sou · H1B328d2 · 2013-05-03 00:00:00 — var 210 av landets statliga myndigheter anslutna till verksamhetsförsäkringen, av totalt 228 myndigheter som var aktuella i den statliga redovisningsorganisationen. Det statliga försäkringssystemet bedrivs av myndighetens försäkringsavdelning i , som sysselsätter ca 35 personer. handläggs cirka 15 000 skadeärenden. Försäkringsavdelningen är indelad i en personsektion och en saksektion. På personsektionen handläggs bl.a. det författningsreglerade personskadeskyddet som omfattar pliktpersonal med flera. säkringar som tillhandahålls av saksektionen är fordonsförsäkringar, den grundläggande verksamhetsförsäkringen och andra verksamhetsrelaterade försäkringar. Försäkringsavdelningen biträder också myndigheter och stiftelser i deras riskhanteringsarbete, bland annat genom myndighetsbesök. uppgick intäkterna i försäkringsverksamheten till , försäkringsersättningarna till och driftskostnaderna till . Årets underskott uppgick till . Försäkringsverksamheten redovisade därmed den högsta skadekostnaden någonsin till följd av ansvarsskyddet i verksamhetsförsäkringen för gällande en järnvägsolycka i . I det fallet tillät regeringen att utnyttja det balanserade överskottet i försäkringsverksamheten i vidare mån än vad som annars är medgivet för att täcka skadekostnader. som myndigheterna betalar in till försäkringsverksamheten placeras på ett särskilt räntebärande konto i Riksgälden. I verksamheten får det finnas ett balanserat överskott för att täcka risken för framtida skador enligt de principer som allmänt gäller för försäkringsverksamhet. För finansiering av försäkringsverksamheten disponerar Kammarkollegiet en kreditram på i Riksgälden. Kreditramen är avsedd att finansiera enstaka stora skador eller tillfälliga anhopningar av skador. En utnyttjad kredit ska återbetalas inom ramen för försäkringssystemet. Om den sammanlagda försäkringsersättningen som Kammarkollegiet ska betala för en enskild skadehändelse överstiger , ska dock regeringen besluta om hur det överstigande beloppet ska finansieras utanför det statliga försäkringssystemet. () är en statlig myndighet som har som syfte att främja svensk export av varor och tjänster samt det svenska näringslivets internationalisering och konkurrenskraft genom att utfärda garantier. EKN erbjuder statsgarantier för täckning av förlust i anslutning till exportaffärer (exportkreditgaranti) om det föreligger ett betydande svenskt intresse. Ett svenskt intresse föreligger om den verksamhet som ska garanteras bedöms vara av svenskt samhällsintresse eller på annat sätt till gagn för den ekonomiska utvecklingen i . Exportkreditgarantier får beviljas för täckning av förlust i verksamhet som avser export eller indirekt avser export vilken genomförs av svenskt företag, av företag med säte utomlands i vilket det finns ett betydande svenskt intresse eller av företag som köper varor och tjänster från Sverige.5 EKN erbjuder även investeringsgarantier för täckning av vissa förluster i samband med investeringar och investeringslån. Med investering avses investeringar i utlandet, avseende såväl varusom tjänsteproduktion, som bedöms vara av svenskt samhällsekonomiskt intresse, under förutsättning att investeraren får tillfredsställande inflytande över investeringen eller att investeringen har ett företagsstrategiskt syfte. Med investeringslån avses lån som en bank eller kreditinrättning lämnar till en investering.6 Garantier får beviljas som ett komplement till utbudet av garantier på den privata marknaden och normalt inte omfatta sådana förluster mot vilka skydd kan erhållas genom sedvanlig transport-, brand- eller stöldförsäkring eller på annat liknande sätt. Exempel på risker som kan täckas är förluster orsakade av politiska och eller kommersiella händelser. beslutar om EKN:s garantiram. Garantiramen utökades från till per . utökades kreditramen än en gång till nuvarande nivå på . EKN tar ut och gör reserveringar för den förväntade förlusten i varje garanti som ställs ut. Premierna ska anpassas till målet att verksamheten totalt sett ska vara självbärande över tiden.7 För exportkreditgaranti betalas en premie som är avpassad med hänsyn till olika inverkande omständigheter, såsom betalningsvillkor, förhållanden i importlandet och risker av annat slag samt administrationskostnader. Premierna från försäkringstagarna ska täcka den bedömda risken och EKN:s administration. Verksamheten är således avgiftsfinansierad. EKN har en obegränsad kredit i Riksgälden för infriande av de garantier som har ställts ut av myndigheten. ska informera (och ) innan kreditutrymmet utnyttjas och redovisa det beloppsmässiga beräknade överskridandet.8 EKN har ute- 5Förordningen (2007:656) om exportkreditgaranti. 6Förordning (2005:746) om investeringsgaranti. 72§ förordningen (2007:1717) med instruktion för . 8Regleringsbrev för avseende . stående engagemang och fordringar i totalt 138 länder, där de 15 länder som svarar för störst riskexponering vid utgången av 2012 svarade för av riskexponeringen. garanterade EKN affärer för i 123 länder. Myndigheten hade ett eget kapital på . Riksgälden, EKN och Kammarkollegiet har alla verksamhet som skulle kunna motivera att de får ansvaret för den statliga krigsförsäkringen. Kammarkollegiet har en försäkringsverksamhet. Den riktar sig dock bara till statliga myndigheter och stiftelser. Försäkringskunderna har således samma huvudman som Kammarkollegiet, vilket underlättar hanteringen av skaderegleringen och minskar risken för tvister. Det innebär följaktligen att den delen av verksamheten inte är så utbyggd. EKN:s verksamhet däremot är riktad mot privata kunder. Det kan också diskuteras om det i krig inte rent av skulle finnas ett överlapp mellan EKN:s exportkreditgarantier och den statliga krigsförsäkringen när det gäller varor i lager. I ligger ansvaret för krigsförsäkringen av transportmedel på deras motsvarighet till EKN. Riksgälden har ansvaret för de flesta av statens garantier. Med vissa undantag, såsom insättningsgarantin, handlar det dock inte om den typ av masshantering som kommer att kunna bli aktuell beträffande den statliga transportförsäkringen under krigstid. Ingen av dessa myndigheter har den kompetens om transporter och transportförsäkringar som finns samlad i KFN. Enligt uppgift är KFN den enda statliga myndighet vars verksamhet endast syftar till att ha en beredskap för krigssituationer. Däremot finns exempel på en beredskap att upprätta myndigheter i händelse av krig. Nationella upplysningsbyrån (NUB) som ska förmedla upplysningar om frihetsberövade – krigsfångar och civilinternerade – stupade och avlidna i krig, är ett sådant exempel. Den har anförtrott Svenska Röda Korset att planera för, upprätta och bemanna en sådan nationell upplysningsbyrå i händelse av att skulle bli indraget i en väpnad konflikt. Den Nationella upplysningsbyrån i upprättas i händelse av krig eller annan väpnad konflikt från den tidpunkt som regeringen bestämmer. Byrån är då inte en del av Svenska Röda Korset, utan ett officiellt och oberoende organ. Man skulle kunna tänka sig en likartad lösning för den statliga krigsförsäkringen. Om ansvaret för den statliga transportförsäkringen läggs på t.ex. någon av Riksgälden, EKN eller Kammarkollegiet, så kan den myndigheten få i uppdrag att planera för inrättandet av en organisation för den statliga försäkringsverksamheten i krigssituationer, eftersom verksamheten då kommer att svälla avsevärt och behöva tillföras mer specifik - kompetens på transportområdet. Under krigsförhållanden kommer det också krävas ett nära samarbete med transportnäringarna, försäkringsbranschen och andra myndigheter på transportområdet. Mer temporära åtgärder under fredstid bör dock kunna hanteras av myndigheten utan att en särskild organisation inrättas. Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att ansvaret för den statliga krigsförsäkringsverksamheten bör läggas på en myndighet med en löpande verksamhet, eftersom det har visat sig svårt att upprätthålla kvalitet i en ren beredskapsverksamhet och att framför allt Kammarkollegiet och EKN har verksamhet som har sådana beröringspunkter med den statliga försäkringsverksamheten att en samordning skulle borga för effektivitetsvinster. Eftersom verksamheten kommer att bli betydligt mer omfattande under krig och då även bestå av hantering av olika logistikproblem bör den myndighet som ska hantera den statliga krigsförsäkringsverksamheten få i ansvar att planera för och upprätta en organisation för den statliga försäkringen under krigsförhållanden. Den myndighet som får ansvaret för den statliga krigsförsäkringsverksamheten bör införas i bilagan till förordningen (2006:942) om samhällsskydd och beredskap som myndighet med ansvar enligt 11 och 18 §§ och som deltagare i samverkansområdet Transporter. I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande. En utredning ska enligt dessa bestämmelser redovisa vilka konsekvenser som förslagen kan få i olika avseenden. Därutöver anges särskilt i våra direktiv att vi utifrån de regler som föreslås ska lämna en redovisning av konsekvenser och kostnader som uppstår för försäkringsföretagen, försäkringstagarna, () och staten i övrigt. För förslag som innebär kostnader för staten ska finansiering föreslås. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska också dessa redovisas. Enligt 6 § 2 förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Detta redogörs för i samband med presentationen av förslagen i kapitel 8, 9, 10 och 11 och kommer inte behandlas vidare här. Utredningens förslag innebär i korthet 1.ett bemyndigande till regeringen att fatta beslut om att staten får motta återförsäkring på transportområdet vid sådana extraordinära förhållanden i fredstid som medför att det saknas ett tillräckligt försäkringsutbud på den kommersiella försäkringsmarknaden eller finns allvarliga brister i detta utbud, om sådan försäkring är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet, 2.att villkor för statlig försäkring ska så långt möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen undviks, 3.att krigsutbrottsavtal på transportområdet bör kunna omfatta alla transportmedel som fraktar gods till, från eller inom oavsett var de är registrerade eller vem som äger dem och att avtal bör kunna tecknas även med försäkringsföretag som inte är etablerade i , 4.att regeringen ska få besluta om vem som bör handlägga ärenden om statlig försäkring på transportområdet, och 5.att denna myndighet bör överväga om staten ska ta ut en avgift, inte ta ut en avgift eller ersätta de försäkringsföretag som tecknar krigsutbrottsavtal. I det följande diskuterar vi konsekvenserna av dessa förslag på samhällsekonomin, statsfinanserna, försäkringstagarna, försäkringsföretagen och KFN. Vi analyserar också förslagens förenlighet med . Som framgår av kapitel 3, är i hög grad beroende av transporter. Fungerande transporter är av avgörande betydelse för utrikeshandeln men även transporter inom landet är i många fall väsentliga för såväl näringsliv som folkförsörjning och välfärd. Om transporter inte kan genomföras till följd av brist på försäkring uppstår stora samhällsekonomiska förluster genom avbräck i produktionen. På grund av den s.k. just-in-time-principen uppstår snabbt brist på bränsle och insatsvaror med svåra konsekvenser för näringslivet. I förlängningen kan avbrutna transportförbindelser leda till att företag går i konkurs. Uteblivna transporter medför också brist på livsmedel och andra konsumtionsvaror, vilket skulle medföra välfärdsförluster för befolkningen och påverka samhällsekonomin negativt. Brist på transporter kan också skapa risker för folkhälsan till följd av brist på mediciner, m.m. En författningsmässig och finansiell beredskap för att staten ska kunna erbjuda återförsäkring skapar bättre förutsättningar för transporter att fortgå under kriser med allvarliga störningar i försäkringsutbudet när den positiva ekonomiska och sociala samhällsnyttan överväger riskerna för transporternas genomförande och därigenom kan de samhällsekonomiska kostnaderna begränsas. I andra vågskålen ligger att en författningsmässig och finansiell beredskap kan leda till fler statliga ingripanden än som är motiverat, vilket kan leda till ineffektivitet och snedvriden konkurrens. Med ett tydligt lagkrav på att återförsäkring bara får ges när det bedöms vara av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet och att villkor för statlig försäkring ska så långt möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen undviks bör emellertid denna risk vara liten. De utvidgningar av krigsutbrottsavtalen som utredningen föreslår, nämligen att krigsutbrottsavtal bör kunna omfatta alla transportmedel som fraktar gods till, från eller inom oavsett var de är registrerade eller vem som äger dem och att avtal bör kunna tecknas även med försäkringsföretag som inte är etablerade i , syftar till att alla för viktiga transporter ska ha ett tillräckligt försäkringsskydd när krigsförhållanden inträder. Med dagens krigsutbrottsavtal är det risk för att många för väsentliga transporter kommer att stå utan försäkringsskydd, dels till följd av att avtalen endast omfattar svenskregistrerade transportmedel som en stor del av transporterna – framför allt till och från – görs med utlandsregistrerade transportmedel, dels till följd av att avtal endast tecknas med i etablerade försäkringsgivare som försäkringsmarknaden har blivit allt mer internationaliserad. Det medför risk för den typen av samhällsekonomiska kostnader som beskrivs ovan. Utredningens förslag minskar därför även risken för samhällsekonomiska kostnader i en krigssituation. Utredningens förslag att regeringen ska få besluta om vilken myndighet som ska handlägga frågor om statlig försäkring syftar till en effektivare hantering som skapar möjlighet till en bättre beredskap, vilket har som potential att minska samhällsekonomiska kostnader genom att statliga åtgärder vid behov kan vidtas snabbare. En statlig återförsäkring kan naturligtvis leda till statsfinansiella kostnader när skador ska ersättas. Den statliga ekonomiska risken bör stå i rimlig proportion till den samhällsekonomiska nyttan. Utredningens förslag innebär att det skapas en författningsmässig och finansiell beredskap för att hantera allvarliga störningar i utbudet av försäkringar på transportområdet som riskerar ha väsentligt negativa effekter på försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Denna typ av störningar måste staten hantera på ett eller annat sätt. Vid så allvarliga störningar måste staten överta risk för att transporter ska kunna fortgå. Utredningens förslag innebär således inte att ett nytt statligt åtagande uppstår och inte heller någon skyldighet för staten att vidta åtgärder, utan det förbättrar endast effektiviteten i de statliga åtgärderna. Utredningen föreslår också att det ska framgå av lag att villkoren för statlig försäkring bör så långt möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt. är det upp till KFN att besluta om villkoren. Med affärsmässighet menas inte att målet ska vara att staten ska gå med vinst, men den statliga krigsförsäkringsverksamheten ska bära sina egna kostnader . ska sättas utifrån målsättningen att verksamheten ska gå jämnt upp över den tid som verksamheten förväntas bedrivas. Om riskerna med transporter blir stora är det dock möjligt att staten kommer att behöva subventionera verksamheten. Under såväl första som gick verksamheten med överskott. Med ett annat händelseförlopp där hade blivit angripet är det dock inte säkert att staten hade kunnat ta ut som täckt de förväntade kostnaderna. I kravet på affärsmässighet ligger också att försöka minska risker genom att dirigera transporterna samt genom att överväga alternativa transportmedel. Även i övrigt ska verksamheten bedrivas så effektivt som möjligt. Utan riktlinjer för nivån på avgifter/kan det vara svårt för myndigheten att bestämma denna. Under internationella kriser blir det sannolikt fråga om att gemensamt med andra länder inom EU eller i andra konstellationer komma överens om grunderna för de statliga engagemangen. Då kommer riktlinjerna att komma från dessa överenskommelser. Det är emellertid möjligt att dessa riktlinjer inte kommer att vara så detaljerade. Det är risk för att myndigheten utan tillräckliga riktlinjer kommer att hamna för lågt i premiesättningen, eftersom det kommer uppstå tryck från transportbranschen att premierna ska sättas lågt. Förslaget att införa ett lagkrav på affärsmässighet kan således ha positiva effekter på statsbudgeten. Utredningen föreslår också att staten ska i vissa lägen eventuellt ta ut en avgift av försäkringsföretag som ingår krigsutbrottsavtal med staten. Det kommer bara att kunna bli aktuellt i tider när det finns risk för att krig ska kunna bryta ut i närområde och försäkringstagarna värdesätter att deras försäkring omfattas av krigsutbrottsavtalen. Försäkringsgivarna kommer nämligen antagligen inte vara intresserade av att ingå krigsutbrottsavtal om det innebär att de måste betala en premie till staten, om de inte kan ta ut en högre premie av försäkringstagaren. Möjligheten för staten att ta en avgift måste också vägas mot de administrativa kostnader som avgiftsuttaget innebär samt mot beredskapsintresset att krigsutbrottsavtal ingås. Resultatet av en sådan avvägning kan bli att staten väljer att betala ersättning till försäkringsföretag som ingår krigsutbrottsavtal. För att det ska bli aktuellt måste emellertid statens beredskapsintresse av att försäkringsföretagen tecknar krigsutbrottsavtalen vara stort. Effekten på framtida statsfinanser är därmed oklar, men torde det varken vara aktuellt att ta ut en avgift eller betala ersättning varmed förslaget inte har någon effekt på dagens statsfinanser. Förslaget har också potentiellt positiva indirekta effekter på statsbudgeten. Utan författningsmässig beredskap tar det innan statliga åtgärder kan verkställas. En sådan fördröjning skulle av de skäl som anges ovan kunna ge upphov till minskad produktion och konsumtion, vilket i sin tur skulle medföra en negativ påverkan på landets skatteintäkter. Genom att öka förutsättningarna för att de statliga åtgärderna kan sättas in snabbt har förslaget således potentiellt positiv indirekt effekt på statsbudgeten. Dessa potentiella effekter är emellertid förväntat mycket små, då behovet av statliga åtgärder kommer vara sällsynt förekommande. Dessa positiva effekter på statsfinanserna bygger på att åtgärder endast vidtas när störningen annars skulle ha stora negativa effekter för samhällsekonomin. Om förslaget skulle leda till statliga insatser i fler fall än om det saknas författningsmässig och finansiell beredskap, skulle det medföra ett större statligt åtagande. Huruvida det i sin tur skulle förväntas medföra statsfinansiella kostnader beror på om staten i dessa fall tar ut som täcker statens förväntade kostnader. Endast om en statlig återförsäkring ges när så inte skulle ha gjorts utan den författningsmässiga beredskapen och denna återförsäkring ges till som inte täcker statens förväntade kostnader uppstår således en förväntad statsfinansiell kostnad till följd av förslaget. Utredningen bedömer den risken som liten, dels för att lagen ställer krav på att återförsäkringen ska vara av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet, dels att statlig återförsäkring som inte ges till mark- nadspris utgör statsstöd och måste godkännas av den Europeiska kommissionen. Dessutom ska beslutet om att sätta bestämmelserna i tillämpning underställas inom en månad för att det ska ha fortsatt giltighet därefter. Genom att tillstånd behöver inhämtas i efterhand behåller inflytandet över statsfinanserna. har möjlighet att begränsa åtagandet i tiden och till belopp samt att i övrigt lämna anvisningar till regeringen om åtagandets utformning. ansvarar KFN för den statliga försäkringsverksamheten på transportområdet. Verksamheten finansieras inom ramen för budget. Utredningen ifrågasätter om KFN bör ha ansvaret. De statliga utgifterna för KFN:s verksamhet är visserligen mycket begränsade och har i stort sett bara bestått av arvoden till ledamöter och sekreterare. Den andel av budget som används för att bekosta KFN:s verksamhet kan emellertid överföras till en annan myndighet. Utredningen bedömer att kvaliteten i verksamheten och beredskapen kan bli högre för givna resurser om verksamheten inordnas i en myndighet med en löpande verksamhet som har beröringspunkter. Hur mycket resurser som ska läggas på att förbereda statliga försäkringsåtgärder är en beredskapsfråga. Om en myndighet är utsedd för att ansvara för statliga åtgärder på detta område kan effektiviteten i de åtgärder som behöver vidtas öka. I gengäld medför förberedelsearbetet statsfinansiella kostnader. I och med att det torde vara sällsynt att ett behov av statliga åtgärder på detta område kommer att uppstå under fredstid och att risken för att krigsförhållande ska inträffa är mycket liten, bör värdet av förberedelsearbete vara begränsat. Utredningen förespråkar därför inte att mer resurser avsätts till en sådan verksamhet. 12.3Ekonomiska effekter för försäkringstagarna Utredningens förslag innebär att statliga åtgärder kan vidtas snabbare om det skulle uppstå en allvarlig kris som medför att det inte finns tillräckligt försäkringsutbud att tillgå. Genom att statliga åtgärder kan genomföras snabbare minskas risken för att försäkringstagarna på transportområdet står utan försäkringsskydd och inte kan fortsätta med sin transportverksamhet; tillräcklig försäkringstäckning är i de flesta fall en förutsättning för att kommersi- ella transporter över huvud taget ska kunna genomföras. För transportnäringarna innebär ett kontinuerligt försäkringsskydd att verksamheten kan fortgå. Att varuleveranser och varutransporter kan fortgå under allvarliga störningar innebär att importörer och exportörer kan få sina transportbehov tillgodosedda. Positiva effekter uppnås på motsvarande sätt för näringsidkare med transportbehov inom landet. Försäkringspremierna kan i och för sig bli högre än innan störningen i försäkringsutbudet uppstod, men det beror på att risken har ökat. Det är frivilligt för försäkringstagarna att teckna försäkring och om de väljer att göra det torde det vara för att nyttan med försäkringen överstiger kostnaden med den. Utan försäkring kan företag behöva begränsa eller helt upphöra med sin verksamhet. Utredningens förslag på att det ska införas ett krav på att villkoren så långt möjligt ska utformas på ett affärsmässigt sätt och så att snedvridningar av konkurrensen undviks, innebär att subventioner ska undvikas om de inte är nödvändiga för att transporter ska kunna fortgå. Om det är nödvändigt med subventioner ska dessa så långt som möjligt hanteras så att de inte påverkar konkurrenssituationen mellan t.ex. transportföretag, inbegripet konkurrenssituationen mellan små företags och större företags konkurrensförmåga. En utgångspunkt för det statliga engagemanget är också att det ska vara fråga om temporära åtgärder. Så snart försäkringsmarknaden har återhämtat sig och fungerar tillfredsställande bör de statliga åtgärderna upphöra. Därmed minskar risken för en snedvridning av konkurrensen som annars kan bli en konsekvens av statliga stödåtgärder. Om staten tar ut en avgift av försäkringsföretag som ingår krigsutbrottsavtal med staten, kan det medföra att premien för den kommersiella krigsförsäkringen blir högre för försäkringstagaren.