sou · H0B390 · 2013-01-01 00:00:00 — Relationen mellan värdmyndighet och mottagarmyndighet kan i vissa fall präglas av ett nära samband, som t.ex. i fråga om olika polismyndigheters direktåtkomst till varandras personuppgifter som behandlas för det övergripande ändamålet brottsbekämpning. I ett annat fall kan avståndet mellan myndigheterna tyckas större, exempelvis i fråga om socialnämnders direktåtkomst till beskattningsdatabas. Karaktären på det behov mottagarmyndigheten kan ha av direktåtkomsten är ytterligare ett exempel på en inverkande faktor. Överskottsinformation vid direktåtkomst – en problembeskrivning I vissa fall syftar direktåtkomsten till ökad övervakning och kontroll medan den i andra fall kanske syftar till att öka förutsättningarna för mottagarmyndigheten att lämna bättre service till enskilda. Likaså varierar tyngden i mottagarmyndighetens behov av direktåtkomsten. Hur stor nytta medför direktåtkomsten jämfört med andra tänkbara utlämnandeformer? Handlar det bara om effektivitetsvinster i form av resurs- och tidsbesparingar eller leder direktåtkomsten till exempelvis ökad rättssäkerhet eller patientsäkerhet? Det förhållandet att överskottsinformation vid direktåtkomst kan utgöra allmän handling hos mottagarmyndigheter förefaller, såvitt vi har kunnat bedöma det, i praktiken inte ha vållat några mer påtagliga olägenheter för enskilda registrerade i form av oavsiktlig spridning av uppgifter. En förklaring till detta är att det normalt finns ett tillfredsställande integritetsskydd även hos mottagarmyndigheten genom sekretessreglering. Man kan emellertid anta att det även i någon mån sammanhänger med att insikten om att även latent eller passivt tillgänglig information hos en värdmyndighet kan vara allmän handling även hos mottagarmyndigheter kanske inte är så utbredd. Såvitt vi har erfarit förfaller det som att allmänheten vanligen i första hand vänder sig till värdmyndigheten för att få del av sådana allmänna handlingar som genererats i värdmyndighetens verksamhet. Det förekommer emellertid att en begäran om att få ut allmän handling riktas till en mottagarmyndighet men avser en värdmyndighets upptagningar. Att så sker kan, enligt vad vi har erfarit, ha flera förklaringar. Det kan t.ex. bero på att avgiftsuttaget för utfående av kopior av allmänna handlingar i elektronisk form varierar mellan myndigheterna. Ytterligare ett skäl kan vara att myndigheternas handläggningstider varierar. Det kan t.ex. vara så att det är känt att det brukar ta att få ut uppgifterna från en viss värdmyndighet än från en mottagarmyndighet. Det kan förstås också vara så att enskilda ibland helt enkelt inte vet vilken myndighet de ska vända sig till med sin begäran. Att enskilda vänder sig till fel myndighet kan ge upphov till merarbete i form av bl.a. mer komplicerade sekretessprövningar men förefaller inte ha vållat några mer påtagliga praktiska eller resursmässiga problem för myndigheterna. Överskottsinformation vid direktåtkomst – en problembeskrivning 6.2.2Allmänna integritetsskyddsaspekter på överskottsinformation vid direktåtkomst Den huvudsakliga komplikationen med överskottsinformation vid direktåtkomst som avser personuppgifter är att den allmänna tillgängligheten till uppgifterna ökar på ett sätt som ett tekniskt tillgängliggörande eller regler om direktåtkomst inte har åsyftat. Syftet med direktåtkomsten är att förbättra och effektivisera myndigheternas samarbete och informationsutnyttjande, inte att ge ökad spridning åt kanske integritetskänsliga personuppgifter. Detta förklarar varför direktåtkomst till personuppgifter setts som en speciellt integritetskänslig form av elektroniskt utlämnande. Det förhållandet att värdmyndigheten inte har kontroll över vilka uppgifter mottagarmyndigheten vid varje enskilt tillfälle tar del av, har i ett antal olika lagstiftningsärenden åberopats som grund för att direktåtkomst till personuppgifter utifrån integritetssynpunkt är en särskilt känslig elektronisk utlämnandeform som bör särregleras i registerlagstiftning (se t.ex. prop. 2000/01:129 s. 74, prop. 2001/02:144 s. 35 f. och prop. 2005/06:52 s. 8). Att överskottsinformation också blir allmän handling hos mottagande myndighet har däremot inte närmare berörts eller helt lämnats därhän i flera lagstiftningsärenden där direktåtkomst övervägts. Regler i registerförfattningar om direktåtkomst, villkorade sökförutsättningar, behörighetsbegränsningar och liknande har alltså bedömts vara relevanta även frånsett det förhållandet att genom direktåtkomsten genererad överskottsinformation kommit att utgöra allmän handling hos mottagarmyndigheten. I vissa fall har det emellertid setts som ett särskilt problem från integritetssynpunkt att överskottsinformation normalt sett blir allmän handling hos mottagarmyndigheter (se t.ex. prop. 2007/08:126 och prop. 2007/08:160). Den aspekten kan alltså vara en av flera orsaker till att direktåtkomst i ett visst fall har setts som en särskilt känslig utlämnandeform. I sammanhanget finns det vidare skäl att erinra om att anledningen till att sekretess gäller även mellan myndigheter är att ett fullgott skydd för information om enskilda hos en myndighet i princip ställer krav på att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den har inhämtats. Också den omständigheten att ett större antal tjänstemän får kunskap om ett känsligt förhållande kan upplevas som menligt av den som uppgiften rör. Vidare ökar risken för obehörig vidarespridning även om de funk- Överskottsinformation vid direktåtkomst – en problembeskrivning tionärer hos den andra myndigheten som får del av informationen har tystnadsplikt (prop. 1979/80:2 Del A s. 90). Det sagda får enligt vår mening anses ha bäring även på det förhållandet att andra myndigheter (mottagarmyndigheter) och dess personal av effektivitetsskäl genom etablering av direktåtkomst ges möjlighet att söka sig fram till en större mängd information om enskilda än vad som egentligen är motiverat med hänsyn till mottagarmyndighetens verksamhet. Redan risken för att överskottsinformationen utnyttjas för obehörig informationsspridning innebär alltså ett integritetsproblem i sig. Det ligger i sakens natur att det förhållandet att en mottagarmyndighet ges teknisk tillgång till en värdmyndighets informationssamlingar innebär att värdmyndigheten varken har anledning eller möjlighet att ha någon kontroll över mottagarmyndighetens användning av direktåtkomsten vid enskilda tillfällen. Om en mottagarmyndighet t.ex. har getts direktåtkomst till samtliga uppgifter i ett visst register eller en viss databas hos en värdmyndighet, så är det mottagarmyndigeten som väljer om och när uppgifter ur registret eller databasen ska överföras utan att den myndighet som ansvarar för registret eller databasen i fråga först fattar beslut om att de efterfrågade uppgifterna ska lämnas ut. Hur stora delar av den totala mängden tillgängliggjord information som för mottagarmyndigheten utgör överskottsinformation är således inget som värdmyndigheten kan råda över. Direktåtkomst förutsätter därför att någon sekretessprövning inte ska behöva ske varje gång mottagarmyndigheten använder direktåtkomsten för att ta del av eller överföra uppgifter till sig. Omfattas den tillgängliga informationen av sekretess hos värdmyndigheten sker sekretessprövningen därför i stället då värdmyndigheten bestämmer vilka uppgiftsmängder eller uppgiftskategorier som ska göras möjliga för mottagarmyndigheten att ta fram via direktåtkomsten. Direktåtkomst förutsätter således normalt att det redan finns eller införs sekretessbrytande bestämmelser i lag eller förordning om sådan uppgiftsskyldighet som omfattar alla de sekretesskyddade uppgifter som görs tillgängliga genom direktåtkomsten, dvs. inklusive den del som kommer att utgöra överskottsinformation. Det förekommer även utlämnande genom direktåtkomst till sekretessbelagda uppgifter med stöd av den sekretessbrytande s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. I fråga om sekretesskyddade uppgifter