sou · H1B378 · 2013-11-26 00:00:00 — statistik över alla som hade en skuld hos visar att de i allmänhet är en utsatt grupp med lägre inkomster, högre förekomst av arbetslöshet och sjukskriv- ning, och i högre utsträckning är ensamstående jämfört med befolkningen i sin helhet. Även om överskuldsättning är ett problem klarar de flesta av att hantera sina lån. En viktig förklaring är att merparten av kreditverksamheten fungerar tillfredsställande ur ett överskuldsättningsperspektiv. De stora kreditmarknadsaktörerna har ofta lång erfarenhet av kredit- givning och tillgång till kreditupplysningsverktyg som gör det möjligt för dem att fatta beslut om kreditgivning på goda grunder. Därtill utgörs den stora kreditvolymen av bostadslån, där det finns en säkerhet i botten för lånet. Men ingen vet hur kreditsamhällets framtid kommer att utveck- las. Lån har funnits mellan människor . Men de knappa som ligger bakom oss och som i hög grad har präglats av ökade lånetransaktioner, fria kapitalrörelser och avreglering av kreditmarknader är en kort och speciell period. Den omfattning och betydelse som kreditmarknaderna har för stater, företag och hushåll är så hastigt växande och stor att det är rimligt att sätta etiketten det oprövade kreditsamhället på våra nuvarande eko- nomier. Nästan ofattbart stora belopp omsätts mellan stater, storbanker, finansbolag och företag. Överskuldsatta stater, nyskapade gigan- tiska finansiella förmögenheter och nya finansiella risker skapar omfattande intresse för systemfrågorna, som sysselsätter ekono- mer, finansministrar och ekonomisk journalistik. Bristande erfa- renheter och kunskaper på grund av kredit- och finanssamhällets korta historia i kombination med risken för att ett sammanbrott någonstans leder till kedjereaktioner och finanskriser gör denna inriktning på systemrisker naturlig. Behov finns av internationella överenskommelser och vissa nya regleringar för att de nya inter- nationella finansmarknaderna ska fungera rimligt säkert. De som drabbas av effekterna av finanskriser är i sista hand hus- hållen, vilket gör att nya systemrisker också är en fråga för alla. Det faktum att privatlån till bostäder och konsumtion blivit en vanli- gare och större del av enskilda hushålls verklighet skapar också nya risker för hushållen. Överskuldsättning på grund av för stora lån i förhållande till framtida betalningsförmåga har förvisso alltid varit ett problem. Men när lån på ett helt annat sätt än förr ses som det naturliga sättet att skaffa bostad eller finansiera inte bara kapital- varuköp, utan också löpande konsumtion, blir hushållens skuld- sättning också en samhällsfråga även i tider utan större finanskriser och sammanbrott. Riskerna ökar för att enskilda individer och hus- håll inte klarar sina förpliktelser, särskilt om de drabbas av ojämna och osäkra inkomster på grund av arbetslöshet, sjukdom eller andra oförutsedda händelser. I kombination med kraftigt stigande räntor och/eller systemkriser av ett eller annat slag har hushållens sår- barhet ökat. Många kan komma att drabbas hårt. Liberaliseringen har medfört fler större och mindre aktörer, ökat utbud av krediter och ständigt nya låneprodukter. Att låna kan innebära att man kan välja att skaffa det man behöver utan att invänta att pengarna sparats ihop. Men att låna betyder också att binda upp sig för framtiden. Ju lättare det är att låna, desto vikti- gare är det att man faktiskt förstår den fulla innebörden av att den framtida privatekonomin intecknas. Lånet är dock ett tvåpartsförhållande. Låntagaren måste bedöma sin framtida betalningsförmåga, men också långivaren har skyldig- het att göra en seriös kreditprövning och inte enbart förlita sig på de maktmedel som samhället tillhandahåller för att driva in skulden. När tillträdet till kreditmarknaden underlättas för kreditgivarna och lånemöjligheterna utsträcks till allt större delar av befolkningen ökar också behovet av samhälleligt ansvarstagande för att regelverk och information finns