sou · H1B34 · 2013-02-08 00:00:00 — När det gäller talböcker bestäms det i förordningsform vilka institutioner som har rätt att framställa exemplar av utgivna litte- rära verk till personer med synskada och andra som på grund av funktionsnedsättning inte kan ta del av böcker på sedvanligt sätt (17 § 2 mom. FiURL). Rätt att framställa talböcker enligt den bestämmelsen har det statliga för synskadade och två organisationer som före- träder personer med funktionsnedsättning. Ytterligare fyra organisa- tioner har rätt att framställa läromedel genom ljudupptagning (7 § upphovsrättsförordningen 21.4.1995/574). Förfogandena får inte ske i kommersiellt syfte (17 § 5 mom. FiURL). Därutöver gäller som villkor att verksamheten hos de institutioner som har rätt att framställa talböcker ska innefatta service för personer med funktionsnedsättning och ha bl.a. eko- nomiska förutsättningar att bedriva verksamheten (17 § 6 mom. FiURL). Bestämmelser om tvångslicens gäller i de fall användaren var- aktigt får behålla ett exemplar av verket. Tvister om ersättningen avgörs genom skiljeförfarande (17 § 4 mom. jämfört med 54 § FiURL). De relevanta bestämmelserna finns i §§ 17–17 b i upphovs- rättslag (lov den 12 mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk m.v., förkortad NoURL). De norska reglerna bygger på i likhet med de danska på en kombination av inskränkningar i upphovs- rätten, tvångslicens och avtalslicens. För talboksförfogandena gäller en tvångslicens. Enligt inskränkningen får exemplar av vissa verk på annat sätt än genom ljudupptagning framställas för användning av blinda och andra funktionshindrade som inte kan ta del av verken på sed- vanligt sätt (§ 17 NoURL). För framställning av talböcker gäller regler om tvångslicens. De bibliotek och organisationer som regeringen bestämmer har rätt att på närmare angivna villkor framställa exemplar av bl.a. litterära verk genom upptagning på en anordning som kan återge dem. Upphovs- mannen har rätt till ersättning (§ 17 a jämfört med § 35 NoURL). Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Av en förordning (forskrift til åndsverkloven FOR nr 1563) framgår vilka i huvudsak statliga och kommunala insti- tutioner som kan använda sig av tvångslicensen. Till dem hör bl.a. arkiv under arkivverket, kommunala och fylkeskommunala arkiv, universitets- och högskolebibliotek, andra vetenskapliga bibliotek och ämnesbiblioteken som drivs av det allmänna, folkbiblioteken, fylkesbiblioteken, offentliga museer och museer som tar emot offent- liga bidrag. får även besluta att andra orga- nisationer ska ha samma rätt (§ 1-11 jämfört med § 1-1). Anpassning av bl.a. filmverk för användning av personer med funktionsnedsättning får ske med stöd av avtal som får avtals- licensverkan (§ 17 b NoURL). 3.7Fler förhållanden av intresse för frågan om 3 § upphovsrättsförordningen bör ändras eller sanktioneras Enligt direktiven ska utredningen överväga om det finns behov av att ändra eller komplettera kraven på underrättelse och uppgifter om exemplarframställningen i 3 § upphovsrättsförordningen. Utred- ningen ska också ta ställning till om kraven bör sanktioneras, t.ex. om ett tillstånd bör kunna upphävas om skyldigheterna inte fullgörs. I det sammanhanget ska utredningen ta ställning till om kraven bör tas in i lagen. Den första frågan handlar om normgivning eller, annorlunda uttryckt, i vilken utsträckning som regeringen enligt regerings- formen får besluta verkställighetsföreskrifter på upphovsrättens område. Om regelverket ska ändras i något eller några avseenden uppkommer frågan om reglerna ska tas in i lagen eller vara kvar i förordningen. I avsnitt 3.7.2 redovisas därför bestämmelserna om normgivning på upphovsrättens område. Den andra frågan handlar om det finns behov av att ändra eller komplettera kraven i 3 § upphovsrättsförordningen. Vid den bedöm- ningen ska hänsyn tas till de ståndpunkter som finns hos berörda myndigheter, organisationer och intressegrupper. I avsnitt 3.7.3 redovisas huvuddragen i de svar som har kommit in till utred- ningen. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning 3.7.2I vilken utsträckning får regeringen meddela verkställighetsföreskrifter? Regeringsformen utgår från att rättsregler skapas på olika nivåer och av olika aktörer. Föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen. Ett bemyndigande att meddela före- skrifter ska alltid ges i lag eller förordning (8 kap. 1 § regerings- formen). Till detta kommer naturligtvis också den normgivning som sker på unionsnivå och som kan vara giltig i . Utgångspunkten: föreskrifter om upphovsrätt meddelas i lag Regeringsformen kräver att rättsregler med visst innehåll meddelas genom lag. Upphovsrättslagstiftningen innefattar både civil- och offentligrättsliga element. Till stor del handlar reglerna om inskränk- ningarna i upphovsrätten om civilrätt eftersom de rör det inbördes förhållandet mellan upphovsmannen och den som använder ett verk. Men de inskränkningar som uppdraget handlar om har också offentligrättsliga inslag genom att de kräver tillstånd från en myndig- het. 3 § upphovsrättsförordningen innehåller endast före- skrifter om tillvägagångssättet vid framställning, spridning och överföring av exemplar till personer med funktionsnedsättning. Om bestämmelsen däremot skulle sanktioneras exempelvis på så sätt att ett tillstånd kan upphävas om skyldigheterna inte fullgörs uppkommer frågan – beroende på hur sanktionen utformas – om en sådan rättsregel är att anse som en sådan civilrättslig föreskrift eller en betungande offentligrättslig föreskrift som ska ges i lag. När det gäller normgivning på upphovsrättens område ställs det i 8 kap. 2 § första stycket 1 regeringsformen upp ett krav på att civilrättsliga frågor ska regleras i lag. Utgångspunkten är således att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser enskildas per- sonliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. kan inte bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. I propositionen till regeringsformen betonade departementschefen också att civilrättsliga föreskrifter skulle beslutas av (prop. 1973:90 s. 311). Föreskrifter ska också meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldig- Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning heter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 regerings- formen). Sådan normgivning kan däremot delegera till regeringen (8 kap. 3 § regeringsformen). Det följer också av andra bestämmelser i regeringsformen att före- skrifter som har visst innehåll ska meddelas genom lag. En sådan bestämmelse är skyddet för upphovsrätten i 2 kap. 16 § regerings- formen, som slår fast att författare, konstnärer och fotografer har rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. Regler om upphovsrätt ska således meddelas i lag, vilket medför att regeringen inte får reglera sådana frågor i förordningsform. kan inte heller bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Regeringens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter Trots kravet på lagform på upphovsrättens område har regeringen en självständig rätt att besluta föreskrifter inom sitt s.k. primär- område. Det gäller dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riks- dagen (8 kap. 7 § regeringsformen). Regeringen kan meddela verk- ställighetsföreskrifter också på rättsområden där delegation av normgivningsmakt normalt inte är tillåten (Bull-Sterzel, Regerings- formen, 2010, s. 203). För utredningens del är det bara verkställig- hetsföreskrifterna som är relevanta. Med verkställighetsföreskrifter avses föreskrifter som krävs för att en antagen lag ska kunna tillämpas i praktiken. Det handlar i första hand om tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karak- tär, men också i viss utsträckning om regler som fyller ut den materiella rätten. I materiellt hänseende får dock en reglering i lag inte tillföras något nytt i form av verkställighetsföreskrifter. Något som kan uppfattas som nya skyldigheter för enskilda eller nya ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden får inte beslutas i denna form. (Se prop. 1973:90 s. 211 och bet. KU 1980/81:25 s. 129 f.) I andra lagstiftningsärenden har regeringen uttalat att det kan vara lämpligare att detaljerade föreskrifter beslutas i form av verkställighetsföreskrifter än att dessa tas in i lagen. En förut- sättning för detta är dock bl.a. att lagen är så detaljerad att den inte tillförs något väsentligt nytt genom regeringens föreskrifter (prop. 1992/93:214 s. 68). Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Frågan om verkställighetsföreskrifter har utformats på ett sätt som strider mot eller går utöver den lagstiftning som ska komplet- teras har prövats i rättspraxis (se t.ex. RÅ 2007 ref. 4, RÅ 2005 ref. 39 och RÅ 1996 ref. 5). 3.7.3Synpunkter från berörda aktörer Utredningen har frågat berörda aktörer på upphovsrättsområdet om det enligt deras uppfattning finns behov av att ändra eller komplettera bestämmelserna i 3 § upphovsrättsförordningen och, i så fall, på vilket sätt. Utredningen har också frågat dem om bestämmelserna i 3 § upphovsrättsförordningen bör sanktioneras och, i så fall, på vilket sätt. I detta avsnitt redovisas huvuddragen i de svar som har kommit in till utredningen. Behövs det ändringar eller kompletteringar? De tillfrågade har olika uppfattningar. De flesta anser att det finns behov av att ändra eller komplettera bestämmelserna. Andra ut- trycker att det inte finns något behov av att ändra eller komplettera bestämmelsen. Förslag på ändringar av bestämmelserna De som anser att bestämmelsen behöver ändras föreslår olika typer av förändringar och ser saken från olika utgångspunkter. Flera av organisationerna som representerar upphovsmän anser att någon eller några av skyldigheterna – t.ex. den att informera upphovs- männen – bör göras tvingande eller förtydligas. Någon pekar på problemet att få relevant information för fördelning av talboks- ersättning, varför man anser det angeläget att höja kvaliteten på rapporteringen. Man håller dock öppet om detta på bästa sätt kan uppnås genom ändringar i 3 § upphovsrättsförordningen eller om det finns andra sätt att säkerställa tillgången till relevant fördel- ningsinformation, t.ex. att Myndigheten för tillgängliga medier ges en tydligare roll. Beträffande bestämmelsen i 3 § andra stycket upphovsrättsförordningen anser man att det finns ett tydligt behov av förändringar, eftersom upphovsmännen riskerar rättsförluster på grund av bestämmelsen i 17 § fjärde stycket URL. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning det är motsägelsefullt att en regel som ger upphovsmannen rätt till ersättning i situationer när personen med funktionsnedsättning får behålla exemplar av verket kombineras med en bestämmelse att upphovsmannen ska meddelas endast om detta kan ske utan besvär. Utnyttjande som sker på grund av bestämmelsen i 17 § fjärde stycket URL bör kombineras med ett absolut krav på information till upphovsmannen. Ett förbund betonar vikten av ett tydligare rapporteringssystem för att ge legitimitet till systemet och pekar på svårigheten att ha kontroll över hur verken används. Förbundet menar att den nuvarande ordningen – som innebär att upphovs- mannen endast behöver meddelas om det kan ske utan besvär – inte är försvarbar. En organisation anser att informationsskyldigheten bör omfatta även utgivande förlag, eftersom förlagen har ett intresse av att få veta vilka utgåvor som anpassas till personer med funktionsnedsättning även om man inte har rätt till ersättning samt att det ska införas krav på att hjälpmedel i digital form förses med tekniska skyddsåtgärder för att förhindra piratkopiering. Förslag på andra typer av ändringar går ut på att skyldigheten att meddela upphovsmannen om exemplarframställning av talböcker enligt 3 § första stycket 1 upphovsrättsförordningen i praktiken är omöjlig att tillämpa för de bibliotek som laddar ned talböcker från Myndigheten för tillgängliga medier som ett digitalt fjärrlån. Med- delanderutinen kan förenklas genom att produktionsbesluten redovisas på t.ex. Myndigheten för tillgängliga mediers och upphovs- männens organisationers webbplatser i stället för att skickas per brev till upphovsmannen. Man anser att det är personalkrävande och ibland omöjligt att meddela upphovsmännen per brev. Någon pekar också på att kravet på att exemplaren ska förses med biblio- grafisk information utgår från att talboken är ett fysiskt föremål, varför det inte kan tillämpas på digitala exemplar som t.ex. tal- böcker som lånas ut på USB-minnen eller på mp3-spelare. Man menar i stället att det är filnamnet på det digitala exemplaret som identifierar talboken. När det gäller skyldigheten framställaren har att upprätta ett register över de exemplar som framställs anför man att talböckerna som laddas ned från Myndigheten för tillgängliga medier finns i myndighetens katalog och därför inte behöver registreras i de nedladdande bibliotekens kataloger, då talböckerna oftast inte blir en del av det lokala beståndet. I de fall biblioteken gör nedladdade exemplar till en del av de lokala bibliotekens bestånd läggs däremot talboken också in i bibliotekskatalogen. Man menar slutligen att behovet av att behålla exemplar har minskat Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning eftersom talboksbeståndet hos Myndigheten för tillgängliga medier är tillgängligt för egen nedladdning dygnet runt. Argument i fråga om bestämmelserna bör sanktioneras De flesta anser att bestämmelsen bör sanktioneras på något sätt. Flera organisationer, däribland flera som representerar rättsinne- havare, anser i huvudsak att bestämmelserna bör sanktioneras och att möjligheten att upphäva tillstånd kan vara en lämplig rättsföljd. Till stöd för ståndpunkterna hänvisar man bl.a. till vikten av att bestämmelserna följs och att reglerna är viktiga för att systemet ska uppfattas som legitimt. Också andra tillfrågade anför med hänsyn till det stora antalet bibliotek som har talbokstillstånd att risken för missbruk inte kan uteslutas, och att det vid missbruk kan vara rimligt att upphäva