sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — Beräkningen av ålderspensionssystemets utgifter I enlighet med etablerad praxis bör även godkännandet av beräkningen av ålderspensionssystemets utgifter enligt kommitténs bedömning ingå i beslutet i rambeslutsprocessens första steg. Därmed görs en beräkning av de utgifter som enligt praxis omfattas av utgiftstaket. Eftersom systemet med utgiftstak inte regleras i riksdagsordningen bör det inte heller föras in en bestämmelse i riksdagsordningen om att ålderspensionssystemets utgifter ska godkännas i rambeslutsprocessens första steg. Kommittén lämnar därför inget förslag på detta område. Sammanfattning av kommitténs förslag till innehållet i beslutet i rambeslutsprocessens första steg Enligt nuvarande regelverk fastställer enligt 5 kap. 12 § andra stycket RO för det närmast följande budgetåret genom ett enda beslut en beräkning av inkomsterna på statens budget och en utgiftsram för varje utgiftsområde. Kommittén föreslår att det av 5 kap. 12 § tredje stycket RO ska framgå att i beslutet i rambeslutsprocessens första steg ska fastställa en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Av den nya tilläggsbestämmelsen till 5 kap. 12 § RO ska framgå att beslutet i rambeslutsprocessens första steg ska innefatta ett fastställande av preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret (se avsnitt 6.2.1). Av 2 kap. 3 § budgetlagen ska framgå att regeringen i budgetpropositionen ska lämna förslag till såväl preliminära utgiftsramar som preliminära inkomstberäkningar för det andra och tredje tillkommande året (se avsnitt 6.2.1). I enlighet med etablerad praxis bör även godkännandet av beräkningen av ålderspensionssystemets utgifter enligt kommitténs bedömning ingå i rambeslutsprocessens första steg. Slutligen ska i 5 kap. 12 § tredje stycket RO även regleras att det i rambeslutsprocessens första steg ingår att fatta beslut med anledning av budgetpolitiska mål som beslutat om att använda (se avsnitt 5.2.2). Därmed avses främst förslag om nivåer på sådana mål eller förslag till justeringar av tidigare beslutade nivåer på målen. Enligt kommitténs bedömning bör vidare lagförslag som har tydlig påverkan på statens inkomster och som lämnas i anslutning till budgetpropositionen i enlighet med praxis beslutas inom ramen för rambeslutsprocessens första steg. praxis bör dock ha möjlighet att utvecklas i syfte att ytterligare tydliggöra skiljelinjerna för i vilka fall som lagstiftning, som lämnas i anslutning till budgetpropositionen, bör beslutas inom rambeslutsprocessen eller inte (se avsnitt 6.2.1). ska enligt 4 kap. 5 § andra stycket RO bereda förslagen till utgiftsramar för utgiftsområden och till beräkning av statens inkomster, om har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden enligt 5 kap. 12 §. Enligt praxis remitteras också de skatteförslag som regeringen presenterar i budgetpropositionen till finansutskottet och behandlas i det första steget av rambeslutsprocessen. Kommitténs förslag: Bestämmelsen i riksdagsordningen om finansutskottets ansvar för att bereda rambeslutsprocessens första steg tydliggörs. Bestämmelsen villkoras på så sätt att den ska gälla om inte genom lag har beslutat något annat. Genom att i bestämmelsen reglera finansutskottets ansvar för beredningen av rambeslutsprocessens första steg med en hänvisning till relevant stycke i den bestämmelse i riksdagsordningen som reglerar beslutsprocessen för statens budget (5 kap. 12 § tredje stycket) tydliggörs att beredningsansvaret omfattar samtliga förslag som enligt bestämmelsen avgörs i det första steget. Det blir därmed tydligt att beredningsansvaret också, i enlighet med praxis, omfattar posterna förändring av anslagsbehållningar, nettoutlåning och kassamässig korrigering. Eftersom kommitténs bedömning är att lagförslag som har tydlig påverkan på statens inkomster och som lämnas i anslutning till budgetpropositionen i enlighet med praxis bör beslutas inom ramen för rambeslutsprocessen omfattar finansutskottets ansvar även beredningen av sådana förslag. Med hänsyn till att kommittén i avsnitt 6.1.3 har föreslagit att tillämpningen av beslutsprocessen för statens budget ska vara villkorad av att inte genom lag har beslutat något annat, bör även en bestämmelse om finansutskottets beredningsansvar för förslag inom ramen för denna process vara villkorad på motsvarande sätt. Enligt 9 kap. 8 § andra stycket RF får regeringen inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. När det gäller andra ekonomiska åtaganden än upptagande av lån, för vilka det finns bestämmelser i 5 kap. budgetlagen, avser dessa s.k. beställningsbemyndiganden, utlåning som finansieras med lån i , utställandet av kreditgarantier och andra liknande åtaganden (se avsnitten 3.3.5 och 3.3.6). Bestämmelser om detta finns i 6 kap. och 7 kap. budgetlagen. Enligt 5 kap. 12 § tredje stycket RO fastställs anslag eller andra utgifter i staten för varje utgiftsområde för närmast följande budgetår genom ett enda beslut. Detta beslut får inte fattas innan ett beslut fattats i det första steget. Kommitténs förslag: Riksdagsordningens bestämmelse om rambeslutsprocessens andra steg ändras så att det framgår att beslutet i detta steg också ska innefatta beslut om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Bemyndiganden om ekonomiska åtaganden I budgetpropositionen begär regeringen bemyndiganden om ekonomiska åtaganden som påverkar statens utgifter, inkomster eller andra betalningar. Det avser främst s.k. beställningsbemyndiganden, låneramar och garantibemyndiganden. Dessa ekonomiska åtaganden behandlas normalt i rambeslutsprocessens andra steg. Av de 541 förslag som regeringen lämnade vid sidan av anslags- och lagförslag i budgetpropositionernas utgiftsområdesvolymer avseende utgjorde nästan hälften () förslag om beställningsbemyndiganden.18 Ett beställ- 18 Den resterande delen av förslagen utgjordes av bemyndiganden om ekonomiska åtaganden i form av lån och krediter i för specifika myndigheter eller ändamål och bemyndiganden om olika typer av statliga kreditgarantier. Bland förslagen återfinns också förslag om att godkänna investeringsplaner, förslag om kapitaltillskott, bemyndiganden om att avyttra aktier och förslag om förändringar av myndigheters finansiella befogenheter. ningsbemyndigande är ett ekonomiskt åtagande som innebär att anslag måste anvisas (se avsnitt 3.3.5). Det kan handla om att under budgetåret göra beställningar av varor eller tjänster eller besluta om bidrag, ersättningar eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser. har vid upprepade tillfällen framhållit att vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning av omfattning och ändamål som vid anslagsbeslut (se t.ex. bet. 1998/99:FiU1, bet. 2003/04:FiU11, bet. 2007/08:FiU11). Den kartläggning kommittén låtit göra visar att hanteringen av beställningsbemyndiganden varierar mellan utskotten. Det förekommer både att förslagen om beställningsbemyndiganden behandlas tillsammans med anslagen i det andra beslutssteget i rambeslutsprocessen och att de behandlas vid sidan av anslagsbeslutet i det andra steget. Vanligast förekommande är dock att beställningsbemyndiganden hanteras tillsammans med förslaget till anslagsbeslut (av fallen). En sådan ordning förefaller logisk mot bakgrund av de ekonomiska åtagandenas nära koppling till anslagen. Ofta finns det en nära koppling mellan den verksamhet som ska bedrivas och de framtida ekonomiska åtaganden som denna föranleder. Väsentligt i sammanhanget är också att beställningsbemyndigandet inkluderar tidigare gjorda ekonomiska åtaganden och att det inte får omfatta ekonomiska åtaganden som går utöver anslagets ändamål. Det är således en rimlig ordning att beställningsbemyndiganden beslutas i rambeslutsmodellens andra steg. Riksdagsordningen föreskriver att i rambeslutsprocessens andra steg ska fastställa anslag eller andra utgifter i staten för varje utgiftsområde genom ett enda beslut. I förarbetena till bestämmelsen förs inga närmare resonemang om vad som avses med begreppet andra utgifter. Vad som bör innefattas i andra utgifter bör kunna ta sin utgångspunkt i de poster som ingår i de andra betalningar som påverkar statens lånebehov och som enligt praxis beslutas i rambeslutsprocessens första steg (se avsnitt 6.2.2). Ändrade volymer av studielån, utlåning till bolag och till andra stater samt lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar påverkar nettoutlåning. Av de 541 förslag som kommittén enligt ovan låtit kartlägga utgjorde knappt 70 förslag inte oväsentlig andel av förslagen () är en konsekvens av att regeringen ersatte systemet med mål för politikområden med mål för utgiftsområden. om ramar för såväl utomstatliga som inomstatliga lån.19 Den kartläggning som kommittén låtit göra visar att det inte finns någon enhetlig praxis för hur utskotten hanterar sådana förslag i sina budgetbetänkanden. Det förekommer både exempel på att beslutat om bemyndiganden om låneramar och krediter i tillsammans med anslagen och exempel på det motsatta. Garantibemyndiganden är normalt formulerade som att regeringen får ställa ut garantier för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer, inklusive tidigare utfärdade garantier. Statens garantiåtaganden omfattar huvudsakligen insättningsgarantin och investerarskyddet, garantier till banker, kreditgarantier (bl.a. exportkreditgarantier), garantier om tillförsel av kapital samt pensionsgarantier. har det även varit vanligt med förslag om ökat garantikapital till investeringsbanker. Kreditgarantierna har normalt ingen påverkan på anslag, med undantag för när garantikostnaden är subventionerad från ett anslag. De avgifter som debiteras garantitagarna påverkar statens budget genom att de reducerar nettoutlåning. Infrianden av kreditgarantierna ska normalt finansieras från ett reservkonto i , vilket ökar nettoutlåning. Höjningar av garantikapital hanteras ofta genom att investeringsbankens reserver används. I de fall investeringsbankens medlemsländer behöver tillskjuta medel krävs finansiering från anslag. Vidare ska infrianden av garantikapital finansieras från anslag. Kartläggningen visar att hanteringen av förslag om garantier varierar mellan utskott, även om det vanligaste är att de behandlas tillsammans med anslagsbeslutet. Mot bakgrund av den oklarhet som råder kring vad som avses med begreppet andra utgifter och att hanteringen av ekonomiska åtaganden i budgetbehandlingen varierar mellan utskott, föreslår kommittén att riksdagsordningens bestämmelse om rambeslutsprocessens andra steg bör tydliggöras så att det framgår att beslut i detta steg ska innefatta beslut om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Den nuvarande bestämmelsen om att beslutar om andra utgifter i det andra beslutssteget kan därmed tas bort. Mot bakgrund av detta föreslår kommittén att en bestämmelse med denna innebörd tas in i 5 kap. 12 § fjärde stycket RO. 19 Med utomstatliga lån avses sådan utlåning som direkt sker till utomstatliga subjekt, medan inomstatliga lån avser sådan utlåning som i ett första steg sker till t.ex. en statlig myndighet. Det finns en risk för att beslut om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden i det andra steget kan leda till bristande överensstämmelse med beslutet om nettoutlåning i det första beslutssteget. Kommitténs bedömning är att detta är en risk som svårligen låter sig hanteras, bl.a. eftersom beslutet om nettoutlåning i det första steget i rambeslutsprocessen avser ett flöde av krediter (ny utlåning med avdrag för amortering av befintliga lån) medan besluten om låneramar i det andra steget i rambeslutsprocessen avser den högsta tillåtna nivå på utestående lånestock för olika verksamheter. I