sou · H1B314 · 2013-03-05 00:00:00 — Utredningen om den statliga regionala förvaltningen framhåller även vikten av att länsstyrelserna ges möjlighet att upprätthålla god kompetens inom sitt breda ansvarsområde för att kunna utföra sina arbetsuppgifter med hög kvalitet. I detta sammanhang pekas på de uppgiftsområden med få eller sällan förekommande ärenden som kan göra den enskilda sårbar ur ett kompetensperspektiv. Särskilt sårbar blir om uppgiften ställer höga krav på specialiserad kompetens. För att kompetens ska kunna upprätthållas måste uppgiften omfatta en viss volym. Dessa iakttagelser stämmer väl överens med de iakttagelser vi gjort när det gäller brister i Sevesotillsynen. Såsom redan har redovisats är den offentliga tillsynen viktig för att stärka efterlevnaden av föreskrifter beslutade bl.a. av och regeringen och för att bidra bl.a. till rättssäkerhet och effektivitet. Just bristande samordning kan leda till att tillsynen varierar mer än vad som är motiverat och i förlängningen riskerar att leda till bristande rättssäkerhet (se regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn). Utredningen om den statliga regionala förvaltningen framhåller bl.a. att bristande samordning mellan olika statliga myndigheter kan innebära att den som är ansvarig för den verksamhet som granskas blir föremål för tillsyn från olika myndigheter vid olika tillfällen. Detta kan vara tidskrävande, samt orsaka extra kostnader och störningar i verksamheten. En mer samordnad tillsyn kan underlätta för den som är föremål för tillsynen men fördelarna med samordning måste emellertid värderas inom varje område för sig. När det gäller Sevesotillsynen är det främst samordningen mellan länsstyrelserna och som måste värderas. Det kan konstateras att länsstyrelserna är den statliga tillsynsmyndigheten på regional nivå. Deras verksamhet regleras i ett stort antal lagar och förordningar. Parallellt med länsstyrelsernas tillsyn har även andra statliga myndigheter regional tillsynsverksamhet, bl.a. sådan som kräver högt specialiserad kompetens, exempelvis inom området för arbetsmiljöfrågor. Sevesotillsyn utförs, som redan nämnts, av samtliga länsstyrelser. Antalet Sevesoverksamheter varierar en hel del mellan de olika länen och en inte obetydlig del av länen har ett begränsat antal verksamheter. Den i nu aktuellt avseende berörda personalen uppgår till ungefär 60 personer i hela landet. Av dessa personer arbetar omkring 40 som särskilda Sevesohandläggare/handläggare och resterande personer utför arbete med Sevesofrågor endast i mindre omfattning. Den arbetstid som åtgår för Sevesofrågor motsvarar enligt uppgift en genomsnittlig arbetstid om per person för särskilda Sevesohandläggare/handläggare och denna siffra blir ännu lägre om man även tar hänsyn till övrig personal. Relationen av antalet handläggare i landet i förhållande till den begränsade arbetstiden för Sevesofrågor per handläggare indikerar att problem kan uppkomma med likvärdighet vid tillsynen och även med kompetensen till följd av liten erfarenhet. I det sammanhanget kan pekas på att har cirka 14 Sevesohandläggare i hela landet, vilka arbetar med operativ till av arbetstiden. Vid en jämförelse mellan och länsstyrelserna har en handläggare vid således tillfälle att utföra ett större antal tillsynsbesök och därmed få större erfarenhet av Sevesofrågor. Förutom möjligheten att kunna säkerställa likvärdigheten vid tillsynen skulle fler tillsynsbesök även kunna bidra till ökad rutin och kompentens hos handläggarna. Skillnader i fråga om erfarenhet kan naturligtvis även påverka den enskilde handläggarens beteende och initiativtagande vid genomförandet av ett gemensamt tillsynsbesök. finns inte något myndighetsgemensamt metodstöd för tillsynen, såsom t.ex. checklistor, framtaget. har utarbetat egna checklistor och likaså har en del av länsstyrelserna tagit fram egna listor. använder sig länsstyrelserna av de listor som har. Även sådana skillnader i metodstödet kan påverka hur tillsynen rent faktiskt går till i olika delar av landet. Sådana skillnader kan även få betydelse för hur verksamhetsutövarna uppfattar myndigheternas genomförande av tillsynen. Flera omständigheter talar således för att en förändring som innebär att färre handläggare får fler tillsynsobjekt än skulle leda till en förbättrad tillsyn till nytta för såväl verksamhetsutövarna som för samhället i stort. Även för den enskilde handläggaren skulle en sådan förändring kunna leda till positiva skillnader i form av större erfarenhet av verksamhetsområdet och till utvecklandet av specialistkompetens. En centralisering av tillsynen som skulle innebära att den ska utföras av en enda myndighet för hela landet är dock inte någon väg som vi anser vara framkomlig. har som nämnts en specialiserad typ av kompetens inom ett särskilt område och det kan därför inte anses lämpligt att tillföra myndigheten ansvaret för den totala Sevesotillsynen. Inom saknas den kompetens som arbetsmiljötillsynen kräver. I detta sammanhang kan nämnas att Utredningen om den statliga regionala förvaltningen ansett att det finns argument för att flytta över ansvaret för arbetsmiljötillsynen till . Ett av de argument som Utredningen om den statliga regionala förvaltningen framhåller till stöd för denna uppfattning är just att Sevesotillsynen skulle underlättas och att den skulle kunna utföras mer samlat. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen har dock framhållit att det även finns argument som talar emot denna ordning, nämligen att den organisation som finns är väl fungerande och att en flytt av verksamheter alltid innebär effektivitetsförluster och även kan innebära att kompetens går förlorad101. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ett vidsträckt ansvarsområde på central nivå för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Det skulle inte heller här vara lämp- 101 Se SOU 2012:81, avsnitt 5.9. ligt att skapa en operativ tillsynsverksamhet inom myndighetens ansvarsområde som då skulle innebära att myndigheten även skulle komma att bli ansvarig för arbetsmiljöfrågor. Därmed skulle den nuvarande specialistkompetensen inom arbetsmiljöområdet försvinna när det gäller Sevesoområdet. Således talar övervägande skäl för att förutsättningarna för att förbättra likvärdigheten, effektiviteten och kompetensen är störst om den operativa Sevesotillsynen enligt Sevesolagen alltjämt utförs av länsstyrelserna. Den väl utvecklade samordningen mellan och länsstyrelserna vid Sevesotillsynsbesöken talar även för att den nuvarande organisationen av den operativa Sevesotillsynen bör behållas. Samordningen myndigheterna emellan kan emellertid enligt vår uppfattning förbättras (se nedan). Utredningen har diskuterat hur man bäst, inom länsstyrelserna, uppnår en ökad koncentration av Sevesotillsynsansvaret. En modell är att Sevesotillsynsansvaret för samtliga Sevesoverksamheter (A-, B-, C- och s.k. U-verksamheter och oavsett om högre/lägre kravnivå) koncentreras genom att tillsynen åläggs ett fåtal utvalda länsstyrelser. Denna modell har enligt vår bedömning tydliga fördelar både ur verksamhetsutövarnas synsätt samt samordnande myndigheters synsätt. Branschens behov av färre ansvariga Sevesotillsynsmyndigheter skulle därmed kunna tillgodoses. Samordning av Sevesotillsyn samt samordning av Sevesotillsyn och miljöbalkstillsyn ansvariga myndigheter emellan skulle få förutsättningar att bli bättre och mer effektiv. Dessutom skulle varje Sevesohandläggare erhålla mer erfarenhet och möjlighet att bygga upp specialistkompetens inom Sevesoområdet som personella tillgängliga resurser kan utföra Sevesotillsynen. Ett mindre ingripande alternativ till koncentration av tillsynsansvaret, men med tydliga fördelar, är att Sevesotillsynsansvaret förs över från landets 21 länsstyrelser till de 12 länsstyrelser som har miljöprövningsdelegationer enligt förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer. Sevesotillsynens regionala