sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Säkerhetspolisen har i sammanhanget särskilt pekat på de svå- righeter som är förknippade med en utredning av röjanderekvisitet och att det i vissa fall är i princip omöjligt att skaffa bevisning för att ett röjande har skett. Vidare har Säkerhetspolisen framhållit de risker som är förenade med en vårdslös hantering av uppgifter i samband med kommunikationer via internet. Med hänsyn bl.a. till möjligheterna till signalspaning kan en känslig uppgift tämligen enkelt plockas upp av en främmande makt utan att det lämnar spår efter sig. Typiskt sett har hanteringen gett upphov till en överhängande risk – och stor sannolikhet – för att uppgifterna har röjts men det är sällan möjligt att bevisa att så har skett i det enskilda fallet. Säkerhetspolisen har anmärkt att straffskalan som anges i 19 kap. 9 § för brottet vårdslöshet med hemlig uppgift är lik- värdig straffskalan för snatteri (se 8 kap. 2 § ). Om riket var i krig gäller en särskild straffskala med samma straff- Andra förändringar i 19 kap. maximum som för brotten stöld och tillgrepp av fortskaffnings- medel (se 8 kap. 1 och 7 §§ ). Frågan är om dessa brott är jämställda i svårhetshänseende eller om straffskalan för vårdslös- het med hemlig uppgift ger en felaktig bild av hur allvarligt lagstif- taren ser på brottsligheten. Säkerhetspolisen har också angett att gärningar som omfattas av 19 kap. 9 § regelmässigt avser en större mängd uppgifter än tidigare och information av känsligare slag. Enligt har samhällsutvecklingen inneburit bl.a. att det finns anledning att se mer allvarligt på brott av nu aktuellt slag eftersom de kan leda till svårare konsekvenser för riket säkerhet. Samhällsutvecklingen har inneburit bl.a. förändrade kommunika- tionssätt, ett ökat antal kommunikationsformer, en ökad tillgäng- lighet av uppgifter i elektronisk form och att stora informations- mängder enkelt kan överföras och förvaras, t.ex. på ett USB-minne. Det har i sin tur inneburit en ökad hantering och exponering av känsliga uppgifter. Enligt vår uppfattning har dessa förhållanden betydelse för vad som bör omfattas av det straffbara området och för hur allvarligt det finns anledning att se på brottslighet av nu aktuellt slag. Vi återkommer nedan till frågan om brottstypens abstrakta straffvärde, dvs. vilken straffskala som bör gälla för brottstypen. Straffbestämmelsen bör även omfatta en grovt oaktsam hantering som innebär fara för att uppgiften ska komma någon obehörig till del En person som hanterar en uppgift rörande ett hemligt förhållande på ett grovt oaktsamt sätt och därigenom möjliggör att uppgiften kan komma främmande makt till del är enligt vår mening klander- värd. Gärningen innebär en risk för skada, ytterst för säkerhet. Avgörande för klandervärdheten är enligt vår uppfattning inte om uppgiften har kommit en främmande makt till del, vilket kan bero på tillfälligheter eller vara omöjligt att få kännedom om, utan den risk som handlingen objektivt sett innebär. För straffan- svar bör det därför enligt vår mening vara tillräckligt att den enskil- des vårdslösa hantering kan innebära ett röjande. Andra förändringar i 19 kap. dock endast aktualiseras vid förfaranden som typiskt sett innebär en sådan risk. En sådan utvidgning av det straffbara området ligger inte särskilt långt ifrån Högsta domstolens tolkning av röjanderekvisitet i NJA 1991 s. 103 (se ovan). Avgörandet innebär att straffbestämmelsen omfattar gärningar som utifrån en objektiv bedömning har inneburit fara för ett röjande. Enligt vår bedömning bör ovanstående förändring ske genom att straffbestämmelsen i 19 kap. 9 § tillförs ytterligare en handlingsform, nämligen en hantering som innebär fara för att den känsliga uppgiften kan komma någon obehörig till del. En sådan förändring innebär att lagtexten blir bättre anpassad till nuva- rande praxis och till samhällsutvecklingen. Sammantaget innebär förändringen att straffvärda förfaranden på ett mer heltäckande och konsekvent sätt