sou · H0B390 · 2013-01-01 00:00:00 — Den del av vårt uppdrag som vi redovisar i detta betänkande är enbart inriktad på frågeställningar som gäller elektroniskt utlämnande från eller inhämtande till myndigheter genom direktåtkomst eller liknande. Bakgrunden till uppdraget i denna del är de problem som uppmärksammats i bl.a. ett antal lagstiftningsärenden och i samband med olika myndighetsöverskridande informationsutbytesprojekt, dels i förhållande till tryckfrihetsförordningen, dels beträffande svårigheterna att avgränsa begreppet direktåtkomst från annat elektroniskt utlämnande. Även om direktivens formulering om att vi ska överväga definitionen av begreppet allmän handling kan ge intrycket av ett brett anslag, framgår emellertid att vårt uppdrag i grundlagsfrågan är klart begränsat. Enligt direktiven ska vi överväga om s.k. överskottsinformation – information som en mottagande myndighet vid direktåtkomst eller liknande till en annan myndighets elektroniska informationssamling rent teknisk får tillgång till men inte får använda eller får men ännu inte har använt i sin verksamhet – även i fortsättningen bör anses utgöra allmän handling hos den mottagande myndigheten eller om det finns skäl att ändra definitionen av begreppet allmän handling i detta avseende. Vi har alltså inte fått i uppdrag att göra någon allmän översyn av tryckfrihetsförordningens grundläggande konstruktion när det gäller begreppet allmän handling och vad som ska anses vara en förvarad och inkommen elektronisk handling hos en myndighet. Inte heller har vi något mandat att överväga och lämna förslag till grundlagsändringar när det gäller andra slags frågeställningar rörande tryckfrihetsförordningens tillämpning som kan uppkomma vid myndigheters informationshantering i andra avseenden, t.ex. vid service åt Vårt uppdrag och arbete privatpersoner och företag genom elektroniska självbetjäningstjänster eller andra slags e-tjänster, förmedling av information till och från myndigheter i samarbete över myndighetsgränser i gemensamma portaler osv. Efter detta inledande kapitel och allmänna bakgrundskapitel (kapitel 2–4) innehåller återstående kapitel i betänkandet en närmare redovisning av vårt arbete med delbetänkandets delfrågor. I kapitel 5 redogörs för bl.a. gällande rätt beträffande handlingsoffentligheten m.m. samt tidigare behandling i några lagstiftningsärenden av frågan om handlingsoffentlighet vid myndighetsövergripande informationsutbyten. I kapitel 6 beskrivs ett antal problem som är förknippade med överskottsinformation vid en myndighets direktåtkomst till annan aktörs elektroniska informationssamlingar. I kapitel 7 och 8 redovisas våra överväganden när det gäller uppdraget i fråga om begreppet allmän handling samt frågeställningar om sekretess när det gäller överskottsinformation vid direktåtkomst. Kapitel 9 innehåller våra överväganden när det gäller begreppsbildningen i registerförfattningar av olika former av elektroniskt utlämnande. Ikraftträdande och konsekvenser av vårt förslag behandlas i kapitel 10. En författningskommentar finns i kapitel 11. I viss utsträckning förekommer en del upprepningar i senare kapitel, det gäller särskilt delar av redovisningen av gällande rätt i kapitel 8. Avsikten med detta är att underlätta separat läsning av det kapitlet utan alltför omfattande hänvisningar till tidigare kapitel i betänkandet. 2It-politik, strategier och initiativ – en kort lägesbeskrivning m.m. 2.1Informationssamhället och den offentliga förvaltningen Vid tiden för konstaterade regeringen i propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86 s. 13) att samhället stod mitt uppe i en samhällsomvandling som gick under namn som Den digitala revolutionen eller IT-revolutionen. Regeringen konstaterade vidare att informationstekniken snart skulle komma att finnas representerad överallt i samhället, informationssamhället. Som it-politiskt mål sattes att som första land skulle bli ett informationssamhälle för alla (a. prop. s. 24). , , kan konstateras att vi i hög grad lever i ett informationssamhälle där digital informations- och kommunikationsteknik (it) är en del av vardagen för de allra flesta. har en stark position inom it-området och står sig mycket väl i internationella jämförelser vad gäller de nationella förutsättningarna och användningen av it hos individer och företag samt inom den offentliga förvaltningen (se bl.a. prop. 2012/13:1 Utgiftsområde 22 s. 109). Exempelvis hade av befolkningen tillgång till internet i hemmet och tillgång till bredband i hemmet vilket är mycket höga siffror internationellt sett (SCB, Privatpersoners användning av datorer och internet 2011). Inom den offentliga