sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Vidare identifieras tre kommuner som till första halvan av 2011 tagit ut gatukostnader överstigande per fastighet. De fördjupande fall- studier som kompletterar enkäten visar därtill att kommuner i vissa fall ålagt enskilda fastighetsägare att betala miljonbelopp i gatu- kostnadsersättning. En trolig orsak till att gatukostnadsersättningar generellt har svagt stöd bland kommuninvånare är att systemet i många kom- muner präglas av betydande godtycklighet. I ovan refererade studie konstateras att det ofta saknas konkreta riktlinjer när det gäller vad som är en skälig nivå på ersättning och att avgifterna ofta varierar stort mellan olika kommuner. Sammantaget ger detta sannolikt bilden av ett system som utifrån den enskilde fastighetsägarens perspektiv är rättsosäkert och oförutsägbart. I studien till Villaägarna framkommer att av kommunerna tar ut gatukostnader, vilket är relativt liten andel sett till hur många kommuner som de facto har marknadsförut- sättningar för en mer omfattande nyproduktion (se nästa avsnitt). En rimlig slutsats är systemets svaga stöd bland ägare till befintliga fastighetsägare har bidragit till att vissa kommuner avstår helt från ta ut gatukostnader, det vill säga även för nytillkommande fastig- heter. Ett vanligt mått på de företagsekonomiska drivkrafterna för ny- produktion av bostäder är Tobins Q. Måttet är uppkallat efter den brittiske nationalekonomen och nobelpristagaren och utvecklades ursprungligen för kapitalmarknadsanalys, men fann snabbt även viktig tillämpning vid analys av bostadsmarknaden. Tobins Q är kvoten mellan kostnaden för att bygga en ny bostad och kostnaden för en jämförbar befintlig bostad. För att en nyinvestering ska komma till stånd krävs, i teoretisk mening, att Tobins Q överstiger 1. Tobins Q är alltså i den meningen ett lön- samhetsmått. Eftersom Tobins Q är en funktion av efterfrågan (priser) och produktionskostnader är måttet starkt korrelerat med den faktiska nyproduktionen av bostäder som sker i ett område, vilket visas i figur 5 nedan. Samspelet mellan Tobins Q och nybyggnadsvolymer framträder tydligt. av variationen i bostads- byggande mellan kommuner kan förklaras av nivån på Tobins Q. Källa: WSP:s bearbetning av data från (), samt data från SCB. Kommunernas tillämpning av reglerna kring gatukostnads- ersättning påverkar Tobins Q via förändringar i produktions- kostnaden. Effekten är intuitivt lättbegriplig. Om en kommun istället för att ta gatukostnadsersättning skattefinansierar de all- männa anläggningar som krävs vid nyexploatering så kommer, allt annat lika, produktionskostnaderna bli lägre för byggherrarna. Det innebär att lönsamheten i nyproduktionen blir högre, vilket därmed ökar byggandet.2 Självfallet gäller också det omvända, det 2 Antalet kommuner som helt och hållet skattefinansierar anläggning av allmänna platser torde vara mycket litet. Resonemanget är därför snarare av teoretiskt än praktiskt intresse. vill säga ju större kostnader som läggs på byggherrarna, desto lägre byggande. Systemet för gatukostnadsersättning kan också ha en mer in- direkt effekt på bostadsbyggande. I det här sammanhanget är det viktigt att påpeka att Tobins Q inte bara är en lönsamhetsindikator, utan också ett jämviktsmått. Om Tobins Q varaktigt ligger väsent- ligen över 1, det vill säga om det byggts lite trots höga priser, är det ett uttryck för utbudsbegränsningar av olika slag. Några vanliga förklaringar till att den faktiska jämvikten på lokala marknader motsvaras av Tobins Q-värden betydligt över 1 är följande: Bristande konkurrens i byggbranschen som gett upphov till låg produktivitetsutveckling och höga vinstnivåer. Trögheter i den kommunala planeringen som gör att antalet byggrätter som kommer ut på marknaden är för litet i för- hållande till efterfrågan på byggbar mark. En reglerad hyresmarknad som på grund av låga avkastnings- nivåer har svårt att locka till sig riskvilligt kapital i allt hårdare global konkurrens med andra branscher. Brist på byggbar mark En oförutsägbar beslutsprocess som höjer risk- premierna, vilket ger ett lägre byggande för varje given nivå efterfrågan. I den sista punkten åsyftas kanske framför allt osäkerheter kopp- lade till detaljplaneprocessen, men även kommunens hantering av kostnader för allmänna anläggning vid nyexploatering är en viktig del i den totala projektrisken för en exploatör. Osäkerheten kan dels bero på att den inom en kommun saknas långsiktiga och stabila villkor vad avser hållningen till gatukostnadsersättningar, dels på att det mellan kommuner kan finnas betydande variationer i hur man definierar och reglerar de privata exploatörernas ansvar för allmänna tillgångar. Enligt basal investeringsteori kan avkastningskravet i ett exploa- teringsprojekt utryckas på följande sätt: Avkastningskrav= f(riskfri ränta, marknadsrisk, projektrisk) Marknadsrisken är förknippad med utvecklingen på hela den lokala eller regionala bostadsmarknaden medan projektrisken är begrän- sad till osäkerhetsfaktorer som ligger i en specifik exploatering. Den riskfria räntan är, som namnet antyder, den ränta man kan få på alternativa placeringar som är förknippade med försumbar risk, till exempel statsobligationer. Om det råder osäkerhet kring hur en kommun kommer att fördela det finansiella ansvaret för iordningsställande av allmänna anläggningar ökar projektrisken. Det leder i sin tur till att avkast- ningskravet höjs med följd att det för varje given nivå på den totala betalningsviljan för nya bostäder kommer att byggas mindre. En ökad projektrisk kan antas vara särskilt hämmande för mindre aktörer som i regel inte kan mäta sig med de större bygg- herrarna vad avser tillgång på riskvilligt kapital. Långsiktigt kan därför osäkerheter kring kommunerna principer för gatukostnads- ersättningar bidra till att försämra konkurrensen i byggbranschen genom att försvåra för mindre företag att etablera sig på marknaden. Studerar man hur Tobins Q har utvecklats är det tydligt att byggandet i vissa delar av hämmas av betydande utbuds- begränsningar. Genomsnittet för landets samtliga kommuner har visserligen legat relativt stabilt kring en nivå på 0,8. Men som framgår av figur 1 nedan så döljer genom- snittet betydande regionala skillnader. Sedan övergången till en låginflationsekonomi och de därmed kraftigt sjunkande realräntorna så har antalet kommuner med Tobins Q överstigande 1 ökat kraftigt, från 1993 till 2010. I av kommunerna, de flesta belägna i och omkring storstäderna, ligger Tobins Q över 1,5. I elva kommuner, varav sju återfinns i , var Tobins Q över 2, det vill säga priserna var mer än dubbelt så höga som kostnaderna för att bygga nytt. Det finns alltså en rad kommuner, framför allt i de snabb- växande storstadsregionerna, där det trots mycket goda marknads- förutsättningar byggs relativt lite. I dessa kommuner råder det således betydande utbudsbegränsningar. Ovan har vi listat en rad tänkbara förklaringar till varför ett långsiktigt jämviktsläge på bostadsmarknaden kan vara förknippat med så betydande diskre- panser mellan priser och produktionskostnader. Några av dessa förklaringar är tydligt kopplade till kommunerna och den sär- ställning de har i plan- och byggprocessen. Kommunerna kan med sitt planmonopol och stora egna markinnehav i väldigt hög utsträckning styra utbudet av nyproducerade bostäder. Studier av svenska förhållanden visar att kommunernas fysiska planering i de flesta fall är rationell ur ett lokalt perspektiv, men ofta ineffektiv ur ett regionalt och nationellt.3 Att vissa storstadskommuner inte tar fram byggrätter i den takt som efter- frågan ökar kan självfallet bero sådana faktorer som kommunen inte direkta själva råder över, till exempel brist på byggmark mark och/eller kapacitetsbrister i transportinfrastrukturen i pendlings- stråken in mot regioncentrum. Det kommunala utjämningssystemet har också pekats ut som en faktor som kan minska kommunernas incitament att planera för fler bostäder. Men som konstateras ibland annat Kalbro, och (2009) är det svårt att se någon direkt konflikt mellan skatteutjämningen och byggandet, eftersom systemet automatiskt kompenserar kommunerna för de ökade kostnader som kan uppstå vid inflyttning (fler skolor och förskolor m.m). Men det finns möjligen också andra, mer intrikata förklaringar till att kommunens nyttokalkyl vad avser nyproduktion kan skilja sig från den regionala. I socioekonomiskt starka kommuner kan drivkrafterna att planera för ökat byggande vara svaga eftersom fler bostäder dels kan inverka negativt på fastighetspriserna, dels inne- bära en inflyttning av hushåll med lägre inkomster. Det kan sam- mantaget leda till kommunerna förlorar i status och att det uppstår ett behov av att höja kommunalskatten. De nuvarande bestämmelserna kring gatukostnadsersättning uppfattas av många kommuner även medföra en betydande admi- nistrativ börda. Att istället söka ersättning via exploateringsavtal kan också vara förknippat med avsevärd resursåtgång för kom- munen. Det tredje alternativet – att lägga kostnaden på skatte- kollektivet, innebär visserligen låga administrativa kostnader men kan vara svårt att legitimera i kommuner där de befintliga invånarna inte tydligt upplever att de drar nytta av ökad inflyttning. Särskilt i vissa mindre storstadsnära kommuner skulle därför en lättadministrerad gatukostnadstaxa kunna stärka kommunernas incitament att förse marknaden med byggrätter. Det torde i synner- het gälla kommuner med litet eget markinnehav, eftersom dessa 3 Se exempelvis , och (2009). inte i direkt mening drar nytta av den värdestegring som uppstår när privat tomtmark hamnar inom detaljplanelagt område. Källa: WPS:s beabetning av data från (), . Konsekvenser för bostadsproduktion, kommuner, byggherrar och fastighetsägare analyseras genom fallstudier av tre typkommuner. De aktuella kommunerna är geografiskt spridda i landet, är av varierande storlek och har skiftande marknadsförutsättningar för bostadsbyggande. Urvalet av typkommuner har också gjorts mot bakgrund av hur man tillämpar om uttag av gatu- kostnadsersättning. Den första kommunen, nedan kallad kommun A, har tagit ut gatukostnadsersättning , omkring . Även kommun B tar systematiskt ut gatukostnadsersättning, men har inte lika lång erfarenhet av systemet. Kommun C, å andra sidan, har ännu inte nyttjat möjligheten till gatukostnadsersättning men har tagit ett principbeslut om att påbörja uttag. Beräknade effekter av ett taxesystem I varje fallstudie har vi beräknat effekterna av att aktuella kom- munen inför ett taxebaserat system för gatukostnadsersättning. Systemet har konstruerats i enlighet med utredningens förslag till nya gatukostnadsregler. Den taxebaserade ersättningen utgår i form av en engångsavgift och får endast tas ut för att täcka anläggnings- och förbättrings- kostnader, det vill säga kostnader för drift och underhåll inkluderas ej i avgiftsunderlaget. I anläggnings- och förbättringskostnaderna ingår dels markkostnader, dels byggkostnader inklusive anord- ningar såsom gångbanor, vattenavrinning (exklusive det som ligger inom ramen för va-taxan), planteringar, gatubelysning och trafik- anordningar. Betalningsskyldighet gäller endast tillkommande bebyggda fastigheter. En självkostnadsprincip antas gälla, det vill säga kommunerna tar totalt sett inte ut högre avgifter från fastighets- ägarna än kostnaderna för att ansluta bebyggda fastigheter till det kommunala gatunätet. Taxesystemets fördelningsområde utgörs av samtliga detalj- planer med kommunalt huvudmannaskap (det vill säga i princip hela kommunen). Eftersom gatukostnadsersättningen sker enligt taxa är det inte den faktiska kostnaden för att ansluta en specifik bebyggd fastighet som ligger till grund för betalningsskyldigheten, utan den erfaren- hetsbaserade kostnaden för att ansluta en bebyggd fastighet med jämförbara egenskaper. Det innebär att tidsmässig utjämning är möjlig, det vill säga att uttaget av avgifter ett enskilt år kan avvika från de faktiska kostnaderna det aktuella året. I detaljutformningen av de fördelningsprinciper som tillämpas i beräkningarna har vi i ett antal viktiga avseenden utgått från det så kallade Västeråsförsöket, det vill säga det begränsade fullskale- försök som gjordes för att operativt pröva förslagen Gatukostnadsutredning (SOU 1977:65). Västeråsförsöket initierades av det dåvarande Bostadsdeparte- mentet och byggde, utöver förslag, även på det förslag till normaltaxa som inkommit med under remissbehandlingen av Gatukostnadsutred- ningens betänkande. föreslog dels en engångsavgift för att täcka kommunens anläggningskostnader, dels en periodisk avgift som skulle motsvara kostnaderna för drift och underhåll. Vad gällde engångsavgiften föreslog kommunförbundet i sitt normal- taxeförslag att den skulle baseras på (1) en grundavgift, (2) en avgift per kvm tomtarea samt (3) en avgift per kvm våningsarea. Västeråsförsöket genomfördes i några utvalda kommundelar där var och en betraktades som ett enskilt fördelningsområde. Vid utformning av engångsavgiften prövades en rad olika (nio stycken) kombinationer av de tre avgiftskomponenter som ingick i normal- taxeförslaget. Dessa faktorer kompletterades även i något fall med ytterligare en; avgift per lägenhet. Viktiga utgångspunkter för beräkningarna inom Västeråsförsöket var dels att taxeuttagen från olika bebyggelsekategorier skulle stå i rimlig proportion till varandra, dels att avgifterna för fastigheter inom samma bebyggelsekategori med olika utnyttjande av gator och parker skulle ha en skälig spridning. På grundval av ett om- fattande erfarenhetsmaterial angavs följande ungefärliga förhållande mellan olika bebyggelsekategorier vad avser genomsnittligt arealbehov för såväl gator som parker per lägenhet: 4,0 (4,7) 2,0 (4,0) 1,0 (1,0) Den faktiska fördelningsmodellen i Västeråsförsöket kom dock att avvika från de på förhand antagna förhållandena, trots att man uttryckligen eftersträvade att få så stor överensstämmelse som möjligt. Den framräknade fördelningen anges inom parentes ovan och som synes kom framförallt sammanbyggda småhus, men även friliggande dito, att bära en större andel av kostnaderna än vad som inledningsvis antogs. I den skriftliga dokumentationen kring Västeråsförsöket fördes inledningsvis ett resonemang om att det råder betydande skillnader mellan bostadsfastigheter och verksamhetslokaler vad avser nyttan per vånings- eller tomtarea av allmänna platser. Butiker och restau- ranger angavs ha uppemot fem gånger större nytta per arenaenhet och för industrifastigheter och kontorslokaler bedömdes nyttan vara dubbelt så stor som för en bostadsfastighet. I den slutliga fördelningsmodellen blev dock, så vitt vi kan bedöma, verksam- hetslokaler och bostäder i allt väsentligt jämställda vad avser kostnad per ytenhet. I utvärderingen av Västeråsförsöket noterades att övergången till ett taxebaserat system ställer högre krav på den kommunala redovisningen av nedlagda kostnader för anläggning av allmänna anläggningar, en slutsats som enligt vår bedömning alltjämt är högst relevant. I de kontakter vi haft med de tre typfallskommunerna har det i samtliga fall varit utomordentligt svårt att få fram mer exakta uppgifter om kommunernas genomsnittliga (erfarenhets- baserade) kostnader för anslutning av nytillkommande fastigheter till gatunätet. Vi har därför tvingats till en schabloniserad beräk- ning av kommunernas gatukostnader enligt en metod som beskrivs närmare nedan. Materiella anläggningstillgångar tas upp som investeringar i den kommunala redovisningen och skrivs av över en betydande tids- rymd. Det innebär att kommunala investeringar i gator och parker i samband med exploateringar i första hand kommer till uttryck i balansräkningen medan resultaträkningen endast belastas med den årliga avskrivningen. Så gäller även i de fall då en extern byggherre genom ett exploateringsavtal åtar sig att göra investeringar i allmän- platsmarken