sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — En förutsättning för att nämndemannamedverkan ska verka för- troendeskapande är att de som väljs till nämndemän är lämpliga och själva inger förtroende. Det är emellertid inte självklart att nämnde- män har allmänhetens förtroende. Det finns anledning att befara att den senare tidens debatt om bl.a. jäviga nämndemän och den ibland negativa bild som sprids i media har medfört att förtroendet för nämndemannasystemet har minskat. På uppdrag av Svenska Dag- bladet intervjuade tusen svenskar. Undersök- ningen visade att mindre än hälften, , ville behålla nämnde- mannasystemet. Mer än var fjärde ville avskaffa systemet och reste- rande del ville inte ta ställning i frågan. Det är vår uppfattning att förtroendet för nämndemannasystemet och de nämndemän som medverkar i våra domstolar måste höjas. Det är inte enbart en fråga om förtroendet för domstolarna utan också om möjligheterna att attrahera fler och yngre till uppdraget. Det är därför viktigt att skapa goda förutsättningar för att rekrytera och behålla lämpliga nämndemän. Här behöver flera åtgärder vidtas. En sådan åtgärd är att förändra rekryteringen och göra processen mer transparent samt vidga basen för den genom att införa en fri kvot. bör lämplighetsprövningen av de presumtiva nämnde- männen förbättras och tjänstgöringsvillkoren göras bättre. Sådana åtgärder kan finansieras om nämndemannamedverkan blir mer ändamålsenlig. Om nämndemännens medverkan minskas kan även mer resurser läggas på introduktion av och information till nämnde- männen. När det gäller attraktiviteten i uppdraget ökar denna om med- verkan koncentreras till mål av lite större omfattning. Uppdragets betydelse och nämndemännens ansvar ökar. Det är också så att det på många håll i landet är svårt att rekry- tera nya nämndemän och särskilt gäller det yngre och yrkesverk- samma. En ändamålsenlig medverkan leder till en minskning av an- talet nämndemän. Under förutsättning att den huvudsakliga minsk- ningen sker i gruppen äldre nämndemän kan en önskad föryngring av kåren ske och dess sammansättning bli mer representativ. Sammanfattningsvis syftar våra förslag till att vi även ska ha ett nämndemannasystem som kan bidra till att upprätthålla eller öka förtroendet för domstolarna och till att medverkan av nämndemän ska vara ändamålsenlig. Det är med dessa utgångspunkter som utredningen lägger sina förslag. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Det gäller samma regler för röstning i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna (26 § LAFD hänvisar till 16 och 29 kap. RB). Nämndemän har individuell rösträtt. I överrätterna och förvaltningsrätterna (dåvarande länsrätterna) har nämndemän alltid haft individuell rösträtt. I tingsrätterna infördes den individuella röst- rätten för nämndemän 1983. Som skäl till förändringen anfördes att den dåvarande ordningen med kollektiv rösträtt knappast framstod som tidsenlig och att reglerna borde anpassas till vad som gällde för övriga domstolar (prop. 1982/83:126, s. 22). Ingår nämndemän i rätten ska dessa vid omröstningen säga sin mening sist med den yngste av dem först (yngst räknat från tiden för tillträde som nämndeman eller vid samtidigt tillträde yngst till åldern). Vid lika antal röster i brottmål gäller den mening som anses lindrigare eller mindre ingripande för den tilltalade. I de fall ingen av meningarna kan anses lindrigare eller mindre ingripande gäller den mening som ordföranden biträder. Vid lika antal röster i tvistemål gäller ordförandens mening. För förvaltningsdomstolarna kan det medföra vissa tillämpnings- problem att avgöra om ordföranderegeln eller regeln om vad som är lindrigast ska gälla vid lika antal röster. Disciplinmål och vitesmål ska följa brottmålsreglerna, och i dessa mål ska alltså den lindrigaste meningen gälla vid lika antal röster (, kommentaren till 26 §). Så gäller även för mål angående skattetillägg (RÅ 1987 ref. 42) och mål om disciplinansvar för sjukvårdspersonal (RÅ 1990 ref. 64). Körkortsmål, mål om vård av unga, mål om vård av miss- brukare, mål om psykisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård samt mål om tillstånd att inneha skjutvapen bör däremot följa tvistemåls- reglerna (, kommentaren till 26 §). I dessa mål gäller alltså ordförandens mening vid lika antal röster. Ordföranden har också utslagsröst i migrationsmål (MIG 2007:17). I betänkandets bilaga finns en utförlig redogörelse om lekmanna- domarsystemet i , och . Nedan följer en kort redogörelse för reglerna kring lekmannadomares rösträtt i dessa länder. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Nämndemannasystemet i ändrades radikalt i samband med underrättsreformen 1993. deltog lekmän i dömande uppgifter i häradsrätterna. Nämnden bestod då av fem till sju nämnde- män och hade en kollektiv röst som endast vann över yrkesdomarens åsikt om den var enig. Vid reformen fick nämndemännen individuell rösträtt och antalet nämndemän i underrätt reducerades till tre. Även i och har nämndemännen individuell röst- rätt. Vid lika röster gäller den mening som är att anses som lindrigast för den tilltalade. Bedömning: Nämndemännen ska även fortsättningsvis ha indivi- duell rösträtt. Utredningen har övervägt om det finns anledning att ändra reglerna om nämndemännens rösträtt. Som argument för kollektiv rösträtt framförs ibland att mål och ärenden oftast är så komplicerade att det inte är rimligt att nämndemän utan juridisk skolning har ett avgörande inflytande över utgången i ett mål. Några av våra förslag syftar till minska nämndemannamedverkan i de mest juridiskt kom- plicerade målen, bl.a. skattemålen, men det är inte av denna anled- ning utan för att nämndemän inte kan bidra på samma sätt som när det huvudsakligen är fråga om bedömningar av bevisning. Antalet domar där nämndemännen har bestämt utgången i strid med den lagfarna domarens uppfattning är mycket få och av dessa s.k. nämndemannadomar har överrätterna dessutom beträffande en tredjedel kommit till samma slut (avsnitt 4.1.2). Detta kan knappast sägas vara ett problem. Tvärtom är det viktigt att en nämndeman som har en viss uppfattning ger den tillkänna, det ingår i uppdraget. Enligt vår uppfattning använder nämndemännen sin rösträtt på ett ansvarsfullt sätt och den individuella rösträtten bör behållas. Med den betonas uppdragets betydelse och det ansvar som följer med att vara ledamot av rätten. En individuell rösträtt medför att samt- liga domare måste engagera sig i målet, vilket i sin tur bidrar till att de frågor som prövas blir väl belysta och att rättens avgöranden blir väl övervägda. Sammanfattningsvis har utredningen kommit fram till att den individuella rösträtten ska behållas. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna 4.3Antalet nämndemän och andra frågor kring rättens domförhet När nämndemän deltar vid huvudförhandling i brottmål ska de som huvudregel vara tre till antalet för att rätten ska vara domför. Rätten är dock domför med en lagfaren domare och två nämndemän om en av nämndemännen får förhinder sedan tingsrätten har påbörjat huvudförhandlingen (1 kap. 3 b § första stycket RB). Om det finns skäl för det får rätten utöka antalet lagfarna domare med en och antalet nämndemän med en. krävde en sådan förstärkning att det fanns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad, och möjligheten till för- stärkning var begränsad till mål av mer omfattande karaktär. Efter- som det ansågs värdefullt för brottmålsavgörandenas kvalitet att tingsrätten oftare bestod av två lagfarna domare, sänktes kraven för förstärkning. En förstärkning kan alltså numera ske både för att undvika att rätten förlorar sin domförhet vid omfattande mål och för behovet av kompetens när det gäller bedömningen av svåra sak- eller rättsfrågor. Även i tvistemål ska nämndemännen, på samma sätt som i brott- mål, vara tre till antalet när de deltar. Rätten är dock domför med en lagfaren domare och två nämndemän om en av nämndemännen får förhinder sedan tingsrätten har påbörjat huvudförhandlingen (14 kap. 17 § andra stycket ÄktB). Om det finns skäl för det, får antalet lagfarna domare utökas med en (14 kap. 17 § tredje stycket ÄktB). Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om en förstärkning sker på så sätt att rätten utökas med en lagfaren domare, bör alltid ytterligare en nämnde- man ingå i rätten (prop. 1996/97:133, s. 36). Regeln om förstärkt sammansättning i tvistemål motsvarar vad som gäller för brottmål och har tillkommit främst för att få enhetliga sammansättnings- regler. I familjemål finns det dock sällan behov av att utöka rättens sammansättning (prop. 1996/97:133, s. 36 f.), vilket beror på att dessa mål sällan blir s.k. långmål eller är juridiskt komplicerade. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Även i ärenden är nämndemännen som huvudregel tre till antalet. Någon möjlighet att utöka rättens sammansättning med ytterligare en nämndeman finns inte. Vidare saknas möjlighet att fortsätta hand- läggningen med en domare och två nämndemän om en av nämnde- männen skulle få förfall sedan rätten har påbörjat förhandlingen. Behovet av sådana regler har bedömts vara litet när det gäller ärenden. Även i förvaltningsrätterna ska nämndemännen som huvudregel vara tre till antalet. Precis som i tingsrätt är en förvaltningsrätt domför med en lagfaren domare och två nämndemän om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen påbörjats. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad får rätten utöka antalet lagfarna domare med en. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Till skillnad från vad som gäller för tingsrätterna krävs det alltså särskilda skäl för att förstärka rättens sammansättning i förvaltningsrätterna. Regeringen föreslog i prop. 1996/97:133 att antalet nämndemän skulle minskas till två. Förslaget hade utarbetats inom Justitiedeparte- mentet och redovisades i promemorian Nämndemannamedverkan i domstol m.m. Regeringen framhöll att det rådde en bred enighet om att lekmannamedverkan är av stort värde från flera synpunkter. De viktigaste skälen för en sådan medverkan var enligt regeringen all- mänhetens intresse av insyn i domstolarnas verksamhet och betyd- elsen av att verksamheten ligger i linje med allmänna värderingar i samhället. Regeringen konstaterade dock att om nämndemanna- kåren inte har den allsidiga sammansättning som eftersträvas kan medborgarnas förtroende för nämndemannafunktionen komma att rubbas. En reducering av antalet nämndemän skulle enligt rege- ringens mening positivt kunna bidra till en mer allsidig rekrytering om den leder till att varje nämndeman inte behöver tjänstgöra så ofta som . Regeringen framhöll vidare att omröstningsreglerna blir lättare att tillämpa med ett ojämnt antal ledamöter i rätten. Vidare ansåg man att en minskning av antalet nämndemän till två Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna skulle kunna förstärka varje nämndemans position och engagemang i målet. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att det fanns flera positiva effekter med en minskning av antalet nämndemän i rätten som detta inte medförde en försämrad insyn för allmän- heten eller försämringar i kvaliteten i den dömande verksamheten. En sådan ordning skulle innebära ett mer rationellt och effektivt användande av den resurs som nämndemännens medverkan utgör i domstolarnas verksamhet. Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran. Några instanser avstyrkte förslaget. menade däremot att det fanns en risk för att nämndemännens funktion skulle utarmas om de endast var två och att den insyn som de två nämndemännen kunde förmedla skulle bli så liten att den inte var acceptabel (1996/97:JuU17). Enligt utskottet borgade fler nämndemän även för att fler synpunkter på bevisningen och i påföljdsfrågan kommer fram och kan bli bedömda. Denna poäng med lekmannamedverkan i domstolarna kom enligt utskottet inte till sin rätt om antalet minskas till två. Mot bakgrund av detta ansåg utskottet att förtroendet för rättsväsendet riskerade att för- sämras om regeringens förslag genomfördes. Utskottet erinrade även om att det då aktuella förslaget innebar att sammansättningen med två nämndemän även skulle gälla i mål om mycket allvarlig brotts- lighet och att rätten i händelse av förhinder för en nämndeman skulle vara domför med en nämndeman och en lagfaren domare. anslöt sig till utskottets uppfattning och avslog rege- ringens förslag om sänkning av antalet nämndemän. I består rätten normalt av två nämndemän. Om en av nämndemännen får förhinder sedan huvudförhandlingen har inletts, är rätten inte domför (214 § retseplejeloven e contrario). I mål om ekonomisk brottslighet finns en möjlighet att avgöra målet med två juristdomare och tre nämndemän (rettsplejeloven 12 §). Vid mer omfattande huvudförhandlingar, kan rätten bestämma att supp- leanter för juristdomaren och nämndemännen ska närvara vid för- handlingen. Sådana suppleanter deltar inte i rättens överläggning om rätten förblir fullsutten fram till den tidpunkt denna äger rum, men kan träda in i rätten om någon av rättens ledamöter får för- hinder under förhandlingens gång (retsplejeloven 12 §). Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna För det fall nämndemän ska medverka i de norska tingsrätterna består rätten av en juristdomare och två nämndemän. I mål som är särskilt omfattande eller om det finns andra särskilda skäl, kan rätten besluta om en förstärkt sammansättning med två juristdomare och tre nämndemän. Om det finns behov för det, kan rätten bestå av sakkunniga nämndemän (277 § domstolsloven). Denna samman- sättning är främst avsedd för komplicerade ekobrottmål (NOU 2011:13, s. 17). Tingsrätten är domför med en juristdomare och en nämndeman om en av nämndemännen får förfall sedan förhand- lingen har inletts (15 § domstolsloven). I består tingsrättens sammansättning med nämndemän av en ordförande, dvs. tingsrättens ordinarie domare, och tre nämnde- män. Rätten kan förstärkas med ytterligare en juristdomare och en nämndeman om det är motiverat med hänsyn till målets omfattning eller av något annat särskilt skäl (2 kap. 2 § ). Tingsrätten är domför med minst två nämndemän om en nämnde- man får förhinder efter det att huvudförhandlingen har inletts. Vid den senaste reformen i övervägde man att minska antalet nämndemän till två. Regeringen menade emellertid att en sådan lösning vore förknippad med problem med hänsyn till dom- förheten och rättssäkerheten. En delegation som har haft i uppdrag att utarbeta ett rättssäkerhetsprogram har emellertid väckt frågan på nytt. Delegationen har föreslagit att antalet nämndemän i rätten ska minskas till två (Reformprogram för rätts- vården för åren 2013–2025, 17/2013, s. 34). 4.3.3Våra överväganden och förslag Förslag: I sådana mål och ärenden i tingsrätt och förvaltnings- rätt där nämndemän ska medverka ska rätten som huvudregel vara domför med en lagfaren domare och två nämndemän. Om en av nämndemännen får förhinder sedan huvudför- handlingen har påbörjats ska rätten vara domför med en lagfaren domare och en nämndeman. Om rätten har förstärkt sammansättning, och två av nämnde- männen får förhinder, ska rätten inte vara domför om nämnde- männen är i minoritet. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Antalet nämndemän ska minskas till två Utredningen har övervägt om det är möjligt och ändamålsenligt att minska antalet nämndemän i rätten till två utan att insyns- och medverkansfunktionerna går förlorade. Detta förslag har diskuterats tidigare och framfördes bl.a. under kartlägg- ning (se avsnitt 3.3.8). Regeringen har tidigare lyft fram ett en rationell och effektiv handläggning av målen kräver att antalet nämndemän i målen inte är högre än vad som är nödvändigt för att tillgodose behovet av och de berättigade kraven på medborgarnas insyn och inflytande i domstolarnas verksamhet (prop. 1982/83:126, s. 18 och prop. 1996/97:133, s. 31). Utredningen delar denna uppfattning. Det skulle egentligen räcka med en nämndeman i rätten för att fylla insynsfunktionen. Med en så begränsad medverkan är nämnde- männen däremot inte längre i majoritet, vilket innebär att deras inflytande, och därmed även legitimiteten för domstolarnas avgöran- den, försvagas. En minskning av antalet nämndemän från tre till två skulle däremot som huvudregel inte rubba majoritetsförhållandet mellan jurister och nämndemän. Såväl insynen som inflytandet bevaras med en sådan sammansättning. Med en minskning av antalet nämndemän till två ökar var och en av de enskilda nämndemännens inflytande över avgörandena. Förut- sättningarna för en dialog mellan nämndemännen och juristdomaren förbättras, vilket bör öka nämndemännens känsla av delaktighet i rättens avgörande. Detta får i sin tur en positiv inverkan på nämnde- männens engagemang och därmed på avgörandenas kvalitet. Även om det är ovanligt att det vid en omröstning föreligger lika röstantal för två förslag till avgöranden, innebär ett ojämnt an- tal ledamöter i rätten att sådana situationer till stora delar kommer att undvikas framöver. Ett argument mot att minska antalet nämndemän är att det blir svårare att få en representativ sammansättning i rätten. Men redan med dagens ordning utgör nämndemännen i varje enskilt mål inte något tvärsnitt av befolkningen. För att nämndemannamedverkan ska fylla sin funktion är det inte heller nödvändigt att samman- sättningen i det enskilda målet är representativ. Inte ens nämnde- mannakåren i stort utgör ju ett tvärsnitt av befolkningen även om det är eftersträvansvärt. Någon avgörande försämring av åsikt- spridningen bland rättens ledamöter sker alltså inte enbart för att antalet minskas till två. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Som framgår av vårt resonemang är bedömningen att antalet nämndemän som medverkar kan minskas till två utan att den insyns- funktion som systemet ska tillgodose påverkas negativt. Tvärtom är vår uppfattning att nämndemannainflytandet blir bättre bl.a. genom att förutsättningarna för en bra dialog vid överläggning ökar. Reg- leringen beträffande omröstning blir enklare. Ytterligare en positiv effekt är att med minskningen frigörs medel som kan användas för att öka nämndemannauppdragets attraktivitet och skapa en förtroendeingivande nämndemannakår. Vårt förslag i denna del innebär ändringar i samtliga bestäm- melser som reglerar nämndemannamedverkan. En minskning av antalet nämndemän till två får verkningar på dom- förhetsreglerna. När regeringen föreslog att antalet nämnde- män skulle minskas till två föreslog den att rätten skulle vara domför med en lagfaren domare och en nämndeman om en nämndeman får förhinder under förhandlingen. Som skäl för detta anförde regeringen att det borde bli ovanligt att endast en nämnde- man deltar i avgörandet. En avsaknad av en regel om fortsatt dom- förhet hade dock inneburit att rätten ter sig tvungen att sammanträda i förstärkt sammansättning för säkerhets skull. Andra gånger kan en nästan avslutad förhandling vara tvungen att tas om vid en nämndemans förhinder. Detta var enligt regeringen inte rationellt eller effektivt. Vid en avvägning av omständigheterna ansåg regeringen därför att man fick acceptera att ett mål eller ärende vid ett fåtal gånger blir avgjort i en svagare sammansättning än vad som följer av huvudregeln (prop. 1996/97:133, s. 40 f.). En lösning som innebär att rätten är domför med en lagfaren domare och en nämndeman vid en nämndemans förhinder påverkar i och för sig majoritetsförhållandet mellan lagfarna domare och nämndemän. En sådan lösning kan innebära att en ensam nämnde- man kan bestämma utgången i ett mål. Situationen kan dock för- väntas bli ovanlig. Dessutom kommer möjligheten för rätten att vid mer krävande mål utöka sammansättningen med en lagfaren domare och en nämndeman att finnas kvar och i förvaltningsrätten dess- utom utvidgas (se avsnitt 4.8.3). Alternativet är att rätten inte är domför om en nämndeman får förhinder. De invändningar som regeringen pekade på 1997 gör sig Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Det är varken rationellt eller effektivt med ett system där rätten för säkerhets skull tvingas sammanträda i en förstärkt sammansättning utan att målets svårighetsgrad eller om- fattning kräver det. Det kan också medföra praktiska olägenheter för parterna om en nästan avslutad förhandling måste tas om för att en nämndeman får förhinder under ett sent skede i förhandlingen. Vi föreslår därför att rätten ska vara domför med en lagfaren domare och en nämndeman om en nämndeman får förhinder sedan förhandlingen har inletts. Det kommer även i fortsättningen vara möjligt för rätten att sammanträda i en förstärkt sammansättning, vilket innebär två lag- farna domare och tre nämndemän om vårt förslag genomförs. Vid förfall för någon eller några av rättens ledamöter kan olika kon- stellationer uppstå. I ytterlighetsfallet kan rätten, även om förhand- lingen har inletts med en förstärkt sammansättning, komma att bestå av en lagfaren domare och en nämndeman. Rätten är formellt sett domför med en sådan sammansättning även om det inte är önskvärt att situationen uppkommer i ett omfattande mål. En annan tänkbar sammansättning är två lagfarna domare och en nämnde- man. En sådan sammansättning medför att majoritetsförhållandet mellan juristdomare och nämndemän rubbas, och är därmed inte lämplig. För att även framöver trygga nämndemännens inflytande föreslår vi därför en särskild regel i 1 kap. 3 b § RB och i 18 b § LAFD som innebär att rätten inte är domför om nämndemännen är i minoritet. Rättens domförhet vid beslut under rättegången Med dagens ordning deltar samtliga av rättens ledamöter i sådana beslut som uppkommer under rättegången. För vissa frågor rörande ordning och offentlighet är det särskilt föreskrivet att rättens ord- förande ensam fattar beslut medan det för andra frågor rörande ordning och offentlighet ska fattas beslut av rätten. Genom en hän- visning i 16 § FPL gäller vissa av bestämmelserna i femte kapitlet RB även för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Enligt utredningens uppfattning kan man ifrågasätta det rimliga i att nämndemän har inflytande över vissa frågor som rör ordning och offentlighet och inte över andra. Regelverket framstår inte som konsekvent. Dessutom är skälen för nämndemannamedverkan i dessa frågor inte lika starka som när mål ska avgöras i sak. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna en effektivitetsmässig fördel om ordföranden i stället kunde fatta dessa beslut själv. Även i andra typer av beslut under rättegången kan det ända- målsenliga med att nämndemännen medverkar ifrågasättas. Exem- pelvis har det framförts att det skulle vara en stor effektivitetsmässig fördel om rättens ordförande ensam kunde besluta i fråga om ersättning av allmänna medel till offentliga för- svarare och målsägandebiträden. Även i andra processuella frågor som uppkommer under förhandlingen kan det finnas fördelar med en ordning som innebär att rättens ordförande ensam kan fatta beslut. Regleringen i dessa frågor gäller emellertid inte enbart för mål där nämndemän deltar utan är gemensam för samtliga kollegiala sammansättningar i alla domstolsinstanser. Vi har inom ramen för denna utredning inte möjlighet att ta det helhetsgrepp som skulle krävas för en översyn av regelverket. En sådan genomgång hade för övrigt legat utanför vårt uppdrag. Frågan om vem som bör vara be- hörig att fatta beslut i kollegiala sammansättningar bör därför be- handlas i ett annat sammanhang. Det kan i en sådan eventuell ut- redning finnas skäl att se över såväl utformningen av femte och nionde kapitlet RB som den kollegiala rättens beslutsförhet vid andra typer av beslut under rättegången. 4.4Tingsrättens sammansättning i brottmål Den grundläggande regeln för handläggning av mål vid tingsrätt är enligt 1 kap. 3 § RB att rätten ska bestå av en lagfaren domare om inte annat är föreskrivet. Regeln gäller vid såväl förberedande hand- läggning som avgörande av mål, och är obligatorisk.