sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Av intresse är också den särskilda utredare som fått i uppdrag att se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierade verksamheter.19 Framför allt avses verksam- heter inom vård, skola och omsorg. Utgångspunkten är att meddelar- skyddet för privatanställda så långt som möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. 18Ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster, dir. 2012:131. 19Meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, dir. 2012:76. Utredningens arbete har bedrivits med hjälp av en expertgrupp och två referensgrupper , en för den klassiska sektorn och en för försörjningssektorerna. Utredningen har haft dialogmöten med en rad myndigheter och organisationer med syftet att ytterligare klargöra de frågor som utredningen arbetat med efter delbetänkandet. Ytterligare möten har ägt rum på initiativ av ett stort antal olika intressenter som önskat delge utredningen synpunkter och information om den offentliga upphandlingen. En särskild referensgrupp har bidragit till utredningens arbete med statistikuppdraget. I gruppen har deltagit företrädare från bl.a. (), Kammar- kollegiet, , , Kommuner och Landsting (SKL), SKL Kommentus och Offentliga Leverantörer. I arbetet med socialt ansvarsfull offentlig upphandling har utredningen genomfört en mängd enskilda möten med bl.a. , projektet i Offentlig Upphandling inom landsting och regioner, SKL Kommentus, föreningen och Forum för socialt arbete samt en mängd enskilda aktörer inom den sociala ekonomin. Utredningen har vidare samrått med . Utredningen genomförde en särskild hearing om statistik i genomfördes en hearing om strategisk upphandling. Efter att delbetänkandet lämnades har utred- ningen medverkat vid seminarier organiserade av bl.a. , föreningen klimat, Upphandlingsdagarna i , Västsvenska Handels- kammaren, IQ Samhällsbyggnad, föreningen och Näring, Kommunrevisorerna, . Vidare har utredningen medverkat vid seminarium i , upphandling och . Utredaren och sekretariatet har också genomfört studieresor till , och och då sammanträffat med tjänste- män från departement, ansvariga myndigheter samt prövningsorgan för offentlig upphandling. har också lagt ut ett antal konsult- uppdrag som resulterat i tjugotalet rapporter som finns tillgängliga på den CD som bifogas betänkandet. Utredningen har mottagit en stor mängd särskilda skrivelser. Slutligen bör nämnas att många synpunkter har lämnats via utred- ningens hemsida (). Där har det även varit möjligt att besvara enkäter om den offentliga upphandlingen och ta del av rapporter och undersökningar. konstaterar att det saknas en enhetlig användning av begreppen upphandling och inköp. Begreppet den offentliga upphandlingen används som en sammanfattande och övergripande term. Upphandlingsprocessen används i detta betänkande som en teknisk term som inkluderar allt från förberedelser i form av behovs- och marknadsanalys till upp- följning och utvärdering . I det sammanhanget utgör själva upphandlingen det reglerade förfarandet, dvs. från annonsering till tilldelning av kontrakt. Begreppen inköpare och upphandlare används synonymt. Med avrop avses begäran om leverans av en vara eller tjänst från ett upphandlat ramavtal eller kontrakt. Begreppen avrop och beställning ges samma innebörd. Begreppet samordnat upphandlingsstöd används för det fram- tida upphandlingsstödet oavsett om det blir en ny myndighet eller om verksamheten samordnas i en befintlig myndighet. Livscykelanalys eller Life Cycle Assessment (LCA) är en metod för att åstadkomma en helhetsbild av hur stor den totala miljö- påverkan är under en produkts livscykel från råvaruutvinning, via tillverkningsprocesser och användning till avfallshanteringen, inklusive alla transporter och all energiåtgång i mellanleden. Syftet med en LCA är att kunna jämföra olika alternativ och komma fram till vilken lösning som är mest resurseffektiv och/eller innebär lägst miljöpåverkan. Livscykelkostnaden är kostnaden för en viss utrustning under hela dess livslängd, från att den installeras till att den slutligt tas ur bruk eller att man gör sig av med den. Begreppet kan också inne- fatta externa kostnader under en produkts livscykel. och rådets direktiv /18/EG Sam- ordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentre- prenader, varor och tjänster benämns det klassiska direktivet. och rådets direktiv /17/EG Samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster benämns försörjningsdirektivet. Det klassiska direktivet har genomförts i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () och försörjningsdirektivet i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Upphandling inom ramen för kallas också för upphandling i den klassiska sektorn och upphandling enligt LUF kallas för upphandling i försörjningssektorerna. De båda direktiven går under benämningen upphandlingsdirektiven. Förslagen till reviderade upphandlingsdirektiv benämns det klassiska direktivförslaget respektive förslaget till reviderat försörjnings- direktiv. En grundläggande förutsättning för att eller LUF ska vara tillämpliga är att det är fråga om offentlig upphandling. Med detta begrepp avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndig- het eller enhet i syfte att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader.20 I upphandlingsregelverket görs en distinktion mellan begreppen varor, tjänster och byggentreprenader. I detta betänkande ingår hädanefter i begreppet tjänster även byggentreprenader om inte annat särskilt anges. Med upphandlande myndighet avses statliga och kommunala myndigheter men begreppet omfattar också vissa andra offentligt styrda organ.21 Med myndighet jämställs nämligen beslutande för- samlingar i kommuner och landsting, offentligt styrda organ samt sammanslutningar av en eller flera myndigheter eller församlingar eller av ett eller flera offentligt styrda organ.22 Med offentligt styrda organ avses bl.a. bolag och föreningar som tillgodoser behov i det allmännas intresse – annat än av industriell eller kommersiell karaktär – och som har en viss koppling till staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet till följd av finansiering, verksamhetskontroll eller utseende av ledamöter i styrelse eller motsvarande ledningsorgan.23 202 kap. 13 § och 2 kap. 23 § LUF. 212 kap 19 § första stycket . 222 kap. 19 § andra stycket . 232 kap. 12 § . Begreppet upphandlande enhet utgår från att enheten bedriver i LUF särskilt angivna verksamheter inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Begreppet inbegriper upphandlande myndigheter, som definieras på samma sätt som i , men också sådana företag som en upphandlande myndighet kan utöva ett bestämmande inflytande över eller som bedriver viss verksamhet med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt.24 Definitionen innebär att privata företag kan vara upphandlande enheter. Med leverantör avses den som på marknaden tillhandahåller varor eller tjänster eller utför byggentreprenader. Begreppet inne- fattar också grupper av leverantörer.25 Slutligen bör LOV omnämnas.26 LOV ingår endast i Upphand- lingsutredningens statistikuppdrag. Med valfrihetssystem avses ett förfarande där den enskilde har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjänsten och som en upphandlande myndighet godkänt och ingått kontrakt med. LOV gäller när kommuner och landsting inför valfrihetssystem för hälsovård- och socialtjänster. LOV gäller även vid Arbetsförmedlingens anskaffning av vissa särskilt angivna tjänster. Med samhällsekonomisk effektivitet avses i allmänhet att sam- hällets begränsade resurser ska användas på bästa möjliga sätt. Vid offentlig upphandling innebär samhällsekonomisk effektivitet att den leverantör ska väljas som till lägsta möjliga kostnad uppfyller ställda krav, dvs. möter brukarens behov/önskemål. Om alla alter- nativ kostar lika mycket ska det alternativ väljas som ger högsta möjliga nytta i förhållande till brukarens behov/önskemål. Om alla alternativ ger samma nytta ska det alternativ som kostar minst väljas. Transaktionskostnader är sådana kostnader som uppkommer vid ett ekonomiskt utbyte. Exempelvis behöver en köpare som letar efter en viss tjänst eller vara lägga ner och ett visst arbete samt eventuella andra kostnader för att få till stånd en affär. Det- samma gäller säljaren som har kostnader för att hitta köpare till de varor och tjänster som han eller hon tillhandahåller. Begreppet inbegriper även kostnader för att upprätthålla och följa upp in- gångna avtal m.m. 242 kap. 20 § LUF. 252 kap. 11 § . 26Utöver LOV finns ytterligare två lagar som reglerar valfrihetssystem hos Arbetsförmed- lingen. De benämns lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. 2Målet för den offentliga upphandlingen 2.1Inledning – offentlig upphandling i Den offentliga upphandlingen är både omfattande och mång- fasetterad och omsätter stora värden, uppskattningsvis någonstans . Upphandlingen involverar ett stort antal leverantörer, upphandlade myndigheter och enheter. Dessa grupper är på intet sätt homogena. Såväl ideella organisationer utan vinstsyfte som riskkapitalbolag av olika storlek finns bland leverantörerna. Vidare består gruppen upphandlande myndigheter och enheter av organisationer som har alltifrån ett fåtal till tiotusentals anställda. Dessa organisationer styrs på olika sätt, de bedriver verksamhet av skiftande karaktär och omfattning. Den politik som förs på upphandlingsområdet, inklusive regel- verket, omfattar således många olika och vitt skilda verksamheter, varor och tjänster. Den offentliga upphandlingen ramas in av ett relativt omfatt- ande regelverk som till stora delar har sin grund i EU-lagstiftning, inklusive grundläggande och fördragsfästa principer. Därtill är det europeiska upphandlingsregelverket utformat efter internationella överenskommelser inom ramen för världshandelsorganisationen (WTO).1 Det internationella regelverket har som primärt syfte att slå vakt om konkurrensen och undvika att enskilda länder inför regler som ensidigt gynnar nationella intressen. Regelverket för offentlig upphandling har sålunda som primär utgångspunkt att slå vakt om konkurrensen och se till att de upp- handlande myndigheterna lever upp till principerna om lika- behandling och ickediskriminering. Reglerna ger också möjlighet 1 The Agreement on Government Procurement (GPA). Målet för den offentliga upphandlingen och utredningens arbete att använda den offentliga köparmakten till att, via krav i samband med upphandlingen, påverka utvecklingen i riktning mot en större andel miljöanpassade produkter och ökade sociala hänsyn. En viktig utgångspunkt är också – inte minst för att öka konkurrensen – att öka deltagandet av små och medelstora företag. Utredningen lyfter särskilt fram behovet av ett radikalt omtänk- ande vad gäller användningen av energi och naturresurser. En värld med nio miljarder människor kommer att kräva en långt- gående effektivisering i energi- och materialanvändningen. Behovet av transformativa lösningar – i form av tekniksprång eller nya sätt att organisera verksamheten – är stort. Den offentliga upphand- lingen bör här kunna spela en viktig roll som pådrivare och exempel. arbete och förslag har samman- fattningsvis att förhålla sig till en komplex verklighet som inbegriper många intressanta men också svåra utmaningar. Den goda affären i fokus I delbetänkandet för fram att målet för utredningens översyn av upphandlingsregelverket är att sätta den goda affären i fokus. Att fokusera på den goda affären innebär enligt utredningen att tillgodose de olika verksamheternas behov, med hänsyn tagen till kvalitativa aspekter, till lägsta möjliga total- kostnad. Medborgarperspektivet – att ge god service till med- borgarna – är en central utgångspunkt i utredningens arbete. Utredningen lyfter upp miljöhänsyn och sociala hänsyn som viktiga komponenter i den goda affären. Detsamma gäller målsätt- ningarna att öka små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandlingar samt önskemålet om en ökad användning av nya och innovativa lösningar i den offentliga sektorn. Av delbetänkandet framgår att policydokument och lagstiftning på europeisk och nationell nivå ger tydligt uttryck för att offentlig upphandling kan, och också bör, kunna användas för sådana syften. En ytterligare utgångspunkt för arbete är att lyfta de mindre kommunernas och statliga myndigheternas särskilda problematik i upphandlingssammanhang. ansåg vidare att upphandlingen inom försörjningssektorerna fungerar tillfredsställande. Målet för den offentliga upphandlingen och utredningens arbete kunde bedöma är behovet av särskilda reformåtgärder specifikt för LUF inte påkallat. Beaktat det anförda och att EU:s upphandlingsdirektiv har sin rättsliga grund i den fria rörligheten för varor och tjänster, under- strök i delbetänkandet att den översyn som pågår bör syfta till att understödja den goda affären. Förslag till regeländringar eller andra åtgärder, ska därför så långt som möj- ligt, balansera olika hänsyn i syfte att uppnå den goda affären. Flertalet remissinstanser uttrycker sig positivt om utredningens fokus på den goda affären. Några remissinstanser anser att dagens regelverk redan möjliggör goda affärer medan andra anser att regel- verket behöver reformeras för att uppnå detta syfte. Några bl.a. , , , Katrine- holms kommun och () framhåller det ekonomiska perspektivet och påtalar risken för att hänsyn till andra mål leder till komplexa upphandlingar. anser att regelverket fungerar väl men pekar på att de upphandlande myndigheterna måste lyfta den offentliga upphandlingen ur ett strategiskt perspektiv. (), Diskriminerings- ombudsmannen, för utveckling av sociala företag (PUST), m.fl. lyfter upp både det långsiktiga miljöperspektivet och det sociala perspektivet i den goda affären. TCO och PUST påtalar vikten av att utredningen i sitt arbete tar ett medborgarperspektiv. Flera remissinstanser ger uttryck för behovet av kompetens- höjande åtgärder såsom utbildning, bättre vägledning, mallar, goda exempel etc. Det är inte minst viktigt för att underlätta för mindre upphandlande myndigheter och företag samt för att främja miljö- hänsyn och sociala hänsyn i den offentliga upphandlingen. I remiss- omgången framhålls också behovet av att prioritera bland de många och olika målsättningarna som aktualiseras i upphandlingssamman- hang, allt i syfte att inte komplicera genomförandet av den goda affären. Ingen instans har heller invänt mot slutsatserna att försörjnings- sektorerna saknar behov av särskilda reformer. Målet för den offentliga upphandlingen och utredningens arbete Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att remissinstanserna ger sitt stöd för att sätta den goda affären i fokus för den pågående översynen. 2.3Den goda affären – målet med den svenska offentliga upphandlingen Det säger sig nästan självt att om målet den goda affären ska kunna nås krävs åtgärder av ett flertal aktörer på olika nivåer och i olika delar av samhället. Regeringen bör ha den goda affären i fokus när den överväger lagstiftningsreformer, styr de statliga myndig- heterna och vidtar allmänt upphandlingsstödjande åtgärder, inklu- sive förbättringar av statistikförsörjningen. Upphandlande myndig- heter och enheter måste också definiera i vilken utsträckning de lever upp till målsättningen, vilket självfallet kommer att ta sig olika uttryck beroende på organisationens storlek och art. Sist men inte minst måste leverantörerna till den offentliga sektorn vinn- lägga sig om, eller motiveras, att bli goda leverantörer till det offentliga. Begreppet den goda affären har tjänat väl som en utgångspunkt för hittillsvarande arbete. Det behöver dock utvecklas ytterligare. Det blir inte minst tydligt i samband med utredningens förslag till nationell handlingsplan för den offentliga upphandlingen (11 kap). Den goda affären innebär enligt utredningen närmare bestämt att de upphandlande myndigheterna och enheterna, inom ramen för regelverket; tillgodoser verksamheternas behov genom att ställa och följa upp krav på kvalitet där servicen till medborgarna står i fokus, tillgodoser behoven till lägsta möjliga totalkostnad vilket inne- bär att, så långt möjligt, hänsyn tas till livscykelkostnaden, tar ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling när upphandlingens art motiverar detta, beaktar möjligheterna att ta tillvara nya och innovativa lösningar som möter verksamheternas behov, samt Målet för den offentliga upphandlingen och utredningens arbete tillvaratar och vårdar konkurrensen på de aktuella upphandlings- marknaderna vilket bland annat inbegriper att överväga åtgärder för att underlätta de mindre företagens deltagande. Vad som är rätt eller önskvärd kvalitet avgörs ytterst av dem som varan eller tjänsten är till för. I en upphandlande myndighets eller enhets kvalitetsuppfattning ingår normalt miljöaspekter och sociala aspekter. Vissa varor och tjänster är primärt till för de upphandlande myndigheternas eller enheternas interna behov. I de sammanhangen är det förvaltningens behov som står i fokus. Vid upphandling av varor och tjänster som ska användas i den externa verksamheten är medborgarperspektivet centralt. Denna utgångspunkt samspelar väl med den gemensamma värdegrunden för statsanställda. Den under- stryker vikten av att statligt anställda har god insikt om att med- borgarna är deras uppdragsgivare och att verksamheten finansieras med skattemedel.2 Offentliga verksamheter bör enligt utredningen gå före i arbetet med att ta tillvara sociala och miljömässiga hänsyn. Den offentliga sektorn svarar för en betydande efterfrågan på marknaden. Genom att ställa offensiva och konstruktiva krav kan det offent- liga medverka till att mer hållbara varor och tjänster utvecklas. Ett näringsliv som är vant att möta höga krav nationellt står då också väl rustat i mötet med internationell konkurrens på såväl inhemska som utländska marknader. Miljöhänsyn i offentliga upphandlingar utgör en viktig del i det svenska miljö- och klimatarbetet.3 Det anges i mer än ett samman- hang att miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till att de nation- ella miljökvalitetsmålen uppnås.4 Att föregå med gott exempel och ta ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling har sitt stöd i upphandlingslagarnas s.k. bör-regler.5 Motivet är den ökade betoningen av miljöhänsyn och sociala aspekter i unionsrätten samt regeringens och inställning i dessa frågor. De bestämmelser och riktlinjer som finns syftar till att skapa incitament för upphandlande myndigheter och 2Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda, , 2012. 2004/05:150, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, s. 239 f. och prop. 2005/06:172, Nationell klimatpolitik i global påverkan, s. 91 och prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, s. 63, 67, 123 och 227. 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, s. 60. 