sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Det är inte kommitténs intryck att det är särskilt vanligt att personer som är olämpliga får godkännande att starta och driva en fristående skola men det har förekommit. Enligt kommitténs mening finns det ett behov av att Skol- inspektionen granskar huvudmannens lämplighet i samband med godkännande av en enskild huvudman. En sådan prövning kan ytterligare garantera att huvudmannen och dennes företrädare har tillräckliga förutsättningar för att kunna erbjuda utbildning av god kvalitet. En prövning av huvudmannens lämplighet är viktig även med tanke på elevers och föräldrars förtroende för utbildningen vid en fristående skola och för utbildningssystemet i sin helhet. Med lämplighet avses här både personlig och ekonomisk lämp- lighet. När det gäller personlig lämplighet föreslås därför att en s.k. vandelsprövning ska ingå i Skolinspektionens prövning, dvs. Kommitténs överväganden och förslag prövning av huruvida en person är lämplig med hänsyn till even- tuell tidigare brottslighet. För att i samband med godkännande av en enskild huvudman kunna göra en prövning av lämpligheten blir det nödvändigt för Skolinspektionen att ta in mer information om sökanden än vad som sker . Sådan information kan tas in på flera olika sätt. Kommittén anser att Skolinspektionen bör ges en författningsenlig rätt att inhämta utdrag ur belastningsregistret för sin lämplighets- prövning, genom ändring av förordningen (1999:1134) om belast- ningsregister. Skolinspektionens tillgång till uppgifter i registret bör dock begränsas och endast avse vissa allvarliga brott. Den prin- cipiella utgångspunkten i ett rättssamhälle är att den som har avtjänat sitt straff ska ha samma rätt som alla andra att verka i samhället. Varje utdrag ur belastningsregistret utgör dessutom ett intrång i den personliga integriteten. De brott som bör komma i fråga är, enligt kommitténs mening, brott enligt som inne- fattar allvarliga kränkningar av andra människor såsom mord, dråp, grov misshandel, människorov, grovt rån, barnpornografibrott och alla sexualbrott samt ekonomisk brottslighet enligt skattebrotts- lagen. Brotten ska ha föranlett någon annan påföljd än böter. Andra åtgärder än uppgifter ur belastningsregistret som kan komma i fråga vid lämplighetsprövningen är förfrågningar till andra myndigheter, t.ex. och . Även om varje ansökan om godkännande ska bedömas individuellt kan myndigheten till stöd för sin prövning även lägga material och bedömningar som har gjorts i tidigare ärenden som har berört den person som prövningen avser. Det är huvudmannens lämplighet att bedriva utbildning som ska prövas. Den som ansöker om godkännande är antingen ett bolag, en förening, en stiftelse, ett trossamfund eller en fysisk person. Liksom i andra sammanhang när krav uppställs på lämplighet hos en juridisk person, bör kravet även riktas mot de fysiska personer som har ett väsentligt inflytande i rörelsen, t.ex. verkställande direk- tör, styrelseledamot eller en person som har en dominerande ägar- position. Att en person som företräder huvudmannen eller på annat sätt har ett väsentligt inflytande i verksamheten förekommer i belastningsregistret bör inte i sig diskvalificera huvudmannen från Kommitténs överväganden och förslag att bedriva utbildningsverksamhet. Skolinspektionen bör göra en helhetsbedömning av de omständigheter som framkommer i ett ärende och därvid ta sikte på förhållanden som har betydelse i sam- manhanget och inte är ringa. Vid bedömningen bör myndigheten ta hänsyn till brottets straffvärde, omständigheterna vid brottet och den tid som har förflutit från det att brottet begicks. För avslag bör krävas att det har framkommit olämplighet som på ett påtagligt sätt bedöms i en inte obetydlig omfattning kunna påverka huvud- mannens lämplighet att bedriva skolverksamhet. För aktörerna i friskolesektorn är det angeläget att prövningen kännetecknas av förutsebarhet och konsekvens. Skolinspektionen bör