sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Utredningen om fristående gym- nasieskolor presenterade sitt arbete i betänkandet Fristående gym- nasieskolor (SOU 1995:113). ledamöter lyckades inte nå en blocköver- skridande uppgörelse, utan de borgerliga ledamöterna reserverade sig på olika punkter mot förslaget. Bland annat lämnade leda- möterna från , och Moderata samlings- partiet en gemensam reservation där de menade att utredningen tog sin utgångspunkt i kommunens ekonomiska förutsättningar och dess planering i stället för i föräldrars och elevers rättigheter och friheter samt att förslaget skulle leda till minskad valfrihet och en godtycklig behandling av fristående skolor när det gällde resurs- fördelningen. Samma värdegrund som för det offentliga skolväsendet pågick en diskussion om utbildningen i de konfessionella fristående skolorna och det hade bl.a. ifrågasatts om några av dessa skolor verkligen uppfyllde skollagens krav på all- sidighet och saklighet i undervisningen. kom fram till att de fristående skolorna skulle ha rätt att fritt välja arbets- former och arbetssätt, men att samma krav skulle gälla avseende både Framväxten av regelverket för fristående skolor utbildningens värdegrund och mål som för skolorna i det offentliga skolväsendet. Kommittén uttalade t.ex. att en fristående skola inte skulle godkännas om det bakom huvudmannen fanns en organisa- tion som gav skäl att anta att skolans verksamhet inte skulle komma att präglas av demokratiska värderingar. Liknande resone- mang fördes av Utredningen om fristående gymnasieskolor. Som villkor för godkännande respektive rätt till bidrag infördes därför att fristående grundskolor och gymnasieskolor skulle följa den värdegrund som gällde för utbildningen i det offentliga skol- väsendet (prop. 1995/96:200, bet. 1996/97:UbU4, rskr. 1996/97:14). En fristående skola kunde inom ramen för den gemensamma värdegrunden ha en konfessionell inriktning. Vid bedömningen av om en fristående skola kunde förväntas präglas av ett synsätt som stod i överensstämmelse med de krav som ställdes när det gällde värdegrund var det, enligt regeringens bedömning, viktigt att Skol- verket tog hänsyn till samtliga uppgifter som verket kunde få och som kunde ha betydelse för bedömningen. I vissa fall ansågs att det kunde vara av betydelse att kontrollera om huvudmannen hade anknytning till exempelvis någon rasistisk eller någon annan anti- demokratisk organisation (prop. 1995/96:200 s. 40). skrevs principen att en fristående skola ska vara öppen för alla in i skollagen. En förstärkt roll för kommunen och avgiftsfri utbildning På förslag från kommittén infördes en ordning enligt vilken ett godkännande inte längre automatiskt skulle medföra rätt till bidrag (prop. 1995/96:200, bet. 1996/97:UbU4, rskr. 1996/97:14). I stället skulle förklara fristående grundskolor berättigade till bidrag. Huvudregeln skulle vara att en skola som godkänts även skulle förklaras ha rätt till bidrag. Men om en etablering av en fri- stående skola fick påtagliga negativa följder för skolväsendet i kom- munen skulle inte förklara skolan bidragsberättigad. Så kunde t.ex. vara fallet om tillkomsten av en fristående skola skulle medföra att en landsorts- eller glesbygdskommun tvingades att lägga ned en redan befintlig skola och att avståndet till närmaste skola därmed avsevärt ökade för elever i någon del av kommunen. Bakgrunden var att det ansågs att rätten att välja skola inte kunde överordnas kommunernas möjlighet att fullgöra sin skyldighet att bereda alla skolpliktiga elever en god utbildning nära hemmet. Framväxten av regelverket för fristående skolor hade kommunerna inte haft någon lagreglerad möjlighet att påverka etableringen av en fristående skola och eventuella nega- tiva konsekvenser för den kommunala verksamheten hade saknat betydelse vid godkännandet. Genom bestämmelserna stärktes påtag- ligt kommunernas roll i ansökningsförfarandet hos . Om den fristående skolans verksamhet förändrades i sådan utsträckning att det innebar påtagliga negativa följder för skolväsendet skulle också ha rätt att återkalla rätten till bidrag. I fråga om bidragets storlek ändrades bestämmelserna så att det blev upp till kommunerna att fördela resurserna på samma grunder som tillämpades vid fördelning av resurser till kommunens egna skolor, men utifrån de utbildningsåtaganden skolan hade gjort och utifrån behoven hos de elever som skolan hade. Regeln att bidraget skulle relateras till kommunens genomsnittskostnad per elev av- skaffades. När det gällde fristående gymnasieskolor övertog de uppgifter, som tidigare hade legat på regeringen, att förklara sådana skolor berättigade till bidrag och föreskriva en miniminivå för det bidrag elevens hemkommun skulle betala till den fristående gym- nasieskolan. För att kommunen skulle kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov fick kommunen en rätt till insyn i de fri- stående skolornas verksamhet. Insynen skulle också utgöra en garanti för att kommunens medel för utbildning användes för avsedda ändamål. Härigenom ansågs att möjligheterna ökade för ett konstruktivt samarbete mellan huvudmännen som kunde leda till en ömsesidig utveckling. Skolorna skulle också delta i den upp- följning och utvärdering som kommunen gjorde av sitt eget skol- väsende i den utsträckning som kommunen bestämde. uppföljning skulle ses som ett stöd för elevernas rätt till en lik- värdig utbildning. Vidare infördes bestämmelser om att utbildningen i en fri- stående grundskola skulle vara avgiftsfri för eleverna och att det i verksamheten endast fick förekomma enstaka inslag som kunde föranleda en obetydlig kostnad. Om en skola trots detta tog ut avgifter, skulle besluta att skolan inte längre skulle ha rätt till bidrag. infördes motsvarande bestämmelser om avgiftsfri utbildning även för fristående särskolor, fristående gymnasieskolor och fristående gymnasiesärskolor (prop. 2001/02:35, bet. 2001/02:UbU7, rskr. 2001/02:184). Avgifter skulle inte heller få tas ut i samband med ansökan till en fristående skola eftersom det Framväxten av regelverket för fristående skolor ansågs strida mot principen att en fristående skola ska vara öppen för alla. infördes nya bidragsregler för fristående gymn- asieskolor vilka bland annat innebar att bidraget skulle baseras på hemkommunens kostnad för motsvarande gymnasieprogram. 5.2Tidigare behandling av frågan om vinstsyfte i skolföretag har fått i uppdrag av regeringen att utreda om Skolinspektionen i sin tillsyn på något sätt bör ta hänsyn till att ekonomiska uttag har gjorts ur en verksamhet med allvarliga kvalitets- brister i undervisningen då det kan konstateras ett väsentligt samband mellan uttagen och bristerna (en analys av förutsättningarna för att belägga ett sådant samband görs i avsnitt 7). En utgångspunkt i direktiven är att det är en förutsättning för friskolereformens fram- gång att det finns en möjlighet att driva skolverksamhet med vinst. Frågan om vinstsyfte i skolföretag har behandlats tidigare. Vid remissbehandlingen av betänkande Lik- värdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109) uttryckte flera remissinstanser oro för att en del kommuner inte skulle komma att beräkna sina bidrag till fristående skolor på ett korrekt sätt, utan utsätta skolorna för godtycke. Efter att nya regler för kom- munernas resursfördelning till fristående grundskolor införts till- kallade regeringen därför en expertkommitté med uppgift att följa utvecklingen av kommunernas bidragsgivning till fristående grund- skolor (dir. 1997:55). Kommittén antog namnet av resursfördelning till fristående grundskolor, . fick genom tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda ekonomiska och andra konsekvenser av det snabbt växande antalet fristående gymnasieskolor samt att belysa förutsätt- ningarna för konkurrens på lika villkor för fristående och offentliga gymnasieskolor (dir. 1999:76). Kommittén skulle bl.a. utreda even- tuella följder av att privata vinstintressen styr etableringen av fri- stående skolor. Kommitténs slutsatser redovisas i betänkandet Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? (SOU 2001:12). Framväxten av regelverket för fristående skolor En effektivare kontroll av fristående skolors ekonomi konstaterade att det närmast är omöjligt att utreda om det är privata vinstintressen som styr etableringen av fristående skolor. Kommittén försökte därför bedöma om det fanns skäl att ändra regleringen oberoende av vad som eventuellt styrt etableringen av skolorna. Enligt kommittén fanns det två alternativ, att reglera vinstutdelning eller att helt förbjuda aktiebolag som huvudmän för fristående skolor. Enligt kommitténs resonemang har skattemedel inom skolan använts för ändamål där medel i slutändan tillfallit ett aktie- bolag. Kommittén ansåg därför att argumentet att skattemedel inte får tillfalla aktieägare i form av vinst var ohållbart. Vidare kom kommittén fram till att det inte skulle vara en framkomlig väg att föreskriva att eventuell vinst måste återinvesteras i verksamheten och på så sätt förbjuda eller reglera vinstutdelning. En sådan be- stämmelse bedömdes lätt kunna kringgås och göra den ekonomiska redovisningen otydlig. De aktuella avkastningskraven var inte heller högre än normal ränta på långsiktiga bankkonton. Kommittén fann inte skäl att förbjuda aktiebolag som huvudmän för fristående skolor. Aktiebolagsformen ansågs i stället göra företagens verksam- het transparent och öppen för insyn. Kommittén behandlade också vissa särskilda problem som kan uppkomma om en skola ingår i en koncern, men fann att det inte förelåg tillräckliga skäl för förbud för fristående skolor att ingå i koncerner. Kommittén ansåg att det väsentliga var att utforma bestäm- melser så att oskäliga vinster inte kunde uppkomma samt att se till att det fanns en väl utvecklad statlig kontroll av i vilken utsträck- ning de fristående skolorna uppfyllde de i skollagen fastlagda kraven. Med ett ökande antal fristående gymnasieskolor ansåg kommittén att det var viktigt att avsatte tillräckliga resurser för att följa upp hur väl de fristående gymnasieskolorna lyckades i sin uppgift. Enligt kommitténs mening var det inte till- räckligt att skolorna deltog i utvärdering och i nationella prov samt att skolorna själva utarbetade en årlig kvalitetsredovisning. Kommittén ansåg att det inte var acceptabelt att bedriva en brist- fällig undervisning och ta ut profit. Kommittén föreslog därför att skolorna även skulle åläggas att lämna in en ekonomisk redovisning över verksamheten. Av redovisningen, som skulle vara granskad och godkänd av en revisor, skulle framgå hur skolan finansierat sin verksamhet och hur ett eventuellt överskott använts. Framväxten av regelverket för fristående skolor Avsikten med granskningen var dels att kontrollera att bidragen utbetalats i enlighet med gällande bestämmelser, dels att bidragen använts på ett riktigt sätt. skulle ställa eventuell utdel- ning av vinst i relation till skolornas pedagogiska resultat och där det fanns skäl skulle sedan en tillsyn genomföras. Genom beslut med anledning av regeringens pro- position Fristående skolor (prop. 2001/02:35, bet. 2001/02:UbU7, rskr. 2001/02:184) fick regeringen ett bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för en fristående skola att lämna en ekonomisk redovisning över verksamheten i enlighet med förslag. Syftet var att öka kontrollen av och den allmänna insynen i hur offentliga medel används. Bemyndig- andet finns numera i 29 kap. 25 § skollagen. Några föreskrifter med stöd av bemyndigandet har dock inte meddelats. 5.2.2Utredningen om icke vinstutdelande aktiebolag hade antalet fristående skolor ökat markant både på grundskolenivå och på gymnasienivå. Ett mycket stort antal ansökningar om att få starta fristående skola hade också kommit in till för prövning /02. En tendens var att det blev allt vanligare att skolverksamhet bedrevs i form av aktiebolag. Den dåvarande socialdemokratiska minoritetsregeringen ansåg att det fanns skäl att känna oro över risken för framtida intressekonflikter mellan aktiemarknadens förväntningar och skol- väsendets mål. Det skulle vara elevernas kunskaper och utveckling som skulle stå i centrum för personalens arbete, inte huvud- mannens eventuella vinstkrav. Vinstmotivet ansågs också riskera att förstärka den sociala och ekonomiska segregationen (prop. 2001/02:35 s. 31). Regeringen ansåg det därför önskvärt att lagstift- ningen skulle ändras så att överskottet i fristående skolor skulle gå tillbaka till verksamheten och användas för dess utveckling i stället för till utdelning till ägarna. skulle företagen ha goda möjligheter att bedriva verksamheten. Mot den bakgrunden beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om ett nytt slag av aktiebolag (dir. 2002:30). I betänkandet Aktiebolag med begränsad aktieutdelning (SOU 2003:98) presenterade Utred- ningen om icke vinstutdelande aktiebolag förslag till två modeller av aktiebolag med vinstutdelningsbegränsning. Framväxten av regelverket för fristående skolor En särskild aktiebolagsform med vinstutdelningsbegränsning Genom beslut med anledning av propositionen Aktie- bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, som byggde på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänster- partiet och , infördes ett nytt slag av aktiebolag (prop. 2004/05:178, bet. 2005/06:LU4, rskr. 2005/06:32). Företagsformen, som kallas aktiebolag med sär- skild vinstutdelningsbegränsning (SVB-bolag), var särskilt anpassat för verksamhet som inte drivs i vinstsyfte och reglerna syftade till att säkerställa att bolagets vinst huvudsakligen stannade kvar i bolaget. Hur reglerna skulle komma att användas uttalade sig dock inte om. Reglerna återfinns i 32 kap. aktiebolagslagen (2005:551). I ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning får endast en begränsad vinstutdelning ske som ska kunna ses som en viss kompensation till dem som har investerat i bolaget genom att för- värva aktier i detta. Motsvarande begränsning gäller också för annan värdeöverföring än vinstutdelning och för möjligheterna att göra överföringar inom en koncern. Företagsformen har dock fått ett mycket begränsat genomslag. Enligt uppgifter från per fanns det då endast 32 bolag registrerade som aktiebolag med särskild vinst- utdelningsbegränsning, varav ett bedriver skolverksamhet. 5.2.3 Två utredningar om bidrag till fristående skolor Utredning om offentliga bidrag till fristående skolor Den dåvarande socialdemokratiska regeringen ansåg att den nya aktiebolagsformen lämpade sig för verksamheter på skolans område och gav en särskild utredare i uppdrag att utreda och lämna förslag till reglering av rätten till offentliga bidrag för fristående skolor. Utredaren skulle bl.a. överväga om rätten till offentliga bidrag för driften av en fristående skola skulle begränsas till företagsformer som hade ett annat syfte än att ge ägarna vinst (dir. 2006:3). En grundläggande utgångspunkt skulle vara att ekonomiska intressen inte fick gå före elevernas behov av undervisning och stöd. Framväxten av regelverket för fristående skolor Utredning om lika villkor för fristående skolor Efter valet , med det regeringsskifte då en borgerlig regering tillträtt, återkallades utredningen om offentliga bidrag till fri- stående skolor. I stället tillsattes en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur lagstiftningen på några områden skulle ändras så att offentliga och fristående skolor skulle kunna bedriva verksamhet på lika villkor. Utredaren skulle bland annat utreda och lägga förslag till hur bidragets storlek ska beräknas. Utgångspunkten skulle vara att kommunala och fristående skolor ska ha likvärdiga ekonomiska villkor (dir. 2007:33). Utredningens förslag, som presenteras i betänkandet Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8), ligger till grund för de förtydligade bestämmelser om kommunernas bidrag till fristående skolor som gäller från och med (prop. 2008/09:171, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280). Bestämmelserna beskrivs över- siktligt i avsnitt 2.2.1. 6Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet I detta avsnitt redogörs för regleringen kring Skolinspektionens godkännande av enskilda huvudmän samt myndighetens tillsyns- verksamhet och befogenheter att ingripa mot huvudmän som inte uppfyller kraven i skolans författningar. Genom prövningen av enskilda huvudmän inför godkännande och genom tillsyn ska Skolinspektionen verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö. Båda dessa verksamheter är således viktiga statliga styrmedel för att säkerställa en likvärdig utbildning av god kvalitet oavsett huvudman. Utform- ningen och tillämpningen av regleringen är också central för de överväganden som kommittén gör senare i detta betänkande. Att bedriva skolverksamhet är en mycket ansvarsfull uppgift. Skolan är viktig när det gäller att förmedla och förankra de värden som vårt samhällsliv vilar på. De huvudmän som beviljas tillstånd fullgör det utbildningsansvar som i första hand åligger det allmänna och verksamheten finansieras också av offentliga medel. Att staten ställer upp höga krav på dem som ansöker om godkännande har därför ansetts utgöra ett sådant angeläget allmänt intresse som motiverar en begränsning av näringsfriheten. I direktiven till kommittén tar regeringen upp frågan om konsekvenserna av ett ägarbyte i ett skolföretag. Enligt direktiven ska kommittén överväga om Skolinspektionen ska ges en utökad möjlighet att granska huruvida förutsättningarna för godkännandet som huvudman även fortsättningsvis är uppfyllda i det fall en fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i en av Skol- inspektionen godkänd fristående skola. Här redogörs för i vilken omfattning Skolinspektionen granskar en sådan person vid nya ansökningar och vilket utrymme det enligt befintlig reglering finns Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet för en sådan granskning. Även Skolinspektionens behov av att få information vid bland annat ägarbyte behandlas liksom några syn- punkter på och erfarenheter av nuvarande reglering som har fram- förts till kommittén av berörda aktörer. Kommittén har också fått i uppdrag att utreda om det finns behov av att Skolinspektionen – inom ramen för sin tillsyns- verksamhet – i vissa fall tar hänsyn till att ekonomiska uttag har gjorts ur en verksamhet med allvarliga kvalitetsbrister. En analys av förutsättningarna för att belägga ett sådant samband görs i avsnitt 7. Frågan om denna hänsyn ska tas inom ramen för befintligt sanktions- system, genom införandet av en ny sanktion eller på annat sätt berörs inte i direktiven. I detta avsnitt görs en beskrivning av Skolinspektionens tillsynsverksamhet och vilka möjligheter myn- digheten har att ingripa mot huvudmän som inte lever upp till de uppställda villkoren för att bedriva skolverksamhet. Enligt gällande regelverk ligger det dock inte inom ramen för Skolinspektionens till- synsuppdrag att granska ett skolföretags ekonomiska förhållanden så länge det inte finns en risk för att verksamheten hamnar på obestånd och att eleverna av den anledningen inte kan garanteras att de får den utbildning de har rätt till. En fråga som Skol- inspektionen inte tar ställning till är om ekonomiska uttag sker på bekostnad av kvaliteten i verksamheten. 6.1Godkännande av enskilda huvudmän En enskild huvudman som vill starta en fristående skola måste ansöka om det till Skolinspektionen. Skolinspektionen kontrollerar att huvudmannen har förutsättningar att bedriva skolverksamhet med god kvalitet. Om en huvudman som redan bedriver utbildning vill utöka sin verksamhet med fler årskurser, fler program eller med en annan skolform, t.ex. särskola, krävs en ansökan om utökat god- kännande. För vissa andra förändringar av verksamheten krävs en anmälan till Skolinspektionen, t.ex. om att ordna tvåspråkig under- visning på en elevs umgängesspråk. Om en fristående skola vill utöka sitt elevantal krävs däremot vare sig en anmälan eller en ansökan till Skolinspektionen. Vid prövningen är det huvudmannen som granskas, alltså den enskilda fysiska eller juridiska person som avser att bedriva verk- samheten vid den fristående skolan. Skolinspektionens beslut om godkännande avser därmed också en namngiven huvudman. Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet detta följer att det krävs en ny ansökan till Skolinspektionen för det fall en fristående skola vill byta huvudman. Det är då den nya huvudmannen som prövas. Om en huvudman som har blivit godkänd köps upp, t.ex. genom aktieöverlåtelse, krävs dock enligt gällande regelverk inte någon ny ansökan. Det sker inte heller någon ny prövning av huvudmannen i samband med ägarbytet (se vidare avsnitt 6.1.4). 6.1.1Handläggning av ansökan om att starta en fristående skola En utgångspunkt för handläggningen av ansökningar om att få starta fristående skolor är att den måste vara effektiv och trans- parent samt möjliggöra en objektiv prövning som tar hänsyn till berörda huvudmäns intressen, som elevers och föräldrars behov av och möjlighet till att fritt kunna välja skolor beaktas (prop. 2009/10:157 s. 15). Enligt regeringens bedömning har det funnits ett behov av att öka rättssäkerheten för enskilda huvudmän när det gäller ansökningsförfarandet, grunderna för Skolinspektionens prövning samt för att skapa bättre förutsättningar för planering av skolverksamheten. Därför har en del förändringar genomförts som bland annat omfattade tidpunkter för huvudmannens ansökan och Skolinspektionens beslut. Förändringarna trädde i kraft (prop. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322). En ansökan om att starta en fristående skola ska numera ha kommit in till Skolinspektionen året innan skolan ska starta (2 kap. 1 § skolförordningen och 2 kap. 1 § gymn- asieförordningen). Genom tidigareläggningen av sista dag för an- sökan kan Skolinspektionen påbörja sin handläggning tidigare vilket i sin tur skulle skapa rimliga förutsättningar för huvud- männens planering av verksamheten (a. prop. s. 17). Myndigheten ska, om möjligt, fatta beslut om eventuellt godkännande året innan skolan ska starta (2 kap. 3 § skolförordningen och 2 kap. 3 § gymnasieförordningen). Av skollagen framgår att en ansökan ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet (2 kap. 5 § tredje stycket). En skolenhet omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skol- byggnad. Det betyder att en enskild huvudman inte kan utöka sin verksamhet med utbildning vid ytterligare en skolenhet utan ett Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet nytt godkännande (prop. 2009/10:165 s. 644). Ett godkännande kan dock avse flera olika utbildningar vid samma skolenhet, t.ex. fritidshem, förskoleklass och grundskola eller flera program i gymnasieskolan. Det ankommer på huvudmannen att i sin ansökan lämna en utförlig redogörelse för den planerade verksamheten och förutsätt- ningarna för att bedriva denna och på så sätt visa att det föreligger förutsättningar för godkännande. I ansökan ska det tydligt framgå att eleverna kommer att få en utbildning som bygger på skollagens och läroplanens värden och mål. Huvudmannen kan också redo- göra för vilka kontakter som har tagits med den lägeskommun där man planerar att starta skolan och hur kommunen ställer sig till den planerade verksamheten. Det uppställs dock inga krav på sökanden i dessa avseenden. Enligt uppgifter från Skolinspektionen är det ytterst ovanligt att en sådan redogörelse lämnas. Alla ansökningar behandlas på samma sätt av Skolinspektionen. Det betyder att prövningen är lika omfattande oavsett om sökanden redan bedriver skolverksamhet eller inte. 6.1.2Godkännande av enskilda huvudmän Det finns inte någon bestämmelse i skollagen som uttryckligen anger att en skolverksamhet ska vara av god kvalitet.