sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — 36Se t.ex. Fullan, (1994) Coordination Top-Down and Bottom-Up Strategies for Edu- cational reform. (1995) Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity- Conflict Model of Policy Implementation. : J-PART, Vol. 5, No. Förutom att analysera vad som sker under implementeringsproces- sen, och vad som påverkar denna, har implementeringsforskningen strävat efter att kunna ge vägledning ifråga om hur en reform lämp- ligen bör implementeras för att få avsett resultat och om vilka fall- gropar som bör undvikas. Även om implementeringsforskningen inte kan peka ut exakt hur implementeringen av en politisk reform ska genomföras för att få avsedd effekt, menar utredningen att den kan bidra till att ge perspektiv på, och begrepp för, att analysera och förstå vad som händer när reformer ska genomföras samt om vad som försvårar respektive underlättar genomförande av politiska reformer. I det följande redogörs dels för en indelning av implemen- teringens olika faser, dels för iakttagelser som forskningen gjort om vad som är viktigt att beakta under implementeringen av re- former. Indelningen har konstruerats genom en sammanjämkning av olika indelningsgrunder som redovisas i litteraturen. 38 Ansatsen är alltså operationell och pragmatisk och gör inte anspråk på att vara i strikt mening vetenskaplig. Indelningen bygger på de tre övergripande faserna A. Politikformulering, B. Processimplemen- tering och C. Institutionalisering. Inom varje fas behöver ett antal olika steg tas. Kunskapen om implementeringens olika faser har i vårt sammanhang, och i valda delar, relevans inte endast för rela- tionen mellan statsmakterna och vad som händer i kommun och skola, utan även för relationen mellan kommunen och skolan samt för processerna inom skolan. I anslutning till de olika faserna har fogats vissa slutsatser och rekommendationer som implementeringsforskningen formulerat med anledning av olika fallstudier. En reform som implementerats i enlighet med rekommendationerna kan antas vara mer effektivt implementerad än en reform som inte är det. Reformen kan därmed antas få starkare genomslag. 38 Framställningen bygger på följande framställningar: , (2012), , Bo (2010c), Fixsen, et al. (2005), , (2005), Aasen, et al. (2012) och Glemdal, (2008). A. Politikformulering (den avsedda reformen) De mått och steg som vidtas i denna fas sker på central nivå, dvs. I denna fas är det politiska inflytandet som störst. Vilket behov ska tillgodoses eller vilket problem ska lösas? Finns det målkonflikter eller matchningsproblem mellan olika samhällsbehov? Finns någon evidensbaserad praktik att falla tillbaka på inom området eller inte? Hur kan reformen utformas? Finns tillräckliga samhällsresur- ser (mottagarkapacitet i form av kompetens, pengar etc.)? Har reformen legitimitet: Är den förankrad hos de berörda? Hur ser opinionsläget ur? Råder konflikt eller konsensus i frågan i samhällsdebatten eller i förhållande till de yrkesverksamma? Finns det behov av förhandling och kompromiss? Vilken policyteori ligger till grund för reformen, dvs. vilka antaganden har gjorts om att åtgärden (eller åtgärderna) kom- mer att få avsedda effekter visavi målet eller det problem som ska lösas (reformens rational)? Hur ska reformen implemen- teras och utvärderas? Enligt forskningen bör vissa förutsättningar uppfyllas respektive undvikas under A. Politikformulering: Tydliga mål: En reform med ett klart formulerat, specificerat och entydigt mål har bättre förutsättningar att lyckas än refor- mer som har ett oklart mål, flera olika mål eller mål som är mot- sägelsefulla. Reformer som är vaga med avseende på målsätt- ningar och valet av politiska instrument riskerar att inte imple- menteras, då utförarna inte vet vad som förväntas av dem. Adekvat policyteori: Framgångsrik implementering förutsätter solida beslut som vilar på en stark eller rimligt korrekt policy- teori, dvs. en teori som identifierar de centrala faktorerna och orsakssambanden och relationerna mellan åtgärder och effekter/ mål. Den underlättas om relationen mellan mål och medel är direkta och utan mellanled och om utförarna tror på åtgärderna. Problem uppstår om det som förefaller vara möjligt att påverka också är påverkat av djupare liggande strukturella förhållanden (ideologiska, sociala, geografiska, organisatoriska eller ekono- miska) som sätter gränser för vad som är möjligt att förändra inom rimliga tidsramar och med rimliga resurser. Ju större osäkerhet som måste hanteras i genomförandeledet desto svå- rare blir implementeringen och desto flexiblare måste imple- menteringsstrategin vara. Konflikt eller konsensus: Fattas beslut i en konfliktfylld situation ökar risken för att yrkesverksamma ogillar reformen och upp- fattar att reformen kan komma att upphävas, och att det därför inte finns skäl att genomföra den. Finns det stor konsensus om reformen ökar chansen för att reformen kommer att genom- föras, dvs. att utförarnas beteenden kommer att ändras. Beslutets innehåll: Förutsättningarna för att lyckas beror i hög grad på förändringens karaktär. Den mest komplicerade typen av program är de som kräver att utförarna eller målgrupperna ändrar sitt beteende. Enligt teorin om gräsrots- eller frontlinje- byråkraterna (street level bureaucrats) är det summan av den operativa fältpersonalens handlingar som blir det offentliga åt- gärdsprogrammet. Denna typ av reformer ställer mycket stora krav på den offentliga förvaltningens organisering och förvalt- ningsåtgärdernas legitimitet. Beslutets form: En juridiskt strukturerad reform, dvs. en reform som har sin grund i en lag eller förordning och som ger verk- ställaren tillräckliga legala medel att genomföra reformen ökar förutsättningarna för att reformen blir implementerad på avsett sätt. Mjuka reformer, dvs. sådana som saknar lagstöd, löper större risk att inte implementeras på avsett sätt. Förankring: Möjligheten att åstadkomma en lyckad implemen- tering ökar om reformen har stöd av politiker och tjänstemän på central (nationell nivå) och deras motsvarigheter på lokal nivå. De s.k. närbyråkraternas eller gräsrotsbyråkraternas förmåga och vilja att understödja processen är avgörande för implemen- teringen. Om reformen främjar, eller åtminstone inte utmanar, de yrkesverksammas professionalitet eller handlingsutrymme kommer implementeringen att underlättas. Om motsatsen är fallet måste beslutsfattaren räkna med motstånd och möta detta med starkare insatser vad gäller organisering och legitimering. Den allmänna socio-ekonomiska situationen eller opinions- stämningar spelar en betydelsefull roll för genomförandet av ett politiskt beslut och de faktiska effekterna av detsamma. I denna fas genomförs operativa insatser som dels mer direkt syftar till att införa reformen på utförarnivån, dels mer långsiktigt syftar till att säkra ett reellt utfall av reformen. Detta steg har stor betydelse för vilka effekter en reform kommer att få. Roll- och ansvarsfördelningen samt formerna för samverkan mellan de olika nivåer och aktörer (vertikalt och horisontellt) prövas liksom policydesign och implementerings- strategi. Motstånd och konflikt på den operativa nivån kan förekomma. För att möta skillnader i kunskaper och färdig- heter, organisatorisk kapacitet, organisationskultur etc. behövs tid, utbildningsinsatser m.m. Insatser kan vara av olika slag och genomförs på olika nivåer i styrsystemet: Informationsinsatser (myndighets- och huvudmannanivå) Kompetensutveckling (myndighets- och huvudmannanivå) Nätverksbyggande (myndighets- och huvudmannanivå) Konferenser (myndighetsnivå) Organisationsförändringar (huvudmannanivå) Förändringar i arbetssätt, rutiner, procedurer etc. (huvud- mannanivå) Seminarier (huvudmannanivå) Handledning (huvudmannanivå) Formativ utvärdering på myndighets- och huvudmannanivå syftar till att få information om hur implementeringen går. Redan under den pågående initiala implementeringen får man på detta sätt underlag för att kunna vidta åtgärder – för att förbättra utfallet eller för att justera reformen. utvärderingen bör vara en del i implementeringsstrategin och planeras . När en reform är fullt integrerad i utförarnas, organisationens eller samhällets praktik, policy och procedurer är reformen fullständigt implementerad. Hur det tar att nå detta stadium beror dels på reformens karaktär, dels på vilka insatser som gjorts nationellt och lokalt för att nå hit. Enligt forskningen bör vissa förutsättningar uppfyllas respektive undvikas under B. Processimplementering: Styrsystemets karaktär: Maktdelning som innebär att politiskt ansvar och politisk makt glider isär bör undvikas. Annars får den centrala nivån fortsätta att ta politiskt ansvar för ett program den i stor utsträckning överlåtit makten att genomföra till lokala politiska organ. Antalet aktörer och nivåer: Ju mer hierarkiskt systemet som reformen skall genomföras i är, desto svårare är det att imple- mentera den. Ju fler organisationer och aktörer som på olika nivåer är involverade i genomförandet av ett politiskt beslut, desto fler möjligheter finns det att omtolka eller omförhand- la det politiska beslutet i en viss riktning. De aktörer som ska samverka vid en reform är såväl systemaktörer, dvs. politiker och administratörer på den centrala riksnivån och på den kom- munala skolförvaltningsnivån, samt skolaktörer, dvs. skolledare, lärare och elever men även föräldrar39. Utförarnas kapacitet: Tempot och kvaliteten i implementeringen påverkas av om de som leder de verksamhetsnära processerna har kunskap om vad som förväntas av dem, om den egna orga- nisationens kapacitet samt om vilka resurser i form av organisa- tion, pengar, tid och kompetens som behöver sättas in för att säkra genomförandet. Om den lokala förändringskapaciteten (planer, strategier, tidsramar, nätverk, medverkan m.m.) inte finns, behöver den byggas upp systematiskt och understödjas från den centrala nivån. Implementeringen gynnas av att utfö- raren inte hindras av andra interna eller externa omständigheter 39 , (2005), Timplanereformen i ett implementeringsperspektiv, bidrag i anto- login Utan Timplan – forskning och utvärdering (SOU 2005:102). samt inte är beroende av andra aktörer. Om reformen består av ett paket med olika delreformer ställs mottagarnas kapacitet på prov, vilket kan medföra att implementeringen tar , sker med olika kvalitet och i ojämn takt. Samverkan: En framgångsrik implementering stöds av om det finns en strategi för implementeringen på olika nivåer, som bl.a. tydliggör uppgifter, roller och ansvar samt hur samverkan kan utvecklas vertikalt och horisontellt. Deluppgifterna i genomfö- randet bör framgå i korrekt ordning. Kommunikation och delaktighet: Ju mindre uppifrån-och-ner- perspektiv, desto lättare kommer implementeringen att gå. God dialog, ömsesidigt lärande och nätverkande gynnar ett genomfö- rande med kvalitet. Resurser: Reformen måste ha tillräckliga finansiella och tidsmäs- siga resurser. De senare behöver ofta sträcka sig framåt tills verksamheten nått den s.k. institutionaliseringsfasen. Den operativa nivån: De yrkesverksammas förhållningssätt är avgörande för hur väl reformen genomförs. -ha kunskap om vad förändringen syftar till, -engageras och involveras i att förändra undervisningen, -kunna ändra sin pedagogiska grundsyn, och -vilja ha och få stöd för att utveckla ett nytt sätt att undervisa. -Skolans ledning bör -göra det begripligt varför en reform/förändring är nödvändig, -göra förändringsprocessen förståelig, -utveckla en lärande kultur, t.ex. genom kollegialt erfarenhets- utbyte och lärande, -utveckla en utvärderingskultur (inbäddad i den lärande kultu- ren), -utveckla ett ledarskap för förändring, -skapa en miljö som ger alla möjlighet att vara framgångsrika, och -ta tillvara de goda idéer som redan finns i den egna verksam- heten. När full implementering uppnåtts måste den reella förändringen säkerställas (stabilisering). Det kan till exempel innebära att den organisation som byggts upp för att hantera reformen behålls un- der för att säkerställa att den lever vidare i enlighet med avsikterna. Uppföljning, utvärdering, inspektion och andra återkommande insatser från myndigheter och huvudmän stärker genomföran- det och minskar risken för att reformens intentioner successivt förvanskas eller att dess principer anpassas till en lokal praktik på ett sätt som inte stämmer med avsikterna. Summativ utvärdering från nationell nivå genomförs i syfte att bedöma dels om reformen genomförts på avsett sätt, dels om reformen fått avsedd effekt, dvs. om åtgärden varit relevant för det som ursprungligen uppfattades problemet (eller målet). Det måste finnas utrymme för att förfina och utveckla en implementerad reform. En distinktion måste här göras mellan en förnyelse som är grundad på skickligt utförande och lojalt genomförande (önskvärd utveckling) och en avdrift som inne- bär ett fjärmande från reformens intentioner (icke önskvärd utveckling). Enligt forskningen bör vissa förutsättningar uppfyllas respektive undvikas under C. Institutionalisering: Uppföljning och utvärdering: Beslutsfattaren bör ha en genom- tänkt strategi för en systematisk och återkommande uppföljning och utvärdering av de beslutade reformerna. Feedbackmeka- nismer kan möjliggöra att tidiga problem eller misstag i imple- menteringen korrigeras. 2.3.3Vad betyder detta för utredningen? De reformer som utredningen har i uppdrag att analysera har redan beslutats och trätt i kraft. Det innebär att den fas som beskrivits ovan under A. Politikformulering utgör en för utredningen på för- hand given utgångspunkt. Den är dock så sammankopplad med res- ten av processen att den har en avgörande betydelse för denna. Om förutsättningarna inte är optimala under denna fas, vilket de i många fall inte är när det gäller skolreformer, påverkar det förut- sättningarna i nästa fas. De åtgärder som initierats av regeringen, och har och har haft ansvaret för, hör hemma under punkt 5 under B. Processimplementering. Utredningen återkommer senare i detta be- tänkande och i slutbetänkandet till behovet av åtgärder även inom andra delar av implementeringsprocessen. Utredningens genomgång av implementeringslitteraturen har vi- dare lett oss till slutsatsen att svaret på frågan om när reformerna får avsedda effekter är att det beror på. Vilka effekterna blir, och snabbt de visar sig, beror i stor utsträckning på vad som sker från det att en reform beslutas till dess att den är fullt ut integrerad i den dagliga verksamheten och vad som görs för att vidmakthålla reformernas intentioner. Det går därför inte att i ana- lysen bortse från vad som kan göras för att så långt möjligt säker- ställa att de avsedda effekterna ska uppstå och bli bestående. Genomgången har dessutom visat att förutsättningarna för im- plementeringen av just skolreformer i många fall är långt ifrån optimala. Målen är ofta otydliga, orsakssambanden är osäkra, det föreligger långt ifrån alltid konsensus kring fattade beslut, föränd- ringarna ska påverka de verksammas beteende, etc. 2.4Sammanfattande utgångspunkter för utredningens bedömningar Det har under vårt arbete blivit tydligt att åtgärder som påverkar undervisningen i klassrummet är de som har störst förutsättningar att få effekt på elevers studieresultat. Åtgärdernas påverkan på undervisningen är därför en viktig faktor för utredningens analys. Varje reform eller åtgärd analyseras därför utifrån dels vilken påverkan åtgärden förväntas få på undervisningen, dvs. åtgärdens förväntade effekter på undervisningen givet en framgångsrik im- plementering, dels hur förutsättningarna för en framgångsrik im- plementering ser ut. En åtgärd som förväntas påverka undervis- ningen på ett önskvärt sätt och som är (förhållandevis) okomp- licerad att implementera kan enligt denna tankemodell förväntas få ett snabbare genomslag på elevernas studieresultat än en åtgärd som förväntas påverka undervisningen i mindre grad och som är komplicerad att implementera. Det är nödvändigt att för varje åtgärd fastställa en tid- punkt som utgångspunkt för utredningens analys. Att en reform eller åtgärd har beslutats innebär inte att den börjar implementeras i verksamheten. Det finns därför flera olika tid- punkter vid vilka reformer inom skolområdet kan mätas: 1.Det juridiska ikraftträdandet. Exempel: För den nya skollagen skedde detta . 2.Från när bestämmelserna formellt ska tillämpas. Exempel: För den nya skollagen skedde detta . 3.Första gången de nya bestämmelserna tillämpas i praktiken. Exempel: Betyg i årskurs 6 används första gången vid utgången av . 4.När de nya bestämmelserna/åtgärderna fått till följd att skolans verksamhet (arbetssätt/rutiner/praktik) har förändrats. 5.När de nya bestämmelserna/åtgärderna har fått effekter på kunskaper och måluppfyllelse. effekterna av en åtgärd mäts har betydelse för vilka resultat som kan förväntas och vilken form av utvärdering som kan genomföras. För utredningen innebär detta att vi med stor säkerhet kan fastställa när en åtgärd ska tillämpas första gången en- ligt bestämmelserna (punkt 2) och med ganska stor säkerhet fast- ställa från när de nya bestämmelserna tillämpas i praktiken (punkt 3). När åtgärderna får ett genomslag som innebär att skolans verk- samhet har förändrats (punkt 4) är väsentligt svårare att bedöma. Vi har sökt att göra dessa bedömningar med stöd av forskning och utvärdering samt utifrån de erfarenheter myndigheter och skol- huvudmän förmedlat. Att fastställa när en förändrad praktik i skolan på grund av de olika åtgärderna får effekt på elevernas studieresultat (punkt 5) är knappast möjligt. För det är sambanden för otydliga. I vissa fall går det dock att formulera hypoteser utifrån vilka faktorer som visat sig ha effekter på elevers studieresultat. Om sådana faktorer visar sig i skolans praktik kan en hypotes om framtida effekter på studieresultaten formuleras. Svaret kommer dock att kunna ges först i efterhand och då knappast kunna härledas till en enskild åtgärd. Regeringens åtgärder för tydligare styrning av och motsvarande skolformer utgör centrala reformer inom ramen för det samlade åtgärdspaket som genomförts . Här redo- görs för och analyseras de förändringar som gjorts avseende läro- planer och kursplaner samt införandet av kunskapskrav. 3.1Beslutade och genomförda åtgärder 3.1.1Tydligare mål och kunskapskrav fattade regeringen beslut om en ny läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr11). Läro- planen (Lgr11) som trädde i kraft innehåller även nya kursplaner, kompletterade med kunskapskrav2. beslutade regeringen även om nya läroplaner för grundsär- skolan3, specialskolan4 och sameskolan5. Kursplaner för dessa skol- former beslutades av . Förändringarna innebär att det för var och en av skolformerna , obligatoriska särskolan, specialskolan och sameskolan nu finns en läroplan som innehåller dels övergripande mål och riktlinjer för utbildningen, dels kursplaner. Det avsnitt som be- handlar övergripande mål och riktlinjer i Lgr11 innebär inga stora förändringar i förhållande till den föregående läroplanen. 1SKOLFS 2010:37 Förordning om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet. 2SKOLFS 2011:19 föreskrifter om kunskapskrav för ämnen. 3SKOLFS 2010:255 Förordning med läroplan för grundsärskolan. 4SKOLFS 2010:250 Förordning om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall. 5SKOLFS 2010:251 Förordning om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall. I Lgr11 redovisas övergripande mål för all undervisning som an- ger de normer och värden samt de generella kompetenser som alla elever bör ha utvecklat efter slutförd utbildning. Den tidigare kon- struktionen med mål att sträva mot och mål att uppnå har tagits bort. Kursplanerna för innehåller ämnets syfte och cent- ralt innehåll för årskurserna 1–3, 4–6 respektive 7–9. Centralt inne- håll är en nyhet i kursplanerna som anger vilka kunskaper i och om ämnet som undervisningen ska behandla. Kursplanerna komplette- ras också med föreskrifter om nationella kunskapskrav för årskur- serna 3, 6 och 9. Kunskapskraven, som ersatt de tidigare betygs- kriterierna, meddelas av och publiceras tillsammans med läroplan och kursplaner. Även för kursplanerna innebär föränd- ringarna att konstruktionen med mål att sträva mot och mål att uppnå har tagits bort. infördes en ny läroplan (Lpo 94)6 för det obligatoriska skolväsendet. kom den även att gälla för förskoleklassen och fritidshemmet. Lpo 94 var gemensam för , same- skolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan. Den innebar bland annat att indelningen av i tre stadier upphörde. Målen i läroplanen skulle vara av två slag – mål att sträva mot och mål att uppnå. Kursplanerna skulle ange ämnets syfte, mål som undervisningen i ämnet skulle sträva mot, ämnets uppbyggnad och karaktär samt mål som skulle ha uppnåtts efter det femte och det nionde skolåret. kom målsystemet i Lpo 94 och i kursplanerna att bli föremål för diskussioner. pekade på att tolkningen av mål att sträva mot och mål att uppnå utgjorde ett problem7. I regeringens utvecklingsplan 19978 konstaterades att målen att uppnå tycktes ha blivit både planerings- och bedöm- ningsmål, där mål att uppnå uppfattades som en sorts grundkurs och mål att sträva mot som en överkurs. 1992/93:220, bet. 1993/94:UbU1, rskr. 1993/94:82). 7Skolverket (1996) Grundskola för bildning – Kommentarer till läroplan, kursplaner och betygskriterier. 8Regeringens skrivelse skr. 1996/97:112 Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbild- ning – kvalitet och likvärdighet. arbetsgrupp inom att målstrukturen skulle ses över och ersättas med en målnivå9. 2003 pekade Skol- verket på en målträngsel och att lösningen möjligen fanns i hur styrdokumentens uppdrag, i form av mål att sträva mot och mål att uppnå, uppfattades10. I lägesbedömningen 200511 menade att tydligare kursplaner med ökad konkretisering av målen och mer lättillgäng- ligt språk skulle underlätta för lärare att kommunicera målen med elever och föräldrar. Verket menade vidare att tydligare kursplaner skulle främja en likvärdig bedömning och rättvis betygssättning samt ge ökat stöd för skolors uppföljning och bedömning av grund- läggande kunskaper och färdigheter hos elever. förordade Timplanedelegationen12 en översyn av målsystemet. Av delega- tionens underlag och forskarrapporter framgick att tydligare mål och ett tydligare målsystem efterfrågades av lärare och rektorer. Särskilt problematiskt ansågs systemet vara med mål att sträva mot och mål att uppnå. Av attitydundersökning framgick slutligen att närmare hälften av de tillfrågade eleverna inte ansåg att de fått veta vad de skulle lära sig enligt kursplanerna. Mot denna bakgrund tillkallade regeringen en sär- skild utredare med uppdrag14 att se över hur mål- och uppfölj- ningssystemet för och motsvarande skolformer skulle kunna stärkas och utvecklas för att förbättra kvaliteten i utbild- ningen. Utredaren ansåg15 att statens otydlighet i sitt budskap till skolorna bidragit till en bristande förståelse av mål- och resultat- styrningens principer, vilket bidragit till en stor mängd olika lokala tolkningar. Stora skillnader i kraven på kunskaper gjorde att likvär- digheten i kunde ifrågasättas. 9Ds 2001:48 Samverkande styrning – Om läroplanerna som styrinstrument. 10Skolverket (2004) Nationella utvärderingen av 2003. Sammanfattande huvud- rapport. Rapport nr 250. 11Skolverket (2005) Lägesbedömning 2005 av förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning. Rapport nr 264. 12SOU 2005:101 Utan timplan – för målinriktat lärande. 13Skolverket (2007) Attityder till skolan 2006. Elevernas och lärarnas attityder till skolan. Rapport nr 299. 15SOU 2007:28 Tydliga mål och kunskapskrav i . Förslag till nytt mål- och uppföljningssystem. I propositionen Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan (prop.