sig enligt Lantmäteriet uppfyllde kraven på säkerhet och som dessutom efterlevdes i större utsträckning av berörda aktörer jämfört med bestämmelserna i landskapsinformationslagstiftningen. Lantmäteriet framförde även de svårigheter som förelåg att bedöma en databas inverkan på totalförsvaret liksom den omfattande byråkrati som uppstår då inrättande av varje enskild databas ska föregås av ansökan och prövning. lämnade Statskontoret en rapport till regeringen (se Statskontorets rapport information till båtnad för samhället, samverkan, samordning och struktur [2006:10]). Av slutsatserna i den rapporten framgår bl.a. att ordningen med en tredelad tillståndsprocess för insamling, förvaltning och spridning av geografisk information inte ansågs vara ändamålsenlig. Enligt Statskontoret borde i stället Försvarsmakten svara för hela tillståndsprocessen på det sjögeografiska området. uppdrog regeringen åt Försvarsmakten att tillsammans med Lantmäteriet och utreda frågan vidare och ett nytt uppdrag lämnades . Av återrapporteringen till regeringen framgår att myndigheterna var eniga i bedömningen att skulle få ansvar för tillståndsprocessen avseende sjömätning samt att verket skulle fatta sina beslut i samråd med Försvarsmakten. I Försvarsmaktens regleringsbrev för fick myndigheten i uppdrag att fortsätta och att intensifiera arbetet med att se över kriterierna för bedömning av vatteninformationens militära värde. I det arbetet skulle Försvarsmakten väga in frågor om förändrade hot och om andra samhällsområdens behov av djupinformation. I återrapporteringen till regeringen2 konstaterade 2 Försvarsmaktens redovisning till Försvarsdepartementet (Fö 2008/1180/MIL). överväganden och anknytande utredningar Försvarsmakten att betydande delar av den svenska kusten har en unik geografi i form av skärgårdar med stora djup och avsevärda bottentopografiska variationer samt områden med stora mängder av grund. Detta hade, enligt Försvarsmakten, historiskt utnyttjats som en naturlig del i försvaret av landet och som basområden för egna stridskrafter. Områdena fyller en viktig funktion för det militära försvaret. Försvarsmakten ansåg att dagens hotbild med låg risk för ett väpnat angrepp inte kan utgöra grund för bedömningen av vilket skydd som behövs för djupinformation. Myndigheten underströk vidare att den information som lämnas ut inte kan återtas om hotbilden mot skulle förändras. Detta, tillsammans med informationens mycket långa varaktighet samt de strategiska, operativa och taktiska fördelar högupplöst djupinformation kan ge, innebär att djupinformationen inom vissa geografiska områden även fortsättningsvis är skyddsvärd. Ett frisläppande av all djupinformation över det svenska sjöterritoriet skulle därför kunna få stora operativa och taktiska negativa konsekvenser och det informationsöverläge som Försvarsmakten har kan komma att urholkas och försvinna helt. Försvarsmakten redogjorde för två generella områden inom vilka den högupplösta djupinformationen kunde släppas fri inom ramen för en tillståndsprocess. Det ena området är allmänna farleder eftersom Försvarsmakten ansåg att det inom de områdena var svårt att upptäcka och förhindra att djupinformation samlades in. Det andra är djupintervallet noll eftersom det med hjälp av öppen information, exempelvis kommersiellt tillgänglig satellitinformation, var möjligt att analysera fram djupinformation. Därutöver identifierade Försvarsmakten ytterligare ett antal områden inom vilka den högupplösta djupinformationen kan göras tillgänglig för andra. Totalt sett ansåg Försvarsmakten att högupplöst djupinformation kan släppas fri inom ungefär halva det svenska sjöterritoriet (inom ramen för ett tillståndsförfarande). Inom övriga delar av sjöterritoriet ansåg Försvarsmakten att behovet av att skydda djupinformationen kvarstod. Regeringen har i proposition En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170 s. 77 f.) uttalat att den anser att en betydande del av högupplöst djupinformation bör kunnas släppas fri men att djupinformationen avseende vissa områden, i linje med Försvarsmaktens bedömning, även fortsättningsvis måste vara sekretessbelagd. överväganden och anknytande utredningar Inom Försvarsdepartementet utarbetades därefter ett förslag till ändringar i förordningen om skydd för landskapsinformation.3 Ändringsförslaget innebar i huvudsak att skulle få det samlade ansvaret