sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Bland annat har en ny standard för naturvärdesinventeringar tagits fram 2013. Den omfattar dock inte ekosystemtjänster, vilket riskerar att innebära merarbete i t.ex. samband med miljökonsekvensbeskrivningar. breddas uppsättningen av ISO-standarder. Det pågår t.ex. arbete med en global standard för vattenfotavtryck, för att kvantifiera och bedöma olika produkters påverkan på tillgången till rent vatten, nedsmuts- ning och konsekvenser för ekosystem. Miljömärkningen Svanen beställde en utredning för att försöka väva in ekosystemtjänster och biologisk mångfald i sina kriterier. Utredningen72 genererade ett antal generellt tillämpliga principer för utvecklingen av kriterier inom förnybara resurser för att stödja ekosystemtjänster och biologisk mångfald: Kretslopp av näringsämnen och vatten ska skapas på lämplig skala. Produktionssystemen ska bygga på biologisk mångfald. Se sammanhanget – en alltför stor skala är aldrig relevant. Skapa lärande, och ge utrymme för anpassning. Lokal produktion underlättar 1:a, 2:a och 4:e punkten ovan. På ett allmänt plan är det viktigt att standardiseringsarbetet strävar efter att integrera ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter på hållbar utveckling. Ekosystemtjänstbegreppet bör genomgående prövas som ett sätt att åstadkomma detta. Statens medverkan i arbetet med standardisering och certifiering är mångfacetterat. Miljöcertifiering i som utförs enligt det nordiska systemet Svanen och EU:s EU Ecolabel hanteras av , ett statligt bolag. Statliga myndigheter och bolag medverkar dessutom i privata certifierings- och standardi- seringssamarbeten. Det offentliga engagemanget för standardisering 72 Albaeco m.fl (2012). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser består av ansvar för standardisering när den berör myndighets- utövning, och av ansvar för prioriteringar som påverkar konkur- renskraft, sysselsättning och hållbar utveckling. Enligt regeringens skrivelse 2007/08:140 Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld behövs en ökad styrning och samordning av statens standar- diseringsarbete. Den ökande medvetenheten om standarders betydelse för konkurrenskraften och nationell tillväxt samt de nya utmaningarna inom standardiseringen har föranlett ett antal länder och organi- sationer att ta fram strategier för sitt arbete. En utvecklad svensk strategi bör ta ett samlat grepp på myndigheternas och bolagens möjlighet att bidra till utveckling och tillämpning av standarder för miljöredovisningar som inbegriper ekosystemtjänsters värde. Det finns internationellt arbete73 kring till exempel hur ISO 14001 skulle kunna inkludera ekosystemtjänster. Enligt skulle ekosystemtjänster komma in under 1)miljöpolicy; 2) kartlägg- ning av miljöaspekter; 3) övergripande och detaljerade mål och 4) ledningens genomgång. Det pågår arbete på många håll om hur ekosystemtjänster kan komma in i analys och redovisning i näringslivet. vägledning74 till näringslivet innehåller beskrivningar av hur ett sådant arbete kan göras på ett systematiskt sätt. FNs Global Compact och Global Reporting Initiative har publicerat rapporter75 om hur ekosystemtjänster kan vägas in och integreras i företagens omvärldsanalyser och redovisningar. Ytterligare ett internationellt arbete som pågår är Integrated reporting76 där syftet är att tydliggöra vilket värdeskapande på kort, medellång och lång sikt en verksamhet bidrar till. Målgruppen är i första hand finansiella aktörer. Syftet är att katalysera företagens rapportering. Sex olika former av kapital ingår: finansiellt, tillverkat, mänskligt, intellek- tuellt, natur och socialt (relationer). Flera börser har börjat arbeta med integrated reporting. Om en informationsportal som inkluderar en vägledning och exempelsamling om ekosystemtjänstbedömningar etableras, i enlighet med vårt förslag ovan, kan underlag för utarbetande av närmare riktlinjer hämtas från denna. En delegation för ekosystemtjänster, som föreslås inrättas ovan, kan spela en viktig roll i underbyggandet av dessa åtgärder. De åtgärder för att förbättra kunskapsunderlaget och åtgärder för lärande genom samverkan med intressenter som presenteras i 73World (2011). 