sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — 44 har genomfört en intervjustudie med statliga ekonomichefer. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Däremot belyser samverkansproblem i en rad effektivitetsrevisioner. interna riktlinjer för de årliga myndighetsdialogerna betonar vikten av att följa upp myndighetens samverkan, men i vilken utsträckning detta görs i de faktiska dialogerna har inte kunnat fastställa. Däremot framgår det av rådets workshops för myndighetschefer att myndighetsledningar i flera fall efterlyser mer dialog med i frågor om hur myndigheterna i samverkan utvecklar den offentliga verksamheten.45 Ett problem är också att samverkan sällan följs upp ur kundens perspektiv, då uppföljningen stannar vid myndighets- och funktionsgränserna. Problemen med uppföljningens fokus på enskilda delar av processen är väl belagt i forskning och statliga rapporter. finns det initiativ och förslag på att utveckla samverkan över och myndighetsgränserna. I , och redovisning till regeringen av det så kallade mängdbrottsuppdraget anser man t.ex. att polismyndigheterna, åklagarkamrarna och tingsrätterna på bör utarbeta gemensamma verksamhetsmål.46 Denna typ av ansatser skulle sannolikt ha en positiv inverkan på myndigheternas förmåga att samverka. På olika håll i offentlig verksamhet pågår arbete med att tydliggöra rutiner och former för att stärka samverkan. Det finns exempel på enskilda myndigheter som tar ett samlat grepp om samverkansfrågorna och utarbetar strategier för myndighetens samverkan med andra myndigheter.47 Det finns även exempel på myndigheter som 45Liknande resonemang återfinns i en intervjustudie med myndighetschefer. Statskontoret (2011), Förvaltningen om förvaltningspolitiken – förväntningar, utmaningar och möjligheter, s. 45 ff. 46Rikspolisstyrelsen m.fl. (2011), Ökad effektivitet och förbättrad samverkan vid handläggning av mängdbrott. 47En myndighet som tagit ett större samlat grepp om samverkansfrågorna är . Myndigheten ska, enligt sin instruktion, stödja och vara pådrivande i andra myndigheters arbete med integrering av konsumentaspekter i verksamheten och tillhandahållande av konsumentinformation. För att kunna leva upp till uppgiften initierade ett projekt där man inventerade vilka myndigheter som man samverkade med (ca 40 stycken). Därefter genomförde projektgruppen intervjuer med chefer och medarbetare samt en workshop. Inom ramen för arbetet fördes även en dialog med departementet om myndighetens uppdrag. Projektet utmynnade i en strategi för samverkan. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga tar fram mallar för hur de ska upprätta överenskommelser för samverkan. Inom vissa sakområden har det etablerats samverkansmodeller. Ett exempel är geodataområdet.48 Ett annat är brottsförebyggande arbete och samverkan mellan polis och kommun där , kommuner och landsting och har tagit fram en samverkanshandbok i lokalt brottsförebyggande arbete.49 Ytterligare ett exempel är som har regeringens uppdrag att i samverkan med , , och i samråd med kommuner och landsting ta fram mallar för samverkan i e-förvalt- ningsprojekt.50 Vilken samverkan som faktiskt blir av beror delvis på hur pass extensiv tolkning en myndighet gör av sitt uppdrag. Vi tycker oss se att en del myndigheter utgår från sin instruktion och vilka samhällsfrågor de har att lösa och agerar extensivt inom den ramen och försöker få till stånd samverkan med relevanta myndigheter som kan bidra till att politikens mål nås. Andra myndigheter tycks göra en betydligt restriktivare tolkning av sitt uppdrag och samverkar endast med andra myndigheter då detta specificeras särskilt i regleringsbrev eller i ett regeringsuppdrag. anser att det är viktigt att alla myndigheter har fokus på sitt samhällsuppdrag och är öppna för den samverkan som krävs för att åstadkomma önskvärda effekter. Det är också menar vi en rimlig tolkning av 6 § myndighetsförordningen, att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. 