sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — När det gäller spioneribe- stämmelsen anser vi emellertid att fördelarna inte uppväger nack- delarna. Med hänsyn till straffbestämmelsens övriga utformning anser vi inte heller att det är nödvändigt för att säkerställa att straffbestämmelsen enbart träffar straffvärda förfaranden. Enligt vår bedömning bör straffbestämmelsen därför inte innehålla en exemplifierande uppräkning av något slag. Sammanfattningsvis: Det saknas skäl för ingripande förändringar av men-rekvisitet Av redogörelsen ovan framgår att vår sammantagna bedömning är att det nuvarande men-rekvisitet i huvudsak är ändamålsenligt utformat och har goda skäl för sig. De rekvisit som gäller för straffansvar framstår som väl avvägda. I motiven har betonats att tillämpningsområdet inte är avsett att avgränsas till spioneri riktat mot vissa sektorer i samhället. Man har också tidigare uppmärksammat den förändring som har skett bl.a. när det gäller inriktningen av främmande makts underrättelseverk- samhet. Tillgängliga rättsfall och övrig utredning ger inte uttryck för att rekvisiten har inneburit att förfaranden som på ett inte obetydligt sätt kan hota skyddsintresset har fallit utanför tillämp- ningsområdet eller att den har tillämpats enbart när det varit fråga om uppgifter rörande det militära försvaret. stämmelsen tillämpats även vid spioneri riktat mot civila områden (se ovan). Även om bestämmelsen kan sägas vara behäftad med vissa bris- ter när det gäller tydlighet och förutsägbarhet är det enligt vår bedömning inte möjligt att helt undvika det. En given utgångs- punkt är dock att lagtexten ändå ska vara så tydlig och klar som möjligt och leva upp till legalitetsprincipen och andra grundläg- gande straffrättsliga principer. Enligt vår bedömning uppfyller en spioneribestämmelse i enlighet med våra förslag väl det kravet. För att åstadkomma en större tydlighet är det enligt vår upp- fattning lämpligare att utmönstra rekvisit ur lagtexten än att lägga till. Vi anser att det finns skäl för att renodla straffbestämmelsen i olika avseenden och att ytterligare understryka att den ska tilläm- pas generellt. Vi föreslår därför att den nuvarande exemplifierande uppräkningen av skyddsvärda uppgifter utgår. Exemplifieringen bidrar inte till att klargöra straffbestämmelsens tillämpningsom- råde. Den riskerar också att på ett onödigt och olämpligt sätt begränsa den praktiska tillämpningen av straffbestämmelsen. Ytterst skulle det kunna innebära att straffansvar inte ådöms straffvärda förfaranden som kan hota rikets säkerhet men som inte omfattas av exemplifieringen. Som har utvecklats ovan under avsnitt xx kan innebörden av rikets säkerhet i och för sig sägas vara relativt över tiden, som de förhållanden som är av betydelse för rikets säker- het kan förändras i takt med samhällsutvecklingen. Vilka områden och vilken verksamhet som inrymmer känsliga uppgifter kan alltså variera över tiden. Enligt vår mening bör lagtexten förändras i ovan nämnda avseende för att tydligare ge uttryck för att det saknar betydelse mot vilken sektor i samhället som spioneriet riktar sig och att den avgörande frågan är om de förhållanden som uppgiften rör är av sådan art att det kan skada rikets säkerhet att främmande makt får kännedom om dem. Slutligen anser vi att det finns skäl att ersätta ordet riket med . Riket är ett ålderdomligt uttryck som det numera avråds från att använda i författningar.29 Eftersom utgör en pas- sande synonym till riket kan i stället det ordet användas. Någon ändring i sak är som framgått inte avsedd med förändringen. 