sou · H1B359 · 2013-08-30 00:00:00 — Ett annat område där ersättningsrätten är beroende av myndigheternas tolkning och tillämpning av de bemyndiganden som står till buds är artskyddsförordningens fridlysningsbestämmelser och dess förhållande dels till , dels till områdesskydden i 7 kap. 5 och 11 §§ . De svenska fridlysningsbestämmelserna fanns före artskyddsförordningen intagna i 14 § naturvårdslagen. I naturvårdslagens ursprungliga lydelse begränsades i 14 § tredje stycket möjligheten att meddela förbud bl.a. genom att ett sådant förbud inte skulle utgöra hinder mot avverkning av skog eller i övrigt mot marks ändamålsenliga nyttjande. Inskränkningen togs bort genom lagändringar. Enligt departementschefens uttalanden ansågs emellertid ändringen inte få någon praktisk betydelse.9 Enligt kommentaren till naturvårdslagen ansågs tillämpningen av 14 §, i sin lydelse efter 1974, i något fall kunna medföra ekonomisk skada för markägaren, men aldrig gå så långt att den pågående markanvändningen avsevärt skulle få försvåras. Detta motiverades med att bestämmelsen inte medförde någon rätt till ersättning för markägaren och att det således skulle vara oförenligt med lagens grundsatser att meddela ett beslut av sådan innebörd.10 Vid och artskyddsförordningens tillkomst gjordes inga ändringar i denna del. Det förefaller således inte ha varit lagstiftarens avsikt att låta förbud meddelade med stöd av bestämmelserna i 8 kap. gå så långt att den pågående markanvändningen avsevärt skulle kunna försvåras. De fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen som har sitt ursprung enbart i naturvårdslagen (6, 8 och 9 §§ artskyddsförordningen) bör således inte kunna aktualisera en sådan situation som faller inom ramen för när ersättning skulle kunna komma ifråga. I brist på tydliga uttalanden av den innebörden har det dock skapats en osäkerhet på den punkten. Vissa delar av fridlysningsbestämmelserna har kommit att modifieras i och med genomförandet av de EU-rättsliga förpliktelserna på området.11 I dessa delar är det än mer oklart om 1974:166 s. 118. Jonzon m.fl., Naturvårdslagenen kommentar, tredje upplagan, 1988, s. 98. 11Rådets direktiv /43/EEG av om bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom rådets direktiv /105/EG (art- och habitatdirektivet) samt och rådets direktiv /147/EG av om bevarandet av vilda fåglar (fågeldirektivet). Generella bestämmelser och bemyndiganden och rätten till ersättning begränsningen till försvårandet av en pågående markanvändning gör sig gällande. Om möjligheterna att vidta rådighetsinskränkningar med stöd av artskyddsförordningen har ökat borde möjligheten att i vissa fall erhålla ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar övervägas. För att kunna besvara frågan om en ersättningsrätt bör införas måste det dock först klargöras vilka rådighetsinskränkningar som kan vidtas med stöd av bestämmelserna. Ersättningsrätten omfattning är alltså till stor del beroende av hur man ska tolka och tillämpa de bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar. Huruvida ersättningsrätten i det specifika fallet är ändamålsenlig går därför inte helt att besvara utan att man först besvarar frågan hur den bestämmelse som möjliggör en rådighetsinskränkning ska tillämpas och hur den förhåller sig till andra bestämmelser på området. Det ligger utanför denna utrednings uppdrag att granska och föreslå ändringar i de bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl. Med hänsyn till den mängd bestämmelser det rör sig om och hur vitt skilda områden som omfattas är det heller inte möjligt. En sådan omfattande granskning görs troligen bäst i samband med en allmän översyn av regelverket inom varje särskilt område. Två områden där det finns ett behov av en sådan översyn är rådighetsinskränkningar i samband med inrättandet av vattenskyddsområden och rådighetsinskränkningar med stöd av artskyddsförordningen. Även om myndigheter, kommuner och länsstyrelser i många fall uppträder som den enskildes motpart medför delegation av normgivningsmakt och rättstillämpning en skyldighet att ta hänsyn till den enskildes intressen och ett ansvar att beakta allmänna rättsprinciper om rättssäkerhet och förutsebarhet. Kan flera bemyndiganden användas till stöd för en viss åtgärd får myndigheten i förekommande fall beakta om situationen är sådan att lagstiftaren avsett att en rätt till ersättning ska finnas. Det får inte bli fråga om någon slags föreskrifts-shopping när en viss åtgärd ska vidtas. Utgångspunkten ska vara lagstiftarens avsikter och inte det för tillämparen mest fördelaktiga alternativet. Generella bestämmelser och bemyndiganden och rätten till ersättning Frågan huruvida en myndighet, en länsstyrelse eller en kommun vid tillämpningen av bestämmelser har gått utöver sina bemyndiganden eller utnyttjat bemyndigandena på ett, i förhållande till lagstiftarens avsikter, illojalt sätt, får i förekommande fall prövas genom en ogiltighetstalan eller en skadeståndstalan. Om vissa bemyndiganden leder till en betydande osäkerhet i tillämpningen får lagstiftaren ytterst överväga att återkalla bemyndigandet eller komplettera bestämmelserna för att tydliggöra vilket regelverk som har företräde i den ena eller den andra situationen. konstruktion ställer stora krav på tillsynsmyndigheterna i fråga om kunskap, tolkning och tillämpning av bestämmelserna i balken och underliggande förordningar och föreskrifter. Hur tillståndsmyndigheterna tolkar och tillämpar hänsynsreglerna och andra bestämmelser kan komma att påverka ersättningsrätten. Detta är något som inte går att undvika genom en ändring av balkens ersättningsbestämmelser. Frågan är i stället hur man i allmänhet åstadkommer en mer förutsägbar och enhetlig tolkning och tillämpning av balkens hänsynsregler m.fl. bestämmelser. En sådan översyn ligger dock utför utredningens uppdrag. Genom grundlagsändringar har egendomsskyddet förändrats och ersättning för rådighetsinskränkningar av hälso- skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl ska endast utgå i de fall detta särskilt framgår av lag. Utredningen har fått i uppdrag att identifiera de fall där ersättning bör ges då ingripandet har skett av dessa skäl. Enligt kommittédirektiven ska utredaren ha som utgångspunkt att de principer för ersättning som gäller även bör gälla i fortsättningen. Vidare bör den övergripande utgångspunkten för analysen vara att ersättning normalt inte ges för rådighetsinskränkningar som motiveras av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Det kan dock finnas undantagsfall där förändringar behöver göras i vad som gäller . Ett exempel på detta kan enligt direktiven vara fall där möjligheten till ersättning är beroende av vilket bemyndigande det allmänna väljer att ha som grund för inskränkningen trots att inskränkningen tillkommit för samma syften. Utredningen har efter en grundlig genomgång kommit fram till att dagens ersättningssystem i stort sett är ändamålsenligt och att det inte finns skäl att föreslå några förändringar. Vissa brister har uppmärksammats men utredningen anser att dessa bör lösas inom ramen för tillämpningen av de bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningarna. Detta gäller bl.a. fall där myndigheterna kan välja att grunda sina beslut på olika bemyndiganden. Utredningen har också övervägt möjligheten att införa en generell ersättningsbestämmelse men har kommit fram till att en sådan regel inte bör införas på grund av de tolknings- och tillämpningsproblem den skulle leda till. Jag delar inte utredningens uppfattning i alla avseenden utan anser att det finns starka skäl för följande lagändringar: Särskilt yttrande SOU 2013:59 Ersättningsbestämmelserna för vattenskyddsområden i 31 kap. 4 § första stycket 5 behöver förändras så att alla fall behandlas lika och kan prövas enligt ersättningsbestämmelser. Nya ersättningsbestämmelser bör införas i för inskränkningar enligt artskyddsförordningen. Nya ersättningsbestämmelser bör införas i för inskränkningar som grundar sig på miljökvalitetsnormer för vatten. En generell ersättningsbestämmelse bör införas som omfattar alla rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl och som anger kompletterande rekvisit Dessutom har jag principiella invändningar när det gäller synen på ersättningar vid miljömotiverade rådighetsinskränkningar. I dessa delar går mina synpunkter längre än de utgångspunkter som ställts upp i kommittédirektiven. Jag anser dock att det är motiverat att redovisa dessa synpunkter. Jag ifrågasätter starkt den traditionella inställningen att ersättning normalt inte ska utgå för miljömotiverade rådighetsinskränkningar. Detta synsätt har sin grund i då inskränkningarna gällde begränsning av oacceptabel miljöpåverkan. Med hänsyn till utvecklingen av och förstärkningen av egendomsskyddet enligt och regeringsformen bör detta synsätt nyanseras. Det finns starka skäl för att skilja på bedömningen av vilka krav som är rimliga att ställa ur miljösynpunkt och vad som är en rimlig bördefördelning. Att det finns starka skäl att vidta en miljöåtgärd behöver inte innebära att den enskilde som drabbas av åtgärden ska bära kostnaderna för denna. Jag anser inte att ersättningsfrågan bör avgöras utifrån vilken typ av rådighetsinskränkning det är fråga om. Ersättningsfrågan bör i stället i första hand bedömas utifrån förhållandena på den enskildes sida – i vilken omfattning är den enskilde orsak till att ingripandet sker, är de konsekvenser ingripandet leder till för den enskilde rimliga eller ej – samt om inskränkningarna syftar till att förhindra oacceptabla miljöförhållanden eller till att uppnå önskvärd miljökvalitet. Jag anser att det finns starka skäl för en generell ersättningsrätt som omfattar inskränkningar av miljöskydds-, hälsoskydds- och En sådan ersättningsrätt bör dock inte vara lika omfattande som ersättningsrätten enligt 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen utan bör begränsas till fall där det framstår som rimligt att ersättning utgår. Bestämmelsen får utformas så att tydliga rekvisit anger i vilka fall ersättning bör utgå. En sådan ersättningsrätt kan införas genom en särskild lag, på det sätt som utredningen har diskuterat, men den naturliga platsen är i 2 kap. 15 § regeringsformen. Jag lämnar nedan förslag på hur en sådan bestämmelse skulle kunna se ut. Tanken är att en sådan bestämmelse skulle fungera som en generalklausul som fångar de situationer som inte har reglerats i lag. Jag ser också ett antal rådighetsinskränkningar där det skulle vara motiverat med en särskilt reglerad ersättningsrätt. I dessa delar går mina synpunkter längre än de utgångspunkter som ställts upp i kommittédirektiven. Jag anser dock att utgångspunkterna vid grundlagsändring och därmed också i kommittédirektiven till denna utredning är olyckliga. Dagens reglering av ersättningar vid miljömotiverade rådighetsinskränkningar är inte ändamålsenlig. Dagens lagstiftning ger inga garantier mot att enskilda drabbas på ett orimligt sätt. Det är inte tillfredsställande att den enda möjliga utvägen för enskilda ska vara att driva en ogiltighetstalan eller skadeståndstalan mot staten och i huvudsak vara hänvisad till att åberopa som grund för sin talan. I praktiken är detta inte en framkomlig väg. Dagens reglering leder dessutom ofta till starka konflikter som har sin grund i att miljökrav, som i sig kan vara miljömässigt motiverade, leder till ekonomiska konsekvenser som framstår som orimliga för den drabbade verksamhetsutövaren. Det är inte ändamålsenligt med ett system som tvingar drabbade enskilda att motsätta sig miljöåtgärder av den anledningen att de riskerar att drabbas av omfattande kostnader. Det finns därför starka skäl att ändra systemet och skilja på bedömningen av vilka krav som är rimliga att ställa ur miljösynpunkt och vad som är en rimlig bördefördelning. Enligt min uppfattning finns det därför skäl att ändra 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen så att inskränkningar av miljöskydds-, hälsoskydds- och säkerhetsskäl omfattas av grundlagsskyddet där kompletterande rekvisit anger vilka fall som omfattas. Införa nya ersättningsbestämmelser i för inskränkningar som följer av de allmänna hänsynsreglerna, ingripanden av tillsynsmyndigheten och föreskrifter om miljöskyddsområden där kompletterande rekvisit anger vilka fall som omfattas. Ersättningsbestämmelserna för vattenskyddsområden behöver förändras Ersättningsbestämmelsen för vattenskyddsområden i 31 kap. 4 § första stycket 5 bör ändras så att alla rådighetsinskränkningar inom vattenskyddsområden behandlas lika. En sådan lagändring är relativt enkel och medför inga oönskade konsekvenser utan innebär endast att alla situationer behandlas lika och prövas efter ersättningsbestämmelse. Förslag till lagtext: 5. föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör vattenskyddsområden eller inskränkningar i övrigt som följer av beslut om vattenskyddsområden. I motiven får närmare anges att ändringen avser att möjliggöra en prövning enligt ersättningsbestämmelser även i de fall där restriktionerna grundar sig på andra bemyndiganden, t.ex. fallet enligt 14 § SNFS 1997:2. Det finns ett fall där dagens ersättningsbestämmelser är uppenbart bristfälliga och där det är relativt enkelt att åtgärda bristerna. Detta gäller vattenskyddsområden där dagens regelverk ger kommuner och myndigheter möjlighet att välja mellan olika bemyndiganden för att inskränka användningen av bekämpningsmedel. Ersättningsbestämmelsen i medger bara ersättning då inskränkningen skett enligt ett av dessa bemyndiganden. Vid inskränkningar enligt de andra bemyndigandena finns ingen ersättningsrätt, trots att inskränkningen och motiven för den är exakt desamma i de olika fallen. Dagens situation – som innebär att kommunerna fritt kan välja mellan olika bemyndiganden och därmed också bestämma om ersättningsregler ska vara tillämpliga eller ej – leder till en omfattande rättsosäkerhet som starkt påverkar arbetet med inrättande av vattenskyddsområden. Många kommuner har upp- fattningen att de i princip aldrig behöver betala ersättning för inskränkningar i vattenskyddsområden. Detta leder till att markägare ser sig tvingade att motsätta sig arbetet med att inrätta vattenskyddsområden eftersom de riskerar att drabbas av hela kostnaden för inskränkningen som i många fall kan uppgå till miljonbelopp på individnivå. Enligt min uppfattning är detta ett uppenbart missförhållande som utredningen har möjlighet att föreslå en lösning på genom en enkel lagstiftningsåtgärd. Regeringen har visserligen i ett remitterat lagförslag föreslagit att den generella tillståndsplikten för användning av bekämpningsmedel i vattenskyddsområde tas bort vilket kommer att lösa just detta problem. Enligt förslaget skall dock en övergångsperiod gälla vilket gör att behovet av en ändring av ersättningsbestämmelserna kvarstår. Utredningen utgår i sin diskussion från en uppfattning där inskränkningar som kan göras enligt bemyndigandet i 14 kap. 8 § (14 § SNFS 1997:2) och inskränkningar som kan göras enligt 7 kap. 22 § skiljer sig åt då det gäller hur ingripande de kan vara. Inskränkningar enligt 14 § SNFS 1997:2 avser endast begränsade inskränkningar medan 7 kap. 22 § ger möjligheter till mer ingripande inskränkningar men att dessa kompenseras genom en ersättningsrätt. Enligt detta synsätt skulle 14 § SNFS 1997:2 inte inskränka ersättningsrätten enligt 31 kap. 4 § första stycket 5 utan problemet skulle lösas inom ramen för tillämpningen. Jag är i och för sig positiv till detta synsätt där en åtskillnad görs mellan en grundläggande allmän hänsynsnivå för att förhindra förorening och den särskilda skyddsnivå som många kommuner vill ha för att långsiktigt säkerställa ett vattenområdes lämplighet för dricksvattenuttag. Osäkerheten i tillämpningen är dock mycket stor och många kommuner – liksom deras organisationer och vägledande myndigheter – är av uppfattningen att mycket långtgående inskränkningar kan göras inom ramen för 14 § SNFS 1997:2 och de allmänna hänsynsreglerna. Den tillämpande myndigheten i första instans – kommunen – har dessutom ett uppenbart egenintresse i frågan genom att direkt eller indirekt vara verksamhetsutövare för dricksvattenproduktionen och därmed den som ska svara för ersättningen till markägarna. Dagens system ger kommunerna en exklusiv beslutanderätt om de skall använda sig av föreskrifter enligt 7 kap. 22 § eller om de ska utnyttja 14 § SNFS 1997:2 – dvs. valet om det ska finnas en formell ersättningsgrund eller ej. Markägaren har ingen möjlighet att påverka detta val och någon domstolsprövning sker inte här utan ärendena prövas av länsstyrelse och regering utan möjlighet till en öppen domstolsprocess med möjligheter att åberopa vittnen, sakkunniga m.m. vid en förhandling inför domare med juridisk och teknisk sakkunskap. Som utredningen anger ställer konstruktion stora krav på tillsynsmyndigheten och deras tolkning av hänsynsreglerna och andra bestämmelser kan komma att påverka ersättningsrätten. Utredningen anser inte att detta är en fråga som går att undvika genom en ändring av balkens ersättningsbestämmelser. Jag delar inte denna uppfattning då det gäller vattenskyddet. Ur markägarens synpunkt framstår det som en mycket osäker lösning att i denna situation förlita sig på att myndigheten/kommunen inte ska tillämpa bestämmelserna på ett illojalt sätt och i strid mot lagstiftarens intentioner. Detta särskilt som tillståndsplikten tillkommit genom en myndighetsföreskrift utan ett grundligt remissförfarande eller en konsekvensanalys och där inte motiven för regleringen redovisats. Man kan ställa sig frågan om lagrådet hade släppt igenom en motsvarande lagändring utan att ta upp konsekvenserna i ersättningshänseende. Osäkerheterna kring ersättningsrätten har påverkat vattenskyddsarbetet och är en av de främsta orsakerna till att de vattenskyddsrelaterade miljömålen inte uppnås utan har fått skjutas upp. Svenskt vatten anger markägarnas motstånd och oklarheterna kring ersättningsfrågorna som två av de fyra viktigaste orsakerna till varför arbetet med att inrätta vattenskyddsområden går så trögt. En lagändring skulle lösa detta missförhållande och göra att alla ersättningsfrågor avseende vattenskyddsrestriktioner skulle behandlas på ett enhetligt sätt. Bestämmelserna enligt 31 kap. 4 § skulle då tillämpas avseende alla inskränkningar och alla drabbade markägare skulle behandlas lika. Rekvisitet att pågående markanvändning skall ha försvårats avsevärt innebär en garanti mot att ersättningsrätten utsträcks längre än avsett. Samma kvalifikationsgräns för ersättning – avsevärt försvårande – skulle gälla för alla inskränkningar inom vattenskyddsområde. Enligt min uppfattning har ett uppenbart problemområde identifierats där ersättningsrätten bör justeras. Problemen har inte fått en rimlig lösning under de 15 åren sedan tillkomst. Jag anser inte att det är tillfredsställande att utredningen väljer att inte föreslå några lösningar utan lämnar frågan till att avgöras av tillämpningen – detta särskilt mot bakgrund av den inverkan frågan har på hela vattenskyddsarbetet samt den uppfattning som har redovisat i sin roll som tillsynsvägledande myndighet. Tillämpningen har inte löst frågan och risken är uppenbar att problemen kommer att kvarstå innan en eventuell praxis har utvecklats som klarlägger frågan. Situationen är otydlig och oklar och det är uppenbart att alla landets 279 kommuner inte har förutsättningar att analysera situationen på ett godtagbart sätt. Den tillämpning som många kommuner och förespråkar innebär att markägare behandlas olika beroende på vilken kommun de tillhör eller vilket vattenskyddsområde de ingår i. Skillnaderna kan leda till avsevärda skillnader i ekonomiska och praktiska konsekvenser. Det finns inga sakliga motiv för att de inte ska behandlas lika. Jag anser inte att det är högst otillfredsställande om frågan lämnas till tillämpningen. Det är möjligt att genom en enkel lagändring lösa de problem som uppkommit genom föreskrift, som innebär att alla inskränkningar i vattenskyddsområden behandlas lika ur ersättningssynpunkt, som rimligtvis inte får några oönskade negativa konsekvenser för andra ersättningssituationer och som kan antas påtagligt förbättra möjligheterna att uppnå de dricksvattenrelaterade miljömålen. Om ersättningsbestämmelsen inte ändras ser jag en uppenbar risk att problemen kommer att kvarstå . Det är inte en godtagbar ordning att markägarnas möjligheter till påverkan ska vara begränsade till att ifrågasätta kommunernas val av bemyndigande genom ogiltighetstalan och skadeståndstalan mot det allmänna. Nya ersättningsbestämmelser för inskränkningar enligt artskyddsförordningen En ersättningsbestämmelse bör införas i som ger rätt till ersättning vid förbud eller annan rådighetsinskränkning enligt artskyddsförordningen som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. finns relativt omfattande möjligheter att skydda områden av bevarandeskäl, dels i form av rena områdesskydd som naturreservat eller biotopskyddsområden, men också när det gäller Natura 2000-områden där ett avslag på en tillståndsansökan utlöser en ersättningsrätt samt vid förbud och förelägganden efter en samrådsanmälan enligt 12 kap. 6 § . Artskyddsförordningen möjliggör dock en rad förbud som kan få omfattande konsekvenser. Normalt sett bör dessa förbud inte medföra så omfattande konsekvenser att pågående markanvändning avsevärt försvåras men det finns exempel på att myndigheter har övervägt att åberopa artskyddsförordningen istället för att använda sig av de traditionella skyddsformerna. Syftet kan inte vara annat än att begränsa myndighetens kostnad för skyddet. Jag ser ingen principiell skillnad mellan en inskränkning enligt artskyddsförordningen eller andra ersättningsberättigade skyddsformer som inskränkningar enligt 7 kap. 27 § (Natura 2000) eller inom biotopskyddsområden. Det är även här frågan om rena bevarandeintressen. Det finns här behov av en ersättningsrätt när pågående markanvändning avsevärt försvåras. Denna ersättningsrätt bör inte begränsas till vissa fall utan gälla generellt. Ersättningsrätten bör anges som en ny punkt i 31 kap. 4 § första stycket . Nya ersättningsbestämmelser för inskränkningar som grundar sig på miljökvalitetsnormer för vatten En ersättningsbestämmelse bör införas i som ger rätt till ersättning då ett beslut grundat på en miljökvalitetsnorm för vatten innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det finns behov av en ersättningsrätt som täcker framförallt miljökvalitetsnormer för ekologisk status i vatten men även för kemisk status Krav på begränsning av läckage av växtnäringsämnen kan leda till långtgående krav på enskilda med olämpligt lokaliserade marker. Vi vet inte vilka krav som kommer att ställas. Vatten som inte uppnår god ekologisk status utan som kräver ingrepp leder till ökade krav för verksamhetsutövare inom vissa områden. Dessa krav motiveras inte av att deras verksamheter är särskilt farliga utan av att särskilda krav har uppställts inom det aktuella området. Kravnivån styrs av det allmännas ambitioner. Om de ekonomiska konsekvenserna är omfattande finns möjligheter att medge undantag från kraven men om myndigheterna väljer att inte utnyttja undantagsmöjligheten får den enskilde bära konsekvenserna. Den enskilde har ingen möjlighet att påverka målsättningarna. särskilt tydligt genom att har valt att genomföra direktivets miljömål för ekologisk status som miljökvalitetsnormer. När det gäller kemisk status klarar inga vatten i miljökvalitetsnormen för kvicksilver. Höga halter av metylkvicksilver finns i mark och vatten framförallt pga. långvarigt atmosfäriskt nedfall. gäller undantag men det kan vara möjligt att den dåliga statusen leder till rådighetsinskränkningar vid vissa vattendrag där den enskildes möjligheter att bedriva skogsbruk kan begränsas. Skogsägaren bär ingen skuld till miljösituationen utan denna beror helt på utomstående faktorer.