sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Vid utformning av stödet ska även den tekniska utvecklingen beaktas, bl.a. vad gäller elektroniskt distribuerade tidningar. Kommittén ska lämna förslag på ersättningsnivåer, hur stödet ska följas upp, hur lång giltighetsperioden för ett stödsystem bör vara samt utarbeta de författningsförslag som kan krävas. Beroende på vilka förslag som lämnas ska kommittén även lämna förslag till övergångsbestämmelser. Vid utformningen av stöd ska beaktas. I utarbetandet av stöd ska kommittén bl.a. studera stödsystem för dagspress eller utredningar med förslag till förändrade stödsystem i andra relevanta länder i . Det ingår inte i uppdraget att lämna förslag till grundlagsändringar. Däremot ska kommittén särskilt uppmärksamma hur författningsförslagen förhåller sig till grundlagarna. Det är enligt direktiven viktigt att hanteringen av ett framtida stöd är effektivt och rättssäkert. En utgångspunkt är att stödet ska vara öppet, proportionerligt och rättvist. Av konkurrensskäl är det angeläget att stödet är riktat till väldefinierade mål av gemensamt intresse, att stödets följs upp och att medlen enbart används i enlighet med stödets syfte. Det finns också behov av att närmare analysera vilka målen med stödet bör vara. Förslagen bör syfta till att främja möjligheterna för enskilda att ta del av dagspress som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning.1 8.2Centrala presspolitiska beslut om driftsstöd I alla sammanhang där presstödet har utretts, diskuterats eller beslutats har driftsstödet intagit en central roll. Det övergripande syftet med presstödet har i huvudsak varit kopplat till driftsstödet och en väsentlig del av de resurser som staten ställt till förfogande för stödinsatser på det presspolitiska området har använts för driftsstöd. har det lagts fram sammanlagt sex presspolitiska propositioner, utöver statens årliga budgetprocess 1 Kommittén behandlar direktivets uppdrag om en eventuell demokratibestämmelse i kapitel 9 En demokratibestämmelse. som anvisar ekonomiska medel till presstödet. Varje sådan särproposition har föregåtts av en utredningsinsats och regeringens förslag har godkänts eller reviderats vid riksdagsbehandlingen. För att skapa en överblick över den mängd dokument som producerats redovisas i tabell 8.1 de utredningsbetänkanden, särpropositioner och riksdagsbeslut, med utskottsbetänkanden och riksdagsskrivelser, som varit centrala för att utforma driftsstödet samt när beslutade ändringar i regleringen trätt ikraft. När det i det följande hänvisas till ett presspolitiskt beslut avses alltså hela den process som låg bakom det aktuella beslutet och tidpunkten för dess genomförande. regeringens förslag redovisas detta i särskild ordning och i övrigt är utgångspunkten att har beslutat i enlighet med regeringens förslag. presspolitiska beslut föregicks av två utredningar. Den första tillsattes 1963 med uppgift att analysera dagspressens utveckling . Utgångspunkten var de ändrade ekonomiska förutsättningarna för tidningsutgivning . Enligt utredningsdirektiven kunde utvecklingen få allvarliga konsekvenser för det praktiska utnyttjandet av den svenska tryckfriheten. pressutredning föreslog att ett statligt stöd skulle införas och att det i huvudsak skulle ges till de s.k. andratidningarna. Efter en remissomgång med många kritiska röster genomfördes dock inte förslagen. I stället fattade riksdag beslut om bidrag till partiernas opinionsbildande verksamhet, i praktiken ett statligt partistöd.2 Det innebar att de politiska partierna kunde kanalisera stödet till sina egna dagstidningar. Frågan om ett presstöd levde ändå vidare. En ny utredning tillsattes 1967 och den lämnade året efter förslag om en lånefond för pressen och en statlig samdistributionsrabatt. Båda förslagen förverkligades också.3 Dessa åtgärder bedömdes dock snart som otillräckliga. presspolitiska proposition beskrevs den s.k. upplagespiralen, som innebär att ökad upplaga ger mer annonser som ger ökade intäkter att använda för att öka upplagan ytterligare, medan sjunkande upplaga leder till färre annonser och därmed sämre lönsamhet som tvingar fram besparingar som slår mot tidningens kvalitet vilket leder till än lägre upplageintäkter. Enligt regeringen fanns det en allmän enighet om att den beskrivna koncentrations- processen innebar risker för en monopolisering av nyhets- förmedling och åsiktsbildning och därmed var även demokratins funktionsduglighet hotad. I detta läge ansåg föredragande statsrådet . Sträng att det var nödvändigt med ett statligt ingripande för att om möjligt förhindra ytterligare nedläggningar av dagstidningar. Förslaget var ett selektivt stöd till de tidningar som typiskt sett behövde det för att fortleva, dvs. 1969:48, statsutskottet 1969:107. Stödet skulle utformas som ett direkt bidrag till tidningsföretagens löpande produktion.4 beslutade i enlighet med rege- ringens förslag och det nya produktionsbidraget infördes 1971.5 8.4Grundläggande motiv och målsättningar Redan året efter att produktionsstödet hade införts tillsattes en ny pressutredning. I direktiven till pressutredning framhöll regeringen bl.a. att formerna för statens stöd till pressen måste relateras till en målsättning för presspolitiken. Kommittén skulle ange ett mera preciserat mål för statens agerande, varvid dags- pressens roll i förhållande till övriga massmedier skulle klarläggas.6 I det betänkande som pressutredning lämnade beskrevs dels de uppgifter som var väsentliga för mass- medierna i det svenska samhället, dels ett övergripande mål för presspolitiken. Dessa uppgifter och mål har sedan varit utgångspunkter i de presspolitiska översyner som därefter har genomförts. pressutredning gick igenom olika pressideologier och den svenska debatten om statsmakternas förhållande till dagspressen och man diskuterade vilka uppgifter som är väsentliga för mass- medierna i ett samhälle som det svenska. Grundläggande för medie- politiken måste enligt utredningen vara de demokratiska värdena. Massmedierna skulle medverka till att förstärka och fördjupa den svenska demokratin. Utredningen identifierade mot denna bak- grund fyra uppgifter och funktioner som särskilt borde åvila massmedierna: -Informationsfunktionen: Massmedierna bör ge den information som är nödvändig för att medborgarna ska kunna ta ställning i Även de förtroendevalda bör genom 5Det nya stödet kallades för produktionsbidrag, men ändrades det till driftsstöd i presstödsförordningen. I den här framställningen används genomgående begreppet driftsstöd. 6Uppgifterna är hämtade från prop. 1975/76:131 s. 3 f. massmedierna få löpande information om enskildas och organisationers uppfattningar i politiska frågor. -Kommentarsfunktionen: Massmedierna bör fristående eller som språkrör för organiserade samhällsintressen kommentera skeendet i samhället. -Granskningsfunktionen: Massmedierna bör som allmänhetens företrädare granska den verksamhet som utövas av de inflytelse- rika i samhället. -Gruppkommunikationsfunktionen: Massmedierna bör främja en kommunikation inom och mellan politiska, fackliga och andra ideella grupper i samhället. De fyra uppgifterna gällde massmediesystemet i dess helhet, men utredningen visade också att tidningarna hade en unik roll för att uppfylla var och en av funktionerna och att t.ex. etermedierna inte kunde ersätta tidningarna fullt ut på någon punkt. I den efterföljande propositionen, presspolitiska proposition, konstaterade regeringen att det självklart gick att komplettera redovisningen av massmediernas funktioner, men att det var viktigt att göra klart att det var dagspressens betydelse för vidmakthållandet av en levande demokrati som i första hand motiverade ett statligt stöd till dagspressen.7 Denna grundläggande syn på massmediernas betydelse för en levande demokrati har legat till grund för varje presspolitisk utred- ning och proposition . hade dock massmediesituationen förändrats en hel