sou · H1B332 · 2013-05-03 00:00:00 — Ursprungligen var det huvudsakliga motivet för att införa ett överskottsmål att de löpande överskotten under en demografiskt gynnsam period skulle bidra till att amortera nettoskulden till noll. Regeringen anförde 1997 att med ett genomsnittligt överskott på av BNP skulle den offentliga sektorns nettoskuld komma att försvinna till 2010. Syftet var att minska beroendet av de finansiella marknaderna (prop. 1997/98:1 s. 18). Detta mål har överträffats och den offentliga sektorns finansiella förmögenhet har varit positiv. De finansiella tillgångarna har , med undantag för , legat i intervallet 15–av BNP. Skuldens nivå måste givetvis också beaktas när bedömningar görs av den lämpliga nivån på överskottet i ett medelfristigt perspektiv. I de långsiktiga hållbarhetskalkylerna, som är ett av underlagen vid fastställandet av överskottsmålets nivå, utgör nivån på den offentliga sektorns skulder en del av analysen. Direktivet anger att fleråriga budgetmål ska upprättas för offentliga underskott, skulder och andra sammanfattande finanspolitiska indikatorer, t.ex. utgifter. EU-direktivet saknar dock en närmare definition av vad som avses med fleråriga budgetmål. Mot denna bakgrund har kommittén tolkat fleråriga budgetmål så att dessa kan omfatta såväl siffersatta mål som mål av mer kvalitativ natur. Även om och regeringen inte har satt upp något numeriskt mål eller riktmärke för den offentliga skuldens nivå eller utveckling är det tydligt att regeringen har haft som ambition att minska bruttoskuldkvoten även sedan denna har fallit betydligt av BNP. Regeringen har vid olika tillfällen angett flera motiv till att en fallande bruttoskuld är önskvärd.3 Någon riktlinje för skuldkvotens framtida utveckling finns 3 Regeringen har som skäl angett att bruttoskuldkvoten bör minska av demografiska skäl (prop. 2006/2007:1 s. 26), att ohållbara nivåer på skulden ska undvikas på lång sikt (prop. 2008/2009:1 s. 88) och att minskade räntekostnader ger ökat utrymme i statsbudgeten för mer angelägna ändamål (prop. 2006/2007:100 s. 85). dock inte, men EU:s skuldmål utgör en övre gräns för hur stor bruttoskulden får bli i . Som anförs i kommittédirektivet (dir. 2012:124 s. 13) saknas det en uttrycklig reglering som riktar sig till avseende de budgetpolitiska målen på medellång sikt. Budgetlagens bestämmelser riktar sig uteslutande till regeringen, och i riksdagsordningen finns inte några bestämmelser om ansvar för att utifrån regeringens förslag faktiskt besluta om medelfristiga budgetpolitiska mål. Vid budgetlagens införande anfördes i förarbetena att lagen innehöll preciseringar och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten och statsbudgeten. Vidare konstaterades att även om budgetlagen i första hand var inriktad på regeringens befogenheter och skyldigheter påverkar flera av bestämmelserna också formerna för handlande (prop. 1996/97:220 s. 18 f. och bet. 1996/97:KU3 s. 47 f.). Även om det således inte är reglerat i lag att ska besluta om överskottsmål och utgiftstak, är utgångspunkten i budgetlagen att så sker. har också i enlighet med detta sedan överskottsmålet och utgiftstaket infördes, på förslag av regeringen, beslutat om de budgetpolitiska målen på medellång sikt. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det svenska budgetramverket, med medelfristiga överskottsmål och utgiftstak och hänsynstagandet till EUF-fördragets skuldmål som restriktion, uppfyller direktivets krav på budgetramverk på medellång sikt. 7Främjande av EU:s referensvärden och det medelfristiga budgetmålet 7.1Krav på att de budgetpolitiska målen ska främja EU:s referensvärden och det medelfristiga budgetmålet Enligt artikel 5 i direktivet ska medlemsstaterna tillämpa numeriska finanspolitiska regler som är specifika för dem. De numeriska finanspolitiska reglerna ska effektivt främja att medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter på budgetpolitikens område enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) inom ramen för en flerårig horisont för den offentliga sektorn som helhet. Dessa regler ska särskilt främja dels iakttagandet av referensvärdena för underskott och skulder som fastställts i enlighet med EUF-fördraget, dels beslut om en flerårig finanspolitisk planering, inklusive iakttagandet av medlemsstaternas budgetmål på medellång sikt. Artikel 5 har en tydlig koppling till artikel 9.2.a i direktivet som stadgar att medlemsstaterna ska inrätta budgetramverk på medellång sikt. Artikel 9.2.a behandlades i kapitel 6. 7.2.1De svenska budgetpolitiska målen Som tidigare redovisats ingår tre mål i det svenska budgetramverket; överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet (se avsnitt 5.1). Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande i genomsnitt över en konjunkturcykel ska uppgå till av bruttonationalprodukten (BNP). Utgiftstaket är ett flerårigt tak för statens utgifter inklusive utgifter för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, men exklusive statsskuldsräntor. Utgiftstaket bestäms så att det överstiger de planerade utgifterna. Det kommunala balanskravet innebär att de budgeterade intäkterna ska överstiga de budgeterade kostnaderna, 8 kap. 4 § kommunallagen (1991:900). 7.2.2Sveriges skyldigheter gentemot EU och EU:s budgetpolitiska mål Som angavs i avsnitt 6.3 är enligt EUF-fördraget skyldigt att undvika dels att budgetunderskotten överstiger av BNP, dels att skulden för den konsoliderade offentliga sektorn överstiger av BNP. är vidare skyldigt att iaktta stabilitets- och tillväxtpaktens regler om ett medelfristigt budgetmål. Detta budgetmål föreslås av de enskilda medlemsstaterna och tillstyrks sedan av rådet. överskottsmål har en nära koppling till EU:s referensvärden och det medelfristiga målet. Redan i samband med beslutet om överskottsmålet 1997 framhölls att målet bl.a. syftade till att aktivt motverka konjunkturavmattningar utan att underskottet i de offentliga finanserna blev alltför stort (prop. 1996/97:150 s. 82). En hänvisning gjordes i det sammanhanget till den av EU beslutade stabilitets- och tillväxtpaktens krav på en god marginal till referensvärdet för underskott om . Denna koppling uppmärksammades också ekonomiska vårpropositionen i vilken regeringen underströk att förbundit sig att följa stabilitets- och tillväxtpaktens regler för de offentliga finanserna (prop. 2009/10:100 s. 86). ekonomiska vårproposition föreslog regeringen att det medelfristiga målet enligt stabilitets- och tillväxtpakten skulle uppgå till -av BNP. Det är ett betydligt lägre mål än det beslutade överskottsmålet om ett finansiellt sparande på i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. I vårpropositionen konstaterades också att det medelfristiga målet på -av BNP som avsåg att presentera konvergensprogram ska ses som ett minimikrav för det finansiella sparandet som omfattas av i egenskap av EU-medlem och att har ett eget mer ambitiöst nationellt satt mål (prop. 2011/12:100 s. 97). Kommitténs bedömning: De svenska budgetpolitiska målen, främst överskottsmålet och utgiftstaket, bidrar till att säkerställa att uppfyller EU:s referensvärden och medelfristiga budgetmål. Därigenom uppfyller direktivets krav i denna del. Skälen för kommitténs bedömning: Det av beslutade överskottsmålet är mer ambitiöst än stabilitets- och tillväxtpaktens medelfristiga mål. Ett viktigt motiv för den ambitiösa nivån på överskottsmålet är att det ska finnas en marginal för att undvika stora underskott, så att det vid en lågkonjunktur ska finnas utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka fritt och vid behov föra en aktiv konjunkturpolitik. Regeringen har också uttalat att det stabiliseringspolitiska motivet bör tillmätas stor vikt vid fastställandet av överskottsmålets nivå. Det stabiliseringspolitiska motivet är också det motiv som kräver de största överskotten (se Ds 2010:4 