sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — En lagreglering skulle behöva utformas med hänsyn till en mängd faktorer och planeringssituationer. Det skulle därför behövas en ganska omfattande lagreglering. En sådan reglering kan också behöva justeras med hänsyn till ny kunskap om hur buller kan påverka människors hälsa och ny teknik om hur bostäder kan skyddas mot omgivningsbuller. Grundläggande bestämmelser om riktvärden för buller och undantag från dessa bör införas i plan- och byggförordningen Buller är en mycket vanligt förekommande störning i samhället och därmed även en av de vanligaste störningarna som måste hanteras vid en förtätning av städer och tätorter. Den bedömning av människors hälsa som görs av nya bostäder har stor betydelse för de boende och det är därför viktigt att det finns en allmän acceptans kring de regler som tillämpas vid planläggning och lovgivning. Utredningen ifrågasätter därför det rimliga i att den helt övervägande delen av regelverket om buller och byggande av bostäder finns i icke bindande vägledningar från de centrala myndigheterna, särskilt som angivna riktvärden och möjligheter till avsteg har mycket stor betydelse vid rättstillämpningen. För att underlätta och påskynda arbetet bör det därför i plan- och byggförordningen (2011:338) införas bestämmelser med grundläggande krav på nya bostäder i bullerutsatta miljöer. Syftet med bestämmelserna bör vara att klargöra vad som är en acceptabel boendemiljö med hänsyn till buller och vilka förhållanden som främst ska beaktas vid planläggning och lovgivning. Regeringen skulle genom sådana bestämmelser redovisa vilka riktvärden för buller och möjligheter till undantag från dessa som bör vara utgångspunkt för bedömningen av om nya bostäder är godtagbara från hälsosynpunkt. Regeringens bedömning i fråga om grundläggande regler om riktvärden bör tas in i en proposition som läggs fram för . Att redovisa dessa bedömningar syftar till att ska kunna få en förståelse för den stora betydelse som riktvärdena har för människors hälsa vid byggande av bostäder. Buller från väg- och spårtrafik Nya författningsbestämmelser om buller från väg- och spårtrafik bör ha allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) som utgångspunkt. Reglerna om riktvärden för buller och undantag från sådana riktvärden bör vara samordnade, enhetliga, tydliga och generösa. En sådan reglering underlättar bostadsbyggandet. Nya författningsbestämmelser om hur industribuller ska hanteras vid planläggning och lovgivning av nya bostäder behöver utvecklas. och har fått i uppdrag av regeringen att ta fram var sin vägledning som rör industribuller. Vid utformningen av bestämmelserna bör hänsyn tas till tidigare riktlinjer om externt industribuller (1978:5) och den praxis som utvecklats i domstolar och myndigheter med utgångspunkt från dessa riktlinjer. Frågan är om den betydande skillnad som finns i fråga om undantag från riktvärden mellan reglerna om industribuller och reglerna om buller från väg- och spårtrafik är motiverad. Förutsättningarna för att göra undantag från riktvärden för industribuller är inte desamma som för buller från väg- och spårtrafik. Industribuller kan ha mycket olika karaktär beroende på vilken typ av verksamhet det gäller. För vissa typer av verksamheter som omfattas av regler om industribuller, t.ex. skjutbanor och motorsportbanor, är det ofta svårt att avskärma buller. För sådana verksamheter bör det finnas ett betydande skyddsavstånd till närmaste bostäder. I vissa fall kan det överhuvudtaget vara svårt att avskärma buller enligt de prin- ciper som gäller för väg- och spårtrafik. Undantag från riktvärden bör då undvikas. Buller från industriella verksamheter och andra miljöfarliga verksamheter, t.ex. täkter och återvinningsanläggningar, får anses som mer heterogent och komplext än det buller som alstras vid vägar, järnvägar och annan spårbunden trafik. Möjligheterna att göra undantag från riktvärden för industribuller är således i större utsträckning beroende av ljudets karaktär. Miljöfarliga verksamheter ger upphov till andra störningar än buller, t.ex. luftföroreningar och luktstörning. Nya bostäder kan därför hindras av att verksamhetsutövaren har att följa villkor för andra typer av störningar. Företrädare för hamnar har framhållit att nya bostäder i praktiken kan försvåras av bl.a. att det inte finns slutliga bullervillkor för en hamnverksamhet. Säkerhetsaspekter kan också hindra bostäder. Möjligheten att genom undantag från riktvärden bygga bostäder närmare en industri än befintliga bostäder beror därför i praktiken på om buller är den dominerande störningen hos verksamheten. Utredaren konstaterar att det inte i alla situationer kommer att vara möjligt att med stöd av nya regler om undantag bygga bostäder närmare industriella verksamheter än befintliga bostäder. I en del situationer, som även gäller hamnar, kan dock bostäder byggas på ett sätt som gör att undantag kan ske från riktvärdena för industribuller utomhus. Möjligheterna att göra undantag från buller från väg- och spårtrafik är ganska betydande, om bostäderna placeras och utformas på ett sätt som ger skydd mot bullerstörning. Det har under utredningen inte framkommit något principiellt skäl mot att införa en liknande reglering för industribuller. Utredaren bedömer således att den betydande skillnad som finns i fråga om undantag mellan reglerna om industribuller och reglerna om buller från väg- och spårtrafik inte är motiverad. Riktvärden för flygbuller och undantag från sådana riktvärden bör också författningsregleras. Bestämmelser av det slaget behövs också vid en samordning av regler om buller och bostadsbyggande. I delar av landet berörs många boende av höga flygbullernivåer. Den osäkerhet som finns vid planering och byggande av bostäder gäller även flygbuller. Till utredningen har också lämnats syn- punkter som visar att det finns betydande problem att tillämpa reglerna i parallellt med reglerna i , bl.a. i där verksamhet som rör utveckling och försäljning av flygplanet 39 ger upphov till buller i stora delar av stadens tätbebyggda delar. Flygbuller har flera egenskaper som gör att det kan vara svårt att hantera vid planering och byggande av bostäder. En sådan är att uteplatser i anslutning till bostäder i princip inte kan avskärmas från flygbuller. Det är därmed inte möjligt att medge undantag från riktvärden för flygbuller på samma sätt som för buller från väg- och spårtrafik. Flygbuller är också i allmänhet inte lika kontinuerligt som buller från väg- och spårtrafik. I närheten av flygplatser upplevs därför flygbuller som särskilt störande i samband med start och landning. Flygbullret riskerar därför att uppmärksammas på ett tydligare sätt än ett mer jämnt flöde av vägtrafik. Det finns emellertid ett behov av att kunna bygga bostäder även där flygbuller förekommer. Innehållet i riktvärden för flygbuller och möjligheterna att göra undantag från riktvärdena väcker frågor om vad som är en godtagbar boendemiljö i närheten av flygplatser, riktvärdenas förhållande till gällande tillstånd för ett stort antal flygplatser i landet och konsekvenser för människors hälsa och bostadsbyggandet. och har redovisat sitt gemensamma regeringsuppdrag avseende tillämpning av riktvärden för maximalt flygbuller. Verken redovisar olika slutsatser om hur riktvärdet för maximalt flygbuller utomhus under dag- och bör tillämpas vid prövning enligt och . De skilda ståndpunkterna har enligt myndigheterna grundats på respektive plan- och bygglagens skilda perspektiv. Nya vägledningar behöver samordnas Utgångspunkten bör i fortsättningen vara att myndigheternas vägledningar utvecklar synen på riktvärden för buller och möjligheter att göra undantag från dessa vid planering och byggande av bostäder. Det behövs ett arbete med att utveckla nya vägledningar som grundas i de nya författningsbestämmelserna. 6.1Krav på bostadsbebyggelse för att förebygga olägenhet för människors hälsa Förslag: I en ny bestämmelse i 2 kap. anges att vid planläggning och i ärenden om bygglov enligt ska bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. Med olägenhet för människors hälsa avses detsamma som i 9 kap. 3 § . En ökad samordning av och enligt utredningens direktiv förutsätter att tyngdpunkten vid bedömning av risken för ohälsa på grund av buller i bostadsmiljön ligger i . Den osäkerhet som finns vid byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer förklaras till stor del av att kommuner, myndigheter, verksamhetsutövare och byggherrar är osäkra på vad som kan bli följden av en prövning av bullerförhållandena i en bostad i efterhand enligt . För att begränsa denna osäkerhet behöver det undersökas vilka krav som bör ställas enligt på bostäder i bullerutsatta miljöer för att de ska anses motsvara de krav i fråga om hälsa som följer av . Om tillräckliga krav ställs redan vid planläggning och lovgivning enligt så att buller inte innebär risk för människors hälsa, bör behovet av att ställa krav med stöd av i efterhand minska. I detta avsnitt behandlas vilka krav som bör ställas vid planläggning och lovgivning enligt . I avsnitt 6.6 behandlas frågan om vilken betydelse kraven enligt plan- och bygg- lagen bör ha för en bedömning i efterhand av människors hälsa enligt . Bedömning av hälsa enligt En första fråga är om de nuvarande bestämmelserna i är tillräckliga för att kunna göra en säker bedömning av om nya bostäder i bullerutsatta miljöer är godtagbara med hänsyn till människors hälsa. Det finns bestämmelser i , plan- och byggförordningen (2011:338) och byggregler som innebär långtgående krav på bostäder för att undvika risk för människors hälsa. Kraven avser lokaliseringen av bostadsbebyggelsen, den tekniska utformningen av byggnadsverket och genomförandet av byggnadsåtgärderna. I allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) utvecklas mer i detalj hur bostadsbebyggelse i bullerutsatta miljöer bör placeras och utformas för att undvika risk för människors hälsa. I denna vägledning anges också vilka riktvärden som bör uppfyllas i de nya bostäderna och, om dessa inte kan uppfyllas, vilka krav som bör uppfyllas om man ska göra undantag från riktvärdena (avsteg). Utredningen ger inte stöd för att de nya bostäder som byggts i någon betydande utsträckning innebär en risk för ohälsa på grund av buller. Nya bostäder i bullerutsatta miljöer är i allmänhet betydligt bättre isolerade och planerade än äldre bostäder som byggts i sådana miljöer. Detta bekräftas av bl.a. enkätundersökningar som länsstyrelserna i och län och i har gjort hos boende i ett stort antal nybyggda bostäder i trafiknära lägen (Trafikbuller och Planering II och IV). De krav på bostäder som följer av och det övriga regelverket är som sagt långtgående. I avsnitt 6.5 föreslås ett bemyndigande som gör det möjligt att i plan- och byggförordningen införa grundläggande bestämmelser om riktvärden för buller och undantag från sådana riktvärden. Föreskrifter om sådana riktvärden och undantag föreslås i avsnitt 7. Förslaget är utformat med beaktande av tillgänglig kunskap om hur människors hälsa kan påverkas av buller. Efter en fortsatt beredning av förslaget bör riktvärdena och möjligheterna till undantag från dessa kunna ge uttryck för samhällets acceptansnivå. Förslaget bör i fråga om industribuller samordnas med nya bestämmelser som gäller vid förprövning av verksamheter enligt . I avsnitt 6.2 föreslås vidare att det i planbeskrivningen ska finnas en grundläggande bullerutredning och att det senast i samband med tekniskt samråd ska finnas uppgifter om bullernivåer för varje ny bostad som ingår i ett flerbostadshus i en bullerutsatt miljö. Det kan med visst fog hävdas att de nu beskrivna nya bestämmelserna, tillsammans med nuvarande bestämmelser i , skulle vara tillräckliga för att kunna göra en säker bedömning av om nya bostäder i en bullerutsatt miljö är godtagbara med hänsyn till människors hälsa. Utredaren har ändå stannat vid att en hälsobedömning enligt en sådan ändrad lagstiftning inte fullt ut motsvarar en hälsobedömning enligt . Skälen för det är att bestämmelsen i 2 kap. 5 § enbart gäller vid lokalisering av ny bostadsbebyggelse och att övriga bestämmelser i 2 kap. innebär att en avvägning ska göras mellan de allmänna och enskilda intressen som berörs vid planläggning och lovgivning av bostäder. Det behöver klargöras att en godtagbar bostadsmiljö i hög grad beror på hur man utformar och placerar bostäderna i förhållande till omgivningen. Det är sammantaget inte tydligt att en hälsobedömning av en ny bostad enligt 2 kap. och 8 kap. motsvarar en prövning i ett enskilt fall av om buller i och vid en bostad kan medföra olägenhet för människors hälsa enligt 2 kap. och 9 kap. 3 § . En ny bestämmelse om olägenhet för människors hälsa i 2 kap. Om tyngdpunkten i lagstiftningen ska ligga vid planläggning och lovgivning behöver en hälsobedömning enligt i princip motsvara den bedömning som görs enligt . För att säkerställa detta bör kompletteras i några avseenden. För det första bör det införas en materiell bestämmelse som tar sin utgångspunkt i definition av olägenhet för människors hälsa. För det andra bör det införas bestämmelser som förtydligar krav på bullerutredning i samband med planläggning och tekniskt samråd enligt . Dessutom bör det införas bestämmelser som säkerställer en korrekt bedömning enligt en sådan materiell bestämmelse. Det viktigaste verktyget för ett sådant säkerställande är deltagande i samråd vid planläggning och möjlighet till överprövning av en detaljplan för nya bostäder, dvs. den statliga kontrollen av kommunernas planering. Frågan om roll behandlas i avsnitt 6.3. En ny bestämmelse bör införas i bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. . Det är inte tillräckligt att förtydliga kravet på hälsobedömning i de bestämmelser om krav på byggnadsverk som finns i 8 kap. , plan- och byggförordningen och byggregler. De tekniska egenskapskraven handlar om ett byggnadsverks utformning och egenskaper. Det behövs ett vidare synsätt än så när man vid planläggning och lovgivning ska bedöma om buller i och vid bostäder innebär en risk för människors hälsa. I den nya bestämmelsen i 2 kap. bör anges att vid planläggning och i ärenden om bygglov ska bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. Bestämmelsen kompletterar de nuvarande bestämmelserna om hänsyn till människors hälsa och förebyggande av bullerstörningar i 2 kap. 5 § första stycket 1 och 4 . De nuvarande bestämmelserna bör vara kvar oförändrade eftersom de gäller för all slags bebyggelse, dvs. de har ett vidare tillämpningsområde än den nya bestämmelsen som enbart gäller bostadsbebyggelse. Förslaget innebär att bestämmelserna om lokalisering av bostadsbebyggelse finns kvar i de inledande paragraferna i 2 kap. . Vid planläggning av bostadsbebyggelse på en plats med mycket höga bullernivåer, t.ex. nära en skjutbana, kan bebyggelsen vara olämplig vid bedömningen enligt dessa lokaliseringsbestämmelser. Detta kan vara grund för att upphäva en plan med hänsyn till hälsointresset. Lokaliseringen kan däremot godtas om bullernivåerna inte är högre än att det går att bygga bostäder med god bostadsmiljö enligt föreskrifter om riktvärden för buller och möjligheter att göra undantag från riktvärdena. I ett sådant fall blir den nya bestämmelsen tillämplig. Redan vid planläggningen behövs en bedömning av hur bostadsbebyggelsen ska utformas och placeras med hänsyn till buller, främst buller från omgivningen. Bestämmelsen bör ta sikte på buller från väg- och spårtrafik, flygbuller samt buller från industriella verksamheter och annan verksamhet som är belägen utanför bostadsfastigheten. Vid planläggning av bostäder behövs även ett underlag om buller som genereras inom bostadsfastigheten, t.ex. i en lokal som är avsedd för restaurangverksamhet. Av underlaget vid planlägg- ningen bör framgå vilka bullernivåer som beräknas vid byggnadens fasader. Den nya bestämmelsen får betydelse även för lovgivningen av bostäder. I detta skede kommer det att preciseras hur lägenheterna i ett flerbostadshus ska utformas. En ansökan om bygglov kan avslås med hänvisning till att den inte är förenlig med detaljplanen. Men även i fall då den sökta åtgärden inte strider mot detaljplanen kan bygglov nekas på grund av de hänvisningar som finns i 8 kap. 30 och 31 §§ till vissa krav i 2 kap. . Utgångspunkten bör vara att bygglov ska kunna nekas om kraven i den nya bestämmelsen inte är uppfyllda. Förslag: Om en detaljplan avser en eller flera bostäder inom ett område där ett riktvärde för buller utomhus kan komma att överskridas, ska planbeskrivningen innehålla en redovisning av beräknade värden för buller utomhus vid bostadsbyggnadens fasader samt förutsättningarna för att i en bostad och vid en uteplats i anslutning till en bostad uppfylla riktvärden för buller. Om ett bygglov avser en eller flera bostäder inom ett område där ett riktvärde för buller kan komma att överskridas, ska byggherren senast vid det tekniska samrådet till lämna uppgifter om beräknade värden för buller i en bostad och vid en uteplats i anslutning till bostaden. ställs krav på bullerutredningar vid planläggning av bostäder i bullerutsatta miljöer. Det är nödvändigt för att och ska kunna pröva om bebyggelsen lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till människors hälsa och möjligheterna att förebygga bullerstörningar enligt 2 kap. 5 § . De bullerutredningar som görs ska i princip omfatta samtliga fasader där det kommer att finnas bostäder. För att kunna pröva detaljplanen behövs det en redovisning av bullernivåer på den bullerutsatta sidan, om bostäderna ska byggas enligt de principer för avsteg från riktvärden som anges i allmänna råd om buller i planeringen (2008:1). Man brukar också redovisa bullernivåerna på den ljuddämpade sidan. Det gäller särskilt vid de delar av fasaderna som ligger högt upp i fastigheten eller där bullernivåerna annars blir som högst. Gällande praxis om krav på bullerutredningar motsvarar i huvudsak de krav som bör ställas för att en hälsobedömning ska kunna genomföras på ett effektivt sätt vid planläggningen. Kraven bör dock förtydligas i för att säkerställa tillräckliga bullerutredningar och minska den osäkerhet som kan bli följande av en prövning i efterhand enligt . En ny paragraf bör därför införas som tydliggör kravet på bullerutredning vid planläggning av bostäder i bullerutsatta miljöer. Kravet på bullerutredning bör endast gälla om en detaljplan avser en eller flera bostäder inom ett område där ett riktvärde för buller utomhus kan komma att överskridas. Sådana riktvärden för buller kan införas i plan- och byggförordningen med stöd av det föreslagna bemyndigandet i avsnitt 6.5. Att kravet ska gälla om ett riktvärde kan komma att överskridas bör innebära att man i fråga om buller från väg- och spårtrafik, men även flygtrafik, bör beakta en beräknad trafikökning under planens genomförandetid, som är mellan fem och . En prognos kan också visa att trafiken beräknas minska under planens genomförandetid. En sådan prognos bör i regel inte påverka kraven på bostadsbebyggelsen eftersom bostäderna ska vara anpassade till den trafik som finns då de är färdigställda. En detaljplan ger en rätt att uppföra bostäder så snart planen vunnit laga kraft. Bullerutredning senast vid tekniskt samråd I nuvarande lagstiftning och myndigheters vägledningar finns inget krav på att i ett flerbostadshus redovisa beräknade värden för buller utomhus för varje planerad bostadslägenhet. Det räcker ofta att det i planhandlingarna finns en samlad redovisning av bullernivåerna vid samtliga fasader. Stor vikt läggs vid att granska hur bostäderna utformas, särskilt att minst hälften av bostadsrummen ligger mot den ljuddämpade sidan. Efter att detaljplanen antagits har byggherren ett utrymme att justera utformningen av lägenheterna med hänsyn till efterfrågan på bostäder av viss storlek m.m. Tyngdpunkten i en samordnad lagstiftning bör ligga på bedömningar som görs enligt . Den hälsobedömning som görs bör vara vägledande vid en prövning i efterhand enligt . Hälsobedömningen bör i princip motsvara de krav som ställs på underlag vid en bedömning i ett enskilt fall enligt . Utredaren bedömer att det innan ett startbesked enligt kan ges för de nya bostäderna bör tas fram uppgifter om beräknade värden för buller som avser varje ny bostad, även i ett flerbostadshus. För att syftet med förslaget ska uppfyllas bör det räcka att, som ett minimikrav i fråga om buller utomhus, dela in lägenheterna i ett flerbostadshus i grupper med bullerintervall om , exempelvis 40–, 45–och 50–vid en uteplats i anslutning till en bostad ekvivalent ljudnivå (för buller från väg- och spårtrafik). En liknande indelning i grupper med bullerintervall bör räcka i fall då industribuller förekommer på platsen. Uppgifter bör också finnas om beräknade värden för buller inomhus. Skälen för förslaget är följande. Syftet med förtydligandet är att det för varje ny bostad ska klargöras att olägenhet för människors hälsa på grund av buller förebyggs. Om det tas fram sådana uppgifter kan det med fog hävdas att det har gjorts en tillräcklig hälsobedömning av varje bostad enligt . Det förtydligas att det för varje ny bostad inte finns grund att anta att bullernivåerna från omgivningen är så höga att det finns risk för olägenhet för människors hälsa. De principiella invändningar som riktas mot att prövningen enligt inte motsvarar en bedömning i ett enskilt fall enligt försvagas. Det är därmed också motiverat att låta de bedömningar som gjorts enligt få stor betydelse i ett eventuellt tillsynsärende enligt . Dessutom underlättas tillsynsmyndighetens arbete, eftersom myndigheten på ett enkelt sätt kan få fram uppgifter om beräknade värden för buller i en viss bostad och förutsättningarna för de undantag som gjorts från riktvärden för buller. Ett krav på att ta fram uppgifter om beräknade värden för buller som avser varje ny bostad innebär ett visst merarbete för byggherren. Det kommer i normalfallet att behövas en komplettering av de bullerutredningar som gjorts tidigare vid planläggningen. Kostnaden för en sådan komplettering bedöms dock bli marginell. Kostnaden kan begränsas om byggherren redan vid planläggningen kan bestämma fördelningen av lägenheterna i ett flerbostadshus och planlösningarna av dessa. Kravet bör endast gälla bostäder som ska uppföras i en bullerutsatt miljö. Det bör därför begränsas till att avse en eller flera bostäder inom ett område där ett riktvärde för buller utomhus kan komma att överskridas. I praktiken kommer det alltså att vara fråga om bygglov för bostäder som byggs med stöd av föreskrifter om undantag från riktvärden för buller. Sammantaget finns det skäl att införa ett krav på att redovisa uppgifter om beräknade värden för buller i en bostad och vid en uteplats i anslutning till en bostad. Kravet är en del i de förtydliganden som behövs för att minska den osäkerhet som finns vid byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Uppgifterna tas fram senast vid tekniska samrådet I många fall vill byggherren vid byggande av ett flerbostadshus bestämma fördelningen av lägenheterna i bostadshuset och lägenheternas planlösningar först efter att bygglov har getts. En sådan flexibilitet är viktig för att kunna utforma lägenheterna efter den efterfrågan som finns på marknaden. Utredaren anser det inte nödvändigt att redovisa uppgifter om beräknade värden för buller i en bostad och vid en uteplats i anslutning till en bostad innan bygglov ges. Eftersom de nya bostäderna kräver bygglov är det först genom startbesked som en byggnation får påbörjas (10 kap. 3 § ). Uppgifterna om bullervärden bör tas fram senast vid det tekniska samrådet. I 11 kap. 18 § ställs krav på att byggherren senast vid det tekniska samrådet ska redovisa vissa handlingar till .