sou · H1B365 · 2013-09-16 00:00:00 — I tillsattes det Systemiske Risikoråd. består av två representanter från (), två från tillsynsmyndigheten, en från vardera tre departement (Ehrvervs- og , , och Økonomi- og ) och tre oberoende experter. Centralbankschefen är ordförande för rådet och sekretariatet är placerat i . Departementen och tillsynsmyndigheten deltar också i sekretariatet. ska identifiera och övervaka finansiella risker. Rådet ska kunna uttala sig i form av observationer, varningar och framställningar med förslag till relevanta myndigheter, inklusive regeringen, rörande systemrisker i det finansiella systemet. Rådet ska också kunna komma med rekommendationer om exempelvis kontra- cykliska kapitalbuffertar, riskvikter på kreditinstituts exponeringar, krav på kreditinstituts finansiering och likviditet, samt införande av skuldsättningsbegränsningar. Varningarna och rekommendationerna ska offentliggöras om inte systemriskrådet gör den bedömningen att sekretess är nödvändigt för att säkerställa finansiell stabilitet. Varningarna och rekommenda- tionerna är inte bindande utan baseras på följ eller förklara principen. I tillsattes en arbetsgrupp för att föreslå nöd- vändiga åtgärder för skapandet av ett effektivt nationellt övervaknings- system för stabiliteten i det finansiella systemet. 5Financial Markets Report 2011-2012, Norwegian , s. 63-65 6Change in Banks reports on monetary policy and financial stability, press release Arbetsgruppen överlämnade en slutrapport till regeringen där man föreslår att ska utses till behörig myndighet när det gäller både bestämmandet av kapital- konserveringsbufferten och den kontracykliska kapitalbufferten samt om begränsningar av fastighets- och värdepappersgaranterad kredit- givning.7 Besluten föreslås fattas av direktion efter hörande av , social- och hälsovårds- departementet samt . Den finska lösningen innebär därmed att man inte skapar någon ny institution utan använder sig av befintliga strukturer. påpekar i sitt delbetänkande bör i sammanhanget påpekas att det institutionella utgångsläget är annor- lunda i jämfört med övriga . Den finska tillsyns- myndigheten är oberoende med en direktion bestående av medlemmar från , social- och hälsovårdsdepartementet, och två oberoende experter. är dock placerad hos den finska . Det innebär att den administrativt och delvis finansiellt är knuten till . Vice centralbankschefen är vidare ordförande för inspektionens direktion. Möjligheten att tillämpa kontracykliska kapitalbuffertar infördes i . Anledningen till att har valt att införa den kontracykliska kapitalbufferten är att de såg en risk för att cykliska obalanser var på väg att byggas upp på den inhemska bolåne- och fastighetssektorn.8 Tanken är att bufferten ska kunna fungera som ett komplement till andra åtgärder såsom striktare tillsynskrav och en strukturell översyn av kapitalkraven. Det schweiziska ramverket för den kontracykliska kapitalbufferten baseras på 3-överenskommelsen men skiljer sig något i tillämpningen. Bufferten är utformad så att den kan tillämpas både på hela den finansiella sektorn och på specifika delar av kreditmarknaden. 7Macroprudential Regulation and Supervision of the Financial Market, Report by the , 32/2012. 8Enligt 3-överenskommelsen ska den kontracykliska kapitalbufferten införas gradvis . Dock har enskilda länder rätt att tillämpa den kontracykliska kapitalbufferten tidigare för de institut som står under det landets tillsyn. Den schweiziska har getts en central roll i fastställandet av den kontracykliska kapitalbufferten. bedriver löpande analys av utvecklingen på kreditmarknaden och mer specifikt på bolåne- och fastighetsmarknaderna för att kunna avgöra när bufferten bör aktiveras, justeras eller avaktiveras. föreslår även nivån på den kontracykliska kapitalbufferten och hur bankerna får på sig att anpassa sig till buffertnivån. ska samråda med tillsynsmyndigheten (FINMA) innan den tar beslut om att utfärda ett officiellt förslag till regeringen (). Regeringen fattar därefter beslut om bufferten. FINMA har sedan i uppgift att övervaka genomförandet av buf- ferten på institutsspecifik nivå. har efter krisen skapat en ny struktur för ansvaret för makrotillsynsfrågor. Ansvaret för makrotillsyn har placerats på genom etablerandet av den s.k. (). FPC lagreglerades men ett temporärt FPC har verkat i samma anda som det lagreglerade FPC. FPC har inrättats som en kommitté i under dess styrorgan Court of Directors med rätt att fatta beslut och ge rekom- mendationer. FPC har tolv medlemmar varav sex ledamöter från (däribland centralbankschefen och de tre vice central- bankschefer som är ansvariga för penningpolitik, finansiell stabilitet och tillsynen), fem externa medlemmar och en representant från HM Treasury () utan rösträtt. Centralbankschefen är ordförande i kommittén.9 FPC:s huvuduppgift är att identifiera och agera mot systemrisker med syfte att skydda och stärka motståndskraften i det brittiska finansiella systemet. FPC har som sekundärt mål att stötta regeringens ekonomiska politik. Den kan besluta både om hur och när vissa verktyg som klassats som makrotillsynsverktyg ska användas, och ge rekommendationer om andra verktyg. För att FPC ska få ansvar för ytterligare makrotillsynsverktyg krävs godkännande av HM Treasury. 9 För en mer utförlig beskrivning se avsnitt 6.3 i FKK:s delbetänkande (SOU 2013:6). Regeringen har föreslagit att FPC ska ha beslutanderätten över (i) kontracykliska kapitalbuffertar och (ii) sektorspecifika kapitalkrav.10 Regeringen har även aviserat att de avser att ge FPC beslutanderätten över det nya bruttosoliditetsmåttet. Det blir först aktuellt 2018 och beslutet görs avhängigt av hur det internationella regelverket för bruttosoliditetsmåttet utvecklas. Inför valet av verktyg gjorde FPC bedömningen att den kontra- cykliska bufferten kommer att utgöra ett enkelt, aggregerat verktyg som också fungerar i ett gränsöverskridande perspektiv. Sektors- pecifika kapitalkrav kan, menar FPC vidare, komplettera de kontra- cykliska buffertarna med mer selektiva ingripandemöjligheter mot mer avgränsade systemrisker. Det kan exempelvis handla om att ingripa mot riskuppbyggnaden visavi hela eller delar av fastighets- marknaden. Man understryker dock att man bör undvika alltför mycket av fine-tuning och detaljreglering, och att det därför fortfarande bör handla om relativt breda delsektorer. 6.2.3Utredarens bedömning av val av myndighet Det ligger inte i utredarens uppdrag att göra en egen bedömning av det institutionella ramverket för krisförebyggande arbete och därtill hörande frågor. Den uppgiften har legat på (se dir. 2011:6). Utredaren har därför i sin samlade bedömning av vilken myndighet som bör ansvara för den kontracykliska kapitalbufferten beaktat slutsatser beträffande den institu- strukturen för makrotillsynsfrågor. Som framgått ovan har inte föreslagit att det ska inrättas en ny myndighet med ansvar för makrotillsyn. Utredaren har därmed inte heller övervägt något annat alternativ beträffande ansvaret för den kontracykliska kapitalbufferten än att ge detta ansvar till en myndig- het inom den befintliga myndighetsstrukturen i . Skulle den fortsatta beredningen av frågan om strukturen för makrotillsynen i leda till andra lösningar än de som föreslagit kan det naturligtvis också finnas skäl att ompröva förslagen i nu aktuellt hänseende i detta betänkande. För att strukturera den slutliga bedömningen avseende ansvarig myndighet har analysen baserats på ett antal kriterier som kan anses vara av avgörande betydelse för valet av ansvarig myndighet. 