sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Utbildningarna i skrivfrågor utgår från dessa instruktioner. Vid kurserna poängteras dessutom att besluten ska skrivas för den enskilde och det fram- hålls att sökanden är den huvudsaklige mottagaren av beslutet. Kursdeltagarna får dessutom en del konkreta skrivråd och upp- manas bl.a. så här: Använd inte onödigt krångliga ord eller begrepp. Skriv med sökanden i åtanke. Diskutera skrivfrågor med kollegor och var ödmjuk i besluts- skrivandet. Läs texten mer än en gång. Skriv det du tänker, dvs. håll inte detaljerna i resonemanget för dig själv utan låt dessa framgå av texten. Bena ut rättsfrågan så det blir tydligt vad har prövat i beslutet. Hör av dig till språkvårdaren om du har några frågor. Vid pågår arbete med att förändra och förbättra utbildningsmöjligheterna vid verket. Ett led i detta arbete för att höja kompetensen bland medarbetarna är att det finns planer på att inrätta en . Genom ska an- ställda kunna bli certifierade inom sitt verksamhetsområde. inleddes ett intensivt språkvårdsarbete vid . Ett språkvårdsprojekt pågick och utmynnade i en särskild organisation vid verket, för det fortsatta arbetet med språkfrågor. Initiativet till språkvårds- arbetet kom främst från , som sett ett behov av ökad kvalitet i språkhanteringen vid verket. Det tvååriga projektet involverade deltagare från olika delar av verksamheten. Målen med projektet var att en person som vänder sig till utan svårigheter ska förstå sitt beslut eller svaret på en fråga han eller hon ställt och därefter veta vad och hur han eller hon ska göra. Vidare ska en person som ringer eller skriver till tycka att han eller hon möts av ett enkelt och klart språkbruk som är anpassat till mottagaren. Dessutom var målet att personal ska förstå den skrivna och muntliga informationen vid verket, att de ska förstå dokumenta- tionen som beskriver planering, uppföljning och utveckling av verksamheten, att de vet hur de ska uttrycka sig i tal och skrift samt att de vet var och hur de kan få hjälp med språkbehandlingen. bedrevs i två etapper. I den första etappen gjordes en inventering och analys av olika typer av skrivande inom myndigheten, både internt och externt. En språkkonsult anlitades för att analysera skrivandet vid , med ambitionen att de största bristerna skulle kunna identifieras och att riktlinjer för det fortsatta språkvårdsarbetet skulle kunna dras upp. Språk- konsulten hade också i uppdrag att ta fram ett arbetsmaterial för språkfrågor och att föreslå förbättringar i skrivfrågor vid verket. Projektet visade att de största bristerna i beslutstexterna fanns i beslut som rörde tillstånds-, asyl- och medborgarskapsärenden. Bland bristerna uppmärksammades särskilt tilltalet i besluten och att det fanns svåra juridiska formuleringar, passiva verbformer och substantiveringar. Dessutom visade analysen av beslut från verket att det i besluten fanns brister i den logiska uppställningen, vilket gjorde texterna svåra att förstå. I den andra fasen av språkvårdsprojektet låg fokus på att bygga upp en permanent organisation för språkvården. Projektgruppen arbetade även med utbildningar och med att skapa acceptans bland medarbetarna för nya sätt att skriva. Dessutom tog gruppen fram olika verktyg som stöd i skrivarbetet – handböcker, beslutsmallar och en frågelåda på intranätet. Språkliga riktlinjer sammanställdes i en skrivhandledning, som fastställdes av verksledningen. I handled- ningen slogs bl.a. fast att beslut ska ha en struk- tur som är logisk ur läsarens perspektiv och att texter som vänder sig till enskilda ska ha ett direkt tilltal. Endast beslut som vänder sig till flera sökande ska enligt riktlinjerna skrivas i tredje person. Den permanenta organisationen som byggdes upp bestod bl.a. i en heltidsanställd språkkonsult och ett nätverk av närmare femtio lokala språkvårdsansvariga över hela organisationen. I särskild fokus bland de olika skrivverktyg som projektgruppen arbetade fram var de olika beslutsmallarna. Den anlitade språk- konsulten konstaterade att malltexterna var svåra, byråkratiska och i många fall föråldrade. Det fanns dessutom flera olika mallar för samma slags beslut. Fem olika mallgrupper tillsattes, med uppgift att granska och förbättra mallarna. I mallgrupperna ingick de lokala språkvårdarna och de såg över de mallar som hörde till den egna verksamheten. Arbetet resulterade i nya, uppdaterade mallar, och det bildades en permanent mallgrupp för att utveckla och förvalta de gemensamma mallarna. Projektet avslutades, som nämnts, 2000 och utvär- derades resultatet. Det visade sig att det varit trögt att få genomslag för språkvårdsarbetet i verksamheten. Många medarbetare var visser- ligen positiva till att skriva enklare och mer begripligt, men det fanns också en ovilja att ändra tidigare skrivsätt. Särskilt stor upp- märksamhet bland medarbetare väckte uppmaningen att använda du- tilltal. De mallar för beslutstexter som användes inom respektive verksamhetsgren anpassades dock efter de språkliga rekommen- dationerna och utgick från ett du-tilltal. ledde omorganisationer vid till att tjänsten som språkkonsult upphörde. Neddragningar och en för- ändrad regionindelning medförde senare att även de regionala språkvårdarna försvann. En ny version av skriv- handledning togs fram och ungefär ut- formades en utbildning i hur man skriver beslut.27 Skrivhandled- ningen Så skriver vi på – en skrivhandledning inne- håller ett avsnitt om hur man ska ställa upp och utforma både interna och externa dokument. Sedan tjänsten som språkkonsult upphört flyttades ansvaret för språksidorna på intranät till enheten för intern kommunikation. 27 språkvårdsarbete –2006 behandlas i Klarspråk lönar sig – Klarspråksarbete i kommuner, landsting och statliga myndigheter, Ds 2006:10 s. 41–44. språkliga aspekterna i mallarna hanterades av verkets samordnare för mallar och blanketter. finns återigen en språkvårdare anställd vid . Språkvårdsarbetet har därigenom fått förnyad aktualitet. På verkets intranät finns ett antal klarspråkssidor, som bl.a. innehåller en frågelåda med svar om allmänna språkfrågor och frågor som är specifika för . Det finns dessutom en länksamling för språkfrågor och information om vad klarspråk är. Språkvårdaren använder även intranätet för att nå ut med olika tips och goda råd i språkfrågor. Vid arbetar man dessutom med att ta fram en ny skrivhandledning och språkvårdaren gör en inven- tering av hur man skriver vid och var det finns behov av språkvårdsinsatser. har det vid verket funnits en språknämnd, vars verksamhet varit i stort sett vilande. Nämnden har återupptagit sitt arbete. Vid finns även ett språknätverk, med medlemmar från olika verksamhetsgrenar inom organisationen. Nätverket är främst ett forum för diskussioner av olika språkfrågor. Vid behov kan språknätverket aktualisera frågor vid språknämnden, som lämnar rekommendationer. 4Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut Utformningen av domar och beslut från de allmänna förvaltnings- domstolarna regleras inte i någon större utsträckning i lag. De relevanta bestämmelser som finns är främst placerade i förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) och förordningen (1979:575) om proto- kollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Men även språklagen (2009:600) innehåller föreskrifter av betydelse för dom- stolarnas domar och beslut. Arbetet med utformningen av domar och beslut har intensifierats vid landets domstolar. En viktig startpunkt för arbetet var betänk- ande Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag (SOU 2008:106), som lämnades . Utredningen hade rege- ringens uppdrag att kartlägga hur kommunikationen mellan dom- stolarna och medborgarna fungerar och lämnade förslag till hur denna kommunikation kan förbättras. Förslagen omfattade områdena bemötande av parter och bevispersoner, utformning av domar och beslut samt domstolarnas kontakter