sou · H1B359 · 2013-08-30 00:00:00 — Här framstår det som uppenbart att de ekonomiska konsekvenserna fördelas så att de inte belastar verksamhetsutövaren. Det kan diskuteras om ersättning i dessa fall bör utgå i alla situationer där pågående markanvändning försvåras eller om det enbart bör ske i vissa kvalificerade fall (se nedan). En ersättningsbestämmelse kan antingen placeras i 31 kap. 4 § första stycket eller i en ny 31 kap. 4 a § om kompletterande rekvisit behövs. Jag är mycket positiv till att utredningen har tagit upp frågan om det behövs en generell ersättningsbestämmelse och att utredningen utformat ett utkast till en sådan bestämmelse. Som utredningen konstaterat spänner den lagstiftning som möjliggör rådighetsinskränkningar över ett stort område och omfattar allmänna och enskilda intressen av olika tyngd och art. Vilka olika hänsyn som kan bli aktuella varierar från fall till fall och kan även förändras . Det är oerhört svårt att förutse vilka ersättningssituationer som kan komma att uppstå, särskilt i de fall där bestämmandet av inskränkningarna till övervägande del har överlämnats till rättstillämpningen så som är fallet då det gäller centrala delar av miljörätten. Jag delar utredningens uppfattning att det måste finnas en flexibilitet i systemet men jag anser inte att dagens system ger förutsättningar för en sådan flexibilitet. Tvärtom anger dagens lagstiftning att någon rätt till ersättning inte finns annat än i de fall detta uttryckligen anges i lag. Det kan finnas en rad olika situationer där lagstiftaren inte har kunnat förutse behovet av en ersättningsrätt. Situationen kan också förändras t.ex. beroende på hur en myndighet väljer att använda ett Ett typexempel på detta är de ovan nämnda föreskrifterna om användning av bekämpningsmedel inom vattenskyddsområde som utan närmare överväganden eller remissförfarande helt har upphävt ersättningsrätten. Det är inte möjligt att på ett uttömmande sätt i förväg reglera alla situationer där det framstår som skäligt att ersättning ska utgå. Utredningen har utformat ett förslag till generell ersättningsbestämmelse i en särskild lag. Jag anser att förslaget är bra. Begränsningen av ersättningsrätten i 2 § andra stycket framstår som väl avvägd och borde garantera en ersättningsrätt i den typ av situationer som lagstiftaren hänvisat till i samband med grundlagsändringarna men innebär att ersättning inte utgår i de fall som legat till grund för invändningarna mot den tidigare regleringen i 2 kap. 18 § regeringsformen. Förslaget bör kompletteras med tydliga rekvisit som närmare anger hur avvägningen bör gå till. Jag utvecklar mina synpunkter om dessa rekvisit längre ned i yttrandet. Enligt min uppfattning är det starkaste argumentet för en generell ersättningsbestämmelse att en sådan skulle garantera möjligheterna att få ett ersättningsanspråk prövat vid alla rådighetsinskränkningar. Bestämmelsen skulle fånga alla de undantagssituationer där det skulle vara motiverat att lämna ersättning och ge önskvärd flexibilitet i tillämpningen. Utformningen av bestämmelsen skulle ge garantier för att ersättning endast skulle utgå i de fall detta är rimligt. Ersättningsbestämmelsen skulle fungera som en generalklausul som fångar upp situationer där lagstiftaren inte har förutsett ett ersättningsbehov eller där den befintliga regleringen inte täcker vissa situationer, t.ex. vid kringgående av ersättningsbestämmelser. De argument som utredningen anför mot en generell ersättningsbestämmelse är av begränsad betydelse. Jag delar inte uppfattningen att en ersättningsbestämmelse skulle bli så allmänt hållen att den knappast skulle ge någon vägledning. Ersättningsbestämmelsen bör tvärtom kunna utformas på ett sätt som ger tydliga anvisningar för de avvägningar som skall göras. Jag kommer att utveckla min syn på hur dessa avvägningar bör ske längre fram i yttrandet. Jag ser heller inga problem med att frågan om den närmare tillämpningen av de rekvisit som anges i en sådan bestämmelse överlämnas till rättstillämpningen. Detta är ett normalt förfarande i svensk rätt och har t.ex. använts då det gäller den närmare utformningen av de allmänna hänsynsreglerna. Jag har svårt att se att ett sådant för- farande skulle innebära att frågan lämnas till domstolarnas fria skön. Den naturliga platsen för en generell ersättningsbestämmelse är i 2 kap. 15 § regeringsformen där tydliga rekvisit anger i vilka fall ersättning bör utgå (jag återkommer till denna fråga längre ned i yttrandet). Ett sådant förslag ryms dock inte inom utredningens direktiv. Principen att ersättning inte utgår för ingripanden av miljöskäl Enligt svensk rätt har det ansetts vara en grundläggande princip att ersättning normalt inte bör utgå vid rådighetsinskränkningar som motiveras av miljöskyddshälsoskydds- och säkerhetsskäl. Principen har sitt ursprung i äldre förhållanden där samhället ingrep mot hälsofarliga eller riskfyllda verksamheter, där den enskilde ansågs vara skyldig att tåla begränsningarna utan rätt till ersättning. Allteftersom miljöproblem och föroreningsskador började uppmärksammas kom synsättet även att omfatta ingripanden mot miljöskadliga verksamheter. Den typiska situationen handlade om att begränsa direkta föroreningssituationer/utsläppssituationer. Principen har därefter framhållits i olika lagstiftningssammanhang, t.ex. vid införandet av regler om miljöskyddsområden och vid tillkomst. Någon djupare analys av principen och dess konsekvenser har inte redovisats. Enligt min uppfattning finns det anledning att ifrågasätta principen. Det är framförallt två utvecklingslinjer som föranleder ett förändrat synsätt på rätten till ersättning vid miljömotiverade rådighetsinskränkningar. Detta gäller dels utvecklingen inom miljörätten, dels den förstärkning av egendomsskyddet som skett genom framförallt införandet av samt egendomsskyddet i regeringsformen. Utvecklingen inom miljörätten har inneburit att principen har kommit att utvidgas till att även gälla andra rådighetsinskränkningar av miljöskäl som går långt utöver miljöskydd i traditionell mening. Inte minst genom tillkomst har myndig- heternas befogenheter att ingripa mot enskilda ökat kraftigt. Mot bakgrund av hänsynsregler och dess portalparagraf, men även genom utvidgningen av begreppet miljöfarlig verksamhet, kan numera långtgående krav på hänsyn ställas och miljörättens fokus har till stor del ändrats från att avse ingripanden mot verksamheter med oacceptabel miljöpåverkan till att gälla krav på åtgärder och hänsyn för att uppnå önskvärda miljöförhållanden. Ingripandena kan bli mycket långtgående och orsaka stora konsekvenser för den enskilde. Kravnivån är dessutom svår att förutsäga då utvecklingen av hänsynsreglerna till stor del överlämnats till rättstillämpningen. Principen om att ersättning inte ska utgå vid inskränkningar som grundar sig på miljöskäl har åberopats i flera olika sammanhang men någon närmare diskussion om motiven för principen, dess omfattning eller hur den kan ha påverkats av miljörättens utveckling har i princip inte förekommit. stannar diskussionen vid ett konstaterande av att principen existerar. Principen har på detta sätt närmast fått karaktären av en dogm som har kommit att omfatta alla ingripanden av miljöskäl. Jag ifrågasätter starkt inställningen att ersättning normalt inte ska utgå för inskränkningar som motiveras av miljöskäl. Jag kan ha en viss förståelse för principen i dess ursprungliga form då den gällde begränsning av oacceptabel miljöpåverkan i form av t.ex. utsläpp av farliga ämnen. Redan här kan det dock finnas skäl att nyansera principen. Då det gäller utvidgningen av principen till att gälla även andra inskränkningar av miljöskäl som går utöver miljöskydd i traditionell mening finns det starka invändningar. Egendomsskyddet i och regeringsformen Principen att ersättning inte ska utgå vid rådighetsinskränkningar som motiveras av miljöskyddsskäl etc., har nära samband med den europarättsliga principen om förorenarens betalningsansvar men begränsas av bestämmelser om egendomsskydd, särskilt proportionalitetsprincipen. Genom grundlagsändringar fick egendomsskyddet en till sin ordalydelse stark ställning men lagändringen utlöste en diskussion om hur omfattande skydd som lagstiftaren egentligen hade avsett. Diskussionen förtydligades i samband med införande där lagrådet och departementschefen behandlade frågan. Ovissheten om grundlagsskyddets räckvidd kvarstod men 2 kap. 18 § regeringsformen innehöll en bestämmelse på vilken man kunde grunda ett ersättningsanspråk. Den teoretiska diskussionen var omfattande om att regleringen kunde leda till oönskade resultat men såvitt jag känner till förekommer inga konkreta fall där ersättning har betalats ut i situationer som uppfattas som stötande. Däremot har bestämmelsen åberopats som grund för ett ersättningsanspråk inom vattenskyddsområde där kommunen valt att grunda en rådighetsinskränkning på en föreskrift som saknade ersättningsgrund istället för på bestämmelserna i 7 kap. som är kopplade till en ersättningsgrund i 31 kap. . Ersättningsyrkandet avslogs men ett bifall hade inte framstått som stötande eftersom detta endast hade inneburit att ersättningsfrågan hade hanterats på det sätt som lagstiftaren avsett genom bestämmelserna i 31 kap. . På detta sätt har 2 kap. 18 § regeringsformen fyllt en funktion som en generalklausul som har gjort det möjligt för domstolar att ta upp och pröva ersättningsanspråk i fall där en uttrycklig ersättningsbestämmelse saknats t.ex. där en myndighet har kringgått en ersättningsbestämmelse eller där lagstiftaren inte har förutsett behovet av en ersättningsbestämmelse. Genom grundlagsändringar har denna möjlighet upphört, när det gäller inskränkningar av miljöskydds-, hälsoskydds- och säkerhetsskäl. Lagstiftaren har förutsett behovet av en ersättningsrätt i vissa av dessa fall men har ansett att frågan ska lösas genom att dessa fall ska anges i lag. Ersättningsrätten bör bedömas utifrån förhållanden på den enskildes sida Utredningsdirektiven anger visserligen att utgångspunkten bör vara att ersättning normalt inte ges för inskränkningar som motiveras av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. har lagstiftaren konstaterat att det finns situationer där det inte framstår som rimligt att den enskilde ensam får bära hela bördan av inskränkningarna. Som skäl för principen att ersättning inte ska utgå vid miljö- och säkerhetsmotiverade ingripanden har hävdats att när tillräckligt starka allmänna intressen motiverar ett ingrepp ska inga ekonomiska hänsyn hindra det allmänna från att vidta lämpliga åtgärder för att skydda säkerhet, hälsa och miljö. Denna motivering ger inte uttryck för ställningstaganden som är acceptabla och den är inte förenlig med krav. Enligt min uppfattning bör frågorna om en rådighetsinskränkning är miljömässigt motiverad och om det allmänna intresset av att vidta inskränkningen överväger konsekvenserna för motstående intressen, skiljas från frågan om vem som ska bära den ekonomiska bördan för inskränkningen. Även om starka allmänna skäl talar för att en åtgärd eller inskränkning bör genomföras innebär inte detta att det är den enskilde som ska ta kostnaderna för detta, tvärtom kan ett starkt samhällsintresse tala starkare för att samhället också ska bära kostnaderna. Ersättningsfrågan bör frikopplas från vad som är miljömässigt motiverat och bedömningen främst ske utifrån förhållandena på den enskildes sida. Möjliga principer för när ersättning bör utgå En viktig utgångspunkt bör vara i vilken omfattning det är den enskilde som är orsak till att ingripandet sker; är verksamheten farlig eller medför den ett oacceptabelt risktagande talar detta mot en ersättningsrätt medan ett ingripande som motiveras av andra aktörers agerande eller fristående omständigheter talar för en ersättning. I många fall är