sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Systemet är inte ännu inte helt färdigt i . arbetar fortfarande med utveckling av ramverket för avtalen och Vejdirektoratet utvecklar indikatorer, tolkning av målet om att bil- trafiken inte ska öka och vilka analyser som ska göras för att visa att man når målen. Granskning av analyserna kommer också att göras. Förslag till svenskt mål Genom åtgärder såsom förtätning, funktionsblandning, utformning av infrastruktur i staden utifrån gående och cyklister, förbättrad kollektivtrafik m.m. i kombination med styrmedel finns möjlighet att ta ökade behov av resor i kollektivtrafik, gång och cykel så att biltrafiken kan minska. På motsvarande sätt kan förbättringar av Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder logistik och användande av andra trafikslag i kombination med styr- medel göra att lastbilstransporterna kan minska. I detta arbete finns ett behov av en tydlig målsättning. Det räcker inte som har konstaterats ovan med ett klimatmål utan sam- hällets aktörer behöver även veta vad det innebär för trafikut- vecklingen. Det gäller såväl kommuner, regioner som . Genom att koppla ett tydligt mål om trafiken till finansiellt stöd i avtal ges tydliga incitament för kommuner och samarbetsparter att ingå avtal och genomföra åtgärderna. Det gör också att andra styr- medel, existerande och av utredningen föreslagna, får ett tydligt sam- manhang. Utredningen föreslår därför ett stadsmiljömål om att ökningen i persontransportresandet i tätorter ska tas i kollektivtrafik, cykel och gång så att biltrafiken kan minska. behöver också godstrans- porterna i staden samordnas bättre. Hur mycket biltrafiken behöver minska beror på vilken målsätt- ningen är vad gäller klimatmålen. I kapitel 13 visas en åtgärds- potential i samhällsåtgärder m.m. som gör att biltrafiken nationellt kan minska och lastbilstrafiken jämfört med nivå. Det motsvarar ungefär de potentialer som redovisat i underlag till Färdplan 2050. WSP har på uppdrag konkretiserat detta till en minsk- ning på i storstäder, i mellanbygd och 13 pro- cent i glesbygd. För godstransporterna är åtgärdspotentialen enligt kapitel 13 större i staden jämfört med utanför. i samråd med och före- slås få i uppdrag att konkretisera stadsmiljömålet. Förslag till nytt stadsmiljöprogram med tillhörande stadsmiljöavtal För att möjliggöra uppfyllande av stadsmiljömålet föreslår utred- ningen ett stadsmiljöprogram. Utredningen gör bedömningen att det skulle behöva avsättas ett belopp av samma storleksordning som i , dvs. i storleksordningen till detta pro- gram. Medel föreslås tas ur den nationella transportplanen 2014–25. Ytterligare utredning krävs för att ta fram ett ramverk för program- met, förslag till uppdrag om detta ges nedan. Från dessa medel ska kommuner kunna söka och få medel tilldelade förutsatt att de kan presentera en plan med åtgärder som leder till uppfyllande av målet. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Så kallade stadsmiljöavtal tecknas mellan regering och kommun, eller flera kommuner, där man tillsammans förbinder sig att genom- föra överenskomna åtgärder och åtaganden. Alternativt tecknas avtalet mellan kommun och en myndighet. I avtalet kan även andra mål ingå t.ex. kopplat till hållbara städer, stadsmiljömålet ingår dock alltid. Det är frivilligt att söka och ingå avtal. Valet ligger helt och hållet på kommunerna men avsättande av medel ger ett incita- ment. Tidshorisonten i plan och avtal bör åtminstone vara . Det är också lämpligt att uppdatering av avtal och planer sker minst utifrån resultatet i genomförda uppföljningar så att uppfyllande av målet säkerställs. För att kunna klara av målsättningen är det viktigt att kommu- nerna har tillgång till nödvändiga verktyg i form av åtgärder och styrmedel. Utredningen har lämnat förslag på flera sådana som behöver utredas vidare t.ex. att kommuner ska kunna ta ut skatt på privat parkering. Medel från detta och trängselskatter bör också användas för att