förvaltningen sker numera den mesta informationshanteringen i elektronisk form. blev ett föregångsland för digitalisering av offentlig förvaltning. Välfärdsstatens socialförsäkringsprogram förutsatte bl.a. en automatiserad registerföring av hög standard. Myndigheterna byggde därför tidigt upp olika typer av dataregister som blev centrala i kärnverksamheten. Utveckling av s.k. e-förvaltning blev också tidigt ett viktigt medel för att genomföra besparingar It-politik, strategier och initiativ – en kort lägesbeskrivning m.m. och effektiviseringar i förvaltningen. När internet introducerades hade myndigheterna redan en relativt hög teknikmognad och e-tjänster blev ett sätt att underlätta kontakten utåt. Elektroniskt informationsutbyte kunde vidare ersätta andra metoder att utbyta information mellan myndigheter (se bl.a. SOU 2009:86 s. 33 f.). fastslogs strategin för 24-timmarsmyndigheter som är elektroniskt tillgängliga dygnet runt för informationsinhämtande, ärendehantering eller annan service (prop. 1999/2000:86 s. 100 f.). Syftet var att myndigheterna skulle öka tillgängligheten av tjänsteutbudet. Strategin byggde på en redan framgångsrik tradition där myndigheterna själva bestämde hur it bäst skulle användas för att utveckla sin verksamhet. De allra flesta myndigheter har webbaserade e-tjänster som vänder sig till medborgare och företag. Några exempel är och e-tjänster för skattedeklarationer, begäran om sjukpenning m.m. Hos många kommuner kan invånarna via internet välja skola, ha kontakt med vården, ansöka om ekonomiskt bistånd eller bygglov m.m. Flera myndigheter, t.ex. , och polismyndigheterna, har vidare möjligheter att arbeta med digitala ärendehanteringssystem. I en elektronisk akt samlas all information i ett ärende i digital form. Ett digitalt ärendehanteringssystem består normalt av ett elektroniskt diarium, ett elektroniskt system för handläggning i elektroniska akter, där även skannade inlagor på papper lagras, och ett digitalt arkiv. Inom den offentliga hälso- och sjukvården sker vårddokumentation med patientjournalföring m.m. med hjälp av elektroniska informationssystem. Den snabba utvecklingen inom it fortsätter att påverka och förändra samhället på alla nivåer, även den offentliga förvaltningen. I de följande avsnitten i detta kapitel lämnas en kort redogörelse för några aktuella mål för it- och förvaltningspolitiken av särskild relevans för utvecklingen av den offentliga förvaltningens informationshantering. Vidare redogörs mycket kortfattat för några exempel på viktiga aktörer samt olika initiativ eller utvecklingsprojekt inom e-förvaltningen. Det bör observeras att beskrivningen inte gör anspråk på att vara heltäckande i något avseende utan ska ses mest som en mycket översiktlig lägesbeskrivning. Avslutningsvis tar vi upp några rättsliga frågeställningar som uppmärksammats i anslutning till vårt arbete med uppdraget i grundlagsfrågan om överskottsinformation vid direktåtkomst och It-politik, strategier och initiativ – en kort lägesbeskrivning m.m. begreppet allmän handling. Frågorna är kopplade till olika företeelser inom e-förvaltningen. Ett nytt mål för it-politiken beslutades av 2011 (prop. 2011/2012:1, 2011/12:TU1). Målet är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. För att uppnå detta krävs ökad digital delaktighet så att fler vill och vågar använda digitala tjänster. Det krävs även fler tjänster som gör att kvinnor och män upplever att de verkligen har nytta av att använda internet. Ett delmål är att ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband (prop. 2009/2010:193, 2009/10:TU18). beslutade regeringen om en ny strategi för it-politiken, It i människans tjänst – en digital agenda för (dnr N2011/342/ITP). Agendan är en sammanhållen strategi som syftar till att statens befintliga resurser ska utnyttjas bättre. Den digitala agendan är en bred och sammanhållen strategi för it-politiken där regeringen presenterar ambitioner och insatser som tillvaratar de möjligheter som digitaliseringen ger. För att nå det ovannämnda it-politiska målet har med utgångspunkt i it-användarens perspektiv fyra strategiska områden identifierats i agendan: 1. lätt och säkert att använda, 2. tjänster som skapar nytta, 3. det behövs infrastruktur och 4. it:s roll för samhällsutvecklingen. tillsatte regeringen som har i uppdrag att verka för att det it-politiska målet i agendan uppnås och att regeringens ambitioner inom området fullföljs (dir. 2012:61). En del av kommissionens uppdrag är att ta fram indikatorer för att mäta måluppfyllelsen. Slutredovisning av uppdraget ska ske . Hur den offentliga förvaltningen utvecklas, organiseras och styrs har stor betydelse. förvaltningspolitiska proposition lade regeringen fram mål och riktlinjer för det fortsatta arbetet med i första hand den statliga förvaltningen. Det övergripande målet för It-politik, strategier och initiativ – en kort lägesbeskrivning m.m. förvaltningspolitiken ska vara en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. Målet har antagits av (prop. 2009/10:175, 2009/10:FiU38). Samverkan, inte minst myndigheter emellan, ska ytterligare utvecklas, dels av effektivitetsskäl, dels för att medborgare, företagare och andra förväntar sig att staten uppträder samordnat. Förstärkt samverkan mellan statsförvaltningen och kommunerna inom vissa områden finns också på den förvaltningspolitiska dagordningen. Elektronisk förvaltning (e-förvaltning) ska bidra till det förvaltningspolitiska målet. är ett begrepp som används för att beskriva en form av verksamhetsutveckling inom den offentliga förvaltningen som innebär att myndigheterna drar nytta av it och kombinerar den nya tekniken med organisatoriska förändringar och satsningar på kompetensutveckling i syfte att förbättra effektiviteten i sina respektive verksamheter. Benämningen e-förvaltning används också för att beskriva statsförvaltningens användning av it för utbyte av information och tjänster med medborgare, företag och andra delar av förvaltningen. är också en viktig del i den digitala agendans strategiska område 2. tjänster som skapar nytta. fastställde regeringen en nationell handlingsplan för den svenska e-förvaltningen (Fi2008/491). I denna anges det övergripande målet för e-förvaltningen vara att arbetet ska leda till att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. Service till medborgare och företag står i fokus. Det övergripande målet ska uppnås med hjälp av insatser inom följande fyra områden; regelverk för myndighetsövergripande samverkan och informationshantering, tekniska förutsättningar och it-standardisering, gemensamma verksamhetsstöd, kompetensförsörjning och samlad uppföljning samt förvaltningens kontakter med medborgare och företag. Det gemensamma arbetet är inriktat mot tre målbilder; en enklare vardag för företag och privatpersoner, en öppnare och smartare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt en effektivare offentlig verksamhet (prop. 2011/12:1 Utgiftsområde 22 s. 85). tillsattes E-delegationen som ett led i genomförandet av handlingsplanen för e-förvaltning. presenterade regeringen en ny strategi: Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en digitalt It-politik, strategier och initiativ – en kort lägesbeskrivning m.m. I strategin beskrivs regeringens målsättningar för arbetet med att styra och förstärka myndigheternas förmåga att samverka digitalt i förvaltningsgemensamma it-frågor. Den enskilda medborgarens och företagarens behov ska därvid vara i centrum för utvecklingen av framtidens digitala samhällsservice. Fler förvaltningsgemensamma digitala tjänster ska bidra till att förenkla vardagen för privatpersoner och företag. De ska utformas efter användarnas behov, vara enkla och säkra att använda och lätta för medborgare att hitta. Genom att göra det lättare att hitta och använda sådan statlig information som kan vidareutnyttjas och sådana statliga tjänster som har gränssnitt som kan användas av andra system ska innovation stödjas. Publicering av offentlig information via internet och användning av sociala medier ska öka möjligheterna till insyn och delaktighet. Kvaliteten och effektiviteten i statsförvaltningen ska öka genom standardiserad informationshantering, förbättrad informationssäkerhet och digitaliserade processer. En viktig utgångspunkt i all utveckling av statsförvaltningens tjänster är att effektivitet och service alltid måste vägas mot skyddet för den enskildes integritet och behov av sekretesskydd. Målen ska ligga till grund för regeringens koordinering och prioritering av förvaltningsgemensamma utvecklingsprojekt. 2.4Exempel på olika specifika insatser m.m. E-delegationens uppdrag är att samordna myndigheternas it-base- rade utvecklingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning. Delegationen koordinerar dessutom vissa it-standardiseringsfrågor samt bistår regeringen i det internationella arbetet på området (dir. 2009:19 och dir. 2010:32). Ledamöterna i delegationen representerar myndigheter som är viktiga aktörer i e-förvaltningsarbetet. Vidare finns bl.a. en arbetsgrupp samt expertgrupper och utskott som bildats kring särskilda frågor. Sammantaget deltar representanter från en mängd olika aktörer i samhället, inte bara från staten, landsting och kommuner utan även från näringsliv, universitet och högskola m.m. E-delegationen har lämnat förslag till strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltningsprojekt i sitt första delbetänk- It-politik, strategier och initiativ – en kort lägesbeskrivning m.m. ande (SOU 2009:86). Därefter har E-delegationen arbetat mer operativt och har löpande redovisat sitt arbete i ytterligare sex delbetänkanden (SOU 2010:20, SOU 2010:62, SOU 2011:27, SOU 2011:67, SOU 2012:18 och SOU 2012:68). E-delegationen bedriver en omfattande verksamhet och har bl.a. tagit fram olika vägledningar och riktlinjer som ska underlätta för aktörerna i e- förvaltningen. Vidare har ett antal förstudier om olika slags förvaltningsgemensamma tjänster bedrivits. Bland dessa kan nämnas Mina meddelanden som förmedlar elektroniska meddelanden mellan aktörer i offentlig förvaltning, privatpersoner och företag. Genomförande och införande pågår med som ansvarig myndighet (5 § förordningen [2003:770] om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte). Andra tjänster som är i planerings- eller uppstartsfas är Min ärendeöversikt, Mina fullmakter, Effektiv informationsförsörjning och e-arkiv och e-diarium. Se nyssnämnda delbetänkanden för en beskrivning av de olika tjänsterna m.m. Se även för mer information om E-dele- gationens verksamhet. Sammantaget kan sägas om de förvaltningsgemensamma e- tjänsterna som riktas till allmänheten att utvecklingen av dessa sker i linje med målet för e-förvaltningspolitiken om att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. För både företagare och privatpersoner finns situationer där ett antal olika delar av förvaltningen är inblandad trots att den enskilde kan se situationen som en enda process. Den organisatoriska och sakliga uppdelningen mellan myndigheter försvårar för den enskilde som måste hålla reda på vilken myndighet som gör vad och medför även en hel del dubbelarbete för såväl den enskilde som myndigheterna. Utvecklandet av e-tjänster i samverkan mellan myndigheter sker därför med ambitionen att möta användarnas behov av sammanhållna processer, se även den ovan nämnda strategin Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning. E-delegationen ska slutredovisa sitt arbete . It-politik, strategier och initiativ – en kort lägesbeskrivning m.m. En av hörnstenarna för att kunna utveckla en effektiv och framgångsrik e-förvaltning är att det finns väl fungerande tjänster för elektronisk identifiering, signering och validering (e-legitimationer). Med hjälp av en e-legitimation kan en användare av elektroniska tjänster både bevisa sin identitet och med elektronisk signatur bekräfta lämnade uppgifter. inrättades och har till uppgift att stödja och samordna den offentliga sektorns behov av säkra metoder för elektronisk identifiering och signering i förvaltningens e-tjänster. Regeringen har utsett fyra myndigheter att vara utvecklingsmyndigheter med uppdrag att samordna strategiprocesser inom sina respektive intresse- och målgruppsområden (Regeringsbeslut N2011/1368/ITP, Uppdrag att samordna och främja myndigheternas arbete med e-förvaltning.) De fyra myndigheterna (och målgrupperna) är (privatpersoner), Lantmäteriet (geografisk information och fastighetsinformation), (företag och företagande) samt Transportstyrelsen (fordon och förare). Samtliga myndigheter har pågående projekt inom sina respektive områden (se bl.a. SOU 2012:68 s. 68). , och har i samarbete utvecklat webbplatsen som riktar sig till den som driver eller vill starta företag. Utöver vägledande information finns ett antal e-tjänster som ska förenkla för företagare i olika avseenden. Exempelvis kan den enskilde efter inloggning med e-legitima- tion på Mina sidor registrera nytt företag, ansöka om F-skatt, skapa en affärsplan, ändra företagets uppgifter hos eller samt avveckla företaget. Tjänsterna är i drift. It-politik, strategier och initiativ – en kort lägesbeskrivning m.m. tillsatte regeringen (N 2012:01) som ska utreda och föreslå lösningar som leder till ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen. Syftet med utredningen är att företagen som regel bara ska behöva lämna uppgifter till statliga myndigheter en gång och till ett ställe. Uppgiften ska i första hand efterfrågas mellan myndigheterna. På så sätt ska företagens administration minska som kvaliteten på informationen och samverkan mellan myndigheterna ökar (dir. 2012:35). Ett delbetänkande med utkast till förslag om hur uppgiftslämnande till statliga myndigheter som regel bara ska göras en gång och till ett ställe samt hur samordningen av detta kan organiseras och finansieras ska lämnas . Slutbetänkande ska lämnas . Nationell eHälsa är en strategi för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg. Strategin som antogs leds av i samarbete med , Kommuner och Landsting, Vårdföretagarna samt Famna. Begreppet eHälsa omfattar all användning av it inom vård och omsorg. Exempel är elektroniska patientjournaler, elektroniska recept och webbportaler med hälsoinformation riktad till invånarna. Strategins allmänna inriktning är att reformera och förbättra informationshanteringen inom hälso- och sjukvården och till gagn för individen, personalen och beslutsfattarna. Ledorden i det pågående arbetet med Nationell eHälsa är införande, användning och nytta. För mer information se . Kommuner och Landstings strategi för eSamhället Styrelsen för Kommuner och Landsting (SKL) har beslutat om en strategi för eSamhället som ska stödja utvecklingen av e-förvaltning inom den kommunala sektorn, dvs. kommuner, landsting och regioner. På det kommunala området är gemensamma mål och ökad samverkan central för utvecklingen eftersom många kommuner har begränsade resurser och kompetens att själva driva igenom utvecklingen av e-förvaltningen. It-politik, strategier och initiativ – en kort lägesbeskrivning m.m. (CeSam) är ett programkontor inom SKL som syftar till innovation och verksamhetsutveckling som tar stöd av it. Arbetet bedrivs i nära samarbete med SKL:s övriga verksamhetsdelar inom följande programområden: eHälsa, skola, näringsliv och arbete, samhällsbyggnad, transporter och miljö, kultur och fritid, demokrati och delaktighet samt gemensamma tjänster och funktioner. Målen är att skapa enklare vardag för privatpersoner och företag samt en smartare och öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet. Även inom EU bedrivs ett aktivt arbete med att främja utvecklingen av informationssamhället inom . lade Europeiska kommissionen fram en digital agenda för som är ett av sju flaggskeppsinitiativ i EU:s övergripande strategi för tillväxt EU2020. Det huvudsakliga målet med agendan är att utveckla en digital inre marknad för att styra mot en smart och hållbar tillväxt för alla. Utvecklandet av en modern e- förvaltning är, precis som på den nationella nivån i , en viktig del i den digitala agendan. lade kommissionen fram en handlingsplan –2015 för e-förvaltning (COM (2010) 743). Syftet med planen är att främja framväxten av en ny generation av öppna, flexibla och samverkande e-förvaltningstjänster för medborgare och företag. Dessa tjänster ska kunna öka medborgarnas och företagarnas egenmakt, öka rörligheten på den inre marknaden och sörja för att den offentliga sektorn stödjer en ekonomi baserad på framtida nätverk. Handlingsplanen identifierar fyra politiska prioriteringar. Medlemsstater ska använda e-förvaltning för följande ändamål. Öka medborgares och företags egenmakt. Öka rörligheten på den inre marknaden. Öka effektiviteten i offentlig sektor. Skapa nödvändiga möjliggörare och förutsättningar för att detta ska kunna ske. Utöver här nämnda digital agenda och handlingsplan finns ett antal EU-direktiv och andra rättsakter, ytterligare handlingsplaner eller rekommendationer och pågående projekt och andra samarbeten mellan EU:s medlemsstater som påverkar e-förvaltningen i . It-politik, strategier och initiativ – en kort lägesbeskrivning m.m. 2.6Vissa rättsliga frågeställningar som har bäring på e-förvaltningen Det har i utredningsarbetet framkommit att tillämpningen av 2 kap. tryckfrihetsförordningen i den moderna elektroniska miljön vållar osäkerhet och medför problem inte bara i fråga om överskottsinformation vid direktåtkomst utan även beträffande andra aspekter, framför allt när det gäller frågan om och i så fall när uppgifter får status som allmän handling hos en myndighet som i servicesyfte hanterar uppgifterna elektroniskt. I avsnitt 5.2 redogör vi tämligen ingående för gällande rätt i fråga om 2 kap. tryckfrihetsförordningen och dess regler om vad som konstituerar elektronisk information till allmän handling hos en myndighet och olika relevanta undantag härifrån. Redan här kan dock påpekas att osäkerheten om vad som generellt följer av tryckfrihetsförordningens tillgänglighetsrekvisit i 2 kap. 3 § andra stycket första meningen TF och dess samordning med inkommanderekvisitet i 6 § första stycket andra meningen samma kapitel och i vilken mån uppgifter får status som allmän handling eller inte kan utgöra en hämmande och försvårande faktor vid utformande av arbetsmetoder för informationsutbyte och samverkan över myndighetsgränser. Det ska framhållas att även andra faktorer som t.ex. rörande informationsansvar och finansiering eller samordning av utvecklingsinsatser m.m. vållar problem. Till detta kommer att oklarheter i registerförfattningar och en invecklad sekretessreglering ytterligare ökar komplexiteten.