för tillståndsprocessen avseende sjömätning samt att kretsen aktörer som kan inrätta databaser med landskapsinformation utan tillstånd skulle utökas till att avse statliga heter, kommuner och landsting samt aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser över vilka staten, kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande i enlighet med 4 § säkerhetsskyddslagen (1996:627). Av remissvaren framgår att de flesta instanser var positiva till förslaget men att Säkerhetspolisen och Försvarsmakten hade vissa invändningar. Säkerhetspolisen avstyrkte en utökning av antalet aktörer som inte behövde tillstånd då man ansåg det skulle innebära avsevärda risker. Man menade att ökad effektivitet i stället kunde uppnås genom att begreppen förändrades, så att tillstånden gjordes mer allmänna och inte behövde förnyas så fort ny information lagrades. Som en andrahandslösning föreslog Säkerhetspolisen att de myndigheter som omfattas av 12 § säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) undantogs från tillståndsplikten. Säkerhetspolisen föreslog vidare att myndigheten skulle lämna Lantmäteriet upplysningar enligt 7 § och 12 § LiF. Försvarsmakten tillstyrkte förslaget att skulle få uppgiften att ha ett samlat ansvar för tillståndsprocessen avseende sjömätning under förutsättning att det fanns en samrådsskyldighet med Försvarsmakten i sådana ärenden. Försvarsmakten ställde sig tveksam till övriga förslag. redovisade tilläggsbetänkandet Kunskap på djupet – Kunskapsunderlag för havsplanering (SOU 2011:56). Utredningen föreslog bl.a. en ändring i LiF så alla frågor som rör tillstånd för sjömätning ska prövas av samt att det i LiL införs en bestämmelse om att ska kunna ställa rimliga kvalitetskrav på dessa mätningar och att de ska redovisas till när de har utförts. Vidare föreslog utredningen att Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna skulle omfattas av undantaget från kravet att söka tillstånd för databaser med landskapsinformation. 3 Försvarsdepartementets PM om ändringar i förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation, dnr Fö2005/2929/RS. överväganden och anknytande utredningar 4.3Anknytande utredningar av intresse ombildades Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04) till en parlamentariskt sammansatt kommitté. Kommittén antog namnet som hade i uppdrag att fullgöra dels de uppgifter som kvarstår enligt Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tidigare direktiv, dir. 2003:58 och dir. 2007:76, dels de uppgifter som angavs i nya direktiv, dir. 2008:42. I slutbetänkande En översyn av tryck- och yttrandefriheten har kommittén lämnat förslag på ändringar i TF och i YGL. har även övervägt ett alternativt förslag på en ny yttrandefrihetsgrundlag, NYGL, men funnit att yttrandefriheten bäst stärks och utvecklas genom att TF och YGL förbättras och förtydligas. De ändringar som föreslås i dessa två lagar innebär såvitt utredningen har kunnat se inga förändringar när det gäller förutsättningarna för den skyddslagstiftning som ska ses över. Med en ny yttrandefrihetsgrundlag, NYGL, ändras däremot förutsättningarna att begränsa spridning av kartor på så sätt att begränsningen endast avser sådan spridning som sker i massmedier. 4.3.2Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över vissa av brotten i 19 kap. (dir. 2010:35). Utredningen, som därefter fick ett tilläggsdirektiv (dir. 2012:3), antog Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet (Ju 2010:03). Utredningen skulle främst klarlägga om den nuvarande lagstiftningen i 19 kap. är ändamålsenlig och ger ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. I uppdraget har bl.a. ingått att analysera om men-rekvisitet i spioneribestämmelsen har en lämplig utformning, att ta ställning till om skyddet mot industriellt och politiskt spionage som bedrivs av främmande makt behöver förstärkas samt att klargöra om det finns behov av en förändring av den straffrättsliga regleringen beträffande främmande makts dolda underrättelseverksamhet som bedrivs med hemliga och konspirativa metoder. överväganden och anknytande utredningar frågor i sitt betänkande Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet, Ett förstärkt skydd för säkerhet (SOU 2012: 95). Utredningen kommer bl.a. fram till att spioneribestämmelsen har en ändamålsenlig utformning och ett väl avgränsat tillämpningsområde. De förändringar som föreslås är främst språkliga. Exempelvis utmönstras begreppet totalförsvaret för att tydliggöra att spioneribestämmelsen ska tillämpas generellt och att det saknar betydelse mot vilken sektor i samhället som underrättelseverksamheten riktar sig, så länge men-rekvisitet är uppfyllt. Vidare föreslås en ny straffbestämmelse om olovlig underrättelseverksamhet mot som syftar till att stärka skyddet för säkerhet. Syftet med bestämmelsen är att ge ökade möjligheter att ingripa tidigare i en händelsekedja för att förebygga skada. Brottet ska omfatta verksamhet som sker hemligen eller med svikliga medel för anskaffande av sådana uppgifter som avses i spioneribestämmelsen. För straffansvar ska krävas att gärningsmannen har s.k. direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda. Tillämpningen av straffbestämmelsen förutsätter inte att det kan bevisas exakt vilka uppgifter som gärningen syftat till att komma över eller ens att några uppgifter har anskaffats. Däremot krävs bevisning om att verksamheten varit inriktad mot att komma över uppgifter rörande sådana förhållanden som avses i spioneribestämmelsen. Någon menbedömning behöver inte ske. Vidare föreslås en ny form av vårdslöshet med hemlig uppgift. Straffbestämmelsen finns i 19 kap. 9 § och omfattar bl.a. gärningar som innebär att någon av grov oaktsamhet röjer en uppgift rörande ett förhållande som uppfyller men-rekvisitet i spioneribestämmelsen och som är av hemlig natur. Utredningen föreslår att det ska vara tillräckligt för straffansvar att uppgiften hanteras på ett sådant sätt att fara uppkommer för att någon obehörig kan ta del av den. På så sätt utsträcks det straffbara området till att även omfatta vårdslösa handlingar som typiskt sett är förenade med en överhängande risk för att uppgiften röjs för en obehörig person. Utredningen föreslår att straffmaximum höjs till men avser inte att åstadkomma en generell straffskärpning för brott av det aktuella slaget. Utredningen överlämnade sitt betänkande . Utredningens (om skydd för geografisk information) bedömning är att förslagen inte inskränker förutsättningarna att tillämpa bestämmelserna i 19 kapitlet på förfaranden som i objektiv mening omfattas av lagen om skydd för geografisk information. överväganden och anknytande utredningar Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen (dir. 2011:94). Syftet är främst att bättre anpassa lagstiftningen till det som krävs för att skydda verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet och till de krav det internationella samarbetet ställer. Utredningen antog namnet Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14). Utredaren ska bl.a. analysera vilka verksamheter som är av betydelse för rikets säkerhet eller som behöver skyddas mot terrorism och därför är i behov av säkerhetsskydd, föreslå hur reglerna om informationssäkerhet, som en del av säkerhetsskyddet, bör vara utformade, analysera vilka förändringar som kan behövas för att bättre anpassa lagstiftningen till de krav på säkerhetsskydd som ställs i det internationella samarbetet, analysera hur ett system med säkerhetsklarering kan utformas för svenska förhållanden, bedöma inom vilka verksamheter registerkontroll till skydd mot terrorism bör få ske, analysera behovet av förändringar av bestämmelserna om säkerhetsskyddad upphandling, ta ställning till om kravet på svenskt medborgarskap i säkerhetsskyddslagen bör förändras och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . och förmedling av geografisk information Geografisk information har fått allt större betydelse inom statlig och men också inom det privata näringslivet. Det beror på att geografisk information numera är en viktig del av samhällets infrastruktur och används i alla delar av samhället, bl.a. inom miljöområdet, i jord- och skogsbruket, i transportinfrastrukturen, inom tele och energi, för att utveckla beredskap och säkerhet samt för planering och byggande. Den allt mer omfattande användningen av geografisk information har även inneburit att ett flertal helt nya aktörer har börjat att såväl samla in som att bearbeta och sprida geografisk information. Flera av dessa aktörer arbetar dessutom med detaljerad geografisk information på global nivå. Den tekniska utvecklingen inom bl.a. rymdteknik och datorteknik har vidare medfört att förutsättningarna för insamling, lagring och spridning av geografisk information har förbättrats avsevärt jämfört . Vidareutveckling av äldre metoder inom GNSS (Systems i vilket bl.a. GPS [] ingår), digital bildbehandling, radardata, laserskanning och digitalisering av analoga dokument har gjort det tekniskt möjligt att upprätta en infrastruktur för geografisk information. Vidare har internet som nätverk för kommunikation och överföring av information förändrat möjligheterna att hantera och konsumera geografisk information samt annan registerdata kopplad till fastigheter (geodata). Produktion, användning och förmedling av geografisk information Inspiredirektivet1 är ett verktyg i arbetet med att tillgodose den ökade efterfrågan av lättillgänglig geografisk information i elektronisk form. Direktivet syftar till att skapa en rättslig ram för hantering och tillgängliggörande av geografisk miljöinformation via internet och därmed ge en bättre tillgång till offentliga geodata för tillämpning på miljöfrågor via tjänster på internet. I direktiven har betonats att teknikutvecklingen har medfört att bestämmelserna i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation (LiF) har blivit föråldrade. Mot denna bakgrund ges i detta kapitel en översiktlig beskrivning av vilken teknik som används för att samla in lägesbestämd information samt även vilka aktörer som är stora producenter och användare av geografisk information. Eftersom utredningen har till uppgift att alltjämt skydda information som är känslig ur sekretessynpunkt har närmare beskrivits Försvarsmaktens särskilda behov av geografisk information och de skäl som angetts för att informationen alltjämt bör vara hemlig. I kapitel 9 redogörs för Säkerhetspolisens syn på lagens skyddsintresse. När det gäller förmedling av geografisk information ger utredningen en kort beskrivning av utvecklingen från att hantera geografisk information i analog till digital form och de möjligheter som finns när det gäller att bearbeta geografisk information. I avsnitt 5.5.2 och avsnitt 5.5.3 går utredningen närmare igenom Inspiredirektivet och det svenska geodatasamarbetet samt i avsnitt 5.6 översiktligt gett exempel på pågående globalt och regionalt samarbete rörande miljöinformation. Vissa avsnitt bygger på information som utredningen fått av Lantmäteriet, , Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten (HaV), Lantmäteriet och geologiska undersökning (SGU), vilket i förekommande fall särskilt har angetts i texten. 1 och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen. Inspire står för Infrastructure for Spatial Information in Europe. Produktion, användning och förmedling av geografisk information 5.1Geografisk information i digitaliserad form Enligt Lantmäteriet existerar det i princip inte längre någon hantering av geografisk information i enbart analog form. Nyproduktion sker i digital form och arbete pågår vid och med att digitalisera äldre tryckta kartor. Även vid Lantmäteriet har tidigare pågått arbete med att digitalisera verkets befintliga analoga kartor. Det finns flera fördelar med den digitala formen. I den digitala miljön kan exempelvis geografiska objekt (företeelser) kopplas samman med en mängd olika egenskaper (attribut) som inte är av geografisk natur. Exempelvis kan den geografiska utbredningen av en fastighet kopplas ihop med attribut som ägare, rättigheter, planer, inteckningar etc. Med samma teknik kan det till en väg (företeelsen) kopplas attribut som bredd, bärighet, beläggning och hastighetsbegränsning. Digitaliseringen har vidare inneburit att informationen blivit mer lättåtkomlig samt dessutom lett till avsevärda förbättringar när det gäller att bearbeta och kombinera olika data. Denna utveckling har inneburit att frågor om tillgänglighet, integritet och säkerhet har ansetts som primära inom e-förvaltningen, se vidare 5.5.1 angående svensk e-förvaltning. Geografiska informationssystem (GIS) innebär att geodata från olika källor kan kombineras och analyseras för att skapa skräddarsydd information att utgöra beslutsunderlag i olika verksamheter. Ett stort antal marknadsaktörer utvecklar programvaror och applikationer för att samla in, lagra, bearbeta och sprida geografisk information vilket har medfört förbättrade möjligheter för den enskilde slutanvändaren att tillägna sig informationen. Som exempel krävs det inte längre att användaren befinner sig på viss plats för att kunna utnyttja viss information.