sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — innebär allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) att undantag är möjliga om bostadsbebyggelsen innebär att buller avskärmas från en del av tomten. Så är fallet normalt när flerbostadshus byggs i bullerutsatta miljöer. Även när radhus byggs kan det vara möjligt att avskärma omgivningsbuller från en del av tomten. I sådana fall bör krav på åtgärder enligt normalt inte ställas om det i anslutning till en bostad finns i vart fall en uteplats där riktvärden för buller utomhus uppfylls. Det bör då godtas att en bostad därutöver har en eller flera andra uteplatser där riktvärdena överskrids. Synen på om riktvärdena ska uppfyllas på en eller flera uteplatser i anslutning till en bostad synes alltså vara olika beroende på vilken typ av bostadsbebyggelse det gäller. Den strängare syn som i praxis gäller vid enstaka fristående bostadshus kan förklaras av att bebyggelsen ofta inte har någon större bullerdämpande effekt på tomten. Utredaren anser att det bör förtydligas vad som gäller i fråga om krav på uteplats i anslutning till en bostad. Med uteplats bör avses ett område eller en yta, t.ex. en altan, terrass, balkong eller del av en gård eller tomt, som är avsedd för vistelse utomhus i anslutning till en bostad. Om flera uteplatser kan anordnas i anslutning till en bostad, är det tillräckligt att en uteplats kan anordnas där riktvärdena inte överskrids. Samma princip bör gälla vid byggande av olika typer av bostäder, dvs. flerbostadshus i flera våningar, radhus och kedjehus samt friliggande villor. 7.5Riktvärden för industribuller vid planläggning och lovgivning av bostäder Förslag: Buller från industriell verksamhet m.m. får utomhus som riktvärde dag –18.00 inte överstiga ekvivalent ljudnivå vid en bostads fasad och uteplats. Buller från industriell verksamhet m.m. får utomhus som riktvärde kväll –22.00 samt lördag, söndag och helgdag inte överstiga ekvivalent ljudnivå vid en bostads fasad och uteplats. Buller från industriell verksamhet m.m. får utomhus som riktvärde natt –06.00 inte överstiga ekvivalent ljudnivå vid en bostads fasad och uteplats. Förslaget utgår från allmänna råd Riktlinjer för externt industribuller (RR 1978:5), som är upphävda med verkan från , och den övergångsvägledning som finns på i avvaktan på en ny vägledning som ska redovisa till regeringen . Det bör övervägas om det i likhet med vägledning även bör införas ett riktvärde för maximal ljudnivå för momentana ljud kl. 22.00–06.00. Synpunkter har framförts på att det inte behövs något riktvärde för ekvivalent ljudnivå eftersom förslaget utgår från att buller inomhus ska beräknas med stängda fönster. Utredaren föreslår, i avvaktan på och överväganden om nya vägledningar om industribuller, ett riktvärde för ekvivalent ljudnivå . Det är praxis att i bullervillkor för en verksamhet som har tillstånd enligt ange ett begränsningsvärde även för buller . Utan ett sådant riktvärde skulle industribuller i princip vara oreglerat . Avgörande för hur mycket buller som kan godtas vid planläggning och lovgivning av bostäder skulle i stället vara riktvärden för buller inomhus. En sådan indirekt reglering av buller kan innebära en osäkerhet för både byggherren och verksamhetsutövaren. Utredaren bedömer att det i ett samordnat regelverk tills vidare behövs ett riktvärde för buller . Vid planläggning och lovgivning av bostäder blir det då tydligt vad som gäller vid en bedömning av vilka undantag som får göras i fråga om industribuller. 