sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — Direktiven anger att det skulle vara svårare för CSN att betala ut studiehjälp till en socialnämnd än vad det är för att betala ut barnbidrag. Detta stämmer inte. Enligt regelverket krävs att särskilda skäl föreligger för en utbetalning av studiehjälp, medan det krävs att det föreligger synnerliga skäl för en utbetalning av barnbidrag. ÖKS har emellertid antagit ett restriktivt synsätt avseende utbetalningar av studiehjälp till socialnämnd och i ett vägledande avgörande uttalat att regleringen när det gäller barnbidrag och förlängt barnbidrag kan användas vid tolkningen av vilka skäl som krävs.16 ÖKS:s uppfattning har medfört att prövningen sker utifrån lagmotiven till reglerna om utbetalning av barnbidrag till socialnämnd som är inriktade på tolkningen av rekvisitet synnerliga skäl, som är ett rekvisit som ska tillämpas mycket restriktivt. ÖKS:s inställning har därför medfört att CSN:s bedömning av när det föreligger särskilda skäl att betala ut studiehjälp till socialnämnd är strängare än vad studiestödsförordningen stadgar. I praktiken uppställer därför CSN och samma krav för att en sådan utbetalning ska ske. Diskrepansen mellan författningstexten och praxis är emellertid olycklig och bör rättas till. Det bör vara lika regler för utbetalning av barnbidrag respektive studiehjälp. Olika regler medför att handläggningen blir svårare och att det lätt uppstår förvirring eller missnöje hos såväl de studerande och deras vårdnadshavare som andra berörda myndigheter t.ex. socialnämnden. Det vore därför praktiskt att utbetalningsreglerna är desamma för de olika bidragen. Det främjar förutsebarheten och medför även en enklare handläggning. En utbetalning av inackorderingsstöd till socialnämnd bör endast ske när det föreligger starka skäl, eftersom åtgärden att frånta vårdnadshavaren rätten att försörja sitt barn är ett ingrepp i den enskilde familjens ekonomi och bör betraktas som en fråga av principiellt samma natur som ärenden rörande barns och ungdoms omhändertagande. Ett ingripande bör inte ske för att få till stånd en viss användning av bidraget eller för att i allmänhet åstadkomma en klokare hushållning. Skäl för att socialnämnden ska vara betalnings- mottagare kan föreligga när det är klarlagt att bidraget används för att finansiera missbruk av alkohol, narkotika eller spel. Andra skäl för åtgärden kan vara att vårdnadshavaren är uppenbart olämplig och inte bedöms kunna förvalta bidraget. Detta kan vara för- hållandet om vårdnadshavaren grovt missbrukar bidraget, allvarligt vanvårdar den unge eller har missbruksproblematik. har i dessa fall ofta anledning att inleda ett omhändertagande av den unge. Om det av någon anledning inte finns någon ställföreträdare för barnet som kan ta emot inackorderingsstöd, exempelvis en särskild förordnad vårdnadshavare ska utses men ärendet drar ut , kan det föreligga skäl för att betala ut bidraget till socialnämnden. 16 ÖKS:s beslut från , dnr:2006-02571. Om den studerande har flyttat ifrån sina föräldrar utan social- nämndens medverkan, saknas skäl att betala ut inackorderings- stödet till socialnämnden, eftersom nämnden då inte har tagit över försörjningsansvaret för barnet från vårdnadshavaren.17 Sammanfattningsvis bör en utbetalning till socialnämnd endast ske i undantagsfall och efter en noggrann prövning.18 En utbetal- ning av studiehjälp för en omyndig studerande till socialnämnd bör därför begränsas till fall där det föreligger synnerliga skäl. Härigenom uppställs samma krav som för utbetalning av barnbidrag till socialnämnd. En utbetalning kan enligt CSN i enstaka fall även ske till någon annan person än vårdnadshavare, socialnämnd eller familjehem. En sådan person kan vara betalningsmottagare i egenskap av förmyndare,19 särskilt förordnad förmyndare, medförmyndare, god man för omyndig då förmyndaren fått förhinder eller släkting. För att utbetala inackorderingsstöd till en särskilt förordnad vårdnadshavare krävs inga speciella skäl, eftersom en sådan enligt regelverket likställs med en förälder som har vårdnaden. När det gäller utbetalningar till en god man för ensamkommande barn anser CSN att en sådan person kan vara mottagare av studiehjälp på samma grund som en vårdnadshavare, eftersom den gode mannen träder i vårdnadshavarens ställe enligt 2 § lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn.20 En särskilt förordnad vårdnads- havare eller en god man för ensamkommande barn är således inte någon annan person vid CSN:s tillämpning av den aktuella regeln 17Se ÖKS:s beslut från , dnr 2009-00030. 18Jfr med lagmotiven till regeln om utbetalning av barnbidrag till socialnämnd (prop. 1947:220 s. 62, 94, 95 och 104 och prop. 1979/80:1 Del A s. 635). 19Skillnaden mellan begreppen förmyndare och vårdnadshavare bör uppmärksammas. Förmyndaren svarar för barnets ekonomiska angelägenheter och ska förvalta barnets tillgångar, medan vårdnadshavaren svarar för barnets personliga angelägenheter som omvårdnad, uppfostran, försörjning och utbildning. I de flesta fall förenas båda funktionerna i samma person, men . 20Om en god man för ensamkommande barn kan ansöka och ta emot studiehjälp råder det delade meningar om. Enligt ett nyhetsbrev till överförmyndarna från i , enheten för tillsyn, , kan inte en god man för ett ensamkommande barn ansöka om barnbidrag eller studiehjälp för barnet. Denna slutsats drar efter en dom från Kammarrätten i från (mål nr 2368-09) där kammarrätten kommer fram till att lagen om allmänna barnbidrag (nu socialförsäkringsbalken) inte ger utrymme för tolkningen att en god man för ensamkommande barn efter egen begäran har rätt att uppbära barnbidrag. slutsats är att av 2 kap 33 § studiestödsförordningen följer att samma regler gäller för studiehjälp. CSN är medveten om domen och ståndpunkt i frågan, men anser att utbetalning av studiehjälp till en god man för ensamkommande barn inte strider mot studiestödsförordningen. i studiestödsförordningen och någon skälsprövning sker således inte. En utbetalning till en annan person än vårdnadshavare, socialnämnd eller familjehem bör också endast ske i undantagsfall och det bör därför föreligga synnerliga skäl för att en utbetalning till en sådan person ska få ske. Ett sådant synnerligt skäl kan vara att en vårdnadshavare har entledigats från förmynderskapet på grund av olämplighet och en särskilt förordnad förmyndare har utsetts och denne bör vara betalningsmottagare. Ett synnerligt skäl kan också vara att en medförmyndare utsetts att ensam förvalta den omyndige studerandes egendom. Ett annat exempel på när det kan föreligga synnerliga skäl är när en omyndig studerande gift sig. Då upphör förälderns vårdnad om den omyndige, men förmynder- skapet består fram tills . I 16 kap. 18 § socialförsäkringsbalken regleras även att, i stället för en utbetalning av barnbidraget till den förälder som barnet bor hos, får utbetalning av barnbidraget ske till den andra av föräldrarna om det föreligger synnerliga skäl. En liknande reglering finns inte i studiestödsförordningen. I ett ärende från ÖKS var bakgrunden den att CSN hade avvisat en framställning från socialnämnden om att betalningsmottagare av studiehjälp skulle ändras från den ena vårdnadshavaren till den andra. ÖKS konstaterade att det av den aktuella bestämmelsens ordalydelse (2 kap. 33 § studiestödsförordningen) inte framgick klart om CSN på socialnämndens begäran kunde betala ut studiehjälp till en förälder och att ledning därför fick sökas i de regler som tillämpas vid utbetalning av allmänt barnbidrag. ÖKS fann därefter att CSN inte borde ha avvisat socialnämndens framställning.21 För att denna praxis även ska kodifieras bör det därför tilläggas i studiestöds- förordningen att inackorderingsstöd även kan betalas ut till den andra föräldern än den som senast var betalningsmottagare om det föreligger synnerliga skäl. Studiestödsförfattningarna reglerar inte vem som får ansöka om ändrad betalningsmottagare för studiehjälp. Socialförsäkrings- balken anger däremot att en ansökan om ändring av betalnings- mottagare får göras av socialnämnden i vissa situationer och vårdnadshavare i andra situationer. Enligt CSN:s praxis kan däremot en sådan ansökan göras av vårdnadshavare, särskilt förordnad vårdnadshavare, socialnämnd, god man för ensam- 21 ÖKS:s beslut från , dnr: 2012-03089. kommande barn, särskilt förordnad förmyndare, medförmyndare och överförmyndaren. Enligt ÖKS ska emellertid hänvisningen i 2 kap. 33 § studie- stödsförordningen till de grunder som tillämpas vid utbetalning av allmänt barnbidrag, innebära att reglerna i lagen om allmänna barnbidrag22 ska ges motsvarande tillämpning vid prövningen av vem som får göra en framställning om ändrad betalningsmottagare av studiehjälp. Detta innebär enligt ÖKS att CSN inte på eget initiativ eller på framställning från annan än vårdnadshavare eller socialnämnd får besluta om att studiehjälp ska betalas ut till annan än vårdnadshavare eller förvaltare.23 Enligt praxis kan inte heller enbart en av föräldrarna ansöka om ändring av betalningsmottagare när föräldrarna har gemensam vårdnad, eftersom en anmälan om ändrad betalningsmottagare ska vara gemensam om vårdnaden är gemensam.24 Den allmänt utformade hänvisningen i studiestödsförordningen om att studiehjälp ska betalas ut enligt samma grunder som tillämpas vid utbetalning av allmänt barnbidrag innebär, trots den praxis som finns från ÖKS, att det råder osäkerhet över vem som får göra en framställning om ändrad betalningsmottagare. För att göra utbetalningsreglerna tydligare i studiestödsförordningen finns det därför skäl att reglera vem som får ansöka om en ändring av betalningsmottagare. Regelverket skulle då inte behöva vara föremål för CSN:s egna tolkningar. Som tidigare anförts bör reglerna vara desamma för studiehjälpen och barnbidraget och det framstår därför som naturligt att utforma en liknande reglering som i socialförsäkringsbalken. I 16 kap. 18 § socialförsäkringsbalken anges att det är social- nämnden som får ansöka om en ändring av betalningsmottagare till den andra av föräldrarna, någon annan lämplig person eller nämnden. Om endast socialnämnden ska få begära att betalnings- mottagare av studiehjälp ska ändras, innebär det att vårdnadshavare, särskilt förordnad vårdnadshavare, god man för ensamkommande barn, särskilt förordnad förmyndare, medförmyndare och över- förmyndaren, kan göra en sådan ansökan. Jag förslår att om det finns synnerliga skäl får inackorderings- stöd för en omyndig studerande, på begäran av socialnämnden, betalas ut till den andra av föräldrarna, någon annan lämplig person 22Reglerna om barnbidrag återfinns nu i socialförsäkringsbalken. 23ÖKS:s beslut från , dnr 2008-01186. 24ÖKS:s beslut från , dnr 2009-01585. eller socialnämnden, för att användas till den omyndiges utbildning och uppehälle. Detta förslag blir aktuellt även för studiebidraget, om förslaget om utbetalning av studiebidrag till omyndiga studerande inte genomförs. Mitt förslag: Om det finns synnerliga skäl kan inackorderings- stöd för en omyndig studerande, på begäran av socialnämnden, betalas ut till den andra av föräldrarna, någon annan lämplig person eller användas till den omyndiges utbildning och uppehälle. 11.7.8Utbetalning av inackorderingsstöd för omyndiga studerande till familjehem Likaså bör reglerna om utbetalning av inackorderingsstöd för en omyndig studerande till familjehem ändras så att de också bättre stämmer överens med reglerna om utbetalning av barnbidrag till familjehem. krävs det enligt studiestödsförordningen att det föreligger särskilda skäl för att studiehjälp ska betalas ut till familjehems- föräldrar. För en utbetalning av barnbidrag till familjehemsföräldrar krävs det emellertid inte några speciella skäl. Det finns inte heller för utbetalningar till familjehemsföräldrar någon anledning till att det ska vara olika regler för utbetalning av de två olika bidragen. Det förhållandet att det krävs att den sökande anför särskilda skäl för att familjehemsföräldrar ska få ta emot studiehjälp, när detta inte var ett krav för att de skulle få ta emot barnbidraget, kan framstå som märkligt för såväl enskilda som för berörda myndigheter. Enligt uppgift från CSN är de olika villkoren för utbetalning av studiehjälp respektive barnbidrag problematiska och medför en tidskrävande handläggning. En strävan bör därför enligt min mening vara att samordna reglerna för utbetalning av barnbidrag och studiehjälp. Enligt uppgift från CSN har bedömningen av vad som kan anses vara särskilda skäl för en utbetalning till familjehemsföräldrar förändrats . ÖKS vägledande dom innebar att CSN:s tillämpning i frågan blev lika restriktiv som för utbetalning till socialnämnd. Tillämpningen har dock, enligt CSN, blivit något mindre restriktiv och krävs inte längre lika tungt vägande skäl för en utbetalning till familjehems- föräldrar. Myndigheten har dock fortfarande en relativt återhållsam linje. En ändring av betalningsmottagare från vårdnadshavare till familjehemsförälder kräver, enligt myndigheten, att sökande kan visa att vårdnadshavaren är olämplig som betalningsmottagare. Om den studerande är placerad i familjehem och det är den studerandes hemförhållanden som ligger till grund för placeringen, 2 § LVU, kan förhållanden som framgår av domen om LVU anses vara särskilda skäl att ändra betalningsmottagare. En av socialnämnden inlämnad dom om placering i familjehem som har sin grund i den studerandes personliga förhållanden, 3 § LVU, kan emellertid inte ensamt utgöra särskilda skäl. Denna tillämpning är CSN:s egen tolkning av särskilda skäl och har inte direkt stöd i författning, förarbeten eller praxis från ÖKS. måste lämna sitt medgivande till en placering av barn i samtliga fall, utom när barnet flyttar till den andra föräldern eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne. behöver inte heller medverka när ungdomar i de äldre åldersskikten lämnar föräldrahemmet för att bo hos andra. Enligt CSN:s praxis utgör inte en placering utan socialnämndens medverkan, särskilda skäl för en utbetalning till familjehems- föräldern, utan vårdnadshavaren ska även fortsättningsvis vara betalningsmottagare för studiehjälpen. Regelverket för utbetalning av barnbidrag ser dock annorlunda ut. Har ett barn placerats i enskilt hem av någon annan än socialnämnden, får besluta att familjehemsföräldern ska få barn- bidraget om den som annars skulle få bidraget begär det. Att studiehjälpen för en studerande som har placerats i familjehem i vissa fall inte kan komma honom eller henne till godo är bekymmersamt. Särskilt i ljuset av att utredningen betonar att studiehjälpen bör vara mer utbildningspolitiskt till sin karaktär och vara ett bidrag som är riktat till den studerande och inte till hans eller hennes familj. Även om vårdnadshavarna inte kan anses vara olämpliga, utan socialnämndens omhändertagande har skett av andra skäl, bör studiehjälpen användas till den studerandes utbildning och uppehälle. Det föreligger därför goda skäl att i de fall som den studerande är placerad i familjehem av socialnämnden, utbetala inackorderingsstödet till familjehemsföräldrarna. Detta trots att vårdnadshavarna motsätter sig en sådan utbetalning. Det finns enligt min mening inte några tungt vägande skäl för att inackorderingsstöd i dessa fall bör utbetalas till den studerandes vårdnadshavare. Även i de fall där det rör sig om en placering utan socialnämndens medverkan bör inackorderingsstödet utbetalas till familjehems- föräldrarna om vårdnadshavaren begär det. En utbetalning till ett familjehem framstår, som även ÖKS anfört, som en naturlig åtgärd när den unge stadigvarande vistas i familjehemmet.25 En utbetalning till familjehemsföräldrarna utan att CSN har att pröva om det föreligger särskilda skäl skulle underlätta myndig- hetens handläggning avsevärt. CSN skulle då kunna registrera en familjehemsförälder som betalningsmottagare, om denne även var betalningsmottagare enligt register, utan att göra en egen utredning om det föreligger särskilda skäl. En annan förenkling skulle vara att CSN inte skulle behöva göra någon skälsprövning vid begäran om ändring av betalningsmottagare. Inackorderingsstöd för en omyndig studerande bör därför kunna utbetalas till familjehemsförälder utan att det krävs några speciella skäl. På detta sätt uppnås en liknande reglering som för utbetalning av barnbidrag till familjehemsförälder. Jag förslår därför att inackorderingsstöd för en omyndig studerande som har placerats av socialnämnden i familjehem får, på begäran av socialnämnden, betalas ut till familjehemsförälder för att användas till den omyndiges utbildning och uppehälle. Vidare föreslår jag att inackorderingsstöd för en omyndig studerande som har placerats i enskilt hem av någon annan än socialnämnden får, på begäran av vårdnadshavaren, betalas ut till familjehemsförälder för att användas till den omyndiges utbildning och uppehälle. Dessa förslag blir även aktuella för studiebidraget om förslaget om utbetalning av studiebidrag till omyndiga studerande inte genomförs. Mitt förslag: Inackorderingsstöd för en omyndig studerande som har placerats av socialnämnden i familjehem får, på begäran av socialnämnden, betalas ut till familjehemsförälder för att användas till den omyndiges utbildning och uppehälle. Inackorderingsstöd för en omyndig studerande som har placerats i enskilt hem av någon annan än socialnämnden får, på begäran av vårdnadshavaren, betalas ut till familjehemsförälder för att användas till den omyndiges utbildning och uppehälle. 25 ÖKS:s beslut från , dnr:2006-02571. Av 5 kap. 1 § studiestödslagen framgår att studiehjälp ska krävas tillbaka, om någon fått studiehjälp felaktigt eller med för högt belopp och insett eller borde ha insett detta. Om det finns synnerliga skäl får ett krav på återbetalning helt eller delvis efterges. För att det ska föreligga synnerliga skäl krävs enligt ÖKS ytterst speciella omständigheter. ÖKS har exempelvis ansett att det förelåg synnerliga skäl när en studerande av familjeskäl var tvungen att fly från en folkhögskola för att leva på annan ort med skyddad adress.26 Enligt 5 kap. 3 § studiestödslagen är, om ett återkrav avser studiehjälp till en studerande som vid utbetalningstillfället var omyndig, den som då var den omyndiges förmyndare betalnings- skyldig. Studiehjälp får enligt 2 kap. 5 § studiestödslagen bara lämnas för heltidsstudier och enligt 2 kap. 6 § studiestödslagen för de delar av ett läsår då den studerande bedriver studier. Studiehjälp beräknas för hela, sammanhängande tidsperioder under ett kalenderhalvår för heltidsstuderande. Studiehjälp betalas ut i efterskott (2 kap. 32 § studiestödsförordningen). Om studiehjälp har lämnats och det inträffar ändrade för- hållanden, t.ex. att den studerande inte bedriver heltidsstudier , beslutar CSN, att den studerande har rätt till studiehjälp för . Enligt praxis hos CSN justeras då felaktigt eller för mycket utbetald studiehjälp mot kommande utbetalningar inom beviljningsperioden (oftast ett läsår). Det innebär att CSN avstår från att återkräva det felaktigt utbetalda beloppet och avstår från nästföljande utbetalning. Detta förfarande som innebär kvittning eller avräkning är inte rättsligt reglerat när det gäller studiehjälp. För studiemedel finns emellertid en bestämmelse i 3 kap. 35 § studie- stödsförordningen om avräkning. Där stadgas att vid ändrade förhållanden ska den studerandes rätt till studiemedel omprövas, samt att en ändring som är till den studerandes nackdel ska meddelas före utgången av den tidsperiod som de utbetalda studiemedlen hänför sig till och ändringen måste kunna verkställas 26 ÖKS beslut från , dnr: 2009-02810. genom avdrag på studiemedel som ska betalas ut senare . 11.8.2Statistik angående antalet återkrav och återkravens storlek En utsökning som CSN gjorde visade att per var 9 709 personer föremål för kravhantering hos CSN eller Kronofogden på grund av obetalda återkravsfordringar av felaktigt eller för mycket utbetald studie- hjälp. Medelvärdet för en återkravsskuld av studiehjälp var och medianvärdet var . Av de skuldsatta hade en skuld som understeg . Det var endast några enstaka personer som hade en skuld överstigande . Under /2012 fick ca 19 000 elever sitt studiebidrag indraget på grund av skolk. Det är av ca 360 000 gymnasieelever och är en ökning från de två föregående åren från . Knappt två tredjedelar av de studerande som får sitt studiebidrag indraget får även ett återkrav från CSN. Av dem hamnar i sin tur hos Kronofogden eftersom de inte förmår att betala tillbaka skulden.27 Av återkravsbesluten var ca 2/3 av besluten ställda till myndiga elever och ca 1/3 till omyndiga elevers vårdnadshavare. Enligt en rapport från CSN om återkrav28 betalar ungefär hälften av de som får återkrav av studiehjälp tillbaka skulden direkt. Detta gäller såväl myndiga elever som vårdnadshavare till omyndiga elever. Närmare hälften av besluten om återkrav berodde på ogiltig frånvaro. Den näst största andelen beror på studieavbrott, det vill säga att eleven helt har avbrutit sina studier. Andelen elever som avbryter sina studier definitivt har enligt CSN legat på en nivå . Det handlar om ca 16 000 elever, vilket innebär av det totala antalet elever. CSN har avräknat felaktigt utbetald studiehjälp mot kommande utbetalningar för ca 6 000 elever . Dessa elever har således undgått beslut om återkrav. 27Centrala och Kronofogden, 2013. 28Centrala , 2010. 11.8.3Åtgärder som kan minska antalet återkrav och återkravens storlek Det finns emellertid en del åtgärder som kan minska antalet återkrav av studiehjälp samt återkravens storlek. Avräkning mot utbetalningar i nästkommande beviljningsperiod En metod för att undvika att en underårig skuldsätter sig, är att avräkna den felaktigt utbetalda studiehjälpen mot kommande utbetalning. På detta sätt undviks krav på återbetalning som vid utebliven betalning skickas vidare till Kronofogden för indrivning. Den underårige riskerar då inte att skuldsätta sig . kvittningsförfarande sker enligt praxis hos CSN , men avräkningen får endast ske mot kommande betalningar inom beviljningsperioden (läsåret). För det fall de ändrade förhållandena som föranleder återkrav sker i slutet av en beviljningsperiod kan inte avräkning mot kommande utbetalningar ske. Avräkning kan inte heller ske om eleven helt avbryter sina studier. I dessa fall uppstår en återkravsfordran som blir föremål för indrivning. En sådan fordran preskriberas först . Problemet med att avräkningar inte kan ske i slutet av en beviljningsperiod föranleder frågan om avräkning även ska få ske mot kommande utbetalningar inom framtida beviljningsperioder. Med en sådan ordning kan flertalet krav på återbetalning undvikas. Återkrav skulle då enbart komma i fråga i de fall där den studerande är i slutet av utbildningen, och då är de flesta studerande myndiga, samt i de fall där den studerande inte återupptar studierna. En rätt att avräkna den felaktigt utbetalda studiehjälpen även mot utbetalningar i nästkommande beviljningsperiod, bör endast vara möjlig om denna infaller i direkt anslutning till den föregående beviljningsperioden. I annat fall skulle en alltför passera innan CSN kan ta ställning till om fordran kan avräknas eller om beslut om återkrav ska ske. Mitt förslag: En bestämmelse ska införas i studiestöds- förordningen om rätt att avräkna felaktigt utbetald studiehjälp mot kommande utbetalningar inom beviljningsperioden eller nästkommande beviljningsperiod, om denna infaller i direkt anslutning till den föregående beviljningsperioden. Interimistiska beslut att hålla inne utbetalningar av studiehjälp Om det finns sannolika skäl att anta att rätten till studiestöd har upphört eller att studiestödet kommer att minskas, får CSN enligt 6 kap. 3 a § studiestödslagen, besluta att studiestödet ska hållas inne eller lämnas med ett lägre belopp till dess att slutligt beslut om rätt till studiestöd fattas.