indelning skulle vid valet av detta alternativ lämpligen även följa den indelning i prövningsområden som görs i förordningens 6–17 §§. En överflyttning av tillsynsansvaret till de 12 länsstyrelser som har miljöprövningsdelegationer skulle medföra att det skulle komma att bli samma länsstyrelse som handlägger tillståndsfrågor och tillsynsfrågor beträffande B-verksamheter på lägre och högre kravnivå samt för C- och s.k. U-verksamheter på högre kravnivå. Sevesotillsynsansvaret skulle emellertid komma att om- fatta även de verksamheter som inte är tillståndspliktiga, det vill säga C- och de s.k. U-verksamheterna på lägre kravnivå samt de tillståndspliktiga A-verksamheterna som tillståndsprövas av mark- och miljödomstolarna. Även om miljöprövningsdelegationerna är och ska vara fristående enheter från den enhet inom som utför tillsynsuppgifter är det vår uppfattning att stora kompetens-, effektivitets- och resursvinster skulle kunna uppnås genom att tillstånds- och tillsynsfrågorna, åtminstone för en stor andel av Sevesoverksamheterna, handläggs vid en och samma myndighet. Länsstyrelserna försöker också , att på olika sätt se till att erfarenheter från Sevesotillsyn tas i beaktande vid utformning av krav vid tillståndsgivning. Valet av modellen med 12 länsstyrelser skulle således medföra att man försäkrade sig om att kunskaper och erfarenheter från tillsyn av Sevesoverksamheter lättare kan beaktas när villkor som rör säkerhetsfrågor formuleras i tillståndsprövningen för verksamheterna då tillstånds- och tillsynsfrågor ofta har beröringspunkter. Då de 12 länsstyrelserna skulle komma att få större regioner att ansvara för är det vår uppfattning att denna koncentration av tillsynsansvaret skulle kunna leda till en bättre överblick av respektive myndighets ansvarsområde. Det är även vår uppfattning att denna ordning skulle vara den mest ändamålsenliga och lämpliga utifrån såväl skydds- och säkerhetsmässiga skäl som ur effektivitetssynpunkt. Genom en koncentration av Sevesotillsynsansvaret till 12 länsstyrelser skulle det totala antalet handläggare med ansvar för Sevesofrågor vid länsstyrelserna troligtvis komma att minska. Färre Sevesohandläggare skulle komma att utöva Sevesotillsyn och varje handläggare skulle få ansvar för fler tillsynsobjekt än enligt nu gällande ordning. Det förhållandet att Sevesohandläggarna skulle komma att ansvara för fler tillsynsobjekt skulle således leda till att en större del av arbetstiden kom att ägnas åt Sevesofrågor. Detta skulle i sin tur leda till ökad kompetens, erfarenhet och rutin hos varje enskild handläggare. Sårbarheten när det gäller Sevesoärendehanteringen skulle troligtvis även minska genom att det vid många länsstyrelser skulle finnas fler än en handläggare med Sevesokompetens. Färre ansvariga länsstyrelser skulle troligtvis även medföra samordningsvinster med och effektivisera kontakterna med kommunernas miljöenheter och den kommunala räddningstjänsten. De nackdelar som detta alternativ skulle kunna innebära är att den kompetens om Sevesofrågor som finns på varje länsstyrelse till viss del skulle komma att gå förlorad. Vidare skulle en organisation med färre Sevesohandläggare kunna bli mer sårbar vid personalomsättningar. Detta är emellertid redan ett problem enligt nu gällande ordning då det vid många länsstyrelser endast finns en eller två handläggare med Sevesokompetens. En annan nackdel med detta alternativ skulle kunna vara att samordningen av Sevesotillsynen med tillsynen enligt kommer att försvåras då de länsstyrelser som utför Sevesotillsynen rent geografiskt kommer längre bort från de länsstyrelser och kommuner som ansvarar för att utföra tillsyn enligt samt den tillsyn som den kommunala räddningstjänsten ansvarar för. Vi har relativt ingående redogjort för de iakttagelser, överväganden och förslag som Utredningen om den statliga regionala förvaltningen har redovisat i betänkandet Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform, (SOU 2012:81) i de delar det avser länsstyrelsernas framtida organisation (se avsnitt 4.3.1). De iakttagelser som Utredningen om den statliga regionala förvaltningen har gjort bl.a. när det gäller länsstyrelsernas begränsade möjligheter att effektivisera verksamheten, bristande enhetlighet vid tillsyn och tillståndsprövning, svårighet att upprätthålla kompetens inom vissa verksamheter, svårigheter för regeringen att styra verksamheten och problem med sårbara mindre organisationer är bl.a. sådana problem som vi i vår utredning uppmärksammat när det gäller organisationen av Sevesotillsynen (se avsnitt 4.4). Utredningen om den statliga regionala förvaltningens förslag till framtida länsstyrelseorganisation med elva länsstyrelser, vardera med en miljöprövningsdelegation, en sätesort och med regionala kontor102, stämmer i princip med den av oss ovan förordade koncentrationen av Sevesotillsynsansvaret och med den koncentration som redan har gjorts av miljöprövningsdelegationerna till 12 länsstyrelser och som gäller . Det enda undantaget är i som har en egen miljöprövningsdelegation som enligt Utredningen om den statliga regionala förvaltningens förslag förs till i . Om Utredningen om den statliga regionala förvaltningens förslag till länsstyrelseorganisation genomförs skulle Sevesotillsynsansvaret för respektive länsstyrelse komma att fördelas enligt tabellen nedan. 102 Se SOU 2012:81, kap. 6. Tabell 4.2 Antal Sevesoverksamheter per länsstyrelse om Utredningen om den statliga regionala förvaltningens förslag till framtida länsstyrelseorganisation genomförs Mot bakgrund av de bedömningar vi gjort ovan och de fördelar som vi sett med att Sevesotillsynen utförs vid samma länsstyrelse som den länsstyrelse som har miljöprövningsdelegationer anser vi att Utredningen om den statliga regionala förvaltningens förslag beträffande den framtida länsstyrelseorganisationen är mycket ändamålsenlig ur ett Sevesoperspektiv. Då de elva föreslagna länsstyrelserna, utöver verksamheten vid sätesorten, kommer att ha verksamhet vid regionala kontor, kommer den av oss tidigare nämnda nackdelen med att de som ska utföra Sevesotillsynen kommer längre bort från de Sevesoverksamheter som ska få tillsyn inte att bli något större problem. Även om en länsstyrelses samtliga Sevesohandläggare inte kommer att arbeta vid samma kontor kommer kompe- likväl att finnas inom samma myndighet och sårbarheten vid personalomsättningar kan minska. Vi anser därför, att den koncentration av Sevesotillsynsansvaret som vi har funnit behövlig, kan uppnås genom att Utredningen om den statliga regionala förvaltningens förslag till framtida länsstyrelseorganisation genomförs. 4.5.2En förbättrad struktur för samordning av tillsyn och borttagen möjlighet till överlåtelse av Sevesotillsyn till kommun Utredningens bedömning och förslag: möjlighet att överlåta Sevesotillsynen till kommun tas bort. Detta förslag innebär författningsändringar i Sevesolagens 15 och 25 §§, Sevesoförordningens 12 § samt genom en hänvisning till Sevesolagen i miljötillsynsförordningens (2011:13) 2 kap. 29 §. I Sevesolagens 15 § andra stycke föreskrivs att tillsynsmyndigheterna ska samordna tillsynen med den tillsyn som sker enligt och arbetsmiljölagen i den utsträckning det är lämpligt. finns 375 Sevesoverksamheter i . Detta antal kan jämföras med att det totala antalet tillståndspliktiga A- och B-verk- samheter enligt uppgår till cirka 6 000. Antalet anmälningspliktiga verksamheter kan uppskattas till mellan 15 000 till 20 000 stycken. Det är således stora skillnader såväl mellan antalet verksamheter som mellan antalet tillsynsbesök vid en jämförelse av Sevesoområdet och miljöbalksområdet. Det är eftersträvansvärt att samordning sker mellan myndigheterna vid tillsyn och tillsynsmyndigheterna ska också samordna Sevesotillsynen med den tillsyn som sker enligt . Det finns därför anledning att närmare titta på vad samordningen av tillsynen består av. En uppfattning, som har framkommit under utredningens gång, såväl från branschorganisationerna, enskilda företag som från myndighetshåll, är att samordningen av Sevesotillsyn och miljöbalkstillsyn inte nödvändigtvis måste innebära att tillsynsbesöken sker . Branschorganisationerna har t.ex. framfört att den kontakt verksamheterna har med myndigheterna när det gäller frågor enligt är mycket tätare och mer informell än den kontakt de har med myndigheterna när det gäller Sevesorelaterade frågor. Från länsstyrelsers sida har framhållits att miljöbalkstillsynen sker på ett mer konkret sätt och på en mer detaljerad nivå medan Sevesotillsynen normalt sett sker mer på systemnivå. En Sevesotillsyn tar därför ofta att genomföra. Även formerna för tillsyn varierar. Det är t.ex. inte alltid så att en kommuns handläggare gör ett tillsynsbesök vid aktuell verksamhet när tillsyn utförs enligt , det kan t.ex. även ske genom granskning av dokument. Att diskutera frågor som rör tillsyn enligt vid en Sevesotillsyn och vice versa upplevs inte heller som ett effektivt arbetssätt av de handläggare som utför respektive tillsyn. Det kan således konstateras att det finns skillnader mellan de olika formerna av tillsyn. Däremot är den fördjupade kunskapen om verksamheten, processerna, eventuella tillbud, prövningen m.m. som man får via miljöbalkstillsynen av värde vid Sevesotillsynen. Vid en samordning av tillsynen måste beaktas att det delvis föreligger olika förutsättningar för genomförandet av miljöbalkstillsynen respektive Sevesotillsynen och att dessa förutsättningar har betydelse för hur tillsynen ska kunna utföras på ett bra sätt. Det är dock i sammanhanget viktigt att de olika myndigheterna ser till att samordna sig sinsemellan och att ha ett fungerande utbyte av information. Val av inriktning och områden för prioritering vid Sevesotillsynen kan nämligen vara beroende av aktuella frågor som uppmärksammats vid miljöbalkstillsynen. Vid samordningen av tillsynen bör eftersträvas att verksamhetsutövare får en kompetent tillsyn, inte minst med hänsyn till den ifrågasatta likvärdigheten, samt att verksamheterna inte får motstridiga besked från de myndigheter som utför Sevesotillsynen respektive miljöbalkstillsynen. Det är vidare angeläget att myndigheter försöker undvika dubbelarbete i tillsynsarbetet. Sevesotillsynen och miljöbalkstillsynen måste däremot inte i och för sig ske . I detta sammanhang bör även frågan om överlåtelse av tillsyn tas upp. Såsom nämnts har länsstyrelserna till största delen kvar miljöbalkstillsynen för sådan verksamhet som är A-verksamhet. I dessa fall har således ansvaret för såväl Sevesotillsynen som miljöbalkstillsynen. Däremot har i många fall miljöbalkstillsynen för andra verksamheter överlåtits till kommunerna. Det skulle därför kunna uppstå vissa effektivitetsfördelar med att låta miljöbalkstillsynen och Sevesotillsynen utföras av kommunen, särskilt som man då lättare kan tillförsäkra att information som framkommer vid den ena sortens tillsyn lättare kan vidarebefordras till den handläggare som ska utföra den andra sortens tillsyn. Kommuner och Landsting har också framhållit att om möjlighet ges att finansiera Sevesotillsynen skulle kommunerna efter erforderlig kompetensutveckling vara lika kompetenta som länsstyrelserna att utföra Sevesotillsyn. saknas möjligheten för kommuner att finansiera Sevesotillsynen. Möjligheten till överlåtelse av Sevesotillsynen till kommun innebär dock en ytterligare uppsplittring av tillsynsansvaret på ännu fler aktörer än , vilket skulle förvärra de problem som påtalats med den nuvarande organisationen av Sevesotillsynen. Så- som redan har nämnts har kritik framförts om att Sevesotillsyn bedrivs på olika sätt i olika län och att det brister i likvärdighet och effektivitet i Sevesotillsynen. Att uppnå bättre likvärdighet och effektivitet i Sevesotillsynen kräver enligt vår uppfattning, i enlighet med vad som har redovisats, istället att Sevesotillsynsansvaret samlas hos färre utövare och handläggare. De handläggare