sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis kan sägas att ett konspirativt beteende som enbart syftar till att dölja en pågående brottslig verksamhet inte i sig utgör brott men väl bevis om brott. Vissa typer av konspirativa beteenden kan utgöra förberedelse eller stämpling till brott. Eftersom straffansvar för en osjälvständig brottsform förutsätter att gärningsmannens uppsåt omfattat samtliga rekvisit i den aktu- ella brottsbeskrivningen ställer det vissa krav på utredningen. När det gäller förberedelse eller stämpling till spioneri förutsätter det i vart fall någon kunskap om vilka uppgifter som brottsligheten tar sikte på. I praktiken torde också krävas att det brott som planeras inte är alltför avlägset i tiden (för att det ska vara möjligt att leda en händelsekedja till det). Härtill kommer att förberedelsebrottet är begränsat till vissa förfaranden. Sammantaget innebär dessa omständigheter att de osjälvständiga brottsformerna sällan är användbara i nu aktuellt sammanhang. Konspirativt beteende kan också aktualisera tillämpningen av straffbestämmelsen avseende olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § andra stycket. Den straffbestämmelsen är dock begränsad till verksamhet för anskaffande av uppgifter om person- liga förhållanden. 1975/76:174 s. 26. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Enligt vår bedömning kan de synpunkter som Säkerhetspolisen, Försvarsmakten och har framfört angående straffbestämmelsernas tillämpningsområde och därmed samman- hängande praktiska svårigheter sägas ha fog för sig. Särskilt spio- neribestämmelsens utformning innebär i vissa avseenden mycket höga krav på utredningen för att straffansvar ska kunna komma i fråga. Det kan i sin tur föra med sig att det i vissa fall – på grund av formerna för den otillåtna underrättelseverksamheten – saknas möjligheter att med stöd av någon tillämplig straffbestämmelse ingripa mot en misstänkt otillåten underrättelseverksamhet och i andra fall att ett ingripande inte kan ske innan brottet har fullbordats. Bestämmelsernas nuvarande utformning kan således kritiseras för att lämna ett alltför stort utrymme för främmande makt att utöva otillåten underrättelseverksamhet som sker i sådana former att det i princip är omöjligt för de brottsbekämpande myndighet- erna att skaffa tillräcklig bevisning mot gärningsmännen. Vidare kan det kriminaliserade området sägas vara alltför begränsat för att fånga upp flera av de förfaranden som sker under planeringen av ett spioneribrott. Det begränsar också möjligheterna att ingripa mot en misstänkt otillåten underrättelseverk- samhet i syfte att minimera skadan. 7.7.2Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel och vissa andra hjälpmedel i samband med otillåten underrättelseverksamhet Vår bedömning: Det förhållandet att brott mot säker- het är av särskilt samhällsfarligt slag och att brottsligheten är svårutredd har beaktats bl.a. vid utformningen av bestämmel- serna om tvångsmedel och har inneburit utvidgade möjligheter att vidta tvångsåtgärder för att förebygga och utreda sådana brott. Det finns också en lagreglerad skyldighet att bevara vissa trafikuppgifter för brottsförebyggande ändamål. De möjligheter som finns att tillgripa tvångsmedel vid dold underrättelseverk- samhet som sker med hemliga eller konspirativa metoder bör beaktas vid bedömningen av behovet av en förändrad straff- rättslig reglering. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Det är inte en ny tanke att spioneribrottsligheten är av speciell natur och innebär särskilda problem för bl.a. Säkerhetspolisens arbete med att förebygga och bekämpa brott. Tvärtom har den nuvarande lagstiftningen utformats delvis med hänsyn härtill och med tiden förändrats på olika sätt för att svara mot de speciella förutsättningar som gäller. Förhållandena har bl.a. motiverat att myndigheterna har getts särskilda möjligheter att vidta åtgärder vid misstanke som avser sådana brott. Det gäller t.ex. möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel. Det kan också nämnas att Utred- ningen om vissa hemliga tvångsmedel (Ju 2010:08) har lämnat för- slag till förändringar av lagstiftningen som åtminstone delvis syftar till att ytterligare tillgodose Säkerhetspolisens behov inom verk- samhetsområdet kontraspionage (se nedan). Hemliga tvångsmedel kan sägas utgöra ett medel/verktyg i det brottsförebyggande och brottsutredande arbetet. Syftet med kri- minalisering är att genom straffhot motverka ett klandervärt och oönskat beteende. Frågan om en utvidgning av det straffbara området är alltså i och för sig inte avhängigt bestämmelserna om tvångsmedel. Med hänsyn till vad bl.a. Säkerhetspolisen har anfört som grund för behovet av en förändrad lagstiftning (se ovan avsnitt 7.3.2) är möjligheterna att tillgripa hemliga tvångsmedel ändå av betydelse för utredningens överväganden. En förändrad straffrättslig reglering skulle ha ett preventivt syfte, vilket sammanfaller med ändamålet för vissa tvångsmedel. Nedan lämnas en redogörelse för de möjligheter till hemliga tvångsmedel som nuvarande lagstiftning medger samt föreliggande förslag till förändringar. (Se också avsnitt 5.2.2.) Allmänt om tvångsmedel och de s.k. hemliga tvångsmedlen Under en förundersökning får straffprocessuella tvångsmedel enligt 24–28 kap. användas. Tvångsmedlen vidtas i brottsutredande syfte eller för att en rättegång i brottmål ska kunna genomföras. Normalt innefattar de tvång mot person eller egendom. Som exempel kan anges husrannsakan, kroppsvisitation, beslag och häktning. Som en allmän förutsättning för att ett tvångsmedel ska kunna tillgripas under en förundersökning gäller att det ska finnas en person som är skäligen misstänkt för det brott som utreds.33 33 , Straffprocessuella tvångsmedel, 2 uppl. 2009, s. 5 ff. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Tvångsmedel kan delas in i personella och reella tvångsmedel. Till de personella tvångsmedlen hör de som riktar sig mot personen i fråga, t.ex. häktning och anhållande (24 kap. ). De reella tvångsmedlen tar sikte på den enskildes egendom och syftar till att inskränka den vanliga förfoganderätten över egendo- men, t.ex. kvarstad och beslag (26 och 27 kap. ). En annan indelning som kan göras när det gäller användningen av tvångsmedel är hemliga respektive öppna tvångsmedel. De hem- liga tvångsmedlen intar en särställning bland de straffprocessuella tvångsmedlen eftersom de förutsätts äga rum i hemlighet. Att den misstänkte hålls ovetande om tvångsmedelsanvändningen är en förutsättning för att tvångsmedlen ska få avsedd effekt. Hemliga tvångsmedel utgörs av hemlig avlyssning av elektronisk kommuni- kation34, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation35, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och kvarhål- lande av försändelse (postkontroll). Med hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation avses att meddelanden, som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (se 27 kap. 18 § ). Hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om 1.meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät över- förs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, 2.vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, eller 3.i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikations- utrustning finns eller har funnits. Genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får sådana meddelanden som anges i den första punkten även hindras från att nå fram (se 27 kap. 19 § ). Hemlig kameraövervakning innebär att kameror placeras ut för att bevaka en plats som har koppling till det brott som utreds (se 27 kap. 20 a § ). Hemlig rumsavlyssning kallas även 34Tidigare hemlig teleavlyssning. 35Tidigare hemlig teleövervakning. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder för buggning och möjliggör för polisen att ta del av tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till (se 1 § lagen [2007:978] om hemlig rumsavlyssning). Kvarhållande av för- sändelse, eller postkontroll, innebär en möjlighet att hålla kvar en försändelse hos ett befordringsföretag till dess att frågan om huru- vida den ska tas i beslag har avgjorts (27 kap. 9 § ).36 En grundläggande förutsättning för att använda straffproces- suella tvångsmedel är normalt att en förundersökning har inletts. Användningen ska då syfta till utredning eller lagföring av ett visst brott. Enligt särskilda bestämmelser kan dock hemliga tvångsmedel vidtas även utanför en förundersökning i samband med underrät- telseverksamhet. Sådana möjligheter följer bl.a. av bestämmelserna i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvar- liga brott (se nedan). För all tvångsmedelsanvändning gäller tre allmänna principer: ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprinci- pen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenheter att använda tvångsmedel ska vara bundna till de ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen går ut på att en myn- dighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av det och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Åtgärden bör i varje enskilt fall vara ägnad att leda till det önskade resultatet. När det inte längre föreligger skäl för åtgärden skall den upphävas. Proportionalitetsprincipen innebär att ett tvångsmedel får tillgripas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Tvångsåtgärden skall alltså i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott (utredningslag) Efter slut tillkom en särskild lag som reglerade möjligheten att tillgripa tvångsmedel vid en förundersökning avse- ende vissa allvarliga brott riktade mot rikets inre och yttre säkerhet 36 I lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott finns en särskild variant av tvångsmedlet kvarhållande av försändelse. Den ger polisen en möjlighet att under vissa förutsättningar undersöka, öppna eller granska försändelser som finns hos ett befordringsföretag, se 4 §. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder och vissa andra särskilt allvarliga allmänfarliga brott, den s.k. tvångsmedelslag. Lagen innehöll tilläggs- och undantagsbe- stämmelser till tvångsmedelsregleringen i och lagen om hemlig kameraövervakning som innebar en utvidgad möj- lighet att tillgripa vissa tvångsmedel. Lagen användes uteslutande i Säkerhetspolisens verksamhet.37 Lagen var tidsbegränsad men förlängdes i olika omgångar. ersattes den av lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott (utredningslag). Även den är tidsbe- gränsad och gäller efter förlängning till utgången av . Lagen syftar bl.a. till en ökad effektivitet i Säkerhetspolisens brottsutredande verksamhet. I förarbetena till lagen anges bl.a. att den aktuella brottsligheten är mycket samhällsfarlig och typiskt sett svårutredd.38 utredningslag gäller vid förundersökning angående vissa brott som har ansetts särskilt allvarliga för landets säkerhet. Lagens tillämpningsområde omfattar bl.a. vissa brott mot rikets säkerhet, däribland spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och grovt sådant brott samt olovlig underrät- telseverksamhet. Lagen gäller även försök, förberedelse eller stämp- ling till samtliga uppräknade brott, om sådan gärning är straff- belagd. Lagen innehåller tilläggs- och undantagsbestämmelser till tvångsmedelsregleringen i och ger utvidgade möj- ligheter att använda beslag, kvarhållande av försändelse, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Som en allmän förutsättning gäller att en förundersökning har inletts och att det finns en person som är skäligen misstänkt för något av de brott som uppräknas i lagen. Tillstånd till tvångsmedlen får enligt lagen meddelas avseende de aktuella brotten, även om de inte uppfyller de krav avseende straffminimum eller antaget straffvärde som uppställs i 27 kap. (3 §). Om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd till tvångsmedlen skulle medföra en sådan fördröjning eller annan olä- genhet som är av väsentlig betydelse för utredningen, får interim- istiskt tillstånd till åtgärden ges av åklagaren (4 §). Med tillämpning av samma olägenhetsrekvisit får åklagaren också ge tillstånd till kvarhållande av försändelse enligt 27 kap. 9 § 37Ds 2007:2 s. 45. 2007/08:163, s. 54. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder (5 §). Har åklagaren lämnat interimistiskt tillstånd ska han eller hon genast göra en skriftlig anmälan om åtgärden hos rätten. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) Enligt preventivlagens bestämmelser kan under vissa förutsätt- ningar tvångsmedel vidtas utom en förundersökning. Lagen tillkom bl.a. för att tillgodose Säkerhetspolisens behov av hjälpmedel inom verksamhetsområdet kontraspionage. I förarbetena till lagen hänvi- sas bl.a. till de speciella förhållanden som präglar den aktuella brottskategorin och de särskilda krav som dessa förhållanden ställer på de brottsbekämpande myndigheterna. Som skäl för en särregle- ring anges också att behovet av att använda tvångsmedel kan vara lika stort i det förebyggande arbetet som Säkerhetspolisen bedriver inom ramen för sitt ansvarsområde som under en förunder- sökning.39 Lagen reglerar möjligheten att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och postkontroll för att förhindra brott. Tvångsmedel enligt lagen får användas om det med hänsyn till omständigheterna finns särskild anledning att anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefat- tar vissa i lagen angivna brott, däribland spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och grov olovlig underrättelseverksamhet. Tvångsmedlet måste dessutom vara av synnerlig vikt för att förhindra sådan brottslighet som lagen omfattar och skälen för åtgärden måste uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som tillståndet avser eller för något annat motstående intresse. Det är särskilt reglerat vilka teleadresser som kan avlyssnas eller övervakas och vilka platser som kan kameraövervakas. Hemlig avlyssning får endast avse en teleadress som tillstån- det avser innehas eller har innehafts av den för tvångsmedlet aktu- ella personen eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av honom eller henne, eller en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att denna person till- ståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta. 2005/06:177 s. 39 f. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder sätt får kameraövervakningen endast avse en plats där den för tvångsmedlet aktuella personen kan antas komma att uppehålla sig eller en plats där den brottsliga verksamheten kan antas komma att utövas eller en nära omgivning till denna plats. Om det vid tvångsmedelsanvändning enligt lagen har kommit fram uppgifter om annan brottslig verksamhet än den som omfat- tas av tillståndet, en form av s.k. överskottsinformation, får upp- gifterna användas för att utreda brottet endast om det är fråga om ett sådant brott för vilket tillstånd enligt lagen kunnat beviljas eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott om sådan gär- ning är belagd med straff. Uppgifter under avlyssning om ett före- stående brott får alltid användas för att förhindra brottet. Frågor om tvångsmedel enligt lagen prövas av domstol efter ansökan av åklagare. Tiden för ett tillstånd till tvångsmedel enligt lagen får inte överstiga en månad från beslutet. Om tiden inte räcker får tillstånd sökas på nytt. Om det inte längre finns skäl för ett tillstånd ska åklagaren eller rätten häva beslutet. Enligt sin nuvarande lydelse gäller lagen till utgången av . Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning Genom lagen om hemlig rumsavlyssning infördes ett nytt hemligt tvångsmedel; hemlig rumsavlyssning (ofta kallat buggning).40 Med hemlig rumsavlyssning avses att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. Hemlig rumsavlyssning får enligt lagen användas vid förunder- sökning om 1.brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng- else , 2.andra brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse och det är fråga om vissa i lagen särskilt angivna brott (t.ex. människo- handel, våldtäkt och grovt narkotikabrott), 3.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott som avses i 1 eller 2, om sådan gärning är belagd med straff och det med 40 Se prop. 2005/06:178. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straff- värde överstiger fängelse . Uppräkningen av brott i den ovan angivna andra punkten omfattar inte brott enligt 19 kap. . En förutsättning för att lagen ska kunna tillämpas vid sådan brottslighet är således att det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (vil- ket bl.a. gäller för grovt spioneri). Hemlig rumsavlyssning får endast användas om någon är skäli- gen misstänkt för något eller några av de brott som lagen omfattar. Det krävs vidare att avlyssningsåtgärden är av synnerlig vikt för utredningen, vilket innebär att det ställs ett kvalitetskrav på de upplysningar avlyssningen kan ge och ett krav på att utredningslä- get gör avlyssningen nödvändig. Skälen för åtgärden måste dess- utom uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Avlyssningen får endast avse en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Avser åtgärden någon annan stadigvarande bostad än den miss- tänktes, får hemlig rumsavlyssning användas endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppe- hålla sig där. Det är förbjudet att avlyssna vissa platser, exempelvis massmedieredaktioner, advokatkontor, vårdmottagningar och sådana platser som stadigvarande används av präst eller person med motsvarande ställning inom trossamfund för bikt eller enskild själavård. Om det vid hemlig rumsavlyssning har kommit fram uppgifter om ett annat brott än det som legat till grund för beslutet om avlyssning, en form av s.k. överskottsinformation, får uppgifterna användas för att utreda brottet endast om det är fråga om sådant brott för vilket rumsavlyssning hade kunnat beviljas enligt ovan. Uppgifter under avlyssning om ett förestående brott får alltid användas för att förhindra brottet. Frågor om hemlig rumsavlyssning prövas av domstol efter ansökan av åklagare. Tiden för ett tillstånd till avlyssning får inte överstiga en månad. En begäran om förlängning hanteras på samma sätt som den ursprungliga ansökan. Lagen är tidsbegränsad och gäller enligt sin nuvarande lydelse till och med . Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Lag (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet trädde lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndig- heternas underrättelseverksamhet i kraft. upphörde vissa bestämmelser i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden. Bestämmelserna ersattes dels av den nya lagen, dels av bestämmelser i rättegångs- balken som under vissa förutsättningar möjliggör hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation i en förundersökning även om det inte finns någon som skäligen är misstänkt för brott. Syftet med den nya lagen har varit att stärka rättssäkerheten och integri- tetsskyddet vid inhämtning av övervakningsuppgifter.41 Enligt den nya lagen ska övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation få hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upp- täcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Inhämtning av upp- gifter får också under samma förutsättningar ske beträffande brottslig verksamhet som innefattar vissa brott som oavsett för- skrivet straffminimum får anses vara särskilt allvarliga för rikets säkerhet, däribland spioneri och grov olovlig underrättelseverk- samhet. Bestämmelsen som medger en sådan möjlighet är dock tidsbegränsad till utgången av år 2013.42 De övervakningsuppgifter som omfattas av lagen motsvarar väsentligen de som kan kommas åt genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. En viktig begränsning jämfört med det sistnämnda tvångsmedlet är dock att, beträffande meddelanden, endast historiska uppgifter får hämtas in.43 Tiden för ett beslut får inte bestämmas längre än nödvändigt och får, när det gäller tid som infaller efter beslutet, inte överstiga en månad för beslutet (se 5 §). 2011/12:55 s. 1. 2011/12:55 s. 84 f. 43SOU 2012:44 s. 629. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål Som framgått ovan kan polisen med hjälp av hemliga tvångsmedel få tillgång till uppgifter i data- och teletrafik. I praktiken är den möjligheten till viss del beroende av att uppgifterna har lagrats hos internet- och teleoperatören. trädde vissa ändringar i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation i kraft som innebar en utökad skyldighet för leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunika- tionsnät att lagra trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål (16 a–f §§).44 De uppgifter som ska lagras svarar – enkelt uttryckt – främst på frågorna om vem som kommunicerat med vem, när det skedde, var de som kommunicerade befann sig och vilken typ av kommuni- kation som användes. Uppgifterna får inte avslöja innehållet i en kommunikation.45 Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel gavs en särskild utredare i uppdrag att utvärdera til- lämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning, utred- ningslag och preventivlagen samt analysera om det finns behov av en förändring av regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet. Syftet med uppdra- get var att ta ställning till lagarnas fortsatta giltighet och därmed hur den framtida regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig och annan samhällsfarlig brottslighet borde utformas.46 Utredningen antog namnet Utredningen om vissa hemliga tvångs- medel (Ju 2010:08). Genom beslut om tilläggsdirektiv fick utredningen i uppdrag att även analysera Säkerhetspolisens behov av att i underrättelseverk- samhet kunna inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar vissa samhällsfarliga brott med ett lägre straffmini- mum än fängelse, analysera behovet av att kunna ge tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att