sou · H1B329en · 2013-04-29 00:00:00 — Detta synsätt stämmer väl överens med den syn som regeringen gett uttryck för i propositionen Utvidgad målgrupp för samhällsorientering samt ett kunskapsunderlag och en analys om integrationens tillstånd och utveckling, där man angett att integration är en ömsesidig process som alla, oavsett bakgrund, är delaktiga i och medansvariga för (prop. 2012/13:63 s. 37, se även prop. 1997/98:16 s. 22 f.). Synsättet ligger också i linje med hur integration beskrivits på EU-nivå, som en dynamisk dubbelriktad process med ömsesidigt tillmötesgående mellan alla invandrare och invånare i medlemsstaterna (se slutsatser av om gemensamma grundprinciper för en integrationspolitik för invandrare inom Europeiska unionen, rådets dokument 14615/04). Ett naturligt avstamp när det gäller frågan om hur integrationen kan främjas är det mål som ställt upp för integrations- politiken. Integrationspolitiken inrättades 1997 och målen för denna fastslogs då vara: lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för. I propositionen uttalade regeringen att med lika rättigheter och möjligheter följer också lika skyldigheter. Vidare angav regeringen bl.a. att det inte endast är formella rättigheter och möjligheter som avses utan även reella möjligheter och det faktiska resultatet (prop. 1997/98:16 s. 23). Målet för integrationspolitiken har reviderats ett antal gånger. Det nu gällande målet fastställdes av 2008 och är: lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. I samband med att regeringen föreslog det gällande målet för integrationspolitiken föreslog man även mål för jämställdhets- politiken, demokratipolitiken och politiken mot diskriminering (prop. 2008/09:1). Målen antogs av och gäller fortfarande. Även dessa mål är av betydelse för utredningens överväganden. I utredningens direktiv anges bl.a. att en utgångspunkt i arbetet ska vara att risk för diskriminering på grund av exempelvis härkomst ska undvikas, och att utredningen ska redovisa hur jämställdhets- perspektivet har beaktats i de förslag som lämnas. Målet för politiken mot diskriminering är ett samhälle fritt från diskriminering medan målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Det mål som uppställts för demokratipolitiken är en levande demokrati där individens möjligheter till inflytande förstärks och de mänskliga rättigheterna respekteras. I den nämnda propositionen angav regeringen i förhållande till integrationspolitiken, demokratipolitiken och politiken mot diskriminering att de mål och inriktningar som föreslogs sammantaget uttryckte en grundläggande värdering och ambition att uppnå en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 13 s. 14). I den tidigare nämnda propositionen Utvidgad målgrupp för samhällsorientering samt ett kunskapsunderlag och en analys om integrationens tillstånd och utveckling redovisar regeringen bl.a. sin syn på tillståndet och utvecklingen av integrationen. Redovisningen tar sikte på tre övergripande områden: ökad sysselsättning och företagande, utbildning och ett som håller samman. Som framgått ovan lyfts i propositionen fram att integration är en ömsesidig process som alla är delaktiga i och medansvariga för. I samband med detta anför regeringen att samhället har ett ansvar att välkomna nyanlända och undanröja hinder för integrationen medan den enskilde har ett ansvar att försöka få jobb, lära sig svenska och komma in i det nya samhället. Regeringen framhåller att en viktig del av integrationspolitiken är att uppnå ett samhälle där alla känner tillhörighet och delaktighet och att en del av politiken handlar om att utrikes födda ska känna delaktighet, samhörighet och tillhörighet med det nya landet. Känslan av tillhörighet och gemenskap mellan människor skapar en social sammanhållning. Regeringen lyfter fram att diskriminering, främlingsfientlighet och liknande former av intolerans är allvarliga problem. Arbetet med att motverka sådana företeelser måste ske genom insatser på alla nivåer och inom olika delar av samhället. (Se prop. 2012/13:63 s. 37 f. och 70 f.) Individers möjligheter till utbildning och arbete är av stor betydelse för integrationen. Detsamma gäller främjandet av samhällsgemenskap och social sammanhållning samt att individer har möjlighet att delta i den demokratiska processen och samhällslivet i stort. Sådant deltagande torde i många fall också kunna bidra till social sammanhållning (jfr prop. 2012/13:63 s. 70). De nämnda områdena är därför av särskilt intresse för utredningens överväganden om vilka förutsättningar som finns att i större utsträckning använda medborgarskapet som ett incitament för att främja integrationen. I nästa avsnitt diskuteras vilken betydelse det svenska