sou · H1B380 · 2013-12-05 00:00:00 — Själva verk- samheten, t.ex. när det gäller skilda former av ärendehandläggning, kan vara reglerad i lag eller förordning vilket därmed avgör vad en myndighet ska göra och hur den ska utföra sitt uppdrag. En rad författningar, det ekonomiadministrativa regelverket, ställer också mera generella krav på myndigheterna. Ett arbete med målet att minska och förenkla uppgiftslämnandet för företagen i förhållande till principiellt sett alla statliga myndig- heter som företagen lämnar uppgifter till ställer avsevärda krav på myndigheterna. Nyttan för företagen riskerar att minska om inte alla myndigheter deltar fullt ut och prioriterar det gemensamma och myndighetsöverskridande förenklingsarbetet som krävs för att uppnå att uppgifter från företagen som regel endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. Hur stor nyttan för företagen blir är helt avhängigt hur myn- digheter samarbetar med andra myndigheter och näringslivet, hur myndigheterna organiserar sitt eget arbete samt den vikt som tillmäts arbetet med att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande. Att prioritera detta arbete med beaktande av det initiala merarbetet och de merkostnader detta kan medföra är givetvis en balansgång. Erfarenheter från den norska myndigheten där bindande styrdokument tidigt togs fram i arbetet med att inrätta registret är ett bra exempel på effektiv styrning för att snabbt få positiva effekter för företagen och myndigheterna. Liknande erfarenheter finns att även hämta i det mångåriga arbetet med att modernisera it-stödet i rättskedjan. har i rapporten i rättskedjan (RiR 2011:25) påtatalat behovet av långsiktig planering för arbetet och behovet av bättre styrning av it-verksamheten samt en ökad samverkan mellan myndigheterna. finns det betydande olikheter i hur uppgifts- lämnandet från företagen till myndigheterna är ordnat bland annat beträffande hur väl utbyggda och utnyttjade e-tjänster är. Som sagt är det är inget självändamål att försöka likrikta myn- digheternas olika tekniska system och rutiner. Inom ramen för ett arbete med att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande kommer det emellertid att vara nödvändigt att göra vissa anpass- ningar av myndigheternas befintliga förfaranden vad gäller ärende- handläggning m.m. för att uppnå det övergripande målet. 7.2En gång och till ett ställe Vår bedömning: Företagen ska som huvudregel bara behöva lämna uppgifterna en gång och till ett ställe. Det innebär att det ska finnas en väg – eller en dörr – in för företagen som ska lämna uppgifter. Vårt arbete behöver som en följd härav fokusera på det inledande mötet (kontaktytan, gränssnittet) mellan företag och myndighet. Ansatsen med en väg in bör bygga på i huvudsak e-tjänster. Vårt förslag: Etablera en servicetjänst som en samlad ingång till myndigheternas e-tjänster som rör företag och företagande. Myndigheterna ska vara skyldiga att ansluta sina e-tjänster (ärendetjänster) till Servicetjänsten. Servicetjänsten ska inte vara obligatorisk för företagen att använda utan de kan vända sig direkt till respektive myndighets e-tjänst eller fullgöra uppgiftsskyldigheten på annat sätt om det är möjligt. Även fortsättningsvis ska det alltså vara möjligt för myndig- heterna att tillhandahålla andra sätt att fullgöra uppgiftskraven. Går det att fullgöra uppgiftslämnandet genom system till system- integrationer, exempelvis att lämna uppgifter direkt från ett löne- system till bör sådana lösningar kunna realiseras. I direktiven till utredningen anges att uppgifter som regel endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. Att uppgifter bara ska lämnas till ett ställe är något som inte varit framträdande i tidigare arbeten för att minska företagens uppgiftslämnande. I regeringens uppdrag till som resulterade i rapporten till minskat uppgiftslämnande för företag som ska ligga till grund för utredningens arbete angavs exempelvis att: ges i uppdrag att utarbeta ett förslag till minskat