sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — Rekrytering och val av nämndemän förtroendeproblem, såväl nationellt som internationellt, om det upp- fattas som att domstolarna inte är fristående från den politiska makten. Nämndemannauppdraget är ett statligt förtroendeuppdrag till vilket man väljs av kommunerna eller landstingen och som fullgörs i domstolarna. Till uppdraget är inte knutet uppgifter av politisk natur. Det är vår bedömning att det förhållandet att nämndemän utses av demokratiskt valda politiska församlingar inte i sig är ett problem. Det utgör inte heller ett hot mot domstolarnas oberoende i förhållande till den politiska makten. Det kan för övrigt noteras att liknande system finns i våra nordiska grannländer. Det proble- matiska finns i kravet på att den som vill bli nämndeman i prak- tiken inte kan bli det utan att tillhöra ett politiskt parti. Det kravet gör att uppdraget felaktigt uppfattas som ett politiskt uppdrag. Det gör det också omöjligt för den övervägande majoriteten av den vuxna befolkningen att bli nämndemän. Utredningen kommer i följande avsnitt att föreslå ett antal åtgärder som tydliggör att upp- draget inte är av politisk karaktär. En viktig sådan är att införa en fri kvot till vilken alla kan ansöka eller nominera andra till nämnde- mannauppdrag. En annan åtgärd som verkar i samma riktning är att särskilja nämndemännens mandatperioder från de allmänna valen. 6.4.3Vem ska få ansöka till nämndemannauppdrag? Förslag: Uppgiften att nominera nämndemannakandidater ska inte längre vara förbehållen de politiska partierna. I stället ska det råda fri ansöknings- och nomineringsrätt. fanns fem personer som var medlemmar i . väckte jävsinvändning mot dessa jurymedlemmar utan framgång vare sig i tingsrätten eller i hovrätten. Juryn besvarade frågan om brott nekande och Holms talan ogillades därför. var förhindrad att överklaga domen eftersom överrätterna var bundna av juryns utslag. Inför gjorde gällande att hans sak inte hade prövats av en oavhängig och opartisk domstol eftersom det i juryn hade deltagit fem aktiva medlemmar i . fann att det var de särskilda kopplingar som fanns mellan vissa av jurymännen och svarandeparten i just det aktuella målet som medförde att domstolen inte kunde anses oavhängig och opartisk. Enbart jurymännens politiska hemvist var inte avgörande för domstolens kritik, och domstolen uttalade sig inte om det svenska systemet för att välja juryledamöter i sig innebar en kränkning av art. 6 i . Enligt den översyn och analys av jurysystemet som följde efter fallet kunde det nuvarande jurysystemet, även med beaktande av Europa- domstolens dom och art. 6 i , behållas. Framtida risker för att rätten till en oavhängig och opartisk rättegång kränktes på grund av politiskt tillsatta jurymän kunde i stället lösas inom ramen för reglerna om jäv mot domare (jfr Ds 1997:25, s. 48 f.). Rekrytering och val av nämndemän Med den nuvarande ordningen ansvarar de politiska partierna för rekryteringen till samtliga nämndemannauppdrag. Det är därefter valberedningen under fullmäktige som formellt lämnar förslag på nämndemannakandidater till fullmäktige. Denna ordning är inte lagstadgad men följer av att valen till nämndemannauppdrag är proportionella. Partierna nominerar därmed så många kandidater som de, på grund av sin storlek i valkretsen, kan utse. Såvitt känt förekommer det inte att enskilda nominerar sig själva eller andra till valberedningen. Partierna har alltså i praktiken ensamrätt på att nominera nämndemannakandidater. Att den som är intresserad av att bli nämndeman måste gå via ett politiskt parti för att kunna kandidera till nämndeman väcker betänkligheter. En sådan ordning bidrar till uppfattningen att nämndemän företräder sina partier. Dessutom utestänger systemet den del av befolkningen som inte öppet vill redovisa sitt politiska ställningstagande eller inte känner så stor anknytning till något parti att de kan tänka sig att kandidera för något av dessa. Det har också visat sig svårt att få till stånd en föryngring av nämndemannakåren med denna ordning. Särskilt om de politiska partiernas rätt att nominera nämndemannakandidater För att de politiska partierna ska få behålla rätten att nominera kandidater talar att de har en organisation för det och att de visat sig framgångsrika i att nominera lämpliga kandidater. Även om ansvaret för lämplighetskontrollen vilar på det väljande organet, dvs. kommun- och , är det i reali- teten de politiska partierna som har tagit på sig det ansvaret och utfört kontrollen. De politiska partierna bedriver ett omfattande arbete med att rekrytera nämndemän, och bland de politiskt aktiva finns det samhällsengagemang som nämndemän behöver ha. Miljö- partiets arbete på området visar också att det är möjligt för de poli- tiska partierna att förändra sättet att arbeta och få både yngre och de som inte är partimedlemmar utsedda till nämndemän. Enligt vår uppfattning bör partierna få behålla rätten att nomi- nera kandidater. Skälet är att de , om man bortser från att de nominerar för många äldre, skött uppgiften att välja lämpliga personer väl. Den kunskapen och kompetensen kan de bidra med i Rekrytering och val av nämndemän ett nytt system med en fri kvot. Om det mot förmodan skulle vara så att det i någon kommun inte finns tillräckligt många lämpliga kandidater till den fria kvoten är det möjligt för de politiska partierna att nominera ytterligare kandidater. Som anförts har visat att det är möjligt att bredda rekryteringen utanför partikretsarna och även åstadkomma föryng- ring. Det skulle kunna tala för att partierna skulle få behålla hela nomineringsrätten med en starkare styrning av rekryteringen. Problemet med anknytningen till ett politiskt parti skulle dock kvarstå och stänga ute alla dem som inte vill förknippas med en viss politisk uppfattning. De aspekter som har nämnts ovan angående risken för att nämndemannauppdraget uppfattas som politiskt kvar- står också. Partierna är inte längre de folkrörelser de tidigare varit. Yngre är, på samma sätt som utrikes födda, underrepresenterade bland såväl nominerade som valda i kommunfullmäktige (Folkvaldas vill- kor i kommunfullmäktige – en studie om representativitet, avhopp och synen på uppdraget, Demokratistatistik rapport 15, s. 75, se även Ds 2013:2, s. 87 ff.). var enbart 277 000 personer, eller av den svenska väljarkåren, medlemmar i ett politiskt parti (Ds 2013:2, se även avsnitt 6.2.3 ovan). Den nu- varande rekryteringsbasen är för liten för att det ska vara möjligt att i någon större utsträckning sänka medelåldern bland nämnde- männen. För att rekryteringen ska bli bredare och därmed leda till en sänkt medelålder bland nämndemännen måste andra åtgärder vidtas. Tiden är nu inne för att låta även andra än de politiska partierna nominera kandidater till nämndemannauppdraget. Genom att bredda rekryteringsbasen till andra kretsar än de politiska tydliggörs även att uppdraget inte är av politisk karaktär. Det ska råda fri ansöknings- och nomineringsrätt Enligt vår uppfattning bör det vara fritt för var och en att ansöka till eller nominera annan till uppdrag som nämndeman. Genom att det införs ett krav på att en kandidat ska ange referenser (se nedan under avsnittet om ansökningsförfarandet) säkerställs att andra personer kan gå i god för kandidaten vilket är en viktig del i lämp- lighetsprövningen. Rekrytering och val av nämndemän Det kan diskuteras om även föreningar och frivilligorganisa- tioner ska få nominera nämndemän. En fördel med att låta organi- sationer nominera är att man når lämpliga och samhällsengagerade kandidater och att en sådan ordning främjar en bred rekrytering. Mot detta har anförts att det finns risk att dessa kandidater anser sig representera de organisationer som nominerat dem och att de skulle komma att företräda s.k. särintressen. Särskilt har framhållits att det kan vara ett problem med organisationer som delvis har fokus på just frågor inom rättsväsendet, t.ex. brottsofferföreningar, kvinnojourer