sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Däremot kommer de boende, efter det att t.ex. bostadsrätter försålts av byggherren, att få svara för de framtida drift- och underhållskostnaderna. Därutöver skulle de boende kunna bli ansvariga om någon person skadar sig inom området på grund av bristande underhåll. X-områden har kommunen rätt att lösa in enligt PBL. Om markägaren begär det, är kommunen skyldig att lösa in marken enligt 14 kap. 18 §. Vid en formell tillämpning av lagstiftningen ska ersättning betalas. Det finns alltså inte någon bestämmelse som motsvarar 6 kap. 3–4 §§ och som gör det möjligt att för kommunen att erhålla marken utan ersättning. Följande avtalsvillkor exemplifierar en avvikelse från lagstift- ningens ersättningsbestämmelser. Exploatören medger kommunen rätt att inom Exploateringsområdet utan ersättning för allmän gång- och cykeltrafik nyttja, underhålla och ombygga gång- och cykelväg med därtill hörande anordningar inom det område, som angivits med x på bilagda detalj- planekarta. (Avtal 2, 2 §). Servitutsområdet (x-området) upplåtes utan ersättning. (Avtal 4, 10 §). X-områden och servitut upplåts alltså utan ersättning. De ekono- miska konsekvenserna av sådana villkor torde kunna skilja sig relativt mycket beroende på områdets omfattning. I vissa fall bildas också s.k. gx-områden i detaljplaner, dvs. en kombination av en gemensamhetsanläggning och x-område. Syftet är att trygga allmänhetens tillgång till en väg, som utgör gemen- samhetsanläggning. Lantmäteriet har följande syn på denna bland- form mellan enskilt och allmänt (SOU 2005:77 s. 551). Från Lantmäteriets sida har det framförts som en grundprincip att gemensamhetsanläggningar måste anses vara enskilda (privata). Denna ståndpunkt bygger bl.a. på att det inte står i överensstämmelse med skyddet för enskild egendom att några fastig- hetsägare bygger, bekostar och sköter anläggningar som sedan ska användas och slitas ner av allmänheten. Ett exempel på överlappning av g- och x-områden är följande avtal, där villkoret avsåg ett område som i detaljplanen var avsett som gemensamhetsanläggning för tre bostadsrättföreningar. Kommunen skall äga rätt att för allmän gång- och cykeltrafik nyttja de områden som markerats med x i detaljplanen. Rättigheten skall säker- ställas som servitut. (Avtal 16, 3 §). Denna typ av avtalsvillkor får enligt rapporten samma konse- kvenser som en överlåtelse av underhållsansvaret för x-områden. Finansiering av allmänna va-anläggningar och övrig infrastruktur Kommunen ska säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang för befintlig eller blivande bebyggelse, om det är nödvändigt med hänsyn till kraven på hälso- och miljöskydd (6 § ). Kommunen tar sitt ansvar genom att bestämma ett verksamhetsområde där det finns behov av en allmän va-anlägg- ning. Kommunen fullgör sedan sin skyldighet mot fastighetsägare genom att upprätta en förbindelsepunkt, där fastighetens egna ledningar kan anslutas till det kommunala systemet. Förbindelse- punkten ska ligga i fastighetens omedelbara närhet (12 §). I ett avtal, som omfattade cirka 75 fastigheter (Avtal 13), skulle exploatören ansluta sina fastigheter till en av kommunen upprättad förbindelsepunkt för va som låg ifrån exploatörens fastighetsgräns. Rapportförfattarna har antagit att planområdet låg utanför kommunens va-verksamhetsområde. Det kan då diskuteras om inte verksamhetsområdet borde ha utökats och förbindelsepunkten upprättats i närmare anslutning till planområdet. Avtalsvillkoret torde kunna medföra relativt stora ekonomiska konsekvenser för byggherren. Avslutningsvis ges i rapporten exempel på avtalsvillkor som innebär att byggherren ska finansiera infrastruktur som ligger utanför vad som behandlats tidigare. I ett avtal reglerades bygg- kostnader för dels allmänna platser och vägar, dels va- anslutningsavgifter på följande sätt. Exploatören skall, förutom samtliga anläggningar inom kvartersmark, projektera, utföra och bekosta ombyggnad av huvudgata, lokalgata och anordnande av parkområde. (Avtal 14, 6 §). Exploatören skall erlägga anslutningsavgifter för vatten och avlopp till kommunen enligt vid anslutningstillfället gällande taxor och bestämmelser. (Avtal 14, 11 §). Därutöver skulle byggherren erlägga ett exploateringsbidrag för kommunala infrastrukturinvesteringar baserat på antalet bildade tomter. Som ersättning motsvarande värdet för Exploatören av kommunala infrastrukturinvesteringar skall Exploatören till Kommunen erlägga ersättning för kostnader med per bildad tomt inom exploate- ringsområdet, totalt . (Avtal 14, 13 §). I rapporten har detta exploateringsbidrag betraktats som ett villkor som saknar lagstöd och medför större ekonomiska konsekvenser för byggherren. Detsamma gäller ett annat avtal med villkor om att exploatören skulle rusta upp ett allmänt badhus för 4,5 mnkr, som sedan över- läts till en förening för . Vidare ålades exploatören att bekosta och anlägga ett hamnkontor för , som sedan utan ersättning överläts till föreningen. Slutligen ett avtal som närmast är ett uttryck för en beskattning av byggherrens verksamhet utan krav på motprestationer från kom- munens sida. Byggherrens ekonomiska bidrag till kommunen är då relaterat till värdet av s.k. överbyggrätter. Totala byggrätter i exploateringen har redovisats i § 2. Avsikten är att den utökning av byggrätter som arbetats fram skall generera medel för att finansiera infrastrukturinvesteringarna enligt § 3 och projekt- kostnader i form av alternativvärde i pågående markanvändning. Mellan parterna har dock överenskommits att det i planförslaget med byggrätter enligt § 2 har tillkommit sådana volymer i jämförelse med utgångspunkten vid projektets start (överbyggrätter) att Exploatören till Kommunen skall erlägga ett belopp om 3,5 mnkr. Ersättningen erläggs vid tillträdet. Erlagt belopp för överbyggrätten skall inte bidra till infrastrukturinvesteringar i detta projekt. (Avtal 17, 6 §). Kvantitativ analys av avtal och avtalsvillkor I rapporten redovisas även en kvantitativ analys av de 129 undersökta exploateringsavtalen. Syftet är att ge en grov bild av i vilken omfattning olika avtalsvillkor förekommer i undersöknings- materialet. I av avtalen ligger samtliga villkor inom lagens ramar. av avtalen innehåller ett eller flera villkor som är svårbedömbara. Huvudsakligen är det då fråga om åtgärder inte kan finansieras med gatukostnadsavgifter enligt PBL, men som eventuellt skulle kunna tänkas falla 6 kap. 8 §. När det gäller avtal som har bedömts sakna lagstöd är det i av avtalen fråga om ett eller flera villkor som har mindre ekonomiska konsekvenser för byggherren. Dessa villkor avser huvudsakligen byggande av x-områden och upplåtelse av mark utan ersättning för dessa områden. I cirka en femtedel av avtalen finns ett eller flera villkor utan lagstöd som har större ekonomiska konsekvenser. Vanligast i denna kategori är finansiering av underhållskostnader för x- områden, vilket förekommer i drygt hälften av dessa avtal. Sedan finns det avtalsvillkor som förekommer i av avtalen, t.ex. reglering av upplåtelseformer till bostäder och finan- siering av underhållskostnader för allmänna platser. Slutligen är det några avtal som innehåller villkor om finansiering av övrig infra- struktur eller anläggningar som det helt saknas lagstöd för. 5.3Förslag från Exploateringsgruppen i Syd om nya principer för exploateringsavtal Exploateringsavtalsgruppen i Syd (se avsnitt 5.2.2) har presenterat en idéskiss med principer för exploateringsavtal som den anser vara bättre anpassade till det marknadsorienterade byggande som sker i dag17. Gruppen menar då att det finns vissa huvudfrågor som bör analyseras och diskuteras. Var ska gränserna gå för kommunalt respektive enskilt ansvar/huvudmannaskap för olika typer av anläggningar såsom vägar, va-ledningar m.m.? 17 Kalbro & , Exploateringsavtal. Lagstöd, tillämpning och förslag till nya principer, KTH Arkitektur och samhällsbyggnad, TRITA-FAT Rapport 4:104, 2008. Vem ska finansiera