sou · H1B328 · 2013-05-03 00:00:00 — sou 2013 28 d1 Försäkring på transportområdet i krig och kris SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av reglerna om statlig krigsförsäkring med syfte att skapa en lämplig reglering mot bakgrund av allvarliga krissituationer som inträffat . Regeringen beslutade om direktiv för utredningen (dir. 2012:04). och beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utred- ningen (dir. 2012:93 och dir. 2013:07). Till särskild utredare förordnades fr.o.m. departementsrådet . Som experter förordnades fr.o.m. departe- mentssekreteraren , ämnesrådet , departementssekreteraren , chefen för försäkring och juridik, juristen , försäkringsjuristen , förbundsjuristen och direktören . Som sekreterare anställdes fr.o.m. utrednings- sekreteraren . Utredningen som antagit namnet krigsförsäkrings- utredning överlämnar härmed betänkandet Statlig försäkring på transportområdet i krig och kris (SOU 2013:28). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. 2.6Identifiering av samhällsviktig verksamhet och kritisk 3.7Konsekvenser av avbrutna transporter – exemplet 5.1Utvecklingen fram till nuvarande ordning för statlig 8.3Statlig försäkring på transportområdet i andra är en liten öppen ekonomi som i hög grad är beroende av transporter. Landet är inte självförsörjande vad gäller förnöden- heter och den ekonomiska verksamheten är i hög grad beroende av utrikeshandel. geografiska läge i utkant innebär ett omfattande transportbehov. Dessutom är långsträckt vilket medför ett stort behov av transporter inom landet. Utvecklingen mot minskad lagerhållning har ökat landets sårbarhet för avbrott i transporter. Företag minskar lagerhållningen för att minska kostnaderna för den kapitalbindning som lagerhållning innebär och därigenom öka lönsamheten. Nu- mera råder vad som brukar benämnas som just-in-time-prin- cipen, vilken innebär att lagerhållningen och lagerhållningstiderna har krympts till ett minimum. I praktiken finns lagren i många fall på transportmedlen. Fördelen för företagen är en minskad balans- omslutning och nackdelen en ökad sårbarhet för störningar i leve- ransflödet. Företagen förlitar sig på att transporter ska fungera i stort sett friktionsfritt för att produktionen ska kunna fortgå utan avbrott. Även inom livsmedelsindustrin råder just-in-time. Nack- delen för samhället med den minskade lagerhållningen är en ökad sårbarhet i försörjningshänseende. Transportverksamhet är beroende av tillgång på försäkringar. Det behövs försäkringar för godset som transporteras, för trans- portmedlen och för att täcka ansvar som transportörerna bär. Be- hovet av försäkringar har ökat i och med privatiseringen av trans- portverksamheten. och flyget, som traditionellt har varit statsägda, har till delar privatiserats. Dessutom har mycket av den statliga transportverksamheten bolagiserats och bedrivs på kom- mersiell basis och behöver därför försäkras. Därtill finns det dels olika lagkrav på försäkring, dels krav från finansiärer på försäk- ringar. Finansiärer av transportmedel, t.ex. sjöfartyg eller flygplan, kräver i regel att farkosterna är försäkrade för att de ska få gå i Sammantaget innebär detta att tillräckliga försäkringar i regel utgör en förutsättning för att transporterna ska kunna ge- nomföras. Marknaderna för transportförsäkringar avseende sjöfart och luftfart är globala. På luftfartsområdet är den utländska försäk- ringsmarknaden helt dominerande för större flygplan. På sjöfarts- sidan finns ett globalt system med ömsesidiga klubbar för s.k. P&I–försäkringar som täcker redarnas ansvar för olika typer av skador. Kaskoförsäkringar tillhandahålls av många olika försäk- ringsföretag. Behovet av statliga försäkringsåtgärder Om risken med att genomföra transporter, antingen för skador på transportmedlet, skador på lasten, skador på personalen eller skador på tredje man som transportören ansvarar för ökar dras- tiskt, ökar också behovet av försäkringsskydd. ökar kost- naderna för försäkringar kraftigt, om det i detta läge över huvud taget finns ett försäkringsutbud. Staten kan i en sådan situation behöva ta på sig en del av risken för att få till nödvändiga trans- porter. Ett effektivt sätt att överta risk är genom försäkring eller garantier. Under första och andra världskrigen var det inte möjligt att få transportförsäkringar till rimligt pris på den kommersiella försäk- ringsmarknaden. Riskerna för skador orsakade av krig ökade kraf- tigt och då inte minst på transportområdet. fraktades det mesta av svensk export och import med svenska fartyg som var försäkrade i svenska försäkringsföretag. När riskerna ökade sam- tidigt som den internationella återförsäkringsmarknaden upphörde att fungera hade de svenska försäkringsföretagen inte tillräcklig finansiell styrka att ge försäkring mot krigsrisk på transport- området. Under krigen var det således behövligt med statlig inblandning. Utredningen har haft i uppdrag att analysera om det även kan uppstå behov av statliga försäkringsåtgärder på transportområdet i andra situationer än krig. Vår kartläggning visar att försäkrings- marknaderna historiskt visat en god förmåga att hantera mycket stora risker. Större händelser har inneburit att marknaden har reagerat bland annat genom att införa nya och förändrade villkor, genom att införa begränsningar i försäkringsskyddet, genom att införa restriktioner på resrutter och genom att införa säkerhets- bestämmelser. Slutsatsen är att det ska mycket till för att det ska uppstå försäkringsnöd på transportområdet. Däremot kan pre- mierna öka kraftigt för försäkring av vissa risker. Ett exempel på det är försäkring av fartygstransporter i områden där det förekom- mer sjöröveri. Utredningen har bara funnit belägg för att svensk transportnäring har hamnat i försäkringsnöd. under och det var i samband med terrordåden . I det fallet stod svenska flygföretag och flyg- platser i utan tillräckligt skydd för ansvar för skador på tredje man. Det var de inte ensamma om, utan hela den inter- nationella flygbranschen drabbades. Om inte staterna hade till- handahållit försäkringsskydd hade inga flygningar till och från eller inom kunnat genomföras. Försäkringsbranschen har till följd av brist på statistik allmänt svårt att prissätta försäkringar för stora skador som inträffar med liten sannolikhet. Branschen har ut- vecklat analysmetoder för att riskbedöma och prissätta den typen av försäkringar, t.ex. försäkring mot skador orsakade av naturkata- strofer. När det gäller antagonistiska hot, såsom terroristangrepp, är riskerna dock betydligt svårare att förutse. Offentlig statistik finns inte tillgänglig utan hoten hålls av säkerhetsskäl ofta hemliga. Försäkringsföretag tillhandahåller ändå försäkring på transport- området för skador orsakade av terrorism som en del av krigs- försäkringen, men med förbehållet att de kan sägas upp med kort varsel. Kommersiella krigsförsäkringar på transportområdet sägs upp automatiskt om det utbryter stormaktskrig eller vid en fientlig detonation av atomvapen, men de kan också sägas upp med sju dagars varsel utan något skäl alls. Ett syfte med att kunna säga upp försäkringen är kunna ändra villkoren och premierna. Villkor och kan dock bli sådana att de omöjliggör kommersiella trans- porter eller också kan utbudet upphöra helt. Bristen på utbud av krigsförsäkringar efter 11 sep- tember 2001 berodde på att försäkringsbolagen inte längre ansåg sig kunna bedöma risken för skada till följd av allvarliga terrordåd. Utredningens slutsats är att det inte går att utesluta att t.ex. en om- fattande terroraktion skulle kunna leda till att krigsförsäkringar sägs upp och att utbudet upphör eller att premierna ökar så kraftigt att det motiverar statlig inblandning på transportförsäkringssidan, men att det torde vara sällsynt förekommande. Författningsmässig och finansiell beredskap har liksom andra länder en ordning för statlig försäkrings- verksamhet för krigsrisker på transportområdet i krig. Den består av en som har ansvar för att förbereda statliga försäkringsåtgärder under krigsförhållanden och en bered- skapslag, lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. (krigsförsäkringslagen), som styr vilka åtgärder som får vidtas. Om kommer i krig träder lagens bestäm- melser automatiskt i tillämpning, medan regeringen får föreskriva att reglerna ska tillämpas om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Kommersiella krigsförsäkringar har ett vidare tillämpnings- område än krigsförsäkringslagen i och med att de även omfattar skador till följd av t.ex. terrorism och sjöröveri under fredstid. Krigsförsäkringslagen kan därför inte i sin nuvarande utformning tillämpas i alla de fall som det kan uppkomma en brist på utbud av kommersiella krigsförsäkringar. När statliga åtgärder behövde vidtas efter attentaten mot behövde därför regeringen vända sig till för att få ett bemyndigande att ikläda staten åtaganden. tvingades trots snabbehandling att fatta beslut om att åtgärderna skulle gälla retroaktivt då det inte var möjligt att få riksdagsbeslutet på plats till dess att de behövde börja gälla. Regeringen behövde också gå tillbaka till för att få bemyndigandet förlängt. Ett förberett regelverk möjliggör snabbare och effektivare åt- gärder genom att processen för de statliga åtgärderna