sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Utmaningarna handlar i stor utsträckning om att på olika sätt åstadkomma en mer effektiv resursanvändning så att miljöbelastningen blir så liten som möjligt. Det gäller såväl på kort som på lång sikt. Den sociala utmaningen är minst lika stor och dessutom mångfacetterad. Många människor är av olika skäl exkluderade från det moderna arbetslivet eller har svårt att komma till sin rätt. Arbetslösheten hos unga människor är ett växande problem. I många länder i talas om en förlorad generation. Även delar av omfattas av problemet. Det resulterade utanförskapet skapar i sin tur olika typer av problem och påfrestningar för individer och samhälle. Att möta dessa många utmaningar kräver enligt utredningens uppfattning insatser på bred front. Mot bakgrund av den offentliga upphandlingens omfattning och bredd är det enligt utredningen högst naturligt att överväga vilka påverkansmöjligheter som den ger. Det faktum att offentlig upphandling i allt större utsträckning kommit att omfatta välfärdens kärna understryker detta. I takt med att allt större andel av välfärdsproduktionen sker i privat regi, med offentlig finansiering, minskar möjligheterna att syssel- sätta människor i den offentliga sektorn. Det blir då också naturligt att pröva olika vägar för att i samband med konkurrensutsättningen få ut maximal nytta socialt. Upphandlande myndigheter och enheter bör enligt upphandlingslagstiftningen beakta miljö- och sociala hänsyn och möjligheten att göra detta är större än vad många tror Regelverket för offentlig upphandling anger att upphandlande myndigheter och enheter bör ta miljöhänsyn eller sociala hänsyn när upphandlingens art motiverar detta. Vad som utgör dylika skäl varierar från upphandling till upphandling. En stötesten för myndig- heter som vill beakta miljöhänsyn eller sociala hänsyn har varit oklarheten vilka krav som egentligen kan ställas. läget ha klarnat, både genom de nya direktivförslagen och genom den analys och de förslag som redovisas i detta betänkande. Möjlig- heterna att ställa både miljö- och sociala krav är betydande. Det samhällsekonomiska perspektivet är centralt att ha i åtanke när miljöanpassad och socialt ansvarsfull upphandling diskuteras, ett perspektiv som i praktiken kräver ett brett anslag Med detta sagt är det viktigt att upphandlade myndigheter och enheter inte okritiskt och slentrianmässigt ställer krav på att leveran- törerna ska ta miljöhänsyn eller sociala hänsyn. Ett sådant för- hållningssätt kommer med största sannolikhet att leda till att till- gängliga resurser används på ett ineffektivt sätt. Den samhälls- ekonomiska beslutsregeln är att krav på miljö eller sociala hänsyn ska ställas i upphandlingar närhelst samhällsnyttan av att göra detta överstiger kostnaden. Att omsätta denna beslutsregel i praktisk handling är dock inte okomplicerat, inte minst eftersom den begränsar analysen till att enbart handla om samhällsekonomisk effektivitet. I praktiken måste en bredare palett av beslutskriterier ofta beaktas, såsom rättvisa/jämlikhetssträvanden, transparens, administrativa kostnader, genomförbarhet m.m. Enligt utredningens uppfattning måste tillgängliga styrmedel analyseras och värderas med utgångspunkt från denna breda ansats. Svårt att ge en bild av vilka effekter som uppnås genom miljöanpassad och socialt ansvarsfull upphandling, bland annat på grund av att upphandlingsforskningen är eftersatt Som redan understrukits är frånvaron av forskning och analys kring den offentliga upphandlingen som samhällspolitiskt styrmedel ett stort problem i sammanhanget: politiken tvingas därmed att bedrivas på basis av ett bristfälligt empiriskt underlag. En situation som i och för sig inte är unik för just upphandlingsområdet, men själv- klart långt ifrån ideal. Utredningen har därför lagt ut specifika studier i syfte att klarlägga kunskapsläget inom OECD-området i stort kring dessa frågor. Även efter dessa studier kan konstateras att behovet av ytterligare analys är stort. Det bristfälliga kunskapsläget till trots kan följande rekommendationer lämnas Det bristfälliga kunskapsläget innebär dock inte att vi famlar i mörkret. Tvärtom finns det enligt utredningens uppfattning ett antal robusta insikter från den forskning som finns. mycket tyder på att offentlig upphandling är ett måleffektivt instrument när det gäller miljöhänsyn – det kan verksamt bidra till att uppnår miljökvalitetsmålen och generationsmålet – medan kostnadseffektiviteten är mer svårbedömd, när generella styrmedel finns på plats som bedöms ge god effekt ska miljöanpassad offentlig upphandling inte användas, såvida det inte innebär lägre kostnader totalt sett, livscykelkostnadsanalyser kan leda till både minsk- ande kostnader och mindre miljöpåverkan, upphandling är ett komplement till andra styrmedel, speciellt när det saknas generella verksamma åtgärder, miljöanpassad upphandling har en betydande innovations- potential och därmed möjlighet att främja utvecklingen av trans- formativa lösningar, till gagn för en mera hållbar utveckling, både internationella och svenska erfarenheter talar för att ställ- andet av genomtänkta och väl utformade sociala krav kan göra skillnad när det gäller att bidra till samhälleliga mål som anti- diskriminering, ökad respekt för grundläggande rättigheter, bättre arbetsmiljö, ökad tillgänglighet samt ökad sysselsättning, samt ökat deltagande från den ideella sektorn har ett egenvärde i så måtto att det bidrar till ökad mångfald, innovativa lösningar, ger utrymme för engagerade medborgare att kanalisera sitt engage- mang och bidra till sociala mål samt exponerar samhället i stort för viktiga principer om humanitet och rättvisa. 7En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Hur kan den offentliga upphandlingen utvecklas i en mer innovativ, miljöanpassad men också effektiv riktning? Vilka är de mest ange- lägna åtgärderna som behöver vidtas för att åstadkomma en sådan utveckling? Detta är frågor som står i förgrunden för Upphand- lingsutredningen. Regeringen lanserade 2007 en vision för den miljöanpassade upphandlingen i som lyder: Myndigheter inom stat, kommun och landsting ställer, så långt det är möjligt enligt lagen om offentlig upphandling och gemenskapsrätten, krav på miljöhänsyn vid offentlig upphandling. Detta får inte innebära att den administrativa bördan ökar för företag eller försvårar för före- tag, särskilt små, att delta. Offentliga upphandlare och leverantörer har tillgång till verktyg, utbildningar och annat stöd avseende miljöhänsyn vid offentlig upphandling. Utredningens bedömning är att om denna vision ska kunna bli verklighet så måste den miljöanpassade upphandlingen förbättras på en rad punkter. Det gäller regeringens styrning och stöd till de upphandlande myndigheterna och enheterna. Det gäller också kunskapen om vilka krav som får ställas och hur de bör utformas för att åstadkomma största möjliga effekt i förhållande till miljö- kvalitetsmålen. Det handlar därtill om att minimera eventuella negativa konsekvenser för konkurrensen och den administrativa bördan för både företag samt upphandlande myndigheter och enheter. Det gäller inte minst de upphandlande myndigheterna och enheternas förmåga att beakta livscykelkostnader och uppföljningen av ställda krav. bedömer också att in- slaget av mer radikalt innovativa lösningar måste öka. Det kräver ett strategiskt perspektiv som saknas . En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Likartade omdömen har tidigare gjorts av i samband med utvärderingen av regeringens handlingsplan om miljö- anpassad upphandling, granskning gällande den miljöanpassade upphandlingen och i AB Svenska () rapport till . Dessa myndigheter och organ är alla överens om att det behövs ytterligare insatser och åtgärder för att nå målen och realisera visionen. I det här kapitlet diskuteras särskilt de åtgärder som utred- ningen, på basis av dessa tidigare granskningar och kunskaps- översikten i kapitel 6, bedömer är viktigast att vidta för att närma sig målet om en mera effektiv miljöanpassad upphandling. Kapitlet inleds med en översiktlig beskrivning av regeringens ambitioner och insatser för att främja och styra utvecklingen av den miljö- anpassade upphandlingen och vad dessa åtgärder resulterat i. Sedan följer ett avsnitt som diskuterar frågan om att ställa och följa upp miljökrav i offentliga upphandlingar. Därefter diskuteras i tur och ordning s.k. transformativa lösningar och livscykelkostnadsanalyser i offentlig upphandling. 7.1Allmänt om statsmakternas ambitioner, styrning och insatser inom området miljöanpassad upphandling 7.1.1Regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling Som framgick i föregående kapitel är miljöanpassad upphandling numera en integrerad del i den svenska miljöpolitiken. Det senaste initiativet från statsmakternas sida kom då regeringen till överlämnade en nationell handlingsplan för miljö- anpassad upphandling.1 Planen gick i grunden ut på att miljökrav i offentliga upphandlingar skulle öka och angav som inriktningsmål att: andelen offentliga upphandlingar med välformulerade miljökrav bör öka, andelen statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka, samt 2006/07:54. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka. Med välformulerade miljökrav avsågs sådana krav som antingen tillförsäkrar att en viss nivå av miljöambitioner finns hos leveran- tören eller att de varor eller tjänster som efterfrågas uppfyller ett visst mått av miljöprestanda. Bakgrunden till handlingsplanen var att , som en del i EU:s program för den integrerade produktpolitiken (IPP), uppmuntrat alla medlemsstater att utarbeta treåriga nationella hand- lingsplaner för att öka graden av miljöanpassad upphandling. Rege- ringen välkomnade EU- kommissionens uppmuntran och utarbetade en handlingsplan med ovan angivna mål. För att uppnå de upp- ställda inriktningsmålen pekades följande strategiska områden ut: en översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssam- ordning i syfte att undersöka förutsättningarna att komplettera förordningen med krav om att ställa kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de statliga ramavtalen, en informationskampanj riktad till politiker och andra besluts- fattare på lokal och regional nivå rörande vikten av att miljö- anpassa offentlig upphandling, en ökning av kompetensen på upphandlande myndigheter och enheter när det gäller miljöanpassad upphandling, samt framtagande av ett effektivt och enkelt verktyg för att under- lätta för upphandlare att ställa miljökrav. MSR gavs en nyckelroll i arbetet med att driva på utvecklingen. MSR:s arbete kom att bedrivas dels genom informationsinsatser och utbildning i syfte att öka medvetenheten i kommuner, landsting och statliga myndigheter om möjligheterna att ställa miljökrav, dels genom att utveckla förslag till miljökrav som kan stimulera och driva på utvecklingen av miljöinnovationer och bidra till ett ökat marknadsutbud av miljöanpassade produkter. Andra utpekade myndigheter i hand- lingsplanen var och . En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling 7.1.2Naturvårdsverkets utvärdering av arbetet med handlingsplanen och i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv? genomförde 2010 en utvärdering av arbetet med handlingsplanen åren 2007–2009. 2 Man konstaterade att merparten av de utpekade strategiska områdena med åtgärder hade genom- förts eller att arbetet pågick enligt plan. Framträdande exempel var MSRs arbete med att utveckla nya miljökrav, den s.k. kriterieverk- samheten. Den enda åtgärd som inte genomförts var översynen av förordningen för statlig inköpssamordning. Utvärderingen visade ingen entydig bild av utvecklingen av miljöanpassad upphandling. Andelen upphandlingar där miljökrav ställts hade ökat, sålunda ett positivt utfall. Mera negativt var dock att andelen upphandlingar där miljökraven var mindre väl defini- erade bedömdes också ha ökat. En tolkning av detta kan enligt vara att ökningen av mängden krav har skett på bekostnad av kravens kvalitet. När det gäller målet att andelen statliga ramavtal med välformulerade miljökrav ska öka, var resul- tatet mer entydigt positivt. Även avseende målet om en höjd kom- petens bland personalen visade utvärderingen ett övervägande positivt resultat. Många myndigheter hade formulerat interna mål för – och även utbildat personalen i – miljöanpassad upphandling. Användningen av MSR:s miljökriterier hade också ökat. Däremot var det inte fler upphandlande myndigheter eller enheter som ställde miljökrav 2009 än 2007, en nog så viktig observation. Vid en ytlig betraktelse visade utvärderingen att handlings- planen hade identifierat de strategiskt viktiga områdena och att de åtgärder som satts in i grunden var riktiga, inte minst eftersom inriktningsmålen utvecklas positivt. var det emellertid uppenbart att grundläggande problem förknippade med bristande kunskap, osäkerhet om regelverket och svagt politiskt ledarskap fortfarande förekom på många myndigheter. Det framhölls till exempel att bristande helhetssyn och processtänkande präglade många myndigheters arbete med miljöanpassad upphandling. I stället för att basera miljökraven på övervägda strategiska beslut, miljömål, behovs- och marknadsanalyser etc. tenderade kraven, enligt , att läggas till när upphandlingsunderlaget 2 , Miljöanpassad upphandling – En fråga om att vilja, kunna och förstå, Rapport 6326, . En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling mer eller mindre är klart – pliktskyldigt med andra ord. Ett annat exempel var bristerna på uppföljning av ställda krav, vilket bland annat leder till osäkerhet om vilka effekter som egentligen uppnås. Ett tredje exempel är den osäkerhet som många upphandlare ger uttryck för gällande vilka krav som får ställas enligt upphandlings- regelverket. En övergripande slutsats på basis av utvärderingen är därför att de upphandlande myndigheterna har ett stort behov av olika typer av stöd i arbetet med att ställa miljökrav. Avslutningsvis bör nämnas att har föreslagit en reviderad handlingsplan för en miljöanpassad upphandling som ännu inte antagits. Regeringen har med anledning av granskning gällande offentlig upphandling () uttalat att handlingsplanen bör ses över först efter det att Upphandlings- utredningen och presenterat sina betänkanden. lät granska om regeringen, berörda myndigheter och MSR använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt för att bidra till det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.3 Bakgrunden till granskningen var dels att i en förstudie fått indika- tioner på att styrmedlet inte på ett tydligt sätt hade inriktats mot att bidra till det nationella etappmålet för , dels att en tidi- gare utvärdering av visat att andelen upphand- lingar med icke väldefinierade miljökrav ökat. På basis av den genomförda granskningen drog följande övergrip- ande slutsatser. För det första, att regeringens styrning av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas. För det andra, att rege- ringens handlingsplan för miljöanpassad upphandling saknar en tydlig riktning mot prioriterade miljöproblem och att handlings- planen därför bör ändras i detta avseende. För det tredje, att de utpekade myndigheternas uppdrag i handlingsplanarbetet är oklart. Deras uppdrag bör därför uppdateras och prioriteras. lämnade också specifika förslag på hur den miljöanpassade upphandlingen kan blir mer effektiv. En starkare styrning och högre effektivitet skulle kunna uppnås genom att prioriterade produktgrupper pekas ut i en förordning, i likhet med regeringens prioriteringar av miljöbilar genom Förordning (2009:1) om miljö- och säkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. 3 , Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv? En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Denna förordning bedömdes ha varit lyckosam. De utpekade produktgrupperna bör, enligt , karaktäriseras av om- råden med en relativt stor upphandlingsvolym, upphandlas av stora delar av den offentliga sektorn samt ha en betydande negativ miljöpåverkan. förordar vidare att det tas fram ett mera effektivt upphandlingsstöd och att arbetet med den miljö- anpassade upphandlingen ges en tydligare riktning. pekar på den potential som finns i att fortsätta utveckla den statliga ramavtalsverksamheten i en miljömässigt hållbar riktning, och konstaterar därvid att den aviserade översynen av förordningen för statlig inköpssamordning ännu inte genom- förts. Man anser vidare att de statliga upphandlingsstödjande in- satserna i större utsträckning bör samordnas. Man konstaterar att MSR och information rörande miljöanpassad upphandling inte är helt samstämmiga – en ordning som riskerar att skapa otydlighet vis-a-vis leverantörer och upphandlande myn- digheter, något som inte gagnar en effektiv användning av den miljöanpassade upphandlingen. Sist men inte minst poängterar vikten av att upphandlande myndigheter och enheter anlägger ett livscykel- perspektiv på sin anskaffning av varor och tjänster. Detta är, menar man, ett förfarande som kan bidra till en god hushållning med det offentligas medel. Regeringen redovisade i en skrivelse till sin bedömning av granskning. Av denna framgår att man i huvudsak delar övergripande synpunkt om att styrningen av den miljöanpassade upphandlingen måste stärkas. Därvid lyfter regeringen fram några initiativ som tagits, bland annat att man tillsatt två utredningar, och som berör flertalet av iakttagelser och rekommendationer. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling 7.1.3MSR:s övergripande bedömning av arbetet med miljöanpassad upphandling i I ett särskilt uppdrag för utredningen gjorde MSR en särskild genomgång – Miljö- ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphandling – av sina erfarenheter av miljöanpassad upphandling.4 I rapporten lyfter MSR fram följande erfarenheter av att ta miljö- och sociala hänsyn i samband med offentlig upphandling. Arbetet med att miljöanpassa den offentliga upphandlingen bedöms ha bidragit till: ett ökat engagemang kring miljö- och hållbarhetsfrågor på de flesta nivåer i samhället, att allt fler upphandlande myndigheter tar miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar, att många leverantörer är positiva till betoningen av miljö- och sociala frågor, flera goda exempel på samverkan mellan olika aktörer, samt att ligger i topp i internationella jämförelser, såväl avseende miljöanpassad som socialt ansvarsfull offentlig upphandling. Till de negativa erfarenheterna hör: att det saknas en nationell handlingsplan för hållbar upphand- ling, att det inte finns någon myndighetshemvist för sociala frågor, begränsade ekonomiska och personella resurser, organisatoriska brister i att upphandlingsstödet inte mer samlat arbetar med hela upphandlingsprocessen, förekomsten av juridiska oklarheter och en tvetydig utveckling av rättspraxis, sparsam användning av livscykelperspektiv och innovativa upp- handlingsverktyg, svårigheter att följa upp och verifiera ställda miljökrav, samt 4 AB , Miljö-, ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphand- ling, Uppdrag åt . Rapporten i sin helhet återfinns i bilaga 11. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling avsaknaden av grön upphandlingsstatistik. Utredningen kan konstatera att den handlingsplan för miljö- anpassad offentlig upphandling som regeringen beslutade om har inneburit att den miljöanpassade upphandlingen flyttat fram sina positioner. Det finns ett starkt engagemang för frågorna och många upphandlande myndigheter och enheter ställer regelmässigt miljökrav i upphandlingarna. Det finns emellertid fortfarande mycket som behöver förbättras. De granskningar som samman- fattats i det föregående pekar särskilt på att samordningen mellan olika statliga aktörer, med uppgifter inom upphandlingsområdet, behöver förbättras och att mer och bättre stöd behöver ges till upphandlande myndigheter och enheter. En utökad förordnings- styrning inom utvalda produktområden framhålls som en möjlig väg fram. Andra förbättringsområden som lyfts fram är bättre uppföljning av ställda miljökrav och ett större inslag av livscykel- kostnadsanalyser. Dessa förbättringsområden diskuteras i det följ- ande. 7.2Att ställa och följa upp miljökrav i offentliga upphandlingar Som framgått i det föregående finns det en stor vilja bland kom- muner, landsting och många statliga myndigheter att ställa miljö- krav i sina respektive upphandlingar. En slutsats som kunnat dras av den föregående diskussionen är vikten av genomtänkta och relevanta krav, vilket ställer betydande krav på den upphandlande myndighetens eller enhetens kompetens. Det kan t.ex. noteras att studie indikerar en utveckling mot att upphand- lande myndigheter och enheter i ökad utsträckning ställer krav som brister i precision, en utveckling som, enligt utredningens upp- fattning, riskerar att leda till fördyrade upphandlingar med svag eller osäker miljöpåverkan. Utredningen har också kunnat konsta- tera (i kapitel 3) att uppföljning av de krav som ställs i offentliga upphandlingar generellt sett är ett starkt eftersatt område. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling problem verkar om något vara speciellt allvarligt när det gäller miljö- relaterade krav. Utredningen har mot denna bakgrund valt att speciellt behandla frågan om att ställa och följa upp miljörelaterade krav vid upphandling av de varor, tjänster och entreprenader som den offentliga sektorn upphandlar. 7.2.2I vilken omfattning ställs miljökrav i offentlig upphandling och varför? Frågan i vilken utsträckning upphandlande myndigheter och enheter ställer miljökrav i de upphandlingar som genomförs – och vilka krav det rör sig om – är svår att få grepp om. Orsaken är bristen på tillförlitlig statistik över den offentliga upphandlingen i allmänhet och vilka typer av krav som ställs i olika upphandlingar i synnerhet. Viss kunskap finns dock. har som en del av arbetet med handlings- planen låtit genomföra enkätstudier rörande förekomsten av miljö- anpassad upphandling i den offentliga sektorn. Studierna har genomförts för åren 2004, 2007 samt 2009. Resultatet av den senaste studien, som presenterades i rapporten den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling? kan sammanfattas enligt följande: av drygt 400 upphandlande myndigheter eller enheter som besvarade enkäten uppgav att de antingen har en policy eller riktlinjer för hur miljöhänsyn ska tas vid upphandlingar. En jämförelse visar att allt fler aktörer har antagit både en policy och specifika mål för miljöhänsyn vid upphandling. Det är dock inte mer än drygt hälften av myndigheterna som regelmässigt tar miljöhänsyn: av de upphandlande myndig- heterna eller enheterna av upphandlingar uppger att de alltid eller oftast ställer miljökrav vid upphandlingar. Drygt hälften, 52 pro- cent, uppger att de väljer de miljöbästa produkterna vid avrop på ramavtal. En jämförelse mellan olika myndigheter visar att landstingen mer frekvent, än både kommuner och statliga myndigheter, ställer miljökrav i sina upphandlingar. En annan iakttagelse är att myndig- heter som antagit klara policys/riktlinjer för miljöanpassad upp- handling överlag i större utsträckning ställer denna typ av krav. Även storleken, sett till inköpsvolym, förefaller att vara en av- görande faktor: upphandlande myndigheter och enheter med rela- tivt stora inköpsvolymer ställer i hög grad krav på miljö. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Dessa observationer är, enligt utredningens bedömning, logiska mot bakgrund av att landstingen samt större kommuner och statliga myndigheter i regel har egna inköpsavdelningar eller en- heter som är specialiserade på upphandling.