sou · H1B341 · 2013-06-14 00:00:00 — För nyanlända föräldrar kan dröjsmålet innebära att etableringen i arbets- och samhällslivet fördröjs och att tiden med etablerings- insatser förkortas. Risken är särskilt stor för nyanlända mammor. Även föräldrarnas arbetsgivare påverkas om föräldrarna inte kan komma tillbaka till arbetet som planerat. Det kan leda till ökade kostnader för vikarier, administration och produktionsbortfall. Jämställdheten mellan kvinnor och män påverkas negativt eftersom mammor troligen stannar hemma eller minskar sin arbetstid oftare än pappor om familjen inte får förskoleplats . Det påverkar kvinnors ekonomiska villkor och fördelningen av hem- och omsorgsarbete. I slutet av kapitlet sammanställer vi konsekvenserna i två enkla samhällsekonomiska analyser. De visar att ett dröjsmål som varar medför stora kostnader för samhället, om det leder till färre arbetade timmar. Föräldern förlorar inkomster som skatteintäkten minskar, inte minst för kommunen. 7.1Barnet går miste om utbildning Förskolan är en skolform inom skolväsendet och syftar liksom all annan utbildning inom skolväsendet till att barnet ska inhämta vissa kunskaper och värden. Förskolan ska stimulera barnets utveckling och lärande och förbereda barnet för fortsatt utbildning. Det pedagogiska syftet är tydligt betonat och verksamheten bedrivs i enlighet med en läroplan. Även om förskolan inte är obligatorisk vill de flesta föräldrar att deras barn ska ta del av utbildningen i förskolan. Barn går alltså i förskola inte bara för att föräldrarna ska kunna arbeta, söka arbete eller studera utan också för att det anses gynna barnets utveckling och lärande. Mot den bakgrunden är det förstås olyckligt om barnets tid i förskolan blir kortare än önskat för att kommunen inte erbjuder plats . Tycker föräldrarna att barnet är redo för förskolan är det viktigt att barnet kan börja . Ett kort dröjsmål har kanske inte har så stor betydelse men ju längre det varar desto kortare blir barnets sammanlagda tid i förskolan. Dröjsmålet leder till att barnet går miste om utbildning. 7.2Problem också för föräldrarna Bestämmelserna om förskoleplats fyller den viktiga funktionen att man efter föräldraledigheten snabbt ska kunna återgå till arbete, arbetssökande eller studier. Det är viktigt för samhället i stort och naturligtvis också för föräldrarna själva. De flesta föräldrar i förvärvsarbetar. hade av småbarnsmammorna och av papporna ett förvärvsarbete, även om alla inte arbetade heltid.1 Om kommunen inte erbjuder förskoleplats betyder det att de flesta föräldrar måste ta ställning till hur de ska förena sitt föräldraskap med sitt för- värvsarbete. Det finns olika lösningar på det dilemmat. Har föräldern kvar ersättningsdagar från föräldraförsäkringen, föräldrapenningdagar, kan han eller hon avstå från arbete för att i stället vårda barnet. Föräldern har då rätt till ledighet från sin anställning enligt bestämmelser i föräldraledighetslagen. Den som har kvar föräldra- penningdagar kan alltså lösa situationen. Ett problem är dock att föräldern med föräldrapenning bara får ersättning på lägstanivån, med . Särskilt för en ensamstående förälder kan det bli bekymmersamt. 1 Se SCB Barn- och familjestatistik. har kvar dagar på grund- eller sjukpenningnivå blir inkomsten lägre än lönen. Dröjsmålet innebär alltså en ekonomisk förlust. Föräldern förlorar också möjligheten att använda sina föräldrapenningdagar . Det kan försvåra för den som vill förkorta sin arbetstid eller använda dagarna för att kunna delta i till exempel inskolning. En annan lösning är att föräldern ansöker om vårdnadsbidrag, förutsatt att kommunen valt att införa det. Är villkoren uppfyllda kan vårdnadshavaren som mest få . Det relativt låga beloppet gör att alternativet kanske inte är realistiskt för alla. Ytterligare en lösning är att föräldern trots allt återgår i arbete på hel- eller deltid och löser barnomsorgen på annat sätt. Mor- och farföräldrar kanske kan hjälpa till, eller så har föräldern