sou · H1B346 · 2013-06-14 00:00:00 — infördes en ny lag om elcertifikat.6 Genom den nya lagen infördes bl.a. regler som möjliggör en elcertifikats- marknad som är gemensam med andra länder, som innebär skärpta krav för att el som produceras med vattenkraft ska kunna tilldelas elcertifikat och som innebär att mindre producenter av förnybar el som själva använder den el de producerat får undantas från kvotplikt. Målet var inledningsvis att produktionen skulle öka med (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). För att skapa långsiktighet och stabilitet för investeringar i förnybar elproduktion beslutades att systemet skulle gälla och att det nya målet för produktion av förnybar el skulle vara en ökning med jämfört med nivå.7 Det nya målet i nivå med fastställdes i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:163) för att ge stabila förutsättningar för nya investeringar i förnybar elproduktion och därmed bidra till att nå målet om att andelen förnybar energi ska vara av den totala energianvändningen. Sistnämnda mål har sin grund i det bindande mål om förnybar energi som angetts för i förnybartdirektivet.8 som målnivån i elcertifikatsystemet höjdes, förlängdes systemet till utgången av 2035. Därmed möjliggjordes att anläggningar som byggs fram till och med kan tilldelas elcertifikat . 6Lag (2011:1200) om elcertifikat, prop. 2010/11:155. 2005/06:154. 8Europaparlamentets och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (förnybartdirektivet). Utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt Elcertifikatssystemet var från början ett svenskt nationellt marknadsbaserat stödsystem som syftar till att öka produktionen av förnybar el i . Elcertifikatssystemet är dock ett sådant stödsystem som kan samordnas med andra länders stödsystem inom ramen för förnybartdirektivet. En internationell handel med elcertifikat kan bidra till en bättre fungerande marknad med högre likviditet och ökad omsättning. Därigenom kan högre effektivitet och en ökad konkurrens för den förnybara elproduktionen skapas. Elcertifikatssystemet har därför, som tidigare nämnts, öppnats upp för samarbete med andra länder. Det faktiska samarbetet är utformat så att en gemensam elcertifikatsmarknad etableras där elcertifikat som har utfärdats för produktion av förnybar el i en annan stat får användas för uppfyllelse av kvotplikt i . Kvotplikten är alltså även i fortsättningen nationell, men det är möjligt att uppfylla den med elcertifikat från andra länder. En förutsättning för gemensamma stödsystem är att det finns en internationell överenskommelse om samarbete mellan de länder som ska etablera en gemensam marknad. träffade och regeringar ett avtal om en gemensam marknad för elcertifikat. Enligt avtalet ska kriterierna för att få rätt till elcertifikat bygga på principen om teknikneutralitet. Vidare är ambitionsnivån i det gemensamma systemet att ny förnybar elproduktion ska byggas ut mellan och 2020. Avtalet godkändes av den svenska och det norska . har analyserat konsekvenserna av en utvidgad elcertifikatmarknad med Norge.9 Enligt myndigheten kommer elcertifikatpriset inte att påverkas nämnvärt på lång sikt. Totalt sett tror man att utbyggnaden av ny produktion blir något större i och det är framförallt vattenkraft och vindkraft som tillkommer. Den svenska vindkraftsutbyggnaden beräknas bli något lägre i det gemensamma systemet jämfört med om hade haft ett eget system. Ny biokraft beräknas framförallt tillkomma i . 9 Gemensamt elcertifikatsystem med - Delredovisning i Uppdraget att föreslå nya kvoter mm i elcertifikatsystemet, ER 2010:28. Utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt 10.4Energieffektivisering och timmätning för aktiva elkonsumenter har antagit flera mål för energieffektivisering. Energi- intensiteten i den svenska ekonomin ska minska . Målet är sektorsövergripande och avser mängden tillförd energi per BNP-enhet i fasta priser. Som en följd av EG-direktivet (2006/32/EG) om effektiv slutanvändning och energitjänster (energitjänstedirektivet), har även antagit ett vägledande mål om effektivare slutlig energianvändning , jämfört med genomsnittet för –2005. antog regeringen andra nationella handlingsplan för energieffektivisering. I handlings- planen ges en samlad beskrivning av samtliga styrmedel och åtgärder som vidtas för att det nationella målet till 2016 ska nås. I handlingsplanen beräknas även energibesparingen av olika åtgärder. Sektorsövergripande och generellt verkande styrmedel såsom energiskatter, koldioxidskatter och utsläppshandel ger incitament till energieffektivisering. I regeringens proposition En samman- hållen klimat- och energipolitik - Klimat ges t.ex. förslag på successiva justeringar av bland annat energiskatter och utsläpps- handel som kommer att styra mot ökad energibesparing. Skatter och utsläppshandel eller andra marknadsbaserade styrmedel behöver dock kompletteras med andra styrmedel för att energi- effektiviseringspolitiken ska förverkligas. Inom vissa sektorer och delsektorer, särskilt där utgifter för energi står för en mindre del av de totala utgifterna, fungerar prissignaler sämre av olika skäl och kompletterande incitament för energieffektiviseringsåtgärder ges genom regleringar, till exempel minimikrav på energiprestanda för energirelaterade produkter och byggnader. För produkter görs detta på EU-nivå inom ramen för Ekodesigndirektivet10 där utfasningen av den traditionella glödlampan är ett känt exempel. Regeringen bedömde i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik - Energi att statens insatser för att stimulera effektivare energianvändning, vid sidan av generella ekonomiska styrmedel och reglering, bör inriktas på undanröjande av informations- och kunskapsbrister hos olika aktörer. 10 Euroropaparlamentets och rådets direktiv /125/EG av om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter. Utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt beslutades om ett femårigt energieffektiviseringsprogram (mellan 2010–2014) om ytterligare , sammanlagt . Ett nytt energieffektiviseringsdirektiv har trätt i kraft och ersätter energitjänstedirektivet.11 Det nya direktivet ska i princip vara införlivat i svensk lagstiftning senast den 5 juni 2014.12 Bakgrunden till direktivet är att kommissionen i energi- effektiviseringsplanen bedömde att EU:s vägledande mål om energieffektivisering till 2020 bara kommer att nås till hälften med befintliga styrmedel. Det nya direktivet ställer krav på medlemsstaterna att dels anta ett vägledande, nationellt mål för energieffektivisering, dels införa ett kvotpliktssystem för energi- effektivitet eller alternativa styrmedel som ger nya energibesparingar av energi såld till slutanvändare. Åtgärder för att främja kraftvärme, fjärrvärme och fjärrkyla samt energi- kartläggningar, byggnadsrenoveringar, information och utbildning ingår också i direktivet. har elanvändare möjlighet att ingå nya former av avtal som förutsätter att elförbrukningen timmäts, utan att debiteras de merkostnader som kan uppstå.13 Lagändringen syftar till att göra det möjligt för alla kunder som har mätning, cirka 5 miljoner, att ingå nya former av avtal som förutsätter att elförbrukningen timmäts. Genom timmätning ökar möjligheten för elkonsumenten att minska sin totala elförbrukning och att ändra sitt förbrukningsmönster. En ny marknad för tjänster och produkter riktade mot konsumenters elförbrukning möjliggörs. I förlängningen kommer en större andel timmätta elkonsumenter att bidra till ett lägre effektuttag under kritiska perioder, något som medför både lägre elpriser och ett mer effektivt resursutnyttjande. 11 och rådets direktiv /32/EG av om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv /76/EEG. 12Europaparlamentets och rådets direktiv /27/EU av om energieffektivitet, om ändring av direktiven /125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven /8/EG och 2006/32/EG. 13Se lag (2012:510) om ändring i ellagen (1997:857). Utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt 10.5Förslag till ändrade regler för beskattning av egenproducerad vindkraft och småskalig elproduktion Utredningens förslag: Dagens särskilda regler om skattefrihet för el som producerats i vindkraftverk avskaffas och samordnas i stället med de regler som gäller för annan elproduktion. Undantag från skatteplikt ska gälla för el som framställts i -i en anläggning av mindre installerad generatoreffekt än , -av en producent som förfogar över en installerad generator- effekt av mindre än , och -som inte har överförts till ett ledningsnät som omfattas av nätkoncesssion som meddelats med stöd av 2 kap. ellagen. Med mindre installerad generatoreffekt än ska för elektrisk kraft som framställs från -vind eller vågor motsvaras av installerad generatoreffekt, -sol motsvaras av installerad toppeffekt, och -annan energikälla utan generator motsvaras av installerad effekt. När en producent eller en anläggning framställer elektrisk kraft från olika källor ska de installerade effekterna läggas samman. Tillämpningen av bestämmelsen och elcertifikatsystemet El från vindkraftverk undantas alltså från beskattning om producenten inte anses yrkesmässigt leverera el. Frågan om verksamheten är yrkesmässig eller inte är bl.a. beroende av i vilken form producenten bedriver sin verksamhet. För att avgöra om elen levererats eller inte måste man först konstatera om äganderätten till elen övergått genom försäljning eller annat avtal om överlåtelse. Om tillhandahållandet av elen är en del av en transaktion kan man tvingas ta ställning till om tillhandahållandet av el är ett osjälvständigt och naturligt moment i hela transaktionen och därför skattemässigt ska bedömas på samma sätt. Utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt finns för hur de aktuella begreppen ska tolkas, är det alltså ändå inte helt klart i vilka situationer som el producerad från vindkraftverk ska beskattas eller inte. Det har tidigare konstaterats att formen för hur man bedriver verksamheten har stor betydelse för om man blir skattskyldig eller inte enligt LSE (avsnitt 10.2.3). Det kan inte anses lämpligt att skatteplikten är beroende av en producents organisationsform eller hur avtal mellan två parter är utformade. En fastighetsägare, som också producerar el i ett vindkraftverk, kan också i praktiken välja om el som förbrukas i dennes fastigheter ska beskattas eller inte. Detta genom att antingen låta elen ingå i hyran med följd att elen är skattefri, eller genom att ta särskilt betalt för elen, vilket medför att den blir skattepliktig. Som en följd av detta kan verksamheter som bedrivs i fastigheter, t.ex. livsmedelsbutiker med relativt stor elförbrukning, i vissa fall förbruka skattefri el och i andra fall beskattad. Systemet med elcertifikat har medvetet utformats så att det är teknikneutralt och alltså styr mot den mest lönsamma och kostnadseffektiva produktionen av förnybar el. En så omfattande skattefrihet som kan bli fallet för el från vindkraftverk kan därför inte anses stå i överensstämmelse med de grundläggande principerna för elcertifikatsystemet. El från andra förnybara källor, t.ex. biobränsleeldade kraftverk, får inte samma skattemässigt gynnsamma behandling. Prisbildningen inom certifikatsystemet och teknikneutraliteten har med andra ord till viss del satts ur spel. Skattefriheten ökar inte heller andelen förnybar el i elproduktionen. Möjligen ökar andelen vindkraft i förhållande till annan förnybar el, men den totala mängden förnybar el regleras genom kvotplikten. Det bör i sammanhanget även noteras att bakgrunden till undantagsregleringen, var att skattefriheten för egenförbrukning hos mindre elproducenter inte gällde när elkraften distribuerats från kraftverket till dess ägare via ett nät som användes för yrkesmässig distribution. Man ville alltså säkerställa att egen- förbrukning hos mindre elproducenter var skattebefriad. Utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt En sammanhållen klimat- och energipolitik Genom beslut i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi14 har en rad mål för förnybar energi satts upp för . Andelen förnybar energi 2020 ska vara av den totala energianvändningen. Inom transport- sektorn ska andelen förnybar energi vara . Båda dessa mål utgår från de krav som ställs på i och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (förnybartdirektivet). Ytterligare ett mål är effektivare energianvändning till 2020.15 antog ett nytt mål för förnybar el inom ramen för elcertifikatsystemet till 2020 motsvarande en ökning med jämfört med läget 2002.16 har beslutat om en nationell planeringsram för vindkraft motsvarande en årlig produktionskapacitet på till 2020 varav till lands och till havs.17 I propositionen understryker regeringen att de grundläggande delarna för den långsiktiga politiken är generella ekonomiska styrmedel som koldioxidskatt, internationell utsläppshandel och elcertifikat.18 Vidare gör regeringen bedömningen att individuell mätning av el bör införas, eftersom sådan mätning har visat sig medföra stora minskningar i elanvändningen. Kravet bör gälla vid uppförande och ändringar av byggnader som inrymmer bostäder. I propositionen diskuteras också om det ska införas krav på separat debitering av kostnader för el. Regeringen konstaterar dock att man av regelförenklingsskäl bör avvakta med att införa ett sådant krav.19 Även om det inte finns krav på vare sig individuell mätning eller separat debitering är det klart att de drivkrafter som sådana åtgärder skapar skulle medföra en effektivare energianvändning. Det är först när hyresgästen betalar för sin faktiska elförbrukning som han får ett ekonomiskt incitament att minska förbrukningen. Den nuvarande tillämpningen av LSE innebär i stället att det skapas 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25 rskr. 2008/09:301. 2012/13:1, utgiftsområde 21, s. 13. 2009/10:133, bet. 2009/10:NU16, rskr. 2009/10:279. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301. 2008/09:163 s. 14. 19A a s. 133 ff. Utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt drivkrafter att inte agera efter dessa intentioner. Detta eftersom en individuell mätning och därtill hörande separat debitering av elkostnader gör att elen i vissa fall blir skattepliktig. Om fastighetsägaren i motsvarande situation har en kollektiv mätning där elen ingår i hyran i undantas elen från beskattning. Reglerna om el producerad från vindkraft, strider alltså mot principerna för elcertifikatsystemet. Regleringen strider också mot de förslag som lämnats i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik - Energi och förslaget om timmätning. Det finns inte heller några andra rationella skäl till varför frågan om elen är skattepliktig eller inte ska vara beroende av de omständigheter som avgör den saken. Mot denna bakgrund bör de särskilda regler för undantagande från skatteplikt för el som framställts i vindkraftverk avskaffas. I stället bör beskattningen av vindkraftsel samordnas med vad som gäller för annan elproduktion. Beskattningen av småskalig elproduktion Dagens utformning av 11 kap. 2 § första stycket 2 LSE medger undantag från skatteplikt för el framställd av producenter som förfogar över en installerad generatoreffekt om mindre än och som inte yrkesmässigt levererar el. Huvudregeln i 11 kap. 1 § LSE är dock att el som förbrukas i ska beskattas. Av administrativa skäl finns alltjämt anledning att undanta producenter av små volymer av el från beskattning. Genom ett sådant undantag minskas den administrativa bördan för små företag och enskilda hushåll, som hantering underlättas. Denna gräns bör utformas så att el som framställts i små elkraftverk undantas från beskattning. Undantag från skatteplikt ska därför gälla för el som framställts av en producent, som förfogar över en sammanlagd generatoreffekt av mindre än , i en anläggning av mindre generatoreffekt än . med en installerad generatoreffekt om cirka 400 000 kWh . motsvarande energiproduktion för vind- och vågkraft krävs en generatoreffekt om och för solkraft krävs en toppeffekt om . Bestämmelsen bör utformas utifrån dessa förutsättningar. Utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt Undantaget från skatteplikt bör dessutom bara gälla för den el som förbrukas hos producenten. Detta bör åstadkommas genom att undantaget inte ska gälla för el som överförs till ett ledningsnät som omfattas av nätkoncession som meddelats med stöd av 2 kap. ellagen (1997:857). Det finns inga skäl till varför el som samman- blandas med övrig el som konsumeras i landet ska vara undantagen från skatteplikt. Den elproducent som har en liten anläggning kommer alltså att framställa såväl skattepliktig som inte skattepliktig el. Det är inte meningen att producenten ska bli skattskyldig bara för att en viss del av elen matas ut på nätet. En bestämmelse som hindrar att den situationen uppkommer bör därför införas. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget, innehåller vissa gemensamma konkurrensregler som är tillämpliga på företag och som syftar till att skydda den gemensamma marknaden, så att konkurrensen på den inte snedvrids. En viktig del av dessa konkurrensregler är bestämmelserna om statsstöd, som finns i artiklarna 107–109 i fördraget (tidigare artiklarna 87–89 i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen, EG- fördraget). Utgångspunkten för dessa regler är ett principiellt förbud mot statsstöd, av vilket slag det än är, som påverkar handeln mellan medlemsstaterna och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Lättnader från skatter eller avgifter för en urskiljbar grupp företag har ansetts som indirekta stöd som också omfattas av stödreglerna. I artikel 108.3 i EUF-fördraget föreskrivs att medlemsstater som vill lämna stöd i fördragets mening måste anmäla planerna på sådant stöd i förväg till kommissionen, så att kommissionen kan ta ställning till om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden eller inte. Medlemsstaten får inte genomföra stöd- åtgärden förrän kommissionen har uttalat sig om stödets förenlighet med den gemensamma marknaden (genomförande- förbudet). Utredningen har inhämtat en statstödsrättslig analys, se bilaga 2. Av analysen framgår de fyra kriterier i art. 107.1 som åtgärder ska bedömas mot för att avgöra om de utgör statligt stöd. Vidare framgår av denna analys att såväl gällande bestämmelser om skattefrihet för förnybar elproduktion i lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE, som ett nettodebiteringssystem uppfattas som problematiska ur statsstödsperspektiv och att de riskerar att strida mot statsstödsreglerna. Såsom konstateras i analysen gäller skyldigheten att anmäla en åtgärd till kommissionen i förväg och avvakta kommissionens beslut liksom risken för återkrav så kallat nytt stöd. För befintliga stöd gäller andra bestämmelser, bl.a. ett krav på medlemsstaten att underlätta för kommissionen att granska medlemsstatens befintliga stöd (se artikel 108.1 i EUF-fördraget samt artikel 17 i procedur- förordningen).1 Reglerna i 11 kap. LSE fanns redan när blev medlem i EU. Om en befintlig regel ändras, riskerar den dock att bli ansedd som ett nytt stöd och åtgärden kan då behöva anmälas. En ändring behöver dock inte anmälas, om den följer av systemets art och funktion. Stöd förutsätts dock inte påverka handeln inom gemenskapen om det omfattas av de s.k. de minimis-bestämmelserna. Ett nettodebiteringssystem skulle – om företaget inte har något annat stöd – sannolikt hamna under denna tröskel och därför inte behöva anmälas i förväg. Men i analysen erinras också om att en medlemsstat är skyldig att garantera att de minimis-nivån inte överskrids. I rådets förordning (EG) nr 994/98 (den s.k. bemyndigande- förordningen) har kommissionen bemyndigats att för vissa typer av stöd, t.ex. stöd till små och medelstora företag, till utbildning eller till sysselsättning samt för stöd av mindre betydelse (de minimis stöd) utfärda bestämmelser om undantag från skyldigheten i artikel 108.3 att anmäla stödåtgärder i förväg. I enlighet med bemyndigandeförordningen har kommissionen utfärdat en gruppundantagsförordning för allmänna icke sektorsspecifika stöd.2 När det är fråga om nedsättning av miljöskatter är dock ett krav enligt artikel 25.2 i gruppundantagsförordningen att den som beviljas skattenedsättningen åtminstone betalar den minimiskatte- nivå för gemenskapen som fastställs i energiskattedirektivet.3 Denna förordning är därför inte tillämplig i något av utredningens förslag. 1Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (procedurförordningen). 2Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning). 3Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemen– skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. Om en anmälan om stöd görs till kommissionen, tar kommissionen ställning till om stödet kan anses förenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med vissa av de riktlinjer som kommissionen utfärdat. Om kommissionen anser att stödåtgärden kan anses förenlig med den gemensamma marknaden, finns det förutsättningar för kommissionen att godkänna att den anmälande medlemsstaten får lämna stöd. De riktlinjer, som enligt utredningens uppfattning, kan bli aktuella att tillämpa är främst de s.k. miljöriktlinjerna. 11.2Stöd av mindre betydelse (de minimis-reglerna) Allmänt om de minimis-regler Kommissionen kan besluta att vissa former av stöd ska undantas från anmälningsförfarandet så länge som det stöd som beviljas ett och samma företag inte överskrider ett bestämt fast belopp. Stödåtgärder under det fastställda beloppet anses inte omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget och omfattas därmed inte heller av anmälningsförfarandet enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Eftersom så små stöd inte anses snedvrida konkurrensen eller påverka handeln mellan medlemsländerna, behöver stödet inte förhandsanmälas till kommissionen. De maximala stödnivåerna gäller per företag. Med ett företag avses i detta hänseende alla företag som ingår i en och samma intresse- gemenskap på ett sådant sätt att de bör ses som en enhet.4 Aktiebolag och handelsbolag som ingår i en koncern bör därmed anses som ett enda företag men även andra former av intresse- gemenskap kan, enligt praxis, medföra att flera företag ska betraktas som ett enda företag vid avgörande av vilken maximal stödnivå som gäller. Två enskilda näringsidkare som gemensamt driver en viss verksamhet kan därmed komma att anses vara ett och samma företag när det gäller stöd av mindre betydelse. Om sådan intressegemenskap föreligger, får avgöras från fall till fall.5 För allmänna icke sektorspecifika stöd har kommissionen antagit förordning (EG) nr 1998/2006 av 4Jfr dom i mål nr C-382/99, mot Europeiska kommissionen, 2002 s. . 5Se även prop. 2009/10:178 s. 16. om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse (nedan kallad allmänna förordningen). För stöd till jordbrukssektorn har kommissionen antagit förordning (EG) nr 1535/2007 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse inom sektorn för produktion av jordbruksprodukter (nedan kallad jordbruksförordningen) och för stöd till fiskerisektorn kommissionens förordning (EG) nr 875/2007 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse inom fiskerisektorn och om ändring av förordning (EG) nr 1860/2004, (nedan kallad fiskeriförordningen). Förordningarna har direkt effekt i .