sou · H1B34 · 2013-02-08 00:00:00 — Om det är sannolikt att likvidationen oskäligt uppehålls eller annars utförs på ett sådant sätt att en bolagsmans rätt därigenom äventyras, får dock domstol på ansökan av bolagsmannen besluta att likvidationen ska verkställas av en eller flera likvidatorer som utses av domstol. Det framgår av 2 kap. 37 § lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag (HBL). Minst halva antalet likvidatorer som inte är bolagsmän ska vara bosatta inom EES, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för ett särskilt fall tillåter något annat. Av 1 § förordningen (1981:111) om prövning av vissa ärenden enligt lagen om handelsbolag och enkla bolag framgår att dispens- frågan prövas av . beslut överklagas till regeringen. Bestämmelserna är genom hänvisningarna i 3 kap. 1 och 4 kap. 7 §§ HBL tillämpliga även på kommanditbolag och enkla bolag. 2.4.4Dispens från bosättningskravet för styrelseledamöter m.fl. i ekonomiska föreningar Föreningslagen ställer krav på att vissa funktionärer i en ekonomisk förening ska vara bosatta inom EES. Enligt 6 kap. 4 § första stycket ska den verkställande direktören och minst halva antalet styrelse- ledamöter vara bosatta inom EES om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i särskilda fall tillåter annat. Bosättningskravet gäller även i fråga om vice verkställande direktör, styrelsesuppleant, särskild firmatecknare, granskare och likvidator. Detta framgår av 6 kap. 3 §, 6 kap. 1 §, 6 kap. 11 §, 8 kap. 17 § och 11 kap. 7 § samma lag. Som nämnts finns det särskilda bestämmelser om revision i föreningslagen. Enligt dessa ska revisorer och revisorssuppleanter som inte är auktoriserade eller godkända vara bosatta inom EES om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tillåter annat (8 kap. 1 och 3 §§). Detta gäller dock inte om även en auktoriserad eller godkänd revisor deltar i revisionen. Enligt 26 § förordningen (1987:978) om ekonomiska föreningar prövar frågor om dispens från kraven. Verkets beslut får överklagas till regeringen (15 kap. 6 § föreningslagen). 2.4.5Dispens från skyldigheten för vissa ekonomiska föreningar att ha en verkställande direktör I en ekonomisk förening ansvarar styrelsen för föreningens orga- nisation och förvaltning och företräder föreningen i förhållande till tredje man. Styrelsen kan också utse en verkställande direktör som sköter den löpande förvaltningen av föreningens verksamhet och – inom ramen för den löpande förvaltningen – företräder föreningen i förhållande till tredje man. Vissa större ekonomiska föreningar är skyldiga att utse en verk- ställande direktör. Så är fallet om antalet anställda i föreningen under vart och ett av i medeltal har varit fler än 200. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, om det finns särskilda skäl, meddela undantag från kravet (6 kap. 3 § föreningslagen). Bestämmelserna gäller även i fråga om vice verk- ställande direktör. Även denna typ av dispens prövas av . beslut överklagas till regeringen (26 § förordningen om ekonomiska föreningar jämfört med 15 kap. 6 § föreningslagen). 2.4.6Dispens från bosättningskraven för styrelseledamöter m.fl. i aktiebolag I likhet med föreningslagen ställer ABL upp krav på att vissa funk- tionärer ska vara bosatta inom EES om inte i särskilda fall tillåter något annat. En stiftare av ett aktiebolag ska vara bosatt inom EES eller, av- seende en juridisk person, ha bildats enligt lagstiftningen i en stat inom EES och ha sitt säte, huvudkontor eller sin huvudsakliga verk- samhet inom detta område (2 kap. 1 §). Vidare måste minst halva antalet styrelseledamöter vara bosatta inom EES (8 kap. 9 §). Bosätt- ningskrav gäller även för styrelsesuppleanter, verkställande direktör, vice verkställande direktör, särskild firmatecknare och likvidatorer. Detta följer av 8 kap. 3 §, 8 kap. 30 §, 8 kap. 28 §, 8 kap. 37 § och 25 kap. 30 § samma lag. beslut får överklagas till regeringen (31 kap. 1 §). 