sou · H1B336 · 2013-05-30 00:00:00 — Dessa tjänstgör i praktiken och omfattas därmed av LDT under hela insatsen. Mot bakgrund av det ovan anförda får emellertid detta anses vara förenligt med principen om likabehandling. Utredningen menar dock att det finns möjligheter att minimera olikheterna genom likartad disciplinär tillämpning utifrån de regelverk och värdegrunder som utformas av respektive myndighet. En strävan bör också vara att personal som tjänstgör i ett insatsområde, så långt skillnaderna i förutsättningar tillåter, bör omfattas av liknande förhållningsregler. Detta bör kunna åstadkommas genom samverkan mellan berörda myndigheter. Behov av särskilda regler för anställda vid civila myndigheter Utredningen ska enligt direktivet se över det disciplinansvarssystem som gäller för Försvarsmakten och vissa delar av totalförsvaret. Uppdraget begränsas således till personal inom Försvarsmakten och totalförsvaret. Vårt uppdrag innefattar alltså inte uttryckligen den stödpersonal som också kan arbeta i ett insatsområde, men som inte är anställd av Försvarsmakten. Utifrån uppdraget att se över möjligheterna att skapa ett sammanhållet regelverk för disciplinfrågor har utredningen emellertid tittat på behovet av ett förändrat disciplinansvar avseende denna grupp statligt anställda som befinner sig i ett insatsområde. Vi har därvid beaktat att det rör sig om personal som lämnar tillfälligt och ofta endast kortvarigt stöd till Försvarsmakten och som saknar formell placering i insatsförbandet. Vidare omfattas personalen av annan myndighets arbetsgivaransvar och ledning. Den personal som det är fråga om är således inte organisatoriskt knuten till Försvarsmakten och ingår inte heller formellt eller i praktiken i den internationella militära insatsen. Detta förändras i grunden inte av att det exempelvis finns en överenskommelse mellan om att kontingentschefens ansvar i vissa delar även gäller FMV:s personal. Av dessa skäl finns det enligt utredningens bedömning varken behov av eller skäl för att undanta anställda vid annan myndighet än Försvarsmakten från huvudregeln om att de omfattas av . En sådan förändring skulle förmodligen även medföra mera problem än fördelar i form av gränsdragningsfrågor och tillämpningsfrågor. Slutsatser avseende tillämplig lag Som utredningen angett tidigare bör disciplinansvarssystemet vid en internationell militär insats utgå från Försvarsmaktens behov av snabba och effektiva åtgärder mot förseelser. De särskilda behov som Försvarsmakten har såsom den för insatsen verkställande myndigheten, måste därför väga tyngre än krav på en gemensam disciplinlag omfattande all personal i ett insatsområde. Den tillnärmning av till disciplinansvarsregleringen i som utredningen föreslår kommer i själva verket att innebära att all personal vid en internationell militär insats omfattas av likvärdiga bestämmelser. Detta bl.a. genom utredningens förslag om att påföljden extratjänst avskaffas och att det ges ett tydligare utrymme för chefen att välja andra åtgärder än disciplinpåföljd, se avsnitt 8.3.1 och 8.3.2. LDT är vidare utformad för att fungera avseende anställd personal i krig eller i krigsliknande situationer. LDT bör därför alltjämt tillämpas vid internationella militära insatser. LDT – ett enhetligt regelverk skiljer sig på ett antal områden från disciplinansvarsreglerna i . Det gäller exempelvis möjligheten att ålägga disciplinpåföljd efter anställningens upphörande samt reglerna om överklagande och instansordningen i domstol. Utredningen har mot den bakgrunden övervägt behovet av att införa särreglering i LDT gällande de som är anställda i Försvarsmakten relativt icke anställd personal. Genom att harmonisera bestämmelser i till skulle de disciplinära skillnaderna mellan olika tjänstgöringssituationer kunna jämnas ut för anställda. LDT och är uppbyggda utifrån skilda utgångspunkter och med detta följer två olika system som är anpassade utifrån respektive