sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — 25.Är texten fri från ord som har förlängts i onödan? (Skriver du till exempel fråga i stället för frågeställning?) 26.Använder du korta prepositioner i stället för de vaga angående, avseende, beträffande, gällande, rörande? 27.Använder du nutida och begripliga ord i stället för ålderdom- liga, stela och byråkratiska? (Skriver du till exempel Någon är skyldig att/Någon ska i stället för Det åligger någon att Det ankommer på någon?) 28.Använder du konkreta ord? (Skriver du till exempel träd i stället för vegetationselement?) 29.Förklarar du fackord och förkortningar som du måste ha med i beslutet? 30.Undviker du modeord, svengelska och främmande ord? 31.Har du noga kontrollerat att beslutet inte innehåller felstavade ord eller andra språkfel? Djupintervjuer av offentliga biträden som företräder enskilda parter vid Box 396, 701 47 Box 921 39, 102 08 Tel: , Fax:019-16 16 17 Tel: , Fax: Djupintervjuer av offentliga biträden som företräder enskilda parter vid (Ju 2012:02) Bakgrund och syfte ......................................................................... Genomförandet av undersökningen .............................................. Urval och metod .................................................................... Resultatdispositionen i rapporten .................................................. Resultat av intervjuerna .................................................................. Erfarenhet och bakgrund biträden...................................... Bakgrund enskilda parter..................................................... Medverkan på mötet vid ........................ Parter som får bifall respektive avslag ................................ Utformningen på mötet vid .................. Beslut utifrån mallar ............................................................ Grundläggande om beslut ..................................................... Att tillgodogöra sig beslutet ............................................... Översättning och tolkens roll ............................................. Skriftlig översättning av beslutet ........................................ Deskriptiva delar och egentliga skäl ................................... Omfattningen på beslutet ................................................... Hemlandsbeskrivning och egen berättelse........................... Källor till hemlandsbeskrivning .......................................... Bilaga 1 Intervjuguide ..................................................................... Vid all myndighetsutövning är det ett grundläggande krav att de förvaltningsbeslut som fattas är utformade på ett sådant sätt att den som tar del av ett beslut kan förstå beslutets innebörd. Det kan dock ibland vara svårt att förstå skälen bakom ett beslut. Anled- ningarna till detta kan vara flera och exempelvis bero på svårigheter för en myndighet att förmedla innebörden av ett beslut, eller be- gränsningar i mottagarens möjligheter att tillgodogöra sig ett be- slut. På migrationsområdet finns särskilda omständigheter som ska beaktas vid kommunikationen mellan de beslutsfattande myndig- heterna och mottagarna av beslut. Migrationsärenden innehåller ofta komplicerade frågeställningar av stor betydelse för den en- skilde. De personer som tar emot beslut från saknar ofta tidigare kontakt med svenska myndigheter och behär- skar regelmässigt inte svenska språket. Dessa omständigheter ställer särskilda krav på utformningen av beslut på migrationsområdet. Utformningen av beslut och domar på migrationsområdet reg- leras endast i begränsad utsträckning i lag. Av språklagen (2009:600) framgår att det språk som används i offentlig verksamhet ska vara vårdat, enkelt och begripligt. Förvaltningslagen (1986:223) anger vidare att ett beslut i ett ärende som avser myndighetsutövning mot en enskild person som huvudregel ska innehålla de skäl som är avgörande för utgången i ärendet. På migrationsområdet finns dessutom särskilda bestämmelser i utlänningslagen (2005:716), se 13 kap. 10 § utlänningslagen, som reglerar motivering av myndig- hetsbeslut. Av nyssnämnda lagrum framgår att ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Några närmare bestämmelser om hur skälen för beslut ska utfor- mas finns dock inte. Det är viktigt att det i beslut på ett klart sätt framgår vilka omständigheter som tillmätts betydelse i ärendet och hur aktuella rättsregler har tillämpats. Dessutom är det angeläget att avgöranden är pedagogiskt utformade. Det är av central betydelse att enskilda parter och andra som inte har sär- skild juridisk kunskap kan förstå innebörden av beslut. Mot denna bakgrund finns ett behov av att närmare utreda utformningen av beslut och domar på migrationsområdet. har till uppdrag att utreda utform- ningen av beslut och domar inom migrationsområdet. Som ett led i detta utredningsuppdrag ska kartlägga hur beslut uppfattas av enskilda parter. Migra- tionsspråkutredningen har tillfrågat om att genomföra telefonintervjuer med offentliga biträden (partsombud) till enskilda parter vid . Målgrupp för undersökningen är offentliga biträden (partsombud) till enskilda parter vid . Urvalet bestod av samtliga offentliga biträden som företräder par- ter vid och som fanns i register. genomförde rekryteringen av respondenter genom att ett informationsbrev skickades till alla de offentliga biträdena. I brevet informerades om att biträdena kunde kontakta ansvarig från för att anmäla intresse att delta i undersökningen. 25 respondenter hörde av sig för att delta i undersökningen. Målet för undersökningen var att genomföra 30 intervjuer och för att uppnå det direktrekryterade Markör fem biträden. Biträdena ringdes upp av Markörs personal och tillfrågades om att delta. Det resulterade i totalt 30 bokade inter- vjuer. Samtliga respondenter fick ta del av frågorna i undersökningen via mail innan intervjun, detta för att de skulle ha möjlighet att bekanta sig med frågor och förbereda sig inför intervjun. Sent i för undersökningen avbokades två intervjuer, på grund av sjukdom och tidsbrist. I samråd med kunden beslutades att dessa intervjuer inte skulle ersättas med nya respondenter eftersom det skulle innebära tidsförskjutning av undersökningen. Totalt antal genomförda intervjuer i undersökningen blev 28 stycken. Undersökningen genomfördes med hjälp av kvalitativ metod i form av djupintervjuer. Djupintervjuerna genomfördes i form av telefonintervjuer. Längden på varje intervju var . Resultatet av intervjuerna presenteras under följande huvudrubriker i rapporten: Hemlandsbeskrivning och egen berättelse Frågorna i undersökningen är formulerade med utgångspunkt i parternas uppfattning. Det vill säga biträdena ombeds redogöra för de åsikter som parterna framför till dem. Frågorna handlar i huvud- sak om språket och tydligheten i besluten. Det visade sig i ett tidigt skede av intervjuerna att få parter har läst besluten, på grund av att de inte kan språket, vilket begränsar deras möjlighet att ha åsikter om beslutet. Däremot framkom mycket åsikter från biträdena och annan relevant information. Vid intervjuerna har vi i första hand tryckt på parternas åsikter men även gett utrymme för biträdenas egna åsikter. I resultatgenomgången framgår det tydligt vilka åsikter som hänförs till parterna respektive biträdena. För att illustrera intervjuerna förekommer citat i vissa fall där de anses belysa frågeområdet. I samtliga fall är citaten och informa- tionen i rapporten i övrigt angiven på sådant sätt att det inte går att härleda några uppgifter till en viss person. Rapporten avslutas med en sammanfattning och slutsats. I bilaga till rapporten finns den intervjuguide som har använts i undersökningen. SOU 2013:37 Bilaga 4 Erfarenhet och bakgrund biträden Det är en spridning från de biträden som arbetat 4–upp till de som arbetat upp till som offentliga biträden vid Migrations- verket. De flesta har arbetat 20–(9 st.) eller 4–(7 st.). Några (4 st.) har lång erfarenhet och har arbetat 30–. Cirka antal år: 4–6 år 20–25 år 30–40 år De flesta biträden har en spridning av olika kategorier av ärenden. I princip tar man de ärenden som man blir tilldelad av Migrations- verket och de ärenden där parter begär att få dem som biträde. Några biträden uppger att de enbart har asylärenden och/eller anknytningsärenden. De flesta biträden (23 st.) har haft ärenden med ensamkommande barn, endast några (5st.) uppger att de inte haft några sådana ären- den. Tabell 2: Antal ärenden med ensamkommande barn Ett/fåtal ensamkommande barn Det framkommer av intervjuerna att det är något vanligare att yngre och kvinnliga biträden får företräda ensamkommande barn. Orsaken till det tror man är att de anses kunna förstå och kom- municera bättre med barn jämfört med vad manliga biträden kan. När biträdena ombads uppskatta hur många ärenden de har visade det sig vara en spridning från de biträden som haft 5–10 ärenden upp till de som haft 200 . De flesta har haft 20–50 ärenden (8 st.). Något färre (6 st.) har haft betydligt fler ärenden (100–200 ärenden). Tabell 3: Ungefärligt antal ärenden Cirka antal ärenden: 5–10 ärenden 10–20 ärenden 20–50 ärenden 50–100 ärenden 100–200 ärenden De flesta biträdena uppger att de träffar parterna fysiskt mellan 2 till 4 gånger i ett ärende, generellt färre vid bifall. Antalet tillfällen beror på ärendets karaktär och vid avslag hur långt det överklagas. Om ärendet överklagas till högre instans uppger de flesta att det handlar om 6 till 10 träffar eller fler per part. Biträdena är verksamma främst i (och ), västra (och ) och Mälardals- området. Några biträden är verksamma i och och ett fåtal har ärenden över hela . De flesta har ärenden som ligger inom hanterbart avstånd i förhållande till var de är stationerade men det förekommer att parter måste åka långt för att träffa sitt biträde. Ett biträde uppger att det ställer till problem för parterna och att de känner sig illa behandlade. Det har varit så att har haft en regel att asyl- sökande inte ska ha biträden längre bort än från deras boende. Detta för att man ska kunna åka till advokaten . För att spara pengar har detta gjorts om till att advokaten ska finnas från beslutsorten. Detta innebär att vissa av de asylsökande får mycket långt till sitt biträde och de upplever att det är ett stort problem och att de blivit illa behandlade. Det förekommer dessutom att parterna flyttar/tvingas flytta till olika platser i under ärendets gång. De enheter som biträdena får besluten från är främst , de olika enheterna i , , och . Andra förekommande enheter är i , , och . Biträdenas olika erfarenhet har bidragit till en stor bredd i undersökningen. Vid en analys av resultatet i förhållande till bi- trädenas bakgrund visar intervjuerna dock att det inte finns någon tydlig skillnad i deras resonemang utifrån biträdenas erfarenhet, kategori av ärende, var i landet de verkar eller från vilken migra- tionsenhet som de får besluten. Samtliga biträden uppger att de har en spridning av nationaliteter som i huvudsak följer flyktingströmmarna till . Det varierar med andra ord vilka nationaliteter som de enskilda parterna har. uppger flera att parterna kommer från olika länder i såsom , , och är det vanligt förekommande med parter från . Ett tag kom det många från olika länder i , numera är det främst från . Det är stor spridning. Vissa tider kommer det fler flyktingar från en eller ett fåtal nationaliteter beroende på att det är oroligt i deras hem- land. Exempelvis var det många flyktingar från Kosovo. har det varit många från och . Generellt kan man säga att det är många från . De flesta biträden uppger att det bland parterna är en spridning av åldrar, kön, kulturell bakgrund och utbildningsnivå. Några uppger att det är något fler män än kvinnor och att de flesta är omkring 30–. Enligt några biträden har de flesta av deras parter hög utbildningsnivå medan några säger att de flesta parter har mycket låg utbildningsnivå. I de flesta fall hänger det ihop med varifrån parterna kommer. Parter från exempelvis och uppges generellt ha en relativt hög utbildningsnivå medan parter från exempelvis och har en lägre utbildningsnivå. Bland dem från och är det dessutom fler som inte gått i skolan alls och som är analfabeter. Några av de kvinnliga biträdena uppger att de oftare än sina manliga kollegor får kvinnliga parter och ett av de kvinnliga bi- trädena att hon specifikt får ärenden med hedersrelaterad proble- matik. Medverkan på mötet vid Nästan alla biträden uppger att de inte deltar vid mötet då parten delges beslutet vid . Orsaken till det är att de inte kallas till mötet och även om de skulle vilja delta så skulle de inte få betalt för det eftersom det inte ingår i deras uppdrag. Ett fåtal bi- träden uppger att de varit med vid mötet vid enstaka tillfällen. Biträdena uppger att de får beslutet från innan parten nås av det. Några kallar parten till möte för att delge och gå igenom beslutet innan mötet på . Några går igenom beslutet efter mötet på . Parter som får bifall respektive avslag Det framkommer av intervjuerna att det skiljer sig hur biträdena träffar parterna som fått bifall och avslag. De som fått bifall träffar biträdena generellt aldrig efter att de delgivits beslutet. De är oftast nöjda med beslutet och det finns inget syfte att gå igenom det mer detaljerat. De enda fall där det kan hända att biträdet träffar klienten vid bifall är då parten inte fått flykting- status. Då kan parten vilja överklaga beslutet och således träffa biträdet för att gå igenom beslutet och förbereda överklagandet. Av intervjuerna framkommer dock att det är oklart hur tydligt Migra- tionsverket förklarar för dem som fått bifall på vilka grunder de fått uppehållstillstånd, hur det påverkar dem och att de kan överklaga bifallsbeslutet. Utformningen på mötet vid Flera biträden har åsikter om hur beslutet delges parten vid Migra- tionsverket och några har även fått synpunkter från parterna med samma uppfattning. Mötet är enligt dessa mycket kort och i princip delges bara parten om de fått bifall eller avslag. Parten förstår inte innehållet i beslutet eller på vilka grunder man tagit beslutet. Med anledning av mötets nuvarande utformning anser de flesta biträden att det inte fyller något syfte för dem att delta även om de skulle vara kallade och få betalt för det. Emellertid, om Migrations- verket skulle gå igenom beslutet mer noggrant tror flera att det skulle vara bra att de var med som ett stöd till parten. Jag hör inte ens om det mötet. Det är bara en formell delgivning. Jag är inte ens säker att de tolkar hela beslutet. Det är mitt intryck att de är totalt värdelösa. Som underrättelse av beslutet är det helt värdelöst. Ingen som jag har träffat har sagt att de förstått. Jag måste ändå gå igenom beslutet med parten, inför överklagandet. De vet att de har fått nej eller ja men inte mer. Vi går igenom vad vi ska åberopa för över- klagandet. Nej, det ingår inte i mitt arbete. Jag ser inte heller varför vi biträden skulle delta. är endast mötet en träff där parten får reda på be- slutet och får skriva under att denne mottagit det. Skulle möten göras om och beslutet skulle förklaras och diskuteras så skulle det finnas tydligare skäl till varför vi biträden skulle delta. De biträden som uppger att beslutet delges parten innan mötet på tycker att mötet på fungerar bra, grundat på att parten redan fått beslutet förklarat för sig. Parten får beslutet från mig innan mötet på så parten vet alltid utfallet innan mötet. Mötet blir endast en delgivning där parten skriver på beslutet. Jag tycker inte att det finns någon proble- matik i det systemet. Några biträden uppger att de inte ser något syfte i att vara med vid mötet på eftersom de ändå vill träffa klienten i enrum för att gå igenom vad de kan angripa inför överklagandet. En åsikt som framkommer av intervjuerna är att det inte är lämpligt och att det inte anses vara uppgift att förklara beslutet för parten. Orsaken till det är att Migrations- verket är part vid ett eventuellt överklagande och därför är det till och med direkt olämpligt. det tycker jag inte heller är uppgift. Finns det ett offentligt biträde så är det vår uppgift. är ju part vid ett eventuellt överklagande. Då är det till och med olämpligt. Några biträden har åsikter om att det är mottagningshandläggare som delger besluten på , det vill säga personer som inte har juridisk kunskap och/eller är insatta i ärendet. Enligt några biträden har det förekommit att mottagningshandläggare uppgivit felaktiga uppgifter till parten och man tror att handlägg- arnas bristande generella kunskap och specifikt i ärendet gör att mötena blir så kortfattade som de är. Sen är det mycket felaktigheter från . Det är ju inte jurister som förklarar besluten utan mottagningshandläggarna. Man ska inte lägga det i händerna på en som inte är jurist. De har ju inte insyn i beslutsfattandet och det kan inte vara dennes uppgift att för- klara. Det är bästa välvilja men jag har varit med om att man sagt att man kan göra såhär och det är inte rätt. De ska inte lägga sig i. Det förekommer enligt biträdena mycket sällan att parterna efter- frågar vem som tagit beslutet och av det skriftliga beslutet framgår det, enligt biträdena, tydligt vem som har fattat beslutet. I de fall då det efterfrågas vem som fattat beslutet undrar parterna om det var den handläggare som de träffade vid utredningen som fattade det. Att besluten är fattade utifrån mallar framgår enligt biträdena inte för parterna. För biträdena är det däremot tydligt och det varierar hur de ställer sig till det. Vissa anser att det fungerar bra, att det är nödvändigt och en förutsättning för rättssäkerheten. Andra tycker att det finns brister i mallarna och hur de används. Bristerna ligger i att besluten känns opersonliga och massproducerade. Enligt bi- trädena skulle vissa delar, i synnerhet lagtext, kunna kortas ner och förenklas. Några biträden berättar dessutom att det som en konse- kvens av att man använder mallar förekommit att har glömt att byta ut namnet på parten i beslutet. Det framkommer av intervjuerna att parter har haft synpunkter på att mötet på också följer en mall. Enligt ska parten bli informerad om processen för överklagandet och i samband med det ska parten informeras om hur stor andel som överklagar besluten som får bifall. Biträdet menar att man på ett felaktigt sätt försöker avråda folk från att överklaga och parterna upplever att sprider en känsla av att det inte är någon idé att överklaga. Att tillgodogöra sig beslutet Hur parterna tillgodogör sig besluten har till stor del att göra med biträdets förmåga att förklara det. Parten kan inte svenska och kan således inte själv läsa beslutet och förklarar enligt biträdena inte besluten. delger bara om de fått bifall eller avslag. Med andra ord är det mycket få parter som har haft möjlighet att ta del av det skriftliga beslutet i sin helhet. De få som haft möjlighet till det har gjort det genom en bekant eller släk- ting som kan svenska. har de då endast läst delar av beslutet, inte beslutet i sin helhet. Av intervjuerna framkommer att det är otydligt vem som bär det yttersta ansvaret att se till att parten har fått ta del av och för- stått beslutet. förklarar en mycket liten del av be- slutet och biträdet har inte möjlighet att förklara hela beslutet inom ramen för sitt uppdrag som biträde. Det kan leda till att parten kan gå igenom hela processen utan att helt ha tagit del av hela beslutet. Som det är nu får parten inte beslutet förklarat för sig i helhet på . Jag och parten går endast igenom den information vi behöver för att göra ett överklagande och vid Migrationsdomstolen får heller inte parten beslutet förklarat för sig. Det innebär att vissa parter går igenom hela processen och får avslag utan att förstå sitt beslut i helhet. Det gör mig upprörd och jag förstår inte varför detta inte blivit en fråga. Med hjälp av biträdet är de flesta biträden dock överens om att parterna mer eller mindre kan förstå besluten. Det gäller återigen i första hand de som fått avslag eftersom biträdet sällan träffar de som fått bifall. Fokus ligger dock på det som är relevant för över- klagandet, vilket är biträdets huvudsakliga uppgift. Att förklara hela beslutet ryms enligt biträdena inte inom tidsramen för uppdraget. De flesta biträden är överens om att parterna inte skulle kunna tillgodogöra sig beslutet på egen hand. I synnerhet inte den rätts- liga delen av beslutet. I regel går dock biträdet sällan igenom hela den delen, om ens över huvud taget, eftersom det inte är i fokus för ett överklagande. Att förklara besluten ställer enligt biträdena, av flera skäl, höga krav på deras pedagogiska förmåga. Klienterna kommer från kulturer med helt andra samhällssystem och det kan vara svårt för dem att förstå det svenska systemet och processen i ärendet. Att förklara för dem med lägre utbildningsnivå eller ingen utbildning alls ställer också höga krav på biträdet. Det gäller för dem att kunna läsa av och anpassa språket utifrån parten för att de ska kunna tillgodogöra sig beslutet och för att de tillsammans ska kunna förbereda ärendet inför överklagande. Förutom att utbildningsnivå och kulturell bakgrund kan påverka förmågan att tillgodogöra sig beslutet kan de faktorerna även på- verka möjligheten att få asyl såtillvida att parterna har olika lätt att förstå processen och vad de kan/bör framhålla. förhållanden kan vara annorlunda beroende på kulturell bakgrund och utbildningsnivå. Den som har högre utbildningsnivå har lättare att tolka besluten. Exempel på skillnader beroende på kulturell bakgrund kan exempelvis vara asylsökande från . Där hade man ett system som påminde om vårt och det var lättare för dessa personer att förstå processen. I exempelvis vissa arabiska länder är det större skillnad. Staten som system har inte samma inflytande där utan det är istället klaner som styr. De som har högre utbildning är mer kritiska till besluten. Jag upplever inte att det är någon skillnad mellan könen. Utifrån kulturell bakgrund så är de personer som kommer från mer utvecklade länder mer kritiska till besluten. Utbildningsnivån hänger också i viss mån samman med möjligheten att få stanna. De personer som har högre utbildning och får rätt tolk har bättre möjlighet att kunna uttrycka sina egna skäl och har därmed större möjlighet att få asyl. Många kommer från länder utan rättsstat och har dålig syn på statliga tjänstemän. Det tror inte att de kan lita på dessa. Det kan ha koppling till kulturell bakgrund och ursprungsland. Översättning och tolkens roll Parterna uttrycker enligt biträdena ibland åsikter om tolkens insats och dennes betydelse för att tillgodogöra sig beslutet vid mötet på . Enligt biträdena utrycker parterna dock sällan sin åsikt vid mötena på grund av det underläge som de befinner sig i. De vill inte under några omständigheter besvära i rädsla för att det ska påverka beslutet. Flera av biträdena har också själva åsikter om hur det i stort fungerar med tolksituationen på Migrations- verket. Det som framkommer är att kvaliteten på tolkarna är varierad. är det problem med att tillhanda- håller tolkar som inte har tillräcklig kompetens och för få rätts- tolkar. Nivån på tolkningen bland de vanliga tolkarna är inte tillräckligt hög och de följer inte tolketiken, vilket leder till att parten inte blir korrekt översatt. Eftersom mötet på Migrations- verket är så kortfattat påverkar det parten relativt lite i denna situation. Däremot får det stor påverkan på utredningen då det kan göra att uppgifterna som framkommer till kan bli felaktiga. De auktoriserade tolkarna är dels bättre på språket men de följer också tolketiken bättre än tolkar som inte är auktoriserade. Det fungerar generellt väldigt dåligt på . De har skrivit avtal med en tolkbyrå som inte håller måttet. De skriver i sitt avtal att de ska tillhandahålla ett visst antal tolkar som är rättstolkar men i själva verket har de inga. Ingen vill jobba för dem. Det är lekmän som tolkar.