7.6Undantag från riktvärden för industribuller vid bostadsbyggande Förslag: Undantag från riktvärden för industribuller får göras om det finns en ljuddämpad sida där den ekvivalenta ljudnivån uppgår till högst dag, kväll/helg och natt vid fasad. I ett första steg får undantag göras från riktvärdena om den ekvivalenta ljudnivån vid fasad är högst högre än riktvärdena dag, kväll/helg och natt. I ett andra steg får undantag göras från riktvärdena om den ekvivalenta ljudnivån vid fasad är högst högre än riktvärdena dag, kväll/helg och natt, om det finns särskilda skäl och särskilda åtgärder för att dämpa buller vidtas. Som särskilda skäl får endast beaktas att bostäderna ska uppföras i en kommuns mer tätbebyggda delar och det är nära till god kollektivtrafik eller att bostäderna bidrar på ett betydande sätt till en bättre bostadsmiljö vid befintliga bostäder eller vid ett stort antal andra planerade bostäder. Minst hälften av bostadsrummen i en bostad ska vara vända mot en sida där riktvärdena inte överskrids. Detta krav gäller inte i den utsträckning det är nödvändigt för att tillgodose behovet av bostäder med ett rum. En bostad med ett rum får dock inte vara vänd mot enbart en sida där den ekvivalenta ljud- nivån överstiger dag, kväll/helg eller natt. Om flera uteplatser kan anordnas i anslutning till en bostad, är det tillräckligt att en uteplats kan anordnas där riktvärdena i inte överskrids. Nuvarande regler medger i princip inte att undantag görs från riktvärden för industribuller vid planläggning och lovgivning av bostäder. Inom ramen för har riktlinjer om externt industribuller (1978:5) inte varit direkt tillämpliga, men i praktiken har de ändå varit styrande eftersom man vid planläggning och lovgivning av bostäder ska ta skälig hänsyn till närliggande verksamheter som kan inverka på planens genomförande, jämför 4 kap. 36 § . För en verksamhet som har tillstånd enligt blir de gällande villkoren om buller i praktiken styrande. Utredaren bedömer att den betydande skillnad som finns i fråga om undantag från riktvärden mellan reglerna om industribuller och reglerna om buller från väg- och spårtrafik inte är motiverad (se avsnitt 5.3, under . Nya regler som innebär att man vid bostadsbyggande kan göra undantag från riktvärden för industribuller bör på lång sikt göra det möjligt att bygga ett ganska stort antal bostäder. Frågan är då hur en sådan reglering bör utformas. Utformningen av undantag från riktvärden för industribuller Förslaget utgår från den modell för undantag som finns i allmänna råd om buller i planeringen (2008:1). Utgångspunkten är riktvärdena dag, kväll och helg samt natt ekvivalent ljudnivå. En möjlighet att göra undantag från industribuller vid planläggning och lovgivning av bostäder innebär i princip inte någon ytterligare begränsning av en verksamhets fortsatta drift. Den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 36 § om att skälig hänsyn ska tas till en närliggande verksamhet har samma styrka i fortsättningen, liksom den grundläggande principen om att ett tillstånd för en verksamhet har rättskraft enligt 24 kap. . I ett första steg bör undantag få göras om riktvärdena för ekvivalent ljudnivå överskrids med högst . I ett andra steg bör riktvärdena kunna överskridas med högst . ska det krävas särskilda skäl och högre krav på bullerskydd vid den mest bullerutsatta fasaden. Det mest långtgående undantaget, det andra steget, innebär att det blir möjligt att bygga bostäder även då den ekvivalenta ljudnivån vid fasad uppgår till högst dag, kväll och helg och natt. En jämförelse kan göras med förslaget om undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik. I ett första steg får bostäder byggas även då den ekvivalenta ljudnivån vid fasad uppgår till högst . Eftersom detta avser en ekvivalent nivå över får förslaget om undantag från industribuller anses som mindre långtgående. Förslaget om undantag från riktvärden för industribuller ansluter även i övrigt till föreslagna bestämmelser om buller från väg- och spårtrafik. Det gäller bl.a. principen om genomgående lägenheter och möjligheter att anordna en uteplats där riktvärden inte överskrids. Det som anges i avsnitt 7.4 i dessa och liknande frågor är i princip relevant även för undantag från riktvärden för industribuller. Utredarens förslag får ses som ett första steg i arbetet med att utveckla en ny ordning för hur industribuller ska hanteras inte bara vid planläggning och lovgivning enligt utan även vid prövning och tillsyn enligt . För att uppnå en samordnad lagstiftning behövs en författningsreglering av riktvärden för industribuller och undantag från sådana riktvärden som gäller vid prövning och tillsyn av verksamheter enligt . Innehållet i en sådan reglering, som får övervägas i annan ordning, kan göra att det finns behov av att ändra utredarens förslag till bestämmelser om industribuller i plan- och byggförordningen. Om en ny fullständig reglering om industribuller som gäller vid prövning och tillsyn enligt skulle försenas, bör det införas en reglering som i allt väsentligt motsvarar de regler om industribuller som enligt utredningens förslag bör införas i plan- och byggförordningen. En sådan reglering bör innehålla de föreslagna riktvärdena för industribuller vid bostäder och ett klargörande av att undantag från riktvärdena gäller vid förprövning av verksamheter enligt . Det skulle betyda att bullervillkor för en verksamhet kan utformas med hänsyn till bostäder som uppförs med stöd av undantag från riktvärdena för industribuller. Bedömning: Med stöd av jordabalken finns det en möjlighet att ingå frivilliga avtal som innebär att en tjänande fastighet ska tolerera visst buller från en härskande fastighet. Ett sådant avtal kan skrivas in som servitut i fastighetsregistret och vara giltigt upp till gränsen för vad som utgör en olägenhet för människors hälsa. Det är inte lämpligt att införa en möjlighet att, med undantag från vad som gäller enligt , ingå avtal som innebär att boende ska tolerera buller som går över gränsen för vad som utgör en olägenhet för människors hälsa. Utredningen har haft i uppdrag att på ett grundläggande plan beskriva och analysera om det går att införa en möjlighet för fastighetsägare att genom avtal tolerera ett visst buller från en verksamhet på en annan fastighet. En sådan typ av avtal innebär en form av inskränkning i nyttjanderätten till fastigheten för den fastighetsägare som genom avtalet förbundit sig att tolerera ett visst buller, dvs. i praktiken är det fråga om en upplåtelse av nyttjanderätt till förmån för den andra fastigheten. Avtal som innebär upplåtelse av nyttjanderätt kan, om vissa förutsättningar är uppfyllda, skrivas in som servitut i fastighetsregistret. Avtal om upplåtelse av nyttjanderätter och om servitut för annan fastighet regleras i jordabalken. I avsnitt 8.1 redogörs övergripande för dessa bestämmelser i jordabalken. Där analyseras också under vilka förutsättningar det kan vara möjligt att , med stöd av reglerna i jordabalken, ingå avtal om upplåtelse av nyttjanderätt eller skriva in ett servitut som innebär att den ena fastigheten förbinder sig att tolerera visst buller från en annan fastighet (avtalsservitut). gäller parallellt med jordabalken. Bestämmelserna i är tvingande och syftar bl.a. till att människor ska vara tillförsäkrade ett grundläggande skydd mot störningar i miljön som kan medföra olägenhet för människors hälsa. I avsnitt 8.2 analyseras skyddsbestämmelserna i och diskuteras i vilken utsträckning det kan vara möjligt att avtala bort rätten till skydd för människors hälsa enligt genom avtal om upplåtelse av nyttjanderätt eller ett avtalsservitut enligt bestämmelserna i jordabalken. 8.1Upplåtelse av nyttjanderätt och avtalsservitut enligt jordabalken Upplåtelse av annan nyttjanderätt och servitut I 7 kap. jordabalken finns allmänna bestämmelser som gäller för upplåtelse av olika typer av nyttjanderätter och servitut, om upplåtelsen har skett genom avtal. De nyttjanderätter som omfattas av reglerna är arrende, hyra, tomträtt och annan nyttjanderätt samt servitut och rätt till elektrisk kraft. I 8–15 kap. jordabalken finns särskilda bestämmelser för var och en av några av dessa rättigheter. Särskilda bestämmelser om servitut finns i 14 kap. jordabalken. Nyttjanderätt, liksom servitut, är exempel på vad som med ett gemensamt namn kallas särskild rätt. Den fastighet som får en särskild rätt till en annan fastighet kallas härskande fastighet och den fastighet som belastas av denna rätt kallas