sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Framför allt anses detta bero på att prövningen fokuserar på att kontrollera de sökandes kunskaper om skol- lagstiftningen genom en ansökningsblankett där de sökande ska svara rätt på alla frågor. Problemen med prövningen anses av också bero på hur frågorna är utformade (Riks- revisionen 2012 s. 64). Den så kallade tvåårsregeln har påtalat för att Skolinspektionens tillämpning av regelverket såvitt gäller den tids- rymd en fristående skola har på sig att starta sin verksamhet efter det att Skolinspektionen har meddelat ett beslut om godkännande innebär stora svårigheter för de enskilda huvudmännens planering och uppstart av ny skolverksamhet. Förbundet förordar en åter- gång till myndighetens tidigare praxis som innebar att en fristående skola, efter ett beslut om godkännande, hade möjlighet att skjuta upp starten av verksamheten för att underlätta planeringen inför skolstart (den s.k. tvåårsregeln). Skolinspektionen har framfört till kommittén att myndigheten uppfattar regleringen i den nya skollagen så att huvudmän för fri- stående skolor inte har någon möjlighet att skjuta upp starten av verksamheten. Skolinspektionen anser dock att det är angeläget att lagstiftningen förtydligas i detta avseende. Bedömningen av påtagliga negativa följder Skolinspektionen har uppgett för kommittén att de har erfarit vissa problem vid tillämpningen av regleringen rörande påtagliga nega- tiva följder. Enligt regleringen kan Skolinspektionen i sitt beslut om godkännande inte begränsa antalet elever vid den angivna utbildningen, dvs. sätta ett tak för hur många elever huvudmannen får ta emot. Det innebär att huvudmannen, vid starten av den god- kända utbildningen, inte är bunden av att ta emot ett visst antal elever, utan kan ta emot betydligt fler eller betydligt färre än vad som har angetts i ansökan. Den elevprognos som huvudmannen angett i sin ansökan saknar därigenom betydelse för hur många elever skolan kommer att ta emot. För det fall huvudmannen tar emot betydligt fler eller betydligt färre elever blir också den Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet bedömning som Skolinspektionen gjort vid ansökningstillfället missvisande. Skolinspektionen kan inte längre återkalla ett god- kännande på den grunden att en etablerad utbildning har förändrats i sådan utsträckning att det innebär påtagliga negativa följder för eleverna eller kommunerna där utbildningen bedrivs. När möjlig- heten fanns inträffade det aldrig att något godkännande åter- kallades på denna grund. I förarbetena till den nya skollagen anges också att det strider mot den grundläggande synen på fristående skolor som ett positivt och självklart inslag i skolväsendet att de ska kunna drabbas av sanktioner på grund av att de är framgångs- rika (prop. 2009/10:165 s. 244). En annan situation som enligt Skolinspektionen vållar problem vid bedömningen av om en etablering medför påtagliga negativa följder är då två eller flera enskilda huvudmän ansöker om att få etablera samma typ av utbildning i en kommun där Skolinspektionen bedömer att det finns utrymme för endast en ytterligare utbildning av samma sort. Då uppkommer frågan vilken huvudman som ska få företräde och vilka omständigheter som ska tillmätas särskild betydelse vid bedömningen. Vid ansökningsomgången har situationer liknande den nu beskrivna, enligt uppgifter från inspek- tionen, uppstått i ett 30-tal fall. Ytterligare en svårighet för Skolinspektionen är att bedöma konsekvenserna av en etablering av en fristående gymnasieskola för en kommuns eller en samverkande kommuns möjligheter att erbjuda program eller inriktningar. Varje kommun har en skyldighet att erbjuda ett allsidigt urval av nationella program. Om kommunens eller en samverkande kommuns möjligheter kraftigt begränsas eller om förutsättningarna för att erbjuda ett särskilt program helt rycks undan kan det tala för att etableringen innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. Även gör i sin rapport bedömningen att reg- leringen om påtagliga negativa följder, vilken anses vara en viktig del i prövningen av om en enskild huvudman ska godkännas, är otydlig. anger att de oklarheter som finns riskerar att gå ut över prövningens effektivitet och därmed i förlängningen påverka hur skolsystemet kan fungera och anser att det är angeläget att regeringen uppmärksammar på problematiken så att detta problem kan lösas (2012 s. 65 f.). Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet Skolinspektionens behov av information om ny ägare Skolinspektionens generaldirektör har för kommittén framhållit myndighetens behov av att få information bland annat vid ägarbyte. I Skolinspektionens uppdrag ingår att granska kvaliteten i skol- väsendet och fokus i all granskning ska vara barns och elevers rätt till en god utbildning i en trygg miljö. Mot den bakgrunden anser myndigheten att det är rimligt att säkerställa kvaliteten vid t.ex. ägarbyte så att personer som kan påverka skolan på ett olämpligt sätt inte får ett avgörande inflytande över skolverksamheten. I sådana lägen, menar Skolinspektionen, att det är viktigt att den har möjlighet att granska dessa personer. Annars riskeras både allmän- hetens förtroende för myndighetens prövning samt elevers och föräldrars förtroende för utbildningen vid den fristående skolan. Skolinspektionens tillsynsansvar är reglerat i skollagen. Det är viktigt med hänsyn till att de sanktioner som tillsynen är förenad med kan vara mycket ingripande för skolhuvudmännen samt att tillsynen över verksamheter med offentlig och enskild huvudman bör omfattas av samma regelsystem (prop. 2009/10:165 s. 541). Tillsyn definieras i skollagen som en självständig granskning som syftar till att kontrollera om den verksamhet som granskas upp- fyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter (26 kap. 2 §). Definitionen överensstämmer med det enhetliga tillsynsbegrepp som regeringen föreslår i skrivelsen En tydlig, effektiv och rätts- säker tillsyn (skr. 2009/10:79). Om tillsynsmyndigheten upptäcker avvikelser från dessa krav på verksamheten ska myndigheten fatta beslut om åtgärder som kan behövas för att huvudmannen ska rätta till dessa fel eller brister. Det ingår även i Skolinspektionens upp- drag att arbeta förebyggande genom att ge råd och vägledning utifrån de regler som styr verksamheten, så att huvudmannen själv kan upptäcka och rätta till felen (26 kap. 9 §). Såväl fristående skolor som skolor med offentlig huvudman omfattas av Skolinspektionens tillsyn. Tillsynen omfattar även utbild- ning och annan pedagogisk verksamhet som är utlagd på entreprenad. Enligt skollagen har Skolinspektionen tillsyn över skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet i skollagen, utbildning som leder fram till International Baccalaureate, Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet att kommunen ser till att alla skolpliktiga barn får sin utbildning, att kommunen hanterar medgivande av skolpliktens fullgörande på annat sätt i enlighet med skollagens bestämmelser, att kommunen tar reda på hur ungdomar är sysselsatta så att de kan erbjudas lämpliga åtgärder samt att kommunen uppfyller sitt till- synsansvar enligt skollagen (26 kap. 3 §). Från Skolinspektionens ansvarsområde undantas verksamheten vid elevhemsboende för vissa elever med funktionsnedsättning som har till- syn över (26 kap. 5 §), fristående förskolor, fritidshem vars huvud- man kommunen har godkänt samt pedagogisk omsorg vars huvud- man kommunen har förklarat ha rätt till bidrag. Kommunens tillsyn omfattar dock inte tillsyn över att bestämmelserna om åtgär- der mot kränkande behandling följs. Det tillsynsområdet åligger endast Skolinspektionen (26 kap. 4 §). Skolinspektionen har inte tillsyn över sådana frågor som någon annan myndighet har särskilt ansvar för (26 kap. 3 § andra stycket). Som exempel kan nämnas Datainspektionens tillsyn över hanteringen av personuppgifter och tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalens yrkes- utövning inom elevhälsan. Vid sidan om tillsynsverksamheten granskar Skolinspektionen kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun, s.k. kvalitetsgransk- ning (26 kap. 19 §). Granskningen ska avse den granskade utbild- ningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer (26 kap. 20 §). Bedömningarna av kvaliteten vilar på en uttolkning av författningarnas krav med stöd av forskning och beprövad erfarenhet inom det aktuella granskningsområdet. Syftet med kvalitetsgranskningarna är att granska kvaliteten i skolväsendet och bidra till utveckling genom att lyfta fram viktiga utvecklings- områden. Det kan t.ex. gälla undervisningens innehåll och form i ett skolämne eller rektorernas roll som pedagogiska ledare. Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet 6.2.1En beskrivning av Skolinspektionens tillsynsverksamhet3 Enligt Skolinspektionens instruktion (förordning [2011:556] med instruktion för ) ska myndigheten genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verk- samhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska också, enligt instruktionen, bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Skolinspektionen inriktar sin tillsyn på att säkerställa att eleverna får den utbildning som de har rätt till. Särskilt beaktas faktorer som har betydelse för en god lärandemiljö och för elevernas möjligheter att nå de nationella målen. Även frågor som rör skolförfattningarnas krav på ledning, uppföljning och utveckling av utbildningen m.m. ingår som en del av tillsynen. Eftersom syftet med Skolinspektionens tillsyn är att kontrollera regelefterlevnad är utgångspunkten för tillsynen skolförfattning- arna och bestämmelser om utbildningen som kan finnas i annan författning. En skola får vare sig agera i strid med bestämmelserna eller underlåta att leva upp till de fastställda kraven. Den huvudsakliga kontrollen av en ny fristående skola görs när den enskilde ansöker om godkännande. har verk- samheten inte startat ännu och Skolinspektionen har därför endast tillgång till skriftlig dokumentation. En hel del av uppgifterna i ansökan bygger således på antaganden. Att verksamheten på en nystartad fristående skola kommer igång som planerat är en rättssäkerhetsfråga för eleverna. Det är t.ex. viktigt att det finns ledning och personal på plats samt att utbildningen håller god kvalitet redan från start så att eleverna ges förutsättningar att nå målen. Skolinspektionen genomför därför numera en s.k. etableringskontroll på alla skolor som har fått sin ansökan godkänd. 3 har inlett en granskning av statens tillsyn och kvalitetsgranskning av skolan, med utgångspunkt i en genomförd förstudie. Syftet är att granska om Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av grund- och gymnasieskolan bidrar till likvärdig utbildning av god kvalitet samt förbättrade kunskapsresultat. I granskningen ingår också att undersöka om regeringens styrning och normering har skapat goda förutsättningar för detta. Resultatet av granskningen kommer att presenteras i en rapport . Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet skolan planerar att starta för att kontrollera att den planering som skolan har presenterat i sin ansökan genomförts eller går att genom- föra. Huvudmannen får information om etableringskontrollen i beslutet om godkännande. Då får huvudmannen också veta under vilken period etableringskontrollen görs och vilka villkor som måste vara uppfyllda. Bland annat undersöker myndigheten hur det ser ut med anställning av rektor, tillgången på behöriga lärare inför skolstarten, tillgången till ändamålsenliga lokaler och lärverktyg samt om skolan har fått tillräckligt många elever. I förekommande fall beaktas också om Skolinspektionen i sin tillsyn konstaterat all- varliga brister i huvudmannens befintliga verksamhet. Etablerings- kontrollen innebär i praktiken en betydande uppstramning för att starta en fristående skola. Etableringskontrollen är inte reglerad i skollagen . Skolinspektionens generaldirektör har framhållit att kontrollen bör regleras för att klargöra att den är en del av tillsyn samt att ett godkännande kan förenas med villkor som ska var uppfyllt vid etableringskontrollen. Efter etableringskontrollen får alla huvudmän ett beslut. Om Skolinspektionen har uppmärksammat brister innehåller beslutet ett föreläggande, vilket innebär att huvudmannen blir tvungen att redovisa för Skolinspektionen hur bristerna ska åtgärdas. Om bristerna inte åtgärdas kan Skolinspektionen återkalla skolans god- kännande, vilket innebär att skolan inte får starta. Skolinspektionen kan också fortsätta att kontrollera skolan i sin tillsynsverksamhet. Då kontrollerades 26 skolor som skulle starta . Av de granskade skolorna bedömdes 22 ha möjlighet att starta sin verksamhet som planerat. En skola valde att skjuta upp starten på eget initiativ och tre skolor meddelades förelägganden om att rätta till olika brister. Bristerna gällde lågt elevantal, till- gången till speciallokaler och lärverktyg, tillgång till elevhälsa samt tillgång till behöriga lärare. De skolor som meddelades föreläg- ganden rättade till bristerna och fick därmed möjlighet att starta verksamheten som planerat. I Skolinspektionens instruktion anges att myndigheten ska följa upp ett beslut om godkännande eller rätt till bidrag i nära anslut- ning till att beslutet fattats (5 § andra stycket förordning Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet [2011:556] med instruktion för ). När en fri- stående skola har varit igång 4–6 månader gör Skolinspektionen därför en s.k. förstagångstillsyn, tidigare kallat uppföljningsbesök. Tillsynen har till syfte att kontrollera att huvudmannen och skolan arbetar utifrån de planer som godkännandet bygger på samt att ge råd och vägledning tidigt i uppbyggnaden av verksamheten. Tillsynen omfattar i princip samma områden som en regel- bunden tillsyn, men granskningen anpassas med hänsyn till att skolan har startat sin verksamhet. Efter tillsynen fattar Skolinspektionen ett beslut där bedömningar och eventuella krav på åtgärder framkommer. /11 fann Skolinspektionen brister på två tredjedelar av de 83 nystartade fristående skolor som besöktes. På de flesta skolorna var bristerna mindre omfattande och av mindre allvarlig art, men 15 skolor bedömdes ha sådana brister att ytterligare åtgärder skulle vidtas mot skolan. De fem vanligaste bristområdena har varit brister relaterade till skolor- nas lärare, lokaler, verksamhetsbeskrivning, läroplaner och kurs- planer samt uppföljning av elevernas kunskaper (Skolinspektionen 2011c s. 5 f.). Regelbunden tillsyn av alla skolor Skolinspektionen granskar regelbundet alla skolor för att kontrol- lera att de följer de lagar och regler som finns för verksamheten, dvs. främst skollagen, förordningar, läroplaner och kursplaner. Detta görs inom ramen för den regelbundna tillsynen. slutförde Skolinspektionen det sexårsuppdrag som , som tidigare ansvarade för utbildningsinspektionen, hade fått i sitt regleringsbrev för . Sexårsuppdraget innebar att genomföra en systematisk tillsyn av landets närmare 6 000 skolor av . granskar Skolinspektionen alla landets skolor . Besöken utformas dock på olika sätt och är olika omfattande beroende på vad som framkommer i den föregående risk- och väsentlighetsanalysen. Granskningen görs som regel kommunvis, vilket innebär att myndigheten granskar alla skolor i en kommun , oavsett huvud- mannaskap. Syftet är att skapa likvärdighet mellan och inom skolor. I regleringsbrevet för fick Skolinspektionen i uppdrag att särskilt redovisa insatser för att samlat granska fri- Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet stående skolor inom samma koncern. inledde därför myndigheten ett projekt för att genomföra en systematisk och sammanhållen tillsyn, anpassad till varje skolas speciella förut- sättningar, av fristående skolor tillhörande samma huvudman oav- sett geografisk belägenhet. Skolinspektionen gjorde denna tillsyns- modell till en permanent del av sin tillsynsverksamhet . Modellen innebär att tillsynen av ett större skolföretags skolor inte längre ska äga rum , utan att till- synen av skolor som ägs av ett och samma företag i fortsättningen ska göras om företaget äger två eller flera skolor. På så sätt kan tillsynen anpassas efter skolornas särskilda förutsättningar och det blir enklare att se mönster och bedöma skolorna på ett lik- värdigt sätt. Det gör det också lättare för företagen att vidta åtgär- der om det finns genomgående problem. Skolor granskas utifrån en behovsanalys Den regelbundna tillsynen ska, enligt myndighetens instruktion, genomföras med utgångspunkt i en behovsanalys. Skolinspektionens tillsynsmodell bygger därför på ett system där skolor och verksam- heter granskas utifrån en risk- och väsentlighetsanalys. Analysen bygger främst på myndighetens tidigare erfarenheter tillsammans med en omvärldsanalys och görs i syfte att differentiera inspek- tionen så att kommuner med större behov av förbättring får mer stöd i form av inspektion. En analys görs också på skolnivå så att myndighetens resurser kan fördelas i relation till behovet vid de olika skolorna. I vissa fall kan också inspektionen av en viss huvud- man eller skola tidigareläggas i förhållande till en fastställd tidsplan beroende på vad som framkommer. Inför granskningen av fristående skolor inom samma koncern görs en särskild riskanalys. Parametrarna i den analysen är kun- skapsresultat, anmälningsärenden eller andra signaler om missför- hållanden och ekonomisk stabilitet hos skolföretaget (eko- nomisk risk). Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet Bedömningen görs utifrån verksamheternas måluppfyllelse Efter en genomförd tillsyn får den granskade skolan ett beslut med bedömningar inom de områden som tillsynen har uppmärksammat. Beslutet riktas till den ansvarige huvudmannen som har det yttersta ansvaret för att utbildningen bedrivs i enlighet med gällande bestämmelser. Det är huvudmannen som genom resurstilldelning och övergripande planering bestämmer ramarna för verksamheten. Ett tillsynsbeslut kan också vända sig till rektorn om det framstår som lämpligt (a. prop. s. 547). I sina bedömningar utgår Skolinspektionen från verksam- heternas måluppfyllelse när det gäller kunskapsresultat och värde- grundsarbete. Tillsynen utgår från en rad bedömningspunkter. Utgångspunkten är att alla elever ska nå målen och att skolornas verksamhet genomförs så att alla elever ges denna möjlighet. Till- synen innebär inte någon utvärdering av skolans kvalitet, utan i besluten anges inom vilka områden skolan, vid det aktuella gransk- ningstillfället, inte bedöms uppfylla de nationella kraven. Genom tillsynsbesluten är det således inte möjligt att få en fullständig bild av en skolas verksamhet. Beslutet ska kunna användas som utgångs- punkt för att förbättra kvaliteten i verksamheten. Om Skol- inspektionen påtalar brister som måste åtgärdas följer myndigheten upp om och hur bristerna åtgärdas. Inom ramen för den regelbundna tillsynen fattar Skolinspektionen närmare 1 000 beslut , vilket motsvarar cirka en sjättedel av totala antal grund- och gymnasieskolor. Flertalet beslut () avslutas med ett föreläggande. I de allra flesta fall följer huvudmännen besluten om föreläggande. Skolinspektionen kan numera använda verktyg och sanktioner för att tvinga fram att en huvudman förbättrar sin verksamhet. En närmare redogörelse för Skolinspektionens möjligheter att ingripa vid konstaterade brister görs i avsnitt 6.2.2. Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet Andra former av tillsynsverksamhet: riktad tillsyn, flygande inspektion och anmälningsärenden Inom ramen för sin tillsynsverksamhet genomför Skolinspektionen också riktad tillsyn och flygande inspektion samt tar emot anmäl- ningar om missförhållanden på en skola. I den riktade tillsynen granskar Skolinspektionen regelefter- levnaden inom ett avgränsat område i ett urval skolor eller verk- samheter. Resultatet presenteras i en samlad rapport. Som exempel på områden som Skolinspektionen har granskat inom ramen för sin riktade tillsyn kan nämnas Bedömning och betygssättning hos skolor med stora avvikelser vid omrättning av nationella prov, Huvud- männens klagomålshantering, Mottagande i särskola samt Skolplikts- bevakning. Flygande inspektion är en samlad insats där ett stort antal inspektörer besöker många skolor för att granska en avgränsad del av verksamheten . En flygande inspektion kan t.ex. rikta in sig på situationen i skolmatsalen eller undervis- ningen i ett visst ämne en viss dag. Resultatet från en flygande inspektion kan bilda underlag för andra granskningar, t.ex. en kvalitetsgranskning. Härutöver tar Skolinspektionen emot anmälningar från t.ex. föräldrar och elever. Antalet anmälningar som kommer in till myn- digheten ökar . fick Skolinspektionen in 2 651 anmälningar, vilket var en ökning jämfört med föregående år. Under fattade Skolinspektionen 2 455 beslut i anmälningsärenden. av dem var s.k. kritikbeslut, dvs. innebar att huvudmannen kritiserades. Den van- ligaste kritikgrunden var särskilt stöd (), kränkande behandling () samt skolplikt och att en anmälan om kränkande behandling rör särskilt allvarliga situationer hanteras ärendet i en särskild ordning där myndigheten agerar snabbt och kraftfullt för att tydligt markera att skola och huvudman måste vidta åtgärder. Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet 6.2.2Skolinspektionens ingripandemöjligheter vid konstaterade brister Enligt skollag uttalade Skolinspektionen kritik mot en huvudman som inte levde upp till de krav som skollagen ställde och som inte gav eleverna den utbildning de hade rätt till. Om det var fråga om en skola hade Skolinspektionen inte någon möjlighet att framtvinga åtgärder om påtalade brister inte rättades till. Tillsynsprocessen utgick då från att Skolinspektionen aktivt följde upp de skolor där brister hade konstaterats och att inspek- törerna förde en dialog med huvudmannen för att få till stånd rättelser. Om detta misslyckades, eller då en skola endast tillfälligt rättade till brister, kunde Skolinspektionen inte göra annat än kritisera huvudmannen på nytt. För fristående skolor fanns sär- skilda regler som innebar en möjlighet att vid särskilt allvarliga missförhållanden återkalla ett godkännande eller en förklaring om rätt till bidrag. Det fanns dock inget mellansteg mellan uttalande av kritik och återkallelse. I propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) bedömde regeringen att möjligheten att rikta kritik är en otillräcklig sanktionsmöjlighet och att det därför finns behov av att förena tillsynen med utökade och mer ändamålsenliga sanktionsmedel. Regeringen menade att staten måste kunna ingripa mot såväl kommuner och landsting som enskilda huvudmän som allvarligt brister i sitt ansvarstagande för att säkra likvärdigheten och kvaliteten i utbildningen samt ha effektiva verktyg för att kontrollera att lagar och förordningar följs (s. 545 f.). Mot den bakgrunden infördes utökade möjligheter för Skolinspek- tionen att ingripa mot skolhuvudmän som inte uppfyller kraven i skolans författningar. Lagen innehåller ett sanktionssystem med en trappliknande konstruktion där utgångspunkten är att tillsynsmyndigheten först ska pröva med mildare åtgärder (anmärkning, föreläggande) för att sedan använda mer ingripande sanktioner vid grövre överträdelser (vitesföreläggande, återkallelse/statliga åtgärder för rättelse, till- fälligt verksamhetsförbud).