sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — också att leda till ökad tydlighet gällande hanteringen av de förslag som väcks i . Den minskade osäkerhet som ett tydligare regelverk innebär bör minska risken för att regeringen i känsliga frågor försöker hitta lösningar som innebär att en fråga undandras prövning. Kommitténs bedömningar syftar också till att minska risken för motstridighet i beslut. Sammantaget bedöms budgetprocessen genom kommitténs förslag bli effektivare. Förslagen bedöms dock inte leda till några konsekvenser för de direkta kostnaderna för hanteringen av den statliga budgetprocessen. Kommitténs bedömningar om vad som bör gälla för att regeringen ska kunna lämna propositioner med budgetkonsekvenser efter budgetpropositionen kan ha en begränsad påverkan på regeringens interna budgetprocess genom att beredningen av lagstiftningsärenden i vissa fall kan behöva vara färdig tidigare än . En viss omfördelning över tiden för när Lagrådet tjänstgör kan också förutses. Inom kan förslagen innebära en viss omfördelning av arbetet. En konsekvens av kommitténs förslag skulle kunna vara att antalet förslag som kommer att beredas av finansutskottet ökar något. Ökningen bedöms dock bli marginell och kan till och med utebli. Kommitténs bedömning: Förslagen och bedömningarna medför inte några andra konsekvenser i de avseenden som anges i 14 och 15 §§ i kommittéförordningen. Det finns inte någon anledning att anta att kommitténs förslag i någon nämnvärd utsträckning kommer att påverka kostnaderna eller intäkterna för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Förslagen kan inte heller förväntas få direkt betydelse för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. 10.1Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen 2 § Budgetåret börjar . Regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). Budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget. I förslaget till statens budget ska utgifterna hänföras till utgiftsområden som anslagen ska fördelas på. Endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomiskpolitiska skäl, får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen. En proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag eller om riktlinjer enligt 9 kap. 6 § regeringsformen för statens verksamhet än anslaget till verksamheten avser bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser. Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1.4. I paragrafen finns bestämmelser om budgetpropositionen. I andra stycket anges övergripande vad budgetpropositionen ska innehålla. Enligt den andra meningen, som är ny, ska förslaget till statens budget innehålla en fördelning av statens utgifter på utgiftsområden, som ska inrymma de enskilda anslagen. Ändringen innebär en tydligare reglering av förekomsten av utgiftsområden. Den närmare indelningen av statens utgifter på utgiftsområden kommer även fortsättningsvis regleras i en tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen. Paragrafen i övrigt är oförändrad. Statens utgifter ska hänföras till följande utgiftsområden: 1 , 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, 3 Skatt, tull och exekution, 4 Rättsväsendet, 5 Internationell samverkan, 6 Försvar och samhällets krisberedskap, 7 Internationellt bistånd, 8 Migration, 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning, 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom, 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn, 13 Integration och jämställdhet, 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, 15 Studiestöd, 16 Utbildning och universitetsforskning, 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik, 19 Regional tillväxt, 20 Allmän miljö- och naturvård, 21 Energi, 22 Kommunikationer, 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, 24 Näringsliv, 25 Allmänna bidrag till kommuner, 26 Statsskuldsräntor m.m. och 27 Avgiften till Europeiska unionen. Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1.4. I paragrafen finns bestämmelser om indelningen av statens utgifter på utgiftsområden. Paragrafen motsvarar tilläggsbestämmelse 5.12.1, som endast bytt beteckning. Ordet statsutgifter har vidare ersatts med begreppet statens utgifter. Någon ändring i sak är inte avsedd. 2 a § Regeringen får vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret. Endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl, får ytterligare propositioner med förslag till ändringar av statens budget lämnas. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 7.1. I paragrafen finns bestämmelser om regeringens möjligheter att lämna förslag om ändringar av statens budget för det löpande budgetåret. Sådana ändringar kan avse statens inkomster, utgiftsramarna och anslagen eller bemyndigandena om ekonomiska åtaganden. Enligt första stycket får regeringen vid högst två tillfällen under det löpande budgetåret lämna en proposition med förslag till ändringar av statens budget. De förslag som lämnas bör vara föranledda av förändringar som inte var möjliga att förutse i samband med budgetpropositionen. Regeringen bör därför motivera varför de föreslagna ändringarna inte ingick i budgetpropositionen. Det bör framhållas att bestämmelsen innebär en möjlighet, men inte någon skyldighet för regeringen, att lämna en proposition av aktuellt slag. Av andra stycket framgår att utöver de i första stycket reglerade propositionerna får propositioner med förslag till ändringar av budgeten för det löpande året endast lämnas om regeringen anser att det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses t.ex. att en ekonomisk kris eller andra oförutsedda händelser ställer krav på ett snabbt agerande. Särskilda skäl kan också vara att en nytillträdd regering av tidsbrist inte hunnit lämna de förslag till förändrad politik som de vill genomföra i budgetpropositionen. I kravet på särskilda skäl ligger också att regeringen i sådana situationer ska motivera varför förslaget inte kan behandlas inom ramen för den ordinarie budgetprocessen för närmast följande budgetår eller i en sådan proposition som avses i första stycket. En proposition med förslag till ändringar av statens budget bör innehålla en redovisning av förslagens effekter på statens budget dels för det löpande budgetåret, dels i förekommande fall förslagens budgeteffekter i ett medelfristigt perspektiv. Om en proposition med förslag till ändringar av statens budget föranleds av en förändrad makroekonomisk utveckling, bör en ny bedömning av denna redovisas för i anslutning till propositionen. En sådan proposition som avses i 2 a § första stycket lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 7.1.1. Paragrafen reglerar tidpunkten för avlämnandet av en proposition med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret enligt huvudregeln i 3 kap. 2 a § första stycket. En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. 5 § ska bereda ärenden om 1.allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för beslut om statens budget samt ska, om inte med stöd av 5 kap. 12 § genom lag har beslutat något annat, dessutom bereda förslagen till beslut om statens budget enligt 5 kap. 12 § tredje och femte styckena. om finansutskottets uppgifter finns också i 9 kap. 5 § regeringsformen och i 3 kap. 7 §, 4 kap. 8 §, 9 kap. 8 § samt i tilläggsbestämmelserna 4.6.2, 4.9.1 och 8.7.1 denna lag. ska bereda ärenden om statliga och kommunala skatter. Bestämmelser om skatteutskottets uppgifter finns också i tillläggsbestämmelsen 4.6.3 denna lag. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.2.3 och 7.2.2. I paragrafen finns bestämmelser om bl.a. finansutskottets uppgifter. Ändringen i andra stycket tydliggör finansutskottets ansvar för att bereda förslaget till beslut i det första steget i den s.k. rambeslutsprocessen (5 kap. 12 § tredje stycket) och förslaget till beslut om ändringar av statens budget (5 kap. 12 § femte stycket). Beredningskravet omfattar således alla de förslag som ingår i något av dessa beslut. beredningsansvar i dessa delar är villkorat av att inte med stöd av bestämmelsen i 5 kap. 12 § genom lag beslutat att statens budget ska beslutas på något annat sätt än enligt andra–femte styckena i samma paragraf. Avsikten är inte att i övrigt påverka den fördelning av ansvarsområden mellan utskotten som framgår av 4 kap. riksdagsordningen. Paragrafen i övrigt är oförändrad. 12 § Beslut om statens budget ska fattas enligt andra–femte styckena, om inte genom lag har beslutat något annat. Statens budget för det närmast följande budgetåret beslutas i två steg. I ett första steg fastställs genom ett enda beslut dels en beräkning av inkomsterna på statens budget, dels för varje utgiftsområde det belopp som de anslag som hör till utgiftsområdet högst får uppgå till (utgiftsram), dels en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I detta steg ingår även beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som har beslutat om att använda. Sedan ett beslut enligt tredje stycket fattats fastställs i ett andra steg genom ett enda beslut för varje utgiftsområde anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Ändringar av statens budget beslutas genom ett enda beslut. Endast om ändringarna är mycket omfattande får beslut fattas enligt tredje och fjärde styckena. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.2.2, 6.1.3, 6.2 och 7.2.3 . I paragrafen finns bestämmelser om hur beslut om statens budget ska fattas. Av första och andra styckena framgår att statens budget ska beslutas i den ordning som föreskrivs i andra–femte styckena om inte genom lag har beslutat om en annan beslutsordning. Det innebär en presumtion om att statens budget för det närmast följande budgetåret ska beslutas enligt den s.k. rambeslutsprocessen, dvs. i två steg, och att ändringar av statens budget som huvudregel ska beslutas genom ett enda beslut. Enligt tredje stycket ska i rambeslutsprocessens första steg fastställa dels en beräkning av statens inkomster, dels utgiftsramar för samtliga utgiftsområden, dels en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Till detta steg hör också beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som beslutat om att använda. Samtliga förslag som hör till det första steget ska behandlas i en och samma förslagspunkt, och därmed också beslutas i ett och samma beslut. Definitionen av utgiftsramar har ändrats något, bl.a. har ordet utgifter ersatts med anslag. Avsikten med ändringen är att tydliggöra att en utgiftsram utgör det högsta belopp som summan av de anslag som hör till ett utgiftsområde får uppgå till, och inte en restriktion för summan av de faktiska utgifterna. Andra betalningar som påverkar statens lånebehov utgörs av beräkningar av kassamässiga korrigeringar, nettoutlåning och förändring av anslagsbehållningar. Med budgetpolitiska mål avses framför allt numeriska, fleråriga mål som avser den offentliga sektorns finanser. Även mål som är årliga, icke numeriska och avser delsektorer för den offentliga sektorn kan dock användas. De beslut med anledning av budgetpolitiska mål som ska fattas i rambeslutsprocessen första steg är fastställande av nivåer på de budgetpolitiska målen eller justeringar av tidigare beslutade nivåer. Syftet är inte att närmare reglera vilka budgetpolitiska mål som ska användas. Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på inkomstberäkningen och som lämnas i eller i anslutning till budgetpropositionen bör i enlighet med praxis ingå i beslutet. Fjärde stycket reglerar det andra steget i rambeslutsprocessen. I detta steg ska för varje utgiftsområde anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden beslutas. För varje utgiftsområde ska de förslag som hör till det andra steget behandlas i en och samma för- slagspunkt, och därmed också beslutas i ett och samma beslut. Med bemyndiganden om ekonomiska åtaganden avses s.k. beställningsbemyndiganden, utlåning som finansieras med lån i , kreditgarantier och andra liknande åtaganden. Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på anslag eller bemyndiganden om ekonomiska åtaganden och som har lämnats i anslutning till budgetpropositionen bör i enlighet med praxis ingå i beslutet. Av femte stycket framgår att ändringar av statens budget som huvudregel ska avgöras genom ett enda beslut. Det innebär att samtliga förslag i en proposition om ändringar av statens budget ska behandlas i en och samma förslagspunkt, och därmed också beslutas i ett och samma beslut. De förslag som avses är förslag till ny inkomstberäkning, nya eller ändrade utgiftsramar, anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. En ny inkomstberäkning bör avse förslagets effekter på varje inkomsttitel som berörs av ett förslag. En sådan inkomstberäkning bör även beakta förändrade makroekonomiska förutsättningar, om regeringen gjort en ny bedömning av dessa sedan sådana senast redovisades. Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på budgeten och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om ändringar av statens budget bör i enlighet med praxis ingå i beslutet. Slutligen kan ett förslag till ändringar av statens budget också omfatta beslut med anledning av budgetpolitiska mål, t.ex. justeringar av nivåer på tidigare beslutade mål. Är de ändringar av budgeten som föreslås mycket omfattande får beslut fattas enligt vad som gäller för budgeten för det kommande budgetåret, dvs. Med mycket omfattande avses att propositionen närmast har karaktären av en budgetproposition. Det ska således vara fråga om en genomgripande omprövning av i det närmaste hela budgeten. En sådan proposition skulle kunna aktualiseras till följd av exempelvis en utbredd ekonomisk kris eller på grund av att en nytillträdd regering av tidsbrist inte hunnit presentera stora delar av sin politik i budgetpropositionen. För att intentionerna med budgetprocessen ska upprätthållas är det viktigt att vidmakthåller den självpåtagna restriktionen att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller reversera en beslutad budget. I ett beslut enligt 12 § tredje stycket fastställs också preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.2.1. I paragrafen finns ytterligare bestämmelser om vilka förslag som ska beslutas i den s.k. rambeslutsprocessens första steg. ska enligt bestämmelsen som riktlinje för regeringens fortsatta budgetarbete besluta om preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Det förekommer att regeringen föreslår och beslutar förslag med tydlig budgetpåverkan före budgetpropositionen. Sådana förslag bör dock ha aviserats i budgetpropositionen det föregående året. De preliminära inkomberäkningarna och utgiftsramarna kan bidra till att ge stadga åt ett sådant förfarande genom att sådana aviserade förslag också beaktas i dessa. 10.2Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) 1 a § Om har beslutat om ett sådant överskottsmål som avses i 1 §, ska regeringen för redovisa hur målet uppnås. Regeringen ska därvid beakta effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska åtgärder. Regeringen ska vid en bedömd avvikelse från målet även redogöra för hur en återgång ska ske. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.3.2 och 5.4.2. Första meningen i paragrafens första stycke motsvarar den tidigare 9 kap. 2 § som bytt beteckning. I paragrafen finns bestämmelser om regeringens skyldighet att, om har beslutat om ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande, för redovisa hur målet har uppnåtts och hur det beräknas uppnås. Sådana redovisningar lämnas i budgetpropositionen, den ekonomiska vårpropositionen och årsredovisningen för staten. Redovisningarna ska enligt andra meningen, som är ny, bl.a. innehålla en avstämning av hur den förda finanspolitiken, med beaktande av både beslutade och föreslagna budgetpolitiska åtgärd- er, förhåller sig till målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. I den avstämning som åsyftas ska de årliga effekterna på de offentliga finanserna av tidigare beslutade och nya, föreslagna eller aviserade budgetpolitiska åtgärder för det löpande budgetåret och de tre tillkommande budgetåren beaktas och redovisas. Redovisningen av budgeteffekter bör åtföljas av en bedömning av osäkerheten i effektbedömningen. Motsvarande redovisning av budgeteffekter ska göras med anledning av budgetpolitiska åtgärder som föreslås i en proposition med förslag till ändringar av statens budget. Med budgetpolitiska åtgärder avses beslut som har en direkt påverkan på statens budget eller normgivning i form av t.ex. ny eller ändrad lagstiftning med en tydlig påverkan på statens budget. Förändringar av statens budget som beror på ändrade makroekonomiska förutsättningar, anslagsförändring till följd av pris- och löneomräkning och förändrade volymer i olika regelsystem som inte är en följd av ny eller ändrad lagstiftning utgör däremot inte budgetpolitiska åtgärder. Inte heller utgör anslagsförändringar som är en följd av överföringar mellan olika anslag eller förändringar till följd av tidigare prognosfel eller motsvarande budgetpolitiska åtgärder. Andra stycket är nytt och innehåller bestämmelser om regeringens skyldighet att för redogöra för hur en återgång till överskottsmålet ska ske, om regeringen bedömer att det föreligger en avvikelse. Sådana bedömningar är förenade med stor osäkerhet. För att regeringens skyldighet att lämna en sådan redovisning ska aktualiseras bör därför analysen tydligt indikera att en avvikelse föreligger. 3 § Regeringen ska i budgetpropositionen lämna förslag till preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.2.1. I paragrafen finns bestämmelser om budgetpropositionens innehåll. ska enligt tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till riksdagsordningen i den s.k. rambeslutsprocessens första steg besluta om bl.a. preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. I den nu aktuella bestämmelsen har det tydliggjorts att förslag till sådana inkomstberäkningar och utgiftsramar ska lämnas i budgetpropositionen. Förslaget till preliminära inkomstberäkningar bör utformas på ett sådant sätt att det har en tydlig koppling till den specifikation av inkomsttitlar som redovisas i budgetpropositionen. Grunden för förslagen till preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar utgörs av beräkningar av inkomsterna och utgifterna för de aktuella åren med beaktande av såväl beslutade, föreslagna som aviserade budgetpolitiska åtgärder. Paragrafen har vidare anpassats med anledning av att förekomsten av utgiftsområden numera inte är villkorad av att särskilt har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden. Någon ändring i sak är inte avsedd. 5 § Regeringen ska se till att genomförandet av de budgetpolitiska målen utvärderas. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 5.5.2. I paragrafen finns en bestämmelse om regeringens skyldighet att säkerställa att den förda politiken utvärderas i förhållande till hur de budgetpolitiska målen iakttas. Regeringen kan uppfylla sin skyldighet genom att ge myndigheter, exempelvis , uppdrag och liknande för att sådana utvärderingar ska kunna genomföras. 3 § Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1.3. Ändringen är en anpassning till att förekomsten av utgiftsområden numera inte är villkorad av att särskilt har beslutat att hänföra statens utgifter utgiftsområden. Någon ändring i sak är inte avsedd. Av riksdagsledamöterna (S), Per (MP), (S) och (S) Socialdemokraterna och vill inledningsvis understryka att syftet med rambeslutsprocessen är att upprätthålla ordning i statsfinanserna och att uppfylla beslutade budgetmål. Det bör därför även fortsättningsvis vara möjligt för att ta initiativ för att stärka statens budget. Efter många års erfarenhet av rambeslutsmodellen i riksdag kan vi konstatera att tillämpningen av modellen i huvudsak har fungerat väl. En viktig förklaring till denna framgång är att det har funnits en betydande samsyn både när det gäller den praktiska tillämpningen av regelverket och när det gäller den successiva utvecklingen av rambeslutsmodellen i praxis. Det faktum att rambeslutsmodellen har fungerat väl, trots begränsad författningsmässig reglering, bekräftar den bedömning som gjordes av /1994. konstaterade då att det inte var meningsfullt med någon fullständig lagreglering av metodens tillämpning. Av stor betydelse var däremot att alla som deltar i budgetprocessen har en gemensam grundsyn och är överens om syftet med den föreslagna rambeslutsmodellen och den roll de själva spelar i denna process. Socialdemokraternas och utgångspunkt i har varit att bygga vidare på de i huvudsak positiva erfarenheter som vi har haft i fråga om tillämpningen av rambeslutsmodellen. Det betyder att vi har vinnlagt oss om att de förändringar som genomförs i riksdagsordningen, med vidhängande författningskommentar och motivtexter, ska möjliggöra en fortsatt flexibel utveckling av arbetsformer. Vi menar att en ytterligare detaljreglering inte självklart stärker den ordning som starkt vilar på ömsesidig tillit och gemensamt ansvarstagande. I linje med detta har Socialdemokraterna och verkat för att nya bestämmelser och rekommendationer ska begränsas till att klarlägga befintlig praxis, där sådan är väl beprövad och där en reglering tillför ett mervärde. Vi har däremot inte velat bidra till nya bestämmelser och rekommendationer som syftar till att ytterligare styra eller begränsa framtida praxis och arbetsformer. Vi har inte heller velat bidra till mer preciserade bestämmelser, rekommendationer eller bedömningar på områden där praxis ännu är outvecklad eller där de långsiktiga konsekvenserna av olika beslutsmodeller är svåra att överblicka. Slutligen har vi strävat efter att följa principen att riksdagsordningen ska reglera arbetsformer, inte politikens innehåll. Vi noterar att det i direktiven till ställs en fråga om i vilken lag, riksdagsordningen eller budgetlagen, centrala områden i budgetramverket bör regleras, t.ex. de budgetpolitiska målen och kravet på budgetens fullständighet. Vårt svar är att de centrala områdena i budgetramverket bör regleras i budgetlagen (2011:203) och att bestämmelserna därmed i huvudsak är inriktade på regeringens arbete. Den nya bestämmelse om budgetpolitiska mål som enligt kommitténs förslag ska föras in i riksdagsordningen ska därför ses som en procedurbestämmelse. Det faktum att dagens modell för budgetberedning har fungerat väl är enligt vår uppfattning skäl nog att iaktta försiktighet ifråga om ytterligare detaljreglering av budgetprocessen i riksdagsordningen. Därtill kommer att en alltför långtgående reglering riskerar att skapa nya problem. Kommitténs arbete har enligt vår uppfattning i alltför hög grad haft fokus på att minimera risken för motstridiga beslut, medan de konstitutionella och demokratiska konsekvenserna av ytterligare reglering har fått mindre uppmärksamhet.