sou · H1B341 · 2013-06-14 00:00:00 — Ett annat exempel var användningen av särskilda förskolor eller avdelningar där barn placerades tillfälligt i väntan på plats i en ordinarie verksamhet. planerades en sådan sluss i var tionde kommun. menade i sin analys att dessa lösningar inte var oproblematiska. Bland annat pekade man på risken för att barnens behov av kontinuitet i relationer åsidosattes, vilket i sin tur kunde försvåra förskolornas pedagogiska arbete. pekade också på att kvalitetsaspekterna ibland hade fått stå tillbaka till förmån för målet att nå full behovstäckning. menade att kravet på att erbjuda plats i många kommuner hade varit överordnat kravet på lämpliga gruppstorlekar och tillräcklig personaltäthet. Undersökningen 2012/2013 visar att tre av fyra kommuner och stadsdelar har utökat barngruppernas storlek för att kunna erbjuda plats . Det är fler än i undersökning. har erbjudit plats i en förskola eller en avdelning som tar emot barn tillfälligt i väntan på en annan plats. De olika åtgärderna framgår av tabellen nedan. Svaren kan framstå som oroande men bör tolkas försiktigt. Att utöka barngruppernas storlek behöver inte alltid ha negativa konsekvenser. Det beror på hur stora grupperna var från början, hur gamla barnen är, vilka behov de har, hur bemanningen ser ut och så vidare. Det förekommer också att kommuner sparar platser som de sedan tar i anspråk . En sådan åtgärd är ett tecken på god planering och behöver inte leda till sämre kvalitet. Resultaten visar ändå att kravet på plats kan ha oönskade effekter för kvaliteten i förskolan. Konsekvenser av förslaget till förskolegaranti En ökad press på kommunerna att erbjuda plats kan i värsta fall leda till sämre kvalitet i förskolan genom större barngrupper, lägre personaltäthet eller tillfälliga lösningar av olika slag. Det måste därför framhållas att skollagen bygger på att kommunen ska kunna erbjuda plats utan att försämra kvaliteten i utbildningen. Barnen ska erbjudas plats som barngrupperna alltid ska ha en lämplig storlek och sammansättning. Många kommuner klarar också av att erbjuda plats och att upprätthålla en hög kvalitet i verksamheten. I avsnitt 6.5 har vi sett att kommuner som har riktlinjer för gruppstorlek och personaltäthet inte verkar ha större problem än andra med att erbjuda plats . Det behöver alltså inte finnas någon motsättning mellan att erbjuda plats och att upprätthålla en hög kvalitet. Trots detta kan väntepenningen leda till en oro för kvaliteten i förskolan. Dröjsmål kan bli mycket kostsamma för kommunen och det kan inte uteslutas att någon kommun utökar barngrupperna eller vidtar andra liknande åtgärder i syfte att erbjuda plats och undgå betalningsansvar. Införs väntepenningen finns det därför skäl för Skolinspektionen att följa utvecklingen i detta avseende noga. Olämpliga åtgärder ska inte accepteras. Kommunerna ska kunna erbjuda förskoleplats och upprätthålla en god kvalitet, med lagom stora barngrupper och rimlig personaltäthet. Övriga delar av förskolegarantin syftar framförallt till att stödja kommunernas planering. De har därför positiva effekter för kvaliteten. En bra planering bör nämligen bidra till att kommunen klarar att erbjuda förskoleplats utan att behöva utöka grupp- storleken, minska personaltätheten eller vidta tillfälliga åtgärder. Med hjälp av fungerande prognoser, tydlig planering och god fram- förhållning bör behovet av sådana åtgärder minska. För föräldrarna är konsekvenserna av förskolegarantin positiva. Att kommunen erbjuder förskoleplats i betyder att de lättare kan återgå till arbete, arbetssökande eller studier. Det blir helt enkelt lättare att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller andra sysselsättningar. Föräldrar som trots allt får vänta för länge får ett rimligt skydd genom väntepenningen och följdändringarna i fråga om bland annat föräldraledighet, SGI och arbetslöshetsförsäkring. Föräldrarna riskerar alltså inte längre att förlora sin försörjning eller delar av sitt socialförsäkringsskydd under ett dröjsmål. Väntepenningen innebär vidare att den förälder som har kvar föräldrapenningdagar inte behöver använda dem under dröjsmålet. Han eller hon kan i stället ansöka om väntepenning och spara föräldrapenningdagarna . Det är en fördel. Väntepenningen växelverkar med den vanliga föräldrapenningen också på andra sätt. Det kan till exempel tänkas att föräldrar med nyfödda barn föredrar att ta ut väntepenning för ett äldre syskon som inte erbjudits plats i stället för att ta ut föräldrapenning för det nyfödda barnet. Det gör nämligen att de kan spara föräldra- penningdagar. I dessa fall, som sannolikt är ganska få, kan det alltså ske en förskjutning från föräldrapenning till väntepenning. Över huvud taget är villkoren för väntepenning så generösa att de föräldrar som har möjlighet att få förmånen sannolikt kommer att ansöka om den och maximera sitt uttag. Antalet dagar med väntepenning är obegränsat och i princip finns det därför inga skäl att hålla igen och begränsa sitt uttag. Sannolikt kommer många att ansöka om hel väntepenning under dröjsmålet. En annan konsekvens har sin grund i att garantin föreslås gälla bara vid önskemål om förskola med offentlig huvudman, det vill säga förskola. Det ger föräldrarna incitament att önska förskola, för att omfattas av möjligheten till väntepenning. Antalet anmälningar om förskola med offentlig huvudman kan därför komma att öka något. finns det ingenting som hindrar att föräldrarna anmäler sig både till en och en fristående förskola. De omfattas då av förskolegarantin som de kan få plats i den fristående förskolan. Hur detta påverkar de enskilda huvudmännen inom förskolan diskuterar vi i avsnitt 14.9. En annan konsekvens som bör tas upp är att föräldrarna i princip får makt att avgöra om kommunens betalningsansvar ska utlösas eller inte. Avstår de från att ansöka om väntepenning kommer kommunen nämligen inte att behöva betala för vare sig väntepenning eller sanktionsavgift. Det följer av den konstruktion för betalningsansvaret som föreslås i 12 a kap. 16–19 §§ SFB. Vi tror dock att de allra flesta föräldrar faktiskt kommer att ansöka om väntepenning och därmed utlösa kommunens betalningsansvar. och möjligheter för alla oavsett och kulturell bakgrund. Politiken omfattar bland annat åtgärder för att underlätta nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Den så kallade etableringsreformen har beskrivits i avsnitt 5.3 och 7.3. och har påpekat att förskoleplats är en förutsättning för att en förälder ska kunna delta fullt ut i etableringsinsatser. Väntan på förskola är en viktig orsak till att etableringsplan och etableringsinsatser ibland dröjer. Det drabbar framförallt nyanlända kvinnor med barn. Åtgärder som leder till att fler barn erbjuds plats gynnar därför föräldrar som har rätt till en etableringsplan, särskilt kvinnor. De kan påbörja insatserna tidigare och delta fullt ut i studier, samhällsorientering och aktiviteter i övrigt. Förskoleplats är därmed en viktig integrationspolitisk fråga och våra förslag bidrar till möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Väntepenning föreslås kunna lämnas till nyanlända föräldrar på samma villkor som övriga föräldrar. Ur integrationssynpunkt får förmånen ändå betraktas som ett dåligt substitut för förskoleplats, eftersom föräldern i fråga är förhindrad att delta i etableringsinsatserna. Det viktiga är alltså att barnet erbjuds plats . Vi tror att förskolegarantin kommer att leda till det resultatet. 14.5Jämställdheten mellan kvinnor och män Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Delmålen är en jämn fördelning av makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet, en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgs- arbetet samt att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.6 I familjer med en mamma och en pappa är mamman troligen den som oftast stannar hemma eller minskar sin arbetstid om barnet inte erbjuds förskoleplats . Åtgärder som leder till att fler barn erbjuds plats gynnar därför framförallt kvinnors möjlighet att förena föräldraskap med arbete eller andra sysselsättningar. Det gynnar kvinnors ekonomiska villkor och fördelningen av det obetalda hem- och omsorgsarbetet kan tänkas bli något jämnare. Förskoleplats är alltså viktigt från jämställdhetssynpunkt och vibedömer att förskolegarantin är positiv för jämställdheten. Garantin innebär även att den som vårdar barn i väntan på för- skola får ett rimligt skydd, genom väntepenningen. Det gynnar de kvinnor som löper risk att förlora sin försörjning och sitt försäkringsskydd. Ur jämställdhetssynpunkt är väntepenningen ändå ett dåligt substitut för förskoleplats. Den som vårdar barnet, vilket oftast är kvinnor, får ett bättre skydd än men missgynnas ändå jämfört med den som kan återgå till arbete, arbetssökande eller studier. Det viktiga är alltså att barnet erbjuds förskola . Att kvotera väntepenningen framstår inte som en framkomlig väg för ökad jämställdhet, lika lite som att kvotera den tillfälliga föräldrapenningen. Båda förmånerna är tänkta att utgå och i en särskild situation. Det är därför rimligt att föräldrarna själva får avgöra vem av dem som ska få väntepenning. Från ett jämställdhetsperspektiv skulle det vara allvarligt om väntepenningen användes som ett vårdnadsbidrag, det vill säga om kommunen valde att betala för förmånen i stället för att erbjuda förskoleplats. Vår bedömning är dock att risken för det är liten. Det skulle helt enkelt vara för dyrt för kommunen att betala för väntepenning i stället för att erbjuda förskoleplats. Kommunen fullgör inte heller sin skyldighet att erbjuda förskoleplats genom att betala för förmånen. Skolinspektionen kan således ingripa genom vitesföreläggande eller på andra sätt även om kommunen betalar. 6 Se skr. 2011/12:3. Allmänt om kommunernas självstyrelse Principen om självstyrelse innebär att det ska finnas en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kom- muner och landsting. Vidare innebär den att kommuner och landsting har rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.7 Den kommunala självstyrelsen är en av statsskickets grunder. Av 14 kap. 2 § RF framgår att kommunerna sköter lokala ange- lägenheter på den kommunala självstyrelsens grund och att de på samma grund sköter även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. En inskränkning i självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § RF inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Enligt förarbetena innebär det att en regelmässig prövning av de kommunala självstyrelseintressena ska göras under lagstiftningsprocessen, med tillämpning av en proportionalitets- princip.8 Det som ska prövas är om skälen för regleringen motive- rar det eventuella intrång i självstyrelsen som regleringen innebär. Prövningen innefattar en skyldighet att undersöka om de ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör man med hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten. Statskontoret har på uppdrag av regeringen tagit fram ett under- lag för proportionalitetsbedömningar av förslag till ny lagstiftning.9 Konsekvenser av förslaget till förskolegaranti Den proportionalitetsbedömning som ska göras kan delas upp i två steg. Först ska det analyseras vilken konkret påverkan förslaget har på självstyrelsen, det vill säga hur det påverkar den kommunala verksamheten. Därefter ska det göras en avvägning mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressen som regleringen ska tillgodose. I den avvägningen ingår det att pröva olika alternativ till reglering, för att finna det minst ingripande. 7För en närmare beskrivning av den kommunala självstyrelsen hänvisas till SOU 2007:93. 2009/10:80 s. 212 och 213. 9Se Statskontoret (2011). Analys av konsekvenserna för självstyrelsen Förslaget till förskolegaranti påverkar kommunerna på flera sätt och i vissa avseenden begränsas den kommunala självstyrelsen. Innan vi tittar på förslaget i detalj måste det dock framhållas att skolområdet är specialreglerat och att staten bedriver en aktiv tillsyn. Förslaget innebär inga nyheter i det avseendet. Platsdagen är inget annat än ett förtydligande av skollagen och förslaget har inga direkta konsekvenser för kommunerna. Informationsskyldigheten innebär däremot att kommunerna får en ny uppgift och att deras möjlighet att själva bestämma hur de ska bedriva sin verksamhet minskar. Det föreslås nämligen att varje kommun ska lämna viss skriftlig information efter en anmälan om förskola med offentlig huvudman, vilket inte gäller . Tvärtom kan kommunerna till stor del välja vilken information som lämnas och när den lämnas. Skolinspektionen kommer dessutom att utöva tillsyn över de nya reglerna, vilket också påverkar självstyrelsen. Rapporteringsskyldigheten medför en ny uppgift och förstärker statens möjlighet till tillsyn och kontroll av kommunernas verk- samhet. Förslaget påverkar även uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna i och med att kommunerna själva får tillhanda- hålla ett underlag för tillsyn. Rapporteringen ersätter i den meningen en förstärkt tillsyn. Förslaget om rapportering påverkar även kommunernas möjlighet att själva bestämma formerna för sin verksamhet och för uppföljningen av erbjudanden om förskola. Väntepenningen medför slutligen att det införs en möjlighet till en kraftfull sanktion mot kommunerna och en därtill knuten rättig- het för enskilda. Införandet av sanktioner på områden där möjlig- heten till överprövning från statens sida tidigare varit begränsad till det som normalt gäller för verksamhet, det vill säga lag- lighetsprövning eller förvaltningsbesvär, innebär per definition en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. I det här fallet inne- bär sanktionen dessutom en indirekt statlig kontroll genom att och förvaltningsdomstolarna får möjlighet att pröva om kommunen erbjudit förskoleplats inom lagstadgad tid. Sanktionen innebär vidare en indirekt begränsning av kommu- nens möjlighet att fatta beslut, eftersom skyldigheten att erbjuda förskola förenas med en kraftfull sanktion. Eftersom väntepenningen till viss del ersätter föräldrapenningen sker det även en omfördelning av uppgifter mellan staten och kommunerna. Sammantaget får förslagen anses medföra en begränsning av den kommunala självstyrelsen. Uppgiftsfördelningen i förhållande till staten påverkas, liksom möjligheten att fatta beslut och bestämma hur verksamheten ska bedrivas. Det införs också nya rättigheter för medborgarna och en ökad statlig kontroll. sker detta på ett område som är specialreglerat i detalj av staten. Avvägning mellan självstyrelsen och nationella värden Det finns starka nationella intressen som talar för en reglering. Dels är det en fråga om rättssäkerhet och rättsstatliga principer att det vid behov säkerställs att den lagstiftning som finns följs. Vidare finns det ett starkt intresse av att skolväsendet är likvärdigt i hela landet.10 Att alla barn ska ha lika tillgång till utbildning framgår redan av bestämmelsen i 1 kap. 8 § skollagen. Som vi sett är det också samhällsekonomiskt viktigt att förskoleplats erbjuds . Till detta kommer frågor om bland annat nyanlända invandrares etablering i samhället, om jämställdhet mellan kvinnor och män och om enskilda föräldrars behov av försörjning och försäkringsskydd. Som framgått tidigare kommer dagens åtgärder vid dröjsmål troligen inte leda till att alla barn erbjuds plats . Trots dagens åtgärder uppskattar vi att cirka 3 000 barn får vänta för länge och att det genomsnittliga dröjsmålet varar . Mot denna bakgrund finns det ett starkt intresse av ytterligare reglering på området och vi anser att förskolegarantin ger uttryck för en lämplig avvägning mellan kommunala självstyrelseintressen och det starka nationella intresset av att förskoleplats erbjuds . De alternativa lösningar som framgår av kapitel 16 framstår antingen som mindre effektiva eller som minst lika ingripande för självstyrelsen. Nya eller ändrade statsbidrag har sannolikt liten effekt på väntetiderna och detsamma gäller för frivillig ekonomisk kompensation. Öppna jämförelser eller verkställighet enligt UB kommer troligen inte leda till att alla barn erbjuds plats och samma sak gäller för en förstärkning av Skolinspektionens tillsyn. Förstärkt tillsyn utgör dessutom ett relativt stort ingrepp i självstyrelsen. Detaljerade lagkrav på planering skulle kunna vara ett alternativ men det framstår inte som särskilt väl förenligt med den kommunala självstyrelsen. 10 Jfr Statskontoret (2011) s. 73. som tillfaller staten är tänkbar men skulle troligen inte vara lika effektiv som väntepenning. Se vidare genomgången i kapitel 16. Vi anser att de författningar som föreslås är utformade på ett acceptabelt sätt utifrån den kommunala självstyrelsen. Med hänsyn till det starka intresset av likvärdighet i hela landet införs det en informations- och rapporteringsskyldighet för alla kommuner. Detta görs på ett område där kommunerna har långtgående åligganden och i en lagstiftning som redan är mycket detaljerad. Informationsskyldigheten är dessutom utformad på ett sätt som möjliggör nödvändig anpassning till lokala förhållanden. Kommunerna får själva bestämma hur informationen ska vara formulerad och hur den ska lämnas, så länge den är skriftlig. När det gäller rapporteringsskyldigheten föreslås den vara ganska begränsad. Rapportering ska dessutom bara ske en gång , att jämföra med inom . Den stora vikten av att lagstiftningen på området följs talar för att även förslaget om väntepenning är motiverat i förhållande till inskränkningen av självstyrelsen. Det är trots allt många barn, omkring 3 000 , som drabbas av dröjsmål och dröjsmålen kan pågå relativt . Väntepenningen behövs för att föräldrarna ska tillförsäkras ett effektivt och lättillgängligt skydd mot inkomstförluster och förlorat försäkringsskydd. Dröjsmålens stora samhällsekonomiska kostnader och de negativa effekterna för statens och kommunernas skatteintäkter talar också för att det är motiverat med en relativt kraftfull sanktion mot kommunerna. Det måste också hållas i minnet att den kommun som följer skollagen och erbjuder förskoleplats inte drabbas av någon sanktion. Sammantaget menar vi att förslagen innebär en rimlig avvägning mellan kommunala och nationella intressen. Inskränkningen i den kommunala självstyrelsen kan inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv är det positivt om fler barn kan börja förskola . Vad dröjsmålen kostar samhället går inte att säga exakt men vi har redovisat två räkneexempel i avsnitt 7.6. De bygger på att föräldern under dröjsmålet stannar hemma från sitt arbete för att vårda barnet, antingen utan föräldrapenning eller med föräldra- penning på lägstanivå. Nettokostnaden för samhället har i båda fallen uppskattats till för ett dröjsmål som varar . Den ekonomiska effekten är negativ för alla inblandade, inklusive kommunen. Dessa exempel ska inte övertolkas, men de tyder på att den samhällsekonomiska kostnaden för dagens dröjsmål kan uppgå till mångmiljonbelopp. Förskolegarantin leder enligt vår bedömning till att fler barn erbjuds förskoleplats inom lagstadgad tid och att det totala antalet arbetade timmar i landet ökar. För varje dröjsmål som elimineras helt skulle den samhällsekonomiska vinsten enligt räkneexemplen vara . Även ett förkortat dröjsmål är mycket fördelaktigt jämfört med ett längre dröjsmål, ekonomiskt sett. Förslagen är alltså tydligt positiva från ett samhällsekonomiskt perspektiv. De bidrar till att upprätthålla den arbetslinje som i princip innebär att samhället på olika sätt försöker maximera det totala antalet arbetade timmar. Föräldrarna själva får större inkom- ster om de kan återgå till sitt arbete som kostnaderna för deras arbetsgivare minskar. I slutänden ökar skatteintäkterna. 14.8Kostnader för kommunerna och staten I vårt uppdrag ingår det att beräkna vilka kostnader eller intäkter förslagen kan medföra för staten och kommunerna och vid behov föreslå en finansiering. Det gör vi i det här avsnittet. När det gäller finansiering bedömer vi bland annat om kommunerna bör ersättas i enlighet med den så kallade finansieringsprincipen. Den innebär att kommunerna inte bör åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. I praktiken betyder det ofta att statsbidragen till kommunerna höjs. I det följande behandlas informations- och rapporteringsskyldigheten för sig och väntepenningen för sig. Sist i avsnittet finns en sammanställning av kommunernas och statens kostnader. Förslagen innebär att föräldrarna ska få skriftlig information om bland annat anmälningsdag och beräknad platsdag efter en anmälan om förskola med offentlig huvudman. Kommunerna ska dessutom redovisa uppgifter om dröjsmål i en årlig rapport som ska lämnas till Skolinspektionen, fullmäktige och kommunens revisorer. Dessa förslag har behandlats i kapitel 10. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Vår bedömning är att förslagen kostar kommunerna i införande och . Kommunerna bör kompenseras för detta i enlighet med finansieringsprincipen. Införandekostnaden beror på att kommunerna måste utforma nya rutiner och ställa i ordning administrativa system som gör det möjligt att fullgöra de nya uppgifterna. Det kan handla om att formulera information, förbereda rutiner för utskick eller ändra datorprogram för att kunna sammanställa dröjsmål. Det ställs inga särskilda krav på tekniska lösningar eller andra metoder utan varje kommun får själv avgöra hur uppgifterna ska lösas. Kostnaden får därför beräknas utifrån den arbetstid införandet kan ta i anspråk. Tidsåtgången för själva införandet kan enligt vår bedömning uppskattas per kommun. Genomsnittlig månadslön för en administratör är och tillsammans med arbetsgivaravgifter blir kostnaden per kommun.11 Den sammanlagda kostnaden för införandet i samtliga kommuner kan därmed beräknas till . Vid sidan av införandet får kommunerna en årlig kostnad för det löpande arbetet. Den information som ska lämnas kan till stor del vara standardiserad men uppgifter om anmälningsdag och platsdag kommer att behövas i varje ärende. Tidsåtgången kan uppskattas per besked. Hur beskedet ska lämnas, till exempel via e-post eller brev, får varje kommun avgöra. Den genomsnittliga månadslönen för en administrativ assistent är och kostnaden för varje besked kan därmed uppskattas till . Hur många anmälningar om förskola med offentlig huvudman som kommer in till kommunerna är oklart. I avsnitt 5.5 har vi dock bedömt att det kan röra sig om ungefär 130 000 stycken. Kommunernas årliga kostnad för att lämna den information som krävs kan därmed uppskattas till sammanlagt . Rapporteringsskyldigheten är begränsad och vi bedömer att det inte tar mer än en arbetsdag för kommunen att kontrollera och sammanställa dröjsmål samt att rapportera. Om arbetet utförs av en administrativ assistent blir kostnaden per kommun eller för alla kommuner. 11 Uppgifterna om löner avser 2011, se SCB (2012a). Lönerna räknas upp för arbetsgivaravgifter, avtalsförsäkringar och kollektivavtalad pension. Sammantaget kan de löpande kostnaderna för information och rapportering därmed uppskattas till . Finansieringsprincipen innebär enligt vår mening att kommu- nerna bör kompenseras både för själva införandet och för det årliga arbetet med information och rapportering. Det är nämligen fråga om nya skyldigheter som inte följer av någon lag eller annan författning. De kommuner som lämnar motsvarande eller liknande information till föräldrar gör det på frivillig grund. Ekonomiska konsekvenser för staten Vår bedömning är att förslagen kostar staten att införa och .