sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Det står klart att en gärning kan innebära en kränkning av det skyddsintresset utan att uppfylla kravet på verksamhet. Däremot torde frågan om en verksamhet är för handen ha viss betydelse för att bedöma det potentiella hot mot som gärningen innefat- tar. Det kan hävdas att det är först när gärningen sker inom ramen för en mer organiserad verksamhet som det uppstår en risk för att verksamheten ska ändra inriktning och ta sikte på och svenska förhållanden. Trots det befogade i kritiken anser vi att det vid en samlad bedömning finns skäl att vidhålla kravet på verksamhet för straff- ansvar. I 3 kap. finns straffbestämmelser som tar sikte på förfaranden som kan hota den enskildes liv och hälsa, och i 4 kap. straffbeläggs förfaranden som riktar sig mot den enskildes frihet och frid. En gärning som t.ex. innefattar ett olaga hot är såle- des inte straffri enligt den nuvarande regleringen, även om rekvisi- ten i 19 kap. 10 § andra stycket inte är för handen. Det kan också anmärkas att olovlig underrättelseverksamhet, som framgått, är straffbart på försöksstadiet, vilket innebär att enstaka handlingar kan straffas som försök till olovlig underrättelseverksamhet om det kan konstateras att en systematisk underrättelseverksamhet har inletts. Även om skyddsintresset för den nu aktuella straffbestämmel- sen är den enskildes hälsa och säkerhet tillkom den för att träffa en typ av politisk underrättelseverksamhet, vid vilken personuppgifter av politiskt värde inhämtas i kartläggande syfte. För att straffbe- stämmelsen ska träffa ett sådant förfarande är kravet på verksamhet naturligt. Det kan framhållas att kravet på verksamhet inte innebär att en gärning måste avse fler än en person, eller fler än en person- uppgift, för att vara straffbar. Med den nuvarande formuleringen verksamhet för anskaffande av uppgifter omfattas enligt förar- betena även förfaranden som inte innefattat någon uppgiftshante- ring över huvud taget (se ovan). Vid vår genomgång av praxis och annan utredning har vi inte funnit att kravet på verksamhet vållat särskilda problem i rättstil- lämpningen eller att straffvärda förfaranden inte har kunnat beivras på grund av att rekvisitet inte har varit uppfyllt. Enligt vår bedöm- ning bidrar kravet på verksamhet till en ändamålsenlig avgränsning av det straffbara området. Utan rekvisitet skulle det krävas någon annan begränsning av tillämpningsområdet för att undvika att straffbestämmelsen även träffar gärningar som inte är straffvärda. Andra förändringar i 19 kap. Det är enligt vår bedömning svårt att hitta en annan avgränsning som är mer lämplig. Sammanfattningsvis anser vi att det fortsatt bör gälla ett krav på verksamhet för straffansvar för olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § andra stycket. I straffbestämmelsen anges att verksamheten ska ha skett hem- ligen eller med användande av svikliga medel. Vad som avses här- med har behandlats i förarbeten och doktrin och har, såvitt vi har kunnat bedöma, inte vållat några särskilda problem i rättstillämp- ningen. Det kan dock finnas skäl att påpeka att förarbetsuttalan- dena bör läsas i ljuset av samhällsutvecklingen och med beaktande av att verkligheten såg annorlunda ut när de skrevs. För att ett för- farande ska anses ha skett hemligen eller med användande av svik- liga medel torde det vara tillräckligt att det i och för sig är förenat med s.k. konspirativa moment. Något krav på att de konspirativa åtgärderna ska rikta sig mot en viss person uppställs alltså inte. Som angetts ovan har Säkerhetspolisen och Försvarsmakten pekat på att den nuvarande avgränsningen till verksamhet som sker hemligen eller med användning av svikliga medel innebär att förfa- randen som sker i andra former men som ändå är straffvärda faller utanför straffbestämmelsens tillämpningsområde. Det är fråga om gärningar som sker i samma syfte som förfaranden som omfattas av straffbestämmelsen, dvs. i politiskt syfte och för att utöva kontroll eller förföljelse av personer som har flytt sina hemland av politiska skäl, men som sker öppet och utan moment som kan klassificeras som svikliga. Vårt underlag visar att det förekommer att represen- tanter för en främmande makts underrättelsetjänst söker upp flyktingar här i för att göra dem uppmärksamma på att hemlandet har ögonen på dem och för att förmå personen i fråga agera, eller att underlåta att agera, på visst sätt. Det är alltså fråga om en styrkedemonstration från den främmande maktens sida som sker i syfte att begränsa den enskildes handlingsfrihet och som ger upphov till rädsla och oro hos denne. Enligt vår bedömning är även sådana förfaranden straffvärda och bör därför omfattas av straffbe- stämmelsens tillämpningsområde. Inte minst med hänsyn till syftet med straffbestämmelsen innebär den nuvarande avgränsningen otillfredsställande resultat. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det finns skäl att utvidga straffbestämmelsens tillämpningsområde så att även förfa- randen som visserligen sker öppet och utan användande av svikliga medel, men väl med medel som kan klassificeras som otillbörliga, Andra förändringar i 19 kap. omfattas och kan föranleda straffansvar om övriga rekvisit är upp- fyllda. I författningskommentaren utvecklar vi närmare vad vi avser med begreppet otillbörliga medel. Särskilt om straffskalan för brott enligt 19 kap. 10 § andra stycket Straffskalan för olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § andra stycket är böter eller fängelse i högst . Enligt vår bedömning överensstämmer inte straffskalan med brottstypens s.k. abstrakta straffvärde, dvs. hur allvarligt det från lagstiftarens sida finns anledning att se på brottsligheten vid en jämförelse med andra brott. För straffansvar enligt straffbestämmelsen krävs som framgått att det är fråga om en viss typ av verksamhet som bedrivs med upp- såt att gå främmande makt tillhanda och som syftar till att begränsa den enskildes handlingsfrihet. Sådan verksamhet står i strid med de grundläggande värderingar som det svenska statsskicket vilar på och framkallar i allmänhet allvarlig rädsla eller oro hos den enskilde. Med hänsyn härtill, och till den kränkning av den enskil- des personliga integritet som ett brott av nu aktuellt slag i allmän- het innebär, anser vi att ett bötestraff aldrig kan anses utgöra ett tillräckligt ingripande straff med hänsyn till brottets svårhet. Straff- skalans miniminivå bör därför höjas från böter till fängelse. Den särskilda åtalsprövningen i 19 kap. 16 § Som framgått ovan har det i samband med tidigare reformer före- slagits att den särskilda åtalsprövningen endast ska gälla för brott enligt 19 kap. 10 § första stycket med hänvisning till att det endast är vid tillämpningen av den bestämmelsen som det finns behov av särskilda överväganden från regeringens sida när det gäller lämpligheten av ett åtal. Vi delar den bedömningen. Det synes saknas bärande skäl för en särskild åtalsprövning när det är fråga om s.k. flyktingspionage enligt 19 kap. 10 § andra stycket. Den bestämmelsen bör därför inte längre omfattas av regleringen i 19 kap. 16 §. Andra förändringar i 19 kap. Lagtekniska förändringar och en förändring av brottens rubricering Vi har i avsnitt 7.9 föreslagit att det ska införas en ny straffbestäm- melse som ska träffa en form av olovlig underrättelseverksamhet som riktar sig mot och som kan skada säkerhet. Som framgått rymmer 19 kap. 10 § redan två olika former av olovlig underrättelseverksamhet. Med våra förslag kommer det alltså att finnas tre former av olovlig underrättelseverksamhet som i vissa avseenden uppvisar likheter och i andra avseenden olikheter. Straffbestämmelserna upp av olika skäl och har olika skyddsintressen. För att åstadkomma en så tydlig lagstiftning som möjligt anser vi att det finns skäl att reglera de olika formerna av olovlig under- rättelseverksamhet i skilda paragrafer. De bör också åsättas egna rubriceringar som på ett rättvisande sätt återger vilka handlingar som straffbeläggs. Enligt vår bedömning bör den nya straffbe- stämmelsen om olovlig underrättelseverksamhet benämnas olovlig underrättelseverksamhet mot . När det gäller den form av olovlig underrättelseverksamhet som regleras i 19 kap. 10 § första stycket bör brottet rubriceras som olovlig underrättelseverk- samhet mot främmande makt. Brott enligt nuvarande 19 kap. 10 § andra stycket bör rubriceras som olovlig underrättelseverksamhet mot person. 9 Konsekvenser av förslagen Våra förslag innebär bl.a. att två nya brottstyper införs i 19 kap. ; utlandsspioneri och olovlig underrättelseverksamhet mot . Genom de föreslagna ändringarna i 19 kap. 9 § och i nuvarande 19 kap. 10 § andra stycket (19 kap. 10 b § enligt våra förslag) utvidgas det straffbara området på visst sätt. Vi föreslår också att straffskalorna i dessa straffbestämmelser ändras i skär- pande riktning. Våra förslag syftar till att förstärka skyddet för säkerhet mot främmande makts underrättelseverksamhet samt att uppnå en mer ändamålsenlig och effektiv strafflagstiftning. Förslagen har betydelse för den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten och omfattar ändringar i tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Effekterna av förslagen i dessa avseenden har i huvudsak behandlats i avsnitten 6.13 och 8.3.2. Det följer av 14 § kommittéförordningen (1998:1474) att en utredning som lämnar förslag som kan påverka kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska redovisa en beräkning av dessa konsekvenser i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konse- kvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsök- ningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller lands- ting ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare anges i 15 § kommittéförordningen att om förslagen har betydelse för t.ex. brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt jämställd- heten mellan kvinnor och män ska konsekvenser i det avseendet anges i betänkandet. Enligt våra direktiv ska vi bedöma de ekonomiska konsekven- serna av de förslag vi lämnar. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. Bedömning: De föreslagna ändringarna bör, om de genomförs, inte leda till annat än begränsade kostnadsökningar för det all- männa. Dessa bör kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag hos berörda myndigheter. Vi bedömer att förslagen om ändring i 19 kap. 5 § och i nuvarande 19 kap. 10 § första stycket (19 kap. 10 a § enligt våra förslag) varken ger upphov till några kostnadsökningar eller bespa- ringar för det allmänna. Våra förslag till nya straffbestämmelser om utlandsspioneri (19 kap. 5 a § enligt våra förslag) och om olovlig underrättelseverk- samhet mot (19 kap. 10 § enligt våra förslag) innebär en utvidgning av det kriminaliserade området och att två nya brottsty- per införs i . Det kan leda till viss ökning av antalet anmälningar, brottsutredningar och lagföringar. Det bör dock beaktas att sådana förfaranden som omfattas av förslagen till nya straffbestämmelser i regel utreds i någon form, t.ex. inom ramen för vidtagandet av en arbetsrättslig åtgärd. I flera fall torde förfarandena även innebära att en brottsutredning inleds t.ex. på grund av misstanke om brott mot tystnadsplikt eller spioneri. Som framgått av bl.a. avsnitt 7.3.2 leder dessa utredningar sällan till åtal . Även våra förslag till ändringar av 19 kap. 9 § och nuvarande 19 kap. 10 § andra stycket (19 kap. 10 b § enligt våra förslag) inne- bär en viss utvidgning av det straffbara området. Dessa förändr- ingar kan antas ge upphov till i princip samma effekter som försla- gen till nya straffbestämmelser (se ovan). Flera av våra förslag syftar till en mer effektiv och ändamålsenlig lagstiftning. Målsättningen är att de föreslagna ändringarna ska underlätta bekämpandet av brott mot säkerhet. Särskilt den nya straffbestämmelsen om olovlig underrättelseverksamhet mot är avsedd att ha en preventiv effekt och utgöra stöd för ett tidigare ingripande mot förfaranden som kan misstänkas utgöra eller kan leda fram till spioneri. Den bestämmelsen kan därför antas leda till att vissa brottsutredningar tar i anspråk och kan bedrivas på ett mer resurseffektivt sätt. Förslaget om att slopa den särskilda åtalsprövningen för vad som enligt våra förslag ska rubriceras som olovlig underrättelse- verksamhet mot person (nuvarande 19 kap. 10 § andra stycket) kan också antas leda till vissa resursbesparingar och en snabbare och mer effektiv handläggning av nu aktuella ärenden. Vi föreslår en skärpning av straffskalorna i två fall, för vårdslös- het med hemlig uppgift (en höjning av straffmaximum) och för brottet med den föreslagna rubriceringen olovlig underrättelse- verksamhet mot person (en höjning av straffminimum). Förändr- ingarna kan antas leda dels till ett något ökat antal domar på fäng- else, dels till att längre fängelsestraff döms ut i några fall. Även om konsekvenserna av dessa förändringar är svåra att uppskatta bedö- mer vi att det är fråga om ett begränsat antal fall och en mycket begränsad kostnadsökning. I allmänhet kan förslagen sägas innebära en tydligare straffrätts- lig reglering som bidrar till en ökad förutsebarhet om vad som är straffbart. Genom ändringsförslagen uppnås en modernare lagstift- ning som är bättre anpassad till samhällsutvecklingen men som även kan antas stå sig väl över tiden. Sammantaget är det vår bedömning att genomförandet av för- slagen om ändringar i 19 kap. inte kommer att leda till annat än begränsade kostnadsökningar. Vi bedömer att dessa ökningar kan finansieras inom ramen för befintliga anslag hos de myndigheter som berörs, främst Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, , Domstolar och Kriminalvården. Eftersom förslagen även omfattar ändringar i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen, och bl.a. innebär att fler brott utgör tryckfrihetsbrott, kan de ge upphov till en något ökat arbetsbelastning för Justitiekanslern. Vi bedömer dock att konse- kvenserna av förslagen även i dessa avseenden är begränsade. 9.3Konsekvenser för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet En grundtanke bakom att kriminalisera ett visst beteende måste vara att kriminaliseringen ska påverka människor på sådant sätt att de inte begår brott, dvs. att den ska ha en allmänpreventiv verkan, annars framstår den som poänglös. Att göra en bedömning av i vilken utsträckning en enskild kriminalisering har denna verkan är naturligtvis mycket svårt. Vi bedömer att den nya skärpta straffrättsliga lagstiftning som vi föreslår kan komma att få en viss preventiv effekt som kan medföra att brottsligheten minskar, eller i vart fall att den kan bekämpas på ett mer effektivt sätt. Eftersom förslagen även innebär att det kri- minaliserade området utvidgas något och detta i förening med de övriga förändringarna i straffbestämmelserna kan förväntas leda till fler lagföringar, är det inte säkert att denna brottsförebyggande effekt kommer att visa sig i brottsstatistiken, åtminstone inte till en början. Vi bedömer att våra förslag i övrigt inte får några sådana konse- kvenser som anges i 14–15 §§ kommittéförordningen som ska redovisas i betänkandet. Förslag och bedömning: De föreslagna ändringarna i 19 kap. , i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott föreslås träda i kraft . De förslagna ändringarna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen föreslås träda i kraft . De ändringar som vi har föreslagit av 19 kap. och i annan vanlig lag bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling är det tidigaste datum som ändringarna kan träda i kraft . De föreslagna ändringarna i tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen kräver ett särskilt förfarande. Eftersom det är fråga om ändring av grundlag kan de tidigast träda i kraft , dvs. efter utgången av det år då försla- gen tidigast kan bli slutligt antagna av . Bedömning: De föreslagna lagändringarna kräver inte några särskilda övergångsbestämmelser. Enligt allmänna principer får ny lag inte retroaktiv verkan. Beträf- fande strafflagstiftning är detta lagfäst i 2 kap. 10 § regerings- formen samt artikel 7 i , vilken gäller som Enligt 2 kap. 10 § regeringsformen får således straff eller annan brottspåföljd inte utdömas för gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den förövades. Inte heller får strängare straff dömas ut än vad som var förskrivet för gärningen när den begicks. En bestämmelse om förbud mot retroaktiv strafflagtillämpning finns även i 5 § lagen (1964:163) om införande av . Undantag gäller dock enligt denna bestämmelse, om de nya reglerna skulle leda till en mildare bedömning eller påföljd. Då ska i stället de nyare reglerna tillämpas, även om gärningen begicks före ikraftträdandet. Vi gör bedömningen att någon särskild övergångsbestämmelse inte är nödvändig såvitt avser våra förslag 11.1Förslag till lag om ändring i Kapitelrubriken har ändrats till Om brott mot säkerhet i syfte att modernisera språket som tidigare innehöll begreppet rikets säkerhet. Med uttrycket avses dock detsamma som med den tidigare rubriken som innehöll begreppet rikets säkerhet. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.4. Paragrafen har förändrats dels genom att den exemplifierande uppräkningen som tidigare fanns i första stycket har tagits bort, dels genom att totalförsvaret inte längre särskilt anges i samband med men-rekvisitet. Förändringarna syftar till att tydliggöra att det avgörande för straffbarheten av en gärning inte är mot vilken sektor i samhället som den har riktat sig utan om men-rekvisitet är uppfyllt. Vidare har vissa språkliga ändringar skett som inte innebär någon ändring i sak. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.9. Straffbestämmelsen är subsidiär i förhållande till 5 § och ska til- lämpas när det, utan att men-rekvisitet i 5 § är uppfyllt, är fråga om en uppgift som rör en internationell militär insats som deltar i. Om uppgiften rör ett förhållande av sådan art att det kan skada säkerhet att den uppenbaras för främmande makt ska alltså 5 § tillämpas i stället för den nu aktuella straff- bestämmelsen. Straffbestämmelsen kan träffa gärningar som har skett i eller utomlands, förutsatt att har straffrättslig jurisdiktion enligt 2 kap. . I likhet med vad som gäller vid spioneri enligt 5 § är straffansvar förbehållet gärningar som sker med s.k. direkt uppsåt. Det krävs således att gärningsmannen har för avsikt att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda, dvs. att bereda denna en fördel. Med främmande makt avses detsamma som i 5 § (se avsnitt 5.4.4). Med främmande sammanslutning avses en gruppering som representerar ett motstående intresse men som inte utgör en främmande makt. För att straffbestämmelsen ska vara tillämplig fordras att det är fråga om en aktör som intar en maktposition och som kan utgöra ett reellt hot mot insatsen (vilket även följer av men-rekvisitet, se nedan). I regel är det fråga om en grupp männi- skor som på något sätt är berörda av den konflikt som utgör ett skäl för insatsens genomförande. Grupperingen behöver dock inte vara part i konflikten för att omfattas av begreppet. Det är tillräck- ligt att den har intressen i konflikten och i hur insatsen genomförs. Det krävs inte heller att grupperingen är organiserad på visst sätt för att den ska falla under begreppet. Som exempel på vad som kan omfattas av begreppet kan nämnas i Kosovo, krigs- herrar i och i . Den brottsliga gärningen utgörs, liksom vid spioneri enligt 5 §, av att någon obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer en uppgift. Enligt andra stycket omfattas även att obehörigen framställa eller ta befattning med skrift, teckning eller annat föremål som inne- fattar en sådan uppgift som avses i bestämmelsen. Rekvisiten är avsedda att ha samma innebörd som vid tillämpningen av 5 §. Straffansvar aktualiseras om ett uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning av det förhållande som uppgiften rör kan medföra allvarligt men för en internationell militär insats som deltar i. Med en internationell militär insats avses detsamma som i lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella mili- tära insatser, dvs. en verksamhet i ett insatsområde utomlands som bedrivs i syfte att avvärja risk för en väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad Exempel på internationella insatser som har delta- git eller deltar i är ISAF i och KFOR i Kosovo (se avsnitt 6.3.2). Som exempel på internationellt samarbete som inte utgör en internationell militär insats kan nämnas att svensk perso- nal tjänstgör vid en internationell stab utomlands eller att deltar i en internationell övning för försvar. Avgränsningen till en internationell militär insats innebär inte att enbart Försvarsmaktens personal omfattas av tillämpningsområdet. Som redan angetts kan var och en som träffas av den svenska jurisdiktionen dömas till straffansvar om övriga rekvisit är för handen. Den aktuella uppgiften kan avse ett förhållande hänförligt till insatsen som sådan eller till ett land eller en organisation som deltar i insatsen. Det avgörande för om en gärning är straffbar är om men- rekvisitet är uppfyllt, dvs. om ett uppenbarande av förhållandet för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för insatsen. Ett men för insatsen kan uppkomma om en motståndare får kännedom om ett förhållande som innebär att insatsen blir mer sårbar. Det kan t.ex. vara fråga om förhållanden som rör säkerheten inom insatsen (dvs. i första hand för dem som deltar i insatsen) eller taktik och vapenförmåga. Ett men kan också uppstå om uppenbarandet av förhållandet medför att insatsen försvagas t.ex. genom att en deltagare (dvs. ett land eller en organisation) kan kvarstå i insatsen eller endast kan delta i mindre grad . Avgränsningen till allvarligt men innebär att de skadeverkningar som kan befaras ska vara av viss betydelse för insatsen. För att det ska vara fråga om ett allvarligt men krävs att ett röjande av uppgif- ten kan medföra en påtaglig negativ effekt för den aktuella insatsen. Om ett röjande innebär fara för människors liv eller hälsa är det i regel att bedöma som allvarligt. Det utgör också i allmänhet ett allvarligt men att uppenbarandet leder till en försämrad verkan av en viktig funktion i insatsen, t.ex. underrättelseförmåga, kommu- nikation eller flygunderstöd. Om menet endast består i en misskre- ditering eller ett begränsat undergrävande av verksamheten är det i regel inte att anse som allvarligt. Liksom vid tillämpningen av 5 § krävs inte att det har uppkom- mit någon konkret fara utan det är tillräckligt att det finns en abstrakt fara för skada. Bedömningen av om ett allvarligt men är för handen ska alltså utgå från en situation då det inte är känt att uppgifterna har röjts och de effekter som då hade kunnat uppstå Det förhållandet att negativa konsekvenser har kunnat undvikas genom åtgärder som vidtagits som en följd av vetskapen om att ett röjande har skett utesluter således inte straffansvar. Som angetts ovan kan uppgiften vara hänförlig till ett land som ingår i insatsen om men-rekvisitet är uppfyllt. Det innebär att en gärning som enbart har betydelse för ett annat land, utan att det påverkar insatsen, inte omfattas av straffbestämmelsen. Straffbe- stämmelsen är inte heller avsedd att träffa gärningar som endast innebär en negativ effekt för relationer till andra länder. I ett sådant fall får bedömas om konsekvenserna är så allvarliga att de kan sägas innebära ett men för säkerhet och därmed aktu- alisera en tillämpning av 5 §. Straffskalan är fängelse i högst . Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.9.6.