sou · H1B380 · 2013-12-05 00:00:00 — Man kan exempelvis hämta inspiration från hur och har löst liknande problem inom ramen för sina e-tjänster. Om möjligt och lämpligt skulle även de listor över vilka fysiska personer som har rätt att företräda vilka organisationer kunna återvändas. Även elektroniska fullmaktssystem skulle kunna övervägas för mer finkornig hantering av auktorise- ring.1 1 Jämför pågående arbete på den förvaltningsgemensamma tjänsten Mina fullmakter, fullmakter/, som är inriktat på hantering av privatpersoners utställda fullmakter. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande 10.2Centrala användningsfall för företagaren Som nämnts ovan loggar användaren in i prototypen med ett namn, som representerar en fiktiv fysisk person, och ett lösenord. Har den fiktiva fysiska personen rätt att agera för flera olika företag kan användaren välja vilket av dessa som denne för tillfället vill agera för. Efter inloggning möts man av tre primära funktioner: Uppgifter, Att göra, samt Ansökningar och anmälningar. Dessa beskrivs nedan. Med denna funktion (som motsvarar användningsfall AF11) kan an- vändaren se vilka grundläggande uppgifter för företaget som finns i systemet. I prototypen är detta ett fåtal enkla uppgifter som lagras direkt i systemet. Uppgifterna motsvarar de uppgifter som lagras i det allmänna företagsregistret.2 De faktiska uppgifterna är dock för 2 Se Förordning (1984:692) om det allmänna företagsregistret och SCB:s informationssidor på En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande fiktiva företag, på samma sätt som de inloggade identiteterna är för fiktiva personer. Utöver att uppgifterna kan granskas av företaget (eller rättare sagt de fysiska personer som kan agera för företaget) kan vissa uppgifter ändras. I arbetet med prototypen gjordes en enklare analys av upp- gifterna i det allmänna företagsregistret, efter vilken vissa uppgifter, främst kontaktuppgifter, bedömdes vara ändringsbara av företaget själva. Även den eller de branscher som företaget bedriver verksam- het i kan ändras direkt av företaget. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande Andra uppgifter kan inte direkt ändras av företagen själva. Det rör sig framförallt om sådana uppgifter som kräver ett myndighetsbeslut, exempelvis det registrerade företagsnamnet eller vilken form (aktie- bolag, handelsbolag, enskild firma, mm) som verksamheten bedrivs i. När ett företag ändrar sina uppgifter sparas de gamla uppgifter- na undan (arkiveras) tillsammans med tidpunkten för ändring och vad ändringen bestod i. De äldre uppgifterna kan inte längre använ- das för uppgiftsinlämning, men företaget kan ta fram en logg (fort- löpande register) över alla ändringar. En administratör för systemet kan med en aktiv handling utplåna (gallra) äldre uppgifter. Detta motsvarar användningsfall AF21. I en fullständig servicetjänst skulle flera delar av denna funktio- nalitet kunna förbättras. I prototypen lagras alla företagsuppgifter internt i systemet. I en färdig servicetjänst skulle tjänsten i stället vid visningstillfället hämta uppgifterna från det allmänna företags- registret. Servicetjänsten skulle även kunna utgöra en fasad mot flera olika datakällor (se avsnitt 6.4, under ). Om uppgifterna lagras någon annanstans än i servicetjänsten får det betydelse för processen med att ändra uppgifter. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande ren ändrar uppgifter i ett formulär skickas dessa nya uppgifter till servicetjänsten, som sedan skickar vidare en ändringsbegäran till det allmänna företagsregistret. Validering av uppgifterna, såsom att säker- ställa att ett telefonnummer bara innehåller siffror, eller att ett upp- givet postnummer faktiskt finns görs i Servicetjänstens gränssnitt. Detta hindrar inte att det allmänna företagsregistret i egenskap av datalager även gör sin egen validering. Vissa uppgifter som inte direkt kan ändras av företaget skulle man ändå kunna tänka sig att företaget ges