sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Översyn av det statliga stödet till dagspressen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen utifrån en bred genomlysning av dagens konkurrensförutsättningar på mediemarknaden och behoven av stöd till dagspressen. Justitieombudsmannen förordnades som ordförande i kommittén. förordnades som ledamöter i kommittén riksdags- ledamoten , riksdagsledamoten , f.d. verk- ställande direktören , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdags- ledamoten , ordföranden i stadsdelsnämnd , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , pol. mag. , politiska sekreteraren och riksdagsledamoten . förordnades som experter ämnessak- kunniga , verkställande direktören , konsulten , föreståndaren för and vid , professorn , ämnesrådet och rättssakkunniga . entledigades från uppdraget fr.o.m . Departementssekreteraren förordnades som sakkunnig. Hon entledigades från uppdraget fr.o.m. och i stället förordnades departements- sekreteraren som sakkunnig fr.o.m. . förordnades rättssakkunnige som sakkunnig. anställdes som huvud- sekreterare i kommittén fr.o.m. på halvtid och fr.o.m. på heltid. anställd som sekreterare fr.o.m. t.o.m. . Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare fr.o.m. . Kommittén har antagit namnet . överlämnade kommittén delbetänkandet Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli (SOU 2012:58). Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Översyn av det statliga stödet till dagspressen (SOU 2013:66). Kommitténs uppdrag är därmed slutfört. (reservation, se bilaga) Uppdraget och dess genomförande .............................. Historik och gällande rätt ............................................ gällande bestämmelser i presstödsförordningen ............. föreskrifter om presstöd........................ 2.6Vilka ändringar presstödsförordningen innebar i förhållande till tidigare gällande förordning........................... Ändringar som gjorts i presstödsförordningen ..................... Allmänt om statsstödsreglerna..................................... 2.9.2 En ny lag om tillämpningen av Europeiska 2.9.3 Kort om hur presstödet bedömts enligt 2.9.4 Kort om vad som anförts i förfarandet vid syn på presstödet................................... Dagstidningarna i det svenska medielandskapet........... Kommitténs uppdrag på den här punkten ............................ Förutsägelser om framtiden................................................... 3.3.2 Läsning av dagstidningar på papper och sajter .......... 3.3.3 Dagstidningar och andra medier ................................ 3.4.1 Dagstidningarnas antal och branschens struktur ...... 3.4.3 Övergången från analog till digital teknik ................. Nyhetsförmedling och opinionsbildning ............................. Journalistikens förändrade förutsättningar ............... 3.5.2 Kvalificerad journalistik i den digitala miljön............ 3.6.2 Forskningen om presstödets effekter........................ 3.6.4 Kommissionens granskning av presstödet ................ 3.6.5 Presstödet en del av mediepolitiken ...................... 3.6.6 Aktuella synpunkter på presstödet ............................ Presspolitiska åtgärder inom ........................... 4.1Utvecklingen för dagspressen i ett internationellt 4.2.4 ........Dagens debatt och framtidens norska presstöd 4.3.4 .............Den presspolitiska utvecklingen i 4.4.3 ..........................Finskt presstöd och dess utveckling 4.5.4 .............Den presspolitiska utvecklingen i 4.6.3 ...................Den presspolitiska debatten i 4.7.2 Transparens, effektivitet och ökat fokus på Reklamskatt, mervärdesskatt och presspolitik .............. Kommitténs uppdrag på den här punkten ............................ Dagspressen och reklamskatten ............................................ Betänkandet Avskaffa reklamskatten! 5.2.2 Förändringar av reklamskatten 1999-2008 ............... 5.2.6 Reklamskatten och ................. Dagspressen och mervärdesskatten....................................... 5.3.1 Kvalificerat undantag från mervärdesskatt ................ 5.3.3 En reducerad mervärdesskatt på ............... 5.3.4 Frågan om reducerad mervärdesskatt på digitala Överväganden och bedömning.............................................. Samdistribution av tidningar och post......................... Kommitténs uppdrag på den här punkten ............................ Formella förutsättningar för postdistributionen.................. 6.2.3 Den svenska lagstiftningen på postområdet.............. Post- och tillämpning .......................... 6.3Tidigare utredningar om samdistribution av tidningar Distributionen av tidningar och post i praktiken................. Överväganden och bedömning.............................................. Presstöd till samdistribution av dagstidningar .............. Kommitténs uppdrag på den här punkten ............................ Distributionsstödets grundläggande delar ........................... Problembilden och statens ansvar ............................. Principen om lika pris................................................. Förmedlare av distributionsstöd................................ Mottagare av distributionsstöd.................................. Överväganden och förslag ..................................................... Driftsstöd till dagspressen ......................................... Kommitténs uppdrag på den här punkten............................ Centrala presspolitiska beslut om driftsstöd ....................... Driftsstödet växte fram ......................................................... Grundläggande motiv och målsättningar ............................. Massmediernas demokratiska uppgifter.................... Mångfald som mål för presspolitiken ........................ Driftsstödets begrepp och bidragskriterier .......................... Från andratidningar till täckningsgrad ...................... Extrastöd till storstadstidningar ................................ Särregler för vissa geografiska områden .................... Särregler för tidningar på andra språk än svenska..... Olika typer av lågfrekventa tidningar........................ Särregler för elektroniska dagstidningar ................... Minsta abonnerad upplaga och högsta andel 8.5.11 Särskilt utvecklingsstöd 19901997 ......................... 8.5.12 Tillgänglighet för personer med läshinder ................ Driftsstödets stödbelopp, uppföljning, m.m. ....................... Från pappersförbrukning till upplagor ...................... Automatiskt verkande stödbelopp............................. Driftsstöd som rättighet............................................. En högsta tillåtna stödintensitet ................................ Uppföljning av driftsstödets användning .................. Utfall på aggregerad nivå ............................................ Enskilda mottagare av driftsstöd................................ Överväganden och förslag ..................................................... Driftsstödets mål, begrepp och bidragskriterier ....... Driftsstödets stödbelopp, uppföljning, m.m............. Kommitténs uppdrag på den här punkten ............................ Målsättningsstadgandet i regeringsformen, m.m. ................ Radio- och tv-lagen (2010:696) ............................................. Organisationer inom det civila samhället ............................. Lagen (1999:932) om stöd till trossamfund ......................... Överväganden och bedömning.............................................. Förvaltningen av presstödet ....................................... Kommitténs uppdrag på den här punkten ............................ Den svenska myndighetsstrukturen...................................... 10.2.1 Olika typer av förvaltningsmyndigheter ................... 10.2.2 Myndigheter med integrerade beslutsorgan.............. 10.2.3 Strävan efter att minska antalet myndigheter............ 10.3.1 etableras som myndighet ........... 10.3.2 Nuvarande styrning av ............... 10.3.3 pågående utvecklingsarbete...... 10.3.4 position som självständig 10.3.5 Andra mediepolitiska myndigheter ........................... 10.3.6 Från fyra till en radio- och tv-myndighet ................. 10.3.7 Myndigheten för radio och tv .................................... Överväganden och bedömning ............................................. Konsekvenser av förslagen......................................... Förutsättningar för konsekvensbeskrivningen .................... Konsekvenser för staten ........................................................ Konsekvenser för företag ...................................................... Konsekvenser för konsumenterna ........................................ Konsekvenser i övrigt ............................................................ Reservationer och särskilda yttranden ................................ Kommittédirektiv, Tilläggsdirektiv................................. Presstödsförordningen (1990:524) ................................. redovisar i detta slutbetänkande sina överväganden och förslag om ett framtida statligt stöd till dagspressen. Kommittén ansluter sig till de grundläggande motiv och målsättningar som legat till grund för statsmakternas tidigare beslut om presstöd. Massmediernas betydelse för en levande demokrati motiverar ett fortsatt statligt engagemang. I med snabb förändring av tidningsutgivningens förutsättningar, och en ökande osäkerhet om vad den tekniska utvecklingen kommer att leda till, kan alltför stora ingrepp i nu gällande reglering leda till oförutsedda och negativa resultat. De utvecklingstendenser som kommittén redovisar ger ett underlag för fortsatta överväganden om hur nyhetsförmedlingens villkor kan tryggas på . Betänkandet innehåller sammanlagt elva kapitel. I kapitel 1 redovisas uppdraget och dess genomförande. I kapitel 2 redogörs för historik och gällande rätt. Som bakgrund till kommitténs överväganden och förslag beskrivs normgivningsprocessen för presstödssystemet, liksom vad som utmärker en rättighets- lagstiftning i förhållande till ett system styrt av tillgängliga medel. I kapitlet redogörs även för hur presstödet har bedömts enligt . De följande nio kapitlen redovisas kortfattat nedan. Kapitel 3: Dagstidningarna i det svenska medielandskapet I kapitel 3 beskrivs den kartläggning av dagstidningarna i det svenska medielandskapet som kommittén har genomfört och som har legat till grund för de överväganden och förslag som lämnas i detta betänkande. Kommittén har avgränsat uppdraget i den här delen till fyra typer av kartläggningar: 1) konsumtionen av dags- tidningar och andra massmedier, 2) tidningsföretagens utveckling, 3) nyhetsförmedling och opinionsbildning i dagspressen samt 4) presstödets effekter på mångfalden och konkurrensen. Det traditionella sättet att ta del av innehållet i en dagstidning har varit att prenumerera på en papperstidning eller att köpa lös- nummer. läses artiklar och annat tidningsmaterial på flera olika tekniska plattformar. Tidningens innehåll finns att tillgå i såväl pappersform som på digitala nyhetssajter, mobilsajter, tv- kanaler och radiokanaler. En skillnad är dock att det i huvudsak har varit gratis att ta del av innehållet på andra platt- formar än papperstidningen. All tillgänglig statistik visar att den samlade upplagan för dags- pressen har minskat kraftigt då den uppgick till närmare 5 miljoner exemplar. hade den samlade upplagan sjunkit till cirka 3,5 miljoner exemplar. Kommitténs kartläggning visar att de samlade upplagorna sjönk 20032011. Bland de olika tidningsgrupperna har kvällstidningarna tappat mest. Därefter har de regionala hög- frekventa dagstidningarna med driftsstöd drabbats av de största upplagenedgångarna, medan morgontidningarna i storstad och de regionala förstatidningarna legat nära den generella nedgången för branschen. Den grupp som klarat sig bäst är fådagarstidningarna, som i flera fall t.o.m. har ökat sina upplagor . Inom de olika tidningsgrupperna finns det också stora skillnader mellan enskilda tidningar. Tidningarnas räckvidd, som beskriver hur många som läser tidningarna, är av naturliga skäl betydligt högre än motsvarande upplagesiffror, men utvecklingskurvorna för olika tidningsgrupper och enskilda tidningar är förhållandevis samstämmiga i båda typerna av mätningar. En tidningsgrupp som har haft en positiv räckviddsutveckling är gratistidningarna. Deras räckvidder ligger numera i paritet med flera morgontidningars. Kommittén har även prövat om utvecklingen har eskalerat eller planat ut. Tillgänglig statistik tyder på att den negativa utvecklingen ökar i takt. Den procentuella upplage- och räckviddsminskningen 2012 låg i många fall över den referenspunkt på som kommittén utgått från. uppgifter om utvecklingen tyder på den negativa utvecklingen håller i sig. Trafiken på morgon- och kvällstidningarnas sajter har däremot ökat under de senaste cirka fem åren. Av de mätningar som utförs framgår att är mest besökta sajt, med en räckvidd på . Den högsta räckvidden bland morgontidningarna hade Svenska Dagbladets sajt, , med en räckvidd på , följt av , , . Dagstidningar och andra medier innehåller många olika typer av artiklar och program, varav det presspolitiska intresset i första hand avser de delar som innehåller nyheter och opinionsbildning. Nyhetskonsumtionen i , och har varit mycket stabil under det gångna decenniet. har läsningen av morgon- och kvällstidningar på papper minskat kontinuerligt , medan läsningen av tidnings- sajter har ökat . Alltför snabba och långtgående slutsatser av utvecklings- trenderna bör dock inte dras när det gäller förhållandet mellan papperstidningar och tidningssajter. Det är fortfarande en majoritet som läser morgontidningen på papper och det är fortfarande en betydligt större andel som bara läser nyheter i papperstidningar än som bara läser nyheter på sajter. Bland de faktorer som har betydelse för läsningen av dags- tidningar är det en som står ut och är viktigare än andra, nämligen ålder. Yngre åldersgrupper läser morgontidningen på papper i betydligt mindre grad än äldre och skillnaden tycks också öka. Medan åldersfaktorn för den svenska dagstidningsläsningen länge uppfattades följa ett typiskt livscykelmönster, tyder utvecklingen nu på ett generationsmönster. Om detta mönster inte ändras kommer läsningen av morgontidningen på papper att minska kontinuerligt. Läsningen av tidningssajter har motsatt samband med ålder. Det är betydligt fler i den yngre generationen som läser tidningarnas sajter än bland äldre, vilket talar för att läsningen av tidningssajter kommer att öka i betydelse för tidnings- företagen. En omställningsprocess för dagstidningsbranschen Som en följd av de strukturella förändringar som präglar medie- branschen är de svenska tidningsföretagen just nu inne i en omställningsprocess med betydande utmaningar. till antalet dagstidningar har dock utvecklingen varit stabil. Antalet titlar har till och med ökat något bland dem med låg- och medelfrekvent utgivning. fanns det 167 dagstidningar i . Antalet tidningsföretag har däremot minskat genom de många koncernbildningar som skett. En presspolitiskt intressant förändring gäller första- och andra- tidningar i större regionstäder. Totalt finns det femton sådana tvåtidningsorter i landet, men i enbart tre av dessa , och har tidningarna olika ägare. Tidningsföretagen verkar på och är ekonomiskt beroende av två olika marknader för sina intäkter. Den ena omfattar läsarna och deras konsumtion i form av prenumerationer och lösnummer, medan den andra omfattar reklammarknaden och köparna av annonsutrymme. Reklaminvesteringarna i dagstidningarna har generellt sett minskat , som reklamvolymerna har ökat kraftigt i tv och digitala medier. För att kompensera de minskade intäkterna har priset för prenumerationer höjts kraftigt En annan tydlig trend är att regionala tidningsföretag strävar efter att öka sina intäkter, och därmed möjligheterna att finansiera den redaktionella verksamheten, genom att bredda sina produktportföljer med lokala gratistidningar, annonsblad, tv-kanaler m.m. Det finns exempel på tidningsföretag som valt att snarare fokusera på den egna digitala och lokala journalistiken. Tidningsföretagens kostnader för personal, tryckning och distribution har stigit kraftigt under . För att sänka sina kostnader har i huvudsak två strategier använts: dels en ökad samordning av olika tidningars gemensamma funktioner inom en koncern, dels en minskning av personalstyrkan. Samordningen avser i första hand IT-system, ekonomi, lönehantering, tryckeri samt annons- och prenumerationsförsäljning, men det finns också exempel på samordning av redaktionella funktioner. beslutade flera tidningsföretag att genomföra sparpaket genom minskning av personalstyrkan. Utöver administrativ och teknisk personal omfattades cirka 250 journalister. Med minskade intäkter och alltför höga kostnader kan det ligga nära till hands att betrakta de svenska dagstidningsföretagen som en krisbransch. Det finns dock stora skillnader inom branschen. Av Presstödsnämndens rapporter om dagspressens ekonomi framgår att det samlade resultatet för tidningsrörelsen uppgick till . Den nedgång som dock drabbade branschen generellt detta år var särskilt märkbar för tidningar med driftsstöd. Trots stora sparbeting fortsatte förlusterna att öka i den gruppen, i första hand på grund av minskade intäkter. Frågan om kris eller möjlighet för dagstidningsbranschen är särskilt framträdande i samband med den digitala tekniken. Publicering på nätet innebär nya möjligheter i form av snabbare och billigare nyhetsförmedling, men innebär den också sämre möjligheter att finansiera den redaktionella verksamheten. För många tidningsföretag är en övergång från analog till digital utgivning central för tidningens utveckling, medan det för andra är papperstidningen som är det huvudsakliga eller enda alternativet. Tidningsföretag som planerar för en övergång från analog till digital produktion och distribution står inför vissa typiska utmaningar, varav valet av ny betalmodell är central. Nya förutsättningar för nyhetsförmedling och opinionsbildning Presstödet har traditionellt motiverats av att det bidragit till en mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning. Länge var det liktydigt med en yttre mångfald i form av ett stort antal själv- ständiga redaktionella dagstidningar, men i takt med att många tidningar har inordnats i större företagsgrupper har kraven på eget redaktionellt material betonats i högre grad. Det förs också en intensiv debatt om kvalitetsjournalistikens framtid i ljuset av den pågående strukturella förändringen av mediebranschen. Till journalistikens förändrade förutsättningar hör försvag- ningen av landets nyhetsbyråer med nedläggningen av 2000 och ett reducerat utbud från Tidningarnas Telegrambyrå. går det att se en ökning av antalet lobbyister, och informationstjänstemän i den offentliga förvaltningen och på privata företag som arbetar med en annan typ av uppdrag, nämligen att påverka nyhetsrapporteringen för sina uppdragsgivares räkning. Relationen mellan tidningsföretagen och tidningsläsarna har också förändrats i takt med den digitala bjuds läsarna in att kommentera artiklar direkt på tidningarnas digitala sajter och de kan på så sätt delta i debatter och påverka nyhetsförmedlingen. Journalistiken når också sina läsare via fristående bloggar, e-tidningar och tidskrifter som står för en betydande del av nyhetsförmedlingen och opinions- bildningen. Kommittén har också inhämtat information om utvecklingen för den kvalificerade journalistiken i den digitala tidningsmiljön från företrädare för olika svenska dagstidnings- och medieföretag. Av dessa exempel framgår att det har skett stora förändringar av det redaktionella arbetet . Från att papperstidningen tidigare varit utgångspunkt för journalistiken har man numera en tydligare uppdelning mellan den tryckta tidningen och publiceringen på tidningssajten. En annan slutsats är att kvalitetsjournalistiken i en mening är plattformsneutral, men att journalistiken i allt mindre grad kan bära kostnaderna för tidningsföretagen när reklamintäkterna faller. En slutsats som bör kunna dras med stöd av tillgänglig forskning är att presstödet har haft en konserverande effekt på marknads- konkurrensen genom att flera dagstidningar inte skulle ha överlevt utan det statliga stödet. Stödet har i den meningen haft en positiv inverkan på mediemångfalden och konkurrenssituationen på tidningsmarknaden. är det uppenbart att det har skett betydande förändringar i medielandskapet , även för tidningar med driftsstöd. Presstödet har alltså inte hindrat den effektivisering och strukturrationalisering som präglat dags- tidningsbranschen genom introduktionen av ny teknik och genom bildandet av nya företagsstrukturer. Till presstödets effekter kan enligt kommittén även räknas att de nya regler för driftsstöd som genomfördes , med sänkt upplagegräns och höjt stödtak för lågfrekventa dagstidningar, har bidragit till att flera nya endags- tidningar har startats. Kapitel 4: Presspolitiska åtgärder inom Dagspressens upplagenedgång är ett fenomen som är gemensamt för i stort sett hela den industrialiserade världen. De stora nedgångarna har skett främst i länder med starka dagstidnings- traditioner. Mot denna bakgrund redovisar kommittén i kapitel 4 den presspoliska utvecklingen i , , , och . Dessa länder står inför liknande problem, men i sina överväganden har varje land haft att förhålla sig till sin egen specifika marknad och sin egen presspolitiska historia. Alla de tre nordiska grannländerna har gjort eller kommer att genomföra stora förändringar i sina presstödssystem . I anser man att staten har ett stort ansvar att även fortsättningsvis stödja tidningsbranschen med relativt stora presstöd. har gjort en stor omläggning av presstödet från distributionsstöd till ett omfattande redaktionsstöd. har valt att i stort sett avveckla det statliga stödet till kommersiell medieproduktion. I alla tre länderna har man ansett att mervärdesskattefrågan varit viktig i målsättningen att inte gynna enskilda distributionsformer. I både och har alla förslag på förändringar av pressens mervärdesskattefrihet initialt motarbetats av tidningsbranschen, som EU:s mervärdes- skattedirektiv har försvårat en sänkning av mervärdesskattesatserna på digitala medier. I ledde detta trots branschens protester till en höjning av mervärdesskatten för dagspressen. Noterbart är att har haft den bästa upplageutvecklingen i för den betalda dagspressen, medan , trots ett av de största presstöden per capita, har haft den sämsta. Presstödsdebattens tidigare fokus på lokal och regional mångfald har varit grundläggande i de flesta länders presstöds- system. I takt med den breda upplagenedgången inom dagspressen har detta fokus gradvis bytts mot en diskussion om vem som säkrar framtidens kvalitetsjournalistik och nyhetsbevakning ur ett mer generellt perspektiv. I flera länder har utredningar pekat på att både det direkta och indirekta stödet genom sin konstruktion och fokus på tryckta tidningar har försvårat en nödvändig anpassning till publikens nya konsumtionsmönster. Mervärdesskattesatser har gynnat fortsatt papperstidningsutgivning, presstöd har baserats på distribuerade pappersupplagor och innovationsstöd har begränsats till att enbart gälla pappersbaserad tidningsutveckling.