sou · H1B313 · 2013-02-22 00:00:00 — Unga utan fullföljd gymnasieutbildning har hög risk att hamna i ett långvarigt utanförskap. Det är därför avgörande för både individ och samhälle att det finns fungerande verktyg för att nå denna grupp. I utredningens samtal med kommuner och även i andra sammanhang har det framkommit att den nuvarande regleringen av informationsansvaret uppfattas som otydlig.1 Det är för många oklart vilken ambitionsnivå staten förväntar sig. Vidare kan utredningen konstatera att den statliga tillsynen av området behöver stärkas. Mot bakgrund av den samlade bild som har framkommit lämnar utredningen nedan förslag som syftar till att alla ungdomar utanför gymnasieskolan ska erbjudas en effektiv väg tillbaka till utbildning eller vidare till sysselsättning i form av arbete eller deltagande i arbetsmarknadsåtgärd.2 För att klargöra kommunernas ansvar föreslår utredningen att det ska bli tydligare vilket ansvar hemkommunerna respektive staten har vad gäller ansvar för åtgärder till målgruppen. Hemkommunen ska i första hand motivera de unga att återgå till utbildning. Det ska också tydliggöras att ansvaret för arbetsmarknadsåtgärder i första hand är statens, dvs. 1Skolverket (2011) Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan – En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret), rapport 360, ; Utredningens möte med företrädare för kommuner och landsting, ; . m.fl. (2009) Ungdomars övergång från skola till arbetsliv – aktuella utmaningar och lokala erfarenheter, Meddelanden från 2009:1, ; Kommuner och Landsting (2012) Kommunernas informationsansvar – En guide om lagstiftning, ekonomi och insatser för unga som varken arbetar eller studerar, ; Kommuner och Landsting (2008) Det kommunala uppföljningsansvaret – som kommunerna ser det, . ungdomar som inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola, nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning. Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar föreslås dock vara skyldig att vid behov se till att den unge kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen. Vidare föreslår utredningen att kommunerna ska bedriva ett strukturerat arbete för att kontinuerligt söka upp samt hålla sig informerade om målgruppen. Hemkommunens arbete med de unga ska därför dokumenteras skriftligt. Ett register över de unga som berörs ska upprättas och uppdateras regelbundet. De förslag utredningen lämnar syftar samlat till att säkerställa en hög kvalitet i den kommunala verksamheten. Effektiva och snabba åtgärder från kommunen ska leda till att korta ungdomarnas tid i utanförskap. Ett förtydligande av kommunernas ansvar i relation till statens ska leda till att unga inte bollas mellan myndigheter i en tidsödande och för den unge ineffektiv process. 7.1Övergripande mål och syfte med förslagen Arbetsmarknaden ställer allt högre krav på utbildning3 och riskerna för ett långvarigt utanförskap för de personer som saknar utbildning är uppenbar. Åtgärder för unga utanför gymnasieskolan bör därför prioriteras. Det är viktigt att alla ungdomar får meningsfulla och intressanta utbildnings- eller sysselsättningsalternativ. Syftet med att kommuner ska ha information om ungdomar utanför gymnasieskolan är att erbjuda de unga insatser som stärker deras möjligheter att återgå till utbildning eller vidare till arbete. Ett mål som på lång sikt stärker konkurrenskraft och individernas livschanser. Utbildning eller arbete ökar förutsättningarna för ungdomar att få verklig tillgång till välfärd och inflytande. Det minskar också riskerna för fattigdom, sociala problem och ohälsa. Att stärka ungdomars förutsättningar inom detta område ligger väl i linje med de ungdomspolitiska målen som regeringen fastställt.4 Utredningens förslag syftar till att tydliggöra de krav som kommuner har haft : dvs. att erbjuda unga utanför gymnasieskolan lämpliga åtgärder för att återgå till studier eller vidare till arbete (se avsnitt 4.2.3). Även kraven på Arbetsförmedlingen tydliggörs. Gymnasieskolan är frivillig för individen, är kostnaderna för ett långvarigt utanförskap inte frivilliga för kom- 3Regeringskansliet (2012) Matchning på den svenska arbetsmarknaden, , s. 23. 4Regeringens skrivelse 2009/10:53 En strategi för ungdomspolitiken. Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar mun och stat. Det finns således goda argument för stat och kommun att flytta fram sina positioner på området. 7.2Benämning och placering i lag Utredningens förslag: Kommunens ansvar ska framöver benämnas aktivitetsansvar för icke skolpliktiga ungdomar i stället för information om icke skolpliktiga ungdomar. Bestämmelserna om ansvaret ska också flyttas från 29 kap. till 2 kap. skollagen. Utredningen föreslår att begreppet informationsansvar ändras till aktivitetsansvar. Som en konsekvens av detta bör rubriken till bestämmelsen i skollagen ändras till att lyda: aktivitetsansvar för icke skolpliktiga ungdomar. Kommunernas ansvar betecknas ofta informationsansvaret och fortfarande av vissa kommuner uppföljningsansvaret. Att två olika begrepp används i olika kommuner för att beskriva ansvar medför att förutsättningarna för en enhetlig tillämpning försämras. De använda namnen fokuserar på den uppföljande i stället för den åtgärdande delen i kommunens ansvar. Det är den senare delen som har störst betydelse för de unga som varken arbetar eller studerar. Utredningen väljer därför, genom benämningen aktivitetsansvar, att förtydliga att hemkommunen har ett omfattande ansvar för dessa ungdomar. Ett ansvar som både omfattar en uppsökande och en åtgärdande verksamhet och som innebär att kommunen på olika sätt ska vara aktiv. Utredningen föreslår vidare att bestämmelsen om kommunens ansvar för icke skolpliktiga ungdomar flyttas från 29 kap. skollagen till 2 kap. skollagen. Motivet till detta är främst att genom en mer central placering i skollagen betona att detta är en viktig uppgift för kommunerna. Utredningens uppfattning är också att bestämmelsen till sin utformning passar bättre i lagens 2 kap. om huvudmän och ansvarsfördelning m.m. än i 29 kap. om övriga bestämmelser. I utredningens kontakter med kommuner har det föreslagits att bestämmelsen eventuellt bör flyttas till annan lag. Exempelvis har förvaltningslagen (1986:223) nämnts. Utredningen har övervägt en sådan lösning, men funnit att bestämmelsen har starkast anknytning till utbildningssektorn och att den därför bör vara kvar i skollagen. Placeringen i skollagen innebär att verksamheten står under Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar Skolinspektionens tillsyn och att har möjlighet att följa upp och utvärdera den. Kommunernas ansvar ska även i fortsättningen omfatta de ungdomar i kommunen som har fullgjort sin skolplikt men som inte har fyllt samt inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning. Utredningen anser att det inledningsvis finns anledning att kommentera målgruppen i två avseenden: innebörden av begreppet fullföljt utbildningen samt asylsökande barn och unga i åldern med . Av den nu gällande regleringen av informationsansvaret framgår att ansvaret inte omfattar elever som har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola, nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning. Vad som ligger i begreppet fullföljt utbildning är centralt för att kunna avgränsa tillämpningsområdet för bestämmelsen. Utredningen kan konstatera att begreppet varken definieras i författning eller förarbeten. har tidigare konstaterat att elever som har ett slutbetyg från gymnasieskolan har fullföljt utbildningen och att elever som har läst i gymnasieskolan men saknar ett slutbetyg omfattas av det kommunala informationsansvaret.5 Vidare är tolkning att slutbetyg i den tidigare gymnasieskolan jämställs med gymnasieexamen i den nu gällande regleringen av gymnasieskolan. Det innebär att alla elever som inte når fram till en gymnasieexamen omfattas av det kommunala informationsansvaret när de inte längre befinner sig i utbildning och är under 20 år.6 Utredningen delar bedömning i frågan, dvs. att ha fullföljt utbildningen innebär att eleven har fått en gymnasieexamen. Tolkningen är en konsekvens av bestämmelserna om den nya gymnasieskolan som innebär något striktare krav på innebörden av fullföljd utbildning. 5Skolverket (2011) Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan – En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret), rapport 360, , s. 23. 6Kommunikation med , . Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar I den gamla gymnasieskolan utfärdades ett slutbetyg när eleven hade gått igenom ett nationellt eller specialutformat program och fått betyg på alla kurser och det projektarbete som ingår i elevens studieväg samt när en elev på individuellt program hade fullföljt den studieplan som lagts upp för eleven.7 De elever i den nya gymnasieskolan som avslutar utbildningen vid ett introduktionsprogram och får ett gymnasieintyg anses däremot inte ha en fullföljd gymnasieutbildning.8 För kommunerna innebär nuvarande tolkning att fler ungdomar troligtvis kommer att omfattas av ansvaret . Hur de samlade förändringarna i den nya gymnasieskolan, exempelvis nytt betygssystem och gymnasieexamen, kommer att påverka vilka som omfattas av kommunernas ansvar är för tidigt att uttala sig om. Asylsökande barn och unga i åldern med 19 år Utredningen har i kontakter med kommuner uppmärksammats på att det är oklart om gruppen asylsökande barn och unga omfattas av informationsansvaret. Asylsökande barn har samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn, men de omfattas inte av bestämmelserna om skolplikt.9 Rätten till gymnasieutbildning gäller dock om utbildningen påbörjas innan barnet har fyllt 18 år.10 Vidare gäller rätten till utbildning även om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats.11 Det gäller fram till dess att barnet eller ungdomen lämnar landet. Stat och kommun har således ett tydligt ansvar för asylsökande barn. Regleringen om informationsansvaret riktar sig till de ungdomar som har omfattats av skolplikt. Asylsökande barn och unga ingår därför inte i kommunernas ansvar med nuvarande bestämmelser. Regeringen har lämnat förslag till om utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd. Av regeringens förslag framgår att informationsansvaret inte kommer att omfatta ungdomar , dvs. barn, som vistas i landet utan tillstånd eftersom de inte föreslås omfattas av reglerna om skolplikt.12 2008/09:199 Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan, s. 121. 88 kap. 21 § gymnasieförordningen (2010:2039). 97 kap. 2 § skollagen (2010:800). 1029 kap. 3 § skollagen (2010:800). 1129 kap. 4 § skollagen (2010:800). 2012/13:58 Utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd, s. 19. Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar Utredningen menar att det finns anledning att se över om asylsökande barn och ungdomar ska ingå i kommunens ansvar för icke skolpliktiga ungdomar. Detta mot bakgrund av att det är en särskilt utsatt grupp som i många fall har stora behov av stöd. Frågan innehåller dock en mängd olika aspekter som behöver utredas i särskild ordning. 7.4Arbetet ska bedrivas på ett strukturerat sätt Utredningens förslag: Hemkommunen ska på ett strukturerat sätt söka upp och hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skolplikt men som inte fyllt är sysselsatta. Utredningen föreslår att det ska bli tydligare att kommunernas arbete med icke skolpliktiga ungdomar ska bedrivas strukturerat för att därmed öka kvaliteten i verksamheten. Det finns ett behov av att i lagstiftningen peka på vikten av att arbetet bedrivs i en välplanerad och strukturerad process av hemkommunen. Ett strukturerat arbete är inget nytt krav utan ska ses som ett förtydligande av det ansvar kommunerna redan har. De skillnader som finns mellan olika kommuner är inte acceptabla. Förtydligade krav ska bidra till att öka kvaliteten i verksamheterna. Därigenom ska fler ungdomar än får snabba och effektiva åtgärder, oavsett vilken kommun de bor i. Motivet till förslaget är den stora variationen i kvaliteten i kommunernas arbete med det kommunala informationsansvaret (se avsnitt 4.2). Utredningen kan konstatera att bilden av den varierande kvaliteten är samstämmig, oavsett var och hur undersökningar av informationsansvaret har genomförts. Verksamheten är i många kommuner lågt prioriterad, svagt bemannad och ansvarsfördelningen är oklart fördelad. finns det flera exempel på kommuner som har en strukturerad verksamhet med en tydlig organisation, dokumenterade riktlinjer och ett utbud av individanpassade åtgärder. Ytterligare en bild som utredningen har fått utifrån sina intervjuer med ett urval av kommuner är att det är vanligt förekommande att informationsansvaret hanteras delvis i projektform eller med tidsbegränsade tjänster. Detta ger en indikation på vilken Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar prioritet uppdraget har. En temporär organisation kan medföra svårigheter vad gäller möjligheterna att skapa långsiktiga och stabila former för verksamheten, inte minst vad gäller rekrytering av lämplig kompetens. En annan iakttagelse är att i princip samtliga kommuner utredningen besökt relativt har påbörjat ett arbete för att bygga upp eller förstärka verksamheten. Detta trots att den nu gällande lagstiftningen infördes och att ansvaret har funnits i olika former . Utredningen gör mot bakgrund av sina iakttagelser bedömningen att kvaliteten i verksamheterna kan förbättras. Därför föreslår utredningen ett förtydligande som innebär att arbetet ska bedrivas strukturerat. Ett strukturerat arbete förutsätter följande: Tydlig ansvarsfördelning och målsättning Uppdraget är delegerat från politisk nivå till ansvarig förvaltning. Det finns regelbundna tidpunkter för återrapportering av resultat utifrån uppställda mål. Dokumenterade rutiner för arbetet Det finns dokumenterade rutiner för hur arbetet ska bedrivas; exempelvis rutiner för informationshantering vid studieavbrott, hur den unge ska kontaktas och hur ofta. Verksamheten får en adekvat och långsiktig finansiering. Resurserna omprövas utifrån verksamhetens behov. Ansvarig förvaltning får förutsättningar för samverkan inom kommunen samt med berörda myndigheter. Arbetet dokumenteras, följs upp och utvärderas regelbundet utifrån uppställda mål i syfte att utveckla verksamhetens kvalitet. Ett alternativ som utredningen har övervägt är att i stället för förtydligad lagstiftning enbart föreslå förstärkta statliga informations- och vägledningsinsatser samt stöd till erfarenhetsutbyten för kommuner. Nackdelen med alternativet är att information inte är tvingande för kommuner. Utredningen har därför ansett att ett förtydligande är att föredra. Ett förtydligande ökar sannolikheten för genomslag i berörda kommuner och informationsinsatser bör Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar ses som ett komplement till en regleringsändring. Ett förtydligande skapar också bättre möjligheter för statlig tillsyn. Utredningens förslag: Hemkommunen ska kontinuerligt söka upp samt hålla sig informerad om hur de unga som fullgjort sin skolplikt är sysselsatta. Utredningen föreslår att begreppet löpande ska bytas mot kontinuerligt . Vidare ska det framgå att hemkommunen ska söka upp och hålla sig informerad om de ungas sysselsättning. Variationen i hur det tidigare begreppet har tolkats är enligt utredningen alltför stor. Utredningen menar att formuleringen är oklar vilket gör att det är svårt att rikta tydliga krav på vad kommunerna ska göra. Av senaste undersökning framgår att cirka en tredjedel av landets kommuner uppdaterar sina register varje halvår eller mer sällan.13 i en ung människas liv är , det motsvarar t.ex. en sjättedel av tiden i en treårig gymnasieutbildning. Ju längre en individ är utanför utbildning eller annan sysselsättning, desto tar det att komma tillbaka och desto större är riskerna för ohälsa och sociala problem.14 Kommuner har tolkat begreppet löpande på olika sätt vad gäller att hitta de unga. Å ena sidan finns kommuner som en gång per läsår skickar ett brev till de elever från kommunens grundskolor som inte återfinns i gymnasieskolan till höstterminen. Å andra sidan finns kommuner som har system som upptäcker nya elever i princip direkt efter att de har avbrutit utbildningen eller har flyttat in till kommunen och inte påbörjat utbildning. Lagstiftningen behöver förtydligas på denna punkt. Det bör framgå att kommunerna ska vara skyldiga att uppdatera sina förteckningar över ungdomarna kontinuerligt så att de kan ta en kontakt med unga som t.ex. avbrutit sin utbildning. Kommunerna har också uppmärksammat utredningen på att begreppet löpande kan uppfattas som oklart vad gäller hur ofta en individ ska kontaktas. Det är tydligt att begreppet uppfattas mycket 13Skolverket (2011) Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan – En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret), rapport 360, , s. 32. 14Se exempelvis (2006) Social rapport , , s. 76 f. Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar olika av kommuner. Det finns exempel på kommuner som skickar ett brev till de personer som finns på listan över målgruppen. Av brevet framgår kommunens erbjudande om stöd, ofta en inbjudan till ett första samtal. Om den unge inte svarar eller om den tackar nej gör kommunen ingen ytterligare åtgärd. Året därefter får samtliga ungdomar på listan ett brev och de ungdomar som eventuellt återfinns får ett nytt brev med samma innehåll. Motsatsen till ovanstående exempel är kommuner som kombinerar ett flertal informationskanaler. Det kan vara brev, telefonsamtal, sms, hembesök och annonser i sociala medier och tidningar. Dessa kommuner börjar vanligtvis med att skicka ett brev till samtliga ungdomar som berörs. De personer som inte har svarat följs upp med telefonsamtal, sms och i vissa kommuner även via sociala medier och hembesök. Begreppet löpande betyder något som försiggår eller framskrider utan avbrott. Även begreppet kontinuerligt har en liknande innebörd. Statens ambition har varit, och kommer med utredningens förslag att vara, att kommunerna ska informera sig om och söka upp de unga regelbundet . Utredningens förslag att kommunerna ska söka upp och hålla sig informerad om de unga innebär också ett förtydligande av att kommunen ska bedriva ett aktiv arbete i två steg. Det innebär i ett första steg att skaffa sig information om de ungas sysselsättning genom en uppsökande verksamhet. Därefter, i ett andra steg, ska kommunen hålla sig informerad om de unga så länge som de omfattas av kommunens ansvar. Utredningen tar inte ställning till hur kommunerna ska bedriva den uppsökande och informationsinsamlande verksamheten. I vissa fall är brevutskick lämpligt, medan det i andra sammanhang kan vara sociala medier eller telefon som är det mest lämpade verktyget. För att nå målet att hjälpa de unga ut i arbete eller vidare i utbildning måste kommunerna utveckla olika strategier som är anpassade till individernas behov. Exempelvis medför skyldigheten att hålla sig informerad att kommunen ska följa de ungdomar som av olika anledningar inte har en meningsfull sysselsättning och har tackat nej till ett erbjudande. Syftet med att följa denna grupp är att kommunen utifrån individernas behov och förutsättningar med lämpliga intervall ska kunna återkomma med erbjudanden om åtgärder. Som framgår ovan anser utredningen att den uppsökande verksamheten är ett kommunalt ansvar. Det kan inte betraktas som en uppgift som ligger inom ramen för Arbetsförmedlingens ansvar. Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar Utredningens förslag: Hemkommunen ska inom ramen för sitt ansvar se till att den unge erbjuds lämpliga individuella åtgärder. Åtgärderna ska i första hand syfta till att motivera den unge att återuppta sin utbildning. Hemkommunen ska även, i de fall den unge inte kan motiveras att återuppta sin utbildning, se till att den unge kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen. Hemkommunens skyldigheter behöver förtydligas. Utredningen anser att det ska vara tydligt vilka åtgärder kommunen respektive staten ansvarar för. Vidare ska det inte råda oklarhet i om en kommun ska kunna erbjuda eller ska erbjuda åtgärder. Förtydligandet ligger väl i linje med regeringens tidigare intentioner i frågan.15 Intentioner som senare ställde sig bakom.16 Syftet med kommunernas ansvar för icke skolpliktiga ungdomar är att unga utanför gymnasieskolan ska erbjudas sysselsättning så att de kan fullfölja sin utbildning. Vägen till fullföljd utbildning kan gå via exempelvis motiverande samtal, praktik eller arbete. Det kan ta olika och individerna kan ha mycket olika förutsättningar, behov och mål. Utredningen bedömer att otydligheten i den nuvarande lagstiftningen bidrar till att unga utanför gymnasieskolan inte får stöd tillräckligt snabbt. De riskerar att falla mellan stolarna. Ett förtydligat ansvar för såväl kommuner som staten ska bidra till att de unga snabbare får tillgång till det stöd de har behov av. Snabbare tillgång ska leda till att fler unga utanför gymnasieskolan får en sysselsättning som kan leda till att de fullföljer sin utbildning. En aspekt av otydlighet som har diskuterats är hur aktivt kommunerna ska tolka formuleringen i syfte att kunna erbjuda. Det framgår tydligt av förarbetena17 att intentionen är att kommunen ska erbjuda åtgärder till de unga inom informationsansvaret. Trots att så är fallet är utredningens samlade bild att kommunerna har valt att tolka formuleringen mycket olika. Det har också funnits en osäkerhet om kommunen måste erbjuda åtgärder. En annan central aspekt i lagstiftningen är vad som menas med lämpliga individuella åtgärder, dvs. 15Se exempelvis prop. 2004/05:2 Makt att bestämma – rätt till välfärd, s. 149. 16Kulturutskottet betänkande 2004/05:KRU2 Makt att bestämma – rätt till välfärd. 2004/05:2 Makt att bestämma - rätt till välfärd, s. 149. Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar I de kommuner som utredningen har besökt varierar vilka åtgärder som erbjuds de unga. Den senaste nationella kartläggningen visar att det förekommer stora variationer mellan kommunerna.18 Den vanligaste åtgärden som erbjuds är utbildning. (se vidare avsnitt 4.2.2). var de kommunala ungdomsprogrammen (KUP) också en vanlig åtgärd till de unga. I och med att IV och KUP togs bort ändrades kommunernas förutsättningar för arbetet inom ramen för informationsansvaret.19 Kommunens skyldighet att erbjuda insatser ska vara begränsad till de åtgärder som faller inom kommunens ansvar. Utredningen väljer att förtydliga detta genom att peka på att kommunen i första hand ska erbjuda åtgärder som syftar till att motivera den unge att återgå till utbildning och i andra hand till annan sysselsättning, exempelvis arbete. Det innebär att det i första hand kommer att och ska handla om att erbjuda de unga olika möjligheter till utbildning. Det kan exempelvis handla om utbildning inom vuxenutbildningen (se utredningens bedömning i avsnitt 11.3). Den nya gymnasieskolan ställer höga krav på kommunerna att erbjuda lämpliga stödåtgärder för elever med studiesvårigheter och kommuner är skyldiga att erbjuda gymnasieutbildning av god kvalitet till och med ungdomen fyller 20 år.20 Kommunens erbjudande ska rikta sig till de ungdomar som varken arbetar eller studerar. Syftet med bestämmelsen är inte att hemkommunen ska tvingas erbjuda studiemotiverande åtgärder till ungdomar som har en anställning eller är sysselsatta i en åtgärd. Utredningen föreslår att kommunen även ska erbjuda lämpliga individuella åtgärder. Begreppet bör finnas kvar eftersom det inte är rimligt att i detalj föreskriva vilka åtgärder kommunen ska erbjuda. Målgruppen är mycket heterogen och individerna har många olika behov. Det är därför betydelsefullt för kommunerna att ha samma möjlighet som att utforma individuellt anpassade åtgärder utifrån den unges behov.