sou · H0B394 · 2013-01-01 00:00:00 — Alternativet skiljer sig från alternativ 1 endast i så måtto att två fasta valkretsmandat läggs ut på varje valkrets som en garanti för de minsta valkretsarnas representation. Övriga 291 mandat är utjämningsmandat. Den nuvarande ordningen med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat ändras inte på annat sätt än att antalet fasta valkretsmandat minskas till 175, som antalet utjämningsmandat ökas till 174. Alternativet skiljer sig från den nuvarande ordningen endast genom att ett parti som redan vid fördelningen av de 310 fasta valkretsmandaten fått fler mandat än partiet totalt ska ha enligt den riksproportionella fördelningen inte får behålla de mandat partiet har fått för mycket. Dessa mandat ska då återföras för fördelning som fasta valkretsmandat inom valkretsen mellan övriga deltagande partier som inte fått det antal mandat som respektive parti ska ha enligt den riksproportionella fördelningen. Fördelning av mandat i allmänna val Återföringen sker på det sättet att det eller de fasta valkretsmandat som partiet erhållit med lägst jämförelsetal återförs. Skulle två mandat ha erhållits med lika jämförelsetal får avgöra vilket mandat som ska återföras. Återfört mandat ska tilldels det parti i valkretsen som har högst jämförelsetal och som inte redan har fått så många fasta valkretsmandat som motsvarar en riksproportionell fördelningen. Har flera mandat återförts i flera valkretsar sker tilldelningen i följande ordning. Det parti av dem som ska tilldelas återförda mandat, som har högst jämförelsetal tilldelas det första mandaten osv. alltefter storleken på jämförelsetalen för de partier som ska tilldelas återförda mandat. Vid lika jämförelsetal avgör ordningen för tilldelningen. Med valresultat som utgångspunkt skulle proceduren bli som följer. Vid val blev Socialdemokraterna överrepresenterade med tre mandat och med ett. , , och fick samtliga ett mandat för lite i förhållande till vad som motsvarat en proportionell fördelning utifrån valresultatet i hela landet. och Socialdemokraternas mandat ska nu återföras i de valkretsar där och Socialdemokraterna med lägst jämförelsetal erhöll mandaten. I varje valkrets där har minst ett mandat ser man efter med vilket jämförelsetal erövrade sitt sista mandat i kretsen. Ett mandat i den krets där detta jämförelsetal är minst återförs. Sedan gör man samma sak för Socialdemokraterna, . Resultatet blir att ett M-mandat återförs i läns södra valkrets (jämförelsetal 6866,8), och de tre S-mandaten i (jämförelsetal 7111), i (jämförelsetal 7304) och i läns södra valkrets (jämförelsetal 7563,4). De återförda mandaten tilldelas därefter, ett efter ett, de partier som har största jämförelsetal i berörda valkretsar i den ordning som följer av jämförelsetalen, det högsta först och det lägsta sist, tills alla fyra mandaten åter är utdelade. I vårt exempel är C (jämförelsetal 6623,6) och FP (jämförelsetal 6345) i tur att tilldelas mandat i södra valkrets, SD (jämförelsetal 5302,9) i läns valkrets och SD (jämförelsetal 7021,4) i valkrets. Tilldelningen sker då i Fördelning av mandat i allmänna val den turordningen att SD tilldelas det återförda mandatet i valkrets, C tilldelas det första av de två återförda mandaten i läns södra valkrets och FP det andra mandatet samt SD det återförda mandatet i läns valkrets. Att notera är att de återförda mandaten endast i ett fall, FP, går till ett underrepresenterat parti. Den riksproportionella fördelningen uppnås slutligen genom fördelningen av utjämningsmandat. I detta fall genom att SD får avstå från två utjämningsmandat och C ett. Dessa mandat går i stället till V, MP och KD. Alternativet motsvarar det nuvarande systemet, med den skillnaden att nuvarande 39 utjämningsmandat ersätts med det minsta antal utjämningsmandat som behövs för att uppnå ett proportionellt valresultat. Fördelningen sker enligt följande. Före valet skapas en lista över hur många mandat de 29 valkretsarna bör ha och i vilken ordning de 349 mandaten ska tillföras valkretsarna, dvs. varje mandat får ett turnummer från 1 till 349. Mandaten fördelas med tillämpning av uddatalsmetoden, utifrån antalet röstberättigade i varje valkrets. De preliminärt fastställda mandatsiffrorna utgör riktpunkter för mandatfördelningen, men de ger ingen garanti för att valkretsarna får exakt så många mandat som preliminärt har beräknats för dem. Efter valet sker sedan mandatfördelningen i tre steg. I steg 1) fördelas de 349 mandaten mellan de partier, som passerat fyraprocentspärren, efter en beräkning av valresultatet med hela landet som en valkrets med tillämpning av uddatalsmetoden. Det ger den fördelning av det totala antalet mandat i som man vill ha som slutresultat. I steg 2) delas sedan mandaten ut, ett efter ett, först till valkrets (enligt listan) och därefter till parti, med tillämpning av uddatalsmetoden, eller uddatalsmetoden i någon jämkad form, med hänsyn till partiernas valresultat i varje valkrets för sig. Varje gång ett parti ska tilldelas ett mandat kontrolleras att det inte får fler mandat än det ska ha enligt steg 1. Så snart ett parti skulle ha överskridit den gränsen avbryts utdelningen enligt steg 2 och fortsätter med steg 3. 3 Fördelningsmetoden beskrivs i uppsatsen : an Electoral Method with Relaxed Double Proportionality av och . (2013). Fördelning av mandat i allmänna val I steg 3) tilldelas varje parti mandat till antalet lika med skillnaden mellan det antal som partiet ska ha enligt steg 1 och det antal som partiet fått enligt steg 2. Dessa mandat fördelas inte på valkretsarna enligt listan utan på valkretsarna i enlighet med den ordning som gäller för utjämningsmandaten. I och för sig skulle man kunna fortsätta att fördela mandaten enligt listan med uteslutande av partierna efter hand som de uppnår sitt riksproportionella antal mandat. På detta sätt skulle man säkra också en regional proportionalitet. En sådan modell innebär dock risk för stora avvikelser från proportionalitet inom valkretsarna vid fördelningen av de sista mandaten. Ett parti skulle kunna få mandat i en valkrets där partiet har ett mycket lågt röstetal. Alternativet är en för svenska förhållanden ny teknik för att lösa de proportionalitetsproblem som uppkommer till följd av krav på såväl proportionell fördelning av mandaten mellan partierna med hänsyn till valresultatet i hela landet som en proportionell fördelning av mandaten mellan valkretsarna med hänsyn till antalet röstberättigade i varje valkrets. Alternativet, som kommit att kallas för den bi-proportionella metoden, lanserades 1989 av M.L. Balinski och G. Demange4. Vid bi-proportionell fördelning beräknas först vilken mandatfördelning man vill åstadkomma på valkretsar (bortsett från partier) och på partier (bortsett från valkretsar). Därefter fördelas mandaten på valkretsar och partier på ett sådant sätt att fördelningen på valkretsar och på partier blir den önskade, nämligen att partierna får mandat enligt en riksproportionell fördelning och att mandaten tillförs valkretsarna så att antalet mandat i respektive valkrets blir proportionellt med antalet röstberättigade. Första fördelningen får man genom att för varje kombination av valkrets och parti beräkna kvotavärdet, dvs. det antal mandat som partiet skulle ha fått i valkretsen om antalen inte behövde vara heltal och sedan avrunda dessa kvotavärden på vanligt sätt till heltal. kan man knappast räkna med att denna första fördelning har den önskade mandatfördelningen på valkretsar och på partier. 4 An axiomatic approach to proportionality between matrices, mathematics of 14 (1989) 700–719 och Algorithms for proportional matrices in reals and integers, Mathematical Programming 45 (1989) 193–210. Fördelning av mandat i allmänna val Fördelningen måste därför justeras. Principen är att man omväxlande korrigerar fördelningen på kretsarna och på partierna. Om man t.ex. börjar med fördelningen på valkretsarna ser man först efter för varje valkrets om tilldelningen är för liten, rätt eller för stor. Är den rätt gör man förstås ingenting, annars multiplicerar man varje kvotavärde för den valkretsen med ett och samma tal, valt så att summan av de justerade kvotavärdenas avrundande värden blir den önskade, dvs. den mandatfördelning som man vill ha mellan valkretsarna. Därefter övergår man till fördelningen mellan partierna. För varje parti ser man efter om tilldelningen är för liten, rätt eller för stor. Är den inte rätt multiplicerar man, precis som gjordes för valkretsarna, alla kvotavärdena för det partiet med ett passande tal så att summan av de avrundade värdena blir så stor som den önskade, dvs. den mandatfördelning som man vill ha mellan partierna. Vid den operationen förstörs möjligen vad man åstadkommit för valkretsarna, och då får man omigen modifiera valkretsarnas kvotatal på samma sätt som osv. Successivt närmar man sig på detta sätt en proportionell fördelning av mandaten mellan valkretsar och partier och uppnår slutligen den önskade mandatfördelningen mellan både valkretsarna och partierna. Man har alltså uppnått både en riksproportionell fördelning av mandaten mellan partierna och en proportionell fördelning av mandaten mellan valkretsarna med utgångspunkt i antalet röstberättigade. Hur beräkningarna sker illustreras i bilaga 2. Kommitténs förslag: Det nuvarande valsystemet kompletteras med bestämmelser om återföring av mandat för att uppnå riksproportionalitet. Om ett parti fått flera fasta valkretsmandat än som svarar mot en riksproportionell fördelning av samtliga mandat ska överskjutande mandat återföras och fördelas som fasta valkretsmandat mellan övriga partier i valkretsen som ännu inte fått mandat motsvarande en riksproportionell fördelning. Återföringen ska ske i den eller de kretsar där partiet fått mandatet eller mandaten med lägst jämförelsetal. Återföring ska dock inte ske i en valkrets som har färre än tre fasta valkretsmandat. Fördelning av mandat i allmänna val Om två eller flera återförda mandat i flera valkretsar ska fördelas sker det i den ordningen att det parti av dem som står i tur att få mandaten som har högst jämförelsetal får första mandatet och det parti som har lägsta jämförelsetalet får sista mandatet. Vid lika jämförelsetal avgör i vilken ordning återföring respektive tilldelning ska ske. Första divisorn ändras från 1,4 till 1,2. Förslaget föranleder ändringar i 3 kap. 8 § regeringsformen samt i 14 kap. 3, 4 och 5 §§ vallagen. Tre nya paragrafer tillförs i vallagen, 14 kap. 4 a–4 c §§. Grundläggande krav på valsystemet Utfallet av riksdagsvalet visade tydligt att vårt nuvarande valsystem inte garanterar den riksproportionella fördelning av mandaten mellan partierna som eftersträvas. Att avvikelsen från en proportionell fördelning blev så pass stor som fyra mandat torde främst ha sin förklaring i att antalet representerade partier i nu är väsentligt större än när systemet utformades. Också röstfördelningen mellan partierna val, med sex partier med vardera 6–av rösterna, torde ha bidragit till avvikelserna. Uppenbarligen måste ändringar göras i det nuvarande valsystemet för att en riksproportionell fördelning av mandaten i framtida val ska kunna garanteras. Enligt kommitténs mening är det väsentligt att valsystemet ger en sådan mandatfördelning oavsett hur många partier som är representerade i och oavsett hur rösterna är fördelade mellan partierna och även oavsett hur valkretsindelningen görs. Detta har varit våra utgångspunkter när vi analyserat alternativa valsystem och möjliga ändringar i det nuvarande valsystemet. Utöver riksproportionalitet eftersträvas i valsystemet också regional förankring, vilket nu tillgodoses genom att 310 av de 349 mandaten i är fasta valkretsmandat, samt även en fördelning av mandaten inom respektive valkrets som är proportionell mot partiernas röstetal i valkretsen. De krav på valsystemet som redovisats handlar alla om proportionalitet, en proportionalitet på tre plan: Fördelning av mandat i allmänna val a)proportionell fördelning av mandaten mellan partierna, relaterad till antalet röster i hela landet (riksproportionalitet), b)proportionell fördelning av mandaten mellan valkretsarna, relaterad till antalet röstberättigade i varje valkrets, c)proportionell fördelning av mandaten mellan partierna inom respektive valkrets, relaterad till antalet röster i valkretsen. Också krav av annan karaktär måste ställas på valsystemet. Grundläggande är att valsystemet är utformat på ett sådant sätt att väljarna har förtroende för det. Förtroendet förutsätter att valsystemets utformning och funktion är begripliga för väljarna. Av väsentlig betydelse för förtroendet är också att valsystemet är utformat på ett sådant sätt att det medger insyn och kontroll i varje skede av valförfarandet. Från förtroendesynpunkt kan det också vara av värde med en kontinuitet i valsystemet, alltså hellre en successiv förändring eller utveckling än mer omvälvande förändringar. Från rent valadministrativ synpunkt är det av värde att valsystemet är någorlunda enkelt att hantera. På så sätt begränsas riskerna för fel i förfarandet och kostnaderna för genomförande av val kan hållas nere. Hur åstadkomma garantier för proportionalitet? Sett utifrån det nuvarande valsystemet kan man genom olika ändringar skapa bättre förutsättningar för proportionalitet. Ett sätt är att öka valkretsarnas storlek eller slopa valkretsindelningen. Sådana förändringar ryms emellertid inte inom kommitténs direktiv och är därför inte en möjlig väg i detta sammanhang. En annan ändring som verkar i samma riktning är att öka antalet utjämningsmandat. En sådan ökning skulle förbättra förutsättningarna för proportionalitet. För att skapa garantier för en proportionell fördelning av mandaten skulle det emellertid, som tabellerna 2.3, 2.4, 2.7 och 2.8 i avsnitten 2.1.8 och 2.1.10 visar, behövas en så betydande ökning av antalet utjämningsmandat att den regionala förankring och förutsebarhet som de fasta valkretsmandaten ger skulle kraftigt begränsas. Ytterligare en möjlighet är att ändra den första divisorn, 1,4. De studier som kommittén genomfört rörande effekterna av olika divisorer i intervallet 1,00–1,40 (se avsnitt 2.1.9) visar att förutsättningarna för proportionalitet ökar om första divisorn bestäms till exempel- Fördelning av mandat i allmänna val vis 1,2 i stället för 1,4. Som framgår skulle en sådan ändring sänka nivån på den spärr som är en följd av nivån på den första divisorn. Detta är av betydelse särskilt för valen till kommunfullmäktige och frågan behandlas därför särskilt i det sammanhanget. Från de nu angivna utgångspunkterna har kommittén analyserat ett antal olika valsystem och även ändringar i det nuvarande. Alternativen har redovisat i avsnitt 2.1.11. Inledningsvis ska sägas att det inte torde vara möjligt att utforma ett valsystem som till uppfyller t.ex. alla de önskemål om proportionalitet på olika nivåer som redovisats. Kommittén har därför gjort den prioriteringen att kravet på riksproportionalitet är det primära och även oeftergivliga kravet på valsystemet. I andra hand kommer kravet på proportionalitet mellan valkretsarna och därefter kravet av proportionalitet mellan partierna inom valkretsen. Enligt vår bedömning avviker alternativen 1, 2 och 3 alltför mycket från de principer som ligger till grund för vårt nuvarande valsystem. Även om alternativen i princip garanterar en riksproportionell fördelning av mandaten mellan partierna, kan de, med det stora antalet utjämningsmandat, ge avsevärda avvikelser från regional proportionalitet. Detta beror på de bestämmelser som reglerar placeringen av utjämningsmandaten. Ju fler sådana mandat, desto större blir risken för sådana avvikelser, generellt sett. Detta får också negativa återverkningar för proportionaliteten inom valkretsarna. Vidare är det så att den förutsebara regionala förankring som de fasta valkretsmandaten ger mycket kraftigt beskärs. Enligt vår bedömning bör därför inget av dessa alternativ komma i fråga. När det gäller alternativen 4, 5 och 6 kan konstateras att samtliga – oavsett antal partier i , oavsett hur rösterna är fördelade mellan partierna och oavsett hur valkretsindelningen görs – garanterar en riksproportionell fördelning av mandaten mellan partierna. De ger vidare en godtagbar proportionalitet mellan valkretsarna, alternativ 6 t.o.m. garanterar en sådan proportionalitet. De ger också en godtagbar proportionalitet inom valkretsarna. Enligt vår bedömning är det dessa tre alternativ som bör övervägas närmare. Fördelning av mandat i allmänna val Det nuvarande systemet, kompletterat med bestämmelser om återföring av mandat i de fall ett parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten fått totalt fler mandat än som svarar mot en riksproportionell fördelning. Det nuvarande systemet med den modifieringen att antalet utjämningsmandat görs flexibelt på så sätt att valkretsmandat fördelas tills ett parti skulle fått ett mandat mer än vad som motsvarar en riksproportionell fördelning. Detta mandat delas då inte ut. Mandatet och övriga kvarstående mandat fördelas i stället mellan partierna på samma sätt som utjämningsmandaten . Detta system kan alltså kräva färre utjämningsmandat än de 39 vi har men också flera, vid val 58 utjämningsmandat. Det bi-proportionella systemet som innebär att samtliga mandat placeras ut på valkretsarna på samma sätt som de fasta valkretsmandaten och att mandatfördelningen mellan partierna sker som om hela landet varit en valkrets. Därefter placeras partiernas mandat ut på valkretsarna så att varje krets får just så många mandat som bestämts i förväg och så att mandatfördelningen mellan partierna i valkretsen så nära som möjligt överensstämmer med fördelningen av rösterna i valkretsen. I vad mån motsvarar alternativen de angivna kraven? Alla tre alternativen garanterar en riksproportionell fördelning av mandaten mellan partierna, oavsett antal partier i , oavsett hur rösterna är fördelade mellan partierna och oavsett valkretsindelningen. Alternativ 6 garanterar en proportionell fördelning också mellan valkretsarna. Alternativen 4 och 5 kan ge avvikelser från regional proportionalitet, beroende på de bestämmelser som reglerar placeringen av utjämningsmandat. Ju fler sådana mandat, desto större risk för avvikelser från regional proportionalitet, generellt sett. Alternativen 4 och 5 kan i detta avseende anses jämngoda. Kravet på proportionalitet inom valkretsarna uppfylls inte till av något av alternativen. Våra undersökningar visar, Fördelning av mandat i allmänna val sammanfattningsvis, att alternativen 4 och 5 är i det närmaste jämbördiga och bättre än alternativ 6 i detta avseende. När det gäller frågan om väljarnas förtroende för valsystemet har vi främst fäst vikt vid följande omständigheter. Alternativ 4 innebär att nuvarande system behålls och endast kompletteras med en möjlighet att återföra mandat i de fall ett parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten fått fler mandat än som motsvarar en riksproportionell fördelningen. För att något begränsa effekterna på proportionaliteten inom valkretsarna bör dock återföring inte kunna ske i en valkrets som har färre än tre fasta valkretsmandat. Alternativ 5 innebär att det nuvarande valsystemet behålls i delar med förändringar i fråga om antalet utjämningsmandat. Det kan bli färre eller fler utjämningsmandat än i det nuvarande valsystemet, med åtföljande effekter på den regionala anknytningen och på proportionaliteten inom valkretsarna. Att antalet utjämningsmandat är flexibelt, dvs. växlar från val till val, gör också att förutsebarheten, när det gäller antalet fasta valkretsmandat per valkrets, begränsas. Alternativ 6 är ett helt nytt system för fördelning av mandat. Förfarandet vid utplaceringen av mandat på valkretsarna är förhållandevis komplicerat och kräver datorstöd vid genomförandet. Det är också svårt att klargöra för väljarna hur fördelningen sker. I fråga om möjligheterna till insyn och kontroll är alternativen 4 och 5 enligt vår mening jämbördiga och bättre än 6 med sitt komplicerade förfarande för placeringen av mandaten. Om alternativen bedöms utifrån administrativa synpunkter (enkelhet, kostnadseffekter) bedömer vi att alternativ 4 endast behöver relativt begränsade förändringar i det datorstöd som är uppbyggt för det nuvarande valsystemet medan alternativ 5 kräver något mer omfattande förändringar. Alternativ 6 torde behöva att man bygger upp ett helt nytt system för datorstöd. från administrativa utgångspunkter har alternativ 4 enligt vår mening ett visst försteg framför alternativ 5 och dessa båda har i sin tur ett stort försteg framför alternativ 6. Fördelning av mandat i allmänna val En sammanfattning av de bedömningar i fråga om olika kriterier och krav som redovisats i det föregående leder enligt kommitténs mening till följande slutsatser. Alternativ 6 är, trots sitt försteg i fråga om regional proportionalitet, underlägset de andra alternativen i så många viktiga avseenden att det inte bör komma i fråga. Alternativen 4 och 5 är i de flesta avseenden närmast jämbördiga och båda möjliga att införa. I valet dem emellan har vi fäst vikt vid att alternativ 4 innebär minst förändringar i förhållande till gällande system, något bättre förutsebarhet i fråga om den regionala förankringen (fixerat antal utjämningsmandat) samt att det torde vara mindre kostnadskrävande vid införandet. Av nu anförda skäl förordar kommittén att alternativ 4 genomförs. Bör första divisorn 1,4 ändras? De här diskuterade alternativen garanterar visserligen en riksproportionell fördelning av mandaten, oberoende av vilken första divisor som används. Ändå ser vi det som en fördel med en första divisor som genererar ett så proportionellt resultat som möjligt. Våra undersökningar har visat att man med användning av divisorn 1,2 kommer betydligt närmare en proportionell fördelning än med 1,4. Så t.ex. hade man uppnått en proportionell fördelning av mandaten både i 1988 och riksdagsval med 1,2 som första divisor. En ändring av första divisorn till 1,2 skulle i fråga om alternativ 4 medföra att man sällan och endast i mycket begränsad omfattning behöver återföra mandat och för alternativ 5 att färre utjämningsmandat behövs. Därmed skulle också, generellt sett, förutsättningarna för proportionalitet mellan och inom valkretsarna gynnas. Skälet till att 1,4 valdes som första divisor när nuvarande system utformades torde ha varit att man ville ha den spärreffekt mot små partier som den divisorn ger. Vår uppfattning är att de spärreffekter man vill ha i ett valsystem ska klart och tydligt anges genom särskilda småpartispärrar, som t.ex. spärrarna på i riksdagsrespektive landstingsval, och inte på andra sätt byggas in i valsystemet. Vi föreslår därför att första divisorn ändras från 1,4 till 1,2. Fördelning av mandat i allmänna val Valen till kommunfullmäktige är, liksom valen till riksdag och landsting, proportionella. Partierna ska alltså ha en representation i fullmäktige som i princip motsvarar deras andel av rösterna. Vid fördelningen av mandaten mellan partierna används den s.k. jämkade uddatalsmetoden med 1,4 som första divisor. Genom att den första divisorn är 1,4, innebär metoden en viss spärr mot mindre partier. Effekten av spärren varierar med det antal mandat som ska fördelas. Ju fler mandat, desto mindre spärreffekt och omvänt. Däremot finns inte för val till kommunfullmäktige någon särskild småpartispärr motsvarande de spärrar på som finns i val till riksdag och landsting. I de kommuner som är indelade i flera valkretsar sker valen i slutna kretsar. Någon motsvarighet till utjämningsmandat i val till riksdag och landsting finns alltså inte. Samtliga mandat besätts alltså med kandidater som har valts i respektive krets (4 kap. 14 § vallagen). Också landstingsvalkretsarna var tidigare slutna. Men års val tillämpas i landstingsvalen ett valsystem av samma typ som i riksdagsvalen. Av mandaten är 9/10 fasta valkretsmandat och återstoden utjämningsmandat (4 kap. 9 § vallagen).