sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — granskar och bedömer om de statliga myndigheternas årsredovisningar är rättvisande och om myndigheterna följer aktuella regler och beslut. granskar även den årsredovisning för staten som regeringen lämnar till . utför även på eget initiativ effektivitetsrevision av hur regeringen genomför den av beslutade verksamheten. I granskningen ingår att kontrollera om regeringen observerar de beslut som fattat i fråga om de budgetpolitiska målen, t.ex. utgiftstaket och överskottsmålet. Ett andra steg togs när bildades som en myndighet under regeringen. Rådets uppgift är att göra en oberoende granskning av regeringens finanspolitik. Rådet ska följa upp hur finanspolitiken förhåller sig till sina grundläggande mål om långsiktigt hållbara offentliga finanser, överskottsmålet och utgiftstaket samt till konjunkturutvecklingen. Rådet presenterar en årlig rapport som kan användas som underlag när granskar regeringens politik. Rapporten används normalt i samband med behandling av den ekonomiska vårpropositionen. I sammanhanget bör också nämnas att , vars huvudsakliga uppgift är att göra prognoser över utvecklingen av den svenska ekonomin, i allt högre utsträckning även analyserar finans- och penningpolitikens inriktning. Därvid prövas bl.a. hur de offentliga finanserna förhåller sig till de budgetpolitiska målen. Denna inriktning har bekräftats genom en ändring av myndighetens instruktion. 3.2Parlamentens roll i den statliga budgetprocessen Det föregående avsnittet visar utvecklingen av budgetprocessen de senaste två decennierna. I detta avsnitts ställs frågan vilken roll spelar i budgetprocessen. Hur kan den rollen jämföras med andra parlaments? Och har budgetreformen påverkat rollen? Att beskatta medborgarna och godkänna statens utgifter är två av de äldsta funktionerna hos ett parlament. I har det kommit till uttryck i konstitutionella formuleringar såsom svenska folkets urgamla rätt att sig självt beskatta och att statens medel och nuvarande ordning för beslut om statens budget får inte användas på annat sätt än bestämt.5 Funktionerna tillkom parlamenten redan före demokratins genombrott, men har sedermera kommit att förknippas med maktdelning och demokrati. Finansmakten tillhör enligt detta synsätt parlamenten. Den roll som parlamentet i realiteten spelar i budgetprocessen varierar emellertid betydligt mellan olika länder. Konstitutionellt är det parlamentet som har befogenhet att besluta om statens budget, men reellt är det stor skillnad mellan parlamentens verkliga befogenheter och förmåga att fatta ett från regeringen självständigt beslut.6 Skillnaderna i befogenheter kan till exempel gälla möjligheten att över huvud taget väcka förslag vid sidan om regeringens budgetproposition eller befogenhet att t.ex. besluta om ändringar av propositionen utan finansministerns eller regeringens godkännande. I en studie från framgår bl.a. att av 30 undersökta länder är det omöjligt att höja anslag i sex parlament medan friheten att helt självständigt göra en sådan förändring i förhållande till regeringens förslag är helt obegränsad i sex andra länder. I övriga länder finns det vissa, men inte obegränsade, möjligheter.7 Det finns flera jämförande studier av parlamentens roll som lägger vikt vid olika aspekter.8 Lienert har gjort en jämförelse där han har beaktat när i budgetprocessen som parlament involveras, vad parlamenten beslutar om, vilka interna strukturer (t.ex. utskott och budgetkontor) som finns som stöd för parlamentens arbete, hur parlamentet kan utkräva ansvar från regeringen samt hur parlamentets roll formaliseras i form av praxis, lagreglering eller konstitutionella regler.9 För del visar jämförelserna att är involverad på flera sätt: kommer in relativt tidigt i budgetprocessen genom vårpropositionen och har inflytande också på den fleråriga budgeteringen. De interna strukturerna, med starka utskott och stora utskottskanslier samt ett budgetkontor (ekonomisektionen vid utredningstjänsten), ger relativt goda förut- 5Sveriges konstitutionella urkunder (1999) : . 6Lienert, I. och , M.-K. (2004) The Legal Framework for : An International Comparison, i on Budgeting vol. 4, no. 3, special issue (: ). 7OECD (2007) Budget Practices Survey Surveys. Tillgänglig via internet: http://www. /gov/budget/database Coombes, D. (red.) (1976) The of the Purse: The Role of European Parliaments in Budgetary Decisions : and Unwin, Schick, A. (2002) Legislatures Regain an Effective Voice in Budget Policy? i on Budgeting 1 (3), s. 15–42. 9Lienert, J. (2010) Role of the Legislature in Budget Processes IMF, paper, 2010. Lienert, I. (2005)Who Controls the Budget:The Legislature or the Executive? IMF Working Paper WP/05/115. och nuvarande ordning för beslut om statens budget sättningar för stöd i budgetarbete. Jämförelserna visar vidare att budgetbeslut, när det gäller utgifterna, är mindre detaljerat än i några andra länder. Tabell 3.1 visar hur många anslag (eller motsvarande utgiftsposter) som parlamenten beslutar om. Antal anslag för utgifter i Andel (%) , , , , 501–1 000 , , , , , 1 001–2 000 , , , , , Mer än 2 000 Källa: Lienert, J. (2010) Role of the Legislature in Budget Processes IMF, paper, 2010. Lienert,I. (2005)Who Controls the Budget:The Legislature or the Executive? IMF Working Paper WP/05/115. Diagram 3.1 är hämtad från den mest ambitiösa jämförande studien för att försöka mäta parlaments makt i budgetprocessen.10 Wehner har försökt att bygga vidare på flera tidigare undersökningar. Den redovisar ett index över parlamentens makt i 36 länder, bl.a. alla OECDs medlemsländer. 10 Wehner, J. (2006) Assessing the of the Purse: An Index of Legislative Budget Institutions i Political Studies vol. 54, s. 767–785. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Diagram 3.1 Parlamentets roll i budgetprocessen. Källa: Wehner, J. (2006) Assessing the of the Purse: An Index of Legislative Budget Institutions i Political Studies vol. 54, 767–785. I jämförelsen är det den amerikanska kongressen som utmärker sig som den starkaste lagstiftande församlingen i budgethänseende. president lägger ett budgetförslag som inte på något sätt binder kongressen, utan kongressen har både befogenhet och förmåga att självständigt utarbeta statens budget.11 För de länder som ligger längst ner i figuren spelar parlamenten i realiteten inte någon roll alls för budgetbesluten. Budgetbesluten i länder som avgörs utan omröstning.12 I 11Schick, A. (2000) The Federal Budget: Politics, Policy, Process : . Wildavsky, A. (1964) The Politics of the Budgetary Process MA: , Fenno, R. (1966) The of the Purse: Appropriations Politics in Congress 12Adonis, A. (1993) Parliament Today : . och nuvarande ordning för beslut om statens budget finns det de som anser att parlamentets arbete med budgeten är fullständigt slöseri med tid.13 Internationella jämförelser visar att riksdag har en relativt stor roll i budgetprocessen, åtminstone om man talar om en potentiell befogenhet. I Wehners jämförelse visar sig vara det tredje starkaste parlamentet. hamnar i jämförelsen ofta i en kategori av länder som, efter , har ett starkt parlament i budgethänseende tillsammans med övriga skandinaviska länder, och . Vilken roll spelar då skillnaderna mellan parlamentens makt och befogenheter för beslutsfattandet? Parlamentens roll har varit en av de konstitutionella aspekter som beaktats när konstitutionella spelreglers betydelse har undersökts av olika forskare (se vidare bilaga 5). I den akademiska debatten om parlamentens roll finns det å ena sidan vissa forskare som hävdar att en stram budgetprocess (som i sin tur ger en bättre utveckling av offentliga finanser) kräver att parlamentets möjlighet att ändra regeringens budget begränsas.14 Andra forskare betonar å andra sidan riskerna med att begränsa parlamentens beslutskraft i budgetfrågor.15 Om frågeställningen begränsas till att undersöka hur den svenska budgetreformen påverkat , så illustrerar diagram 3.2 en påtaglig effekt. gjorde större ändringar i förhållande till budgetpropositionen före än efter reformen. I diagrammet visar positiva staplar hur mycket budgetarna försvagades vid beslut i jämförelse med förslagen i budgetpropositionen, medan negativa staplar visar budgetförstärkningar. 13Blöndal, J. (2001) Budgeting in i on Budgeting, 1 (2), s. 39-84. 14Poterba, J. M. and , J. (red.) (1999) Fiscal Institutions and Fiscal Performance IL: . Strauch, R. R. and , J. (red.) Institutions, Politics and Fiscal Policy : Kluwer Academic. 15Burnell, P. (2001) Financial Indiscipline in Third Republic: The Role of Parliamentary Scrutiny i 7 (3), s. 34–64, Santiso, C. (2004) Legislatures and Budget Oversight in Latin : Accountability in Emerging Economies i on Budgeting 4 (2), s. 47–76. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Diagram 3.2 beslut jämfört med förslagen i budgetpropositionen 1971-2012 (priser) -2000 -3000 -4000 Ändring (priser) Genomsnitt före reform (priser) Genomsnitt efter reform (priser) Källa: Egna beräkningar Wehner har studerat statistiken noggrant och gått ännu längre tillbaka i tiden. Han har då funnit ytterligare en intressant effekt, nämligen att budgetreformen lett till att den tendens som tidigare fanns i att satsa på ökade utgifter under valår (valcykel) har minskat påtagligt.16 3.3Vad omfattar besluten om statens budget? I detta avsnitt förklaras två grundläggande principer för utformningen av budgeten; fullständighetsprincipen och bruttoprincipen. Därutöver redogörs kortfattat för några viktiga delar som besluten om statens budget omfattar; beräkningar av statens inkomster, utgiftsramar och ramanslag. Avslutningsvis redogörs för beställ- 16 Wehner, J. (2013) Electoral Budget Cycles in Legislatures accepterad för publicering i Legislative Studies Quarterly. och nuvarande ordning för beslut om statens budget ningsbemyndiganden, finansiering av investeringar i anläggningstillgångar, låneramar och olika typer av krediter. Regeringen ska enligt 9 kap. 2 § regeringsformen (RF) lämna en budgetproposition med förslag till statens budget till . Enligt 3 kap. 2 § riksdagsordningen (RO) ska budgetpropositionen innehålla förslag till statens inkomster och utgifter för det följande budgetåret och därutöver en finansplan. Förslag till anslag, som enligt 9 kap. 3 § RF ska avse bestämda ändamål, ska enligt 3 kap. 2 § RO fördelas på de av beslutade utgiftsområdena, om genom lag har fattat beslut om att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden. Om har fattat ett sådant beslut ska enligt 5 kap. 12 § RO genom ett enda beslut dels för varje utgiftsområde besluta om en utgiftsram, dels om en beräkning av inkomsterna på statens budget. Vidare ska regeringen enligt 2 kap. 3 § budgetlagen redovisa beräkningar av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för det andra och tredje tillkommande året. Två principer är centrala för definitionen av innehållet i statens budget. Den första är fullständighetsprincipen. Den principen slår enligt 3 kap. 3 § budgetlagen fast att statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Med inkomster och utgifter avses sådant som redovisas mot inkomsttitlar och anslag, medan andra betalningar avser t.ex. kassamässiga justeringar och verksamhet finansierad med lån i . Avgörande är vad som hör till staten i formell mening. I 1 kap. 2 § budgetlagen anges att med statens verksamhet avses sådan verksamhet som sköts av staten, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen och . Budgetlagen gäller inte statlig verksamhet som bedrivs av statliga institutioner vilkas organisation och verksamhet regleras i särskild lag. Det gäller t.ex. av staten ägda aktiebolag, AP-fonderna och . Sådana institutioners inkomster och utgifter redovisas inte i budgeten men kan komma att påverka budgetens utfall genom bl.a. vinstutdelning. Budgetlagen gäller inte heller för , och ombudmän (JO), men dessa myndigheter ingår i statens budget. Landstingens och kommunernas verksamhet ligger av naturliga skäl utanför statens budget. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Den andra centrala principen för definitionen av budgetens innehåll är bruttoprincipen. För de verksamheter som inte undantas från budgetering och redovisning på anslag och inkomsttitlar, är huvudregeln att statens inkomster och utgifter ska redovisas brutto i budgeten. Det innebär att utgifter ska redovisas mot anslag och inkomster mot inkomsttitel. Undantag från den regeln görs emelllertid om verksamheten är efterfrågestyrd och avgiftsfinansierad och avgifterna ska bidra till att finansiera verksamhetens kostnader.17 Det har också förekommit andra mindre avvikelser från bruttoprincipen. Viss statlig verksamhet redovisas inte i statens budget. Sådana utgörs för det första av verksamheter där kostnaderna helt eller till en bestämd del täcks med verksamhetens intäkter. De ska inte budgeteras och inte redovisas på anslag eller inkomsttitlar. Det avser främst verksamheter där myndigheter tillhandahåller frivilligt efterfrågade varor eller tjänster med krav på full kostnadstäckning eller för s.k. offentligrättsliga avgifter för vilket beslutat om specialdestination.18 Större avvikelser har förekommit t.ex. då på förslag av regeringen beslutat att utgifter för vissa åtgärder ska krediteras den skattskyldiges skattekonto. 3.3.3Beräkningar av statens inkomster Statens inkomster domineras av skatteinkomster och inkomster av statens verksamhet. Skatteinkomsterna utgörs av inkomster från bl.a. de olika skatterna på arbete, kapital och konsumtion, men också vissa poster som benämns avgifter, men som i konstitutionell mening är skatter. Det gäller arbetsgivaravgifterna och den kommunala fastighetsavgiften som i budgeten redovisas som skatter. Avgifter som myndigheter tar ut för varor och tjänster som tillhandahålls enskilda grundar sig på föreskrifter som rör förhållanden mellan enskilda och det allmänna och som innebär skyldigheter för den enskilda. För sådana avgifter används beteckningen offentligrättsliga avgifter. Sådana avgifter kan endast tas ut om har beslutats om att en viss verksamhet ska bedrivas och 17Ett exempel är muséernas entreavgifter som redovisas direkt mot anslag och därmed visar anslagsutfallet endast muséernas nettoutgifter. 18Ett exempel är affärsverkens verksamhet. och nuvarande ordning för beslut om statens budget att de som använder den tillhandahållna varan eller tjänsten ska betala en avgift. Inkomster av statens verksamhet utgörs bl.a. av överskott från affärsverken, andra myndigheter, och statens fastighetsförvaltning och av försäljningsinkomster samt offentligrättsliga avgifter. har beslutat att dela in de statliga utgifterna och anslagen i 27 utgiftsområden. För vart och ett av de 27 utgiftsområdena fastställer på förslag av regeringen utgiftsramar. Ramarna anger den högsta nivå som anslagen inom ett utgiftsområde får uppgå till. För det andra och tredje tillkommande året beslutar om preliminära utgiftsramar. Vid budgetering av utgifter för bestämda ändamål ska ramanslag användas (3 kap. 2 § budgetlagen). Det finns emellertid möjlighet för regeringen att tidsmässigt förskjuta medelsförbrukningen mellan budgetåren genom sparande och kreditmöjligheter på ramanslagen. Outnyttjade medel på ett anslag (anslagssparande), får användas följande år. Regeringen får dock när den tilldelar en myndighet ett anslag besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget. Ett anslag får tillfälligt överskridas genom att en kredit motsvarande högst av det anvisade anslaget (anslagskredit) tas i anspråk. Följande år ska tillgängliga medel reduceras med ett belopp motsvarande den ianspråktagna krediten. Med bemyndigande får regeringen även besluta att ett anslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål ska kunna uppfyllas. Regeringen får också besluta att anslag för räntor på statsskulden samt andra utgifter för upplåning och skuldförvaltning får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden (3 kap. 8 och 9 § budgetlagen). och nuvarande ordning för beslut om statens budget För att regeringen och dess myndigheter ska kunna ingå ekonomiska åtaganden som kräver att anvisar anslag fattar årliga beslut om beställningsbemyndiganden. Systemet med beställningsbemyndiganden regleras i 6 kap. 1 § budgetlagen och innebär att bemyndigar regeringen att upp till ett visst belopp och för ett visst ändamål ingå ekonomiska åtaganden under budgetåret. Det kan gälla beslut om bidrag eller beställningar av varor och tjänster samt beslut om ersättning, lån eller liknade som medför utgifter än det år budgeten avser. 3.3.6Finansiering av investeringar i anläggningstillgångar, låneramar, utlåning och övriga krediter Huvudregeln är att investeringar finansieras med anslag. Det gäller bl.a. för de stora investeringarna i infrastruktur och försvarsmateriel. De investeringar som myndigheterna gör i den egna verksamheten finansieras dock med lån i . En investering i en anläggningstillgång innebär en anskaffning av en tillgång som avses användas under flera budgetår. I budgetlagen finns bestämmelser om finansiering av investeringar i anläggningstillgångar. Inom låneramar som har beslutat för budgetåret får regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet ska finansieras med lån i . Förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital ska däremot finansieras med anslag (7 kap. 1 och 2 §§ budgetlagen). Regeringen kan föreslå särskilda investeringsplaner, dvs. planer över vilka investeringar som avses göras . Godkännandet av en investeringsplan innebär inte ett bemyndigande utan är ett s.k. riktlinjebeslut (9 kap. 6 § RF) som inte har någon bindande rättslig verkan. För utlåning till utomstatliga rättssubjekt (företag, andra stater och studenter), som finansieras med lån i , begärs särskilda låneramar. Lånefinansierad utlåning tillåts endast om den förväntade kreditförlusten är låg, annars ska utlåningen finansieras med anslagsmedel. Bestämmelser om detta finns i 6 kap. 3 § respektive 7 kap. 3 § budgetlagen. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Med övrig kredit menas krediter som antingen har beslutat om enligt 7 kap. 6 § budgetlagen och som avser en viss myndighet, ett visst lån eller en viss anskaffning. Normalt rör det sig om inomstatliga låneramar och krediter som beslutas särskilt av . 3.4Budgetprocessen i och regeringen I avsnittet redogörs först i korthet för regeringens budgetprocess och budgetpropositionens utformning. Därefter ges en mer utförlig genomgång av budgetprocessen i , en beskrivning av hur budgetmotionerna utformas och av beredningen och avgöranden av nästföljande års budget enligt rambeslutsprocessen.19 Avslutningsvis ges en kort beskrivning av övriga budgetbeslut som fattar, dvs. om den ekonomiska vårpropositionen och om ändringsbudgetar. Regeringen ska enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 till riksdagsordningen överlämna en budgetproposition till . Vid regeringsskifte får överlämnandet dock senareläggas något. Överlämnandet är slutpunkten på en process som pågått sedan årets början. görs prognoser och beräkningar av statens inkomster och utgifter och de offentliga finansernas utveckling utifrån redan fattade eller aviserade beslut, s.k. konsekvensberäkningar. Dessa utgör tillsammans med regeringens politiska prioriteringar samt uppgifter i bl.a. myndigheternas årsredovisningar och budgetunderlag ett underlag för regeringens vidare arbete med nästkommande års budget. Regeringen lägger fram den ekonomiska vårpropositionen som enligt tilläggsbestämmelse 3.2.2 till riksdagsordningen ska innehålla förslag till riktlinjer för den ekonomiska 19 I det följande används begreppet rambeslutsprocessen i stället för rambeslutsmodellen som beteckning för budgetprocess för nästföljande budgetår, med undantag för direkta citat. Vid införandet beskrev ett antal tänkbara, teoretiska modeller för beslutet, varav rambeslutsmodellen var en. Eftersom denna beslutsordning nu tillämpats är det inte längre en teoretisk modell som avses. Det är mer korrekt att använda beteckningen rambeslutsprocessen. och nuvarande ordning för beslut om statens budget politiken och budgetpolitiken. I propositionen lämnas normalt en preliminär bedömning avseende utgiftstaket för det tredje (eller fjärde) tillkommande året och budgetutrymmet för reformer som underlag för beredning av höstens budgetproposition. Det är också ett informativt underlag för oppositionen när den ska utforma alternativa budgetförslag och även för den allmänna debatten om finanspolitiken. I samband med den ekonomiska vårpropositionen ska regeringen när så är påkallat även lämna förslag till ändringar av vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde. lämnar departementen in förslag till reformer och finansiering av dessa till . Departementens förslag utgår från de preliminära utgiftsramar för nästkommande budgetår som , vid behandlingen av föregående budgetproposition, har beslutat om som riktlinje för regeringens budgetarbete. De preliminära utgiftsramarna för det nästkommande året justeras dock för ändrade makroekonomiska antaganden. hålls sedan de avslutande regeringsöverläggningarna om budgetens inriktning och en slutlig prognos över inkomsterna och utgifterna på statens budget görs. Regeringen lämnar ett stort antal propositioner vid sidan av de ekonomiska propositionerna. Förslagen i sådana propositioner kan ha ekonomiska konsekvenser och budgetkonsekvenser. Propositioner som påverkar statens inkomster eller utgifter för det följande budgetåret får enligt 3 kap. 2 § tredje stycket RO endast lämnas efter budgetpropositionen och fram om det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl. Denna begränsning är till för att minimera antalet budgetpåverkande förslag som presenteras vid sidan av budgetförslaget och därmed säkerställa helhetsperspektivet. Beträffande lagstiftning och då främst skattelagstiftning har det dock tillämpats en ordning som innebär att förslag om ny eller ändrad lag med konsekvenser för statens budget har kunnat lämnas efter budgetpropositionen om förslaget har beskrivits och beräknats i budgetpropositionen. En kartläggning som kommittén låtit genomföra visar att inför lämnade regeringen 16 lagförslag med utgiftskonsekvenser i budgetpropositionen, medan åtta lagförslag lämna- och nuvarande ordning för beslut om statens budget des i separata propositioner vid sidan av budgetpropositionen. Inför var motsvarande siffror 13 lagförslag med utgiftseffekter i budgetpropositionen respektive tre sådana lagförslag i separata propositioner. På inkomstsidan fanns inför endast ett lagförslag i budgetpropositionen medan åtta propositioner med lagförslag med icke försumbara budgetkonsekvenser lämnades vid sidan av budgeten. Inför var motsvarande siffror 24/0. En kraftig ökning av lagförslag på inkomstsidan (skatteförslag) som lämnades i budgetpropositionen hade alltså skett jämfört med budgetpropositionen . Budgetens utgifter är indelade i utgiftsområden, enligt den ordning som föreskrivs i tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till riksdagsordningen. Budgetpropositionen består av en finansplan, förslag till inkomstberäkning och utgiftsramar samt förslag till anslag och finansiella befogenheter inom respektive utgiftsområde. Lagförslag med budgeteffekter lämnas i relevanta delar av budgetpropositionen. Budgetpropositionen ska bl.a. innehålla en finansplan med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, förlag till inkomstberäkning och förslag till anslag för det nästkommande budgetåret som, om rambeslutsprocessen används, ska innehålla en fördelning av anslagen på utgiftsområden.