sou · H1B350 · 2013-07-10 00:00:00 — Den genom- förda kartläggningen visar tydligt barn och ungdomar i inte obetydlig omfattning exponeras för marknadsföring av alkoholdrycker. Barn och ungdomar, som får anses utgöra en särskild skyddsvärd grupp, är på grund av sina medievanor särskilt exponerade för marknads- föring via digitala medier i allmänhet och sociala medier i synnerhet. Den genomförda kartläggningen visar dessutom att marknads- föringen av alkoholdrycker i många fall särskilt inriktas mot medier och miljöer som har barn och ungdomar som primär målgrupp, eller i vart fall där barn och ungdomar är överrepresenterade. Vi anser att marknadsföringsåtgärder som riktar sig särskilt till eller skildrar barn och ungdomar utgör ett sådant särskilt klander- värt beteende som motiverar att en starkare sanktion kopplas till den befintliga skyddsregeln. Utgångspunkten bör alltså vara att bestäm- melsen i 7 kap. 1 andra stycket alkohollagen ska kunna sanktioneras med marknadsstörningsavgift. Med hänsyn till att marknadsstör- ningsavgiften är en sällan använd sanktion går naturligtvis att ifråga- sätta dess preventiva funktion. Trots det anser vi att det ligger ett inte obetydligt symbolvärde i att på detta sätt lyfta fram barn och ungdomars särskilt skyddsvärda ställning. Frågan är då om den föreslagna ordningen är möjlig att genom- föra. Marknadsstörningsavgiften är, som redovisats i föregående avsnitt, en sanktion som liknar straffet. utanför den straffrättsliga ordningen och behöver i och för sig inte följa de allmänna principer som gäller där. Trots detta anser vi att man till viss del måste kunna ställa liknande krav på avgifter bl.a. vad gäller förutsägbarhet. En förutsättning för att avgiftssanktionera överträdelser av nämnda bestämmelse är sålunda att detta också är möjligt med hänsyn till marknadsstörningsavgiftens straffliknande karaktär, dvs. att tillämpningsområdet för avgiften blir tillräckligt tydligt avgränsat och möjligt att förutse. I detta avseende kan till en början diskuteras huruvida den aktuella bestämmelsen är tillräckligt precis för att kunna ligga till för marknadsstörningsavgift. Be- greppet skildra framstår i sammanhanget inte som problematiskt. Däremot erbjuder skrivningen rikta sig särskilt till visst tolk- ningsutrymme, i vart fall när det är fråga om andra marknads- föringsåtgärder än direktmarknadsföring. I detta avseende konsta- terar vi att enbart det förhållandet att den aktuella bestämmelsen ger utrymme för bedömningar inte utesluter att en avgiftssanktion kopplas till bestämmelsen. I marknadsföringslagens finns flera exempel på bestämmelser som ger utrymme för olika bedömningar, men där marknadsstörningsavgift trots det kan dömas ut vid över- trädelser. Vi konstaterar vidare att innebörden av den aktuella bestämmelsen är klar och att den erbjuder ett handlingsutrymme. Bestämmelsen har dessutom genom allmänna råd och branschens rekommendationer getts en sådan stadga att det, enligt vår uppfattning, inte föreligger något hinder mot att – från ett rättssäkerhetsperspektiv – avgiftssanktionera överträdelser av bestämmelsen. Vi finner också att förbudet i sig är ägnat att störa marknadens funktion, eftersom systematiska otillbörliga ageranden i detta avseende i förlängningen riskerar att i leda till en bristande tilltro till hela alkoholbranschen. Sammanfattningsvis bedömer vi alltså att tillämpningsområdet för marknadsstörningsavgiften bör utvidgas såtillvida att även över- trädelser av alkohollagens förbud mot att rikta marknadsföring sär- skilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt ska kunna sanktioneras med marknadsstörningsavgift. Vår bedömning: Alkohollagens bestämmelser om marknadsföring framstår i huvudsak som tydliga och kompletta. Vårt förslag: Förbudet mot användandet av kommersiella annon- ser vid marknadsföring av alkoholdrycker som innehåller mer än 15 volymprocent alkohol ska utvidgas till att gälla även vid annonsering i tidningar som ges ut på internet. Kravet på informationstexter ska utvidgas till att gälla för kommersiella annonser för alkoholdrycker i tidningar som ges ut på internet. För sådana tidningar behöver informationstexten inte täcka en i förväg bestämd procentuell del av annonsens yta. Under vårt arbete har inte framkommit något särskilt behov av för- tydliganden av de materiella marknadsföringsreglerna avseende alko- hol och tobak, utan dessa framstår i allt väsentligt som tydliga. Även med beaktande av den utveckling som vi beskrivit i vår kartläggning bedöms det befintliga regelverket vara i princip ändamålsenligt för att fånga upp olika marknadsföringsföreteelser. Reglerna komplet- teras dessutom av på detaljnivå av allmänna råd och – när det gäller alkoholmarknadsföring – branschens egna rekom- mendationer. Något behov av en ytterligare detaljreglering i lagstift- ningen har inte framkommit och med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen kan för övrigt lämpligheten av en sådan ifrågasättas. De praktiska tillsynsproblem som den tekniska utvecklingen har gett upphov till synes inte kunna knytas till konkreta brister eller otydligheter i de nuvarande marknadsföringsreglerna, varför något behov av ändrad lagstiftning inte heller föreligger av den anledningen. Det i 7 kap. 1 § första stycket alkohollagen uppställda kravet på att särskild måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av alkohol- drycker är teknikneutralt och detsamma gäller de grundgällande bestämmelserna om marknadsföring i marknadsföringslagen. Som närmare redogjorts för i avsnitt 6.4.2 finns dock vissa teknik- relaterade skillnader när det gäller tillåtligheten av och förutsätt- ningarna för vissa former av marknadsföring av alkoholdrycker. Den utveckling på marknadsföringsområdet som under kartlägg- ningen har blottlagts aktualiserar frågan om det kan anses ändamålsenligt att det marknadsrättsliga regelverket stipu- lerar olika spelregler beroende på i vilket medium som marknads- föringen förekommer. Därutöver kan på ett allmänt plan konsta- teras att ett enhetligt och konsekvent regelsystem utgör en viktig förutsättning för att effektiv tillsyn ska kunna bedrivas. Mot denna bakgrund finns det anledning att undersöka om och hur de tek- nikrelaterade skillnaderna i det nuvarande regelverket kan och bör neutraliseras. Annonseringsförbudet för drycker med en alkoholhalt överstigande 15 volymprocent Som redogjorts för i avsnitt 6.4.2 råder ett förbud mot att vid marknadsföring av drycker som innehåller mer än 15 volym- procent alkohol till konsumenter använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförord- ningen är tillämplig. Vi konstaterar inledningsvis att en helt teknik- neutral reglering i detta avseende skulle innebära ett totalförbud mot marknadsföring av sådana drycker. Oavsett bärigheten av de skäl som kan anföras till stöd för en sådan lösning finner vi en sådan lösning skulle gå utöver de begränsningar som direktiven stipulerar, nämligen att vi inte få lämna förslag som begränsar de möjligheter till marknadsföring som de nuvarande reglerna erbjuder. Med denna utgångspunkt finns det anledning att undersöka om det på något annat sätt är möjligt att anpassa regleringen till den tekniska verkligheten. Mot bakgrund av vad som framkommit under kartläggningen kan vi konstatera att den tekniska utvecklingen har medfört att marknadsföring i allt högre utsträckning sker via digitala medier. Det kan med den utgångspunkten ifrågasättas om Alkohol- lagsutredningens slutsats – att reklam för alkohol som sker i en dagstidning får anses ha en avsevärt större genomslagskraft än annan reklam – fortfarande har samma bäring. ges många traditionellt sett tryckta tidningar ut även på internet och annonseringen för alkoholdrycker i dessa nättidningar eller nätupplagor av de tryckta tidningarna har Eftersom dessa nättidningar vanligtvis innehåller ett urval av material som har funnits eller ska publiceras i papperstid- ningen, men inte sällan även material som endast läggs ut på webb- platsen, bl.a. video- och ljudinspelningar, omfattas dessa inte av bilageregeln i 1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen (regeln har tidi- gare behandlats i avsnitt 5.3). Det sagda innebär att det i många fall är tillåtet att annonsera för starkare alkoholdrycker i tidningarnas nätupplagor, medan det är förbjudet i pappersupp- lagorna. Enligt vår mening framstår en lagteknisk uppdelning mellan papperstidningar och nättidningar i detta avseende som både förlegad och omotiverad och det saknas numera bärande skäl för att låta den nuvarande särbehandlingen av tryckta tidningar i aktuellt hänseende bestå. Det föreslås därför att tillämpnings- området för bestämmelsen i 7 kap. 4 § alkohollagen utvidgas till att omfatta även nätupplagorna av de tryckta tidningarna. Förslaget, som i praktiken endast innebär en kodifiering av den rekommen- dation som Annonsörer, Bryggerier, och har antagit i detta avseende, begränsar inte möjligheterna till marknads- föring i sig, utan modifierar endast de tillåtna formerna för sådan marknadsföring. eller nätupplaga är inte definierat i lag och vi finner det vare sig motiverat eller lämpligt att införa en sådan definition. Istället bör bestämmelsen i 7 kap. 4 § alkohollagen kom- pletteras med en hänvisning till databasregeln i 1 kap. 9 § yttrande- frihetsgrundlagen (regeln behandlas i avsnitt 5.3). Vårt syfte med den föreslagna utvidgningen är emellertid endast att avskaffa den rådande skillnaden beträffande tillåtligheten av annonsering i de tryckta tidningarna och tidningarnas nätupplagor. Hänvisningen bör därför begränsas såtillvida att endast sådan information som tillhandahålls av redaktioner för periodiska skrifter omfattas av annonseringsförbudet. Eftersom periodiska skrifter endast om- fattar tidningar, tidskrifter eller andra tryckta skrifter medför den föreslagna lösningen att redaktioner som inte publicerar tryckta tid- ningar, faller utanför tillämpningsområdet. Ett eventuellt framtida förändrat medielandskap, där papperstidningar övergetts till förmån för nättidningar, skulle därmed riskera att få till följd att den för- slagna lösningen blir obsolet. kan konstateras att det från ett förutsebarhetsperspektiv finns klara fördelar med att koppla den aktuella bestämmelsen till det automatiska grundlagsskyddet i yttrandefrihetsgrundlagen. Därtill kommer att andra möjliga lös- ningar, t.ex. en koppling till ett utgivningsbevis, riskerar att leda till att den föreslagna regeln får ett vidare tillämpnings- område än vad som är meningen med förslaget. Storleksbegränsningen för kommersiella annonser Av redogörelsen för alkohollagens nuvarande marknadsföringsbe- stämmelser i avsnitt 6.4.2 framgår vidare att kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförord- ningen är tillämplig, och som med avseende på ordningen för utgiv- ningen är jämförbara med periodiska skrifter, inte får vara större än . Sådana annonser ska också på ett tydligt sätt ange dryckens alkoholhalt, men får inte framställa en hög alkohol- halt som en positiv egenskap. Rent generellt kan konstateras att en stor annons väcker mer upp- märksamhet än en liten och en stor annons kan därför antas påverka mer oavsett i vilket medium annonseringen sker. Ändamålsskäl talar därför för att en storleksbegränsning bör gälla vid all annonsering oavsett i vilket medium denna sker. är den nuvarande storleksbegränsningen anpassad till de tryckta tidningarnas tabloid- format. Det framstår därför som mindre lämpligt att tillämpa regeln vid annonsering via t.ex. internet. Man skulle emellertid kunna tänka sig en annan, mer teknikanpassad, utformning av regeln, t.ex. någon form av procentuell begränsning av annonsernas tillåtna storlek. I sammanhanget måste dock beaktas att det vid t.ex. internet- marknadsföring inte alltid är givet vad som utgör en kommersiell annons. I allmänhet är ett företags hela webbsida att betrakta som en del i företagets marknadskommunikation. Detta förhållande aktu- aliserar frågan om hela eller bara delar av ett företags webbsida faller under det något smalare begreppet kommersiell annons (begrep- pet har tidigare behandlats under avsnitt 5.2). I brist på klargörande praxis är det osäkert om t.ex. ett företags hela webbsida kan betraktas som en kommersiell annons och införandet av en teknik- neutral storleksbegränsning för kommersiella annonser skulle riskera att accentuera denna osäkerhet ytterligare, vilket vore olyckligt från ett förutsebarhetsperspektiv. Därtill kommer att en teknikneutral lagstiftning i detta avseende skulle medföra vissa uppenbara tillämp- ningssvårigheter för det fall ett företags hela webbsida de facto är att betrakta som en kommersiell annons. En relevant fråga som där- vid infinner sig är hur storleken av en sådan annons ska kunna begränsas i praktiken. Dessutom saknar en annonsör saknar full rådighet över hur en viss annons framträder för en enskild använd- are. Detta eftersom webbsidans yttre form delvis beror på hur den enskilde användaren får åtkomst till sidan, dvs. vilka tekniska hjälp- medel som används, och hur dessa är konfigurerade. Utifrån det sagda bedömer vi att det saknas praktiska möjlig- heter att utvidga tillämpningsområdet för storleksregeln i 7 kap. 5 § andra stycket alkohollagen. När det gäller de övriga krav som upp- ställs i bestämmelsen bedömer vi att en utvidgning av tillämpnings- området i det avseendet, med hänsyn till det allmänna kravet på god marknadsföringssed enligt 4 § marknadsföringslagen och den praxis som finns på området (se avsnitt 6.9), inte är påkallad. Kravet på informationstexter i alkoholannonser Det i 7 kap. 7 § första stycket alkohollagen uppställda kravet på att alkoholannonser på ett tydligt sätt återge ska en text som infor- merar om alkoholens skadeverkningar gäller endast vid marknads- föring av alkoholdrycker till konsumenter genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra skrifter på vilka tryck- frihetsförordningen är tillämplig, och som med avseende på ord- ningen för utgivningen är jämförbara med periodiska skrifter. Närmare bestämmelser om användningen av informationstexter återfinns, som tidigare nämnts i avsnitt 6.4.2, i alkoholförordningen där det föreskrivs bl.a. att informationstext ska tryckas med typ- snitt Helvetica i fet stil, omges av en svart ram och täcka minst tjugo procent av annonsens yta. När det gäller kravet informationstexter i kommersiella annonser finner vi inte några principiella skäl som kan motivera varför detta inte bör gälla även vid annan annonsering än i tryckta medier. Den genomförda kartläggningen visar att barn och ungdomar p.g.a. sina medievanor är särskilt exponerade för marknadsföring via digitala medier. Även om marknadsföringen inte får rikta sig särskilt till eller skildra barn och ungdomar kommer barn och ungdomar ändå att på olika sätt ta del av marknadsföring som inte särskilt riktar sig till dem. Det står också klart att marknads- föring av alkohol riskerar att påverka ungdomars föreställningar och attityder till alkohol och ge dem en förskönad bild av alkoholen och dess konsekvenser. Det framstår därför som rimligt att annon- sören, oavsett i vilket medium som annonseringen sker, informerar om riskerna med sådana drycker. När det sedan gäller förutsättningarna för att göra lagstiftningen teknikneutral kan konstateras att ovan nämnda tolknings- och tillämp- ningsproblematiken beträffande begreppet annons gör sig gällande även i detta avseende. Även om det alltså finns sakliga skäl för att göra kravet på informationstexter teknikneutralt är en sådan lösning, såvitt vi kan bedöma, inte praktiskt genomförbar. Det är med andra ord inte möjligt att gå längre med utvidgningen av varningstexter än med utvidgningen av annonseringsförbudet. Däremot föreligger inte, såvitt vi kan bedöma, några praktiska hinder mot att utvidga det nuvarande kravet på informationstexter till att gälla även vid annonsering i nättidningar. Kravet bör emellertid anpassas till den tekniska verkligheten. Med hänsyn till de tekniska möjligheter som finns att utforma t.ex. rörliga och rullande annonser i digitala medier framstår det inte som nödvändigt att kräva att informations- texten ovillkorligen måste täcka minst tjugo procent av annonsens yta. I stället bör sådana texter bedömas utifrån det generella tydlig- hetskravet i 7 kap. 7 § första stycket alkohollagen. E-handel med och hemleverans av alkoholdrycker 12 Allmänna regler om försäljning 12.1Rätten att sälja alkoholdrycker Den nuvarande alkohollagen (2010:1622), AL, saknar en uttrycklig definition av begreppet försäljning. alkohollag (1994:1738) – och i förslag till ny alkohollag (SOU 2009:22) – definierades försäljning som varje form av tillhanda- hållande av dryck mot ersättning. Med detaljhandel avses enligt alkohollagen försäljning av alkohol- drycker till konsument. Om försäljningen sker för förtäring på stället betecknas denna i stället som servering. Annan försäljning benämns partihandel (1 kap. 11 andra stycket AL). 12.1.2Detaljhandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker Försäljning av alkoholdrycker är strikt reglerad och får endast ske när rätt därtill föreligger enligt alkohollagen (3 kap. 1 § AL). När det gäller detaljhandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker framgår av 5 kap. 1 och 2 §§ alkohollagen att sådan handel endast får bedrivas av ett statligt ägt detaljhandelsbolag. Bestämmelser om detaljhandelsbolagets verksamhet och drift samt om särskild kontroll från statens sida ska finnas i ett avtal mellan staten och bolaget. I enlighet med 2 § i tillkännagivandet (2011:789) av avtal mellan och staten ska System- bolaget vara det i alkohollagen föreskrivna detaljhandelsbolaget. Systembolaget har härigenom beretts en exklusiv rätt att bedriva detaljhandel med alkoholdrycker i . Allmänna regler om försäljning Detaljhandel med folköl är, med vissa i alkohollagen närmare an- givna inskränkningar, tillåten under villkor att handeln bedrivs i sådana lokaler eller i andra utrymmen i byggnader eller trans- portmedel som ingår i anläggningar som är godkända enligt före- skrifter meddelade med stöd av 7 § 1 livsmedelslagen (2006:804) eller registrerade enligt och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien. Vill- koret gäller emellertid inte för Systembolaget eller för tillverkare av sådan öl (5 kap. 5 § AL). 12.2Begränsningar för den tillåtna försäljningen Allmänna regler om försäljning av alkoholdrycker finns i 3 kap. alkohollagen. Kapitlet innehåller även regler om förvaring och utlämnande av alkoholdrycker. Den alkoholpolitiska grundprin- cipen för den tillåtna försäljningen kommer till uttryck i 3 kap. 5 § alkohollagen där det anges att försäljning av alkoholdrycker ska skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras. Reglerna behandlas närmare nedan. Enligt 3 kap. 2 § första stycket alkohollagen får alkoholdrycker som inte får säljas i en butikslokal inte heller förvaras i sådan lokal eller tillhörande utrymmen. Med butikslokal avses enligt bestäm- melsens andra stycke en lokal där konsumenter kan köpa varor eller tjänster eller hyra varor, dock inte restauranger och andra ser- veringsställen (för serveringsställen gäller ett motsvarande förvar- ingsförbud enligt 8 kap. 24 § tredje stycket AL). Med tillhörande utrymmen avses utrymmen inrättade exempelvis för lager-, personal- eller kontorsändamål (prop. 2004/05:126, s. 45). I samband med införandet av bestämmelsen fann regeringen det lämpligt att använda samma definition av begreppet butikslokal i alkohollagen som i lagen (1998:150) om allmän kameraövervak- ning. Enligt förarbetena till sistnämnda lag ska i begreppet för- varingslokal innefattas det som i dagligt tal kallas affärer liksom Allmänna regler om försäljning varuhus, stormarknader och försäljningstält. I definitionen ingår vidare lokaler där verksamheten består i att tillhandahålla tjänster, t.ex. resebyråer, skomakare och frisörer, liksom verksamheter som kombinerar försäljning av varor och tjänster, t.ex. optiker och lokaler för uthyrning, t.ex. av videofilmer (prop. 1997/98:64 s. 36). Från förbudet undantas sådana lokaler där provsmakning enligt 8 kap. 7 § andra stycket alkohollagen bedrivs (3 kap. 2 § tredje stycket AL). I 3 kap. alkohollagen föreskrivs vidare förbud mot att i vissa fall sälja eller annars lämna ut alkoholdrycker. I 3 kap. 7 § första stycket stadgas att alkoholdrycker inte får säljas eller annars lämnas ut till den som inte har fyllt (för folköl). Paragrafen motsvarar 3 kap. 8 § alkohollag som föreskrev ett motsvarande försäljnings- och utlämnandeförbud vid detaljhandel. Av för- arbetena framgår inte att någon ändring av bestämmelsens tillämp- ningsområde varit avsedd med den redaktionella ändring som gjordes i samband med införandet av den nu gällande alkohollagen. Begreppet utlämnande får därför anses ta sikte på sådana alkoholdrycker som härrör från detaljhandel. Motiv till åldersgränserna finns beskrivna i SOU 1993:50 s. 118 och SOU 1994:24 s. 82. Alkoholdrycker får inte heller lämnas ut till någon som är märk- bart påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel eller när det finns särskild anledning att anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon (3 kap. 8 § första och andra stycket). Kravet på särskild anledning markerar att det inte ska vara fråga om hur lösa antaganden som helst. Vad som avses med begreppet olov- ligen tillhandahållas framgår av 3 kap. 9 § (se följande avsnitt). I 3 kap. 9 § alkohollagen uppställs ett straffsanktionerat förbud mot att som ombud eller på därmed jämförbart sätt anskaffa alkohol- drycker till den som enligt 3 kap. 7 eller 8 § inte har rätt att få sådana drycker utlämnade till sig. Vidare råder förbud mot att, i annat fall än som avses i 4 kap. 4 § andra stycket 1, 2 och 4–7, i större omfattning tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker. Allmänna regler om försäljning Bestämmelsen motsvaras av i huvudsak likalydande bestäm- melser i tidigare gällande författningar, nämligen 12 § lagen (1977:293) om handel med drycker och 3 kap. 20 § rusdrycksförsäljnings- förordningen (1954:521). Även i 4 kap. 9 § 2 mom. förordningen (1937:436) angående försäljning av rusdrycker stadgades ett visst förbud i detta avseende. Där angavs att ej må någon genom sär- skild, för ändamålet driven rörelse eller eljest i större omfattning och mot ersättning tillhandagå annan med anskaffande av rus- drycker. I förarbetena till sistnämnda bestämmelse anfördes att lagstiftaren med uttrycket genom särskild, för ändamålet driven rörelse velat stadga förbud mot att distribution av spritdrycker eller vin gjordes till ett näringsfång och att de övriga fall av om- budskap, som man avsett att förhindra, karakteriserats såsom ett tillhandagående i större omfattning och mot ersättning (SOU 1934:39 Förslag till spritdrycksförordning m.m., s. 360 ff., jfr prop. 1937:242 s. 234). Den närmare innebörden av uttrycket i större omfattning berördes inte närmare. Det framhölls emellertid att med de föreslagna bestämmelserna kunde t.ex. stadsbud eller chaufförer i linjetrafik mot ersättning tjänstgöra såsom ombud för inköp och forslande av spritdrycker och vin, såvida deras befattning härmed inte skedde i större omfattning eller organiserades såsom en särskild rörelse. Bestämmelsen överfördes utan ändring till 20 § första stycket (senare flyttad till andra stycket) rusdrycks- försäljningsförordning (jfr SOU 1952:54 Rusdrycksförsäljning och nykterhetsvård s. 330 och prop. 1954:151 s. 605). ändrades bestämmelsen på så sätt att kravet på att till- handagåendet skulle ske mot ersättning avskaffades.