sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Utredningen landar även i bedömningen att den inköpssamverkan som äger rum i Statens inköpscentral respektive SKL Kommentus Inköpscentrals regi visar att kombinationen små och medelstora företag och samordnade upphandlingar är möjlig. Jag skulle vilja kommentera och nyansera bilden av samordnad inköpssamordning något, särskilt i förhållande till små företag. Givetvis kan det finnas goda skäl för enskilda, särskilt mindre, upphandlande myndigheter/enheter att i olika typer av upphandlingar samordna sig med andra upphandlande myndigheter eller använda inköpscentralernas resurser och upphandlingskompetens. Detta är rimligt och sådant samarbete kan i sig gynna en mer effektiv och genomtänkt upphandlingsprocedur. Utredningen anser att sådan inköpssamverkan bör användas i större utsträckning än . Jag skulle här dock vilja betona att det är viktigt att ramavtals- upphandlingar genom inköpscentraler endast används i fråga om sådana varor/tjänster/byggentreprenader som i ljuset av marknads- strukturen på den aktuella marknaden lämpar sig för gemensam upphandling och där inköpssamordning bedöms leda till bättre totalt slutresultat än enskilt genomförda upphandlingar. Jag vill även understryka vikten av att samordnad upphandling som sådan inte automatiskt leder till sammanslagning av upphand- lingarna i stora gemensamma ramavtal. Företagarna anser att en naturlig utgångspunkt vid alla större upphandlingar bör vara att så långt möjligt dela upp upphandlingarna i delkontrakt, produkt- mässigt eller geografiskt. På så sätt skapas utrymme för mångfald, konkurrens och långsiktigt goda affärer. Jag värdesätter att även utredningen uppmärksammar behovet av att tillvarata konkurrensen i dessa typer av upphandlingar. Det förefaller finnas medvetenhet om detta i inköpscentralernas verksamhet, vilket är positivt. Dock kan det konstateras att det fortfarande förekommer stora sam- ordnade ramavtalsupphandlingar som det finns skäl att ifrågasätta ur ett småföretagsperspektiv. I sammanhanget kan även nämnas att Företagarnas rapporter Stora upphandlingar och små företag () och Små företag och offentlig upphandling – hur går det? () visar att 14–av de små företagen – eller i konkreta tal drygt 5 000 företag - avstår från offentlig upphandling av det primära skälet att upphandlingarna är för stora. Med detta sagt är det mycket välkommet att de små och medelstora företagens medverkan i de samordnat upphandlade ram- avtalen analyseras. Det är vidare positivt att de siffror utredningen redovisar tyder på att små och medelstora företag i förhållandevis stor utsträckning får ramavtal i dessa upphandlingar. Jag anser dock att siffrorna behöver utvecklas ytterligare för att ge en ännu klarare bild av hur det ser ut specifikt för små företag. Det är exempelvis ett problem att siffrorna ifråga om små och medelstora företag klumpas ihop i redogörelsen i kap i fråga om SKL Kommentus verksamhet. Det är ju betydande storleksskillnad på företag i dessa olika kategorier: Små företag har, enligt den officiella EU-defini- tionen, 0–49 anställda (här inkluderas mikroföretagen med 0–9 anställda), medan medelstora företag har 50–250 anställda. Det är vidare av stort intresse att få kunskap om i vilken mån de små företagen som står med på ramavtalen även faktiskt får leverera. Jag instämmer därför med utredningens slutsats att statistiken i fråga om de små företagens försäljning på de stora samordnade ramavtalen måste fördjupas. Särskilt yttrande av experten , , som haft ett mycket omfattande uppdrag, har i många delar kommit fram till bra slutsatser. När det gäller två av de behandlade frågorna, en höjd gräns för direkt- upphandling och huruvida offentlig upphandling är ett bra styr- medel för att uppnå politiska mål, delar vi dock inte de slutsatser som kommit fram till, varför vi vill framföra vår avvikande uppfattning. Utredningen föreslår att gränserna för direktupphandling i höjs till för varor och tjänster och till för byggentreprenader. Motsvarande beloppsgränser i LUF föreslås uppgå till 1,0 respektive . Vidare före- slås att direktupphandlingar som överstiger ska omfattas av en dokumentationsplikt och