sou · H0B390 · 2013-01-01 00:00:00 — Innebörden av bestämmelsen är att en upptagning för automatiserad behandling som av en myndighet tillförts ett för flera myndigheter gemensamt informationssystem blir att betrakta som inkommen hos övriga myndigheter som har tillgång till systemet. Begreppen förvarad handling och inkommen handling är alltså samordnade. På detta vis görs således i tryckfrihetsförordningen ingen skillnad mellan en mottagande myndighets tillgång till dels elektronisk information som samlats in av den egna myndigheten i och för den egna verksamheten, dels elektronisk information som samlats in av en annan myndighet (värdmyndighet) för denna värdmyndighets verksamhet men som genom direktåtkomst är tekniskt sett åtkomlig för mottagarmyndigheten. Man ska dock observera att det varken i 2 kap. 3 eller 6 § talas om direktåtkomst och inte heller om utlämnanden på medium för automatiserad behandling. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt etablerade begrepp (men med ofta oklar innebörd och gränsdragning) har ingen självständig betydelse för huruvida tillgängliga uppgifter blir allmänna handlingar hos en mottagande myndighet eller inte. Hur informationsutbyte mellan myndigheter klassificeras i en registerförfattning saknar alltså rättslig betydelse för vad som konstituerar en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningen. Det är i stället den faktiska tillgängligheten, den tekniska möjligheten att förfoga över upptagningar för överföring till läsbar form, som styr huruvida det uppstår elektronisk information som i tryckfrihetsförordningens mening är förvarad och inkommen hos en mottagande myndighet eller inte. Den frågan får avgöras utifrån en bedömning av förhållandena, inte minst tekniska sådana, i det enskilda fallet. Sammanställningar av uppgifter ur en värdmyndighets upptagningar för automatiserad behandling, potentiella handlingar, vilka i samband med direktåtkomst görs tekniskt tillgängliga för den mottagande myndigheten, utgör alltså som huvudregel allmänna handlingar hos mottagarmyndigheten. Kravet är dock att mottagarmyndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Färdiga elektroniska handlingar hos en värdmyndighet som i samband med direktåtkomst görs tekniskt tillgängliga för en mottagarmyndighet anses utgöra inkomna och därmed allmänna handlingar hos mottagarmyndigheten även om det krävs mer än rutinbetonade åtgärder för att ta fram dem. Är upptagningen en färdig elektronisk handling hos värdmyndigheten, så är den det även hos mottagarmyndigheten. Som framgår av våra direktiv aktualiseras i samband med s.k. direktåtkomst till uppgifter myndigheter emellan frågan om vilken information som anses som inkommen till den mottagande myndigheten. Ofta har den mottagande myndigheten tekniskt sett tillgång till fler uppgifter hos den utlämnande myndigheten än vad som i realiteten kommer att användas i ärenden eller viss verksamhet hos den mottagande myndigheten (se prop. 2007/08:160 s. 67 och 70). Bestämmelser om direktåtkomst stipulerar därför i regel begränsningar av den mottagande myndighetens rätt att använda eller annars behandla de uppgifter som myndigheten rent tekniskt har tillgång till. I motivuttalanden har emellertid framhållits att de begränsningar som anges i bestämmelser om direktåtkomst till uppgifter myndigheter emellan dock inte utgör sådana rättsliga begränsningar som avses i begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF (a. prop. s. 70 f.). Följden blir att all information som Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt finns tekniskt tillgänglig för den mottagande myndigheten, dvs. även potentiella handlingar, som utgångspunkt också är att anse som inkommen och därmed utgör allmän handling. Från de här angivna bestämmelserna om vad som ska anses utgöra inkommen handling finns vissa undantag i bl.a. 2 kap. 4 och 6 §§ andra och tredje styckena TF. Av intresse nu är främst undantaget i 2 kap. 6 § tredje stycket som behandlas nedan i avsnitt 5.2.3. Handlingar som utarbetats eller framställts inom en myndighet blir inte allmänna förrän de enligt en relativt komplicerad reglering är att anse som upprättade. Genom ordet upprättad har markerats att handlingar ska bli allmänna, och därmed i princip tillgängliga för allmänheten, först då de föreligger i sitt definitiva skick. utgör handlingarna arbetsmaterial. Myndigheten anses ha rätt att själv bilda sig en uppfattning innan den måste ställa de handlingar som återspeglar myndighetens överväganden till allmänhetens förfogande (prop. 1975/76:160 s. 72). Bestämmelser om upprättandetidpunkten finns i 2 kap. 7 § TF. Beträffande upprättandetidpunkten finns ingen särreglering för upptagningar utan samma regler gäller som för konventionella handlingar. Huvudregeln är att en handling anses upprättad hos myndigheten när den har expedierats eller annars föreligger i slutligt skick på sätt som närmare anges i paragrafen och med vissa där angivna undantag. Med expediering åsyftas att handlingen skickas till enskild eller till annan myndighet. Vid expediering av en handling utgör det original eller den kopia som myndigheten behåller en upprättad och därmed allmän handling. En upptagning för automatiserad behandling anses expedierad antingen när myndigheten vidtagit sådana tekniska åtgärder att utomstående kan få tillgång till informationen i läsbart skick eller då det tekniska mediet har översänts till annan. I HFD 2011 ref. 52 hade en länspolismyndighet fört in uppgifter i en databas. Vissa befattningshavare hos hade i enlighet med behörighetsvillkoren för databasen kunnat ta del av uppgifterna i läsbart skick. Genom att uppgifterna på detta sätt hade gjorts tillgängliga för en annan myndighet ansåg att de måste anses expedierade av länspolismyndigheten i den mening som avses i 2 kap. 7 § TF. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt därmed allmänna handlingar enligt 2 kap. 3 § TF hos länspolismyndigheten. Att syftet med åtkomsten bl.a. var att framställa statistik och rapportera till ansågs medföra att undantaget i 2 kap. 10 § TF om teknisk bearbetning och lagring för annans räkning inte var tillämpligt. Se mer om detta rättsfall nedan i avsnitt 5.2.3. När det gäller elektroniska informationssystem som flera myndigheter är anslutna till och som innehåller uppgiftssamlingar som är gemensamt åtkomliga för de anslutna myndigheterna fungerar regelverket i tryckfrihetsförordningen således på följande sätt. När myndigheten A för in en uppgift i systemet så att den blir tillgänglig för de andra myndigheterna, blir det en upptagning som utgör en förvarad och en genom expedieringen upprättad allmän handling hos myndigheten A. Hos myndigheterna B, C, D osv., blir uppgifterna – som dessa får teknisk tillgång till uppgifterna – en upptagning som utgör en förvarad och inkommen allmän handling hos respektive myndighet B, C, D osv. Det ska anmärkas att det i 2 kap. 7 § TF finns bestämmelser som gör undantag från huvudregeln om expediering såsom den åtgärd som konstituerar en handling som upprättad. Vidare finns i 2 kap. 9 § TF särbestämmelser om att minnesanteckningar, mellanprodukter m.m. som huvudregel inte är allmänna handlingar. Dessa undantag är dock inte av särskilt intresse i detta sammanhang. Däremot finns det generella undantag av större intresse , nämligen undantagen i 2 kap. 10 och 11 §§ TF som båda kan vara av betydelse när det handlar om upptagningar som är tekniskt tillgängliga över myndighetsgränser. 5.2.3Några generella undantag från begreppet allmän handling Det finns alltså tillfällen då en handling – trots att den kan vara både förvarad hos myndigheten samt inkommen eller upprättad – ändå inte är att anses om en allmän handling. Sådana generella undantagsbestämmelser finns i 2 kap. 10 och 11 §§ TF. Som har framgått görs vidare undantag från vad som ska anses vara en inkommen handling i 2 kap. 6 § tredje stycket TF. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt 5.2.3.1Handling som återkommit till myndighet efter teknisk bearbetning eller lagring I 2 kap. 6 § tredje stycket TF anges att åtgärd som någon vidtar med en handling, som en myndighet har tillhandahållit endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handlingen, inte ska leda till att handlingen är inkommen till den myndigheten. Undantaget – som inte bara avser upptagningar för automatiserad behandling utan även exempelvis upptagning på magnetband eller på analoga informationsbärare såsom filmrullar eller manuskript på papper – möjliggör att en myndighet anlitar annan, t.ex. en extern datacentral, en fotograf eller ett tryckeri för teknisk bearbetning eller teknisk lagring, utan att upptagningen vid den faktiska återkomsten till myndigheten i bearbetat skick blir att se som en till myndigheten inkommen handling. Enligt förarbetena till bestämmelsen är det naturligt att se saken så att upptagningarna i dessa situationer aldrig har befunnit sig utanför myndigheten (prop. 1975/76:160 s. 137). För den motsatta situationen, att myndigheten endast för teknisk bearbetning eller lagring förvarar handling för annans räkning, finns ett korresponderande undantag i 2 kap. 10 § TF, se nästa avsnitt. 5.2.3.2Teknisk bearbetning och teknisk lagring för annans räkning I 2 kap. 10 § första stycket TF föreskrivs att en handling som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning inte utgör en allmän handling hos den myndigheten. Stadgandet, som sätter förvaringskriteriet ur spel, har tillkommit mot bakgrund av att offentlighetsprincipen inte har ansetts kräva att allmänheten ska ha tillgång till en upptagning hos en myndighet som endast tar teknisk befattning med handlingen för annans räkning (prop. 1975/76:160 s. 87). Föredragande departementschef anförde att när upptagningen används av myndigheten är det fullt tillräckligt att den finns tillgänglig hos den handläggande myndigheten. Vidare påtalade han att det inte kan vara lämpligt att t.ex. en datacentral, som kanske har ett stort antal upptagningar för skilda myndigheters räkning om hand, ska pröva frågor om upptagningarnas offentlighet. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt Bestämmelsen i 2 kap. 10 § första stycket TF är tillämplig inte bara på upptagningar utan också på konventionella handlingar, vilka kan ha överlämnats till myndigheten för t.ex. kopiering eller överföring till datamedium. Undantaget gäller även i de fall myndigheten utför teknisk bearbetning av en handling för enskilds räkning (, Allmänna handlingar, 1988, s. 216). I rättsfallet RÅ 1994 ref. 64 hade att ta ställning till om 2 kap. 10 § TF var tillämplig i ett fall där en klagande hade begärt att skulle lämna ut uppgifter om vilka utbetalningar som olika myndigheter hade gjort till ett visst företag. I målet framkom att en rad myndigheter hade valt att lagra sina ekonomidata i datoriserade ekonomisystem. fann dock att inte disponerade över myndigheternas redovisningsdata. I stället var det fråga om en rent teknisk hantering eller lagring av uppgifterna. De handlingar i vilka de begärda uppgifterna förekom var därför inte att anse som allmänna hos . I rättsfallet RÅ 1999 ref. 18 (I) uppkom frågan om teknisk lagring eller bearbetning för annans räkning var för handen. I avgörandet – som rörde frågan om s.k. cookiefiler utgör allmänna handlingar – konstaterade att det saknades stöd för att anse att cookiefilen skulle vara förvarad hos myndigheten endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Även om det kunde vara fråga om teknisk lagring i någon mening, kunde det inte sägas att denna skedde för någon annans räkning, mottagaren av cookiefilen hade bl.a. möjlighet att avstå från att ta emot informationen och att radera den. I det i det föregående nämnda rättsfallet HFD 2011 ref. 52 framkom att databasen i fråga var ett för polismyndigheterna gemensamt webbaserat arbetsskadesystem som administrerades av . Varje polismyndighet hade sina administratörer med behörighet för tillgång till all lagrad data som rörde den egna myndigheten. Ingen åtkomst förekom mellan polismyndigheterna. Dock hade tre befattningshavare på rikstäckande administratörsbehörighet för att ta fram nationell statistik, lägga in behörigheter, rapportera till och bistå polismyndigheterna med hjälp av teknisk natur. anförde att i vart fall användningen för framställning av nationell statistik samt rapporteringen till med- Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt förde att undantaget i 2 kap. 10 § första stycket TF för teknisk bearbetning eller lagring inte var tillämpligt. Något uttalande om huruvida befattningshavarnas övriga användning, dvs. för att lägga in behörigheter och att bistå polismyndigheterna med hjälp av teknisk natur, utgjorde sådan teknisk bearbetning eller teknisk lagring, gjordes alltså inte. Genom en grundlagsändring som trädde i kraft infördes ett nytt andra stycke i 2 kap. 10 § TF enligt vilket ytterligare en kategori handlingar undantas från att vara allmänna handlingar, nämligen säkerhetskopior. Reformen hade sin bakgrund i de frågeställningar om säkerhetskopiors rättsliga ställning som uppkom i samband med uppmärksamheten kring de magnetband som förvarade med bl.a. e-post och trafikinformation från tiden för tsunamikatastrofen i . Med säkerhetskopior avses enligt bestämmelsen handlingar som en myndighet förvarar enbart i syfte att kunna återskapa information som ofrivilligt har gått förlorad i myndighetens ordinarie system för automatiserad behandling av information, t.ex. vid ett datorhaveri, brand eller liknande. Undantaget är inte tillämpligt om säkerhetskopiorna lagras eller används för andra ändamål eller om de tas om hand för arkivering. Om information i en säkerhetskopia återförs för användning i en myndighets verksamhet blir undantaget för säkerhetskopior alltså inte längre tillämpligt. I stället blir övriga bestämmelser i 2 kap. tryckfrihetsförordningen tillämpliga beträffande den handling eller upptagning som informationen är knuten till. Undantaget är utformat så att det även möjliggör att en myndighet framställer eller förvarar säkerhetskopior för en annan myndighets räkning utan att de därmed blir allmänna handlingar (prop. 2009/10:58 s. 38). I 2 kap. 11 § TF föreskrivs vissa generella undantag från vad som ska anses utgöra allmän handling. Utöver biblioteksregeln, se nedan, kan särskilt nämnas bestämmelsen i första stycket 1 enligt vilken brev, telegram, eller annan sådan handling som har lämnats Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt in till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande inte ska anses utgöra allmän handling. Bedriver en myndighet postverksamhet eller liknande blir alltså sådana försändelser som omfattas av den verksamheten inte allmänna handlingar. Ett praktiskt betydelsefullt undantag från vad som är en allmän handling finns i 2 kap. 11 § TF första stycket 3, den s.k. biblioteksregeln. Av betydelse är också det anknytande undantaget från undantaget i paragrafens andra stycke. Biblioteksregeln syftar till att från de hos myndigheten förvarade allmänna handlingarna undanta en viss kategori av handlingar, nämligen sådana som ska anses ingå i myndighetens bibliotek. Med ett bibliotek avses en samling handlingar som är organiserade på ett sådant sätt att samlingen enligt vanligt språkbruk är att betrakta som ett bibliotek (prop. 1975/76:160 s. 179 f.). Be- stämmelsen tar sikte både på sådana myndigheter som har biblioteksverksamhet till huvuduppgift och på andra myndigheters hand- eller referensbibliotek. Enligt biblioteksregeln anses följande kategorier av handlingar inte som allmänna handlingar: -tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek, -tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som från enskild har tillförts allmänt arkiv (dvs. arkivmyndighet) uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål, -privata brev, skrifter eller upptagningar som annars har överlämnats till myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Även upptagningar i form av databaser omfattas av biblioteksregeln. Kravet är att myndigheten använder upptagningen på samma sätt som man använder litteratur i ett bibliotek, dvs. för att söka information (se RÅ 1986 not. Detsamma gäller sådan information som myndigheten har tillgång till via internet. Även om mycket talar för att dessa informationsmängder rättsligt sett är att betrakta som såväl förvarade som inkomna handlingar hos myndigheterna, används informationen av myndigheterna på samma sätt Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt som andra databaser som ingår i en myndighets bibliotek, t.ex. för att söka referens- och faktamaterial (prop. 2001/02:70 s. 24 f.). Skulle det dock vara så att myndigheten hämtar in information från internet för att använda i handläggningen av ett mål eller ärende, blir materialet allmän handling hos myndigheten. Upptagningen som inhämtas ska då även tillföras handlingarna i ärendet i läsbar form (4 kap. 3 § OSL). Enligt 2 kap. 11 § andra stycket TF ska vad som sägs i biblioteksregeln dock inte tillämpas på upptagning i databas som en myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet, om upptagningen är allmän handling hos denna utlämnande värdmyndighet. Handlingar i sådana databaser anses alltså som allmänna även hos den anslutna myndigheten. En ansluten myndighets tillgång till referensdatabas som producerats av en enskild och som hos värdmyndigheten omfattas av biblioteksregeln blir däremot inte en inkommen allmän handling hos den anslutna myndigheten. I den situationen gäller alltså biblioteksregeln även hos den anslutna myndigheten. Regeln är till för att begränsa tredje mans åtkomst till rent kommersiella databastjänster via myndigheterna genom åberopande av offentlighetsprincipen (prop. 5.3Något om utlämnande av allmän handling Av grundläggande betydelse för systemet med handlingsoffentlighet är att var och en som önskar ta del av en allmän handling har rätt att göra detta om inte sekretess helt eller delvis hindrar det. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan utverkas på två olika sätt. För det första kan sökanden avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten genast eller så snart det är möjligt tillhandahåller den på stället (2 kap. 12 § första stycket TF). Sökanden kan också ta del av handlingen genom att mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § TF). Sökanden har alltså i princip rätt att välja mellan att studera handlingen i myndighetens lokaler eller att beställa en utskrift eller kopia av handlingen mot betalning. Utgångspunkten är att rätten att få del av en allmän handling – och en myndighets skyldighet att lämna ut en sådan handling – enbart gäller i förhållande till myndighet som förvarar handlingen på sätt som följer av förvaringskriteriet i 2 kap. 3 § TF, se 2 kap. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt 14 § första stycket TF. I fråga om upptagningar gäller dock, som framgått ovan, att de kan vara förvarade allmänna handlingar hos flera olika myndigheter, t.ex. i fråga om ett för flera myndigheter gemensamt informationssystem där alla myndigheter har tillgång till uppgifterna i systemet. Det finns vidare en mängd andra typer av tekniska arrangemang som innebär att tillgänglighetsrekvisitet i 2 kap. 3 eller 6 § TF är uppfyllt, se ovan. En sökande som vill få del av en upptagning som är en allmän handling hos flera myndigheter har i sådant fall rätt att vända sig till vilken av dessa myndigheter han eller hon vill för att få del av upptagningen, oavsett till vilken myndighets verksamhet upptagningen sakligt sett hör. Varje myndighet är vidare skyldig att självständigt pröva utlämnandefrågan, se 2 kap. 14 § andra stycket TF. Det finns dock i 2 kap. 12 § andra stycket TF en regel som anger att en myndighet inte är skyldig att till en sökande tillhandahålla en upptagning, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. Denna möjlighet att hänvisa en sökande till en annan myndighet torde emellertid numera ha ett mycket begränsat tillämpningsutrymme. Syftet med bestämmelsen är att den myndighet till vilken sökanden har vänt sig – och som i och för sig förvarar den begärda upptagningen – inte ska vara skyldig att göra en kanske både arbetskrävande och kostsam utskrift av upptagningen, om en sådan utskrift redan finns hos en närbelägen myndighet för läsning på stället. Sökanden kan då hänvisas att vända sig till den närbelägen myndighet (prop. 1973:33 s. 82 f. och /Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 405 f.). Någon motsvarande begränsning, som ger myndighet möjlighet att i vissa fall hänvisa sökanden till en annan myndighet, finns emellertid inte när det gäller sökandens rätt enligt 2 kap. 13 § TF att mot avgift få, och myndighetens skyldighet att tillhandahålla, en utskrift av upptagningen. 5.4Vissa bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen samt arkivlagen av särskilt intresse nu För att syftet med offentlighetsprincipen ska få genomslag och för att offentligheten i praktiken ska kunna utnyttjas när det gäller allmänna handlingar räcker det inte med den grundlagsfästa principen om var och ens rätt att ta del av allmänna handlingar och att Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt dessa såsom utgångspunkt är offentliga. Därutöver krävs att myndigheternas verksamhet och information dokumenteras i handlingar. Det krävs vidare att dessa handlingar sedan hålls ordnade så att de kan överblickas och vid önskemål återfinnas och tas fram. Offentlighetsprincipen kräver också att allmänna handlingar bevaras även efter det att deras omedelbara nytta eller annan betydelse för myndigheten i fråga eller andra direkt berörda intressenter har upphört. För att säkerställa det sagda finns generella regler i bl.a. 4 kap. offentlighets- och sekretesslagen om myndigheters hantering av allmänna handlingar som går ut på att tillse att myndigheterna ska hålla en god offentlighetsstruktur. Bestämmelserna är teknikneutrala men avsåg tidigare enbart myndigheternas it-verksamhet. I 4 kap. 2 § OSL föreskrivs exempelvis att myndigheterna ska upprätta en beskrivning som bl.a. ger information om olika sökmedel till myndighetens allmänna handlingar. Något undantag för sådana allmänna handlingar hos andra myndigheter som en myndighet har tillgång till via exempelvis direktåtkomst finns inte. Det finns vidare ett åläggande i samma paragraf om att myndigheten i beskrivningen ska ge information om uppgifter som myndigheten regelbundet hämtar från eller lämnar till andra myndigheter samt hur och när detta sker. Beskrivningen ska således innehålla information om i vilken mån direktåtkomst till upptagningar eller filöverföringar av upptagningar regelmässigt förekommer. Detta gäller uppgiftsflöden både till och från myndigheten i fråga. I 4 kap. 3 § OSL finns den viktiga bestämmelsen om att, för det fall en myndighet för handläggningen av ett mål eller ärende använder sig av automatiserad behandling, upptagningen ska tillföras handlingarna i läsbar form, om det inte finns särskilda skäl mot det. Detta gäller även i fråga om upptagning som den handläggande myndigheten har tillgång till via direktåtkomst till en annan myndighets informationssamling. Den mottagande myndigheten är alltså skyldig att – då direktåtkomsten de facto används i ett mål eller ärende på så sätt att den mottagande myndigheten bereder sig tillgång till upptagningen – hämta hem upptagningen genom att t.ex. göra en utskrift eller en elektronisk kopia som bifogas den egna akten eller dokumentationen i ärendet. Även i 5 kap. offentlighets- och sekretesslagen om registrering av allmänna handlingar samt i arkivlagen finns några bestämmelser som bör nämnas här. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt