sou · H1B324 · 2013-04-22 00:00:00 — Förbudet i 8 kap. 3 § vallagen mot politisk propaganda på ett röstmottagningsställe eller i ett utrymme intill detta är en bestämmelse som kommunerna har att beakta när de hyr utrymmen för röstningslokaler och det ankommer på kom- munerna att se till att hyresavtalen i förekommande fall får ett sådant innehåll att kraven på röstningslokaler i 8 kap. 3 § vallagen uppfylls. uttalat i sitt beslut angående förtids- röstningen på , ligger det enligt kommitténs mening närmast till hands att tolka förbudet i 8 kap. 3 § vallagen så att det inte är begränsat endast till utrymmen som ligger i omedel- bar anslutning till röstningslokalen. Hur stort utrymme som om- fattas av förbudet torde knappast vara möjligt eller ens lämpligt att precisera i föreskrifter. Det är beroende av bl.a. hur lokalerna är beskaffade. Det är kommunerna genom deras valnämnder och de av kommunerna utsedda röstmottagarna som primärt har ansvaret för att förbudet mot politisk propaganda på röstmottagningsställen och utrymmen intill dessa upprätthålls. Men det är också, enligt kommitténs mening, av vikt att partiorganisationerna beaktar kraven i 8 kap. 3 § vallagen när partierna planerar sina valaktiviteter. Enligt 3 kap. 3 § tredje stycket vallagen ansvarar, i val som gäller hela riket, varje kommun för att det i kommunen finns röstnings- lokaler som i fråga om öppethållande, tillgänglighet och lokalise- ring ger väljarna goda möjligheter att rösta. Bestämmelser om när röstmottagning får ske finns i 10 kap. 2 § vallagen. Vid ordinarie val till och till landstings- och kommunfullmäktige samt vid val till får röst- mottagningen påbörjas tidigast den artonde dagen före valdagen i röstningslokaler som en kommun har anordnat. myndighet får röstmottagningen till dessa val påbörjas tidigast den tjugofjärde dagen före valdagen. Vid andra val än de sagda – extra val och omval – får röstmottagningen påbörjas tidigast den tionde dagen före valdagen i röstningslokaler som en kommun har anordnat, respektive tidigast den tjugonde dagen före valdagen hos en utlandsmyndighet. Röstmottagningen får pågå i röstmottagningslokaler som en kommun har anordnat. Hos en utlandsmyndighet får röstmottagningen pågå så länge att de fönsterkuvert som har gjorts i ordning kan antas vara hos den centrala valmyndigheten senast dagen före valdagen. Hela det lokala ansvaret för genomförande av val samlades hos kommunerna vallag. I propositionen anfördes (prop. 2004/05:163 s. 69) att varje kommun ska erbjuda röstningslokaler som i fråga om öppethållande, tillgänglighet och lokalisering ger väljarna goda möjligheter att rösta. Förtidsröstning skulle kunna ske i minst samma utsträckning som dittills. Liksom den tidigare poströstningen skulle förtidsröstning kunna ske på minst ett ställe i varje kommun. Ordalydelsen i 10 kap. 2 § vallagen, att röstmottag- ningen får påbörjas tidigast en viss dag, kommenterades inte i för- arbetena (prop. 2004/05:163, SOU 2004:111). motsvarigheter till 10 kap. 2 § vallagen har vid olika tider haft lydelser som innebar att röstningen fick påbörjas respek- tive att det skulle vara möjligt att rösta från en närmare angiven dag före valdagen, utan att ändringen från får till skall kommen- terats (10 kap. 1 § vallagen [1972:620] i dess lydelse före respektive efter , prop. 1993/94:38 s. 101–103 och 163). Utöver motsvarigheter till 10 kap. 2 § har tidigare vallagar också innehållit bestämmelser om öppettider för poströstning i allmänhet (här bortses från särskild röstmottagning på vårdinrättningar o.d.). vallag fanns, såväl före som efter , bestämmelser om öppettider för röstning. I 10 kap. 2 § föreskrevs att röstning på postkontor skulle äga rum under tid då post- kontoret var öppet för allmänheten, att den centrala valmyndig- heten på förslag av postverket respektive fick begränsa den tid då röstning fick ske på postkontor före valdagen men att röstning alltid skulle kunna äga rum då postkontoret var öppet för allmänheten och att postkontor på valdagen skulle vara öppet för röstmottagning och . val- lag fanns sådana bestämmelser i 11 kap. 3–4 §§. Några motsvarig- heter till dessa bestämmelser finns inte i den nuvarande vallagen. Av svaren på kommitténs enkät framgår att ambitionen är att röstningslokalerna ska var öppna på de tider då personer som av någon anledning vill eller behöver förtidsrösta har möjlighet att besöka lokalen. I mindre samhällen, anför flera valnämnder, kan det vara tillräckligt att röstningslokalen är öppen ett par tillfällen under hela förtidsröstningsperioden för att fånga upp dem som inte kan rösta i sin vallokal, medan exempelvis förtidsröstningslokalen på har möjlighet att fånga upp väljare under samt- liga timmar som det avgår och ankommer tåg. Vidare framgår av svaren att öppettiderna som regel utökas allt- eftersom valdagen närmar sig. Bland de valnämnder som svarat på enkäten uppger närmare hälften av nämnderna att de erbjuder möjlighet att kvällsrösta minst en gång . Kommitténs förslag: Vallagens bestämmelser om att kommu- nen bestämmer tiden för öppethållande i röstningslokaler för förtidsröstning kompletteras med en minimiregel av innebörd att minst en röstningslokal i varje kommun måste vara öppen för röstmottagning röstmottagning får ske och fram till valdagen. Förslaget föranleder ändring i 4 kap. 21 § vallagen. Varje kommun ansvarar i val som gäller hela riket, enligt 3 kap. 3 § vallagen, för att det i kommunen finns röstningslokaler som i fråga om öppethållande, tillgänglighet och lokalisering ger väljarna goda möjligheter att rösta. I förarbetena uttalas att förtidsröstning ska kunna ske i minst samma utsträckning som dittills samt att liksom tidigare beträffande poströstningen ska förtidsröstningen kunna ske på minst ett ställe i varje kommun (prop. 2004/05:163 s. 69 f.). Av bestämmelsen i 10 kap. 2 § vallagen om när röstmottagning i röstningslokal får ske, framgår att i röstningslokaler som en kom- mun anordnat får röstmottagningen påbörjas tidigast den artonde dagen före valdagen och pågå till och med valdagen. I vissa kommuner tillämpas vallagen på så sätt att röstmottag- ningslokaler har hållits öppna från en senare dag än artonde dagen före valdagen eller inte erbjudits under samtliga dagar fram till valdagen. Enligt kommitténs bedömning strider inte en sådan tillämpning av bestämmelsen mot lagstiftarens avsikt. Det ankommer på varje kommun att bedöma behovet av öppethållandet av röst- ningslokaler. Uppenbarligen varierar behovet av öppethållande av röstnings- lokaler stort mellan olika kommuner och mellan olika röstnings- lokaler. Vi menar därför att det är viktigt att så långt möjligt bibe- hålla den flexibilitet som den nuvarande ordningen erbjuder och som bygger på att kommunerna bedömer behovet av öppethållande och beslutar om tiderna. Vi finner dock att det också är angeläget att väljare i varje kommun ges möjlighet att under kunna rösta i någon röstningslokal i kommunen. Vallagen bör därför kompletteras med en ny bestäm- melse med denna innebörd. Det förekommer inte så sällan att väljare först på valdagen blir varse att de inte kan lämna sin röst i vallokal, eftersom de vistas i en annan kommun än hemkommunen. Bl.a. av detta skäl är det särskilt viktigt att det ges möjligheter att rösta i någon röstningslokal i varje kommun fram till på valdagen. Vi föreslår därför att en minimiregel av sådan innebörd tas in i vallagen. Bestämmelser om antalet röstmottagare finns i 3 kap. 4 och 5 §§ vallagen. Huvudregeln i 4 § är att det på varje röstmottagningsställe ska finnas så många röstmottagare som behövs för att röstmottag- ningen ska kunna genomföras. Bestämmelsen, som gäller för både röstningslokaler för förtidsröstning och vallokaler, har ingen direkt motsvarighet i tidigare lagstiftning. Enligt förarbetena innebär bestämmelsen ingen ändring i sak i förhållande till vad som tidigare gällde när anordnade särskild röstmottagning på post- kontor. Uppgifterna är desamma (a. prop. s. 111). För varje val- lokal gäller vidare att det ska utses minst fyra röstmottagare, varav en ordförande och en ersättare för ordföranden. Vid röstmottag- ningen ska minst tre av röstmottagarna vara närvarande i val- lokalen. En av dessa ska vara ordföranden eller ordförandens ersättare. Enligt 5 § första stycket förordnas röstmottagarna av val- nämnden. Enligt andra stycket samma paragraf är alla som är valbara till ledamöter i valnämnden skyldiga att ta emot ett uppdrag som röstmottagare i ett valdistrikt, om de inte har giltigt hinder. Bestämmelsen i 5 § har sina rötter i äldre lagstiftning. Andra stycket är likalydande med 4 kap. 7 § vallag. Sistnämnda bestämmelse motsvarade i sin tur 3 kap. 5 § vallag. När bestämmelsen fick denna lydelse angavs i förarbetena (prop. 1976/77:1 s. 92) att det var naturligt att skyldighet att motta ett sådant uppdrag omfattar dem som är valbara till ledamöter i nämnden. 3 kap. 4 § vallag föreskrev att när val enligt den lagen skulle förrättas i valdistriktsindelad kommun skulle distrikt utse minst fyra personer att på valdagen tjänstgöra som valförrättare i distriktet. I förarbetena till bestämmelsen uttala- des (prop. 1972:105 s. 122) att den då gällande ordningen skulle behållas. lag utgick från att valnämnden fungerade som valförrättare när kommunen utgjorde ett enda valdistrikt. Var kommunen indelad i valdistrikt skulle valdistrikt utse ett antal personer, minst fyra, att som nämndens deputerade fungera som valförrättare i distriktet. har i sin promemoria Erfarenheter av pröv- ningen av överklaganden val anfört att det, särskilt med hänsyn till det stora antalet förtidsröstande, är en given utgångs- punkt att samma krav på säkerhet i proceduren måste eftersträvas för förtidsröstande som för röstande i vallokal. I sammanhanget noterade att 3 kap. 4 § vallagen innehåller detaljerade föreskrifter om antalet röstmottag- are i en vallokal medan det för en röstningslokal för förtidsröstning gäller att det ska finnas så många röstmottagare som behövs. Den vanligast förkommande riktlinjen för bemanningen som tillämpas av valnämnderna är att röstningslokalen ska vara bemannad av minst två röstmottagare. I vissa fall innebär det att lokalen bemannas av tre personer för att säkerställa att det alltid finns två röst- mottagare närvarande vid själva röstmottagningen. Som skäl anför valnämnderna att ingen röstmottagare ska vara ensam med upp- samlingslådan, vilket gör röstmottagare mindre utsatta om det skulle riktas anklagelser om oegentligheter mot röstmottagarna, och att ingen röstmottagare på egen hand ska behöva göra avväg- ningar om exempelvis en budröst ska godkännas eller inte, eller på andra sätt möta väljare på egen hand. I de fall valnämnderna tillåter en ensam röstmottagare anförs att det finns extra röstmottagare tillgängliga med kort varsel eller att lokalens ordinarie personal kan stötta röstmottagaren om behov uppkommer. På frågan om valnämnderna har förslag till eller ändringar när det gäller regler kring bemanning framför det stora flertalet nämn- der önskemål om en närmare reglering av bemanningen. Ett fåtal kommuner uppger att det är bra som det är. Kommitténs förslag: Den nuvarande bestämmelsen om att det vid röstmottagning i en röstningslokal för förtidsröstning ska finnas så många röstmottagare som behövs kompletteras med en bestämmelse om att minst två röstmottagare ska vara närvar- ande vid röstmottagning. Förslaget föranleder ändringar i 3 kap. 4 § vallagen. En allt större andel av väljarkåren väljer att förtidsrösta. Andelen förtidsröster utgjorde vid kommunalval av det sammanlagda antalet röster. Vid allmänna val valde av väljarna, närmare 2,4 miljoner väljare, att förtidsrösta. En given utgångspunkt är att i princip samma krav på säkerhet i valförfarandet måste eftersträvas för förtidsröstande som för röst- ande i vallokal. I en vallokal ska, enligt 3 kap. 4 § vallagen, minst tre röst- mottagare vara närvarande vid röstmottagningen. De ska kon- trollera väljarens identitet, föra röstlängd, ta emot röster och svara för ordningen i vallokalen och i utrymmet närmast intill. Röst- mottagarna i en röstningslokal hr samma uppgifter med undantag av att det inte förs någon röstlängd i röstningslokalen, vilket brukar vara uppgiften för en av röstmottagarna i en vallokal. Vi finner där- för att man bör kunna uppnå samma säkerhet i förfarandet i röst- ningslokal som i vallokal om minst två röstmottagare är närvarande vid röstningen i röstningslokal. Att minst två röstmottagare är när- varande ser vi som väsentligt främst för väljarnas förtroende för förfarandet. Men det är också av betydelse för röstmottagarnas trygghet. Därför föreslår vi att den nuvarande bestämmelsen om att det ska finnas så många röstmottagare som behövs ska komplette- ras med en minimiregel av innebörd att minst två röstmottagare ska vara närvarande vid röstmottagning i en röstningslokal. Det bör understrykas att det är en minimiregel. Antalet röstmottagare måste alltid anpassas efter behovet i den aktuella röstningslokalen. Några av dem har ett mycket stort antal röstande, de allra största cirka 30 000, och har därför behov av betydligt fler röst- mottagare. 4.8Rekrytering och utbildning av röstmottagare Av 3 kap. 3 § vallagen följer att valnämnderna, som lokala val- myndigheter med ansvar i kommunerna för frågor om val, ansvarar för rekrytering och utbildning av röstmottagare. Av 5 § samma kapitel framgår också att det är valnämnden som förordnar röst- mottagare och att alla som är valbara till ledamöter i valnämnden är skyldiga att ta emot ett uppdrag som röstmottagare, om de inte har ett giltigt hinder. Därutöver finns inga bestämmelser i vallagen om vare sig rekrytering eller utbildning. För att underlätta för valnämnderna och främja ett enhetligt förfarande i röstmottagningen runt om i landet tillhandahåller Val- myndigheten utbildningsfilmer och handledningar för röstmot- tagare i röstningslokal och vallokal. tillhandahåller även en e-presentation att använda i utbildningen. Utbildning av valnämndernas röstmottagare Enligt visar den utvärdering som har genomförts gentemot valnämnderna att det utbildningsmaterial som Val- myndigheten tillhandhöll för röstmottagare inte användes av alla valnämnder och att alla röstmottagare inte genomgick utbildning. Ett antal valnämnder tog fram eget utbildningsmaterial som kom- plement till, eller i stället för, utbildnings- material. Det stora antalet överklaganden gällande handhavandefel visar inte bara att det föreligger ett behov av ytterligare utbildning av röstmottagare, utan också att valnämnderna själva behöver utbild- ning. föreslår att det blir obligatoriskt för alla röstmottagare att genomgå utbildning för att säkerställa relevant kompetens vid röstmottagningen samt att det införs ett uttalat ansvar för länsstyrelserna som regional valmyndighet att erbjuda valnämnderna utbildning. avser att förstärka utbildningsmaterialet till valnämnder och röstmottagare inför nästa val. pekar i sin rapport på att valadministrationen är organiserad i tre nivåer: lokal, regional och central. Organisations- strukturen är inte hierarkisk, utan varje myndighet är fullt ansvarig för sina områden enligt vallagen. Det finns ingen formell tillsyns- funktion för någon av myndigheterna. över- gripande ansvar utgör närmast en samordningsfunktion, anför Val- myndigheten. Erfarenheterna från valet visar, enligt , att det finns ett utbildningsbehov för olika led i valprocessen. Frågan om vem som ska ha ansvaret för utbildningen blir därmed aktuell. Om ska ansvara för utbildningen av valnämnder och länsstyrelser måste denna uppgift ges författningsstöd och nya resurser tillföras myndigheten. ser dock inte detta som en lösning utan gör bedömningen att valnämnder och läns- styrelser behöver ta ett större ansvar för att behålla och förbättra valkunskap i sina organisationer. Vidare anför att länsstyrelserna har framfört att det saknas ett formellt mandat för dem att ansvara för utbild- ningen av valnämnderna i länet. anser att utbild- ningsansvaret bör ligga på länsstyrelserna som regional valmyndig- het av flera skäl. Länet utgör en etablerad geografisk förvaltnings- enhet där kommunerna redan finns inordnade. Vidare finns stor kunskap om kommunernas verksamhet och kontaktytorna är upp- arbetade. Länsstyrelserna såsom regionala valmyndigheter utgör därför den mest naturliga instansen för utbildning av valnämnderna. önskar ett förtydligande i denna del antingen i länsstyrelsernas instruktioner alternativt genom annan författ- ningsreglering. Erfarenheterna av förtidsröstningen val visar enligt val- prövningsnämndens mening sammanfattningsvis att säkerheten i förtidsröstningen måste höjas och att man i det arbetet främst måste överväga bl.a. rekryteringen och utbildningen av röstmottag- are (nämndens promemoria dnr 13-2011). Av de svar som lämnats framgår att i stort sett samtliga läns- styrelser håller ett antal informationstillfällen eller utbildningar för valnämnderna i länet. Flertalet länsstyrelser anser att denna ordning fungerar väl. Några länsstyrelser pekar på att det saknas ett formellt uppdrag för länsstyrelserna att utbilda nämnderna. Flertalet läns- styrelser framhåller vikten av att informationen och utbildning till nämnderna blir ensartad och att bör ta fram infor- mation och utbildningsunderlag. Med några undantag anser läns- styrelserna att utbildningen av valnämnderna bör ligga kvar hos länsstyrelserna. Ansvaret för utbildningen av röstmottagarna bör dock ligga hos valnämnderna. Länsstyrelserna anser sig inte ha resurser för att genomföra utbildning av röstmottagare. Av svaren framgår att den mest efterfrågade kompetens vid rekry- tering av röstmottagare är tidigare erfarenhet som röstmottagare. Förutom fördelen att dessa personer har erfarenhet och i före- kommande fall även utbildning anförs också att dessa personer är förhållandevis lättrekryterade. Den näst mest efterfrågande kompetensen är någon form av tjänsteman eller andra personer med administrativ vana. Andra egenskaper som efter- frågas är att personen i fråga är känd av valnämnden, har goda referenser, visat intresse för val, är anställd i lokalens vanliga verk- samhet eller talar flera språk. Vidare framgår av svaren att många kommuner inte bara eftersträvar en jämn könsfördelning utan också att röstmottagarna i övrigt speglar befolkning i samhället stort. Flera kommuner anför att de har övervägt eller överväger att införa en övre åldersgräns för röstmottagare. Det finns enligt svaren en tydlig skiljelinje mellan de kommuner som aktivt rekryterar partiaktiva personer eller överlåter till partierna att nominera röstmottagare och de kommuner som har som policy att inte rekrytera politiskt anknutna röstmottagare. För att rekrytera personer med administrativ vana vänder sig kommunerna främst till egna anställda och för att rekrytera parti- aktiva personer vänder man sig till partierna. Det förekommer också att röstmottagare och personal knuten till valadministrationen rekryterar släkt, vänner och bekanta. Även annonsering riktade till studenter eller allmänheten anges som rekryteringssätt. Ett fåtal kommuner uppger att de låter anställda i röstningslokalens ordinarie verksamhet tjänstgöra som röstmottagare. Andra kommuner anför att röstmottagning bör vara den enda uppgift som röstmottagarna är upptagna med. När det gäller rekryteringsbasen svarar de flesta kommunerna att den är god och att många kommuner uppger sig ha ambitiösa nyrekryteringskampanjer. En kommun uppger om exempel att man har ett system där man tillåter yngre personer praktisera i verk- samheten för att vid senare val förordnas som röstmottagare. Men flera kommuner ger uttryck för rekryteringsproblem. Man pekar bl.a. på att man har en högre medelålder än önskvärt. Några kommuner anför som förklaring att statusen som röstmottagare har sjunkit. Av svaren framgår att samtliga kommuner som har svarat på enkäten helt eller delvis använder utbildnings- material. Några kommuner uppger att de har kompletterat Val- myndighetens utbildningsmaterial med eget material. Av svaren framgår också att samtliga röstmottagare genomgår utbildning, men att utbildningsinsatserna och formerna för utbild- ningen varierar mellan grupperna: ordförande/vice ordförande, erfarna röstmottagare och nytillträdda röstmottagare. På frågan om valnämnden har några förslag till eller önskemål om förbättringar när det gäller utbildningen är det vanligaste önske- målet en utbildning som stimulerar till interaktion mellan del- tagarna alternativt ger dem exempel på konkreta problem som kan uppkomma vid röstmottagningen. I övrigt har några valnämnder efterfrågat bättre styrning kring utbildningen. Utöver önskan om obligatorisk eller enhetlig utbildning förekommer även enstaka önskemål om att länsstyrelserna ska ta över utbildningsansvaret, eller ansvara för extra utbildning för ordförande och vice ord- förande alternativt bistå med expertkompetens. Några kommuner anmärker även på fel och mindre lämpliga tillämpningar som före- kommer i instruktionsfilmerna. Den internetbaserade utbildningen upplevs av valnämnderna som direkt gränssättande då det i vissa områden saknas rimliga möjligheter till internetuppkoppling. Rekrytering och utbildning av valnämnder och röstmottagare Kommitténs bedömning: Kommittén har inte funnit skäl att närmare överväga några formella regler av jävskaraktär när det gäller röstmottagarna. En gräns som vi dock tycker är befogad är att en person som kandiderar på lista inte ska fungera som röstmottagare. Kommitténs förslag: Valnämnder och röstmottagare ska genomgå utbildning inför varje val. Bara den som har genomgått erforderlig utbildning för röstmottagare får förordnas som röstmottagare. Den lagstadgade skyldigheten att ta emot ett uppdrag som röstmottagare upphävs. Förslagen föranleder ändring i 3 kap. 5 § vallagen. En förutsättning för ett korrekt genomförande av allmänna val och därmed för väljarnas förtroende för valförfarandet är att val- nämnderna och röstmottagarna är väl insatta i de bestämmelser som gäller för val. Det är också önskvärt att det bland röst- mottagarna i vallokaler och röstningslokaler finns personer med erfarenhet från röstmottagning i tidigare val. Rekryteringen av röstmottagare verkar, av vår enkät att döma, inte vara några större problem. Man kan notera att praxis varierar i vissa avseenden. Så t.ex. rekryterar vissa valnämnder inte personer med politisk anknytning som röstmottagare medan andra val- nämnder inte ser ett politiskt engagemang som hinder. Det väsent- liga i detta sammanhang är att röstmottagarna agerar så att väljarnas förtroende för valförfarandet upprätthålls. Kommittén har inte funnit skäl att närmare överväga några formella regler av jävs- karaktär när det gäller röstmottagarna. En gräns som vi dock tycker är befogad är att en person som kandiderar på lista inte ska fungera som röstmottagare. Enligt 3 kap. 5 § vallagen är var och en som är valbar som ledamot i valnämnden skyldig att ta emot ett uppdrag som röst- mottagare. Enligt vår mening bör ett sådant uppdrag grundas på frivillighet. Vi föreslår därför att den nämnda bestämmelsen upp- hävs. Vad gäller frågan om utbildning av valnämnder och röstmot- tagare är först att notera att genomförandet av allmänna val är ett i detalj reglerat och omfattande administrativt förfarande, att val sker och att det regelverk som styr förfarandet oftast förändras i någon del mellan varje val. Dessa förutsättningar leder, enligt kommitténs bedömning, till slutsatsen att utbildning behövs inför varje val för både valnämnder och röstmottagare. Vi föreslår en bestämmelse i vallagen att bara den som har genomgått erforder- lig utbildning för röstmottagare får förordnas som sådan. Kommitténs förslag: , som regional valmyndig- het, ges ansvaret för utbildningen av valnämnderna i länet. Valnämnderna ansvarar, som , för utbildningen av röstmottagare. ska, även fortsättningsvis, utveckla och till- handahålla erforderligt utbildningsmaterial för länsstyrelser och valnämnder.