sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Från svensk sida finns en förhoppning om att detta ska leda till att medlems- länder som så önskar även framledes medges möjlighet att dela in beskattningen i energi- och koldioxidskatt varvid befrielse från den senare för biodrivmedel som uppfyller hållbarhetskriterierna inte ska räknas som statsstöd. Om det blir en separat miniminivå för kol- dioxidskatten så kommer den knappast att utgöra något problem för . Kommissionen angav i sitt förslag nivån till per ton, vilket i svensk valuta motsvarar per kg CO2. Den svenska koldioxidskatten uppgår 2013 till per kg. Däremot kan möjligen få problem med den framtida miniminivån för energiskatten (om det omförhandlade direktivet fastställer en sådan), eftersom energiskattedelen utgör en mindre del av den samlade svenska drivmedelsbeskattningen, särskilt för dieselbränsle. En viktig fråga är om det blir möjligt att differentiera befrielse från koldioxidskatt med hänsyn till olika biodrivmedels klimateffekt. har under alla omständigheter frihet att höja beskatt- ningen av fossila drivmedel från dagens nivå. Den svenska linjen har varit att korrigera nivån hos drivmedelsskatterna för effekterna av inflationen och att i små steg höja den reala energi- Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder skatten på dieselbränsle (som fordonsskatten på diesel- bilar sänkts i motsvarande mån). Man bör i detta sammanhang erinra sig att det är priset vid pump som påverkar trafikanternas preferenser och det påverkas inte bara av skattenivån utan också av produktkostnaden (före skatt). Priset på bensin har justerat mot konsumentprisindex stigit och priset på dieselbränsle . Om väljer att höja beskattningen av dieselbränsle och bensin markant snabbare än grannländerna kommer bilister och åkerier att tanka utomlands i högre utsträckning än . Relativ- priserna påverkas emellertid inte bara av höjden hos punktskatten utan också av skillnader i produktkostnad och mervärdesskatt. Pro- duktkostnaden för dieselbränsle av miljöklass 1 är högre än kost- naden för europadiesel (mk 3), dock belastas dieselbränsle av mk 1 med lägre energiskatt. Mervärdesskatten är något högre i än i de närmaste grannländerna, med undantag för och där momsen också är . Punktskattens effekt på priset och på relationen till grannländernas prisnivåer påverkas av valuta- kurserna. När kronans eurokurs låg kring 11 var den svenska diesel- bränsleskattens marginal till EU:s miniminivå ganska liten. Med dagens starka krona (kurs cirka 8:50) är situationen annorlunda. Av tabell 14.1 framgår att och har högre skatt på dieselbränsle än , som i sin tur har en betydligt högre nivå än , , och . Till de baltiska staterna och är avståndet ännu större. Skillnaderna är något mindre för skatten på bensin. och ligger nästan en svensk krona per liter över nivån i , , och , medan ligger en bit under. Skatten på bensin i och är betydligt lägre än i . Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Tabell 14.1 Punktskatter och moms på dieselbränsle och bensin i och dess grannländer . Euro per och procent Moms (%) Källa: European Commission (2013) och, beträffande , Fridstrøm (2013). Om revisionen av energiskattedirektivet leder till en betydande höjning av miniminivåerna kommer skillnaden mellan den svenska skattenivån och lågskatteländernas skatter minska. En höjning till nivåer som tvingar , och att höja skatten på dieselbränsle förefaller mindre sannolik. Drivmedelsskatten är sannolikt det enskilt viktigaste styrmedlet för att ge incitament till åtgärder som reducerar vägtrafikens utsläpp av koldioxid. är skatterna på bensin och dieselbränsle pro- blematiska i vissa avseenden. De används inte bara som klimat- politiskt styrmedel (koldioxidskatten) utan också av fiskala skäl och för att internalisera andra kostnader som trafiken förorsakar (energiskatten). För dem som betalar skatten spelar dock denna uppdelning ingen roll. Deras agerande påverkas av den totala nivån hos punktskatten, som omräknat till kronor per kilo koldioxid blir förhållandevis hög (1,för dieselbränsle och för bensin)2. 