sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — En av utgångspunkterna för den framgångsrika implementerings- strategi som använts i den kanadensiska delstaten var övertygelsen att lärares inställning till reformer inte handlade om motstånd mot förändringar utan om bristande kunskaper om hur det som man förväntades göra skulle göras. I vidtogs olika åtgärder för kapacitetsbyggande, dvs. för att försäkra sig om att lärarna hade den kompetens som krävdes för att kunna nå reformernas målsättningar. Även erfarenheter från implementering av Kunskaps- lyftet22 visar att det inte handlar om kompetensutveckling i allmän- het utan om sådan kompetensutveckling som har en stark och nära koppling till reformerna som ger effekt på undervisningen och lärandet. I den norska implementeringsstrategin gavs huvudmän- nen stort inflytande över hur resurserna för kompetensutveckling användes. En stor del kom att användas till kompetensutveckling av skolledare. Av de medel som användes till utveckling av lärares kompetens riktades endast en del mot insatser som var direkt kopplade till reformerna. 21OECD (2011) Strong Performers and Successful Reformers in Education. Lessons from for the . Programme for International Student . 22Aasen, m.fl. (2012) Kunskapsløftet som styringsreform – et løft eller et løfte? 20/2012. NIFU och Uio: Institutt for laererutdanning og skoleforskning. man i menar fungerat bäst är de insatser som lärarna själva har satt igång genom gemensamma skolringar, ämnesgrupper och nätverksgrupper på tvärs mellan skolorna och, i något fall, över kommungränserna. Detta har ofta skett i samband med läro- plansarbete. Statsbidrag som statligt styrmedel har en stor erfarenhet av arbete med statsbidrag som statligt styrmedel. I en internt publicerad skrift23 diskuterar verket dessa erfarenheter på ett mer övergripande sätt. Verket konstaterar, bland annat i anslutning till ,24 att statsbidragets konstruktion, dvs. själva regelverkets utformning, i hög utsträck- ning påverkar möjligheterna att styra med statsbidrag. Kortare effektkedjor är att föredra om man vill ha en tydlig styrning. Men också komplexiteten i, och träffytan för, en satsning har betydelse för styrningsmöjligheterna. Ju mer komplex och ju större träffyta en satsning har, desto svårare blir det att följa och se några effekter av styrningen. konstaterar vidare att de kommunala huvudmännen oftast anser att riktade statsbidrag är problematiska eftersom de innebär ett intrång i det kommunala självstyret och försvårar för en kommun att själv planera och dimensionera sina verksamheter. På verksamhetsnivå är man däremot ofta nöjd över att man får öron- märkta bidrag som andra verksamheter inte kan komma åt och som ger en viktig signal om vad staten anser bör prioriteras lokalt. anser enligt rapporten att riktade statsbidrag i flera avseenden kan vara ett effektivt politiskt styrmedel. Detta innebär dock inte nödvändigtvis samma sak som att insatserna utifrån ett myndighetsperspektiv är lätta att hantera eller beskriva effekter av. Motivet för att statsbidrag i stället ska ges i generell form har enligt Statskontoret25 varit att kommuner och landsting måste få större frihet att själva utforma, organisera och prioritera sin verk- samhet. Statskontoret hänvisar till den kommunalekonomiska kommittén26 som menade att en sådan frihet var en förutsättning 23Skolverket (2008) och statsbidragen. 24SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. 25Statskontoret (2007) Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting. En studie av hur bidragen följs upp och utvärderas. 26SOU 1991:98 ekonomi i samhällsekonomisk balans – statsbidrag för ökat hand- lingsutrymme och nya arbetsformer. för att den kommunala verksamheten ska kunna förnyas och effek- tiviseras inom de begränsade resurserna Statskontoret menar att de största och allvarligaste problemen är kopplade till statsbidrag som utgår till verksamhet och områden som kommunerna (och landstingen) genom lagstiftning givits an- svaret för. Statsbidrag kan i sådana fall leda till att varken staten eller kommunen känner ansvar för den verksamhet som faktiskt bedrivs och kommuninvånarna förlorar möjligheten att avgöra om det är i riksdags- eller kommunvalet som de ska visa sitt gillande eller ogillande med kommunens verksamhet. Ett ytterligare problem är, menar , att de olika statliga stimulansbidragen oftast endast utgör små resurstillskott sett till verksamhetsområdets totala kostnader. Det betyder att den absoluta huvuddelen av de prestationer som åstadkoms och de effekter som dessa leder till endast i mycket begränsad utsträckning kan bedömas ha ett samband med det statliga bidraget. Att ta fram utvärderingsmodeller som kan isolera effekterna av det statliga stimulansbidraget från de effekter som betingas av den normala och långsiktiga verksamheten och finansieringen är enligt Statskon- torets bedömning i många fall inte möjligt. Mot denna bakgrund ifrågasätter Statskontoret det meningsfulla i att regelmässigt ge olika statliga myndigheter i uppgift att utvärdera effekterna av olika stimulansbidrag. Vi ska enligt direktiven återkomma till frågan om utvärdering av olika reformer i vårt slutbetänkande. Frågan om staten ska lämna specialdestinerade statsbidrag till kommunerna och de fristående huvudmännen är inte ny. Den dis- kuterades till exempel livligt , inför omläggningen av statsbidragssystemet inom skolområdet.27 Man menade då att specialdestinerade statsbidrag måste ha till syfte att påverka kom- munens prioriteringar för att vara verksamma. Annars kunde stödet lika väl lämnas genom det generella statsbidraget till kommunerna. menade man att de specialdestinerade statsbidragen bi- drar till att försvåra den kommunala politiska styrningen och det lokala politiska ansvarsutkrävandet för den faktiskt förda skolpoli- tiken i kommunen. Ett avskaffande av de specialdestinerade bidra- gen skulle bidra till att öka kommunernas politiska ansvarstagande och förmåga att anpassa skolverksamheten efter lokala behov. 27 Se t.ex. Ds U 1987:1 Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Ett beredningsunderlag utarbetat inom . I ett avseende är denna typ av insatser av mer administrativ karak- tär – det handlar om att utifrån vissa fastställda kriterier betala ut bidrag för utvecklingsinsaster till skolhuvudmän som ansökt om detta eller att genomföra konferenser för lärare eller andra verk- samma i skolan. Det bör således gå att följa i vilken grad olika skol- huvudmän, skolor och lärare har nåtts av insatserna. Att kommuner och fristående skolhuvudmän har ansökt om och fått del av medel för lokal skolutveckling och kompetensut- veckling inom de nationellt prioriterade områdena, eller deltagit i andra aktiviteter, säger emellertid inget om vilka effekter insasterna har på studieresultat och på skolans måluppfyllelse. Om och när insatserna kan få genomslag beror i hög grad på hur de är utfor- made. Mycket pekar också på att ju närmare undervisningens kärna stödinsatsernas fokus ligger, ju närmare klassrummet insatserna genomförs och ju mer insatserna utgår från identifierade behov, desto större är chansen att de blir framgångsrika och att elevernas lärande kommer att påverkas. De utvärderingar som finns pekar på att de kommuner och skolor som tagit del av satsningarna har varit nöjda med satsningarna. De skolchefer utredningen har haft kontakt med bekräftar att sats- ningarna har haft betydelse för kommunernas prioriteringar och planering och att de inneburit att initiativ har tagits som annars inte skulle ha kommit till stånd. Matematiksatsningen anses enligt Skol- verket ha haft positiva effekter på undervisningens kvalitet i de kommuner och på de skolor som omfattas av insatserna. För att satsningar på skolutveckling och kompetensutveckling ska kunna bidra till att det uppstår avsedda effekter, avläsbara på nationell nivå, bör de ha en tillräcklig omfattning. För det första måste de omfatta en tillräcklig andel av lärarna på de skolor som berörs. En forskare menar att en trejdedel av lärarna behöver om- fattas för att skapa en kritisk massa. För det andra behöver en tillräckligt stor andel av kommunerna och de fristående huvudmän- nen omfattas. En kritisk fråga är således om satsningarna har till- räcklig omfattning. De nu aktuella satsningarna är kraftfulla. Det handlar om bety- dande belopp, särskilt gäller detta satsningarna på läsa-skriva-räkna och på matematik. Satsningen på naturvetenskap och teknik framstår däremot som mer blygsam. Det går inte att av statistiken dra slutsatser om vilket genomslag de olika insatserna har fått på de skolor som berörts. Däremot går det att konstatera att i stort sett samtliga kommuner har nåtts av satsningen på läsa-skriva-räkna och att av kommu- nerna har nåtts av Matematiksatsningen. Andelen kommuner som har nåtts av satsningen på naturvetenskap framgår inte, men är lägre. Det saknas vidare säkra uppgifter om hur stor andel av de kom- munala grundskolorna som fått del av satsningarna. Av de fristående grundskolorna har i snitt fått del av satsningen på läsa-skriva-räkna och uppskattningsvis har fått del av Matematiksatsningen. Andelen fristående skolor som fått del av satsningen på naturvetenskap och teknik är låg. Det saknas uppgifter om antalet lärare som fått del av satsning- en på läsa-skriva-räkna, sannolikt på grund av att satsningen har omfattat flera olika åtgärder, som personalförstärkningar, inköp av material och kompetenshöjande insaster. Framför allt har satsning- en haft en mycket decentraliserad karaktär där prioriteringarna för medlens användning gjorts av huvudmannen. Knappt 12 000 lärare har deltagit i Matematiksatsningen. Utgår man från att satsningen träffar den lärargrupp som bör ingå i målgruppen, dvs. lärare som undervisar i matematik28, är andelen knappt hälften. Det måste i så fall anses vara en hög andel. Omfattas även andra lärare blir andelen lägre. Andelen lärare som omfattats av forbildningsinsatserna vad gäller naturvetenskap och teknik är begränsad. Sammantaget är flera av satsningarna kraftfulla och når ut till flertalet kommuner, vilket är en förutsättning för att de ska kunna leda till effekter på nationell nivå. Det finns dock kommuner som inte har kunnat utnyttja vissa erbjudanden. Framför allt finns för flera av satsningarna ett ganska stort antal fristående skolor som inte nåtts av insatserna. Om de huvudmän och skolor som inte nås av satsningarna också är de som har störst behov av dem framstår som en nyckelfråga. Än så länge saknas dock underlag för en sådan bedömning. 28 Vilken bör vara lågstadielärare, mellanstadielärare, lärare i matematik/NO-ämnen i års- kurserna 1–7 samt lärare i matematik/NO-ämnen i årskurserna 4–9. En annan fråga är vilka långsiktiga effekter som satsningarna ger, då många huvudmän uppger att de aktiviteter som helt eller delvis finansierats med statsbidragen kommer att minska eller upp- höra helt när statsbidragen upphör. Vissa undanträngningseffekter och behovet av en helhetssyn En faktor som kan påverka vilket genomslag satsningarna får på kunskapsresultat och måluppfyllelse är i vilken utsträckning de svarar mot faktiska behov. Vissa skolchefer menar att de statliga satsningarna tränger ut kompetensutveckling och skolutveckling som skulle genomförts med utgångspunkt i lokala prioriteringar, om inte statens satsning genomförts. Det innebär att statens analys av hur behoven av utveckling ser ut från ett nationellt perspektiv ställs mot en lokal behovsanalys. I det enskilda fallet kan resultatet bli kontraproduktivt. Trots detta bör nationella satsningar, som utgår från en nationell behovsanalys, kunna bidra till avsedda effekter på nationell nivå. Någon principiellt grundad kritik mot att satsningarna intervenerar i det kommunala ansvaret har inte förts fram av de kommunala företrädare utredningen haft kontakt med. Det finns emellertid även en risk att staten konkurrerar med sig själv, genom att initiera många och samtidiga utvecklings- och kompetensutvecklingsinsaster. Satsningarna på läsa-skriva-räkna respektive matematik, naturvetenskap och teknik genomförs till exempel med utgångspunkt från att det från nationell nivå har iden- tifierats behov av att utveckla lärarnas kunskaper om, och under- visning i, just dessa aktuella ämnen. Till detta kommer övriga mer begränsade statliga initiativ som inte beskrivits här. sammanfaller satsningarna dessutom med att de nya styr- dokumenten introducerats i och motsvarande skolfor- mer, en åtgärd som i sig kräver tid för lokalt utvecklingsarbete. Det innebär att det nu finns en – om än indirekt – koppling mellan å ena sidan de särskilda satsningarna och å andra sidan implemente- ringen av de nya styrdokumenten. Erfarenheterna från pekar på att i ett reformskede har en stark och nära koppling mellan kompetensutveckling och genom- förande av reformerna större förutsättningar att leda till avsedda effekter än kompetensutveckling i allmänhet. Någon sådan kopp- ling görs inte explicit i regeringens olika uppdrag till att genomföra satsningarna på till exempel matematik, naturvetenskap Endast i uppdraget om Matematiklyftet gör en explicit koppling till styrdokumenten. I genomförandet av uppdragen har dock så långt möjligt sökt skapa ett samband mellan de särskilda satsningarna och arbetet med att implementera de nya styrdokumenten. Det gäller inte minst för Matematiklyftet. Sammantaget menar vi att de nu pågående stora satsningarna på läsa-skriva-räkna och matematik, naturvetenskap och teknik har förutsättningar att påverka lärarnas praktik och därmed också kan påverka elevernas studieresultat. Särskilt satsningen på läsa-skriva- räkna har fått ett brett genomslag och utformats lokalt. Både den och satsningen på naturvetenskap och teknik har en tydlig inrikt- ning på årskurserna 1–3. Matematiklyftet har också en utformning som av många bedöms kunna få genomslag. Vi har dock inte funnit stöd i forskning eller annan litteratur för att bedöma hur det tar för att just denna typ av satsningar ska få avsedd effekt. Insatserna genomförs dessutom parallellt med flera av de övriga åtgärderna i reformpaketet, vilket gör det svårt att identifiera effekter av enskilda insatser. Om skolhuvudmännen lyckas utforma implementeringsstrategier där de olika delarna av åtgärdspaktetet samverkar kan den samlade effekten i bästa fall för- stärkas. I annat fall finns risken att skolorna blir överbelastade med olika krav på utvecklingsinsatser och att det uppstår en motsatt effekt samt att insasterna blir tillfälliga och upphör när den statliga finansieringen upphör. 8Ökad tillsyn och förstärkta sanktioner En tydligt avgränsbar del av åtgärdspaketet handlar om ökad kont- roll genom förstärkt tillsyn och kvalitetsgranskning och utökade möjligheter till sanktioner. Till detta hör inrättandet av Skolinspek- tionen, inklusive kraftigt förstärkta resurser för tillsyn och kvali- tetsgranskning. Åtgärderna måste anses utgöra egna kärnreformer, men kan också bidra till implementeringen av de nya styrdoku- menten och den nya skollagen. 8.1Beslutade och genomförda åtgärder 8.1.1Inrättandet av och förstärkta resurser för tillsyn och kvalitetsgranskning Innan inrättades hade regeringens uppdrag att genomföra en utbildningsinspektion som skulle omfatta varje kommun och alla skolor minst . Samtliga kommunala och fristående huvudmän skulle inspek- teras. När uppdraget gavs 2003 fördubblades resurserna för tidigare tillsynsverksamhet. I budgetpropositionen för 20071 ansåg regeringen att det behöv- des än tätare och skarpare kvalitetsgranskningar av skolans kuns- kapsresultat samt betonade att det är av yttersta vikt att brister i en skola uppmärksammas och påpekas . Regeringen aviserade därför initiativ i syfte att uppnå en tätare och förbättrad granskning av skolors kvalitet. Ambitionen var att skulle genomföra utbildningsinspektioner av varje skolas kva- litet minst , med fokus på kunskapsuppdraget. 2006/07:1 Budgetproposition . tatet från granskningarna skulle vara jämförbara och offentliga. För detta ändamål beräknade regeringen en ökning av anslaget med . gav regeringen en särskild utredare i uppdrag2 att se över och lägga fram förslag om myndighetsstrukturen inom skolväsendet m.m. I uppdraget ingick att överväga om inspek- tionen skulle bli en egen myndighet för tillsyn och kvalitetsgransk- ning. Utredaren föreslog3 en ny myndighets- struktur där en ny självständig myndighet för nationell inspektion, Skolinspektionen, skulle inrättas. Efter remissbehandling fattade regeringen beslut om att tillkalla en särskild utredare4 för att förbereda och genomföra bildandet av en ny myndighet, , med ansvar för tillsyn över och kvalitetsgranskning av skolväsendet m.m. Den nya myn- digheten skulle även svara för tillståndsprövning, dvs. godkännande respektive rätt till bidrag för fristående skolor samt återkallande av sådant godkännande och sådan rätt till bidrag. Barn- och elevom- budet för likabehandling skulle inordnas i myndigheten, och myn- digheten skulle även tillhandahålla kansliresurser för . Uppdraget gällde med förbehåll för riksda- gens beslut med anledning av regeringens förslag5 om ny myndig- hetsorganisation på skolområdet. beslutade riksdagen6 i enlighet med regeringens förslag. I stora drag fördubblades anslaget till kärnverksamheten ytterligare en gång. är Skolinspektionens uppdrag7 att genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande. Myndigheten har även vissa andra uppgifter. Skolinspektionen arbetar utifrån en plan där regelbunden tillsyn av huvudmän och verksamheter genomförs minst . 3SOU 2007:79 Tre nya skolmyndigheter. 2007/08:50 Nya skolmyndigheter. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161. 7Förordning (2011:556) med instruktion för . Utöver regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskning genomför myndigheten även andra typer av tillsyner och granskningar. Den riktade tillsynen fokuserar till exempel på regelefterlevnaden inom ett avgränsat område som undersöks på ett urval av skolor eller andra verksamheter. En flygande inspektion är en samlad insats där ett stort antal inspektörer besöker många skolor för att granska en avgränsad del av verksamheten . kommer inspektörerna oanmälda. Resultatet från en flygande in- spektion kan bilda underlag för andra granskningar, till exempel kvalitetsgranskningar. 8.1.2Lagreglering av tillsyn och kvalitetsgranskning Vid behandlingen av motionsyrkandena från den allmänna motions- tiden tillkännagav att till- synsansvar skulle lagregleras, inte endast för fristående huvudmän utan även för offentliga huvudmän 8. Lagreglering av tillsynsansvar hade föreslagits av redan 20029. Bakgrunden var att tillsynen över offentligt driven skolverksamhet i huvudsak reglerades endast i instruktionen för ansvarig myndig- het, inte som för andra samhällsområden i lag. Frågan hade beretts inom . En arbetsgrupp inom Utbild- ningsdepartementet, Skollagsberedningen10, lämnade ett förslag till en ny skollag . Efter remiss och lagrådsremiss lämnade rege- ringen sitt förslag11 till ny skollag och fattade beslut12 . I den skollag (2010:800) som trädde i kraft och, med några undantag, tillämpas definieras begreppen tillsyn och statlig kvalitetsgranskning samt regleras vissa andra villkor för tillsynen och kvalitetsgranskning- en13. Av bestämmelserna framgår att i skollagen avses med tillsyn en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta beslut om åtgärder som kan 2005/06:UbU14, rskr. 2005/06:241. 9SOU 2002:121 Skollag för kvalitet och likvärdighet. 10U2006:E. U2006/7887/. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370. 1326 kap. 2–9 och 19–23 §§ skollagen (2010:800). behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. Definitionen av tillsyn över- ensstämmer med det enhetliga tillsynsbegrepp som hade redovisats i regeringens skrivelse14 med bedömningar om hur en reglering av tillsyn generellt bör vara utformad. Uppdraget statlig kvalitetsgranskning innebär enligt skollagen att Skolinspektionen ska granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun (avser förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg med enskild huvudman). Granskningen ska avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer. Av författningskommentarerna till regeringens lagförslag15 framgår att de mål och riktlinjer som kvalitetsgranskningen ska granska framför allt framgår av den läroplan och de kursplaner eller motsvarande styrdokument som gäller för utbildningen. Där konstateras också att det inte går att dra någon tydlig gräns mellan tillsyn och kvalitetsgranskning. Av motivtexten16 framgår dock att det är viktigt att skilja på tillsyn och kvalitetsgranskning när beslut ska fattas. Enligt regeringen kan myndigheten fatta ett tillsyns- beslut om situationer uppstår inom ramen för kvalitetsgransk- ningen där Skolinspektionen bedömer att kvalitetsbristerna är så omfattande att verksamheten på avgörande punkter inte kan sägas leva upp till författningarnas krav. På så sätt kan myndighetens kvalitetsgranskning leda till ett tillsynsbeslut som innebär sank- tioner. Sådana kan dock endast komma i fråga inom ramen för myndighetens tillsyn. Över tid har begreppet kvalitetsgranskning haft delvis olika innebörd. fick regeringens uppdrag att regel- bundet genomföra tematiska kvalitetsgranskningar inom skol- väsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Gransk- ningarna genomfördes av statliga utbildningsinspektörer som ett komplement till tillsyn, uppföljning och utvärdering. Resultatet rapporterades både till regeringen och till de enskilda verksamheter som granskats för att bidra till lokal skolutveckling. För regeringen bidrog granskningarna till att fördjupa bilden av verksamheterna. Granskningarna genomfördes på regeringens upp- 2009/10:79 En tydlig, effektiv och rättssäker tillsyn. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. Del 2, sid. 904. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. Del 1, sid. 557. –2003 samordnades kvalitetsgranskning- arna av en särskild vid . Denna upphörde vid myndighetsombildningen 2003, då Skolver- kets tillsyn och kvalitetsgranskning förstärktes och ansvaret för skolutveckling fördes till den nyinrättade myndigheten för skol- utveckling (MSU). , då Skolinspektionen in- rättades och MSU avvecklades, var kvalitetsgranskningarna mer integrerade i utbildningsinspektion. I några fall genom- fördes de på uppdrag av regeringen, i andra på eget initiativ. Tyngd- punkten i verksamheten låg dock på regelbunden tillsyn. 8.1.3Utökade möjligheter för ansvarsutkrävande Vid behandlingen av motionsyrkandena från den allmänna motions- tiden tillkännagav även att skulle ges rätt att förelägga en huvudman att åtgärda fel och brister samt förena föreläggande med vite17. Också detta hade föreslagits av redan 200218 och sedan beretts inom . I den skollag (2010:800) som tillämpas finns bestämmelser om olika former av ingripanden vid till- syn19. Under beredningen av förslag kom frå- gan om sanktioner att utvecklas vidare. Skollagsberedningen före- slog 2009 sanktioner i flera steg. Regeringen tog fasta på detta och föreslog i skollagspropositionen en trappliknande konstruktion, där utgångspunkten är att mildare åtgärder ska prövas i första hand, men mer ingripande sanktioner ska kunna tillgripas vid grövre överträdelser. Av skollagen (2010:800)20 framgår nu att tillsynsmyndigheten