sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — verksamheten ska vara till- Sfi för dem som omfattas av etableringslagen Det innebär att det nu aktuella förslaget om valfri- hetssystem för sfi endast omfattar enskilda utbildningsanordnare som är godkända huvudmän för sfi. I enlighet med detta ska Arbetsförmedlingen endast kunna upphandla enskilda utbildnings- anordnare som är godkända för att bedriva sfi. Den sfi som bedrivs av sådana utbildningsanordnare ska, enligt utredningens förslag, ingå i skolväsendet (se avsnitt 9.3.4). De enskilda huvudmännen kommer att precis som de kommunala att vara skyldiga att följa de bestämmelser i skollagen och andra föreskrifter som gäller för sfi. Sfi kommer därmed att vara likvärdig oavsett vem som bedriver utbildningen. Den upphandling Arbetsförmedlingen ges möjlighet att göra av sfi måste vara förenlig med regelverket för offentlig upphandling. När det gäller kravet att Arbetsförmedlingen endast ska få upphandla godkända enskilda utbildningsanordnare blir vissa av EU:s grundläggande principer aktuella, nämligen likabehandlings- principen och proportionalitetsprincipen. Enligt likabehandlings- principen ska alla leverantörer behandlas lika och ges lika förut- sättningar. Eftersom godkännande är ett krav för samtliga enskilda utbildningsanordnare som vill bedriva sfi inom skolväsendet anses likabehandlingsprincipen uppfylld. Enligt proportionalitets- principen ska kraven på en leverantör stå i rimlig proportion till det som upphandlas och vara lämpliga och nödvändiga för att nå sitt syfte. Utredningen menar att kravet på godkännande är nödvändigt för att uppnå tillräcklig kvalitet i utbildningen och kravet anses stå i rimlig proportion till det som upphandlas. Kravet överensstämmer därför med proportionalitetsprincipen. Mot bakgrund av detta och vid en samlad bedömning finner utredningen att kravet att Arbetsförmedlingen endast ska få upphandla sfi av godkända enskilda utbildningsanordnare är förenligt med regelverket för offentlig upphandling. Genom att begränsa Arbetsförmedlingens möjlighet att upphandla sfi till att enbart gälla sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppstår inte heller någon konflikt när det gäller konkurrens om en tjänst på en och samma marknad. Ett krav på att enskilda utbildningsanordnare ska vara godkända för att kunna upphandlas av Arbetsförmedlingen innebär inte nöd- vändigtvis att utbildningsanordnaren ska vara godkänd då anbudet ges. Arbetsförmedlingen skulle i upphandlingen kunna uppställa ett särskilt kontraktsvillkor som innebär att den enskilde utbildnings- anordnaren inte behöver uppfylla kravet på godkännande vid Sfi för dem som omfattas av etableringslagen anbudets ingivande utan först , t.ex. då kon- traktet fullgörs. Om utbildningsanordnaren inte uppfyller kravet då tjänsten ska levereras och kontraktet ska fullgöras, förlorar den aktuella anordnaren kontraktet. En sådan ordning innebär att enskilda utbildningsanordnare som inte etablerat en skolenhet på den aktuella orten ändå kan delta i anbudsgivningen. ingår ett kontrakt med en godkänd enskild utbildningsanordnare är det inte orimligt att anta att denne redan är etablerad på orten och bedriver sfi för personer som deltar i sfi via valfrihetssystemet. En enskild utbildningsanordnare kan således ha såväl elever som kommer från valfrihetssystemet som elever vars sfi Arbetsförmedlingen har upphandlat. De krav som ställs på en utbildningsanordnare i en upphandling kan även komma andra elever än de i etableringsgruppen till gagn, såsom krav på att utbildningen ska erbjudas på vissa tider. Vid en upphandling är Arbetsförmedlingen givetvis fri att ställa krav på att de elever som omfattas av upp- handlingen ska undervisas separat, dvs. skilt från kommunens elever. inte har ställt något sådant krav i upphandlingen bör de enskilda utbildningsanordnarna kunna organisera undervisningen på det sätt de finner mest ändamåls- enligt. Det är Arbetsförmedlingen som bestämmer hur upphandlingen av sfi ska organiseras. En möjlig variant är att upphandla sfi enligt bestämmelserna om ramavtal. Ett ramavtal kan ingås med en eller flera leverantörer. Syftet med ramavtal är att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt . Vid upphandling av sfi i kombination med andra insatser skulle kunna sluta ett antal ramavtal med utbildnings- anordnare utifrån de inriktningar på skräddarsydda utbildningar där sfi ingår som det kan finnas behov av. har behov av sådana skräddarsydda utbildningar kan ett avrop göras för tilldelning av ett kontrakt utifrån aktuellt ramavtal. Ett avrop kan utgå ifrån rangordning eller förnyad konkurrensprövning. Vid rangordning tillfrågas den leverantör som står överst på listan. Om den leverantören inte kan leverera kan nästa leverantör på listan tillfrågas. Vid förnyad konkurrensprövning används de kriterier för tilldelning av kontrakt som har beskrivits i förfrågningsunderlaget. Godkända enskilda utbildningsanordnare ska kunna undervisa personer i etableringsgruppen tillsammans med andra elever som har rätt att delta i sfi (samundervisning) eller separat (separat undervisning). Sfi för dem som omfattas av etableringslagen Jag föreslår att Arbetsförmedlingen vid upphandling av sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder endast ska kunna ingå kontrakt om sådan utbildning med en enskild utbildningsanordnare som har godkänts som huvudman för sfi. 14.2.3Bestämmelser i skollagen undantas Förslag: erbjuder en kombination av sfi och arbetsmarknadspolitiska åtgärder hos en enskild utbild- ningsanordnare som är godkänd att bedriva sfi, ska vissa bestämmelser i skollagen inte gälla för den erbjudna utbild- ningen. Bland annat de bestämmelser som gäller samverkan med arbetslivet, rätt att delta, mottagande, antagning och rätt att full- följa av utbildningen. Den enskilde huvudman som upphandlas för utbildningen ska kunna utföra motsvarande uppgifter. Ett beslut av en enskild huvudman ska inte kunna överklagas till . Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får utfärda ytterligare förskrifter om behörighetsvillkor. Utredningens förslag innebär att det i skollagen kommer att finnas bestämmelser om rätt att delta, mottagande, antagning och rätt att fullfölja utbildningen när det gäller sfi. Dessa bestämmelser avser sfi inom valfrihetssystemet. Rätt att delta avser att hemkommunen bedömer om personen enligt skollagen är behörig till studier i sfi. Hemkommunen fattar sedan beslut om att personen ska tas emot till utbildningen. Den huvudman som blivit vald ska sedan anta personen till sin utbildning. Den som antas till en kurs har rätt att fullfölja utbildningen. I den föreslagna lagen om möjlighet för Arbetsförmedlingen att upphandla sfi behöver det införas undantag för motsvarande bestämmelser i skollagen. Vidare behöver bestämmelser införas om att den enskilde huvudman som anordnar utbildningen ska kunna utföra motsvarande uppgifter. I samband med att Arbetsförmedlingen och den nyanlände kommer överens om en upphandlad utbildning vänder den nyanlände sig inte till hemkommunens sfi-mottagning, utan kan anvisas av Arbetsförmedlingen direkt till den enskilde utbildnings- anordnare som svarar för utbildningen. Sfi för dem som omfattas av etableringslagen innebär att en behörighetsbedömning enligt skollagen om rätt till sfi inte görs i detta sammanhang. Rätt att delta i sfi har den som det år han eller hon fyller är 1) bosatt i landet och 2) saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. Utbildnings- anordnaren behöver vidare inte fatta något beslut om att anta eleven till utbildning eftersom Arbetsförmedlingen anvisar till en upphandlad buntad utbildning som, utöver sfi, också innebär del- tagande i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. I den buntade utbild- ningen är det alltså sfi enligt skollagen och arbetsmarknadspolitiska åtgärder enligt det arbetsmarknadspolitiska regelverket som kombineras till en samlad utbildningsåtgärd. Med de undantag som införs i den föreslagna lagen gäller respektive regelverk i övrigt för det som ingår i den upphandlade utbildningen. Den enskilde utbildningsanordnare som svarar för utbildningen ska kunna kartlägga språkkunskaperna, ge vägledning inför studie- rna och upprätta en individuell studieplan. Enskilda utbildnings- anordnare som är upphandlade av kommuner att bedriva sfi gör i regel detta och har normalt den kompetens som krävs för detta. Exakt hur arbets- och ansvarsfördelningen ska vara mellan Arbetsförmedlingen och den enskilde utbildningsanordnaren vill- korar och reglerar myndigheten i förfrågningsunderlaget inför upphandlingen. Är bedömningen att det inte finns lämplig sfi att anvisa per- sonen till i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ska Arbetsförmedlingen hänvisa till kommunens sfi-mottagning. Personen har även rätt att vända sig till kommunens sfi-mottagning i ett senare skede om den upphandlade utbildningen av något skäl avbryts eller inte slutförs för att kunna fortsätta sfi i valfrihets- systemet. Den rätten gäller alltid för den enskilde individen oavsett om personen tidigare anvisats av Arbetsförmedlingen till en kombinerad utbildning. Detsamma gäller om Arbetsförmedlingen och personen inte kan komma överens om en upphandlad utbild- ning. Arbetsförmedlingen kan enligt 37 § programförordningen åter- kalla en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Ett sådant beslut kan den som omfattas av beslutet begära att få omprövat hos myndighetens centrala enhet för omprövning. När det gäller sfi-delen i den buntade utbildningen är det rimligt att den också avbryts om anvisningen till det arbetsmarknadspolitiska programmet återkallas. Eftersom personen alltid har rätt att vända Sfi för dem som omfattas av etableringslagen sig till hemkommunens sfi-mottagning för att få delta i sfi menar utredningen att ett beslut att avbryta sfi i en upphandlad buntad utbildning inte ska kunna omprövas eller överklagas enligt bestämmelser i skollagen. Jag föreslår att när Arbetsförmedlingen kan erbjuda en utbild- ning med kombination av sfi och arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ska bestämmelser i skollagen om rätt att delta, mottagande, antag- ning och rätt att fullfölja utbildningen inte gälla för den utbildning Arbetsförmedlingen erbjuder. Den enskilda huvudman som till- handahåller utbildningen ska i stället kunna utföra motsvarande uppgifter. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få utfärda ytterligare föreskrifter om behörighetsvillkor. Bestämmelser om detta införs i en ny lag om utbildning i svenska för invandrare kombinerad med arbetsmarknadspolitiska åtgärder 14.2.4Tillsyn och granskning av upphandlad sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder för etableringsgruppen Den sfi etableringsgruppen ska delta i ingår i skolväsendet, dvs. sfi som i valfrihetssystemet kommer att bedrivas i egen regi eller av godkända enskilda utbildningsanordnare. Enligt utredningens förslag ska Skolinspektionen ha samma ansvar för tillsyn och kvalitetsgranskning när det gäller den sfi som bedrivs av enskilda utbildningsanordnare som har godkänts som huvudmän för sfi som när det gäller övrig utbildning inom skolväsendet. Huvudmännens utbildning ska även följas upp och utvärderas av (se avsnitt 12.1). Därmed kommer den sfi som Arbetsförmedlingen upphandlar att stå under samma tillsyn och bli föremål för samma kvalitetsgranskning och uppföljning som annan sfi. Skolinspektionens tillsyn avser såväl undervisningen som vägledningen inför studierna. Sfi som upphandlas av Arbetsförmedlingen enligt utredningens förslag ska dessutom följas upp av Arbetsförmedlingen. Som upp- handlande myndighet har Arbetsförmedlingen ansvar och skyldig- het att följa upp att utbildningsanordnaren följer de villkor som ställs i förfrågningsunderlaget för upphandlingen. Erfarenhet av sådan uppföljning har Arbetsförmedlingen när det t.ex. gäller uppföljning av upphandlade arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Sfi för dem som omfattas av etableringslagen Förslag till en ny lag enligt ovan förutsätter att ett valfrihetssystem för sfi genomförs i enlighet med utredningens förslag. Annars finns det inte några godkända enskilda huvudmän att upphandla. Utredningen väljer därför att också peka på ett alternativ till för- slaget om en egen lag, som kan genomföras fristående från övriga reformer. Arbetsförmedlingen skulle kunna upphandla motsvarande sfi enligt 6 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning vilket avser betygsrätt för vuxenutbildning. Bestämmelserna i 6 kap. avser utbildning utanför skolväsendet och överensstämmer i allt väsent- ligt med de bestämmelser som gäller för utbildningen inom skolväsendet. Den utbildningsanordnare som upphandlas är dock inte godkänd som huvudman för utbildningen. Utredningen lämnar inte detta förslag då betygsrätten avser utbildning utanför skolväsendet. En viktig utgångspunkt för mig är att den sfi Arbetsförmedlingen ska kunna upphandla ska bedrivas av en godkänd huvudman för utbildningen för att säkerställa samma förutsättningar för utbildningarna genom bl.a. Skolinspektionens prövning och godkännande av huvudmannen. På så vis uppnås ett system som är likvärdigt med det som gäller för fristående skolor och som ställer samma krav på anordnaren oavsett om denne är eller enskild. 14.2.6Arbetsförmedlingen tar hela ansvaret för etableringsgruppens sfi – nackdelarna överväger Utredningen har prövat möjligheten för Arbetsförmedlingen att tillhandahålla och helt ansvara för den sfi som ska ingå i en etabl- eringsplan. Utgångspunkt för detta är att en sådan ordning skulle ge Arbetsförmedlingen stor handlingsfrihet att planera och sam- ordna alla insatser enligt en etableringsplan inklusive sfi. Arbetsför- medlingen skulle då också ha hela finansieringsansvaret för etable- ringsgruppens sfi samt ansvara för mottagandet till sfi. Detta skulle innebära möjlighet för Arbetsförmedlingen att hänvisa till egen upphandlad sfi, men också mot en ersättning hänvisa till sfi i hem- kommunens valfrihetssystem. Det finns fördelar med ett sådant ansvar för Arbetsförmed- lingen. Utredningen har dock funnit att nackdelarna med en sådan Sfi för dem som omfattas av etableringslagen ordning överväger och utredningen lämnar därför inget sådant förslag. Nedan redovisas det huvudsakliga skälet för detta ställ- ningstagande. Två alternativa vägar som prövats är dels möjligheten för Arbetsförmedlingen att upphandla all sfi för etableringsgruppen, dels att låta personen direkt välja en enskild utbildningsanordnare i valfrihetssystemet för sfi utan att blanda in hemkommunen. I båda alternativen skulle detta ske mot ersättning från Arbetsförmedlingen. Inget av alternativen är en framkomlig väg. Det viktigaste skälet för detta är att Arbetsförmedlingen i bägge alternativen skulle ges ett fullt ansvar för att tillhandahålla och ansvara för sfi. Det skulle innebära ett helt nytt uppdrag för Arbetsförmedlingen som myndigheten bedöms sakna kompetens för. som Arbetsförmedlingen behöver bygga upp en sådan kompetens behöver kommunerna ha kvar sin organisation för mottagande av dem som inte omfattas av Arbetsförmedlingens etablerings- uppdrag. Utredningen anser att det inte är rimligt med två parallella kompetensorganisationer för samma uppgift som detta medför, oavsett om Arbetsförmedlingen t.ex. skulle kunna upphandla mottagningsfunktionen. Det skulle innebära ökade kostnader för staten och en upphandling av mottagningsfunktionen kan bli dyr för Arbetsförmedlingen. Bägge alternativen är också problematiska i förhållande till regelverket för offentlig upphandling. Det första alternativet innebär att ge Arbetsförmedlingen möjlighet att upphandla all sfi för etableringsgruppen. I kapitel 9 föreslår utredningen ett valfrihetssystem för sfi där enskilda utbild- ningsanordnare efter prövning av Skolinspektionen får godkännas som huvudmän för utbildning i sfi och där utbildningsanordnaren för varje elev som tas emot får bidrag från elevens hemkommun. skulle kunna upphandla all sfi kommer dessa båda system att konkurrera på en och samma marknad. Olika prissättningar skulle kunna bli aktuella för samma tjänst – den kommunalt beslutade sfi-pengen respektive Arbetsförmedlingens upphandlade pris. Detta är inte förenligt med regelverket för offentlig upphandling. Genom att begränsa Arbetsförmedlingens möjlighet att upphandla sfi till att enbart gälla sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppstår inte denna konflikt eftersom marknaden delas. Därmed blir förslaget också förenligt med regelverket för offentlig upphandling. Sfi för dem som omfattas av etableringslagen Det andra alternativet innebär att ge Arbetsförmedlingen möjlighet att låta personer i etableringsgruppen välja en enskild utbildnings- anordnare direkt i valfrihetssystemet mot ersättning (sfi-peng) från Arbetsförmedlingen. I avsnitt 9.3.2 har utredningen bedömt att det inte ingås något kontrakt mellan kommunen och en enskild utbildningsanordnare i det föreslagna valfrihetssystemet och att det därför inte krävs någon upphandling. I samband därmed konstat- erar utredningen att regeringen har infört en modell med fristående barn- och ungdomsskolor med en statlig tillståndsprövning och finansiering och att det därmed förutsätts att modellen är möjlig att använda ur ett rättsligt perspektiv. Utredningen bedömer dock att samma resonemang inte är tillämpligt om det är staten genom Arbetsförmedlingen som står för ersättningen direkt till de enskilda utbildningsanordnarna. betalar ut ersättning till anordnaren kan enligt upphandlings- lagstiftningen betraktas som ett kontrakt mellan parterna som ska upprättas genom upphandling enligt . Samma situation som i det första alternativet med konkurrens på en och samma marknad gäller också för detta alternativ. Det bör dock avslutningsvis understrykas att regelverket kring offentlig upphandling ständigt är föremål för diskussion, tolkningar, domstolsutslag och regelförändringar. pågår, som refererats ovan, också en process med ett nytt EU-direktiv. Möjlig- heter som ser ut att vara stängda, kan bedömas som möjliga. Utredningen har haft i uppdrag att föreslå åtgärder för hur samverkan mellan och inom kommuner samt mellan huvudmän och andra instanser kan förbättras när det gäller utbildning i svenska för invand- rare (sfi). För att bedöma behovet av och möjligheten till detta har utredningen studerat styrdokument som reglerar samverkan mellan främst kommuner och Arbetsförmedlingen. Utredningen har också fått information om samverkansarbete i samband med besök och kontakter med olika aktörer samt gått igenom rapporter om och redovisningar av olika samverkansprojekt. I enkäten till kommun- erna hade utredningen också med frågor om samverkan. Utredningen har genom detta kunnat konstatera att det både finns en reglering av samverkan och att det sker en omfat- tande samverkan i olika former såväl mellan och inom kommuner som mellan kommuner och andra aktörer när det gäller sfi. I detta kapitel behandlas också bestämmelser om interkommunal ersättning och entreprenad inom vuxenutbildning. 15.1Samverkansarbete för nyanlända invandrares integration Betydelsen av samverkan framgår redan av regeringens proposition 1989/90:105 om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. Flyktingar och invandrare är redan högt prioriterade grupper inom arbets- marknadspolitiken. Aktiva åtgärder för att hävda arbetslinjen skall prioriteras. Passivt bidragstagande måste motverkas. För att åstadkomma detta behövs hög handlingsberedskap och ett nära samarbete mellan dels AMS1 och Statens invandrarverk2, dels arbetsförmedlingen, fackliga organisationer och arbetsgivare på orten 1Dåvarande som är Arbetsförmedlingen. och de kommunala organ som är engagerade i flyktingmottagandet. Därigenom skall tillgängliga resurser kunna användas mer flexibelt så att man bättre än tar tillvara möjligheten att kombinera olika insatser tillsammans med kommunen, arbetsgivare etc. Det lokala förmedlingsarbetet med flyktingar måste vara mål- inriktat, och präglas av en helhetssyn. Samverkan med det kommunala flyktingmottagandet och sfi-anordnaren måste vara en självklar del i ett gemensamt lokalt samarbete kring individens behov. Som påpekats tidigare är det viktigt att flyktingars och invandrares inträde på arbetsmarknaden sker på ett flexibelt och smidigt sätt. Varv- ning av svenskundervisning och arbete har visat sig ge goda resultat. Det arbetsmarknadspolitiska instrument som står till arbetsför- medlingens förfogande skall utnyttjas med helhetssyn och omtanke om den enskildes behov, med fantasi och kombinationstänkande.3 I propositionen framhölls flera viktiga beståndsdelar i ett refor- mprogram med syfte att underlätta för flyktingar att få en fast förankring i svenskt arbets- och samhällsliv. Två av dessa var dels en reformerad svenskundervisning,4 dels åtgärder för att utveckla samverkan mellan de olika organ som är engagerade i flyktingmottagandet. Samverkan har historiskt utgjort ett av nyckelorden för en lyckad integration av nyanlända invandrare. 15.1.1Samverkan i författning och styrdokument infördes i förordningen (1986:207) om grundläggande svensk- undervisning för invandrare en bestämmelse om att kommunerna ska, i samarbete med arbetsförmedlingen, verka för att under- visningen kan kombineras med sådan arbets- platsorientering eller sådant förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att träna sig i att tala svenska. Propositionen 1989/90:102 Reformerad svenskundervisning för vuxna invandrare utgjorde grund för ändringen i förordningen och bestämmelsen trädde i kraft . I propositionen 2005/06:148 Vissa frågor om vuxnas lärande, m.m. ansåg regeringen att det är viktigt att myndig- heterna samverkar så att det inte uppstår målkonflikter kring en individs utbildning och försörjning. Kravet på kommunerna att samarbeta med arbetsförmedlingen skulle därför regleras i lag (skollagen)5 och inte i förordning. 1989/90:105, s 13 f. 1989/90:102. 5År 1991 överfördes bestämmelserna om sfi från lagen (1986:159) om grundläggande svenskundervisning för invandrare till skollagen (1985:1100). också kunna kombineras med arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning. Med det ville regeringen betona vikten av att systemet i större utsträckning skulle kunna tillhandahålla den paral- lellitet som gynnar både individen och samhället. Bestämmelsen finns i 22 kap. 7 § skollagen (2010:800). Innan reformen om nyanländas etablering trädde i kraft hade kommunerna samordningsansvar för nyanlända flyktingars intro- duktion i samhället. Kommunerna hade ansvar för att tillsammans med den nyanlände upprätta en introduktionsplan. I förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. före- skrevs att om utlänningen var i arbetsför ålder, skulle samråd ske med Arbetsförmedlingen om den skriftliga introduktionsplanen. Förordningen trädde i kraft och hade sin grund i propositionen om samordnat flyktingmottagande. Föreskrifterna i förordningen kan möjligen inte betraktas som lika förpliktigande som bestämmelsen i skollagen. Det var dock en markering att samråd med Arbetsförmedlingen var en del av intro- duktionsplanen för de i arbetsför ålder. Sfi utgjorde ett centralt inslag i introduktionsplanen. Föreskrifter om samverkan för Arbetsförmedlingen fanns i förordningen (1987:405) om den arbetsmarknads- politiska verksamheten. Arbetsmarknadsmyndigheterna skulle sam- verka med arbetsmarknadens parter, med skolan och med sociala och andra myndigheter samt med enskilda organisationer. I den nu gällande förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten gjordes en ändring 2007 som innebar att bestämmel- sen fick en mer central placering, vilket kan antas vara en markering av vikten i samverkansarbetet. Av Arbetsförmedlingens instruktion6 framgår att myndigheten har ett särskilt ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden.