sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Hinderanalysen (kapitel 2) visar på svårigheter att överbrygga intressemotsättningar mellan rena naturvärden och andra samhälls- intressen. Den biologiska mångfaldens och naturvärdenas betydelse för samhällsfunktioner på både lång och kort sikt visar sig ofta svåra att väga in i planering och beslut om mark- och vatten- användning. Det blir framför allt ett problem i de fall naturvärdena inte är tillräckligt stora för att ges lagligt skydd, men då konse- kvenserna av förändrade ekosystemtjänster för allmänna och enskilda intressen inte är ringa. I dessa fall kan ekologisk kompensation vara ett alternativ (avsnitt 3.4). Som framgår av nästa avsnitt har offentliga och privata aktörer ofta stora möjligheter att inom befintligt lagrum vidta de åtgärder som behövs för att säkra eller utveckla ekosystemtjänster som främjar allmänna eller enskilda intressen. När dessa intressen sammanfaller finns sällan behov av att med lag styra mark- och 24 Wärnbäck (2007). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser vattenanvändningen i en mer hållbar riktning. I stället bör man som regel utgå ifrån att ökad kunskap om ekosystemtjänsters värde leder till ett intresse för frivilliga åtgärder. Att på ett tidigt stadium identifiera ekosystemtjänster lyfter också eventuella målkonflikter som därmed ges bättre förutsättningar att hanteras. Det är också angeläget att se till att lagen inte försvårar hänsynstagande eller utveckling av viktiga ekosystemtjänster. Detta är framför allt angeläget i tidiga skeden av planeringen av förändrad användning av mark- eller vattenområden, som t.ex. frågor om val av plats som tas i anspråk. Bra konsekvensbeskrivningar underlättas om det från början finns en medvetenhet om hur ekosystemtjänster som kan utgöra allmänna eller enskilda intressen påverkas (gynnas eller miss- gynnas) av förändringen. Därför finns anledning att se över vilka ekosystemtjänster och naturvärden som ges ett uttalat skydd i lag. Bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i , och om riksintressen i anger särskild priori- tet för behov, som kan uppfyllas helt eller delvis med hjälp av ekosystemfunktioner Dessa bestämmelser bör ses över i takt med att kunskapen om ekosystemtjänsters värde och betydelsen av biologisk mångfald utvecklas. Ett alternativ som kan övervägas redan utifrån befintlig kunskap och mål, vore att skriva in eko- systemtjänster i de inledande paragraferna till 2 kap. PBL för att förtydliga vad som avses med god hushållning och de ändamål som ett område är mest lämpat för. I samband med kommande översyner av relevanta lagar bör särskilt bestämmelserna om MKB och miljöbedömningar granskas, eftersom dessa spelar en viktig roll i planeringsskedet och utgör en grund för dialog mellan staten och kommuner och andra aktörer. pågår en översyn av 6 kap. , som bl.a. syftar till att ge förutsättningar för en snabbare handläggning av mål och ärenden. Krav på underlag för prövningen av verksamheter och åtgärder ska enligt liggande förslag endast ställas i sådana fall och i den utsträckning detta är motiverat av miljöskäl, vilket innebär att alla inblandade ska ta ställning till den förutsedda miljöpåverkan. föreslås i översynen därför besluta i frågan om betydande miljöpåverkan så snart detta är möjligt och även få ett utökat ansvar för att, där så efterfrågas, vägleda verksamhetsutövaren med att avgränsa MKB:n. EU- kommissionen har lagt ett förslag till ändring i MKB-direktivet. I likhet med den svenska översynen syftar kom- missionens förslag till att minska administrativt arbete. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser vill man att direktivet ska bli tydligare och mer framåtsyftande i frågor om bl.a. klimatförändringar, katastrofriskreducering och biologisk mångfald. Det är oklart vad översynen av EU- lagstiftningen kommer att resultera i mer konkret. Vi har låtit Land vid lant- bruksuniversitet (SLU) analysera hur biologisk mångfald och eko- systemtjänster hanteras inom ramen för MKB:er och miljöbedöm- ningar. Analysen återfinns i bilaga 5. Enligt denna rapport ligger fokus i MKB:er och miljöbedömningar på att redovisa och bedöma enskilda arter baserat på t.ex. naturinventeringar. Normalt analy- seras endast det aktuella projektområdet, vilket omöjliggör bedöm- ningar av landskapsekologiska effekter, som t.ex. spridnings- möjligheters betydelse för långsiktig överlevnad för berörda arter. Ekosystemtjänster hanteras framför allt indirekt och då främst i miljöbedömningar för detaljplaner. Med tanke på svårigheten att beskriva ekologiska samband i MKB:er kan det föreslagna systemet för en snabbare handläggning av mål och ärenden medföra särskilda utmaningar vad gäller förhandsbedömningar av miljöpåverkan som handlar om långsiktiga skador på biologisk mångfald och ekosystem- tjänster. Det som i första hand behöver granskas är alltså frågan om vilka ekosystemtjänster som bör inkluderas i avvägningar mellan olika allmänna och enskilda intressen samt frågan om hur MKB kan bidra till att klargöra konsekvenser på olika ekosystemtjänster. Analyserna bör syfta till att ta ställning till om rådande bestäm- melser gynnar ett långsiktigt hållbart nyttjande av ekosystem- tjänster. Vi kommer i nästa avsnitt att lämna förslag om integrering av ekosystemtjänster i vägledning och föreskrifter för tillämpning av lagen. Resultatet av detta arbete kan ge grund för en mer över- gripande översyn, som även tar ställning till om begreppet eko- systemtjänster och vikten av ett helhetsperspektiv bör lyftas in i lagstiftningen, t.ex. i inledande kapitel, för att under- lätta hänsyn till allmänna intressen som utgörs av ekosystem- tjänster eller som kan tillgodoses med ekosystemtjänster. Kom- mande lagöversyner kan med fördel inspireras av ekosystem- ansatsen som återfinns i vattenförvaltningen som en följd av imple- menteringen av EU:s vattendirektiv och direktiv. Havs- planeringsutredningen konstaterar25att ekosystemtjänstbegreppet 25 SOU 2010:91. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser förtydligar begreppet hållbar utveckling genom att ange ett ekosystembaserat ramvillkor. Vi bedömer att denna princip bör prövas inom fler regelverk för fysisk planering. Åtgärder inom befintligt lagrum Arbete med att identifiera lokalt viktiga ekosystemtjänster och väga in deras betydelse för allmänna och enskilda intres- sen i samband med fysisk planering kan påbörjas genom att tillämpa och anpassa klassifi- ceringssystem och de överväganden som lämnas i detta betänkande. På kan detta arbete underlätta utveckling (eller vidareutveckling) av regionalt anpassade vägledningar, bl.a. genom lokala exempel som kan fungera som inspiration. Det befintliga regelverket för mark- och vattenanvändning ger utrymme för offentliga aktörer att integrera värdet av ekosystemtjänster i planering och beslut om mark- och vattenanvändning utifrån en ekosystemansats. spelar en nyckelroll, genom sitt ansvar för vägledning och tillsyn i samband med utformning av planer och program. I ett första skede behövs framför allt utbildning av kommuner och länsstyrelser i tillämpning av befintliga bestämmelser i samband med kommunernas fysiska planering. Myndigheter med ansvar för uppföljning av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem- tjänster har ett särskilt ansvar för att prioritera vilka eko- systemtjänster som bör särskilt beaktas mot bakgrund av befintlig kunskap. Även intar en viktig roll genom sitt ansvar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. 3.Regeringen bör ge och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att –2015 utveckla väg- ledning till länsstyrelserna om hur ekosystemtjänster bättre kan beaktas, dels i arbetet gentemot kommuner och regionala planorgan inom ramen för fysisk planering och utveck- Åtgärder för integrering i beslutsprocesser lingsplaner, dels i samband med upprättande av miljö- konsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar. Överväg- anden och förslag som tas fram i handlingsplanen för grön infrastruktur bör särskilt beaktas. 4.Regeringen bör ge i uppdrag att utarbeta vägled- ning och kompetensstöd för hantering av ekosystemtjänster vid tillämpning av 2 kapitlet samt 3 och 4 kapitlet i den fysiska planeringen. Möjligheter till synergier med det uppdrag som föreslagits av Miljömåls- beredningen, gällande sociala värden i tätortsnära natur, bör beaktas, och uppdraget bör läggas med ett sådant uppdrag. 5.Regeringen bör möjligt begära återrapportering från myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om hur myndig- heterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verk- samhet. Fokus bör inledningsvis ligga på arbete med att identifiera viktiga ekosystemjänster och med att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i och utomlands. Löpande återrapportering om upp- följningen av ekosystemtjänster och om åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i myndighetsutöv- ningen bör ske inom miljömålssystemet respektive miljö- ledningssystemet och Havs- och vattenmyndigheten bör vägleda länsstyrelsernas arbete gentemot kommuner rörande ekosystemtjänster Grunddragen i samhällets planering av hur mark- och vatten- områden ska användas anges i de översiktsplaner som tas fram på nivå. Översiktsplaner är inte juridiskt bindande, utan anger ett övergripande helhetsperspektiv för mark- och vatten- användningen och hur de långsiktiga areella och strukturella frågorna bör behandlas. I vilken mån dessa planer förverkligas och marken tas i anspråk för olika användning och brukande är ofta ett samspel mellan den kommunala och den statliga och regionala nivån likväl som med samhällets övriga aktörer. När kommuner upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska de bl.a. samråda med och med regionplaneorgan (3 kap. 9 § PBL). Under samrådet ska länsstyre- Åtgärder för integrering i beslutsprocesser lsen, enligt 3 kap. 10 § PBL bl.a. tillhandahålla underlag för kom- munens bedömningar, ge råd i frågor om hänsyn till allmänna intressen och verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses. Vidare ska verka för att miljö- kvalitetsnormer enligt 5 kap. följs samt att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Vårt förslag till åtgärd syftar till att länsstyrelsernas underlag och tillsyn ska inkludera ekosystemtjänster. Översiktsplaner har i praktiken inneburit en tämligen strikt uppdelning av mark- och vattenområden i bostadsområden, industri- områden, friluftsområden, skyddade områden etc. Möjligheten att tillvarata och utveckla ekosystemtjänster kan förstärkas genom att beakta mångfunktionalitet och främjande av grön infrastruktur. En viktig förutsättning för detta är att befintliga ekosystemtjänster beaktas vid planeringen. har i sitt betänkande26 föreslagit ett nytt planeringsinstrument – områdesplan – som i vissa fall ska kunna ersätta en detaljplan och i mycket motsvarar en fördjupad översiktsplan. föreslås att instrumentet områdesbestäm- melser slopas. I områdesplanen ska enligt förslaget tas beslut om planerad bebyggelse ska regleras i antingen detaljplan eller bygglov. Områdesplanen erbjuder på så sätt en förenkling av planeringen av bostadsområden. Förslaget syftar främst till att planera den bebyggda miljön, men bör kunna tillämpas även på annan mark- användning. Om områdesplaner erbjuder ett forum för samråd om markanvändning som är mer konkret än översiktsplanen skulle de kunna utvecklas till ett viktigt instrument för identifiering och dialog om ekosystemtjänster. finns ett krav i PBL om att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål och planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Sådana redovisningar kan motivera att kommunen genomför inventeringar av ekosystem- tjänster för att tydliggöra hur dessa bidrar till allmänna och enskilda intressen och när förutsättningar finns, även genomföra mer fullständiga ekosystemtjänstbedömningar. Genom medverkan av berörda kommunala sektorsorgan/nämnder och planerare i 26 SOU 2013:34. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser sådana bedömningar kan ekosystemtjänsternas värden synliggöras och en grund läggas för lärandeprocesser inom den kommunala förvaltningen. Kravet innebär en ny möjlighet att stärka kom- muners tvärsektoriella arbete med att synliggöra och integrera ekosystemtjänster i kommunernas planering och kan även ge viktiga bidrag till uppföljningen av generationsmålet och etapp- målet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av eko- systemtjänster. uppgift att under samråd om översiktsplaner ta till vara och samordna statens intressen bör särskilt inbegripa vägledning om denna uppgift. I ett tidigt skede behövs utbildning av kommuner och läns- styrelser om tillämpning av befintliga bestämmelser i samband med kommunernas fysiska planering. Vägledning till kommuner om tillämpningen av behandlas i nästa avsnitt. Vägledning av länsstyrelser är en uppgift som lämpar sig väl för och Havs- och vattenmyndigheten, men sam- verkan med behövs, dels med tanke på deras erfarenhet och kompetens om kommunalt planarbete, dels utifrån behovet av kompetenshöjning om ekosystemtjänster inom . Eftersom verksamheten spänner över flera centrala myndigheters ansvars- områden bör vägledningen utformas efter samråd med berörda myndigheter, särskilt , , Trafik- verket och . Det är viktigt att ekosystem- tjänsternas potential att bidra till regional och lokal utveckling tydliggörs i samband med detta, varför även bör medverka i vägledningen. Vägledningen bör ange ett klassificeringssystem till hjälp för att identifiera och kategorisera ekosystemtjänster. system tjänar som utgångspunkt, men kan behöva anpassas och breddas för att bli relevant för fler samhällsområden och miljöer. Syftet med vägledningen bör vara att visa hur ekosystemtjänster kan bidra till lokal och regional utveckling och bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Överväganden och förslag som tas fram i handlingsplanen för grön infrastruktur27 bör särskilt beaktas i detta arbete. Det är även angeläget med kompetensstöd om hur MKB och miljöbedömningar bör avgränsas så att de bedömer konsekvenser för ekologiska samband och ekosystemtjänster ur ett landskaps- perspektiv, inklusive kumulativa effekter. För att uppnå detta 27 Se (2013a). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser behövs åtgärder som ökar medvetenheten, uppmuntrar och motiverar berörda myndigheter att ställa krav på bedömning av beroende, påverkan, effekt och konsekvens för ekologiska samband och ekosystemtjänster. Staten har stor möjlighet att påverka avgräns- ning och kvalitet genom myndigheternas roller som kravställare och samrådspart. behöver dock verktyg, för att på ett schematiskt sätt bedöma vilka verksamheter som förväntas medföra betydande miljöpåverkan med avseende på biologisk mångfald och ekosystemtjänster, i samband med beslut om betydande miljöpå- verkan och avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen. Detta behov bör särskilt beaktas i samband med ändringar av kap. 6 i . bör utbilda kommuner om tillämpningen av bestämmelser om allmänna och enskilda intressen enligt och . Andra kapitlet i beskriver allmänna och enskilda intressen. Tillämpningen medger en strategisk, proaktiv ansats för all fysisk planering i ett tidigt skede av planprocessen. Skrivningarna här ger stöd för att inkludera ekosystem- tjänster i planeringen, men detta sker sällan. En ökad förståelse för ekosystemtjänsters värden kan bidra till bättre avvägningar gällande vilka ändamål olika områden är mest lämpade för och därmed bidra till god hushållning. Ekosystemtjänster kan komma i konflikt med andra samhällsintressen och olika ekosystemtjänster kan komma i konflikt med varandra. Den kommunala planeringen bör därför synliggöra ekosystemtjänsterna och särskilt beakta de som inte har starka samhällsaktörer som framgångsrikt kan bevaka dessa värden. Det gäller särskilt de stödjande och reglerande28 ekosystem- tjänsterna. Dessa värden bör därför inventeras och i möjlig mån kvantifieras och aktörer (nutida och kommande) som är beroende av dem bör identifieras. Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande29 om en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning konstaterat att kom- munerna behöver vägledning för att beakta och utveckla sociala värden i tätortsnära natur, särskilt med tanke på resurssvaga mindre 28Vi hänvisar till Sammanställning om information om ekosystemtjänster (2012) för indelning och klassificering av ekosystemtjänster. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Detta motiveras med att människans behov av natur- och kulturupplevelser, rekreation, friluftsliv och att känna närhet till naturen är en del av den sociala dimensionen av hållbar utveckling och att markens användning har stor betydelse för sådana sociala värden. Beredningen pekar även på att möjligheten att använda marken för exempelvis fiske, jakt och turism även representerar betydande ekonomiska värden och kan bidra till en god folkhälsa och ökat välbefinnande. Beredningen föreslår därför regeringen att uppdra åt att tillhandahålla vägledning och underlag för att underlätta kommunernas fysiska planering och att analysera andra möjligheter att stärka arbetet med den tätortsnära naturen. Uppdraget kan förväntas medföra en väsentlig kompe- tenshöjning för arbetet med vissa viktiga kulturella ekosystem- tjänster. Ett fokus på sociala värden enligt beredningens avgräns- ning är angeläget och kommer sannolikt att medföra att kom- muners medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster höjs. Vi bedömer att det behövs insatser för att öka kunskapen inom kommuner om hur de allmänna och enskilda intressen som utgörs av, eller tillgodoses av ekosystemtjänster, kan tas i beaktande i fysisk planering. Ökad kompetens behövs särskilt för att stimulera ett sektorsövergripande planeringsarbete för att främja mång- funktionella ekosystem. bör därför ges i uppdrag att utforma en vägledning som tydliggör hur gällande lagtext (2 kap. PBL) ska tolkas så att den omfattar ekosystemtjänster. Utbildningen bör även omfatta tillämpning av 3 och 4 kap. , för att väga in även de allmänna intressena i 3 kap. såsom riksintressen och ekologiskt särskilt känsliga områden. Denna insats behöver göras efter samråd med , Havs- och vattenmyndigheten, och . Ett sådant uppdrag ligger nära, men är bredare än det uppdrag Miljömålsberedningen före- slagit. Möjligheten till synergier mellan dessa uppdrag bör särskilt övervägas. Det bör i sammanhanget påpekas att kommunernas rådighet över utformningen av boendemiljön är föremål för avvägningar mellan å ena sidan behov av anpassning till lokala förhållanden och behov, och å andra sidan behovet av bostäder. En särskilt upp- märksammad fråga är nationell enhetlighet vad gäller byggregler. Att begränsa kommunernas möjlighet att ställa specifika miljökrav vid byggnation och exploatering, i enlighet med Byggkravs- Åtgärder för integrering i beslutsprocesser utredningens förslag,30 kan sannolikt försvåra den utveckling som pågår, där kommuner ställer krav på tillgodoseende av lokala eko- systemtjänster i samband med markanvisningsavtal, och genom beräkning av grönytefaktor m.m. (se bilaga 3). Städer befinner sig i en konkurrens om invånare och arbetsplatser, både nationellt och internationellt, varför det är viktigt att som stad kunna profilera sig på områden som uppfattas som attraktiva. Myndigheter bör återrapportera om integrering av ekosystemtjänster Myndigheter med ansvar i miljömålsystemet31 ansvarar för de sektorer som har störst direkt påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Dessa sektorer är även, direkt eller indirekt, beroende av ekosystemtjänster i sin verksamhet. Därför är det angeläget att dessa myndigheter vidtar sådana åtgärder som följer av deras ansvar för biologisk mångfald och ekosystem- tjänster i miljömålssystemet