del. I direktiven till -94 beskrevs hur den politiska opinions- bildningen i massmedierna hade förändrats. Den första press- utredningen utgick från en situation där dagspressen var det dominerande massmediet som förmedlade ett politiskt budskap, tidningarna var nära kopplade till partierna och debatterna fördes mellan tidningarna, medan utrymmet för olika åsikter i en och samma tidning var begränsat. var läget annorlunda. Förutom att det finns ett helt annat utbud av radio- och tv-kanaler, som också var öppna för politisk debatt, hade dagstidningarna förändrats så att utrymme gavs för en mer blandad kör av åsikter.8 1975/76:131 s. 127 ff. 8SOU 1995:37 s. 224. -94 delade bedömningen att vissa av mass- mediernas uppgifter var särskilt viktiga för den fria åsiktsbildningen och därmed för den demokratiska processen. Massmedierna kunde sägas främja den politiska demokratin, och därmed en fri och självständig åsiktsbildning, i första hand genom att informera allmänheten och genom att granska de styrande i samhället. Därutöver var det en viktig del av massmediernas uppgifter att fungera som forum för utbyte av kommentarer och kritik. Utredningen valde däremot att inte lyfta fram två av de funktioner som pressutredning hade identifierat, nämligen kommentatorsfunktionen och gruppkommunikationsfunktionen, och därför var det tre uppgifter som massmedierna ansågs fullfölja och som var särskilt viktiga för den fria åsiktsbildningen: -Informationsuppgiften: Uppgiften att förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i samhällsfrågor. -Granskningsuppgiften: Uppgiften att verka som självständiga aktörer och granska de inflytelserika i samhället. -Forumuppgiften: Uppgiften att låta olika åsikter och kultur- yttringar komma till tals. Dessa uppgifter utgjorde enligt -94 grunden för att statsmakterna i den fria åsiktsbildningens intresse har anledning att stödja massmedier med särskilda åtgärder eller verka för att en oönskad utveckling hindras. Även om dagspressens särställning i medielandskapet hade blivit mindre markerad hade den fortfarande en särskild och central ställning och kunde mer heltäckande än andra massmedier fylla de tre uppgifterna ovan.9 I den efterföljande propositionen, kulturpolitiska proposition, utgick regeringen från utredningens bedömning av massmediernas tre uppgifter och dagspressens särskilda ställning. Regeringen slog också fast att statsmakterna genom grundlags- bestämmelserna gett massmedierna de legala förutsättningarna att verka självständigt och att det var en självklarhet att presstödet i ett demokratiskt samhälle hade en utformning som inte gav staten några möjligheter att via presspolitiken påverka innehållet i dagstidningarna.10 9SOU 1995:37 s. 11 och 156 ff. 1996/97:3 s. 166. Den senaste översynen av de grundläggande förutsättningarna för presstödet gjordes av 2004. Den hänvisade till 1 kap. 1 § regeringsformen där det stadgas att all offentlig makt utgår från folket. Folkstyret bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och det förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunalt självstyre samt genom att den offentliga makten utövas under lagarna. Det åligger också ytterst statsmakterna att bestämmelserna får en reell innebörd och då är det inte tillräckligt att medborgarna är tillförsäkrade grundläggande demokratiska rättigheter som yttrande-, informations- och tryckfrihet. En vital och för statsskicket nödvändig opinionsbildning förutsätter att medborgarna också har tillgång till och aktivt tar del av forum som når ett större antal människor. Utifrån detta perspektiv spelar massmedierna en central roll i det demokratiska systemet.11 Kommittén, som anslöt sig till den tidigare utredningens beskrivning av informations-, gransknings- och forumuppgiften, konstaterade också de stora skillnader som fanns i massmedie- landskapet jämfört med läget när diskussionerna om ett statligt engagemang på dagspressmarknaden inleddes. Bedömningen var dock att den abonnerade morgon- pressen fortfarande fyllde en mycket viktig funktion för med- borgarnas möjligheter att hålla sig informerade om och delta i frågor av betydelse för samhällslivet. Det fanns inte heller någon anledning att tro att dagspressens betydelse härvidlag skulle minska under överblickbar framtid. Dagstidningsbranschen bedömdes ha en mycket stabil ställning på den svenska massmediemarknaden. Ett teknikskifte på bred front mot en elektronisk distribution av dagstidningar ansågs ligga in i framtiden.12 presspolitiska proposition utgick regeringen från att dagstidningarna fyllde en mycket viktig funktion i samhället. Den traditionella abonnerade morgontidningen var, trots den ökande konkurrensen inom mediemarknaden, av avgörande betydelse för medborgarnas möjligheter att hålla sig informerade om omvärlden och delta i diskussionen kring frågor av betydelse för samhällslivet. Dagstidningsbranschen stod dock inför stora förändringar och enligt regeringen talade mycket för att tidningsmaterial i allt större utsträckning skulle komma att distribueras elektroniskt. Det fanns skäl som talade emot ett genomgripande teknikskifte på 11SOU 2006:8 s. 126 f. 12SOU 2006:8 s. 138 f. Ett sådant skäl var att tidningsföretagen ännu inte hade utvecklat affärsmodeller som gjorde att man kunde ta betalt för redaktionellt material som lags ut på internet.13 Den senaste presspolitiska propositionen, , redovisade presstödets utveckling och den gällande presstöds- förordningen. De förslag som lämnades i propositionen utgick i första hand från en EU-rättslig analys och innebar ingen ändring av de grundläggande motiven bakom presstödet. I propositionen anges att en viktig målsättning med det statliga engagemanget inom dagspressområdet var att bidra till mångfald inom nyhets- förmedling, debatt, opinionsbildning och granskning.14 Sammanfattningsvis har det statliga engagemanget på det press- politiska området genomgående motiverats av massmediernas betydelse för en levande demokrati och av att staten inte kan nöja sig med att garantera grundläggande rättigheter som yttrande-, informations- och tryckfrihet. Tre uppgifter har betonats som särskilt viktiga för massmedierna: informationsuppgiften, granskningsuppgiften och forumuppgiften. Trots ett förändrat medielandskap, med betydligt fler aktörer, har man från statens sida pekat på dagstidningarnas unika och centrala roll för medborgarnas möjligheter att hålla sig informerade om och delta i frågor av betydelse för samhällslivet. 8.4.2Mångfald som mål för presspolitiken För att formulera målet för presspolitiken framhöll press- utredning att ett representativt demokratiskt system krävde ett intensivt utbyte av idéer och kunskaper om olika opinioner. En förutsättning för detta var i sin tur att det fanns en mångfald inom dagspressen. Tidningskoncentrationen fick inte gå så långt att makten över tidningarna begränsades till några få, vare sig privat- personer eller organisationer. Alla betydande meningsriktningar måste ha tillgång till organ där de kan framföra de egna budskapen och där det finns plats för en intern debatt. Målet för press- politiken var därför att det skulle finnas en mångfald på tidnings- marknaden som gav läsarna valfrihet och skapade möjligheter för en allsidig debatt och opinionsbildning. Regeringen anslöt sig, i likhet med remissinstanserna, till utredningens förslag i 1976 års 2005/06:201 s. 8. 2009/10:199 s. 23. ställde sig också bakom förslaget till mål för presspolitiken.15 Av direktiven till , som beslutades , framgick att en översyn skulle genomföras i syfte att uppnå det presspolitiska målet om bredd och mångfald i tidningsutbudet. I det slutbetänkande som lämnades slog kommittén fast att presspolitikens övergripande mål var bevarandet av mångfald inom dagspressen. Kommittén sökte även en operativ definition av detta mångfaldsbegrepp och uppställde vissa definitioner. För att nå målet om mångfald i nyhetsförmedling och opinions- bildning borde dagspressen i sin helhet omfatta en så stor spänn- vidd som möjligt både i fråga om den rena nyhetsrapporteringen och i fråga om de värderingar och idérelationer som hör ihop med fortlöpande nyhetsförmedling. Medlet för att uppnå målet var största möjliga antal självständiga redaktionella produkter, som till- sammans representerade ett så brett åsiktsspektrum som möjligt. För att en tidning skulle anses konkurrera på denna marknad skulle den vara så utformad att den uppfattades som ett alternativ eller ett komplement för läsare av allmänna nyheter och samhällsdebatt. Med denna tolkning av mångfalden som målsättning för press- politiken fanns det inget samband med det juridiska eller ekono- miska företagsbegreppet, utan målet åsyftade en publicistisk och redaktionell mångfald.16 presspolitiska proposition anförde regeringen att de tidningar som befann sig i ett konkurrensmässigt underläge även i fortsättningen behövde presstöd, eftersom de annars skulle sakna tillräcklig ekonomisk kraft att kunna fortsätta sin utgivning. Om inte stödet fanns skulle mångfalden minska, vilket skulle få negativa konsekvenser för läsarnas valfrihet och för opinions- bildningen.17 Diskussionen om mångfaldsbegreppet i presspolitiken fortsatte i -94, där man gjorde bedömningen att mång- falden i massmedierna snarare var ett medel att främja den fria åsiktsbildningen och därmed demokratin. konstaterade man att det i den vetenskapliga litteraturen och i den allmänna mediedebatten var vanligt att man skiljde på begreppen inre och yttre mångfald. Med inre mångfald avsågs den mångfald som fanns inom ett enskilt medium, medan yttre mångfald avsåg den mång- 15Uppgifterna om 1972 års pressutredning är hämtade från prop. 1975/76:131 s. 133. 16SOU 1988:48 s. 120. 1989/90:78 s. 4. fald som bestod i förekomsten av skilda medier. Efter att ha argumenterat kring de olika mångfaldsbegreppen drog utredningen slutsatsen att det var den yttre mångfalden som var ett mycket viktigt medel för att nå målet att massmedierna genom den fria åsiktsbildningen skulle bidra till att främja demokratin i . Det fanns en klar risk för att en minskad yttre mångfald också kunde medföra att utbudet av åsikter minskade. En statlig massmediepolitik måste därför inriktas på att främja den yttre mångfalden. Konkurrensen mellan flera medier bidrar i sig till en fruktbar åsiktsbildning och förmodligen också till att den inre mångfalden ökar. En förutsättning som -94 noterade var att ägandet av svensk dagspress i princip hade samma struktur som när presstödet infördes i början av 1970-talet.18 kulturpolitiska proposition anförde regeringen att den journalistiska professionalisering som hade skett bl.a. fått till följd att den inre mångfalden, dvs. före- komsten av olika åsiktsriktningar och idéer inom enskilda tid- ningar, generellt sett hade ökat. De presspolitiska åtgärderna borde dock inriktas på att främja den yttre mångfalden i form av flera olika tidningar inom en region. Genom att främja konkurrens mellan dagstidningar på framför allt den regionala marknaden skulle presspolitiken verka för att den yttre mångfalden vidmakt- hölls. Det var dock inte bara konkurrerande dagstidningar som bidrog till den yttre mångfalden. Även dagstidningar som i första hand upplevdes som ett komplement till den tidning man huvud- sakligen läste hade en monopolbrytande effekt på den regionala marknaden.19 2004 betraktade medielandskapet konstaterade den att datoriseringen av samhället och den ökade räckvidden för internet hade minskat kostnaderna för publicering och distribution av information. Det fanns därför inte längre några egentliga hinder för enskilda att komma till tals och att nå ut till ett stort antal människor. Problemet var snarare att nå en hög räckvidd med den information som publicerades. Den stora informationsmängden ledde till att konkurrensen om lyssnare och läsare var överväldigande. I en doktorsavhandling från beskrevs hur mediepubliken i , som länge