delfinansiera åtgärder i avtalen. Viktiga större sats- ningar på t.ex. kollektivtrafik och godslogistik som kompletterar åtgärderna i avtalen tillkommer från den nationella planen för transportsystemet. Avgörande är att även den nationella planen för transportsystemet och andra relevanta planer och program utgår från detta mål. Regeringen behöver även vara lyhörd för kommu- nernas behov av kompletterande styrmedel. Medlen bedöms grovt fördela sig mellan de sökande kommunerna utifrån deras befolk- ningsstorlek. För att kunna ta del av dessa medel behöver sökande kommun eller samverkande kommuner presentera en plan med åtgärder och en analys som visar att biltrafiken med dessa åtgärder vid plan- periodens minskar jämfört med dagens nivå, att andelen resor med kollektivtrafik, gång och cykel ökar, att godstransporterna sam- ordnas bättre samt att förändringen av markanvändningen under- stödjer denna utveckling. i samråd med och föreslås ges i uppdrag att fram förslag till gemen- samt ramverk för stadsmiljöavtalen. Detta bör bl.a. inkludera, vilka kommuner som bör kunna söka medel, konkretisering av stads- miljömålet (se ovan), vilka analyser som behöver göras, hur planer- na och analyser ska kvalitetssäkras, vilka åtgärdskategorier som bör ingå samt indikatorer för att följa upp utvecklingen. För att kunna ta fram bra planer som underlag till avtal föreslås att det avsätts i storleksordningen av plan- perioden som planeringsbidrag. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder tilldelning av dessa planeringsbidrag till sökande kommuner. Trafik- verket och ska även kunna ge kommunerna stöd i ut- veckling av planerna. Förslag på plan skickas till regeringen för godkännande och efter eventuell revidering sluts avtal mellan regeringen och kom- mun. Alternativt delegeras detta till eller annan myn- dighet. Det uppmuntras även att flera kommuner går ihop och gör en gemensam ansökan. I avtalet förbinder sig parterna att genom- föra ingående åtgärder. Årlig uppföljning av genomförda åtgärder och utveckling av indikatorer rapporteras till regeringen alternativt eller myndigheten. För fortsatt tilldelning av medel förutsätts att avta- lade åtgärder genomförs och att indikatorerna pekar på en utveck- ling som leder mot stadsmiljömålet och eventuella övriga mål i avtalet. 14.9.5Möjlighet för kommun att ställa krav på transportplan Utredningen föreslår att två nya styrmedel för att ge kommunerna ökade befogenheter att styra trafiken utreds vidare. Det första handlar om möjlighet att ställa krav på framtagning av transport- plan vid nyanläggning eller utvidgning av transportintensiv verk- samhet så som man har i några andra länder. Avtal tecknas mellan kommun, byggherre och andra relevanta parter. Avtalet innehåller maxtak för trafik eller parkering och de åtgärder som parterna för- binder sig att genomföra för att inte överskrida taket. I de fall verk- samheten överstiger maxtaket blir de ansvariga skyldiga att betala vite eller alternativt att ta fram en handlingsplan med åtgärder som minskar trafiken. Utredningen föreslår att möjligheterna för kom- munerna att ställa krav på transportplan utreds. 14.9.6Möjlighet för kommuner att ta ut skatt på parkering Det andra utkastet till förslag handlar om att ge kommunerna möjlighet att beskatta parkeringsplatser. En sådan möjlighet finns i Nottingham, , och i flera städer i . Den brittiska skatten bygger på en nationell ramlag som ger kom- muner möjlighet att välja skatt på arbetsplatsparkering som alter- nativ till trängselskatt i syfte att öka intresset för arbetspendling Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Systemkostnaden är mycket lägre än för trängsel- skatt och åtgärden kan således vara ett bra alternativ i främst mindre och medelstora städer. I beskattas flera olika typer av parkeringsplatser i syfte att öka gång-, cykel- och kollektivtrafik samt frigöra parkerings- mark för annan användning. Systemet infördes och skatten har utvärderats samt höjts. Mer information finns i den bak- grundsrapport som utredningen beställt av och (2013). Utredningen anser att skatt på parkeringsplatser kan vara ett bra alternativ eller komplement till trängselskatt och ett sätt att internalisera de kostnader som koncentration av en stor del av dagligvaruhandeln till externa köpcentra fått för billösa hushåll, inklusive äldre som är i behov av hemtjänst för sina inköp. Genom att belägga parkeringsplatser med skatt ger man skattskyldiga möj- lighet att överväga om antalet platser kan reduceras och mark fri- göras för t.ex. förtätad bebyggelse som alternativen till bil förbättras. Det kan diskuteras vem som är den skattskyldige. I är det arbetsgivaren som tillhandahåller parkerings- platserna som är skattskyldig. I är det ägaren av parkerings- platsen som är skattskyldig. Skatteintäkterna avsätts i en speciell kollektivtrafikfond. Utbudet och priset på parkering är också ett starkt styrmedel för att påverka färdmedelsval. Skillnader i utbud och pris för parke- ring kan betyda lika mycket som en förändring av restidskvoten mellan kollektivtrafik och bil från 1 till 3. Kommunerna har alltså i parkeringspolitik ett kraftfullt redskap om de vill påverka färd- medelsfördelningen. Ett problem för dem är dock att många parke- ringsplatser ligger på privat mark och att de saknar möjlighet att påverka priset där (och , 2013). Detta talar enligt utredningens uppfattning också för att kommunerna bör medges möjlighet att beskatta parkeringsplatser. Möjlighet för kommuner att fatta beslut om skatt på parke- ringsplatser bör regleras i en ny lag om skatt på parkering. Det bör vara fastighetsägaren som är skattskyldig. Inbetalningen av skatten bör som trängselskatten (2004:629) göras till särskilda konton. Detta för möjliggöra att intäkterna liksom i och fonderas till lokala åtgärder som stärker gång, cykel och kollektivtrafik. Det är oklart om en sådan fondering är förenlig med det kommunala självstyret. Liksom i trängselskatten skulle den nya lagen kunna låna principen från trängselskatten att Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder varje skattesystems bestämmelser och kartor redovisas som en bilaga. Det skulle vara en fördel om kommunerna skulle kunna medges rätt att bestämma vilka typer av parkeringsplatser som ska beskattas samt nivån för den årliga skatten. Grunderna för detta måste dock finnas beskrivna i lagen om skatt på parkering för att vara i över- enstämmelse med kravet i 8 kap 2 § regeringsformen. Utredningen har inte haft möjlighet att bereda frågan i tillräck- lig detalj för att ta fram ett lagförslag men har genom de underlag som tagits fram för utredningen sett att fördelarna om det går att genomföra är så pass stora att utredningen föreslår att att regeringen låter utreda frågan om skatt på parkerings- platser vidare och om så lämpligt tar fram ett lagförslag. 14.9.7Ökad kontroll av förmånsbeskattningspliktig fri parkering vid arbetsplatser Förmånen av fri parkering vid arbetsplatsen ska beskattas i enlighet med reglerna i inkomstskattelagen (, 2005). Det finns emellertid indikationer på dålig regelefterlevnad. Utredningen före- slår att i regleringsbrevet anmodas att skärpa kontrol- len i framförallt de större städerna. För den som har förmånsbil antas enligt nuvarande regelverk fri parkering liksom av arbetsgivaren betalad trängselskatt redan ingå i förmånsvärdet. Förmånsbilar används ofta i tjänsten och då innebär förstås det inte någon förmån att arbetsgivaren betalar dessa kost- nader. De dagar som förmånsbilen inte används i tjänsten borde förstås den anställde själv stå för kostnaderna men en särredovis- ning skulle öka den administrativa kostnaden för både företagen och staten. Utredningen har inte haft möjlighet att bedöma att effekterna skulle vara så stora att de skulle motivera den högre ad- ministrativa kostnaden. 