sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — förelägga en huvudman som står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet 2005/06:UbU14, rskr. 2005/06:241. 18SOU 2002:121 Skollag för kvalitet och likvärdighet. 1926 kap. 2–23 och 27 §§ skollagen (2010:800). 2026 kap. 10–18 och 27 §§ skollagen (2010:800). eller beslutet om rätt till bidrag; föreläggandet gäller och ska ange de åtgärder som är nödvändiga för att avhjälpa bristerna; ett föreläggande får förenas med vite, vid mindre allvarliga överträdelser tilldela en huvudman som står under dess tillsyn en anmärkning, avstå från ingripande om överträdelsen är ringa, den vars verk- samhet granskas vidtar nödvändig rättelse, eller det i övrigt med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl mot ett ingri- pande, återkalla ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag om ett föreläggande inte följts och missförhållandet är allvarligt (av- ser enskilda huvudmän); tillsynsmyndigheten får besluta att ett beslut om återkallelse ska gälla trots att det inte vunnit laga kraft, besluta att staten ska vidta de åtgärder som behövs, på kom- munens eller bekostnad, för att åstadkomma rättel- se om kommunen eller inte har följt ett föreläggan- de, och grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller föreskrifter med stöd av skollagen (just i detta fall preciseras att beslutsbefogenheten gäller Skolinspek- tionen), förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verk- samheten vidare om beslut om återkallelse eller beslut om statliga åtgärder kommer att fattas, och beslutet inte kan avvak- tas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning; beslutet gäller , om inte annat beslutas och får gälla (tillfälligt verksamhetsförbud). Med tidigare bestämmelser kunde Skolinspektionen rikta kritik mot en huvudman. Liksom med nuvarande bestämmelser fanns för fristående skolor dessutom särskilda regler som gjorde det möjligt att återkalla ett godkännande eller en förklaring om rätt till bidrag. Däremot saknades sanktioner för inspektionsmyndigheten att till- gripa om det förekom missförhållanden på en skola. Regeringen förfogade dock enligt skollag över möjligheten att meddela de förskrifter för kommunen, eller på kommunens bekostnad vidta de åtgärder som behövdes för att avhjälpa bris- terna. Denna bestämmelse kunde endast tillgripas vid grovt eller långvarigt åsidosättande av de kommunala skyldigheterna. Möjlig- heten kom aldrig till användning. gäller motsvarande bestäm- melse för Skolinspektionen i stället för, som tidigare, regeringen. Sammantaget innebär förändringarna att det införts bestämmel- ser om föreläggande och vite, att det finns olika typer av sanktioner som är olika ingripande samt att sanktionerna kan riktas mot både kommunala och fristående skolor. Sedan de nya bestämmelserna börjat tillämpas har Skolinspektionen använt de nya sanktionsinstrumenten i ett flertal fall. Det sanktionsinstrument som oftast används är förelägganden mot huvudmannen att fullgöra sina skyldigheter. I de anmälnings- ärenden som prövats i sak, och där man funnit brister, har Skol- inspektionen i av ärendena förelagt huvudmannen att avhjälpa bristerna. I har huvudmannen fått en anmärk- ning och i av ärenden har Skolinspektionen avstått från att ingripa. I den regelbundna tillsynen har för grundskolor före- lägganden utfärdats i av fallen där brister påvisats. I har huvudmannen tilldelats en anmärkning och i av fallen har inspektionen avstått från att ingripa. Tre av Skolinspektionens förelägganden mot huvudman att full- göra sina skyldigheter har förenats med vite. Det första gällde kommun och avsåg att allvarliga brister kvarstod hos kommunen vid återbesök, bland annat avseende krän- kande behandling mellan eleverna och rätten till särskilt stöd. Det andra avser Lundsbergs skola och har sin grund i signaler från en anmälan rörande kränkande behandling. Skolinspektionen fattade