sou · H1B380 · 2013-12-05 00:00:00 — Enligt utredningen bör därför utebliven eller ofullständig anmälan till registret inte hindra att uppgiftskravet leder till insamling av uppgifter från företagen. Värt att notera är vad utredningen tidigare anfört om myndig- heternas allmänna skyldighet att minska och förenkla företagens uppgiftskrav. I sammanhanget bör även nämnas den roll har i att granska nya eller ändrade lagar, förordningar eller myndig- hetsföreskrifter i syfte att begränsa företagens administrativa kost- nader. Frågan är om ska ha rätt att besluta att en myndighet ska upphöra med att avkräva företag uppgifter när en annan myndighet redan samlar in samma uppgift. förslag även om det är generellt utformat tar i första hand sikte på uppgifter i s.k. publicitetsregister samt andra uppgifter som i andra fall kan finnas enkelt tillgängliga för en viss myndighet. Det fram- står med andra ord som om avsikten har varit att samordna inhäm- tandet av grundläggande uppgifter från företagen. Genom inrättandet av Servicetjänsten kommer de grundläggande uppgifterna aviseras myndigheterna. Därigenom kommer en stor del av de uppgifter som måste lämnas att samordnas vilket medför att detta uppgiftslämnande avlastas företagen. Det tänkta be- hovet för samordningmyndigheten att kunna besluta om samordning försvinner därmed. 2 Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Allmänt om registret över uppgiftskrav och listor över uppgiftskrav Vår bedömning: Att göra-listor som anpassas till det enskilda företaget skulle ge företagen betydligt bättre överblick över vilka uppgiftskrav som företaget ska fullgöra. Även myndigheterna skulle dra nytta av Att göra listor om företagen i större utsträck- ning fullgör sina uppgiftskrav i rätt tid. För att kunna skapa Att göra listor måste det fortsättningsvis kartläggas om myndigheterna har kunskap om vilka företag som ska fullgöra ett visst uppgiftskrav så att det går att skapa rättvisande listor för ett enskilt företag. Servicetjänsten kommer att skapa generella uppgiftskravslistor som presenterar vilka uppgiftskrav som är aktuella för just ett visst in- loggat företag med anknytande länkar till eventuella e-tjänster där kraven kan fullgöras. Listorna bygger på den information som finns i kopplat till den verksamt företaget bedriver dels så som angivet i den SNI-kod som är registrerad i det allmänna företagsregistret, dels med avseende på associationsrättslig form. Uppgiftskravslistorna kan innehålla allt från att företaget är skyldigt att deklarera till möjligheten att ansöka om stöd eller likande. Ett sätt att förfina de generella uppgiftskravslistorna är att skapa något vi valt att kalla Att göra listor. På en sådan lista ska det bara förekomma krav som företaget ska fullgöra. Varje enskilt företag ska kunna få överblick över vilka uppgiftskrav som företaget är skyldigt att uppfylla, men som ännu inte uppfyllts exempelvis att ett aktie- bolag är skyldighet att lämna in årsredovisning till senast ett visst datum. De uppgiftskrav som kvarstår på den ursprungliga uppgiftskravs- listan när en särskild Att göra lista skapas är krav som visserligen är av intresse för företaget men som exempelvis aktualiseras först när företaget vill ansöka om något eller ska anmäla någon händelse till en myndighet. I prototypen har vi valt att kalla denna mer generella lista Ansök/Anmäl. Eftersom denna lista kommer att innehålla samtliga uppgiftskrav som kan aktualiseras för ett företag i en viss bransch kommer förteckningen att vara betydligt mer innehållsrik än Att göra listan. För att kunna skapa ett meningsfulla Att göra listor måste det med rimlig säkerhet vara möjligt att dels ange vilka uppgiftskrav Allmänt om registret över uppgiftskrav och listor över uppgiftskrav som ett företag ska fullgöra så att det går att generera en lista dels, ta bort fullgjorda uppgiftskrav från listan. Ett enkelt sätt att skapa Att göra listor i Servicetjänsten är att enbart utgå från uppgifter som finns i registret