sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — Försvarsmakten beskriver att den inte har möjlighet att utvidga sina övningsområden och att det inte finns något geografiskt utrymme för omlokalisering. Enstaka bostäder utanför detaljplanelagt område som byggs inom influensområdet för en verksamhet innebär risk för inskränkningar Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning i verksamheten, krav på bullerdämpande åtgärder och ökade kostnader. I detta avsnitt redovisas de avgränsningar som görs (5.1), utgångspunkter för bedömningar och förslag (5.2) och utredarens överväganden om behovet av ett samordnat regelverk om buller (5.3). Utredaren bedömer att följande avgränsningar bör göras med hänsyn till utredningens direktiv. 1.Utredningen avser åtgärder för att underlätta byggandet av nya bostäder i bullerutsatta miljöer. Åtgärder avseende befintliga bostäder omfattas inte av uppdraget. Det kan dock behövas en bedömning av om utredningens förslag kan få betydelse för synen på befintliga bostäder i bullerutsatta miljöer. Nya bostäder blir också befintliga bostäder när de börjar användas. (Se avsnitt 6.7.) 2.Utredningen inriktas på att samordna regelverket i fråga om omgivningsbuller, dvs. buller från flyg-, spår- och vägtrafik, industriella verksamheter samt andra verksamheter utanför en bostadsfastighet. Buller från anläggningar inom en bostadsfastighet och från störande grannar behandlas i begränsad omfattning. 3.Möjligheterna att begränsa buller vid nya bostäder genom åtgärder som rör bullerkällan undersöks inte. Frågor om t.ex. tyst vägbeläggning, utveckling av tystare fordon och tåg samt skyddsåtgärder vid industriella verksamheter behandlas således inte. 4.Byggtekniska åtgärder för att dämpa bullernivåerna inomhus och utomhus, t.ex. ny teknik för isolering av fönster och ytterväggar, undersöks inte. Utredningen avser däremot frågan om hur en bostadsbyggnad bör placeras och utformas för att bostäderna ska kunna godtas från bullersynpunkt. 5.Under utredningen har det lämnats omfattande synpunkter på specifika frågor som i ett vidare perspektiv har betydelse för en samordning av regelverket. Exempel på detta är betydelsen av stomljud, lågfrekvent buller, skrikljud från spårtrafik samt buller från fläktar och andra små fasta anläggningar. Ett annat exempel är verksamheter som har sådan karaktär att det behövs specialregler, t.ex. skjutfält, skjutbanor och motorbanor. Utredningen har inte utrymme att närmare utreda sådana specifika frågor. Byggbuller utreds inte heller. 6.Det finns inte tillräckliga skäl att närmare undersöka behovet av ändringar i lagstiftningen om miljökonsekvensbeskrivningar. 7.Det finns inte utrymme för en internationell utblick. 8.När det gäller samhällsekonomiska frågor redovisas befintligt underlag om hälsokonsekvenser av att bo i bullerutsatta miljöer. I enlighet med utredningsdirektivet redovisas konsekvenser av förslagen i avsnitt 10. Direktivet ställer därutöver inte krav på en djupgående undersökning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av att bygga bostäder i bullerutsatta miljöer. Någon sådan undersökning har inte gjorts och den skulle kräva en betydligt mer omfattande utredning. Det skulle kräva arbete med att dels bedöma hälsokonsekvenserna och samhällskostnaderna av att bo i nya bostäder i bullerutsatta miljöer (ytterligare forskning), dels bedöma miljökonsekvenserna och samhällskostnaderna av att bygga fler bostäder på längre avstånd från kollektivtrafik, arbetsplatser, servicefunktioner m.m. Utredaren har haft i huvudsak följande utgångspunkter för arbetet. 1.Uppdraget att belysa vilka konsekvenser nuvarande lagstiftning och dess tillämpning får för bostadsbyggandet, verksamhetsutövare och infrastrukturhållare inriktas på en kvalitativ undersökning. Det finns inte utrymme och bedöms inte heller lämpligt att göra mer omfattande kvantitativa undersökningar hos t.ex. kommuner och länsstyrelser. 