sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — Frågan om tillgänglighet och utveckling av objekten som besöks- mål är positiv och ligger som en komponent i utredningens urvals- metodik. En sådan målsättning kan säkert också skapa vissa problem i förvaltningen av kulturarvet, ökad tillgänglighet kan ge slitage och krav på säkerhet och service som medför ökade under- hållskostnader. Ett kulturarv som nyttjas i pågående verksamheter, gärna med anknytning till fastighetens ursprungliga ändamål, kan inte heller alltid förenas med god tillgänglighet för allmänheten. Exempel på detta finns då det gäller de byggnadsminnen som för- hyrs av Försvarsmakten. lägger i sin förvaltning stor vikt vid en aktiv brukardialog, där hyresgäster och arrendatorer aktivt med- verkar i den planering som sker kring underhåll och utveckling av fastigheterna. Många av fastigheterna är anpassade för verksam- heternas speciella krav, vilket förutsätter sådana strategiska sam- arbeten utifrån fastigheternas förutsättningar och kännedom om kundernas behov. Verksamheten på respektive besöksmål drivs av hyresgäster men myndigheten har en aktivt samverkande roll. Finan- sieringen kan ofta utvecklas och säkras mer långsiktigt genom sam- verkansavtal och gemensamma projekt med kommuner och andra aktörer. Exempel på detta är samverkansavtal med tillhörande utvecklingsplaner för några av de största besöksmålen, som , , och . Lokalt förutsätts en politisk enighet och uppslutning kring utvecklingen. Erfarenheterna visar att besökssiffror och intäkter som en följd av detta kan öka påtagligt, där längre samarbetsavtal ger stabilitet och stärker verksamheten. Samverkan och samfinansiering kan se olika ut, det är sällan enkelt att få samverkan i form av ekonomiska resurser. SFV ser bland annat som sin roll, i enlighet med mål- formuleringarna i styrdokumenten, att stötta hyresgästerna med nätverksbyggande, genom att skapa engagemang hos offentliga aktörer m.fl. Sammantaget förvaltar SFV ett hundratal besöksmål.9 Samverkan kan avse myndigheter och ökade kontakter med andra institutioner lokalt och regionalt som kan bidra, till exempel universitet och högskolor, museer och skolor. Kulturmiljöerna kan utgöra en tillgång i skolornas undervisning och även utgöra en del i ett med vidare innebörd. 6.3Verksamhetsmässiga förutsättningar och förändringar Utredningens bedömning: Myndighetsstyrningen bör ut- vecklas då det gäller det kulturhistoriska ansvarstagandet och anvisning av lämpliga resurser för ett sådant ansvar hos främst och . 9 (2013). Underlag till utredningen, . Kulturarvet bidrar till samhällsnyttan. Det gemensamma använ- dandet säkerställs av det offentliga genom incitamentsstrukturer som lagstiftning och bidragsgivning. Samhällsnyttan kan även säkerställas genom ägande och förvaltning. har i en utvärdering i anslutning till miljömålsarbete, kulturmiljö och kulturhistoriska värden bland annat berört utgångspunkter för en hållbar kulturmiljö. Förutom att lyfta fram grundläggande värden i arbetet betonas vikten av hel- hetstänkande och helhetsperspektiv. Kulturmiljön och kultur- historiska värden ska bevaras och brukas så att den historiska och humanistiska dimensionen tydliggörs och bidrar till en god livs- miljö. I detta ligger att värna och utveckla den historiska mång- falden, liksom landskapets kulturmiljökvalitet. Den antropogena påverkan måste också nedbringas till nivåer som gör att det fysiska kulturarvet inte vittrar bort.10 Det senare kan komma i konflikt med och måste balanseras mot önskemålet om tillgängliggörande. Det relaterar också till de resursmässiga förutsättningar som förvaltningen medges. Utred- ningen har i sina urvalskriterier kring de kulturhistoriskt värdefulla fastigheterna och byggnaderna lyft fram ekonomi och förutsätt- ningar för en långsiktigt hållbar förvaltning. De blir betydelsefulla vid sidan av mer traditionella kulturhistoriska utgångspunkter och förutsättningarna för tillgängliggörande av objekten som ska kvar- stå i statlig ägo. Statens ansvar gäller också att upprätthålla ett ändamålsenligt regelverk och utöva tillsyn till skydd för hela det samlade nationella kulturarvet. Staten kan inte själv ta hela det ansvar som förvaltning och utveckling innebär, utan kompletteras som fastighetsägare av andra aktörer. Det gäller också ansvaret för den del av kulturarvet som berättar statens egen historia. Därmed ställs särskilda krav på en rådgivnings- och tillsynsverksamhet inom den statliga myndig- hetsorganisationen och den kommunala planeringen. Utredningen har inte något uttalat uppdrag att närmare bedöma ändamålsenligheten med dagens regelverk och styrning för skydd och förvaltning av kulturfastigheter. Utredningen är enligt direk- tiven dock oförhindrad att kommentera dessa frågor och lämna förslag på hur förbättringar kan åstadkommas. 10 (1999). Kulturarvet och miljön. Redovisning av Riksantikvarie- ämbetets regeringsuppdrag Ku98/1908/Ka med anledning av propositionen Svenska miljö- mål (1997/98:145), s. 30. ses som ett ytterligare underlag inför utvecklingen av en framtida strategi för statens fastighetsförvaltning. Samhällets syn på vad som avses med kulturhistoriska värden har förändrats från ett fokus på enstaka byggnader och monument mot en mer samlad syn på landskapets alla värden. Kulturhistoriskt värde låter sig inte enkelt avgränsas eller delas upp i de delar som gäller det byggda kulturarvet och de delar som främst avser kultur- och naturmiljön i övrigt. Målsättningen bör därför vara att skapa förutsättningar för ett mer samordnat system för skydd, bevarande och utveckling av kultur- och naturmiljöer som bedöms som särskilt värdefulla. Byggnadsminnesförklaring sker med stöd av två parallella regel- verk, där kulturhistoriska värden i enskild ägo säkras genom kultur- minneslagen och i statlig ägo genom förordningen om statliga byggnadsminnen. Regelverken är i väsentlig utsträckning lika- lydande och hanteras av berörda länsstyrelser respektive Riks- antikvarieämbetet. Även om bedömningsgrunder och tillsyn är lik- formiga, kan det finnas svårigheter i att uppnå en samlad och enhetlig tillämpning och praxis. Nya nationella mål för kulturmiljö- arbetet och ett förtydligande och en modernisering av kultur- minneslagens (kulturmiljölagens) syften m.m. har beslutats som följd av utredningsarbete och propositionen Kulturmiljöns mångfald. Här ges utblickar mot framtiden med anknytning till bland annat den europeiska landskapskonvent- ionen.11 och den nu aktuella utredningen för att identifiera kulturhistoriskt särskilt värdefulla fastigheter för fortsatt statlig förvaltning riskerar att uppfattas som ett parallellt system till regelverket. Ett kvarstående regelstyrt instrument för statliga byggnadsminnen kräver därför anpassningar av förord- ningen eller föreskrifter och vägledningar som fångar upp de aktu- ella diskussionerna om kompletterande bedömningsgrunder och kriterier samt nya riktlinjer för värdering och urval. Utredningen ser ett behov av att en strategi för beståndet av kulturfastigheter tas fram och att metoder utvecklas för både förvärv och avyttring av fastigheter. Utredningen bedömer därvid att en ökad samordning av skyddsregleringen som gäller det byggda kulturarvet med andra yttringar av kulturlandskapet vore ange- lägen. Den europeiska landskapskonventionen arbetades fram inom 2012/13:96. och trädde i kraft i , vilket innebär att dess intentioner ska inarbetas i det svenska regelverket. Åtta myndigheter har ett övergripande samordningsansvar. Målet är en rikare livsmiljö, där alla kan delta i utformningen. Medlet är ett för- bättrat skydd, förvaltning och planering av gemensamma landskap, i stad och på landsbygd.12 Områdesskydd enligt miljöbalk, skogsvårdslag och plan- och bygglagstiftning utgör anknytande regelverk. Inrättandet av natur- och kulturreservat med starkt skydd även för kulturhistoriskt värdefulla byggnader, installationer och marker bör således under- lättas genom ett harmoniserat regelverk. bestäm- melser i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap hanteras av länsstyrelserna och inriktas bland annat på behovet av inskränk- ningar i nyttjandet av mark och vatten inom reservat. En fragmen- tisering av skyddsregleringen ligger inte i linje med dagens beto- ning av sammanhang och helhetssyn. För några myndigheter, vid sidan av och , som förvaltar kulturhistoriskt värde- fulla fastigheter och byggnader, saknas uttalad styrning i instrukt- ioner och regleringsbrev då det gäller ansvar för vård, underhåll, utveckling och tillgängliggörande. Dessutom saknas en anvisad finansiering för att omhänderta sådana fastigheter och byggnader, särskilt i de fall då de inte längre behövs inom verksamheten. Då det gäller anges i regleringsbrevet att hänsyn till miljö- och kulturvärden i tillämpliga delar ska motsvara vad som gäller för andra stora fastighetsförvaltare, vilket myndigheten tolkat som att anger en lämplig ambitions- nivå beträffande till exempel vårdprogram och slottsarkitekter.13 Resurser erfordras dock för den särskilda förvaltning och det särskilda hänsynstagande som kan behövas, till exempel till följd av beslut om byggnadsminnesförklaring. Utredningens förslag inne- bär att vissa kulturhistoriskt värdefulla objekt bör kvarstå i myndig- hetsförvaltning utanför , vilket väcker frågan om behovet av komplettering i regeringens styrning och ändamålen 12Council of Europe (2010). Den europeiska landskapskonventionen. European Landscape Convention, ETS176, , 20-X-2000. 13Underlag till utredningen, . för myndigheternas resurser. Det kan till exempel gälla gränsytorna mellan kulturhistoriskt och miljöbetingat områdesskydd, fastig- heter med broar, järnvägsfastigheter, fyrar eller försvarsanlägg- ningar. Enligt utredningens bedömning gäller behovet av en tydligare styrning och en anvisning om lämpliga resurser i detta sammanhang främst och samt i begränsad utsträckning . Utredningens bedömning: Statens bestånd av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter måste storleksmässigt sättas i relation till ställningstaganden om ett rimligt resursutrymme för ett lång- siktigt och hållbart omhändertagande och tillgängliggörande. Staten kompletteras som fastighetsägare av andra aktörer med ansvar för det skyddade kulturarvet. Därmed ställs också krav på en kompetent och resursstark rådgivnings- och tillsynsverk- samhet inom den statliga myndighetsorganisationen. Förvaltningen av statens kulturfastigheter, hur de nyttjas, utvecklas och i vissa fall omsätts, ställer stora krav på kompetenser och effek- tivitet i organisation och verksamhet. Ansvar och roller behöver förtydligas. Berättelsemodellen, framtagen av experter, forskare och myndigheter, är en viktig utgångspunkt för allmän debatt och kommunikation kring innehavet och vad det ska användas till. Kompletterande urvalskriterier utgör ett stöd i prioriteringsarbetet. , länsstyrelserna och de förvaltande myndig- heterna har där viktiga uppgifter, och , eller den myndighet som får huvudansvaret att förvalta statens kulturfastigheter, spelar en nyckelroll. En målsättning för förvaltningen måste byggas upp också uti- från fastighetens möjliga användning, där tillgängliggörande kan ske i både materiell och immateriell mening. Arbetet kräver en rad specifika kompetenser, där sakkunskap och gedigen beställar- kompetens är grundläggande för att kunna upphandla det stöd och de leverantörer som behövs för verksamheten. Myndigheterna har en del att vinna också genom en mer systematiserad inbördes sam- verkan för att utveckla rationella upphandlingsrutiner och ramavtal för underhåll, drift och utveckling av objekten. En möjlig bas för detta kan utgöras av det existerande Samverkansforum, som tidi- gare beskrivits. Särskild kompetens krävs också för att utveckla och ta tillvara en aktiv samverkan med andra aktörer, som kommuner, företag och ideella organisationer. Utredningen har i tidigare avsnitt berört de kostnader som myndigheterna uppskattar för vård och underhåll av kulturarvet. har i sina kalkyler även vägt in de kostnader som krävs för att tillgängliggöra kulturarvet, eftersom detta utgör en viktig del av myndighetens förvaltningsuppdrag. Redan det bevarande- och vårduppdrag som åvilar myndig- heterna för de skyddsbedömda objekten driver stora och accele- rerande kostnader. Något av den problematik som finns berördes i en rapportering från . Där påvisas ett uppdämt behov av underhåll, som bland annat gällde tekniska underhållsåtgärder, brandskydd, vårdprogram, insatser för levandegörande och tillgänglighetsanpassning för funktions- hindrade.14 Eftersatt underhåll tenderar att ge snöbollseffekter där en (oönskad) kortsiktig ambitionssänkning på ger en pro- gressiv ökning av skador och kommande underhållskostnader. i ett långsiktigt perspektiv, en 50-årscykel, bedömde Statens fastig- hetsverk i rapporten att underhållskostnaderna låg på en betydligt högre nivå än vad som faktiskt kunde avsättas. Den dåvarande anslagsramen för underhållsåtgärder om år- ligen har justerats , men många av proble- men kvarstod. berörde de kost- nadsaspekter som gällde kulturfastigheter och som skiljer denna typ av fastigheter från andra typer av bestånd. Det årliga resurs- behovet för det stora beståndet hos liksom hos övriga myndigheter, utom , översteg 14 Se bl.a. (2005). Underhållssituationen i bidragsfastigheterna. Utredningen berörde slotts- och herrgårdsmiljöer, fästningar, ruiner, kungsgårdar, kloster, bruksmiljöer och Vasaminnen. Världsarven och ingick. betydligt de faktiskt intäkterna. De framtida beräknade årliga behoven innebar underskott för samtliga myndigheter. De förvaltande myndigheternas uppdrag varierade, då som , och tog även fram en mer idémässig kalkyl för att utveckla ett trettiotal fastigheter till stora och strate- giska besöksmål. En sådan ambitionsnivå genererade naturligt nog betydande ytterligare kostnader, (därav i utvecklingskostnader) kostnadsläge, vartill kom engångskostnader om 18 miljoner kronor.15 Det kompletterande kostnadsunderlag, som vi redovisar i den nu aktuella utredningen, tyder på fortsatta underskott för de stat- liga kulturfastigheterna, om än inte i mer dramatisk omfattning. Underskottens storlek är dock en fråga inte bara om i vilken utsträckning kulturarvet ska vårdas och underhållas, utan också om hur det ska kunna göras tillgängligt för besökare. Ett långsiktigt statligt förvaltningsuppdrag för kulturfastigheter måste därför finna en balans mellan beståndets storlek, en lämplig ambitionsnivå för underhåll och utveckling samt den resursram som staten är beredd att avsätta för ändamålet. Utredningens bedömning: Beståndet statliga kulturfastigheter förändras , vilket är ett naturligt uttryck för de ompröv- ningar som ständigt måste göras. Avyttringen av kulturfastig- heter kräver dock långsiktighet och omsorg. Utredningens förslag om avyttringar kan komma att kräva inemot en tioårs- period att genomföra. Fastighetsinnehavet förändras , vilket är naturligt och också önskvärt. Värderingar är tidsbundna och behöver ständigt disku- teras. Innehavet bör vara flexibelt, så att staten löpande kan göra kompletteringar genom lämpliga fastighetsförvärv, men också så att staten kan avyttra befintliga fastigheter där alternativa förvalt- ningsformer bedöms lämpliga. Ytterst sätter den tillgängliga resurs- ramen gränsen för vad staten långsiktigt kan åta sig, priorite- ringarna görs med stöd av en utvecklad och väl förankrad metodik. 15 (2010). , del 1, Dnr 231-1967/08, komplettering , s. 6–9. Stödformer, rådgivning och regelverk har förändrats och det offentliga kulturmiljöarbetet har utvecklats och decentraliserats under några decennier. Det ger möjlighet för andra aktörer än staten att förvalta och vårda kulturarvet. Det har tidigare beskrivits att statens och samhällets historia över tiden kan problematiseras och omtolkas, vilket får effekter också på prioriteringsarbetet. En utgångspunkt kan då vara att staten agerar utifrån en försiktighetsprincip, där mer omfattande avyttringar görs först efter noggranna diskussioner och över längre tidsintervall. Långsiktighet i avyttringsarbetet framstår som naturligt också med tanke på objektens särskilda karaktär. Utredningens förslag innebär bland annat att en rad fornminnesområden, fyrplatser och olika typer av gårdar och andra boställen kan förvaltas under andra ägandeformer än statens. Donationsförhållanden, villkor och andra förhållanden knutna till fastigheterna behöver utredas. Kommunala och andra intressen för övertagande behöver diskuteras. Det kan ta att föra över objekten till lämpliga andra ägare, vid mark- nadsutsättning kan det också visa sig värdemässigt olämpligt att bjuda ut likartade objekt . Den svenska försäljningsprocessen inom det statliga fastighets- området har tidigare utretts.16 Ett grundläggande problem som angivits är de tidsmässigt utdragna avyttringarna. Bland annat gäller detta beredningen av förtur, där kommunala ställningstaganden och förhandlingar mellan kommuner och fastighetsförvaltande myndig- heter erfarenhetsmässigt tar . I någon mån kan en utveck- ling av myndigheternas avyttringsplaner förkorta processen, men de kommunala beslutsformerna vilar på demokratisk och därmed tidskrävande grund. De fastighetsförvaltande statliga myndig- heterna genomför sammantaget ett betydande antal avyttringar . Utredningen ser inte den långa tidsutdräkten som ett påtagligt problem då det gäller avyttring av vissa delar av beståndet statliga kulturfastigheter. Processen kräver omsorg och eftertanke, vilket innebär att långa ledtider också kan ses som positivt. Tidsperspek- tiven för denna typ av ägande måste ses som långsiktigt, vilket också präglat statens tidigare agerande. Utredningen bedömer att det, med nuvarande myndighetsresurser, kan röra sig om upp emot en tioårsperiod att systematiskt hantera alla de fastigheter där 16 SOU 2010:92, s. 99 ff. utredningen förslagit prövning av andra ägandeformer. Därtill kommer en fortlöpande hantering av de ytterligare kulturfastig- heter som kan komma att prövas för avyttring, då de inte längre behövs i verksamheten. Det kan bland annat komma att omfatta en rad anläggningar, fyrar och andra byggnader inom trafik- och för- svarsområdet. 7Övriga konsekvenser av utredningens förslag Utredningen lägger förslag om vilka av statens fastigheter och byggnader som fortsatt bör förvaltas av staten till följd av sitt kulturhistoriska värde och bidrag till berättelsen om statens historia, eller bör förvaltas till följd av andra förutsättningar. För- slag läggs också om vilka fastigheter och byggnader i statlig ägo som kan komma ifråga för avyttring. Förslagen ligger väl i linje med de tidigare utredningsinsatser som gjorts, men lägger en något starkare betoning på det samlade ansvar som olika aktörer har då det gäller förvaltningen av det byggda kulturarvet. En sammanhållen förvaltning av statens kulturfastigheter före- slås främst ske genom den myndighet som i första hand har till uppgift att förvalta statens kulturfastigheter, . Även andra myndigheter bör dock i begränsad omfattning kunna förvalta kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och anläggningar om det underlättar verksamheten eller särskilda förutsättningar råder. Det gäller till exempel byggnadsminnes- klassade väg- och järnvägsbroar, försvarsfastigheter eller byggnader i skyddade naturområden. Utredningens arbete har resulterat i en sammanhållen och över- siktlig prioritering av byggnadsminnen och vissa andra kultur- historiskt värdefulla områden i statlig ägo med avseende på deras fortsatta förvaltning. De förslag som lagts kan vid ett genom- förande bidra till att staten kan förvalta sina kulturfastigheter på ett mer sammanhållet och rationellt sätt. Det gäller fastigheter, bygg- nader, parker, markområden och andra anläggningar av högt kulturhistoriskt värde, som kan bidra till berättelsen om staten och dess historia och som också i stor utsträckning kommer att kunna tillgängliggöras för allmänheten. Övriga konsekvenser av utredningens förslag och länsstyrelserna har tillsammans med fastighetsförvaltande myndigheter ett löpande ansvar för att inven- tera, bedöma och vid behov skydda de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter, byggnader och miljöer som finns i statlig ägo. kommer ytterligare objekt att bedömas och klassas som byggnads- minnen eller skyddas på annat sätt. Det kommer också att leda till avyttringar. Arbetet pågår kontinuerligt genom ansvariga myndig- heter, det nu genomförda utredningsarbetet ska ses som en sam- manfattande nulägesbedömning av beståndet för att effektivisera och tydliggöra det långsiktiga statliga ansvaret. Utredningens förslag om urvals- och bedömningsgrunder kom- pletterar och går utöver den byggnadsminnesklassning som gäller objekt i urvalsramen. Förutsatt att utredningens synsätt vinner stöd och leder till förändringar, bör resultatet av utredningsarbetet också nyttiggöras i det framtida och löpande myndighetsarbetet. På så sätt kan parallella spår undvikas och statens fortsatta förvalt- ning och omsättning av kulturfastigheter blir begriplig, konsekvent och långsiktigt hållbar. Det finns en stark förväntan om att statens förvaltning sker med sådan konsekvens och långsiktighet. Värde- ringar och bedömningsgrunder kommer att utvecklas i takt med de samhällsförändringar och ändrade synsätt som uppstår, men takten måste hållas på en ändamålsenlig och inte alltför skiftande nivå. En allmän försiktighetsprincip bör därför råda, där förändringarna ingår som ett led i en långsiktig och strategisk planerings- och för- valtningsprocess. Mycket står också att vinna genom att regelverken för den byggda miljön samt natur- och kulturmiljön i övrigt harmoniseras på ett mer enhetligt sätt, som utredningen föreslagit. Utredningen bedömer att en rad moment, som områdesskydd, vård- och förvalt- ningsplaner, ekonomisering, uppföljning och tillsyn, kan samordnas och stödja utvecklingen av ett bredare miljötänkande, ett helhets- perspektiv där kulturhistoriska värden ses i sina större samman- hang. Utredningen har inte haft i uppdrag att föreslå några författ- ningsändringar och har heller inte presenterat sådana konkreta förslag. På myndighetsnivå tas dock redan initiativ för att arbeta gränsöverskridande med frågorna genom handledningsmaterial och exempelsamlingar. Den europeiska landskapskonventionen under- stryker att landskapet är en gemensam tillgång där många olika värden och tillgångar möts. En utökad fokusering och professionalisering i omhänder- tagande och utveckling av de statliga kulturfastigheterna beräknas Övriga konsekvenser av utredningens förslag ske genom den mer samlade förvaltning som utredningen föreslår. Den myndighet som får huvudansvaret för förvaltning av kultur- fastigheter förutses arbeta aktivt i samarbete med andra myndig- heter, kommuner, regioner, besöksnäring och olika intressenter för att utveckla och tillgängliggöra kulturfastigheterna, vissa av dem som starka besöksmål. Förutsättningar finns i flera fall för lokal medfinansiering eller andra åtaganden från lokala parter, vilket bör utnyttjas för att minska statens kostnader och öka kvalitét och samhällsnytta. Utredningen förordar i likhet med tidigare utredningsinsatser1 framtagandet av en statlig fastighetsstrategi, vilket bedöms leda till en mer medveten och långsiktigt hållbar hantering av statens fastig- heter. En sådan strategi bör också klargöra de särskilda uttryck som ska gälla inom det kulturhistoriska området, och kan med fördel följas upp på myndighetsnivå med anpassade strategidokument. Regeringen föreslås också utveckla styrningen gentemot de stat- liga myndigheter som av verksamhetsskäl även fortsättningsvis bör förvalta vissa kulturfastigheter. Det gäller främst , Sjö- fartsverket och i viss utsträckning , dessutom den myndighet som kan komma att förvalta statens för- svarsfastigheter. Ett förtydligande behövs då det gäller det kultur- historiska ansvarstagandet, liksom anvisning om lämpliga resurser för ett sådant ansvar.