sou · H1B328d2 · 2013-05-03 00:00:00 — Försäkringsmarknaden har som beskrivs i kapitel 4, utvecklat analysmetoder för att riskbedöma och prissätta t.ex. naturkatastrofer, bl.a. genom katastrofmodeller och kartläggning av geografiska områden. När det gäller antagonistiska hot, såsom terroristangrepp, är riskerna dock betydligt svårare att förutse. Offentlig statistik finns inte tillgänglig utan hoten hålls ofta hemliga av säkerhetsskäl. Klausulerna som finns i försäkringskontrakten, som ger försäkringsföretaget rätt att säga upp försäkringen med visst varsel, är en avspegling av försäkringsföretagens problem med att uppskatta dessa risker. Det innebär att det inte går att utesluta att försäkringsmarknaden skulle kunna fallera igen om det uppstår osäkerhet om stora terroristaktioner. Dessutom kan det förhållandet att inget försäkringsskydd går att få på sjöfartssidan för terroristangrepp med atomvapen allvarligt påverka tillgången till sjötransporter om risken för sådana angrepp ökar kraftigt. Utredningen kan inte bedöma hur sannolikt det är att ett terrorhot skulle uppstå som skulle kunna innebära att transporter till och från och inom inte skulle gå att försäkra mot skador till följd av terrorism. Utredningen konstaterar emellertid att världen ser annorlunda ut mot vad den gjorde under och att terroristaktioner inte är ovanliga.7 Som framgår av kapitel 2, har regeringen bedömt att risken för ett enskilt väpnat angrepp direkt mot bedöms som fortsatt osannolikt men att kriser eller incidenter som även inbegriper militära maktmedel också kan uppstå i vår region och att på militära angreppshot aldrig kan uteslutas. Globaliseringen i form av ett utökat samarbete mellan stater i politiskt, ekonomiskt och militärt hänseende medför vissa risker, även om den också medför många 7 Risken för terrorism bedöms som förhöjd i , men bedöms fortfarande som lägre än terrorrisken i vissa andra länder i , . Enskilda händelser kan få snabba och oförutsedda konsekvenser på global nivå. Störningar inom ett område kan få stora och svåröverblickbara konsekvenser på många andra områden. Storskalig terrorism, antagonistiska hot och regionala väpnade konflikter kan enligt regeringens bedömning få stora spridningseffekter. Andra risker som världen står inför är spridning av massförstörelsevapen. Sjöförsäkringsmarknaden och återförsäkringsmarknaden för sjöförsäkringar har historiskt uppvisat en god förmåga att hantera och ersätta även mycket stora och oförutsedda skador. Större händelser har inneburit att marknaden har reagerat bland annat genom att införa nya och förändrade villkor, genom att införa begränsningar i försäkringsskyddet, genom att införa restriktioner på i vilka områden sjöfart får bedrivas och genom att införa säkerhetsbestämmelser. För att stävja problemen med sjöröveri sker samarbete mellan rederier, försäkringsgivare, stater och mellanstatliga sammanslutningar. Även marknaden för luftfartsförsäkringar har anpassat sig efter nya förutsättningar och förändrade risker. Slutsatsen är att det ska väldigt mycket till för att det ska uppstå försäkringsnöd på transportområdet. Förutom krig finns det bara belägg för att ett behov kan uppstå vid mycket omfattande terrordåd som medför skador i en storleksordning som kan jämföras med krigsskador.8 En annan sak är att premierna kan öka kraftigt för försäkring av vissa risker. Det går emellertid inte att utesluta att t.ex. en omfattande terroraktion skulle kunna leda till att krigsförsäkringar sägs upp och att utbudet upphör eller att premierna ökar så kraftigt att det motiverar statlig inblandning på transportförsäkringssidan. Mest sårbar har försäkringsmarknaden på luftfartssidan visat sig vara. Riskerna där är speciella, då sannolikheten för skador i luftfart generellt sett är låga och relativt fåtaliga. När en skada inträffar, är den å andra sidan ofta av katastrofnatur. Sjöförsäkringsmarknaden, där återförsäkring sker på samma marknader som flygförsäkringarnas, klarade till skillnad från flygförsäkringsbranschen av att hantera turbulensen efter utan statliga interventioner. 