sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — Om kommunernas rätt att upphandla utförare av vuxenutbildning på entreprenad skulle kvarstå skulle det motverka etableringen av enskilda utbildningsanordnare och därmed valfrihetssystemets spridning. Ett viktigt skäl för förslaget att införa ett valfrihetssystem är att upphandling enligt har flera nackdelar som inte gäller för ett valfrihetssystem (se avsnitt 9.3.1). Regeringen har i propositionen om Lagen om valfrihetssystem (LOV) (2008/09:29) menat att en upphandlande myndighet kan upphandla verksamhet enligt inom ramen för ett valfrihets- system. hade i ett remissvar på utredningen som föregick propositionen framfört att man inte delade utredarens bedömning att ett valfrihetssystem enligt LOV kan finnas parallellt med en enligt upphandlad driftentreprenad inom samma tjänsteområde. Syftet med att ha parallella system är enligt uppfattning oklart. Dessutom menade att det finns betydande svårigheter med att tillämpa de båda systemen parallellt. I ett valfrihetssystem enligt LOV är det i slutändan konsumenterna som påverkar kvaliteten genom val av utförare. ansåg av bl.a. detta skäl att det inte är ända- målsenligt att tillämpa entreprenadupphandlingar parallellt med ett valfrihetssystem enligt LOV. Regeringen anför i propositionen som ett motiv att för ett valfrihetssystem enligt LOV ska uppstå krävs dels att kommunen eller i enlighet med kom- munallagens regler beslutat att införa ett valfrihetssystem enligt LOV, dels att detta annonseras på den nationella webbplatsen. Om den upphandlande myndigheten inte annonserar i laga ordning har ett valfrihetssystem enligt LOV inte uppstått. Detta innebär att en upphandlande myndighet som beslutat att införa ett valfrihets- system enligt LOV men som inte annonserar på den nationella webbplatsen kan komma att göra en otillåten direktupphandling enligt eller att agera i strid mot de grundläggande bestäm- melserna i EG-fördraget. LOV reglerar ett valfrihetssystem för sociala tjänster som det är frivilligt för kommunerna att införa. vuxenutbildningen som utredningen föreslår ska införas nationellt och det föreligger därför inget behov av särskild annonsering för att valfrihetssystemet ska anses ha uppstått och därför föreligger inte någon risk för otillåten direktupphandling. Därför kan argumentation ges företräde. Valfrihetssystemet förväntas möta de behov av utbildning som kommunerna anger i sina beslut om kommunalt utbildningsutbud. I de fall ingen enskild utbildningsanordnare etablerar sig på en ort återstår möjligheten för kommunen att bedriva utbildningen i egen regi. Om en kommun inte vill bedriva verksamheten i egen regi bör den i stället se på möjligheten att samverka med sina grannkommuner. Kommunen kan också sluta avtal med en annan kommun om att denna ska överta kommunens uppgifter inom vuxenutbildning. Det kan dock uppstå situationer då inte någon enskild utbild- ningsanordnare etablerar sig för att driva vissa av de kurser som en kommun eller en samverkande region tagit med i sitt utbildnings- utbud. Denna typ av kurser kan förväntas vara gymnasiala yrkes- kurser med relativt höga genomförandekostnader. Det är sannolikt att kommunen inte själv erbjuder sådana kurser i en eventuell egenregi. Det kan också röra sig om kurser med hög specialisering där få enskilda utbildningsanordnare har tillräcklig kompetens för att genomföra utbildningen. Utbildningsanordnare som opererar inom dessa snäva yrkesområden kan bedöma en process inriktad mot att bli godkänd som enskild huvudman som allt för komplex eller omfattande sett i relation till nyttan med ett godkännande. I de ovan beskrivna fallen skulle en kommun eller en samverkande region stå helt utan utförare av de efterfrågade kurserna. Det finns kommuner där elever deltar parallellt i sfi och gymnasiala kurser inriktade mot någon speciell del av arbets- marknaden, ofta vägleds individer med yrkeserfarenhet mot dessa kombinationer av kurser. Det är inte ovanligt att denna typ av kombinationsmöjlighet är skapade utifrån ett regionalt perspektiv. Eleverna kommer från ett flertal olika kommuner och utbild- ningarna finansieras via de ersättningar eleverna genererar från sina respektive hemkommuner. Det kan bland sådana utbildningar finnas just den typen av högspecialiserade kurser som beskrivits ovan. Utredningen lämnar ett antal olika förslag på hur vuxen- utbildningen ska kunna bli mer flexibel och individanpassad. Valfri- hetssystemet inom vuxenutbildningen är den mest centrala delen bland dessa förslag. Detta kan dock behöva kompletteras för att säkerställa att alla de kurser som en kommun eller samverkande region tagit med i sitt utbildningsutbud verkligen får förutsät- tningar att genomföras. Ett sådant komplement är möjligheten att via entreprenad, för en begränsad del av vuxenutbildningens kurser, få till stånd utbildningar som i annat fall sannolikt inte skulle blivit av. Mot denna bakgrund föreslår jag att rätten för kommuner, landsting och enskilda huvudmän att med bibehållet huvudmanna- skap sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra uppgifter inom komvux och sfi, begränsas till uppgifter som avser undervisning i yrkesinriktade ämnen på gymnasial nivå. För sfi ser utredningen inget behov av en entreprenadmöjlighet. Flera enskilda utbildningsanordnare bedöms etablera sig inom ramen för valfrihetssystemet och därför skulle inte möjligheten att överlämna verksamhet på entreprenad tillföra något ytterligare värde. Kommunerna har vidare möjlighet att erbjuda utbildning i egen regi, eller i samverkan med andra kommuner. Utredningen menar att detta kommer vara fullt tillräcklig för att tillgodose individernas utbildningsbehov. För att säkerställa enskilda individers tillgång till vissa gymnasiala yrkeskurser finns däremot ett behov av en begränsad entreprenadmöjlighet. Utredningens bedömning är att entreprenader kommer att utgöra en liten del av vuxenutbildningen , men att de trots allt kan vara ett viktigt instrument för ett antal kommuner. Samma regler som här föreslås för komvux gäller i huvudsak också för och gymnasieskolan. Det är inte möjligt för kommunerna att vid sidan av systemet med fristående skolor överlämna uppgifter hänförliga till undervisningen på entreprenad. Undantag gäller dock inom gymnasieskolan för uppgifter som avser karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil. Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan får en enskild huvudman överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. 16Andra frågeställningar utredningen valt att uppmärksamma I detta kapitel tar utredningen upp ett antal frågeställningar som ligger utanför utredningens direktiv men ändå har relevans för utredningens huvuduppdrag. Det är frågor där utredningen under arbetets gång fått mycket synpunkter och där utredningen anser det befogat för regeringen att göra ytterligare överväganden. Utredningen lämnar inte några förslag i denna del. 16.1Basutbildning som komplement till sfi Det finns ett antal personer som börjar på sfi studieväg 1 som inte har någon skolbakgrund att tala om överhuvudtaget. De får natur- ligtvis extra stöd bland annat i form av alfabetiseringsundervisning. Men de har ett stort behov av grundläggande utbildning även i andra ämnen. De har dock normalt inte nödvändiga förkunskaper eller förutsättningar för att läsa på komvux grundläggande nivå. De skulle behövas någon annan typ av skola/utbildning som inte erbjuds inom utbildningssystemet. Det handlar om grundläggande kunskaper i till exempel aritmetik. Inom sfi får man visserligen lära sig vad tal och siffror betyder på svenska, men det är kunskap som blir abstrakt om man inte kan addition, subtraktion, multiplikation eller division. Den här kunskapen ska man i och för sig kunna tillgodogöra sig genom att läsa ämnet matematik på grundläggande nivå. Det sker dock sällan därför att pedagogik, läromedel m.m. inte fungerar tillräckligt bra i den här undervis- ningssituationen. Likaså är kunskapen om att kunna hantera datorer, mobiltele- foner m.fl. elektroniska apparater helt nödvändig för att klara sig i Andra frågeställningar utredningen valt att uppmärksamma dagens samhälle – inte minst för att kunna tillgodogöra sig utbild- ning. Privatekonomi och konsumentkunskap är andra områden som skulle kunna ges inom ramen för en sådan här utbildning Mot den bakgrunden ser utredningen ett behov av ett basämne som kan kombineras med sfi studieväg 1 och som är inriktad på sådana grundläggande kunskaper och färdigheter som behövs för att hantera olika vanliga vardagssituationer. Den här typen av utbildningar har bedrivits i projektform bland annat i Stockholms- området. I de möten och kontakter utredningen haft har erfaren- heterna beskrivits som goda. I betänkande Med rätt att delta (SOU 2012:69) föreslås att sfi ska tillföras moduler där korttidsutbildade personer ska kunna ta del av grundläggande kunskaper som en vuxen person behöver för att kunna delta i arbets- och samhällslivet i . Utredningen beskriver också den verksamhet som utvecklats och bedrivs i inom ramen för ämnet basis. Det är en utbildning som erbjuds utrikes födda kommuninvånare med kort eller ingen tidigare utbildning. Det handlar om ämnen som mate- matik, samhällsorientering, naturorientering och datakunskap. Lämpligen läggs ett sådant ämne inom ramen för grundläggande komvux. Det innebär att man bryter mot principen att ämnena i den kommunala vuxenutbildningen ska spegla det utbud som finns inom ungdomsskolan. Men om skolformen sfi upphör och blir en del av komvux är det rimligt att en basutbildning utvecklas och ges inom komvux. 16.2Ändamålsenlig sfi för personer med behov av individuellt stöd Utredningen har sammanträffat med representanter för SIOS – Samarbetsorgan för etniska organisationer i , DHR – samhälle utan rörelsehinder, , och . Organisationerna har beretts möjlighet att lämna synpunkter till utredningen kring möjligheterna för invandrade med funktions- nedsättning att delta i sfi. I en skrivelse uttrycker de att de inte kan se att ett ökat utbud av utbildningsanordnare per automatik skulle innebära ökad valfrihet eller ökad kvalitet i undervisningen för elever med funktionsnedsättning. För en reell valfrihet måste det finnas en fungerande organisation för att upptäcka och tillgodose Andra frågeställningar utredningen valt att uppmärksamma behov utifrån funktionsnedsättning. Verksamheten måste vidare fånga upp förekomsten av funktionsnedsättning . Behov som de menar bör tillgodoses rör bland annat pedagogisk och fysisk tillgänglighet, anpassade läromedel och prov, hjälpmedel på plats vid kursstart, parallellt med undervisningen träning i att använda hjälpmedel och utrustning och tillgång till personligt stöd. Utredningens förslag innebär höga krav på utbildningsanord- narna att anpassa utbildningen till varje individs behov. Det innebär att man i den normala, vardagliga undervisningssituationen ska kunna hantera och kompensera för olika typer av funktions- nedsättning genom tillgänglighetsskapande åtgärder och pedago- giskt stöd. Utredningens förslag innebär också att kommunen ska besluta om ett tilläggsbelopp till sfi-pengen för behov som är speciella för en enskild individ och som är särskilt kostnadskrävande för utbild- ningsanordnaren på grund av betydande organisatoriska och eko- nomiska svårigheter att förmedla adekvat undervisning. Detta oaktat kan det finnas skäl att se över de särskilda problem som finns när det gäller att förmedla undervisning till personer med funktionsnedsättning och för dessa personer att få tillgång till en anpassad och ändamålsenlig utbildning. Tillgången till specialpeda- goger kan till exempel vara begränsad och utvecklingen av läro- medel och lärverktyg inte tillräcklig. Det kan gälla personer i behov av teckenspråk, med traumabakgrund eller med multipla funktions- nedsättningar. Det är som framhållits ovan utredningens uppfattning att de flesta funktionsnedsättningar ska kunna hanteras i den normala undervisningen. Men det kan också finnas skäl att samla och koncentrera vissa typer av stöd och kompetenser till särskilda utbildningsanordnare på vissa platser. Det kan vara befogat med statliga initiativ och ett särskilt statligt ekonomiskt stöd för att sådan utbildning ska kunna erbjudas. Den samlade forskningen visar att lärarnas kompetens har stor betydelse för resultaten i skolan. I en kunskapsöversikt1 som publicerade 2009 refereras till ett mycket stort antal Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer. Andra frågeställningar utredningen valt att uppmärksamma undersökningar och internationella forskningsöversikter som visar att en starkt bidragande faktor till elevers skolresultat är de under- visande lärarnas kompetens och ämneskunskaper. Jämfört med kraven för att undervisa barn och ungdomar i grund- och gymnasieskolan är kraven för att undervisa vuxna invandrare i svenska språket lågt ställda. Detta kan ställas i kontrast till de förhållanden som gäller för sfi-läraruppdraget med en elevsammansättning som är mycket heterogen åldersmässigt, förkunskapsmässigt och sociokulturellt. Det förefaller högst befogat med en utbildning för lärarna i sfi som åtminstone ligger i nivå med de lärarutbildningar som är avpassade för arbete i grund- och gymnasieskolan i motsvarande ämne. Sedan behörighetsförordningen2 som reglerar behörighets- kraven för lärarlegitimationen för sfi-lärarna trädde i kraft, har det förts fram synpunkter3 på att kraven är lågt ställda, inte minst i jämförelse med kraven för att undervisa i ungdomsskolan i ämnet svenska som andraspråk. För att bli behörig att undervisa inom sfi ställs krav på en lärarexamen och minst 30 högskolepoäng i ämnet svenska som andraspråk. För att erhålla en god kvalitet i utbildningen och för att kunna locka lärare att arbeta med sfi krävs gedigen utbildning samt höjd status. Statskontoret har i en rapport4 om sfi redovisat att av sfi-lärarna hade en pedagogisk examen och minst 30 poäng i svenska som andraspråk. saknade antingen pedagogisk examen eller minst 30 högskolepoäng i svenska som andraspråk. Redan med dagens krav råder det således brist på lärare i sfi som uppfyller behörighetskraven (se tabell 4.4 i avsnitt 4.4). En beprövad strategi för att öka statusen i ett yrke är att öka graden av professionalisering och därmed även kravet på vem som ska kunna få utöva yrket. Ett sådant exempel är just lärarlegiti- mationens införande. Eftersom kraven är jämförelsevis lågt ställda för sfi-lärare skulle ett ökat krav möta både behovet av förstärkt kompetens bland sfi-lärarna och öka graden av professionalisering. Ett ökat krav leder förvisso initialt till att ännu färre blir behöriga att undervisa inom skolformen men kan det antas öka kompetensen i lärarkollektivet samt förbättra rekryteringsläget till 2Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och utnämning till lektor. 3Skrivelse angående lärarlegitimation och svenska som andraspråk, Nätverket samspråk, . 4Statskontotert (2009). Sfi – resultat, genomförande, lärarkompetens. En utvärdering av svenska för invandrare, 2009:2. Andra frågeställningar utredningen valt att uppmärksamma Om högre formella krav skulle ställas kommer det finnas behov av fortbildning för den befintliga lärarkåren. Innan behörighetsförordningen antogs fanns ingen reglering av behörigheten för sfi-lärarna. Någon exakt formulering av hur många högskolepoäng som krävdes fanns inte. Då gällde den gamla skollagens5 formulering om att lärare skulle användas som hade en utbildning som var avsedd för den undervisning de i huvudsak skulle bedriva. Många kommuner ställde dock i sina upphandlingar krav på att utbildningsanordnarna skulle använda lärare med minst 60 högskolepoäng i svenska som andraspråk. Utredningen har besökt och inhämtat kunskaper om Danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl. Ett centralt behörig- hetskrav är att läraren ska ha en särskild påbyggnadsutbildning specifikt inriktad mot undervisning inom skolformen. Påbyggnads- utbildningen förutsätter en tidigare avslutad lärarutbildning med språk som huvudämne. Utbildningen motsvarar heltids- studier men ges i huvudsak på halvtid . Utbild- ningen är tematiskt uppbyggd och inriktas mot fördjupningar inom en rad utvalda områden. Exempel på områden som inkluderas är. Språkets grammatik, fonetik, språktypologi och sociolingvistik som ska ge studenterna verktyg för att analysera, förklara och värdera vuxna invandrares användning av det danska språket. Språkinlärningens grund som ska ge studenterna insikt i de viktigaste teorierna och modellerna för andraspråksinlärning och ge dem verktyg att diskutera teoriernas relevans och konse- kvenser för undervisningen. Kulturell förståelse och interkulturell kommunikation som påvisar sambandet mellan språk, kultur och identitet vilket ska ge verktyg för att integrera och analysera kulturmöten och inter- kulturella kommunikationssituationer. Andraspråkspedagogik ur en vuxenpedagogisk synvinkel vilket syftar till att ge studenterna insikter i andraspråksdidaktik och undervisningsmetodik för de specifika förhållanden som råder vid undervisning av danska som andraspråk för vuxna. 5 2 kap. 2 § Skollagen 1985:1100. Andra frågeställningar utredningen valt att uppmärksamma Praktik som ger eleverna praktiska färdigheter i att planera, genomföra och utvärdera undervisning i danska som andraspråk för vuxna. Praktiken inkluderar handledning. Projektarbetet som avslutar utbildningen är en stor skriftlig sammanfattande uppgift. Den är baserad på en eller flera av ämnesområdena ovan, studenten väljer något område att för- djupa sig inom. Att vara lärare i sfi kräver en särskild kompetens och förmåga till flexibilitet. Sfi kräver därför lärare med förmåga att utifrån ele- vernas heterogenitet individanpassa och effektivisera språkutbild- ningen så långt möjligt. En konsekvens av dagens lärarutbildning är att vuxenpedagogik inte är ett bärande inslag för studenter som vill ägna sin lärargärning åt vuxenutbildningens olika skolformer. Utbildningarna inriktar sig i stället mot undervisning av barn och ungdomar. Det innebär att dessa utbildningar i liten eller ingen utsträckning behandlar de förutsättningar som gäller för vuxnas lärande och i än mindre utsträckning behandlar problem och förut- sättningar i samband med andraspråksinlärning satt i relation till yrkeslivets krav på språkbehärskning. Ett viktigt tema inom ämnet svenska som andraspråk i en lärarutbildning med inriktning mot vuxenundervisning måste vara de utmärkande drag hos och förut- sättningar för den kommunikation på svenska som sker i arbetslivet. och skriver i Flerspråkighet – en vetenskapsöversikt6, att en lärarkår med en adekvat ämnesteoretisk och pedagogisk examen får ökade möjlig- heter till professionell reflektion och utveckling av sin verksamhet. Ytterst handlar det om möjligheten att kontrollera den praktiska verksamheten i stället för att bli kontrollerad av den (tvingas anpassa sig till den). Det handlar om möjligheterna att inte bara upprätthålla en verksamhet utan också realisera avsikter. Min bedömning är att kravet på 30 högskolepoäng i ämnet svenska som andraspråk för behörighet att undervisa i sfi är lågt ställt. Samma slutsats gäller för kravet på 45 poäng för behörighet att undervisa i svenska som andraspråk i komvux på grundläggande nivå. Jag bedömer att ett system med en påbyggnadsutbildning 6 , Flerspråkighet – en forskningsöversikt, rapportserie 5:2012. Andra frågeställningar utredningen valt att uppmärksamma liknande den danska kan anses fylla uppmärksammade behov hos dagens lärarkår. En motsvarande påbyggnadsutbildning för sfi-lärare bör ha en omfattning av 60 högskolepoäng, alltså en dubblering av dagens krav. Utbildningen bör förutom svenska som andraspråk också till stor del inrymma inslag av andraspråkspedagogik utgående från ett vuxenpedagogiskt synsätt. Den skulle inte endast organiseras som en påbyggnadsutbild- ning för befintliga lärare utan även kunna vara en valbar del inom grundutbildningen till lärare för de som avser arbeta med vuxnas andraspråksinlärning. Att få utökade redskap att utveckla sin undervisning bör rimligen värderas högt hos aktiva sfi-lärare, som har att hantera en mycket heterogen elevgrupp med helt specifika förutsättningar. Jag bedömer det som nödvändigt att utöka behörighets- kravet för att få undervisa i sfi. Kravet bör omfatta 60 högskolepoäng. En sådan utbildning som antingen kan vara en påbyggnadsutbildning eller ingå in en lärares grundutbildning bör bl.a. inriktas mot vuxen- didaktik, andraspråksinlärning och interkulturell kommunikation inkluderande arbetslivets kommunikationsstrategier. En sådan åtgärd bör kunna vara ett av de mer centrala instrumenten för att varaktigt stödja en utveckling av sfi mot högre måluppfyllelse. används en ny betygsskala inom skolväsendet och därmed också för sfi. Betygsskalan har fem godkända steg E– A, och ett underkänt steg, F. Sfi-läraren ska i sin bedömning ta hänsyn till fem olika aspekter: hörförståelse, läsförståelse, muntlig interaktion, muntlig produktion och skriftlig färdighet. För var och en av de fem aspekterna finns preciserade kunskapskrav för bety- gen: E, C, och A. Bedömningen av på vilken av de sex olika betygs- nivåerna de fem olika aspekterna ligger ska vägas samman i en helhetsbedömning till ett sammanhållet betyg i kursen. Betyg uttrycker i vilken utsträckning eleven uppfyller kursens kunskapskrav. De har vidare en funktion som urvalsinstrument till högre studier. Betygen från sfi-kurserna behövs dock inte i någon situation för urval till annan utbildning. Inte någon utbildning eller skolform har genomförd sfi som förkunskapskrav. I komvux t.ex. har en vuxen person rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå om den saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i grund- Andra frågeställningar utredningen valt att uppmärksamma skolan och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Liknande formuleras behörigheten till komvux på gymnasial nivå. Den som saknar kunskaper som utbildningen syftar till att ge och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen bedöms som behörig. Så som dessa behörighetskrav uttrycks i skollagen saknas all koppling till erhållna betyg inom sfi. Det är i stället en individuell bedömning av den enskilde sökandes förmåga att tillgodogöra sig utbildningen som är avgörande, inte vilket betyg som uppnåtts eller inte uppnåtts i sfi. I de kontakter utredningen haft med företrädare för kommuner och utbildningsanordnare har det framkommit att vissa elever studerar i en kurs än nödvändigt för att nå ett högre betyg än godkänd. Detta ger längre förlopp för eleverna i varje kurs och får dessutom konsekvensen att starten i nästa kurs skjuts upp med försämrad genomströmning som resultat. Det saknas motiv att behålla en betygsskala som inte fyller någon väsentlig funktion för eleverna och inte heller behövs som urvalsinstrument till annan utbildning. Det finns anledning för regeringen att överväga att minska antalet betygssteg i sfi. En sådan åtgärd minskar lärarnas administrativa arbetsbörda men kan också öka genomströmningen i utbildningen. 16.5Höjd ambitionsnivå i forskning om svenska som andraspråk och sfi Det finns relativt lite forskning om svenska som andra språk och särskilt med inriktning på sfi. Den forskning som finns bedrivs vid institutioner för svenska och nordiska språk vid universitet och högskolor. Det finns även speciella institut som är inriktade på sådan forskning. har av regeringen fått i uppdrag att fullgöra vissa uppgifter som rör svenska som andraspråk och sfi.7 Uppdraget utförs av Nationellt centrum för svenska som andra- språk (NC) vid . NC är ett nationellt resurs- och utvecklingscentrum, som ska fungera som en länk mellan forskning, skola och offentlighet och ska bidra till förbätt- rade förutsättningar för arbete med språk och kunskapsutveckling inom alla skolformer.