sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — medlaren, har gedigna kunskaper och erfarenheter om hela upphandlingsprocessen, såväl regelverk som tillämpning, för att aktivt kunna bidra till problemlösning på det aktuella området.65 65 fungerade Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor () som ett forum för diskussioner mellan företrädare för offentlig och privat verksamhet. Rådet var inrättat av regeringen och sammansatt av repre- sentanter för både offentlig och privat sektor. I rådets uppgift ingick det att formulera Medlingsfunktionen ska vara avsedd för strukturella problem inom exempelvis en viss bransch, produktområde eller geografiskt område och inte avse enskilda upphandlingar. Detta är en viktig gränsdragning med hänsyn till tillsynsmyndighetens och dom- stolarnas uppgifter. Hur ska medlingen gå till och vad ska den resultera i Om medlaren uppfattar att problemen inom ett område eller bransch har nått en sådan nivå att det krävs åtgärder ska medlaren, efter ansökan från en viss upphandlingsmarknad, sammankalla representanter för branschen ifråga och upphandlande myndigheter eller enheter. Tillsammans med parterna kan medlaren ansvara för att analysera och diskutera problembilden och arbeta fram en lösning. Den rekommenderade lösningen skulle kunna handla om så vitt skilda saker som en mera optimal utvärderingsmodell för den specifika produkten, en uppdelning av respektive upphandling i t.ex. kategorier eller produktområden, en standardisering av delar av förfrågningsunderlaget, olika former av dialog, ett införande av livscykelperspektiv, hur anbud kan jämföras eller hur leverantörer mera optimalt beskriver sina verksamheter för lättare jämförelse mellan olika anbud. Syftet med medlingsfunktionen ska vara att, inom ramen för gällande lagstiftning, förbättra och effektivisera upphandlingarna och konkurrensen på en specifik upphandlingsmarknad. Vinsterna skulle vara uppenbara både för det allmänna och för leverantörerna. En sannolik effekt skulle sannolikt bli att antalet överprövningar minskar. De åtgärdsförslag/rekommendationer som medlingsfunktionen tar fram med hjälp av parterna kan exempelvis publiceras på myn- dighetens hemsida. De kan på så sätt bli vägledande för övriga upphandlande myndigheter och leverantörer samt påverka mark- naden i stort i en positiv riktning. riktlinjer för offentliga aktörer som bedriver konkurrensutsatt verksamhet, med syfte att åstadkomma konkurrensneutrala villkor. Rätten att initiera ärenden Vem eller vilka som ska ha rätt att ansöka om medling är en central fråga, inte minst med hänsyn till behovet av att verksamheten inte ska tillåtas svälla okontrollerat och förhålla sig till tillsynsmyndighetens verksamhet. Hur branschen ser ut kan också påverka vilka som ska ha rätt att ansöka om medling. Medlings- funktionen måste därför tillåtas ett visst skönsmässigt utrymme att bedöma om en sökande har ett berättigat intresse av att få sin problematik behandlad. Vem ska ansvara för medlingsfunktionen? anser att det samordnade upphandlings- stödet är ett lämpligt organ att ansvara för den föreslagna medlingsfunktionen. Med den kompetensbreddning som föreslås kommer den nya myndigheten, enligt utredningens bedömning, att utgöra en trovärdig mäklare. Det expertråd som föreslagits för den nya upphandlingsstödjande myndigheten, skulle kunna ha en viktig roll i att utforma metoder för medlingen, bidra med problem- lösningsmodeller, föra in nya forskningsrön etc. , skulle kunna ges uppgiften att, genom löpande analyser av domar och enskilda klagomål, rapportera hur olika upphandlingsområden och mark- nader fungerar. Framförallt kan myndigheten vara en viktig resurs i medlingsfunktionens arbete och analysverksamhet. Det vore däremot inte lämpligt att medlingsfunktionen sköts av tillsynsmyndigheten. Skälet är bl.a. att tillsynsmyndigheten har ansvaret att föra talan om upphandlingsskadeavgift och då har upphandlande myndigheter och enheter som motpart. 6Några centrala aspekter på socialt och miljömässigt En av utredningens centrala uppgifter innebär att kartlägga och analysera erfarenheterna av olika åtgärder där den offentliga upp- handlingen använts som verktyg för att nå olika prioriterade sam- hällspolitiska mål. De mål som i första hand avses är miljöhänsyn och sociala hänsyn samt en ökad medverkan av små och medelstora företag. Utredningen ska också utreda behovet av, och ge förslag på, de ytterligare åtgärder som kan vara aktuella för att köpkraften inom den offentliga sektorn ska kunna utnyttjas mera optimalt för att bidra till att nå samhällsmål som dessa. Många aktörer har högt ställda förväntningar på möjligheterna att via specifika miljö- eller sociala krav i upphandlingen driva på utvecklingen i riktning mot ett mer hållbart samhälle. Till exempel är det närmast regel att landets kommuner och landsting ställer någon form av miljörelaterade krav i sina upphandlingar. Likaså finns stora förväntningar på att göra deltagandet i upphandlingar enklare för små och medelstora företag, exempelvis genom att eliminera krav på viss omsättning som medför att mindre företag exkluderas. Det har, enligt utredningens uppfattning, blivit allt tydligare att upphandling i sig är ett av flera viktiga instrument som, på egen hand eller tillsammans med andra verktyg, kan användas för att verka för olika sociala och miljömässiga mål. Inte sällan utnyttjas upphandlingen som samhällspolitiskt instrument som ett resultat av klara meningsyttringar från invånarna i en viss kommun eller region. På samma sätt som företag kan använda upphandlingar för att bygga konsumenternas förtroende, kan den offentliga sektorn använda upphandlingar som ett sätt att bygga upp/förstärka förtro- endet hos invånarna/medborgarna/skattebetalarna. Åter andra aktörer har intagit en mer restriktiv hållning beträff- ande lämpligheten att beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling. Man menar att dylika krav riskerar att göra upphandlingarna både mera komplicerade och dyrare. Vidare hävdas från vissa håll att det som regel finns mer kostnadseffektiva instru- ment – som generellt verkande administrativa eller ekonomiska styrmedel – att tillgå för att uppnå samhällspolitiska mål inom miljöområdet och det sociala området. Som redan nämnts beräknas den offentliga upphandlingen omsluta mellan av BNP. Av detta följer att det som upphandlas helt naturligt har betydande och, i vissa fall, rent avgörande påverkan på både samhällsekonomin i stort och, mera specifikt, den fysiska och sociala miljön. Formerna för hur varor och tjänster produceras – samt deras kvalitativa egenskaper – inverkar på såväl de arbetsmässiga och sociala förhållandena utmed hela leverantörskedjan som den fysiska miljön, både lokalt och globalt. En svårighet i samband med diskussionen om upphandling som samhällspolitiskt styrmedel är den relativa bristen på forskning, inte minst ekonomisk, och därmed kunskaperna om hur upphand- lingen bäst bedrivs för att nå prioriterade mål. Det gäller i synner- het effekterna av att ställa miljömässiga eller sociala krav. Denna omständighet är enligt utredningens bedömning problematisk ur ett policyperspektiv. Många upphandlande myndigheter och enheter har uppenbarligen en önskan att använda den egna anskaffningen av varor och tjänster som ett medel för att påverka samhällsutveck- lingen i en, som man uppfattar, miljömässigt och socialt hållbar utveckling. Då effekterna är bristfälligt utforskade finns risken att de vidtagna insatserna och åtgärderna inte når önskvärt resultat. Vilken typ av krav som ger vilka effekter, och till vilka kostnader, är frågor som är dåligt belysta. Därtill kommer problemet att det hos många upphandlande myndigheter och enheter råder en betyd- ande osäkerhet om vilka möjligheter det finns rent juridiskt att ställa miljömässiga och sociala krav vid offentliga upphandlingar. För att råda bot på denna kunskapsbrist har utredningen i avsnitt 3.6 starkt förordat ökade anslag till forskningen om offentlig upphandling rent generellt och, mer specifikt, kring upphandlingen som politiskt styrmedel. I det här kapitlet adresseras mot denna bakgrund ett antal cen- trala aspekter på att använda offentlig upphandling som ett medel för att uppnå angelägna mål inom miljöområdet och det sociala området. Kapitlet inleds med en närmare beskrivning av de miljö- mässiga och sociala problem och utmaningar som utgör bakgrunden till att den offentliga upphandlingen i ökad utsträckning i , men också internationellt, kommit att ses som ett viktigt styrmedel (avsnitt 6.1). Därefter görs ett försök att ringa in hur de EU- rättsliga förutsättningarna att ställa miljökrav och sociala krav ser ut. Vad är möjligt att göra? Hur långtgående krav kan man egentligen ställa? (avsnitt 6.2) I det nästföljande avsnittet följer en diskussion av samhällsekonomiska aspekter på att använda offentlig upphandling som ett medel för att påverka samhället i en miljö- och hållbarhets- mässigt önskvärd riktning (avsnitt 6.3). Därefter görs ett försök att sammanfatta kunskapsläget rörande framför allt effekterna av att ställa miljökrav och sociala krav i offentlig upphandling (avsnitt 6.4). Kapitlet avslutas med utredningens sammanfattande bedömning av möjligheterna och lämpligheten att använda offentlig upphandling som ett medel för att främja en positiv utveckling inom miljö- och det sociala området. Kapitlet fungerar också som en introduktion till de två näst- kommande kapitlen som specifikt, och med betoning på praktiska förhållanden, behandlar miljömässigt hållbar upphandling (kapitel 7) och socialt ansvarsfull upphandling (kapitel 8). I det här avsnittet ges en bakgrund till det faktum att offentlig upphandling allt mer både i , inom EU men också globalt kommit att bli ett viktigt verktyg för att främja en positiv utveckling inom både miljö- och det sociala området. Upphandling som ett sätt att främja en positiv social utveckling: förr och . 6.2.1Den offentliga sektorns anskaffning av varor och tjänster har använts för att uppnå mål inom det sociala området I det följande ges en kort beskrivning, i en internationell kontext, av framväxten av sociala hänsyn i offentlig upphandling. Historiskt finns flertalet exempel från olika delar av världen där offentlig upp- handling använts som ett instrument för att nå sociala mål. och ställdes sociala krav, främst rättvisa lönenivåer, på företag som ville teckna kontrakt med offentlig sektor. Efter breddades perspektivet till att inkludera invalidiserade, före detta soldaters behov av arbete. Vid inledningen till påbörjades ett allt tydligare arbete för att använda upphandling som ett verktyg för att mot- verka rasdiskriminering i . omfattas alla diskrimineringsgrunder på federal nivå – ras, religion, kön, funktionshinder och ålder – och i princip samtliga fede- rala upphandlingar. Systemet som benämns contract compliance baseras på antidiskrimineringsklausuler samt krav på aktiva åtgärds- planer. Liknande krav ställs i stor utsträckning även av delstater och städer. Därutöver finns det kompletterande system för att i vissa fall gynna småföretag – inklusive sådana som ägs av kvinnor. etniska minoriteter, personer med funktionshinder och krigsvete- raner. Man ser helt enkelt den offentliga sektors anskaffning som ett sätt att åstadkomma sociala förbättringar i samhället, dvs. som ett av flera styrmedel som det offentliga förfogar över. När det gäller skyddet mot diskriminering och främjande av lika rättigheter och möjligheter anses det vara en central demokratifråga. Invå- narna/skattebetalarna ska kunna känna sig trygga i principen att deras skattemedel inte ska gå till företag som kan misstänkas ägna sig åt någon form av diskriminering. Det är med andra ord en viktig förtroendefråga för den offentliga sektorn, och ett verktyg för att förstärka den sociala sammanhållningen i samhället. Bred debatt inom EU kring förutsättningarna att främja miljömässiga och sociala mål vid offentlig upphandling Både i och EU förs en bred debatt kring förutsättningarna att främja olika miljömässiga och sociala mål vid offentlig upphandling. På EU-nivå refereras ofta till EU:s sociala modell som inkluderar målsättningen om en socialt och miljö- mässigt hållbar samhällsutveckling. Kommissionen har i hand- ledningen Socialt ansvarsfull upphandling, angett att sociala krav kan bidra till att gällande social- och arbetslagstiftning efterlevs, kan stimulera utvecklingen av socialt medvetna marknader, visa på en socialt ansvarsfull samhällsstyrning, stimulera integration i olika former, samt säkra en effektivare användning av de offentliga utgifterna.1 Även om forskningen om effekterna av att ställa sociala och miljö- mässiga krav är begränsad, finns omfattande information om olika policys och handlingsplaner om hållbar offentlig upphandling som utvecklats inom Unionen. I en undersökning som genomfördes identifierades drygt hundratalet policies, från tjugosex av EU:s medlemsstater (Steurer 2011). Begreppet policy tolkades i detta sammanhang brett, antingen som lagstiftning, hand- lingsplaner eller vägledningar. är sannolikt det land i som kommit längst när det gäller socialt anpassad upphandling framstår som det medlemsland som är mest aktivt när det gäller att använda olika hållbarhetskrav. Fokus ligger ofta på lokal upphandling och möjligheterna att skapa ekonomisk utveck- ling lokalt som gynnar sociala målsättningar. Det handlar ofta om att kontraktera frivilligorganisationer eller sociala företag. I förekommer så kallade community benefit vid offentlig upp- handling, vilka kan handla om att de kontrakterade företagen ska åta sig att, till exempel, anställa arbetslösa, vidta utbildningsinsatser eller stadsutvecklande åtgärder. Därutöver har många kommuner ställt krav på ett aktivt arbete för att främja lika rättigheter och möjligheter. har alla offentliga myndigheter ett ansvar för att proaktivt främja lika rättigheter och möjligheter (equality duty) bland befolkningen – inklusive i sina upphandlingar. Exkluderingsproblemen i samhället måste mötas på bred front har ett av världens mest utbyggda välfärdssystem. finns det sprickor i välfärden. Många människor kommer inte till sin rätt, på grund av olika typer av handikapp eller diskriminering och socialt utanförskap eller exkludering. De insatser som görs av samhällets olika sociala institutioner för att möta exkludering och 1 Socialt ansvarsfull upphandling – En handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling, Europeiska kommissionen, . En motsvarande handledning finns inom området miljöanpassad upphandling. Att köpa grönt – En handledning om miljöanpassad offentlig upphandling, Europeiska kommissionen, . ge stöd åt marginaliserade grupper är betydande. Dessa insatser kompletteras på många håll av det civila samhället, som erbjuder en mångfald olika verksamheter och metoder med syfte att bistå grupper som hamnat utanför gemenskapen. Detta till trots är det många människor som inte kommer till sin rätt, som inte får chansen. Resultatet blir alltför ofta social utestängning innebärande att män- niskor med kapacitet, värderingar eller en livsstil som skiljer sig från inte bereds plats. Därtill finns det oroande tendenser angående den politiska och sociala sammanhållningen i . Tanken om lika rättigheter och möjligheter – i synnerhet oavsett etnicitet och religion – ifrågasätts alltmer. Offentlig upphandling är ett av flera instrument Det finns, enligt utredningens mening, starka skäl för offentlig sektor att gå före och, där så är möjligt, utnyttja sin köpkraft för att bidra till sociala mål i samhället. De internationella exemplen på upphandling, inriktade på social hållbarhet, via krav på likabehand- ling, tillgänglighet, anställning av långtidsarbetslösa, reserverade kontrakt m.m. indikerar att svenska myndigheter, kommuner och landsting – i sin roll som inköpare av varor och tjänster – skulle kunna göra betydande skillnad i relation till olika sociala mål. Ett exempel är när tydliga krav ställs på antidiskriminering och i vill- koren ingår, att leverantörer som bryter mot dessa principer riskerar hävning av sina avtal. Andra exempel är när krav ställs på att en viss del av arbetsstyrkan vid en entreprenad ska utgöras av långtidsarbetslös ungdom eller när långtgående krav på tillgänglig- het ställs, med syfte att gynna personer med fysiska handikapp. Även när det gäller respekten för grundläggande konventioner på mänskliga rättighets- eller arbetsrättens område att göra – eller kvalitén på arbetsmiljöförhållanden eller den fysiska miljön – kan väl avvägda krav i samband med offentlig upphandling göra stor skillnad. Landstingens uppförandekod är ett tydligt exempel på detta. Statens förordning om tillämpningen av antidiskriminerings- krav i upphandlingar hos 30 största myndigheter är ett annat. Enligt utredningens mening är sammanfattningsvis skälen starka för att både bredda och tydliggöra möjligheterna för att stat- liga och kommunala myndigheter ska kunna ta sociala hänsyn i samband med offentlig upphandling. Viktigt att få med organisationer inom frivilligsfären och s.k. non-profit-företag vill därtill särskilt framhålla betydelsen av att kontrakt på det sociala verksamhetsfältet i ökad utsträckning tilldelas frivilligorganisationer och sociala företag. Organisationer inom frivilligsfären och non-profitföretag bidrar positivt till att öka mångfalden av utförare och tjänster inom det sociala området. Mångfaldens betydelse för metodutvecklingen inom exempelvis missbruksvård, sjukvård, hemtjänst eller omhändertagande av socialt utsatta grupper kan inte nog betonas. De principer och värde- grunder som kännetecknar och bär upp många av dessa organisa- tioner tillför samhället mycket positivt. Detta är ytterligare ett starkt argument för att bredda möjligheterna för frivilligsektorn och de sociala företagen att komma ifråga för olika upphandlings- kontrakt. 6.2.2Upphandling som ett sätt att möta miljö- och klimatmässiga utmaningar Den offentliga upphandlingens påverkan på klimat, miljö och an- vändningen av olika naturresurser är en omfattande och komplex frågeställning. Frågan måste självfallet ses i perspektivet av det mycket allvarliga läge som världen befinner sig i vad gäller miljö- och resursutnyttjandet och riskerna för ett mera instabilt klimat. I utredningens delbetänkande gjordes en referens till det om- fattande arbete som pågår på internationell nivå – inte minst i forskar- världen - för att analysera problemen och ge förslag till lösningar. Särskilt uppmärksammades ett nytt och framväxande forsknings- område på temat planetens gränser, under professor ledning. Forskarna har identifierat ett tiotal biofysiska processer på planeten av avgörande betydelse för välfärdsutveck- lingen . Forskningen visar att människans aktiviteter är på väg att allvarligt äventyra vissa av dessa processer med, , mycket svåra konsekvenser. Den slutsats forskarna drar är att en balans måste nås mellan människans aktiviteter och biosfären. Svårigheterna att nå fram till effektiva beslut på inter- nationell nivå när det gäller att möta hoten mot klimat och miljö är betydande. Avsaknaden av internationellt effektiva regelverk får dock inte innebära att utmaningarna kring klimat, miljö och resurser Olika regioner – men också enskilda länder – kan göra mycket för att minska pressen i klimat, miljö- och natur- resurshänseende och för att utveckla hållbar teknik och affärs- modeller som kan spridas till andra delar av världen. EU har på flera områden gett uttryck för en klar vilja att anta en ledande roll i arbetet för en mera hållbar utveckling. Ett tydligt exempel är hand- lingsplanen på klimatområdet, besluten om energieffektivisering och en kraftig ökning av andelen förnybar energi. Ett annat exempel är det initiativ som tagits för att kraftigt öka effektiviteten i naturresursanvändningen – Roadmap for a Resource-Efficient Europe. I underlagsmaterialet görs konstaterandet att välfärds- utvecklingen varit utpräglat resursintensiv. Energi och rå- varor har varit billiga och resultatet har kommit att bli strukturer, teknologier och konsumtionsmönster som är ineffektiva när det gäller att utnyttja energi och material. kan konstateras att prisutvecklingen för både energi och många viktiga råvaror är stigande, en effekt bland annat av den snabba tillväxten i många s.k. emerging economies. I delbetänkandet gavs en referens till starka plädering för att radikalt förbättra effektiviteten i användningen av både energi och råvaror. Bland kommissionens förslag återfinns ett ersättande av dagens ofta linjära materialflöden med till övervä- gande delen slutna kretslopp – där återbruk och återvinning samt längre livslängd på produkterna blir . Motiven för en sådan utveckling är dels att rent allmänt minska pressen på naturresursbasen, dels öka tryggheten i försörjningen av både energi och råvaror – och hålla kostnaderna inom kontroll – samt slutligen att reducera utsläppen av växthusgaser. En ekonomi som karaktäriseras av hög effektivitet i naturresursanvändningen ger också betydligt lägre klimatpåverkan genom att energi- och materialflödena reduceras. Miljöanpassad upphandling har varit en prioriterad fråga inom såväl EU Precis som när det gäller lagar och regler som omgärdar den sociala välfärden är miljölagstiftningen ett exempel där internation- ellt ligger långt framme. Efter medlemskapet i EU är en betydande del av regelverket, både vad gäller miljö och klimat, initierat och förankrat på EU-nivå. Till detta ska läggas en rad internationella miljökonventioner, ofta inom ramen för FN. Frågan om offentlig upphandling som ett instrument för att nå mål på miljö- och hållbarhetsområdet är inte ny. Principerna för miljöanpassad upphandling började utvecklas, i ett antal europeiska länder, . I samband med den s.k. Cardiffprocessen 1999 fattades beslut om integrering av miljö- hänsyn i EU:s samtliga beslut. Offentlig upphandling utpekas i detta sammanhang som ett strategiskt styrmedel. I den s.k. Lissabonstrategin formulerade EU målet att till 2010 göra till den mest konkurrenskraftiga, dyna- miska och kunskapsbaserade ekonomin, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en hög grad av social sammanhållning. Ett tillägg till strategin markerade en vändpunkt. I den framhålls att ekonomisk tillväxt och social sammanhållning måste ske utan att miljön påverkas negativt. presenterade ett meddelande om möjlig- heterna att kunna inkludera miljökriterier inom ramen för upp- handlingsdirektiven. I ett senare meddelande – om integrerad pro- duktpolitik – omnämndes att den miljöanpassade upphandlingen har god potential att bidra till att nå de fastställda miljömålen inom EU. Miljöanpassad offentlig upphandling har, i en rad olika samman- hang, definierats närmare av . I ett meddelande anges miljöanpassad offentlig upphandling vara en process där offentliga organisationer upphandlar varor, tjänster och entreprenader med låg miljöpåverkan under sin livscykel jämfört med varor, tjänster och entreprenader med samma funktioner som annars skulle upphandlas utan dessa miljöaspekter. I syfte att driva på utvecklingen inom Unionen rekommendera- des EU:s medlemsländer att utveckla nationella handlingsplaner för miljöanpassad offentlig upphandling. hade samman- lagt arton medlemsländer påbörjat arbetet med dylika handlings- planer. Även i har , åtminstone sedan början av 1990- talet, ansträngningar gjorts för att den offentliga upphandlingen ska vara så miljöanpassad som möjligt. Exempelvis beställde då- varande Miljövårdsberedningen , i pådrivande syfte, en vägledningsstrategi kring offentliga inköp från , dåvarande och Kemikalie- inspektionen. tillsatte regeringen för ekologiskt hållbar upphandling vars uppdrag bland annat var att utveckla hur miljökrav kan ställas i den offentliga sektorns anskaff- ning av varor, tjänster och byggentreprenader. Ett konkret resultat av delegationens arbete var det s.k. EKU-verktyget.