sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — Sammanfattningsvis anser kommittén således att frågan om en reglering bör ändras eller en praxis regleras noga får prövas i varje enskilt fall. I dessa överväganden bör faktorer som att en viss ordning är väl etablerad och väl fungerande, att den har vunnit bred parlamentarisk förankring och att den är otydligt reglerad beaktas. Det är viktigt att i varje del väga dessa faktorer mot andra centrala värden, exempelvis behovet av att inte underminera en önskvärd praxisutveckling och att inte skapa regler som i onödan inskränker systemets flexibilitet. Om en ändring ska göras bör den innebära någon form av mervärde i förhållande till dagens situation. 5En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål Den svenska finanspolitiken har vägletts av ett förhållandevis strikt budgetpolitiskt ramverk med tydliga mål och principer. Dessa mål och principer har utvecklats gradvis. Vissa av dem regleras i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). Andra är styrda av uttalanden i förarbeten och av den konstitutionella praxis som kommit att utvecklas i . Den breda politiska uppslutningen bakom ramverket har bidragit till att de offentliga finanserna utvecklats stabilt och erfarenheterna av ramverket är goda. Kommittén har i delbetänkandet – uppfyller det EU:s direktiv? (SOU 2013:32) behandlat frågan om behovet av ytterligare reglering av det finanspolitiska ramverket. Kommittén bedömde att uppfyllde kraven i rådets direktiv (2011/85/EU) av om krav på medlemsstaternas budgetramverk på nästan alla punkter, men konstaterade att det av andra skäl kunde finnas anledning att överväga behovet av att reglera centrala delar av det finanspolitiska ramverket. Kommittén ansåg dock att frågorna lämpligen borde hanteras i dess slutbetänkande. I avsnitt 5.1 ges inledningsvis en bakgrund till behovet av starka offentliga finanser och hur förekomsten av budgetpolitiska mål kan säkerställa stabiliteten i de offentliga finanserna i förhållande till EU:s krav. I avsnittet behandlas även behovet av ytterligare reglering av de budgetpolitiska målen. I avsnitt 5.2 lämnas förslag till reglering i riksdagsordningen av hur beslut fattas om de budgetpolitiska målen. I avsnitt 5.3 lämnas förslag till reglering av redovisningen av effekterna av beslutade och föreslagna finanspolitiska åtgärder på En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål medellång sikt, som en del av avstämningen av den beslutade och föreslagna budgetpolitiken mot överskottsmålet. I avsnitt 5.4 föreslås att ett krav införs för regeringen att, vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet, redogöra för hur en återgång till målet ska ske. I avsnitt 5.5 behandlas behovet av en oberoende utvärdering av tillämpningen av de budgetpolitiska målen. 5.1Offentligfinansiell stabilitet, budgetpolitiska mål och lagreglering 5.1.1Behovet av starka offentliga finanser En grundläggande förutsättning för att ett lands ekonomi ska utvecklas stabilt är att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Bland annat behövs buffertar i de offentliga finanserna inför den väntade demografiska utvecklingen, som innebär en ökande andel äldre. Den långsiktiga hållbarheten är vidare avgörande för hushållens och företagens förtroende för finanspolitiken och kan påverka deras ekonomiska beslut i positiv riktning så att dessa bidrar till balanserad tillväxt och hög sysselsättning. Starka offentliga finanser som är långsiktigt hållbara är därtill en avgörande förutsättning för att stabiliseringspolitiken på ett framgångsrikt sätt ska kunna hantera framtida ekonomiska kriser genom att motverka produktionsbortfall och hög arbetslöshet. En god kontroll av utgiftsutvecklingen är också väsentlig för att skapa stabilitet i systemen för skattefinansierade välfärdstjänster och socialförsäkringar. Det kan vara särskilt betydelsefullt i ett land som , som har höga ambitioner på dessa områden och till följd av detta ett relativt högt skatteuttag. Om de offentliga finanserna till följd av bristande utgiftskontroll kraftigt skulle försvagas, kan det i en situation med i utgångsläget jämförelsevis höga skatter vara svårt att förstärka budgeten med ett högre skatteuttag, eftersom ett ökat skatteuttag i dessa fall ofta tenderar att träffa skattebaser som är lättrörliga. och regeringen kan därför i stället tvingas genomföra oplanerade utgiftsbesparingar. En god kontroll av utgiftsutvecklingen och stabila offentliga finanser kan därför vara särskilt betydelsefulla. En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål 5.1.2Behovet av ytterligare reglering av de budgetpolitiska målen Med budgetpolitiska mål avses mål för t.ex. offentligt sparande, skuldsättning offentliga utgifter och inkomster. Under förutsättning att de budgetpolitiska målen fastställs före beredningen och besluten om budgeten , kan målen ha en styrande effekt på de enskilda budgetbesluten. Såväl svenska som internationella erfarenheter visar att medelfristiga budgetpolitiska ramverk och mål kan bidra till att upprätthålla starka offentliga finanser, genom att beredningen av och besluten om budgeten sker enligt ett uppifrån och ned-förfarande som startar från tydliga budgetpolitiska restriktioner. Det finns även ett visst stöd för att de offentliga finanserna påverkas positivt av att målen är lagreglerade.1 Lagreglering av budgetpolitiska mål kan även i sig vara ett uttryck för att det finns ett starkt politiskt stöd för stabila offentliga finanser. Under har den politiska viljan att föra en hållbar finanspolitik haft en bred parlamentarisk uppslutning. har också uttalat att de budgetpolitiska målen, tillsammans med rambeslutsmodellen, varit en starkt bidragande faktor till den goda utvecklingen av de offentliga finanserna (se t.ex. bet. 2010/11:FiU42 s. 16). Att delar av det budgetpolitiska ramverket endast utgörs av etablerad praxis har fungerat väl. En ofullständig lagreglering tycks inte ha haft någon avgörande betydelse för respekten för ramverket och de budgetpolitiska målen. Internationellt sett har också det svenska budgetpolitiska ramverket uppmärksammats som ett av de mer stabila.2 Sannolikt har erfarenheterna från 1990- talets ekonomiska och finansiella kris starkt påverkat de politiska partiernas vilja att sträva efter en ansvarsfull finanspolitik. tillämpning av de budgetpolitiska målen har befästs i konstitutionell praxis och systemet har som helhet vunnit en bred parlamentarisk förankring. De budgetpolitiska målen utgör också en viktig grund för beslutsprocess för statens budget. Rådande praxis för hur besluten om de budgetpolitiska målens nivåer fattas återspeglas dock inte i riksdagsordningen. Det finns därför goda skäl för att den beslutsordning som utvecklats för de 1Se t.ex. bilaga 3 i detta betänkande. 2Se t.ex. IMF (2009) Fiscal rules – Anchoring Expectations for sustainable , Staff Paper. En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål budgetpolitiska målen tydliggörs i riksdagsordningen. Genom en reglering i riksdagsordningen av hur beslut fattas om de budgetpolitiska målen skulle den faktiska budgetprocessen i tydliggöras (se avsnitt 4.2 för en utförligare redogörelse för kommitténs utgångspunkter för när det kan vara aktuellt med reglering av konstitutionell praxis). Som närmare utvecklas i avsnitt 5.2.4 finns det också behov av att i budgetlagen tydliggöra vilka krav på konsekvenser som bör ställas vid avvikelser från målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Avstämningen av den förda och föreslagna finanspolitiken mot de budgetpolitiska målen måste dessutom grunda sig på en tydlig redovisning av återverkningar på offentliga inkomster och utgifter av beslutade, föreslagna och aviserade budgetpolitiska åtgärder. En sådan redovisning saknar författningsmässigt stöd. 5.2Reglering av hur beslut fattas om de budgetpolitiska målen Ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) beslutades