var ett mycket homogent mediesamhälle där alla tog del av samma medier, i stället delades upp på en mängd olika medier, såväl tidningar som 18SOU 1995:37 s. 159 ff. 1996/97:3 s. 166 f. tv-kanaler, radio och internet. Medieföretagen delade också in sin publik i olika segment utifrån faktorer som ålder, kön, etnisk bakgrund, utbildning och inkomstnivå. Utvecklingen beskrevs som ett dilemma. I en mening hade offentligheten växt och aldrig varit större . krympte de offentliga sfärer där ge- mensamma frågor utvecklades och som människor inkluderades i.20 Denna fragmentiserade massmedievärld kunde enligt kommittén innebära svårigheter med att få till stånd en för demokratin nödvändig vital opinionsbildning. Kommittén bedömde att behovet av massmedier som nådde en hög räckvidd bland befolkningen var minst lika angeläget som . Följaktligen borde staten genom indirekta och direkta stödåtgärder alltjämt skapa goda förutsättningar för livskraftiga massmedier, inre och yttre mångfald samt en vital opinionsbildning. Merparten av de resurser staten kan avsätta för presstöd borde, liksom tidigare, inriktas på att stödja dagstidningar med regional eller nationell täckning. Dessa tidningar har stora upplagor och bra förutsättningar för att i praktiken genomföra de uppgifter som motiverar det statliga engagemanget på dagspressmarknaden. har staten ett ansvar för att de resurser som kan avsättas för presstöd utnyttjas i linje med sitt ändamål, dvs. att resurserna bidrar till att statsskicket förstärks och fördjupas. Inriktningen på presstödet bör därför vara att stödja livskraftiga tidningar som når en större grupp abonnenter. Kravet på ett visst antal abonnenter som en förutsättning för driftsstöd får däremot inte innebära att hindren för att etablera nya tidningar blir alltför svåröverstigliga.21 presspolitiska proposition bekräftade regeringen den inriktning på presstödet som 2004 hade gett uttryck för.22 presspolitiska proposition hänvisar regeringen till beslut om målet för statens insatser inom området medier, som bl.a. är att stödja mångfalden. Regeringen hade också uttalat att presstödet skulle värnas eftersom det är viktigt för mediemångfalden på regional och lokal nivå. Därför var det viktigt att förändringarna i presstödsförordningen tog hänsyn till stödets betydelse för mångfalden på medieområdet.23 Sammanfattningsvis har det under presstödets historia funnits en grundläggande uppfattning i utredningar och politiska beslut om 20SOU 2006:8 s. 140. Den nämnda doktorsavhandlingen hade skrivits av dåvarande universitetslektorn . Se Skilda världar. Lokal offentlighet och lokala medier i , Symposium, 2005. 21SOU 2006:8 s. 141 ff. 2005/06:201 s. 9 2009/10:199 s. 20. att en publicistisk och redaktionell mångfald är det centrala målet för presspolitiken. När driftsstödet infördes var det självklart att mångfalden uppnåddes genom att minst två tidningar, med olika ägare och politisk inriktning, konkurrerade på den lokala eller regionala tidningsmarknaden. klargjordes det att mångfalden som målsättning för presspolitiken inte hade något samband med det juridiska eller ekonomiska företagsbegreppet. Därefter har den presspolitiska diskussionen på det här området handlat om huruvida tonvikten ska ligga på en yttre och/eller en inre mångfald. I första hand har man dock betonat värdet av en konkurrens mellan olika tidningar, med skilda redaktioner, som det bästa sättet att uppnå en publicistisk mångfald. 8.5Driftsstödets begrepp och bidragskriterier De bestämmelser som utformades för driftsstödet 1971 följde en struktur som har stora likheter med dagens reglering. De begrepp och bidragskriterier som användes har återkommande behandlats av utredningar och i propositioner. Driftsstödet inrättades när gränsen mellan dagstidningar och eter- medier var så självklar att det knappast behövde uttalas närmare att det statliga stödet var begränsat till den förstnämnda medieformen och inte kunde komma i fråga för de sistnämnda.