därför få ett bemyndigande av regeringen att utfärda föreskrifter för sin lämplighetsprövning. Sådana föreskrifter bör t.ex. innehålla närmare bestämmelser om vilka som kan anses ha ett sådant väsent- ligt inflytande i en huvudmans verksamhet att en vandelsprövning ska ske, vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av lämpligheten och vad beslut om avslag på en ansökan med anled- ning av bristande lämplighet ska grunda sig på. Det får sedan över- lämnas åt rättstillämpningen att ge det närmare innehållet åt lämp- lighetskravet. Av bestämmelsen i förordningen om belastningsregister (1999:1134) framgår att den som har rätt att få uppgifter ur belast- ningsregistret vid godkännande har rätt att få motsvarande upp- gifter även vid prövning av ett godkännande. Kommittén föreslår en bestämmelse som innebär att Skolinspektionen ska kunna be- gära in registerutdrag i sin tillsynsverksamhet, t.ex. avseende de enskilda huvudmän som redan godkänts av Skolinspektionen när den föreslagna bestämmelsen införs. Ändringar i ägar- eller ledningskretsen ska anmälas För att kravet på lämplighet ska fylla en reell funktion bör det kvarstå även efter det att godkännande har lämnats. I annat fall blir bestämmelsen alltför lätt att kringgå. Av den anledningen behöver Skolinspektionen få information i samband med att någon i ägar- eller ledningskretsen byts ut. gäller att ägare ska redovisas i samband med en ny ansökan om godkännande som huvudman. Kommittén föreslår att en redan godkänd huvudman ska anmäla till myndigheten när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt, bestämmande inflytande i huvudmannens verksamhet. Kommitténs överväganden och förslag heten ska därför, som nämnts i föregående avsnitt, även ha rätt att inhämta motsvarande uppgifter ur belastningsregistret för sin tillsyn som vid godkännande. Om brister konstateras i tillsyns- verksamheten får myndigheten ingripa enligt 26 kap. skollagen. En anmälan om att en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannen ska göras i förväg eller, om det förhåll- ande som föranlett anmälningsskyldighet inte har kunnat förutses, utan dröjsmål. Om anmälningsskyldigheten inte följs kan det bli fråga om att godkännandet återkallas, i det fall huvudmannen inte följer ett föreläggande att inkomma med de begärda uppgifterna och om Skolinspektionen inte har fått tillgång till uppgifterna på annat sätt. Sekretess i Skolinspektionens ärenden om godkännande Utgångspunkten är att alla allmänna handlingar är offentliga hos Skolinspektionen. För att göra undantag från den principen krävs stöd i lag. I sin lämplighetsprövning kommer Skolinspektionen att hantera känsliga uppgifter. För att skydda sådana uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden föreslår kom- mittén en bestämmelse om sekretess i Skolinspektionens ärenden om godkännande. En grundläggande princip är att ett sekretesskydd inte ska göras mer omfattande än vad som är nödvändigt för att skydda vissa intressen. Insynsintresset i Skolinspektionens prövningar är stort. Kommittén föreslår därför att det bör föreligga en presumtion för offentlighet. Sekretessen ska inte gälla beslut i ärende. 11.2Prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet Kommitténs bedömning: Ägarprövning bör införas för att säkerställa att ägarna av skolföretag har ett seriöst och lång- siktigt intresse för att bedriva utbildning. Det bör ankomma på att bedöma i vilka fall prövning kan göras mer summariskt och i vilka fall en fördjupad prövning ska göras. En sådan prövning måste göras skyndsamt. Eftersom frågan om ägarprövning inom välfärdssektorn utreds i särskild ordning lämnar kommittén inte några författningsförslag i denna del. Kommitténs överväganden och förslag efter friskolereformen var begreppet huvudman, som används i skollagen för den som är ansvarig för skolan, och ägare vanligen samma sak. Tillstånd att starta skolan söktes av den eller dem som skulle äga och driva den. Den situationen