sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att initiativ för att förbättra den nationella upphand- lingsstatistiken innebär ett stort och viktigt steg framåt mot en mer tillförlitlig och ändamålsenlig statistik. Verkets förslag till hur statistiken kan förbättras är därmed en viktig utgångspunkt i utred- ningens överväganden rörande den framtida nationella statistiken om offentlig upphandling. 10.4Vilka möjligheter skapar elektronisk upphandling till insamling av upphandlingsstatistik? Utredningen konstaterar i bl.a. avsnitt 3.7 att det är stor aktivitet på myndighetsnivå inom området elektronisk upphandling, elektroniska beställningar, elektronisk faktura m.m. Allt fler myndigheter inför- skaffar eller har planer på att införskaffa någon form av elektroniskt upphandlings- eller beställningssystem. Det gäller såväl staten som kommunerna och landstingen. Som utredningen framhöll redan i delbetänkandet finns det i statistikinsamlingshänseende en betydande potential i den pågående övergången från ett, i huvudsak pappers- baserat upphandlingsförfarande, till ett motsvarande elektroniskt förfarande – inte minst när de elektroniska systemen kopplas ihop med myndigheternas ekonomisystem. I det här avsnittet diskuteras denna potential närmare. 10.4.1Allmänt om kopplingen mellan elektroniska upphandlings- och beställningssystem och statistikinhämtning För att tydliggöra på vilket sätt insamlingen av upphandlingsstatistik kommer att gynnas av införandet av elektroniska upphandling- och beställningssystem kan man leka med tanken att samtliga upphand- lande myndigheter skulle åläggas att skicka in upphandlings- statistik till en statistikansvarig myndighet. Anta att de skulle skicka in uppgifter om antalet upphandlingar, fördelade på objektupp- handlingar, ramavtal (egna och samordnade) samt direktupp- handlingar, upphandlingsform, tilldelningsgrund, genomsnittligt antal anbudsgivare, gjorda avrop på respektive avtal och totalt, dvs. värdet av respektive myndighets totala anskaffning. Ett dylikt åläggande skulle enligt utredningens erfarenhet orsaka starka protester ute på många myndigheter av den enkla anled- ningen att det skulle krävas betydande insatser för att gå i land med uppgiften. Detta har i sin tur flera anledningar. En är att i många statliga myndigheter och kommuner utförs upphandlingar och inköp ute i organisationerna, vilket gör det svårt att få en överblick över inköpen. En annan är svårigheten att sammanställa de avrop som görs från ramavtalen. I ekonomisystemen finns upp- gifter om vad som har betalats ut till leverantörer. Det går alltså relativt enkelt att avgöra hur stora belopp som myndigheternas inköp uppgår till . Det är dock väsentligt svårare att koppla inköpen till specifika upphandlande avtal. Vidare görs sannolikt en hel del inköp utanför de upphandlade avtalen. En konsekvens av att införa ett elektroniskt upphandlings- system är att den upphandlade myndigheten får bättre kontroll, överblick och statistik när information om alla upphandlingar finns i ett och samma system. Kopplas sedan upphandlingssystemet ihop med myndighetens ekonomisystem, blir det helt plötsligt möjligt att snabbt och relativt enkelt få överblick över vilka inköp som gjorts på respektive avtal, men också vad som köps utanför de upphandlade avtalen. Med denna information går det smidigt att sammanställa olika data, t.ex. den totala upphandlingsvolymen. En annan konsekvens är att det skulle bli mycket enklare att samla in nationell upphandlingsstatistik. Annorlunda uttryckt skulle det som för många upphandlande myndigheter är förenat med en betydande arbetsinsats bli väsentligt enklare att genomföra. Resultatet skulle sannolikt också bli långt mera korrekta uppgifter eftersom det i princip skulle baseras på faktiskt utfall i stället för dagens uppskattningar. 10.4.2Hur elektronisk upphandling förbättrar möjligheterna att samla in upphandlings- och inköpsstatistik Införandet av elektroniska beställningar i staten och uppdaterad Transaktionsdatabas Den statliga sektorn har under arbetat med att införa olika typer av elektroniska förfaranden för att förenkla och effektivisera den statliga förvaltningen. hanterar exempelvis alla statliga myndigheter sina fakturor elektroniskt, vilket var ett första steg mot att inrätta en alltigenom elektronisk inköpsprocess. Nästa steg i denna process togs då regeringen fattade beslut om obligatoriskt införande av elektroniska beställningar för alla statliga myndigheter med fler än 50 anställda.10 Ytterligare cirka 120 myndigheter ska i en andra etapp, senast utgången av 2013, införa e-beställningar. Myndigheter med färre än 50 anställda är undantagna. Som redan nämnts i avsnitt 3.7 förväntas införandet av e-beställningar leda till en betydande effektivisering av de statliga myndigheternas inköpsprocesser, vilken i sin tur antas leda till billigare inköp och lägre transaktionskostnader. ESV har konstaterat att det finns en stor potential i att aggregera delar av den detaljerade information som framöver kommer att finnas i de cirka 160 berörda statliga myndigheternas e- handelssystem.11 ESV anser också att en naturlig förlängning av det nu pågående arbetet med införande av e-beställningar är att börja samla in information från dessa myndigheter och aggregera den i en vidareutvecklad transaktionsdatabas, för att på så sätt få en långt bättre överblick av statliga myndigheters inköps- mönster m.m. ESV bedömer att aggregerad information om inköpsmönster för staten som helhet bör kraftigt kunna förbättra regeringens möjligheter att följa upp, analysera och styra statens inköp. Utredningen delar denna uppfattning. För att ytterligare förbättra analysmöjligheterna pekar ESV på möjligheten att koppla ihop informationen i en vidareutvecklad transaktionsdatabas med upphandlingsstatistik (uppgifter om annonsering etc.) och företags- statistik (branscher, företagsstorlek etc.) från SCB. Därigenom öppnas enligt uppfattning intressanta möjligheter till insamling av en förfinad upphandlingsstatistik för den statliga sektorn. Det finns därför anledning att närmare studera möjligheterna att blåsa liv i och vidareutveckla transaktions- databasen genom införandet av elektroniska beställningar. 10Regeringsbeslut om förordning på området m.m.: Regeringsbeslut , Fi 2007/983 (delvis), tillägg till regeringsbeslutet , Fi 2008/1186, förordningen om ändring i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte SFS 2012:544, prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 11Se ESV:s remissvar till betänkandet Upphandlingsstödets framtid SOU 2012:32), ESV dnr 30-657/2012. Elektronisk handel i kommuner och landsting Många kommuner och landsting har infört någon form av elektroniska beställningssystem, eller e-handelssystem som det normalt benämns, och fler ansluter sig . Det är en utveck- ling som pågått . Ett arbete med att definiera och rekommendera standarder initierades och bedrivs fortlöpande under begreppet (). Bakom SFTI står SKL, ESV och Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. Genom att införa en elektronisk beställningsprocess är det möjlig att erhålla statistik på gjorda inköp, vilket är ett bra stöd för den egna inköpsverksamheten. , när elektronisk beställ- ningsprocess/e-handel blir allt mera utbyggd kommer alltså allt bättre statistik att kunna erhållas. Elektronisk upphandling i Stad kommun utanför är en kommun som har kommit långt i den elektroniska upphandlingsprocessen. Kommunen skaffade för ett elektroniskt upphandlingssystem och började genomföra upphandlingar elektroniskt. Det stora genombrottet i uppföljnings- och statistikhänseende kom emellertid när upphandlingssystemet (Tendsign) kopplades ihop med kommunens ekonomisystem (Agresso) i avsikt att ge en samlad bild av kommunens anskaffning av varor, tjänster och byggentre- prenader. Sammankopplingen ger möjlighet till information om bl.a. avtalstäckningsgrad och avtalstrohet och innebar helt nya möjligheter att följa upp avtal och villkor m.m. Kommunens upphandlingar sköts numera helt och hållet i det elektroniska upphandlingssystemet. Varje upphandlad leverantör märks med en speciell kod för att kunna urskiljas från leverantörer som inte upphandlats. I leverantörsreskontran i ekonomisystemet finns en direktlänk till det upphandlade avtalet. Eftersom leveran- törerna kodats i båda systemen kan information sammanställas på kontonivå genom att uppgifter hämtas från ekonomisystemet (belopp per kostnadskonto och leverantör) och upphandlingssystemet (upphandlade leverantörer och avtal). Uppgifterna sammanställs i ett rapportverktyg som gör det möjligt att följa betalningsströmmarna för samtliga inköp, även för sådana som inte faller under upphand- lingslagstiftningen, exempelvis skolpeng, LOV-system, hyror och annat. Systemet har skapat goda möjligheter för intern kontroll av inköpen och har lett till ökad avtalstrohet. Det finns möjligheter att ta fram statistik på olika nivåer. Vad som återstår att utveckla är en avtalsdatabas i vilken man också kan följa upp de särskilda krav som kommunen ställt i varje enskild upphandling. Utredningen konstaterar att kommun genom sin samman- koppling av det elektroniska upphandlingssystemet och ekonomi- systemet skaffat sig en kontroll och överblick över upphandlings- verksamheten, som förutom att kunna generera interna effektivi- seringar, väsentligt kan underlätta insamling av viss upphandlings- statistik. Utredningens bedömning är att den dag merparten av de upphandlande myndigheter och enheterna har liknande systemstöd på plats kommer det vara möjligt att åstadkomma en mer detaljrik och därför intressant nationell upphandlingsstatistik. I det här avsnittet diskuteras mot bakgrund av de iakttagelser, bedömningar och slutsatser som gjorts i de föregående avsnitten följande grundläggande frågor: Varför är den nationella upphandlingsstatistiken så mager och bristfällig? Vilken upphandlingsstatistik bör samlas in och ligga till grund för den nationella upphandlingsstatistiken? Hur ska insamlingen av statistik gå till? Vem ska ansvara för insamling, sammanställning och analys av den nationella upphandlingsstatistiken? 10.5.1Varför är den nationella upphandlingsstatistiken så mager och bristfällig? Trots att den offentliga upphandlingen av varor och tjänster uppgår till en betydande andel av den svenska ekonomin är kunskapen om dess verkliga omfattning, funktionssätt, och effekter mycket begränsad. En anledning till detta är att den nationella upphandlings- statistiken länge har varit bristfällig. Som tidigare kunnat konstateras går det utifrån den EU-styrda statistik som traditionellt samlas in inte att säga särskilt mycket. Det är t.ex. bara för de upphandlingar som beloppsmässigt överstiger tröskelvärdena som det går att från statistiken utläsa så basal information som hur många upphand- lingar som görs . Motsvarande statistik tas inte fram för upphandlingar under tröskelvärdena. Vidare är det uppskattade värdet av den offentliga upphandlingen högst osäkert, bland annat beroende på att värdet av upphandlingar under respektive över tröskelvärdena baseras på helt olika metoder, som dessutom båda är behäftade med inneboende svagheter. Hur många direktupp- handlingar som görs och till vilka belopp finns det ingen informa- tion alls om. Fram till alldeles , då lät ta fram statistik över antalet anbudsgivare, gick det heller inte att säga någonting om konkurrenssituationen på de olika upphandlings- marknaderna. Varför ser det då ut så här? Varför är inte statistiken bättre? Att svara på det är ingen lätt sak. Sannolikt är det en kombination av följande omständigheter. Begränsat intresse och att EU-kraven har styrt En första förklaring kan vara att regeringen har utgått från att den statistik om offentlig upphandling som , sedan inträdet i EU 1995, är ålagd att samla in är tillräcklig. Ansvaret att samla in statistiken delegerades först till (), som ansvarade för den årliga insamlingen –2006, och övergick sedan till när NOU lades ner. En andra förklaring är att intresset från regeringens sida, oavsett politisk färg, att åstadkomma en bättre officiell statistik över den offentliga upphandlingen inte varit tillräckligt stort. i kombination med ett decentraliserat annonseringsförfarande En tredje förklaring har att göra med att , till skillnad från de flesta andra EU-länder, saknar en nationell annonsdatabas där de upphandlande myndigheterna ska annonsera sina upphandlingar – både över och under tröskelvärdena – samt i det förstnämnda fallet även efterannonserna. har, som framgår av kapitel 4, i stället valt att lita till privata annonsdatabaser när det gäller annonser- ingen. Utredningens bedömning är att om staten istället satsat på en offentligt ägd databas, så hade man haft en betydligt bättre och skarpare bild över antalet annonserade upp- handlingar, vilka myndigheter som genomför vilka upphandlingar, vilka produktområden som upphandlingarna rör etc. ska konstateras att det inte finns någon automatik i detta. Den information det gäller finns ju i de privata annonsdatabaserna och staten hade mycket väl kunnat vända sig till dem för en kontinu- erlig leverans av vissa grundläggande uppgifter. Det förtjänar att återigen framhålla att ett abonnemang på något av de stora annonsdatabasföretagen potentiellt ger tillgång till mycket detaljerad information om de upphandlingar som annonserats (annonsen, förfrågningsunderlag med bilagor, tilldelningsbeslut samt huruvida tilldelningsbeslutet överprövats). Detta är information som mycket väl skulle kunna användas i statistikhänseende. Utredningens bedömning är således att det faktum att valt att satsa på ett decentraliserat, marknadsdrivet annonseringsförfarande inte primärt är orsaken till den rådande informationsbrist om upp- handlingsområdet. Orsaken är istället statsmakternas begrän- sade intresse för frågan. 10.5.2Vilken statistik ska samlas in? Frågan om vilken statistik som ska samlas in och ligga till grund för den nationella upphandlingsstatistiken har inget självklart svar. Ett möjligt svar är att ska göra det EU kräver och inget mer. Ett annat möjligt svar på frågan om vilken statistik som ska samlas in är att utgå från det behov av statistik som framför allt statsmakterna – men också andra svenska intressenter – har och därvid se till att en delmängd av den insamlade statistiken uppfyller krav. Detta är en ansats som enligt utredningens uppfattning är väsentligt mer relevant att ha som utgångspunkt. Ytterligare en viktig aspekt är den administrativa bördan för de upphandlande myndigheterna och enheterna och i vilken utsträck- ning statsmakterna ska blanda sig i myndigheternas interna eko- nomiska angelägenheter. Som utredningen redan konstaterat pågår en snabb omdaning av den offentliga upphand- lingen, i riktning mot att mer och mer av den hanteringen kommer att ske elektroniskt. Denna utveckling kommer enligt utredningens bedömning att avsevärt minska den administrativa bördan i samband med statistikinhämtning. Detta innebär att det kan vara lämpligt att tänka kring frågan om statistikinsamling i olika tidsperspektiv: vad som är möjligt och rimligt att samla in när ännu många av de upphandlande myndigheterna och enheterna inte har tillgång till elektroniska stödsystem som kan förenkla statistik- inhämtningen respektive vad som är möjligt och rimligt att samla in när den absoluta majoriteten av de upphandlande myndigheterna och enheterna förfogar över dylika system? Sist men inte minst kommer paradoxalt nog också enkelheten varmed upphandlingsstatistik kan samlas in att aktualisera frågan om hur långt in i myndigheternas inre ekonomiska liv det är lämpligt att statistik- insamlingen ska sträcka sig? I det följande diskuteras dessa frågor. Regering och riksdag behöver en övergripande bild av den offentliga upphandling som bedrivs och hur den fungerar När man överväger vad den nationella upphandlingsstatistiken ska innehålla är det lämpligt att påminna om vad det är för verksamhet som ska summeras och speglas i statistiken. Den offentliga sektorn, bestående av sina cirka 350 statliga myndigheter, 20 landsting, 290 kommuner samt olika offentliga bolag – samt privata bolag i för- sörjningssektorerna – behöver för att fullgöra sina olika åtaganden anskaffa en stor mängd varor och tjänster.12 Det är fråga om en anskaffning som beloppsmässigt uppgår till mycket stora belopp, många . Formerna för denna anskaffning regleras i , LUF och LOV som erbjuder en rad alternativa förfaranden etc. Ett viktigt syfte med lagstiftningen är att åstadkomma en så god hushållning med offentliga medel som möjligt. Detta åstadkoms genom att företag i den privata sektorn, i såväl som i EU, ges möjlighet att konkurrera om att få leverera till det offentliga. Ju bättre denna konkurrens fungerar desto bättre inköpsvillkor erhålls, vilket i sin tur innebär att syftet bakom upphandlingsregelverket realiseras. Vidare används i ökande omfattning den offentliga anskaffningen som ett medel för att uppnå olika politiska mål inom framför allt miljöområdet och det 12 Informationen är hämtad från regeringens hemsida, /a/170148, . sociala området men också som påverkansmedel att främja utveck- lingen av små och medelstora företag och innovationer. Genom att framställa den offentliga upphandlingen och dess syfte på det här grundläggande sättet blir det tydligt vilka aspekter av den offentliga upphandlingen som är önskvärda att belysa i den nationella upphandlingsstatistiken. Det handlar bland annat om: Den offentliga upphandlingens omfattning och struktur: vilka upphandlande myndigheter upphandlar vad och till vilka belopp? Vilka är leverantörerna till offentlig sektor? Hur stor är andelen små och medelstora företag? I vilken utsträckning används olika förfaranden och upphand- lingsformer? Hur ser konkurrensen på upphandlingsmarknaderna ut? Den offentliga upphandlingens utfall i termer av kvalitet och kostnader – dess effektivitet. Användningen av miljökrav respektive sociala krav i upp- handlingar och kravens effekter. Sammantaget skulle information om dessa olika aspekter på offentlig upphandling kunna förse regering, riksdag och andra intressenter med en övergripande – men mångfacetterad bild – av den svenska offentliga upphandlingen och hur den fungerar. Denna bild skulle vara till stor hjälp vid t.ex. konsekvensbedömningar av införandet av nya regler och reformer inom upphandlingsområdet, styrningen av statens inköp, bedömningen av behov av upphandlingsstödjande åtgärder, informationsinsatser, satsningar på forskning och utbildning, kon- kurrensförbättrande åtgärder etc. Arbetet med att förbättra den nationella upphandlingsstatistiken bör därför enligt utredningens uppfattning ha som mål att kunna ge ett så gott underlag som möjligt för analys, policybedömningar och beslut kring frågor runt den offentliga upphandlingen. Det ska direkt sägas att detta mål, åtminstone i vissa delar, ter sig ganska avlägset. Det har bland annat sin grund i att vissa aspekter är väsentligt enklare att belysa statistiskt än andra. Upphandlingens omfattning och utseende, t.ex. i form av antal annonserade upphandlingar , det monetära värdet av den anskaffning som görs på upphandlande avtal, eller en grov klassi- ficering av vad det är för typ av varor och tjänster som upphandlas är exempelvis väsentligt enklare att uppskatta än i vilken utsträckning den upphandling som genomförs sker i enlighet med lagens krav, huruvida konkurrensen fungerar, eller upphandlingens samhälls- ekonomiska effektivitet. medan forskning, tillsyn och sektorsspecifika uppföljningar kräver information på väsentligt lägre nivå, ner på de enskilda upphandlingarna Den bild av den svenska offentliga upphandlingen som kommer att kunna tecknas med hjälp av informationen ovan är av övergripande karaktär – det är själva syftet. Den kommer att kunna användas för att göra intressanta beskrivningar av en rad olika aspekter och hur dessa utvecklas . Och som alla sammanfattande beskrivningar av skeenden kommer den att kunna ge uppslag till fördjupade studier. Det är dock viktigt att ha klart för sig att en nationell statistik av det här slaget – hur bra den än är – i sig själv inte kommer att kunna ligga till grund för de fördjupande och sektorsspecifika uppföljningar och utvärderingar som det ofta finns behov av. Detsamma gäller för forskningens behov. Dylika övningar ställer i regel krav på väsentligt mer specifik och detaljrik information om bland annat institutionella förhållanden och datagenererande processer för att mer kvalificerade slutsatser om effektsamband med mera ska låta sig göras. Utredningens bedömning är dock att den nationella statistik som föreslås bl.a. kommer att kunna ligga till grund för stickprovsundersökningar där ett begränsat urval av upphandlingar väljs ut för fördjupade analyser av olika slag. Nuvarande och kommande EU-krav är givna utgångspunkter för statistikinsamlingen Som framgick i avsnitt 10.3 har skyldigheter enligt EU:s nuvarande upphandlingsdirektiv som bygger på WTO:s upphand- lingsavtal (GPA). De nya upphandlingsdirektiven som håller på att förhandlas fram innehåller nyheter rörande statistikinsamlingen.13 13 Redogörelsen baseras på överenskommelse från den 10–avseende det klassiska direktivet jämte överenskommelse samma datum avseende försörjningsdirektivet. Utredningen har även beaktat ansvariga utskott för inremarknads- och konsumentfrågor (IMCO) betänkanden, från avseende det klassiska direktivförslaget och från avseende Den första förändringen i det förslag som förordas av det s.k. är att ingen årlig statistikinsamling ska göras. I stället ska all statistikinhämtning för upphandlingar över tröskel- värdena ske från de annonser och efterannonser som publiceras i . Enligt förslaget ska kommissionen utvärdera kvaliteten och fullständigheten hos de data som går att utvinna från . I det fall kommissionen finner att den därvid genererade information inte uppnår tillräcklig kvalitet kan enligt förslaget kompletterande information komma att krävas in från medlemsstaterna.14 Enligt utredningens uppfattning ska skillnaden mot dagens förhållanden inte överdrivas. För upphandlande myndigheter och enheter blir det i princip ingen skillnad mot förut. I en viss mening kan dock säga att kravet på en korrekt och fullständig annonsering skärps. En mycket bristfällig annonsering från de upphandlande myndig- heternas eller enheternas sida kommer enligt förslaget att innebära att blir skyldigt att komplettera informationen, vilket i sin tur sannolikt kommer att innebära att statistikansvarig myndighet måste begära in saknade uppgifter direkt från upphandlande myndigheter och enheter. En mer substantiell förändring rör de upphandlingar vars kon- traktsvärde understiger tröskelvärdena. Enligt nu gällande rätt är det bara statliga myndigheter och upphandlande enheter inom för- sörjningssektorerna som är skyldiga att beräkna det samlade värdet av kontrakt tilldelade under ett kalenderår. I och med det nya direktivförslaget omfattas även övriga upphandlande myndigheter, dvs. kommunerna och landstingen samt deras bolag av detta statistik- krav. En skillnad mot är dock att denna statistikinsamling enligt förslaget bara behöver göras var tredje år, att jämföra med dagens årliga enkätundersökning. Enligt förslaget kan uppskattningen av det aggregerade värdet av de aktuella upphandlingarna antingen beräknas med utgångspunkt från de kontraktsvärden som återfinns i annonser eller efterannonser eller med utgångspunkt från en stickprovsundersökning. direktivförslaget för försörjningssektorerna. I skrivande stund är det oklart om detta förslag kommer att gå igenom. 14 Artikel 86 i det klassiska direktivförslaget och artikel 95 i förslaget till reviderade försörjningsdirektiv. 10.5.3Sammanfattande bedömning av vilka statistikuppgifter som bör samlas in