sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — Myndigheternas egen granskning utesluter dock inte att en fråga även kan bli föremål för tillsyn. Beslut som i sak kan prövas av domstol ska, enligt kommitténs förslag, inte granska och Säkerhetspolisens beslut i den mån besluten kan prövas i sak av domstol. Ett exempel på detta skulle kunna vara att tillsynsmyndigheten utför ett tillsynsprojekt om polisens hantering av hastighetskontroller. Inom ramen för projektet finns ett antal hastighetsöverträdelser som bilförare inte har erkänt på plats och heller inte har godtagit åklagarens strafföreläggande för. Sådana överträdelser kan, efter åklagares beslut om det, prövas av domstol. Ett fristående granskningsorgan för polisen ska inte utöva tillsyn över om av polisen uppmätta hastighetsöverträdelser är riktiga i sak. Däremot kan, som ovan beskrivits, ett granskningsorgan utöva tillsyn över om polisen har följt de regler som finns för själva utförandet av hastighetskontroller, dvs. en granskning av polisens regelefterlevnad i verksamheten. Ett annat exempel är om ett tillsynsprojekt skulle avse beslut att i brådskande fall gripa personer som är uppdrag, uppgifter och befogenheter misstänkta för brott. Efter det att en person har förhörts av polis eller åklagare, ska åklagaren besluta om den misstänkte ska anhållas eller om beslutet om gripande ska hävas. För det fall en åklagare beslutar att anhålla en person, ska åklagaren utan dröjsmål göra en framställan om häktning till domstolen. Själva beslutet att frihetsberöva en person ska inte i sak granskas av tillsynsmyndigheten. Däremot kan det bli aktuellt att exempelvis granska under vilka omständigheter gripandet gjordes eller om polisen lämnat de gripna personerna den information de har rätt till i samband med gripandet. bör följaktligen kunna granska sådana frågor som rör rätt till upplysningar av polisen i samband med frihetsberövanden, utan att för den skull pröva sakförhållandena i ett visst ärende som omfattas av tillsynsprojektet. En sådan inriktning på tillsynsmyndighetens granskning ger också ett tydligt budskap till medborgarna om att rätten till upplysningar är viktig och därför kan granskas under förutsättning att det finns regler om hur polisen bör agera i sådana situationer. Kommitténs bedömning: ska inte ha föreskriftsrätt. En viktig förutsättning för en stark tillsyn är att det sker en renodling av uppgifter. En organisation får dubbla roller om den både har en normerande roll och ska granska att verksamheten följer vad myndigheten har fastställt ska gälla.6 Kommittén anser mot den bakgrunden att tillsynsmyndigheten inte ska ha föreskriftsrätt inom ramen för sitt uppdrag. roll vad gäller normering bör i stället vara att, utifrån iakttagelser i tillsynsarbetet, bidra till att skapa underlag för och Säkerhetspolisen att göra nödvändiga förändringar i verksamheterna så att lagens krav på rättssäkerhet och likvärdighet tillgodoses. Det är uppenbart att dessa uppgifter samspelar och att de myndigheter som svarar för tillsyn och granskning respektive normering är beroende av varandra för att kunna utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Detta synsätt förutsätter att de kunskaper som tillsynsmyndigheten har eller får 6 SOU 2008:10 s. 70. uppdrag, uppgifter och befogenheter förmedlas till respektive Säkerhetspolisens ledning och att de båda polismyndigheterna använder dessa som underlag för den föreskrivande verksamheten. Kommitténs förslag: ska inte ha några sanktionsmedel för sådana felaktigheter som upptäckts vid tillsyn över regelefterlevnaden inom polisverksamheten. Myndigheten ska däremot ha möjlighet att genom uttalanden rikta kritik mot den granskade verksamheten. Vid utformningen av ett nytt system för tillsyn måste det analyseras om tillsynen förutsätter att tillsynsorganet ska ha möjlighet att använda sanktionsmedel mot en objektsansvarig som inte rättar sig efter framförda krav på förändring. Inom flera statliga sektorer saknas det sanktionsmöjligheter, men tillsynsmyndigheten kan ändå påverka ett tillsynsobjekt genom att dels tydligt redogöra för vad som bör åtgärdas, dels uttala kritik mot att tillsynsobjektet inte motsvarar ställda krav. Den fråga som kommittén har att ta ställning till är vilket behov av ingripandemöjligheter som finns för tillsynen på polisens område. I tillsynsskrivelsen uttalar regeringen att det är grundläggande att det finns författningsreglerade möjligheter till ingripanden från ett tillsynsorgans sida. Om detta helt saknas kan tillsynens effektivitet minska.7 Det är dock angeläget att ingripandemöjligheter utformas efter de särskilda förutsättningar som finns inom respektive tillsynsområde.8 Begreppet ingripande är inte i sig definierat i regeringens skrivelse.9 Enligt kommitténs uppfattning kan uttalanden om fel och brister vara att betrakta som ingripande för en verksamhet. Kommitténs utgångspunkt är att det inte är lämpligt att ge tillsynsmyndigheten fler möjligheter till ingripanden än vad som är nödvändigt för att uppdraget ska kunna fullgöras. 2009/10:79 s. 42. 9Jfr a.a. s. 14. Regeringen uttalar att begreppet tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. uppdrag, uppgifter och befogenheter att alltför långtgående sanktioner dels skulle kunna påverka de granskade myndigheternas möjligheter att ta ansvar för respektive verksamhet, dels inte är lämpliga på polisens område. kommer att befinna sig på samma nivå i statsförvaltningen som de granskade myndigheterna och om en tillsynsmyndighet skulle kunna besluta om en sanktion som påverkar utförandet av den dagliga polisverksamheten i sådan utsträckning att ledningen inte har möjlighet att fullt ut ta ansvar för verksamheten vore det olyckligt. Polisverksamheten är inte heller en sådan verksamhet som skulle gynnas av sanktioner i form av förbud eller förelägganden. De förslag som kommittén lämnar ska, avseende granskning av regelefterlevnad, kunna ersätta den inspektionsverksamhet som bedriver inom ramen för sin tillsyn. har, av naturliga skäl, inga sanktionsmöjligheter gentemot polismyndigheterna. Visserligen kommer förhållandet mellan tillsynsmyndigheten och den nya polisorganisationen att vara ett annat än det som råder mellan den centrala förvaltningsmyndigheten och polismyndigheterna. Enligt uppgifter till kommittén är dock företrädare för den nuvarande inspektionsverksamheten inom av uppfattningen att det inte behövs sanktionsmöjligheter för att få polisen att rätta till sådana brister som upptäcks vid granskning av en verksamhet. Mot denna bakgrund gör kommittén bedömningen att tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att genom uttalanden rikta kritik mot den granskade verksamheten. Kritiken kan exempelvis bestå i att tillsynsmyndigheten påtalar felaktigheter i utförd verksamhet eller har synpunkter på att uppgifter inte utförts. Att uttalandena får auktoritet och uppmärksamhet inom polisväsendet handlar ytterst om att tillsynsmyndigheten har polisväsendets förtroende och att resultatet av olika granskningar förs ut i organisationen. Det kräver dels att det hos tillsynsmyndigheten finns en god verksamhetsförankring och kunskaper om polisväsendet, dels att det finns upparbetade kanaler inom tillsynsobjekten för att kommunicera ut granskningsresultaten. Kommitténs förslag att tillsynsmyndigheten ska kunna rikta kritik genom uttalanden medför att tillsynsmyndigheten, inom ramen för den nya tillsyn som föreslås utövas över polisväsendet, inte ska kunna ålägga eller Säkerhetspolisen att vidta rättelse vid konstaterade uppdrag, uppgifter och befogenheter Förslaget medför också att det inte blir aktuellt att överväga sanktioner vid utebliven rättelse. Det är angeläget att regeringen noga tar del av uppgifter som handlar om i fall de granskade myndigheterna följer tillsynsmyndighetens uttalanden. , liksom de granskade myndigheterna, måste bl.a. därför bedriva uppföljande verksamhet vad gäller den tillsyn som har utövats. De nya myndigheterna och Säkerhetspolisen har när detta betänkande lämnas inte startat sina respektive verksamheter. Om det visar sig att den nya polisorganisationen inte följer tillsynsmyndighetens uttalanden bör regeringen överväga förändrade ingripandemöjligheter och också ta ställning till vilka av de sanktioner som finns beskrivna i tillsynsskrivelsen som skulle vara lämpliga att tillämpa på polisens verksamhet. 12.9Hur långt sträcker sig möjligheterna att utöva tillsyn? En grundläggande förutsättning för tillsyn är att ett tillsynsorgan kan följa hur ärendena har hanterats av tillsynsobjektet och att de åtgärder och beslut som den granskade verksamheten vidtagit respektive fattat tydligt framgår, liksom grunderna för dessa. Kraven på den nya och Säkerhetspolisens, liksom andra förvaltningsmyndigheters, dokumentation framgår av förvaltningslagen. Utöver bestämmelserna i förvaltningslagen framgår det ofta av arbetsordningen eller av andra interna föreskrifter vid respektive myndighet på vilket sätt handläggningen av ärendena ska dokumenteras. Enligt 32 § förvaltningslagen gäller dock inte vissa av förvaltningslagens bestämmelser för bl.a. polisens brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelser för denna verksamhets dokumentation finns istället i . Om inte tillsynsmyndigheten kan få tillräcklig information om vilka förutsättningar polisen haft för att bedriva en rättsenlig verksamhet blir underlaget för granskningen bristfälligt. Ett sådant underlag kan i sin tur innebära missvisande resultat av granskningen eller att tillsyn över huvud taget inte kan utövas. kommer därför aldrig att kunna gå längre i sin tillsyn än vad det finns uppgifter i den granskade verksamheten. Saknas dokumentation kommer tillsynsmyndighetens kritik i slutändan att uppdrag, uppgifter och befogenheter bestå i ett uttalande som tar sikte på förhållandet att den granskade myndigheten haft en bristfällig dokumentation. Att den granskade myndigheten har haft en god dokumentation är en förutsättning för att tillsynsmyndigheten i efterhand ska kunna få en självständig inblick i beslutsunderlaget, och därigenom bättre möjligheter att kunna kontrollera vad som faktiskt har hänt. Kraven på en noggrann dokumentation bör dock självfallet inte gå ut över det löpande polisarbetet. 12.10Hur ska resultaten presenteras? Kommitténs förslag: Myndigheten som har granskats ska informeras om resultaten från tillsynsmyndighetens granskning och tillställas dess uttalanden. Myndigheten som har granskats ska informeras om resultaten från tillsynsmyndighetens granskning och tillställas dess uttalanden. Innan resultaten och uttalandena presenteras slutligt är det lämpligt att ledningen för den granskade myndigheten får ta del av underlag och yttra sig över eventuella felaktigheter eller missuppfattningar. Resultaten av tillsynsmyndighetens tillsyn bör självfallet också redovisas för regeringen för att kunna tjäna som underlag för regeringens styrning av polisverksamheten. 12.11Viss verksamhet bör inte stå under tillsynsmyndighetens tillsyn Kommitténs bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att ställa verksamheten med särskilda utredningar inom den nya under tillsyn. Frågan om tillsynsmyndigheten ska granska verksamheten vid får anstå till dess frågan om laboratoriets roll i den framtida polisorganisationen är färdigberedd inom . uppdrag, uppgifter och befogenheter Verksamheten med särskilda utredningar Kommittén har i SOU 2012:13 föreslagit att verksamheten med särskilda utredningar som bedrivs enligt förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. ska ingå som en egen avdelning i den nya Polismyndigheten.10 För att uppnå en fortsatt hög kvalitet i verksamheten, och för att upprätthålla allmänhetens förtroende, föreslås verksamheten med särskilda utredningar organiseras som en avdelning på nationell nivå, tydligt skild från övrig operativ verksamhet. Chefen för avdelningen ska, enligt kommittén, utses direkt av regeringen. För att säkerställa demokratisk insyn i och kontroll av verksamheten ska insynsråd på nationell nivå, och regionpolisråden på den regionala nivån, ha i uppgift att särskilt följa den verksamhet som bedrivs enligt den nämnda förordningen.11 Regeringen har i direktiven till genomförandeorganisationen delat kommitténs bedömning att verksamheten med särskilda utredningar ska ingå i som en egen avdelning (dir. 2012:129). Kommittén konstaterar att verksamheten med särskilda utredningar kommer att vara tydligt åtskild från den operativa polisverksamheten. Insynen i handläggningen av ärenden om brott av anställda inom polisen kommer dock att vara god. Som redogjorts för kommer insynsråd på nationell nivå, och regionpolisråden på den regionala nivån, att ha i uppgift att särskilt följa den verksamhet som bedrivs enligt den nämnda förordningen. Den insyn som en sådan ordning tillförsäkrar innebär, enligt kommitténs mening, att det inte finns skäl för att utvidga tillsynsmyndighetens uppdrag till att också omfatta en granskning av denna tydligt avskilda utredningsverksamhet. Om det i ett senare skede skulle visa sig att en granskning av denna verksamhet är önskvärd kan regeringen lämpligen på nytt överväga denna fråga. Kommittén har i SOU 2012:13 föreslagit att () ska utgöra en del av Polismyndig- 10SOU 2012:13 s. 276. uppdrag, uppgifter och befogenheter Regeringen har i direktiven till genomförandeorganisationen för ombildning av polisen till en sammanhållen myndighet (dir. 2012:129) angett att SKL:s roll i den framtida polisorganisationen är föremål för ytterligare överväganden inom . Vidare uttalar regeringen i de nämnda direktiven att den avser att återkomma till i denna fråga med förslag som ligger i linje med kommitténs uppfattning att laboratoriet ska ingå i . Utredaren i genomförandeorganisationen ska i sitt arbete beakta denna inriktning och ta hänsyn till den fortsatta beredningen av frågan inom . Trots den inriktning som regeringen i nämnda direktiv gett uttryck för bör frågan om eventuell tillsyn över SKL, enligt kommitténs mening, anstå till dess beredningen av laboratoriets framtida roll i polisorganisationen är avslutad inom . 13Möjligheter att slå samman tillsynsuppgifter på polisens område? Kommitténs bedömning: Även om den föreslagna tillsynen över polisväsendet ska ha ett tydligt fokus på granskning av löpande polisverksamhet, finns det förutsättningar att inom samma myndighet lägga också Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens nuvarande uppgifter. Om de nya tillsynsuppgifterna över polisen och nämndens nuvarande uppgifter läggs inom samma organisation bör en form av beslutsfattande genom nämndförfarande bestå för åtminstone vissa av Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsynsärenden. I tidigare kapitel har kommittén analyserat vilken typ av ordinär tillsyn som bör tillskapas över den nya polisorganisationen. I detta kapitel behandlas frågan om det finns möjlighet att inom en och samma myndighet lägga samman tillsynsuppgifter på polisens område. 13.2Behov av minskad fragmentering Närmare en tredjedel av alla statliga myndigheter bedriver verksamhet som innehåller tillsynsuppgifter. Genom att allt fler nya tillsynsmyndigheter tillskapas – som exempelvis kan uttala kritik eller Möjligheter att slå samman tillsynsuppgifter på polisens område? rikta sanktioner mot olika myndigheter – fogas kontinuerligt nya led in i ansvarskedjan1 mellan förvaltningen och regeringen. Den svenska förvaltningsmodellen har på så sätt successivt byggts ut med allt fler organ med mandat att uttala sig om rätt eller fel inom ett visst förvaltningsområde. Det är en utveckling som skett gradvis . Statskontoret har uttalat bl.a. följande. Den ökande tilltron till och användningen av tillsyn som förvaltningspolitiskt styrmedel som vi tycker oss kunna se under sammanhänger med den generella inriktningen på förvaltningspolitiken . [---] Avregleringarna, bolagiseringarna och privatiseringarna har förändrat förutsättningarna för den statliga tillsynen. Lagstiftningen har ändrats, nya tillsynsmyndigheter har bildats och gamla har fått nya roller. Transportstyrelsen, , och Myndigheten för radio och TV är exempel på tillsynsmyndigheter som har tillkommit som en konsekvens av avregleringar, bolagiseringar och privatiseringar. Äldre myndigheter som har bl.a. som en följd av reformerna fått en förändrad tillsynsroll.2 En tanke bakom utvecklingen har varit att undvika rollkonflikter inom myndigheter genom att ge tillsynen en fristående ställning i förhållande till den verksamhet som tillsynen omfattar. Ur ett bredare förvaltningspolitiskt perspektiv är dock denna utveckling inte alldeles oproblematisk. Det råder stor variation i den statliga tillsynens utformning och tillämpning inom olika sektorer, vilket gör att själva begreppet tillsyn med tiden också blivit allt mer otydligt och svårtillämpat. Bristen på en sammanhållen och strategisk utveckling av tillsyn som styrinstrument har även lett till att bl.a. regler och ingripandemöjligheter som har fungerat bra inom ett tillsynsområde inte i tillräcklig utsträckning har fått spridning till andra områden.3 Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen gjort bedömningen att specialiseringen och sektoriseringen inom förvaltningen inte får leda till fragmentering och bristande helhetssyn.4 Detta bör, enligt kommittén, gälla även för den tillsyn som utövas 1RF bygger på principen om folksuveränitet och föreskriver att all offentlig makt i utgår från folket. För att realisera denna princip binder RF samman statsförvaltningen med folket genom en uppdrags- och ansvarskedja. Folket väljer en riksdag som väljer en statsminister som utser en regering. Regeringen styr riket och ansvarar inför . Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna som inte, enligt RF eller annan lag, är myndigheter under (se 12 kap. 1 § RF). Det råder således ett vertikalt förhållande mellan regeringen och myndigheterna. Se vidare t.ex. SOU 2011:81 s. 44 f. 2Statskontorets rapport till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn s. 93. 2009/10:175 s. 95 Möjligheter att slå samman tillsynsuppgifter på polisens område? Om regeringens uttalanden i tillsynsskrivelsen kommer att bidra till en mer enhetlig tillämplig av tillsynsbegreppet är än så länge oklart. Utvecklingen mot allt fler tillsynsorgan i staten har, som redan påpekats, skett över , ofta i samband med reformer eller omorganisationer av förvaltningsmyndigheter. Kommitténs uppfattning är att antalet tillsynsmyndigheter måste anses vara uppseendeväckande många. Det finns därför anledning att göra ansträngningar för att föra samman närliggande tillsynsuppgifter och på så sätt effektivisera den statliga tillsynen. Större och färre tillsynsmyndigheter med vidgade uppdrag kan också bidra till en minskad sektorisering och fragmentering av förvaltningen i stort, vilket i förlängningen också skapar bättre förutsättningar för samverkan, mindre sårbarhet och mer av helhetsperspektiv på tillsynsområdet. Att kommittén generellt förordar en restriktiv hållning till utbyggnad av antalet organ som utövar statlig tillsyn, innebär dock inte att det ändå kan vara motiverat att ytterligare förstärka tillsynen över vissa särskilda verksamheter. Kommittén har i kapitel 8 gjort bedömningen att polisverksamhetens särart motiverar att det utövas en stark ordinär tillsyn över den nya polisorganisationen. I kapitel 9 har kommittén analyserat och föreslagit att tillsynen över den nya polisorganisationen bäst utövas av ett från polisen organisatoriskt avskilt organ samt att detta organ bör vara en fristående myndighet. Den fråga som här är aktuell avser, som inledningsvis nämnts, vilka möjligheter kommittén ser att inom en och samma myndighet lägga samman tillsynsuppgifter på polisens område. Om tillsynsuppgifter läggs samman kan det, som ovan beskrivits, bl.a. bidra till ett helhetsperspektiv på tillsynsområdet för polisen. 13.3Tillsynsverksamheter aktuella för sammanslagning? Mot bakgrund av utvecklingen av den statliga tillsynen och de överlappande tillsynsuppdrag som därigenom uppkommit på bl.a. polisens område (se exempelvis avsnitt 6.4.1, 6.4.2 och 16.4), är kommittén av uppfattningen att det bör övervägas om det finns möjligheter att slå samman den nya tillsynsverksamheten över Möjligheter att slå samman tillsynsuppgifter på polisens område? polisen med en redan befintlig tillsynsverksamhet på polisens område. Någon myndighet med uppgift att utöva fristående ordinär tillsyn specifikt över rättsväsendet finns inte. har en intern tillsynsfunktion som bygger på den möjlighet till överprövning som finns inom åklagarväsendet (se vidare avsnitt 15.2), och över domstolarna utövas – av naturliga skäl – ingen ordinär tillsyn över själva verksamheten. Däremot utövar de extraordinära tillsynsorganen, JK och JO, tillsyn över domstolarna, liksom över alla andra myndigheter. Regeringen har i tilläggsdirektiven varit tydlig med att JK:s och JO:s uppdrag faller utanför det som kommittén har att överväga. Det är därför inte aktuellt att föreslå en utvidgning av de extraordinära organens tillsynsuppdrag. Frågan är om det finns andra organ som den nya tillsynsverksamheten över polisen skulle kunna läggas samman med. Närmast till hands ligger, enligt kommitténs mening, att analysera om Datainspektionens respektive Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamheter skulle kunna slås samman med den nya tillsynsverksamheten. Datainspektionen är en myndighet som genom sin tillsynsverksamhet ska bidra till att behandlingen av personuppgifter inte leder till otillbörligt intrång i enskilda individers personliga integritet. Myndighetens verksamhet består av särskilt inriktade tillsynsuppgifter. Datainspektionens arbete berör hela statsförvaltningen och är, enligt kommitténs mening, därför inte en lämplig myndighet att därutöver specifikt inrikta mot polisverksamhet. är en myndighet som har flera närliggande uppgifter till den nya tillsyn som föreslås utövas över polisväsendet. Vissa uppgifter som åligger nämnden (se avsnitt 6.4.2) är dock väsensskilda från den tillsyn över polisen som kommittén har utrett förutsättningarna för. är en statlig nämndmyndighet som har tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas5 användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet. Alltså utövar nämnden i detta avseende inte endast tillsyn över polisen. Vidare har nämnden tillsyn över polisens, både den öppna polisens och Säkerhetspolisens, behandling av personuppgifter. Vid sidan av denna verksamhet finns två andra beslutsorgan inom myndigheten. 5 De myndigheter som nämnden har tillsyn över är , polismyndigheterna, , och . Se avsnitt 6.4.2. Möjligheter att slå samman tillsynsuppgifter på polisens område? Det ena organet, Registerkontrolldelegationen, beslutar i frågor om utlämnande av uppgifter från olika register vid registerkontroll och det andra organet, Skyddsregistreringsdelegationen, beslutar i ärenden om kvalificerade skyddsidentiteter.6 Även om utövar tillsyn över fler myndigheter än polisen – och också har andra beslutsorgan inbyggda i sin verksamhet – har nämnden, enligt kommitténs uppfattning, ett sådant uppdrag som lämpar sig väl att slå samman med de nya granskningsuppgifter som kommittén föreslår ska utövas över den nya respektive Säkerhetspolisens verksamheter. För att närmare undersöka förutsättningarna för att lägga samman den nya tillsynsverksamhet över polisen, och den verksamhet som bedrivs av , och på så sätt undvika att skapa ytterligare en tillsynsmyndighet på polisens område, måste bakgrunden till att nämnden inrättades särskilt belysas och en analys göras av om det finns ett särskilt intresse av att även framöver särreglera nämndens verksamhet. 13.4Om bakgrunden till att skapades