råd att köpa privat barnomsorg i väntan på en förskoleplats inom kommunen. Det kan också tänkas att barnet kan få plats i familjedaghem eller annan pedagogisk omsorg. Lösningar av den här typen kan innebära merkostnader och de är förknippade med den sortens pusslande som var vanligt förut, innan förskolan var ordentligt utbyggd. Den mest riskfyllda lösningen för föräldern är att stanna hemma trots att föräldrapenningdagarna tagit slut. Föräldern kan då förlora både sin försörjning och delar av sitt socialförsäkringsskydd. Hur vanligt det är vet vi inte. Situationen kan dock inträffa om föräldern förlitar sig på att kommunen ska erbjuda förskoleplats och använder alla föräldrapenningdagar . I denna situation har föräldern inte tillgång till föräldraförsäk- ringen. Föräldrapenningdagarna är slut och tillfällig föräldra- penning kan inte lämnas bara för att kommunen inte erbjuder plats . Föräldern är därför hänvisad till andra inkomster och ytterst, om situationen inte går att lösa, till bistånd från kommunen. Eftersom föräldrapenningdagarna är slut är rätten till föräldra- ledighet dessutom begränsad. Har barnet blivit 18 månader har föräldern bara rätt till föräldraledighet med en fjärdedel av normal arbetstid (se 3 och 7 §§ föräldraledighetslagen). För att få ledigt mer än så är föräldern hänvisad till semester eller till ledighet på annan grund. Är det inte möjligt kan arbetsgivaren teoretiskt sett kräva att föräldern ska återgå till arbetet tre fjärdedelar av heltid. När det gäller försäkringsskyddet riskerar föräldern att förlora sin SGI om han eller hon stannar hemma utan föräldrapenning. Det särskilda SGI-skydd som gäller vid föräldraledighet upphör nämligen att gälla när barnet fyllt och det kan bara förlängas om föräldern tar ut föräldrapenning (se avsnitt 3.1) Så länge föräldern inte återgår i arbete eller har ett SGI-skydd på annan grund kommer föräldern därför att förlora sin SGI. Föräldern blir nollklassad och kan inte längre få sjukpenning. Problem att ordna barntillsyn har i rättspraxis inte ansetts utgöra ett sådant tillfälligt hinder mot återgång i arbete som kan ge rätt till fortsatt SGI.2 Det generella SGI-skydd som gäller i följd för den som avbryter sitt förvärvsarbete är troligen inte heller tillämpligt.3 Även skyddet i arbetslöshetsförsäkringen påverkas om föräldern inte återgår i arbete och inte heller har föräldrapenning. Utan att gå in på detaljer riskerar föräldern att inte uppfylla det så kallade arbets- villkoret, som är en förutsättning för rätt till ersättning. Se 13 a, 16 och 17 §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Samman- taget är situationen mycket utsatt för den förälder som stannar hemma med barnet trots att föräldrapenningdagarna tagit slut. Det finns ingen statistik som visar vilket av dessa scenarier som är vanligast. Vi vet inte hur föräldrar hanterar den situation som uppstår om kommunen inte erbjuder förskoleplats . I samband med ett av studiebesöken träffade vi dock föräldrar som berättade att de använt alla sina föräldrapenningdagar i väntan på förskoleplats och att de därefter också använt hela sin semester. Till slut hade en av föräldrarna fått vara hemma utan ekonomisk ersättning. Det är ett exempel på vad som kan hända om kommunen inte erbjuder plats. Gemensamt för de olika lösningarna är att de har olika negativa konsekvenser för föräldern, framförallt ur ekonomisk synvinkel. kan det givetvis upplevas som positivt att få tillbringa med barnet, om det blir konsekvensen av dröjsmålet. 7.3Särskilt om nyanlända föräldrar Etableringsreformen och systemet med etableringsinsatser har beskrivits i avsnitt 5.3. Det innebär i korthet att den som beviljats uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov, eller som anhörig till en sådan person, ofta har rätt till en etableringsplan. Den ska minst innehålla utbildning i svenska för invandrare eller motsvarande, samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Den som deltar har rätt till ersättning. Etableringsplanen ska normalt upprättas från inresan i landet eller dagen för det första etableringssamtalet. För den som fått uppehållstillstånd efter inresan ska etableringsplanen 2Se (2012b) s. 161 samt (1997). 3Se 26 kap. 18 § SFB samt RÅ 2009 ref. 76 och (2012b) s. 200. upprättas för beslutet om uppehålls- tillstånd. Om det finns särskilda skäl får den upprättas senare, dock inte senare än efter den första folkbokföringen i en kommun. och den statliga AKKA-utredningen4 påpekar att förskoleplats är en förutsättning för att föräldern ska kunna delta fullt ut i insatserna. Att kommunen inte erbjuder plats kan få konsekvenser för olika delar av etableringen. Till att börja med är det inte säkert att etableringsplanen upprättas om den nyanlände är förhindrad att delta i insatser. Arbetsförmedlingen har konstaterat att väntan på förskoleplats är en vanlig orsak till att planen dröjer och att det framförallt gäller för nyanlända mammor. Arbetsförmedlingen har också pekat på att nyanlända kan drabbas av dubbel väntan på förskoleplats, först i anläggningskommunen och senare i sin bosättningskommun.5 Även om etableringsplanen upprättas är det inte säkert att den som väntar på förskoleplats kan delta i aktiviteterna. hänvisar till flera studier som visar att väntan på förskoleplats är ett hinder för nyanländas deltagande i insatser och utredningen kon- staterar själv att väntan på förskoleplats är en viktig orsak till att nyanländas deltagande i arbetsförberedande insatser fördröjs. I utredningens enkät till arbetsförmedlare är det som bedömer att väntan på förskoleplats utgör ett hinder för nyanlända föräldrar att påbörja eller delta i etableringsinsatser. Den bristande tillgången till förskola är enligt ett hinder särskilt för nyanlända mammors möjlighet att påbörja etableringsinsatser. Utredningen hänvisar bland annat till en norsk uppföljning, som visar att många kvinnor som kommer som anhörig- invandrare har män som redan är etablerade på arbetsmarknaden. Det gör att omsorgen om barnen ofta faller på kvinnorna vid väntan på förskoleplats. Ett dröjsmål kan alltså innebära särskilda problem för nyanlända kvinnors etablering i arbets- och samhällslivet. De flesta föräldrar förvärvsarbetar och även arbetsgivare påverkas därför om kommunen inte erbjuder förskoleplats . Dröjsmålet kan innebära att den anställde inte kommer tillbaka till arbetet man kommit överens om och arbetsgivaren måste i 4Se Arbetsförmedlingen (2012) samt SOU 2012:9 och 2012:69. 5Se Arbetsförmedlingen (2012) s. 31–34. sådana fall hantera situationen. Det kan medföra kostnader för till exempel produktionsbortfall, vikarier och ökad administration. Hur kostnaderna ska beräknas är svårt att avgöra. En metod är att titta på vad det kostar att hyra in personal från bemannings- företag. Det är betydligt dyrare för en arbetsgivare än att ha egen personal. För arbetaryrken kan merkostnaden troligen uppskattas till 15–och för tjänstemän ännu mer, kanske upp till 100 procent.6 I det påslaget ingår ändå inte produktionsbortfall till följd av att vikarien inte är lika van och skicklig. Hur kostnaden än beräknas står det klart att dröjsmål kan ha negativa konsekvenser. 7.5Jämställdhet mellan kvinnor och män I familjer med en mamma och en pappa är mamman troligen den som oftast stannar hemma eller minskar sin arbetstid om kommu- nen inte erbjuder förskola . Det finns ingen statistik som visar detta men analyser av föräldraförsäkringen, arbetsmarknaden och det obetalda hem- och omsorgsarbetet talar för den slutsatsen. statistik visar till exempel att kvinnor tog ut av det totala antalet utbetalade dagar med föräldra- penning 2011 medan män tog ut 24 procent.7 Deltidsarbete för vård av barn är dessutom mycket vanligare bland kvinnor än män och kvinnor utför också mer obetalt hem- och omsorgsarbete än män.8 Ett dröjsmål innebär därför att kvinnor oftare än män får svårt att förena sitt föräldraskap med förvärvsarbete, arbetssökande eller studier. Det kan ha konsekvenser för kvinnors löneutveckling och ekonomiska villkor i övrigt och det bidrar även till den skeva för- delningen av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Dröjsmål har alltså negativa följder för jämställdheten mellan kvinnor och män. Konsekvenserna för de berörda går att sammanfatta med hjälp av en samhällsekonomisk analys. Det innebär kort sagt att man gör en sammanställning och summering av de kostnader och eventuella 6Se t.ex. (2012) s. 84 och Teknikföretagen (2011) s. 22. 