sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Det kan i vissa fall finnas legitima skäl att hävda sekretess av konkurrensskäl, men i allt väsentligt måste verksam- heten vara öppen för insyn. En fri och öppen debatt byggd på fakta gynnar alla och självfallet måste förhållanden och missför- hållanden inom friskolor kunna granskas. Kommittén föreslår därför att fristående skolor ska omfattas av offentlighetsprincipen. Den gäller redan flera andra enskilda aktörer på utbildningsområdet, bl.a. , i och . Huvudskälet för kommitténs ställningstagande är att fristående skolor bedriver myndighets- utövning. Det faktum att det råder skolplikt i gör också att öppenheten i fristående skolor där den får fullgöras måste vara god. Öppenhet är dock lika viktigt i gymnasieskolan, eftersom nästan alla ungdomar går även där. Den juridiska vägen att uppnå den önskvärda förändringen är att förteckningen i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), där enskilda organ som omfattas av offentlighets- principen räknas upp, kompletteras så att fristående skolor på grund- skole- och gymnasienivå omfattas. Den närmare regleringen behöver utredas så att den är praktiskt tillämpbar på såväl huvudmannanivå som skolnivå. Kommittén föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att föreslå hur ett införande av offentlig- hetsprincipen i fristående skolor i praktiken ska gå till. En utgångs- punkt för arbetet är att elevernas integritet självfallet ska skyddas på samma sätt som . En annan utgångspunkt är att former för genomförandet bör sökas som inte onödigtvis ökar den administra- tiva bördan på skolor, förvaltningar och fristående huvudmän. En konsekvens av att offentlighetsprincipen görs tillämplig hos ett enskilt organ, t.ex. en fristående skola, är att bestämmelserna om meddelarfrihet och meddelarskydd blir tillämpliga (se 2 kap. 4 §, 13 kap. 2 § och 14 kap. 1 § OSL). Den utredning som ska föreslå hur ett införande av offentlighetsprincipen i friskolor i praktiken ska gå till bör samråda med Utredningen om meddelarskydd för privat- anställda i offentlig finansierad verksamhet (Ju 2012:11). Det är uppenbart att lagstiftningens utformning måste samordnas efter- som anställda i verksamheter som omfattas av handlingsoffent- lighet i princip också har meddelarskydd. Kommitténs överväganden och förslag Samma principer för insyn och redovisning ska gälla för kom- munala skolor som för friskolor. Den rätt till insyn i friskolor som kommuner redan har bör enligt uppfattning finnas kvar och klargöras. Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) arbetar bl.a. med frågan om kommuners och allmänhetens insyn i privat utförd verksamhet. I det samråd som förevarit med utredningen har understött ambitionerna att insynsparagraferna i skollagen ska finnas kvar och att innebörden av denna insynsbestämmelse blir tydligare. presenterade utredningen i delbetänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53) förslag till för- tydligande av skollagens insynsbestämmelser. Kommittén stöder utredarens förslag i denna del. Den utredning som ska föreslå hur ett införande av offent- lighetsprincipen i fristående skolor i praktiken ska gå till bör också analysera vad i bestämmelserna om kommuners insynsrätt som fortfarande fyller en funktion om offentlighetsprincipen införs. Obligatoriskt informationssystem för alla skolor Kommitténs förslag: Huvudmän ska vara skyldiga att till lämna sådana uppgifter som behövs för allmänhetens insyn i skolväsendet. Kommitténs bedömning: bör ges i uppdrag att bygga upp och administrera ett nationellt informationssystem för alla skolor som möjliggör jämförelser av olika skolor. Informa- tionen ska redovisas i lättillgänglig form på en webbsida samt erbjuda goda sökmöjligheter för allmänheten. Systemet bör vara i drift per , eller så fort det är praktiskt möjligt. Rätten att välja skola har ofta framhållits som en kvalitetsdrivande faktor. Tanken är att om eleverna tenderar att välja bort dåliga skolor tvingas dessa för sin överlevnad arbeta aktivt för att åtgärda kvalitetsbristerna. Flera undersökningar visar dock att verkligheten befinner sig en bit bort från denna idealbild. Ett uppenbart problem är att skolmarknaden inte är så transparent som väl fungerande marknader bör vara. Med andra ord kan eleverna och deras familjer Kommitténs överväganden och förslag sakna den information de skulle behöva för att träffa välunder- byggda val. Mer lättillgänglig information av hög kvalitet stärker det fria skolvalet och bidrar därmed till ökat kvalitetsfokus i alla skolor. Kommittén anser att en god tillgång till öppen information dessutom underlättar elevers, föräldrars och allmänhetens insyn i skolorna, vilket bidrar till ett ökat förtroende. Kommittén föreslår därför att ett nytt nationellt system som möjliggör jämförelser av olika skolor byggs upp och administreras av . I systemet ska uppgifter presenteras på ett sådant sätt att det blir möjligt att jämföra olika skolenheter. Informa- tionen ska redovisas öppet och i lättillgänglig form på en webbsida. Systemet, som bör vara i drift per , ska erbjuda goda sökmöjligheter för allmänheten. Systemet föreslås innehålla information från den officiella statistiken, uppgifter från Skolinspektionen samt information insam- lad genom kundenkäter och inrapportering från skolor. För att öka insynen i skolornas ekonomi ska det även finnas aktuell ekonomisk information för både friskolor och kommunala skolor, och det ska vara möjligt att följa hur resurserna används på varje skola. Det ska i regel finnas en resultat- och balansräkning (eller motsvarande) för varje skolenhet. För friskolor ska också sådana ekonomiska nyckel- tal som omsättning, eget kapital, soliditet och årets resultat för huvudmannen redovisas i databasen. För kommunala skolor ska på motsvarande sätt kunna utläsas om en viss skolenhet går med över- eller underskott och vilka overheadkostnader som finns, alltså en korrekt utfördelning av kostnader som bärs gemensamt i hela skol- förvaltningen eller kommunen. Alla skolor på grund- och gymnasienivå ska oberoende av huvud- man vara skyldiga att lämna den information som behövs, utom i de fall då det uttryckligen uttalas att det är frivilligt att lämna informa- tionen. Skyldigheten bör gälla , eller så fort det är praktiskt möjligt efter och regeringens beslut om författningsändringar med anledning av kommitténs förslag. Skolorna svarar för sina egna kostnader. Informationen ska redo- visas öppet och i lättillgänglig form på en webbsida. Systemet ska erbjuda goda sökmöjligheter för allmänheten. Databasen ska innehålla information om: Betygsgenomsnitt i förhållande till socioekonomiska faktorer, t.ex. enligt SALSA-modell. Kommitténs överväganden och förslag Andelen elever som når målen i alla ämnen i årskurs 6 och 9. Andelen elever som efter årskurs 9 är behöriga till nationella program i gymnasieskolan. Andelen elever som har grundläggande högskolebehörighet efter genomgången gymnasieutbildning. Genomsnittsresultat på nationella prov. Utvecklingen av elevernas kunskapsresultat (förädlingsvärde). Andelen legitimerade lärare. Elevhälsa, skolbibliotek samt skolbibliotekarie och idrottssal. Skolans organisation för särskilt stöd till elever med behov av sådant och tillgången på speciallärare och lärare med special- pedagogisk kompetens. Elevers och föräldrars upplevda kvalitet. Särskild profil eller inriktning. Särskilt kursutbud, t.ex. uppgift om vilka kurser som gymnasie- skolor erbjuder som programfördjupning. Förelägganden från Skolinspektionen. Huvudmannens juridiska form (för fristående skolor). Ekonomisk information på skolenhetsnivå. Nyckeltal om huvudmannens ekonomi, såsom omsättning, eget kapital, soliditet och resultat (för fristående skolor). Alla huvudmän för utbildning och annan verksamhet som bedrivs enligt skollagen är för uppföljning och utvärdering skyldiga att lämna uppgifter om sin verksamhet till (26 kap. 25 § skollagen, 1 § förordningen [1992:1083] om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. och före- skrifter om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. [SKOLFS 2011:142 och SKOLFS 2011:156]). En stor mängd av de uppgifter kommittén föreslår ska tillgängliggöras i den nya databasen samlas redan in inom ramen för det nationella uppfölj- ningssystemet. Kommitténs överväganden och förslag Den typ av ekonomisk information som anser ska redovisas på skolnivå är enligt kommittén viktig att till- handahålla för allmänhetens insyn i skolorna och inför föräldrars och elevers val av skola. Detsamma gäller information om t.ex. organisering av särskilt stöd, upplevd kvalitet eller särskilda profiler och kursutbud. Därför föreslås att skollagen liksom förordningen om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. kompletteras med bestämmelser som ålägger huvudmännen att tillhandahålla sådana uppgifter som behövs för allmänhetens insyn och ska redovisas i den databas som kommittén föreslår. bör få i uppgift att utveckla de närmare formerna för informationssystemet i enlighet med de principer som kommittén har redovisat i avsnitt 8. I detta ligger bland annat att avgöra utform- ning och omfattning av kundundersökningar samt med vilken period- icitet dessa bör genomföras, liksom att föreskriva om någon upp- gift inte ska vara obligatorisk att lämna (gäller dock ej uppgifter som behövs för den officiella statistiken eller ekonomisk informa- tion). Kommittén har analyserat i vilken mån kraven under denna punkt innebär en ökad administrativ börda på skolor, kommunala skolförvaltningar och friskolekoncerner. Bakgrunden är naturligt- vis att statsmakterna måste visa stor återhållsamhet med regel- förändringar med den effekten – helst bör utvecklingen gå mot att en större del av resurserna kan användas till utbildning. Bedöm- ningen är att ökningen är marginell. Till den allra största delen består den information som ska tillgängliggöras av sådant som redan måste rapporteras till myndigheterna. Förslagen kan dock komma att innebära att huvudmännen måste göra anpassningar i sina redovis- ningssystem för att kunna tillhandahålla den efterfrågade informa- tionen på skolnivå. Se vidare avsnitt 13 Konsekvensanalys. har regeringens uppdrag av att ta fram ett system där elever och föräldrar ska kunna jämföra skolor (U2012/4307/S). Enligt uppdraget ska systemet utgå från befintlig statistik som ska presenteras på ett mer användarvänligt sätt än . Detta system ska kunna användas av elever och föräldrar . redovisade en plan för utvecklingsarbetet till regeringen (U2013/3666/S). Av redovisningen framkommer att verket planerar att starta utvecklingsarbetet och driftsätta systemet 2014. Kommittén vill framhålla vikten av att detta system tas i drift i enlighet med redovisade planering, eftersom behovet av ett informationssystem är stort. Kommitténs överväganden och förslag Kommitténs bedömning är dock att ett sådant system inte är tillräckligt, utan att det behöver kompletteras och utvecklas med de i detta betänkande föreslagna uppgifterna i enlighet med de angivna riktlinjerna. Kommitténs bedömning: Regeringen bör göra en översyn av dagens bestämmelser om beräkning och beslut om bidrag till fri- stående skolor. I översynen bör ingå en granskning av hur kommunerna redovisar sina kostnader för skolväsendet. Kommittén har ovan redovisat kraftfulla förslag som syftar till att öka kommuners och allmänhetens insyn i kommunala och fri- stående skolor genom att förbättra tillgången på information om skolorna. I kommitténs arbete har vissa brister uppmärksammats som kommittén anser bör utredas och åtgärdas. När kommittén ställt sig bakom förslagen om förtydliganden av kommuners rätt till insyn i fristående skolor har ett problem som många friskolor påtalar uppmärksammats, nämligen deras bristande insyn i kommunerna. Det handlar om misstanken att kommunerna försöker dölja sina verkliga skolkostnader i syfte att sänka bidragen till friskolorna. Denna misstro har resulterat i hundratals rättsfall, av vilka några ännu pågår. Denna brist på förtroende är inte bra och riskerar att leda till problem i relationerna mellan kommuner och friskolor. Därför föreslår kommittén att reglerna för redovisning av kommunala skolkostnader ses över. Samma principer för insyn och redovisning ska gälla i kommuner som för friskolor. Vidare menar kommittén att det vore värdefullt med en översyn av dagens bidragsbestämmelser som infördes från och med (prop. 2009/10:171, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:129). Detta motiveras av att flera förslag i detta betänkande behandlar nya resursfördelningsfrågor. Det är vidare viktigt att säkerställa att olika satsningar som görs av kommuner når alla elever, vilket kan vara svårt att garantera. Kommitténs överväganden och förslag 11.6Skärpta sanktioner vid allvarliga brister Kommitténs förslag: Det ska införas en skyldighet för att förena ett föreläggande med vite om före- läggandet avser brister som allvarligt har försvårat förutsätt- ningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. Tillsyn är ett viktigt statligt styrmedel för att säkerställa en lik- värdig utbildning av god kvalitet oavsett huvudman. Statens kontroll av fristående skolor bör i första hand ske genom effektiv tillsyn. Tillsynen ska ses som ett instrument av flera för att säkerställa strävan mot hög kvalitet. Kommittén vill öka Skolinspektionens resurser något för att i vissa avseenden skärpa och effektivisera till- synen. Det som kommer att kräva utökade resurser och delvis ny kompetens är bland annat uppgiften att granska huvudmäns och vissa ägares lämplighet, se avsnitt 11.1–2. Genom den nya skollagen har myndighetens möjligheter att ingripa mot huvudmän som inte lever upp till de uppställda vill- koren för att bedriva skolverksamhet påtagligt förstärkts. Om Skolinspektionen konstaterar att det finns brister på en skola som måste åtgärdas kan myndigheten numera använda verktyg och sanktioner för att tvinga fram att en huvudman förbättrar sin verk- samhet. Skolinspektionen började tillämpa det nya sanktions- systemet . Tre förslag har övervägts I kommitténs direktiv reser regeringen frågan om Skolinspektionen i sin tillsyn ska ta hänsyn till att ekonomiska uttag har gjorts ur en verksamhet med allvarliga kvalitetsbrister i undervisningen i de fall det kan konstateras ett väsentligt samband mellan uttagen och bristerna. Kommittén har utrett detta noggrant. Bakgrunden till uppdraget är lätt att förstå. Det ter sig stötande att en skola som missköter sin verksamhet ska kunna dela ut stora vinster till ägarna. Kommittén ser dock flera svårigheter med den väg direktiven antyder. Inom koncerner förekommer det koncerninterna över- föringar mellan bolagen i friskolekoncernerna. Det skulle föra mycket långt om Skolinspektionen skulle granska alla ekonomiska händelser i ett skolföretag som medför att tillgångar direkt eller Kommitténs överväganden och förslag indirekt överförs till dess ägare. Det finns också en uppenbar risk för gränsdragningsproblem. Vidare kan en begränsningsmekanism, hur väl den än är formulerad, lätt kringgås genom att värden överförs från en skolverksamhet på andra sätt än de specificerade. En sådan reglering skulle därför inte vara ändamålsenlig. Kom- mitténs två kartläggningar, som har redovisats i avsnitt 7, visar dess- utom att det inte finns några enkla samband mellan kvalitetsbrister och ekonomiska uttag. Kommittén har därför kommit till slut- satsen att det i praktiken är mycket svårt att på ett rättssäkert sätt och med en rimlig resursinsats fastställa att det finns ett sådant samband. Kommittén har även utrett möjligheten att införa så kallade sanktionsavgifter på skolområdet. Sanktionsavgifter är en typ av straffavgifter vid sidan av böter och vite som ofta används när över- trädelsen är tydlig och bevisproblemen små, till exempel att en handling inte inlämnats . Sådana avgifter ter sig inte aktuella för att komma åt de problem som finns på skolområdet då skollagens bestämmelser, för att inte medföra en detaljstyrning, gjorts så pass oprecisa att sanktionsavgifter blir vanskliga ur ett rättssäkerhets- perspektiv. Att förena ett föreläggande med vite är den väg kommittén finner mer realistisk och effektiv än någon form av uttagsförbud eller sanktionsavgift. Skolinspektionen har genom det in- förda sanktionssystemet fått en möjlighet att vitesförelägga en huvudman såsom ytterst ansvarig för utbildningen. Skollagens möj- lighet har dock använts i liten omfattning, även om en ökning inträffat den allra . Föreläggande ska förenas med vite Möjligheten att förena föreläggande med vite finns i skol- lagen. Bestämmelsen gäller såväl kommunala skolor som fristående skolor. Regler om vitesbeloppens storlek finns i lagen (1985:206) om viten (viteslagen). Skollagens möjlighet har dock använts i mycket liten omfattning. Kommittén bedömer att ett aktivare användande av vitesinstrumentet skulle ha en positiv effekt på kvalitetsarbetet i skolorna. Kommittén anser därför att skollagen bör skärpas på denna punkt. Som bestämmelsen nu är formulerad är det Skolinspektionen som, med hänsyn till omständigheterna, avgör om ett föreläggande ska förenas med vite. Kommitténs överväganden och förslag att, i likhet med utformningen av bland annat produktsäkerhets- lagen (2004:451) och marknadsföringslagen (2008:486), en skyldig- het för inspektionen att fatta beslut om föreläggande med vite ska föreligga i de fall föreläggandet avser brister som allvarligt har försvårat förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. I begreppet allvarligt ligger att bristerna inte är av tillfällig art, utan ska ha förelegat . Hur en huvudman tar ansvar för sitt uppdrag att genomföra utbildning av sådan kvalitet att eleverna får likvärdiga förutsätt- ningar för att nå utbildningens mål är av grundläggande betydelse för hur väl skolan kommer att lyckas med sitt uppdrag. En utgångs- punkt för när vite ska tillgripas bör därför vara huvudmannens förmåga och villighet att fullgöra sina skyldigheter om verksam- heten inte uppfyller de föreskrifter som gäller för verksamheten. Om det finns anledning att befara att konstaterade brister i en skolverksamhet inte kommer att åtgärdas inom rimlig tid kan ett viteshot utgöra ett ekonomiskt påtryckningsmedel för att garantera att föreläggandet verkligen följs. Mot den bakgrunden anser kom- mittén att bestämmelsen bör utformas så att skyldigheten att direkt fatta ett beslut om vitesföreläggande inträder om föreläggandet avser brister som allvarligt försvårar elevernas förutsättningar att nå målen för utbildningen. Utformningen innebär delvis en kodifiering av vad som gäller enligt rådande praxis på vitesområdet. De situationer där bestämmelsen kan bli aktuell att tillämpas kan antas vara av skiftande karaktär. Det får inte vara fråga om sådana allvarliga förhållanden att det framstår som nödvändigt att tills vidare förbjuda verksamheten. Däremot bör det inte uteslutas att det kan vara fråga om situationer där utredningen i ett tillsyns- ärende senare kan leda till ett beslut om återkallelse eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse om föreläggandet inte följs. Ett sådant föreläggande ska dock inte meddelas om det av särskilda skäl är obehövligt, t.ex. om huvudmannen försatts i konkurs. Även om Skolinspektionen har möjlighet att besluta om vitesföreläggande i sådana situationer som avses, kan den bestämmelse som kommittén föreslår ha ett viktigt signalvärde då den sänder kraftfulla signaler om vikten av att huvudmännen tar sitt uppdrag på allvar. Existensen av en sådan bestämmelse kan också förväntas ha en viss preventiv effekt. Kommitténs överväganden och förslag Regler om vitesbeloppets storlek finns i viteslagen. Det ska fast- ställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om huvudmannens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt är så stort att det kan antas påverka huvudmannen att följa föreläggandet. En utgångspunkt är således att vitesbeloppet ska fastställas till ett belopp som bedöms få avsedd effekt. Vitesbeloppet kan således enligt viteslagen sättas högt om den felande har god betalningsförmåga. Har bolaget möjlighet att göra betydande uttag bör det också ha möjlighet att betala ett högt vite, i det fall det väljer att inte åtgärda bristerna. Om skolföretaget ingår i en koncern bör hänsyn tas till koncernens betalnings- förmåga vid bestämmande av vitesbeloppet, dvs. att hänsyn tas till aktuella ekonomiska förhållanden så att vitet har effekt. Interna överföringar ska alltså inte kunna pressa ner vitesbeloppen. har kunnat utröna är det inte tidigare klarlagt om en enskild huvudmans ekonomiska förhållanden kan ges en så vidsträckt tolkning att en bakomliggande ägares ekonomi kan beaktas, men det finns i vart fall inget i lagen som motsäger en sådan bedöm- ning. Sådana hänsyn bör även kunna vägas in bland omständig- heterna i övrigt, särskilt med tanke på samhällets intresse av att upprätthålla kvaliteten i skolutbildningen. Hänsyn måste dock tas till att beloppet inte sätts så högt att huvudmannen riskerar att gå i konkurs vid ett utdömande av vitet. Var gränserna går för bedöm- ningar av detta slag får utvecklas vidare i rättstillämpningen. Kommitténs förslag: I de fall vid sin till- syn av en skolverksamhet konstaterar återkommande brister som påtagligt påverkar förutsättningarna för eleverna att nå kunskapsmålen för utbildningen, ska Skolinspektionen göra en särskild analys av lärarresurserna på skolan. Om analysen ger stöd för det, bör Skolinspektionen i samband med ett beslut om föreläggande ange sådana åtgärder för att avhjälpa de påtalade bristerna som inkluderar förändringar i lärarresursernas storlek och/eller disposition. Kommitténs överväganden och förslag finns det inte någon tydlig reglering i lagstiftningen av lärar- tätheten i skolan. Att ha för få lärare är således, enligt Skol- inspektionens tillämpning, inte någon brist" i skollagens mening. Skolinspektionen har inte ansett sig kunna kritisera en skola för att den har för få lärare eftersom det inte finns något uttryckligt krav i lagen på en viss lärartäthet. Mot denna bakgrund har Skolinspek- tionen inte heller ansett sig kunna förelägga skolor att göra för- ändringar i lärarresursernas storlek, kompetens och disposition. Kommittén föreslår att detta ändras så att Skolinspektionen får ett tydligt mandat på detta område. När lärartjänsterna i var statligt reglerade fanns det normer för lärartätheten genom de s.k. delningstalen. Det systemet avskaffades och anser inte att det bör återinföras. Förutsättningarna varierar från skola till skola och och det är alltid nödvändigt att anpassa under- visningsgruppernas storlek och lärartätheten till de förutsättningar som råder i varje skola. Det finns därtill många olika kvalitets- faktorer som kan vägas av olika mot varandra. Att omöjliggöra sådana nya grepp i skolan som inkluderar variationer i lärartätheten skulle vara en olycklig begränsning av innovationsutrymmet. Enligt nuvarande bestämmelser ska ett föreläggande ange de åt- gärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna (26 kap. 10 § andra stycket skollagen). Bestäm- melsen motiveras av att det ur ett rättssäkerhetsperspektiv är viktigt att huvudmannen så noga som möjligt får veta vad som förväntas. När bestämmelsen infördes uttalade regeringen att detta endast är en rekommendation till hjälp för huvudmannen och att denne kan välja att avhjälpa en brist på ett annat sätt än vad myndigheten angett om det är möjligt (prop. 2009/10:165 s. 898). Trots bestämmelsen har Skolinspektionen i realiteten varit åter- hållsam med att ange specificerade åtgärder i samband med sina förelägganden. Bakgrunden är att Skolinspektionen bedömt att det från rättssäkerhetssynpunkt är problematiskt att rekommendera åtgärder som inte har ett tydligt stöd i lagen. Eftersom skollagen snarare anger mål än medel saknas det ofta ett sådant stöd när det gäller medlen.