sou · H1B341 · 2013-06-14 00:00:00 — Barn till vissa nyanlända invandrare I vårt uppdrag ingår det att särskilt kartlägga hur de kommuner som tar emot många nyanlända invandrare tillgodoser behovet av förskoleplatser för barn till nyanlända invandrare med rätt till en etableringsplan. Regeringen framhåller att förskoleplats inom lag- stadgad tid är en förutsättning för att nyanlända invandrare som ska etablera sig på arbetsmarknaden och som har rätt till en etable- ringsplan ska kunna delta fullt ut i studier och andra aktiviteter. Den etableringsreform som trädde i kraft syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet.3 Ett mål är att ge nyanlända förutsättningar för egenförsörjning. Reformen innebär bland annat att vissa nyanlända invandrare har rätt till en etableringsplan. Den utformas av Arbetsförmedlingen tillsammans med den nyanlände och ska minst innehålla utbildning i svenska för invandrare eller motsvarande, samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Planen ska i regel omfatta 2Se SCB Befolkningsstatistik. 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7 och rskr 2009/10:208. aktiviteter på heltid och gälla . Den som deltar i aktiviteter enligt planen har rätt till etableringsersättning. Det bör observeras att den som redan har ett förvärvsarbete på heltid inte har rätt till en etableringsplan. Samma sak gäller för den som går i gymnasieskola och för den som på grund av sjukdom eller någon annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmå- gan är förhindrad att delta i insatser på av heltid. Bestämmelserna om etableringsinsatser gäller i första hand nyanlända som fyllt 20 men inte och som beviljats uppehålls- tillstånd på grund av skyddsbehov eller som anhöriga till en sådan person. De relevanta bestämmelserna finns bland annat i: Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare Förordningen (2010:407) om ersättning till vissa nyanlända invandrare. Förordningen (2010:408) om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare Förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare Vi vet inte exakt hur många av de barn som får vänta för länge som är barn till nyanlända invandrare med rätt till en etableringsplan. I vår undersökning har endast 12 av de 508 barn som troligen inte erbjuds förskoleplats kunnat identifieras som barn till sådana nyanlända invandrare. Många kommuner och stadsdelar har emellertid uppgett att de inte kan svara på frågan eftersom de inte vet vilka föräldrar som är nyanlända invandrare med rätt till en etableringsplan. I enkäten har vi även frågat om kommunen eller stadsdelen tycker att det är särskilt svårt att erbjuda plats för dessa barn. Det stora flertalet, , tycker inte att det är särskilt svårt. Bland övriga finns både de som uppger att de inte kan svara på frågan och de som faktiskt tycker att det är särskilt svårt. Anledningen till att det skulle uppfattas som särskilt svårt att erbjuda dessa barn plats kan vi bara spekulera om. Vid våra studiebesök har någon kommun sagt att dessa barn kan komma till kommunen med ganska kort varsel och att de därför inte ingår i planeringen på samma sätt som andra barn. Någon kommun har också sagt att det är svårt att hänvisa dessa barn till förskolor längre bort från hemmet. Många familjer saknar bil när de kommer till kommunen och långa resvägar kan bli ett särskilt problem för dem. Vilka kommuner som tar emot många nyanlända invandrare framgår av statistik över kommunmottagna enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Med hjälp av statistiken kan kommunerna delas in i tre grupper utifrån hur många nyanlända invandrare de tar emot sett till sin totala folkmängd.4 De olika grupperna kan därefter jämföras med hjälp av följande uppställning: 1.Kommuner som tar emot många nyanlända (96 kommuner) -av kommunerna i gruppen redovisar dröjsmål -av alla barn i gruppen får troligen vänta för länge 2.Kommuner med ett medelstort mottagande (98 kommuner) -av kommunerna redovisar dröjsmål -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 3.Kommuner som tar emot få eller inga nyanlända (96 kommuner) -av kommunerna redovisar dröjsmål -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge Uppställningen visar att problemen är störst i kommuner med ett medelstort mottagande. Skillnaderna är dock ganska små och tyder inte på att kommuner som tar emot många nyanlända generellt sett skulle ha svårare än övriga kommuner för att erbjuda plats . En sak som framkom vid studiebesöken var vikten av samarbete mellan den förvaltning som planerar mottagandet av nyanlända och den som planerar för behovet av förskoleplatser. I vissa kommuner verkar detta samarbete fungera väl. I andra kommuner tycks däremot barn- och utbildningsförvaltningen eller motsvarande inte alls vara involverad i mottagningsarbetet. Det kan leda till problem när kommunen sedan tar emot de nyanlända barnen och föräldrarna. 4 Indelningen utgår från statistik över kommunmottagna, se (2013) samt statistik över folkmängden i kommunerna , se SCB Befolkningsstatistik. Barn som har behov av särskilt stöd Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl har behov av särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola ska erbjudas förskola skynd- samt. Dessa barn har alltså förtur och ska helst erbjudas förskola snabbare än . Någon exakt tidsgräns går dock inte att ställa upp, eftersom förhållandena kan variera stort. De allra flesta kommuner förklarar i vår enkät att de inte tycker att det är särskilt svårt att erbjuda dessa barn plats . Inte heller vid studiebesöken har det framkommit att det skulle vara extra svårt, även om någon kommun påpekar att det ibland kan ta särskilt att ordna plats om det till exempel krävs särskilt utbildad personal för att kunna ta hand om barnet på ett bra sätt. Flera kommuner påpekar att det är ganska ovanligt att kommunen får reda på att barnet har behov av särskilt stöd innan barnet börjar i förskolan. Ofta kommer det fram först när barnet har börjat. 5.4Det finns kompletterande statistik Enkätundersökningen ger en ganska god bild av problemets om- fattning. Det finns dock kompletterande statistik som också kan vara av intresse. Vi tänker framförallt på uppgifter från Skol- inspektionen och Kommun- och landstingsdatabasen (). Skolinspektionen kontrollerar om kommunerna erbjuder plats inom ramen för sin tillsyn. Här kontrolleras varje kommun för sig och statistiken ger ingen samlad bild av hur många kommuner som brister. Den ger heller inte besked om hur många barn som berörs. I den regelbundna tillsyn som Skolinspektionen utför i ett visst antal kommuner är fyramånadersfristen ändå en särskild bedömningspunkt och Skolinspektionen har funnit skäl att påtala brister eller uttala kritik i 11 av totalt 280 ärenden –2012. Det bekräftar bilden att de flesta kommuner klarar att erbjuda plats men att det finns ett fåtal som brister. Skolinspektionen tar också emot anmälningar och –2012 har 69 stycken rört kravet på förskola . I 38 av de ärendena har Skolinspektionen funnit skäl att påtala brister eller uttala kritik mot kommunen. Tillsynen och Skolinspektionens ingripanden behandlas närmare i kapitel 8. Kommun- och landstingsdatabasen består av uppgifter som kommuner och landsting rapporterar på frivillig väg.5 Två av nyckeltalen i databasen handlar om tillgänglighet till förskolan i kommunen. Det första nyckeltalet är hur många barn som erbjuds plats före eller på önskat placeringsdatum. var det av alla barn som erbjöds plats före eller på önskat datum. Tre av fyra barn fick alltså plats . Det var dock bara 150 kommuner som lämnade uppgifter för detta nyckeltal. Siffrorna behöver inte heller betyda att övriga barn fick vänta för . Om vårdnadshavaren önskar plats på en gång eller tidigare än har kommunen rätt att erbjuda plats först . Det föreligger då inget dröjsmål, trots att barnet inte erbjuds plats på önskat placeringsdatum. Det nyckeltal som används anknyter inte till lagstiftningen fullt ut. Det andra nyckeltalet är väntetiden för de barn som inte fått plats på önskat placeringsdatum. var väntetiden för dessa barn från önskat placeringsdatum till faktiskt erbjudet placeringsdatum. De barn som inte fick plats på önskat datum fick alltså vänta längre. Detta behöver dock inte heller betyda att det föreligger ett dröjsmål i lagens mening. Väntetiden kan förklaras av att kommunen utnyttjat hela fyra- månadersfristen i stället för att erbjuda förskoleplats på en gång. Databasen innehåller uppgifter . var det av barnen som erbjöds plats före eller på önskat placeringsdatum och väntetiden för de som inte fick plats var . Det var dock få kommuner som lämnade uppgifter. Därefter har andelen barn som erbjudits plats före eller på önskat datum i princip legat mellan . Det går alltså inte att se några större variationer . Samma sak gäller i fråga om väntetiden för de barn som inte fick plats på önskad dag. 5.5Slutsatser om problemet och utvecklingen Statistiken visar att de flesta kommuner erbjuder förskoleplats inom lagstadgad tid, som det finns barn som får vänta för . Vår egen undersökning tyder på att av alla barn får vänta för länge och att väntetiden för dem är längre än vad skollagen tillåter, även om den uppgiften ska tolkas försiktigt. Det är totalt 36 kommuner i undersökningen som redovisar dröjsmål. I tidigare undersökningar har antalet varierat 5 Se Kommun- och landstingsdatabasen, mellan ett tiotal och ett femtiotal. Hur många barn som berörts och hur lång väntan varit framgår inte av dessa undersökningar. När det gäller utvecklingen går det alltså bara att jämföra hur många kommuner som redovisat dröjsmål vid olika tillfällen. Jämförelsen blir dessutom haltande, eftersom frågorna inte varit likadana i varje undersökning. Vi kan ändå beskriva utvecklingen med ett diagram, om vi antar att barnen i vår undersökning hade önskade placeringsdatum (de som anmäldes ) och (de som anmäldes ). Anmärkning: Resultaten är inte helt jämförbara eftersom frågor och mätperioder delvis varit olika. Källa: (1995 och 1996), (2001, 2002, 2003 och 2009) samt utredningens egen undersökning. Diagrammet illustrerar tydligt att det är svårare att få förskoleplats än . Resultatet av vår undersökning framgår av de två sista punkterna i diagrammet. De visar att resultatet inte skiljer sig särskilt mycket från tidigare undersökningar. Ett av utredningens uppdrag är att analysera tillämpningen av den nya skollagen och att bedöma effekten på kommunernas förmåga att erbjuda plats . Den nya skollagen började tillämpas och vi kan inte se att det tydligare kravet på förskola har inneburit någon större skillnad. Intrycket är snarare att situationen varit mer eller mindre oförändrad efter den SOU 2013:41 Problemet och utvecklingen snabba förbättring som skedde åren . Förändringen beror med stor sannolikhet på hur undersökningarna gått till och inte på att kommunerna faktiskt blivit sämre på att erbjuda förskoleplats inom lagstadgad tid. Vår uppskattning utifrån enkätundersökningen är att drygt 3 000 barn får vänta för . Uppskattningen bygger på att är representativa för året i stort och att antalet dröjsmål (508 stycken) därför kan multipliceras med sex. Att använda som mätperiod skulle innebära ett stort arbete för många kommuner och har därför inte framstått som ett alternativ. I stället har valts, för att resultatet ska gå att jämföra med tidigare undersökningar. De valda månaderna gör det också möjligt att jämföra väntetiden och våren. Frågan är då om är representativa för året i stort. Det finns ingenting som talar för att de barn som anmäls dessa månader skulle vara svårare att erbjuda plats än barn som anmäls och på det sättet tror vi att är representativa. Den springande punkten är i stället om antalet anmälningar är representativt. Enligt undersökningen kom det in drygt 11 000 anmälningar och lika många . Det skulle innebära att det kommer in cirka 130 000 anmälningar , om månaderna är representativa. Det finns ingen statistik att stämma av med men vi vet att 480 000 barn i åldrarna är inskrivna i förskolan. Det måste därför komma in strax under 100 000 anmälningar och i själva verket är antalet troligen högre, eftersom föräldrar kan anmäla sina barn i flera stadsdelar eller kommuner och kanske även i samma stadsdel eller kommun. Det är därför rimligt att antalet anmälningar faktiskt kan vara så stort som 130 000. Utan att veta säkert tror vi därför att undersökningen säger något om hur många barn som får vänta för länge på förskola . Vår uppskattning, drygt 3 000 barn , framstår i vart fall som rimlig och någon bättre uppskattning finns inte att tillgå. 6 Orsakerna till problemet Det här kapitlet handlar om orsakerna till att vissa kommuner inte klarar att erbjuda förskoleplats . Enligt vår bedömning är orsaken främst brister när det gäller planering och prioriteringar i vissa kommuner men vi prövar även andra tänkbara förklaringar. Enkätundersökningen visar att problemet med dröjsmål inte är begränsat till kommuner i en viss del av landet eller kommuner med en viss befolknings- eller näringsstruktur. Det verkar inte heller vara begränsat till kommuner med ett visst politiskt styre. Befolkningsutvecklingen i kommunen framstår inte heller som den avgörande faktorn och problemen kan inte förklaras enbart av brist på personal, lokaler eller resurser i övrigt. Det finns heller ingenting som talar för att riktlinjer om till exempel gruppstorlek påverkar om kommunen kan erbjuda förskoleplats eller inte. Vår bedömning är i stället att planering och prioritering är den viktigaste orsaken till problem med dröjsmål. En kommun som har ett väl fungerande planeringsarbete och tydliga prioriteringar kan erbjuda plats , medan andra kommuner kan få problem när antalet barn växer eller när det händer något oväntat. Faktum är att de kan få problem även om antalet barn är stabilt eller minskar. har gjort liknande iakttagelser tidigare. I slutet av kapitlet går vi igenom planeringsprocessen steg för steg, med hjälp av exempel från de kommuner vi har besökt. Vi belyser hur en kommun kan arbeta med långsiktig planering, löpande kontroll och snabba åtgärder. Vi försöker också reda ut vad det är som kan gå fel när det gäller planering och prioriteringar. 6.1Allmänt om genomgången av orsaker Frågan vad det beror på när en kommun inte erbjuder plats är viktig i utredningen. Kunskap om orsakerna krävs för att förstå själva problemet och för att kunna fatta kloka beslut i fråga om nya åtgärder eller incitament för att fler barn ska erbjudas plats . Den uppenbara orsaken till ett dröjsmål är att kommunen har brist på förskoleplatser. Efterfrågan är helt enkelt större än tillgången. Den svåra frågan är att reda ut vad detta beror på. Det skulle till exempel kunna handla om brist på ekonomiska resurser, brist på personal, brist på lokaler, ett växande antal barn, en misslyckad planering eller en kombination av flera olika faktorer. har i sina rapporter lyft fram just planering och prioriteringar som viktiga faktorer för att en kommun ska kunna erbjuda plats . Enligt handlar det bland annat om att kommunen måste ha beredskap att ta emot barn , inte bara , och att kommunen har en aktuell prognos för platsbehovet. pekar också på vikten av att frågan om förskoleplatser ges tillräcklig politisk prioritet i kommunen.1 I det här kapitlet prövar vi flera olika förklaringsmodeller. Vi börjar med att diskutera om det finns något gemensamt för de kommuner som redovisar dröjsmål – om de finns i en viss del av landet, har en viss befolknings- eller näringsstruktur eller ett visst politiskt styre. Därefter behandlar vi dessa tänkbara förklaringar: Brist på personal, lokaler eller resurser i övrigt Riktlinjer om gruppstorlek och personaltäthet Kommunens planering och prioriteringar Genomgången leder till slutsatsen att en väl fungerande planering och tydliga prioriteringar faktiskt är de viktigaste faktorerna för att en kommun ska kunna erbjuda förskoleplats . I slutet av kapitlet förklarar vi den bedömningen närmare och behandlar planeringsprocessen steg för steg med hjälp av konkreta exempel. 1 Se (2009) s. 7, 31 och 32. 6.2Gemensamt för kommuner som brister Enligt enkätundersökningen är det 36 kommuner som redovisar dröjsmål för ett eller flera av de barn som anmäldes till förskolan . Kartorna i förra kapitlet visar att dessa kommuner är spridda över hela landet och problemet tycks därför inte vara geografiskt begränsat. Frågan är om det kan vara begränsat till kommuner med en särskild befolknings- eller näringsstruktur. SKL delar in kommunerna i tio olika grupper utifrån befolknings- och näringsstruktur.2 Indelningen är tänkt att användas vid analyser, jämförelser och redovisningar. Hur väl kommunerna i dessa olika grupper klarar att erbjuda förskoleplats inom lagstadgad tid framgår av uppställningen nedan. 1.Storstäder (3 kommuner) -av kommunerna i gruppen redovisar dröjsmål i vår undersökning, nämligen och -av alla anmälda barn i gruppen (alltså i , och ) bedöms behöva vänta för länge på plats 2.Förortskommuner till storstäder (38 kommuner) -redovisar dröjsmål (, , ) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 3.Större städer (31 kommuner) -redovisar dröjsmål (, , , , ) -0,av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 4.Förortskommuner till större städer (22 kommuner) -redovisar dröjsmål () -0,av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 5.Pendlingskommuner (51 kommuner) -redovisar dröjsmål (, , och ) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 2 Se SKL (2010). Indelningen och grupperna beskrivs närmare där. 6.Turism- och besöksnäringskommuner (20 kommuner) -redovisar dröjsmål (och ) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 7.Varuproducerande kommuner (54 kommuner) -redovisar dröjsmål (, , , , , , , och ) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 8.Glesbygdskommuner (20 kommuner) -redovisar dröjsmål (, , , och ) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 9.Kommuner i tätbefolkad region (35 kommuner) -redovisar dröjsmål (, , och ) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 10.Kommuner i glesbefolkad region (16 kommuner) -redovisar dröjsmål () -0,av alla anmälda barn får troligen vänta för länge Hela landet (290 kommuner) -redovisar dröjsmål (36 kommuner) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge Uppställningen visar att problemet med dröjsmål inte är begränsat till kommuner som har en viss befolknings- eller näringsstruktur. Dröjs- mål förekommer tvärtom i alla kommungrupper, om än i olika utsträckning. Något tydligt mönster syns inte. Storstäderna verkar ha relativt stora problem medan förorterna till storstäderna har mindre problem. Både glesbygdskommuner och kommuner i tätbefolkad region rapporterar relativt många dröjsmål medan kommuner i glesbefolkad region redovisar väldigt få dröjsmål. Bilden är alltså splittrad och de kommuner som brister verkar inte kännetecknas av någon särskild befolknings- eller näringsstruktur. Problemet tycks inte heller vara begränsat till kommuner med visst politiskt styre. Av de kommuner som är borgerligt styrda redovisar dröjsmål, jämfört av de vänsterstyrda kommunerna och av de kommuner som har blocköver- skridande styre.3 Andelen barn som drabbas är bara något större i vänsterstyrda kommuner () än i borgerligt styrda kommuner och kommuner med ett blocköverskridande styre (). Sammanfattningsvis är problemet med dröjsmål inte tydligt begränsat till en viss del av landet eller till kommuner med en viss befolknings- eller näringsstruktur eller ett visst politiskt styre. Det är kommuner av många olika slag som redovisar dröjsmål och förklaringen måste förmodligen sökas i andra faktorer. Frågan är om befolkningsutvecklingen i kommunen, det vill säga hur många barn som föds eller flyttar in, påverkar hur kommunen klarar att erbjuda förskoleplats inom lagstadgad tid till alla barn. I undersökning 2008/2009 hänvisade flera av de kommuner som inte kunde erbjuda plats till att antalet barn växte, antingen på grund av inflyttning eller på grund av höga födelsetal.4 egen analys visade också att kommuner som hade ett växande barnantal något oftare hade problem med att erbjuda plats än andra kommuner. påpekade att de allra flesta kommuner med växande barnantal räknade med att kunna erbjuda plats . Problemet med dröjsmål torde enligt snarare handla om brist på planering och att frågan om förskole- plats inte ges tillräcklig politisk prioritet i alla kommuner. Även den undersökning som vi har genomfört kan analyseras utifrån befolkningsutveckling. SCB har för vår räkning delat in kommunerna i tre grupper: Kommuner med minskande barnantal, kommuner med stabilt barnantal och kommuner med växande barn- antal.5 Analysen visar att de tre grupperna inte skiljer sig åt särskilt mycket när det gäller förmågan att kunna erbjuda plats . Finns det någon tendens är den faktiskt att kommuner med minskande barnantal är de som har störst problem med dröjsmål: 3Uppgifterna om politiskt styre är hämtade från SKL (2012a). 4Se (2009) s. 16, 23–25 och 32. 5Se den tekniska rapporten från , bilaga 3 till betänkandet, s. 7. 1.Kommuner med minskande barnantal (58 kommuner) -redovisar dröjsmål (9 kommuner) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 2.Kommuner med stabilt barnantal (59 kommuner) -redovisar dröjsmål (6 kommuner) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 3.Kommuner med växande barnantal (172 kommuner) -redovisar dröjsmål (21 kommuner) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge Bland de som har minskande barnantal är det alltså en större andel av kommunerna som redovisar dröjsmål () och en större andel av barnen som drabbas (). Minst är andelen i kommuner med stabilt barnantal. Analysen ger inte stöd för att kommuner med växande barnantal skulle ha svårare än andra att klara fristen. Enligt direktiven ska utredningen även visa hur kommunerna har klarat fristen sett och i förhållande till svängningar i födelsetal samt in- och utflyttning. SCB har därför delat in kommunerna i motsvarande grupper som ovan och kontrollerat hur många kommuner i respektive grupp som kunnat erbjuda plats vid tre olika tillfällen –2012. Diagrammen visar alltså hur kommuner med olika befolkningsutveckling klarat fristen . Källa: (2003) samt SCB Befolkningsstatistik. Källa: (2009) samt SCB Befolkningsstatistik. Observera att den indelning av kommunerna som har gjort skiljer sig något från den indelning som ligger till grund för detta diagram. Källa: Utredningens egen undersökning samt SCB Befolkningsstatistik. Diagrammen visar att skillnaderna mellan de olika grupperna är ganska små och att de flesta kommuner har kunnat erbjuda plats oavsett befolkningsutveckling. När det gäller de barn som anmäldes var problemen emellertid något större i de kommuner som hade växande barnantal än i övriga kommuner. Analysen visar ändå att sambandet med befolkningsutvecklingen är svagt. I undersökningen 2008 hade kommuner med växande barn- antal störst problem, medan kommuner med minskande barnantal hade störst problem när det gäller de barn som anmäldes 2012. Sammantaget framstår befolkningsutvecklingen inte som avgörande för vilka kommuner som klarar att erbjuda förskoleplats . 6.4Personal, lokaler och resurser i övrigt Problemen med dröjsmål verkar inte kunna förklaras av vare sig befolkningsstruktur eller befolkningsutveckling. Frågan är om de kan förklaras av personalbrist, lokalbrist eller brist på ekonomiska resurser. Frågan är svår att utreda men undersökningar samt vår egen undersökning och våra studiebesök ger några svar. I senaste undersökning var det 42 kommuner som redovisade dröjsmål. De fick själva beskriva den huvudsakliga orsaken och 8 kommuner hänvisade då till brist på personal. Fler kommuner, 24 stycken, hänvisade i stället till brist på lokaler medan bara 8 stycken hänvisade till kommunens ekonomi.6 Lokalbrist framstod alltså som den vanligaste av dessa orsaker.