hos värdmyndigheten kan för övrigt påpekas att behovet av sekretessbrytande bestämmelser Överskottsinformation vid direktåtkomst – en problembeskrivning för att möjliggöra att värdmyndigheten gör sekretessbelagda uppgifter tillgängliga genom direktåtkomst inte påverkas av huruvida uppgifterna blir allmän handling hos mottagarmyndigheten eller inte. Redan tillgängliggörandet innebär att uppgifterna är utlämnade av värdmyndigheten i tryckfrihetsförordningens mening. Bestämmelsen i 2 kap. 7 § första stycket TF om när en handling anses upprättad genom expediering är inte beroende av att handlingen har nått en mottagande myndighet och blivit en förvarad och inkommen handling där enligt 2 kap. 3 och 6 §§ TF. Detta gäller oberoende av om det handlar om konventionella eller elektroniska handlingar. Även andra integritetsskyddande åtgärder förekommer vid direktåtkomst, t.ex. att mottagarmyndigheten inför tekniska spärrar mellan myndighetens teknikavdelning och handläggare som medför att handläggarna inte har praktisk möjlighet att ta fram överskottsinformation, något som däremot är möjligt för driftsteknikerna vid teknikavdelningen. Sådana tekniska spärrar inom en myndighet har en integritetsskyddande funktion på så sätt att antalet personer inom mottagarmyndigheten med tillgång till överskottsinformation minimeras. Inre tekniska spärrar saknar dock betydelse för vad som blir eller inte blir att betrakta som allmänna handlingar hos en mottagarmyndighet. För status som allmän handling räcker det med att en enda befattningshavare inom en myndighet har tillgång till uppgifterna i fråga. En annan sak är att en teknikavdelning och en handläggningsenhet, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, möjligen skulle kunna anses utgöra självständiga organ i förhållande till varandra i den mening som avses i 2 kap. 8 § TF. I sådant fall skulle teknikavdelningen och handläggningsenheten kunna anses utgöra självständiga verksamhetsgrenar av olika slag vilket bl.a. skulle innebära att det finns en sekretessgräns finns mellan dem (se 8 kap. 2 § OSL). Det förekommer författningsreglerade krav på inre spärrar hos mottagarmyndigheter. Så är fallet beträffande socialnämnders direktåtkomst till bl.a. , och Centrala uppgiftssamlingar i samband med nämndernas handläggning av frågor om ekonomiskt bistånd. I de aktuella värdmyndigheternas registerförfattningar anges att direktåtkomsten får medges först sedan värdmyndigheten har försäkrat sig om att handläggare hos socialnämnden bara kan ta del av uppgifter om personer som är aktuella i ärenden hos nämnden (se t.ex. 2 kap. 8 a § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet Överskottsinformation vid direktåtkomst – en problembeskrivning eller 13 § studiestödsdataförordningen). Enligt motivuttalanden räcker det med att värdmyndigheten inhämtar en försäkran från socialnämnden om att kraven är uppfyllda (prop. 2007/08:160 s. 150 och 170). Datainspektionen har i ett tillsynsärende granskat vissa socialnämnders direktåtkomst och konstaterat ett fall där en socialnämnd underlåtit att på plats införa tekniska begränsningar för handläggarnas åtkomst. Inspektionen har i det aktuella fallet förelagt värdmyndigheter att upphöra med att lämna ut personuppgifter via direktåtkomst samt förelagt den aktuella socialnämnden att införa tekniska begränsningar för handläggarna (beslut dnr 1523-2010, 1579-2010 och 1735-2010). De aktuella bestämmelserna om socialnämnders direktåtkomst och kraven på tekniska begränsningar torde inte vara att se som en konsekvens av att tekniskt tillgängliga uppgifter blir allmän handling hos socialnämnderna. Snarare handlar det om att det är ett integritetsproblem i sig om handläggare vid en socialnämnd i en kommun har obegränsade tekniska möjligheter att ta fram uppgifter om samtliga registrerade i t.ex. socialförsäkringsdatabas, som omfattar i princip hela landets befolkning (prop. 2007/08:160 s. 148 f.). 6.2.3Konsekvenserna av att överskottsinformation normalt är allmän handling hos mottagarmyndigheter I förarbeten till bestämmelser om direktåtkomst har det alltså ibland setts som ett särskilt problem från integritetssynpunkt att överskottsinformation normalt sett blir allmänna handlingar hos mottagarmyndigheter (se t.ex. prop. 2007/08:126 och prop. 2007/08:160). Att överskottsinformationen omfattas av offentlighetsprincipen hos mottagarmyndigheter innebär nämligen en potentiell risk för oavsiktlig spridning av personuppgifter långt bortom det scenario som kunde förutses när uppgifterna ursprungligen samlades in. Denna risk har också varit skälet till införandet i sekretesslagstiftningen av den generella bestämmelsen om överföring av eventuell sekretess vid direktåtkomst och liknande (11 kap. 4 § OSL) samt bestämmelserna om absolut sekretess för ospärrade patientuppgifter vid sammanhållen journalföring (25 kap. 2 § OSL) se ovan i avsnitt 5.5.2. Även i samband med införandet av de särskilda bestämmelserna om databassekretess i vissa fall, t.ex. i 27 kap. 1 § Överskottsinformation vid direktåtkomst – en problembeskrivning OSL (beskattningsdatabas) eller 3 § (tulldatabas) eller 34 kap. 2 § (utsöknings- och indrivningsdatabas), har frågor om sekretesskydd vid olika myndigheters tillgång till överskottsinformation behandlats (jfr prop. 1981/82:160 s. 11 f., prop. 1985/86:155 s. 22 f. och från senare tid prop. 2010/11:78 s. 23). Handlar det om hos värdmyndigheten sekretessreglerade uppgifter finns således oftast möjlighet även för mottagarmyndigheten att också åberopa sekretessbestämmelser som hinder vid en begäran hos mottagarmyndigheten om utfående enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen av överskottsinformation. Som framgått i avsnitt 5.5.2 ger den generella bestämmelsen i 11 kap. 4 § OSL om överföring av sekretess till en mottagarmyndighet dock ingen garanti för att sekretesskyddet blir detsamma hos mottagarmyndigheten som hos värdmyndigheten. Primära sekretessbestämmelser hos mottagarmyndigheten, som på grund av undantagsregeln i 11 kap. 8 § OSL har företräde, kan nämligen vara så utformade att sekretesskyddet för överskottsinformationen blir sämre hos mottagarmyndigheten än hos värdmyndigheten. Detta trots att det svagare skyddet för de genom direktåtkomst utlämnade uppgifterna är motiverat bara beträffande de uppgifter som faktiskt överförs till och används i mottagarmyndighetens verksamhet, dvs. som inte utgör överskottsinformation (dir. 2011:86 s. 15). Men även i de fall överskottsinformationen inte får ett sämre sekretesskydd hos mottagarmyndigheten – t.ex. därför att det är fråga om en särskild databassekretess eller den primära sekretessen hos mottagarmyndigheten är lika stark eller t.o.m. starkare än hos värdmyndigheten – medför sekretessreglerad överskottsinformation att mottagarmyndigheten i allmänhet måste överföra till sig och ta del av överskottsinformationen vid ett begärt utlämnande. En beslutsfattare måste nämligen vare sig det handlar om att tillämpa en primär eller en sekundär sekretessbestämmelse normalt ta del av uppgifterna för att kunna göra en sekretessprövning enligt föreskrivna skaderekvisit. Det blir då fråga om en överföring och övergång till aktiv tillgänglighet som mottagarmyndigheten annars inte skulle ha haft någon befogad anledning – och kanske inte heller hade haft rättsligt stöd för – att själv göra i sin verksamhet. Från integritetsskyddssynpunkt kan det uppfattas som otillfredsställande att överskottsinformation behöver överföras till mottagarmyndigheten enbart i detta syfte. Överskottsinformation vid direktåtkomst – en problembeskrivning Det får vidare betraktas som en komplikation att det kan vara svårare för en mottagarmyndighet att tillämpa överförda sekundära sekretessbestämmelser, bestämmelser som kanske har utformats särskilt för värdmyndighetens förutsättningar. Omfattas uppgifter i överskottsinformationen av sekretess enligt någon för värdmyndigheten utformad sekretessbestämmelse som mottagarmyndigheten ska tillämpa enligt 11 kap. 4 § OSL, kan sekretessprövningen således bli komplicerad, vilket kan medföra fördröjningar i hanteringen. Det kan inte heller uteslutas att detta kan leda till att utfallet av skadeprövningen kan bli i viss mån osäkert. En ytterligare konsekvens av att överskottsinformation utgör allmän handling hos mottagarmyndigheter är att de grundläggande kraven på en god offentlighetsstruktur som följer av 4 och 5 kap. offentlighets- och sekretesslagen och kraven på bevarande enligt arkivlagstiftningen i princip blir tillämpliga även i fråga om överskottsinformationen. I den mån det är fråga om överskottsinformation som tillgängliggjorts av någon annan svensk myndighet är en mottagarmyndighet visserligen inte skyldig att registrera eller i sitt arkiv bevara informationen. Det följer av 5 kap. 1 § andra stycket OSL att registrering i sådana fall bara ska göras av värdmyndigheten. Vidare är huvudregeln enligt 3 § arkivlagen att elektroniska upptagningar som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar hos alla dessa myndigheter, ska bevaras och bilda arkiv bara hos en av myndigheterna, i första hand den som svarar för huvuddelen av upptagningen, vilket i fråga om överskottsinformation vid direktåtkomst normalt är värdmyndigheten. kan dock besluta om andra lösningar (prop. 1989/90:72 s. 70, se även avsnitt 5.4). Handlar det däremot om att en mottagarmyndighet har direktåtkomst till en utländsk eller internationell databas gäller som utgångspunkt huvudreglerna om en grundläggande registrerings- och arkiveringsskyldighet hos mottagarmyndigheten även för tillgänglig överskottsinformation. Det säger sig självt att det kan innebära praktiska och andra svårigheter för en svensk myndighet med direktåtkomst till olika utländska organs databaser att fullgöra sina skyldigheter i dessa avseenden. Detsamma gäller om en myndighet har direktåtkomst till en enskild aktörs databas och biblioteksregeln inte är tillämplig. Vi vill avslutningsvis också peka på det förhållandet att det inte kan uteslutas att det faktum att överskottsinformation normalt ut- Överskottsinformation vid direktåtkomst – en problembeskrivning gör allmän handling kan ha hämmande effekter för den samhällsnyttiga utvecklingen av såväl myndighetsövergripande informationsutbyte som myndigheternas service till enskilda. Det finns indikationer på att tryckfrihetsförordningens komplexitet och tillämpning beträffande överskottsinformation vid direktåtkomst torde vara i vart fall en delförklaring till att informationsteknikens möjligheter att t.ex. underlätta för enskilda att lämna uppgifter till myndigheter inte alltid har realiserats fullt ut. Vi har vidare fått det intrycket att regleringen är resurskrävande i så måtto att den kan leda till en strävan att hitta lösningar som hindrar att överskottsinformation uppstår hos inblandade myndigheter när olika informationsutbyten planeras. 7Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden Vårt uppdrag är att överväga om definitionen av begreppet allmän handling i tryckfrihetsförordningen är lämpligt utformad när det gäller sådana uppgifter som en myndighet har tillgång till genom s.k. direktåtkomst hos en annan myndighet eller genom liknande former av elektroniskt utlämnande. Om vi anser att definitionen bör ändras, ska vi lämna författningsförslag. Uppdraget i denna del tar enbart tar sikte på frågan om överskottsinformation – i form av färdiga eller potentiella elektroniska handlingar som i samband med elektroniskt informationsutbyte av tekniska skäl görs tillgängliga för den mottagande myndigheten – även i fortsättningen bör anses utgöra allmänna handlingar hos den mottagande myndigheten. Vi har i det föregående redogjort för relevant reglering i bl.a. 2 kap. tryckfrihetsförordningen och tidigare behandling av frågan om en eventuell begränsning av handlingsoffentlighetens räckvidd på grund av informationsteknikens utveckling. Vi har också beskrivit de problem som är förknippade med överskottsinformation vid direktåtkomst och på vilka sätt dessa är kopplade till den nuvarande regleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I detta kapitel redovisas våra överväganden i grundlagsfrågan. När tillgänglighetsrekvisitet i 2 kap. 3 § TF utformades som grundläggande för begreppet förvar kunde lagstiftaren knappast förutse den informationstekniska utvecklingen Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden och de vittgående konsekvenser denna har haft för myndigheters informationshantering. Med den utveckling av myndigheternas elektroniska informationshantering som ägt rum under senare årtionden menar vi, liksom andra utredningar före oss, att det framstår som allt mer befogat att diskutera lämpligheten i att handlingsbegreppet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen inte gör någon skillnad mellan, å ena sidan, en myndighets tillgång till information som genererats eller samlats in i en myndighets egen verksamhet och, å andra sidan, tillgång till extern information som myndigheten enbart har en teknisk möjlighet att genom en framtida aktivitet överföra och då föra in i sin verksamhet. Man torde t.ex. kunna utgå från att den grundläggande konstruktionen av vad som utgör inkomna allmänna handlingar hade utformats på ett annat sätt om t.ex. internetanvändning hade varit en realitet . Den nuvarande situationen, där all den enorma mängd information från hela världen som är allmänt åtkomlig via internet i och för sig uppfyller tryckfrihetsförordningens grundkriterier på att vara förvarade och inkomna handlingar hos varje svensk myndighet, ter sig minst sagt märklig från rent systematisk synpunkt. Det rör sig om en i realiteten oändlig volym av teoretiskt sett till myndigheterna inkomna och förvarade handlingar och det är en vittgående tolkning av undantaget i den s.k. biblioteksregeln som tillämpas för att ge handlingsoffentligheten rimliga proportioner. Biblioteksregeln avsågs ursprungligen ha ett tämligen snävt och avgränsat tillämpningsområde vid sådana myndigheter som inte har egentlig biblioteksverksamhet som sin huvuduppgift, se avsnitt 5.2.3. anses den träffa i princip oändliga informationsmängder. Det kan alltså knappast sägas att bestämmelsen tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner vid dess tillkomst. Från principiell synpunkt kan det vidare te sig diskutabelt om det verkligen är rimligt att handlingsoffentligheten ska omfatta sådan överskottsinformation som en mottagarmyndighet över huvud taget aldrig har tagit någon faktisk befattning med och som myndigheten kanske inte heller får ta del av i sin egen verksamhet. Frågan om handlingsoffentligheten och myndigheters yttre gränser har behandlats tidigare av och av Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK), se redogörelsen för deras överväganden i avsnitt 5.8. Som framgår där föreslog en ändring av begreppet förvar genom ett avskaffande Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden av det tillgänglighetsrekvisit som 2 kap. 3 § TF bygger på när det gäller elektroniska handlingar. OSEK avvisade dock en inskränkning i begreppet förvar, bl.a. därför att det skulle leda till en omotiverad försämring av insynen i den information som myndigheterna har tillgång till via anslutning till andra myndigheters databaser, en försämring som dessutom skulle innebära ett frångående av likställighetsprincipen. Allmänheten skulle inte längre ha tillgång till informationen i samma utsträckning som den är tillgänglig för myndigheten. Dessutom skulle ett ändrat begrepp innebära att enskilda måste vända sig till flera myndigheter vilket skulle medföra ett ineffektivt förfarande för såväl allmänheten som förvaltningen i stort och att teknikens möjligheter inte utnyttjades (SOU 2001:3 s. 170 f.). Man kan ha sympati för OSEK:s grundläggande principiella ställningstagande. Vårt uppdrag är emellertid att ta ställning till en betydligt mer begränsad fråga än den OSEK hade att överväga, nämligen vad som ska gälla beträffande överskottsinformation vid direktåtkomst, dvs.