sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Tillsammans med en traditionell upplage- mätning är det därmed möjligt att fastslå tidningens totala sålda upplaga. Kommittén noterar också att nämnden inte är bunden av 90 beslut (Dnr 108/08). presstödsförordningen att inhämta upplageuppgifter via särskilda mätföretag, utan nämnden kan på eget initiativ ersätta den nuvarande mätmetoden med t.ex. styrkta läsarintäkter direkt från tidningsföretagen. Vid sin granskning av det svenska presstödet drog kommissionen slutsatsen att stödsystemet i sin dåvarande form inte var förenligt med den inre marknaden och EUF-fördraget. Kommissionen lämnade också förslag på åtgärder som var nödvändiga för att det svenska systemet skulle kunna bli godkänt. Ett förslag var att skulle ändra den högsta gränsen för stöd till storstadstidningar, som var , så att dessa tidningar fick ett nödvändigt och proportionerligt stöd. Enligt kommissionen skulle den kunna samtycka till ett nytt gränsvärde som innebar att storstadstidningar behandlades på samma sätt som hög- och medelfrekventa landsortstidningar. Med tanke på att storstadstidningarna med driftsstöd behövde att anpassa sig till en lägre stödnivå, kunde det tillåtas en gradvis utfasning. Kommissionen anförde också att det vore lämpligt att fastställa en tidsfrist för stödsystemet och att genomföra en översyn av dess inverkan på mediemångfalden och konkurrensen innan det eventuellt förnyades. Regeringen svarade på kommissionens beslut i en skrivelse med utgångspunkt från tidningsmarknaderna i respektive , som var de två regioner som hade en andratidning med storstadsstöd. Regeringens bedömning var att driftsstödet var nödvändigt även i storstadsområdena eftersom ett slopat driftsstöd till respektive skulle medföra en överhängande risk att tidningarna tvingades lägga ned, vilket skulle minska mediemångfalden och leda till en monopolisering. Det anfördes också att storstadstidningarna hade särskilda merkostnader som följde av konkurrenssituationen på de aktuella tidningsmarknaderna och att det därför var motiverat med ett högre stödbelopp till dessa två tidningar. fanns det skäl att stärka presstödets nödvändighet, stimulanseffekter och proportionalitet. Kommissionen svarade att granskningen av det svenska presstödet skulle kunna avslutas förutsatt att åtog sig att genomföra de ändringar som följde av skrivelsen och klargjorde ytterligare ett antal punkter om presstödet. En sådan punkt var att det maximala stödbeloppet till storstadstidningarna behövde sänkas alternativt motiveras på mer objektiva grunder. Kommissionen kunde endast acceptera ett tak och en stödintensitet som tog hänsyn till mediemångfalden och påverkan på konkurrensen. I det förslag till nytt driftsstöd till storstadstidningar som regeringen lade fram presspolitiska proposition var utgångspunkten att högfrekventa storstadstidningar skulle vara berättigade till samma allmänna driftsstöd som gällde för övriga hög- och medelfrekventa dagstidningar. Storstadstidningar som normalt utkom med sju nummer skulle därutöver kunna få ett extrastöd som motsvarade av de nettokostnader som följde av de krav som särskilt ställdes på denna typ av tidning i presstödsförordningen, men som inte ställdes på andra hög- och medelfrekventa dagstidningar. De särskilda kraven avsåg en årlig redaktionell volym på och söndags- utgivning.91 Som maximibelopp för storstadstidningarna föreslog regeringen , efter att ha räknat fram vad stödet skulle ha legat på om det historiskt hade räknats upp med konsumentprisindex. Minskningen av driftsstödet skulle ske stegvis med början . beslutade i enlighet med regeringens förslag och nedtrappningen av extrastödet är inne på sitt andra år. Mot denna bakgrund har kommittén prövat frågan om det särskilda stödet till storstadstidningar. Som framgår av avsnitt 8.7.2 har den pågående nedtrappningen av stödet till de två aktuella tidningarna sett olika ut. De hade samma stödbelopp , men därefter har stödet för följt stegen för