sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Regeringen ansåg att invändningar på principiella grunder kunde riktas mot att ett trafikföretag var sin egen säkerhetsmyndighet och lämnade över frågan till organisations- kommittén som skulle ta fram förslag om hur verksamheten borde organiseras (prop. 87/88:50 sid. 102 f). En järnvägsinspektion inrättades därefter som var administrativt inordnad i . Även om det inte var huvudsyftet med reformen (och inte nämndes explicit), innebar separeringen mellan bana och trafik samt det decentraliserade ansvaret för trafiken på länsjärnvägarna (inklusive relaterade resurser) att möjligheten öppnades för att upphandla denna trafik i konkurrens. Några trafikhuvudmän hade vid gjort tidiga erfarenheter av att upphandla busstrafik, vilket gjorde det naturligt att pröva samma modell för järnvägstrafik. Det ledde till ett tidigt nyinträde i form av privata 1990 och minskade kostnader för de upphandlande trafikhuvudmännen. Erfarenheterna fick nationell (och även internationell) uppmärksamhet och uttryckte dåvarande att fler operatörer kan stimulera till ett effektivare resursutnyttjande av såväl produktions- resurser som infrastruktur.2 Den borgerliga regering som till- trädde efter valet deklarerade sina intentioner att öppna upp järnvägsmarknaden för mer konkurrens. Det första steget blev att också tillämpa anbudsupphandling i den av staten köpta trafik som SJ anmält som olönsam. Den förhandlings- funktion som hanterade detta omvandlades också till en särskild kommitté som sedermera övergick i Delegationen för köp av viss kollektivtrafik och knöts till . Vid skedde också en viktig förändring på gods- transportmarknaden. Gruvbolaget , som var beroende av konkurrenskraftiga priser för sina malmtransporter på mellan i och i , ansökte om egen trafikeringsrätt 1991. 1993, motiverat med de möjligheter som inom EG öppnats upp för internationella sammanslutningar att bedriva godstrafik över gränserna, beviljade ansökan för trafik på och regeringen för trafik på stomjärnvägen . SJ:s monopol var därmed brutet. tog helt över tågtransporterna genom ett svenskt respektive norskt dotterbolag 2 (1991), s. 1 Utvecklingen av järnvägens organisation som bildade en internationell sammanslutning. Därmed måste även öppna spåren för . Åren 1993–1994 kom ett flertal rapporter och utredningar som behandlade möjligheten att öppna upp trafiken på hela järnvägs- nätet för konkurrens, vilket också ledde till en het politisk debatt. antog en proposition om en sådan långtgående avreglering av järnvägen , trots starkt motstånd från Socialdemokraterna, och fackföreningsrörelsen. Efter att Socialdemokraterna återtagit regeringsmakten i riksdags- valet fattades snabbt ett beslut om att skjuta upp avregleringen. En annan viktig händelse under den borgerliga regeringstiden var beslutet om , där byggandet handlades upp som en variant av Offentlig-Privat Samverkan (OPS) med ett mycket långvarigt trafikeringsavtal. Den nya social- demokratiska regeringen gjorde en del mindre modifieringar i avtalet med det privata konsortium som vunnit upphandlingen. 95/96:92, ) beslutade om en avreglering av godstrafiken fr.o.m. . Marknadsöppningen motiverades med att det skulle leda till en mer kundfokuserad verksamhet som skulle kunna öka järnvägens andel på transportmarknaden. Även om en så kallad grandfathering- klausul (viss företrädesrätt för befintlig trafik) skulle se till att skydda redan etablerad godstrafik på järnväg och eventuella stordrifts- och samproduktionsfördelar, lyckades några nya företag snart vinna viktiga kontrakt i konkurrens med SJ:s godsdivision. Trafikhuvudmännen fick med att godstrafiken avreglerades utökad trafikeringsrätt för persontrafik på stomnätet i det egna länet och i angränsande län. Riksdagsbeslutet innebar även att ansvaret för banfördelning och trafikledning skulle organiseras i en ny enhet som administrativt skulle inordnas i . Enheten skulle ges en i förhållande till operatörer och självständig