sou · H1B341 · 2013-06-14 00:00:00 — Den bedömningen måste göras i förhållande till de konkreta åtgärder eller incitament som föreslås och vi återkommer därför till frågan i avsnitt 14.6, som rör konsekvenserna för självstyrelsen. 9.4Målet för nya åtgärder eller incitament Vår bedömning: De nya åtgärderna eller incitamenten ska leda till förskoleplats genom fungerande planering och tydliga prioriteringar i alla kommuner. Föräldrar som trots allt får vänta för länge på ett platserbjudande ska dessutom få ett skyddsnät. Eftersom vi bedömer att nya verktyg behövs och är lämpliga upp- kommer frågan om vilken eller vilka åtgärder eller incitament som skulle kunna införas. Det övergripande målet är givetvis att alla barn ska erbjudas förskoleplats inom lagstadgad tid. Det kan dock tänkas att dröjsmål ändå kommer att uppstå ibland och ett kompletterande mål bör därför vara att de föräldrar som trots allt drabbas av ett dröjsmål ska ha ett rimligt skydd. De ska inte kunna hamna i en situation där de förlorar sin försörjning och delar av sitt social- försäkringsskydd för att kommunen inte erbjuder plats . Vi menar alltså att det finns två mål för nya åtgärder eller incitament: Dels att så många barn som möjligt ska erbjudas plats , dels att föräldrar som ändå drabbas av dröjsmål ska få skydd. För att så många barn som möjligt ska erbjudas plats måste de nya verktygen angripa problemets orsaker. Som vi sett beror ett dröjsmål i grunden ofta på bristande planering eller prioriteringar i kommunen och de nya åtgärderna eller incitamenten bör därför stödja kommunernas planeringsprocesser och säkerställa att alla kommuner prioriterar skyldigheten att erbjuda plats eller på önskat datum. Om alla kommuner har en fungerande planering och tydliga prioriteringar tror vi att i stort sett alla barn kommer att kunna erbjudas förskoleplats . Vilka åtgärder eller incitament som ska väljas är ändå en öppen fråga. Ett alternativ som ska övervägas särskilt är dock en skyldighet för kommuner att betala någon form av offentligrättsligt reglerad ersättning i form av ekonomisk kompensation till vårdnadshavare. Vi ska därför titta särskilt noggrant på det alternativet. 9.5Frågan om ekonomisk kompensation Vår bedömning: Möjligheten att få skadestånd på civilrättslig grund utesluter inte nya regler om kompensation. Det bästa sättet att kompensera föräldrar ekonomiskt är att införa en ny föräldrapenningsförmån som lämnas på kommunens bekostnad. Frågan om ekonomisk kompensation är central i utredningen och under arbetets gång har det kommit fram många argument både för och mot en kompensation. Det finns därför skäl att behandla ämnet ganska noggrant. Ytterst är frågan om en ekonomisk kompensation till vårdnadshavare är en lämplig åtgärd att införa. Civilrättsligt skadestånd – offentligrättslig ersättning Som vi sett framstår möjligheten för en förälder att få civilrättsligt skadestånd av kommunen som god, i alla fall om föräldern lidit ekonomisk skada på grund av dröjsmålet och kan bevisa det. Nya regler om ekonomisk kompensation kan därför verka onödiga. har vi sett att skadeståndsprocesser förekommer eller inte alls. Vi känner inte till ett enda fall där en vårdnadshavare fått skadestånd av kommunen på grund av ett dröjsmål. Det kan finnas flera orsaker till det. Föräldrarna kanske inte känner till möjligheten eller också verkar processen svår och tidskrävande. Det kan också bero på att den ekonomiska skadan är så liten eller svår att bevisa att föräldrarna avstår från kravet. Är skadan större kan risken att behöva betala kommunens rättegångskostnader avskräcka. När en möjlighet till skadestånd av olika skäl inte utnyttjas kan en offentligrättslig ersättning vara ett alternativ. Faktum är att den första socialförsäkringen i infördes just som ett substitut för civilrättsligt skadestånd. Innan arbetsskadeförsäkringen infördes var en skadad arbetstagare nämligen hänvisad till att begära skadestånd av arbetsgivaren eller någon annan.1 Den ordningen ansågs dock inte vara tillfredsställande och den offentligrättsligt reglerade arbetsskadeförsäkringen växte fram steg för steg. är en av arbetsskadeförsäkringens viktigaste funktioner att eliminera behovet av skadeståndsprocesser i allmän domstol.2 1Se (2012) s. 13. 