situation och personalkategori. Enligt vår uppfattning bör flera av skillnaderna accepteras och utgöra utgångspunkt för vilket disciplinärt system som ska gälla med hänsyn till personalkategori och situation. Några skäl för att införa särskilda regler i LDT för personal i internationell militär insats har inte framkommit under utredningens arbete. Utifrån strävan efter ett enhetligt regelverk är det inte heller motiverat att införa bestämmelser i som innebär att de olika personalkategorier som omfattas av lagen hanteras utifrån skilda regler. En sådan ordning skulle i praktiken innebära att man skapade ett tredje disciplinansvarssystem vilket leder till tillämpningssvårigheter. LDT:s tillämpningsområde – jämförelse med LFIM LDT omfattar samtliga anställda i Försvarsmakten som tjänstgör utomlands i en internationell militär insats. Genom att LDT är tillämplig på alla anställda är de undantagna från tillämpningsområdet för . Startpunkten för tjänstgöring i en internationell militär insats kan variera liksom tidpunkten för dess avslutande. Enligt LFIM anses tjänstgöringen pågå även under tid då personalen genomför förberedelser och avslutande åtgärder samt genomgår kompletterande utbildning i eller utomlands. Frågan är i vad mån personalen under sådana förhållanden också kan anses vara omfattade av LDT. Enligt ordalydelsen i 1 § 5 LDT är denna lag endast tillämplig vid tjänstgöring utomlands. Detta är en relativt precis avgränsning som var intagen redan i lagens ursprungliga lydelse. Bestämmelsen angavs då gälla anställda i utlandsstyrkan i Försvarsmakten, när de tjänstgör utomlands. 2003 omformulerade regeln till dem som tjänstgör utomlands i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Ändringen skedde mot bakgrund av att kravet på särskild anställning i utlandsstyrkan togs bort för anställda i Försvarsmakten. Lagen formulerades om för att den även fortsättningsvis skulle omfatta alla som tjänstgör utomlands i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Den ändring som gjordes 2010 i 1 § 5 LDT var en följdändring av att lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten upphävdes och ersattes med LFIM och att begreppet utlandsstyrkan inom Försvarsmakten avskaffades, se avsnitt 4.2.2. 2009/10:160 s. 205 anges att den verksamhet som avses med begreppet internationell militär insats motsvarar den verksamhet som Försvarsmaktens utlandsstyrka har haft att bedriva. Vidare sägs att de följdändringar som görs för att ersätta skrivningar om anställda i utlandsstyrkan eller om tjänstgöring i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten med skrivningar om anställda i Försvarsmakten som tjänstgör i en internationell militär insats är inte avsedda att innebära någon ändring i sak. Avgränsningen av vilken verksamhet som träffas av de olika bestämmelserna förändras inte i och med det nya uttryckssättet. Dock anges i propositionen att det uppkommer en skillnad i de fall Försvarsmakten har skickat personer anställda i Försvarsmakten, för tillfällig tjänstgöring i insatsområdet, utan att de tjänstgjort i utlandsstyrkan. Den nya lagen ska enligt propositionen omfatta även denna personal. Slutsatser avseende LDT:s tillämpningsområde vid en internationell militär insats Nämnda följdändringar innebär inte att den avgränsning som görs i LFIM också ska gälla LDT:s tillämpning. Innehållet i LFIM utgör ett uttryck för den svenska veteransoldatpolitiken som utgår från en helhetssyn på ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. Lagen har i grundläggande delar kommit att bli en rättighetslagstiftning med syfte att ge stöd och ett gott omhändertagande av personalen. Utgångspunkten för LFIM:s tillämpningsområde måste därför vara att tillämpa en generös avgränsning. Motsvarande syfte gör sig inte gällande avseende LDT. När det gäller anställd personal i Försvarsmakten utgör LDT en undantagslagstiftning i förhållande till som omfattar nämnd personal då de inte tjänstgör utomlands i en internationell militär insats. Av detta skäl finns inte en given anledning att utsträcka tillämpningen till tid då personalen genomför förberedelser och avslutande åtgärder. Även av praktiska skäl ter det sig omotiverat att utsträcka tillämpningen på angivet sätt. De särskilda bestämmelserna enligt LDT om disciplinära åtgärder under en internationell militär insats är främst motiverad av att det är viktigt att en disciplinär åtgärd kan beslutas på plats och i direkt anslutning till den händelse som inträffat. Detta talar emot att lagen tillämpas på personal som antingen förbereder sig inför en internationell militär insats eller att lagen tillämpas på dem som avslutat insatsen. Utredningen anser att det av nämnda skäl saknas anledning att utsträcka LDT:s tillämpningsområde avseende internationella militära insatser. Enligt vår uppfattning bör emellertid anses vara tillämpliga under tid då personalen förflyttar sig till och från insatsområdet, under förutsättning att man befinner sig utomlands gällande bestämmelse i LDT är angiven till att gälla utomlands vilket gör avgränsningen tydlig. Den nuvarande regleringens tillämpningsområde bör därför behållas. Beslutande chef enligt LDT när insats upphört m.m. När ett insatsförband har avslutat sina uppgifter i ett insatsområde förekommer det att disciplinansvarsärenden inte har hunnit avgöras av förbandschefen (kontingentschefen). Utredningen har erfarit att det uppstått oklarheter i fråga om vilken chef som ska pröva ärendet när förbandet har upplösts och den disciplinansvarige har återvänt till . Enligt vad som följer av 15 § förordningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser är det chefen för taktisk stab som i nämnd situation prövar frågor om disciplinansvar eller åtalsanmälan. Mot bakgrund av behovet av klargörande vad gäller behörig beslutsfattare anser utredningen att bestämmelsen i förordningen även bör komma till uttryck i LDT. Ändringen behandlas i författningskommentaren till 20 § LDT. Personal i Försvarsmakten som har sin ordinarie verksamhetsplats i stödjer verksamheten i insatsområdet. Denna personal är normalt inte placerad i insatsförbandet utan genomför tjänsteresor under till insatsområdet inom ramen för sina ordinarie uppgifter och verksamhet inom Försvarsmakten. Mot bakgrund av behovet av att kunna fatta beslut om disciplinära åtgärder direkt på plats och i direkt anslutning till händelsen kan det medföra vissa praktiska problem att tillämpa LDT på anställda i Försvarsmakten som utan placering i insatsförbandet tjänstgör i insatsområdet. Dessa svårigheter bör dock gå att hantera. Det är angeläget att samma regler gäller för alla anställda i Försvarsmakten som tjänstgör i insatsen oavsett tjänstgöringens längd. 8.1.5Krig eller krigsfara m.m. Utredningens bedömning: Disciplinsystemet i LDT bör även fortsättningsvis vara enhetligt såväl i fred som i krig. Vid krig eller krigsfara ska LDT alltjämt gälla de personalkategorier och andra personer som omfattas av LDT. När det militära disciplinansvarssystemet ersattes med ett utomstraffrättsligt ansvarssystem infördes den principiella åtskillnaden i fredstid mellan den anställda personalen och de värnpliktiga. Under krigsförhållanden ansågs det inte finnas skäl att inte också låta den militära disciplinlagstiftningen omfatta även dem vars tjänstgöringsskyldighet vid Försvarsmakten har sin grund i ett anställningsförhållande (prop. 1985/86:9 s. 55). Det innebär att i krig eller om regeringen så förordnar i vissa andra situationer gäller LDT för alla som är tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten m.fl. Om riket är i krig träder dessutom 21 och 22 kap. i funktion. 21 kap. blir även tillämplig efter regeringens förordnande i vissa situationer. Utredningen anser att det finns flera fördelar med ett disciplinansvarssystem som ser likadant ut i krig som i fred. I en krigssituation innebär det att personalen är insatt i regelverket och det är ett beprövat system. Tillämpningen kan dock naturligen komma att skilja sig åt till följd av skilda situationer. Vi anser det också motiverat att de anställda i Försvarsmakten omfattas av LDT i krig eller under liknande förhållanden. I sådana situationer är det knappast möjligt att upprätthålla en kategoriindelning mellan anställda och icke anställda, och det ställs också helt andra krav på samtliga inom Försvarsmakten. Därför är det heller inte lämpligt att upprätthålla denna distinktion. I en krigssituation vilar dessutom tjänstgöringen på plikt varför grunden för LOA:s tillämpning – anställningsavtalet – inte föreligger. Utredningens kartläggning har visat att LDT anses utgöra ett effektivt regelverk då det gäller hantering av disciplinära förseelser i en internationell militär insats. Bland annat bidrar möjligheten till snabb verkställighet till att upprätthålla disciplinen. Behovet av ordning, säkerhet och effektivitet är då av i stort sett samma betydelse som under krigsförhållanden. Utredningen gör av nämnda skäl bedömningen att LDT i dess huvuddrag utgör ett väl anpassat regelverk vid krig och krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara. Under sådana förhållanden bör lagens tillämpningsområde alltjämt vara utvidgat till alla som är tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten liksom på alla i övrigt som är tjänstgöringsskyldiga inom totalförsvaret. Enligt 5 § LDT gäller lagen också för 1) krigsfångar, 2) krigsdeltagare som har internerats vid krig under vilket riket är neutralt och 3) utlänningar som vistas bland krigsfångar eller internerade krigsdeltagare för att ge sjukvård eller andlig vård. Bestämmelsen är utformad med syfte att uppfylla förpliktelser enligt angående krigsfångars behandling (III:e ). Av konventionen följer att krigsfångar och därmed jämställda personer samt sjukvårdspersonal och militärpräster ska vara underkastade den inre disciplinen i det läger som de befinner sig. Mot denna bakgrund bör de i bestämmelsen uppräknade kategorierna alltjämt omfattas av LDT. Förslag: Tillrättavisande och stödjande åtgärder bör vara det främsta medlet för att uppnå ordning och disciplin. Alla personalkategorier bör omfattas av denna inriktning på de tillrättavisande åtgärderna. Försvarsmakten bör därför utveckla sina metoder för chefssamtal i tillrättavisande syfte. De formbundna disciplinpåföljderna i föregås ofta av dialog mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta är en metod för tillrättavisning som utredningen menar bör vara styrande och tydligt angiven även då det gäller personal som har bristande erfarenhet eller är under utbildning inom Försvarsmakten. Genom att Försvarsmakten omformas från en organisation för främst utbildning av ett stort antal värnpliktiga till en mer begränsad utbildningsverksamhet avseende oerfaren personal skapas nya möjligheter för tillrättavisning och förebyggande åtgärder. Det finns inga författningsbestämmelser som reglerar hur detta ska gå till. Utredningen har erfarit att det vid förbanden finns rutiner för tillrättavisande samtal som normalt hålls av förbandschefen och som klargör vad arbetsgivaren anser om det inträffade. Tillrättavisande åtgärder kan också göra personen i fråga medveten om att upprepad misskötsamhet kan medföra disciplinpåföljd eller skiljande från anställning eller utbildning. Vi anser att Försvarsmakten behöver fortsätta att utveckla konstruktiva åtgärder såsom tillrättavisande samtal (tillsägelser) och uppföljningssamtal med syfte dels att motivera den som är försumlig till att anpassa sig efter gällande regler, dels att förbygga fel. För att förhindra felaktigt beteende bör Försvarsmakten arbeta systematiskt med att uppmärksamma bakomliggande generella brister kring en enskild händelse. På det enskilda planet kan det även handla om att uppmärksamma personliga problem som den bakomliggande orsaken till en förseelse. En utveckling i enlighet med den beskrivna ökar också likställigheten mellan rekryter och anställd personal. Beslutet om att ett ärende bör hanteras genom chefssamtal eller som ett disciplinärende bör fattas utan dröjsmål. Många ärenden av bagatellkaraktär bör kunna hanteras genom chefssamtal. Förslag: Försvarsmakten bör genomföra förstärkta utbildningsinsatser avseende frågor om disciplinansvar och utveckla stödet för handläggningen av disciplinärenden. Försvarsmaktens handläggning av disciplinfrågor ska präglas av rättssäkerhet, kvalitet, skyndsamhet och enhetlighet. Det är därför angeläget att det finns tydliga rutiner och god kunskap vid förbanden för effektiv och korrekt hantering av disciplinärenden. Detta gäller särskilt ärenden av rutinkaraktär, såsom vådaskott och alkoholförseelser där det också finns visst utrymme för schablonisering vid bestämmande av disciplinpåföljd. Utredningen har vid samtal med förbandsföreträdare erfarit att ärenden om disciplinansvar är angelägna och att rutinerna är väl utvecklade. Det finns en osäkerhet kring vad förändringarna inom Försvarsmakten kommer att innebära framöver. Den kunskap och erfarenhet som främst finns samlad hos rättsbefälen riskerar att försvinna genom att dessa tjänster är under avveckling vid flera av de förband som utredningen har talat med. Utredningen befarar att en sådan utveckling äventyrar den kontinuitet och kunskapsöverföring som följt med rättsbefälstjänsten. Eftersom det saknas annan formell juri- disk kompetens vid förbanden vill utredningen peka på det allmänna behovet av regelbunden utbildning, på alla nivåer, i militär rättsvård. Förutom kunskap ger utbildning engagemang i frågorna och förtroende hos personalen. Högkvarterets juridiska stab har utarbetat en handbok om disciplin- och ersättningsärenden samt vissa andra rättsärenden i Försvarsmakten. är avsedd att vara ett hjälpmedel vid ärendehandläggningen och som undervisningsmaterial. Försvarsmakten har även tagit fram mallar (s.k. likare) som används vid bedömning av disciplinärenden enligt LDT. Utredningen anser att såväl handboken som mallarna är anpassade efter organisationens behov och utgör ett gott underlag för att åstadkomma en riktig och enhetlig rättstillämpning i disciplinärenden. För att materialet ska fungera som vägledning är det dock i behov av uppdatering. Enligt utredningen är detta ett relativt begränsat arbete som bör prioriteras eftersom det kan förväntas ge långsiktigt god effekt på förbandens handläggning av disciplinärenden och på anställdas kunskaper. Praxis kan därmed också formas mot att skapa enhetlighet relativt så att lika förseelser medför motsvarande påföljd oavsett regelverk. Inom Försvarsmakten fattas beslut om disciplinansvar enligt LDT av chefen för det förband där den disciplinansvarige tjänstgör. Av förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. framgår vilka uppgifter ett beslut ska innehålla och att det ska föras registerkort över handläggningen av disciplinärenden. Med syfte att skapa praxisöversikt och enhetlig tillämpning föreslår utredningen att Försvarsmakten utarbetar interna rutiner som innebär att myndigheten gör en årlig sammanställning över avgjorde disciplinärenden jämlikt LDT. Sammanställningen kan innehålla uppgifter om disciplinpåföljd och en kort beskrivning av vilken skyldighet som den disciplinansvarige har åsidosatt. Sammanställningen kan utformas på liknande sätt som FPAN:s årliga verksamhetsrapport. I sammanhanget vill utredningen fästa uppmärksamheten på att Försvarsmaktens organisation med avseende på hur den grundläggande militära utbildningen är organiserad i vissa fall innebär att beslutande chef i disciplinärenden kommer att sitta långt från den utbildande enheten och rekryterna. Det gäller när utbildande enhet är en utbildningsgrupp t.ex. Västerbottensgruppen eller Lapplandsjägargruppen. I sådana fall finns möjligheterna att delegera enligt 20 och 21 §§ LDT. Givetvis kan också åtgärder av organisatoriskt slag som bättre tillgodoser en närhetsprincip övervägas inom Försvarsmakten. Det är dock inte utredningens sak att närmare föreslå åtgärder om det. I det följande pekar utredningen på ett par frågor som gäller militärpolisen och som också visar på utbildningsbehov. Militärpolisen ska upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten inom Försvarsmakten. som militärpolisen utgör en del av Försvarsmakten och den enskilde militärpolisen är underställd förbandschefen har militärpolisen också en i förhållande till Försvarsmakten särskild roll. Militärpolisen omfattar militär personal som har utbildats för polistjänst vid Försvarsmakten samt civil polispersonal som enligt särskilda föreskrifter ställs till Försvarsmaktens förfogande. En militärpolisman är att anse som en polisman. Vad som är föreskrivet om polismän inom det civila polisväsendet gäller därför i tillämpliga delar också för militärpolismän. I ett ärende om disciplinansvar enligt prövar FPAN frågan om åtalsanmälan. Enligt 22 § föreligger det nämligen i en del fall skyldighet för myndigheter att göra åtalsanmälan avseende den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott. Motsvarande bestämmelse finns i 16 § LDT. En straffrättslig prövning utgör normalt hinder mot en disciplinär prövning (18 § och 18 § LDT). Av 32 § Försvarsmaktens föreskrifter om militärpolisen (FFS 2011:1) framgår att det är militärpolisen som har till särskild uppgift att avgöra frågor om anmälan till polis eller åklagare. Detta gäller avseende den som kan misstänkas för brott och inte omfattas av LDT. Innan en anmälan görs mot den som är anställd ska enligt bestämmelsen samråd inhämtas från chefen för organisationsenheten. Vidare framgår vad som gäller då samråd inte kan inhämtas. Militärpolismannen får då göra en anmälan om det krävs för att kunna vidta en åtgärd som är synnerligen brådskande. Utredningen har erfarit att det vid tillämpningen av denna bestämmelse har uppkommit viss friktion mellan militärpolisen och andra organisatoriska enheter inom Försvarsmakten. Det har förekommit att militärpolis utan samråd med förbandschef anmält en gärning till åtal vilket inneburit hinder mot disciplinärt förfarande. Det aktuella fallet avsåg ett vådaskott som rutinmässigt brukar hanteras av FPAN, men som direkt blev ett fall för åklagare och domstol. Försvarsmakten har agerat för att samrådsförfarandet framöver ska fungera i enlighet med vad som framgår av föreskrifterna. Mot denna bakgrund finner utredningen inte anledning att föreslå några ändringar av reglerna men pekar på att frågan bör uppmärksammas i samband med utbildningen av militärpoliser. Vid en internationell militär insats omfattas alla anställda i Försvarsmakten av LDT och det är förbandschefen som enligt 20 § jämförd med 19 § LDT prövar frågor om disciplinansvar och åtalsanmälan. I dessa frågor samarbetar förbandschefen med auditör och militärpolis. Utredningen har vid kontakt med Försvarsmakten, militärpolisen och informerats om att det i strid mot gällande bestämmelser förekommer att militärpolis, utan förbandschefens vetskap, gör åtalsanmälan till svensk åklagare. Enligt utredningens uppfattning är ordningen för åtalsanmälan tydligt angiven i LDT och det har inte framkommit någon anledning att föreslå någon ändring i denna del. Till förekommande av felaktigt agerande menar utredningen att frågan om behörighet att besluta om åtalsanmälan bör lösas med utbildningsinsatser inom Försvarsmakten. Utredningens översyn innebär sammanfattningsvis att disciplinansvarssystemet, såvitt gäller vilka lagar som ska tillämpas och vilka situationer samt personer som ska omfattas, i grunden består oförändrat. Närmast föreslås dock ändringar i LDT som innebär en tillnärmning av lagen till samt en anpassning till dagens uppgifter för Försvarsmakten. Vidare lämnas förslag till förtydligat disciplin- ansvar avseende officersaspiranter samt förändringar i auditörsorganisationen.