2.5Reformeringen av regeringens arbete På flera områden prövar regeringen förvaltningsärenden som första instans. Regeringens beslut får inte överklagas, men kan enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut bli föremål för domstolsprövning i om beslutet innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyl- digheter i den mening som avses i artikel 6.1 i . I avsnitt 2.7 redogörs närmare för vad som menas med detta be- grepp. Som nämnts prövar regeringen som första instans frågor om bibliotek, arkiv och organisationer i enskilda fall ska ha rätt att framställa, sprida och överföra exemplar enligt bestämmelserna i 16 och 17 §§ URL. Regeringen beslutar även som första instans om medling och utseende av förlikningsman i bl.a. tvister om avtal som är en förutsättning för avtalslicens. Regeringen prövar även vissa typer av ärenden efter överklagande från förvaltningsmyndigheter. Till den kategorin hör exempelvis ärenden om överprövning av beslut i frågor om dispens från kraven att vissa funk- tionärer i aktiebolag och ekonomiska föreningar ska vara bosatta i en stat inom EES. Att delegera regeringsärenden har varit ett viktigt sätt att rationalisera regeringens verksamhet. Det gäller både ärenden som regeringen prövar efter överklagande och ärenden som rege- ringen prövar som första instans. Delegeringsarbetet är ett led i strävandena att ge regeringen möjlighet att ägna mer tid och krafter åt reformarbete och åt övergripande planering och prioritering (se t.ex. prop. 1989/90:100 bil. 2 s. 48 f). Som framgår nedan ska reformarbetet även ses mot bakgrund av att regeringens arbete ska inriktas på sådana ärenden som kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Europa- konventionens krav på tillgång till domstolsprövning har också haft betydelse för att domstolarna, främst de allmänna förvaltnings- domstolarna, i allt fler fall överprövar beslut av förvaltningsmyndig- heter där regeringen tidigare var högsta instans. 2.5.2Ärenden som regeringen prövar efter överklagande Beslut av förvaltningsmyndigheter överklagas i vissa fall till dom- stol och i andra fall till regeringen. gällde att förvaltnings- beslut överklagades hos närmast högre förvaltningsmyndighet med regeringen som sista instans, om inte något annat var särskilt före- skrivet. Denna ordning har successivt avvecklats och ersatts med en ordning där förvaltningsbeslut i de flesta fall får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringsformens regler om formerna för regeringens arbete bygger på förutsättningen att detta ska begränsas till sådana ange- lägenheter som typiskt sett kräver ett ställningstagande från rege- ringen eller någon i regeringskretsen (prop. 1973:90 s. 184). Med detta som utgångspunkt har fastställt riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätten att överklaga beslut till regeringen (prop. 1983/84:120 s. 11 ff, bet. 1983/84:KU23, rskr. 1983/84:250). Riktlinjerna innebär att regeringen i möjligaste mån ska befrias från sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Enligt riktlinjerna bör rege- ringen inte vara överklagandeinstans i andra fall än när det behövs en politisk styrning av praxis. I de fall där rättsfrågan är huvudsak bör överklagandet prövas av domstol medan ärenden där lämplighets- bedömningar dominerar prövas i administrativ ordning. Det före- kommer mindre avsteg i båda riktningarna från denna princip. Utvecklingen har gått mot att förvaltningsbeslut i allt högre grad överprövas i förvaltningsdomstol. är huvudregeln enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) att förvaltningsbeslut överkla- gas till allmän förvaltningsdomstol. Om överklagande ska ske till regeringen krävs alltså särskilt stöd i lag eller i förordning. 2.5.3Ärenden som regeringen prövar som första instans De riktlinjer som har lagt fast tar sikte på regeringens överprövning av förvaltningsbeslut. Men också när det gäller för- valtningsärenden som regeringen prövar som första instans har lag- stiftaren länge strävat efter att befria regeringen från frågor som inte kräver politiska ställningstaganden. arbetade två utredningar med dessa frågor. En av dem, departementsutredningen, hade till upp- gift att göra en organisatorisk översyn av . ledde fram till den s.k. departementsreformen och till att ett stort antal ärendegrupper delegerades från regeringen till myndigheter under regeringen. Delegeringsarbetet har därefter bedrivits områdesvis och det har också följts upp i senare propositioner (se t.ex. prop. 1990/91:100 bil. 2 s. 55 ff). Regeringen har betonat att delegeringsarbetet måste fullföljas med fasthet och konsekvens och att alla möjligheter att lyfta bort löpande ärenden från regeringen bör uppmärksammas (a. prop. 2 s. 57). Arbetet med att delegera regeringsärenden pågår fortfarande. Bland de förslag som bereds i kan nämnas att regeringen ska kunna delegera uppgiften att förordna särskilda ledamöter i domstolarna till en myndighet (Ds 2010:17 s. 200). En sådan förändring skulle enligt departementspromemorian vara i linje med strävandena att befria regeringen från prövningen av förvaltningsuppgifter, när det inte finns några särskilda skäl att rege- ringen prövar dessa. 2.6Kompetensfördelningen mellan allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol och förvaltningsmyndighet 2.6.1Rättskipning, förvaltning och frivillig rättsvård Regeringsformen delar in offentliga organ i två huvudkategorier. Den ena är de beslutande politiska församlingarna och den andra är myndigheterna. Till myndigheterna hör regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Med regeringsformens myndig- hetsbegrepp är domstolarna alltså myndigheter. Domstolarna är däremot inte förvaltningsmyndigheter. Med förvaltningsmyndighet avses organ som ingår som självständiga enheter på olika nivåer i den statliga och kommunala förvaltningsorganisationen (se Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2012, s. 39). Ett viktigt statsrättsligt begreppspar är rättskipning och förvalt- ning. Inom processrätten skiljer man i stället mellan rättskipning och frivillig rättsvård. I båda fallen är det svårt att skilja mellan be- greppen, vilket kan förklaras av att det rör sig om i huvudsak samma gräns (Fitger, , med suppl. t.o.m. , s. RB 3). För rättsskipningen ska det finnas domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 § regeringsformen). Kompetensfördelningen i regerings- formen utgår således från att rättskipning utförs av domstol och förvaltning sker hos förvaltningsmyndighet. Gränserna för vad domstolarnas uppgifter ska vara bestäms genom begreppet rättskipning. Vad som avses med detta begrepp är inte klart och gränsdragningen mellan rättskipning och förvaltning har berörts i olika lagstiftningsarbeten. Domstolarnas uppgifter att avgöra rättstvister, tillämpa strafflag och i övrigt pröva rättsfrågor anses vara rättskipning. I propositionen till regeringsformen påpekas dock att det är svårt att dra någon skarp gräns mellan rättskipande och förvaltande verksamhet. Anledningen till detta var bl.a. att även förvaltningsmyndigheter avgjorde rättstvister och prövade rätts- frågor (prop. 1973:90 s. 232 f, jfr även SOU 1994:99 s. 37-39 med hänvisningar). I förarbetena till grundlagsreform (prop. 2009/10:80 s. 119 f) anförde departementschefen att det hade skett förändringar under som lett till att skillnaden mellan rätt- skipning och förvaltning ökat. Som exempel på detta nämndes bl.a. att ärenden som har handlagts av förvaltningsmyndigheter i allt större utsträckning prövades i domstol, att institutet rättspröv- ning införts och utvecklats samt europarättens inflytande i rätts- ordningen. Som redan nämnts skiljer man även mellan rättskipning och fri- villig rättsvård. Gränsdragningen handlar bl.a. om vilka ärenden som allmän domstol handlägger enligt ärendelagen respektive enligt . Skillnaden mellan rättskipning och rättsvård har betydelse för utredningen främst på så sätt att lagstiftaren har strävat efter att renodla domstolarnas verksamhet till rättskipning. Som ett led i det arbetet har handläggningen i första instans av ett antal rättsvårdsärenden flyttats från allmän domstol till förvaltningsmyndigheter (se t.ex. SOU 2007:65 s. 157 ff). 