möjlighet att initiera genom en ändringsbegäran direkt i servicetjänsten. Ett typexempel på en sådan uppgift är registrerat företagsnamn. Dessa uppgifter skulle i gränssnittet kunna utformas som ändringsbara, men med informa- tion om att en ändring resulterar i en begäran om ändring hos register- förande myndighet, och slår igenom först när den myndigheten be- slutat om ändringen. I en färdig servicetjänst, där det allmänna företagsregistret är ett datalager, skulle en ändring av uppgifter effektueras i det registret. Arkivering och gallring blir därför en fråga för den som är register- förare för det registret. För att den ändringslogg som finns i proto- typen ska kunna realiseras i en färdig servicetjänst, krävs att äldre uppgifter sparas undan i det allmänna företagsregistret, och att system-till-systemintegrationen mellan tjänsten och det allmänna företagsregistret stödjer hämtning av denna information. Med denna funktion kan företaget få en översikt över vilka upp- giftskrav som olika myndigheter har aviserat företaget att det ska inkomma med. Varje inkommen avisering innehåller företagets orga- nisationsnummer samt ett id-nummer för det uppgiftskrav som ska lämnas in. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande Varje avisering visas som en rad i en Att göra-lista. Alla uppgifts- krav kan inte uppfyllas genom en e-tjänst, men för de krav där detta är möjligt finns en länk till motsvarande e-tjänst. För andra krav, där det finns allmänna informationssidor, en PDF- blankett, eller annan information på webben, kan en länk gå till sådan information. I prototypen har byggts ett separat system vars funktion är att skicka aviseringar till huvudtjänsten. Detta separata aviseringssystem motsvarar de olika verksamhetssystem hos myndigheterna som skulle behöva skicka aviseringarna i ett fullständigt utvecklat system. Huvudtjänsten tar emot dessa aviseringar utan att göra någon vali- dering utöver att id-numret för ett uppgiftskrav faktiskt existerar i uppgiftskravsdatabasen. Det är det aviserande systemets ansvar att skicka aviseringar för rätt krav till rätt mottagare och att exempel- vis ett uppgiftskrav som endast är tillämpligt för aktiebolag inte aviseras till en enskild firma. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande Som en del av prototyparbetet har två simulerade e-tjänster skapats för de två uppgiftskraven med ID-nummer SKV17 och SJV156 (mot- svarande för kontrolluppgift KU25, respektive för ansökan om stöd för miljöinvestering). När en avisering för ett visst företag och något dessa uppgiftskrav lämnats in visas den i Att göra-listan med en länk till motsvarande simulerad e-tjänst. Användaren behöver bara klicka på länken för att starta e-tjänsten. När användaren slutför inlämnandet i någon av dessa simulerade e-tjänster skickas en avisering till huvudsystemet med innehåll att ett visst uppgiftskrav nu är uppfyllt. Uppgiftskravet tas då bort från Att göra-listan. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande I prototypen lagras alla aviseringar internt inom systemet. I den färdiga servicetjänsten kan det övervägas om den förvaltningsgemen- samma infrastrukturtjänsten Mina meddelanden ska användas som aviseringskanal. Det kräver dock att servicetjänsten kan få tillgång till ett företags meddelanden genom ett för samtliga brevlådeopera- törer gemensamt API.3 Ett mer begränsat alternativ skulle vara att servicetjänsten i sig agerar som brevlådeoperatör gentemot Mina meddelanden-infrastrukturen.4 I en färdig servicetjänst ska en avisering från en myndighet till ett företag utöver organisationsnummer och uppgiftskrav-id även innehålla ett sista inlämningsdatum, när uppgifterna senast ska lämnas. I de inledande faserna av servicetjänstens utveckling kommer andra myndigheter inte ha hunnit utveckla rutiner för att skicka avi- seringar. Ett enklare sätt att få en likande funktionalitet beskrivs i 8.3.1 (Uppgiftskravslistor) och bygger på att information om när ett visst uppgiftskrav kalendermässigt blir aktuellt finns i uppgifts- 3Se , samt särskilt under Myndigheter och Partners / Doku- ment och checklistor / Teknisk översikt brevlådeoperatörer. 