sou · H1B328d2 · 2013-05-03 00:00:00 — Piratverksamheten påverkar den totala sjöförsäkringsmarknaden. Den påverkar omfattningen av försäkringsskyddet, återförsäkringskostnaderna, och premiesättningen. Sjöröveriet påverkar hela sjöfartsbranschen som får betala extra försäkringskostnader till följd av verksamheten.27 Piratdåd kan orsaka att besättningen skadas, insjuknar eller dör eller att deras egendom stjäls. Kriminaliteten kan orsaka skador eller förlust av fartyget, miljöskador, 26Det finns inga indikationer på att attackerna utanför görs av andra skäl än för privat skull, varför de inte utgör terrorism. 27En undersökning uppskattar att branschen betalade i försäkringspremier för att täcka kostnader för sjöröveri. , s. 14. bortforsling av vrak, skadad eller förstörd last, förseningar och utgifter. Sjöröveri ingår normalt i de kommersiella krigsförsäkringarna för sjöfarten. De flesta försäkringsbolag försäkrar krigsrisker (inklusive piratrisker) antingen inom ramen för en kaskoförsäkring eller genom en separat försäkring. Vissa Lloydssyndikat försäkrar piratrisker inom ramen för krigsförsäkring. Som redogörs för i avsnitt 4.2.2 finns på som ger råd om krigsrisker. Kommittén sammanställer en lista på områden med förhöjda risker. Detta gör det möjligt för varje försäkringsbolag att fatta beslut om eventuellt förhöjda när fartyg passerar inom vissa zoner, eller listade områden. Piraterna har börjat använda sig av beslagtagna fartyg som moderskepp. Detta har gjort det möjligt för dem att verka långt ute till havs vilket i sin tur har lett till att har utökat de listade områdena. De listade områdena täcker ett mycket omfattande havsområde. Det är vanligt att försäkringspremien blir lägre vid fart genom områden med förhöjd risk om rederiet har vidtagit säkerhetsåtgärder, som att inreda och utrusta ett citadell, eller att anlita en beväpnad vaktstyrka. Försäkringsbranschen främjar säkerhetsutbildning av personalen och vidtar långtgående åtgärder för att förstärka säkerheten. Det pågår en debatt om värdet av att ha beväpnade vaktstyrkor ombord på fartygen. Sådana kan innebära lägre , men kan å andra sidan innebära en upptrappning av våldsanvändningen i samband med piratattackerna. Olika länder har olika regler angående tillåtligheten av beväpnade vakter ombord. Försäkringsbranschen (P&I) avråder från beväpnade vakter ombord, eftersom det finns en inneboende risk med vapen i civila sammanhang och det kan innebära en upptrappning av våldet i samband med piratattackerna.28 28 (UK P&I Club) ec.europa.eu/...piracy/2010_03_03_igp-i.pdf Försäkringsbranschen kan genom historiska data förutse hur många naturkatastrofer som kommer att inträffa och sätta premierna härefter. Efter en naturkatastrof tenderar premierna att gå upp, men de brukar återhämta sig . En extremt kostsam katastrof för försäkringsbranschen var naturkatastrofen i samband med orkanen . Orkanen och de påföljande översvämningarna i orsakade enorma skador. Direktförsäkringsgivare i drabbades hårt, men även återförsäkringsgivare på hela den globala återförsäkringsmarknaden. Den uppskattade totalförlusten låg på mellan 40 och 55 miljarder US dollar.29 Förluster inom segmenten sjöförsäkring och energi uppgick till uppskattningsvis . Återförsäkringsmarknaden uppskattades ansvara för hälften av kostnaderna för på återförsäkringssidan. Principen med återförsäkring innebär att återförsäkringsgivarna måste kompensera sig på något sätt. Ett sätt är att ta ut högre med restriktioner i försäkringstäckningen. påverkade Lloyds of och övriga försäkringsmarknaden i . Londonmarknaden hade en stor riskexponering mot . Lloyds uppskattade sina förluster från till 2,55 miljarder US dollar.30 Genom att riskerna och kostanderna för att täcka förluster pulveriseras över marknaden innebär en kostsam katastrof att en stor del av marknaden får vara med och betala. Ett svenskt rederi påverkas således av en orkan i . Under har det inträffat ett antal stora olyckor i som har lett till att myndigheterna har gått in i ett krisberedskapsläge. inträffade ett jordskred i , med 9 döda och 62 skadade. 