sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — I ansvarsområdet ingår att samla, samman- ställa och förmedla kunskaper och erfarenheter, stödja och lämna 7 Förordning (2007:1475) om vissa särskilda uppgifter för som rör svenska som andraspråk och utbildning i svenska för invandrare. Andra frågeställningar utredningen valt att uppmärksamma information om utvecklingen av läromedel och användningen av informationsteknik samt stödja och vara ett resurscentrum för nya former av kompetensutveckling. Detta ansvar fullgörs bl.a. genom samarbete med skolmyndigheter och berörda departement, nät- verksträffar, seminarier, symposier och kunskapsspridning om lärande hos flerspråkiga elever. NC förmedlar också information om nationell och internationell forskning. Vid finns också , vars verksamhet syftar till att öka för- ståelsen och kunskapen om tvåspråkighet. Forskningen inkluderar bl.a. svenska som andraspråk för barn och vuxna. Vid finns andra språk (), som bedriver forsknings- och utvecklings- arbete i svenska som andraspråk för att främja ämnet. Genom nära kontakt med skolväsendet ska de också öka kompetensen inom ämnet i skolans värld. inrättades en professur i svenska som andraspråk och i samband därmed anordnades en forskarutbildning i svenska som andraspråk.8 Det finns också en nationell forskarskola för yrkesverksamma lärare, Forskarskolan i , litteracitet och utbildning (FLU). Forskarskolan är ett samarbete mellan uni- versitet, , och . Forskarskolan ska bidra till forskning som kan höja kvaliteten i berörda pedagogiska verksamheter. Genom forskningen vill man utveckla skolans och lärarnas ämnesmässiga och ämnes- didaktiska kunskapsbas i frågor om litteracitet och lärande utifrån ett flerspråkighetsperspektiv. Inom utbildningsförvaltning finns ett . Institutets uppdrag är att bedriva till- lämpad forskning och föra ut forskningsinformation om fler- språkighet, andraspråksinlärning och kunskapsutveckling hos två- språkiga barn och ungdomar i förskola och skola. har gett ut en forskningsöversikt om fler- språkighet.9 Forskningsöversikten är gjord av åtta forskare som finns på , och , . Ambitionen med översikten anges vara att mot bakgrund av det internationella kunskapsläget täcka de mest centrala delarna av svensk forskning på flerspråkighets- området. Översikten belyser bl.a. andraspråksinlärning för vuxna 8http:///forskning/isa/ 9Vetenskapsrådet, Flerspråkighet – En forskningsöversikt, 5:2012. Andra frågeställningar utredningen valt att uppmärksamma invandrare, med särskilt fokus på svenska som andraspråk. Forskarna pekar på behovet av framtida svensk forskning om svenska som andraspråk för vuxna. Den didaktiska forskningen om hur vuxna tillägnar sig svenska som andraspråk under olika betingelser uppges vara mycket begränsad. Forskningskompetensen sägs dock ha ökat , inte minst till följd av att flera doktorander har valt att fokusera på frågor om andraspråksinlärning, andraspråksanvändning och andraspråksundervisning. I forskningsöversikten pekas på behovet av ytterligare forskning inom bl.a. följande områden. Forskningsinsatser som kan öka kun- skapen om hur elevernas studiesociala situation, studieavbrott, eko- nomiska situation, yrkeserfarenhet, utbildningsbakgrund och framtida mål påverkar studierna, undervisningens innehåll och utformning samt måluppfyllelse. Ett särskilt angeläget forskningsfält anses vara kortutbildade vuxnas speciella utbildningsbehov och förutsätt- ningar för lärande liksom frågor om utformningen av en andra- språksundervisning med särskilt fokus på litteracitetsutveckling, inte minst modersmålets roll. Det anses också finnas ett behov av forskning om andraspråksinlärning vid olika typer av funktions- nedsättning, liksom i relation till olika stressfaktorer under post- migrationsprocessen och annan hälsorelaterad livskvalitet hos nyanlända och andra invandrare. I översikten anges vidare att det behövs forskning om hur del- tagarna själva upplever undervisningens relevans och deras möjligheter att påverka den. Vidare anses det behövas mer kunskap om på vilka sätt förlagsproducerade läromedel och nationella prov stödjer eller begränsar undervisning och individanpassning samt hur datorteknologi och digitala verktyg kan stödja andraspråks- inlärningsprocessen. Betydelsen av kortsiktig upphandling, mål- konflikter och beställarkompetens, policy och prioriteringar i sam- band med utbildningsupphandling inom sfi bör enligt forskarna utforskas i relation till effektivitet, individualisering, kvalitet och måluppfyllelse i utbildningen. Det bedöms också finnas ett stort behov av alternativa organisatoriska lösningar för att i större skala och på öka tillgängligheten i undervisningen. Ökad kunskap bedöms också behövas när det gäller autentiskt språkbruk och kommunikation i arbetslivet. Forskarna understryker att en solid forskningsanknytning behövs för att lärarna ska kunna göra professionella val och över- väganden och fullgöra sin uppgift i enlighet med intentionerna i styrdokumenten. De menar också att det finns goda skäl att befästa Andra frågeställningar utredningen valt att uppmärksamma och utveckla det internationella och i synnerhet det nordiska forskningssamarbetet inom området. En satsning på forskning om svenska förhållanden och förutsättningar anses vara avgörande för hållbara, välgrundade och långsiktiga politiska åtgärder och för pedagogiska överväganden inom sfi och övrig andraspråksunder- visning för vuxna. Forskning behövs för att sfi ska kunna utformas i enlighet med intentionerna i aktuella författningar och styrdokument och för att utbildningen ska vara en kvalificerad språkutbildning. Det kan finnas skäl för regeringen överväga hur man kan höja ambitions- nivån när det gäller forskning i svenska som andraspråk samt i sfi både till volym och till innehåll. är statistikansvarig myndig för sfi. Myndig- hetens redovisning har också varit till stor hjälp för utredningen i att få en överblick av aktuella tillstånd och hur utbildningen utvecklats . Under utredningens arbete har det dock funnits svårigheter att få tillgång till relevant och aktuell statistik på flera områden där utredningen enligt direktiven haft i uppdrag att göra överväganden. Utredningen har beställt kompletterande statistik från och även genomfört en egen kommunenkät. Det finns skäl att överväga om inte statistikinsamlingen kan utvecklas så fler uppgifter redovisas och att tydligare krav ställs på kommuner och utbildningsanordnare. Det är också viktigt att kommunerna redovisar efterfrågat underlag och att man gör det på ett enhetligt sätt. Redovisningen av kommunernas kostnader för sfi spretar på ett sådant sätt att det är uppenbart att alla kommuner inte gör sina beräkningar på samma sätt. Det saknas även aktuell avbrottsstatisk där det är möjligt att följa upp avbrottsorsaker m.m. Sådana uppgifter redovisades till , men togs sedan bort på grund av att kvaliteten i uppgifterna från kommunerna inte bedömdes som tillräcklig. När en allt större del av undervisningen i sfi sker hos enskilda utbildningsanordnare, upphandlade eller i valfrihetssystem, skulle det vara av stort värde om materialet kunder brytas ned på denna nivå både nationellt och lokalt. Det skulle ge helt andra möjligheter att följa upp och värdera kvalitet m.m. hos olika anordnare. 17Konsekvenser av utredningens förslag I kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar som utredningen ska redovisa. Regeringen har även i direktiv och tilläggsdirektiv till utredningen närmare angett vilka konsekvens- beskrivningar som ska finnas i betänkandet. I direktiven har regeringen särskilt angett att utredaren ska redovisa ekonomiska konsekvenser av förslagen. Om förslagen kan påverka kostnaderna för staten eller kommun- sektorn ska en beräkning av dessa kostnader redovisas, och för kostnadsökningar ska finansiering föreslås. Eventuella administra- tiva kostnader ska särredovisas. Vidare ska utredaren redovisa vilka konsekvenser en sfi-peng skulle få för kommunernas organisering och planering av sin utbildningsverksamhet. Utredaren ska också redovisa konsekven- serna av en sfi-peng för deltagaren och utbildningsanordnare. I tilläggsdirektiven har regeringen särskilt angett att utredaren ska analysera och bedöma de administrativa och ekonomiska konsekvenserna på kort och på lång sikt av even- tuella förslag. En analys ska även göras rörande kvalitet och förut- sättningarna för övergång mellan olika utbildningssystem inklusive den svenska som ingår i en etableringsplan. Om förslagen innebär att ansvar och kostnader flyttas mellan kommunsektor och staten ska detta särredovisas. Om förslagen innebär ökade kostnader ska finansiering förslås inom nuvarande ekonomiska ramar. I detta kapitel redovisas konsekvenser av utredningens förslag inklusive kostnads- och finansiella konsekvenser. Konsekvenser har även beskrivits i de kapitel där förslagen redovisas. Utredningen lämnar förslag inom fyra huvudsakliga områden, sfi som del av komvux (kapitel 7), sfi-peng (kapitel 9), valfrihet inom komvux (kapitel 13) samt sfi för etableringsgruppen (kapitel 14). Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har utformat förslagen så att det ska vara möjligt att genomföra förslagen om valfrihetssystem för sfi respektive komvux samlat alternativt var för sig. Förslaget om att Arbetsförmedlingen ges möjlighet att upphandla sfi förutsätter att valfrihetssystemet för sfi genomförs. Utredningen redovisar konsekvenser av de olika förslagen relaterat till de fyra huvudområdena ovan under respek- tive avsnitt där det är relevant. 17.1Konsekvenser för kommunernas självstyre Det kommunala självstyret beskrivs i 14 kap. regeringsformen (1974:152). Det kommunala självstyret handlar ytterst om att vi som medborgare ska ta ansvar för och utöva inflytande över våra gemensamma angelägenheter. Det innebär att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. Självstyrelse förutsätter handlingsutrymme och handlingskraft för kommunerna, och inskränkningar i själv- styret måste vara proportionella till ändamålen för inskränkningen. Beslut som påverkar kommunernas organisation, verksamhet, befogenheter och skyldigheter kan få konsekvenser för självstyret. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. De förslag utredningen lämnar berör kommunala verksamheter och kommunala ansvarsområden. Såväl sfi som komvux tillhör det kommunala ansvarsområdet. Frågan är då om de förslag utred- ningen lämnar är av den arten att de påverkar det kommunala självstyret. 17.1.1Sfi som del av komvux Utredningens förslag att sfi ska upphöra som egen skolform och i stället utgöra en del av komvux får främst konsekvenser för skolväsendet och inte direkt för det kommunala självstyret. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget om ett valfrihetssystem med sfi-peng får konsekvenser för kommunerna eftersom godkända enskilda anordnare fritt får etablera sig som huvudmän för sfi, parallellt med det kommunala huvudmannaskapet. Valfrihetssystemet för sfi ska vara ett natio- nellt system reglerat i skollagen (2010:800). Detta leder till att det inte blir möjligt för kommunerna att själva välja om modellen ska användas eller inte. I förslaget kvarstår dock kommunernas ansvar för mottagande till sfi. Kommunerna ska även fatta beslut om ersättningsnivåerna för sfi. Detta, tillsammans med det faktum att utredningens förslag inte begränsar kommunens rätt att fortsätt- ningsvis bedriva sfi i egen regi, gör att utredningen bedömer att förslaget inte får konsekvenser för det kommunala självstyret. Även utredningens förslag om att införa valfrihet inom komvux har konsekvenser för kommunerna. Men på samma sätt som för förslaget om sfi-peng innebär förslaget att kommunernas rätt att bedriva komvux i egen regi kvarstår, och det är fortfarande kom- munerna som fattar beslut om mottagande till komvux. Utred- ningens förslag innebär också att det även fortsättningsvis är kommunerna som själva beslutar om dimensionering och inrikt- ning av komvux. Beslut om ersättningsnivåer kommer också att fattas av kommunerna. Av den anledningen bedömer utredningen att även detta förslag saknar konsekvenser för det kommunala självstyret. Utredningens förslag om att Arbetsförmedlingen ska ges möjlighet att upphandla sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder förändrar inte den ansvarsfördelning som råder mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna när det gäller att tillhanda- hålla sfi. Arbetsförmedlingen ska inte vara huvudman för utbild- ningen och några konsekvenser för det kommunala självstyret får inte detta. Konsekvenser av utredningens förslag 17.2Konsekvenser för kommunernas organisering och planering av utbildningsverksamheten 17.2.1Sfi som del av komvux Utredningens förslag om att sfi blir en del av komvux kan få konsekvenser för vissa kommuners organisering och planering av verksamheten. För de kommuner där sfi bedrivits som en mer självständig gren av vuxenutbildningen, t.ex. med egna lokaler och egen administration, kan förslaget innebära ett krav på ökad samordning mellan dagens sfi och komvux. innebär förslaget framför allt ett förtydligande av de ambitioner som redan tidigare angetts av lagstiftaren, vilket innebär att förslaget inte kan sägas innebära några nya krav på kommunerna. Det är utredningens bedömning att ett införande av sfi inom komvux stärker en sam- ordning som i praktiken redan påbörjats på nivå. Förslaget om införande av sfi-peng får ett antal konsekvenser för kommunernas organisering och planering av utbildningsverksam- heten. Främst innebär det att en eller flera enskilda utbildnings- anordnare kan etablera sig som huvudman för sfi i kommunen, vilket får konsekvenser för den sfi som genomförs i kommunens egen regi. Erfarenheter från kommuner som på ett eller annat sätt konkurrensutsatt den egna utbildningsverksam- heten är att en minskning eller avveckling av egenregin är vanlig. En konsekvens av fri etablering av enskilda utbildningsanordnare i kombination med individens fria val av anordnare kan komma att leda till ökade lärar- och lokalkostnader per elev inom den eventuella egenregin. Detta kan komma gälla kommuner som väljer att behålla egenregin och där elevunderlaget sjunker. Vidare kan det medföra administrativa konsekvenserna med en avveckling av egenregin. Utredningens bedömning är att det dock inte är själva för- ändringen av den eventuella egenregin som kan bli den viktigaste konsekvensen, utan den osäkerhet som kan finnas rörande etable- ringen av enskilda utbildningsanordnare. Framför allt för mindre och mellanstora kommuner, samt kommuner utan entreprenader, kommer införandet av en sfi-peng initialt att medföra utmaningar Konsekvenser av utredningens förslag rörande organisering och planering av utbildningsverksamheten. För kommuner som har hela eller delar av sfi- verksamheten utlagd på entreprenad blir detta inte lika påtagligt. Utredningens bedömning är att denna konsekvens kan begränsas genom en dialog mellan kommunen och de enskilda utbildnings- anordnarna. En ökad regional samverkan mellan kommunerna med gemensam planering av sfi-verksamheten kan också skapa möjlig- heter till att minska en sådan påverkan. Förslaget om införande av sfi-peng får också en betydande konsekvens i att den nuvarande och starkt ifrågasatta upp- handlingssystemet enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () ersätts av ett valfrihetssystem med godkännande av . För de kommuner som har avtal enligt bestämmelserna för entreprenad inom vuxen- utbildningen kan valfrihetssystemet för sfi innebära avsevärda besparingar i form av minskade kostnader för upphandling. De nuvarande konsekvenserna i form av överklaganden och stark prispress med negativa följder för verksamhetskvalitén kommer också att försvinna. 2012 var av all sfi genomförd av enskilda anordnare inom ramen för upphandlade entreprenader. Eftersom det främst är större och medelstora kommuner som upphandlar sfi är det följaktligen främst dessa som kommer att beröras. Förslaget att kommunernas rätt till upphandling av sfi på entreprenad ska upphöra kan få konsekvenser främst i vissa mindre kommuner. Eftersom dagens entreprenadsystem ersätts av ett valfrihetssystem som baserar sig på enskilda utbildningsanordnares etablering, kan mindre kommuner med lågt deltagarantal inom sfi bli utan etableringar och därigenom utan alternativ till egenregin. Antalet kommuner som kan beröras är dock svårt att bedöma. Den främsta anledningen till att det är en minoritet av de genomförda sfi-utbildningarna som erbjudits av enskilda anordnare är i sig inte ett uttryck för enskilda utbildningsanordnares ovilja att etablera sig, utan för att kommunerna valt att inte upphandla utbild- ningarna. Kommunens möjlighet att erbjuda sfi i egen regi kvarstår enligt utredningens förslag. En möjlig negativ konsekvens kan uppstå i de kommuner där egenregin ersatts med upphandlad utbildning, och där varken den upphandlade utbild- ningsanordnaren eller någon annan enskild huvudman väljer att etablera sig inom valfrihetssystemet. I dessa fall blir kommunen skyldig att bygga upp en tidigare nedlagd egenregi för sfi, vilket kan vara en kostsam process, framför allt om detta rör en mindre grupp Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens bedömning är att detta bara kommer att uppstå i undantagsfall, eftersom enskilda anordnare redan finns etablerade i dessa kommuner . I förslaget om sfi-peng ska kommunerna själva kunna fastställa ersättningsnivåerna för sfi. Kommunernas kostnad för sfi i egenregin ska då vara styrande för ersättningsnivåerna till de enskilda anordnarna. I de fall en kommun inte bedriver verksamhet i egen regi kommer en statlig riksprislista ange miniminivåer för ersättningen. I vissa kommuner kan denna miniminivå komma att överstiga den ersättningsnivå kommunen fastställt för anordnare inom entreprenadverksamheten. Utredningens bedöm- ning är att detta bara blir aktuellt i undantagsfall. I de fall där detta händer anser utredningen att det finns skäl att tro att den låga ersättningsnivån främst beror på den starka prispress som dagens system med offentliga upphandlingar tvingat fram. I dessa fall kan statliga miniminivåer snarare leda till en förbättrad balans mellan pris och kvalitet än vad dagens upphandlade verksamhet i vissa fall lett till. Förslaget om sfi-peng innehåller också en ersättningsmodell baserad på elevens progression i utbildningen. En sådan ersätt- ningsmodell förutsätter administrativa rutiner i kommunerna. I samtal med kommuner har det framkommit att i de kommuner som erbjuder sfi hos enskilda anordnare kommer förslaget innebära en enklare administration än . baseras ersättningen oftast på deltagartimmar, vilket innebär krav på uppföljning av varje enskild deltagares närvaro och aktivitet timme för timme. En incitamentsbaserad ersättningsmodell baserad på uppnådda betyg förenklar administrationen betydligt. I detta avse- ende kan förslaget innebära en minskad administration och lägre kostnader. I de kommuner som enbart bedriver sfi inom egenregi finns av naturliga skäl inte denna administration, varför det behöver utvecklas och byggas upp. Det finns dock erfarenhet av kommunala administrativa system för ersättning till enskilda anordnare inom grund- och gymnasieskolan samt inom sfi och komvux upphandlad på entreprenad. Detta, kombinerat med den relativt enkla ersättningsmodellen, leder till att kommunerna har goda förutsättningar att utveckla sådana system. Skillnaden mellan en incitamentsbaserad ersättningsmodell och en ersättningsmodell som baserar sig på genomförda undervis- ningstimmar är främst att den förra ger mer förutsägbara kost- nader. I dagens system kan det vara svårt för kommunen att Konsekvenser av utredningens förslag förutsäga den totala kostnaden för en sfi-elev eftersom kostnaden både inom egenregin och vanligtvis inom entreprenader baserar sig på antalet timmar eleven befinner sig i undervisning. Förenklat går det att säga att sfi bedrivs på löpande räkning utan att någon slutlig kostnad är fastställd. Inom sfi-pengsystemet är den totala kostnaden för eleven fastställd i förväg och för kommunens del påverkas inte denna kostnad när undervisningen bedrivs av en enskild huvudman. En annan konsekvens rör relationen mellan kostnaderna för utbildningar som omfattas av rättighetslagstift- ningen, t.ex. sfi, och övrig vuxenutbildning. Eftersom kommuner kan budgetera en total ram för all vuxenutbildning, inklusive sfi och komvux, kan höga kostnader för sfi leda till minskat utbud inom de delar av komvux som inte omfattas av individens rätt till vuxenutbildning. Denna del av vuxenutbildningen kommer fungera som ett dragspel för att kommunen inte ska överskrida den samlade vuxenutbildningsbudgeten. Detta problem minskas genom det föreslagna systemet med sfi-peng, då kostnaden för sfi kan budgeteras med högre säkerhet. Den föreslagna modellen kan dock medföra svårigheter för kommunen att förutse när kostnaderna uppstår. I extrema fall kan planerade kostnader under ett budgetår utebli p.g.a. icke uppnådda betyg. Budgeterade medel måste då återbetalas som kostnaden uppstår under nästkommande budgetår när betygen uppnås, med risk för ökade kostnader under . Kommunen har dock möjlighet att minska en sådan effekt genom dialog med de enskilda utbildningsanordnarna för att på så sätt öka förutsäg- barheten i periodiseringen av ersättningskostnaderna. Förslaget att sfi ska vara en del av komvux kommer också att öka möjligheten till samordningen av medel mellan sfi och övriga komvux. Utred- ningen anser dock att det finns anledning att särskilt följa upp ersättningsmodellen . För de enskilda anordnarna ska det vara möjligt att specialisera sig på vissa studievägar eller vissa målgrupper. Detta kan innebära att etableringen av enskilda anordnare i en kommun inte täcker vissa studievägar. Eftersom kommunen fortsatt har ansvar för att tillhandahålla sfi innebär det att kommuner kan behöva driva utbildning i egen regi när ingen enskild anordnare har valt att etablera sig. Detta ansvar har kommunerna . Ytterligare en konsekvens kan vara att enskilda anordnare väljer att bara etablera sig inom studievägar som bedöms ha snabbare genom- strömning, vilket då skulle leda till att kommunen i sin egenregi Konsekvenser av utredningens förslag skulle få ta ansvar för utbildningar som är dyrare per deltagare. Det kan innebära att kommunen får överrepresentation av elever med lägre progression med följden att den genomsnittliga kostnaden för sfi per elev blir högre i kommunen. Med större andel resurs- krävande elever blir det svårt att fördela eller omprioritera resurser inom verksamheten vilket totalt sett leder till högre kostnader i den egna verksamheten. Variationerna inom deltagarnas progression står dock i högre grad att finna mellan enskilda kurser än mellan studievägarna. Individuella variationer påverkar också progres- sionen mer, och i det föreslagna systemet kan en anordnare inte välja deltagare. I dagens system bedrivs sfi genom egen regi eller upphandlad av enskild utbildningsanordnare. Kommunen har stor möjlighet att själv sätta upp villkor för verksamheten som svarar mot lokala och regionala behov och förutsättningar. I förslaget om sfi-peng är det staten genom Skolinspektionen som utformar villkoren för god- kännande och etablering. För kommunerna får detta konsekvensen att möjligheterna till påverkan av verksamhetens utformning minskar. I utredningens förslag kvarstår dock kommunens ansvar för utformning av elevens individuella studieplan. Utredningen pekar också på behovet av en utökad vägledning. Utredningen föreslår att kommunens tillsynsansvar för upp- handlad utbildning flyttas över till staten och Skolinspektionen.