sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — Vid införandet av rörlighetsdirektivet i svensk rätt infördes ett nytt begrepp, uppehållsrätt, som innebär en självständig rätt att 2009/10:141 s. 4Europaparlamentets och rådets direktiv /38/EG av om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. uppehålla sig i . När en EES-medborgare eller anhörig till sådan medborgare har vistats legalt i inträder permanent uppehållsrätt. Rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser om likabehandling. I artikel 24 stadgas att alla unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten med stöd av rörlighetsdirektivet ska åtnjuta samma behandling som medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget, med förbehåll för sådana särskilda bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget eller i sekundärlagstiftningen. Rätten till likabehandling begränsas emellertid av artikel 24.2. Den mottagande medlemsstaten är bland annat inte skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för studier inklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån till andra personer än anställda, egenföretagare eller deras familje- medlemmar, innan permanent uppehållsrätt beviljats. Rörlighetsdirektivet har medfört att den svenska studiestöds- lagstiftningen har anpassats så att det i lag preciseras vilka utländska medborgare som ska ha rätt till svenskt studiestöd.5 Utformningen av socialförsäkringssystemen inom EU är nationella angelägenheter, men för att främja den fria rörligheten för personer finns gemensamma regler om samordning av ländernas social- försäkringssystem. Dessa samordningsbestämmelser ska bidra till att höja levnadsstandarden och förbättra arbetsvillkoren för unionsmedborgare som flyttar inom EU. En förutsättning för att fri rörlighet för personer ska bli möjlig är att personerna inte förlorar sina sociala trygghetsförmåner när de utnyttjar denna rättighet. Ett annat syfte med samordningsbestämmelserna är att förhindra att enskilda får förmåner med samma syfte från två medlemsstater i gränsöverskridande situationer. Den fria rörligheten för arbetstagare regleras i artiklarna 45–48 i FEUF. Av artiklarna framgår att samordningen av de sociala trygghetsförmånerna är en grundförutsättning för att uppnå den fria rörligheten. Vid utövandet av medlemsstaternas rätt att fritt utforma sina socialförsäkringssystem ska EU:s principer om likabehandling beaktas. 2005/2006:134 s. 20 ff. är i ständig utveckling och förändring, vilket har inneburit bland annat att rätten till sociala trygghetsförmåner har utvidgats till nya grupper, såsom icke förvärvsarbetande personer, samt personer som inte är unionsmedborgare (s.k. tredjelands- medborgare). 3.5Förordningarna om samordning av social trygghet 3.5.1Förordningarna 1408/71 och 883/2004 inom socialförsäkringsområdet regleras i förordning 883/2004och dess tillämpningsförordning 987/20096, då dessa förordningar trädde i kraft. Den på området tidigare förordningen 1408/717 har sålunda upphört att gälla enligt artikel 90 i förordning 883/2004. Förordning 1408/71 fortsätter dock att gälla och har kvar sin rättsverkan i förhållande till vissa i artikel 90 angivna förordningar och avtal. Förordning 1408/71 gäller även fortfarande för förhållanden som inträffade före . Skälet till att en ny förordning antogs var att förordning 1408/71 hade ändrats och uppdaterats med beaktande av såväl utvecklingen på gemenskapsnivå, som förändringar i lagstiftningen på nationell nivå. Reglerna i 1408/71 var därför i behov av att ersättas, moderniseras och förenklas. Den personkrets som omfattades av förordning 1408/71 var anställda, egenföretagare samt deras familjemedlemmar och efter- levande. Denna personkrets har i förordning 883/2004 utökats till att gälla alla som är medborgare i en medlemsstat, det vill säga även icke förvärvsaktiva personer, samt deras familjemedlemmar och efterlevande.8 Genom förordning 1231/20109 omfattas även tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar av förordning 6Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. 7Förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen. 8Artikel 2 (motsvarar artikel 2 i förordning 1408/71). 9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1231/2010 av om utvidgning av förordning (EG) nr 883/2004 och förordning (EG) nr 987/2009 till att gälla de tredjelandsmedborgare som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa förordningar. 