sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — I kapitel 12 Kostnads- och konsekvensanalys redovisas en analys av vilka konsekvenser utredningens förslag får. 2.1Vuxenutbildning på grundläggande nivå i ett historiskt perspektiv Vuxenutbildningen har växt fram ur folkbildningen, korrespondensutbildningen, kvällsgymnasier och aftonskolor. inrättades Statens aftonskola som gjorde det möjligt för studiebegåvade vuxna att avlägga studentexamen. Detta var den första statligt initierade vuxenutbildningen. skol- kommission föreslog ett införande av gymnasier för vuxna.1 Förslaget genomfördes dock aldrig. bildades flera studieförbund och 1958 blev stiftelsen det första och enda korrespondensinstitutet i som fick möjlighet att utfärda betyg och anordna prövning inom utbildning för vuxna på gymnasial nivå. Den kommunala vuxenutbildningen inrättades 1968. I propositionen Angående vissa åtgärder inom vuxenutbildningens område m.m.2 angavs tre huvudmotiv för inrättandet av den kommunala vuxenutbildningen: att överbrygga de växande utbildningsklyftorna i samhället, att öppna möjligheter för individen att i efterhand komplettera ungdomsutbildningen och att förse arbetsmarknaden med väl utbildad arbetskraft. Utbildningen var en vuxenanpassad skolform med samma läroplan, programmål och betyg som ungdoms- gymnasiernas. Även årskurser 7–9 ingick i vuxen- utbildningen, men tyngdpunkten låg på gymnasial utbildning. Grundutbildning för vuxna (grundvux) tillkom som skolform 1977. Syftet var att ge kortutbildade vuxna en möjlighet att skaffa sig grundläggande läs-, räkne- och skrivfärdigheter motsvarande årskurserna 1–6 inom den obligatoriska . infördes en egen läroplan för vuxenutbildningen (Lvux 82) och ett eget kurssystem. Ämneskurssystemet indelades i etapper som byggde på varandra. Etapp 1 motsvarade huvudsakligen årskurs 7–9 medan etapperna 2–4 motsvarade olika gymnasiekurser. Lvux 82 upphävdes i samband med kommunaliseringen av skolväsendet. Ansvaret för att uppnå de statligt uppsatta målen för utbildningen lades därmed över till kommunerna. Utbildningen har därefter reformerats i olika omgångar. När förordningen (1992:403) om vuxenutbildning antogs slogs grundvux ihop med etapp 1 i komvux. Den nya skolformen grundläggande vuxenutbildning (GRUV), infördes och inlemmades i komvux. infördes läroplanen för de frivilliga skolformerna.3 1997 inleddes satsningen på , en utbildnings- satsning som innebar en ökad tillgänglighet till utbildning för vuxna. Ett övergripande mål för satsningen var att halvera den öppna arbetslösheten. Satsningen var inriktad på att höja utbildningsnivån bland kortutbildade och att möjliggöra ett livslångt lärande. Satsningen pågick åren 1997–2002 och finansierades via statsbidrag.4 Satsningen efterföljdes av ett infrastrukturbidrag . Bidraget kunde lämnas för insatser som främjade en ökad samverkan mellan lokala och regionala myndigheter, organisationer, företag och andra aktörer inom vuxenutbildningen. reducerades infrastrukturbidraget och stora delar av det riktade bidraget överfördes till det kommunala utjämningsbidraget. har nya riktade bidrag införts, framför allt riktade till gymnasiala yrkesutbildningar, genom satsningarna på statsbidrag för yrkesinriktad vuxenutbildning (yrkesvux)5 och statsbidrag för lärlingsutbildning för vuxna (vuxlärling)6. 3Förordning (SKOLFS 1994:2) om 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna. 4Förordningen (1996:1502) om statligt stöd till särskilda satsningar på utbildning av vuxna. 5Förordningen (2009:43) om statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk vuxen- utbildning på gymnasial nivå. 6Förordningen (2010:2016) om statsbidrag för lärlingsutbildning för vuxna. Målet för vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utgångs- punkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar. De som fått minst utbildning ska prioriteras.7 Utbildningen i komvux på grundläggande nivå syftar till att ge vuxna sådana kunskaper som de behöver för att delta i samhälls- och arbetslivet. Den syftar också till att möjliggöra fortsatta studier.8 Målformuleringarna för vuxenutbildningen innehåller ett individmål, ett demokratimål, ett tillväxtpolitiskt och ett fördelningspolitiskt mål. Vuxenutbildningen får därmed förutom betydelsen inom utbildningsområdet relevans för flera olika politikområden såsom arbetsmarknads-, integrations- och social- området. Denna sammansatta målbild ger en bild av vuxen- utbildningens betydelse för olika delar av samhället. Att utgångs- punkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar innebär att individernas behov ska vara vägledande för hur utbildningen utformas och genomförs. Även FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har i artikel 13 en skrivning som ger var och en rätt till utbildning. Syftet med utbildningen ska vara att utveckla människans personlighet och insikten om dess värde samt att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna.9 började skollagen (2010:800), en ny förordning och nya kursplaner tillämpas för vuxenutbildningen och fick vuxenutbildningen en ny läroplan. Läroplanen ska tillämpas på kurser, delkurser och gymnasiearbeten som har påbörjats efter . Huvudprinciperna för komvux enligt lagstiftning gäller även i den nya skollagen. Utgångspunkten är de mål och strategier 720 kap. 2 §, 21 kap. 2 § och 22 kap. 2 § skollagen. 820 kap. 4 § skollagen. 9Internationell konvention om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, 1966. som beslutades av i propositionen 2000/01:72 Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen. 2.3.1Skollagen (2010:800) I skollagen anges att kommunerna ska tillhandahålla vuxenutbildning. Denna skyldighet framhålls tydligare genom att kommunens ansvar betonas i en av de inledande paragraferna i kapitlet som reglerar vuxenutbildning.10 Utbildning ska ges på grundläggande och på gymnasial nivå. Utgångspunkten för komvux ska vara den enskildes behov och förutsättningar. Detta ska vara vägledande när utbildningen organiseras och genomförs.11 Målsättningarna för utbildningen har förstärkt genom att bestämmelsen flyttades från förordning till lag.12 Vuxna har genom deltagande i samhälls- och arbetslivet förvärvat erfarenheter och kunskaper som medför att de delvis har andra behov än barn och ungdomar när det gäller utbildningens mål. Benämningarna grundläggande vuxenutbildning och gymnasial vuxenutbildning har tagits bort och istället anges de nivåer på vilka utbildningen ska tillhandahållas. Syftet är att tydliggöra att vuxenutbildningen inte ska spegla ungdomsskolan och att det inte alltid finns ett i förväg bestämt innehåll i utbildningen. Utformningen av och innehållet i utbildningarna behöver därför inte vara identiska med ungdomsskolans. Däremot är det viktigt att framhålla att utbildningarna inom komvux och ungdomsskolan ska motsvara varandra.13 Hemkommunen ansvarar för att de som har rätt att delta i komvux på grundläggande nivå och önskar det får delta i sådan utbildning. Varje kommun ska aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i komvux på grundläggande nivå och för att motivera dem att delta i sådan utbildning.14 Utbildningen är en rättighet för den som saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i . Syftet med komvux på grundläggande nivå är i princip detsamma som i tidigare styr- dokument men annorlunda formulerad: 1020 kap. 3 § skollagen. 1120 kap. 2 § skollagen. 2009/10:165. 2009/10:165. 1420 kap. 10 § skollagen. Utbildning på grundläggande nivå syftar till att ge vuxna sådana kunskaper som de behöver för att delta i samhälls- och arbetslivet. Den syftar också till att möjliggöra fortsatta studier. Utbildning på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i gymnasieskolan ska ge.15 För varje elev ska det finnas en individuell studieplan.16 fanns denna bestämmelse i förordningen om vuxen- utbildning.17 Genom att flytta bestämmelsen från förordning till lag betonas betydelsen av en individuell studieplan för eleven. Validering lyfts fram som en möjlighet för eleverna inom komvux. En elev ska kunna få sina kunskaper och sin kompetens validerade. Validering definieras som en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats.18 Detta är första gången som en definition av begreppet validering presenteras i lagtext. Tillträde till utbildning på grundläggande nivå I skollagen anges att en vuxen har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå det år då han eller hon fyller , om han eller hon är bosatt i landet, saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.19 Även den som är kan vara behörig om det finns särskilda skäl. Förarbetena till skollagen nämner som exempel situationen där en 19–årig elev precis ska påbörja studier på gymnasial nivå eller en elev som redan bildat familj eller på annat sätt tagit ett avgörande steg in i vuxenvärlden. I dessa fall ska elevens hela utbildningstid kunna genomföras inom vuxenutbildningen.20 Den som har rätt att delta i komvux på grundläggande nivå har rätt att delta i undervisningen även i en annan kommun än hemkommunen. Den som vill delta i utbildning anmäler detta till sin hemkommun.21 Att kommunerna är skyldiga att ta emot den 1520 kap. 4 § skollagen. 1620 kap. 8 § skollagen. 172 kap. 13 § förordningen om vuxenutbildning. 1820 kap. 32 § skollagen. 1920 kap. 11 § skollagen. 2009/10:165. 2120 kap. 11 § skollagen. som uppfyller villkoren i skollagen innebär att det inte finns urvalsregler för sökande till komvux på grundläggande nivå. En person kan sakna sådana kunskaper som uppnås i grund- skolan trots att personen tidigare fullföljt en grundskoleutbildning, t.ex. om förflutit sedan personen genomgick utbildningen. Om en elev tidigare genomgått en kurs utan att uppnå godkänt betyg kan eleven på nytt ges möjlighet att studera kursen om elevens personliga förhållanden har ändrats så att denne numera bedöms kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kriteriet att den vuxne ska ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen fanns inte skollag. En kommun är alltså inte skyldig att ta emot en sökande som saknar kunskaper som uppnås i om kommunen bedömer att han eller hon inte kommer att nå målen. Så kan till exempel vara fallet om den sökande vill gå om en kurs som han eller hon redan har läst. Även vuxna med utvecklingsstörning kan antas till utbildning inom komvux på grundläggande nivå, om personen har förutsätt- ningar att klara av utbildningen. skollag angavs att bestämmelserna om komvux inte gällde vuxna som behövde under- visning motsvarande den i obligatoriska eller frivilliga särskolan.22 2.3.2Förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning Förordningen om vuxenutbildning har till stora delar samma materiella innehåll som förordningen om vuxenutbild- ning men förtydligar och betonar vissa förhållanden, t.ex. till- gången till studie- och yrkesvägledning. En elev ska i samband med utarbetandet av en individuell studieplan erbjudas studie- och yrkesvägledning. I vägledningen ska det ingå information om möjligheter till fortsatta studier, arbetslivets kompetens- och rekryteringsbehov samt studieekonomiska förutsättningar.23 Förordningen om vuxenutbildning anger att utformningen av utbildningen ska göra det möjligt för den enskilde att kombinera studier inom vuxenutbildningens skolformer.24 2211 kap. 3 § skollagen. 232 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning. 241 kap. 3 § förordningen om vuxenutbildning. Validering får ske inom ramen för alla kurser och ska utgå från elevens förutsättningar och behov. En elev som har genomgått validering för en del av en kurs behöver inte delta i undervisningen i den delen av kursen.25 Eleven ges dock ingen rätt till validering. I skollagen betonas elevernas möjligheter att få sina kunskaper validerade och förordningen om vuxenutbildning anger på vilket sätt detta kan genomföras. Elevernas möjligheter till validering av tidigare kunskaper och kompetenser har stärkts i förhållande till de äldre reglerna. Inom komvux på grundläggande nivå finns det nationella kurser. För varje kurs ska det finnas en kursplan. I förordningen om vuxenutbildning anges att det i kursplanen ska framgå kursens syfte, centrala innehåll, kunskapskrav och omfattning i form av verksamhetspoäng.26 har till följd av detta tagit fram nya kursplaner för samtliga kurser inom komvux på grundläggande nivå. Inom komvux finns förutom nationella kurser också orien- teringskurser.27 En orienteringskurs får inte överstiga 200 verksamhetspoäng28 Orienteringskurser ska svara mot sådana behov som inte tillgodoses av en nationell kurs och ha ett eller flera av följande syften: medverka till väl underbyggda beslut om studie- eller yrkesval, ge ökade studietekniska färdigheter, utgöra en introduktion till kurser inom olika kunskapsområden, eller ge tillfälle till validering. 252 kap. 8 § förordningen om vuxenutbildning. 262 kap. 11 § förordningen om vuxenutbildning. 272 kap. 3 § förordningen om vuxenutbildning. 282 kap. 6 § förordningen om vuxenutbildning. En veckas heltidsstudier motsvarar 20 verksamhetspoäng.29 De mest omfattande kurserna är svenska respektive svenska som andraspråk, som omfattar 1 000 verksamhetspoäng vardera. Att utbildningen ska bedrivas kontinuerligt betonas särskilt i förordningen.30 Det bör därmed finnas möjlighet för elever som önskar det att ta del av vuxenutbildningen utan avbrott för t.ex. sommarlov. Den nya läroplanen för vuxenutbildningen31 (Lvux12) trädde i kraft . Den ska tillämpas på kurser, delkurser och gymnasiearbeten som har påbörjats efter . I läroplanen anges att utbildningen måste anpassas utifrån individens behov och förutsättningar och kan variera till längd och till innehåll. Vidare lyfts strävan efter flexibla lösningar när det gäller organisation, arbetssätt och arbetsformer fram som viktiga delar i sättet att genomföra vuxenutbildningen.32 Det är vuxen- utbildningens ansvar att varje elev får stöd och undervisning utifrån sina individuella utbildningsmål, behov och förutsättningar.33 En elev i vuxenutbildningen kan ha behov av att kombinera studier i flera av de skolformer som ingår i vuxenutbildningen. Det förutsätter att det finns en nära samverkan mellan de olika skol- formerna. Vuxenutbildningen ska även samverka med verksam- heter som hör till arbetslivet, , folkhögskola och universitet samt med samhället i övrigt.34 292 kap. 1 och 2 §§ förordningen om vuxenutbildning. 302 kap. 25 § förordningen om vuxenutbildning. 31Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen. 32Avsnitt 1 förordningen om läroplan för vuxenutbildningen. 33Avsnitt 2.1 förordningen om läroplan för vuxenutbildningen. 34Avsnitt 2.2 förordningen om läroplan för vuxenutbildningen. infördes ett nytt betygssystem inom komvux. För studier inom komvux på grundläggande nivå ska betyg sättas på varje avslutad kurs.35 Betygsskalan har fem godkända steg; E, D, C, B och A, och ett steg motsvarande icke godkänt, F. Om läraren saknar underlag för bedömning av elevens kunskaper på grund av elevens bristande deltagande ska betyg inte sättas.36 Preciserade kunskapskrav finns för tre av betygen: E, C och A. Betygsskalan anger inga preciserade kunskapskrav för betygen D och B. Eleverna ska bedömas utifrån sina kunskaper. Det är inte bara de kunskaper som eleverna tillägnar sig under lektioner i den berörda kursen som ska ligga till grund för bedömningen. Kunskaper kan också utvecklas i andra sammanhang. Enligt läro- planerna ska läraren vid betygssättningen utnyttja all tillgänglig information om elevens kunskaper i förhållande till de nationella kunskapskraven och göra en allsidig bedömning av de kunskaper eleven visar.37 är förvaltningsmyndighet för skolväsendet. Myndig- heten ska genom sin verksamhet främja att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barns utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för elever och vuxenstuderande.38 En av uppgifter är att ge stöd till skolhuvudmännen i deras utvecklingsarbete. Det kan handla om generella utvecklings- insatser som är motiverade utifrån brister och problem, men det kan också handla om stöd i arbetet med värdegrund, jämställdhet, betyg och bedömning. ansvarar för att fördela och utvärdera statsbidrag för att stimulera måluppfyllelse och för att säkra kvaliteten i verksamheten. 3520 kap. 25 § skollagen. 3620 kap. 29 § skollagen. 37Avsnitt 2.3 förordningen om läroplan för vuxenutbildningen. 38Förordning (2011:555) med instruktion för . utformar nationella prov för , gymnasiala utbildningar och sfi. Myndigheten utfärdar också föreskrifter och allmänna råd. Verket ger även ut olika typer av stöddokument, t.ex. kommentarmaterial om läroplaner och liknande. Kompetensutveckling är en annan viktig del i verksamhet. ansvarar bl.a. för den statliga rektors- utbildningen och satsningar på förskollärar- och lärarfortbildning. har även ansvar för uppföljning och utvärdering. Uppföljningen och utvärderingen ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. ansvarar även för den officiella statistiken på skolområdet. Skolinspektionen granskar, bedömer ansökningar och utfärdar tillstånd om att driva fristående skolor. Skolinspektionen har tillsynsansvar för förskola, skola, fritidshem, vuxenutbildning och annan pedagogisk verksamhet. Målet är en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö.39 Skolinspektionens regelbundna tillsyn berör alla kommunala och fristående skolor från förskola till vuxenutbildning. Utbildningsverksamheten granskas på en rad punkter. I ett beslut anges inom vilka områden skolan inte uppfyller de nationella kraven. Förutom den regelbundna tillsynen genomför Skolinspektionen riktad tillsyn, flygande inspektioner och kvalitetsgranskningar av särskilt utpekade områden. 2.5Statistik om komvux på grundläggande nivå I följande avsnitt beskrivs komvux på grundläggande nivå utifrån uppgifter i den nationella statistiken. Främst beskrivs vilka studerande som studerar på grundläggande nivå, förändringar i studerandegruppen , studieresultat, hur studierna 39 Förordning (2011:556) med instruktion för . pågår och kombinationer med andra studier. En beskrivning av de studerandes ekonomiska situation finns i kapitel 7 och studie- medelstagarna på grundläggande nivå beskrivs i kapitel 8. Uppgifterna i detta avsnitt bygger till viss del på den officiella statistik som publiceras av . Som underlag används också statistik som 2012 presenterade i rapporten vuxenutbildning på grundläggande nivå. En studie av nationell statistik och praktik. har därutöver tagit fram statistikuppgifter på förfrågan från utredningen. Eftersom vuxenutbildningen är flexibelt utformad behövs ofta flera mått för att ge en bra bild av verksamheten. En studerande kan studera inom flera skolformer och på flera nivåer . Det finns inte heller någon given slutpunkt för när studierna kan anses vara avslutade, då det är fullt möjligt för en studerande att återuppta studierna efter en kortare eller längre tids uppehåll. I den officiella statistiken över komvux skiljs mellan elever och kursdeltagare. En elev studerar en eller flera kurser . I de fall där en elev studerar kurser både på grundläggande och på gymnasial nivå räknas eleven till den nivå där han eller hon har studerat flest verksamhetspoäng . Det medför att antalet elever på varje enskild nivå underskattas. På varje kurs som en elev deltar räknas han eller hon som en kursdeltagare. Ett alternativt sätt att presentera uppgifter är genom att utgå från s.k. nybörjare. En studerande räknas i statistiksammanhang som nybörjare det år då han eller hon påbörjar studier inom en skolform. Nybörjare kan sedan följas och på så sätt ges en bild av hela individens studiesituation. En nackdel är att uppgifterna inte blir lika aktuella. Vissa av de statistikuppgifter som har tagit fram åt utredningen avser nybörjare 2006, som följs –2010. I detta avsnitt används fortsättningsvis begreppen elev, kursdeltagare och nybörjare för att beskriva olika aspekter av komvux på grundläggande nivå. 2.5.2Antal elever på grundläggande nivå Elever på grundläggande nivå i minoritet i komvux studerade närmare 200 000 elever inom komvux. Av dessa studerade 33 000 huvudsakligen på grundläggande nivå, vilket motsvarar av hela elevgruppen. Källa: officiella statistik. Över tid har antalet elever som studerar på grundläggande nivå minskat. studerade drygt 44 000 elever inom komvux på grundläggande nivå. Framför allt minskade antalet elever . Eleverna på gymnasial nivå har nästan halverats . Detta föregicks dock av en kraftig elevökning , mycket som en följd av satsningen på . Antalet elever på den grund- läggande nivån ökade inte på motsvarande sätt under . Källa: (2011). Fler elever på grundläggande nivå än vad statistiken visar Antalet elever som studerar kurser på grundläggande nivå i komvux är fler än vad som framgår av officiella statistik. Det beror på att eleverna i statistiken räknas till den nivå där de studerade till övervägande del. Om även de som till övervägande del studerade på gymnasial nivå medräknas ökar antalet elever på grundläggande nivå markant. Enligt bearbetning av statistik åt utredningen var det totalt 43 326 elever som studerade minst en kurs på grundläggande nivå 2010, vilket är närmare 10 000 fler än de 33 561 elever som anges i den officiella statistiken . Vid tolkning av statistiken är det viktigt att ha vetskap om att elevantalet är underskattat. De uppgifter som redovisas i de följande avsnitten utgår dock, i enlighet med prioriteringen i den officiella statistiken, från elever som till övervägande del läser på grundläggande nivå. 2.5.3Bakgrundsuppgifter om elever på grundläggande nivå I detta avsnitt beskrivs eleverna på grundläggande nivå och förändringar i elevgruppen . på uppgifter som har tagit fram åt utredningen. Uppgifterna överensstämmer till största del med uppgifterna i den officiella statistiken.40 En majoritet är kvinnor En majoritet av eleverna i komvux är kvinnor. var av eleverna både på grundläggande och på gymnasial nivå kvinnor enligt officiella statistik. Andelen kvinnor har varit relativt stabil . Nio av tio är födda utomlands är det vanligaste födelselandet En stor majoritet av de som studerar inom komvux på grund- läggande nivå är födda utomlands. var av eleverna födda utomlands. var det vanligaste födelselandet bland elever på grundläggande nivå detta år. Totalt hade drygt 5 500 elever som sitt födelseland, vilket motsvarar av samtliga elever . Därefter var (), () och () de vanligaste födelse- länderna. På gymnasial nivå är andelen utlandsfödda betydligt lägre. Enligt officiella statistik var av eleverna på gymnasial nivå 2011 födda utomlands. 40 De uppgifter som har tagit fram åt utredningen inkluderar något fler elever än vad som anges i den officiella statistiken. Totalt omfattar materialet 33 975 elever, jämfört med 32 965 elever i den officiella statistiken . Denna skillnad beror enligt bl.a. på att eleverna har prioriterats på olika sätt i de fall där en elev har samma antal verksamhetspoäng på grundläggande som på gymnasial nivå. Antalet svenskfödda elever har minskat kraftigt Andelen utlandsfödda elever inom komvux på grundläggande nivå har ökat kraftigt , från 2011. Främst beror ökningen på att de svenskfödda eleverna har minskat mycket kraftigt i antal, från cirka 17 200 till 3 500. har antalet utlandsfödda elever varit relativt oförändrat. En möjlig förklaring till att antalet svenskfödda elever har minskat är att satsningen på 1997–2002 fångade upp många kortutbildade.