14.9.8Integrerad transport och markanvändningsplanering med villkorad finansiering För att få bättre samordning mellan transportplaneringen och markanvändningsplaneringen föreslår utredningen övergång till en mer integrerad transport- och markanvändningsplanering. I finns redan en integrerad planering på regional nivå som kan Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder vara en utgångspunkt. Även i övriga delar av landet bör länstrans- portplanerna kunna kopplas ihop med regionala utvecklingsplaner och tilldelning av statliga medel för infrastrukturinvesteringar kunna göras beroende på hur planerna sammantaget bidrar till uppsatta mål. Här bedöms det föreslagna stadsmiljömålet som nämnts ovan få en särskilt stor betydelse. Det är förstås även viktigt att integre- ring sker mellan den nationella transportplanen och de regionala ut- vecklingsplanerna. Uppföljningen skulle kunna göras av eller som kontrollerar om förslagen uppfyller upp- satta klimatmål och stadsmiljömål. För att genomföra ovanstående krävs förändringar av förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur och förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Vid förändrat ansvar för upprättande av planer kan även behövas förändring av lagen (2002:34) om sam- verkansorgan i länen. Regeringen har aviserat att man planerar en parlamentarisk kommitté för ökat byggande (Regeringen, 2013b). Denna ska utvärdera det nuvarande systemet med regionplanering i plan- och bygglagens sjunde kapitel och se om regelverket behöver förändras. Utredningen föreslår att den parlamentariska kommittén tar fram förslag till en integrerad transport- och markanvändnings- planering med villkorad finansiering beroende på hur mål och målbilder uppfylls. Utredningen anser också att det olämpligt att den myndighet eller kommun som upprättar en plan eller ett program med tillhö- rande miljökonsekvensbeskrivning bedömer om miljökonsekvens- beskrivningen är av tillräcklig kvalitet och uppfyller bestämmelser. Det bör därför utredas hur det ska kunna garanteras att miljöbedömningen och miljökonsekvensbeskrivningen för trans- portplaner (nationella och regionala) är av god kvalitet och upp- fyller bestämmelser. 14.9.9Möjlighet att anlägga fristående cykelleder Cykelvägar kan anläggas inom ramen för väglagen om de är att betrakta som del av väganordningar. Däremot kan en cykelled inte anläggas enligt väglagen om den helt saknar samband med allmän väg. saknas således ett planinstrument för genom- förande av cykelleder där ny mark måste tas i anspråk. Regelverket för cykling har utretts i cyklingsutredningen (2012), som rekommenderar genomförande av en tidigare föreslagen ändring i Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder anläggningslagen som skulle ge kommuner möjlighet att anlägga sammanhängande vandrings- och cykelleder. till- styrker detta förslag. 14.9.10Möjlighet för kommuner att stötta samordnade godstransporter Eftersom samordningen av godstransporter är till nytta för stadens invånare i form av förbättrad miljö är det angeläget att kommunen kan gå in och delfinansiera en distributionscentral eller på annat sätt stötta samordnade godstransporter åtminstone i en inlednings- fas. Det behöver tydliggöras att sådan upphandling och/eller sam- ordning av godsdistribution inte står i strid med konkurrenslag- stiftningen. Lagstiftningens inriktning bör vara att inte hindra ökad effektivitet men var gränserna för samverkan går behöver tydliggöras. Statistik om godstransporter i städer måste göras tillgänglig. Information finns ofta på sändningsnivå men är konfidentiell och därmed kan inte någon sammanställning av informationen göras. Ut- redningen föreslår att Trafikanalys får uppdrag att förbättra stati- stiken för godstransporter i städerna. 