sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — 5.Regeringen bör möjligt begära återrapportering från myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om hur myndig- heterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verk- samhet. Fokus bör inledningsvis ligga på arbete med att identifiera viktiga ekosystemjänster och med att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i och utomlands. Löpande återrapportering om uppfölj- ningen av ekosystemtjänster och om åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i myndighetsutövningen bör ske inom miljömålssystemet respektive miljöledningssystemet. 6.Den utredning som föreslagits av Miljömålsberedningen för att nå en ökad helhetssyn på markanvändningen i genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen är ange- lägen. Dess omfång bör dock breddas till att inkludera närings- livets behov av enhetliga styrsignaler för att främja utveckling av ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter. Ekonomiska styrmedel bör utvärderas och utredas, för att bl.a. förstärka tillämpningen av principen att förorenaren betalar (den internationellt erkända Polluter Pays Principle). Potentiellt miljö- skadliga subventioner bör också utredas vidare i enlighet med rekommendationer från Konventionen för biologisk mångfald. Kostnadseffektiviteten av olika miljöersättningar bör också utvär- deras men ersättningarnas totala omfattning bör inte minska. 7.Regeringen bör 2016 ge ett gemensamt uppdrag åt och att göra en översyn av befintliga ekonomiska styrmedel som påverkar biologisk mång- fald och ekosystemtjänster, samt föreslå nya styrmedel och åtgärder för att minska potentiellt miljöskadliga subventioner. Förslagen bör syfta till att miljökvalitetsmålen nås och att föro- renaren betalar-principen tillämpas. Uppdraget bör utföras efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten, och . 8.Regeringen bör ge , och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att i samband med översyn och utvärdering av respektive närings stödsystem utreda hur viktiga ekosystemtjänster redan stöds och kan stödjas. Samråd med övriga berörda myndigheter bör ske när så är relevant. 9.En större andel av jordbruksstöden bör användas till miljö- ersättningar. Det bör även säkerställas att gårdsstödet får en bibehållen eller ökad positiv effekt på biologisk mångfald och ekosystemtjänster i jordbrukslandskapet. Ekologisk kompensation i vardagslandskapet Möjligheter att kräva kompensation för negativ påverkan på eko- systemtjänster vid exploatering av mark- och vattenområden finns redan men hämmas av juridiska oklarheter. Ekologisk kompensa- tion bygger på förorenaren betalar-principen och en ökad till- lämpning kan förväntas styra över exploatering till mindre värde- fulla områden eftersom kostnaden för kompensation då minskar, men konsekvenserna bör utredas vidare. 10.Regeringen bör 2014 tillsätta en särskild utredare för att analy- sera förutsättningar för och konsekvenser av en ökad och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation i vardags- landskapet, dvs. utanför skyddade områden. Om utredningen bedömer att ekologisk kompensation är ett effektivt instrument kan den i ett andra steg utarbeta förslag till nationella riktlinjer och mekanismer för genomförande. Relaterad lagstiftning bör också ses över. Samverkan för kapacitetsbyggnad och innovation Informationsinsatser till icke-statliga aktörer behövs för att förstärka ett växande engagemang hos företag och kommuner. Effektiv och ömsesidig samverkan mellan offentlig och privat sektor blir troligen avgörande för att både kunna öka medvetenheten om ekosystem- tjänsternas betydelse, stimulera innovation och samla den kunskap om ekosystemtjänsters värde som finns och skapas i de sektorer som arbetar med regional utveckling och näringslivsutveckling. Åtgärder för att främja att offentliga aktörer agerar som föredöme har både en pedagogisk betydelse och direkta miljöeffekter. Det behövs en sammanhållande aktör i genomförandet för att nå ut med kunskap om ekosystemtjänsters värde för olika sektorer och intressen. Vi bedömer att ingen av de befintliga myndigheterna är lämpade för en sådan uppgift. Det behövs tvärgående och tvär- sektoriella statliga insatser för att både bygga statens egen kompetens och samverka effektivt med olika icke-statliga aktörer som behöver stöd i att hantera sitt beroende av och sin påverkan på eko- systemtjänster. 