sou · H1B343 · 2013-06-17 00:00:00 — Genom att underlätta den skogliga planeringen och utveckla bidragen för att utveckla och bevara natur- och kulturmiljövärden förbättras förutsättningarna för att skogsbrukets insatser når miljökvalitetsmålen, särskilt målet Levande skogar. Det är även angeläget att myndigheterna aktivt informerar skogsägare om de möjligheter till stöd för natur- och kulturmiljövårdande insatser som finns både inom ramen för landsbygdsprogrammet och i andra former. Skoglig planering är ett instrument med vilket skogsbrukare kan landskapsanpassa sitt skogsbruk. Planerna måste, för att kunna fungera som underlag för förebyggande skötsel- och brukningsåtgärder, bygga på korrekt information om de natur- och kulturmiljövärden som finns i landskapet. är informationen såväl av bristfällig kvalitet som i vissa fall splittrad.1 Behovet att säkerställa och kvalitetssäkra informationen i existerande databaser är stort. Flera viktiga register över nyckelbiotoper och kulturminnen har inte tillräcklig kvalitet.2 Det finns även anled- 1Länsstyrelsen i , i , i , , och (2011), En dörr in för skogsägare, Del 2 – Slutrapport. 2Positionsangivelser är inte alltid så exakta att de går att använda operativt i t.ex. en skogsmaskin. Gränser för nyckelbiotoper och läget för fornminnen är ibland osäkra. i , i , i , , och (2011), En dörr in för skogsägare, Del 2 – Slutrapport. Prioritering av statliga insatser för ökad miljöhänsyn i skogsbruket ning att komplettera och kvalitetssäkra de inventeringar av nyckelbiotoper som genomfördes . Kunskapen om kvaliteten på skogslandskapets vattenmiljöer behöver också förbättras. Mot denna bakgrund bedömer vi att berörda myndigheter bör vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa skogsbrukets tillgång till tillförlitlig information om natur- och kulturmiljövärden. Myndigheterna bör även analysera behovet av nya inventeringar eller kompletteringar av genomförda sådana i syfte att förbättra den skogliga planeringen. Ett antal myndigheter arbetar med det av regeringen initierade projektet dörr in som syftar till att förenkla skogsägares myndighetskontakter och tillgång till relevant information. Det är viktigt att detta arbete bedrivs målmedvetet. Det är också viktigt att arbetet bedrivs och utformas utifrån ett markägar- eller medborgarperspektiv. Åtgärder för att utveckla och bevara natur- och kulturmiljövärden i skogslandskapet Ett antal ekonomiska stöd för att utveckla och bevara natur- och kulturmiljövärden i skogslandskapet finns , exempelvis: Stödets syfte är att kompensera markägare för de högre kostnader som uppstår vid föryngring av ädellövskog p.g.a. de krav som ställs i skogsvårdslagens 25 § på att bevara ädellövskog. Bidrag till natur- och kulturmiljövård i skogen (NOKÅS) Syftet med stödet natur- och kulturmiljövårdsåtgärder är att berika skogsmiljöer av allmänt intresse. Landsbygdsprogrammet innehåller stöd och ersättningar för att utveckla landsbygden som finansieras gemensamt av och EU. Inom programmet finns tre stöd med särskilt fokus på skogen; Prioritering av statliga insatser för ökad miljöhänsyn i skogsbruket Bevara och utveckla skogens mångfald, Kompetensutveckling samt Öka arealen ädellövskog. Det råder osäkerhet kring hur de olika stöden samverkar och om stöden leder till de mest kostnadseffektiva åtgärderna. Det har exempelvis uppstått överlapp mellan NOKÅS och Landsbygdsprogrammets stöd Bevara och utveckla skogens mångfald. Det kan också ifrågasättas om nuvarande ekonomiska stöd är förenliga med den skogspolitiska utgångspunkten att skogsnäringen har det huvudsakliga ansvaret för naturvårdsåtgärderna i vardagslandskapet. Det finns mot denna bakgrund behov att utvärdera befintliga svenska och europeiska ekonomiska stöd och överväga förändringar för ökad effektivitet i åtgärderna vad gäller miljöeffekter på mark och vatten. I uppdraget bör även ingå att förtydliga vilken typ av åtgärder skogsbruket förväntas genomföra utan statligt ekonomiskt stöd. I detta sammanhang bör även ekosystemtjänsternas värde för samhället uppmärksammas. Möjligheten för markägare att få ersättning för värdefulla ekosystemtjänster bör kunna utvecklas. Kunskapsunderlag för detta saknas dock fortfarande i viktiga delar. Regeringen har tillsatt en särskild utredare som ska analysera åtgärder och föreslå metoder och insatser för att bättre värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället.3 De åtgärder som behöver vidtas för att hantera de problem och utvecklingsbehov som vi har identifierat behöver utredas vidare. Vi föreslår att regeringen i syfte att underlätta den skogliga planeringen ger och övriga berörda myndigheter i uppdrag att: -kvalitetssäkra informationen i existerande databaser, -analysera behovet av nya inventeringar eller kompletteringar av genomförda sådana, -utveckla kunskapen om kvaliteten på skogslandskapets vattenmiljöer, samt tillgängliggöra och kvalitetssäkra informationen om vattenskyddsområden, samt 3 Dir. 2013:4. Prioritering av statliga insatser för ökad miljöhänsyn i skogsbruket -säkerställa att relevant information blir tillgängligt genom att intensifiera arbetet med En dörr in. Vi föreslår att regeringen ger , Havs- och vattenmyndigheten, och i uppdrag att utvärdera befintliga stöd och föreslå hur stöden kan utformas för ökad effektivitet. I uppdraget bör även ingå att förtydliga vilken typ av åtgärder som skogsbruket förväntas genomföra utan statligt ekonomiskt stöd. Förslaget om åtgärder för ett förbättrat underlag för markägarnas skogliga planering syftar till att förbättra det underlag som behövs för att ta rimlig hänsyn till natur- och kulturmiljövärden i skogsbruket. De åtgärder som kommer att vidtas med anledning av det föreslagna regeringsuppdraget bör där bidra till miljökvalitetsmålen även om förutsättningarna att nå målen inte förändras på ett avgörande sätt. Förslaget om en utvärdering av det statliga ekonomiska stödet till vissa miljöåtgärder syftar till att bidra till en mer effektiv och ändamålsenlig styrning av skogsbrukets kultur- och naturvårdsåtgärder. Det är en fråga för de berörda myndigheterna att i sin utvärdering bedöma hur ett förändrat statligt ekonomiskt stöd påverkar skogsägarnas kultur- och naturhänsyn. Uppdragen till berörda myndigheter ryms inom deras ordinarie uppgifter. 12.1Etappmål om ett nationellt skogsprogram Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: har utvecklat ett nationellt skogsprogram som omfattar skogens ekonomiska, sociala och miljömässiga värden, . Förslag till åtgärd: Regeringen initierar en öppen dialog med berörda intressen för att gemensamt ta fram ett nationellt skogsprogram. Dialogen ska vara framtidsinriktad och omfatta skogens ekonomiska, sociala och miljömässiga värden. Regeringen inhämtar även synpunkter från allmänheten, t.ex. genom e-dialog och öppna hearings. Utvecklingen av den svenska skogen – ett gemensamt intresse Utnyttjandet av skogen och skogspolitiken har stor betydelse för möjligheterna för att nå generationsmålet i miljöpolitiken och då särskilt miljökvalitetsmålen om Begränsad klimatpåverkan och Levande skogar. Även andra miljökvalitetsmål påverkas av utvecklingen i skogen. Den svenska skogen täcker mer än halva landets yta och berör hela befolkningen. Marken ägs i stor omfattning av privata markägare, men alla har genom allemansrätten rätt att fritt röra sig i skogen. Skogen skapar sociala värden för många människor, t.ex. genom möjligheter till umgänge, estetik, eller rekreation. Skogspolitikens legitimitet hos medborgarna förutsätter en dialog kring de sociala värdena. Den skogspolitik som beslutades av 1993 kännetecknas av två jämställda mål – miljömålet och produktionsmålet. Dessa mål ska nås genom skogsägarnas egna insatser och genom samverkan mellan de skogspolitiska medlen. Det går inte att göra en entydig avvägning mellan miljömålet och produktionsmålet. Det ligger i sakens natur att en sådan avvägning till stor del bygger på värderingar om bl.a. miljötillståndet och skogsbrukets behov av en rimlig ekonomi. Vid sidan om miljö- och produktionsmålet finns det anledning att i ökad utsträckning beakta skogens sociala värden. Det handlar om människans behov av natur- och kulturupplevelser, rekreation, friluftsliv. Dessa former av markanvändning representerar betydande ekonomiska värden och kan bidra till en god folkhälsa och ökat välbefinnande. Det är markägarna som har ansvar för att skogsbruket utvecklas för att möta samhällets behov av hänsyn till natur- och kulturmiljövärden samt sociala värden liksom skogsbrukets behov av en uthållig avkastning och god ekonomi. I det dagliga arbetet är det också markägaren som gör den slutliga avvägningen mellan olika målsättningar. För att nå de miljökvalitetsmål och andra samhällsmål som berörs av skogsbruket är det viktigt att avvägningarna mellan miljövärden, ekonomiska värden och sociala värden bygger på aktuella kunskaper och förhållanden. Avvägningarna bör exempelvis påverkas av om nya kunskaper om miljötillståndet i naturen framkommer. Avvägningarna kan även förändras om skötselmetoder förändras, skogsbrukstekniken utvecklas eller om marknadsförhållandena och de ekonomiska förutsättningarna för skogsbruket ändras. Avvägningar bör även avspegla förändrade värderingar i samhället, exempelvis synen på de sociala värdena kopplade till skogen. Framtidsutmaningar för skogen och skogsbruket Livskraftiga och resilienta ekosystem utgör grunden för skogens långsiktiga förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster, som exempelvis produktion av träråvaror, vattenrening m.m. Miljötillståndet i skogen har därför direkt och indirekt betydelse för ekonomiska och sociala värden kopplade till skogen. Det är angeläget att de avvägningar som görs inom skogsbruket och inom skogspolitiken beaktar sambanden mellan miljötillstånden i skogsekosystemen och de ekosystemtjänster som de ger upphov till. Det är också viktigt att synliggöra ekosystemtjänsternas värde så att de kan integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället. Den utredning om ekosystemtjänster som regeringen tillsatt kan bidra till att underlätta dessa avvägningar.1 Den tekniska utvecklingen och globala konkurrensförhållanden kommer att förändra marknadsförutsättningarna för skogsnäringen genom förändrade konsumtionsvanor och produktutveckling. Efterfrågan inom gamla användningsområden för skogsråvara kan minska medan nya användningsområden tillkommer. minskar exempelvis efterfrågan på tidningspapper. Ett exempel på nya användningsområden för skogsråvara är framväxten s.k. Grön energi2. I Miljömålsberedningens betänkande Minska riskerna med farliga ämnen3 konstaterar vi att en ökad andel av biobaserade råvaror på bekostnad av petroleumbaserade råvaror kan minska spridningen av farliga ämnen. Även klimatpåverkan minskar vid en övergång till biobaserade råvaror. Vi föreslog mot denna bakgrund att regeringen skulle initiera ett forsknings- och utvecklingsprogram för åtgärdsinriktad forskning och innovation på kemikalieområdet, inklusive grön energi. En modern svensk grön kemiindustri kan utvecklas till att bli en stor användare av svenska skogsråvaror. Klimatförändringarna kan även förväntas leda till ökad efterfrågan på biomassa och byggnadsmaterial över hela världen. Skogen har också en viktig roll som sänka när det gäller klimatpåverkande ämnen. Helt nya användningsområden för skogsråvara kan bli aktuella t.ex. för att tillverka viskos som ersättning för bomull. Det finns ett behov att öka förädlingsvärdet i skogsnäringen för att hantera nya förutsättningar på marknaden. Framtidsutmaningarna för skogsbruket medför att vi bedömer att behovet av att göra avvägningar mellan olika samhällsmål kommer att öka. 2Med grön energi avses bl.a. utveckling av nya ämnen med låg giftighet och utan klimatpåverkan, samt användning av miljöanpassade och energieffektiva metoder och av ickefossila bränslen och förnybar energi vid framställning av kemikalier. Skogens samlade ekonomiska, sociala och miljömässiga värden behöver uppmärksammas mer i ett långsiktigt perspektiv. Det är angeläget att hantera helheten och se sambanden mellan exempelvis miljötillståndet i skogen och ekonomiska och andra samhällsmål som är kopplade till skogen. I detta sammanhang kan integreringen och synliggörandet av ekosystemtjänsternas värde utgöra en viktig utgångspunkt. Målkonflikter och synergier inom skogspolitiken bör behandlas, liksom skogens ömsesidiga beroende av andra politikområden. En långtgående samsyn när det gäller önskvärd utveckling och prioriteringar i skogspolitiken bör eftersträvas. Vi föreslår att tar fram ett nationellt skogsprogram, som omfattar skogens ekonomiska, sociala, kulturella och miljömässiga värden och att detta utgör ett etappmål i strategin för en uthållig markanvändning. I ett nationellt skogsprogram bör skogen och skogsbruket betraktas som en integrerad del av såväl närings-, miljö- och välfärdspolitiken. Det nationella skogsprogrammet bör beslutas av regeringen efter en dialog med såväl berörda intressen som med allmänheten. Det finns flera initiativ från regeringen som man kan bygga vidare på i detta arbete, t.ex. projektet och landsbygdsministerns och miljöministerns s.k. skogsdialog. Vi bedömer att ett nationellt skogsprogram har förutsättningar att underlätta avvägningarna mellan produktions-, miljö- och sociala målsättningar kopplade till skogsbruket. Genom att i ett sammanhang beakta alla de värden som är kopplade till skogen kan vi minska riskerna för att beslut som berör ett samhällsmål får negativa konsekvenser för andra samhällsmål. Vi bedömer därför att ett nationellt skogsprogram kan förbättra förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål. Det gäller särskilt miljökvalitetsmålet Levande skogar, som skogsbruket är särskilt berört av. Regeringen har lämnat ett uppdrag till om att göra en förstudie gällande utveckling av ett nationellt skogsprogram för . Syftet med förstudien är att ge ett kunskapsunderlag för utveckling av verktyg för att ta till vara framtidens möjligheter och identifiera hinder för det hållbara skogsbruket med dess jämställda produktions- och miljömål, samt ge underlag för en bedömning av om ett nationellt skogsprogram vore ändamålsenligt 4 (2011), Skogsriket – med värden för världen, handlingsplan. och kostnadseffektivt.5 förstudie kan utgöra ett värdefullt underlag när det nationella skogsprogrammet närmare ska utformas. Flera andra länder har nationella skogsprogram, t.ex. och Tyskland.6 Programmen sätter nationella mål och revideras med jämna tidsintervall, bl.a. för att kunna anpassas till förväntade omvärldsförändringar. Vi föreslår att Regeringen initierar en öppen dialog med berörda intressenter för att gemensamt ta fram ett nationellt långsiktigt skogsprogram till 2015. Dialogen ska omfatta skogens ekonomiska, sociala, kulturella och miljömässiga värden. Regeringen inhämtar även synpunkter brett från allmänheten, t.ex. genom e- dialog och öppna hearings. Programmet bör innehålla visioner för hur skogens ekonomiska, sociala och miljömässiga värden ska tas tillvara. Programmet bör därför bygga på framtidsanalyser av skogens ekonomiska, produktionstekniska, miljömässiga och sociala aspekter. Programmet bör utgå från en analys av sambanden mellan miljötillståndet i skogen och ekosystemens förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster. Målet bör vara att utveckla skogsbruket för att möta framtida utmaningar. Det kan exempelvis handla om hur klimatförändringarna kan begränsas, hur den biologiska mångfalden kan bevaras och hur skogsbruket kan utvecklas för att ta tillvara framtida affärsmöjligheter. Det kan även handla om hur de sociala värdena bättre kan beaktas. Inom ramen för skogsprogrammet kan även angelägna forskningsbehov tas upp. För att skogens sociala värden ska beaktas är det angeläget att hitta former för allmänheten att komma till tals. Utifrån detta bör konkreta mål med tillhörande åtgärdsprogram formuleras. Målen kan exempelvis handla om hur miljövärden som exempelvis biologisk mångfald ska utvecklas inom skogen, hur förädlingsgraden i skogsbruket bör utvecklas eller hur de sociala värdena ska beaktas. Åtgärdsprogrammen kan exempelvis innehålla förslag 5Regeringsbeslut , beslut om ändring i regleringsbrev för 2013. 6Finlands National : /en/index/frontpage/forests2/nfp.html och 2020: jsessionid=768679E0C9286B23ECA5C352E1BABB0A.2_cid238. på angelägna lagförändringar eller uppdrag till ansvariga myndigheter eller universitet. Inom skogsprogrammet kan även behovet av frivilliga insatser tas upp. När dialogen genomförts bör regeringen besluta om det nationella skogsprogrammet. Programmet bör utvärderas och revideras, förslagsvis . Ett nationellt skogsprogram, och inte minst den dialog som föregår programmet, bidrar till att skapa en gemensam bild av skogens och skogsbrukets betydelse för ekonomi, miljö och människors behov av friluftsliv och naturupplevelser. Ett nationellt skogsprogram som pekar på utmaningar och utvecklingsmöjligheter i skogsbruket bidrar också till markägarnas möjligheter att göra avvägningar och prioriteringar vid skötsel- och miljöhänsynsåtgärder. Programarbetet kommer att kräva resurser i . Det gäller framför allt genomförandet av den dialog med berörda intressenter som ska ligga till grund för skogsprogrammet. Programarbetet bör dock kunna bygga vidare på de initiativ inom området som redan pågår. Vi bedömer att arbetet med det nationella skogsprogrammet ryms inom pågående verksamhet. Det här betänkandet utgör första delen i vårt förslag till strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning. Här fokuserar vi på områdena markpolitik med helhetsperspektiv, en ändamålsenlig naturvård och miljöhänsyn i skogen. Den andra och avslutande delen av strategin rapporteras . Våra förslag utgör prioriterade insatser med långsiktiga avvägningar som grund. Vi lämnar i detta betänkande förslag till etappmål som skapar förutsättningar för en långsiktigt hållbar markanvändning. Vi lyfter även fram några särskilt viktiga frågor genom bedömningar. Specifika konsekvensbedömningar för förslagen har redovisats i anslutning till våra förslag. I detta kapitel görs en samlad konsekvensbedömning av förslagen. Miljömålsberedningen föreslog i SOU 2011:34 fem etappmål om biologisk mångfald. Regeringen fastställde etappmålen genom beslut . De utgör en integrerad del av strategin för långsiktigt hållbar markanvändning. Vi bedömde konsekvenserna av dessa förslag i SOU 2011:34. En långsiktigt hållbar markanvändning är avgörande för att miljökvalitetsmålen ska nås, framför allt Begränsad klimatpåverkan, Ett rikt växt- och djurliv, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Myllrande våtmarker och Storslagen Fjällmiljö. Markanvändningen är även avgörande för många andra samhällsmål. En långsiktigt hållbar markanvändning behöver därför rymma en kombination av hållbart brukande i vardagslandskapet och skydd, skötsel och restaurering av särskilt värdefulla områden. Vi utgår från att hela samhällets insatser krävs för att miljömålen ska kunna nås. En äganderätt med förvaltaransvar och vårt gemen- samma ansvar för en hållbar konsumtion är viktiga delar i detta. Våra förslag innehåller en kombination av frivilliga och statliga insatser, där statens roll i flera fall är att stimulera och stödja frivilliga insatser. Vi bedömer att denna kombination av insatser är ändamålsenlig för att skapa förutsättningar för att kunna nå både miljökvalitetsmålen och andra viktiga samhällsmål. Långsiktigt hållbara lösningar kräver ett helhetsperspektiv på markanvändningen. Vi ser att detta helhetsperspektiv behöver öka för att vi ska skapa förutsättningar för att berörda miljökvalitetsmål ska kunna nås. Vi föreslår två etappmål som syftar till ökat helhetsperspektiv: Etappmål om ökad helhetssyn på markanvändningen genom förstärkt samordning i den statliga förvaltningen. Etappmål om ett nationellt skogsprogram. En ändamålsenlig naturvård avseende skydd, skötsel och restaurering av särskilt värdefulla områden är nödvändig för att miljömålen ska kunna nås. Här behandlar vi naturvård i såväl landsom sötvattenområden. Vi lämnar ett förslag till etappmål för att miljömålen i land- och sötvattenområden ska kunna nås: Etappmål om skydd av land- och sötvattenområden. Vi gör även två bedömningar här: Bedömning om prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser. Bedömning om att staten ska vara ett föredöme som markägare. Förslaget till etappmål tar fasta på behovet att stärka funktionaliteten i det svenska arbetet med skydd av land- och sötvattenområden. De ekologiska sambanden i landskapet och den ekologiska representativiteten behöver förstärkas. I det här betänkandet behandlar vi särskilt det hållbara brukandet av skogen. Vi lämnar tre förslag till etappmål som skapar förutsättningar för att miljömålen ska nås i skogen: Etappmål om förtydligad miljöhänsyn i skogsvårdslagstiftningen. Etappmål om ett variationsrikt skogsbruk. Etappmål om ett nationellt skogsprogram. Vi gör även två bedömningar här: Bedömning om att frivilliga insatser för miljöhänsyn i skogsbruket är avgörande för att miljömålen ska nås i skogen. Bedömning om prioritering av statliga insatser för ökad miljöhänsyn i skogsbruket. Förslagen utgår från den nuvarande skogspolitiken som bygger på frihet under ansvar. Skogsvårdslagstiftningen anger lägsta nivå för miljöhänsyn i skogsbruket. Därutöver behövs omfattande frivilliga insatser från skogsbruket för att miljömålen i skogen ska nås. Statligt finansierade insatser bör i första hand inriktas på att stimulera frivilliga insatser. Här syftar våra förslag till etappmål till att säkerställa att skogsvårdslagens lägsta nivå för miljöhänsyn tydligt anges. Våra förslag syftar även till att säkerställa förutsättningar för ett variationsrikt skogsbruk. Förslaget till nationellt skogsprogram är ett led i att öka helhetsperspektivet i markanvändningen, med särskilt fokus på skogens miljömässiga, sociala och ekonomiska värden i ett framtidsperspektiv. Våra förslag utgår från dagens skogspolitik med frihet under ansvar. Det har diskuterats om resultaten av dagens skogspolitik har varit tillräckliga. Vi bedömer dock att det fortfarande finns en bred enighet i samhället om dessa grunder för skogspolitiken. Frivilliga insatser är avgörande för att vi i praktiken ska kunna nå miljömålen i skogen. Statens roll är istället att tydligt ange spelregler och lägsta nivå för miljöhänsyn. Det är i allmänhet mest samhällsekonomiskt kostnadseffektivt om kostnader för de åtgärder som krävs för att skydda miljön återspeglas i marknadens pris. Denna princip ska så långt som möjligt tillämpas. Den grundlagsbaserade intrångsbegränsningen medför emellertid att denna princip inte fullt ut kan tillämpas avseende markanvändning. Det beror på att intrångsbegränsningen sätter ett tak för hur stora värden en markägare behöver avstå vid pågående markanvändning. Den frivilliga certifieringen inom skogsbruket är emellertid driven av marknaden. Ett styrmedel i miljöpolitiken som används i skilda sammanhang är statsbidrag till aktörer för att skapa incitament för åtgärder utöver den nivå som lagstiftningen kräver. Med ett sådant styrmedel skulle staten t.ex. stimulera miljöhänsynsåtgärder som inte ryms inom intrångsbegränsningen. Vi bedömer att denna typ av subventioner inte skulle kunna förenas med principen om frihet under ansvar. Statliga insatser bör därför i första hand inriktas på att stimulera frivilliga insatser, t.ex. genom rådgivning och förbättrade underlag för planering. Förslagen till etappmål kommer inte i konflikt med åtaganden som medlem i Europeiska unionen eller andra svenska internationella åtaganden. Etappmålen om skydd av land- och sötvattenområden och om förtydligad miljöhänsyn i skogsvårdslagstiftningen kan till följd av en minskad skogsproduktion leda till en liten förändring i utbudet av skogsråvara på energimarknaderna. Detsamma gäller möjligheterna att ersätta andra varor och produkter med hög klimatpåverkan.