och flyktingorganisationer. Att man undantar organi- sationer från nomineringsrätten löser emellertid inte detta even- tuella problem. Med vårt förslag om ett reformerat ansöknings- förfarande kan de kandidater som skulle kunna komma i fråga i stället själva ansöka till uppdraget. Om beredningsorganet redan vid lämplighetsprövningen har kännedom om att den aktuella kan- didaten är nominerad av en organisation blir systemet mer transpa- rent och förutsättningarna för en god lämplighetskontroll ökar. Det ska sägas att tillhörighet till viss organisation givetvis inte kan vara diskvalificerande i sig. Ett annat tungt vägande skäl för att tillåta alla organisationer att nominera är att de politiska partierna då är positivt sär- behandlade i denna fråga. Enligt utredningens bedömning är det en tilltalande ordning att det råder fri nominerings- och ansöknings- rätt och att det sedan åligger kommuner och landsting att välja ut de lämpliga kandidaterna. En sådan ordning kan på bästa sätt trygga ett tillräckligt stort antal lämpliga kandidater. I sammanhanget vill vi nämna att det kan uppkomma situationer där den omständigheten att en nämndeman är engagerad i en sär- skild organisation kan innebära att nämndemannen är jävig att delta i handläggningen av ett visst mål. Att nämndemän, och för övrigt även lagfarna domare blir jäviga på grund av engagemang eller med- lemskap i en organisation eller förening är oundvikligt. Samma problem kan uppstå när partierna rekryterar kandidater från sina egna medlemmar eftersom dessa personer vanligtvis även innehar politiska förtroendeuppdrag i olika nämnder. Inte minst i samband med den omfattande rättegången i , där en av nämnde- männen, som som förhandlingen pågick även varit ledamot i polisnämnden, ansågs vara jävig2, har denna fråga 2 Se beslut i mål nr B 7342-12. Se även beslut i mål nr B 9331-12 där en oenig hovrätt fann att en nämndeman som deltagit i ett mål om narkotikabrott i varit jävig eftersom nämndemannen Rekrytering och val av nämndemän diskuterats flitigt i den allmänna debatten. Enligt utredningens uppfattning ska dessa frågor hanteras inom ramen för jävsbestäm- melserna. Det är därför av vikt att nämndemännen får tillräcklig kunskap om och insikt i gällande jävsregler och hur dessa ska tillämpas. Vi återkommer i denna fråga i vårt avsnitt om informa- tion och utbildning. En utmaning med denna öppnare form av rekrytering är att garantera att kandidater, som inte är kända av ett parti, uppfyller de krav på lämplighet som måste ställas på dem. Systemet måste kunna garantera att kandidaternas lämplighet prövas på ett tillfredsställande sätt. Det är utredningens uppfattning att detta krav kan uppfyllas med hjälp av de åtgärder som vi föreslår. 6.4.4Bör det närmare regleras hur kandidaterna ska väljas? Förslag: Minst hälften av nämndemännen ska om möjligt väljas från den grupp av kandidater som inte har nominerats av ett politiskt parti som är företrätt i fullmäktige (fri kvot). Den fria kvoten ska väljas genom majoritetsval. För valet i övrigt ska möjligheten att begära proportionella val finnas kvar. För att föryngra kåren och tydliggöra att nämndemannauppdraget inte är politiskt måste rekryteringen av nämndemän breddas till andra kretsar än de politiska. Det ska ske genom att det införs en lagfäst skyldighet för fullmäktige att välja en viss andel av nämnde- männen från de nomineringar som inte kommer från de politiska partierna (en s.k. fri kvot). Nedan analyserar vi för- och nackdelar med en sådan lösning. förslag om fria kvoter Ett förslag om fria kvoter lades fram av . Förslaget innebar att rekryteringen av nämndemän till viss del skulle ske i en fri kvot till vilken allmänheten skulle föreslå kandidater. Förslagsställaren skulle själv vara valbar, vilket innebar ett krav på med sitt uppdrag som nämndeman i tingsrätten varit ordförande i polisstyrelsen på . Se även tingsrätts beslut i mål nr B 10425-10 () där tingsrätten fann att jäv inte hade