51 kap. 9 a § och 1 kap. 24 a § LUF. Målet för den offentliga upphandlingen och utredningens arbete enheter att integrera miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upp- handlingar. lanserade begreppet inno- vationsvänlig upphandling och angav att i princip all upphandling kan vara av sådan art. Med innovationsvänlig upphandling menas att upphandlande myndigheter och enheter genomför traditionella upphandlingar på ett sådant sätt att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas.6 Kombinationen innovationer och miljö, genom t.ex. upphandling genom transformativa lösningar kan enligt utredningen bidra till ett mera hållbart samhälle och utvecklandet av nya marknader. Vidare spelar en långsiktig syn på de mindre företagens närvaro på marknader, som byggs upp kring offentlig upphandling, en betydande roll för mångfalden av utförare vilket sannolikt bidrar till att öka konkurrensen. En väl fungerande konkurrens leder, under rätt villkor, till att den goda affären kan förverkligas till lägsta möjliga totalkostnad. En väl fungerande konkurrens innebär således att tillräckligt många företag deltar och lämnar anbud för att de offentliga verksamheterna och medborgarna ska få tillgång varor och tjänster av allt bättre kvalitet, inklusive miljö- mässigt och socialt ansvarstagande, till samma eller lägre totalkost- nader. Enligt utvärdering bidrar direktiven verksamt till målsättningen om att skattemedlen utnyttjas effektivt. Det är enligt samma rapport en följd av att främjar en fungerande gränsöverskridande handel och konkurrens.7 Stöd för en effektiv hushållning med skattemedlen uttrycks även i och regeringens budgetproposition och kommunallagen. I budgetpropositionen anges att de skattemedel som används i offentlig upphandling ska användas på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet.8 I kommunal- lagen regleras att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer.9 I de följande avsnitten utvecklas de synsätt och åtgärder som utredningen anser vara viktiga för att den goda affären ska kunna 6SOU 2010:56, Innovationsupphandling. har ett begränsat mandat när det gäller innovationsfrämjande upphandling och innovationsupphandling. Utredaren ska enligt sina direktiv (Fi 2010:86) endast beakta förslag. 7Resonemanget utvecklades i avsnitt 2.2. i delbetänkande. 2012/13:1, Budgetpropositionen 2013, UO2. 98 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Målet för den offentliga upphandlingen och utredningens arbete Den allra mest angelägna åtgärden handlar om att öka insikten – på både nationell nivå och myndighetsnivå – om vikten av att se på offentlig upphandling ur ett strategiskt perspektiv. 3Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Den frågeställning som på en övergripande nivå kommit att dominera utredningsarbetet är frågan hur den goda affären ska kunna förverkligas, dvs. hur ska ökad kvalitet och effektivitet i den offentliga upphandlingen kunna realiseras? Denna fråga har inget enkelt svar. Grundat analyser och en omfattande dialog med ett stort antal aktörer gör utredningen bedömningen att den enskilt viktigaste faktorn är att utveckla ett väsentligt mer strategiskt perspektiv på offentlig upphandling. Detta konstate- rande omfattar både den nationella nivån, i första hand regering och riksdag, och myndighetsnivån. Argumenten för ett mer strate- giskt grepp på verksamheten är flera. För det första finns en betydande potential till både effektivisering och ökad samhälls- påverkan genom att regering och riksdag – men också enskilda upphandlande myndigheter och enheter – intar ett mer strategiskt förhållningssätt till offentlig upphandling. För det andra finns det mycket som tyder på att ett flertal av de allvarliga problem inom offentlig upphandling, som utredningen pekade på i delbetänk- andet, är direkt kopplade till frånvaron av ett tillräckligt strategiskt perspektiv inom verksamheten. Upphandlade varor och tjänster utgör en viktig del i kärnan i en fungerande välfärd Det senaste två decennierna har karaktäriserats av en utveckling där den offentliga sektorn kontinuerligt sökt nya och mer effektiva vägar för att tillhandahålla välfärd och andra tjänster till med- borgarna. Ett utmärkande drag för denna utvecklingsprocess är Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet försöken att introducera marknadskonforma lösningar där tjänste- produktionen riktat mot medborgarna äger rum i konkurrens mellan olika utförare. Tanken har varit att introducera drivkrafter som förmår åstadkomma ett mer varierande tjänsteutbud, högre kvalitet och högre kostnadseffektivitet utan att göra avkall på de grundläggande politiska utgångspunkterna om gemensam finansie- ring och likvärdiga konsumtionsmöjligheter efter behov.