sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — Ärendena fördelas mellan utskotten enligt de principer som anges i 4 kap. 4–7 §§ RO med tilläggsbestämmelser. I 4 kap. 8 § RO regleras utskottens möjlighet att inhämta yttranden från andra utskott. Någon skyldighet att inhämta ett yttrande finns emellertid inte. Undantagna är de fall då ett förslag som väckts inom kan innebära mer betydande framtida återverkningar på de offentliga utgifterna och inkomsterna, då finansutskottet måste beredas tillfälle att yttra sig. Någon skyldighet för finansutskottet att faktiskt avge ett yttrande finns dock inte. I 4 kap. 9 § RO anges att utskotten ska avge betänkanden till kammaren i de ärenden som har hänvisats till dem och som inte har återkallats (behandlingstvång). Av 4 kap. 10 § RO framgår att ett ärende kan återförvisas till ett utskott för ytterligare beredning om minst en tredjedel av kammarens ledamöter så begär. I 4 kap. 11 § RO regleras statliga myndigheters skyldighet att lämna upplysningar och avge yttranden till ett utskott. Någon skyldighet för utskottet att inhämta sådana upplysningar eller yttranden finns emellertid inte. Om ett förslag till ny eller ändrad lag faller inom området för Lagrådets granskning är det enligt 8 kap. 21 § andra stycket RF med vissa undantag obligatoriskt att höra Lagrådet. Detta gäller även för förslag som väckts inom . har uttalat att utskottens initiativrätt stärker ställning och underlättar dess arbetsmöjligheter, men förutsatte att utskotten skulle vara restriktiva med att själva arbeta fram mer omfattande förslag utan beredning inom (jfr. 2004/05:KU20, 2006/07:KU20). Lagrådet har i ett yttrande till socialutskottet konstaterat att regeringsformens beredningskrav i 7 kap. 2 § RF formellt bara är tillämpligt på regeringen och således inte på ett lagförslag som ett utskott lägger fram med utnyttjande av sin initiativrätt. De bakomliggande sakliga motiven till beredningskravet gör sig emellertid enligt Lagrådet lika starkt gällande oavsett vem som lägger fram förslaget (bet. 2004/05:SoU14). Lagrådet har även, när det gäller förslag som väckts i , i ett yttrande till socialförsäkringsutskottet starkt understrukit behovet av ett remissförfarande motsvarande det som vanligen tillämpas i regeringsärenden (bet. 2005/06:SfU5). Lagrådets yttrande avsåg ett fall när en motion behandlades och kom att bifallas. Lagrådet har slutligen i ett yttrande till finansutskottet betonat vikten av att ärenden, även om de är brådskande, ska beredas med ett remissförfarande enligt de riktlinjer som finns (se bet. 2012/13:FiU27). av riksdagsordningens överväganden och förslag av riksdagsordningen har inom ramen för sitt arbete haft anledning att överväga frågan om det bör införas krav på att förslag som väckts inom bör ges en beredning som i högre grad motsvarar de krav som ställs på förslag väckta av regeringen. av riksdagsordningen gör i sitt betänkande bedömningen att arbetsfördelningen mellan regeringen och bör ligga fast (2012/13:URF3 s. 179 f.). Det innebär att det i normalfallet är regeringen som ansvarar för att ta fram förslag till lagstiftning och statens budget, och som har att bereda förslag enligt regeringsformens beredningskrav. De krav som Lagrådet formulerat på beredning av förslag som väckts inom torde, enligt av riksdagsordningen, numera vara allmänt accepterade och en del av praxis. Dessa krav bör, enligt kommittén, avspeglas i riksdagsordningen. Det ska därför enligt av riksdagsordningens förslag införas en bestämmelse i riksdagsordningen om att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas innan ett utskott helt eller delvis tillstyrker ett motionsförslag eller väcker ett förslag genom ett utskottsinitiativ som avser lagstiftning eller som påverkar statens budget. Behövliga upplysningar kan avse förslagets budgetkonsekvenser eller konsekvenser för samhällsekonomin. Om det finns synnerliga skäl mot att inhämta upplysningar och yttranden får utskottet ändå avge ett