sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Men för att kunna komma till någon slutsats i denna fråga bör några avgörande frågor analyseras. Vad vet vi om kvalitetsbrister i de fristående skolornas verksamhet? Vad vet vi om ekonomiska uttag ur friskoleverksamhet? Vilka är förutsättningarna för att belägga ett sådant samband regeringens formulering indikerar mellan ekonomiska uttag ur verksamheten och bristande kvalitet? I direktiven tar regeringen ställning för att det är en förutsättning för friskolereformens framgång att det finns en möjlighet att bedriva utbildning vid fristående skolor med vinst. Likaså är det en förutsättning att skolföretag får ge utdelning till sina ägare när rörelsen genererar ett ekonomiskt överskott. Det är därför inte förekomsten av vinst och ekonomiska uttag i sig som ska analyseras. Analysen i detta avsnitt utgår från två kartläggningar av de 13 största skolföretagen utifrån antal elever. Den ena avser resultatet av nationell statistik och Skolinspektionens verksamhet i de utvalda företagens skolor. En jämförelse görs här med resultaten för samtliga huvudmän eftersom statistiken visar att det Två kartläggningar för att undersöka ett samband är vanligt att Skolinspektionen konstaterar brister i såväl fristående som kommunala skolor. Det är därför väsentligt att resultaten från de 13 skolföretagen ges i ett sammanhang. Den andra kartlägg- ningen avser vissa ekonomiska förhållanden i de utvalda företagen. Ingen jämförelse görs med andra företag. Någon sådan statistik finns, enligt vad kommittén har funnit, inte tillgänglig. Vi bedömer inte heller att det skulle vara meningsfullt att göra en sådan jämför- else. Avslutningsvis knyter vi samman vissa resultat från de båda kart- läggningarna och återkommer till direktivens fråga om ett eventuellt samband mellan kvalitetsbrister och ekonomiska uttag. En analys av möjligheten att dra slutsatser om sådana samband görs. 7.1Två kartläggningar av 13 skolföretag Kommittén har låtit genomföra två kartläggningar av de 13 största skolföretagen. Syftet har varit att undersöka om det är möjligt att se ett samband mellan kvalitetsbrister och ekonomiska uttag. Den första kartläggningen avser vissa kvalitetsmått för de skolor vid vilka de utvalda skolföretagen bedriver utbildning. Den andra avser vissa ekonomiska händelser i företagen. De företag som har ingått i kartläggningarna är alla aktiebolag. Samtliga bolag, med ett undan- tag, har koncernanknytning. Fyra av bolagen ingick vid undersök- ningsperioden (2009–2010) i koncerner ägda av riskkapitalbolag. Urvalet är inte representativt för alla enskilda huvudmän. Kart- läggningarna kan därmed inte ge någon generell bild av hur det ser ut bland fristående skolor eller enskilda huvudmän, vare sig när det gäller kvalitet eller ekonomi. När det gäller ekonomiska händelser finns det anledning att anta att en motsvarande analys av skol- företag av en mindre storlek och med en annan ägarstruktur skulle ge en annan bild, oavsett om de har den juridiska formen aktiebolag eller någon annan juridisk form. Inte heller kan några generella slutsatser dras utifrån resultaten av kartläggningarna. Kommittén bedömer att gruppen enskilda huvudmän är så stor och heterogen att ett mycket stort urval hade behövts för att generella slutsatser skulle ha kunnat dras. Kommittén har inte haft möjlighet att låta genomföra någon sådan granskning inom ramen för vårt uppdrag. Inte heller har vi haft förutsättningar att göra någon fördjupad analys av de resultat som framkommit. Två kartläggningar för att undersöka ett samband De granskade företagen utgör en liten andel av det totala antalet aktörer i friskolesektorn. Ändå är det en stor andel av det totala antalet elever i fristående skolor som går i en skola vid vilken något av dessa 13 skolföretag, eller något av deras dotterbolag, bedriver utbildning. Cirka 85 000 elever, eller av eleverna i fristående skolor, gick i någon av dessa grund- eller gymnasieskolor under /12. De kartlagda skolföretagen är: Internationella Engelska skolan i Lärande i (numera Lärande i ) Resultaten av kartläggningarna kommer att presenteras dels på en aggregerad nivå, dels i vissa fall för enskilda bolag men utan att dessa namnges. Ett undantag görs för i avsnitt 7.2.2. Skälet för detta är att en presentation av resultat och iakt- tagelser av flera anledningar riskerar att ge en sned- vriden bild av ett enskilt företags verksamhet. Två kartläggningar för att undersöka ett samband 7.1.1Utgångspunkter för kartläggningen av kvalitetsbrister Brister är vanliga i såväl fristående som kommunala skolor I avsnitt 6 har redogjorts för Skolinspektionens tillsynsverksamhet. Det finns anledning att i detta sammanhang påminna om vissa aspekter av denna. Bland annat utgår Skolinspektionens regelbund- na tillsyn delvis från en behovsanalys, vilket gör att tillsynen inrik- tas på de skolor som har störst behov av förbättring. Den regel- bundna tillsynen utgår från fyra huvudområden som är indelade i bedömningsområden. Dessa är i sin tur nedbrutna i bedömnings- punkter. Alla bedömningspunkter har stöd i skollagstiftningen och är utvalda för att de är centrala för en fungerande skola. Vid till- synen gör Skolinspektionen dock inte någon utvärdering av skolans kvalitet och besluten ger inte heller någon fullständig bild av en skolas verksamhet. Av kartläggningen går det därmed inte att få en samlad bild av kvaliteten i de fristående skolorna. Några generella slutsatser om kvalitetsbrister i hela skolväsendet kan inte heller dras. Det är även viktigt att ha i åtanke att de flesta skolor som Skolinspektionen granskar får påpekanden om brister. Det gäller skolor med såväl enskild som offentlig huvudman. Vanligast är brister som rör skolans förebyggande arbete mot kränkande behandling, arbete med åtgärdsprogram för elever i behov av särskilt stöd samt systematiskt kvalitetsarbete. Resultatet av Skolinspektionens tillsyn visar en likartad bild oavsett om det gäller grundskolor, grund- särskolor, gymnasieskolor eller gymnasiesärskolor (se t.ex. Skol- inspektionen 2010 och Skolinspektionen 2011). När resultaten av Skolinspektionens kartläggning presenteras görs därför en jämförelse med nationell statistik för riket och med vad som generellt framkommer i Skolinspektionens verksamhet. Jämförelsen måste göras med statistik för samtliga huvudmän efter- som Skolinspektionen normalt sett inte särredovisar fristående skolor i sin tillsynsstatistik. För ett antal gymnasieskolor saknas viss nationell statistik. Det beror på att enbart en tredjedel av gymnasieskolorna har varit skyldiga att lämna in fullständig statistik. Det är först från och Två kartläggningar för att undersöka ett samband med som alla gymnasieskolor ska lämna in resultat på nationella prov . Vidare bör det framhållas att gymnasieskolors kunskapsresultat kan variera beroende på vilka program som erbjuds. Elever på hög- skoleförberedande program har i genomsnitt högre meritvärden än elever på yrkesprogram. Det är också värt att uppmärksamma att de företag som enbart eller till stor del bedriver yrkesutbildningar generellt sett har lägre andelar lärare med pedagogisk högskoleutbildning än de företag som även erbjuder utbildning inom de högskoleförberedande pro- grammen. Ett skäl är att det har varit svårt att finna sådana lärare i de ämnen som utgör den yrkesspecifika delen av utbildningen. Ett annat skäl kan vara att man för vissa sådana program har behövt rekrytera lärare med en typ av specialiserad kompetens som normalt inte finns bland de lärare som har pedagogisk högskoleutbildning. 7.1.2Utgångspunkter för kartläggningen av vissa ekonomiska förhållanden De tre former av ekonomiska händelser som har kartlagts är olika former av möjliga värdeöverföringar. Som en bakgrund till kart- läggningens resultat och för att underlätta en full förståelse av resultaten görs här en översiktlig genomgång av bestämmelserna om värdeöverföringar i aktiebolag. Ett aktiebolag är en egen juridisk person som kan ägas av en eller flera delägare vilka kan vara såväl privatpersoner som andra företag. Syftet med ett aktiebolags verksamhet är i allmänhet att bereda aktieägarna vinst (se t.ex. prop. 1975:103 s. 476 och prop. 2004/05:85 s. 219). Om ett bolag har ett annat syfte ska det framgå av bolagsordningen (3 kap. 3 § aktiebolagslagen [2005:551]). Ett aktiebolag kan också vara ett aktiebolag med särskild vinstutdel- ningsbegränsning för vilka det gäller särskilda begränsningar i bland annat möjligheterna att dela ut vinst. Aktiebolagets ägare beslutar om dispositioner av bolagets vinst eller förlust, t.ex. om vinsten ska stanna kvar i bolaget och satsas på olika investeringar eller expandering alternativt delas ut till ägarna i form av vinstutdelning. Vid bildandet av ett aktiebolag tillförs bolaget tillgångar till ett värde som minst motsvarar aktiekapitalet. Två kartläggningar för att undersöka ett samband I princip ska värden motsvarande detta belopp stanna kvar i bolaget som grund för bolagets fortsatta existens. Det aktiebolagsrättsliga regelverket innehåller ett antal bestämmelser som reglerar på vilka sätt och i vilken omfattning tillgångar kan överföras från ett bolag till en aktieägare eller annan. Bestämmelserna har samlats under begreppet värdeöverföring och avser att skydda borgenärer och andra intressenter. Som värdeöverföring räknas enligt aktiebolagslagen bland annat vinstutdelning, men även andra affärshändelser som medför att bolagets förmögenhet minskar och inte har rent affärsmässig karak- tär för bolaget s.k. förtäckt vinstutdelning (17 kap. 1 §). Hit hör t.ex. försäljning av egendom till underpris eller förvärv till överpris, löneutbetalningar som inte motsvaras av arbetsinsatsen samt utlåning av medel till en i förhållande till marknadsräntan låg ränta eller upptagande av lån till en hög ränta. En aktiebolagsrättslig utgångs- punkt är att alla värdeöverföringar från ett bolag ska falla under samma regler oavsett vem som är mottagare av den överförda egen- domen (prop. 2004/05:85 s. 386). Även koncernbidrag ses därför i många fall som värdeöverföringar. Koncernbidrag från ett dotter- företag till ett moderbolag ska i de flesta fall betraktas som en värdeöverföring. Detsamma gäller koncernbidrag som ges från ett dotterbolag till ett systerbolag. När däremot ett moderbolag lämnar bidrag till ett dotterföretag behöver det inte vara fråga om en värdeöverföring (a. prop. s. 386). De främsta formerna för värdeöverföringar mellan aktiebolag och dess ägare kan sammanfattas enligt följande. Mellan svenskt bolag och svenskt ägarbolag Management fee (ingår inte i kartläggningen)1 1 Management fee innebär att koncernbolag vidarefakturerar kostnader inom koncernen. Normalt handlar det om kostnader för management, administration etc. I de fall prissätt- ningen på sådana tjänster avviker från de priser som skulle ha tillämpats mellan företag som är oberoende av varandra kan det bli fråga om en värdeöverföring. Två kartläggningar för att undersöka ett samband Mellan svenskt bolag och utländskt ägarbolag Management fee (ingår inte i kartläggningen) Mellan svenskt bolag och privatperson Figur 7.1 illustrerar hur värdeöverföringar mellan bolag och dess ägare kan ske i den typ av skolföretag som har granskats här. Ett par av de granskade bolagen ägs direkt av en eller flera privatpersoner. I vissa andra bolag finns ägarbolag i flera led ovanför det granskade skol- företaget. Även de yttersta toppmoderbolagens årsredovisningar har i vissa fall granskats. Det gäller emellertid inte om toppmoder- bolaget är utländskt, vilket illustreras av den streckade linjen. Värdeöverföringarna illustreras med hjälp av pilar i figuren. Pilarna går endast från företag till ägare. Överföringar kan dock även ske i motsatta riktningen, dvs. från ägarnivån ned till det ägda företaget. Två kartläggningar för att undersöka ett samband SOU 2013:56 Möjliga värdeöverföringar från aktiebolag till ägare Det går inte alltid att avgöra om det är en värdeöverföring När kartläggningens resultat ska tolkas är det viktigt att vara med- veten om att de ekonomiska händelser som har kartlagts ger en begränsad bild av såväl värdeöverföringar som ekonomiska uttag. Försiktighet måste därför iakttas vid tolkningen av resultaten. Vinstutdelning räknas alltid som en värdeöverföring. Men när det gäller andra händelser är det omöjligt att utifrån tillgängliga uppgifter avgöra om de kan anses utgöra värdeöver- föringar eller inte eftersom det inte har varit möjligt att genomföra en djupare analys av de olika redovisningsposterna. kan det finnas vissa former av möjliga värdeöverföringar som inte omfattas av kartläggningen. Det gäller exempelvis värdeöverföringar i form av icke marknadsmässiga hyror, löner och andra ersättningar till ägare. Resultaten från kartläggningen kan således innebära såväl över- skattningar som underskattningar av de verkliga värdeöverföringarna från bolag till ägare. Koncernbidrag lämnas vanligen av skattemässiga skäl, men kan också användas som ett sätt att göra ett ekonomiskt uttag ur verk- Två kartläggningar för att undersöka ett samband Vid bedömningen av om ett sådant bidrag ska betraktas som en värdeöverföring är det av väsentlig betydelse till vilket bolag bidraget har lämnats. Uppgift om mottagare av ett koncern- bidrag går dock inte att utläsa ur årsredovisningarna. Att det förekommer krediter mellan ägare och ägt företag behöver inte innebära att räntekostnaderna ska räknas som en värdeöver- föring. Om räntan ligger nära den marknadsmässiga räntan så skulle motsvarande kostnad ha uppstått om krediten hade getts av ett kreditinstitut. Om räntesatsen väsentligt avviker från marknads- räntan kan det dock röra sig om en värdeöverföring. Räntesatser behöver inte redovisas i årsredovisningen. I kartläggningen har där- för genomsnittlig ränta beräknats genom en analys av företagens räntekostnader och räntebärande skulder, vilka finns i bolagens års- redovisningar.2 Har bolagets skuld varierat kraftigt påverkar det precisionen i beräkningen. Denna osäkerhet i beräk- ningarna, tillsammans med det faktum att det är vanskligt att bedöma om en hög ränta är motiverad av faktorer som t.ex. risk, gör att vi har valt att inte redovisa de beräknade räntesatserna. 7.2Kartläggning av vissa kvalitetsbrister Enligt direktiven till kommittén ska vi utreda behovet av att Skolinspektionen ska ta hänsyn till att ekonomiska uttag har gjorts ur en skolverksamhet med allvarliga brister i undervisningskvalitet- en. Kartläggningen av vissa kvalitetsbrister utgår därför i huvudsak från vad som framkommit i Skolinspektionens verksamhet. Under- sökningen har inriktats på följande uppgifter hämtade från natio- nell statistik och från Skolinspektionens verksamhet (anmälnings- ärenden och regelbunden tillsyn)3: kunskapsresultat, dvs. fullständigt grundskolebetyg respektive (för gymnasieskolan) grundläggande högskolebehörighet, förekomsten av kränkande behandling, 2Genomsnittlig ränta definieras som årets räntekostnad i procent av genomsnittlig skuld. Den genomsnittliga skulden beräknas som ingående skuld multiplicerat med den utgående skulden dividerat med två. 3De kunskapsresultat som redovisas avser i huvudsak åren 2009–2011, dvs. Uppgifterna från den regelbundna tillsyn som har genomförts av Skolinspektionen gäller emellertid åren 2010, 2011 och . Två kartläggningar för att undersöka ett samband särskilt stöd, samt systematiskt kvalitetsarbete, uppföljning och utvärdering. De aktuella skolföretagen bedriver utbildning vid sammanlagt 282 skolor, varav 127 grundskolor och 155 gymnasieskolor. Grund- skoleutbildningen bedrivs av sammanlagt 20 huvudmän och gym- nasieutbildningen av 34 huvudmän. äger således fler än en skolhuvudman. Skolinspektionens regelbundna tillsyn har omfattat 42 av grundskolorna, eller en tredjedel av det totala antalet grund- skolor, från sex av de 13 skolföretagen. Bland gymnasieskolorna