beslut att skolan skulle åtgärda brister avseende trygghet och stu- diero, men fann vid fortsatt tillsyn och uppföljningsbesök att ele- verna på skolan fortfarande utsattes för kränkande behandling. Det tredje gäller Stiftelsen i som inte rättat till de allvarliga brister i skolverksamheten som Skolinspek- tionen pekat ut i ett tillsynsbeslut. Det gäller bland annat brister i skolans arbetssätt i undervisningen, som inte är anpassad efter ele- vernas behov, samt kränkande behandling av eleverna. Efter vitesföreläggandet genomförde kommun de åtgärder som krävdes i beslutet om föreläggande och Skolinspek- tionen avslutade därför tillsynen, som senare ska följas upp. Det- samma gäller för . För av- vaktar än slå länge slutligt ställningstagande till resultatet från upp- följningen av skolornas åtgärder. Beslut om återkallade av godkännanden fattats i några fall. Hu- vudmännen för i , Kunskapsboningen i och Central Skola i har fått sina beslut om godkännande återkallade till följd av allvarliga missförhållanden som kommit till Skolinspektionens kännedom genom signaler och vid tillsynsbesök. För Fredens skola beslutades det först om ett tillfälligt verksamhetsförbud. Besluten om återkallande av godkän- nande har i samtliga fall gällt . 8.1.4Central rättning av nationella prov har Skolinspektionen regeringens uppdrag21 att genom- föra viss central rättning av nationella prov inom och gymnasieskolan. Syftet med den centrala rättningen är, enligt rege- ringen, främst att stödja en likvärdig bedömning och betygssätt- ning av proven över landet. Skolinspektionen ska också vidta lämp- liga åtgärder inom ramen för sin tillsynsverksamhet om det finns indikationer på betydande avvikelser när det gäller rättningen av de nationella proven. med uppdraget har sammanlagt cirka 94 000 prov på delprovsnivå samlats in från 1 800 skolor. Resultatet från analysen på skolnivå visar att avvikelserna mellan ursprungs- rättarens bedömning och Skolinspektionens bedömning varierar kraftigt mellan olika skolor. Den skola som har högst avvikelse avviker mer än så ofta som den skola som har minst avvikelser. 8.2Vad säger forskning om skolinspektion? En första iakttagelse är att forskningen inom området ännu är i sin linda. Den kan ännu inte anses ha klarlagt om inspektion leder till förbättrade resultat. Även den forskning som bedrivs i är fortfarande begränsad. 21U2009/4877/G samt U2011/6544/GV Uppdrag om nationella prov. 22Skolinspektionen (2010) Lika för alla? Omrättning av nationella prov i och gymnasieskolan . Den internationella forskningen på området är svårtolkad: Det finns resultat som antyder ett samband och andra resultat som pekar i mot- satt riktning.23 I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för olika iakttagel- ser som forskningen ändå har gjort och vilka slutsatser man trots allt har dragit. Den forskning som refereras är huvudsakligen brit- tisk och nederländsk. Skälet är att det i dessa länder har funnits en skolinspektion , som dessutom i någon mån har beforskats. Skolinspektions betydelse för skolförbättring – vilka resultat kan man förvänta sig? Whitby konstaterar i sin översikt24 över forskning om skolinspek- tion att det finns förvånansvärt lite bevis för att det finns en rela- tion mellan inspektion och skolförbättring. Det finns också, menar hon, anledning att uppmärksamma skillnaden mellan en inspektion som har rollen att främja skolförbättring och en inspektion som deltar i skolförbättring. Hon pekar här på att syftet med skolins- pektion kan skilja sig åt väsentligt genom att bland annat ansvaret för råd och stöd varierar stort mellan olika länder. Whitby hänvisar bland annat till en genomförd oberoen- de utvärdering25 av skolinspektion i som funnit att skolle- dare upplevde att inspektionsprocessen bidrog till skolförbättring och fungerade som en impuls till fortsatt utveckling. Inspektionen upplevdes vidare haft en positiv påverkan på skolans egen utvärde- ring och, i viss mån, undervisningens kvalitet. Samma utvärdering visade på en statistiskt signifikant relation mellan konstruktiv muntlig återkoppling i samband med inspektion och den övergri- pande tillfredsställelsen med inspektionsprocessen. Utvärderingen fann även att särskilda rekommendationer var till stor hjälp efter- som de erbjöd ett fokus, och gjorde det lättare att finna lämpliga åtgärder för att åtgärda de problem som identifierats. 23Rönnberg, och (2011) Skolinspektionen i , och , (red.) Utvärdering och bedömning i skolan. För vem och varför? Natur & kultur. 24Whitby, (2010) School Inspeciton: recent experiences in high performning education systems. CfBT Education Trust. 25McCrone, m.fl. (2009) Evaluation of the Impact of the Section 5 Inspection – Strand 3: Final Report for Ofsted. Whitby hänvisar dock till att flera kritiker anser att den name and shame-inställning som Ofsted26 omfattat, där kritik publice- ras, har haft en extremt negativ påverkan på lärare och på lärarpro- fessionen. Två av kritikerna27 menar att även om det finns vissa belägg för att inspektion kan vara nyttig, är den mer uppskattad av politiker än den är gillad och verkligen använd av skolor. En an- nan28 menar att inspektionens fokus vanligen ligger på om, och hur väl, centrala regeringsinitiativ har genomförts, inte på hur lämpliga åtgärderna egentligen är eller på vilket sätt staten stöder effektiv implementering. Plowright29 ställer frågan om en sådan skolförbättringsprocess som innebär en ihållande och systematisk strävan att förbättra ele- vernas lärande kan åstadkommas genom extern inspektion. Han hänvisar till forskare som konstaterar att lärare och chefer på mel- lannivå rapporterar att inspektion endast har haft marginell effekt på deras praktik och att lärarna har haft stora svårigheter att identi- fiera något i den egna yrkesutövningen som förändrats som resultat av inspektion. Han hänvisar även till forskare som menar att varje förbättring som är en följd av extern inspektion riskerar att vara av kosmetisk natur och att inspektion underordnar de professionella, politiserar arbetet samt uppmuntrar en bestraffande attityd till sko- lan. Han konstaterar dessutom att att det finns statistiska belägg som indikerar att Ofsteds inspektion inte har någon positiv effekt på examensprestationer i offentliga grundskolor samt att vissa fors- kare till och med rapporterar något försämrade resultat. Plowright konstaterar dock att det även finns forskare som fin- ner att de verksamma i skolorna anser att inspektion har ett värde genom att de pekar ut starka och svaga sidor i skolans arbete och identifierar förbättringsområden. Men även dessa forskare fram- håller att det är alltför förenklat att hävda att det finns ett orsaks- samband mellan inspektion och förbättringar. 26Office for Standards in Education, . 27Meuret, D. och S. Morlaix i artikeln Conditions of Success of a SDchool´s Self-Evaluation: Some lessons of an European Experience. School Effectiveness and School Improvement. 14, No. 1, 2003. 28Martin, S. i artikeln Evaluation, inspection and the improvement agenda: contrasting in an era of evidence-based policy-making. 11, No. 4, 2005. 29Plowright, (2007) Self-evaluation and Ofsted Inspection. Developing an Integrative Model of School Improvement. 35(3). och ,30 analyserar förhållandet mellan avsedda effekter och orsaksmässiga mekanismer. Bakgrunden till studien är det förändrade uppdrag som den nederländska skolinspektionen har fått. skulle den i första hand säkerställa kvali- teten i skolan, i termer av utbildningens överensstämmelse med gällande regelverk. , ska den i stället i första hand säker- ställa att utbildningen möter ställda krav och erbjuder en lägsta kvalitetsnivå, en nöjaktig utbildningsnivå. Inspektion förväntas leda till god utbildning, vilken definieras som att alla elever har en möjlighet att uppnå sin fulla teoretiska kapacitet (academic poten- tial). Ett av skälen till förändringen var att skolinspektörerna tidi- gare ofta hamnade i rollen av rådgivare som de hade upp- giften att granska skolorna. Därmed kunde de tvingas utvärdera resultaten av sina egna råd. Denna dubbla roll ansågs oförenlig med en oberoende granskning. och ställer frågan om hur rimliga inspektions- processerna och hur giltiga inspektionernas resultat egentligen är. De konstaterar att forskning som försökt visa effekter av skolin- spektion på elevprestationer antingen påvisat nega- tiva effekter eller inga effekter alls. De redovisar också en studie av och i vilken man följt skolor som inspekterats av den nederländska skolinspektionen efter genomförd inspektion och jämfört dessa med skolor som inte inspekterats. och menar mot denna bakgrund att antagandet att endast inspektion av skolor automatiskt kommer att leda till skol- förbättring är naiv. Tillfälligheter spelar en stor roll, till exempel vilket slags skola som inspekteras, hur inspektören hanterar den specifika skolan, hur tvingande den återkoppling är som skolan får och hur specifika överenskommelserna om förbättring är mellan skolan och inspektören. De menar också att skolförbättring vanli- gen är en svår aktivitet för den genomsnittliga skolan. De förbätt- ringar som man förmår genomföra tenderar att vara de som är för- hållandevis okomplicerade. Mer komplexa förändringar kräver mer av skolor och inspektörer. 30Ehren, M. M. and M. E. Honingh (2012) school inspection in the : A critical reflection on intended effects and causal mechanisms. Studies in Educational Evalua- tion. 31Gaertner, and Hans A. Pant (2011) How valid are school inspections? Problems and strategies for validating processes and results? Studies in Educational Evaluation, 37. 32Ehren, M. M. and A. J. Visscher (2008) The Relationships between School Inspections, School Characteristics and School Improvement. British journal of educational Studies, vol. Även Luginbuhl, Webbink och de Wolf33 har genomfört en studie av effekter av skolinspektion i . Forskarna an- vände sig av olika metoder för att försöka uppskatta effekterna, men fann inga signifikanta skattningar. I ytterligare en nederländsk studie34 presenterar de och en analysram för att diskutera sidoeffekter av inspektion, som visar att förekomsten av inspektion kan tänkas påverka sko- lornas beteende i en mängd olika avseenden (se tabell 8.1). Källa: Bearbetad efter de och , 2007. Med utgångspunkt i denna analysram diskuterar de och olika studier av effekter av skolinspektion. Deras huvud- sakliga slutsats är att studierna inte ger något klart svar på frågan om skolbesök respektive offentligt publicerade resultatmått har några kausala effekter. De kan bara konstatera att skolbesök kanske är effektiva, en slutsats de drar mot bakgrund av att i nästan alla studier som de granskat så är en stor majoritet (i genomsnitt ) av de direkt berörda (lärare och skolledare) nöjda med 33Luginbuhl, m.fl. (2009) Do ? Educational Evaluation and Policy Analysis. 31, No. 34de , and J. G. (2007) Effects and side effects of inspecitrons and accoun- tability in education: an overview of empirical studies. 33, No. skolbesöken och anser att besöken är värdefulla. Denna bedömning tycks dock inte ha någon stark effekt på vad som faktiskt sker i skolorna. Förändringar som syftar till skolförbättring genomförs visserligen i mellan av de inspekterade skolorna. De förändringar som genomförs tycks emellertid inte leda till några förbättringar av skolornas prestationer – i alla fall inte på kort sikt i de engelska högstadieskolor som studierna granskat. Studierna om offentliga resultatmått visar att elever och föräld- rar tar lite hänsyn till sådana mått vid valet av skola. Vad detta be- ror på kan inte fastställas med den kunskap vi har . Slutligen, konstaterar de och att många förvänta- de effekter och sidoeffekter återstår att studera och att de behövs ytterligare forskningsinsatser innan något mer bestämt kan sägas om olika typer av system för extern inspektion och kontroll. har en mer positiv bild av inspektionsverksamhet än många av sina kollegor. Han menar att ansvarsutkrävande (accountability) som skolförbättringsstrategi har blivit synonymt med testning, men att ansvarsutkrävande handlar om mer än så. Barber36 konstaterar att den gemensamma moraliska utgångs- punkten för nästan alla som verkar i utbildningssystemet är en vilja att åstadkomma bättre resultat för alla studerande och att främja rättvisa. Han citerar en annan celebritet i den internationella utbildningsvärlden, , som uttryckt det som att vi alla vill ha ett utbildningssystem som höjer ribban och minskar gapet (underförstått: mellan olika grupper i samhället). Det Barber avser med ansvarsutkrävande är ett utbildnings- system som kännetecknas av att det finns nationella standarder (en nationell läroplan), att det görs tester som visar i vilken mån elever når upp till de nationella målen och att man belönar framgång och tar tag i misslyckanden. Genom inspektion och uppföljning samlas data om systemets prestationer. Dessa data används för att skapa 35Michael Barber har bl.a. varit rådgivare till den brittiske premiärministern . Som sådan har han varit en av arkitekterna bakom det inspektionssystem som finns i Stor- . Han har också varit ansvarig för de två rapporter om vad som gör skolsystem framgångsrika som utarbetats av konsultföretaget . Han är chefsrådgivare vid Pearson, ett av världens största utbildningsföretag. 36Barber, (2004) The Virtue of Accountability: System Redisgn, Inspection and Incen- tives in the Era of Informed Professionalism. 185, No. kunskap om bästa praxis och för att informera föräldrarna om vilka resultat som den skola deras barn går i uppnår. (Det bör noteras att Barber här rör sig med ett inspektionsbegrepp som är vidare än det vi normalt använder i genom att också omfatta uppföljning och utvärdering.) Det är dock, menar , viktigt att diskutera vilket slags sys- tem för ansvarsutkrävande man vill bygga upp. Det är detaljerna i designen som är avgörande. Vilka tester ska finnas? Vilka data ska vara offentliga? Vilka interventioner är tänkbara när skolor miss- lyckas? En invändning mot ansvarsutkrävande system som han menar är värd att ta på allvar är att skolan har vidare mål än bara läs- och skrivkunnighet, matematik och teoretiska resultat. Alla dessa vidare mål är viktiga, men allt kan inte testas. Det är här som en rätt utfor- mad skolinspektion blir ytterst värdefull, enligt Barber. Denna kan ställa skolan till svars för mer övergripande mål som är svårare att mäta. Ett inspektionssystem ger också effektiva möjligheter att utvär- dera hur väl olika politiska åtgärder och insatser implementerats, genom att ge snabbare återkoppling än utvärdering med tester. Den kan ge en viktig indikation på de framtida testresultaten. Detta är politiskt betydelsefullt eftersom även en väl utformad och poten- tiellt framgångsrik förändringsåtgärd ofta redan efter några måna- der utsätts för en virvelvind av kritik – innan den hunnit visa sitt värde. Inspektion kan enligt Barber även fungera pådrivande och bidra till att förklara vilka idéer och överväganden som ligger bakom oli- ka systemförändringar. Nyckeln till förbättrade prestationer i skolan är kvaliteten i undervisningen i klassrummet. Ansvarssystem som endast litar till test kommer att överlämna undervisningens kvalitet till lärare och skolledare att hantera på egen hand. I motsats till detta kan, enligt Barber, inspektionssystem utformas så att de fokuserar undervisningens kvalitet. Inspektion möjliggör även kraftfullare metoder för att hantera skolor som misslyckas. Så har till exempel interventioner i skolor som är allvarligt underpresterande varit oerhört välgörande, enligt Barber. Sådana interventioner, som kan handla om stängning av skolan eller om byte av skolledning, genomförs ofta som konsek- vens av inspektionsbesök på skolan.37 Sist men inte minst ska, enligt Barber, även regeringen kunna känna av det ansvarsutkrävande systemets starka sken. En själv- ständig inspektion kan utvärdera regeringens olika åtgärder och inspektionens årsrapport innehålla obekväm läsning även för ministrar och departementstjänstemän. Enligt Plowright38 har en ökad vikt lagts vid egenkont- roll (eller självvärdering) i det engelska inspektionssystemet39. I flera rapporter om hur den engelska skolinspektionen bör utvecklas betonas självvärderingens roll ytterligare som utgångspunkt för effektiv skolförbättring. Rektorerna förväntas till exempel ta fram en skriftlig redogörelse för skolans egen utvärderingsprocess som ett led i den rapport som skolan ska lämna till Ofsted inför inspek- tionsbesök. Den nuvarande inspektionshandboken tar det för givet att skolans självvärderingsrapport ska spela en roll i inspektions- processen. Den form av självvärdering som Ofsted introducerat stämmer emellertid enligt Plowright inte överens med olika forskares upp- fattning. Dessa menar att självvärdering i första hand bör initieras av skolorna själva, i syfte att samla in systematisk information om skolans funktionssätt. Detta bör ske i syfte att analysera och bedö- 37Även i har stängning av skolor ingått som en möjlighet inom ramen för det natio- nella program för skolförbättring som kallas No Child Left Behind (NCLB). , utbildningshistoriker och tidigare hög tjänsteman i det amerikanska utbildningsdepartemen- tet under Bushadministrationen, har starkt kritiserat bland annat strategin att stänga skolor, som hon menar har bidragit till en nedbrytning av det amerikanska skolväsendet. Källa: Ravitch, (2010) Death and Life of . How Testing and Choice are Undermining Education. 38Plowright, (2007) Self-evaluation and Ofsted Inspection. Developing an Integrative Model of School Improvement. 35(3). 39Även i har självvärderingens roll för inspektionsverksamheten diskuterats, bland annat av (SOU 2007:101). Någon självvärdering i egent- lig mening används inte av den svenska Skolinspektionen. Att bedömningsunderlagen för den regelbundna tillsynen är offentliga innebär liksom Ofsteds självvärderingar en styrning innan tillsynen genomförs. Dessutom utgör en del av Skolinspektionens regel- bundna tillsyn. Den går ut en gång per termin till de skolor där tillsyn planeras och besvaras av elever, vårdnadshavare och pedagogisk personal och innebär att dessa gör bedömningar av verksamheten. ma denna information om kvaliteten i skolans undervisning och för att ta fram rekommendationer. Andra forskare konstaterar dock enligt Plowright att betoning- en på självvärdering har medfört en förskjutning av tidpunkten för när inspektionen förväntas påverka skolan och utbildningen från efter besöket till före besöket och att själva förberedelserna för besöket betraktas som en av drivkrafterna för skolutveckling. Bakom denna förskjutning ligger enligt Plowright en övertygel- se om att vad som krävs är en möjlighet för skolan att, genom en självvärderingsprocess, kritiskt och konstruktivt reflektera över verksamhetens prestationer och utveckling. Han menar att skolför- bättring bland annat förutsätter att det utvecklas en skolkultur som stödjer lärares individuella lärande, gemensamt lärande i team och övergripande organisatoriskt lärande. Han pekar på en konflikt mellan å ena sidan inspektionsprocessen och å andra sidan skolans självvärdering i syfte att förbättra resultaten. Han menar trots detta att extern inspektion kan gå att förena med självvärdering. För att det ska fungera, i så motto att det ger impulser till en skolförbätt- ring som också leder till förbättring av elevernas kunskapsresultat, krävs dock att skolans självvärdering blir det bärande elementet i förbättringsprocessen. Relationen mellan den nationella inspektionen och den lokala utvärderingen är kritisk, enligt Plowright.