sou · H1B374 · 2013-10-10 00:00:00 — I t.ex. och förs alla arbets- lösa samman och i avser en dörr in-lösningen alla med- borgare som behöver ha kontakt med välfärdsorganisationerna. Styrningen och ansvarsfördelningen av de olika samordningslös- ningarna har fått olika utformningar. Lösningarna varierar från att låta ansvaret vara helt på den kommunala nivån till en stark central- styrning. I fungerar NAV som ett partnerskap mellan stat och kommun medan t.ex. reformerna i präglas av stark centralstyrning. I kan organiseringen beskrivas som ett nätverk av professioner som arbetar med egen personal, egna metoder och egen budget. Finansieringen delas mellan den kom- munala och arbetsförmedlingen. Samverkansorga- nisationen i kan sägas existera vid sidan av de ordinarie organisationerna. I däremot karakteriseras NAV-reformen av en genomgripande förändring på central, regional och lokal nivå. På central nivå har det skett en sammanslagning av departement och myndigheter och på regional nivå finns en särskild NAV-organisa- tion. På den lokala nivån finns samlokalisering mellan kommunerna och . I såväl som i finns det dock en frihet att organisera verksamheterna på lokal nivå. Kunskapen om organisatoriska reformers effekter på återgång i arbete eller studier är begränsad. Frågan om kausalitet är kompli- cerad eftersom reformerna är komplexa, innehåller olika moment och framförallt sammanfaller med andra reformer och konjunktur- svängningar. När det gäller enskilda grupper, som ungdomar som varken arbetar eller studerar, har specifika program riktade mot dessa ofta existerat innan de nationella administrativa eller strukturella reformerna genomfördes. Ett särskilt program för arbetslösa unga, New Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv for , (NDYP) introducerades i och organiserades genom fyra samverkansmodeller som dock lokalt hade mycket olika utformning.59 Införandet av dessa s.k. Jobcentre Plus innebar bland annat att de lokala samarbetsområdena blev större och färre i antal. Nästan introducerades även så kallade Employment Zones (EZ) i områden med hög arbetslös- het vilket innebar ett antal projekt riktade mot ungdomar 18–24 år.60 På liknande sätt sammanföll etableringen av de danska Job- centren med introduktionen av flera initiativ som specifikt riktade sig mot ungdomar.61 Eftersom de danska kommunerna ansvarar för organisation och genomförande av sysselsättningsåtgärder, dvs. kan samordna genomförandet av åtgärder med andra politikområden och etablera samarbete med olika samarbetspartners i det lokala om- rådet, förekommer en hel del variation på lokal nivå. Det är ytterst komplicerat att särskilja effekter av organisatoriska reformer från effekter av andra samtida reformer. I finns fortfarande på många håll en dubbelstruktur när det gäller utbildnings- eller arbets- marknadsåtgärder för arbetslösa ungdomar eftersom de tyska jobb- centren kan välja vilken aktör som ska utföra vilka åtgärder. Det innebär att vissa åtgärder utförs av arbetsförmedlingen och andra av kommunala aktörer. En utvärdering av reformen indikerar dock att när det gäller att lämna bidragsberoendet och att integrera arbets- lösa ungdomar i arbetslivet lyckades modellen med gemensamma verksamheter betydligt bättre än rent kommunala jobbcenter.62 3.4.3En dörr in-lösningar i Samverkan och samordning har varit på agendan i . Kommunala och statliga initiativ till samverkan över sektorsgränser har tagits under . Även om det inte fattats samma omfattande beslut om organisatoriska samverkans- reformer som i andra länder finns det även i politiska, admi- nistrativa och professionella strukturer som skapar förutsättningar 59Department for Work and Pensions (2007) Jobcentre Plus evaluation: summary of evidence. Research Report No 252. 60UK Commission for Employment and Skills (2010) Review of the Customer Experience in the Employment and , 2010. 61OECD (2011) Managing Accountability and Flexibility in the Danish employment system. Country Report, 2011, Mploy. 