sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — En övergripande kartläggning och analys av de förordningar som styr de fastighetsförvaltande statliga myndigheternas arbete med sina fastigheter avrapporterades i betänkandet En effektivare för- valtning av statens fastigheter i slutet av 2010.107 Utredningens över- syn omfattade främst regelverket kring statliga förvärv, fastighets- förvaltning, överlåtelsen av fast egendom och återköp av expro- prierade fastigheter.108 Utredningen lämnade förslag om en samlad förordningsreglering för den del av fastighetsförvaltningen som sker i myndighetsform. Detta skulle enligt betänkandet bidra till att utveckla en tydligare och mer samlad styrning. Förslaget om förordning inleds med att ett antal mer principiella utgångspunkter eller mål för fastighetsförvaltningen slås fast: myndigheterna ska tillhandahålla ändamålsenliga lokaler och markområden som svarar mot hyresgästernas behov, fastighetsförvaltningen ska ske på ett ekonomiskt effektivt sätt, hänsyn ska tas till kulturvärden enligt särskilt regelverk om statliga byggnadsminnen, de statliga målen för arkitektur, formgivning och design ska beaktas, 106Ibid., Del 1. Komplettering , s. 16–17, samt SOU 2011:31, s. 210–211. 108Avsåg främst förordning (1993:527) om förvaltning av statens fastigheter m.m. och förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m. förvaltningen ska ske med beaktande av högt ställda krav på långsiktigt hållbar utveckling.109 Utredningen föreslog vidare att regeringens dialog och styrning av myndigheterna kan behöva utvecklas, som de fastighets- förvaltande myndigheterna bör ges utökade mandat vad gäller för- värv och investeringar. Ökad vikt borde också läggas vid att myndigheterna upprättar olika typer av plandokument och förteck- ningar som stöd för förvaltningsarbetet.110 Utredningen behandlade även överlåtelser av statens fastigheter och diskuterade behovet av att anpassa sådana processer i en ny försäljningsordning för att systematiskt stämma av de statliga behoven, tempo i arbetet, behovet av förturer m.m.111 2.6.3Översyn av statens fastighetsförvaltning En bred översyn av den statliga fastighetsförvaltningen presen- terades i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst i början av 2011.112 Uppdraget inriktades i huvudsak mot att söka förtydliga principerna för vad staten ska äga, själva förvaltningen och finansieringen av denna, samt hur en effektivare struktur kunde uppnås för den statliga fastighetsförvaltningen. I uppdraget ingick att inventera de fastigheter som förvaltades av statliga myndigheter och bolag och lämna förslag på hur en uppdelning borde ske. Uppdraget innebar vidare att utifrån Riksantikvarie- ämbetets tidigare översyn och den av bedrivna lämna förslag på vilka fastig- heter som ur ett kulturhistoriskt perspektiv borde förvaltas av staten och hur finansiering skulle ske av det underskott som känne- tecknade delar av beståndet. Utredningen skulle även lägga förslag om vilka fastigheter som borde avyttras och formerna för detta. Nationalparker, naturreservat och annat områdesskydd av natur- vårdsändamål undantogs liksom statens förvaltning av produktiv skogsmark m.m.113 Utredningen erhöll även vissa tilläggsdirektiv, som avsåg att belysa underhållskostnader och antikvariska merkostnader för- 109SOU 2010:92, s. 72 ff. 110Ibid., s. 87–97. 111Ibid., s. 130–31. 2009:45, s. 1–2. knippade med kulturbyggnader i jämförelse med andra typer av byggnader. I uppdraget låg vidare att se över underhållsnivåer och hyresmodellen och dess tillämpning för de stora kulturinstitution- erna inklusive och lägga eventuella för- slag om ändrade principer för hyressättningen.114 Utredningen ställde sig i sitt slutbetänkande bakom tidigare angivna utgångspunkter för statens ägande och lyfte fram tre allmängiltiga principer eller utgångspunkt för detta. Ett statligt ägande bedömdes vara motiverat i fråga om fastigheter som: är kulturhistoriskt särskilt värdefulla, har ett särskilt betydelsefullt symbolvärde, har central betydelse för rikets säkerhet.115 Utredningen konstaterade vidare att en stor del av det statliga fastighetsbestånd som förvaltades i myndighetsform var kultur- historiskt intressanta byggnader, framför allt hos Statens fastig- hetsverk. Det rörde sig om byggnader som speglade den svenska historien och utgjorde en del av det nationella kulturarvet. Den samlade bilden, vilket understöddes av tidigare utredningsinsatser, var enligt utredningen att: statens bestånd av kulturfastigheter var stort, det växer i takt med att den statliga verksamheten förändras, det kommer att fortsätta växa, förvaltningen är spridd på olika myndigheter med olika förut- sättningar och möjligheter, förvaltningen i regel inte inbringar hyresinkomster och Utredningen gick inte in på de enskilda delarna av fastighets- beståndet men menade att tidigare förslag i princip borde tillämpas. Urvalsmodellen och dess tillämp- ning borde formaliseras och ansvaret för dess olika delar bestäm- mas. Det borde enligt utredningen också tydliggöras vilka ytter- ligare bedömningsgrunder som kunde tillämpas. 115SOU 2011:31, s. 15, 201 ff. 116Ibid., s. 16, 200. som inte uppfyllde berättelsemodellens kriterier behövde analy- seras och hanteras utifrån sina individuella förutsättningar. De kulturfastigheter som förvaltades av olika myndigheter borde också sammanföras till i avsikt att skapa en bättre grund för en rationell hantering. Den kostnadskalkyl som verket presenterade i kompletteringen till utredningen skulle här kunna motivera en striktare prövning av innehavet. Vid en detaljerad prövning bör det analyseras ytterligare om det finns byggnader i den föreslagna portföljen som inte direkt har någon väsentlig roll i statens historia. borde enligt Kulturfastighets- utredningens avslutande rapportering utveckla sin förvaltning mot att i större utsträckning och mer aktivt utveckla besöksmål i sam- verkan med kommuner, landsting och besöksnäring. Det skulle också skapa förutsättningar för långsiktiga avtal om lokal med- finansiering eller åtaganden från lokala parter. Det framhölls vidare att i sin förvaltning av kulturfastigheter skulle klargöra målsättningen med bevarandet för respektive fastig- het.117 Utredningen förordade också att regeringen bör fastställa separata avkastningskrav för olika typer av fastigheter, snarare än att ha ett gemensamt krav för hela det förvaltade beståndet av hyresfastigheter och bidragsfastigheter.118 Ett sådant önskemål hade framförts redan i anslutning till fastighetsreformen . En av de frågor som utredningen lyfte gällde den särskilda berättelsemetod som användes för att prioritera statens portfölj av kulturfastigheter, och att den i sig medförde att staten kan komma att tillämpa dubbla prioriteringsmetoder. finns ju redan klassificeringen av statliga byggnadsminnen. Den situationen borde enligt utredningen undvikas genom att även ompröva hur instrumentet med statliga byggnadsminnen skulle användas.119 Parallellt med den nu aktuella utredningen om Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter, beslutade regeringen om direktiv för Omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastig- 117Ibid., s. 17 och 211 ff. 118Ibid., s. 261 ff. heter.120 Uppdraget avsåg förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som var mest lämpliga för förvaltning av de försvarsfastigheter som förvaltades av , som skulle avvecklas som myndighet. Eftersom en del av fastigheter utgjorde statliga byggnadsminnen, fanns överlappande frågeställningar mellan de två utredningarna. Detta uttrycktes också tydligt i direktiven genom att det angavs att utredningarna särskilt skulle samråda med varandra.121 Sammanlagt närmare ett 30-tal byggnadsminnen med cirka 300 byggnader förvaltas av , många av dem nyttjas också i den praktiska verksamheten. Åtskilliga av de kultur- historiskt intressanta objekten ligger insprängda i övrig bebyggelse, till exempel inom garnisoner eller på fyrplatser. Det aktualiserade ett flertal