sou · H1B321 · 2013-04-04 00:00:00 — Som anförs under våra utgångs- punkter i avsnitt 21.2 bör den nya lagen utformas så att förfarandet i så stor mån som möjligt stämmer överens med vårt nationella sys- tem. Vi bedömer att det skulle föra för långt att skapa nya verk- ställighetssystem endast för att kunna verkställa sådana utländska övervakningsåtgärder som inte redan finns i svensk rätt. Däremot ser vi inget hinder mot att vårt nationella påföljdssystem används för att övervaka samtliga övervakningsåtgärder enligt listan i arti- kel 4.1 i rambeslutet. De övervakningsåtgärder som ska verkställas i kommer att väsentligen variera vad gäller innehåll och ut- formning. Det kan erbjuda för verkställighet av dessa är 2008/09:19 s. 50 f. sådana åtgärder som gäller enligt svenska regler om verkställighet. Den utfärdande staten har att utifrån detta ta ställning om ett över- förande av verkställigheten bör ske eller inte. I vissa fall när över- vakningsåtgärden inte alls finns i svensk rätt, t.ex. ett krav att und- vika kontakt med ett visst föremål, får verkställigheten i gå ut på att reagera om åtgärden inte följs av den dömde. En sådan reaktion kan t.ex. avse en varning enligt svensk rätt eller att en åter- rapportering görs till den utfärdande staten. En fråga är om även de svenska systemen för kontaktförbud och tillträdesförbud skulle kunna användas vid verkställigheten av vissa övervakningsåtgärder. Möjligheterna i svensk rätt att meddela kon- taktförbud eller tillträdesförbud utgör inte en del av påföljds- systemet. Dessa är i stället uppbyggda med helt andra förfaranden och har andra syften. Vi bedömer därför att dessa förfaranden inte lämpligen kan användas vid övertagandet av utländska övervak- ningsåtgärder. I stället får på sätt som beskrivits ovan, de åtgärder som är möjliga i vårt nationella påföljdssystem användas. Däremot finns det naturligtvis en möjlighet att starta ett förfarande enligt lagen om kontaktförbud eller lagen om tillträdesförbud vid idrotts- arrangemang mot den dömde om det finns förutsättningar för detta. Här kan också noteras och rådets direktiv /99/EU om den europeiska skyddsdordern som gör det möjligt att från en medlemsstat till en annan överföra åtgärder som vidtagits till skydd för en hotad person när personen flyttar till en annan stat. En utredare har i uppdrag att lämna förslag om direktivets genomförande i svensk rätt.15 Vi bedömer alltså att samtliga övervakningsåtgärder enligt arti- kel 4.1 i rambeslutet som utgångspunkt kan och ska verkställas enligt det svenska påföljdssystemet. Se vidare avsnitt 23.5 om hur verkställigheten ska genomföras i praktiken och när en anpassning kan vara befogad. Här kan också noteras att i den mån Påföljds- utredningens förslag kommer att genomföras kommer det att finns fler övervakningsåtgärder enligt listan som kommer att omfattas av det svenska påföljdssystemet. Utredningens förslag om olika tilläggs- sanktioner som kan förenas med ett villkorligt fängelse innehåller bl.a. en s.k. övervaknings- och kontrollsanktion. En sådan innebär enligt förslaget bl.a. en möjlighet att i vissa fall meddela ett förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, ett förbud för den 15 Uppdrag om genomförande av direktivet om den europeiska skyddsordern, Ju2012/6405/P. dömde att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område, eller en skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en sär- skilt angiven plats. En sådan sanktion skulle kunna anses motsvara övervakningsåtgärder enligt artikel 4.1 b) och c). 21.4.4Ska som verkställande stat åta sig att övervaka även andra övervakningsåtgärder? Bedömning: ska inte åta sig att övervaka andra alternativa påföljder eller övervakningsåtgärder än de som framgår av listan i artikel 4.1 i rambeslutet. Enligt artikel 4.2 i rambeslutet ska varje medlemsstat vid genom- förandet av rambeslutet meddela vilka typer av alternativa påföljder och övervakningsåtgärder utöver dem som anges under punkt 1 som denna är beredd att övervaka. Denna information ska sedan finnas tillgänglig för alla medlemsstater och kommissionen. Mot bakgrund av att samarbetet om överförande av frivårds- påföljder mellan medlemsstaterna i praktiken är helt nytt finns det anledning att i ett inledande skede inte åta sig mer som verkställ- ande stat än vad rambeslutet kräver. Det finns inte skäl att åtar sig att, utöver vad som krävs enligt rambeslutet, verkställa övervakningsåtgärder som inte förekommer i svensk rätt. En övervakningsåtgärd som emellertid skulle kunna övervägas är s.k. elektronisk övervakning. En skyldighet att använda elektronisk övervakning har inte tagits upp på listan i artikel 4.1 mot bakgrund av att elektronisk övervakning används på olika sätt i medlems- staterna. I vissa stater kan elektronisk övervakning eller s.k. hem- arrest utgöra en självständig påföljd eller en form av övervaknings- åtgärd som utgör en del av påföljden. I andra stater, som i , används elektronisk övervakning som en verkställighetsform. I skäl 11 i rambeslutet anges därför att elektronisk övervakning skulle, i förekommande fall, kunna användas för att övervaka alternativa påföljder eller övervakningsåtgärder i enlighet med nationell lagstift- ning och nationella förfaranden. Mot bakgrund av att elektronisk övervakning inte utgör en del av påföljdssystemet bedömer vi att inte, i vart fall i ett inledande skede, ska åta sig att ta emot en sådan övervakningsåtgärd. Det kan däremot finnas anledning att åter överväga denna fråga när det finns mer erfarenhet om sam- arbetet i praktiken. Vidare kan konstateras att har föreslagit att dagens intensivövervakning med elektronisk kon- troll (IÖV) ska övergå till att vara en tilläggssanktion till villkorligt fängelse, s.k. hemarrest. Om detta förslag genomförs kan det finnas ytterligare skäl att från svenskt håll lämna meddelande om att även elektronisk övervakning ska vara en sådan åtgärd som kan övervaka.16 Sammanfattningsvis bedömer vi alltså att inte för närvar- ande ska åta sig att övervaka andra alternativa påföljder eller över- vakningsåtgärder än de som följer av artikel 4.1 i rambeslutet. Rambeslutet föreskriver att varje medlemsstat ska underrätta rådets generalsekretariat om vilken eller vilka myndigheter som enligt dess nationella lagstiftning är behöriga att agera i enlighet med ram- beslutet när medlemsstaten är utfärdande stat eller verkställande stat (artikel 3.1). Medlemsstaterna får utse icke rättsliga myndig- heter till behöriga myndigheter för att fatta beslut under förutsätt- ning att dessa myndigheter är behöriga att fatta liknande beslut i enlighet med landets nationella lagstiftning och förfaranden (arti- kel 3.2). När det gäller vissa mer ingripande följdbeslut får dessa fattas av annan behörig myndighet än en domstol om beslutet på den berörda personens begäran kan prövas av en domstol eller ett annat oberoende domstolsliknande organ (artikel 3.3). Alla följd- beslut som leder till påförande av fängelse eller annan frihets- berövande åtgärd ska dock alltid fattas av en rättslig myndighet. Rambeslutet överlämnar alltså åt medlemsstaterna att bestämma vilken eller vilka myndigheter som ska vara behöriga för uppgift- erna enligt rambeslutet. Det finns inte något allmänt krav på att det ska vara rättsliga myndigheter. Beslut om att påföra den dömde en frihetsberövande påföljd måste dock fattas av en rättslig myndig- het. Beslut om att verkställa ett uppskjutet fängelsestraff och att upphäva villkorlig frigivning, ska också enligt rambeslutet på be- gäran kunna prövas av domstol eller ett domstolsliknande organ. 16 Här kan nämnas att har lämnat ett meddelande om att, under vissa förutsätt- ningar, kunna åta sig elektronisk övervakning. Enligt utredningens direktiv ligger det nära till hands att låta den nuvarande regleringen vara utgångspunkt för vilka myndigheter som ska få motsvarande funktioner enligt rambesluten. Det ska dock vägas in att principen om ömsesidigt erkännande bl.a. syftar till att förflytta beslutsfattandet från en politisk nivå till myndigheter och domstolar. Utredaren ska, med beaktande av de generella utgångs- punkterna för uppdraget, utgå från att myndigheter och domstolar i direktkontakt med andra länders behöriga myndigheter ska hand- lägga ärenden enligt rambeslutet. Det kan enligt direktiven finnas skäl, bl.a. mot bakgrund av att prövningen av avslagsgrunder kan kräva svåra straffrättsliga bedömningar, att överväga en ordning där olika myndigheter eller en domstol utför olika delar av prövningen. Vidare ska de krav på rättslig prövning som följer av rambeslutet eller svensk rätt iakttas. Vid genomförande av andra rambeslut som bygger på principen om ömsesidigt erkännande har lagstiftaren valt att låta myndighet eller domstol vara behörig myndighet. Vid genomförande av ram- beslutet om erkännande och verkställighet av bötesstraff och ram- beslutet om erkännande och verkställighet av beslut om förverk- ande har valts som behörig myndighet. Enligt vårt förslag till genomförande av rambeslutet om överför- ande av frihetsberövande påföljder ska Kriminalvården och Social- styrelsen vara behöriga myndigheter såväl när är utfärdande stat som verkställande stat, se avsnitt 16.4. 21.5.2Behörig myndighet när är utfärdande stat Förslag: Kriminalvården ska vara behörig myndighet att pröva om en svensk dom om frivårdspåföljd ska sändas över till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen för erkännande och verkställighet i den staten. Bestämmelserna i rambeslutet innebär i korthet att den behöriga myndigheten när är utfärdande stat har att bedöma om förutsättningarna är uppfyllda för att översända en dom om fri- vårdspåföljd till en annan medlemsstat. Den behöriga myndigheten har även att bedöma, i vissa fall, om en begäran om verkställighet i en annan medlemsstat ska återkallas. I de fall den verkställande staten inte åtagit sig att fatta samtliga följdbeslut kan det även bli fråga om att ta sådana följdbeslut för den behöriga myndigheten i . I rambeslutet finns också ett flertal bestämmelser som innebär att den behöriga myndigheten ska vidta olika åtgärder som att exempelvis samråda med och underrätta den behöriga myndig- heten i den andra medlemsstaten. Den behöriga myndigheten ska också kunna samverka över nationsgränserna i direktkontakt med behöriga myndigheter i andra medlemsstater. Enligt IskL är det Kriminalvården som upptar fråga om verk- ställighet i annan stat av svensk dom enligt lagen (21 §). Kriminal- vårdens beslut, i den mån de enligt lagen är överklagbara, över- klagas till regeringen (26 §). Enligt NVL är det övervaknings- nämnden som beslutar om framställning att överflytta övervakning av i utdömd skyddstillsyn eller övervakning av den, som här villkorligt frigivits efter avtjänande av fängelse, till ett annat nordiskt land (25 § andra stycket). beslut får över- klagas till tingsrätten i den ort där övervakningsnämnden är belägen (27 § ). ligger alltså det huvudsakliga ansvaret för överförande av svenska frivårdspåföljder på myndighetsnivå. Det finns inte anled- ning att ändra detta och lägga ansvaret på en annan nivå som t.ex. åklagare eller domstol, jfr avsnitt 10.3.2. Kriminalvård i frihet be- drivs normalt under ledning av Kriminalvården. Som uttalas i god- kännandepropositionen är det därför mycket som talar för att Kriminalvården bör ges huvudansvaret som behörig myndighet.17 Kriminalvården är behörig myndighet vid överförande av verk- ställighet av fängelse till en annan stat enligt IVL och NVL. Enligt våra förslag ska Kriminalvården vara behörig myndighet enligt den nya lagen om internationell straffverkställighet och även i den nya lagen om erkännande och verkställighet av frihetsberövande på- följder inom Europeiska unionen. Att ge Kriminalvården uppgiften att vara behörig myndighet när är utfärdande stat även vid överförande av frivårdspåföljder ligger därför väl i linje med myn- dighetens nuvarande uppgifter och kan ses som en utveckling av dessa. Det får också anses vara Kriminalvården som har bäst förut- sättningar att bedöma när ett överförande av en svensk frivårds- påföljd bör ske. Vi föreslår därför att Kriminalvården ska vara be- hörig myndighet när är utfärdande stat. Som närmare fram- går i avsnitt 24.2 föreslår vi att Kriminalvårdens slutliga beslut ska 2008/09:19 s. 58. kunna överklagas till tingsrätt. Överväganden och förslag om han- teringen av följdbeslut finns i avsnitt 22.3.4. 21.5.3Behörig myndighet när är verkställande stat Förslag: Kriminalvården ska vara behörig myndighet att ta emot och pröva om en utländsk dom om frivårdspåföljd som med- delats i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen ska er- kännas och verkställas i . Bestämmelserna i rambeslutet innebär i korthet att den behöriga myndigheten när är verkställande stat har att ta emot och pröva om en utländsk dom ska erkännas och verkställas här. Den behöriga myndigheten kommer även att ha att ta ställning till hur verkställigheten ska ske och om en anpassning behövs av påföljden. Det kan även bli aktuellt att pröva vägransgrunder. Den behöriga myndigheten har vidare enligt rambeslutet att fatta vissa typer av följdbeslut. Det åligger vidare en behörig myndighet i den verk- ställande staten att hålla den utfärdande staten underrättad om eventuella beslut tagna i den verkställande staten och om förhåll- anden som, för det fall det är den utfärdande staten som har be- hörighet att fatta besluten, skulle kunna föranleda sådana beslut. Den behöriga myndigheten ska även kunna samverka över nations- gränserna i direktkontakt med behöriga myndigheter i andra med- lemsstater. Enligt IskL ges en framställning om verkställighet i av utländsk brottmålsdom enligt lagen in till . Om framställningen avser begränsad verkställighet och regeringen inte avslår framställningen, överlämnas denna till Kriminalvården för handläggning (8 §). Enligt lagen tillämpas regler om villkorlig frigivning på verkställigheten. beslutar om övervakningstiden ska upphöra eller om den dömde på nytt ska ställas under övervakning. Om den dömde allvarligt åsido- satt sina åligganden enligt domen på så sätt att en åtgärd är påkallad ska Kriminalvården underrätta den andra staten om detta. Vid s.k. fullständig verkställighet överlämnar regeringen i stället framställ- ningen, om denna inte avslås, till riksåklagaren för handläggning (15 §). Riksåklagaren ansöker hos rätten om dess prövning av fram- ställningen (16 §). Finns det inget hinder mot verkställighet i , ska rätten bestämma ny icke frihetsberövande påföljd en- ligt svensk lag för brott som avses i framställningen. Enligt NVL prövas framställning om anordnande av övervak- ning enligt lagen av Kriminalvården (25 § första stycket). Det är Kriminalvården som handhar övervakning av utländsk dom i och som förordnar övervakare. Föreskrifter som ålagts den dömde i anslutning till domen ska tillämpas om inte övervakningsnämnden förordnar annat. Detsamma gäller den som villkorligt frigivits i annan nordisk stat. När det gäller överförande av frihetsberövande påföljder när är verkställande stat föreslår vi att Kriminalvården och ska vara behöriga myndigheter, se avsnitt 10.3.3 och 16.4.3. Vi har där övervägt olika alternativ – domstol, åklagare och de verkställande myndigheterna – och bedömt att det är mest lämp- ligt att de verkställande myndigheterna är behöriga myndigheter. Samma överväganden gör sig gällande när det gäller att bestämma behörig myndighet för erkännande och verkställighet av en utländsk dom om frivårdspåföljd enligt det nu behandlade rambeslutet. Vi bedömer alltså att det huvudsakliga beslutsansvaret i den nya ord- ningen ska ligga på myndighetsnivå. Eftersom huvudansvaret för verkställighet av frivårdspåföljder ligger på Kriminalvården är det mest naturligt att Kriminalvården får ansvaret som behörig myndighet. Det finns rutiner för att ta hand om övervakning som överförs från en annan nordisk stat. Kriminalvårdens verksamhet och kompentens bör kunna utvecklas till att hantera alla de frågor som krävs enligt rambeslutet. Genom att vi föreslår att Kriminalvårdens slutliga beslut kan överklagas till allmän domstol tillgodoses kravet på en hög rättssäkerhet i förfar- andet, se avsnitt 24.2. Överväganden och förslag om hanteringen av följdbeslut finns i avsnitt 23.6. 22Erkännande och verkställighet av en svensk dom om frivårdspåföljd i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen Förslag: En svensk dom får sändas över till en annan medlems- stat inom Europeiska unionen för erkännande och verkställighet om -domen har vunnit laga kraft, -den dömde är bosatt i den verkställande staten och har åter- vänt eller vill återvända dit, -det kan antas att den dömde sociala återanpassning under- lättas av att verkställigheten överförs dit, och -det kan anses lämpligt att verkställigheten överförs dit. Även om den dömde inte är bosatt i den verkställande staten får domen översändas dit om den behöriga myndigheten i den staten har lämnat sitt medgivande. Det är den utfärdande staten som bestämmer i vilka fall en dom om frivårdspåföljd ska sändas över till en annan medlemsstat för erkän- nande och verkställighet där. Även om en annan medlemsstat eller den dömde själv kan initiera ett ärende så är det den utfärdande staten som bestämmer om ett översändande ska ske eller inte. De förutsättningar som gäller enligt lagen om internationellt samarbetet rörande kriminalvård i frihet (IskL) för överförande av en svensk dom är att den dömde har eller tar hemvist i den andra staten och det inte kan antas att det föreligger hinder mot verk- ställighet i den andra staten. Enligt förarbetena till IskL handlar det om att göra en diskretionär prövning om en framställning till en annan stat lämpligen bör göras i det särskilda fallet. När det gäller överförande av skyddstillsyn uttalas att en framställning bör göras när detta är möjligt och inga särskilda skäl talar emot det. Detta bedöms särskilt viktigt för att domstol som i ett visst fall väljer skyddstillsyn som påföljd, kan förutsätta att samarbete enligt kon- ventionen kommer till stånd. Det uttalas att det är väsentligt att följer domstolens intentioner för att kon- ventionssamarbetet ska tillvinna sig förtroende vid den praktiska tillämpningen. När det gäller villkorlig frigivning av en person med hemvist i en konventionsstat uttalas att frågan om framställning ska göras blir beroende av en diskretionär bedömning av samtliga omständigheter. Det framhålls att den dömdes behov av hjälp- och stödåtgärder efter frigivningen liksom intresset av att kunna kon- trollera hans skötsamhet självfallet bör beaktas vid denna pröv- ning.1 Eftersom lagen inte har tillämpats i praktiken finns det ingen praxis om vilka närmare omständigheter som kan ha betydelse i den diskretionära prövningen. Det har inte ansetts nödvändigt att i den nordiska verkställig- hetslagen (NVL) närmare ange förutsättningarna för att övervak- ning ska få anordnas i ett annat nordiskt land. Det uttalas i för- arbetena att övervakning bör kunna anordnas i det land där den dömde mer varaktigt uppehåller sig, dit han eller hon ämnar åter- vända eller där han eller hon annars avser att slå sig ned. Det är inte fråga om någon tvångsvis förflyttning utan det förutsätts att den dömde finns eller beger sig frivilligt till den stat där övervakningen ska ske.2 Vid våra överväganden kring vilka förutsättningar som bör gälla enligt den nya lagen kan viss ledning hämtas dels från gällande rätt, dels från vårt förslag om en ny lag om erkännande och verkställig- het av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen när är utfärdande stat. Det finns emellertid skillnader i ram- besluten som gör att förutsättningarna kommer se delvis olika ut. På motsvarande sätt som i våra lagförslag om överförande av verk- 1978/79:3 s. 36 ff. 1962:203 s. 39 f och 48. ställighet av en dom som avser frihetsberövande påföljder bör det avslutningsvis vara fråga om att göra en lämplighetsbedömning i det enskilda fallet. En skillnad i förhållande till frihetsberövande påföljder är här att frågan om ett överförande kan och bör ske kan vara relevant redan i samband med domstolens påföljdsval. I de fall domstolen vid påföljdsvalet tar hänsyn till att den dömde kan antas få verkställa påföljden i hemlandet, är det betydelsefullt att ett över- förande av verkställigheten så långt som möjligt också kommer till stånd i praktiken. Av rambeslutet framgår att det är en förutsättning att den dom och, i förekommande fall, det övervakningsbeslut som översänds för erkännande och övervakning till en annan medlemsstat ska ha vunnit laga kraft (artikel 2.1 och 2.5). Vi har i våra tidigare lag- förslag föreslagit att ett sådant krav ska framgå som en förutsätt- ning i lagen, se avsnitt 11.2.5 och 17.2.5. Detta bör gälla även i den här behandlade nya lagen. I fall där den dömde har sin lagliga och vanliga vistelseort, dvs. hemvist i den verkställande staten och den dömde har återvänt eller vill återvända till den staten, kan den utfärdande staten översända en dom och, i förekommande fall, ett övervakningsbeslut till den medlemsstaten (artikel 5.1). I ett sådant fall krävs inte den verk- ställande statens medgivande, det s.k. tvingande samarbetsområdet. En sådan anknytning bör som huvudregel vara en förutsättning i lagen. Vid en prövning av om den dömde är bosatt i den andra med- lemsstaten får en helhetsbedömning göras av omständigheter som var personen är folkbokförd, personens egna uppgifter samt fak- torer som bostad, anställning och familjeförhållanden, jfr avsnitt 4.3.2, 11.2.2 och 17.2.2. Om det i ett ärende är tveksamt om den dömde är bosatt i den andra medlemsstaten, och eventuellt om den dömde härigenom omfattas av det tvingande samarbetsområdet eller inte, bör Kriminalvården samråda med den behöriga myndigheten i den andra medlemsstaten. Domen och, i förekommande fall, övervakningsbeslutet får en- ligt rambeslutet även sändas över till en annan medlemsstat än den där den dömde har sin hemvist, om den behöriga myndigheten i den verkställande staten lämnar sitt medgivande (artikel 5.2). Ett sådant medgivande kan enligt rambeslutet särskilt ges i återanpass- ningssyfte, om den dömde personen, utan att förlora sin hemvist- rätt, avser att flytta till en annan medlemsstat och han eller hon har erbjudits anställningskontrakt, är familjemedlem till en person som har sin hemvist där eller avser att studera eller utbilda sig där, i enlighet med gemenskapslagstiftningen (skäl 14). Detta hänger ihop med rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlems- staternas territorier. Om den andra medlemsstaten i en sådan situa- tion är beredd att överta verkställigheten bör lagen ge utrymme för ett överförande. Möjligheten att även i fall där den dömde inte är bosatt i den verkställande staten kunna översända domen kan framgå som en alternativ förutsättning i lagen. Detta ska alltså gälla under förut- sättning att den verkställande staten lämnat sitt medgivande. Med- lemsstaterna har enligt rambeslutet att fastställa på vilka villkor som deras behöriga myndighet får lämna medgivande till att domen översänds och lämna en förklaring härom till rådets generalsekre- tariat (artikel 5.3 och 5.4). En sådan förklaring får när som helst ändras. En kontroll av denna förklaring bör i dessa fall lämpligen ske. Dessa förklaringar torde i de flesta fall vara mer generellt ut- formade. Ett exempel är som i sin förklaring angett att medgivande ska ges om det på grund av särskilda personliga omstän- digheter eller av annan speciell anledning skulle gynna den dömdes chanser till social återanpassning. Vidare behöver samråd hållas och information inhämtas om ett medgivande lämnas. Ett av rambeslutets syften är att underlätta dömda personers sociala återanpassning, genom att dessa ges möjlighet att upprätthålla familjebanden samt språkliga, kulturella och andra band. Detta mot- svarar det syfte som finns när det gäller överförande av frihets- berövande påföljder.