sou · H1B324 · 2013-04-22 00:00:00 — Något som återkommer vid andra frågor i enkäten är förslaget om enhetlig reglering i hela landet. Motivet till önskan om enhetlighet förefaller vara att undvika påpekanden från väljare rörande olik- heter i genomförandet i olika kommuner. Utan att det nämns i enkäterna är det lätt att se hur denna tanke lutar sig emot grund- lagens likabehandlingsprincip (RF 1 kap. 9 §). Att koppla ihop denna princip med likformiga lokaler kan tyckas rimligt. Den demokratiska principen om en person en röst, realiseras bäst genom att alla väljare möts av en likvärdig valadministration, vilket i sin enklaste form innebär att alla avlägger sina röster under identiska omständigheter. Vi kan då med säkerhet säga att val- administrationen givit alla väljare samma förutsättningar. I praktiken är dock identiska eller mycket likartade omständigheter orealistiskt. Förutsättningarna ser mycket olika ut runt om i landets kommuner men även olika ut för olika väljare och vad som återstår då är att bestämma vilka faktorer i röstningslokalen som behöver vara lika för alla. Regelverket syftar därför till att skapa likvärdiga röstnings- lokaler snarare än att försöka uppnå likadana röstningslokaler. Det finns en risk att om reglerna omformuleras för att skapa mer uni- forma vallokaler kan det leda till stora svårigheter för kommuner som antingen har få väljare sett till ytan eller som har ett mycket högt antal väljare på en förhållandevis liten yta. vallags- kommitté bedömde exempelvis att om det ställdes krav på att samtliga vallokaler skulle vara tillgänglighetsanpassade skulle vissa valdistrikt sakna förutsättningar för en vallokal.16 finns det som valprövningsnämnden anmärkt en diskrepans mellan den förhållandevis tydliga regleringen av vallokaler och den mer avslapp- nade regleringen av förtidsröstningslokaler.17 Bemanning, bakgrund och antal röstmottagare Frågorna i enkätens påföljande del rör hur kommunerna valt att hantera personalbehoven i förtidsröstningslokalerna. Den strikta reglering som finns för bemanningsantal i vallokaler saknas näm- ligen för förtidsröstningslokaler som i stället ska bemannas efter behov.18 Då fråga 6 närmast är en följdfråga på fråga 5 kommer de båda avhandlas under samma avsnitt. Den femte frågan lyder: Vilka riktlinjer har kommunen för bemanningen i röstningslokaler? Medan den sjätte frågan lyder: 16Ny vallag SoU 2004:111 s. 212 17Valprövningsnämnden PM s. 13 18Vallagen 3 kap. 4 §. Hur många röstmottagare måste enligt dessa riktlinjer minst finnas närvarande i röstningslokalen vid röstmottagning? Den vanligast förekommande riktlinjen angiven av kommunerna är att röstningslokalen ska bemannas av minst två röstmottagare. av de 147 kommuner som besvarat frågan uppger att de har detta krav. I vissa fall innebär det att lokalen bemannas av tre personer för att säkerställa möjligheten till raster för mottagarna medan andra kommuner sätter antalet till två och gör undantag för om någon av mottagarna behöver en kortare rast. Vissa kommuner nöjer sig dock med att ha en (1) röstmottagare medan andra har fler än två.19 Två orsaker förefaller motivera varför somliga kom- muner väljer att ha minst två mottagare i lokalen. För det första att ingen mottagare ska vara ensam med uppsamlingslådan20 vilket gör enskilda röstmottagare mindre exponerade om det skulle riktas anklagelser om oegentligheter mot personalen i förtidsröstnings- lokalen. För det andra att ingen mottagare ska behöva göra avväg- ningar om exempelvis godkännande av budröster eller på andra sätt möta väljare på egen hand. I de kommuner där en person ensamt sköter mottagningen anförs ofta att det finns extra mottagare till- gängliga med kort varsel eller att lokalens ordinarie personal har möjlighet att stötta röstmottagaren om trycket skulle vara högt. 19Det finns anledning att misstänka att vissa kommuner som svar på fråga 6 angett det totala antalet tillgängliga röstmottagare då fem respektive åtta mottagare som ett par kommuner angett förefaller något högt som minimiantal. 20Uppsamlingslådan är det egentliga namnet för vad som sannolikt av många uppfattas som valurnan i en förtidsröstningslokal. Bilaga 4 SOU 2013:24 svarande kommuner avser antalet kommuner som har gjort dessa omnämnanden. Siffran 226 avser det totala antalet kommuner som svarat på någon av enkätens frågor. Varje kategori kodas endast engång per kommun. Utöver här angivna kategorier har en handfull kommuner svarat med information gällande egenskaper hos röstmottagarna. Dessa skäl kommer dock anges under avsnittet nedan om rekryteringen av röstmottagare då det är under dessa frågor som majoriteten svarande angett egen- skaper hos röstmottagare. * Kommunen har direktiv innebär att kommunen har fattat beslut om riktlinjer men att dessa rikt- linjer inte framgår av enkätsvaren eller inte låter sig summeras i tabell form på ett meningsfullt sätt. Ett fåtal kommuner har trots att de uppger att de har riktlinjer om minst två röstmottagare uppgett att det förekommer att röstmottagare arbetar ensamma i röstningslokalerna. Detta kan dock bero på att dessa kommuner är strängare i sina svar och menar att ensamarbete förekommer då en av röstningsmottagarna tar rast eller liknande medan andra kommuner räknar det som att två mot- tagare fortsatt är i tjänst även vid raster. I vilken utsträckning kommunerna svarat två röstmottagare som minimibemanning när tre mottagare tjänstgör men en av röstmottagarna tar rast framgår i regel inte av svaren. En ytterligare orsak till osäkerhet är att flera kommuner anger en nivå som de eftersträvar att ha. I vilken utsträck- ning dessa försök är framgångsrika framgår dock inte av svaren. SOU 2013:24 Bilaga 4 Kommentar: Antalet svarande kommuner avser antalet kommuner som uppgett hur många röst- mottagare de har. Siffran 226 avser det totala antalet kommuner som svarat på någon av enkätens frågor. Den rimligaste tolkningen av svaren redovisade i tabell 8 torde vara att majoriteten av kommunerna strävar efter att undvika ensam- arbete. Vallagen reglerar inte bemanningen av röstningslokaler utöver att det ska finnas så många röstmottagare som behövs för att röstmottagningen skall kunna genomföras. (3 kap. 4 §). Det lämnas således åt kommunerna att själva definiera detta behov. Att det inte tydligare framgår att ensamarbete inte får förekomma leder oss att tolka det som att detta behov, av kommunerna, främst definieras praktiskt samt utifrån röstmottagarnas bekvämlighet. Resonemang kring den kontrollfunktion som dubbla röstmottagare kan utgöra lyser här med sin frånvaro. Ett intryck som stärks av att relativt få kommuner nämner att de antagit riktlinjer som syftar till att minska sannolikheten att två röstmottagare har sammanfallande egenintressen (t.ex. två från samma parti) eller kan tänkas känna lojalitet emot varandra (t.ex. är släkt). Vi kommer att återkomma till grundproblemet med avsaknaden av dylika resone- mang. Redan här kan dock påpekas att en risk alltid kommer att föreligga att den praktiska aspekten av val ges större betydelse än den demokratiska aspekten. Detta av främst två skäl. För det första har en tämligen stabil demokrati som i stort undsluppit allvarligare stressmoment och för det andra är valnämnderna främst upptagna med det rent praktiska arrangemanget, vilket inte sällan står i motsats till mer omständliga men mer demokratiskt robusta tillvägagångssätt. Fråga 7 lyder: några förslag till/önskemål om förbättringar när det gäller regler kring bemanningen? Det vanligast förekommande svaret, uppgivet av av de som besvarat frågan är, som framgår av tabell 9 att kommunerna inte har några förslag. Till dessa kan även läggas den kommun som uttrycker gillande för nuvarande skrivning bra som det är. Tabell 9 Önskemål och förslag på förbättringar gällande bemanningen Kommentar: Antal omnämnanden avser det totala antalet omnämnanden i tabellen, Antalet svarande kommuner avser antalet kommuner som har gjort dessa omnämnanden. Siffran 226 avser det totala antalet kommuner som svarat på någon av enkätens frågor. Varje kategori kodas endast engång per kommun. Av de 157 kommuner som besvarat frågan önskar någon typ av reglering av antalet personer i bemanningen. Katego- rierna regler om antal i bemanningen och minimibemanning i tabell 9 omnämns totalt 66 gånger men 25 av dessa omnämnanden är kommuner som uppger svar som täcker båda kategorierna. Att inte kategorierna slagits samman beror på att det kan finnas en viss betonings skillnad mellan minimi antal och reglerat antal. Även önskan om tydligare riktlinjer kan eventuellt läggas till de som önskar regler för bemanning men den kan även tolkas som att de kommuner som angett detta svar önskar tydligare definition av lagens skrivning om vad som behövs. Rekrytering och utbildning av röstmottagare Frågorna 8–12 rör rekrytering och utbildning av röstmottagare. Framförallt frågorna 8 och 9 har kommunerna tolkat tämligen olika och de glider in i varandra varför vi här valt att analysera svaren gemensamt och dela dem efter dimensioner i stället för att analysera dem specifikt under respektive fråga som svaren givits. Fråga 8 lyder: Vilka riktlinjer tillämpar kommunen för rekrytering av röstmottagare? och fråga 9: Hur ser rekryteringsbasen ut? Av svaren på dessa frågor framträder tre dimensioner nämligen: rekryteringssätt, önskade egenskaper hos de som rekryteras samt, avslutningsvis, förutsättningarna för att rekrytera röstmottagare. Den mest efterfrågade kompetensen vid rekryteringen av röst- mottagare är tidigare erfarenheter av röstmottagningsarbete, av de svarande uppger att de efterfrågar detta. För- utom fördelen att dessa har erfarenhet och i förekommande fall även utbildning är det flera kommuner som även anför att de är förhållandevis lättrekryterade. Tre invändningar kan anföras mot alltför stor rekryteringen av tidigare röstmottagare. Den första invändningen är risken att återväxten på lång sikt blir problematisk, vilket flera kommuner även vittnar om. Den andra invändningen är att valadministrationen riskerar att bli en insider- verksamhet med lojalitetsband mellan röstmottagare snarare än gentemot valsystemet. Detta problem ökar rimligtvis om val- nämnden, som 25 valnämnder faktiskt uppger, tillämpar känd som efterfrågad kompetens (känd sannolikt ska uttydas känd av valnämnden då det högst troligt inte är kändisar i vid bemärkelse som avses). Den tredje invändningen är risken att tidigare erfarenheter blir styrande för verksamheten snarare än val- lagen. Denna risk kan tänkas vara särskilt stor om utbildningen är frivillig eller endast riktas till nytillkomna röstmottagare. Risken är då att beprövad erfarenhet framförd av veteraner ges tolknings- företräde över vallagen framförd av nytillkomna röstmottagare. att undvika problem två och tre skulle kommunerna exempelvis kunna utbilda samtliga röstmottagare inför varje val, rotera arbets- lagen eller rotera vilken röstningslokal de bemannar. Tabell 10 Egenskaper som efterfrågas vid rekrytering av röstmottagare svarande kommuner avser antalet kommuner som har gjort dessa omnämnanden. Siffran 226 avser det totala antalet kommuner som svarat på någon av enkätens frågor. Varje kategori kodas endast engång per kommun. Lämplighet avser just ordet lämplighet då ingen kommun egentligen förklarar vad som avses med ordet. Intresse avser visat intresse för valet. Har goda referenser avser att kommunen angett att de rekryterar personer som kan referera till någon som ger ett positivt omdöme om personen. Kända avser när en kommun angett just att röstmottagarna ska vara kända, vad det mer specifikt avser framgår inte av svaren. Lämpliga anger att kommunerna uppgivit just det ordet, vad som utgör en lämplig person framgår inte av svaren. De kommuner som uppgivit att de följer vallagen har inte specificerat innebörden av att följa lagen. De näst mest efterfrågade kompetenserna är att röstmottagare bör vara/ha varit någon form av tjänsteman eller ha administrativ vana/kunskap, 75 respektive 73 av de 201 kommunerna som besvarat frågan uppger detta och det finns inte mycket att tillägga i sak om önskemålet som sådant. Det är dock värt att notera ålders- gränserna förekommer som svar även senare i relation till de rekryteringsproblem som flera kommuner ger uttryck för, vilket diskuteras nedan. Den enda uttryckliga skiljelinjen mellan kommunerna är den mellan de som aktivt rekryterar partiaktiva eller överlåter åt partierna att nominera röstmottagare och de kommuner som uttryckligen strävar mot att inte rekrytera politisk anknutna röstmottagare. Skälet till att vilja undvika partianknutna röstmottagare är sannolikt valnämndernas önskan om att uppfattas som neutrala och opartiska. Mot denna önskan finns inget att invända. Skälet att kommuner ändå använder partianknutna röstmottagare har sannolikt en praktisk dimension, inte minst i ljuset av de rekryteringsproblem som flera kommuner ger uttryck för. Partianknutna röstmottagare kan dock även fylla rent demokratiska funktioner. Dels bär partierna genom sina valda representanter medborgarnas förtroende. Dels kan det faktum att olika partiers företrädare ofta har motsatta intressen fungera som en kontrollmekanism. Flera kommuner har även som mål att röstmottagarna på olika sätt ska spegla samhällets sammansättning vad gäller exempelvis kön och etniskt ursprung. Anmärkningsvärt här är att 13 kommuner efterfrågar invandrarbakgrund men bara två efterfrågar språklig- kompetens utöver svenska. Exakt vad denna sociala representativitet ska tillföra är därför inte helt klarlagt. Flera kommuner påpekar att de har, har haft eller funderar på att införa en övre åldersgräns för röstmottagare. Kommunerna anger dock inte mer explicit vilka egenskaper som de äldre har som gör dem olämpliga som röstmottagare. Det är således inte möjligt att förmedla vilken typ av krav som skulle kunna ersätta nämnda åldersgränser. Som nämndes i inledningen har frågesvaren för frågorna 8 och 9 kodats ihop i syfte att öka mängden inhämtad information. Att kategorin erfarenhet i tabell 10 och kategorin tidigare röst- mottagare i tabell 11 har samma antal notering beror därför på att de de facto härrör från samma omnämnanden. Annorlunda uttryckt, kommunerna söker personer med erfarenhet av röstmottagning och de gör detta genom att tillfråga tidigare röstmottagare. För att rekrytera personer med administrativ vana vänder sig kommunerna främst till sin egna anställda och för att rekrytera partiaktiva vänder man sig till partierna. Det förekommer även att röstmottagare och annan personal knuten till valadministrationen rekryterar släkt, vänner och bekanta. Även annonsering riktad till studenter eller allmänheten anges som rekryteringssätt. Ett ganska litet antal kommuner uppger att de låter personal anställd i röstningslokalens ordinarie verksamhet tjänstgöra som röstmottagare, den praktiken vänder sig enstaka kommuner emot i sina enkätsvar då de anser att röstmottagning bör vara det enda röstmottagarna är upptagna med. Kommentar: Antal omnämnanden avser det totala antalet omnämnanden i tabellen, Antalet svarande kommuner avser antalet kommuner som har gjort dessa omnämnanden. Siffran 226 avser det totala antalet kommuner som svarat på någon av enkätens frågor. Varje kategori kodas endast engång per kommun. Intresse avser rekrytering av personer som visat intresse, alltså en form av själv-rekrytering. Svarsunderlaget för fråga 9 hur ser rekryteringsbasen ut? är tyvärr ganska tunt. Det mest frekventa svaret är ett enkelt god med 35 noteringar, alltså motsvarande av de 226 kom- muner som besvarat hela eller delar av enkäten. I motsats till de kommuner som anser sig ha en rekryteringsbas som är god ger flera kommuner uttryck för vissa rekryteringsproblem eller att man har en högre medelålder än vad man skulle kunnat önska. Vissa kommuner förklarar detta med att det skett en värderingsför- ändring efter vilken statusen förknippad med att tjänstgöra som demokratisk funktionär sjunkit. Huruvida detta stämmer eller inte låter vi vara osagt. Vi dristar oss dock att framföra en om inte alternativ så åtminstone kompletterande förklaringsmodell. Den förklaringen skulle snarare betona att kommunerna, genom sina i flera fall ambitiösa krav på egenskaper för att jobba som röst- mottagare begränsar rekryteringsbasen. Det mest uppenbara exemplet är önskemålet om tidigare erfarenhet, något som yngre av naturliga skäl saknar. Det är dock lätt att förstå att man genom att rekrytera tidigare mottagare sannolikt fyller stora delar av behovet varför det knappast är lämpligt att frångå ett system med återrekrytering. Mer besvärande är önskemålet om administrativ vana/kunskap. Det kan skapa en nedre åldersgräns någonstans mellan 25–. Vilket i sin tur kan göra att de yngsta möjliga röstmottagarna i praktiken utgörs av gruppen småbarnsföräldrar och/eller yrkes- arbetande, grupper som kan tänkas vara svårrekryterade. I realiteten kan det således bli svårt att rekrytera personer under 40–. Detta då man kan misstänka att färre 40–50 åringar har barn i lägre åldrar. Dessa är dock ofta fortfarande yrkesarbetande och kan därmed vara förhindrade att ta tillfälliga pass . Den grupp som återstår är då till stor del pensionärer. Stämmer denna förklaringsmodell är det inte förvånande att flera kommuner upplever sig ha en hög medelålder på sin röstmottagare. Det bör dock understrykas att 35 av de svarande kommunerna anser sig ha goda rekryteringsförutsättningar och det finns de kom- muner som har ambitiösa nyrekryteringskampanjer. En kommun har exempelvis ett system där man låter yngre personer praktisera i verksamheten för att vid senare val då de nått en högre ålder, tillfrågas om de vill agera röstmottagare. Frågorna 10 och 11 rör kommunernas användning av Valmyndig- hetens utbildningsmaterial och deltagandet i utbildningar medan fråga 12 rör önskemål och förslag på förbättringar av utbildningen och utbildningsmaterialet. Fråga 10 lyder: Av de 226 kommuner som svarat på enkäten svarar 225 att de helt eller delvis använder utbildningsmaterialet medan endast en kommun inte har svarat på fråga. Materialet har därmed potentialen att kunna fungera som ett effektivt sätt att kommunicera förändringar av regler ända ut i organisationerna. svarande kommuner avser antalet kommuner som har gjort dessa omnämnanden. Siffran 226 avser det totala antalet kommuner som svarat på någon av enkätens frågor. Varje kategori kodas endast en gång per kommun och varje kommun endast en gång i tabell 12. Ja, ordförande vice ordförande avser kommuner som angett att valdistriktens ordförande och vice ordförande har tagit del av materialet. Fråga 11 lyder: Genomgår alla röstmottagare utbildningen? Svaren på frågan om alla röstmottagare genomgår utbildningen är dock något mindre entydiga då de svarande ansträngt sig för att svara jakande. Totalt är det som framgår av tabell 13, 219 kommu- ner som svarat någon form av ja på frågan. Det är dock långt ifrån alla dessa ja-svar som verkligen innebär ett ja på den ställda frågan. I stället är det i flera fall frågan om ja, men. Det bör därför påpekas att de kommuner som uppger nej på frågan mycket väl kan ha mer omfattande utbildningsinsatser än kommuner som uppger ja, ordförande och vice ordförande. Medan de kommuner som svarat nej har svarat nej på den verkliga frågan, alltså om alla genomgår utbildningen. Kommentar: Antal omnämnanden avser det totala antalet omnämnanden i tabellen, Antalet svarande kommuner avser antalet kommuner som har gjort dessa omnämnanden. Siffran 226 avser det totala antalet kommuner som svarat på någon av enkätens frågor. Varje kategori kodas endast en gång per kommun. I de fall där endast utbildningen riktas till nytillträdda eller om det främst är nytillträdda som deltar i då utbildningen är frivillig kan det finnas, som påpekades i samband med diskussionen om röst- mottagarnas egenskaper, en risk att de personer som har mest aktuell kunskap om lagar och regler är de som på grund av senioritet har minst inflytande. Risken som kan uppstå är då att förbättringar inte får genomslag och att väljarna därmed inte får tillgång till en val- administration som motsvarar lagens krav. Fråga 12 lyder: några förslag till/önskemål om förbättringar när det gäller utbildningen? En övervägande del av kommunerna som svarat på frågan har antingen inga önskemål/förslag eller är nöjda med utbildningen, totalt 107 anger något av dessa svar.21 21 Svaren på fråga 12 illustrerar väl problemen med den frågeformulering som valts, dvs. att respondenterna både tillfrågas om önskemål och förslag gör det svårt att veta om ett nej åsyftar att kommunen inte har några önskemål eller om kommunen inte har några förslag eller varken eller. Bilaga 4 SOU 2013:24 svarande kommuner avser antalet kommuner som har gjort dessa omnämnanden. Siffran 226 avser det totala antalet kommuner som svarat på någon av enkätens frågor. Varje kategori kodas endast en gång per kommun. Det vanligaste önskemålet/förslaget är en utbildning som stimulerar till interaktion mellan deltagarna alternativt ger dem exempel på konkreta problem som kan uppkomma i röstningslokalen, av kommunerna som besvarade frågan framförde dessa önskemål. I övrigt är det några kommuner som efterfrågar olika typer av förbättringar i styrningen kring utbildningarna. Utöver önskan om obligatorisk och/eller enhetlig utbildning som nämns av nio respek- tive tre kommuner förekommer även enstaka önskemål om att ska överta utbildningsansvaret, eller ansvara för extra utbildning för ordförande och vice ordförande alternativt bistå med expertkompetens. Ett par kommuner anmärker även på diverse fel som förekommer i instruktionsfilmerna eller uppfattar exempelvis användandet av ett körkort som linjal i en av filmerna som olämpligt. Problemet med internetbaserad utbildning upplevs direkt gräns- sättande då detta förhindrar användandet i vissa områden där rimliga möjligheter till internetuppkoppling saknas. Röstmottagning i val-/förtidsröstningslokal Frågorna 13 till 17 rör regler och handledning kring röstmottag- ningen och tillhandahållandet av valsedlar i röstningslokaler och vallokaler. Fråga 13 lyder: Vad gällde för öppethållandet av lokaler för förtidsröstning vid valet ? Räknas varje ny plats och dag som de mobila röstningslokalerna höll öppet som en röstningslokal fanns det års val 2 189 förtidsröstningslokaler.22 Det är därför svårt att på ett översiktligt vis åskådliggöra öppethållandet av förtidsröstningslokalerna. Detta särskilt då öppethållandet varierar mellan lokalerna inom en kommun och från vecka till vecka och dag för dag. Samma problem om än lindrigare än på riksnivå har kommunerna då de försöker bevara frågan. Ett resultat av detta är att många kommuner har kopierat in listor på sina förtidsröstningslokaler och deras öppettider. De kommuner som i stället formulerar sig i löpande text låter sig inte sammanfattas, exempel på löpande text svar är [v]i tyckte de var generösa, [r]elativt generöst, i nio lokaler. Stor- marknader –. och [r]östningstiderna anpassades efter de lokala förhållandena.. Den enda rimliga principen för öppethållandet bör dock vara att det ska vara öppet på tider då personer som av någon anledning vill/behöver förtidsrösta har möjlighet att besöka förtidsröstnings- lokalen. Hur olika kommuner sedan väljer att förverkliga principen blir därmed beroende av vems behov förtidsröstningslokalen syftar till att tillgodose. I vissa mindre samhällen och byar kan det rent av räcka att förtidsröstningslokalen är öppen ett eller ett par tillfällen under hela förtidsröstningsperioden för att fånga upp de som är bortresta eller arbetar på valdagen medan exempelvis förtids- röstningslokalen på har möjlighet att fånga upp röstande under samtliga timmar som det avgår och ankommer tåg. Av svaren förefaller det som att kommunerna i stort har två olika avvägningar att göra vad gäller öppettiderna. Dels en avväg- ning om öppettiderna ska utökas allteftersom valet närmar sig eller inte.