sou · H1B341 · 2013-06-14 00:00:00 — I vår undersökning har kommunerna fått ange om de tycker att det är lätt eller svårt att rekrytera personal till förskolan, ordna lokaler och att få tillräckliga budgetmedel. Svaren visar att de kommuner som upplever svårigheter i dessa avseenden också har större problem med dröjsmål än andra. Svaren beskriver kommunernas uppfattning om svårigheterna men klarlägger egentligen inga orsakssamband. När det gäller personal har flera kommuner vid studiebesöken berättat att det ibland kan vara svårt att rekrytera utbildade förskol- lärare men att det sällan är problem att rekrytera barnskötare eller annan personal. Den nya skollagen utgår från att undervisningen normalt ska skötas av förskollärare och många kommuner strävar därför efter att öka andelen förskollärare. Vissa kommuner har inlett samarbeten med närbelägna lärosäten och erbjudit praktik för att kunna rekrytera nya förskollärare. På frågan om det är lätt eller svårt att rekrytera personal till förskolan har kommunerna och stadsdelarna i vår enkät kunnat välja mellan fem svarsalternativ, från mycket lätt (1) till mycket svårt (5). Medelvärdet för alla kommuner och stadsdelar är 3,2, vilket närmast motsvarar alternativet varken lätt eller svårt. Sammantaget tycks personalbrist inte vara ett avgörande problem, trots vissa svårigheter att rekrytera förskollärare. När det gäller lokaler har flera kommuner vid studiebesöken pekat på långa bygglovsprocesser som en källa till problem. Stränga krav från byggnadsnämnderna i kombination med långa hand- läggningstider och överklaganden gör att det tar från ett beslut om ny förskola till dess att förskolan kan tas i bruk. Två–är inte ovanligt. Som framgått var det också många kommuner som hänvisade till lokalbrist i senaste undersökning. Vid studiebesöken har kommunerna berättat om olika sätt att hantera lokalbrist. Flera kommuner har inrymt förskolor till exempel i eller i bibliotek och många kommuner har byggt särskilda paviljonger för förskolor, ofta med tillfälliga bygglov. En sådan paviljong tar enligt uppgift en–att bygga. En kommun har tagit fram prototypritningar för förskolor, som gör att 6 Se (2009) s. 16 samt uppgift från till utredningen. byggnationen går snabbt när bygglov väl har beviljats. Vissa kommuner har också använt sig av förskolebussar och naturförskolor, som inte ställer samma krav på inomhusutrymmen. Det förekommer också att kommuner hyr lokaler mera tillfälligt. På frågan om det är lätt eller svårt att ordna lokaler är medelvärdet för alla kommuner och stadsdelar 3,6. Det motsvarar närmast alternativet ganska svårt. Sammantaget kan vi konstatera att lokalbrist förekommer, som det finns flera sätt att hantera problemet. Vi bedömer för vår del att lokalfrågan främst handlar om planering. Brist på lokaler är ett tecken på att planeringen i kommunen har misslyckats och lokalbrist framstår inte som en självständig orsak. Kommunens ekonomi är en fråga som också har diskuterats vid studiebesöken. I vissa kommuner verkar förskolan ha fått stå tillbaka när kommunens ekonomi varit svag och på vissa håll har det sannolikt varit en bidragande orsak till dröjsmål. I andra kommuner har förskolan varit prioriterad och undantagits från besparingar även när kommunens ekonomi varit svag. De ekonomiska resurserna är på så vis en fråga om politiska prioriteringar och vi återkommer snart till det. På frågan om det är lätt eller svårt att få tillräckliga budgetmedel till förskolan är medelvärdet för kommunernas och stadsdelarnas svar 3,6. Det motsvarar närmast ganska svårt. Vår samlade bedömning är att personalbrist inte framstår som en avgörande orsak till dröjsmål och att lokalbrist framförallt är en fråga om planering. Brist på ekonomiska resurser kan vara en orsak till dröjsmål och är i huvudsak en fråga om politiska prioriteringar. 6.5Kvalitetskrav som tänkbar orsak Med kvalitetskrav menar vi i detta sammanhang regler eller rikt- linjer för hur stora barngrupperna i förskolan får vara eller hur hög personaltätheten ska vara. Lagstiftningen innehåller inga exakta gränser för detta och kommunerna är fria att införa egna riktlinjer. Sådana normer kan givetvis vara positiva, som det skulle kunna vara svårare för kommunen att erbjuda plats om det finns tydliga gränser för hur mycket barngrupperna får utökas. Enkätundersökningen visar att av kommunerna och stadsdelarna har riktlinjer för gruppstorlek medan har riktlinjer för personaltäthet. När det gäller dröjsmål är skillnaderna mellan de som har och de som saknar riktlinjer ganska små och de allra flesta kommuner klarar att erbjuda plats oavsett om de har riktlinjer om gruppstorlek och personaltäthet eller inte. Det framstår därför som fullt möjligt för en kommun att förena normer om till exempel gruppstorlek med förmåga att erbjuda plats . 6.6Kommunens planering och prioritering Vår bedömning är att planering och politiska prioriteringar är betydligt viktigare än andra faktorer när det gäller förmågan att erbjuda förskoleplats . I det här avsnittet behandlar vi först undersökningar och de frågor i vår enkät som gäller beläggning och prognoser. Därefter beskriver vi varför planering och prioritering framstår som avgörande. Vi beskriver också planerings- processen steg för steg med hjälp av konkreta exempel. har lyft fram en fungerande planering och tydliga prioriteringar som avgörande faktorer för att en kommun ska kunna erbjuda plats . pekar bland annat på att det krävs en beredskap att ta emot barn , inte bara , och på betydelsen av prognoser för behovet av platser. I undersökning 2008/2009 uppgav ungefär var tredje kommun, 98 stycken, att de saknade en aktuell prognos över till- gången till och efterfrågan på platser.7 De som saknade en aktuell prognos hade något oftare än andra problem med att erbjuda plats . Av de som hade en prognos räknade med att kunna erbjuda plats till alla barn, jämfört av de som saknade en prognos. I sina slutsatser angav följande:8 För att kommunerna inte ska riskera ett överskott eller brist på platser i förskoleverksamheten måste de ha en beredskap att möta svängningar i såväl födelsetal som i in- och utflyttningar av barnfamiljer i olika delar av kommunen. Detta kräver en väl fungerande planering. Trots detta uppger var tredje kommun att man saknar en aktuell prognos över tillgången till och efterfrågan på platser. De kommuner som inte räknar med att kunna uppfylla platsgarantin hänvisar ofta till ökande barnantal och/eller brist på lokaler. Kommuner med ökande barnantal har också något oftare problem att klara platsgarantin än andra. Men det gäller långt ifrån alla. 7Se (2009) s. 21 och 22. 8Se (2009) s. 32. kommuner med växande barnantal klarar platsgarantin. Problemen torde snarare handla om brist på planering och att platsgarantin inte ges tillräcklig politisk prioritet i kommunerna. Närmare om beläggning och prognoser I vår enkät till kommunerna finns frågor om beläggningen i för- skolorna och om förekomsten av prognoser. Båda frågorna handlar i grund och botten om planeringsarbetet. När det gäller beläggningen har kommunerna och stadsdelarna fått uppskatta hur hög den var i de kommunala förskolorna . Syftet är att ta reda på om förskolorna fylls helt och hållet eller om man har kapacitet att ta in fler barn efter hand. Svarsalternativen har varit fasta och diagrammet visar hur kommuner och stadsdelar med olika beläggning klarar fristen. Diagrammet visar förvånande nog att de kommuner och stadsdelar som har lägst beläggning är de som har störst problem att erbjuda plats . Det är dock bara tre stycken som uppskattar beläggningen till 60–och sambandet är därför osäkert. I övrigt stämmer resultatet bättre överens med det man kan förvänta sig. De kommuner och stadsdelar som uppskattar belägg- ningen till 70–, en ganska låg beläggning, räknar alla med att kunna erbjuda förskoleplats eller året efter. Andelen sjunker sedan och av de som uppskattar belägg- ningen till , det vill säga helt fulla förskolor , är det som räknar med att kunna erbjuda plats till alla barn. Risken för dröjsmål tycks alltså öka om kommunens förskolor är fullbelagda . När det gäller prognoser svarar av alla kommuner och stadsdelar att de har en skriftlig prognos som visar behovet av förskoleplatser. Det är fler än i senaste undersökning. Det är dock 31 kommuner och stadsdelar som saknar en prognos och bland dem finns både större och mindre kommuner, sett till folkmängd. Diagrammet nedan visar hur många kommuner och stadsdelar som har en prognos och hur många som saknar det. De som har en prognos redovisas efter hur långt fram den sträcker sig. Diagrammet visar att prognostiden varierar från något enstaka år framåt i tiden till framåt. Den genomsnittliga prognosen omfattar hela 2015 och sträcker sig en bit in på 2016. Nio av tio kommuner har alltså någon form av prognos för behovet av platser. Ställer man krav på att prognosen ska sträcka sig långt fram i tiden och innehålla detaljerade beräkningar sjunker dock Det är ungefär en av fem kommuner och stadsdelar, eller , som har en prognos som sträcker sig eller längre och innehåller beräkningar av antalet barn i olika del- områden samt behovet av platser under olika tider . När det gäller dröjsmål kan vi jämföra de som har en sådan kvalificerad prognos med de som inte alls har någon prognos. 1.Kommuner och stadsdelar med kvalificerad prognos (59 stycken) -redovisar dröjsmål (5 kommuner och stadsdelar) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge 2.Kommuner och stadsdelar som helt saknar prognos (31 stycken) -redovisar dröjsmål (4 kommuner och stadsdelar) -av alla anmälda barn får troligen vänta för länge I procent är det alltså något fler av de kommuner som helt saknar prognos som redovisar dröjsmål. Andelen barn som drabbas av dröjsmål är emellertid lika stor i båda grupperna. Trots det menar vi att planering och politiska prioritering är avgörande faktorer. Planering och prioriteringar är avgörande Det finns flera skäl för bedömningen att kommunens planering och prioritering är avgörande. Till att börja med visar alla undersökningar att fler kommuner redovisar dröjsmål än . Det framgår av och undersökningar och det bekräftas av den enkätundersökning vi har genomfört. Orsaken är att en del kommuner inte planerar för att kunna ta emot barn utan koncentrerar mottagandet , när nästan alla sexåringar börjar i förskoleklassen. Variationen över året markerar tydligt hur stor betydelse kommunens planering har. Vid våra studiebesök har planeringen och de politiska priori- teringarna dessutom framstått som avgörande faktorer både i de kommuner som klarar att erbjuda plats och i de som har svårig- heter. Kommuner med en väl fungerande planering och tydliga prioriteringar har beskrivit att de kan erbjuda plats även när barnantalet växer eller när man ställs inför oväntade händelser eller svårigheter av olika slag. På andra håll har problemen varit stora ända till dess att frågan lyfts till högsta politiska nivå. Ett annat skäl för bedömningen är att det inte går att se något tydligt samband i övrigt mellan de kommuner som har dröjsmål. De är spridda geografiskt och har olika befolknings- och närings- struktur. De har dessutom olika politiskt styre och befolknings- utvecklingen skiljer sig åt. Dröjsmål förekommer både i kommuner med växande och minskande barnantal. Undersökningen visar att kommuner som i övrigt har likartade förhållanden skiljer sig åt när det gäller förmågan ett erbjuda plats . Vi kan inte förklara det på annat sätt än att planeringen och prioriteringarna skiljer sig åt. Till detta kommer att och Skolinspektionen var för sig har lyft fram planering, behovsinventering och prioriteringar som viktiga faktorer för att alla barn ska kunna erbjudas plats i tid.9 Planering och prioritering framstår alltså som nyckelfaktorer när det gäller förmågan att kunna erbjuda plats . Det finns därför skäl att se närmare på planeringsprocessen i en kommun och att försöka konkretisera vad planering och prioritering egentligen Det gör det lättare att förstå vilka brister som kan finnas. Exempel på planering och prioriteringar Förskolan är normalt en uppgift för kommunens barn- och utbildnings- förvaltning eller motsvarande. I förvaltningen planerar man för behovet av förskoleplatser, tar emot anmälningar och fördelar platser. Det politiska ansvaret finns normalt hos barn- och utbildningsnämnden eller motsvarande och ytterst hos fullmäktige. Politikerna fattar de principiella besluten och fördelar medel inom kommunen. Processen för att åstadkomma förskoleplatser till alla barn är alltså ett samspel mellan tjänstemännen i förvaltningen och de folkvalda politikerna. Flera kommuner pekar på att det tar att inrätta en ny förskola, från det att beslutet fattas till det att förskolan kan börja användas. I regel krävs det därför att kommunen har en noggrann långsiktig planering, som sträcker sig framåt i tiden. Den bygger i de flesta kommuner på en befolkningsprognos. En del kommuner har egna statistiker som gör prognoser medan andra köper tjänster. En kommun har berättat att man samarbetar med , som har egna 9 Se (2009) s. 32 och Skolinspektionen (2012) s. 3. Som vi sett kan prognostiden variera och prognoserna är olika detaljerade. I flera kommuner finns det prognoser även för mycket små områden. Prognoserna tar ofta hänsyn till in- och utflytt- ning, födelsetal och dödstal. Ofta bygger de också på antaganden om hur stor andel av barnen i olika områden inom kommunen som kommer att anmälas till förskolan. De kommuner som vi besökt menar att prognoserna ofta stämmer bra på kommunnivå men att de kan slå fel när det gäller enskilda områden. Det har till exempel hänt att nybyggda områden drar till sig många fler barnfamiljer än väntat. En kommun har berättat att man bland annat av den anledningen infört ett så kallat förskoletal i kommunen. Det innebär att det ska byggas 25 förskoleplatser per 100 lägenheter. För många kommuner är prognosen alltså det grundläggande planeringsverktyget. En del kommuner gör dessutom en bredare omvärldsanalys, där man tar hänsyn även till faktorer som inte ingår i prognosen. I en av de kommuner vi besökt bevakar förvaltningen till exempel förändringar i bestämmelserna om anhöriginvandring, för att vara väl förberedd för ökad inflyttning. En kommun berättar vidare att man gör en så kallad framåtsikt en gång . Den är ett underlag för kommunens långtidsplanering och består bland annat av en omvärlds- och nulägesanalys. Man tittar på utvecklingen av barn- antalet och behovet av större investeringar och diskuterar även kommunens mål och ambitioner för utvecklingen av förskolan. När det gäller den långsiktiga planeringen pekar flera kommuner på vikten av samarbete mellan olika förvaltningar. Står man inför en större utbyggnad kan trafik- och stadsbyggnadsfrågor till exempel bli aktuella. Tar man emot många nyanlända invandrare kan det också krävas ett nära samarbete mellan barn- och utbildningsförvaltningen och den förvaltning som har huvudansvaret för mottagandet. I vissa kommuner är barn- och utbildningsförvaltningen djupt involverad i mottagandet och förberedelserna medan den på andra håll knappt blir informerad om hur många nyanlända som kommer. För kommunens planering är det viktigt att veta hur många platser som finns i fristående förskolor. De flesta kommuner vet det eftersom de enskilda huvudmännen normalt anger det i sina ansökningar om godkännande. De enskilda huvudmännen får också bidrag från kom- munen för varje barn och kommunerna får därför löpande information om barnantalet. Enligt enkätundersökningen vet av kommunerna och stadsdelarna hur många platser det finns totalt i SOU 2013:41 Orsakerna till problemet fristående förskolor i kommunen eller stadsdelen. De flesta, , vet också hur många lediga platser det finns. Den långsiktiga planeringen kan avslutas och dokumenteras på olika sätt. En kommun beskriver att den utmynnar i en exakt beräkning av hur många avdelningar och platser som behövs i olika delar av kommunen framöver. Kommunen poängterar att det är till stor nytta när planeringen ska presenteras för politikerna. Arbetet med den långsiktiga planeringen sker framförallt inom förvaltningen. Det är dock politikerna i nämnden och ytterst full- mäktige som fattar de principiella besluten och som fördelar medel till verksamheten. Planeringen bör alltså kommuniceras med dem. Flera kommuner påpekar att tjänstemännen måste vara tydliga i kommunikationen med politikerna. En kommun berättar att nämnden ifrågasatte hur många nya förskoleplatser som verkligen behövdes, men att förvaltningen fick tillräckliga resurser efter att ha kunnat visa på konkreta prognoser och platsberäkningar. Flera kommuner pekar också på vikten av att politikerna är tydliga med att målet verkligen är full behovstäckning och plats för alla barn. Politikerna måste också ta ansvar för att skjuta till de medel som faktiskt behövs för att kommunen ska kunna uppfylla sina skyldigheter enligt lagstiftningen. Politikerna måste alltså vara beredda att fatta de beslut om utbyggnad eller andra åtgärder som kan behövas i kommunen. När förvaltningen har tillhandahållit ett tydligt underlag hamnar bollen hos politikerna. Politikerna och tjänstemännen måste också hitta ett system för fördelning av medel som gör det möjligt att erbjuda plats och inte bara . En kommun förklarar att de ekonomiska resurserna slås ut över , för att det ska finnas tillräckligt med personal och lokaler för att kunna ta emot fler barn längre fram. En annan kommun beskriver att man sparar en plats per avdelning . En tredje kommun berättar att förvaltningen beställer platser och fördelar medel till förskolorna utifrån det antal platser som kommer att behövas , när barnantalet är som störst. För att kunna erbjuda plats krävs det genomtänkta modeller för fördelning av medel. Flera kommuner kombinerar den långsiktiga planeringen med en löpande kontroll av hur många barn som föds i kommunen och hur många som anmäls till förskolan. Det gör att man kan se om prognoserna måste justeras och om platsbrist håller på att uppstå. En kommun berättar att barnavårdscentralerna ofta har en uppfattning om antalet gravida i olika områden och flera kommuner kontrollerar hur många barn som faktiskt föds. Det ger en tidig fingervisning om hur många platser som kommer att behövas. De flesta kommuner följer dessutom hur många barn som faktiskt anmäls till förskolan. Handläggarna har ofta lång erfarenhet och kan tidigt märka när en platsbrist börjar ta form. I flera kommuner intresserar sig även politikerna för antalet anmälningar och väntetiderna till förskolan. Det händer att politikerna vill se kölistor och att tjänstemännen får berätta om väntetider och antalet anmälningar vid nämndsammanträden. I en del kommuner finns det bestämda rutiner för sådan rapportering. Snabba åtgärder vid platsbrist Det finns många exempel på åtgärder som går att vidta om plats- brist trots allt uppstår. Allt går inte att förutse och hur bra den långsiktiga planeringen än är kan det behövas snabba åtgärder. En mycket vanlig lösning är att kommunen bygger särskilda paviljonger för nya förskolor eller avdelningar. En kommun förklarar att paviljonger normalt tar en–att bygga och att de kan hålla god standard. Paviljonger byggs ganska ofta med tillfälligt bygglov. En annan åtgärd är att ta reservavdelningar i bruk eller att inrätta förskoleavdelningar i . Flera kommuner berättar också om förskolebussar och naturförskolor. Med sådana lösningar kan behovet av inomhuslokaler minimeras. Flera kommuner berättar vidare att man hyrt villor eller andra lokaler eller tagit hjälp av fristående förskolor för att kunna erbjuda plats . Det finns också exempel på kommuner som har blivit mer restriktiva med att ta emot barn från andra kommuner. Det finns också snabba åtgärder som kan vara tveksamma. Det är relativt vanligt både att utöka barngrupperna och att erbjuda plats längre bort från hemmet än vad föräldrarna önskar. behandlar vi konsekvenserna för kvaliteten i förskolan av sådana åtgärder. Där finns också statistik om dessa åtgärder. Studiebesöken visar att det finns en rad snabba åtgärder som kommunen kan ta till för att hantera en annalkande platsbrist. Kommuner med växande folkmängd har ofta stor kunskap om sådana åtgärder och klarar ofta att lösa svåra situationer. Det kan emellertid kräva intensivt arbete och ekonomiska tillskott. Alla led i processen är viktiga Med hjälp av en god planering och politisk vilja bör det enligt vår mening vara möjligt för alla kommuner att erbjuda förskoleplats . Det går då att hantera både ökade födelsetal, ökad inflyttning och andra utmaningar. Planeringsprocessen och växelspelet mellan tjänstemän och politiker kan sammanfattas med följande figur. Exempel på brister i planering och prioriteringar När en kommun inte kan erbjuda plats bedömer vi att det ofta beror på brister i ett eller flera av de led vi har beskrivit. Vissa kommuner har ingen prognos att bygga den långsiktiga planeringen på, vilket kan vara ett problem särskilt om antalet barn i växer. Ett annat problem kan vara att den prognos som finns håller för låg kvalitet. Den kanske inte sträcker sig tillräckligt långt fram i tiden eller är tillräckligt detaljerad. Den långsiktiga planeringen kan också brista på grund av att samarbetet mellan olika förvaltningar i kommunen inte fungerar tillräckligt väl. Den risken är särskilt framträdande om kommunen tar emot många nyanlända invandrare. För att kunna förbereda förskoleplatser till de nyanlända barnen krävs det ofta att barn- och utbildningsförvaltningen är involverad i mottagandet. Samspelet med politikerna kan brista om tjänstemännen inte lyckas underbygga sina prognoser och beräkningar på ett tydligt sätt. Prognoserna och beräkningarna kan också vara för vaga. Det kan leda till att politikerna tvekar att fatta de beslut som behövs. Från politiskt håll kan det brista i fråga om tydliga målsättningar och politiska prioriteringar. Politikerna kanske svävar på målet när det gäller fyramånadersfristen, eller så är de inte beredda att skjuta till de medel som kan behövas för att kommunen ska klara fristen. Den löpande kontrollen kan tänkas brista om kommunen inte följer hur många barn som faktiskt föds, hur många barn som anmäls till förskolan eller hur långa väntetiderna är. Det kan också tänkas att det inte finns tillräckliga rutiner för intern rapportering till cheferna inom förvaltningen eller till politikerna i kommunen. När det gäller snabba åtgärder kan problemet vara att arbetet inte bedrivs tillräckligt intensivt och målinriktat eller att det inte finns tillräckligt med personal eller resurser för det arbete som krävs. Det kan också tänkas att vissa kommuner inte har tillräcklig kunskap om vilka åtgärder som går att vidta för att avvärja plats- brist, till exempel hur man går till väga för att bygga en paviljong. Dessa exempel illustrerar vad vi menar med brister i planering och prioritering. Vi bedömer att de kommuner som inte klarar att erbjuda plats ofta har brister i ett eller flera av dessa avseenden. Kapitlet handlar om konsekvenserna av att förskoleplats inte alltid erbjuds inom lagstadgad tid. Vi identifierar vilka som berörs av ett dröjsmål och hur de påverkas. Vi gör också kostnadsberäkningar. För barnet innebär dröjsmålet att han eller hon går miste om utbildning. Förskolan är en skolform som ska stimulera barnet till utveckling och lärande och förbereda barnet för fortsatt utbildning. Det är därför olyckligt om tiden i förskolan blir kortare än önskat. För föräldrar gör dröjsmålet att det blir svårare att återgå till förvärvsarbete eller andra sysselsättningar. Återgången kan fördröjas och möjligheten att kombinera föräldraskap och arbete försämras. Mest utsatta är de föräldrar som inte kan återgå till sitt arbete och inte heller har kvar föräldrapenningdagar att ta ut. De riskerar att förlora både sin försörjning och delar av sitt socialförsäkringsskydd.