sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — Vår bedömning är således att insynsbehovet i de allmänna dom- stolarna tillgodoses väl genom medverkan i tingsrätterna och att det bidrag till den dömande verksamheten som nämndemanna- medverkan även i hovrätt skulle medföra är mycket begränsat med hänsyn till hovrättens överprövande roll. Därtill kommer de prak- tiska svårigheter som framförts av bl.a. och som talar mot nämndemannamedverkan i hovrätterna. Det gäller särskilt svårigheterna att använda reglerna om hänvisningar fullt ut i mål där nämndemän deltar. Om nämndemän ska delta krävs särskild planering för att ledamöterna före en förhandling ska kunna ta del av inspelade förhör. När det enbart är de lagfarna ledamöterna som berörs kan detta givetvis ordnas på ett smidigare och effek- tivare sätt. Vår bedömning är att medverkan av nämndemän i hovrätt inte är ändamålsenligt. Vi föreslår därför att nämndemän inte längre ska medverka i hovrätten. Kammarrätten är domför med tre lagfarna ledamöter (12 § LAFD). När det är särskilt föreskrivet att nämndemän ska ingå i rätten, är en kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna ingår nämndemän i kammarrättens sammansättning i begränsad omfattning. medverkar nämndemän endast i mål om tvångsomhändertagande. om att nämndemän ska ingå i kammarrätten finns LVU, LVM, smittskyddslagen (2004:168), LPT och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Nämndemän deltar dock inte i mål som enbart rör frågor om omhändertagande, tillfälligt flyttningsförbud eller tillfällig isolering. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammar- rätten domför utan nämndemän också i de mål för vilka det före- skrivs medverkan av nämndemän. Samma sak gäller vid prövning av överklagande av beslut som inte innebär att målet avgörs, vid för- ordnande om saken i avvaktan på målets avgörande och vid annan åtgärd som avser endast måls beredande eller vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak. Vid behandling av mål enligt 10 kap. KL består kammarrätten som huvudregeln av tre lagfarna ledamöter och två särskilda leda- möter. Kammarrätten är dock som regel domför utan de särskilda ledamöterna vid prövning av mål som är av enkel beskaffenhet samt vid prövning av överklagande av beslut som inte innebär att målet avgörs, vid förordnande om saken i avvaktan på målets avgörande och vid annan åtgärd som avser endast måls beredande, eller vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak (13 a § LAFD). När kammarrätten prövar mål enligt lagen om elektronisk kommunikation (2003:389) ska ekonomiska experter som huvudregel ingå i rätten. Vid kammarrättens prövning av mål enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ska värderings- tekniska ledamöter ingå i rätten. Även i mål om åldersgränser för film ska det i kammarrätten ingå två särskilda ledamöter. Regeringen förordnar sådana ledamöter för högst i taget. Nämndemän deltar inte i Migrationsöverdomstolen. Vid domstolens tillkomst konstaterade regeringen att Migrationsöverdomstolen främst kommer att fungera som en prejudikatinstans, och att samma ordning bör råda som i och (prop. 2004/05:170, s. 120). Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Nämndemännens faktiska medverkan i kammarrätterna Nämndemän deltar numera i en liten andel av kammarrättens av- göranden. Enligt statistik från deltog nämndemän enbart i av kammarrättens totala antal av- göranden. 4.10.2Våra överväganden och förslag Vårt förslag: Nämndemän ska inte längre medverka i kammar- rätten. Nämndemännens medverkan i kammarrätterna har minskat, och medverkar nämndemän endast i mål om tvångs- omhändertagande. deltog nämndemän även när kammarrätten avgjorde socialförsäkringsmål samt i mål om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor. Nämndemännens medverkan i socialförsäk- ringsmål togs bort . Som skäl för denna lag- ändring anförde regeringen att flertalet av de socialförsäkringsmål som kammarrätten prövar avser komplicerade försäkringsrättsliga eller processuella frågor, medicinska bedömningar som kräver sär- skild kompetens eller tekniskt komplicerade beräkningar av livränta. Frågorna i de målen kan sällan antas innehålla sådana lämplighets- och skälighetsbedömningar där nämndemannamedverkan kan anses vara av särskilt värde (prop. 2008/09:22, s. 14). När så nämnde- männen även togs bort i mål om arbetslöshetsförsäkring och arbets- löshetskassor anförde regeringen att dessa mål till sin karaktär uppvisar stora likheter med socialförsäkringsmålen. Samma skäl som anfördes vid reform kan därför anföras för att ta bort nämndemannamedverkan i mål om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor (prop. 2011/12:107, s. 14). Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Även i de allmänna förvaltningsdomstolarna ligger tyngdpunkten i rättsskipningen i första instans. Förfarandet i kammarrätten är i enlighet härmed numera inriktat på en granskande överprövning av förvaltningsrättens avgörande än en omprövning av detta i hela dess vidd (se bl.a. prop. 2012/13:45, s. 80). De argument som vi har lyft fram mot nämndemannamedverkan i hovrätt är därför relevanta även vad gäller kammarrätterna. Till detta kommer den omständigheten att kammarrätterna avgör en mycket liten andel av sina mål med nämndemän . Den insyn nämndemännen får i dessa domstolar är därmed alltför marginell för att fylla någon egentlig funktion. I stället tillgodoses behovet av insyn redan med det nu- varande systemet genom att nämndemännen deltar i en stor del av förvaltningsrättens avgöranden. Så kommer att vara fallet även med de förslag som utredningen nu lämnar. Sammanfattningsvis anser utredningen att samma skäl som talar mot nämndemannamedverkan i hovrätten gör sig gällande för kammarrätternas del. Utredningen föreslår därför att nämndemän inte ska medverka i dessa domstolar. Utredningen har i uppdrag att skapa garantier för att säkerställa att de som blir nämndemän är lämpliga för uppdraget. I detta avsnitt presenterar vi vad som gäller beträffande lämplighetskravet. Därefter diskuterar vi vilka krav som enligt ut- redningens bedömning bör ställas på nämndemannakandidater. Även personliga egenskaper, levnadssätt och tillstånd som generellt sett är förtroendeskadliga och därmed bör verka diskvalificerande kommer att beröras. Vi behandlar även frågan om hur regeln om lämplighetskrav för nämndemannakandidater bör vara utformad för att på bästa sätt säkerställa att de personer som utses till nämndemän är lämpliga för uppdraget. Frågan om konkurstillstånd hos en nämndeman ska vara ett behörighetskrav eller, som , ingå som en del i lämplighets- bedömningen, behandlas också. I avsnitt 6 om rekrytering återkommer vi till lämplighetskraven och belyser dem ur en praktisk synvinkel. Där behandlar vi frågan om underlaget för prövningen och vilket organ som bör ansvara för lämplighetskontrollen. Till nämndeman bör endast den utses som med hänsyn till omdömes- förmåga, självständighet, laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget (4 kap. 6 § tredje stycket RB och 20 § fjärde stycket LAFD). Bestämmelsen innebär att en nämndeman bör ha ett gott om- döme och förmåga att agera självständigt i förhållande till lagfarna domare och andra nämndemän. När det gäller laglydnad ska hänsyn tas till den eventuella brottslighetens karaktär och den tid som för- flutit sedan lagföringen. I regel torde inte heller den som är miss- tänkt för eller står under åtal för brott som vid fällande dom kan antas leda till annan påföljd än böter vara lämplig för uppdraget som nämndeman. Vid lämplighetsbedömningen kan även andra omständigheter tillmätas betydelse. Det kan t.ex. gälla nedsatt kon- centrationsförmåga på grund av ålder eller sjukdom, bristande språk- kunskaper, eller att personen är försatt i konkurs eller är föremål för administrativa sanktioner. Det är fullmäktiges uppgift att i varje enskilt fall göra en bedömning av kandidatens lämplighet (Fitger m.fl. , kommentaren till 4 kap. 6 §). 5.3Överväganden bakom den nuvarande regleringen Lämplighetskravet infördes genom prop. 2005/06:180. I betänkandet Framtidens nämndemän som låg till grund för propo- sitionen anförde bl.a. att det dels kunde tyckas inkonsekvent att det i lag fanns en beskrivning av de egen- skaper som en juryman förväntas besitta när det inte fanns någon för nämndemän, dels att det även ur en mer allmän synpunkt kunde vara bra att i lag beskriva en nämndemans egenskaper som något slags minimikrav (SOU 2002:61 s. 176 ff.). En sådan bestäm- melse ansågs verka statushöjande på nämndemannens uppdrag, något som enligt kommitténs synsätt var en fördel. Vad gäller formuleringen av lämplighetsbeskrivningen föreslogs motsvarande beskrivning för jurymän tjäna som utgångspunkt – nämligen att en nämndeman ska vara en omdömesgill, självständig och rättrådig man eller kvinna. Kommittén ansåg vidare att man genom att införa en lämplighetsbeskrivning skulle klargöra att personer som hyste extrema åsikter i strid med grundläggande rättsprinciper, som exempelvis den om alla människors lika värde som kommer till uttryck i 1 kap. 2 och 9 §§ RF, inte skulle anförtros uppdrag som nämndemän. Det avgörande vid lämplighetsbedömningen borde, enligt vad uttalade i sitt betänkande, vara att man valde nämndemän på så sätt att allmänhetens förtroende för rättskipningen upprätthölls. Utgångspunkten vid bedömningen borde enligt kommitténs mening vara att en person, vars med- verkan i den dömande verksamheten bedömdes kunna skada all- mänhetens förtroende för rättsskipningen, inte valdes till nämnde- man. Det förhållandet att en person tidigare gjort sig skyldig till brott som inte var bagatellartat, var försatt i konkurs, meddelats näringsförbud eller påförts skattetillägg kunde därför enligt kom- mitténs mening medföra att denne inte kunde anses vara lämplig som nämndeman. Detsamma skulle gälla vissa kvalificerade fall där en nämndeman upprepade gånger uteblivit, kommit för sent eller visat svårigheter att hålla sig vaken under förhandlingarna samt fall där en nämndeman visat förakt mot domareden genom att vägra döma enligt gällande lag eller enligt vedertagen praxis. Som ytter- ligare exempel på beteenden som kunde bedömas skada allmän- hetens förtroende för rättsskipningen anfördes fall där en nämnde- man inte rättade sig efter tillsägelser från företrädare för domstolen att ändra på ett olämpligt beteende, såsom exempelvis otillbörligt uppförande i rätten eller otillbörliga kontakter med parter. Enligt vad kommittén erfor vid sina undersökningar fanns det även exempel på mer allmän olämplighet, av mindre kvalificerad art, såsom försenad ankomst till förhandlingarna eller fall när en nämndeman vid något enstaka tillfälle visat svårigheter att hålla sig vaken under förhandlingarna eller på något annat sätt uppträtt olämpligt. Regeringen anmärkte i sina överväganden med hänvisning till uttalanden som gjorts i prop. 1969:44 s. 378, där det bl.a. föreslogs en rad lagändringar för att ge nämndemän en starkare ställning i domstolarna, att garantin för nämndemännens lämplighet enligt den befintliga ordningen låg i att valförsamlingen endast valde sådana personer som var lämpade för uppdraget (prop. 2005/2006:180 s. 33). Det påpekades vidare att statsmakterna hade uttalat sitt förtroende för att valförsamlingarna utan formella regler endast skulle nomi- nera betrodda, erfarna och kunniga personer till uppdrag som nämndeman. I det sammanhanget pekade regeringen även på det förhållandet att formella kvalifikationskrav skulle vara mindre för- enliga med principen om att nämndemännen inte hade till uppgift att tillföra domstolen någon särskild sakkunskap utan att represen- tera åsikter och synsätt som är allmänt företrädda bland med- borgarna. Regeringen förespråkade att de politiska partiernas rekryteringsarbete skulle breddas och fann att de nominerande och väljande organen med ett lämplighetskrav som utgångspunkt skulle ges förbättrade möjligheter att genomföra en ändamålsenlig lämp- lighetsprövning av kandidater om vilka de inte hade någon per- sonkännedom. Vad gäller lämplighetskraven uttalade regeringen att en nämndeman bör vara en god förebild i fråga om allmän lag- lydnad samt bör besitta sådana egenskaper som allmänt sett är för- troendeingivande. Regeringen ansåg mot denna bakgrund att lämp- lighetskravet borde utformas så att endast den som med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, laglydnad och övriga omstän- digheter var lämplig för uppdraget fick utses till nämndeman. Det föreslagna lämplighetskravet skulle enligt regeringens mening endast tjäna som utgångspunkt för en ändamålsenlig lämplighetsprövning vid utseende av nämndemän och inte likställas med de formella behörighetskrav som gällde för uppdraget som nämndeman. Bestämmelsen innebär enligt författningskommentaren i propo- sitionen (s. 57) att en nämndeman bör ha gott omdöme och ha förmåga att agera självständigt i förhållande till juristdomare och övriga nämndemän. När det gäller laglydnad var det enligt rege- ringens mening en rimlig utgångspunkt att den som skulle utses till nämndeman inte bör vara dömd för brott. Hänsyn måste dock tas till brottslighetens karaktär och den tid som förflutit sedan lag- föringen. I regel torde inte heller den som är misstänkt för eller står under åtal för brott som vid fällande dom kan antas leda till annan påföljd än böter vara lämplig för uppdraget som nämndeman. Vid lämplighetsprövningen kunde enligt regeringens mening även andra omständigheter tillmätas betydelse. Det kunde t.ex. gälla bristande språkkunskaper, nedsatt koncentrationsförmåga på grund av ålder eller sjukdom eller att personen i fråga var försatt i konkurs eller var föremål för administrativa sanktioner. När det gällde frågan om lämplighet för uppdraget som nämndeman borde det avgörande vara om personens medverkan i den dömande verksamheten be- dömdes kunna skada allmänhetens förtroende för rättskipningen. Regeringen avstyrkte kommitténs förslag om införandet av en skyldighet för nämndemannakandidater att upplysa om sådana förhållanden som kunde antas påverka uppdraget. Regeringen ansåg att det genom ett lagfäst lämplighetskrav för nämndemän samt nya regler om entledigande och avstängning skulle skapas garantier för att endast lämpliga personer skulle tjänstgöra som nämndemän. Regeringen ansåg inte att kommitténs förslag om en upplysnings- skyldighet skulle ha bidragit ytterligare i detta hänseende och menade att en person som undanhåller att han eller hon är dömd för brott eller saknar behörighet för uppdraget inte kunde för- väntas lämna sådana uppgifter enbart av det skälet att det fanns en i lag föreskriven upplysningsskyldighet. 5.4Lämplighetskrav för några andra yrkeskategorier och aktörer som utför uppdrag åt det allmänna Stämningsmannadelgivning får utföras av stämningsman eller av den som är anställd vid polismyndighet, åklagarmyndighet, allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, , , svensk utlandsmyndighet och auktoriserat delgiv- ningsföretag (40 § första stycket DelgL). Stämningsmannadelgiv- ning får även utföras av personal vid respektive inrättning om delgivningsmottagaren är intagen i kriminalvårdsanstalt, häkte eller vissa särskilt angivna vårdinrättningar. förordnar det antal stämningsmän som behövs i varje polisdistrikt (41 § DelgL). Enligt allmänna råd om delgivningsverksamheten (RPSFS 2001:9) bör till stäm- ningsman endast den förordnas som med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget och har fyllt 20 men inte . bör vid prövning av sökandens lämplighet bl.a. göra en registerkontroll i belastningsregistret och misstankeregistret samt, för uppgifter om omhändertagande enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m., i körkortsregistret. För att bestämma vilka andra kategorier som förutom stäm- ningsman bör anförtros uppgiften att utföra stämningsmanna- delgivning har två principer varit avgörande. Behörigheten bör för det första endast tilldelas sådana personer vilkas trovärdighet är sådan att deras intyg i princip inte bör kunna sättas i fråga. För det andra bör stämningsmannabehörighet inte komma i fråga i andra fall än då det är motiverat av praktiska och ekonomiska skäl att annan än stämningsman utför stämningsmannadelgivning (prop. 1978/79:11 s. 33). är det möjligt för privata delgivnings- företag att efter auktorisation ge sina anställda samma delgivnings- befogenheter som offentliga stämningsmän (prop. 2009/10:237). All personal hos ett auktoriserat delgivningsföretag ska vara god- känd med avseende på laglydnad och lämplighet i övrigt för en anställning i ett sådant företag (3 § lagen [2010:1933] om auktori- sation av delgivningsföretag). Detsamma gäller den som leder verk- samheten samt ledamöter och suppleanter i delgivningsföretagets styrelse. Förordningen (2011:155) om auktorisation av delgiv- ningsföretag innehåller föreskrifter om bl.a. ansökan om auktori- sation. En sådan ansökan ska innehålla uppgifter om bl.a. namn, person- eller organisationsnummer och adress för sökande och för sådana ägare som har ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget (4 § första stycket). Till ansökan ska avseende ägare även fogas personbevis, konkursfrihetsbevis, bevis om frihet från närings- förbud, och försäkran om att personen inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB (4 § andra stycket). Regeringen uttalade rörande laglydighet att det måste ställas höga krav på anställda hos delgivningsföretagen i detta hänseende (2009/10:237 s. 215 och 263). Det förhållandet att en person har begått brott borde emellertid enligt regeringens mening inte auto- matiskt innebära att kravet inte var uppfyllt, utan brottets svårhets- grad, vilken slags brott det var fråga om och hur nära i tiden brottet hade begåtts angavs vara av betydelse för prövningen. I vissa undantagsfall kunde redan en misstanke om brott vara en sådan omständighet som borde beaktas vid prövningen av om en person skulle kunna godkännas. Avgörande för prövningen skulle vara om det fanns underlag för bedömningen att personen vid ansöknings- tillfället kunde betraktas som laglydig. Vid sidan av kravet på laglydighet krävs, som nämnts ovan, att personen även i övrigt framstår som lämplig för anställningen. Omständigheter som enligt regeringen borde kunna tillmätas be- tydelse var främst sökandens personliga förhållanden (t.ex. ålder och hälsotillstånd) samt ekonomiska förhållanden (t.ex. överskuld- sättning och/eller föremål för exekutiva åtgärder från Krono- fogden). Den som ska utföra stämningsmannadelgivning skulle en- ligt regeringen kunna bedömas ha goda förutsättningar dels att tillämpa delgivningsbestämmelserna på ett korrekt och omdömes- gillt sätt, dels att redogöra för de delgivningsbestämmelser som är tillämpliga vid ett sammanträffande med den person som tar emot en handling. Språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska (10 § språklagen [2009:600]). Detta innebär dels att rättens ledamöter respektive myndighetspersonal förutsätts behärska det svenska språket dels att den som ska höras eller på annat sätt uppträda vid domstolar, förvaltningsmyndigheter eller andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet och inte behärskar svenska bör biträdas av tolk. Tolk bör även anlitas för att biträda någon som är allvarligt hörsel- eller talskadad. För de allmänna domstolarna föreskrivs i 5 kap. 6 § RB att rätten bör förordna en lämplig person att i målet biträda som tolk. Vad lagens krav på lämplighet närmare innebär har inte berörts i förarbetena men förefaller inbegripa främst omständigheter som har med tolkens yrkeskompetens att göra. 2012/13:132 har föreslagits införandet av en skyldighet för domstolar att anlita tolk i ett brottmål där den misstänkte inte behärskar svenska. Det föreslås även en lagändring som innebär att rätten, om detta är möjligt, ska förordna auktoriserad tolk och, i annat fall, en annan lämplig person att tolka i målet. Regleringen för de allmänna förvaltningsdomstolarna finns i 50 § FPL där det föreskrivs att rätten vid behov ska anlita tolk om part eller annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska språket eller är allvarligt hörsel- eller talskadad. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk. I 51 § FPL finns bestämmelser om avläggande av tolked. En myndighet bör, när den har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, vid behov anlita tolk (8 § FL). Inte heller FPL eller FL innehåller någon regel om vilka kvali- fikationer den som fullgör ett uppdrag som tolk ska ha. Frågan om lämplighetskrav för tolkar har diskuterats i samband med att ett förslag om en ny förvaltningslag lades fram i prop. 1985/86:80. Regeringen uttalade inledningsvis att en myndighet när den anlitar tolk måste se till att tolken är tillräckligt kvalificerad och i övrigt lämplig för uppgiften (prop. s. 28). Regeringen framhöll vidare att valet av tolk kräver särskild omsorg i vissa speciella typer av ären- den, t.ex. ärenden enligt utlänningslagstiftningen där någon åberopar politiskt flyktingskap, vilken fråga ofta är känslig. Tolkens neutrali- tet ska enligt regeringens mening inte i något fall kunna ifråga- sättas. För att kunna bli auktoriserad ska en tolk eller översättare enligt 4 § förordningen [1985:613] om auktorisation av tolkar och över- sättare -ha fyllt och inte ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB eller vara underkastad någon annan motsvarande inskränkning i en annan stat, -ha fullgjort de kunskapsprov som föreskrivs av Kammarkollegiet, och -vara känd för redbarhet och även i övrigt vara lämplig som tolk eller översättare Auktoriserade tolkar eller translatorer ska samvetsgrant utföra de uppdrag som anförtros dem och i allt iaktta god tolk- eller translatorssed (9 § första stycket samma förordning). I andra stycket föreskrivs vidare att auktoriserade tolkar eller translatorer ska avböja att utföra ett uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständig- het. De allmänna behörighetsvillkoren för ordinarie och icke ordinarie domare framgår av 4 kap. 1 § RB och 28 § LAFD. Lagfaren domare ska vara svensk medborgare. Den som är i konkurstillstånd eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB får inte utöva domar- ämbete. Enligt bestämmelsen i RB ska en lagfaren domare även ha avlagt för behörighet till domarämbete föreskrivna kunskapsprov. I praktiken innebär detta krav på juristexamen enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) eller motsvarande äldre examen. Ordinarie domare utnämns enligt 11 kap. 6 § RF av regeringen. Vid utnämningen ska enligt andra stycket avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. förtjänst syftar i första hand på den efter hand förvärvade för- trogenheten med rutiner och anställningens krav, samt mäts van- ligen i tjänstgöringstid. Skicklighet tar sikte på allmänna och speciella insikter av betydelse för befattningen, såsom studiebak- grund och utbildningsmeriter, samt lämpligheten för befattningen sådan den har kommit under tidigare verksamhet (m.fl. Grundlagarna, kommentaren till 11 kap. 6 § RF). Samtliga utnämningsärenden av ordinarie domare bereds i , som lämnar motiverade förslag till regeringen i ärendena. Vid bedömningen av sökandenas lämplighet för en domartjänst utgår från en av framtagen kravprofil för ordinarie domare. I kravprofilen konkretiseras den närmare innebörden av de krav som enligt regeln i RF kan ställas på sökanden till en ordinarie domartjänst. Med yrkesskicklighet ska enligt kravprofilen förstås en domares förutsättningar att möta de kvalitativa krav som ställs på den dömande verksamheten. Begreppet yrkesskicklighet anges vidare innefatta krav på juridiska kunskaper, analytisk förmåga, omdöme och personlig mognad.