sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — I det civila försvaret ingår sektorer som har en avgörande betydelse för samhällets funktionsförmåga vid väpnat angrepp och som är viktiga vid hot mot säkerheten för befolkning och samhällsfunktioner i fred. Det gäller i första hand elförsörjning, telekommunikationer, informationssystem och ledningssystem. Dessa funktioner överensstämmer till viss del med samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv (se propositionen Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull prop. 2007/08:92 s. 33 f.) 9.3.2Regler om tryck- och yttrandefrihet Den i TF garanterade friheten att sprida skrifter som kommer till uttryck i 6 kap. 1 § TF kan begränsas under vissa förutsättningar som närmare anges där. I andra fall medger TF inte att tillståndsplikt eller andra hinder uppställs mot spridningsrätten.3 I 3 kap. 8 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) finns motsvarande bestämmelse 3 Rättsdatabasen , , kommentaren till 6 kap. 1 § TF. Frågan om skyddsintresset och kopplingen till försvarssekretessen som gäller rätten att sprida och framställa tekniska upptagningar. Bestämmelserna i och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation (LiF) måste således ses i ljuset av dessa två grundlagar. I 6 kap. 2 § andra stycket TF ges möjlighet att genom lag inskränka den grundlagsskyddade rätten att sprida tryckta skrifter för karta över eller del därav som innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar, eller av därmed jämförlig ritning eller bild. I LiL finns de bestämmelser som TF syftar på. En motsvarande bestämmelse när det gäller inskränkning i rätten att sprida tekniska upptagningar finns i 3 kap. 12 § tredje stycket YGL och när det gäller spridning i radioprogram i 3 kap. 7 § YGL. Av förarbetena till bestämmelsen i TF framgår att motiven bakom införandet var att karta, ritning eller bild anses som skrift i TF, även om den inte åtföljes av text. Det innebar att de då gällande inskränkningarna i rätten att saluhålla vissa kartor m.m. inte kunde tillämpas om det inte infördes en särskilt undantagsbestämmelse i tryckfrihetsförordningen. Uppgifter i karta, även sådana som i och för sig inte var av hemlig natur, kunde enligt lagstiftaren vara till skada för rikets försvar på grund av att kartan kan komma till direkt användning vid krigsföring. Samma sak gällde bilder, främst flygfotografier. Lagstiftaren uttalade sig även om stadgandets räckvidd när det gällde att utvidga det till att även avse upplysningar av betydelse för folkförsörjningen och angav att en sådan utvidgning inte var nödvändig, även om uppgifterna röra en anläggning som främst äger betydelse för folkförsörjningen, torde det vara ur synpunkten av försvar för denna anläggning som avsedda spridningsförbud äro påkallade. Inskränkningen i yttrandefriheten, som bestämmelsen innebär, ansågs motiverad då kravet på fri spridning av kartor över samt ritningar och bilder inte ansågs lika starkt gällande som när det gällde vanliga tryckalster (se prop. 1948:230 s. 165 f.). Motsvarande bestämmelser i har samma innebörd som den i TF (prop. 1990/91:64 s. 120). Frågan om skyddsintresset och kopplingen till försvarssekretessen Utredningens bedömning: Lagens syfte – att skydda viss försvarskänslig information – bör även fortsättningsvis vara förbehållet sådana uppgifter som innefattas i begreppet totalförsvar, och som omfattas av försvarssekretess. Med hänsyn till bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen föreligger rättsliga hinder att utvidga skyddsintresset till spridning av kartor och liknande, med uppgifter som inte har betydelse för rikets försvar. Att lägga fram förslag som innebär ändringar i dessa grundlagar är en omfattande och komplex fråga som inte ingår i utredningens uppdrag. Samhällsutvecklingen och genomförandet av Inspiredirektivet genom lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation har medfört behov av att se över om nuvarande sekretessbestämmelser är tillräckliga för att tillgodose nuvarande och framtida behov av att skydda uppgifter med hänsyn till allmän säkerhet. Frågan ingår dock inte i utredningens uppdrag utan bör övervägas i särskild ordning. Samhällsviktiga verksamheter såsom elförsörjning, telekommunikation, vattendistribution, ledningssystem och informationssystem kan omfattas av begreppet totalförsvar eftersom de har central betydelse vid ett väpnat angrepp mot . Begreppet totalförsvaret täcker således väl in skyddsvärda intressen avseende såväl militära anläggningar som civila samhällsviktiga anläggningar. Under utredningsarbetet har – som tidigare nämnts – Säkerhetspolisen pekat på att det kan finnas andra typer av objekt som kan utgöra mål för olika former av angrepp, men som inte omfattas av begreppet totalförsvaret. Geografisk information om sådana objekt borde enligt Säkerhetspolisen också få ett skydd genom lagstiftningen. Följdfrågan är om det finns rättsliga förutsättningar att utvidga skyddsintresset i den skyddslagstiftning som utredningen har att se över så att även andra uppgifter än sådana som innefattas av den nuvarande regleringen omfattas av tillståndskrav. Till skillnad från OSL är LiL och LiF tillämplig på både juridiska och fysiska personer utan annan inskränkning än den som görs i lagen. För att regleringen ska vara effektiv och ändamålsenlig måste emellertid utgångspunkten vara vilka förutsättningar som finns att skydda informationen när den förekommer i allmänna handlingar; Frågan om skyddsintresset och kopplingen till försvarssekretessen informationen måste omfattas av någon av sekretessbestämmelserna i och även träffas av de undantag som LGM ställer upp när det gäller att tillhandahålla geografisk miljöinformation elektroniskt (för utredningens del är det främst uppgifter som kan skada allmän säkerhet och totalförsvaret som aktualiseras). Utan en sådan utgångspunkt blir regleringen tandlös eftersom allmänna handlingar är offentliga om inte någon sekretessbestämmelse i OSL är tillämplig på uppgifterna. Vidare måste en framtida reglering överensstämma med bestämmelserna i och YGL.4 Det kan konstateras att nuvarande lagstiftning grundar sig på de äldre kartsekretess- och spridningsförfattningarna5 vars syften var att förhindra spridning av känsliga uppgifter om försvaret i kartor, flygbilder och visst annat material för att på så sätt säkerställa den nationella säkerheten. Historiskt sett har militärpolitiska och militärgeografiska förutsättningar inneburit att det funnits ett mycket stort antal anläggningar av olika slag som det har ansetts vara angeläget att skydda mot underrättelseverksamhet. Det har bl.a. rört sig om utspridd mobiliseringsverksamhet och om spridda flygbas- och luftförsvarsorganisationer. Även om ändringar har skett när det gäller vilken lag som reglerar tillståndsförfarandet avseende bl.a. spridning och framtagning av geografisk information har syftet varit att skydda uppgifter om förhållanden som kan vara till skada för rikets försvar om de inhämtas, sprids eller lagras i databaser. Den möjlighet som finns när det gäller att inskränka den grundlagsskyddade rätten att sprida kartor, bilder och ritningar är förbehållen sådan information som är av betydelse för rikets försvar. I utredningens direktiv anges vidare bl.a. att det styrande syftet i en framtida reglering ska vara att förhindra att information om hemliga militära och civila försvarsanläggningars belägenhet och funktion återges i databaser eller på kartor på ett sätt som kan underlätta planeringen av ett fientligt angrepp mot eller i övrigt kan orsaka skada för totalförsvaret. Det är med andra ord försvarssekretessen som direktiven här tar sikte på (dir. 2012:69 s. 8). Att inom ramen för denna utredning föreslå ändringar i TF och YGL för att på så sätt kunna begränsa spridningsrätten utöver vad 4Angående förslag, se kapitel 4. 