sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — Nuvarande reglering i 6 § tredje stycket LiL medger för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om undantag från kravet på spridningstillstånd. I specialmotiveringen till bestämmelsen nämns att det kan tillämpas exempelvis på vissa kartproducerade kommuner som har kompetens för försvarssekretessgranskning. Vidare nämns material som har framställt (satellitbilder, kartor och andra sammanställningar) och för spridning av flygfotografier över vissa områden av . I 11 § LiF ges möjlighet för de myndigheter som har att pröva frågor om tillstånd att medge kommuner, myndigheter företag eller Tillstånd för spridning av geografisk information andra enskilda undantag från kravet på tillstånd för spridning. Försvarsmakten får också meddela föreskrifter som medger undantag från kravet på tillstånd för spridning av flygbilder eller liknande registreringar från luftfartyg avseende ett visst geografiskt område. Undantag får beviljas endast om det inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Första frågan att ta ställning till är om bestämmelsen som ger möjlighet att medge undantag ska behållas. Utredningens bedömning är att det även i fortsättningen ska finnas möjlighet att bevilja aktörer undantag men det kan göras inom ramen för tillståndsförfarandet genom att generella tillstånd för en aktör beviljas. Fördelen med att utmönstra begreppet undantag är att regleringen blir tydligare. Eftersom samma resultat kan uppnås genom generella tillstånd förefaller regleringen om undantag som onödig och krånglig. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen i 6 § tredje stycket LiL ska utmönstras. En annan fråga som uppkommer är om möjligheten att meddela föreskrifter om undantag ska behållas. Utredningen anser att bestämmelsen fyller en viktig funktion ifråga om att undanta information som inte är återgiven så noggrant eller detaljrikt att den ska anses som känslig. I nuvarande reglering undantas kartor i mindre skala än 1:100 000 från tillståndskravet liksom äldre kartor som framställts . Försvarsmakten har framhållit för utredningen att det numera inte är ändamålsenligt att referera till kartskala eftersom informationen i huvudsak återges digitalt. och Lantmäteriet har anslutit sig till den uppfattningen. Enligt myndigheterna är det mer relevant att ange vilken upplösning materialet får ha. Som tidigare anförts anser utredningen att prövningen bör utgå från den upplösning som går att få från material från satelliter eftersom det inte förefaller ändamålsenligt att retuschera uppgifter/funktioner som ändå går att få fram i ett sådant material. Vilken upplösning som är aktuell är föränderlig . För att uppnå en flexibilitet i systemet och undvika ett onödigt tillståndsförfarande föreslår utredningen att det på myndighetsnivå ska ges en möjlighet att avgränsa tillståndsförfarandet ytterligare genom att i föreskrifter inskränka tillämpningsområdet. Det kan ske genom att uppgifter som inte är tillräckligt detaljerat återgivna undantas från tillståndskravet (under förutsättning att försvarssekretessen behålls). En sådan lösning blir mer teknikneutral och riskerar inte att bli föråldrad eftersom den kan Tillstånd för spridning av geografisk information anpassas efter framtida teknikutveckling. Det förefaller nödvändigt att de tillståndsgivande myndigheterna får en sådan möjlighet. Utredningen har även övervägt om föreskrifterna ska avse visst geografiskt område, såsom gäller för Försvarsmakten. I betänkandet av redovisas att det fanns ungefär 2 500 skyddsobjekt, varav 1 000 hade beslutats av länsstyrelse och resten av Försvarsmakten (se Skyddet för samhällsviktig verksamhet SOU 2008:50 s. 165). Lantmäteriets uppfattning är att antalet objekt som ligger till grund för dess granskning ligger ungefär på samma nivå men att utvecklingen går mot ett minskat antal och att den utvecklingen kommer att fortsätta i och med de nyanmälningar av skyddsobjekt som görs enligt övergångsbestämmelserna i skyddslagen. Jämför man siffrorna då det fanns cirka 14 500 objekt rapporterade hos Lantmäteriet så kan man konstatera en radikal minskning (se Kart- och flygbildsekretess m.m. s. 23, Ds Bo1981:1). Det kan förhålla sig så att vissa geografiska områden skulle kunna undantas från kravet på tillstånd utan att det skulle medföra skada för totalförsvaret men eftersom det kontinuerligt kan komma att beslutas om nya skyddsobjekt med avbildningsförbud förefaller det emellertid vara mindre lämpligt att i föreskrift undanta geografiska landområden från tillståndskravet eftersom läget är föränderligt. Däremot kan det finnas skäl att undanta vissa sjögeografiska områden från tillståndskrav varför den möjligheten bör finnas. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att bestämmelsen som medger att undantag kan meddelas slopas och att möjligheten att meddela föreskrifter överförs till den nya lagen med den ändringen att de tillståndsgivande myndigheterna ska ha en sådan möjlighet samt att föreskrifterna i fortsättningen ska avse visst geografiskt område för vilket det inte krävs spridningstillstånd eller för sådan geografisk information i sammanställningar som är utformade så att de inte kan anses medföra skada för totalförsvaret om de sprids. Av föreskrifterna ska framgå hur sammanställningarna i sådana fall ska vara utformade. Utredningen föreslår att Lantmäteriet och ska samråda med Försvarsmakten innan föreskrifterna meddelas och att Lantmäteriet även ska samråda med Säkerhetspolisen. Tillstånd för spridning av geografisk information 12.3.7Tillståndsbeslut ska kunna villkoras Utredningens förslag: Möjligheten för tillståndsgivande myndigheter att förena ett tillståndsbeslut med förbehåll ska överföras till den nya förordningen Det ska framgå att villkoret får avse att spridning endast får ske för visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Begreppet förbehåll ska bytas ut mot villkor. Enligt 13 § LiF får ett beslut om tillstånd till spridning förenas med ett förbehåll om att sådan information som kan antas medföra skada för totalförsvar inte får återges i sammanställningen. Man skulle kunna tänka sig att tillståndsgivande myndighet bör ha möjlighet att genom förbehåll kunna inskränka spridningsrätten till en viss krets i de fall det bedöms som nödvändigt i förhållande till försvarssekretessen. Spridningstillståndet kan i sådana fall sägas vara villkorat på så sätt att spridningen bara får ske till en speciell krets aktörer. En sådan lösning skulle vara ändamålsenlig i situationer där känslig information om objekt med avbildningsförbud eller djupinformation behövs spridas fram och tillbaka inom ramen för ett projekt med ett visst antal utpekade aktörer. Det kan exempelvis aktualiseras inom forskningen på olika områden eller inom en pågående miljövårdande verksamhet eller annan verksamhet där flera klart avgränsade aktörer är inblandade. Tillståndsgivande myndighet kan dessa fall göra en bedömning att spridning kan ske av vissa produkter med känslig geografisk information till just en specifik utpekad krets men att ett nytt spridningstillstånd behövs om spridningen ska ske utanför den krets som finns angiven i ansökan. En sådan lösning skulle medföra effektivitetsvinster då en ansökan kan lämnas in för samtliga aktörer inom projektet och tillståndsgivande myndighet har möjlighet att kontrollera att aktörerna uppfyller säkerhetsmässiga krav som innebär att det inte föreligger fara för totalförsvaret att tillåta spridning mellan aktörerna. Den tillståndsgivande myndigheten bör i dessa fall exempelvis pröva om spridning kan ske mellan de aktuella aktörerna i enlighet med vad som föreskrivs i 13 § säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Det ovan anförda innebär att utredningen föreslår att möjligheten att förena ett tillståndsbeslut med förbehåll bör överföras till den nya förordningen med tillägg att det ska framgå av bestämmelsen att Tillstånd för spridning av geografisk information spridningen endast får ske för ett visst ändamål eller efter iakttagande av vissa säkerhetsåtgärder. Bestämmelsen får därmed samma utformning som den som avser villkor i beslut om sjömätning eller fotografering eller liknande registrering från luftfartyg. För att tydliggöra att ett förbehåll inte är ett självständigt beslut utan ett villkor som uppställs i ett tillståndsbeslut ska ordet förbehåll bytas ut mot begreppet villkor. 12.3.8Upplysningar till tillståndsgivande myndigheter Utredningens förslag: Det ska i skyddsförordningen (2010:523) införas en särskild bestämmelse om att ska underrätta Försvarsmakten om de beslut enligt 7 § andra eller tredje stycket skyddslagen (2010:305), som avser objektets utsida, samt lämnar upplysningar om vilka uppgifter om skyddsobjektet som har legat till grund för beslutet. Försvarsmakten ska lämna de uppgifter till och Lantmäteriet som behövs för bedömningen i frågor som rör spridningstillstånd enligt lagen (0000:00) om skydd för geografisk information. Försvarsmakten ska samråda med Säkerhetspolisen innan uppgifterna lämnas. Bestämmelser om detta ska tas in i förslaget till förordningen (0000:00) om skydd för geografisk information. Vid sidan av militära skyddsobjekt (5–6 §§ skyddslagen) finns en möjlighet att besluta om att civila objekt som har en vital betydelse för viktiga samhällsfunktioner ska vara skyddsobjekt. Det framgår av 4 § första stycket 4 skyddslagen. Enligt bestämmelsen kan byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för ledning av räddningstjänsten eller totalförsvarets civila delar i övrigt eller för fredstida krishantering, energiförsörjning, vattenförsörjning, elektroniska kommunikationer, transporter eller försvarsindustriella ändamål utgöra skyddsobjekt. Av förarbetena framgår att begreppet totalförsvaret här är begränsat till dess civila delar och får vid prövning som skyddsobjekt mot lagens skyddsändamål en naturlig avgränsning till verksamhet av vital betydelse. Med totalförsvaret avses all verksamhet som behövs för att förbereda för krig och omfattar alla samhällsfunktioner. Tillstånd för spridning av geografisk information gäller tekniska infrastrukturer rörande energiförsörjning, vattenförsörjning och transporter samt försvarsindustriella ändamål avses sådan som är av central betydelse för att få samhället att fungera tillfredsställande. Hit hör kraftverk av olika slag, fjärrvärmeverk, dammbyggnader och vattentäkter, reningsverk, broar, hamnar och flygplatser (prop. 2009/10:87 s. 35 f.). Sådana anläggningar eller byggnader kan få ett förstärkt säkerhetsskydd genom att objektsägaren dels ansöker om skyddsobjekt, dels ansöker om avbildningsförbud enligt 7 § andra eller tredje stycket skyddslagen. Problem med nuvarande ordning Nuvarande granskning bygger på uppgifter som Lantmäteriet får från Försvarsmakten rörande skyddsobjekt med avbildningsförbud, se vidare avsnitt 7.4.1. Beträffande civila skyddsobjekt är informationen mer knapphändig. Utredningen har erfarit att den information som Lantmäteriet får rörande de civila skyddsobjekten ofta är ofullständig och inaktuell och ibland även så undermålig att den inte kan ligga till grund för en bedömning i sak. Detta medför onödigt extraarbete för Lantmäteriet som måste få in kompletterande information från länsstyrelserna. Ett exempel på ofullständig information är när det endast sägs att det råder avbildningsförbud inom skyddsobjektet. Detta kan, enligt Lantmäteriet, innebära hela skalan från total retuschering till ingen åtgärd alls i flygbilder och kartor. Ofta får Lantmäteriet försöka finna svar hos objektsägarna då länsstyrelserna inte har tillräcklig information i frågan. Att i sådana fall retuschera allt inom skyddsobjektet skulle i dessa fall kunna ses som en lösning, men det förekommer fall där avbildningsförbudet endast gäller inomhus och att man inte vill ha några åtgärder i flygbilder eller kartor som pekar ut objektet. Utredningen föreslår att kopplingen mellan skyddslagen och skyddslagstiftningen för geografisk information ska förtydligas. Detta bör lämpligtvis ske på så sätt att det uttryckligen anges i skyddsförordningen att ska underrätta Försvarsmakten om beslut enligt 7 § andra eller tredje stycket skyddslagen som avser objektets utsida. behöver underrättelse endast ske vid behov Tillstånd för spridning av geografisk information till berörda statliga och kommunala myndigheter (se 5 § nämnda förordning). Det sagda innebär att länsstyrelserna föreslås få underrättelseskyldighet enligt nämnda förordning. För att undvika att granskningen utsträcker sig utanför försvarssekretessens område bör dessutom Försvarsmakten få del av mer detaljerad information om vad som har ansetts som skyddsvärt på objektet så att Försvarsmakten till tillståndsgivande myndigheter kan uttala sig om vilka av de civila skyddsobjekten med avbildningsförbud som innehåller sekretessuppgifter enligt 15 kap. 2 § OSL. Detta kan exempelvis göras genom att Försvarsmakten utifrån det underlag den får från länsstyrelserna specificerar vilka detaljer eller funktioner på objektet som ska skyddas. kan det vara mer lämpligt att inte dölja objekt vilket också i förekommande fall bör anges. Utredningen anser det vara angeläget att Försvarsmakten gör denna bedömning av vad som bör beaktas ur skyddssynpunkt både när det gäller de militära och de civila skyddsobjekten, eftersom det inte kan förutsättas att civila myndigheter har den specialkunskap som krävs för att kunna ge specifika instruktioner till tillståndsgivande myndigheter om vad som är känsligt på varje objekts utsida. Med en sådan ordning torde effektivitetsvinster kunna uppnås hos Lantmäteriet, som ägnar mycket tid åt att få tag på sådan information. Det ovan anförda innebär en förändring jämfört med gällande ordning i vilken MSB har en upplysningsskyldighet (jämte Försvarsmakten) enligt LiF. MSB har till utredningen uppgett att myndigheten inte anser sig ha någon relevant information att förmedla till Lantmäteriet men att det eventuellt kan komma att bli annorlunda , med ett mer utvecklat civilförsvar. Utredningen anser mot denna bakgrund att förslaget ovan tillgodoser behovet av aktuell och relevant information och att det saknas skäl att ha kvar en upplysningsskyldighet för MSB. Utredningen har även övervägt om Säkerhetspolisen bör lämna upplysningar till beslutande myndigheter. Säkerhetspolisen har tidigare under ärendets behandling ansett att det skulle vara angeläget mot bakgrund av myndighetens kompetens när det gäller säkerhetsskydd. Försvarsmakten ska därför samråda med Säkerhetspolisen innan uppgifterna lämnas. Regleringen enligt ovan utesluter inte att andra uppgifter som omfattas av försvarssekretess än sådana som rör skyddsobjekt med beslut om avbildningsförbud ligger till grund för prövningen hos tillståndsgivande myndighet. Tillstånd för spridning av geografisk information 12.3.9Frågan om att utöka antalet aktörer som ges tillstånd att sprida geografisk information utan ansökan Utredningens bedömning: Det saknas skäl att utvidga antalet aktörer som ges tillstånd att sprida geografisk information utan ansökan. Enligt nuvarande ordning är det Försvarsmakten, Lantmäteriet och som inte behöver ansöka om tillstånd för att sprida geografisk information eftersom de i förordning ges tillstånd att sprida geografisk information (se 9 § LiF). Med hänsyn till myndigheternas instruktionsenliga uppdrag anser utredningen att det är lämpligt att de även fortsättningsvis ges ett sådant tillstånd. Myndigheterna har tillgång till den känsliga information som behövs i tillståndsprövningen och därmed den kompetens som behövs för hantering av de hemliga uppgifterna. Utöver dessa aktörer kan det emellertid finnas andra som kan ha behov av att i förordning få tillstånd att sprida geografisk information. Utredningen har i denna fråga varit i kontakt med eftersom myndighetens instruktionsenliga uppdrag talar för att myndigheten kan vara i behov av att undantas från kravet på att ansöka om tillstånd när det gäller såväl sjömätning som spridning av geografisk information (se förordning [2007:853] med instruktion för ). Det skulle enligt vara av praktisk betydelse att undantas från kravet på att ansöka om tillstånd för sjömätning och spridning av geografisk information eftersom det skulle medföra lättnader i myndighetens samverkan med andra myndigheter. Kommunerna är ytterligare ett exempel på aktörer som skulle kunna vara i behov av att undantas från kravet på att ansöka om tillstånd på grund av sitt ansvar för fysisk planering av mark- och vattenområden enligt (2010:900), inte minst i sådan verksamhet som ofta bedrivs i informella former av mellankommunalt planeringssamarbete tillsammans med länsstyrelser, regionala organ och statliga myndigheter. Vidare finns det behov av tillgång till och spridning av geografisk information i den kommunala verksamheten och i landstingen med hänsyn till deras ökade ansvar för krisberedskap och krishantering. Centrala myndigheter på havsplaneringsområdet liksom SGU har behov av att sprida djupinformation i sitt arbete. Tillstånd för spridning av geografisk information Utredningen vill betona att den delar Lantmäteriets uppfattning att det är angeläget att information som innehåller känsliga uppgifter retuscheras på ett enhetligt sätt. Risken med att utöka antalet aktörer som inte behöver ansöka om spridningstillstånd är att maskeringen/retuscheringen utförs olika vilket kan utgöra skada på skyddsintresset. Ett annat problem som en utökning innebär är att de aktörer som inte omfattas av kravet måste känna till vilka funktioner på objekten som ska skyddas eller vilka geografiska områden i sjöterritoriet som är känsliga samt besitta den kompetens som krävs för att göra de övervägningar som behöver göras. Sådan information omfattas i regel av försvarssekretess och bör av den anledningen förbehållas så få aktörer som möjligt. Med nuvarande ordning skulle ett tillstånd utan ansökan innebära lättnader och effektivitetsvinster för exempelvis statliga- och kommunala myndigheter. Som en följd av utredningens förslag i övrigt om ett kraftigt reducerat tillämpningsområde när det gäller vilken form av geografisk information som ska omfattas av tillståndskrav bör följden emellertid bli att eventuella effektivitetsvinster som kan uppnås med att i förordning ge fler aktörer tillstånd inte blir så stora eftersom en stor del av den landgeografiska informationen undantas från tillståndskravet. Även om utredningen kan se de vinster som ett tillstånd i förordning kan medföra för en enskild aktör kan det inte bortses ifrån att det skulle innebära att mycket känslig information som behövs i granskningsarbetet behöver finnas tillgänglig hos fler aktörer än . De negativa konsekvenser som kan uppstå om sådana uppgifter läcker ut – en risk som ökar ju fler aktörer som har tillgång till informationen – samt behovet av en enhetlig retuschering medför att utredningen stannar vid att inte föreslå en utökad krets som i förordning ska få tillstånd att sprida geografisk information. I den mån tillståndsgivande myndighet anser det lämpligt kan tillstånd av mer generell karaktär meddelas, under förutsättning att det inte kan antas skada totalförsvaret, för att tillgodose vissa aktörers behov av att sprida geografisk information. Fördelen med en sådan ordning är att det generella tillståndet kan föregås av en mer noggrann prövning av om det skulle innebära skada för totalförsvaret än vad som är möjligt om tillstånd ges utan prövning i ett tillståndsförfarande. Tillstånd för spridning av geografisk information Med begreppet spridning avses enligt nuvarande ordning att distribution av information som görs till en vidare krets, genom antingen saluhållning, försändning eller annan spridning. Det gäller all form av distribuering av information både digital och analog. Informationen behöver inte förmedlas till allmänheten för att anses som spridd men i så fall måste informationen ha gjorts tillgänglig inte endast för ett fåtal (prop. 1993/94:32 s. 26 och s. 35). Lantmäteriet har framfört att bestämmelsen har vållat vissa tillämpningsproblem på så sätt att en aktör sällan har för avsikt att enbart lagra data utan materialet används, bearbetas och analyseras i den egna verksamheten. Flera personer inom verksamheten får därmed tillgång till informationen utan att något spridningstillstånd har beviljats. Lantmäteriet har därför valt att i vissa sådana ärenden meddela förbehåll som i huvudsak har gått ut på att enbart en begränsad krets få ta del av informationen, exempelvis när det har gällt djupdata, för att undvika att för många personer tar del av informationen. Definitionen av begreppet spridning i förarbetena till LiL motsvarar den rättighet som stadgas i 6 kap. 1 § TF att Rätt att själv eller med biträde av andra till saluhålla, försända eller annorledes sprida tryckta skrifter ska tillkomma varje svensk medborgare eller svensk juridisk person. För att TF ska anses vara tillämplig på en skrift måste den vara utgiven. En skrift ska enligt TF anses utgiven då den blivit utlämnad till salu eller för spridning på annat sätt. En skrift kan vara utgiven även då den inte lämnats för spridning för saluhållande bland allmänheten. Som exempel nämns spridning inom en begränsad krets av personer, t.ex. en förening. Ett tryck som framställts inom ett företag uteslutande för internt bruk anses inte vara utgivet (SOU 1947:60 s. 60 f. och s. 216). När det gäller de aktörer som är bundna av OSL är uppgifterna inte att anses som spridda inom myndigheten, om de innehåller hemliga uppgifter eftersom det då inte måste lämnas ut efter begäran. Förarbetena till bestämmelsen som inskränker spridningsrätten när det gäller kartor eller jämförliga bilder och ritningar (6 kap. 2 § andra stycket TF och 3 kap. 12 § YGL) ger ingen närmare vägledning av hur spridningsbegreppet ska tolkas (se prop. Tillstånd för spridning av geografisk information I 8 kap. 2 § OSL regleras överföring av sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. Är verksamhetsgrenarna att betrakta som självständiga i förhållande till varandra gäller vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter och överföring av sekretess mellan myndigheter. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att det är fråga om olika verksamhetsgrenar enligt OSL om det finns olika delar av en myndighets verksamhet som har att tillämpa sinsemellan helt olika sekretessbestämmelser. Om det är så behövs det därutöver göras en bedömning av om de olika verksamhetsgrenarna också har organiserats på ett sådant sätt att de förhåller sig självständiga till varandra. Om båda dessa kriterier är uppfyllda uppstår det en sekretessgräns inom en myndighet (prop. 2008/09:150). I den upphovsrättsliga lagstiftningen avses med spridningsrätt enligt 2 § tredje stycket 4 lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk en rätt att göra ett verk (upphovsrättslagen) tillgängligt för allmänheten genom att verket bjuds ut till försäljning, uthyrning eller utlåning eller annars sprids till allmänheten. Begreppet till allmänheten motsvarar offentlighetsbegreppet som också används i den upphovsrättsliga lagstiftningen. Offentlighetsbegreppet avser som huvudregel kretsar som inte är helt slutna. Vad som sker inom privatlivet omfattas inte. Det innebär att överföringar som sker från en person till en annan oftast faller utanför offentlighetsbegreppet liksom överföringar som sker till eller inom den närmaste familje- och vänkretsen. Ett kriterium för att en överföring inte ska anses vara offentlig är att det måste vara fråga om sådana situationer där det inte är möjligt att få tillgång utan att specifika krav ställs. I 2 § fjärde stycket upphovsrättslagen föreskrivs att med överföringar till allmänheten och offentliga framföranden jämställs sådana överföringar och framföranden som i förvärvsverksamhet anordnas till eller inför en större sluten krets.