sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — En studerande i åldern 20–som har fått studiemedel med en högre bidragsnivå och som har påbörjat sin utbildning senast , får behålla det högre bidraget enligt äldre bestäm- melser vid fortsatta studier, dock längst t.o.m. . För den som övergångsvis behåller ett högre bidrag enligt de äldre bestämmelserna gäller även de äldre bestämmelserna om avskrivning i 4 kap. 22 § studiestödslagen (1999:1395). CSN tilldelas för att genomföra de för- ändringar utredningen föreslår. De förslag utredningen lämnar på studiestödsområdet kräver för genomförande. Framför allt är det CSN som måste göra för- ändringar av datasystem och ansökningsrutiner m.m. CSN måste även utveckla ett system för att göra studiestödsuppgifter på individnivå tillgängliga för vägledare i kommuner och på folk- högskolor, samt ett behörighetssystem för detta. Utredningen bedömer att det tidigast möjliga ikraftträdandet av förslagen på studiestödsområdet är . Utredningens förslag innebär att vissa studerande på gymnasie- nivå som är kommer att få en sänkt bidragsnivå. För att inte dessa ska drabbas oförutsett under pågående studier före- slår utredningen att de äldre bestämmelserna övergångsvis ska fortsätta att gälla för dem som har fått det högre bidraget och som fortsätter utbildningen. De äldre bestämmelserna om högre bidrag ska i dessa fall gälla längst t.o.m. . Utredningen föreslår inte någon förändring när det gäller den pågående tillfälliga satsningen på ett högre bidrag till ungdomar i åldern 20–. Dessa ska kunna få studiemedel med en högre bidragsnivå enligt dagens regler så länge satsningen pågår, dvs. CSN har beräknat utvecklingskostnaderna för utredningens samtliga förslag på studiemedelsområdet, inklusive förslaget att ge vägledare hos kommuner och folkhögskolor direktåtkomst till vissa studiestödsuppgifter, till . Beloppet är en engångssumma och ska även inrymma kostnader för utbildning m.m. av kommunanställda och personal vid folkhögskolor. Utred- ningen föreslår att CSN tilldelas detta belopp för att genomföra reformen. Alternativa ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Som framgår av kostnads- och konsekvensanalysen (kapitel 12) är utredningens förslag inom studiemedelsområdet finansierade. Full kostnadstäckning nås dock först . Utredningen väljer därför att även redovisa ett alternativ till ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna. Som ett alternativ till de ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser som utredningen föreslår bedömer vi att den över- gångsbestämmelse som medger att högre bidrag lämnas enligt äldre bestämmelser till studerande (punkten 3 i de före- slagna övergångsbestämmelserna) kan utgå. Detta skulle innebära att även studerande som är mitt i en utbildning kan få bidrags- andelen sänkt. Möjligheterna att slutföra studierna äventyras dock inte eftersom en sänkt bidragsandel kan kompenseras av ökat låntagande. Dessutom bedömer vi att de ändrade bestämmelserna om antal studiemedelsveckor och om en ny deltidsnivå kan träda i kraft först . Detta alternativa ikraftträdande medför i princip full kostnadstäckning från ikraftträdandetidpunkten. 9Krav på studieaktivitet eller närvaro Utredningen har genom tilläggsdirektiv1 fått i uppdrag att föreslå hur aktivitets- och närvarokrav inom komvux bör utformas. Enligt direktiven ska utredningen även föreslå hur inrapporteringen av bristande studieaktivitet kan skärpas och se över möjligheten att tydligare koppla utbetalningen av studiemedel till studieaktivitet. Uppdraget avser hela komvux, dvs. både studier på grundläggande och gymnasial nivå. Vår tolkning av uppdraget är att ett aktivitets- eller närvarokrav ska föreslås, men att det föreligger en möjlighet för utredningen att överväga olika varianter på aktivitets- eller närvarokrav. För att få en uppfattning om hur kommuner och enskilda utbildningsanordnare hanterar aktivitets- respektive närvarofrågor och vad de anser om behovet av ett nytt krav, har utredningen genomfört en kompletterande enkätundersökning riktad till landets kommuner.2 Utredningen har även haft kontakter med kommuner och utbildningsanordnare, samt med CSN, för att inhämta uppgifter om vilka aktivitets- eller närvarokrav som ställs i praktiken och om hur uppgifter samlas in och rapporteras till CSN. Svaren i enkätundersökningen och den information som lämnats vid kontakterna med kommunföreträdare och med CSN har utgjort underlag för utredningens redovisning, bedömning och för- slag. Först diskuteras nuvarande bestämmelser, rutiner och rapportering. Därefter redovisas kommunernas syn på nya aktivitetskrav. Sist lämnar utredningen ett förslag till aktivitetskrav 2Denna kompletterande enkätundersökning redovisas i sin helhet i bilaga 4. och diskuterar en alternativ lösning med skärpt rapportering inom ramen för nuvarande regelverk. Konsekvenserna av utredningens förslag diskuteras löpande, men behandlas även i kapitel 12 Kost- nads- och konsekvensanalys. 9.2Nuvarande bestämmelser, rutiner och rapportering 9.2.1Reglering av aktivitet och närvaro i komvux Inom komvux finns det inget krav på närvaro i undervisningen. Det finns dock flera bestämmelser som knyter an till frågan om aktivitet och närvaro. Enligt förordningen om vuxenutbildning är en elev skyldig att anmäla frånvaro om han eller hon på grund av sjukdom eller av annan orsak inte kan delta i undervisningen.3 I förordningen regleras också förutsättningarna för att en elev inom komvux ska anses ha avbrutit sina studier. Om en elev påbörjar en kurs eller delkurs och därefter uteblir från den , utan att detta beror på sjukdom eller beviljad ledighet, ska eleven anses ha avbrutit kursen eller del- kursen. Detta benämns ibland treveckorsregeln. Rektorn får besluta om undantag om det finns synnerliga skäl.4 Sedan förord- ningen om vuxenutbildningen började tillämpas har kraven på elevens deltagande och studieaktivitet skärpts. gällde att en deltagare som påbörjat en kurs och därefter uteblivit från den i följd ansågs ha avbrutit utbild- ningen.5 Av skollagen framgår att betyg inom vuxenutbildningen ska sättas efter avslutad kurs.6 Om underlag för bedömning av en elevs kunskaper saknas på grund av en elevs bristande deltagande ska betyg inte sättas på kursen.7 Förarbetena till skollagen talar om elevens deltagande, inte närvaro.8 37 kap. 2§ förordningen om vuxenutbildning. 47 kap. 1 § förordningen om vuxenutbildning. 56 kap. 1 § förordningen om vuxenutbildning. 620 kap. 25 § skollagen. 720 kap. 29 § skollagen. 2009/10:165. I Lvux12 anges att vuxenutbildningens mål är att varje elev ska ta personligt ansvar för sitt lärande och sina studieresultat och att eleven kan bedöma sina studieresultat och utvecklingsbehov i för- hållande till kraven för utbildningen. Enligt skollagen har huvudmannen rätt att besluta att utbild- ningen på en kurs ska upphöra om eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig innehållet i utbildningen eller annars inte gör till- fredsställande framsteg.9 9.2.2Krav på närvaro i andra utbildningsformer Det kan vara relevant att jämföra bestämmelserna om närvaro och studieaktivitet inom vuxenutbildningen med de krav som ställs inom andra utbildningsformer. Elever i omfattas av skolplikt enligt bestämmelserna i skollagen.10 Av detta följer ett krav på obligatorisk närvaro som innebär att en elev i ska delta i undervisningen om eleven inte har giltigt skäl att utebli.11 Även för gymnasieskolans del har det införts ett närvarokrav. En elev i gymnasieskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen om eleven inte har giltigt skäl att utebli.12 Bestämmelsen motiverades på följande sätt. Att utbildningen i gymnasieskolan är frivillig innebär inte att det är fri- villigt att delta i undervisningen. En elev som har börjat i gymnasie- skolan måste delta i undervisningen. Det är en förutsättning för att eleven ska kunna uppnå utbildningsmålen. Det är också en förutsätt- ning för att lärarna ska kunna planera undervisningen och göra en rätt- vis och likvärdig bedömning av elevernas kunskaper. Regeringen anser att eleverna i och med att de börjat gymnasieskolan förbundit sig att delta i all den verksamhet som ingår i utbildningen.13 Bestämmelser om närvaro saknas för både högskolan och yrkes- högskolan. Inom dessa utbildningsformer förekommer dock inslag av obligatorisk närvaro vid vissa moment. Det finns t.ex. inom hög- skolan möjligheter att i kursplan ange krav på närvaro eller aktivitet.14 920 kap 9 § skollagen. 107 kap. 2 och 10 §§ skollagen. 117 kap. 17 § skollagen. 1215 kap. 16 § skollagen. 2009/10:165. 146 kap. 15 § högskoleförordningen (1993:100). Krav på obligatorisk närvaro vid vissa moment kan ingå som en övrig föreskrift i kursplanen.15 9.2.3Förekomsten av aktivitets- eller närvarokrav i vuxenutbildningen Utredningens erfarenheter från studiebesök och kontakter med utbildningsanordnare är att dessa ofta använder lokala aktivitets- eller närvarokrav trots att frågan inte är reglerad.16 Flera av de utbildningsanordnare som utredningen har haft kontakt med upp- ger att närvaro är ett krav vid klassrumsundervisning och att man vid distansstudier använder olika typer av aktivitetskrav. På vissa håll förekommer en på förhand uppställd nivå för maximalt accepterad frånvaro medan andra utbildningsanordnare förutsätter närvaro vid all klassrumsundervisning. Det finns även kommuner och utbildningsanordnare som inte ställer upp några särskilt definierade aktivitets- eller närvarokrav. I många av dessa kommuner tillämpas dock i praktiken ändå någon form av aktivitetskrav. Dessa krav kan t.ex. innebära att de studer- ande inte anses aktiva om de inte lämnar in sina inlämnings- uppgifter eller om de inte följer en överenskommen plan. För en elev som deltar i distansundervisning har utredningen sett flera olika exempel på kriterier för att kunna bedöma studie- aktiviteten. En utbildningsanordnare som utredningen haft kontakt med anger att en studerande som inte varit inne på sin e-plattform anses ha avbrutit sina studier. Inskickade uppgifter leder dock automatiskt till bedömningen att eleven är studieaktiv. En annan utbildningsanordnare uppger att det finns på förhand bestämda avstämningstidpunkter vid vilka obligatoriska moment ska redovisas. Om den studerande är med inrapporteringen av en obligatorisk uppgift blir eleven avskild från kursen. En kommun anger att varje studerande har en individuell studie- plan av fördjupad karaktär som är upprättad för den aktuella kursen och som är försedd med avstämningstidpunkter i form av redo- visningsdatum. Så länge den studerande följer sin plan betraktas 15Se bl.a. (2007). 16Studiebesöken har företrädesvis handlat om utbildning på grundläggande nivå. han eller hon som aktiv i studierna, och tvärtom. I detta fall är alltså bedömningen av studieaktiviteten helt individualiserad. 9.2.4Utbildningsanordnarnas åtgärder vid inaktivitet När en studerande uteblir från utbildningen, dvs. inte är närvarande eller anses vara inaktiv, vidtar i princip alla kommuner någon form av åtgärd. Enligt utredningens kommunenkät är det tre åtgärder som dominerar. Kontakt tas med den studerande (). Den studerande erbjuds vägledning (). Den studerande erbjuds stöd (). Förutom de vanligaste åtgärderna finns det kommuner som skriver kontrakt med de studerande om aktivitet eller närvaro. Ofta är sådana kontrakt förenade med både stödåtgärder och hot om att den studerande blir utskriven från utbildningen om frånvaron eller inaktiviteten fortsätter. I av kommunerna är det vanligt att man uppmanar den studerande att byta studieform eller studieinriktning om det visar sig att eleven inte kommer att nå de uppställda studiemålen. Studerande kan t.ex. uppmanas att byta från distansstudier till klassrumsundervisning för att kunna genomföra studierna på ett bättre sätt. Studiemedel får lämnas för då den studerande bedriver studier på minst halvtid och bara för sådan del av studietid som omfattas av den kursplan eller motsvarande som gäller för utbild- ningen.17 Studiemedel får betalas ut endast om det är styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiemedlen har beviljats.18 173 kap. 5 § studiestödslagen. 183 kap. 30 § studiestödslagen. I praktiken ställs också krav på att den studerande måste vara antagen till utbildningen och registrerad på kurserna. En person som inte är antagen eller registrerad anses inte ha rätt till studiemedel även om han eller hon deltar i undervisningen. En studerande är skyldig att anmäla sådana ändringar av studie- förhållandena som har betydelse för rätten till studiemedel eller för studiemedlens storlek.19 En utbildningsanordnare ska lämna uppgifter till CSN om tid och omfattning för utbildningar som ger rätt till studiemedel. För en studerande som har ansökt om eller beviljats studiemedel ska utbildningsanordnaren även lämna uppgifter om bl.a. studie- aktivitet.20 Enligt CSN:s föreskrifter ska utbildningsanordnarna omgående meddela om den studerande helt eller delvis avbryter sina studier.21 CSN anger i dessa bestämmelser inte vad som ska avses med att helt eller delvis avbryta sina studier utan hänvisar frågan till skolorna. CSN anger att det bör vara varje utbildningsanordnares ansvar att utforma kriterier för vad som ska krävas för att en studerande ska anses bedriva studier. Exempelvis, anger CSN i ett allmänt råd, kan det ställas krav på närvaro vid obligatoriska moment och prov. En studerande som inte längre anses bedriva studier bör anses ha avbrutit sina studier.22 I sin tolkning av begreppet bedriva studier gör CSN några all- männa bedömningar som ligger till grund för ärendehanteringen.23 Myndigheten tolkar begreppet som att det måste pågå någon form av lärande- eller studieaktivitet vid en utbildning som ger rätt till studiemedel, men att det inte behöver handla om reguljär under- visning. Att bedriva studier kan även vara att arbeta med projekt- arbeten eller självständiga arbeten, att göra praktik, att delta i obligatoriska kursövningar eller laborationer, samt att bedriva inplanerade självstudier eller liknande. Den studerandes rätt till studiemedel ska omprövas, när ändrade förhållanden föranleder det, t.ex. om en studerande kan anses bedriva de studier för vilka studiemedlen har beviljats.24 193 kap. 27 § studiestödslagen. 206 kap. 10 § studiestödsförordningen. 2119 kap. 5 § CSNFS 2001:1. 22Allmänt råd till 3 kap. 5 § studiestödslagen i CSNFS 2001:1. 243 kap. 35 § studiestödsförordningen. En ansökan om studiemedel beviljas med utgångspunkt i den studerandes egna uppgifter. Ofta är dock studieuppgifterna som den studerande använder vid sin ansökan redan ifyllda av CSN. CSN hämtar uppgifterna från utbildningsanordnarna och lägger ut dem som ett förifyllt alternativ som den studerande kan välja när han eller hon ska fylla i sin ansökan på CSN:s hemsida. För att den första utbetalningen ska göras krävs dels att den studerande intygar att han eller hon har påbörjat de studier för vilka studiemedel har beviljats, dels att utbildningsanordnaren har antagit den studerande till studier som motsvarar av heltid. För att en andra utbetalning ska genomföras måste en kurs- registrering ha kommit in från utbildningsanordnaren. Löpande under studierna ska både den studerande och utbildnings- anordnaren rapportera in förändringar i form av studie- eller kurs- avbrott, ändrad studieomfattning eller ändrade studietider. Utbildningsanordnarna kan även rapportera in bristande studie- aktivitet till CSN. I de fall sådana rapporter kommer in utreder CSN om den studerande kan anses bedriva studier eller inte. Om den studerande inte anses bedriva studier förlorar han eller hon rätten till studiemedel för den aktuella kursen. Inför varje utbetalning kontrolleras att den studerande fort- farande är registrerad i tillräcklig omfattning för att studiemedlen ska fortsätta att betalas ut.25 Efter studiernas slut gör CSN en avstämning av att den studerande varit registrerad på minst lika många verksamhetspoäng som han eller hon haft studiemedel för. Om så inte varit fallet kan ett återkrav av studiemedel aktualiseras. Det är vanligt att utbildningsanordnarna rapporterar in avbrott till CSN. Under /11 rapporterades det in ett kurs- eller studieavbrott för cirka 49 000 studiemedelstagare inom komvux vilket motsvarade av samtliga studiemedelstagare.26 Av utbildningsanordnarna rapporterade 251 av 257 in ett kurs- eller 25Att det inte ställs krav på att den studerande är registrerad på samtliga kurser som han eller hon har beviljats studiemedel för beror på att kurserna ofta börjar efter varandra och att det inte går att kräva registrering på kurser som ännu inte har börjat. 26Enligt uppgifter utredningen inhämtat från CSN. studieavbrott för minst en studerande, vilket motsvarade 98 pro- cent av skolorna. De utbildningsanordnare som inte rapporterade in något avbrott hade mellan 5 och 34 studerande med studiemedel. Alltså fanns ingen större utbildningsanordnare bland dessa. Andelen rapporterade avbrott skiljde sig dock åt mellan de utbild- ningsanordnare som rapporterade avbrott. Vissa utbildnings- anordnare rapporterade bara avbrott för enstaka elever medan andra rapporterade avbrott för en större andel av eleverna. Bristande studieaktivitet rapporterades däremot bara in för cirka 1 000 studerande. Inaktivitet rapporteras alltså bara i liten utsträck- ning. Anledningen till att denna möjlighet inte används är framför allt att bristande studieaktivitet inte alltid får några följder för CSN:s beslut om rätten till studiemedel och att CSN inte har upp- muntrat denna typ av anmälningar. Enligt CSN rapporterar många utbildningsanordnare inaktiva studerande först när dessa har ute- blivit från undervisningen , dvs. i enlighet med bestäm- melserna i förordningen om vuxenutbildning. fick 10 200 studerande inom komvux ett återkrav p.g.a. avbrutna studier eller ändrad studieomfattning. Det mot- svarar av samtliga studiemedelstagare som läste med studiemedel på komvux.27 I dessa uppgifter ingår inte de studie- medelstagare som fått ett återkrav av studiemedel som reglerats genom avdrag på kommande utbetalningar. 9.3Kommunernas syn på behovet av ett aktivitets- eller närvarokrav 9.3.1Ett aktivitetskrav i skolförfattningarna Många utbildningsanordnare inom vuxenutbildningen bedömer att det förekommer att studerande inte studerar aktivt trots att de är inskrivna på en kurs. 27 Enligt uppgifter utredningen inhämtat från CSN. Källa: Enkät till kommunerna om grundläggande vuxenutbildning (bilaga 4). av kommunerna bedömer att det är vanligt förekommande att studerande uteblir eller är inaktiva. Majoriteten av kommunerna () anger dock att detta förekommer och anger att det aldrig förekommer. Utbild- ningsanordnare och kommuner ger alltså en delvis skiftande bild av problemet med frånvaro och inaktivitet. De utbildningsanordnare som bedömer att det finns bekymmer med att studerande brister i närvaro eller aktivitet ser olika typer av problem med detta. I de kontakter som utredningen har haft med utbildningsanordnare anges bl.a. att studerande som inte är studie- aktiva upptar studieplatser som borde erbjudas mer studie- motiverade elever. De som inte är aktiva kan också hamna i en negativ spiral där de slentrianmässigt förlänger sin studieplan med ytterligare en period istället för att inrikta sig på att försöka klara av missade kursmoment. En studerande som inte deltar aktivt påverkar också enligt flera utbildningsanordnare studiemotiva- tionen hos de andra eleverna i studiegruppen på ett negativt sätt. Kommunerna är splittrade i frågan om det behövs skärpta närvaro- eller aktivitetskrav i de författningar som rör komvux. Källa: Enkät till kommunerna om grundläggande vuxenutbildning (bilaga 4). av kommunerna anser att det finns behov av en skärpning av bestämmelserna om studieaktivitet i skolförfatt- ningarna. En nästan lika stor andel ser inget behov av en sådan skärpning. En ganska stor andel av kommunerna är osäkra på om det behövs en skärpning eller inte. Att många har valt alternativet vet inte kan indikera att frågan har varit svår att besvara, t.ex. mot bakgrund av att utformningen av ett eventuellt krav inte framgick av frågan. De som förespråkar skärpta bestämmelser anser att det vore lämpligt med en gradering av aktiviteten. kan det upplevas som att det inte finns någon station på vägen innan det beslutas att studierna har avbrutits. Några pekar också på signalvärdet av skärpta bestämmelser. De som inte anser att det finns behov av ytterligare bestäm- melser i skolförfattningarna anför ofta att man tillämpar egna aktivitets- eller närvarokrav och att dessa aldrig blivit ifråga- satta. Andra menar att aktiviteten och närvaron följer av elevernas motivation, vilken inte anses bero på bestämmelser om närvaro eller aktivitet. 9.3.2En tydligare koppling mellan studieaktivitet och studiemedel När det gäller kopplingen mellan studieaktivitet och rätten till studiemedel är resultaten från utredningens kommunenkät mer entydiga än när det handlar om att införa ett aktivitetskrav i skol- författningarna. Källa: Enkät till kommunerna om grundläggande vuxenutbildning (bilaga 4). av de svarande kommunerna förordar en tydligare koppling mellan studieaktiviteten och rätten till studiemedel. En betydligt mindre andel, , är emot detta. De som förordar en tydligare koppling anser ofta att ekonomiska incitament kan få en positiv effekt på studieaktiviteten. De som är negativa anser att det redan finns goda möjligheter att rapportera studerande till CSN. Några anger att de inte vill bli mer inblandade i de studerandes studieekonomi än de redan är. 9.4Principiella för- och nackdelar med ett nytt krav 9.4.1Fördelar – aktiva studier är en förutsättning för måluppfyllelse Det huvudsakliga skälet att ha krav på närvaro eller studieaktivitet är att sådana krav kan uppmuntra närvaro eller god studieaktivitet, vilket i sin tur kan leda till god måluppfyllelse och därmed till en effektiv utbildning. Detta ligger i linje med utredningens över- gripande uppdrag om att effektivisera studierna för studerande på grundläggande nivå. En del kurser kan innehålla moment som är viktiga för alla att delta i och som förutsätter närvaro. Det gäller exempelvis för yrkeskurser med stora inslag av arbetsplatsförlagt lärande. Även i andra kurser – inte minst i språkkurser – är det högst sannolikt att ökad närvaro och hög studieaktivitet medför bättre studieresultat. Ökat deltagande i undervisning och andra lärandeaktiviteter kan också förväntas minska gapet mellan studerande med goda studie- förutsättningar och studerande som har sämre förutsättningar och större stödbehov. Dessa resonemang bygger på att ett aktivitets- eller närvarokrav verkligen ökar studieaktiviteten eller närvaron. Om detta vet vi för- hållandevis lite och det är svårt att bedöma vilka effekter ett krav får på det aktiva deltagandet. Ett annat skäl att införa krav på aktivitet eller närvaro är att en undervisande lärare måste ha ett tillräckligt tillförlitligt underlag i form av redovisade uppgifter, resultat från prov eller annat material som grund för betygsättningen. Delar av undervisningen kan också bygga på muntlig aktivitet i form av diskussioner och interaktion mellan elev och lärare. Då krävs att eleven är närvarande och deltar i sådana moment för att läraren ska få ett komplett underlag för betygsättning. För att en studerande ska kunna få det stöd han eller hon behöver måste också läraren kontinuerligt bedöma den kunskaps- mässiga utvecklingen. Om eleven ofta uteblir från undervisningen kan den kunskapsmässiga utvecklingen inte bedömas förrän vid ett avstämningstillfälle i form av ett prov eller någon annan redovis- ning. Läraren ges då inte möjlighet att avgöra om eleven är i behov av stöd i sitt lärande. Hög frånvaro eller låg aktivitet kan därmed innebära att eleven inte får det stöd i kunskapsutvecklingen som han eller hon har behov av och rätt till.