62 Deutscher Bundestag (2008) Bericht zur nach § 6c des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch Unterrichtung durch die Bundesregierung, Drucksache 16/11488. Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv för samarbete mellan myndigheter. Det finns emellertid intressen även i som önskar utveckla samverkanslösningar på liknande sätt som gjorts på många andra håll i . Det finns dock en struktur som på många sätt liknar en dörr in-lösningen även i . Det är de finansiella samordningsför- bunden (FINSAM). Samordningsförbunden är en formaliserad form av samarbete som bygger på lagen om finansiell samordning.63 Lagen kräver att fyra parter, dvs. Försäkringskassa, Arbetsförmedling, kommun och landsting, gemensamt bildar ett samordningsförbund. I likhet med LAFOS i är det upp till de lokala samverkans- parterna om de själva vill bilda samordningsförbund eller inte. Sam- ordningsförbunden svarar inte för någon myndighetsutövning utan syftar till att vara en arena där lokala behov av insatser kan iscen- sättas och utvecklas. Utredningen har i uppdrag att undersöka och föreslå hur en bättre samverkan kan åstadkommas för de unga som varken arbetar eller studerar. I kapitel tio beskrivs samverkansskyldigheter som berörda aktörer har när det gäller ungdomar generellt och särskilt unga som har behov av särskilt stöd vid arbetsmarknadsetableringen. Mot bakgrund av utredningens analys lämnar utredningen i kapitel elva förslag på hur samverkan kring målgruppen kan utvecklas. 63 Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringstjänster. Unga personer som varken arbetar eller studerar är en grupp i be- folkningen som har kommit att få relativt stor uppmärksamhet . Detta gäller såväl i som internationellt. I fick frågan om ungas utanförskap ett särskilt genomslag i betänkandet Unga utanför.1 Där konstaterades att många av dessa ungdomar hamnade i omfattande och långvariga utanförskap. Det finns flera olika skäl till att unga varken arbetar eller stu- derar. Faktorer som bidrar till att unga befinner sig i en sådan situa- tion är relativt väl undersökta, framförallt internationellt. Den grupp som studeras brukar benämnas unga som varken arbetar eller stu- derar, unga som är ekonomiskt inaktiva, unga utanför eller i engelsk litteratur Not in Employment, Education or Training (NEET).2 Utredningen ska enligt direktiven analysera vilka faktorer som kan bidra till att olika grupper unga varken arbetar eller studerar och särskilt undersöka om det finns strukturella faktorer som bidrar till att en stor andel av dessa unga är långvarigt utanför. Detta kapitel baseras på en litteraturgenomgång av i huvudsak- ligen kvantitativa studier, vilka har fokuserat på faktorer som på- verkar risken att befinna sig i en situation av att varken arbeta eller studera i åldern 16–. Trots olika sätt att definiera gruppen och olika metoder för att studera den finns en samstämmighet i slutsatserna. Liknande resul- tat och slutsatser återkommer, oavsett kontext och metod. Det finns således en väl belagd kunskap om de risker som bidrar till att unga varken arbetar eller studerar. Till viss del gäller detta även de fak- torer som bidrar till att individer inte arbetar eller studerar och vilka konsekvenser det får . 1SOU 2003:92 Unga utanför. 2I detta kapitel benämns gruppen konsekvent unga som varken arbetar eller studerar. Inte sällan varierar åldersgränserna i olika studier. I studeras oftast åldersgruppen 16–, medan andra länder, t.ex. har ett tydligare fokus på åldersgruppen 16–. EU och har ibland fokus på en större åldersgrupp, dvs. I kapitlet redovisas vilka riskfaktorer som bidrar till att unga be- finner sig i en situation av att varken arbeta eller studera. Risk- faktorerna redovisas var för sig i syfte att ge en tydlig beskrivning. Verkligheten är dock mer komplicerad vilket bland annat innebär att olika riskfaktorer ofta samvarierar. Det betyder att individuella riskfaktorer som t.ex. låg utbildning samvarierar med andra socio- ekonomiska faktorer. Det innebär alltså att många av de unga som varken arbetar eller studerar kan ha flera av de riskfaktorer som redovisas. När varje bakgrundsfaktor redovisas var för sig framgår emellertid inte alltid vilken som är den utlösande faktorn för pro- blemet. Styrkan i sambanden varierar också. Inledningsvis pekar utredningen på ett antal förändringar som har betydelse för gruppen. Därefter följer en redovisning av ett antal individuella riskfaktorer som i olika studier identifierats som cen- trala. 4.1Unga som har det svårast kan påverkas negativt av förändringar i skolan har ett antal förändringar skett som kan ha på- verkat ungdomars övergång mellan skola och arbetsliv. Analyser har t.ex. visat att spridningen i resultat mellan skolor och mellan elever har ökat.3 får utbildning allt större betydelse för ung- domars möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. är kravet på lägst gymnasieutbildning för att få ett arbete betydligt vanligare än tidigare och andelen anställningar som kräver mindre än utbildning efter har minskat under 1990- talet.4 Ungdomars utbildningsnivå har således kommit att bli en viktig aspekt för att få fotfäste på arbetsmarknaden. Exempelvis framkommer att etableringsåldern varierar kraftigt mellan de som har respektive inte har en gymnasial utbildning.5 Nedan följer en översiktlig beskrivning av ett antal olika förändringar som kan inne- bära risker för utredningens målgrupp; den grupp unga som står långt ifrån arbete eller studier. 3Skolverket (2012) Likvärdig utbildning i svensk grundskola? – En kvantitativ analys av lik- värdighet , rapport 374, . 4Regeringskansliet (2012) Matchning på den svenska arbetsmarknaden, , s. 22. 5Lindberg, H. (2012) Företagens kompetensförsörjning och ungas etablering på arbetsmark- naden, förstudie, , , s. 26. 4.1.1Ökad sortering och mindre lärarledd undervisning i skolan Betydelsen av vilken skola en elev går i har ökat sedan slutet av 1990-talet.6 Det innebär att variationen i skolors resultat har ökat under . Vidare har sammansättningen av elever på skolor allt större betydelse för elevers resultat. Enligt är en tänkbar förklaring till denna utveckling att hög- presterande och studiemotiverade elever söker sig till samma skolor. Enligt myndigheten förstärks dessa elevers resultat genom positiva kamrateffekter och s.k. förväntanseffekter från lärarna. På samma sätt finns en risk att lågpresterande och omotiverade elever får en negativ skolgång på grund av låga krav och låga förväntningar från lärarna. Dessa elever får inte heller några positiva effekter av hög- presterande kamrater, vilka har valt en annan skola. Flera undersök- ningar tyder också på att olika valfrihetsreformer har ökat skol- segregationen utifrån socioekonomi och etnicitet.7 bör påpekas att även om variationen i resultat ökar mellan skolor kvar- står det faktum att variationen i resultat mellan elever är störst inom skolor. förklarades av all variation i merit- värde inom skolorna och mellan skolorna.8 Vad som sker inom en skola kan därför ha större betydelse för enskilda elevers utveckling än exempelvis ökad sortering mellan skolor.9 En annan trend i är ett allt större inslag av eget arbete i undervisningen. En ökande andel individuellt arbete utan en aktivt involverad lärare gynnar inte elever- nas motivation och påverkar skolresultaten negativt.10 Denna ut- veckling har troligtvis påverkat lågpresterande och omotiverade elever, dvs. de elever som har störst behov av en aktiv och stöd- jande lärare. Det finns därutöver tecken på att elever i behov av sär- 6Skolverket (2012) Likvärdig utbildning i svensk grundskola? – En kvantitativ analys av lik- värdighet , rapport 374, , s. 80. 7Vlachos, J. (2011) Friskolor i förändring, I , L. (red) Konkurrensens konsekvenser – Vad händer med svensk välfärd? , , s. 96–99. Det bör i sammanhanget påpekas att Böhlmark & (2012) visar att en ökning av andelen elever i fristående skolor förbättrar det genomsnittliga utbildningsresultatet i slutet av och på lång sikt. Se Böhlmark, A. och , M. (2012) Har den växande friskolesektorn varit bra för elevernas utbildningsresultat ? rapport 2012:17, utvärdering, . 8Skolverket (2012) Likvärdig utbildning i svensk grundskola? rapport 374, , s. 34 f. 9Böhlmark, A. & , H. (2012) Lika möjligheter? – Familjebakgrund och skolpresta- tioner 1988–2010, rapport 2012:14, utvärdering, , s. 40. 10Skolverket (2009) Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? – Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer, , s. 28 ff. skilt stöd ofta får särskiljande lösningar utanför den ordinarie under- visningen. Tidigt särskiljande lösningar kan bidra till en skolgång som inte gynnar elevens resultat på sikt.11 Ytterligare ett problem som kan konstateras är att elever inte får det stöd de har rätt till i förskola och skola.12 Skolorna brister exempelvis i individanpassning, särskilt stöd, elevhälsa och moders- målsundervisning. De förhållanden som översiktligt beskrivs ovan riskerar att nega- tivt påverka de barn och unga som i tidig ålder har en svår skolgång eller de som inte är studiemotiverade. Regeringen har genomfört flera förändringar i syfte att motverka den negativa utvecklingen. Förändringarna omfattar bl.a. en ny skollag med stärkt rätt till sär- skilt stöd, tydligare styrdokument, stärkt uppföljning av elevernas kunskapsutveckling och skolans måluppfyllelse, insatser för att stärka lärares kompetens och det pedagogiska ledarskapet, en förstärkt stat- lig skolinspektion och en ny gymnasieskola.13 Även om reformer har genomförts eller ska genomföras för att motverka en negativ utveckling kvarstår att det finns stora risker att svaga elever tidigt sorteras ut. Hur och om dessa förändringar i har påverkat risken för att hamna i kategorin att vara ung och varken arbeta eller stu- dera är inte belagt. Däremot är det känt att andelen elever som inte är behöriga till något nationellt program i gymnasieskolan har ökat något över tid.14 har genomströmningen i gymnasie- skolan inte förändrats . Andelen elever som inte fullföljer gymnasieutbildningen har varit under den här tiden.15 11Skolverket (2009) Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? – Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer, , s. 26. 12Se exempelvis: Skolinspektionen (2013) Skolans kvalitetsarbete ger möjlighet till förändring – Skolinspektionens erfarenheter och resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning 2012, . 13En utförlig genomgång av flera av reformerna ges i SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer. 14Våren 2012 var , motsvarande 12 500 elever, inte behöriga. Det är en ökning mot då motsvarande andel var respektive . (2012) En beskrivning av slutbetygen i , , s. 3. 15SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 85. 4.2Utbildningsnivån har stor betydelse för arbetsmarknadsetableringen Individens utbildningsnivå är av stor betydelse för framtida etable- ringsmöjligheter på arbetsmarknaden. Utbildningsmisslyckanden är betydligt vanligare bland de unga som varken arbetar eller stu- derar. av ungdomar i åldern 20–24 som varken arbetade eller studerade hade slutbetyg från gymnasie- skolan.16 Att ha hoppat av gymnasieskolan eller att inte ha påbörjat en gymnasieutbildning medför således högre risk för både män och kvinnor att senare varken arbeta eller studera.17 Avbrott från det tidigare individuella programmet är betydligt vanligare bland dem som senare varken arbetar eller studerar än bland de unga som slutförde gymnasieutbildningen på ett studie- eller yrkesförbered- ande program.18 Risken för att varken arbeta eller studera är fyra till fem gånger högre, både för män och för kvinnor, för dem som hoppat av gymnasieskolan jämfört med dem som avslutat en studie- förberedande inriktning.19 Det finns också ett tydligt samband mellan utbildningsresultat och arbetsmarknadsetablering i gruppen. Cirka 10–av unga som avbrutit en gymnasieutbildning står utanför arbetsmarknaden även efter avslutad grund- skola. Bland de som hoppade av det dåvarande individuella pro- grammet var motsvarande andel utanför arbetsmarknaden 20 pro- cent . Det ska jämföras med att enbart av dem som avbrutit en studie- eller yrkesförbered- ande utbildning befann sig i motsvarande situation.20 Sambandet mellan låg utbildningsnivå och att varken arbeta eller studera finns klarlagt även internationellt.21 visar exempel- 16Enligt Unga i arbetslivets analysmodell. (2013), utred- ningens egna beräkningar. 17Socialstyrelsen (2010) Anknytning till arbetsmarknaden och ungas etablering i Social rapport , , s. 54–87. 18Bäckman, O. (2011) Att få fotfäste på arbetsmarknaden, I , S. , O. Gavanas, A.& , A. (red) (2011) Utanförskap, , Dialogos, , s. 99. Med avbrott menas i denna studie ej fullföljd gymnasieutbildning efter avslutad grundskola. 19Se referens i not 18, s. 82. 20Bäckman, O. (2011) Att få fotfäste på arbetsmarknaden, I , S. , O. Gavanas, A.& , A. (red) (2011) Utanförskap, , Dialogos, , s. 99 f. 21Förutom de nedan nämnda, se: Furlong, A. (2006) Not a very NEET solution: represent- ting problematic labour market transitions among early school-leavers, Work, , 2006, 20:443; (2005) NEET group, , ; , B. m.fl. (2002) Costs of Being 'Not in Education, Employment or Training' at 16–18, Research Report No 347, Unit, ; Bynner, J. & Parsons, S. vis att frånvaro av gymnasieutbildning ökar sannolikheten att unga i åldern 20–24 varken arbetar eller studerar.22 En brittisk studie visar också att ungdomar som utanför börjar arbeta eller studera har högre betygsresultat än de som är långvarigt utanför.23 Sannolikheten för ungdomar med låga betyg från resursstarka familjer att hamna i målgruppen är också högre än för de med höga betyg, vilket framgår av samma studie. Eurofound visar i linje med ovanstående resultat att unga med låg utbildningsnivå har högre risk än andra ungdomar att varken arbeta eller studera.24 Förutom faktiska utbildningsresultat kan det även finnas ett sam- band mellan ungdomars förväntningar på framtida sysselsättning och risken för att varken arbeta eller studera. Ungdomar med osäkra förväntningar på sin karriär hade högre sannolikhet att senare hamna i gruppen unga som varken arbetar eller studerar . Mönstret var särskilt tydligt för unga män med svaga utbildnings- resultat.25 Lägre risk att stå utanför arbetsmarknaden efter studieavbrott i Utvecklingen i den svenska skolan kan ha påverkat förutsättning- arna för de elever som har det svårast. Den grupp som har det allra svårast är de elever som avbryter gymnasieutbildningen och inte åter- upptar den igen. Riskerna för unga att varken arbeta eller studera efter studieavbrott i gymnasieskolan har jämförts mellan , , och Sverige.26 I studien framkommer skillnader i hur de olika utbildningssystemen fångar upp avhoppare. (2002) Social Exclusion and the Transition from School to Work: The Case of in Education, Employment or Training (NEET), , vol. 60, s. 289–309. 22OECD (2012) Indicator C5 – Transition from school to work where are the 15–29 year- olds? Education at a Glance 2012:OECD Indicators, . 23Britton, J, , P, . (2011) The from Becoming a NEET statistic, , , , 24 ff. 24Eurofound (2012) NEETs – people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, Publications Office of Union, , s. 56. 25Yates, S. m.fl. (2010) and Fractured Transitions: A Study of Entry into NEET Status in the UK, , , . 26Bäckman, O. m.fl. (2011) Dropping out in – Social Exclusion and Labour Market Attachment among in , , and , Arbetsrapport/2011:8, . ningsvis kan konstateras att andelen unga som varken arbetar eller studerar inte skiljer sig nämnvärt mellan de studerade länderna. Detta tyder på att det finns en grupp ungdomar, som oavsett utbildnings- system hamnar utanför i övergången mellan skola och arbetsliv. Risken för att stå utanför arbetsmarknaden efter studieavbrott i gymnasieskolan är störst bland unga i och lägst i . Den svenska vuxenutbildningen bedöms vara bättre på att fånga upp avhoppare och ge dem en andra chans på sikt.27 Enligt samma studie var risken att varken arbeta eller studera för ungdomar som av- brutit utbildningen i och , med mer utvecklade lärlingsutbildningar, högre än i och , med traditio- nellt mer teoretiska yrkesutbildning. Här bör dock noteras, i linje med tidigare slutsatser, att länderna med mer utvecklade lärlings- utbildningar fortfarande uppvisade bättre resultat generellt för ung- domar vad gäller övergången mellan skola och arbetsliv. I en bred europeisk jämförelse framgår vidare att det finns visst stöd för att utbildningssystem med betydande inslag av lärlings- utbildning medför en något lägre andel unga som varken arbetar eller studerar.28 Utbildningssystem med stora inslag av arbetsplats- förlagd lärande verkar således underlätta övergången mellan skola och arbetsliv. Ett sådant utbildningssystem kan också antas minska risken för att unga varken arbetar eller studerar. 4.3Socioekonomi och uppväxtförhållanden har betydelse Ungdomars uppväxtvillkor har betydelse för framtida möjligheter till etablering i arbetslivet. Att växa upp i en fattig familj eller i en familj med sociala problem medför sämre förutsättningar att lyckas i skolan, större risk för avvikande beteende i tonåren och för senare svårigheter i etableringen på arbetsmarknaden. Föräldrars socio- ekonomiska status samvarierar således med barnens framtida arbets- marknadsposition.29 Detta gäller även utredningens målgrupp. 27Bäckman, O. m.fl. (2011) Dropping out in – Social Exclusion and Labour Market Attachment among in , , and , Arbetsrapport/2011:8, , s. 34 ff. 28Eurofound (2012) NEETs – people not in employment, education or training: Charac- teristics, costs and policy responses in Europe, Publications Office of Union, , s. 48 f. 29Se resonemang i , och , A. (2011) Pathways to Social Exlusion – A Life-Course Study, , Volume 27, Number 1, , s. 107–123. Ungdomars socioekonomiska bakgrund har således betydelse för sannolikheten att varken arbeta eller studera som ung vuxen. Fak- torer som föräldrarnas utbildningsbakgrund och familjens ekonomi har belysts i olika studier. Även här finns en samstämmighet kring vilka faktorer som har betydelse för att tillhöra kategorin unga som varken arbetar eller studerar i både svenska och internationella stu- dier.30 Att växa upp i en familj där föräldrar har mottagit ekonomiskt bistånd medför också en överrisk för att varken arbeta eller studera.31 Dessa resultat bekräftas även av internationella studier.32 Euro- found visar exempelvis att unga från hushåll med låg inkomst och unga med föräldrar som har erfarenhet av arbetslöshet har ökad risk att varken arbeta eller studera.33 4.4Föräldraskap i tonåren innebär en ökad risk för att varken arbeta eller studera Könsfördelningen mellan män och kvinnor bland unga som varken arbetar eller studerar är relativt jämn sett till hela åldersgruppen.34 Däremot ökar antalet och andelen kvinnor i gruppen från och med . Detta förklaras troligtvis av att betydligt fler kvinnor än män är föräldralediga.35 Uppföljningar av gruppen unga som varken 30Förutom nedanstående, se exempelvis: Furlong, A. (2006) Not a very NEET solution: representing problematic labour market transitions among early school-leavers, Work, , 2006 20:443; (2005) Literature Re- view of the NEET group, , ; SOU 2003:92 Unga utanför, s. 34 ff; , B. m.fl. (2002) Costs of Being 'Not in Education, Employment or Training' at 16–18, Research Report No 347, Unit, . 31Nilsson, A. och , O. (opublicerad) Unga vuxna som varken arbetar eller studerar – Riskfaktorer och konsekvenser – kommande publikation i antologin etablering – utmaningar och möjligheter (prel. titel). 32Se exempelvis: Cusworth, L, Bradshaw, J, , B, Keung, A. and Chzhen, Y. Understanding the Risks of Social Exclusion Across the Life Course: Youth and young adult- hood, Social Exclusion Task Force, Cabinet Office, ; Furlong, A.