sou · H1B353 · 2013-06-28 00:00:00 — Nyckelord i sammanhanget har varit bättre service, medborgare som kund, målstyrning, regelförenkling, de- centralisering, demokratisering genom brukarinflytande och ett nytt ledarskap.13 har tankar förts fram om en ökad valfri- het för medborgarna och en konkurrensutsättning av verksamhet. Till detta hör en strävan efter en minskad detaljstyr- ning av verksamheterna. De förtroendevalda bör ange mål och ramar, men i övrigt låta chefer och anställda självständigt utforma den kommunala organisationen och verksamheten.14 De utvecklingstendenser som har beskrivits ovan har bidragit till att förändra de förtroendevaldas och de anställdas arbetsförut- 12Häggroth och , Kommunala vägval, 2012, s. 80 f. 13Montin, Från demokrati till management: Decentralisering inom kommunerna. Stats- vetenskaplig , 1989:2 och Den kommunala multiorganisationen. Om nya normer och institutioner i kommunerna , Statsvetenskaplig tidskrift, 1990:3. 14Vital demokrati, SOU 2012:30, bilaga 2., s. 500 ff. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Relationen mellan de förtroendevalda och tjänstemän- nen har också påverkats. Det har skett en ökad professionalisering av förvaltningen och dagens tjänstemän har mer ansvar och därmed ett större inflytande än gårdagens.15 De förändringar som skett i omvärlden har givetvis också påverkat förutsättningarna för den kommunala organisationen. 11.5Gällande regler om den kommunala organisationen 11.5.1Regler om de kommunala organen I regeringsformen finns vissa grundläggande bestämmelser om kommunernas och landstingens interna organisation. Av dessa framgår att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå och att det finns bl.a. kommunala förvaltningsmyndigheter för den offentliga förvaltningen (1 kap. 7–8 §§ RF). Vidare framgår att beslutanderätt utövas av valda församlingar (14 kap. 1 § RF). Närmare bestämmelser om kommunernas och landstingens organisation och deras interna kompetensfördelning finns framför allt i kommunallagen. I varje kommun finns en beslutande politisk församling, be- nämnd fullmäktige, som är det främsta beslutande organet. Därut- över finns ett antal politiskt tillsatta organ – styrelsen och övriga nämnder – vilka har hand om kommunens förvaltnings- och verk- ställighetsuppgifter. Dessa organ bereder ärenden som ska avgöras av fullmäktige, men de har också till uppgift att verkställa fullmäk- tiges beslut. Härutöver har nämnderna egen beslutanderätt i sådana frågor som rör förvaltningen eller som de enligt lag eller annan författning ska ha hand om. De beslutar även i frågor, som full- mäktige har delegerat till dem att avgöra. Kommunerna och landstingen är skyldiga att inrätta en styrelse. Enligt 3 kap. 2 § KL ska kommunfullmäktige tillsätta en kommun- styrelse och en landstingsstyrelse. I lagen används den gemensamma beteckningen styrelsen. När det i lag- texten talas om nämnd avses såväl styrelsen som övriga nämnder. Vissa bestämmelser gäller dock enbart för styrelsen (se t.ex. 6 kap. 1–4 §§ KL). 15 Jfr demokrati, SOU 2012:30, bilaga 2. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Styrelsen intar en ställning som kommunens ledande förvalt- ningsorgan. Till styrelsens mera övergripande uppgifter hör att leda och samordna förvaltningen av kommunens och landstingens angelägenheter och ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs av övriga nämnder, kommunalförbund och kommunala företag (6 kap. 1 § KL). Styrelsen ska även följa frågor av betydelse för kom- munens utveckling och ekonomiska ställning samt göra framställ- ningar hos fullmäktige m.fl. om det behövs (6 kap. 2 § KL). Det bör dock påpekas att styrelsen inte förfogar över några direkta maktmedel, då den utövar uppsikt över andra nämnders verksam- het. Den har endast rätt att till nämnderna lämna råd, anvisningar och förslag till åtgärder. Följs inte dessa får styrelsen begära ett ingripande av fullmäktige. Förutom