sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — Ett grundläggande skäl till att kommittén i sitt första betänkande, SOU 2012:13, gjorde bedömningen att ett fristående granskningsorgan bör inrättas är att en effektiv och oberoende tillsyn över polisen bidrar till att upprätthålla och/eller stärka allmänhetens för- 10Utgångspunkten för sammansättning av en styrelse i en styrelsemyndighet är att utifrån de enskilda ledamöternas kunskaper och erfarenheter uppnå en samlad kompetens som skapar goda förutsättningar för ett professionellt styrelsearbete. Det kan exempelvis vara fråga om att ta initiativ utifrån särskilda kompetensområden samt att bidra med erfarenheter från andra styrelser, ekonomisk eller juridisk kunskap och god omvärldsbevakning. , , Vägledning för statliga myndighetsstyrelser s. 40 f. 11Statskontorets rapport 2008:11, Förändrade ledningsformer Kartläggning och analys i samband med den nya myndighetsförordningen s. 31 och 35. troende för och Säkerhetspolisens respektive verksamheter. I ett läge där ska bilda en sammanhållen och slagkraftig myndighet och Säkerhetspolisen föreslås bilda en egen myndighet, krävs en förstärkt oberoende kontroll av dessa båda verksamheter. I det perspektivet anser kommittén att en tillsynsfunktion i form av en från polisväsendet fristående enrådighetsmyndighet med ett insynsråd inte i tillräcklig utsträckning kan anses öka legitimiteten och förtroendet för verksamheten i den nya polisorganisationen. Ett sådant ledningsalternativ reser dessutom en rad frågor kring hur bl.a. ledamöterna i det tilltänkta tillsynsorganets insynsråd ska förhålla sig till de uppgifter och roller som ledamöterna i respektive Säkerhetspolisens framtida insynsråd kommer att ha. Kommitténs uppfattning är, mot denna bakgrund, att förtroendet för tillsynsorganet och dess verksamhet inom ramen för en enrådighetsstruktur skulle gagnas av att det, vid sidan av myndighetschefen, också inrättas ett eller flera särskilda beslutsorgan som ges vissa uppgifter när det gäller den nya tillsynen över polisen. Uppgifterna och befogenheterna för det eller dessa organ bör sträcka sig längre än de som typiskt sett hör till ett insynsråd, men bör inte vara så vidsträckta att de träder myndighetschefens samlade ledningsansvar förnär. En sådan anpassning av ledningsformen enrådighetsmyndighet behövs, enligt kommitténs mening, för att tillsynens trovärdighet på polisområdet ska anses vara tryggad. 14.3En enrådighetsmyndighet med särskilda beslutsorgan Kommitténs förslag: ska vara en enrådighetsmyndighet med särskilda beslutsorgan och ledas av en myndighetschef. ska bestå som ett särskilt beslutsorgan inom ramen för tillsynsmyndighetens organisation. Nämndens uppgifter utvidgas till att också omfatta vissa uppgifter vad gäller den nya tillsynsmyndighetens ordinarie tillsyn över polisorganisationen. Uppgifterna, och formerna för att utföra dessa, ska regleras i tillsynsmyndighetens instruktion. Registerkontrolldelegationen och Skyddsregistreringsdelegationen ska ligga som särskilda beslutsorgan inom den nya tillsynsmyndigheten, på samma sätt som de är sådana särskilda beslutsorgan inom Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet. 14.3.1Den nya tillsynsverksamheten över polisen läggs inom ramen för en enrådighetsmyndighet Flera tungt vägande skäl talar för att enrådighetsmyndighetsformen är den mest lämpliga ledningsformen för den föreslagna tillsynsmyndigheten (se avsnitt 14.2.3). Som enrådighetsmyndighet ska tillsynsmyndigheten ledas av en myndighetschef. De flesta förvaltningsmyndigheter, inklusive myndigheter med tillsynsuppgifter, är enrådighetsmyndigheter där myndighetschefen leder myndigheten och ensam ansvarar för verksamheten inför regeringen. Styrformen enrådighetsmyndighet ger, som tidigare beskrivits, en tydlig ansvarsfördelning och en rak styrkedja. Det innebär också att regeringen på ett enkelt sätt kan utkräva ansvar från ledningen av tillsynsmyndigheten om det exempelvis uppmärksammas brister i tillsynen över polisen. Vidare uttalar kommittén i föregående avsnitt att förtroendet för tillsynsorganet och dess verksamhet inom ramen för en enrådighetsstruktur skulle gagnas av att det, vid sidan av myndighetschefen, också inrättas ett eller flera beslutsorgan som ges vissa uppgifter när det gäller den nya tillsynen över polisen. En sådan anpassning av ledningsformen enrådighetsmyndighet behövs för att tillsynens trovärdighet ska anses vara tryggad. I myndighetsförordningen finns – utöver insynsråden hos enrådighetsmyndigheterna och personalansvarsnämnderna – inte några uttryckliga bestämmelser om möjligheter till inrättande av särskilda besluts- eller rådgivande organ. Enligt kommitténs mening utgör dock inte detta förhållande ett hinder mot att inrätta sådana organ. Det är vanligt förekommande att myndigheter inom sig har ett särskilt organ vid sidan av myndighetschefen eller styrelsen. Sådana organ kan vara antingen rådgivande eller beslutande eller båda uttalade visserligen att särskilda beslutsorgan kan skapa problem, men att det också kan finnas goda skäl för att inrätta sådana. gjorde vidare bedömningen att särskilda beslutsorgan ska användas restriktivt, och först efter att fördelarna noga har vägts mot nackdelarna.12 Särskilda beslutsorgan inom en myndighet leder till att ansvaret för verksamheten blir otydligt. Därför anser att regeringen bör vara restriktiv med att inrätta sådana organ, och bara göra det när det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan vara att regeringen önskar styra vissa verksamheter särskilt, utan att för den skull behöva bilda en särskild myndighet. Om regeringen inrättar ett särskilt organ för specifika frågor, och formulerar särskilda bestämmelser och villkor för hur organet ska handlägga ärenden och fatta beslut, kan inte myndigheten prioritera ned eller hantera dem på något annat sätt. För att förebygga risken för problem bör relationerna och ansvarsfördelningen mellan myndigheten och de särskilda organen regleras tydligt i myndighetens instruktion.13 Det kan, enligt kommitténs mening, också vara lämpligt att inrätta ett särskilt beslutsorgan om det exempelvis rör sig om väl avgränsade frågor som kräver kollektivt beslutsfattande och särskild kompetens. Det finns flera andra skäl som talar för att regeringen, när det gäller den nya tillsynsmyndigheten, bör överväga ledningsformen enrådighetsmyndighet kompletterad med ett eller flera särskilda beslutsorgan. Det skulle för det första öka flexibiliteten i valet av ledningsform för tillsynsverksamheten. Och för det andra skulle det göra det möjligt för regeringen att successivt överväga och anpassa tillsynsmyndighetens verksamhet till eventuellt fler, förändrade eller utökade tillsynsuppdrag som kan kräva ett kollektivt beslutsfattande eller särskild kompetens. Istället för att i ett sådant läge behöva inrätta en ny tillsynsmyndighet, kan en befintlig struktur nyttjas och den nya myndigheten allt eftersom byggas ut och finna formerna för sitt arbete. Kommitténs nästa uppdrag är att utreda behovet av att utöva tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet. I tilläggsdirektiven anger regeringen att om kommittén anser att det finns ett sådant tillsynsbehov, ska det vara samma tillsynsorgan som det som föreslås utöva tillsyn över polisen som också ska utöva granskning över 12SOU 2008:118 s. 138. 138–139. Kriminalvården, om inte starka skäl talar emot det.14 Genom att lägga en grund för en flexibel ledningsform finns goda förutsättningar för att ge den nya enrådighetsmyndigheten fler tillsynsuppdrag. Ett ytterligare skäl som, enligt kommitténs mening, kan motivera att det inrättas särskilda beslutsorgan handlar om att göra det möjligt att koppla ett väl avgränsat och anpassat lekmannainflytande till vissa tillsynsuppgifter och beslut som skulle gagnas av att få demokratisk tyngd och/eller politisk legitimitet. De många goda erfarenheterna från de nuvarande polismyndigheternas polisstyrelser – som kommittén redovisat i sitt första betänkande, SOU 2012:13 – visar på att det finns ett stort värde i ett sådant verksamhetsinflytande. 14.3.3Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden – ett särskilt beslutsorgan Kommittén uttalar i kapitel 13 att det finns anledning att göra ansträngningar för att föra samman närliggande tillsynsuppgifter och på så sätt effektivisera den statliga tillsynen. Myndigheten Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens nuvarande verksamhet bör mot denna bakgrund, och eftersom det inte finns några uppenbara skäl däremot, fogas till den nya tillsynsmyndighetens organisation. Den parlamentariska anknytningen i nämndens verksamhet bör bevaras genom att de tillsynsärenden som nämnden handlägger i sådan sammansättning även fortsättningsvis i stor utsträckning handläggs på detta sätt. För att säkerställa detta, och i avsaknad av en annan myndighetsform som bättre kan tillgodose de olika intressen som gör sig gällande i detta fall, föreslår kommittén att själva nämnden inom ska läggas som ett särskilt beslutsorgan i den nya tillsynsmyndigheten. Kommittén är medveten om att i de fall riksdagsledamöter ingår som en del i myndigheters beslutsorgan kan otydligheter uppstå i relationerna mellan riksdag, regering och myndighet.15 I betänkandet Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, SOU 2007:75, uttalades bl.a. följande. 2012:13 s. 6. 15SOU 2007:75 s. 219 f. Om riksdagsledamöter blir medansvariga för myndigheternas verksamhet inför regeringen, blir ansvarskedjan otydlig. Frågan är hur samma riksdagsledamöter som beslutat i myndigheten ska kunna kräva ut ansvar av regeringen för hur samma myndighet bedrivit sin verksamhet? En ytterligare komplikation uppkommer när det är politiker från oppositionen som sitter i myndigheternas styrelser. De svarar i den rollen inför regeringen. har de ju som roll och uppgift att bedriva opposition mot samma regering, ibland t.o.m. på det politikområde där myndigheten är verksam. Liknande problem uppstår om tjänstemän inom är ledamöter i styrelser. De är då med och delar ansvaret för ledningen av den verksamhet för vilken de varit med och formulerat uppdraget, som de medverkar till att kräva ut ansvar för densamma. Det sagda leder till slutsatsen att regeringen bör sträva efter att skapa största möjliga klarhet i ansvarsförhållandena vid val av ledningsform för myndigheterna och när styrelser ska utses.16 Kommittén delar i allt väsentligt ståndpunkter, vilka bl.a. låg till grund för att kommittén i sitt första betänkande valde att föreslå att den nya ska ha ledningsformen enrådighetsmyndighet med ett insynsråd. Mot bakgrund av de intressen som kommittén anser behöver tillgodoses vid inrättandet av en myndighet för förstärkt tillsyn över polisens verksamhet, finns dock skäl att genom ett särskilt beslutsorgan säkerställa ett lekmannainflytande vid sidan av myndighetschefens samlade ledningsansvar. Fördelarna med en sådan lösning väger, enligt kommitténs mening, över framför de risker som finns med en sådan myndighetsstruktur. Genom att i instruktion och arbetsordning tydligt reglera vem som bär ansvar för beslutsorganets arbete, uttalanden och beslut och genom att avskilja myndighetschefen från beslutsorganets löpande verksamhet kan en ändamålsenlig ansvarsfördelning uppnås. I sammanhanget bör det noteras att konstruktionen enrådighetsmyndighet med särskilda beslutsorgan inte utesluter att myndighetschefen, om han eller hon anser att det finns behov av rådgivande funktioner, såsom samråds-, referens- eller expertgrupper, också knyter till sig sådana. Därigenom kan myndighetschefen få del av utomståendes synpunkter, erfarenheter och professionella bedömningar. Myndighetschefen kan dock med fördel nyttja för rådgivning i frågor där nämndens kompetens kan vara av betydelse. 16 A.a. s. 219 f. 14.3.4Nya uppgifter för kopplade till den nya tillsynsverksamheten Kommittén har redogjort för att det kan finnas ett stort värde i parlamentarisk representativitet och att det kan finnas anledning att låta ett sådant värde komma en verksamhet till del också i andra avseenden. Den nya tillsynen över polisen kommer att spänna över ett brett område, och beslut som rör inriktningen på och prioriteringen i tillsynsverksamheten kommer att vara av samhälleligt intresse. Kommittén har gjort bedömningen att tillsynsmyndighetens uppdrag ska vara sådant att myndigheten själv ska besluta om inriktningen på tillsynen över polisväsendet (avsnitt 12.3). På det sättet kan tillsynen över polisen bli mest ändamålsenlig. I avsnitt 12.5 har kommittén föreslagit att tillsynsmyndigheten ska vara ålagd att ta fram en tillsynsplan för verksamheten. Syftet med en tillsynsplan är att få en tydlig struktur på arbetet, med för verksamheten mätbara och uppföljningsbara mål. Enligt kommitténs uppfattning är det angeläget att vid tillsynsplaneringen kunna dra nytta av den demokratiska lekmannaförankring som kommer att finnas genom det särskilda beslutsorganet . Målsättningen är att nå en god balans mellan å ena sidan kravet på tydliga ansvarsförhållanden i styrningen av den nya tillsynsmyndigheten, och å andra sidan behovet av en demokratiskt förankrad tillsynsverksamhet som skapar legitimitet och förtroende hos allmänheten för polisens omfattande, och ibland mycket ingripande, verksamhet. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att beslutsorganet också ska få särskilda uppgifter som ger nämnden möjlighet att utöva inflytande över den årliga planeringen av tillsynsverksamheten som tillsynsmyndigheten behöver göra. Det gäller både planeringen av den nya tillsynen över polisen och den tillsyn som nämnden som särskilt beslutsorgan ska bedriva. Nämndens nya uppgifter bör integreras i tillsynsmyndighetens verksamhet på följande sätt. Myndighetschefen för tillsynsmyndigheten kommer att ha i uppdrag att ansvara för att ta fram ett förslag till tillsynsplan för myndighetens kärnverksamhet. Tillsynsplanen kan vara årlig eller flerårig. Är planen flerårig bör den med lämpligt intervall fortlöpande revideras. Planens utformning sker i enlighet med den tillsynsmetodik som myndigheten utvecklar och tillämpar. Förslaget till tillsynsplan tas fram under myndighetschefens ansvar och ska tillställas för bedömning. Nämnden bör därefter, genom ett formellt beslut, uttala sig om den samtycker till inriktningen på tillsynen, eller om den anser att granskningen i någon del bör ändras eller kompletteras. Uttalandet måste vara sakligt underbyggt, och bör inte vara baserat på allmän eller generell kritik mot planen. Om nämnden i någon del ogillar den framtagna planen, bör nämnden ha möjlighet att begära att myndighetschefen gör en komplettering av planen. Ledningen för tillsynsmyndigheten måste då överväga den komplettering nämnden begär. Om myndighetschefen kommer fram till att kompletteringen bör avvisas, ska han eller hon också avge en förklaring till nämnden varför den begärda kompletteringen inte kan godtas. Därefter kan myndighetschefen fastställa tillsynsplanen. I instruktionen till tillsynsmyndigheten bör det, enligt kommitténs mening, tydligt regleras hur förfarandet kring att fastställa en tillsynsplan ska se ut. Sammanfattningsvis innebär kommitténs förslag att Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uppgifter utvidgas till att också omfatta vissa uppgifter vad gäller den nya tillsynen över polisorganisationen. Registerkontrolldelegationen och Skyddsregistreringsdelegationen är särskilda beslutsorgan inom myndigheten . Dessa bör, enligt kommitténs mening, även fortsatt ligga som särskilda beslutsorgan hos tillsynsmyndigheten, på samma sätt som de är sådana särskilda beslutsorgan inom Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet. Kommitténs förslag: ska, förutom när det gäller de särskilda beslutsorganen, själv besluta sin inre organisation. Genom att inte låsa fast den interna organisationen i lag eller förordning skapas förutsättningar för att verksamheten ska kunna vara flexibel, och det ger också goda förutsättningar för att fortlöpande kunna anpassa verksamheten till förändringar i omvärlden.17 Kommittén föreslår därför att tillsynsmyndigheten själv ska besluta sin inre organisation. Detta gäller dock inte för de särskilda beslutsorgan som kommittén har föreslagit i föregående avsnitt. Här lämnar kommittén istället förslag på bestämmelser för bl.a. beslutsfattande som motsvarar de som gäller för Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens och delegationernas verksamhet. I den nya tillsynsmyndigheten behöver det dock, enligt kommitténs bedömning, inte finnas ett särskilt kansli för att de särskilda beslutsorganen ska fungera.18 Den nuvarande personalen hos kommer fortsättningsvis att vara anställd av tillsynsmyndigheten (se avsnitt 19.4). Ledningen för tillsynsmyndigheten kan sedan själv besluta om hur de särskilda beslutsorganen ska bemannas. Det är dock viktigt att 17SOU 2012:13 s. 25 och 270 f. 18I 10 § Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens nuvarande instruktion anges att det ska finnas ett kansli vid myndigheten. den nuvarande kompetensen hos nämndens personal tas tillvara (se vidare avsnitt 18.2). 14.5Den nya myndighetens namn Kommitténs förslag: Den nya myndigheten ska benämnas för polisen. Kommitténs bedömning: Om kommittén i den sista delen av sitt arbete kommer fram till att tillsynsmyndigheten bör utöva självständig tillsyn också över Kriminalvårdens verksamhet bör myndigheten kunna benämnas för polisen och kriminalvården. Nästa fråga som kommittén har att ta ställning till är vad den nya tillsynsmyndigheten ska benämnas. Här har kommittén haft olika alternativ. Några exempel är för polisen, Inspektionen för polisverksamhet och . Kommittén har funnit att för polisen är det namn som bäst beskriver den huvudsakliga verksamhet som granskningsorganet föreslås bedriva. Polisen är också det begrepp som kommittén tidigare föreslagit som samlingsbeteckning för myndigheterna och Säkerhetspolisen. Myndighetsnamnet fungerar också väl i förhållande till de nya uppgifter som det särskilda beslutsorganet föreslås få när det gäller tillsynsplanen över polisens verksamhet. En nackdel med namnet för polisen är dock att det inte speglar att den nya myndigheten genom det nämnda beslutsorganet också kommer att bedriva viss tillsyn över andra brottsbekämpande myndigheters – , och – användning av hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande verksamhet. Den eventuella otydlighet i myndighetens namn i förhållande till den enskilde borde dock, enligt kommittén, kunna läkas av god information om uppdraget på myndighetens hemsida och genom andra informationskanaler. Om kommittén i den sista delen av sitt arbete kommer fram till att det fristående granskningsorganet bör utöva självständig tillsyn också över Kriminalvårdens verksamhet bör myndigheten kunna benämnas för polisen och kriminalvården. Kommitténs förslag: för polisen ska vara lokaliserad till . Det främsta skälet för att lokalisera myndigheten till är att de huvudsakliga tillsynsobjekten och Säkerhetspolisen sannolikt kommer att ha sina huvudkontor där. har sitt huvudkontor i och Säkerhetspolisen kommer att flytta sitt huvudkontor till nybyggda, och för verksamheten särskilt anpassade, lokaler i . Därmed finns tillsynsobjektens i sammanhanget viktigaste funktioner när det gäller ledning, styrning och kontroll placerade i huvudstaden. uppdrag förutsätter också en nära kontakt med som uppdragsgivare. Med hänsyn till de täta kontakter som är nödvändiga mellan myndigheten, uppdragsgivaren och tillsynsobjekten, skulle det innebära stora effektivitetsförluster om myndighetens verksamhet skulle förläggas utanför . Vidare måste tillsynsmyndigheten kunna attrahera mycket högt kvalificerade och erfarna medarbetare. Kvalificerad kompetens återfinns på många orter, men den samlade mängden kvalificerad personal som kommer att behöva rekryteras finns troligen bara i någon av storstadsregionerna. Vid övervägandet av vilken storstad som bör väljas framstår , enligt kommitténs mening, som det mest lämpliga alternativet för lokalisering. Att Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet redan är lokaliserad till bidrar också till att det är lämpligt att lägga den nya samlade tillsynsverksamheten över polisen där. Det blir då lättare att behålla nämndens kompetens. Kommittén har redogjort för att den vid överväganden om tillsynsmyndighetens organisation utgår från de förvaltningspolitiska bedömningar som regeringen gör om styrning, ledning och organisation av statlig verksamhet i den förvaltningspolitiska propositionen och att myndighetsförordningen ska vara tillämplig. Kommitténs förslag: Myndighetschefen ska benämnas generaldirektör. Den som är myndighetschef hos en enrådighetsmyndighet benämns ofta generaldirektör. Det är en vanlig och inarbetad titel på många myndighetschefer. Kommittén föreslår därför att myndighetschefen vid för polisen ska benämnas generaldirektör. Kommitténs bedömning: Generaldirektören vid för polisen bör själv utse sina närmaste medarbetare på chefsnivå. Av 12 kap. 5 § RF följer att en anställning vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen beslutas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt myndighetsförordningen anställs, som ovan redovisats, myndighetschefen av regeringen. Annan personal anställs av myndigheten.19 Huvudprincipen inom statsförvaltningen är att ansvaret för myndigheternas inre organisation är delegerat till myndigheterna. Det innebär att myndighetscheferna själva utser sina närmaste medarbetare.20 Denna grundregel bygger dels på tanken att effektivi- 1923 § myndighetsförordningen. 20Överdirektörer, länsöverdirektörer och länsråd utses dock av regeringen. I betänkandet Myndighetschefers villkor, SOU 2011:81, föreslås att denna ordning ska avskaffas. Enligt den utredningen bör regeringen – såvida inte speciella förhållanden eller situationer föreligger – fullt ut till myndighetschefen delegera uppgiften att utse sin ställföreträdare. teten i förvaltningen ökar när myndighetschefen själv kan utforma och bemanna sin organisation, dels på principen om ansvarsutkrävande. Enligt uttalanden i den förvaltningspolitiska propositionen ska statsförvaltningens organisering vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad.21 Mot denna bakgrund bör generaldirektören vid för polisen, enligt kommitténs mening, själv ha möjlighet att utse sina närmaste medarbetare och bemanna sin organisation. Det innebär att det är generaldirektören som avgör vem som ska förordnas att vara ställföreträdande myndighetschef.22 För de tre särskilda beslutsorganen vid tillsynsmyndigheten föreslår kommittén att ledningsförhållandena ska regleras på i princip samma sätt som . Regeringen bör i instruktionen till tillsynsmyndigheten lägga fast sammansättningen av nämnden och delegationerna. Det ska i detta sammanhang särskilt poängteras att den person som är chef för det särskilda beslutsorganet inte ska vara densamma som generaldirektören vid tillsynsmyndigheten. 14.7.3Särskilt om andra anställningar Kommitténs bedömning: Det behöver inte särskilt regleras i tillsynsmyndighetens instruktion att myndigheten själv beslutar om anställning av annan personal än myndighetschefen. för polisen kommer att falla in under myndighetsförordningens tillämpningsområde. Det behöver därför inte vara särskilt reglerat att tillsynsmyndigheten beslutar om vilken personal – utöver myndighetschefen – som ska vara anställd vid myndigheten. När det gäller Registerkontrolldelegationens verksamhet anges i 11 § Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens nuvarande instruktion att Säkerhetspolisen ska tillhandahålla bl.a. kanslistöd och föredraganden. Vid kommitténs kontakter med Säkerhetspolisen och nämnden har kommittén fått uppfattningen att ansvarsförhållandena mellan delegationen och Säkerhetspolisen bör ses över. Utifrån den tid som står till utredningens förfogande låter sig dock 2009/10:175 s. 2. 22Det är brukligt att ställföreträdaren är en av cheferna på nivån närmast under myndighetschefen. A.a. s. 125. detta inte göras inom ramen för kommitténs uppdrag.