sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — De delar som överlappas av sfi kommer att ersättas av sfi, och endast en kortare SvA grund med inrikt- ningen att förbereda för fortsatta studier i SvA på gymnasial nivå kommer att finnas kvar. Eftersom direktiven anger att sfi inte heller fortsättningsvis ska ge rätt till studiestöd skulle det få konsekvenser för studiefinansieringen för de som studerar SvA grund som nybörjare eller på en nivå som överlappas av sfi. För- slaget kan i så fall också innebära ökade kostnader för det kommunala försörjningsstödet. finns det flera exempel på elever vars individuella studie- plan innefattar en kombination av kurser där SvA grund utgör en Konsekvenser av utredningens förslag del av studierna. För dessa elever kan ett bortfall av en studie- medelsberättigande kurs innebära att de inte uppfyller villkoret för fullt studiemedel. För att göra en bedömning av konsekvenserna för försörjning och studiefinansiering har utredningen kontaktat (). CSN kan dock inte på ett enkelt sätt ta fram uppgifter på hur mycket studiemedel som utgår till elever som läser SvA grund i komvux. CSN har inte uppgifter lätt tillgängliga på kursnivå eftersom kursernas innehåll eller beteckning inte har någon betydelse för beslutet om studiemedel. Studiemedelsbesluten grundar sig på utbildningsnivå, studieom- fattning och studietid. Även om CSN på ett enkelt sätt kunnat ta fram kursuppgifterna, hade det varit svårt att veta hur mycket av en studerandes studiemedel som avser just SvA grund. Många elever kombinerar olika kurser, antingen parallellt eller . Detta gör att det är svårt att fastställa exakt hur stor del av studiemedlen som är avsedda för just SvA grund. I brist på data blir det även svårt att uppskatta antalet som läser SvA grund med studiemedel och inte minst vilken del av kursen studierna avser. Den mer intressanta frågan är om de som studerar SvA grund gör det på en nivå som täcks av sfi. Ett antal kommuner anger att eleverna i den aktuella mål- gruppen vanligtvis först studerar sfi, för att därefter läsa den senare delen av dagens SvA grund, vilken till del har samma innehåll som den av utredningen föreslagna nya kursen i SvA grund. Efter kontakt med antagningsenheterna i , och framkommer det att en stor majoritet av eleverna i SvA grund studerar de delar av utbildningen som till del motsvaras av den av utredningen föreslagna nya kursen i SvA grund. I har 550 verksamhetspoäng i SvA grund förklarats vara icke sökbara eftersom dessa anses täckas av sfi. Det innebär att i princip samtliga deltagare läser som mest 450 poäng, en omfattning som i stort liknar utredningens förslag till ny kurs i SvA grund. I rör det sig om 1 725 elever av 1 845 (93,). I studerar närmare hälften av deltagarna i SvA grund som mest 150 poäng av utbildningens totala volym. Detta pekar tydligt mot att antalet personer som påbörjar SvA grund som nybörjare eller på nivå som överlappas av sfi, och som genom utredningens förlag skulle vara hänvisade till annan försörjning än studiestöd, är synnerligen lågt. Konsekvenser av utredningens förslag 17.6Ekonomiska och administrativa konsekvenser Utredningens förslag innebär att dagens system, med kommunerna som huvudmän och med utbildning utförd endera genom kommunernas egenregi eller via enskilda utbildningsanordnare på entreprenad, ersätts med ett valfrihetssystem. Om detta medför ökade kostnader för kommunerna kan bedömas ur två perspektiv. Det ena är om ett valfrihetssystem kan anses vara kostnadsdrivande i sig, och det andra är om de av utredningen föreslagna modellerna kan innehålla mer specifikt kostnadsdrivande delar. Inom skolväsendet finns ett valfrihetssystem med fristående skolor. Även om friskolesystemet inom ungdomsskolan innehåller delar som inte överensstämmer med utredningens förslag, är det relevant att använda erfarenheter från friskolesystemet för en bedömning av om valfrihetssystem generellt är kostnadsdrivande. forskning (IFAU) genomförde 