sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — 70Definition ur ministerkommitténs rekommendation (2007) 14. 71Forum för frivilligt socialt arbete, PM om idéburet offentligt partnerskap, . 72MEMO/11/730, MEMO/11/732, MEMO/11/734 samt MEMO/11/735. 73Regeringsbeslut , dnr N2010/1894/ENT. 74Förordning (EG) nr 800/2008. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling denna typ av företag för att på så sätt legitimera deras verksamhet och roll som viktiga aktörer. Som nämnts tidigare i detta avsnitt finns också även en överenskommelse mellan regeringen, SKL och vårt lands idéburna organisationer på det sociala området.75 8.3.2Upphandling eller bidrag? Det finns som grundregel två olika sätt för myndigheter att ersätta tjänster som utförs av aktörer inom den sociala ekonomin – uppdragsersättning eller bidrag. Gränsdragningen dem emellan kan dock vara omgärdad av komplicerade överväganden. I princip gäller att en tjänst ska upphandlas om leverantören erhålleren ersättning för ett utfört uppdrag. Om en verksamhet däremot erhåller eko- nomiska bidrag från det allmänna, utan att en upphandlande myn- dighet lämnat något som helst uppdrag, föreligger ingen skyldighet att tillämpa upphandlingsreglerna. Mellan de till synes självklara fallen av en upphandlings- respektive bidragssituation är dock skalan glidande. Olika kom- muner har till exempel gjort olika bedömningar av ersätt- ningsfrågan – dvs. om upphandling är obligatorisk eller om bidrag kan lämnas – till organisationer som bedriver verksamhet till stöd för våldsutsatta kvinnor och deras barn. Ett annat exempel är skillnaderna i bedömning som gjorts av två olika landsting när det gäller Röda Korsets verksamhet till stöd för tortyrskadade flyk- tingar. Utöver den svåra gränsdragningen mellan upphandling och bidrag tillkommer frågan om reglerna om statsstöd, dvs. om och när stöd till enskilda företag/organisationer är tillåtna enligt . Därtill kan kommunallagens bestämmelser om stöd till enskilda näringsidkare komma att aktualiseras. Kommande avsnitt syftar till att klargöra när det föreligger en upphandlingssituation respektive en bidragssituation. Vidare kommer översiktligt att beskrivas hur inverkar på möjligheterna att lämna bidrag till sociala tjänster. 75 Se även skr. 2008/09:207 Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Upphandlings- eller bidragssituation? En central frågeställning är vad som är ett upphandlingskontrakt. alternativt LUF är tillämplig när en eller flera upphandlande myndig- heter ingår ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor med en eller flera leverantörer och avtalet avser utförandet av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster. Avtalet ska enligt upphand- lingslagstiftningen undertecknas av parterna eller signeras av dem med en elektronisk signatur.76 Bedömningen om en avtalssituation föreligger ska ske utifrån . Hur ett avtal klassificeras enligt nationell rätt saknar sålunda betydelse för frågan om det ska upphandlas eller inte.77 Även avtal med offentligrättsliga inslag, exempelvis ett mark- exploateringsavtal eller liknande överenskommelser och beslut kan utgöra upphandlingspliktiga anskaffningar.78 Med ekonomiska villkor avses alla former av ersättningar som en upphandlande myndighet åtar sig att betala till en leverantör. fyller rekvisiten skriftlighet och undertecknande/signering inte någon egentlig funktion vid tillämpningen av lagen.79 Bestämmelserna om offentlig upphandling ska således tillämpas när det finns en skyldighet att tillhandahålla en tjänst mot ersättning. Kommissionen har närmare utvecklat kontraktsbegreppet.80 I ett tjänstemannadokument anges att upphandlingsdirektivens bestämmelser om upphandling av tjänster är tillämpliga om a)syftet med kontraktet är att tillgodose de behov som myndig- heten på förhand definierat inom ramen för sina befogenheter, b)myndigheten i detalj har fastställt tjänstens särdrag och hur tjänsten ska tillhandahållas, c)kontraktet fastställer en ersättning för tjänsten genom att ett visst pris betalas eller att leverantören får rätten att till- handahålla en tjänst som användarna betalar en avgift för81, 761 kap. 2 §, 2 kap. 13 § och 2 kap. 10 § . 77Jfr dom i mål C-220/05 , punkt 40. 78Jfr dom i mål C-399/98 Ordine degli Architetti (La Scala-målet). 79Det blir särskilt tydligt i och med att rättsmedel infördes mot olagliga direkttilldelningar av kontrakt som omfattas av och trots att rekvisitet inte är uppfyllt. I och med överprövningsreform utmönstrades begreppet kontrakt från bestämmelserna i 16 kap. där istället begreppet avtal används. 80Se även exempelvis dom i mål nr C-532/03, Kommissionen mot (De irländska ambulanserna). 81I det senare fallet kan en tjänstekoncession föreligga och då är inte upphandlingsdirektiven tillämpliga. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling d)myndigheten tar initiativet att söka efter en leverantör som den ska anförtro tjänsten till, eller e)kontraktet innehåller bestämmelser om sanktioner (vite, skade- stånd etc.), som blir tillämpliga om de kontraktsenliga skyldig- heterna inte fullgörs. Kriterierna är enligt kommissionen vägledande för att fastställa om kontraktets syfte verkligen är att en tjänst ska tillhandahållas mot ersättning.82 Det anges dock inte hur många av de ovan listade kriterierna som ska vara uppfyllda. Enligt mening är vissa kriterier starkare än andra. En samlad bedömning måste därför göras i det enskilda fallet. För att konstatera om en bidragssituation föreligger är det centralt att fastställa om den som betalar för en tjänst anses disponera över det som utförs eller inte. Bidrag anses utgå om ersättningen utgår utan närmare krav på tjänsten eller tjänsteutövaren. Kommissionen tydliggör i ovan refererat tjänstemannadokument att upphandlingsdirektiven inte omfattar enbart finansiering av en verksamhet. Det spelar i sammanhanget ingen roll om myndigheten villkorar bidraget/stödet såtillvida att stödet måste betalas tillbaka om det inte används för de avsedda ändamålen.83 Denna princip föreslås ingå i ett skäl i förslagen till nya upphandlingsdirektiv.84 För att avgöra om beställaren disponerar över tjänsten eller inte kan ledning tas i följande punkter. Bidrag kan vara tillåtet om 82Vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, SEC (2010) 1545 final, tjänstemannadokument, 7.10.2010, s. 78. 83Utredningens förslag och redogörelser baseras på överenskommelser från den 10–avseende det klassiska upphandlingsdirektivet samt överenskommelsen samma datum som avsåg försörjningsdirektivet. har även beaktat det betänkande som ansvariga utskott för inremarknads- och konsumentfrågor (IMCO) lämnat med anledning av det klassiska direktivförslaget och med anledning av direktivförslaget för försörjningssektorerna. Tredje stycket beaktandesats 11 i det klassiska direktivförslaget innehåller refererade skrivningar om bidrag. Motsvarande i förslaget till reviderat direktiv inom försörjningssektorerna finns i tredje stycket beaktandesats 17. 84En grundläggande förutsättning är enligt KL är att verksamheten som bidraget ska användas för inte är främmande för den kommunala kompetensen. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling verksamheten drivs i enskild regi, den upphandlande myndigheten är inte juridiskt ansvarig för verksamheten,85 verksamheten är inte uteslutande, eller näst intill uteslutande, beroende av finansiering med offentliga medel, den upphandlande myndigheten har inte tagit initiativ till verk- samheten, verksamheten bedrivs huvudsakligen i syfte att tillgodose anord- narens eget behov av den verksamhet som bedrivs, verksamheten bedrivs utan vinstsyfte, anordnaren är inte primärt underkastad kommunens styrning och beslutsrätt men kan stå under offentligrättsligt reglerad tillsyn, anordnaren och den upphandlande myndighetens inbördes relation är inte reglerad genom ett avtal utan styrs i regel av en offentligrättslig reglering, typ riktlinjer för att bidrag ska utgå på ett visst område, anordnaren förutsätts inte genomföra sitt uppdrag mot ersätt- ning för avtalad prestation utan får istället ett bidrag till egenfinansiering, som kan vara förknippat med vissa villkor.86 Samtliga krav behöver inte vara uppfyllda men det ska vid en samlad bedömning framgå att det inte handlar om ersättning för ett specifikt definierat uppdrag. Exempel på bidragsfinansierad enskild verksamhet är när idrottsföreningar driver sporthallar och fotbollsplaner där de själva utövar sin idrottsliga verksamhet. Arbetet utförs normalt främst med ideella krafter men föreningen erhåller driftbidrag. Inom den sociala sektorn erhåller ideella organisationer, religiösa föreningar och stiftelser bidrag till frivilligt socialt arbete. har det, mellan det offentliga och aktörer inom den sociala ekonomin, vuxit fram en särskild form av sam- arbete på det sociala området under benämningen idéburet offentligt 85En grundläggande förutsättning enligt kommunallagen för bidragsgivning är att den verksamhet som bidraget ska användas för inte är främmande för den kommunala kompetensen. 86Motsvarande grunder angavs av , SOU 2001:31 Mera värde för pengarna. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Syftet med dessa partnerskap, som ingåtts mellan idéburna organisationer och ett antal kommuner och landsting, är att utveckla nya lösningar och samarbetsformer kring åtgärder mot sociala problem och utmaningar. Bakgrunden till samarbetsformen är en önskan att utveckla ett komplement både till generella verksamhetsbidrag till den idéburna verksamheten (s.k. normerande bidrag) och upphandlingskontrakt där ändamålet är ett specifikt uppdrag. Vid offentlig upphandling blir den verk- samheten beroende av upphandlingskontraktets specifika villkor och riskerar att förlora sin idéburna identitet. Partnerskapet beskrivs som en samverkansmodell som inte bygger på marknads- mekanismer och kommersiella kontrakt utan grundas på ömsesidighet. De idéburna offentliga partnerskap som har ingåtts fokuserar på problem som hemlöshet och missbruk.87 Det offentliga svarar för viss typ av stöd, t.ex. tillhandahållande av lokaler och vissa verksamhetsbidrag, medan de idéburna organisa- tionerna/sociala företagen ansvarar för driften av själva verk- samheten. En förutsättning är att verksamheten bedrivs på initiativ från den idéburna organisationen. En annan förutsättning är att det inte finns en marknad att vårda och att verksamheten ifråga inte detaljstyrs från det offentligas sida. 8.3.3I vilken mån påverkas bidragsgivningen av ? Detta avsnitt innehåller en översiktlig redogörelse för EU:s stats- stödsregler. Reglerna om statsstöd har tillkommit för att förhindra att konkurrensen på marknaden snedvrids. Statsstödsreglerna är komplexa och bygger på ett antal olika begrepp och definitioner. Av central betydelse i sammanhanget är begrepp som tjänster av allmänt intresse, tjänster av ekonomiskt intresse, tjänster av icke- ekonomiskt intresse respektive sociala tjänster. Ersättning för vissa tjänster berörs av och andra inte. Pro- blematiken kompliceras ytterligare av förekomsten av tröskel- värden, dvs. beloppsgränser över vilka reglerna äger relevans. 87 Som exempel kan nämnas partnerskap som bl.a. , samt och kommuner ingått med olika parter. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Tjänster av allmänt intresse Det finns ingen EU-rättslig definition av begreppet tjänster av allmänt intresse.88 Det är i stället den enskilda medlemsstaten som beslutar vilka tjänster som är av allmänt intresse.89 Tjänsterna skiljer ut sig genom att medlemsstaterna under alla förhållanden måste trygga utbudet av dem, dvs. även om det inte alltid finns ett tillräckligt antal tjänsteleverantörer på marknaden. Enligt EU- domstolens och kommissionens praxis kan både ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster vara av allmänt intresse.90 Tjänstens eventuella ekonomiska natur beror på hur verksamheten utövas, organiseras och finansieras. Icke ekonomiska tjänster av allmänt intresse Icke-ekonomisk verksamhet, som till exempel verksamhet inom polis- och rättsväsende, får inte konkurrensutsättas och berörs överhuvudtaget inte av EU-rätten.91 Det avgörande är att det är 88EUF-fördragets protokoll nr 26 handlar om tjänster av allmänt intresse men saknar en definition. 89I skäl 3 b i det klassiska direktivförslaget respektive skäl 6 aa i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv påtalas bl.a. att direktivet inte påverkar socialförsäkringslagstiftningen i medlemsstaterna. Det anges också att medlemsstaterna är fria att organisera tillhandahållandet av obligatoriska sociala tjänster eller andra tjänster som posttjänster antingen som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse eller som en blandning därav. 90Det är fyra instrument som är relevanta för tillämpningen av reglerna om statligt stöd för ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. -Ett meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse klargör hur artikel 107 i fördraget och Altmark-kriterierna tillämpas på sådan ersättning.90 -Ett beslut där medlemsstaterna undantas från skyldigheten att anmäla ersättning för offentliga tjänster avseende vissa tjänster av allmänt ekonomiskt intresse till kommissionen.90 -En förordning om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget på stöd av mindre betydelse för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse föreskriver vissa villkor, inklusive ersättningsbeloppet, enligt vilka ersättningar till allmännyttiga tjänster inte ska anses uppfylla alla kriterier i artikel 107.1. Det reviderade ersättningsbeloppet uppgår till 500 000 kr.90 -Rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster i vilka anges hur kommissionen kommer att analysera fall som inte omfattas av det här beslutet och därför måste anmälas till kommissionen.90 91I skäl 3 b i det klassiska direktivförslaget respektive skäl 6 aa i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv anges att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse inte omfattas av direktivet. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling fråga om verksamhet som inte erbjuds i form av varor och tjänster på en marknad.92 Gränsdragningen om huruvida en tjänst är ekonomisk eller inte är dock inte entydig och skiljer sig åt mellan medlemsstaterna.93 I kan det exempelvis röra verksamhet som räddningstjänst, civilförsvar och utbildning inom den kommunala . Den ekonomiska graden av samma typ av tjänster kan därför variera från en medlemsstat till en annan. Klassificeringen av en viss tjänst kan dessutom komma att ändras i samband med politiska beslut eller på grund av den ekonomiska utvecklingen. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Ekonomiska tjänster erbjuds normalt på en marknad. Marknaden misslyckas dock emellanåt med att tillhandahålla de tjänster som medborgarna har behov av. Artikel 106.2 EUF-fördraget reglerar därför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Med tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse94, avses allmännyttiga ekonomiska tjänster vars tillgänglighet anses vara så viktig för samhället att myndigheten kan ålägga tjänsteleverantören en offentlig service- förpliktelse. Företaget måste då mot ersättning av offentliga medel erbjuda en tjänst vars utformning på förhand har fastställts av myndigheten. Företag som tillhandahåller allmännyttiga tjänster kan få ersättning som täcker deras nettokostnader, inklusive en rimlig vinst.95 I avsaknad av en EU-rättslig definition har medlemsstaterna ett ganska stort utrymme att definiera vad som tillhör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen ska enbart ingripa när klassificeringen är uppenbart felaktig. Ytterst är det dock EU- domstolen som avgör vad som i det enskilda fallet utgör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I praxis har bl.a. fartygslotsning, allmän postbefordran, eldistribution, vattendistribution, telekomtjänster och 92EU-domstolens dom i mål 118/85, kommissionen mot , 1987, s. 2599, punkt 7, mål C-35/96, kommissionen mot , 1998, s. I-3851, punkt 36 och de förenade målen C-180/98–C-184/98, m.fl., punkt 75. 93EU-domstolens dom i de förenade målen C-159/91 och C-160/91, Poucet och Pistre, 1993, s. I-637. 94Ofta benämnt SGEI-tjänster (services of general economic interest). 95Artikel 5 Kommissionens beslut av om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling TV-sändningar bedömts vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. För svenskt vidkommande har endast verksamhet som utövas av prövats av kommissionen och befunnits vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.96 Sociala tjänster av allmänt intresse Sociala tjänster av allmänt intresse tillhandahålls, vanligen individ- anpassat, för att uppfylla behoven hos användarna. De kan vara ekonomiska eller icke-ekonomiska. Enligt rätts- praxis räcker det sålunda inte att verksamheten klassas som social för att räknas som icke-ekonomisk verksamhet.97 Sociala tjänster handlar enligt praxis huvud- sakligen om lagstadgade och kompletterande sociala trygghets- system (hälsa, åldrande, arbetsolyckor, arbetslöshet, pension och funktionshinder) samt andra sociala tjänster som tillhandahålls direkt till individen, exempelvis olika bidragstjänster, anställning och utbildning m.m. Statsstödsreglerna innebär begränsningar i möjligheterna att ge bidrag I artikel 107.1 EUF-fördraget finns förbud mot otillåtna statsstöd. Ett stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än kan vara fråga om, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden om det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.98 Förbudet gäller inte endast stöd från staten utan omfattar även stöd från kommuner och landsting. Det finns dock flera undantag från statsstödsförbudet. Små stödbelopp, s.k. stöd av mindre betydelse, 96I enlighet med artikel 345 i fördraget, som den tolkats av , saknar det betydelse om sådana tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utförs av offentliga eller privata företag. 97EU-domstolens dom i de förenade målen C-180/98 till C-184/98, m.fl, p. 118, C- 218/00, p. 37 och C-355/00, Fresko. 98I artikeln ges vissa exempel på former av stöd som är förenligt med den inre marknaden t.ex. stöd av social karaktär och stöd för att avhjälpa allvarliga skador. Dessutom kan andra stöd vara förenliga med den inre marknaden, t.ex. stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i en region med onormalt låg levnadsstandard. Härtill finns också kommissionens förordningar (EG) nr 68/2001 om stöd till utbildning och nr 2204/2002 om sysselsättningsstöd. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling anses inte påverka den inre marknaden och sådant stöd anses därför inte utgöra statsstöd. Det får handla om bidrag, lån eller andra typer av subventioner som understiger (deminimisregeln).99 Den relevanta treårsperioden är rörlig vilket innebär att för varje nytt stöd av mindre betydelse som har beviljats, måste det totala beloppet som har beviljats under tre på varandra följande beskattningsår (inklusive det innevarande året) fastställas. Medlemsstaterna får, under vissa förutsättningar, utge ersättning till företag som utför tjänster av allmänt intresse utan att det utgör statsstöd. I Altmark-domen100 fann att ersättning för offentliga tjänster inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 i EUF-fördraget under förutsättning att fyra kumulativa kriterier är uppfyllda. (se frågeställning 3 nedan). Kriterierna avser att säkerställa att ersättningen inte innebär någon överkompensation som kan snedvrida konkurrensen på andra marknader. Medlemsstaterna är som huvudregel skyldiga att anmäla eventuella stöd, som överstiger deminimisbeloppet, till kom- missionen. Stöd får nämligen inte lämnas förrän det godkänts av kommissionen, dvs. om det inte omfattas av ett särskilt s.k. grupp- undantag. Avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse gäller anmälningsplikten vid ett högre belopp, dvs. stöd som överstiger . är alla stöd till organisationer som bedriver sociala tjänster av allmänt ekonomiskt intresse undantagna från kravet på anmälan till kommissionen, dvs. oavsett storleken på den ersättning som betalas till företaget/organisationen ifråga. De berörda tjänsterna ska uppfylla "sociala behov när det gäller vård och omsorg, barnomsorg, tillgång till och återintegrering på arbets- marknaden, subventionerat boende och vård och social integration av utsatta grupper". 99Artikel 2 kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse. 100EU-domstolens dom i mål C-280/00 m.fl.. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling En översikt av statsstödsreglernas tillämpning på tjänster av allmänt intresse I det följande görs en översiktlig beskrivning av statsstödsreglerna utifrån följande frågeställningar: 1.I vilken mån omfattar statsstödsreglerna tjänster av allmänt intresse? 2.Är tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse undantagen stats- stödsreglernas tillämpning? : I vilken mån omfattar statsstödsreglerna tjänster av allmänt intresse? ning 2 och 3. sett storleken på er- Gå vidare till fråge- ställning 2 och 3. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling 2: När är tjänster av allmänt ekonomiskt intresse undantagna statsstödsreglernas tillämpning? Undantag från tillämpning av statsstödsreglerna gäller vid ersätt- ning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse om de s.k. Altmark- kriterierna101 är uppfyllda. Dessa är i korthet följande. -Det företag som får stöd ska faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. -Metoderna för att beräkna ersättningen ska i förväg fastställas på ett objektivt och öppet sätt. -Ersättningen får inte vara större än vad som är nödvändigt för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Hänsyn ska tas till de intäkter som har erhållits och en rimlig vinst. -Ersättningen ska antingen fastställas genom ett offentligt upphandlingsförfarande eller så ska det företag som tillhanda- håller tjänsterna ersättas på grundval av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag skulle ha. Uppfyller reglerna om ersättning för tjänsten dessa villkor? Ja - Ersättningar som betalats för Nej - Stödet betraktas som stats- utförandet av allmännyttiga upp- Gå till frågeställning 3. gifter utgör därmed inte statligt 3: Överstiger bidraget under en tre- Ja - Bidraget kan utgöra otillåtet Nej - Stödet anses inte ha någon potentiell påverkan på den inre marknaden och anses därför inte frågeställning 1 och 2). 101 dom i mål C-280/00 m.fl. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Vad gäller när företag som erhåller statligt stöd deltar i upphandlingar? Upphandlande myndigheters anskaffning av sociala tjänster omfattas som tidigare redovisats av 15 kap. alternativt LOV. har prövat huruvida likabehandlingsprincipen åsidosätts om en organisation som erhållit tillåtet statsstöd ska uteslutas från att lämna anbud i en offentlig upphandling. Domstolen ansåg att så inte var fallet, även om stödet gjorde det möjligt för organisationen att lämna ett anbud som var betydligt lägre än anbud som lämnats av de anbudsgivare som inte erhållit subventioner.