48Geodatasamverkan innebär att organisationer med myndighetsuppgifter får tillgång till ett samlat utbud av geodata. Geodatasamverkan styrs av ett avtal som reglerar villkor för att tillhandahålla och använda geodata. Avtalet reglerar även organisation, styrning, samordning och ansvarsfördelning. Läs mer på , 49Brottsförebyggande rådet, och (2011), Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete. 50Regeringsbeslut N2011/1368/ITP. 7Resultat i form av betydande förbättringar 7.1Våra uppfattningar i korthet Den påverkan som ett visst program eller en viss förändring leder till bör i högre grad följas upp ur fler perspektiv för att synliggöra inte bara ekonomiska värden utan även exempelvis sociala, ekologiska, demokratiska och kulturella värden. I förvaltningen behövs det ökad kunskap och användning av sådana instrument som belyser många olika värden och att det offentliga bör ta en mer aktiv roll i att vidareutveckla dessa instrument. Sektorsbaserad uppföljning och en ordning där en myndighet under regeringen granskar en annan myndighet under regeringen främjar inte innovation, lärande och helhetssyn. Det primära syftet med utvärdering och analyser måste vara lärande. Därför är det angeläget att hitta former för hur slutsatserna från de analyser som görs bättre kan tas till vara i utvecklingen av offentlig sektor. Huruvida innovationer i offentlig sektor faktiskt leder till resultat i form av betydande förbättringar för medborgare, företag och samhället i stort är inte så enkelt att besvara. Vår bild är att det finns något paradoxalt över mätningar av resultat i offentlig verksamhet. Å ena sidan görs det oerhörda mängder uppföljningar och utvärderingar. Å andra sidan verkar ett utvecklingsorienterat framåtsyftande lärande utifrån dessa vara begränsat. Resultat i form av betydande förbättringar analys- och uppföljningsmyndigheter som har inrättats tycks också följa ett befästande av stuprören. Vi lever i utvärderingens tidevarv, där allt som görs inom den offentliga sektorn ska dokumenteras, granskas och inspekteras i en omfattning som inte skådats tidigare. Det s.k. gransknings- och utvärderingssamhället är väl beskrivet på annat håll och vi ska därför inte fördjupa oss i det.1 Det har dock ingått i vårt uppdrag att kartlägga i vilken utsträckning det görs kvalitets- och effektivitetsanalyser inom offentlig verksamhet och hur dessa dokumenteras, redovisas och bearbetas för att kunna omsättas i konkreta förbättringar. Vissa reflektioner utifrån ett innovations- och utvecklingsperspektiv är därför ändå befogat att göra. Vi har uppfattat uppdraget i denna del som så omfattande att vi inte bedömt det möjligt att göra en fullständig kartläggning. Vi har däremot genom enkäten till alla statliga myndigheter och genom en fördjupad kartläggning inom två områden kunnat göra vissa betraktelser. Av enkätsvaren framgår att av myndigheterna inte känner till om det görs kvalitets- eller effektivitetsmätningar inom det område de verkar. Men än intressantare är kanske att det är hela 32 myndigheter som anger att det är de som utför kvalitets- och effektivitetsmätningar inom det egna området. I den fördjupade kartläggningen betraktades begreppet effektivitets- och kvalitetsanalyser som ett samlingsnamn för en rad olika analyser och undersökningar2 som inriktar sig på kvalitet eller effektivitet och omfattade även andra organisationers än myndigheter under regeringen. Kartläggningen inom skolrespektive rättsområdet visar ett stort antal aktörer som publicerar en avsevärd mängd analyser av olika slag inom båda områdena. I ett försök att bedöma huruvida analyserna främst är reaktiva eller mer framåtriktade visar det sig inom båda områdena att tonvikten framför allt ligger på det reaktiva. I en jämförelse mellan de två områdena framgår att det finns fler olika typer av aktörer som gör analyser på skolområdet samt att de analyser som görs inom skolområdet är mer kontrollinriktade och mindre framåtsträvande än de som görs inom rättsområdet. 1Se t.ex. , . (1999), , , L. (2006), Utvärderingsmonstret: kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn. 2Bland dessa återfinns bl.a. följande från det empiriska materialet: kvalitetsredovisningar, kvalitetsgranskning, kvalitetsjämförelser, tillsyn, kvalitetsuppföljning, kvalitetsmätning, effektutvärdering, kunskapsutvärdering, effektstudier, effektivitetsrevision, öppna jämförelser och jämförande studier, indikatorsystem, brukarundersökningar, lägesbedömningar. Resultat i form av betydande förbättringar Ett annat sätt att ge en bild av analyserandets omfattning gjordes för räkning år 2007.3 Enligt underlagsrapportens grova och lågt räknade uppskattning ägnar staten åt att utvärdera.4 Denna siffra inkluderar kostnaden för utvärderingsverksamheten bland cirka 250 myndigheter, på , inom utredningsväsendet och hos . Kommuners, landstings eller andra aktörers utvärderingskostnader är inte medräknade. Inspektion och tillsyn har också lämnats utanför rapporten. Den avgränsning som gjorts är alltså mycket snävare än kartläggningen låtit genomföra, både vad gäller vilken typ av analyser som räknas och vem som tagit fram analysen. Oavsett vilken metod man använder för att närma sig frågan kan man konstatera att det avsätts avsevärda resurser åt att analysera kvalitet och effektivitet. Karaktären på de analyser som görs skiljer sig givetvis åt vad gäller t.ex. vem som initierat analysen, vem den primära målgruppen för analysen är och vem som är tänkt att agera till följd av informationen, samt hur den logiska kedjan från analys till förbättrad verksamhet ser ut. 7.3Dagens utvärderingssystem stärker stuprören och motverkar tillit Det huvudsakliga syftet med olika typer av effektivitets- och kvalitetsanalyser menar vi bör vara att bidra till lärande så att verksamheter kan förbättras. Det är viktigt att analyser inte görs slentrianmässigt samt att det finns en tanke om hur informationen kan användas i förbättringssyfte. bedömer att det finns utrymme att stärka denna länk: att bli bättre på att tillvarata utvärderingsresultat samt se till att informationen når alla parter som kan tänkas ha användning av den i sitt dagliga arbete. är utvärderings- och analysmyndigheterna sektorsbaserade eller t.o.m. begränsade till att enbart följa enskilda myndigheters verksamhet. Som beskrivs i avsnitt 3.2 är det en särskild utmaning 3Forss, K. (2007), Hur mycket utvärdering sker bland svenska myndigheter?– Ett försök till bedömning skrivet på uppdrag av . 4Definitionen av utvärdering som använts i genomgången är Evaluation is the systematic inquiry into the worth or merit of an object, och man förtydligar att man med utvärdering menar en process och inte en rapport. Stort fokus ligger på att utvärderingar ska producera ett värdeomdöme, vilket är den stora skillnaden mot många närliggande begrepp som utredning, analys och forskning. Resultat i form av betydande förbättringar för regeringen att styra över frågeställningar som rör flera myndigheter som ibland dessutom har olika föredragande statsråd i regeringen. Givet denna utmaning torde det vara kontraproduktivt att inrätta och ha sektorsvisa tillsyns- eller utvärderingsmyndigheter då dessa snarare torde befästa sektorsperspektiv, eller stuprören, till förfång för ett övergripande systemsynsätt för att möta kunders faktiska behov. Eller med andra ord, det är mening att sektorsvis tillsyn- eller utvärdering motverkar en systemansats och en rörelse i svensk statsförvaltning att utgå från kundernas behov, vilket är en av de viktigaste drivkrafterna för innovation. Som beskrivs i kapitel 3 är ett systems avgränsning långt ifrån självklar och svårlösta samhällsfrågor vävs in i varandra, över traditionella departements- eller politikområdesgränser. som den expertkunskap som sektoriseringen skapar är önskvärd när analyser ska tas fram, finns en risk för att man missar för helheten viktiga aspekter. Också utvecklingen med att inrätta myndigheter vars primära uppdrag är att granska andra myndigheter – ibland till och med deras interna arbete – är olycklig. Detta riskerar att leda till ökat misstroende och bristande tillit, såväl mellan statliga myndigheter som mellan politiska beslutsfattare och förvaltning, vilket i sin tur kan bidra till minskad tillit i samhället. Detta utvecklar vi något i förslaget i avsnitt 8.3.6. Vi noterar också att i en nyligen publicerad rapport om berör flera av dessa frågor. föreslår bl.a. den att stärka departementens kapacitet för policyutveckling, genom att säkerställa att departementen har tillgång till relevant och oberoende forskning och analys inom politikområdet, samt att alla myndigheter med utvärderingsuppgifter avvecklas och läggs på universitet och privata forskningsinstitut.5 7.4Att räkna på olika värden I offentlig verksamhet mäts resultat inte bara i pengar utan det är också väsentligt att mäta vilken påverkan ett visst program eller en viss förändring har på exempelvis människors hälsa, landets säkerhet, miljön eller den långsiktiga samhällsekonomin. Sådana effekter är svåra att mäta och komplicerade att sinsemellan jämföra värdet av. Dessutom hamnar inte alla relevanta konsekvenser inom en och 5 (2013), Value for money, . Resultat i form av betydande förbättringar samma organisation, utan kostnader, nyttor och andra effekter kan uppstå i en annan avdelning, myndighet eller samhällssektor än där en viss investering har gjorts – långt efter det att en åtgärd vidtas. Detta har implikationer även i ett innovations- och förnyelsearbete eftersom det är svårt att motivera investeringar i nya sätt att utföra offentlig verksamhet om man inte kan åskådliggöra verksamhetens fulla resultat. Att det är svårt att mäta andra värden än de rent ekonomiska betyder inte att det är ogörligt. Det finns metoder för att även synliggöra exempelvis sociala och miljömässiga effekter. Exempel på sådana metoder är s.k. Social Return on Investment-analyser (SROI) och samhällsekonomiska kalkyler (se avsnitt 5.9). En SROI-analys har som ansats att relatera kostnaden för en insats med alla effekter och värden som insatsen ger: ekonomiska, sociala och miljömässiga, oavsett om det finns marknadsvärden på dessa effekter eller ej. Monetära uppskattningar, som ska representera sociala värden, utvecklas för att mäta värdet av de uppmätta effekterna. Värdet av de positiva och negativa effekterna summeras sedan och relateras till investeringen. Ett SROI-värde erhålls då, exempelvis 6:1. Exemplet talar om att för varje insatt krona skapas ett värde om . Analysobjektet för en SROI-analys kan t.ex. vara en arbetsmarknadsinsats vars totala värde inte bara består i huruvida en deltagare har fått jobb eller inte, utan också i värden som självkänsla, egenmakt och psykisk och fysisk hälsa hos dem som genomgått programmet. En SROI-analys kan uppfylla en rad syften. Den kan bland annat användas som ett verktyg för strategisk planering och förbättringar, för att kommunicera påverkan, attrahera investeringar, eller ligga till grund för investeringsbeslut. Med SROI underlättas dessutom skapandet av samsyn mellan en organisation och dess intressenter avseende vad som ska uppnås.6 Ytterligare skäl att göra helhetsinriktade mätningar av det här slaget är att de kan bidra med förståelse av samhällssystemens komplexitet och långsiktiga samband. anser att den här typen av analyser bör kunna fungera som ett av fler möjliga instrument för kommunikation och som ett sätt att beskriva ett systems utfall och samlade värdeskapande. Genom det helhetsperspektiv och hårda kalkyler som SROI och liknande analyser 6 , E. & , G. (2012), SROI. Resultat i form av betydande förbättringar tillhandahåller kan det tydliggöras när en viss resursanvändning kan bli mer effektiv, antingen eller över samhällssystemets organisationsgränser. Resultaten av en SROI-analys behöver givetvis hanteras med försiktighet eftersom de penningvärden som räknas fram inte motsvarar verkliga pengar. 8 Överväganden och förslag Med detta betänkande vill vi stödja och stimulera innovations- och förändringsarbete i offentlig verksamhet. Våra förslag syftar till att ytterligare konkretisera regeringens politik för en mer innovativ offentlig verksamhet. Vi vill förbättra förutsättningarna i offentlig verksamhet att tänka nytt för att göra nytta, att gå från idé till handling och att ta kontrollerade risker. Våra förslag syftar till att åstadkomma: ökat fokus på behov, värdeskapande och system, ökat handlingsutrymme för offentliga verksamheter att pröva nya tjänster och former för att uppnå syftet med politiken, en infrastruktur för idé- och kunskapshantering, stärkt förmåga i offentliga verksamheter att bedriva innovations- och förändringsprocesser, samt nya instrument som främjar långsiktiga investeringar i svårlösta samhällsfrågor. 8.2Fokusera på behov, värdeskapande och system 8.2.1Nya perspektiv genom livshändelser och systemsyn Förslag: Utveckla offentlig verksamhet utifrån människors och företags behov, politikens syften och det offentligas komplexitet. Bedömning: För att främja innovations- och förändringsarbete i offentlig verksamhet behövs perspektivskiften. Utvecklingsarbetet i offentlig verksamhet måste därför tydligare utgå från de behov människor och företag faktiskt har, de värden politiken syftar till att åstadkomma och det faktum att offentlig verksamhet är komplex. Genom att i försöksverksamheter utgå från förståelsen av människors livshändelser, företags verksamhetshändelser och komplexa system ges nya perspektiv på planering, styrning, genomförande och uppföljning av offentlig verksamhet. Värdeskapande utifrån kundernas behov Människor utbildar sig, skaffar jobb, bostad, barn och blir sjuka. Företag bildas, utvecklas, bygger, anställer, avskedar och exporterar. Offentlig verksamhet är inte organiserad utifrån dessa livs- och verksamhetshändelser och de olika behov som medborgare och företag har i dessa. För den enskilde utgör myndighetskontakter endast steg på vägen att uppnå ett visst mål eller delmål i livet (t.ex. starta ett företag, börja studera, bygga ut en fabrik) eller för att hantera en situation (t.ex. ett sjukdomstillstånd eller att en nära anhörig har gått bort). Den enskildes kontakter med det offentliga sträcker sig i många av dessa händelser över flera myndigheter och olika samhällsnivåer. Som regel tvingas den enskilde vara koordinator av ett antal ärenden. Detta leder bl.a. till att många upplever det som krångligt att ha kontakt med det offentliga. Att t.ex. få cancer mitt i livet och vara förälder är en livshändelse som inte enbart ger upphov till åtskilliga kontakter med vården utan också kan innebära ett omfattande antal kontakter med t.ex. , Arbets- SOU 2013:40 Överväganden och förslag förmedlingen, , skolan och med kommunala stödinsatser för anhöriga.1 Krångel skapar inte enbart onödigt lidande för samhällets mest utsatta utan kan även vara tillväxthämmande för våra företag och därmed även ha en hämmande effekt på skapandet av nya arbetstillfällen.2 Den som t.ex. vill öppna en restaurang riskerar att hamna i en otydlig process med många kontakter med kommunen och statliga myndigheter. Ett problem är att människors och företags olika behov i processer sällan följs upp av myndigheterna från ax till limpa, sett ur kundens perspektiv. Respektive myndighets huvudsakliga fokus ligger ofta endast på en del av kundens process. Den uppföljning som då görs kan t.ex. röra hur människor anser sig ha blivit bemötta vid ett visst kontor eller hur en viss tjänst på Internet fungerar. Sådana mätningar kan vara viktiga i sig men måste betraktas utifrån kundens samlade resa genom det offentliga systemet. En ökad samverkan från flera berörda parter utifrån beskrivningar av hur människor faktiskt upplever dessa processer och vilka behov man har i olika delar skulle avsevärt förbättra förutsättningarna att utveckla verksamheten. Det finns flera intressanta exempel på hur offentlig verksamhet försöker renodla ett tydligt kundperspektiv över myndighetsgränserna, framvuxna inte minst som ett led i utvecklingen av e-tjänster. Dessa är goda initiativ men det finns också anledning att peka på vissa risker med att alltför ensidigt utveckla e-tjänster utifrån gällande regelverk och synsätt. Utveckling av offentlig verksamhet i syfte att möta enskildas behov måste ske ur ett helhetsperspektiv, där e-förvaltning bara är ett bland flera medel att nå målet.3 Värdet för den enskilde skapas inte främst genom att blanketter är lätta att fylla i, att en webbtjänst fungerar bra eller att personalen är kompetent, även om var och en av dessa är viktiga komponenter. Värdet för den enskilde skapas när målet eller delmålet är nått, dvs. när exempelvis företaget är startat, när man fått ett jobb eller när 1 Se arbetet vid Regionalt cancercentrum väst: /sv/vast/ Patientmedverkan/Livshandelsen-att-fa-cancer. 2 Goldkuhl, G., m.fl. (2012), DUKAT för restaurangföretagare – visioner om ett samlat informationssystem. Se även (2012), Ökad effektivitet i miljötillståndsprocessen – hur ärendeprocesser kan följas upp och utvecklas över funktions- och myndighetsgränser utifrån en systemsyn. 3 I livshändelsestudie ombads de intervjuade som hade haft kontakt med det offentliga i någon livshändelse att nämna tre saker som var viktiga i kontakten med offentlig verksamhet. De i särklass vanligaste svaren var: att få hjälp, rätt information, bra bemötande, att det går snabbt, att bli lyssnad på, personlig kontakt och kunnig personal. fabriken har byggts ut. Detta värde skapas som regel av många aktörer i samverkan, inklusive icke-offentliga. Vi menar att offentlig verksamhet, för att upprätthålla sin legitimitet, måste uppmärksamma detta värdeskapande i mycket högre grad än vad som görs . livshändelseundersökning indikerar att händelser som att ha omsorg om närstående, bli utsatt för brott, bli arbetslös och vara sjuk kan vara viktiga att vidareutveckla ur ett kundperspektiv. Att förstå små och medelstora företags processer genom det offentliga systemet är ett eftersatt område som också måste prioriteras.4 Således bör utvecklingsarbetet initialt inriktas mot försöksverksamheter inom dessa livs- och verksamhetshändelser. Om angreppssättet visar sig välfungerande bör offentlig verksamhet som vänder sig till människor eller företag gradvis kunna organiseras utifrån livs- och verksamhetshändelser. Värdeskapande system utifrån politikens syfte Vi har i tidigare avsnitt kortfattat beskrivit några av de många dimensioner som bidrar till att göra offentlig verksamhet komplex. Vi har också beskrivit hur utvecklingen av systemsynsättet och metoder för att bättre förstå komplexa system har utvecklats inom en rad områden. Med ett sådant synsätt följer bl.a. ett ökat fokus på att förstå interaktionen mellan delarna inom systemen, den spontana självorganiseringen, hur system genom lärande och anpassning förändras och vilka systemfaktorer som kan förändras för att ett visst system ska ge ett annat resultat än det rådande. Möjliga områden för att bedriva försöksverksamheter utifrån en systemansats kan t.ex. vara inom socialförsäkringen, rättsväsendet eller migrationsområdet. Ett med rättsväsendet nära sammanflätat område är t.ex. det pågående arbete som riktar sig till ungdomar vilka riskerar att bli kriminella eller som behöver stöd och hjälp för att bryta med kriminella nätverk.5 Ett annat exempel på område är samhällets hantering av smittspridning mellan människor och djur, inom vilket bedrivit ett mindre utvecklingsarbete med berörda myndigheter. Detta är enligt vår uppfattning ett 4Statskontoret gör bedömningen att det genomförs få strukturerade och systematiska kartläggningar och analyser av medborgares och företags behov av service. Se Statskontoret (2012:13), Service i medborgarnas och företagens tjänst, s. 8.