sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — Orsakerna till den låga användningen av de finansiella stödmedlen anges vara brist på medfinansiering, komplicerade ansökningsförfaranden samt bristande kännedom om finansiella medel som kan användas för bredbandsutbyggnad. Myndigheten genomför flera uppdrag för att förbättra möjligheten till medfinansiering och genomför informationsinsatser till berörda intressenter. 2012 avrapporterade myndigheten till regeringen en uppföljning av strategi för PTS medverkan i regionalt tillväxtarbete.12 I rapporten redogörs för de aktiviteter PTS genomfört och deltar i till stöd för ovan nämnda fem prioriterade insatsområden. Dokumentet avslutas med att PTS lyfter fram ett antal punkter som myndigheten anser viktiga för arbetet med strukturfondsmedel till stöd för regional tillväxt under kommande programperiod (2014– 2020). PTS anser att det finns behov av ett tydligare regelverk som implementerar kommissionens riktlinjer för strukturfondsmedel. Inom strukturfondsprogrammen bör man även se över möjligheterna att kunna finansiera satsningar på fibrering av stomnät till noder som möjliggör trådlösa slutaccesser. Likaså vill PTS ha en bättre samverkan mellan aktörer på nationell och regional nivå när exempelvis de regionala utvecklingsplanerna tas fram och prioriteringar görs. Myndigheten anser också att samtliga tillgängliga stödmedel till bredband bör koordineras vid planering, för att optimera arbetet på regional och lokal nivå med planering av bredband. Man föreslår också införandet av en gemensam webbaserad plattform som på ett enhetligt sätt kan ta projektansökanden från 11Ledningskollen är en webbtjänst som underlättar kabelanvisning och ledningsanvisning. 12Dnr: 12-1969. ansökan till slutrapportering för ett utbyggnadsprojekt av bredband. Jämförelse görs med och som ger praktiska råd om hur företag startas och drivs. 4.5.2PTS sammanställning av länens rapportering avseende utveckling på it-infrastrukturområdet för PTS har till regeringen avrapporterat ett uppdrag att samla in och sammanställa länsstyrelsernas, landstingen i , och samt kommuns och samverkansorganet i läns utveckling inom it-infrastrukturområdet. Avrapporteringen har skett i en preliminär och slutlig sammanställning.13 Metoden för uppdragets genomförande var en webbenkät som PTS ställt till ovan nämnda aktörer. Här redovisas en sammanfattning av resultaten: 13 PTS rapport publicerad , med dnr: 13-1726, samt PTS rapport publicerad 2013- 04-30, med dnr: 12-9571. *Dessutom har en respondent svarat vet ej. De sju som har svarat ja beräknar att bredbandsstrategin ska vara klar . **En respondent har svarat vet ej. ***Två respondenter har svarat vet ej. I kommentarer till resultaten lyfter PTS fram bland annat följande synpunkter. Utvecklingen inom it-infrastrukturområdet är sett över hela landet positiv. Allt fler län har redan tagit fram, eller håller på att ta fram, regionala bredbandsstrategier. Myndigheten menar också att samverkan mellan olika aktörer inom länet är väsentlig för länets utveckling inom it-infrastrukturområdet, bland annat är kommunerna i behov av stöd från den regionala nivån. Det finns dessutom en potential för ökat lärande mellan länen. Beträffande regionala bredbandsstrategier menar man att även om fokus och innehåll i dessa skiljer sig åt mellan länen, är vissa komponenter grundläggande, såsom nulägesbeskrivning med kart- läggning av it-infrastrukturen och en förteckning över åtgärder för att nå strategins mål (genomförandeplan). PTS anser också att tjänstemän som besitter kunskap och kompetens inom bredbandsområdet, och har möjlighet att använda hela eller delar av sin arbetstid till att driva bredbandsfrågor är en viktig faktor i det regionala engagemanget i bredbandsutbyggnaden. Enkäten visar en samvariation mellan att ha en regional bredbandsresurs (i form av exempelvis en bredbandskoordinator) och att länet tagit fram en bredbandsstrategi. När det gäller regional kartläggning av it-infrastrukturen konstaterar PTS att det ser mycket olika ut vilken typ av kartläggning länen gjort och på vilken nivå den gjorts. Man menar att förbättrad samverkan och ökat informationsutbyte mellan lokal och regional nivå skulle kunna skapa en förbättrad överblick över befintlig och planerad infrastruktur inom länet. 