4Begränsningen består i att företaget då inte kan använda någon annan brevlådeoperatör för myndighetskommunikation som inte rör avisering av uppgiftslämnande. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande Med denna lösning får användaren en generell Att göra-lista, och själv ta bort krav från denna lista efter att de fullgjorts. Denna funktion påminner gränssnittsmässigt om funktionen med Att göra-listor, men de uppgiftskrav som listas är sådana som initi- eras av företagen själva. Det handlar typiskt om anmälningar av olika förfaranden eller ansökningar om förmåner, vilka kan bli aktuella . I prototypen görs en rudimentär filtrering av uppgiftskraven baserat på två parametrar: den företagsform som verk- samheten bedrivs i samt den/de branscher5 som företaget verkar i. För varje krav i uppgiftskravsdatabasen finns bland annat angivet vilken eller vilka företagsformer samt branscher det är tillämpligt för. 5 Bransch beskrivs från den översta nivån av SNI 2007 vilket innebär att uppgiftskraven i prototypen sorteras på 21 branscher. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande I prototypen leder detta till att användaren möts av ett mycket stort antal uppgiftskrav (ansökningar eller anmälningar) som skulle kunna vara aktuella för företaget. Beroende på företagsform och bransch kan det röra sig om mellan ca 300–700 uppgiftskrav. Det finns en enkel sökfunktion, vilken gör det möjligt att begränsa listan till alla krav som i sin beskrivning innehåller ett visst sökord (exempelvis bidrag eller tillstånd). I en färdig servicetjänst både kan och behöver detta förbättras på flera sätt. Exempelvis kan kartläggning av uppgiftskraven göras mer detaljerat. För sådana branscher som omfattas av många före- tagsinitierade uppgiftskrav skulle hela SNI-kodssystemet kunna an- vändas för att exempelvis ange att ett visst uppgiftskrav som träffar jordbruksbranschen endast är tillämpligt för köttproduktion. På så vis kan en jordbrukare som endast är spannmålsproducent slippa få upp just detta krav (se vidare författningskommentaren till 6 § i den föreslagna förordningen om företagens uppgiftslämnande). Uppgifts- kraven skulle även kunna grupperas på aktuell myndighet och knyta an till en viss livscykelhändelse hos företagen, såsom bildande, an- ställande av personal, redovisning eller avslutande. Som nämnts ovan skapades även två simulerade e-tjänster för att användas tillsammans med servicetjänstprototypen. Interaktionen mellan servicetjänsten och de simulerade e-tjänsterna följer i proto- typen denna arbetsgång: 1.En avisering skickas (från e-tjänst eller på annat sätt) till service- tjänsten. 2.Användaren får upp ett uppgiftskrav i sin Att göra-lista med en länk till den simulerade e-tjänsten. 3.Användaren förs över till e-tjänsten. Det organisationsnummer som är auktoriserat i servicetjänsten skickas med till e-tjänsten i form av en parameter i länken. 4.E-tjänsten gör en förfrågan till servicetjänsten över SHS-systemet om att få de grundläggande uppgifterna för det medskickade orga- nisationsnumret.6 6 För information om SHS (Spridnings- och HämtningsSystem) se En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande 5.Servicetjänsten levererar dessa uppgifter över SHS. 6.E-tjänsten använder de levererade uppgifterna för att förifylla ett formulär och därigenom minska och förenkla företagets upp- giftslämnande. 7.Användaren matar in övriga uppgifter och skickar in allt. 8.E-tjänsten tar emot uppgifterna och skickar en avisering om att uppgiftskravet nu är uppfyllt till servicetjänsten. I den färdiga servicetjänsten kan framförallt steg 3–6 komma att ändras. Vad gäller autentisering och auktorisering litar den simulerade e- tjänsten helt och hållet på att servicetjänstprototypen har utfört auten- tisering och auktorisering korrekt, och gör därför inte motsvarande åtgärder. Här kommer det vara upp till varje myndighet att bedöma vilken säkerhetsnivå och vilka krav på autentisering och auktorise- ring som man har för den aktuella e-tjänsten, men som huvudregel kommer många myndigheter att vilja göra egen autentisering. Vad gäller hur företagsuppgifterna överförs mellan servicetjänsten och e-tjänsten får den tekniska utformningen stor betydelse för den juridiska tillåtligheten. Det är utredningens bedömning att den metod som beskrivs ovan (en form av automatisk inhämtning, pull, där myndigheten självständigt begär in uppgifter) inte är den lämpligaste. Som huvudregel bör i stället en form av användarinitierad överföring, push av uppgifter till e-tjänsten användas. Detta kan göras genom att länken till e-tjänsten i Att göra-listan förses med samtliga de upp- gifter som behövs för e-tjänsten. Se vidare den juridiska genom- gången av de olika användningsfallen i avsnitt 11.5. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande 10.4Centrala användningsfall för myndigheter Myndigheter kan på samma sätt som företag logga in i prototypen med användarnamn och lösenord. I prototypen har vissa användar- identiteter skapats för tänkt myndighetspersonal. Den huvudsakliga funktionen som kan användas för dessa är att administrera de upp- giftskrav som dennes myndighet har. Utöver detta finns även funktionalitet för att gallra äldre revi- sioner av grundläggande uppgifter för företag. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande När en myndighetsanvändare är inloggad kan denne välja att få upp en lista på samtliga uppgiftskrav som myndigheten har att hantera. Information om varje uppgiftskrav kan fritt redigeras, och nya upp- giftskrav kan läggas till. För varje uppgiftskrav finns i prototypen ett tiotal egenskaper, exempelvis beskrivning, vilka grundläggande uppgifter kravet omfattar och vilka branscher det är tillämpligt för. En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande I ett färdigt system är tanken att varje deltagande myndighet ska ha rådighet över sina uppgiftskrav. Det kan dock inte uteslutas, åtmin- stone inte inledningsvis, att en deltagande myndighet vill ha teknisk assistans från när ett nytt uppgiftskrav läggs till eller ett befintligt modifieras. Sådan teknisk assistans kan tillhandahållas på flera sätt. Ett alternativ är att Företagsdatamyndig- heten, utifrån en beskrivning av uppgiftskravet som den andra myn- digheten tillhandahåller, själv matar in uppgiftskravet i databasen. Ett annat alternativ är att myndigheten matar in uppgiftskravet men att det markeras för granskning, och att där- efter granskar uppgiftskravet så att exempelvis beskrivning, hänvis- ning till lagrum och länk till e-tjänst är godtagbart. När Företags- datamyndigheten därefter har granskat kravet kan detta läggas in i den riktiga uppgiftskravsdatabasen. Vilken eller vilka lösningar som är lämpliga får visa sig i kontakten med de olika myndigheterna. Så- dana assistanslösningar förändrar dock inte att det är myndigheten som ansvarar för att innehållet i registret är korrekt (jfr 8 § i den föreslagna förordningen om företagens uppgiftslämnande). En prototyp för minskat och förenklat uppgiftslämnande Gallring (eller rensning) kan i prototypen enbart göras av en använ- dare med systemadministratörsbehörighet. Gallringen, som i proto- typen görs manuellt på ett mycket grundläggande sätt, har behandlats ovan under Uppgifter. En användare med systemadministratörsbehörighet kan även re- digera samtliga myndigheters uppgiftskrav. Detta kan visa sig nöd- vändigt för att inledningsvis ge teknisk assistans till myndigheter. Servicetjänsten aktualiserar en mängd olika rättsliga frågor. De regel- verk som framförallt drar till sig uppmärksamhet i detta samman- hang är tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen, personsuppgiftslagen och de särskilda registerförfattningarna samt arkivlagen. I detta kapitel uppmärksammas först de delar av den vägledning för verksamhetsutveckling som utarbetats av E-delegationen som bak- grund till utredningens fortsatta analys av främst offentlighet och sekretess samt skydd av den personliga integriteten inom ramen för den föreslagna Servicetjänsten. Därefter beskrivs närmare behovet av sekretess hos , myndighetens behandling av personuppgifter samt anslutna myndigheters möjlighet att behandla aviserade uppgifter. 11.1Juridisk vägledning för verksamhetsutveckling inom e-förvaltningen E-delegationens juridiska expertgrupp har utarbetat en vägledning vars syfte är att beskriva och förklara för området centrala juridiska frågor, presentera vissa typer av tekniska lösningar (s.k. it- arkitekturer) för att slutligen kombinera juridik och teknik på ett rättsenligt och lämpligt sätt.1 I vägledningen definieras ett antal begrepp för it-tjänster. I första hand skiljs mellan bastjänst och e-tjänst. Skillnaden mellan dessa begrepp är att bastjänst beskriver en it-baserad tjänst i vilken olika organisationers informationssystem begär, lämnar och tar emot upp- gifter (maskin till maskin), genom ett applikationsgränssnitt (API). En e-tjänst däremot är en it-baserad tjänst som har ett användar- gränssnitt som används i interaktion mellan maskin och människa. 1 Se Vägledning för verksamhetsutveckling som godkändes av E-delegationen . Det är främst tre modellösningar som är av intresse för utred- ningens föreslagna infrastruktur för företagens uppgiftslämnande. Det rör sig närmare bestämt om ärendetjänsten, presentationstjänsten samt bastjänsten. Ärendetjänsten och presentationstjänsten är båda e-tjänster dvs. tjänster som har användargränssnitt. Nedan beskrivs först dessa tre modellösningar översiktligt för att därefter sättas i samband med olika komponenter i vårt förslag till infrastruktur för företagens uppgiftslämnande. En ärendetjänst är enligt vägledningen en e-tjänst där användare i ett s.k. serviceskede och i ett s.k. eget utrymme, kan: utforma handlingar för att ge in dem till en myndighet, och i vissa sådana tjänster få uppgifter eller handlingar förifyllda eller annars utlämnade av den som tillhandahåller utrymmet, eller ett annat organ, med stöd av en bastjänst (s.k. egen hämtning). Enligt vägledningens begreppsapparat bygger it-arkitekturen för en ärendetjänst på ett juridiskt koncept som betecknas för eget utrym- me (se nedan) där en användare behandlar nyttoinformation2 i ett serviceskede. Tjänsten kombineras normalt med ett anvisat mottag- ningsställe till vilket handlingar ges in elektroniskt. Denna rättsliga modellösning för ärendetjänster innebär enligt väg- ledningen att utkast och andra handlingar som en användare utformar eller annars hanterar i sitt eget utrymme inom ramen för en digital myndighetsmiljö inte enligt 2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen anses inkomna till den myndighet som tillhandahåller själva ärendetjänsten. E-delegationen anger vidare i sin vägledning att handlingarna inte blir inkomna enligt 10 § förvaltningslagen (1986:223) förrän de på den enskildes initiativ har nått det elektroniska mottagningsställe som myndigheten anvisat. Dessutom präglas en ärendetjänst av att it-arkitekturen och de ändamål för vilka den används avses vara ut- formade i enlighet med 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen på så vis att uppgifterna finns i användarens eget utrymme endast som led i 2 Nyttoinformation är enligt vägledningens begreppsapparat uppgifter som är till för enskilda användare eller befattningshavare till skillnad från drifts- och säkerhetsrelaterad information som endast är till för tekniker. teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans – här enskilds – räkning. En teknisk möjlighet för den myndighet som tillhandahåller utrymmet, att komma åt en handling där, leder enligt E-delegationens resonemang således inte till att de handlingar som finns i det egna utrymmet blir allmänna. Vägledningen definierar presentationstjänst som en e-tjänst där an- vändare kan få uppgifter eller handlingar från flera organ presente- rade, efter att uppgifterna eller handlingarna har kommit in till den som tillhandahåller tjänsten, utan att det som visas blir tillgängligt för annan. Grundläggande för en presentationstjänst är enligt vägledningen en it-arkitektur där: en myndighet hämtar uppgifter eller handlingar från en eller flera andra myndigheter så att materialet blir inkommet till myndig- heten enligt såväl förvaltningslagen som tryckfrihetsförordningen, och det som sammanställs blir en upprättad allmän handling hos den myndighet som tillhandahåller presentationstjänsten. Den rättsliga modellösningen för en presentationstjänst innebär att material som är av endast tillfällig eller ringa betydelse för myndig- heten: visas i ett eget utrymme som det som visas i utrymmet också finns som en inkommen eller upprättad allmän handling i myndigheten verksamhetssystem, gallras genast efter visning för användaren (omedelbar gallring), och görs tillgängligt för myndigheten med en sådan metod att endast det som begärs visat i ett enskilt fall görs tillgängligt för den visan- de myndigheten (tillfällig tillgänglighet). Vägledningen beskriver bastjänster som en it-baserad tjänst via vilken olika organisationers informationssystem begär, lämnar och tar emot uppgifter (maskin till maskin), via ett applikationsgränssnitt (API). Grundläggande för en bastjänst är att den inte har något användar- gränssnitt utan fungerar maskin till maskin. Vägledningen beskriver fyra huvudsakliga användningssätt för bastjänster: mellan myndigheter för att utbyta uppgifter (bastjänster mellan myndigheter) av myndigheter, efter det att ett ärende anhängiggjorts, så att myn- digheten som en service åt användaren hämtar in uppgifter eller handlingar som behövs i ärendet i stället för att begära att använ- daren ska ge in dem (bastjänster i ärende) av användare som brukar en ärendetjänst, så att användaren i ett serviceskede kan hämta uppgifter eller handlingar till sitt eget ut- rymme i ärendetjänsten, och ge in detta material med stöd av funk- tioner i ärendetjänsten (bastjänster i serviceskede) för att stödja processer, t.ex. elektroniskt undertecknande, i syfte att säkerställa vem som är utställare av en handling (bastjänster för äkthetshantering). Den rättsliga modellösningen för bastjänster mellan myndigheter och bastjänster i ärende innebär att en begärande myndighets informa- tionssystem skickar en begäran om att få ut en viss uppgift – i stället för att på förhand ges direktåtkomst till handlingar – och att den utlämnande myndigheten för varje enskilt fall beslutar om en hand- ling ska lämnas ut eller inte. Bifalls begäran lämnas materialet ut på medium för automatiserad behandling. I E-delegationens rapport och utlämnande på medium för automatiserad behand- ling beskrivs närmare hur en sådan lösning kan utformas för att bli förenlig med gällande rätt. Den rättsliga modellösningen för användning bastjänster i ett serviceskede innebär att det är användaren själv som agerar i förhål- lande till den utlämnande myndigheten och begär att få ut en viss upp- gift och/eller handling till sitt eget utrymme. Eftersom användaren inte är en myndighet och berörda handlingar redan är allmänna hos den utlämnande myndigheten kan användaren ges åtkomst för omedelbar överföring till det egna utrymmet, utan att handlingen där blir att anse som allmän handling och utan att någon ny samling av allmänna handlingar uppkommer. Denna lösning förutsätter att detta sätt för att få ut uppgifter inte hindras av någon registerförfatt- ning. Förekomsten av ett s.k. eget utrymme är en gemensam och viktig komponent i de tre modellösningarna som beskrivs i vägledningen. Eget utrymme förklaras närmare som ett skyddat förvar hos myn- dighet som denna tillhandahåller endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. När det egna utrymmet tillhandahålls endast kortvarigt (transient), benämns det i vägledningen som eget utrymme för en session.