11.Regeringskansliet bör inrätta en delegation för ekosystemtjänster inom kommittéväsendet, för att tillgodose behov av kunskap och stöd för lärande om ekosystemtjänster hos näringsliv, kommuner och myndigheter. Delegationen bör vara en kunskapsnod som samverkar med och stöttar olika aktörer i genomförandet av åtgärder som vi föreslår. Delegationen bör ha två kärnuppgifter, dels att samla och sprida kunskap om hinder och framgångar i arbetet med att värdera ekosystemtjänster och integrera dessa värden i beslutsprocesser, dels att verka för att relevanta nationella myndigheter ges kapacitets- och kompetensupp- byggnad så att de efter 2018 själva kan ta ansvar för att ekosystemtjänsternas värde integreras i ekonomiska ställnings- taganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Delegationen bör vara sammansatt av representanter från närmast berörda sektorer inklusive branschorganisationer, och , samt relevanta kunskapsförmed- lande aktörer, representanter för civilsamhällets organisationer och forskare. Den bör verka –2018, delrapportera till regeringen om slutsatser från arbetet 2016 och slutrapportera , då etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem ska följas upp. 12.En informationsportal om regional utveckling och närings- livsutveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald bör etableras 2014. Portalen bör utgå ifrån för- slag om en plattform för näringslivet och biologisk mångfald. Den bör inkludera en svensk vägledning och exempelsamling för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänst- bedömningar, inklusive goda exempel på beaktande av nationella och regionala mål om ekosystemtjänster i fysisk planering. 13.En kommunikationssatsning bör genomföras –2018, med utgångspunkt i förstudie om detta. 14.Regeringen bör låta utreda hur , Jordbruks- verket, , Havs- och vattenmyndigheten, Energi- myndigheten och (med tanke på dess ansvar för turismsektorn) kan stötta affärsutvecklingen i verksamheter inom sina ansvarsområden med att utveckla ekosystemtjänst- baserade produkter med positiva miljöeffekter. 15.Vinnova bör utlysa ekonomiskt stöd till innovationer som utvecklar ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen, där man beaktar ekosystemens mångfunktionalitet. 16.Regeringen bör utreda olika strategier för att för- bättra transparensen gällande fondplaceringars beroende av och påverkan på ekosystemtjänster, inklusive placeringar inom de statliga AP-fonderna. 17.Regeringen bör 2016 ge i uppdrag att bedöma om värdering av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelkostnadskalkyler, som en del av ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänstperspektiv. 18.Statens ägarpolicy bör kompletteras så att rege- ringen utvecklar sin syn på hur ekosystemtjänsternas värde ska integreras i ekonomiska ställningstaganden. B) Bättre kunskapsunderlag Vi föreslår tre åtgärder för att öka kunskapsunderlaget så att arbetet fram till och därefter kan bli så effektivt som möjligt. Dessa bör ingå i ett internationellt sammanhang, för att underlätta jämförbarhet och genomslag i de beslutsprocesser som kräver internationellt samarbete. Befintliga mål och processer inom miljömålssystemet bör användas för att genomföra en första nationell analys av ekosystemtjänsters värde, med lärdomar från metoder och resultat. Denna analys föreslås göras inom miljömåls- systemet och innefattar förslag 5, 20 och 25, dvs. även myndig- hetsarbete med integrering (förslag 5) och en avslutande syntes (förslag 25). Detta arbete behöver avgränsas för att bli hanterbart. Myndigheters identifiering av viktiga ekosystemtjänster och rap- portering om befintligt arbete med ekosystemtjänstbedömningar utgör ett första steg. Tyngdpunkten ligger dock på uppföljning av preciseringarna om ekosystemtjänster, med hjälp av vägledning och myndighetssamverkan inom det befintliga miljömålssystemet. 19.Sverige bör fortsatt stödja TEEB-samarbetet med inriktning mot att bl.a. sammanställa och utveckla metoder för ekosystem- tjänstbedömningar. bör även fortsatt delta aktivt i EU- samarbetet MAES, under medverkan av berörda myndigheter. 20.Regeringen bör ge och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att utarbeta vägledning om ekosystemtjänstbedömningar. Vägledningen bör riktas till andra myndigheter med ansvar i miljömålssystemet, med särskilt fokus på de myndigheter som är ansvariga för uppföljning av etappmålet samt . Uppdraget bör utföras efter samråd med samtliga myndigheter med ansvar i miljömålssystemet. Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas, i enlighet med vårt förslag 11, bör vägledningen utarbetas efter samråd med denna. Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer Statistikunderlag och metoder för miljöräkenskaper bör vidare- utvecklas genom att bättre koppla existerande och nya indikatorer för miljömålsuppföljningen till ekonomisk och social hållbarhet. Detta innebär ett förbättrat underlag för finanspolitiska över- väganden. 21.Statistiska centralbyrån bör fortsatt ha i uppdrag att stödja och delta i de processer som pågår inom EU och för att utveckla en uppsättning relevanta indikatorer för hållbar utveck- ling. SCB bör även 2014 ges ett tidsbegränsat uppdrag att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om ekosystem- tjänster för miljöräkenskaper, hållbarhetsindikatorer och miljö- målsuppföljning. C) Lärande om ekosystemtjänster Slutligen föreslås fem åtgärder för att stimulera att förvaltningen av ekosystemtjänster vidareutvecklas genom lärande om ekosyst- emens funktioner och åtgärders effekter. Generella åtgärder för deltagande av aktörer och kunskapsbärare Forskningsinsatser behövs kring grundläggande ekologiska och ekonomiska samband och effekter av olika styrmedel, framför allt sådan platsbunden kunskap som behövs som grund för konkreta åtgärder och tillämpning av värderingsmetoder. Det finns även behov av tvärvetenskaplig och tvärsektoriell kunskap om effektiva lärandeprocesser. Detta behöver utvecklas genom samverkan mellan t.ex. ekonomer, ekologer, statsvetare, sociologer, filosofer och psykologer samt mellan forskare, näringsidkare, beslutsfattare och civilsamhällets intresseorganisationer. Hinder för att koppla forskningsinsatser bättre till det konkreta arbetet i kommuner, statliga myndigheter och näringsliv behöver analyseras och åtgärdas. Redskap och samarbetsformer bör främjas för att stimulera effektiv medverkan av intressenter och andra aktörer i insamling av kunskap och i dialoger inför beslut som inbegriper ekosystemtjänster. 22.Regeringen bör 2014 ge Formas i uppdrag att analysera hur forskning om ekologiska samband, effekter av ekonomiska styrmedel, metoder för värdering av ekosystemtjänster och lärandeprocesser i förvaltningen av ekosystemtjänster strate- giskt kan stödjas. I uppdraget bör ingå att identifiera och belysa faktorer som påverkar omfattningen av aktivt deltagande av forskare i planering och utvärdering av förvaltning av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 23.Regeringen bör fortsatt säkerställa nödvändiga resurser för Svenska , bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra inrap- portering av artobservationer till Artportalen. Regeringen bör även överväga att komplettera verksamhetsmålen för så att det även stimulerar medvetenhet om ekosystemtjänster genom att åskådliggöra exempel på arternas ekologiska funktioner. Åtgärder för lärandeprocesser på lokal och regional nivå Befintliga samverkansprocesser bör tas tillvara i arbetet med ekosystemtjänster. Planeringsunderlag på regional nivå bör grundas på bl.a. ekosystemtjänstbedömningar på nivå, där detta finns tillgängligt. Kommunernas arbete är avgörande för att nå de nationella miljökvalitetsmålen och bör därför fortsatt främjas genom statlig medfinansiering. 24.Regeringskansliet bör 2014 utreda behovet av ändringar av LONA-förordningen för att klargöra möjligheten att medfinan- siera kommunalt arbete med ekosystemtjänst-bedömningar som grund för och regional planering. Lärande i den nationella förvaltningen Slutligen behövs en nationell uppsamling och analys av hur arbetet med ekosystemtjänster kan vidareutvecklas. bör genom de föreslagna åtgärderna i detta betänkande ha ett förbättrat underlag för att bedöma uppfyllnaden av generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen. På så sätt kan också fortsatt spela en ledande roll i den internationella politikutvecklingen. 25.En förnyad analys av policyalternativ bör göras efter etapp- målets målår 2018 och en långsiktig plan bör upprättas för fortsatt lärande om hållbar produktion av ekosystemtjänster. Detta arbete bör baseras på utvärderingar av vidtagna åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet, synteser av tillstånd och utveckling för ekosystemtjänster inom miljömåls- uppföljningen, samt översyner som föreslås i denna utredning, t.ex. av ekonomiska styrmedel. 1Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget Den senaste treårsperioden har medfört ett genomslag för eko- systemtjänstbegreppet i den globala politiska processen för hållbar utveckling. Ett genombrott skedde med den globala strategiska plan för Konventionen om biologisk mångfald, som antogs vid partsmötet i , och senare införlivades i för biologisk mångfald –2020. bekräftades planen vid toppmötet om hållbar utveckling i . hade knappt etthundra stater världen över etablerat en ny plattform för kunskapsutbyte mellan forskning och politikutveckling om biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES). Nagoyaplanen och för biologisk mångfald Den globala handlingsplanen från ställde upp ett över- ordnat mål om att säkra resilienta ekosystem, i syfte att till- handahålla ekosystemtjänster.1 Partsmötet gav även sitt stöd för tillämpning av ekosystemtjänstbedömningar enligt de metoder som utvecklats inom ramen för of Ecosystems and Biodiversity (TEEB)2. Flera av delmålen i planen (de s.k. Aichi-målen) handlar om att bevara eller återskapa ekosystemtjänster. Planen är anmärk- ningsvärt konkret på så sätt att de fyra första Aichi-målen handlar om den samhällsomställning som behövs för att angripa de bakomliggande orsakerna till förlust av biologisk mångfald. 1Beslut X/2 Konventionen om biologisk mångfald (/CBD/COP/10/27). 2Se Bilaga 2. Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget mål beskriver vikten av att höja medvetenheten om betydelsen av biologisk mångfald, integrera värdet av biologisk mångfald i beslutsprocesser och räkenskaper, ställa om skadliga subventioner till miljöersättningar, samt uppnå hållbar produktion och konsumtion. Dessutom antogs mål för kunskapsuppbyggnad och andra kapacitetshöjande insatser. Den första analys som gjorts av kostnader för att nå Aichi-målen visade att dessa fyra mål handlar om åtgärder som har goda förutsättningar att vara kostnadseffektiva, på så sätt att de är relativt billiga att genomföra och minskar kostnaden med att nå Nagoyaplanens mål om riktade åtgärder för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Det mål som har störst direkt anknytning till utrednings- direktivet är Aichi-mål 2: har den biologiska mång- faldens värden integrerats i nationella och lokala utvecklings- och fattigdomsbekämpningsstrategier och planeringsprocesser, och är under införlivande på lämpligt sätt i nationella räkenskaps- och rapporteringssystem. Aichi-målen lade grunden för för biologisk mångfald 2011–2020, som antogs 2011.4 Målet med strategin är att sätta stopp för förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av ekosystemtjänster i EU , i möjligaste mån återställa dem och förstärka EU:s bidrag för att motverka förlusten av biologisk mångfald på global nivå. Ett omfattande EU-samarbete har startats för att förverkliga strategins mål om värdering av ekosystemtjänster. Samarbetet syftar till såväl identifiering av viktiga ekosystemtjänster som kartläggning och värdering av dessa, samt även att underlätta jämförbarhet mellan länder. Några EU-länder har redan genomfört nationella studier för att i olika mån klarlägga den ekonomiska betydelsen av ekosystemtjänster. I har en nationell ekosystemtjänstbedömning genomförts och en rådgivande kommitté har inrättats för att ge oberoende expertråd till olika myndigheter om värdet av naturkapitalet (se box 1.1). 3Konventionen om biologisk mångfald (2012). 4Europeiska kommissionen (2011). Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget Box 1.1 Ecosystem Assessment och gjorde en större studie av landets ekosystem- tjänster som en följd av Millennium Ecosystem Assessment. Ecosystem Assessment5 gör en omfattande värdering av status och trender for olika habitat och samhällets användning av dem de senaste 50–60 åren. Den fokuserar framför allt på de största förändringarna och deras effekt på produktionen av ekosystemtjänster. Den pekar också ut kunskapsbrister kopplade till hållbar förvaltning av de olika habitaten. Genom scenarioanalys tog man fram hur olika trender och strategier slår , vilka sedan diskuterades med aktörer. Resultaten visar att hållbar förvaltning av ekosystemtjänster kräver insatser som reglering, (ekonomiska) incitament, atti- tydförändringar, teknik och frivilliga åtgärder. Som en uppföljning av UK lades en strategi för det långsiktiga arbetet på miljöområdet fram och en strategi för arbetet med natur och ekosystemtjänster. bildades och rapporterar till ekonomiutskottet (Economic Affairs Committe) och justitiekanslern (the Chancellor). Kommittén ger oberoende expertråd till olika myndigheter om värdet av naturkapitalet och syftar till att påverka den ekonomiska politiken i till gagn för naturen (the natural environment). Under sitt första år har kommittén utöver sitt arbete med den årliga State of the Natural Capital report6: 5UK National Ecosystem Assessment (2011a, 2011b). 6Natural (2013). Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget samverkat med motsvarigheten till SCB om att bädda in naturkapital i miljöräkenskaper; arbetat med företag, redovisningsfirmor och stora markägare för att katalysera företags arbete med redovisning om naturkapital; utvecklat metoder för värdering av skogstillgångar: utvecklat vägledning om hur ekosystemansatsen skulle stödja införandet av EU:s Habitatdirektiv och Fågeldirektiv. utvecklat en forskningsagenda om naturkapital för framtida samverkan med forskningsråd och andra partners. En annan viktig händelse var etableringen av den mellanstatliga kunskapsplattformen om biologisk mångfald och ekosystem- tjänster (Intergovernmental science-policy Platform on Biodiversity and – IPBES). Bakom IPBES står och ett stort antal inflytelserika samt biodiversitetsrika länder över hela världen.7 Syftet med IPBES är att stärka utbytet mellan vetenskap och politik och tillhandahålla syntesrapporter om biologisk mångfald och ekosystemtjänster samt kopplingarna däremellan.8 I uppgiften för IPBES ingår kapacitetsuppbyggnad och att utveckla s.k. policyverktyg och stimulera fortsatt forskning. Dessa verktyg kan demonstrera möjligheten att genomföra och följa upp internationella överenskommelser om hållbar utveckling och grön ekonomi och även ge viktigt stöd för nationellt arbete. Riomötet och arbetet med hållbarhetsmål Världstoppmötet om hållbar utveckling i bekräftade ekosystemtjänstbegreppet. Vid mötet togs viktiga steg för att utveckla en global agenda för lösningar som väger samman de tre dimensionerna av hållbar utveckling till en fungerande helhet. Begreppet grön ekonomi brukar användas för att beskriva nödvändigheten av att integrera hänsyn till miljömässig och social 7Se aktuell medlemsförteckning på 8UNEP/IPBES.MI/2/9 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget hållbarhet i den ekonomiska politiken. Riomötet slog fast principer för utvecklingen av grön ekonomi och underströk betydelsen av den sociala dimensionen för att uppnå hållbar utveckling enligt dess vedertagna definition.9 I efterdyningarna av Riomötet pågår förberedelser för att anta globala mål för hållbar utveckling som kan ersätta Millenniemålen för fattigdomsbekämpning när dessa löper ut . Den högnivåpanel som tillsatts för att ta fram underlag för dessa mål lyfter bl.a. behovet av att bättre uppskatta naturresursernas ekonomiska värden och inkorporera dessa i räkenskaper och i underlag för offentlig upphandling.10 Det globala samfundet har alltsedan strävat mot allt bättre integrering av kunskap om miljöfaktorer och resursbegränsningar i politiska beslut. Denna strävan går inte att separera från arbetet för social hållbarhet, global rättvisa och fattigdomsbekämpning, vilket bl.a. resultatet av Riomötet tydligt visar. Många organisationer har påbörjat arbete och kapacitetsutveckling för att tillämpa ekosystemtjänstbegreppet, bl.a. i nationella processer. Sekretariatet för Konventionen om biologisk mångfald har utarbetat manualer för genomförande av Aichi-målen, av vilka flera är relevanta för utredningen.11 De metoder som utvecklades i samband med Millennium Ecosystem Assessment presenterades i en särskild manual 2010.12 utvecklar stöd för ekonomisk värdering av ekosystemtjänster och integrering av värdet av ekosystemtjänster i nationell utvecklings- planering inom ramen för partnerskapsprojektet and Valuation of (). () har, tillsammans med bl.a. , utvecklat metoder för utvärdering av verksamheters beroende av och påverkan på ekosystemtjänster, som riktar sig till näringslivet.13 WRI har även tagit fram vägledning om integrering av ekosystemtjänster i lokalt och nationellt besluts- 9A/CONF.216/L.1 10FN (2013). 11http:///nbsap/training/quick-guides/ 12Ash m.fl (2010). 13World (2012). Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget fattande.14 Även har tagit fram en vägledning som riktar sig direkt till näringslivet.15 har tagits in under och tillhandahåller manualer och utbildning i ekosystemtjänst- bedömningar.16 med professor i spetsen har utvecklat en uppsättning modeller för att kartlägga och värdera ekosystemtjänster. Kartläggning av eko- systemtjänster i landskapetkan utgöra stöd för beslutsfattare i näringslivet, kommuner och myndigheter. InVEST utgår från del- tagarprocesser och genom scenarieanalyser ser man effekter av olika handlingsalternativ.17 TEEB:s vägledning är den som tar det bredaste greppet på såväl biologisk mångfald som ekosystemtjänster, och som bäst anknyter till Konventionen om biologisk mångfald med dess ekosystem- ansats och Aichi-målen. Vi har därför tagit deras manualer som utgångspunkt för våra överväganden. 1.3Nationell och regional kunskapsutveckling Svenska företrädare har aktivt bidragit till det internationella genomslaget för ekosystemtjänstbegreppet, dels genom medverkan i de vetenskapliga processerna, dels genom politiskt arbete. Det svenska ordförandeskapet i EU 2009 gav en stor möjlighet att påverka diskussionerna inför och att verka för etableringen av IPBES. Svenska experter har även initierat och deltagit i regionala samarbeten om ekosystemtjänstbedömningar, bl.a. BalticSTERN-samarbetet om ekosystemtjänster i (se Box 1.2) och ett projekt under om en sammanställning om ekosystemens ekonomiska betydelse i de nordiska länderna (TEEB Nordic).18 BalticSTERN uppskattade den ekonomiska nyttan med att genomföra den överenskomna aktionsplanen Baltic Sea Action Plan (BSAP) (se Box 1.2). Ett huvudresultat var att betalningsviljan hos medborgare i länderna runt uppskattades till , vilket tydligt överstiger de uppskattade kostnaderna för att nå BSAP:s mål. 14World (2008). 15Stephenson (2012). 16http:// 17http:///InVEST.html 18Kettunen m.fl. (2012). Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget