sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — Eftersom dessa förhandlingar inte kommer att vara avslutade när detta delbetänkande överlämnas, så kommer inte heller de övergripande ramarna för det europeiska bredbandsstödet –2020 att vara fastställda. Vi får därmed återkomma till resultatet av förhandlingarna och dess betydelse för våra förslag i samband med slutbetänkandet . Kommissionens nya riktlinjer för användning av bredbandsstöd har emellertid publicerats och diskuteras mera utförligt i kapitel 3. Det ligger inte i EU:s och medlemsstaternas intresse att genom sina insatser snedvrida konkurrensen på marknaden eller att på andra sätt hämma marknadskrafterna. En alltför generös tilldelning av europeiska och statliga medel kan få motsatt effekt, genom att utbyggnad på marknadsmässiga grunder avstannar som en följd av att incitamenten för utbyggnad försvinner. På nästa organisatoriska nivå återfinns medlemsstaterna. I den svenska statens nationella ansvar gentemot EU ingår bland annat att kunna redogöra för att EU-medel, inklusive nationell medfinansiering, till bredbandsstöd används på ett rättssäkert och effektivt sätt. Regeringen kan också, om behov föreligger, besluta om särskilda statliga stödinsatser för utbyggnad av bredband. Regeringen styr hanteringen av bredbandsstöd genom förordningar för de olika stödprogrammen och genom de myndigheter som lyder under regeringen. Som nämnts ovan måste regeringen liksom EU utgå ifrån vilka behov av stöd som finns, eftersom man har att balansera olika politikområden och potentiella insatser mot varandra, och man har samma intresse av att balansera statliga insatser mot åtgärder som sker på marknadsmässiga grunder. I analysen ingår att göra långsiktiga bedömningar av hur olika statliga insatser påverkar nationens konkurrenskraft och möjliggör en långsiktigt hållbar tillväxt. Sådana bedömningar ligger till grund för strategiska insatser, såsom den digitala agendan och bredbandsstrategin. På regional nivå återfinns länsstyrelser och regioner, vilka spelar en betydelsefull roll i det organisatoriska systemet för hantering av bredbandsstöd. Detta mycket tack vare att man befinner sig i mitten av det organisatoriska systemet och därför har att förhålla sig till regeringen och nationella myndigheter, men även till kommuner och byalag. På denna nivå handläggs ansökningar om bredbandsstöd1, vilket innebär ett tydligt och naturligt gränssnitt gentemot kommuner och byalag, som stödprogrammen förvaltas av andra myndigheter (såsom ). Länsstyrelserna och regionerna arbetar för att stärka sina respektive län, bland annat med hjälp av medel från EU och staten, och det finns också ett 1 När det gäller de regionala strukturfondsprogrammen är det dock som handlägger och beslutar om bredbandsstöd. naturligt intresse av att göra sina egna prioriteringar och anpassa sin verksamhet till de specifika regionala förutsättningar som råder. På den lokala nivån agerar kommuner och byalag (och liknande lokala utvecklingsgrupper). I vissa avseenden är det rimligt att placera dessa aktörer på samma organisatoriska nivå, men det skulle också vara fullt tänkbart att göra en indelning inom ramen för den lokala nivån. När det gäller länens handläggning av ansökningar om bredbandsstöd är det oftast naturligt att betrakta kommuner och byalag som likartade – aktörer med intresse att bygga ut bredband i ett lokalt avgränsat område. skiljer de sig åt, eftersom byalagen etablerats just för ändamålet att bygga bredband, medan kommunen likt länet har många ansvarsområden och måste göra egna prioriteringar baserat på de förutsättningar som råder i kommunen. Vi har i vårt arbete också funnit att kommuner och byalag i många fall samverkar kring bredbandsfrågor. Inom kommunen finns ofta tillgång till resurser och kompetens som saknas i ett byalag som initierats på en frivillig basis. Vissa kommuner arbetar också systematiskt med flera byalag och försöker på olika sätt att skapa synergieffekter. På samma sätt som det är