1979 rasade med 8 dödsfall som följd. Exempel på allvarliga olyckor var det radioaktiva nedfallet från kärnkraftsolyckan i Tjernobyl över norra och tågolyckan i där 9 29Towers 2005, Hurricane , Analysis of the Impact on the , s. 3. omkom och 130 skadades. inträffade två stora fartygsolyckor; passagerarfärjan brann utanför varvid 158 personer omkom och 30 skadades och 1994 förliste färjan i varvid 865 personer omkom. drabbades av stormen , med 15 dödsoffer och stora materiella skador. inträffade en allvarlig bussolycka i då 9 personer omkom och 40 skadades. Dessa stora olyckor ledde till ett krisläge för samhället. Olyckorna har inneburit stora kostnader för samhället och stora kostnader för försäkringsbranschen. När det gäller transportförsäkringssidan innebar katastroferna i samband med branden på Scandinavian och förlisningen av Estonia stora skador och stora försäkringsanspråk. I detta kapitel analyserar vi vilken omfattning den statliga försäkringen på transportområdet bör ha. Om risken med att genomföra transporter, antingen för skador på transportmedlet, skador på lasten, skador på personalen, eller skador på tredje man som transportören ansvarar för ökar drastiskt, ökar också behovet av försäkringsskydd. ökar kostnaderna för försäkringar kraftigt, om det över huvud taget i detta läge finns ett försäkringsutbud. Brist på försäkringar till rimliga kostnader riskerar i sin tur medföra att det uppstår så stor brist på transporter att folkförsörjningen, försvarsansträngningarna eller möjligheterna till ett fungerande näringsliv hotas. Då krävs statliga åtgärder, eftersom staten har ett ansvar för försvaret och folkförsörjningen. Staten behöver i en sådan situation ta över risk för att få till nödvändiga transporter. Ett effektivt sätt att överta risk är genom försäkring eller garantier. I stället för att staten ska köpa upp (eller konfiskera) transportmedel och bemanna dessa m.m., kan staten ta över så mycket risk att privata aktörer är villiga att genomföra transporterna, vilket är tanken med den statliga krigsförsäkringen. Under första och andra världskrigen var det inte möjligt att få transportförsäkring till rimligt pris på den kommersiella försäkringsmarknaden. I dessa fall var det krig i omgivning och stor risk för att även skulle komma i krig. Riskerna för skador orsakade av krig ökade oerhört mycket och då inte minst på transportområdet, som den internationella återförsäk- 1 För att bemanna transportmedlen med civila kan det krävas höga löner för att kompensera för riskerna. Höga löner kan kompenseras av att det transporterade godset får ett högre värde i tider av knapphet, men i krig kan även nationalistiska motiv som att bidra till försvarsansträngningar och folkförsörjningen vara drivande för besättningen. Det finns en beredskap för statliga åtgärder även gentemot besättningar, men det ligger inte i utredningens uppdrag att överväga en utvidgning av tillämpningsområdet för dessa. ringsmarknaden upphörde att fungera. De svenska försäkringsbolagen hade inte tillräcklig finansiell styrka att ge försäkring mot krigsrisk på transportområdet.2 Under krigen var det således behövligt med statlig inblandning för att täcka krigsrisker på transportområdet. De flesta länder inklusive har också ordningar för statlig försäkringsverksamhet för krigsrisker på transportområdet i krig. I detta kapitel analyserar vi om regelverket för den statliga krigsförsäkringen bör ändras. Utredningen har i uppdrag att utreda om det är lämpligt att utvidga nu gällande krigsförsäkringsreglering till att omfatta även allvarliga krissituationer som påverkar försäkringsskyddet på transportområdet. Bestämmelserna om statlig krigsförsäkring ingår i lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m. (krigsförsäkringslagen). Som framgår av kapitel 2, är denna lag en beredskapslag och vissa bestämmelser blir tillämpliga först om kommer i krig eller om regeringen bestämmer att de ska bli tillämpliga. Det finns angivet i lagen i vilka situationer som regeringen kan besluta detta, nämligen om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Lagen innebär således ett bemyndigande till regeringen att i dessa situationer besluta om åtaganden för staten i form av försäkring eller återförsäkring. Ett beslut av regeringen om att lagens beredskapsbestämmelser ska tillämpas ska dock underställas inom en månad. Som framgår vidare av kapitel 2, omfattar krigsförsäkringslagen mer än statlig krigsförsäkring. Den innehåller även bestämmelser om försäkringsföretags verksamhet och om försäkringsavtal som enligt gällande ordning blir tillämpliga som bestämmelserna om den statliga krigsförsäkringen. Utredningens uppdrag omfattar dock endast att analysera behovet av en utvidgning av den statliga krigsförsäkringen. De bestämmelser som är föremål för översyn i detta betänkande är således de som finns i det fjärde kapitlet i krigsförsäkringslagen. 2 var försäkringsmarknaden tämligen nationell. Enligt dessa bestämmelser får (), efter regeringens beslut om att beredskapsbestämmelserna i krigsförsäkringslagen ska tillämpas – meddela försäkring på transportområdet mot krigsrisk och risk att egendom läggs under embargo m.m., avge återförsäkring på transportområdet för samma risker samt motta återförsäkring för skadeförsäkring inom vilket skadeförsäkringsområde som helst – om det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Möjligheten för staten att återförsäkra risker har ingen begränsning till transportområdet eller till krigsrisker utan gäller generellt för skadeförsäkring. Det är således ett mycket brett bemyndigande. Det har som framgår av kapitel 5, vidgats i omgångar. Utredningens direktiv pekar inte på att utredningens omfattning skulle sträcka sig utanför transportområdet. Vi har därför inte tagit ställning till behovet av statlig försäkring eller återförsäkring på andra områden än transportområdet. är således om det finns skäl till att ge regeringen ett bemyndigande att besluta om att staten får meddela skadeförsäkring eller återförsäkring av skadeförsäkring på transportområdet i fler situationer än de som anges i krigsförsäkringslagen och vilka risker det i så fall ska gälla för. 8.2Statlig försäkring på transportområdet i krig 8.2.1Bakgrund till gällande bestämmelser Statlig krigsförsäkring meddelades på transportområdet under första och andra världskrigen. Krigsförsäkringslagens bestämmelser har ändrats i omgångar, se kapitel 5, men principerna för den statliga försäkringen och de organisatoriska principerna är i huvudsak oförändrade sedan . Den nuvarande lagstiftningen tillkom . Den har aldrig tillämpats, av naturliga skäl, då inte varit i krigsfara sedan . Utredningen som föregick den nuvarande lagstiftningen angav huvudsakligen följande skäl till vikten av att ha en god beredskap när det gäller transporter och försäkring av dessa i krig och krigsliknande situationer:3 3 SOU 1994:130 s. 166 f. -Den svenska ekonomin är i hög grad beroende av utlandshandel och det är av största vikt för landets försörjningsmöjligheter att utrikeshandeln kan fortsätta i behövlig omfattning i kris- och krigslägen. -En förutsättning för att detta ska kunna ske är att det finns tillräckligt med transportmedel att disponera för svenska intressen. -En viktig faktor i sammanhanget är att alla de som har intressen i transportmedlen och i varulasterna kan få sitt behov av försäkringsskydd tillgodosett. -Om kommer i krig eller om ett stormaktskrig utbryter eller om i övrigt ett krig utbryter i närområdet kan man räkna med att försäkringsskyddet i form av krigsrisker kommer att upphöra. Mot denna bakgrund bedömde utredningen att ett system med en krigsförsäkringsnämnd som bedriver krigsförsäkringsverksamhet endast under kris- och krigsförhållanden borde behållas.4 Utredningen övervägde inte om motsvarande behov kan uppstå i andra situationer än om kommer i krig eller om ett stormaktskrig eller ett krig i närområdet utbryter.5 Bemyndigandet till regeringen i krigsförsäkringslagen utformades dock något vidare efter dåvarande lydelse av 13 kap. 6 § regeringsformen. Som den följande genomgången visar har de argument som utredningen anförde för en statlig försäkring på transportområdet i krigstid bäring än . Samhället har ur flera aspekter blivit mer sårbart för brist på försäkring på transportområdet. 4Utredningen angav inte vad den avsåg med krisförhållanden, men avsikten torde vara att fånga de situationer som anges i 1 kap. 1 § krigsförsäkringslagen som inte är direkta krigssituationer. 5Utredningen uttalade också att krig eller liknande situationer utanför våra gränser kan innebära betydande avbrott i svenska försäkringsbolags återförsäkringsförbindelser (SOU 1994:130 s. 101). Man angav dock inte vad som avses med liknande situationer. Jfr föregående fotnot. Behovet av transporter har ökat är en liten öppen ekonomi som inte är självförsörjande vad gäller förnödenheter. Den ekonomiska verksamheten och därmed förmåga att försvara och försörja befolkningen är i hög grad beroende av utrikeshandel. geografiska läge i utkant innebär omfattande transportbehov. Dessutom är långsträckt vilket medför ett stort behov av transporter inom landet. Som framgår av kapitel 3, har transporterna till och från samt inom landet ökat i omfång sedan . Import och export uppgår till ca två tredjedelar av landets BNP, att jämföras med ca en tredjedel . Känsligheten för avbrott i transporter har ökat har det vuxit fram en ökad medvetenhet om kostnaderna för den kapitalbindning som lagerhållning innebär och att ett företags lönsamhet kan förbättras genom minskad lagerhållning. råder vad som brukar benämnas just-in-time-principen, vilken innebär att lagerhållningen och lagerhållningstiderna har krympts till ett minimum. I praktiken finns lagren i många fall på transportmedlen. Fördelen för företagen är en minskad balansomslutning och nackdelen en ökad sårbarhet för störningar i leveransflödet. Företagen förlitar sig på att kontinuerliga transporter ska fungera i stort sett friktionsfritt för att produktionen ska kunna fortgå utan avbrott. Även inom livsmedelsindustrin råder just-in-time. Nackdelen för samhället med den minskade lagerhållningen är en ökad sårbarhet i försörjningshänseende. Behovet av försäkring har ökat Transportnäringarna består i ökad utsträckning av privat verksamhet. Även järnvägen och flyget, som traditionellt har varit statsägda, har till delar privatiserats. Även om de flesta stater äger eller är delägare i ett flygbolag, har det vid sidan av dessa statsägda flygbolag etablerats allt fler privata flygbolag. Dessutom har mycket av den statliga transportverksamheten bolagiserats och bedrivs på kommersiell basis och behöver därför försäkring. Transportnäringarna har också generellt blivit alltmer internationella. Av kapitel 3, framgår att det är långt ifrån bara svenska transportörer som fraktar varor till och från och inom . Utländska transportörer har inte skäl att utföra transporter av nationalistiska skäl och torde med all sannolikhet kräva försäkring (och bra betalt) om de ska utsätta sig för krigsrisk för att utföra transporter som är viktiga för . Därtill har lagkrav och krav från finansiärer på försäkringar ökat. Finansiärer av transportmedel, t.ex. sjöfartyg eller flygplan, kräver i regel att de farkosterna är försäkrade och det är mer reglerade krav på försäkringsskydd för skador på tredje man som transportörer ansvarar för. Sammanfattningsvis utgör tillräckliga försäkringar i regel en förutsättning för att transporterna ska kunna genomföras. Bristande försäkringsutbud i krig Som framgår av kapitel 4, innehåller de flesta krigsförsäkringar på transportområdet klausuler som innebär att försäkringen upphör att gälla vid stormaktskrig. Därtill finns det i regel en ömsesidig uppsägningsrätt av krigsförsäkringar med sju dagars varsel som kan utnyttjas när som helst, dvs. bl.a. om krigsrisken har ökat. På luftfartsområdet finns det också en rätt för försäkringsgivaren att säga upp krigsförsäkringen med 48 timmars varsel vid en fientlig detonation av atomvapen, vare sig det försäkrade transportmedlet är inblandat eller inte. Om kommer i krig eller om ett stormaktskrig utbryter eller om i övrigt ett krig utbryter i närområdet kan man således fortfarande räkna med att försäkringsskyddet för krigsrisker kommer att upphöra. 8.3Statlig försäkring på transportområdet i andra situationer än krig Utredningens bedömning: Ett behov av statlig försäkring kan uppstå på transportområdet i fler situationer än de som täcks av krigsförsäkringslagens nuvarande utformning, men det torde vara sällsynt. Skälen för utredningens bedömning Som framgår av genomgången i 8.2, har sårbarhet för brister i försäkringsutbudet ökat sedan . Behovet av tillgängliga och pålitliga transporter har ökat och försäkring har fått ökad betydelse för tillgängligheten av transporter. Statliga insatser är emellertid bara motiverade om den privata försäkringsmarknaden fallerar. Genomgången i kapitel 4 visar att det under normala förhållanden är mycket få risker som försäkringsmarknaden inte erbjuder skydd mot. Det är i princip endast mot skador till följd av användning av kärnvapen som ett kommersiellt försäkringsskydd inte erbjuds på transportområdet. När det gäller skador till följd av kärnkraftsolyckor har anläggningsinnehavaren ett strikt ansvar. Om anläggningsinnehavaren inte kan täcka kostnaderna, träder staten till del in. Som framgår av avsnitt 4.10, kommer staterna genom ändringar i att få ett mer långtgående ansvar för denna typ av skador när denna konvention träder i tillämpning. När det gäller skador till följd av bruk av kärnvapen finns dock inget motsvarande statligt skydd. Vissa risker täcks emellertid inte av den vanliga försäkringen utan kräver särskild försäkring i form av krigsförsäkring. Det gäller inte bara krigsrisker, utan även andra risker såsom t.ex. risker till följd av sjöröveri och terror. Gemensamt är att det handlar om risker som är svåra att bedöma och vars storlek snabbt kan ändras. Krigsförsäkringar innehåller därför som regel klausuler som ger försäkringsgivaren rätt att med visst varsel säga upp krigsförsäkringen. Det är därmed möjligt att brist på försäkring uppstår i flera situationer än i krigssituationer. Kartläggning av allvarliga krissituationer Utredningen har i uppdrag att kartlägga allvarliga krissituationer som har haft effekt på försäkringsutbudet på transportområdet. Vi redogör för resultatet av vår kartläggning i kapitel 7. Kartläggningen visar att försäkringsmarknaderna klarar av att hantera mycket stora risker. När det gäller luftfart och sjöfart har vi bara funnit belägg för att marknaden har påverkats i den utsträckningen att man kan tala om ett marknadsmisslyckande i samband med terrordåden . Det är också det enda tillfället som en svensk transportnäring har hamnat i försäkringsnöd. I det fallet stod svenska flygföretag och flygplatser i utan tillräckligt skydd för ansvar för skador på tredje man. Det var de inte ensamma om, utan hela den internationella flygbranschen drabbades. Om inte staterna hade tillhandahållit försäkringsskydd hade inga flygturer till och från eller inom kunnat genomföras. Redogörelsen i kapitel 7 visar vidare att försäkringsmarknaden genom riskspridning klarar av att täcka förluster uppkomna till följd av mycket stora skador. Även terrorattacker har genomförts förr utan att det lett till likartad brist på försäkringsutbud. Däremot får ofta stora katastrofer och krissituationer effekter och återverkningar på försäkringsmarknaden genom förhöjda i nära anslutning till att händelsen har inträffat. Kapaciteten och prissättningen på försäkringsmarknaden och återförsäkringsmarknaden är känslig för inträffade katastrofer med påföljande betydande förluster. Marknaden följer ett cykliskt mönster. När ingen stor katastrof har inträffat på ett tag byggs kapaciteten i branschen upp vilket leder till ökad konkurrens och prispress, dvs. När sedan en stor katastrof inträffar slås kapacitet ut och de som håller sig kvar i marknaden tar högre för att bygga upp kapitalet igen. En inträffad katastrof får således premiepåverkan. Höjda behöver emellertid inte vara en grund för statligt ingripande. Det är först om de blir så höga att det påverkar transporter i sådan utsträckning att det riskerar hota viktiga samhällsintressen som ett fungerande näringsliv och i förlängningen folkförsörjningen som ett statligt ingripande är motiverat. Den typen av händelse kan också påverka villkoren. Ett exempel på hur en händelse som ledde till omfattande skadeanspråk påverkade marknaden är den israeliska attacken mot . Efter denna händelse införde försäkringsmarknaden i en klausul som undantog bl.a. risker hänförliga till krig och terrorism. Efter några justeringar kom denna klausul att bli standard i alla flygförsäkringar. Klausulen, numera benämnd AVN 48B, utesluter skador till följd av krig, kärnvapendetonationer, kapning, terrorism m.m. En del av dessa risker kan köpas tillbaka genom andra klausuler. Inte heller förändrade villkor behöver motivera statliga ingripanden, utan det är först när de allvarligt stör transporterna såsom var fallet efter attentaten . Ett aktuellt exempel för sjöfarten är de omfattande och mycket besvärliga problemen med den organiserade brottsligheten i form av sjöröveri, bl.a. utanför och i . Särskilda villkor har utarbetats och uppdateras löpande för färd i utsatta områden, bl.a. när det gäller rutter och säkerhetsutrustning. Sjöfartsbranschen och försäkringsbranschen har alltså vidtagit ett flertal åtgärder i syfte att minska riskerna. Försäkringsskydd kan erhållas med särskilda restriktioner och till förhöjda . En annan sak är att andra statliga och mellanstatliga åtgärder kan vara nödvändiga för att stävja problemen med sjöröveriet som sådant. I utredningens direktiv nämns, förutom attentaten mot och Pentagon, ett annat tänkbart fall, nämligen att allvarliga oroligheter i medför att försäkringar är tillgängliga för den tanksjöfart som anlöper . Ett sådant fall skulle vara bekymmersamt för rederier som anlöper och för länder som importerar råolja därifrån. Sannolikt skulle en avstängning innebära ökade råoljepriser till följd av minskad tillgång på världsmarknaden. Det är dock ett scenario som skulle drabba endast indirekt, eftersom vi inte importerar råolja från annat än marginellt. Råoljeimporten till skedde huvudsakligen från (), följt av () och ().6 och är också länder som importerar råolja från. Den övriga världen står för en marginell del. Däremot skulle ett sådant händelseförlopp kunna drabba svenska rederier då de har fartyg som går på rutter mellan bl.a. och . Dagens kommersiella krigsförsäkringar för luftfartsförsäkring och sjökaskoförsäkring omfattar förutom risker hänförliga till krig som sagt även vissa andra risker som inte omfattas av den ordinarie försäkringen såsom terrorism och sjöröveri. Bristen på utbud av krigsförsäkringar i samband med berodde på att försäkringsbolagen inte längre ansåg sig kunna bedöma risken för 6 och , statistik import-export. skada till följd av allvarliga terrordåd. I det fallet var det således utbudet av försäkring mot terrorrisk som fallerade. Försäkring mot egentlig krigsrisk borde å andra sidan ha gått att få, även om den behövde återköpas separat då den ingår i samma klausul som terrorrisk. Terroraktioner är mycket svårare att förutse och riskbedöma än t.ex. naturkatastrofer. Försäkringsföretagen är beroende av statistik för att kunna prissätta risker. Händelser som inträffar med liten sannolikhet men medför stora skador är allmänt svåra att prissätta till följd av brist på statistik.