8 När det gäller sjöröveri finns det inga indikationer på att det krävs statlig försäkring. Sammanfattningsvis kan kommersiella krigsförsäkringar sägas upp med kort varsel i fler situationer än de som täcks av krigsförsäkringslagen, men i regel leder ändrade riskförhållanden endast till ändrade villkor och . Det går dock inte att utesluta att villkor och kan bli sådana att de omöjliggör kommersiella transporter eller att utbudet upphör helt. 8.4Författningsmässig och finansiell beredskap Utredningen har i uppdrag att analysera om tillämpningsområdet för den statliga krigsförsäkringen på transportområdet bör utvidgas. Utredningen ska vid ställningstagandet om det är lämpligt att utvidga nu gällande krigsförsäkringsreglering göra en jämförelse med de lösningar av tillfällig karaktär som har använts vid sådana situationer. Utredningen har också i uppdrag att kartlägga hur regleringen ser ut i några andra länder. Vi har främst studerat , , och (se kapitel 6). Vi sammanfattar resultatet av våra analyser innan vi redogör för våra överväganden. Av 9 kap. 8 § 2 st. regeringsformen framgår att regeringen inte utan att har medgett det får ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. I budgetlagen (2011:20) regleras regeringens möjlighet att göra ekonomiska åtaganden för statens räkning. Enligt 6 kap. 3 § budgetlagen får regeringen för det ändamål och intill det belopp som har beslutat för ett eller flera budgetår ställa kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. Om det finns särskilda skäl får en kreditgaranti eller liknande åtagande enligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas. Huvudregeln enligt budgetlagen är därmed att statliga ekonomiska åtaganden ska beloppsbegränsas. En ad hoc-lösning innebär att regeringen måste vända sig till utanför den ordinarie budgetprocessen för att få ett bemyndigande att göra ekonomiska åtaganden för staten. ordningen (RO) finns särskilda regler för snabbehandling av ett ärende. Alla ärenden måste utskottsberedas och innan ett ärende hänvisas till ett utskott ska det bordläggas vid ett sammanträde. Kammaren kan dock besluta om omedelbar hänvisning till utskott enligt 4 kap. 1 § andra stycket RO. Huvudregeln att utskottsbetänkanden ska anmälas i kammaren och bordläggas vid två sammanträden med kammaren före avgörandet kan enligt 5 kap. 1 § första stycket RO frångås och ett ärende kan då avgöras efter endast en bordläggning. Ett ärende som väcks av regeringen och som måste avgöras skyndsamt kan förkortas genom att förkortar motionstiden. Motionstiden får dock inte sättas helt ur spel. En dags motionstid måste finnas som minimum.9 De svenska åtgärderna i samband med attentaten Svenska staten har inte såvitt utredningen har kunnat utröna agerat ad hoc-mässigt som försäkringsgivare på transportområdet vid fler tillfällen under än efter attentaten . Såvitt utredningen känner till övervägdes det inte vid det tillfället att tillämpa krigsförsäkringslagen. Genom denna lag ger regeringen ett bemyndigande att i vissa situationer besluta om att lagens beredskapsbestämmelser ska träda i tillämpning. Enligt 1 kap. 2 § krigsförsäkringslagen får regeringen besluta att så ska ske om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Enligt finns det inte något som hindrar att ett terroristangrepp som är så storskaligt att det är att betrakta som ett väpnat angrepp mot landet anses utgöra krig eller krigsfara.10 Utredningens bedömning är att, eftersom terroristangreppen inte var riktade mot , hade det inte gått att tillämpa krigsförsäkringslagen. Krigsförsäkringslagen kan inte heller i nuvarande utformning tillämpas i sådana krissituationer som inte är av den omfattningen eller karaktären att de kan jämställas med krigsförhållanden. 9SOU 2008:61 s. 65. 10SOU 2008:125 s. 518 f. jfr SOU 2008:61 s. 102. Den lösning som användes efter attentaten mot beskrivs i kapitel 7. Som beskrivs där sade försäkringsbranschen upp gällande krigsförsäkringar för luftfarten med sju dagars varsel efter attentaten. Därefter var det bara möjligt att få ett mycket begränsat skydd på marknaden. Utbudet av krigsförsäkringar begränsades i en utsträckning som kunde betraktas som ett marknadsmisslyckande. För att flygverksamhet skulle kunna upprätthållas fordrades statligt stöd. Den uppdelning som skedde mellan stater var att varje stat försäkrade sina flygplatser samt de flygplan som var registrerade i landet. Eftersom någon lagstiftning som ger den ett bemyndigande att lämna försäkring till flygplatser och flygbolag i fredstid inte fanns, fick regeringen och under stor tidspress utarbeta underlag till ett regeringsbemyndigande som presenterades för för en snabb behandling. Regeringen fick återkomma till två gånger då de statliga åtgärderna behövde förlängas till följd av att marknadsutbudet var fortsatt bristfälligt. Det tredje och sista bemyndigandet som lämnades till regeringen efter var inte tidsbegränsat och bemyndigandet är ännu formellt i kraft.11 Detta bemyndigande är emellertid tydligt kopplat till händelserna efter och skulle inte enligt utredningens bedömning kunna användas om en ny händelse ens med liknande effekt på försäkringsutbudet skulle inträffa igen.12 Reglering i några andra länder Den finska lagen, som inte fanns , gäller för undantagsförhållanden och sådana störningar under normala förhållanden som allvarligt äventyrar befolkningens försörjning eller landets näringsliv.13 Huruvida den skulle kunna tillämpas i en situation motsvarande är en fråga om bedömning av om störningen som drabbar transportnäringarna kan förväntas allvar- 11Riksdagens trafikutskott angav som en förutsättning för att utställde det obegränsade bemyndigandet att regeringen senast när den statliga garantigivningen upphört för borde redovisa vilka beslut som regeringen fattade med stöd av bemyndigandet. De beslut som fattades och de åtgärder som vidtogs med stöd av bemyndigande redovisades slutligt i budgetpropositionen , prop. 2002/03:01, utg.omr. 22, s. 94. 2001/02:66, 2001/02:TU7, rskr 2001/02:127. 131 kap. 1 § lag om försäkringsgaranti för undantagsförhållanden (408/2007). ligt äventyra i första hand landets näringsliv. Det finska regelverket är enligt uppgift tänkt för en situation där det inte går att få fram ett politiskt beslut snabbt. Den brittiska lagen, (War Risks) Act 1952 ger möjlighet för handelskommittén () att när som helst meddela försäkring mot krigsrisker, war risks under förutsättning att det inte finns rimliga och lämpliga försäkringar att tillgå. Frågan är då om terrorism ingår i begreppet war risks. War risks definieras i den brittiska lagen som risker till följd av någon av följande händelser, fientligheter, uppror, revolution och inbördeskrig, civila stridigheter till följd av någon av dessa händelser, eller efter vidtagna åtgärder (antingen före eller efter utbrottet av någon av händelserna (fientligheter, uppror, revolution eller inbördeskrig) för att hindra en föreställd attack eller förhindra eller försvåra genomförandet av en sådan attack, inklusive sjöröveri.14 I uppräkningen är det närmast fientligheter som skulle kunna innefatta en terroristhandling. Med fientligheter (hostilities) avses emellertid enligt brittisk praxis händelser eller verksamheter som utförts av den som är krigförande; det förutsätter därmed ett existerande krigstillstånd.15 Den brittiska lagen tillämpades inte heller efter attentaten . Ministeriet inrättade ett för ändamålet särskilt försäkringssystem, . Enligt brittisk praxis krävs lagstiftning för att inrätta långvariga statliga åtaganden. Försäkringssystemet kunde däremot inrättas och drivas på ministernivå, det vill säga utan lagstiftning, till följd av att åtagandena var