14.9.11 Myndigheter som föregångare Myndigheter bör vara föregångare vid val av lokalisering för nya kontor eller dylikt så att dessa kan nås på ett enkelt sätt med kol- lektivtrafik, gång och cykel. Uppföljning av detta bör kompletteras i förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 14.9.12 Ökat byggande för tätare städer Nuvarande låga takt i bostadsbyggandet i förhållande till den prognostiserade inflyttningen till storstäderna leder bl.a. till lokali- sering i perifera lägen såsom omvandling av fritidshusområden. Det kan då bli svårt att åstadkomma den förtätning som den bedömda potentialen för trafikminskning bygger på i kapitel 6 och 13. Utredningen konstaterar att det finns problem med nuvarande bostadspolitik med tillhörande regelverk men har inte haft möjlig- het att ta fram några förslag inom detta område. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder pågår inom området, bland annat plangenomförandeutredningen (S 2011:11) som menar att man bör införa en mellannivå i den kom- munala planeringen, områdesplanen. Syftet är inte specifikt att för- täta men processen och planformen underlättar det. Utredningen vill understryka att det inte räcker med att få fart på bostadsbyg- gandet utan att det också krävs att tillkommande bebyggelse i så stor utsträckning som möjligt hamnar innanför dagens tätortsgränser, centralt och i lägen med god kollektivtrafikförsörjning. Utredningens förslag: Utredningen instämmer i Stockholms- utredningens förslag om utökad zon för trängselskatt i med höjda avgifter. Utredningen föreslår att lagen om trängselskatt ändras så att helelektriska lätta lastbilar och och tunga miljöfordon (oavsett huvudman) befrias från trängselskatt 2020 samt att lätta lastbilar som är laddhybrider bara ska betala halv trängselskatt. Samma regler bör även gälla vätgasfordon som helt drivs av bränsleceller och elektriska motorer. Taxi som elbil eller laddhybrid ges av respektive nedsättning under maximalt efter att bilen registrerats. Utredningen har övervägt olika möjligheter att utnyttja kollek- tivtrafikkörfält även för samordnade varutransporter och elektri- fierade tunga lastbilar, men ger inget förslag inom området. Sam- tidigt konstaterar utredningen att väghållarna i samråd med kollektivtrafikhuvudmännen bör fundera på hur man kan skapa ett optimalt utnyttjande av de reserverade körfälten. Utredningen har övervägt olika möjligheter för framtida ut- veckling av miljözonsbestämmelserna för att åstadkomma mer likvärdig konkurrens mellan olika sätt att resa och transportera gods samt att långsiktigt åstadkomma emissionsfria zoner i stä- derna men ger inget förslag inom området. vill utred- ningen peka på möjligheter redan med dagens regelverk för kommunerna att premiera tysta och emissionsfria fordon t.ex. genom att undanta dessa från de lokala trafikföreskrifterna och tillåta trafik med dessa under t.ex. . Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Förutsättningarna att ställa om trafiken i klimatvänlig riktning är bättre i storstadsområdena än i övriga delar av landet och de posi- tiva bieffekterna av elektrifiering är störst i den täta staden. I lan- dets största städer finns också tillgång till fler potentiella styrmedel som kan stödja omställningen än i de små och medelstora tätorterna. Detta avsnitt behandlar möjligheterna att utnyttja trängselskatter, kollektivtrafikfält och miljözonsbestämmelser. En utgångspunkt för valet av storstadsstyrmedel bör vara att stimulera användningen av kollektivtrafik, gång och cykel samt att undvika att generera ytterligare trafik (även om den är miljöan- passad) som kan leda till försämrad framkomlighet. Erfarenheterna från och visar på vikten av att undvika subventioner som stimulerar till arbetspendling med bil, t.ex. möjlighet att färdas i kollektivkörfält och befrielse från avgift för besöksparkering. Trängselskatt finns i och har införts i Göteborg.45 Skatten ökar framkomligheten och gör att trafiken flyter bättre, vilket reducerar bränsleförbrukning och utsläpp, fram- för allt under högtrafiktid. Dessutom minskar trafikarbetet med personbil varvid resandet med kollektiva färdmedel ökar. Genom att bussar med totalvikt över är undantagna från trängsel- skatt innebär det att bussar i kollektivtrafik (som är tyngre) inte betalar trängselskatt. Stockholmsförhandling (2013) har med utgångspunkt från en analys