sou · H1B39 · 2013-01-30 00:00:00 — Det innebär att utredningen underskattar marknadsriskerna. Den valda konfidensnivån innebär att 20 mdkr i eget kapital avsätts för guldprisrisk och ränterisk. Om konfidensnivån istället hade satts till eller ökar marknadsriskerna och behovet av eget kapital blir 36 respektive 42 mdkr.3 VaR-metoden ger dessutom bara en indikation på utfallet av risktagandet. Förlusterna kan bli större än vad VaR-måttet visar. En risk är att de data som ingår i modellen inte är representativa för framtiden. Den verkliga sannolikheten för ett svansutfall kan vara mycket större än vad modellerna estimerar. Ekonomiskt kapital behöver också kompletteras med stresstester och scenarioanalyser inför en slutlig bedömning av kapitalbehovet. I utredningen avsätts inte något kapital för allmänt likviditetsstöd i utländsk valuta. Men potentiellt stora förluster finns. scenarieanalys, baserad på bankernas likviditetstäckningsgrad (LCR), visar att det finns ett stort spann i storbankernas likviditetsbehov i utländsk valuta från i samband med finansiell stress.4 Behovet varierar mellan 123 (minscenario) och 746 mdr kronor (maxscenario) beroende på antaganden om hur stor andel av sina likvida tillgångar de kan använda, om statligt garantiprogram finns tillgängligt för bankerna och vilka valutor som inkluderas. I basscenariot där bankerna endast använder hälften av sina likvida tillgångar och där ingen bank har möjlighet att emittera statsgaranterade värdepapper finns ett likviditetsbehov i euro och dollar på motsvarande . Med samma återvinningsgrad som i SOU 2007:51 blir behovet av eget kapital för allmänt likviditetsstöd i utländsk valuta enligt scenarieanalysen 12-75 mdkr. Det är också viktigt att understryka att nya föreskrifter om bankernas LCR inte med säkerhet minskar riskerna och behovet av 2 När räknar ut ekonomiskt kapital på horisonten används konfidensnivån . BIS (Centralbankernas bank) använder en ännu högre konfidensnivå, . 3Enligt modellen gäller att med 99,9 (99,99) procents sannolikhet kommer inte valutareserven att ha minskat mer än 36 (42) mdkr till följd av marknadsriskerna. Av detta belopp utgör guldprisrisken 24 (28) mdkr och ränterisken 12 (14) mdkr. 4Bilaga A till beslut att stärka valutareserven den 12/12 2012, se: debatt/Nyheter/2012/Valutareserven-forstarks/ likviditetsstöd i utländsk valuta. LCR-måttet baseras på kortfristig likviditetstress, som varar en månad. Under scenarier där likviditetsstressen pågår är de svenska bankernas motståndskraft avsevärt sämre. Dessutom håller bankerna likviditetsbuffertar som innebär att deras LCR i euro och dollar uppnår det ställda minimikravet. Deras likviditetsplanering kommer troligtvis därför inte i närtid att förändras då de redan uppfyller kravet. Därtill är det möjligt att hela likviditetsreserven inte kommer att vara tillgänglig. Det kan bli svårt för bankerna att likvidisera vissa delar av deras likviditetsportföljer på marknaden, trots att de i LCR-termer bedöms vara mycket likvida. LCR måttet mäter bankernas likviditetsposition på den . Det gör att bankerna i praktiken kan understiga LCR:s miniminivå utan att det framgår av den rapportering som bankerna lämnar till . Till detta kommer att har beslutat att göra de internationella kraven mindre strikta. Bankerna behöver ha mindre andel av sina tillgångar i höglikvida tillgångar. kan välja att behålla de striktare svenska reglerna men ska likviditetskraven införas i EU- rätten. Om EU då – per – väljer att införa de mindre strikta reglerna utan nationella frihetsgrader så kommer kraven att sänkas även i . I utredningen avsätts inget kapital för övriga risker. tar säkerheter vid intradagskrediter men kreditrisker förekommer alltjämt, även om kapitalbehovet bedöms relativt litet. Med basmetoden landar operativa risker på 1,1 mdkr, vilket noteras i utredningen. Med tanke på de volymer som hanteras i betalningssystemet (omsättningen i systemet motsvarar BNP) kan kapitalbehovet vara större. Utredningen analyserar inte de penningpolitiska instrumenten och de finansiella risker som uppstår där. Sådana risker aktualiseras exempelvis om vänder likviditetsöverskottet i till ett underskott och börjar med penningpolitiska repor. Även för dessa risker kan det således finnas behov av att avsätta eget kapital. I utredningen föreslås att det egna kapitalet räknas upp med KPI, trots att det noteras att den del av det egna kapitalet som skall täcka kreditrisken i princip bör relateras till utlåning. En stor del av valutareserven behövs för att kunna ge likviditetsstöd i Storleken är beroende av bankernas balansräkningar och finansiering i utländsk valuta och det är inte givet att den växer i samma takt som KPI. I remissvar på SOU 2007:51 gjordes en avvägning mellan att använda KPI som uppräkningsfaktor för det egna kapitalet för att täcka driftskostnader och en uppräkningsfaktor som beaktar den finansiella sektorns tillväxt. förordade en uppräkning med BNP i löpande priser i remissvaret, vilket kan vara en rimlig avvägning. Utredningen utgår ifrån att valutarisken skall elimineras. Det förslag till teknisk lösning som förordas är ett sätt att flytta valutarisken från till Riksgälden och det finns fördelar med lösningen som utredningen noterar. Däremot är eventuella nackdelar inte tillräckligt utredda. Ur ett policyperspektiv är det dessutom inte självklart att mäta valutarisken i kronor. uppdrag kräver tillgång på utländsk valuta. Valutarisker är därmed en konsekvens av uppdraget. Effekterna av den beaktas dessutom i den princip för vinstutdelning från till staten som fungerat väl . I utredningen föreslås att IMF-åtaganden skall hållas åtskilda från övriga uppgifter, de poster som avser IMF förslås läggas i en egen balansräkning och att utlåningen finansieras genom upplåning av Riksgälden. Eftersom internationella åtaganden ökat kraftigt behövs en översyn. Jag delar synpunkten att åtaganden till IMF behöver redovisas tydligare och att eventuella förluster på IMF-åtagandena skall täckas av staten efter riksdagsbeslut. ligger merparten av IMF- åtagandena utanför balansräkningen och de kan behöva tydliggöras. Det är däremot inte självklart att IMF-åtagandena bör separeras i en egen särskild balansräkning. Det övergripande syftet med eventuell utlåning till IMF för vidareutlåning till ett annat land har att göra med finansiell stabilitet. Om exempelvis euroländer behöver kreditlinor i samband med en finansieringskris kan IMF-utlåning med tillhörande anpassningskrav minskar riskerna även för svenska banker och svenska företag. Till detta kommer att även har eller kan ingå direkta avtal med andra länders centralbanker för att ge lån i utländsk valuta eller erhålla lån i utländsk valuta. Det finns fördelar med att på balansräkning samla de poster som påverkas av finansiellt stöd som ges eller erhålls i utländsk valuta. Utredningen hävdar att utlåning till IMF bör finansieras genom upplåning av Riksgälden och därmed inte behöver ta den icke upplånade valutareserven i anspråk. En förhandsavisering från IMF om utbetalning kan dock komma innan en transaktions likviddag. Det talar för det inte går att fylla på IMF- kontot med upplåning ifrån Riksgälden i takt med att det utnyttjas. Det krävs således en buffert i form av en icke upplånad valutareserv. En bedömning av storleken på denna buffert bör påverkas av att spannet är brett i de prognoser som IMF i förväg skickar ut. Dessutom bör beaktas att deltar i en frivillig marknad för SDR via ett handelsavtal . I det sammanhanget görs inga prognoser eftersom denna marknad styrs av länders efterfrågan på SDR. Jag delar dock uppfattningen att det är viktigt att klargöra hur stort behov av eget kapital IMF-åtagandena ger. Förslaget att basera storleken på det egna kapitalet på den summa IMF utnyttjat är dock godtyckligt. Här saknas också analys av hur beslutsprocessen när det gäller IMF-åtaganden kan göras mer transparent. Beslutsprocessen för eventuella avskrivningar som är relaterade till utvecklingsbistånd kan också behöva tydliggöras. Utredningen förordar att en rekapitaliseringsregel införs för trots att utredningen noterar nackdelarna med en sådan regel som gavs i SOU 2007:51, t ex att en sådan regel skulle binda framtida riksdagar att tillskjuta medel. Jag bedömer att förslaget riskerar att inte uppfylla ECB:s krav på finansiellt oberoende. Om en rekapitaliseringsregel införs behöver den vara mer precis än förslaget i utredningen om den ska vara förenlig med kravet på finansiellt oberoende. I princip måste när som helst kunna göra upp en kontrollbalansräknng och med den som underlag påkalla omedelbar utbetalning från Riksgälden. Beträffande avsättningsreglerna är det viktigt att direktionen får tolkningsföreträdet vad gäller tillämpningen och att de är fastställda i lag och således inte kan ändras utan direktionens gillande. Utdragen från ECB:s konsultationssvar på SOU 2007:51 är relevant. Direktionen måste kunna bestämma att en viss dispositions- eller avsättningsregel inte är godtagbar. Detsamma gäller en minskning av det egna kapitalet (se ECB:s konvergensrapport, , s. 25 ff). Valutareservens storlek i utgångsläget Utredningen anser att valutareservens storlek i utgångsläget skall vara högst 200 mdkr, vilket jag bedömer vara för alltför litet i ljuset av de scenarier som har publicerat, se avsnittet om eget kapital ovan.5 Det kostnadsfria kapitalet föreslås i utgångsläget uppgå till 125 mdkr (sedlar och mynt 95 mdkr och eget kapital 30 mdkr) och ligger till grund för en icke upplånad valutareserv av samma storlek. Med en högre nivå på det egna kapitalet som jag argumenterade för ovan möjliggörs en större icke upplånad valutareserv. Det är viktigt att beakta att den icke upplånade valutareserven bör vara tillräckligt stor för att snabbt (med några dagars varsel) vara tillgänglig för likviditetstöd och för att möjliggöra upplåning från utländska lånegivare. Andra centralbankers vilja att ingå swap-avtal med kan påverkas av hur stor buffert som finns tillgänglig i utgångsläget. Utredningen föreslår att ska ha möjlighet att ha en upplånad valutareserv på 75 mdkr i utgångsläget, vilket jag också bedömer vara alltför lågt i ljuset av scenarier. Risker med upplåning av utländsk valuta I en akut kris kan likviditetsstödjande åtgärder behövas . Eftersom det tar för Riksgälden att låna upp ytterligare medel (utredningens underlag från Riksgälden anger 1- ) 5 Bilaga A till beslut att stärka valutareserven den 12/12 2012, se: debatt/Nyheter/2012/Valutareserven-forstarks/ riskerar detta att begränsa möjligheterna att bistå de svenska bankerna. Om lämnar hälften av valutareserven i likviditetsstöd och bedömer att resten måste behållas för absoluta nödfall och för att inte underminera förtroendet för kan alltså inte mer lämnas i likviditetsstöd förrän . Om Riksgälden i ett sådant läge tvingas låna upp motsvarande belopp riskerar det att även negativt påverka förtroendet för Riksgälden och ytterst påverka förtroendet negativt för den svenska krishanteringen och bankernas upplåningsmöjligheter. Det kan vara svårt och dyrt att låna upp det belopp som behövs på så även för Riksgälden eftersom risken är stor att de finansiella marknaderna inte fungerar friktionsfritt i ett sådant scenario. Att enkom förlita sig på Riksgäldens möjligheter att låna är att underskatta de risker och kostnader som är förknippade med sådan skyndsam upplåning i samband med en kris. Snabb tillgång till utländsk valuta minskar riskerna för att en likviditetskris övergår i en solvenskris för bankerna med potentiellt stora samhällsekonomiska kostnader. Möjligheten till förtida upplåning samt rätten för att i en undantagssituation själv besluta om förtida upplåning – som i efterhand prövas av – kan mot denna bakgrund bidra till att minska dessa risker men utgör sannolikt inte ett tillräckligt skydd och bör därför kompletteras med en större icke upplånad valutareserv. Utredningen föreslår att åtminstone kostnaden för den del av valutareserven som upplånats för att ge likviditetsstöd finansieras med försäkringsavgifter som betalas av de svenska bankerna. Jag är positiv till att en försäkringsmodell utreds närmare, som utredningen föreslår. Det är också positivt att utredningen föreslår att möjligheten att införa kassakrav i utländsk valuta för de svenska bankerna utreds. Det kan dock finnas skäl för att avgiftssystemet inte bara baseras på den del av valutareserven som upplånas utan på hela den del av valutareserven som avser likviditetsstöd. En möjlighet är att beräkna nettofinansieringsbehov och avgifter genom att utgå från det likviditetskrav som enats om (Liquidity Coverage Ratio, LCR) och som skrivit under LCR jämför, enkelt uttryckt, en banks nettofinansieringsbehov i ett stressat scenario med storleken på bankens likviditetsreserv. En annan möjlighet kan vara att använda den systemriskanpassade likviditetsmodellen (SRL) som utgår ifrån Net Stable Funding Ratio (NSFR) som tagits fram av för att mäta strukturella likviditetsrisker i banker. Med denna modell kan ett mått beräknas på den försäkringspremie som banken kan åläggas pga de likviditetsrisker den tillför systemet.6 6 IMF (2011), Global Financial Stability Report, Chapter 2, April. finansiella oberoende och balansräkning – översyn efter erfarenheter från den finansiella krisen En särskild utredare ska göra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på balansräkning. Det gäller t.ex. storleken på och finansieringen av valutareserven samt storleken på eget kapital. Under den finansiella krisen tillförde likviditet i svenska kronor och i utländsk valuta i syfte att upprätthålla det fasta penningvärdet och värna den finansiella stabiliteten. Den finansiella krisen medförde åtgärder från som kraftigt expanderade bankens balansräkning. Betänkandet finansiella oberoende (SOU 2007:51) lades fram . Utredningen behandlade bl.a. frågan om en lämplig storlek på eget kapital. Erfarenheterna från den finansiella krisen ger anledning att på nytt överväga frågan. Utredaren ska bedöma i vilken omfattning betänkandet och remissvaren fortfarande kan ligga till grund för lagstiftning. Utredaren ska göra de kompletteringar av betänkandet som bedöms nödvändiga mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finanskrisen har medfört. För att svara på frågan om hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på balansräkning ska utredaren bl.a. utreda hur stor valutareserv bör vara samt hur den bör finansieras, samordningen mellan och inklusive omfattningen och räckvidden av tillgång till upplåning hos i syfte att tillgodose behovet av valutareserv, samt den senares uppgift att biträda med sådan upplåning sett i relation till uppdraget att säkra statens tillgång till finansiering för andra ändamål, hur upplåningen till valutareserven bör ske med beaktande av det övergripande målet att tillförsäkra en effektiv upplåning för den svenska staten och att värna de offentliga finanserna, samt att upprätthålla finansiell stabilitet och att skydda självständiga ställning, vad som är en lämplig storlek på eget kapital. Utredaren ska beakta det arbete som pågår i (Fi 2011:02). Uppdraget ska redovisas . kulminerade en finansiell kris som slog hårt mot de finansiella marknaderna. En faktor som bidrog till krisen var brister i de befintliga regelverken för finansiell reglering och tillsyn. Krisen har medfört att de finansiella regelverken nu granskas och betydande förändringar i regleringen väntas framöver, både på nationell och internationell nivå. Det svenska regelverket styrs i hög grad av de regleringar som utformas på internationell nivå. Svenska finansiella företag och myndigheter kommer således att påverkas direkt av de kommande internationella regelförändringarna. I samband med den senaste finanskrisen vidtog bland andra flera EU-länder och kostsamma åtgärder för att stabilisera sina finanssektorer. De stora kostnaderna för en finanskris för staten är dock inte de direkta stödåtgärderna. Nästan undantagslöst utgör dessa en bråkdel av vad som orsakas av att en finanskris gör att BNP faller drastiskt, vilket urholkar skattebaser. Att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bevara den finansiella stabiliteten skulle leda till ännu större fall i BNP och ännu större hål i statsfinanserna. Det finns ingen motsättning mellan finansiell stabilitet och statsfinansiell stabilitet när en kris har inträffat. Åtgärder kan dock genomföras på olika sätt. Generellt är åtgärder särskilt kostsamma för skattebetalarna om de sker utan att staten övertar ägande och inflytande, eftersom eventuella värdeökningar tillfaller ägarna av instituten. En annan dyr åtgärd är att staten betalar ett för högt pris för övertagande av bankers dåliga tillgångar. Åtgärderna innebär att ägarna räddas på skattebetalarnas bekostnad, vilket skedde i flera länder. Åtgärderna riskerar dessutom att leda till ökade budgetunderskott, vilket också skedde i flera länder som en följd av krisen. Finanskrisen påverkade realekonomin negativt och fallet i BNP bidrog ytterligare till ökningen av statsskulden i många länder. började signalerna bli allt tydligare om att det finansiella systemet inte fungerade normalt. Till en början drabbades främst institut med direkt exponering mot bolån och stort beroende av finansiering via marknaden. tvingades den rädda bolåneinstitutet efter att insättarna tagit ut medel i stor omfattning. fick likviditetsproblem på grund av stora skulder, och tyska staten utlovade likviditetsstöd. bidrog ett bankkonsortium med och den tyska med till en kreditlina. tvingades den tyska staten skjuta till mer pengar från den tyska stabilitetsfonden, och tog stabilitetsfonden över ägandet till . Därmed hade banken kostat den tyska staten i stöd. I eskalerade krisen bl. a. genom att utländska investerare sålde av bostadsobligationer vilket kraftigt försämrade funktionaliteten på de svenska finansiella marknaderna. De svenska bankerna fick allt svårare att refinansiera sig i utländsk valuta. Inom EU har särskilt , och haft svåra utmaningar. kris utlöstes av den internationella finanskrisen men den egna krisen hade sin orsak i överhettning och en kraftig kreditexpansion åren före krisen. Den lettiska staten tvingades till stödinsatser, som försatte de redan hårt ansträngda statsfinanserna i akuta svårigheter i och med att inte kunde finansiera sig på marknaden. I detta läge träffades en överenskommelse om ett internationellt finansiellt stödpaket , där EU, () och de nordiska länderna deltog med stödinsatser. Den grekiska krisen var inte en följd av kreditexpansion utan berodde på att statsfinanserna missköttes . Den grekiska statsskulden uppgick av BNP. stod det klart att inte heller skulle klara sig utan internationellt stöd och ett gemensamt stödpaket från EU och IMF beslutades . Den grekiska statsfinansiella krisen ledde till ytterligare ökningar i räntekostnader för de mest krisdrabbade länderna i EU, främst inom euroområdet. Trycket på finansmarknaderna ökade ytterligare, framför allt för , och . var tvungen att acceptera ett stödpaket efter en längre tids nedgång i ekonomin och kraftigt ökande svårigheter att finansiera sig på de öppna marknaderna. Bakgrunden var en inhemsk banksektor som på basis av ökad exponering mot en mycket spekulativ byggsektor och allt större beroende av att låna upp kapital på de internationella marknaderna, hade vuxit sig större än landets BNP. När kreditförluster sedan uppstod blev dessa volymmässigt så stora att staten inte längre kunde gå i god för sin banksektor. För att rädda banksektorn införde regeringen en omfattande bankgaranti, men kostnaderna för att återkapitalisera bankerna visade sig vara större än förväntat. initialt låga statsskuld ökade från av BNP 2008 till 2010. Den irländska krisen visade tydligt att kostnaderna för krishanteringen och konsekvenserna för de offentliga finanserna kan bli stora. I beslutar om de inkomster och utgifter som påverkar statens lånebehov. Ansvaret för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet delas av och regeringen, samt dess myndigheter och . Utifrån regeringens perspektiv är det centralt att värna skattebetalarnas pengar. Givet det övergripande syftet att värna de offentliga finanserna och skattebetalarnas intressen har regeringen och en central roll i statliga krisåtgärder. Centralbanker har ett delvis annat mål än staten som helhet. Uppgiften är att värna finansiell stabilitet och prisstabilitet, medan staten som helhet i första hand har ett ansvar gentemot skattebetalarna. Svenska myndigheter har vidtagit ett antal åtgärder för att mildra effekterna av den finansiella krisen. Regeringens utgångspunkt i utformandet av krisåtgärder har varit att staten inte ska ta över dåliga tillgångar utan att också överta ägandet, och därmed kunna få del av eventuella värdeökningar. Övertagande av dåliga tillgångar undanröjer visserligen osäkerhet om risker i bankers balansräkning, men det är svårt att fastställa en prissättning som värnar skattebetalarnas intressen. Därför bör dåliga tillgångar endast övertas i samband med kapitaltillskott där även ägandet övertas. Med denna utgångspunkt utformades bl.a. lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen). Stödlagen gör det möjligt för regeringen och stödmyndigheten () att till kreditinstitut som har finansiella problem ge stöd i den form som är mest ändamålsenlig, t.ex. i form av garantier och kapitaltillskott. Om det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt ger stödlagen staten rätt att under vissa förutsättningar tvångsinlösa aktierna i ett institut, och därmed överta ägandet. Detta är möjligt bl.a. om institutet inte accepterar sådana villkor för stöd som till kreditinstitut funnit inte vara oskäliga. En annan situation då inlösen får ske är om institutets kapitalbas understiger en fjärdedel av det lagstadgade kravet. I förarbetena till stödlagen (prop. 2008/2009:61) anges vilka principer som ska ligga till grund för stödåtgärder. Det stöd som lämnas ska förenas med villkor i syfte att bl.a. säkerställa att statens långsiktiga kostnader för stöd minimeras, att det i första hand är institutet och dess ägare som får stå för eventuella förluster samt att staten, om inte synnerliga skäl finns, ska få ersättning för sitt risktagande och del av den värdestegring i institutet som stödet föranleder. I syfte att motverka ett instituts benägenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter vidtas även åtgärder riktade mot företagsledningens belöningssystem i samband med stödåtgärderna. Om det finns synnerliga skäl, får i likviditetsstödjande syfte bevilja kredit eller lämna garantier på särskilda villkor till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av (6 kap. 8 § lagen [1988:1385] om riksbank). Sådant likviditetsstöd syftar till att förhindra att en bank tvingas ställa in sina betalningar och att de effekter en sådan händelse kan ge upphov till sprids i hela systemet. Särskilda villkor kan exempelvis innebära att accepterar andra säkerheter än de som är gångbara vid övriga utlåning. Likviditetsstödet kan ges såväl i svensk som i utländsk valuta. Likviditetsstöd enligt stödlagen lämnades till (). gav krediter på till i särskilt likviditetsstöd. I samband med att var föremål för en granskning av till följd av brister i intern kontroll och riskhantering uppkom frågan om tillstånd skulle dras in. skulle i en sådan situation kunna återkalla likviditetsstödet och därmed riskerades en konkurs i banken. En oordnad avveckling av skulle ha kunnat bidra till en allvarlig störning i det finansiella systemet och därför förberedde staten genom ett lån till som kunde ersatta lån i det fall skulle besluta att dra in tillståndet. Lånet gavs och övertog säkerheten för lånet i form av bl.a. aktier i . Efter att återkallat tillstånd tog över ägandet av genom att realisera panten.