upp- giftslämnande för företag i syfte att minska de administrativa kost- naderna. Målet är att väsentligt minska företagens uppgiftslämnande till myndigheter. Utgångspunkten är att en och samma uppgift bara ska behöva lämnas en gång till statliga myndigheter och att myndig- heterna i största möjliga mån ska hämta uppgifter från varandra. Kravet att uppgifter från företag som regel bara ska lämnas en gång till ett ställe ställer således nya krav på de förslag som vi lämnar i förhållande till mycket av det arbete som tidigare utförts. Utred- ningen har därför behövt fokusera även på möten (kontaktytan, gräns- snittet) mellan företag och myndighet. Det gäller närmare bestämt på hur möten kan behöva förenklas och att det finns en väg in till de statliga myndigheterna för företagen. Av lägesrapporten av näringsidkares uppgiftsläm- nande till 14 myndigheter framgår att det finns e-tjänster för 371 av de 1 164 uppgiftskrav som omfattats av undersökningen. Av de totalt 793 uppgiftskrav som inte kan samlas in genom en e-tjänst är det endast 86 som överstiger en volym om 1 000 ärenden . De till antalet vanligaste förekommande uppgiftskraven kan således regelmässigt fullgöras via myndigheternas e-tjänster (se även ovan). Av för före- tagen – regeringen är fortfarande långt från målet (RIR 2012:6) fram- går att en stor andel av de stora företagen använder myndigheternas e-tjänster, . Motsvarande resultat för små företag är 60 pro- cent. tenderar att använda e-tjänster i större utsträckning än mer etablerade företag. I gruppen små företag som varit verksamma i mindre än använder e-tjänster. Orsakerna till att företag inte använder e-tjänster visade sig framför allt vara att det tar att sätta sig in i hur man ska gå till- väga samt problem med e-legitimationen. Det framstår dock som om det finns en stor potentialen för att förenkla för företagen genom att styra över inlämning av uppgifter från papper till e-tjänster. E-tjänster är ett område under ständig ut- veckling för att skapa förutsättningar och underlätta för företagen. Nästan all framställning av information hos myndigheterna sker numera på elektronisk väg. Härtill kommer att handlingar till stor del även lagras elektroniskt. När myndigheter ska utbyta uppgifter är det därför i stor utsträckning önskvärt att uppgiftslämnandet sker med hjälp av modern informations- och kommunikationsteknik. Utökad elektronisk informationsöverföring mellan myndigheter möjliggör mer effektiva beslutsprocesser och i förlängningen för- delar för enskilda, eftersom insamlandet av korrekta och aktuella uppgifter underlättas och besked kan ges snabbare. Elektronisk infor- mationsöverföring är också ekonomiskt effektiv i förhållande till uppgiftslämnande på annat sätt, t.ex. per telefon eller fax. Det finns dock inget gemensamt system för att mellan myndigheter enhetligt hantera information elektroniskt. Det saknas vidare överblick över myndigheternas olika e-tjänster. Varje myndighet bygger och driver i betydande utsträckning sina egna system. Myndigheterna har vidare kommit olika långt i denna utveckling. I regeringens Uppdrag att genomföra insatser för att möjliggöra ett framtida förenklat och minskat uppgiftslämnande anges vidare att det uppgiftskravsregister som ska skapas ska vara utformat för att möjliggöra att ett eventuellt framtida elektroniskt uppgiftsläm- nande kan ske mot ett gränssnitt som är gemensamt för alla statliga myndigheter. Mot denna bakgrund är det naturligt att en väg i huvudsak bygger på någon form av e-tjänst som en samlad ingång för före- tagen till myndigheterna. Det blir sannolikt enklare för företagen när kontakterna kan inledas via en gemensam e-tjänst där det gräns- snitt och de hanteringsmönster som företagaren först möter alltid är lika. På så sätt kan förhoppningsvis även företagens användning av e-tjänsterna komma att öka. En sådan ordning med en sam- lad ingång till myndigheternas e-tjänster är möjlig att skapa utan att behöva göra allt för stora anpassningar av den redan etable- rade e-förvaltningen. För att den samlade ingången ska få önskad effekt och fungera som en väg in är det nödvändigt att samtliga myndigheter relativt fort ansluter relevanta delar av sina e-tjänster till Servicetjänsten. I ett inledande skede finns det dock inte skäl att föreslå att det ska vara den enda vägen. Det finns fortfarande många företag som inte använder sig av e-tjänster när de lämnar uppgifter till myndig- heterna. Vi föreslår inga ändringar när de gäller de formkrav som finns i respektive författning när det gäller tillvägagångssättet för fullgörandet av uppgiftskraven. Det ska även fortsättningsvis vara möjligt för de myndigheter som så önskar att ge tillgång till sina e-tjänster så som exempel- vis via myndigheternas webbplatser, även om företagaren och myn- digheten då går miste om den service som servicetjänsten erbjuder. När Servicetjänsten är fullt utbyggd kan det dock finnas skäl att över- väga hur tillgången till myndigheternas e-tjänster ska ordnas när det gäller företagens uppgiftslämnande. Genom den service som Service- tjänsten kommer att ge till såväl myndigheter som företag kan det vara att föredra att användaren alltid går genom servicetjänsten. Många företag, särskilt medelstora och stora fullgör sitt upp- giftslämnande med system till- systemintegrationer, exempelvis direkt från ett lönesystem till . Ett stort antal av uppgiftsinläm- ningarna till utförs genom sådana applikationer. Uppgiftsinlämningen utförs i dessa fall direkt från företaget till den uppgiftsmottagande myndigheten. Sådana lösningar bör fortsätt- ningsvis kunna realiseras. Här ska nämnas att regeringen exempelvis i regleringsbrevet för har lämnat ett särskilt uppdrag till att genomföra en förstudie för att undersöka möjligheten att utveckla ett system för ett effektivt uppgiftslämnande mellan företagets dator och it-system. har även i uppdrag att genomföra en förstudie för att undersöka möjligheten att på sin webbplats tillhandahålla ett enkelt redovisningssystem för att för- enkla överföringen av data och elektronisk kommunikation för de minsta företagen. ska redovisa uppdraget . 7.3Hur sker uppgiftslämnandet till myndigheterna Vår bedömning: Företagens uppgiftslämnande till myndigheterna sker i princip alltid genom it-baserade tjänster eller på blanketter som myndigheterna tillhandhåller. Den elektroniska kommunika- tionen kan ske såväl i ärendetjänster som i bastjänster där före- tagaren lämnar uppgifter direkt till myndigheten via maskin till maskin kommunikation. Erfarenhetsmässigt strävar myndigheterna efter att uppgifts- lämnandet ska vara fullgjort genom den första kontakten. När i handläggningsprocessen krävs de grundläggande uppgifterna från företaget I förvaltningslagen(1986:223) finns grundläggande bestämmelser som anger hur myndigheter ska sköta sina kontakter med varandra liksom gentemot allmänheten samt hur ärenden ska hanteras. Vissa regler i förvaltningslagen gäller all verksamhet hos myndigheten, alltså inte bara handläggning av ärenden utan även det som brukar beskrivas som faktiskt handlande. Med faktiskt handlande avses exempelvis att dirigera trafik, släcka bränder och kontrollera biljetter. I lagen anges inte närmare hur gränsen mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande ska dras. Ledning kan dock ofta fås från de olika specialförfattningar som är i fråga. Utan att här närmare för- djupa framställningen kan det konstateras att när ett uppgiftsläm- nande följer av lag, förordning eller annan föreskrift är det i majo- riteten av fallen fråga om ärendehandläggning hos myndigheterna. I vart fall kan vi i detta skede av utredningen inte se att vi förlorar något genom att utgå från att all uppgiftslämning sker inom ramen för det som i förvaltningslagen åsyftas med (handläggning av) ärende. Detta utesluter dock inte att det finns ett betydande inslag av service i den infrastruktur för företagens uppgiftslämnande som vi föreslår. Handläggningen av ett ärende kan grovt delas in i tre faser: ärendets beredning, och Ett ärende kan väckas på flera olika sätt genom en ansökan, anmälan eller annat initiativ från en enskild, s.k. privat anhängiggörande. Ärenden kan även väckas genom att en myndighet gör en ansökan hos en annan myndighet eller att myndigheten självmant tar upp en fråga (ex officio). I detta sammanhang är det dock den förstnämn- da situationen som avses. När ett företag har anhängiggjort ett ärende måste myndigheten skilja sig från ärendet genom någon form av beslut. Med ärendets beredning avses den fas då myndigheten hand- lägger ärendet genom att exempelvis tillföra ärendet egna uppgifter, kommunicera dessa eller remittera ärendet. Myndigheten färdigställer ärendet så att det finns ett tillräckligt underlag för det kommande beslutet. I flertalet uppgiftskrav strävar myndigheterna efter att direkt få in en så komplett ansökan som möjligt eftersom det underlättar den fortsatta handläggningen om myndigheten kan undvika att be- höva kontakta företaget med krav på kompletteringar. Även om det för det aktuella uppgiftskravet inte finns krav på att det ska ske genom särskild blankett eller viss e-tjänst erbjuder myndigheterna någondera av dessa förfaranden dels som en service till den som fullgör uppgiftskravet, dels för att underlätta och snabba på den egna handläggningen. Ett ärende kan avslutas på flera sätt. Myndigheten kan sakpröva ärendet varvid beslutet kan utmynna i bifall eller avslag (materiell prövning). Ansökan kan resultera i framställningen avvisas p.g.a. framställningen gjorts till fel myndighet eller att ärendet aktuali- serats . Utan att förlora sin karaktär av beslut kan uttalandet som avslutar ärendet vara formlöst eller formbundet, internt eller externt, individuellt eller generellt, betungande eller gynnande, slutligt eller interimistiskt. Det kan innefatta ett avgör- ande i sak eller vara av processuell natur. Det kan anvisa ett direkt handlingsmönster eller fungera indirekt genom att ligga till grund för andra beslut, som anger ett konkret handlande. Förvaltningslagen anger inga närmare krav på hur ett uppgifts- lämnande ska gå till. Lagen saknar t.ex. helt bestämmelser om vilka uppgifter som en ansökan ska innehålla eller på vilket sätt den får göras, muntligen skriftligen osv. Det saknas vidare uttryckliga krav på vad en ansökan ska innehålla i sak. Ofta finns det i specialförfattningar närmare bestämmelser som anger hur ett ärende väcks eller uppgiftsskyldighet ska fullgöras men så är långt ifrån alltid fallet. Specialförfattningar kan ställa vitt skilda krav på hur uppgiftslämnandet ska gå till. Kraven varierar från att uppgiftslämnandet ska ske skriftligen till att det ska äga rum på särskild blankett som eventuellt ska undertecknas. I vissa fall ställs det även uttryckliga formkrav på att uppgiftslämnande ska ske genom e-tjänster. När det saknas regler i specialförfattningar får dock förvaltnings- lagens generella reglering fyllas ut genom praxis och analogier från annan lagstiftning, främst förvaltningsprocesslagen (1971:291). När ett uppgiftskrav fullgörs är det naturligt att kräva att närings- idkaren eller dess företrädare anger vem som lämnat uppgiften och hur myndigheten kan nå denna. Av uppgiftslämnandet behöver fram- gå vad framställningen gäller och/eller vad företaget vill att myndig- heten ska göra med uppgiften. Om det är fråga om en ansökan bör det även framgå de omständigheter som ligger till grund för före- tagets begäran. Förvaltningslagen kan mot denna bakgrund grovt sett sägas ställa som krav att dessa tre typer av uppgifter lämnas i ett ärende. Vad för slags konkreta uppgifter eller kombinationer av uppgifter som är att betrakta som tillräckliga uppgifter för identifikation kan naturligtvis variera. I detta sammanhang finns anledning att peka på att det finns ett antal olika uppgifter som är unika för företagen. Organisations-/personnummer är exempelvis unika och anger en- tydigt vilket företag som myndigheten har att göra med. Även ett registrerat firmanamn är ofta i sitt sammanhang unikt. Om företaget anger någon av dessa uppgifter är detta tillräckligt för att identifiera företaget i fråga. Därutöver kan tänkas en uppsjö av olika kombina- tioner av uppgifter som eventuellt är tillräckliga för att identifiera företaget beroende på vilka uppgifter som lämnas. Kontaktuppgifter är de uppgifter som krävs för att myndigheten ska kunna kontakta företaget. Det kan vara fråga om postadress, telefonnummer, e-post- adress osv. Ärendespecifika uppgifter är uppgifter som krävs för att ett företag ska ansetts ha fullgjort en specifik uppgiftsskyldighet. Vad som är ärendespecifika uppgifter styrs inte av förvaltningslagen utan fram- går mer eller mindre tydligt av respektive specialförfattning(ar) (eller praxis). Att en uppgift är ärendespecifik utesluter inte att den kan avkrävas ett företag vid flera olika uppgiftsinlämningar av en och samma myndighet eller av flera olika myndigheter. Det faktum att myndigheterna har blanketter och e-tjänster kopp- lade till nästan alla uppgiftskrav medför också att ovanstående upp- delning för den enskilda uppgiftslämnaren vid ett uppgiftslämnande inte framstår som meningsfull. Lämnas uppgifter på en blankett eller i en e-tjänst antas att användaren troget fyller i alla uppgifter, även adressfält, telefonnummer och andra efterfrågade kontaktuppgifter utan att reflektera om myndigheten verkligen behöver uppgifterna för sin handläggning. 7.4Uppgifter som ofta krävs vid ett uppgiftslämnande Vår bedömning: Förenklingsarbetet bör inledningsvis fokusera på identifikations- och kontaktuppgifter samt andra grundlägg- ande uppgifter om företagen som myndigheter ofta frågar efter vid ett uppgiftslämnande. Uppgifter som ofta efterfrågas bör på ett enkelt och snabbt sätt samordnas mellan myndigheterna så att företagen inte behöver återupprepa dem. Det allmänna företagsregistret – som samlat registerför upp- gifter om företagen – bör utvecklas och användas på ett effek- tivare vis för att minska företagens börda vid uppgiftslämnandet. Det allmänna företagsregistret bör knytas till den samlade ingången till myndigheternas e-tjänster (Servicetjänsten) och därifrån tillgängliggöra uppgifterna i företagsregistret om ett en- skilt företag när detta lämnar uppgifter via den gemensamma portalen på webben. Det finns ett stort antal uppgiftskrav som riktar sig mot företagen. Varje uppgiftskrav kan i sig avse flera olika uppgifter. Antalet potentiella uppgifter är oändligt stort. Ett företags verk- samhet förändras, omsättningen varierar från en månad till en annan, företaget nyanställer eller minskar personal osv. Ett stort antal av de uppgifter som regelmässigt lämnas när ett uppgiftskrav fullgörs är genomgående desamma och dessutom av relativt enkel och, med avseende på enskildas integritetsskydd, inte särskilt känsliga. De är också relativt beständiga t.ex. vad gäller identifikations- och kontaktuppgifter. Detta utesluter förstås inte att det i olika sammanhang kan finnas anledning för myndig- heter att behandla såväl integritetskänsliga personuppgifter som känsliga uppgifter med avseende på ett företags affärsverksamhet. Den inledande kartläggningen av näringsidkares uppgiftslämnan- de till 14 myndigheter fokuserade särskilt på i vilken utsträckning myndigheterna efterfrågade någon av 38 uppgifterna från företagen som i kartläggningsuppdraget benämnts grundläggande uppgifter. De 38 uppgifter som kartlades var av grundläggande natur men inte bara enkla identifikations- och kontaktuppgifter utan även andra uppgifter, t.ex. förekomst av F-skattsedel, behörig firmatecknare och registrerat företagsnamn ingick i kartläggningen. Avgränsningen av uppgifter bestämdes gemensamt inom ramen för kartläggningsupp- draget. I samband med sammanställning och analys av resultatet inför fanns det indikationer på att vissa myndig- hetssvar inte överensstämde med den satta definitionen av de efter- frågade grundläggande uppgifterna. Viss hänsyn togs till dessa far- hågor vid den analys som presenterades i delrapporten. Av lägesrapporten framgår att de nio uppgifter som framgår nedan (av de 38 uppgifter som kartlades) är de mest vanliga uppgifter som de 14 myndigheterna samlar in, sett till både ärendemängd och antal uppgiftskrav: Det är uppenbart att det finns ett relativt lätt identifierbart antal uppgifter om företagen som förhållandevis ofta efterfrågas av samt- liga myndigheter som ingått i kartläggningsuppdraget. Vi har heller inte anledningen att anta att bilden skulle bli en annan om man kart- lagt uppgiftslämnandet till samtliga statliga myndigheter. De uppräknade uppgifterna och andra grundläggande uppgifter om företagen är enkla att förstå och det kan vid varje enskilt upp- giftslämnartillfälle knappast uppfattas som administrativt betung- ande att lämna dem. Sätts dessa uppgifter i relation till den stora mängd ärenden som de i princip alltid måste lämnas i blir dock bilden en annan. Skapas en ordning där företagen slipper att lämna dessa uppgifter vid varje uppgiftsinlämning uppstår en högst påtag- lig möjlighet att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande. Mot denna bakgrund har utredningen funnit att arbetet bör vara koncentrerat till att på ett så enkelt och snabbt sätt som möjligt säkerställa att sådana uppgifter samordnas mellan myndigheterna. Resultatet blir då att företagen inte behöver återupprepa dem. Vidare kommer ändringar av de grundläggande adressuppgifterna att vid ett genomförande av utredningens förslag få ett snabbare genomslag ut till myndigheterna. En funktion som inte heller den ska förringas eftersom ca 200 000 företag och arbetsställen ändrar adressuppgifter och ca 100 000 företag byter telefonnummer . Var de grundläggande uppgifterna finns De nio grundläggande uppgifter om företagen som var de mest efter- frågade vid uppgiftslämnande enligt kartläggningen finns i register spridda hos flera olika myndigheter. Register som beroende på deras syfte omfattar olika delmängder av samtliga företag. Det finns ett antal register som är mer eller mindre uttömmande efter- som de omfattar alla företag eller alla företag inom en viss företags- form. Vissa av de grundläggande uppgifterna är sådana att det är lätt att peka ut ett register som har företräde framför andra register ett s.k. primärt register. Av t.ex. aktiebolagslagen (2005:5005) med till- hörande aktiebolagsförordning (2005:559) framgår att aktiebolag ska anmäla till aktiebolagsregistret – som ansvarar för – av vilka och hur bolagets firma tecknas. När det gäller dessa upp- gifter är således aktiebolagsregistret det primära registret. har i de register som myndigheten ansvarar för upp- gifter om firmatecknare för i princip alla juridiska personer som be- driver näringsverksamhet i riket. I dessa register ska vidare registreras juridiska personers säte och andra grundläggande uppgifter om före- tagen. Företagen är vidare skyldiga att anmäla när förändringar sker. Uppgifterna i de register som för är offentliga. har i sin beskattningsdatabas vidare uppgifter om alla som bedriver näringsverksamhet eller mervärdesskattepliktig verksamhet i syfte att kunna fastställa underlag för skatter och av- gifter. När det gäller uppgifter om företaget är godkänt för F-skatt- sedel eller är registrerat för mervärdesskatt är beskattningsdatabasen den primära källan. Beskattningsdatabasen omfattas av skattesekretess som är absolut. Uppgifter om ett företag är godkänt för F-skattsedel eller registrerat för moms är dock undantagna den absoluta sekre- tessen. På motsvarande sätt kan man gå igenom en stor del av de grund- läggande uppgifter som ofta avkrävs företagen vid ett uppgifts- lämnande och finna att informationen ofta redan finns registrerad hos någon myndighet. Viss grundläggande information är dock sådan att den kan ändras av företagaren på eget initiativ utan att blanda in någon myndighet. En företagare kan exempelvis helt själv byta telefonnummer eller e- postadress utan att behöva meddela detta till någon myndighet. Det finns då inget s.k. primärt register.