sou · H1B39 · 2013-01-30 00:00:00 — Med det officiella måttet på statsskuld (enligt EU-definitionen) faller statsskulden i stället från 1 153 mdkr till 1 080 mdkr efter överföringen (från till av BNP).10 Källa: Macrobond. 9Riksgäldskontoret, , . 10Detta ska inte förväxlas med den s.k. Maastrichtskulden som även inkluderar kommunala skulder med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer. Konsekvenser av utredningens förslag Om utnyttjar sin ram för förstärkning av valutareserven fullt ut, dvs. med 75 mdkr i utgångsläget, blir nettoeffekten på nivån för statsskulden försumbar. 10.3.2Statsfinansiella, samhällsekonomiska och fördelningseffekter Utredningens förslag innebär att mindre kapital binds i . Balansomslutningen blir minst 125 mdkr och – med maximal förstärkning – högst 200 mdkr. balansomslutning är – med den senast beslutade förstärkningen – ca 415 mdkr (exklusive IMF-relaterade poster). Utan förstärkningar är den ca 215 mdkr. Med utredningens förslag skulle kapitalbindningen minska med ca 215 mdkr med förstärkt valutareserv, och med ca 90 mdkr i normala tider. Statens kostnad för att binda kapital i kan uppskattas till mellan av beloppet . En minskad kapitalbindning med 215 mdkr medför att staten vinner mellan 430 och , medan en minskad kapitalbindning med 90 mdkr medför en vinst på mellan 180 och . Diskonteras de årliga vinsterna med en antagen realränta på , uppgår nuvärdet i normala tider till mellan 9 och 14 mdkr. Den statsfinansiella vinsten är en samhällsekonomisk vinst. Om en del eller hela valutareserven finansieras genom avgifter på bankerna, flyttas motsvarande kostnad från staten till bankerna, men den samhällsekonomiska vinsten kvarstår. Utredningen föreslår (se kapitel 9) att en rekapitaliseringsregel införs som hanterar det fall då eget kapital minskat alltför mycket. Rekapitaliseringen bör ske senast under följande räkenskapsår. För att praktiskt hantera en sådan rekapitalisering föreslår utredningen att ett anslag för ändamålet anvisas på statsbudgeten. Här är olika budgetkonstruktioner möjliga, men för utredningens syften bedöms ett anslag med en obegränsad kredit vara det mest trovärdiga alternativet. kan då vara säker på att mekanismen fyller sin funktion, oavsett när i tiden ett rekapitaliseringsbehov inträffar. Konsekvenser av utredningens förslag Ett alternativ till detta är att ett anslag anvisas med ett mindre belopp, t.ex. med , men utan att en kredit kopplas till anslaget. Regeringen måste då, i vår- eller höständringsbudget, gå till med förslag till påfyllnad av de medel som krävs för en rekapitalisering av i enlighet med utredningens förslag. I teorin innebär detta en viss beloppsosäkerhet i mekanismen men i praktiken torde alternativen vara relativt jämbördiga. Väsentligare är dock var på statens budget ett rekapitaliseringsanslag placeras, under eller utanför statens utgiftstak. Naturliga utgiftsområden (UO) torde vara UO 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning (under utgiftstaket) eller UO26 Statsskuldsräntor m.m. (utanför utgiftstaket). Det normalt vägledande kriteriet för placeringen av anslag är huruvida staten kan påverka dessa utgifter eller ej. Exempelvis är anslag för statsskuldsräntor placerad utanför utgiftstaket (UO26), eftersom staten anses ha små möjligheter att på kort sikt påverka ränteutgifter m.m. Dessutom måste åtaganden gentemot långivarna ovillkorligen uppfyllas. Det finns således starka skäl för att placera ett anslag för återfyllnad av eget kapital utanför utgiftstaket. Det är helt centralt att rekapitaliseringen till fullo kan genomföras när så är påkallat. En annan ordning skulle riskera att underminera förtroendet för och staten i dessa avseenden. En konstruktion där anslaget för detta ändamål placeras under utgiftstaket är därmed direkt olämpligt, eftersom återställandet av eget kapital skulle kunna hindras av såväl bristen på utrymme under utgiftstaket som processen för att justera densamma. 10.4Särskilt om statens valutaexponering Utredningens bedömning: Valutarisken i valutareserv bör elimineras genom att risken flyttas till . Den sammantagna effekten bedöms bli att statens valutarisk i ekonomisk mening i stort neutraliseras som kapital i frigörs som kan användas för att amortera statsskulden. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har funnit skäl att eliminera valutarisken i valutareserv (se kapitel 8). Den metod som föreslås innebär att flyttar risken till . Åtgärden bedöms minska behov av kapital, utan att påverka dess förmåga att uppfylla lagstadgade mål eller utföra sina uppdrag. Den höjer dessutom den riskjusterade avkastningen i och bidrar därmed till ökad effektivitet i förvaltningen. Förslaget innebär visserligen att staten tar på sig en valutaexponering som varierar med utvecklingen i kronans växelkurs mot andra valutor och som kan ha såväl positiv som negativ påverkan på statsfinanserna. Staten får dock även fördelar av förslaget. För det första kompenseras staten för åtagandet genom att staten inte behöver hålla kapital för att täcka valutarisk i balansräkning. Utan valutasäkring skulle uppskattningsvis ytterligare ca 27 mdkr behöva bindas i balansräkning, till en kostnad av mellan 54–. För det andra kan staten motverka den risk som valutaskulden utgör i statsskuldsförvaltningen, eftersom upplåning i utländsk valuta för att finansiera utgifter i kronor medför en valutarisk. Om kronan försvagas, stiger skulden uttryckt i kronor, och om kronan förstärks, sjunker skulden. Den valutarisk som tar över från går åt motsatt håll. var valutaskuld 168 mdkr och valutareserv 172 mdkr (exklusive vidareutlåning till ).11 Staten har därmed en ungefär lika stor skuld i utländsk valuta som har en fordran i utländsk valuta (i form av valutareserv). Sammantaget neutraliseras statens valutarisk i stort som staten får en ersättning för att ta över risken från . 10.4.2Effekten på statens finanser I underlagen som och lämnat (se bilaga 3 och 4) redovisas vissa skillnader i synen på de olika tekniker (skuldrespektive kontantavräkning) som står till buds i risköverföringen 11 , statsskuld, och hemsida, sida Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har inte funnit anledning att ta ställning till vilken teknisk lösning som bör väljas, men har konstaterat att åtgärden i ett statligt helhetsperspektiv är ekonomiskt lönsam. Beroende på val av teknisk lösning påverkas dock de statsfinansiella nyckeltalen på olika sätt. Ur statsfinansiell synvinkel kan konstateras att redovisningen blir mer transparent med kontantavräkning än med skuldavräkning. Förändringar i värdet på valutaterminen påverkar då såväl statskuld som ränteanslaget och budgetsaldot med samma värde. Om exempelvis har köpt 10 mdr euro på termin av och kronan försvagas , blir valutaterminen vid förfall värd en mdr euro för . Sålunda påverkas statsskulden negativt och ränteanslaget positivt med en mdr euro. Omvänt resonemang gäller. Observera dock att effekterna på statsskulden och ränteanslaget motverkas av att staten i utgångsläget redan har en valutaskuld på sin balansräkning. Om köper lika mycket valutaexponering som finns i statens egen valutaskuld, så blir nettot noll (om man bortser från skillnader i löptid och valutasammansättning i de båda skulderna). I praktiken kommer dock effekterna aldrig helt att ta ut varandra. Om tekniken med skuldavräkning används blir effekterna på nyckeltalen ovan betydligt mindre tydliga (se bilaga 4). I ekonomisk mening påverkas risken i statsskulden på samma sätt, oavsett vilken teknik som används i valutasäkringen mellan och . Den konsoliderade bruttoskulden påverkas av terminerna med på samma sätt som det skuldmått som används i skuldförvaltningen.12 Orsaken är att terminer räknas netto, dvs. både köp- och säljbenen ingår, trots att skulden i övrigt mäts i bruttotermer. Terminerna skulle således redovisas som en minuspost i beräkningen av valutaskulden och en lika stor pluspost i beräkningen av den nominella kronskulden. Följaktligen minskar valutaskuldens andel 12 I styrningen av statsskulden enligt riktlinjer som beslutas av regeringen och i interna riskhantering inkluderas även tillgångar i skuldförvaltningen. Dessutom inkluderas vissa andra finansiella tillgångar, nämligen vidareutlåning till och utländska stater. Konsekvenser av utredningens förslag av bruttoskulden och variationer i kronans värde påverkar därmed statsskuld och ränteutgifter i mindre utsträckning . Reduceringen av valutaskulden påverkar även målvariabler i statsskuldspolitiken. Regeringens riktlinjer för skuldförvaltningen har under en rad av år angett att valutaskulden ska vara av statsskulden.13 En säkring av valutarisker innebär dock att statens exponering mot valutarisk i stort skulle försvinna. Följaktligen skulle regeringen behöva ta ställning till om detta är önskvärt eller om det finns skäl till att fortsatt ha valutaskuld av en viss storlek. Ett ställningstagande måste under alla omständigheter tas i ett samlat perspektiv på statens valutaexponering, dvs. inklusive valutaterminer mellan och Riksgäldskontoret.14 10.5Särskild balansräkning för IMF-poster Utredningens bedömning: Med den särskilda balansräkningen för IMF bör även ett eget kapital tillföras. En resultaträkning behöver kopplas till balansräkningen för att hantera de kassaflöden som tillgångar och skulder genererar. Utredningen föreslår att utlåningen till IMF placeras i en egen balansräkning som handhas av (se kapitel 8). Det bör klarläggas att eventuella kreditförluster ska bäras av staten. Utlåningen till IMF bör finansieras genom upplåning av . Förslaget innebär att IMF-posterna i ordinarie balansräkning bryts ut och läggs i egen balansräkning, se tabell 10.3. Med fordringarna och skulderna till IMF bör även ett eget kapital föras, som baserat på balansräkningen uppgår till 12 mdkr. I det fall åtagandena gentemot IMF behöver infrias och ytterligare medel ska lånas ut, tillkommer en skuldpost för de lån som tar upp för ändamålet. Även de åtaganden för IMF-ändamål som finns vid sidan av balansräkning, bör kopplas till den separata IMF- balansräkningen. 13Riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2013, regeringsbeslut . 14Det bör noteras att förslag till riktlinjer för statsskuldspolitiken 2013 öppnade för en omprövning av nuvarande inriktning vad gäller valutaskulden andel av den totala skulden. Konsekvenser av utredningens förslag Not: När utlåningen till IMF ökar, ökar skuldsidan med upplåning i med motsvarande belopp. En särskild balansräkning för IMF-medel kräver en resultaträkning för de kassaflöden som tillgångs- och skuldsidan genererar. Nettokassaflödet avseende redovisningsposter för SDR beror på de ränteintäkter/utgifter som posten genererar. Lån från medför ränteutgifter på tagna lånebelopp. 10.6Övriga redovisningskrav i kommittéförordningen Utredningens bedömning: Utredningens förslag har i allt väsentligt konsekvenser för och staten men bedöms i mycket begränsad omfattning påverka de faktorer som redovisas i detta avsnitt. Enligt kommittéförordningen ska ett förslags konsekvenser anges i en rad olika hänseenden, bl.a. för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt i förhållande till större företag.15 Utredningens förslag har i allt väsentligt konsekvenser för och staten men bedöms i mycket begränsad omfattning påverka på de faktorer som anges i förordningen. Visserligen anser utredningen att det finns skäl att införa en likviditetsstödsförsäkring för svenska banker genom att åtminstone kostnaderna för den del av valutareserven som upplånats finansieras med avgifter (se kapitel 7). 15 15 § kommittéförordningen (1988:1474). Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen innehåller dock inga förslag avseende införandet av en försäkringslösning. Utredningen ställer sig positiv till fortsatt analys och precisering av en försäkring. Inom ramen för det fortsatta arbetet blir det väsentligt att noggrant belysa konsekvenserna av en sådan försäkring för de berörda parterna. Med en likviditetsstödsförsäkring kommer finansiella institut att betala avgifter för försäkringen som påverkar såväl avgiftsnivåer som avgiftsstrukturen i den finansiella sektorn. En försäkring i vilken de största bankerna ingår kan därmed påverka konkurrensförhållandena. Dessutom tillkommer frågan om vem som i slutändan kommer att bära kostnaden för försäkringen - bankerna eller deras kunder. Fördelningen kommer att bero på såväl utbudssom efterfrågeförhållanden på marknaden. 11.1Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank Förslaget behandlas i avsnitt 8.3.5. Bestämmelsen är ny och syftar till att klargöra att inte har ansvar för att täcka de eventuella förluster som kan följa av deltagande i IMF. Ansvaret för en sådan förlust ska ligga på staten. Med utlåning innefattas deltagandet i systemet med särskilda dragningsrätter. Förslaget behandlas i kapitel 8. I första stycket anges grunden för finansiella självständighet. I det andra stycket definieras begreppet kostnadsfritt kapital. Den storlek som anges för kostnadsfritt kapital respektive eget kapital i denna bestämmelse utgör den målsatta nivån för finansiella styrka. I utgångsläget kommer kostnadsfria kapital till följd av mängden utestående sedlar och mynt överstiga det målsatta kostnadsfria kapitalet. I tredje stycket definieras vad eget kapital består av. Då saldot på såväl resultatutjämningskontot som värderegleringskontot kan vara antingen positivt eller negativt under räkenskapsåret används här begreppet konto i stället för fond. Förslaget behandlas i avsnitt 9.3. I bestämmelsen anges i vilken situation ett kapitaltillskott från till ska ske. Kravet på kapitaltillskott inträder således inte automatiskt när nivån för eget kapital eller den målsatta nivån för det kostnadsfria kapitalet underskrids. I första hand ska detta hanteras genom att vinsten används för att öka kapitalet. Om nivån på det kostnadsfria kapitalet understiger den målsatta nivån med mer än 10 mdkr uppräknat med KPI avviker dock kapital så mycket från den målsatta nivån att ett kapitaltillskott ska ske. Det kostnadsfria kapitalet måste alltid bestå av minst 30 mdkr eget kapital uppräknat med KPI. Rekapitalisering ska därför ske även när det egna kapitalet understiger 20 mdkr uppräknat med KPI. Rekapitaliseringsregelns koppling till både nivån på det kostnadsfria kapitalet och eget kapital motiveras av att nivån på eget kapital kan komma att höjas för att kompensera en minskning av utestående sedlar och mynt. Ett behov av rekapitalisering skulle i det senare fallet kunna uppstå trots att nivån på eget kapital överskrider den nedre gränsen. Tillskottet ska ske i form av eget kapital och i den omfattning att den målsatta nivån för det kostnadsfria kapitalet uppnås eller eget kapital uppnår föreskriven nivå. Beslut om tillskott av kapital fattas av efter förslag från riksbanksfullmäktige, i enlighet med vad som följer av 10 kap. 6–7 §§. Tillskottet bör ske senast under det följande räkenskapsåret. Förslaget behandlas i avsnitt 9.5. I bestämmelsen redogörs för när utdelning av vinst till staten ska ske. Resultatet utgörs av ränte- och andra intäkter minus kostnader för verksamheten, realiserade vinster och förluster vid försäljning av tillgångar samt resultatförda orealiserade förluster som överstiger ackumulerade orealiserade vinster på samma tillgång. I andra stycket säkerställs att en eventuell vinstutdelning måste föregås av en realvärdesäkring av eget kapital samt storleken på det kostnadsfria kapitalet. För det fall det kostnadsfria kapitalet understiger den i 1 § andra stycket målsatta nivån, ska avsättning göras till kapitalsäkringsfonden för att realvärdesäkra det kostnadsfria kapitalet. Förslaget behandlas i avsnitt 9.2. Kostnaderna för att finansiera driften av kan förväntas stiga i takt med den allmänna prisutvecklingen. I det andra stycket anges att uppräkning av eget kapital sker genom uppräkning av grundfonden. Detta innebär att eventuella saldon på resultatutjämningskontot respektive värderegleringskontot inte ska räknas upp på motsvarande sätt. Uppräkning enligt denna bestämmelse ska genomföras av . Förslaget behandlas i avsnitt 8.3.5. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak befintlig 10 kap. 3 §. I andra stycket har följdändringar gjorts med hänsyn till att fullmäktiges förslag till vinstdisposition nu även kan omfatta förslag till kapitaltillskott. I tredje stycket har justeringar gjorts för att anpassa lagtexten till att utlåningen till IMF ska redovisas i en egen balansräkning samt en därtill följande resultaträkning. Förslaget behandlas i avsnitt 9.5. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak befintlig 10 kap. 4 §. Ändringar har gjorts till följd av att reservfonden utgår samt att en separat balansräkning med därtill följande balansräkning för utlåningen till IMF ska upprättas. fattar beslut om tillskott av eget kapital till banken när förutsättningarna i 10 kap. 2 § är uppfyllda samt när banken har identifierat ett behov av tillskott till den separata balansräkningen för utlåningen till IMF. Förslaget behandlas i avsnitt 6.3.3. Som redogjorts för i avsnitt 6.3 bedöms upplåning till valutareserv ske genom upplåning genom regeringen, eller efter regeringens bestämmande , med stöd av 5 kap. 1 § första stycket 5 budgetlagen. Upplåningen kommer i praktiken att hanteras av . Förslaget behandlas i avsnitt 6.3.3. I bestämmelsen redogörs för hur ska återställa valutareserven när hela eller delar av denna har tagits i anspråk för lämnande av likviditetsstöd. Valutareserven tas i anspråk då ett stödmottagande institut nyttjar det av erbjudna stödet. upplåning i enlighet med denna bestämmelse förutsätter att dessutom har vänt sig till med en beloppsangiven begäran om upplåning. upplåning ska ske skyndsamt, dvs. så fort som möjligt med beaktande av att upplåningen måste ske på ett effektivt och rationellt sätt. När upplåning sker på denna grund, finns ingen övre gräns för hur stor upplåningen kan bli . Upplåningen är dock begränsad till att återställa valutareserven till den storlek den hade innan reserven togs i anspråk för lämnande av likviditetsstöd. Förslaget behandlas i avsnitt 6.3.3. I bestämmelsen anges ramen för förstärkning av valutareserven, dvs. förstärkning av valutareserven genom förtida upplåning utan att reserven har ianspråktagits. Även denna upplåning omfattas av 1 §. Det högsta tillåtna lånebeloppet avser den upplåning som sker utan att valutareserven tagits i anspråk för lämnande av likviditetsstöd. Hänvisningen till 10 kap. 1 § andra stycket avser faktiska kostnadsfria kapital, dvs. eget kapital samt utestående sedlar och mynt. avgör när behov av förstärkning av Ett sådant behov kan t.ex. föreligga när det råder en förhöjd oro på de finansiella marknaderna. Beslut om förstärkning fattas av direktionen enligt 1 kap. 5 §. Fullmäktige ska dock yttra sig innan beslut om förstärkning fattas. Den upplåning som sker enligt 2 § omfattas inte av ramen i denna bestämmelse. Uppräkningen av de 200 mdkr som anges i bestämmelsen ska, till skillnad från det kostnadsfria kapitalet och eget kapital, uppräknas med utvecklingen i bruttonationalprodukten i löpande priser, vilket redogörs för i avsnitt 9.2.3. Uppräkningen ska genomföras av och bör ske i samband med upprättandet av årsredovisningen. Beräkningen görs då efter de senast redovisade uppgifterna i årsvisa nationalräkenskaper. För det fall dessa uppgifter senare skulle revideras ska detta inte påverka uppräkningen enligt denna bestämmelse. ska inför ett beslut att förstärka sin valutareserv enligt denna bestämmelse informera övriga myndigheter med ansvar för den finansiella stabiliteten i . Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.3.3. En förtida upplåning för förstärkning av valutareserven utöver den i 3 § angivna ramen kan endast bli aktuell i rena undantagsfall. Även denna upplåning omfattas av 1 §. En sådan situation skulle kunna vara för handen om en förstärkning av valutareserven är uppenbart nödvändig för att motverka en överhängande risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i . En sådan förstärkning ska godkännas av . Om det är nödvändigt kan beslut fattas och förstärkning ske först och bedömning göras i efterhand. är alltid skyldig att till utan dröjsmål redogöra för grunderna för ett sådant beslut om förtida förstärkning utöver ramen. Vid beslut om förstärkning enligt denna bestämmelse behöver inte fullmäktige höras. ska inför ett beslut att förstärka sin valutareserv enligt denna bestämmelse informera övriga berörda myndigheter med ansvar för den finansiella stabiliteten i . Särskilt yttrande av sakkunnig Den svenska banksektorn är mycket stor i ett internationellt perspektiv. Bankernas tillgångar motsvarar av BNP, vilket är betydligt högre än i genomsnittet i EU och i andra mindre valutaområden med rörlig växelkurs och inflationsmål, t ex och . valutareserv har minskat i ett historiskt perspektiv, både som andel av bankväsendets balansomslutning och som andel av bankernas utlandsfinansiering. Flera EU-länder utanför euroområdet har efter krisen återställt valutareserven till högre nivåer än före krisen.1 Den globala finansiella krisen understryker vikten av att snabbt har tillgång till utländsk valuta i tillräcklig omfattning vid störningar i det finansiella systemet. Den valutareserv som hade i början av finanskrisen hade inte räckt för det likviditetsstöd som lämnades till de svenska bankerna. utlåning av dollar till bankerna under 2008-2009 motsvarade som mest ca och finansierades främst genom låneavtal med Federal Reserve – som ställde upp med kort varsel och lånade ut dollar till 14 centralbanker för att minska den globala dollarbristen. tillgång till utländsk valuta utgör en försäkring för det finansiella systemets tillgång på utländsk valuta i samband med en kris. I en akut kris måste likviditetsstödjande åtgärder verkställas med mycket kort varsel. behöver då ha omedelbar tillgång till utländsk valuta i form av mycket likvida och outnyttjade tillgångar på den egna balansräkningen. 1 I EU:s inflationsmålsländer med rörlig växelkurs i har valutareserven som andel av BNP ökat till i genomsnitt ungefär samma storlek som i EU-länder med fast växelkurs, dvs av BNP. del har låneavtalet med avslutats och det finns inte skäl att räkna med att ett sådant avtal med säkerhet blir möjligt , särskilt inte vid en kris som inte påverkar det finansiella systemet i . Mot denna bakgrund har jag följande synpunkter på utredningens slutsatser. Utredningen underskattar behovet av eget kapital, storleken på den icke upplånade valutareserven samt möjligheten till upplånad valutareserv i utgångsläget. Utredningen beaktar inte i tillräckligt hög grad egen bedömning av behovet av utländsk valuta i stressade scenarier. De risker som kan vara förknippade med att Riksgäldens upplåning till fördröjs i samband med en kris är stora. Möjligheten till förtida upplåning samt rätten för att i en undantagssituation själv besluta om förtida upplåning – som i efterhand prövas av – kan bidra till att minska dessa risker men bör kompletteras med en större icke upplånad valutareserv än i förslaget. Mina synpunkter gäller därtill hur åtaganden gentemot IMF bör behandlas, valutarisken samt förslaget till likviditetsstödförsäkring. Det egna kapitalets storlek är inte beräknat med sådan marginal att kommer att vara tillräckligt kapitaliserad. Med utredningens förslag riskerar den icke upplånade valutareserven vara alltför liten för att snabbt (med några dagars varsel) och i tillräcklig omfattning kunna ge likviditetstöd och för att möjliggöra upplåning från utländska lånegivare. Ekonomiskt kapital är en kvantifiering av samlade risker och motsvarar den storlek på kapitalet som banken behöver för att täcka oväntade förluster eller värdeminskningar, givet en viss konfidensnivå. En del av de risker en centralbank är exponerad för kan beräknas med hjälp av Value-at-Risk-metoden. Utredningen har för denna metod valt konfidensnivån för behovet av ekonomiskt kapital horisont, vilket enligt min mening kan vara en alltför låg nivå.2