sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — 7Kommittén har tidigare lämnat ett förslag om en ny instruktion för Säkerhetspolisen (SOU 2012:77). 8Enligt 32 § förvaltningslagen gäller dock inte vissa av lagens bestämmelser för bl.a. polismyndigheternas brottsbekämpande verksamhet. ningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Dessa regler kommer även att tillämpas på den nya . Säkerhetspolisen är en del av . Förvaltningslagen och myndighetsförordningen är tillämpliga även på Säkerhetspolisens verksamhet. Särskilt om nuvarande befogenheter att utfärda föreskrifter och allmänna råd Som central förvaltningsmyndighet har befogenheter att utfärda föreskrifter och allmänna råd. Föreskriftsrätten har dock försetts med begränsningar. får endast meddela föreskrifter när regeringen i förordning har beslutat om att styrelsen har en sådan befogenhet.9 I flera sammanhang har riksdag och regering betonat restriktivitet i fråga om befogenheter att meddela föreskrifter för polisverksamheten.10 Den uttalade synen på ett restriktivt användande av föreskriftsrätt kommer även till uttryck i instruktion, enligt vilken föreskrifter får meddelas endast för att tillgodose behovet av enhetlighet inom polisen.11 De områden där fått föreskriftsrätt är framför allt områden där det finns ett nationellt intresse av enhetlighet i verksamheten eller behov av gemensamma administrativa rutiner. Dessa avser bl.a. ekonomi- och personaladministrativa rutiner, rutiner för beväpning och övrig personlig utrustning för poliser och annan personal samt gemensamma informationssystem inom polisen.12 9Det har förutsatts att bemyndiganden ska meddelas med stor försiktighet, i synnerhet när det gäller befogenheter för att meddela föreskrifter för den egentliga polisverksamheten som tar sikte på resursutnyttjande och liknande frågor. , , Polislagen En kommentar 9:e upplagan, s. 53. Det har också förutsatts att försiktighet ska iakttas när det gäller polisverksamhet som i första hand de lokala och regionala polisstyrelserna ska besluta om. 1983/84:111 s. 71 och SOU 1979:6 s. 232–235. 1983/84:89 s. 38 och SOU 1998:74 s. 11. 11Om enhetlighet kan uppnås genom allmänna råd eller på något annat, mindre ingripande sätt, ska den vägen väljas. Se 13 § andra stycket instruktion. 12Exempel på sådana föreskrifter är föreskrifter och allmänna råd om radioutrustning och kommunikationscentraler (RPSFS 2010:4, FAP 140-1), Polisens grafiska profil (2005:6, FAP 153-1), Polisens informationsbehandling med stöd av IT (RPSFS 2009:4, FAP 174-1) och Polisens kontaktcenter (PKC) (RPSFS 2008:4, FAP 150-0). 10.2.3Normgivning för den nya polisorganisationen I betänkandet SOU 2012:78 har kommittén föreslagit ändringar i de organisatoriska begrepp som förekommer i olika författningar på polisens område. Där finns också en redogörelse för hur föreskriftsrätten kan hanteras inom den nya polisorganisationen. Kommittén har i betänkandet beskrivit att för föreskrifter om annat än arbetsformer inom och Säkerhetspolisen bör följande att gälla. Föreskrifter som meddelar kommer att kräva ett uttryckligt bemyndigande i författning till den nya . Detsamma kommer att gälla om Säkerhetspolisen har behov av att kunna meddela sådana föreskrifter. Det stora flertalet av de bemyndiganden som avser normgivning och verkställighet kommer också att behövas i den nya organisationen. Såväl beslutande myndighet som adressat för bestämmelserna kommer dock att behöva ändras. Vidare har kommittén i nämnda betänkande föreslagit att de övergångsbestämmelser som är gemensamma för den nya polisorganisationen ska samlas i en övergångslag, samt att sådana föreskrifter som innehåller de gamla organisationsbeteckningarna ska avse de nya myndigheterna och Säkerhetspolisen. Därutöver har kommittén föreslagit att föreskrifter som tidigare utfärdats av ska ha fortsatt giltighet.13 10.3Tillsynsbegreppet i förhållande till polisens uppgifter 10.3.1Polisens huvuduppgifter - utgångspunkt för granskning av regelefterlevnad Syftet med polisens verksamhet är enligt 1 § polislagen att, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Beskrivningen av polisverksamhetens ändamål och uppgifter är allmänt hållen. I förarbetena har det uttalats att det varken är möjligt eller önskvärt att lagstiftningsvägen på ett uttömmande och slutgiltigt sätt reglera 13 SOU 2012:78. polisens uppgifter.14 Detta innebär att det finns ett omfattande granskningsområde inom polisverksamheten att förhålla sig till. Regeringen har i tilläggsdirektiven klart uttryckt att en utgångspunkt för övervägandena om en granskning av polisen bör vara de verksamheter som anges i 2 § polislagen. Denna bestämmelse är, i likhet med 1 § polislagen, vidsträckt i sin uppräkning av vad som kan hänföras till polisens arbetsområde. En tillsyn över polisens verksamhet bör ansluta till regeringens definition av tillsyn (se avsnitt 10.2) och, enligt kommitténs mening, – med utgångspunkt i de verksamheter som anges i 2 § polislagen – syfta till att granska regelefterlevnaden inom och Säkerhetspolisen. Allmänt om polisens funktioner i 2 § polislagen I 2 § polislagen anges följande. Till polisens uppgifter hör att 1.förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, 2.övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, 3.bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, 4.lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen, 5.fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. Denna beskrivning av polisens huvudsakliga uppgifter tar sin utgångspunkt i polisens funktioner och överensstämmer i stora drag med den indelning som används inom ramen för polisväsendets verksamhetsplanering. Det har i förarbetena understrukits att en alltför snäv bundenhet till verksamhetsindelningen i det praktiska polisarbetet kan vålla olägenheter. Gränsen mellan de olika verksamheterna är inte heller vare sig tydlig eller skarp utan en helhetssyn på polisväsendets uppgifter måste eftersträvas.15 I det praktiska polisarbetet bedrivs också ofta verksamhet som till sin karaktär är sådan att den kan hänföras 1983/84:111 s. 50. 15Berggren, , Polislagen En kommentar, 9:e upplagan, s. 32 f. till flera av punkterna i den aktuella bestämmelsen. Detta innebär att i den dagliga verksamhetsutövningen går begrepp och definitioner av polisens uppgifter in i varandra. Exempelvis kan polisens spaningsarbete hänföras både till den första punkten (förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten) och den tredje punkten (bedriva spaning i fråga om brott som hör under allmänt åtal) i nu aktuell bestämmelse. Det ligger också i sakens natur att exempelvis polisens övervakning av den allmänna ordningen och säkerheten i förlängningen även syftar till att förebygga brott och andra störningar. I den polisrättsliga litteraturen har man istället för indelningen av polisverksamheten kopplad till funktioner brukat tala om tre huvudformer för polisens verksamhet: den preventiva, den repressiva och den hjälpande verksamheten.16 Eftersom regeringen uttryckt att en utgångspunkt för övervägandena om en fristående granskning av polisen bör vara de verksamheter som anges i 2 § polislagen, kommer kommittén i analysen av tillsynsmyndighetens granskningsområde att utgå ifrån polisens funktioner såsom de är beskrivna i denna bestämmelse. En alltför strikt indelning av tillsynsuppgifter i förhållande till de i 2 § polislagen angivna verksamhetsområdena, skulle, enligt kommitténs mening, kunna vara problematisk. Detta beror på att gränsen mellan de olika uppgifterna i bestämmelsen är otydlig. Granskning av en utförd åtgärd eller en verksamhet kan därför komma att utövas utifrån vad som anges i flera av punkterna i 2 § polislagen. Tillsynsbegreppet bör omfatta också 2 a § polislagen – särskilt personsäkerhetsarbete I direktiven anges inte uttryckligen att kommittén ska undersöka om det går att utöva tillsyn över åtgärder som vidtagits med stöd i 2 a § polislagen. Enligt kommitténs mening är det dock naturligt att analysera också tillsynsbegreppet utifrån denna bestämmelse. Det följer av att rubriken till 2 § och 2 a § talar om att det är i dessa båda bestämmelser som polisens uppgifter regleras. 16 A.a. s. 32. 10.3.2Polisens verksamhet enligt 2 § första punkten polislagen Det saknas enhetlighet och tydlighet i fråga om vad brottsförebyggande arbete innebär Det finns olika synsätt på vad brottsförebyggande arbete är och vad det består av. Det gäller både inom polisorganisationen och i övriga samhället. En del anser att brottsförebyggande arbete är en verksamhet som kan definieras efter vad polisen gör, medan andra anser att brottsförebyggande är en effekt som kan komma av allt polisarbete.17 Det finns inte någon fastlagd definition av brottsförebyggande arbete och regeringen har inte heller pekat ut vilka åtgärder som är brottsförebyggande. Även om har tagit fram en definition av brottsförebyggande arbete18 saknas fortfarande tydlighet i fråga om vad sådant arbete innebär. I , Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts?, anges bl.a. följande. Otydligheten och oenhetligheten i fråga om vad brottsförebyggande arbete innebär är i viss mån en försvårande faktor i det brottsförebyggande arbetet. Det medför att det blir svårare för polisen att få en bild av vilket brottsförebyggande arbete polisen bedriver samt att redovisa tid, kostnader och resultat för det brottsförebyggande arbetet.19 I ett vidare perspektiv kan det följaktligen sägas att samtliga polisuppgifter – eller i varje fall större delen av dem – har ett brottsförebyggande syfte. Brottsförebyggande arbete i egentlig mening I kommentaren till polislagen anges att med brottsförebyggande verksamhet enligt 2 § första punkten polislagen avses brottsförebyggande arbete i egentlig mening, dvs. sådan verksamhet som är riktad till personer som inte är föremål för rättsväsendets åtgärder på grund av begångna brott. Det gäller bl.a. brottsförebyggande 17Riksrevisionens rapport, RiR 2010:23, Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts?, s. 36. 18Aktiviteter som polisen genomför i samverkan med andra aktörer eller självständigt i syfte att förhindra eller försvåra genomförandet av brott, brottslig verksamhet eller ordningsstörningar. 2007/08:1, Utgiftsområde 4, s. 39. 19Riksrevisionens rapport, RiR 2010:23, Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts?, s. 38. information, som kan syfta till att informera allmänheten om brottsrisker och om åtgärder som kan vidtas för att öka det egna skyddet mot brott. Brottsförebyggande åtgärder i samhället i stort ankommer dock i första hand på samhällsorgan och myndigheter utanför polisens område, som exempelvis kommunernas socialtjänst och skolväsendet.20 Kommittén konstaterar att i förhållande till regeringens definition av tillsyn som kontroll av regelefterlevnad är tillsyn över polisens verksamhet att förebygga brott – i den snävare definitionen av brottsförebyggande arbete – begränsad av att sådan verksamhet i allt väsentligt är oreglerad.21 Därför gör kommittén bedömningen att det – utifrån den definition av brottsförebyggande arbete som kommentaren till 2 § första punkten polislagen ger uttryck för – både finns uppenbara begränsningar och svårigheter med att utöva granskning av regelefterlevnad när det gäller sådant brottsförebyggande arbete. Granskning av brottsförebyggande verksamhet i ett vidare perspektiv Som tidigare beskrivits kan flertalet av de åtgärder och det arbete som polisen bedriver sägas ha ett brottsförebyggande syfte. Utifrån definition av brottsförebyggande verksamhet är det inte klarlagt om sådan verksamhet bör ses som en särskild verksamhet eller som vilken polisiär verksamhet som helst som kan tänkas ha effekt på brottsligheten.22 Kommittén har som utgångspunkt att analysera vad som kan granskas inom ramen för 2 § första punkten polislagen. Om den vidare definitionen av brottsförebyggande arbete används innebär det att det i stor utsträckning är möjligt att utöva tillsyn i form av kontroll av regelefterlevnad över sådant arbete. För polisens brottsförebyggande arbete – i bred bemärkelse – finns det ett regelverk av lagar och bindande föreskrifter som tillsyn kan utövas över. 20Berggren, , Polislagen En kommentar, 9:e upplagan, s. 33. 21Samverkan med kommunala organ och frivillig organisationer är en uppgift för polisen enligt 3 § polislagen, men formerna för verksamheten är oreglerade. Istället finns samrådsgrupper (t.ex. s.k. chefssamråd), överenskommelser, gemensamma projekt eller handlingsplaner som beslutas av polisen tillsammans med företrädare för kommunerna. Exempel på andra brottsförebyggande aktiviteter som inte är regelstyrda är grannsamverkan, informationskampanjer och droginformation i skolan. 22Riksrevisionens rapport, RiR 2010:23, Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts?, s. 36. polisens brottsförebyggande arbete går att granska från olika synvinklar innebär, enligt kommitténs mening, dock inte att granskningsområdet som sådant är otydligt avgränsat. Det kan tvärtom vara en fördel att det går att definiera lämpliga granskningsområden utifrån brottsutvecklingen och rådande samhällstendenser. 10.3.3Polisens verksamhet enligt 2 § andra punkten polislagen I 2 § andra punkten polislagen anges att det hör till polisens uppgifter att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat. Tillsyn i förhållande till uppgifterna allmän övervakning och trafikövervakning Polisens övervakningsverksamhet brukar delas in i allmän övervakning och trafikövervakning. Polisens allmänna övervakning bedrivs i olika former, exempelvis stationstjänst23, områdesövervakning24, utryckningsverksamhet25, speciell övervakning26 och objektbevakning27. Det har dock inte ansetts möjligt att ge detaljerade regler för hur polisens övervakningsverksamhet ska utföras.28 Tillsyn över den allmänna övervakningsverksamheten kan exempelvis ske genom granskning av ett antal ärenden som rör polisens bevakning av skyddsobjekt och utövande av befogenheter enligt skyddslagen, eller polisens deltagande i kontrollverksamhet 23Stationstjänst är en lednings- och servicefunktion som syftar till att ge möjlighet till en effektiv och väl fungerande yttre tjänst samt att tillgodose allmänhetens behov av polisiär service. 24Områdesövervakning syftar till att övervaka områden och platser där frekvensen av brott och störningar av olika slag är särskilt påtaglig. Till områdesövervakningen hör också den särskilda sjöpolisverksamheten samt . 25Utryckningsverksamheten innefattar uppdrag som kräver en omedelbar insats och som polisen beordras till på grund av en händelse eller ett brott, men även ingripanden på eget initiativ. 26Den speciella övervakningen omfattar i huvudsak naturskydd, jakt- och fiskekontroll, gränsövervakning samt tillsyn av skydds- och kontrollområden. 27Objektbevakning omfattar bl.a. bevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster, skydd av ambassader och konsulat, bevakning i samband med statsbesök och övervakning av värdetransporter. 28Berggren, , Polislagen En kommentar, 9:e upplagan, s. 35. enligt lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Polisens utförande av övervakning och bevakning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster kan också kontrolleras för att granska om polisen följer lagar och bindande föreskrifter på detta område. I sammanhanget bör noteras att vid allmän övervakning inriktas verksamheten till sådan tid och plats att största möjliga brottsförhindrande effekt ska uppnås. Åtgärder som definieras som övervakande av den allmänna ordningen kan därför i vissa sammanhang hänföras till vad som i vidare mening avses med brottsförebyggande arbete (jfr föregående avsnitt). Trafikövervakning syftar till att minska antalet trafikolyckor, göra det lättare att färdas på gator och vägar samt minska störningar i trafikmiljön. De kontroller som innefattas i trafikövervakningen är exempelvis kontroller av tunga fordon eller transporter med farligt gods liksom trafiknykterhets- och hastighetskontroller. När det gäller polisens trafikövervakning kan ett tillsynsprojekt avse frågan om i ett antal ärenden utfört trafik- nykterhets-, fordons- och hastighetskontroller i enlighet med gällande regelverk. Ett ytterligare exempel på allmän övervakning är polisens ansvar för gränskontroll och inre utlänningskontroll. Det lagreglerade stödet för polisens åtgärder vid gränskontroll finns i 9 kap 1 § utlänningslagen och för inre utlänningskontroll i 9 kap 9 § samma lag. Tillsyn i förhållande till polisens uppgifter att hindra störningar och göra ingripanden Med uppgiften att hindra störningar därav och ingripa när sådana har inträffat avses enligt kommentaren till polislagen följande. Som framgår av punktens avfattning ska polisen hindra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten samt ingripa när sådana har inträffat. Dessa skyldigheter är inte begränsade till att motverka och beivra överträdelser av straffsanktionerade normer, men det är givet att det i främsta rummet är sådana ingripanden som kommer i åtanke. Särskilt när det gäller ingripanden mot annat än brott (och ordningsförseelser) måste, [---] , en avvägning ske med hänsyn till motstående intressen. För att ett ingripande i den allmänna ordningens och säkerhetens intresse i sådana fall ska kunna aktualiseras torde fordras att fråga är om en olägenhet eller risk som inte är av helt bagatellartad natur och som enligt en naturlig bedömning lätt kan utvecklas till en mera allvarlig om något ingripande inte äger rum. Sättet för ingripande regleras av 8 §.29 Att polisen följer lagar och bindande föreskrifter när den vidtar ingripanden kan kontrolleras inom ramen för 2 § andra punkten polislagen. Tillsyn av regelefterlevnad kan utifrån det perspektivet avse polisens befogenheter att enligt 13 § polislagen avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta den som gör sig skyldig till ordningsstörning eller beter sig på ett sådant sätt att det föreligger fara för att han eller hon ska begå brott. Sådana ingripanden kan ha varit nödvändiga att vidta i ordningsstörande folksamlingar, vid demonstrationer, större idrottsevenemang och vid andra speciella händelser. Här kan även en kontroll av regelefterlevnad när det gäller polisens befogenheter att omhänderta berusade personer enligt LOB aktualiseras. 10.3.4Polisens verksamhet enligt 2 § tredje punkten polislagen 2 § tredje punkten polislagen avser det mesta av polisens brottsbekämpning Den tredje punkten i 2 § polislagen behandlar spaning och brottsutredning. Under den här punkten kan det mesta av polisens arbete med brottsbekämpning sorteras in, dvs. underrättelseverksamhet och förundersökning. Underrättelseverksamhet går ut på att samla in och analysera information som kan vara av betydelse för brottsbekämpningen eller information som är av betydelse för att kunna upprätthålla ordning och säkerhet. Spaning är ett av de sätt på vilket underrättelseverksamhet kan bedrivas. I polisdatalagen finns bestämmelser om registrering av personuppgifter i samband med underrättelseverksamhet. Vidare finns det i bl.a. lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelse- 29 , , Polislagen En kommentar, 9:e upplagan, s. 35. verksamhet30 bestämmelser om förutsättningarna för att använda hemliga tvångsmedel31 utan att det pågår förundersökning. Förundersökning bedrivs enligt reglerna i 23 kap. RB och förutsätter att det föreligger anledning anta att ett brott har inträffat.32 Under förundersökningen kan polisen använda straffprocessuella tvångsmedel i brottsutredande syfte eller för att en rättegång i brottmål ska kunna genomföras. Exempel på sådana tvångsmedel är husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, beslag och gripande. Bland de straffprocessuella tvångsmedlen som kan användas under förundersökningen – i fall åklagaren är förundersökningsledare – ingår även de hemliga tvångsmedlen som bl.a. regleras i 27 kap. RB.33 Tillsyn utifrån den verksamhet som regleras i 2 § tredje punkten polislagen Någon samlad reglering av polisens underrättelsearbete finns inte. En polisman ska dock i sitt arbete alltid beakta skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Tillsyn över om polisen vid exempelvis spaning inom ramen för underrättelseverksamheten beaktar dessa fri- och rättigheter kan utövas. Över registreringen av personuppgifter i underrättelsesammanhang och användningen av vissa hemliga tvångsmedel utövas tillsyn av Datainspektionen respektive av , se avsnitt 6.4.1 och 6.4.2. Det finns också andra områden inom underrättelseverksamheten som är reglerade i bindande föreskrifter och där tillsyn över regelefterlevnad kan 30I betänkandet Särskilda spaningsmetoder, SOU 2010:103, föreslogs en ny lag om särskilda inhämtningsåtgärder i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet (inhämtningslagen). De särskilda spaningsmetoder som utredningen hade i uppdrag att överväga närmare var infiltration, provokativa åtgärder samt den användning av tekniska spaningshjälpmedel som sker med stöd av de allmänna befogenheterna i bl.a. polislagen. 31Hemliga tvångsmedel är exempelvis hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig rumsavlyssning, hemlig kameraövervakning och postkontroll. 32Därutöver finns bestämmelser i annan lagstiftning som exempelvis förundersökningskungörelsen (1947:948) samt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. 33I SOU 2012:44 föreslås att reglerna om hemlig rumsavlyssning [lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning] och om utökad användning av hemliga tvångsmedel vid utredning av brott inom område [lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott] i allt väsentligt fortsatt ska gälla och att bestämmelserna ska föras in i Utredningen har vidare föreslagit att reglerna om preventiva tvångsmedel [lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott] även fortsättningsvis bör finnas i en särskild lag. utövas, exempelvis när det gäller formerna för användande av informatörer i polisverksamheten.34 Inom ramen för vad som anges i 2 § tredje punkten polislagen, kan vidare en granskning av regelefterlevnad utifrån Europakonventionens35 bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna utövas. Ett exempel på detta är en granskning av om polisen i sin spaningsverksamhet i ett antal ärenden har gått utanför de inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter som svensk lag medger och därmed kränkt rätten till skydd för privat- och familjeliv (artikel 8). I sådan spaningsverksamhet, liksom i underrättelseverksamheten i stort, är det självfallet viktigt att och Säkerhetspolisen – utifrån bestämmelserna i exempelvis RF, och 8 § polislagen – gör väl avvägda lämplighetsbedömningar. Dessa bedömningar kan dock inte bli föremål för granskning av regelefterlevnad så vida de inte har påverkat myndighetens tillämpning av ett materiellt regelverk, som exempelvis personuppgiftslagen eller polisdatalagen i samband med behandlingen av personuppgifter. Stora delar av det arbete som polisen bedriver inom ramen för underrättelseverksamhet kan i ett senare skede komma att ingå i en förundersökning. Tillsyn över regelefterlevnad kan utövas över sådant arbete som polisen har bedrivit inom ramen för en förundersökning enligt 23 kap. RB. Det är mot denna bakgrund viktigt att notera att underrättelseverksamhet inte kategoriskt kan särskiljas från brottsutredande verksamhet.