det inte en verksamhets farlighet utan ett områdes skyddsbehov och samhällets syn på vad som är en acceptabel risknivå som påverkar kravnivån. Så kan t.ex. mycket långtgående krav ställas i vattenskyddsområden trots att verksamheten följer de generella bestämmelserna och hänsynskraven. I dessa fall framstår det inte som proportionerligt att lägga kostnaderna på den enskilde. Statens bör här ha en skyldighet att fördela konsekvenser och kostnader så att enskilda inte drabbas på ett orimligt sätt. Konsekvenserna för den enskilde bör därför väga tungt vid bedömningen. Konsekvenserna kan vara stora även om åtgärderna är miljömässigt starkt motiverade. En annan utgångspunkt kan tas i lagrådets diskussion om lagenlighet i samband med tillkomst, med innebörden att ersättningsrätten enligt 2 kap. 18 § regeringsformen endast bör komma ifråga för verksamheter som var lagliga då de påbörjades. Det kan diskuteras om inte verksamheter som generellt är tillåtna men som förbjuds inom vissa områden pga. mellankommande beslut bör omfattas av en ersättningsrätt. Detta gäller vattenskyddsområden men även miljöskyddsområden. En diskussion bör också föras om vem ska bära ansvaret för samhällets ökade ambitioner, t.ex. när det gäller vattenkvalitet? Det bör gå en skiljelinje mellan krav för att förhindra oacceptabla miljöförhållanden och åtgärder för att uppnå önskvärd miljökvalitet. Är det den enskilde, som råkar bedriva sin verksamhet just där de mest kostnadseffektiva miljöåtgärderna kan vidtas, som ska betala eller bör kostnaderna fördelas över ett större kollektiv? Vilket ansvar bör staten ha för att ha gjort internationella åtaganden som medför omfattande kostnader, t.ex. genom BSAP, eller genom att underlåta att utnyttja de möjligheter till undantag som ges i olika EU- direktiv. Det är inte rimligt att staten ska kunna passa i frågan om hur åtgärderna ska finansieras när beslut och åtaganden om miljöåtgärder fattas. Diskussionen leder till ett ifrågasättande av principen att ersättning inte ska utgå för krav som endast motsvarar de allmänna hänsynsreglerna. De allmänna hänsynsreglerna och avvägningsregeln i 2 kap. 7 § första stycket torde innebära att högre krav kan ställas på en verksamhet utifrån skyddsbehovet hos det skyddade intresset. Regelverket kan här motivera att strängare krav ställs inom ett visst område än på andra platser trots att verksamheterna bedrivs på samma sätt. Enligt min uppfattning är det dock inte självklart att de verksamhetsutövare som bedriver verksamheter inom dessa områden ska bära kostnaderna för de högre kraven. Kostnaderna för kraven måste fördelas enligt en annan fördelningsnyckel än kraven i sig. Att ett krav är miljömässigt motiverat och därför måste tålas innebär inte att den som drabbas av kravet dessutom ska bära hela kostnaden. Enligt min uppfattning är det viktigt att särskilja ersättningsfrågan från frågan om vad som kan krävas enligt de allmänna hänsynsreglerna. ersättningskonstruktion där ersättning utgår när pågående markanvändning avsevärt försvåras är i grunden ett bra system under förutsättning att frågan om vad som är ett avsevärt försvårande frikopplas från kravet på allmänna hänsyn och istället kopplas till vad som är ett proportionerligt krav på verksamhetsutövaren. I de flesta fall torde bedömningen av vad som är rimligt att kräva enligt de allmänna hänsynsreglerna sammanfalla med vad som är rimligt att lägga på verksamhetsutövaren men i vissa fall framstår konsekvenserna för denne som orimliga. Det behövs här en säkerhetsventil som gör det möjligt att fördela kostnaderna i vissa fall. Ett sådant synsätt skulle också förhindra att de allmänna hänsynsreglerna skulle åberopas istället för specialreglering i syfte att kringgå ersättningsbestämmelserna, vilket sker i vissa fall . Förslag till alternativ reglering i 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen Enligt min uppfattning är utgångspunkterna vid grundlagsändring och därmed också i kommittédirektiven till denna utredning olyckliga. Den omständigheten att en rådighetsinskränkning har skett av miljöskydds-, hälsoskydds- eller säkerhetsskäl bör inte i sig vara tillräcklig för att inskränkningen ska diskvalificeras från ersättning. Istället bör den problematik som uppmärksammats genom kritiken mot den tidigare 2 kap. 18 § regeringsformen lösas med att ytterligare rekvisit uppställs för denna typ av rådighetsinskränkningar. En ersättningsrätt skulle alltid föreligga när dessa rekvisit var uppfyllda oavsett att rådighetsinskränkningarna skett av miljöskydds-, hälsoskydds- eller säkerhetsskäl. Detta skulle innebära att inskränkningar i markanvändningen på grund av t.ex. miljökvalitetsnormer eller föreskrifter inom miljöskyddsområden, men också inskränkningar på grund av de allmänna hänsynsreglerna skulle kunna leda till ersättning om både de grundläggande rekvisiten i 2 kap. 15 § andra stycket – att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten försvåras – och kompletterande rekvisiten för inskränkningar av miljöskydds-, hälsoskydds- eller säkerhetsskäl är uppfyllda. Den naturliga platsen för en reglering enligt ovanstående förslag är en ändring i 2 kap. 15 § tredje stycket. Bestämmelsen kan utformas i enlighet med utredningens förslag till generell ersättningsbestämmelse men kompletteras med lämpliga rekvisit. Exakt hur dessa kompletterande rekvisit skulle se ut kräver närmare överväganden men god ledning ges i de utgångspunkter som nämns i kommittédirektiven - att den enskilde är utan skuld till att ingreppet sker och att det framstår som orimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar. Enligt min uppfattning kan även dessa utgångspunkter tolkas alltför strängt och jag har diskuterat några möjliga principer ovan. Bestämmelsen skulle kunna se ut på följande sätt: Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl betalas ersättning endast om det vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära kostnaderna för inskränkningen. Vid denna avvägning ska hänsyn tas till i vilken omfattning den enskilde är orsak till att ingripandet sker, om inskränkningen är mer långtgående än vad som är normalt för liknande verksamheter (ev. ytterligare rekvisit), samt om det med hänsyn till omständigheterna i övrigt framstår som orimligt att den enskilde får bära den ekonomiska börda som ingreppet orsakar. Ersättningsbestämmelse för miljöskyddsområden och ingripanden med stöd av de allmänna hänsynsreglerna Miljöskyddsområden tillkom för att komma tillrätta med övergödningsproblemen, framförallt i form av övergivor av gödsel inom lantbruket. De avsedda åtgärderna var relativt begränsade och i de två områden där regelverket har tillämpats motsvarade kraven i princip de generella regler som senare införts för stallgödsel. De ekonomiska konsekvenserna har varit relativt begränsade. Mot bakgrund av den diskussion som förs om genomförandet av ramdirektivet för vatten och BSAP är det dock möjligt att miljöskyddsområden kan komma att användas för betydligt mer omfattande krav. Miljöskyddsområden motiveras inte av att verksamheterna är särskilt farliga utan att av att recipienten är känslig eller att den samlade belastningen är omfattande. Inskränkningarna följer inte av verksamheten är särskilt olämplig utan av andra hänsyn. Det förefaller här rimligt med en ersättningsbestämmelse när pågående markanvändning avsevärt försvåras men som eventuellt begränsas till fall där den enskilde bär en begränsad skuld till problematiken. En sådan bestämmelse kan placeras i en ny paragraf, 31 kap. 4 a § , som utöver de grundläggande rekvisiten om att pågående markanvändning avsevärt ska ha försvårats även anger kompletterande rekvisit i enlighet med vad jag föreslagit för ett nytt tredje stycke i 2 kap. 15 § regeringsformen. Motsvarande reglering kan ske även för ingripanden med stöd av de allmänna hänsynsreglerna. Övriga bestämmelser med eventuella framtida behov av ersättningsregler Det finns slutligen en rad lagar som saknar ersättningsbestämmelser av den anledningen att de inte är avsedda att ge befogenheter som möjliggör så långtgående rådighetsinskränkningar att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Exempel på sådana lagar är skogsvårdslagen och kulturminneslagen. Om befogenheterna att kräva lägre gående inskränkningar enligt dessa lagar ökar är detta skäl för att se över ersättningsbestämmelserna. Utredningen har haft i uppdrag att redovisa sådana fall av rådighetsinskränkningar där ersättning bör komma ifråga. En utgångspunkt ska vara att den enskilde själv är utan skuld till att ingreppet skett och att det framstår som orimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar. Inom utredningen har diskuterats om en ersättningsrätt borde finnas vid tillämpning av artskyddsförordningen och vid bildandet av vattenskyddsområden. Något förslag till ersättningsbestämmelse har inte lämnats av utredningen, utan utredningen anser i stället att det behövs en översyn av tillämpningen av regelverket. Beträffande artskyddsförordningen menar jag att tillämpningen av den för den enskilde kan leda till ett intrång som i princip bör kunna motivera en ersättningsrätt. Det finns som jag ser det inte skäl att undanta artskyddsförordningen från de fall av ersättningsrätt som anges i 31 kap. 4 § . Bestämmelserna om vattenskyddsområde ger en möjlighet för kommuner och myndigheter att välja mellan olika bemyndiganden för att inskränka användningen av bekämpningsmedel. Grundas inskränkningen på bestämmelserna om vattenskyddsområden finns i princip en ersättningsrätt, inte i övrigt. Det är inte tillfredsställande och en ändring bör ske så att en ersättningsrätt kan komma ifråga då syftet är att skydda vattenområdet, oavsett vilket bemyndigade som tillämpas. För ett mer utvecklat resonemang beträffande de båda fallen hänvisar jag till det särskilda yttrandet av . Bestämmelserna om miljökvalitetsnormerna är problematiska, och jag tänker då närmast på de normer som gäller den ekologiska statusen. Frågan har emellertid inte särskilt uppmärksammats av utredningen. Jag förutser att sådana situationer kan uppstå där det kan framstå som orimligt att den enskilde får bära hela den ekonomiska börda som ett ingrepp med stöd av dessa bestämmelser kan innebära. För att komma tillrätta med problemen när det gäller tillämpningen av artskyddsförordningen och bestämmelserna om vattenskyddsområden bör ändringar kunna göra i 31 kap. 4 § . När det gäller miljökvalitetsnormerna behövs ytterligare utredningar och överväganden och jag är inte beredd att i detta sammanhang komma med något förslag. Ersättning vid vissa särskilda fall av rådighetsinskränkningar En särskild utredare ska se över den lagstiftning som möjliggör inskränkningar i användningen av mark eller byggnader (rådighetsinskränkningar) av hälso-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Syftet är att identifiera de fall där ersättning bör ges, trots att ingripandet skett av dessa skäl. Utredaren ska vidare överväga hur ersättningen närmare ska bestämmas i de fall där en rätt till ersättning bör finnas. Utredaren ska föreslå de författningsändringar som anses nödvändiga för att i lag ange vad som ska gälla i fråga om ersättning i de fallen. Bakgrunden till uppdraget är ändring i regeringsformens regler om egendomsskydd. Ändringen innebar bl.a. att det i grundlag klargörs att vid sådana inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller i fråga om ersättning vad som följer av lag. Utredaren ska ha som utgångspunkt att de principer för ersättning som gäller bör gälla även i fortsättningen. De fall där ersättning ska ges bör så långt möjligt och lämpligt komma till uttryck på ett enhetligt sätt i lagstiftningen. Som utgångspunkt för sådana fall där ersättning bör kunna komma i fråga ska gälla att den enskilde ska vara utan skuld till att ingripandet sker.