sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — Utredningens förslag innebar vidare att Försvarsmakten vid omläggningstillfället engångsvis ska ges en möjlighet att avstå från att fortsätta hyra fastigheter som inte längre behövs i verksamheten och att dessa förs över till en annan aktör för förädling och avveckling. Inom kulturfastighetsområdet föreslog utredaren bl.a. att de statliga byggnadsminnena samlas under en förvaltare, . Utredningens betänkande remissbehandlades . I budgetpropositionen för år 20125 konstaterade regeringen att de av beslutade riktlinjerna för statens fastig- hetsförvaltning i huvudsak ligger fast. I propositionen anmälde regeringen också sin avsikt att förbereda ett genomförande av de förslag som lämnades i SOU 2011:31, bl.a. genom att tillkalla en särskild utredare för att förbereda en omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter, som förvaltas av Fortifika- tionsverket. Omstruktureringen innebär att avvecklas som myndighet. Inriktningen bör enligt regeringen vara att ansvaret för det slutna beståndet av försvarsrelaterade anlägg- ningar och utlandscamper ska föras över till Försvarsmakten samt att det öppna beståndet av försvarsrelaterade fastigheter som For- tifikationsverket förvaltar kan förvaltas av en annan statlig huvudman, varvid en möjlighet är bolagisering. förvaltar också ett stort antal statliga byggnadsminnen. Utgångs- punkten är att dessa förs över till . För- ändringarna för ansvaret av den mark och de lokaler som Forti- fikationsverket förvaltar bör enligt regeringen genomföras möjligt. 2011/12:1, utgiftsområde 2. De ursprungliga utredningsdirektiven (dir. 2012:6) beslutades av regeringen . I direktiven anges sammanfatt- ningsvis att vi ska förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter. Vi ska lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av försvarsfastigheter som förvaltas av Fortifika- tionsverket. Utifrån Försvarsmaktens förslag ska vi föreslå vilka fastigheter, dvs. fast egendom, byggnader och anläggningar på ofri grund (i fortsättningen används samlingsbegreppet fastigheter), som staten inte längre behöver och som därför bör avyttras. Syftet med omstruktureringen är att få en mer effektiv struktur på den statliga förvaltningen av försvarsfastigheter som förut- sättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmak- terna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvåras. Frågor som ska behandlas I direktiven har regeringen i ett antal punkter angett frågor som utredningen ska behandla. Således ska vi: lämna förslag och redovisa till vilken annan myndighet eller vilket statligt ägt bolag enskilda fastigheter eller kategorier av fastigheter inom det öppna beståndet av försvarsfastigheter bör föras, lämna förslag och redovisa vilka av de försvarsrelaterade anlägg- ningarna av central betydelse i slutna bestånd som ska föras över från till För- svarsmakten, lämna förslag om och redovisa till vilken annan statlig myndig- het andra anläggningar eller kategorier av försvarsfastigheter bör föras som förvaltas av , särskilt bedöma om militära flygplatser och övnings- och skjut- fält ska kvarstå i myndighetsförvaltning och i så fall vilken myn- dighet som ska ansvara för förvaltningen, lämna förslag och redovisa ansvaret för eventuell vidareförädling och avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre har behov av, värdera och redovisa samtliga fastigheter som förvaltas av och föreslå former för överlåtelser, lämna förslag till former och tidsplan för omstruktureringen av fastighetsbestånd, belysa konsekvenserna för Försvarsmaktens samlade verksam- het av de förändringar i fastighetsförvaltningen som utred- ningen föreslår, se över och analysera hur den fortifikatoriska kompetensen för skydds- och anläggningsteknik bör värderas och hanteras utifrån det militära och civila samhällets behov, beräkna och redovisa kostnaderna för omstruktureringen och föreslå hur dessa ska finansieras, beräkna kostnaderna för tillkommande förvaltning av fastig- heter som förs över till Försvarsmakten, och eventuella andra myndigheter, samt föreslå finansieringen för dessa kostnader, belysa de fastighetsbildningsfrågor som kan bli aktuella vid för- säljning av fastigheter till bolag, lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att förvaltningen och ägandet av försvarets fastig- hetsbestånd ska kunna ske på ett säkert och effektivt sätt, lämna förslag på metod och tillvägagångssätt för överföringen av fastigheter, belysa frågor om och redovisa konsekvenserna när det gäller tillsyn över miljöfarlig verksamhet m.m. vid en ändrad förvalt- ning av försvarets fastigheter, belysa frågor om och redovisa konsekvenserna när det gäller Försvarsmaktens ansvar att bevaka riksintresset för totalförsva- ret i ärenden enligt och vid en ändrad förvaltning av försvarets fastigheter, samt lämna förslag som gör det möjligt att ta hänsyn till de nationella miljökvalitetsmålen. Utöver de ovan nämnda anges i direktiven även några andra frågor som vi ska behandla. Bland annat framhålls i direktiven att en väsentlig del av försvarsfastigheterna hanteras under 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Inom ramen för upp- draget bör vi därför genomföra en säkerhetsanalys. Enligt direktiven ska vi också bedöma och redovisa förslagens eventuella konsekvenser för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljökonsekven- ser. Utöver ovanstående är vi enligt direktiven i övrigt oförhindrade att lämna andra förslag med anledning av omstruktureringen. Samråd och redovisning av uppdraget I direktiven anges att utredningen ska inhämta uppgifter och genomföra arbetet i nära samråd med Försvarsmakten, Fortifika- tionsverket, , , Special- fastigheter och . Under arbetet ska bistå utredningen med underlag och uppgifter om verkets verksamhet. Vidare anges att vi särskilt ska informera och samråda med utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kul- turfastigheter (S 2012:02). Vi ska också hålla (Social- och Försvarsdepartementen) informerat om hur arbetet fortskrider. Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredningen redovisa sitt uppdrag . Genom tilläggsdirektiv (se nedan) förlängdes dock utredningstiden till . De ursprungliga direktiven återfinns i sin helhet i bilaga 1. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2012:103) för utredningen. Härigenom utökades uppdraget till att även omfatta att föreslå hur ansvaret för den framtida förvalt- ningen, inklusive finansieringen, av länsstyrelsernas lokaler för kris- ledning ska organiseras. Som nämndes ovan innebar tilläggsdirektiven även att utred- ningstiden förlängdes. Tilläggsdirektiven återfinns i sin helhet i bilaga 2. 1.3Utgångspunkter, avgränsningar m.m. I utredningsdirektiven anges ett flertal utgångspunkter av betydelse för arbetets inriktning. Som framgått av avsnitten 1.1 och 1.2 sägs bl.a. att vi ska lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av försvarsfastig- heter som förvaltas av . Som nämnts är en given förutsättning också att ska avvecklas som myndighet. Ett par andra utgångspunkter som nämnts tidigare är att ansvaret för det slutna beståndet av försvarsrelaterade anlägg- ningar och utlandscamper ska föras över till Försvarsmakten och att de statliga byggnadsminnen som för- valtar ska föras över till . Av tidigare avsnitt har också framgått att syftet med omstruktureringen är att få en mer effektiv struktur på den statliga förvaltningen av försvarsfastig- heter som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska för- sämras eller försvåras. I direktiven anges även flera andra utgångspunkter för utred- ningen. Det handlar framför allt om följande: Förvaltningen av statens bestånd av försvarsfastigheter ska ske på affärsmässiga villkor. Utgångspunkten är att försvarsfastig- heterna ska upplåtas med samma förutsättningar som fastigheter som nyttjas av andra statliga myndigheter. Hyressättningen inom det öppna beståndet bör fastställas mellan fastighetsägare och hyresgäst på marknadsmässiga vill- kor. Kontraktsformerna bör överensstämma med dem som gäller för fastighetsbranschen i stort. Det är ett mål för omstruktureringen att och varaktigt sänka kostnaderna för förvaltningen av försvarsfastigheterna. Omstruktureringen ska innebära att Försvarsmakten även fort- sättningsvis kan lösa sina uppgifter och bedriva verksamheten på ett ändamålsenligt, effektivt och rationellt sätt och att en fort- satt utveckling mot ett tillgängligt och användbart försvar i enlighet med försvarspolitiska inriktningsbeslut6 blir möjlig. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. Utredningen ska vidare beakta vad regeringen anfört i budget- propositionen för år 20127 om försvarets övnings- och skjutfält. En förändrad fastighetsförvaltning ska inte innebära ändringar när det gäller tillsynen över miljöfarlig verksamhet eller Försvars- maktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riks- intresset för totalförsvaret i olika sammanhang. I övervägandena ska vi beakta att Försvarsmakten inte bestämmer om insatsorganisationens eller grundorganisationens grundlägg- ande struktur samt att insatsorganisationen ska vara styrande för utformningen av grundorganisationen. Som framgått ovan gäller som utgångspunkt att ansvaret för kulturhistoriskt värdefulla byggnader ska föras över från Forti- fikationsverket till . Om ansvaret för det öppna beståndet överlåts eller säljs till kan det på vissa orter finnas flera fastighetsägare inom ett och samma område. Vid fördelningen av ansvaret för försvars- fastigheterna ska utredningen mot denna bakgrund särskilt beakta om det är lämpligt att det inom ett och samma område kan komma att finnas flera olika fastighetsförvaltare. Utgångs- punkten är att fastighetsförvaltningen ska kunna bedrivas på det mest kostnadseffektiva sättet. Utredningsarbetet har bedrivits inom de ramar som ges av direkti- ven. Det innebär t.ex. att vi har tagit för givet att endast statliga aktörer (myndigheter eller bolag) kan komma i fråga som ägare och förvaltare av de fastigheter som ansvarar för och som fortsatt ska användas för försvarsrelaterad verksamhet. I vilken mån det eventuellt finns förutsättningar för privatisering har således inte övervägts i dessa delar; däremot kan privata aktörer komma i fråga som ägare till de fastigheter som inte längre behövs för statliga ändamål. I enlighet med direktiven har vi också beträf- fande frågan om lämplig förvaltare av statens bestånd av försvars- fastigheter helt koncentrerat oss på just det bestånd som Fortifi- kationsverket ansvarar för. Det bör dock nämnas, vilket utvecklas närmare i kapitel 4, att Försvarsmakten i viss utsträckning även hyr fastigheter av andra värdar än , däribland av och Specialfastigheter. 2011/12:1, utgiftsområde 6. SOU 2013:61 Utredningens uppdrag har detta förhållande dock främst betydelse för frågan om För- svarsmaktens hyresgästkompetens. I några enstaka fall, som kommer att framgå närmare av kapitlen med överväganden och förslag, har vi funnit skäl att problematisera och frångå vissa av de utgångspunkter som anges i direktiven. I inget av dessa fall handlar det dock om några avvikelser från huvudlinjen i direktiven. Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om olika verksamheters omfattning m.m., avser främst tiden fram t.o.m. . Såvitt kan bedömas har dock utvecklingen inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Eventuella undantag från detta framgår av den löpande texten. Som underlag för arbetet har vi tagit del av en stor mängd skriftligt material, varav väsentligare källor anges löpande i betänkandet. Vidare har följande underlagsmaterial framtagits genom särskilda uppdrag som vi har initierat: () har, efter att utredningen och ESV kommit överens om detta, analyserat hur överföring av fastigheter påverkar statens budget och hur en ny modell skulle kunna se ut för att fastställa avkast- ningskrav på statens fastighetsförvaltning. Uppdraget redovisa- des till utredningen , i rapporten av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till (ESV 2013:33). Innehållet i rapporten framgår närmare av kapitlen 5 och 6. Rapporten finns också tillgänglig via ESV:s hemsida. Falkenborn Advokatbyrå har inventerat vilka lagar och författ- ningar som måste ändras om läggs ned och fastighetsbeståndet och verksamheten flyttas till ett av staten helägt bolag samt till . Falkenborn har även redovisat förslag på de lag- och förordningsändringar som krävs. Uppdraget redovisades i två etapper. lämnades promemorian – behov av författningsändringar och , efter ett uppföljande uppdrag, lämnades promemorian Utveckling av vissa frågor. Falkenborn har även tagit fram utredningens för- fattningsförslag, med de tillhörande allmänna kommentarerna i kapitel 9 och författningskommentarerna i kapitel 10. har, efter att utredningen och verket kom- mit överens om detta, redovisat underlagsmaterial i form av ett stort antal promemorior m.m.8 Försvarsmakten har, efter att utredningen och Försvarsmakten kommit överens om detta, redovisat underlagsmaterial till utredningen. Materialet redovisades i promemoriorna Redovis- ning av underlag till (, dnr 23 250:66120) och Underlag till Försvarsfastighetsutred- ningen (, dnr 23 250:59628). Därtill har Fortifika- tionsverket och Försvarsmakten gemensamt belyst vissa frågor om möjligheter till fastighetsutveckling, t.ex. förtätning och ökat blandutnyttjande. (seniorrådgivare och tidigare biträdande uni- versitetsdirektör vid ) har bl.a. analyserat hur Försvarsmaktens hyresgästkompetens kan utvecklas. Uppdraget redovisades löpande till utredningen och dess resultat framgår framför allt av kapitlen 4 och 6, vilka varit huvud- ansvarig för. (ämnesråd och säkerhetsexpert inom ) har biträtt oss i arbetet med den säkerhetsanalys som efterfrågas i utredningsdirektiven. Arbetet redovisades till utred- ningen . Utöver dessa uppdrag har inom ramen för utredningen även gjorts en värdering av de fastigheter som förvaltas av Fortifika- tionsverket. Värderingen genomfördes , som 8 Med dnr o.d.: Årsredovisning 2012 (745/2013), PM Beskrivning av verksamhet 2012 (1684/2012-1) inkl. bilagorna PM Hyresersättning Försvarsmakten (1684/2012-3) och PM Sammanhållen förvaltning (1684/2012-4), PM Finansiering för externa hyresgästers behov (1684/2012-5), PM (1684/2012-7), PM Svar på frågor från i samband med korrektur av beskrivning av FORTV (1684/2012-10) inkl. bilagorna Antalet anställda per avd. och stab (1684/2012-11) och Antalet anställda per arbetsställe (1684/2012-12), PM OXA (1684/2012-14), PM Effektivare lokalförsörjning för försvarsfastigheter (1684/2012-19), PM avveckling av och arkiv (4807/2012-1), PM Försäljningsverksamhet (74041), PM Värdering av Fortifikations- verkets fastighetsbestånd (74042), PM Finansiering – AGL (98538), Försäljningsplan per (121047), PM skydd – Förslag till inrättande av statligt expertorgan för fysiskt skydd (119546), Sammanställning införhyrningar i (134002), Analys Statligt Fastighetsägarperspektiv, (134003), Förberedande försäljningsplan (134031), Avvecklingsplan inkl. läsanvisningar (134032, 134033). ett gemensamt uppdrag till tre fastighetskonsultföretag9, vilka upp- handlades av . Vidare har synpunkter inhämtats vid olika möten med ett stort antal intressenter. Dels har 10 möten hållits med utredningens expert- grupp. Dels har vi varit i kontakt med närmare ett trettiotal organi- sationer. De senare kontakterna har oftast skett i form av enskilda, personliga möten, men i några fall via telefon, brev eller e-post eller genom möten med flera organisationer . I arbetet har vi varit i kontakt med följande myndigheter och andra organ: Departement: Finans-, Försvars-, Kultur- och Socialdepartementen. Andra offentliga utredningar: (Fö 2011:04), Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14) och Utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (S 2012:02). Andra statliga förvaltningsmyndigheter (i flertalet fall generaldirek- tören samt andra medarbetare): , Forti- fikationsverket, , , Försvarsmakten, Generalläkaren, i , i , i , i , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , och . Övriga svenska organ: , , och . Studiebesök har gjorts vid: flygflottilj (F 17 ), Första ubåtsflottiljen (), Helikopterflottiljen (), Livgardet (), Livregementets husarer (K 3, Luft- burna bataljonen, ), Prästtomta övnings- och skjutfält (), (P 4 ) och Trygghetens hus (). I den fortsatta framställningen kommer vi i huvudsak att benämna som Specialfastigheter och som Vasallen. 9 De tre företagen, vilka arbetade med olika delar, var Forum Fastighetsekonomi, /Svefa Fastighetsekonomi och Värderingsbyrån. De utredningar och politiska beslut som har legat till grund för dagens statliga fastighetsförvaltning, såväl i allmänhet som på för- svarsområdet, beskrevs utförligt så sent som av Utred- ningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04) i dess betänkande Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31). Vi har därför inte sett behov av att lämna en motsvarande redogörelse för tidigare utredningsarbete på området, utan hänvisar i detta avseende till det nämnda betänkandet. I viss mån kommer dock tidigare utredningsarbete och ställningstaganden att refereras som bakgrund i samband med att vi redovisar våra överväganden och förslag. I det här sammanhanget finns däremot skäl att översiktligt redo- göra för några utredningar som har bedrivits parallellt med vår utredning och som är av relevans för denna. 1.5.1Utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter som vår utredning tillsattes, , beslu- tade regeringen även att tillsätta en utredning om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (S 2012:02). Enligt sina direktiv (dir. 2012:7 och dir. 2012:104) har utredningen till uppgift att klarlägga vilka fastigheter och byggnader som är kulturhistoriskt värdefulla för staten i bl.a. , Riksantikvarie- ämbetets, , med flera myndigheters förvaltning och som bör ägas av staten. Utredningen ska vidare föreslå en samlad förvaltning av statliga myndigheters kulturhisto- riskt värdefulla fastigheter hos en myndighet, Statens fastighets- verk. I uppdraget ingår också att inventera vilka kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte behöver ägas av staten, och som därmed kan avyttras. En opartisk värdering av dessa fastigheter ska genomföras i nära samarbete med utredningen om omstruktureringen av statens bestånd av försvars- fastigheter. Uppdraget ska redovisas . Som kommer att framgå närmare av kapitel 5 har utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter till oss redovisat en lista på vilka av fastig- heter som den bedömer vara av särskilt statligt kulturhistoriskt intresse och som fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. beslutade regeringen att tillsätta en utred- ning med uppgift att se över säkerhetsskyddslagstiftningen. Syftet är främst att bättre anpassa lagstiftningen till det som krävs för att skydda verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet och till de krav det internationella samarbetet ställer. Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14) ska enligt sina direktiv (dir. 2011:94) bl.a.: analysera vilka verksamheter som är av betydelse för rikets säkerhet eller som behöver skyddas mot terrorism och därför är i behov av säkerhetsskydd, föreslå hur reglerna om informationssäkerhet, som en del av säkerhetsskyddet, bör vara utformade, analysera vilka förändringar som kan behövas för att bättre anpassa lagstiftningen till de krav på säkerhetsskydd som ställs i det internationella samarbetet, analysera hur ett system med säkerhetsklarering kan utformas för svenska förhållanden, bedöma inom vilka verksamheter registerkontroll till skydd mot terrorism bör få ske, analysera behovet av förändringar av bestämmelserna om säker- hetsskyddad upphandling, ta ställning till om kravet på svenskt medborgarskap i säkerhets- skyddslagen bör förändras, och utarbeta nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . För vårt arbete torde framför allt frågorna om säkerhetsskyddad upphandling och svenskt medborgarskap ha betydelse. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 redogörs för gällande rätt avseende fastighetsförvalt- ning och lokalförsörjning m.m. samt för vissa aktörer på området. Kapitel 3 utgörs av en beskrivning av upp- drag, organisation, fastighetsbestånd m.m. I kapitel 4 beskrivs Försvarsmaktens organisation och system för lokalförsörjning. I kapitel 5 redovisas våra överväganden och förslag om vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som förvaltas av . I kapitlet behandlas även frågor om genomförandet av den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter. I kapitel 6 redovisas överväganden avseende andra typer av åtgärder som kan bidra till att effektivisera förvaltningen av för- svarsfastigheter och Försvarsmaktens lokalförsörjning. Kapitel 7 innehåller överväganden om de övriga frågor vi har att behandla, bl.a. avseende länsstyrelsernas lokaler för krisledning. I kapitel 8 behandlas förslagens konsekvenser. I kapitel 9 redovisas vissa allmänna överväganden om de vägval och avvägningar som har gjorts i utformandet av våra författ- ningsförslag. I kapitel 10 redovisas författningskommentarer. Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv och tilläggsdirektiv (bilagorna 1 och 2) samt därtill sammanställ- ningar över anställda per organisatorisk och geografisk enhet (bilaga 3), indelningen i områden för den värde- ring som gjorts av fastighetsbestånd (bilaga 4) och hur värderingens områden relaterar sig till de tänkbara alter- nativ som vi övervägt avseende verksamhetsform (bilaga 5). 2 Gällande rätt och vissa aktörer I detta kapitel redogörs i relevanta delar för allmänna regler om statliga myndigheters lokalförsörjning och statens fastighetsför- valtning (2.1) samt för regler som gäller specifikt för försvarsfas- tigheter eller som i övrigt har betydelse utifrån de frågor vi har att behandla (2.2). Vidare beskrivs översiktligt de fastighetsförvaltande myndigheter och statligt ägda bolag som bedöms ligga närmast till hands som tänkbara mottagare av de försvarsfastigheter som förvaltas av (2.3). upp- drag, organisation, fastighetsbestånd m.m. beskrivs däremot i det nästföljande kapitel 3. Underlag för kapitlet har, utöver de berörda författningarna, framför allt utgjorts av betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31) och den inventering som Falkenborn Advokatbyrå har gjort på uppdrag av utredningen. Redovisningen är tänkt att vara översiktlig och gör inte anspråk på att vara fullständigt uttömmande eller heltäckande. 2.1.1Budgetlagen (2011:203) Bestämmelser om statens budget finns i 9 kap. 1–10 §§ regerings- formen. I den rubricerade lagen finns ytterligare bestämmelser om budgeten. Budgetlagen tydliggör befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering på finansmaktens område och klargör reglerna för hanteringen av statsbudgeten. Lagen behandlar frågor om mål och effektivitet i statlig verksamhet, budgetens struktur och avgräns- ning, bemyndiganden, garantier, finansiering, hantering av statlig egendom, uppföljning, prognoser och utfall, redovisning och revi- sion m.m. Gällande rätt och vissa aktörer Budgetlagen syftar till att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Regeringen är redo- visningsskyldig inför för användning av medel och till- gångar samt för den bedrivna verksamheten och skulder och för- pliktelser.