2012 en utvärdering av friskolesektorn2. I utvärderingen finner IFAU inga belägg för att kostnaderna ökar till följd av en ökning av antalet elever i fristående skolor. Tvärtom förefaller kostnaderna snarare att minska. Den främsta anledningen till det bedöms vara att friskolorna själva inte kan utöva en direkt påverkan på kommunernas totala skolkostnader. Friskolorna har att förhålla sig till storleken på skolpengen som bestäms av kostnaderna i den kommunala skolan. Detta överensstämmer med utredningens förslag till valfrihetssystem för sfi och komvux. Ett annat valfrihetssystem som är relevant att jämföra med är valfriheten inom hälsovård och socialtjänst som regleras genom lagen (2008:962)om valfrihet (LOV). Inom detta system ges brukare av tjänsterna en möjlighet att själva välja utförare. De olika utförarna konkurrerar inte genom prissättning, utan genom kvalitet i utförandet. Statskontoret har på regeringens uppdrag undersökt vilken betydelse införandet av LOV har haft för utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamheter3. Statskontoret anger att det finns tecken på att kostnaderna ökar något i de kommuner som infört LOV. Har den växande friskolesektorn varit bra för elevernas utbildningsresultat ? Lagen om valfrihetssystem – Hur påverkar den kostnader och effektivitet i kommunerna? Konsekvenser av utredningens förslag bedöms främst bero på ökad uppföljning och kontroll av de enskilda utförarna. I utredningens förslag till valfrihetssystem ligger dock ansvaret för uppföljning och kontroll på Skolinspektionen. Med utgångspunkt i dessa utvärderingar gör utredningen bedömningen att införandet av valfrihetssystem i sfi och komvux inte medför generella kostnadsökningar för kommunsektorn. Den avgörande faktorn för kommunernas kostnad för sfi och komvux är omfattningen av verksamheten, d.v.s. antalet kurser och antalet deltagare. Det finns dock inget i utredningens förslag som bedöms leda till ökade verksamhetsvolymer för kommunerna. Sfi är en rättighet för deltagarna, och i utredningens förslag kommer kommunerna även fortsättningsvis kunna bestämma inriktning och omfattning av utbudet inom komvux. Övergången från dagens system till ett valfrihetssystem innebär att de kommuner som enbart har vuxenutbildning i egen regi kommer att behöva ta fram nya administrativa system för utbetal- ningar till enskilda huvudmän. Detta är dock en tillfällig kostnads- ökning. Det är utredningens uppfattning att kommunernas möjlighet att dimensionera komvux bidrar till en flexibilitet som gör det möjligt att hantera eventuella tillfälliga kostnadsökningar. Sfi som en del av komvux får administrativa konsekvenser för som får uppdraget att ta fram en ny kursplan för SvA grund. beräknar att det åtgår två heltidstjänster för att ta fram kursplanen, vilket inkluderar kvalitetssäkring. Dessutom behövs två externa experter som också arbetar var. Utredningen beräknar kostnaden till enligt antaganden i tabell 17.1. Kostnad kr/månad Konsekvenser av utredningens förslag Detta kan rymmas inom befintlig ram med tanke på den relativt låga kostnaden men det är svårbedömt. Beslutar enligt regeringens förslag om att sfi-bonus ska upphöra, kommer det medföra att inte längre har några administrativa kostnader för utbetalning av bonusen. Resurser kan då omprioriteras till att utarbeta den nya kursen SvA grund. föreslås också ta fram riksprislistor för sfi, samt för de kurser som omfattas av rättighetslagstiftningen inom komvux. personella resurser för arbetet med riksprislistor för sfi och de komvuxkurser som omfattas av rättighetslagstiftningen bedöms rymmas inom befintliga personalresurser. Det behövs dock ett underlag för fastställande av riksprislistorna. Detta arbete kan genomföras på flera olika sätt. Ett sätt är genom inhämtande av statistiska underlag från () över kom- munernas kostnader för sfi, varefter en snittkostnad för riket beräknas. Erfarenheterna från arbetet med befintliga riksprislistor inom grund- och gymnasieskolan