2 Baserat på (2013) och europadiesel. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Från samhällsekonomisk synpunkt kan det vara mera kostnads- effektivt att belägga de fossila drivmedlen med samma koldioxidskatt som utsläpp från fasta anläggningar och att internalisera trafikens övriga kostnader genom kilometerskatt förutsatt att kostnaderna för den senare kan hållas på tillräckligt låg nivå. Då skulle drivmedels- skatten varit lägre och den totala beskattningen ha påverkats av fordonets övriga egenskaper och var trafiken äger rum. medger inte detta,3 vilket ger upphov till välfärdsförluster jäm- fört med ett alternativ som följer den ekonomiska teorins grund- läggande principer. Det handlar alltså om att försöka hitta en näst- bästa-lösning. En annan svårighet ligger i att bestämma skattens ideala nivå. Om man ser skattesatsen som skuggpriset för att nå vissa uppsatta klimatmål, bortser man från att också produktkostnaden spelar roll och att det är den samlade kostnaden för det fossila bränslet som avgör utrymmet för att introducera fossilfria drivmedel på mark- naden. Variationerna i råoljepris och produktkostnad har varit stor , vilket figur 14.1 illustrerar. Beskatt- ningen har inte spelat någon större roll för förändringar i priset vid pump som beträffande månatliga variationer nästan helt styrs av förändrade råoljepriser och valutakursförändringar. Figur 14.1 Bensin- och dieselbränsleprisernas månatliga variation 2003–2013 justerat för förändringar i KPI (). Kronor (2013/3) per liter 3 Dieselskatten får visserligen sänkas till en nivå under den som gällde i det enskilda medlems- landet 2003. Detta gäller dock endast under förutsättning att det totala skattetrycket i stort förblir på samma nivå och under förutsättning att gemenskapens miniminivåer iakttas och att den nationella skattenivå som gällde för diesel är åtminstone dubbelt så hög som den minimiskattenivå som tillämpas (se artikel 7.4 i energi- skattedirektivet). Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Det bör återigen understrykas att drivmedelspriserna i reala termer utvecklats i ungefär samma takt som den genomsnittliga disponibla inkomsten. För dieselfordon har bränsle- kostnadsökningen varit något snabbare men delvis kompenserats av sänkt fordonsskatt. över har dock inkomsterna vuxit betydligt snabbare än drivmedelspriserna. För att verka återhållande på efterfrågan (i syfte att dämpa utsläppen) kan det vara en fördel att priset på dieselbränsle och bensin även fortsättningsvis håller ungefär jämna steg med den reala inkomstökningen. Men svårigheten att prognostisera de båda är betydande. En möjlighet att hantera frågan skulle kunna vara att utöver fortsatt omräkning i förhållande till det allmänna prisläget med vissa intervall se över nivåerna för att säkerställa att priset vid pump någorlunda följer reallöneutvecklingen. Om produktkost- naden stiger snabbare än lönerna kan skäl finnas att sänka skatten, medan behov av höjning uppkommer om omständigheterna är de omvända. Även om drivmedelspriserna i reala termer har utvecklats i sam- ma takt som inkomsterna har energieffektiva fordon lett till lägre kostnader för drivmedel per kilometer. Även fordonen i sig har i förhållande till inkomstutvecklingen blivit billigare. 2006 var den genomsnittliga bränsleförbrukningen för en ny bil drivmedel per . 2012 hade denna minskat till . Med hänsyn till ökade drivmedelspriser och utvecklingen av konsument- prisindex innebär det att kostnaderna för drivmedel har minskat . Till 2030 finns en potential att ytterligare minska energianvändningen per kilometer genom effektivare fordon och mer sparsamt körsätt. Både den utveckling som varit men framförallt kommande utveckling kommer med stor sannolikhet ge upphov till betydande rekyleffekter i form av ökad trafik vid oförändrade styrmedel, även om dessa räknas upp med inkomstutvecklingen. Lika beskattning av dieselbränsle och bensin har länge sökt övertyga medlemsländerna om att dieselbränsle och bensin ur energisynvinkel skattemässigt bör behandlas lika och det är också budskapet i kommissionens förslag till revidering av energiskattedirektivet. Det innebär att dieselbränsle behöver ha högre skatt än bensin räknat per liter, eftersom diesel- Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder bränsle både innehåller mer energi och fossilt kol per volymenhet än bensin. har stött kommissionen i detta avseende. För- delarna med likabehandling är att ägare av dieselfordon får samma incitament att hushålla med energi och begränsa sin körning som ägare av bensinbilar. En svensk övergång till likabehandling försvåras av att inga andra medlemsländer tillämpar den fullt ut. Dock har Storbritan- nien samma skatt på dieselbränsle och bensin räknat per liter och utanför EU har även tagit detta första steg. har genom tidigare beslut i några steg successivt höjt skatten på diesel- bränsle så att skillnaden mot bensin nu är mindre än tidigare, men fortfarande kvarstår en differens på räknat per liter. Sam- tidigt har fordonsskatten på dieselbilar sänkts då denna är högre för att kompensera för den lägre energiskatten på dieselbränsle. Utred- ningen föreslår att energiskatten på dieselbränsle höjs i tre ytterligare steg så att den sammanlagda energi- och koldioxidskatten räknat per liter når samma nivå som för bensin. Utredningen före- slår att energiskattehöjningarna fördelas på 2015, 2017 och på en beslutad nivå så att lika beskattning per liter uppnås till 2020. Den årliga fordonsskatten på dieselbilar bör i samband därmed successivt sänkas enligt gällande principer. Eftersom bränslefaktorn beror på skillnaden i energiskatt per energienhet kommer fordonsskatten även att vara högre för dieselbilar än för bensinbilar. Om inte andra medlems- länder höjer skatten på dieselbränsle i samma omfattning kommer den tunga trafiken som tankar i att få konkurrensnackdelar jämfört med de som tankar utanför . Utredningen föreslår i avsnitt 14.3 att en kilometerskatt med restitution utreds där en del av den inbetalda skatten på dieselbränsle betalas tillbaka för de fordon som betalar kilometerskatt. En sådan lösning skulle även med lägre skattenivåer på dieselbränsle i våra grannländer ge mer likvärdig konkurrens. Om energiskattedirektivet revideras på sådant sätt att medlems- länderna åläggs att beskatta dieselbränsle och bensin efter samma principer, måste ta det sista steget och beskatta båda bränsle- na efter deras innehåll av energi och av fossilt kol. Därvid bör kol- dioxidskattesatsen för dieselbränsle korrigeras så att den återspeglar bränslets faktiska innehåll av kol. Den nu tillämpade skattesatsen stämmer inte med kolinnehållet utan är för hög relativt bensin. Räk- nat på europadiesel (mk 3) uppgår skatten till per kg CO2 och för mk 1 dieselbränsle till . Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder med koldioxidskatten på bensin som är per kg.4 De värden som ligger till grund för beräkningen av dagens skattesatser är desamma som användes vid beräkningarna när koldioxidskatten in- fördes. Bränslekvaliteterna har i viss utsträckning ändrats . Detta indikerar också vissa förändringar i energi- och kolinnehåll. En översyn av detta samt i vad mån ett medelvärde alltjämt bör an- vändas vid olika kvaliteter av dieselbränsle och eldningsolja bör göras senast efter det att energiskattedirektivet omförhandlats. Skatten på fossil fordonsgas Den nuvarande skatten på fossil fordonsgas följer inte samma principer som skatten på bensin och dieselbränsle. belastas naturgas som används för fordonsdrift med per i koldioxidskatt, medan energi- skatten är satt till . Koldioxidskatten motsvarar bara per kg. Vid samma beskattning som för bensin skulle koldioxidskatten bli per och energiskatten per ,5 sammanlagt alltså per 1 000 m3.6 Den stora skillnaden i beskattning har tidigare kunnat motiveras genom lägre utsläpp av framförallt partiklar från naturgasdrivna fordon. I takt med allt hårdare krav på avgasutsläpp minskar dock dessa skill- nader. Den låga skatten har också underlättat introduktionen av fordonsgas som i genomsnitt innehåller biogas. Branschen har en uttalad målsättning att höja den andelen. har dock den totala efterfrågan på fordonsgas ökat i sådan takt att andelen biogas varit i det närmaste trots ökad biogasproduktion. Införande av energiskatt på naturgas som drivmedel behöver göras i takt med ökad andel biogas så att for- donsgasen är konkurrenskraftig mot andra drivmedel. har beslutat att koldioxidskattesatsen för naturgas och gasol fr.o.m. inte längre ska vara differentierad på användningsändamål, vilket innebär att den hamnar på samma nivå som koldioxidskatten för bensin fr.o.m. detta datum. Utred- ningen gör bedömningen att energiskatten på fossil fordonsgas kan 4Baserat på (2013) för bensin och europadiesel och uppgift från SPBI av- seende kolinnehållet i mk 1 diesel. 5Naturgas () har högre energiinnehåll än bensin men lägre kolinnehåll per energienhet. 6Om man beräknar energiskatten på volym i stället för på energiinnehåll skulle den vid likabehandling bli /för naturgas som används för fordonsdrift. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder höjas så att sådan gas omkring 2020 beskattas på samma sätt som bensin. En sådan höjning förutsätter att andelen biogas ökar i fordonsgasen och att denna förblir konkurrenskraftig jämfört med fossila drivmedel. Metangas ger något lägre utsläpp av partiklar än bensin vid förbränning i ottomotorer. Gasfordonen skulle kunna krediteras för detta men skillnaden i utsläpp från nya bilar kommer vara mycket liten efter 2015 då euro 6-kraven träder i kraft. Behöver drivmedelsskatterna höjas? Som redan framgått är koldioxidskatt ett optimalt styrmedel om man vill nå kostnadseffektivitet i alla sektorer (utanför EU-ETS). Koldioxidbeskattningen av dieselbränsle, bensin och fossil gas moti- veras av en önskan om att sätta pris på oönskade utsläpp av en växt- husgas, medan drivmedelsskatternas energiskattedel har setts som en väg att internalisera vägtrafikens externa kost- nader. Ursprungligen hade dock drivmedelsskatten en fiskal bak- grund. Det nuvarande priset på koldioxid är lägre än vad myndig- heterna bedömde skulle krävas för att nå målet att till 2010 återföra transportsektorns utsläpp till nivå och bidrog till att målet missades med . Med en kraftigt höjd ambition skulle man intuitivt förvänta sig att skuggpriset för det nya målet borde komma att bli väsentligt högre än vad som hade krävts för klara det tidigare etappmålet. I kapi- tel 10 gör emellertid utredningen bedömningen att befrielse från koldioxidskatt kan räcka för att vid dagens oljepris uppväga skill- naden i långsiktig produktionskostnad mellan biodrivmedel och fossila drivmedel. Under de närmaste 10–15 åren behöver dock undantaget från koldioxidskatt kombineras med någon form av stöd till nya inhemska anläggningar för produktion av biodrivmedel från avfall, restprodukter och cellulosa i väntan på att produktions- kostnaderna ska falla. I kombination med en utvecklad kvotplikt säkerställer detta en ökad andel biodrivmedel. Styrmedel för över- gång till biodrivmedel beskrivs mer i kapitel 14.7 vilka innebär att drivmedelskonsumenterna får stå för merkostnaden. Därigenom kommer skuggpriset för att nå det kortsiktiga målet att bestå av summan av koldioxidskatten och konsumenternas kostnad för det kompletterande stödet till biodrivmedel. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Vid en utvidgad kvotplikt där även rena och höginblandade bio- drivmedel ingår kommer det ur statstödsynpunkt inte längre vara möjligt att fortsätta med skattebefrielse från energiskatten för sådana biodrivmedel. bedöms enligt (2013) inte göra det möjligt att kombinera en kvotplikt med en beskattning som är utformad så att den innebär statsstöd. Om rena och höginblandade biodrivmedel beläggs med en energiskatt kom- mer kostnaden för konsumenten att öka. Det troliga är då att dessa biodrivmedel inte längre blir konkurrenskraftiga jämfört de fossila alternativen med låginblandning. Biodrivmedel som ingår i kvot- plikten kan dock fortfarande befrias från koldioxidskatt då de inte innehåller något fossilt kol. (2012f) refererar i Färdplan till ett antal olika försök som har gjorts för att sätta ett pris på koldioxidutsläpp. Variationen i kostnader är stor och beror på vilka konsekvenser som inkluderas eller inte i uppskattningen. Flera av underlagen som tagits fram pekar på be- tydligt högre värderingar än den som används inom transportsektorn i . Utredningen bedömer att en höjning av koldioxidskatten bör utredas närmare. En följdeffekt av en höjd koldioxidvärdering och koldioxidskatt skulle vara att rena och höginblandade biodriv- medel som ingår i kvotplikten fortsatt förblir kon- kurrenskraftiga mot de fossila alternativen. Energiskatten skulle i samband med en sådan höjning kunna sänkas något för att avspegla lägre marginalkostnader av bl.a. luftföroreningar. Av kapitel 11 framgår att utredningen förväntar sig att priset på batterier ska minska med 30–. Såväl elbilar som vätgasfordon bedöms bli konkurrenskraftiga mot fordon som drivs med förbränningsmotorer och fossila drivmedel ungefär . Beträffande dem är utredningens slutsats att tek- niken bara behöver stöd om och att bidragen successivt kan trappas ner. Om förhoppningarna om sjunkande kostnader för biodrivmedel och elektrifierade fordon infrias skulle således i ett långsiktigt per- spektiv en prissättning av koldioxid med något över en krona per kilo vara tillräckligt för ett skifte från fossila drivmedel till el och förnybara drivmedel. Eftersom behovet av förhöjt stöd bedöms bli kortvarigt förefaller det bättre att införa kompletterande stöd av temporär karaktär än att höja koldioxidskatten till den ganska höga nivå som kortsiktigt skulle behövas för att ge den nya tekniken en chans. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Betydande osäkerhet föreligger dock om hur stort incitamentet behöver vara , när effekterna av lärkurvorna för utveckling av elfordon och nya drivmedel börjar klinga av. Om det skulle visa sig att utredningen missbedömt kostnaderna och/eller ledtiderna för teknikskiftet kan behov av skatteändringar uppkomma. Problem kan potentiellt också uppkomma till följd av konkurrens om bioråvaror som gör drivmedlen dyrare, vilket kan leda till lönsamhetsproblem om inte produktpriserna på dieselbränsle, bensin och naturgas stiger i motsvarande mån. Priset på el kan komma att öka i samband med kärnkraftavveckling samt till följd av stigande marginalkostnad för ny fossilfri elproduktion och högre priser på utsläppsrätter inom EU ETS. Om internalisering av externaliteter ses som det avgörande motivet för energiskatten kan man konstatera att den nuvarande skattesatsen av Trafikanalys (2013c) bedöms motsvara de externa kostnaderna för bensindrivna personbilar på landsbygd, och kommer avgasreglerna för nya dieselpersonbilar skärpas så att de i stort sett överensstämmer med kraven på bensinbilar. För tunga vägfordon motsvarar emellertid energiskatten inte mer än drygt halva den genomsnittliga externa kostnaden. För nya lastbilar som framförs på vägar med låga slitagekostnader och låg olycksrisk kommer man dock nära full internalisering (Kågeson, 2011a). Den av utredningen föreslagna höjningen av skatten på dieselbränsle till nivån för bensin bidrar till detta. Förhållandet mellan skatt och internalisering kompliceras av att personbilarnas bränsleförbrukning minskar i betyd- ligt snabbare takt än deras externa kostnader. Detta är särskilt på- tagligt för de mycket energieffektiva dieseldrivna personbilarna och innebär att internaliseringsgraden sjunker . För tunga fordon är förhållandet sannolikt det motsatta till följd av att marginalkost- naden för olycksrisk och avgasemissioner tenderar att minska i snabbare takt än den specifika bränsleförbrukningen. Vid ökad takt på energieffektiviseringen av tunga fordon och särskilt vid en elektri- fiering kan samma situation uppkomma som för personbilarna. För både lätta och tunga fordon är km-skatt, differentierad för bilens och vägens egenskaper, ett mera träffsäkert sätt att beskatta dem för de kostnader som deras användning ger upphov till än att höja energiskatten. Utredningen visar i avsnitt 14.3.2 att en kom- bination av km-skatt på måttlig nivå och restitution av en del av skatten på dieselbränsle kan vara en lösning för tunga lastbilar. Det skulle innebära att den av utredningen föreslagna höjningen av Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder energiskatten på dieselbränsle inte behöver belasta dessa fordon. I 14.2.2. diskuteras också den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken och behovet av kilometerskatt för personbilar. Någon kanske tycker att drivmedelsskatterna borde höjas i syfte att förmå människor att resa mindre och att välja buss och tåg framför bil och flyg. Men om koldioxidskatten redan är tillräckligt hög för att tillsammans med ett av trafikanterna bekostat stöd till biodrivmedel internalisera klimateffekten saknas anledning att höja den. Däremot finns det anledning att främja investeringar i ny teknik, se 14.7.2. Som framgår av kapitel 8 och sid 9 ovan medför reducerad bränsle- förbrukning och övergång till el att den rörliga kostnaden för att använda fordonen sjunker, vilket leder till att en mindre del av för- delen av lägre förbrukning per km konsumeras av ökad årlig kör- sträcka. Denna rekyleffekt kan ses som ett skäl att höja skatten på bensin och dieselbränsle i syfte att återföra den genomsnittliga kör- sträckan per bil till läget innan effektiviseringen. Detta synsätt fram- fördes bl.a. av dåvarande i ett regeringsuppdrag att ta fram en klimatstrategi för vägtransportsektorn. I längden blir detta dock ett mindre effektivt styrmedel att påverka trafiken då fordonens bränsleförbrukning minskar kraftigt och allt fler fordon går på el. I den situationen när fordonen går på el är inte längre de direkta emissionerna något problem för klimatet. Indirekta emissioner från produktion av el, infrastrukturhållning samt produktion och under- håll av fordon kan dock ge upphov till betydande utsläpp och klimat- påverkan. Dessutom ger trafiken upphov till andra externa effekter i form av påverkan på miljö och hälsa. I städerna ger det även upp- hov till trängsel, något som dock kan kompenseras för med trängsel- skatt eller liknande styrmedel. Den snabba effektiviseringen av personbilarna gör att det är och kommer bli stora skillnader i bränsleförbrukning mellan nya och gamla fordon. Eftersom nyare fordon i större utsträckning används av personer med högre inkomster ofta i storstäder och äldre fordon i större utsträckning används av personer med lägre inkomst får en höjning av drivmedelsskatten också fördelningspolitiska effekter. Lägre bränsleförbrukning genom effektivare fordon, elektri- fiering och minskad trafik samt befrielse från koldioxidskatt för biodrivmedel gör också att statens intäkter från drivmedelsbeskatt- ning kommer att minska. Om den maximala åtgärdspotentialen i kapitel 13 skulle förverkligas kommer statens intäkter från driv- medelsbeskattning och el att minska med Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Till en mindre del kan detta eventuellt kompenseras om fordonen blir dyrare och momsintäkterna från detta ökar. Om man räknar med att inköpspriset exklusive moms för fordonen ökar en- ligt prognoserna för batterikostnader i kapitel 11 kan ökningen i momsintäkt bli nästan 2030. Då reduceras skatte- bortfallet till . Det är en betydande skatte- intäkt som är viktig att lyfta fram som ger anledning för regeringen att se på alternativa sätt att kompensera för. Det ligger emellertid inte inom utredningens uppdrag att föreslå åtgärder som kompen- serar statskassan för sjunkande intäkter av koldioxid- och energiskatt.