fångas upp av lagstiftningen och därigenom en förstärkning av skyddet av säkerhet. I författningskom- mentaren utvecklar vi närmare vilka förfaranden som är avsedda att omfattas av den nya formuleringen. Konsekvenser för yttrande- och informationsfriheten Den ovan nämnda förändringen innebär en utvidgning av det straffbara området som också har betydelse för den grundlagsskyd- dade yttrande- och informationsfriheten. Vårdslöshet med hemlig uppgift utgör ett tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § tryckfrihetsför- ordningen (TF). Ett utvidgat tillämpningsområde för straffbe- stämmelsen om vårdslöshet med hemlig uppgift innebär således även en utvidgning av det straffbara området enligt 7 kap. 4 § TF, dvs. att fler gärningar kan utgöra tryckfrihetsbrott. Enligt vår bedömning har kriminaliseringen tillräckligt starka skäl för sig för att konsekvenserna för yttrande- och informations- friheten ska kunna godtas. Det kan också anmärkas att vårdslöshet med hemlig uppgift inte omfattas av 7 kap. 3 § TF. Det innebär att meddelarfriheten och anskaffarfriheten gäller på oförändrat sätt och att t.ex. en journalist som anskaffar en uppgift för publicering inte riskerar straffansvar. Andra förändringar i 19 kap. Straffskalan bör ges en ökad spännvidd Enligt vår bedömning är den nuvarande straffskalan för brott enligt 19 kap. 9 § som sker i fredstid inte tillräckligt vid för att det i alla situationer ska vara möjligt att mäta ut ett straff som motsvarar brottets svårhet. Som nämnts ovan har samhällsutveck- lingen inneburit att en större mängd uppgifter finns tillgängliga i fler former än tidigare och att uppgifter hanteras på fler och andra sätt än vid straffbestämmelsens tillkomst. Utvecklingen har bl.a. inneburit att en gärning kan avse en större mängd uppgifter av känsligare slag än tidigare och innebära svårare konsekvenser för skyddsintresset, säkerhet. Samhällsutvecklingen har således förändrat förutsättningarna för brottstypen och inneburit att straffbestämmelsen kommit att omfatta gärningar av mer allvarligt slag . Den nuvarande straffskalan kan mot den bakgrunden inte sägas erbjuda tillräckliga möjligheter för domstolarna att göra skillnad i straffen mellan olika brott med hänsyn till de varierande omständigheter som kan före- komma i de enskilda fallen och som bör påverka bedömningen av brottets svårhet samt att i alla fall döma ut ett straff efter brottets svårhet. Därmed brister det i proportionalitet dels genom att det utdömda straffet inte ger uttryck för hur allvarligt brottet är, dels genom att brott av olika svårhet kan få lika stränga straff. Med hänsyn härtill, och vid en jämförelse med vad som gäller för andra brott, anser vi att det finns skäl att utvidga straffskalan för brott som sker i fredstid genom att höja straffmaximum till fängelse . Straffminimum bör fortfarande vara böter och den påföljden torde – i enlighet med gällande praxis – inte sällan vara tillräckligt ingripande i förhållande till brottets svårhet. Vår avsikt är alltså inte att åstadkomma en generell straffskärpning utan att möjliggöra att det för varje brott ska kunna dömas ut ett straff som är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottets svårhet. Enligt vår mening bör en fängelsepåföljd endast komma ifråga vid brott som kan bedömas som särskilt allvarliga med hänsyn till dess konse- kvenser för säkerhet eller graden av oaktsamhet. Andra förändringar i 19 kap. Vårdslöshet med hemlig uppgift när det är fråga om uppgifter av viss betydelse för en internationell militär insats I avsnitt 6.9 har vi föreslagit en straffbestämmelse om utlands- spioneri. I avsnitt 8.2 har vi angett att kriminaliseringen även bör omfatta uppsåtliga gärningar som uppfyller de objektiva rekvisiten i den bestämmelsen utan att kravet på direkt uppsåt att gå främ- mande makt eller sammanslutning tillhanda är uppfyllt, om det är fråga om uppgifter som rör förhållanden av hemlig natur. Enligt vår bedömning finns det skäl att utsträcka kriminaliseringen till att även omfatta gärningar som sker av grov oaktsamhet, om de objektiva rekvisiten i 5 a § är för handen och det dessutom är fråga om uppgift rörande ett förhållande av hemlig natur. Även sådana förfaranden är enligt vår uppfattning straffvärda och bör föranleda straffansvar i samma utsträckning som gäller för uppgifter som omfattas av spioneribestämmelsen. Det innebär att 19 kap. 9 § även bör omfatta gärningar av nu nämnt slag och att det i dessa fall bör dömas till ansvar för vårdslöshet med hemlig uppgift. 8.4En kriminalisering av obehörigt innehav? Vår bedömning: Det saknas skäl för en kriminalisering av obe- hörigt innehav eller bevarande av känsliga uppgifter. I samband med vår analys av 19 kap. 7 och 8 §§ har Försvarsmakten och Säkerhetspolisen lyft frågan om det finns skäl att utvidga det straffbara området till att omfatta ett s.k. obehörigt bevarande av hemliga uppgifter. I ett uppmärksammat mål om obe- hörig befattning med hemlig uppgift ogillade tingsrätten åtalet med hänvisning till att ett obehörigt anskaffande inte var för handen.6 I målet hade en högt uppsatt person inom Försvarsmakten förvarat i sitt hem ett antal hemliga handlingar som han på grund av sin tjänst varit behörig att befatta sig med. Åklagaren gjorde bl.a. gällande att den tilltalade gjort sig skyldig till ett obehörigt anskaffande av 6 tingsrätts dom i mål B 4482-07. Andra förändringar i 19 kap. handlingarna genom att besluta att inte återlämna dem trots att han inte längre behövde dem för sin tjänsteutövning. Enligt tingsrätten torde med uttrycket obehörigen anskaffa främst avses att någon genom en egen iakttagelse av en uppgift eller genom ett meddelande från annan obehörigen skaffar sig känne- dom om det förhållande som uppgiften avser. Så var inte fallet i det aktuella målet. Tingsrätten lade också vikt vid att det inte kunde anses förenligt med normalt språkbruk att göra gällande att någon anskaffar något som personen i fråga redan innehar. Tingsrätten prövade inte uttryckligen om ett röjande i stället kunde anses vara för handen. Av domskälen kan dock indirekt utläsas att domstolen ansåg att så inte var fallet. 8.4.2Det saknas skäl för en kriminalisering av obehörigt bevarande eller innehav av uppgift Som angetts ovan har det framförts syn- punkter på att det straffbara området även bör omfatta ett obehö- rigt bevarande eller innehav av sådana uppgifter som avses i 19 kap. 7 §. Enligt vår bedömning saknas det dock tillräckliga skäl för en sådan förändring. Det skulle enligt vår mening innebära en alltför stor utvidgning av det straffbara området och riskera att träffa för- faranden som inte är straffvärda. Det har inte heller framkommit att det finns ett stort praktiskt behov av en sådan reglering. Sammanfattningsvis anser vi att det, särskilt mot bakgrund av vårt förslag om att straffbestämmelsen för vårdslöshet med hemlig uppgift ska utvidgas till att även omfatta förfaranden som innebär fara för att en känslig uppgift röjs, saknas övervägande skäl för att kriminalisera ett obehörigt bevarande eller innehav av handlingar. Våra förslag: Brott enligt nuvarande 19 kap. 10 § första stycket rubriceras som olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt och regleras i en ny paragraf, 10 a §. Brott enligt nuvarande 19 kap. 10 § andra stycket rubriceras som olovlig underrättelseverksamhet mot person och regleras i en ny paragraf, 10 b §. I paragrafen anges att även verksamhet som sker med användande av otillbörliga medel kan omfattas av Andra förändringar i 19 kap. Straffminimum i straffskalan ändras från böter till fängelse. Vid åtal för olovlig underrättelseverksamhet mot person (nuvarande 19 kap. 10 § andra stycket) ska inte längre krävas förordnande av regeringen enligt 19 kap. 16 §. Vår bedömning: Straffbestämmelsen i 19 kap. 10 § första stycket har en ändamålsenlig utformning och en lämplig avgränsning. Straffansvar enligt 19 kap. 10 § andra stycket bör komma ifråga även vid verksamhet som sker öppet och utan svikliga moment