sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — Vi ser som en möjlig väg att centrumet bl.a. bedriver konkreta utvecklingsprojekt regionalt. Kommuner och Landsting blir därför också en viktig samarbetspartner. En möjlig form för organisering är att myndigheterna bildar en ideell förening. Det ligger i linje med regeringens riktlinjer att bedriva verksamhet i privaträttslig form när staten och en annan part, t.ex. från kommun, landsting eller näringsliv, engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen, vilket sannolikt t.ex. kan bli fallet i de olika utvecklingsprojekten.28 Vi anser att den form för frivillig samverkan i vissa frågor som finns organiserad mellan universitet och högskolor i kan tjäna som en möjlig förebild. Föreningen bör kunna vara helt medlems- och avgiftsfinansierad. För att verksamheten ska få en kraftfull start föreslår vi att regeringen inledningsvis tillskjuter en ansenlig del av de som frigörs i och med avvecklingen av E-delegationens arbete. När Verket för förvaltningsutveckling avvecklades 2007 överfördes motsvarande cirka 19 miljoner inom Utgiftsområde 2 till anslaget 1:1 Statskontoret för finansiering av E-delegationen.29 2009:19, Delegation för e-förvaltning. 1995/96:61 (bet. 1995/96:LU7, rskr. 1996/97:79). 2008/09:1 Utgiftsområde 2, s. 82. 8.5.6Utveckla förmågan i att stödja förändringar utifrån en helhetssyn Förslag: Utveckla förmåga att stödja och stimulera innovations- och förändringsarbete i offentlig verksamhet utifrån människors och företags behov, politikens syften och det offentligas komplexitet. Bedömning: Försöksverksamheter genomförs i i syfte att vidareutveckla metoder för att i samverkan över departementsgränser och tillsammans med andra aktörer analysera livs- och verksamhetshändelser samt andra komplexa system. För att främja innovations- och förändringsarbete i offentlig verksamhet behövs perspektivskiften. Utvecklingsarbetet i offentlig verksamhet måste därför tydligare utgå från de behov människor och företag faktiskt har, de värden politiken syftar till att åstadkomma och det faktum att offentlig verksamhet är komplex. Sådana perspektivskiften kan nås genom livshändelser och ett systemsynsätt. har en särställning bland statliga myndigheter att överblicka och utifrån syftet med politiken hantera sådana helheter och relationer för att bistå regeringen med koordinering och samordning (se avsnitt 5.5). Behovet av att kunna hantera komplexitet och dra slutsatser ur stora mängder information ökar i samhället. Hur väl olika system är anpassade efter människors behov eller skapar värde för samhället i övrigt - exempelvis genom att hindra smittspridning - avgörs ytterst inte av enskilda myndigheter. får en viktig roll i kommunikationen mellan olika delar av systemet och att följa upp och påverka systemets samlade utfall. förvaltningspolitiska proposition efterfrågas kunskap om hur sektorsövergripande arbete bedrivs och förslag på ändamålsenliga arbetsformer i som ger förutsättningar för en effektiv styrning. Vi menar att väl etablerade metoder för att arbeta med komplexa system skulle kunna vara ett möjligt svar på detta. Vi tror att denna typ av synsätt och metoder skulle kunna bli en avsevärd hävstång för innovation och nytänkande i offentlig verksamhet och menar att ett antal försöksverksamheter därför vore intressanta att genomföra. Berörda delar av Regerings- kansliet bör därför vara en aktiv samarbetspartner i de försöksverksamheter som föreslås i avsnitt 8.2. bör följa arbetet dels för att öka myndighetens egen kunskap om hur livshändelser kan användas som samverkans- och styrmodell, och dels för att kunna stötta centrumet på lämpligt sätt. anser att det i sitt arbete varit en styrka att kunna erbjuda en mötesplats och verka mellan och andra myndigheter, t.ex. i arbetet med miljöprövningsprojektet och zoonossamverkan. Det föreslagna utvecklings- och kompetenscentret bör utveckla denna form av samverkan ytterligare. Regeringens aviserade översyn av I den förvaltningspolitiska propositionen görs bedömningen att en översyn av bör genomföras.30 Bakgrunden är att arbete med regeringens styrning av verksamheter och myndigheter bör bedrivas strategiskt utifrån regeringens samlade politik och med beaktande av angivna prioriteringar. Vidare pekar regeringen på att en väl avvägd och tydlig gränsdragning mellan och statsförvaltningen i övrigt är en förutsättning för en effektivt fungerande förvaltning. Arbetsformerna inom bör därför enligt regeringen även fortsatt utvecklas. Vi anser att en översyn av även bör inkludera en analys av andra länders reformarbete och diskussioner om kansliernas och ministeriernas roll, förutsättningar och arbetssätt i en globaliserad, komplex, snabb och kunskapsintensiv omvärld samt hur man arbetar med att stödja och stimulera en innovativ offentlig verksamhet. 8.5.7Tydligare uppföljning av utveckling och samarbete Förslag: finner former för att granska hur myndigheter under regeringen lever upp till kraven på fortlöpande verksamhetsutveckling och samarbete, enligt myndighetsförordningen. 2009/10:175 (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:135), s. 100. Ansvaret för att fortlöpande utveckla den statliga verksamheten ligger på respektive myndighet. Myndigheter ska också samarbeta för att underlätta för enskilda och för att undvika dubbelarbete. Det finns menar vi ingen tydlig uppföljning av i vilken mån myndigheter lever upp till 6 § myndighetsförordningen. Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheten redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Som vi beskrivit i avsnitt 5.8.1 måste detta även innefatta de krav som ställs i myndighetsförordningen. 8.6Pröva nya instrument för sociala investeringar I vårt uppdrag ingår att bedöma hur olika styrmedel kan användas för att säkerställa genomslag för bättre resursutnyttjande. Vidare ska vi föreslå åtgärder som främjar innovations- och förändringsarbete. Otillräcklig helhetssyn, s.k. stuprörsproblematik, och bristande långsiktighet nämns återkommande som orsaker till att effektiviteten i den offentliga sektorn inte alltid är tillfredsställande. Listan på ineffektiv resursanvändning orsakad av kortsiktiga och segmenterade strukturer kan göras lång. finns goda skäl att ha en specialiserad organisation och strama regler för budgetdisciplin. ser dock att det finns metoder som inom ramen för nuvarande system kan användas för att effektivisera offentlig verksamhet och hushålla bättre med skattemedel. 8.6.1Inrätta en statlig social investeringsfond Förslag: Inrätta en social investeringsfond med staten som huvudman. Fondens huvudsyfte ska vara att minska omfattningen av sådana samhällsproblem som kan förebyggas och därigenom främja ett effektivare resursutnyttjande och mellan sektorer och huvudmän. Ge en särskild utredare i uppdrag att mer i detalj utreda hur genomförandet ska gå till. I avsnitt 5.9.1 har vi gett en bakgrundsbeskrivning till vad en social investeringsfond är. En social investeringsfond främjar långsiktig stabilitet och helhetssyn utifrån individuella behov. Att fondera pengar och specifikt anslå dem för sociala insatser är ett sätt att garantera att medlen för dessa insatser finns tillgängliga oavsett konjunktur och politisk majoritet. Detta bidrar till att skapa uthållighet och långsiktiga förutsättningar som krävs för vissa svårlösta samhällsproblem. När medlen sätts i en separat fond kan de avsättas enkom för att stödja de individer, eller det problem, som de är tänkta att hantera. Fonden skapar en struktur för att fokusera på individen, eller försöket att lösa en särskild utmaning, och man kan på så vis bättre överbrygga de separerade organisationerna (stuprören) och samla finansiering och kompetens kring den uppgift fonden har att hantera. Fokus på resultat, evidens och lärande Många tycks vara överens om att kunskapen om åtgärders effekter och lärandet av goda exempel har potential att bli bättre inom offentlig sektor. En social investeringsfond kan vara en metod för att bli bättre på att jobba systematiskt med detta. I och med att resultatet av insatser som fått finansiering från sociala investeringsfonder noggrant beräknas och följs upp kan fonden vara en pusselbit i att bygga upp ytterligare kunskap om vilka åtgärder som fungerar. Tänkbara fokusområden för den sociala investeringsfonden Fonden ska inrikta sig på områden där starka belägg finns för att ett lyckat utfall kan spara resurser för det offentliga . Det kan t.ex. vara: att minska återfallsförbrytande hos fängelsedömda, att ge stöd till personer med särskild risk att inte klara skolan, att påverka människor till hälsosammare kost- och motionsvanor, att minska förekomsten av hemlöshet, att bryta ett missbruk, eller att öka sysselsättningen för en grupp med svårigheter på arbetsmarknaden. Invändningar mot sociala investeringar Det finns ett antal invändningar som förekommer i diskussionen kring sociala investeringar och investeringsfonder som vi anser viktiga att belysa. Den mest givna är tveksamheten mot att det önskade resultatet av investeringen faktiskt infaller. Det går inte att veta på förhand exakt hur många individer som kommer att bli hjälpta av en viss åtgärd. En insats innebär alltid en risk där den eventuella förlusten består i kostnaden för insatsen. Det som beslutsfattare kan stödja sig på är då främst rådande kunskap om effektiviteten i befintliga förebyggande metoder. Sannolikheten att insatsen lyckas får sedan relateras till dess kostnad, till den potentiella besparingen samt den förväntade kostnaden av att andra insatser uteblir. Det bör noteras att det även finns en form av risktagande i att inte vidta förebyggande åtgärder. En annan invändning är att de tidiga insatserna riktas till personer som hade klarat sig lika bra utan dessa insatser. Ju tidigare man sätter in insatser, desto billigare är de ofta, och desto mindre kostnader har hunnit uppstå på grund av det har gått snett. är det svårare att urskilja en persons risker att hamna i utanförskap, kriminalitet eller ohälsa ju yngre denne är. Det går aldrig att säkert veta vad det kontrafaktiska utfallet hade blivit om en person inte fått del av en insats. Det går dock att använda sig av statistik och riskfaktorer för att ungefärligt bestämma vilka personer som ligger i riskzonen, och i efterhand kan man jämföra med kontrollgrupper för att få en bild av insatsens effektivitet. Att sätta in extraresurser för att hjälpa en person att klara skolan och hålla sig ifrån destruktiva miljöer är givetvis kostsamt. Men om det förhåller sig så att varje person som hamnar i livslångt utanförskap kostar samhället 10–räcker dock en relativt låg träffsäkerhet för att en rimlig insats ändå ska vara värd sin kostnad.31 Fondkonstruktionen är vidare ett dyrare alternativ än att pengarna går direkt till berörd verksamhet. Det krävs administration och resurser för att bestämma vilka satsningar som ska göras och för att genomföra de utvärderingar och analyser som krävs för att räkna ut vilka effekter och ekonomiska konsekvenser verksamheten har fått och hur resultatet ska fördelas. Om man vet att det i regel är i skolan och förskolan det behövs förstärkning för att minska risken för framtida problem kan man hävda att resurserna 31 , I. (2013) Helhetssyn och långsiktighet – strategier baserade på socioekonomiskt tänkande. hellre borde destineras direkt till skolan i stället för till en fond. Mot detta ska ställas att även om administrationen är en kostnad så är den också nödvändig för att man ska kunna veta att förväntade effekter verkligen inträffar, besparingar görs och avskrivningar kan genomföras. Annars finns en risk att satsade medel kommer att gå till annan verksamhet än den avsedda eller till verksamhet som inte leder till verkliga resultat. En noggrann uppföljning och beräkning av insatsernas resultat är en central del i beslutsunderlaget för att kunna ta risken att flytta resurser till tidiga förebyggande insatser. Ett argument som kan framföras mot en statlig social investeringsfond är att det är kommunerna som sköter den stora merparten av verksamhet som riktas mot barn och unga. Verkligheten tycks dock visa att nuvarande investeringar i humankapitalet sällan är tillräckliga för att alla individer ska klara skolan och få en trygg uppväxt. Vidare är det staten som uppbär kostnaderna för dessa individer om de hamnar i exempelvis rättsystemet, kriminalvården, socialförsäkringssystemet och i arbetsmarknadsåtgärder. Därför är det också i statens intresse att det förebyggande arbetet är framgångsrikt och bedrivs i tillräcklig omfattning. Att stora delar av kostnaden för utanförskapet hamnar på en annan huvudman än den som rår över de förebyggande åtgärderna gör att incitamentsstrukturen som kommunen möter inte speglar de fulla kostnaderna och nyttorna för samhället. Det ligger således i statens intresse att verka för vissa tidiga insatser även i verksamhet. Om fonden inte delar ut pengar på ett enhetligt sätt till alla kommuner eller landsting kan man vidare argumentera för att det blir problem med likvärdigheten över landet. Detta problem kan till viss del hanteras genom att fonden har tydliga beslutskriterier för vilka insatser som ska få stöd av fonden och att urvalet sker på basis av inkomna ansökningar snarare än att fonden själv gör ett uppsökande arbete. En annan fördel med att ha ett ansökningsförfarande är att det visar på en vilja lokalt, en förankring som är nödvändig för att arbetet ska lyckas. Om staten tillhandahåller socialt investeringskapital minskar incitamenten för kommunerna att själva sätta undan medel för detta. Så länge det statliga fondkapitalet inte räcker för att göra alla potentiellt lönsamma preventiva insatser finns dock vinster att plocka hem för kommunen genom att också investera egna medel för detta. Ett sätt att mildra undanträngningen kan vara genom ett medfinansieringskrav för att få ta del av fondmedlen. Även om det förebyggande arbetet fungerar så att exempelvis färre brottslingar behöver kriminalvård, färre uppsöker sjukvården och färre behöver hem för vård eller boende eller missbruksvård är det inte säkert att det minskade behovet fullt ut går att omsätta till en ekonomisk besparing i offentliga budgetar. Det är många kostnader som är fasta för den offentliga aktören, t.ex. lokaler och personal. är fler förändringar möjliga, men man bör vara medveten om att alla ekonomiska vinster inte kommer att ske automatiskt, utan det kommer att kräva ledarskap och en hel del obekväma beslut för att plocka hem vinster och omfördela resurser till andra områden. I de kommuner som inrättat sociala investeringsfonder har startkapitalet möjliggjorts genom tidigare års överskott eller genom avyttring av aktier. Vi har övervägt olika alternativ för en statlig social investeringsfond och menar att det bör utredas om kapitalet helt eller delvis kan avsättas från Europeiska socialfonden. Vi redogör nedan för våra skäl men anser att frågan behöver utredas närmare. Europeiska socialfonden är en EU-fond som finansierar insatser som syftar till att främja kompetensutveckling och motverka utanförskap. De två olika programområdena är inriktade på kompetensförsörjning (vidareutbildning av redan anställda personer) och ökat arbetskraftsutbud (åtgärder för personer långt ifrån arbetsmarknaden). –2013 har tilldelats ur Socialfonden. Lika mycket pengar ska tillföras genom medfinansiering från den som mottar medlen. Det finns fyra programkriterier kopplade till fonden: innovativ verksamhet, lärande miljöer, samverkan och strategisk påverkan. Projekten som bedrivs ska leda till resultat på individ-, organisations- och strukturnivå.32 I en utvärdering av innevarande programperiod framgår att socialfondsprogrammet förvisso fått en hel del goda resultat på individnivå, men att effekterna på strukturell nivå inte har infunnit sig i tillräckligt hög utsträckning. Bland orsakerna till detta nämns bristande ägarskap (hos t.ex. , och ), projektifiering samt att projekten är för dyra och innovativa och inte är 32 Svenska 2011 -10-12,Om socialfonden. genomförbara inom ramen för den ordinarie verksamheten. I utvärderingen nämns också att det krävs ett väl utvecklat lärsystem som säkerställer att den projektbaserade kunskapen tillvaratas. Som möjliga vägar att utveckla för nästa programperiod som kan leda till ett större strukturellt avtryck nämns ökad toppstyrning med problemformuleringsprivilegium och operativt ansvar koncentrerat till betydligt färre aktörer än eller att fördela en ökad andel medel på nationell nivå i stället för att fördelas på regional nivå som i dag.33 Vi menar att ett steg mot ökad strukturell påverkan och tydligare ägarskap skulle kunna vara att avsätta en del av pengarna från Europeiska socialfonden till en social investeringsfond. Mot detta talar att flera av de möjliga områdena för förebyggande åtgärder som vi föreslår ligger utanför de huvudsakliga syften som har, samt att denna finansieringsmetod inte skulle tillföra extra kapital som kan vara nödvändigt för att ta sig över investeringspuckeln. Oavsett om medlen tas från ESF är ESF- rådet möjlig förvaltare av fonden. Utredaren behöver göra en fördjupad analys i denna del. 8.6.2Utfärda obligationer för samhällspåverkan Förslag: Utfärda en ny form av statlig samhällspåverkande obligation i en försöksverksamhet. En särskild utredare ges i uppdrag att mer i detalj utreda hur genomförandet ska gå till. Bedömning: Eftersom denna fråga också rör finansiering av sociala insatser bör detta utredas tillsammans med inrättandet av en social investeringsfond (förslagsavsnitt 8.6.1). Attrahera nytt kapital och kreativitet till svårlösta samhällsfrågor I avsnitt 5.9.2 har vi närmare beskrivit vad en obligation för samhällspåverkan är. Skäl som talar för samhällspåverkande obligationer är delvis de samma som för en social investeringsfond (se 8.6.1). Det är ytterligare ett instrument för att koordinera insatser för en specifik målgrupp och arbeta organisationsövergripande, 33 Ramböll (2012), Utvärdering av i – preliminära resultat. fritt från ordinarie struktur (och dess stuprör). Men obligationerna skiljer sig bl.a. på så vis att de syftar till att attrahera helt nytt kapital för vissa svårlösta samhällsfrågor. Detta ger möjligheten att testa nya metoder utan att riskera offentliga medel. ges investerare en investeringsmöjlighet i en ny typ tillgångsslag vilket ger dem möjlighet att sprida sina risker (portföljdiversifiering) och förbättra sin goodwill och sitt samhällsansvar. Även människor och företag som inte har investeringar som huvudsaklig sysselsättning ges möjlighet att investera kapital i något som både kan ge ekonomisk avkastning och som stödjer arbetet för demokratiskt fattade mål om samhällsutvecklingen. ser här en potential för ökat samhällsengagemang, delägarskap och yttre tryck. Dels blir det fler som aktivt efterfrågar att åtgärderna verkligen leder till resultat och intresserar sig för hur det går jämfört med traditionellt finansierade insatser. Dels skulle man kunna tänka sig att fler får intresse av att genom ideellt engagemang bidra till att effektmålet uppnås. Noggrann uppföljning av verksamhetens effekter är en central del i upplägget och ger förutsättningar för lärande och ansvarsutkrävande. Genom att fokus är på utfallet av insatsen – vilket resultat som faktiskt har uppnåtts i samhället – inte på hur man lyckas åstadkomma detta, öppnar obligationerna upp för nya kreativa metoder och arbetssätt. Till skillnad från vissa andra s.k. pay- for-success-lösningar ges dock själva utförarorganisationen, ofta en frivilligorganisation, långsiktiga förutsättningar att verka genom fleråriga kontrakt och det är investerarna som står för den finansiella risken. En obligation av det här slaget ska alltså finansiera preventiva eller rehabiliterande åtgärder som – om de lyckas – leder till besparingar för det offentliga.34 Områden som kan vara lämpliga för att pröva detta instrument är desamma som nämns i avsnittet om sociala investeringsfonder (se avsnitt 8.6.1). Målen som sätts för vad en samhällspåverkande obligation ska uppnå ska vara utfalls- och effektinriktade – inte prestationsinriktade. Fokus är på vad som faktiskt har uppnåtts, inte vad som har gjorts. Om målet är att minska drogmissbruket ska effekten inte mätas i antal deltagare i programmet, mängden terapitimmar eller behandlingar, utan t.ex. i hur många i målgruppen som faktiskt är drogfria efter programmen eller hur antalet drogrelaterade brott har utvecklat sig i populationen. 34 Syftet är inte att ersätta andra skattefinansierade insatser, utan att bidra med medel till ytterligare offentliga insatser som inte hade rymts inom den offentliga budgeten. Vid utformningen av det program som obligationen ska finansiera måste en rad olika risker bedömas och hanteras. En viktig sådan är vad som händer med målgruppen för obligationen om programmet misslyckas. För att programmet ska vara etiskt försvarbart är det viktigt med en plan som säkerställer att målgruppen för insatsen inte riskerar att få en sämre situation än i ursprungsläget. Det är viktigt att instrumentet utformas på ett sådant sätt att det är de politiska beslutsfattarna som sätter målen för vad som ska uppnås. Den svenska välfärdsmodellen skiljer sig i hög grad från de anglosaxiska där instrumentet har utvecklats och börjat användas. Frivilligorganisationer och välgörenhet spelar en större roll i dessa länder och vissa områden som skulle kunna vara aktuella för obligationsfinansierad verksamhet där är sådant som redan är omhändertaget av det offentliga i . anser dock att instrumentet samhällspåverkande obligationer bör kunna anpassas till svenska förhållanden, t.ex. genom att öppna upp för att utförorganisationerna inte bara måste vara frivilligorganisationer utan också kan vara offentliga utförare, företag eller sociala företag. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att ett företag anställer ett antal personer – vilka har svårt på arbetsmarknaden och som har kriminell bakgrund, eller är på väg in i kriminalitet – som en del i ett program för att få dessa personer att bli självförsörjande och hederliga medborgare. Man skulle även kunna tänka sig att en kommun, eller privat bostadsföretag, genom obligations-finansi- eringen kan bygga fler bostäder för att frigöra boende till personer som lever i hemlöshet, vilket förutom mänskliga vinster också kan minska kostnaden för bl.a. akutsjukvård och polisinsatser relaterade till denna grupp. Genom att pröva samhällspåverkande obligationer i flera olika sammanhang och länder ges möjligheten att bygga upp kunskap om instrumentet som sådant. Ett potentiellt metodproblem för denna typ av instrument är om det startas många olika förebyggande projekt med delvis samma målgrupp – så att flera individer eller geografiska områden tar del av flera insatser som finansieras av olika obligationer, sociala investeringsfonder eller ordinarie skattemedel. Då kan det vara svårt att isolera effekten av ett enskilt projekt, och det finns en risk att det betalas två gånger för samma resultat. Detta är ett problem som noga måste övervägas vid utformning och avgränsning av projekt. Om det bedöms vara för svårt att göra en skälig isolering av obligationsprojektets effekter från andra pågående, offentligt finansi- erade initiativ, är det sannolikt bättre att i stället genomföra insatserna inom ramen för en social investeringsfond. Det är också viktigt att vara medveten om risken för skeva urval och att noga utforma belöningssystemet så att det inte är möjligt att skapa framgång genom att enbart välja att ta sig an lovande fall. I detta avsnitt resonerar vi kring de konsekvenser som förslag kan leda till.