sou · H1B39 · 2013-01-30 00:00:00 — Det är möjligt att ett instituts solvens felbedöms och att ställda säkerheter visar sig vara otillräckliga eller att ett institut blir insolvent efter det att stöd lämnats. Varken under krisen eller under den senaste finanskrisen gjorde några kreditförluster. Om något institut inte skulle kunna återbetala sitt lån från är institutet inte längre solvent. Om det är ett systemviktigt institut, ska ansvaret övergå till i egenskap av stödmyndighet.33 Utredningen bedömer att det finns ett behov av att avsätta 10 mdkr i eget kapital för att täcka kreditförluster till följd av s.k. nödkrediter, även om sådana förluster är osannolika. När det gäller generellt likviditetsstöd är sannolikheten för förluster mycket liten, men förlusterna potentiellt mycket stora. Detta bör inte hanteras genom att avsätta eget kapital på balansräkning, utan genom en rekapitaliseringsregel (se kapitel 9). 31Exklusive utlåning i svenska kronor som gjordes i uttalat penningpolitiskt syfte 2009–2010. 32Lån lämnades enligt samma säkerhetsstandard som i den löpande RIX-verksamheten, dvs. mot pant i statsobligationer och säkerställda obligationer. 33Enligt 1 kap. 2–3 §§ lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut får regeringen eller stödmyndigheten besluta om stöd som behövs för att motverka en risk för allvarlig störning i det finansiella systemet i . Utredningens bedömning: Mot bakgrund av de säkerheter som lämnas och krediternas kortvarighet finns det inget behov av att avsätta kapital för att täcka kreditrisker inom ramen för verksamhet med det centrala betalningssystem . Däremot kan det i princip finnas behov av att täcka operativa risker i och i andra delar av verksamheten. I praktiken är dock behovet i sammanhanget så litet att utredningen finner att ingen särskild avsättning behöver göras. använder normalt inte valutainterventioner i penningpolitiskt syfte. Sådana kan bli aktuella vid ett inträde i valutaunionen, eller om regeringen beslutar om övergång till ett annat växelkurssystem. Utredningen förutsätter att regering och riksdag vid en sådan övergång bedömer och anpassar kapital därefter. saknas det skäl att avsätta kapital för ändamålet. Den tidigare utredningen bedömde kreditrisker i det centrala betalningssystemet som tillhandahåller () och de operativa riskerna i övrigt som högst begränsade. avsattes för detta kapitalbehov. Förlustriskerna till följd av interventioner på valutamarknaderna bedömdes som begränsade. Sannolikheten för att inom överskådlig tid skulle övergå till någon form av fast växelkurs framstod som låg. Risken för förluster förväntades vara begränsade till de interventioner som kunde tänkas vara påkallade i samband med ett eventuellt eurointräde. Ett kapital om 5 mdkr bedömdes vara tillräckligt för att täcka denna risk. 8.5.2Kreditrisker i operativ verksamhet Kreditrisker i operativ verksamhet avser dels de krediter som lämnas inom ramen för RIX-systemet, dels de krediter som ges genom de repotransaktioner som utgör en del av genomförandet av penningpolitiken. RIX-systemet är av central betydelse för hela det finansiella systemet i och ger deltagarna (banker, clearinghus och andra aktörer) möjlighet till finansiella överföringar på ett sätt som inte medför likviditets- eller kreditrisker. I stort sett samtliga betalningar i svenska kronor hanteras i någon form i . Sex dagars omsättning i motsvarar ungefär BNP. För att minska risken för att överföringar i inte kan utföras, tillför likviditet genom att ge kredit mot säkerhet. Säkerheterna utgörs främst av svenska och utländska värdepapper, men kan även vara i utländsk valuta. I SOU 2007:51 bedömdes de kreditrisker som uppkommer i RIX-systemet vara försumbara. Skälen var främst att värdepapperen är av hög kvalitet och att en daglig marknadsvärdering sker, vilket ger möjlighet att kräva in ytterligare säkerheter från berörda parter. Utredningen delar bedömningen som gjordes i SOU 2007:51. Dessutom visade utvecklingen under finanskrisen att risken för kreditförluster inom ramen för är mycket begränsad. Under krisen vidgade ramen dels för vilka säkerheter som godtogs i utbyte mot likviditet, dels kretsen av motparter som hade tillgång till likviditet i systemet.34 Sammantaget bedöms varken kreditrisken i RIX-systemet eller kreditrisker i repotransaktioner motivera någon särskild avsättning av kapital. I definieras operativ risk som risken för förluster till följd av icke ändamålsenliga eller misslyckade interna processer, mänskliga fel, felaktiga system eller externa händelser. I definitionen ingår även legal risk.35 Regelverket ger svenska finansi- 34 Värdepapper som accepteras ska vara utfärdade av stat, centralbank, kommun eller annat offentligt organ eller företag som har en tillfredsställande kreditvärdighet. Den stat där emittenten har sin hemvist ska vara godkänd av . Värdepapperet ska även vara emitterat i en valuta som är godkänd av . PM Principer för regler för säkerheter för krediter enligt Villkor för och penningpolitiska instrument, Dnr 2011-399-KAP. 35 är i denna del genomförd i svensk rätt genom 1 kap. 3 § 16 lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. ella företag tre alternativa metoder för att beräkna kapitalkravet för operativ risk.36 I SOU 2007:51 konstaterades att det var svårt att på ett meningsfullt sätt kvantifiera den operativa risken för . Man valde därför att utgå från den s.k. basmetoden och basera beräkningen på nettointäkter före avdrag för personalkostnader m.m.37 nettointäkter har varierat mellan 1,2–15,0 mdkr –2011, med ett genomsnitt på 7,6 mdkr. Om samma metod tillämpas som i SOU 2007:51 blir kapitalbehovet 1,1 mdkr. Utredningen bedömer dock att de operativa riskerna är så små att inget kapital behöver avsättas för att täcka operativa risker. 8.5.4Interventioner på valutamarknaden inom ramen för valutapolitiken har möjlighet att intervenera på valutamarknaden – att köpa eller sälja kronor – i valutapolitiskt syfte, t.ex. för att uppnå en viss valutakurs eller att hålla kursen på en viss nivå. I SOU 2007:51 ansågs den förlustrisk som behövde beaktas i sammanhanget vara risken för att göra förluster vid ett försvar av en eventuell framtida fast växelkurs. Utredningen påpekade att sannolikheten för att inom överskådlig tid skulle övergå till fast växelkurs, annat än i samband med ett eurointräde, framstod som låg. Risken för förluster begränsades därför till de interventioner som kunde tänkas uppstå i samband med ett eventuellt eurointräde. användes som exempel av den utredningen och ett buffertkapital om 5 mdkr ansågs tillräckligt för att täcka denna risk. Utredningen anser att ett beslut om att inträda i valutaunionen skulle väsentligt förändra förutsättningarna för verksamhet. penningpolitiska uppgift blir i praktiken att hålla en viss växelkurs – med små tillåtna avvikelser – mellan kronan och euron och mellan beslutet och den slutliga övergången till euro. Utredningen förutsätter att i samband med ett beslut om inträde även gör en bedömning av Riks- 36Lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar samt föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2007:1) om kapitaltäckning och stora exponeringar. 37Basmetoden gäller som grundregel alla företag, som inte anmält/ansökt om att använda någon av de andra metoderna. Som mått för företagsrisk används rörelseintäkterna: Kapitalkravet uppgår till av dessa intäkter. bankens kapitalbehov och eventuellt anpassar kapital. Något behov av att avsätta kapital på balansräkning för att täcka förluster av valutapolitiska interventioner finns därför inte. Det finns heller ingen anledning att nu göra en avsättning för det fall regeringen skulle besluta om en övergång till någon form av fast växelkurs. Utredningens bedömning och förslag: Det finns goda skäl för att eliminera valutarisken i . Utredningen delar därmed den slutsats som drogs i SOU 2007:51. Den metod som föreslås för att eliminera valutarisken innebär att flyttar över risken till staten genom att återkommande sälja valutareserven på termin till . Om utfallet avräknas mot en skuld i utländsk valuta som i utgångsläget har skaffat sig till behöver ingen leverans av valuta ske mellan parterna. Alternativt kan en löpande avräkning ske. Metoden bedöms minska behov av kapital utan att påverka dess förmåga att uppfylla lagstadgade mål eller utföra sina uppdrag. Metoden har statsfinansiella fördelar genom att den centraliserar statens hantering av valutarisker i och därigenom ger en effektivare kapitalförvaltning. För del innebär valutasäkringen minst en halvering av den totala risken i tillgångsförvaltningen, med bibehållen avkastning. Vinsten kan för del uttryckas som att inte behöver bindas för att täcka valutarisken (vid ett kostnadsfritt kapital på ). bör säkra valutarisken i valutareserven genom att träffa en överenskommelse med . Myndigheterna bör närmare fastställa formerna för samarbetet. Utredningen har som huvuduppgift att utreda storleken på och sammansättningen av balansräkning – i synnerhet vad gäller eget kapital och valutareserven. I sammanhanget blir det vik- tigt att reda ut hur den dominerande risken i tillgångsförvaltningen, valutarisken, ska hanteras. Som framgår av avsnitt 8.3 ger valutareserven upphov till stora finansiella risker och därmed ett behov av att avsätta ett betydande kapital i balansräkning. Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till förslagen i SOU 2007:51 beträffande bl.a. hanteringen av valutarisken. Den tidigare utredningen föreslog att valutarisken skulle neutraliseras, men tog inte ställning till hur detta borde ske. 8.6.2Riksbankens förslag till hantering av valutarisken har i promemoria, som överlämnats till utredningen, beskrivit en metod för att eliminera valutarisken (bilaga 3). Metoden innebär att ingår terminskontrakt med som motpart, varvid valutarisk överförs till . Detta kan, som framgår av bilagan, göras utan att det påverkar förmåga att uppfylla lagstadgade mål eller utföra sina uppdrag. Metoden beskrivs kortfattat i det följande. valutaexponering uppkommer genom att den håller en valutareserv (tillgångar i utländsk valuta) som finansieras av dess egna kapital samt utestående sedlar och mynt i kronor. Om kronan stiger i värde mot utländsk valuta, faller värdet på valutareserven uttryckt i kronor. Det minskade värdet av valutareserven balanseras mot det egna kapitalet, som alltså minskar.38 På motsvarande sätt innebär ett fall i kronans värde att valutareservens värde ökar uttryckt i kronor. Värdeökningen resulterar i en ökning av det egna kapitalet. Om utökar valutareserven genom upplåning av utländsk valuta, som fallet är , uppstår ingen valutaexponering. Det gäller inte fullt ut om den utökade valutareserven och skulden inte har samma valutasammansättning och löptid, men risken är marginell och påverkbar. I promemoria presenteras en lösning som innebär att säljer den icke upplånade valutareserven till på termin, dvs. till ett i förväg bestämt pris vid en viss framtida tidpunkt. Låt oss anta att kommer överens med om att sälja 10 mdr euro till priset av 38 Med nuvarande redovisningsprinciper bokförs effekterna av orealiserade valutakursförändringar på värderegleringskonton på balansräkningen. Medlen på värderegleringskontona är att betrakta som eget kapital. vet därmed att dess valutareserv kommer att vara värd 90 mdkr , oavsett om kronan stiger eller sjunker i värde mot euron. tar på sig valutarisken. Om kronan har stigit i värde, t.ex. till per euro, förlorar 10 mdkr. Den skulle nämligen i så fall kunnat köpa 10 mdr euro för 80 mdkr för terminskontraktets förfall. Om kronan har sjunkit i värde, t.ex. till per euro, gör i stället en vinst på 10 mdkr. Vid en vanlig terminsaffär ska valutan levereras till köparen och till överenskommet pris. I promemoria föreslås i stället att ingen leverans sker, utan att förlust eller vinst på terminsaffären avräknas mot en skuld som i utgångsläget har till i utländsk valuta. Om gör en förlust, minskas skuld i motsvarande mån, och om gör en vinst, ökas skuld till . För del innebär detta att en värdeökning av valutareserven till följd av att kronan försvagats exakt motsvaras av en ökad skuld till , och vice versa. Den föreslagna metoden för valutasäkring förutsätter att har en skuld till , men detta är inte nödvändigt. Alternativt kan och reglera utfallet av terminsavtalet genom daglig avräkning och kontant betalning.39 Den föreslagna metoden innebär att varken valutareservens storlek eller storleken på det egna kapitalet påverkas av förändringar i valutakurser. Inte heller påverkas möjligheter att använda valutareserven, exempelvis för likviditetsstöd. redovisar i sin promemoria rekonstruerade resultat- och balansräkningar –2010 baserade på valutasäkring enligt den föreslagna metoden. Den tenderar både att ge ett jämnare redovisat resultat och ett jämnare resultat när även förändringar i 39 Anledningen till att skulden måste regleras eller att måste ha en nettoskuld till är att inte får ha en nettofordran på . Det skulle kunna bedömas som förbjuden monetär finansiering enligt art. 123 EUF-fördraget. värderegleringskonton på balansräkningen inkluderas. Den riskjusterade redovisade avkastningen mer än fördubblas genom valutasäkringen. Ett alternativt sätt att beräkna vinsterna för av valutasäkring har redovisats av vice riksbankschef grundas på standardmodellen i portföljvalsteori och på data för för perioden –. visar att en valutasäkring kan minska risken i tillgångsförvaltningen till mindre än hälften med bibehållen avkastning. Om skulle minska risken lika mycket genom att ändra sammansättningen av tillgångarna (öka innehavet av svenska statsskuldväxlar på bekostnad av tillgångar i utländsk valuta), skulle den förväntade avkastningen minska med 1,1 mdkr med en valutareserv på 75 mdkr, dvs. mer än den årliga kostnaden för verksamhet. Om valutareserven i utgångsläget är 125 mdkr skulle den förväntade avkastningen minska med 1,9 mdkr. Detta är ett sätt att uttrycka kostnaden för att inte valutasäkra valutareserven. Alternativt kan kostnaden uttryckas som kostnaden för att hålla kapital i för att täcka valutarisken. hade 180 mdkr som inte var valutasäkrade. Då beräknades det finnas en risk på för att skulle göra en förlust på den osäkrade valutareserven som var större än 78 mdkr. Med valutasäkring skulle förlusten bli 39 mdkr. Skillnaden mellan 78 och 39 mdkr (39 mdkr) är det extra kapital som är bundet i p.g.a. valutarisken. Med utredningens förslag om ett kostnadsfritt kapital i utgångsläget på 125 mdkr och en motsvarande icke upplånad valutareserv, är det extra kapital som binds i i frånvaro av valutasäkring 27 mdkr. Fullständig valutasäkring kan medföra problem för möjligheter att bedriva penningpolitik genom interventioner på valutamarknaden. Sådana interventioner medför en valutaexponering. Valutasäkringen bör därför utformas på ett sådant sätt att den medger valutaintervention. Det bör tilläggas att mycket sällan använder sig av valutainterventioner. Såvitt känt inträffade det senast . 40 , Utmaningar för – penningpolitik, finansiell stabilitet och kapitalförvaltning, , , se även Ett alternativ till den föreslagna metoden är att eliminerar valutarisken med hjälp av standardiserade terminskontrakt, s.k. FX-swappar, i valutamarknaden. måste då leverera den utländska valutan när terminskontraktet förfaller. Om detta inte är önskvärt måste man i samband med förfallet köpa tillbaka valutan till rådande avistapris.41 framför skäl mot en sådan lösning. Ett skäl är att skulle bli en stor aktör på valutamarknaden och påverka kronans värde, vilket kan få penningpolitiska effekter. Ett annat skäl är att man vill undvika risken att inte kunna köpa tillbaka den valuta man enligt terminskontraktet måste leverera. Ett tredje skäl är att motparter sannolikt skulle bli svenska banker. vill undvika att göra sig beroende av bankerna på detta sätt. Utredningen delar bedömning att valutasäkring med standardiserade terminskontrakt har klara nackdelar, dels på grund av de skäl som anger, dels på grund av att terminsmarknaden kan störas och bidra till marknadsvolatilitet i tider av finansiell stress.42 Effekter för statens del använder olika derivatinstrument i sin statsskuldsförvaltning. har uppgiften att valutasäkra statliga myndigheters betalningar i utländsk valuta genom att ikläda sig valutarisken.43 Skälet till att har denna roll är att det finns klara stordriftsfördelar med en central valutahantering, inklusive riskhantering, i staten. Att fondera kapital medför i regel en kostnad. Genom att valutarisken läggs på , behövs ingen kapitalbuffert för att täcka risken. Valutasäkringen höjer dessutom den riskjusterade 41 FX-swap: Ett swap-avtal är en överenskommelse om att köpa en valuta t.ex. och sälja tillbaka samma valuta . En swap består således av två transaktioner: en avista- och en termintransaktion. En FX-swap har normalt en löptid upp till . 42IMF: FX-swaps: Implications for Financial and Economic Stability, WP/10/55. 43Förhållandena regleras i förordningen (2006:1097) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning. Sammantaget ökar därför effektiviteten i statens kapitalförvaltning. För statens del tillkommer ytterligare en vinst i den mån som staten har en nettoskuld i utländsk valuta. Upplåning i utländsk valuta för att finansiera utgifter i kronor medför en valutarisk. Om kronan försvagas, stiger skulden uttryckt i kronor, och om kronan förstärks, sjunker skulden. Den valutarisk som tar över från går åt motsatt håll. Om kronan försvagas, ökar fordran på , och tvärtom om kronan förstärks. Skulle statens upplåning i utländsk valuta vara lika stor som valutareserv och ha samma valutasammansättning, elimineras dess valutarisk helt. Det beror på att staten som helhet, dvs. och , har en ungefär lika stor skuld i utländsk valuta som den har en fordran i utländsk valuta (i form av valutareserv).44 bedömer, se bilaga 4, att terminssäkring av valutareserv via är en för staten som helhet ändamålsenlig åtgärd. Den exakta lösningen kan diskuteras men det finns redovisningsmässiga fördelar med att kontantavräkna terminerna. Staten skulle därmed få en tydligare redovisning av anslaget räntor på statsskulden och en tydligare matchning av valutarisk och statens egen skuld i utländsk valuta. Skäl talar för att valutarisken i elimineras. Utredningen delar därmed den slutsats som SOU 2007:51 drog härvidlag. Den metod som föreslås för att eliminera valutarisken innebär att flyttar risken till . Metoden bedöms minska behov av kapital, utan att påverka dess förmåga att uppfylla lagstadgade mål eller utföra sina uppdrag. Den har dessutom statsfinansiella fördelar genom att den ger en effektivare kapitalförvaltning. bör säkra de valutarisker som finns i valutareserven. Mot bakgrund av de underlag som lämnats in från och (se bilaga 3 och 4) är det lämpligt att valutasäkrar valutareserven genom att träffa en överens- 44 var exponerade valutareserv 189 mdkr och valutaskuld 168 mdkr (borträknat dess vidareutlåning till ). Källa: , statsskuld, och hemsida. Myndigheterna bör närmare fastställa formerna för samarbetet. Valutasäkringen bör utformas på ett sådant sätt att den fortsatt ger möjligheter till valutaintervention från sida. 8.7Sammanställning av kapital- och valutabehov Detta kapitel söker uppskatta storleken på det kapital som behövs på balansräkning för att täcka dess kostnader, det egna kapital som krävs för att täcka förlustrisker samt den valutareserv som krävs för att ska kunna ge likviditetstöd i utländsk valuta i tillräcklig omfattning. Uppskattningarna i de olika delarna summeras nedan. Med 200 mdkr i kostnadsfritt och upplånat kapital kan välja att hålla en valutareserv av högst samma storlek. Av det kostnadsfria kapitalet bör minst 30 mdkr bestå av eget kapital. Om det totala avkastande kapitalet till följd av minskad kontantanvändning sjunker under 75 mdkr, ges rätt att kvarhålla vinstmedel för att täcka skillnaden, se kapitel 9. I genomsnitt har sedelmängden uppgått till ca 95 mdkr. Eftersom det egna kapitalet bör uppgå till minst 30 mdkr, kommer det totala kostnadsfria kapitalet i form av bokfört eget kapital och utestående sedlar och mynt att i utgångsläget vara 125 mdkr. Baserat på årsredovisningen , men med sedelmängden nivå, kommer balansräkning enligt förslaget se ut som i tabell 8.6. Not 1: Sedelmängden är ungefär genomsnittlig volym . Not 2: Eget kapital består av grundfond, kapitalsäkringsfond, resultatutjämningskonto och värderegleringskonton. Utredningens förslag innebär att eget kapital och balansräkningens omslutning blir mindre till följd av att det egna kapitalet reduceras och IMF-posterna sätts i en egen balansräkning. Konsekvenserna behandlas mera i detalj i kapitel 10. Det bör tilläggas att balansräkningen ovan är förenklad. Exempelvis hade inlåning från banksystemet om 17 mdkr och andra poster på skuldsidan om 5 mdkr (se tabell 3.1), vilket gör att även tillgångssidan ökar med detta belopp. Dessutom har anläggningstillgångar som är värderade till ca 1 mdkr. Utredningens förslag: Vinstdispositionsreglerna ska vara lagfästa. Grunden för vinstutdelning ska vara årets redovisade resultat, inklusive realiserade vinster och förluster på tillgångar. Vinsten ska delas ut till staten efter avsättning för värdesäkring av det kostnadsfria kapitalet respektive eget kapital samt för att täcka tidigare års underskott eller förluster. kostnadsfria kapital och eget kapital bör värdesäkras genom att omräknas med KPI. Om det kostnadsfria kapitalet genom underskott och förluster understiger den målsatta nivån med mer än omräknat med KPI, eller om eget kapital understiger 20 miljarder omräknat med KPI, ska tillförsäkras ett kapitaltillskott så att kapitalet återställs senast under följande räkenskapsår. Vid mindre underskott och förluster ska kapitalet återställas genom att följande års vinster kvarhålls och inte delas ut till staten. I kapitel 8 bedömdes att behöver ett kostnadsfritt kapital – bestående av utestående sedlar och mynt samt eget kapital – om 75 mdkr för att med betryggande marginal kunna täcka sina kostnader . Det bedömdes vidare att behöver ett eget kapital om 30 mdkr för att kunna täcka underskott och eventuella förluster. Dessutom bedömdes att bör ha ett upplånat kapital så att dess sammanlagda kapital kan uppgå till 200 mdkr, för att banken med betryggande marginal ska kunna lämna erforderligt likviditetsstöd i utländsk valuta. Olika omständigheter kan leda till att kostnadsfria kapital kan komma att understiga 75 mdkr och att dess eget kapital kan komma att understiga 30 mdkr. Vinstdispositionsreglerna bör därför utformas så att kostnadsfria kapital och dess eget kapital hålls på önskvärd nivå. Detta innebär att överskott delas ut till staten när kostnadsfritt och eget kapital har önskvärd nivå och att överskott i erforderlig utsträckning förs över till eget kapital när så inte är fallet. kostnadsfria kapital ska vara tillräckligt för att täcka kostnaderna för verksamhet . Givet en fortlöpande ökning av den allmänna pris- och kostnadsnivån skulle kapital sjunka i reala termer om ingen uppräkning av kapitalet sker för att kompensera för inflationen. Om skulle bedriva verksamheten på precis samma sätt – med samma uppgifter, samma omfattning på och sammansättning av personalen och samma resursanvändning i övrigt – skulle dess kostnader sannolikt öka med mer än inflationen mätt med KPI. Det beror på att verksamhet är personalintensiv och på att lönerna kan förväntas öka realt , dvs. i samma takt som BNP. Nominellt kan således lönerna komma att öka . Givet att bankens kostnadsfria kapital räknas upp med inflationen, skulle avkastningen vara otillräcklig för att täcka kostnaderna. Det skulle tvinga att till slut skära ned på resursanvändningen, t.ex. genom att minska personalen, och/eller till att öka produktiviteten. Detta skulle inte vara unikt för .