sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — är den statistik som SCB tar fram om medellivs- längdens utveckling betydelsefull för vilken pension människor får. Genom utredningens förslag ökar livslängdsstatistikens betydelse ytterligare. Som nämnts föreslås det att riktåldern och därigenom övriga åldersgränser i ålderspensionssystemet justeras med hänsyn till livslängdens utveckling enligt statistik från . Utredningen har uppmärksammat att flera mått som används vid beräkningen av ålderspension är föremål för återkommande revisioner. Detta gäller till exempel inkomstindex och balanstal. Utredningen bedömer att en motsvarande återkommande revision av SCB:s metoder och beräkningar av den återstående medellivslängdens utveckling bör genomföras. Formerna för denna revision bör utarbetas gemensamt av SCB och , vilket bör framgå av myndig- heternas instruktioner eller regleringsbrev. Utredningen har inte skäl att ifrågasätta de gällande beräk- ningarna och metoderna hos SCB, men anser att revisionen behövs för att upprätthålla allmänhetens förtroende för pensionssystemets tekniska egenskaper. 12.1Åldern när inkomstrelaterad ålderspension tidigast kan lämnas höjs Utredningens förslag: Åldern när inkomstgrundad ålders- pension tidigast kan lämnas ska höjas till . ska åldersgränsen följa riktåldern. Tidpunkten för när inkomstpension, tilläggspension och garantipension tidigast kan lämnas i de fall den försäkrade fick sjukersättning ska knytas till riktåldern för pension . (Bestämmelserna 56 kap. 3 och 5 §§ SFB) Utredningens bedömning: bör ges i uppdrag att utreda möjligheterna att konstruera och administrera ett undantag från den föreslagna höjningen av den lägsta ålders- gränsen för personer med långt arbetsliv. Utredningens skäl för förslag och bedömningar Inkomstgrundad ålderspension finns i form av inkomstpension, premiepension och tilläggspension. Tilläggspensionen betalas endast ut till personer som är födda eller tidigare. Inkomst- grundad ålderspension lämnas tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller . Åldersgränsen har gällt . kunde ålderspensionen tas ut . Höjningen kan anses vara en del av pensionsreformen. som åldersgränsen diskuterades lyftes även fram vikten av flexi- bilitet och valfrihet för den enskilde att välja pensionerings- tidpunkten (prop. 1993/94:250). Pensionssystemet är konstruerat så att systemets samlade förväntade utbetalningar är oberoende av åldern vid pen- sioneringen. Individen betalar i princip själv merkostnaden för en tidig pensionering, och tillgodogör sig själv vinsten av att välja ett sent uttag. Genom denna konstruktion saknas rent teoretiskt anledning att ha någon tidsgräns. I verkligheten finns det dock flera argument dels för en lägsta åldersgräns för pensionsuttaget, dels för att denna gräns flyttas uppåt när medellivslängden ökar. Det viktigaste argumentet för en höjning är att om flera fort- sätter att arbeta längre än till ökar avgifts- och skatteinkomsterna till den offentliga sektorn. Det ekonomiska utrymmet som då skapas kan användas för åtgärder som möjlig- gör ett längre arbetsliv för flera. Ett annat argument för högre åldersgräns är att en enskild persons val att lämna arbetslivet tidigt kan leda till betydande begränsningar i personens ekonomiska trygghet senare . Det kan vara svårt för en enskild person att överblicka de långsiktiga konsekvenserna för samhället och den egna ekonomin av det egna valet av pensioneringstidpunkt. Män- niskorna baserar i regel sina pensioneringsbeslut på de aktuella ekonomiska och andra kända förhållandena. Pensionssystemets konstruktion innebär dock att ålderspensionärernas standard över tiden inte ökar i samma takt som standarden för de förvärvs- aktiva. Risken med närsyntheten i pensionsbesluten är att många av dem som går i tidig pension upptäcker att deras pensionsnivå är låg i förhållande till andra pensionärer, de förvärvsaktiva och i relation till vad som behövs för att upprätt- hålla en godtagbar levnadsstandard. Om många lämnar arbets- livet tidigt kan dessutom resurserna till skolan, vården och äldreomsorgen minska , vilket också kan leda till ändrade ekonomiska förutsättningar för den enskilde. Mot bakgrund av vad som anförts anser utredningen att den åldersgräns när ålders- pension tidigast kan betalas ut bör anpassas till den ökning av medellivslängden som har skett sedan pensionsreformen. Den återstående medellivslängden för personer beräknas öka med . Den lägsta åldern för pensionsuttag skulle således behöva höjas för att upprätthålla samma relation mellan åldersgränsen och medellivslängden för åldersgruppen som gällde när ålders- gränsen senast höjdes. Utredningen har övervägt att avvakta med höjningen när riktåldern ska tillämpas. Detta skulle ge människorna tid för anpassning till de nya reglerna. Ett skäl mot att vänta med höjningen är vikten av att ålders- gränserna i pensionssystemet är satta så att människor inte för- leds att ta ut pensionen för tidigt för att på upptäcka att pensionen är för låg. Dessutom skapar höjningen av åldersgränsen ett ekonomiskt utrymme (se kapitel 21). Detta utrymme behövs för finansiering av de satsningar som utredningen föreslår bland annat inom arbetsmiljö- och utbildningsområdet. Utredningen anser det nödvändigt att sådana åtgärder som underlättar för flera att stanna kvar i yrkeslivet kommer i gång så fort som möjligt. är det viktigt att det inte görs för stora förändringar i människors planeringsförutsättningar. Därför föreslås att åldersgränsen för uttag av inkomstrelaterad ålders- pension ska anpassas till livslängdens utveckling i två steg. Åldersgränsen föreslås höjas till 2015. Därefter ska denna åldersgräns, liksom flertalet övriga åldersgränser i ålders- pensionssystemet, följa livslängdens utveckling genom att den knyts till riktåldern . Enligt utredningens beräk- ningar innebär detta att åldersgränsen höjs med till 2019. Ersättning i form av inkomstpension, tilläggspension och garantipension lämnas före ansök- ningsdatumet för försäkrade som har haft sjukersättning precis . Även denna bestämmelse ska knytas till rikt- Åldersgränser i inkomstpensionssystemet SOU 2013:25 Övriga bestämmelser om garantipension behandlas i kapitel 13 och om sjukersättning i kapitel 15. Utredningens förslag medför förändringar i bestämmelserna i 56 kap. 3 och 5 §§ SFB. Som framgår av utredningens överväganden har utredningen strävat efter att bibehålla och i vissa fall öka flexibiliteten och valfriheten för den enskilde att välja pensioneringstidpunkt. Det föreslås i kapitel 14 att den åldersgräns för rätten att stanna kvar i sin anställning som gäller enligt LAS höjs med från 67 till . Utredningens bedömning är att även denna åldersgräns bör följa riktåldern och därigenom medellivslängdens utveckling. Detta innebär att det utrymme som finns för individer att välja tidpunkten för pensionering bibehålls, men flyttas stegvis uppåt från 61–till 63–2019 med hänsyn till medellivslängdens utveckling. Utredningen har låtit och () kartlägga de historiska inkomsterna för personer som tar ut sin ålderspension vid 61 eller ålder1. Kartläggningarna visar att de personer som har tagit ut sin ålderspension tidigt har haft en starkare anknytning till arbetsmarknaden än genomsnittet för samtliga i åldersgruppen. De har varit arbetslösa i mindre omfattning, haft färre långa sjukskrivningar eller andra avbrott i förvärvsarbetet och de har deltidsarbetat i mindre utsträckning. Personer med tidigt uttag av ålderspension avviker negativ endast i ett avseende. De har oftare haft korta sjukskrivningar än övriga i åldersgruppen. Resultaten kan tyda på att vissa personer lämnar arbetslivet med den allmänna ålderspensionen på grund av en ohälsoproblematik. Utredningen anser att personer som saknar arbetsförmåga på grund av sjukdom i första hand bör få ersättning från sjuk- försäkringen. För de personer som i stället väljer att lämna arbets- livet med ålderspension kommer ålderspensionen att bli lägre 1 En sammanfattning av resultaten från SCB:s kartläggning redovisas på utredningens hemsida www. Även om beslutet om pensionering är väl avvägt vid pensioneringstidpunkten finns det, som tidigare framhållits, en stor risk att personerna anser att pensionen inte ger en godtagbar standard. Genom att ålders- gränsen höjs minskar risken för en sådan utveckling. Behovet av undantag bör utredas vidare Utredningen har i delbetänkandet noterat att det i vissa av de länder som höjer pensionsåldern görs undantag för personer med långt arbetsliv eller slitsamma yrken. Exempelvis finns det i möjlighet att få en oreducerad pension för den som har haft 45 inkomstår. Ett annat exempel är där det görs undantag för personer med särskilt slitsamma eller farliga arbeten eller omfattande funktionsnedsättningar. Situationen för människor med slitsamma arbeten bör, enligt utredningen, i första hand åtgärdas genom insatser i arbetsmiljön och genom bättre möjligheter att byta arbete. Att lämna arbetslivet med låg pension kan inte anses som en bra lösning för dessa personer. Utredningen har dock övervägt möjligheten att införa undantag för personer med ett långt arbetsliv. Enligt uppgifter från har relativt många personer haft pensionsgrundande inkomster under eller längre redan . I uppgifterna ingår även år med feriearbete och liknande. Tar man bort år med lägre pensions- grundande inkomst så kvarstår endast ett fåtal personer. Bland de personer som fyllde 2010 hade drygt 1 500 män och 140 kvinnor haft pensionsgrundande inkomster på minst 3 prisbasbelopp (= 2012) under 43 eller . Bland de som fyllde 2010 hade 3 700 män och 1 800 kvinnor haft inkomster av denna storleksordning under . I princip anser utredningen att de personer som har arbetat i betydande omfattning som har bidragit till samhällsekonomin i tillräcklig omfattning och skulle således kunna undantas från den föreslagna höjningen av åldersgränsen när pension tidigast kan tas ut. Vad som talar mot ett undantag är risken att personer kan lockas att ta ut sin ålderspension tidigare än vad som på lång sikt ger en godtagbar standard för dem. Som tidigare nämnts så kan det vara svårt för den enskilde att överblicka de långsiktiga konsekvenserna av en tidig pensionering. Möjligheten att tidigt lämna arbetslivet med ålderspension kan dessutom ha en negativ inverkan på arbetsmiljöarbetet på de arbetsplatser där flertalet har börjat arbeta . Intresset både hos arbetsgivaren och bland de fackliga representanterna att anpassa arbetsför- hållandena till den äldre arbetskraftens behov kan tänkas vara mindre så länge tidig pensionering är ett alternativ. Utredningen har undersökt möjligheterna att göra ett undan- tag för personer med ett långt arbetsliv från den åldersgräns när pensionen tidigast kan betalas ut. Utredningen har funnit att ett sådant undantag avsevärt komplicerar regelverket och administra- tionen. Utredningens har inte haft möjlighet att inom den relativt korta tidsramen att utarbeta ett förslag. Frågan behöver därför beredas ytterligare. Utredningen anser att det är lämpligt att ges i uppdrag att skyndsamt utreda och ta fram förslag för vilka möjligheter det finns att konstruera och administrera ett undantag från den föreslagna höjningen av den lägsta åldersgränsen för personer med långt arbetsliv. Bland annat behöver följande frågor utredas ytterligare: Hur ska kraven på arbetslivets längd utformas mot bakgrund av att de två närmaste årens pensionsrätter inte är fastställda och således kända hos när en person ansöker om undantag? Hur ska arvsvinsterna hanteras? Som framgår av nedan så beräknas arvsvinsterna olika för personer som har fyllt och för de yngre. Denna åldersgräns hänger samman med åldersgränsen för när pension tidigast kan tas ut. Hur bör omtaxeringen hanteras i de fall en person upp- fyller/inte längre uppfyller villkoren för undantaget? Hur ska arbetsåren inom EU beaktas? Hur ska obetalda avgifter hanteras? Vilken nivå på den pensionsgrundande inkomsten krävs för att det anses att en person har arbetat heltid? Utredningen anser att det är möjligt att ta ställning till ett undantag från de föreslagna åldersgränserna först efter att har utrett och tagit fram förslag på lösningar inom ovan angivna områden. 12.2Ändringar av bestämmelserna om arvsvinster Utredningens förslag: Bestämmelserna om beräkning av arvs- vinster i 62 kap. 15,16 och 17 §§ SFB ska anpassas till höjningen av den lägsta åldern för uttag av ålderspension . Bestämmelserna om beräkning av arvsvinster ska anpassas till riktåldern för pension . Utredningens skäl för förslag Med arvsvinst avses avlidnas pensionsbehållning som tilldelas övriga pensionsberättigade i samma ålder genom att den läggs till deras pensionsbehållning. Den pensionsberättigade tilldelas arvs- vinster inom fördelningssystemet både och som pensionär. Tilldelningen av arvsvinstfaktorer sker enligt två metoder beroende på den avlidnes ålder. Åldersgränserna är anpassade till den åldersgräns när pension tidigast kan tas ut. Det ska inte finnas någon skillnad i arvsvinsttilldelningen mellan de personer i samma ålder som tar ut pensionen helt eller delvis och de som inte tar ut någon pension. För dem som har fyllt beräknas arvsvinsterna på basis av livslängdsstatistik för befolkningen. Tilldelning av arvsvinster för yngre åldersgrupper sker efter en annan metod som bygger på faktiska arvsvinster efter personer som har avlidit . Utredningen har i föregående avsnitt föreslagit att ålders- gränsen för uttag av ålderspension höjs till omgående och att åldersgränsen därefter ska följa riktåldern. Utredningen före- slår att bestämmelserna om arvsvinsttilldelning anpassas till utredningens förslag att höja åldersgränsen för uttag av ålders- pension 2015. Bestämmelserna om beräkning av arvsvinster ska anpassas till riktåldern för pension . Utredningens förslag föranleder ändringar i 62 kap. 15, 16 och 17 §§ SFB. Utredningens förslag innebär att arvsvinstberäkningen baseras på de faktiska förhållandena för de personer som är . För de personer som är äldre beräknas arvsvinsterna på basis av livslängdsstatistik för befolkningen. gäller att från och med det år personen fyller görs beräkningen av arvsvinsterna utifrån livslängdstabeller för fem- årsperioden närmast före det år personen fyllde . Utred- ningen föreslår att dessa åldersgränser anpassas till riktåldern. Utredningens förslag medför ändringar i bestämmelserna i 62 kap. 17 § SFB. 12.3Anpassning av övriga åldersgränser i inkomstpensionssystemet till riktåldern Utredningens förslag: Pensionsgrundande belopp för barnår ska kunna tillgodoräknas för den förälder som inte har uppnått riktålder för pension under intjänandeåret. Överlåtelse av pensionsgrundande belopp för barnår ska kunna göras om mottagaren under intjänandeåret inte hade uppnått riktålder för pension. Ett definitivt delningstal ska fastställas från och med det år den försäkrade uppnår riktålder för pension. Bestämmelserna ska träda i kraft . (Bestämmelserna 60 kap. 30 och 41 §§, 62 kap. 44 § SFB). Utredningens bedömning: Åldersgränserna vad gäller inkomst- index, pensionsgrundande belopp för plikttjänstgöring och pensionsgrundande belopp för barnår enligt beräkningsmetod 2 bör inte ändras. Utredningens skäl för förslag Visserligen betalas inte längre ålderspension ut automatiskt . Denna åldersgräns finns emellertid kvar i flera bestämmelser i inkomstpensionssystemet. När lagstiftaren har sett ett behov av att genom en åldersgräns begränsa den krets som har rätt till förmånen har åldersgränserna satts antingen till 64 eller . Utredningen har särskilt noterat att endast personer som är kan få pensionsgrundande belopp för barnår. Därigenom markerar lagstiftaren tydligt vilka ålders- grupper som normalt kan antas vara förvärvsaktiva. Utredningen anser att flera av åldersgränserna i inkomstpensionssystemet inte bara stärker den inofficiella pensionsåldern på , utan formaliserar den. Därför är det särskilt viktigt att dessa ålders- gränser i möjligaste mån knyts till riktåldern. Pensionsgrundande belopp för barnår Föräldrar med små barn avstår ofta helt eller delvis från att förvärvsarbeta. För att inkomstbortfallet med små- barn inte alltför mycket ska påverka det kommande pensions- utfallet kan en förälder därför under vissa förutsättningar tillgodoräknas ett pensionsgrundande belopp för barnår. Bestämmelserna om barnår beskrivs närmare i kapitel 3. Det framgår där att pensionsgrundande belopp för barnår får tillgodogöras en förälder endast om föräldern högst har fyllt under intjänandeåret. Det framgår även att om en av föräldrarna har avlidit finns det en möjlighet för den andra föräldern att överlåta rätten till pensionsgrundande belopp för barnår till någon annan försäkrad. Beloppet kan endast överlåtas om mottagaren inte är under intjänande året. Utredningen föreslår att åldersgränserna för barnårsrätt respektive när barnårsrätt kan överlåts knyts till riktåldern, i stället för den gällande fasta åldersgränsen . Utredningens förslag föranleder ändringar i 60 kap. 30 och 41 §§ SFB. Omräkning av inkomstpension efter tidigt uttag Inkomstpensionen beräknas genom att individens pensions- behållning delas med det s.k. delningstalet. Delningstalet ska återspegla den genomsnittliga återstående livslängden vid den ålder pensionen börjar lyftas enligt aktuell befolkningsstatistik. Det årliga pensionsbeloppet bestäms med hjälp av ett preli- minärt delningstal, om pensionen tas ut från och med en tidpunkt som infaller före det år den pensionssökande fyller . I dessa fall beräknas pensionen om med ett definitivt delningstal vid ingången av det . Utredningen föreslår att åldern på när ett definitivt delningstal ska fastställas ska ersättas med riktåldern för pension. Utredningens förslag föranleder ändringar i 62 kap. 44 § SFB och rubriken närmast före bestämmelsen. Åldersgränser som inte bör ändras Både de intjänade pensionsrätterna och utgående inkomst- pensionerna skrivs om med hänsyn till inkomstindexets för- ändring. Vad gäller inkomstpensionen görs detta efter avdrag för den så kallade . Inkomstindexet återspeglar utvecklingen av den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten (PGI) för personer i åldrarna 16–. Även inkomster över intjänande- taket ingår. Enligt uppgifter från sjunker den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten med stigande ålder. Om inkomstunderlaget för inkomstindexet utvidgades att även omfatta inkomster för personer som är skulle det leda till en nedgång i indexet för införandeåret. Detta skulle i sin tur medföra en sänkning av både intjänade pensionsrättigheter och utgående pensioner. Detta är inte en rimlig konsekvens varför utredningen inte föreslår någon ändring när det gäller inkomst- indexet. Den genomsnittliga PGI för personer som är används även vid beräkning av pensionsgrundande belopp för plikttjänstgöring och vid beräkning av pensionsgrundande belopp för barnår. Eftersom den genomsnittliga PGI är lägre för personer som är eller äldre skulle en höjning av åldersgränsen kunna i vissa fall resultera i ett lägre pensionsgrundande belopp för plikttjänstgöring resp. för barnår. Utredningens föreslår därför inte någon ändring vad gäller denna åldersgräns. 13.1Åldersgränser för rätt till garantipension och bostadstillägg anknyts till riktåldern Utredningens förslag: Garantipension och bostadstillägg till en person som uppbär ålderspension ska kunna lämnas till en försäkrad tidigast från och med den månad den försäkrade uppnår riktåldern. De beräkningsregler som finns för det särskilda bostadstillägget som lämnas till en person född eller senare knyts till rikt- åldern för pension. Bestämmelserna ska tillämpas . Äldre regler ska gälla för personer som har beviljats sjuk- ersättning för tid . (Bestämmelserna 67 kap. 4 §, 101 kap. 6 § och 102 kap. 18, 22, 28 och 30 §§ SFB) Utredningens bedömning: bör ges i upp- drag att utreda vidare möjligheterna att konstruera och admi- nistrera ett undantag innebärande att äldre bestämmelser gäller för personer med långt arbetsliv. Utredningens skäl för förslag och bedömning övergår flertalet personer till ålderspension eller tidigare. Det har således inte skett någon nämnvärd förändring i pensionsbeteendet. Syftet med de förslag som utredningen lämnar i detta betänkande är, som nämnts, att utträdesåldern framöver ska följa medellivslängdens utveckling så att de äldre får en tillräcklig pensionsnivå, att pensionssystemets stabilitet säkras och att försörjningsbördan utvecklas på ett uthålligt sätt. I de fall där lagstiftaren har sett ett behov av att genom en åldersgräns begränsa den krets som har rätt till någon av förmånerna i ålderspensionssystemet har åldersgränserna i de flesta fallen satts antingen till 64 eller till . Detta gäller såväl inkomstpensionen som grundskyddet i ålderspensionssystemet. Grundskyddet i ålderspensionssystemet består av en garantipension samt tilläggsförmånerna bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Dessa förmåner kan betalas ut till en försäkrad från och med den månad den försäkrade fyller . De olika förmånerna inom pensionssystemets grundskydd beskrivs närmare i kapitel 3. Utredningen anser att de gällande åldersgränserna i pensions- systemet inte bara stärker den inofficiella pensionsåldern på , utan även formaliserar den. Det kan också nämnas att räknar med att den officiella pensionsåldern i är på grund av åldersgränserna bland annat för grundskyddet. För att ändra detta förhållande föreslås i kapitel 11 att ett nytt ålders- begrepp, riktålder för pension införs i socialförsäkringsbalken. För de personer som överväger tidpunkt för pensionering är riktåldern ett alternativ som är långsiktigt hållbart från ett samhälls- ekonomiskt perspektiv och som kan förväntas i genomsnitt ge pensionsnivåer i enlighet med intentionerna bakom pensions- reformen. Åldersgränsen för pensionssystemets grundskydd bidrar till att den gällande pensionsnormen kvarstår. För att riktåldern ska kunna ersätta den näst intill officiella åldersgränsen anser utredningen att det är nödvändigt att åldersgränserna för garantipension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd följer medellivslängdens utveckling genom att dessa knyts till riktåldern. Det skulle även uppfattas som orättvist att personer med högre inkomster förväntas förlänga sitt arbetsliv när medellivslängden ökar, utan att ställa motsvarande krav för personer med lägre inkomster och ofta kortare arbetsliv. Förslag och bedömningar av behovet till anpassningar av åldersreglerna till riktåldern lämnas i kapitel 12 vad gäller inkomstpensionssystemet och i kapitel 15 och 16 vad gäller äldreförsörjningsstöd, sjukförsäkring, arbetslöshets- försäkring samt vissa förmåner till personer med funktions- nedsättning. Utredningen anser således att åldersgränserna för garanti- pension, bostadstillägg och särskilt bostadstillägg bör anpassas till riktåldern. Den aktuella prognosen om medellivslängdens utveck- ling pekar på att riktåldern och därmed även åldersgränserna för pensionssystemets grundskydd kommer att uppgå till 2019. En anpassning av pensionssystemets grundskydd till riktåldern kommer således sannolikt att innebära att åldersgränsen för berörda förmåner höjs. Vad som kan tala mot en sådan ändring är att valmöjligheterna redan är begränsade för personerna i den berörda gruppen. För de äldre vars hälsoproblem inte är av sådan omfattning att sjukpenning eller sjukersättning är aktuell kan uttag av ålderspension vara en lösning. De personer som berörs av garantipensionens åldersgräns har dock inte av ekonomiska skäl samma möjligheter att lämna arbetslivet tidigare med en allmän ålderspension som personer med högre pensionsinkomster. Av utredningens sammanställning i delbetänkande framgår att drygt hälften av de personer som beviljades garantipension 2009 hade haft sjukersättning. En annan relativt stor grupp utgörs av personer med utländsk bakgrund. Personer i denna grupp har inte hunnit arbeta i för att tjäna in en rimlig pension.