7Se (2012a) s. 2. 8Se SCB (2012b) s. 38–41, 47 och 51. nyttor som dröjsmålet för med sig.9 Syftet är inte att komma fram till några exakta belopp utan att göra konsekvenserna tydligare. Grundläggande för analysen är vilket handlingsalternativ en förälder väljer om kommunen inte erbjuder förskoleplats . De flesta föräldrar förvärvsarbetar och vi bygger därför analysen på det. Den som har kvar dagar med föräldrapenning kan då välja att använda dessa och att vara föräldraledig i stället för att återgå till arbetet. Föräldern kan emellertid också välja att återgå i arbete och lösa barnomsorgen på något annat sätt. Ett annat alternativ är att dagarna med föräldrapenning är slut men att föräldern ändå avstår från att återgå till arbetet. Alla alternativ har beskrivits i avsnitt 7.2. Det finns ingen statistik som visar vilket alternativ föräldrar oftast väljer. Det finns därför skäl att göra två olika analyser. Den första bygger på att föräldern har kvar dagar med föräldrapenning på lägstanivå och väljer att använda dessa i väntan på plats. Den andra bygger på att ersättningsdagarna tagit slut men att föräldern trots det stannar hemma med barnet. Alternativet att föräldern lägger ett pussel med släktingar, vänner, deltidsarbete eller privat barnomsorg kan se ut på så många olika sätt att vi lämnar det därhän. Det kan dock hända att många löser problemet på det viset. Analyserna ska alltså visa konsekvenserna av att föräldern stannar hemma med eller utan föräldrapenning i stället för att återgå till sitt arbete som planerat. Återgången till förvärvsarbete är alltså vårt så kallade referensalternativ eller nollalternativ. Vi avgränsar analyserna till de kostnader och nyttor som uppstår under två månaders dröjsmål med plats. Enkätundersökningen tyder på att ett dröjsmål varar men som framgått är den siffran något osäker och vi avrundar därför nedåt. I förekommande fall nämner vi mer långsiktiga effekter, som inte uppstår under själva dröjsmålet men som ändå är värda att notera. Även effekter som är svåra att värdera i pengar ingår i analyserna. Föräldraledighet med föräldrapenning på lägstanivå För barnet innebär det här alternativet utan förskola. Det är en negativ konsekvens (-), även om den är svår att värdera i pengar. får barnet vara med sin mamma eller pappa , vilket kan betraktas som en positiv konsekvens (+). 9 Om samhällsekonomisk analys i allmänhet, se t.ex. (2012). Föräldern kan antas ha en månadslön på . Det var den genomsnittliga månadslönen i landet 2011.10 Föräldern kan vidare antas betala inkomstskatt med 31,73 procent.11 Någon statlig inkomstskatt betalas inte för inkomster på den här nivån. Vi tar inte hänsyn till några skattereduktioner eller avdrag i kalkylen. Dröjsmålet innebär att föräldern får föräldrapenning med , maximalt , i stället för i lön. Föräldrapenningen beskattas precis som lönen och föräldern får därför ut . Det innebär en kostnad för föräldern med (-). får föräldern extra tid tillsammans med barnet, vilket är en positiv effekt (+). På är det negativt för föräldern att inte kunna välja när föräldrapenningdagarna ska användas men den effekten faller utanför kalkylperioden. Det gör också de negativa effekter som dröjsmålet kan medföra i fråga om lön och karriärmöjligheter. Som vi sett får även förälderns arbetsgivare kostnader när föräldern inte kommer tillbaka till arbetet som planerat. En vikarie kan antas medföra en merkostnad för arbetsgivaren som motsvarar i vart fall av förälderns