29 Se Statsrådsberedningens PM 2011:1, Svarta listan, s. 17. Ytterligare vägledning när det gäller det tänkta tillämpningsområdet Även om det av olika skäl är olämpligt att i lagtexten ange exempel på vad som kan vara föremål för spioneri kan en redogörelse i för- arbetena för vilka verksamhetsområden som typiskt sett kan inrymma känsliga uppgifter tjäna som vägledning vid den praktiska tillämpningen. I det syftet redogör vi nedan för några områden som enligt vår bedömning kan antas ha särskild betydelse för säkerhet. Det är alltså inte fråga om en uttömmande redovisning. Inte heller är det så att alla uppgifter eller förhållanden som är hänförliga till angivna områden är av känsligt slag. Typexempel på verksamheter som kan innefatta känsliga uppgifter Enligt vår bedömning kan följande verksamhetsområden – utifrån de förhållanden som råder – i regel antas innefatta uppgifter av känsligt slag; verksamhet hänförlig till totalförsvaret, verksam- het för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet, och svensk försvarsun- derrättelseverksamhet. Med totalförsvar avses enligt 1 § lagen (1992:1403) om total- försvar och höjd beredskap verksamhet som behövs för att förbe- reda för krig. Det civila försvaret omfattar all den civila verksamhet som utgör totalförsvar, det vill säga alla de bered- skapsförberedelser som statliga civila myndigheter, kommuner, landsting och kyrkliga kommuner samt enskilda, företag, före- ningar m.fl. vidtar i fredstid och all den civila verksamhet som behövs under krigsförhållanden för att stödja Försvarsmakten, skydda liv och egendom, trygga en livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner (prop. 1996/97:4 s. 297). Försvarsunderrättelseverksamhetens uppgift är dels att utgöra ett stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik, dels att kartlägga yttre hot mot landet (se 1 § lagen [2000:130] om för- svarsunderrättelseverksamhet). I stödet till nämnda politikområden ligger bl.a. att identifiera och redovisa eller ge förvarning om sådana förändringar i omvärldsläget som kan ligga till grund för politiskt beslut om totalförsvarets anpassning (prop. 1999/2000:25 s. 14). Försvarsunderrättelseverksamheten går också ut på kartläggning av yttre hot mot . Härmed avses inte endast yttre militära hot. Säkerhetstjänsternas uppgift är att skydda landet mot verksam- het som hotar dess säkerhet. I finns civil säkerhetstjänst och militär säkerhetstjänst. Den civila säkerhetstjänsten utgörs av Säkerhetspolisen och ska förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, bl.a. spioneri, sabotage och terrorism (jfr 2 § förord- ningen med instruktion för Säkerhetspolisen [2002:1050]). Den militära säkerhetstjänsten har till uppgift att avslöja säkerhetsho- tande verksamhet som riktas mot försvarsmakten och att skydda denna. Dessa uppgifter fullgörs bl.a. av Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten vid Försvarsmakten (jfr 3 b § 2 förordningen med instruktion för Försvarsmakten [2007:1266]). En viktig del i säkerhetstjänsternas arbete är förebyggande arbete, säkerhetsskydd. En annan beståndsdel i säkerhetstjänsten är säkerhetsunderrättelsetjänst, dvs. inhämtning, bearbetning och analys samt delgivning av uppgifter som rör säkerhetshotande verksamhet. Säkerhetsunderrättelsetjänsten syftar till att förebygga och att avslöja brott mot säkerhet. Som ovan har framhål- lits har samhällsutvecklingen inneburit att känsliga uppgifter även kan avse viktiga samhällsfunktioner, framförallt kommunikations- nät och informationssystem, samt samhällets krishantering, om ett röjande av uppgifterna för främmande makt t.ex. skulle kunna påverka våra möjligheter att upprätthålla de funktioner som är en förutsättning för landets bestånd och självständighet. Detsamma gäller för vissa former av politiskt spionage, spioneri riktat mot forskning och utveckling inom civila områden samt spioneri som tar sikte på uppgifter som är att hänföra till s.k. utlandsmissioner, om men-rekvisitet är uppfyllt. Vid tillämpningen av men-rekvisitet kan även viss vägledning hämtas dels från regeringens beskrivning av inriktningen på det säkerhets- och försvarspolitiska området (se bl.a. prop. 2008/09:140), dels från innehållet i andra lagar och förskrifter som syftar till att skydda säkerhet, t.ex. säkerhets- skyddslagen. Vidare kan sekretessbestämmelsen i 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och dess tillämpnings- område lämna anvisning om vilka förhållanden som kan anses vara av särskild betydelse för säkerhet. Enligt den bestäm- melsen gäller sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. I praxis har försvarssekretess ansett gälla bl.a. för civilförsvarets beredskapsplaner för en kommun (RÅ 1989 not 72), fotografier på polismän i (RÅ 1990 not 141), vitsord avseende officerare (1990 not 418), tjänstgöringsjournaler för polispersonalen i en polismyndighets sambandscentral (RÅ 1991 not 92) och för en sammanställning över utredningspersonalen i (RÅ 1994 not 7). Särskilt om underrättelseverksamhet riktad mot forskning och utveckling Med hänsyn till vad som anges i direktiven har vi särskilt övervägt om nuvarande straffbestämmelser ger ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet som riktar sig mot forskning och utveckling inom civila områden. Säkerhetspolisen har framhållit att utvecklingen har gjort den typen av underrättelse- verksamhet mer vanlig och att den nuvarande straffrättsliga regle- ringen inte är ändamålsenlig. En sådan underrättelseverksamhet syftar till att berika det egna landet på det andra landets bekostnad. Kvalificerad forskning som bedrivs vid svenska företag och univer- sitet är resurskrävande. Genom en otillåten informationsinhämt- ning kan den främmande makten skapa genvägar till kunskap och minska sina egna kostnader. För svensk del innebär underrättelse- verksamheten ekonomiska förluster, förlorade marknadsandelar och, ytterst, försämrade villkor för den ekonomiska tillväxten. Enligt sker informationsinhämtningen i regel genom en agent på plats inom företaget eller som i vissa fall har behörig tillgång till uppgifterna. Som framhållits ska spioneribestämmelsen även omfatta sådan under- rättelseverksamhet som riktar sig mot forskning och utveckling om det är fråga om förhållanden som har sådan betydelse för säkerhet att men-rekvisitet är uppfyllt. I den mån ett förfarande inte uppfyller men-rekvisitet varken ska eller bör gärningen rubriceras som spioneri. Några andra förändringar av spioneri- bestämmelsen än de som vi ovan har redogjort för är enligt vår bedömning inte motiverade med hänsyn till säkerhet. Som vi har angett i avsnitt 5.4.1 anser vi emellertid att det även ingår i vårt uppdrag att överväga om det finns behov av andra straffrättsliga förändringar med hänsyn till andra statliga skyddsintressen. Det finns enligt vår bedömning förfaranden som innefattar otillåten underrättelseverksamhet riktat mot forskning och utveckling inom civila områden som faller utanför spioneribe- stämmelsens tillämpningsområde men som ändå kan vara straffvärda med hänsyn till svenska intressen, i första hand intresset av en god ekonomisk tillväxt. Om det är fråga om förfaranden som riktar sig mot ett företag torde lagen om skydd för företagshemlig- heter erbjuda ett ändamålsenligt skydd, om de förändringar som föreslagits och som i huvudsak mottagits positivt av remissinstan- serna genomförs (se ovan avsnitten 3.4.3 och 5.3). Det skulle dock kunna hävdas att det ändå finns skäl för en förändring av den straff- rättsliga regleringen eftersom lagen om skydd för företagshemlig- heter inte i första hand är avsedd att skydda staten utan det enskilda företaget/den enskilde näringsidkaren. För att komma tillrätta med det problemet skulle någon form av dubbelreglering kunna införas vid s.k. statsstyrt företagsspioneri30 som (även) kan skada statliga intressen, där en konkurrenssituation får lösas genom en tillämpning av allmänna regler och principer om brottslighets- konkurrens. Det skulle t.ex. kunna ske genom att vårt förslag till ny straffbestämmelse om olovlig underrättelseverksamhet mot (se nedan avsnitt 7.9) även omfattar verksamhet med en sådan inriktning. Enligt vår bedömning saknas det, utifrån det perspektiv som direktiven anvisar för våra överväganden, bärande skäl för en sådan ordning. Såvitt vi har kunnat bedöma är den straffrättsliga regle- ringen tillräckligt omfattande och heltäckande för att träffa de mest straffvärda förfaranden som kan hota mer grundläggande svenska intressen. Det torde inte vara ovanligt att känsliga uppgifter av nu aktuellt slag omfattas av sekretess varför i vart fall fråga om straffansvar för brott mot tystnadsplikt torde kunna uppkomma. Vidare torde hanteringen av uppgifterna vara föremål för interna 30 Statsstyrt företagsspioneri innebär att en främmande makt bedriver spionage mot ett svenskt företag med avsikt att få tillgång till företagshemligheter. föreskrifter och handlingsdirektiv. Även andra åtgärder av icke- straffrättslig natur kan antas ha betydelse för att åstadkomma ett ändamålsenligt skydd för uppgifterna. Till exempel kan informa- tionsinsatser bidra till en ökad medvetenhet och vaksamhet samt förbättrade säkerhetsrutiner. Sammantaget är det vår bedömning att det saknas behov av en utvidgning av det straffbara området eller andra förändringar av den straffrättsliga regleringen för att åstadkomma ett förstärkt skydd mot sådan underrättelseverksamhet från främmande makts sida som riktar sig mot forskning och utveckling. Särskilt om politiskt spionage Politiskt spionage kan sägas bestå i spioneri riktat mot , regeringen, andra politiska församlingar och politiska organ, poli- tiska partier eller intressegrupper och mellanstatliga organisationer och som syftar till att komma över information om åsikter, ideolo- gier, strategier, besluts- och förhandlingsunderlag. Det kan också vara fråga om spioneri som bedrivs från nämnda objekt av någon som agerar för en främmande makt. Som angetts ovan kan politiskt spionage omfattas av spioneribe- stämmelsen om ett uppenbarande av uppgifterna för främmande makt kan medföra men för säkerhet. I vissa fall skulle politiskt spionage kunna vara straffbart som s.k. flyktingspionage enligt 19 kap. 10 § andra stycket . I den mån det är fråga om röjande av hemliga uppgifter kan ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § komma i fråga. De förändringar av spioneribestämmelsen som vi anser är befogade har vi redovisat ovan. Frågan är om det finns något annat statligt intresse som kan motivera ett förändrat eller förstärkt straffrättsligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet som sker i form av politiskt spionage. Politiskt spionage kan vara riktat mot för att komma över uppgifter som mera direkt rör vårt land. Det politiska spio- naget kan också involvera , men främst avse uppgifter om andra länder eller personer som svenska myndigheter har tillgång till. Det kan bedrivas här i landet men avse uppgifter som innehas av andra länder eller av mellanstatliga organisationer. Utredningen har tagit del av s.k. fallstudier vilka huvudsakligen bygger på utredningar som har bedrivits av och Säkerhetspolisen men där åtal inte har väckts. Bland fallen finns exempel på underrättelseinhämtning eller försök därtill avse- ende uppgifter av politiskt slag. Det har emellertid inte framkom- mit att , regeringen eller har varit före- mål för underrättelseverksamhet som medfört att uppgifter röjts. Det har inte heller framgått att företrädare för främmande makt eller någon på främmande makts uppdrag genom t.ex. anställning hos eller har försökt komma över känsliga uppgifter. Av uppgifter från Säkerhetspolisen framgår att företrädare för politiska organisationer har tilldragit sig främmande makts intresse. Det finns dock inte belägg för att detta har lett till obehörigt röjande av uppgifter. I vad mån det är fråga om brottsliga avsikter eller om det rör sig om offensivt lobbyarbete får anses oklart. Till det politiska området bör också hänföras utlandsmyndig- heter. Bland fallstudierna finns exempel på att verksamhet vid sådan myndighet har tilldragit sig främmande makts intresse. Detta intresse kan förmodas gälla svenska positioner i olika frågor men också uppgifter om andra länders förhållanden som myndigheterna antagits förfoga över. Det finns också belägg för att främmande makt utnyttjar mellanstatliga organisationer som plattform för sin underrättelseverksamhet. Denna behöver inte vara inriktad mot förhållanden i värdstaten utan kan avse andra stater som är med- lemmar i organisationen. Effekter för av sådan uppmärksamhet mot det politiska området som avses här har inte kunnat fastläggas. Exempel på sådana effekter skulle kunna vara störning i förhållandet till annan stat eller mellanstatlig organisation, försämrat förhandlingsläge genom att svenska positioner röjts och avslöjande av överväganden i ännu inte fattade eller offentliga beslut av regering och riksdag. Det finns alltså inte underlag för att säga att politiskt spionage har medfört att har fått sin internationella ställning försämrad eller att beslutsfattandet har påverkats. Vi har inte heller kunnat finna belägg för att det pågår eller kan befaras inträffa en omlägg- ning av underrättelseverksamheten mot i syfte att komma över uppgifter från det politiska området, vars uppenbarande för en främmande makt kan medföra skada för andra, om än skyddsvärda, intressen än säkerhet. En betydelsefull omständighet i sammanhanget är att yttrande- och informationsfrihet spelar en särskilt viktig roll när det gäller politiska frågor. Det politiska området måste i hög grad vara till- gängligt för mediernas kritiska och ingående granskning och i övrigt medge utövande av grundläggande fri- och rättigheter. Vidare bör beaktas att inhämtande av politisk information utgör en viktig del av den diplomatiska verksamheten (jfr artikel 3.1 d Wienkonvention om diplomatiska förbindelser varav framgår att det ingår i en diplomatisk beskicknings uppgifter att med alla lagliga medel hålla sig underrättad om förhållandena i den stat som mottar beskickningen). Sammanfattningsvis har vår genomgång av praxis, fallstudier och annat material inte gett underlag för att påstå att det finns ett påtagligt intresse som talar för att det straffrättsliga skyddet när det gäller politiskt spionage bör utvidgas. Det finns starka skäl som talar mot en sådan utvidgning. Vi har därför stannat för att inte föreslå någon ändring i denna del. Spionage i internationella sammanhang I avsnitt 5.4.2 har vi redogjort för vissa samhällsförändringar som har betydelse för spioneribestämmelsens tillämpningsområde. Utvecklingen har bl.a. bidragit till att vi i högre grad än tidigare samverkar med och är beroende av andra länder. Det gäller inte minst inom området för fred och säkerhet. säkerhet är inte enbart hänförlig till förhållanden inom landets gränser. Vi bygger vårt försvar tillsammans med andra länder. Hotbilden mot påverkas i högra grad av vad som sker i andra länder. Som framgått är det vår uppfattning att ett förfarande som tar sikte på uppgifter med en internationell koppling bara ska rubrice- ras som spioneri om ett uppenbarande av dem för främmande makt kan medföra men för säkerhet. Vi tror dock att utveck- lingen allmänt sett kan antas ha inneburit att fler uppgifter som rör vårt säkerhets- och försvarssamarbete med andra länder uppfyller men-rekvisitet i spioneribestämmelsen. När det gäller uppgifter som rör en internationell militär insats som deltar i kan i vissa fall men-rekvisitet i spioneribe- stämmelsen vara uppfyllt. I andra fall saknar uppgifterna en till- räcklig koppling till säkerhet för att straffansvar för spion- eri ska kunna aktualiseras. Trots det kan uppgifterna vara av stor betydelse för insatsen och för svenska intressen. Vi har därför funnit skäl att särskilt överväga behovet av förändringar av den straffrättsliga regleringen med hänsyn till skyddet för uppgifter av nu nämnt slag. Våra överväganden och förslag redovisas i kapitel 6. Vår bedömning: Det saknas skäl för att införa någon särregle- ring beträffande underlagen för men-bedömningen. Som inledningsvis har angetts har vi enligt direktiven även i uppgift att undersöka hur bättre förutsättningar kan skapas för att bedöma men-rekvisitet i spioneribestämmelsen. Samma rekvisit återfinns också i flera andra straffbestämmelser i 19 kap. . I direktiven anges att Säkerhetspolisen har pekat på komplexiteten vid prövningen av rekvisitet både hos åklagare och i domstol. Detta gäller särskilt när uppgifterna rör förhållanden utanför Försvars- maktens verksamhetsområde (dvs. försvar) och det saknas en given myndighet att inhämta sakkunskap från. Det ankommer på åklagaren att styrka att men-rekvisitet är upp- fyllt. Det som ska bevisas är att det förhållande som uppgiften rör är av sådan karaktär att det hade kunnat medföra en inte obetydlig negativ effekt för säkerhet att främmande makt får vetskap om dem, dvs. att ett uppenbarande kan medföra men. Någon kon- kret fara i det enskilda fallet behöver inte bevisas utan det är fråga om en abstrakt skadebedömning (se ovan avsnitt 5.4.8). Det behö- ver inte heller visas att uppgiften är riktig. I brottmål gäller principerna om fri bevisprövning och fri bevis- värdering (se 35 kap. 1 § ). I princip alla bevisme- del är tillåtna. Av 30 kap. 2 § följer att endast sådant material som presenterats vid förhandlingen får läggas till grund för avgörandet. Rätten ska efter en samvetsgrann prövning av allt som förekommit i målet avgöra vad som är bevisat. För att visa att men-rekvisitet är uppfyllt i ett enskilt fall åbero- pas i regelmässigt en skriftlig men-bedömning utförd av per- soner vid en myndighet eller annat organ med särskild kunskap på området. Eventuellt kompletteras bevisningen med förhör med personerna som upprättat utlåtandet. Bevisningen kan sägas ha betydelse även för gärningens straffvärde och rubricering. En men-bedömning grundar sig på antaganden om olika förhål- landen och en uppskattning av den skada som ett uppenbarande av uppgifterna för främmande makt skulle kunna innebära. De perso- ner som avger utlåtanden har sällan några uppgifter att lämna om själva gärningen utan uttalar sig i egenskap av experter med sär- skilda kunskaper och erfarenheter om de förhållanden som upp- gifterna rör. Domstolen är naturligtvis inte bunden av den bedöm- ning av men-rekvisitet som redovisas i utlåtandet utan ska själv- ständigt pröva om bevisningen i målet är tillräcklig för att det ska anses ställt utom rimligt tvivel att uppgifterna hade kunnat medföra sådant men som spioneribestämmelsen föreskriver. Lagstiftaren har inte anvisat en särskild form av bevisföring i nu aktuella mål. Åklagaren är, inom ramen för de allmänna bestäm- melserna om bevis i brottmål, fri att använda andra bevismedel än en traditionell men-bedömning. Enligt vår bedömning saknas det skäl för en särreglering på området. Sammantaget är det vår bedömning att de problem som kan vara förenade med ett uppfyllande av åklagarens bevisbörda och möjlig- heterna att skaffa underlag för domstolens prövning av men-rekvi- sitet inte är av sådan art eller omfattning att det finns skäl för oss att föreslå några förändringar av lagen. Bedömning och förslag: För att uppnå överensstämmelse mellan regleringen i och regleringen i tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör, med hänsyn till föreslagna ändringar av spioneribestämmelsen, även en ändring ske av brottsbeskrivningen i 7 kap. 4 § 3 tryckfrihetsförordningen. Spioneri utgör enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrande- frihetsgrundlagen (YGL) tryck- resp. yttrandefrihetsbrott (se 7 kap. 4 och 5 §§ TF resp. 5 kap. 1 § YGL). Spioneri omfattas också av regleringen i 7 kap. 3 § TF resp. 5 kap. 3 § YGL, vilket innebär att det varken finns meddelarfrihet eller anonymitetsskydd vid en sådan brottslig gärning. (Se närmare avsnitt 3.3.) Som framgått föreslår vi vissa språkliga ändringar i spioneribe- stämmelsen.