som underbygger en väl fungerande mark- nad, inte bara för de ekonomiskt starka och välinformerade. Den fråga som bör ställas är om balansen mellan långivare och låntagare är rimlig. Att låna och att låna ut har alltid betraktats ur såväl ekonomisk som moralisk synvinkel. Ur långivarens synvinkel är det avgörande att låntagaren vill, kan och tar ansvar för att återbetala lånet och låntagaren är beroende av att långivaren inte utnyttjar sitt resurs- övertag för att förmå låntagaren att acceptera orimliga villkor. Vikten av en god betalningsmoral Svenska hushålls betalningsmoral är hög. I Intrum årliga undersökning av sena betalningar i tillhör , tillsam- mans med och , de länder som har minst antal förse- ningsdagar för betalningar. Den svenska synen på betalningar har troligtvis såväl kulturella som institutionella orsaker, i den mån de går att separera från varandra. I är synen på överskuldsatta hårdare än i . Som beskrevs i avsnitt 3.4 Jämförelser med andra länder ser man i det amerikanska systemet avskrivning av betalningsskyldighet som ett effektivt sätt att fördela risker. Risken ska ligga på den starkaste parten, i detta fall långivaren med större möjlighet att sprida och hantera de risker som kreditgivning innebär. Överskuldsättning ses som ett marknadsmisslyckande där marknaden inte lyckats bedöma riskerna på ett tillfredsställande sätt. Skuldsanering, eller personlig konkurs, ses i som ett effektivt sätt att hantera problemen med överskuldsättning så att individen snabbt ska kunna komma tillbaka till marknaden som företagare, konsument och låntagare. I ser man inte överskuldsättning som ett marknadsmisslyck- ande på samma sätt utan mera som ett socialt problem med inslag av moraliska förhållningssätt.5 Jämfört med det amerikanska syste- met förväntas gäldenären bära en större del av risken. Skuldsane- ring ska inte uppfattas som en lätt väg ut. Men även inom råder det skillnader i synen på skuldsättning. Den har varit extra hård i protestantiska länder, där gäldenärerna historiskt ansetts ha sig själva att skylla för sin situation, och något mindre hård i katolska länder, som länge hade en mer kritisk hållning mot räntor och mot dem som lånar ut pengar.6 I det svenska systemet är ett kraftfullt instrument för att i ordnade former bidra till att driva in fordringar. Den rädsla som finns för att få en så kallad betalningsanmärkning skildras kanske bäst av en utomstående betraktare: Det enda vi kunde göra i fortsättningen var att vara extremt noga med allt vi företog oss. För en svensk ligger det i blodet, den svensk finns inte som inte betalar sina räkningar , för om man inte gör det får man en anmärkning och har man en anmärkning spelar det ingen roll hur liten summa det rör sig om, då får man inte lån i banken, då får 5Niemi-Kiesiläinen (1999). 6Ahlström i (2003). man inte teckna mobilabonnemang eller hyrbil. För mig som inte alltid var så noga med detaljerna och som var van vid ett par inkassoärenden , fungerade förstås inte det.7 Synen på och myndighetens verktyg, i kombination med den genomlysning av individers privatekonomi som svenska kreditupplysningsföretag kan bistå med till följd av offentlighetsprincip, innehållsrika befolkningsregister, ett fåtal dominerande storbankers samverkan och en anpassad lagstiftning ger goda förutsättningar att upprätthålla den höga betalnings- moralen. Det bör dock konstateras att gäldenären kan sägas befinna sig i ett institutionellt underläge genom att verktygen är inriktade på att förmå skuldsatta att återbetala sina skulder, men inte ger samma möjlighet för gäldenärer att hantera sin situation. 