har 70 av skolorna, eller knappt hälften av det totala antalet gymnasie- skolor, i nio av de 13 skolföretagen varit föremål för regelbunden tillsyn. Vilka skolor som har varit föremål för granskning beror på vilka kommuner och koncerner som har ingått i Skolinspektionens tillsynsplan för de aktuella åren. Skolinspektionen granskar numera fristående skolor inom samma koncern samlat. Vid kartläggningens färdigställande () hade följande företags skolor granskats i en sådan koncerntillsyn: , (enbart Yrkesgymnasiet), , , Utbildning Leder Till Rätt Arbete Education i och . Fram till och med genomfördes tillsynen med utgångspunkt skollag. Därefter har skollag tillämpats. Bedömningarna är därför inte fullt jämförbara . Vissa av de 13 granskade företagen har endast haft ett fåtal brister i de skolor som har granskats av Skolinspektionen. Andra har haft mer omfattande brister och i vissa fall har brister varit återkom- mande, trots tidigare påpekanden från Skolinspektionen. 4 är koncernmoder och inte huvudman för någon skola. Utbildning Leder till Rätt Arbete Education i och är huvudmän som ägs av . Inga av de fattade besluten gäller alltså . Två kartläggningar för att undersöka ett samband Kunskapsresultat och andel utbildade lärare Skolornas måluppfyllelse när det gäller kunskapsresultat och värde- grundsarbete utgör en central del i Skolinspektionens tillsyn. Utgångspunkten är att alla elever ska nå de nationella målen och få minst godkända betyg i alla ämnen samt att skolornas verksamhet genomförs så att alla elever ges denna möjlighet. De 13 granskade företagen: I de allra flesta av de granskade skol- företagens skolor är de genomsnittliga kunskapsresultaten högre än genomsnittet för riket som helhet. Det gäller t.ex. andelen elever med lägst betyget Godkänt i samtliga ämnen där rikssnittet /12 var . Även andelen behöriga till gymnasieskolan och meritvärde är i de allra flesta fall högre än för riket som helhet. Däremot är spridningen mellan skolföretagen stor. De företag som bedriver gymnasieutbildning har framför allt inriktat sig på yrkesprogram. Det förtjänar att påpekas att elever som går sådana program normalt uppnår sämre kunskapsresultat än elever som går högskoleförberedande program. Även inom företagen kan spridningen av kunskapsresultat vara stor. Det finns enstaka exempel på grundskolor där kunskaps- resultaten är mycket svaga. Ett av skolföretagen bedriver utbildning vid grundskolor där färre än hälften av eleverna har fått minst god- kända betyg i alla ämnen och där även meritvärdet är lägre än genomsnittet i riket. Skolorna har delvis en inriktning mot elever i behov av särskilt stöd vilket är en förklaring till de svaga kunskaps- resultaten. Olika kvalitetsmått i en och samma skola kan i flera fall peka åt olika håll. Ett sådant exempel är en skola i kartläggningen som hade en hög andel lärare med pedagogisk högskoleutbildning som kunskapsresultaten var svaga. Ett exempel på motsatsen är en skola som ur socioekonomisk synpunkt ligger i ett välbeställt område. Kunskapsresultaten var i denna skola mycket goda; samtliga elever var behöriga till alla gymnasieprogram och det genomsnittliga meritvärdet låg långt över genomsnittet för riket. Av skolans lärare hade emellertid pedagogisk högskoleutbildning (rikssnittet för grundskolor var i kommunala skolor och i fristående skolor /12). Skolan blev dess- utom förelagd att åtgärda brister inom tio av de elva bedömnings- områden som rör . Dessa exempel visar att det inte är möjligt att mäta kvalitet enbart i form av betygsresultat. Två kartläggningar för att undersöka ett samband behövs ofta en fördjupad granskning av en skola för att kunna bedöma den faktiska kvaliteten. De granskade skolföretagens skolor har i flera fall en låg andel lärare med pedagogisk högskoleutbildning. Det finns exempel på skolor med en mycket låg andel sådana lärare (som lägst 21 pro- cent). Andelen lärare med pedagogisk högskoleutbildning är dock ofta lägre i skolor med yrkesprogram. En jämförelse med resultat för samtliga huvudmän: Elevernas kunskapsresultat behöver bli bättre på många skolor. Enligt Skol- inspektionens resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning brister majoriteten av grund- och gymnasieskolorna i sina kun- skapsresultat. Undervisningen utgår inte heller alltid från de natio- nella målen och inom nästan alla skolformer finns brister i individ- anpassning av verksamheten utifrån elevernas förutsättningar och behov (Skolinspektionen 2011d). Alla elever har rätt till en god utbildning i en trygg miljö som är fri från kränkande behandling. Med kränkande behandling avses i skollagen ett uppträdande som utan att vara diskriminering kränker en elevs värdighet. Huvudmannen ska se till att varje skola bedriver ett målinriktat arbete för att motverka kränkande behandling av elever. Huvudmannen ska också se till att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att elever utsätts för kränkande behand- ling samt att det upprättas en plan mot kränkande behandling. Så snart någon vid en skola får kännedom om att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling ska detta anmälas till rektorn. Rektorn är i sin tur skyldig att anmäla vidare till huvud- mannen, som har en skyldighet att skyndsamt utreda vad som hänt och vidta nödvändiga åtgärder för att det inte ska hända igen. Brister som rör kränkande behandling granskas av Skolinspek- tionen inom bedömningsområdet trygghet och studiero. De 13 granskade företagen: Skolinspektionen har konstaterat brister inom området trygghet och studiero på skolor i cirka hälften av de granskade företagen. Sådan kritik har företrädesvis gällt brister i skolans plan mot kränkande behandling, men i vissa fall också konstaterad förekomst av kränkande behandling. Av totalt 39 kritikbeslut i anmälningsärenden som rör har Två kartläggningar för att undersöka ett samband 12 beslut avsett kränkande behandling. Besluten har varit riktade mot fyra skolföretag. En jämförelse med resultat för samtliga huvudmän: Många skolor brister när det gäller att bedriva ett målinriktat arbete för att mot- verka kränkande behandling av elever. I de flesta fall innebär det att skolor saknar en plan mot kränkande behandling som uppfyller de krav som ställs. I sin regelbundna tillsyn gjorde Skol- inspektionen bedömningen att mer än hälften av de granskade skolorna hade brister i sin plan mot kränkande behandling och att var tionde skola inte levde upp till kraven på det förebyggande arbetet generellt sett. Att elever upplever sig ha utsatts för krän- kande behandling är också den vanligaste anmälningsgrunden i de anmälningar som kommer in till Skolinspektionen. Alla elever ska utifrån sina egna förutsättningar få den ledning och stimulans som de behöver för att kunna utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål. Frågan om en elev är i behov av särskilt stöd aktualiseras när eleven riskerar att inte nå de lägsta kunskapskraven eller uppvisar andra svårigheter i sin skol- situation såsom lärande- eller beteendesvårigheter. Det finns ingen definition av begreppet behov av särskilt stöd, utan det kan finnas flera olika orsaker till att en elev har ett sådant behov. För att stärka elevernas rättssäkerhet beskrivs processen kring arbetet med särskilt stöd i skollagen (3 kap. 6–12 §§). Personalen vid skolan är skyldig att anmäla till rektorn om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Rektorn ansva- rar för att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds och ett åtgärdsprogram utarbetas, om utredningen visar att en elev är i behov av särskilt stöd. Även om en utredning visar att en elev inte är i behov av särskilt stöd måste ett formellt beslut fattas av rektorn så att frågan ska kunna överklagas. Det särskilda stödet kan ersätta annan undervisning eller vara ett komplement till den. De 13 granskade företagen: Ett flertal skolföretag i granskningen har haft brister inom området särskilt stöd.