sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — För svenskt vidkommande steg TED-spreaden till cirka 60 punkter /2008. Källa: Reuters EcoWin. Likviditetsproblemen tvingade centralbanker att tillhandahålla lik- viditet i olika former. tillkännagav centralban- ker från fem större valutaområden samordnade åtgärder för att hantera påfrestningarna på marknaderna för kortfristig refinansie- ring. Trots detta fortsatte problemen och förlusterna att stiga . medförde brittiska Northern Rocks finansieringsproblem, som varit akuta och bland annat lett till en uttagsanstormning, till att banken förstatli- gades efter att förhandlingarna med privata investerare inte lett till något resultat. I föranledde allvarliga likviditetsproblem i Bear Stearns till att banken köptes av JP , en transaktion som underlättades av att Federal Reserve garanterade en del av Bears Stearns tillgångar. Tanken att den reala ekonomin inte skulle behöva påverkas så starkt av problemen på finansmarknaden var vanligt förekommande . Framväxande marknader och i mindre utsträckning EU skulle inte påverkas tack vare stark inhemsk till- växt. Råvarupriserna, inte minst oljepriset, och inflationen i fortsatte att öka vilket föranledde flera centralbanker att fortsätta att höja sina styrräntor. tog det emeller- tid ett abrupt slut. av mycket snabb ökning av subprime-utlåningen och värdepapperiseringen av bolånen, föll värdet av bostadsrelaterade tillgångar snabbt då situationen på bostadsmarknaden förvärrades. Utvecklingen ledde till mycket stora kreditförluster och hotade själva existensen av banker och bostadsinstitut, inte bara i utan även i vissa europeiska länder. det hade blivit uppenbart att värdepapperiseringen av bolån utgjorde en kvarnsten för banker och andra innehavare av dessa tillgångar. Förluster i den amerikanska bostadsmarknaden sänkte markna- dens förtroende för de två statligt gynnade företagen . Som en konsekvens tvingades den amerikanska regeringen att ta kontroll över företagen . senare, , ansökte om s.k. Chapter 112 vilket medförde ett globalt tapp i förtroendet för hela det finansiella systemet. TED-spreaden sköt i höjden och nådde skådade nivåer (diagram 1), tillgångspriser sjönk drastiskt och kreditmarknaderna frös. Institutioner som behövde kontanter, till exempel på grund av uttag ur deras fonder, tvingades till tvångsförsäljningar av sina tillgångar, vilket drev tillgångspriserna ännu lägre, vilket i sin tur framkallade nya försäljningar. En ond cirkel av tillgångsprisdeflation inleddes. Listan över stora finansiella institut i akuta problem blev längre och längre: , , , AIG, Mutual, Wachovia, , flera isländska banker, , , RBS etc. Regeringar och centralbanker ingrep med ett flertal räddningsinsatser för att undvika en härd- smälta av hela det globala finansiella systemet. tillförde centralbankerna marknaden för att motverka bristen på likviditet i dollar. genomförde flera centralbanker en samordnad räntesänk- ning. hade regeringar världen över utfärdat garan- 2 Chapter 11 refererar till konkurslagstiftning i . Under chapter 11 kan företag få möj- ligt att rekonstruera bolaget. tier för bankutlåning, centralbanker expanderat sina balansräk- ningar i en skådad takt och styrräntan sänktes till nära till noll i . I euroområdet sänktes styrräntan till och för svensk del nådde reporäntan sin lägsta nivå på . hade förtroendet för de finansiella marknaderna förbättrats påtagligt och TED-spreadarna sjönk tillbaka markant. Källa: Reuters EcoWin. Även om ursprunget till krisen kan lokaliseras till de finansiella marknaderna födde effekterna snabbt in i den reala ekonomin efter konkurs. En allmän osäkerhet, ett resultat av den nära härdsmältan i den finansiella sektorn, ledde till en ökning av för- siktighetssparandet, ett uppskjutande av planerade investerings- projekt och en lagerneddragning. Den resulterande nedgången i den aggregerade efterfrågan amplifierade krisen och spred den vidare runt om i världen. hade de flesta i den utvecklade världen hamnat i recession och stannade tillväxten i upp. Världs- handeln sjönk drastiskt (diagram 3), företagens förluster sköt i höjden och de långa räntorna föll. Källa: Reuters EcoWin. Effekterna på resten av världen förstärktes av de obalanser som många länder hade byggt upp av stark tillväxt som förgick krisen. Obalanser kan bara växa så länge som investerare är villiga att ta på sig större risker. Utvecklingen i sänkte riskaptiten globalt vilket medförde stora förändringar i inve- sterarnas beteende. Nedmonteringen av dessa obalanser pågår och har lett till djupa recessioner i många fall. De baltiska staterna, och är några av de mer uppenbara exemplen. Verkningarna i delar av var allvarliga på grund av nära kopplingar till den finansiella sektorn i , starka handelseffekter och i vissa fall, makroekonomiska obalanser som började korrige- ras. Effekterna skilde dock ganska avsevärt mellan länderna. Den finansiella och ekonomiska krisen har haft betydande effekter på de offentliga finanserna. De offentliga finanserna är synnerligen ansträngda i många länder. Till en betydande del beror det på den kraftiga nedgången i den ekonomiska aktiviteten men för flera länder återspeglar det också det svaga statsfinansiella läget som rådde innan krisen började. I några länder fördes därtill en expansiv finanspolitik som, på kort sikt, bidrog till att de offentliga finanserna försämrades. I några fall har också de offentliga finan- serna försämras av stora stödinsatser till banksektorn. Under det senaste årtiondet har många länder haft återkom- mande underskott i de offentliga finanserna och endast i boom- faser har det förekommit överskott. Som framgår av diagram 4 har euroområdet aldrig redovisat överskott under de senaste decen- nierna. har endast redovisat överskott under boom-åren . och några andra mindre länder i utnyttjade emellertid den så kallade superkonjunkturen till att radi- kalt minska sin statsskuld. Bristen på finanspolitisk hållbarhet under boom-åren som föregick krisen innebar att många länder, särskilt mindre sådana, har haft svårt att övertyga internationella investerare att köpa deras statsobligationer när deras statsfinanser försvagades markant i samband med krisen. Källa: Reuters EcoWin. Svensk ekonomi är starkt integrerad med omvärlden genom handel och genom att kapitalmarknaden har blivit allt mer global. Det stod ganska tidigt klart att svenska banker inte hade deltagit i eller varit exponerad emot den amerikanska bolånemarknaden och de pro- dukter som genererats kring denna. Däremot var flera svenska banker, framför allt och mycket kraftigt exponerade mot där länderna byggt upp stora obalanser i sina eko- nomier under loppet av . Varken bankerna eller de svenska myndigheter som ansvarar för finansiell stabilitet, och , insåg till fullo omfattningen av risker som bankernas satsningar i förde med sig för Sverige.3 De baltiska staterna drabbades extremt hårt av den globala nedgången när obalanserna började korrigeras. Det skapade en oro för mycket betydande kreditförluster i nämnda banker och i det svenska bank- systemet i sin helhet.4 Exponeringen mot bidrog därigenom till att försvåra för svenska banker att finansiera sig på en redan labil marknad. Det fanns en osäkerhet om åtminstone och överlevnadsförmåga och därmed för hela det svenska banksystemets funktionsförmåga. 3Statens insatser för att hantera den finansiella krisen En grundläggande funktion för staten i kristider är att säkerställa eller garantera olika verksamheter när dessa hotas av yttre, eller inre, orsaker. För dessa insatser tar staten ibland ut en avgift. Man kan jämföra med ett försäkringssystem där staten hanterar risker som överstiger vad enskilda aktörer klarar av och användarna beta- lar en försäkringsavgift. Statliga insatser på finansmarknaden innebär ofta med nödvän- dighet en subvention. Om marknadens aktörer skall utnyttja stat- liga insatser på frivillig basis så måste villkoren vara gynnsammare än de som erbjuds på marknaden. Därtill måste den reduktion i risk som marknadsaktörerna uppnår bedömas som större än den even- tuella avgift som staten tar ut. Det kan även vara fruktbart att tänka på statens insatser och garantier i termer av trovärdighet. Staten lånar, emellanåt mot en avgift, ut sin trovärdighet till enskilda aktörer eller branscher. Tro- värdigheten har ett värde i sig. Ju mer trovärdighet som finns i systemet desto mindre blir behovet av att utnyttja stödmöjlighet- erna. Det innebär att själva förekomsten av insatser som ökar tro- värdigheten i systemet minskar behovet av att utnyttja dessa möjligheter. Om staten inför många åtgärder så kan dessa överlappa varandra och förekomsten av flera olika insatser innebär att utnyttjande- graden sannolikt sjunker för var och en av dem. 3Riksrevisionen (2011a). 4Banken HQ prognostiserade att de fyra storbankerna skulle få cirka 140 miljar- der kronor i kreditförluster . Det faktiska utfallet blev . att marknadsaktörerna kan välja bland olika åtgärder och då naturligtvis utnyttja den åtgärd som bäst passar aktörens syfte bäst eller som är mest gynnsam rent pekuniärt. Om staten å andra sidan väljer att införa få åtgärder finns risken att dessa inte täcker alla behov och att statens samlade syften inte uppnås till fullo. En generell utgångspunkt i denna rapport är att om valet står emellan att inte ha heltäckande åtgärder och att ha överlappande åtgärder är det senare att föredra även om det innebär en viss konkurrens mellan några åtgärder. En annan utgångspunkt är att när staten, som under krisen /09, genomför en rad åtgärder så överstiger det samlade värdet av insatserna värdet av de enskilda insatserna räknat var för sig genom att åtgärderna förstärker varandra. Helheten blir större än delarna. Slutsatsen av detta är att staten kan genomföra många åtgärder för att, bland annat, höja trovärdigheten i systemet. Ju mer överty- gande och/eller överlappande åtgärderna blir desto mindre blir emellertid behovet av att utnyttja dem. Denna allmänna bakgrund kan vara värdefullt att tänka på när enskilda insatser studeras. Den finansiella krisen innebar många olika behov av och krav på statliga insatser på flera områden. Det handlade om att förse den finansiella marknaden med likviditet, att säkra systemviktiga aktö- rers överlevnad, att säkerställa att kreditförsörjningen fungerade tillfredsställande, att införa åtgärder för företag och branscher som drabbats ytterligt hårt av den extremt snabba nedgången i ekono- min och slutligen att motverka nedgången i den ekonomiska akti- viteten och sysselsättningen genom finanspolitiska stimulanser som statsfinansernas hållbarhet skulle vidmakthållas. Man kan följa statens insatser i kronologisk ordning och då blir följdordningen att först hamnar åtgärder för att motverka den generella likviditetskrisen som hotade marknadens funktionssätt. I ett andra steg kommer garantierna för bankernas skuldförbindelser för att säkra dessas överlevnad. I ett tredje steg hamnar åtgärder för att stärka kreditförsörjningen i och i ett senare skede lån- givning till olika organisationer och länder. Staten genomförde ett stort antal åtgärder som redovisas nedan. Det kan vara fruktbart att dela in åtgärderna i några olika gruppe- ringar. En sådan uppdelning kan ske på olika sätt inte minst huruvida man skall särskilja de internationella insatserna på det sätt som görs nedan. De valda grupperna är insatser för att säkerställa marknadens funktionssätt och systemviktiga aktörers överlevnad, åtgärder för att stärka kreditförsörjningen samt internationella åtgärder. Likviditetsstärkande åtgärder och olika aktörers överlevnad Extra emissioner av statsskuldväxlar Särskilt likviditetsstöd till kreditinstitut Åtgärder för att stärka kreditförsörjningen Kapitaltillskottsprogram för solventa banker/ IMF New Arrangements to Borrow Lån till , och Varje insats beskrivs och kommenteras nedan var för sig. Likviditetsstärkande åtgärder och olika aktörers överlevnad Garantiprogrammet för bankers värdepappersupplåning När den finansiella krisen eskalerade hotades överlev- naden för finansiella aktörer i många länder, även i . finansiell aktör är förtroende en grundförutsättning för att kunna verka och speciellt för att kunna refinansiera sig. Banker, såväl svenska som utländska, har över åren blivit alltmer beroende av kortsiktig finansiering på marknaden. Annorlunda uttryckt har likviditetsrisken ökat. Denna utveckling har medfört att banksy- stemet blivit än mer beroende av de finansiella marknadernas för- troende. Efter den amerikanska investmentbanken fall var transparensen och därmed förtroendet i banksystemet extremt svagt. Många banker, även sådana som i grunden kunde bedömas som solventa, fick likviditets- och finansieringsproblem. Mark- naden för lån mellan och till banker fungerade inte. I flera länder fick staten gå in som hel- eller delägare i enskilda banker för att undvika att de skulle gå i konkurs. I några fall gick förloppet från att bankerna var en välrenommerad institution till att de befann sig i en finansieringskris oerhört snabbt vilket ställde stora krav på handlingsförmåga och handlingsutrymme från regeringarnas sida. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att den svenska lagstift- ningen inte på ett tillfredsställande sätt gav regeringen utrymme att med kort varsel kunna ge stöd till kreditinstitut. presenterade regeringen en rad åtgärder för att minska ris- kerna inom det finansiella systemet.5 Åtgärdsprogrammet, också kallad stabilitetsplanen, innefattade bland annat statligt stöd till kreditinstitut, garantiprogrammet samt Stabilitetsfonden. överlämnade regeringen en proposition, Stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet, till (prop. 2008/09:61). Att regeringen ansåg att det var brådskande understryks av att den nya lagen föreslogs börja gälla efter överlämnandet. behandlade propositionen omgående och utfärdades lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen). Garantiprogrammet, som byggde på en förordning som rege- ringen utfärdade med stöd av stödlagen, syftade till att underlätta bankernas finansiering och sänka deras upplåningskostnad. I ett första steg kunde kreditinstituten ansluta sig till programmet utan att ingå avtal om garantier. De institut som anslöt sig fick acceptera restriktioner i fråga om bonus, löneökningar och andra ersättningar till företagsledningen och styrelsen. Om och när de utnyttjade själva garantin utgick en avgift för denna. 5 Se pressmeddelande från . Programmet fick inledningsvis ett maxbelopp på och inriktades mot bankernas och bostadsinstitutens medelfristiga finansiering. Från början sträckte sig programmet till men det förlängdes i omgångar. Till slut löpte det ut . I programmet har , , , , , samt Volvo- finans Bank deltagit. tog dock aldrig några garanterade lån inom programmet. Programmet omfattade lån på upp till . Högst 500 miljoner fick ha en löptid som översteg (ursprung- ligen var den maximala löptiden men förlängdes tiden till ). Garantierna kunde avse svenska kronor eller utländsk valuta. En majoritet av lånen togs i dollar och euro. De flesta lånen hade en löptid . Riksgälden bestämde avgifterna som byggde på en modell som ECB tagit fram.6 Avgifterna såg ut på följande sätt: För lån med löptid upp till var avgiften av det garanterade beloppet. För skuldförbindelser med löptider längre än baserades avgiften på medianen av det historiska marknadspriset för fem- åriga kreditswappar (credit default swaps, CDS) från till , plus ett tillägg på . Det är bara för de fyra storbankerna som sådana kreditspreadar fanns att tillgå. Kreditspreadarna för dessa banker varierade mellan 0,25 och 0,33 procentenheter.7 Saknas tillförlitliga data över kreditswappar beräknades avgiften enligt en schablonmetod. Schablonavgiften baserades på media- nen av det historiska marknadspriset för femåriga kreditswap- par, som nämns ovan, för den ratingkate- gori banken tillhör. Avgifterna varierade mellan , plus ett tillägg på . Om varken tillförlitliga CDS-data eller rating fanns, blev avgif- ten den högsta avgiften enligt schablonmetoden. För säkerställda obligationer var avgiften beräknad med scha- blonmetoden, plus ett tillägg på . 6Recommendations on government guarantees on bank debt, ECB, 20 October 2008. 7Handelsbankens kreditspread var , Nordeas var , SEBs var och var . Valet av period styrdes av ECB.8 Det kan konstateras att innebar ett gynnande av de banker som hade störst problem, åtminstone enligt marknadens prissättning av kre- ditswappar. låg CDS-premierna överlag på knappt 10 punkter för svenska banker men de börjar stiga . Den kraftiga uppgången skedde under inledningen av 2008. Genom att välja medianvärdet hamnade man i princip halvvägs in i perioden dvs. Att välja och medianvärdet medförde att mindre välskötta banker gynnades. Om perioden varit kortare och/eller om avgiften baserats på genomsnittet i stället för medianen så skulle skillnaderna i avgift mellan bankerna blivit betydligt större. Genom att välja ökade subventionen, även om den måste sättas i relation till pålägget, och avgifterna blev mer lika för de deltagande kreditinstituten. Om högre kreditspreadar utnyttjats vid fastställandet av avgif- terna kunde det generella påslaget på ha varit lägre. Konsekvensen hade blivit att banker med en mer besvärlig finansieringssituation fått betala en högre avgift relativt de banker som hade en mer gynnsam position. En sådan prissättning hade, om det generella påslaget varit lågt, varit mer gynnsam för de mindre utsatta bankerna och därigenom ökat deras intresse av att delta. Volymerna i programmet steg mycket snabbt och inte minst var beroende av garantin. nådde garantin sin största volym på varav svarade för . uppgick volymen till . Nedtrappningen i volym framgår av Riksgäldens prognos i diagrammet nedan. Vid mitten av 2014 kommer den ute- stående volymen vara nära noll även om den sista garantin förfaller först en bit in på 2015. 8 Tidsperioden valdes för att reducera genomslaget av de höga kreditspreadarna , se ECB (2008). Källa: Riksgälden. Regeringens och ambition vid utfärdandet av garantin var att alla banker skulle omfattas. Bankerna var emellertid ovilliga att inträda i systemet. Nordea och valde att aldrig delta i garantiprogrammet medan visserligen gick med i pro- grammet men aldrig utnyttjade garantin. Det finns flera tänkbara orsaker till bankernas motvilja att gå med i programmet. Dels för- såg bankerna med stora mängder av likviditet vilket minskade lånebehovet, dels upplevde bankerna generellt det som negativt att få statligt stöd. Vidare kan avgifternas utformning ha påverkat, liksom att bankerna om de utnyttjade garantin tvingades begränsa sina ersättningar till styrelsen samt ledande befattningsha- vare, dvs. just den krets som avgjorde om banken skulle delta eller inte. Det går inte att på objektiva grunder avgöra vilken av dessa orsaker som vägde tyngst till varför bankerna valde att inte delta i garantiprogrammet. Bankerna har emellertid svarat på frågan om varför de inte deltog i garantiprogrammet. Av svaren framgår att kostnaden för upplåning inom garantiprogrammet var klart lägre än upplåning på egna meriter för en bank, både lägre och högre för en annan bank9 men högre för den tredje banken. 9 Såväl avgiftsstrukturen som marknadsförhållandena var olika för olika upplåningsformer vilket medförde detta resultat för en bank. enligt bankerna var att avgifterna inte var en väsentlig faktor i beslutet att inte utnyttja garantin. Det framgår vidare att Handels- bankens tydliga markering att de inte behövde statsstöd med- förde att ett deltagande i programmet skulle uppfattas som ett svaghetstecken, något som de andra bankerna värjde sig mot. Det får konstateras att det är en grannlaga uppgift att finna avgifter som leder till att alla banker vill delta. Någon subvention är nödvändig för att bankerna överhuvudtaget ska vara intresserade. Av bankernas svar framgår emellertid att skillnaderna i upplå- ningskostnaderna var så pass stora att det hade varit svårt att finna en generell avgiftsstruktur som skulle sänkt lånekostnaden för samtliga tänkbara aktörer i avsaknad av substantiella subventioner för de mer utsatta bankerna. En sådan lösning skulle inte ha passat in i den modell som ECB skapade. Därtill skulle subventionsgraden blivit mycket ojämn. Å andra sidan medförde en lägre subventions- grad, som den som gällde, att det blev svårt att få fullt deltagande på frivillig basis. Bankerna tar i sina svar inte upp frågan om betydelsen av begränsningar av ersättning och bonus till ledningen och styrelsen för deltagande banker. Det är emellertid knappast något som ban- kernas ledningar skulle vilja skylta med. Det går likväl inte att ute- sluta att även denna faktor spelade in. En frågeställning i sammanhanget är i vilken utsträckning de banker som inte deltog i garantiprogrammet gynnades av dess existens. Regeringens hållning har varit att så var fallet. Förekoms- ten av garantiprogrammet var, enligt regeringen, förtroendeska- pande även för de banker som inte deltog. De kunde träda in i pro- grammet vid behov vilket minskade risken för de som investerade i bankernas värdepapper. Därigenom minskade deras upplånings- kostnader trots att de inte deltog i garantiprogrammet – de blev med andra ord free riders i systemet. Regeringen har genom utformningen av stabilitetsavgifterna valt att gynna de institut som deltog i garantiprogrammet genom att tillåta deltagande institut få reducerad avgift.10 I proposition 2009/10:30 Stabilitetsavgift skriver regeringen följande; Rege- ringen bedömer att det är rimligt att institut som gått med i garan- tiprogrammet från det avgiftsunderlag som stabilitetsavgiften är baserat på, får räkna av sådana förpliktelser som är garanterade inom ramen för programmet. De åtgärder som staten vidtar för att 10 Avdraget för de institut som deltagit i garantiprogrammet leder till att Stabilitetsfonden får in något mindre avgifter från dessa institut. Effekten är emellertid begränsad. värna den finansiella stabiliteten kommer samtliga institut till del genom stabilare verksamhetsförhållanden och lägre upplånings- kostnader. är det emellertid bara de institut som har gått med i garantiprogrammet och emitterar lån inom ramen för detta som betalar för den finansiella stabiliteten.11 Flera remissinstanser motsatte sig regeringens förslag med hän- visning till att garantiprogrammet företrädesvis var en enskild nytta snarare än en kollektiv. Dock får det konstateras att garantipro- grammet genom sin existens gav även icke deltagande banker en gratisoption genom att de kunde träda in vid behov. Vetskapen att de kunde få tillträde vid behov kan ha motverkat bankernas vilja att gå med innan de var säkra på att det var nödvändigt. Riksgälden gör löpande beräkningar av kostnaderna för garantipro- grammet. Eftersom inga nya lån kan tas då programmet löpte ut så beror utfallet på storleken på eventuella förlus- ter på utestående garantier. I sin redogörelse för garantisystemet per beräknade Riksgälden de förväntade intäk- terna till och de förväntade förlusterna till . Statens nettointäkt skulle således bli . Om garantierna till inte genererar några förlus- ter, vilket torde vara det mest sannolika utfallet givet bankens höga kapitaltäckningsgrad , finns det goda utsikter att slut- summan blir en nettointäkt för staten på . Ett alternativ till garantiprogrammet kunde ha varit att ge ett särskilt stöd eller lån till den bank som råkat i mer akuta finansie- ringsproblem. Ett direkt stöd skulle medfört större risktagande genom att banken sannolikt skulle hamnat i en mer utsatt position innan ett ingripande skulle kommit till stånd. Det hade i sig ökat smittoriskerna för andra aktörer på den finansiella marknaden. Ur ett riskminimeringsperspektiv måste införande av garantiprogram- met anses som överlägset alternativet att invänta att en bank vände sig till staten för att få stöd.