frågeställningar för de båda utredningarna, bland annat då det gällde brukande och värdet av sammanhållen förvaltning. För båda utredningarna gällde även att uppdragen i vissa stycken avsåg värdering av de fastighetsbestånd som skulle utredas. Försvars- fastighetsutredningens värderingsuppdrag avsåg Fortifikations- verkets samtliga fastigheter, medan det beträffande kulturfastig- heterna gällde att sådana fastigheter som föreslogs avyttras från staten skulle värderas. Värderingsuppdraget inom Fortifikations- verkets område samordnades med stöd av utredningarna och utfördes genom att ett hundratal aggregerade fastighetsområden bedömdes . Värderingsfrågan behandlas närmare i ett senare kapitel. Utredningarna har under den fortsatta utredningstiden utbytt information och diskuterat lämpliga lösningar för beståndet kultur- fastigheter. Det föreslagna urvalet fastigheter för fortsatt myndig- hetsförvaltning, som presenteras senare i betänkandet, är därmed väl förankrat i båda utredningarna. 2.7Statens kulturhistoriskt värdefulla fastigheter Staten äger direkt eller genom statligt ägda bolag ett betydande antal fastigheter bestående av markområden, byggnader och annan fast egendom. I samband med genomförandet av utrednings- insatserna kring statens fastighetsförvaltning beräknades staten genom direkt eller indirekt ägande förfoga över 2012:6, s. 8, Dir. 2012:7, s. 5. 33 000 fastigheter, därav bland annat mark och lokalyta i olika typer av byggnader. Av dessa markområden förvaltade för naturvårdsändamål. Myndigheternas bokförda värden beräknades då omfatta för byggnader, mark och annan fast egendom. Av dessa värden förvaltade Natur- vårdsverket för naturvårdsändamål.122 I detta avsnitt ges en översiktlig redovisning av de statliga aktö- rer som förvaltar de kulturhistoriskt värdefulla delarna av statens fastighetsbestånd, dvs. myndigheter, statliga bolag och stiftelser. Redovisningen avser i första hand de förvaltningsmässigt tyngsta statliga myndigheterna då det gäller byggnadsminnen och kultur- fastigheter – , , Riks- antikvarieämbetet, och . Redovisningen grundas på publicerat material, årsredovisningar, promemorior och andra bidrag från myndigheterna tillsammans med intervjuer 2012–2013 med företrädare för de verksamheter som beskrivs. beslutade om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildning av , m.m.123 Av dessa riktlinjer framgår bland annat att fastighetsför- valtning bör skiljas från brukande av lokaler och mark och att statens fastighets- och förmögenhetsförvaltning i möjligaste mån ska bedrivas med marknadsmässiga avkastningskrav. De fastigheter som av historiska eller andra skäl inte skulle överföras till bolag borde omfattas av en samordnad förvaltning i myndighetsform. Dessa riktlinjer har fortsatt giltighet och ses därmed alltjämt som utgångspunkt för den fortsatta omstruktureringen av myndig- heternas fastighetsinnehav.124 Fastighetsreformen ledde till viss renodling och omstrukture- ring av det myndighetsförvaltade beståndet. Ett begränsat antal statliga myndigheter har genom angivelser i sina instruktioner eller regleringsbrev fastighetsförvaltande uppgifter. Det bestånd som förvaltas av myndigheterna är till sin karaktär heterogent både då 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107. 2009:45, 2012:7. det gäller typen av byggnader, hyresgäster, geografisk spridning och krav på förvaltningen. Till stor del är beståndet relativt givet och statiskt, dvs. omsättningen av fastigheter är begränsad.125 Nio av myndigheterna förvaltar statliga byggnadsminnen, dvs. fastigheter som helt eller delvis beslutats utgöra statliga byggnads- minnen (SBM). I första hand gäller det (172 statliga byggnadsminnen), (28), (29), (20) och förvaltning (12). Ett mindre antal byggnadsminnen förvaltas även av Riksdags- förvaltningen (5), (4), lantbruksuniver- sitet (1) och (1). RAÄ förvaltar vidare ett antal fastigheter med skydd enligt kulturminneslagen som forn- minnen eller med aktuella förslag om skydd som statliga