5.1Utgångspunkter för en strategi mot överskuldsättning En bevarad hög betalningsmoral bör ses som en avgörande utgångspunkt för en strategi mot överskuldsättning. Att människor litar på att överenskommelser hålls och räkningar betalas underlät- tar affärsrelationer och handel och är en viktig del av det som gör att samhällen fungerar effektivt och med hög grad av social tillit. Tillit förutsätter dock ömsesidighet. När finansmarknaderna växer i styrka och omfattning måste enskilda låntagares och kon- sumenters förutsättningar likaså förstärkas, särskilt som även mindre resursstarka grupper i ökad utsträckning deltar på kreditmarknaden. Tillräckligt starkt konsumentskydd genom lagstiftning och tillsyn är viktigt för att betalningsmoralen ska vara starkare folkligt för- ankrad än enbart genom avskräckande insatser. Tillräckligt kraftfull tillsyn och konsumentpolitik bör alltså ses som integrerade och omistliga delar av en strategi som bygger på en hög betalnings- moral. Kunskap och stöd är det som bör betraktas som den andra utgångspunkten för en strategi mot överskuldsättning. Som kunskap räknas då för det första att den enskilda konsu- menten kan få råd och stöd i tillräcklig omfattning för att förstå vilka förpliktelser han eller hon ikläder sig och få individuell hjälp 7 Knausgård (2009). att se vilka lösningar som kan finnas när den egna ekonomin håller på att gå överstyr. Därtill finns också stort behov av att samhället kontinuerligt och systematiskt följer och beforskar vad som sker på kreditmarknaden. Därmed kan eventuellt nödvändiga åtgärder för att upprätthålla balansen mellan gäldenärer och borgenärer fotas på fakta och genomföras löpande. Stora, starka, systemavgörande banker och finansinstitut har resurser och starkt intresse av att hålla sig väl underrättade om utvecklingen på området. Konsu- menterna är oftast ensamma i sina möten med nya företeelser och behöver en upplyst stat som sin företrädare. Det saknas såväl tillräckligt god löpande statistik om skuldsättning, som resurser för utredning och forskning på området. Faktum är ändå att de allra flesta svenska kredittagare tycks klara sig ganska bra. Belåningen är visserligen hög och har vuxit kraftigt. Det tycks emellertid framför allt vara de som har höga inkomster och bäst förutsättningar som lånar mest. I kontrast till den stora mängden låntagare med kontroll över sin skuldsituation finns emellertid den måttligt stora, men ändå ingalunda negligerbara, grupp som funnits hos Krono- fogdemyndigheten utan stort hopp om att någonsin ta sig ur en skuldsituation som präglar hela deras liv och deras eventuella familjers förutsättningar. Lånen är ofta inte särskilt stora, åtmin- stone inte från början. Fallerande bostadslån är relativt sällsynta. Risken finns att gruppen med varaktiga problem växer i takt med en alltmer spridd kreditgivning för finansiering av löpande kon- sumtion. För den som har fastnat i skuldfällan är skuldsanering ofta den mest verkningsfulla åtgärden, eftersom den innebär att den skuldsatte blir av med samtliga skulder och kan starta om med rent bord. skuldsaneringsutredning presenterade i SOU 2013:72 Ut ur skuldfällan förslag som om de genomförs kan innebär att fler får ta del av skuldsanering. Men kraven för skuldsa- nering är fortsatt hårda och ytterligare åtgärder kan därför behöva övervägas. Den tredje utgångspunkten för en strategi bör därmed vara den relativt lilla men mycket hårt drabbade gruppen svårt skuldsatta . Vidare är det viktigt att ta ett särskilt grepp om barn och ung- domars skuldsättning och villkor för barn och ungdomar i skuld- satta familjer. Utredningens uppdrag är enligt direktiven att föreslå en åtgärdsin- riktad strategi för att motverka överskuldsättning. I uppdraget ingår att resonera kring eventuella behov av förändringar i lagstift- ningen, dock inte att lämna författningsförslag. I sammanfattningen, i början av betänkandet, listas och beskrivs de huvudsakliga förslagen kortfattat. I den fortsatta texten nedan presenteras mer utförligt de ställningstaganden (med tillhörande förslag) som utredningen har landat i och som vi menar skulle kunna utgöra viktiga inslag i en framtida strategi för att mot- verka överskuldsättning. På kreditmarknaden finns två parter, kredittagare och kreditgivare. Båda har ett ansvar för att marknaden ska fungera och för att upp- rätthålla en hög betalningsmoral. Kredittagaren ska återbetala sitt lån och ge kreditgivaren de uppgifter som krävs för att denne ska kunna fatta ett välgrundat beslut huruvida en kredit ska beviljas eller inte. Kreditgivaren ska i sin tur upplysa kredittagaren om lånets villkor, inte locka in låntagaren i ofördelaktiga kreditarrangemang och inte ge krediter om låntagaren inte förväntas kunna betala tillbaka lånet. Vid sidan av parterna finns olika institutioner som tillsammans bildar en social och organisatorisk infrastruktur för att se till att kreditmarknaden fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det handlar bland annat om de lagar och regler som styr kreditgivning och de myndigheter som övervakar kreditmarknaden. Dessa beskrivs när- mare i kapitel 3 Kreditsamhällets infrastruktur. Är det institutionella ramverket adekvat utformat? Kreditmarknaden och det omgivande regelverket har förändrats , inte minst . Kreditmarknaden avre- glerades i hög utsträckning . Den teknologiska utvecklingen och den finansiella uppfinningsrikedomen har lett till ett ökat utbud av kreditprodukter. Efter finanskraschen 2008 genomfördes regelskärpningar i syfte att motverka olika systemris- ker och hindra uppkomsten av en ny stor finanskrasch. En central fråga för utredningen är huruvida det ramverk som omgärdar kreditmarknaden är adekvat utformat för att möta dagens och morgondagens utmaningar ur ett överskuldsättnings- perspektiv. Morgondagens situation debatteras flitigt i offentligheten. Nivån på hushållens skuldsättning anses av en del vara för hög och det finns en oro för att priset på bostäder ska falla vilket skulle minska hushållens förmögenheter och kunna ha stor påverkan på de hushåll som av olika anledningar är tvungna att sälja sina bostä- der. Det är i ljuset av den diskussionen man ska läsa Finans- inspektionens råd om ett bolånetak och den offentliga debatten om amorteringskrav eller främjandet av en amorteringskultur bland bolånetagare. I kapitel 2 Överskuldsättning i har vi skrivit om den statistik och de resonemang som har förts i den frågan och bidrar också med egna siffror om hushållens skulder. Vidare har vi i samma kapitel diskuterat nya eller framtida risker för svenska hushåll som det finns behov av att följa och analysera närmare. Dagens situation diskuteras inte i samma omfattning som morgon- dagens. Det beror sannolikt på att den grupp som inte kan klara av sina skuld- och betalningsåtaganden är liten i förhållande till befolkningen i sin helhet. Förhållandena för denna grupp är dock av intresse också för resten av befolkningen. Omkring en kvarts miljon individer8 har varit registrerade hos Kronofogdemynigheten eller längre och har under dessa år troligtvis levt under svåra ekonomiska villkor. Det drabbar dem själva, deras anhöriga och ekonomin i dess helhet. Dessutom, om farhågorna att fler hushåll riskerar få allvarliga betalningsproblem besannas, kommer fler att påverkas av dagens institutionella ramverk. Utredningens samlade bedömning är att kredittagarna i dagslä- get befinner sig i ett institutionellt och kunskapsmässigt underläge gentemot kreditgivarna. Det är inte lagstiftarnas intention att det ska vara så. Stöd finns exempelvis för kredittagarna i olika former, till exempel lagstiftning med vissa skyddsinslag, informationsinsat- ser för att upplysa konsumenterna om deras rättigheter, möjlig- heter att bestrida oriktiga fordringar, kommunala budget- och skuld- rådgivare och möjligheten att erhålla skuldsanering. Utredningen menar dock att detta stöd inte är tillräckligt omfattande för att kredittagarna ska kunna uppfattas som rimligt jämbördiga med kreditgivarna. 8 Av de som kunde matchas mot register. Kredittagarna är av naturliga skäl mindre insatta i den lagstift- ning och det övriga regelverk som omgärdar kreditmarknaden än vad kreditgivarna är. Särskilt svår är situationen för svaga grupper, exempelvis ungdomar med begränsad erfarenhet av kreditmarknaden, personer med psykisk ohälsa som till exempel kan ha begränsad impulskontroll, låginkomsttagare som har snäva ekonomiska marginaler. Kunskapshöjande insatser från offentliga och frivilliga organisationer kan bidra till att minska, men inte helt undanröja underläget i kunskaper. Det stöd som finns från det offentliga är ofta resurssvagt och otillräckligt: Budget- och skuldrådgivningen har ofta långa vänte- tider, och är sparsamt uppbyggd i vissa delar av landet. Skuld- sanering, som är tänkt att hjälpa allvarligt skuldsatta personer, beviljas endast till varannan person som ansöker. De gäldenärer som har skulder hos , i synnerhet de som har varit skuldsatta , är en utsatt grupp med bland annat lägre inkomster, lägre utbildningsgrad, högre förekomst av arbetslöshet och sjukdom och färre fasta tillgångar än det genomsnittliga hushållet i . Man kan med fog misstänka att de också har svårare att göra sina rättig- heter gällande gentemot kreditgivare än det genomsnittliga hus- hållet. Den summariska processen är en snabb och enkel process som tillämpas för att fastställa otvistiga fordringar och innebär att inte får utreda enskilda fall. Istället åligger det den enskilda gäldenären att bestrida fordringens gil- tighet om den är oriktig eller invända mot betalningsskyldighet om den är preskriberad. Det kan med fog misstänkas att många gäldenärer inte tar till vara sina rättigheter i de här fallen. utgör ett kraftfullt verktyg för borgenären att få tillbaka sin fordran; ett verktyg som därtill är billigt att använda. De avgifter som borgenärer betalar in för betalningsföreläggande eller för att täcka andra kostnader hos , exempelvis kostnader för avhysning, ska betalas av gäldenären. Detsamma gäller avgifterna för inkas- soverksamhet. Enligt preskriptionslagen (1981:130) preskriberas en fordran efter tillkomsten. För konsumentfordringar är tidsrymden . Preskription innebär att borgenären förlorar rätten att kräva ut sin fordran. Det är dock lätt att avbryta preskriptionen, vilket gör att fordringen kan hållas vid liv så länge gäldenären lever och dödsboet existerar. Med höga räntor och avgifter kan det inne- bära att en gäldenär får betala skuldens ursprungliga värde om. För att nå en bättre balans mellan kreditgivare och kredittagare krävs alltså åtgärder på ett flertal områden. Kunskapsinsatser spelar en viktig roll, och vi föreslår därför i Kunskap och stöd ett antal åtgärder för att öka kunskaperna hos hushåll och beslutsfattare. Det är dock vanskligt att tro att det kommer att räcka för att minska överskuldsättningen i samhället. Kreditmarknaden är kom- plex och under ständig utveckling. Skillnaderna är stora mellan olika konsumenters finansiella förmåga, räknefärdighet och eko- nomiska beteende. Inte ens välinformerade och intresserade perso- ner kan förväntas ha fullständig förståelse för alla produkter och villkor. En välfungerande kreditmarknad är därför också i behov av ett tydligt regelverk som upprätthåller balansen på kredit- marknaden och där myndigheterna har erforderliga resurser och verktyg till sitt förfogande för att kunna utöva ett bra tillsynsar- bete. 5.2.1En bättre fungerande kreditmarknad ur ett konsumentperspektiv Ökade resurser till för övervakning, samt eventuellt förstärkt lagstiftning Regleringen på kreditmarknaden har skärpts . I första hand ur ett systemperspektiv. Förändringar har också skett utifrån ett konsumentperspektiv, men inte i samma utsträckning. ska svara för att de konsumentskyd- dande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs. Myndigheten har ett brett tillsynsansvar för bland annat marknads- föringslagen, konsumentkreditlagen och avtalsvillkorslagen. För bolag som har tillstånd hos , exempelvis banker och kreditmarknadsbolag, har enbart tillsyn över de bestämmelser i konsumentkreditlagen som rör marknadsföring, information och avtalsvillkor. tillsyn på kreditmarknadsområdet gäller för alla verksamheter som kombinerar in- och utlåning från allmän- heten. Den typen av finansieringsrörelse kräver tillstånd enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, men regleras därutöver bland annat av konsumentkreditlagen. tillsyn har särskilt fokus på företagens hantering av kreditrisker, däribland på institutens interna processer för styrning, kontroll och dokumentation. Däremot agerar Finans- inspektionen inte som tillsynsmyndighet i enskilda konsument- ärenden som till exempel klagomålsärenden eller tvister. Och gör det endast i särskilda fall i form av KO- biträde. Företrädare för och har till utredningen uttryckt att det finns behov att komplettera nuvarande konsumenträttsliga regler i framförallt konsumentkreditlagen och kontrollera efterlevnaden av dem. har till exempel anfört att de allmänna råd som ger ut inte är bindande för näringsidkare såsom en författning och måste prövas i domstol för att få status av tvingande rätt (praxis). Om en tillräckligt stor grupp näringsidkare väljer att följa de allmänna råden, utvecklas de till god sed på mark- naden. Det finns dock en risk att råd som uppfattas som stränga inte efterlevs och därmed inte blir sed på marknaden, varpå kravet på domstolsprövning ökar för att fastställa dem. Utredningen delar bedömningen att det finns behov av en bättre övervakning av kreditmarknaden ur ett konsumentperspektiv. Under utredningens arbete har vi stött på flera fenomen som skulle behöva granskas mer ingående än vad som är fallet . Otydliga priser på krediter. förekommer konstruktioner på kreditmarknaden där det är svårt att förstå hur mycket en kredit kostar i jämförelse med att betala kontant. Det kan innebära att konsumenter väljer att ta krediter i tron att kostnaden för krediten är låg. Det framgår oftast inte heller tydligt vilka konsekvenserna är vid utebliven kreditbetalning, till exempel i form av dröjs- målsräntor och påföljdsavgifter. Krediter som ett huvudalternativ vid betalning. Det förekommer betalningsupplägg där det förvalda betalningssättet är att betala per kredit och inte kontant, ofta med dåliga villkor för konsumenten. Vidlyftig marknadsföring av krediter. En del bolag marknadsför sina kreditlösningar på ett påträngande vis och ger sken av att krediter är lösningar på konsumentens ekonomiska problem. Oklar effekt av kreditprövning. Kreditgivare har ett särskilt ansvar att undersöka den enskildes förutsättningar att återbetala den kredit som han eller hon har ansökt om.9 De omfattande volymerna av ansökningar till från exempelvis snabblåneföretagen vittnar dock om att bestämmel- sen inte har haft avsedd effekt. Dagens regelverk och granskning från myndigheternas sida är inte tillräckligt för att bemästra dessa problem. Utredningen menar att de ansvariga myndigheterna bör få bättre möjligheter att granska kreditmarknaden för att kunna hantera dessa och andra typer av problem. En i vissa avseenden tydligare reglering och skärpt tillsyn bör närmare övervägas inom följande områden: Ökade resurser för att bedriva en aktiv gransk- ning av missförhållanden på kreditmarknaden, som marknads- föring, kreditprövning, efterlevnad av god kreditgivningssed med mera. Utökningen av resurser bör inbegripa såväl juridisk som ekonomisk kompetens. Utred behov om skärpt regelverk för tillsyn av kreditmarknaden. Regeringen har presenterat en proposition med förslag om en ny sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar i syfte att stärka tillsynen av viss kreditgivning till konsumenter. Utred- ningen ser behov av ett samlat grepp om de krav som ställs på olika kreditgivare i samband med kreditgivning och gör bedöm- ningen att det kan behövas ytterligare anpassningar i gällande regelverk. En väg att gå är att ge vidgade befogenheter i sin del av tillsynen utifrån konsumentkredit- lagen, bland annat för att närmare tolka och följa upp inne- börden av god kreditgivningssed och de krav som ställs på god kreditprövning. Effektivare sanktionsmöjligheter utgör en viktig 9 Se kapitel 3 och bestämmelserna i konsumentkreditlagens 12 §. del för att säkra regelefterlevnaden på marknaden.