förelegat för en nämndeman som med sitt uppdrag som nämndeman varit ledamot i polisnämnden. Rekrytering och val av nämndemän att nomineringen kom från en person. Organisationer skulle däremot inte kunna föreslå kandidater. Med hänsyn till intresset av att få tillräckliga referenser fick man inte heller nominera sig själv. Genom att någon annan stod bakom förslaget skapades därmed minst en referens för den föreslagne. Storleken på den fria kvoten skulle enligt förslaget inledningsvis vara . Kommittén poängterade att de politiska partierna även i fortsättningen skulle ha ett stort ansvar för sammansätt- ningen av kåren och att det inte var meningen att den fria kvoten skulle vara av kompletterande beskaffenhet där sådana nämndemän rekryterades som inte gick att rekryteras via de politiska partierna. Allsidigheten enligt målsättningsregeln i 4 kap. 7 § RB borde i stället eftersträvas inom vart och ett av rekryteringsförfarandena. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte införandet av en fri kvot. Förslaget genomfördes inte i denna del. Regeringen ansåg att de politiska partierna även utan lagfäst skyldighet borde kunna klara av uppgiften att nominera personer till nämndemannaupp- draget såväl från det egna partiet som från organisationer och föreningar. Regeringen utgick från att partierna skulle vidta kraftfulla åtgärder för att bredda rekryteringen, och ansåg mot den bakgrunden att det saknades anledning att i lag föreskriva en skyldighet för valförsamlingen att välja en viss andel av nämnde- männen bland sådana kandidater som inte är medlemmar i ett poli- tiskt parti. Regeringen uttalade också att om en framtida utvär- dering visar att en allsidig sammansättning av nämndemannakåren inte har uppnåtts, kommer regeringen att föreslå mer genom- gripande förändringar av förfarandet vid rekrytering av nämndemän (prop. 2005/06:180, s. 24 f.). Det är uppenbart att regeringens förhoppning inte har infriats. Medelåldern i nämndemannakåren har inte sjunkit och partierna har med ett undantag fortsatt att rekrytera inom partikretsarna. Det är utredningens bedömning att man nu måste vidta åtgärder för att bredda rekryteringen. Rekrytering och val av nämndemän Finns det något alternativ till en fri kvot? Utredningen har övervägt om det med hjälp av andra åtgärder än ett lagfäst krav på en fri kvot är möjligt att bredda rekryteringen på det sätt som är nödvändigt. Vi har föreslagit att det ska råda fri nominerings- och ansökningsrätt. Var och en som är valbar ska kunna söka till uppdrag som nämndeman. Detta är emellertid inte någon egentlig förändring jämfört med dagens ordning. Som vi nämnde tidigare är partiernas ensamrätt på att nominera kandidater till uppdraget inte reglerad. Ordningen följer av att nämndemanna- valet är proportionellt och att varje parti nominerar så många kandidater som de har möjlighet att välja. Ett öppet ansöknings- förfarande medför således inte per automatik att de kandidater utan- för partikretsarna som kommer att ansöka till uppdraget även kommer att väljas till detta. En annan åtgärd för att på frivillig väg uppnå en bredare rek- rytering skulle kunna vara att ta bort möjligheten att begära pro- portionella val. Det kan nämligen antas att denna möjlighet för- svårar för externa kandidater att bli valda eftersom det är troligt att inget av partierna i fullmäktige vill välja en extern kandidat på bekostnad av en kandidat som de själva har nominerat. Det är möj- ligt att ett majoritetsval hade underlättat en bredare rekrytering. En annan tänkbar följd av en sådan förändring är emellertid att det i stället för externa kandidater väljs fler kandidater som är nomi- nerade av de större partierna. Med det finns risk att de små partierna förlorar incitamentet att arbeta med rekryteringen av nämnde- mannakandidater, vilket inte gagnar en breddad rekrytering. En fri kvot ska införas Det är utredningens bedömning att det inte är möj- ligt att uppnå någon märkbar förändring av rekryteringsbasen enbart på frivillig väg. Det är därmed vår bedömning att det måste införas ett lagfäst krav på att en viss andel av nämndemannakåren ska väljas från en icke partipolitisk krets. Vi föreslår därför att ett sådant krav införs och lagregleras. En invändning som ibland har framförts mot en fri kvot är att nämndemannakåren då inte längre kommer att spegla den politiska sammansättningen i fullmäktige. Enligt vår uppfattning finns inget eftersträvansvärt i detta eftersom nämndemannauppdraget är ett Rekrytering och val av nämndemän Tvärtom saknar den politiska tillhörigheten bland nämndemännen helt betydelse. Behovet av en bestämmelse om fri kvot kommer att minska framöver Vid sidan av att de politiska partierna har försett domstolarna med lämpliga nämndemän och har kompetens och upparbetad organisation för detta finns egentligen inget skäl för att partierna ska ha inflytande på detta val. Uppdraget i sig kräver inte detta, tvärtom ska lekmannadomaren som den lagfarne domaren stå fri i dömandet. , när det nya systemet funnit sina former, ser vi därför en ordning där kommuner och landsting fritt kan välja bland samtliga ansökningar och nomineringar och därefter lämna förslag baserat enbart på lämplighetskravet och kravet på en allsidig sammansättning, dvs. en helt fri kvot. Med en sådan lösning skulle de politiska partierna inte längre vara särbehandlade vilket är posi- tivt för förtroendet för nämndemannasystemet och för domstolarna. Hur stor andel av kandidaterna ska omfattas av bestämmelsen? Det finns 290 kommuner och 20 landsting i . Flertalet kommuner väljer bara något fåtal nämndemän. För att bestäm- melsen ska få märkbar effekt och genomslag i praktiken är det därför vår bedömning att den fria kvoten måste omfatta en relativt hög andel av kandidaterna. Om den fria kvoten sätts för lågt finns det dessutom en risk att kommunernas incitament att upparbeta ett tillfredsställande system för rekrytering och lämplighetsprövning minskar. Vi föreslår därför att minst hälften av nämndemännen ska väljas från den fria kvoten. Enligt utredningens bedömning finns det ett tillräckligt stort rekryteringsunderlag till den fria kvoten. Den utgörs ju i praktiken av den övervägande majoriteten av befolkningen. Med våra förslag om nämndemännens medverkan kommer nämndemannakåren att minska från cirka 8 300 nämndemän till 5 200 nämndemän. Genom att de politiska partierna behåller sin nomineringsrätt är rekry- teringen till hälften av nämndemannaplatserna tryggad. Det är ut- redningens uppfattning att det härutöver finns ett stort antal lämp- liga personer som skulle kunna tänka sig att kandidera som nämndemän om de inte behövde knyta denna kandidatur till ett Rekrytering och val av nämndemän Det kan vara fråga om personer som inte öppet vill redovisa sitt politiska ställningstagande, men det kan också vara personer som inte känner så stor anknytning till något parti att de kan tänka sig att kandidera för något av dessa. Om rekrytering även sker från en fri kvot skulle även dessa personer kunna bli aktuella för nämndemannauppdraget. Genom ett mer aktivt rekryterings- arbete med bl.a. annonsering och information om nämndemanna- uppdraget är det möjligt att rekrytera ett tillräckligt stort antal lämpliga kandidater till den fria kvoten. I detta arbete bör också organisationer och föreningar, t.ex. via annonser och sociala medier, uppmanas att nominera kandidater till uppdraget. Vi återkommer till denna fråga i genomförandeavsnittet. För att regeln ska få avsedd effekt är det alltså utredningens bedömning att minst hälften av nämndemännen ska väljas utanför de partipolitiska kretsarna. Regeln bör dock utformas så att det finns en möjlighet för fullmäktige att, om det i någon kommun inte finns tillräckligt många lämpliga kandidater till den fria kvoten, välja bland de som nominerats av de politiska partierna. På samma sätt ska fullmäktige ha möjlighet att välja fler kandidater från den fria kvoten om behov för detta finns. På så sätt blir regleringen flexibel och lämnar utrymme för fluktuationer i rekryteringsunder- laget över tiden. Vi återkommer i författningskommentaren till hur denna bestämmelse bör tillämpas. Det är i sammanhanget viktigt att poängtera att målsättningen är att uppnå en allsidig sammansättning i båda urvalsgrupperna. Det är inte meningen att den fria kvoten ska vara den justerande faktorn när medelåldern bland de kandidater som nomineras av de politiska partierna är för hög. Fullmäktige har en lagstadgad skyldighet och därmed ett ansvar för att vid valet verka för att hela nämnde- mannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön, etnisk bakgrund och yrke. Den fria kvoten gör att detta ansvar blir tydligare och konkret. Förslagets inverkan på den kommunala självbestämmanderätten Principen om självstyrelse har getts en tydlig markering i regeringsformen och framgår redan av 1 kap. 1 §. Enligt 14 kap. 2 § sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av all- mänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Principen om självstyrelse gäller för all verksamhet, och Rekrytering och val av nämndemän inte bara för den verksamhet som grundas direkt på kommunal- lagen. Det är dock möjligt att föreskriva skyldigheter för kom- muner och landsting i speciallagstiftning i de fall detta är motiverat. Enligt 14 kap. 3 § bör en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Som vi har anfört tidigare är det vår bedömning att den före- slagna åtgärden, ett nytt rekryteringsförfarande, är nödvändig för att nämndemannakåren ska bli allsidigt sammansatt och för att det ska tydliggöras att uppdraget är opolitiskt. Ett ingrepp i den kom- munala självstyrelsen är därmed motiverat. Vi återkommer till denna fråga i konsekvensbeskrivningen. Proportionella val och majoritetsval gäller att val av nämndemän ska vara proportio- nella om minst så många väljande som motsvarar det tal vilket erhålls då samtliga väljandes antal delas med det antal personer valet avser ökat med ett begär det (4 kap. 7 § tredje stycket RB och 19 § andra stycket LAFD). Genom möjligheten att begära proportionella val förhindras att en majoritet i fullmäktige utnyttjar sin majoritetsställning till att enbart utse egna kandidater. En sådan ordning är demokratisk. Om även de mindre partierna är garanterade att få ett visst antal nämnde- män valda ökar incitamenten för samtliga partier att bedriva ett aktivt rekryteringsarbete. Detta arbete bidrar till ett bredare rekry- teringsunderlag och större spridning bland kandidaterna. Partierna har visat sig framgångsrika i att nominera lämpliga kandidater och lägger ner ett betydande och förtjänstfullt arbete på att rekrytera kandidater till nämndemannauppdraget. För att säker- ställa att samtliga partier även framöver kommer att bedriva ett aktivt rekryteringsarbete bör de kandidater som nomineras av de politiska partierna även fortsättningsvis väljas genom proportio- nella val. Vad däremot gäller den fria kvoten är situationen annorlunda. De politiska partierna är inte inblandade i rekryteringsprocessen av dessa kandidater. En ordning med majoritetsval i denna del främjar att partierna inte försöker föra fram egna kandidater i den fria kvoten utan överlåter åt kommun- och landstingsförvaltningen att ta fram förslag på val av kandidater till denna grupp. Rekrytering och val av nämndemän Å andra sidan innebär en sådan ordning att de större partierna i teorin kan få ett stort inflytande över valet. Men eftersom den fria kvoten är tänkt att rekryteras utanför de partipolitiska kretsarna saknar de enskilda partierna anledning att ha synpunkter på dessa kandidater. Vi förutsätter att de politiska partierna, som kan dispo- nera hälften av nämndemannaplatserna, respekterar att den fria kvoten riktar sig till andra lämpliga intresserade. Så länge kom- muner och landsting får in ett stort underlag av lämpliga kandidater från allmänheten bedömer vi risken för att partierna försöker föra fram egna kandidater i den fria kvoten som begränsad.