5Lagen (1975:370) om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor, lagen (1975:371) om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder och kartsekretessförordningen (1975:372). Frågan om skyddsintresset och kopplingen till försvarssekretessen som redan är rättsligt möjligt är en omfattande och komplex fråga. Utredningen anser inte att detta ingår i utredningens uppdrag. Med hänsyn till de behov som Säkerhetspolisen har pekat på och den samhällsförändring som har skett och som bl.a. lett till en utökad öppenhet och tillgänglighet när det gäller geografisk information, kan det finnas anledning att överväga om behov finns att skydda annan information än som kan omfattas av befintliga sekretessregler. Det ingår inte i utredningens uppdrag att göra sådana överväganden eftersom uppdragsbeskrivningen utgår från befintliga sekretessbestämmelser. Vid en undersökning av det slag som nämnts kan det vara aktuellt att ta ställning till om det finns tillräckligt starka skäl att begränsa rätten att sprida information utöver vad som är möjligt enligt TF och YGL. Detta bör, som framgått, under alla omständigheter tas om hand i en annan ordning. Det ovan anförda leder till att utredningen anser att tillståndsprövningen även fortsättningsvis bör göras utifrån vilken skada en spridning av informationen innebär för totalförsvaret. Vad som omfattas av totalförsvaret är en prövning som måste göras i varje enskilt fall. I sammanhanget kan erinras om förarbetena till TF (1948) som ger uttryck för att inskränkningen i spridningsrätten inte kan göras alltför omfattande. Enligt direktiven ska utredningen särskilt analysera och ta ställning till om det finns behov av att utsträcka eller inskränka lagens tillämpningsområde samt bedöma om det finns skäl att utöka kretsen aktörer som ska få utföra sjömätning. Vidare ska utredningen ge förslag på vilken eller vilka myndigheter som är lämpliga att svara för tillståndshanteringen och hantera frågor som rör undantag från kravet på tillstånd. Mot bakgrund av förslag i sitt tilläggsbetänkande (SOU 2011:56, Kunskap på djupet – kunskapsunderlag för havsplanering) om ändringar i lagstiftningen om skydd för landskapsinformation ska utredningen också belysa frågor om havsplaneringen och lagstiftningen om skydd för landskapsinformation (se s. 214 f.). I detta avsnitt behandlar utredningen ovannämnda frågor. Straff- och förverkandebestämmelserna som är knutna till 3 § LiL kommer at behandlas särskilt tillsammans med övriga straffbestämmelser i kapitel 14. I kapitel 16 redogörs för förslagens effekter på grundläggande fri- och rättigheter. I 3 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) anges att sjömätning inte får utföras inom Sveriges sjöterritorium, med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler, utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd ska meddelas om det finns särskilda skäl för det. Den som svarar för allmän hamn behöver dock inte tillstånd för sjömätning som utförs i hamnen. Av 2 § förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation (LiF) framgår att Försvarsmakten, och geologiska undersökning får utföra sjömätning enligt 3 § I andra stycket anges att det är Försvarsmakten som prövar frågor om tillstånd i övrigt samt att ska lämna Försvarsmakten de upplysningar som behövs för att Försvarsmakten ska kunna bedöma om ett tillstånd till sjömätning kan antas medföra skada för totalförsvar. Av 4 § LiF framgår att vid bedömningen om det finns särskilda skäl för att lämna tillstånd till sjömätning eller registrering från luftfartyg ska hänsyn tas till om det föreligger ett starkt allmänt eller enskilt intresse av att åtgärden utförs. För en utförlig beskrivning av gällande rätt i denna del, se avsnitt 3.2. I avsnitt 7.2 har utredningen närmare redogjort för tillståndsförfarandet hos Försvarsmakten. Nuvarande ordning innebär att det finns ett generellt förbud att utan tillstånd utföra sjömätning på andra ställen inom Sveriges sjöterritorium än i insjöar, vattendrag, kanaler samt i allmänna hamnar. Ny teknik i form av GPS kombinerad med datateknik, ekolod och radar har inneburit ökade möjligheter att på ett enkelt sätt samla in djupinformation utan omfattande kostnader. Många navigationssystem som används både yrkesmässigt och av privatpersoner sparar positioneringen och då även djupinformation och annan känslig information. Regleringen innebär således att en omfattande del av privatpersoners navigering för privat bruk omfattas av lagens tillämpningsområde eftersom i princip all bestående registrering av positionsbestämning omfattas av bestämmelserna. Om det även beaktas att antalet sjömätningsärenden hos Försvarsmakten är få (30–40 stycken ) finns det skäl att anta att reglerna om tillståndskrav för sjömätning i stor omfattning inte följs. Detta försvårar möjligheten att upprätthålla ett förbud mot sjömätning utan tillstånd i den omfattning som gäller eller t.o.m. överhuvudtaget. Enligt uppgift från Försvarsmakten får Marinens sjöbevakningscentraler indikationer om ett fartygs verksamhet eller trafik avviker från normalbilden. En sådan avvikelse kan vara att systematisk sjömätning utförs. På så sätt sker en viss kontroll över om otillåten sjömätning pågår. När det gäller sådan sjömätning som utförs på fritidsbåtar är däremot kontrollen svårare. Det saknas en reglerad övervakningsverksamhet avseende efterlevnaden av bestämmelserna om sjömätning. I kapitel 15 behandlar utredningen frågan om övervakning. Behovet av att sjömäta enligt lagens definition (som anges i förarbetena) är stort. Vid sidan av privata båtägare finns det andra aktörer, som exempelvis intresseorganisationer, som behöver utföra sjömätning i sin verksamhet. Ett exempel är Svenska som till utredningen har anfört att den bl.a. efterfrågar ett förenklat tillståndsförfarande eftersom det i dess verksamhet ingår att ge ut hamn- och farledsbeskrivningar, som innebär att klubben behöver sjömäta men även lagra och sprida geografisk information. Ett annat motstridigt intresse till behovet av att från försvarssynpunkt ha ett vittgående skydd av djupinformation är att efterfrågan på sådan information har ökat, bl.a. inom verksamheter som arbetar med miljöfrågor. anförde i sitt slutbetänkande att sekretess för detaljerad information om djup- och bottenbeskaffenhet uppfattas som ett stort problem av myndigheter och forskare som arbetar med havsmiljöfrågor eftersom information ligger till grund för mycket av den kunskapsuppbyggnad, modellering och planering av havsmiljön som en hållbar förvaltning av haven kräver. Som exempel kan nämnas underlag för att identifiera skyddsvärda biotoper, reservat och etablering av vindkraftverk. En förutsättning för detta är god tillgänglighet till detaljerad information om bottentopografi och bottenbeskaffenhet. menade dels att den tredelade tillståndsprocessen var tidskrävande, dels att det finns andra typer av hot mot samhället än det militära, såsom ett förändrat klimat och olika miljöproblem. Enligt borde data om djup och bottenbeskaffenhet vara så långt som möjligt fritt tillgängliga (se SOU 2008:48, En utvecklad havsmiljöförvaltning s. 319 f.). har i sitt betänkande och tilläggsbetänkande (SOU 2010:91 Planering på djupet – fysisk planering av havet och SOU 2011:56 Kunskap på djupet – kunskapsunderlag för havsplanering) lämnat förslag till hur en reformerad fysisk planering av merparten av det svenska territorialhavet och den svenska ekonomiska zonen ska utformas. Syftet med att införa en ökad samhällelig styrning av dessa havsområden är att med ekosystemansatsen som grund bevara och restaurera de ekosystemen som havsbaserade verksamheter fortsatt ska kunna ut- vecklas (se dir. 2009:1091). framhåller att miljötillståndet i havet inte är långsiktigt hållbart och försämras delvis fortfarande. – menar – finns det ett växande anspråk på att använda haven för exempelvis vind- och vågkraft, vattenbruk och koldioxidlagring. Ökad kunskap om havet som ekosystem visar också på stora behov av olika former av skydd för den miljön. Med ökade anspråk följer också fler och tydligare konflikter mellan konkurrerande intressen. Fysisk planering kan verka förebyggande och bidra till att lösa problem som uppstår. För en mer utförlig beskrivning av behovet av geografisk information vid havsplanering, se SOU 2010:91 och SOU 2011:56. Genomförandet av och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Havsmiljödirektivet) genom havsmiljöförordningen (2010:1341) har också ökat behovet av djupdata, se vidare kapitel 5. Det är inte bara myndigheter som har behov av djupdata i sin verksamhet utan efterfrågan från andra aktörer på sådan information har ökat. Detta har lett till uppkomsten av privata elektroniska sammanställningar av djupinformation, exempelvis norska databasen , se vidare avsnitt 5.6.1, som bygger på att användaren delar med sig av djupinformation och få tillgång till annan. Ett mer praktiskt problem med nuvarande ordning som bl.a. har uppmärksammat är att sjömätning per automatik innebär en lagring av geografisk information, vilket i sig kräver ett särskilt databastillstånd vid sidan av sjömätningstillståndet. I praktiken söks inte sådana tillstånd. Försvarsmaktens ståndpunkt är att djupinformationen trots ovan angivna problem alltjämt är skyddsvärd eftersom information som lämnas ut inte kan återtas. Försvarsmakten har identifierat två generella områden inom vilka den högupplösta djupinformationen enligt myndigheten inte kan skyddas och därför kan släppas fri inom ramen för ett tillståndsförfarande. Det rör sig om de allmänna farleder som finns angivna i SJÖFS 1988:52 eftersom det inom farlederna är mycket svårt att upptäcka och förhindra dold insamling av djupinformation. Det andra området är djupintervallet 0–, 1Havsplaneringsutredningen fick ett tilläggsdirektiv som i huvudsak rörde den då kommande Havs- och vattenmyndighetens verksamhet (dir. 2011:3). 2Sjöfartsverkets kungörelse med tillkännagivande av beslut om allmänna farleder och hamnar, se även SJÖFS 1992:9. inom vilket det är möjligt att med hjälp av öppen information, exempelvis kommersiellt tillgänglig satellitinformation, analysera fram djupinformation. Därutöver har Försvarsmakten kunnat identifiera ett antal områden där högupplöst djupinformation efter begäran kan släppas fri. Totalt sett rör det sig om högupplöst djupinformation inom ungefär halva det svenska sjöterritoriet som inom ramen för ett tillståndsförfarande kan släppas fri enligt Försvarsmakten. Regeringen ansåg i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik att en betydande del högupplöst djupinformation borde kunna släppas fri. Regeringen delade dock Försvarsmaktens uppfattning att djupinformationen avseende vissa områden även fortsättningsvis måste vara sekretessbelagd samt underströk det var angeläget att den nuvarande tillståndsprocessen avseende den sjögeografiska informationen förenklades (se prop. 2008/09:170 s. 77 f.). Utgångspunkten enligt direktiven är att geografisk information som är känslig ur sekretessynpunkt fortfarande ska skyddas. Vidare anges att syftet med skyddslagstiftningen är att förhindra att information om hemliga militära och civila försvarsanläggningars belägenhet och funktion återges i databaser eller på kartor på ett sätt som kan underlätta planeringen av ett fientligt angrepp mot eller i övrigt kan orsaka skada för totalförsvaret. I kapitel 9 har utredningen redogjort för sina överväganden i fråga om lagens skyddsintresse, som även fortsättningsvis bör vara förbehållet sådana uppgifter som innehåller försvarssekretess. Utredningen har inte sett det som sin uppgift att föreslå nya eller ändrade sekretessbestämmelser eller att i övrigt föreslå ändringar av skyddsintresset som innebär en utvidgning i förhållandet till totalförsvaret. 15 kap. 2 § OSL bör således även i den nya lagen gälla som utgångspunkt för utredningens ställningstaganden. Det bör även innebära att den skadebedömning som ska göras enligt 3 § LiL ska motsvara den som görs om någon begär att få ut en allmän handling som omfattas av 15 kap. 2 § OSL. Den sistnämnda bestämmelsen har utformats med ett rakt skaderekvisit. Det betyder att sekretessen endast gäller om det kan antas att ett röjande av uppgifter skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet. Utgångspunkten vid tillståndsprövningen när det gäller sjömätning är således att sekretess endast gäller för insamlad djupinformation om det kan antas att viss skada uppstår om sjömätningstillstånd beviljas. Skadebedömningen ska i första hand göras i själva uppgiften och inte utifrån omständigheter i det enskilda fallet. Är uppgiften av sådan art att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för skyddsintresset föreligger sekretess. När det gäller uppgifter som typiskt sett kan anses vara känsliga kan upplysningar om sökandens identitet, säkerhetsskyddsrutiner eller syfte med insamlingen av djupinformation leda till att det inte längre finns någon anledning att anta att en skada kan uppkomma. I sådana fall bör sjömätningstillstånd beviljas. Försvarsmakten har i sin analys gjort en åtskillnad mellan dels djupinformation som är uppgifter av större detaljrikedom och högre upplösning än de som presenteras i de allmänna sjökorten, dels annan sjögeografisk information. Med annan sjögeografisk information avses sådan som exempelvis bottentopografin eller lägesbestämda mätuppgifter om bottenbeskaffenhet som kan utgöra underlag för planering och genomförande av undervattensstrid. Eftersom sjömätning enligt lagens definition innefattar även sådana registreringar finns det sjögeografisk information som omfattas av lagens definition på sjömätning men som Försvarsmakten inte närmare har analyserat ur ett skyddsperspektiv. Den avgränsning som gjordes i analysen ska enligt Försvarsmakten inte tas till intäkt för att det endast är djupinformation som kan vara hemlig. Under alla förhållanden kan det mot bakgrund av regeringens och Försvarsmaktens tidigare ställningstagande konstateras att sjögeografisk information avseende vissa områden inom svenskt sjöterritorium alltjämt bör vara sekretessbelagd. Det ligger i sakens natur att det inte går att göra allmänt känt vilka dessa områden är. Att behålla ett så utsträckt tillståndsförfarande som råder är dock inte ändamålsenligt eftersom den bristande efterlevnaden och kontrollen gör att regelverket inte bidrar till att skydda känslig information utan i stället leder till en onödig byråkrati. Det framstår dessutom som problematiskt att upprätthålla ett allmänt förbud mot sjömätning om det inte kompletteras med ett förbud mot innehav av teknik som kan användas för sjömätning enligt lagens definition (i annat vatten än de områden som undantas från tillståndskravet). En sådan lösning förefaller dock inte rimlig. kan det konstateras att det genom sjö- mätning kan tas fram djupinformation som är av betydligt mer detaljerad beskaffenhet än sjökorten. Sådan information kan vara mycket känslig från försvarssynpunkt. Ett avskaffande av förbudet mot sjömätning utan tillstånd i sin helhet, för en viss aktörskategori eller för vissa geografiskt angivna områden, öppnar för legal framställning av djupinformation i obegränsad mängd som inte kan återtas vid en förändrad hotbild mot . Utredningen anser att det trots detta finns skäl som talar emot att behålla ett tillståndsförfarande i den omfattning som är även om Försvarsmaktens förslag på rationaliseringar i och för sig skulle kunna komma att medföra en mer effektiv tillståndsprocess. Dagens navigationsteknik innebär nämligen, som nämnts, att det numera är möjligt för vem som helst att utföra sjömätning för eget privat bruk på ett enkelt sätt och utan omfattande kostnader, vilket normalt inte utgör någon fara för försvarsintresset. En framtida lagstiftning bör således utformas på så sätt att tillståndspliktig sjömätning i större utsträckning än avgränsas till det skyddsvärda intresset men utan att avgränsningen i sig avslöjar var det kan finnas känslig djupinformation.