sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — En rad över- väganden avgör om en agent ska skickas till eller verka i ett område eller om tekniska sensorer från för ändamålet lämplig plattform ska användas. De tekniska systemen medger automatik, snabbhet och massinhämtning. De anfäktas inte av tvivel. Människor å andra sidan kan göra flera iakttagelser av olika slag, även sådana som inte varit förutsedda.6 Den mänskliga insamlingen benämns ofta med akronymen HUMINT (av engelskans human intelligence). Människor som underrättelsekällor har avsatt spår av skräck, svek och lidande genom historien. Att använda människor för ett överordnat syfte har alltid varit komplicerat och upphör aldrig att vara det. Männi- skor som går underrättelsetjänsters ärenden vet ibland om det, men i många fall har tanken aldrig slagit dem in. De tillhör den stora anonyma skaran i den mänskliga insamlingens lägsta division.7 Här rör det sig uppenbarligen om personer som inte anlitats som agenter. De mänskliga underrättelsekällorna kan efter grad av tillgäng- lighet, behov av skydd, informationspotential och kvalitet beskrivas som en pyramid. I basen av pyramiden finns de oftast förekom- mande och minst komplicerade källorna. Det handlar om resenärer, journalister, lokalbefolkning, flyktingar m.fl. Högre upp i pyrami- den återfinns t.ex. politiska motståndsrörelser, exilgrupper eller exilregeringar. Många av dessa lämnar gärna information, men pålitligheten kan variera. I toppen av pyramiden finns de exklusiva källorna, avhoppare, spontanagenter, infiltratörer och informatörer. De har tillgång till specifik och med andra underrättelsemedel oåt- komlig information. De exklusiva källorna är de som kan ge mest, men som är svårast att komma åt och är förknippade med störst 6Agrell, Konsten att gissa rätt – Underrättelseverksamhetens grunder, 1998, s. 83. 7Agrell, a.a., s. 85 f. risker.8 Betydelsen av dessa exklusiva källor är mest framträdande i tidiga skeden av en beslutsprocess – bakomliggande målsättningar och bevekelsegrunder liksom interna motsättningar. En enda väl placerad källa kan ge mer av konkret underrättelsevärde än alla andra tillgängliga insamlingsmetoder tillsammans.9 är ett samlingsbegrepp för ett stort antal olika underrättelsekällor ur vilka skilda typer av information kan hämtas. Det gemensamma för dessa insamlingsmetoder är användningen av instrument för att förstärka eller ersätta de mänskliga sinnena.10 Exempel på teknisk insamling är: signals intelligence (SIGINT), i vilken också ingår kommunika- tionsspaning (COMINT) och elektronisk spaning (ELINT), dvs. olika former av inhämtning genom avlyssning av signaler, hacker/hacking intelligence (HACKINT), informationsinsam- ling genom intrång i datasystem, open source intelligence (OSINT), insamling från öppna källor, t.ex. internet, picture intelligence (PICINT), där information inhämtas genom bildupptagning. Information inhämtas inte bara från slutna, hemliga, källor utan också öppna sådana. Olika slag av öppna källor kan t.o.m. utgöra det centrala materialet för underrättelseanalysen. Med öppna källor avses i allmänhet böcker, tidningar, tidskrifter och vetenskapliga publikationer. Hit hör också elektroniskt tillgängliga uppgifter i databaser och på internet. Begreppet avser alltså information som finns tillgänglig utan att särskilda insamlingsmetoder behöver till- gripas.11 Underrättelsevärdet i öppna källor varierar mellan olika käll- kategorier och mellan olika underrättelsefrågor. Problemet ligger i tolkning och analys. Att materialet är öppet innebär inte att det är lättåtkomligt och allt som i princip är tillgängligt är förstås inte lika intressant eller relevant. Även om materialet är lättåtkomligt kan 8Agrell, a.a., s. 86. 9Agrell, a.a., s. 90. 10Agrell, a.a., s. 95. 