kortsiktiga. Försäkringsverksamheten rapporterades löpande till parlamentet. Den norska regleringen innebär att regeringen kan vid krig, krigsfara eller extraordinära krisförhållanden fastställa att staten ska tillhandahålla varutransportförsäkring. har inte någon särskild beredskapsreglering för krigsförsäkring av transportfordon. När det gäller försäkring av större norska handelsfartyg finns ett privat företag som tillhandahåller krigsförsäkringar, Den Norske Krigsforsikring for Skib. Den norska regleringen täcker således inte en situation motsvarande den som uppkom , utan den norska regeringen vände sig till för att få ett bemyndigande att utställa garantier. 14Section 10(1) War Risks Act 1952. 15Se , , 3:rd ed. I finns en lag om krigsförsäkring av fartyg. Lagen innebär att ett krigsförsäkringsinstitut som är vilande i fredstid inrättas i krigstid och för statens räkning går in som försäkringsgivare för den danska handelsflottan och eventuellt för fiskeflottan. Lagen täcker krigsskador som i lagen definieras som skador som uppstått till följd av att är i krig med främmande makt eller som följer av att det utbryter stormaktskrig. Lagen är inte tillämplig i fredstid och gäller inte för luftfartyg och kunde således inte tillämpas efter attentaten 2001. Utredningen kan således konstatera att av de länder som vi har studerat är det bara krigsförsäkringslagstiftning som eventuellt skulle vara tillämplig i en motsvarande situation som den som uppstod . Däremot har vissa länder infört en annan författningsmässig och finansiell beredskap för att hantera terrorrisker. , , och är exempel på länder som har upprättat olika system som innefattar statliga garantier för att täcka terrorrisker. Dessa system täcker skador orsakade av terrorism på främst fast egendom och kommersiella företag. Det danska programmet ger emellertid försäkringstäckning även för förluster som uppkommit till följd av skador på tåg, bilar och fartyg, dock endast för skador som orsakats av terrorism med atom-, biologiska, kemiska eller radioaktiva medel (NBCR). Bakgrunden till programmet var att man i ansåg att danska företag och medborgare borde ha ett försäkringsskydd att tillgå på detta område. Den globala återförsäkringsmarknaden har visat sig otillräcklig på området vilket har gjort att det finns otillräcklig återförsäkringskapacitet för att danska försäkringsföretag ska kunna erbjuda försäkring på området i fråga. Inhemska och utländska försäkringsföretag svarar för ett belopp upp till en viss nivå, som omvärderas . Försäkringsföretagens risk baseras på deras kapitalbas och tillgången till återförsäkringskapacitet på den globala marknaden. Därutöver går danska staten in och garanterar ett belopp på . Europeiska kommissionen har godkänt programmet.16 16 N637/2009 – . Utredningens bedömning: Ett förberett regelverk möjliggör snabbare och effektivare åtgärder. En viktig del av krisberedskapen utgörs av den författningsmässiga beredskapen. Genom att ha en förberedd reglering kan staten agera effektivare i en hastigt uppkommen kris. Därtill kan snabba åtgärder kräva att det finns ett bemyndigande till regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Den frågan behandlar vi i avsnitt 8.4.3. är det ett motsvarande förfarande som det som användes efter attentaten 2001 som skulle bli aktuellt på nytt om en händelse med liknande påverkan på försäkringsutbudet inträffar igen. Då behövde ta ett initiativ till ett bemyndigande av regeringen att fatta beslut om statliga åtgärder. tvingades trots snabbehandling att fatta beslut om att garantierna skulle gälla retroaktivt då det inte var möjligt att få riksdagsbeslutet på plats till dess att de statliga åtgärderna behövde börja gälla (se avsnitt 7.1.4). Ett förberett regelverk medför att processen för de statliga åtgärderna är klar. Det kan också innebära att en myndighet har ansvaret att vara förberedd på att kunna vidta lämpliga åtgärder. Ett förberett regelverk och förberedd myndighet bör båda öka effektiviteten i åtgärderna. Av avsnitt 8.3 framgår att ett behov av statliga åtgärder torde bli sällsynt förekommande. Det minskar behovet av en författningsmässig beredskap. Men då det finns en sådan beredskap för krigssituationer krävs ingen ny lag, utan en beredskap kan skapas genom att utvidga tillämpningsområdet för den gällande lagen. Därtill kan det vara en fördel om en myndighet som ska bevaka försäkringsmarknaden för att vara beredd att vidta åtgärder under krigsförhållanden även har en beredskap för att bli aktiv i andra situationer än i krig. Det torde skapa en bättre beredskap även för krigssituationer. Utredningens bedömning: De korta varsel med vilka krigsförsäkringar kan sägas upp talar för att regeringens bemyndigande bör vidgas. Den effektivare process som därigenom kan uppnås måste dock vägas mot risken att ett vidgat bemyndigande skapar förväntningar om statliga åtgärder i fler fall än när de är nödvändiga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. En full beredskap för statliga åtgärder vid marknadsmisslyckande på försäkringsmarknaden för transportförsäkringar kräver att regeringen har ett bemyndigande att ingå ekonomiska åtaganden för statens räkning. Ett sådant bemyndigande innebär att regeringen anförtros en uppgift som normalt tillkommer . Ett bemyndigande innebär att kontroll över statsfinanserna minskar. Det behöver därför finnas ett tydligt behov för att ett sådant bemyndigande ska vara motiverat att ge till regeringen. Att ett sådant behov finns i krigstider är belagt. Slutsatsen i avsnitt 8.3 är att ett behov av statlig försäkring kan uppstå på transportområdet i fler situationer än de som täcks av krigsförsäkringslagens nuvarande utformning, men att det torde vara sällsynt förekommande. har behovet av statlig inblandning på transportförsäkringssidan endast uppstått . Om det uppstår kan dock statliga åtgärder behöva sättas in med kort varsel. Kommersiella försäkringar kan sägas upp med sju dagars och i vissa fall 48 timmars varsel. Problem med avsaknad av vissa kommersiella försäkringar kan ställa till problem med kortare varsel än så. Det främsta och viktigaste argumentet för ett bemyndigande av regeringen är tidsaspekten. Det kan vara mycket brådskande att få till stånd en statlig försäkringslösning. Processen med ett riksdagsbeslut kan snabbas upp om själva regelverket finns på plats och det enda som krävs är ett beslut om att det ska tillämpas. Även det kan emellertid vara problematiskt om behovet uppstår när inte är samlad. Problemet med kringskärning av makt över statens finanser kan begränsas genom utformningen av bemyndigandet. Om det utformas på sådant sätt att regeringen bara kommer att kunna ikläda staten åtaganden i situationer som annars riskerar att bli så allvarliga för ekonomin att statens finanser skulle försämras avsevärt, begränsas problemet, eftersom med all sannolikhet kommer att stå bakom åtgärderna. De statliga åtgärderna måste också vara förenliga med vilket i sig begränsar regeringens handlingsutrymme till situationer som riskerar att medföra en allvarlig störning av den svenska ekonomin (se avsnitt 4.9). kan också till del i samband med bemyndigandet ange riktlinjer för villkoren för de statliga åtgärderna och därigenom minska risken att åtgärderna blir onödigt dyra. Vidare kan sätta en beloppsgräns för det åtagande som regeringen kan ikläda staten. Därtill kan lagstadga att regeringen ska hänvisa beslut om att tillämpa bemyndigandet till . Regeringen är skyldig att redovisa de åtaganden den gör för statens räkning. Regeringen är enligt budgetlagen redovisningsskyldig inför för de tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska åtaganden. Årsredovisningen ska innehålla en redovisning av hur regeringen har utnyttjat bemyndiganden enligt 6 kap. 3 § och 10 kap. 6 § budgetlagen. Ett argument emot ett bemyndigande är att det kan uppstå ett tryck på regeringen att vidta åtgärder när det inte är motiverat. Som sagt får ofta stora skadehändelser påverkan på försäkringspremierna. Varierande försäkringspremier är därmed något som transportnäringarna har fått leva med. Med kännedom om att regeringen har möjlighet att vidta statliga åtgärder kan de emellertid komma att argumentera för att problemet är värre än vad det är och vända sig till regeringen för att få en statlig försäkring till lägre premie. Försäkringsmarknaden klarar av att hantera mycket stora risker. Vi har endast identifierat ett fall av statlig försäkring på transportområdet och då kunde det hanteras ad hocmässigt utan att det uppstod något problem för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Av de länder vi har studerat har bara en lagstiftning för statlig försäkring på transportområdet för annat än krigsliknande situationer. Däremot har den brittiska regeringen möjlighet att ställa ut kortsiktiga garantier och har ett system för statlig ersättning av skador till följd av vissa terroristhandlingar. Om inte hade varit samlad hade det tagit att få till bemyndigandet till regeringen, vilket hade kunna ställa till problem. Utredningen bedömer att det främsta argumentet mot att ge ett bemyndigande till regeringen är att det utanför kontroll riskerar att leda till statliga åtgärder som inte är nödvändiga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet utan är närmast att betrakta som ett näringslivsstöd. Risken ska dock inte överdrivas då stödet kommer att behöva godkännas som tillåtet statsstöd av den Europeiska kommissionen. Skälen för och emot en utvidgad finansiell beredskap på detta område står och väger. Utredningen har dock beslutat att utforma ett förslag till utökad författningsmässig och finansiell beredskap på transportområdet då det gör det lättare att ta ställning till för- och nackdelarna med ett sådant förslag. Detta förslag redovisas i avsnitt 8.5. 8.5Utökad beredskap på transportområdet Utredningens förslag: Under extraordinära förhållanden som medför att det saknas ett tillräckligt försäkringsutbud av skadeförsäkring på transportområdet eller om det är allvarliga störningar i detta utbud får regeringen besluta att staten får motta återförsäkring av skadeförsäkring på transportområdet, om sådan återförsäkring är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Innebörden av 1 kap. 2 § krigsförsäkringslagen är att regeringen får föreskriva att staten får meddela skadeförsäkring på transportområdet mot dels krigsrisk, dels risk att egendom läggs under embargo eller uppbringas eller utsätts för annan liknande åtgärd av främmande stat eller av den som där har tagit eller försöker ta makten, om är i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Staten får också i dessa fall motta återförsäkring av skadeförsäkring. Bemyndigandet till regeringen i krigsförsäkringslagen är utformat enligt den tidigare utformningen av 15 kap. 6 § regeringsformen. En reformerad regeringsform (RF) med något annorlunda formulering av 15 kap. 6 § trädde i kraft . , regeringens och andra statliga organs rätt att meddela föreskrifter benämns normgivningsmakten. I regeringsformen som är grundlag regleras fördelningen av normgivningsmakten mellan riksdag och regering. Föreskrifter som avser enskildas ekonomiska förhållanden inbördes ska enligt 8 kap. 2 § RF regleras genom lag. Vissa frågor som regleras i lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. faller inom denna kategori, bl.a. föreskrifter om avvikelser från bestämmelser som rör försäkringsvillkor, se 3 kap. 6–11 §§. Vidare ska enligt 8 kap. 2 § RF föreskrifter som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna regleras genom lag under förutsättning att de avser skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Av 8 kap. 3 § RF följer dock att vissa frågor som egentligen tillhör lagområdet kan delegeras till regeringen.