sou · H1B380 · 2013-12-05 00:00:00 — Det gällde bl.a. sekretessbestämmelser, beslutanderätt för det föreslagna samordningsorganet och omfattningen av upp- giftslämnandet. Vidare var det svårt att överblicka de fullständiga konsekvenserna av förslaget. Arbetet med att skapa ett system för hur företagens uppgifts- lämnande ska kunna minska och förenklas har pågått . Utgångspunkten för arbetet har förändrats i takt med att ny teknik utvecklats. En större medvetenhet finns nu om behovet av smarta tekniska lösningar i kontakterna med myndigheter. För att stärka utvecklingen av e-förvaltningen och skapa goda förutsättningar för myndighetsövergripande samordning inrättade regeringen en delegation för e-förvaltning – E-delega- tionen (dir. 2009:19). E-delegationen ska bl.a. koordinera de statliga myndigheternas it-baserade utvecklingsprojekt och följa upp deras effekter. Delegationen består av ledamöter från myndigheter och Kommuner och Landsting samt representanter från . Ett sekretariat biträder delegationen. En arbetsgrupp, ett it-standardiseringsråd, en expertgrupp för rättsliga frågor, en expertgrupp för internationell e-förvaltning och en referensgrupp har knutits till delegationen. I E-delegationen pågår arbete med en e-förvaltning som bl.a. ska bidra till att minska företagens admini- strativa kostnader och även i övrigt åstadkomma en märkbar för- bättring i företagens vardag. De uppgiftskrav som statliga myndigheter riktar mot närings- livet kan vara av skilda slag. Det kan vara fråga om uppgifter av finansiell natur liksom uppgifter som rör s.k. grunddata, dvs. adress- uppgifter, företagets rättsliga status, organisationsnummer m.m. En god överblick över de informationskrav som riktar sig till företag finns i databas , där ca 4 600 informations- krav som riktar sig till företag är samlade. Utvecklingen har påverkat förutsättningarna för att skapa ett system för företagens uppgiftslämnande på det sätt som föreslås i . För att företagens uppgiftslämnande till statliga myndigheter ska vara enkelt och kostnadseffektivt behövs en samordning och en struktur kring företagens uppgiftslämnande och myndigheternas uppgiftsinhämtning. Vidare bedöms det finnas ett behov av att kunna följa företagens uppgiftslämnande när det gäller exempelvis vilken belastning uppgiftskraven innebär för företagen och hur de fördelar sig . Regeringen gav tretton statliga myndigheter i uppdrag att inom sitt respektive verksam- hetsområde genomföra en kartläggning av näringsidkares uppgifts- lämnande till statliga myndigheter som följer av lag, förordning eller myndighetsföreskrifter och att sammanställa dessa i ett register (N2011/5884/ENT). Registret kommer att vara ett s.k. metadataregister, dvs. inte innehålla upp- gifter hänförliga till en enskild näringsverksamhet eller närings- idkare. De metadatauppgifter som bildar det s.k. referensregistret kommer fortlöpande att behöva uppdateras. Uppdraget ska slut- redovisas till () . Utredaren ska lämna förslag på hur myndigheternas arbete kring företagens uppgiftslämnande ska kunna samordnas. Utredaren ska särskilt beakta hur 1 I databasen finns företagens uppgiftsskyldighet dokumenterad avseende lagstöd och informationskrav riktade mot näringslivet, se . denna samordning kan organiseras för att möjliggöra en sam- ordning i samband med tillkomsten av nya uppgiftskrav eller borttagande av uppgiftskrav som riktar sig till företag, en god och enhetlig beskrivning av uppgiftskraven i referens- registret ska kunna vidmakthållas, möjligheterna till samråd mellan myndigheter säkerställs, och behovet av information till myndigheter och externa intressenter som exempelvis företagarorganisationer samt statistik kan tillgodo- ses. föreslå nödvändiga författningsändringar, utreda kostnaden för samordningen, initialt och löpande, och föreslå en finansiering. Analys och samordning av uppgiftskraven Det framgår av E-delegationens betänkande Strategi för myndig- heternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86) att det inte finns någon samordnad eller gemensam hantering av språkliga lösningar eller informationsstruktur hos myndigheter. Myndigheter använder därför olika termer för samma företeelse och informationen är struk- turerad på olika sätt. Denna olikhet anser E-delegationen vara ett av de större generella problemen vid utveckling av gemensamma lös- ningar med oberoende parter. Kartläggningen enligt regeringens uppdrag från utgår från de informationskrav som finns i data- bas . Kartläggningen kommer dels att på en övergripande nivå omfatta företags totala uppgiftslämnande, dels vara en djupare kartläggning avseende s.k. grundläggande uppgifter. Med detta menas exempelvis adressuppgifter och företags organisationsnummer. Med utgångspunkt i den kartläggning som görs av de myndig- heter som omfattades av regeringens uppdrag och företagens behov och begreppsvärld ska utredaren lämna förslag på i vilken utsträckning dessa uppgifter kan eller behöver samordnas samt beskriva vilka för- och nackdelar en samordning kan innebära för företagen och för myndigheterna, och lämna förslag på hur man säkerställer att uppgifterna når rätt mottagare (myndighet). Utredaren ska inte lämna förslag till författningsändringar i denna del. Teknisk lösning för ett effektivt uppgiftsutbyte m.m. Frågan om ett effektivt utbyte av uppgifter mellan myndigheter ger upphov till tekniska och juridiska problemställningar. Sättet på vilket uppgiften återanvänds, exempelvis hämtas in från en myndighet av en annan myndighet, innebär att olika sekretessbestämmelser är tillämpliga. Valet av teknisk lösning för överföring av information genererar i sig olika frågeställningar bl.a. i fråga om sekretess och personuppgiftsbehandling. Det behövs därför en helhetssyn för att skapa en fungerande lösning när det gäller möjligheten för myndig- heter att återanvända eller dela uppgifter mellan sig (jfr direktiven till , dir. 2011:86). Valet av tek- nisk lösning (plattform) dit företagen lämnar sina uppgifter är också viktigt. Regeringen återkommer till frågorna om personuppgiftsskydd och sekretess i det följande. föreslå en tekniskt verifierad, effektiv lösning som möjliggör in- formationsutbyte mellan myndigheter med ambitionen att detta utbyte av information sker direkt i den tekniska lösningen, dvs. den tjänst som företagen lämnar sina uppgifter till och som kan skräddarsys efter de enskilda myndigheternas informationsbehov, föreslå en teknisk lösning som beaktar skyddet av den enskildes integritet, beakta de riktlinjer för säkert informationsutbyte Vägledning för automatiserad samverkan2 som E-delegationen gett ut, 2 /sida/vagledning-for-automatiserad-samverkan beakta vikten av att den förvaltningsgemensamma e-utvecklingen hålls samman, föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga, utreda kostnaden för införande och förvaltning av föreslagen teknisk lösning, och föreslå en finansiering. Det är av vikt att myndigheterna på ett rättssäkert och effektivt sätt kan fullgöra sina uppgifter som enskildas personliga inte- gritet skyddas. Det går inte att utesluta att det system för uppgifts- lämnande som föreslås kan komma att innehålla uppgifter hänför- liga till fysiska personer. Grundläggande bestämmelser om skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen, förkortad RF. Av 1 kap. 2 § RF framgår att det allmänna ska värna om den enskildes privatliv. Av 2 kap. 6 § RF framgår vidare att var och en är skyddad gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga inte- griteten, om det sker utan samtycke och innebär kartläggning eller övervakning av den enskildes personliga förhållanden. Denna rättig- het är dock inte absolut utan kan begränsas i lag enligt de förutsätt- ningar som närmare anges i 2 kap. 21 § RF. Enligt artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte inskränka dessa rättigheter annat än med stöd av lag. Vidare gäller att en sådan inskränkning endast får ske om det i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till före- byggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller andra personers fri- och rättigheter. gäller som svensk lag. Av regeringsformen följer även att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen (2 kap. 19 § RF). En bestämmelse om respekt för privatlivet och familjelivet finns även i artikel 7 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, som har samma rättsliga status som fördragen. Av artikel 8 i stadgan följer vidare bl.a. att var och en har rätt till skydd för de person- uppgifter som rör honom eller henne. Stadgan riktar sig till med- lemsstater endast när de tillämpar unionsrätten (artikel 51.1). I den mån en rättighet i stadgan motsvaras av rättigheter som skyddas av ska de ges samma innebörd och räckvidd som konventionen, men unionsrätten kan även tillförsäkra ett mer långt- gående skydd än konventionen (artikel 52.3). Grundläggande bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PUL. Genom lagen genomfördes och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). PUL innehåller generella regler som, med vissa undantag, ska tillämpas i hela samhället av både myndigheter och enskilda. Den är dock subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning. Behov av undantag och preciseringar på olika områden kan därmed tillgodoses genom särreglering i s.k. registerförfattningar. En