att upphandlande myndig- heter och enheter, vid behov, ska anta riktlinjer för direktupp- handlingar (avsnitt 4.3). I betänkandet anges att en majoritet av remissinstanserna som yttrade sig över delbetänkande På jakt efter den goda affären (SOU 2011:73) angav att beloppsgränserna för direktupphandling borde höjas, särskilt för byggentreprenader. Svenskt Näringslivs och uppfattning var då att det inte fanns tillräckliga argument för en höjning av gränsen för direkt- upphandling från nuvarande av tröskelvärdet. Vi vid- håller denna uppfattning av följande skäl: Vi är av den bestämda uppfattningen att bästa möjliga konkurrens leder till den mest effektiva hanteringen av våra gemensamma medel. Den enkla vägen att få fler aktörer intresserade av att vara med och lägga ett anbud är att annonsera att en upphandling är aktuell. Det finns ingenting som hindrar att man annonserar ut att man avser genomföra en direktupphandling men det sker i princip inte alls och vi saknar argument i betänkandet för att detta per automatik skulle komma att ske om gränsen för direktupphandling höjs. Tvärtom menar vi att en höjd gräns för direktupphandling kommer att leda till att en större andel av de framtida upphandlingarna kommer att ske i det fördolda och utanför upphandlingsorganisationens kontroll. myndighet/enhet skriver ett protokoll i efterhand är möjligen bra ur ett statistiskt perspektiv men ökar inte företagens möjlig- heter att vara med och konkurrera om ett uppdrag. I kapitel 9.6 redogörs för andra länders erfarenheter och arbete med konkurrensfrågor inom offentlig upphandling. I avsnittet om beskrivs en rad åtgärder för att underlätta för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar. Bland annat nämns att den ansvariga stödmyndigheten, Direktoratet for forvaltning og IKT, DIFI, tänker försöka få myndigheter att i ökad grad annonsera upphandlingar under det nationella norska tröskelvärdet . Erfarenheterna från visar att behovet av annonsering för att få in anbud är stort. Detta stärker oss i vår uppfattning att en höjd gräns för direkt- upphandling i kommer att leda till en minskad trans- parens överlag och till att färre företag på ett enkelt sätt kan vara med och konkurrera om de affärer som offentlig sektor avser att göra. Även om det inte är tillåtet att dela upp ett kontrakt i mindre delar för att kringgå upphandlingsreglerna är vi övertygande om att det ofta förekommer. Att höja gränsen för direktupp- handling innebär inte bara en risk att större uppdrag styckas i mindre delar för att varje del ska bli , utan risken är också stor att man avsiktligt delar upp ett uppdrag i fler delar för att även undkomma EU:s tröskelvärden med reglerna om annonsering i EUT osv. Av betänkandet framgår att en höjd gräns för direktupphandling är ett av utredningens förslag för att öka små och medelstora företags medverkan i offentliga upphandlingar. Enligt vår upp- fattning kan det säkert underlätta för vissa företag att få ett uppdrag åt offentlig sektor men sannolikt enbart för dem som redan har utvecklade relationer med en beställare. Vi menar att det snarare är så att en höjd direktupphandlingsgräns riskerar att leda till fler underhandskontakter direkt med verksamheten istället för med upphandlare, med en förhöjd risk för godtycke och svågerpolitik, för mutor, bestickning och korruption. Oavsett om korruptionen ökar eller inte på grund av en högre gräns så är bara rena misstanken om att så kommer att ske illa nog och kan leda till ett sänkt förtroende för offentlig sektor. Transparens i upphandlingen innebär också att varje medborgare har en möj- lighet att kunna syna annonserade uppdrag och anbudsgivare. Denna demokratiska insyn begränsas ju mer upphandlings- gränsen höjs. Att höja gränsen för upphandling av byggentreprenader till nästan det dubbla värdet jämfört med gränsen för köp av varor och tjänster i såväl som LUF ställer vi oss också frågande till. En byggentreprenad är inte bara stora projekt utan i flertalet fall är det fråga om mindre renoveringar. För många små och medelstora byggföretag är det sannolikt just denna typ av uppdrag som man kan och vill vara med och konkurrera om. Med en höjning av gränsen för direktupphandling till i och i LUF befarar vi att många minde bygg- företag går miste om chansen till uppdrag i sund konkurrens. Dessutom innebär fler direktupphandlingsgränser att offentlig upphandling genomgående kompliceras ytterligare och ger ett ökat utrymme för godtycke. Enligt delbetänkande är av dagens upphandlingar direktupphandlingar. Flertalet direktupphandlingar sker ute i förvaltningarna och i verk- samheterna. Normalt sett känner upphandlingsorganisationen inte ens till vilka direktupphandlingar som görs. Inte heller får de feedback om de direktupphandlingar som skett. Om gränsen för direktupphandlingar höjs innebär det att upphandlarna kommer att få ett minskat inflytande över hur inköpen i verksamheten sköts, vilket i sin tur innebär att de erfarenheter som upphandlarna har av hur man når bästa möjliga konkurrens sannolikt går förlorad. Utifrån ett kommunalekonomiskt perspektiv är detta allvarligt då kostnadskontrollen delvis sätts ur spel och varsam- heten med skattemedel minskas. Oavsett på vilken nivå gränsen för direktupphandling sätts är det viktigt att varje upphandlande myndighet/enhet tar fram riktlinjer för hur direktupphand- lingarna ska gå till och att politikerna ställer som krav att dessa riktlinjer också används ute i verksamheten. Det räcker inte med att en myndighet själv får avgöra om behov för riktlinjer finns, vi menar att det ska vara ett krav. Det talas ofta om att poängen med en direktupphandling är att man vinner tid eftersom man slipper all formalia. Vi vill i det sammanhanget understryka att även i flertalet direktupphandlingar krävs det ett förberedelsearbete i form av en behovsanalys och en marknadsanalys kompletterat med ett avtal mellan parterna. Av Kammarkollegiets vägledning om direktupphandling framgår det på sidan 26 att ju större värde en direktupphandling har, desto större anledning finns det också att inte bara lägga ner tid på själva upphandlingen utan även på dokumentation och avtalsskrivning. berör detta faktum men lägger inte lika stor tyngd vid detta som vi menar att man borde göra. Offentlig upphandling som styrmedel för att uppnå sociala mål i samhället På området för offentlig upphandling har huvudsyftet varit att säkerställa en fungerande inre marknad. Detta har skett genom ett detaljerat regelverk avsett att så långt som möjligt garantera inköp fria från nationella eller regionala hänsyn eller andra ovid- kommande hänsyn. Efter hand har dessa principer kommit att naggas i kanten allt mer. Sekundära politiska önskemål har fått en allt mer framträdande roll. Vår grundläggande inställning är att dubblerad lagstiftning inte borde få förekomma. Enbart den omständigheten att det kommer att vara slumpartat vilka sekundära krav som kommer att ställas, när, och av vem, torde göra klart att regleringsmetoden är direkt olämplig. Förutom de rent praktiska problem som dubblerad lag- stiftning förorsakar går trenden med allt fler, och allt mer detalje- rade regleringar rakt emot EU:s pågående arbete för regelförenkling. Direkta krav på leverantören att i det ena eller andra avseendet uppfylla specifika, objektiva och icke-diskriminerande krav på varan eller tjänsten är fullt möjliga, och leder sannolikt snabbare till målet än t.ex. indirekta krav på produktionsmetoder eller standarder långt bakåt i leverantörskedjan. Sådana sekundära krav lämpar sig dock utmärkt om den som upphandlar har en vilja att rikta beställningen mot en viss leverantör, en viss bransch, en viss region eller ett visst land. Det är allmänt känt att det i den pågående revideringen av EU:s upphandlingsdirektiv är ett starkt fokus på att ge myndigheterna ökade möjligheter att använda offentlig upphandling som styr- medel för att uppnå sociala och miljömässiga mål i samhället. Vi anser inte att detta är rätt väg att gå. ska enligt vår mening SOU 2013:12 Särskilda yttranden vara en lagstiftning som reglerar hur man genomför offentliga inköp och inte vad som upphandlas. Att ställa miljökrav på en produkt är en sak men att genomföra politiska miljöambitioner via offentlig upphandling är en helt annan sak. När det gäller sociala krav blir situationen genast än mer kom- plicerad eftersom olika personer med olika