2.6.2Kompetensfördelningen mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol Frågor om fördelning av mål kan även uppkomma mellan domstols- slagen. Kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvalt- ningsdomstol framgår av uttryckliga bestämmelser i författning eller av allmänna principer. Huvudregeln är att alla tvistemål och brott- mål avgörs av allmän domstol, om inget annat särskilt anges. Efter- som överprövningen av förvaltningsbeslut till stor del har lagts hos de allmänna förvaltningsdomstolarna har även uppdelningen mellan rättskipning och förvaltning betydelse för fördelningen av mål mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol. I 10 kap. 17 § finns det en uppräkning av olika slags tvister som inte kan prövas av allmän domstol. I bestämmel- sen anges bl.a. att rätten inte är behörig att pröva tvist, som ska prövas av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol. Denna bestämmelse innebär att allmän domstol kan vara förhindrad att pröva en fråga i vilken en förvaltningsmyndighet eller förvaltnings- domstol har tillerkänts beslutanderätt. Allmän domstols kompetens är utesluten om det genom ett författningsbemyndigande anförtrotts åt en förvaltningsmyndighet att allsidigt och slutgiltigt pröva en viss fråga. En förvaltningsdomstols kompetens att handlägga mål förut- sätter stöd i en författningsbestämmelse. Huvudregeln är också att beslut av förvaltningsmyndighet överklagas till allmän förvaltnings- domstol (22 a § förvaltningslagen). Avsteg från huvudregeln kan dock göras. I 3 § förvaltningslagen föreskrivs att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller den bestämmelsen. Det finns områden där förvaltningsmyndighetens beslut enligt särskilda bestämmelser överklagas till allmän domstol. 2.6.3Utgångspunkter i tidigare lagstiftningsarbeten Frågor om kompetensfördelningen mellan domstol och förvalt- ningsmyndighet och mellan domstolsslagen har berörts i de reformer som genomförts . Även om dessa tidigare lagstiftnings- arbeten i delar har avsett andra rättsområden har regeringen gjort vissa uttalanden som har betydelse också för utredningens över- väganden. De utgångspunkter som regeringen har redovisat och som har betydelse för kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsmyndighet är i huvudsak följande (se prop. 2010/11:119 s. 37 f och 2003/04:27 s. 69 f): 1.Internationella åtaganden: På vissa rättsområden finns EU-rätts- akter och internationella konventioner som förpliktar att garantera domstolsprövning redan i första instans, 2.Behov av domstolsprövning: Domstolarna ska som första instans endast handlägga ärendetyper som kräver domstolsprövning, 3.Betydelse för den enskilde: Domstolarna bör handlägga ärenden som är av särskilt stor betydelse för den enskildes rättsliga status, 4.Motstående intressen: Domstolarna bör handlägga ärenden som är tvistiga eller inrymmer motstående intressen, 5.Handläggning: Domstolarna bör typiskt sett handlägga ärenden i vilka det är vanligt med muntliga sammanträden eller där det kan bli aktuellt med bevisupptagning och bevisvärdering, 6.Rättsområde: Domstolarna bör handlägga ärenden om rätts- området handlar om civil- eller straffrätt. Detsamma gäller om den rättsliga bedömningen är kvalificerad eller ärendetypen har nära anknytning till andra ärendetyper som handläggs i allmän domstol, 7.Verkställighet i utlandet: Domstolarna bör handlägga sådana ärenden där det enligt utländsk rätt kan krävas att beslut har fattats av domstol för att verkställighet ska ske