ställning. Tågtrafikledningen inrättades och SJ:s trafikledningsdivision flyttades över till denna myndighet som var administrativt inordnad i . En nämnd, , skulle vara rådgivande åt direktören för Tågtrafikledningen i frågor om banfördelning och trafikledning. Rådet skulle utses av regeringen och bestå av företrädare för , och andra intressenter för järnvägstrafik. beslutade att Tågtrafikledningen skulle kunna besluta om tilldelning av tåglägen även på andra spåranlägg- Utvecklingen av järnvägens organisation ningar än statens. Lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet innebar en anpassning till direktiv /19/EG. Reglerna gällde endast internationella sammanslutningar av järnvägsföretag som utförde internationell trafik samt internationella kombinerade godstransporter. I samband med förslagets behandling i framfördes förslaget att lagen skulle utvidgas till att omfatta även inhemska järnvägsföretag och att därigenom konkurrens på lika villkor skulle möjliggöras. ansåg dock inte att det fanns skäl att utvidga lagen. Ett nytt transportpolitiskt beslut antogs 1998. I syfte att skapa mer jämbördiga villkor mellan olika transportslag, särskilt på godstrafikområdet, sänktes banavgifterna. För att underlätta för de nya godsoperatörerna fördes också det så kallade kapillära bannätet över från SJ till . Vidare etablerades Rikstrafiken som en ny myndighet för upphandling av långväga trafiktjänster och tog därmed över denna funktion från . Trafikhuvudmännen fortsatte att öka sitt engagemang i järnvägstrafiken genom att köpa nya fordon och även genom att 1999 bli ägare till Transitio, ett vagnbolag som skulle förvalta deras fordonsresurser. blev ett genombrottsår för nya operatörer i den lång- väga upphandlade järnvägstrafiken, vilket föranledde en politisk diskussion om SJ:s möjligheter att agera med liknande villkor som sina nya konkurrenter, men också om behovet att säkerställa likvärdig tillgång till funktioner och tjänster för alla operatörer. Denna ledde slutligen fram till en proposition om att bolagisera SJ (prop. 1999/2000:78). splittrades därför affärsverket SJ i sju olika bolag baserat på de olika verksamhets- grenarna. Persontrafikdivisionen bildade , godstrafikdivisionen , fastighetsdivisionen , medan vagn- underhållet hamnade i och . Två av bolagen, TraffiCare (för renhållningstjänster) och Unigrid (IT- tjänster) privatiserades efter bolagiseringen. Kvar av det gamla affärsverket blev bara en enhet som benämndes affärsverket och fick ansvaret för att förvalta alla leasingkontrakt på fordon liksom förvaltningen av de fordon som användes i Rikstrafikens upphandlade trafik. Reformerna efter bolagiseringen var främst inriktade på att anpassa lagar och regelverk till nya EU-direktiv. Första järnvägspaketet innehöll krav på inrättandet av ett självständigt s.k. regleringsorgan. Utvecklingen av järnvägens organisation myndighet, Järnvägsstyrelsen, bildades därför 2004 genom sammanslagning av . Som en följd av järnvägspaketet tillkom också nya regler för tillträde till spårinfrastrukturen (inklusive avgiftssättning) och rätten att bedriva järnvägstrafik. Det innebar bl.a. att fick industriföretag, speditörer m.fl. som ville organisera godstrafik rätt att ingå avtal direkt med på liknande sätt som gällt för trafikhuvudmännen . På persontrafiksidan fick även andra aktörer än trafikhuvudmännen rätt att organisera person- trafik utan att för den skull vara järnvägsföretag. Förutsättningarna var i samtliga fall att de blivit auktoriserade av Järnvägsstyrelsen. tvingades staten till ett ingripande med extra kapital för att undvika att SJ gick i konkurs (prop. 2002/03:86), bland annat som en följd av att företaget lämnat för låga bud i flera upphandlingar. Flera utredningar, däribland SOU (2003:104), föreslog en fortsatt marknadsöppning, men den socialdemokratiska regeringen var ovillig att tillåta konkurrens om SJ:s lönsamma fjärrtrafik. beslöt man dock att öppna marknaden för nattågstrafik och chartertrafik. Detta innebar ett första steg mot kommersiellt inriktad konkurrens på spåret snarare än en konkurrens inriktad på upphandling. såldes Euromaint och Swemaint till den privata sektorn. Samma årtillsatte den nya borgerliga regeringen en utredning som skulle undersöka möjligheterna till en fortsatt marknadsöppning av långväga persontrafik på järnväg. I utredningen (SOU 2008:92) och i den proposition (prop. 2008/09:176) som antog föreslogs att de kvarvarande delarna av SJ:s monopol skulle avskaffas stegvis, med början i veckoslutstrafiken och en fullständig marknadsöppning . En del av motivet bakom marknadsöppningen var ett behov att anpassa all nationell persontrafik på järnväg till åtagande att, i enlighet med EU:s tredje järnvägspaket, också tillåta internationell persontrafik på järnväg med inrikes cabotage. fick trafikhuvudmännen i , och egen trafikeringsrätt på bl.a. Västra stambanan (–) och kunde därmed upphandla de s.k. som ett eget trafiksystem. bildades Transportstyrelsen som en trafikslagsövergripande myndighet för reglering, tillstånd och tillsyn. Det innebar att inspektions- myndigheterna, däribland Järnvägsstyrelsen, slogs samman i syfte Utvecklingen av järnvägens organisation att uppnå trafikslagsövergripande organisation för inspektions- verksamhet avseende kontroll av att krav i fråga om säkerhet och skydd inom transportområdet. bildades Infranord genom en bolagisering av (prop. 2009/10:10). Som skäl till bolagiseringen angavs att öka förutsättningarna för konkurrens- neutralitet samt eliminera misstankar om korssubventioner på marknaden. Våren bildades också det nya , genom en sammanslagning av , och delar av andra myndigheter (prop. 2009/10:59). Motiven bakom bildande var bl.a. en önskan att etablera en trafikslagsövergripande planering och beställning av drift, underhåll och byggande, samt, genom att skapa en ännu större samordnad beställare av anläggningstjänster, stimulera till högre produktivitetsutveckling i denna del av branschen. avvecklades Rikstrafiken och funktionen att upphandla interregional persontrafik fördes åter till . avvecklades slutligen också resterna av affärsverket . De nya regionala kollektivtrafikmyndigheterna som etablerades med anledning av lag om kollektivtrafik (som delvis tillkom som en anpassning till EU:s kollektivtrafikförordning) får i samverkan organisera storregional samhällsorganiserad och samhällsstödd trafik över länsgränserna, men med vissa begräns- ningar till vardagligt arbetspendlande för att inte konkurrera med kommersiell trafik. Kommersiell och samhällsstödd trafik kan därvid bedrivas parallellt på samma linjenät. De viktigaste besluten och förändringarna som beskrivits i detta avsnitt sammanfattas i figur 4.1. Figuren försöker tentativt visa den relativa betydelsen av reformerna, som den illustrerar under vilken typ av regering (borgerlig eller socialdemokratisk) som aktuella beslut tagits. Utvecklingen av järnvägens organisation bildasBanverkettrafik;-banaSeparering 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 4.3Motiv och drivkrafter bakom den järnvägspolitiska reformen 1988 Det reformarbete som inleddes hade (som nämnts ovan) i många stycken sitt ursprung i SJ:s finansiella problem. Förklaringen till dessa var kanske framförallt utvecklingen av privatbilismen och allt effektivare godstransporter på ett av samhället utvecklat vägnät. Efter flera finansiella rekonstruktioner av SJ insåg man inom regering och riksdag att det måste skapas nya förutsättningar för att utveckla järnvägens infrastruktur och för att utveckla och bedriva järnvägstrafik. Resor och transporter skulle annars föras över till de andra trafikslagen på ett sätt som inte ansågs vara önskvärt från olika samhälleliga överväganden. Den stora järnvägspolitiska reformen genomfördes som ett inslag trafikpolitiska beslut. De huvudsakliga inslagen i denna reform består även , men har successivt utvecklats och genom nya politiska ställningstaganden delvis fått nytt innehåll. Utvecklingen av järnvägens organisation Sammanfattningsvis innebar den reform som genomfördes : 1.att SJ (och andra järnvägsföretag) inte längre skulle behöva ta ett finansiellt ansvar för den basala järnvägsinfrastrukturens utveckling och finansiering. Istället skulle de betala avgifter i samband med att de bedrev trafik. Avgifterna skulle i första hand spegla de samhällsekonomiska marginalkostnader som uppstår i samband med trafikeringen. Dessutom skulle trafik- företagen betala ett bidrag till täckning av de fasta kostnaderna för infrastrukturen. Nivån på de senare avgifterna (–1998 i form av fordonsavgifter) beräknades med utgångs- punkt från järnvägsfordonens intjäningsförmåga i förhållande till i första hand den tunga landsvägstrafiken. Sammantaget skulle avgiftssystemet leda till likställda villkor mellan trafikslagen vid nyttjande av infrastrukturen, ett s.k. level playing-field som skulle bidra till en samhällsekonomiskt effektiv fördelning mellan olika trafikslag vid utförande av olika transporter. Ett avgiftssystem baserat på dessa principer hade tillämpats internt inom SJ . Det ska observeras att trafiksidan inom SJ skulle bära kostnaderna fullt ut för såväl infrastruktur som andra anlägg- ningar och tjänster inom terminaler, depåer och andra service- funktioner. 2.att beslut om utvecklingen av infrastrukturen liksom på vägsidan skulle baseras på samhällsekonomiska kalkyler. Finansieringen skulle huvudsakligen ske via statsbudgeten. Sammantaget innebar reformerna enl. 1 och 2 att man införde en s.k. vägtrafikmodell för järnvägen. 3.att det tidigare slutna järnvägssystemet skulle öppnas för inflytande från nya aktörer såväl i utvecklingen av trafik som i utvecklingen av infrastrukturen – senare också andra funktioner inom järnvägssystemet. En förutsättning för att och regeringen skulle vilja satsa på järnvägen och anslå ytterligare medel var att de fick ökad insyn och ökat inflytande över de framtida satsningarna på järnvägens infrastruktur. bildades därför genom att SJ:s banavdelning, exklusive fastighetsförvaltningen, skildes ut från affärsverket. Verket skulle ansvara för förvaltningen av järnvägens huvudinfrastruktur och för den samhällsekonom- Utvecklingen av järnvägens organisation iska beredningen av investeringar och andra satsningar. Liksom för vägnätet skulle kommuner, län och olika intressenter ges insyn i och påverkan på framtida satsningar på infrastrukturen. infrastruktur delades i ett stomnät och ett länsjärnvägsnät. Länen fick ansvar att samlat fördela anslagna medel till investeringar i länsvägar eller länsjärnvägar. Omfattningen av det framtida regionala järnvägsnätet blev därmed ett viktigt inslag i den regionala planeringen på länsnivå där den lokala och regionala synen på utveckling av järnvägs- respektive vägtrafik blev avgörande. Länsanslagen fick också användas för att åstadkomma sådana investeringar på stomnätet som var nödvändiga för att förverkliga regionala trafikupplägg på järnvägen. Förvaltningen av överfördes till ett stats- finansierat bolag som samägdes av kommunerna längs banan. Motivet var att man ansåg att detta skulle innebära en bättre bas och kraft för utvecklingen av banan och trafiken på den än vad en central förvaltning skulle innebära. Det bör observeras att () behölls som ett integrerat järnvägsföretag. I och med att den vertikala integrationen mellan trafik och bana slopades lades också grunden till en samordnad planering och utveckling av i första hand den infrastruktur som utgör stomnäten för järnvägs- respektive vägtrafik. b.Rätten att organisera och utföra trafik Redan inledningsvis fick trafikhuvudmännen rätt att organisera regional trafik på länsjärnvägarna och till när- slutande persontrafikstation på stomnätet. De fick rätt att utföra trafiken själva eller upphandla den från andra järnvägsföretag än SJ. har detta stegvis utvidgats till att gälla hela det statliga järnvägsnätet. Trafikhuvudmännen fick också inledningsvis överta fordon från staten via SJ för att kunna fullgöra trafikuppgiften. De fick statliga bidrag för att utföra trafiken, bidrag som också kunde användas till att upphandla buss- eller andra kollektivtrafiklösningar om man ansåg att dessa innebar bättre samhällsservice än fortsatt eller utvidgad järnvägstrafik. För persontrafik på stomjärnväg som inte kunde utföras utan eller statlig stödfinansiering gällde även efter 1988 ett legalt monopol för SJ i utförandeledet. Utvecklingen av järnvägens organisation fastställdes dock efter upphandling mellan SJ och statlig för- handlingsman respektive i vissa fall berörda trafikhuvudmän. Marknadsöppningen i betydelse rätt att organisera eller utföra trafik var alltså mycket begränsad reform och omfattade egentligen endast ett annat samhällsorgan – trafik- huvudmannen. Reformen skapade dock en grogrund för utveckling och förnyelse inom operatörsledet. Den begränsade marknadsöppningen understryker att huvudsyftet med reformen 1988 var att skapa nya förutsättningar för järnvägens överlevnad och möjligheterna att utöva järnvägstrafik. SJ behöll ett legalt monopol för driften av all godstrafik och all persontrafik på stomnätet oavsett om den senare behövde stöd via statsbudgeten eller regional upphandling. Generell marknadsöppning som ett led i utvecklingen av järnvägs- trafiken var 1988 alltså inte någon självklarhet och har också senare varit en debatterad fråga såväl i som i reform- arbetet inom EU. 4.att olika roller skulle förtydligas och göras mer självständiga. innebar det tydligaste exemplet på viljan att skilja infrastrukturförvaltningen, med de nya former för brett externt inflytande som exemplifierats ovan, från trafiken som skulle utövas under ett renodlat kommersiellt ansvar utan skyldighet att utöva förlustbringande trafik. SJ fick en ny styrelse med professionell affärskompetens medan fick en styrelse med bred samhällsrepresentation, bl.a. tidigare riksdags- ledamöter från den gamla SJ-styrelsen. bildades för att säkerställa oberoendet i föreskrifts- och tillsynsverksamhet inom järnvägs- sektorn. Inspektionen var administrativt inordnad i men som ekonomisk enhet självständig. general- direktör och styrelse tog inte ställning till den anslagsnivå som chefen för inspektionen föreslog för sin verksamhet. Utvecklingen av järnvägens organisation 4.4Trender och utvecklingslinjer i reformarbetet var, med undantag av den fordonstillverkande industrin, närapå hela den svenska järnvägssektorn samlad inom affärsverket SJ. SJ hade dessutom betydande intressen i andra delar av transportsektorn i form av bussbolag, speditörer och färjor, samt verksamheter som hotell och restauranger. Den strukturella och organisatoriska utveckling som därefter skett inom järnvägssektorn innebär en långtgående vertikal och horisontell separation där ansvar och befogenheter nu är fördelade på ett antal myndigheter, företag och andra organisationer. De flesta har nya roller och nya regelverk styr hur de kan agera i relationen dem emellan. Det stora kvarvarande naturliga monopolet är (tidigare ) som ansvarar för nyckelfunktioner som kapacitetsfördelning, trafikledning samt den fysiska förvaltningen av den statliga infrastrukturen på liknande sätt som sker för vägnätet. Därutöver brukar till större infrastrukturförvaltare räknas , A-train och Öresundsbrokonsortiet. Utöver dessa finns ett stort antal mindre infrastrukturförvaltare, ofta industrier eller kommuner som ansvarar för allt från industrispår till infrastruktur inom hamnar, terminaler och depåer. Antalet infra- strukturförvaltare som enbart förvaltar sidospår uppgår till 351 stycken. SJ har delats upp i ett statligt persontrafikföretag () resp. godstrafikföretag (). har nya järnvägs- företag tillkommit på den svenska järnvägsmarknaden genom att utländska företag nu tillåts att utöva trafik eller att nya svenska företag har etablerats. Totalt finns 36 företag som bedriver trafik på järnvägen i . Även inom terminal- och depåverksamhet har nya aktörer etablerats. En annan viktig förändring är tillkomsten av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (ur de tidigare trafikhuvudmännen) med långtgående ambitioner och stora resurser att organisera järnvägstrafik, i vissa fall genom stor-regionala samarbeten. Vidare spelar flera branschorganisationer en viktig roll, där flera nya har tillkommit och andra har fått en allt starkare betydelse i takt med att fler aktörer har etablerats. Utvecklingen av järnvägens organisation Figur 4.2 och 4.3 visar översiktligt på förändringen vad gäller sektorns aktörer, och kompletterar den bild (figur 3.4) som presenterats i tidigare kapitel. Källa: och egen bearbetning Utvecklingen av järnvägens organisation 4.4.2Marknadsöppning – rätten att organisera och utföra trafik Marknadsöppning i betydelsen rätt att organisera och/eller utföra trafik avsåg som framgått inledningsvis endast trafikhuvudmännens rätt att organisera trafik på länsjärnvägar. Denna rätt öppnade också en entreprenörsmarknad för SJ och nya, företrädesvis mindre, järnvägsföretag. har rätten att organisera och utföra trafik inom olika marknadssegment vidgats till att omfatta alla typer av gods- och persontrafik (se tabell 4.1). Det bör nämnas att rätten till marknadstillträde under de initiala stegen av marknadsöppningen på sina håll uppfattades som automatisk rätt till plats på spåret. I ett system som järnvägen, där utrymmet för trafik under ett bestämt tidsintervall är begränsat, kan dock inte alltid alla önskemål om att få utföra trafik tillgodoses. Rätten till marknadstillträde avser därför att, i konkurrens med andra, ha rätt att delta i den kapacitetstilldelnings- process som infrastrukturförvaltaren genomför enligt järnvägslag- stiftningen. Det bör också noteras att rätten till marknadstillträde fram till ikraftträdandet av den nya järnvägslagen avsåg de statliga spår- anläggningar som förvaltades av . Marknadstillträdet reglerades i en förordning och inte i lag. För den infrastruktur som inte förvaltades av bestämde spårinnehavaren vilka som skulle få tillträde till spåren. infördes rätt för järnvägsföretag att utföra internationell godstrafik på andra spåranläggningar än statens. Det kom att innebära att järnvägsföretag som bedrev sådan trafik också fick marknadstillträde till hamnspår och terminaler medan de som utövade inrikes godstrafik inte fick motsvarande rätt. Vad som inte tydligt framgår i tabell 4.1 är de successivt utökade rättigheter som getts till trafikhuvudmän och senare regionala kollektivtrafikmyndigheter att organisera tågtrafik, inte bara i de egna länen utan även över länsgränserna och i vissa fall i stor- regionala system. Utvecklingen av järnvägens organisation 4.4.3Ytterligare omfördelning av ansvaret för olika funktioner Fördelningen mellan huvudinfrastruktur och övriga spår- anläggningar samt verksamheten i anslutning till dem styrdes, som tidigare framgått, av den ekonomiska vägtrafikmodell som byggts upp inom SJ. Sidospårsanläggningar på terminaler för lastning och lossning av gods, enklare tågbildning eller långtidsuppställning av fordon samt depåer skulle enligt denna modell finansieras och bekostas fullt ut av trafiksidan, en naturlig slutsats om man jämför med hur denna typ av infrastruktur och verksamhet hanteras inom andra trafikslag. Eftersom SJ i allt väsentligt innehade ett legalt monopol (på de flesta av länsjärnvägarna också länge ett de facto-monopol) i trafikutövningen kom statliga sido- spår och verksamhet i anslutning till dem att ligga kvar inom affärsverket. Den successiva marknadsöppningen gjorde det emellertid snart nödvändigt att tillförsäkra nya organisatörer och utförare av järnvägstrafik tillgång till sidospårsanläggningar samt de tjänster som tillhandahölls i anslutning till dessa - eller kunde utföras av organisatörerna eller järnvägsföretagen själva i anslutning till de berörda spåranläggningarna. Även kapacitetstilldelning, d.v.s. fördelning av tåglägen och annan infrastrukturkapacitet, samt operativ trafikledning kom inledningsvis (1988–1996) att ligga kvar inom SJ. Utvecklingen av järnvägens organisation