styrelsen finns det ett antal obligatoriska nämnder. Det ska finnas en valnämnd i kommunerna.16 Om en överförmyn- dare inte har utsetts, ska det även finnas en överförmyndarnämnd.17 Vidare ska det i varje kommun och landsting finnas en eller flera nämnder, s.k. patientnämnder, som har till uppgift att stödja och hjälpa patienter inom hälso- och sjukvården och tandvården.18 Det finns även krav på att det ska finnas en s.k. fullgöra uppgifter under extraordinära händelser som medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och därför kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Fullmäk- tige kan också besluta att kommun- eller ska utgöra krisledningsnämnd.19 När det gäller övriga nämnder, har kommunerna getts en betyd- ande frihet att utifrån lokala behov och förutsättningar själva be- stämma hur nämndverksamheten ska organiseras. Enligt 3 kap. 3 § KL ska fullmäktige tillsätta de nämnder som utöver styrelsen be- hövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Fullmäktige beslutar också om nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden (3 kap. 4 § första stycket KL). Det handlar om att bestämma vilka uppgifter nämnderna ska ha och om de ska verka på central eller lokal nivå. En nämnd kan ha hand om flera verksamheter i hela kommunen eller (3 kap. 4 § 1 163 kap. 3 § vallagen (2005:837). 1719 kap. 2 § . 18Lagen om patientnämndsverksamhet m.m. 19Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Fullmäktige kan t.ex. utse en byggnadsnämnd och tilldela den uppgiften att svara för plan- och byggfrågor, men det är även möjligt att låta en och samma nämnd handlägga ärenden enligt flera författningar, exempelvis både byggnadsärenden och miljö- och hälsoskyddsärenden. Det finns heller inget som hindrar att man inom ett visst område, t.ex. , fördelar uppgifterna på olika nämnder och lägger ansvaret för medicinska och sociala insatser för äldre på en särskild äldreomsorgsnämnd. På mot- svarande sätt kan man, genom att inrätta en särskild barn- och ung- domsnämnd, samordna vissa delar av skolutbildningen med annan verksamhet, t.ex. den som bedrivs inom områdena kul- tur och fritid. En nämnd kan ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller (3 kap. 4 § 2 KL). På detta sätt öppnas en möjlighet att tillsätta s.k. kommundelsnämnder eller distrikts- nämnder. En nämnd kan även få ansvaret för verksamheten vid en eller flera anläggningar, t.ex. skolor eller sjukhus (3 kap. 4 § 3 KL). Fullmäktige kan även besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd och att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett landsting (3 kap. 4 § 4 och 5 KL). Rätten att i princip fritt organisera nämndverksamheten har dock begränsats. En nämnd får inte bestämma om rättigheter och skyl- digheter för kommunen eller i ärenden där nämnden företräder kommunen eller som part (3 kap. 5 § första stycket KL). Det innebär att en nämnd inte kan uppträda som sök- ande, t.ex. i ett ärende om bygglov, och därefter besluta i ärendet. En nämnd får inte heller utöva författningsreglerad tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver (3 kap. 5 § andra stycket KL). Den kommunala nämnd som har tillsyn över miljö- farlig verksamhet kan inte ansvara för driften av kommu- nens reningsverk eller sopförbränningsanläggningar. Att förvalta kommunens fastigheter och att ansvara för brandskyddskontroll är ett annat exempel på uppgifter som inte kan utföras av en och samma nämnd. 11.5.2Särskilt om beredningar och utskott De kommunala nämnderna har till uppgift att bereda ärenden som ska avgöras av fullmäktige. Fullmäktige kan också för ändamålet inrätta s.k. fullmäktigeberedningar, vilka består av en eller flera Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen förtroendevalda (3 kap. 7 § första stycket KL). Uppdraget att ingå i en sådan beredning kan ges inte bara till förtroendevalda utan också till den som ännu inte är förtroendevald men som uppfyller de val- barhetsvillkor som anges i 4 kap. 5 § KL. Genom valet får personen automatiskt status som förtroendevald. En fullmäktigeberedning utgör inte något allmänt berednings- organ, utan dess uppdrag ska avse beredningen av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Innan fullmäktige beslutar i ett ärende, ska både den aktuella facknämnden, om det finns någon sådan, och styrelsen ges tillfälle att yttra sig (5 kap. 27 och 28 §§ KL). Det är även vanligt att inom en nämnd tillsätta ett eller flera ut- skott. Det rör sig om politiskt sammansatta organ som väljs bland ledamöter och ersättare i nämnden och som kan få till uppgift att bereda nämndens ärenden (6 kap. 22 § KL). Ett utskott kan också utrustas med en egen beslutanderätt i vissa frågor (6 kap. 21 § KL). Nämndens ärenden kan förutom av ett utskott även beredas av en för ändamålet tillsatt s.k. nämndberedning (6 kap. 22 § KL). I dessa beredningar kan ingå företrädare för både de förtroendevalda och de anställda. Genom kommunallag infördes enhetliga jävsregler för de kommunala nämnderna.20 Vissa skärpningar och förtydliganden av kommunallagens jävsregler genomfördes och 2003.21 Tillämpningen av jävsreglerna har belysts i ett stort antal JO- beslut.22 Flertalet av dessa ärenden har dock inte rört jävsfrågor som knyter an till den kommunala organisationen. Jävsreglerna är inte främst till för att förhindra eller försvåra att en anställd eller en förtroendevald gynnar sig själv eller någon när- stående, utan för att allmänhetens förtroende för myndighetens objektivitet i verksamheten ska bevaras och stärkas. Bestämmelser om jäv, som nämndledamöter och andra anställda har att följa, finns i 6 kap. 25 § KL. Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse (6 kap. 26 § KL). 20Se bl.a. Ds 1987:12, Ds 1988:52, SOU 1990:24 och prop. 1990/91:117 s. 96 f. 1993/94:188 s. 60 ff. och prop. 2002/03:54. JO 1987/88 s. 256 och JO , dnr 1297-1987. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen En person kan bl.a. vara jävig om ärendet rör tillsyn över sådan verksamhet som hon eller han själv är knuten till (6 kap. 25 § 3 KL). Det rör sig alltså om situationer då drift och tillsyn över verksamhet utövas av samma nämnd eller av samma personer inom förvaltningen. Bestämmelsens räckvidd är inte avgränsad till någon eller några särskilda kommunala verksam- heter utan gäller alla verksamheter och all slags tillsyn. För att vara jävig räcker att den enskilde på något sätt deltar i eller närvarar vid handläggningen av ärendet. De situationer som lagstiftaren har velat reglera täcks i någon mån av det s.k. delikatessjävet i 6 kap. 25 § 5, men det är oklart i vilka fall den i praktiken skulle kunna tillämpas.23 Jävsbestämmelsen medför hinder för att ha en för- valtning där samma anställda hanterar både tillsyn över och drift av en verksamhet. Om en kommun har en sammanslagen teknisk förvaltning och miljöförvaltning måste den del av förvalt- ningen som arbetar med tillsyn vara åtskild från den del som arbe- tar med tekniska verksamheter. I den juridiska litteraturen görs också bedömningen att den som är förvaltningschef inte kan ha ansvar för både drift av kommunala verksamheter och tillsyn över samma verksamheter.24 Jävet kan också aktualiseras i de fall där en förtroendevald har uppdrag både i en nämnd som har ett tillsyns- ansvar och i en annan nämnd som har verksamhetsansvaret för så- dan verksamhet som är föremål för tillsynen i fråga. Den aktuella regeln omfattar enligt förarbetena all slags kom- munal tillsyn över verksamhet som kommunen själv bedriver. Till- syn över verksamheter där kommunen själv är driftsansvarig, t.ex. energi- och avloppsanläggningar, ingår i den kommunala tillsynen. Uttrycket är knuten till kan avse att en person deltar vid hand- läggningen av ett tillsynsärende beträffande en verksamhet som han eller hon är ansvarig för, men ännu inte har tagit befattning med. Den situationen kan uppstå när en ny nämndledamot börjar sin nya tjänstgöring i en nämnd som har ansvar för både drift och tillsyn.25 I förarbetena anfördes att en tydlig jävsregel skulle bidra till att kommunerna etablerade en nämndorganisation som inte strider mot kommunallagens regler. Vidare betonades att den kommunala förvaltningen även fortsättningsvis skulle organiseras med utgångs- 2002/03:54 s. 17. 24Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, 2011, s. 429. 2002/03:54 s. 17. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen punkt i lokala förutsättningar och behov, men att bestämmelsen tydliggör det olämpliga i att samma person hanterar både drifts- och tillsynsfrågor.26 Inför regelns ikraftträdande informerade Svenska kommunför- bundet kommunerna om att regeln medför hinder mot en kom- munalförvaltning, där samma anställda hanterar både drift av och tillsyn över en verksamhet. Förbundet anförde att kommuner som har sammanslagen teknisk förvaltning och miljöförvaltning därför måste hålla den del av förvaltningen som arbetar med tillsyn åtskild från den del av förvaltningen som arbetar med tekniska verksam- heter samt att den som är förvaltningschef inte kan ha ansvar för både drift och tillsyn.27 En sammanslagen förvaltning strider således inte i sig mot kommunallagens regler. Fråga om jäv uppkommer först när samma personer, eller samma nämnd, hanterar både drifts- och tillsyns- frågor. En förtroendevald eller en anställd hos kommunen eller lands- tinget är även jävig om det i övrigt finns någon särskild omständig- het som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opar- tiskhet i ärendet (6 kap. 25 § 5 KL). Detta är vad man brukar kalla för delikatessjäv. Typiska fall som bedöms enligt denna regel är att någon är uppenbart vän eller ovän med en part, är ekonomiskt be- roende av parten eller lyder under honom eller henne.28 En förtroendevald kan ha dubbla engagemang i olika nämnder. En relativt vanlig företeelse är att ordförandena i vissa av kommu- nens nämnder också är ledamöter i styrelsen. Man har i dessa fall velat undvika att ett delikatessjäv uppkommer. Enligt 6 kap. 27 § andra stycket KL ska sådant jäv inte anses föreligga enbart p.g.a. att den som handlägger ett ärende hos en nämnd har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd. Det kan påpekas att det även finns regler för valbarhet i nämn- der. Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen är inte valbar. Vidare får inte den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde väljas till ledamot eller ersättare i nämnden (4 kap. 6 § KL). Med uttrycket den ledande ställningen bland per- sonalen avses kommundirektören, landstingsdirektören, kansli- 2002/03:54 s. 16 f. 28Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, 2011, s. 428. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen chefen eller motsvarande befattning. Valbarhetshindret för förvalt- ningschefer gäller i fråga om uppdrag i en nämnd inom det egna verksamhetsområdet, t.ex. för en socialchef i en socialnämnd. Frågan om i vilka fall valbarhetshinder föreligger påverkas således av hur nämndorganisationen ser ut.29 Likställighetsprincipen innebär att kommunens eller medlemmar ska behandlas lika, om det inte finns sakliga skäl till något annat (2 kap. 2 § KL). Utgångspunkten är att kommun- medlemmarna ska vara likställda gentemot kommunen beträffande såväl rättigheter som skyldigheter och att en kommunmedlem inte får gynnas eller missgynnas i förhållande till någon annan. Principen innebär således att kommunmedlemmar i samma situation ska behandlas lika. Däremot kan en kommun eller ett landsting särbehandla vissa medlemmar i förhållande till andra, om det sker på objektiv, saklig grund.30 Beslutet ska alltså grunda sig på rationella hänsyn eller sakliga överväganden. Något godtycke får inte förekomma. Likställighetsprincipen kan t.ex. aktualiseras vid beslut om kom- munala taxor men också upplåtelser av samlingslokaler, bidrag till föreningar och organisationer eller företrädesrätt till småhustomt, plats i daghem m.m. Enligt ett uttalande i förarbetena är det ofrånkomligt att det i en starkt decentraliserad organisation, t.ex. en kommun med heltäck- ande kommundelsnämnder, kan uppstå variationer i fråga om ser- vicenivå mellan olika kommundelar. När det gäller myndighets- utövande uppgifter kräver emellertid likställighetsprincipen en ob- jektiv och rättvis behandling av alla kommunmedlemmar även i en sådan organisation.31 29Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, 2011, s. 271. RÅ 1975 Ab 313 och RÅ 1979 Ab 404. 1990/91:117 s. 150. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen 11.8Olika modeller för organisation Efter kommunallagsreformen genomförde kommunerna och lands- tingen omfattande förändringar av sina organisationer, där de prövade olika styrmodeller. Flertalet av landets kommuner förändrade i större eller mindre omfattning sin organisation , främst genom att minska antalet nämnder.32 försvann sammanlagt av alla kommunala nämnder, framför allt genom sammanslagning av sektorsnämnder.33 valde många kommuner exempelvis att införa särskilda kommundelsnämnder. Intresset för sådana nämnder har därefter minskat. En annan modell som har prövats är en särskild beställar-utförarorganisation. Vidare har vissa kommuner valt att kraftigt minska sin nämndorganisation och koncentrera flertalet ärenden till kommunstyrelsen och endast ha en särskild jävsnämnd vid sidan av kommunstyrelsen. Hur den kommunala nämndorganisationen ser ut varierar mycket mellan olika kommuner och landsting. Det finns knappast två kommuner eller landsting som har samma organisation. Efter- som kommuner och landsting kontinuerligt förändrar sina organi- sationer och organisationerna inte alltid är renodlade är det inte meningsfullt att ange exakt hur många som tillämpar en viss orga- nisationsmodell. Generellt kan dock sägas att de flesta kommuner och landsting fortfarande har en traditionell organisation med nämnder som an- svarar för olika sakområden och som är underställda fullmäktige, men ett betydande antal kommuner och landsting har valt att orga- nisera sin verksamhet på ett annat sätt. Sammanslagningar eller uppdelningar av de tidigare obligato- riska nämnderna har skett. Två tydliga tendenser går att urskilja. För det första har byggnadsnämnderna slagits samman med miljö- och hälsoskyddsnämnderna. För det andra hanteras skolfrågorna antingen i nämnder med ett ansvar för barn- och ungdomsfrågor eller i nämnder som har ett mer avgränsat ansvar för exempelvis gymnasieskolan. Där det tidigare fanns en skolstyrelse finns en mångfald av olika varianter t.ex. barn- och fritidsnämnd, barn- och utbildningsnämnd, bildningsnämnd, grundskola- och barn- omsorgsnämnd. innebär namnet att nämnden hanterar andra 32Montin, Moderna kommuner, 2007, s. 40. 33Gustafsson, , 1999. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen frågor än enbart skolfrågor, ibland är det bara olika namn för nämnder som har samma uppgift. Ur ett medborgarperspektiv kan konstateras att det inte utifrån namnet på nämnden går att urskilja vilket ansvar nämnden har. Det finns en hel del exempel på nämnder som är unika och som bara förekommer i enstaka eller ett fåtal kommuner, exempelvis kostnämnd eller kretsloppsnämnd. Även inom kommunfullmäktige och kommunstyrelsen har det skett en utveckling av organisationsformerna. En tendens är att försöka stärka fullmäktiges roll på olika sätt genom att inrätta full- mäktigeberedningar med särskilda uppgifter. Kommunstyrelserna har i många kommuner inrättat dels permanenta arbetsutskott för att bereda ärendena till kommunstyrelsen, dels skapat utskott för särskilda frågor t.ex. budget, ekonomi, näringsliv, arbetsmarknad, miljö eller kultur. I ett trettiotal kommuner har driftsnämnderna avskaffats för att ersättas av fullmäktigeberedningar och/eller styrelseutskott.34 För- utom kommunstyrelsen och de kvarvarande obligatoriska nämnd- erna finns endast en eller ett par myndighetsnämnder kvar. Flera landsting och cirka 30–40 kommuner har utnyttjat orga- nisationsfriheten till att bygga en organisation med beställare och utförare i olika organ. Det innebär oftast att beställarnämnderna köper produktionstjänster internt i kommunen. även särskilda utförarnämnder. Bland landstingen finns tre huvudsakliga organisationsmodeller. Sju landsting har en beställar-utförarorganisation. Fem landsting har en modell med någon form av förstärkt fullmäktigeförsamling med beredningar. i har exempelvis tre geografiska beredningar för sjukvården och ytterligare en för allmänpolitiska frågor. Övriga landsting har en mer traditionell organisation där olika former av utskott är kopplade till styrelsen och separata verksamhetsnämnder finns.35 Det går således att urskilja några övergripande organisations- modeller: 34Karlsson, och , Alternativa politiska organisationer – En studie om kommuner som avskaffar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelse- utskott, 2009. 35SKL, Landstings och regioners styrsystem i , 2012, s. 7. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen en liten nämndorganisation där en stor del av beslutanderätten är koncentrerad till kommunstyrelsen. I många kommuner används olika styrmodeller parallellt. kommun och kommun har exempelvis olika former av beställar- utförarorganisation, som det finns kommundelsnämnder. En utvärdering av alternativa organisationsformer En omfattande belysning och utvärdering av organisationsföränd- ringar i kommuner och landsting gjordes av Kommunala förnyelse- kommittén i slutbetänkandet Förnyelse av kommuner och lands- ting (SOU 1996:169). har relativt stora förändringar skett och det finns därför behov av att komplettera och aktualisera den utvärdering som då gjordes. Utredningen har, förutom att ta del av tidigare studier och litteratur på området, genomfört egna intervjuer i sammanlagt åtta kommuner och landsting. Utredningen har valt att fokusera utvärderingen på de organi- sationsformer som avviker från den traditionella organisationen med särskilda facknämnder. I de följande avsnitten går utredningen igenom och utvärderar tre av de organisationsmodeller som nämnts ovan, nämligen kommundelsnämndorganisation, beställar-utförar- organisation och en liten nämndorganisation. Utredningens bedömning: En kommundelsnämndsorganisation kan ha demokratiska fördelar, men kan ha nackdelar ur effektivitetssynvinkel. Organisationsformen medför inte sådana problem med den kommunala likställighetsprincipen att ändringar i kommunallagen krävs. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Kommuner har haft möjlighet att införa nämnder för ett visst geografiskt territorium enligt den då gällande lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommuner. Möjligheten att ha nämnder för ett visst geografisk territorium regleras numera i 3 kap. 4 § 2 KL. Ett skäl för att införa kommundelsnämnder var att dessa skulle kunna medföra ökad helhetssyn genom att flera olika verksamheter samlades under en nämnd. Tanken var också att stärka demokratin genom att en nämnd fick ansvar för ett visst geografiskt territorium och kunde fungera som ett lokalt organ för invånarna i denna kommundel. Syftet var också att förbättra dialogen mellan med- borgare och förtroendevalda. Sammanlagt ett trettiotal kommuner har prövat modellen med kommundelsnämnder. Många har dock valt att avveckla organisa- tionen och övergå till en annan organisationsform.36 Kommundelsnämnder har tidigare utvärderats av Kommundemo- kratikommittén.37 Utvärderingen visade att kommundelsnämnder i första hand använts för den mjuka sektorn. En enkätundersökning visade att av medborgarna kände till systemets existens och vilken kommundel de själva tillhörde. Många medborgare trodde att deras möjligheter att påverka skulle förbättras om kommundelsnämnder infördes.