sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — En fördel med en precisering är att det blir tydligare vilken tid som gäller. En nackdel är risken att en sådan tid blir normerande. Utredningen anser att nackdelen överväger men vill dock understryka att tiden mellan ansökan och den sökandes val som längst bör ta och normalt bör vara kortare. Vad som är möjligt måste dock avgöras från fall till fall utifrån varje kommuns och individs förutsättningar. Huruvida kommunen uppfyller sin skyldighet blir en tillsynsfråga för Skolinspektionen. Om en sökande väljer en enskild utbildningsanordnare bör anordnaren snabbt informeras om detta. Att så sker är viktig för att denne ska kunna förbereda sig för mottagandet. Jag föreslår därför att hemkommunen genast ska informera en enskild utbildnings- anordnare om valet. Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. 10.1.3Tidpunkt för när sfi ska kunna påbörjas Förslag: Huvudmannen för sfi ska vara skyldig att se till att utbildningen kan påbörjas och senast inom en månad från den tidpunkt huvudmannen fått ansökan och beslutet om att den sökande mottagits till utbildningen. Det är viktigt att en person som har rätt att delta i sfi kan påbörja utbildningen . Utbildning i det svenska språket är viktigt för integrationen, delaktigheten i samhällslivet och etableringen på arbetsmarknaden. Gällande bestämmelser om när en elev senast ska kunna påbörja sfi är av flera skäl problematiska och inte lämpliga i det valfrihetssystem som föreslås. Genom kontakter med kommuner har utredningen erfarit att bestämmelserna är svåra att tillämpa och kan upplevas som orättvisa av eleverna. Enligt skollagen är det kommunen som är skyldig att se till att utbildningen finns tillgänglig . Sedan införandet av etableringsreformen har kommunerna två tidsfrister att förhålla sig till beroende på om eleven tillhör etableringsgruppen eller inte.4 För personer som har rätt att delta i sfi är huvudregeln att utbildningen ska finnas tillgängligt efter det att en rätt till utbildningen inträtt, dvs. som huvudregel då personen är folkbokförd. Utbildningen ska senast kunna påbörjas , med undantag för om det finns särskilda skäl. För eta- bleringsgruppen gäller att varje kommun aktivt ska verka för att en nyanländ ska kunna påbörja utbildningen inom en månad från det att den nyanlände anmält sig till utbildningen hos kommunen. Utredningen om nyanländas arbetsmarknadsetablering föreslog att kommunen skulle vara skyldig att erbjuda sfi till etablerings- gruppen inom en månad från kursanmälan.5 Regeringen ansåg dock, med utgångspunkt i hur det såg ut då, att det inte var rimligt att anta att alla kommuner kunde leva upp till ett sådant krav.6 Regeringen föreslog därför att kommuner aktivt skulle verka för att sfi erbjöds etableringsgruppen inom nämnda tid. 4Etableringsgruppen består av personer som omfattas av lagen (2010:197) om eta- bleringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, dvs. i huvudsak personer som har beviljats uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande och deras anhöriga. Egenansvar – med professionellt stöd. 2009/10:60. Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. Skolinspektionen har i en rapport framfört att vissa kommuner inte har noterat att etableringsreformen medfört ett striktare krav på kommunernas beredskap att organisera sfi.7 Vidare konstaterades att många kommuner hade organiserat sig utifrån tolkningen att deras skyldighet att erbjuda sfi gäller från det att individen anmält sig. Enligt dagens bestämmelser är det alltså kommunen som är skyldig att se till att sfi kan påbörjas . En sådan ord- ning är adekvat då det huvudsakligen är kommunen som är huvudman för sfi.8 I det föreslagna valfrihetssystemet kan enskilda utbildningsanordnare godkännas som huvudmän för sfi. I ett sådant system bör det ligga på huvudmannen för sfi att se till att utbildningen kan påbörjas . Detta oavsett om huvudmannen är en kommun eller en enskild utbildningsanordnare. Utredningen anser även att det behövs en ändring av bestäm- melserna om när sfi senast ska kunna påbörjas och menar att en harmonisering av tiderna är att föredra. Samma bestämmelse bör gälla oavsett om eleven tillhör etableringsgruppen eller inte. Frågan är då vilken tidsgräns som ska gälla och från när den ska beräknas. En tidsgräns som räknas från folkbokföringen anses mindre lämp- lig. Detta bl.a. eftersom möjligheten att erbjuda sfi inom den givna tidsgränsen minskar ju längre en person dröjer med att ansöka om deltagande i sfi efter folkbokföringen. En tidsgräns som utgår från kursanmälan hos kommunen anses inte lämplig i ett system där huvudmannen, och inte som kommunen, ska vara skyldig att se till att sfi kan påbörjas . Vid en kursanmälan, eller ansökan, har den sökande normalt inte valt utbildningsanordnare och en enskild anordnare har då inte heller kännedom om att plats ska beredas för en elev. Eftersom en enskild utbildningsanordnare inte råder över tiden mellan ansökan och informationen om valet är det inte heller rimligt att räkna in . En lämplig tidpunkt att utgå ifrån är när utbildningsanordnaren har informerats om att en elev har valt att delta i sfi hos denne. Enligt utredningens förslag ska kommunen informera utbildnings- anordnaren om valet i direkt anslutning till den sökandes val (se avsnitt 10.1.2). Huvudregeln bör vara att utbildningen ska kunna 7Skolinspektionen, Riktad tillsyn inom området svenskundervisning för invandrare (sfi), rapport , dnr 40-2010:2855. Den riktade tillsynen över sfi omfattade 39 kommuner. 8En folkhögskola kan vara huvudman för utbildning som motsvarar sfi, men är då inte bunden av bestämmelsen om när utbildningen senast ska kunna påbörjas. Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. påbörjas efter det att utbildningsanordnaren har informerats om valet. Det finns ett tydligt incitament för enskilda utbildningsanordnare att ta emot elever så snart som möj- ligt genom den sfi-peng utredningen föreslår ska lämnas per elev (se avsnitt 9.3). Det bör även finnas en mer precis tid för när utbildningen senast ska kunna påbörjas. Utredningen anser att en lämplig tid är en månad från det att utbildningsanordnaren infor- merats om den sökandes val. För etableringsgruppen innebär förslaget att utbildningsanord- naren blir skyldig att se till att individen kan påbörja sfi inom en månad, en skärpning jämfört med dagens reglering som anger att kommunen endast ska verka för att sfi kan påbörjas . Visserligen har tidpunkten från när beräkningen ska ske förskjutits från kursanmälan till då en utbildningsanordnare får information om en elevs val, men tiden däremellan beräknas bli kort. Utredningen har övervägt om det bör finnas en möjlighet för utbildningsanordnare att skjuta upp sfi-starten efter den föreslagna tidsgränsen om det finns särskilda skäl. I dagens system finns en sådan möjlighet när det gäller kravet att göra sfi tillgängligt . Regeringen har i förarbetena gett exempel på vad sådana skäl kan vara.9 Ett skäl kan vara att det till en kommun väntas anlända invandrare som lämpligen kan ingå i samma undervisningsgrupp. Utredningen anser inte att de skäl regeringen lyfte fram är sådana att sfi-starten bör kunna fördröjas utöver den föreslagna tidsgränsen. Sammantaget föreslår jag att huvudmannen för sfi ska vara skyldig att se till att utbildningen kan påbörjas möjligt och senast inom en månad från den tidpunkt huvudmannen fått del av ansökan och beslutet om att den sökande mottagits till utbildningen. Precis som kommer det att ligga inom Skolinspektionens tillsyns- och kvalitetsgranskningsansvar att se till att huvudmännen uppfyller detta krav (se kapitel 12). 1993/94:126. Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. 10.1.4Kartläggning och studie- och yrkesvägledning Förslag: Skollagen (2010:800) ändras så att hemkommunen ansvarar för att elever inom sfi ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Även den som avser att påbörja en utbildning ska ha tillgång till vägledning. Hemkommunen ska utifrån den enskildes behov och förutsättningar ge vägledning vid valet av utbildningsanordnare. ska ges i uppdrag att upprätta en nationell databas med information om enskilda utbildnings- anordnare som har godkänts som huvudmän för sfi. Det är angeläget att den som är behörig att delta i sfi får ett bra och informativt mottagande samt tillgång till studie- och yrkesväg- ledning före valet av utbildningsanordnare. med Sfi- utredningen har en översyn av den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå gjorts av (SOU 2013:20). En del av uppdrag var att för hela vuxenutbildningen, dvs. även sfi, analysera och föreslå åtgärder för att förbättra studie- och yrkesvägledningen, utveckla användningen av den individuella studieplanen och förbättra tillgången till och kvaliteten på valideringsinsatser. Mot bakgrund av utredningarnas uppdrag kommer främst att koncentrera sig på de behov som uppstår i dessa delar med anledning av utredningens förslag om ett valfrihetssystem för sfi. förslag anses i princip inte påverka bestämmelserna om validering. Mot bakgrund av uppdrag kommer utredningen därför inte att beröra validering. För att och bedömningar och förslag i dessa delar ska gå i samma riktning och inte motverka varandra har samråd skett mellan utredningarna under utredningsarbetets gång. Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. Av Skolinspektionens granskning av sfi 2010 framgår att en majo- ritet av kommunerna gjorde en kartläggning av den enskildes bakgrund i samband med inskrivningen vid sfi.10 Kartläggningen innehöll vanligtvis studie- och yrkeserfarenheter, språkkunskaper, familjesituation och intressen. Vidare konstaterades att kart- läggningen vanligen utgör en grund för placering på studieväg och kurs. I en rapport av Statskontoret, som gavs ut , angavs att myndighetens kommunbesök tydde på att sfi-deltagarna i de allra flesta fall kartlades på ett mer eller mindre formaliserat sätt. 11 Kart- läggningarna genomfördes oftast i form av intervjuer, intagnings- samtal eller skriftliga tester. En del anordnare hade introduktions- kurser i vilka nybörjarna kartlades i syfte att kunna placeras på rätt nivå. Denna bild överensstämmer med den information Sfi-utred- ningen har fått och de observationer som gjorts vid genomförda kommunbesök. Vid dessa besök och via övriga kontakter utred- ningen haft med kommuner och utbildningsanordnare har det vidare framkommit att det framför allt är språklärare med erfaren- het av språkbedömning och/eller studie- och yrkesvägledare som tillsammans med eleverna genomför kartläggningen. Enligt kursplanen för sfi12 ska en bedömning av på vilken nivå en elev ska påbörja sina studier utgå från en kartläggning av personens kunskaper, förutsättningar och vad som i övrigt kan ha betydelse för möjligheterna att uppfylla kraven. Enligt utredningen är det viktigt att kartläggningen inför bedömning av på vilken studieväg den enskilde ska påbörja sfi inte endast baseras på dokumentation eller muntliga uppgifter om studiebakgrund och andra erfarenheter. För att bli så korrekt som möjligt bör nivåbedömningen baseras på en samlad praktisk bedömning av den enskildes förutsättningar att lära sig det svenska språket. I samband med kartläggningen ska även en bedömning göras av om individens tidigare kunskaper och kompetens bör valideras och/eller om hen bör göra en prövning av sina kunskaper. Skolinspektionen har när det gäller personer i behov av särskilt stöd konstaterat att kommuner, utbildningsanordnare och lärare Svenskundervisning för invandrare (sfi) – en granskning av hur utbildningen formas efter deltagarnas förutsättningar och mål. Sfi – resultat, genomförande och lärarkompetens. En utvärdering av svenska för invandrare. 12Förordningen (SKOLFS 2009:2) om kursplan för utbildning i svenska för invandrare. Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. inom sfi ofta brister när det gäller kunskaper, metoder och verktyg för att utreda behovet av särskilt stöd hos elever med begränsade kunskaper i det svenska språket. En samverkansgrupp13 för sfi och personer med funktionsnedsättning har för utredningen lyft pro- blemet att det ofta tar mycket att identifiera enskilda personers behov av särskilt stöd grundat på icke synliga funktions- nedsättningar, såsom syn- och hörselnedsättning. Det är viktigt att det i kartläggningsarbetet ges möjlighet att ta in kompetenser från andra professioner för att utreda den enskildes behov av särskilt stöd och inte förlita sig på att den enskilde själv ska berätta om sin funktionsnedsättning. Det är inte ovanligt att individen själv inte önskar prata om sin funktionsnedsättning, vilket exempelvis kan bero på att hen skäms för funktionsnedsättningen eller tror att samhällets kännedom om funktionsnedsättningen på något sätt kan vara missgynnande. Samverkan med andra myndigheter och aktörer är självklart viktigt för att få kunskap om individens behov i dessa sammanhang. Det är under mottagningsprocessen som kommunen bedömer om det finns behov av att lämna tilläggsbelopp till den utbildnings- anordnare eleven väljer. Ett sådant tilläggsbelopp (se avsnitt 9.5.2) ska lämnas för elever med speciella särskilt kostnadskrävande behov och komplettera grundbeloppet. Det kan gälla kostnader för särskild pedagogisk kompetens eller tekniskt pedagogiskt stöd. När en sådan bedömning görs redan innan eleven väljer utbildnings- anordnare bör kommunen i samband med detta i vägledningen inför val av utbildningsanordnare informera individen om det finns utbildningsanordnare som har särskild kompetens att möta dessa speciella behov. Det kan ibland vara svårt att i ett så tidigt skede som i mottagningsprocessen identifiera speciella särskilt kostnads- krävande behov. I en del fall behöver eleven befinna sig i studier innan detta kan klarläggas. För en sådan elev kan naturligtvis en utbildningsanordnare ta upp en diskussion med elevens hemkommun angående uppmärksammade behov som kan vara av den karaktären att det krävs ett tilläggsbelopp för att täcka särskilt kostnadskrävande insatser. 13 Samverkansgruppen för sfi består av SIOS (Samarbetsorgan för Etniska Organisationer i ), HRF (), DHR (Delaktighet, Handlingskraft, Rörelsefrihet), , och (, unga och vuxna med utvecklingsstörning). Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. Som redovisats finns det en variation av processer för hur kart- läggningsarbetet genomförs i kommuner och hos utbildnings- anordnare. Utredningens bedömning är att hanteringen av kart- läggningsarbetet utgår från lokala förhållanden. Som tidigare nämnts regleras kartläggningen i kursplanen för sfi. Jag avser inte lämnar några förslag i denna del. I förarbetena till skollagen framförde regeringen att en förut- sättning för att eleverna ska kunna utnyttja den stora frihet och de möjligheter till egna val som erbjuds är att de får en adekvat information om utbildningsutbud och valmöjligheter, såväl utifrån sina intressen och förutsättningar som i förhållande till arbets- marknadens behov.14 När det gäller vuxenutbildningen konstaterade regeringen att vägledningen har en dubbel funktion, dels att vägleda personer som redan befinner sig i studier, dels att vägleda presum- tiva deltagare. Vägledning och information ansågs i dessa samman- hang vara viktiga för att den enskilde ska kunna få den utbildning som hen har behov av eller önskemål om. Den vägledning som eleven får inför valet av utbildningsanord- nare är endast en del av den studie- och yrkesvägledning som eleven ska ha tillgång till. Eleven ska inte endast få vägledning inriktat mot sfi-studier, utan det samlade utbildningsbehovet ska ses över och planeras utifrån individens behov och önskemål. En bedömning ska t.ex. göras av om sfi bör kombineras med annan utbildning, så som andra kurser inom den kommunala vuxen- utbildningen. För detta krävs kunskap om tillgängliga alternativ och vägledning beträffande vilka utbildningar och utbildningsanordnare som bäst knyter an till individens behov och förutsättningar. För att kunna göra ett väl avvägt och utifrån individuella behov och förutsättningar anpassat val behöver information och vägledning vara oberoende, objektiv och konkurrensneutral i förhållande till utförarna. Enligt skollagen ansvarar huvudmannen för studie- och yrkesvägledning inför såväl som under studiernas gång. I kapitel 9 föreslår jag att de utbildningsanordnare som blir godkända att bedriva utbildning i valfrihetssystemet också ska ha status av huvudmän för utbildningen. För att så långt möjligt stärka oberoendet i väg- 2009/10:165. Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. ledningsinsatserna behöver ansvaret för vägledningen ligga på annan än huvudmannen. Mot denna bakgrund menar utredningen att det i stället för huvudmannen ska vara kommunen som ansvarar för att erbjuda vägledningsinsatserna. Eleverna ska när som helst kunna återkomma till kommunens mottagningsfunktion för att få en oberoende vägledning inför nya uppkomna valsituationer. Information och vägledning vid val av utbildningsanordnare I det valfrihetssystem med statlig tillståndsprövning av enskilda utbildningsanordnare som utredningen föreslår ska den enskilde fritt kunna välja anordnare av utbildningen, dvs. såväl den som eventuellt bedrivs av kommunen som av en enskild utbildnings- anordnare. En enskild utbildningsanordnare ska vara valbar oavsett var i landet utbildningen bedrivs. En förutsättning för att ett sådant valfrihetssystem ska få de positiva effekter som systemet syftar till, bl.a. vad gäller flexibilitet och individanpassning, är att den enskilde har en verklig möjlighet att välja utförare. Detta ställer krav på den information och vägledning som ges till den som ska utnyttja tjänsten. En ansökan om att få delta i sfi görs i den sökandes hemkommun, som beslutar om den sökande ska tas emot till utbildningen utifrån rätten att delta som regleras i skollagen. Kommunens ansvar för mottagandet bör i linje härmed även inkludera ett ansvar för att den som har rätt att delta i utbildningen ges information och vägledningen inför val av utbildningsanordnare av sfi. Frågan är vilka krav som kan ställas på den information som ges till den enskilde i ett valfrihetssystem. Enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV), som tillämpas för vissa tjänster inom hälsovård och socialtjänst, ska den upphandlande myndigheten till enskilda lämna information om samtliga leverantörer som myndig- heten har tecknat kontrakt med inom ramen för valfrihetssystemet. Informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. Utredningen menar att det även i ett valfrihets- system med enskilda utbildningsanordnare är viktigt att informa- tionen utformas utifrån dessa kriterier. I ett valfrihetssystem enligt utredningens förslag finns en faktisk möjlighet för den enskilde att välja en enskild utbildningsanordnare oavsett var i landet denne är etablerad. Av praktiska skäl är dock valfriheten i realiteten inte så omfattande. Majoriteten av eleverna kan Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. antas välja en utbildningsanordnare som ligger i närheten av dennes bostad, eller eventuellt arbetsplats. Det är därmed varken menings- fullt eller rimligt att informera en sökande om samtliga utbildnings- anordnare som har rätt att bedriva sfi. Normalt bör informationen kunna koncentreras till de enskilda utbildningsanordnare som finns i den sökandes hemkommun och eventuellt i närliggande kommuner. För att kommunen ska kunna ge en individanpassad information bör de dock ha kännedom om samtliga utbildningsanordnare som har godkänts för etablering i landet. En utbildning som finns i en helt annan del av landet kan vara av intresse för den enskilde, exempel- vis för att den riktar sig till personer med särskilda behov. Det kan exempelvis röra sig om elever med funktionsnedsättning. Jag föreslår därför att Skolinspektionen ges i uppdrag att upprätta en nationell databas med information om enskilda utbildningsanordnare som har godkänts som huvudmän för sfi. I den valsituation som ett valfrihetssystem innebär räcker det dock inte med information om utbudet, utan eleven måste även ges vägledning, dvs. ges den hjälp och det stöd som krävs för att kunna göra ett initierat val. Valet måste dock alltid vara den enskildes. Vägledaren måste vara objektiv och konkurrensneutral i för- hållande till utförarna och får inte otillbörligt gynna eller favorisera någon utbildningsanordnare. Kommunen måste vara trovärdig i sin vägledning så att samtliga utförare kan känna tillit till att kon- kurrensen sker på lika villkor. Information och vägledning som inte är konkurrensneutrala motverkar syftet med ett valfrihetssystem. måste vägledningen vara så aktiv att den kan ligga till grund för ett val där den enskildes behov och önskemål på bästa sätt tillgodoses. Vissa enskilda utbildningsanordnare måste därför kunna diskuteras fram som särskilt lämpliga för en viss sökande. Det är självklart även viktigt att informationen och vägled- ningen anpassas till målgruppen, dvs. eleverna i sfi. En heterogen grupp som består av individer som kommer från vitt skilda länder och kulturer med skiftande yrkeserfarenhet och utbildnings- bakgrund. Deras vistelsetid i kan skilja sig markant åt och de har varierande kunskaper i det svenska språket, om det svenska utbildningssystemet och om hur det svenska samhället och arbets- livet fungerar. Vissa har tvingats fly från sitt hemland på grund av tortyr eller annan kränkande behandling. Informationen och väg- ledningen måste anpassas utifrån dessa faktorer, vilket ställer stora krav på vägledaren och att tolk vid behov anlitas för att öka förut- sättningarna för en god kommunikation och för att undvika miss- Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. Några kan också lida av fysisk eller psykisk ohälsa, såsom posttraumatiskt stressyndrom (PTSD) eller andra traumarelaterade symtom och kräver därför ett särskilt hänsynstagande. Information och vägledning inför val av utbildningsanordnare kan givetvis även ges på andra sätt än genom enskilda väglednings- samtal, exempelvis på kommunernas webbsidor och andra webbsidor, i broschyrer och annat skriftligt material, genom att informations- material distribueras till hemadresser samt muntligen vid mässor och i andra sammanhang där möten sker. Men sådana insatser ska mer ses som ett komplement till den personliga vägledningen än som en ersättning. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att hem- kommunen vid valet av utbildningsanordnare ska ge den enskilde vägledning utifrån dennes behov och förutsättningar. När det gäller den enskildes val av utbildningsanordnare för sfi har utredningen föreslagit att kommunen ska tillhandahålla en aktiv vägledning utifrån individens förutsättningar och behov. Vägled- ningen ska alltid utgå från individen och måste därför anpassas även till de personer som har särskilt svårt att välja. Enligt LOV ska den upphandlande myndigheten tillhandahålla ett ickevalsalternativ för den enskilde som inte väljer leverantör. I förarbetena till LOV framförde regeringen att kommunen och landstingen, med hänsyn till att valet är svårt att göra och det finns människor som inte vill eller kan välja, ska tillhandahålla ett s.k. ickevalsalternativ.15 Regeringen framförde vidare att den upp- handlande myndigheten i förväg ska bestämma vad som gäller om den enskilde inte väljer. konstaterades att viktning eller rang- ordning inte är tillåtet i ett valfrihetssystem. tillhandahåller sitt valfrihetssystem för etableringslotsar ska den tillämpa LOV, vilket innebär att det ska finnas ett ickevalsalternativ. Arbetsförmedlingen använder sig då av den s.k. närhetsprincipen.