visar att den största kostnaden, , skulle utgöra avgifter till SCB. Detta sätt är kostnadskrävande, som det statistiska underlaget kan ge en felaktig bild av ett rimligt kostnadsläge. Dagens höga prispress inom entreprenaderna till mycket låga prisnivåer i vissa kommuner kan lägga grunden till en för låg nivå på riksprislistorna. Ett alternativ för är att utifrån redan kända undervisningskostnader för sfi samt gymnasiala och grundläggande kurser ta fram riksprislistor. Ett annat alternativ är att låta representanter för enskilda utbildnings- anordnare och t.ex. Kommuner och Landsting förhandla fram en initial prisnivå. Båda dessa alternativ kan genomföras till betydligt lägre kostnad än en undersökning genomförd av SCB. Införandet av ett valfrihetssystem får konsekvenser för Skolinspektionens tillståndsgivning, tillsyn och kunskapsspridning. I fråga om tillståndsgivningen beror det främst på hur många tillstånd det rör sig om, och vad det är man bedömer. Det finns olika sätt att göra beräkningar på hur många tillstånd det skulle röra sig om för valfrihetssystemen. I ett utlåtande från Skolinspektionen bedömer myndigheten resursåtgången för tillståndsgivning på huvudmannanivå inom systemet med sfi-peng till 7,6 heltidstjänster och en kostnad av 9,6 Konsekvenser av utredningens förslag Bedömningen baserar sig på en prognos av 710 ansökningar med 355 nya ansökningar . Bedömningen utgår från att helt nya bedömningar av kompletta ansökningar behöver göras för huvudmannaskap utifrån kurser och verksamhetsort, där majoriteten av de sökande är enskilda anordnare som har beviljats tillstånd till betygsrätt motsvarande sfi. Skolinspektionen har redan uppdraget att hantera tillstånds- givningen i samband med betygsrätten för enskilda utbildnings- anordnare. Här är tillståndsgivningen baserad på kurser och verk- samhetsort. är det cirka 70 anordnare som har betygs- rätt, och tillstånden omfattar 512 orter. Det är alltså tydligt att det är den multiplikatoreffekt som uppstår av kombinationen av verk- samhetsorter och anordnare som leder till den största konsekv- ensen. pågår ett arbete hos Skolinspektionen för att förändra tillståndsgivningen på ett sådant sätt att verksamhetsort stryks ur tillståndsgivningsprocessen. Detta föreslås gälla fr.o.m. . Ett sådant förfarande skulle förändra förutsättningarna för tillståndsgivningen inom valfrihetssystemen. Utredningens bedömning är att det i första hand är de anordnare som har tillstånd att utfärda betyg som kommer att söka tillstånd att bli huvudman för sfi och komvux. Utredningens bedömning är att det kan röra sig om ett trettiotal ytterligare aktörer som kommer att söka tillstånd att bli huvudman, och att dessa kommer att komma in med ansökningar successivt. Skolinspektionen bedömer ansökningar om tillstånd att bli huvudman inom båda de föreslagna valfrihetssystemen. Som utred- ningen tidigare beskrivit innebär det en mer omfattande roll än den myndighetsutövning som betygsrätten omfattar. är betygsrätten och dess myndighetsutövning redan en stor del av det ansvarsområde som huvudmannaskapet innebär. Det innebär att det här finns utrymme för ett synsätt där de enskilda anordnare som har betygsrätt inte behöver komma in med en helt ny ansökan för hela huvudmannaskapet, utan endast en komplett- ering av den nuvarande rätten med de delar som saknas i rätten till huvudmannaskap. Det skulle möjliggöra en förenklad hantering i jämförelse med ett helt återtagande av den nuvarande betygsrätten och process av nya ansökningar med bedömning av hela huvud- mannafrågan. En sådan process skulle också innebära en ny prövning av något utbildningsanordnaren redan fått tillstånd för. I de föreslagna valfrihetssystemen ersätts dock kommunernas ansvar och möjlighet att godkänna enskilda utbildningsanordnare Konsekvenser av utredningens förslag inom entreprenaderna med ett statligt godkännande. Detta ansvars- skifte för med sig konsekvenser i form av ökat ansvar vid den statliga