över uppgiftskrav. Listan över aktuella uppgiftskrav skulle då innehålla de uppgiftskrav som ska uppfyllas inom (exempelvis ). Det är genom en sådan ansats möjligt att skapa rela- tivt kompletta Att göra listor. Nackdelen är att listorna inte kom- mer att utgå från det faktiska företaget utan i stället alltid tar sin utgångspunkt från ett teoretiskt företag. Vissa typer av uppgiftskrav som att ett företag blivit utvalt och ska lämna uppgifter till den officiella statistiken är inte möjligt att visa med någon exakthet. Det är vidare inte möjligt att bara med uppgifterna från registret över uppgiftskrav ta bort de uppgiftskrav som företaget fullgjort från Att göra listan. Listan kommer därför inte att vara anpassad till det enskilda inloggade företaget. Ett sätt att lösa det kan vara att låta användaren själv släcka poster i Att göra listan. Av kartläggningen framgår att myndigheterna är initierande part i 164 uppgiftskrav som utgör nästan en fjärdedel av antalet ärenden Det finns borde därför finnas ett stort antal uppgiftskrav där myn- digheterna vet att just detta krav bör fullgöras av ett specifikt före- tag till ett bestämt datum. Kartläggningen belyser dock inte i hur stor del av uppgiftskraven där myndigheterna har en sådan. Om man i det fortsatta arbetet med kartlägger om myndigheterna för varje uppgiftskrav kan säga att ett visst företag har att fullgöra ett visst krav eller inte öppnar sig helt andra möjligheter att skapa Att göra listor. Varje myndighet skulle exempelvis kunna tillhandahålla en bas- tjänst för att leverera en lista på aktuella, inte uppfyllda, uppgifts- krav för ett visst företag. Bastjänsten skulle endast vara tillgänglig för . När ett företag loggar in på Service- tjänsten skulle denna tjänst sända parallella förfrågningar till samt- liga myndigheters bastjänster och sedan sammanställa svaren till en lista över aktuella uppgiftskrav. En Att göra lista som skapas på detta sätt är alltid aktuell och anpassad till det enskilda företaget. De tekniska nackdelarna med detta alternativ är främst att det ställer höga krav på tillgängligheten hos samtliga myndigheter. Den fullständiga sammanställningen kan inte visas innan svar från samt- liga myndigheter erhållits. Om någon myndighets tjänst vid ett visst tillfälle inte är åtkomlig blir listan över aktuella uppgiftskrav inte fullständig. Allmänt om registret över uppgiftskrav och listor över uppgiftskrav Det finns dock andra tekniska lösningar som inte ställer samma krav på tillgänglighet hos myndigheterna. Man kan eventuellt över- väga om det inte vore enklare för visa myndigheter att vid bestämda tillfällen exempelvis lämna över de uppgifter som krävs för att skapa Att göra listor till . En sådan lösning är visserligen mindre komplicerad att genom- föra rent tekniskt men den har den nackdelen att Att göra listan inte kan hållas helt aktuell något som är en förutsättning för att servicen i form av Att göra listan ska vara meningsfull. Före- tagsdatamyndigheten skulle också tvingas att hålla uppgifterna i ett eget register (inlämningsregister). Är uppdateringsintervallet för glest kan det vidare vara nödvändigt att får upp- gifter om samtliga företag inte bara de företag som regelbundet an- vänder servicetjänsten. Värdet av tjänsten för nytillkomna företag skulle minska avsevärt om företaget måste vänta efter första inloggningen innan en relevant Att göra lista kan presenteras. Det finns även vissa juridiska hinder att övervinna vid innan Att göra listor kan skapas. En stor del av företagens uppgiftslämnande omfattas i något led av handläggningsprocessen av sekretess. Exemp- let ovan om ett företags skyldighet att lämna uppgifter till officiella statistiken visar på detta. Uppgiften att ett företag har blivit utvalt att lämna uppgifter omfattas av statistiksekretessen som är absolut. Detsamma gäller uppgiften att företaget fullgjort kravet att lämna statistikuppgifterna. Av 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) fram- går dock