11Agrell, a.a., s. 105. det krävas goda språkkunskaper eller olika slag av special- kompetenser för att tillgodogöra sig det.12 De öppna källorna kan bara utnyttjas till den gräns som bestäms av vad andra gjort tillgängligt eller underlåtit att göra otillgängligt. De öppna källorna lämnar, även där uppfinningsrikedomen är stor, ett begränsat utrymme för aktiv insamling av svåråtkomliga upp- gifter. De öppna källornas huvudsakliga värde ligger i ett mer begränsat bevakande av ett informationsflöde. Det viktigaste särdraget hos de slutna källorna är deras förutsäg- barhet, kontrollerbarhet och penetrationsförmåga. Det handlar om källor som fortlöpande kan förutses producera material. Dessa källor utgör instrument: speciella organisationer, personal och utrustning, som kan inriktas mot specificerade mål och frågeställ- ningar. Den exklusiva karaktären hos insamlingsmedlen, deras penetrationsförmåga, gör det möjligt att komma åt också det som inte tillhandahålls eller aktivt undanhålls. Hur mycket mängden material än ökar och hur stor möda som än läggs ner på att insamla och utnyttja de uppgifter som är öppet tillgängliga så finns det förr eller senare en gräns som inte går att komma över och bortom vilken bara de specifika underrättelsemedlen kan verka.13 Flera stater som bedriver olovlig underrättelseverksamhet här i landet har visat sig ha en betydande kapacitet för inhämtning. Enligt bedömningar har mer än 15 länder under- rättelseofficerare på plats i . Det förekommer också inre- sande underrättelseofficerare, dvs. personer som inte är fast sta- tionerade här i landet. Många stater anmäler att de har ett antal underrättelseofficerare på plats i som arbetar öppet. De anmälda bedöms utgöra omkring en fjärdedel av alla underrättelseofficerare som finns här i 12Agrell ger följande exempel på öppet tillgängliga massdata som kan vara intressanta för besvarandet av utpräglade underrättelsefrågor (s. 108): Efter kriget vid 1991 tillsatte FN en särskild kommission med uppgift att övervaka förstörandet av arsenal av massförstörelsevapen och anläggningar för att utveckla sådana. Ett grundläggande problem för kommissionen och dess experter var att kartlägga arten och omfattningen av det irakiska vapenprogrammen, vilka de irakiska myndigheterna på alla sätt försökte maskera. Ett viktigt material fick kommissionen genom att spåra och samla uppgifter om tusentals irakiska studenter och gästforskare som helt öppet vistats vid olika lärosäten runt om i världen. För de enskilda länderna och universiteten hade allt förefallit okontroversiellt- vad irakierna sysslat med framgick först av den samlade bild som ingen tidigare ställt samman. 13Agrell, a.a., s. 110. Varje officer kan antas ha flera tiotal kontakter, vilka de underhåller med flera möten . Det sammanlagda antalet kon- takter här i landet mellan underrättelseofficerare och andra perso- ner kan alltså vara betydande. Det finns dock ett mörkertal. Under- rättelseinhämtning sker också från andra plattformar än ambassa- der och andra beskickningar, t.ex. företag, organisationer, lärosäten och nyhetsbyråer. Underrättelsepersonal kan även komma inre- sande för enstaka uppdrag för att sedan återvända till hemlandet. Sådana icke-traditionella plattformar utgör sannolikt ett mycket större antal än de traditionella. Det är alltså svårt att sätta något exakt tal på antalet underrättel- seofficerare och agenter i . Det kan emellertid enligt Säker- hetspolisen röra sig om från något under ett hundra upp till några hundra underrättelseofficerare och, med utgångspunkten att varje officer kan hantera 1–4 personer, mellan ett drygt hundratal till upp över tusen agenter. Därtill kommer agenter vid de icke-traditionella underrättelseplattformarna. Enligt uppskattning uppgår det antal personer som kan misstänkas utöva brott eller planera att utöva brott mot rikets säkerhet till flera hundra. Underrättelseverksamheten bedrivs långsiktigt och systema- tiskt. Den pågår ständigt. Flera stater skjuter till mer medel för verksamheten och underrättelsetjänsternas mandat vidgas. Den främmande underrättelseverksamheten är inriktad mot flyktingar, dissidenter och diaspora, myndigheter, tredje part (utländska intressen här i landet), den centrala statsledningen och , teknik och forskning, det militära försvaret och militär teknologi, politisk påverkan, politiska institutioner och totalförsvaret i övrigt. Det pågår också underrättelseverksamhet mot som syftar till konflikt- och krigsförberedelser. Det är framför allt stater som står bakom denna verksamhet, även om det inte kan uteslutas att också vissa terroristorganisationer ägnar sig åt underrättelseverksamhet i någon utsträckning. 2.2Diplomatiska och konsulära befattningshavares ställning Föregående kapitel har syftat till att beskriva hur underrättelse- verksamhet generellt sett bedrivs. Det har av denna redogörelse framgått att personer som är verksamma som s.k. underrättelseof- ficerare inte sällan har en täckbefattning vid sitt hemlands beskick- ning i den stat där verksamheten bedrivs. Det förekommer också att verksamheten som underrättelseofficer sker vid sidan av den diplomatiska eller konsulära befattningen, om än på uppdrag av den egna staten. Då således en funktion vid en stats beskickning ofta utgör den plattform från vilken en underrättelseofficer verkar finns det anledning att i korthet redogöra för diplomatiska och konsulära befattningshavares rättsliga ställning. Sådana befattningshavare åtnjuter i betydande utsträckning ett särskilt skydd mot mottagar- landets straffrättsliga lagstiftning och mot ingripande vid misstanke om brott. De regler som gäller i detta avseende redovisas i det följande. Bestämmelser om diplomaters (beskickningschefer, diplomatisk personal m.fl.) ställning finns i om diploma- tiska förbindelser av . har tillträtt kon- ventionen (SÖ 1967:1). Bestämmelserna införlivades i svensk rätt genom lagen (1966:664) med vissa bestämmelser om immunitet och privilegier, som ersatts av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Konventionens innehåll i relevanta delar För att upprätta diplomatiska förbindelser och ständiga diploma- tiska beskickningar krävs de berörda staternas samtycke (artikel 2). En beskickningschef får inte ackrediteras förrän den mottagande staten beviljat vederbörande agremang (artikel 4). staten är inte skyldig att redovisa skälen för sin vägran att bevilja agremang. Som utgångspunkt gäller att den sändande staten efter eget gottfinnande får utse medlemmarna av beskickningspersonalen, dvs. de personer som tillhör beskickningens diplomatiska, admi- nistrativa och tekniska personal samt dess tjänstepersonal (artikel 7). Den mottagande staten kan dock kräva att namnen på militär-, marin- och flygattachéer i förväg underställs den för god- kännande. Varje stat har rätt att när som helst och utan att ge några skäl förklara beskickningschef eller medlem av den diplomatiska perso- nalen persona non grata eller annan anställd för icke önskvärd (artikel 9). Den sändande staten ska i sådant fall antingen återkalla den berörda personen eller entlediga honom eller henne från tjäns- ten vid beskickningen. Enligt artikel 10 ska den mottagande statens utrikesministerium eller annat ministerium underrättas om utseende av beskicknings- medlem, hans eller hennes ankomst eller slutgiltiga avresa eller entledigande från tjänsten vid beskickningen. Underlåtenhet att lämna sådana meddelanden är inte sanktionerad på annat sätt än genom artikel 9. Beskickningslokaler är okränkbara och företrädare för den mottagande staten får inte utan beskickningschefens medgivande bereda sig tillträde dit (artikel 22). Sådan lokal, dess inredning och annan egendom som finns där samt beskickningens fortskaff- ningsmedel ska vara undantagna från husrannsakan, rekvisition, beslag och exekutiva åtgärder. Också beskickningens arkiv och handlingar ska vara okränkbara, var de än finns (artikel 24). I arti- kel 30 slås fast att diplomatisk företrädares privatbostad ska åtnjuta samma okränkbarhet och samma skydd som beskickningslokaler. Detsamma gäller sådan företrädares handlingar, korrespondens och, som huvudregel, egendom. Med diplomatisk företrädare avses beskickningschefen och medlem av beskickningens diploma- tiska personal, dvs. personal som har diplomatisk ställning (artikel 1 d och e). En diplomatisk företrädare ska åtnjuta okränkbarhet till sin per- son. Han eller hon får inte underkastas någon form av anhålllande eller annat frihetsberövande (artikel 29). Konventionen anger också att diplomatisk företrädare åtnjuter immunitet i fråga om den mottagande statens domsrätt i straffrättsligt hänseende (artikel 31; den sändande staten kan enligt artikel 32 häva immuniteten). sådan företrädare är även befriad från vittnesplikt. Också andra personalkategorier än den nu nämnda och anhöriga åtnjuter i viss utsträckning samma immunitet som diplomatiska företrädare. Den som har rätt till immunitet är likväl enligt artikel 41 skyldig att lyda den mottagande statens lagstiftning, om detta inte inkräk- tar på hans eller hennes immunitet och privilegier. Särskilt om befattningshavares okränkbarhet och straffrättslig immunitet En diplomatisk företrädare ska alltså åtnjuta okränkbarhet till sin person och får inte underkastas frihetsberövande. Förbudet mot frihetsberövande torde inte vara det enda värnet av diplomatens person som bestämmelsen förutsätter. Även andra personella tvångsmedel, t.ex. kroppsvisitation, bör innefatta en otillåten kränkning (jfr 2 kap. 6 § regeringsformen). Det har hävdats i doktrinen att immunitetsbestämmelserna innefattar straffprocessuell immunitet och att således tvångsmedel, såväl reella som personella, inte får användas mot en diplomatisk företrädare.14 Beslag skulle med detta synsätt inte kunna ske hos en diplomatisk företrädare, ens om föremålet i fråga uppenbart är åtkommet genom brott eller inte utgör företrädarens egendom (annat möjligen när ett omhändertagande av egendom sker i pre- ventivt syfte, dvs. för förhindra brottslighet). En diplomat kan alltså inte hållas straffrättsligt ansvarig för gär- ningar här i landet, om inte den sändande staten upphäver immu- niteten. Bestämmelsen förefaller avse lagföring på grund av brott (jfr prop. 1966:148 s. 11). Bestämmelsen begränsar sig inte till prövning av straffansvar i domstol utan får antas omfatta också summariska förfaranden som resulterar i föreläggande av ordnings- bot eller strafföreläggande. Med tanke också på skyddet för diplomaters privatbostäder och egendom förefaller möjligheterna att tvångsvis kunna åstadkomma sådana personers medverkan i brottsutredning sammanfattningsvis vara mycket små, även om syftet är att lagföra någon som inte åtnjuter immunitet. 14 , Om den diplomatiska immuniteten mot tvångsingripanden, SvJT 1973 s. 208 ff., , Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas, 2:a upplagan, 2009, s. 751 och Mahmoudi, Some remarks on Diplomatic Immunity from criminal jurisdiction i till , Studies in International , 1990, s. 339 f. En diplomat är inte heller skyldig att avlägga vittnesmål. Med detta avses i vart fall att vittna i mål eller ärende i domstol. Frågan är om bestämmelsen också omfattar förhör under förundersökning. Enligt 23 kap. 6 § må förhör hållas med envar, som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen. I doktrinen har den uppfattningen uttryckts att diplomaten inte är skyldig att underkasta sig förhör under förundersökning.15 Immuniteten skulle alltså sträcka sig längre än undantag från skyl- dighet att inställa sig som vittne i domstol. Det bör poängteras att en diplomatisk företrädare inte är skyldig att vittna; inget hindrar dock att denne går med på att höras som vittne. Den omständigheten att det inte är möjligt att ingripa straff- rättsligt mot en diplomatisk företrädare anses inte utgöra hinder mot att det vidtas åtgärder för att hindra en sådan person från att begå brott eller att avbryta pågående brottslighet; immuniteten anses hindra repressiva åtgärder men inte preventiva.16 Det är inte känt i vilken utsträckning underrättelseofficerare eller motsvarande använder sig av konsulär täckbefattning. Det kan mot bakgrund av