utförd av m.fl. (2013) gjort en framställan till regeringen om att trängselskatt i från ska införas på och de övriga förbindel- serna över Saltsjö-Mälarsnittet samt att den maximala nivån för passage ska höjas till (på Saltsjö-Mälarsnittet). Utredningen instämmer i Stockholmsförhandlingens förslag. Utredningen har övervägt möjligheten att differentiera trängsel- skatten för fordonens klimat- och miljöegenskaper men bedömer att en generell differentiering komplicerar systemet, kan leda till att trafiken ökar samt få negativa fördelningseffekter. Sådana nackdelar kan dock i allt väsentligt undvikas om undantag från eller ned- sättning av skatten begränsas till kommersiellt använda fordon vars 45 Trängselskatten i är föremål för folkomröstning i samband med valet till EU- parlamentet 2014. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder ägare i val av färdvägar och tidpunkter ändå i ringa utsträckning låter sig påverkas av den. Det årliga värdet av fullständig befrielse från trängselskatt kan i (efter den föreslagna höjningen) uppskattas till och i till för fordon som framförs i städernas centrala delar46. Som framgått ovan är de incitament som kan ges till tunga miljö- lastlastbilar förhållandevis små. Genomslaget av dessa fordon är också som redan beskrivits i 14.6.2. om miljölastbilspremie för- hållandevis litet. Att ytterligare premiera miljölastbilar utöver en miljölastbilspremie genom befrielse från trängselskatt skulle kunna motiveras om dessa fordon bidrar lokalt till miljön genom t.ex. för- bättrad luftkvalitet och minskade bullernivåer. Framförallt eldrivna eller laddhybridserade och i viss mån hybridiserade lastbilar gör detta. Sannolikt skulle gasdrivna lastbilar också kunna ge lägre partikel- emissioner än dieseldrivna lastbilar även om skillnaderna med euro 6 är förhållandevis små. Ännu finns inga eldrivna eller ladd- hybridiserade tunga distributionslastbilar på marknaden men utred- ningen bedömer att de kan komma att introduceras . Hybridlastbilar i distributionsklassen finns dock. Utredningen har övervägt att enbart föreslå befrielse från trängselskatt för eldrivna lastbilar och laddhybridlastbilar men gör bedömning att ha samma avgränsning som på miljölastbilspremien kan ge bättre synergi- effekter. Utredningen föreslår därför att miljölastbilar ges befrielse från trängselskatten. Eftersom tunga bussar (över ) är be- friade från trängselskatt föreslår utredningen inga ytterligare regler för dessa. En del distributionstrafik sker även med lätta lastbilar och en del används av hantverkare m.fl. Här är utbudet av miljölastbilar så stort att ett undantag från trängselskatt för alla lätta lastbilar som är miljöbilar skulle kunna innebära en märkbar effekt på trafiken. Dessa fordon används också ibland som substitut för personbil. Om ett undantag för lätta lastbilar och bussar inriktas på elbilar och laddhybrider kan omfattningen av undantagetbegränsas sam- tidigt som effekterna är positiva lokalt både för luftkvalitet och buller. Utredningen föreslår därför att eldrivna lätta lastbilar och eldrivna lätta bussar befrias från trängselskatt samt att motsvarande fordonstyper som är laddhybrider bara ska betala halv trängselskatt. 46 Räknat på 500 passager med maximal avgift på 30 respektive per passage. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Samma regler bör även gälla vätgasfordon som helt drivs av bränsle- celler och elektriska motorer. Elektrifierade personbilar bör av hänsyn till risken för ökad bil- trafik och arbetspendling inte generellt undantas från trängselskatt eller medges nedsättning. Dock är det motiverat att ge taxiföreta- gen incitament att välja laddhybrider och elbilar och undantag eller nedsättning riskerar inte i deras fall att få negativa bieffekter. För att inte överkompensera dem bör befrielse respektive nedsättning bara gälla efter registreringen som taxi- bil och endast gälla vid taxitrafik. Taxibilar som drivs av bränsle- celler bör också medges fullständig befrielse .