sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — beslutade lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Syftet med lagen var att säkerställa att överenskommelser om stöd kunde uppnås på de villkor som förutsatts i regelverket. En ny myndighet, , inrättades vars uppgift var att pröva villkoren för statligt stöd. Lagstiftningen innebar vidare att staten hade rätt till inlösen av aktierna i ett institut enligt vissa förutsättningar. För en sparbank, föreningsbank eller ett hypoteks- institut gällde att institutet kunde ställas under tvångsförvaltning. Bestämmelserna i lagen om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut om möjlighet att pröva villkoren för statligt stöd och om inlösen och tvångsförvaltning var emellertid tidsbegränsade och upphörde att gälla . Det statliga stödet fyllde sin funktion att stabilisera banksystemet. Staten kunde allteftersom återvinna det stöd som getts. En jämförelse mellan den globala finanskris som bröt ut och den svenska bankkrisen visar på flera likheter, men också betydande skillnader. Båda kriserna har sitt ursprung i en överdriven långivning till fastighetssektorn. Även när det gäller de utlösande faktorerna finns likheter. I båda fallen var det sämre tillväxtutsikter och fallande fastighetspriser som påbörjade förloppet. Skillnaderna är emellertid större. Den globala spridningen och komplexiteten i den senaste krisen ledde till större förtroendeförluster. Marknaderna slutade på sina håll att fungera. En annan viktig skillnad är att svenska banker generellt inte haft några solvensproblem under den senaste krisen. I stället har deras finansieringsmöjligheter i mycket påverkats av problemen på de internationella marknaderna. Problemen har också varit koncentrerade till de banker som riskerade stora kreditförluster till följd av utvecklingen i och . Dessa banker har kunnat stärka sina kapitalbaser genom nyemissioner. Det extremt låga ränteläget har också allmänt bidragit till bankernas motstånds- kraft. För svenskt vidkommande är således skillnaderna mellan de båda finansiella kriserna stora när det gäller behovet av åtgärder och statens åtagande. I ljuset av 1990-talets kris tillsattes för att utreda behovet av en reformerad rörelsereglering samt särskilda regler för situationer när en enskild bank har råkat i finansiella svårigheter. En ny rörelsereglering infördes . Kommitténs betänkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66) har tillsammans med utvecklingen av kris- regleringsfrågor internationellt legat till grund för ett analys- och utvecklingsarbete i (). Någon ny reglering hade emellertid inte kommit på plats innan nästa kris inträffade. genomförde () som ett led i ett s.k. artikel 4 förfarande, ett besök i i syfte att bl.a. undersöka det svenska regelverket för att omhänderta finansiella kriser. IMF redovisar sina slutsatser om det svenska regelverket i en promemoria som överlämnades till Finans- departementet . Behovet av en översyn ska ses mot bakgrund av dels senare års globala finansiella systemkris, dels andra mer avgränsade bank- kriser, som t.ex. den svenska 1990-talskrisen. Det nuvarande regelverket för krishantering togs fram under stor tidspress och baserades till stor del på krislagstiftningen . Regelverket anpassades till den globala kris och brist på förtroende som genomsyrade hela det internationella finanssystemet. Det finns därför skäl att göra en bred översyn av stödlagen för att säkerställa att den ger tillräckliga möjligheter att på ett effektivt sätt hantera olika slag av kriser på ett sätt som värnar skattebetalarnas intressen. Bland annat behövs en översyn av de lagstadgade möjligheterna för regeringen och berörda myndigheter att genom ett stegvis agerande hantera systemviktiga institut som befinner sig i olika grad av problem, inklusive möjligheten att överta ägandet och rekonstruera och avveckla banken. En sådan översyn ska säkerställa att regeringen och de berörda myndigheterna har tillräckliga och adekvata instrument för ett sådant stegvis agerande, bl.a. genom kapitaltillskott som kan konstrueras så att ett låneinstrument konverteras till eget kapital vid vissa situationer ("contingent capital"). Stöd enligt stödlagen kan lämnas endast när det är påkallat för att motverka en risk för allvarlig störning i det finansiella systemet i landet (systemrisk). Det finns dock behov av att även se över det regelverk som ska tillämpas för att avveckla banker och andra kreditinstitut vid en ordinarie process, närmare bestämt konkurslagen (1987:672) och bestämmelserna om likvidation av bankaktiebolag. Översynen ska göras för att säkerställa att dessa regelverk anpassas för att på ett effektivt sätt omhänderta finansiella institut vars avveckling inte anses innebära systemrisk eller av annan anledning inte får stöd I översynen bör beaktas att konkurslagen i och för sig är tillämpbar på bankrörelse men att förfarandet enligt denna lag i praktiken inte fungerar för denna typ av rörelse. Översynen bör även omfatta möjligheterna till att rekonstruera finansiella företag. är lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion inte tillämplig på finansiella institut. Det bör övervägas hur reglerna om rekonstruktion bör utformas för att skapa de bästa möjliga förutsättningarna för motiverade rekonstruktioner med hjälp av den privata sektorn och privata medel. Ett exempel på en ordning som bör utredas för att underlätta en rekonstruktion är att skapa möjligheter att sätta ned icke säkerställda fordringar efter det att aktiekapitalet fullt ut skrivits ned (en s.k. bail in). Ett annat arrangemang som bör utredas är, som nämnts, möjligheten till kapitaltillskott som kan konstrueras så att ett låneinstrument konverteras till eget kapital vid vissa situationer. Med sådana legala möjligheter kan förutsättningarna att genomföra en rekonstruktion med hjälp av den privata sektorn och privata medel öka. Det bör även långsiktigt kunna bidra till ökad marknadsdisciplin och minskat risktagande. Det kan också finnas skäl att överväga om staten vid ett övertagande har tillräckliga rättsliga instrument att tillgå för att med olika metoder, t.ex. försäljning av olika delar, uppstyckning där "inkråmet" i en rörelse skiljs ut men banken i övrigt likvideras eller på andra sätt, effektivt genomföra en önskvärd rekonstruktion, avveckling eller försäljning. I detta sammanhang bör även riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter beaktas (EUT C 244, 1.0.2004, s. 2). Även den pågående översynen av dessa riktlinjer bör beaktas. Denna inriktning av utredningsarbetet ligger i linje med det internationella arbete och diskussioner som förs i EU, IMF och G20-gruppen om effektiv hantering av gränsöverskridande bank- kriser. En effektiv hantering och reglering av institut med problem behöver ta hänsyn till de internationella aspekterna och till den gränsöverskridande verksamhet och företagsstruktur som präglar den finansiella sektorn i och internationellt. nödvändigt att analysera och väga in de krav detta kan ställa på ett nationellt regelverk. En särskild komponent i det nuvarande regelverket är den ovan nämnda stabilitetsfonden. Fondens huvudsakliga syfte är att kreditinstituten själva långsiktigt ska bära kostnaderna för hanteringen av finansiella kriser. Att kreditinstitut finansierar stabilitetsfonden skapar en mer långsiktigt hållbar finansiering och stärker statsfinanserna inför framtida kriser. Kostnaderna för finansiell instabilitet internaliseras i högre utsträckning än vad som varit fallet på instituten. Detta bör i sin tur leda till minskade incitament för ett överdrivet risktagande. Stabilitetsfonden inrättades för att finansiera dels stödåtgärder enligt stödlagen, dels stödmyndighetens och prövningsnämndens förvaltningskostnader. För att tillföra stabilitetsfonden de medel som behövs har, utöver ett särskilt anvisat anslag på , en årlig stabilitetsavgift införts som ska betalas av samtliga kreditinstitut. I förarbetena till stödlagen lovade regeringen att återkomma när det gäller stabilitetsavgiftens konstruktion. I det sammanhanget uttalades också att det i ett längre perspektiv fanns skäl att överväga på vilket sätt ett gemensamt system för stabilitetsfonden och insättningsgarantin kan bidra till en effektiv krishantering. Om systemen samordnades, skulle en enda avgift kunna tas ut från instituten och medlen användas på lämpligt sätt i en kris anpassat efter den situation som är för handen. Det pågår för närvarade ett harmoniseringsarbete på EU-nivå både avseende stabilitetsfonder och insättningsgarantisystem. Att på nationell nivå föregå detta arbete med en sammanslagning av stabilitetsfonden och insättningsgarantifonden är därmed inte lämpligt. Regeringen fortsätter att aktivt delta i beredningen av frågorna inom EU. Det är viktigt att resultatet av detta arbete beaktas vid utformningen och översynen av det svenska ramverket för krishantering. olika befogenheter och redskap att tidigt avvärja möjliga problem utgör den centrala förebyggande delen av en heltäckande reglering för att värna den finansiella stabiliteten. I en översyn av hela ramverket för krishantering behöver därför de medel har till sitt förfogande analyseras. Av särskild betydelse för ett regelverk för tidigt ingripande är möjlighet att under den s.k. Pelare II- regleringen (riskbedömning och tillsyn) göra en samlad kapital- bedömning som kan leda till högre kapitalkrav för ett enskilt företag. Utredningen bör undersöka behovet av ett förtydligande av mandat i ljuset av den ökade fokus som läggs på detta regelverk, bl.a. i samband med tillsynen över gränsöverskridande företag. I det sammanhanget skulle en skyldighet för att under vissa förutbestämda förutsättningar (t.ex. olika kapitaltäcknings- nivåer) vidta åtgärder, kunna vara av intresse ("prompt corrective action"). Sådana verktyg har tidigare inte bedömts nödvändiga i det svenska systemet, men behovet av dem bör nu utredas på nytt. Under finanskrisen har varit en av huvudaktörerna genom sin likviditetsstödjande roll och rollen att främja ett stabilt betalningssystem. En central fråga är villkoren och förutsättningarna för likviditetsstöd, inklusive vilka företag som kan få stöd, och behovet av eventuellt ändrade eller tydligare regler med beaktande av gällande instruktionsförbud. Här berörs bl.a. hur, i olika skeden av ett krisförlopp, roll och ansvar för krishanteringen relaterar till stödmyndighetens uppgifter och ansvar. I det sammanhanget bör också frågan om möjligheter att disponera över statspapper i syfte att bidra till en god marknadsfunktion övervägas. Därvid aktualiseras viktiga rättsliga frågor om förbudet mot monetär finansiering. När det gäller uppgifter att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende är det oklart vad som ingår i detta. Principiellt kan dock sägas att finansiell stabilitet förutsätter såväl fungerande betalningar som en effektiv kreditförsörjning i samhället. I det grundläggande uppdraget att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende ligger därför ett visst ansvar för det finansiella systemets stabilitet. Mot bakgrund av behovet av en tydlig rollfördelning mellan myndigheterna finns skäl att överväga ansvarsområde för den finansiella stabiliteten i förhållande till det ansvar har. Detta omfattar bl.a. vilka instrument som ska stå till bankens förfogande för att värna den finansiella stabiliteten, inklusive användningen av kassakrav som inte bara ett penningpolitiskt instrument, utan även som ett instrument för finansiell stabilitet. Frågan ska också ses mot bakgrund av EU:s olika arrangemang för stabilitet, och att kassakrav inom eurozonen endast används i penningpolitiskt syfte. Inom ramen för en ny tillsynsstruktur har det tillskapats ett nytt organ på EU-nivå för makrotillsyn med uppgift att svara för en mer övergripande bevakning av stabilitet på makronivå och ge tidiga signaler om obalanser i ekonomin inklusive behov av åtgärder. Här förutses en viktig roll för bl.a. centralbankerna. och roller, uppgifter och verktyg i dessa sammanhang behöver fastläggas närmare. Ansvarsfördelning och samarbete myndigheterna emellan De olika regleringsområden och myndighetsfunktioner som ovan lyfts fram, utgör alla viktiga delar i ett ramverk för att värna den finansiella stabiliteten. Som framgått är det av lika stor betydelse att de enskilda delarna utgör ett sammanhängande system där de finansiella myndigheterna dels har tydligt definierade roller och ansvarsområden i en kris, dels har väl fungerande strukturer och regler för kommunikation och samordning. Lika viktigt är det att möjligheten till ansvarsutkrävande finns. Brister samspelet och samordningen mellan myndigheterna riskerar i sig effektiva legala ordningar att hanteras på ett icke optimalt sätt och krishanteringen i stort bli mindre effektiv. Detta framstår som särskilt viktigt i där det utöver de sedvanliga berörda myndigheterna nämligen , och (främst ) numera finns en särskild stöd- myndighet (). Mellan dessa myndigheter finns en överenskommelse om samarbete i stabilitets- och krishanteringsfrågor samt en ordning för samråd i det s.k. stabilitetsrådet. Erfarenheterna från finanskrisen visade på vikten av löpande och täta samråd för informationsutbyte och gemensamma bedömningar. central bedömningsfråga och grund för många av myndigheternas åtgärder är då om den finansiella stabiliteten är hotad och system- risker föreligger. Det finns skäl att överväga om en författnings- reglering av begreppet finansiell stabilitet bör införas. för stödlagens ikraftträdande ansåg regeringen att det var mest ändamålsenligt att utse till stödmyndighet. Det finns nu anledning att se över om de uppgifter som ska utföras av stödmyndigheten alltjämt ska handhas av . Kommittén ska därför se över alternativen till den nuvarande ordningen och mot bakgrund av sina slutsatser i övrigt lämna förslag på vad som är mest effektivt ur organisations- synpunkt. Andra viktiga frågor är om möjligheterna till ett effektivt informationsutbyte är fullt tillgodosedda liksom behovet av sekretess i olika avseenden. En effektiv myndighetsutövning i samband med finansiella kriser aktualiserar också frågor om hur myndighets- beslut ska kunna ges en reell och effektiv prövning, inklusive möjligheten till inhibition. Pågående arbete på global nivå och inom EU Ett övergripande förhållande som alltmer påverkar den nationella krisregleringen och som måste beaktas är att krishanteringen sällan kan ske isolerat från omvärlden. Detta följer av den finansiella sektorns gränsöverskridande företagsstruktur men också av de betydande kopplingar som normalt finns mellan olika institut. Erfarenheterna från finanskrisen har tydliggjort behovet av dels ett mer samordnat internationellt arbete för effektivare krishantering, dels mer likartade legala ordningar och befogenheter för ansvariga myndigheter. Som ovan nämnts pågår inom EU ett omfattande analys- och beredningsarbete i detta syfte men även i andra globala forum, bl.a. och G20, diskuteras dessa frågor. kom G20-länderna överens om att utforma och implementera ett system för hantering av finansiella institut i kris som inte förutsätter att skattebetalarnas medel ska användas för att finansiera bankernas förluster. Kommissionen har därefter i ett meddelande som offentliggjordes presenterat ett förslag till ett omfattande framtida för hanteringen av banker och vissa investeringsbolag i kris. Förslaget syftar bl.a. till att säkerställa ett sunt beteende på den finansiella marknaden och minska sannolikheten för att det uppstår finansiella kriser, samt minska risken för att skattebetalarna får bära de kostnader som normalt uppstår i en finansiell kris. Förslaget innehåller bl.a. åtgärder för att förbättra och förstärka tillsynsmyndigheternas befogenheter att med olika verktyg tidigt ingripa mot institut som har finansiella problem, samt skapa ett trovärdigt regelverk för att rekonstruera och avveckla systemviktiga institut. Kommissionen avser att följa upp meddelandet med ett lagstiftningsförslag . Av särskild relevans för ett kommande svenskt regelverk är vidare den nya tillsynsstruktur som etableras inom EU med bl.a. ökat fokus på preventiva åtgärder mot hotande obalanser och risker för den finansiella stabiliteten. Frågor om särskilda avgifter för att finansiera statliga kostnader vid finansiella kriser diskuteras också närmare inom EU och i internationella finansiella forum. Kommissionen har lagt fram riktlinjer om införande av harmoniserade nationella stabilitetsfonder. Kommissionen presenterade ett förslag till omarbetat insättningsgarantidirektiv. Kommissionens ansats är att såväl stabilitetsfonder som insättningsgarantifondernas finansiering och användning ska harmoniseras inom EU. Fonderna ska hållas åtskilda. Kommittén ska beakta den internationella utvecklingen i dessa frågor. För svensk del kommer det internationella samarbetet i praktiken i mycket att knytas till den nordisk-baltiska regionen som utgör hemmamarknad för de större svenska bankgrupperna. Den träffade överenskommelsen om samarbete i krishanterings- frågor mellan ländernas finansdepartement, tillsynsmyndigheter och centralbanker kan sägas utgöra ett mer detaljerat samarbets- åtagande i förhållande till det som finns inom hela EU. En reglering för effektiv krishantering är ett brett och komplext regleringsområde som berör alla finansiella myndigheter. Till bilden hör de problem med oförsiktigt och överdrivet risktagande (s.k. moral hazard) som följer av att staten i slutändan alltid måste tillförsäkra en nödvändig stabilitet i det finansiella systemet. Det nya regelverket behöver även spegla en viktig balansgång mellan å ena sidan att minska en uppbyggnad av risker som kan leda till framtida finansiella kriser, och å andra sidan att inte hämma kreditgivningen till hushåll och företag och därmed försämra den ekonomiska utvecklingen. Det är viktigt att den balansen finns i åtanke såväl i EU som i när nya regleringsansatser övervägs och föreslås. till kreditinstitut inrättades genom stödlagen. prövar tvister som rör avtal om stöd enlig stödlagen och inlösen av aktier i ett kreditinstitut. beslut är inte möjliga att överklaga. Det är uppenbart att de frågor som kan prövas av prövningsnämnden typiskt sett kräver en skyndsam behandling. Förfarandereglerna för nämnden har därför utformats med utgångspunkt i förvaltnings- processlagen. Enligt lagmotiven skapas på detta sätt förutsättningar för ett snabbt och flexibelt förfarande. har bara ett ärende förts till prövningsnämnden. Någon egentlig erfarenhet av om ordningen med en särskild inrättad nämnd är den mest lämpliga och robusta ordningen för hanteringen av nämnda slag av tvister saknas därför. Det ärende som finns hos prövningsnämnden gäller värderingen av aktierna i ett stödmottagande kreditinstitut. Ärendet anhängiggjordes hos prövningsnämnden . Det kan utifrån detta ärende sättas i fråga om avgränsningen av de tvister som ska kunna prövas av prövningsnämnden är optimal och om inte åtminstone vissa av frågorna i stället borde hanteras av domstol eller genom ett skiljemannaförfarande. Ett antal principer och förutsättningar ska ligga till grund för kommitténs arbete. Det övergripande syftet är att säkerställa att regelverket är utformat så att olika slag av finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder, och i andra hand innehåller åtgärder som effektivt kan lösa en kris som skattebetalarnas intressen värnas. Insättarna ska skyddas främst genom en väl fungerande insättningsgaranti. Regelverket måste även ta hänsyn till den gränsöverskridande verksamhet som präglar de större finansiella instituten samt den krisreglering som utvecklas i EU och i övrigt diskuteras på global nivå. Ett statligt ingripande på finansmarknadsområdet ska motiveras utifrån riskerna i det finansiella systemet och de problem som det kan medföra för hela ekonomin. är det viktigt att det är kreditinstituten själva, och framför allt dess aktieägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand ska bära eventuella förluster. Detta minskar problemen med oönskat risktagande. En grundläggande utgångspunkt för den svenska krishanteringen är att staten inte tar över administrationen av en bank utan att överta ägandet. I de fall staten finansierar en krisåtgärd ska staten även ha del av ett eventuellt positivt utfall. De långsiktiga kostnaderna för staten och samhällsekonomin i övrigt ska minimeras och de insatser som staten gör ska kunna återfås så långt som möjligt. En fortsatt uppbyggnad av stabilitetsfonden utgör ett viktigt instrument för att finansiera de långsiktiga kostnaderna för krislösningar, och gör att kostnader för finansiell instabilitet i en högre grad internaliseras av kreditinstituten. Ett instituts benägenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter påverkas vidare starkt av de incitaments- och belöningssystem som gäller för instituten. Olämpligt utformade kan dessa leda till kortsiktighet, ett osunt ekonomiskt agerande och ett oönskat riskbeteende. Detta är negativt från stabilitetssynpunkt och ska beaktas i kommitténs arbete. Kommittén ska också utifrån ett konsumentperspektiv ta hänsyn till hur förbättrad transparens och informationsgivning kan säkerställa konsumenternas förtroende för det finansiella systemet. Alla åtgärder syftar till att återskapa och bibehålla förtroendet för det finansiella systemet, utan att i onödan hämma kreditgivning och långsiktigt hållbar tillväxt. Ett krav på hög transparens både från institut och myndigheter om problem men också om vidtagna och planerade åtgärder ska därvid beaktas. Ett regelverk för finanskrishantering Kommittén ska analysera och dra slutsatser av hanteringen av den senaste finansiella krisen såväl i som internationellt. Vidare ska kommittén mot den bakgrunden, och som utgångspunkt för arbetet, göra en översyn av och analysera det nuvarande regelverket för krishantering, inte minst möjligheten att vidta preventiva åtgärder i syfte att undvika att institut får problem och begränsa spridningen av en finansiell kris och föreslå förbättringar i det nuvarande svenska regelverket. Översynen ska även innehålla förslag på om det nuvarande regelverket vid en ordinarie process, närmare bestämt konkurslagen och bestämmelserna om likvidation av bankaktiebolag, bör anpassas för att på ett mer effektivt sätt omhänderta finansiella institut vars tillstånd inte anses utgöra risk för allvarlig störning av det finansiella systemet. Utgångspunkten ska vara att de generella reglerna ska vara tillämpliga även beträffande dessa institut om det inte finns tungt vägande skäl för en särskild reglering. Den kommande regleringen ska stå i överensstämmelse med allmänna insolvensrättsliga principer, som t.ex. principen om att borgenärer ska behandlas lika, såvida det inte finns tungt vägande skäl för annat. Kommittén ska analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan , , och (främst ) samt möjligheten till ansvarsutkrävande. Det senare är viktiga aspekter i analysen av ansvarsfördelning och verktyg i krishantering. Givet det övergripande syftet att värna stabiliteten och skattebetalarnas intressen har regeringen en central och viktig roll i all krishantering. En förutsättning för en effektiv krishantering är att ansvarsområdena är tydligt angivna och ändamålsenligt utformade i författningar. Kommittén ska beakta hur den nationella regleringen för myndigheterna ska anpassas för att fungera för institut med gränsöverskridande verksamhet och hur regelverket är förenligt med det arbete som pågår på global nivå och inom EU, liksom med EUF-fördragets regler om statligt stöd (artiklarna 107-109), bl.a. riktlinjer och meddelanden beträffande statliga stödåtgärder till förmån för institut med anledning av den globala finanskrisen.