sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — perspektiv (t.ex. i ) ha kommunalt huvud- mannaskap men hållas av staten. Är staten väghållare inom ett område med detaljplan där kom- munen är huvudman för allmänna platser ska kommunen, enligt 7 § väglagen, tillhandahålla den mark som behövs för väg inom området. Om en kommun har tillhandahållit staten mark för väg är kommu- nen enligt 70 § väglagen berättigad till ersättning av staten för skäliga kostnader efter avdrag för förvaltningskostnad. Kommunala gator och vägar Kommunens vägar är gator och gång- och cykelvägar (allmänna platser) med kommunalt huvudmannaskap inom detaljplan, gång- och cykelvägar på kvartersmark som lagts ut som markreservat i en detaljplan (s.k. x-områden) samt kommunala vägar utanför detalj- plan.8Det finns alltså kommunala vägar utanför detaljplan, dvs. vägar som inte är allmänna platser i PBL:s mening, och som inte heller är allmänna vägar enligt väglagen. Exempel på sådana vägar är trafikleder som går mellan planområden eller förbinder plan- områden med allmänna vägar.9 Gatunätet kan delas in i huvudnät (med hög framkomlighet, få tomtutfarter m.m.) och lokalnät (lägre framkomlighet, många tomtutfarter m.m.). Inom andra bebyggelseområden än detaljplaneområden med kom- munalt huvudmannaskap finns ingen skyldighet för kommunerna att anlägga och underhålla vägar eller andra allmänna platser. Ansvaret är i stället fastighetsägarnas och de har även ansvar för att ombesörja driften (sopning, plogning m.m.) av anläggningarna. I stor utsträckning sker detta genom att gemensamhetsanläggningar bildas enligt AL. En del kommuner har dock tagit hand om väg- hållningen i områden där det finns familjer som bor året runt. I andra kommuner skattefinansierar kommunen, helt eller delvis, enskild väghållning som inte täcks av statsbidrag. Tanken är att det 8Kalbro m.fl. Markexploatering, s. 77. 9Kalbro m.fl. Markexploatering, s. 119. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner ska gynna näringsliv och medborgare och skapa förutsättningar för att bo i glesbygd. 2.2.9Utredningens överväganden och förslag Förslag: Jag föreslår att 6 kap. PBL inleds med en paragraf som ger en översikt över var olika bestämmelser för plangenom- förandet går att hitta. Den avser att tydligt visa åtskillnad mellan frågor gällande kommunalt huvudmannaskap i PBL respektive enskilt huvudmannaskap och fastighetssamverkan i AL. I para- grafen föreslås också en hänvisning till övrig lagstiftning som reglerar plangenomförandet som FBL, och LL. Sambandet mellan 6 kap. och 14 kap. PBL För att förstärka och förtydliga sambanden mellan bestämmelserna om plangenomförande i PBL och annan lagstiftning på området föreslås 6 kap. inledas med en hänvisningsparagraf. Tanken är att ge en översikt över var olika plangenomföranderegler går att hitta. finns i 6 kap. 13 § andra stycket en hänvisning till 14 kap. och bestämmelserna om skyldighet för kommunen att lösa mark. Vi har övervägt att flytta hänvisningen till den nya föreslagna 1 § men funnit att den är väl inarbetad och bör vara kvar som egen bestämmelse. Med tanke på de många ändringar vi föreslår i 6 kap., finner vi det motiverat att ändra på numreringen av alla paragrafer. I nuvarande 23 § hänvisas till att det i AL finns bestämmelser om underhåll av vägar och andra allmänna platser som kommunen inte är huvudman för. Den paragrafen föreslås utgå, eftersom hän- visningen ersätts av den nya föreslagna första paragrafen. Vad gäller frågan om att samordna bestämmelserna i 6 kap. med inlösenreglerna i 14 kap. gör vi följande bedömning. 6 kap. handlar bl.a. om kommunens rätt att lösa fastigheter, medan 14 kap. hand- lar om skyldighet för kommunen att betala ersättning för skador som uppkommer till följd av PBL-beslut samt hur dessa skador ska bedömas och ersättningen beräknas. Uppdelningen av ersättnings- och inlösenbestämmelser mellan 6 kap. och 14 kap. har sedan PBL infördes varit tydlig i den meningen att kommunens rättig- heter i dessa avseenden återfinns i 6 kap., medan kommunens skyldigheter att i olika situationer kompensera fastighetsägaren Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner återfinns i 14 kap. Visserligen finns i 14 kap. några bestämmelser om när staten ska ersätta kommunen och när fastighetsägare ska ersätta kommunen, men vi anser inte att det är skäl nog att bryta ut inlösenbestämmelserna och göra om lagstrukturen. Eftersom hän- visningen från 6 kap. till 14 kap. i nuvarande 13 § med våra förslag kommer tidigare i kapitlet (3 §) blir det hela mer tydligt. Sambandet mellan PBL och AL I PBL finns inga regler för utbyggnadstakten av allmän plats som kommunen inte är huvudman för. En tidsram för detta kan endast sättas, genom att det vid den anläggningsförrättning som görs blir bestämt inom vilken tid gemensamhetsanläggningen ska vara utförd. Det är därefter det beslutet som gäller. Kommunen kan inte skynda på processen och det kan inte heller fastighetsägare i minoritet efter att anläggningsbeslutet har vunnit laga kraft. Å andra sidan torde det inte vara vanligt att utförandetiden spänner över . Om det saknas en opinion i området för att acceptera kostna- derna för en utbyggnad, kan dock en enskild fastighetsägare få vänta och i vissa fall kanske förgäves, om han behöver få en allmän plats utbyggd. Av direktiven framgår att vi ska överväga om situationen behöver regleras närmare. I anläggningsbeslutet sätts vanligtvis inom vilken utbyggnaden ska genomföras och detta beslut gäller sedan det vunnit laga kraft. I de kontakter med företrädare för kommuner som utredningen haft har detta inte framstått som något större problem. Sannolikt finns ett intresse bland fastighets- ägarna att det här ska ordnas inom rimlig tid. Vi bedömer att det inte finns skäl att föreslå några nya bestämmelser gällande gemensamhetsanläggningar som mot- svarar i 6 kap. 18 §. Där anges att efter hand som bebyggelsen färdigställs enligt detaljplanen, ska kommunen ordna de gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, så att platserna kan användas för deras avsedda ändamål. Över- skådligheten över skillnaderna mellan kommunalt och enskilt huvud- mannaskap löses genom vårt förslag om en hänvisningsbestämmelse i 6 kap. 1 §. När det gäller enskilt huvudmannaskap finns det heller ingen motsvarighet till den rättighet som enligt 6 kap. 20 § finns för en enskild fastighetsägare. Där anges att fastighetsägaren själv får Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner ordna utfartsväg eller avloppsanläggning och utan ersättning använda kommunens mark för det, innan kommunen har hunnit ordna den gata som en fastighet ska ha utgång till. Rättighet att använda allmän platsmark för en egen temporär lösning saknas alltså för en fastighetsägare som bebygger sin fastighet innan en gemensamhets- anläggning för väg eller ledningar har blivit utförd. För detta krävs att marken är i dennes ägo eller att en rättighet finns eller förvärvas. En gemensamhetsanläggning ska anläggas och skötas i gemenskap med övriga fastighetsägare i samfälligheten och det är en av konse- kvenserna av att välja enskilt huvudmannaskap. 2.3Huvudmannaskap och tillträde till allmänna platser m.m. Ett grundläggande syfte med detaljplanen är att avgränsa allmän platsmark från kvartersmark. Allmänheten ska ur detaljplanens uppdelning av allmän platsmark och enskild kvartersmark kunna utläsa vilken miljö detaljplanen garanterar och huvudmannen för en allmän plats ska kunna beräkna kostnaderna för utförande m.m. I 1 kap. 4 § PBL definieras allmän plats som gata, väg, park, torg eller annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemen- samt behov. Användningen är inte uttryckligen lagstadgad, men uttrycket bygger på att kommunen har ett grundläggande ansvar för sådana områden i bebyggelse som behöver användas för gemen- samma ändamål och som rymmer allmänna nyttigheter eller ska nyttjas av allmänheten.10 Uttrycket används vid reglering med detaljplan. När det gäller områdesbestämmelser har uttrycket all- män plats numera ersatts med uttrycket mark för gemensam användning. När kommunen i en detaljplan bestämmer att huvudmanna- skapet för en allmän plats inte ska vara kommunalt, blir konse- kvensen att området får anläggas och skötas av fastighetsägarna. Frågan kan då ställas om de gemensamma behoven kan begränsas till att avse de aktuella fastighetsägarnas gemensamma behov? Historiskt sett har allmänna platser främst planerats för att till- godose en bredare allmänhets behov och avsikten har normalt inte 10 Didón m.fl. (2010:900). Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner varit att exkludera de som inte bor i närområdet. I allmänt språk- bruk avses också med allmänt någonting som är till för alla och inte något som är endast är tillgängligt för en begränsad grupps intressen. En allmän plats är även en offentlig plats. För att anordna all- männa sammankomster på offentliga platser krävs tillstånd av polis- myndighet. Offentliga platser definieras i ordningslagen (1993:161) som allmänna vägar, gator, torg, parker och andra platser som i en detaljplan redovisas som allmän platsmark och som upplåtits för sitt ändamål. Med offentlig plats avses även område som i detalj- planen redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet samt andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik. I den gamla ordningsstadgan (som är upphävd) användes begreppet allmän plats innan det ändrades till offentlig plats. Begreppet offentlig plats har således en vidare betydelse än vad begreppet allmän plats har. De två uttrycken kan avse samma sak, men de används i helt olika sammanhang och har skilda syften. En offentlig plats avgränsar ett område där före- skrifter för offentliga tillställningar och allmän ordning och säker- het gäller, medan allmän plats i PBL är ett uttryck i detaljplaner som avgränsar områden för gemensamma behov mot mark för privat bruk. Begreppet allmän plats används också i och avser där även tåg, affärer, restauranger, kyrkor och teatrar. är huvudregeln att kommunen ska vara huvudman för de allmänna platserna, om det inte finns särskilda skäl för annat. Om kommunen inte ska vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet, ska det anges i detaljplanen (4 kap. 7 § PBL). När kommunen är huvudman innebär det att kommunen ska ordna gator och andra allmänna platser så att de kan användas för sitt avsedda ändamål och kommunen ska även svara för underhållet. De allmänna platserna ska vara utförda på ett ändamålsenligt sätt i enlighet med ortens sed, vilket betyder att kommunen är skyldig att hålla en likvärdig gatustandard inom likartade detaljplane- områden (6 kap. 18 §). De kostnader som kommunen har för nyanläggning och förbättring kan tas ut av fastighetsägarna genom gatukostnadsreglerna, men någon möjlighet att ta ut drift- och Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner underhållskostnader finns inte. Till gatukostnadsreglerna finns kompletterande avståendeparagrafer som innebär att exploatören kan åläggas att upplåta mark som är avsedd för allmän plats utan ersättning (6 kap. 3 och 4 §§). Dessutom kan denne åläggas att bekosta utförandet av gator och vägar under förutsättning att det är skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren har av detaljplanen (6 kap. 8 § andra stycket). Om kommunen inte ska vara huvudman för allmänna platser, ska det anges i detaljplanen. Det är dock inte möjligt att genom en bestämmelse i planen uppge vem som ska vara huvudman i stället, även om det bör anges i planbeskrivningen. Om avsikten är att ansvaret för allmänna platser ska läggas över på fastighetsägarna, finns det olika sätt att hantera detta ansvar. Ofta inrättas en gemensamhetsanläggning enligt AL. De fastigheter som får del i en sådan gemensamhetsanläggning utgör en s.k. anläggningssamfällighet, som vanligtvis förvaltas av en samfällig- hetsförening. fastställer vid en förrättning vilka nyttigheter som ska ingå i gemensamhetsanläggningen, hur olika anläggningar ska vara utformade och vilka fastigheter som ska delta i samfälligheten. Fastigheterna tilldelas ett andelstal som ska ligga till grund för fördelningen av kostnaderna för utförande och drift av anläggningarna. får sedan svara för byggande och underhåll. Till skillnad från vad som gäller när kommunen är huvudman för allmänna platser får fastighetsägarna även bekosta den framtida driften av anläggningarna. Vilka är då de särskilda skäl som krävs för enskilt huvudmanna- skap? Enligt förarbetena till nu gällande PBL (prop. 2009/10:170, s. 198) ska hittillsvarande praxis vara styrande även i fortsättningen. Av förarbetena till lag (prop. 1985/86:1, s. 220) framgår att ansvaret i allt väsentligt ska fördelas på det sätt som skedde byggnadslag. Där gällde kommunalt huvudmannaskap för områden med stadsplan och enskilt huvudmannaskap för områden med byggnadsplan. Av detta kan den slutsatsen dras att kommunen ska kunna avsäga sig ansvaret i områden med fritidshusbebyggelse och mindre tätorter, men att kommunen ska svara för huvud- mannaskapet i städer med permanentbostadsbebyggelse. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner tiken har dock byggnadsplaner inte enbart använts i områden av landsbygdskaraktär utan även i andra områden och tätorter. I rättspraxis har enskilt huvudmannaskap accepterats även i tät- bebyggda områden med permanenthusbebyggelse, om det funnits enskilt huvudmannaskap i området i övrigt eller i angränsande områden. Då har man valt att inte splittra upp huvudmannaskapet. Det påstås ibland att kommunens val av huvudmannaskap styrs alltför mycket utifrån ekonomiska aspekter11. När ansvaret för vägar m.m. läggs över på fastighetsägarna, behöver kommunerna inte svara för framtida drift- och underhållskostnader. Det kan av den anledningen förekomma att kommuner eftersträvar att få till stånd enskilt huvudmannaskap. Det finns å andra sidan även kom- muner som är försiktiga med att lägga över ansvaret på fastighets- ägarna, eftersom det kan uppfattas som betungande. Förutom finansieringen kan det handla om att anläggningarna kan vara svåra att sköta och att fastighetsägarna inte har rätt kompetens för detta. På uppdrag av regeringen har Lantmäteriet tillsammans med utrett frågor om allmänna platser i detaljplaner. Utgångs- punkten för det arbetet har varit de slutsatser som framkom i PBL- kommitténs betänkande . I en bilaga till rapporten finns en sammanställning av rättspraxis.12 Studien gör inte anspråk på att vara fullständig men ger en indikation på hur regeringen har sett på frågan om enskilt huvudmannaskap. Av rapporten framgår bl.a. följande. Enskilt huvudmannaskap för allmänna platser i detaljplan har uppen- barligen accepterats även för bostadsområden avsedda för permanent boende, om det finns enskilt huvudmannaskap i samma område eller i angränsande områden. En enhetlig förvaltning av ett större område har framhållits som en omständighet som talar för ett enskilt huvudmannaskap. Detta har som framgått ansetts utgöra sär- skilda skäl för ett enskilt huvudmannaskap även vid ny eller komplet- terande detaljplaneläggning. Särskilt tydligt framstår den situationen vid ett blandat boende, d.v.s. områden som består av både permanent- boende och fritidsboende. Det finns dock något fall som antyder att det torde vara möjligt att införa enskilt huvudmannaskap även i ren- odlade permanentbostadsområden. Flera av fallen visar även att områdets karaktär har haft betydelse för bedömningen av frågan om huvud- mannaskapet ska vara allmänt eller enskilt. Slutbetänkande av , Får jag lov? Om planering och byggande, SOU 2005:77, s. 549 f. Lantmäteriet, Huvudmannaskap för allmänna platser i detaljplan, LMV- rapport 2008:6, Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Kommunens strävan att på olika sätt hjälpa till med uppbyggnaden av de allmänna platserna tycks även vara faktorer som i någon mån har påverkat bedömningen. Sådana faktorer har ibland, tillsammans med andra faktorer, vägts in i bedömningen men det finns inga tydliga exempel på att dessa ensamt kan ligga till grund för ett avgörande med innebörden att ett enskilt huvudmannaskap kan accepteras. Exempel som framgår av redovisningen ovan är när kommunen köper in eller byter till sig mark som ska utgöra allmän platsmark i en detaljplan och sedan överlåter denna utan ersättning till den samfällighetsförening som ska förvalta de allmänna platserna. Vidare tycks visst avseende fästas även vid möjligheterna att erhålla driftbidrag från kommunen och staten till förvaltningen av de allmänna platserna. Om kommunen framstår som positiv till detta har det talat för ett enskilt huvudmanna- skap, trots att detta är ett undantag från huvudregeln. finns det en möjlighet att dela upp de allmänna platserna inom en och samma detaljplan så att vissa har kommunalt huvud- mannaskap och andra enskilt huvudmannaskap. Bakgrunden till ändringen var att det fanns ett praktiskt behov av att kunna dela upp en plan på detta sätt i stället för att göra flera planer. Det är vanligt förekommande att detaljplaner innehåller bestäm- melser om att områden på kvartersmark ska användas för allmänna ändamål genom s.k. x-, z- och u-bestämmelser. Stödet för detta finns i 4 kap. 6 § PBL. Marken ska vara tillgänglig för allmän gång- och cykeltrafik (x), allmän körtrafik (z) eller allmänna under- jordiska ledningar (u). Bestämmelserna x och z var ursprungligen till för att användas där marken bara skulle utnyttjas i begränsad omfattning av allmänheten. läggs även större anläggningar avsedda för allmänheten ut på kvartersmark. I praktiken förekommer olika lösningar för hur frågan om genomförandet av allmänhetens tillträde hanteras. Det inte till- räckligt med planbestämmelsen x eller z för att allmänhetens rätt ska vara säkrad, även om en del kommuner nöjer sig med det. Plan- bestämmelsen innebär endast att inget får byggas på platsen som hindrar användningen för allmänt ändamål. Ett alternativ vid genom- förandet är att försöka träffa avtal med fastighetsägaren om vad som ska gälla beträffande allmänhetens behov och därmed förenade kostnader och skyldigheter. Ett annat alternativ är att ansöka om att få bilda ett lantmäteriservitut. Det kan dock bli svårt de gånger Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner ett avtal av olika anledningar inte kan träffas eller när det inte finns någon fastighet för vilken det är av väsentlig betydelse att servitut bildas. Det förekommer också att planen redovisar ett markreservat på kvartersmark med beteckningen gx. Tanken är att det då ska inrättas en gemensamhetsanläggning som allmänheten får nyttja. Det är ett sätt för kommunen att inte behöva ta hela ansvaret för allmänna platser, vilket hade varit alternativet. har det inte funnits något lagstöd för ett kombinerat huvudmannaskap och det har därför varit svårt att genomföra. En möjlighet har varit att ansluta en fastighet till en gemensamhetsanläggning för att säkra allmänhetens tillträde. Även i dessa situationer blir det emellertid besvärligt de gånger det inte finns någon lämplig fastighet som uppfyller behovskraven. Det är även tveksamt om konstruktionen löser problemet med allmänhetens tillträde, eftersom den kommunala fastighetens behov kanske inte motsvarar vad som krävs för att säkra kommuninvånarnas rätt. Storkvartersplanläggning kännetecknas av att den inte reglerar så mycket mer än kvartersmarkens avgränsning och hur stora bygg- rätterna ska vara. Vid flerbostadsbebyggelse läggs både bostäder och anläggningar ut som kvartersmark, trots att anläggningarna är avsedda att användas av fler än de boende i området. När det handlar om t.ex. radhusområden eller andra områden där småhus ligger tätt läggs både husen och gemensamhetsanläggningar ut på kvartersmark. Gemensamma funktioner som t.ex. garagelängor och tvättstugor är vanliga. Vid plangenomförandet inrättas dessa och de vägar som ligger kring husen som gemensamhetsanläggningar och fastighetsägarna får ta ansvar för att anlägga, driva och underhålla dessa anläggningar. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 2.3.5Tillträde till allmänna platser När kommunen är huvudman för allmänna platser, har allmänheten rätt till tillträde efter det att kommunen har förvärvat äganderätten till områdena i fråga. När en allmän plats förvaltas av en samfällig- het vid enskilt huvudmannaskap däremot, råder en viss oklarhet kring allmänhetens tillträde till anläggningen. hävdar att privat är privat13 och att enskilda fastighetsägare inte ska behöva tåla att det som bekostas av dem används och slits ner av allmänheten. Denna ståndpunkt menar lantmäteriet bygger på att det inte står i överensstämmelse med skyddet för enskild egendom, att några fastighetsägare bekostar och sköter något som sedan används och slits ner av andra. De kommuninvånare som inte bor i området har enligt detta synsätt inte rätt till nyttjande av anläggningen utöver vad som gäller enligt allemansrätten. Allemansrätten är en sedvanerätt som innebär att var och en har rätt att vistas i naturen och nyttja annans fastighet, oavsett om det föreligger någon särskild rätt eller inte. Det handlar främst om områden som inte är planlagda. Allemansrätten är inte reglerad i lag, men i regeringsformen 2 kap. 15 § stadgas den grundläggande rättigheten att alla människor ska ha tillgång till naturen. Först och främst är det tillåtet att till fots färdas över annans mark men även cykling och ridning brukar räknas till vad man har rätt till. För motortrafik kan dock allemansrätten normalt inte åberopas. Vidare måste hemfriden respekteras, vilket betyder att allmänheten inte får passera över eller vistas på en privat tomt. Allemansrätten tillåter inte heller att allmänheten använder anläggningar av olika slag på annans fastighet. uppfattning om begränsad tillgänglig- het till gemensamhetsanläggningar som ligger på allmän platsmark stöds inte av alla. Det finns även de som menar att allmän plats- mark är allmän platsmark oavsett vem som förvaltar. Är marken utmärkt som allmän i planen ska alla ha tillträde till den. Det syn- sättet innebär att alla har lika stor rätt att nyttja anläggningen som de fastighetsägare som ingår i samfälligheten. Denna ståndpunkt bygger på att bestämmelsen i detaljplanen, som är framtagen efter en demokratisk process, fortsatt gäller och bryter igenom anlägg- ningsförrättningen. 13 SOU 2005:77, s. 550 f. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Förutom dessa två inriktningar skulle rätten för allmänheten i detta avseende kunna ses som att den ligger någonstans mitt- emellan den rätt som föreligger vid kommunalt huvudmannaskap respektive den som gäller för privata områden (inkl. allemans- rätten). Allmänheten har rätt till tillträde, men rätten är inte lika stark som vid kommunalt huvudmannaskap (se vidare om vår analys i avsnitt 2.3.8). 2.3.6Tidigare utredningar om huvudmannaskapet och tillträde till allmänna platser Plan- och byggutredningens slutbetänkande 199614 föreslog att kravet på särskilda skäl för att kommunen ska kunna avsäga sig ansvaret för allmänna platser skulle tas bort. I stället föreslog utred- ningen att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser, om inte utbyggnaden och förvaltningen med större fördel helt eller delvis kan skötas av annan. Huvudman bör den vara som är mest lämpad att bygga ut och förvalta anläggningarna. Utredningen beskrev att i många kommuner finns omfattande områden med enskilt huvudmannaskap och en väl fungerande organisation för skötsel och underhåll av vägarna. Övervägande skäl kunde då enligt utredningen tala för att nytillkommande detaljplaneområden skulle föras in under enskilt huvudmannaskap, trots att områdets karaktär inte var sådant att byggnadsplan skulle ha valts enligt äldre lag- stiftning. Plan- och byggutredningen motiverade sitt förslag på följande sätt.