s. 21 ff.). Även ambitionen att skapa en jämn fördelning av resurserna mellan generationerna och långsiktigt hållbara offentliga finanser anses motivera ett högt medelfristigt sparande. Dessa motiv har föranlett en nivå på det svenska överskottsmålet som innebär att EUF-fördragets mål, inklusive det medelfristiga målet, normalt kommer att överskridas (se prop. 2009/10:100 s. 87 f.). Regeringen förklarade vårproposition att den avsåg att behålla den nuvarande nivån om ett överskott på av BNP över en konjunkturcykel åtminstone under den kommande mandatperioden (dvs. 2010– 2014) och så länge som det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett hållbart sätt (prop. 2009/10:100 s. 89). I detta sammanhang bör det dock klargöras att definitionerna av det svenska överskottsmålet och det medelfristiga målet skiljer sig något åt. Överskottsmålet definieras som ett genomsnitt över konjunkturcykeln, medan det medelfristiga målet definieras som den offentliga sektorns strukturella finansiella sparande. Båda målen syftar till att justera det faktiska offentliga finansiella sparandet för konjunkturcykeln, men måtten överensstämmer i allmänhet inte. Överskottsmålet följs i första hand upp i ett framåtblickande perspektiv med hjälp av två indikatorer, ett sjuårigt centrerat glidande medelvärde, den s.k. sjuårsindikatorn, och det strukturella sparandet. Vid bedömningen av sjuårsindikatorn tas även hänsyn till det genomsnittliga konjunkturläget för vilken indikatorn beräknas. Om dessa två indikatorer ligger nära ett, som medelvärdet för BNP-gapet ligger nära noll, är finanspolitiken normalt i linje med överskottsmålet.1 I den sammantagna bedömningen av måluppfyllelsen måste dock hänsyn även tas till ett antal andra faktorer, bl.a. till osäkerheten i prognosen, hur riskerna är fördelade runt prognosen och till konjunkturläget. Om exempelvis resursutnyttjandet är lågt och penningpolitikens möjligheter att ytterligare stimulera ekonomin är begränsad kan detta motivera en expansiv finanspolitik med ett strukturellt sparande som temporärt påtagligt understiger av BNP. Normalt kan det dock antas att överskottsmålet innebär att det strukturella sparandet bör ligga på i storleksordningen av BNP, dvs. klart över medelfristiga mål på -av BNP. En källa till osäkerhet i detta sammanhang är dock att det strukturella sparandet bestäms av ett antal svårmätbara faktorer, bl.a. potentiell BNP, och att regeringens och kommissionens beräkning av det strukturella sparandet har skiljt sig åt. Det är kommissionens beräkning av det strukturella sparandet som bestämmer måluppfyllelsen avseende det medelfristiga målet inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. Skillnaden på mellan överskottsmålets nivå och medelfristiga budgetmål innebär dock att det finns en betydande buffert för skillnader i beräkningsmetoder för det strukturella sparandet. Bufferten blir dock mindre om det strukturella sparandet, mätt med regeringens metod, är påtagligt lägre än av BNP, t.ex. till följd av en expansiv finanspolitik under en lågkonjunktur. Utgiftstaket har inte samma nära koppling till EUF-fördragets mål som överskottsmålet. Utgiftstaket ger dock ett indirekt stöd åt dessa mål eftersom det är ett viktigt instrument för att överskottsmålet ska uppnås. Detta gäller även det kommunala balanskravet. Som tidigare anförts har regeringen haft som tydlig ambition att minska den svenska bruttoskulden, även sedan 1 Även om överskottsmålet främst följs upp i ett framåtblickande perspektiv görs en bakåtblickande analys för att bedöma om det finns tendenser till tidigare systematiska fel i finanspolitikens förhållande till överskottsmålet som minskar sannolikheten att målet ska nås . För denna uppföljning används ett tioårigt medelvärde för det finansiella sparandet . Även vid bedömningen av detta tioårsgenomsnitt tas hänsyn till det genomsnittliga konjunkturläget . den fallit av BNP. EU:s skuldmål utgör en