viktigt att man på europeisk och nationell nivå skapar sig en bild av hur man på lång sikt ska kunna bli konkurrenskraftig och präglas av hållbar tillväxt, anser vi att man på regional och nivå också måste resonera kring dessa utmaningar. Det är också tydligt att man på europeisk och nationell nivå ser klara vinster med en ambitiös politik på dessa områden, även om man naturligtvis som ovan nämnts måste balansera olika intressen mot varandra och göra satsningar som vägs mot de behov som finns nu och som bedöms finnas framöver. Kanske är detta den största principiella utmaningen för denna utredning – att hitta en balans mellan att styra i enlighet med den övergripande strategiska inriktningen på bredbandsområdet å ena sidan och att vidmakthålla en regional och lokal flexibilitet, där län och kommuner även fortsättningsvis får utrymme för att göra egna prioriteringar och bedömningar, å andra sidan. Denna utredning visar att det har vuxit fram en decentraliserad modell för hantering av bredbandsstöd i . Modellen har på många sätt varit framgångsrik, och vi lyfter i detta delbetänkande fram dessa positiva inslag, men den har också medfört att olikheter i stödhanteringen växer fram mellan olika delar av landet. Vår ambition har varit att identifiera när dessa olikheter blir faktiska problem och att, när problemen minskar effektiviteten i systemet för stödhantering, föreslå lösningar på problemen. I nästföljande avsnitt diskuteras de parametrar som är relevanta vid en utvärdering av systemet för stödhantering och det blir i denna genomgång, och inte minst i efterföljande problembeskrivning, tydligt att frågor om styrning (på olika nivåer) kontra utrymme för regional och lokal anpassning är centrala. 7.2Komponenter inom ramen för det organisatoriska systemet för hantering av bredbandsstöd I detta avsnitt beskrivs de parametrar som är relevanta i en utvärdering av systemet för hantering av bredbandsstöd i . Enligt vår bedömning kräver en framgångsrik modell för stödhantering genomtänkta principer för dessa parametrar. Systemet för hantering av bredbandsstöd måste omgärdas av ett tydligt regelverk. Det måste finnas en tydlig linje från kommissionens riktlinjer till de nationella förordningarna för olika stödprogram. Förordningarna bör vara så likartade som möjligt för att underlätta både själva handläggningen av bredbandsstödet och förståelsen för denna handläggning. Om regelverket är otydligt, svårt att förstå eller skiljer sig alltför mycket mellan olika stödformer, så uppstår ett tolkningsutrymme. När detta tolkningsutrymme blir för stort förlorar regelverket sin funktion. Systemet för hantering av bredbandsstöd måste innehålla tydliga principer för styrning och uppföljning. Som tidigare nämnts är det i en så pass decentraliserad modell som den svenska en extra utmaning att hitta en balans mellan styrning och enhetlighet å ena sidan och flexibilitet och fortsatt utrymme för regional och lokal anpassning å andra sidan. Rollfördelningen måste vara tydlig, vilket innebär att det på ett tydligt och transparent sätt ska framgå vilka uppgifter som åligger de olika aktörerna inom ramen för stödsystemet. Tydliga principer för styrning och uppföljning inkluderar även tydliga principer för tilldelning av bredbandsstöd, från såväl nationell nivå som regional nivå. Det ska av dessa principer framgå vilket utrymme för prioritering som finns och på vilka grunder prioritering görs. Ett system för hantering av bredbandsstöd i kräver samordning och samverkan mellan olika aktörer på de olika nivåerna, men även samordning och samverkan mellan olika nivåer. Genom samordning och samverkan kan synergieffekter skapas. Ett system för hantering av bredbandsstöd måste ha legitimitet för att kunna fungera på ett bra sätt. Hantering av bredbandsstöd är en komplicerad process som involverar många aktörer och påverkar ännu fler. Det är önskvärt att alla berörda aktörer uppfattar att bredbandsstödet fyller sin funktion. För att offentliga satsningar på bredband ska uppfattas som legitima krävs också att de inte hanteras isolerade från övriga marknadsaktiviteter. Det måste finnas ett förtroende för att stöd bara utbetalas där det inte kommer att finnas möjlighet att etablera bredband på annat sätt än genom offentliga subventioner. Behovet måste således vara styrande, vilket i sin tur kräver god kännedom om marknadssituationen på nationell och regional nivå. För enskilda medborgare och byalag måste det lokala engagemanget belönas på ett rimligt sätt, annars riskerar vi en lokal frustration över vad som uppfattas som statlig och regional byråkrati som stjälper snarare än hjälper. I praktiken innebär detta att det offentliga på alla nivåer måste underlätta lokala initiativ, eftersom dessa utgör själva grundstenen i nuvarande modell för bredbandsstöd i . 2 Samordning är ett begrepp som kan ha många innebörder. I detta delbetänkande använder vi oss framför allt av begreppet när vi diskuterar behovet av ett samordnat och konsekvent sätt att arbeta. När vi diskuterar samordning på regional nivå handlar det ofta även om behovet av samverkan mellan olika aktörer, och då används begreppet samverkan. 7.3Vad fungerar bra? Ett genomgående tema i diskussioner kring den svenska modellen för hantering av bredbandsstöd är att det lokala engagemanget lyfts fram som en framgångsfaktor. Många vittnar om att engagemanget för en gemensam sak, i ett byalag, har inneburit ett lyft för bygden. Detta lokala engagemang har således haft positiva effekter som inte bara kan mätas i hur många som har fått tillgång till höghastighetsbredband. Det lokala engagemanget kan dock ge ännu bättre resultat, men då krävs åtgärder som främjar ökad samordning och samverkan, professionalism, enkelhet och tydlighet, vilket vi återkommer till. Många och viktiga insatser har alltså gjorts på frivillig basis, vilket har inneburit att kostnaderna för det offentliga har kunnat hållas på förhållandevis låga nivåer. Vid en jämförelse med det finska statliga stödet till subventionerade bredbandsprojekt, där budgeten nu uppgår till , är det svenska statliga stödet mindre omfattande.3 Även på den regionala och kommunala nivån har det varit en betydligt högre aktivitetsgrad när det gäller bredbandsområdet. I allt fler län och kommuner tas det fram digitala agendor och/eller bredbandsstrategier. Vi ser mycket positivt på dessa tecken på engagemang och aktivitet, eftersom regionala aktörer och kommuner spelar mycket viktiga roller i hanteringen av bredbandsstöd i – inte bara när det gäller handläggning av ansökningar om bredbandsstöd, utan även i frågor som handlar om strategiskt arbete, samordning och samverkan och stöd till byalag. Sedan PTS fick ansvaret att hantera medfinansiering av stöd inom ramen för landsbygdsprogrammet och kanalisationsstödet har det skett en klar ökning när det gäller utbetalningar av bredbandsstöd. Medfinansiering har varit en stor utmaning för många kommuner och byalag, men detta problem är nu mindre . 3 Den statliga delen av bredbandsstödet i omfattar extra tillskott till landsbygdsprogrammet, delar av PTS medfinansieringsmedel samt kanalisationsstödet, vilket totalt motsvarar . 7.4Var finns utrymme för förbättring? I detta avsnitt sammanfattas och beskrivs de huvudsakliga problem som har identifierats under arbetets gång. Dessutom görs vissa överväganden utifrån den problembild som tecknas. Vi har kommit fram till dessa problem genom att studera relevanta rapporter, vilka också har fungerat som underlag till en stor del av kartläggningen ovan, genom att träffa och intervjua relevanta aktörer (representanter för berörda nationella och regionala myndigheter, samt representanter för mottagarna av stöd), och genom att använda den expertgrupp som har knutits till utredningen. De problem som har identifierats placeras in under de kategorier som har identifierats som nyckelkomponenter i ett system för hantering av stöd till bredbandsutbyggnad. När så är relevant förtydligar vi på vilken organisatorisk nivå problemen ligger. En generell lärdom, som vi redan nu vill lyfta fram, är att satsningar på bredbandsutbyggnad underlättas av att tillgängliga medel öronmärks för just bredbandsutbyggnad. En öronmärkning av medel är inte minst viktig för att minska den osäkerhet som råder när det gäller hur stora belopp som faktiskt finns tillgängliga för bredbandsutbyggnad. 