sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Förvaltningsrätten i domar i mål nr 1996-11, 2004-11, 2012-11, 2020-11, 2025-11 och 2027–28-11 Förvaltningsrätten i dom i mål nr 19149-11 Förvaltningsrätten i dom i mål nr 819-12 Förvaltningsrätten i dom i mål nr. Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndig- heters försäljning av mark och byggnader [97/C209/03] Europeiska kommissionen 04/04/12, COMP/H-2/BC–[2012]36338 beslut /366/EG av . beslut av , 2012/C 258/42. Tribunalens dom i mål T-244/08. JO 1998/99 s. 407 JO 2010/11 s. 568 JO 2010/11 s. 574 Beslut , dnr 441-2011:2604 (MoveITgymnasiet i ) Beslut , dnr 441-2011:2607 (MoveITgymnasiet i ) Beslut , dnr 441-2011:2605 (MoveITgymnasiet i ) Beslut , dnr 441-2011:2606 (MoveITgymnasiet i ) Beslut , dnr 441-2011:3648 (Edicon IT- gymnasium i kommun) Beslut , dnr 441-2011:3656 (Edicon IT- gymnasium i ) Beslut , dnr 49-2011:4604 (Fredens skola i ) Beslut , dnr 43-2010:402 (kommun) Beslut , dnr 49-2011:4604 (Fredens skola i ) Beslut , dnr 44-2011:4390 (Kunskapsboningens skola i kommun) Beslut , dnr 49-2012:3594 (Central Skola i ) Beslut , dnr 44-2011:5192 (Stiftelsen skola) Beslut , dnr 43-2010:402 (kommun) Beslut , dnr 49-2011:4165 (Stiftelsen skola) Barber, M. & Morshed, M. (2007) How the best-performing school systems came out on top. (2011). (2012) Branschfakta fristående förskolor och skolor. Ekonomi i fristående för-, grund- och gymnasieskolor som drivs som aktiebolag. (2013) Vissa nya regler för fristående skolor, M/FP/C/KD/S/MP, () (2009). A synthesis of over 800 meta- analyses relating to achievement. JB Education, (2013) JB Education avyttrar vuxenutbildningen – företaget lämnar därmed all utbildningsverksamhet och avvecklas, Pressmeddelande Lavin, R. (2010). Lundsten, L. och Löfqvist, M. The Impact of in . (2011). Regler och villkor för fristående skolor m.m. En parlamentariskt sammansatt kommitté ska sammankallas för att utifrån en beskrivning av ägarstrukturen inom skolväsendet utreda om det, i fall då riktar allvarlig kritik mot en huvudman för bristande kvalitet i undervisningen och det finns belägg för att ekonomiska uttag ur verksamheten väsentligen har bidragit till bristerna, finns behov av att Skol- inspektionen tar hänsyn till detta och, om så bedöms vara fallet, föreslå hur det bör ske, överväga om Skolinspektionen ska ges en utökad möjlighet att granska huruvida förutsättningarna för godkännandet som huvudman även fortsättningsvis är uppfyllda i det fall en fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i en av Skol- inspektionen godkänd fristående skola. Kommittén ska, om den anser att behov finns, lämna förslag till en sådan utökad möjlig- het, överväga om och Skolinspektionen kan publi- cera information om offentliga och fristående skolor på ett mer lättillgängligt sätt så att elever, föräldrar och andra intressenter kan utläsa och jämföra olika skolors kvalitet, och redovisa rättsläget när det gäller avknoppning av verk- samhet på skolområdet och om det bedöms nödvändigt tydlig- göra och förenkla regleringen. Vidare ska kommittén lämna de författningsförslag som behövs. Friskolereformen och möjligheten att välja skola är en framgång och har främjat god kvalitet i utbildningen. Den nya skollagen (2010:800), som har mer likvärdiga villkor för enskilda och offent- liga huvudmän som utgångspunkt, började i huvudsak tillämpas . Lagen skärper kraven på de fristående skolorna och ger Skolinspektionen utökade befogenheter att, oavsett typ av huvudman, vidta åtgärder mot skolor som inte lever upp till för- fattningarnas krav. Uppdraget ska redovisas . För att möjliggöra pedagogiska alternativ och bidra till en ökad kvalitet öppnades genom den så kallade friskolereformen (prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346) möjligheten för andra än kommuner, landsting och staten att bedriva skolverksamhet med offentlig finansiering. Motivet var att barn och föräldrar i största möjliga utsträckning fritt skulle få välja skola, såväl inom det kommunala skolväsendet som bland fristående skolor. Rätten och möjligheten att välja skola och att välja sina barns utbildning lyftes av regeringen fram som viktig i ett fritt samhälle, och beskrevs som en grundläggande princip som också kommit till uttryck i ett flertal internationella konventioner som anslutit sig till. Ett annat motiv var att ökad valfrihet och ökat utrymme för skolan att skapa en egen pedagogisk profil skulle skapa ett större engagemang för skolan. Ett tredje motiv var att skapa incitament för kostnadseffektivitet och ökad kvalitet genom konkurrens om eleverna. Ett system infördes som innebär att även de fristående skolorna finansieras av kommunerna genom en skolpeng, som de fristående skolorna inte har rätt att ta ut avgifter. Elevens hemkommun betalar ett bidrag till den fristående skolan, som beräknas efter samma principer som kommunen använder vid fördelning av resurser till de egna skolorna. Enligt den nya skollagen ingår även sådana fritidshem med en- skild huvudman som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola i begreppet fristående skola. En ökande andel elever väljer fristående skolor Sedan friskolereformen, och särskilt , har ökningen av antalet skolor med enskilda huvudmän (fristående skolor) varit mycket snabb. hade av landets grund- skolor och av gymnasieskolorna en fristående huvud- man. Av grund- skoleeleverna 2009 gick i en fristående skola och av eleverna i gymnasieskolan . De fristående skolorna utgör numera således en betydande del av skolväsendet, särskilt inom gymnasieskolan. Förekomsten av fristående skolor och deras elevandel varierar dock stort mellan olika kommuner. Mot denna bakgrund har riksdag och regering beslutat om ett nytt modernt regelverk för alla skolor med lika villkor mellan skolor med offentlig och enskild huvudman, bl.a. genom den nya skollagen och de förtydligade bestäm- melserna för hur kommunernas bidrag till fristående huvudmän ska beräknas. Ett regelverk för lika villkor oavsett huvudmannaskap Enligt den särskilda regleringen av fristående skolor i 9 kap. skollag (1985:1100) skulle fristående skolors utbildning väsent- ligen svara mot de motsvarande skolformernas utbildning. Den värdegrund som gällde för det offentliga skolväsendet skulle gälla även för utbildning vid en fristående skola. I och med att den nya skollagen börjar tillämpas ska fristående skolor rätta sig efter samma regelverk som kommunala skolor och utbildningen ska vara likvärdig med utbildningen vid en skola. Det innebär bland annat att fristående skolor, med vissa begränsade undantag, ska följa kurs- och läroplaner och sätta betyg. Den nya skollagens krav när det gäller lärar- och förskollärarbehörighet, tillgång till studie- och yrkesväg- ledning, skolbibliotek och elevhälsa m.m. gäller oavsett huvudman. Kommunernas övergripande ansvar för skolväsendet i kommunen och för att kunna tillhandahålla barn och unga en god utbildning kvarstår även med den nya skollagen. Kommunernas rätt till insyn enligt skollagen ändrades i och med införandet av nya bidragsbestämmelser som innebär att kommun- erna inte längre behöver ha insyn i de fristående skolornas ekonomi för att besluta om bidragsbeloppet. För att tillförsäkra allmänhetens behov av insyn och uppgifter, för att t.ex. kunna avgöra kvalitet vid skolval, finns emellertid en bestämmelse i den nya skollagen som innebär att den kommun där den fristående skolan är belägen ska ha rätt till insyn i verksamheten. Lika villkor vid bidragsgivning Som en del av reformeringen av skollagstiftningen har reglerna för bidrag till fristående skolor och fritidshem förtydligats för att lika villkor ska gälla så långt möjligt oberoende av huvudman. Från och med gäller nya bestämmelser för bidrag till en- skilda huvudmän (prop. 2008/09:171, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280). Den främsta anledningen till att reglerna ändrats var att ge huvudmän för fristående verksamheter möjlighet att få en fullständig prövning av kommuners bidragsbeslut hos förvaltnings- domstol. fanns endast möjlighet till s.k. laglighetsprövning vilket bedömdes otillräckligt för fristående skolors rättssäkerhet. Det gavs t.ex. inte möjlighet att i domstol pröva och fastställa beloppets storlek. Från och med gäller motsvarande bestämmelser även för annan enskild pedagogisk verksamhet (prop. 2019/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322). Enligt bestämmelserna ska som huvudregel kommunens bidrag beräknas enligt samma grunder som kommunen tilllämpar vid för- delning av resurser till den egna verksamheten av motsvarande slag. Bidraget ska baseras på kommunens budget för verksamheten . Av skollagen framgår vad bidragsbeloppet ska grundas på och vilka kostnadsposter som ska ingå. Av 14 kap. 10 § skolförordningen (2011:185) och 14 kap. 10 § gymnasieförord- ningen (2010:2039) framgår att en kommun som lämnar bidrag för en elev i en fristående skola ska kunna redovisa för den enskilda huvudmannen hur bidraget har beräknats. Tillsyn och kvalitetsgranskning i skolväsendet Skolinspektionen utövar tillsyn över fristående förskoleklasser, grund- och gymnasieskolor samt sådana fritidshem som myndig- heten enligt 2 kap. 7 § skollagen handlägger ärenden om god- kännande för. Genom den nya skollagen ges Skolinspektionen ett tydligt lag- stöd för sin tillsyn samt utökade sanktionsmöjligheter, se 26 kap. 3–18 §§ skollagen. Genom en trappliknande konstruktion ges Skol- inspektionen möjlighet att anpassa ingripandet vid konstaterade brister efter överträdelsens art. Skolinspektionen har regeringens uppdrag att sär- skilt redovisa insatser för att samlat granska fristående skolor inom samma koncern. De senaste decenniernas samhällsutveckling har inneburit att många verksamheter som tidigare bara kunde drivas av det allmänna, numera kan drivas av enskilda i olika organisationsformer. Denna utveckling har varit positiv. Utvecklingen av fristående skolor har medfört frågor om gränsdragningen mellan sådan verksamhet i vilken medborgar- na har ett berättigat intresse av insyn och sådan verksamhet som är privat. En fråga som kan aktualiseras i det sammanhanget är om det är möjligt och lämpligt att öka det lagstadgade skyddet för den som vill lämna information till journalister för publicering i olika medier om förhållanden på t.ex. skolor som drivs av enskilda. Frågan om det går att generellt stärka skyddet för privatanställdas meddelar- frihet har utretts tidigare. De förslag som har presenterats har mötts av kritik. Invändningarna har gällt skyddet för företags- hemligheter och behovet för enskilda företag att kunna konkurrera på marknadsmässiga villkor. Regeringen anser att det är viktigt att ta hänsyn till privata aktörers särskilda ställning och de invändningar som gjorts gäll- ande. finns det skäl att ta de konkreta problem som aktualiserat frågan om en vidgad meddelarfrihet på allvar. Det gäller främst i delar av verksamheter finansierade med skattemedel, som innebär direkt myndighetsutövning, exempelvis fristående skolor. Det är ännu för tidigt att bedöma om det utifrån dagens regelverk om offentlighet och meddelarfrihet är påkallat att föreslå reformer i någon riktning. Regeringen avser att inleda ett arbete i särskild ordning för att genomlysa detta område. Behovet av en utredning Möjligheten att välja skola utnyttjas av många föräldrar och elever. Friskolereformen har blivit en framgång, som också intresserar andra länder. Det är självklart att alla föräldrar ska kunna välja skola efter vad de anser vara bäst för deras barn. Systemet med rätt till offentligt bidrag (skolpeng) samt föräldrars och elevers möjlighet att välja en fristående skola, godkänd av staten, ger alla oavsett egna ekonomiska förutsättningar en möjlighet att välja en skola som passar de egna behoven och att välja bort en skola som inte fungerar bra. Detta är en stor vinst för individers egenmakt. Föräldrars och elevers valmöjligheter är något som kommunerna numera måste väga in eftersom valfriheten sätter tryck på utveckling av verksamheterna. Friskolereformen har inte enbart gett utrymme för eldsjälar med egna starka övertygelser att förverkliga sina idéer, till nytta för många elever och berikande för den pedagogiska mångfalden. De flesta fristående skolor bedriver verksamhet som inte endast är av kompletterande karaktär, utan som ofta konkurrerar direkt med de offentligt drivna skolorna. Denna utveckling är positiv och var ett av syftena med friskolereformen. Reformen har därtill ökat möjligheterna att kunna anordna särskilda pedagogiska inriktningar eller att ge undervisning på modersmålet för de nationella minori- teterna. För lärare och annan skolpersonal har friskolereformen betytt att det finns fler arbetsgivare att välja bland. En given utgångspunkt för friskolereformens framgång är att ett bolag har tillåtelse att ge utdelning till sina ägare när rörelsen går med överskott. Att fristående skolor går med vinst står inte i mot- sats till hög kvalitet, tvärtom. För att gå med vinst måste en verk- samhet vara bra så att den attraherar elever. Det är grundläggande att alla skolor, oavsett huvudman, fortsatt ska få verka under likvärdiga villkor. Regeringen har eftersträvat att varje skola, kommunala såväl som fristående, ska kvalitetsgranskas och utvärderas efter hur väl de lyckas ge eleverna förutsättningar att nå målen och utvecklas så långt möjligt. Likaså har ett ökat ansvarsutkrävande eftersträvats. En rad beslut har fattats av riksdag och regering, som har lett till ett nytt, modernt regelverk för skol- väsendet. Den nya skollag som tillämpas skärper kraven på de fristående skolorna och ger Skolinspektionen utökade befogenheter att vidta åtgärder mot skolor som inte lever upp till de uppställda villkoren för att bedriva skolverksamhet, oavsett om det är en eller enskild huvudman. Enskilda huvudmän måste uppfylla höga krav för att få ett godkännande, och därmed få rätt till offentlig finansiering. Vid tillståndsprövningen kontrollerar Skolinspektionen att en enskild huvudman möter kraven som har ställts upp för att ett god- kännande ska kunna ges. I syfte att skapa ökad valfrihet och konkurrens förekommer det att kommuner lägger ned verksamheten vid en skola för att sedan överlåta den till en enskild huvudman. Ofta är det en tidigare rektor eller annan personal på den kommunala skolan som står bakom den enskilda huvudmannen. Det beskrivna förfarandet kallas i dagligt tal för avknoppning och förekommer också inom andra kommunala angelägenheter, t.ex. hemtjänst. Förfarandet har prövats rättsligt i flera domar (se t.ex. RÅ 2010 ref. 100 och Kammarrättens i dom i mål nr 584-08). Regeringen ser positivt på möjligheten till avknoppning av verksamhet till privata aktörer, men anser att den som övertar verksamheten ska betala marknadsmässig ersätt- ning. De rättsliga prövningar som följt på ett antal beslut om avknoppningar har skapat en osäkerhet och därmed bristande intresse för avknoppning. Det kan mot den bakgrunden finnas behov av att förtydliga och förenkla det befintliga regelverket. Fristående skolor är skyldiga att lämna sådana uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering. De fristående skolorna ska också lämna de upplysningar, handlingar och annat material som Skolinspektionens behöver för sin tillsyn och kvalitetsgransk- ning. Samma skyldigheter gäller för skolor med offentlig huvud- man. En kommun har enligt skollagen rätt till insyn i verksamheten vid en fristående skola som ligger i kommunen. skyddas ekonomiska uppgifter av annan lagstiftning. publicerar bl.a. statistik och Skolinspektionen publicerar tillsynsbeslut m.m. som kan ge vägledning om en skolas kvalitet. Regeringen konstaterar att det kan finnas behov av att myn- digheterna publicerar information som underlättar för elever, föräldrar och andra intressenter att bedöma skolors kvalitet på ett mer lättillgängligt och samlat sätt. Det är viktigt att balansera detta mot det berättigade intresse av skydd mot insyn som skolorna kan ha för att kunna bedriva sin verksamhet på affärsmässiga villkor. Som ovan har beskrivits är friskolereformen framgångsrik och uppskattad av många elever och föräldrar. Sedan reformen infördes har hela regelverket för de fristående skolorna moderniserats. Det finns därför inget behov av någon omfattande översyn av det regel- verket. Principerna för lagregleringen ligger fast. Det är även fram- över självklart att varje skola, oavsett huvudmannaskap, ska ha möjlighet att verka under goda och lika villkor. Mot denna bak- grund är kommitténs uppdrag avgränsat på sätt som framgår under nästa avsnitt. Det är en given utgångspunkt vid översynen att varje skola, oavsett huvudmannaskap, ska verka under lika villkor och att samma höga krav på kvalitet ska omfatta alla skolor, kommunala såväl som fri- stående. Kommitténs uppdrag omfattar sådan verksamhet inom skol- väsendet med enskild huvudman som står under Skolinspektionens tillsyn, dvs. fristående förskoleklasser, grundskolor, grundsär- skolor, gymnasieskolor, gymnasiesärskolor och sådana fritidshem med enskild huvudman som anordnas vid en skolenhet med för- skoleklass, grundskola eller grundsärskola. Regeringen konstaterar att det kan finnas behov av att överväga om det behövs en ytterligare reglering av vilka uppgifter som myndig- heterna ska publicera för att underlätta för elever, föräldrar och andra intressenter att bedöma skolors kvalitet på ett enklare och mer lättillgängligt sätt. överväga om och Skolinspektionen kan publicera information om offentliga och fristående skolor på ett mer lättillgängligt sätt så att elever, föräldrar och andra intressenter kan utläsa och jämföra olika skolors kvalitet, och om det bedöms nödvändigt, föreslå nödvändiga författnings- ändringar. Några förslag till ändringar av bestämmelsen om statistiksekretess i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) får dock inte läggas fram. Sanktioner vid konstaterad kvalitetsbrist Målen för fritidshem och skola uttrycks i författningar som är bin- dande för huvudmännen. Skolinspektionen har i uppgift att granska i vilken mån huvudmännen följer bestämmelserna och utdela kritik om det förekommer brister. Genom den nya skollagen, som till över- vägande del tillämpas , verkar kom- munala och enskilda huvudmän för skola och fritidshem under samma ramverk. Det är kvaliteten i verksamheten och elevernas resultat (måluppfyllelse) som är det centrala, inte vem som är huvudman. Genom den nya skollagen ges Skolinspektionen ett tydligt lag- stöd för sin tillsyn samt utökade sanktionsmöjligheter, se 26 kap. 3–18 §§ skollagen. Skolinspektionen kan förelägga en huvudman att åtgärda brister. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite som främst är avsett att fungera förebyggande så att det kan antas förmå huvudmannen att följa föreläggandet. Vitesbeloppet ska därför fastställas med hänsyn till bl.a. huvudmannens ekonomiska för- hållanden. Om en enskild huvudman föreläggs att åtgärda brister som utgör ett allvarligt missförhållande och inte sedan vidtar sådana åtgärder kan godkännandet som huvudman återkallas. utreda om det, i fall då Skolinspektionen riktar allvarlig kritik mot en huvudman för bristande kvalitet i undervisningen och det finns belägg för att ekonomiska uttag ur verksamheten väsent- ligen har bidragit till bristerna, finns behov av att Skolinspek- tionen tar hänsyn till detta och, om så bedöms vara fallet, föreslå hur det bör ske, och lämna de författningsförslag som behövs. För att en enskild ska godkännas som huvudman för att bedriva verksamhet inom skolväsendet krävs bl.a. att den enskilde bedöms ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbild- ningen (2 kap. 5 § skollagen). Skolinspektionens prövning görs när en huvudman ansöker om att starta en ny skola eller annan verk- samhet. Även den som vill överta verksamheten vid en befintlig fristående skola ska ansöka till Skolinspektionen om ett nytt god- kännande. Den som prövas är huvudmannen, dvs. den fysiska eller juridiska person som äger den fristående skolan. Om en huvudman som i enlighet med Skolinspektionens godkännande bedriver verk- samhet köps upp sker dock ingen prövning av den nya ägaren. överväga om Skolinspektionen ska ges en utökad möjlighet att granska huruvida förutsättningarna för godkännandet även fort- sättningsvis är uppfyllt i det fall en fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i en av Skolinspektionen godkänd fristående skola. Kommittén ska, om den anser att behov finns, lämna förslag till en sådan utökad möjlighet, och lämna de författningsförslag som behövs. Det kan finnas behov av en tydligare reglering på området. redovisa rättsläget när det gäller avknoppning av verksamhet på skolområdet och om det bedöms nödvändigt föreslå författningsändringar i syfte att tydliggöra och förenkla regleringen. Kommittén ska bl.a. bedöma de ekonomiska konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska kommittén föreslå hur dessa ska finansieras. Särskilt viktigt är det att belysa förslagens konsekvenser för små och medelstora företag. Konsekvensanalyser ska också göras ur ett konkurrensperspektiv. Samråd och redovisning av uppdraget Kommittén ska samråda med , , Kommuner och Landsting och . Vidare ska kommittén samråda med andra berörda myndigheter och organisationer som bedöms relevanta. Uppdraget ska redovisas . kommittén om regler och villkor för fristående skolor m.m. (U 2011:04) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om att en parlamentarisk kommitté ska se över regler och villkor för fri- stående skolor m.m. (dir. 2011:68). Enligt direktiven ska uppdraget redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . kommittén om regler och villkor för fristående skolor m.m. (U 2011:04) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om att en parlamentarisk kommitté ska se över regler och villkor för fri- stående skolor m.m. (dir. 2011:68). Enligt direktiven skulle upp- draget redovisas . Genom tilläggs- direktiv beslutade förlängdes utredningstiden så att uppdraget i stället skulle redovisas (dir. 2012:101). Utredningstiden förlängs nu ytterligare. Uppdraget ska redo- visas . Kommittén om regler och villkor för fristående skolor m.m. (U 2011:04) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om att en parlamentarisk kommitté ska se över regler och villkor för fri- stående skolor m.m. (dir. 2011:68). Enligt direktiven skulle upp- draget redovisas . Genom tilläggs- direktiv beslutade förlängdes utredningstiden så att uppdraget i stället skulle redovisas (dir. 2012:101). Genom nya tilläggsdirektiv beslutade förlängdes utredningstiden ytterligare så att uppdraget i stället skulle redovisas (dir. 2013:24). Utredningstiden förlängs nu ytterligare. Uppdraget ska i stället redovisas . kommittén om regler och villkor för fristående skolor m.m. (U 2011:04) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om att en parlamentarisk kommitté ska se över regler och villkor för fri- stående skolor m.m. (dir. 2011:68). Enligt direktiven skulle upp- draget redovisas . Genom tilläggs- direktiv har utredningstiden förlängts, senast så att uppdraget i stället ska redovisas (dir. 2013:42). Utredningstiden förlängs nu ytterligare. Uppdraget ska redo- visas . Tabellerna i denna bilaga avser att komplettera uppgifterna i bak- grundsavsnitten 3, 4 och 8. I vissa fall hänvisas till tabellerna i bakgrundsavsnitten. I andra fall har vi valt att inkludera tabeller, som det inte hänvisas till men som kan vara av intresse i samman- hanget. Som en vägledning anges i vilka delavsnitt de sakför- hållanden behandlas, vilka tabellerna ska illustrera och komplettera. Avsnitt 3 – Friskolesektorn i Delavsnitt 3.1.3 – Trendbrott i antalet ansökningar om godkännande