som utför Sevesotillsyn skulle i sådant fall komma att ansvara för fler tillsynsobjekt och på så vis komma att ges möjlighet att ägna mer av sin arbetstid åt Sevesotillsyn vilket kommer att leda till ökad kompetens, erfarenhet och därmed större likvärdighet. Den kommunala förvaltningens och det kommunala beslutfattandets närhet till de tillsynspliktiga verksamheterna uppväger inte de negativa effekter som i detta fall skulle bli följden av en uppsplittring av tillsynsansvaret. Vid en uppdelning av Sevesotillsynsansvaret på fler aktörer skulle även samordning av Sevesotillsynen försvåras eftersom skulle få betydligt fler aktörer att samordna tillsynen med, vilket inte är önskvärt. När det gäller den kommunala tillsynen i stort är Utredningen om den statliga regionala förvaltningens principiella hållning att flertalet av kommunernas tillsynsuppgifter bör föras över till då de anser att offentlig tillsyn som princip ska vara ett statligt ansvar. Skälen för att tillsynsuppgifterna bör överföras till har bl.a. angetts vara att kommunernas breda tillsynsområde innebär att kommunerna måste upprätthålla bred kompetens för att klara sina tillsynsuppgifter och detta kan vara svårt särskilt i mindre kommuner. Vidare finns det risk för att bedömningar och tolkningar av föreskrifter varierar mellan olika kommuner, inom vissa områden kan kommunen komma att utöva tillsyn över sin egen verksamhet och det skulle kunna uppstå problem vid tillsyn av privat verksamhet som konkurrerar med kommunens egen. Vidare framhåller Utredningen om den statliga regionala förvaltningen att samordningen av tillsyn enligt och Sevesotillsynen försvåras av att kommuner och länsstyrelser ansvarar för olika tillsynsområden enligt . Utredningen om den statliga regionala förvaltningen har emellertid inte bedömt det som möjligt att inom ramen för sitt uppdrag lämna några konkreta förslag om överflyttning av ansvaret för tillsyn från till statlig nivå. Det har dock framhållits att förutsättningarna för att överföra tillsynsuppgifter från kommunerna till staten förbättras genom förslaget om färre och mer resursstarka länsstyrelser103. Såsom redan har redovisats är det vår uppfattning att den operativa Sevesotillsynen bör ligga kvar hos länsstyrelserna. Därigenom skapas de bästa förutsättningarna till förbättringar av tillsynen. Den nuvarande bestämmelsen i Sevesolagen om möjligheten till överlåtelse av Sevesotillsyn till kommun, som inte tillämpas , skulle om den började tillämpas leda till en splittring av tillsynsansvaret, vilket leder till att allt fler handläggare får allt mindre ansvar för Sevesotillsyn. Såsom har redovisats är det vår uppfattning att det lämpligaste är att Sevesotillsynen koncentreras till färre länsstyrelser jämfört med , företrädesvis i enlighet med Utredningen om den statliga regionala förvaltningens förslag. Denna förändring skulle allvarligt motverkas av överlåtelser av Sevesotillsynen till kommuner. Bestämmelsen om möjlighet till överlåtelse av Sevesotillsynen till kommun bör därför inte behållas. Då ingen kommun har ansvaret för Sevesotillsynen medför vårt förslag i denna del ingen direkt påverkan för kommunerna. Däremot krävs det författningsändringar i Sevesolagen, Sevesoförordningen och miljötillsynsförordningen (2011:13). Vi har i och för sig inte något att invända mot Utredningen om den statliga regionala förvaltningens ståndpunkt att offentlig tillsyn som princip ska vara ett statligt ansvar. Det kan vidare antas att samordnings- och effektivitetsvinster i många fall skulle erhållas om alltid ansvarade för både miljöbalkstillsynen och Sevesotillsynen. Vi anser dock inte att det finns tillräckliga skäl för att förorda någon ändring när det gäller möjlighet att överlåta ansvaret för miljöbalkstillsynen till kommunen. Bedömningen av lämpligheten i att dela upp miljöbalkstillsynsansvaret och 103 Se SOU 2012:81, avsnitt 5.9. Sevesotillsynsansvaret bör istället göras av i varje enskilt ärende om överlåtelse.