2.Vid utformningen av förslag för att kunna tillgodose behovet av nya bostäder beaktas befintligt kunskapsunderlag om hälsoeffekter av buller. 3.Vid utformningen av förslag tas hänsyn till verksamhetsutövare (industri) och infrastrukturhållare så att risken för ökade kostnader begränsas. 4.Tyngdpunkten i en samordnad lagstiftning bör ligga på att göra en tillräcklig hälsobedömning vid planläggning och lovgivning enligt . Med den kunskap och byggteknik som finns kan man planera och bygga bra bostäder i bullerutsatta miljöer. Det bör då också vara möjligt att begränsa krav på åtgärder i efterhand. Att ställa krav i efterhand med stöd av är ineffektivt för byggherrar, myndigheter, verksamhetsutövare och boende. 5.Vid planläggning bör man ha ett långsiktigt perspektiv eftersom nya bostäder är avsedda att brukas . 6.Eftersom uppdraget rör en specifik fråga eftersträvas att samordna och inom ramen för lagarnas grundläggande principer och systematik. En samordning av regelverket i frågor som rör bostäder i bullerutsatta miljöer handlar om några övergripande samhällsintressen. För att bostäderna ska kunna godtas måste de vara acceptabla från hälsosynpunkt. bör regelverket utformas så att det tillgodoser behovet av nya bostäder vid en fortsatt förtätning av städer och tätorter. I det senare ligger även övergripande frågor om förutsättningarna för en hållbar stadsutveckling. I det följande diskuteras dessa två samhällsintressen – hälsointresset respektive bostadsintresset. Hänsyn till människors hälsa Buller är en störning som är mycket vanligt förekommande i samhället. I framför allt tätbebyggda områden utsätts människor för buller från flyg-, spår- och vägtrafik, industriella verksamheter och andra verksamheter. Enligt Miljöhälsorapporten är samhällsbuller den miljöstörning som påverkar flest människor i . Många människor utsätts för buller från flyg-, spår- och vägtrafik över gällande riktvärden. befolkningen bedöms i sitt boende vara exponerade för buller över riktvärdena. Den huvudsakliga anledningen till det är att många befintliga bostäder har byggts på platser och på ett sätt som inte har tagit hänsyn till de högre bullernivåer som följt av den kraftiga trafikökning som skett . Vid en fortgående förtätning av städer och tätorter har fler människor flyttat till bullerutsatta områden. Allt eftersom förtätningen fortgår minskar markutrymmet och fler bullerutsatta miljöer får betydelse för bostadsförsörjningen. Vid en fortsatt förtätning av städer och tätorter är det angeläget att bygga bostäder som innebär en acceptabel miljö med hänsyn till den hälsorisk som buller utgör. Vid en jämförelse med många befintliga bostäder finns det dock goda förutsättningar att bygga bostäder som uppfyller riktvärdena för buller inomhus och som har tillgång till en uteplats som uppfyller riktvärdena för buller utomhus. Det finns god kunskap om hur bostadsbebyggelse kan planeras och utformas så att buller från omgivningen dämpas. Nya bostäder uppfyller höga tekniska krav på bullerisolering. Sammantaget bör vid utformningen av ett nytt regelverk hänsyn tas till den kunskap som finns om risken för människors hälsa på grund av buller i bostadsmiljön. Det befintliga kunskapsunderlaget ska dock värderas med utgångspunkt från att det främst rör befintliga bostäder som i fråga om planering och tekniska krav inte motsvarar de bostäder som byggs . Behovet av bostäder och en hållbar stadsutveckling Vid en samhällsutveckling som innebär fortsatt förtätning av städer och tätorter behövs det fler bostäder. Rapporter från och länsstyrelserna visar att det finns ett stort behov av nya bostäder i många kommuner. Möjligheten att tillgodose behovet av bostäder beror givetvis av en mängd andra faktorer än hur reglerna om buller bör samordnas. I rapporter som rör bostadsförsörjning i redovisas dock att bullerfrågan är ett av flera skäl till att bostadsbyggandet inte är tillräckligt för att tillgodose behovet av nya bostäder. I en rapport från , i praktiken 2012, redovisas att det finns en osäkerhet om hur bullerfrågor ska hanteras vid planläggning av bostäder. I avsnitt 4.5 redovisas utredningens slutsatser om konsekvenserna för bostadsbyggandet av nuvarande lagstiftning och dess tillämp- Utredningen visar bl.a. att lagstiftningen och dess tillämpning försvårar bostadsbyggandet och förtätning av städer och tätorter. Åtgärder behövs för att begränsa det buller som förekommer i städer och tätorter. Frågan om åtgärder vid bullerkällan m.m. ligger utanför ramarna för utredningen. Det är också rimligt att anta att åtgärder för att mer påtagligt minska bullret i städer och tätorter kommer att ta att genomföra. En fortsatt förtätning av städer och tätorter förutsätter därför att bostäder kan byggas i bullerutsatta miljöer. För att kunna tillgodose behovet av bostäder behöver reglerna om hur buller ska hanteras i sådana miljöer utvecklas. De bedömningar som legat till grund för gällande riktvärden och möjligheterna att göra undantag från dessa behöver ses över så att de är anpassade till den pågående samhällsutvecklingen och till den teknik och kunskap som finns om hur en acceptabel bostadsmiljö kan uppnås även i bullerutsatta miljöer. Ett samordnat regelverk om buller och bostadsbyggande bör vara väl förenligt med hållbar stadsutveckling och klimataspekter. Nya regler bör utformas så att en utbyggnad av kollektivtrafik och ökad samhällsservice i närheten av bostäder underlättas. Behovet av bullerisolering i bostäder går också hand i hand med behovet av energieffektiva bostäder. Utredningen i avsnitt 4.5 visar att nuvarande regler leder till att vissa bostäder blir onödigt stora eller får icke önskvärda planlösningar. Det bör därför övervägas om nya regler kan utformas för att i högre grad tillgodose behovet av små bostäder. Utredningen har haft dialog med sekretariatet för förhandlaren för utbyggnad av tunnelbana och ökad bostadsbebyggelse i (Dir. 2013:22). Utredningen har erfarit att möjligheten att förtäta och bygga ut områden som ligger invid såväl befintliga som tillkommande kommunikationer är en förutsättning för att regeringen ska fatta beslut i enlighet med förhandlarens förslag. Det planeras bl.a. en kraftig utbyggnad och förtätning av bostäder vid . Detta är ett redan bullerutsatt område som kommer att påverkas ännu mer om Förbifart byggs. I kommun pågår en omfattande utbyggnad av storskalig infrastruktur som påverkar bullersituationen. Flertalet av de områden som planeras för utbyggnad och förtätning av bostäder är bullerutsatta miljöer, framför allt till följd av närhet till befintlig och planerad infrastruktur. En förutsättning för att staten ska avsätta pengar till utbyggnad av tunnelbanan är, enligt förhandlaren, att kommunerna garanterar att tillräckligt många nya bostäder uppförs i de områden som berörs av utbyggnaden och även längs med befintliga sträckor. Bostäder kommer att behöva byggas mycket tätt i dessa områden. Entydiga och samordnade bullerregler är av stor betydelse för att flertalet av dessa bostäder kan byggas utan onödig tidsförlust på grund av bullerregler. 1.Det behövs ett nationellt samordnat regelverk om hur buller ska hanteras vid bedömningar och prövningar enligt respektive . Ett sådant regelverk minskar osäkerheten hos kommuner, myndigheter, verksamhetsutövare och byggherrar och underlättar bostadsbyggandet. Med tydliga och generösa regler om undantag från riktvärden för buller behövs inga regionala eller lokala vägledningar. Utredningen ger inte stöd för att undantagen bör utformas med särskild hänsyn till de största städernas behov av bostäder. En fortsatt användning av regionala eller lokala vägledningar skulle innebära en fortsatt osäkerhet om vad som gäller i bullerutsatta miljöer och skulle därför inte underlätta bostadsbyggandet. 2.Eftersom det inte är möjligt att vid planläggning och lovgivning förutse alla omständigheter som har betydelse för bullersituationen i och vid en bostad, är det inte lämpligt att ta bort möjligheten att i efterhand bedöma om buller kan innebära en olägenhet för människors hälsa enligt . och behöver däremot förtydligas och kompletteras i några avseenden för att öka samordningen. 3.Regelverket bör även i fortsättningen avse både inomhus- och utomhusmiljön. Det är särskilt viktigt med en god inomhusmiljö som ger möjlighet till avkoppling, samvaro och ostörd sömn. Rimliga krav bör dock ställas även på utomhusmiljön. Skälen för det är att möjligheten att vistas utomhus i anslutning till bostaden är viktig för människors avkoppling och samvaro och att buller utomhus kan påverka människors hälsa. 4.Grundläggande regler om riktvärden för buller och undantag från sådana riktvärden vid planläggning och lovgivning av bostäder bör författningsregleras. Tydligare regler om buller gör att nya bostäder kan accepteras från hälsosynpunkt, minskar osäkerheten vid byggandet av bostäder och ökar möjligheterna att tillgodose behovet av bostäder. 5.Med riktvärde för buller bör på samma sätt som avses ett värde som ska eftersträvas. Även vid en författningsreglering av bullernivåer bör det finnas ett visst tolkningsutrymme vid tillämpningen, t.ex. i ett efterföljande tillsynsärende enligt som rör buller i eller vid en bostad. Författningsreglerade riktvärden för buller kan förenas med en fortsatt praxis som innebär att begränsningsvärden för buller anges i enskilda fall vid förprövning av verksamheter enligt . 6.Nya författningsbestämmelser om buller från väg- och spårtrafik bör ha infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) och allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) som utgångspunkt. Reglerna om undantag från riktvärden för buller bör göras tydligare och generösare för att underlätta bostadsbyggandet. 7.Nya författningsbestämmelser om hur industribuller ska hanteras vid planläggning och lovgivning av nya bostäder behöver utvecklas. Det bör införas en ny möjlighet att göra undantag från riktvärden för industribuller när nya bostäder planeras. Möjligheten att med en tillämpning av sådana bestämmelser bygga bostäder närmare en industri än befintliga bostäder beror i praktiken av om buller är den dominerande störningen hos verksamheten. 8.Nya bestämmelser inom ramen för bör kompletteras med bestämmelser om riktvärden för industribuller som gäller vid förprövning av verksamheter enligt . Undantag från sådana riktvärden behöver samordnas. 9.Kraven på en god inomhusmiljö i nya bostäder bör utgå från en bedömning där fönster är stängda. Undersökningar visar att en ganska stor andel av befolkningen, , sover med öppet fönster. Det skulle dock få orimliga konsekvenser för bostadsbyggandet om man ställde krav på att kunna sova med öppet fönster i bostäder som ligger i bullerutsatta lägen. 10.Vid bedömning av förutsättningarna att anordna en eller flera uteplatser i anslutning till en bostad bör det vara tillräckligt att en uteplats kan anordnas där riktvärdena inte överskrids. 11.Förslaget innebär att det inte bör införas någon bestämmelser om buller som utformas som miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. . 12.Det behövs nya vägledningar om buller från väg- och spårtrafik och industribuller som utvecklar de grundläggande bestämmelserna om riktvärden för buller och undantag från sådana riktvärden. I det följande utvecklas utredarens syn på nuvarande lagstiftning och behovet av ett samordnat regelverk om buller. Ramlagstiftningar som gäller parallellt och är ramlagstiftningar som ska tillämpas vid sidan om varandra. Även om man vid planläggning och lovgivning enligt har bedömt nya bostäder med hänsyn till människors hälsa kan därför en separat prövning ske utifrån bestämmelserna i . Och även om man vid tillståndsprövning eller tillsyn enligt har godtagit en verksamhet utifrån balkens krav kan nya bostäder komma att godtas vid en prövning enligt , vilket kan inverka på förutsättningarna att bedriva verksamheten enligt tillståndet respektive ett eventuellt tillsynsbeslut. I grunden finns det en risk att de parallella lagstiftningarna kommer i konflikt med varandra. finns det kopplingar mellan och . Båda lagarna innehåller regler om vad som är en tillåten användning av mark och vatten. syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Lagarnas övergripande syfte är alltså likartat. Utgångspunkten i är dock i första hand exploateringsintresset medan det i är skyddsintresset. Trots att det finns kopplingar mellan lagarna får det konstateras att det i lagarna inte finns någon egentlig samordning i fråga om buller. Störningar som kan inverka på människors hälsa regleras i både och . Buller är en av flera typer av störning som omfattas av lagarna. I vardera lagen finns ett fåtal specifika regler om buller. Även i förordningar och myndighetsföreskrifter finns ett fåtal specifika regler om buller. Bedömningar av buller görs i stället i stor utsträckning med stöd av generella författningsbestämmelser och myndigheters vägledningar. Bestämmelserna i respektive innebär inte att det sker en onödig dubbelprövning av bostäder i bullerutsatta miljöer. Med onödig dubbelprövning avses att bestämmelserna i två lagar innebär att samma sak prövas på i allt väsentligt samma sätt, med risk för att det blir motstridiga avgöranden. I finns, till skillnad mot , inget krav på förprövning av bostäder. kan det konstateras att planläggning och lovgivning enligt endast kan ske utifrån kända förhållanden. Framtida förändringar i omgivningen kan inte förutses vid byggande av bostäder (med undantag för främst trafikprognoser). Det är därför inte lämpligt att ta bort möjligheten till tillsyn i efterhand enligt . Utredningen ska föreslå nya och ändrade lagbestämmelser för att öka samordningen i fråga om buller och byggande av bostäder. Till utredningen har lämnats omfattande synpunkter på framför allt myndigheternas vägledningar. Dessa synpunkter bekräftar det som framkommit i bl.a. om en effektiv och transparent plan- och byggprocess, exemplet buller (RiR 2009:5), nämligen bristen på samordning i regelverket och myndigheternas styrning. Det finns därför ett behov av att analysera regelverket i vidare mening. En analys bör således även klargöra behovet av ändringar i förordningar, myndighetsföreskrifter och myndigheters vägledningar. Myndigheternas vägledningar har stor betydelse vid planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Allmänna råd och andra vägledningar är inte bindande vid rättstillämpningen. Eftersom lagstiftningen innehåller förhållandevis få specifika bestäm- melser om buller vid planering och byggande av bostäder, har vägledningarna stor betydelse. De riktvärden som finns för olika situationer och som tillämpas i stor utsträckning har fått karaktär av generella normer. Riktvärdena är en viktig utgångspunkt vid bedömning av bullerfrågor enligt respektive . handlar en stor del av den osäkerhet som finns vid planering och byggande av bostäder om vägledningarna. Detta väcker frågan om var i regelverket planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer ska regleras. Vad ska regleras genom normgivning enligt 8 kap. regeringsformen och vad ska överlämnas till myndigheters vägledningar och praxis? och är övergripande lagar som reglerar alla slags allmänna och enskilda intressen som kan ha betydelse vid bedömning av åtgärder som omfattas av respektive lag. Buller är endast en typ av störning som kan aktualiseras vid en tillämpning av respektive . Vid en bedömning enligt tillämpas bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen (2 kap.) och vid en bedömning enligt tillämpas de allmänna hänsynsreglerna (2 kap.). och innehåller få specifika bestämmelser om buller. I ingår buller som en del i definitionen av miljöfarlig verksamhet. I övrigt regleras buller specifikt i endast i en straffbestämmelse och en skadeståndsbestämmelse. Vid prövning och tillsyn enligt är det i stället de generella bestämmelserna i som tillämpas i fråga om buller. Vid planläggning och lovgivning enligt måste man ofta beakta flera typer av störningar. Det finns en särskild bestämmelse som innebär att hänsyn ska tas till buller. Det finns också bestämmelser om att man i en detaljplan särskilt får reglera skydd mot bullerstörning och att byggnadsverk ska ha tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om skydd mot buller. Därutöver gäller de generella bestämmelserna i . Det är inte lämpligt att vid en samordning av regler om buller och byggande av bostäder införa en omfattande specialreglering i respektive . Båda lagstiftningarna bör även i fortsättningen vara ramlagstiftningar med allmänt hållna bestämmelser som kan tillämpas på många olika situationer. De problem som identifierats avseende byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer har inte en sådan tyngd att det är motiverat med några grundläggande ändringar i bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. eller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Det finns dock ett undantag som gäller 2 kap. och som utredaren återkommer till nedan. I gällande författningar i övrigt finns det vissa regler om buller och byggande av bostäder, främst bestämmelsen i 2 kap. 13 § plan- och byggförordningen (2011:338) och byggregler, som innehåller föreskrifter om tekniska egenskapskrav på byggnader. I avsaknad av närmare författningsbestämmelser har myndigheternas vägledningar stor betydelse vid planläggning och lovgivning av bostäder i bullerutsatta miljöer. Det gäller inte minst de riktvärden för buller som är vägledande vid rättstillämpningen. Vägledningarnas riktvärden om buller från väg- och spårtrafik och flygbuller bygger på regeringens bedömningar i fråga om riktvärden i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53). fattade inte något beslut med anledning av regeringens uttalanden om utgångspunkterna för att bedöma åtgärder i det stora antalet befintliga bostäder som utsätts för höga trafikbullernivåer. Innehållet i propositionen och behandling av denna har dock lett till att riktvärdena fått stort genomslag i rättstillämpningen. Mark- och miljödomstolen vid prövade betydelsen av buller från vägtrafik i ett mål om förhandsbesked för nybyggnad av ett bostadshus. Mark- och miljödomstolen fann att riktvärdena i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) måste anses ha fått en sådan allmän acceptans och tillämpning att de framstår som en generell norm som bör ges mycket stor tyngd vid prövningen av markanvändningsfrågor (mark- och miljödomstolens dom i mål P 2955-12). Mark- och fastställde denna dom (Mark- och dom i mål P 3538-13). Regeringen har så sent som i propositionen om investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem framhållit att de riktvärden och avstegsfall som redovisades i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) även i fortsättningen bör vara vägledande i planeringssammanhang för såväl transportinfrastruktur som bostadsbebyggelse (prop. 2012/13:25 s. 80). Det finns inte heller någon författningsreglering av riktvärden för buller från industriella verksamheter. Den vägledning som tidigare tagit fram, riktlinjer för externt industribuller (1978:5), har fått stort genomslag i rättstillämpningen. Denna vägledning har dock inte varit avsedd för planering av bostäder i bullerutsatta miljöer. har upphävt riktlinjerna och ersatt dem med provisoriska riktlinjer i avvaktan på en redovisning av en ny vägledning som ska göras . Riktvärden för buller bör inte lagregleras De allmänt hållna reglerna i respektive möjliggör vida tolkningar av vad som utgör en risk för människors hälsa. Eftersom vägledningarna tolkas olika av planrespektive miljömyndigheter ger nuvarande lagbestämmelser inte förutsättningar för en tillräckligt enhetlig och rättssäker bedömning av denna risk. Utredningen bedömer att det inte är lämpligt att lagreglera riktvärden för buller. Frågan om hur buller ska hanteras vid planering och byggande av bostäder är komplex.