sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Bilaga 3 SOU 2013:6 det fanns en bred och uttalad politisk enighet kring krishanteringen. 1990-talskrisen kom också att leda till en genomgripande översyn av banklagstiftningen. Den utredning som tillsattes efter krisen (1995), den s.k. , tog fram ett förslag till ny banklagstiftning som i allt väsentligt sen kom att genomföras. Det genomgående temat i den nya lagsstiftningen är att statens insatser ska ha huvudfokus på att värna systemstabiliteten. Kommittén lade också i sitt sista delbetänkande fram ett förslag angående offentlig administration av krisdrabbade banker6. Någon sådan ordning blev dock aldrig genomförd års kris bröt ut; i och med den akuta krisen lades beredningsarbetet på is. I huvudsak fick den legala plattformen från 1990-talskrisen åter- användas. Finns gemensamma nämnare? Redan denna komprimerade kriskrönika illustrerar tesen att alla finanskriser är olika, som det också finns gemensamma inslag. På ett eller annat sätt kan man genomgående konstatera en koppling till en vändning i den allmänna ekonomiska aktiviteten och till de förväntningar som byggts upp. boom övergår i bust bryts kreditexpansionen, felprissättningar blottas, fromma förhoppningar grusas och riskvillighet avlöses av riskaversion, i spåren av växande förluster. Detta sagt som det också är viktigt att komma ihåg att långtifrån alla konjunkturnedgångar lett till finanskriser. Ett annat genomgående drag är att staten förr eller senare, aktivt eller mer motvilligt, får gå in i förloppet och vidta åtgärder. Ett tredje fenomen är att krisen ofta får en efterbörd i form av mer eller mindre långtgående förändringar i regelverken, liksom att branschstrukturen påverkas. Men på basis av de senaste hundra årens svenska kriserfarenheter kan man gå ytterligare ett steg i kristypologin. Man kan nämligen se ganska klara paralleller dels mellan 20- talskrisen och 90-talskrisen, som bägge främst var inhemska kredit- /soliditetskriser, dels mellan 30-talskrisen och krisen –2009 där det i bägge fallen handlade om en internationell kris som träffar en i huvudsak sund svensk finanssektor. Både 1920-tals- och 1990-talskrisen föregicks av en utpräglat inflationistisk och spekulativ period, och med nya aktörer och växande konkurrens på den svenska kreditmarknaden. Avregleringen hade också en motsvarighet i den i vissa avseenden mer liberala reglering som infördes med banklag. Missgreppen före kriserna blev en tung läxa både för statens och för bankerna, men gav också viktiga lärdomar. Det här bidrog till att svenska finansföretag överlag hade ett bra utgångsläge när de utifrån kommande 30-tals- respektive 00-tals kriserna slog till. Därtill hade myndigheterna vid bägge tillfällena hyggligt färska krishanterings- erfarenheter. Detta bidrog sannolikt till att effekterna av både 1930-talskrisen och krisen –2009 blev ganska i internationell jämförelse. Ett annat sätt att jämföra kriser är att se på kriser som utspelats i olika länder under i huvudsak samma tidperiod. I 2009:1 görs en genomgång av ett antal kriser som utspelats under de senaste 20 åren.7 Förutom den svenska 1990- talskrisen diskuteras den finska bankkrisen , den långvariga japanska krisen , Asienkrisen , kriserna i respektive åren 2001–2002 och Islandskrisen –2009. Här refereras några av dessa beskrivningar. Faktorerna bakom den finländska krisen var i huvudsak desamma som i – avreglering av den finansiella sektorn som bidrog till snabbt stigande skuldsättning hos hushåll och företag, och kraftigt stigande fastighets- och aktiepriser. hade dessutom, precis som , en fast växelkurs som kom under spekulativa attacker, och som man slutligen blev tvingad att släppa. När de första varningstecknen i bankernas balansräkningar började synas –1991 hade inte heller något specifikt legalt ramverk för att hantera 7 : Finansiell stabilitet 1/2009 Global recession och finansiell stabilitet fick agera och tog över Sparbankernas Central-AktieBank (SCAB) . För att tackla problemen grundades Statens säkerhetsfond med stöd av en lag som trädde i kraft . Den statliga fondens uppgift var bland annat att ge statliga kapitalinjektioner till bank- sektorn. Stöden gick nästan uteslutande till sparbankerna. Staten upprättade också ett statligt ägt förvaltningsbolag, , vars uppgift var att hantera problemtillgångarna i dessa banker. Bolaget förvaltade övertagna säkerheter i form av framför allt fastigheter, krediter, aktier och andelar i fastighets- och bostadsbolag. Staten fick också under krisens gång ta över flera banker. Brutto- kostnaden för staten för den finländska bankkrisen uppskattades till av BNP. Även om både själva krisförloppet och hanteringen starkt påminner om den svenska 1990-talsrisen blev krisen i i realekonomisk mening djupare än i . Det berodde till stor del på att den finländska exporten till i det närmaste avstannade när de bilaterala handelsavtalen mellan länderna upphörde att gälla i samband med politiska sammanbrott. fick till skillnad mot draghjälp upp ur recessionen tack vare en stark export. efter bankkriserna i de nordiska länderna drabbades flera länder i av en finansiell kris. Även denna kris föregicks av med hög ekonomisk aktivitet och kraftigt stigande priser på fastigheter och andra tillgångar. Dessa faktorer spelade roll för upptakten till krisen men den huvudsakliga anledningen var svagheter i det finansiella systemet. Till följd av en snabb avreglering av kapitalmarknaderna och fasta växelkurssystem byggdes stora obalanser upp. Finansiella och andra företag finansierade sig till stor del med utländskt kapital utan att försäkra sig mot valutarisken. Stora inflöden av kapital innebar också att betydande bytesbalansunderskott byggdes upp i ett flertal länder. Dessutom var bankernas utlåning på långa löptider finansierad av lån på korta löptider i utländsk valuta, vilket innebar att bankerna var exponerade mot likviditetsrisk om kapitalflödena skulle vända. När konjunkturen vände, i som första land, drabbades flera fastighetsexponerade finansföretag. thailändska valutan kom under press och lämnades till slut att flyta. Därefter ökade pressen på andra länder med liknande obalanser i de finansiella systemen, exempelvis , , och . Deprecierande valutor och fortsatta utflöden av kapital medförde att fler finansiella företag blev insolventa. Tillgångspriserna rasade och fler och fler banker fick problem, vilket ytterligare förstärkte kapitalflykten. Fallen i BNP blev kraftiga. Till exempel föll BNP i med under krisens värsta år (1998). I både och föll BNP med under krisens värsta år. I föll BNP under motsvarande år. Återhämtningen i den reala ekonomin gick snabbt. Dock tog det för den finansiella sektorn att återhämta sig, vilket bland annat berodde på att andelen problemkrediter i flera av de drabbade länderna uppgick till . I kom statens kostnader för återkapitalisering att uppgå till av BNP, i till . och 2001–2002 Krisen i föregicks inte av en period av ekonomisk expansion. Tvärtom präglades både och en rad andra latinamerikanska länder en utdragen låg- konjunktur med negativ kredittillväxt. Lågkonjunkturen medförde dock att andelen problemkrediter hade ökat kraftigt. hade bankerna ökat sin exponering mot den offentliga sektorn genom köp av statsobligationer, vilket gjorde bankerna beroende av att staten fullgjorde sina betalningar. Ytterligare en svaghet var att en stor del av bankernas utlåning till den privata sektorn var i dollar som låntagarnas intjäning var i pesos. Detta innebar att det finansiella systemet blev sårbart för växelkursförändringar – med andra ord en parallell till både Asienkrisen och till situationen i och delar av övriga inför krisen . hade knutit sin valuta till dollarn genom en sedelfond. Men svaga statsfinanser och växande politisk instabilitet medförde att förtroendet för den argentinska statens betalningsförmåga började urholkas. Kreditspreadarna mellan argentinska och amerikanska obligationer ökade och kreditvärderingsinstituten sänkte gradvis kreditbetyg. Den allmänna misstron resulterade i massiva uttagsanstormningar. Myndigheterna svarade med att begränsa uttag och omplaceringar av insättningar i inhemsk valuta och med att frysa uttag av dollar. Det ekonomiska kaoset drev på det politiska och flera maktskiften följde. tvingades landet ställa in sina betalningar. För att försöka bygga upp det finansiella systemet igen tvångskonverterades tillgångar och skulder i dollar till pesos med olika växelkurser. Men misstron fanns kvar och snart övergav och peson lämnades att flyta. Valutan tappade snabbt i värde, vilket innebar att bankerna drabbades av stora förluster. Regeringen tvingades stötta bankerna. Krisen blev kostsam för den argentinska staten som tvingades stänga en bank och förstatliga tre. De statliga stödåtgärderna uppgick till av BNP. Tillväxten i dock tog fart igen . Den främsta orsaken till att krisen bröt ut i var landets stora regionala handelsberoende som bidrog till att man smittades av krisen i . Vidare var bankernas in- och utlåning kraftigt exponerad mot utländsk valuta, och närmare hälften av de totala dollarinsättningarna tillhörde sparare utanför . Startskottet för krisen kom då beslutade sig för att införa kapitalkontroller och frysa uttag av dollar- insättningar. Som en konsekvens av detta rusade de argentinska spararna till för att ta ut sina insättningar i dollar. Kort därefter följde de inhemska spararna efter och krisen var ett faktum. förlorade banksystem av sina totala insättningar och närmare hälften av det totala sparandet i dollar. En bidragande orsak till det stora kapitalutflödet var att saknade en allmän insättningsgaranti, förutom för de två statliga bankerna där staten garanterade samtliga insättningar. Den omfattande kapitalflykten medförde att flera internationella kreditvärderingsföretag sänkte kreditbetyg till skräpstatus och landet tvingades låna av IMF. För att återvinna förtroendet för marknaderna och undvika en total kollaps av betalningssystemet valde myndigheterna i att fortsätta respektera de existerande bankkontrakten. Till skillnad från beslutade man därför att inte frysa uttag av insättningar och inte tvångskonvertera tillgångar och skulder i dollar till den lokala valutan. Under föll BNP . återhämtade sig dock snabbt, vilket till stor del anses har berott på att myndigheterna agerade på ett förtroendeingivande sätt. började inlåningen komma tillbaka i systemet och växte BNP . I likhet med vad som var fallet i var det japanska bank- systemet tidigare hårt reglerat. I gengäld garanterade finans- ministeriet implicit alla bankers överlevnad, varför systemet ansågs vara helgarderat mot fallissemang. En gradvis liberalisering av regleringarna ägde rum . Precis som i många andra länder – exempelvis i – ökade utlåningen snabbt och priserna på fastigheter och aktier steg. Men började priserna vika, vilket innebar att bankerna drabbades av stora förluster och att en del av bankerna fick solvensproblem. Myndigheterna bedömde dock att dessa förluster var tillfälliga och att tillgångsvärdena snart åter skulle stiga. Man bedrev en vänta och se-politik trots att priserna fortsatte att falla. Till skillnad mot andra kriser blev den japanska betydligt mer utdragen; det dröjde från det att krisen bröt ut till dess att banksystemet återigen blev vinstgivande. Detta ledde i sin tur till en utdragen recession och långvarigt nedtryckta tillgångspriser. Några orsaker till den långvariga krisen var att myndigheter och banker fortfarande var inställda på att inga stora banker skulle tillåtas fallera. Man använde ad hoc-lösningar som bland annat innebar att alla insättare hölls skadeslösa. Det dröjde ända till 1998 innan ett mer systematiserat ramverk för att lösa bankproblem infördes. Vidare var problemkrediterna kraftigt underredovisade eftersom lagstiftningen hade mycket stränga krav på att förlust verkligen förelåg innan exponeringen fick redovisas som non- performing, och myndigheterna hade heller inte lagstöd att gripa in så länge som bankerna uppvisade vinster, även om dessa vinster var fiktiva på grund av bristfällig redovisning. Inte gjordes reglerna mer flexibla, vilket resulterade i stora ned- skrivningar av förluster i boksluten. Genom att problemkrediterna inte erkändes fullt ut överskattades också de redovisade kapital- täckningsnivåerna systematiskt. Banker som reellt var gravt underkapitaliserade kunde på så sett formellt hävda att de uppfyllde kapitaltäckningskraven. Den mycket låga styrräntan gjorde också att kostnaden för att behålla de dåliga tillgångarna på balansräkningen blev liten, som försäljningar skulle tvinga fram nedskrivningar. De dåliga tillgångarna låg följaktligen kvar, som man hade mycket begränsad kapacitet att ta på sig nya affärer och risker, vilket ledde till en credit crunch. På grund av sin svaga finansiella ställning klarade bankerna inte att skriva ned och sälja dåliga lån och andra tillgångar, vilket försenade omstruktureringen av den japanska ekonomin. I den nämnda artikeln i , dras ett antal slutsatser om de olika kriserna. Det konstateras att även om bakomliggande och utlösande faktorer i många fall är likartade, har effekterna på den reala ekonomin, konsekvenserna för bankerna och kostnaden för staten skiljt sig åt mellan kriserna (se tabell ). BNP har genomgående fallit mycket kraftigt under kriserna – vilket redan i sig är en mycket tydlig och handfast illustration till den samhällsekonomiska betydelsen av finansiell stabilitet. Krisen 2008 föregicks, precis som många tidigare kriser, av snabbt stigande skuldsättning och fastighetspriser, som bankerna i många fall underskattade och inte tog tillräckligt betalt för kreditrisken. Men det var inte bara när det gäller bolån som riskpremien föll kraftigt – detta skedde för en rad tillgångar, vilket visade sig i mycket nedpressade kreditspreadar. Den goda till- gången på investeringsvilligt kapital och låga räntor på riskfria tillgångar satte igång en jakt på avkastning, det vill säga efterfrågan på tillgångar med högre avkastning ökade. Det bidrog till att priserna steg kraftigt. Dessutom bidrog finansiella innovationer, som strukturerade produkter och kreditderivat, till att driva upp tillgångspriserna. Här finns flera paralleller till exempelvis krisen i i början . Det finns också andra paralleller med den svenska bankkrisen som exempelvis möjligheten till regelarbitrage. års kris spelade de specialbolag, utanför bankernas balans- räkningar, som bankerna använde för värdepapperisering en avgörande roll. Man kan säga att finansbolagen i vissa avseenden spelade en motsvarande roll under den svenska bankkrisen. finansbolagen som i första hand lånade ut till fastigheter och byggbolag. Men när fastighetspriserna föll och marknadsfinansieringen vek leddes förlusterna in i bankerna eftersom de genom formella och informella åtaganden var bundna till finansbolagen.8 Det finns ytterligare likheter mellan denna kris och tidigare kriser. Exempelvis har stora kapitalinflöden, precis som under Asienkrisen, medfört att stora bytesbalansunderskott har byggts upp i vissa regioner. Obalanser i banksystemen, där en stor del av utlåningen sker i utländsk valuta som låntagarnas intjäning är i inhemsk valuta, förekom i och i flera länder i östra . Andra likheter är de komplikationer i vissa länder som skapades av fasta växelkurser och sedelfonder. Men det finns också betydande skillnader. Framför allt var de tidigare kriserna i allt väsentligt nationella eller regionala. Konjunkturen i omvärlden kunde då ge betydande draghjälp ut ur kriserna, vilket bidrog till att ekonomierna i de flesta fallen återhämtade sig förhållandevis snabbt. Det som gjorde kris annorlunda är att den, till följd av de senaste årens globalisering och finansiella innovationer, blev världsomspännande och drabbade fler länder, marknader, tillgångar och aktörer än tidigare. Detta kan också ses om ett uttryck för den finansiella sektorns växande betydelse för den reala ekonomin, och som genom krisen visade sig tydligare . Från att ha bidragit till den goda tillväxten (liksom till de stora obalanser som byggdes upp) blev påverkan genom krisen den omvända, dvs. kontraktionen kanaliserades och accelererades genom det finansiella systemet till den reala ekonomin - och inte minst till statsfinanserna. Hur stort tillväxtfallet i samband med finanskriser varit och hur långdragna effekterna blivit har varierat. Här spelar läget i den omgivande världsekonomin och därmed det drabbade landets exportpotential en avgörande roll. Under den svenska bankkrisen blev exportefterfrågan en viktig hävstång för återhämtningen; ökade exempelvis export med . Till detta bidrog givetvis också deprecieringen av kronan. 8 Andra likheter mellan dessa två kriser är förekomsten av kreditförsäkringar. och sålde bolaget kreditförsäkringar till de svenska bankerna. Många banker köpte försäkringar mot förluster på sina krediter till fastighetsbolag. Men när fastighetsmarknaden vek kunde inte fullgöra sina åtaganden och gick därmed i konkurs. För bankerna innebar det att problemen ökade. Motsvarigheten års kris var de så kallade monolines, stora försäkringsbolag som specialiserade sig på att försäkra obligationslån, men även värdepapper med exponeringar mot den amerikanska subprimemarknaden På samma sätt blev den snabbt växande världsekonomin och fram till IT-krisen en stark tillväxtmotor för de sydostasiatiska länderna, förstärkt av kraftigt deprecierande valutor som förbättrade konkurrenskraften. I däremot blev recessionen istället djupare på grund av landets då stora beroende av handeln med (det kollapsande) . När BNP faller leder det närmast oundvikligen till att kreditförlusterna ökar. Men även om stora fall i BNP är förknippade med kraftiga ökningar i andelen problemkrediter och kreditförluster, är variationen stor även här. Exempelvis har ett fall i BNP på resulterat i en andel problemlån på både och . En faktor som i flera fall visat sig ha stor betydelse är om ett lands valuta deprecierar som en stor del av skulderna är i utländsk valuta. Det innebär att skulderna, mätt i inhemsk valuta, ökar snabbt. Reglerna för när ett lån kan räknas som problemkredit spelar också roll för hur problem- krediter utvecklas. Det visar inte minst erfarenheterna från . Hur problemkrediterna utvecklas beror på hur djup och långvarig recessionen blir och hur det finansiella systemet är uppbyggt, liksom på växelkurssystemet och landets juridiska system. Men vid en systemkris spelar också myndigheternas agerande, eller brist på agerande, en avgörande roll. De svenska myndigheternas hantering av den svenska bankkrisen lyfts ofta fram som en förebild, eftersom kostnaderna för staten i slutänden blev jämförelsevis små. Ett annat exempel är där myndigheterna, till skillnad mot i , valde att respektera den rådande lagstiftningen. Det medförde att man snabbt återvann förtroendet för landet och att kapitalet åter strömmade in. Trots att kostnaderna för staten initialt blev högre i återhämtade sig landets ekonomi snabbare än . I torde myndigheternas reaktiva agerande och utformningen av redovisningsreglerna i stället ha bidragit till att det tog för förtroendet att återvända och därmed för ekonomin att återhämta sig. Finansiell stabilitet 1/2009, s. 124 Anm. Problemkrediter ökar oftast mer än kreditförlusterna eftersom inte alla problemkrediter resulterar i kreditförluster. Statens direkta kostnader och intäkter för att hantera den finansiella krisen Denna bilaga har på uppdrag utarbetats av konsulten . Arbetet utfördes i huvudsak . För den analys som görs och de slutsatser som dras svarar för- fattaren. Av kommitténs delbetänkande framgår hur arbetet använts av kommittén. har i uppdrag att undersöka vilka lärdomar som kan dras av utvecklingen och hanteringen av den finansiella krisen som drabbade världen . Det övergripande syftet med översynen är att säkerställa att regelverket är utformat så att olika slag av finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt, som skattebetalarnas intressen värnas och allmänhetens förtroende för det finansiella systemets funktion säkerställs. Sta- tens långsiktiga kostnader i samband med en finansiell kris ska minimeras, och staten ska så långt som möjligt kompenseras för sina utgifter med anledning av krisen.1 Som ett led i sitt arbete har kommittén lagt ut ett uppdrag att analysera statens kostnader för att hantera den finansiella krisen. Uppdraget består av följande två delar: 1.Analysera och beräkna statens direkta kostnader och intäkter för hanteringen av den finanskris som bröt ut . I detta ingår direkta och indirekta effekter av de åtgärder som regeringen och myndigheter har genomfört i syfte att motverka negativa konsekvenser på de finansiella marknaderna och säker- ställa finansmarknadens funktionssätt. I uppdraget ingår dock inte att beräkna de samhällsekonomiska effekterna i form påverkan på den reala ekonomin, såsom tillväxten och arbetslös- heten m.m. 2.Beskriva och utvärdera hur staten har tagit betalt för sina insat- ser i form av avgifter, räntor etc. I detta ska ingå en analys av vilka incitamentseffekter de valda modellerna kan ha haft på finansföretagens beteende och på deras kunder, samt om dessa effekter är ändamålsenliga. De största konsekvenserna av den finansiella krisen, nämligen dess indirekta effekter på den reala ekonomin och betydelsen för de statliga finanserna och de motåtgärder staten satt in för att begränsa dessa effekter ingår således inte i uppdraget. De statliga åtgärderna som analyseras i denna rapport begränsas helt till fråge- ställningar som berör den finansiella sektorn. Analysen täcker främst tidsperioden från det att krisen blev akut . 1 Utdrag ur kommittédirektivet, Dir. 2011:6. Beträffande penningpolitiken så analyseras inte insatserna som genomfördes inom penningpolitikens vanliga ramverk. Sålunda behandlas varken räntehöjningarna eller de därpå föl- jande sänkningarna av reporäntan till rekordlåga . Där- emot studeras åtgärder inom området finansiell stabi- litet. Det går emellertid inte alltid att dra en klar gräns mellan vad som utgör penningpolitiska åtgärder och vad som handlar om finansiell stabilitet. I den mån insatser hamnar i en gråzon så inkluderas dessa i denna rapport. Exempel på sådana åtgärder är olika former av likviditetsstödjande åtgärder. Rapporten analyserar de statliga insatser som genomfördes under finanskrisen. Det ingår emellertid inte i uppdraget att analy- sera om regelverket var lämpligt vid krisens inträde. En stigande stress i flera av de finansiella marknaderna /2008 förvandlades till en global ekonomisk kris efter att gick omkull . Världen har till följd av detta upplevt den värsta ekonomiska nedgången sedan depressionen . En viktig faktor bakom krisen var den amerikanska bostads- marknaden. Huspriserna nådde en topp och sjönk sedan med . Detta var den största nedgången på nationell nivå i . Hushållens skulder hade ökat avsevärt åren , och under den sista fasen av uppsvinget så ökade den så kallade subprime utlåningen, dvs. utlåning till låginkomsttagare som inte haft tillgång till krediter, snabbt. Under den första hälften av 2007 exponerade stigande förluster från subprimelånen svagheterna på de finansiella marknaderna. BNP tvingades till exempel att frysa uttag från tre fonder som investerat i strukturerade produkter. Marknaden för dessa produkter upphörde att fungera vilket gjorde det omöjligt att göra en objektiv värdering av dem. Osäkerheten om hur exponerade olika banker var mot nedgången i den amerikanska bostadsmark- naden medförde att motpartsrisken mellan banker ökade kraftigt. Interbankräntan, räntan när banker lånar av varandra, sköt i höjden. Från att ha legat i genomsnitt på cirka 20 punkter över statsskuld- växlar (TED-spread) i euroområdet och i och cirka 40 punkter i , ökade spreaden till cirka 80 punkter i euroområdet och cirka 150 i i det tidiga skedet av krisen (se diagram 1).