övre gräns för hur hög bruttoskulden får bli i (se avsnitt 6.3. De svenska budgetpolitiska målen bidrar således till att säkerställa att uppfyller EU:s budgetpolitiska mål. Kommittén bedömer mot denna bakgrund att därmed uppfyller direktivets krav. 8.1Krav på måldefinition och tillämpningsområde för de numeriska finanspolitiska reglerna Enligt artikel 6.1.a i direktivet ska de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna enligt artikel 5 specificeras. Detta ska göras utan att det påverkar Fördraget om Europeiska unionens funktionssätts (EUF-fördraget) bestämmelser om unionens ram för budgetövervakning. De svenska numeriska finanspolitiska reglerna utgörs av utgiftstaket och överskottsmålet. Överskottsmålet definieras i 2 kap. 1 § budgetlagen som ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Detta definieras närmare i förarbetena där det tydliggörs att målet ska avse den offentliga sektorn och inkludera staten, den kommunala sektorn och det offentliga ålderspensionssystemet. Med finansiellt sparande avses skillnaden mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter enligt de definitioner som används i nationalräkenskaperna. Av förarbetena framgår att överskottsmålet avser det finansiella sparandet på medellång sikt, med vilket avses ungefär en genomsnittlig konjunkturcykel. I nämnda förarbeten framhålls också målets koppling till reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten (prop. 2009/10:100 s. 87 f.). I förarbetena anförs även att överskottets nivå återkommande ska analyseras för att säkerställa att nivån stödjer motiven för målet. framhålls också vikten av att en genomgripande översyn inte görs för ofta. Överskottsmålet syftar vidare enligt nämnda förarbeten till att vara främst framåtblickande eftersom det ger målet en styrande roll för finanspolitiken. har som tidigare anförts beslutat att nivån på överskottsmålet ska uppgå till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel (prop. 2006/07:100, bet. 2006/06:FiU20, rskr. 2006/07:220). Frånsett en teknisk justering har nivån varit oförändrad sedan överskottsmålet infördes . Överskottsmålet följs som angavs i avsnitt 7.3 upp utifrån en analys av genomsnittligt sparande . Syftet är att upptäcka eventuella systematiska fel i den tidigare finanspolitiken som kan påverka måluppfyllelsen framöver. Därutöver görs en framåtblickande analys för att fastställa storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov. De två indikatorer som används för denna uppföljning är sjuårsindikatorn och det strukturella sparandet. Vid tolkningen av sjuårsindikatorn beaktas också det genomsnittliga konjunkturläget som indikatorn avser. Utifrån dessa faktorer görs sedan en samlad bedömning av reformutrymmet eller besparingsbehovet. I detta sammanhang tas även hänsyn till bl.a. osäkerheten i bedömningen, riskbilden och till vad som är en väl avvägd finanspolitik ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv för att finanspolitiken inte ska bidra till överhettning eller till att fördjupa en konjunkturnedgång (prop. 2012/13:1 Förslag till statsbudget , finansplan och skattefrågor, avsnitt 4.2). I budgetlagen definieras utgiftstaket som ett tak för statens utgifter (2 kap. 2 §). Av förarbetena till budgetlagen framgår att hur utgiftstaket ska vara avgränsat eller utformat inte bör regleras i lag (prop. 1996/97:220 s. 78). I praktiken har utgiftstaket, sedan det infördes , emellertid haft samma breda omfattning och i princip omfattat samtliga primära statliga utgifter och ålderspensionssystemets utgifter. Enligt praxis utgörs således de takbegränsade utgifterna av utgifterna under utgiftsområdena 1–25 och utgiftsområde 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Utgifterna under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattas inte av utgiftstaket. Av regeringens förslag till utgiftstak framgår vidare att de takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel, dvs. även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. I förarbetena till budgetlagen framhålls även att de utgifter som omfattas av utgiftstaket ska vara tydligt definierade när beslut om nivån på utgiftstak fattas (bet 1996/97:KU3 s. 41). Att utgiftstaket är tydligt definierat för dess fastställande är bl.a. av vikt för att det senare ska kunna avgöras om budgettekniska förändringar bör motivera tekniska justeringar av utgiftstaket, så att utgiftstakets ursprungliga restriktion för utgifterna bibehålls. har också framhållit att frånvaron av en definition inte borde vara något problem så länge som det vid varje beslutstillfälle tydligt framgår vad utgiftstaket omfattar (bet. 1996/97:KU3 s. 41). Utgiftstaket ska enligt 2 kap. 2 § budgetlagen användas såväl vid beredningen av förslaget till statens budget som vid genomförandet av den budgeterade verksamheten. Kommitténs bedömning: Det svenska budgetramverket uppfyller direktivets krav om måldefinition och tillämpningsområde för de numeriska finanspolitiska reglerna. Skälen för kommitténs bedömning: Någon definition av utgiftstakets innehåll finns inte i budgetlagen. Inte heller i förarbetena lämnas någon fast definition av utgiftstakets omfattning och avgränsning. I stället är det regeringen som i sitt förslag till utgiftstak bestämmer den närmare utformningen av taket. Någon tydlig definition är, som framhålls i förarbetena, inte heller nödvändig för att utgiftstaket ska fylla sin funktion som restriktion för finanspolitiken. Avgörande är i stället att utgiftstakets omfattning är tydligt definierat vid beslutstillfället, bl.a. för att kunna avgöra om senare budgettekniska förändringar bör föranleda tekniska justeringar av ett beslutat tak. Utgiftstaket har dock sedan det infördes getts samma breda definition. En bred definition av utgiftstakets omfattning innebär bl.a. att dess koppling till överskottsmålet och det långsiktiga totala skatteuttaget stärks. Genom att få utgifter undantas tydliggörs den prioritering mellan olika utgiftsområden som utgiftstaket syftar till att främja. En bred definition av utgiftstaket stärker också dess centrala roll som instrument för att uppnå överskottsmålet, då de takbegränsade statliga utgifterna tillsammans med kommunsektorns utgifter i stort sett överensstämmer med den offentliga sektorns primära utgifter. Utgiftstaket är därmed en viktig bestämnings- faktor för hur de offentliga utgifterna utvecklas på och i och med det även för skatteuttagets långsiktiga utveckling. Utgiftstaket ska användas såväl vid beredningen av förslaget till statens budget som vid genomförandet av den budgeterade verksamheten (2 kap. 2 § budgetlagen). I förarbetena framhålls utgiftstakets roll som den naturliga utgångspunkten för en budgetprocess som utgår från de budgetpolitiska målen och restriktionerna (prop. 2009/10:5 s. 28). Både regeringens och budgetprocesser utgår från att utrymmet för de samlade utgifterna först fastställs och att man därefter tar ställning till enskilda utgiftsposter. I ovan nämnda förarbeten framhålls också att utgiftstaket har bidragit till att undvika en ny strukturell försvagning av statsfinanserna, att det motverkat att tillfälliga förstärkningar av statsinkomsterna och budgetsaldot använts för bestående utgiftsökningar samt att det skyddar statsutgifterna mot besparingar i en konjunkturnedgång eftersom utgiftstakets nivå ska medge att utrymme finns för viss utgiftsexpansion i en lågkonjunktur. Utgiftstaket är också en viktig bestämningsfaktor för hur de offentliga utgifterna och därmed skatteuttaget utvecklas på . Överskottsmålet definieras genom budgetlagens bestämmelser och de tillhörande förarbetsuttalandena. Av förarbetena framgår också utförligt de bakomliggande motiven till överskottsmålet och hur det ska fungera som ett medelfristigt ankare för budgetpolitiken, vilket ger stöd för långsiktighet och uthållighet i de offentliga finanserna. Överskottsmålet ska på ett övergripande plan bidra till att de offentliga finanserna blir långsiktigt hållbara och ska, tillsammans med utgiftstaket, säkerställa en stram budgetprocess. Överskottsmålet ger också en buffert mot stora underskott i lågkonjunkturer, bidrar till en jämn fördelning av resurserna mellan generationerna samt minskar risken för att skatteuttaget behöver variera över tiden till följd av den demografiska utvecklingen. I den praktiska budgetprocessen används bl.a. överskottsmålet som ett bedömningsunderlag för storleken på utrymmet för nya reformer eller behovet av budgetförstärkningar. Genom såväl uttrycklig reglering som förarbeten och fastlagd praxis är både definitionen och tillämpningen av utgiftstaket och överskottsmålet tydligt specificerade. Kommittén bedömer mot denna bakgrund att det svenska regelverket överensstämmer med direktivets krav i detta avseende. 9De budgetpolitiska målens koppling till de årliga budgetbesluten 9.1Krav på att medlemsstaternas årliga budgetbeslut ska överensstämma med det budgetpolitiska ramverket på medellång sikt I artikel 7 i direktivet anges att medlemsstaternas årliga budgetlagstiftning ska återspegla deras gällande numeriska finanspolitiska regler. Den årliga budgetlagstiftningen ska också enligt artikel 10 överensstämma med bestämmelserna i budgetramverket på medellång sikt. Vidare ska enligt samma artikel framtagandet av den årliga budgeten särskilt grunda sig på de inkomst- och utgiftsprognoser och prioriteringar som utgår från budgetramverket på medellång sikt enligt artikel 9.2 och varje avvikelse från dessa bestämmelser ska vederbörligen förklaras. Med uttrycket årlig budgetlagstiftning bör för vidkommande förstås de årliga budgetbesluten. I 9 kap. 2 § regeringsformen anges att regeringen ska lämna en budgetproposition till . Enligt 3 kap. 2 § riksdagsordningen ska en sådan proposition innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget, inklusive en fördelning av anslagen på utgiftsområdena. Ytterligare preciseringar av budgetpropositionens innehåll finns i budgetlagen (2011:223). Enligt 2 kap. 2 § budgetlagen ska förslaget till utgiftstak användas vid beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Förslaget till utgiftstak ska enligt samma bestämmelse avse det tredje tillkommande budgetåret. Härigenom säkerställs att det alltid finns ett minst treårigt perspektiv i budgetförslaget (se prop. 2009/10:5 s. 31 f.). Genom bestämmelsen i 2 kap. 3 § budgetlagen om att budgetförslaget även ska innefatta en redovisning av de beräknade utgifterna för det andra och tredje tillkommande året understryks det fleråriga perspektivet ytterligare. Av budgetlagen framgår vidare att de prognoser om statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket som ligger till grund för budgetförslaget, och som redovisas i budgetpropositionerna och de ekonomiska vårpropositionerna, ska avse såväl det innevarande året som de tre därpå följande åren (9 kap. 3 §). Vidare är regeringen enligt 9 kap. 1 § budgetlagen skyldig att noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp. Väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande året ska också förklaras. Av budgetlagen framgår även att regeringen måste vidta åtgärder om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas (2 kap. 4 §). Det innebär bl.a. att regeringen måste beakta konsekvenserna för utgiftstaken för såväl innevarande år, nästkommande år som året därpå i de årliga budgetförslagen. Beträffande överskottsmålet finns det inte någon uttrycklig koppling i budgetlagen mellan målet och det årliga budgetförslaget. I lagen anges att regeringen ska ange hur överskottsmålet uppnås (9 kap. 2 § ). I förarbetena anförs att det är naturligt att dessa två tillfällen är budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen (prop. 2009/10:100, s. 94). Det framgår också av samma förarbeten att överskottsmålet ska ha en styrande roll för finanspolitiken.