medborgarskapet i sig kan ha för integrationen. I avsnitt 7.7.1 behandlas förhållandet mellan kunskaper i det svenska språket, integration och svenskt medborgarskap. Där konstateras bl.a. att individens kunskaper i det svenska språket är av stor betydelse för integrationen. Exempelvis kan sådana kunskaper vara en förutsättning för att en person ska kunna känna till och förstå sina rättigheter och skyldigheter i samhället. Kunskaper i svenska är också ofta en förutsättning för individens möjligheter att inhämta kunskaper och information om samhället samt delta i och påverka samhällslivet. Det rör sig inte minst om att kunna delta fullt ut i den demokratiska processen. Kunskaper i svenska utgör vidare ett väsentligt verktyg på arbetsmarknaden. 7.2.2Svenskt medborgarskap och integration Att personer som lever i är svenska medborgare är i sig av betydelse för uppnåendet av integrationspolitikens mål och främjandet av integrationen. Regeringen har i linje med detta uttryckt att ett mål är att invandrare ska känna tillhörighet till och bli en del av det svenska samhället och förhoppningsvis också bli svenska medborgare (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 13 s. 27). I vissa länder framhålls medborgarskapet som något som markerar slutet på en integrationsprocess som individen genomgår (se t.ex. Joppke, s. 58). Som diskuterats i avsnitt 7.2.1 bör dock integrationen ses som en ständigt pågående process som omfattar alla individer i samhället. Förvärv av svenskt medborgarskap är en viktig del i denna process. Det är först genom att förvärva svenskt medborgarskap som en individ fullt ut får samma formella friheter, rättigheter och skyldigheter som övriga medborgare. Skillnaderna i rättslig ställning mellan medborgare och andra är visserligen numera förhållandevis få, men de som finns är av stor betydelse. Exempelvis är det bara svenska medborgare som har rösträtt och är valbara i riksdagsval. Det är vidare endast medborgare som har en ovillkorlig rätt att vistas i . Dessutom kan vissa offentliga anställningar och uppdrag endast innehas av svenska medborgare. Det gäller bl.a. polis, militär och domare. (Se vidare avsnitt 3.3.5.) Även när det gäller vissa yrken där det inte uppställs något formellt krav på svenskt medborgarskap kan det vara fördelaktigt att vara medborgare, t.ex. när det rör sig om arbete inom transport- eller servicesektorn som kräver att en person korsar landsgränser. En i sammanhanget intressant fråga är om det finns ett kausalt samband mellan innehav av svenskt medborgarskap och individens ställning på arbetsmarknaden. De studier avseende , som använt sig av data som möjliggör en analys av om svenskt medborgarskap i sig leder till en bättre ställning på arbetsmarknaden, ger dock inget eller endast mycket begränsat stöd för att ett sådant samband skulle finnas (se t.ex. Bevelander och Helgertz samt ). Forskning har visat på en samvariation mellan svenskt medborgarskap och individers politiska deltagande. Endast svenska medborgare har rätt att rösta i riksdagsval. Andra personer som är folkbokförda i har dock under vissa förutsättningar rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige. I en studie av Bevelander (ännu inte publicerad) framgår att i dessa val röstar invandrare som förvärvat svenskt medborgarskap i betydligt högre grad än invandrare som inte är svenska medborgare. Det finns vidare forskning som, när det gäller utrikes födda, tyder på att medborgarskap har betydelse för politiskt deltagande utöver själva valdeltagandet. I en studie av och . , som bygger på data från 19 europeiska demokratiska stater, kommer författarna fram till att medborgarskap är särskilt betydelsefullt för icke-institutionaliserat politiskt deltagande (t.ex. att en person deltar i en demonstration eller skriver på ett upprop) och när det gäller individer som kommer från icke-demokratiska länder. Som konstaterats i föregående avsnitt är även individens känsla av bl.a. gemenskap och delaktighet av betydelse för integrationen. Resultaten av den undersökning som SCB utfört på uppdrag av utredningen tyder på att det svenska medborgarskapet av många uppfattas som viktigt för känslan av delaktighet i det som händer i samhället och för känslan av gemenskap med andra i (se avsnitt 3.5 och 3.7). 7.3.1Hur medborgarskapet kan vara ett incitament för att främja integrationen Utredningen har i uppdrag att ta ställning till vilka förutsättningar som finns att i större utsträckning använda medborgarskapet som ett incitament för att främja integrationen. Den omständigheten att medborgarskapet ska användas som ett incitament innebär att det i första hand inte är medborgarskapet eller individers medborgarskaps- förvärv i sig som ska främja integrationen. I stället ska utredningens överväganden ta sikte på om medborgarskapet kan användas som ett medel för att påverka integrationen positivt. Integrationen är en process som omfattar alla individer i samhället. Det är dock endast i förhållande till personer som inte är svenska medborgare som möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap kan vara ett incitament. För personer som inte har svenskt medborgarskap skulle medborgarskapet kunna vara ett incitament att, som en del av processen för att bli medborgare, handla på ett sätt som främjar integrationen. Av utredningens direktiv framgår att övervägandena ska ta sikte på förfarandet för förvärv av medborgarskap genom naturalisation. innebär reglerna om naturalisation att medborgarskapet används för att uppmuntra personer som vill bli svenska medborgare att handla på ett visst sätt. I 11 § MedbL uppställs bl.a. krav på att sökanden, för att kunna naturaliseras, ska ha haft hemvist i och att han eller hon haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Vid prövningen av hederligt levnadssätt beaktas om sökanden begått brott, men även om han eller hon försummat eventuell underhållsplikt eller har förfallna obetalda bötes- eller skatteskulder m.m. Hemvistkravet innebär att sökanden uppmanas att varaktigt bosätta sig i landet. Ett sätt att i större utsträckning använda medborgarskapet som ett incitament för att främja integrationen är att för naturalisation uppställa ytterligare krav som, om de uppfylls, förutsätts leda till positiva följder för integrationen. I utredningens direktiv framhålls att olika former av integrationspolitiska överväganden fått ökad betydelse i . Det lyfts fram att exempelvis nya eller skärpta regler om krav på språkkunskaper och kunskaper om samhället införts. En koppling mellan kunskaper och medborgarskap behöver emellertid inte innebära att nya krav för naturalisation uppställs. En annan möjlighet är att en person som kan uppvisa vissa kunskaper skulle kunna bli medborgare snabbare än vad som annars hade varit möjligt. En sådan modell, som tar sikte på kunskaper i svenska, har diskuterats bl.a. i en underlagsrapport till . Rapporten behandlas i avsnitt 7.5.2. Som konstaterats är det endast för icke-medborgare som medborgarskapet kan vara ett incitament. Ytterligare avgränsningar i målgruppen för utredningens överväganden följer av att dessa ska ta sikte på naturalisationsförfarandet. Ett krav för naturalisation är att sökanden ska ha fyllt . Enligt 12 § MedbL kan dispens ges från ålderskravet. Det är emellertid i praktiken ett mycket begränsat antal personer som söker dispens från detta krav. Av detta följer att den grupp som utredningens överväganden tar sikte på till helt övervägande del avgränsas till personer som uppnått . Vissa personer som fyllt och som kan naturaliseras har också möjlighet att bli svenska medborgare genom en anmälan. Det rör sig bl.a. om vissa personer som haft hemvist i landet som barn (8 §) och om individer som tidigare förlorat eller befriats från sitt svenska medborgarskap (9 §). Vidare innebär utredningens förslag om återfående av svenskt medborgarskap att ytterligare vissa personer som kan naturaliseras även kommer att kunna bli svenska medborgare genom anmälan (se avsnitt 9.5.2). Nordiska medborgare har också möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan (18 och 19 §§), vilket utnyttjas i mycket stor utsträckning. De personer som har tillgång till det enklare anmälnings- förfarandet får anses i huvudsak falla utanför målgruppen för utredningens överväganden. Mot bakgrund av anmälningsmöjligheten framstår det som i princip uteslutet att medborgarskapet i praktiken skulle kunna vara ett incitament för dessa individer att utföra något ytterligare handlande inom ramen för naturalisationsförfarandet. Sammanfattningsvis kan konstateras att den målgrupp som utredningens överväganden tar sikte på är personer som fyllt och som varken är svenska medborgare eller kan bli det genom anmälan. Vid utgången av 2011 fanns det cirka 534 000 personer folkbokförda i som var och inte hade svenskt medborgarskap. Av dessa var ungefär 129 000 nordiska medborgare, som alltså i praktiken faller utanför målgruppen för utredningens överväganden i denna del. Utöver nordiska medborgare ska även beaktas övriga ovan nämnda grupper med möjlighet till svenskt medborgarskap genom anmälan. Det rör sig dock om ett i samman- hanget begränsat antal personer. Drygt 200 individer blev 2011 medborgare efter anmälan enligt 8 eller 9 §. Också i övrigt kan det förutses röra sig om en förhållandevis begränsad krets. Sammantaget kan målgruppen för utredningens överväganden beräknas uppgå till cirka 400 000 individer, varav en något större andel är män än kvinnor. En grundläggande förutsättning för att medborgarskapet ska kunna vara ett incitament för icke-medborgare att handla på ett visst sätt är att det uppfattas som attraktivt att bli svensk medborgare. Medborgar- skapets attraktivitet måste också ses i förhållande till det handlande som individen uppmuntras att utföra. För att medborgarskapet i praktiken ska kunna fungera som ett incitament krävs dels att individen har en faktisk möjlighet att utföra handlandet, dels att detta inte framstår som så betungande att han eller hon i stället väljer bort medborgarskapet. En mängd faktorer kan tänkas påverka om en individ uppfattar svenskt medborgarskap som attraktivt eller inte. har 1997 i en undersökning studerat anledningarna till att individer söker svenskt medborgarskap. Det material som användes var bl.a. information från akter i medborgarskapsärenden och intervjuer med individer som invandrat till (Szabó, s. 19 f.). Undersökningen ägde rum innan övergav principen om undvikande av dubbelt medborgarskap och tar till största del sikte på byte av medborgarskap. De slutsatser som är av betydelse för utredningen framstår dock i helt övervägande del som giltiga även . Det framkommer av undersökningen att skälen till ett medborgarskapsbyte, förenklat uttryckt, kan vara nyttobetonade eller känslomässiga. Några av de faktorer som kan vara av betydelse är behovet av säkerhet och trygghet, det svenska medborgarskapets reella och föreställda nytta, frågor om identitet, och inställningen till det svenska samhället. Möjligheten att resa med svenskt pass är en viktig faktor. Även rätten att rösta i riksdagsval framhålls som ett skäl att förvärva svenskt medborgarskap. (Se Szabó, s. 254, 265 och 274.) De slutsatser som kommer till kan förhållas till resultaten i den undersökning som SCB utfört på uppdrag av utredningen. Undersökningen redovisas mer utförligt i avsnitt 3.5. De resultat som i sammanhanget är intressanta är framför allt de som avser personer som i vuxen ålder blivit svenska medborgare eller som bott länge i men ännu inte förvärvat medborgarskap. Av den första gruppen anser en mycket stor andel att medborgarskapet är mycket eller ganska viktigt. Även en inte obetydlig andel av dem som inte förvärvat medborgarskap anser att så är fallet. Beträffande de rättigheter som följer med medborgarskapet framgår att en mycket stor andel av dem som blivit medborgare i vuxen ålder anser att de allra flesta av dessa rättigheter är mycket eller ganska viktiga. Även en majoritet, i vissa fall en klar sådan, av de personer som bott länge i men inte blivit medborgare, anser att rättigheterna är mycket eller ganska viktiga. Undersökningsresultaten tyder vidare på att svenskt medborgarskap anses vara betydelsefullt även på grund av faktorer utöver de konkreta rättigheter som följer med medborgarskapet. En mycket stor andel av dem som blivit medborgare i vuxen ålder anser att svenskt medborgarskap är väldigt eller ganska viktigt för att de ska känna att de är delaktiga i det som händer i samhället och gemenskap med andra i . Detsamma gäller för en betydande andel av dem som inte förvärvat medborgarskap. I ingen av delarna fanns några större skillnader mellan kvinnors och mäns svar. Överlag talar undersökningsresultaten för att medborgarskapet av många uppfattas som attraktivt och därmed skulle kunna användas som ett incitament. I det sammanhanget bör uppmärksammas att det kan antas att denna attraktivitet skulle påverkas av förändringar i lagstiftningen kring medborgarskap. Som framgår i avsnitt 3.3 är skillnaderna i friheter och rättigheter mellan medborgare och andra numera förhållandevis få. Undersöknings- resultaten talar för att alltför långtgående ytterligare minskningar av dessa skillnader skulle ha en negativ påverkan på medborgarskapets attraktivitet. Detta skulle begränsa möjligheterna att använda medborgarskapet som ett incitament. Ett annat sätt att besvara frågan om det svenska medborgarskapet uppfattas som attraktivt är att studera hur snabbt och i vilken utsträckning personer som inte fötts med svenskt medborgarskap väljer att bli medborgare. Ett mått som kan användas är naturaliseringsgrad. Naturaliseringsgraden definieras som andelen av de utländska medborgarna i en stat som blir medborgare . Det är viktigt att uppmärksamma att detta mått, trots benämningen, alltså inte endast tar sikte på individer som blir medborgare genom naturalisation, utan även på dem som förvärvar medborgarskap t.ex. genom anmälan. hade 2002–2011 en genomsnittlig naturaliseringsgrad på . Naturaliseringsgraden var konsekvent något högre för kvinnor än för män. Källa: SCB och egna beräkningar. Anm: Naturaliseringsgraden räknas ut genom att antalet individer som blir medborgare divideras med antalet utländska medborgare vid årets början. Naturaliseringsgraden i är hög jämfört med många andra länder. Som exempel kan nämnas att –2010 hade en genomsnittlig naturaliseringsgrad på medan den i låg på och i på (, International Migration Outlook , s. 375). Ett naturaliseringsgraden närliggande mått är hur stor andel av den sammanlagda utrikes födda befolkningen som blivit medborgare. Det finns ingen exakt överensstämmelse mellan gruppen utrikes födda och gruppen icke-medborgare. En mycket stor andel av de personer som bor i utan att ha svenskt medborgarskap är dock födda utanför landet. Av de utrikes födda som var folkbokförda i vid utgången av 2011 var 841 179 personer (58,) svenska I förhållande till situationen i många andra länder är en stor andel av de utrikes födda personer som är bosatta i också medborgare i landet (se och , s. 27 f.). Hur stor andel individer som förvärvar svenskt medborgarskap och efter hur detta sker, varierar avsevärt med personernas födelseregion. En stor andel av personer med ursprung i eller förvärvar svenskt medborgarskap efter förhållandevis i , ofta så fort detta är möjligt. Mot dessa kan ställas bl.a. individer födda inom EU och i eller . Av dessa blir en mindre andel medborgare och förvärvet sker . Personer från är den grupp som väntar längst med att förvärva svenskt medborgarskap. (Se Bevelander och Helgertz, s. 9 samt , s. 102 och 109.) Tabell 7.2 Förvärv av svenskt medborgarskap 2011, efter födelseregion och genomsnittlig tid i sedan senaste invandringen Källa: SCB. Anm: I tabellen ingår inte personer som är födda i eller personer vars datum för invandring är okänt. Några betydande skillnader mellan kvinnor och män finns inte. Av det redovisade framgår inte varför individer i vissa grupper blir svenska medborgare och i större utsträckning än andra. Som konstaterats ovan är det många faktorer som påverkar om en person beslutar sig för att söka svenskt medborgarskap. Den omständigheten att personer blir medborgare i stor utsträckning, och redan efter en förhållandevis i , talar dock för att det svenska medborgarskapet av dem ses som attraktivt. I vart fall i förhållande till dessa individer framstår det som troligt att möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap kan fungera som ett incitament. 7.4.1Utbildning i svenska för invandrare Utbildning i svenska för invandrare (sfi) är en grundläggande utbildning i svenska språket för vuxna som inte har svenska som modersmål. har även samhällsinformation getts inom ramen för sfi, men rör det sig om en renodlad språkutbildning. Bestämmelser om samhällsorientering behandlas i avsnitt 7.4.2. Sfi syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och att ge dem som saknar grundläggande läs- och skrivfärdigheter möjlighet att förvärva sådana färdigheter. Utbildningen ska ge språkliga redskap för kommunikation och aktivt deltagande i vardags-, samhälls- och arbetsliv. Sfi ska kunna kombineras med förvärvsarbete eller andra aktiviteter, t.ex. arbetslivsorientering, praktik eller annan utbildning. Utbildningen är som utgångspunkt avgiftsfri, även om vissa mindre kostnader eller avgifter kan förekomma. Rätt att delta i utbildningen En person har rätt att delta i sfi det år han eller hon fyller , om han eller hon är bosatt i och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. Även finländska medborgare som bor i men arbetar i kan ha rätt att delta i sfi. Den som har sådana kunskaper i danska eller norska att grundläggande svensk- undervisning inte kan anses nödvändig har inte rätt att delta i utbildningen. Rätten till sfi kvarstår så länge en person saknar grundläggande kunskaper i svenska. Utredningen om tidsbegränsad sfi har i betänkandet Tid för snabb flexibel inlärning (SOU 2011:19) föreslagit att rätten att delta i utbildningen ska tidsbegränsas. Förslaget har dock inte genomförts. Kommunerna är huvudmän för sfi och skyldiga att se till att utbildningen erbjuds dem som har rätt att delta i denna. Utbildningen ska finnas tillgänglig efter det att en persons rätt till sfi inträtt. Om det inte finns särskilda skäl ska utbildningen kunna påbörjas . Varje kommun ska aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till utbildningen och för att motivera dem att delta i denna. När det gäller personer som omfattas av etableringsreformen ska kommunen aktivt verka för att utbildningen kan påbörjas inom en månad från det att den nyanlände anmält sig till denna hos kommunen. Etableringsreformen behandlas i avsnitt 7.4.2. Kommunerna har möjlighet att lägga ut utbildningen på entreprenad hos en enskild utbildningsanordnare. Kommunen bibehåller i sådana fall huvudmannaskapet för utbildningen.