74TEEB (2010b). 75Global Reporting Initiative (2011); IUCN & UN Global Compact (2012). 76International (2013). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser kapitel 4 och 5 förväntas medföra en successiv förbättring av infor- mationstillgång och verktyg för miljöredovisningar. Den informa- tionsportal om näringslivsutveckling, ekosystemtjänster och biolo- gisk mångfald som föreslås i avsnitt 3.5.1 (förslag 12) ovan kan bidra till att samla kunskap om relevanta standardiseringsverktyg och certifieringssystem och göra den överblickbar för statliga såväl som privata aktörer. Åtgärder från regeringens sida kan därför lämpligen invänta att detta arbete kommer igång. En effektiv väg att snabbt få genomslag för hållbarhetskrav är att påverka stora finansiella aktörer, som fondförvaltare, att väga in värdet av ekosystemtjänster i sina bedömningar. Vi föreslår att regeringen utreder strategier för hur transparensen gällande fondplaceringars beroende av och påverkan på ekosystemtjänster kan öka. Syftet är att öka medvetenheten om värdet av ekosystemtjänster både genom att placerare behöver ställa sig frågan och genom att informations- tillgången för investerare blir bättre. Detta skulle underlätta för investerare att bedöma såväl risker förknippade med miljöskador som affärsmöjligheter som följer av utveckling av ekosystemtjänstbaserade lösningar som grund för hållbar affärsutveckling. Förslaget innebär vidare att de investeringsbeslut som de statliga AP-fonderna gör bör väga in kunskap om beroende av och påverkan på ekosystemtjänster. AP-fondernas placeringar regleras i lag och dess förarbeten anger att placeringarna ska göras också avseende etik och miljö. Fondernas arbete med riktlinjer för miljö och etik ingår som ett eget område i regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet. Syftet är att följa upp utvecklingen i fonderna, med Etik- och miljöutredningens förslag77 som grund. I årets utvärdering78 av AP-fonderna konstaterar att Inom vissa tillgångar och tillgångsslag noterades att etik- och miljöaspekter spelar en central roll, såsom jordbruksfastigheter och särskilda tematiska investeringar. En möjlig väg är att granska AP-fondernas arbete med att integrera värdet av ekosystemtjänsterna i den årliga utvärderingen. En grund för detta kan upprättas genom att AP-fondernas ägarpolicys tydliggör att investeringsbeslut ska inkludera analyser om beroende av och påverkan på ekosystemtjänster enligt de vägledningar som tagits fram inom ramen för FNs Global Compact och Global Reporting Initiative (i likhet med vårt förslag 18 i avsnitt 3.5.3 nedan). 2012/13:130. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 3.5.3Offentlig verksamhet som marknadsaktör och föredöme Offentliga institutioner och bolag är beroende av och påverkar ekosystemtjänster både som producent av varor och tjänster och som konsument, i samband med upphandling. Offentlig upphandling kan ha dels direkta miljöeffekter, dels indirekta effekter genom att bidra till metodutveckling för hållbar upphandling, och ange ett positivt exempel för privata aktörer. Det råder stor osäkerhet kring hur långtgående miljömässiga och sociala krav som får ställas av en upphandlare. Upp- handlingslagstiftningen reglerar dock inte vilka produkter eller tjänster som ska upphandlas, varför en ökad kompetens om hur man kan väga in värdet av ekosystemtjänster i strategiska inköpsbeslut kan ge en positiv effekt. Möjligheten att upphandla innovationer i stället för specifika produkter bör även prövas. Kostnadseffektiviteten av offentlig upphandling, som verk- tyg för att uppnå ekosystemtjänstrelaterade miljökvalitets- mål, är ofullständigt känd och svår att uppskatta. Offentlig upphandling behöver dock jämföras med ekonomiska styrmedel i en samlad översyn, baserat på ökad kunskap om värdet av ekosystemtjänster (se kapitel 5.3.2). Internationella riktlinjer om hållbart företagande saknar generellt skrivningar som synliggör värdet av ekosystem. 17.Regeringen bör 2016 ge i uppdrag att bedöma om värdering av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelkostnadskalkyler, som en del av ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänstperspektiv. 18.Statens ägarpolicy bör kompletteras så att rege- ringen utvecklar sin syn på hur ekosystemtjänsternas värde ska integreras i ekonomiska ställningstaganden. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser bör bedöma möjligheten att underlätta offentlig upphandling med ekosystemtjänstperspektiv Staten, landstingen och kommunerna står för en betydande del av konsumtion av varor och tjänster, och har därigenom stor påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster såväl inom som utanför landets gränser.79 Det finns en rad möjligheter och utmaningar för offentlig upphandling som strävar efter att integrera hänsyn till biologisk mångfald och ekosystemtjänster i ett långsiktigt perspektiv. Ett konkret område är de areella näringarna – skogsbruk, jordbruk och fiske/vattenbruk – där kopplingen till ekosystemtjänster är extra tydlig. I enlighet med forskningen på området bör offentlig upphandling som strävar mot långsiktig hållbarhet utarbeta kriterier för att gynna produktionssystem som utnyttjar och utvecklar ekosystemens produktionsförmåga och mångfunktionalitet snarare än att gynna monokulturer och använd- ning av fossila insatsvaror som olja, naturgas och fosfatmalm.80 Det handlar med andra ord om att upphandlingen bör främja produktionssystem som inte enbart minimerar sina negativa effekter på miljön, utan snarare bidrar till utveckling av förvaltningen för att kunna möta framtida behov av ekosystemtjänster. En möjlighet är att arbeta med innovationsupphandling som främjar utveckling och införande av nya lösningar. Innovationsupphandling innefattar dels upphandling som sker på ett sådant sätt att den inte utesluter nya lösningar, så kallad innovationsvänlig upphandling, dels upp- handling av innovation, det vill säga upphandling av framtagande av nya lösningar som ännu inte finns på marknaden. Att inkludera hänsyn och nyttjande av ekosystemtjänster i offertförfrågningar skulle också bidra med kunskapsuppbyggnad och synliggörande av värdet av ekosystemtjänster. Möjligheten att ställa miljökrav vid offentlig upphandling styrs främst av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () och av direktiv /18/EG respektive direktiv /17/EG som rör upphandlingsförfarandena, samt ändringsdirektivet 2007/66/EG. Medveten om vikten av att bättre väga in miljöaspekter tog regeringen fram en nationell handlingsplan för att öka miljökraven i offentliga upphandlingar. gjordes en ändring i som innebar att myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art 79Naturvårdsverket (2010b); Deutsch & (2007). 80IAASTD (2008); Deutsch m fl. (2011); Gamfeldt m.fl. (2013). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser motiverar detta (1 kap. 9a §), till skillnad från får som det tidigare stod i lagen. 12 kap. kräver att upphandlaren anger hur kriterier om pris, leverans- eller genomförandetid, miljö- egenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd kommer att viktas eller prioriteras inbördes. Kostnadseffektivitet är generellt sett svårt att uppskatta när flera olika mål förväntas uppfyllas med ett och samma beslut.81 När det gäller offentlig upphandling är kostnadseffektiviteten, som verktyg för att uppnå ekosystemtjänstrelaterade miljökvalitetsmål,ofta ofullständigt känd och svår att uppskatta. En upphandlande enhet kan kräva att produktionsmetoden ska vara miljövänlig, om detta krav har anknytning till föremålet för upphandlingen. Sådana tillåtna krav är till exempel produktion av livsmedel genom ekologiskt lantbruk och elproduktion med hjälp av förnybara energikällor. () har utvecklat miljökriterier för de flesta produkter som den offentliga sektorn upphandlar på regelbunden basis. rör det sig om ett tiotal olika produktområden och 700 miljörelaterade krav, enligt MSR. Enligt Naturvårdsverket82 ställer sex av tio offentliga upp- handlare alltid eller oftast miljökrav i sina upphandlingar. I Riks- revisionens granskningsrapport om miljökrav i offentlig upp- handling83 drogs den övergripande slutsatsen att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas, och att handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling tydligare bör knytas till prioriterade miljökvalitetsmål. Upphandlings- utredningen84 pekade på att den offentliga upphandlingen har en tydlig slagsida mot lagtillämpning och att aspekter som kvalitet, medborgarservice, innovationsförmåga och hänsyn till total- kostnaden för samhället har kommit i skymundan. Utredningen konstaterade också att det råder stor osäkerhet kring hur långt- gående miljömässiga och sociala krav som får ställas, inte minst i förhållande till EU-lagstiftningen. Ofta undviks mer komplexa tillvägagångssätt på grund av rädsla för att upphandlingen ska stoppas. 81Jordbruksverket (2011). 82Naturvårdsverket (2010c). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Genom att ta mer långtgående hänsyn till ekosystemtjänster skulle den offentliga upphandlingen både direkt kunna påverka upphandlingens miljökonsekvenser och indirekt bidra genom att föregå med gott exempel, skapa efterfrågan på ekosystemtjänst- anpassade alternativ samt i viss mån gynna marknader för ekosystemtjänstbaserade innovationer. I likhet med Upphandlings- utredningen menar vi att upphandlande myndigheter och enheter i större utsträckning bör leda utvecklingen genom offensiva och konstruktiva krav som medverkar till att mer hållbara varor och tjänster utvecklas. Vi delar även Upphandlingsutred- ningens bedömningar av behovet av ökad upphandlingskompetens och adekvata resurser för att följa upp och verifiera mer komplexa hållbarhetskrav. En grundläggande svårighet med att integrera långtgående miljöhänsyn i offentliga upphandlingskriterier är att det finns en motsättning mellan pris och hållbarhet. Miljöekonomisk forskning visar dock att det ur samhällsekonomisk synvinkel ofta är så att det som är dyrt för den enskilda producenten/konsumenten kan vara lönsamt för samhället i stort om man räknar in miljönyttan.85 På motsvarande sätt blir en vara ofta billig att producera om pro- ducenten kan externalisera miljökostnaderna så att samhället får bära dem. Naturvårdverket86 identifierar tre nyckelfaktorer som avgörande för om miljökrav ställs eller inte i offentliga upphandlingar: (1) Politiskt stöd – att ett formaliserat stöd genom en väl förankrad och implementerad miljöpolicy är helt centralt; (2) Osäkerhet om hur miljökrav kan ställas i förhållande till upphandlingslagstift- ningen; och (3) Det individuella (miljö-)engagemanget hos med- arbetare, både hos verksamhetsutövare och hos upphandlare. Punkt två ovan är av central betydelse då det finns en rad principer i upphandlingsreglerna som innebär utmaningar för en upphandlare som vill integrera värdet av ekosystemtjänster. Principen för likabehandling och icke-diskriminering innebär att en kravspecifikation på en vara eller tjänst inte får innehålla uppgifter om tillverkare, ursprung eller särskilt framställnings- förfarande.87 Detta medför bl.a. att en upphandlande myndighet inte får ge ett lokalt företag företräde i samband med en upp- handling, något som kan innebära svårigheter för en upphandlande 85Söderqvist m.fl (2004). 86Naturvårdsverket (2010c). 87Konkurrensverket (2011). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser myndighet att gynna produktion av lokal viktiga ekosystem- tjänster, t.ex. upphandling av kött från betande djur som gynnar biologisk mångfald och håller landskapet öppet. Proportionalitetsprincipen innebär bl.a. att den upphandlande myndigheten inte får ställa mer långtgående krav på leverantören eller på den vara eller tjänst som ska upphandlas än vad som är nödvändigt och kan anses ändamålsenligt för den aktuella upp- handlingen. Krav som avser hur en vara är tillverkad, det vill säga vilka produktionsmetoder som använts, kan dock vara tillåtna under förutsättning att den upphandlande myndigheten följer de grundläggande EUrättsliga principerna.88 Det innebär i princip att det skulle kunna gå att ställa krav på t.ex. att ett livsmedel ska ha producerats i ett odlingssystem som är mångfunktionellt och eko- systemtjänstbaserat i stället för i monokulturer beroende av fossilbränslebaserade insatsvaror, så länge alla upphandlingsprin- ciper upprätthålls. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att en vara som lagligen har tillverkats eller saluförts i ett av EU:s medlemsländer ska kunna säljas i alla andra medlemsländer. Detta blir ett problem vid upphandling eftersom det inte går att ställa alltför långtgående miljökrav om det strider mot denna princip. Enda undantaget från denna princip är de restriktioner som en stat kan införa om det kan hävdas att det finns särskilda skyddsintressen för bland annat människors och djurs liv och hälsa eller allmän moral och säkerhet. Detta öppnar möjligen upp för att ställa mer långtgående miljökrav med ekosystemtjänster i fokus. En generell svårighet är att det saknas bra metoder för att mäta effekten med att ställa miljö- och andra hållbarhetskrav. Vi för- väntar oss att en kunskapsökning om ekosystemtjänsters värde, i linje med de förslag som lämnas i andra delar av detta betänkande, kommer att bidra till att klargöra de samhällsekonomiska effek- terna av grön offentlig upphandling. För att underlätta att sådan kunskap byggs upp är det angeläget att grön offentlig upphandling inte förhindras där det saknas grund för att bedöma kostnads- effektiviteten. Ett viktigt steg på vägen kan vara att utveckla metoder som vägleder det strategiska inköpsbeslutet som föregår en upp- handling. Eftersom upphandlingslagstiftningen inte reglerar vad som ska upphandlas så finns stor frihet att ha preferenser. 88 (2011). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser preferenser bör bl.a. vägledas av hur väl ekosystemtjänster kan upprätthållas av de olika lösningar som marknaden kan tillhanda- hålla. Här kan ekosystemtjänster användas som ett bra verktyg för att välja rätt preferens. Om ekosystemtjänster kan visa på, och dessutom ge kvantifierad miljönytta av t.ex. ett ekologiskt jordbruk jämfört med ett konventionellt, så kan denna information omvandlas till en preferens vid en offentlig upphandling. I detta fall kan ekosystemtjänster hjälpa kommunen//myndigheten att välja rätt preferens i en livsmedelsupphandling – t.ex. att upphandlade livsmedel ska uppfylla förordningen om ekologisk produktion. En viktig förutsättning för att ett krav ska fungera i en offentlig upphandling är att det måste finnas en tydlig definition eller standard som beskriver det man vill uppnå på ett objektivt sätt, t.ex vattenkvalitet. Detta för att uppfylla principerna om transparens och likabehandling. För områden där det saknas denna tydlighet kan ekosystemtjänster bidra till att peka ut områden där behov finns att utveckla definitioner och standarder för att möjliggöra framtida preferenser där ekosystemtjänster är av särskild vikt (se även avsnitt 3.5.2). Ett annat sätt att integrera ekosystemtjänster i en offentlig upphandling skulle kunna vara att monetarisera negativa effekter på ekosystemtjänster, dvs. beräkna externa kostnader. Denna kostnad skulle sedan kunna adderas i livscykelkostnaden. Här kan man tänka sig att träbaserade produkter som innehåller råvara som här- stammar från ett skogsbruk där skogsekosystemet förlorat all sin mångfald och mångfunktionalitet får en extra kostnad och därmed sämre konkurrenskraft i en upphandling jämfört med en produkt där detta är uppfyllt. Regeringen har aviserat89 att man avser att samla den statliga stöd- och informationsverksamheten om offentlig upphandling inklusive innovationsupphandling, samt miljö och sociala krav i . Vi tolkar detta som att är mest lämpat att bedöma huruvida värdering av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelkostnads- kalkyler, som en del av ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänstperspektiv. Arbetet bör grundas på utvecklad kunskap om tillämpningen av värderingsmetoder, varför uppdraget 2013/14:1. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser med fördel kan påbörjas cirka 2016. Med ledning av denna bedöm- ning bör regeringen kunna ta ställning till om det är lämpligt att gå vidare med ett uppdrag om att utveckla ett sådant verktyg. Ett första steg för ett sådant uppdrag skulle kunna vara att peka ut prioriterade produktgrupper i upphandlingen. Sådana produkt- grupper bör ha relativt stor upphandlingsvolym, upphandlas både av stat, kommuner och landsting och ha betydande påverkan på eller beroende av ekosystemtjänster. Ett andra steg skulle då vara att ta fram vägledning för vilka preferenser man bör ha inom olika produktområden och ett tredje att omsätta detta i fungerande krav som kan ställas i offentliga upphandlingar. Statens ägarpolicy bör synliggöra ekosystemtjänster Statens bolagsstyrning syftar till att de statligt ägda bolagen ska vara föredömen inom området hållbart företagande. Statens ägar- policy hänvisar till och fram- håller att Hållbart företagande innefattar områdena miljö, mänsk- liga rättigheter, arbetsvillkor, antikorruption och affärsetik samt jämställdhet och mångfald. Ägarpolicyns hänvisningar med relevans för utredningen är de tio principerna i FNs Global Compact, OECDs riktlinjer för multinationella företag och Global Reporting Initiative (GRI). I dessa dokument saknas helt formuleringar om att företagen är beroende av ekosystemtjänster liksom möjligheterna som eko- systemtjänster kan utgöra. OECDs skrivningar utgår enbart från att människans/företagens påverkan på naturen ska begränsas. GRIs uppdaterade riktlinjer anger detaljerat hur företag ska redovisa sin påverkan på biologisk mångfald, men innehåller inte begreppet ekosystemtjänster. De har däremot utarbetat en separat rapport90 som exemplifierar hur företag kan rapportera sin påverkan på och sitt beroende av ekosystemtjänster. Av 10 principer är 3 miljörelaterade, men de har gett ut en vägledning om hur företag kan arbeta med biologisk mångfald och ekosystemtjänster.91 För att säkerställa att statligt ägda bolag integrerar ekosystem- tjänster i sitt arbete med hållbar utveckling föreslår vi att ägar- 90Global Reporting Initiative (2011). 91IUCN och UN Global Compact (2012). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser policyn92 kompletteras med ett stycke under punkt 3.3 där rege- ringen understryker vikten av att värdet av ekosystemtjänster ska integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut. Dessa överväganden bör baseras på rapportering från myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om arbete med att identifiera viktiga ekosystemtjänster och klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i och utomlands. 92 Fi 2012:6. 4Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag I kapitel 3 analyserade vi beslutsområden där det, mot bakgrund av befintlig kunskap, är särskilt relevant och skäligt att beakta bety- delsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Vi föreslog åtgärder för att redan nu integrera denna kunskap i beslutsprocessen, vilket innebär ett synliggörande och en implicit eller explicit värdering av ekosystemtjänster. I bilaga 2 anger vi definitioner och metoder för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället genom ekosystemtjänstbedömningar. Med utgångspunkt i dessa överväganden ska vi här analysera åtgärdsalternativ för att förbättra kunskapsunderlaget.