4.6Beskrivning av några regionala bredbandsstrategier Som ovan nämndes har PTS redovisat att det finns bredbandsstrategier i 10 län, varav sju strategier är beslutade. För att få en generell bild över innehållet i bredbandsstrategierna har vi gått igenom dokument från sex län: från regionerna i , och och från , och län. I princip kan man säga att strategierna har ett likartat innehåll som naturligtvis är anpassat till det egna länet. Omfattningen av beskrivningarna skiljer sig påtagligt vad gäller volymen på dokumenten, från drygt fem sidor till tjugofem sidor. Beroende på när i tiden strategierna är framtagna påverkas naturligtvis deras utformning. Utvecklingen inom it-området är så snabb att en strategi som beslutades bygger på helt andra grundförutsättningar än en som fastställs 2013. Det huvudsakliga innehållet i bredbandsstrategierna kan dock sammanfattas enligt följande. Detta avsnitt i strategierna är oftast tydligt tudelat. Dels ställer länen upp minst samma målsättning som regeringen, /s till av hushållen 2020. Man kan dessutom ha delmål . Dels har länen formulerat mer allmänna mål av typen: bredband ska bidra till ökad regional tillväxt, medborgarna ska ha tillgång till morgondagens tjänster, etc. Det huvudsakliga syftet är att skapa en gemensam målbild för länet som alla aktörer ställer upp på för att underlätta och snabba upp införandet av bredband. Kopplingen till kommunernas bredbandsarbeten är tydlig, den regionala strategin bygger i många fall på de kommunala bredbandsstrategierna. De flesta strategier innehåller övergripande handlingsplaner för bredbandsutbyggnaden. Dessa kan vara mer eller mindre detaljerade och ofta inte tidsatta. är handlingsplanen nedbruten på aktivitetsnivå, vilken inleds med en beskrivning av att en kartläggning av behoven ska ske i samverkan med kommunerna. Planerna beskriver olika verksamhetsområden, till exempel finansiering, samverkan och projekt, som måste genomföras. Handlingsplanerna är dock inte konkreta genomförandeplaner. Nulägesbeskrivningarna rörande infrastrukturen kan dels vara geografiska och dels tekniska. I flera fall preciseras den geografiska bilden genom kartor över nätstrukturen i länet. De tekniska beskrivningarna består av vilka typer av nätlösningar som används och deras överföringskapacitet. I nulägesbeskrivningarna redogörs även ofta för den europeiska och den svenska bredbandsstrategin/digitala agendan. 4.6.5Användningsområden och nyttan med bredband och it I bredbandsstrategierna beskrivs nyttan med bredband utifrån olika samhällsaktörers användning av it. Vad gäller medborgarna/hushållen behandlas användningen av både offentliga och privata tjänster över nätet. Företagens utnyttjande av den digitala tekniken anses leda till att man ökar sin effektivitet och konkurrenskraft. Strategierna brukar också beskriva den offentliga sektorns allt mer digitaliserade tjänsteutbud, inom exempelvis sjukvård och skola. Nyttan kan även beskrivas i mer övergripande termer såsom tillväxt och attraktionskraft i länet. Detta avsnitt i strategierna beskriver vilket ansvar de olika regionala aktörerna, alltså länsstyrelse, region och kommunalt samverkansorgan har, och hur dessa konkret jobbar med bredbandsfrågan. Ofta beskrivs även kommunernas och byalagens roller. Likaså redogör man för vilka nationella aktörer som ansvarar för ekonomiskt stöd till bredbandsutbyggnad. Flertalet av bredbandsstrategierna innehåller en grov uppskattning av vad bredbandsutbyggnaden i länet totalt kommer att kosta (inklusive marknadsaktörernas kostnader). finns även en övergripande kostnads-/finansieringsfördelning mellan de olika aktörerna: hushåll, kommuner och operatörer. Dessutom innehåller strategierna beskrivningar av de olika statliga stödformerna. 4.7Intervjuer med bredbandsansvariga i länen Utredningen har genomfört telefonintervjuer med tjänstemän vid nio länsstyrelser och regioner som arbetar med bredbandsfrågor. Dessa intervjuer ska ses som ett komplement till den tidigare nämnda webbenkäten som PTS skickat till länsstyrelserna/regionerna rörande bredbandsarbetet. Syftet med intervjuerna var att få mer kvalitativa bedömningar av bredbandsverksamheten vid länsstyrelserna och regionerna. Vi ställde bland annat frågor om hur stora personalresurser /regionen avsätter till bredbandsfrågor, hur ofta /regionen träffar kommuner/byalag och operatörer, hur länsstyrelserna/regionerna prioriterar ansökningarna om bredbandsstöd, hur länsstyrelserna/regionerna koordinerar arbetet med de olika bidragsgivarna, hur bredbandsfrågan kommer in i länens planeringsprocesser, om länsstyrelserna/regionerna har kartlagt behovet av offentligt stöd för bredbandsutbyggnad och om vilka problem som upplevs med nuvarande former för bredbandsstöd. Behov av samverkan och koordinering i länen. Det är en komplex ansvarsbild som gäller för bredbandsfrågor i de flesta län. Den orsakas dels av att bredbandsstöden kommer från olika källor vilka har helt olika regler för hur stöd kan erhållas. Dels beror komplexiteten på de förändringar som under genomförts på länsnivå vad gäller det administrativa ansvaret för regionala frågor, där länsstyrelser och regioner har tilldelats olika roller. Detta ställer stora krav på samverkan och koordinering mellan de regionala aktörerna och där har även kommunerna en påtaglig roll. I så stor utsträckning som möjligt bör alla dessa parter ha en samsyn över hur bredbandsfrågorna bör hanteras i länet. Denna komplexa aktörsbild, i kombination med de tolkningsmöjligheter som reglerna för bredbandsstöd möjliggör, medför att länen ofta har funnit varierande lösningar på det konkreta bredbandsarbetet. Det kan vara frågor om hur man prioriterar och optimerar bidragen, om hur man hanterar bidragsansökningarna, hur kontakterna med och stödet till kommunerna sker, m.m. Vårt samlade allmänna intryck av intervjuerna är att handläggningen av bredbandsstödet kännetecknas av osäkerhet. Det framförs många skäl till detta. Exempelvis är det flera olika regelverk som styr, vilka måste samordnas hos de tjänstemän som handlägger ansökningarna. Reglerna ger dessutom ett stort tolkningsutrymme, vilket skapar möjlighet att välja olika vägar och lösningar. Nästan alla som vi har intervjuat menar att handläggningsrutinerna bör stramas upp. Vi har fått flera förslag på åtgärder, såsom en med vissa regeltolkningar, striktare och mer standardiserade webbaserade blanketter med "inbyggda" regler, tydligare "Allmänna villkor" av den typ som i tagit fram rörande kanalisationsstöd, mer central utbildning av handläggarna, m.m. Likaså understryks nödvändigheten av att som regional handläggare ha en central aktör att kunna samtala med, någon som har auktoritet att kunna bedöma rimligheten i olika regeltolkningar. De intervjuade ser positivt på de ansträngningar som sker inom ramen för Länssamverkan bredband för att skapa mer enhetlighet i regeltolkningarna, m.m. Likaså anses det bra att PTS inlett utbildningar av länens bredbandshandläggare. Brist på långsiktighet och planerbarhet Ett problem som flera understryker är svårigheten i att långsiktigt planera bredbandsutbyggnaden i länens landsbygdsområden. Man upplever att pengar "dimper ner" då och då. Dessutom kommer dessa medel från olika bidragsgivare, vilka ställer skilda krav på åtgärder. Först har eller regionen fått säga nej till ett projekt för att stödmedel saknas. därefter har en nationell omfördelning av fondmedel gjorts eller ytterligare statliga medel tillförts. Även har anslagit extra medel för bredband . Det anses positivt att ytterligare medel ställs till förfogande, men det sker i sådana former som försvårar en långsiktig planering. Flera länsstyrelser menar att kanalisationsstödet har spelat ut sin roll. Det infördes som ett bidrag för samförläggning av tomrör i anslutning till andra grävarbeten. Denna regel togs bort 2010. Några menar att efter detta beslut har behovet av ett specifikt kanalisationsstöd minskat. Några har dock påpekat att det är av vikt att ha kvar kanalisationsstödets enklare form av tillämpningsregler i jämförelse med landsbygdsprogrammets regler vilka upplevs som komplicerade. Genom kontakter med kommunerna och byalagen har länsstyrelserna och regionerna ofta en så grundlig kännedom om bredbandsaktiviteterna på landsbygden, att de ansökningar som lämnas in redan är kända. Få ansökningar kommer som en överraskning för länsstyrelserna/regionerna. Ansökningsförfarandena och prioriteringarna sker på olika sätt. De flesta länsstyrelser använder principen "först till kvarn", vilket innebär att sökanden tilldelas stöd efter ansökningens inlämningstidpunkt. Några länsstyrelser har särskilda ansökningstillfällen . Prioriteringar görs då bland de inlämnade ansökningarna. Det kan gälla antalet hushåll som berörs av bredbandsutbyggnaden eller om något företag i bygden är beroende av bra överföringshastighet. Ett ytterligare sätt att fördela stödmedel är att i samverkan lägga ut pengarna till kommunerna, vilka i sin tur stödjer byalagen. Berörda länsstyrelser presenterar olika argument för de ansökningsrutiner och prioriteringsätt man har. Det vanligaste argumentet för metoden "först till kvarn" är att det har funnits tillräckligt med stödmedel. Alla som har sökt har fått. Ett annat argument för "först till kvarn" är att man snabbt kan fördela tillgängliga medel. kan annars omfördela de icke förbrukade pengarna. Argumentet för att ha särskilda ansökningstillfällen är att man på så sätt får reella möjligheter att prioritera bland ett antal ansökningar. Några länsstyrelser har dessutom tydliga prioriteringsregler som klargör att man exempelvis prioriterar bredbandsstöd i områden där det även finns företag som har nytta av bredbandet. Vissa länsstyrelser prioriterar enbart kommunala ansökningar och lämnar inte direkt stöd till byalagen. Personalresurser och externa kontakter En helt avgörande faktor i den decentraliserade modell för hantering av bredbandsstöd som har vuxit fram i , är att /regionernas tjänstemän har möjlighet till omfattande kontakt med kommuner, byalag och operatörer. Denna typ av aktiva dialoger är den egentliga kärnan i länens bredbandsarbete och påverkar i hög grad även den lokala nivåns engagemang. Det är ofta två skilda handläggare inom länsstyrelserna som ansvarar för ansökningar rörande kanalisationsstöd respektive stöd från Landsbygdsprogrammet. Dessa samverkar konstruktivt för att optimera bidragsmöjligheterna. Frågor om dialog med kommuner/byalag och strategifrågor hanteras också ofta av dessa två eller av någon av dem. I de län där regionerna har övertagit ansvaret för regionala utvecklingsfrågor samverkar regionens handläggare med tjänstemän. Vid intervjuerna framkom att länsstyrelsernas/regionernas kontakter med kommuner och byalag varierar i hög grad. Vissa har inte avsatt resurser för att på ett mer aktivt sätt löpande upprätthålla sådana kontakter. För andra länsstyrelser utgör en mängd sådana kontakter grunden för både de ansökningar om bredbandsstöd som lämnas till , samt input för de bredbandsstrategier som länsstyrelserna och berörda kommuner tar fram. Ett rimligt antagande är att det är de mindre länsstyrelserna som har svårt att avsätta tillräckliga personella resurser. Som framgår av PTS sammanställning kommer de flesta län att ha beslutade bredbandsstrategier . I flera fall blir bredbandsstrategin en del i den regionala digitala agenda som tas fram i flera län. Arbetet med agendan sker i samverkan mellan länets aktörer såsom kommunalt samverkansorgan, länsstyrelse och landsting. I flera län är det dessa tre parter som också blivit länets signatärer inom ramen för den nationella digitala agendan. Men även om bredbandsfrågan ingår i länets digitala agenda, behåller bredbandsfrågan i flera fall sina inarbetade samverkansformer. PTS enkät visar att vid praktiskt taget samtliga länsstyrelser som har en bredbandsstrategi ingår bredbandsfrågorna som en del i myndighetens RUP- och RUS-arbete.14 Våra intervjuer visar dock att det är stor skillnad på hur bredbandsfrågan omnämns i dessa övriga strategidokument. Hos någon länsstyrelse omnämns bredband pliktskyldigast i en mening. Men det finns även länsstyrelser som har bredband som ett viktigt strategiskt område i den regionala utvecklingsstrategin. 14 RUP och RUS motsvarar regionala utvecklingsplaner och regionala utvecklingsstrategier. Flera av de intervjuade tar upp den problembild som man anser att de byalag har som ansöker om och tilldelas bredbandsstöd. Man nämner att byalagens ekonomiska risktagande kan vara för stort. Byalagen drivs av frivilliga som genom bredbandssatsningarna ansvarar för ekonomiska åtaganden i en storleksordning som bara ett fåtal av dem arbetat med. Likaså menar man att byalagens juridiska ansvar är alltför omfattande. Som exempel nämns de lagstiftningar, till exempel , som måste tas hänsyn till vid grävarbeten. Felaktiga åtgärder kan resultera i juridiska problem. Ett annat problem upplevs vara ett behov av att begränsa projekten så att EU:s tröskelvärde på inte överskrids.15 Ett potentiellt problem som också nämns är att byalagens ägande av sina nät kanske inte leder till en långsiktigt bra förvaltning av näten. De marknadsanalyser som ingår i byalagens ansökan om bredbandsstöd via landsbygdsprogrammet granskas inte på något djupare sätt av de flesta länsstyrelser. Marknadsanalyserna läggs ut på , där operatörerna själva får bedöma eventuella marknadsmöjligheter. En svårighet för byalagen är dock att på ett rimligt sätt själva bedöma om marknadsmöjligheter finns inom deras geografiska område. Ett exempel på olikheter mellan länen som successivt vuxit fram är de skilda affärsmodeller för att äga, driva och förvalta byanäten som finns. I en rapport från Bredbandsforum16 redogörs för sju modeller: Gotlandsmodellen, Skanovamodellen, Säfflemodellen, Tolgmodellen, Stadsnätsmodellen, Lantmäterimodellen och Enköpingsmodellen. Byalaget har olika roller och ansvarsområden i dessa modeller, vad gäller exempelvis planering, projektledning, anläggning, drift- och underhåll samt ägande av nätet. I vissa av dessa modeller är byalaget momsbefriat. Rapporten sammanfattas i tre punkter: 15Detta beskrivs i kapitel 3. 16Byanätsworkshop – en dokumentation, . Det finns en efterfrågan på en samlad resurs som kan fungera som helpdesk åt byanäten och ge ekonomisk, teknisk och juridisk rådgivning. Frågan om ägande och förvaltning av byanäten bör ses som två separata frågor. Medan förvaltning och drift bör hanteras av en professionell aktör är ägandefrågan mer öppen för diskussion. Det finns en uttalad farhåga att de villkor som ställs på nätägare vad gäller robusthet, dokumentation och datalagring kan bli övermäktiga för byanäten. har mer än 800 byar genom ekonomiska föreningar eller samfälligheter byggt egna nät som sedan anslutits till en större nätoperatör. För att få en bild över den verklighet som möter de byalag som engagerat sig i frågan om bredbandsutbyggnad har vi intervjuat några företrädare för byalag i och . Detta avsnitt bygger i allt väsentligt på dessa intervjuer samt på material från Bredbandsforums byanätsgrupp. Bredbandsforum har inrättat en byanätsgrupp17 vars syfte är att uppmärksamma de huvudsakliga utmaningar som planering, byggnation och förvaltning av byanät utgör. Gruppens uppgift är att sammanställa ett urval av de viktigaste utmaningar som kan identifieras samt ge förslag på hur dessa kan hanteras. Gruppen ska bland annat belysa frågor om förvaltning av byanät, processen för bredbandsbyggnation, kapitaltillgången för byanät, samordning av byanät, kvaliteten på byanät som anläggs, förekomst av byalag med intresse för bredbandsbyggnation, kommersiella förutsättningar för byalagsledd utbyggnad samt utbyggnadskostnaderna för byalag. Inom ramen för byanätsgruppens arbete har seminarier för länsstyrelser, kommuner och byalag genomförts. kortfattat18 de erfarenheter som vunnits i processen vid bredbandsutbyggnad. Här presenteras några av dessa erfarenheter: Behovet av samlad information och stöd är stort hos de boende på landsbygden. Frågor om drift, ägarformer och överlåtelse av nät bör klargöras bättre. Kunskapen hos länsstyrelser och kommuner är mycket ojämn beroende på bland annat bristande resurser och otydliga direktiv. Skatterättsliga frågor, såsom moms, är ett problem. Handläggningen av stödmedel måste ske snabbare, detta gäller framför allt . Fördröjningen av slutbetalning av stöden gör att byalagen riskerar att hamna i likviditetskris. Länssamverkan Bredband 2.0 bör ensa kraven från länsstyrelserna vad gäller kriterier och nivåer för medfinansiering. Byanätsgruppen har tagit fram en särskild broschyr, Bredband på landsbygden, som ger övergripande kunskap om hur man går tillväga för att bygga byanät. 4.8.2Intervjuer med företrädare för byanät Vid dessa intervjuer ställde vi bland annat frågor om hur nätfrågan initierades i byn, hur ansökningsprocessen rörande stödmedel sett ut, om kommunen och länet lämnat stöd i utbyggnadsprocessen, om ägarskapet till nätet och kopplingen till operatörer varit ett problem, hur finansieringen har ordnats, synpunkter på byalagets ekonomiska risker, hur frågor om marknadsanalyser och prissättning hanteras, samt hur man kan förändra för att förenkla för byalagen att söka bredbandsstöd. 18 Byanät för bredband i världsklass. Erfarenheter från seminarier för byalag, kommuner och länsstyrelser. Alla intervjuade sade att initieringen av projekten skedde genom samtal med och information från bekanta och vänner. Det är alltså en form av slumpvis initiering. Inte någon av de intervjuade uppgav att initiativet skett genom informationssatsningar från de regionala organen eller från kommunen. Flera projekt har dessutom en lång startsträcka. Det kan ta innan man bildar en formell förening. Tiden verkar användas till informella kontakter i byarna, utan något mer systematiskt informationsstöd från länet eller kommunen. När föreningen skickat in sin ansökan om stöd har man ibland råkat ut för att stödmedel inte längre finns tillgängliga i länet. Det upplevs som jobbigt för det fortsatta engagemanget. När nya stödmedel kommer får man ofta komplettera sin ansökan med nya uppgifter. Ett annat problem anses vara den sena utbetalningen av medel från landsbygdsprogrammet. Föreningarna klarar övergångstiden genom checkräkningskredit i en bank, eller genom att ta ett lån av kommunen eller av en privat aktör. Momsfrågan har ett flertal av de intervjuade byalagen fått lägga mycket tid och kraft på. Möjligheten att lyfta moms för byalag som bygger bredbandsnät var länge en omdiskuterad fråga. gjorde emellertid ett ställningstagande19 som möjliggör för byalagen att under vissa omständigheter få göra avdrag för moms i sin verksamhet. Alla vill undvika att den tidigare nämnda gränsen på överskrids. Byanäten görs inte större än att man klarar detta tröskelvärde. Man kan i stället skapa flera föreningar för att täcka det geografiska området. 19 , Dnr:131 367424-12/111, . Någon entydigt positiv eller negativ bild av kommunernas roll gentemot byalagen, går inte att uttala sig om utifrån de gjorda intervjuerna. Erfarenheterna varierar från kommun till kommun. Vissa kommuner har varit mycket behjälpliga i byalagets bredbandsarbete, andra har varit passiva. Byalagen är dock entydiga i önskemålen att kommunen ska ha en aktiv roll i bredbandsutbyggnaden. Vårt intryck är också att byalagen i stor utsträckning stödjer sig på kommunen som organisation (stabilitet och kompetens) och kommunen som ägare av områdesnäten. /regionen/kommunala samverkansorganet Byalagen har inte en entydigt positiv eller negativ bild av de regionala aktörernas roll i bredbandsarbetet. Det varierar från län till län.