sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Till den ska läggas de Nordeaaktier som förvärvades i samband med Nordeas nyemission, vilket ger ett värde på på fonden. Om aktierna värderas till marknadsvärde blir värdet på fonden . Riksgälden gör i sina regelbundna rapporter till regeringen prog- noser över stabilitetsfondens framtida utveckling. I tabell 2 ges en översikt av förväntade framtida betalningsflöden till och från stabili- tetsfonden, inklusive en prognos över utvecklingen av marknads- värdet för Nordea-aktierna.4 Som synes förväntas fonden, under Riksgäldens antaganden, uppnå målnivån på av BNP , det vill säga efter den tidpunkt regeringens satte som mål. Då ingår dock inte medel från insättningsgarantin på det sätt som regeringen antog i sin beräkning vid införandet av fonden. 3Se kapitel 5 och 9. 4Riksgäldens rapport åtgärder för att stärka stabiliteten i det finansiella systemet (2012:3). För antaganden och redogörelse för metodik, se Riksgäldens mot- svarande bankstödsrapport 2010:3. I diagram 1 illustreras Riksgäldens prognos grafiskt. CIB/MM, Stabilitetfondens storlek (vänster axel) Andel av BNP (höger axel) Samtliga banker och kreditmarknadsföretag är som ovan nämnts skyldiga att betala stabilitetsavgift. Avgiften har bestämts till en fast procentsats (0,) av samtliga skulder i den avgifts- skyldiges balansräkning med avdrag för vissa koncernlån, efter- ställda lån och lån som garanterats av staten inom ramen för statens garantiprogram.5 Beräkningen av stabilitetsavgiften grundas på den för det avgiftspliktiga året av bolagsstämman beslutade balans- räkningen för institutet. (2009 och 2010) utgick halv avgift med anledning av marknadsläget. Syftet med att införa en stabilitetsavgift var att säkerställa att kostnaderna för stödåtgärder som vidtas med hjälp av stödlagen i första hand bärs av kreditinstituten och inte belastar statsbudgeten och därmed skattebetalarna. För statens finanser innebär infö- randet av en stabilitetsavgift isolerat en förbättring av det finansi- ella sparandet liksom av statsbudgetens saldo. 2009/10:30 om stabilitetsavgift. minskar liksom statsskulden. Det är en följd av att avgifterna förs till ett konto i Riksgälden. 12.1.3Riksrevisionens rapport om stabilitetsfonden har granskat om stabilitetsfondens utformning är effektiv för att uppnå de mål har satt upp och om den använts i enlighet med intentioner.6 ifrågasätter i rapporten för det första lämplig- heten av att uttrycka stabilitetsfondens målnivå i termer av procent av BNP. Detta på grund av att bankernas tillgångar historiskt har vuxit snabbare än BNP. anser att stabilitetsfondens målstorlek i stället bör återspegla statens implicita garanti till bank- systemet genom att exempelvis knyta målet till de avgiftsskyldiga institutens totala avgiftsunderlag. Vidare konstaterar att formuleringen att fonden ska nå och sedan i genomsnitt uppgå till av BNP är otydlig. har inte kunnat fastställa vad detta innebär för avgifterna när stabilitetsfondens medel överstiger den satta målnivån. Dessutom frågar sig hur behållningen i fonden bäst bör placeras för att kunna användas på ett så effektivt sätt som möjligt i en krissituation, som riskerna och kostnaderna för skattebetalarna minimeras. Medlen ska placeras på ett konto hos Riksgälden. Eventuella stödåtgärder som leder till utbetal- ningar som ska finansieras via stabilitetsfonden kräver därför att staten vid det tillfället lånar upp medel för att finansiera åtgärderna. Från ett riskdiversifieringsperspektiv anser därför det vara motiverat att bygga upp en faktisk fond. Fonden bör ha en bredare placeringspolicy än att bara placera i svenska statspapper då en försäljning av sådana kan vara olämplig eller ogynnsam när ekonomin redan befinner sig i ett utsatt läge. ifrågasätter vidare om statens finansiella ställ- ning verkligen stärks då behållningen i fonden ökar. Statens finan- siella sparande stärks visserligen när avgifterna till fonden betalas in, men utvecklingen av statens finansiella ställning bestäms av det 6 Stabilitetsfonden – gör den skäl för namnet? (RiR 2011:26). finanspolitiska ramverket och dess överskottsmål. Om detta utnyttjas fullt ut kommer intäkterna från stabilitetsavgifterna därför att motsvaras av ett lägre skatteuttag eller ökade utgifter på andra områden och ingen nettoförstärkning kommer att ske. Även stats- skuldens storlek kan av samma anledning antas vara opåverkad av uppbyggnaden av stabilitetsfonden. gör en poäng av att skattebetalarna i praktiken finansierat en stor del av stabilitetsfondens uppbyggnad trots att fondens huvudsakliga syfte är att kreditinstituten själva långsiktigt ska bära kostnaderna för hanteringen av finansiella kriser. pekar på att statens initiala tillskott på skedde via anslag samt pekar på det faktum att statens rätt att teckna aktier i nyemission överfördes till fonden utan vederlag. Regeringen har i en skrivelse till redogjort för sin syn på påpekanden.7 Regeringen delar uppfattning att det finns skäl att se över stabilitetsfondens målnivå och att målet bättre bör återspegla risknivån i banksektorn. Rege- ringen avser dock invänta betänkande innan vidare åtgärder tas. Regeringen utesluter inte heller att det kan finnas skäl för att de medel som inflyter till stabilitetsfonden kan placeras på ett annat sätt jämfört med det räntebärande kontot i Riksgälden och aviserade att den kommer att inleda en översyn av denna fråga. Något ställningstagande har ännu inte gjorts i frågan. När det gäller relationen till överskottsmålet håller regeringen med om att avsättningarna till stabilitetsfonden inte påverkar statens finansiella ställning vid ett givet överskottsmål. Ett viktigt syfte med stabilitetsfonden är dock enligt regeringen att kredit- instituten bär sina egna risker i större utsträckning jämfört med tidigare. Däremot har det enligt regeringen aldrig varit ett syfte att skapa ett reformutrymme. Regeringen instämmer i uppfattning att den finansiella sektorn ska stå för kostnaderna för stöd med anledning av finansiella kriser. Mot bakgrund av den alltjämt turbu- 7 Regeringens skrivelse (Skr. 2011/12:71). lenta situationen på finansmarknaden anser regeringen att det inte finns tillräckligt starka skäl för att nu vare sig återföra det initiala kapitalet eller att i efterhand debitera kontot i Riksgälden för värdet på teckningsrätterna i Nordea. anförde för sin del i anslutning till regeringens skrivelse att det delar uppfattningen att det finns anledning att se över fondens målnivå och hur målet tydligare kan spegla riskerna i banksystemet.8 Detsamma gäller resonemanget kring stabilitets- avgiftens framtida utformning. I dessa frågor, liksom i fråga om hur fondens kapital ska placeras vill utskottet invänta Finanskris- kommitténs betänkande innan slutlig ställning tas. Utskottet pekar även på det faktum att föreslagit ett gemensamt europeiskt ramverk för hantering av banker i kris. Utskottet anser också att regeringen bör utreda en möjlig samordning av stabilitets- fondens medel och avgifterna för insättningsgarantin med syfte att bidra till en effektiv krishantering. Utskottet fann att beslutet att tillföra stabilitetsfonden de ini- tiala 15 miljarderna var riktigt givet omständigheterna vid tid- punkten, men framhöll att det kan finnas anledning att återföra kapital från fonden till staten. Utskottet delade dock regeringens uppfattning att en sådan överföring inte är möjlig i den närmsta framtiden då läget på finansmarknaderna är turbulent. 12.1.4G20 angående finansieringsmekanismer för krishantering På internationell nivå har () tagit fram ett policydokument som presenterar nödvändiga åtgärder för att kunna avveckla stora och komplexa finansiella institutioner i syfte att värna den finansiella stabiliteten och minimera moral hazard.9 Policydokumentet har antagits av G20-kretsen. EU:s kris- hanteringsdirektiv baseras på detta dokument. 8Finansutskottets betänkande (2011/12:FiU44). 9Key attributes of effective resolution regimes for financial institutions, FSB, ; . En av de viktigaste principerna för en bra krishanteringsordning är enligt FSB att se till att krishanteringsåtgärderna inte finansieras av skattebetalarna och att undvika att statligt finansierade stödåtgärder förväntas av marknaden. FSB rekommenderar att varje land antingen ska ha ex ante- eller ex post-lösningar på plats för finansiering av krishanteringsåtgärder men några specifika rekom- mendationer om hur avgifter ska tas ut och medel fonderas lämnas inte. 12.1.5EU-kommissionens förslag till ett krishanteringsdirektiv På EU-nivån utgör diskussionen om nationella stabilitetsfonder och avgifter till dessa fonder en del av arbetet med att utforma ett gemensamt för krishantering av framför allt kredit- institut (i banker och kreditmarknadsföretag) och vissa värdepappersföretag.10 De tankar som finns kring detta presen- terades först i det konsultationsdokument som publicerades den 6 januari 2011.11 , , Riks- banken och Riksgälden lämnade ett gemensamt svar på denna konsultation . publicerade EU kommissionen ett utkast till ett krishanteringsdirektiv.12 Direk- tivet, vars innehåll i huvudsak överensstämmer med konsulta- tionen, förhandlas mellan EU:s medlemsstater i rådet. Nedan redogörs översiktligt för de delar av direktivet som rör finansieringsarrangemangen. I direktivförslaget föreslås att kostnaden för ingripanden i första hand ska betalas av det krisdrabbade institutets aktieägare och i andra hand av dess borgenärer. Det sistnämnda skulle innebära ett radikalt annorlunda sätt att ta hand om exempelvis banker i kris än 10Se avsnitt 6.2.3. 11Technical Details of a Possible EU Framework for . 12Förslag till och rådets direktiv om inrättande av en ram för åter- hämtning och rekonstruktion av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /91/EEG och 82/891/EG och direktiven /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG och 2011/35/EG samt förordning (EU) nr 1093/2010COM (2012) 280 final. vad som skett historiskt i och i andra länder. Traditionellt har krisstöd varit utformat så att de som bidragit med riskkapital, dvs. främst aktieägare men i vissa fall även innehavare av efter- ställda skulder, fått ta förluster medan bankens övriga borgenärer skyddats av staten. Orsaken har varit oro för spridningseffekter om andra än aktieägare skulle drabbas av förluster. Borgenärerna ska enligt direktivförslaget kunna tvingas bidra till en kapitalisering av det berörda institutet genom nedskrivningar av sina fordringar på instituten eller genom konvertering av hela eller delar av fordringarna till aktier (bail in). Blir dessa förslag verk- lighet och kommer att kunna användas i praktiken kan den för- väntade framtida belastningen på stabilitetsfonden komma att minska väsentligt. Förslaget innebär att även garanterade insättningar ska kunna tvingas att delta i en bail in. I stället för att insättarna drabbas direkt ska insättningsgarantisystemet bidra till nedskrivningarna genom att tillskjuta motsvarande mängd medel till institutet. En sådan regelförändring skulle kunna innebära att en kapitalisering av ett svenskt kreditinstitut eller värdepappersföretag både skulle kunna ske genom insättnings-garantifonden och genom stabilitets- fonden. Enligt direktivförslaget ska en skuldnedskrivning endast ske i det fall det kan förväntas vara förmånligt för fordringsägarna i jämförelse med en likvidation eller konkurs i institutet. Införandet av ett skuldnedskrivningsverktyg skulle i så fall innebära en minskad belastning för insättningsgarantifonden. Å andra sidan skulle en skuldnedskrivning kunna komma att bli aktuell också för system- viktiga det är mycket osannolikt att insätt- ningsgarantin alls skulle användas. Det kan betyda att den för- väntade belastningen på insättningsgarantifonden ökar av ett infö- rande av ett skuldnedskrivningsverktyg. I direktivförslaget görs bedömningen att bail in-arrangemangen inte är tillräckliga – ytterligare finansieringsarrangemang behövs för att ramverket för hantering av institut i kris ska framstå som trovärdigt. Därför föreslås att nationella krishanteringsfonder, liknande den svenska stabilitetsfonden, skapas i alla medlemsstater. Samtliga kreditinstitut samt vissa värdepappersföretag föreslås ska betala ex ante-avgifter till fonden tills den når en målsatt nivå. Om fondens medel efter uppbyggnadsperioden faller under den satta målnivån, ska avgiftsuttag återupptas till dess att man återigen uppnår målet. Det synes emellertid inte finnas något som hindrar en medlemsstat att fortsätta att ta ut avgiften även efter det att målnivån är uppnådd. Målet är att fonderna, efter en uppbyggnadsperiod på som mest från det att direktivet sjösätts, ska uppgå till minst en procent av de avgiftsskyldiga institutens garanterade insättningar enligt insättningsgarantidirektivet.13 De nationella krishanteringsfonderna ska enligt direktivförslaget kunna slås samman med insättningsgarantifonderna. Således behöver inte medlemsländerna skapa en ny fond utan finansieringen av krisåtgärder kan göras via redan existerade insättningsgaranti- fonder. Om de särskilda ex post-avgifterna inte räcker till så ska medlems- staterna se till att det finns alternativa finansierings-arrangemang för fonden. Fonderna föreslås därför ha en skyldighet att upprätta avtal om krediter med motparter på kapitalmarknaden, central- banker eller andra tredjeparter. Direktivförslaget anger också att det ska finnas möjlighet att låna av andra EU-länders finansieringssystem kombinerat med en skyldighet att låna ut som mest upp till hälften av medlen i det egna landets fond. Ett undantag från utlåningsskyldigheten är då medlems- staten bedömer att den genom att låna ut inte kan täcka sina egna kostnader för krishantering. 13 Direktiv /19/EG. I direktivförslaget föreslås vidare regler för hur finansiering ska ske av räddningsaktioner riktade mot gränsöverskridande institut. Så kallade resolution colleges ska skapas för gränsöverskridande institut. I dessa ska berörda myndigheter från de länder där instituten bedriver verksamhet ingå. Hemlandets krishanterings- myndighet, den s.k. gruppkrishanteringsmyndigheten, ska sedan, i samråd med övriga myndigheter, ta fram en finansieringsplan. Alla medlemsstater där institutet är verksamt ska bidra med finansiering till eventuella krishanteringsåtgärder. Finansieringsplanen kan inne- hålla (may include) riktlinjer för hur kostnaderna ska fördelas mellan länderna och vilka lånemöjligheter som ska finnas från andra finansiella institut eller centralbanker. Medlemsstaterna ska ta fram rutiner för att säkerställa att finansi- eringsarrangemangen kan överföra medel enligt finansieringsplanen så fort man får en förfrågan från gruppkrishanteringsmyndigheten. De ska även se till att det på gruppnivå finns lånemöjligheter från andra finansiella institut, centralbanker eller andra tredjeparter som är tillräckliga för att kunna genomföra krishanteringen. Vidare ska varje medlemsstat i gruppen garantera lån som är kontrakterade på gruppnivå. Garantin får dock inte överstiga det enskilda landets bidrag till finansieringsplanen. ska man se till att alla eventuella intäkter och vinster återgår till de nationella finansi- eringsarrangemangen i proportion till bidragen. Kommissionen kommer enligt förslaget att närmare reglera innehållet och utformningen av finansieringsplanen samt ge rikt- linjer för nationella bidrag och för garantier. Som ovan konstaterats lämnade svenska myndigheter ett svar till på en konsultation i rörande ett framtida krishanteringsdirektiv. Rörande de frågor som diskuteras i detta avsnitt betonade myndigheterna vikten av att avgiften tas ut i förväg (ex ante) och är riskavspeglande samt att avgiftsbasen harmoniseras mellan länder, liksom även den ungefärliga avgiftsnivån. Detta i syfte att uppnå konkurrensneutralitet. Vidare pekade myndigheterna på att det är nödvändigt att staten står bakom finansieringssystemet som en sista utväg i det fall arrangemanget är otillräckligt. Detta kan enligt myndigheterna lösas med en explicit finansieringsgaranti från staten. Vidare påpekades att det vore mer kostnadseffektivt att låta staten, snarare än fonderna, låna upp pengar. Därutöver betonade myndigheterna att medlemsländerna bör ha friheten att ta ut två separata avgifter, eftersom de risker som täcks av insättningsgarantifonden respektive krishanteringsfonden skiljer sig åt. Slutligen argumenterar de i konsultationssvaret för att det är viktigt att krishanteringsfonden får en prioriterad fordran på ett kreditinstitut som har erhållit stöd ur fonden. Insättningsgarantin baseras på ett EU-direktiv och infördes i . Systemet garanterar kontoinsättningar i svenska och vissa utländska kreditinstitut och värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto upp till ett belopp som mot- svarar per person och institut. Systemet finansieras med avgifter på kreditinstituten som tas ut i förväg (ex ante). Avgiftsuttaget regleras i lagen (1995:1571) om insättnings- garanti. Där framgår att varje institut som omfattas av garantin ska betala en årlig avgift till garantimyndigheten. Avgiften grundas på institutens insättningar vid utgången av närmast föregående år, till den del insättningarna omfattas av garantin. Institutens samman- lagda avgifter ska uppgå till ett belopp som motsvarar av insättningarna. Avgiften är differentierad beroende på institutens kapitaltäck- ningsgrad.14 För ett enskilt institut kan avgiften ligga inom spannet och . Avgifterna förs till en insättningsgarantifond varifrån kostnader för systemet dras, inklusive kostnader för ett infriande av garantin. Fondens medel får placeras på räntebärande konto i Riksgälden eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Det finns ingen mål- satt nivå för insättningsgarantifonden utan årliga avgifter tas ut av 14 Kapitaltäckningsgraden ska beräknas enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. instituten oavsett storleken på fonderade medel. Fonden uppgår till (). Insättningsgarantin har tagits i anspråk sedan systemet sjösattes. I två av fallen rörde det sig om mindre kredit- marknadsbolag (Custodia och Allmänna Kapital). I det tredje och senaste fallet rörde det en komplettering av det danska insättnings- garantisystemet i en dansk banks filial i (Capinordic). Förhandlingar om ändringar i insättningsgarantidirektivet Enligt EU:s nuvarande insättningsgarantidirektiv ska insättnings- garanti-systemet vara finansierat av instituten själva. Det sägs inget om avgifternas utformning eller ens om finansieringen ska ske via garantiavgifter i förväg (ex ante-avgifter) eller om avgiftsuttag ska ske efter ett infriande inträffat (ex post-avgifter). Det pågår dock ett arbete för att ta fram ett nytt insättningsgarantidirektiv. På avgiftsområdet är förslaget att införa krav på ex ante-avgifter och troligen också på att dessa ska vara riskavspeglande. Det har dock visat sig svårt att enas om en lämplig modell för beräkning av riskavspeglande avgifter varför det är osäkert vad som kommer att föreslås. I direktivförslag ska det vara obligatoriskt att låna ut till andra länders insättningsgarantifonder om behovet finns.15 Detta har mött motstånd från medlemsstaterna. Det beror på att ansvaret för insättningsgarantin ser olika ut i medlems- staterna och hanteras bland annat av privata organisationer i flera länder utan statlig uppbackning. Ett resultat av förhandlingarna kan därför bli att skyldigheten att låna ut ersätts med en frivillig möjlighet att låna ut. föreslog i sitt betänkande 2005 att det nuvarande avgiftssystemet skulle ersättas med ett system där avgiftens storlek på ett bättre sätt reflekterade statens risk.16 Utredningen konstaterade att kapitaltäckningsgraden, som 15EU-kommissionens förslag till Europarlamentets och rådets direktiv om insättnings- garantisystem (omarbetning), KOM(2010) 368 slutlig. 