sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över bestämmelserna om genom- förande av detaljplaner (dir. 2011:104). Generaldirektören förordnades till särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes direktören fr.o.m. och länsassessorn fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Plangenom- förandeutredningen. Som sakkunniga i utredningen förordnade civil- och bostads- ministern numera ämnesrådet , kanslirådet och kanslirådet samt ämnesrådet . förordnades som experter samhällsplaneraren , experten , numera strategiske rådgivaren , den konkurrenssakkunnige , avdelningsdirektören , professorn , den näringspolitiske experten , experten , förbundsjuristen och den bostadspolitiske experten . Utredningen har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter, som har sammanträtt vid fem tillfällen. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Jag är emellertid ensam ansvarig för samt- liga förslag. Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden av experten respektive experten . Utredaren överlämnar härmed sitt betänkande Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91). Några reflexioner om utredningens uppdrag ......................... Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner ....... 2.2.1 Plangenomförandet enligt 6 kap. PBL ........................ 2.2.2 Skadeersättning och inlösen enligt 14 kap. PBL......... Fastighetsbildning enligt FBL...................................... Gemensamhetsanläggning enligt AL........................... Ledningsrätt enligt LL.................................................. 2.2.6 Lagen om allmänna vattentjänster ............................... 2.2.7 Renhållning av allmänna platser................................... 2.2.9 Utredningens överväganden och förslag..................... 2.3Huvudmannaskap och tillträde till allmänna 2.3.1 Allmän plats .................................................................. Markreservat på kvartersmark...................................... 2.3.5 Tillträde till allmänna platser ........................................ 2.3.6 utredningar om huvudmannaskapet och tillträde till allmänna platser .................................. 2.3.7 förslag om kommunen som delägare i gemensamhetsanläggning .................... 2.3.8 Utredningens överväganden och förslag ..................... roll i plan- och byggprocessen ....................... 2.4.1 En kortare instanskedja för PBL-ärenden ................... 2.4.3 Utredningens överväganden och förslag ..................... roll i plan- och byggprocessen.... Finansiering av gator och allmänna platser ................. 3.2.1 Regleringen i ............................. 3.2.2 Plan- och byggutredningens överväganden och förslag 1996 .......................................................... 3.2.3 Kommunernas tillämpning 2006 och 2011................ Utredningens överväganden och förslag .............................. Vilka är problemen? 3.3.2 Kan vi lära av andra länder? 3.3.3 förslag bör återigen prövas........................... Va-lagstiftning och va-taxa......................................... 3.3.5 Vilka fastigheter ska kunna påföras kostnader? 3.3.6 Hur ska avgiftsskyldigheten fördelas och taxan sättas?.......................................................... 3.3.7 Vilka åtgärder bör få räknas in och tidpunkten för avgiftsuttaget? Prövning av taxefrågor................................................ Bakgrund och motiv till bestämmelserna ............................. Lantmäteriets utredning och förslag..................................... 4.5Ett alternativt förslag på grundval av ersättningsreglerna i expropriationslagen ........................ Det alternativa förslaget ............................................. Utredningens överväganden och förslag .............................. Detaljplanens expropriativa verkan ........................... 4.6.2 Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre 4.6.3 Tidsaspekten och roll ......................... 4.6.4 Frågan om en detaljplanebestämmelse om att avstå mark utan ersättning.................................... Regleringen i expropriationslagen ............................. 4.6.6 Övriga frågor om expropriationslagen ...................... 4.6.7 Reglering av äldre avståendeförordnanden ............... 4.6.8 Förlorade rättigheter vid planändring ....................... Vad är exploateringsavtal? Vem äger marken? 5.2.2 Vad innebär ett avtal? 5.2.3 Från offentlig reglering till civilrättsliga avtal........... 5.2.4 Nuvarande lagstöd för exploateringsavtal................. 5.2.5 Tillämpning av exploateringsavtal i praktiken .......... 5.3Förslag från Exploateringsgruppen i Syd om nya principer för exploateringsavtal ............................................ Ansvar för finansiering av infrastrukturen................ Prövning av reglernas efterrättelse ............................ 5.4 Exploateringsavtal i några andra länder ................................ 5.5EU-rättsliga aspekter på bestämmelser 5.5.3 Regler om offentlig upphandling ............................... Utredningens överväganden och förslag .............................. 5.6.1 Finns det skäl för lagreglering? 5.6.2 Kan vi lära av andra länder? 5.6.3 Några utgångspunkter för lagreglering Avtalens materiella innebörd...................................... 5.6.6 Förslagens förenlighet med ...................... Konsekvenser av förslagen ......................................... 6.1.2 Finansiering av gator och allmänna platser................ 6.2Alternativa lösningar och effekter om en reglering inte kommer till stånd ............................................................ 6.2.2 Finansiering av gator och allmänna platser................ 6.3 Berörda av regleringen ........................................................... 6.4Kostnadsmässiga och samhällsekonomiska effekter 6.4.1 Helhetsperspektiv på genomförande Finansiering av gator och allmänna platser ............... 6.5Förslagens överensstämmelse med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen ......... 6.6 Förslagens effekter för företagen och konkurrensen ......... 6.6.2 Finansiering av gator och allmänna platser ............... 6.7Förslagens effekter på byggandet Finansiering av gator och allmänna platser ............... 6.8Förslagens konsekvenser för den fysiska planeringen och plan- och byggprocesserna ............................................. 6.8.2 Finansiering av gator och allmänna platser ............... 6.9Förslagens påverkan på boendet i olika upplåtelseformer, olika fastighetsägarkategorier Konsekvenserna av att avskaffa de s.k. exploatörsbestämmelserna ......................................... Konsekvenserna av en taxebaserad gatukostnadsavgift ....... Förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen ..... 6.12.1 Helhetsperspektiv på genomförande 6.12.2 Finansiering av gator och allmänna platser ............... Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner .......... Finansiering av gator och allmänna platser........................... 8.1Förslaget till lag om ändring i (2010:900)............................................................................... 8.2Förslaget till lag om ändringar i anläggningslagen (1973:1149)............................................................................. 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 2011:1 ......................................................... eller upplåtelse av allmän platsmark m.m. ...................... WSP, Gatukostnadstaxa – en konsekvensanalys ............. , Områdesvis uttag av gatukostnader eller taxebaserat uttag?..................................................... Regeringen har gett i uppdrag att se över reglerna om genomförande av detaljplan. Enligt direktiven är syftet att åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plan- genomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare, som den skapar förbättrade förut- sättningar för planeringen och byggandet i . Bestämmel- serna – däribland bestämmelserna om gatukostnader och de s.k. exploatörsbestämmelserna – bör analyseras och redovisas utifrån ett helhetsperspektiv. Utredningen ska också belysa förutsättning- arna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera för- farandet kring och innehållet i exploateringsavtal. I uppdraget ingår att föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. De förslag som lämnas ska vara rättssäkra och säkerställa medborgarinflytande. Förslagen ska också leda till ett system som är kostnadseffektivt som det sti- mulerar till en effektiv konkurrens inom bygg- och anläggnings- sektorn. En skälig och rättvis ekonomisk fördelning av kostnaderna för genomförandet ska uppnås mellan kommunen, fastighetsägare och andra intressenter. Enligt direktiven står det utredningen fritt att utöver vad som anges där lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytterligare förenklingar av genom- förandeprocessen. Utredningen ska också analysera och redovisa hur regler om statsstöd och regler för offentlig upphandling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag. De bestämmelser som reglerar plangenomförandet ska skapa en tydlig, effektiv och transparent genomförandeprocess, där sam- bandet mellan olika bestämmelser tydligt framgår. Vi föreslår där- för att 6 kap. PBL inleds med en paragraf som ger en översikt över var olika bestämmelser för plangenomförandet går att hitta. Den avser att tydligt visa åtskillnad mellan frågor gällande kommunalt huvudmannaskap i (PBL) respektive enskilt huvudmannaskap och fastighetssamverkan i anläggningslagen (AL). I paragrafen föreslås också en hänvisning till övrig lagstift- ning som reglerar plangenomförandet som fastighetsbildningslagen (FBL), lagen om allmänna vattentjänster () och ledningsrätts- lagen (LL). Därmed kan nuvarande 6 kap. 23 § PBL upphävas. Kommunen ska som huvudregel fortsatt vara huvudman för allmänna platser, men enskilt huvudmannaskap ska kunna väljas om beaktansvärda skäl talar för att utförande och förvaltning blir mer ändamålsenligt med enskilt huvudmannaskap. Kommunen ska dess- utom utan koppling till någon fastighet kunna ingå i en gemensam- hetsanläggning tillsammans med fastighetsägare och gemensamt ansvara för utförande och drift av en anläggning. Det kan ske genom en ny 1 a § i AL, där kommunen ges en rätt att ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en fastighet. En lämplighetsprövning bör införas i 4 kap. 5 § PBL i syfte att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Utredningen föreslår dessutom att det i AL införs ersättningsregler i syfte att kompensera fastighetsägare vars fastighet skadas genom ändring eller upphävande av en gemen- samhetsanläggning till vilken fastigheten är ansluten. Vi bedömer att stora tidsvinster skulle kunna göras i plan- och byggprocessen, om PBL-ärenden skulle överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Frågan bör därför utredas närmare. Även om roll som överklagandeinstans behålls, föreslår vi att organisationens resurser i större utsträckning används för rådgiv- ning och uppföljning av formella brister hos kommunerna på PBL- området. roll i detaljplaneprocessen stärks, genom att det i PBL införs bestämmelser om vad myndigheten ska verka för i samrådet och yttra sig om i granskningsskedet. Vi anser att det finns starka skäl för att återigen pröva om inte för- slaget från Plan- och byggutredningen skulle kunna anpassas till dagens förutsättningar och ligga till grund för nya gatukost- nadsregler. En avgift baserad på en taxa för att finansi- era kommunala kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser skulle väsentligt förenkla systemet med gatukostnadsersättning och skapa större rättvisa för fastighets- ägarna i kommunen. Bedömningen är att en taxebaserad avgift även ökar förutsägbarheten för berörda fastighetsägare. Avgiften ska enligt vårt förslag bestämmas så att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga på ett skäligt och rättvist sätt. Den får inte överstiga kommunens samlade självkostnader för att anlägga och förbättra gator och andra allmänna platser som kommunen har en laglig skyldighet att ordna inom detaljplaneområden med kom- munalt huvudmannaskap. Avgiften ska utgå som engångsavgift och får omfatta kostnader för såväl anläggning som förbättring av allmänna platser. Den ska bestämmas enligt en taxa, som kommunen utformar i överens- stämmelse med dessa grunder. Av taxan ska framgå justeringar för fastigheter i gemensamhetsanläggning eller i område med enskilt huvudmannaskap. Kommunen kan delas in i flera taxeområden. Vi föreslår att i underlaget för de kostnader som ska kunna åläggas berörda fastighetsägare genom en taxebaserad avgift ska kunna ingå de åtgärder som krävs för att kommunen ska kunna uppfylla sina lagliga skyldigheter i egenskap av huvudman för detaljplaneområden. Däri ingår att anlägga eller förbättra gator och allmänna platser eller vidta andra åtgärder som är avsedda att till- godose områdets behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till sådana platser. Avgifter får dock inte tas ut för att täcka kostnader för sådana trafikleder, parker och andra all- männa platser som betjänar en övervägande del av kommunens bebyggelseområden. Kommunen ska besluta om vilka åtgärder som ska debiteras. Vi föreslår att betalningsskyldigheten för gatukostnadsavgifter ska inträda när den gata eller allmänna plats som ersättningen avser kan användas för sitt ändamål. Ägare till redan bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostadsändamål som redan har tillgång till gatu- nätet blir dock betalningsskyldiga först när bygglov beviljas för tillkommande byggrätter enligt detaljplan. heten inträder ska det som på fastighetsägarens begäran finnas en möjlighet till årliga avbetalningar . Betalnings- skyldigheten ska kunna jämkas, om den är alltför betungande för fastighetsägaren. Kommunens beslut om taxa får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Tvister i fråga om tillämpningen av taxan ska prövas av mark- och miljödomstol. Vi föreslår att 6 kap. 3–12 §§ PBL upphävs. Exploatörsbestämmel- serna behövs inte längre i PBL. Ersättningsfrågor bör avgöras enligt expropriationslagen (ExL) i likhet med andra inlösensituationer i PBL. prövning slopas därmed. En detaljplane- bestämmelse om att avstå mark utan ersättning bör inte införas. Planbeskrivningens genomförandedel är det dokument där detalj- planens samlade ekonomiska konsekvenser bör redovisas. Vår bedömning är att några nya bestämmelser inte heller behövs i ExL. Ersättning för sådan mark bör alltså bestämmas enligt nuvar- ande bestämmelser i 4 kap 3 a § ExL. Den kostnadsökning som detta kan medföra för kommunen balanseras av rätten att ta ut gatukostnadsavgift samt avgifter för vatten- och avloppsanläggning enligt . Vid enskilt huvudmannaskap kommer motsvarande kostnadsökning att kunna hanteras vid anläggningsförrättningen. En bestämmelse bör införas i AL som ger rätt till ersättning vid omprövning av servitutsrätter. Vi anser att starka skäl talar för att exploateringsavtalen bör lag- regleras. Ett uttalat lagstöd bör finnas i 6 kap. PBL för förhand- lingar om exploateringsavtal för att bidra till bättre förutsägbarhet och balans mellan parterna. Lagstödet bör omfatta de exploaterings- avtal som tecknas mellan en kommun och en byggherre om bestäm- melser för genomförande av en detaljplan. Beredning och beslut om avtal bör samordnas med motsvarande regler för framtagande av en detaljplan, vilket kräver vissa kompletteringar i 5 kap. PBL. Det finns anledning att dra lärdom av hur andra länder har reglerat frågor gällande avtalsförhållanden mellan kommun och byggherre vid utbyggnad av infrastruktur i samband med en exploatering. Särskilt den norska lagstiftningen, som har utvärderats och befunnits fungera relativt väl, har många inslag som vi har haft anledning att överväga. I en strävan att uppnå balans mellan parterna i utbyggnads- eller exploateringsavtal har lagstiftare i olika länder haft en gemensam ambition att de kostnader som byggherren ska stå för ska vara förutsägbara. Ett annat gemensamt drag är bestämmelser om offentlighet och insyn i förhandlingarna om avtal. Förhandlingar och beslut om avtal samordnas i regel med beredning och beslut om motsvarigheten till våra detaljplaner. Vi anser att en lagreglering av exploateringsavtal måste innebära en avvägning mellan förutsägbarhet och behovet av lagstöd för avtalsförhandlingar å ena sidan och behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen å andra sidan. Materiella och processuella bestämmelser bör sammantagna öka förutsägbarheten. Kommunen bör offentliggöra sina avsikter med ett exploateringsavtal. Gränserna för både kommunens och exploatörens ekonomiska och andra åtaganden bör tydliggöras genom nya bestämmelser i 6 kap. PBL i syfte att uppnå bättre balans mellan parterna i förhandlingen. Exploateringsavtal bör behandlas på samma sätt som andra offentliga dokument i plane- ringsprocessen i syfte att tillgodose kraven på ökad offentlighet och insyn i avtalen. Det ska även finnas ett politiskt beslutat program för exploa- teringsavtal senast när ett planbesked lämnas enligt 5 kap. 5 § eller i samband annat kommunalt beslut att påbörja en planläggning. Ett avtal ska få avse ett åtagande av en byggherre att ombesörja eller finansiera åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens åtaganden, ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Kostnaderna för gator och andra allmänna platser ska beräknas enligt bestämmelserna för den taxebaserade avgift för gatukost- nader som vi har föreslagit. Ett exploateringsavtal ska inte få ålägga en byggherre att bekosta s.k. social infrastruktur, dvs. byggnader och andra anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att till- handahålla. Kommunen ska kunna kräva att byggherren förskott- erar ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detalj- plan. Däremot ska inte åtgärder som vidtagits före kommunens beslut om planen kunna regleras i efterhand med mindre än att den aktuella planen utgör ett steg i en etappvis utbyggnad. Vi föreslår förfaranderegler för exploateringsavtal som inte ska gripa in mer än nödvändigt i de bestämmelser som redan finns om detaljplaner i 5 kap. PBL. En kommun ska kunna använda redan definierade hållpunkter i detaljplaneprocessen för att kunna hantera ett avtal på motsvarande sätt när det gäller planbesked, underlag, samråd, kungörelse och granskning samt antagandet. Om det inte är obehövligt, ska lantmäterimyndigheten under granskningsskedet lämna ett yttrande huruvida ett förslag till exploateringsavtal strider mot de bestämmelser vi föreslår i 6 kap. PBL gällande avtalens materiella innebörd. Ett kommunalt beslut om ett exploaterings- avtal bör kunna prövas enligt 10 kap. kommunallagen. Den part som därutöver vill få frågor om avtalets innehåll, tolkning eller giltighet prövade bör vara hänvisad till allmän domstol. En genomgående effekt av våra förslag är att de innebär en tydli- gare och sannolikt mer rättvis fördelning av kostnader som uppstår i plangenomförandet mellan kommunen och berörda byggherrar och fastighetsägare. Det blir en tydligare koppling mellan nytta och kostnader. Det gäller som en följd av förslagen om valet av huvud- mannaskap, om att kommunen ska kunna ingå i en gemensamhets- anläggning, om att gatukostnadsreglerna ska baseras på en taxe- baserad avgift och som en följd av lagregleringen av exploaterings- avtal. Vår bedömning är också att de samhällsekonomiska effekterna genomgående blir tydligt positiva, om förslagen leder till ett snabbare och effektivare plangenomförande, vilket har varit vår målsättning. Till det bidrar betydligt bättre förutsägbarhet än i bestämmelserna om gatukostnadsuttag och exploateringsavtal. De kostnadsmässiga effekterna av våra förslag uppstår i första hand i ett inledningsskede för de kommuner som beslutar att tillämpa nya bestämmelser om en taxebaserad gatukostnadsavgift. Om kommunen inte har tillämpat nuvarande gatukost- nadsregler, krävs ett visst arbete för att beräkna kostnadsunderlag, anpassa den kommunala redovisningen och ta fram principer för taxans utformning, innan de nya bestämmelserna kan tillämpas. Förarbetet underlättas om kommunen har tillämpat gatu- kostnadsregler. Vad kostnaderna kan bli för detta förarbete kommer att variera mellan kommunerna beroende på individuella förutsätt- ningar och går inte att generellt bedöma. Å andra sidan kommer de kommuner som tillämpar gatukostnadsregler att få lägre kost- nader för den administrationen när väl förberedelsearbetet är genom- fört. De gatukostnadsregler vi föreslår leder till en senarelagd ekono- misk belastning för de ägare till bebyggda fastigheter som med dagens regler relativt oväntat kan drabbas av höga gatukostnads- uttag. En taxebaserad avgift enligt vårt förslag innebär ett uttag av gatukostnader först när motsvarande nytta uppstår för ägaren. När det gäller frågan i direktiven om hur vi har beaktat de EU- rättsliga aspekterna bedömer vi att våra författningsförslag är ut- formade i enlighet med gällande krav för medlemsländer inom EU. Beträffande förslagens effekter för företagen och konkurrensen bedömer vi att den ökade förutsägbarheten och därmed det minskade risktagandet för byggherrar och fastighetsägare bör medföra ett ökat intresse för att bygga bostäder. Det bör i sin tur leda till ökad konkurrens, särskilt bland mindre bygg- och fastighetsföretag, och därmed lägre byggkostnader. lag om ändring i (2010:900) dels att 6 kap. 3–10, 12, 23–39 §§ ska upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 6 kap. 3, 12, 28 och 33 §§ ska utgå, dels att nuvarande 6 kap. 1 § ska betecknas 6 kap. 2 § och att 6 kap. 13–22 §§ ska betecknas 6 kap. 3–12 §§, dels att 1 kap. 4 §, 3 kap. 2 §, 4 kap. 5, 7 och 18 §§, 5 kap. 5, 11, 13, 14, 18–22, 28, 29 och 36 §§, 6 kap. 6, 7 och 9 §§, 13 kap. 1-2 §§ samt 15 kap. 10 § ska ha följande lydelse, dels att rubrikerna närmast före nuvarande 6 kap. 13, 18, 21, 24, 34 och 39 § ska sättas närmast före de nya 6 kap. 3, 8, 11, 13, 16 och 19 §§, dels att i lagen ska införas 15 nya paragrafer, 5 kap. 10 a, 14 a, 22 a, 28 a §§ samt 6 kap. 1 och 13–22 §§, samt närmast före 6 kap. 20 § en rubrik av följande lydelse, dels att punkt 14 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska upphöra att gälla, dels att i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska införas tre nya punkter, 18–20, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse I denna lag avses med allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov, bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader, byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,