7.4.1Regelverk – identifierade problem och överväganden Det finns en problematik kring de förordningar som existerar för de olika stödprogrammen. Utan att föregripa eventuell framtida utformning av den nationella författningsregleringen av statligt stöd till bredbandsutbyggnad, så kan utifrån nuvarande stödsystem konstateras att dessa förordningar framledes behöver uppdateras, för att ligga i linje med kommissionens riktlinjer. I samband med denna uppdatering är det önskvärt om förordningarna så långt möjligt blir likartade. Det uppstår problem i samband med att länsstyrelser och regioner tillämpar reglerna i sin handläggning av ansökningar om bredbandsstöd. Endast när det finns ett tydligt mervärde, eller när det är nödvändigt av andra skäl, i att tillämpa olika skrivningar och villkor för olika stödprogram bör detta göras. Ett konkret exempel är att den förordning som avser PTS medfinansiering är den enda som tar upp robusthetsfrågor. Vi bedömer att dessa frågor är av sådan vikt för alla former av bredbandsstöd att det inte finns några skäl till att övriga förordningar inte kan uppdateras till att innehålla liknande skrivningar. En tydlig linje från förordningstext till ansökningsblanketter bör också eftersträvas, för att underlätta för såväl ansökande som handläggande part.4 Vi är också av uppfattningen att samma fördelningsprinciper så långt möjligt bör användas för alla stödprogram. Ett undantag utgörs dock av regionala strukturfondsprogram, som har ett annat upplägg och en annan programlogik än övriga stödformer. En viktig utmaning är att tillse att ett antal centrala frågor i riktlinjer och förordningar tillämpas på ett enhetligt sätt i landets län. De centrala frågor som här avses är hanteringen av marknadsanalyser, öppenhet och tredjepartstillträde, prissättning, robusthet och driftsäkerhet, samt affärsmodeller5. Hanteringen av marknadsanalyser varierar till exempel avsevärt mellan olika län, vilket är olyckligt. Marknadsanalyserna är centrala områden i kommissionens riktlinjer och om hanteringen av dessa inte sköts på ett genomtänkt sätt ökar risken för att de potentiella problem som ovan har identifierats även blir faktiska problem. Projekt som har fått stöd på felaktiga grunder kan bli återbetalningsskyldiga. Genom tydliga nationella riktlinjer i bland annat frågor som rör marknadsanalyserna minskar osäkerheten bland de stödgivande myndigheterna och de aktörer (främst kommuner och byalag) som genomför analyserna och dessutom är skyldiga att tillämpa reglerna om öppenhet och robusthet, m.m. Tydliga riktlinjer skulle underlätta byalagens verksamhet avsevärt och dessutom skulle resurser frigöras för länen att ge ökat stöd i samband med ansökningsförfarandet. Vår bedömning är också att stödhanteringens legitimitet kommer att öka som en följd av tydliga nationella riktlinjer. Som ett exempel kan nämnas – här är det regleringsmyndigheten som genomför marknadsanalyserna, vilket dels innebär en avlastning för byalag och motsvarande, dels innebär det att regleringsmyndigheter säkerställer att man har en god bild av marknadssituationen regionalt. 4Det har framförts förslag om att samma ansökningsblanketter bör användas för samtliga stödprogram, men vi gör bedömningen att detta inte är nödvändigt. Genom en uppdatering av förordningarna på det vis vi har föreslagit, som komprimeras i de ansökningsblanketter som används, når man motsvarande effekter som skulle uppnås med samma ansökningsblanketter. Ett samverkansarbete mellan berörda myndigheter är dock önskvärt i syfte att skapa så enkla och tydliga villkor som möjligt. 5I begreppet affärsmodeller kan flera olika aspekter inbegripas. Vi ser framför allt ett behov av förtydligande av rättsläget när det gäller frågor som rör upphandling och förvaltning av näten (drift, ägande och eventuella överlåtelser). 7.4.2Styrning och uppföljning – identifierade problem och överväganden I tillämpas en s.k. nedifrån-och-upp-modell för hantering av bredbandsstöd. Det finns förvisso nationella myndigheter som förvaltar stödmedel och koordinerar de nationella stödprogrammen, men mycket av arbetet sker i ute i landet, från handläggare på länsstyrelserna/regionerna via de kommunala stadsnäten till engagerade frivilliga i byalagen. På många sätt har det här varit ett framgångsrecept. har trots sina geografiska nackdelar (låg befolkningsdensitet i ett till ytan stort land) spenderat förhållandevis lite av sina offentliga medel på utbyggnad av bredband, men ligger ändå långt framme när det gäller t.ex. utbyggnad av fibernät och trådlösa nät. Det finns dock enligt vår bedömning utrymme för mer av statlig styrning på det här området. På regional nivå upplever man ofta att de regler som ska tillämpas har ett alltför stort tolkningsutrymme och det anses finnas behov av nationella riktlinjer i högre grad. Även för mottagarna av stöden innebär avsaknad av styrning och riktlinjer en utmaning – byalagen har till exempel otillräckliga resurser och kompetens för juridiska avvägningar och marknadsanalyser av den dignitet som kommissionens riktlinjer anger. Med en ökad statlig styrning, i form av riktlinjer för särskilt komplicerade frågor, uppnås därmed vinster på alla nivåer. Staten säkerställer att det stöd som fördelas till länen hamnar där det verkligen ska och att hanteringen är rättssäker. Regionala aktörer säkerställer också en rättssäker hantering och kan i högre grad ge tydliga besked och stöd till stödmottagarna, som i sin tur avlastas i hanteringen av administrativa, resurs- och kompetenskrävande frågor. Det finns betydande skillnader mellan länen. Det handlar om olika arbetsformer för handläggning av stöd, olika sätt att hantera ansökningar (ansökningsrundor vs. löpande, olika fördelningsnycklar) och olika modeller för upphandling. Vi ser också att län använder sig av regional samverkan i olika omfattning – en del län arbetar i nära och strukturerad samverkan med kommuner och byalag, andra inte. Vårt ingångsvärde i utredningen har varit att hitta en balans mellan regional självständighet, flexibilitet och frihet å ena sidan, och de vinster som kommer av ökad enhetlighet å den andra sidan. I analysen har vi, vilket framgår i detta och andra avsnitt, alltmer dragit slutsatsen att vägen framåt inte så mycket handlar om att staten ska bestämma hur regionala aktörer och kommuner ska arbeta, utan vi tror snarare att lösningen ligger i att staten på ett bättre sätt måste använda sig av den kompetens som finns på de statliga myndigheterna. Vår bedömning är att det finns ett behov av nationella riktlinjer avseende hanteringen av marknadsanalyser, öppenhet och tredjepartstillträde, prissättning, robusthet och driftsäkerhet, samt affärsmodeller, vilket vi återkommer till i förslagsavsnittet. Det finns en problematik kring nuvarande rollfördelning vad avser offentlig medfinansiering. Som nämnts ovan har tillskottet av offentlig medfinansiering varit en positiv drivkraft till ökad aktivitet på bredbandsområdet och vi bedömer också att det faktum att handläggningen har varit PTS ansvar har medfört positiva effekter på så vis att PTS som nationell myndighet har närmat sig den regionala och lokala nivån och att de berörda myndigheterna har utvecklat en positiv förståelse för varandras verksamhet. kan PTS kompetens i regleringsfrågor utnyttjas på ett bättre sätt. Eftersom medfinansieringsstödet till en början, när intresset var mindre, inte fördelades mellan länen utan tilldelades enligt en först- till-kvarn-princip fanns ursprungligen goda skäl till att stödet tilldelades på nationell nivå i stället för av länsstyrelserna/regionerna. Till följd av att även medfinansieringsstödet , på samma sätt som huvudstöden, fördelas länsvis kan det dock ifrågasättas om det är motiverat att bibehålla en organisatorisk åtskillnad mellan hanteringen av huvudstöd och medfinansieringsstöd. Då stödansökningar handläggs av två instanser skapas ytterligare administration och det krävs mer resurser till arbetet. En effekt blir även att handläggningstiden förlängs. Vidare medför den tvådelade processen skyldigheter mot fler instanser än nödvändigt för den som ansöker om stödmedel. Det finns inget formellt krav på att huvudstöd och medfinansieringsstöd ska hanteras av olika instanser, vilket innebär att stöden i sin helhet skulle kunna hanteras av en och samma myndighet. Något som ytterligare skulle förenkla ansöknings- och handläggningsprocess, givet att sådana möjligheter finns, är en sammanslagning av huvudstöd och medfinansieringsstöd. Ett tänkbart problem, eller i vart fall en utmaning, har att göra med nationella och regionala prioriteringar. Bredbandsutbyggnad kan prioriteras på olika sätt. Ett första steg är förstås att medel som kan användas till bredband tillgängliggörs, men det handlar också om att välja huruvida man vill öronmärka medel till just bredband, eller om de stödmedel som finns tillgängliga även kan användas för andra ändamål. Nationella prioriteringar kan även ta sig uttryck i hur medlen fördelas till länen – om det sker en regional fördelning, öronmärkning av medel till länen baserat på en viss fördelningsnyckel, eller om medlen fördelas på en först-till-kvarn-basis. Bägge modellerna har förekommit, både nationellt och regionalt. Generellt kan det sägas att den förstnämnda modellen säkerställer att de regionala skillnaderna inte blir alltför stora, men man löper risken att resursanvändningen inte blir optimal och att de medel som sammantaget kommer landets hushåll och företag till del blir mindre, vilket det finländska exemplet visar. Regionalt sker också en prioritering – strukturfondsmedel kan användas för annat än bredband, vilket naturligen leder till att utnyttjandet av dessa medel för bredbandsutbyggnad blir mindre än utnyttjandet av de medel som till största delen är öronmärkta för bredband. Utformningen av en ändamålsenlig modell för nationellt stöd för bredbandsutbyggnad kräver därför en avvägning mellan nationella och regionala prioriteringar. Vår bedömning är att det är viktigt att så långt möjligt öronmärka de medel som avsatts till bredbandsutbyggnad, eftersom erfarenheten visar att detta minskar osäkerheten kring hur stora belopp som faktiskt är tillgängliga att söka. Det bör finnas utrymme för regionala prioriteringar, men det bör även finnas en tydlighet kring de medel som faktiskt är tänkta att ingå i en nationell satsning på bredbandsutbyggnad. Vår bedömning är också att den princip som används för fördelning av medel till länen är rimlig. Det har skapats en efterfrågan på stödmedel och behovet av en stark incitamentsstyrning (som först-till-kvarn-modellen innebär) är mindre . Först-till-kvarn-modellen har dessutom inneburit att aktiva län redan har belönats för sitt engagemang och det finns ingen anledning att ytterligare förstärka de regionala skillnaderna. Däremot är det viktigt att även ett system med regional fördelning skapar incitament till aktivitet, vilket innebär att det ska finnas en möjlighet för de myndigheter som förvaltar bredbandsstödet att återta oanvända medel och vid behov göra en ny fördelning av medel till län där det är tydligt att efterfrågan på stödmedel överstiger utbudet.6 Det är dock av stor vikt att det finns en tydlighet i denna process och att berörda myndigheter inrättar ett system som kan gälla under hela stödperioden. När det gäller de fördelningsprinciper som länsstyrelser och regioner i sin tur använder, ser vi ingen anledning att närmare föreskriva hur dessa bör se ut. I likhet med principerna på 6 Det ska dock noteras att s.k. anslagssparande som uppstår när medel inte förbrukas under avsett budgetår normalt endast får disponeras av myndigheten efter särskild prövning.