tjänande fastighet. De olika rättighetsformerna kompletterar varandra, exempelvis kan ett underkänt servitutsavtal vara ett nyttjanderättsavtal. Omvänt kan ett avtal om upplåtelse av nyttjanderätt under vissa förutsättningar skrivas in som ett servitut i fastighetsregistret. Utmärkande för båda typerna är att de innebär att en särskild rätt till den ena fastigheten överlåts till en annan. Att genom avtal förbinda sig att tåla ett visst buller från en grannfastighet bör kunna ses som en annan nyttjanderätt enligt 7 kap. jordabalken. Huruvida en överlåtelse av en sådan form av nyttjanderätt även skulle kunna godtas som ett servitut enligt 14 kap. jordabalken diskuteras senare i avsnittet. I det följande redogörs för vad som gäller för nyttjanderätt som har upplåtits genom avtal. Annan nyttjanderätt enligt 7 kap. jordabalken Enligt 7 kap. 10 § jordabalken får nyttjanderätt som upplåtits genom skriftlig handling samt servitut inskrivas. Förbehåll som strider mot detta är utan verkan utom i fråga om arrende eller hyra. Genom inskrivningen blir upplåtelsen av nyttjanderätten sakrättsligt giltig gentemot en ny ägare av fastigheten. Om en begäran om inskrivning inte beviljas åligger det enligt 7 kap. 11 § jordabalken överlåtaren av fastigheten att göra ett förbehåll om rättigheten i överlåtelseavtalet. Utan ett sådant förbehåll kan rättigheten inte bli sakrättsligt gällande mot en ny ägare av den tjänande fastigheten. Det är bara sådana rättigheter som omfattas av 7 kap. jordabalken som kan göras sakrättsligt gällande mot en ny fastighetsägare med stöd av reglerna i jordabalken. Avtal om upplåtelse av annan nyttjanderätt är enligt huvudregeln i 7 kap. 5 § jordabalken tidsbegränsade till högst . För upplåtelse inom detaljplan tidsbegränsas upplåtelsen dock till . Ett avtal mellan två fastighetsägare inom detaljplan om att den ena fastigheten förbinder sig att tolerera ett visst buller från den andra fastigheten är således inte gällande . Syftet med att tidsbegränsa ett avtal om upplåtelse av nyttjanderätt är att hindra rättigheter som kan bli sakrättsligt gällande enligt 7 kap. jordabalken från att bli farliga för fastigheten eftersom avtalet kan bli bindande mot en ny fastighetsägare. Tidsbegränsningen är alltså en skyddsregel som är till för att garantera att belastningen genom de tillåtna rättigheterna inte blir tyngre än vad som kan anses acceptabelt.1 Redan före 1900-talets början hade man tidsgränser. Tanken utvecklades närmare i förarbetena till nyttjanderättslag. Man konstaterade att det inte för all tid är oförändrade förhållanden kring en fastighet. Det sker en utveckling som medför att det finns anledning att ändra användningssättet. Det gäller då att se till att fastighetens ägare har möjlighet att bestämma om övergång till sådan ny användning. Om ägaren då vore bunden av en upplåtelse som gav någon annan rätt att använda fastigheten på det äldre sättet, kan den upplåtelsen hindra ändringen och därmed olyckligt låsa utvecklingen.2 Sammanfattningsvis konstaterar utredaren att det är möjligt att ingå ett tidsbegränsat frivilligt avtal om upplåtelse av annan nytt- 1Hillert, s. 10. 2Hillert, Servitut, s. 9 f. janderätt som innebär att en fastighet ska tåla visst buller från en annan fastighet. Nyttjanderätten kan göras sakrättsligt gällande mot en ny fastighetsägare om den skrivs in i fastighetsregistret eller om förbehåll om nyttjanderätten tas in i överlåtelsehandlingen. Visserligen råder avtalsfrihet, men avtalet bör inte hindra ett tillsynsingripande enligt om bullret överskrider ett gällande riktvärde för buller. Detta diskuteras i avsnitt 8.2. Servitut kan bildas frivilligt genom avtal eller vid förrättning hos en myndighet. Avtalsservitut bildas genom överenskommelse mellan markägarna enligt bestämmelserna i 14 kap. jordabalken. Den andra typen av servitut, officialservitut, bildas genom förrättning hos lantmäterimyndighet eller beslut av domstol och sker enligt reglerna i fastighetsbildningslagen (FBL). Förutsättningarna för avtalsservitut anges i 14 kap. 1 § jordabalken. Innehållet i bestämmelsen är principiellt grundläggande för båda typerna av servitut. För officialservitut gäller formellt dock de förutsättningar som anges i FBL. I den tjänande fastigheten får upplåtas rätt för ägaren av en annan fastighet (den härskande fastigheten) att, om det är ägnat att främja en ändamålsenlig markanvändning, i visst hänseende nyttja eller på annat sätt ta i anspråk den tjänande fastigheten eller byggnad eller annan anläggning som hör till denna eller att råda över den tjänande fastigheten i fråga om dess användning i visst hänseende (servitut). Servitut får enligt 14 kap. 1 § andra stycket jordabalken avse endast ändamål som är av stadigvarande betydelse för den härskande fastigheten och får inte förenas med skyldighet för ägaren av den tjänande fastigheten att fullgöra annat än underhåll av väg, byggnad eller annan anläggning som avses med servitutet (så kallat servitutsrekvisit). Servitut är till skillnad från avtal om upplåtelse av nyttjanderätt inte tidsbegränsade. Skyddet för kommande fastighetsägare är i stället inlagt i servitutsrekvisiten i 14 kap. 1 § jordabalken.3 Om servitutsrekvisiten bedöms vara uppfyllda ska det vara möjligt att skriva in servitutet i fastighetsregistret. Avgörande för om man som servitut kan tillåta att en fastighet ska tåla ett visst buller från en annan fastighet är således om ändamålet är ägnat att främja en 3 , Servitut, s. 9. ändamålsenlig markanvändning och är av stadigvarande betydelse för den härskande fastigheten. Frågan om vilka avvägningar som bör göras när man ska ta ställning till vad som kan skrivas in som ett servitut har diskuterats i doktrin av bl.a. har fört ett resonemang som utgår från formuleringen i 14 kap. 1 § jordabalken – om det är ägnat att främja en ändamålsenlig markanvändning – och vad som angetts i förarbetena till bestämmelsen. I förarbetena har på flera ställen framhållits att servitut innebär nytta för den härskande men skada för den tjänande men att nettoeffekten måste vara positiv, att man måste få en ökning av de två fastigheternas sammanlagda värde5. understryker dock att man i förarbetena inte bara talar om effekterna ur begränsad ekonomisk synvinkel. I förarbetena jämförs även åtgärden att upplåta servitut med fastighetsbildning och framhålls att servitut ska leda till en totalt sett mera effektiv och rationell användning för de båda fastigheterna6. I förarbetena har det särskilt markerats, vilket även framhåller, att det inte räcker att parterna avsett att genom servitutsupplåtelsen främja en ändamålsenlig markanvändning, dvs. att upplåtelsen enligt deras bedömning och värdering skulle få en sådan effekt. Det utslagsgivande ska i stället vara hur man från allmän synpunkt bör se på effekterna av en upplåtelse. När det gäller den positiva nettoeffekten behöver denna inte vara uppfylld i det enskilda fallet utan det är tillräckligt att upplåtelsen typiskt sett uppfyller kraven på positiv nettoeffekt.7 Med uttrycket om det är ägnat att främja en ändamålsenlig markanvändning markeras enligt att myndigheten, i det konkreta fall som kommer upp, har att objektivt ta ställning till hur man ur samhällets synpunkt bör värdera funktionen av det rättsförhållande som tillskapats.8 diskuterar även frågan om det är möjligt att som servitut skriva in att en fastighet har att tolerera buller från en annan fastighet, dvs. huruvida det ska vara att anse som en ändamålsenlig markanvändning. Han anför följande. 4Hillert, Servitut, s. 60 f. 5Hillert, Servitut, s. 60, prop. 1970:20 B, s. 688, 706, 715 f. 6Hillert, Servitut, s. 60, prop. 1970:20 B, s. 724 f. 7Hillert, Servitut, s. 60, prop. 1970:20 A, s. 265, 410, jfr även jordabalken. En kommentar till JB och anslutande författningar, m.fl., version , andra upplagan. 8Hillert, Servitut, s. 60. Däremot finns det enligt min mening anledning att godta en flygplats som härskande fastighets ändamål och att – som skett i några fall – såsom servitut godta att fastigheter med bostadshus i närheten åtagit sig att tåla visst buller från flygplatsverksamheten. Som jag närmare framhåller nedan i avsnitt 3.6.5. torde dock bullerservitut underkännas i de fall där det visar sig att störningen överskrider gränsen för sanitär olägenhet.9 Om ett avtal går ut på att den tjänande fastigheten skall tåla en störning som innebär sanitär olägenhet, torde man ha god anledning räkna med att totalbedömningen leder till att servitut anses uteslutet. Så kan t ex bli fallet med de tidigare i avsnitt 3.6.4.3 nämnda fallen med avtal om störningar från svinfabrik och flygplats.10 Motsvarande frågeställningar som diskuterar ovan har prövats i praxis. I ett avgörande från Hovrätten för övre Norrland11 förelåg flera servitutsavtal med förpliktelser för vissa fastighetsägare att tåla den industriella verksamheten på den härskande fastigheten och alla från sådan verksamhet härrörande störningar, såsom buller, skakningar, ljus, rök, lukt, stoftnedfall och andra utsläpp såväl som estetisk och annan ideell skada. Åtagandena var mycket långtgående. Efter ansökan om inskrivning av avtalen avslog inskrivningsmyndigheten ansökan. Hovrätten fastställde avslagsbeslutet med bl.a. följande resonemang. I rättspraxis har godtagits servitut till förmån för olika typer av industriella anläggningar på den härskande fastigheten. Något krav på att den rätt som genom servitutet tillkommer den härskande fastigheten skall vara en nödvändig förutsättning för verksamheten har härvid inte uppställts. Dock har i dessa fall servitut för tillgodoseende av s.k. primära behov godtagits i större utsträckning än servitut avsedda att tillgodose mindre framträdande behov. Härefter konstaterade hovrätten att ändamålet i sig med servitutet i de aktuella avtalen inte utgjorde hinder mot inskrivning. Ändamålet med de aktuella servituten var att ägarna av de tjänande fastigheterna skulle tåla olika immissioner från den industriella verksamheten som bedrevs på den härskande fastigheten. Hovrätten konstaterade dock att möjligheten att bedriva den aktuella industriella verksamheten regleras av gällande koncessionsvillkor, dvs. Vid sådant förhållande kunde servitutet inte anses tillgodose något 9Hillert, Servitut, s. 52. 10Hillert, Servitut, s. 62. 11SÖ 2089, beslut i mål Ö 3/86 . primärt behov för den industriella verksamheten. Vid en avvägning av nyttan av servituten för den härskande fastigheten mot skadan för de tjänande fastigheterna bedömde därför hovrätten, och då särskilt med beaktande av den fortgående strävan att genom lagstiftning begränsa miljöstörningar, att de aktuella servitutsvillkoren inte kan anses ägnade att främja en ändamålsenlig markanvändning I ett senare avgörande12 gjorde hovrätten en annan bedömning och godtog ett servitut som innebar att den tjänande fastigheten skulle tåla ett visst buller från den härskande fastigheten. I det fallet förelåg ansökan om inskrivning av ett servitutsavtal som innebär att en fastighetsägare åtar sig att låta visst buller från en närbelägen flygplats belasta hans fastighet. avslog ansökan om inskrivning av servitutet med motivering att avtalet innehåller betydande inskränkningar, särskilt avstående av rätten till ersättning enligt 32 kap av den juridiska rådigheten över den tjänande fastigheten, varför detsamma inte ansågs uppfylla kravet på att främja en ändamålsenlig markanvändning. Hovrätten godkände emellertid servitutsavtalet och anförde som grund för beslutet bl.a. följande. De ifrågavarande bestämmelserna i det såsom servitut betecknade avtalet innebär att ägaren av den tjänande fastigheten åtar sig att utan krav på ersättning låta buller som härrör från flygplatsverksamheten på den härskande fastigheten och som inte påtagligt överstiger belasta den tjänande fastigheten. Avtalet svarar mot den möjlighet som anges i 14 kap. 1 § första stycket jordabalken att låta ett servitutsavtal avse rätt för ägaren av den tjänande fastigheten att – vid sidan av nyttjande – på annat sätt ta i anspråk den tjänande fastigheten.