tillståndsgivningen för huvudmannaskap jämfört med dagens betygsrätt. Mot ovanstående bakgrund gör utredningen en annan bedöm- ning än Skolinspektionen. Förutsättningar finns att utforma ett ansökningssystem som i stor utsträckning begränsar den kostnads- ökning ett nytt ansökningsförfarande för hela huvudmannaskapet, såväl för tidigare som nya enskilda utbildningsanordnare, skulle medföra. Utredningen bedömer att Skolinspektionens kostnads- ökning blir begränsad. I fråga om tillsyn av enskilda huvudmän för sfi och komvux ansvarar Skolinspektionen för tillsynen av enskilda anordnare med betygsrätt. Det innebär att myndigheten har resurser för tillsyn av befintliga godkända anordnare inom betygs- rätten, med fokus på de ansvarsområden som betygsrätten omfattar. Utredningen bedömer även i denna fråga att ett tillägg av de ansvarsområden som huvudmannaskapet innebär, inte heller medför någon större konsekvens för tillsynsuppdraget. Införandet av ett valfrihetssystem innebär dock en möjlig utveckling med fler huvudmän per kommun, som antalet kommunala huvud- män minskar. Att exakt bedöma antalet huvudmän och antalet kommuner är dock mycket svårt . Skolinspektionen ska också sprida kunskap om vad som krävs för att enskilda anordnare ska få bedriva sfi. Detta är ett nytt uppdrag som följer med godkännande och inspektion av enskilda huvudmän. Eftersom uppdraget rörande enskilda huvudmän ersät- ter dagens uppdrag i samband med betygsrätt för enskilda anord- nare innebär detta nya uppdrag inte någon utökning av Skolinspektionens åligganden. Utredningens förslag om att Arbetsförmedlingen ges möjlighet att upphandla sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder innebär att myndigheten kan genomföra upphandling av en insats som Arbetsförmedlingen inte upphandlar . Utredningen bedömer att möjligheten att upphandla sfi medför ökade kostnader för Arbetsförmedlingen. Upphandling av arbetsmarknadspolitiska åtgärder sker med utgångspunkt från att det avser alla som är Konsekvenser av utredningens förslag anmälda hos Arbetsförmedlingen vilket alltså inkluderar etable- ringsgruppen. Utredningen bedömer att kostnaderna i det avse- endet ryms inom de anslagsramar myndigheten disponerar för ändamålet. Arbetsförmedlingen får vidare möjlighet att successivt utveckla verksamheten, vilket innebär att kostnaderna i ett längre perspektiv bör hanteras i den årliga statliga budgetprocessen. För att beräkna kostnaden för upphandling av sfi har utred- ningen använt uppgifter från Arbetsförmedlingens återrapportering om etableringsuppdraget. Det avser uppgifter om inflödet av personer i etableringsuppdraget och om de aktuella personerna haft, i första hand, en arbetsmarknadsutbildning som aktivitet i etableringsplanen. Upphandlingen av sfi ska enligt förslaget kunna ske i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det innebär inte någon begränsning av vilka åtgärder som kan komma i fråga. Utredningen menar dock att det i första hand bör vara arbetsmarknadsutbildning, yrkesinriktad svenska, förbe- redande insatser inför sådana utbildningar och arbetspraktik som sfi kombineras med vid upphandling för att på så sätt markera målet med arbete och självförsörjning. Vidare har utredningen gjort ett antagande om nivå på kostnaden för en upphandlad plats i sfi. t.o.m. redovisar ett genomsnittligt inflöde på cirka 1 200 personer . Det är en ökning jämfört med tiden . Förklaring till detta ligger framför allt i Syrienkrisen och ändrad praxis för anhöriginvandring. Utredningen antar att inflödet är jämnt fördelat över året. Utredningens antagande om antalet personer i etableringsuppdraget blir då 28 800 som skulle motsvara full volym. Arbetsförmedlingen redovisar i återrapporteringen att andelen med en arbetsmarknadsutbildning som aktivitet är mycket låg med en etableringsplan, . Ett syfte med Arbetsförmedlingens möjlighet att upp- handla sfi i kombination med åtgärder är att korta tiden för att påbörja en sådan insats. Upphandling av sfi ska t.ex. kunna ske i kombination med en förberedande utbildning inför en arbets- marknadsutbildning och den aktuella arbetsmarknadsutbildningen. Upphandlingen bör ske i ett så tidigt skede som möjligt av etableringsplanen för att insatsen ska bli effektiv och tidsmässigt rymmas inom etableringsplanen. Utredningen gör antagandet att 4 Arbetsförmedlingens återrapportering . Etablering av vissa nyanlända invandrare – statistik kring etableringsuppdraget. AF-2012/445712. Konsekvenser av utredningens förslag hälften av alla som omfattas av etableringsuppdraget kan bli aktuella för Arbetsförmedlingens upphandling av sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder, dvs. 14 400 personer . Prognoser från Arbetsförmedlingen för åren framåt pekar på en högre volym än vad utredningen antar här. Detta är dock prognoser som i så fall måste tas hänsyn till vid beräkning av anslagsmedel för de aktuella åren i samband med den årliga statliga budgetprocessen. Prognoserna kan förändras såväl uppåt som nedåt. Utredningen väljer därför att beräkna antalet personer utifrån aktuell situation men redovisar också en beräknad kostnad vid en högre volym. Arbetsförmedlingen redovisar vidare i sin återrapportering att av alla med etableringsplan har haft en arbetsmarknads- utbildning som aktivitet oavsett tiden för etableringsplanen. Utredningen menar att det är svårbedömt i vilken utsträckning Arbetsförmedlingen skulle kunna upphandlat även sfi för dessa personer hos samma enskilda utbildningsanordnare som anordnar arbetsmarknadsutbildningen. Utredningens förslag förutsätter att anordnaren är godkänd för att bedriva sfi och kan leverera både sfi och lämplig arbetsmarknadsutbildning eller annan åtgärd på, eller i rimlig närhet av, den ort där den aktuella personen bor. En annan faktor som påverkar är vilken yrkes- och utbildningsbakgrund personerna i etableringsuppdraget har. Detta kommer initialt att begränsa utbudet och möjligheten för Arbetsförmedlingen att upphandla sfi. Arbetsförmedlingen ska vidare kunna utveckla upphandlingen successivt vilket vid ikraftträdandet av förslaget kan betyda att upphandling sker i mindre omfattning än vad som på skulle vara möjligt. Det är rimligt att det ska kunna ske för en större grupp allt eftersom verksamheten utvecklas. I vilken omfattning detta kommer att ske och över hur är svårt att bedöma. Utredningen uppskattar att cirka 700 personer kan beröras , dvs. bör givetvis fler komma ifråga och det är inte orimligt att en målsättning bör kunna vara på mellan 10–. Utredningen uppskattar vidare att den kurs som blir aktuell i sfi kostar per deltagare. Som referensobjekt har utredningen fått uppgift från Arbetsförmedlingen om att upphandling av yrkessvenska i genom- snitt kostar och att en sådan kurs i genomsnitt pågår . En kostnad för en sådan kurs kan då beräknas till per deltagare. Konsekvenser av utredningens förslag SOU 2013:76 Totalt antal personer i etableringsuppdraget: Antal aktuella personer för upphandlad sfi: 14 400 () Antal personer som får upphandlad sfi: Beräknad kurskostnad per deltagare: Med ovanstående uppgifter och antaganden som utgångspunkt kan kostnaden för Arbetsförmedlingens upphandling av sfi initialt beräknas till . Utred- ningen bedömer att detta genom omprioriteringar på anslag som Arbetsförmedlingen disponerar på utgiftsområde 13 Arbetsmark- nad för ersättning till etableringslotsar och insatser ryms inom befintlig ram. Arbetsförmedlingens prognos vad gäller antalet personer 2016 antas vara cirka 40 000. Vid en ren framskrivning enligt ovanstående beräknings- modell som kan vara aktuella för upphandling, blir antalet vid 1 000 personer, dvs. Det motsvarar en kostnads- höjning med jämfört med beräkningen ovan och totalt . Med ett genomförande kan en succesiv utveckling ske allt eftersom utbildnings- anordnare etablerar sig med utbildningar. Om t.ex. andelen som Arbetsförmedlingen kan upphandla sfi för når 2018 innebär det behov av ytterligare . Detta bygger dock på prognoser och utfallet kan se helt annorlunda ut varför det är omöjligt att beräkna detta. Som nämnts innebär möjligheten att upphandla sfi en ny uppgift för Arbetsförmedlingen. Utredningen bedömer att detta får mindre kon- sekvenser för uppgiftens genomförande och administration och att eventuella kostnader ryms inom befintlig ram för Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen har redan uppgifter som rör etablerings- gruppen. Etableringshandläggare ska genomföra etableringssamtal och kartlägga personens utbildnings- och yrkesbakgrund och andra faktorer som kan ha betydelse för aktiviteterna i etableringsplanen. Redan här kan handläggarna göra rimliga bedömningar om förut- sättningarna för personen att delta i upphandlad sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 5 Arbetsförmedlingens återrapportering . Prognoser för utbetalningar –2017. Af-2012/445712. Konsekvenser av utredningens förslag förutsättningar ska Arbetsförmedlingen hänvisa personen till hem- kommunens sfi-mottagning. Enligt utredningens förslag undantas uppgifter enligt skollagen som bl.a. avser mottagning, behörighets- prövning och antagning till sfi om Arbetsförmedlingen upphandlar den kombinerade utbildningsinsatsen. Arbetsförmedlingen ska då ange i förfrågningsunderlag för upphandlingen de villkor och förutsättningar som gäller. Ett sådant villkor är att utbildningen ska följa kursplanen för sfi. Andra villkor som bör ingå i underlaget är att den enskilde utbildningsanordnaren ska svara för kartläggning av språkkunskaper för kursplacering och ge vägledning inför och under studierna. Även upprättandet av en individuell studieplan bör ingå i vad anordnaren ska svara för. Arbetsförmedlingen har vidare en befintlig upphandlingsorganisation med lång erfarenhet av offentlig upphandling. Det som tillkommer för upphandling av sfi är i flera avseenden reglerat i författning och myndigheten upp- handlar redan t.ex. yrkessvenska. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att uppgiften att upphandla sfi initialt bör kunna inom Arbetsförmedlingens befintliga organisation vad avser såväl etableringsuppdraget som upphandlingsförfarandet men att resurs- behovet är svårbedömt. 17.7Kvalitet och förutsättningar för övergång mellan olika utbildningssystem Utredningens bedömning är att de lämnade förslagen såväl vart och ett som tillsammans leder till en ökad kvalitet inom sfi och övrig vuxenutbildning. En ökad flexibilitet och individualisering till- sammans med ökade möjligheter till valfrihet, påverkan för eleverna, och ökade möjligheter för enskilda anordnare att fritt utveckla arbetsformer som särskiljer dem i konkurrensen inom fria etableringar är starka krafter för kvalitetsutveckling. En ökad samplanering av kurser från vuxenutbildningens olika delar kommer också att driva på en redan pågående utveckling där den individuella studieplanen inte bara innehåller inslag från ett utbildningssystem eller en skolform. Möjligheterna till över- och vidaregång mellan olika utbildningssystem ges bättre förutsätt- ningar. Utredningen har lämnat förslag på hur förändringar inom den formella vuxenutbildningen kan stödja detta, men för att fullt ut nå målet med flexibla övergångar och parallellitet i studierna kan det också behövas en översyn av andra utbildningssystem. Konsekvenser av utredningens förslag 17.8Ekonomiska och finansiella konsekvenser av förslagen för kommunsektorn och staten Utredningens förslag om en sammanslagning av vissa delar av sfi och SvA på grundläggande nivå bedöms inte få några konsekvenser för det statliga studiestödet. Utredningens bedömningar i avsnitt 17.5.4 pekar tydligt mot att antalet personer som påbörjar SvA grund som nybörjare eller på nivå som överlappas av sfi, och som genom utredningens förlag skulle bli hänvisade till annan försörj- ning än studiestöd, är synnerligen lågt. Det innebär i stort att utredningens förslag är kostnadsneutralt för staten i fråga om utgifter för studiemedel.