sou · H1B338d2 · 2013-06-12 00:00:00 — Som ytterligare skäl för sanktionsväxling på livsmedels- och foderområdena vill utredningen anföra att det sannolikt innebär effektivare resursanvändning att övergå till ett snabbare och enklare förfarande där kontrollmyndigheterna, som upptäcker överträdelserna och har särskilt god kunskap om de komplicerade regelverken, också utreder och sanktionerar överträdelserna. En aspekt som dock måste beaktas när det gäller livsmedels- och foderområdena är att regleringarna på dessa områden innehåller ett inte ringa antal bestämmelser som bygger på ändamåls- och rimlighetsbedömningar och att det i fråga om överträdelser av sådana bestämmelser kan framstå som mindre lämpligt att tillämpa ett strikt ansvar. Det sagda talar enligt utredningen möjligen emot en fullständig sanktionsväxling på livsmedels- och foderområdena. Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns mycket som talar för att användande av sanktionsavgifter är en lämpligare repressiv metod än straff när det gäller att stävja oönskade beteenden inom livsmedels- och foderområdena. De skäl som kan anföras avser både ökad effektivitet – såväl från ett resursanvändningsperspektiv som från ett handlingsdirigeringsperspektiv – och ökad trovärdighet för straffsystemet. Bättre möjligheter att uppfylla unionskraven är ett annat viktigt skäl. Enligt utredningens mening framstår regleringarna av livsmedel och foder generellt som lämpliga för sanktionsväxling från straff till sanktionsavgift. I den mån det förekommer överträdelser som är så klandervärda att straffsanktionen inte kan undvaras, torde straffbestämmelser i och smugglingslagen aktualiseras. Mot denna bakgrund förordar utredningen att straffrätten i stor utsträckning tas bort från livsmedels- och foderområdena. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Bedömning: Djurskyddsområdet framstår som lämpligt för sanktionsväxling från straff till avgift i vissa delar. De överträdelser som bör föras över till ett sanktionsavgiftssystem är främst överträdelser av föreskrifter av administrativ karaktär. Det övergripande syftet med djurskyddslagen är att djur ska behandlas väl och inte utsättas för onödigt lidande och sjukdom (2 §). Lagen är i första hand tillämplig på vård och behandling av husdjur och försöksdjur, men avser även andra djur om de hålls i fångenskap (1 §). I djurskyddslagen finns centrala bestämmelser om djurskydd, däribland bestämmelser om hur djur ska hållas och skötas, operativa ingrepp, slakt, tillståndsplikt för viss djurhållning, tävling med djur och djurförsök. Därutöver innehåller lagen bl.a. bestämmelser om offentlig kontroll, förbud att ha hand om djur, omhändertagande av djur och sanktioner. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas i lagen att meddela föreskrifter av olika slag. Regeringens föreskrifter finns i första hand i djurskyddsförordningen (1988:539). Därutöver finns relativt omfattande myndighetsföreskrifter om djurskydd. Det finns dessutom ett antal EU-förordningar på djurskyddsområdet. Regeringen har i (SFS 2012:870) tillkännagett en handfull grundförordningar som kompletteras av lagen. Genom lagens straffbestämmelser (36–36 b §§) straffsanktioneras uppsåtliga och oaktsamma överträdelser av bl.a. bestämmelser i lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen och EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. fall är inte straffbara. Straffbestämmelserna är subsidiära till BrB. Vid brott mot lagen kan tre olika straffskalor aktualiseras, böter, böter eller fängelse i högst och fängelse i högst . Sistnämnda straffskala, som infördes (prop. 2001/02:93) gäller för uppsåtliga gärningar som har avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt. Kontrollmyndigheter på djurskyddsområdet är i huvudsak länsstyrelserna (24 §). Frågan om vilken repressiv metod som är lämpligast att använda för att stävja oönskade beteenden på djurskyddsområdet har berörts av i betänkandet Ny djurskyddslag, Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling I betänkandet, som har redovisats närmare i avsnitt 4.19, avvisas införandet av administrativa sanktioner som alternativ till straffrättslig sanktionering. bedömning är att straffsanktioner framstår som det mest effektiva sättet att bekämpa brott mot djurskyddslagen (bet. s. 833). Det anförs (bet. s. 842 ff.) att endast bestämmelser som innebär mycket små risker för djurlidande, t.ex. bestämmelser om registrering, godkännande eller journalföring, skulle vara aktuella för sanktionsväxling. Vidare konstateras att sådana bestämmelser endast utgör en mycket liten del av djurskyddsbestämmelserna. De vinster som skulle kunna uppnås är därför så begränsade att de inte uppväger de betydande konsekvenser och det merarbete som det skulle innebära för bl.a. djurhållare och berörda myndigheter. Frågan om sanktionsväxling från straff till avgift på djurskyddsområdet har tidigare också behandlats av i betänkandet Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd, SOU 2006:58). ansåg att en sanktionsavgift kunde förväntas vara ett effektivt styrmedel för överträdelser av administrativ natur och föreslog att ett sanktionsavgiftssystem skulle införas för sådana överträdelser. Det handlade företrädesvis om överträdelser av krav på anmälan, registrering, godkännande, journalföring och liknande. Vissa överträdelser av administrativ natur ansågs dock inte lämpa sig för att sanktioneras med avgift och föreslogs därför få stanna kvar i det straffrättsliga systemet. Det rörde sig om överträdelser av tillståndsplikten och kravet på godkännande för hantering av försöksdjur (se bet. s. 134). De resonemang som utredningen i föregående avsnitt har fört om vilken repressiv metod som är lämpligast att använda för att stävja oönskade beteenden på livsmedels- och foderområdena kan i huvudsak också anföras när det gäller djurskyddsområdet. Utredningen hänvisar därför till de överväganden som där har gjorts. Enligt utredningens mening framstår djurskyddsområdet som lämpligt för sanktionsväxling från straff till avgift i vissa delar, men däremot inte i sin helhet. En viktig skillnad mellan de båda nyssnämnda områdena och djurskyddsområdet är nämligen att djurskyddslagen inte huvudsakligen tillämpas på näringsverksamhet. Djurskyddslagen är i betydande utsträckning också tillämplig på enskilda personer som har husdjur. Med hänsyn härtill anser utredningen att de överträdelser som bör överföras till ett sanktionsavgiftssystem främst är överträdelser av föreskrifter av administrativ Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Till skillnad från anser dock denna utredning inte att det finns skäl att behålla straffsanktionen för överträdelser av kravet på godkännande för hantering av försöksdjur och liknande. Bedömning: Regleringarna om djursmitta framstår som lämpliga för sanktionsväxling från straff till avgift i vissa delar. De överträdelser som bör föras över till ett sanktionsavgiftssystem är främst överträdelser av föreskrifter av administrativ karaktär. Syftet med epizootilagen och zoonoslagen är att tillgodose samhällets behov av skydd mot smittor av djur. Epizootilagen innehåller bestämmelser om bekämpning av de allvarligaste smittsamma djursjukdomarna (epizootier). Zoonoslagen innehåller bestämmelser om bekämpning av salmonella. Lagarna upptar bestämmelser om bl.a. offentlig kontroll och sanktioner. I lagarna bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter av olika slag. Materiell reglering på området finns också i unionslagstiftningen. Regeringen tillkännager i vilka grundförordningar som faller inom tillämpningsområdena för de båda lagarna. handlar det om en handfull grundförordningar för respektive lag (se SFS 2007:934 och 2006:1039). I epizootilagen straffbeläggs (20 §) att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot en bestämmelse i lagen om skyldighet för den som har anledning att misstänka att en epizootisk sjukdom har drabbat djur i hans eller hennes vård att anmäla detta till veterinär. Vidare straffbeläggs att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot vissa beslut eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det handlar t.ex. om veterinärs beslut om att, när det finns grundad anledning att anta att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat, utfärda förbud mot att besöka eller lämna eller utföra transporter till eller från det område där sjukdomsfallet inträffat eller där smitta annars kan antas förekomma (s.k. spärrförklaring). Straffsanktioneringen avser också överträdelser av vissa unionsrättsliga bestämmelser. Straffskalan för brott mot epizootilagen omfattar Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling böter eller fängelse i högst . fall leder inte till straffansvar. Genom de straffbestämmelser som finns i zoonoslagen (12–12 a §§) sanktioneras uppsåtliga och oaktsamma överträdelser av bl.a. föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen och överträdelser av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. De föreskrifter och beslut som straffsanktioneras kan t.ex. avse slakt, smittrening, undersökning av djur och produkter av djur i kontrollsyfte, journalföring samt djurhållning. överträdelser leder inte till straffansvar. Den straffskala som föreskrivs för samtliga fall är böter eller fängelse i högst . Kontrollmyndigheter är, enligt båda lagarna, och länsstyrelserna (8 § zoonoslagen och 11 § epizootilagen). har i betänkandet Folkhälsa – Djurhälsa – Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring, SOU 2010:106, föreslagit att en ny lag, djursmittslagen, ska ersätta zoonoslagen och epizootilagen samt viss ytterligare reglering på området. I betänkandet föreslogs att det i den nya lagen införs ett system med administrativa sanktionsavgifter som delvis ersätter de straffbestämmelser som finns i de nu gällande lagarna. I betänkandet anfördes (s. 432) att den offentliga kontrollen över efterlevnaden av djurhälsoregelverket är begränsad. Få ärenden anmäls till åklagare och antalet fall som lett vidare till åtal är ytterst få. Det finns dock indikationer på att det förekommer överträdelser av regelverket. , som föreslår att kontrollsystemet skärps, anser att det även finns anledning att effektivisera sanktionssystemet. Enligt utredningen kan många djurägare underlåta att följa bestämmelser om t.ex. hygienåtgärder utan att riskera att samhället griper in. anförde vidare (bet. s. 432) att ett system med straffbestämmelser där långt ifrån alla överträdelser beivras inte är effektivt eller ändamålsenligt. Sådana straffbestämmelser blir inte avskräckande utan framstår endast som tomma hot. Mot bakgrund av hur det ser ut på näraliggande områden, som livsmedels-, foder- och djurskyddsområdena, ansåg utredningen att det finns anledning att befara att frågorna inte kommer att prioriteras av det straffrättsliga systemet om även mindre allvarliga överträdelser av den nya lagen ska sanktioneras med straff. I betänkandet framhölls (s. 432 f.) att ett straffrättsligt system inte bör belastas med sådana frågor som lika bra eller bättre kan hanteras på andra sätt. Ett sanktionsavgiftssystem erbjuder enklare, Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling snabbare och billigare beivrande av regelbrotten. Det påpekades att det enklare förfarandet också innebär att samhällets reaktion på överträdelsen kommer snabbare, vilket kan förväntas ge en större preventiv effekt. konstaterade också att för mindre allvarliga överträdelser uppfyller sanktionsavgifter bättre än straff krav på sanktioner. Dessutom framhölls att en fördel med sanktionsavgift är att den kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer. Utredningen anförde att en betydande andel av regelbrotten begås i verksamheter som bedrivs i bolagsform och att det därför ofta kan vara lämpligare att bolaget och inte någon i bolaget verksam person åläggs ansvar för de aktuella överträdelserna. I sina överväganden av vilka överträdelser som ska leda till sanktionsavgift anförde bl.a. följande (bet. s. 433 f.). Det bör enbart vara mindre allvarliga överträdelser som sanktioneras med en avgift. Eftersom allvarliga överträdelser generellt är mer svårutredda bör de handläggas av polis och åklagare. Dessutom ansåg utredningen att en straffsanktion får anses ha en mer styrande effekt för den typen av överträdelser. Överträdelser som direkt kan medföra risker för smittskyddet kan enligt utredningen inte anses vara mindre allvarliga, t.ex. att bryta mot ett beslut om spärrförklaring. Andra överträdelser är dock av mer administrativ karaktär, t.ex. krav på registrering, journalföring och märkning av djur. Utredningen påpekade att även om sådana bestämmelser i förlängningen är till för att skydda människors eller djurs hälsa, medför ett brott mot dem inte per automatik någon risk för de angivna skyddsintressena. Bristande journalföring eller märkning av djur medför att myndigheternas arbete med att spåra en smitta försvåras högst betydligt vid ett utbrott av en allmänfarlig djursmitta. Sådana överträdelser torde vidare vara de mest frekventa, vilket enligt utredningen talade för att det kan vara ändamålsenligt att använda sanktionsavgifter. konstaterade slutligen (bet. s. 434) att det finns vissa kategorier av bestämmelser som lämpar sig väl för att inordnas i ett system med sanktionsavgifter. Det handlar om överträdelser av vissa krav på anmälan, registrering eller godkännande av djurhållning, registrering av djur, journalföring och märkning av djur. I betänkandet föreslogs att sådana överträdelser ska sanktioneras med avgift. Utredningen kan helt instämma i de överväganden och förslag som har gjorts av . Dessa är också väl förenliga med utredningens ställningstaganden om när sanktionsväxling kan vara lämplig. Under förutsättning att den nya EU-reglering som Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling förväntas på området inte lägger hinder i vägen för sanktionsväxling, förordar utredningen att överträdelser av det slag som pekat ut överförs till ett sanktionsavgiftssystem. Bedömning: Socialförsäkringsområdet bör bli föremål för fortsatta överväganden om sanktionsväxling från straff till avgift. Ett annat område där det enligt utredningen finns anledning att överväga sanktionsväxling från straff till avgift är socialförsäkringsområdet, eller trygghetsområdet, som det ibland också benämns. De felaktiga utbetalningarna inom trygghetssystemen uppgår till betydande belopp. Delegationen mot felaktiga utbetalningar (den s.k. FUT-delegationen) uppskattade de felaktiga utbetalningarna inom trygghetssystemen till (Vad kostar felen?, Rapport 7, ). Enligt FUT-delegationens uppskattningar berodde hälften av de felaktiga utbetalningarna från trygghetssystemen på avsiktliga fel från de sökande, berodde på oavsiktliga fel av de sökande och på fel av myndighet. Det kan således på goda grunder antas att en stor del av de felaktiga utbetalningarna beror på ett agerande från den enskilde som kan bedöma som i vart fall oaktsamt (se Sanktionsavgifter på trygghetsområdet, SOU 2011:3, s. 85). Bidragsbrottslagen (2007:612) infördes (prop. 2006/07:80) i syfte att minska antalet felaktiga utbetalningar och stärka tilltron till välfärdssystemet. Dess tillämpningsområde omfattar ersättningar, bidrag och andra ekonomiska förmåner som betalas ut för personligt ändamål och som beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna (1 §). I bidragsbrottslagen straffbeläggs som bidragsbrott att lämna oriktiga uppgifter eller att inte anmäla ändrade förhållanden och genom detta orsaka fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp. I subjektivt hänseende krävs uppsåt. Brottet är indelat i tre grader och straffskalorna motsvarar i stort dem som gäller för bedrägeri (2 och 3 §§). Genom bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott (4 §) straffbeläggs också sådana gärningar som begås av grov oaktsamhet, om de inte Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling med hänsyn till beloppet eller övriga omständigheter är mindre allvarliga. Straffskalan för vårdslöst bidragsbrott sträcker sig från böter till fängelse i högst . De uppsåtliga gärningar som straffbeläggs i bidragsbrottslagen var i huvudsak straffbelagda redan tidigare, främst som bedrägeribrott eller försök till sådant brott. Straffbestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott innebar däremot en påtaglig utvidgning av det kriminaliserade området. Lagrådet konstaterade i sitt yttrande över lagförslaget (a. prop. s. 114) att de föreslagna brottsbeskrivningarna i mycket stor utsträckning redan täcktes av befintliga brottsbeskrivningar i BrB. När det sedan gällde ytterligare kriminalisering av olika oaktsamma beteenden framhölls det som befogat att ställa frågan om det inte kunde vara minst lika effektivt att införa någon form av sanktionsavgifter som att kriminalisera. Frågan om det finns behov av och är lämpligt att införa ett administrativt sanktionssystem på trygghetsområdet för att motverka att förmåner utbetalas på felaktiga grunder eller med fel belopp har behandlats av Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen i betänkandet Sanktionsavgifter på trygghetsområdet, SOU 2011:3. I betänkandet föreslogs att det ska inrättas ett generellt administrativt sanktionssystem för samtliga de ekonomiska förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen. Enligt förslaget skulle , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna kunna besluta att ta ut en sanktionsavgift av den som lämnat en oriktig uppgift till ledning för ett beslut om en förmån. Med oriktig uppgift skulle i stort sett jämställas att anmälningsplikt vid ändrade förhållanden har åsidosatts. Det uppställdes inte något krav på uppsåt eller oaktsamhet. I betänkandet föreslogs att sanktionsavgift skulle påföras som huvudregel vid ringa bidragsbrott och vårdslösa bidragsbrott. Utredningen föreslog däremot inte någon avkriminalisering av nämnda straffbud. Mot en avkriminalisering talade enligt utredningen (se bet. s. 134 f.) bl.a. att även gärningar som utgjorde ringa bidragsbrott i vissa fall kunde vara så allvarliga att straff var en mer adekvat reaktion än en sanktionsavgift och att vårdslösa bidragsbrott kunde avse mycket höga belopp. Det framhölls också att en avkriminalisering kunde innebära en risk för att fall där det var svårt att avgöra vad som var ett eller flera brott och hur brotten skulle rubriceras kunde falla mellan stolarna och därmed inte leda till någon Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Att dubbla sanktioner inte skulle drabba den enskilde skulle i stället säkerställas bl.a. genom en inskränkning i de förmånshandläggande organisationernas nuvarande anmälningsskyldighet när det gäller ringa bidragsbrott och vårdslöst bidragsbrott. Bidragsbrott av den s.k. normalgraden och grova bidragsbrott ansåg utredningen däremot inte komma i fråga för sanktionsavgift I betänkandet konstaterades att bidragsbrottslagen i praktiken hade fått ett begränsat genomslag och att antalet polisanmälningar var mycket litet i förhållande till det skattade antalet oriktiga uppgifter (s. 12 ff. och s. 73 ff.). konstaterades att de kontroller som gjordes vid de handläggande organisationerna inom trygghetssystemen inte fångade upp alla felaktigheter och att det därför var av stor betydelse att enskilda lämnar korrekta uppgifter. Det finns dock anledning att vara försiktig med att dra alltför långtgående slutsatser av den utvärdering som utredningen gjorde av bidragsbrottslagen, eftersom den då inte hade varit i kraft särskilt . I betänkandet utgick utredningen från att ett system med sanktionsavgifter dels skulle träffa fler fall än den straffrättsliga regleringen och dels skulle leda till en snabbare reaktion när den instans som handlägger förmånen också får fatta beslut om sanktionsavgift. Ett sådant system skulle enligt utredningen fylla en preventiv funktion eftersom den upplevda risken för att drabbas av en sanktionsavgift borde förmå enskilda att lämna korrekta uppgifter och bli mer noggranna beträffande de uppgifter de lämnar (bet. s. 88 ff.). Vid remissbehandlingen av betänkandet framfördes en hel del kritik mot förslaget att införa ett administrativt sanktionsavgiftssystem på trygghetsområdet. En av de remissinstanser som var kritiska var . I sitt remissvar ifrågasatte den av utredningen antagna preventiva effekten som man framhöll att en hög förtroendenivå hade större betydelse för socialförsäkringssystemets effektivitet genom att det minskade risken för överutnyttjande eller missbruk av förmånen. Enligt kunde ett system med sanktionsavgifter skada förtroendet både för myndigheten och för trygghetssystemet i stort. Betänkandet har än så länge inte lagts till grund för något lagförslag från regeringen. Många av de argument som framfördes av Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen har helt klart fog för sig och ligger mycket väl i linje med de överväganden som har gjorts av denna utredning i fråga om sanktionsväxling. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling minst det förhållandet att endast ett fåtal av de många överträdelser som begås på området beivras medför att det nuvarande systemet att hantera dessa överträdelser inom straffrätten måste ifrågasättas. Överträdelserna framstår nog var för sig som tämligen bagatellartade, men sammantaget leder de till att betydande belopp betalas ut felaktigt. Att överträdelserna ofta är av bagatellartad karaktär innebär självfallet en risk för att de brottsutredande myndigheterna prioriterar ner dessa ärenden till förmån för brott med strängare straffskalor. Om endast ett fåtal överträdelser bestraffas framstår inte straffhotet som särskilt avskräckande för den enskilde. Dessutom riskerar sådan slumpartad bestraffning att leda till att straffsystemet urholkas och att dess trovärdighet minskar. De farhågor som framfördes under remissbehandlingen i fråga om förtroendeskador för myndigheterna om ett sanktionssystem av den föreslagna modellen införs bör inte överdrivas. Under alla förhållanden bör de inte medföra att man avstår från att överväga sanktionsväxling på trygghetsområdet. Vid övervägande av en eventuell övergång från straff till avgift är emellertid en viktig aspekt hur kontrollmyndigheterna på olika sätt kan arbeta för att öka förtroendet för deras verksamhet och särskilt deras hantering av överträdelserna. Det är ju dessutom så att även om överträdelserna hanteras av rättsväsendet så är det myndigheterna själva som anmäler missbruket av trygghetssystemen dit. Enligt utredningen kan det vidare på goda grunder antas att införandet av ett sanktionsavgiftssystem kommer att leda till att fler överträdelser än beivras. Om sanktioneringen uppfattas som mindre slumpmässig, bör rimligen sanktionssystemet också upplevas som mer rättvist . Det är visserligen vanskligt att påstå att införandet av ett sanktionssystem på trygghetssystemets område skulle få till följd att enskilda i större utsträckning avhåller sig från att begå överträdelser. Det kan dock inte bortses från att en större beivrandegrad verkar avhållande. Om de myndigheter och andra organ som hanterar förmånerna i fråga gavs möjlighet att själva agera mot missbruk av systemet torde antalet överträdelser som beivras öka väsentligt. Inte minst talar den stora diskrepansen mellan anmälda och beivrade överträdelser i den riktningen. En annan synpunkt som fördes fram under remissbehandlingen var att de myndigheter och andra organ som administrerar systemen inte skulle vara tillräckligt kompetenta att hantera eventuella överträdelser. Utredningen delar inte den farhågan, i vart fall inte Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling beträffande flertalet av dessa instanser. Det är som regel fråga om myndigheter med hög kompetens och med betydande kunskap och kännedom inom respektive områden.