sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — Enligt artikel 13 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (), som gäller som lag här i landet, ska var och en vars fri- och rättigheter har kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför nationell domstol. hade 2006 i målet m.fl. mot (Appl. 62332/00) bedömt att den då rådande ordningen i svensk rätt inte uppfyllde kravet på effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i . I andra länder hade det vid sidan av tillsynen av domstolar och förvaltningen överlag inrättats särskilda, ofta parlamentariskt anknutna organ, för en löpande tillsyn av den verksamhet i vilken används hemliga tvångsmedel och andra dolda arbetsmetoder. Något sådant organ fanns inte i . Eftersom förekomsten av ett sådant organ ansågs ha betydelse för bedömningen av om krav på effektivt rättsmedel är uppfyllt, inrättades också av den anledningen Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden.18 I avsnitt 6.4.2. beskrivs nämndens verksamhet mer utförligt. 2006/07:133 s. 28. Tillsyn över polisen – en historisk tillbakablick 5.6Regeringens uppdrag till att effektivisera polisverksamheten gav regeringen i uppdrag att effektivisera polisverksamheten (Ju2009/9595/PO). I uppdraget ingick att verka för att polismyndigheterna har ändamålsenliga organisationer och ledningsstrukturer, att förbättra utvärderingsverksamheten samt att utöka användningen av tillsyn som en central del av styrningen. Regeringen angav att tillsynen behöver lyftas fram, användas strategiskt och bli mer systematisk för att kunna utgöra ett effektivt styrmedel. I delredovisning av uppdraget från gjorde styrelsen bedömningen att för att tillsynen inom polisen skulle bli en mer aktiv och tydlig del av styrningen av polismyndigheterna skulle det införas nya arbetsmetoder i tillsynsprocessen. En tillsynsprocess borde, enligt styrelsens redovisning, alltid inledas med en inventering, kartläggning och analys av verksamhetsområdet. De tillsynsmetoder som föreslogs var bl.a. inspektion, granskning, dialog och studie. angav också att det skulle genomföras en större formalisering av tillsynsverksamheten med utförliga rutiner för beslut och direktiv. Därutöver skulle det utarbetas rutiner för tillsynsåtgärder, redovisning av tillsynsuppdrag och återkoppling till polismyndigheterna. Vidare skulle tillsynsverksamheten integreras i den ordinarie planerings- och uppföljningsprocessen vid . 6Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt om den tillsyn som utövas I avsnitt 3.7 har kommittén förtydligat att det finns olika typer av granskning av statlig verksamhet. Inom granskningsspektrat återfinns begrepp som tillsyn, utvärdering, uppföljning och revisision. Utvärdering är besläktat med tillsyn på så sätt att det är en efterhandsanalys, uppföljning är en beskrivning av hur något har utvecklats och revision är en oberoende granskning. I detta kapitel beskriver kommittén den statliga granskningen av polisverksamheten och redogör särskilt för den nuvarande tillsynen som utövas över polisen. 6.2JO och JK – extraordinär tillsyn över polisen I detta avsnitt beskrivs den extraordinära tillsyn över polisen som JO och JK utövar. 6.2.1Justitieombudsmannen, en statlig myndighet under () har, som nämnts i avsnitt 3.2, ställning som extraordinärt tillsynsorgan. En justitieombudsman är en av vald person som ska övervaka att bl.a. myndigheter och tjänstemän vid myndigheterna följer lagar och andra författningar och att de även i övrigt uppfyller sina skyldigheter, dvs. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt att allt gått rätt till vid handläggningen av olika ärenden och att enskilda behandlats på ett korrekt sätt.1 Myndighetens arbete styrs av lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän, . JO ska särskilt se till att de grundläggande fri- och rättigheterna inte överträds i den offentliga verksamheten, men också verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. JO får därför göra framställningar till riksdag och regering om författningsändringar. Ombudsmännens tillsyn baseras på anmälningar som allmänheten skickar in samt på initiativärenden och inspektioner. Ett klagomål från allmänheten handläggs som en anmälan. Det kommer in närmare 7 000 klagomål till JO. Ungefär hälften av dessa klagomål är av sådan karaktär att JO handlägger ärendet vidare. Ett initiativärende kan grunda sig på t.ex. iakttagelser vid en inspektion, en anonym anmälan eller information i media som en ombudsman tycker bör utredas. Med utgångspunkt i initiativet upprättar JO en promemoria, vilken remitteras till den berörda myndigheten för upplysningar eller utredning och yttrande, varefter JO fattar beslut i ärendet. JO handlägger mellan 50–100 initiativärenden . Av dessa resulterar cirka 75–i kritiska uttalanden. JO gör också inspektioner hos bl.a. myndigheter. Exempel på myndigheter som besöks är domstolar, polismyndigheter, åklagarmyndigheter, militära myndigheter, kriminalvårdsanstalter och skatte- och kronofogdemyndigheter. Vid en inspektion går JO igenom akter och andra dokument samt har diskussioner med myndighetens ledning och med tjänstemännen på myndigheten. En inspektion avslutas med att ombudsmannen redogör för eventuella felaktigheter och brister som har noterats och vilka åtgärder som bör vidtas för att dessa ska avhjälpas. I sin tillsyn får JO närvara vid en myndighets överläggningar och ha tillgång till myndighetens protokoll och handlingar. Myndigheter och tjänstemän är också skyldiga att lämna de upplysningar och yttranden som JO begär.2 JO avgör ärenden genom beslut. I ett beslut uttalar sig JO om en åtgärd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig, en s.k. erinran. JO har inte befogenhet att själv meddela straffrättsliga sanktioner eller disciplinära påföljder. JO är inte heller någon besvärsmyndighet och får därför inte överpröva eller på annat sätt 113 kap. 6 § RF. 213 kap. 6 § RF. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt ändra de granskade besluten. Beslut i JO:s ärenden är inte rättsligt bindande. I formellt hänseende är besluten inte något annat än ett uttryck för ombudsmannens personliga uppfattning i de behandlade frågorna. JO får även göra uttalanden som avser att främja enhetlighet och ändamålsenlig rättstillämpning. Enligt sin instruktion kan JO överlämna ett ärende till en annan myndighet för handläggning, om ärendet är av sådan karaktär att det är lämpligt att det utreds och prövas av någon annan myndighet än JO, och den myndigheten inte tidigare prövat saken. Överlämnanden av detta slag sker ofta till tillsynsmyndigheter.3 Av Justitieombudsmännens ämbetsberättelser framgår att under verksamhetsåret –handlade och avgjorde JO ett inspektions- och initiativärende och 691 klagomålsärenden för polisen. Under verksamhetsåret –var motsvarande siffror 15 inspektions- och initiativärenden och 730 klagomålsärenden för polisen. 6.2.2Justitiekanslern – statens jurist Justitiekanslern () har i likhet med JO tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. Tillsynen har till syfte att kontrollera att lagar och andra författningar följs. JK:s tillsyn är, i jämförelse med JO:s, mer övergripande och främst inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK handlägger numera endast i begränsad omfattning klagomål från enskilda eller från myndigheter. Den verksamhet som bedrivs hos JK innefattar flera olika uppgifter av tillsynskaraktär. JK:s skadereglerande verksamhet är en sådan. inkom knappt 1 200 tillsynsärenden respektive 900 skadeståndsärenden. Man kan förenklat säga att JK bedriver sin verksamhet på uppdrag av regeringen, medan JO är företrädare för och har som uppgift att ta tillvara medborgarnas intressen gentemot riksdag och regering. De lagar och förordningar som styr myndighetens verksamhet är i första hand lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn, förordningen (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern samt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. 3 De är vanligast förekommande vad avser klagomål inom åklagar- och polisväsendena, , hälso- och sjukvården samt arbetsmarknadssektorn. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt Som regel initieras JK:s granskning av en anmälan från en enskild eller en myndighet. Ett tillsynsärende kan också påbörjas i samband med en inspektion eller genom att JK på eget initiativ tar upp ett ärende. I de ärenden som JK handlägger föreligger en skyldighet för enskilda befattningshavare och myndigheter att lämna den information och de yttranden som JK begär. JK kan inte ge direktiv om hur ett ärende hos en förvaltningsmyndighet ska handläggas eller avgöras. Inte heller kan JK ompröva beslut som har fattats av andra myndigheter eller ändra deras avgöranden i sak. Som särskild åklagare har JK dock rätt att väcka åtal mot befattningshavare som begått brottslig handling genom att ha åsidosatt vad som ålegat henne eller honom i tjänsten. Vidare får JK göra en anmälan om disciplinpåföljd, avsked eller avstängning och har också rätt att föra talan i domstol om ändring av en myndighets beslut i sådana frågor. JK fick 2012 in cirka 120 ärenden med skadeståndsanspråk mot staten relaterade till frågor om polisens handläggning. I dessa ärenden beviljades ersättning i av fallen. Under handlade JK drygt 120 tillsynsärenden avseende polisen. Av dessa utmynnade åtta ärenden i att JK uttalade kritik. 6.3Riksrevisionen – en del av kontrollmakten bildades efter en konstitutionell förändring där dåvarande revisorer och lades ner och inrättades som en ny myndighet under . Genom beslutet att inrätta en sammanhållen revisionsmyndighet markerade betydelsen av att förstärka kontrollmakten på det ekonomiska området. uppdrag regleras i 13 kap. 7–9 §§ RF, lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. samt i lagen (2002:1023) med instruktion för . är oberoende under och har ett grundlagsskyddat mandat att granska vad statens pengar går till och hur effektivt de används. Om brister upptäcks rapporterar om dem och ger rekommendationer för att förbättra effektiviteten. är därför en viktig del av kontrollmakt. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt Den årliga revisionen sker i enlighet med god revisionssed och har till syfte att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt – med vissa undantag – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. granskar omkring 250 årsredovisningar. Granskningen avslutas med att lämnar en revisionsberättelse med en bedömning av årsredovisningen till regeringen och till den berörda myndigheten.4 Effektivitetsrevision innebär att granskar hur effektiv den statliga verksamheten är. Granskningarna utgår från beslut och omfattar regeringens genomförande av politiska mål, styrning, uppföljning och rapportering till . granskar också myndigheternas genomförande och rapportering till regeringen. Målsättningen med granskningen är att se till att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Riksrevisorerna beslutar självständigt om vad som ska granskas genom effektivitetsrevision och hur den granskningen ska genomföras. har effektivitetsgranskat rättsväsendet på ett flertal områden. Bland de granskningar som har bäring på polisen kan följande nämnas. Stödet till polisens brottsutredningar (RiR 2004:27) Rikspolisens styrning av polismyndigheterna (RiR 2005:18) Hantering av unga lagöverträdare – en utdragen process (RiR 2009:12) Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall i brott – Verkställighetsplanering och samverkan inför de intagnas frigivning (RiR 2009:27) Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polisen (RiR 2010:10) Inställda huvudförhandlingar i brottmål (RiR 2010:7) Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts (RiR 2010:23) Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet – ett bättre samarbete ger högre utbyte (RiR 2010:26) 4 Den årliga revisionen granskar även myndigheternas delårsrapporter, i de fall myndigheterna är skyldiga att lämna sådana. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt Brottsutsatt – Myndighetens hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott (RiR 2011:18) It-stödet i rättskedjan (RiR 2011:25) Att hantera brottmål effektivt – En utmaning för regeringen och rättsväsendet (23011:27) presenterar därutöver resultatet av sin verksamhet i årliga rapporter, årsredovisningar, rapporter om resultat av det internationella utvecklingssamarbetet samt i uppföljningsrapporter som ska ge underlag för att bedöma om arbete har bidragit till en bättre statlig verksamhet. 6.4Datainspektionen, och bedriver ordinär tillsyn Datainspektionen, och är alla myndigheter som bedriver ordinär tillsyn över polisens verksamhet. Datainspektionen är en central förvaltningsmyndighet som genom sin tillsynsverksamhet ska bidra till att behandlingen av personuppgifter inte medför otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet.5 Inspektionen ska också säkerställa att reglerna för sådan personuppgiftsbehandling följs. Datainspektionens tillsyn gäller bl.a. polisdatalagen (2010:361), personuppgiftslagen (1998:204), kreditupplysningslagen (1973:1173) och inkassolagen (1974:182) men också integritetsskyddet i en mängd andra registerförfattningar. Inspektionens arbete regleras i förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen. Datainspektionen utövar tillsyn genom egna iakttagelser av att företag, myndigheter eller organisationer följer lagar och förordningar. Tillsynen sker antingen genom inspektioner på plats eller 5 Med begreppet personuppgift menas alla uppgifter som direkt eller indirekt kan hänföras till en nu levande person. Det innebär att Datainspektionen har ett mycket omfattande uppdrag. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt genom s.k. skrivbordstillsyn (per brev eller e-post). Om tillsynen ska genomföras på plats informerar Datainspektionen normalt tillsynsobjektet i förväg om tid för inspektionen. Oanmälda inspektioner förekommer ytterst sällan. För att kunna utöva tillsyn har Datainspektionen rätt att få tillgång till de personuppgifter som behandlas i en viss verksamhet, upplysningar om och dokumentation av behandlingen av personuppgifter och säkerheten vid denna behandling. Datainspektionen har också rätt att få tillträde till lokaler som har anknytning till behandlingen av personuppgifter. Efter genomförd inspektion skrivs ett protokoll som tillsynsobjektet får lämna synpunkter på. Datainspektionen kan därefter besluta att avsluta ärendet utan anmärkning eller ålägga tillsynsobjektet att rätta till bristerna. Vid allvarligare brister kan inspektionen även besluta om vitesföreläggande (dock inte mot myndigheter) eller vid domstol ansöka om utplånande av personuppgifter som har behandlats på ett olagligt sätt. Resultatet av större granskningar dokumenteras ofta i en rapport som Datainspektionen lämnar till berörda. Datainspektionen utövar tillsyn över polisens behandling av personuppgifter. har inspektionen granskat personuppgiftsbehandlingen vid bland andra polismyndigheterna i , , , och län.6 är en statlig myndighet som utövar oberoende tillsyn med stöd av lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Se också avsnitt 5.5. Nämnden består av högst tio ledamöter som utses av regeringen för en bestämd tid, högst . Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Övriga ledamöter utses bland sådana personer som har föreslagits av partigrupperna i . utövar med hjälp av inspektioner och andra undersökningar tillsyn över de brotts- 6 Datainspektionens dnr. 1849-2012, 1398-2011, 1399-2011, 604-2012 och 605-2012. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt bekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel7 och kvalificerade skyddsidentiteter8 och med sådan användning sammanhängande verksamhet. utövar även tillsyn över polisens behandling av personuppgifter enligt polisdatalagen (2010:361), och när det gäller Säkerhetspolisen också enligt polisdatalagen (1998:622), samt lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister. Denna tillsyn sker särskilt med avseende på behandling av känsliga personuppgifter.9 Nämndens tillsynsansvar vad gäller den öppna polisens behandling av personuppgifter tillkom . Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn ska särskilt säkerställa att den verksamhet som tillsynen omfattar bedrivs i enlighet med lag eller annan författning. Nämnden ska bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten i de verksamheter som nämnden har tillsyn över. Tillsynen avser i regel granskning av tvångsmedelsärenden och diarier samt olika register och andra uppgiftssamlingar hos polisen, och åklagarna. Nämnden får uttala sig om konstaterade förhållanden och sin uppfattning om behov av förändringar i den verksamhet som tillsynen avser. Vidare ska nämnden verka för att brister i lag eller annan författning avhjälps. har nämnden granskat polisens verksamhet i bl.a. följande avseenden. -behandling av känsliga personuppgifter i centrala kriminalunderrättelseregistret -Behandlingen av personuppgifter i register över spaningsfilmer -Polismyndigheternas användning av centrala säkerhetsloggen 7De hemliga tvångsmedel som enligt lag får användas i brottsbekämpande verksamhet är postkontroll, hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning samt hemlig rumsavlyssning. 8Med kvalificerade skyddsidentiteter avses användning av sådana skyddsidentiteter – dvs. täckidentiteter – som enligt lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter får skapas för viss personal inom och den öppna polisen. 9Uppgifter om en person får inte behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexuella läggning. Om uppgifter om en person behandlas på annan grund, får dock uppgifterna kompletteras med sådana känsliga personuppgifter om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behandlingen. Se promemoria Information om samt dess tillsyn på eget initiativ och kontroller på begäran av enskilda personer. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt -Användningen av kvalificerade skyddsidentiteter inom det särskilda personsäkerhetsarbetet -Säkerhetspolisens registrering av uppgifter hänförliga till enskild i egenskap av kontakt till annan -Polismyndigheternas rutiner vid s.k. försvararsamtal -Gallring i Säkerhetspolisens register Utöver tillsyn på eget initiativ är skyldig att på begäran av en enskild person kontrollera om han eller hon har utsatts för brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel eller om vederbörande har varit föremål för polisens personuppgiftsbehandling samt om användningen av sådana tvångsmedel eller behandling av personuppgifter har skett i enlighet med lag eller annan författning. Inom ramen för ett kontrollärende utförs kontroller i ett stort antal register, diarier och andra uppgiftssamlingar hos de brottsbekämpande myndigheterna. När kontrollen är genomförd ska nämnden underrätta den enskilde om detta. funnit att något i myndigheternas hantering står i strid med tillämpliga bestämmelser, ska den enskilde normalt underrättas även om detta. Nämnden kan också vara skyldig att anmäla konstaterade felaktigheter till JK, , Datainspektionen eller någon annan behörig myndighet som kan vidta de åtgärder som behövs i det aktuella fallet. De myndigheter som omfattas av tillsynen är skyldiga att lämna nämnden de uppgifter och den hjälp som nämnden begär. Även domstolar och andra myndigheter, som inte omfattas av tillsynen, är skyldiga att lämna sådana uppgifter. Nämnden har rätt till insyn i diarier, register, andra databaser och arkiv. Insynsrätten gäller även sekretessbelagd information. Sekretessbelagd information som nämnden i sin granskning får del av från andra myndigheter är också sekretessbelagd hos nämnden. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens avgöranden får inte överklagas.10 10 Vidare om nämndens tillsyn och kontroll, se , samt den där publicerade promemorian Information om kontroller på begäran av enskilda. Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt bildades genom att och Arbetarskyddsstyrelsen gick samman till en myndighet. Myndighetens uppdrag och verksamhet regleras i förordningen (2007:913) med instruktion för . Verket har särskilt till uppgift att bl.a. utöva tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen. I den verksamheten ingår även att utöva tillsyn över polisen i arbetsmiljö- och arbetstidshänseende. bedriver sitt arbete genom att utfärda föreskrifter, inspektera arbetsplatser och sprida information. 6.5.1Tillsynsbegreppet definierat i författning är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har enligt 7 § polislagen tillsyn över detta. Omfattningen av tillsyn preciseras i 2 a § förordningen (1989:773) med instruktion för , instruktion. Där anges att i sin tillsynsverksamhet särskilt ska beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen har lagt fast, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen inom polisen fungerar väl. ska dessutom följa upp och analysera polisverksamheten. Om de angivna målen inte uppnås eller om verksamheten inte bedrivs på ett tillfredsställande sätt, ska genom påpekanden, uppmaningar eller på annat sätt försöka verka för förbättring. Vid behov ska förhållandena anmälas till regeringen. 6.5.2Rikspolisstyrelsens tillsyn i förhållande till regeringens strikta tillsynsdefinition Enligt den definition av tillsyn som regeringen angav i tillsynsskrivelsen, och som kommittén redovisat i avsnitt 2.2, bör begreppet tillsyn främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om ett tillsynsobjekt uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och som vid behov Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.11 När det gäller att tillsynen bör utföras av ett organ som är självständigt från den verksamhet som tillsynen riktas mot kan detta, för stora delar av polisen, sägas vara uppfyllt genom att tillsyn främst riktas mot polismyndigheterna. Dessa uppvisar ett stort mått av självständighet gentemot den centrala förvaltningsmyndigheten . När det gäller tillsynsbegreppets omfattning ger dock regeringen i 2 a § instruktion styrelsen uppgifter som går utöver det tillsynsbegrepp som regeringen har utformat i tillsynsskrivelsen. Utifrån hur bestämmelsen i 2 a § instruktion är formulerad förväntas tillsyn, förutom granskning av regelefterlevnad, innehålla också effektivitetsrevision och resultatuppföljning. Det har, enligt den rapport tagit fram för kommittén (och regeringens styrning av Polisen (2011:20)), i sin tur lett till att använder tillsynsbegreppet som en samlad benämning för de olika metoder som används för att kontrollera polisens verksamhet.12 Tillsynsbegreppet har för polisen därför kommit att innefatta: -Uppföljning (finansiell uppföljning och verksamhetsuppföljning) tillsynsarbete, enligt regeringens definition av tillsyn som regelefterlevnad, sker på två sätt. Dels har avdelningscheferna vid ett ansvar för att löpande följa polismyndigheternas arbete inom respektive chefs verksamhetsområde, dels gör inspektioner.14 Den löpande tillsynen ligger till grund för korrigeringar och metodutveckling i 11Tillsynsskrivelsen s. 14. 12Statskontoret, och regeringens styrning av Polisen (2011:20), s. 97.