sådan särreglering får dock inte stå i strid med dataskyddsdirektivet. Syftet med de särskilda registerförfatt- ningarna är att anpassa regleringen till de särskilda behov som myn- digheterna har i sina respektive verksamheter samt att göra avväg- ningar mellan behovet av effektivitet i berörd verksamhet och behovet av skydd för den enskildes integritet. Möjligheten att i en register- författning föreskriva särskilda bestämmelser för en viss typ av verk- samhet har utnyttjats flitigt i den nationella lagstiftningen och det finns därför ett stort antal registerförfattningar som reglerar hanteringen av personuppgifter inom olika områden. Utredaren ska, efter en avvägning mellan behovet av ett effek- tivt informationsutbyte och skyddet för den personliga integriteten, bl.a. klargöra vilka regler som bör gälla och om det finns behov av särskilda regler för behandling av personuppgifter med anled- ning av inrättandet av ett tekniskt system för elektronisk över- föring av information till myndigheter, och föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Det är viktigt att de förslag utredaren lägger fram beaktar respekten för den personliga integriteten så som den skyddas av inter- nationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna och svensk lag. I detta sammanhang ska särskilt frågan om skyddad identitet upp- märksammas. På uppdrag av regeringen har den s.k. , i betänkandena Skyddet för den personliga integriteten – kartlägg- ning och analys (SOU 2007:22) och Skyddet för den personliga integriteten – Bedömningar och förslag (SOU 2008:3) gjort en kart- läggning och analys av skyddet för den personliga integriteten. Kom- mitténs utredning är mycket omfattande och kan, dock med beaktan- de av att den är , användas som grund för en bedömning av de integritetsfrågor som uppstår i samband med ett ökat infor- mationsutbyte mellan myndigheter och tredje part. Även den redo- visning av bakgrund och gällande rätt som finns i E-offentlighets- kommitténs slutbetänkande Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet (SOU 2010:4) kan vara till hjälp i arbetet. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, inne- håller sekretessbestämmelser som bl.a. syftar till att i det allmännas verksamhet skydda känsliga uppgifter om enskilda. Sekretessen hos en myndighet gäller i regel i förhållande även till andra myndigheter om inte annat anges i offentlighets- och sekretesslagen eller i en annan lag eller förordning som offentlighets- och sekretesslagen hän- visar till (8 kap. 1 § OSL). Sekretessen till skydd för enskild gäller inte – annat än i vissa undantagsfall – i förhållande till den enskilde själv och den enskilde kan samtycka till att sekretessbelagda uppgifter lämnas från en myndighet till en annan (10 kap. 1 § och 12 kap. 1 § OSL). I vissa situationer är det möjligt för en myndighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet trots att den enskilde inte samtyckt till detta. I sådana fall sker utlämnandet med stöd av en sekretessbrytande bestämmelse. Sekretessbrytande bestäm- melser, som utformas efter en intresseavvägning mellan myndigheter- nas eller enskildas behov av att ta del av uppgifter och de intressen de aktuella sekretessbestämmelserna avser att skydda, finns bl.a. i 10 kap. OSL. Ett utökat samarbete mellan myndigheter när det gäller tillgång till uppgifter från företag väcker frågor om skydd för enskildas personliga integritet. Samma tekniska utveckling som kan underlätta för den enskilde att ha kontakt med myndigheter kan också leda till att uppgifter som kan knytas till enskilda blir till- gängliga för andra personer, och i andra sammanhang, än vad som var syftet när uppgifterna lämnades första gången. Mot denna bakgrund ska utredaren analysera och redovisa de sekretessfrågor som förslagen väcker samt överväga i vad mån samtycke ska krävas för att, inom ramen för ett förenklat uppgiftslämnande, lämna sekretessbelagda upp- gifter mellan myndigheter eller om detta ska göras med stöd av sekretessbrytande bestämmelser, analysera om dagens regler om sekretess är tillräckliga för att skydda enskilda intressen vid ett ökat utbyte och ökad återanvänd- ning av uppgifter myndigheter emellan, och lämna förslag på de författningsändringar som föranleds av dessa analyser och som krävs för att genomföra förslagen i övrigt. I uppdraget ingår inte att föreslå ändringar i grundlag. Uppgifter som samlas in för framställning av statistik Uppgifter som samlas in för statistikändamål bör endast användas för framställning av statistik och inte i annat syfte. I annat fall finns risk för att statistikens kvalitet kan skadas, då viljan att lämna upp- gifter och att lämna korrekta uppgifter kan minska. En statistik av god kvalitet behövs bl.a. som beslutsunderlag och för debatt och forskning. Om det finns behov av att använda uppgifterna för andra ändamål, i syfte att förenkla för företagen, måste konsekvenserna övervägas. Utredaren bör noga överväga för- och nackdelar i detta avseende. För att kunna mäta och följa upp verksamheter behövs mått som belyser kvaliteten och resultat inom olika områden av verksamheten. Ett verktyg för uppföljningar är användningen av indikatorer. Ut- redaren ska utarbeta kvantitativa och kvalitativa indikatorer för uppföljning av effekten av ett metadataregister. Därvid ska särskilt möjligheten att avläsa om en märkbar positiv förändring i företagens vardag skett genom minskad irritation när det gäller uppgiftsläm- nande till statliga myndigheter utredas. Utredaren ska i sitt arbete hålla sig informerad om och beakta det arbete som pågår exempelvis inom verksamt.se3 och inom E-dele- gationen, se bl.a. tilläggsdirektiv till E-delegationen (dir. 2010:32). Utredaren ska samråda med (dir. 2011:86). Övriga för utredningen relevanta utredningar ska be- aktas. Den kunskap och erfarenhet som finns att tillgå i samband med upprättandet och förvaltningen av 1997, som admi- nistreras av det norska centralregistret , ska tas till vara i utredningens arbete. Även de erfarenheter som finns av- seende informationshanteringen och ett utökat elektroniskt infor- mationsutbyte inom rättsväsendets informationsförsörjning (RIF- rådet) bör tas till vara. Utredningen ska beskriva konsekvenserna för myndigheter, utöver vad som föreskrivs om konsekvensutredningar i kommittéförord- ningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Förslagen ska kostnadsberäknas. Om förslagen påverkar kostnaderna för staten ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. Om förslagen medför en kostnads- ökning för stat, landsting eller kommuner ska utredaren föreslå en finansiering. Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med Tillväxt- verket, , , , Ekonomi- styrningsverket, Statskontoret, , Statistiska central- byrån och övriga berörda myndigheter liksom E-delegationen, samt på lämpligt sätt med andra aktörer som t.ex. näringslivet och Kommuner och Landsting. Ett delbetänkande med ett utkast till förslag som innebär att uppgifter som lämnas från företagen till statliga myndigheter som regel endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe och hur 3 är en webbplats (företagarsajt) där myndigheterna , och samlat information, verktyg och e-tjänster som en företagare kan ha nytta av. samordningen av detta kan organiseras m.m. samt förslag till finan- siering av detta ska lämnas . Ett slutligt för- slag enligt direktiven ska lämnas till (Närings- departementet) . (N 2012:01) För att kunna föreslå en tekniskt verifierad lösning är det nödvändigt att ta fram en prototyp av den tekniska lösning som utredningen förespråkar i sitt delbetänkande (dnr N2013/1260/ENT). Proto- typen ska illustrera hur och när informationen överförs mellan olika aktörer i systemet och hur denna information ska uttryckas för att vara återanvändbar. ska ta fram en prototyp av ett upp- giftslämnarregister. Tilläggsuppdraget ska redovisas . Regeringen beslutade (dir. 2012:35) att tillkalla en särskild utredare med uppgift att presentera förslag som innebär att uppgifter som lämnas från företagen till statliga myndigheter som regel endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. En viktig del i utredningens uppdrag var att föreslå en tekniskt verifierad, effektiv lösning som möjliggör informationsutbyte mellan myndig- heter med ambitionen att detta utbyte av information sker direkt i den tekniska lösningen. Det är nödvändigt att ta fram en prototyp av den tekniska lös- ning som utredningen förespråkar i sitt delbetänkande (dnr N2013/1260/ENT) för att kunna föreslå en tekniskt verifierad lös- Prototypen ska illustrera hur och när informationen överförs mellan olika aktörer i systemet och hur denna information ska ut- tryckas för att vara återanvändbar. Byggandet av en prototyp fyller ett antal funktioner genom att: testa hur olika lösningar fungerar tekniskt och juridiskt för att tidigt upptäcka svagheter i föreslagen modell, tydligt visa och demonstrera hur systemet kommer att fungera för att få återkoppling och feedback från vissa företag och myndig- heter, ge en mer exakt uppskattning av kostnaderna för att bygga ett fullskaligt system. Den viktigaste funktionen bedöms dock vara att prototypen ger utredningen de nödvändiga förutsättningarna för att lämna ett slut- betänkande som går att omsätta i drift utan ytterligare grundläggande utvecklings- och utredningsarbete. Utredningen ska ta fram en prototyp av ett uppgiftslämnarregister. Tilläggsuppdraget ska redovisas . Egna utrymmen inom e-förvaltningen En anpassning till gällande rätt ..................................................................................... Den pappersbaserade hanteringen ........................................................................... Den digitala miljön ..................................................................................................... Ärendetjänster, egna utrymmen, konton och brevlådor ............................................. Ska gällande rätt tillämpas eller ska en helt ny reglering införas? Myndigheternas utvecklingsarbete och juridiska bedömningar .................................... En fortsatt utveckling mot eget utrymme ................................................................. Lagstiftningsarbetet rörande inkommande enligt förvaltningslagen ............................. En utveckling mot en förvaringsprincip...................................................................... föreslår en förvaringsprincip ...................................... Endast led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annan................................. Myndigheternas bedömning av bestämmelsen ....................................................... Bestämmelsen och dess utformning ....................................................................... För annans räkning ................................................................................................... En rättslig begränsning? 4.2.3 Endast teknisk bearbetning eller lagring för annan av handling................................ Särskilt om inkommande........................................................................................... 4.2.5 Närmare om endast för annans räkning ................................................................. Lagmotiv och rättspraxis ......................................................................................... Sekretess för eget utrymme........................................................................................ 5.2.1 Det skydd som svarar mot 2 kap. 10 § TF räcker inte............................................... 5.2.2 Andra regler om sekretess räcker inte heller............................................................. 5.2.4 Något om innehavarens syfte med e-brevlådan och internationella åtaganden........ Slutsatser angående sekretess ............................................................................... 1.En anpassning till gällande rätt När en medborgare eller ett företag har kontakt med den offentliga förvaltningen i traditionell- fysisk miljö används normalt pappershandlingar som överförs via Posten eller lämnas in fy- siskt i myndighetens lokaler. Gränssnittet mot medborgare och företag har alltså – med un- dantag för muntliga förhandlingar och telefonsamtal – traditionellt bestått i att olika pappers- baserade handlingar utväxlas, t.ex. för att initiera ett ärende, förelägga den som anhängiggjort ärendet att komplettera och expediera det beslut som fattats. I den miljön framstår det som tydligt hur förvaltningen avgränsas från samhället i övrigt, hur olika förvaltningsmyndigheter avgränsas från varandra och hur en medborgares åtgärder kan skiljas från en myndighets. Detta bygger delvis på den avgränsning och individualisering som en pappersbaserad hante- ring av handlingar ger med dess vedertagna anknytning till olika fysiska personer och platser. Visserligen kan en handling finnas i en lokal som innehavaren har hyrt eller på annat sätt dis- ponerar utan att äga fastigheten men den omständigheten att lokalen upplåtits och att byggna- den ägs av annan medför inte att de handlingar som finns i lokalen anses vara upplåtarens. Detta synsätt gäller även när det är den myndighet som senare avses motta en handling som har upplåtit den lokal där handlingen upprättas. När medborgare och företag digitaliserar sina rutiner och kopplar upp sig via nät för att kom- municera med myndigheter skapas emellertid en miljö som, från ett traditionellt fysiskt betrak- telsesätt, lätt kan uppfattas som en integrerad del av förvaltningens it-miljö. Detta gäller i vart fall när tjänster och funktioner har utformas så att det är svårt att se gränserna. Denna risk för sammanblandning mildras inte av att myndigheter i många fall delar på, delar med sig av eller tillhandahåller funktioner åt annan i digital miljö; se t.ex. projektet , Statens service- center och tjänster som övervägs för att myndigheter ska ta i bruk uppgifter från andra myn- dighet för förvaltningsgemensam nytta.