utan ersättning från kommunen. När allmänplats- marken sedan överförs från byggherren till kommunen, och kom- munen därmed övertar driftsansvaret, så tas de gjorda investe- ringarna upp som en anläggningstillgång i kommunens balans- räkning. I den kommunala balansräkningen återfinns gator och parker inom tillgångsslaget Publika fastigheter.4 Eftersom avskrivning- arna långsiktigt ungefär bör motsvara underhållskostnaderna kan kommunens årliga nyinvesteringar i dessa tillgångar kan utryckas på följande sätt: It=1 = K=1 - K=0 Där It=1 är investeringar år 1, K=1 är tillgångar till bokfört värde år 1 och K=0 är tillgångar till bokfört värde år 0. 4 Inom kategorin Publika fastigheter redovisas även tillgångar i vissa utomhusanläggningar för idrott, till exempel konstgräsplaner, samt natur- och kulturreservat. Tillgångar i gator och parker torde dock vara det helt dominerande tillgångsslaget inom kategorin. På detta sätt har vi beräknat approximativa nyinvesteringar i gator och parker för de kommuner som ingår i fallstudien. På grund av bristande detaljering i den kommunala redovisningen har det dock inte gått att skilja på investeringar som är hänförliga till detaljplan och generalplaneanläggningar, till exempel större trafik- leder. Beräkningarna har gjorts för perioden –2011. Den totala investeringsmassan har vi sedan relaterat till antalet bebyggda fastigheter som tillkommit . Uppgifter om antalet tillkommande bebyggda fastigheter har dels hämtats från , dels från SCB:s ny- produktionsstatistik. Förutom småhus och lägenheter i fler- bostadshus har tillkommande bebyggda hyreshus- och industri- enheter utgjort underlaget för fördelning av kostnader.5 Investeringskostnaden har fördelats ut på fastigheterna efter tomtarea. Tomtarea för de tillkommande fastigheter har på grund av statistiksekretess beräknats utifrån en schablon där varje till- kommande fastighet antas ha samma tomtarea som rikets genom- snitt för den aktuella typkoden. Vad avser lägenheter i flerfamiljs- hus görs samma antagande som i Västeråsförsöket, det vill säga att kostnadsuttaget kan beräknas som en fjärdedel av uttaget för ett småhus. Resultatet av beräkningarna presenteras i tabell 1 nedan. Som framgår är det betydande skillnader mellan kommunerna, framför allt mellan kommun A och övriga kommuner. En möjlig orsak till detta kan vara att kostnaden för markinlösen skiftar mellan kommunerna. 5 Med hyreshus- och industrienheter avses bebyggda fastigheter med typkod 300-499, exklusive hyreshusenheter för bostadsändamål. I fördelningsunderlaget har vi vidare valt att exkludera specialenheter eftersom de huvudsakligen är kommunalt ägda samt täktenheter. Intervjuer med kommuner och exploatörer En central del i fallstudierna är intervjuer med kommunala före- trädare. Ett första syfte med intervjuerna är att ge en bild av nuläget, det vill säga hur kommunerna ser på de nuvarande bestämmelserna om gatukostnadsersättning, hur man ställer sig till att nyttja möjligheten att ta ut avgifter, samt, i förekommande fall, hur man resonerar kring fördelningsprinciper för uttaget. Vidare syftar intervjuerna till att undersöka hur kommunerna resonerar kring möjligheten att som alternativ till dagens system, oavsett om det innebär att kostnaderna för allmänna anläggningar finansieras via skatt, gatukostnader eller exploateringsavtal, istället använda sig av ett taxebaserat system. I denna del utgår vi bland annat från den kalkyl över ett tänkt system som det presenteras i tabell 1. För varje undersökt kommun har vi även genomfört ett antal intervjuer med centrala aktörer på den regionala bygg- och bostads- marknaden. Syftet är att skapa sig en uppfattning om hur marknads- aktörer ser på dagens system, både lagstiftningen och kommunens tillämpning av bestämmelserna, samt hur de bedömer att ett in- förande av ett alternativt, taxebaserat system skulle påverka incita- menten att bygga nytt. Kommunen har systematiskt tagit ersättning för gatukostnader, både från ägare till nya och befintliga fastigheter. Principer för uttaget finns fastlagda ett särskilt kommunalt gatu- kostnadsreglemente. Riktlinjerna där säger bland annat att det inför varje planerat uttag av avgifter skall upprättas en gatukostnads- utredning samt att samråd och utställning av utredningen ska ske samordnat med detaljplaneprocessen. De avgifter som tas ut bygger på erfarenhetsbaserade uppgifter om anläggningskostnader. För småhus görs fördelningen oberoende av fastighetens tomt- och boarea. Den åtskillnaden görs mellan nyuppförda och befintliga småhus, där den senare kategorin endast betalar halva avgiften. Uttag av gatukostnader rör primärt enskilda fastighetsägare medan kostnader för allmänna anläggningar vid större exploa- teringar i regel hanteras inom ramen för ett exploateringsavtal. Det innebär till exempel att ersättning för gatukostnader i samband med uppförande av flerbostadshus genomgående sker via exploaterings- avtal. De primära skälen till att kommunen genomgående tar ut gatu- kostnadsersättning anges vara ekonomiska, medan rättviseaspekten förefaller av mer underordnad betydelse. Man upplever också att uttag av gatukostnadsersättning, till skillnad från finansiering via exploateringsavtal, innebär ett snabbare genom- förande investeringarna. Att få färdigt de allmänna anläggningarna tidigt i en nyexploateringsprocess, inte minst gator och avrinning, anges även vara motiverat av miljöskäl. Kommunen upplever att uttaget av gatukostnader, trots att det ibland uppstår viss initial irritation bland fastighetsägarna, på det hela taget fungerar tämligen väl. En orsak som nämns är att det inom kommunen arbetats upp betydande kunskap och väl funge- rande rutiner på området. Att man frångått ersättning utifrån faktiska kostnader har också bidragit till att öka legitimiteten, detta eftersom det tidigare kunde ske betydande fördyringar mellan gatukostnadsutredning och färdigställande av den allmänna anlägg- ningen. binder sig istället kommunen till den erfarenhets- baserade kostnad som anges i den utredningsversion som ställs ut. Den intervjuade menar dock att förståelsen hos kommunens fastig- hetsägare skulle kunna vara ännu högre om de omkringliggande kommunerna hade samma typ av regler kring gatukostnads- ersättning. Kommunen har inga planer på att minska omfattningen av gatu- kostnadsuttag. Däremot planeras vissa förändringar i fördelnings- principerna – dels genom att ett tak sätts för hur stort ett uttag från en enskild fastighetsägare får vara, dels genom att minska skill- naderna mellan olika områden vad gäller kommunens andel av kostnaderna för allmänna anläggningar. Effekter av ett taxesystem – kommunens uppfattning Enligt den modell för ett taxesystem som presenteras ovan skulle den kalkylerade taxan i kommun A uppgå till för ett småhus och per lägenhet i ett flerbostadshus. Det är nivåer som korresponderar relativt väl mot dagens uttag av gatu- kostnader från nytillkommande bebyggda fastigheter. de byggtekniska förutsättningarna varierar den aktuella avgiften i spannet 200 000 till . Den intervjuade menar att det skulle vara förenat med betyd- ande svårigheter att gå över i ett taxesystem, främst därför att de byggtekniska förutsättningarna, och därmed kostnaderna, skiljer sig så mycket åt mellan olika typer av fastigheter. Kostnaderna, menar denne, är i väldigt liten utsträckning beroende av sådant som kan hanteras inom ramen för en taxa, till exempel tomt- eller boarea. Det är snarare de geografiska och/eller geologiska betingel- serna som påverkar kostnadsbilden. Arbetet med gatukostnadsutredningar och därtill hänförliga uppgifter upplevs dock som en betydande administrativ börda som sannolikt skulle kunna reduceras om kommunen gick över till ett taxebaserat system. Den intervjuade menar också att gatukostnads- uttag är en laddad politisk fråga och att saken möjligen skulle kunna bli mindre kontroversiell med en förutsägbar taxa, särskilt om den enbart gällde nytillkommande fastigheter.