sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. trädde lagen (2010:197) om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen) i kraft. Arbetsförmedlingen fick nu samordningsansvar för etablerings- insatser enligt etableringslagen. Inom ramen för detta ansvar ska myndigheten samordna insatser som syftar till att underlätta och påskynda dessa personers etablering i arbets- och samhällslivet, 6 Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. samt vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. Enligt etableringslagen ska Arbetsförmedlingen tillsammans med den nyanlände och i samverkan med berörda kommuner, myndig- heter, företag och organisationer utforma en individuell eta- bleringsplan. Länsstyrelserna ska enligt etableringslagen främja sam- verkan mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända. Av förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion framgår att länsstyrelserna har i uppdrag att verka för regional samverkan mellan kommuner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer när det gäller planering, organisering och genomförande av insatser för personer som omfattas av förordningen (2010:408) om mot- tagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare. Uppdraget avser de personer som omfattas av etableringslagen. Länsstyrelserna fick uppdraget i samband med att avvecklades. Arbetsförmedlingen, , länsstyrelserna, och senare även har i reglerings- brev haft i uppdrag att redovisa hur myndigheterna samverkar när det gäller etableringen av nyanlända invandrare som omfattas av etableringslagen. I regleringsbrev hade Arbetsförmedlingen, Försäkrings- kassan, och länsstyrelserna i uppdrag att i samråd med Kommuner och Landsting (SKL) utveckla och för- bättra samverkan och samordning i etableringsprocessen för nyan- lända. I arbetet skulle särskilt beaktas bl.a. samverkan och sam- ordning på lokal nivå. Utredningen konstaterar att intentionerna i propositionen 1989/90:105 och vikten av samverkan har varit omsatta i författningar även före reformen av det samordnade flyktingmottagandet. Sam- verkan i samband med reformen avseende vissa nyanlända invandrares etablering är reglerad i lag och i förordning. Berörda myndigheter har i regleringsbrev getts i uppdrag att utveckla samverkan på regional och lokal nivå och gemensamt redovisa detta till regeringen. Utredningens samlade bedömning är att det finns tillräckliga förutsättningar och möjligheter för samverkan mellan olika aktörer när det gäller nyanländas integration i arbets- och samhällslivet inklusive sfi. Utredningen lämnar därför inga förslag på ytterligare behov av åtgärder för att förbättra samverkan. 15.1.2Överenskommelser på central, regional och lokal nivå slöt dåvarande (numera ), , , Migrations- verket och dåvarande (numera Kommuner och Landsting, SKL) en central överenskommelse (CÖK) om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare. Överenskommelsen utgjorde en plattform för att stärka och effektivisera samarbete mellan berörda myndigheter och regio- nala och lokala aktörer som medverkade i introduktionen. Sam- arbetet syftade till att asylsökande, flyktingar och andra invandrare skulle kunna ta tillvara och utveckla sina resurser så att inträdet i arbetslivet kunde ske . var samordnande myndighet för överenskommelsen. CÖK har gett upphov till regionala (RÖK) och lokala (LÖK) överenskommelser. fanns det 15 regionala och 100 lokala överenskommelser. avvecklades och Arbetsförmedlingen övertog då ansvaret för att fortsätta arbetet med LÖK och länsstyrelserna fick ansvaret att utveckla RÖK. I samband med och efter etableringsreformens ikraftträdande har Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna, , Försäkrings- kassan och SKL7 tagit olika initiativ för att förbättra samarbetet på både central, regional och lokal nivå. På samtliga nivåer sker samverkan genom överenskommelser kring bl.a. det gemensamma uppdraget att etablera nyanlända personer. I en gemensam återrap- portering8 redovisar myndigheterna och SKL att det fanns lokala överenskommelser med i av landets kommuner. Bedömningen från myndigheterna och SKL är att i de kommuner där det finns fungerande lokala överenskommelser är tydligheten bättre kring roller och ansvar än i kommuner där dessa saknas. Myndigheterna och SKL har därför tagit fram ett partsgemensamt nationellt metodstöd för lokala överenskommelser.9 7Myndigheterna och SKL ingår i en samverkansdelegation som bereder gemensamma frågor kring främst etableringsuppdraget. 8Arbetsförmedlingen (2013). Etablering av vissa nyanlända – Samverkan och samordning. Arbetsförmedlingens återrapportering , dnr. AF-2011/414101. 9Utgångspunkter för lokala överenskommelser om nyanländas etablering. Metodstöd framtagen i samarbete mellan Arbetsförmedlingen, , länsstyrelserna, samt Kommuner och Landsting . 15.1.3Tre exempel på samverkansarbete i praktiken Det samverkansarbete som bedrivs runt om i landet för nyanlända invandrares integration, med flera aktörer som medverkar på olika sätt, är omfattande och väl utvecklat. Det genomförs med stort engagemang och i regel med klara målsättningar och strategier för arbetet. Samverkan sker i formella former genom samverkans- överenskommelser mellan aktörerna men också mer informellt genom kontakter och samarbete mellan främst kommuner. Mycket av arbetet genomförs i projektform med bidrag från t.ex. EU:s olika fonder. Sfi finns ofta med i projekten och målgrupper kan till exempel vara personer som står långt från arbetsmarknaden. Språkkunskaperna är viktiga för att kunna få ett arbete och att personerna som deltar i projekten har ofta stannat upp i sin språkutveckling. kan ha en samordnande roll i projekt med flera aktörer. För länsstyrelserna hänger detta ihop med uppdraget att främja utveckling av regional samverkan kring såväl mottagandet av nyanlända flyktingar som kring sfi och samhällsorientering. Samverkan sker alltså kontinuerligt runt om i landet. Nedan redovisas tre exempel på samverkansarbete mellan kommuner eller där flera aktörer medverkat. Gemensamt för alla tre verksam- heterna är att de integrerar språk- och yrkesutbildning i syfte att deltagarna ska få en snabbare språkinlärning och öka möjligheterna att få arbete och bli självförsörjande. Utredningen gör ingen värdering av resultaten av verksamheterna. Arbetsmarknadsutbildning med sfi i I samverkan mellan kommunerna, Arbetsförmedlingen och Läns- styrelsen i genomfördes i projektform ett läns- och kommunövergripande utbildningspro- jekt, där yrkesinriktad sfi kombinerades med yrkesutbildning inom ett antal områden. Dessa var restaurang, svets, handel och lokal- vård. Projektet, som delfinansierades med medel från Europeiska flyktingfonden, avslutades . i Gävle- borg var samordnare för projektet. Projektets övergripande syfte var att finna en samverkansmodell mellan kommunerna när det gäller yrkesinriktad sfi. Modellen skulle innehålla dels yrkesinriktad sfi, dels en yrkesutbildning inom olika, aktuella yrkesområden. Utbildningar genomfördes i några kommuner i länet och projektmodellen gick ut på att deltagarna kunde delta i såväl sfi som yrkesutbildningen på samma ort. Erfaren- heterna från projektet har omsatts i den verksamhet som kallas Arbetsmarknadsutbildning med sfi. Arbetsmarknadsutbildning med sfi bedrivs i samarbete mellan i , Arbetsförmedlingen och länets 10 kommuner. Arbetsförmedlingen är projektsamordnare. som eleverna får en yrkesutbildning, får de sfi integre- rad i yrkesutbildningen. Utbildningen är något längre än ordinarie arbetsmarknadsutbildning och är anpassad till målgruppen. består av 25 timmars yrkesutbildning och 15 timmars svenskundervisning. De olika utbildningarna sker på olika orter i länet vilket innebär att många får pendla till och från utbildningsorten och deltagare kan erhålla reseersättning. Ett antal veckors praktik ingår inom det valda utbildningsområdet som kan genomföras på hemorten. genomförde en utvär- dering av verksamheten som redovisades i en rapport i maj 2012.10 I rapporten redovisas att utbildningar har genomförts med 250 deltagare i fjorton utbildningar inom nio olika yrkesområden. Dessa är lokalvård, skogsbruk, handel/butik, kök, svets och CNC, omvårdnad/undersköterska, personlig assistent och service/hus- hållsnära tjänster för korttidsutbildade och analfabeter. Könsför- delningen har varit jämn, kvinnor och män. Av rapporten framgår om målgruppens resultat bl.a. att det generellt skett en språklig utveckling hos deltagarna. Praktik anses vara den viktigaste faktorn för språklig utveckling. Språkstöd (på modersmål) bör inte användas för mycket utan deltagarna ska behöva tala svenska. Språket anses generellt vara det största hindret för anställning. Deltagarna anses ha kommit närmare arbetsmarknaden men att anställningsbarheten varierar. Här lyfts praktik återigen fram som den viktigaste faktorn för att få ut deltagarna i arbete och att den länken mellan utbildning och arbete ibland saknas. Mer information om Arbetsmarknadsutbildning med sfi i Gävle- borg: samhalle/integration/projekt/arbetsmarknadsutbildning-med-sfi. 10 Rapport: Arbetsmarknadsutbildning med sfi. Resultat från utvärdering, uppföljningar och konferens. i och Arbetsförmedlingen, . Svenska för yrkesutbildade (sfx) i Svenska för yrkesutbildade, Sfx, är ett samarbete mellan kom- munerna i med syfte att ta till vara nyanländas tidigare yrkeskompetens. Sfx är ett samlingsnamn för olika yrkes- inriktade utbildningar där sfi och svenska som andraspråk (sas) kan ingå och där x:et står för ett visst yrkesområde. i tog initiativ till en samordnad utbildning i svenska för utländsk sjukvårdspersonal. Följden blev att kursen Svenska för akademiker inom vårdyrken (sfa-vård) startade i . Utbildningen blev en framgång och ledde till ett utvecklat samarbete mellan kom- munerna och fler liknande utbildningar. Samtliga kommuner i tecknade 2007 en avsikts- förklaring om samarbete angående Sfx. Därutöver sker samarbete med universitet och högskolor, statliga myndigheter, i och branschorganisationer beroende på utbild- ningens yrkesområde. fanns det utbildningar mot nio olika yrkesområden; medicinsk personal, företagare, hant- verkare, pedagoger, ingenjörer, bussförare, lastbilschaufförer, jurister/ ekonomer/samhällsvetare och IT-programmerare. Ersättning betalas av hemkommun till arrangerande kommun med en avtalad, fasts- tälld månadskostnad per deltagare. har en samordningsfunktion för utbildningarna. Sfx utgår från individens tidigare utbildning och yrkeserfaren- het. Utbildningen utformas och utförs i samarbete med för yrkesområdet berörda aktörer. Deltagarna har en gemensam utbildnings- och yrkesbakgrund och kan skapa nätverk genom sin yrkesutövning vilket stärker deras möjligheter att få arbete. För deltagande krävs i regel studier i sfi på kursnivåerna C eller D eller i svenskas som andra språk på grundläggande nivå. Även kunskaper i engelska kan vara nödvändigt för vissa utbildningar. Enligt visar utvärderingar av utbildningarna bl.a. följande. De språkliga målen uppnås med avsevärt förkortad studietid. Tiden till arbete inom respektive yrkesområde och företagande har förkortats drastiskt. Utvärdering av SFX. Läkare kommer ut i arbete i stället för som tidigare 5 till (sfx-medicin). Lärarbehörighet studier (sfx-pedagoger). Hantverkare anställs på sin praktikplats under utbildningen (sfx-hantverkare). Mer information om Sfx-utbildningarna: Arbetsmarkandsintroduktion för nyanlända i Arbetsmarknadsintroduktion för nyanlända är ett tvåårigt projekt med kommun som projektägare. Verksamheten vänder sig till nyanlända med högst sex års utbild- ning från hemlandet. Målgruppen består till av kvinnor. De står långt från arbetsmarknaden och det tar för dem att klara språkstudierna. Syftet med projektet är att pröva en lärandemodell som kan ge deltagarna en snabbare språkinlärning, kunskap om svensk arbets- marknad samt att öka deltagarnas förmåga att bli självförsörjande och integreras i det svenska samhället. Projektet får stöd av Europeiska socialfonden. Arbetsförmedlingen, arbetsmarknads- område och och i är samarbetspartners och medfinansiärer. Samarbete sker också med kommun. Verksamheten genomförs till stora delar som en arbetsplats- förlagd utbildning varvad med teori. Kurser pågår där deltagarna är ute på en arbetsplats som utgår från deltagarens eget val och har teori . Varje deltagare har en handledare på arbetsplatsen och introduktion till arbetsplatsen sker med hjälp av tolk. Teoridagen ansvarar en handledare från projektorganisationen för. Utvärderingsföretaget har följt projektet från början som extern utvärderare och redovisar i en första analys att delmålet som handlar om att bli introducerad på arbets- marknaden har uppnåtts. Samtliga deltagare har påbörjat sin praktik och har introducerats för den svenska arbetsmarknaden. 12 Evaluation North. Första analys av projektet för nyanlända, . beskriver vidare att de lär sig det svenska språket bättre och snabbare genom att delta i arbetslivet. För mer information om Arbetsmarknadsintroduktion för nyanlända: . Gå vidare under Integration. Kommuner och landsting får, enligt kommunallagen (1991:900), själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Bestämmelsen inne- bär att kommunen bara får bedriva verksamhet inom det egna geo- grafiska området och därmed i princip endast för de egna kommun- invånarna, den så kallade lokaliseringsprincipen. 15.2.1Kommuners samverkan om sfi och vuxenutbildning Det finns flera sätt för kommuner att samverka utanför den egna kommungränsen. Det kan exempelvis ske genom kommunalför- bund, gemensam nämnd och samverkansavtal. Samverkan kan ske på flera området, såsom räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt utbildning, inklusive sfi. Ett kommunalförbund är en offentligrättslig juridisk person som har egen rättskapacitet och är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Ett kommunalförbund kan överta kommuner- nas uppgifter inom ett visst område, exempelvis sfi. En gemensam nämnd är, i motsats till kommunalförbund, ingen egen juridisk person utan ingår i en av de samverkande kommunernas organisation. samverkan kan även ske genom samverkansavtal. I skollagen (2010:800) finns stöd för att en kommun kan sluta avtal med en annan kommun om att den ska ta över ansvaret för kom- munens uppgifter inom bl.a. vuxenutbildningen, dvs. Om hemkommunen erbjuder t.ex. sfi i en annan kommun genom ett samverkansavtal övergår ansvaret för utbildningen till den kommunen. På Kommuners och Landstings webbsida finns en sammanställning över kommunalförbund i landet. Denna är dock och därför inte helt aktuell. Utredningen har därför sökt på internet på begreppen kommunalförbund, utbildningsförbund och gymnasieförbund med vuxenutbildning som tillägg. Vid en sådan sökning har utredningen kunnat identifiera minst 20 existe- rande organisatoriska samverkanslösningar inom området vuxen- utbildning och sfi i form av kommunalförbund, gemensam nämnd eller samverkansavtal och som omfattar ett hundratal kommuner från i norr till i söder. I planeras att bilda ett kommunalförbund med gymnasie- och vuxenutbildning som verksamhetsområde med start i mitten av 2015. Antalet kommuner i dessa samverkanslösningar avser allt ifrån två kommuner (t.ex. och ) till ett större antal kommuner (t.ex. med 15 kommuner). Verksamhet, organisation, finansiering och ersättningar i dessa samverkansformer regleras i överenskommelser eller avtal mellan kommunerna. En sådan reglerad ersättning utgör inte interkommunal ersättning i skollagens mening även om begreppet används i avtalen. Sökningen visar att samverkan i formerna kommunalförbund, gemensam nämnd och samverkansavtal förekommer över hela landet. Kommunerna som deltar ser samverkansarbetet som en möjlighet både till utvecklingsarbete och att stärka det regionala perspektivet för utbildningsverksamheten. Dessa samverkansformer kommer inte att förhindras av det valfrihetssystem utredningen föreslår. 15.2.2Interkommunal ersättning inom vuxenutbildning upphör Förslag: Bestämmelserna i skollagen (2010:800) om interkom- munal ersättning som gäller för vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå ska upphöra att gälla. I skollagen (2010:800) finns bestämmelser om interkommunal ersättning för annan vuxenutbildning än sfi. Bestämmelserna innebär att en kommun som tar emot en elev från en annan kommun under vissa förutsättningar har rätt till ersättning från elevens hemkommun, (interkommunal ersättning). Därigenom ges eleven möjlighet att delta i en annan kommuns utbildning. Det kan till exempel gälla om en kurs inte finns i hemkommunens utbud eller om kommunerna kommer överens om att förlägga studierna i närheten av en elevs arbetsplats om denna ligger utanför hemkommunen. Motsvarande bestämmelser saknas för sfi. När det gäller vuxenutbildning på grundläggande nivå har den som är behörig rätt att delta i sådan utbildning i en annan kommun än hemkommunen. Den anordnande kommunen har då rätt till ersättning för sina kostnader för elevens utbildning från elevens hemkommun. Det är således den anordnande kom- munens faktiska kostnader för elevens utbildning som ska ersättas. Rätten till ersättning gäller dock endast om hemkommunen har bedömt att eleven har rätt att delta i utbildningen eller om ett sådant beslut har fattats efter överklagande. Den anordnande kom- munen får dock ta emot den sökande även om hemkommunen har bedömt att den sökande inte har rätt att delta i utbildningen. När det gäller vuxenutbildning på gymnasial nivå har den som har rätt till utbildningen13 även rätt att delta i sådan utbildning i en annan kommun om hemkommunen inte erbjuder sådan utbildning. Hemkommunen blir då skyldig att ersätta den anordnande kommunens kostnader. Om en person inte har rätt till utbildningen ska en kommun ta emot en behörig sökande från en annan kommun om hemkommunen har åtagit sig att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning. Åtagande att svara för kostnaderna ska alltid lämnas om den sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få delta i utbildning hos en annan huvudman. Vad som kan utgöra särskilda skäl måste, enligt regeringen, avgöras från fall till fall.14 Exempel på särskilda skäl kan vara att den sökande bor nära kommungränsen till en annan kommun och har närmare till den kommunens kommunala vuxen- utbildning eller att sökanden har sitt arbete i en annan kommun. När det gäller sfi saknas motsvarande bestämmelser i skollagen om interkommunal ersättning. 13Personer som har rätt till utbildning på gymnasial nivå är vuxna som är behöriga att delta i sådan utbildning och som har en examen från ett yrkesprogram i gymnasieskolan, men inte har uppnått grundläggande behörighet till högskolestudier. Rätten gäller då syftet är att uppnå sådan behörighet. 2009/10:165, s. 487. Interkommunal ersättning i valfrihetssystemet Utredningens förslag om valfrihetssystem utgör inget hinder för samverkan mellan kommuner när det gäller komvux inklusive sfi. Avsaknaden av bestämmelse för interkommunal ersättning för sfi verkar inte heller vara avgörande för att kommuner överens- kommer om samverkan där en ersättning tillämpas i princip som interkommunal ersättning men där ersättningen är reglerad i avtal. I valfrihetssystemet ska utbudet av utbildning tillgodoses av hemkommunen eller av de enskilda utbildningsanordnare som blir godkända som huvudmän för utbildningen. Eftersom eleven ska kunna välja en enskild utbildningsanordnare i en annan kommun, kan behovet av att utveckla samarbetsformer sannolikt minska. Det kommer dock fortfarande finnas skäl för samverkan mellan kom- muner om vuxenutbildning. Det gäller t.ex. de så kallade sfx-utbildningarna som beskrivits i avsnitt 15.1.3. Valfrihetssystemet utgör inget hinder för det. I glesbygdskommuner kan det komma att saknas etablerade enskilda utbildningsanordnare. Det kan dock vara lämpligare för en kommun att samverka med en annan kommun än att själv bedriva utbildning i egen regi. Inte heller detta utgör valfrihetssystemet ett hinder för. Utredningen har övervägt möjligheten att behålla bestäm- melserna om interkommunal ersättning och även förtydliga bestäm- melserna om att det även ska avse sfi. Utredningen menar dock att möjligheten med interkommunal ersättning inte går att kombinera med ett valfrihetssystem för sfi eller för komvux. I ett sådant system är det eleven som själv ska välja en enskild utbildningsanordnare. Hemkommunen kan ha komvux och sfi i egen regi och blir då valbar. Men andra kommuner än hemkommunen ska inte konkurrera i valfrihetssystemet vid sidan av de enskilda utbildningsanordnarna. Då uppstår konkurrenshinder som försvårar för enskilda huvud- män ett etablera sig och det finns risk för att kommunerna börjar agera kommersiellt. Det kan då uppstå diskussioner i vilken utsträckning kommunerna subventionerar verksamhet för andra kommuners medborgare. När det gäller komvux inklusive sfi föreslår utredningen att den som är behörig att delta i sfi ska ha rätt att studera hos en enskild utbildningsanordnare oavsett var i landet denne är etablerad. Individen ges således genom valfrihetssystemet möjlighet att studera i en annan kommun än hemkommunen. En person som arbetar, har andra aktiviteter eller av annat skäl önskar studera i en annan kommun kan således välja en enskild utbildningsanordnare i den kommunen. Eftersom individens behov i normalfallet bör kunna tillgodoses hos en enskild utbildningsanordnare är det inte rimligt att individen ska ha en obegränsad eller villkorad rätt att delta i komvux och sfi i regi hos en annan kommun än hemkommunen. Utredningen anser att förslaget inte skapar några problem i praktiken. Det blir fullt möjligt för kommunerna, även med det system som föreslås, att samverka vad avser komvux och sfi genom kommunalförbund, gemensam nämnd eller samverkansavtal. Detta kan i många fall vara en bra och ändamålsenlig lösning vilket också sker . Kommunerna blir skyldiga att erbjuda de rättig- hetsbaserade utbildningarna sfi, grundläggande vuxenutbildning samt också viss gymnasial utbildning om enskilda huvudmän saknas. För flera mindre kommuner kan den lämpligaste lösningen vara att samverka med andra kommuner för att klara detta åtagande vilket alltså redan sker . Flera kommuner kan också samverka om mottagningsprocessen genom att ha en gemensam mottagning i en av kommunerna. När det gäller gymnasiala kurser kan kursutbudet bli större om flera kommuner samverkar. Mot denna bakgrund föreslår jag att de bestämmelser i skollagen som avser möjlighet att tillämpa interkommunal ersättning inom vuxenutbildning ska upphöra att gälla. Förslag: Skollagen ändras så att rätten för kommuner, landsting och enskilda huvudmän, att med bibehållet huvudmannaskap, sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra uppgifter inom vuxenutbildning begränsas till att enbart gälla uppgifter som avser undervisning i yrkesinriktade ämnen på gymnasial nivå. Kommunerna kan bedriva vuxenutbildning på entreprenad med bibehållet huvudmannaskap. Sådana avtal träffas med utbild- ningsanordnare efter upphandling. När ett valfrihetssystem införs måste denna möjlighet upphöra. Det är inte möjligt att blanda olika upphandlingsformer för samma tjänst på samma marknad. Införs ett valfrihetssystem där kom- munerna har det finansiella ansvaret, kan det inte parallellt finnas en möjlighet att upphandla entreprenörer för samma tjänst. Pris- konkurrensen skulle då kunna sättas ur spel. Utbildningsanordnare som avser etablera sig på en viss ort skulle kunna anse sig för- fördelade om priset för den upphandlade entreprenörens tjänster överstiger det som gäller för valfrihetssystemet.