lön. Det är lågt räknat, eftersom påslaget inte inkluderar produktionsbortfall till följd av att vikarien inte är lika van och skicklig. Merkostnaden för arbetsgivaren är ändå (-). Får en annan person arbete kan det räknas som en positiv effekt men den konsekvensen är osäker och tas inte med i kalkylen. För kommunen innebär dröjsmålet att förskoleplats inte behöver tillhandahållas . Kostnaden per plats och barn är i genomsnitt.12 Kostnaden för att ta emot ett extra barn, marginalkostnaden, är dock lägre. Många kostnader påverkas nämligen inte av att kommunen tar emot ett barn till. Vi uppskattar därför besparingen till (+10 000 kronor). förlorar kommunen en intäkt genom att föräldern betalar skatt på en betydligt lägre inkomst. Kommunen får i skatt på föräldrapenning i stället för i skatt på lön. Det medför en kostnad för kommunen på (-). 10Se (2013) s. 116. 11Total medelskattesats , se SCB Kommunalskatterna. 12Se SKL (2012b) s. 148. framstår kommunen dessutom som en mindre attraktiv bostadsort för föräldrar, men den effekten är långsiktig och tas inte med i kalkylen. Staten står för föräldrapenningen och har därför en kostnad på . Staten ska vidare betala statlig ålders- pensionsavgift på av det beloppet. Kostnaden blir totalt (-). Det är visserligen sannolikt att föräldern hade använt dessa föräldra- penningdagar ändå, , men det faller utanför kalkylperioden och kostnaden ska därför inte ingå i analysen. Vi kan nu sammanställa kostnaderna och nyttorna i en tabell. Den ekonomiska nettokostnaden för dröjsmålet kan alltså uppskattas till . Den ekonomiska effekten är negativ för alla aktörer, inklusive kommunen. I detta exempel sparar kommunen alltså inga pengar på dröjsmålet, utan har tvärtom en kostnad på . Vid sidan av de ekonomiska effekterna har vi funnit en negativ och två positiva effekter som inte värderas i kronor. Till detta skulle man kunna lägga några negativa men långsiktiga effekter för föräldern och för kommunen. Beloppen ska inte tas på för stort allvar eftersom det är fråga om ganska grova uppskattningar. Syftet är att identifiera och konkretisera effekterna av två månaders dröjsmål. Inget förvärvsarbete men heller ingen föräldrapenning Den andra analysen bygger på att föräldrapenningdagarna är slut men att föräldern trots det avstår från förvärvsarbete för att stanna hemma med barnet. För barnet är effekterna desamma som i föregående exempel. Föräldern har däremot en större ekonomisk kostnad eftersom han eller hon inte får någon föräldrapenning alls. Om föräldern inte heller har någon annan ersättning är kostnaden därmed hela lönen efter skatt (-). Föräldern får också ett försämrat försäkringsskydd, bland annat förlorar han eller hon sin SGI. Det är en negativ effekt (-). I övrigt är konsekvenserna för föräldern desamma som i förra exemplet. För arbetsgivaren uppstår samma kostnader som i föregående exempel. Kommunen gör samma besparing avseende platsen i förskolan men förlorar mer i skatteintäkter, eftersom det inte finns någon föräldrapenning att beskatta. Kostnaden är (-). Staten har i detta exempel ingen kostnad för föräldrapenning. Effekterna kan återigen ställas upp i en tabell. Den ekonomiska nettokostnaden kan återigen uppskattas till . Därutöver är dröjsmålet förenat med två negativa och två positiva effekter som inte värderas i ekonomiska termer. Analyserna visar dröjsmålets konsekvenser för de som berörs och för samhället i stort. Grundproblemet är att dröjsmålen sannolikt leder till färre arbetade timmar i landet i stort. Det påverkar föräldrarna själva men också deras arbetsgivare, kommunerna och staten. Beloppen i räkneexemplen bygger på grova uppskattningar och ska tolkas försiktigt. Analyserna visar ändå att kostnaderna kan vara stora. Om 3 000 barn får vänta för länge och kostnaden för varje dröjsmål är skulle den samhällsekonomiska kostnaden uppgå till . En säker kalkyl skulle dock kräva bättre information om hur föräldrar agerar när kommunen inte erbjuder förskoleplats . Den skulle också kräva noggrannare uppskattningar och uträkningar. En intressant aspekt är att även kommunen påverkas negativt av ett dröjsmål. De förlorade skatteintäkterna är i regel mycket större än det kommunen sparar på att inte tillhandahålla förskoleplats. Det gäller åtminstone så länge referensalternativet är att föräldern återgår till förvärvsarbete, vilket torde vara det vanligaste. Även kommunen tjänar alltså på att barnet får plats . Det finns ekonomiska incitament för kommunen att erbjuda plats . 8 Dagens åtgärder vid dröjsmål Det här kapitlet handlar om dagens åtgärder vid dröjsmål, det vill säga vilka ingripanden och andra åtgärder som kan bli aktuella om kommunen inte erbjuder förskoleplats . Genomgången är ett underlag för bedömningen om det behövs nya åtgärder eller incita- ment. Följande åtgärder kan vara aktuella enligt gällande rätt: Skolinspektionen kan ingripa mot kommunen inom ramen för sin tillsyn och bland annat förelägga kommunen att erbjuda förskola . Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. Vårdnadshavare som lider ekonomisk skada på grund av dröjsmålet kan begära skadestånd av kommunen på civilrättslig grund. Regler om detta finns i skadeståndslagen (1972:207). Ett beslut om förskoleplats kan överklagas och bli föremål för så kallad laglighetsprövning i förvaltningsdomstol. Är beslutet fel- aktigt kan det upphävas men inte ändras av domstolen. I kapitlet beskrivs regelverket kring varje åtgärd men också hur reglerna tillämpas. Bland annat redovisas tre tillsynsärenden där Skolinspektionen förelagt kommuner att erbjuda plats . När det gäller skadestånd och laglighetsprövning i förvaltningsdomstol är vår bedömning att åtgärderna förekommer mycket sällan eller inte alls. Mot slutet av kapitlet berör vi även den tillsyn som ombudsmän () och Justitiekanslern () utövar, straffansvaret för tjänstefel och möjligheter att agera enligt utsökningsbalken. Kortfattat behandlar vi också kommunernas egen klagomålshantering och de kommunala revisorernas granskning. Dagens åtgärder vid dröjsmål 8.1Regler om tillsyn och ingripanden Allmänt om tillsyn och ingripanden Genom sin tillsyn kontrollerar Skolinspektionen att kommunerna följer bestämmelsen om förskola . Med tillsyn avses i skollagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår det också att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att fel som upptäckts ska rättas. Om Skolinspektionen upptäcker att en kommun inte erbjuder förskoleplats inom lagstadgad tid kan myndigheten ingripa genom Statliga åtgärder för rättelse Sanktionerna är relativt nya och infördes genom den nya skollagen, som tillämpas . Skolinspektionen har möjlighet att ingripa även genom återkallelse och tillfälligt verksam- hetsförbud men de åtgärderna kommer knappast i fråga om en kommun inte erbjuder förskoleplats . Konstruktionen med de olika sanktionerna är trappliknande och utgångspunkten är att mildare åtgärder ska prövas i första hand.1 Kommunen är skyldig att på Skolinspektionens begäran lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar och annat material som kan behövas för tillsynen. Med annat material avses såväl befintliga dokument som sammanställningar som kommunen kan behöva upprätta på grund av Skolinspektionens begäran.2 Skolinspektionen har alltså rätt till insyn i kommunens hantering av förskoleplatser. Skolinspektionen kan förelägga kommunen Skolinspektionen får enligt 26 kap. 10 § skollagen förelägga en kommun att fullgöra sina skyldigheter om verksamheten inte upp- fyller de krav som gäller för den. Ett föreläggande ska ange de åtgärder som Skolinspektionen anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade 2009/10:165 s. 546. 2Se 26 kap. 17 § skollagen och prop. 2009/10:165 s. 544. Dagens åtgärder vid dröjsmål Av 26 kap. 27 § skollagen framgår att ett föreläggande får förenas med vite. Skolinspektionens beslut om vitesföreläggande får överklagas till förvaltningsrätten men föreläggandet gäller även om det överklagas.