i efter förslag ekonomiska vårproposition och har i sin nuvarande form tillämpats . infördes i 2 kap. 1 § budgetlagen en skyldighet för regeringen att till lämna förslag till ett sådant mål. Målet har med undantag för en teknisk justering av nivån legat fast sedan det beslutades och är av fastställt till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Det finns inte någon uttrycklig koppling i budgetlagen mellan målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och det årliga budgetförslaget. I budgetlagen anges emellertid att regeringen ska ange hur målet uppnås (9 kap. 2 §). I förarbetena anförs att det är naturligt att dessa två tillfällen är budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen (prop. 2009/10:100 s. 94). Det framgår också av samma förarbeten att målet ska ha en styrande roll för finanspolitiken. Att målet har en central roll i beredningen av de årliga budgetförslagen vid fastställandet av det totala utrymmet för nya reformer eller behovet av budgetförstärkningar framgår också av det särskilda avsnittet om En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål budgetpolitiska mål och budgetutrymme som finns i budgetpropositionen (se t.ex. prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget , finansplan m.m. avsnitt 4). Av 2 kap. 2 § budgetlagen framgår att regeringen i budgetpropositionen ska lämna förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) och att förslaget ska avse det tredje tillkommande året. Härigenom säkerställs att det alltid finns ett minst treårigt perspektiv i budgetförslaget (se prop. 2009/10:5 s. 13 f.). Enligt den ovan nämnda bestämmelsen ska förslaget till utgiftstak användas vid beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Enligt 2 kap. 4 § nämnda lag ska regeringen, vid risk för överskridande av ett beslutat utgiftstak, vidta åtgärder som den har befogenheter till eller föreslå nödvändiga åtgärder. Det innebär bl.a. att regeringen måste beakta konsekvenserna för utgiftstaken , nästkommande år och de därpå två följande åren i de årliga budgetförslagen i budgetpropositionen. Systemet med ett utgiftstak för staten har tillämpas . blev det obligatoriskt för regeringen att lämna ett förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. Syftet med utgiftstaket är främst att skapa en långsiktighet i budgetarbetet genom att klargöra att kravet på budgetdisciplin är varaktigt (prop. 2009/10:5 s. 14). Som en konsekvens av utgiftstakets treåriga tidshorisont, och dess koppling till utgiftsområdena, ska regeringen enligt 2 kap. 3 § budgetlagen i budgetpropositionen också redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområdena för det andra och tredje tillkommande budgetåret, s.k. preliminära utgiftsramar. godkänner vidare den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden för det andra och det tredje tillkommande året som en riktlinje för regeringens framtida budgetarbete. behandlar enligt fast praxis förslagen till utgiftstak och preliminära utgiftsramar i det första steget av rambeslutsprocessen. En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål Kommitténs förslag: I riksdagsordningen införs en bestämmelse om att i rambeslutsprocessens första steg ska fatta beslut med anledning av budgetpolitiska mål som har beslutat om att använda. Detta gäller om inte genom lag har beslutat annat. I riksdagsordningen men framför allt i budgetlagen finns, som redovisats i avsnitt 5.2.1, bestämmelser som tar sikte på innehållet i budgetpropositionen. Av bestämmelserna i budgetlagen framgår såväl uttryckligen, som är fallet med utgiftstaket, som indirekt, som är fallet med överskottsmålet, att dessa mål dels ska ligga till grund för budgetförslaget, dels fungera som övergripande restriktioner vid genomförande av budgeten. De budgetpolitiska målen är fast etablerade i det svenska budgetpolitiska ramverket. I såväl regeringens som årliga budgetprocess beaktas de budgetpolitiska målen i praktiken. Målet för den offentliga sektorns sparande ligger till grund för bedömningen av storleken på budgetutrymmet (utrymmet för budgetförsvagande åtgärder eller behovet av budgetförstärkningar). Utgiftstaket är en viktig restriktion för de årliga budgetbesluten eftersom taket, tillsammans med prognoser av utgiftsutvecklingen vid oförändrad politik och behovet av säkerhetsmarginaler, sätter en gräns för storleken på reformerna på budgetens utgiftssida eller anger storleken på besparingsbehovet om taket riskerar att överskridas. Målen utgör därför en viktig grund för budgetbehandlingen och fungerar på budgetens utgiftssida som en övergripande restriktion för budgetförslaget och budgetbeslut samt för budgetens genomförande. De budgetpolitiska målen och behandling av statens budget genom rambeslutsprocessen innebär att beredning och beslut om budgeten sker enligt ett uppifrån och ned-förfarande som utgår från tydliga budgetpolitiska restriktioner. De budgetpolitiska målens medelfristiga karaktär säkerställer också ett medelfristigt perspektiv i budgetprocessen. har goda erfarenheter av tillämpningen av de budgetpolitiska målen och det finns en bred politisk uppslutning kring dem och den praxis som har utvecklats kring dessa mål. En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål Det finns nu anledning att i riksdagsordningen tydliggöra den beslutsordning som har praktiserat för budgetpolitiska mål . En sådan reglering skulle bidra till att lagstiftningen ger en mer rättvisande bild av grunden för budgetprocessen i och därmed öka tydligheten i regelverket. Vidare skulle kopplingen mellan de medelfristiga budgetpolitiska målen och de årliga budgetbesluten tydliggöras. Kommittén anser mot denna bakgrund att det i riksdagsordningen bör införas en reglering av beslut med anledning av de budgetpolitiska målen. Enligt kommittén bör regleringen endast avse förslag om nivåer på sådana mål eller förslag till justeringar av tidigare beslutade nivåer på budgetpolitiska mål som fattat beslut om att använda. Sådana beslut bör i likhet med fattas i det första steget av rambeslutsprocessen. Ändringar i ett mål som endast avser det innevarande året, t.ex. utgiftstaket , bör betraktas som ett sådant beslut om ändringar i statens budget som behandlas i beslutet om ändringsbudgeten (se vidare avsnitt 7.2.3). Regleringen i riksdagsordningen bör inte närmare ange vilka budgetpolitiska mål som ska användas. Detta bör även fortsättningsvis göras i budgetlagen. Bestämmelsen bör inte heller reglera vilken beslutsform som ska användas vid införande av nya budgetpolitiska mål eller avskaffande av befintliga mål. Det bör dock framhållas att målen bör användas vid beredning och beslut om statens budget. Målen bör vara numeriska, fleråriga och avse den offentliga sektorns finanser. Därutöver kan även mål som är årliga, icke numeriska och avser delsektorer för den offentliga sektorn användas. Detta förfarande motsvarar också väl etablerad praxis. Med nuvarande budgetpolitiska mål innebär detta att beslut om utgiftstaket för det tredje (eller fjärde) tillkommande året och eventuella ändringar av redan beslutade nivåer på utgiftstaket bör fattas i det första steget i rambeslutsprocessen. Eventuella ändringar av nivån på målet för den offentliga sektorns finansiella sparande bör också beslutas i rambeslutsprocessens första steg. Genom att reglera att dessa beslut om de budgetpolitiska målen ska fattas i rambeslutsprocessens första steg respektive i samband med beslut om ändringar av statens budget kan ett sammanhållet och konsistent beslut med avseende på de budgetpolitiska målen, utgiftsramar för varje utgiftsområde, preliminära utgiftsramar och beräkningen av statens inkomster säkerställas (se vidare avsnitt 6.2.2). En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål Enligt nuvarande praxis redovisar regeringen en bedömning av utgiftstaket för det tredje tillkommande året i närmast föregående vårproposition. Gör regeringen bedömningen att nivåer på andra budgetpolitiska mål bör ändras kan även detta lämpligen först redovisas i vårpropositionen innan regeringen lämnar sitt förslag i budgetpropositionen. har beslutat om nivåer på de budgetpolitiska målen i rambeslutsprocessens första steg. För att tydliggöra beslutsordningen föreslår kommittén att det i 5 kap. 12 § riksdagsordningen införs en bestämmelse om att i rambeslutsprocessens första steg ska fatta beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som beslutat om. Som framgår av kapitel 6 föreslås denna bestämmelse vara villkorad. 5.3Uppföljning av överskottsmålet och redovisning av budgeteffekter av budgetpolitiska åtgärder Enligt 9 kap. 2 § budgetlagen ska regeringen redovisa hur överskottsmålet uppnås om har beslutat om ett sådant mål. Regeringen har vidare löpande i de ekonomiska propositionerna redovisat effekter på de offentliga finanserna och de takbegränsade utgifterna av sin politik i ett medelfristigt perspektiv. Det gäller dels effekter av nya budgetpolitiska åtgärder som presenteras i budgetpropositionerna, dels skillnader i den offentliga sektorns inkomster och utgifter mellan intilliggande år som beror på nya och tidigare beslutade budgetpolitiska åtgärder 3 3 Med budgetpolitiska åtgärder avses beslut som är ett uttryck för regeringens budgetpolitiska prioriteringar och som direkt påverkar statens budget eller som påverkar statens budget genom normgivning i form av bl.a. ny och ändrad lagstiftning. Undantaget är förändringar av statens budget som beror på förändrade makroekonomiska förutsättningar, anslagsförändring till följd av pris- och löneomräkning, förändrade volymer i olika regelsystem som inte är en följd av ny eller ändrad lagstiftning, anslagsförändringar som är en följd av överföringar mellan olika anslag eller förändringar till följd av tidigare prognosfel eller motsvarande. En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål Kommitténs förslag: I budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringens redovisning för av hur överskottsmålet uppnås ska ske med beaktande av effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska åtgärder. Syftet med målet för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt är att det ska utgöra ett riktmärke för finanspolitiken och bidra till att de övergripande målen om långsiktigt hållbara offentliga finanser och att tillräckliga buffertar inför framtida utmaningar och ekonomiska kriser säkerställs. Huruvida målet uppnås eller inte bedöms utifrån ett antal i huvudsak framåtblickande indikatorer. Bedömningen är komplex, vilket kan ge upphov till olika tolkningar. Till exempel beror de framåtblickande indikatorerna på prognoser av den makroekonomiska utvecklingen. Dessa prognoser är osäkra. Överskottsmålet skiljer sig i detta avseende från utgiftstaket, som normalt är enklare att bedöma. För att systemet med överskottsmål ska fungera väl krävs en transparent uppföljning av målet. En sådan uppföljning bör innehålla en avstämning av huruvida överskottsmålet i ett medelfristigt framåtblickande perspektiv uppnås eller inte med beaktande av såväl den beslutade som den föreslagna finanspolitiken. Det är i en sådan uppföljning centralt att effekterna av den aktuella finanspolitiken redovisas och att en tydlig förklaring till orsakerna ges vid avvikelser från målet. Det bör framhållas att eftersom målet huvudsakligen är framåtblickande bör uppföljningen ske med beaktande av effekterna på de offentliga finanserna av såväl redan beslutade som föreslagna budgetpolitiska åtgärder. Om budgetpropositionen innehåller aviseringar om framtida planerade förslag, som lagts in i beräkningarna för de offentliga finanserna, bör uppföljningen och redovisningen av budgeteffekter även omfatta dessa. Frågan om effekter på de offentliga finanserna av budgetpolitiska åtgärder är således av vikt vid bl.a. uppföljningen av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande, men även av andra skäl, som utvecklas nedan.4 4 I om finanspolitisk transparens framhålls att det i budgetarna ska finnas beskrivningar av större åtgärder på utgifts- och inkomstsidan, och även av hur åtgärderna bidrar till hur de finanspolitiska målen uppnås. Mått på åtgärdernas kortsiktiga och framtida effekter ska anges, se bilaga 4 s. 6. En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål På en övergripande nivå utgör förändringen i den offentliga sektorns finansiella sparande ett grovt mått på den offentliga sektorns påverkan på efterfrågan i ekonomin. Den del av denna förändring som beror på tidigare beslutade och i propositionen föreslagna eller aviserade åtgärder utgör en viktig del av förändringen av den offentliga sektorns strukturella (eller konjunkturjusterade) sparande. Förändringen av det strukturella sparandet visar effekten av aktiva budgetpolitiska åtgärder och är därför en indikator på finanspolitikens inriktning i stabiliseringspolitiskt avseende. Den sammantagna effekten på budgetens inkomstrespektive utgiftssida av aktiva budgetpolitiska åtgärder ger vidare information om hur åtgärderna sammantaget påverkar det totala skatteuttaget, skattekvoten och den offentliga sektorns omslutning. Förekomsten av budgetpolitiska mål ställer krav på redovisning av budgeteffekter. Sådana mål kan också ställa krav på särskilda metoder för hur budgeteffekterna ska mätas. Exempelvis innebär användningen av överskottsmål och utgiftstak att utgiftseffekterna av den aktiva finanspolitiken behöver mätas enligt såväl nationalräkenskapernas definition (överskottsmålet) som i statsbudgettermer (utgiftstaket). På en mer detaljerad nivå ger redovisningen av budgeteffekter information om hur ett totalt budgetutrymme föreslås användas för olika politiskt prioriterade åtgärder. Om ett behov av budgetförstärkningar i stället föreligger ger redovisningen information om budgetkonsolideringens inriktning. Att budgeteffekterna tillmäts stor vikt vid framtagandet av budgetförslaget avspeglar också det faktum att budgetering med nödvändighet i hög utsträckning tar sin utgångspunkt i budgeten och i utgifterna och inkomsterna vid oförändrad politik. Trots att budgeten täcker alla inkomster och utgifter, fattas besluten i normalfallet i praktiken genom jämförelsevis små årliga förändringar i förhållande till de totala inkomsterna och utgifterna. Endast ett begränsat antal anslag och inkomsttitlar påverkas därför normalt i den årliga budgetprocessen av budgetpolitiska åtgärder. Redovisningen av budgeteffekter är också viktig för beslutsprocess. Om exempelvis ett utskott skulle avstyrka delar av regeringens budgetförslag ger redovisningen av budgeteffekterna av regeringens förslag en vägledning för hur budgeten ska justeras till följd av beslutet. Beräkning av budgeteffekter av beslutade, föreslagna och aviserade budgetpolitiska åtgärder på medellång sikt är således av vikt En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål vid bedömningen av uppfyllelsen av överskottsmålet och finanspolitikens inriktning. Därtill finns som framgått ovan andra viktiga motiv till redovisning av budgeteffekter. Trots att budgeteffekter av budgetpolitiska förslag således är av stor vikt i budgetprocessen är redovisningen av dessa oreglerad och framgår inte heller av lagstiftningens förarbeten. Mot denna bakgrund finns det anledning att närmare reglera redovisningen av budgeteffekter av budgetpolitiska åtgärder för att trygga och befästa befintlig praxis. Redovisningen av de årliga effekterna på de offentliga finanserna av budgetpolitiska åtgärder bör avse samma tidshorisont som det medelfristiga budgetramverket i övrigt, dvs. innevarande år och de kommande tre åren. Genom en sådan redovisning visas hur den offentliga sektorns finansiella sparande påverkas av beslutade, föreslagna och aviserade budgetpolitiska åtgärder. Därmed kan även åtgärdernas bidrag till uppfyllelsen av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande analyseras.