sou · H1B329en · 2013-04-29 00:00:00 — Vidare har den som har rätt att delta i sfi rätt att, under vissa förutsättningar, i stället delta i en folkhögskolas utbildning som motsvarar sfi. Utbildningens uppbyggnad och omfattning Sfi består av tre studievägar som riktar sig till personer med olika bakgrund, förutsättningar och mål. utgörs av kurserna A och B, studieväg 2 av kurserna B och C, och studieväg 3 av kurserna C och D. En elev kan avsluta utbildningen efter respektive kurs eller studieväg, men avsikten är att alla elever ska ges möjlighet att studera till och med kurs D. Bedömningen av på vilken nivå en elev ska börja sina studier utgår bl.a. från en kartläggning av hans eller hennes kunskaper. När det gäller läs- och skrivinlärning knyts denna inte till någon av kurserna A–D, utan utgör en egen del som kan läsas fristående eller kombineras med någon av kurserna. Läs- och skrivinlärningen kan pågå under hela den tid som eleven deltar i sfi. Som huvudregel ska utbildningen omfatta i genomsnitt minst . Riktvärdet för undervisningens sammanlagda omfattning är . Kurserna inom sfi är relaterade till Gemensam europeisk referensram för språk: lärande, undervisning och bedömning (CEFR1) som utarbetats av . CEFR anger sex språkliga referensnivåer, från A1 till 1 Referensramen benämns CEFR efter den engelska beteckningen Common European Framework of Reference for Languages: Learning, Teaching, Assessment. A1 och A2 motsvarar språkförmåga på en grundläggande nivå, B1 och B2 förmåga att använda språket mer självständigt och C1 och C2 en avancerad språkanvändning. Kurserna inom sfi förhåller sig till referensramen på följande sätt. Inom den del av utbildningen som gäller läs- och skrivinlärning sätts inte betyg. När det gäller kurserna A–D används som betyg för godkända resultat beteckningarna A, B, C, D och E. Betyg för icke godkänt resultat är F. Kunskapskrav finns för varje kurs och är formulerade utifrån fem aspekter: hörförståelse, läsförståelse, muntlig interaktion, muntlig produktion och skriftlig färdighet. Bedömningen vid betygsättningen ska avse elevens förmåga att använda det svenska språket på ett begripligt sätt i olika syften i vardags-, samhälls- och arbetsliv. Efter kurserna B, C och D följer ett obligatoriskt nationellt slutprov. Om det finns särskilda skäl får vid betygssättningen bortses från enstaka kunskapskrav eller från enstaka delar av sådana krav. Med särskilda skäl avses funktionsnedsättning eller andra liknande personliga förhållanden som inte är av tillfällig natur och som utgör ett direkt hinder för att eleven ska kunna nå ett visst kunskapskrav. De kunskapskrav som rör säkerhet och de som hänvisar till lagar, förordningar eller myndigheters föreskrifter ska dock alltid uppfyllas. Den som inte är antagen till någon kurs inom sfi men vill ha betyg från en kurs inom utbildningen har under vissa förutsättningar möjlighet att genomgå prövning. Med prövning avses en bedömning av personens kunskaper i förhållande till uppställda kunskapskrav i Prövning innebär alltså en möjlighet att få betyg på kurserna inom sfi utan att genomgå själva utbildningen. Även den som har fått betyg på kursen kan genomgå prövning. Någon möjlighet att i egentlig mening överklaga betyg som en elev anser vara felaktiga finns inte. De två möjligheter som finns att ändra ett betyg är rättelse eller ändring. Beträffande ändring gäller att om den eller de som har fattat ett beslut om betyg finner att beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ska denne eller dessa ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt. För rättelse gäller att ett betyg som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av ett skrivfel eller liknande förbiseende får rättas. Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen) trädde i kraft , som en del av den s.k. etableringsreformen. Etableringslagen innehåller bestämmelser om ansvar och insatser som syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Insatserna ska ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. Den målgrupp som omfattas av lagen är primärt nyanlända som har fyllt 20 men inte och som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 §, 12 kap. 18 §, 21 eller 22 kap. utlänningslagen (UtlL). Sammanfattningsvis kan den berörda personkretsen i denna del benämnas som flyktingar och andra skyddsbehövande m.fl. Även bl.a. anhöriga som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en flykting eller annan skyddsbehövande m.fl. omfattas under vissa förutsättningar av lagen. Arbetsförmedlingen ska enligt etableringslagen upprätta en individuell plan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering (etableringsplan). En nyanländ har rätt att få en etableringsplan efter det att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. Etableringsplanen ska omfatta högst 24 månader och minst innehålla: sfi eller motsvarande utbildning för den som har rätt att delta i sådan utbildning, aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Insatser som gäller språkundervisning och samhällsorientering är av störst intresse för utredningen. När det gäller sfi eller motsvarande utbildning framgår i avsnitt 7.4.1 vad denna innefattar och under vilka förutsättningar en person har rätt att delta. Varje kommun är enligt etableringslagen skyldig att se till att nyanlända erbjuds samhällsorientering. Innehållet i och omfattningen av samhällsorienteringen regleras i förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. I denna anges att syftet med samhällsorienteringen är att underlätta de nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Samhällsorienteringen ska ge en grundläggande förståelse för det svenska samhället och en grund för fortsatt kunskapsinhämtande. Målet ska vara att deltagarna utvecklar kunskap om de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande demokratiska värderingarna, den enskildes rättigheter och skyldigheter i övrigt, hur samhället är organiserat, och praktiskt vardagsliv. Samhällsorienteringen ska omfatta minst och påbörjas efter det att en etableringsplan har upprättats enligt etableringslagen. Den ska normalt vara avslutad efter det att etableringsplanen har upprättats. 2012/13:63 föreslår regeringen en ny lag om samhälls- orientering enligt vilken kommunerna ska vara skyldiga att erbjuda samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare som inte omfattas av etableringslagen. Lagen (2010:538) om prestationsbaserad stimulansersättning inom utbildning i svenska för invandrare (sfi-bonuslagen) trädde i kraft . Lagen innebär att vissa nyanlända invandrare kan få ekonomisk ersättning (sfi-bonus) för uppnående av vissa mål inom ramen för sfi eller motsvarande utbildning vid folkhögskola. Sfi-bonus kan lämnas till en nyanländ invandrare som har fyllt 18 men inte och som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1, 2, 3, 3 a, 4 eller 6 §, 12 kap. 18 §, 21 eller 22 kap. UtlL. Lagens målgrupp stämmer till stor del överens med målgruppen för etablerings- reformen. Bonus lämnas till en nyanländ som har deltagit i sfi eller motsvarande utbildning vid folkhögskola och uppnått minst betyget Godkänt på kurs B (studieväg 1), kurs C (studieväg 2) eller kurs D (studieväg 3).2 Betyget måste ha uppnåtts från det att utbildningen startade, dock senast från den dag då den nyanlände första gången folkbokfördes i en kommun. Bonus kan betalas med som mest . Syftet med sfi-bonusen är att få fler nyanlända invandrare att snabbare lära sig svenska och därmed förbättra sina möjligheter att få ett arbete. Bonusen bör enligt regeringen kunna motivera nyanlända invandrare att påbörja sfi , att förbättra sin närvaro i utbildningen och att göra extra ansträngningar att snabbt nå godkänd nivå i sina studier (prop. 2009/10:188 s. 1, 18 och 20). Utvärdering av försöksverksamhet med sfi-bonus Innan sfi-bonus infördes i hela landet genom den nu gällande lagen genomfördes en försöksverksamhet med sfi-bonus i 13 kommuner. Försöksverksamheten syftade till att pröva i vilken utsträckning ekonomiska incitament för deltagare i sfi kan bidra till att de snabbare lär sig svenska och därmed förbättrar sina möjligheter att få ett arbete (se prop. 2009/10:188 s. 12). Försöksverksamheten har utvärderats av utvärdering (se och , working paper 2012:24 och rapport 2012:27). Syftet med utvärderingen var att undersöka vilka eventuella effekter införandet av bonus hade på deltagande och resultat inom sfi. Något förenklat kan utvärderingen sägas bestå av en jämförelse mellan försökskommuner där sfi-bonus gavs och andra jämförelsekommuner där bonus inte betalades ut. 2 I prop. 2012/13:63 föreslår regeringen att beteckningen på betygskravet för att få sfi-bonus anpassas så att den överensstämmer med det sätt som betygsbeteckningar anges i skollagen (2010:800). Betygskravet uttrycks på så sätt att den nyanlände för att få sfi-bonus ska ha uppnått betyg för godkänt resultat på aktuell kurs. Resultaten av utvärderingen pekar inte på några tydliga allmänna effekter på deltagande i sfi. Däremot syns i , som var en av försökskommunerna, en tendens till ökat deltagande i bonus- berättigande kurser från folkbokföring. När det gäller studieresultat finns betydande effekter. Dessa beror dock helt på resultaten avseende . I övriga försökskommuner kan ingen effekt ses. De effekter som framkommer är likartade för kvinnor och män men syns framför allt för yngre personer. Analysen pekar också på att effekterna är större för låg- och medelutbildade än bland högutbildade. Effekterna verkar också finnas i hushåll med olika ekonomisk status, och bland personer från olika delar av världen. Sammanfattningsvis pekar resultaten på att sfi-bonusen hade en inte obetydlig effekt i försöksgruppen som helhet, men att effekten var helt beroende av resultaten avseende . Ett skäl till skillnaden mellan och övriga försökskommuner skulle enligt utvärderingen kunna vara att andelen som påbörjar sfi snabbt efter folkbokföring genomgående är högre i än i övrigt. Analysen visar att sannolikheten att slutföra en kurs inom bonus- gränsen faller kraftigt med till kursstart. Det konstateras att detta kan ha flera förklaringar och att mer kunskap är önskvärd om varför effekterna varierar mellan kommunerna och vilka mekanismer som leder till förbättringen av studieresultaten i . 7.5Äldre lagstiftning och tidigare utredningar 7.5.1Ytterligare naturalisationskrav i äldre lagstiftning Det uppställs för naturalisation varken krav på kunskaper i svenska språket eller om svenska samhällsförhållanden. Inte heller krävs t.ex. att sökanden avlägger en ed eller deltar i en ceremoni. Något krav på samhällskunskaper har aldrig uppställts i och genom medborgarskapslag avskaffades det krav på tro- och huldhetsed som tidigare hade gällt. Inget språkkunskapskrav har heller föreskrivits i tidigare medborgarskapslagar. Krav har emellertid uppställts på annat sätt. I propositionen som föregick medborgarskapslag ansåg man sig kunna utgå från att sökandens kunskaper i svenska språket beaktades utan särskild reglering (prop. 1924:137 s. 57). I förarbetena till medborgarskapslag angavs att sökandens kunskaper i svenska språket liksom tidigare borde SOU 2013:29 Medborgarskapet som ett incitament för att främja integrationen tillmätas stor betydelse vid naturalisationsprövningen (prop. 1950:217 s. 43). Sökanden skulle styrka sina kunskaper i svenska språket genom ett intyg vilket – som det uttrycktes i naturalisationsformuläret – borde vara utfärdat av lärare, präst eller annan kompetent person. Av intyget skulle framgå att sökanden kunde tala, läsa och skriva svenska. Några närmare föreskrifter om på vilken nivå kunskaperna skulle ligga fanns dock inte. Undantagna från kravet var bl.a. tidigare svenska medborgare samt danska och norska medborgare. 1968:158 redogjordes för rådande naturalisationspraxis. Om kunskaper i det svenska språket uttalades följande (s. 85): Vid prövning av naturalisationsansökan beaktas om sökanden behärskar svenska språket. Ofta bortses från bristande kunskaper i detta hänseende. Så brukar t.ex. vara fallet med en utlänning som flyttar in i landet vid mogen ålder, om han har anknytningar till yngre släktingar här och hans arbete är beroende av kunskaper i svenska språket. Inte heller brukar det krävas någon större kunskap i svenska språket av utländsk familj med goda vitsord, när i familjen ingår barn i eller strax under skolåldern. En sådan familj torde nämligen förhållandevis snart lära sig det svenska språket. togs kravet att sökanden skulle redovisa sina kunskaper i det svenska språket bort. Något krav på språkkunskaper för naturalisation har därefter inte uppställts. 7.5.2Frågan om krav i tidigare utredningar En del av medborgarskapskommittés uppdrag var att i samband med en utredning av frågan om åtgärder för att stärka medborgarskapets status överväga om krav på kunskaper i det svenska språket eller om det svenska samhället borde ställas upp för beviljande av medborgarskap. Om kommittén kom fram till att sådana krav skulle stärka integrationsprocessen och medborgarskapets status, skulle den föreslå de regler som bedömdes lämpliga. Kommittén kom till slutsatsen (SOU 1999:34 s. 313 f.) att krav på språkkunskaper och kunskaper om det svenska samhället inte borde knytas till medborgarskapet. I sin bedömning fokuserade kommittén framför allt på frågan om krav på kunskaper i svenska skulle ställas. Kommittén framhöll att kunskaper i svenska har en utomordentligt stor betydelse för alla som är permanent bosatta i . Som exempel lyftes bl.a. fram att kunskaper i svenska är mycket viktiga för att den enskilde ska kunna känna till och förstå sina rättigheter respektive skyldigheter i samhället. Vidare anfördes att kunskaper i svenska avsevärt förbättrade förutsättningarna för att erhålla arbete. Enligt kommitténs uppfattning var kunskaper i svenska en av grundförutsättningarna för en fungerande integrationsprocess. Med hänsyn till språkets centrala betydelse ansåg kommittén att det fanns starka skäl att på olika sätt motivera och underlätta för invandrare att förbättra sina kunskaper i svenska. Kommittén framhöll att förutsättningarna för att lära sig svenska emellertid i hög utsträckning kunde variera från person till person och detta av skäl som den enskilde inte rådde över. Även om det fanns möjlighet att införa regler om dispens förelåg enligt kommittén en uppenbar risk för att ett språkkrav skulle slå orättvist mot dem som hade sämst förutsättningar att uppfylla detta. Kommittén tog även upp frågor kring vilken kunskapsnivå som skulle gälla vid ett eventuellt språkkrav och hur denna skulle dokumenteras. Förslag på kunskapsnivå som förekommit i debatten var kunskaper motsvarande godkänd sfi-nivå samt godkänd grund- skolenivå. Ytterligare ett alternativ vore enligt kommittén att låta sökanden genomgå ett skriftligt prov. Det var dock i kommitténs mening förenat med betydande svårigheter att skapa en rättvis och praktiskt genomförbar ordning för dokumentation av den enskildes kunskaper i svenska. Kommittén prövade vidare frågan om det för naturalisation borde krävas ett intyg på genomgången sfi men ansåg att det fanns flera hinder mot en sådan ordning, bl.a. att alla medborgarskapssökande inte har rätt att delta i sfi. De varierande förutsättningarna att lära sig svenska på grund av skäl som den enskilde inte råder över, ledde kommittén till slutsatsen att det av rättviseskäl inte var rimligt att uppställa krav på att den som önskar bli svensk medborgare ska ha en viss grad av svenskkunskaper. Samhällets utgångspunkt borde i stället vara att alla invandrare av egen fri vilja gör det bästa utifrån sina respektive förutsättningar för att förvärva kunskaper i svenska. Kommittén betonade att varje invandrare har ett eget ansvar för att han eller hon inhämtar kunskaper i svenska. Statens ansvar var enligt kommittén främst att erbjuda fullgod undervisning. Redan det ovan återgivna utgjorde enligt kommittén tillräckliga skäl för att krav på svenskkunskaper inte borde införas. dessutom enligt kommittén ifrågasättas om införandet av språkkrav vid naturalisation skulle bidra till att höja medborgarskapets status. Sådana krav skulle kunna leda till att det tar för en del personer att kvalificera sig för att bli svenska medborgare och även kunna utestänga vissa från att någonsin bli det. Kommittén betonade medborgarskapet som en väg till samhörighet och ett led i integrationsprocessen och anförde att ökade kvalifikationskrav skulle få motsatt effekt, nämligen att samhörigheten totalt sett minskade i landet. Kommittén framhöll även att behovet av att kunna kommunicera på svenska var så viktigt för alla som är permanent bosatta i att det kunde ifrågasättas om distinktionen borde gå mellan att vara svensk respektive utländsk medborgare. Slutligen angav kommittén att ställningstagandet i fråga om språkkunskaper av förklarliga skäl ledde till att kommittén inte heller ansåg att krav på kunskaper om det svenska samhället borde uppställas som villkor för naturalisation. I den proposition som följde på kommitténs betänkande och låg till grund för MedbL delade regeringen kommitténs uppfattning att krav på språkkunskaper eller kunskaper om det svenska samhället inte borde ställas som villkor för att få svenskt medborgarskap (prop. 1999/2000:147 s. 63 f.). Som skäl för sin bedömning anförde regeringen följande: Goda kunskaper i landets språk och samhällsförhållanden har stor betydelse för integrationen. Med kunskaper i svenska ökar förutsättningarna för arbete och deltagande i samhällslivet. Ett av målen för integrationspolitiken är en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Utan kunskaper i svenska språket är det svårt för den enskilde att delta i samhällslivet på lika villkor som andra. För de allra flesta som bor i är det svenska språket nyckeln till samhället och en nödvändig länk för att skapa förståelse och ömsesidig respekt människor emellan. Förutsättningarna för att lära sig ett språk varierar dock från person till person. Det är ytterst de enskilda individerna som måste ta ansvar för sin språkinlärning. Det allmännas uppgift bör vara att se till att professionell undervisning erbjuds och att den är av god kvalitet samt att undervisningen så långt möjligt anpassas till individuella förutsättningar och behov. Samhället kan stimulera språkinlärningen, men motivationen och kunskaperna kan inte tvingas fram. Svenskundervisning för invandrare (sfi) syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska och om det svenska samhället. Kommunerna är skyldiga att erbjuda kostnadsfri undervisning i sfi till dem som har otillräckliga kunskaper i svenska språket. Det åligger också kommunerna att aktivt söka upp dem som har rätt till sfi och motivera dem att delta i utbildningen. De allra flesta av dem som har invandrat till lär sig svenska tillräckligt bra för att ta sig fram i vardagslivet, även om kunskaperna varierar och ibland är otillräckliga för att klara mer komplicerade sammanhang. Det finns många skäl till att inte alla lyckas med språkinlärningen. Utbildningsbakgrund, ålder och motivation har stor betydelse liksom hälsotillståndet. En del flyktingar har upplevt traumatiska händelser som påverkar språkstudierna. För dem som inte är studievana eller motiverade att lära sig svenska krävs åtgärder som stärker språkinhämtandet. Kontakter med svensktalande genom studier varvade med praktik har visat sig vara en framgångsrik metod. Folkrörelserna kan också spela en framträdande roll genom att bjuda in och låta invandrare bli delaktiga i verksamheten. Om ett språkkrav skulle införas uppkommer frågan vilken kunskapsnivå som skall uppnås och hur denna skall dokumenteras. Möjlighet till undantag måste också finnas. Att skapa en rättvis och praktiskt genomförbar ordning skulle enligt regeringens mening vara förenat med betydande svårigheter. Kontrollen av att kunskapskravet uppnåtts skulle också innebära en administrativ belastning som är svår att försvara. Mot den nu redovisade bakgrunden anser regeringen inte att det finns tillräckliga skäl att införa krav på språkkunskaper eller kunskaper om det svenska samhället som villkor för medborgarskap. Språk, krav och medborgarskap – Underlagsrapport nr 14 till tillsattes av regeringen för att analysera och komma med förslag om hur kan hävda sig väl i av fortsatt globalisering. Som ett led i rådets arbete publicerades rapporten , krav och medborgarskap. Rapportförfattarna hade bl.a. i uppdrag att belysa skillnader i regelverk avseende förvärv av medborgarskap. De skulle även studera utvärderingar av befintliga språkkrav för medborgarskap och vilka resultat dessa har frambringat. Rapporten fokuserar på arbetsmarknadsutfall. Det konstateras att ett antal svenska och utländska undersökningar visar på ett förhållandevis starkt positivt samband mellan kunskaper i värdlandets språk och framgångar på arbetsmarknaden. Rapportförfattarna drar utifrån dessa resultat slutsatsen att det ur ett ekonomiskt perspektiv finns goda skäl för invandrade till att tillägna sig kunskaper i svenska. I rapporten anförs att ett syfte med att införa ett språkkrav för medborgarskapsförvärv skulle kunna vara att skapa incitament för invandrade som ännu inte har blivit svenska medborgare att öka sina kunskaper i svenska. För att ett språkkrav ska leda till ökade språkkunskaper krävs enligt rapporten dels att medborgarskapet har ett så pass högt värde i sig att ett högre krav inte leder till att människor i stället väljer bort detta, dels att de som väljer att söka svenskt medborgarskap har bristfälliga kunskaper i svenska. Eftersom rapportförfattarna inte fann någon regelrätt utvärdering av språkkrav presenterade de egna analyser av hur ett språkkrav skulle kunna komma att påverka andelen som ansöker om medborgarskap och utrikes föddas språkkunskaper. Sammanfattningsvis konstateras i rapporten att efterfrågan på svenskt medborgarskap förefaller vara hög bland invandrade från länder utanför västvärlden, men att dessa individer tenderar att ha bristande kunskaper i svenska. Därmed skulle ett språkkrav för medborgarskap sannolikt kunna fungera som ett instrument för att öka kunskaperna i svenska hos den grupp som vill ansöka om medborgarskap. Emellertid finns det enligt rapport- författarna belägg för två allvarliga bieffekter. Efterfrågan på medborgarskap verkar vara känslig för ökade krav, vilket innebär att färre kan komma att ansöka, och att integrationen ur detta perspektiv försämras. Omvänt gäller också att uppmjukade regler tycks främja viljan att bli medborgare. bör det noteras att en annan typ av anpassning mycket väl kan ske på . Dessutom varierar graden av kunskaper i svenska med egenskaper på individnivå, såsom utbildning och ursprungsland. Ett språkkrav för medborgarskap kan indirekt ge upphov till att svenskt medborgarskap i praktiken blir svårare att uppnå för människor som tillhör vissa sociala kategorier och som härstammar från vissa länder. Avslutningsvis berörs i rapporten tre alternativ för hur ett språkkrav skulle kunna utformas. Ett första alternativ anges vara att ett krav skulle bestå i ett bevis på en genomgången kurs i svenska. En annan möjlighet framhålls vara att kravet skulle innebära en utbildning med ett efterföljande test. Som ett tredje alternativ lyfts fram en modell som kombinerar det nu rådande systemet med de två första modellerna. I enlighet med nuvarande bestämmelser skulle medborgarskap normalt alltid kunna förvärvas efter en vistelsetid , men för individer som skaffar sig goda kunskaper i svenska tidigare än så skulle processen kunna påskyndas och förvärv ske .