16Reformerat system för insättningsgarantin, SOU 2005:16. används för att differentiera avgiften, inte är en bra mätare på statens risk. Utredningen föreslog att avgiften i stället skulle sättas så att den täcker förväntade infrianden samt systemets administra- tionskostnader (självkostnadsprincipen). Utredningen har ännu inte resulterat i ändrad lagstiftning. Regeringen gav 2007 Riksgälden ett uppdrag att närmare precisera hur ett avgiftssystem skulle kunna se ut. Riksgälden gick igenom ett antal tänkbara modeller och fastnade för en ratingmodell. Det var den modell som myndigheten ansåg bäst uppfyllde kraven på korrekt bedömning av risk och stabila avgifter. Myndigheten före- slog att den externa ratingen skulle användas för de stora instituten och en liknande intern metod för de mindre institut som inte har extern rating. Vidare förespråkades att man skulle använda det på marknaden existerande ratingsystemet som ordnar bolag i ett tjugotal ratingkategorier från AAA (högsta kreditvärdighet) till D (default). Institut med samma rating skulle betala samma procentuella avgift. Avgiften skulle motsvara den förväntade förlusten över en ettårig horisont. Uppdraget redovisades för regeringen samma år.17 17 En modell med riskavspeglande avgifter för insättningsgarantin, Riksgälden (Dnr 2007/1600). 12.2Ett finansieringsarrangemang för hantering av finansiella kriser Kommitténs bedömning: Det primära syftet med stabilitets- avgiften bör vara att de institut som kan bli föremål för statliga åtgärder i betydande grad ska stå för de direkta statsfinansiella kostnaderna för en finansiell kris och att statsfinanserna ska stärkas inför framtida kriser. Det förutsätter i praktiken att avgifter tas ut i förväg (ex ante). Därutöver ska avgifterna ge instituten incitament till lägre risktagande. Avgiftsuttaget ska i största möjliga mån ske så att konkurrensen på marknaden inte snedvrids. I detta avsnitt analyserar vi vad syftet med stabilitetsavgiften bör vara. Vi tar dock inte här ställning till vilka företag som bör vara avgiftsskyldiga utan det behandlas i avsnitt 12.4.1. Enligt gällande rätt ska dock stabilitetsavgift betalas av (dvs. banker och kreditmarknadsföretag) och företag med säte i som har inrättats av ett sådant institut som ett led i en rekonstruktion. I kommitténs direktiv skriver regeringen avseende stabilitets- fonden: Fondens huvudsakliga syfte är att kreditinstituten själva långsiktigt ska bära kostnaderna för hanteringen av finansiella kriser. Att kreditinstituten finansierar stabilitetsfonden skapar en mer långsiktigt hållbar finansiering och stärker statsfinanserna inför framtida kriser. Kostnaderna för finansiell instabilitet inter- naliseras i högre utsträckning än vad som varit fallet på instituten. Detta bör i sin tur leda till minskade incitament för ett Här anges således två syften. Det ena – och huvudsakliga – är finansieringssyftet. Det kan i sin tur delas upp i två delar. Det är dels att se till att instituten står för kostnaderna för finanskriser, dels att stärka statsfinanserna inför kommande kriser. Det andra är styr- ningssyftet, dvs. att minska institutens riskbenägenhet och därmed de förväntade kostnaderna – samhällsekonomiskt och/eller stats- finansiellt – för framtida krishantering. I direktivtexten kopplas dessa syften till fonden. Det är dock rimligt att utgå ifrån att det är avgiften som är det egentliga styrmedlet, både för att säkerställa en önskad fördelning av kost- naderna och för att påverka institutens risktagande. Huruvida de insamlade avgifterna sedan läggs till en fond eller inte spelar i det avseendet ingen direkt roll.18 Den primära analysen måste därför gälla avgiften och dess konstruktion. Som kommer att framgå finns det likväl kopplingar mellan hur avgifterna fungerar och en even- tuell fond. Båda dimensionerna måste därför finnas med i kom- mitténs analys. Det bör även noteras att utredningsdirektiven i princip anger att stabilitetsavgiften ska användas för att uppnå två mål; finansi- eringsmålet och styrningsmålet.