2Se SOU 2006:86 s. 135. En offentligrättsligt reglerad ersättning kan alltså ha en plats vid sidan av skadeståndet. Det finns i vart fall inget hinder för dubbla system, även om mekanismerna för avräkning kan behöva ses över, så att ingen får ersättning två gånger för samma ekonomiska skada. Finns det liknande regler på andra områden? Frågor om kommunalt lag- och domstolstrots har behandlats tidigare men någon skyldighet för kommuner att betala kompensation till enskilda har aldrig varit aktuell.3 På andra områden har det i stället införts sanktionsavgifter som tillfaller staten och i vissa fall möjlig- heter för kommunerna att lämna kompensation på frivillig grund. Inom har det förekommit att kommuner inte verk- ställt gynnande beslut och domar inom rimlig tid. Det betyder att enskilda beviljats insatser, som särskilt boende eller kontaktperson, men att insatserna sedan inte har genomförts. För att komma till rätta med det har ett system med rapporteringsskyldighet och särskild avgift införts.4 En kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd som någon är berättigad till enligt ett beslut eller en dom kan numera åläggas att betala en särskild avgift som tillfaller staten. Den ska fastställas till lägst tiotusen och högst . Förvaltningsrätten bestämmer om avgiften ska dömas ut efter ansökan av Inspektionen för vård och omsorg. Bestämmelser om detta finns i socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). får kommunerna dessutom lämna kompensation på frivillig väg till den som inte fått bistånd enligt socialtjänstlagen inom skälig tid eller i enlighet med ett beslut eller en dom. Detta framgår av 2 kap. 10 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.5 Motivet till bestämmelsen var bland annat att den särskilda avgiften tillfaller staten och att det enligt regeringen framstod som en brist att kommunerna inte hade befogenhet att lämna ersättning för att kompensera enskilda. Enligt regeringen skulle det leda allt för långt att införa en skyldighet för kommunerna att lämna kompensation till enskilda som drabbats av olika brister i utförandet av sociala insatser.6 Även den utredning som låg bakom förslaget ansåg 3 Se t.ex. SOU 1989:64, SOU 1993:109, Ds 1995:27, Ds 2000:53, prop. 2001/02:122, SOU 2004:118 och prop. 2005/06:115. 2005/06:115, bet. 2005/06:SoU26 och rskr. 2005/06:301. 2009/10:116, bet. 2009/10:SoU18 och rskr. 2009/10:289. 2009/10:116 s. 45. att ett åliggande för kommunerna av den innebörden skulle leda allt för långt. Utredningen anförde att ett sådant åliggande med säkerhet skulle medföra svåra tillämpningsproblem och att det skulle krävas detaljerade föreskrifter i lag för att kunna upprätthålla en likvärdig nivå i hela landet. Enligt utredningen skulle det dessutom behövas statliga medel till kommunerna för att kunna införa en sådan skyldighet.7 Lösningen blev alltså en möjlighet för kommunerna att lämna kompensation men ingen motsvarande skyldighet. Inom äldreomsorgen finns det bestämmelser om överföring av kostnadsansvar som kan vara av intresse. När kommunerna tog över ansvaret för äldreomsorgen hände det att äldre personer som var medicinskt färdigbehandlade blev kvar på sjukhus för att kommunen inte kunde erbjuda plats i särskilt boende. För att alla kommuner skulle erbjuda plats inom rimlig tid infördes det ett system som gäller än och som innebär att kommunen tar över betalningsansvaret för färdigbehandlade personer som blir kvar på sjukhus. Kostnaderna betalas alltså av kommunen och inte av . Bestämmelserna om detta finns i lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård.8 Det finns alltså flera exempel på åtgärder mot dröjsmål även om ingen av dem har inneburit en skyldighet för kommuner att betala ekonomisk kompensation till enskilda. Tre modeller för ekonomisk kompensation Hur en ekonomisk kompensation till föräldrar skulle kunna se ut är en öppen fråga. Den skulle kunna påminna om ett skadestånd eller om föräldrapenning. Systemet skulle kunna hanteras antingen av kommunerna själva eller av en statlig myndighet. För att under- lätta och konkretisera diskussionen kan vi tänka oss tre modeller: Schablonmodellen bygger på tanken att kompensationen inte behöver motsvara föräldrarnas faktiska inkomstförluster eller kostnader för ett dröjsmål. Kompensation kan i stället lämnas med ett schablonbelopp 7Se SOU 2008:51 s. 203. 1990/91:14, bet. 1990/91:SoU9 och rskr. 1990/91:97. Se även prop. 1993/94:121. för som kommunen inte erbjuder förskola. Hur stort beloppet ska vara går att diskutera, det kan exempelvis motsvara hel föräldrapenning på lägstanivå eller grundnivå eller lämnas med ett annat fast belopp per dag. Kommunen kan vara skyldig att betala ut beloppet självmant, utifrån uppgift om anmälningsdag. Någon ansökan från föräldrarna skulle i sådana fall inte behövas. Reglerna om kompensation skulle kunna tas in i skollagen eller en ny lag. Skadeståndsmodellen innebär att föräldrar får ersättning för de verkliga inkomstförluster eller kostnader som dröjsmålet fört med sig. Kompensationen ligger därmed nära det civilrättsliga skade- ståndet och det måste krävas bevisning för den ekonomiska skadan. Därför behövs det sannolikt en särskild ansökan från föräldern. Den kan prövas av kommunen själv eller av en statlig myndighet. Om kompensation beviljas är det hur som helst kommunen som betalar den. Reglerna skulle kunna tas in i skollagen eller en ny lag. Socialförsäkringsmodellen innebär i stället en lösning inom ramen för föräldraförsäkringen. Föräldern får kompensation som motsvarar den vanliga föräldrapenningen när det gäller belopp, utbetalning och handläggning. Skillnaden är att förmånen har ett annat namn, att den i slutänden betalas av den kommun som brister och att den lämnas , ända till dess att kommunen erbjuder plats. Ansökan görs hos , som prövar om villkoren är uppfyllda och i så fall betalar ut förmånen. När kommunen erbjuder förskoleplats riktar ett krav mot kommunen, som får betala för förmånen. En sådan kompensation kan ingå i föräldra- försäkringen och regleras i SFB. Det skulle helt enkelt vara fråga om en föräldrapenningsförmån på kommunens bekostnad. De tre modellerna skiljer sig åt i flera avseenden, bland annat när det gäller ersättningens storlek. Det gemensamma är att föräldern får kompensation och att den kommun som inte erbjuder plats står för kostnaderna. Modellerna sammanfattas i tabellen nedan. De tre modellerna är renodlade för att tydliggöra olika sätt att kompensera föräldrar. I praktiken går de att kombinera och modifiera på olika sätt. De fyller ändå en funktion genom att konkretisera och åskådliggöra hur en kompensation kan se ut. Det gör det lättare att diskutera för- och nackdelar med att införa en kompensation. För- och nackdelar med en kompensation Frågan om ekonomisk kompensation är kontroversiell på flera sätt och det finns anledning att redovisa några av de argument för och mot en kompensation som har kommit fram under utredningen. Argument för en ekonomisk kompensation En skyldighet att betala kompensation är en kraftfull åtgärd för att få alla kommuner att erbjuda förskoleplats inom lagstadgad tid. Utbyggnad och andra åtgärder kommer att prioriteras och fler barn kommer att få plats . En kompensation ger barnets föräldrar ett ekonomiskt skydd i en situation som annars kan vara utsatt. kan till exempel hända att föräldrapenningdagarna tar slut helt och hållet i väntan på att kommunen ska erbjuda förskoleplats. En kompensation kan kombineras med nya regler om exempelvis SGI-skydd för föräldrar som får vänta för . Det är extra tydligt i fråga om socialförsäkringsmodellen. Rättvis och ändamålsenlig placering av kostnader. är det till stor