av ett svenskt av- görande. Av förarbetena framgår vidare att den myndighet som tar över ärendena måste ha tillräcklig kompetens för att hantera ärende- typen. Den valda förvaltningsmyndigheten bör vidare ha anknyt- ning till ärendetypen som flyttas (prop. 2010/11:119 s. 37 f). Vid valet av förvaltningsmyndighet bör hänsyn även tas till att en myn- dighet inte bör hantera flera ärendetyper där myndigheten i de olika ärendetyperna ska bevaka motstridiga intressen (SOU 2007:65 s. 109). Vid bedömningen av vilket domstolsslag – allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol – som bör överpröva beslut av en för- valtningsmyndighet har regeringen i tidigare lagstiftningsarbeten (se t.ex. prop. 2010/11:119 s. 38 och 2003/04:27 s. 69) ansett det avgörande vilken instans som med hänsyn till ärendenas karaktär framstod som bäst lämpad att överpröva beslutet. klagas till allmän domstol om prövningen har civilrättslig karaktär eller om ärendetypen har nära anknytning till andra ärendetyper som överklagas till allmän domstol. Som nämnts ska utredningen föreslå att vissa ärendetyper flyttas från regeringen till en eller flera myndigheter. Med myndighet menas i detta sammanhang både förvaltningsmyndighet och domstol. Utredningen ska i anslutning till detta ta ställning till om myndig- hetens tillståndsbeslut ska kunna överklagas, särskilt mot bakgrund av kravet på domstolsprövning av civila rättigheter och skyldig- heter i artikel 6.1 i . I de delar som är relevanta för utredningen behandlas i detta avsnitt reglerna som styr om förvaltningsbeslut får överklagas. För den bedömningen har det betydelse vilka krav som Europa- konventionen och Rättighetsstadgan ställer på rätten till domstols- prövning. De bestämmelserna redovisas . 2.7.2Vilka förvaltningsbeslut får överklagas? Det är inte alla typer av beslut som får överklagas. Bestämmelserna som reglerar vilka typer av beslut som över huvud taget får över- klagas handlar om det man brukar kalla överklagbarhet. Andra krav kan utesluta en viss klagande från att överklaga på grund av hans eller hennes ställning eller ändringsintresse. Sådana krav brukar betecknas med termen klagorätt eller saklegitimation. I detta avsnitt tas endast frågan om överklagbarhet upp. Frågan om vilka beslut som får överklagas, och om överklagande i så fall får ske särskilt eller endast i samband med slutligt beslut, kan inte besvaras generellt. Olika regler gäller nämligen beroende på t.ex. rättsområde och om det rör sig om ett slutligt beslut eller ett beslut under beredningen. För utredningens del är, utöver kraven på tillgång till domstolsprövning i och unionsrätten, endast huvuddragen i reglerna om förvaltningsbesluts överklagbarhet av intresse. Ett förvaltningsbeslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överkla- gas (22 § förvaltningslagen). Det framgår av bestämmelser i special- författningar vilka beslut som får överklagas och i vilken instans överprövningen ska ske. Ett exempel på en sådan bestämmelse är tidigare nämnda 15 kap. 6 § föreningslagen, som tillåter att Bolags- verkets beslut i vissa dispensfrågor överklagas till regeringen. För- valtningsbeslut kan, enligt vad som anges i specialförfattningarna, överklagas till allmän förvaltningsdomstol, allmän domstol, rege- ringen eller till annan myndighet. I vissa specialförfattningar finns förbud mot överklagande medan frågan i andra fall har lämnats oreglerad. Förvaltningsbeslut kan i princip överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol (22 a§ förvaltningslagen). Detta gäller dock inte beslut i anställningsärenden och normbeslut. Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från för- valtningslagen, gäller dock den bestämmelsen. Bestämmelserna om överklagande i förvaltningslagen tillämpas dock alltid – oavsett om en annan lag eller en förordning innehåller förbud mot överklagande – om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europa- konventionen (3 § förvaltningslagen). Vilka allmänna principer som påverkar förvaltningsbesluts över- klagbarhet har diskuterats i den juridiska litteraturen (se t.ex. , Förvaltningslagen, 2010, s. 268 ff med hänvis- ningar). har också analyserat frågan i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29, s. 611 ff). En av de principer som ansetts gälla är att det går att överklaga myndig- heters beslut. En av de viktigaste inskränkningarna i den principen har att göra med beslutets verkningar. Det har ofta betonats att ett beslut kan överklagas när det har någon form av rättslig verkan eller är bindande för någon. Syftet med överklagandeinstitutet är nämligen bl.a. att den som drabbas av personliga eller ekonomiska konsekven- ser av ett beslut ska ha möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat. Är beslutet däremot sådant att det inte alls, eller i mycket begrän- sad mån, påverkar någons faktiska situation finns normalt inget behov av sådant rättsskydd. Gränsen mellan överklagbara och icke överklagbara beslut ska alltså dras med ledning av verkningarnas art och styrka. En typ av verkningar som vanligen uppfyller kraven för överklagbarhet är att beslutet är verkställbart. Med detta menas att någon myndighet kan eller ska verkställa beslutet eller att den enskilde ändå ska rätta sig efter det. En annan typ av verkningar som kan göra att ett beslut blir överklagbart är att det har positiv rättskraft, vilket normalt innebär att det kan läggas till grund för senare avgöranden av någon myndighet. Beslut som inte är slutliga får normalt inte överklagas annat än i samband med det slutliga beslutet i ärendet. Behovet av rättsskydd är som regel mindre på beredningsstadiet än på avgörandestadiet bl.a. eftersom beslut under beredningen ofta saknar rättsliga eller andra verkningar mot parter eller andra. Det har ansetts att ärenden inte bör förhalas genom överklagande, när rättsskyddsbehovet till- godoses genom att det slutliga beslutet i ärendet får överklagas. (, a.a. s. gäller 1995 som svensk lag. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid mot åtagande på grund av konventionen. Artikel 6 i ger enskilda rätt till domstolsprövning och andra garantier som syftar till att skapa för- utsättningar för en rättssäker process. Enligt artikel 6.1 gäller att var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Garantierna gäller dock inte alla typer av rätts- liga förfaranden. Vid sidan av anklagelser för brott, som det i fort- sättningen bortses från, gäller de endast vid prövningen av den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Artikel 6 i ger inte någon allmän rätt till domstolsprövning i mer än en instans. Den som har dömts av dom- stol för brottslig gärning har dock rätt att under vissa förutsättningar få skuldfrågan eller påföljden omprövad av högre domstol (artikel 2 i sjunde tilläggsprotokollet till ). Tvister om civila rättigheter och skyldigheter Artikel 6.1 är tillämplig under förutsättning att det finns en reell och seriös tvist mellan en enskild person och en annan person eller myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rättsordningen, att denna rättighet kan karakteriseras som en civil rättighet, samt att tvistens utgång blir avgörande för rättigheten ifråga (se t.ex. Boulois v. [GC], § 90, Reports of Judgments and Decisions 2012, , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2012, s. 149 ff samt Lorenzon m.fl., Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, art. 1–9, 2011, s. 527 ff). Det finns inte några avgöranden från som be- svarar frågan om de upphovsrättsliga tillståndsärenden som avses med utredningsuppdraget innebär en prövning av tillståndssökandens eller upphovsmännens civila rättigheter. Detsamma gäller de med- lingsärenden som uppdraget omfattar. Man får därför falla tillbaka på de allmänna kriterier som gäller för bedömningen av om artikeln är tillämplig.