det maximala stödbeloppet, medan stödet för legat under den nivån. Båda tidningarna har fått redovisa sina kostnader för och då har utfallet blivit olika. Företrädare för de båda tidningarna har även framträtt inför kommittén och redovisat respektive tidnings situation och syn på ett framtida presstöd. ingår i den internationella mediekoncernen , som har samlat sina svenska verksamheter i bolaget . Enligt den presentation som företrädare 91 Kravet på utgivning , och därmed även söndagsutgivning, infördes som ett uttryckligt krav för storstadstidningar fr.o.m. . för tidningen gjorde inför kommittén har presstödet bl.a. möjlig- gjort att tidningen kunnat utveckla och effektivisera nyhets- förmedlingen. Tack vare stödet är alltjämt ett alternativ till och , vilket har gett läsarna den mångfald som presstödet syftar till. har företaget genomfört olika åtgärder för att anpassa verksamheten till de senaste årens utmaningar på dagspress- och mediemarknaden. Målet är att vidareutveckla till en komplett dagstidning med nyhetsförmedling och opinionsbildning både i papperstidningen, på nätet och i mobilen. Detta förutsätter dock enligt tidningen ett bibehållet presstöd. Den nuvarande presstöds- förordningen anses i huvudsak fungera väl, men den kan också moderniseras ytterligare. Det är enligt av största vikt att stödet främjar produktionen av originaljournalistik.92 ägs av 290 lokala andelsägare. När företrädare för tidningen presenterade verksamheten för kommittén betonade man att tidningen är starkt beroende av ett betydande presstöd för sin överlevnad. Täckningsgraden i det huvudsakliga spridnings- området i och övriga kommuner i sydvästra är och tidningen befinner sig därmed i ett starkt konkurrensmässigt underläge i förhållande till förstatidningen . Situationen skiljer sig dock avsevärt åt mellan olika kommuner i regionen och har en väsentligt högre täckning i mindre kommuner med stor pendling in till . Tidningen har genomfört ett större besparings- och omställningsprogram, bl.a. har antalet anställda minskat , men tidningen räknar med att fler kostnadssänkande åtgärder kommer att krävas. Enligt är det reviderade presstödet felkonstruerat eftersom det leder till sänkt stöd när tidningen minskar sina kostnader. Det finns inte heller något incitament i stödsystemet att öka upplagan när tidningen har nått maximibeloppet för allmänt driftsstöd, vilket en sexdagarstidning gör vid cirka 12 000 exemplar per dag.93 Efter att ha tagit del av de båda storstadstidningarnas presentationer och efter att även i övrigt ha inhämtat fakta om ut- vecklingen på den svenska dagstidningsmarknaden drar kommittén följande slutsats. Den konkurrenssituation som de båda storstads- tidningarna beskriver har stora likheter med den situation som råder på den lokala tidningsmarknaden för andra hög- och medel- 92Företrädare för framträdde inför kommittén . 93Företrädare för framträdde inför kommittén . frekventa tidningar med låg hushållstäckning. Å ena sidan är drifts- stödet en nödvändig förutsättning för dessa tidningars existens och för mångfalden på den lokala tidningsmarknaden. Å andra sidan är det nödvändigt för alla dagstidningar, såväl första- som andra- tidningar, att anpassa verksamheten till ett medielandskap i snabb förändring. Kommitténs kartläggning av medielandskapet visar att de skillnader som fortfarande finns inom den svenska dagstidnings- branschen vad gäller upplagor, reklaminvesteringar och ekonomiska resurser inte längre följer traditionella mönster. Mot den bakgrunden kan det inte längre anses lika relevant att som tidigare skilja storstadstidningarna från övriga andratidningar i presstödssystemet. Kommittén föreslår att den nuvarande konstruktionen med extrastöd till storstadstidningar avskaffas i samband med att den nuvarande presstödsförordningen upphör att gälla. I det presstödssystem som ska ta vid bör enligt kommittén alla hög- och medelfrekventa dagstidningar behandlas enligt samma regler. De nuvarande bidragssatserna och maximibeloppen för drifts- stöd till hög- och medelfrekventa dagstidningar är inte anpassade till det snabbt föränderliga medielandskapet. Kommittén åter- kommer därför i avsnitt 8.8.2 med förslag till hur driftsstödet ska beräknas för dessa tidningar framöver. Driftsstöd till lågfrekventa dagstidningar Kommittén kan konstatera att det efter det att upplagekravet i presstödsförordningen sänktes till 1 500 abonnerade exemplar har skett en positiv utveckling med flera nya lågfrekventa dagstidningar i stödsystemet. Kommittén anser dock att det är väl generöst att i längden ge ett förhållandevis högt stödbelopp till tidningar vars abonnerade upplagor är lägre än 2 000 exemplar. I linje med att det framtida driftsstödet i högre grad ska stimulera ökade läsarintäkter föreslår kommittén att stödet för upplagor mellan 1 500 och 2 000 abonnerade exemplar ska lämnas endast . För att allmänt driftsstöd därefter ska utgå krävs att tidningens abonnerade upplaga uppgår till minst 2 000 exemplar. finns det fjorton publikationer med en abonnerad upplaga på mellan 1 500 och 2 000 exemplar, med ett sammanlagt driftsstöd på . förändringen bör det frigöras vissa medel för omprioriteringar till andra angelägna ändamål. Kommittén återkommer i avsnitt 8.8.2 med förslag till ny stödtrappa och nya stödbelopp för allmänt driftsstöd till lågfrekventa dagstidningar. Driftsstöd till elektroniskt distribuerade tidningar I presstödsförordningen finns det en bestämmelse om driftsstöd till elektroniskt distribuerade tidningar. Den innebär att kan jämka driftsstödet efter vad som anses vara skäligt med hänsyn tagen till tidningens kostnader för produktion och distribution. I praktiken anvisar i sin tillämpning av bestämmelsen ett lägre driftsstöd till elektroniskt distribuerade dagstidningar än till papperstidningar. Bestämmelsen kom till för att motverka oskäligt höga driftsstöd till elektroniska dagstidningar som hade avsevärt lägre kostnader för distribution. fanns det en uttalad ambition att drifts- stödet inte skulle utformas så att det hämmade användningen av elektronisk informationsteknik. Drygt efter att bestämmelsen infördes kan kommittén konstatera att medielandskapet har förändrats på några avgörande punkter. Det är visserligen fortfarande relativt billigt att distribuera tidningar digitalt jämfört med pappersdistribution, men digitaliseringen förutsätter också betydande investeringar i teknik och underhåll, och därför är det inte längre självklart att kostnaden för digital produktion och distribution är avsevärt billigare. Allvarligare är dock att den nuvarande bestämmelsen i praktiken missgynnar utvecklingen av digitala alternativ för tidningar med driftsstöd. Så länge stödet är lägre för den digitala utgåvan än för papperstidningen är det en hämsko på tidningarnas teknik- utveckling och den möjlighet som ges att den vägen öka läsar- intäkterna. Kommittén föreslår mot den bakgrunden att bestämmelsen om jämkat stöd till elektroniskt distribuerade tidningar tas bort. Driftsstöd till tidningar på minoritetsspråk har i sitt delbetänkande Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli föreslagit flera förändringar av drifts- stödet.94 Syftet var att uppmuntra och underlätta minoritets- språkens spridning och utveckling genom publicering av nyhets- och debattmaterial, antingen som hela tidningar eller som enstaka sidor. I delbetänkandet föreslås bl.a. att upplagegränsen för allmänt driftsstöd sänks från 1 500 till 750 abonnerade exemplar för dags- tidningar som i huvudsak är skrivna på samiska eller meänkieli. Ett annat förslag gällde driftsstöd till tidningar vars text inte i huvudsak är skriven på svenska och villkoret att upplagan till ska vara spridd i . Förslaget var att det kravet tas bort för tidningar som i huvudsak är skrivna på samiska eller meänkieli. Driftsstödet för sådana tidningar ska dock även i fortsättningen beräknas bara med utgångspunkt i den del av upplagan som huvudsakligen distribueras inom . Vidare föreslogs att tidningar vilkas