sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — studerande omfattas av sina föräldrars underhållsskyldighet, liknar studiebidraget det förlängda barnbidraget på så sätt att det avser att täcka kostnader för ungdomar som genomgår grundutbildning efter det att de fyllt . Studiehjälpen bör därför, enligt utredningen, ses som en förmån inte bara för den studerande utan också för dennes familj. Det förhållandet att studiebidraget lämnas relativt högt upp i åldrarna kunde inte heller, enligt utredningen, anses utgöra hinder mot att förmånen hänförs till familje- förmånerna i förordningens mening, eftersom barnbidrag i flera EU-länder lämnas till ungdomar fram till . Frågan är om det är möjligt, på grund av den senaste utvecklingen såväl nationellt som unionsrättsligt, och då särskilt med beaktande av de förändringar av studiebidraget som föreslås i detta betänkande, att klassificera om studiebidraget till att inte vara en familjeförmån enligt förordning 883/2004. har, som redogjorts för, ställt upp vissa förutsättningar för att en nationell förmån ska anses vara en familjeförmån som faller inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Trots att förordning 1408/71 numera är ersatt av förordning 883/2004 är praxis på området fortfarande relevant, eftersom de bestämmelser som är föremål för tolkning i stort sett är oförändrade i sak. Vad beträffar den första förutsättningen, att någon individuell skönsmässig behovsprövning inte ska ske vid beviljandet av förmånen, kan det konstateras att bestämmelserna om studiebidrag ger förmånstagaren en lagligt definierad rätt och att studiebidrag lämnas automatiskt till personer som uppfyller vissa objektiva villkor – studier vid vissa angivna läroanstalter och utbildningar -– utan att det sker någon individuell skönsmässig bedömning av deras personliga behov. Den första förutsättningen för att studie- bidraget ska anses vara en social trygghetsförmån är således uppfylld. När det gäller den andra förutsättningen, att förmånen ska hänföra sig till ett av de sakområden som uttryckligen anges i artikel 4.1 i förordning 1408/71, ska denna bedömning grundas på varje förmåns grundläggande kännetecken, i synnerhet dess syfte och villkoren för att den beviljas. Vid införandet av studiehjälpssystemet angavs det i förarbetena att syftet med studiehjälpen framför allt var att utgöra ett stöd i strävandena att bereda alla ungdomar – oavsett social och ekonomisk bakgrund och oavsett bostadsort – möjlighet till Det betonades emellertid att studiehjälpen var en del av samhällets stöd till familjerna, som skulle bidra till att utjämna kostnaderna för barnens uppfostran och utbildning.94 Studiehjälpens syfte var således dels att vara rekryterande till studier, dels att vara ett familjestöd. Studiehjälpen föreslås emellertid i detta betänkande att moderniseras och syftet med stödet har i enlighet med reformen omformulerats till att enbart vara ett stöd för studier och inte längre ett stöd till barnfamiljer. Mål för stödet är bland annat att främja samhällets kompetensförsörjning och stimulera ungdomar att påbörja och fullfölja en gymnasial utbildning. Ett annat mål är att studiebidraget ska stödja ungdomars utveckling till självständiga och ansvarstagande medborgare genom att ge dem ansvar för en egen ekonomi. Som ett led i denna modernisering och renodling av studie- hjälpen till att vara utbildningspolitisk till sin karaktär, föreslås att den delen av studiehjälpen som är villkorad av familjeekonomin, det extra tillägget, avvecklas från studiehjälpen och förs över till den familjeekonomiska politiken. Ett annat förslag för att stärka studiebidragets karaktär av studiestöd är att utbetala bidraget till den studerande själv, även om han eller hon är omyndig. Detta tydliggör att studiebidraget är en stimulans riktad till den studerande själv och inte en del av familjeekonomin. Likaså förslaget om att studiehjälpen, på samma sätt som studiemedlet, ska utbetalas för faktisk studietid och beräknas , samt de föreslagna reglerna om hur ogiltig frånvaro ska påverka studie- hjälpen, syftar till att stärka kopplingen mellan den studerande och studiebidraget. Om förslagen i detta betänkande antas kommer studiebidragets syfte enbart vara utbildningspolitiskt och studiebidraget kommer att betraktas som ett stöd för studier. Att notera är dock att EU- domstolen vid ett flertal tillfällen slagit fast att hur förmånen betraktas i medlemsstaten inte har någon betydelse. har uttalat sig om det förhållandet att en förmån kan ha flera syften. I ett av de berörda fallen var ett av syftena med den nationella förmånen, stöd för hemvård av barn, att organisera hur barn skulle tas om hand . menade emellertid att stödet också syftade till att täcka kostnader för vård och uppfostran, och således till att 94 SOU 1963:48 s. 72. lindra denna utgiftsbörda. Det fanns således, enligt domstolen, ett nära samband mellan familjens utgifter och det aktuella stödet, vilket innebar att den nationella förmånen skulle anses vara en familjeförmån i den mening som avses i artikel 4.1 h i förordning 1408/71.95 I ett annat fall konstaterade att den nationella förmånen Family Credit hade dubbla syften, för det första att uppmuntra lågavlönade arbetare att fortsätta arbeta, och för det andra, att täcka familjeutgifter. Detta framgick, enligt domstolen, av det faktum att förmånen endast betalades ut om sökandens familj bestod av ett eller flera barn, och att beloppet varierade med barnens ålder. Förmånen föll därför inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71.96 Enligt praxis ska en förmån som har till syfte att täcka kostnader för vård och uppfostran, och således lindra denna utgiftsbörda, likställas med en familjeförmån.97 Frågan är därför om , trots studiebidragets förändring, skulle anse att studiebidraget även syftar till att utgöra en del av samhällets stöd till familjerna och bidra till att utjämna kostnaderna för barnens uppfostran och utbildning. Det som kan tala för detta är det förhållandet att studiebidraget lämnas under tid som den studerande omfattas av sina föräldrars underhålls- skyldighet. I de flesta andra EES-länder lämnas barnbidrag högre upp i åldrarna än i , särskilt om ungdomarna studerar vid en yrkesutbildning eller en gymnasieutbildning. har dessutom en familjeorienterad inställning98 och kan därför anse att studiebidraget även har funktionen att kompensera för en familjs utgifter och därmed är en familjeförmån i EU-rättslig mening. Det som talar för att skulle kunna ha framgång med en omklassificering är att det föreslagna moderniserade studiebidraget är en stimulans för studier, som endast lämnas under faktisk studie- tid med villkoret att ogiltig frånvaro i någon större omfattning inte får ske, samt att bidraget utbetalas till den studerande själv. Sambandet mellan den studerandes prestation och studiebidraget har stärkts. Bidraget hänförs dessutom till det studiesociala regel- verket och administreras av en studiestödsmyndighet. 95Mål C-333/00 Maaheimo, punkten 26. 96Mål C-78/91 , punkterna 19 och 20. 97Förordning 883/2004 har en något annorlunda definition av beteckningen familjeförmån och uttrycket täcka en familjs utgifter är ersatt med kompensera för en familjs utgifter. Vår bedömning är emellertid att denna förändring inte har någon större betydelse för tolkningen i vårt fall. 98Se bl.a. s 310 f. Min slutsats är att det, mot bakgrund av den renodling av studiebidraget till ett utbildningspolitiskt stöd på sätt som föreslås i betänkandet, kan finnas förutsättningar för att klassificera om studiebidraget till att enbart vara en social förmån som inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning 883/2004, men att rättsläget får betraktas som osäkert. Min bedömning: Möjligheten att undanta studiebidraget från reglerna i förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen får anses öka om studiebidraget renodlas till ett utbildningspolitiskt stöd på sätt som föreslås i betänkandet. 3.13.2Det extra tillägget och gymnasiebidraget Utredningen om socialförsäkringen och EG fann inför EES- inträdet att det extra tillägget var en sådan familjeförmån som skulle omfattas av förordning 1408/71. På motsvarande sätt som för studiebidraget, är då frågan om det är möjligt att med hänsyn till den senaste utvecklingen såväl nationellt som unionsrättsligt, att klassificera om extra tillägget alternativt gymnasiebidraget till att inte vara en familjeförmån enligt förordning 883/2004. Det extra tillägget infördes och ersatte då en annan liknande stödform; det behovsprövade tillägget. För att en studerande skulle få rätt till behovsprövat tillägg skulle dels en inkomstprövning göras av den studerandes och dennes föräldrars inkomster, dels skulle ett synnerligen stort behov av studiehjälp utöver studiebidrag och andra tillägg föreligga. Då systemet ansågs som svåröverskådligt och svåradministrerat, avskaffades behovs- prövningen och det behovsprövade tillägget ersattes med ett mer schabloniserat tillägg som benämndes extra tillägg.99 Det extra tillägget lämnas till studerande från inkomstsvaga hushåll. Storleken på tillägget är beroende av det ekonomiska underlag som beräknas för familjen. Det ekonomiska underlaget utgörs av den studerandes och dennes föräldrars dels beräknade inkomster, dels del av förmögenhet, och får uppgå till högst . Om det däremot föreligger synnerliga skäl får det ekonomiska underlaget beräknas utan hänsyn till 1983/84: 127 s. 14 ff. föräldrarnas inkomst och förmögenhet.100 Bestämmelser för hur det ekonomiska underlaget ska beräknas finns i CSN:s föreskrifter.101 Där föreskrivs att inkomsterna som ska beräknas ska hänföra sig till de två kalenderhalvår inom vilka läsåret eller kursen infaller. En studerande som ansöker om extra tillägg för /12 ska således uppge familjens beräknade inkomster mellan och . Detta innebär att den studerande och dennes föräldrar i många fall får uppskatta den inkomst de beräknar att få under det närmaste året. Förmögenhet ska tas upp per året före aktuellt läsår. Om det emellertid finns särskilda skäl får förmögenheten vid ansökningstillfället prövas i stället. Enligt allmänna råd till CSN:s föreskrifter kan det finnas skäl att bortse från viss förmögenhet om det framstår som uppenbart orimligt att förmögenheten skulle ingå i det ekonomiska underlaget. Detta kan, enligt de allmänna råden, exempelvis vara fallet om den studerandes föräldrars förmögenhet har bestått av bankmedel och dessa har använts till inköp av familjebostad. I studiestödsförordningen finns även regler beträffande vilka som ska anses vara föräldrar eller jämställas med föräldrar vid beräkning av det ekonomiska underlaget.102 För att extra tillägget ska anses vara en social trygghetsförmån enligt förordning 883/2004 krävs enligt praxis att det lämnas automatiskt till personer som uppfyller vissa objektiva kriterier som definieras i lag103. Det får således inte vara en skönsmässig bedömning i enskilda fall av personliga behov. Att förmånen beviljas eller nekas beroende på sökandes inkomster, tillgångar eller antal barn anses enligt inte vara något hinder så länge kriterierna är objektiva och lagstadgade. Uppfylls kriterierna har den sökande rätt till förmånen utan att hänsyn kan tas till andra personliga omständigheter. Frågan är då om extra tillägget lämnas automatiskt enligt vissa objektiva lagangivna kriterier, utan att det sker någon skönsmässig individuell behovsprövning. För att kunna ta ställning till om en studerande är berättigad till extra tillägget krävs enligt CSN i många fall en tämligen komplicerad och omfattande individuell prövning. Det tas vid bedömningen hänsyn till objektiva kriterier som är angivna i lag, förordning eller föreskrifter, såsom vilka 1002 kap. 9 och 10 §§ studiestödsförordningen. 1014 kap. 2–4 §§ CSNFS 2001:6. 1022 kap. 12 och 13 §§ studiestödsförordningen. 103Vi har i detta fall utgått från att förordning eller föreskrift jämställs med lag. inkomstgränser som krävs för att extra tillägget ska beviljas, hur det ekonomiska underlaget ska beräknas och vems inkomster som ska tas med i beräkningen. Det finns emellertid, som redogjorts för ovan, undantag för hur det ekonomiska underlaget ska beräknas. Detta medför att vid prövningen av om något av undantagen är tillämpliga måste CSN i en del fall ta hänsyn till andra omständlig- heter än vad som är angivna i regelverket för att pröva om det föreligger synnerliga skäl respektive särskilda skäl. Dessa omständigheter är i högsta grad av personlig karaktär. När det gäller prövningen av om det föreligger synnerliga skäl för att beräkna det ekonomiska underlaget utan hänsyn till föräldrarnas inkomst och förmögenhet, kan vägledning sökas i praxis från ÖKS. Exempelvis har ÖKS uttalat att det i samband med att flyktingar kommer till kan uppstå oklarheter vad avser frågan om vem som är barnets rättsliga vårdnadshavare. Sådana oklarheter har medfört att ÖKS i en del fall har ansett att det föreligger synnerliga skäl för att beräkna det ekonomiska underlaget utan hänsyn till den ena förälderns inkomst.104 En annan omständighet som enligt ÖKS kan utgöra synnerliga skäl att bortse från en förälders inkomst är att föräldern utövat våld mot den studerande eller någon annan familjemedlem.105 Dessutom måste, som redogjorts för ovan, den studerande och dennes föräldrar i många fall uppskatta en framtida inkomst, vilket innebär att CSN i dessa fall gör en prövning av om inkomsterna framstår som rimliga. I ett yttrande till ÖKS i ett mål som avsåg rätten till extra tillägg, har CSN anfört att det kan vara svårt för företagare att lämna uppgift om sina kommande nettointäkter, men att den beräknade inkomstuppgiften kan göras trolig genom inlämnande av olika handlingar.106 CSN får således i dessa fall göra en bedömning i det enskilda fallet av den inkomstuppgift som anges. Det extra tillägget lämnas således i en del fall inte automatiskt till personer som uppfyller vissa objektiva kriterier angivna i lag, förordning eller föreskrift. I dessa fall krävs att det sker en individuell prövning där hänsyn tas till personliga omständigheter. Däremot görs inte någon skönsmässig prövning av den studerandes personliga behov vid de ovan nämnda individuella prövningarna. 104Se t.ex. ÖKS beslut från , Dnr: 2006-04237 samt beslut från , Dnr: 2009-00376. 105Se t.ex. ÖKS beslut från , Dnr: 2009-03471 samt beslut från , Dnr: 2010-02229. 106ÖKS beslut från , Dnr: 2008-02688. Den prövning som görs av behovet av ett extra tillägg i studie- hjälpen sker helt utifrån inkomstgränser som är fastslagna i ett regelverk. Prövningen som sker vid rätten till det extra tillägget skiljer sig således från den som sker vid rätten till socialhjälp, t.ex. ekonomiskt bistånd, där en individuell skönsmässig behovs- prövning görs.107 Eftersom någon skönsmässig behovsprövning sålunda inte sker är villkor för att en förmån ska anses vara en social trygghetsförmån, att det inte får vara en individuell och sköns- mässig behovsprövning, uppfyllt. För att förordning 883/2004 ska vara tillämplig krävs emellertid även att det extra tillägget hänför sig till något av de sakområden som anges i förordningarna. Syftet med extra tillägget är att öka möjligheterna för ungdomar i inkomstsvaga hushåll att bedriva studier. Lagstiftaren framhöll vid införandet av det extra tillägget att det skulle vara ett kraftigt förstärkt stöd till de mest inkomst- svaga hushållen.108 Det extra tillägget har således dubbla syften, dels att rekrytera till studier, dels att täcka familjeutgifter. I enlighet med praxis bör därmed även det extra tillägget hänföras till gruppen familjeförmåner i förordning 883/2004. Detta innebär, särskilt då har en familje- orienterad syn och därför i rättspraxis har tolkat begreppet familje- förmåner vidsträckt, att även det extra tillägget sannolikt skulle anses falla under förordning 883/2004 tillämpningsområde. I kapitel 7 föreslås att det extra tillägget avskaffas inom studie- hjälpen och att det i stället inrättas ett nytt bidrag kallat gymnasie- bidrag inom den ekonomiska familjepolitiken. Om förslaget genomförs kommer med stor sannolikhet även gymnasiebidraget att klassificeras som en familjeförmån. Gymnasiebidraget kommer att ha samma syfte samt i huvudsak vara uppbyggt på samma sätt som extra tillägget. Bidraget kommer dock liksom de andra familjeförmånerna, falla under ansvarsområde och administreras av , vilket än mer talar för att bidraget rimligtvis skulle klassificeras som en familjeförmån av EU- domstolen. 107Socialhjälp faller utanför förordningarnas tillämpningsområde, se artikel 3.5 i förordning 883/2004, vilket motsvarar artikel 4.4 i förordning 1408/71. 1983/84:127 s. 16 ff. Min bedömning: Det extra tillägget/gymnasiebidraget bör betraktas som en familjeförmån enligt förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. 3.13.3En jämförelse med klassificeringen av det kommunala vårdnadsbidraget Inför införandet av det kommunala vårdnadsbidraget , har en arbetsgrupp inom bedömt frågan om hur vårdnadsbidraget ska betraktas EU-rättsligt.109 Arbetsgruppens bedömning blev att vårdnadsbidraget är att bedöma både som en familjeförmån i den mening som avses i förordning 1408/71 och som en social förmån i den mening som avses i förordning 1612/68. Att notera är dock att redan i ett flertal fall hade prövat vårdnadsbidragsliknande förmåner riktade till barnfamiljer och funnit dem utgöra familjeförmåner.110 Arbetsgruppen konstaterar i sina överväganden följande. Om vårdnadsbidraget endast skulle omfattas av förordning 1612/68 innebär det, i enlighet med den rättspraxis111 som framgår ovan, att bidraget ska betalas ut till den arbetstagare som stadigvarande arbetar i en kommun som utger vårdnadsbidrag, även om hans familj är bosatta och folkbokförda i ett annat medlemsland. Något annat skulle innebära en indirekt diskriminering. En sådan situation – och avsaknaden av samordningsregler i förordning 1612/68- skulle också medföra en risk att vårdnadsbidrag kunde utbetalas från två länder för samma barn. En annan konsekvens av att enbart betrakta vårdnads- bidraget som en social förmån enligt 1612/68, är att då i alla situationer skulle få betala hela vårdnadsbidraget eftersom det inte är möjligt att samordna förmåner enligt förordning 1612/68.112 Arbetsgruppen gör således sammanfattningsvis den bedömningen att vårdnadsbidrag därmed i enlighet med gemenskapsrätten ska kunna utges i situationer där familjer visserligen inte är folk- bokförda i en kommun, men där anknytningen till kommunen är tillräckligt stark, t.ex. genom att den ena vårdnadshavaren stadig- varande arbetar i kommunen.113 109Ds 2007:52 s. 113 ff. 110Se bland annat C-85/96 Martínez Sala. 111Målen C-213/05 Geven och C-212/05 . 112Ds 2007:52 s. 122. 113Ds 2007:52 s. 12 och 123. 3.13.4Vinsten av en omklassificering För det fall att skulle undanta studiebidraget från förklaringen över vilka svenska förmåner som ska vara sådana familjeförmåner som avses i förordning 883/2004, skulle förmånen ändå kunna tas med till andra EES-länder eller när det gäller migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar samt personer med permanent uppehållsrätt i . Detta eftersom förmånen betraktas som en social förmån enligt förordning 492/2011. Om kan ha framgång med att undanta studiebidraget från reglerna i förordning 883/2004 är osäkert. Enligt CSN skulle det endast ske marginella förändringar vad gäller antalet utbetal- ningar av studiehjälp om studiebidraget och det extra tillägget inte längre betraktas som familjeförmåner. Den stora vinsten av en omklassificering torde snarare vara en förenkling av hand- läggningen hos myndigheter och regeringen. En administrativ vinst och en förenklad handläggning är däremot inte hållbara skäl för en omklassificering. Dessutom skulle en omklassificering av studiebidraget och det extra tillägget innebära att det saknades regler för att förhindra att stöd utbetalas från två länder . Förordning 492/2011 innehåller, till skillnad från förordning 883/2004, inte några samordningsregler. 4 Stöd för inackordering Inackorderingstillägget syftar till att undanröja geografiska hinder för gymnasieutbildning samt att minska de merkostnader som uppstår för familjer där barnen måste inackorderas på skolorten för att genomgå sin utbildning. Inackorderingstillägget var till en början avsett att täcka hela den merkostnad som uppstår på grund av inackorderingen. Denna ambition har dock inte uppfyllts. CSN har i sina anslagsframställningar ofta föreslagit en kraftigare höjning av inackorderingstillägget än vad regeringen och har accepterat. Beloppen för det statliga inackorderingstillägget har varit oförändrade . En studie som CSN genomförde 2003, visade att det endast var av dem som hade inackorderingsbidrag, som fick sina kostnader fullt täckta genom bidraget1. Stödet är en efterföljare till de landsbygdsstipendier som infördes , då det var fyra gånger så vanligt att ungdomar från tätorter fortsatte att studera efter den obligatoriska skolan jämfört med ungdomar från landsbygden. För inackord- erade elever bestod stödet av ett grundstipendium samt ett bidrag för hemresor. Inackorderingstillägget tillkom i den reform av den statliga studiehjälpen som infördes . slogs hemrese- ersättningen samman med grundbeloppet till ett differentierat inackorderingstillägg där beloppet varierar beroende på avståndet mellan föräldrahemmet och skolan.2 fick 50 000 studerande inackorderings- tillägg. Antalet minskade till 30 000 , vilket främst berodde på den kraftiga utbyggnaden av gymnasieskolan, 1CSN:s yttrande över betänkande Ekonomiskt stöd vid ungdoms- studier (SOU 2003:28) s. 28. 2Centrala , 1991. som innebar att en större andel av de studerande kunde bo kvar i föräldrahemmet . var det enbart CSN som administrerade inackorderingstillägget, men i samband med kommunaliseringen av gymnasieskolan delades ansvaret för inackorderingstillägget mellan staten och kommunerna. Departementschefen framhöll i propositionen Om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18 s. 77) att det var naturligt att kommunerna gavs ansvaret för sådana studie- ekonomiska konsekvenser som hänger nära ihop med kommunala beslut när det gäller t.ex. lokalisering av skolor, utbyggnad av kollektivtrafik etc. I och med att kommunerna gavs ett klart och tydligt ansvar för gymnasieelevernas resor och inackordering, vidgades också deras möjligheter att påverka de totala kostnaderna för skolan, enligt departementschefen. Kommunen ansvarar numera för stöd till elever i en gymnasie- skola med offentlig huvudman. Staten, genom CSN, ansvarar för inackorderingstillägg till elever i skolor med enskilda huvudmän. Av direktiven framgår att det delade ansvaret för stöd till inackordering mellan elevernas hemkommuner och staten bland annat innebär att de belopp som lämnas till elever i kommunala respektive fristående skolor skiljer sig åt. I direktiven framhålls att det är viktigt att villkoren blir lika för elever i kommunala respektive fristående skolor. Det framgår också av direktiven att enligt dagens regelverk har elever som studerar utomlands rätt till bidrag för dagliga resor från såväl CSN som hemkommunerna. Frågan om ansvaret för inackorderingstillägget var föremål studiehjälpsutrednings granskning och bedömning. Denna utredning föreslog i betänkandet Ekonomiskt stöd vid ungdoms- studier (SOU 2003:28), att inackorderingstillägget skulle utmönstras ur studiehjälpen och att kommunerna skulle ha hela ansvaret för stöd till inackordering. Det kommunala stödet för inackordering regleras i 15 kap. 32 § skollagen (2010:800). Elevens hemkommun ska lämna ekonomiskt stöd till elever i en gymnasieskola med offentlig huvudman som behöver inackordering på grund av skolgången. Denna skyldighet gäller dock inte elever som har tagits emot i andra hand till ett 3 , 2011b.