sou · H1B371 · 2013-10-04 00:00:00 — – jakt och viltförvaltning i en ny tid SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över den svenska jaktlagstiftningen med syfte att få till stånd dels en modern lagstiftning med tydlig systematik och moderna bestämmelser för en långsiktigt hållbar jakt och viltvård samt djurskydd för de vilda djuren, dels ett förbättrat genomförande av EU-rättsliga åtaganden. I ett delbetänkande, som ska lämnas , ska utredaren redovisa utvärderingen av myndighetsansvaret. förordnades f.d. riksdagsledamoten som särskild utredare. Utredningen antog namnet . Som experter att bistå utredningen förordnades fr.o.m. departementssekreteraren (), kanslirådet (Landsbygdsdepartementet), chefsjuristen (), länsassessorn (i ), naturvårdshandläggaren (Världsnaturfonden), förbundsordföranden (), riksjaktvårdskonsulenten (), skogskötselexperten (), ämnesrådet (Landsbygdsdepartementet), skogs- och naturvårdschefen () och experten på jakt och vilt (). Hovrättsassessorn och filosofie doktorn har fr.o.m. varit utredningens sekreterare. Genom tilläggsdirektiv förlängdes tiden för redovisning av uppdraget att utvärdera myndighetsansvaret till . Härmed överlämnas delbetänkandet – jakt och viltförvaltning i en ny tid (SOU 2013:71). Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna och kapitel 1–5 är därför skrivet i vi-form. Utredningens arbete fortsätter. Utredningens uppdrag och upplägg............................. Analys av direktiven................................................................. Lagstiftningen och centrala begrepp....................................... 2.5.1 Upplåtelse av jakt på statens mark och vatten............ 2.5.2 Administration av licensjakt på vissa arter.................. Administration av jakt inom älg- och 2.5.4 Administration av jakt inom Administration av viltvårdsområden ........................... 2.5.6 Insamling och återrapportering om jaktresultat och fällda djur ............................................................... 2.5.7 Beslut om begränsningar av jaktlagen ......................... Beslut om avgifter och bidrag.................................... Hantering av enskilda ärenden .................................. Förordning av jakttillsynsmän................................... Överklagan av beslut .................................................. Förvaltning av rovdjur................................................ Övriga myndigheters ansvar.................................................... Havs- och vattenmyndigheten .................................. Det allmänna uppdraget........................................................... 3.1.1Förändringen av viltstammarna och 3.1.2Utredningens analys av förändringen och Tankar om framtiden ................................................. 3.1.5 Utredningens analys av tankar om framtiden........... och jakt/viltförvaltning ............................. och jakt/viltförvaltning.............................. Länsstyrelserna och jakt/viltförvaltning................................. Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika Jakt- och viltmyndigheternas framväxt i ................... Regleringar av jakten .................................................... 4.1.3 Institutioner för jakt- och viltförvaltning ................... 4.1.5 Utredningens analys av den historiska 4.2En nationell myndighet för jakt- och viltförvaltnings- frågor utifrån ett vetenskapligt perspektiv ............................. 4.2.2 Vad karaktäriserar en nationell myndighet med ansvar för jakt och viltförvaltning?.............................. 4.2.3 Utredningens analys av en myndighets uppgifter ...... Myndighetsansvaret i och .............................. Begränsning av uppdraget .......................................... Prioritering, effektivisering, förenkling och 5.1.3 , jakt och biologisk mångfald ............ 5.1.4 Nytt perspektiv för jakten?........................................ 5.2 Vad är jaktbart vilt?................................................................ 5.3Likheter och skillnader mellan , och 5.4.1 Enkäter till och länsstyrelserna ... 5.4.5 Jämförelse med och ........................... 5.5Möjliga myndigheter för att ansvara för jakt och En ny myndighet......................................................... 5.5.5 Utredningens analys i frågan om förtroende för 5.5.6Utredningens analys av myndigheternas huvuduppdrag i förhållande till viltförvaltning Nystart för svensk jakt- och viltförvaltning .................. 6.1.1 Aktiv och adaptiv förvaltning..................................... Ny jakt- och viltförvaltningsmyndighet.................... 6.2.5 Inrättande av nationellt jakt- och 6.2.6 Utredningens slutsats: förändrade förhållanden Den fortsatta utredningen.......................................... Förutsättningar för konsekvensanalysen.............................. 7.1.2 Metod för framtagandande av konsekvensanalys...... 7.2.1 Kostnadsberäkningar för start av en ny Förslag på finansiering................................................ Konsekvenser för uppfyllelsen av miljömålen...................... Enkät om jakt......................................................................... Enkät till länsstyrelserna om jakt.......................................... Konsultrapport från Mapsec, Vad kostar en ny Utredningens uppdrag och arbetsmetod Utredningens huvuduppdrag är att se över jaktlagstiftningen i dess helhet. Därutöver ska utredningen utreda möjligheten att införa ett undantag från tillståndsplikten enligt kameraövervakningslagen (2013:460) för övervakning av vilt och utvärdera myndighetsansvaret för jakt och viltvård. I detta delbetänkande kommer utvärderingen av myndighetsansvaret att presenteras. Utredningen har haft uppdraget att göra en utvärdering av nuvarande myndighetsansvaret för jakt och viltvård. I myndighetsstrukturen för jakt och viltvård innefattas i huvudsak och länsstyrelserna. Viltförvaltningsdelegationerna utgör en central del av länsstyrelsernas arbete. I pågår ett arbete med att utvärdera dessa delegationer. Arbetet kommer att bli färdigt . Med hänsyn till det har vi valt att utvärdera viltförvaltningsdelegationerna och länsstyrelserna först i slutbetänkandet. Detta betänkande kommer därför endast att ta ställning till om ska vara central myndighet för jakt och viltförvaltning, om uppgiften ska föras över till annan befintlig myndighet eller om en ny fristående myndighet för jakt och viltförvaltning ska skapas. Skälen för utvärderingen av myndighetsansvaret är inte beskrivna i direktiven. Utredningens första uppgift blev att analysera vad som utgör problemet. Vi valde att utvärdera myndighetsansvaret utifrån termen viltförvaltning, som inkluderar jakt och viltvård, men även innefattar avvägningar mellan olika intressen. Den metod vi valde för att klarlägga vad som utgör problemet var samtal. Utöver de diskussioner som förts i expertgruppen har vi träffat en lång rad företrädare för olika organisationer och myndigheter. Därutöver har vi inhämtat kunskap från betänkanden, propositioner, skrivelser, remissammanställningar, hemsidor, och forskning m.m. Som underlag för våra förslag har vi fört en diskussion med forskare, jämfört vår myndighetsstruktur för jakt och viltförvaltning med strukturen i och och dessutom gjort en analys om hur och länsstyrelserna använder sina resurser. Utredningen anser det klarlagt att viltförhållandena förändrats. Stammarna av jaktbart vilt är , i ett historiskt perspektiv, osedvanligt stora. När jaktlagen kom till 1938 var läget annorlunda. Många arter var hotade och utmaningen var att återskapa goda viltstammar. I detta arbete har viltförvaltningen, med som ansvarig myndighet, varit framgångsrik. Detta innebär att det finns utrymme för att i ökad utsträckning jaga det jaktbara viltet utan att detta hotar populationerna, att bruka utan att förbruka. Det står även klart att viltet som helhet orsakar såväl olika näringar som samhället omfattande ekonomiska skador. I grunden måste förstås såväl berörda näringar som samhället acceptera vissa kostnader om livskraftiga stammar av vilt ska finnas. Det måste dock finnas en fungerande viltförvaltning som i görligaste mån begränsar dessa skador utan att den biologiska mångfalden hotas. Betesskador på skog utgör ett stort problem, eftersom det orsakar skogsbruket ekonomisk skada. uppskattade 2007 den totala årliga kostnaden för älg- och rådjurskador till . Rennäringen är mycket hårt drabbad av rovdjur. Kostnaderna för rovdjur i rennäringen uppgår till minst 30–. () uppskattar kostnaderna för vildsvins-skador på jordbruket enbart i till ca . Liknande kostnader har också beskrivits för andra delar i landet. På samma sätt rapporteras ökade skador för yrkesfisket på grund av en ökad sälstam. uppskattade att kostnaderna uppgick till . Från främst jägar- och markägarorganisationer har omfattande kritik riktats mot . Den framförda kritiken kan delas upp i följande tre punkter: 1.Naturvårdsverket är en myndighet som i alltför hög utsträckning är inriktad på bevarande av arter på bekostnad av jakt och inte heller tar hänsyn till viltets skadeeffekter på näringar. 2.Naturvårdsverket är inte drivande i jaktfrågor trots att verket är den centrala jaktmyndigheten. Här handlar kritiken både om att verket inte på eget initiativ utför uppenbara uppgifter, som till exempel att upprätta förvaltningsplaner, och att alltför lite resurser avsätts för jakt- och viltförvaltningsfrågor. 3.Naturvårdsverkets nya organisation. har organiserat om sin verksamhet till tre avdelningar. Dessa är avdelningen för analys och forskning, avdelningen för uppdrag och avdelningen för genomförande. För jaktens del har denna omorganisation inneburit en försämring, eftersom den har splittrat den tidigare samlade kompetensen om jakt på olika avdelningar. Utredningen har analyserat den framförda kritiken. Vår slutsats är att inte har varit drivande i jakt- och viltförvaltningsfrågor och att det finns anledning att tro att den omorganisation som skett inte gynnat dessa frågor. I övrigt har det inte gått att objektivt belägga kritiken mot . Vi har dock noterat att det finns ett utbrett missnöje och misstroende, främst hos markägar- och jägarorganisationerna. Forskning, jämförelse med andra länder och en resursanalys Utredningen har inhämtat synpunkter från viltforskare knutna till () om hur en myndighet för jakt och viltförvaltning borde organiseras utifrån ett vetenskapligt perspektiv. Det som framfördes var att myndigheten borde ha en långsiktig strategi, baserad på ett tvärvetenskapligt perspektiv, och att viktiga uppgifter borde vara att stödja det regionala arbetet i syfte att bidra till likabehandling i landet, sprida kunskap och med stöd av databaslösningar ha till uppgift att följa och utvärdera olika vilt- slags populationsutveckling, och påverkan på natur och samhälle. Det efterlystes en decentraliserad organisation med representation i såväl norra, mellersta som . Myndigheten borde vidare ha ett naturligt utbyte med forskningen. Vi har också jämfört med förhållandena i och , eftersom viltbestånd och jakttraditioner här är likartade som i . I skapades en särskild nationell myndighet för jakt och viltförvaltning med regionala kontor. Erfarenheterna tycks vara positiva. Vi har också gjort en analys om hur och länsstyrelserna använder sina resurser för jakt och viltförvaltning. Slutsatsen blev att hälften av resurser används för rovdjursfrågor. En stor del avser information och dialog, eftersom frågorna är konfliktfyllda. De stora viltstammarna med dess skadeeffekter innebär en förändring för olika samhällssektorer. Vi menar att det finns anledning att i ökad utsträckning göra en avvägning mellan jakt och brukandet av mark eller skog, och inte som tidigare i huvudsak begränsa avvägningen till jakt och bevarande av vilt. Om en fungerande viltförvaltning kan medverka till en utveckling av jakt som landsbygdsnäring är det positivt. Utredningen föreslår i första hand att en ny sammanhållen myndighet för jakt- och viltförvaltning – – bildas med bred tvärvetenskaplig kompetens. Min bedömning är att en sådan myndighet har de bästa förutsättningarna att ansvara för en väl fungerande jakt- och viltförvaltning framöver. I andra hand – under förutsättning att verket förmår utveckla en aktiv förvaltning med en sammanhållen jakt- och viltförvaltningsenhet – föreslår jag att behåller ansvaret. En tredje möjlighet är att jakt- och viltförvaltningsfrågorna flyttas från till eller . Den framtida myndigheten ska ha ett särskilt uppdrag att främja jakt som näring. Den framtida myndigheten ska ha ett nationellt råd för jakt- och viltförvaltning. Sammantaget är det utredningens bedömning att jakt- och viltförvaltningen i behöver en nystart. Bäst ägnad att ansvara för den nödvändiga nystarten och kraftsamlingen är en ny jakt- och viltförvaltningsmyndighet. En ny myndighet, , kan arbeta utan barlast från tidigare förhållanden och inrikta sig på att skapa förtroende bland alla som berörs av jakt- och viltförvaltning. Enligt min bedömning kan det vara svårare för att återvinna brett förtroende och ansvara för en framtidsinriktad förvaltning med balans mellan bevarande och brukande. och är främst inriktade på verksamhet knuten till skog, respektive jordbruk, medan jakt bedrivs i de mest skiftande miljöer. Det kan innebära en begränsning. En nationell jaktmyndighet ska ansvara för jakten varhelst den förekommer; i skogen och på jordbruksmark, likaväl som i fjällen och längs kusten. Risken är också uppenbar att och redan från början skulle lida av bristande förtroende från främst naturvårdsintressen, på liknande sätt som har förtroendeproblem hos jägar- och markägarintressen. En myndighet med högre förtroende skulle kunna effektiviseras. använder ungefär hälften av sina resurser för jakt och viltvård till rovdjur. En stor del avser dialog och information till allmänheten för att hantera konflikterna. Om en del av dessa medel kan frigöras för aktiv viltförvaltning skulle resursutnyttjandet förbättras. En annan effektivisering skulle vara att sammanföra befintliga resurser. Till en ny jakt- och viltförvaltningsmyndighet kan föras tjänster och resurser som främst finns vid och Viltskadecenter, liksom den myndighetsliknande delen av Svenska Jägareförbundets allmänna uppdrag. Sammantaget innebär detta att en ny myndighet skulle kunna tillföras ca 35 tjänster genom en ren omfördelning. Det vi ser framför oss är att det överförs mellan 15–20 tjänster från . Från Viltskadecenter skulle ca 7 tjänster kunna tillföras. Svenska Jägarförbundets myndighetsrelaterade uppgifter motsvarar ca 10 årsarbetskrafter. Jag menar att jakt- och viltförvaltningens område bör förstärkas. Därför bör regeringen överväga att tillskjuta ytterligare medel. Som framgått orsakar den bristande förvaltningen näringar och sam- hället stora skador. Jag ser det därför ur ett samhällsekonomiskt perspektiv som nödvändigt att få till stånd en fungerande förvaltning. En sådan bör begränsa konflikterna och den växande polariseringen inom området. En del av dessa tjänster bör främja jakt som näring. Med denna resursförstärkning menar jag att den nya myndigheten har förutsättningar att ge jakt- och viltförvaltning en ny start. En jakt- och viltförvaltningsmyndighet kan placeras på en ort. Lämpligen placeras den nya myndigheten utanför , eftersom jakt och viltförvaltning i hög grad är en landsbygdsfråga. En sådan lokalisering skulle kunna bidra till att mildra spänningarna på detta område. Ett lämpligt alternativ är i detta fall, enligt min uppfattning, . Skäl som talar för detta är att jaktfrågorna har särskilt stor betydelse i norra delen av landet samt att samlokalisering med då är möjlig. En ny myndighet skulle också med fördel kunna ges en decentraliserad organisation. Förhållandena, när det gäller såväl viltstammarna som strukturen när det gäller markägande och marknyttjande, ser annorlunda ut i norra, mellersta och . En möjlig lösning kan mot denna bakgrund vara att lokalisera myndigheten till tre olika orter: – för norra (huvudkontor), samlokalisering med Grimsö – för , samlokalisering med Grimsö viltcenter/SLU – för , samlokalisering med och . Om alternativet en ny, självständig jakt- och viltförvaltningsmyndighet väljs bör en särskild utredare i en genomförandeutredning få i uppdrag att föreslå gränsdragningen när det gäller viltförvaltning – biologisk mångfald, liksom myndighetens ansvar när det gäller . Vidare ska genomförandeutredningen, i detalj planera och förbereda organisation, lokalisering och instruktion. bör få i uppdrag att lämna förslag till instruktion, regleringsbrev och budget. Utredningen bör även pröva om resurser/tjänster med anknytning till området kan överföras till myndigheten från andra myndigheter än de tidigare nämnda. instruktionen ska ingå inrättande av ett nationellt viltförvaltningsråd, samt utformningen av ett främjandeuppdrag för jakt som näring. Arbetet ska bedrivas i nära samråd med vårt fortsatta arbete. Bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna av att inrätta en ny myndighet baseras på en rapport av konsultföretaget . I denna rapport beräknar företaget att det används sammanlagt ca 24 årsarbetskrafter för jakt och viltfrågor vid och Viltskadecenter. Den totala kostnaden för dessa årsarbetskrafter (inklusive OH-kostnader som administration och lokalhyra) är , vilket också antas vara kostnaden för en ny myndighet med denna bemanning. Omflyttning av verksamhet innebär också besparingar hos de aktörer som tidigare utförde den flyttade verksamheten. Dessa besparingar uppgår enligt Mapsecs beräkningar till ca hos de tidigare ansvariga aktörerna i ett första skede. Slutligen innebär en start av en ny myndighet omställnings- och uppstartskostnader. Mapsec anser det inte vara möjligt att beräkna dessa kostnader. Dock framhålls i rapporten att kostnaderna till viss del kan kompenseras av att myndigheten inte har full besättning på alla tjänster från början. Vidare uppkommer denna kostnad endast en gång och behöver därmed inte fortlöpande finansieras. Mapsec har också gjort beräkningar utifrån de två lokaliseringsalternativen, dvs. ett kontor i alternativt tre kontor placerade i , och . Baserat på erfarenheter hos och Trafikanalys, vilka båda har kontor såväl i som i , rapporterar Mapsec att merkostnaden för att sprida organisationen på flera orter främst beror på ett ökat antal resor medan administration till stor del kan skötas utan merkostnader. För administrativt arbete påpekar att den nya myndigheten bör samarbeta med andra myndigheter, så kallade värdmyndigheter eller nyttja Statens servicecenter. Sammantaget innebär Mapsecs beräkningar att den nya myndigheten skulle kosta 24 miljoner under förutsättning att endast befintliga resurser från och Viltskadecenter utnyttjades. och Viltskadecenters befintliga kostnader skulle minska med 21,6 miljoner. Därmed skulle det initialt uppstå ett ökat behov av medel motsvarande 2,4 miljoner Mapsec påpekar att dessa kostnader med tiden borde minska genom anpassning av verksamhet, lokalbehov och administration hos de tidigare ansvariga myndigheterna. En myndighet med 24 anställda anser utredningen dock vara för liten för att säkerställa en effektiv och robust förvaltningsorganisation. Ett lämpligt sätt att förstärka kompetensen och som också ökar myndighetens storlek och effektivitet är att denna övertar Svenska Jägarförbundets myndighetsliknande uppgifter. är förbundets kostnad för dessa myndighetsuppgifter och den finansieras genom bidrag från Viltvårdsfonden. Utifrån en kostnadsjämförelse skulle det möjliggöra ytterligare 10 anställda. För att genomföra en kraftsamling och nystart för svensk jakt- och viltförvaltning värd namnet, anser utredningen dock att ytterligare ökade personella resurser borde tillföras den nya myndigheten. Ska myndigheten dessutom ha ett näringsperspektiv och främjandeuppdrag för jakt och viltbruk kommer ytterligare resurser behövas. Om ytterligare sju årsarbetskrafter kunde tillföras skulle kostnaden öka med . Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att enbart en överföring av befintliga resurser från och Viltskadecenter ger en kostnadsökning på i ett första skede. Om myndighetsuppgifter från överförs och medel från viltvårdsfonden omfördelas ger det en utökning av viltmyndigheten med tio anställda utan ökade kostnader för staten. Skulle myndigheten därutöver tillföras sju årsarbetskrafter skulle kostnaden öka med . Min slutsats är därmed att det är möjligt att skapa en dynamisk och robust viltmyndighet med 40 anställda med en merkostnad som initialt skulle uppgå till för staten . Jag föreslår att denna kostnad finansieras genom administrativa besparingar hos och Viltskadecenter samt medel från Viltvårdsfonden, endera genom ytterligare omfördelning eller genom en mindre höjning av jaktkortsavgiften. 1Utredningens uppdrag och upplägg I detta avsnitt ska direktiven analyseras. Uppdraget består av olika delar. Huvuduppdraget är att se över jaktlagstiftningen i dess helhet, inklusive detaljregler som finns i förordningar och föreskrifter. Det ingår att göra en översyn av delar av lagen om viltvårdsområden. Myndighetsansvaret för jakten och viltvården ska också utvärderas. Utredningen ska också överväga möjligheten att avskaffa den s.k. dubbla jakträtten. Vidare ska utredningen överväga hur jakten inom ramen för EU – rättsliga åtaganden, långsiktigt kan tryggas på renbetesfjällen och på kronomarken ovanför odlingsgränsen i och . Därutöver ska utredningen också utreda möjligheten att införa ett undantag från tillståndsplikten enligt kameraövervakningslagen (2013:460) för övervakning av vilt. Det ska noteras att utvärdering av myndighetsansvaret ska överlämnas i ett delbetänkande , medan huvuduppdraget ska rapporteras först . Uppdraget om undantag från tillståndsplikten enligt kameraövervakningslag av vilt och frågor om arrendatorers jakträtt och utfordring av vilda djur ska redovisas i ett delbetänkande . Ordningsföljden kan uppfattas som något problematisk. Först ska myndighetsansvaret utvärderas och först därefter ska lagen ges ett innehåll. Nedan kommer uppdraget när det gäller myndighetsansvaret att analyseras. Analys av huvuduppdraget och uppdraget om övervakning av vilt kommer att analyseras i framtida betänkanden. I regeringen ansvarar för bevarandet av djur och fåglar. Landsbygdsdepartementet ansvarar för jakt och viltvård. är central myndighet för jakt- och viltförvaltningsfrågor medan har ansvaret för dessa på det regionala planet. har regeringens uppdrag att leda Utredningens uppdrag och upplägg delar av jakten och viltvården i men båda jägarorganisationerna och bidrar med att sprida upplysning och information i jakt- och viltvårdsfrågor (Jakt och Viltvård, hemsida 2013). Skälen för utvärdering av myndigheternas ansvar anges inte i direktiven, mer än att det pekas på att viltförvaltningsdelegationerna är nya. Från många håll har framförts att det kan vara angeläget att se över delegationernas arbetssätt och det regelverk som styr dem. Det verkar finnas en enighet om det. En annan sak är förstås att det finns uppfattningar om att delegationernas inflytande är såväl för begränsat som alltför långtgående. Att utvärdera delegationerna framstår därför som naturligt. Det pågår dock även en översyn av viltförvaltningsdelegationerna inom , ett samarbete mellan och Landsbygdsdepartementet. Arbetet kommer att vara färdigt .