budgetpropositionen förekommer det också att regeringen föreslår att ska godkänna s.k. investeringsplaner. Investeringsplaner är sammanställningar av kommande investeringar med en beskrivning av hur dessa ska finansieras. Mot bakgrund av kopplingen till den framtida finansieringen är det rimligt att även dessa beslutas i rambeslutsprocessens andra steg. Enligt 5 kap. 10 § andra stycket RO ska ett ärende som gäller statens budget för närmast följande budgetår avgöras före budgetårets ingång, om det inte utan olägenhet för beslut om statens budget kan avgöras . Tillkännagivanden regleras vare sig i regeringsformen eller riksdagsordningen, utan är en del av konstitutionell praxis genom vilken kan besluta om att göra ett uttalande till regeringen i en viss fråga. Enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram bör utgångspunkten vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål, bör den underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas (se bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.). I en av genomförd uppföljning och utvärdering av tillkännagivanden påpekas att om regeringen inte efterkommer ett tillkännagivande från har , vid sidan av möjligheten till misstroendeförklaring, möjlighet att ge- nom att utöva sin normgivningsmakt eller finansmakt åstadkomma det resultat tillkännagivandet syftar till (bet. 2005/06:KU34 s. 58). gjorde bedömningen att dagens ordning där tillkännagivanden inte reglerats i allt väsentligt fungerar väl. Det kunde dessutom inte uteslutas att den praxis som finns kan komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. ansåg därför att någon bestämmelse som reglerar tillkännagivanden till regeringen inte borde införas i regeringsformen (SOU 2008:125 s. 305). av riksdagsordningen framhöll i sitt betänkande (2012/13:URF3 s. 172 f.) att resonemang om att en reglering i grundlag skulle kunna försvåra en ytterligare utveckling av den praxis som finns kunde sägas vara tillämpligt också beträffande en reglering i riksdagsordningen. Kommittén fann inte skäl att föreslå några ytterligare uttalanden om tillkännagivandenas status. av riksdagsordningen fortsatte emellertid med att säga att det i sammanhanget fanns skäl att beröra vikten av att beslut hänger ihop . Det är, enligt vad kommittén anförde, olyckligt om fattar motsägande beslut som går i olika riktning. Det är i stället rimligt att åtminstone på medellång sikt inte ger regeringen olika och motstridande signaler. Självfallet kan verkligheten påkalla förändringar i ställningstaganden, men kommittén ansåg det rimligt att grundinställning var stabil . av riksdagsordningen noterade också att rambeslutsmodellen i den nya budgetprocessen /97 har lett till ökad koordinering i budgetarbete (2000/01:RS1 s. 61). Ett syfte med modellen var att undvika hoppande majoriteter som försvagar statens budget. Utan att föregripa den pågående arbete fanns det, enligt vad av riksdagsordningen anförde, skäl att påminna om att det är angeläget att utskotten i sin beredning av olika ärenden är medvetna om och beaktar tidigare riksdagsbeslut, bl.a. beslut som fattas under budgetprocessen. När det gäller av riksdagsordningens förslag till nytt beredningskrav för ärenden som väckts inom (se avsnitt 6.3.1) ansåg nämnda kommitté att tillkännagivanden inte behöver omfattas av kravet, eftersom ett tillkännagivande förutsätter en vidare beredning i . kravet i nuvarande 4 kap. 8 § RO – att bereda finansutskottet tillfälle att yttra sig innan ett utskott avger ett betänkande med förslag i ett ärende som väckts inom om förslaget kan innebära mer betydande framtida återverkningar på de offentliga utgifterna och inkomsterna – uttalade av riksdagsordningen dock att detta krav även är tillämpligt på tillkännagivanden. Som nämnts i avsnitt 3.4.5 visar en översikt som kommittén låtit göra att inom ramen för rambeslutsprocessens två steg, förutom förslag med budgeteffekt, även avgör ett stort antal budgetrelaterade förslag till tillkännagivanden. Av de 754 yrkanden som avgjorde inom ramen för rambeslutsprocessen /13 var en klar majoritet – – förslag till tillkännagivanden. Denna praxis är brett spridd mellan utskott: för /13 ingick förslag till tillkännagivanden i finansutskottets förslag till beslut i rambeslutsprocessens första steg och i 14 av 15 utskotts förslag till beslut i rambeslutsprocessens andra steg. Av kartläggningen framgår att praxis i vissa avseenden skiljer sig mellan utskotten. I 9 av 15 utskotts förslag till riksdagsbeslut inkluderades exempelvis även förslag till tillkännagivanden från enskilda motioner, medan övriga utskott endast inkluderade förslag till tillkännagivanden från partiernas s.k. parti- och kommittémotioner. Kommitténs bedömning: Förslag till tillkännagivanden som väcks under allmänna motionstiden och som innehållsmässigt sammanfaller med en del av regeringens eller något oppositionspartis budgetalternativ för nästföljande budgetår bör beslutas inom rambeslutsprocessen. Majoriteten av de förslag som avgörs i rambeslutsprocessen är förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden. Mot bakgrund av att kommittén bl.a. får pröva om beslutsordningen i för budgetpropositionen ytterligare kan förenklas som ett sammanhållet budgetbeslut värnas är det enligt kommitténs uppfattning angeläget att något beröra hanteringen av sådana förslag. Tillkännagivanden är formellt sett utan rättslig verkan. Ett riksdagsbeslut om bifall till ett förslag till tillkännagivande kommer inte i sig självt att leda till en rättslig bindning för myndigheter och medborgare eller medföra en omfördelning av statens resurser. Tillkännagivanden kan i stället ses som en begäran från sida om att regeringen ska agera på ett visst sätt. Regeringen får sedan själv – under parlamentariskt ansvar – avgöra om den önskar vidta några åtgärder för att tillmötesgå tillkännagivandet eller inte. Enligt vad uttalat bör utgångspunkten enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram dock vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål, bör den underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas (se bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.). Som påpekades av Grundlagberedningen kan en mer obestämd beslutsform ofta vara ändamålsenlig bl.a. därigenom att den gör det möjligt för att pröva större frågor på ett tidigt stadium (SOU 1972:15 s. 101). Grundlagberedningen underströk dock att beslut av detta slag alltefter omständigheterna kan medföra en politisk bundenhet. Att budgetrelaterade tillkännagivanden bedöms kunna innebära mer betydande framtida återverkningar på de offentliga utgifterna och inkomsterna visas också av att även förslag till tillkännagivanden enligt väl etablerad praxis föranleder att finansutskottet enligt 4 kap. 8 § RO bör beredas tillfälle att yttra sig innan utskottet avger ett betänkande med förslag i ärendet. Som exempel kan nämnas att finansutskottet i ett fall där kulturutskottet innan sitt beslut i rambeslutsprocessens andra steg berett finansutskottet tillfälle att yttra sig över ett antal budgetrelaterade motionsförslag till tillkännagivanden påpekat (yttr. 2011/12:FiU2y) att redan beslutat om inkomstberäkningen för nästföljande budgetår. Enligt vad finansutskottet uttalade betydde det att ett tillkännagivande till regeringen från sida bör ta hänsyn till rambeslutet och inte innebära några förslag som innebär minskade inkomster på statens budget . I sammanhanget är det av intresse att studera hur partiernas budgetmotioner är uppbyggda (se vidare avsnitt 3.4.4). Partierna framför i parti- och kommittémotioner inte enbart sådana förslag om exempelvis fastställande av utgiftstak, beslut om fördelning av utgifter på utgiftsområden, avslag på av regeringen föreslagen ny eller ändrad lagstiftning osv. som i rättslig mening är nödvändiga för att partiers budgetalternativ ska kunna förverkligas om det skulle vinna bifall i kammaren. I stället har partierna valt att, förutom de nödvändiga yrkandena, även inkludera ett ofta stort antal yrkanden med förslag till tillkännagivanden som illustrerar kärnpunkterna i deras budgetalternativ. Förslagen till tillkännagivanden används för att ge en tydligare bild av och sammanfatta hur partiers förslag skiljer sig från regeringens. Även om budget- och utgiftsområdesmotioner också kan innehålla förslag till tillkännagivanden som inte är kopplade till budgetalternativet, är det ofta mycket tydligt på vilket sätt de budgetrelaterade tillkännagivandena korresponderar mot en del av partiets alternativa förslag till anslagsanvisning eller inkomstberäkning. Uttryckt på ett annat sätt är det ofta möjligt att siffersätta förslagen till tillkännagivanden med utgångspunkt i den beskrivning av inkomster och utgifter som redovisas i partiernas budget- och utgiftsområdesmotioner. Kommittén har ovan framhållit att ett viktigt syfte med rambeslutsprocessen är att minska risken för motstridiga beslut. I ljuset av detta och mot bakgrund av bestämmelsen i 5 kap. 10 § andra stycket RO och vad som ovan anförts om de budgetrelaterade tillkännagivandens nära koppling till partiernas budgetalternativ och den politiska bundenhet som de skapar, bör enligt kommitténs mening även förslag till tillkännagivanden som innehållsmässigt sammanfaller med en del av regeringens eller något oppositionspartis budgetalternativ, och som väckts under den allmänna motionstiden, beslutas inom ramen för rambeslutsprocessen. Som tidigare nämnts var av de yrkanden som beslutades i rambeslutens två steg förslag till tillkännagivanden. En sådan ordning skulle alltså i huvudsak överensstämma med den praxis som redan tillämpas i , men understryka värdet av enhetlighet mellan utskotten. För att undvika beslut som kan uppfattas som motstridiga är det önskvärt att en sådan ordning tillämpas oavsett vem som väckt förslaget till tillkännagivande. Det innebär att förslag till tillkännagivanden som innehållsmässigt sammanfaller med en del av regeringens eller något oppositionspartis budgetalternativ beslutas inom ramen för rambeslutsprocessen oavsett om de väckts i en parti-, kommitté- eller enskild motion. 6.3Vissa frågor om förslag väckta inom I avsnitt 6.1 och 6.2 har kommittén lämnat förslag och bedömningar om en samlad budgetbehandling. För att säkerställa principen om en samlad budgetbehandling där likvärdiga paket av budgetförslag ställs mot varandra ska kommittén enligt direktiven överväga hur principen ska komma till uttryck även i fråga om förslag med budgetpåverkan som väckts inom , företrädelsevis i form av utskottsinitiativ och motionsyrkanden. I detta avsnitt redovisar kommittén därför sin bedömning av frågor gällande beredningskrav för vissa förslag som väcks inom och hanteringen av förslag väckta utanför den ordinarie budgetprocessen. 6.3.1Krav på beredning av vissa förslag väckta inom Enligt 7 kap. 2 § RF ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs ska också upplysningar och yttranden inhämtas från kommuner, och sammanslutningar och enskilda ges möjlighet att yttra sig. Något motsvarande krav för beredningen av förslag som väckts inom finns inte i regeringsformen. Enligt 3 kap. 7 § RO får ett utskott väcka förslag hos i ett ämne som hör till dess beredningsområde genom ett s.k. utskottsinitiativ. Ett utskottsinitiativ tas genom ett utskottsbetänkande. får i ekonomiskt-politiskt syfte väcka förslag även i ett ämne som hör till ett annat utskotts beredningsområde. Av 3 kap. 9–13 §§ RO framgår att riksdagsledamöterna får lämna förslag till genom motioner. I bestämmelserna anges också de närmare förutsättningarna för detta. Enligt 4 kap. 1 § RO ska propositioner, skrivelser, framställningar, redogörelser och motioner hänvisas till ett utskott för beredning (beredningstvång).