politiska ambitioner eller bakgrund lägger in olika betydelse i vad ett socialt krav är. Vissa menar att det rör sig om arbetsförhållanden i tredje land och de krav som bör ställas på ett företags underleverantörer medan andra menar att det rör förhållanden på den svenska arbets- marknaden och då kan det röra allt från antidiskriminering till sysselsättningsskapande åtgärder. Offentlig upphandling bör enligt vår uppfattning inte bli ett redskap för att uppnå sociala mål. Ju mer politisk hänsyn som ligger bakom ett krav ju svårare blir det för ett företag att förstå logiken bakom det ställda kravet och risken är stor att man får en kostnadsdrivande effekt av ställt krav eller att företag väljer att inte lämna anbud alls. Trots begränsad forskning på området och utan att upp- handlande myndighet/enhet känner till vilka konsekvenser allmänt formulerade sociala krav kan få uppmanas de av utredningen att ställa dessa krav. Av exempelvis kapitel 6.2.1 framgår att det enligt utredningens mening finns starka skäl för att offentlig sektor ska gå före och, där så är möjligt, utnyttja sin köpkraft för att bidra till sociala mål i samhället. Utredningen menar att skälen är starka för att både bredda och tydliggöra möjligheterna för att statliga och kommunala myndigheter ska kunna ta sociala hänsyn i samband med offentlig upphandling. En utgångspunkt måste enligt vår uppfattning vara att oavsett vad de nya direktiven kommer att föreskriva så måste de sociala eller miljömässiga krav som ställs i en offentlig upphandling ha en direkt koppling till den vara eller den tjänst som ska levereras/utföras. I annat fall kommer företagen att ställas inför en mängd mer eller mindre svåruppnåeliga krav som i sin förlängning leder till utestängnings- effekter, vilket särskilt drabbar de små och medelstora företagen negativt. En annan utgångspunkt måste vara att de krav som ställs alltid måste gå att följa upp. Oavsett motivet bakom kravställandet måste alla krav formuleras på ett sådant sätt att upphandlande myndighet/enhet också avser och har möjlighet att följa upp det. Särskilt yttrande av experten , Kommuner och Landsting Jag delar inte utredningens uppfattning att AB Svenska () ska gå upp i det statliga upphandlingsstödet. MSR bedriver en framgångsrik verksamhet och är mycket efterfrågat och uppskattat av Kommuners och Landstings medlemmar. Det är en allmän uppfattning att ligger i framkant när det gäller miljöanpassad offentlig upphandling. Det finns ett stort behov av enskild rådgivning åt upphandlande myndigheter och enheter inom detta område, vilket MSR tillhandahåller på ett förtjänstfullt sätt. Det är viktigt att denna rådgivning kan bestå i samma omfattning. Det statliga upphandlingsstödet ger inte samma konkreta rådgivning. Eftersom MSR inte är en statlig myndighet är besluts-vägarna korta och informella, och man kan snabbt implementera de senaste rönen inom miljöområdet i sin kriterieverksamhet. MSR:s framgångsrika arbete när det gäller miljöanpassad upp- handling och den koppling som allmänt görs mellan miljömässiga och sociala krav inom ramen för hållbar upphandling, gör det dessutom väl skickat till att även arbeta med att utarbeta kriterier och bedriva rådgivning inom det sociala området. 1.Förändrad hantering av importmoms. 3.Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. 4.Tillstånd och medling. – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. 6.Att förebygga och hantera finansiella kriser. 7.Skärpningar i vapenlagstiftningen. Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. finansiella oberoende och balansräkning. 10.Rätta byggfelen snabbt! – med effektivare förelägganden och försäkringar. 11.Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav 12.Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. Tillstånd och medling. Skärpningar i vapenlagstiftningen. Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Rätta byggfelen snabbt! – med effektivare förelägganden och försäkringar. Förändrad hantering av importmoms. Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Att förebygga och hantera finansiella kriser. finansiella oberoende och balansräkning. Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ.