sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Detta har betydelse inte endast för sökanden utan även för den helhetsbild som ett beslut kan förmedla till allmänhet och massmedierna. Exempelvis verkställs inte ett avslagsbeslut på ett ensamkommande barns an- sökan om uppehållstillstånd om det inte finns ett s.k. ordnat mot- tagande när barnet återvänder till hemlandet. Denna information är viktig för att sökandens hela situation ska kunna bedömas. I den mån sådan information inte förmedlas, ökar risken för missför- stånd. bör enligt vår mening överväga att lämna upp- lysningar till sökanden under en egen rubrik i beslutet. Upplys- ningar som lämnas i ett beslut bör vara relevanta för sökanden. kan beslut även innehålla information som inte är till för sökanden. Det kan exempelvis röra sig om upplysningar till utlands- myndigheter om att ett beslut skickas till en utlandsmyndighet endast för kännedom eftersom sökanden företräds av ett ombud i . bör undersöka om inte sådana upplys- ningar, som inte innehåller någon information till sökanden, bättre lämnas på ett annat sätt, exempelvis genom ett separat följebrev, än i sökandens beslut. I beslut som innebär bifall till en ansökan om uppehållstillstånd anges oftast en s.k. klassificeringskod. Kodens innebörd för- emellertid inte. Ett beslut bör inte innehålla information som sökanden inte kan förstå. bör därför överväga att antingen undvika att ange klassificeringskod i besluten, eller att förklara vad den kod som använts betyder. 7.5.8Beslut med flera sökande bör utforma tydliga riktlinjer för hur verkets beslut ska utformas i ärenden som rör sökande som på ett eller annat sätt behandlas gemensamt. Sådana ärenden bör enligt vår mening avgöras med ett beslut som omfattar samtliga aktuella sökande. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Många sökande vid hör på ett eller annat sätt samman med andra sökande. Så är exempelvis fallet när hela eller delar av en familj gemensamt sökt sig till och ansökt om uppehållstillstånd här. Ärenden som rör flera sökande hanteras på olika sätt vid enheter runt om i landet. Olika lokala kulturer vid enheterna medför att det inte finns någon enhetlighet i frågan hur ärenden som hör samman ska behandlas när det gäller utformningen av beslut. På en del håll utformas gemensamma beslut för flera sökande, på andra håll skrivs beslut för var och en av sökandena. Det förekommer således att ett beslut på förstasidan anger endast en sökande men att skälen för beslutet är utformade utifrån även andra sökande, vanligtvis familjemedlemmar, och att pröv- ningen av skälen för ansökan görs gemensamt för flera sökande. I sådana fall överensstämmer inte partsställningen i ärendet (en sökande) med vad skälen anger. Detta ger enligt vår mening ett rörigt intryck och gör det svårare att ta del av beslutet. Tilltalet i sådana beslut är också ofta inkonsekvent och bidrar till förvirringen. I avgörandemeningen på förstasidan anges Din ansökan om medan de efterföljande skälen vänder sig till flera personer. När man ska ta ställning till hur beslut utformas i ärenden med flera sökande, som på ett eller annat sätt hör ihop och hanteras gemensamt, möts två skilda hänsyn. Å ena sidan ska varje ansökan i ett migrationsärende prövas individuellt, å andra sidan är principen om familjens enhet central inom utlänningsrätten. Enligt vår mening väger skälen tyngre för att behandla sökande som har gemensamma skäl för sin respektive ansökan gemensamt. En prövning som sker gemensamt bör också resultera i ett beslut för alla sökande. I ett sådant gemensamt beslut bör det tydligt framgå vilka omständig- heter som hör samman med vilken individ. Undantag från regeln att ett gemensamt beslut bör användas måste självfallet göras i ärenden där sekretess gäller mellan sökandena. I sådana fall får även fortsättningsvis skilda beslut tas fram för var och en av dem. Även om fortsätter att använda du-tilltal bör man i beslut som omfattar flera sökande inte använda ett direkt tilltal. Risken för missförstånd är i sådana fall alltför stor. Alldeles oavsett om arbete med att utveckla utformningen av sina beslut leder verket fram till att varje sökande bör få ett eget beslut eller att sökande som behandlas gemensamt i stället ska få ett beslut som omfattar alla, så bör verket ta fram SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas riktlinjer för hur sådana ärenden ska hanteras. Det är önskvärt att ärenden som rör flera sökande hanteras på samma sätt i hela landet. 7.6Migrationsverkets fortsatta arbete med utformningen av beslut Att skriva bättre beslut är i grunden ett förnyelse- och förändrings- arbete som kan medföra ökad effektivitet. En medarbetare som har god kunskap om hur han eller hon bör formulera ett beslut kan fokusera på de materiella frågorna i ett ärende och behöver inte lägga tid och kraft på hur beslutet ska utformas. Även andra med- arbetare vid än de som har tagit fram ett beslut kommer i kontakt med besluten. Väl utformade beslut underlättar för alla anställda. Bättre utformade beslut är dessutom värdefulla från sökandenas perspektiv och gynnar deras möjligheter att ta del av sina beslut. Tydliga och välformulerade beslut bör även under- lätta för allmänhet och massmedierna att få en rättvisande bild av migrationsärenden vid myndigheten. Det finns således en rad för- delar som kan uppnås om utformningen av beslut kan utvecklas. bör enligt vår mening därför prioritera utvecklingen av besluten högt i sitt arbete. Vi har inledningsvis i detta avsnitt med våra överväganden (se avsnitt 7.3) förklarat att framgångsrikt arbete med att höja kvali- teten i beslut kräver att arbetar aktivt med detta. Formerna för detta fortsatta arbete bör Migra- tionsverket således besluta. I det följande vill vi dock framhålla några hållpunkter som vi tycker är särskilt viktiga vid Migrations- verkets förändringsarbete. bör fortsätta utveckla utbildningen för med- arbetare som skriver beslut vid verket. Samtliga anställda som arbetar med att skriva beslut bör genomgå skrivkurser. Dessa kurser bör vara obligatoriska och alla anställda ska ges tid till sådan utbildning. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Vi har i avsnitt 3.6.3 redogjort för utbildningar för de medarbetare vid verket som skriver beslut. Utbildnings- programmet vid innehåller kurser för beslutsskribenter. startar en ny utbildning för anställda som arbetar med beslutsskrivande i asylärenden. Detta är en välkommen utveckling. Enligt vår mening krävs dock även framöver en fortsatt utveckling av utbildningen i besluts- skrivande vid . Vid arbete med dessa frågor kan följande vara vägledande. Utbildningsmoment i skrivfrågor bör komma tidigt i en anställ- ning. lär nyanställda sig ofta hur man skriver beslut av mer erfarna kollegor. Det är då lätt att äldre föreställningar om hur ett beslut ska utformas förs över på nya generationer besluts- skribenter. Detta kan försvåra förändringsarbetet. Utbildningen i skrivande bör vara obligatorisk för de medarbetare som skriver beslut. Det är relativt vanligt att föredragandes och beslutsfattares arbetssituation är så ansträngd att det är svårt att avsätta tid för utbildning. Det är inte ovanligt med sena återbud till utbildningar. För att få genomslag i organisationen bör utbild- ningen i beslutsskrivande vara obligatorisk och dessutom bör led- ningen se till att utbildningstillfällen prioriteras så att arbetssitua- tionen anpassas utifrån att den anställde deltar i utbildning. Många som skriver beslut vid har inte en tillsvidareanställ- ning och står därför till stor del utanför Migrationsprogrammets utbildningssystem. Olika tidsbegränsade anställningar kan emeller- tid sträcka sig över . bör överväga om inte kurser i beslutsskrivande bör vara obligatoriska även för personer som endast har tidsbegränsade anställningar. Utbildningen för beslutsskribenter bör omfatta samtliga aspekter av hur ett beslut utformas. Kursernas närmare innehåll får Migra- tionsverket utarbeta i samråd med främst språkexpertis. Bäst effekt på textproduktion ger dock enligt vår bedömning ofta skrivutbild- ning och handledning som utgår från skribenters egna texter. Migra- tionsverket bör därför särskilt överväga ett sådant inslag i utbild- ningen. Förutom rent språkliga aspekter av att skriva beslut bör Migra- tionsverket även utbilda sina anställda i mallhanteringen och sär- skilt hur beslutsmallar på bästa sätt anpassas till det enskilda ärendet. Anpassningen av en beslutsmall till en enskild sökandes beslut är enligt vår mening av central betydelse. Den individuella prövningen av sökandens skäl för ansökan förutsätter att texten i som SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas används vid beslutsskrivandet just individualiseras. Ett beslut som utformats utifrån en mall och som visserligen är språkligt och juri- diskt korrekt men där inte anpassats till det enskilda ärendet kan inte sägas förmedla någon individualiserad prövning av sökan- dens ansökan. Det är därför utomordentligt betydelsefullt att de medarbetare som skriver beslut behärskar tekniken att med utgångs- punkt i en generellt utformad beslutsmall skriva ett individualiserat beslut. För att kunna förbättra den juridiska argumentationen i Migra- tionsverkets beslut krävs att kunskapsnivån om den materiella rätten är tillräckligt hög. Ett led i att säkerställa medarbetarnas kompetens är enligt vår bedömning planer på att inrätta en och ett certifieringsförfarande för de anställda. Vi välkomnar dessa planer. bör fortsätta sitt arbete med att ta fram en ny organisation för beslutsmallar. Vid detta arbete bör Migrations- verket överväga om initiativet till nya eller omarbetade mallar bör kunna komma även från språkvårdare. När de planerade förändringarna har genomförts bör effek- terna av dem utvärderas inom . meddelar över 200 000 beslut i olika frågor. För verksamheten är det på grund av den stora mängd beslut det rör sig om nödvändigt att besluten utformas utifrån mallar. Det finns både fördelar och nackdelar med att beslut tas fram med hjälp av beslutsmallar. Till fördelarna med att använda beslutsmallar hör främst att arbetet med att skriva beslut därigenom kan effektiviseras och att beslut som följer en och samma mall är enhetligt utformade. Mallarna kan också fungera som en checklista över att det nödvändiga juri- diska innehållet i ett avgörande finns med i beslutet. En nackdel är att beslut som har sin grund i en mall ofta är mer omfattande än som är nödvändigt i det särskilda ärendet. Ofta är exempelvis redogörelsen för lagtext inte begränsad till de lagregler som faktiskt är tillämpliga i det aktuella ärendet. En uppenbar risk när man använder mallar som innehåller stora textsjok är dessutom Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas att de egentliga skälen för bedömning i ärendet skrivs väldigt kort. De delar av beslutet som härrör från tar stor plats, på bekostnad av den del som är viktigast för sökanden, nämligen beslutsmotiveringen och ställnings- tagande till just hans eller hennes ansökan. För del uppväger dock fördelarna med att använda mallar klart de nackdelar som finns. En förutsättning för att användningen av mallar ska fungera tillfredsställande även för en sökande vid är dock att mallhanteringen är väl- fungerande. Mallarna bör ha en enhetlig utformning, fortlöpande ses över och det bör finnas en metod för att kvalitetssäkra både mallarnas juridiska innehåll och den språkliga utformningen. Ansvaret för mallarna bör åvila en permanent organisation. Därigenom ökar möjligheterna att uppnå enhetlighet i utformningen av mallarna och att samla kompetens och åstadkomma kontinuitet i frågor som är viktiga vid utarbetandet av mallarna. har under vårt utredningsarbetes gång tagit viktiga steg mot att förbättra hanteringen av mallarna. Målet är att arbetet ska leda till beslut och andra texter som är lätta för de sökande att förstå och att mallarna ska vara korrekta och enkla att använda för verkets medarbetare. I ett styrdokument har Migra- tionsverket lagt fast riktlinjer för hur arbetet med mallar, blanketter och webbansökningar ska gå till.13 Arbetet med att förnya mallhanteringen är i skrivande stund () fortfarande i inledningsfasen. I korthet innebär den nya ordningen att en organisation ska byggas upp med ansvariga i referensgrupper eller samordningsgrupper inom alla Migrations- verkets verksamhetsområden. I grupperna ska det finnas utpekade personer som ansvarar för mallarna. kommu- nikationsenhet samordnar verkets arbete med mallar. Grupperna inom de olika verksamhetsområdena ska kontinuerligt se över mallarna och ta ställning till om dessa behöver uppdateras eller om det behövs någon ny mall. Det är också gruppernas uppgift att ta fram nya mallar om det finns behov av det. styrning ska granska och godkänna mallar för beslut som innebär myndighetsutövning. Granskningen ska ske i samråd med de verksamhetsområden som berörs. I arbetet med att ta fram nya mallar ska dessutom kommunikationsenheten hjälpa till med 13 Se riktlinjer för organisation och förvaltning av mallar, blanketter och webbansökningar, VCA 5/2013. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas att kvalitetsgranska förslagen till nya mallar, exempelvis vad gäller språk och layout. är således på god väg till vad som verkar vara en påtaglig förbättring av mallhanteringen. Vi välkomnar detta förändringsarbete. Beslutsmallar är ett effektivt sätt att snabbt för- medla klarspråksråd inom . I det fortsatta arbetet med organisationen för beslutsmallarna bör enligt vår mening därför överväga om inte initiativet till nya mallar och omarbetning av befintliga mallar även bör kunna komma från språkvårdare. Ett sätt att motverka att beslut innehåller även delar som inte är relevanta i ett enskilt ärende kan vara att ta fram flera olika, mer preciserade, mallar för samma ärendetyp. Ju mer preciserad en mall är, desto närmare är den ett färdigt beslut. bör därför överväga att ha flera olika mallar för samma ärendetyp. När den nya organisationen för att arbeta med mallar inom har varit i drift bör den utvärderas inom verket. 7.6.3Språkvård och attityd till språkfrågor Ett viktigt led i arbetet med att utveckla utformningen av beslut är att prioritera språkvårdsfrågor vid verket. I det arbetet bör medarbetarnas attityder till språkfrågor särskilt uppmärksammas. Dessa frågor bör ges högre status än som är fallet . Ett sätt att åstadkomma detta är att bedriva arbetet med språkvård högt upp i organisa- tionsstruktur. språkvårdsarbete har i stor utsträckning varit vilande. Det arbete som ändå har bedrivits har utförts långt ned i myndighetshierarkin och inte prioriterats. har språkvårdsarbetet dock fått ny aktualitet genom att en språkvårdare har anställts. Detta är naturligtvis ett mycket viktigt steg på vägen med att förbättra den språkliga ut- formningen av beslut. Goda språkkunskaper hos de medarbetare som skriver beslut vid är en viktig förutsättning för att besluten även språkligt ska kunna utformas utifrån sökandenas behov. Det är emellertid också ett sätt för en medarbetare att nå effektivitets- Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas vinster i arbetsvardagen. En person som vet hur han eller hon ska uttrycka sig kan fokusera sitt arbete på hanteringen av ärendena i sak och kommer då att kunna arbeta effektivare. Tjänsten som språkvårdare vid har i skrivande stund () endast funnits . Det är en alltför för att det ska vara möjligt för oss att utvärdera hur väl språk- vårdsarbetet vid bedrivs och hur arbetet bör in- riktas för att få så gynnsamma effekter som möjligt för utform- ningen av beslut. Vi vill dock nämna några håll- punkter som vi menar att arbetet bör utgå från. Språkligt förändringsarbete bör innefatta frågan om vilka atti- tyder som finns till språket. Attityderna till språkfrågor hos de som skriver beslut är nämligen mycket betydelsefulla för hur en förändringsprocess kan genomföras. Det är inte ovanligt att medarbetare vid en myndighet, eller annan, använder ett onödigt tillkrånglat språk för att framstå som mer professionella. Ett svårare språk kan vara ett försök att hålla distansen till sökandena och att förmedla myndighetens pondus i förhållande till den enskilde. Byråkratiska skrivtraditioner och ålder- domliga skrivnormer kan leva kvar vid myndigheter och det kan vara svårt för medarbetare att våga utmana sådana traditioner genom att skriva enklare. Skrivtraditionernas betydelse förstärks dessutom hos medarbetare som inte känner sig säkra på hur beslutstexter kan anpassas till enskilda mottagare. Sådana föreställningar kan hindra nytänkande inom en organisation. För att på djupet förnya och förbättra språkvården inom en myndighet krävs därför att atti- tyderna till språkfrågor ändras. Arbetet med att ändra sådana attityder bör bedrivas högt upp i myndighetshierarkin. Språkvårsarbetet bör få ökad status, som ett sätt att förbättra möjligheterna att närma sig de sökande men också som ett verktyg för att underlätta medarbetarnas arbete. Migrations- verket bör således föra upp språkfrågorna högt på myndighetens dagordning. Ett sätt att få i gång diskussioner och väcka intresse för språk- frågor kan vara att ordna temadagar för anställda inom organisa- tionen. En temadag eller en inspirationsföreläsning får däremot inte vara en isolerad händelse, som inte följs upp av andra åtgärder, utan kan i stället fungera som en introduktion till ett mer långsiktigt språkvårdsarbete, med utbildning i att skriva beslut. Ett sätt att nå ut med språkvårdsarbetet inom är att uppmärksamma de olika beslutsmallar som används för att SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas utforma verkets beslut. Nya klarspråksråd kan snabbt förmedlas i organisationen genom att tas in i beslutsmallarna. Vi har i av- snitt 7.6.2 behandlat frågan om initiativet till förändringar i Migra- tionsverkets mallar bör kunna tas av verkets språkvårdare. En sådan ordning vore enligt vår mening ett bra sätt att nå ut i organisa- tionen med språkliga förbättringar. bör överväga att införa gemensamma riktlinjer för utformningen av beslut. Sådana riktlinjer bör tillämpas vid allt arbete med att skriva beslut. beslut tas i många fall fram av en föredragande, som skriver ett utkast till ett avgörandedokument. En besluts- fattare avgör sedan ärendet och det är hans eller hennes synpunkter på hur beslutet ska vara utformat som är styrande för hur den slutliga versionen av beslutet ser ut. Vid våra kontakter med Migra- tionsverket har vi fått veta att föredragandena i en del fall tvingas lägga ned mycket tid på att anpassa besluten utifrån enskilda beslutsfattares önskemål. Det är alltså nödvändigt för föredragan- den att skriva besluten på ett sätt till en beslutsfattare och på ett annat sätt till en annan beslutsfattare. Enligt vår erfarenhet är detta ett vanligt tillvägagångssätt inom många myndigheter, bl.a. inom domstolarna. Det är dock en ineffektiv och resurskrävande arbetsmetod. Den tid som det tar att anpassa ett beslut utifrån vem som är beslutsfattare i ett ärende bör enligt vår mening i stället läggas på att mer allmänt åstadkomma ett välskrivet beslut. bör därför överväga att införa gemensamma riktlinjer för hur verkets beslut ska vara utformade. Riktlinjerna bör tillämpas av föredragande och beslutsfattare och en föredragande ska således kunna skriva sina beslut utifrån dessa riktlinjer, utan att anpassa besluten till olika beslutsfattare. En själv- klar utgångspunkt för riktlinjerna bör vara att utformningen av beslutstexterna ska utgå från mallar. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas För att arbete med att utveckla utformningen av verkets beslut ska vara framgångsrikt krävs att arbetet bedrivs systematiskt. Förändringsarbetet bör hanteras i en permanent organisation och inte i projektform. Arbetet bör bedrivas på hög nivå inom och med bred representation från de delar av verksamheten som är involverade i att skriva beslut. Kvalitetsarbete är en ständigt pågående process och Migra- tionsverket bör regelbundet undersöka hur utformningen av verkets beslut påverkar sökandenas möjligheter att förstå be- sluten. är en mycket stor myndighet med enheter spridda över landet. Verksamheten var tidigare uppdelad i relativt själv- ständiga regioner, med påtagliga skillnader sinsemellan. är en sammanhållen myndighet med en tydlig orga- nisationshierarki. Myndigheten är indelad i verksamhetsområden och beslut produceras i varierande utsträckning i de olika verksamhetsområdena. Arbetet med att utveckla utformningen av beslut kan enligt vår mening bedrivas på två sätt. Antingen kan det ske centralt i organisationen, eller så kan ansvaret för förändrings- arbetet läggas på verksamhetsområdesnivå. En fördel med att be- driva arbetet inom vart och ett av verksamhetsområdena är att kommunikationsvägarna från områdesledningen till de enskilda medarbetare som arbetar med att skriva beslut är kortare, vilket kan tänkas skynda på förändringsprocessen. I den mån beslutsskrivande vid ett verksamhetsområde kräver särskilda hänsyn till just de frågor som hanteras inom området lär det också vara en fördel om arbetet sköts vid vart och ett av verksamhetsområdena. Enligt vår mening bör dock utgångspunkten för Migrations- verkets arbete med utformningen av sina beslut vara att besluten ska ha en enhetlig utformning, oberoende av vilket verksamhets- område de skrivits vid. Förändringsarbetet bör därför bedrivas cen- tralt inom . Arbetet med att genomgående förbättra utformningen av Migra- tionsverkets beslut bör bedrivas systematiskt och långsiktigt. För att förändra en så betydelsefull process som beslutsskrivandet krävs SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas arbete som sträcker sig över tiden. Sådant arbete hanteras enligt vår mening bäst i en permanent organisation. Förändringsarbete vid har på en del andra områden ofta bedrivits i projektform. En sådan arbetsmetod kan visserligen vara bra för att sätta igång ett arbete men för de frågor som här är aktuella krävs kontinuerligt arbete, som sker fortlöpande. Det förändringsarbete som vi föreslår bör därför inte bedrivas i projektform. Migrations- verket bör i stället se över sin befintliga organisation och vilken kompetens som finns för att utveckla utformningen av besluten. Vilka former arbetet ska bedrivas i är bäst lämpat att avgöra. Enligt vår mening bör arbetet dock bedrivas högt upp i myndighetshierarkin och med en bred representation från de olika delar av verksamheten där beslut skrivs. Kvalitetsarbete är en ständigt pågående process och Migrations- verket bedriver på flera olika plan inom organisationen arbete som syftar till att på ett eller annat sätt höja kvaliteten på verksamheten. Ett sätt att arbeta med kvalitet som ofta är framgångsrikt utgår från det s.k. PDCA-hjulet. Enligt metoden bör allt kvalitetsarbete utgå från kvalitetshjulets fyra delar: planera (plan), genomföra (do), ut- värdera (check) och justera (act). Även andra välfungerande metoder finns dock och bör välja den metod som passar bäst för ändamålet men som även är väl förenlig med verkets kvali- tetsarbete i övrigt. I detta arbete kan enligt vår mening hämta inspiration från Domstolars arbete med domskrivningsfrågor. Det kan exempelvis finnas anledning för att arbeta fram en långsiktig strategi för hur kvali- tetsarbetet ska bedrivas. För att säkerställa en hög kvalitet bör genom- föra återkommande kvalitetskontroller av sina beslut. Dessa kon- troller bör omfatta dels beslutens begriplighet, som lämpligast under- söks med hjälp av språkexpertis, dels den juridiska argumentationen i besluten. Sökandenas behov av att få beslut som de kan förstå bör vara i fokus för utvärderingarna av besluten. 7.7Hur beslut förmedlas till sökandena Sökande vid behärskar regelmässigt inte svenska språket.