när den är förenad med otillbörliga medel. Straffskalan för olovlig underrättelseverksamhet enligt andra stycket ger inte uttryck för hur allvarligt det finns anledning att se på brotts- typen och bör därför skärpas. För att särskilja de olika formerna av olovlig underrättelseverksamhet bör de regleras i olika para- grafer och åsättas skilda rubriceringar som knyter an till straff- bestämmelsernas respektive skyddsintresse. Det saknas skäl för en särskild åtalsprövning av regeringen när det är fråga om olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § andra stycket. Enligt 19 kap. 10 § första stycket ska den som, för att gå främmande makt tillhanda, här i riket bedriver verksamhet för anskaffande av uppgifter rörande militära eller andra förhållanden, vilkas uppenbarande för den främmande makten kan medföra men för annan främmande makts säkerhet, eller här i riket till dylik verksamhet lämnar medverkan som inte endast är tillfällig, dömas för olovlig underrättelseverksamhet till böter eller fängelse i högst . I andra stycket anges att även den som, med uppsåt att gå främmande makt tillhanda, här i riket hemligen eller med använ- dande av svikliga medel antingen bedriver verksamhet för anskaf- fande av uppgifter om annans personliga förhållande eller till sådan verksamhet lämnar medverkan som inte är endast tillfällig, ska dömas till ansvar för olovlig underrättelseverksamhet. Andra förändringar i 19 kap. Om en gärning enligt första eller andra stycket är att bedöma som grovt brott gäller en särskild straffskala. I ett sådant fall kan fängelse, lägst och högst dömas ut. Två former av olovlig underrättelseverksamhet I 10 § straffbeläggs således två former av spioneriliknande verk- samhet som bedrivs här i riket men som inte riktar sig mot . Den ena formen riktar sig mot en annan främmande makt och tar sikte på uppgifter rörande förhållande som är känsliga för den främmande maktens säkerhet (första stycket). Den andra formen riktar sig mot enskilda personer, t.ex. flyktingar, och kan bestå i registrering av politisk åskådning (se prop. 1992/93:141 s. 50). Kravet på verksamhet m.m. I såväl första som andra stycket i paragrafen uppställs som krav för straffansvar att det ska vara fråga om verksamhet. Det innebär att enstaka åtgärder inte är straffbara. I stället krävs att det är fråga om en serie av åtgärder som är av sådan art och står i ett sådant tids- mässigt sammanhang att de bör uppfattas som led i en enda verk- samhet. Normalt krävs även en planmässig organisation. Ytterligare ett krav är att verksamheten ska ha bedrivits här i riket. Enligt första stycket ska verksamheten avse anskaffande av upp- gifter rörande förhållanden vars uppenbarande för den främmande makten kan medföra men för annan främmande makts säkerhet. I kommentarerna till olika straffbestämmelser i 19 kap. anges att med främmande makt avses i främsta rummet en sådan självständig stat som har erkänt, men att det också kan röra sig om andra statliga bildningar (som nybildade stater som ännu inte har erkänts, delstater, eller exilregeringar och motstånds- eller upprorsgrupper) när de har en sådan faktisk maktställning och sådan politisk betydelse att diplomatiska förbindelser är möjliga i förhållandet mellan en sådan organisation och . Också över- statliga organisationer, t.ex. FN, EU och Nato, kan vara en främ- mande makt.7 7 m.fl., , En kommentar [Zeteo ], kommentaren till 19 kap. 3 § . Andra förändringar i 19 kap. Uttrycket verksamhet för anskaffande av uppgifter omfattar inte bara verksamhet som består i insamlande av uppgifter utan också verksamhet som endast innefattar befordran eller överläm- nande av uppgifter till det organ som ytterst försöker anskaffa dem, t.ex. en ambassad. Enligt vad som anges i förarbetena till straff- bestämmelsen kan uppbyggande och organiserandet av ett agentnät hänföras under begreppet. Det innebär att fullbordat brott inte förutsätter att några uppgifter har anskaffats (se NJA II 1949 s. 570). För att en verksamhet ska vara straffbar enligt andra stycket ska den ha bedrivits hemligen eller med svikliga medel. Med uttrycket hemligen avses att verksamheten ska ha bedrivits under iakttagande av särskilda försiktighetsmått. En straffbar underrättelseverksam- het kan också föreligga när sådana åtgärder inte har vidtagits förut- satt att de inblandade personerna har visat eller uppenbarligen har utgått från att meddelandena ska vara förtroliga och tillvägagångs- sättet i övrigt ger vid handen att de har förstått att åtgärden är otillbörlig. Med svikliga medel avses särskilt falska identitetspapper och vilseledande uppgifter rörande egna personliga förhållanden. Också ett förtigande kan vara svikligt. I subjektivt hänseende krävs uppsåt för straffansvar både enligt första och andra stycket. Enligt första stycket krävs dessutom att gärningsmannens syfte är att gå en främmande makt tillhanda, dvs. ett krav på direkt uppsåt. Straffansvar vid osjälvständiga brottsformer Den som lämnar medverkan till verksamhet som omfattas av första eller andra stycket kan ådömas straffansvar om medverkan inte endast är tillfällig. Medverkansreglerna i 23 kap. 4 § är således inte tillämpliga. Regleringen innebär att straffansvar aktuali- seras först när medverkan ägt rum i den omfattning som krävs för att en ensam gärningsman ska anses ha utövat en verksamhet. Även försök, förberedelse och stämpling till olovlig underrättel- severksamhet är straffbara enligt 19 kap. 14 §. Det innebär bl.a. att en enstaka handling som kan bedömas ingå som ett led i en fram- Andra förändringar i 19 kap. tida underrättelseverksamhet kan beivras. Syftet är bl.a. att det ska vara möjligt att ingripa när det kan konstateras att en systematisk underrättelseverksamhet har inletts utan att behöva avvakta till dess att verksamheten fortgått så länge att en serie av handlingar har företagits (se prop. 1949 nr 198 s. 35). Krav på särskilt åtalsförordnande av regeringen Åtal för olovlig underrättelseverksamhet får inte väckas av allmän åklagare utan regeringens förordnande, se 19 kap. 16 § brottsbal- ken. Den särskilda åtalsprövningen syftar till att förebygga onödiga eller annars olämpliga åtal och innebär att åtalsfrågan prövas av regeringen från utrikespolitiska och andra synpunkter. Vid reformen föreslogs att den särskilda åtalsprövningen endast skulle avse olovlig underrättelseverksamhet enligt första stycket i 19 kap. 10 §. I propositionen angavs att behovet av en prövning utifrån politiska överväganden främst synes knyta an till sådan olovlig underrättelseverksamhet som avses i det stycket (se prop. 1975/76:174 s. 31). Till följd av att utskottet förordade en annan paragrafindelning än den som förslagits i propositionen kom bestämmelsen i 19 kap. 16 § ändå att omfatta straffbestämmelsen i 19 kap. 10 § andra stycket. Av förarbetena framgår inte att Lagrådet eller utskottet hade någon annan uppfattning i frågan än den som redovisades i propo- sitionen, d.v.s. att den särskilda åtalsprövningen endast skulle avse straffbestämmelsen i 19 kap. 10 § första stycket. Det förefaller därför som om bestämmelsen om åtalsprövning i 19 kap. 16 § närmast av förbiseende kom att omfatta även olovlig underrättelse- verksamhet enligt 19 kap. 10 § andra stycket. Huvudsyftet med kriminaliseringen i första stycket är att förhindra utländska organisationer att i bedriva spioneriverksamhet riktad mot en annan främmande makt. Det skulle kunna riskera att invecklas i utrikespolitiska svårigheter. Dessutom kan en sådan verksamhet läggas om och riktas mot . Straffbestämmelsen i andra stycket syftar till att bereda enskilda personer skydd mot fara för framtida förföljelse eller annat lidande. Andra förändringar i 19 kap. Bestämmelsen motiveras alltså inte främst av hänsyn till den svenska statens säkerhet men har placerats i 19 kap. eftersom även sådan verksamhet som träffas av andra stycket kan läggas om till att avse spioneri mot (se prop. 1949 nr 198 s. 35). När det gäller straffbestämmelsen i 19 kap. 10 § första stycket har vår genomgång inte visat annat än att den har en lämplig utform- ning och ett väl avgränsat tillämpningsområde. I direktiven anges emellertid att vi särskilt ska analysera innebörden av begreppet annan främmande makts säkerhet i relation till internationella organisationer och föreslå de förändringar som kan behövas. Vi återkommer nedan till den frågan. När det gäller straffbestämmelsen i andra stycket har vi funnit skäl att överväga vissa förändringar. Bland annat har viss kritik rik- tats mot straffbestämmelsens krav på verksamhet. Som framgått är straffbestämmelsens främsta skyddsintresse den enskildes säkerhet. Det skulle kunna hävdas att det från den enskildes perspektiv sak- nar betydelse om en gärning uppfyller kravet på verksamhet och att straffansvar därför bör komma ifråga redan vid enstaka handlingar. Mot bakgrund av kritiken har vi övervägt om straffbestämmelsens tillämpningsområde bör utvidgas så att straffansvar för fullbordat brott kan komma ifråga även utan att kravet på verksamhet är uppfyllt. Vidare har utredningens experter från Försvarsmakten och Säkerhetspolisen pekat på att det kan finnas skäl att överväga om straffbestämmelsen även bör omfatta förfaranden som inte sker hemligen eller med användande av svikliga medel men som ändå inrymmer ett otillbörligt moment, t.ex. i form av underförstådda hot. Det har framkommit att det förekommer att företrädare för främmande makts underrättelsetjänst söker upp landsmän här i utan att dölja sitt uppdrag eller sin uppdragsgivare. Eftersom det i ett sådant fall saknas s.k. konspirativa moment har förfarandet ansetts falla utanför det straffbara området. Slutligen har det ifrågasatts om straffskalorna för brotten har en lämplig utformning samt om det finns skäl för ett särskilt åtals- förordnande vid brott enligt 19 kap. 10 § andra stycket. Andra förändringar i 19 kap. Olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § första stycket Som redan angetts har inget framkommit som tyder på ett förändringsbehov av straffbestämmelsen i 19 kap. 10 § första stycket . De krav som gäller för straffansvar är enligt vår uppfattning rimliga och innebär en lämplig avgräns- ning av det straffbara området. Bedömningen av vad som kan utgöra men för en främmande makts säkerhet bör utgå från samma grunder som bedömningen av vad som kan utgöra men för säkerhet enligt 19 kap. 5 §. För att tydliggöra att straffbestämmelsen även träffar verksam- heter med inriktning mot uppgifter inom civila områden bör ordet militära inte längre anges i bestämmelsen. I enlighet med vad vi föreslår när det gäller utformningen av 19 kap. 5 § bör det i straff- bestämmelsen endast anges att det ska vara fråga om uppgifter rörande förhållanden vilkas uppenbarande för den främmande makten kan medföra men för annan främmande makts säkerhet. Därmed framgår det tydligare att det saknar betydelse mot vilken sektor i samhället som verksamheten har riktat sig så länge men- rekvisitet är uppfyllt. När det gäller innebörden av begreppet annan främmande makts säkerhet framgår av förarbeten och doktrin att begreppet även ska anses omfatta vissa överstatliga organisationer såsom FN, EU och Nato. Med hänsyn härtill, och till vårt förslag till ny straff- bestämmelse om utlandsspioneri, saknas det enligt vår bedömning skäl att närmare överväga en förändring av begreppets innebörd eller en förändring av straffbestämmelsen som särskilt tar sikte på internationella organisationer. Olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § andra stycket En fråga i utredningen har som nämnts varit om det finns skäl att utmönstra kravet på verksamhet för straffansvar enligt 19 kap. 10 § andra stycket . Enligt vår bedömning har den kritik som i detta avseende riktats mot straffbestämmelsen visst fog för sig. Straffbestämmelsens främsta syfte är enligt förarbetena att skydda enskilda människor och deras anhöriga mot fara för fram- Andra förändringar i 19 kap. tida förföljelse eller annat lidande (se bl.a. prop. 1949 nr 198 s. 35).