olika typer av infrastruktur? Hur bör för- delningen ske mellan kommun och byggherre? När ska byggherren tvingas avstå mark för allmänna byggnader utan ersättning? Ska exploateringsavtalen, utöver bestämmelserna i , kunna reglera bebyggelsens utformning? Bör kommunen offentliggöra de förutsättningar som gäller för exploateringsavtal i framtida byggprojekt med syfte att skapa förutsägbarhet? Hur och i vilka former bör detta klargöras? En fråga som också berör exploateringsavtalen är hur administra- tiva kostnader i samband med detaljplanering ska fördelas mellan parterna. Ett särskilt problem är vem som ska stå riskerna för s.k. förgävesprojektering. Gruppen har dock inte närmare behandlat dessa frågor. Efterrättelsen av principerna för exploateringsavtal anser gruppen vara en central fråga. Vilka möjligheter finns det att på ett bättre sätt än säkerställa att reglerna följs? Slutligen, behövs det någon form av övergångsregler, om nya principer och lagregler skulle införas? Gruppens diskussioner och förslag redovisas i det följande. 5.3.1Ansvar för finansiering av infrastrukturen Ansvar för och finansiering av väghållning har varit föremål för utredningar i flera omgångar, bl.a. av Plan- och bygg- utredningen (SOU 1996:168). Även Plan- och byggkommittén (SOU 2005:77) tog upp frågan och föreslog att huvudmannaskapet för allmänna platser i en detaljplan ska kunna delas mellan kom- munen och de berörda fastighetsägare som har nytta av gatorna. konstaterade också, liksom gjorde 1996, att det är finansieringsfrågan som är grunden till de problem som finns, dvs. att det sker en övervältring av lagstadgat kommunalt ansvar på enskilda samfällighets- och bostadsrätts- föreningar. Exploateringsavtalsgruppen menar att ansvaret för gator och vägar för allmänheten ska ligga på kommunen., men att finansieringsfrågorna måste lösas på ett mer ändamålsenligt sätt. Detta skulle lyfta bort en stor del av de problem som är för- knippade med exploateringsavtalen. Med den tillämpning exploateringsavtalen har fått berörs inte bara vägar och va-system. Det förekommer även att anlägg- ningar som kan karaktäriseras som social infrastruktur – t.ex. skolor, daghem, idrottsanläggningar m.m. för allmänt utnyttjande – finansieras via exploateringsverksamheten. Byggherrefinansiering av denna typ av anläggningar ligger utanför lagstiftningens ramar. Frågan är om dessa ramar ska gälla även fortsättningsvis. En exploatering för exempelvis bostäder kan ge upphov till kommunala följdinvesteringar av nämnda anläggningar, dvs. kom- munen åsamkas kostnader som beror på att exploateringen genom- förs. Är det då skäligt att byggherren bidrar till dessa kostnader? Exploateringsavtalsgruppen menar att det – under vissa förut- sättningar – kan vara rimligt att det sker en medfinansiering från byggherrens sida. Motivet för detta ställningstagande är följande. Det är uppenbart att finansieringsbidrag från byggherrar ter sig attraktivt för kommunerna. Men också från byggherrens perspektiv kan det förväntas fördelar av ett sådant system, genom att kom- munernas ekonomiska incitament för att ta fram nya detaljplaner ökar. För att kommunen ska kunna kräva exploatörsbidrag måste det dock finnas restriktioner. Exploateringsavtalsgruppen menar att följande kriterier måste vara uppfyllda. Finansieringsbidrag från byggherren bör begränsas till sådana anläggningar/verksamheter för vilka kommunen har ett lag- stadgat ansvar. I första hand är det då fråga om kommunens ansvar för skolverksamheten. Det betyder t.ex. att idrotts- anläggningar inte ska kunna finansieras genom bostadsexploate- ringar, även om anläggningarna skulle vara angelägna från kom- munal synpunkt. Vidare ska den aktuella anläggningen vara nödvändig för plan- områdets funktion. Anläggningen måste alltså utföras för att exploateringen ska kunna genomföras. Det kan exemplifieras med en bebyggelseexploatering som medför att kapaciteten för barnomsorgen måste utökas. Däremot bör det inte vara möjligt att ställa krav på byggherren att medverka till finansiering av anläggningar som är oberoende av exploateringen även om de är önskvärda från allmän synpunkt, t.ex. de ovan nämnda idrotts- anläggningarna. Exploateringsverksamheten bör inte användas som inkomstkälla för att finansiera åtaganden för kommunala anläggningar. De åtgärder eller kostnader som byggherren ska svara för måste vara skäliga med hänsyn till exploateringens art och omfång samt den nytta byggherren har av exploateringen. De åtgärder eller kostnader som byggherren förväntas bidra med måste vara förutsägbara. Dessa fyra kriterier bör enligt Exploateringsavtalsgruppen gälla då kommunen, med stöd av planmonopolet, ställer upp sådana villkor för exploateringen som byggherren inte har något eget intresse av att uppfylla. Det är alltså sådana fall där byggherren kan känna sig tvingad att gå med på vissa villkor för att kommunen ska besluta om att anta en detaljplan. finns det situationer där kommunen och byggherren har sammanfallande intressen. Anläggningar eller åtgärder som är önskvärda från synpunkt kan också enligt gruppen vara värdehöjande för den bebyggelse som ska uppföras. I sådana fall bör det naturligtvis inte finnas några hinder för en – i verklig mening – frivillig överenskommelse mellan parterna som frångår ovanstående kriterier. Ett exempel kan vara när byggherren vill utföra anläggningar eller åtgärder som är helt oberoende av om kommunen har önskemål om dessa. Huruvida byggherren frivilligt går med på vissa åtaganden är dock inte alltid enkelt att avgöra. För att lösa frågan i praktiken bör enligt gruppen skäligheten av olika avtalsvillkor kunna bli föremål för en objektiv prövning. Med stöd av exploateringsavtal får byggherren normalt sett avstå mark till kommunen utan ersättning för dels allmänna platser, dels mark för allmänna byggnader på kvartersmark. Grunden för detta är 6 kap. 8 § PBL, som gör det möjligt att förordna att ersättning inte ska utgå om det är skäligt med hänsyn till den nytta byggherren har av detaljplanen. Sådana villkor i exploateringsavtalen torde enligt gruppen vanligtvis vara relativt okontroversiella. Markens värde är ofta lågt och byggherrens nytta är obestridlig. Möjligheterna att reglera bebyggelsens utformning – genom detaljplan och bygglov – bestäms i grunden av 4 och 9 kap. PBL. Exploateringsavtalsgruppen menar att syftet med exploaterings- avtal – genom kompletterande kvalitets-, gestaltnings- eller miljö- program – inte bör vara att åstadkomma en högre detaljreglering av bebyggelsen än vad som är möjlig att åstadkomma med detaljplan och bygglov. Om finansiering av såväl kommunala vägar som va-system kommer att bygga på förutbestämda taxor, är förutsäg- barheten av naturliga skäl god. Då kommer byggherren att i förväg kunna bedöma vilka kostnader som kommer att uppstå i samband med en exploatering. Frågan om förutsägbarhet uppstår främst om byggherren ska bidra till finansiering av infrastruktur som inte utgör vägar eller vatten och avlopp. I dessa fall är det nödvändigt att kommunen, på något sätt, offentliggör vilka krav som ställs på en byggherre som vill genomföra en viss exploatering. Det bör alltså inte dyka upp överraskningar under själva detaljplaneprocessen. Enligt mening bör kommunen – om infrastruktur utöver gator och va ska finansieras av byggherren – klargöra detta genom någon form av beslut innan exploateringen initieras. En möjlighet är att kommunen i översiktsplanen redovisar riktlinjer för finansieringen av den infrastruktur som behövs för en viss bebyggelseexploatering. 5.3.2Prövning av reglernas efterrättelse Som framgått av avsnitt 5.2 förekommer det att dagens indirekta lagstöd för exploateringsavtal inte är tillräckligt. Exploaterings- avtalsgruppen anser att med de förslag gruppen skisserar torde problemen med bristande efterlevnad kunna minska. Inte minst torde en reformerad finansiering av den kommunala väghållningen bidra till detta. går det enligt gruppen inte att bortse från att det kan finnas frestelser att tänja på finansieringen av sådan infrastruktur som inte grundas på en taxa. För detta senare fall bör möjligheten att få exploateringsavtalens principer och innehåll överprövade i någon form. Exploateringsavtalsgruppen föreslår att parterna ska kunna få ett exploateringsavtal prövat av en rådgivande nämnd med repre- sentanter från kommuner och byggherrar i ett tidigt skede av detaljplaneprocessen. Utgångspunkten bör vara att prövningen ska göras senast under samrådsförfarandet kring detaljplanen. Syftet med prövningen är alltså inte att granska exploateringsavtalets slut- liga detaljutformning i samband med planantagandet. Nämndens uppgift bör i stället vara att ge rekommendationer om principer och riktlinjer för avtalets utformning, dvs. det är ett utkast till avtal som bör vara föremål för prövning. 5.4Exploateringsavtal i några andra länder Flera länder i närområde har reglerat frågan om användningen av genomförandeavtal i sin lagstiftning. Inte minst har samhällsbyggandets utveckling liksom framväxten av nya EU-bestämmelser och tillämpning av EG-rätten på detta område påskyndat en sådan utveckling. I det följande beskrivs före- komsten av exploateringsavtal eller dess motsvarighet i några andra länders lagstiftning. Framställningen bygger dels på en rapport framtagen vid KTH18, dels på presentationer vid ett seminarium som utredningen arrangerat med deltagare bl. a. från ministerier, forskningsinstitutioner och kommuner i , och . har en ny lagstiftning om s.k. udbygningsaftaler (kap. 5 a, § 21 b, planloven). Avsikten med den nya lagstiftningen är inte att ändra på den grundläggande ansvarsfördelningen mellan kommun och byggherre. I princip ska det även fortsättningsvis främst vara en uppgift att svara för infrastrukturutbyggnad i nya exploateringsområden. Lagstiftningen öppnar dock möjlighet för byggherren att ta initiativ till överenskommelser och avtal med kommunen. § 21 b. På opfordring fra en grundejer kan kommunalbestyrelsen indgå en udbygningsaftale med grundejeren for områder, der i kommune- planen er udlagt til byzone. Lagen anger tre situationer, där byggherren kan tänkas ha ett incitament för att frivilligt vilja ingå ett avtal med kommunen. Från marknadsmässiga synpunkter kan det vara önskvärt att uppnå en högre kvalitet och standard på infrastrukturen än vad kommunen normalt tillhandahåller. 18 Kalbro, Finansiering av infrastruktur. Svenska exploateringsavtal i jämförelse med , , , , , och , KTH Arkitektur och samhällsbyggnad TRITA-FAT Rapport 4:110, 2009. I kommunplanen, med en planeringshorisont , finns tidsplaner för när olika områden ska detaljplaneras och byggas ut. Dessa tidsplaner styrs bl.a. av kommunens ekonomiska möjligheter att bygga infrastruktur. Genom avtalsreglerad bygg- herrefinansiering av infrastruktur kan det skapas förutsättningar för att bebyggelseprojekt kan tidigareläggas. I vissa fall kan en förbättring av kommunens infrastrukturplaner skapa förutsättningar för att öka byggrätten i ett bebyggelse- projekt. I planloven finns en allmän definition av vilken infrastruktur som kan finansieras av byggherren genom avtalen. Det är fråga om fysisk infrastruktur inom och utom exploateringsområdet, som behövs för att genomföra detaljplanen. § 21 b, stk. Udbygningsaftalen kan kun indeholde bestemmelser om, at grundejeren helt eller delvis skal udføre eller afholde udgifterne til de fysiske infrastrukturanlæg, som skal etableres i eller uden for området for at virkeliggøre planlægningen. Eftersom lagstiftningen är ny, finns det relativt lite erfarenhet av den praktiska avtalstillämpningen. Det danska miljöministeriet ger dock i sin vägledning exempel på vilka anläggningar som kan finansieras av byggherren19. Inom lokalplanen eller detaljplanen kan det röra sig om bygg- ande, ändring eller uppgradering av vägar, ledningar, torg, parker och grönområden samt hållplatser för kollektivtrafik. Anläggningar utanför lokalplanen exemplifieras med byggande och omläggning av kommunala huvudvägar, tillfartsvägar till området, spårområden och hållplatser, som måste anordnas som en följd av den nya bebyggelsen. Vidare kan det vara nödvändigt att bygga eller uppgradera reningsverk, huvudledningar för vatten, avlopp, värme, el och telekommunikationer. Vi har uppfattat den danska beskrivningen av bestämmelsernas tillämpning som att möjligheten till byggherrefinansiering utnyttjas tämligen flitigt, särskilt inom lokalplanen. Skolor och andra offent- 19 By- og Landskabsstyrelsen, Vejledning om lokalplanlaegning. Inhold, tilvejebringelse og retsvirkni,, 2009. liga anläggningar är däremot en angelägenhet som inte kan omfattas av utbyggnadsavtal. Information om att det finns ett utkast till utbyggnadsavtal ska offentliggöras som att förslaget till lokalplan offentlig- görs. Kommunen ska ingå utbyggnadsavtal i samband med beslutet om lokalplan. Att kommunen ingår avtal ska kungöras och avtalets innehåll ska vara offentligt. Regler om exploateringsavtal, s.k. markanvändningsavtal, för att genomföra detaljplaner infördes . Dessa regler är huvud- sakligen samlade i markanvändnings- och bygglagens kap. 12 a, § 91 a-p. Där sägs uttryckligen att fastighetsägares skyldighet att bidra till kostnader för samhällsbyggande i första hand ska regleras genom avtal mellan kommunen och fastighetsägaren. § 91 a. De markägare inom ett område som detaljplaneras, vilka har avsevärd nytta av detaljplanen är skyldiga att på det sätt som anges nedan delta i kommunens kostnader för samhällsbyggande. Strävan skall vara att avtala med markägaren om dennes deltagande i kostna- derna. I den efterföljande paragrafen ges en definition av dessa mark- användningsavtal. § 91 b. En kommun kan ingå avtal om planläggning och om genom- förandet av planerna (markanvändningsavtal). I markanvändnings- avtalen kan dock inte med bindande verkan avtalas om innehållet i planerna. Ett markanvändningsavtal kan ingås med bindande verkan för parterna först när ett utkast eller förslag till plan har varit offentligt framlagt. Detta gäller inte avtal om att inleda planläggning. En grund för överenskommelser om markanvändningsavtal är bestämmelserna om s.k. utvecklingskostnadsersättning, som kan tillämpas om överenskommelser inte kan uppnås. Enligt dessa bestämmelser kan kommunen täcka kostnader för samhällsbyggnads- åtgärder som betjänar en detaljplan. Om det finns flera fastighets- ägare inom planområdet, ska kostnader fördelas mellan ägarna. Från utvecklingskostnadsersättningen ska det göras avdrag för värdet på gatuområden som överlåts utan ersättning och för ersätt- ning för ett gatuområde som tas ut hos markägaren, enligt särskilda bestämmelser i 104 respektive 105 §, markanvändnings- och bygg- lagen. Grunden för uttag och fördelning av kostnader är den värde- stegring som uppstår på fastigheterna genom ny byggrätt, utökad byggrätt eller ändrade användningsmöjligheter som detaljplanen ger. Värdestegringen ska beräknas enligt grunder i inlösningslagen. De kostnader som kommunen kan ta ut som utvecklings- kostnadsersättning är följande. Anskaffnings-, planerings- och byggnadskostnader för gator, parker och andra allmänna områden som i avsevärd grad betjänar planområdet, oberoende om de är belägna inom eller utanför planområdet, Kostnader för uppförande av allmänna byggnader som i avse- värd grad betjänar planområdet (i förhållande till den nytta byggnaderna har för området), Kostnader för att iståndsätta marken och utföra nödvändig bullerbekämpning på planområdet samt Nämnda kostnader kan både avse framtida, uppskattade kostnader för att genomföra planen och kostnader för åtgärder som redan har vidtagits för genomförandet av planen. Enligt 91 d §, markanvänd- nings- och bygglagen, ska kommunen färdigställa anläggningar från det att beslutet om utvecklingskostnader har vunnit laga kraft. En förutsättning för att utvecklingskostnader ska kunna debite- ras byggherren är att kostnaderna är skäliga med avseende på områdets karaktär och förhållanden. I lagstiftningen finns dess-