sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Priserna sätts ofta i upphandlade slutna avtal mellan transport- köpare och godsoperatörer. Det innebär att uppgifter om pris- utveckling ibland endast kan inhämtas genom intervjuer med transportköpare. Vierth (2012) har skattat prisutvecklingen genom att dividera nettoomsättningen med genomförda nettotonkm. Priserna har enligt denna mätmetod ökat med i genomsnitt 1997– 2010, men uppger transportköpare att de kunnat pressa sina transportkostnader genom att utnyttja konkurrensen mellan operatörerna (även i fall där det inte skett byte av operatör). Enligt har priserna för att transportera gods på järnväg historiskt fallit . Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Den genomsnittliga hastigheten för alla persontåg har ökat –2013, medan de snabbaste tågen ökat hastigheten (figur 6.14). Utvecklingen började dock plana ut och hastigheterna har t.o.m. minskat 2012–2013. Den minskade reshastigheten beror enligt Nelldahl m.fl. (2012) på att trafiken har ökat så mycket att kapacitets- utnyttjandet blivit så högt att det har blivit svårt att hålla de korta restiderna utan förseningar. Därför har större marginaler lagts in i tidtabellerna. Utvecklingen är mycket olika för olika trafiksystem. Det är framförallt tåg på längre avstånd och på stambanorna som ökat hastigheten, medan lokala och regionala tåg mer har ökat turtätheten. Källa: Nelldal m.fl. (2013) Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Godstransportköpare uppger i Vierth (2012) att transporttiderna har ökat . Liknande uppgifter har lämnats till utredningen. Operatörerna menar också att den s.k. skogstiden (tid då företagen får stå på sidospår och invänta passerande/mötande tåg) har ökat i omfattning. Tågtrafikens punktlighet skattas normalt som andelen tåg som ankommer i rätt tid till slutstation, inom ett visst tidsintervall. I figur 6.15 redovisas den historiska utvecklingen av punktligheten på 5-minutersnivån. Förändringar i mätmetodik ger anledning till försiktighet vad gäller jämförelser över långa tidsperioder, men det förefaller ha skett väsentliga förbättringar under den senare delen av som sedan upprätthållits relativt väl. De besvärliga vintrarna 2009/2010 och 2010/2011 satte dock tydliga avtryck – liksom liknande vintrar gjort tidigare, exempelvis . Statistiken fångar tyvärr inte andelen inställda tåg, men som (2012) bedömer har varit relativt oförändrad . Punktligheten kan också variera stort från linje till linje och från avgång till avgång, vilket gör att det t.ex. i rusningstid på vissa linjer kan vara en mycket lägre genomsnittlig punktlighet, som då drabbar ett stort antal resenärer. Vidare bör man beakta att det ökade tågresandet även leder till att problem med punktligheten ofta påverkar fler människor . För godstrafiken är det punktligheten för ankomst till bangård som redovisas av , vilket sällan anses relevant i relationen mellan godstransportör och kund. mäter istället punktlighet som andel tåg till kund (på 1 timmes nivå). Då ligger punktligheten på 90–(figur 6.16). En kommande rapport från förväntas ge en fördjupad bild av tågtrafikens punktlighet och möjligheterna till förbättringar. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Operatörerna uppger att konkurrensen mellan olika operatörer och mellan järnväg och väg bidragit till att öka kvaliteten på transporterna, men har exempelvis besvärliga vinter- förhållanden och problem med infrastrukturen försämrat kvaliteten vissa år. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter 6.10Effekter av upphandlingar av persontrafik Uppgifter om kostnadseffekter vid trafikhuvudmännens upp- handlingar har visat på stora besparingar första gången trafiken upphandlas (, 2011), trots att antalet budgivare ofta bara varit två eller tre företag (inklusive SJ). Den första upphandlingen av länsbanorna i resulterade i en kostnadsbesparing för de berörda trafikhuvudmännen med . Upphandlingen av trafiken –gav en kostnadsminskning på och även i andra upphandlingar har 10–varit vanliga utfall. För den av staten upphandlade trafiken erhölls en stark kostnadspress , minus i fasta priser med bibehållen trafikvolym. Därefter hölls kostnaderna relativt Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter stabila , trots att inget företag vann några upphandlingar. Enbart hotet om konkurrens tycks alltså ha varit tillräckligt för att pressa SJ:s begärda ersättning. När flera företag vann trafik i upphandlingarna pressades ersättnings- nivån . I senare tiders upphandlingar har det sällan blivit lika spektakulära kostnadsminskningar. I flera tidigare studier (och 2006; och 2007) har jag undersökt buden i upphandlingar av järnvägstrafik och kunnat konstatera att spridningen i anbudspris varit avsevärd. tycks ha tillämpat vad jag kallar rovdjursstrategier, med mycket låga bud vad gäller begärd ersättning, sannolikt avsedda att slå ut andra företag från marknaden helt och hållet. Endast i ett enda fall – SJ:s bud i den andra upphandlingen av Smålandstrafiken – har ett företag i efterhand kunnat dömas för underprissättning, och då för att det skedde i kombination med en dominerande ställning på marknaden. I några uppmärksammade fall har låga bud, lagda antingen av strategiska skäl eller som följd av felbedömningar, lett till att företagen fått svårt att uppfylla kontraktet under hela avtalsperioden. har exempelvis DSB First med sitt kontrakt för uppmärksammats i detta avseende. Ett tillkommande problem, som fördyrat hela upphandlingsprocessen, har varit att allt fler upphandlingar kommit att överklagas av någon av de förlorande parterna. Det finns några exempel på innovationer som direkt kan härledas till inträdet av nya aktörer. införde förändringar i lok- förarnas arbetsuppgifter så att de blev mer involverade i underhållet av fordonen. Redan i sitt anbud 1989 hade presenterat idéer för hur motorvagnarnas standard kunde förbättras, baserat på erfarenheter från sin bussverksamhet. På uppdrag av trafikhuvud- mannen började företaget också att byta ut stora delar av den järnvägsspecifika (och dyra) materielen till billigare och mer standardiserade komponenter, till exempel bussmotorer från . Det var förändringar som ansetts som omöjliga på SJ:s tid (, 2011). visade vilja att experimentera med prissättning och uppbyggnad av nya Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter informations- och bokningssystem. Även SJ har blivit mer innovativt och söker nya lösningar, exempelvis vad gäller fordon, prissättning och marknadsföring. På godstransportsidan förefaller det ha blivit en förbättrad förmåga att med mer anpassade upplägg knyta upp helt nya kunder till järnvägen, både bland de små företagen och marknadsledande . I Vierth (2012) redogörs för uppkomsten av dagliga tågpendlar (t.ex. via hamn) som en särskilt viktig effekt av marknadsöppningen. Transportköpare har också uppgett att anbudsgivare fått incitament att köpa nya lok för att i upp- handlingar leva upp till krav på miljöanpassade och energieffektiva lok. har genom ombyggnad av äldre fordon lyckats få ned både miljöpåverkan och kostnader. Vad som förefaller saknas vad gäller innovationer i järnvägssektorn är företag med helt annorlunda affärsmodeller än de traditionella. Det faktum att järnvägssektorn av utgörs av så många aktörer, samt att det tidigare integrerade SJ inkluderade många andra verksamheter vid sidan om järnvägstrafik, gör att det kan vara svårt att få en korrekt bild av hur antalet anställda i sektorn har utvecklats . Därmed blir det också svårare att bedöma produktivitetsförändringar. I vissa sammanställningar, t.ex. i ,5 jämförs bara antalet anställda sysselsatta i trafikproduktionen. Med denna metod konstaterades relativt kraftiga produktivitetsökningar för perioden –1999. 2005 gjorde jag ett försök att skatta hur många som arbetade i järnvägssektorn genom att lägga samman antalet anställda i de då verksamma trafikoperatörerna och andra företag sprungna ur SJ:s bolagisering. anställda och en del andra företag inkluderades också. Detta jämfördes sedan med SJ före uppdelningen , men med avräkning för de anställda i SJ:s många kringverksamheter. Analysen visade att antalet anställda minskat med åtminstone (, 2011), trots den ökade produktionen av tågtrafik. Med andra ord hade det skett en mycket kraftig produktivitetsförbättring 1988–2003. 5 SOU 2005:4 Liberalisering, regler och marknader Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Vierth (2012) har studerat produktiviteten hos trafikutövarna i godstrafiken efter marknadsöppningen 1996, bl.a. genom att beräkna transportarbetet per anställd. Hon fann att produktiviteteten ökat med i genomsnitt 1997–2010, med en högre ökning hos nyetablerade operatörer. Vierth (2012) studerar också utvecklingen i antalet registrerade godsvagnar, som minskade 1996–2010. ökade vagnarnas samlade lastförmåga . Den här typen av förbättringar har exempelvis inneburit att producerade lika mycket i nettotonkm som gjorde 1989, men av personalstyrkan och av vagnparken. I termer av kostnadseffektivitet har jag ovan redovisat exempel på effekter av persontrafikupphandlingar. Ett ofta nämnt exempel från godstrafiken är att lyckats få ned transport- kostnadernas andel av de totala produktionskostnaderna kraftigt, från till 11–och till (Vierth, 2012). Den största minskningen kom när företaget fick egen trafikeringsrätt på (m.fl., 2000). Det finns inte många studier av hur transaktionskostnaderna utvecklats i den svenska järnvägssektorn. Ett undantag är Stelling (2007), som drar slutsatsen att transaktionskostnaderna som förväntat har ökat, men att dessa merkostnader har mer än kompenserats av de minskade kostnader som den ökade konkurrensen har resulterat i. Internationella jämförelser mellan flera olika länders utveckling på järnvägsområdet är ofta vanskliga att göra, eftersom skillnader mellan järnvägssystemen och grundläggande förutsättningar påverkar analysen. Jag kommer ändå att redogöra för några aktuella studier och jämförelser här. En sammanställning av uppgifter från Statistical Handbook 2012 över persontransportarbetets utveckling Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter visar att haft den allra bästa utvecklingen i EU 1990-2010, men också att en del länder som inte genomfört lika långtgående reformer, t.ex. och , haft en mycket god utveckling. Vad gäller godstransporterna har utvecklats sämre än EU15-länderna 1995-2008 (Vierth, 2012), men ligger järnvägens andelar av godstransportarbetet på en mycket högre nivå än genomsnittet i EU (mot 10,8 i EU27 ). En återkommande studie avseende liberaliseringen av järnvägen i EU görs av i syfte att jämföra hur långt olika länder har gått, bl.a. vad gäller att öppna upp marknaderna för konkurrens. Utifrån en rad olika uppgifter sammanställs ett index, det s.k. Rail Liberalisation Index, som fått viss spridning både i branschen och i en del mer vetenskapliga sammanhang. Enligt den senaste upplagan, avseende , ligger nu i topp som det mest liberaliserade landet i EU, tätt följt av , och . Duranton m.fl. (2012) på har gjort en sammanställning av vad de kallar Performance Index, där järnvägssektorns resultat i EU-länderna jämförs utifrån en sammanvägning av tre dimensioner: intensitet i användningen (personkm respektive tonkm i förhållande till antalet invånare), servicekvalitet (punktlighet, biljettpriser m.m.) och säkerhet (olyckor samt dödade per tågkm). placerar sig bland de fem bästa länderna, även om servicekvaliteteten är lägre än i de flesta andra länder. Författarna gör sedan en analys där de bl.a. ställer detta index mot de offentliga medel som satsas på järnvägen (per person) i respektive land. Resultatet visar på en korrelation mellan dessa, d.v.s. högre satsningar av offentliga medel resulterar i bättre resultat för järnvägssektorn (figur 6.17). placerar sig dessutom bland de länder som får ut mest av de pengar som satsas på järnvägen. bör det påpekas att analysen säger inte något om huruvida satsningarna utgör en bra användning av offentliga medel i allmänhet. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Källa: Duranton m.fl. (2012) I nästa steg jämförs indexet med Rail Liberalisation Index (figur 6.18). Analysen visar att graden av liberalisering bara inverkar svagt på hur väl järnvägssektorn presterar i termer av RPI. Vidare spelar inte den valda organisationsmodellen (vertikal separation, integration eller holdingbolags-modell) någon roll för resultatet i denna mätning. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Källa: Duranton m.fl. (2012) Baserat på metodik använd i en del tidigare vetenskapliga studier har m.fl. (2012) gjort en av de mest ambitiösa studierna i syfte att jämföra järnvägssektorns utveckling i olika länder (inte bara EU) och eventuella samband med vertikal och horisontell separation. De finner att resultatet är beroende av hur pass intensivt järnvägen används i olika länder. I länder med frekvent trafik och ett högt kapacitetsutnyttjande i järnvägs- anläggningen (till vilket inte räknas i denna studie) kommer vertikal separation att i genomsnitt resultera i högre kostnader, bl.a. p.g.a. transaktionskostnader och problem med att aktörer styrs av olika incitament, vilket försämrar samordningen. I länder med lägre kapacitetsutnyttjande kan vertikal separation istället ge minskade kostnader. Vidare tycks det – allt annat lika – vara mer kostsamt med vertikal separering i järnvägsnät med en hög andel godstransporter. Däremot tycks kombinationen vertikal separation och konkurrensutsättning i persontrafiken vara mer gynnsam än att introducera konkurrens med en integrerad organisationslösning. Vidare visar studien att horisontell separation (mellan person- och godstrafik) i regel resulterar i stora kostnadsminskningar. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter 6.15Erfarenheter, effekter och orsaker – en sammanfattande diskussion Jag har i detta kapitel försökt ge en mångsidig bild av hur den svenska järnvägssektorn har utvecklats sedan de första stora organisationsförändringarna genomfördes . I flera avseenden är det en positiv bild som framträder av en bransch som har vuxit, både i absoluta och relativa termer. I första hand gäller detta dock persontrafiken, medan godstrafiken har haft en mer ojämn utveckling när det gäller tillväxten. Helt klart är att det skett mycket stora produktivitetsförbättringar i hela sektorn och då inte minst i godstrafiken. Säkerheten på järnväg har förbättrats , särskilt med tanke på den ökade trafiken. finns det en oroande negativ trend som bör tas på allvar, även om orsakerna kan behöva studeras närmare. En viktig fråga att ställa är vilka effekter som kan härröras till organisationsförändringar som vertikal eller horisontell separation, marknadsöppning eller till andra faktorer och händelser. En av de viktigaste utvecklingstrenderna att beakta är de ökade satsningarna på järnvägen, både från statligt och regionalt håll. Internationella jämförelser har visat att detta sannolikt haft stor betydelse för utvecklingen, medan organisationsformen ofta har spelat en under- ordnad roll. Som jag har diskuterat i exempelvis (2010) är det mycket som talar för att den vertikalt integrerade järnvägssektorn i utgjorde ett hinder för ökade satsningar. Detta berodde i huvudsak på två saker. För det första var det svårt för statsmakterna att se vart pengarna tog vägen när man ökade anslagen till det integrerade och starkt differentierade affärsverket SJ. En del gick till infrastrukturen, men det fanns också underskott i trafiken och kanske även i andra verksamhetsgrenar. För det andra var SJ en stark spelare på transportmarknaden som konkurrerade med många andra företag, även i den privata sektorn. Mer pengar till SJ kunde då betraktas som ett ensidigt gynnande av ett statligt företag. I och med delningen mellan bana och trafik, och bildandet av , blev det möjligt att se till att de statliga anslagen enbart gick till infrastruktur. Därför utgör den vertikala separationen enligt min mening en indirekt förklaring till viktiga delar av den utveckling som skett i . Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Att introduktionen av upphandling i konkurrens lett till kostnadsminskningar i den upphandlade trafiken är ostridigt, men har upphandling ibland också medfört andra, mer oönskade konsekvenser som strategisk budgivning. För gods- trafiken, trots den blandade utvecklingen , tycks kunderna vara eniga om att effekterna av avregleringen på denna del av marknaden varit positiva. I en del avseenden är det ännu för tidigt att säga vilka effekterna blivit. Den direkta konkurrensen om kunderna i persontrafiken har kommit igång, men finns ganska lite erfarenheter. Det är också viktigt att beakta att en förändring i form av en marknadsöppning kan behöva tid innan den leder till en omställning av sektorn och aktörernas beteende, t.ex. beroende på hur förutsättningarna för konkurrens ser ut i praktiken. Viktigt att notera är att den bild som redovisats i detta kapitel i första hand har behandlat mätbara, kvantitativa storheter, i flera fall begränsade till sådana där det finns ett material som går att följa . En sådan beskrivning säger dock ganska lite – eller ibland inget alls – om problem och svårigheter, ibland av mer kvalitativ natur, som dykt upp längs vägen och som delvis fortfarande föreligger. Ett av syftena med nästföljande kapitel blir därför att komplettera bilden med den typen av information. I detta kapitel kommer jag att redovisa den inventering jag gjort av områden där det föreligger potential till förbättringar i järnvägens funktionssätt. Såväl stora övergripande problemområden, som mer specifika och begränsade, kommer att presenteras. I de allra flesta fall handlar det om områden och synpunkter som lyfts av de olika intressenter som jag har varit i kontakt med, men inventeringen har också kompletterats med områden som framkommit i andra sammanhang och tidigare utredningar, samt egna iakttagelser. Väl att märka kan det mycket väl finnas problem- och förbättrings- områden som inte behandlas eller enbart behandlas översiktligt, eftersom tiden inte har medgett en mer ingående analys. I arbetet med utredningens nästa steg bör det finnas en beredskap för att nya eller delvis nya områden kan vara aktuella att hantera. I vissa fall finns det olika åsikter om ett problemområdes omfattning och relevans och jag försöker då peka på dessa olikheter. I samband med några problembeskrivningar blir det också nödvändigt att gå djupare i vissa av järnvägssektorns funktioner, processer och organisationer. Fokus i kapitlet ligger alltså på ett antal problem- och förbättringsområden. bör det poängteras att många också har framfört synpunkter med innebörden att det svenska järnvägs- systemet trots allt fungerar relativt väl, t.ex. i ett internationellt europeiskt perspektiv, och att det är lätt att glömma bort det som faktiskt blivit bättre samt även . Detta är saker som jag också har behandlat närmare i kapitel 6. En av styrkorna med den svenska järnvägssektorn och dess aktörer är att det finns en tradition att träffas och diskutera problem öppet mellan berörda parter. Det finns också ett stort engagemang hos många människor som ofta går utöver vad deras aktuella arbetsgivare formellt kräver. Många har sektorns allmänna bästa och framtida utveckling som ledstjärnor och agerar därefter. Det gör också att det i samband med att olika problem- och förbättringsområden diskuteras ofta dyker upp förslag på lösningar som inte enbart gynnar en enstaka aktör. Även om den analys som ska leda fram till konkreta förbättringsförslag i första hand ska ske i nästa steg av utredningen, har jag valt att i flera fall ändå nämna de förslag till lösningar som florerar, eftersom det finns anledning att redan nu fundera på vilka och inte minst vilka typer av lösningar som kan vara aktuella att utreda i nästa steg. Problemområdena har grupperats efter ett antal huvudrubriker. Under dessa redovisas i regel först vissa sakförhållanden och processer mer i detalj, varefter jag presenterar de synpunkter som framförts. I nästa kapitel återknyter jag till dessa områden med mina samlade reflektioner och bedömningar. Detta utgör sedan underlag för rekommendationer kring om och hur respektive problemområde bör behandlas i nästa steg i utredningen. 7.2Förutsättningar olika medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål 7.2.1Information och biljetter m.m. Resenärer som vill använda tågtjänster behöver få information om vilka resmöjligheter som erbjuds och till vilket pris, ha möjlighet att boka resan och betala för den, inklusive få tillgång till den biljett eller annan form av resedokument som styrker rätten att genom- föra resan. För långväga resor som involverar byten, ibland även mellan tåg och buss, får det betraktas som önskvärt att det för resenären går att genomföra dessa processer på ett enkelt sätt, med möjlighet att även få hela resan på en biljett. Genom olika typer av samarbeten är det möjligt att få samlad information om res- möjligheter, i vissa fall även med priser och möjlighet att boka och betala biljetter på ett ställe också när resan involverar byten mellan flera transportörer. Den viktigaste samarbetsorganisationen på området är Samtrafiken i . Bolaget ägs gemensamt av 36 trafik- företag i , vilket inkluderar de 21 regionala kollektivtrafik- myndigheterna, flertalet tågoperatörer och busstrafikföretag. Samtliga ägare har numera en likvärdig ställning vad gäller ägarandel (var den störste ägaren). Samarbetet inom Samtrafiken berör områdena information, planering, biljett- samverkan, trafikantinformation, störda lägen och tillgänglighet. Informationssamverkan inkluderar förvaltningen och driften av (på Transportstyrelsens uppdrag) den s.k. Riksdatabasen, en databas som ska innehålla information om all tidtabellagd persontrafik i . Alla trafikföretag har en skyldighet att lämna tidtabells- information till databasen. Vidare drivs reseplaneringsverktyget ResRobot genom vilket allmänheten på internet kan söka efter olika resmöjligheter. Samtrafiken erbjuder även genom TrafikLab tredjepartsutvecklare all data i Riksdatabasen samt gränssnitt för utveckling av programvara relaterad till ResRobot. Planerings- samverkan handlar om att samordna tidtabellsplaneringen mellan trafikföretagen för att underlätta byten. Biljettsamverkan innefattar försäljning av såväl enkla som kombinerade biljetter. Kombinerade biljetter kallas Resplus, ett gemensamt biljett- och regelsystem som gör det möjligt för resenärer att via en beställning köpa en genomgående biljett med flera operatörers trafik, omfattande totalt 3500 orter i . För Samtrafikens ägare och partner utgör systemet ett försäljnings-, distributions- och avräkningssystem med koppling till ett stort antal säljkanaler och försäljningsställen. Resplus- biljetter inkluderar också en garanti som innebär att vid förseningar eller missade anslutningar kan en resenär använda samma biljett för att åka med annan operatör. Trafikantinformation är ett relativt nytt verksamhetsområde, baserat på skyldigheten för trafik- företagen att lämna in trafikdata till ett Gemensamt TrafikantInformationssystem (GTI) som förvaltas av Samtrafiken. Samarbete kring tillgänglighet syftar bl.a. till att underlätta för personer med funktionshinder att använda transportsystemet. Samtrafiken har därför utvecklat ett gemensamt ledsagningssystem (se vidare nedan). Företaget (ett helägt dotterbolag till ) sköter på uppdrag av Samtrafiken produktutveckling och drift av Samtrafikens tjänster och ansvarar även för generalagent- funktionen. Det innebär att Linkon hanterar rätten för åter- försäljare inom och utom att sälja operatörernas utbud i biljettsamverkan. Linkon driver och administrerar också SJ AB:s bokningssystem . När biljetter säljs genom biljettsamverkan hanterar Linkon bokningsinformationen och betalnings- strömmarna (på Samtrafikens uppdrag) och ser till att pengarna fördelas till rätt operatörer. Varje operatör får av Samtrafiken bara tillgång till sin egen försäljningsstatistik.