betänkande med förslag i ärendet. Utskottet ska i så fall i sitt betänkande redovisa skälen till att upplysningar och yttranden inte har inhämtats. De föreslagna beredningskraven tar inte sikte på de fall när utskotten avser att föreslå tillkännagivanden. Självfallet kan dock ett utskott inhämta omfattande upplysningar också när det föreslår ett tillkännagivande (jfr bet. 2012/13:SfU6). Kommittén föreslår att regleringen ska förses med ett minoritetsskydd så att det räcker med att fem utskottsledamöter begär att yttranden ska inhämtas för att så ska ske. Skyldigheten att bereda finansutskottet tillfälle att yttra sig enligt 4 kap. 8 § RO kvarstår. Detta gäller enligt kommittén både för förslag om tillkännagivanden och för andra slags förslag från utskottet. Kommitténs bedömning: I riksdagsordningen bör införas ett krav på beredning av förslag som väcks inom och som påverkar statens budget. av riksdagsordningen har lämnat förslag till en bestämmelse som innebär att ett sådant krav införs. Något ytterligare förslag behöver därför inte lämnas. Det svenska parlamentariska systemet utgår från att det i normalfallet är regeringen som genom propositioner väcker förslag till lagstiftning eller med effekt på statens budget. Att avsikten varit att endast undantagsvis ska initiera förslag till lagstiftning eller med påverkan på statens budget framgår bl.a. av att när samtliga utskott gavs rätt att ta självständiga utskottsinitiativ förutsatte att de nya befogenheterna skulle begagnas med samma varsamhet som iakttagits av de utskott som haft självständig initiativrätt . Ärenden borde, enligt vad anförde, liksom normalt väckas genom proposition eller motion, och politisk enighet eftersträvas i de fall där initiativ kommer i fråga (KU 1970:27). har senare upprepat att man förutsätter att utskotten är restriktiva med att själva arbeta fram mer omfattande förslag utan beredning inom (jfr. 2004/05:KU20, 2006/07:KU20). Av en översikt från (dnr 2013:608) framgår att det /01–2012/13 endast var nio av de 67 självständiga utskottsinitiativ som väcktes – dvs. mindre än 1 per – som var något annat än tillkännagivanden och som gällde något annat än korrigeringar, konsekvensändringar eller riksdagsinterna frågor.20 Inget av dessa initiativ hade en tydlig påverkan på statens budget. Kommittén vill i sammanhanget också uppmärksamma vad finansutskottet återkommande uttalat i yttranden med stöd av bestämmelserna i 4 kap. 8 § RO om behovet av beredning. Senast i yttr. 2012/13:FiU10y till socialförsäkringsutskottet framhöll finansutskottet att den nya budgetprocessen, med bl.a. använd- 20 Promemorian delar – med ledning av en tidigare undersökning i Statsvetenskaplig – upp de självständiga initiativen i följande kategorier: 1. Frågor rörande och dess myndigheter, 2. Korrigeringar eller kompletteringar i samband med felaktigheter och förbiseenden i tidigare beslut, 3. Konsekvensändringar eller kompletteringsbeslut i anslutning till ändrad lagstiftning inklusive förlängning av en lags giltighet 4. I eller utanför aktualiserade frågor. Av de 23 initiativ som tillhör den sistnämnda kategorin har alltså endast 9 resulterat i beslut med en rättslig verkan (dvs. inte gällt tillkännagivanden eller godkännanden). ningen av rambeslutsmodellen i , har varit en starkt bidragande faktor till den goda utvecklingen av de offentliga finanserna . Utskottet ville därför betona vikten av att varje ny utgift för staten alltid föregås av en grundlig beredning av regeringen. Utskottet påpekade vidare att en grundbult i budgetprocessen är att det finns väl genomarbetade beslutsunderlag som ger möjlighet att bedöma konsekvenserna av olika reformer. har vid ett antal tillfällen (bl.a. i yttr. 2010/11:FiU7y och 2012/13:FiU10y) konstaterat att ett sådant genomarbetat beslutsunderlag saknats. Kommittén vill betona vikten av att varje ny budgetpolitisk åtgärd alltid föregås av en grundlig beredning av regeringen. I den utsträckning är angelägen om att regeringen