med medierna. För att åstad- komma ett framgångsrikt arbete med att utveckla utformningen av domar och beslut föreslog att Domstolar skulle ta fram enhetliga och långsiktiga strategier för sitt arbete med dessa frågor. Det närmare innehållet skulle bestäm- mas av domstolarna tillsammans. Domstolar har antagit en strategi för ut- formning av domar och beslut och en handlingsplan för genom- förandet av strategin. I regi bedrivs fortlöpande arbete med att genomföra strategin och merparten av landets dom- Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut stolar arbetar aktivt med domskrivningsfrågor. Enligt handlings- planen ska Domstolar bedriva systematiskt arbete med domskrivningsfrågor och samtliga domstolar ska senast vid ut- gången av 2014 till redovisa sitt arbete på området. De tre migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen arbetar alla med domskrivningsfrågor. Domstolarna har undersökt avgöranden från den egna domstolen, tagit in synpunkter från olika kategorier av mottagare av domar och beslut samt anordnat utbild- ningsinsatser för de medarbetare som skriver avgörandena. Kompe- tensutveckling är av stor betydelse för ett framgångsrikt arbete med att utveckla domskrivningen vid domstolarna. Domstols- akademin har det övergripande ansvaret för kompetensutveckling inom Domstolar och anordnar utbildningar i domskriv- ning för ordinarie domare, fiskaler och föredragande. och beslut från en domstol ska vara utformade så att den som läser ett avgörande förstår dess innebörd. Vi har fått i uppdrag att, mot bakgrund av våra överväganden när det gäller hur utform- ningen av beslut kan utvecklas, ta ställning till om det finns anledning att utöver det arbete som redan inletts vidare- utveckla utformningen av migrationsdomstolarnas och Migrations- överdomstolens domar och beslut. Utredningen ska i denna del presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för Domstolars fortsatta arbete med dessa frågor. Ett viktigt moment i vårt arbete med att ta ställning till i vilken utsträckning det krävs ytterligare åtgärder kring utformningen av domar och beslut på migrationsområdet är att klarlägga vilka be- stämmelser som är relevanta för hur avgörandena utformas och vilket arbete som bedrivits och framöver planeras på området. I avsnitt 4.3 behandlar vi rättsreglerna som har betydelse för ut- formningen av migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdom- stolens domar och beslut. Vi redovisar också något om hur dessa bestämmelser tillämpas. Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag (SOU 2008:106). Utredningen har inneburit ett viktigt startskott för Domstolars arbete med domskrivningsfrågor. I avsnitt 4.4 redogör vi för huvuddragen i , med särskilt Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut fokus på utredningens överväganden i fråga om utformningen av domstolars domar och beslut. Som en följd av arbete har Domstolar således inlett ett aktivt arbete med domskrivningsfrågor. Domstolar har bl.a. formulerat en strategi för utformning av domar och beslut och en handlingsplan för att genomföra denna strategi. Vi redogör närmare för dessa dokument och genomföran- det av strategin och handlingsplanen i avsnitt 4.5. Vid de tre migrationsdomstolarna, liksom vid Migrationsöver- domstolen, bedrivs arbete med domskrivningsfrågor. Vi uppehåller oss kring detta arbete i avsnitt 4.6. Ett viktigt moment i att åstadkomma förbättringar i utform- ningen av domar och beslut är att de domstolsmedarbetare som arbetar fram sådana avgöranden har tillräcklig kompetens för upp- giften. Frågan om utbildning i domskrivning för ordinarie domare, fiskaler och föredragande behandlas i avsnitt 4.7. 4.3Rättsregler för utformningen av domarna och besluten Regelverket för utformningen av domar och beslut på migrations- området är inte särskilt omfattande. Det finns dock ett fåtal be- stämmelser som styr hur domar och beslut från domstolarna ska utformas. Språkanvändningen i offentlig verksamhet regleras i språklagen. Språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet ska vara svenska. I språk- lagen slås fast (se 11 §) att språket i offentlig verksamhet ska vara vårdat, enkelt och begripligt. Detta krav gäller således även för domstolarna. Myndigheter har dessutom (se 12 § språklagen) ett särskilt ansvar för att svensk terminologi inom deras olika fack- områden finns tillgänglig, används och utvecklas. För de allmänna förvaltningsdomstolarnas verksamhet finns vidare viktiga bestämmelser i förvaltningsprocesslagen, förordning- en om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna (protokollföringsförordningen) och förvaltningslagen (1986:223). Av 30 § förvaltningsprocesslagen framgår att rättens avgörande ska grundas på vad handlingarna innehåller och vad som i övrigt har förekommit i målet. Lagen slår vidare fast att de skäl som har be- stämt utgången ska framgå av beslutet. Formellt sett gäller bestäm- Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut melsen endast beslut som innebär slutliga avgöranden av mål. Bestämmelsen tillämpas dock även analogivis för beslut som fram- står som jämförbara med slutliga beslut, t.ex. interimistiska beslut. Kravet att ett beslut ska innehålla de skäl som har bestämt ut- gången i målet är grundläggande vid utformningen av domstolarnas domar och beslut. Ett allmänt riktmärke för domstolarna är därför att avgörandena ska vara skrivna så att det på ett så lättfattligt och ändamålsenligt sätt som möjligt står klart för en läsare vad det är för frågor som har prövats och varför frågorna har bedömts på det sätt som gjorts.1 Beslut, varigenom rätten avgör målet, ska tillställas part genom en handling som fullständigt återger beslutet. Ett beslut som kan överklagas ska dessutom innehålla en upplysning om hur den som vill överklaga beslutet ska gå till väga. Om det krävs särskilt till- stånd för en prövning i högre rätt, ska beslutet innehålla uppgift om det och om på vilka grunder ett sådant tillstånd meddelas (se 31 § förvaltningsprocesslagen). Enligt protokollföringsförordningen ska rättens avgörande av saken betecknas dom (se 30 § i förordningen) och i en dom eller ett annat beslut som sätts upp särskilt ska, utöver det som anges i 30 och 31 §§ förvaltningsprocesslagen, anges följande uppgifter (se 32 § första stycket protokollföringsförordningen): 1.domstolen samt tid och plats för meddelande av domen eller beslutet 2.parterna samt deras ombud eller biträden 3.kort beteckning av saken 4.parternas yrkanden och invändningar. En dom eller ett annat beslut ska dessutom (se 32 § andra stycket protokollföringsförordningen) i den mån det krävs innehålla en redogörelse för den dom eller det beslut som har överklagats eller underställts. och andra beslut som har satts upp särskilt eller som har tecknats på en handling i akten ska undertecknas av den eller de lagfarna ledamöterna som har deltagit i avgörandet (se 34§ andra stycket protokollföringsförordningen). I förvaltningslagen regleras myndigheternas s.k. serviceskyldig- het (se 4 §). Frågan om motivering av domar och beslut bör ses mot bakgrund av denna serviceskyldighet. 1 Se B. , Förvaltningsprocesslagen (, Zeteo), kommentaren till 30 §. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut heten för en myndighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhet bör därför vara vägledande för en domstol när skälen för en dom utformas. Bestämmelserna om hur domar och beslut från de allmänna för- valtningsdomstolarna bör utformas är således inte särskilt omfatt- ande och i många mål uppkommer frågan om domen bör komplet- teras med ytterligare uppgifter, utöver de som ska framgå enligt gällande rätt. Exempelvis ställs ibland frågan om en dom alltid ska innehålla en redogörelse för skäl och omständigheter som en part har anfört till stöd för sina yrkanden eller invändningar. Det finns inte något entydigt svar på denna och liknande frågor utan har överlåtits åt domstolarna att själva i varje enskilt mål bedöma hur utförlig redogörelsen för sakförhållandena ska vara. Ofta skiljer man vid utformningen av en dom eller ett beslut mellan sakfram- ställningen och själva beslutsmotiveringen. Sakframställningen syftar till att ge den bakgrundsinformation om saken som behövs men har inte egentligen något självständigt värde i en dom eller ett beslut. I domen eller beslutet ska i sakframställningen endast anges sådant som är relevant för redovisningen av domstolens skäl för utgången i målet. I den mån annan information behövs för föredragningen av målet inför avgörandet, bör sådan information i stället lämnas i en föredragningspromemoria.2 I tidigare lagstiftningsarbete har framhållits att ett beslut ska motiveras så att parten förstår hur man har resonerat. I detta krav ligger att intetsägande allmänna fraser bör undvikas och att det är otillfredsställande med motiveringar som med hänsyn till omstän- digheterna i ärendet eller på grund av vad i ärendet förekommit.3 Särskilt viktigt på migrationsområdet, där enskilda parter vid domstolarna sällan behärskar svenska språket, är slutligen bestäm- melsen i 50 § förvaltningsprocesslagen om anlitande av tolk. All- männa bestämmelser om anlitande av tolk finns dessutom i 8 § förvaltningslagen. Om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska språket, ska rätten vid behov anlita tolk. Bestämmelserna om tolk är tillämpliga även på översättning av handlingar och avser såväl översättning av inkom- mande handlingar som översättning av handlingar som en myn- dighet själv har upprättat.4 2Se B. , Förvaltningsprocesslagen (, Zeteo), kommentaren till 30 §. 3Se Besvärssakkunnigas uttalande i SOU 1964:27 s. 449. 1985/86:80 s. 27. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut 4.4.1En utredning om förtroende och kvalitet i domstolarna Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att kartlägga hur kommunikationen mellan domstolarna och med- borgarna fungerar. Bakgrunden till uppdraget var konstaterandet att det sätt som domstolarna kommunicerar med medborgarna på har stor betydelse för allmänhetens förtroende för rättsväsendet. Domstolarnas bemötande av personer, utformningen av domar och beslut samt domstolarnas kontakter med medierna bedömdes ha särskilt stor betydelse för förtroendet för rättsväsendet. Den särskilde utredaren gavs därför i uppdrag att kartlägga kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna. Mot bak- grund av kartläggningen skulle utredaren överväga hur domstolarnas kommunikation med medborgarna kunde utvecklas vidare. Kart- läggningen och övervägandena skulle enligt uppdraget redovisas på ett sådant sätt att de kunde ligga till grund för domstolarnas fort- satta arbete med dessa frågor. Till särskild utredare förordnades f.d. lagmannen . Utredningen, som antog namnet , lämnade sitt betänkande Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag, SOU 2008:106. Som experter i utredningen medverkade bl.a. företrädare för olika delar av rättsväsendet, före- trädare för , en språkexpert och personer med sakkunskap inom områdena psykologi respektive journalistik och kommunikation. För att närmare undersöka vilket förtroende allmänheten och vissa av de personkategorier som uppträder i domstolarna har för verk- samheten i domstolarna lät utredningen genomföra flera enkät- undersökningar. () gavs i uppdrag att utföra en enkätundersökning med allmänheten om förtroendet för domstolarna och om allmänhetens kunskap på vissa grundläggande områden om domstolarnas roll och uppgift i samhället. SCB genom- förde också en enkätundersökning med ett antal personer med erfarenhet av att uppträda i domstol. Undersökningen innehöll dels de frågor som ställdes i den allmänna enkätundersökningen, dels frågor om bemötande av parter och bevispersoner. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut En ytterligare enkätundersökning riktade sig till advokater, åklagare, domare och nämndemän. De tillfrågade personerna fick besvara frågor om förtroende och bemötande. Inom utredningen granskades också femtio domar och man be- dömde domarnas kvalitet när det gällde läsbarhet och juridisk argu- mentation. Utredningen lät vidare genomföra en läsförståelseunder- sökning respektive en ordförståelseundersökning av domar. Dess- utom anlitades utredningens språkexpert för att göra en läsbarhetsanalys av domar. Hon utformade också ett instrument för att undersöka domar när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation. undersökningar av utformningen av domar och beslut behandlas närmare i av- snitt 4.4.3. Utredningens kartläggning av kommunikationen mellan dom- stolarna och medborgarna visade att det finns ett antal faktorer som har särskilt stor betydelse för allmänhetens förtroende för dom- stolarna. Faktorerna sammanfattades så här: domstolarnas och domstolspersonalens tillgänglighet för parter och bevispersoner domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner transparensen i domstolarnas beslutsprocesser utformningen av domar och beslut den bild som medierna förmedlar av domstolarnas verksamhet allmänhetens kunskap om domstolarnas verksamhet En viktig utgångspunkt för överväganden och förslag till det fortsatta arbetet med kvalitetsfrågor inom Domstolar var att grunden för ett framgångsrikt arbete med att förbättra kommunikationen mellan domstolarna och med- borgarna ligger i att domstolarna själva kontinuerligt arbetar med frågorna. Vikten av att det bedrivs ett systematiskt kvalitetsarbete i alla domstolar framhölls därför och domstolschefernas centrala roll i arbetet poängterades. Domstolarna måste enligt utredningen således prioritera arbetet med kvalitetsfrågor, på ett sätt som tidigare i stort sett inte skett. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut En viktig roll i detta arbete bör enligt överväganden spelas av . Verket bör ha en aktiv roll som ett metod- och resursstöd åt domstolarna i deras kvalitets- arbete. För att förbättra kommunikationen mellan domstolarna och allmänheten på de tre områden som utredningen särskilt tog sikte på – bemötande av parter och bevispersoner, utformning av domar och beslut samt domstolarnas kontakter med medierna – föreslog att Domstolar skulle ta fram enhet- liga och långsiktiga strategier för sitt arbete. borde enligt utredningen ha en övergripande roll vid arbetet att ta fram strategierna men strategiernas innehåll skulle bestämmas av dom- stolarna tillsammans. Även om således inte slog fast innehållet i strategierna i någon detalj, lämnade utredningen sin syn på vilka utgångspunkter som borde vara vägledande när strategierna skulle tas fram och vilka hörnstenar strategierna skulle vila på. För vårt arbete med utformningen av beslut och domar på migrations- området är det givetvis främst de frågor som berör just utform- ningen av domar och beslut som är av störst intresse. Vi berör detta i avsnitt 4.4.3. I det följande redogör vi i korthet för Förtroende- utredningens överväganden på de två andra områdena – bemötande av parter och bevispersoner respektive kontakter med medierna. Den strategi som utredningen föreslog att Domstolar skulle ta fram för att förbättra domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner bör vila på sju olika hörnstenar. Förtroende- utredningen beskrev dem så här: Det ska finnas konkreta riktlinjer för vad parter och bevis- personer har anledning att förvänta sig och vilka krav som kan ställas på domstolspersonalen när det gäller personbemötandet.5 Alla domstolar ska ha samma tillgänglighet när det gäller telefon- och öppettider och kontakter per e-post. Informationen till parter och bevispersoner om hur det går till i domstol och vad som förväntas av dem ska bli bättre och mer tillgänglig. 5 Begreppet personbemötande rör frågan hur en organisations medarbetare uppträder i direkta kontakter med de personer som kommer i kontakt med organisationen, dvs.