sou · H1B374 · 2013-10-10 00:00:00 — Unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan Slutbetänkande av Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och biträdande utbildningsministern Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och föreslå hur arbetet med unga som varken arbetar eller studerar kan utvecklas. , general- direktör, , förordnades som särskild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. Nihad Bunar, professor, , , docent, , , utredare, , , fil. dr, ningspolitisk utvärdering, , planerings- sekreterare, , , nationell projektledare, Unga in, Arbetsförmedlingen, , utredare, och , , verksamhetsområdes- chef, , , projektledare, Communicare, , undervisningsråd, , , arbetsledare, , , utredare, , , samordnare, stad och , handläggare, . entledigades experten från utredningen. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. kansli- rådet , , kanslirådet , , departementssekreteraren , , departementssekre- teraren , , departe- mentssekreteraren , , departementssekreteraren , , kanslirådet , , kanslirådet , , departementssekreteraren , , kanslirådet , och ämnessakkunniga , entledigades sakkunniga och . Som sakkunniga förordnades från och med kanslirådet , och departementssekreteraren , . Som sekreterare anställdes fr.o.m. , undervisningsråd, och , departe- mentssekreterare, . , konsult, anställdes som sekreterare på deltid fr.o.m. . Utredningen, som antagit namnet Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar, överlämnar härmed slutbetänkandet Unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan (SOU 2013:74). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Sammanfattning på lättläst svenska..................................... Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ........... Utredningens sammanfattande iakttagelser................... Bristande samordning och helhetssyn .................................... 2.2Behov av förbättrat underlag för politisk styrning och 2.3 Framtida utmaningar utanför utredningens uppdrag ............ 2.3.1 De svagaste eleverna riskerar att missgynnas i 2.3.2 Introduktionsprogrammens kvalitet är central ........... Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv ........................................... Arbetslösa och vissa personer utanför arbetskraften............. 3.1.1 Unga arbetslösa och unga utanför arbetskraften – är inte detsamma som unga som varken arbetar 3.1.2 Sysselsatta, arbetslösa och utanför arbetskraften........ 3.1.3 Arbetslöshet bland unga i åldern 20–.................. 3.1.5 Unga som varken arbetar eller studerar – NEET........ Ungdomar utan gymnasieutbildning ...................................... Genomströmning i gymnasieskolan ............................ 3.3 Stödåtgärder på vägen från skola till arbetsliv ........................ 3.3.1 Stöd för att minska avhopp från utbildning och öka förutsättningarna för arbetsmarknadsinträde ...... 3.4Samordning av social-, utbildnings- och 3.4.1 Ökat behov av samordning .......................................... 3.4.2 Internationella erfarenheter av samordnade 3.4.3 En dörr in-lösningar i ................................... 4.1Unga som har det svårast kan påverkas negativt av förändringar i skolan .............................................................. 4.1.1 Ökad sortering och mindre lärarledd undervisning i skolan .................................................. Utbildningsnivån har stor betydelse för Socioekonomi och uppväxtförhållanden har betydelse ....... 4.4Föräldraskap i tonåren innebär en ökad risk för att varken arbeta eller studera..................................................... Utrikes födda är överrepresenterade .................................... Brott i tonåren är en riskfaktor............................................. 4.7Ohälsa eller funktionsnedsättning försvårar etableringen Regionala och lokala skillnader ............................................. Unga med okänd sysselsättning............................................ Långsiktiga konsekvenser av att varken arbeta eller 4.10.1 Stor risk för etableringsproblem och utsatthet Unga som varken arbetar eller studerar – en kategorisering med varierande definitioner.............. 5.1Statistik som belyser gruppen unga som varken arbetar 5.1.1 Indikatorer baserade på registerdata.......................... Indikator baserad på Arbetskraftsundersökningar .............. Omfattning och överlappning............................................... 5.3.1 Jämförelser mellan olika indikatorer ......................... 5.3.2 Överlappning mellan olika registerbaserade 5.3.3 Uppföljning efter.............................................. Förslag: Indikatorer och uppföljning ........................... Vilken grupp av ungdomar ska indikatorn fånga? 6.2Unga som varken arbetar eller studerar – en indikator baserad på Arbetskraftsundersökningen .............................. 6.3 Behov av fördjupade studier .................................................. 6.4Unga inom aktivitetsansvaret – indikator för unga under 6.5 Gymnasieuppföljningar ska kompletteras ............................ 6.6Månadsdata nödvändigt för en mer tillförlitlig statistisk Insatser till unga som varken arbetar eller studerar ...... Insatser från Arbetsförmedlingen ......................................... 7.1.1 Drygt en fjärdedel av inskrivna ungdomar har högst förgymnasial utbildning ................................... 7.1.2 Insatser till ungdomar ska prioriteras........................ 7.2.1 Ungdomar utanför gymnasieskolan erbjuds oftast utbildning ............................................ 7.2.2 Nästan alla kommuner erbjuder praktik till 7.3Försäkringskassans ansvar för unga med Samordningsförbundens insatser till ungdomar................... Europeiska socialfondens projekt riktade till ungdomar..... Sammanfattande iakttagelser och slutsatser ......................... 7.6.1 Unga med stora behov är en prioriterad grupp......... 7.6.2 Insatserna måste vara individanpassade ..................... 7.6.3 Låg kunskap om innehållet i insatserna ..................... 7.6.4 Alla unga som varken arbetar eller studerar har inte kontakt med Arbetsförmedlingen...................... 7.6.5 Ett svårnavigerat landskap av insatser – risk för dubbelarbete och ineffektivitet .................................. Tar unga som varken arbetar eller studerar del av specifika insatser?................................................ Vilka är deltagarna?................................................................ Projekt med praktik vanligt................................................... Lågt utflöde från gruppen ..................................................... Projekt med praktik – en möjlig väg till arbete? Förslag: Bättre kunskapsutveckling ............................ 9.1Analysera Arbetsförmedlingens stöd till ungdomar som av särskilda skäl står långt ifrån 9.2 Främja kunskapsbaserade kommunala insatser.................... 9.3Sammanställ kunskap om metoder för att förebygga avhopp från skolan................................................................. Samverkan kring unga som varken arbetar eller Framgångsrik samverkan kring unga.................................... 10.2Leder samverkan till att fler unga arbetar eller studerar? 10.3Särskilda strukturer för samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar.................................................. 10.3.1 Samordningsförbunden – en struktur för fyra 10.3.2 Navigatorcentrum för unga ....................................... 10.3.3 Andra exempel på samverkansstrukturer.................. 10.4 Erfarenheter av samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar .............................................................. 10.4.1 Bättre förutsättningar för samverkan efterfrågas 10.4.2 Arbetsförmedlingens samverkan kring ungdomar 10.4.3 Samverkan kring unga med aktivitetsersättning kan bli bättre................................................................ 10.5.1 Kommuner har flera skyldigheter att samverka ........ 10.5.2 Vissa krav på Arbetsförmedlingen att samverka....... 10.5.3 ska särskilt samverka kring unga med aktivitetsersättning .................................... 10.5.4 Många generella krav på landstingen ......................... 10.5.5 Polis och socialtjänst ska samarbeta kring barn Sammanfattande iakttagelser och utvecklingsområden ....... Förslag: Satsa på unga i samverkan ............................ Övergripande mål och syfte med förslagen.......................... Många krav på samverkan – få etablerade strukturer........... Fler unga i samordnade insatser ............................................ Unga ska särskilt uppmärksammas inom den finansiella 11.4.1 Unga som varken arbetar eller studerar tillhör 11.4.2 En förstärkning kräver utökade resurser................... 11.4.3 Utvecklade stödstrukturer för 11.4.4 Alla kommuner deltar inte i samordningsförbund ... 11.5Förtydliga möjligheten att samordna insatser till ungdomar utanför gymnasieskolan inom Arbetsförmedlingen ska särskilt uppmärksamma samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar..... Tillsätt en nationell samordnare för att främja samordningsförbundens insatser till unga ............................ Förändringarna bör följas upp och utvärderas ..................... Övriga förslag och konsekvenser 12Förslag: Rätt till utbildning för unga som efter avslutad utbildning inte hör till gymnasiesärskolans Konsekvenser för de unga av en felaktig placering i En rätt till gymnasial vuxenutbildning ................................. 12.3.1 Anmälnings- och omprövningsskyldighet ska gälla alla elever i särskolan.......................................... 13 Förslagens konsekvenser och ikraftträdande ................ 13.1.3 Skolinspektionen (Skolväsendets 13.1.8 Kommunala sektorn ................................................... 13.1.9 Förslag till finansiering............................................... Konsekvenser för barn och ungdomar ................................. Integrations- och jämställdhetspolitiska konsekvenser....... Samhällsekonomiska konsekvenser för offentlig sektor ..... Konsekvenser för det kommunala självstyret ...................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser......................... Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)............ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen........ 2Unga som varken arbetar eller studerar – olika definitioners betydelse för omfattning, sammansättning Unga som varken arbetar eller studerar – fördjupad Unga i arbetslivets analysmodell ........................................... Utredningens enkät till kommunala navigatorcentrum....... Gymnasieutbildning – olika definitioner.............................. har ungdomars situation på arbetsmark- naden förändrats. Ungdomars etableringsålder har ökat, arbetslös- heten är högre och arbetsmarknad är mer instabil. Det är inte ovan- ligt att ungas anställningar är kortvariga och tillfälliga. Kraven på utbildning har ökat. Unga har därmed svårare att ta sig in på arbets- marknaden . Unga som varken arbetar eller studerar är en grupp som har särskilt stora svårigheter att etablera sig på arbetsmark- naden. var av de unga i åldern 15–i en sådan situation. Det behövs ett starkt och stabilt stöd för att underlätta för dessa unga på deras väg tillbaka till utbildning eller för att kunna ta steget in på arbetsmarknaden. För många kan det vara en lång och krokig väg tillbaka till utbildning eller för att få fotfäste på arbetsmarknaden. De ungdomar som har en gymnasieutbildning klarar sig relativt bra på arbetsmarknaden. De som avbryter eller aldrig påbörjar en gymnasieutbildning har däremot stora svårigheter. Även andra faktorer, t.ex. den unges socioekonomiska förutsätt- ningar, påverkar risken att varken arbeta eller studera. Att ha be- funnit sig i en sådan situation kan också medföra långsiktiga kon- sekvenser för möjligheterna att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningen ska enligt direktiven analysera olika statistiska källor som kan användas för att kartlägga gruppen unga som varken arbetar eller studerar och utifrån analysen föreslå kvalitetssäkrade statistiska mått. I uppdraget ingår även att analysera hur en bred samverkan kan åstadkommas. Utredningen ska även analysera vilka faktorer som kan bidra till att olika grupper unga varken arbetar eller stu- derar och särskilt undersöka om det finns strukturella faktorer som bidrar till att en stor andel av dessa unga är långvarigt utanför. Slut- ligen ska utredningen också kartlägga och analysera såväl det före- byggande arbetet, inklusive samverkansprojekt, som specifika insatser som riktas till gruppen unga som varken arbetar eller studerar. Mångfald av insatser, men bristande samordning Arbetsförmedlingen, kommuner, m.fl. erbjuder insatser till utredningens målgrupp. De unga som varken arbetar eller studerar är ofta prioriterade, både i den ordinarie verksamheten och i projekt. Såväl insatser som målgrupper är dock överlappande mellan olika aktörer. Ambitionsnivån varierar och det faktiska innehållet likaså. Kunskapen om resultat och effekter är också begränsad. Det är därför oklart hur väl insatserna passar de unga som har de största behoven. Dessa ungdomar får möta en mängd olika aktörer i olika typer av sammanhang. Insatserna är inte alltid samordnade mellan aktörerna. En ungdom kan delta i kommunala insatser för att kort därefter påbörja en statlig insats med liknande innehåll. Utöver dessa insatser kan den unge vara i kontakt med Försäkrings- kassan eller andra myndigheter. Det finns ofta ingen som har en helhetssyn och ett sammanhållande ansvar för att de unga får ett individuellt anpassat stöd. Vidare kan utredningen konstatera att myndigheter har flera olika krav att samverka kring olika grupper av utsatta unga. Det finns dock ingen generell struktur för sam- verkan i hela landet, den är organiserad olika. Samverkan kan fungera väl i vissa kommuner medan den kan utvecklas i andra. Uppföljningen av ungdomarna och kunskapen om insatser måste utvecklas räcker inte arbetslöshet som ett mått för att analysera ung- domars svårigheter på arbetsmarknaden. För att bättre kunna möta ungdomars behov av stöd och hjälp i övergången mellan skola och arbetsliv behöver kunskapen utvecklas. Det behövs ett bättre kun- skapsunderlag som kan bidra till att förstå hur många unga som har svårigheter och vilka behov av stödinsatser som finns. saknas sådan kunskap, såväl nationellt som lokalt. Bristen på sådan kun- skap riskerar att medföra att politiska initiativ på området inte utformas på bästa sätt. Det behövs således regelbunden statistik om utredningens målgrupp och en fördjupad kunskap om olika grupper av ungdomar med etableringssvårigheter. Kunskapen om hur insatser till unga som varken arbetar eller studerar hjälper individer till arbete eller utbildning måste också utvecklas. För att kunna erbjuda insatser som hjälper den unge till arbete eller utbildning och som är anpassade till den enskildes behov, behövs en förbättrad kunskapsbas om insatsernas innehåll och resultat. Unga som varken arbetar eller studerar – förslag på indikatorer och uppföljning Publicera en indikator för att beräkna antalet unga som varken arbetar eller studerar Ungdomars svårigheter på arbetsmarknaden beskrivs vanligtvis utifrån indikatorn arbetslöshet. har emellertid ungdomars situation på arbetsmarknaden förändrats i en rad avseen- den. Det behövs därför ett utvecklat statistiskt underlag för att beskriva den grupp av unga som varken arbetar eller studerar. ges därför i uppdrag att redovisa an- talet unga som varken arbetar eller studerar baserat på Arbets- kraftsundersökningen. I och med detta införs en ny indikator i den svenska redovisningen för att beskriva ungas arbetsmarknadsstatus. Genomför fördjupade analyser av ungdomars övergång mellan skola och arbetsliv För att kunna möta ungdomars behov av stöd och hjälp i över- gången mellan skola och arbetsliv behöver kunskapen fördjupas. T.ex. behövs mer kunskap om hur etableringsprocessen förändrats för olika grupper av unga samt om regionala och lokala variationer avseende unga som varken arbetar eller studerar. Utred- ningen föreslår därför att redovisar utvecklingen av ungdomars övergång mellan skola och arbetsliv. Analyserna ska fokusera på de grupper som identifieras ha särskilt stora problem vid etableringen på arbetsmarknaden. gör regelbundet uppföljningar avseende ungas sysselsättning från gymnasieutbildningens slut och efter. Utredningen kan emellertid konstatera att det helt saknas uppföljningar för de unga som saknar gymnasieutbild- ning och för de som avbryter en sådan utbildning. Utredningen föreslår därför att utökar dessa uppfölj- ningar till att även avse ungdomar som saknar gymnasieutbildning. Arbetsförmedlingens stöd till ungdomar som av särskilda skäl står långt ifrån arbetsmarknaden ska analyseras Det är utredningens uppfattning att fler unga som varken arbetar eller studerar bör få stöd i övergången mellan skola och arbetsliv. För att kunna erbjuda sådant stöd bör fler vara i kontakt med Arbetsförmedlingen. Utredningen har konstaterat att långt ifrån samtliga berörda är i kontakt med myndigheten. Utredningen be- dömer att detta är ett problem och föreslår därför att Statskontoret ges i uppdrag att genomföra en fördjupad analys av Arbetsförmed- lingens verksamhet för att bedöma hur väl myndighetens insatser motsvarar målgruppens behov och förväntningar. När unga söker ekonomiskt bistånd på grund av arbetslöshet kan det innebära att kommunen inte enbart ger en insats i form av för- sörjningsstöd. Kommunen har också rätt att både erbjuda eller kräva att den unge ska delta i en arbetsmarknadsrelaterad åtgärd. De flesta kommuner genomför olika former av arbetsmarknads- relaterade insatser för ungdomar som varken arbetar eller studerar. Organiseringen av och innehållet i dessa insatser varierar. Utred- ningen kan konstatera att det saknas kunskap hur dessa insatser påverkar de ungas möjlighet till etablering. Utredningen föreslår därför insatser som ska gynna en utveckling inom det kunskaps- område som berör arbetsmarknadsinsatser för ungdomar med eko- nomiskt bistånd. Dels föreslås att ges i uppdrag att bygga ut Kunskapsguiden. Denna ska därmed utvidgas avseende det kunskapsområde som avser arbetsmarknadsinsatser för unga personer med ekonomiskt bistånd. Dels ska myndigheten ges i uppdrag att undersöka möjligheten att genomföra en studie av unga personer som deltagit i kommunala arbetsmarknadsrelaterade in- satser i syfte att öka kunskapen om vilka insatser som är verk- samma för att hjälpa deltagarna till självförsörjning. I det fall tillräck- ligt dataunderlag finns att tillgå ska myndigheten genomföra en sådan undersökning. Därutöver föreslår utredningen en finansiell satsning på –2017 inom ramen för Överenskommelsen om en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom . Syftet med satsningen är att inom ramen för överenskommelsen stimulera en långsiktig hållbar utveckling avseende arbetsmarknadsinsatser för unga personer med ekonomiskt bistånd. Förstärk befintliga strukturer för samverkan Satsa på unga inom samordningsförbund (FINSAM) Samverkan kring och samordning av insatser till utredningens mål- grupp kan utvecklas. Centrala aktörer som Arbetsförmedling, För- säkringskassa och kommuner kan förbättra arbetet för att de ung- domar som har störst behov ska få bättre stöd. Det finns dock inga samverkansstrukturer som är etablerade i hela landet, för utredning- ens målgrupp. Utredningen bedömer att samordningsförbundens1 verksamhet är en etablerad struktur som kan utvecklas och utvidgas för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv samverkan för unga som varken arbetar eller studerar. Vidare konstaterar utredningen att ungdomar som varken arbetar eller studerar och är i behov av samordnade insatser tillhör samordningsförbundens mål- grupp. Utredningen föreslår därför att unga som varken arbetar eller studerar särskilt ska uppmärksammas inom samordningsför- bunden genom att särskilda resurser för ändamålet tillförs. Staten ska öka sin del av finansieringen med –2017. Förtydligande av möjligheten att samordna insatser till unga utanför gymnasieskolan sker kommunens medverkan i samordningsförbund vanligen inom ramen för verksamhet. Ett stort gemensamt behov för unga som varken arbetar eller studerar är utbildningsin- riktade insatser. Utredningen anser därför att utbildningssektorns 1 Förbund enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (FINSAM). roll i den finansiella samordningen av rehabiliteringsinsatser bör för- tydligas. Förtydligandet bör vara kopplat till utredningens förslag om det kommunala aktivitetsansvaret som lämnades i delbetänkan- det.2 Utredningen föreslår att skollagen förtydligas så att en kom- mun inom ramen för sitt aktivitetsansvar för ungdomar utanför gymnasieskolan kan träffa överenskommelse med , och Arbetsförmedlingen om att samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Arbetsförmedlingen ska prioritera samverkan kring unga Ungdomar som står särskilt långt från arbetsmarknaden har i många fall behov av stöd från fler än en myndighet. Arbetsförmedlingen är en central aktör vad gäller stödet till dessa unga. Myndigheten ska arbeta aktivt med denna grupp i arbets- löshet och tidiga insatser ska ges till unga med stort behov av stöd. Utredningen anser att det är av stor vikt att Arbetsförmedlingen utvecklar samverkan med andra aktörer kring de unga som står särskilt långt från arbetsmarknaden och är i behov av samordnade insatser. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingen ska uppmärksamma denna grupp inom arbetet i samordningsförbund, enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabilite- ringsinsatser. Därutöver föreslår utredningen att myndigheten ges i uppdrag att utveckla stödet till ungdomar som på grund av särskilda skäl står långt från arbetsmarknaden och är i behov av samordnade insatser genom utvecklad samverkan med kommuner och andra rele- vanta myndigheter. Samverkan bör utvecklas inom ramen för sam- ordningsförbundens verksamhet eller där så inte är möjligt direkt med berörda kommunala och andra myndigheter. Tillsätt en nationell samordnare för att främja samverkan kring unga Utredningen har konstaterat att det pågår en mängd olika insatser till målgruppen och det finns flera olika typer av krav på lokala och statliga myndigheter att samverka kring olika delar av målgruppen. Det finns dock ingen myndighet eller organisation som har ett hel- hetsperspektiv och som driver frågorna framåt på nationell och lokal nivå. Det finns inte heller någon nationell överbyggnad som 2 SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. driver på utvecklingen kring ungdomsfrågor i samordningsförbundens verksamhet. Utredningen bedömer därför att det behövs en aktör som främjar att fler unga med sammansatta behov får ett samordnat stöd. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en nationell samordnare för att stimulera och stödja samordningsförbunden in- satser till unga ska tillsättas –2017. Rätt till utbildning för unga som inte hör till gymnasiesärskolans målgrupp Inför en rätt till gymnasial vuxenutbildning