en mer begränsad immunitet för konsulära befatt- ningshavare förmodas att det inte är särskilt vanligt före- kommande. I det följande redovisas ändå helt kort några bestämmelser om konsulära befattningshavares ställning. Sådana bestämmelser finns i om konsulära förbindelser av (SÖ 1974:10). är part i konventionen och denna har inför- livats med svensk rätt genom, numera, lagen (1976:661) om immu- nitet och privilegier i vissa fall (3 §). Konventionens bestämmelser i relevanta delar Upprättande av konsulat sker med den mottagande statens (värd- statens) samtycke (artikel 4). Konsulatschefer utnämns av den sän- dande staten och ska godkännas av värdstaten (artikel 12). 15Sjöholm, a.a. s. 213, och , a.a. s. 756. 16Lindberg, a.a., s. 760. konsulatspersonal tillsätts fritt av sändande stat. Andra konsuler än konsulatschefer ska anmälas till värdstaten med angivande av namn m.m. Uppgifter ska också lämnas om annan personal, bl.a. dess tillsättning och när den anländer (artikel 24). Också befattningshavare vid konsulat kan förklaras persona non grata eller ej önskvärd (artikel 23). Konsulatslokaler ska vara okränkbara (artikel 31). Även konsu- latsarkiv och konsulära handlingar är okränkbara (artikel 33). Konsuler får inte anhållas eller häktas i avvaktan på rättegång annat än för grova brott och endast efter beslut av behörig judiciell myndighet. Med undantag för sådant frihetsberövande får konsuler inte fängslas eller underkastas annan form av inskränkning av sin personliga frihet utom för verkställighet av lagakraftvunnen dom (artikel 41). Konsuler och konsulatstjänstemän är inte underkastade värds- tatens judiciella eller administrativa myndigheters domsrätt såvitt angår deras handlande vid fullgörandet av konsulära uppgifter (artikel 43). Medlemmar av konsulatspersonalen (med detta begrepp avses andra konsuler än konsulatschefen, konsulatstjänstemän och med- lemmar av tjänstepersonalen, artikel 1.1 h) kan kallas att inställa sig som vittnen under rättegång eller administrativt förfarande. En konsul som vägrar att vittna kan inte bli föremål för tvångsmedel eller andra påföljder. Vittnesplikten omfattar inte sådant som har samband med deras tjänsteutövning eller att förete officiella skri- velser och handlingar som rör denna. Detta följer av artikel 44. Den sändande staten kan enligt artikel 45 häva immuniteten. Alla som åtnjuter privilegier och immunitet är skyldiga att iaktta den mottagande statens lagar och förordningar, om detta inte inkräktar på deras privilegier och immunitet (artikel 55). Särskilda bestämmelser om konsulers vittnesmål finns i lagen (1970:86) om befrielse för utländsk konsul från skyldighet att avlägga vittnesmål m.m. I lagen stadgas bl.a. att lönad konsul som är anställd i främmande stats tjänst här i landet och som inte är svensk medborgare inte är skyldig att avlägga vittnesmål (1 §). Lagen torde avse skyldigheten att inställa sig som vittne inför dom- stol (jfr prop. 1970:19 s. 5). strafflag, i dess ursprungliga lydelse, saknades bestäm- melser om spioneri i modern mening. Strafflagens 8 kap. innehöll i huvudsak endast stadganden om s.k. krigsspioneri. Ändringarna hade sin bakgrund i att det svenska försvarets utveckling hade tilldragit sig ökad uppmärksamhet från främmande staters sida. Det var då inte bara krigsmedlen som stod i fokus utan också förhållanden av betydelse för krigföringen, t.ex. terrängen, kommunikationer och underhållsmöjligheter. Det ansågs bl.a. på grund av detta finnas behov av att skydda militära hemligheter också i fredstid. (Se NJA II 1913 s. 287 ff.) ändringar innebar bl.a. att det i 8 kap. strafflagen infördes bestämmelser som straffbelade att för obehörig uppenbara militära hemligheter och att sätta sig i besittning av sådana hemligheter. Bestämmelserna har sagts innebära kriminalisering av spioneri i modern mening (jfr Ds Ju 1975:16 s. 13). genomfördes omfattande förändringar av spionerilagstiftningen. Spioneriverksamhet som riktade sig mot uppgifter av icke hemlig