redaktionella innehåll till är skrivet på något eller några av språken finska, samiska eller meänkieli ska kunna ges begränsat driftsstöd. Denna möjlighet gäller enbart för finska språket i vissa angivna kommuner. Den geografiska avgränsningen för samiska och meänkieli föreslogs motsvara kommuner som ingår i förvaltningsområde avseende samiska och meänkieli. Delbetänkandet har remissbehandlats och en remissamman- ställning finns tillgänglig i . En majoritet av de instanser som svarat på remissen ställer sig positiva till eller har inte haft något att invända mot förslagen. I anledning av förslagen till ändringar av bestämmelserna om begränsat driftsstöd har flera remissinstanser framfört att den geografiska avgränsningen för finska språkets del bör göras på samma sätt som för meänkieli och samiska. Bland de kritiska synpunkter som lämnats finns också att förslagen inte omfattar samtliga fem nationella minoritetsspråk och att de därmed är otillräckliga.95 De nationella minoritetsspråken är enligt 7 § språklagen (2009:600) samiska, meänkieli, finska, chib och jiddisch. Bland minoritetsspråken har finska, samiska och meänkieli getts ett förstärkt skydd eftersom de har en historisk 95Remissammanställning över delbetänkandet Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli (SOU 2012:58) (Ku2013/1397/MFI). geografisk bas i landet och därmed omfattas av del II och III av den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk. Kommittén har inom ramen för arbetet med slutbetänkandet och i enlighet med direktiven även prövat huruvida bestämmelserna i presstödsförordningen ska förändras ytterligare för att främja tidningar som riktar sig till nationella eller språkliga minoriteter. Mot bakgrund av tidigare lämnade förslag till ändringar av bestämmelserna om begränsat driftsstöd finns det skäl att se över även den geografiska avgränsningen för finska språket som är begränsad till vissa angivna kommuner i . Enligt kommittén ska, på motsvarande sätt som för samiska och meänkieli, den geografiska avgränsningen för finska språket ändras till att avse förvaltningsområdet för finska. Vad som avses med förvaltningsområdet för finska framgår av 6 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Enligt 7 § samma lag kan även andra kommuner än de som anges i 6 § efter anmälan och regeringsbeslut få ingå i förvaltningsområdet. Detta innebär en utvidgning av bestämmelsens tillämpningsområde även vad gäller finska språket. I linje med den generella strävan att underlätta för tidnings- företagen att öka sina läsarintäkter föreslår kommittén också att villkoret, som gäller för tidningar vars text inte i huvudsak är skriven på svenska, om att upplagan till ska vara spridd i tas bort. Därigenom kan t.ex. även en finskspråkig eller estniskspråkig tidning expandera utomlands utan att drifts- stödet påverkas negativt. Stöd ska dock endast ges för en upplaga som är såld i . Särregler för vissa geografiska områden Som framgått ovan finns en möjlighet för att bevilja s.k. begränsat driftsstöd för dagstidningar som ges ut i , , och kommuner även om täckningsgraden överstiger de förskrivna gränserna. Skälet till införandet av denna undantagsbestämmelse var att det i dessa utgivningsområden ansågs råda sådana geografiska eller befolkningsmässiga förhållanden att den till en viss procentandel beräknade hushållstäckningen inte gav en rättvisande bild av respektive tidnings faktiska konkurrenssituation. Kommittén anser att denna möjlighet ska finnas kvar. bestämmelsen bör emellertid ändras på så sätt att den anger de bakomliggande förutsättningarna för begränsat driftsstöd. Det finns härvid också skäl att beakta utformningen av 2 kap. 1 § andra stycket som ger uttryck för den motsatta möjligheten för att under vissa förutsättningar sänka eller helt utesluta stöd till en tidning som uppfyller de föreskrivna gränserna om täckningskrav på utgivningsorten. Någon egentlig förändring av bestämmelsens nuvarande tillämpning är inte avsedd. Det är alltjämt fråga om en bestämmelse som endast kan bli tillämpbar i undantagsfall. Emellertid säker- ställer förändringen att en prövning kan göras av i det enskilda fallet oavsett ort. På så sätt möjliggörs även en anpassning till eventuellt ändrade förhållanden. Editionsregeln i 1 kap. 7 § presstödsförordningen lyder enligt följande: Om det är uppenbart att flera publikationer är att anse som en och samma publikation, trots att de uppfyller kraven på eget redaktionellt innehåll och kommer ut under olika namn, ska betrakta publikationen som en. Regeln infördes för att upprätthålla kravet på redaktionell själv- ständighet och förhindra att tidningsrörelser på olika sätt delas upp för att få två stöd till samma produkt eller få driftsstöd till en del av en rörelse vilken som helhet inte kan få stöd. Sådana försök att kringgå bidragskriterierna har uppmärksammats av som ett ökande problem vid tillämpningen av förord- ningen. Det har föranlett utförliga beslut av praxiskaraktär för att förebygga bidragsmissbruk. Ett exempel på de gränsdragnings- problem som finns gäller kombinationen av annonsblad och driftsstödstidning som är del av en och samma affärsrörelse. Kommittén föreslår att uppenbarhetskravet i regeln tas bort för att nämnden härigenom ska ges ett större utrymme för bedömningar av frågor om eventuellt bidragsmissbruk. Ett nytt omställningsstöd för elektroniska publiceringstjänster Dagstidningsbranschen är inne i en strukturell förändringsprocess med sjunkande upplagor och fallande reklaminvesteringar för den tryckta pressen. Dagstidningarnas verksamhet bedrivs också i allt större utsträckning i elektroniska former. Framtiden är dock oviss. Utvecklingen av nya och nödvändiga betalmodeller är ännu i sin linda och det blir allt tydligare att förutsättningarna för det redaktionella arbetet på tidningarna också håller på att förändras. Mycket talar för att journalistiken i tidningarnas digitala utgåvor kommer att utvecklas på egna meriter utifrån det mediets unika förutsättningar i form av elektroniska publiceringstjänster som även omfattar ljud och bild. Det är alltså inte vare sig möjligt eller önskvärt att bara föra över ett redaktionellt material från papperstidningen till tidningssajten. Det är viktigt att den statliga presspolitiken i möjligaste mån anpassas till de förändringar som kan identifieras i medielandskapet och att presstödet inte motverkar en pågående teknisk utveckling. I den svenska dagstidningsbranschen pågår en febril verksamhet för att hitta ekonomiska, tekniska och redaktionella lösningar på de utmaningar dagstidningarna står inför, men det finns också stora skillnader inom branschen. Dagstidningar med driftsstöd som befinner sig i konkurrensmässigt underläge har relativt små ekonomiska marginaler och därmed också sämre möjligheter att finansiera en utveckling av den publicistiska verksamheten utifrån den nya teknikens förutsättningar. Det statliga driftsstödet bör därför kompletteras med en digital knuff i form av ett nytt omställningsstöd som kan ges till tidningar med driftsstöd för deras omställning till elektronisk publicering. De närmare formerna för ett sådant omställningsstöd behöver emellertid för att bli så effektivt som möjligt i relation till tidningsföretagens utvecklingsbehov och för att kunna avgränsas på ett tydligt sätt i förhållande till driftsstödet utredas ytterligare, bl.a. i förhållande till . som stått till buds har det inte varit möjligt för kommittén att utforma ett författningsförslag som i alla tekniska och rättsliga enskildheter beskriver hur ett sådant stöd ska förverkligas. Kommitténs samlade förslag om det presstöd som ska gälla utgår dock från att systemet även ska omfatta ett omställningsstöd och att de närmare formerna för stödet utarbetas i särskild ordning. Det bör övervägas om fyraårsperioden kan inledas tidigare än 2017. Kommittén lämnar mot den bakgrunden följande förslag. Omställningsstödet bör ges en tydlig utvecklingsprofil som kan ge långsiktigt positiva effekter för tidningsföretagen. Med hänvisning till den aktuella situationen i det svenska medieland- skapet ska stödet stimulera utvecklingen av elektroniska publiceringstjänster. Till skillnad mot vad som gäller för allmänt och begränsat driftsstöd kan omställningsstödet dock inte fördelas med automatiskt verkande regler, utan tidningsföretagen får ansöka hos och nämnden fattar därefter beslut inom en fastställd ekonomisk ram. Omställningsstödet bör begränsas till att täcka särkostnader som uppstår under en övergångstid. Det kan t.ex. handla om kostnader för teknikutveckling samt för specialiserade journalister, webbredaktörer och andra som deltar i utvecklingen av det redaktionella innehållet i elektroniska publiceringstjänster. En tidning bör som längst kunna få omställningsstöd och stödet bör, på samma sätt som gäller för det allmänna och begränsade driftsstödet, riktas till enskilda tidningar även när de ingår i större företagsgrupper. Stödet bör som mest kunna uppgå till av särkostnaden och till högst av tidningens driftsstöd. Det maximala stödet per tidning bör vara för hög- och medelfrekventa tidningar med allmänt driftsstöd och för lågfrekventa tidningar med allmänt driftsstöd och för tidningar med begränsat driftsstöd. Omställningsstödet bör ha en egen anslagspost under anslaget 8:2 Presstöd och fördelas av inom ramen för tillgängliga medel. Kommittén återkommer i avsnitt 8.8.2 med förslag till ekonomisk ram för omställningsstödet. Av samma avsnitt framgår också att omställningsstödet bör rymmas under taket för högsta stödintensitet och omfattas av bestämmelserna om uppföljning av presstödets användning. 8.8.2Driftsstödets stödbelopp, uppföljning, m.m. bedömning: De befintliga modellerna för beräkning av driftsstöd för hög- och medelfrekventa respektive lågfrekventa dagstidningar med bidragssats och maximibelopp respektive fasta stödbelopp bör vara oförändrade. Nämndens stödbeslut bör fortsatt inte vara överklagbara, en högsta möjliga stödintensitet bör även i fortsättningen vara angiven och stödets användning bör på samma sätt som följas upp och redovisas till regeringen och Europeiska kommissionen. Med dessa förutsättningar kommer driftsstödet fortsatt att styras av bestämmelser som kan uppfattas som rättighetsstyrda. Genom förslaget i kapitel 7 om distributionsstödets avveckling samt de ändringar som föreslås angående extrastödet till storstadstidningar och stödet till lågfrekventa dagstidningar i avsnitt 8.8.1 räknar kommittén med ett reformutrymme för andra angelägna åtgärder inom ramen för driftsstödet. förslag: Följande ändringar ska genomföras beträffande driftsstödet i syfte att skapa ett mer proportionerligt stödsystem: -En stödtrappa med nya bidragssatser och högre maximibelopp införs för driftsstöd till hög- och medelfrekventa dagstidningar. -Stegen i stödtrappan för driftsstöd till lågfrekventa dagstid- ningar görs jämnare och stödbeloppen räknas upp för endagstidningar och för tvådagars- tidningar. -En ekonomisk ram på anvisas för omställningsstödet. Detta stöd ska till skillnad från allmänt och begränsat driftsstöd fördelas efter tillgängliga medel. I linje med kommitténs överväganden och förslag i avsnitt 8.8.1 bör modellerna för beräkning av driftsstöd för hög- och medel- frekventa respektive lågfrekventa fortsatt vara olika, dvs. baserad på bidragssats och maximibelopp respektive fasta stödbelopp. På samma sätt bör bestämmelserna om överklagandeförbud, en högsta stödintensitet för det allmänna driftsstödet och uppföljningen av stödets användning fortsatt gälla. I detta avsnitt redovisar kommittén sina bedömningar av det tillgängliga reformutrymmet samt lämnar förslag på hur det utrymmet ska omfördelas till andra angelägna åtgärder. Syftet med förändringarna är att skapa ett mer proportionerligt stödsystem. Avslutningsvis redovisas skälen till varför stödbesluten fortsatt inte bör vara överklagbara och varför omställningsstödet, men inte det allmänna och begränsade driftsstödet, bör fördelas efter tillgängliga medel.