har successivt förändrats. är visserligen friskolelandskapet mycket varierat, men är trenden mot koncernägande stark. De skolor som byter ägare blir nu ofta köpta av bolag som äger flera skolor, ofta i koncernform. Att en skola ägs av en kon- cern är i sig inte problematiskt, men att det blivit vanligare kan motivera en anpassning av regelverket. prövar Skolinspektionen den enskilde huvudmannen vid handläggning av ärenden om godkännande. Endast i undantags- fall beaktas huvudmannens ägare. Enligt kommitténs mening bör rätten att inte bara driva, utan också äga en skola, ses som ett ut- tryck för förtroende från samhällets sida. Det är ett stort ansvar att svara för våra barns och ungdomars utbildning. Samhället har ett ansvar för alla sina medborgare. Den som vill ha förtroendet att driva och/eller äga en skola måste därför på ett trovärdigt sätt visa sig lämplig för uppgiften. Genom det lämplig- hetskrav på huvudmannen med vandels- och skötsamhetskriterier som behandlas i föregående avsnitt kommer Skolinspektionen i ett ärende om godkännande att i ökad omfattning granska fysiska och juridiska personer som har ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Enligt kommitténs mening är detta dock inte tillräck- ligt. Både vid godkännandet av en enskild huvudman och i samband med att en fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i ett skolföretag genom ägande bör en prövning ske av ägarens lämp- lighet, även om den i vissa fall kan genomföras mer summariskt. En sådan prövning bör innebära att vederbörande manifesterar en långsiktig ambition på skolområdet. Det säger sig självt att huvud- syftet bakom en sådan ambition är att bedriva en utbildning av god kvalitet. Kommittén har noterat att regeringen beslutat om direktiv till en särskild utredare om vilka möjliga krav som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärds- sektorn (dir. 2012:131). Utredaren har i enlighet med sina direktiv samrått med . Eftersom frågan om eventuell ny prövning av huvudmannens förutsättningar vid ägarskiften finns i har vi lagt ned ett betydande arbete på frågor som rör ägande av fristående skolor. Kommittén har till Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansi- Kommitténs överväganden och förslag erade välfärdstjänster (Fi 2012:11) framfört att en ägarprövning bör införas i friskolesektorn och till utredningen lämnat synpunkter och förslag om utgångspunkter för hur en ägarprövning i friskole- sektorn skulle kunna utformas, vilket utvecklas nedan. Långsiktighet i ägandet bör vara ett krav Kommittén känner en oro inför att en del ägares affärsupplägg skulle kunna innebära en olycklig kortsiktighet i verksamheten. Utbildning är till sin karaktär långsiktig. Lärare ska känna att det finns anledning att utvecklas i yrket genom vidareutbildning och investeringar ska göras i bra lokaler och utrustning. Elever ska helst inte tvingas byta skola för att förhållandena snabbt förändras. Särskilt mot slutet av den ofta fem–sjuåriga ägarcykeln som risk- bolag ofta arbetar med, tenderar ägarna att kräva goda ekonomiska resultat av sina bolag. Det kan tvinga fram besparingar som går ut över kvaliteten, och i värsta fall hinner inte de olika kontroll- systemen – främst elevernas möjlighet att välja bort skolor samt Skolinspektionens tillsyn – verka i ett sådant läge. Den lagstiftning som gäller på finansmarknadsområdet kan ge viss vägledning om hur en ägarprövning i skolväsendet kan ut- formas. Vid ansökan om tillstånd att bedriva finansiell verksamhet och innan ett förvärv sker är skyldig att göra en ägarprövning. Tillstånd ska ges om förvärvaren bedöms lämplig och det tilltänkta förvärvet är ekonomiskt sunt. Vid bedömningen ska bland annat förvärvarens anseende i branschen och sökandens affärsplan granskas. anser att en ägarprövning på skolområdet bör på motsvarande sätt säkerställa att ägarna har ett seriöst och långsiktigt intresse för utbildning. För att motverka snabba ägar- byten och säkerställa