sou · H1B313 · 2013-02-22 00:00:00 — – ett förtydligat ansvar för stat och kommun Delbetänkande av Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och biträdande utbildningsministern Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och föreslå hur arbetet med unga som varken arbetar eller studerar kan utvecklas. , generaldirektör, , förordnades som särskild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. Nihad Bunar, professor, , , professor, , , utredare, , , fil. dr, utvärdering, , planeringssekreterare, , , nationell projektledare in, Arbetsförmedlingen, , utredare, och , , verksamhetsområdeschef, , , projektledare, Communicare, , undervisningsråd, , , arbetsledare, , , utredare, , , samordnare, stad och , handläggare, . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. kanslirådet , , kanslirådet , , departementssekreteraren , , departementssekreteraren , , departementssekreteraren , , departementssekreteraren , , kanslirådet , , kanslirådet , , departementssekreteraren , , kanslirådet , och ämnessakkunniga , . Som sekreterare anställdes fr.o.m. , undervisningsråd, och , departementssekreterare, . , konsult, anställdes som sekreterare på deltid fr.o.m. . Utredningen, som antagit namnet Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar, överlämnar härmed delbetänkandet Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun (SOU 2013:13). Utredningens uppdrag i denna del är härmed slutfört. En vision om fler unga i utbildning eller arbete ........ Sammanfattning på lättläst svenska..................................... 1.3.1 Varje individ utanför är ett misslyckande för 1.3.2 Samhällsekonomisk effektivitet och långsiktighet ..... 1.3.3 Tidiga insatser för de med störst behov är 1.3.4 Snabba, anpassade och samordnade insatser ............... 1.3.5 Oförändrad ansvarsfördelning mellan stat och 1.3.6 Delbetänkandets disposition........................................ 2.1Unga som varken arbetar eller studerar – en heterogen Unga som varken arbetar eller studerar .................................. Ungdomar utan behörighet till gymnasieskolan .................... Att inte börja i gymnasiet ........................................................ Ungdomar utan slutbetyg ................................... Ungdomar utan slutbetyg ..................................... Avbrott från gymnasieskolan .................................................. Ungdomar med utländsk bakgrund ........................................ Ungdomar med funktionsnedsättning.................................... Varför avbryter ungdomar en påbörjad Ohälsa vanlig orsak .................................................................. Bristande stöd från skolan ....................................................... Många orsaker påverkar risken för avbrott............................. Stöd och andra insatser i och utanför skolan ................. Stöd och vägledning i grund- och gymnasieskolan .............. 4.1.1 Tillgång till studie- och yrkesvägledning i grund- 4.1.2 I och övriga obligatoriska 4.1.3 I gymnasieskolan......................................................... Det kommunala informationsansvaret i praktiken .............. 4.2.1 Stor variation i verksamheternas kvalitet................... 4.2.2 Erbjudande om utbildning är den vanligaste 4.2.3 Ansvaret har reglerats olika .......................... Arbetsmarknadspolitiska insatser riktade till ungdomar .... 4.3.1 Statliga arbetsmarknadspolitiska insatser till 4.3.2 Arbetsförmedlingens ansvar för unga med 4.3.3 Arbetsförmedlingens ansvar för vissa nyanlända 4.3.4 Kommunernas arbetsmarknadspolitiska insatser ..... 4.3.5 Europeiska socialfondens projekt för ungdomar ..... 4.3.6 Finansiell samordning och samordningsförbund ..... Kommunala och statliga insatser för ungdomar under – sammanfattande iakttagelser.......................... De ungas behov ...................................................................... Ansvaret för de unga behöver förtydligas ............................ Kvaliteten i kommunernas arbete varierar för mycket ........ 5.4Arbetsförmedlingens verktyg för målgruppen är Kunskap om metoder och resultat av insatser saknas ......... Förslagen i korthet – fler unga i utbildning Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar Övergripande mål och syfte med förslagen.......................... Benämning och placering i lag............................................... Arbetet ska bedrivas på ett strukturerat sätt........................ Kommunens skyldigheter förtydligas................................... En skyldighet att dokumentera införs .................................. Ett register ska föras .............................................................. Kommunerna bör få vägledning ............................................ Bättre statlig tillsyn och granskning ..................................... Bättre verktyg för hemkommuner................................ Bättre information om omfattande otillåten frånvaro ......... Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg Övergripande mål och syfte med förslagen .......................... Strukturerade heldagsaktiviteter behövs............................... 9.3Ungdomar i åldern 16–ska få tillgång till fler tidiga insatser från Arbetsförmedlingen.......................................... 9.416–17-åringar ska kunna få ersättning för deltagande i 9.5 Arbetsförmedlingen får möjlighet att ingå överenskommelse om insatser med kommunen .................. 9.6Samverkan mellan Arbetsförmedling och kommun Nationell och lokal uppföljning .................................. Hemkommunen ska föra ett register .................................... ska samla in uppgifter om de unga inom Statistiken ska regelbundet redovisas och analyseras........... Kompletterande förslag och bedömningar ................... Förtydligat uppdrag för studie- och yrkesvägledningen ..... vuxenutbildning för de som inte fyllt ...... 11.4Synnerliga skäl för att som behörig till ett nationellt program tas emot på introduktionsprogram i Ekonomiska konsekvenser och finansiering ................. 12.1.1 Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga 12.1.2 Bättre verktyg för hemkommuner............................. 12.1.3 Krav på register ........................................................... 12.1.4 Kommunerna ska lämna uppgifter om de unga Förslag till finansiering .......................................................... Förslagens övriga konsekvenser och ikraftträdande....... Konsekvenser för barn och ungdomar ................................. Integrations- och jämställdhetspolitiska konsekvenser....... Samhällsekonomiska konsekvenser för offentlig sektor ..... Konsekvenser för det kommunala självstyret ...................... Konsekvenser för personlig integritet .................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)............ Förslaget till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)............................................................................... 14.3Förslagen till förordningar om ändring i förordningarna (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritids-hemmet, (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall samt (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan ......... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan ........ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2006:39) om behandling av personuppgifter i den kommunala verksamheten rörande information om icke Förslaget till förordning om ändring i förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ............... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd............................................... 14.8Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program Det kommunala informationsansvaret – en historisk En vision om fler unga i utbildning eller arbete Året är och det har gått utredningens förslag genomfördes. Förändringarna har fått i det närmaste fullt genomslag i verksamheterna och det går att se effekter. Det tydligaste resultatet är att det är fler ungdomar som är i utbildning eller arbete än . Färre ungdomar står utanför. Det är tydligare för både stat och kommun vilket ansvar de har för ungdomar utanför gymnasieskolan. Den unge får stöd och hjälp om han eller hon avbrutit eller aldrig påbörjat en gymnasieutbildning. Ungdomar som varken arbetar eller studerar befinner sig numera utanför gymnasieskolan. Sedan går de ofta tillbaka till utbildning eller vidare till Arbetsförmedlingen. Kommunens aktivitetsansvar fungerar som en sluss för ungdomarna; från en avbruten utbildning tillbaka till utbildning eller till annan sysselsättning. Utvärderingar visar att kommunerna numera arbetar snabbt och effektivt. Kommunerna har god överblick över vilka ungdomar som omfattas av ansvaret för icke skolpliktiga ungdomar, det s.k. aktivitetsansvaret. Det förebyggande arbetet har också utvecklats. Hemkommunens tillgång till information om elever som har en omfattande otillåten frånvaro har lett till en ökad beredskap i hemkommunen. Uppföljningar visar att de unga anser att kommunernas insatser i hög eller mycket hög grad är snabba, tydliga och konkreta. De unga som har fått hjälp anser sig ha blivit sedda och fått en bra kontakt med ansvarig tjänsteman. , , säger så här: Kontakten med kommunens handläggare betydde mycket för mig. Jag fick träffa en vuxen som brydde sig och lyssnade till mina behov. Det var också bra att vi träffades i en plats utanför skolan. En plats där jag kände mig avslappnad. Det var bra att kommunen var så snabb. Att hoppa av skolan var ett svårt val och när de ringde efteråt och En vision om fler unga i utbildning eller arbete ville prata kände jag att jag direkt fick en andra chans. Handläggaren lyssnade på mig och mina intressen, på ett annat sätt än skolan gjort. var hon tydlig med hur viktigt det var att gå klart gymnasiet. Efter ytterligare ett möte veckan efteråt kom vi fram till att jag skulle prova praktik på introduktionsprogrammen igen. Kommunerna har numera mer enhetliga metoder för att identifiera de unga. Det råder inga oklarheter om vilka ungdomar som omfattas av kommunens ansvar och inte heller vad som ingår i kommunens ansvar. Den nya regleringen som infördes har, tillsammans med informationsinsatser från , lett till att regelverket inte längre uppfattas som otydligt. Kommunerna söker kontinuerligt upp och håller sig informerade om de unga som avbrutit eller aldrig påbörjat gymnasieutbildning. Alla aktörer är medvetna om att tiden i utanförskap måste minimeras. Det finns numera ett flertal kommuner som har infört politiska mål om att det maximalt får gå från att en ungdom har avbrutit gymnasieutbildningen till att kommunen tar en första kontakt. Nationella kartläggningar visar att nästan samtliga kommuner har politiskt beslutade mål eller handlingsplaner för att fler unga ska vara i utbildning eller arbeta. Samarbetet mellan kommuner och Arbetsförmedling har utvecklats mycket ; det råder inga oklarheter vem som ansvarar för arbetsmarknadspolitiska respektive utbildningspolitiska Den nationella statistiken visar att gruppen unga som varken arbetar eller studerar minskar i antal och andel. Kommunernas lokala register förser löpande det nationella statistiksystemet med data. Registren har bidragit till att kunskapen om insatser och åtgärder för de unga har utvecklats. Det har lett till en bättre förståelse för betydelsen av flexibla och individanpassade åtgärder. De unga får numera också ett snabbt individuellt och ändamålsenligt stöd av kommunerna. Den nationella statistiken visar också att den genomsnittliga tiden för en ungdom i utanförskap har minskat drastiskt. De unga befinner sig i genomsnitt av inaktivitet innan de kommer in i en insats. De här möjligheterna till uppföljning fanns inte . Av statistiken framgår också att gruppen med okänd aktivitet minskar som går. Preliminära resultat visar att förändringen till viss del beror på att kommunerna har blivit bättre i det uppsökande arbetet. En annan förklaring är att kommunernas förebyggande arbete har förbättrats så att inflödet i gruppen har minskat. En vision om fler unga i utbildning eller arbete ändrade arbetssätt för de allra yngsta ungdomarna har också visat sig ge effekt. Ungdomarna fångas upp mycket snabbare , till viss del på grund av att 16–17-åringarna numera får ersättning när de deltar i programinsatser. På nationell nivå framgår att unga som söker sig till Arbetsförmedlingen efter reformens införande ökade, framförallt gällde detta de yngre i målgruppen. har dock även denna grupp minskat i antal och andel. Samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen har förbättrats. Det är betydligt vanligare att det finns ett strukturerat samarbete på lokal nivå. För ungdomarna innebär det smidiga övergångar mellan olika myndigheters insatser och att ingen faller mellan stolarna. Ungdomarnas individuella planering och övrig dokumentation tas väl om hand av Arbetsförmedlingen för de ungdomar som söker sig dit. Ungdomarna behöver inte börja om på nytt när de kommer till myndigheten; genom samverkan är Arbetsförmedlingen väl insatt i den unges situation . De samhällsekonomiska vinsterna är märkbara. Kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd minskar. Det är fler unga som fullföljer sin gymnasieutbildning. Färre unga i statliga arbetsmarknadspolitiska program medför också lägre kostnader för staten. Förändringarna som genomfördes har varit lönsamma, för stat, kommun och individ. Utbildning är en av de viktigaste faktorerna för ungdomars framtida möjligheter. Ungdomar som har avbrutit, eller aldrig påbörjat, en gymnasieutbildning är i många fall i en mycket utsatt situation. De ungdomar som saknar en gymnasieutbildning riskerar arbetslöshet och en rad andra negativa omständigheter på såväl kort som lång sikt. Att bistå ungdomar utanför gymnasieskolan är därför av stor vikt både för individ och för samhälle. Cirka 2 000 ungdomar påbörjar inte en gymnasieutbildning direkt efter avslutad grundskola och cirka 30 000 unga avbryter en påbörjad gymnasieutbildning. Ett avbrott från en gymnasieutbildning kan innebära att den unge börjar arbeta, reser utomlands eller påbörjar någon annan form av utbildning. Uppföljningar visar dock att det funnits i genomsnitt cirka 17 000 unga i åldrarna 16– som varken har arbetat eller studerat . Utredningen ska enligt regeringens direktiv göra en översyn av det kommunala informationsansvaret för unga som inte har fyllt och som inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning. Utredningen ska också ta ställning till om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver förtydligas när det gäller insatser för unga som varken arbetar eller studerar. Utredningen ska vid behov föreslå författningsändringar och om det anses motiverat även lämna andra förslag om hur arbetet med målgruppen unga som varken arbetar eller studerar kan förbättras. Unga som varken arbetar eller studerar har i många fall en komplex livssituation. De unga har ofta olika typer av sociala problem och skolmisslyckanden bakom sig. En bakgrund som i många fall leder till dålig självkänsla och svårigheter att hantera enkla vardags- En stor del är utrikes födda och bland dem finns de som har anlänt till . Psykiska funktionsnedsättningar är vanligt förekommande. Målgruppen har således särskilda behov av flexibla, individuellt anpassade och i vissa fall långsiktiga åtgärder. Det finns gemensamma drag i de behov av insatser som de unga har. De handlar om behov av strukturerade vardagsaktiviteter med ett utbildnings- eller arbetsliknande innehåll. De vuxna i omgivningen bör vara lyhörda och lyssna till de ungas behov, som förväntningarna ska vara höga och kraven tydliga. Det är inte en målgrupp som har lätt för att navigera i det stora utbudet av verksamheter och i ett komplicerat regelverk. Att vara i ett socialt sammanhang med andra unga i samma situation har lyfts fram som viktigt. En verksamhet som är fysiskt skild från skolan har också betonats för vissa ungdomar. År av motgångar och misslyckanden tar tid att bearbeta. Insatserna måste i många fall få ta tid. Det handlar om att bygga upp självförtroende och självkänsla. En kort eller oavslutad skolgång från ett annat land ställer också särskilda krav på de insatser som ska ges. Kommunernas ansvar behöver förtydligas Kommunerna är skyldiga att hålla sig informerade om de ungdomar som inte är i gymnasieskolan och är i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder; det s.k. kommunala informationsansvaret. Dock finns det stora skillnader i hur kommunerna väljer att organisera och genomföra sitt ansvar för icke skolpliktiga ungdomar. Erfarenheterna visar att det är stora skillnader i hur kommunerna informerar sig om de ungas sysselsättning och vilka åtgärder de erbjuds. Allt för många ungdomar saknar sysselsättning och det tar allt innan de kontaktas för att erbjudas stöd. Statens ambitionsnivå är otydlig. Det behövs tydligare lagstiftning för att säkerställa att ungdomarna får det stöd och hjälp som de behöver för att återgå till utbildning eller annan sysselsättning. Staten behöver bättre verktyg Ungdomar prioriteras även inom den statliga arbetsmarknadspolitiken. Målet är att hjälpa de unga att snabbt få ett arbete eller återgå till reguljär utbildning. De unga har behov av strukturerade heldagsaktiviteter. De statliga insatserna för den allra yngsta åldersgruppen bedöms inte vara tillräckliga. De allra yngsta, 16–17-åring- arna, saknar tillgång till ett brett utbud av arbetsmarknadspolitiska verktyg. De saknar också möjlighet till ekonomisk ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser, vilket försvårar motivationsarbetet. Vidare är de statliga arbetsmarknadspolitiska insatserna för målgruppen som helhet alltför inriktade på självständigt jobbsökeri och matchning. Det är också problematiskt att tiden oftast är alltför lång innan någon form av praktik eller annat arbetsmarknadspolitiskt program blir möjligt för de ungdomar som saknar gymnasieutbildning och som generellt sett är i stort behov av stöd för att komma vidare i arbete eller studier. Kunskap om metoder och resultat av insatser saknas Det saknas utvärderingar som ger kunskap om effekter av insatser som riktar sig till ungdomar som omfattas av det kommunala ansvaret för icke skolpliktiga ungdomar . Insatserna utvärderas men inte med metoder som gör det möjligt att jämföra effekterna. Bristen på kunskap gäller även de statliga arbetsmarknadspolitiska insatserna som riktas till målgruppen. Denna brist på effektstudier finns även generellt inom det arbetsmarknadspolitiska området. Det behövs ökad kunskap både när det gäller vilka metoder som bäst stödjer ungdomar att återgå till studier men också när det gäller vilket stöd som de bäst behöver för att förbättra förutsättningarna för att erhålla ett arbete. Insatser för att stödja de ungdomar som avbryter eller aldrig påbörjat en gymnasieutbildning bör ändå genomföras, trots avsaknaden av systematisk kunskap. Den kunskap som finns vad gäller ungdomars marginalisering och utanförskap bör vara styrande för ett ställningstagande att erbjuda kvalificerade insatser till unga som varken arbetar eller studerar. Förutsättningarna för uppföljning och utvärdering behöver utvecklas. Bättre lokal uppföljning där insatser systematiskt dokumenteras och som kan användas för såväl lokala som nationella En sådan utveckling skapar möjligheter för framtida forskning och utveckling av kunskap. Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar – från informationsansvar till aktivitetsansvar Ett förtydligat kommunalt ansvar för icke skolpliktiga ungdomar Kommunerna är skyldiga att hålla sig informerade om de icke skolpliktiga ungdomar som inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning och är . Syftet är att kunna erbjuda ungdomarna insatser som stärker deras möjligheter att återgå till utbildning eller vidare till arbete. Detta ansvar är otydligt reglerat. Utredningen föreslår därför flera förtydliganden. Benämningen av kommunernas ansvar ska ändras från informationsansvar till aktivitetsansvar. Aktivitetsansvaret innebär ett förtydligande av att kommunen ska vara aktiv i uppsökande och åtgärdande verksamhet. Vidare föreslår utredningen att hemkommunen ska bedriva ett strukturerat arbete. En förutsättning för ett strukturerat arbete är att det dokumenteras; därför införs krav på skriftlig dokumentation. Vidare förtydligas att kommuner kontinuerligt ska söka upp samt hålla sig informerade om icke skolpliktiga ungdomar som inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning. Det blir även tydligt att hemkommunen ska se till att den unge erbjuds lämpliga individuella åtgärder. Åtgärderna ska i första hand motivera den unge till att återuppta sin utbildning. Om den unge inte kan motiveras att återuppta sin utbildning ska kommunen se till att den unge kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen. Utredningen föreslår också att Skolinspektionen ges i uppdrag att särskilt granska hur kommunerna tar sitt ansvar efter att förändringarna har genomförts. Bättre information om elever som riskerar att avbryta utbildningen För att hemkommunen ska kunna fullfölja sitt aktivitetsansvar är det viktigt att snabbt kunna vidta nödvändiga åtgärder. När en ungdom avbryter sin utbildning vid en gymnasieskola ska tiden till att den unge kontaktas av kommunen med ett erbjudande inom ramen för aktivitetsansvaret vara så kort som möjlig. Hög frånvaro i utbildningen är en indikator på högre risk för ett senare studieavbrott. Hemkommunen behöver bättre möjligheter att i ett tidigt skede identifiera vilka individer som kan komma att omfattas av kommunens ansvar. Utredningen föreslår därför att när en elev är frånvarande i betydande utsträckning utan giltigt skäl vid en gymnasieskola med annan huvudman än hemkommunen, ska huvudmannen meddela detta till hemkommunen. Genom detta förslag förbättras hemkommunens förutsättningar att snabbt ta kontakt med den unge och bistå den unge med stöd för att fullfölja utbildningen eller erbjuda andra lämpliga insatser. ska uppmärksamma elever i riskzonen har en central roll när det gäller att informera och vägleda elever inför kommande studie- och yrkesval. Elever som inte påbörjar eller fullföljer en gymnasieutbildning riskerar att få det svårare att komma in på arbetsmarknaden och därmed även färre möjligheter att göra andra typer av aktiva livsval. har därför en särskilt viktig roll när det gäller elever som riskerar att avbryta sin utbildning. För att betona studie- och yrkesvägledningens ansvar för dessa elever föreslår utredningen att ett tillägg görs i bestämmelserna om studie- och yrkesvägledning i läroplanerna för , grundsärskolan, specialskolan och gymnasieskolan. Utredningen föreslår att studie- och yrkesvägledningen särskilt ska uppmärksamma situationen för elever som riskerar att avbryta sin utbildning. Syftet med anpassad studiegång förtydligas Den främsta avsikten med anpassad studiegång i och motsvarande skolformer är att möjliggöra en lösning som skapar förutsättningar för elever som annars skulle ha mycket svårt att tillgodogöra sig utbildningen och förhindra att eleven helt slutar komma till skolan.