och som medges av befintligt lagrum. I detta ligger först och främst att identifiera viktiga ekosystemtjänster, baserat på klargöranden om hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i och utomlands, i enlighet med generationsmålet och Politiken för global utveckling. För att bli meningsfulla behöver sådana analyser inkludera såväl försörjande som reglerande, kulturella och stödjande ekosystemtjänster. De bör också i möjligaste mån fånga både direkta och indirekta användarvärden, dvs. inte enbart bedöma konsumtionsvärden utan även möjligheten till framtida konsumtion (se vidare bilaga 2, box 3). Myndigheter med befogenhet att utfärda föreskrifter eller allmänna råd som påverkar nyttjandet av ekosystemtjänster bör revidera dessa i ljuset av analysen. Detta gäller särskilt Natur- vårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, och . Ett specifikt exempel på relevant åtgärd är att 3125 myndigheter har ett utpekat ansvar i miljömålssystemet och ska verka inom sina respektive verksamhetsområden för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Åtta av dessa myndigheter har dessutom ett ansvar att samordna uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål: , Havs- och vattenmyndigheten, , , , , och geologiska undersökning. Övriga myndigheter med ansvar i miljömålssystemet är , , , , , Livs- medelsverket, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Riks- antikvarieämbetet, Sida, , , , , Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Transportstyrelsen och . Åtgärder för integrering i beslutsprocesser utfärda miljökvalitetsnormer och tillhörande åtgärdsprogam som synliggör och gynnar ekosystemtjänster. Även myndigheter med mer indirekt relation till ekosystemtjänster kan behöva väga in befintlig kunskap i rådgivning etc. Ett pedagogiskt exempel på detta kan vara om tillämpar forskningsresultat rörande positiva effekter av barns vistelse i naturmiljöer.32 Vad beträffar myndigheter med ansvar för handel, bistånd och internationella investeringar (t.ex. Sida, , och ) bör detta ansvar i ett första steg innebära att upprätta en policy för integrering av ekosystem- tjänster, framför allt för fördelning av nyttan av ekosystemtjänster, i styrdokument av betydelse för miljöpåverkan (positivt och negativt) på andra länder. Årlig återrapportering behövs för att tydliggöra myndigheternas ansvar och för att samla viktig kunskap för ytterligare åtgärder av regeringen, bl.a. för flera uppdrag som föreslås i avsnitt 3.5 nedan. bör, som samordnande myndighet i miljömåls- systemet, sammanställa den information som rapporteras och hålla den tillgänglig för övriga myndigheter. Identifiering av viktiga ekosystemtjänster utgör ett första, avgrän- sande steg i ekosystemtjänstbedömningar. Sammanställning av viktiga ekosystemtjänster i Sverige33 ger en utgångs- punkt för detta arbete, tillsammans med den sammanställning av tillgänglig statistik om ekosystemtjänster, som gjorts av SCB.34 I kapitel 4.1 lämnar vi förslag om hur miljömålsuppföljningen och integrering av ekosystemtjänster i beslutsprocesser kan förbättras genom ökad användning av ekosystemtjänstbedömningar. I takt med att kunskapen om ekosystemtjänster och metoder för ekosystem- tjänstbedömningar ökar, kan kraven på myndigheter att tillämpa dessa för att integrera värdet av ekosystemtjänster öka. Viktiga steg mot detta kan tas genom dels utarbetande av en vägledning om ekosystemtjänstbedömningar (se förslag 20 i kapitel 4.1.2), och genom att en informationsportal om regional- och näringslivs- utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald etableras, innehållande bl.a. en vägledning och exempelsamling för näringslivet och kommunerna (se vårt förslag i avsnitt 3.5.1 nedan). Möjligheten att utnyttja befintliga processer för översyn av miljöpolicy och rapportering bör tas tillvara. Chawla (1998, 1999), (2002). 33Naturvårdsverket (2012b). 34Statistiska Centralbyrån (2013). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser