sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Detta innebär ofta att behöva gå tillbaka till steg (1), (2) eller (3) för att genomgå processen igen. En svensk enkel introduktion till multikriterieanalys ges av m.fl.56 Utveckling av multikriterieanalysmetoder är intressant därför att de kan ge verktyg för mer uttömmande ekosystemtjänstbedöm- ningar. De kan även synliggöra konflikter mellan olika intresse- grupper om vilka ekosystemtjänster som bör prioriteras i en given beslutssituation. Initiativ för att förbättra kunskapen om ekosystemtjänsters tillstånd och samhällsekonomiska värden har tagits på flera håll i världen, bl.a. i samband med genomförande av den strategiska plan för biologisk mångfald som antogs av partsmötet till Konventionen om biologisk mångfald i , 2010. En viktig källa till vägledning och exempel är TEEB-projektet57. TEEB utgör, tillsammans med Millennium Ecosystem Assessment, utgångspunkt för det arbete med kartläggning och värdering av ekosystemtjänster som dragits igång inom EU (Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services) inom ramen för EU-strategin för biologisk mångfald till 2020.58 55Vatn (2005), se även NOU 2013:10, sid. 255–226. 56Rosén m.fl. (2009). 57Beskrivningen av ekosystemtjänstbedömningar i detta avsnitt utgår ifrån TEEB (2012a) och TEEB (2013). 58Metodutvecklingen i MAES beskrivs i Europeiska Kommissionen (2013). TEEB har gett ut manualer för att synliggöra och värdera eko- systemtjänster på både nationell och lokal nivå.59 De beskriver en flerstegsprocess som tillämpar ekosystemansatsen (se box 3.1): 1.Definiera viktiga problem som behöver lösas, tillsammans med intressenter. 2.Identifiera de för problemställningen mest relevanta ekosystem- tjänsterna och användare av dessa. 3.Definiera informationsbehovet och välj lämpliga metoder för analysen. 4.Bedöm tillstånd/hot och värdet av ekosystemtjänster (monetärt eller icke-monetärt). 5.Identifiera alternativa policylösningar, bedöm deras effekter inklusive fördelningseffekter. 6.Utvärdera, justera och rapportera. Problembeskrivningen kan vara given av yttre omständigheter eller utarbetas specifikt för analysen. Det som är viktigt för ett bra resultat är att problembeskrivningen är relevant för berörda aktörer och intressenter, och utförs tillsammans med dessa. Nästa steg är att identifiera ekosystemtjänster. Här behöver eventuellt ytterligare aktörer identifieras och inkluderas i processen. Ekosystemtjänster är per definition något som människor nyttjar och då är det avgörande att identifiera användare för att kunna identi- fiera ekosystemtjänsterna. Aktörer inkluderar också experter eller forskare som har kunskap om ekosystemtjänster som inte lekmän har normalt (fr. a. stödjande och reglerande tjänster). Steg 3–4 beskrivs ofta som kartläggning och uppskattning, bedömning eller värdering av ekosystemtjänster (mapping, assess- ment, valuation). Olika aktörers kunskap är här viktig för att ge en rättvisande bild. De sista stegen handlar om att omsätta den framtagna informa- tionen till en bedömning av vad olika åtgärder får för effekter på ekosystemtjänsterna och deras användare, på både kort och lång sikt. Den terminologi för analyser av ekosystemtjänster som kommit till uttryck i internationella samarbeten som Millennium Eco- system Assessment och TEEB är delvis tvetydig och svåröversatt. 59 TEEB (2011b, 2012, 2013). Vi väljer att införa det svenska begreppet ekosystemtjänstbedömning för att beteckna steg 2–4 i TEEB:s process (se figur 3.). Begreppet bör i detta betänkande förstås som processer som identifierar ekosystemtjänster, uppskattar deras tillstånd och nytta samt faktorer som påverkar deras vidmakthållande, som underlag för analyser av samhällsekonomiska konsekvenser av olika beslutsalternativ. Begreppet omfattar en samling av metoder som är under utveckling och utvärdering, och inte en entydig metodik. Det är särskilt viktigt att notera att samtliga steg i en ekosystemtjänstbedömning inte nödvändigtvis behövs för att synliggöra ekosystemtjänster i besluts- underlag. Vad som behöver ingå bestäms bl.a. av vad som bedöms kostnadseffektivt och relevant i förhållande till problembeskrivningen. Ekosystemtjänstbedömningen kan vävas in i multikriterieanalyser eller deltagandemetoder. Nedanstående begrepp60 är centrala för att operationalisera eko- systemtjänstbedömningar: identifiering, systematisering/klassificiering, kartläggning och värdering av ekosystemtjänster. 60 Se även (2012b). Att synliggöra värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser Beroende på problembeskrivningen och beslutssammanhang behöver inte alltid alla steg utföras för att ge underlag för beslut. Första och sista steget kan ses tillhöra vilken beslutsprocess som helst varför vi särskilt lyfter de tre mellersta stegen som specifika för ekosystemtjänstbedömningen. Illustration: /Azote. Detta handlar om att klarlägga vilka ekosystemtjänster som produ- ceras inom ett område och bestämma vilka av dessa som ska analyseras djupare i ett givet sammanhang. Identifieringen innebär i sig ett synliggörande av värdet av ekosystemtjänsterna i ett visst sammanhang och att olika aktörer får ta del av vilka ekosystem- tjänster som är viktiga för andra aktörer. Vilka ekosystemtjänster som är relevanta att studera närmare bestäms av den problem- beskrivning som ligger till grund för analysen. beskrivning kan vara allmänt hållen, som t.ex. de övergripande målsättningar för ekosystemtjänster som formulerats inom det nationella miljömålssystemet. Den kan också vara noga avgränsad, t.ex. när konsekvenser av exploatering av mark ska bedömas utifrån allmänna och enskilda intressen på lokal nivå. Ekosystemtjänster definieras av att det är människor som drar nytta av dem. Det är därför avgörande att berörda intressenter medverkar i såväl problem- beskrivning som identifiering, kartläggning och värdering av ekosystemtjänster (se nedan). Detta behövs för att inhämta deras kunskap och lägga grunden för en dialog kring nyttjandet av ekosystemtjänster och andra naturresurser samt fördelning av nyttor, som behövs för att kunna fatta demokratiska beslut om åtgärder i ett senare skede. Det är viktigt att mindre och enskilda aktörer blir inkluderade i processen och inte bara större intressenter som är organiserade. Vi återkommer till dialogen som metod för att synlig- göra ekosystemtjänsters värde i avsnitt 4 i denna bilaga. Detta handlar om att kategorisera för att undvika dubbelräkning och för att se till att potentiellt viktiga ekosystemtjänster inte negligeras. har gett en översikt över alternativa klassificeringssystem, och lämnar ett förslag till klassificerings- system som bygger på det internationellt använda systemet CICES, och som tar miljömålssystemets indelning i naturtypsspecifika miljö- kvalitetsmål som grund för ett svenskt indelningssystem.61 Interna- tionellt erkända klassificeringar kan underlätta jämförbarhet och samarbete mellan länder. Det är dock viktigt att välja system utifrån vad som underlättar analyser i varje givet sammanhang. Till exem- pel bör man vara medveten om att lokala omständigheter kan kräva anpassning av indelningssystemet för att underlätta medverkan av relevanta intressenter och kunskapsbärare Vi kommer inte att närmare analysera valet av klassificeringssystem utan hänvisar till . 61 (2012b). I den internationella litteraturen förekommer begreppen mapping och assessment som beteckningar för aktiviteter som identifierar och ibland kvantifierar platsspecifik information om avgränsade ekosystem, beskriver deras processer och funktioner, samt i vissa fall även bedömer status för funktionerna och påverkansfaktorers effekter på ekosystemtjänster.62 Så länge konsensus saknas om dessa begrepps närmare innebörd finns anledning att inte låsa fast förståelsen av motsvarande begrepp på svenska. För våra syften väljer vi dock att använda begreppet kartläggning av ekosystem- tjänster i den bredaste av dessa bemärkelser, vilket inkluderar både mapping och assessment). För kartläggning av ekosystemtjänster krävs både data om fysiska kvantiteter och ekosystemprocesser, samt uppgifter om samhällets samverkan med dessa. För att ge ett relevant beslutsunderlag behöver det klargöras vilka som använder ekosystemtjänsterna och hur mänskliga aktiviteter påverkar deras produktion (positivt eller negativt). Det behöver klargöras vilka ekologiska samband som råder mellan ekosystemtjänster, för att kunna bedöma synergier och motsatsförhållanden. Vi vill dock betona att en kartläggning bör innehålla sådana reglerande och stödjande ekosystemtjänster som är av betydelse för de ekosystemtjänster man i första hand är intresserad av. Stödjande ekosystemtjänsterna är viktiga i ett uthållighets- och resiliensperspektiv, men bortses ofta ifrån när fokus ligger på t.ex. försörjande ekosystemtjänster.63 Metoder för kartläggning måste väljas utifrån de ekosystem- tjänster, och därmed de fysiska storheter, som studeras i varje specifikt fall. Det finns en växande efterfrågan på praktiskt tillämpbar väg- ledning och standarder som kan underlätta kartläggning och därmed öka möjligheten att förbättra konsekvensanalyser i skiftande samman- hang. Det finns också behov av mer systematisk kartläggning av ekosystemtjänster som grund för miljöövervakning och uppföljning av miljöpolitiska mål, samt som statistiskt underlag för miljöindika- torer som kan användas som mått på hållbar utveckling. Metod- utveckling för standardiserad och systematisk kartläggning av eko- systemtjänster pågår , inom både forskarsamhället, förvaltningen och näringslivssamarbeten. Även miljöövervakning och måluppföljning bygger på uppskatt- ning av fysiska kvantiteter, men syftet med dessa aktiviteter är att Europeiska Kommissionen (2013). 63UK (2011a,b). följa upp vidtagna åtgärder på en övergripande nivå, snarare än att planera framtida platsspecifika åtgärder. Övervakning och uppföljning av mål för biologisk mångfald sker genom indikatorer, som samman- fattar en stor mängd information om komplexa, underliggande förhållanden. Utvecklingen av indikatorer för biologisk mångfald och ekosystemtjänster pågår, både i och internationellt. Dessa kan användas för nya välfärdsmått. För detta behövs indikatorer som är meningsfulla för såväl kartläggning som övervakning och måluppföljning. () har analyserat datatillgänglighet för nationell statistik om ekosystemtjänster, och funnit att befintliga statistikbaser endast i begränsad omfattning kan ge relevant information om viktiga ekosystemtjänsters tillstånd och förändring och föreslagit strategier för att utveckla ny statistik för vissa ekosystemtjänster.64 Enligt SCB finns goda möjligheter att göra vissa anpassningar av metoder och statistik för undersökningar inom den officiella statistiken som skulle underlätta kvantifiering av ekosystemtjänster. Framför allt gäller detta statistikprodukter inom miljöområdet eller för mark- och vattenanvändning men även andra områden som ekonomisk statistik, landbruksstatistik, skogsstatistik samt fastighets- och bostadsstatistik. Identifiering och kartläggning innebär ett ökat synliggörande av ekosystemtjänsternas värde, men för att bli användbar i besluts- sammanhang behöver en ekosystemtjänstbedömning ibland innehålla en kvantitativ uppskattning av samhällsnytta. Detta kan t.ex. innebära att man beskriver ekosystemtjänstens betydelse för en viss samhälls- funktion, exempelvis hur människors hälsa i urban miljö beror av tillgång till grönområden (se box 5 ). En vanlig uppfattning är att värdering är detsamma som att upp- skatta värde i monetära termer, och överlåta åt beslutsfattare att beakta priserna i sina beslut, t.ex. inom kostnads-nyttokalkyler (CBA). Som vi beskrivit i avsnitt 2 kan en samhällsekonomisk konsekvensanalys omfatta olika slags effekter som påverkar människors välfärd och väl- befinnande. Beslutsunderlag som artikulerar värdet av ekosystem- tjänster kan kommunicera värdet i kvalitativa (beskrivande), kvantitativa eller monetära termer (se tabell 1). Fördelar med monetär värdering uppstår framför allt i en konventionell kostnads-nyttokalkyl, där 64 (2013). effekter på ekosystemtjänster behöver uttryckas i samma enheter (pengar) som andra effekter. Monetär värdering är dock mindre pålitlig eller direkt olämplig i mer komplexa situationer som omfattar en mångfald av ekosystemtjänster eller olika etiska övertygelser om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. 65 Detta gäller framför allt de stödjande och reglerande ekosystem- tjänster som avgör ekosystemens långsiktiga kapacitet att generera välfärd för människor (t.ex. jordmånsbildning, vattenreglering eller pollinering). Osäkerhet om de ekologiska sambanden och eventu- ella tröskeleffekter behöver beskrivas och kommuniceras på ett begripligt vis. Försäkringsvärdet syftar på ekosystemens och den biologiska mångfaldens förmåga att kunna leverera ekosystemtjänster i tider av förändring. Detta värde kan vara mycket stort för de eko- systemtjänster som är svåra att ersätta och det kräver många antaganden för att göra en värdering. Det är därför viktigt att notera att identifiering och kartläggning av viktiga ekosystemtjänster kan ge den mest tillförlitliga, relevanta och kostnadseffektiva grunden för en konsekvensanalys av olika alterna- tiva beslut, och att det inte alltid är motiverat att dessutom utföra en kvantitativ uppskattning av nyttan eller monetär värdering. Detta gäller särskilt i de fall det råder stor osäkerhet om hur nyttan kan uppskattas. Tillgängliga metoder, t.ex. de som utvecklas i EU- projektet , handlar framför allt om kartläggning av ekosystem- funktioner, t.ex. vattenflöden, medan metoder för uppskattning av nytta kopplat till funktionerna är mer outvecklade. Mot bakgrund av resonemanget i avsnitt 2 framstår det som mest relevant och skäligt att uttrycka värdet av ekosystemtjänsters nytta i kvantitativa eller monetära termer värden när den vetenskapliga osäkerheten om ekosystemtjänsternas betydelse för människors välfärd och välbefinnande är relativt låg. Uppskattningar av värden i monetära termer är särskilt relevant när externa effekter på biologisk mångfald och ekosystemtjänster riskerar att negligeras i avsaknad av en monetär värdering, som konflikterna är relativt små avseende etiska grundantaganden om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. I andra fall än dessa finns det skäl att i stället uttrycka och synliggöra värdet av biologisk mångfald och ekosystemtjänster i kvalitativa eller icke-monetära kvantitativa termer. 65 TEEB (2010a), se även avsnitt 2 ovan om etiska grundantaganden. Värdering av hälsorelaterade ekosystemtjänster66 Forskningen har identifierat flera olika hälsovinster i relation till natur och grönstruktur, men få studier har fokuserat specifikt på hälsovinster av ekosystemtjänster. nämns ofta hälsa endast i relation till de kulturella ekosystemtjänsterna och majoriteten av hälsoforskningen är gjord inom det området. Men viktiga hälsovinster återfinns även genom reglerande ekosystemtjänster såsom reglering av lokalt klimat och luft- rening. De hälsoekonomiska vinsterna inkluderar exempelvis minskade sjukvårdskostnader, lägre sociala kostnader och ökad produktivitet. Indirekt bidrar ekosystemtjänster också till hälsovinster genom vattenrening, mat- och medicinproduktion, samt minskar risken för negativa hälsokonsekvenser av extrema väderhändelser. Enligt tradition har forskning inom miljö och hälsa fokuserat på risker och negativa hälso-effekter. Men potentiella hälso- vinster av natur och ekosystemtjänster är mindre studerat. är det känt att förlorad biologisk mångfald ökar spridningen av infektionssjukdomar och ny forskning pekar på att förlust av biodiversitet troligen också är nära kopplat till allergier och kroniskt inflammatoriska sjukdomar i miljöer. Ekosystemtjänster innefattar inte bara biodiversitet och livsuppehållande system utan ger också en grundläggande arena för hälsofrämjande arbete och välbefinnande. Naturen som arena skapar synergieffekter och förhöjer fysisk aktivitet, ökar sociala kontakter, minskar psykosocial stress och depression. Samtliga bidrar till en bättre folkhälsa med exempelvis snabbare rehabilitering och kortare sjuk- skrivning. Bostadsområden som har hög andel grönstruktur har visat sig ha positiva effekter för de boendes fysiska och mentala hälsa. Rekreationsmöjligheter och socialt sammanhang anses förklara en del av detta samband, men den positiva kopplingen mellan tillgång till grönstruktur och fysisk aktivitet räcker dock inte som hypotes för att förklara hela sambandet mellan eko- system och hälsa. Förhållandet mellan grönstruktur och fysisk hälsa är svårt att bevisa, men det går med säkerhet att säga att 66 Boxen är en sammanfattning av bilaga 7, där mer bakgrund och fullständiga referenser anges. hjärt/kärl- och lungsjukdom minskar med ökande mängd grön- struktur. Tillgång till grönstruktur har oberoende associerats med längre livslängd samt lägre dödlighet i stroke och cirkulationsorganens sjukdomar. Boende i gröna områden har lägre dödlighet, även efter kontroll för luftföroreningshalter Forskning visar även att naturliga miljöer påverkar hjärn- och muskelaktivitet, stresshormon, blodtryck och cellaktivitet. Individer med mycket grönstruktur (inom radie) i sin omgivning mår bättre både fysiskt och psykiskt än de som har låg andel och större avstånd. Effekterna var signifikanta även efter korrigering för socioekonomi, demografi och urbanitet och effekten av grönstruktur verkar starkast hos äldre, barn och individer med låg socio-ekonomi. Ojämlikheter i hälsa relaterat till inkomst är lägre för individer boende i de grönaste områdena. Ny forskning har även funnit samband mellan högre födelsevikt och närhet till grönstruktur. Exempel på värderingar (icke-monetära) En studie från visade att den årliga prevalensen av 15 av de 24 vanligaste sjukdomskategorierna var lägre i områden med mycket grönstruktur. mer grönstruktur i bostadsområdet motsvarar en minskning av antalet symtom jämfört med en åldersminskning . Exempel på monetära värderingar I har man beräknat att 9 500 fall av förtidig död sker på grund av luftföroreningar och detta har upp- skattats innebära en ökad kostnad för sjukvården till över $ 500 miljoner samt $ 375 miljoner i förlorad produktivitet. träd i beräknas spara samhället $ 3.8 miljarder i reningskostnader genom att binda luft- föroreningar, då är inte vinster för sjukvården inräknat. En studie gjord i visade att utan stadsnära skog skulle den relativa risken för dödsfall öka till följd av högre ozonhalter. 4Dialog som metod att synliggöra ekosystemtjänsters värde Enligt TEEBs metodik om ekosystemtjänstbedömning67 krävs att berörda intressenter medverkar i såväl problembeskrivning som identifiering, kartläggning och värdering av ekosystemtjänster. Detta behövs för att inhämta deras kunskap och lägga grunden för en dialog kring nyttjandet av naturresurser och fördelning av nyttor, som behövs för att kunna fatta demokratiska beslut om åtgärder i ett senare skede. Vi menar dessutom att allmänhetens och berörda intressenters deltagande i identifiering, kartläggning och bedömning eller värdering av ekosystemtjänster i sig är en kraftfull väg till synliggörande av ekosystemtjänsters värde. Med detta syftar vi dels på dialog mellan aktörer, men också på en god dialog inom de organisationer som förvaltar ekosystemtjänster, som t.ex. kommuner. Delegationen för hållbara städer har i en studie av miljömålsarbetet i kommunerna pekat på nyttan med samverkan kring kunskapsuppbyggnad för att underlätta samsyn och skapa grund för ledarskap.68 Processer för att nå gränsöverskridande samsyn förutsätter breda analyser av hög kvalitet, utveckling av en gemensam vision och utveckling av gemensamma strategier. Detta ger underlag för alternativutformning och för val av alternativ utifrån kommunicerbara konsekvensanalyser som kopplar an till den gemensamma målbilden. Enligt kännetecknas en god dialog av jäm- bördighet, empatiskt lyssnande och en beredskap att synliggöra de antaganden som ligger bakom olika uppfattningar och avsikter. I har behovet av dialog i samverkansprocesser för natur- vård uppmärksammats allt mer , och inte minst behovet av kunskap och kompetensutveckling för tjänstemän att hålla och skapa dialog. Åren 2008–2009 drev projektet för naturvården, där handläggare på länsstyrelser och centrala myndigheter erbjöds kurser för bättre samtal och dialog med olika intressenter. Utvärderingen av projektet konstaterade att programmet fyller ett stort behov av kompetensutveckling hos dem som i sitt arbete inom olika delar av naturvården har att möta människor.70 Utvärderingen kommer också fram till att det finns behov både på 67TEEB (2012a, 2013). 68M 2011:01/2012/66. 69Isaacs (1999). 70Naturvårdsverket (2010d). individ och organisatorisk nivå; hela enheter, avdelningar eller myndigheter behöver höja sin kunskap om dialog och delaktighet. Ekosystemtjänstbedömningar har ett bredare perspektiv än dessa dialoger, men erfarenheterna ovan visar att dialoger är värdefulla som metod och ger stöd för våra analyser. I samband med de avgränsande och konkluderande stegen i en ekosystemtjänstbedömning finns ett särskilt stort behov av deltagande och dialog mellan berörda intressenter. Olika aktörer och intressenter gör olika prioriteringar mellan ekosystemtjänster, men enighet om problembeskrivning och avgränsning av bedöm- ningen kan underlätta medverkan av olika intressenter och öka samstämmigheten vid tolkning och tillämpning av resultaten. Om det finns intressemotsättningar och konflikter är det viktigt med kompetens för att leda god dialog som ger utrymme för olika intressenter att förstå varandras behov och farhågor. Erfarenheter från komplicerade förhandlingar om biologisk mångfald och ekosystem- tjänster på internationell nivå visar att det är avgörande för en god dialog att intressenterna kan mötas i ett skede i en diskussion som inte kräver konsensus utan skapar förståelse för olika synpunkter, vilket kan underlätta den efterföljande förhandlingen.71 Det krävs därför att tillfället till diskussion upprepas så att parterna kan bygga en gemen- sam förståelse för problem och lösningar successivt. Vi bedömer att ekosystemtjänstbedömningar kan bidra till både bevarandeintressen och nyttjandeintressen, under förutsättning att utrymme ges att beskriva ekosystemtjänsternas samhällsnytta i kvalitativa och kvanti- tativa termer, och att det finns beredskap för att anpassa begreppen efter sammanhanget och olika aktörers förhållningssätt (se avsnitt 2). Det finns i detta sammanhang lärdomar från s.k. resiliensbedöm- ningar som genomförts under vägledning av och Albaeco (se bilaga 3). Även de lärandeprocesser som inititerades 2005 av dåvarande Närings- och teknikutvecklings- institutet () m.fl. under beteckningen Lärande system och hållbar tillväxt i Regionala Tillväxt-Program-processen är intressanta genom sin inriktning på regional utveckling. Analyserna pekade på att brister i tillit och samsyn mellan olika aktörer stod i vägen för effektiva tillväxtprogram. Inom ramen för detta projekt utvecklades metoder och verktyg baserade på följande principer72: 71Farooquioch (2012); Yankelovich (1999). 72Från ord till handling (se bilaga 6). 1.Lärandet måste – så långt möjligt – ges ett sammanhang, en struktur och en arena och ta sin utgångspunkt i en helhetssyn på den komplexa miljö som individer och grupper agerar inom. 2.Lärandet måste ske i en social kontext. Det är i samspelet med andra som värderingar, förhållningssätt och handlingsmönster skapas. 3.Lärandet måste ske i enlighet med vedertagna pedagogiska principer och med respekt för individens integritet. 4.Lärandet måste gå bortom det rent kognitiva, den nya förståelsen måste kunna prövas i handling. 5.Lärandeprocessen måste vara genomförbar i stor skala och kunna nå alla i en verksamhet på ett kostnadseffektivt sätt som ovanstående kriterier möts. Få utbildningar svarar upp mot dessa behov.