sou · H1B371 · 2013-10-04 00:00:00 — På området förenklingar ser vi att det kan göras en hel del för att bana väg för näringens växande. Fällfångsten bör ses över utifrån ett brukande- och forskningsperspektiv och slakteri/vilthanteringsdelen bör också genomlysas med dessa glasögon. Från har anförts att det är en intressant tanke att utveckla jakt som näring, men att det krävs avvägningar. En utvecklad jaktnäring som bygger på exempelvis vildsvinsjakt torde kräva fortsatt stora stammar av vildsvin, medan det ur jordbruksnäringens perspektiv är minskade vildsvinsstammar som bör eftersträvas. Från verket har också påpekats att det kommer krävas en avvägning mellan utvecklandet av jakt som näring respektive som folkrörelse. 3.1.5Utredningens analys av tankar om framtiden Den vision som framförts består av fyra punkter. Punkten 2 och 4 beskriver i huvudsak det arbete som ligger på och behandlas i kapitel 3.3. Punkterna 1 och 3 beskriver nya uppgifter. Utredningens utgångspunkt är en välfungerande viltförvaltning som begränsar de omfattande ekonomiska skadorna. En viltförvaltningsmyndighets primära uppgift bör därför vara att se till att det kommer till stånd en sådan fungerande förvaltning som anges under punkt 2 så att de omfattande skadorna kan begränsas. Det handlar inte bara om samhällsekonomi. Jakt och viltförvaltning är oerhört konfliktdrabbad med en mycket stark polarisering mellan olika grupper. En fungerande viltförvaltning kan minska dessa konflikter. När det gäller punkt 1 ser utredningen – med vissa förbehåll – positivt på den vision som förts fram om jakt som landsbygdsnäring. Om en fungerande viltförvaltning kan medverka till landsbygdsutveckling är det förstås positivt. En viktig utgångspunkt är dock att konflikterna och polariseringen inte får öka. Det är inte heller möjligt att sätta ett landsbygds- och sysselsättningsperspektiv som ett övergripande mål framför målet om biologisk mångfald. Det har stor betydelse på vilket sätt ett uppdrag till en viltförvaltningsmyndighet formuleras, eftersom det utgör grunden för myndighetens arbete. Om myndigheten dessutom specifikt får i uppdrag att främja en näring bör det få effekt. uppenbart att det inte räcker med att ge en myndighet i uppdrag att främja en näring för att en sådan ska växa fram. I grunden handlar det om marknadskrafter. Det en regering/myndighet därutöver kan göra är bl.a. att se till att regelverket inte i onödan förhindrar utvecklingen. Ett uppdrag att främja en näring skulle bli en viktig uppgift för en framtida jaktmyndighet. Även utredningen bör i sitt framtida arbete med ny jaktlagstiftning identifiera onödiga hinder. Detta arbete kommer dock av naturliga orsaker först att presenteras i slutbetänkandet. När det gäller Sveriges Yrkesjägareförenings synpunkt handlar det om länsstyrelsernas beslutsfattande. En viktig fråga för utredningen är att se över lagstiftningen för länsstyrelser när det gäller jakt och viltförvaltningen, liksom samspelet mellan en central myndighet för viltförvaltning och de 21 självständiga länsstyrelserna. Sammantaget innebär detta att utredningen – med vissa förbehåll – ser positivt på den vision som förts fram om jakt som landsbygdsnäring. För att åstadkomma detta krävs en effektiv myndighet med annorlunda uppdrag än , men också att denna syn får genomslag i en ny lagstiftning. För att åstadkomma detta krävs ingående analyser och förändringar av hela jaktlagstiftningen. Därtill måste framtida avvägningar mellan motstående intressen analyseras. Detta arbete kommer att kunna redovisas först i slutbetänkandet. När det gäller utveckling av allmogejakten är utredningen positiv. Frågan om detta ska vara en myndighetsuppgift behöver dock analyseras. sköts det arbetet av jägarorganisationer, alltså av ideella krafter. Om arbetet ska läggas över på samhället innebär det att allmänna medel behöver ställas till förfogande. har det s.k. allmänna uppdraget (se avsnitt 2.8). För detta uppdrag får förbundet ett anslag om ca . Bakgrunden till detta bidrag är att jägare betalar årlig avgift, den så kallade viltvårdsavgiften, som uppgår till . Avgifterna samlas i Viltvårdsfonden som förvaltas av Kammarkollegiet, medan regeringen beslutar om hur medlen i fonden ska disponeras. Det årliga beloppet uppgår till ca . Ur denna fond erhåller , men även andra, som och , medel till verksamhet. och () är två myndigheter som också erhåller bidrag ur fonden. Bidraget till har av Statskontoret konstaterats vara ett allmänt verksamhetsbidrag av samma typ som till andra frivilligorganisationer. Genom uppdraget har en folkrörelse kopplats ihop med den statliga förvaltningen. (Återrapportering allmänna uppdraget 2011). 3.2Regeringskansliet och jakt/viltförvaltning Som framgått av avsnitt 2.2 är det regeringen som styr myndigheterna och har långtgående möjligheter att göra så. En myndighet står i lydnadsförhållande till regeringen. När det gäller viltförvaltning kan det dock som anges i 2.1 finnas särskilda komplikationer. Som framgår där är ansvaret för vilda däggdjur och fåglar uppdelat i . ansvarar för bevarandet av alla arter och Landsbygdsdepartementet för jakten på jaktbara arter, dvs. ska dock påpekas att är en enda myndighet. Frågor som berör flera departement ska beredas gemensamt. och Landsbygdsdepartementet har delvis olika arbetsmetoder i förhållande till . Landsbygdsdepartementet styr i första hand genom regeringsinstruktion och regleringsbrev, medan i hög utsträckning lägger ut särskilda uppdrag till . Uppdraget omfattar inte en utvärdering av organisation. Utvärderingen kommer därför att begränsas till styrning av . 3.3Naturvårdsverket och jakt/viltförvaltning Från jägarförbunden, LRF, och Skogsbrukets viltgrupp har stark kritik förts fram mot hantering av jaktfrågor. Grunden för kritiken är som framgått att verket inte förmått anamma den förändring som de stora vildstammarna medfört. har enligt markägar- och jägarorganisationerna varit väldigt bra på att se till att hotade viltstammar åter vuxit sig starka. Detta arbete har framgångsrikt utförts av i samarbete med jägarorganisationer och naturvårdsintressen. Viltstammarna är dock så stora att det skapar problem. bör dock avvägningen i stället främst ligga mellan jakten och brukande av marken. Man är ense om att bevarandeperspektiv sitter i väggarna. Dels på grund av att man historiskt jobbat så, dels på grund av övergripande bevarandeperspektiv som miljömyndighet. Samtliga är mot denna bakgrund överens om att inte är rätt myndighet att utveckla jakten och förvalta viltet. LRF pekar särskilt på att är en partisk myndighet, som ofta sätter bevarandeperspektivet före jaktperspektivet. Från har anförts att , särskilt efter sin omorganisation, saknar kompetens om viltförvaltning. , Skogsbrukets viltgrupp och menar att saknar markägar- och skogsperspektiv. Problemet är att de stora viltstammarna orsakar omfattande skador på skog och mark, vilket orsakar markägaren stora förluster. Detta är något som inte beaktar i sina föreskrifter, avvägningen sker alltför ensidigt utifrån ett bevarandeperspektiv. Från Landsbygdsdepartementet har anförts att för lite resurser tilldelas jaktfrågorna. Det som särskilt brister är att inte på eget initiativ, utan först efter att de får ett regeringsuppdrag tar fram förvaltningsplaner för skadegörande arter. har bestånden av arter som till exempel vildsvin och skarv har fått växa sig stora utan att myndigheten agerat. Däremot har engagerat sig i vildsvinsfrågan trots att är ansvarig viltförvaltningsmyndighet. Från WWF har anförts att det saknas långsiktighet och nationell samordning i viltförvaltningen. Länsstyrelserna efterlyser ökad tydlighet med möjlighet till råd och stöd från i viltförvaltningsfrågor. Som stöd för kritiken har ett konkret exempel anförts. Från LRF har anförts att förslag till föreskrifter om typgodkännande av fångstredskap angetts (ärendenummer 0930812). I detta föreslår att kostnaderna för att testa fångstredskapen inte längre ska bäras av staten utan av sökanden. Enligt LRF, jägarförbunden och Skogsbrukets viltgrupp innebär förslaget, om det genomförs, att fångstredskap i praktiken inte kommer att kunna användas framöver, eftersom kostnaden för att testa redskapen blir för hög för sökandena. I grunden menar dock organisationerna också att skälet till inte har fokus på jaktfrågor är att det inte funnits något uttryckligt uppdrag från regeringen att utveckla jakten varken som förvaltningsmetod, näring eller som folkrörelse i jämförelse med de otaliga uppdrag som getts avseende på rovdjursförvaltning. Från och har påpekats att i sin instruktion har två uttryckliga främjandeuppdrag, att främja friluftslivet och vindkraften. Om regeringens uppfattning varit att jakten skulle främjas hade det framgått av instruktionen. Från och har vidare anförts att en överflyttning av viltförvaltnings- och jaktansvaret till annan myndighet skulle kunna få negativa effekter på grund av att andra myndigheter skulle ta mindre hänsyn till bevarande av biologisk mångfald. Från har framförts att verkets arbete med jakt och viltförvaltning är svårt, eftersom motsättningar är stora. Även om kritiken i det här sammanhanget handlar om bristande fokus på jakt och viltförvaltning, finns det stora grupper som menar att tillåter för mycket jakt på bekostnad av bevarande av arter. Dessa grupper är dock inte fullt ut representerade i utredningen. har vidare anfört att verket inte kan upprätta för länsstyrelserna bindande förvaltningsplaner för vilt utan särskilt bemyndigande från regeringen, vilket saknats. Verket menar också att även om det upprättar förvaltningsplaner så är ett problem att jägarna inte skjuter skadegörande vilt som vildsvin i tillräcklig omfattning. Det är enligt verket inte förvånansvärt att engagerar sig i vildsvinsproblematiken, eftersom det värnar om jordbruket. Slutligen har betonat att det har begränsade resurser. Verket har ansvar för en mängd viktiga frågor. Mycket av verkets resurser för jakt och viltförvaltning har behövts koncentrerats till rovdjur och, på grund av allmänhetens stora intresse, till information om rovdjur. I sammanhanget måste från utredningens sida också påpekas att inte heller lagstiftningen anpassats efter den förändring som har skett. Den övergripande paragrafen i gällande jaktlagstiftning anger fortfarande att allt vilt är fredat. Även om denna portalparagraf inte ensam är avgörande, eftersom jakten styrs genom ständigt förändrade undantag i jaktförordningen, är det rimligt att grunden i lagstiftningen begränsar myndighetens förändring. Till detta kommer vår bundenhet av . är skyldigt att följa Art- och habitatdirektivet, liksom Fågeldirektivet och införliva dessa i den nationella lagstiftningen. Direktiven innebär att det finns en skyldighet för att arbeta aktivt för bevarande av biologisk mångfald och vi kan konstatera att också är med och driver arbetet med skydd av biologisk mångfald internationellt, inte minst inom EU. Direktiven begränsar därmed möjligheten till jakt på några arter, se vidare 2.3. 3.4Länsstyrelserna och jakt/viltförvaltning Länsstyrelsernas utökade ansvar för jakt som vi redogör för i 2.4 och viltförvaltningsdelegationerna i 2.5 har skapats i närtid. Det var ett sätt att möta de problem som vi redovisar under 3.1. Startpunkten var betänkandet Rovdjuren och deras förvaltning (SOU 2007:89). Där framhålls att: Utmaningen för rovdjursförvaltningen är att finna effektiva former för dialog med medborgarna. En samförvaltning och dialog där staten och aktörer på lokal eller regional nivå på olika sätt delar på ansvaret för förvaltningen är en förutsättning för att legitimera förvaltningen av den gemensamma naturresurs som de stora rovdjuren utgör. var det denna utrednings slutsats att det var viktigt att centrala roll behölls. Utredningen anför vidare: nationella roll i rovdjursförvaltningen ska upprätthållas och tydliggöras. ska säkerställa nationell överblick, analyskapacitet, policy, metodutveckling och fullgörandet av de internationella åtagandena på rovdjursområdet. Det operativa ansvaret för rovdjursförvaltningen ska vara regionalt och ligga på länsstyrelserna. Det regionala ansvaret bör införas så snart regionala förvaltningsplaner är fastställda. Ansvarsfördelningen inom rovdjursförvaltningens olika delar ska tydliggöras i en särskild förordning om rovdjursförvaltningen. En slutsats från rovdjursutredningen var alltså att regionalisera förvaltningen, men under förutsättning att behöll det nationella ansvaret. När det nämnda betänkandet publicerades fanns bland kritikerna farhågor om att länsstyrelserna inte skulle klara det tunga arbetet med rovdjuren utan att falla undan för den lokala opinionen. Den kritiken har svalnat, även om farhågor kvarstår inom vissa grupper. Vår grunduppfattning är att jaktfrågor vinner på att diskuteras och beslutas på en mer regional nivå. Det ska betonas att den utredning som vi ovan redogör för baserar sig på rovdjur. har det dock blivit så att viltförvaltningsdelegationerna vid länsstyrelserna har kommit att arbeta med all jakt. När det gäller vilt- förvaltningsdelegationerna har det framkommit att det kan finnas vissa problem med arbetsordning och gruppernas sammansättning. Vi kommer som anförts att återkomma till den frågan i vårt slutbetänkande. När det gäller länsstyrelsernas arbete framförs också att skillnader i hantering av jakt är ett problem. Dessa skillnader i ärendehantering skulle uppstå som en effekt av att varje länsstyrelse är en självständig myndighet. Regionalisering har alltså många fördelar, inte minst att frågorna kan anpassas efter de särskilda förutsättningar som kan råda. Medaljens baksida är dock enligt kritikerna länsstyrelsernas olika tillämpning av regelverket och är därmed ett avsteg från likhet inför lagen-principen. Detta gäller dock förstås generellt för länsstyrelsernas tillämpning. Ett exempel där tillämpningen anses ha varit olika beroende på den enskilda hantering är skyddsjakt. För att lösa det problemet har på uppdrag av regeringen tagit fram riktlinjer för skyddsjakt (Stöd till vid beslut om skyddsjakt 2013). Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det gjorts reformer för att lösa delar av de problem som vi utgår från. Eftersom en stor del av jaktfrågorna har regionaliserats, har arbete i grunden förändrats. I stället för ren ärendehantering handlar det nu i hög grad om att samordna länsstyrelsernas arbete. Från och länsstyrelserna har uppgetts att regionaliseringen i viltförvaltningen ännu inte fullt ut hunnit få fäste och att det återstår att göra en del förbättringar. Som framgått av avsnitt 1.1 pågår en översyn av viltförvaltningsdelegationerna inom , ett samarbete mellan och Landsbygdsdepartementet. Arbetet kommer att vara färdigt . Med hänsyn till detta arbete kommer utredningens utvärdering av viltförvaltningsdelegationerna att göras först i slutbetänkandet så att hänsyn kan tas till arbete. När det gäller utvärdering av länsstyrelsernas arbete i övrigt menar vi att även det hör hemma i slutbetänkandet. Om en av utredningens övergripande slutsatser blir att ansvarsfördelningen mellan nationell myndighet och länsstyrelse bör förändras kommer de konkreta förslagen om detta läggas i slutbetänkandet i samband med genomgången av hela jaktlagstiftningen. Som tidigare framförts kommer en viktig uppgift för utredningen vara att skapa förutsättningar för en samordning mellan den centrala myndigheten och de 21 läns- styrelser, men även detta kommer att redovisas först i slutbetänkandet. Vidare utgör viltförvaltningsdelegationerna ett viktigt inslag i länsstyrelsernas arbete med jakt och viltförvaltning. Skälet är att en eventuell förändring måste ske utifrån en noggrann analys av de olika frågorna som finns i lagstiftningen. Det går inte att bryta ut denna ansvarsfördelning på förhand. Mer konkret kan det handla om särskilda arter, exempelvis säl, där det skulle kunna finnas utrymme att överföra fler frågor till länsstyrelserna. Det går dock inte att bedöma detta utrymme innan de särskilda frågorna om vildsvin och säl utretts. Det som kommer att presenteras i delbetänkandet är därmed endast överväganden och möjliga förslag om att flytta över ansvar på central nivå. 4Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv I detta kapitel har vi valt att belysa myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv. Avsnitt 4.1 ger en historisk beskrivning av hur myndighetsansvaret hanterats i , då bildades och fick ansvar för jakt och viltfrågor. 4.2 är en beskrivning av hur myndighetsansvaret för jakt och vilt skulle utformas enligt ledande viltforskare i . 4.3 beskriver hur myndighetsansvaret är uppbyggt i och , att jämföra med beskrivningen av den svenska myndighetsstrukturen som ges i kapitel 2. 4.1Jakt- och viltmyndigheternas framväxt i Nedan ger , professor emeritus, , fisk och miljö, SLU, , en historisk beskrivning av jakt och viltansvaret i . Han ger en översiktlig bild över hur jakt- och myndigheterna utvecklats och fram till och med nutid. Han beskriver kortfattat även viktiga fundamenta, vem som hade jakträtten och hur jakten och fångsten principiellt reglerades. Jakträtten har utan tvekan varit den största stridsfrågan inom den svenska jakt- och vilthistorien. Rätten att jaga var sedan urminnes tider förenad med markägandet, men tog kungamakten och de frälse ett allt större inflytande över jakträtten. och framöver fick allmogen i mellersta och inte jaga matnyttigt vilt på sina egna marker. Jakt och fångst av rovdjur var däremot tillåtet. Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv , och samt i skärgårdarna hade allmogen mer omfattande jakträttigheter. försökte allmogen allt mer kraftfullt att få tillbaka sin jakträtt, trots ett häftigt motstånd från adeln. Denna konflikt ser vi tydligast . Då var man i slutfasen av det omfattande juridiska arbete som snart skulle bli den moderna svenska lagen, lag. Jaktkapitlet blev oväntat den stora stötesten under riksdagsbehandlingarna. För att arbete inte helt skulle gå förlorat strök man därför förslaget till kapitlet och återanvände jaktstadga samt annat äldre material. beslöt att åter låta skattebönderna få jaga på sin egen mark. kopplades jakträtten till markägandet på samma sätt som det är och som det varit . Beslutet bekräftades med jaktstadga. Det finns många spekulationer om hur och varför detta beslut kom till. Ofta beskrivs det som tack till allmogen för visad förståelse i samband med konungens statsvälvning. På grund av jaktbeslutet ökade jakttrycket på viltet framför allt genom tillåten jakt och fångst, men indirekt genom minskad efterhållning av rovdjur. Tjuvjakten florerade också. Många viltpopulationer stod därför i sitt bottenläge , liksom engagemanget för jaktvården. När staten väl tagit sitt ansvar över viltet inleddes ett arbete, som till viss del tagit sin form . Framför allt hade man tidigt reglerat och organiserat efterhållandet av större rovdjur. Uppgiften var nu att komma till rätta med de olika problem som fanns. För att åstadkomma förändringar användes lagar, stadgar och förordningar samt kungliga brev. Dessa gällde på all mark och för hög som låg, men med vissa undantag som till exempel vid rovdjursjakten där man gavs större frihet. De styrande dokumenten utfärdades av Kongl. Maj:t och anslogs på allmän plats samt lästes upp i predikstolarna. Misstänkta förbrytare togs om hand av läns- och jägeripersonalen och fördes till tinget där målen anhängiggjordes. Straffen var böter, fängelse, piskrapp eller att få skämmas genom att stå i stocken vid kyrkporten. Den första utmaningen var att stävja jakten och fångsten då viltskinnen var av undermålig kvalitet samt att freda det Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv Den andra var att utdöda rovdjur och rovfåglar på grund av den skada de gjorde på lantmannens kreatur, men också på viltet. Den tredje utmaningen var att reglera användandet av farliga fångstmetoder som kunde skada intet ont anande människor och tamdjur. Sådana regleringar infördes till viss del , kanske ännu tidigare, och återspeglas i landskapslagarna, men problemen bestod. var den svenska viltförvaltningens huvuduppgifter att hushålla med det nyttiga viltet, utöda de skadliga viltarterna, minska riskerna av farliga jakt- och fångstmetoder samt att förse kungen och hans folk med goda jakttillfällen. Reglering av jakttidens längd var universalredskapet för det första problemet. Generellt sett inkluderades allt fler arter i listan över däggdjur och fåglar som skulle fredas , men det gick långsamt. Fredningstiderna blev allt längre och vissa arter totalfredades. Mer specifika förbud infördes, till exempel mot äggningen av sjöfågel för att inte spoliera den ur nationalekonomisk synpunkt viktiga duntäkten. Jakttiderna blev framöver i vissa fall art- och könsspecifika och kunde omfatta allt från månader till enstaka timmar. I början var hela ett förvaltningsområde, det vill säga samma jakttid gällde exempelvis för gäss i som i . Över tiden ökade också antalet förvaltningsområden som anpassning till rikets olika klimatiska förhållanden. och gjorde sig djurskydds- och naturskyddsintressena gällande och det var i första hand mot fåglarna som dessa riktades. indelades däggdjur och fåglar i skadliga och nyttiga. Listan över skadliga fåglar var lång och omfattade örnar, hökar, falkar, ugglor, glador, kråkfåglar, sparvar med flera. För att minska populationerna av dessa utdelades skottpengar. Dels fanns statliga skottpengar, dels länsvisa sådana som stod för, men också andra finansierade sådana belöningar. försökte man på internationell nivå driva frågan om att reducera antalet fågelarter på dessa listor runt om i världen. Efter ett misslyckat försök återupptogs förslaget och då gick det igenom. Det ledde till att 1905 skyddade ca 70 arter från till . Argumentet var att de var nyttiga för jordbruket, vilket delvis ifrågasattes. totalfredades de två första inhemska fågelarterna. har allt fler arter blivit fredade . Från utlandet införda arter totalfridlystes också i syfte att de skulle få etablera sig, vilket ibland lyckades. Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv terades att det fanns andra skäl till att skydda fåglar än att de var nyttiga för jordbruket så fågelskyddsarbetet fortsatte. Bland våra inhemska däggdjur var det i första hand fredandet av bävern och björnen som tidigt kom upp på agendan. Allt kortare jakttider var alltså standardlösningen för att skydda viltet. I mindre skala användes skyddade parker. räckte älgjakten en stor del av året, men successivt gjordes den allt kortare. inleddes försöken med att rädda älgen från utrotning genom totalfredningar, ko- och kalvförbud. Dessa fredningar gav snabbt effekt, men kort efter att jakten frisläppts var älgen åter tillbaka på sin låga populationsnivå. gjordes jakttiderna allt kortare, men älgstammen fortsatte att minska. Man var nära att jakttiden skulle bli endast , men då valde man en ny väg. Den för nya tanken var att de jägare som hade stora sammanhållna markområden skulle tilldelas en licens på ett givet antal djur, vilka stod i förhållande till arealen och älgproduktionen. Dessutom skulle jakten få bedrivas . Detta blev startskottet för en samordnad älgjakt. På de mindre jaktområdena jagades älgen som förut under ett visst antal dagar. Den andra utmaningen för de styrande var att minimera antalet rovdjur, främst varg och björn. De var allvarliga skadedjur för de människor som levde på landsbygden. Särskilt får, getter och renar blev rovdjurens byte. Styrningen skedde genom plikter, kontroller, böter och straff. Den tredje utmaningen för viltförvaltningen var att minimera de risker för människor, men även kreatur och hundar som var förenade med bruket av passiva fångstredskap. Sådana redskap var till exempel gillrade bössor och spjut, fångstgropar eller utlagda, förgiftade djur, så kallade luder. Här användes stadgor och förordningar. Flera av dessa passiva fångstmetoder förbjöds, andra reglerades hårt.