sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — För transport- tjänster finns ingen motsvarande enkel väg att gå utan där krävs en högre kompetens om olika delmarknader, vilket man får genom att prata med potentiella anbudsgivare innan upphandlingen startar. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Upphandlingsstödet kan utvecklas bland annat med hjälp av verkliga exempel på upphandlingar där det ingår beskrivningar av allt från behovs- och marknadsanalys till avtalsuppföljningar. De förslag till krav som tillhandahålls behöver sättas i ett sammanhang, vilket förhoppningsvis kommer bli bättre i ett samlat upphand- lingsstöd. Upphandlingsstödet behöver även ha kompetens att ge stöd i frågor som rör upplägg av hela förfrågningar så att det inte uppstår onödiga körningar i dåliga ruttupplägg. Så långt det är möj- ligt bör upphandlingsstödet arbeta gemensamt mellan de nordiska länderna kring kravformuleringar, i enlighet med Upphandlingsutred- ningens föreslag. Metoderna att ta fram och uppdatera kriterier får dock inte leda till att fördröja uppdateringen av föråldrade kriterier. Upphandlingsstödet bör också undvika en mängd olika kriterier som adresserar klimat (och andra miljöaspekter) utan lyfta fram få men effektiva förslag på krav. Näringslivet bör tillfrågas vad de tycker och ha möjlighet att lämna förslag på kriterier, men det bör vara kunden som bestämmer. Den nuvarande arbetsordningen i leder till att parter fördröjer och hindrar kriterie- utveckling. Förutom att tillhandahålla helt grundläggande krav som sparsam körning och låginblandning av förnybara dieseldrivmedel, behövs upphandlingsstödet ge rådgivning för de som vill gå längre, även de som vill pröva helt nya upplägg och driva på genom upphandlingar som stimulerar innovationer. Avtalsuppföljning har länge varit ett eftersatt arbetsområde. Här behöver upphandlingsstödet tillhandahålla hjälp, t.ex. i kompetens- utveckling och erfarenhetsutbyte i att bedöma verifikat på koldi- oxidminskning. Det är mindre lyckat att sätta en sådan här aktivt stödjande funk- tion i samma myndighet som utövar tillsyn över upphandlingen. Ett bättre alternativ är att följa rekommendationerna från Upphand- lingsutredningen och och lägga upp- handlingsstödet i en egen myndighet eller hos Kammarkollegiet som har den största delen . Om stödet läggs hos Konkurrens- verket riskerar det att bli tamt. Fullföljs planerna på att låta upp- handlingsstödet finnas hos , behöver detta följas och utvärderas noga. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Utredningens förslag till utredning: Utredningen ger inget förslag till förändring av nuvarande utformning av reseavdraget men ser att nuvarande system bidrar till ett lokali- seringsmönster där människor medvetet bosätter sig i perifera lägen och att systemet ger ett större arbetsresande med bil än vad som annars skulle vara fallet. Utredningen föreslår därför att det tillsätts en utredning med uppdrag att analysera effekterna av nuvarande system djupare och föreslå antingen ett avstånds- baserat system eller avveckling av reseavdraget helt. Syftet med reseavdraget är att minska individers kostnader för att ta sig till ett arbete och därigenom göra det mer privatekonomiskt lönsamt att arbeta och välja ett arbete med högre lön men höga reskostnader. Enligt inkomstskattelagen (1999:1229) får man göra avdrag för skäliga utgifter för resor mellan bostaden och arbetsplatsen om arbets- platsen ligger på sådant avstånd från bostaden att man behöver använda något transportmedel. Avdrag får bara göras för det kost- nader som överstiger . Av all- männa råd49 framgår att som skäliga utgifter för resor mellan bostaden och arbetsplatsen bör i regel anses lägsta kostnad för resor under beskattningsåret med tillgängliga allmänna transportmedel, såsom järnväg, spårväg eller buss. Av det allmänna rådet framgår också att avdrag för resor med allmänna transportmedel bör medges bara om avståndet mellan bostad och arbetsplatsen är . För resor med kollektivtrafik ges avdrag för de verkliga biljettkostnaderna, medan avdragsbeloppet för bilresor baseras på en schablon på /mil, oavsett bilens driftskostnader. För att få dra av kostnaden för pendling med bil krävs att avståndet är och att man regelmässigt tjänar minst för fram- och återresan jämfört med att åka kollektivt. För att komma upp i ett avdragsbelopp på för bilresor krävs med daglig pend- ling och /år ett avstånd på knappt enkel väg. För pendlingsresor med förmånsbil får avdrag göras med 6,50 kro- nor/mil för dieselbränsle och /mil för annat drivmedel. 49 SKV A 2009:1 Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder SOU 2013:84 Användningen av reseavdrag är högst i storstadsregionerna, san- nolikt till följd av stora integrerade regionala arbetsmarknader men förekommer också i glesbygdslänen. Reseavdraget syftar till att minska kostnaden för arbetsresor för i synnerhet människor som bor på platser med dålig tillgänglighet till arbetsplatser. Därigenom ger reseavdraget möjlighet att arbeta längre bort från bostaden vilket ger en ökad rörlighet på arbets- marknaden och regionförstoring. Reseavdraget leder dock även till att det blir mer attraktivt att bosätta sig på platser med dålig till- gänglighet till arbetsplatser. I en situation där bostäder i perifera lägen dessutom är avsevärt billigare än bostäder mer centralt finns risk för att subventionerade arbetsresor ska leda till ett utglesat boende. Regeln om att det krävs en tidsvinst i förhållande till kollektivtrafik för att det ska vara möjligt att göra avdrag för resa med bil gör det också förmånligt för individer som vill pendla med bil att bosätta sig på platser med dålig kollektiv- trafik. Det förekommer betydande fusk med reseavdrag. Enligt en undersökning utförd av 2003 gjorde av de vars reseavdrag kontrollerades felaktiga avdrag (varav till sin egen fördel). Skattebortfallet uppskattades till cirka 1,4 mil- jarder kronor, alltså omkring en tredjedel av det totala skattebort- fallet till följd av reseavdrag. Det vanligaste felet var att tidsvinsten var felaktigt angiven. Enligt WSP Analys och Strategi (2012) upp- går troligen bortfallet till följd av felaktiga deklarationer till . I en rapport på uppdrag av analyserar WSP Analys och Strategi (2012) hur ett borttagande av reseavdraget re- spektive en förändring där reseavdraget blir avståndsberoende och därmed ger samma avdrag oavsett färdmedel, skulle påverka färdmedelsval, val av arbetsplats och bostad, och därmed energi- användningen och koldioxidutsläppen för arbetsresor. Analysen visar att ett borttagande av reseavdraget skulle minska transport- arbetet med bil för arbetsresor i och i (oräknat den minskning som kommer av ändrad lokalisering). Transportarbetet med kollektivtrafik för arbets- resor skulle öka i medan det skulle minska i . Detta innebär att energianvändningen för arbetsresor skulle minska, i och i . Ett borttagande av reseavdraget skulle innebära att en del människor skulle flytta närmare arbetet eller till Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder en plats där det finns kollektivtrafik. WSP (2012) visar att mellan 2 och bor i de kommuner de bor i på grund av reseavdraget. Detta går att tolka både som att reseavdraget möjlig- gör för människor att bo kvar på platser där de annars inte skulle kunna bo och som att reseavdraget gör att människor väljer att bosätta sig på platser som är svåra att kollektivtrafikförsörja. WSP (2012) analyserar hur ett helt borttaget reseavdrag skulle påverka tillgängligheten till arbetsplatser. De visar att dagens rese- avdrag ger tillgänglighetsförbättringar på i Mälar- dalen och i jämfört med en situation helt utan reseavdrag. 14.17.1 Alternativa utformningar av reseavdrag Kostnaden för att resa till och från arbetsplatsen består inte enbart av monetära kostnader i form av biljetter eller drivmedel utan även tidskostnader och i vissa fall komfortkostnader. Den sammantagna kostnaden för att resa, den generaliserade reskostnaden, är det som människor tar hänsyn till i sitt beslut om hur de väljer att resa. Olika färdmedel har olika stora monetära kostnader, tidskostnader och komfortkostnader. Exempelvis har bilresor ofta en rätt så hög monetär kostnad medan tidskostnaden är låg (genom kort restid) och komfortkostnaden likaså (genom god bekvämlighet i bilen och det faktum att man tar sig dörr-till-dörr). En kollektivtrafikresa som består av flera olika delsträckor med buss kan ha en låg mone- tär kostnad till följd av att lokal och regional kollektivtrafik ofta är kraftigt subventionerad via trafikhuvudmännen medan tidskostna- den kan vara hög (lång restid) och det dessutom kan finnas en betydande komfortkostnad genom byten och kanske dålig standard inklusive brist på sittplats. Genom att dagens reseavdrag enbart minskar den monetära res- kostnaden innebär det att avdraget påverkar färdmedel med höga monetära kostnader mer än färdmedel där en stor del av den gene- raliserade reskostnaden består av lång restid eller dålig bekvämlig- het. I praktiken är det nästan enbart resor med bil eller snabba regionaltåg (ofta på SJ:s linjer) som är berättigade till reseavdrag genom att den monetära kostnaden överstiger det belopp över vilket avdrag medges. Detta snedvrider konkurrensen mellan olika färdmedel. Det gäller inte bara mellan bil och kollektivtrafik utan även mellan olika typer av kollektivtrafik. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder gen endast ges för kostnaden för att resa med det billigaste färd- sättet men detta är svårkontrollerat. På flera sträckor går det att åka kollektivt på olika sätt till olika kostnad och med ett större utbud av även kommersiell kollektivtrafik ökar svårigheten att kontrollera om det finns alternativa billigare färdmedel. En alternativ utformning av reseavdraget är att ersätta dagens system med ett avståndsbaserat avdrag utan koppling till arbets- tagarens verkliga biljett- eller bilkostnader i likhet med reseavdrags- systemen i bland annat , och . Utredningen har övervägt att lämna ett förslag om införande av ett avståndsbaserat reseavdrag men en komplikation är att den höga subventionsgraden av viss regional kollektivtrafik gör att ett enhet- ligt avdrag per km måste ligga på en mycket låg nivå för att inte ge ett avdrag för långa regionala resor som överstiger biljettkostnaden för de billigaste resorna. Det är ur ett teoretiskt perspektiv fullt rimligt med ett rese- avdrag som ersätter även icke-monetära reskostnader men det är främmande för det svenska skattesystemet att kunna göra avdrag för sådana kostnader. Frågan om överkompensation av resenärer med subventionerad kollektivtrafik på relativt långa avstånd kan därför inte ignoreras. Andra sätt att förändra dagens reseavdragssystem för att minska de negativa effekter som dagens system har på trafikarbetet med bil och därmed koldioxidutsläppen kan vara: Att höja gränsen för avdragsrätt till och sänka ersättningen för resa med egen bil till /mil. Den undre gränsen på motsvarar med ett avstånd enkel väg . Det faktum att bilarna blir mer energieffektiva motiverar en sänkt ersättning för bilresor. Avdrag för resa med bil ges endast om man kan visa på särskild bilageblankett att det inte finns kollektivtrafik med rimlig restid. Höja risken för att fusk med reseavdraget upptäcks genom förstärkt kontroll. Utredningen anser att dagens utformning av reseavdragen är olyck- lig och bidrar till ett lokaliseringsmönster där människor medvetet bosätter sig i perifera lägen och att systemet ger ett större arbets- resande med bil än vad som annars skulle vara fallet, se t.ex. WSP (2012). Om det ska vara möjligt att närma sig den potential till Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder minskat trafikarbete med personbil som visas i kapitel 13 bör dagens reseavdragssystem reformeras. Utredningen föreslår därför att det tillsätts en utredning med uppdrag att analysera effekterna av nu- varande system djupare och föreslå antingen ett avståndsbaserat system eller avveckling av reseavdraget helt. 14.18 De övriga trafikslagen Utredningens förslag till uppdrag: Utredningen föreslår att får uppdrag att i samråd med Transport- styrelsen utreda frågan om kvotplikt för flygbränslen och sjöfart som används i inhemsk trafik. Det är av direktiven något oklart i vilken utsträckning som utred- ningen förväntas lämna förslag om de tre övriga trafikslagen.50 Ut- redningen har valt att i kapitel 12 kortfattat redovisa läget för järn- vägstrafiken, flyget och sjöfarten. En underlagsrapport redovisar förutsättningarna att minska trafikflygets utsläpp av växthusgaser (Karyd, 2013) och en annan bakgrundsrapport redogör för de skatter på flygbiljetter som används i , och som alternativ till beskattning av drivmedel (Åker- man, 2013). Den senare innehåller också förslag om hur en svensk flygskatt skulle kunna utformas. Utredningen anser att behovet av styrmedel (utöver handel med utsläppsrätter) som kan påverka fly- gets utsläpp är stort och noterar att flygets internationella karaktär komplicerar bilden. Skatt på biljetter är en tänkbar möjlighet men har nackdelen att inte skapa tydliga incitament till lägre förbrukning eller skifte till förnybara drivmedel. tog ett beslut om att ta fram ett globalt marknadsbaserat styrmedel för att reglera det internationella flygets klimatpåverkan. Beslutet om hur ett sådant system ska vara utfor- mat och hur det ska fungera ska fattas vid nästa general- församling och systemet ska vara infört . En bättre väg kan vara att låta inrikesflygets drivmedelsanvänd- ning täckas av kvotplikt på samma sätt som vägtrafikens. Eftersom syntetiskt biodrivmedel kan blandas i Jet A1 (som är flygets domi- 50Direktiven talar genomgående om transportsektorn men nämner aldrig vare sig vägtrafik eller andra trafikslag. 51ICAO=FN:s organ för civil luftfart. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder nerande bränsle) kan det stimulera flyget att minska sitt beroende av fossil energi. Vid handel med kvotpliktsrätter kan flyget alterna- tivt köpa sig fri genom att bidra till högre användning av biodriv- medel i vägtrafiken. Eftersom alla inhemska sektorer i regeringens vision ska bli fossilfria föreslår utredningen att Energi- myndigheten får i uppdrag att i samråd med Transportstyrelsen utreda frågan om kvotplikt för flygbränslen som används i inhemsk trafik. Sjöfarten kommer 2015, när de skärpta svavelkraven träder i kraft, få kraftigt ökade kostnader för sitt bränsle, vilket kommer att stimulera rederierna att reducera hastigheten (där så är möjligt) och att se över möjligheterna att reducera förbrukningen på annat sätt i såväl befintliga som nya fartyg. Eftersom incitamentet är starkt och svavelkraven riskerar att leda till en kostnadsökning som medför överflyttning av trafik från fartyg till i första hand tåg (Trafik- analys, 2013d) anser utredningen att några ytterligare åtgärder, t.ex. i form av beskattning, inte behövs . Kvotplikten inkluderar enligt regeringens förslag även diesel- bränsle som går till sjöfart. är användningen av dieselbränsle inom sjöfarten relativt liten men när svavelkraven skärps bedöms användningen av dieselbränsle och andra lättare bränsle öka. Genom att sjöfarten är helt befriad från skatt på drivmedel innebär krav på en ökad inblandning en ökad kostnad för fartygsdieselbränsle i . Risk finns då att fartygen i stället bunkrar i andra länder. Denna risk ökar förstås i en utvecklad kvotplikt med högre kvoter och med krav på växthusgasminskning eftersom det driver upp priserna särskilt i frånvaro av skatter. Om samma krav ställs på drivmedel till sjöfart som till vägtrafik kan detta också drabba leverantörer som är mer inriktade på leveranser till sjöfarten. Utred- ningen föreslås därför att en utökad kvotplikt exkluderar drivmedel till sjöfart och att en separat kvotplikt i stället utreds i samband med att en sådan utreds för flyget. 14.19 Om vikten av att påverka EU Utredningens förslag till inriktning av EU-arbetet: Utred- ningen vill i detta avsnitt uppmärksamma några regelverk som behöver ändras och där bör vara pådrivande. Dessutom bör vara drivande inom EU när det gäller unionens mål för klimatpolitiken. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder bör verka för att dubbelräkning inom förnybarhets- direktivet förbjuds. Kvotplikt bör inte heller betraktas som stats- stöd. bör verka för fortsatt utveckling av kraven på fordo- nens energieffektivitet. Vad gäller personbilar behövs krav på nivån /km till 2025 och /km till 2030. Kraven för lätta lastbilar och lätta bussar behöver utvecklas i motsvarande takt. bör även verka för utveckling av provmetoder och kör- cykler så att de verkliga emissionerna reduceras i motsvarande grad. Det behövs även utveckling av provmetoder och krav på tunga fordon så att nya tunga fordon blir effektivare till 2030 jämfört med dagsläget. bör även verka för att hastighetsbegränsare införs i alla lätta lastbilar och lätta bussar. bör också verka för ett europeiskt beslut om en gemensam högsta tillåtna hastighet på motorvägar. Långsiktigt bör också verka för att alla nya fordon har inbyggda intelligenta system för hastighetsanpassning () som gör det omöjligt att överskrida gällande hastighetsgräns. bör verka för att EU ställer krav på att nya bilar som drivs av ottomotorer ska vara förbereda för att klara 20 procents inblandning av alkoholer. Det finns också ett behov av att kunna höja inblandningen av FAME i dieselbränsle till . bör verka för EU krav som inkluderar hållbarhets- krav som minimerar utsläppen av metan från gasdrivna lätta och tunga fordon. bör driva på för att kraven och däcksmärkningen även ska omfatta dubbdäck och regummerade däck samt att krav på däcktrycksindikator även omfattar tunga fordon. För att elektrifieringen av vägtrafiken i ska ge minska- de utsläpp är det avgörande att elproduktionens klimatpåverkan minskar. Det kommer då att krävas att kraven på utnyttjande av utsläppskrediter skärps och att taket sänks i snabbare takt än vad som bestämts genom att tilldelningen av utsläpps- rätter blir mindre generös. bör verka för detta. Målsätt- ningen bör vara att handelssektorns utsläpp upphör senast vid mitten av seklet. bör vara pådrivande inom EU, IMO och när det gäller klimatkrav på flyg och sjöfart. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder För att nå framgång i klimatarbetet är i många avseende beroende av att relevanta direktiv och andra är så utformade att de bejakar och helst stödjer den svenska politiken. Så är inte alltid fallet . Utredningen vill i detta avsnitt uppmärk- samma några regelverk som behöver ändras och där bör vara pådrivande. Dessutom bör vara drivande inom EU när det gäller unionens mål för klimatpolitiken. Eftersom bara utgör av befolkning är ett ambitiöst gemensamt agerande avgörande för ett framgångsrikt europeiskt bidrag till de globala ansträngningarna att reducera utsläppen av klimatgaser till en hållbar nivå. Förnybartdirektivet har i vissa avseenden fått en olycklig utform- ning. Dubbelräkning av vissa biodrivmedel i kombination med lågt satt mål om andel förnybara drivmedel riskerar försena introduk- tionen av biodrivmedel samt snedvrida marknaden för biodrivmedel när medlemsländer överför incitamentet till drivmedelsproducenter och/eller leverantörer. bör verka att effekterna av systemet analyseras och att förändringar av regelverket och mål görs för att bättre stödja en ökad andel biodrivmedel med låg klimatpåverkan. Kvotplikt bör inte betraktas som statsstöd och vara möjlig att dela in i skilda kvoter för olika drivmedel liksom i kvoter för drivmedel producerade från åkergrödor respektive drivmedel producerade från avfall, restprodukter och cellulosa. Den europeiska ambitions- nivån bör höjas när det gäller de . Arbetet med att skärpa energieffektivitetskraven för nya fordon måste fortsätta och ambitiösa gränsen bör fastställas för alla typer av vägfordon och arbetsmaskiner , 2025 samt 2030. Kraven bör annonseras 6–innan de börjar gälla för lätta fordon och 7– för tunga fordon för att ge industrin tillräcklig ledtid för att anpassa utbudet (IEA, 2012d). EU kommissionen ska lägga fram förslag på reduktionsmål för lätta fordons koldioxid- utsläpp till 2025. Det är då lämpligt att även sätta mål , något som också framförs av IEA (2012c). För att nå den målbild som beskrivs i kapitel 13 krävs att krav på nya personbilar på /km och på /km samt motsvarande reduktioner för lätta lastbilar. Sådana krav kommer även driva på för en elektrifiering av fordonsparken. Det skulle skapa en trygghet för fordonstillverkarna att elfordon kommer efterfrågas som det ger större säkerhet om hur fordonsflottan kom- mer utvecklas och bidra till klimatmål och mer uthållig energiför- sörjning. drivs elektrifieringen bl.a. av kraven i Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder som kräver att större tillverkare även säljer elbilar och laddhybrider. Långsiktiga regelverk även i skulle öka denna drivkraft. Utöver detta krävs en utveckling av provmetoder och körcykler så att de verkliga emissionerna reduceras i motsvarande grad. Det behövs även krav som säkerställer att nya tunga fordon blir effektivare till 2030 jämfört med dagsläget. Detta kräver en utveckling av standardiserad metod för att mäta koldioxidut- släpp, bränsleförbrukning och energianvändning för tunga fordon. Utveckling av en sådan metod pågår och mål- sättning är att presentera ett regelverk för mätning och redovisning av koldioxidutsläpp från tunga fordon , med troligt införande med mätning –2017. bör stötta utveck- lingen av metoden och säkerställa att den även fungerar för typiska nordiska fordonskombinationer framförallt /och även ännu längre och tyngre fordon. Det är oklart vem som ska ansvara för att till- gängliggöra informationen om tunga fordons bränsleeffektivitet och koldioxidutsläpp när dessa data måste deklareras från tillver- karna. För lätta fordon regleras detta av ett EU-direktiv där ansva- ret läggs på respektive medlemsland om att ha en nationellt samlad information om de fordon som säljs i landet samt införa lagstift- ning som styr att tillverkarna ska redovisa informationen i bilhallar, reklam och på webbsidor. Detta ansvar ligger i på Konsu- mentverket. I medlemsländernas ansvar ingår även att sammanställa statistik på genomsnittliga koldioxidutsläpp på försålda fordon och redovisa den till . I är det Transport- styrelsen som har detta ansvar. Man kan tänka sig att även för tunga fordon att medlemsländerna blir skyldiga att samla ihop informa- tionen, tillgängliggöra den och redovisa den för . är nyregistreringen av tunga fordon bara en bråkdel av den för lätta fordon. Det gör att åtminstone vad gäller information till köpare så skulle en samlad information för tunga fordon för eller vara att föredra. Med en allt högre andel av fordonen som helt eller delvis drivs med el och även vätgas blir koldioxidutsläppet ett allt sämre mått på fordonens energieffektivitet. bör därför verka för att nya krav för fordons och arbetsmaskiners energianvändning inom EU sätts i energitermer i stället för som koldioxidutsläpp. Krav bör ställas på obligatoriskt införande av hastighetsbegrän- sare i lätta lastbilar och lätta bussar. Det nuvarande kravet på hastighetsbegränsare i tunga fordon bör justeras så att fordonens Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder ägare måste ställa in dem på den högsta tillåtna hastigheten hos den fordonskombination i vilken dragbilen utgör en del. bör vidare verka för ett europeiskt beslut om en gemen- sam högsta tillåtna hastighet på motorvägar. före- kommer fri fart på en del av det tyska motorvägsnätet, vilket av fordonsindustrin tas som motiv för att tillverka personbilar med topphastighet betydligt /h. Sådana bilar måste för att klara påfrestningarna och skydda passagerarna göras betydligt kraftigare och tyngre än om de byggts för en maxhastighet /h. Det är inte rimligt att möjligheten att köra mycket fort på någon promille av det europeiska vägnätet ska tillåtas på- verka utsläppen från en stor del av fordonsparken inom hela EU.