sou · H1B384 · 2013-12-16 00:00:00 — Kostnaden per kilo CO2 kunde ha varit mindre om alla gasfordon enbart körts på biogas och om alla etanolbilar alltid körts på . Effekterna av skattebefrielsen för biodrivmedel har analyserats av (2011a) som framhåller att det inte är fråga om en fullständig effektutvärdering, eftersom skattebefrielsen är ett av flera stöd för att främja ökad användningen av biodrivmedel. Enligt beräkningar har de utsläppsreduktioner som använd- ningen av biodrivmedel gett upphov medfört en kostnad för staten på per kg koldioxidminskning. Myndighetens slutsats är att skattebefrielsen bidrar till att uppnå klimat- mål, men att kostnaderna inte är rimliga. Stödnivån och kostnaden per kg CO2 som undvikits genom åtgärderna varierar mellan de olika typerna av biodrivmedel och har varit lägre för låginblandad etanol och biodiesel än för biogas och höginblandad etanol, eftersom de förra inte behövt stöd till fordon och/eller drivmedelsdistribution. Styrmedel inriktade på effektivare bilar De ekonomiska incitament som utnyttjats –2012 i syfte att öka marknadens intresse för energieffektiva fordon med förhållandevis låga koldioxidutsläpp (tank till hjul) är väsentligt färre än de som riktats mot biodrivmedel. De sammanfattas i Tabell 2.5. Tabell 2.4 Skattelättnader som utnyttjats under någon del av åren 2000– 2012 för att främja innehav av elhybrider och andra bilar med låg bränsleförbrukning, förmånsvärde Värt upp till cirka # Baserat statistik och en total kostnad för miljöbilspremierna om (som också tillfallit alternativbränslebilar). *För elhybrid antas en genomsnittlig nedsättning på /år. Marginalskatten antas i genomsnitt vara . Θ Den redovisade kostnaden avser bara skattebortfall , inte åtaganden . Baserat på totalbeloppet i tabell 2.3 och andelen elhybrider och andra personbilar med låga utsläpp av totalt antal miljöbilar registrerade i före (). Beträffande fordonsskatten bör tilläggas att koldioxidskatte- komponenten bara belastat den del av bilens utsläpp per km som överstiger . Samma gräns gäller för alternativbränslebilar. Beträffande övriga stöd kan noteras att befrielse från parkeringsavgifter bara i undantagsfall () medgivits snåla diesel- och bensinbilar. Elhybrider har dock om- fattats av sådana stöd och även främjats av kommunala upphand- lingskrav. Värdet av detta har inte kunnat beräknas. Intresset för bilar med låg bränsleförbrukning påverkas också av drivmedelspriserna och reallöneutvecklingen. Priset på diesel (MK 1)30 steg –2012 realt och 30 Det finns i flera bränslespecifikationer med olika beskattning för bensin och diesel där miljöklass 1 (MK 1) för båda bränslena är den vanligast förekommande. på bensin (MK 1) . Av större intresse för analysen av effekter av valda styrmedel är punktskatternas förändring. Den samlade bensinskatten (energiskatt och koldioxidskatt) uppgick till per liter och 2012 till 5:65. Realt höjdes dock skatten . En skattehöjning med totalt 4,8 pro- cent på bensin (penningvärde) motsvarar bara av sista årets konsumentpris. Höjningen är så liten att den knappast i någon påtaglig grad kan ha påverkat bilköparnas pre- ferenser. Den reala ökningen av produktkostnaden hade större betydelse. Skatten på diesel har höjts mer än vad som motiveras av kon- sumentprisindex, men bilisternas har kompenserats för den reala höjningen med sänkt fordonsskatt på dieselbilar. Den samlade dieselskatten (MK 1) höjdes från per liter till 4:66, vilket realt innebar en förändring . Enligt EU:s statistik reducerades det genomsnittliga utsläppet per fordonskilometer av koldioxid från nya bilar registrerade i från år . Minskningen med /km () var betydligt större än den genomsnittliga reduktionen inom EU 15 som uppgick till /km (). Fram var dock minskningstakten något snabbare i EU 15 än i (6,mot ). Figur 2.6 visar att koldioxidutsläppen från nya bilar i sjunkit mycket påtagligt . Figur 2.6 Genomsnittligt koldioxidutsläpp från nya personbilar i och EU 15 2001–2011 Källa: EEA (2012). Det som främst skiljer från EU15 är att andelen dieselbilar i nyförsäljningen snabbt steg från 2012, medan andelen inom EU 15 med smärre variationer låg kring . Den andel av dieselbilarna som släpper ut mindre än koldioxid per km växte från 0 pro- cent 2012. Att kunde minska utsläppen med (= ), medan EU 15 bara reducerade med (= ) kan till stor del förklaras med växande andel dieselbilar. Räknat på tolv vanliga bilmodeller var skillnaden i koldioxidutsläpp per km 18 pro- cent mellan bensin- och dieselmodeller i samma grundutförande och med jämförbar prestanda (Kågeson, 2005). Den genomsnittliga differensen kan ha minskat något när fler modeller blev tillgängliga i dieselutförande, men om skillnaden i utsläpp per km under slutet av decenniet i medeltal uppgick till kan detta tillsam- mans med stigande dieselandel förklara cirka hälften av den snabbare reduktionstakten i jämfört med EU 15. Den andra hälften av sänkningen har påverkats av att har en för europeiska förhållanden mycket hög andel stora bilar och att utsläppen från sådana (diesel + bensin) sjönk betydligt snabbare inom EU än för mindre bilar (ICCT, 2012). Sprei och (2013) visar också på betydelsen av övergången till diesel men pekar också på ett annat trendbrott tycks ha inträffat kring . uppvägdes av effektiviseringen av bilköparnas växande krav på komfort och prestanda (om man bortser från effekten av att byta från bensin till diesel), men efter 2007 användes av teknikförbättringen till att sänka den faktiska bränsleförbruk- ningen. De klarlägger dock inte vad som orsakat denna förändring i konsumenternas preferenser. Frågan är i vilken utsträckning som de svenska skattevillkoren kan ha medverkat till stigande dieselandel och till generellt sjunk- ande förbrukning hos nya personbilar? En faktor, kanske av mer psykologisk än ekonomisk betydelse, är den nedsättning av for- donsskatten med som dieselbilar med partikel- filter medgavs från till . Åtgärden var visser- ligen riktad mot utsläpp av partiklar men bidrog till att dieselbilar började betraktas som mindre smutsiga och därmed mer acceptabla. Därefter infördes miljöbilspremien som uppgick till och 2009 följdes av befrielse från fordonskatt som för dieselbilar är värd (). Snåla dieselbilar har således premi- erats med cirka 6 000–10 000 . Lika lågemitterande bensinbilar premierades som mest med , men nu- varande befrielse från fordonsskatt för dem är bara värd (). Förhållandet att dieselbilar har lägre driv- medelskatt och högre fordonsskatt har snedvridit konkurrensen med snåla bensinbilar till dieselbilarnas fördel. Det förefaller som om den snabbt fallande förbrukningen i hög grad stimulerats av förändringar på utbudssidan samt av miljöbils- premien. Antalet diesel- och bensinmodeller med utsläpp under /km har ökat påtagligt sedan EU beslutade att införa bindande krav på minskade utsläpp. Statistik från EEA (2012) visar att den genomsnittliga fordons- vikten hos nya bilar ökade både i och EU 15. Andelen stora bilar31 i nybilsförsälj- ningen steg i från enligt uppgifter från den europeiska fordonsindustrins branschorga- nisation, medan motsvarande siffror för EU 15 var 23 respektive 30 procent.32 Den genomsnittliga motoreffekten hos de nya bilarna 31Upper medium och executive. 32http:///images/uploads/files/2013Q1PC__Characteristics_segment_year country2011.pdf minskade med 2 kW i medan den ökade med 5 kW i EU 15.33 Av detta kan man dra slutsatsen att de svenska konsumenterna inte anpassade sig till nya skatter och incita- ment genom att välja mindre bilar, men att de sänkte kraven på motoreffekt en aning. För marknadsintroduktionen av elhybrider, dominerad av , har skatteundantagen, miljöbilspremien och nedsättningen av förmånsvärdet haft stor betydelse liksom i viss mån upphand- lingskrav riktade mot taxibilar och regler för taxipriori- tering. Befrielse från trängselskatt och parkeringsavgifter i stor- städerna har också bidragit. För innehavare av förmånsbil i kan det samlade värdet av detta som mest ha motsvarat kring (men ägare av etanolbilar kunde tjäna nästan lika mycket trots mycket lägre kostnad). De konventionella hybrid- ernas andel av det totala antalet nyregistreringar var dock fort- farande låg i slutet av den studerade perioden (0,2012) och förekomsten av dessa bilar spelade ingen större roll för den genomsnittliga bränsleförbrukningen och koldioxidutsläppen hos de nya bilarna. Effektiviteten i den svenska skattepolitikens försök att stödja inköp av effektivare bilar sätts ner av att vissa av regelverken varit kontraproduktivt utformade. Den allvarligaste bristen är frånvaron av incitament för att göra etanol- och gasbilar snålare. Dessa fordon räknades som miljöbilar i stort sett oavsett bränsleförbrukning. Medan diesel- och bensinbilar inte fick släppa ut koldioxid per km tilläts alternativbränslebilar med växellåda släppa ut och för automatväxlade varianter av dessa bilar fanns ingen övre gräns. Detta är den huvudsakliga förklaringen till varför etanol- och biogasbilar från har högre bränsleförbrukning per km än motsvarande bensin- och dieselbilar (se Figur 2.7). Enligt (2011a) var den genomsnittliga bränsle- förbrukningen högre för en ny etanolbil än för en bensinbil och Kågeson och (2012a) fann att ett urval fordonsgasbilar hade i genomsnitt högre utsläpp per km när de körs på bensin än motsvarande bilmodell som bara kan köras på bensin.34 För marknadsledande var skillnaden dock . 33http:///images/uploads/files/2013Q1PC__by_Segment_Characteristics_ power.pdf 34I huvudsak till följd av högre fordonsvikt. Figur 2.7 Genomsnittlig bränsleförbrukning för nya personbilar enligt EU:s testcykel. För hybrid, FFV (etanol) och bifuel (gas) avses förbrukning vid bensindrift Källa: (2013a). Förmånsbeskattningens utformning har också motverkat ansträng- ningarna att sänka förbrukningen genom att ge förmånliga villkor för stora och motorstarka bilar (Economics, 2010, Ynnor, 2013). Den höga subventionsnivån har dessutom gjort det billigare för främst höginkomsttagare att ha bil (Ynnor, 2013). Ett ytterligare problem är att skattebefrielsen av låginblandade biodrivmedel bidrar till lägre priser på bensin och diesel och där- med till en ökad total konsumtion av drivmedel. Även en blygsam ökning av den totala drivmedelskonsumtionen kan uppväga uppemot en fjärdedel av den utsläppsminskning som låginblandningen av biodrivmedel för med sig, enligt (2011a). Det enda statliga styrmedel med inriktning på bränsleeffektiva bussar och lastbilar som förekommit är möjlighet till nedsatt skatt för hybridbussar. Analysen visar att stödet till förnybara drivmedel och fordon som kan använda dem i ren form eller som höginblandning varit mycket omfattande och det råder ingen tvekan om att de haft effekt. Driv- medlens skattebefrielse har varit en förutsättning för deras intro- duktion och användning. Koldioxiddifferentieringen av fordons- skatten hade betydelse, åtminstone initialt (, 2007a). Utan miljöbilspremien hade utbudet av bilmodeller som kan använda E85 varit mycket mindre (Kågeson, 2011a). Nedsätt- ningen av förmånsvärdet för etanolbilar spelade också roll. Sam- bandet syns tydligt i Figur 2.8 som också visar att antalet diesel- drivna modeller med utsläpp under /km ökat snabbt . Detta utbud är dock i huvudsak en följd av teknik- utvecklingen och EU:s direktiv om högsta tillåtna utsläpp per km (beslutat ) och bara i mindre grad påverkat av de inhemska incitamenten. Det förändrade utbudet har också påverkat utsläppen från nya bensinbilar. aviserades att nedsättningen av för- månsvärdet för skulle tas bort vilket bidrog till det trend- brott som framgår av figuren. Figur 2.8 Utbud i av E85- och dieselbilar med utsläpp av max CO2/km. Källa: BIL (data överlämnade på utredningens begäran). Vid sidan av miljöbilspremien synes befrielse från trängselskatt och nedsatta förmånsvärden ha varit de fordonsinriktade styrmedel som haft starkast effekt. Att befrielse från kommunala parkerings- avgifter haft relativt liten betydelse är en konsekvens av att möjlig- heten att utnyttja förmånen varit begränsad till en liten del av befolkningen (BEST, 2009). Förmånen har dessutom bara varit av signifikant storlek i de största städerna. Starka incitament har till- sammans med symbolvärdet hos miljöbilsdefinitionen lett till ökat intresse för alternativbränslebilar i företags- och förmånsbils- segmentet, medan hushållen i högre grad valt bränslesnåla diesel- och bensinbilar. Den exakta kostnaden för bytet till biodrivmedel är inte känd och kan ha varit större eller mindre än det totala stödet till omställ- ningen. Enligt energiskattedirektivet får inte ett medlemsland som medgivits rätt att sätta ned skatten för ett biodrivmedel över- kompensera marknaden för mellanskillnaden i kostnad vid jämför- else med det fossila drivmedel som ersätts. rapporterar den bedömda effekten av det svenska skatte- undantaget till och har funnit att någon påtaglig överkompensation inte förekommit räknat på medel- kostnader över ett helt kalenderår (senast i , 2013b). Beträffande biodiesel kan noteras att subventionsgraden varit lägre än för etanol och biogas som en direkt följd av att skatten på fossil diesel är lägre än skatten på bensin. Ändå klarar produ- centerna av allt att döma att tillhandahålla biodiesel (för begränsad inblandning) till samma pris som fossil diesel. De förhållandevis höga försäljningskostnaderna för biodrivmedel har klarats med stöd av tankeställebidrag och korssubventionering, det senare i särskilt hög grad för E85 som till följd av pumplagen i praktiken bekostas av hela vägtrafikantkollektivet. Kostnaden uppgår till 350 000 till per E85-pump och till det tiodubbla för en gaspump (BEST, 2009). Det samlade stödet till alternativbränslebilar har varierat men har beträffande etanolbilar vanligen med god marginal täckt konsumenternas merkostnad. säger i annonser att nedsättningen av förmånsvärdet för Focus Flexifuel motsvarar en rabatt på nybilspriset med , vilket är cirka 10 gånger mer än merkostnaden jämfört med samma bensinbil utan anpassning till E85. För gasfordon har förmånsbilar och fordon som ägs av taxiföretag fått kostnadstäckning genom nedsatt förmånsvärde respektive kostnadstäckande kommunala upphandlingskrav, men statens och kommunernas subventioner har inte varit tillräckligt höga för att motivera hushållen att välja gas- bilar. Av nyinköp av gasbilar svarade hushållen bara för (Kågeson & , 2012a), delvis till följd av att utbudet riktades mot tjänstebilsmarknaden. Som jämförelse har hushållens andel av marknaden för nya och elhybrider legat mellan . Huruvida förluster i svenska produktions- och distributions- företag (Agroetanol och SEKAB) ska räknas som en kostnad för introduktionen av biodrivmedel i är svårbedömt. Sammantaget förefaller det troligt att bidragen och skatteundan- tagen totalt sett relativt väl motsvarar den genomsnittliga mer- kostnaden för att byta till biodrivmedel. Det innebär att fordonens ägare betalat mycket litet av dennas kostnad – resten har skatte- betalarna stått för. Dessutom förefaller konsumenterna sakna betal- ningsvilja för biodrivmedel. Mycket få kunder är beredda att betala mer för biodrivmedel. Det är särskilt påtagligt för E85 som enligt SPBI:s försäljningsstatistik inte köps om det blir dyrare än bensin. Stödet till snåla bilar med konventionella egenskaper har varit mycket mindre omfattande än bidragen till bränslebyte. /IEA (2013) konstaterar i en analys av förhållandena i de nordiska länderna att svaga incitament riktade till nybilsköparna förklarar varför nya bilar i har högre bränsleförbrukning än i grann- länderna. De senaste årens utveckling mot val av bränsleeffektiva fordon har underlättats av att konsumenternas nettokostnad för sådana bilar ofta varit ringa, i synnerhet när de valt att hålla tillbaka sina krav på prestanda. Omställningen har i hög grad underlättats av ett växande globalt utbud av bilar med låg bränsleförbrukning. Det är inte säkert att merkostnaden för att byta till biodriv- medel kan reduceras särskilt mycket på kort sikt. Om andelen biodrivmedel ska fortsätta öka utan allvarlig belastning på statens ekonomi måste därför en större del av kostnaderna bäras av kon- sumenterna. Den del av klimatpolitiken som avser stöd till alternativ- bränslefordon och energieffektiva bilar har präglas av ryckighet och delvis av ineffektivitet. Särskilt allvarligt är att inga egentliga bränsle- förbrukningskrav riktats mot alternativbränsledrivna miljöbilar och att den allt för låga värderingen av förmånen av fri bil motverkar de klimatpolitiska målen. Av de fordonsrelaterade styrmedel som in- förts har samtliga utom koldioxiddifferentieringen av fordonsskatten och supermiljöbilspremien tillkommit utan före- gående utredning och remiss (Kågeson, 2011a). Någon samhälls- ekonomisk konsekvensanalys av de utnyttjade styrmedlen synes inte ha utförts. I en sådan måste man ta hänsyn till de negativa och positiva bieffekter som politiken kan ha medfört, till exempel lägre partikelutsläpp genom användning av gas och högre genom ökad andel dieselbilar. 3Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050 Som ett underlag för politiska beslut gav regeringen Natur- vårdsverket uppdrag att lämna ett underlag till en färdplan för hur ska uppnå visionen om att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 (Färdplan 2050). Inom myndigheternas arbete med Färdplan 2050 har referensscenarier och åtgärdsscenarier för samtliga samhällssektorer tagits fram. För transportsektorn har ansvarat för referensscenariot som baseras på det långsiktsscenario till 2030 som rapporterade till EU . Långsiktsscenariot har delvis uppdaterats samt förlängts till 2050. I Färdplan 2050 presenteras ett antal åtgärdsscenarier för trans- portsektorn, vilka tar sikte på den målbild som regeringen formu- lerat om en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Läsaren bör vara uppmärksam på att i det nu aktuella kapitlet redovisas bara referens- scenariot från Färdplan 2050.1 Utredningens egen bedömning av referensscenariot presenteras i kapitel 4. I kapitel 6 till 12 presenterar utredningen sin analys av hur mycket olika typer av åtgärder potentiellt kan bidra till att uppnå priori- teringen och visionen . I kapitel 13 sammanfattas potentialerna och en bedömning görs av hur mycket av dem som kan realiseras i olika åtgärdsscenarier vilka jämförs med referens- scenariots utsläpp. 1 Kapitlet bygger på en sammanställning av Färdplanens referensscenario som , WSP, utfört på utredningens uppdrag. Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050 Referensscenariot baseras på befintliga styrmedel som beslutats (inkl. förändringar som beslutats men inte genom- förts, t.ex. skatteförändringar som träder ikraft , men exkl. kvot- plikt). Dock har man antagit att skattebefrielsen av biodrivmedel ligger fast trots att undantag från EU:s energiskattedirektiv bara beviljats till och med utgången av 2013. Referensscenariot är inte en traditionell prognos utan ska ses som en konsekvensanalys av vad som händer vid gällande styrmedel givet vissa antaganden om exem- pelvis ekonomisk tillväxt och bränslepriser. gör långsiktiga prognoser för energisystemet , med huvudsakligt syfte att utgöra grund för klimatrapportering till EU och FN. I prognosen är grund- antagandet att efterfrågan på transporter i hög grad styrs av den ekonomiska utvecklingen. För persontransporter är antaganden om privat konsumtion och drivmedelspriser av stor betydelse. Gods- transporterna påverkas av utvecklingen inom näringslivet samt antag- anden om industriproduktion och handel med andra länder. Transportsektorn delas upp i fyra delsektorer: vägtrafik, luftfart, bantrafik och sjöfart. För luftfart och sjöfart görs en indelning i inrikes och utrikes transporter. Viktiga informationskällor för prog- nosen är den officiella energistatistiken, prog- noser över den ekonomiska utvecklingen, IEAs och FAPRI2:s prog- noser för bränsleprisutveckling samt statistikunderlag från Trafik- verket, Trafikanalys och Transportstyrelsen. prognos över vägtrafikens energianvänd- ning baseras på utvecklingen av trafikarbete, förändringar i fordons- flottan och antagen bränsleförbrukning. Trafikarbetet för person- bilar tas fram genom en modell som kopplar drivmedelspriser och hushållens inkomster till transportefterfrågan. För godstransporter utgår modellen från utvecklingen inom tre av de mest transport- intensiva branscherna; massa- och pappersindustrin, jord- och skogs- bruk samt livsmedelsindustrin. 2 FAPRI står för Food and , som är ett amerikanskt institut med uppgift att bland annat ta fram prognoser för jordbrukssektor och internationell handel med jordbruksprodukter. Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050 att göra antaganden om nybilsförsäljningen under prognosåren. Bränsleförbrukningen modelleras genom att utgå från dagens förbruk- ning och göra antaganden om årlig effektivisering. Luftfartens energianvändning baseras på en top-down modell som modellerar efterfrågan utifrån makroekonomiska antaganden samt förväntad effektivisering. Efterfrågan förväntas främst påver- kas av hushållens konsumtion. Transportstyrelsens prognos över luftfartens utveckling, främst passagerarutvecklingen, utgör komplet- terande underlag. Bantrafikens energianvändning utgår från prognoser över sektorns transportarbete. Persontrafikens energianvändning påverkas inte i någon större utsträckning av ekonomisk utveckling, utan snarare av infrastrukturella förändringar. Sjöfartens energianvändning delas upp i inrikes sjöfart och utrikes sjöfart (bunkring i ). Efterfrågan modelleras utifrån makro- ekonomiska antaganden samt förväntad effektivisering. Utvecklingen för såväl inrikes som utrikes sjöfart påverkas av industriproduktionens utveckling samt handel med omvärlden. Principen om att basera prognosen på befintliga och beslutade styr- medel innebär för transportsektorns del att bl.a. följande styrmedel inkluderas: Förordningen om utsläppsnormer för nya personbilar (EG nr 443/2009) som innebär att nya personbilar inom EU i genom- snitt inte ska släppa ut CO2 per kilometer. Bränslekvalitetsdirektivets (2009/30/EG) reglering av tillåtna nivåer för låginblandning av FAME i diesel (7 volymprocent) och etanol i bensin (10 volymprocent). Förnybartdirektivets (2009/28/EG) bestämmelser om hållbarhets- kriterier för biodrivmedel och krav på att av driv- medelsanvändningen ska utgöras av el eller biodriv- medel. Koldioxiddifferentierad fordonsskatt inklusive de höjningar som infördes . Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050 Befrielse av biodrivmedel, helt eller delvis, från energi- och kol- dioxidskatt. Från skattebefriades 6,5 volymprocent etanol i bensin och 5 volymprocent FAME i diesel. Den fossil- fria delen i drivmedel som E85 och fordonsgas är helt skatte- befriad. Beslut om skärpta gränsvärden för utsläpp av svavel inom svavelkontrollområden (SECA-områden), till vilka och hör (0,1 viktprocent ). Luftfartens inkluderande i EU:s handelssystem med ut- släppsrätter. Lag 2005:1248 om skyldighet att tillhandahålla förnybara driv- medel. Från omfattar lagen tankställen med försälj- ningsvolym över bensin eller diesel . Som redan framgått utgår referensscenariot från att dagens beslutade energi- och miljöskatter gäller . Ett undantag från regeln är skattebefrielsen på biodrivmedel, där endast har fått statsstödsgodkännande fram . I prognosen antas att skattebefrielsen kommer att gälla under hela prognosperioden, det vill säga även efter 2013, för låginblandning etanol i bensin samt FAME i diesel. För höginblandade samt rena biodrivmedel antas hela den biobaserade delen vara skatte- befriad under hela prognosperioden. Anledningen till att man gör detta antagande är att det är osannolikt att skattebefrielsen slopas utan att ersättas med något annat styrmedel3. I prognosen inkluderas endast drivmedel som finns på mark- naden .