kvaliteten bör den fristående skolans huvud- man trovärdigt belägga att ägarnas avsikt är att detta ägande ska vara långsiktigt. Det kan exempelvis framgå av bolagsordning, affärsplan, prospekt eller motsvarande dokument. Hur långsiktighet ska definieras blir en fråga för Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärds- tjänster (Fi 2012:11). har till utredningen fram- hållit att vad som bör anses vara tillräcklig långsiktighet på skol- området bör bli föremål för en särskild analys. Det är inte säkert att kravet på långsiktighet måste vara detsamma för den som exempel- Kommitténs överväganden och förslag vis vill driva en vårdcentral som för den som vill driva en skola. Det är också angeläget att regelverket utformas så att det inte i onödan försvårar för mindre aktörer på friskoleområdet, till exempel för- äldrakooperativ och ideella föreningar. För att ett system med ägarprövning ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt anser kommittén att det är angeläget att berörd myn- dighet – i detta fall Skolinspektionen – inte på ett djupgående sätt ska behöva pröva alla fall när en ny ägare får ett väsentligt inflytande över verksamheten. Till detta kommer att det bland de enskilda huvud- männen finns juridiska former där sådana förändringar får anses vara av mindre intresse, t.ex. i ekonomiska föreningar som drivs som föräldrakooperativ. Kommittén förordar därför att Skolinspektionen får bedöma i vilka fall en anmälan om ägarskifte bör föranleda en grundligare ägarprövning. I många fall torde Skolinspektionen snabbt kunna konstatera att en tilltänkt ägare uppfyller kriterierna och lägga en anmälan till handlingarna utan någon djupare analys. I de fall en fördjupad ägarprövning inleds måste den bedrivas med viss skyndsamhet. Å ena sidan måste beslutet vara välgrundat då det kan innebära stora ekonomiska konsekvenser för enskilda och också kan komma att prövas av domstol. Å andra sidan kan det ha negativa effekter för enskilda, inte minst berörda elever, om beslutet drar ut . Exakt vilka krav på ytterligare resurser till Skolinspektionen detta innebär får analyseras närmare då flera faktorer måste vägas in, t.ex. antalet ansökningar och antalet ägar- skiften. Kommittén föreslår att inspektionens resurser utökas något även om den exakta omfattningen måste analyseras närmare. Det motiveras bland annat av att nya uppgifter som kommittén vill tillföra Skolinspektionen inte bör tillåtas förlänga handläggnings- tiderna. Tvärtom är det viktigt att till exempel en ägarprövning, om den anses påkallad, inte får dra ut så länge att elever eller enskilda drabbas. I finanssektorn finns i sådana sammanhang en regel om att i de fall den berörda myndigheten inte behandlat en ansökan anses den bifallen. Kommittén välkomnar att Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster inbegriper ovan- stående aspekter i sitt arbete. Kommitténs överväganden och förslag 11.3Samråd med kommunen före friskoleetablering Kommitténs förslag: En nyetablering av en fristående skola ska föregås av ett samråd mellan den enskilde och den kommun där utbildningen ska bedrivas. Samrådet ska avse den kommande verk- samheten och genomföras efter godkännande men före Statens skolinspektions s.k. etableringskontroll. Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola ska närliggande kommuner ges tillfälle att delta i ett samråd. Detta ska ske genom lägeskom- munens försorg. Det är väl känt att frågan om friskolor har varit kontroversiell. I viss utsträckning gäller det fortfarande. När reformen beslutades var det viktigt för förespråkarna att rätten att starta en fristående skola skulle vara nationellt garanterad om villkoren var uppfyllda och att godkännandet alltså inte skulle vara beroende av hållningen i den aktuella kommunen. I praktiken har också Skolinspektionen (tidigare ) gett tillstånd till ett antal friskolor mot de berörda kommunernas vilja, och också sagt nej till skolor som kommunen inte haft någon invändning emot. Att Skolinspektionen även fortsättningsvis ska ha denna roll är enligt kommitténs mening viktigt, men det går likväl att utveckla processen. Behov av ökad samverkan Eftersom det råder konkurrens om eleverna formuleras ibland fri- skolornas relation till kommunerna i näringspolitiska termer. Det kan vara motiverat eftersom konkurrensen måste äga rum på lika villkor. Kommittén vill dock framhålla att kommunerna har en vidare roll än att vara en av flera aktörer på skolområdet. Kom- munen är den lokala demokratiska arenan där medborgarna för- väntar sig en politisk dialog kring åtgärder för att främja den egna lokala utvecklingen. Det inkluderar sådant som hur ett bra utbud av skolor säkras, aktiva åtgärder inom skolans område mot social utslag- ning och missbruk, framgångsrik integrationspolitik och mycket annat. I allt detta kan friskolorna spela en roll och bidra till positiva resultat. Det är därför önskvärt att relationerna mellan friskolorna och kommunerna inte präglas av misstroende, utan blir konstruk- tiva och framåtsyftande. Kommitténs överväganden och förslag Kommittén vill se en ökad samverkan mellan kommunerna och de fristående skolor som vill etablera sig i kommunen. Skolinspek- tionen ska fortsatt granska om skolan håller tillräckligt hög kvalitet för att få starta och fatta det slutgiltiga beslutet om skoltillstånd, men kommunernas möjlighet till dialog kring nyetableringar behöver stärkas. En sådan samverkan kan till exempel leda till att nya skolor i ökande grad etableras där kommunen bedömer att behoven finns och byggs ut i den takt som krävs. Det gynnar både kommunen och det enskilda friskoleföretaget. Ett fördjupat samarbete kan vara till stor nytta för båda parter och ge uppenbara fördelar för såväl elever och föräldrar som skattebetalarna. Kommittén föreslår därför ett nytt inslag i processen vid fri- skoleetableringar, som innebär att ett samråd mellan kommunen där utbildningen är avsedd att bedrivas respektive den fristående skola som fått tillstånd att starta ska äga rum. Den fristående skolan får starta först när den i samband med den så kallade etablerings- kontrollen kan visa att ett samråd ägt rum. För gymnasieskolor gäller att också de närliggande kommuner som fått ärendet på remiss av Skolinspektionen genom lägeskommunens försorg ska ges till- fälle att delta i samrådet. Samråd ska ha skett före Skolinspektionens etableringskontroll Samrådet mellan den enskilde och den berörda kommunen föreslås äga rum efter det att Skolinspektionen har lämnat ett godkännande som enskild huvudman för fristående skola. I sådana fall har Skolinspektionen – efter den sedvanliga remissen till berörda kom- muner – redan bedömt om utbildningen innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av kommunen. Samrådet omfattar därmed inte den frågan, utan inriktas på sådana frågor som kan ingå i ett sam- arbetsavtal. Huvudmannen ska vid den etableringskontroll som Skolinspektionen gör en skola planerar att starta kunna visa att ett samråd med kommunen har genomförts. Att samråd skett bör därför vara dokumenterat. I det fall friskolan inte kan visa att samråd skett ska Skolinspektionen ingripa enligt 26 kap. skollagen och det kan bli fråga om att återkalla godkän- nandet, vilket innebär att skolan inte kan starta. Dock ska skolan få starta om orsaken är att kommunen agerat på ett sådant sätt att samråd inte kunnat genomföras. Förslaget innebär att skollagen Kommitténs överväganden och förslag måste kompletteras med bestämmelser om etableringskontroll som inte är reglerad . Kommittén föreslår alltså att en nyetablering av en friskola alltid ska föregås av ett samråd med den berörda kommunen. Inom ramen för samrådet kan ömsesidiga åtaganden göras. Det kan t.ex. betyda att vissa resurser kanske kan utnyttjas gemensamt, att infor- mation till kommunmedborgarna kan samordnas och att vissa sats- ningar kan göras tillsammans. Inom ramen för sådana åtaganden kan man också finna lämpliga vägar för den insyn i friskolans verksamhet som kommunen enligt skollagen har rätt till. Utredningen om en kommunallag för fram- tiden (Fi 2012:07) har i delbetänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53) föreslagit ett förtyd- ligande av dessa insynsbestämmelser. Förslaget motiveras av kom- munernas möjlighet att fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen, bl.a. att erbjuda barn och unga plats, och för att tillgodose allmän- hetens behov av insyn t.ex. vid skolval. kon- staterar att förslagen i betänkandet går i samma riktning som kom- mitténs egna förslag. 11.4Meddelarskydd för anställda vid fristående skolor Kommitténs bedömning: Ett meddelarskydd för anställda i fristående skolor bör införas. Eftersom frågan om meddelar- skydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet utreds av en särskild utredare lämnar kommittén inte några för- fattningsförslag i denna del. När andra kontrollmekanismer fallerat är möjligheten att påtala miss- förhållanden för massmedia en utväg. Rätten att anonymt lämna uppgifter till massmedia är grundlagsfäst i . Regleringen gäller i förhållande till det allmänna och omfattar således anställda vid myndigheter och allmänna organ. För anställda i privat tjänst kan rätten, om uppgifterna berör den egna arbetsgivaren, i praktiken inskränkas av en lojalitetsplikt mot arbetsgivaren. För offentligt anställda finns inte den inskränkningen. På skolområdet gäller allt- så att kommunalt anställd skolpersonal kan lämna uppgifter till företrädare för massmedia utan att riskera repressalier medan Kommitténs överväganden och förslag anställda i fristående skolor riskerar skadeståndsskyldighet eller arbetsrättsliga ingripanden, som t.ex. uppsägning, om de agerar på samma sätt. Frågan om meddelarskydd även ska gälla för privatanställda har utretts tidigare, men någon lagstiftning av det slaget har ännu inte införts. Huvudorsaken torde vara den konflikt som uppstår när man söker överföra den offentligrättsliga regleringen rörande offentlighet och sekretess till det privaträttsliga området med dess regelverk om lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren. Det har hävdats att anställda i privat drivna välfärdsverksam- heter, som är helt skattefinansierade, i detta avseende bör ses som ett specialfall. Skillnaden mellan en kommunalt och en privat anställd lärare framstår som en svårförklarlig asymmetri. Regeringen beslutade om direktiv till en särskild utredare att utreda meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksam- het, alltså även anställda i friskolor (dir. 2012:76). Utredaren ska redovisa sina förslag . Samråd mellan utredaren och har ägt rum. Från det elevperspektiv som är det centrala för framstår det som önskvärt att också den kontroll- mekanism som meddelarfriheten utgör är en realitet också i friskolor. Eftersom frågan utreds i särskild ordning lämnar kommittén inte några författningsförslag i denna del. Det är kommitténs uppfatt- ning att ett förstärkt meddelarskydd för anställda i friskolor bör införas, en fråga som även berörs i följande avsnitt. 11.5Öppenhet, insyn och offentlighet Offentlighetsprincipen ska införas i fristående skolor Kommitténs bedömning: Offentlighetsprincipen ska införas i fristående skolor. Innan en lagändring med denna innebörd kan träda i kraft måste vissa praktiska konsekvenser analyseras närmare. Regeringen bör därför tillsätta en utredning med uppdrag att före- slå hur ett införande i praktiken ska gå till. Vid sidan av utgångs- punkten att öka öppenheten och insynen är en annan utgångs- punkt för utredningen att finna former för genomförandet som inte onödigtvis ökar den administrativa bördan för skolor, förvaltningar och fristående huvudmän. Kommitténs överväganden och förslag Friskolornas verksamhet ska präglas av öppenhet. Att friskolorna är helt skattefinansierade talar för att insynen i verksamheten bör vara god. För detta talar även att skolorna ägnar sig åt myndig- hetsutövning.