natur straffbelades. Detta motiverades med att även sådana uppgifter kunde, när de sammanställts, ge upplysning om förhållanden av hemlig natur. Vidare ansågs att även annat än förhållanden som rörde försvarsväsendet borde anges som spioneriobjekt, med hänsyn till den dåvarande krigföringens totala karaktär. Bl.a. mot denna bakgrund infördes bestämmelser som straffbelade att i syfte att gå främmande makt tillhanda anskaffa, låta anskaffa, ta befattning med eller åta sig att anskaffa uppgifter angående förhållanden rörande riket eller annan makt, vilkas meddelande till främmande makt kunde skada rikets försvar eller folkförsörjning eller dess vänskapliga förbindelser med främmande makt. (Se NJA II 1939 s. 650 ff.). 3.1.21940 och ändringar i 8 kap. strafflagen inleddes en ny översyn av spionerilag- stiftningen. Bakgrunden var åter det moderna krigets totala karaktär. Det framhölls att detta förutsätter kunskap om politiska rörelser, folkstämningar inom landet, industri och handel, kommu- nikationsmedel, anläggningar för kraftförsörjning m.m. Det antogs att handelsspioneriet kommit att ofta ha väl så stor betydelse som det militära spioneriet. För att kriget ska nå ett snabbt avgörande måste de önskade uppgifterna till stor del införskaffas redan i fredstid. Uppgiften var därför att eftersträva att göra straffbestäm- melserna allmänt tillämpliga på sådana handlingar som kunde skada rikets säkerhet. (Se NJA II 1941 s. 7 ff.) Efter denna översyn kom 8 kap. strafflagen bl.a. att innehålla straffbestämmelser som omfattade krigsspioneri (8 §), anskaffande av hemliga uppgifter som rörde försvaret, folkförsörjningen eller rikets vänskapliga förbindelser med främmande makt (9 §) och utlämnande av sådana uppgifter som angavs i 9 § (10 §). nämnda gärningar utgjorde spioneri om brottet begicks för att gå främmande makt tillhanda (11 §). Spioneribrottet omfattade också viss annan befattning med uppgifter om bl.a. försvaret, dock att det inte uppställdes krav på att uppgifterna var hemliga och att straffskalan var mildare (14 § första stycket). Slutligen fanns i kapitlet en bestämmelse om bedrivande i annat fall av hemlig underrättelseverksamhet i militärt eller politiskt syfte för främmande makts räkning (14 § andra stycket). (Se NJA II 1941 s. 29 ff.) De båda bestämmelserna i 8 kap. 14 § avsåg dels uppgifter som inte var hemliga eller som inte angick förhållanden, dels sådan underrättelseverksamhet som inte hunnit leda till att upp- gifter anskaffats. Det kan också nämnas att 8 kap. 26 § strafflagen upptog en bestämmelse om straff för förberedelse till spioneri för den som åtog sig eller erbjöd sig att utföra sådan verksamhet. (Se NJA II 1941 s. 35 f.) genomfördes ytterligare ändringar. Bl.a. bröts gärningen i 8 kap. 14 § andra stycket ut och placerades i 14 a § med brottsbeteckningen olovlig underrättelseverksamhet. (Se prop. 1942:27 s. 8 ff.) 3.1.3En fullständig översyn av spionerilagstiftningen Ett arbete som innebar ett mera omfattande successivt förnyande av strafflagens speciella del bedrevs av . Kommittén föreslog i sitt betänkande Lagstiftning om brott mot staten och allmänheten (SOU 1944:69) omfattande ändringar i 8 kap. strafflagen. Det ansågs att bestämmelserna i kapitlet efter upprepade partiella reformer blivit alltför detaljerade och splitt- rade och föreslogs att bestämmelserna skulle sammanföras till ett fåtal paragrafer. (A. bet. s. 112 f. och s. godtog i allt väsentligt förslagen 1948:80 s. 42). fick följande lydelse i propositionen (8 kap. 4 §): Den som, med uppsåt att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar eller lämnar uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export eller förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för försvaret eller för folkför- sörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhåll- landen eller eljest för rikets säkerhet, dömes, evad uppgiften är riktig eller ej, för spioneri till straffarbete i högst eller, om brottet är ringa, till fängelse.