byggnads- minnen. Enstaka fastigheter bedömda enligt kulturminneslagen, med beslut som enskilda byggnadsminnen, förvaltas av statliga myndig- heter. Det kan gälla fastigheter som anskaffats som byggnads- minnen eller där den framtida förvaltningen är oklar eller diskute- ras. Normalt sett ska annars enskilda byggnadsminnen i statlig ägo bedömas och beslutas enligt förordningen om statliga byggnads- minnen. På motsvarande sätt sker normalt en överföring från stat- ligt till enskilt byggnadsminne om den statliga förvaltningen upp- hör genom avyttring av fastighet från en statlig myndighet till annan typ av huvudman. Frånsett , och i någon mån har myndigheterna inte bevarandet av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som en uttalad del av sitt uppdrag. De saknar i regel också ekonomiska och kompetens- mässiga förutsättningar att fullgöra en sådan bevarande- och utvecklingsuppgift. är myndigheterna i sin egenskap av fastighetsförvaltare bundna av det förvaltningspolitiska regelverket samt förordningen om statliga byggnadsminnen, vilket ställer krav på resurser och begränsar användningsmöjligheterna. Fortifi- kationsverket är för sin del beroende av nivån på hyresintäkterna, framförallt från Försvarsmakten. Verket har inte ett uttalat bevarandemål angivet, men i regleringsbrevet finns en målangivelse som bland annat anger att myndighetens hänsyn till miljö- och kulturvärden ska motsvara vad som gäller för andra fastighets- förvaltare. ska vidare medverka till att de stat- 125 SOU 2011:31, s. 116. liga målen för arkitektur, formgivning och design uppnås.126 Det har inneburit att särskilda resurser kunnat allokeras till underhåll och vård samt att viss kulturhistorisk och hantverksmässig kompe- tens kunnat byggas upp för dessa ändamål. Beträffande , och Trafik- verket stödjer inte förvaltningen av kulturfastigheter huvudupp- giften, vilket innebär att sådana fastigheter kan komma att betrak- tas som avvecklingsobjekt om de inte längre uppfyller moderna krav i verksamheten. Sammantaget innebär det att förvaltningen av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter sker på olika sätt och med olika utgångspunkter hos statens myndigheter. Det kan bland annat gälla skilda ambitionsnivåer avseende vård, underhåll och till- gängliggörande, liksom osäkra garantier för att staten på ett konsekvent sätt dokumenterar och tillvaratar de kulturhistoriska värden som fastigheterna och byggnaderna representerar. I följande avsnitt redovisas kortfattat hur berörda myndigheter arbetar med förvaltning av sina kulturhistoriskt värdefulla fastig- heter. Redovisningarna bygger i stor utsträckning på myndig- heternas egna redovisningar och uppgifter som myndigheterna lämnat till utredningen. Genom fastighetsreformen etablerades () som den myndighet som fick förvalt- ningsansvaret för merparten av de statliga fastigheter som inte bedömdes kunna föras över till bolag. Uppdraget att förvalta en viss del av statens fasta egendom innebär också att verket ska bidra till ett hållbart byggande och en hållbar förvaltning. Enligt instruk- tionen ska fastigheterna förvaltas så att en god resurshushållning och en hög ekonomisk effektivitet uppnås. 127 Uppdraget innebär förvaltning och utveckling av fastigheter som staten långsiktigt behöver för speciella ändamål, har stort kulturhistoriskt värde och för vilka staten har ett sär- skilt ansvar, markområden som under århundraden har tillhört kronan/staten, 126Regleringsbrev för avseende . S2012/9065/. 127Förordning (2007:757) med instruktion för . har donerats till staten. Förvaltning av byggnader och ambassader hör till de fastigheter som staten behöver för speciella ändamål. De kungliga slotten, äldre och fästningar samt nationella musei- och teaterbyggnader utgör exempel på statens särskilda ansvar för kulturarvet. Kungsgårdar och kronoholmar liksom skogs- och markområden, framförallt i och , exemp- lifierar marker som under århundraden tillhört staten. Bland donationsfastigheterna finns bland annat bruksmiljöer. SFV:s fastigheter finns över hela landet men med en tyngdpunkt i . Totalt omfattar fastighetsinnehavet byggnadsyta och mark, varav större delen är kalfjäll och annan icke produktiv mark. Det innebär att SFV förvaltar en sjundedel av landets yta. Antalet hyresgäster uppgår till över 2 500. Inom kulturfastigheterna och de mark- områden som SFV förvaltar finns även kultur- och fornlämningar. En rad preciserade mål för förvaltningen anges i myndighetens regleringsbrev: Fastigheternas värden, inklusive kultur- och naturmiljövärden, ska bevaras, vårdas och utvecklas på en för ägaren och brukaren långsiktigt lämplig nivå. ska tillhandahålla ändamålsenliga och konkurrenskraftiga lokaler, mark och anläggningar åt sina hyres- gäster och uppfattas som en serviceinriktad hyresvärd. Myndigheten ska uppnå ett resultat efter finansiella poster mot- svarande en avkastning på genomsnittligt myndighetskapital om 4,9 procent.128 Utöver dessa mål anges i regleringsbrevet att SFV ska: utveckla besöksmål i samarbete med kommuner, landsting och besöksnäring, verka för att leva upp till de nationella kulturpolitiska målen, främst målet att främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas, 128 Regleringsbrev för avseende . S2012/9065/. Med myndighetskapital avses enligt regleringsbrevet kapitalet reducerat med det kapital som avser bidragsfastigheter samt jord och skog utan avkastningsförmåga. förvalta skogs- och markområdet på ett för statens ekonomiskt och effektivt sätt och i tillämpliga delar bedriva ett ekonomiskt skogsbruk utifrån en ekologisk grundsyn, verka för att leva upp till de skogspolitiska målen för pro- duktion och miljö, samt verka för att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås, främst målen om god bebyggd miljö, storslagen fjällmiljö och levande skogar.129 ska i sitt förvaltningsuppdrag tillämpa mark- nadsmässiga villkor och kontrakt. Förutom regeringens styrning får därför branschens nyckeltal en viktig roll då det gäller att utveckla verksamheten. Många av fastigheterna är anpassade för verksamheternas speciella behov, där SFV utvecklar strategiska samarbeten med hyresgäster och arrendatorer utifrån fastigheternas förutsättningar och kännedom om kundernas behov. Verksam- heten är uppdelad i fyra verksamhetsgrenar – inrikes hyresfastig- heter, utrikes hyresfastigheter, bidragsfastigheter och mark. Bidragsfastigheterna särredovisas och underskottet finansieras av anslag. Myndighetens största hyresgäster är exempel på verksamheter som har särskilda krav på lokaler, till exempel museer, , utrikesförvaltningen och ståthållarämbetet. Kundperspek- tivet har också påverkat hur den operativa verksamheten organi- seras inom olika fastighetsområden. Till grund för myndighetens förvaltning och utveckling av fastigheterna ligger ett fastighetsekonomiskt tänkande. Beståndet utvecklas genom ny-, till- och ombyggnader men också genom för- värv. Avyttring sker av de fastigheter som inte längre behövs för statlig verksamhet eller av andra skäl inte behöver vara kvar i statlig ägo. Dessutom säljer SFV tomtmark till privatpersoner som arren- derar mark av staten för sitt bostadshus eller fritidshus. Inför försäljningar genomförs värdering av auktoriserade värderare, själva försäljningen genomförs därefter i största möjliga utsträckning med hjälp av egen personal. En förteckning förs med långsiktig plan för de fastigheter som bör avvecklas. Tillsyn och skötsel planeras för att minska framtida drift- problem, öka driftsäkerheten hos anläggningarna och säkra att olika myndighetskrav följs. Driften sker med egen eller extern personal, beroende på vad som bedöms som mest effektivt och med beaktande av de säkerhetskrav som ställs. Inom vissa områden har delar av driften upphandlats, till exempel markskötsel, inom andra områden har heltäckande driftavtal tecknats. SFV arbetar konti- nuerligt med fokus på effektivisering av driften, bland annat genom systematiskt energiarbete, byggnadsautomation och hantering av felanmälningar. Ett av de viktigaste miljömålen för SFV har varit energieffektivisering som förutom minskade koldioxidutsläpp även bidrar till att hushålla med de ekonomiska resurserna. genomförs kvalitetsmätningen Nöjd Kund Index (NKI), där SFV uppges ligga i nivå med branschsnittet. Utifrån mätningens resultat identifieras och prioriteras kvalitetsområden som behöver utvecklas. Med underhåll avses inom SFV åtgärder som utförs för att bibehålla eller återställa fastigheten i dess ursprungliga skick samt har en varaktighet som är längre än . Underhållet uppges ligga på en högre nivå än branschgenomsnittet, till följd av myndighetens speciella förvaltningsuppdrag. De statliga byggnadsminnena (SBM) i representerar stora kulturhistoriska värden. För att underlätta beslut som påverkar den långsiktiga vården upprättas vårdprogram. Programmen utgör redskap för att definiera värden och beskriva mål för kulturhistoriskt värdefulla miljöer samt för att tolka och förtydliga eventuella skyddsföreskrifter. Bevarande, vård och utveckling av denna typ av fastigheter ställer särskilda krav, då ekonomi, kundkrav och kulturvärden ska balanseras. Större delen av SFV:s markarealer utgörs av kalfjäll och ej produktiv mark. Av den produktiva skogsmarken är en del formellt eller frivilligt skyddad och en del brukad skog. Den skogliga verksamheten certifieras enligt (). SFV förvaltar statens jordbruksinnehav tillhörande det nationella kulturarvet i södra och . Dessa egendomar utgörs främst av kungsgårdar, militära boställen och övriga kronoegen- domar med tillhörande jordbruks- och skogsmark. Inom mark- förvaltningen finns cirka 1 100 upplåtelser av byggnader och mark. På utvalda markobjekt pågår arbete för att utveckla vindkraft. Förvaltningen omfattar även cirka 1 700 kronoholmar längs kusten, i , och . Besöksmålsutveckling och levandegörande är viktiga delar i myndighetens förvaltningsuppdrag, SFV utgör här landets största förvaltare. Verksamheten på respektive besöksmål drivs av hyres- gäster men SFV har en aktivt samverkande roll. Samverkansavtal och gemensamma projekt med kommuner och andra aktörer säker- ställer finansiering och långsiktighet i utvecklingen. genomfördes Hemliga rum, då femton i vanliga fall stängda platser öppnades för allmänheten. Evenemanget hade drygt 44 600 besökare. På nationell nivå medverkar i Tillväxt- verkets samverkansforum för att effektivisera och samordna det nationella främjandearbetet gentemot besöksnäringen. SFV vidare- utvecklar inom denna ram två besöksmål, och , samt deltar i utvecklingen av ett nytt kvalitets- och hållbarhetssystem för näringen. har cirka 370 anställda. Verksamheten organiseras i ett huvudkontor i och sju fastighets- områden med områdeskontor i , , och . Kvalitetssäkring och effektivisering av förvaltningen för de skyddade fastigheterna sker genom egna specialistkompe- tenser inom ett antal relevanta discipliner.130 Specialisterna har en rådgivande och stödjande roll för den operativa förvaltningen. På utvalda objekt finns också så kallade slotts- och husarkitekter, vilka upphandlas på uppdragsbasis i perioder eller längre. Upp- handling av leverantörer och experter sker med hjälp av , där ramavtalsupphandlade konsulter avropas vid behov. Vidare finns specialistkompetenser med inriktning på fastighets- ekonomi, fastighetsjuridik, lantmäteri, kommunikation och mark- nadsföring. Inför nya underhålls- och investeringsprojekt finns intern kompetens inom bland annat upphandling, inköp, kalkyl och projektledning. Under genomförandefasen medverkar den interna projektledningen genom att kvalitetssäkra och följa upp bygg- intentioner. Den operativa verksamheten förfogar över sedvanlig intern kompetens för fastighetsförvaltning. 130 Arkitektur, landskapsarkitektur, byggnadsvård, arkeologi, naturvård samt inom flera byggnads-, miljö- och installationstekniska discipliner som t.ex. inomhusklimat, statik, energi. I huvudsak finansieras SFV:s verksamhet med hyres- och arrende- intäkter motsvarande .