sou · H1B372 · 2013-10-09 00:00:00 — har dessutom tagit fram en broschyr med begränsad information om ansökan och vad som krävs för att få skuldsanering, vilken även den går att ladda ned från myndighetens hemsida.6 Kronofogdemyndig- heten sprider också information om skuldsanering genom vissa informationsträffar med professionella aktörer och utbildar s.k. budbärare för att förmedla information om myndighetens verksam- het. På finns en mycket summarisk beskrivning av vad skuldsanering är och en hänvisning till Krono- 1Se bl.a. rapporter /96:30, 1998:16 och 2003:04 samt RSV rapport 2002:8. 2Se 2003:04 s. 16. 3Se SOU 2008:82 s. 160 f. 4Se 2003:04 s. 16. 5Nordsamiska, somaliska, engelska, finska, polska, arabiska och persiska. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? fogdemyndighetens informationssida.7 erbjuder även utbildning om skuldsanering för budget- och skuldrådgivare. Kortfattad information om skuldsanering lämnas även på många kommuners hemsida, då med upplysning om den egna budget- och skuldrådgivningen.8 Även domstolarna erbjuder viss information på sina hemsidor.9 Det finns också ett antal andra aktörer som med varierande innehåll lämnar presentationer av skuldsanerings- institutet.10 Vid en utvärdering av skuldsaneringsinstitutet föreslogs att skuldsanering skulle marknadsföras bättre genom dels riktad information till massmedia dels en ny internetportal för att ge skuldsatta stöd för att lösa sin ekonomiska situation. Den bakom- liggande tanken med portalen var att informationen till gäldenär- erna måste vara lätt att ändra, sprida och tillägna sig. Portalen skulle inte enbart innehålla information om skuldsanering utan också till- handahålla användbara verktyg för att förbereda och genomföra en ansökan. Det föreslogs t.ex. att det skulle vara möjligt för en gäl- denär att räkna ut sitt betalningsutrymme, upprätta en skuldför- teckning, göra en prognos över sin betalningsförmåga och kontakta sina borgenärer. Gäldenären skulle även kunna arbeta med och lämna in sin ansökan via portalen, följa sitt skuldsaneringsärende och se sin betalningsplan. Enligt förslaget skulle budget- och skuld- rådgivare, myndigheter och domstolar kunna använda portalen för sitt arbete med den skuldsatte, vilket förväntades förkorta hand- läggningstiderna. och föreslogs ansvara för portalen och kostnaden beräknades uppgå till 7–10 miljoner kronor.11 Det bedömdes senare som alltför kostsamt, var- för projektet aldrig kom att genomföras. Någon informations- kampanj i övrigt genomfördes inte heller. Utredningen menar att det informationsunderskott som finns i fråga om skuldsanering är en viktig orsak till att evighetsgäldenärer inte ansöker om skuldsanering. En skuldsatt som saknar kännedom om möjligheten till skuldsanering kommer av naturliga skäl inte heller att ta initiativ till det. Men även gäldenärer som utgår från att det är alltför svårt att bli beviljad skuldsanering eller att genomföra en sådan kan sannolikt också avstå från att ansöka. 8Se bl.a. , och 11Se och Rapport från skuldsaneringsprojektet , RSV Rapport 2002:5. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? arna begränsas ytterligare om dessutom myndigheter och andra aktörer, som i sin verksamhet bistår överskuldsatta, saknar tillräck- liga kunskaper för att kunna uppmärksamma en gäldenär om möj- ligheten till skuldsanering. Enligt vår bedömning är den informa- tion som finns tillgänglig inte tillräcklig. Vi anser att det är nödvändigt att genomföra åtgärder som kan bidra till en ökad kunskapsnivå, för att fler evighetsgäldenärer ska bli föremål för skuldsanering. I det följande presenterar vi våra förslag till åtgärder på området. Uppmärksamma på att möjligheten till skuldsanering finns Det finns fortfarande individer som helt saknar vetskap om skuld- saneringsinstitutet eller som har mycket bristfälliga kunskaper om det. En första och mycket angelägen åtgärd är därför enligt vår uppfattning att öka medvetenheten bland allmänheten om att skuldsanering överhuvudtaget finns. Det bör i detta syfte utvecklas ett kortfattat informations- material av vilket framgår att svårt skuldsatta personer har möj- lighet att bli skuldfria genom skuldsanering och vart de kan vända sig för ytterligare information, råd och stöd. Myndigheter och organisationer som i sin verksamhet kommer i kontakt med över- skuldsatta ska ges tillgång till sådan information genom skriftliga trycksaker. Informationen bör även göras tillgänglig på internet och lämpligen även marknadsföras genom andra mediekanaler. För att underlätta tillgängligheten bör informationen givetvis lämnas även på andra språk än svenska. och Konsument- verket bör kunna samverka kring en sådan informationsinsats. Inrättande av en skuldsaneringsportal Internet är en av de främsta informationskanalerna i sam- hället. Det är därför nödvändigt att det på internet också finns mer fullständig information om skuldsanering och vad det innebär. På presenteras visserligen skuld- saneringsinstitutets relevanta delar på ett förhållandevis lättfattligt och pedagogiskt sätt. Någon större möjlighet till fördjupning läm- nas däremot inte. Det kan heller knappast förutsättas att personer utan eller med begränsad kunskap om skuldsanering väljer att söka Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? information hos just . Som myndighetens hemsida är utformad är det inte helt enkelt att navigera sig fram till informationen i fråga. Den är inte heller översatt till fler än en handfull andra språk, vilket också begränsar tillgänglig- heten. Vår uppfattning är att den information som lämnas om skuld- sanering på internet bör utvecklas ytterligare. En skuldsanerings- portal som tidigare föreslagits framstår som en lämplig lösning för detta. En portal bör syfta till att höja kunskapen om skuldsanering bland såväl gäldenärer som borgenärer. Den bör också bidra till att myndigheter, organisationer och andra som kommer i kontakt med skuldsatta kan fördjupa sig i frågan om skuldsanering, lämna rele- vant information och hänvisa den enskilde rätt. Med hänsyn till våra övriga förslag om ett förenklat ansöknings- förfarande (se kapitel 7) och underlättandet av gäldenärens betal- ningar (se kapitel 10) behöver portalen inte vara lika omfångsrik som den tidigare föreslagna. Det är exempelvis inte nödvändigt att tillhandahålla instrument för skuldsammanställningar, kontakt med borgenärer eller betalningsplaner. Den information som lämnas på portalen bör inriktas mot i vart fall fyra huvudsakliga områden. För det första bör skuldsanerings- institutet som sådant förklaras kortfattat men med möjlighet till fördjupad information. I detta avseende är det angeläget att mot- verka vanliga missuppfattningar om skuldsanering, t.ex. att det är mycket svårt att beviljas och genomföra en skuldsanering, att det inte går att ansöka och att det kräver en skuld- börda av viss storlek. För det andra bör det finnas en interaktiv del där gäldenären kan ställa frågor och erbjudas ett snabbt svar. För det tredje bör det vara möjligt att på elektronisk väg ansöka om skuldsanering (jfr avsnitt 7.5.7) och ansöka om omprövning. En sådan tjänst bör senare även kunna vidareutvecklas så att gälde- nären också kan följa sitt skuldsaneringsärende elektroniskt genom handläggningen. För det fjärde bör portalen även anpassas för professionella aktörer, som ett verktyg i deras arbete med över- skuldsatta. Dessa aktörer bör ges en möjlighet att ställa frågor och utbyta erfarenheter samt ta del av nyheter och aktuell praxis inom skuldsanering. Det bör också vara möjligt att från portalen ladda ned informationsmaterial, t.ex. i form av broschyrer som professionella aktörer kan använda sig av för att själva sprida information om skuldsanering. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? För att en informationsportal ska vara så tillgänglig som möjligt är det lämpligt att den får en mer självständig presentation på inter- net, som är enkel att navigera till. Den bör därför inte utgöra en del av någon enskild myndighets hemsida, även om myndigheter i sin tur kan hänvisa till den i sin egen information. Däremot framstår det som naturligt att även fortsättningsvis tillhandahåller huvuddelen av informationen samt går i god för att den är korrekt och regelbundet uppdateras. Även bör samarbeta kring ett sådant uppdrag. Genom de olika perspektiv som myndigheterna har på skuldsaneringsområdet garanteras att den information som lämnas blir så heltäckande som möjligt. En skuldsaneringsportal bör givetvis sträva efter ett så lättill- gängligt tilltal och språk som möjligt. Den bör vidare innehålla information på teckenspråk och andra språk än svenska. Det är dess- utom viktigt att portalen innehåller uppgifter om vart den enskilde och andra kan vända sig för en personlig kontakt. Förbättrade möjligheter till utbildning Budget- och skuldrådgivarna är för många överskuldsatta den första personliga kontakten för information om skuldsanering. För vissa gäldenärer är just stödet från en personlig kontakt nödvändigt för att den enskilde ska kunna motiveras att ansöka om skuldsanering. Rådgivarna har i detta avseende en viktig funktion för skuldsanerings- processen. I den tjänstebeskrivning som finns för budget- och skuld- rådgivarna anges att en rådgivare behöver specialistkompetens inte enbart inom ekonomi och juridik, utan även i att möta människor i kris och att arbeta med motivationsarbete.12 Vid våra samråd har framkommit att kunskapen och kompetensen bland budget- och skuldrådgivarna varierar. Om gäldenärer får felaktig eller på annat sätt bristfällig information kan det avhålla dem från att ansöka. Det är därför angeläget att tillförsäkra en hög kompetens inom rådgiv- ningsverksamheten. Även andra professionella aktörer som informerar och bistår skuldsatta bör ha god kunskap om skuld- sanering. Enligt förarbetena till nuvarande skuldsaneringslag ska Konsument- verket tillhandahålla budget- och skuldrådgivningen bl.a. utbildning, handböcker, information samt datasystem för informationssök- 12 för budget- och skuldrådgivare, skuldrådgivare 2013. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? ning, handläggning och statistik. Inom ramen för Konsumentver- kets samordnande funktion ingår även att följa upp, stödja och bidra till vidareutveckling av rådgivningsverksamheten.13 anger att man erbjuder budget- och skuldråd- givare verksamhetsstöd i form av kostnadsfri grund- och påbygg- nadsutbildning, enskilda seminarier, informationsmaterial och hand- böcker. Vidare tillhandahåller de ett datasystem för rådgivningsverk- samheten (Boss) och en samlingsplats på internet (Portalen). Genom internetportalen kan rådgivarna ta del av checklistor, rapporter och nyhetsbevakning samt möjlighet att kommunicera med kollegor och ställa frågor. stödjer även kommunerna genom att utforma nya arbetsmetoder (metodutveckling), samla in och analysera statistik från kommunerna samt kartlägga kom- munernas arbete med budget- och skuldrådgivning.14 Konsument- verkets stöd till budget- och skuldrådgivningen sker genom sam- arbete med framför allt , men även t.ex. Kommuner och Landsting (SKL), , Datainspektionen och tidigare även (som fram till utövade tillsyn över budget- och skuldrådgivningen).15 Enligt visar en årlig webbenkät att av användarna är mycket nöjda eller nöjda med den information som publiceras på Portalen, och anser sig ha nytta av Portalen i sitt dagliga arbete.16 Trots en till synes omfattande tillgång till utbildning och övrigt stöd, har budget- och skuldrådgivare påtalat ett behov av ytterligare information och vidareutbildning. Viss kritik har vid samråden riktats mot informationsportal, och ett större utbyte av erfarenheter och nyheter på området har efterfrågats. I sammanhanget måste beaktas att budget- och skuldrådgivarna har olika bakgrund och erfarenhet, varför utbildningsbehovet kan variera. Behovet påverkas också av i vilken utsträckning kommu- nerna prioriterar sin rådgivningsverksamhet. I en mindre kommun kan rådgivningen sakna stöd av en bastjänst och kollegor att utbyta erfarenheter med, vilket försämrar förutsättningarna att hålla sin kunskap uppdaterad samt bevara och utveckla sin kompetens. 2005/06:124 s. 39. 14Se 2011:7, Budget- och skuldrådgivning – beskrivning av en viktig verksamhet s. 11. 15Se 2011:7, Budget- och skuldrådgivning – beskrivning av en viktig verksamhet s. 12. 16Se årsredovisning 2012, s. 40. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? Detta kan även vara fallet i andra kommuner där arbetssituationen är ansträngd. Genom vårt förslag om en internetportal med samlad och stän- digt uppdaterad information om skuldsanering borde kvaliteten på den information som lämnas till budget- och skuldrådgivare för- bättras. Med hänsyn till såväl utvecklingen på lagstiftningsområdet som den tilltagande praxisbildningen på området, anser vi att det dessutom är angeläget att rådgivarna erbjuds möjlighet till konti- nuerlig vidareutbildning. bör även fortsättningsvis vara ansvarigt för att så sker och att utbildningen håller den kvalitet som krävs. På vissa håll anordnas informationsträffar där bland andra och deltar. Sådana träffar bör ske regelbundet och över hela landet, så att samtliga budget- och skuldrådgivare får möjlighet att delta. Även andra aktörer som i sin verksamhet möter skuldsatta personer bör bjudas in till sådana infor- mationsträffar. På så sätt kan både information och erfarenheter från olika områden utbytas, vilket är värdefullt. Vid våra samråd har vi uppmärksammats på att inte alla inbjudna, vilket gäller bl.a. budget- och skuldrådgivare, deltar vid de informationsträffar som anordnas och att ett skäl till detta förefaller vara begränsade resurser. Enligt uppgift från har de inbjudna erbjudits att närvara på videolänk från myndighetens lokala kontor i landet. Det är en möjlighet som borde utvecklas ytterligare, för att så många som möjligt ska beredas tillfälle att delta. Information till professionella aktörer Vid våra samråd har framkommit att många av de professionella aktörer som i sin verksamhet kommer i kontakt med överskuldsatta personer inte uppmärksammar den enskilde på frågan om skuld- sanering. Önskemål har också framförts om att fler borde kunna informera om skuldsanering. I samråden har som exempel nämnts vården, behandlingshem, personliga ombud vid landstingen, social- tjänsten, Kriminalvården, överförmyndarförvaltningen, bibliotek, fackliga organisationer, banker och kyrkan. Det kan även finnas andra myndigheter och organisationer som borde kunna uppmärk- samma frågan. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? En viktig orsak till att många professionella aktörer inte infor- merar om skuldsanering är givetvis begränsad kunskap på området. Genom vårt förslag om en skuldsaneringsportal med ett utvecklat interaktivt stöd för professionella aktörer, bör förutsättningarna vara bättre för fler att kunna förmedla information om skuldsane- ring. Som nämnts bör även andra än budget- och skuldrådgivare vid behov erbjudas möjlighet till utbildning om skuldsanering. Enligt vår bedömning är det också nödvändigt att myndigheterna och organisationerna uppmärksammas särskilt på att möjligheten finns och ser det som ett reellt alternativ för att rehabilitera svårt skuld- satta personer. Det bör därför genomföras en informationsinsats som riktas mot professionella aktörer, för att uppmuntra dem att upplysa gäldenärer om skuldsaneringsinstitutet. Detta kan exem- pelvis ske genom direktutskick och annonsering i facktidskrifter. bör också hänvisas till var fördjupad information och utbildning om skuldsanering finns att tillgå. Även denna insats bör bedrivas av och i samverkan. Det är angeläget att insatsen sker regelbundet, för att åstadkomma en mer bestående medvetenhet bland berörda aktörer. arbetar särskilt med att utbilda s.k. bud- bärare. Syftet är att nå ut med information om sin verksamhet till enskilda genom frivilliga aktörer i samhället. Myndigheten erbjuder dessa en kortfattad utbildning i att handleda personer att själva ta kontroll över sin privatekonomi. Utbildningen är indelad i tre avsnitt och är inriktad mot kunskap om skuldsättning, motkrafter mot överskuldsättning och verktyg för att behålla balans i sin eko- nomi. utbildades t.ex. budbärare bland lärare, fack- liga företrädare och medlemmar i för att sprida infor- mation om privatekonomi.18 Eftersom skuldsanering utgör en begränsad del av den utbildning och det material som budbärarna kan ta del av, bör frågan få större utrymme i både utbildningspake- tet och informationsmaterialet. På så sätt kan man sprida medvet- enhet och kunskap om skuldsanering. 17En organisation som arbetar för att minimera risken för återfall i brott bland ungdomar som vistats på institutioner som bedrivs av (SiS). 18Se Årsredovisning 2011, , s. 37. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? 6.3.3Bör uppmärksamma gäldenärer om skuldsanering? Bedömning: Det är nödvändigt att även fortsättningsvis förhåller sig objektiv. bör myn- digheten använda sig av den information om gäldenären som finns att tillgå inom myndigheten, för att kunna ta en mer aktiv roll när det gäller att uppmärksamma skuldsatta personer om möjligheten till skuldsanering. Förslag: ska lämna upplysningar om skuldsanering till gäldenärer som har varit före- mål för utmätning av lön eller andra exekutiva åtgärder enligt utsökningsbalken. Därför bör lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet ändras så att det är möjligt att genomföra en sådan upplysningsverksam- het. har genom sin verkställande verksamhet kunskap om den ekonomiska situationen hos de gäldenärer som finns i dess register. Där har man således bra förutsättningar att bedöma om vissa gäldenärer kan komma i fråga för skuldsanering. Frågan är om det är möjligt och lämpligt att myndigheten använder sig av denna kunskap för att aktualisera frågan om skuldsanering för gäldenären. I det följande redovisar vi våra överväganden om förutsättningarna för att använda sig av den information som den får i sitt verkställighetsarbete samt om, och i så fall i vilken utsträckning, myndigheten bör vara skyldig att uppmärksamma gäldenärer på frågan om skuldsanering. Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) har en långtgående serviceskyldighet gentemot enskilda. Myndigheten ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. En särskild fråga är om denna serviceskyldighet även omfattar att uppmärk- samma en gäldenär, som har varit föremål för verk- ställighet hos myndigheten, på möjligheten till skuldsanering. En sådan gäldenär befinner sig i en utsatt position och kan ha ett uppenbart behov av hjälp. Men i det sammanhanget är det nödvändigt att beakta det krav på opartiskhet som åligger myndigheten. I regeringsformen anges att den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). Det är angeläget att upp- fattas som opartisk i sin roll och inte särbehandlar någon. Frågan om opartiskhet uppkommer inte enbart inom ramen för skuldsane- ringsförfarandet i sig, utan även vad gäller myndighetens olika roller som ansvarig både för indrivning av borgenärers fordringar inom verkställighetsverksamheten och för skuldsaneringsförfarandet. dubbla roller har varit föremål för diskus- sion i flera olika lagstiftningsärenden och särskilt vad gäller frågan om skuldsanering.19 Vid våra samråd har åsikterna gått isär om i vilken utsträckning själv bör ta initiativ till frågan om skuld- sanering och uppmärksamma gäldenären om detta. Vissa samråds- parter har ställt sig positiva till det och anser att myndigheten i större utsträckning bör använda den information som man har till- gång till i sin verkställande verksamhet, för att medvetandegöra gäldenären om möjligheten till skuldsanering. Från borgenärshåll har å andra sidan vikten av opartiskhet betonats, och det har även framförts tveksamhet till att myndigheten bedriver uppsökande verksamhet. Inom går också åsikterna isär om lämpligheten av att myndigheten självmant ska aktualisera frågan om skuldsanering. Som nämnts är det betydelsefullt att förtroendet för Krono- fogdemyndighetens verksamhet bibehålls och att opartiskheten inte kan ifrågasättas. Men det måste beaktas att gäldenärerna ofta befinner sig i en utsatt position och kan ha ett kunskapsunderskott i förhållande till många borgenärer, som inte sällan företräds av pro- fessionella ombud. Vi anser därför att bör informera om skuldsanering utifrån den kunskap man där har om gäldenärerna genom uppgifter i de egna registren. 19 Se prop. 1993/94:123 s. 83, prop. 1997/98:65 s. 63 och prop. 2005/06:124 s. 33 f. Se även SOU 2003:97 s. 265 och SOU 2004:81 s. 216 ff. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? Det projekt som myndigheten själv har genomfört för att i de egna databaserna identifiera gäldenärer som kan uppfylla kraven för skuldsanering, är avsett att fortsätta under detta och nästkom- mande år. De gäldenärer som identifieras kommer att kontaktas personligen av myndighetens enhet för kundservice och informeras om möjligheten till skuldsanering (se kapitel 4). Det återstår fort- farande att utvärdera effekterna av detta projekt. Vi bedömer det likväl som en framkomlig väg för att bland gäldenärer uppmärksamma frågan om skuldsanering. Av de olika lösningar som diskuterats i våra samråd framstår detta också som den lämpligaste, då det är fråga om väl avvägda kriterier och arbetsmetoder. En invändning mot metoden är att alla överskuldsatta inte åter- finns i myndighetens register och därför inte kan nås. De kriterier som utarbetats kan inte heller identifiera alla potentiella skuldsane- ringsgäldenärer. Tillsammans med de andra åtgärder som föreslås i detta kapitel anser vi att det trots allt finns goda förutsättningar att nå ut till en betydande del av evighetsgäldenärerna. Vår bedömning är att uppsökande verksamhet för skuld- sanering bör begränsas till den arbetsmetod som utarbetats genom nu nämnda projekt. Vi anser att den värdefulla information som Kronofogde- myndigheten har om skuldsatta personer, kommer till god nytta genom en sådan lösning. Det är dessutom möjligt att rikta infor- mation till just dem som behöver det. I förväg uppställda kriterier över vilka som ska kontaktas bidrar vidare till att gäldenärerna behandlas lika, så att det inte är upp till en enskild handläggare att avgöra om information ska lämnas till en gäldenär eller inte. En för- del med en uppsökande verksamhet i enlighet med det projekt som bedrivits är att en personlig kontakt söks med den enskilde. Det kan i flertalet fall vara mer verksamt för att motivera gäldenären än t.ex. skriftlig information, vilket är något som också har framförts vid våra samråd. För att upprätthålla myndighetens opartiskhet är det viktigt att de borgenärer som anlitar för att driva in sin fordran inte uppfattar att myndigheten i sin exekutiva verksamhet uppmanar gäldenärerna att ansöka om skuldsanering. Det framstår inte heller som lämpligt att skuldsaneringsenheten – som är beslutsfattare i skuldsaneringsförfarandet – utför en sådan upp- gift. Om i stället myndighetens enhet för kundservice sköter infor- mationen minskar risken för att rollerna sammanblandas med myn- dighetens övriga verksamheter. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? Det är i sammanhanget även viktigt att en uppsökande verk- samhet endast får handla om information om skuldsanering. Myn- digheten ska inte mer aktivt förmå den enskilde att ansöka. Skuld- sanering är alltjämt ett ur gäldenärens perspektiv frivilligt alter- nativ. Med hänsyn till de ingripande effekter det innebär för den enskilde måste det vara enbart gäldenären själv som väljer att ansöka och genomföra en skuldsanering.