tillståndet. Andra anser däremot inte att det finns skäl att sanktionera en så viktig servicetjänst för allmänheten som talböcker för att det skulle kunna före- komma slarv eller brister i administrationen. Om en sanktion ska införas föreslår man vite i stället för upphävt talbokstillstånd. Någon anser att bestämmelserna i 3 § upphovsrättsförordningen inte behöver sanktioneras. Förslag: Tillståndskravet i 17 § andra stycket URL avskaffas. Som framgått är de allra flesta inskränkningarna enligt 2 kap. URL inte förenade med något krav på tillstånd. För dem gäller de vanliga upphovsrättsliga sanktionsbestämmelserna. De innebär bl.a. att den som använder ett verk i strid med en inskränkning – och inte heller har stöd för användningen i ett individuellt avtal med rättsinne- havaren eller i en tvångs- eller avtalslicens – gör intrång i upphovs- mannens ensamrättigheter. Intrånget kan medföra straffansvar, skadestånd, förverkande och vissa andra rättsföljder enligt vad som anges i 7 kap. URL. Lagstiftaren har tidigare uttalat att de sank- tioner som URL föreskriver är effektiva, proportionerliga och avskräckande (prop. 2004/05:110 s. 338, bet. 2004/05:LU27, rskr. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning 2004/05:247). Utredningen delar i allt väsentligt den bedömningen. Sedan lagstiftaren gjorde det uttalandet har det civilrättsliga sanktionssystemet mot dem som gör intrång byggts ut ytterligare genom att och rådets direktiv /48/EG av om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter fullt ut har genomförts i svensk rätt (nedan det civil- rättsliga sanktionsdirektivet, se prop. 2008/09:67). Frågan är då om det vid sidan av detta sanktionssystem behövs ett krav på tillstånd för ett fåtal inskränkningar. Det är lämpligt att först analysera och bedöma den principiella frågan om vilka krav som bör ställas för att det ska finnas en sär- reglering med tillståndsprövning för vissa inskränkningar. Utgångspunkten är att man bör vara återhållsam med att införa sådana särregler när, som i nu aktuella fall, detta inte krävs på grund av unionsrätten eller andra internationella åtaganden. I den mån det redan finns särregler i lagstiftningen bör effekterna och behovet av dem analyseras noggrant och ställas mot de avsedda målen med reglerna. Det gäller särskilt om, som i detta fall, de innefattar sär- skilda godkännandeordningar eller andra offentligrättsliga moment i upphovsrätten som kräver handläggning hos en myndighet. En hög kvalitet i regelstyrningen förutsätter att den ökade administra- tion och de ökade kostnader för såväl enskilda som det allmänna som tillståndsprövningen medför vägs upp av att det finns verkliga fördelar med ett sådant system. Behovet av ett tillståndskrav måste dessutom ställas mot in- tresset av att det upphovsrättsliga regelsystemet är sammanhäng- ande och konsekvent. Mot bakgrund av hur andra inskränkningar i 2 kap. URL har utformats är utgångspunkten att tillståndskraven bör tas bort om det inte finns vägande skäl för att behålla nuvarande regler. För den bedömningen är det avgörande i vilken utsträckning tillstånds- kraven bidrar till att värderingarna bakom den materiella rätten får genomslag. Men även andra skäl att ha kvar – eller att ta bort – den nuvarande ordningen kan naturligtvis ha fog för sig. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Systemet med inskränkningar i upphovsrätten bygger som framgått på en avvägning mellan å ena sidan upphovsmannens ensamrättig- heter och, å andra sidan, de samhälleliga och enskilda intressen som finns av att i vissa fall kunna använda verk utan föregående för- frågningar och dylikt hos upphovsmannen. När tillståndskraven som motsvaras av de i 16 § fjärde stycket och 17 § andra stycket URL infördes i samband med att lagen antogs var en grundläggande tanke att missbruk av inskränkningarna därigenom skulle motverkas. Det ansågs då naturligt att regeringen prövade om tillstånd skulle beviljas. Frågan om det även i fortsättningen skulle finnas ett tillstånds- krav för inskränkningen i 17 § andra stycket URL har, som också framgått i det föregående, behandlats av lagstiftaren vid den översyn av lagen som genomfördes i samband med genomförandet av EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället. Man kom då till slutsatsen att systemet hade fungerat tillfredsställande och att det inte hade kommit fram några skäl för att avskaffa kravet på tillstånd. Ett av skälen för bedömningen var att inskränkningen utvidgades genom samma lagstiftningsärende. Vidare ville man genom tillståndskravet tillgodose upphovsmännens befogade intressen av att bestämmelsen avgränsades och av att kunna kontrollera dess tillämpning. (Se prop. 2004/05:110 s. 178, bet. 2004/05:LU27, rskr. 2004/05:247.) Det förhållandet att lagstiftaren så sent som i samband med genom- förandet av EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället kommit till slutsatsen att tillståndskravet hade fungerat tillfreds- ställande måste tillmätas stor betydelse när man nu återigen ska granska argumenten för gällande reglering och ta ställning till om tillståndskravet ska vara kvar. Detsamma gäller det starka ställ- ningstagande mot en förändring av systemet med tillståndspröv- ning som flera organisationer har gett uttryck för i sina svar på de frågor som utredningen har ställt. En reform som går ut på att tillståndskravet avskaffas kan därför komma att av vissa organisa- tioner, särskilt sådana som representerar rättsinnehavare, uppfattas som en försämring. Frågorna ställdes dock relativt tidigt i utred- Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning ningen och några alternativa lösningar presenterades inte i förfråg- ningsunderlaget. Det framgår därför inte av svaren hur organisa- tionerna skulle ställa sig till saken om det hade funnits ett alternativ till tillståndsprövningen. Det står ändå klart att någon egentlig opinion för att avskaffa tillståndskravet inte finns bland de tillfrågade. Enligt utredningens uppfattning finns trots det flera sakliga skäl som talar för att tillståndskravet i 17 § andra stycket URL bör avskaffas. Skälen är i huvudsak följande. Betydelsen av den tekniska utvecklingen Behovet av tillståndskravet måste först ses i ljuset av utvecklingen av de digitala distributionsnäten för talböcker. Som framgått infördes tillståndskravet när talböcker fortfarande var rullband som framställdes och lånades ut främst av de synskadades egna orga- nisationer till dem som behövde anpassningen. Någon central stat- lig myndighet på området fanns inte och antalet organisationer med talbokstillstånd var få. Det var heller inte särskilt vanligt att folk- och skolbibliotek ansökte om talbokstillstånd. Också så sent som i samband med lagändringarna , då lagstiftaren senast övervägde och kom fram till att kravet på tillstånd borde vara kvar, var talboken i huvudsak ett fysiskt föremål som lånades ut. Då rörde det sig främst om talböcker på kassetter och andra analoga medier, som framställdes av en statlig myndighet med tal- bokstillstånd och lånades ut av lokala bibliotek som inte behövde talbokstillstånd. Tillståndsärendena var fortfarande sällsynta. Den tekniska utvecklingen har tillsammans med lagändringarna därefter lett till att även många lokala bibliotek som inte själva framställer talböcker kommit att omfattas av tillstånds- kravet. Detta har bidragit till att antalet tillståndsärenden ökat kraftigt . De lokala bibliotek som endast lånar ut tal- böcker i digital form på medier som själv tillhandahåller omfattas i många fall numera av tillståndskravet. Den tekniska utvecklingen tycks alltså ha bidragit till att tillståndskravet, som ursprungligen i praktiken främst gällde producenter av talböcker, nu har kommit att omfatta även folk- och skolbibliotek vars medverkan består i att de laddar ner talboken från Myndigheten för tillgängliga medier, som har talbokstillstånd, och framställer ett fysiskt exemplar genom att t.ex. kopiera den nedladdade talboken Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning till en CD-R för utlåning och sprida lagringsmediet till låntagarna. Det kan ifrågasättas om det verkligen är motiverat med ett till- ståndskrav för sådana situationer. Om det lokala i stället hade köpt in ett redan färdigställt exemplar av samma talbok från samma talboksproducent och lånat ut det till samma låntagare hade nämligen detta inte krävt något tillstånd. Utvecklingen av den digitala tekniken har således på ett genom- gripande sätt påverkat distributionen av talböcker. En konsekvens av denna utveckling är att tillståndskravet har kommit att få en betydligt vidare omfattning än den ursprungligen avsedda. Kravet omfattar som framgått numera ett mycket stort antal bibliotek och organisationer och flera typer av förfoganden vars medverkan väsentligen består i att de administrerar utlåning. De framställer i de flesta fall inte själva några talböcker. Till detta kommer även systemet med enskilda låntagares egen nedladdning från Myndig- heten för tillgängliga mediers digitala bibliotek. Även i dessa fall har många lokala bibliotek ansett sig behöva talbokstillstånd. Men i dessa fall begränsar sig det lokala medverkan till att förmedla information om reglerna för talböcker och presentera det avtal som ska ingås mellan låntagaren och Myndigheten för till- gängliga medier. Låntagaren kan sedan från sin hemdator själv ladda ned talböcker eller lyssna på dem online.