sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Tjänster som t.ex. underhåll av fordon, städning, furnering m.m. utförs av företag om de inte helt eller delvis utförs av trafik- företagen själva. I den mån underhåll m.m. sker i eller i anslutning till särskilda depåer, sker verksamheten i regel av olika fristående företag som hyr anläggningen av Jernhusen eller annan på affärs- mässig grund. SL, Skånetrafiken m.fl. har egna depåer för underhåll av de fordon som används i den lokala och regionala trafiken. Alla större rangerbangårdar liksom terminaler där enklare tågbildning kan ske förvaltas också av . skälet är att investeringar i sådana anläggningar, med de möjligheter till tågbildning som de erbjuder, har direkt påverkan på behovet av kapacitet på linjespåren. De sidospårsanläggningar i övrigt som överfördes från SJ till förvaltas av . Det innefattar även spår på vissa kombiterminaler. ansvarar formellt sett för spårupplåtelsen medan Jernhusen ofta svarar för fastigheterna i anslutning till spåren, inklusive de anläggningar som behövs för att utöva verksamhet vid terminal och, genom upphandlade entreprenörer, också för utbudet av terminalservice. För att få tillgång till spåren, depåer, terminaler och kring- tjänster måste operatören alltså förhandla med om spårkapacitet, med Jernhusen eller annan om tillträde till anlägg- ningen och med tjänstetillhandahållaren om nyttjandet av tjänsten. Den som vill nyttja spåren, anläggningarna och tjänsterna behöver m.a.o. ingå avtal med ett antal aktörer. Trafikorganisatörer och järnvägsföretag har framfört vikten av att depåerna är utformade så att de medger en tids- och kostnads- effektiv hantering. Det innebär att de bör vara lokaliserade nära stationer för tågens avgångs- och slutdestinationer. Tillhanda- hållande av infrastruktur och terminalservice behöver samordnas om personal och fordon ska kunna utnyttjas så optimalt som möjligt. Många intressenter anser att det råder oklarhet vad gäller ansvar för spår, övriga anläggningar och tjänster, samt att det är svårt att få en överblick i fråga om vem som har rätt att göra vad. Det har framförts att bättre samordning av upplåtelse av kapacitet på huvudspår och sidospår behövs. Vidare har framförts att anläggningar i vissa fall är felaktigt placerade från logistiksynpunkt, att kapacitetsutnyttjandet avseende uppställning inom befintlig anläggning är dåligt och att övergripande styrning och samordning inom depåer saknas. När det gäller terminal- och depåservice har påtalats att det är möjligt att stänga ute konkurrenter genom långa avtal med företag som svarar för terminaler, depåer m.m. eller de tjänster som tillhandahålls där. Från flera håll har Jernhusens ställning lyfts fram. Jernhusen äger ett antal anläggningar och ska enligt reviderade bolagsordning inom ramen för kravet på affärsmässighet vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn med anknytning till järnväg. Sedan den förändringen gjordes menar flera aktörer, t.ex. resenärsföreträdare, att Jernhusen har utvecklats i en mer kundorienterad riktning. Inom och i anslutning till de större stationsfastigheter som Jernhusen förvaltar pågår också ett arbete med att utveckla attraktiva stationsmiljöer med ett större urval av detaljister och tjänsteleverantörer. Jernhusen investerar också i nya depåer. De viktigaste depåerna är i , i och . Det har framförts från trafikoperatörer att det råder brist vad gäller uppställningsspår i , och , men även att det råder brist på verkstadslokaler, svarvkapacitet och avisningskapacitet. Med fler aktörer på banan, kommer anläggningarna vid och , som utgör ändpunkter i förhållande till , att behöva effektiviseras och optimeras. Dessa utgör monopolresurser i fråga om uppställning och trafiknära underhåll. Det framhävs att det är viktigt att säkerställa att uppställning och plats för omloppsbaserat trafiknära underhåll även fortsättningsvis kommer att kunna erbjudas operatörer i relation till deras trafik- uppdrag. Eftersom flera aktörer ansvarar för olika delar när det gäller tillgången till kapacitet och tjänster tar det tid att komma till beslut i viktiga och brådskande investeringsfrågor avseende depåerna. Att inte tar betalt för nyttjande av spår som används till uppställning (här avses annan uppställning än den kort- tidsuppställning som sker i samband med planerad tågvändning) lyfts fram som en orsak till ineffektivitet i kapacitetsnyttjandet. Därutöver har operatörer ifrågasatt inriktningsbeslut att vissa spår som verket förvaltar endast ska användas för uppställning. Uppfattningen är att kapacitetsproblemen skulle bli mindre om dessa spår även användes för terminaltjänster. Frågan har även ställs om hur den totala kapaciteten ska fördelas. Om en operatör har en nedgång i sin trafik borde kapaciteten kunna användas av annan. Det kräver i så fall snabbare beslutsvägar inom , ibland också Jernhusen eller annan närbelägen spår- och anläggningsinnehavare (se även diskussionen rörande avgifter i avsnitt 7.6). Från godsoperatörer har också lyfts fram som ett problem (t.ex. i samband med prioritering vid störningar) att den operativa rangeringsverksamheten vid de större bangårdarna fortfarande I skedde det enligt upphandlat avtal med /2007–2011, som inte ansåg sig ha egen kompetens att utföra tjänsterna och annan leverantör saknades. Problemet kan generaliseras till situationer där ett trafikföretag fått en avtalad rätt att utöva tjänster som flera andra behöver använda sig utav. har dock inte längre något sådant avtal med utan träffar bilaterala överenskommelser med andra operatörer om rangeringstjänster. Främst trafikutövare uppfattar det som problematiskt att Jernhusen, som statligt bolag med en monopolliknande ställning, har ett högre avkastningskrav än flertalet andra aktörer på marknaden. Avkastningskravet på Jernhusen är mot t.ex. för och , trots att de senare företagens verksamhet får anses vara förknippad med väsentligt högre risker än Jernhusens. I en bransch där de flesta företag kämpar med en låg lönsamhet anses detta skapa obalans i värdekedjan. Jernhusen tillämpar också hyreslagens regler vid uthyrning av utrymme i sina verkstadsfastigheter. Tanken är att kunna hyra ut utrymme i en verkstad till flera verkstadsföretag, dvs. att fungera som uthyrare av utrymme i ett verkstadshotell. Även om det innebär möjlighet att välja mellan flera aktörer inom befintliga fastigheter ser ända många trafikutövare problem i den situation som råder. Jernhusens avsikt är att sluta kapacitetsavtal med trafikorganisatörer eller trafikföretag. sluts ett villkorat hyresavtal med underhålls- och serviceentreprenör. Hyreslagen tillåter långsiktig uthyrning av fastigheterna. Om den tillämpas i kombination med långsiktiga avtal mellan vissa trafikutövare och underhållsföretag kan det innebära att verkstadskapacitet inte finns att tillgå för nya järnvägsföretag och de eventuella trafik- organisatörer som de samverkar med. Två led av långsiktiga avtal anses kunna utgöra ett faktiskt eller potentiellt hinder för nya järnvägsföretag att etablera sig på marknaden. Exempelvis är så gott som all verkstadskapacitet till underhåll av snabbtåg uppbokad av som anlitat Euromaint som leverantör av underhållet. Problemet anses öka med den besittningsrätt som hyrande företag kan åberopa enligt hyreslagens regler. Jernhusen har dock i prövning fått acceptans för att 7–långa avtal, som återspeglar löptid för upphandlad trafikentreprenör, inte ska anses ge besittningsrätt till hyresgästen. Jernhusen har själv pekat på de potentiella konflikter som kan uppstå i samtidig tillämpning av hyreslagen och järnvägslagen och dess restriktiva syn på långsiktiga kapacitetsupplåtelser. Den bristande tillgången till mark och depåer i anslutning till större terminaler lyfts också fram av såväl trafikaktörerna som fastighets- eller verkstadsbolag som vill etablera verksamhet i konkurrens med Jernhusen. Det har också påtalats att det behövs ett strategiskt långsiktigt agerande och ansvar i fastighetsfrågor inom järnvägen, vilket inte alltid överensstämmer med de företags- ekonomiska perspektiv som t.ex. Jernhusen har. Kapaciteten på det svenska bannätet är per definition begränsad. Med spårens kapacitet menas förmågan att rymma ett antal tåg- rörelser under ett bestämt intervall. I grunden handlar det om hur många tåg som kan framföras på ett säkert avstånd från varandra för att undvika kollisioner eller andra olyckor och för att kunna leverera framkomst enligt utlovade framkomlighets- överenskommelser. Kapaciteten påverkas av flera faktorer. Infrastrukturens utformning innebär i sig vissa begränsningar. Det svenska järnvägsnätet består till stor del () av enkelspår. Olika delar av spåren klarar olika höga hastigheter, ibland kan en sträcka med en annars hög standard begränsas av att en del av sträckan måste passeras med mycket låg hastighet. Signalsystemet och möjligheten att automatiskt styra tågens hastighet har stor betydelse för hur tätt tågen kan köras efter varandra. Den teoretiskt maximala kapaciteten, som uppnås om alla tåg rör sig enligt samma mönster och med samma hastighet, minskas ofta av att person- och godstrafik använder samma bana, men även av snabba fjärrtåg med ett fåtal stopp i kombination med regional- tåg med stopp vid flera stationer. En blandning av tåg med både olika hastighet och frekvens på samma bana får stor inverkan på kapaciteten. Tåg med högre hastighet måste ibland kunna passera dem med lägre hastighet och därför behövs mötesplatser och förbigångsspår. Fordonens egenskaper i sig (inte bara hastighet), liksom längden på tågen, påverkar också kapaciteten. Gods- och persontransporter på järnväg har, som visats i tidigare kapitel, ökat . Detta har lett till ett högre kapacitetsutnyttjande, större behov av underhållsåtgärder och i vissa fall till brist på kapacitet, åtminstone vissa tider . Kapacitetsbrist kan ibland endast lösas genom investeringar i ny bankapacitet, eller genom reinvesteringar eller underhålls- åtgärder som innebär att flaskhalsar elimineras eller att banans tillgänglighet ökar. Det kan dock finnas andra åtgärder som i enlighet med den s.k. fyrstegsprincipen först bör prövas om de kan göra att den befintliga kapaciteten utnyttjas på ett bättre sätt. Flera synpunkter och förslag har inkommit som handlar om hur kapaciteten på järnväg skulle kunna utökas eller användas bättre. En del av dessa pekar på behovet att genom större investeringar åstadkomma en separering mellan olika typer av trafik, i första hand baserad på skillnader i hastighet (t.ex. snabbtåg för sig, medan regionaltåg och godståg kan gå på samma banor). Andra pekar på ett antal mindre investeringar som kan ge stora effekter för kapaciteteten. Som exempel nämns s.k. triangelspår, ökad tillåten axellast och lastprofil, längre mötesspår och förlängda terminalspår för godstrafik. Enligt uppgifter till utredningen halkar efter i en internationell utveckling mot att köra längre godståg, vilket uppfattas som anmärkningsvärt med hänsyn till arbetet med att öka den tillåtna längden på lastbilar. Den eftersträvade EU-standarden för tåg är . tillåter numera och i flera länder, t.ex. , arbetar man på att möjliggöra godståg. Även om det i pågår arbete med att öka den möjliga tåglängden är det fortfarande i regel som gäller, vilket t.ex. skapar problem i förhållande till inkommande trafik från kontinenten. Enligt trafikoperatörer som kör internationell godstrafik skulle kostnadsmässigt mycket begränsade investeringar som fokuserar på att förlänga terminalspår för godståg, exempelvis i , genast öka kapaciteten för denna typ av transporter och därmed även frigöra kapacitet för person- trafik. Längre tåg kan i vissa fall också vara lämpliga i persontrafiken, men synpunkter har också inkommit om att i högre utsträckning använda persontåg med två våningar. I används tvåvånings- tåget IC 2000 i olika längdvarianter, som ofta rymmer väsentligt fler resenärer än tågen i det svenska järnvägssystemet. I används bara en variant av tvåvåningståg, Alstoms X40. Synpunkter har också inkommit om att organisera om hela utbudet av järnvägstrafik enligt schweizisk modell, där främst persontrafikens utbud planeras utifrån att ett antal orter fungerar som knut- och bytespunkter med mycket regelbunden in- och utgående trafik. Godstrafiken planeras sedan in i kanaler mellan övriga tåg. Eftersom spårkapaciteten är begränsad och efterfrågan på tåglägen i vissa fall är större än utbudet ställs stora krav på fördelningen av denna begränsade resurs. Processen för kapacitetstilldelning kan påverka såväl kapacitetsutnyttjandet som förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Kapacitetstilldelningen innefattar en blandning av offentlig- rättslig och civilrättslig reglering. Denna kombination är ovanlig i svensk rätt. Exempelvis finns det en detaljerad reglering av ansökningsförfarandet vilken framgår av 6 kap. i järnvägslagen och järnvägsförordningen samt de föreskrifter som Järnvägsstyrelsen/Transportstyrelsen tagit fram. Frister för ansökan om kapacitet är fastlagda och processen utgår ifrån att den som tillhandahåller infrastrukturen ska försöka samordna de önskemål om tider för trafikering som lämnats in. För att hantera önskemål om kapacitet som kan stå i konflikt med varandra har infrastrukturförvaltaren möjlighet att tillämpa särskilda avgifter och/eller prioriteringskriterier som ska vara kända för de sökande genom publicering i en järnvägsnätsbeskrivning. Denna tas fram av infrastrukturförvaltaren efter samråd med järnvägsföretag och andra aktörer. Järnvägsnätsbeskrivningen innehåller bl.a. krav på sökande, en detaljerad beskrivning av infrastrukturen och dess olika delar, regler för ansökan om infrastrukturkapacitet samt principer och kriterier för tilldelning och aktuella regler för beräkning av banavgifter, inklusive avgifter för vissa särskilt angivna tjänster. Vissa delar av järnvägsnätsbeskrivningen kan ändras av infrastrukturförvaltaren . För den som ansöker efter fristen står enbart restkapacitet till buds. Ansökningsförfarandet avslutas med ett beslut om fastställelse av tågplan. Det beslutet kan överklagas. Den som fått sin ansökan om kapacitet fastställd ska, för att få trafikera, därutöver ha ingått trafikeringsavtal med infrastruktur- förvaltaren. Även de villkor infrastrukturförvaltaren uppställer är till viss del föremål för reglering. Sökande som anser att järnvägs- nätsbeskrivningen ställer upp villkor som står i strid med regelverket kan vända sig till Transportstyrelsen och få innehållet prövat. Bakgrunden till samrådsförfarandet och möjligheten till prövning är att de sökande ska ha insyn i och kunna förlita sig på att järnvägsnätsbeskrivningen och att infrastrukturförvaltaren inte ändrar förutsättningarna för trafikering. Själva förhandlings- utrymmet avseende trafikeringsavtalet kan anses relativt begränsat. Såväl den fastställda tågplanen som järnvägsnätsbeskrivningen utgör bilagor till trafikeringsavtalet. I det följande beskrivs synpunkter och problem i första hand med koppling till process för kapacitetstilldelning, och med viss tyngdpunkt på den avslutade processen inför Tågplan 2014. nät är helt dominerande och är också ofta involverat i kapacitetstilldelningen på andra banor, eftersom det i praktiken behöver ske en direkt sam- ordning med kapacitetstilldelning och trafikledning på anslutande spår för att uppnå en effektiv tågföring. Kapacitetstilldelningen, liksom trafikledningen, på utförs av på uppdrag av A-train. För att säkerställa motsvarande förutsättningar för tågföringen sker kapacitetstilldelningen på Öresundsbrokonsortiets spår i samarbete mellan BaneDanmark och . I den mån trafiken också berör spår sker samordning under kapacitetstilldelningsprocessen. Denna del av utredningen har inte medgivit någon dialog med eller de järnvägsföretag som utför trafik på den. Ingen har påpekat problem med hur kapacitet fördelas och trafikledning sker på . Vid arbetet med att fastställa tågplan (som börjar gälla ) har kapacitetstilldelningsfrågorna kommit att ställas på sin spets, eftersom det på allvar blivit aktuellt att inte bara fördela kapaciteten mellan olika segment på marknaden, utan också mellan flera konkurrerande företag med liknande trafikupplägg. Inför tågplan 2014 ansökte fyra företag om tåglägen för att bedriva interregionala persontransporter på sträckan –: , Skandinaviska Jernbanor, MTR och Citytåg. kör snabbtågstrafik mellan och , medan Skandinaviska Jernbanor (under namnet Blå Tåget) bedriver trafik med lokdragna tåg. Både MTR och Citytåg är nya aktörer på marknaden. MTR ansökte om tåglägen för ett trafikupplägg med frekvent snabbtågstrafik (att bedrivas under namnet MTR Express), medan Citytåg ansökte om tåglägen för ett liknande, om än inte lika omfattande trafikupplägg. I tillägg till dessa kommersiella egentrafikupplägg inkom flera ansökningar avseende fortsatt regional upphandlad trafik på delar av sträckan, t.ex. den s.k. Gnestapendeln och Sörmlandspilen. Med alla dessa ansökningar stod det direkt klart att det förelåg uttalade konflikter om tåglägen och att det skulle bli en besvärlig process att fördela kapaciteten. utgångspunkt i processen för kapacitetsfördelning är att i första hand försöka tillgodose alla önskemål så långt det går. När detta inte är möjligt inleds en process för att lösa identifierade konflikter som inkluderar samordningsmöten med alla sökande, samt möjlighet till användning av prioriteringskriterier och styrning genom avgifter. har inte använt sig av avgifter som styrmedel för att hantera kapacitetskonflikter utan tillämpar prioriteringskriterier, som syftar till att uppnå ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Kriterierna framgår av järnvägsnätsbeskrivning, där transporter delas in i olika prioriteringsklasser utifrån transport- uppgift. Till grund för prioriteringar i tilldelningen ligger de uppgifter företagen lämnar och som bygger på självskattning, bl.a. avseende antal resande, typ av fordon och prioriteringsklass. I samband med samordningsmöten eller s.k. tidtabells- konferenser redovisas och prövas uppläggen mot varandra. Aktörerna har möjlighet att föreslå och komma överens om justeringar för att jämka sina önskemål. I förekommande fall görs simuleringar för att beräkna och jämföra samhällsnyttor mellan upplägg som står i fortsatt konflikt med varandra. I det läget granskas också de uppgifter som trafikföretagen lämnat som grund för prioriteringsklassningen. I arbetet med Tågplan 2014 skulle en farbar tågplan ha presenterats vid ett sådant möte , men så blev inte fallet. Upplägg låg då fortfarande delvis direkt på varandra. I ett läge lyftes Gnestapendeln bort helt och läget för andra regionala tåg försämrades kraftigt. möten och ett par slutliga vändor med tvistlösning fastställdes tåg- planen inför trafikstart . Den innebär bl.a. att såväl som MTR Express och Citytåg får nöja sig med något färre avgångar än önskat, att Gnestapendeln bevaras relativt opåverkad men att en del regionaltåg får längre gångtider. Dessutom förklarar vissa delar av sträckan som överbelastad. Regionala företrädare som upphandlar eller på annat sätt organiserar regional trafik har pekat på flera problem med sätt att hantera kapacitetstilldelningen, särskilt inför Tågplan 2014. Fallet med den bortplockade Gnestapendeln har i efterhand förklarat med att detta gjordes i syfte att tillfälligt minska antalet variabler i processen, men så uppfattades det inte för händelsen, vilket gjorde att förfarandet möttes av starka reaktioner från berörda regionala aktörer. Enligt dessa illustrerar detta också en bristande transparens i processen och vilka överväganden som görs av . Det uppges också finnas ett behov av förbättrad kommunikation från med berörda aktörer, även i de fall de inte själva står som sökande. Det faktum att regionala aktörer deltar i finansiering av infrastruktur leder vidare till en förväntan om att även få använda densamma. finns dock inga garantier för detta. kommun har t.ex. deltagit i finansieringen i fråga om stationen i , i avsikt att kunna kombinera regionaltågsstopp med pendeltågstation. I tolkades uppståndelsen kring kapacitetstilldelningen som så långsiktigt negativ att man menar att det kan få effekter på bostadsmarknaden. I syfte att göra trafiken mer robust och mindre känslig för störningar använder planerade tidspåslag för flera transporter. Det förekommer också att antalet tillgängliga tåglägen reduceras av samma skäl. I praktiken innebär det att den tillgängliga kapaciteten minskar. Från såväl godstransportköparhåll som från regionalt håll vad avser persontrafik har framkommit att detta lett till allt längre gångtider , vilket försämrar järnvägens konkurrenskraft. En fråga som väckts är vilka påslag på restid/transporttid som ska anses godtagbara, innan de leder till att transportens syfte förfelas. Här uppger vissa trafikutövare och transportköpare att det saknas en tillräcklig förståelse för slutkundens behov hos . uppger att det förekommit en bristande vilja från trafikutövare att göra realistiska tidspåslag, vilket resulterat i dålig punktlighet på vissa sträckor. Att hantera ca 9 000 ansökningar om tåglägen, varav 7 000 för trafik och 2 000 för underhållsarbeten, och åstadkomma en fungerande tågplan är en grannlaga uppgift. En uppgift som i delar utförs manuellt. Flera aktörer, inklusive , har lyft frågan om behov av utvecklat IT-stöd för kapacitetstilldelningen eftersom den hanteringen uppfattas som förlegad. Ett antal trafikutövare har framfört synpunkter på hantering av de tidtabellskonferenser och möten som verket anordnar. Trafikutövarna har upplevt att dessa möten saknar styrning och att samordning prioriteras, vilket lett till att de ibland lämnats ensamma med sina konkurrenter och i princip varit hänvisade till att komma överens med dessa. I ett konkurrens- rättsligt perspektiv kan detta uppfattas som märkligt, eftersom det i praktiken kan leda till en konkurrensbegränsande uppdelning av marknaden (kartellbildning). Den praktiska tillämpningen av samhällsekonomiska nytto- beräkningar vid konfliktlösning har lett till en del utfall som vissa trafikutövare menar varit förvånande. Exempelvis tycks det spela större roll än förväntat hur många associationer, d.v.s. möjligheter till byten vid bytespunkter, ett tåg har. Det kan t.ex. göra att ett snabbt direkttåg mellan och får ett lägre beräknat värde än ett långsammare tåg som ger möjlighet till fler byten. Eftersom många regionala trafikhuvudmän strävat efter att anpassa sin regionala tågtrafik till SJ AB:s fjärrtrafik genom att planera för möjliga byten mellan dessa kan dessa associationer vid kapacitetsfördelningen indirekt innebära ett gynnande av SJ AB:s avgångar framför konkurrerande snabbtågs- trafik. Vidare ger en snabbare vändning av ett tåg vid en ändpunkt ett högre värde oavsett om det klart framgår att den snabba vändningen är nödvändig för att undvika höga språngkostnader, t.ex. fler vagnomlopp, eller inte. En fråga som rests är om vissa trafikoperatörers uppgivna vändningstider, exempelvis i , är realistiska i detta sammanhang. Även om själva tågplanen endast är ettårig, påföljande år, gäller långa ledtider för kapacitetstilldelningen. Ansökningar om tåglägen måste göras i mycket god tid för att trafiken inte ska vara hänvisad till restkapacitet. För vissa trafikutövare, särskilt avseende godstrafik, är det svårt eller omöjligt att med säkerhet veta vilket behovet av tåglägen är och och det leder till ansökningar som är mer omfattande än det faktiska behovet. Godstransportörer konkurrerar med vägtransporter som på ett helt annat sätt har möjlighet att möta marknadens krav på flexibilitet och skiftande behov . För andra aktörer, exempelvis regionala kollektivtrafikmyndigheter och vissa person- trafikutövare, finns ofta en önskan om att kunna erbjuda långsiktighet i form av relativt stabila tidtabeller , ibland också med stark regelbundenhet över ett trafikdygn.