del barnets föräldrar som står risken för ett dröjsmål. En kompensation placerar en större del av kostnaden hos kommunen. Det framstår som både rättvist och ändamålsenligt, eftersom det bara är kommunen som kan agera för att undvika dröjsmålet. Argument mot en ekonomisk kompensation Staten, landstingen och kommunerna lämnar normalt inte ersättning på grund av fel eller dröjsmål annat än i form av skadestånd. Införs det en kompensation inom förskolan kan det snart ställas liknande krav på andra områden. Den utvecklingen är inte önskvärd. kan den nämligen medföra stora kostnader för staten, landstingen och kommunerna. Kompensationen är en allt för stor inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Det är bättre att kommuninvånare får rösta bort kommunpolitiker som de är missnöjda med än att staten inför en ny ingripande sanktion. Problemet med dröjsmål är relativt litet och det finns redan åtgärder mot kommuner som inte erbjuder plats . Det behövs ingen annan kompensation än skadestånd. Kommuner som redan har svårt att erbjuda plats får det ännu svårare om de också ska betala kompensation. En kompensation kan användas som ett utökat vårdnadsbidrag. Den kommun som vill kan låta bli att erbjuda förskoleplats och i stället betala pengar till vårdnadshavarna. Det är problematiskt på flera sätt, inte minst för jämställdheten. Kommunerna kommer att prioritera kravet på plats framför kvalitetsaspekter som barngruppernas storlek och personaltätheten. För att klara fristen kan de till exempel komma att utöka barngrupperna allt för mycket. Bästa alternativet är en föräldrapenningsförmån Det finns således argument både för och mot en kompensation och vår bedömning är att de olika modellerna för kompensation står sig olika bra. Med schablon- och skadeståndsmodellerna framstår spridningsrisken som stor eftersom de enkelt kan överföras till andra områden. Det skulle därmed kunna ställas krav på liknande kompensation inom till exempel eller hälso- och sjukvården. En sådan samhällsutveckling är knappast önskvärd. Den modell som bäst möter de krav som måste ställas är i stället socialförsäkringsmodellen. Den skulle sannolikt ha en kraftfull effekt som risken för spridning till andra områden är liten eftersom kompensationen är en del av föräldraförsäkringen. Den skulle vara utformad specifikt för föräldrars behov och kan inte utan vidare överföras till andra områden. Att införa en sådan kompensation skulle handla om att utveckla föräldraförsäkringen snarare än att införa någon helt ny och främmande ersättning. En kompensation enligt socialförsäkringsmodellen skulle vara ett kraftfullt verktyg eftersom kommunen skulle riskera att behöva betala ersättning motsvarande full föräldrapenning på högsta nivå. Kostnaden för kommunen skulle kunna bli om dröjsmålet varar så . Det skulle sannolikt leda till att alla barn, eller i vart fall fler än , erbjuds förskoleplats . Åtgärden framstår därmed som effektiv och kraftfull. Föräldrarna skulle vidare få en garanti för sin försörjning som fullt ut motsvarar den som föräldrapenningen ger. Anknytningen till föräldraförsäkringen gör vidare att kompensationen är ganska enkel att kombinera med ett SGI-skydd och att samordna med andra förmåner. Nya bestämmelser om bland annat föräldraledig- het bör också kunna införas utan större svårighet. Kompensationen kan helt enkelt inordnas i en befintlig struktur. Samma sak gäller inte i fråga om schablon- och skadeståndsmodellerna. För föräldrarna skulle en kompensation av detta slag skilja sig ganska lite från den vanliga föräldrapenningen. De är vana vid att ha kontakt med och skulle få precis samma dag- ersättning som de tidigare fått i föräldrapenning. Systemet känns troligen välbekant. är för sin del van att hantera föräldraförsäkringen och bör utan större problem kunna hantera en ny föräldrapenningsförmån, även om den lämnas på kommunens bekostnad. Till stor del bör befintliga system för bland annat SGI- beräkning och utbetalning kunna användas vid handläggningen. Risken för att en kompensation av detta slag används som ett förtäckt eller utökat vårdnadsbidrag får vidare bedömas som liten om kommunens kostnader närmar sig . Det blir helt enkelt för dyrt. Skyldigheten att betala kompensation skulle utgöra en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen men vi kan inte se att åtgärden skulle försvåra för kommuner som redan har problem. Att försöka spara pengar genom att inte erbjuda plats får helt enkelt inte förekomma och kommunen kan undvika den nya kostnaden genom att erbjuda plats inom lagstadgad tid. Oron för större barngrupper har däremot fog för sig. Statistiken i avsnitt 14.2 visar att kommuner ganska ofta utökar barngrupperna för att kunna erbjuda plats . Om en ekonomisk kompensation införs bör den därför kombineras med åtgärder som stödjer kommunerna att fullgöra sina uppgifter på ett bättre sätt. Sammantaget bedömer vi att en ny föräldrapenningsförmån på kommunens bekostnad framstår som det bästa alternativet och att det finns goda argument för att införa en sådan kompensation. 9.6Vi föreslår en nationell förskolegaranti Vårt förslag: En nationell förskolegaranti ska införas. Den ska säkra att så många barn som möjligt erbjuds förskoleplats och att föräldrar som trots allt drabbas av dröjsmål får ett rimligt skydd. Förskolegarantin ska bestå av följande fyra åtgärder: 1.Tydlig platsdag i skollagen 4.Väntepenning till drabbade föräldrar Därutöver krävs det följdändringar när det gäller bland annat föräldraledighet, semester, , arbetslöshetsförsäkring, arbetsmarknadspolitiska program och etableringsinsatser. Det bör införas en förskolegaranti Vi bedömer att tiden är inne för en nationell förskolegaranti som säkrar att så många barn som möjligt erbjuds förskoleplats och att föräldrar som trots allt får vänta för länge får ett rimligt skydd. En sådan förskolegaranti är ett naturligt steg i den utveckling som har beskrivits i kapitel 3. av utbyggnad har lett till att det finns tillräckligt med förskoleplatser på nationell nivå och att tillgång och efterfrågan i princip stämmer överens. Det finns någon större, strukturell platsbrist och de flesta kommuner klarar att erbjuda förskoleplats inom lagstadgad tid. I det läget är det inte acceptabelt att vissa barn fortfarande drabbas av för lång väntan. De negativa konsekvenserna för alla berörda har beskrivits i kapitel 7. Den föreslagna garantin ska till största del bestå av stödjande åtgärder. Begreppet platsdag ska förtydliga skollagen och en informations- och rapporteringsskyldighet ska lägga grunden till en bra planering samt ordning och reda i alla kommuner. Som en fjärde åtgärd föreslår vi emellertid även en kompensation till drabbade föräldrar i form av en väntepenning, som ska vara en ny förmån inom föräldraförsäkringen. Vi tycker att argumenten för en sådan kom- pensation är starka, särskilt ur ett individperspektiv. Väntepenningen ska lämnas på kommunens bekostnad och den kommer därför leda till att kommunerna prioriterar sin skyldighet att erbjuda plats eller på önskad dag. Den utgör ett skyddsnät för föräldrar som trots allt får vänta för . Vi bedömer att förskolegarantin kommer leda till att så gott som alla barn erbjuds plats . Vi tror alltså att åtgärderna är effektiva och att väntepenning inte kommer att behöva lämnas särskilt ofta. Den är ett yttersta påtryckningsmedel och ett skydd. Det bör redan nu sägas att förskolegarantin föreslås gälla bara vid önskemål om förskola med offentlig huvudman, det vill säga förskola. Föräldrar som bara anmäler sig till fristående för- skola kommer alltså inte att kunna få väntepenning och enskilda huvudmän kommer inte att omfattas av någon informations- och rapporteringsskyldighet. Skälen för detta beskrivs i avsnitt 14.9. De åtgärder som föreslås behandlas utförligt i kommande kapitel. Vi lämnar dock en översikt redan nu och kommenterar hur vänte- penningen förhåller sig till vite och skadestånd. Vi säger också något om ordet förskolegaranti som samlingsnamn för åtgärderna. Översikt över förslagen i garantin Det första förslaget är att skollagen ska förtydligas genom att begreppet platsdag införs. Det ska beteckna den senaste dag som kommunen är skyldig att erbjuda ett barn förskoleplats, i regel den dag som infaller efter anmälan. Begreppet innebär inga nyheter i sak men rätar ut några frågetecken. Tanken är också att rapporteringen och väntepenningen ska knyta an till platsdagen. Det andra förslaget är en informationsskyldighet för alla kommuner. Efter en anmälan om förskola med offentlig huvudman ska kommunen informera barnets vårdnadshavare om vilken dag anmälan kom in, vilken platsdag som gäller under förutsättning att barnet ska erbjudas förskola i kommunen och om möjligheten till väntepenning i händelse av dröjsmål. Informationen syftar till att göra kommunen medveten om vilken tidsfrist som gäller för varje barn som föräldrarna får information om väntepenningen och de krav de kan ställa på kommunen. Det tredje förslaget är en rapporteringsskyldighet som innebär att alla kommuner en gång ska följa upp hur många barn som inte har erbjudits plats inom lagstadgad tid och rapportera det till Skolinspektionen, fullmäktige och sina egna revisorer. På så sätt blir dröjsmålen synliga för kommunen själv, för allmänheten och för Skolinspektionen. Det ökar pressen på kommunen att åtgärda problemet som Skolinspektionen får möjlighet att utöva tillsyn och invånarna får möjlighet att utkräva politiskt ansvar. Som en fjärde åtgärd föreslår vi en kompensation till föräldrar i form av en väntepenning. Det är en ny föräldrapenningsförmån som kan lämna på bekostnad av den kommun som inte erbjuder förskoleplats . Vi föreslår att den ska regleras i SFB och räknas som en del av föräldraförsäkringen, eftersom ett viktigt syfte är att ge föräldrarna trygghet i övergången från föräldra- ledighet till förvärvsarbete eller andra sysselsättningar. Har kommunen inte erbjudit barnet att börja förskola senast på platsdagen ska föräldrarna alltså kunna ansöka om väntepenning hos . ska i normalfallet låta kommunen yttra sig och därefter fatta beslut. Väntepenningen ska motsvara förälderns högsta föräldrapenning och kunna lämnas för under dröjsmålet. Den som har rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivå ska alltså få väntepenning på denna nivå, medan den som endast har rätt till föräldrapenning på grundnivå ska få vänte- penning på grundnivå. Över huvud taget ska den nya förmånen i allt väsentligt fungera precis som dagens föräldrapenning. Den stora skillnaden jämfört med föräldrapenning är att kommunen ska betala för väntepenningen. Den ska alltså inte finansieras genom socialavgifter, som andra socialförsäkringsförmåner. När kommunen till slut erbjuder förskoleplats kan väntepenning inte längre lämnas och ska då fastställa ett krav på kommunen. Kravet ska omfatta dels den väntepenning som har lämnats och dels en sanktionsavgift som tillfaller staten. Syftet med sanktions- avgiften är att alla dröjsmål ska bli lika kostsamma för kommunen, oavsett vilka inkomstförhållanden föräldern i fråga har. Sammantaget ska kommunen betala ett belopp som motsvarar hel föräldrapenning på högsta möjliga sjukpenningnivå för hela den tid som dröjsmålet varar. skulle den totala kostnaden för kommunen vara , eftersom det motsvarar högsta möjliga föräldrapenning. Ett dröjsmål skulle därmed kosta oavsett föräldrarnas inkomstförhållanden. För att systemet med väntepenning ska fungera och ge rätt skydd krävs det följdändringar i flera andra regelverk. Det gäller bland annat bestämmelserna om föräldraledighet, semester, , arbetslös- hetsförsäkring, arbetsmarknadspolitiska program och etablerings- insatser. Man måste också se över samordningen med andra förmåner och reglerna om beskattning och pension. Dessa och flera andra följdändringar kommer vi till senare, i kapitel 12. Vilka åtgärder och incitament vi har övervägt men valt bort framgår av kapitel 16.