tar initiativ till ny lagstiftning eller en annorlunda budgetprioritering finns möjligheten för att ge regeringen detta till känna. av riksdagsordningen påpekar kan ett sådant förslag därefter ges en behövlig beredning i . Med detta sagt delar kommittén Lagrådets bedömning att de bakomliggande sakliga motiven för det beredningskrav som ställs på regeringen i 7 kap. 2 § RF i och för sig gör sig lika starkt gällande oavsett vem som lägger fram ett förslag. Kommittén välkomnar därför att av riksdagsordningen föreslår att inte bara propositionsförslag, utan även motionsförslag och utskottsinitiativ med budgetkonsekvenser, bör omfattas av ett beredningskrav som motsvarar det som ställs på regeringens förslag, dvs. att behövliga upplysningar ska inhämtas innan utskottet i ett sådant ärende helt eller delvis tillstyrker förslaget. Förslag om tillkännagivanden föreslås inte omfattas av kravet. Om synnerliga skäl föreligger finns dock möjlighet att göra undantag från beredningskravet. Enligt kommitténs mening bidrar det beredningskrav av riksdagsordningen föreslagit till att belysa den sakliga grunden för motionsyrkandet eller utskottsinitiativet, inte minst konsekvenserna för statsfinanserna. av riksdagsordningen konstaterar att utskotten vanligen inhämtar information från regeringen och i lagstiftningsfrågor och budgetfrågor, men att det inte finns skäl för att i riksdagsordningen specificera från vem utskotten ska inhämta upplysningar. Kommittén instämmer i denna bedömning. Sammanfattningsvis finner kommittén det förslag till beredningskrav för förslag väckta inom som av riksdagsordningen presenterat väl avvägt. Kommittén bedömer därför att något ytterligare förslag inte behöver lämnas. 6.3.2Hantering av förslag väckta utanför den ordinarie budgetprocessen Utskottens rätt att väcka utskottsinitiativ regleras i 3 kap. 7 § RO. Riksdagsledamöternas rätt att väcka följdmotioner och motioner med anledning av en händelse av större vikt regleras i 3 kap. 11 § respektive 13 § RO. Enligt 5 kap. 10 § andra stycket RO ska ett ärende som gäller statens budget för närmast följande budgetår avgöras före budgetårets ingång, om det inte utan olägenhet för beslut om statens budget kan avgöras . har ett flertal gånger (se exempelvis yttr. 2010/11:FiU7y och 2012/13:FiU10y) betonat vikten av att nya utgifter för staten alltid föregås av en grundlig beredning av regeringen och att utgiftspåverkande beslut fattas inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Kommitténs bedömning: Förslag som väckts inom och som har en tydlig påverkan på statens budget bör i enlighet med nuvarande praxis avgöras inom ramen för något av besluten i den ordinarie budgetbehandlingen. För att intentionerna bakom rambeslutsprocessen ska upprätthållas är det också viktigt att vidmakthåller sin praxis när det gäller att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller helt eller delvis upphäva en beslutad budget. Någon reglering av förslags- och initiativrätten i föreslås inte. Hantering av förslag med tydlig påverkan på statens budget Det är sällsynt att på eget initiativ beslutar om förslag med effekt på statens budget utanför den ordinarie budgetprocessen. Anslagsbeslut och ny eller ändrad lag initieras nästan uteslutande genom propositioner från regeringen. Undantagen rör så gott som alltid rena rättelser eller lagändringar av enkel beskaffenhet som kräver skyndsamhet och genomförs vanligen med regeringens goda minne. har, såvitt framkommit, inte , efter förslag som väckts genom utskottsinitiativ, beslutat om något som gällt något annat än korrigeringar, konsekvensändringar eller riksdagsinterna frågor och som inneburit att nivån på inkomstberäkning, utgiftsramar eller anslag behövt ändras, efter det att statens budget beslutats.21 saknas bestämmelser som säkerställer att principen om ett samlat prioriteringstillfälle upprätthålls i förhållande till förslag med effekt på statens budget som väcks inom , dvs. främst motioner och utskottsinitiativ. Kommittén har noga övervägt behovet av och möjligheten att reglera hanteringen av förslag som väckts inom och som har en tydlig påverkan på budgeten. Kommittén har vid en samlad bedömning stannat för att inte föreslå någon reglering. 21 Kategorin motsvarar kategori 4 sakfrågor som aktualiserats i eller utanför (dvs. frågor som gällde något annat än korrigeringar, konsekvensändringar eller riksdagsinterna frågor) i den klassificering som görs i PM (dnr 2013:608) från som ger en översikt över självständiga utskottsinitiativ väckta under riksmötena /01- 2012/13. Kommittén har låtit granska de utskottsinitiativ som beslutat om med utgångspunkt i översikten, med avseende på om förslagen i initiativen har inneburit en tydlig budgeteffekt eller inte. vill dock framhålla vikten av att förslag som väcks inom och som har en tydlig påverkan på statens budget för det löpande eller närmast följande budgetåret avgörs inom ramen för något av besluten i den ordinarie budgetbehandlingen. Kärnan i den nya budgetprocess som bidragit till en ansvarsfull finanspolitik är att förslagen till statens budget ställs mot varandra som jämförbara paket, där varje riksdagspartis förslag representerar en helhetssyn på budgetpolitiken. Rambeslutsprocessen inklusive processen om ändringsbudgetar säkerställer att besluten om dessa paket fattas samlat. För att intentionerna bakom rambeslutsprocessen ska upprätthållas är det därför viktigt att vidmakthåller ordningen att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller helt eller delvis upphäva en beslutad budget. Utskottsinitiativ handlar i de flesta fall om att vidta rättelser och beslutas av ett enigt utskott. Det förekommer också att utskott tar initiativ med anledning av en kris, ekonomisk eller annan, där syftet är att snabbt lösa en uppkommen situation. Dessa typer av initiativ, som för övrigt tas av eniga eller så gott som eniga utskott, bör enligt kommitténs mening även fortsättningsvis kunna behandlas än i samband med den ordinarie budgetbehandlingen. Hantering av budgetrelaterade tillkännagivanden Förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden som väcks under den allmänna motionstiden bör, liksom huvudsakligen är fallet , behandlas inom ramen för rambeslutsprocessen, enligt vad kommittén uttalat i avsnitt 6.2.5. I den mån ett sådant förslag till tillkännagivande gällande nästföljande budgetår skulle väckas som förhindrar att beslutet fattas inom ramen för den ordinarie budgetbehandlingen skulle tillkännagivandet kunna uppfattas som att det föregriper den ordinarie budgetbehandlingen. För att principen om ett samlat prioriteringstillfälle inte ska naggas i kanten bör även tillkännagivanden med koppling till statens budget som beslutar om kunna beaktas i regeringens budgetberedning. Kommittén anser därför att regeringen för att den ska kunna göra en samlad prioritering av samtliga budgetförslag bör ges möjlighet att återkomma med sin bedömning av innehållet i tillkännagivandet tidigast i samband med budgetpropositionen. 6.4Hantering av myndigheters föreskrifter med budgetkonsekvenser I detta avsnitt behandlas, i enlighet med kommitténs tilläggsdirektiv (dir. 2013:48), hur förändrade kostnader för kommunerna och statliga myndigheter till följd av föreskrifter som beslutas av myndigheter ska kunna hanteras i den statliga budgetprocessen. Därvid berörs också hur tillkännagivanden där uttryckligen efterfrågar åtgärder från en statlig myndighet riktade mot kommunsektorn kan påverka den sammanhållna statliga budgetprocessen. Att föreskrifter som avser kommunernas åligganden ska meddelas genom lag, dvs. ska beslutas av , framgår av regeringsformen (8 kap. 2 § RF). kan dock bemyndiga regeringen att, med vissa undantag, meddela föreskrifter även på detta område (8 kap. 3 § RF). Utöver vad som nämnts får regeringen även meddela föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som enligt grundlag inte ska meddelas av (8 kap. 7 § RF). Sådana föreskrifter får dock inte avse den kommunala beskattningen. Om bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter i ämnet (8 kap. 10 § RF). Regeringen får vidare bemyndiga en myndighet under regeringen att meddela föreskrifter enligt 8 kap. 7 § RF, dvs. verkställighetsföreskrifter eller andra föreskrifter som inte ska meddelas av (8 kap. 11 § RF). Föreskrifter som en myndighet meddelat med stöd av ett bemyndigande enligt 8 kap. 10 eller 11 § RF ska underställas regeringen för prövning om regeringen bestämmer det (8 kap. 12 § RF). Om staten inför nya eller ändrade föreskrifter som ändrar åligganden för kommunerna och landstingen kan detta påverka dessas kostnader. För att hantera sådana konsekvenser har i samförstånd mellan staten, kommunerna och landstingen en finansieringsordning utvecklats, den s.k. kommunala finansieringsprincipen. Innebörden av den kommunala finansieringsprincipen är att staten inte bör införa nya obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting, göra tidigare frivilliga uppgifter obligatoriska, ändra ambitionsnivån på befintliga uppgifter eller göra regeländringar som påverkar kommuners möjligheter att ta ut avgifter utan medföljande finansiering, t.ex. i form av höjda statsbidrag. En förändring som leder till sänkta kostnader för kommunerna och landstingen ska på motsvarande sätt innebära minskade bidrag. Principen och dess tillämpning är inte lagfäst, men har godkänts av (prop. 1993/94:150 bil. 7 avsnitt 2.5.1, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442). Ekonomiska regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen genomförs i regel på så sätt att det generella statsbidraget till kommuner och landsting justeras. 6.4.3Myndigheters föreskrifter och den samlade budgetprocessen Utgångspunkten är att normgivning som riktas mot kommunerna beslutas av genom lag. Eftersom lagförslag bereds av regeringen och i en proposition föreläggs , finns goda förutsättningar för att nya föreskrifter som påverkar kommunernas kostnader, och som aktualiserar en tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen, på ett planmässigt sätt ska kunna hanteras inom den samordnade budgetprocessen i regeringen och i . Även om regeringen meddelar föreskrifter med stöd av ett bemyndigande från enligt 8 kap. 3 § RF finns goda förutsättningar att beakta eventuella kostnadseffekter i budgetprocessen. De befogenheter regeringen har att meddela föreskrifter om verkställighet av lag (8 kap. 7 § RF) bör normalt inte kunna leda till föreskrifter som påverkar kommunernas kostnader och därför heller inte aktualisera en tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen. Skälet till detta är att verkställighetsföreskrifter utgör tillämpningsföreskrifter av administrativt slag eller före- skrifter som kompletterar en lag utan att tillföra något väsentligt nytt. När det gäller andra föreskrifter som får meddelas av regeringen (8 kap. 7 § första stycket 2 RF) faller dessa oftast inom ramen för den s.k. restkompetensen och avser i stor utsträckning de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och verksamhetsformer och påverkar därför knappast kommuners och landstings kostnader. Även om kommunernas eller landstingens kostnader undantagsvis skulle påverkas, finns goda förutsättningar för regeringen att samordna ikraftträdandet av sådana föreskrifter med budgetprocessen. Utan något särskilt bemyndigande får alltså regeringen meddela verkställighetsföreskrifter till en lag. kan också i en lag bemyndiga regeringen att meddela ytterligare föreskrifter inom lagens område. Det kan gälla föreskrifter för extraordinära händelser eller särskilda situationer, t.ex. om riket kommer i krig. Det kan också finnas ett bemyndigande för regeringen att meddela sådana bestämmelser som behövs för t.ex. skydd av enskildas liv och hälsa eller för att förebygga ohälsa och olycksfall. Föreskrifter av dessa slag bereds och beslutas av regeringen och eventuella kostnadskonsekvenser kan därför på lämpligt sätt inordnas i budgetprocessen. Det förekommer också att med stöd av 8 kap. 10 § RF medger att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter av visst slag. Dessa kan gälla ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av lagen eller föreskrifter av visst slag, t.ex. vid exceptionella förhållanden eller till skydd av enskildas liv och hälsa. Det kan i enlighet med vad som anförs ovan normalt förutsättas att kompletterande verkställighetsföreskrifter inte medför kostnadseffekter för kommunerna. Om däremot en myndighet använder ett bemyndigande att meddela andra föreskrifter av visst slag, kan det inte uteslutas att kostnadseffekter av betydelse kan uppkomma och att en tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen kan aktualiseras. Det är i första hand i en sådan situation som det kan var svårt att på ett planmässigt sätt beakta eventuella kostnadseffekter i den samordnade budgetprocessen i regeringen och i . Beroende på tidpunkten för en föreskrifts ikraftträdande kan det bli klart att kommunernas kostnader påverkas först efter det att budgetpropositionen för det aktuella året har utformats av regeringen eller efter det att statens budget för året har beslutats av . Beslutas en föreskrift innan budgetförslaget har beretts och lämnats kan de kostnader föreskriften medför beaktas, men de kommer att påverka innehållet i ett budgetförslag på ett sätt som kanske inte motsvarar regeringens eller prioriteringar. Det problem som ska behandlas är sammanfattningsvis således följande. Hur bör förändrade kostnader för kommuner eller landsting till följd av myndigheters föreskrifter, som kan aktualisera en tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen, hanteras i den samordnade statliga budgetprocessen? I det följande belyses problemet med några exempel från senare tid. Några exempel på föreskrifter som ökat kommuners och landstings kostnader Med stöd av bemyndiganden i smittskyddslagen (2004:168) och smittskyddsförordningen (2004:255) beslutade 2009 att pneumokockvaccin skulle ingå i det allmänna barnvaccinationsprogrammet och 2010 vidgades vaccinationsprogrammet till att även omfatta vaccination mot humant papilomvirus. Landstingen var skyldiga att genomföra vaccinationsprogrammen. Efter förhandlingar mellan staten och Kommuner och Landsting beslutades i efterhand om ett regleringsbelopp enligt den kommunala finansieringsprincipen som uppgick till . Denna kostnad hade inte kunnat beaktas i den sammanhållna budgetprocessen utan fick regleras i efterhand. Dessa erfarenheter ledde till att smittskyddslagen och smittskyddsförordningen ändrades så att det är regeringen och inte som beslutar om vilka vaccineringar som ska ingå i det nationella vaccinationsprogrammet. Därmed har det skapats förutsättningar för att på detta område på ett planmässigt sätt inom ramen för en samlad budgetbehandling beakta de kostnadsförändringar som den kommunala finansieringsprincipen leder till. Regeringen återkallade det normgivningsbemyndigande som hade skapat finansiell osäkerhet. I sammanhanget är det värt att notera att det är regeringen som beslutar om en så kostnadspåverkande föreskrift som riksnormen för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453). hade rekommenderat en norm som användes av kommunerna när dessa beslutade om ekonomiskt bistånd. Även i detta fall återkallades således en delegering av ekonomisk betydelse. Ett annat exempel är föreskrifter och allmänna råd om ansvaret för personer med demenssjukdom och bemanning i särskilda boenden (SOSFS 2012:12). Bakgrunden var uppdagade missförhållanden i demensvården. Detta ledde till ett tillkännagivande från (bet. 2010/11:SoU1, rskr. 2010/11:124 och 125), som innebar att regeringen borde ge i uppdrag att komplettera sina nationella riktlinjer för god vård och omsorg vid demenssjukdom med riktlinjer för bemanning. Regeringen lämnade ett sådant uppdrag till som utformade ett förslag till föreskrifter och gjorde en konsekvensutredning.