sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — Utöver de myndigheter som har tillstånd enligt 3 § LiF har nämligen även Transportstyrelsen, , och rätt till luftfart, Därutöver får enligt den förstnämnda förordningen luftfart äga rum med luftfartyg när de används i räddningsinsatser enligt bestämmelserna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Ur ett regelförenklingsperspektiv finns det skäl att ändra bestämmelsen så att de myndigheter som i förordningen (0000:00) om skydd för geografisk information har tillstånd att flygfotografera motsvarar de myndigheter som särskilt pekas ut i 3 § i ovan nämnda förordning. Emot en utvidgning av kretsen aktörer kan anföras att det är av särskild vikt att under höjd beredskap, extraordinära förhållanden eller i situationer då är i krig eller krigsfara ha en begränsad krets aktörer som utför flygfotografering eller liknande registrering just på grund av den förhöjda risken att känslig information kan dokumenteras. Sammantaget anser utredningen att det sistnämnda skälen väger tyngst och föreslår därför ingen ändring. Sådan fotografering eller liknande registrering från luftfartyg som behöver utföras under de ovan nämnda förhållandena av andra aktörer än de som enligt nuvarande ordning särskilt anges i 3 § LiF bör därför även fortsättningsvis föregås av ett särskilt tillståndsförfarande. Av direktiven framgår att utredningen särskilt ska analysera och ta ställning till om lagens definition av landskapsinformation är ändamålsenlig och om det finns behov av att utsträcka eller inskränka lagens tillämpningsområde. Utredaren ska ha som utgångspunkt att landskapsinformation som är känslig ur sekretessynpunkt fortfarande ska skyddas. I kapitel 9 har närmare redogjorts för utredningens överväganden när det gäller skyddsintresset, och bl.a. funnit att det inte utan ändringar i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) går att utsträcka till andra intressen än försvarsintresset. I följande avsnitt redogörs inledningsvis kort för gällande bestämmelser. En mer utförlig beskrivning av nuvarande reglering finns i avsnitt 3.2. I kapitel 7 finns en redogörelse av det praktiska förfarandet vid de tillståndsansvariga myndigheterna. Därefter redovisas utredningens utgångspunkter ifråga om bestämmelsens tillämpningsområde, förslag på hur bestämmelsen om krav på spridningstillstånd bör utformas och vilka undantag som bör göras i lagen. I kapitlet redovisas frågor som rör beslutsprocessen, utredningens överväganden och förslag i frågor som hör samman med tillståndsbestämmelsen (frågor om möjlighet för tillståndsgivande myndigheter att meddela undantag och föreskrifter och att förena tillståndsbeslut med villkor samt frågor om upplysningsskyldighet). I kapitlet behandlas även frågan om att utöka antalet aktörer som inte behöver ansöka om tillstånd för att sprida geografisk information, utredningens syn på spridningsbegreppet och frågan om att införa krav på tillstånd för utförsel av geografisk information. Straff- och förverkandebestämmelserna som är knutna till kravet på spridningstillstånd behandlas särskilt med övriga Tillstånd för spridning av geografisk information bestämmelser rörande straff och förverkande i kapitel 14. Utredningen tar upp frågan om förslagens förenlighet med regeringsformen (RF) och , vilket redogörs för i kapitel 16. Enligt 6 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) krävs det tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att sprida flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor i större skala än 1:100 000 samt andra sammanställningar av landskapsinformation över svenskt territorium. Tillstånd ska ges, om spridning kan ske utan att det kan antas medföra skada för totalförsvar. Tillstånd krävs dock inte för kartor och flygbilder som framställts . Av bestämmelsen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från kravet på tillstånd. Bestämmelsen om tillstånd i 6 § LiL gäller inte för bilder eller liknande registreringar av landskapsinformation som har framställts endast med hjälp av satelliter, under förutsättning att detta material inte har ställts samman med annan landskapsinformation över svenskt territorium. Det ovan anförda framgår av 7 § LiL. I 9–12 §§ förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation (LiF) finns kompletterande bestämmelser till reglerna om spridning. Av 9 § första stycket LiF framgår att Försvarsmakten, Lantmäteriet och har tillstånd för att sprida de produkter som anges i 6 § LiL. Av 9 § andra stycket framgår att tillståndsansvariga myndigheter är Försvarsmakten när det gäller flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, när det gäller sjökartor samt andra sammanställningar av landskapsinformation som endast avser Sveriges sjöterritorium och Lantmäteriet när det gäller andra sammanställningar av landskapsinformation än sådana som ska prövas av eller Försvarsmakten. Om en sammanställning av landskapsinformation återger sådana förhållanden som är av betydelse för totalförsvar, såsom information om var det militära eller civila försvarets anläggningar är belägna eller närmare detaljer om dessa anläggningars funktion samt information i övrigt som kan ligga till grund för planeringen av ett fientligt angrepp mot , får tillstånd till spridning enligt 6 § LiL lämnas endast om spridningen kan ske utan att det kan Tillstånd för spridning av geografisk information antas medföra skada för totalförsvar. Det ovan anförda framgår av 10 § i förordningen. I 11 § LiF ges möjlighet för tillståndsmyndigheten att meddela undantag från kravet på tillstånd för spridning för kommuner, myndigheter, företag eller andra enskilda. Försvarsmakten får också meddela föreskrifter som medger undantag från kravet på tillstånd för spridning av flygbilder eller liknande registreringar från luftfartyg avseende visst geografiskt område. Undantag får beviljas endast om det inte kan antas medföra skada för totalförsvar. I 12 § LiF stadgas att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska lämna de tillståndsansvariga myndigheterna de upplysningar som dessa behöver för att kunna bedöma om spridningen av landskapsinformationen kan antas medföra skada för totalförsvar eller om undantag enligt 11 § LiF kan beviljas från kravet på tillstånd. Sådana upplysningar ska också lämnas av Försvarsmakten till Lantmäteriet och . Ett beslut om tillstånd till spridning av en sammanställning av landskapsinformation enligt 6 § LiL får förenas med förbehåll om att sådan information som kan antas medföra skada för totalförsvar får återges i sammanställningen. Sådana förbehåll får ställas upp också när undantag från kravet på tillstånd beviljas enligt 11 § denna förordning. Det ovan anförda framgår av 13 § LiF. 12.3.1Några utgångspunkter ifråga om bestämmelsens tillämpningsområde Utredningens bedömning: Med hänsyn till det växande behovet av att ha tillgång till geografisk information och bestämmelsen i 2 kap. 21 § RF ska tillämpningsområdet när det gäller tillståndskrav för spridning av geografisk information begränsas till de uppgifter som är känsliga från försvarssynpunkt. Utredningen har i kapitel 9 funnit att lagens syfte alltjämt bör vara att skydda viss försvarskänslig information samt att det inte är möjligt att utan en ändring i TF och YGL utvidga skyddsintresset till andra uppgifter än som har betydelse för rikets försvar. Tillstånd för spridning av geografisk information Utgångspunkten i den fortsatta analysen måste därför – vilken också överensstämmer med vad som anges i direktiven – vara att föreslå ett regelverk vars syfte är att även fortsättningsvis skydda känsliga uppgifter i försvarssekretesshänseende. I 2 kap. 21 § RF kommer närmast en proportionalitetsprincip till uttryck. Bestämmelsen innebär att de inskränkningar som föreslås i grundlagsskyddade rättigheter dels ska tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, dels inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En begränsning i informations- och yttrandefriheten – som tillståndskravet på spridning av geografisk information innebär – är möjlig att göra enligt lag med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet men får inte med hänsyn till det ovan sagda vara så omfattande att den inte kan motiveras med stöd av 2 kap. 21 § RF. En ytterligare aspekt att beakta är att inte göra det straffsanktionerade området alltför omfattande. Att behålla straffsanktionerade regler som inte fyller en funktion leder till en onödig kriminalisering som bör undvikas. Tillståndsförfarandet bör mot denna bakgrund inte vara mer omfattande än att det träffar sådana uppgifter som utgör det skyddsvärda intresset. Såsom framgår av förarbetena till skyddslagen (2010:305) får den lagstiftning som utredningen har att se över ses som ett komplement till skyddslagens regler om avbildningsförbud, som finns i 7 § andra och tredje stycket nämnda lag. Syftet med dessa bestämmelser är således att förstärka sekretesskyddet och att förhindra att hemlig information sprids. När det gäller avbildningsförbudets värde delar utredningen uppfattningen att detta vid någon punkt upphör, eftersom det i praktiken blir verkningslöst. Så är fallet när det gäller skyddsobjektets rättsverkningar i höjdled som begränsas av bevakningspersonalens möjligheter att med gängse metoder hävda skyddsobjektet (prop. 2009/10:87 s. 57 f.). Man skulle även kunna tänka sig att liknande situationer kan uppstå för skyddsobjekt under jord. Detta talar för att skyddslagens bestämmelser just i dessa fall kan behöva kompletteras med särskilda skyddsregler som tar sikte på spridning. Lagens syfte i nuvarande ordning är att skydda känslig information från att återges i olika material (flygbilder, kartor och andra sammanställningar), vilket ska ske genom krav på tillstånd. Tillstånd för spridning av geografisk information ligger i sakens natur att skyddsobjekt för vilka det har beslutats om avbildningsförbud utgör sådana känsliga uppgifter som kan komma i fråga att skyddas. För att lagen bör skydda uppgifter om sådana objekt talar även det syfte som enligt direktiven ska vara rådande i en framtida reglering; nämligen att förhindra att information om hemliga militära och civila försvarsanläggningars funktion återges i databaser eller på kartor på ett sätt som kan underlätta planeringen av ett fientligt angrepp mot eller i övrigt kan orsaka skada för totalförsvaret. Frågan är hur omfattande kravet på spridningstillstånd ska vara. Nuvarande ordning är inte tydlig i denna del, se kapitel 7.4.1 och som utredningen tidigare anfört är det olyckligt att ha en reglering som tycks göra åtskillnad mellan olika former av fotograferingar och registreringar på så sätt att vissa produkter omfattas av tillståndskrav och andra inte. Det som talar emot att behålla ett så brett tillämpningsområde som föreligger (eller att återinföra ett krav på spridningstillstånd när det gäller fotografiska bilder som inte tagits från luft) är att tillämpningsområdet är (eller blir) onödigt stort i förhållande till det som i praktiken är möjligt att skydda, mot bakgrund av hur enkelt det numera är att med tekniska hjälpmedel lagra och sprida geografisk information till en större krets. Att behålla ett tillståndsförfarande i syfte att förhindra detta förefaller inte heller vara effektivt eftersom det bl.a. är svårt att kontrollera efterlevnaden av en sådan reglering. Vidare torde det stå i strid med det allmänna rättsmedvetandet. Dessutom skulle prövningen inte bli hanterbar för de tillståndsgivande myndigheterna eftersom tillståndsplikten skulle medföra att en synnerligen stor mängd uppgifter skulle behöva granskas, om tillstånd söks i den utsträckning som lagen anger. I de följande avsnitten ger utredningen förslag på lösningar som alla syftar till att anpassa lagens tillämpningsområde så att tillståndskravet i större utsträckning än endast omfattar uppgifter som är känsliga från försvarssynpunkt. Tillstånd för spridning av geografisk information Utredningens förslag: I den nya lagen ska kravet på spridningstillstånd gälla en sammanställning av geografisk information, om förhållanden i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde som avser Sveriges sjöterritorium, med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler. Tillståndskravet ska även avse andra delar av svenskt territorium om informationen har inhämtats från luftfartyg genom fotografering eller liknande registrering. I denna del innebär förslaget en inskränkning av lagens tillämpningsområde i förhållande till nuvarande ordning. Tillstånd ska ges om spridningen kan ske utan att det kan antas medföra skada för totalförsvaret. Det ska inte längre av lag framgå att det är spridning av kartor i större skala än 1:100 000 som är tillståndspliktiga eller att kartor som framställts inte omfattas av krav på tillstånd. Spridning av en sammanställning ska omfattas av krav på tillstånd Den nu gällande definitionen av begreppet landskapsinformation är lägesbestämd information om förhållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbottnen. Det ska röra sig om koordinatsrelaterad information, exempelvis i rikets nät eller på annat sätt. Med landskapsinformation avses således all slags information om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper, såsom berg, jord, vegetation, vatten, terräng- och bottentopografi etc. samt information om landskapets konstgjorda företeelser, såsom byggnader, infrastruktur etc. Vidare ingår all slags tilläggsinformation som ortnamn, gränser osv. 1993/94:32 s. 31). Utredningen har inte funnit behov av att ge förslag på ändringar av definitionen av landskapsinformation mer än att bestämmelsen ändras rent språkligt för att på så sätt nå enhetlighet med de uttryck som används inom centrala myndigheter på området och som dessutom motsvarar den begreppsbildning som återfinns i lagen om miljögeografisk information (LGM), se vidare avsnitt 8.1.1. Det bör även här betonas att utredningen inte har avsett att ge en allmängiltig definition av begreppet. Geografisk information kan således innefatta mer än vad som omfattas i definitionen i den föreslagna nya lagen. Tillstånd för spridning av geografisk information I utredningens arbete med att se över LiL och LiF får även anses ingå att överväga om nuvarande ordning i vilken det i 6 § LiL anges att spridningstillstånd krävs för karta, flygfotografi, annan registrering från luften och andra sammanställningar är ändamålsenlig eller om begreppen kan bytas ut mot en annan term. Frågan har ställts mot bakgrund av att nuvarande reglering kan framstå som otydlig. Frågan är hur de produkter som kan anses vara bärare av känslig geografisk information definieras. Är det lämpligt att i lagtext lämna en uppräkning av de produkter som ska omfattas av tillståndskrav eller bör begreppet hållas mer teknikneutralt? För det förra alternativet talar att det blir tydligt när tillstånd måste sökas. För det senare alternativet talar fördelarna med en så teknikneutral reglering som möjligt eftersom en sådan inte riskerar att bli föråldrad i takt med att teknikutvecklingen går framåt. Att skapa en ny reglering som knyter an till en viss teknik som är gällande för stunden vore direkt olämpligt. Det kan konstateras att samma problematik förelåg vid utformningen av nu gällande lagstiftning och som utmynnade i en reglering som anger en rad olika produkter som omfattas av tillståndskrav. En otydlighet med den gällande regleringen ligger dock i vad som ska anses innefattas i begreppet andra sammanställningar. Det står klart genom uttalandena i förarbetena att olika former av registreringar som liknar fotografering omfattas (exempelvis thermografering) som regeringen uttryckligen undantar vanliga fotografier mot bakgrund av det skydd som fanns i den lag som motsvarar skyddslagens bestämmelse om avbildningsförbud. Utredningen anser det olyckligt att ha en reglering som torde göra åtskillnad mellan olika typer av fotografier och som dessutom innebär att spridningstillstånd krävs för registeruppgifter av skyddsobjekt med avbildningsförbud som spridning av ett vanligt fotografi över samma objekt inte omfattas av tillståndskravet. En mer teknikneutral och tydlig reglering skulle kunna vara att kravet på tillstånd gäller för en en sammanställning av geografisk information som innefattar en avbildning, mätning eller beskrivning. En sådan ordning överensstämmer med den begreppsbildning som finns i skyddslagen och överensstämmer även med bestämmelserna i och YGL. Det saknar således betydelse vilken teknik som använts vid framtagningen eller i vilken form uppgifterna presenteras så länge det rör sig om geografisk information. Detta innebär således att det tydliggörs att det inte görs någon åtskillnad mellan olika typer av fotograferingar. Tillstånd för spridning av geografisk information För att undvika att göra tillämpningsområdet alltför stort föreslår utredningen att tillståndsgivande myndigheter i föreskrifter ska få inskränka tillämpningsområdet genom undantag från kravet på tillstånd för geografisk information som är utformad så att de inte kan antas medföra skada för försvar om de sprids, samt undantag för vissa geografiska områden över vilka spridning av geografisk information inte kan antas medföra skada för totalförsvaret. För att undvika att lagstiftningen blir föråldrad i takt med att teknikutvecklingen går framåt bör begränsningar som beror på den utvecklingen göras av tillståndsgivande myndigheter. Det innebär att de undantag som anges i 6 § LiL (kartor i mindre skala än 1:100 000 samt kartor som framställts ) inte ska överföras till den nya lagen, se vidare avsnitt 12.3.6. Spridning av geografisk information över Sveriges sjöterritorium Såsom utredningen i kapitel 10 konstaterat föreligger det alltjämt skäl att skydda djupinformation och information om bottenbeskaffenheten med hänsyn till försvarssekretessen. Utredningen har i det ovan nämnda kapitlet övervägt om det är möjligt att skilja ut geografisk information över Sveriges sjöterritorium genom att peka ut vissa geografiska områden inom vilka det inte kan anses utgöra en fara för skyddsintresset att sprida information. Av samma skäl som anförts där är det inte möjligt att avgränsa tillämpningsområdet för spridning av geografisk information över Sveriges sjöterritorium utan att man skulle avslöja var känslig information kan finnas. Kravet på tillstånd för spridning av sjögeografisk information ska därför behållas. En förutsättning för att tillståndskrav ska föreligga är dock att det alltjämt ska röra sig om lägesbestämd information. I den mån biologiska undersökningar som riktar sig till havets växt- och djurvärld inte är lägesbestämd omfattas således materialet inte av tillståndskravet. En fråga som uppkommer är om spridning av en sammanställning med enstaka mätuppgifter har ett sådant skyddsvärde att de ska omfattas av tillståndskrav. Det kan exempelvis röra sig om ett fotografi som tagits under vatten och där havsbottnen finns med. Sådan spridning kan kanske inte utgöra en fara för försvarsintresset eftersom underlaget Tillstånd för spridning av geografisk information i sig är för knapphändigt. Å andra sidan skulle en bestämmelse som undantog enstaka mätuppgifter med enkelhet kunna kringgås eftersom spridningen skulle kunna göras . Lösningen förefaller således som mindre lämplig. Det är heller inte ändamålsenligt att exkludera vissa sammanställningar från krav på spridningstillstånd med motiveringen att de har samlats in i ett godtagbart syfte, eftersom även sådan information kan vara bärare av hemliga uppgifter. För att tillämpningsområdet inte ska bli alltför omfattande bör kravet på spridningstillstånd inskränkas till en sammanställning av geografisk information om förhållanden i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde som avser Sveriges sjöterritorium med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler. Det innebär att ett enstaka fotografi som innehåller geografisk information ovan vattenytan inte omfattas av krav på spridningstillstånd. Enligt utredningen föreligger det en liten risk att sådan information är bärare av känsliga uppgifter och det förefaller därför onödigt att uppställa ett tillståndskrav på ett förfarande som är mycket allmänt förekommande hos allmänheten eftersom annars vanliga fotografier ovan vattenytan omfattas av tillståndskrav. Förslaget i denna del torde innebära en förändring jämfört med nuvarande ordning, i vart fall på så sätt att det med utredningens förslag blir mer tydligt att enstaka fotografier som inte speglar förhållanden i vatten eller avser en viss sträcka av ett vattenområde undantas från regleringen. Det bör även tilläggas att spridningen måste vara av en viss omfattning för att omfattas av tillståndskravet, se vidare avsnitt 12.3.10. Det innebär att semesterfotografier som tagits under vatten enligt vad som ovan sägs kan spridas till ett fåtal utan att det krävs tillstånd. Sammanfattningsvis innebär det ovan anförda att utredningen stannar vid att inte föreslå några ändringar i fråga om krav på spridningstillstånd för en sammanställning av geografisk information över svenskt sjöterritorium mer än att kravet inte längre ska omfatta sjöar, kanaler och vattendrag samt att informationen måste avse förhållanden i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde. De skäl som ligger bakom utredningens ställningstagande överensstämmer med de som avser undantag för sjömätningstillstånd, se avsnitt 10.5.3. Tillstånd för spridning av geografisk information Geografisk information i övrigt Alternativ 1 – Tillståndskrav för geografisk information om skyddsobjekt Ett alternativ att begränsa bestämmelsens tillämpningsområde när det gäller andra delar av svenskt territorium än som berörts skulle vara att anpassa tillämpningsområdet efter den praktiska tillämpningen. Det skulle innebära att kravet på tillstånd begränsas till att avse geografisk information som avser byggnad eller annan anläggning som används eller är avsedd att användas i totalförsvaret och som utgör ett skyddsobjekt. Man skulle även kunna tänka sig att tillståndskravet endast avser sådana objekt för vilka ett förbud mot avbildning har meddelats enligt 7 § andra och tredje styckena skyddslagen, vilket i så fall skulle överensstämma helt med hur lagen har tillämpats. Det som talar emot att införa spridningsförbud rörande geografisk information avseende samtliga skyddsobjekt är att det är svårt för den enskilde att förvissa sig om vilka objekt som är skyddsobjekt. En annan invändning är att informationen i många fall är tillåten att samla in och det innebär – inte minst med hänsyn till teknikutvecklingen – att det får anses ogörligt att med ett lagstadgat krav på spridningstillstånd förhindra spridning av sådana uppgifter. Skulle tillståndskravet begränsas till objekt med beslut om avbildningsförbud kan som skäl mot en sådan reglering anföras att det redan genom reglerna i skyddslagen finns bestämmelser som straffbelägger avbildningar och liknande som har skett i strid med 7 § skyddslagen. Skyddslagen medger dessutom bevakning av skyddsobjekt med avbildningsförbud. Av 22 § skyddslagen framgår att upplysning om beslutet om skyddsobjekt ska framgå genom tydlig skyltning eller på annat sätt. Mot denna bakgrund förefaller det inte vara nödvändigt att införa ett krav på tillstånd för spridning av uppgifter rörande skyddsobjekt med avbildningsförbud eftersom dessa i normalfallet inte får avbildas. Det kan dock inte uteslutas att avbildning ändå sker, vilket ofta torde ske på grund av att man inte känner till avbildningsförbudet eller av annat skäl. Så kan exempelvis vara fallet med skyddsobjekt i terräng som kan komma med i material och kartor som orienteringsförbund sammanställer eller avbildning som sker inom skyddsobjektets verksamheter.