är klar. Det kan också innebära att en myndighet har ansvaret att vara för- beredd på att kunna vidta lämpliga åtgärder Som sagts torde ett behov av statliga åtgärder bli sällsynt före- kommande då försäkringsmarknaden har visat sig klara av att hantera mycket stora risker. Det minskar behovet av en författ- ningsmässig beredskap. Men då det finns en sådan beredskap för krigssituationer krävs ingen ny lag, utan en beredskap kan skapas genom att utvidga tillämpningsområdet för krigsförsäkringslagen. Om en myndighet ska bevaka försäkringsmarknaden för att vara beredd att vidta åtgärder under krigsförhållanden, kan det vara en fördel att den även har en beredskap för att bli aktiv i andra situationer än krig. Det torde skapa en bättre beredskap även för krigssituationer. En full beredskap för statliga åtgärder vid marknadsmiss- lyckande på försäkringsmarknaden för transportförsäkringar kräver emellertid att regeringen har ett bemyndigande att ingå ekono- miska åtaganden för statens räkning. Ett sådant bemyndigande innebär att regeringen anförtros en uppgift som normalt till- kommer och att kontroll över statsfinanserna minskar. Det kan uppstå ett tryck på regeringen att vidta åtgärder när det inte är motiverat. Stora skadehändelser får ofta påverkan på försäkringspremierna. Varierande försäkringspremier är därmed något som transportnäringarna har fått leva med. Med kännedom om att regeringen har möjlighet att vidta statliga åtgärder kan de emellertid komma att argumentera för att problemet är värre än vad det är och vända sig till regeringen för att få en statlig försäkring till lägre premie. Det behöver finnas ett tydligt behov för att ett sådant bemyn- digande ska vara motiverat att ge till regeringen. Om det uppstår ett behov av statliga åtgärder kan dessa behöva sättas in med kort varsel. Processen med ett riksdagsbeslut kan snabbas upp om regel- verket finns på plats och det enda som krävs är att fattar beslut om att det ska tillämpas. Även det kan emellertid vara problematiskt om behovet uppstår när inte är samlad. Problemet med kringskärning av makt över statens finanser kan också begränsas genom utformningen av bemyn- digandet. Skälen för och emot en utvidgad finansiell beredskap på trans- portområdet står och väger. Utredningen har endast identifierat ett fall av statlig försäkring på transportområdet och då kunde det hanteras ad hoc-mässigt utan att det uppstod något problem för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Av länder som har studerats har en lag- stiftning för statlig försäkring på transportområdet som även täcker allvarliga störningar under fredstid. Den brittiska regeringen har möjlighet att ställa ut kortsiktiga garantier och har ett system för statlig ersättning av skador till följd av vissa terrorist- handlingar. De korta varsel med vilka krigsförsäkringar kan sägas upp talar för att regeringens bemyndigande bör vidgas. Om riks- dagen inte hade varit samlad hade det tagit att få till bemyndigandet till regeringen, vilket hade kunna ställa till problem. Den effektivare process som kan uppnås måste dock vägas mot risken att ett vidgat bemyndigande skapar förväntningar om statliga åtgärder i fler fall än när de är nödvändiga för försvars- ansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Utredningen har valt att utforma ett förslag till utökad författningsmässig och finansiell beredskap på transportområdet då det gör det lättare att ta ställning till för- och nackdelar med ett sådant förslag. Förslag på utvidgning av krigsförsäkringslagens tillämpningsområde Utredningen föreslår, att förutom under krigsförhållanden, ska regeringen under extraordinära förhållanden som medför att det saknas ett tillräckligt försäkringsutbud av skadeförsäkring på trans- portområdet eller om det är allvarliga störningar i detta utbud kunna besluta att staten får motta återförsäkring av skadeförsäkring på transportområdet, om sådan återförsäkring är av väsentlig bety- delse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller närings- livet. Staten ska endast träda in när marknaden har fallerat. Höjda på marknaden ska normalt inte vara ett tillräckligt skäl för statliga åtgärder, utan statliga åtgärder ska endast kunna komma i fråga i undantagsfall. Det ska finnas behov av att försäkra risker som det inte erbjuds försäkringar för på den kommersiella mark- naden eller föreligga så allvarliga störningar i utbudet att det är fråga om ett marknadsmisslyckande. Statlig krigsförsäkring är en tillfällig lösning så länge marknaden för kommersiella försäkringar inte fungerar tillfredsställande. I dessa situationer ska staten kunna erbjuda återförsäkring. Staten bör täcka den del av risken som det inte går att få försäkring för på den kommersiella marknaden. Om det inte går att få någon försäk- ring alls på marknaden, ska staten genom återförsäkringen kunna bära hela risken. Syftet med de statliga åtgärderna ska vara att trygga kontinuiteten i transporter som är viktiga för försvars- ansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Så snart marknaden åter fungerar tillfredsställande ska regeringen besluta att lagen inte längre ska tillämpas och återförsäkring därmed inte längre ska erbjudas. Som förberedelse för statliga försäkringsåtgärder under krigsför- hållanden har (), som är den myn- dighet som är utsedd till att handlägga ärenden enligt krigs- försäkringslagen, träffat avtal med försäkringsgivare etablerade på den svenska marknaden för försäkringar på transportområdet. Gällande avtal träffades 2003. Syftet med avtalen är att det inte ska uppstå ett glapp i försäk- ringsskyddet då det gäller transporter som är av betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Kart- läggningen av transporterna till, från och inom och av marknaden för försäkringar på transportområdet visar att de gällande avtalen endast omfattar en mindre del av dessa transporter. Enligt KFN omfattar avtalet endast svenskregistrerade transport- medel. Till skillnad från vad som gällde vid tiden för andra världs- kriget är det bara en mindre del av transporterna till och från som utförs med svenskregistrerade fartyg eller fordon. Även inom fraktas mycket gods med utländska lastbilar. Vidare är försäkringsmarknaden betydligt mer internationaliserad och långt ifrån alla svenskregistrerade transportmedel är försäkrade på den svenska marknaden. För att krigsutbrottsavtalen ska kunna fylla sitt syfte föreslår utredningen att de ska omfatta försäkringar för varor som när avtalet träder i tillämpning är under transport till, från eller inom . Därtill ska försäkringar av de transportmedel som fraktar dessa varor samt försäkringar av svenskregistrerade transportmedel, oavsett i vilken trafik de går vid tillfället, omfattas. Detta bör uttryckligen framgå av avtalen. Det bör också framgå vad som gäller vid t.ex. transit. Tanken med att alla svenskregistrerade transportmedel ska kunna omfattas oavsett i vilken trafik de går när krigsförhållanden inträder är att de ska kunna ta sig till för att sedan användas till transporter som är väsentliga för . Däremot bör utlands- registrerade fartyg inte omfattas av krigsutbrottsavtalet annat än om de vid krigsutbrottet fraktar gods till, från eller inom oavsett om de är svenskkontrollerade eller inte. kan inte utan vidare få tillgång till utlandsregistrerade transportmedel och det är utan nytta för att försäkra transportmedel som det inte går att få tillgång till. Försäkringsgivare som tecknar krigsutbrottsavtal med svenska staten ska i sina försäkringskontrakt bilägga information om vad som krävs för att försäkringen ska omfattas av krigsutbrottsavtalet, vilka försäkringsvillkor som då gäller och hur förfarandet vid ansökan om ersättning ska gå till. Vi föreslår vidare att etableringskravet för att ingå krigsutbrotts- avtal med svenska staten ska avskaffas. Försäkringstagare som råkar ut för skada ska vända sig direkt till den myndighet som är ansvarig för den statliga krigsförsäkringen. Därmed uppstår inte de prak- tiska problem med att träffa avtal med i utlandet etablerade försäk- ringsgivare som KFN har uppgett som skäl för att endast låta det vara öppet för försäkringsföretag som är etablerade på den svenska marknaden att teckna krigsutbrottsavtal. Utredningens förslag angående krigsutbrottsavtalen kräver inga lagändringar. Det bör framgå av lagen att villkoren för statlig försäkring så långt som möjligt bör utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen undviks. Principen bör vara att premien ska sättas i förhållande till risken, men storleken på premien behöver också avvägas mot intresset att transporterna ska kunna fortgå. För att uppnå syftet med de statliga åtgärderna kan inte de som försäkringstagaren ska betala vara marknads- mässiga, eftersom själva grunden för den statliga försäkringen är att marknaden inte erbjuder försäkring till rimliga villkor. Staten bör dock så långt som möjligt ta ut avgifter som täcker statens ekono- miska risk och övriga kostnader i ärendet. Avsikten ska inte vara att tillföra staten någon vinst, men målsättningen bör vara att verksam- heten långsiktigt ska bära sina kostnader. Med beaktande av syftet med åtgärderna bör så långt som möjligt transportföretag och försäkringsföretag behandlas på ett konkurrensmässigt likvärdigt sätt. För den försäkringstagare som tecknar en försäkring som om- fattas av krigsutbrottsavtalet finns det ett värde av att det inte kom- mer uppstå ett glapp i försäkringsskyddet. I och med att den stat- liga försäkringen ingår i den försäkring som försäkringstagaren tecknar hos försäkringsföretaget, kan försäkringsföretaget tillgodo- göra sig försäkringstagarens betalningsvilja för detta skydd genom att ta ut en högre premie. Mellanskillnaden i premie mellan en för- säkring där staten träder in och en där det inte finns något sådant åtagande borde i princip tillfalla staten. Krigsutbrottsavtalen har emellertid även ett värde för staten genom att de kan bidra till upp- rätthållandet av försvarsansträngningarna, folkförsörjningen och näringslivet. Försäkringsföretaget kan i detta sammanhang ses som försäkringsmäklare åt staten och bör i princip få ersättning för detta. Betalningsviljan hos försäkringstagaren måste därför nå en viss nivå för att det ska vara ekonomiskt motiverat att inrätta ett system för avgiftsuttag. torde betalningsviljan hos för- säkringstagarna för denna typ av skydd vara mycket låg. Det kan dock ändras om krigsriskerna ökar. Utan betalningsvilja hos försäkringstagarna torde staten behöva ersätta i vart fall utländska försäkringsgivare för att de ska teckna krigsutbrottsavtal. Huruvida det behövs mer täckande krigsutbrottsavtal än (eller några krigsutbrottsavtal över huvud taget) är en beredskapsfråga. Utredningen har svårt att mot bakgrund av det nuvarande säkerhetspolitiska läget se att det finns ett behov . Nya krigsutbrottsavtal som ingås bör löpa i taget för att skapa förutsättningar för staten att justera av- giften/ersättningen mellan åren. Utredningen har också analyserat om det bör inrättas ett system liknande det som finns för kreditinstitut som innebär att instituten betalar en stabilitetsavgift i syfte att stärka statsfinanserna inför framtida kriser, men också att påverka företagens risktagande genom att de tvingas bära en del av kostnaderna för finansiell insta- bilitet. Till skillnad från kreditinstitutens roll i uppkomsten av finansiella kriser, kan emellertid försäkringsföretagen inte påverka att behovet av statlig återförsäkring uppstår under krigsför- hållanden. Det handlar inte heller om att reda ut gamla förluster som försäkringsföretag har gjort på motsvarande sätt som staten kan tvingas att göra för kreditinstitut, utan enbart om att hjälpa till att täcka nya risker. I detta fall skulle således en avgift endast syfta till att stärka statsfinanserna. Under krigsförhållanden kommer emellertid staten troligen att behöva vidta åtgärder på många områden och utredningen bedömer att det inte är rimligt att ta ut avgifter av just försäkringsbranschen för att stärka statsfinanserna. Utredningens slutsats är därför att det inte finns fog för att införa en motsvarande ordning på transportområdet. Den förra krigsförsäkringsutredningens bedömning var att det även i fortsättningen var en lämplig ordning med ett särskilt organ som meddelar krigsförsäkring för statens räkning. Utredningen menade dock att det behövde vidtas åtgärder för att höja beredskapen hos KFN, främst genom ökade resurser för att en nödvändig översyn av försäkringsvillkor, krigsutbrottsavtal och andra beredskapsavtal skulle kunna ske utan onödigt dröjsmål. Vår genomgång av KFN:s verksamhet visar på att det fort- farande finns brister i verksamheten. Den visar bl.a. på att det finns ett behov av att göra en ny översyn av avtal och villkor och att se över beredskapsplaneringen. Vi menar att det visar att det är svårt att upprätthålla en god kvalitet i en ren beredskapsverksamhet. Huruvida det bör utses en myndighet som har ansvar för att hand- lägga ärenden rörande statlig försäkring på transportområdet är en beredskapsfråga. Om regeringen bedömer att det finns ett sådant behov, bör ansvaret för den statliga krigsförsäkringsverksamheten läggas på en myndighet med en löpande verksamhet som har berö- ringspunkter med denna. Det finns flera sådana myndigheter, t.ex. Kammarkollegiet som tillhandahåller och administrerar ett system med interna statliga försäkringar och som utfärdar export- och investeringsgarantier. Den myndighet som får ansvaret bör också få ansvar för att planera för och upprätta en organisation för den statliga försäkringen under krigsförhållanden samt ingå i Samverkansområde Transport. lag om ändring i lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om lag (1999:890) om försäkrings- verksamhet under krig eller krigsfara m.m. dels att 1 kap. 2–4 §§, 4 kap. 5 och 6 §§ och 5 kap. 1 § samt rubriken närmat före 4 kap. 5 § ska ha följande lydelse,