10 : the Financial Policy Committees macro-prudential tools. av kriterier har baserats på ett antal artiklar som utvärderar ramverket för makrotillsyn11, internationella aktörers rekommendationer kring makrotillsyn12 och resonemang i sitt del- betänkande. Listan av kriterier nedan utgör en beskrivning av respektive kriterium utan inbördes rangordning av deras betydelse. Det krävs en stor och varaktig kapacitet hos den utvalda myndigheten att analysera risker för det finansiella systemet som helhet och vad som kan vara lämpliga åtgärder för att förebygga sådana. Den kontracykliska kapitalbufferten ställer krav på myndigheten att göra löpande bedömningar av risker kopplade till kredittillväxten men även andra variabler som kan vara relevanta för hanteringen av cykliska systemrisker. Den beslutsfattande myndigheten måste därmed kunna analysera ett stort antal makroindikatorer och löpande presentera bedömningar som ligger till grund för sitt beslut. Även om ESRB ska utforma vägledande principer för det nationella beslutsfattandet av buffertvärdena är det av värde om den myndighet som väljs har kapa- citet att självständigt skapa sig en bild av de risker som den kontra- cykliska kapitalbufferten kan användas mot. En sådan analyskapacitet ger också underlag för myndighetens bidrag till ESRB:s arbete med att ta fram de vägledande principerna och för övrigt arbete inom ESRB med bäring på den kontracykliska kapitalbufferten. Myndigheten måste även ha kapacitet att göra bedömningar av läget på andra marknader där är verksamma för att kunna avgöra om man ska tillämpa kontracykliska kapitalbuffertar som överstiger för exponeringar i dessa länder. 11Se bl a Goodhart och Rochet Utvärdering av av penningpolitik arbete med finansiell stabilitet 2005-2010, rapport från /11:RFR 5, och svenskt ramverk för makrotillsyn, Penning- och valutapolitik 2012:1, riksbank. 12Se bl a IMF (2011) Towards Effective Macroprudential Policy Frameworks – An Assessment of Stylized Institutional Models samt Europeiska systemrisknämndens rekommendation av om de nationella myndigheternas mandat för makrotillsyn (ESRB/2011/3). Val av myndighet bör vägledas av resurseffektivitet som t.ex. synergi- effekter med andra uppgifter som myndigheten har. I den mån myndigheten har expertis inom området makrotillsyn och ägnar sig åt denna form av analyser så är det en faktor som kan tala för att lägga huvudansvaret för den kontracykliska kapitalbufferten på den myndigheten. Flera internationella bedömare, såsom IMF och ESRB, lyfter fram behovet av att kunna fatta beslut med stort oberoende från det politiska systemet. De lyfter fram vikten av att den utsedda myndig- heten kan stå fri från påtryckningar, såväl från politiskt håll som från finansbranschen. Detta argument kan anses vara av särskild vikt när det gäller den kontracykliska kapitalbufferten då den ska fungera förebyggande och därmed aktiveras innan en kris ännu uppkommit. Det innebär att den ansvariga myndigheten kommer att behöva ta beslut om extra kapitalpåslag när situationen i det finansiella systemet fortfarande ser bra ut utifrån andra indikatorer. Det ställer krav på myndigheten att kunna agera fritt från kortsiktiga påtryckningar och att trovärdigt kunna motivera behovet av att införa extra kapitalkrav under goda tider. Ansvarsutkrävande definieras i detta sammanhang som möjligheten att kunna utkräva myndigheten ansvar i efterhand för beslut om fastställandet av den kontracykliska kapitalbufferten. Det innebär att den utsedda myndigheten bör kunna utkrävas ansvar för hur den agerat eller underlåtit att agera. Det innebär däremot inte att möjlighet bör ges till att kunna påverka myndighetens beslut. Direktivet ställer långtgående krav på den utsedda myndigheten vad gäller transparens och rapportering av fastställandet av kontracykliska kapitalbuffert- värden. Myndigheten ska även tydligt förklara och motivera bak- grunden till sitt beslut. Denna information ska offentliggöras på myndighetens hemsida. ESRB ska också löpande informeras om de nationella buffertvärdena. ESRB har även möjlighet att utfärda varningar eller rekommendationer riktade mot myndigheten om nämnden anser att de fastställda nationella buffertvärdena inte åter- speglar systemrisken i det finansiella systemet i landet ifråga. Samverkan mellan makrotillsyn och andra politikområden Införandet av makrotillsynsverktyg kan komma att få effekter som påverkar förutsättningarna för andra politikområden, såsom mikrotillsyn och penningpolitik.13 Det kan därför finnas argument för att samla alla verktyg hos en myndighet. Om alla verktyg skulle samlas hos kan förutsättningarna för att bedöma effekterna av de olika makro- och mikrotillsynsverktygen och hur de mot- eller samverkar underlättas. De mikrotillsynsverktyg som avses är exempelvis kapitaltäckningskrav, riskvikter, likviditetsbuffertar och bolånetak. Makrotillsynsverktyg kan på motsvarande sätt påverka penning- politiken. Exempelvis kan den kontracykliska kapitalbufferten påverka räntor och mängden krediter i ekonomin och därigenom hushållens och företagens beslut om konsumtion och investeringar. Det innebär att den kontracykliska kapitalbufferten och penningpolitiken kan påverka ekonomin på ett likartat sätt genom att båda påverkar inflationen och aktivitetsnivån i ekonomin. På så sätt kan makro- tillsynsverktyg och penningpolitiken ge upphov till mot- eller samverkande effekter. Det kan därför även argumenteras för att samla makrotillsynsverktygen hos . De olika mot- eller samverkande effekterna som blir resultatet av tillämpningen av de olika verktygen kräver således en nära samordning av besluten kring de olika verktygen i kapitaltäckningsregelverket oavsett vilken myndighet som utses som ansvarig och oavsett om flera myndigheter delar på ansvaret. Det nya regelverket ger () en central roll i fastställandet av den kontracykliska kapitalbufferten i EU:s medlemsstater. ESRB ska ta fram vägledande principer och allmänna riktlinjer för fastställandet av det nationella buffertvärdet. ESRB ska även samordna beslut om den kontracykliska kapital- bufferten bland EU:s medlemsstater.14 ges möjlighet till 13Makrotillsynsverktyg kan även påverka förutsättningarna för att bedriva finanspolitik. Vi har dock valt att avgränsa analysen till mikrotillsyn och penningpolitik då vi har att utgå från FKK:s förslag till ny struktur för makrotillsynsfrågor där både och får ett uttalat ansvar för makrotillsyn med krav på sig att samverka i dessa frågor. 14För en utförligare beskrivning av ESRB:s roll se avsnitt 7.2.2. inflytande över ESRB:s arbete med de kontracykliska kapital- buffertarna genom sitt deltagande i ESRB. Det finns goda skäl till att ta tillvara denna möjlighet då enskilda instituts buffertnivå är beroende av buffertnivåerna i de länder där institutet är verksamt. Vid en samlad bedömning utifrån de uppsatta kriterierna för val av myndighet talar fyra av kriterierna – analyskapacitet, resurseffektivitet, oberoende och inflytande i ESRB – i betydande utsträckning för som ansvarig myndighet. har den analyskapacitet och lägger väsentliga resurser på att göra löpande bedömningar av risker kopplade till kredittillväxten men även andra makrorelaterade risker som kan vara av betydelse för det finansiella systemet som helhet. , liksom , bedriver också en löpande stabilitetsanalys av det finansiella systemet ur andra aspekter. Sammantaget anser utredaren att när det gäller utvärderingen mot kriterierna analyskapacitet och resurseffektivitet så faller valet på . Detta dock utifrån dagens situation. Om regering och riksdag skulle finna att andra skäl starkt talar för en annan lösning vad gäller ansvarig myndighet så kan de mycket väl besluta att satsa nya resurser för att i nu aktuella avseenden stärka den myndighet man i stället väljer. Då minskar vikten av den slutsats som dras här. Det kan dock påpekas att, oavsett hur ansvaret för hur makrotillsyn fördelas, kommer fortsatt att ha behov av den analyskompetens som finns för att kunna hantera sitt ansvar för likviditet och betalningssystem. Ett beslut om att ge ansvaret till en annan myndighet skulle därmed innebära en ökad samhällsekonomisk kostnad. I avsnitt 6.1.2 har redogjorts för oberoende och att detta oberoende inte är lika starkt när det gäller frågor kring finansiell stabilitet som vid penningpolitiska beslut. Oberoendet måste dock bedömas som tillräckligt i nu aktuellt avseende. Även om det inte är klart vilken grad av oberoende som bör föreligga får det med hänsyn till den svenska regleringen av myndigheter under regeringen anses att även skulle uppfylla kraven. Vid en samlad bedömning måste dock slutsatsen dras att även beträffande detta kriterium så överväger skälen i någon mån för att välja . När det gäller ansvarsutkrävande och samverkan mellan makro- tillsyn och andra politikområden är slutsatsen inte lika klar. ställning skulle möjligen kunna göra det svårare att utkräva ansvar av banken jämfört med om det ska ske av Finans- inspektionen. I debatten om ansvaret för makrotillsynen i har också farhågor framförts i detta avseende från vissa håll. Beslut om den kontracykliska bufferten torde tas av direktionen om utses till ansvarig myndighet. Ovan har beskrivits att direktions- ledamöterna omgärdas av diverse skydd för att kunna agera själv- ständigt. Det innebär dock inte att ansvar inte skulle kunna utkrävas i nödvändig omfattning. utvärderas ju penningpolitiska åtgärder – som är än mer skyddade för påverkan – i efterhand på olika sätt. Lämpliga former för ansvarsutkrävande, exempelvis med förebild för hur penningpolitiken utvärderas, bör därför utan större svårigheter kunna inrättas i nu aktuellt hänseende för det fall utses till ansvarig myndighet. Direktivets bestämmelser i detta avseende med dess långtgående krav på trans- parens och ESRB:s möjlighet att utfärda varningar och rekommenda- tioner bör inte heller utgöra några problem för att uppfylla. Vad gäller inflytande i ESRB kan konstateras att både Finans- inspektionen och deltar i ESRB:s arbete. Däremot har bara rösträtt i ESRB vilket ger direkt inflytande över ESRB:s arbete. När det gäller samverkan mellan makrotillsyn och andra politik- områden och behovet av att samla alla verktyg hos en myndighet talar visserligen mycket för att skulle få ansvaret för att fastställa den kontracykliska kapitalbufferten eftersom har många av de verktyg som skulle kunna användas för att hantera systemrisker. Den kontracykliska kapitalbufferten skiljer sig dock från de andra verktygen då den är brett instrument som ska se till att banksystemet i sin helhet har tillräckligt med kapital för att kunna hantera cykliska systemrisker snarare än att säkerställa att de enskilda instituten har tillräckligt med kapital. Den kontracykliska kapital- bufferten ska dessutom fastställas den aktiveras eller höjs för att kunna tillämpas på institutens exponeringar. Det bör ge beredskap att se hur de olika verktygen samverkar när de gör sin kapitalbedömning av de enskilda instituten. Det kan därtill påpekas att den kontracykliska kapitalbufferten även kan ge upphov till mot- eller samverkande effekter med penning- politiken vilket talar för att bör få ansvaret för den kontracykliska kapitalbufferten. Det är av organisatoriska skäl inte heller nödvändigt att samla alla verktyg hos en myndighet. innebär, som redogjorts för ovan, att både och Finans- inspektionen får ett ansvar för makrotillsynen i . Det leder i praktiken till att verktygen för makrotillsynen delas mellan myndigheterna. kommer dock gränsdragningsproblem att uppstå då det inte alltid är uppenbart hur ett verktyg ska klassificeras. Det innebär i sin tur att det finns behov av ett väl fungerande samråd mellan myndigheterna i dessa frågor och nödvändigheten härav understryks också av . Utredaren instämmer i betoning av vikten av samråd i syfte att i möjligaste mån nå samsyn mellan berörda myndigheter. Samrådsplikten enligt förslag bör om den ges ett reellt innehåll vara tillräcklig för att kunna hantera situationen att verktygen för makrotillsyn delas upp mellan och . Kriteriet samverkan mellan makrotillsyn och andra politikområden utgör alltså inte ett hinder att tilldela ansvaret för den kontracykliska kapital- bufferten. Som redan redogjorts för så har instruktionsförbudet en lite annan innebörd när det gäller frågor kring finansiell stabilitet och krishantering. Något hinder för samråd på den grunden föreligger alltså inte. finns ett samarbete som i allt väsentligt tycks fungera bra mellan de aktörer som ansvarar för finansiell stabilitet och krishantering. Inom dessa områden blir det därför naturligt att även samråder och diskuterar med andra relevanta aktörer för att därefter kunna fatta väl underbyggda beslut. Rent praktiskt bör samråd kring den kontracykliska kapitalbufferten ofta kunna ske inom ramen för möten i . Sammantaget gör utredaren därför bedömningen att bör ges uppdraget att på nationell nivå fastställa den kontracykliska kapitalbufferten och ta därmed sammanhängande beslut. Det bör däremot vara uppgift att i kraft av sin roll som tillsynsmyndighet av de enskilda instituten övervaka att bufferten genomförs på institutsnivå på det sätt som ska ske. 6.3Val av myndighet för övriga kapitalbuffertar Utredarens förslag: bör utses som ansvarig myndighet för tillämpningen av kapitalbuffertar för systemviktiga institut och systemriskbufferten. Beslut ska tas efter samråd med . 6.3.1Kapitalbuffertar för systemviktiga institut Direktivet inför extra kapitalbuffertar för institut som är system- viktiga på global nivå (G-SII) och på övrig nivå (O-SII) för att kompensera för den högre risk som systemviktiga institut utgör för det finansiella systemet och de potentiella kostnaderna de kan utgöra för skattebetalarna i fall de går omkull. Kapitalbuffertarna för systemviktiga institut avser därmed att hantera strukturella system- risker i det finansiella systemet. En eller flera myndigheter får utses som ansvariga för att på gruppnivå identifiera globalt systemviktiga institut och identifiera övriga institut som på individuell, grupp- eller undergruppsnivå är systemviktiga. Den eller de myndigheter som utses som ansvariga ska fastställa storleken på kapitalbufferten för globalt systemviktiga institut respektive kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut. Kapitalbufferten för globalt systemviktiga institut är obligatorisk medan kapitalbufferten för övriga system- viktiga institut är frivillig. Direktivet innehåller dessutom en möjlighet för medlemsstaterna att införa en systemriskbuffert. Även denna buffert syftar till att hantera strukturella systemrisker i det finansiella systemet i en viss medlemsstat. Systemriskbufferten kan tillämpas på den finansiella sektorn som sådan, dvs. alla institut, eller på en eller flera grupper av institut som uppvisar liknande riskprofiler i sin affärsverksamhet. Det innebär att systemriskbufferten är ett brett instrument som kan användas för att stärka motståndskraften hos den finansiella sektorn eller delar av den mot finansiella störningar som kan uppkomma av strukturell systemrisk. I varje medlemsstat ska en myndighet utses som ansvarig för att fastställa systemriskbufferten och för att ange vilka grupper av institut som den ska tillämpas på. Medlemsstaterna kan välja att ge denna uppgift till den behöriga myndigheten eller till en särskilt utsedd myndighet. 6.3.3Utredarens bedömning av val av myndighet Direktivets kapitalbuffertar för systemviktiga institut avser att motverka strukturella systemrisker i det finansiella systemet. De tar fasta på den högre risk som systemviktiga institut utgör för det finansiella systemet och de potentiella kostnaderna de kan utgöra för skattebetalarna i fall de går omkull. Kapitalbuffertarna kommer att tillämpas på enskilda institut eller på en grupp av institut. Även systemriskbufferten avser att motverka strukturella systemrisker i det finansiella systemet i en viss medlemsstat. Systemriskbufferten tar dock inte sin utgångspunkt i enskilda systemviktiga institut utan är ett bredare instrument som ska tillämpas på hela finanssektorn eller delar av den. Det förutsätter att den myndighet som ska ansvara för kapital- buffertarna för systemviktiga institut och för systemriskbufferten har betydande kunskap om både enskilda institut och de struktur- förhållanden som råder inom det nationella finansiella systemet.