att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Det är inte nödvändigt att bestämmelsen om myndighets uppgiftsskyl- dighet till annan myndighet har avfattats med tanke på att uppgifter- na kan vara hemliga. Däremot krävs för att bestämmelsen ska beaktas att den uppfyller vissa krav på konkretion. Den kan a) ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, b) gälla en viss myndig- hets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller c) avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information. Det är således möjligt att i den förordning som kommer reglera Upp- giftskravsregistret och servicetjänsten föreskriva att myndigheterna ska lämna uppgifter om vilka företag som ska fullgöra ett specifikt uppgiftskrav till . För att på ett tillräckligt konkret sätt ange vilka myndigheter och uppgiftskrav som är aktuella bör dessa anges direkt i förordningen. saknas överblick över vilka uppgiftskrav och myn- Allmänt om registret över uppgiftskrav och listor över uppgiftskrav digheter som kan komma i fråga. Detta kan avgöras först efter att arbetet med att skapa ett Uppgiftskravsregister påbörjats. Utredningen har dock svårt att bortse från att anpassade Att göra listor skulle ge företagen betydligt bättre överblick över vilka uppgiftskrav som ska fullgöras och när. Även myndigheterna skulle dra nytta av Att göra listor om företagen i större utsträckning full- gör sina uppgiftskrav i rätt tid. Utredningens övergripande uppdrag är att presentera förslag som innebär att uppgifter som lämnas från företagen till statliga myndig- heter som regel endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe I uppdraget ingår att skapa ett system där uppgifter kan användas av flera myndigheter och leda till ett informationsutbyte mellan myn- digheterna. Utifrån de överväganden som presenterats kan man beskriva utredningens målbild som följer. 9.1En samordningsorganisation och en För att uppnå det mål som satts upp i direktiven föreslår utredning- en att det etableras en ny samordningsmyndighet som ska ha ett över- gripande och löpande ansvar för att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande. Arbetsnamnet på denna myndighet är Företags- datamyndigheten. Myndigheten ska verka för att få de statliga myn- digheterna att använda de uppgifter som företagen lämnat eller lämnar till de statliga myndigheterna på ett effektivare sätt. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla vikten av att den aktuella målbilden inte låter sig realiseras på en gång utan fordrar ett långsiktigt för- valtningsarbete. Delar av den sammanlagda infrastrukturen som Företagsdata- myndigheten ska ansvara för kan övervägas om de inte lämpligen kan utföras av andra, existerande myndigheter inom ramen för en större samordningsorganisation. 9.2Ett register över uppgiftskrav Den nya myndigheten ska ansvara för ett register över uppgiftskrav som ska innehålla referensinformation om samtliga uppgiftskrav som riktar sig mot företagen. Med referensinformation förstås här att re- gistret inte kommer att innehålla några företagsspecifika uppgifter. Registret över uppgiftskrav är ett nödvändigt verktyg för att kunna minska och förenkla företagens uppgiftslämnande. Det är angeläget att registret blir så tillförlitligt som möjligt eftersom mycket av det fortsatta förbättringsarbetet för företagen som utredningen föreslår att ska bedriva tar sin utgångspunkt i just detta register. För att skapa en väg in föreslår utredningen vidare att det skapas en ny e-tjänst som erbjuder en samlad ingång för företagen. Ingången slussar företaget vidare till relevant myndighets e-tjänst där ärendet i fråga hanteras. Det blir enklare för företagen när kontakterna kan tas via samma elektroniska plats, t.ex. med användande av en e- legitimation (en enda inloggning) samt gränssnitt och hanterings- mönster som företaget känner igen. För att nå målbilden om ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen föreslår ut- redningen att myndigheterna åtminstone ska vara skyldiga att ansluta sina e-tjänster till Servicetjänsten. Ansatsen bygger vidare på att företaget efter inloggning kommer att mötas av uppgiftskravslistor som presenterar vilka uppgiftskrav som är aktuella för just det företaget med anknytande länkar till eventuella e-tjänster där kraven kan fullgöras. Listorna bygger på den information som finns i uppgiftskravsregistret kopplat till den verksamt företaget bedriver dels så som angivet i den SNI-kod som är registrerad i det allmänna företagsregistret, dels med avseende på associationsrättslig form. När systemet är fullt utbyggt bör använd- aren även ha möjlighet att utifrån egna önskemål anpassa vilka upp- giftskrav som ska visas. Om användaren t.ex. inte är intresserad av att se uppgiftskrav på skatteområdet – t.ex. om användaren har över- låtit till en redovisningsbyrå att sköta kontakterna med – ska han eller hon kunna välja att inte få dessa krav visade i Service- tjänsten. När användaren fullgjort en uppgiftsskyldighet ska den kunna släckas ned i uppgiftskravslistan. Uppgiftskravslistorna innebär att det enskilda företaget inte över- sköljs av onödig information och direkt erbjuds fullgöra samtliga i uppgiftskravsregistret registrerade krav. Avsikten med Servicetjänst- en är med andra ord att erbjuda relevant information utifrån den verksamhet som företaget bedriver. Här ska nämnas att det även ska vara möjligt att ta del av och söka i i sin hel- het på webbplats utan att behöva logga in. När Servicetjänsten är fullt utbyggd ska det även vara möjligt att visa en specificerad uppgiftskravslista – Att göra lista – som visar de uppgiftskrav som de olika myndigheterna anser att det inloggade företaget ska fullgöra. Listan skapas helt utifrån det enskilda före- tagets faktiska verksamhet så som de enskilda myndigheterna känner till den. 9.3.2Användning av det allmänna företagsregistret Utredningen har konstaterat att grundläggande uppgifter om kontakt- uppgifter m.m. efterfrågas i princip vid varje uppgiftslämnande ett företag har att fullgöra. samlas identi- fikations- och kontaktuppgifter samt vissa andra uppgifter om före- tagen i det allmänna företagsregistret. Registret syftar till att dessa uppgifter ska samlas in en gång på ett ställe. Utredningen föreslår att uppgifterna i det allmänna företagsregistret används på ett effek- tivare sätt än . Vi är medvetna om att detta kan göra det nöd- vändigt att både komplettera och kvalitetssäkra befintligt register- innehåll, vilket vi finner motiverat med tanke på det övergripande syftet. När företag använder Servicetjänsten för att lämna uppgifter till myndigheter kommer mottagande myndighet från det allmänna före- tagsregistret direkt att erhålla uppdaterade grundläggande uppgifter om företaget. Genom Servicetjänsten får företaget enkelt åtkomst till och kontroll över uppgifterna i företagsregistret. Ändringar av uppgifter som företaget själv råder över kan ske direkt i registret så att dessa får genomslag ut till myndigheterna. När det gäller andra uppgifter om företagen än de grundläggande är det inte lika enkelt att identifiera uppgifter där det finns en samord- nings- eller återanvändningspotential i den storskaliga form som gäller för grundläggande uppgifter. Registret över uppgiftskrav är där- för en avgörande förutsättning för att både i nutid och framåt i tiden få en rättvisande bild av vilka uppgifter som krävs in av statliga myn- digheter från företagen och med detta som grund kunna bedöma vilken potential som finns att minska och förenkla uppgiftslämnan- det. Framöver kan det med andra ord bli aktuellt för den föreslagna samordningsmyndigheten att utöver de grundläggande uppgifterna ta sig an också branschspecifika och myndighetsspecifika uppgifter. Trots att det är en komplex miljö för informationsförsörjning som myndigheterna har att hantera går det med gemensamma ansatser att förenkla för företagen. Myndigheter kan exempelvis sinsemellan samordna uppgiftskraven på olika sätt så att företagen inte behöver ta fram samma uppgift två gånger. Ett annat uppenbart exempel kan vara att myndigheterna ut- byter information om företagen med varandra i stället för att varje gång fråga företaget som myndigheten behöver uppgifter. Det finns ett antal tänkbara modeller för återanvändning av information mellan myndigheter bland annat automatiserat beslutsfattande.1 Den nya ska vara drivande i arbetet med att minska och förenkla uppgiftslämnandet för företagen genom bland annat löpande kontakter med företagen löpande kontakter med myndigheter drivande av projekt som kan avse såväl administrativa som tek- niska rutiner m.m. etablering av ett för att åstadkomma minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen proaktivt juridiskt arbete i samband med digital verksamhets- utveckling.2 1Se vidare E-delegationens rapport och utlämnande på medium för automati- serad behandling – som har tagits fram av E-delegationens expertgrupp för juridiska frågor – en juridisk modell för on line-liknande utlämnanden. 2E-delegationen har exempelvis publicerat en Juridisk vägledning för verk- samhetsutveckling inom e-förvaltningen Vi föreslår att genomförandet delas upp i faser. Avsikten med in- delningen i olika faser är att genom en stegvis utveckling hålla kom- plexiteten tekniskt, juridiskt och organisatoriskt i införandet på en hanterlig nivå och därmed minska riskerna förknippade med själva införandet. En indelning där varje fas resulterar i ny funktionalitet som faktiskt görs tillgänglig för företagen gör det också möjligt för samordnings- organisationen att dra lärdom av och om lämpligt ändra inriktning och omfattning av nästföljande fas. Det tekniska genomförandet kan delas upp i faser enligt följ- ande. Införandet av Servicetjänsten kan inledningsvis, dvs. i fas ett hållas på en ganska enkel nivå utan någon koppling till det allmänna företagsregistret och följaktligen utan att grundläggande uppgifter överförs till anslutna e-tjänster. De uppgiftskravslistor som presen- teras i detta skedde bygger inte på uppgifter om enskilda företag utan skapas efter de branscher (SNI-koder) och företagsformer som före- tagaren själv får ange när vid inloggning i Servicetjänsten första gången. I fas två kan funktionaliteten i Servicetjänsten öka genom att kopplingen till det allmänna företagsregistret skapas. Servicetjänsten utvidgas då till att även visa dessa uppgifter för företagaren, och göra det möjligt att uppdatera åtminstone en delmängd av dem direkt i tjänsten. Servicetjänsten utvecklas vidare genom en påbörjan av arbetet med att tillhandahålla anslutna myndigheters e-tjänster, med grundläggande uppgifter om företaget. I de följande faserna kan den tekniska komplexiteten ökas ytter- ligare genom att för det enskilda företaget anpassade Att göra listor presenteras för det inloggade företaget. Listorna bygger på att an- slutna myndigheter meddelar Servicetjänsten vilka uppgiftskrav som företaget bör fullgöra. I takt med att den tekniska komplexiteten ökar kommer även de juridiska frågeställningarna att bli mer komplicerade. Inledningsvis i fas ett uppstår inga större juridiska problem eftersom det då inte sker någon koppling till det allmänna företagsregistret aviseringar av grundläggande uppgifter kommer först i senare faser. Det kan även övervägas om det inte är att föredra att endast ett mindre antal myndigheter inledningsvis deltar i arbetet – i kartlägg- ningsuppdraget har 14 myndigheter deltagit – för att Företagsdata- myndigheten ska kunna etablera arbetsformer osv. snävare krets än den samlade statliga förvaltningen. Antalet myn- digheter kan sedan utökas allteftersom arbetet fortskrider. 10En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande Utredningen har tagit fram en prototyp av en servicetjänst för minskat och förenklat uppgiftslämnande. Syftet med att bygga prototypen var främst att kunna: Testa hur olika lösningar fungerar tekniskt och juridiskt för att i ett tidigt skede i processen kunna upptäcka eventuella fallgropar Tydligt kunna demonstrera hur servicetjänsten kommer att se ut och fungera för såväl företag som myndigheter Ge en mer exakt uppskattning av kostnaden för att bygga en full- skalig servicetjänst Ge nödvändiga förutsättningar för utredningen att lämna ett för- slag som går att omsätta i drift utan ytterligare grundläggande utvecklingsarbete. I arbetet med att uppskatta investeringskostnaderna tog utredningen fram en lista på drygt tjugo användningsfall som ligger till grund för den funktionalitet som servicetjänsten bör ha (se bilaga 3). Drygt tio av dessa användningsfall, som bedömdes vara de mest centrala, implementerades i prototypen. Prototypen har sedan demonstrerats för och testats av utred- ningens expertgrupp och även i andra sammanhang. Erfarenheter därifrån har använts i den fortsatta utredningen. Ambitionen med prototypen har inte varit att göra en första version av servicetjänsten, utan enbart att utgöra underlag för utred- ningens arbete enligt ovan. När konstruktion av den riktiga service- tjänsten inleds är tanken inte att denna ska bygga vidare på proto- typens källkod, utan bara den kunskap som utvunnits ur arbetet med den. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande För att servicetjänsten ska kunna användas är ett första nödvändigt steg att den fysiska person som använder tjänsten identifierar sig och sin behörighet att agera för ett visst företag. Detta hanteras genom autentisering och auktorisation. Att autentisera någon betyder att säkerställa att personen är den han eller hon säger sig vara. Den självklara metoden för att autentisera en fysisk person är via e-legitimation. Såväl i prototypen som i en fullständig servicetjänst förutsätter i stort sett all funktionalitet att tjänsten har autentiserat användaren. I prototypen gjordes inte någon riktig e-legitimationsautentise- ring eftersom det bedömdes öka komplexiteten och svårigheten för målgruppen att testa systemet. Riktig e-legitimationsautentisering kräver exempelvis installation av programvara på den dator som an- vänds, vilket sällan är möjligt för en enskild användare i en myndighets En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande Vidare måste en användare, för att testa de olika rollerna i systemet, kunna autentisera sig som flera olika fiktiva fysiska per- soner, vilket inte heller är möjligt för en enskild användare att göra eftersom det kräver koordination med den tredje part som står för autentiseringen. Men framförallt skulle en riktig e-legitimations- autentisering inte ge något ytterligare utredningsunderlag. Autenti- sering av fysiska personer med e-legitimation får anses utgöra ett redan löst problem, som i sig inte har påverkan på systemet i övrigt. Prototypen använder därför ett enkelt namn/lösenordssystem för inloggning. Det gör det enkelt för den som ska testa systemet att logga in som någon av en handfull fiktiva personer. Dessa påhittade identiteter representerar olika tänkta roller, såsom den enskilda före- tagaren, revisorn med behörighet att agera för flera olika företag, eller myndighetstjänstemannen. Att auktorisera betyder att säkerställa att någon har rätt att agera. För det aktuella systemet handlar det om att kunna avgöra för vilket eller vilka juridiska personer (företag) som en given fysisk person har rätt att agera för. Att i en prototyp återskapa den komplexa rättsliga reglering kring firmatecknarskap, fullmakter m.m. som avgör vilken eller vilka fysiska personer som har rätt att exempelvis lämna in ett efterfrågat frågeformulär eller ansöka om en förmån ansågs inte möj- ligt eller lämpligt för en prototyp. Prototypen har därför ett inbyggt, mycket enkelt system för be- hörighet där varje fysisk påhittad person har fullständig behörighet att inom prototypen agera för ett eller flera företag, alternativt en eller flera myndigheter. Behörighetslistan är inbyggd i prototypen. I en fullständig servicetjänst måste auktorisering givetvis hanteras på ett mer fullständigt sätt.