sou · H1B374 · 2013-10-10 00:00:00 — Totalt, inklusive redovisning av deltagande på gruppnivå, genomfördes dock insatser för 34 000 individer. Det innebär att systemet inte är heltäckande och är i behov av utveck- ling. Ett utvecklat uppföljningssystem är grunden för ökad kunskap om de insatser som ges inom ramen för samordningsförbunden. Ett utvecklat system är också motiverat med anledning av de för- ändringar utredningen föreslår. Förändringarna bör kunna följas upp och utvärderas systematiskt. Förutom utvecklad uppföljning bör även systematisk utvärdering och kunskapsutveckling främjas. Arbetet för att utveckla och systematisera kunskapen om insatser inom ramen för samordningsförbunden kan därför intensifieras och utvecklas i syfte att öka kunskapen om insatserna resultat och effekter. Se vidare utredningens förslag i kapitel nio. 11.4.4Alla kommuner deltar inte i samordningsförbund Ett argument mot att vidareutveckla samordningsförbunden är att de inte finns i samtliga av landets kommuner. Glesbygdskommuner, kommuner i glesbefolkad region och förortskommuner till är överrepresenterade bland de kommuner som inte deltar i sam- ordningsförbund.23 Vidare deltar inte heller . Ut- redningen inser att detta kan vara problematiskt. En lösning skulle kunna vara att göra samordningsförbund obligatoriskt i samtliga kommuner. 21www.susam.se, sidan hämtad: . 22Se exempelvis: Inspektionen för socialförsäkringen (2010) Samverkan inom socialförsäk- ringen – En sammanställning av uppföljnings- och utvärderingsrapporter inom verksamheter finansierade med samverkansmedel, rapport , , s. 9 f. 23Försäkringskassan (2013), uppgifter från . Förslag: Satsa på unga i samverkan Utredningen bedömer dock att frivilligheten är en fördel för att skapa goda förutsättningar för samverkan. Om samverkan ska vara effektiv måste deltagande organisationer se nyttan av verksamheten.24 Det krävs att det finns en vilja att delta och en samsyn kring gemen- samma mål. Tvingande bestämmelser riskerar att försämra dessa förutsättningar. Vidare har antalet kommuner som deltar i samord- ningsförbund ökat sedan lagstiftningen infördes . Ökningen har emellertid stannat av , men det är inte orimligt att anta att allt fler kommuner kommer att delta . 11.5Förtydliga möjligheten att samordna insatser till ungdomar utanför gymnasieskolan inom samordningsförbunden Utredningens förslag: En hemkommun får inom ramen för sitt ansvar enligt 2 kap 30 a § skollagen25 träffa överenskommelse med , och Arbetsförmedlingen om att samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av till- gängliga resurser. Kommunen skall bidra till finansiering av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan. Enligt bestämmelser i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser får kommunen delta i finansiell samordning inom reha- biliteringsområdet. Kommunens deltagande i samordningsförbund sker vanligen med nuvarande lagstiftning inom ramen för verksamhet. Utredningen kan dock konstatera att ett stort gemensamt behov för ungdomar i målgruppen är utbildning. Det är därför särskilt ange- läget att samverkan inom ramen för den finansiella samordningen inte enbart involverar en . Utredningen anser därför att utbildningssektorns roll i den finansiella samordningen bör förtydligas. Förtydligandet bör vara kopplat till utredningens förslag om det kommunala aktivitets- ansvaret som lämnades i delbetänkandet.26 Det bör framgå av skol- lagen att en kommun inom ramen för sitt aktivitetsansvar kan träffa 24McQuaid R. m.fl. (2007) Best practice in inter-agency co-operation on employability, , , s. 65. 25I enlighet med utredningens förslag om aktivitetsansvar i SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 144. 26SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. Förslag: Satsa på unga i samverkan överenskommelse med , och om att samverka i syfte att uppnå en effektivare an- vändning av tillgängliga resurser. Samordningen ska ske inom ramen för kommunens deltagande i samordningsförbund enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Syftet med förslaget är således att det ska bli tydligare att en hemkommun kan samverka med de statliga myndigheterna kring ungdomar i åldern 16–som omfattas av det kommunala infor- mationsansvaret, eller det s.k. aktivitetsansvaret enligt utredningens förslag.27 Utredningen anser att insatser till dessa ungdomar bör betraktas som rehabiliterande till sin karaktär. Det är därför rimligt att kommunen kan samordna sina insatser tillsammans med landsting och statliga myndigheter. Det bör främja individernas möjligheter att snabbt återgå till studier eller att hitta ett arbete. Risken för att ungdomen faller mellan stolarna bör också minska med sådana lokala insatser. Genom att skapa en tydlig länk mellan kommunernas ansvar för ungdomar utanför gymnasieskolan och samordningsförbundens verksamhet menar utredningen att fler unga i behov av samordnade insatser kan få stöd. Syftet med insatser inom ramen för den finan- siella samordningen är att individen uppnår eller förbättrar sin för- måga att utföra förvärvsarbete.28 Målet för unga utanför gymnasie- skolan bör i första hand vara att återvända till utbildning. Utred- ningen menar att detta mål faller inom ramen för syftet med den finansiella samordningen. Samordnade insatser till unga utanför gym- nasieskolan kan leda till att ungdomarna återvänder till utbildningen eller hittar ett arbete. Båda dessa resultat kan tolkas som att indi- viden uppnår eller förbättrar sin arbetsförmåga. Utredningen ser därför inga hinder att samordnade insatser till unga utanför gym- nasieskolan ska kunna genomföras i samordningsförbund . Däremot bör skollagen förtydligas avseende denna möjlighet. Samordnade utbildnings- och arbetsmarknadsinsatser Med utredningens förslag förtydligas att en kommun tillsammans med Arbetsförmedling, Försäkringskassa och landsting gemensamt kan diskutera behov och utformning av insatser till unga som har 27Se utredningens förslag i SOU 2013:13, Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 141 ff. 28§ 2 lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Förslag: Satsa på unga i samverkan En utvecklad samverkan mellan främst kommun och Arbetsförmedling bör leda till bättre insatser för ungdomarna. Risken för dubbelarbete bör minimeras då de centrala aktörerna som möter ungdomarna får ett tydligt forum att träffas i och komma överens om exempelvis samfinansierade insatser. Att unga som varken arbetar eller studerar har behov av en kombi- nation av arbetsmarknadsåtgärder, utbildningsinriktade insatser och sociala insatser har förts fram i olika sammanhang.29 En av arbetsmarknadsåtgärder kan i vissa fall, i kombination med studie- och yrkesvägledning, leda tillbaka till studier. Riskerna för att unga med stort behov ska hamna mellan stolarna bör minska om gemensamma insatser kan planeras på lokal nivå med de mest centrala aktörerna involverade. 11.6Arbetsförmedlingen ska särskilt uppmärksamma samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar Utredningens förslag: Ungdomar som på grund av särskilda skäl står långt från arbetsmarknaden och är i behov av samordnade insatser ska särskilt uppmärksammas av Arbetsförmedlingen inom ramen för lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Förslaget innebär en ändring i myndig- hetens instruktion. Arbetsförmedlingen är en central aktör vad gäller stöd till unga arbetslösa. Ungdomar är prioriterade enligt Arbetsförmedlingens interna styrdokument.30 Det pågår ett flertal utvecklingsinsatser för att förstärka myndighetens arbete med de ungdomar som har störst behov av stöd. Exempelvis ska myndigheten arbeta aktivt med ung- domar i arbetslöshet och tidiga insatser ska ges till unga med stort behov av stöd.31 Utredningen anser att Arbetsförmedlingens verksamhet bör inriktas mot en ut- 29Se exempelvis remissvar från och Nationella nätverket för på SOU 2013:13. 30Se kapitel 7. 31Utredningen föreslog i delbetänkandet att sådana insatser ska kunna ges . Se SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 171. Ungdomar kan delta i den tillfälliga satsningen på studiemotiverande kurser vid folkhögskola. Förslag: Satsa på unga i samverkan ökad samverkan kring ungdomar som på grund av särskilda skäl står långt från arbetsmarknaden och är i behov av samordnade insatser. Det kommer rimligen röra sig om de ungdomar som enligt myndighetens bedömning är i behov av s.k. tidiga insatser och kan erbjudas förstärkta förmedlingsinsatser eller arbetsmarknadspoli- tiska program. Utredningen anser att det är viktigt att förstärka Arbetsförmed- lingens samverkan med kommuner kring de unga som har störst behov, dvs. de unga som har eller riskerar att få många och lång- variga kontakter med flera olika myndigheter och där förutsätt- ningar för att erhålla ett arbete är begränsade. Arbetsförmedlingen bör således i högre grad utnyttja de möjligheter till samverkan som finns inom samordningsförbundens verksamhet. Utredningens förslag innebär att Arbetsförmedlingen i sin in- struktion får i uppdrag att särskilt uppmärksamma ungdomar som på grund av särskilda skäl står långt från arbetsmarknaden inom ramen för sitt arbete i samordningsförbund.32 Utredningen väljer att inte definiera en specifik åldersgrupp. Myndigheten har olika åldersgrupper för olika målgrupper och det finns därför ingen anledning att peka ut ytterligare en åldersgrupp. Exempelvis avser insatser inom ramen för jobbgarantin för ungdomar åldersgruppen 16–. Arbetsförmedlingens stöd till unga med aktivitetsersätt- ning omfattar unga i åldern 16–och den tillfälliga satsningen på studiemotiverande kurser vid folkhögskola omfattar individer . Arbetsförmedlingen bör i samverkan med kommuner utveckla stödet till unga som varken arbetar eller studerar Utredningens förslag: Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att utveckla stödet till ungdomar som på grund av särskilda skäl står långt från arbetsmarknaden och är i behov av samordnade insatser genom utvecklad samverkan med kommuner och andra relevanta myndigheter. Samverkan bör utvecklas inom ramen för samordningsförbundens verksamhet eller där så inte är möjligt direkt med berörda kommunala och andra myndigheter. 32 Nedan beskrivs också ett förslag för att säkerställa att samverkan kring ungdomsgruppen utvecklas generellt och inte enbart i kommuner som har samordningsförbund. Förslag: Satsa på unga i samverkan Alla kommuner har inte samordningsförbund. Det innebär att Arbetsförmedlingen via samordningsförbunden inte kommer att kunna erbjuda likvärdig service för ungdomar med behov av sam- ordnade insatser. Ett sätt att säkerställa att alla ungdomar i behov ska få ta del av bättre insatser från stat och kommun är att ange att Arbetsförmedlingen inom ramen för sitt nuvarande uppdrag med att utveckla stödet till ungdomar, särskilt ska utveckla former för samverkan med samtliga kommuner och andra relevanta myndig- heter. Ett förstärkt samarbete mellan exempelvis Arbetsförmed- lingen och kommuner kan undvika dubbelarbete och främja att rätt individ får rätt insats. Uppdraget bör utformas så att Arbetsför- medlingen dels ska utveckla samverkan inom ramen för samord- ningsförbundens verksamhet, dels utveckla former för samverkan med de kommuner som inte har samordningsförbund. På så sätt förstärks samverkan och stöd till ungdomar inom samordnings- förbund men även i de kommuner som saknar sådana. I de senare kommunerna bör Arbetsförmedlingen utveckla och förstärka pågå- ende och nya samarbeten kring ungdomar i behov av samordnande insatser. Här bör betonas att ett uppdrag till Arbetsförmedlingen ska avgränsas till samverkan kring ungdomar som på grund av särskilda skäl står långt från arbetsmarknaden och är i behov av samordnade insatser, dvs. de unga som har störst behov av stöd. Det är ung- domar med störst behov som också med stor sannolikhet är i eller kommer att komma i kontakt med flera olika myndigheter. För denna grupp är det avgörande att lokala och statliga myndigheters samarbete utvecklas. Det kan handla om förbättrade rutiner så att Arbetsförmedling, kommun och landsting bygger upp strukturer för samverkan. Vidare kan det också innebära att Arbetsförmedling och kommun skapar kommunövergripande rutiner för respektive aktörs ansvar när en elev har hoppat av gymnasieskolan. Ett före- byggande arbete för att stat och kommun tillsammans ska kunna arbeta för att motivera ungdomen till vidare utbildning. Förslag: Satsa på unga i samverkan 11.7Tillsätt en nationell samordnare för att främja samordningsförbundens insatser till unga Utredningens förslag: En nationell samordnare för att stimu- lera och stödja samordningsförbundens insatser till unga ska tillsättas –2017. Samordnaren ska ge kommuner och andra huvudmän stöd i arbetet med att upprätta långsiktigt hållbara strukturer och fungerande rutiner i samordning och samverkan kring insatser till unga som varken arbetar eller studerar. Samordnaren ska särskilt stimulera huvudmännen att utveckla former för samverkan inom ramen för samordnings- förbunden. Det krävs ett strategiskt arbete för att utveckla samverkan kring och insatser till utredningens målgrupp utifrån ett helhetsperspek- tiv. Utredningen kan konstatera att det pågår en mängd olika insatser till målgruppen (se kapitel 7). Det finns också flera olika typer av krav på lokala och statliga myndigheter att samverka kring olika delar av målgruppen (se kapitel 10). Trots den mängd insatser som pågår saknas ett helhetsperspektiv i frågorna. Verksamheterna styrs utifrån en stuprörslogik där respektive sektor ansvarar för sina frågor. Stat och kommun har olika mål och syften utifrån sina respektive roller. Det finns dock ingen aktör som har ett helhets- perspektiv och som driver frågorna på nationell nivå. Detta gäller även för samordningsförbundens verksamhet. Det finns ingen nationell överbyggnad som driver på utvecklingen, exempelvis genom att stimulera fler kommuner att ingå i samordningsförbund. Det saknas således en aktör som från statens sida har i uppdrag att stimulera en generell utveckling av ett samordnat stöd till unga som varken arbetar eller studerar på och statlig nivå. Utredningen bedömer därför att det behövs en aktör som sätter utredningens målgrupp i fokus på lokal och nationell nivå i sam- ordningsförbundens verksamhet. Målgruppen ska vara unga, huvud- sakligen i åldern 16–, som står långt från arbete eller utbildning och är i behov av samordnade insatser. Det kan vara unga utan fullföljd gymnasieutbildning, unga som har varit arbetslösa , eller unga med andra typer av etableringssvårigheter som exempelvis psykisk ohälsa. En nationell samordnare bör därför ges i uppdrag att –2017 utveckla arbetet med stöd och samordning till unga som varken arbetar eller studerar. Förslag: Satsa på unga i samverkan naren bör inrikta arbetet på tre områden, huvudsakligen inom ramen för samordningsförbunden: Att stödja och stimulera lokala samverkansinitiativ till målgruppen. Att tillsammans med berörda aktörer främja och stödja utveck- lingen av kvaliteten i samordnade insatser till ungdomarna. Att systematiskt samla och sprida kunskap om lokala stödstruk- turer för att främja kunskaps- och erfarenhetsbaserade insatser till unga som varken arbetar eller studerar. Samordnaren ska tillsammans med kommuner, landsting och be- rörda statliga myndigheter formulera strategier för kvalitetsutveck- ling för att samordna och stärka utvecklingsarbetet kring unga som varken arbetar eller studerar. De möjligheter som ges enligt nuvarande lagstiftning, enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning vid rehabiliteringsinsatser, skall vara utgångspunkt för arbetet. Här bör samordnaren särskilt främja att den tillfälliga resursförstärkning ut- redningen föreslår används av för- stärka och bygga upp långsiktiga strukturer som förbättrar insatserna till ungdomar med störst behov. Vidare bör en nära kontakt upp- rättas med de regionala utvecklingssamordnarna inom ramen för överenskommelsen om evidensbaserad praktik i som utredningen föreslår (se kapitel 9). Samordnaren bör även lyfta fram exempel på verksamheter som bedrivs med god kvalitet, exempelvis när det gäller samlokaliserade lösningar. Ett viktigt mål för samord- naren är att öka antalet ungdomar som deltar i insatser inom ramen för samordningsförbunden. Arbetet kan konkret avse att främja lokala handlingsplaner och understödja en ökad ambitionsnivå vad gäller att få fler unga att omfattas av samordningsförbundens verksamhet. På lokal nivå kan arbetet handla om att stimulera lokala och regionala strukturer för samverkan. Samordnaren bör i arbetet särskilt beakta berörda ungdomars synpunkter på och behov av stöd från verksamheterna. Syftet med att tillsätta en nationell samordnare är att skapa för- utsättningar för en kraftsamling hos samtliga berörda aktörer för att utveckla kvaliteten i insatser till de unga som står längst från utbildning och arbete. Olika grupper av ungdomar bör särskilt be- Förslag: Satsa på unga i samverkan aktas, exempelvis förutsättningarna för unga med funktionsned- sättning, unga nyanlända invandrare och unga med risk för en kriminell livsstil. Specifikt fokus bör också riktas mot utveckling av insatser för unga med stora behov av stöd som inte är i kontakt med någon myndighet. Arbetet skall genomföras i bred dialog med Arbetsförmedlingen, , kommuner och landsting samt andra berörda myndigheter och organisationer. Utredningen anser att det är lämp- ligt att samordnaren är knuten till eftersom många av de insatser som ges till utredningens målgrupp faller inom detta politikområdes ansvar. 11.8Förändringarna bör följas upp och utvärderas Utredningens bedömning: Statskontoret, eller annan lämplig myndighet, bör ges i uppdrag att följa upp och utvärdera utred- ningens förstärkta satsning. Förstärkningen av den finansiella samordningen som utredningen föreslår bör följas upp och utvärderas på såväl organisatorisk som individuell nivå. ansvarar respektive och utvärdering av sina insatser.33 De förändringar som utredningen föreslår bör även följas upp nationellt i syfte att öka kunskapen om vad förändringarna har lett till. Ett uppdrag bör därför riktas till Statskontoret, eller annan lämplig myndighet, att genomföra en sådan samlad utvärdering. 33 7 § lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Övriga förslag och konsekvenser 12Förslag: Rätt till utbildning för unga som efter avslutad utbildning inte hör till En grupp bland de unga som varken arbetar eller studerar och som har särskilt svårt med arbetsmarknadsetableringen är de som har gått i särskolan. Skolformerna, grund- och gymnasiesärskolan, riktar sig till barn och ungdomar som på grund av utvecklingsstörning inte kan gå i eller gymnasieskolan. En särskoleplacering innebär försämrade möjligheter att välja den utbildning eller det yrke som eleven kan vara intresserad av. Granskningar har visat att det förekommer brister i utredningar inför placering i särskola. En felaktig särskoleplacering kan leda till att dörrar stängs för unga människor som det kan vara svårt att öppna senare i livet. För de elever som hör till särskolans personkrets ska särskolan vara en självklar rättighet men för de som inte hör till personkretsen är inte särskolan ett alternativ. Utredningen har enligt direktiven möjlighet att, om det anses motiverat, även lämna andra förslag om hur arbetet med målgruppen unga som varken arbetar eller studerar kan förbättras. I detta kapi- tel lägger därför utredningen ett förslag om att förbättra förutsätt- ningarna för unga som har varit felaktigt placerade i särskola att slutföra sin gymnasieutbildning. I den nya skollagen1 gjordes flera förändringar avseende särskolan som syftade till att säkerställa att endast de elever som hör till sär- skolans personkrets ska placeras i särskola. Målgruppen för särskolan stramades åt så att autism i sig är tillräckligt för place- ring i särskolan om eleven inte också har en utvecklingsstörning 1 Lagen trädde i kraft och har tillämpats på utbildning . Förslag: Rätt till utbildning för unga som efter avslutad utbildning som medför att eleven inte kan gå i grund- eller gymnasieskolan. Dessutom tydliggjordes i skollagen att ett beslut om mottagande i särskolan måste föregås av en utredning som omfattar en pedago- gisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. En orsak till dessa förändringar var att det på olika sätt uppmärksammats att en del kommuner placerade elever i särskolan utifrån ett otillräckligt underlag. Det hade även förekommit några fall där elever placerats i särskolan trots att det var klarlagt att de inte hörde till personkretsen. För utbildning som påbörjas efter har reglerna i skollagen också skärpts avseende skyldigheten för hemkommunen att ompröva en placering i grundsärskolan eller gymnasiesärskolan när det finns skäl att tro att en elev inte längre hör till särskolans personkrets. Det har även införts en anmälningsskyldighet för alla som arbetar i skolväsendet att till rektor anmäla kännedom om fak- torer som tyder på att en elev i grundsärskolan eller gymnasie- särskolan inte hör till skolformens målgrupp.2 12.1Konsekvenser för de unga av en felaktig placering i särskolan Kvaliteten på handläggning och utredning inför beslut om mottag- ande i särskolan är centrala faktorer för att undvika felaktiga place- ringar i särskolan. En felaktig placering i särskolan får stora konse- kvenser för individens framtida möjligheter till vidare studier eller arbete. För de elever som hör till särskolans personkrets ska sär- skolan vara en självklar rättighet men för de som inte hör till per- sonkretsen är inte särskolan ett alternativ. Bedömningen av om ett barn hör till särskolans personkrets eller inte kan emellertid vara en komplicerad bedömning utifrån ett antal olika faktorer. Barn och ungdomar utvecklas olika och det är därför också mycket viktigt att huvudmännen omprövar en särskoleplace- ring ifall det finns skäl att tro att förutsättningarna för en placering i särskolan är uppfyllda. Åtgärder för att förhindra en felaktig placering och för att mini- mera de negativa konsekvenserna av en sådan måste prioriteras. Det finns stora brister i många kommuners hantering av särskoleplace- ringar, vilket har uppmärksammats i Skolinspektionens tillsyn. I en rapport till regeringen riktade myndigheten kritik mot samtliga av 2 7 kap. 5 a och 5 b §§ samt 18 kap. 4–7 §§ SFS 2012:109. Förslag: Rätt till utbildning för unga som efter avslutad utbildning de 30 kommuner som hade granskats. Skolinspektionen konstate- rade att det var uppenbart att kommunernas handläggning och ut- redningar inte höll en godtagbar kvalitet och att bristerna var av en sådan art att förfarandet inte kunde betraktas som rättssäkert.3 Det finns således en risk att barn som inte ska gå i skolformen ändå skrivs in där. Att bli felaktigt inskriven i särskolan kan få flera negativa konsekvenser för individen, vilket unga som själva upplevt en sådan situation vittnar om: Jag blev inskriven 2004. (2011) fick jag genomgå en ny psykologutredning. Den visade att jag inte har någon utvecklingsstörning och att jag inte har rätt till grund- särskolans resurser. Jag har känt mig felplacerad och aldrig trivts i grundsärskolan. Jag skulle tagit gymnasieexamen från särskolan . är jag utskriven och läser en vuxenutbildning. Jag känner att hela min skoltid är bortkastad. Jag blev under början av högstadiet inskriven på grundsärskolan efter mycket problem i skolan. Jag mådde väldigt dåligt när jag befann mig i skolan vilket dels berodde på utanförskap och dels på att skolan inte brydde sig om mitt psykiska mående utan antydde att mina dåliga resultat i skolan berodde på att jag inte hade förmåga att gå i vanlig klass.