883/2004, förutsatt att de lagligen vistas inom EU.10 Syftet är att bättre integrera personer som inte är unionsmedborgare, men som är bosatta inom EU, genom att ge dem rättigheter som ligger så nära unionsmedborgarens rättigheter som möjligt. Förordningarna om samordning av de sociala trygghetssystemen gäller också i förhållande till , och genom och till genom avtalet om fri rörlighet för personer. har antagit förordning 883/2004 och efter att EFTA beslutat att inkorporera förordning 883/2004 i gäller förordning 883/2004 även i förhållande till , och . Förordning 883/2004 bygger på samma grundprinciper som förordning 1408/71, med den skillnaden att den tidigare förord- ningen enbart omfattade arbetstagare medan den nya förordningen omfattar samtliga unionsmedborgare. rättspraxis på området behandlar fortfarande enbart förordning 1408/71, eftersom förordning 883/2004 inte har tillämpats att den har hunnit bli föremål för domstolens prövning. Med hänsyn härtill kommer det vid genomgången av vissa bestämmelser i förordning 883/2004 även finnas hänvisningar till motsvarande artiklar i förordning 1408/71. Förordning 883/2004 gäller all lagstiftning om vissa särskilt angivna grenar av social trygghet.11 Av särskilt intresse för utredningen är förmånsslaget familjeförmåner. Uttrycket familjeförmån innefattar enligt förordningen alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter, exklusive förskott avseende underhållsstöd till barns vårdnadshavare samt särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption.12 Vad som faller inom de olika förmånsslagens tillämpnings- område definieras inte närmare i förordningen. Enligt förordningen är emellertid medlemsstaterna skyldiga att i förklaringar ange den lagstiftning och de system som förordningen ska tillämpas på. Dessa anmälningar ska överlämnas till kommissionen och offentliggöras på erforderligt sätt.13 En sådan förklaring avgav 10Förordningen gäller inte och . 11Artikel 3 (motsvarar artikel 4 i förordning 1408/71). 12Artikel 1.z (motsvarar artikel 1.u i förordning 1408/71). 13Artikel 9 (motsvarar artiklarna 5 och 96 i förordning 1408/71). regeringen , i vilken studie- bidraget klassificerades som en familjeförmån. Förordningens likabehandlingsprincip innebär att de personer som omfattas av förordningen ska ha samma rättigheter och skyldig- heter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare.14 Syftet med likabehandlingsprincipen är att främja arbetskraftens fria rörlighet inom EU. har gett begreppet likabehandling en vid tolkning som innefattar inte endast direkt diskriminering på grund av medborgarskap, utan även indirekt diskriminering. Vid indirekt diskriminering är det fråga om regler som missgynnar medborgare från andra medlemsstater på samma sätt som regler med uttalade krav på medborgarskap, utan att tydligt uttrycka ett sådant krav. Ett bosättningskrav är ett exempel på villkor som kan vara indirekt diskriminerande. Sådana villkor kan dock tillåtas under förutsättning att regeln är proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och mindre inskränkande alternativ saknas. Likabehandlingsprincipen anses också innebära ett förbud mot omvänd diskriminering, det vill säga diskriminering av ett lands egna medborgare i förhållande till medborgare i andra medlemsländer. Det kan vara svårt att dra gränsen mellan nationella villkor som är berättigade och nationella villkor som indirekt diskriminerar migrerande arbetstagare. Medlemsländernas självbestämmanderätt medför naturligtvis att systemen är olika utformade och det är inte meningen att ska inkräkta på de nationella systemens uppbyggnad. Tendensen förefaller dock vara att medlemsstaternas utrymme att upprätthålla särbehandlande villkor minskar, inte minst på grund av praxis kring unionsmedborgar- skapet och likabehandlingsprincipen i FEUF. Principen om likabehandling i förordning 883/2004 uppställer inte heller längre något krav på bosättning inom EU. Även personer bosatta i länder utanför EU kan stödja sig på bestämmelsen, om de omfattas av förordningen och det finns något gränsöverskridande inom EU.15 14Artikel 4 (motsvarar artikel 3 i förordning 1408/71). 15Holm, 2010, s. 114 f. 3.5.4Tillämplig lagstiftning och prioritetsregler För att undvika att en person, som berörs av flera social- försäkringssystem, blir försäkrad i mer än ett land eller att han eller hon står helt utan socialförsäkringsskydd innehåller förordningen lagvalsregler. Enligt huvudregeln ska en person omfattas av endast ett lands lagstiftning. Även om man i princip skulle kunna få en förmån från både arbetslandet och bosättningslandet, pekas ett lands lag ut som tillämplig. Som huvudregel gäller att personer omfattas av lagstiftningen för social trygghet i arbetslandet, oavsett om man är bosatt i ett annat land. Från denna princip finns emellertid flera undantag, särskilt vad gäller familjeförmånerna, där förmåner i vissa fall kan utges enligt flera länders lagstiftningar. Vid sammanfallande förmåner finns prioritetsregler som innebär att ett land blir primärt ansvarig för att utbetala förmånen, medan det andra landet blir sekundärt ansvarig och ska utbetala ett tillägg om förmånen därifrån är högre. Tilläggsbelopp behöver dock inte utges för barn som är bosatta i en annan medlemsstat, om rätten till förmånen endast grundar sig på bosättning16. Denna bestämmelse har således en begränsande verkan vad avser export av familje- förmåner. Exportabilitetsprincipen innebär att förmåner som en person har förvärvat i en medlemsstat ska kunna betalas ut oavsett om personen bor i en annan medlemsstat. Exportabilitet av förmåner mellan staterna är således en grundläggande förutsättning för att undvika diskriminering på grund av bosättning. I förordning 883/2004 finns en generell princip om exportabilitet av kontant- förmåner i artikel 7.17 Familjeförmåner omfattas däremot inte av denna generella exportabilitetsprincip. I förordningen finns däremot speciella bestämmelser om familjeförmåner för familje- medlemmar som är bosatta i en annan medlemsstat. Artikel 67 stadgar att personer ska ha rätt till familjeförmåner i enlighet med lagstiftningen i den behöriga medlemsstaten även för sina familje- medlemmar som är bosatta i en annan medlemsstat som om de vore I förordning 1408/71 fanns prioritetsreglerna i artikel 76 samt i artikel 10 i tillämpningsförordningen 574/72. 17Motsvarar artikel 10 i förordning 1408/71. bosatta i den förra medlemsstaten. Den behöriga medlemsstaten är vanligtvis arbetslandet. Det kan diskuteras om denna nya bestämmelse om rätt att exportera familjeförmåner medför några förändringar jämfört med motsvarande artikel i förordning 1408/71. I artikel 73 i förordning 1408/71 stadgas att arbetstagaren ska ha rätt till familjeförmåner från arbetslandet för familjemedlemmar bosatta i en annan medlemsstat. Artikel 67 i förordning 883/2004 talar emellertid om personers rätt till familjeförmåner. Denna ändring är en anpassning till att personkretsen i förordningen 883/2004 utvidgats till att omfatta även migrerande EU-medborgare som inte är förvärvs- arbetande. I förordningen begränsas dock möjligheten till export av familjeförmåner vad avser icke yrkesverksamma personer av prioritetsregeln i artikel 68.2 om att tilläggsbelopp inte behöver utges för barn som är bosatta i en annan medlemsstat om rätten till förmånen endast grundas på bosättning. har uttalat att syftet med artikel 73 i förordning 1408/71 är att förhindra att en medlemsstat ges möjlighet att göra beviljandet av en familjeförmån beroende av att en arbetstagares familjemedlemmar är bosatta i den medlemsstat som gör utbetalningen. Arbetstagare inom gemenskapen ska inte avhållas från att utöva sin rätt till fri rörlighet och ett villkor om faktisk bosättning strider därmed mot bestämmelsens syfte, enligt domstolen.18 Förordning 883/2004 syftar, som tidigare nämnts, till att samordna de olika medlemsstaternas lagstiftning om social trygghet så att personer som utnyttjar den fria rörligheten genom att bo och arbeta i olika länder inte ska gå miste om förmåner. Samman- läggning innebär att försäkrings-, anställnings- eller bosättnings- perioder som har fullgjorts i andra medlemsstater ska beaktas i den mån sådana krävs för erhållande, bibehållande eller återfående av rätt till förmåner.19 18Se bland annat mål C-333/00, Maaheimo. I förordning 1408/71 fanns sammanläggningsprincipen för familjeförmånerna i artikel 72. 3.6Förordningarna om arbetskraftens fria rörlighet 3.6.1Förordningarna 1612/68 och 492/2011 Fri rörlighet utgör en grundläggande rättighet för arbetstagare och deras familjer. För att uppnå fri rörlighet krävs att all diskriminering på grund av nationalitet mellan arbetstagare i medlemsstaterna avskaffas. Rätten till fri rörlighet kräver bland annat att hinder för arbetstagarens rörlighet avlägsnas, särskilt när det gäller förutsättningarna för att arbetstagarens familj ska kunna integreras i värdlandet. Den fria rörligheten för arbetstagare som uttrycks i artikel 45 FEUF implementerades genom förordning 1612/68, om arbets- kraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Förordningen innehåller bestämmelser om arbetstagarnas rätt till likabehandling i fråga om anställning, arbetsvillkor och sociala förmåner. Reglerna om arbets- kraftens fria rörlighet finns i förordning 492/2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen. Denna förordning är en kodifiering av de omfattande ändringar som genomförts i förordning 1612/68 . Eftersom förordning 492/2011 inte varit i kraft behandlar praxis på området enbart förordning 1612/68. Domstolens uttalanden avseende tillämpningen av för- ordning 1612/68 gäller emellertid även i förhållande till förordning 492/2011. Förordning 492/2011 innehåller i artikel 7 bestämmelser om likabehandling i fråga om sociala förmåner. I artikel 7.1 stadgas att en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om arbetstagaren skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning. I artikel 7.2 föreskrivs att en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat ska inom en annan medlemsstats territorium åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som värdlandets egna medborgare. Enligt ska reglerna om fri rörlighet för arbetstagare, och följaktligen förordning 1612/68, tillämpas på varje arbetstagare som utövar en faktisk och verklig verksamhet i värdlandet, med undantag för de som utövar en verksamhet i så Studiehjälpen och SOU 2013:52 liten omfattning att den förefaller vara av rent marginell och underordnad betydelse.20 I det avgjorda målet från mot slog fast att en unionsmedborgare som studerar i en mottagande medlemsstat och där parallellt utför ett faktiskt och verkligt avlönat arbete av sådant slag att den berörda personen har ställning som arbetstagare i den mening som avses i artikel 45 FEUF inte får nekas bistånd till uppehälle för studier som beviljas medborgare i denna medlems- stat. Den omständigheten att den berörda personen har rest in i den mottagande medlemsstaten med huvudsyftet att studera saknar betydelse för att fastställa om han har ställning som arbetstagare i den mening som avses i artikel 45 FEUF och därmed för frågan om han har rätt till nämnda bistånd på samma villkor som en medborgare i den mottagande medlemsstaten enligt artikel 7.2 i rådets förordning nr 1612/68. () har i ett beslut från hänvisat till ovannämnda EU-dom och anfört följande. Arbete med i genomsnitt är av så ringa omfattning att det framstår som marginellt och underordnat. En reguljär provanställning där arbetstiden uppgår till i genomsnitt , är dock ett arbete av sådan varaktighet och omfattning att det inte kan anses vara marginellt och underordnat. Den omständligheten att den studerande fram till provanställningens början var studerande med ett marginellt och sidoordnat arbete saknar betydelse när det ska fastställas om hon ska räknas som migrerande arbetstagare. Den studerande ska därmed jämställas med svensk medborgare när hon är migrerande arbetstagare och har då grundläggande rätt till svenskt studiestöd. Vad som inryms under begreppet sociala förmåner i artikel 7.2 har tolkats extensivt av . Enligt fast rättspraxis täcker uttrycket alla förmåner, oberoende av om de har någon anknytning till ett anställningsavtal eller inte, som tillerkänns inhemska 20Se bland annat mål C-53/81 . 21Mål C-46/12 L.N. mot Styrelsen for Videregående Uddannelser og Uddannelsesstøtte. 22Dnr: 2013-00747. arbetstagare på grund av deras objektivt konstaterbara ställning som arbetstagare eller enbart för att de är bosatta inom det nationella territoriet och vars utsträckning till att även gälla arbets- tagare som är medborgare i andra medlemsstater således kan antas underlätta deras rörlighet inom gemenskapen.23 Bland de sociala förmånerna ingår inte bara socialförsäkringsförmånerna - som även omfattas av förordning 883/2004 om förmånen kan hänföras till något av de sakområden som anges i förordningen, t.ex. familje- förmåner - utan också andra förmåner som t.ex. socialt bistånd. Uttrycket sociala förmåner är således vidare än begreppet social trygghet. I den mån sociala förmåner inte faller inom tillämpnings- området för förordning 883/2004 gäller i princip att de i stället omfattas av förordning 492/2011. Enligt fast rättspraxis utgör bistånd till uppehälle och utbildning som beviljas för genomförande av universitetsstudier, vilka leder till en yrkesbehörighet, en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2. i förordning 1612/68.24 har även slagit fast att studiemedel som en medlemsstat beviljar barn till arbetstagare utgör en social förmån för en migrerande arbetstagare i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning 1612/68, om arbetstagaren fortfarande svarar för barnets underhåll.25 Likabehandlingsprincipen i artikel 7.2 hindrar, liksom artikel 48 i FEUF, inte endast öppen diskriminering på grund av nationalitet, utan även alla former av dold diskriminering som genom tillämpning av andra kriterier faktiskt leder till samma resultat. Om det inte finns sakliga skäl för en bestämmelse i nationell rätt eller om den inte står i proportion till det eftersträvade syftet, ska den anses som indirekt diskriminerande, då den till sin natur innebär en risk för att migrerande arbetstagare drabbas i högre grad än arbetstagare som är medborgare i landet och följaktligen riskerar att missgynna de förstnämnda. Så är fallet med ett villkor avseende bosättning, vilket är lättare för inhemska arbetstagare att uppfylla än för arbetstagare från andra medlemsstater. Enligt domstolen kan därför en medlemsstat inte göra beviljandet av en social förmån i 23Se bland annat målen C- 65/81 , C-57/96 Meints samt C-213/05 Geven. 24Målen C-39/86 Lair och C-3/90, Bernini. 25Mål C-3/90, Bernini och C-337/97 Meeusen. den mening som avses i artikel 7.2, beroende av villkoret att förmånstagarna ska vara bosatta inom denna medlemsstats nationella territorium.26 Även gränsarbetare omfattas av förord- ningarna 1612/68 och 492/2011 och ska således likabehandlas vad gäller rätten till sociala förmåner.27 Enligt gemenskapens bestämmelser innebär termen "gränsarbetare" en person som har sysselsättning i en medlemsstat och som bor i en annan medlems- stat, och som åker hem eller minst en gång . Principen om likabehandling i artikel 7 har även till syfte att förhindra diskriminering av barn som arbetstagaren är underhålls- skyldig mot. Dessa barn kan således åberopa artikel 7.2 för att beviljas studiemedel på samma villkor som gäller för barn till arbetstagare som är medborgare i landet.28 Av detta följer att ett bosättningsvillkor för barn till arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater anses diskriminerande om det inte finns ett sådant villkor för barn till arbetstagare i landet. Ett sådant villkor är nämligen särskilt ogynnsamt för gränsarbetare som per definition är bosatta i en annan medlemsstat, där även deras familje- medlemmar som regel är bosatta.29 har därför ansett att underhållsberättigade barn till gränsarbetare har rätt till studiemedel från förälderns arbets- land, trots att familjen inte var bosatt där. menade att det bosättningsvillkor som arbetslandet uppställde enbart för de som inte var medborgare i landet ansågs diskriminerande och kunde inte upprätthållas.30 Det kan dock vara tillåtet enligt artikel 7.2 för arbetslandet att uppställa krav på anknytning till landet, om kravet även gör det möjligt för gränsarbetare att erhålla den sociala förmånen. Ett villkor om att en arbetstagare som inte är bosatt i arbetslandet ska arbeta i landet i mer än ringa omfattning, anses vara en lämplig och proportionerlig åtgärd för att visa på en tillräcklig anknytning till landet.31 Det avgjorda målet Kommissionen mot Nederländerna32 gällde exportabilitet av studiemedel. prövade i målet om ett bosättningsvillkor - som riktade sig till såväl nederländska 26Mål C-57/96, Meints. 27Se femte skälet i förordning 492/2011 och det fjärde övervägandet i förordning 1612/68. 28Mål C-3/90, Bernini. 29Mål C-337/97 Meeusen. 30Mål C-337/97 Meeusen; , 2010, s. 81. 31Mål C-213/05 Geven. 32Mål C- 542/09. medborgare som utländska medborgare – var förenligt med de unionsrättsliga reglerna om fri rörlighet för arbetstagare. EU- domstolen kom fram till att det nederländska bosättningsvillkoret för att ha rätt till studiemedel för studier utomlands, var indirekt diskriminerande gentemot migrerande arbetstagare och familje- medlemmar för vilka arbetstagarna är underhållsskyldiga. Domstolen har i målet även tagit ställning till om det förelåg något sakligt skäl för bosättningsvillkoret som kan motivera särbehandlingen, och om ett sådant skäl var lämpligt samt stod i proportion till det eftersträvade målet, se en utförligare redogörelse för målet i avsnitt 3.6.5. Domstolen kom slutligen fram till att migrerande arbetstagare särbehandlades i förhållande till nederländska arbetstagare och att därför hade brutit mot de unionsrättsliga reglerna om fri rörlighet för arbetstagare. 3.6.4Det svenska bosättningskravet för rätt till studiemedel utomlands 2004/05:111 Förstärkning av studiestödet konstaterade regeringen att har ett väl utvecklat studiestödssystem som ger möjlighet att studera i , men också i hela övriga världen med svenskt studiestöd, samt att motsvarande möjlighet saknas i de flesta europeiska länder. Enligt regeringen kunde tolkning av förordning 1612/68 verka kostnadsdrivande på det svenska studiemedelssystemet, särskilt när det gäller möjligheten att studera utomlands med svenskt studiestöd. Regeringens bedömning var därför att det var rimligt att uppställa ett anknytningskrav i den svenska lagstiftningen för att kunna få studiemedel vid studier utomlands.