sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Utredningen har kommit fram till att det vore både olyckligt och olämpligt om våra förslag utformas för att enbart gälla komvux på grundläggande nivå och inte motsvarande utbildning vid folk- högskolor. Det är rimligt att samma regler gäller för båda utbild- ningsformerna eftersom dessa till stor del har samma innehåll och vänder sig till samma målgrupp. Utredningens förslag avser av detta skäl – utom när det gäller frågan om aktivitetskrav – studier på grundskolenivå, med vilket avses studier inom både komvux och folkbildningen. Att förslagen även avser studier på grundskolenivå på folk- högskolor innebär att kostnaderna för förslagen beräknas med utgångspunkt i samtliga studerande på grundskolenivå. Studerande med studiemedel inom komvux utgör av samtliga studiemedelstagare på grundskolenivå. 97 Detta avser dock inte det förslag till bestämmelser om studieaktivitet och den koppling till studiemedlen som behandlas i kapitel 9. 8.4.3Utredningens allmänna bedömning av studiemedlen för studier på grundläggande nivå Utredningens bedömning: Studiemedelssystemet bör göras mer flexibelt för att bättre tillmötesgå de behov av individuella lösningar som finns inom den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå. De begrepp som används inom vuxenutbildningen, och de bedömningar som görs där, bör så långt det är möjligt även användas inom studiemedelssystemet. Vuxenutbildningen ska vara flexibel och anpassas till de studerandes behov. Det innebär bl.a. att de studerande ska kunna bedriva studierna då de har möjlighet och att de ska kunna läsa de ämnen och moment som de har behov av. Studerandegruppen på den grundläggande nivån har förändrats mycket det senaste årtiondet. var de studerande ofta personer med en kort svensk utbildning eller med en avbruten grundskoleutbildning. Inte sällan hade studierna bedrivits för länge sedan och många påbörjade studier inom vuxenutbildningen i samband med arbetslöshet. består studerandegruppen till 90 pro- cent av personer med utländsk bakgrund. Studerandegruppen är mer heterogen än tidigare vad gäller utbildningsbakgrund, förut- sättningar och behov. Den flexibla vuxenutbildningen och den nya studerandegruppen ställer inte bara stora krav på utbildningsanordnarna utan också på att studiemedelssystemet går att använda på ett flexibelt sätt för att tillmötesgå de skiftande behoven. Många har framfört till utredningen att dagens studiemedels- system, och uttolkningen av det, ibland är allt för stelbent. Utredningen delar denna uppfattning. Som grundläggande princip ska studiemedelssystemet vara ett stöd i de val de studerande gör och stödjande för de behov de har. Studiemedlen ska som utgångs- punkt inte vara styrande. Stelbentheten i dagens system tar sig uttryck i olika delar av studiemedelsregelverket, men framför allt i bestämmelserna om tid med studiemedel, dvs. i de maximala vecko- antal som studiemedel kan beviljas. För att bättre stödja de studerande och för att fylla de behov som finns förespråkar utredningen att studiemedelssystemet ska göras mer flexibelt och möjligt att anpassa till de individuella förutsättningar som studerande på grundläggande nivå har. Detta innebär att utredningen anser det motiverat att göra vissa avsteg från de principer om enkelhet och enhetlighet som förespråkades i studiestödsreformen . Avstegen bör dock göras med försiktig- het och inom ramen för ett fortsatt sammanhållet studiemedels- system. Ingen tjänar på att studiemedelssystemet som helhet bryts upp eller blir allt för komplicerat. De överväganden som görs måste också vägas mot principerna om likformighet och rätt- visa eftersom ökade inslag av individualisering per definition ökar olikheterna mellan individer. Sådana olikheter kan bli särskild påtagliga när det rör sig om ekonomisk ersättning till enskild. Utredningen bedömer också att studiemedelssystemet bör vara följsamt i förhållande till utbildningssystemet när det gäller regler och begrepp. Det arbete som utförs hos utbildningsanordnare och de begrepp som används där bör så långt det är möjligt samordnas med reglerna och rutinerna för studiemedel. Som exempel kan nämnas att utredningen anser att de verksamhetspoäng som finns inom vuxenutbildningen även bör användas för beräkningen av studiemedel. Om det inte kan anses särskilt befogat bör parallella system, bedömningar och beräkningsgrunder undvikas. Utredningens förslag: Studiemedlens totalbelopp ska vara oför- ändrat men dagens generella och högre bidragsnivåer avskaffas. Istället ska bidragets andel av totalbeloppet kopplas till nivån på studierna. Andelen studiebidrag ska vara enhetlig för alla studiemedels- tagare på grundskolenivå och ska vid heltidsstudier vara av det totala studiemedelsbeloppet, dvs. i paritet med dagens högre bidrag. Detta innebär att studiebidrag ska lämnas av prisbasbeloppet . Studerande på gymnasienivå ska få studiemedel bidrag och lån fr.o.m. det kalenderår de fyller . Det innebär att studiebidrag ska lämnas av prisbasbeloppet. För studerande på gymnasienivå och för studerande på eftergymnasial nivå ska bidragsandelen vara den- samma som , dvs. Studerande i åldrarna 20–som får studiemedel med en bidragsnivå som motsvarar av studiemedelsbeloppet ska behålla denna högre bidragsnivå så länge den tillfälliga satsningen pågår. Vid deltidsstudier ska beloppen beräknas i förhållande till studiernas omfattning. Regeringen får, i likhet med vad som gäller , föreskriva att de högre bidragsnivåerna får lämnas även för annan utbild- ning och till studerande som är , om det finns särskilda skäl. De som studerar parallellt på olika utbildningsnivåer ska få studiebidrag i proportion till studieomfattningen på respektive utbildningsnivå. CSN ges möjlighet att meddela närmare före- skrifter för beräkningen av studiebidrag för den som studerar parallellt på olika utbildningsnivåer. Avskrivning av lån tagna vid behörighetsgivande studier på grundläggande eller gymnasial nivå ska även fortsättningsvis kunna göras av lån som har lämnats med ett bidrag som motsvarar av prisbasbeloppet (31,av totalbeloppet). Avskrivning ska inte göras av lån som har lämnats under tid då bidrag lämnats med 2,55 pro- cent av prisbasbeloppet (50,av total- beloppet). Utredningens bedömning: Det är önskvärt att ha en så stor andel bidragsfinansiering och en så liten andel lånefinansiering som möjligt vid studier på grundskolenivå. När avskrivnings- kostnaderna successivt minskar som en följd av utredningens förslag, bör de medel som frigörs användas till att ytterligare höja bidragsandelen för studerande på grundskole- nivå. Flera skäl att införa ett enhetligt högt bidrag Högre bidrag ges till studerande på grundläggande nivå som bedöms sakna en grundskoleutbildning och i vissa fall till stu- derande som repeterar på grundskolenivån. Den som inte kan beviljas studiemedel med den högre bidragsnivån ges studiemedel med den generella bidragsnivån, dvs. samma bidragsnivå som bl.a. ges till högskolestuderande.98 98 Det högre bidraget ges till studerande som saknar slutbetyg eller motsvarande från grund- skoleutbildning eller motsvarande svensk eller utländsk utbildning eller som repeterar eller Utredningen ser ett flertal goda skäl att frångå dagens regelverk med ett högre och ett generellt bidrag. Motiven för detta är både att förbättra låntagarnas möjligheter att betala tillbaka sina studie- skulder och att förbättra möjligheterna att fullfölja studierna. Förutom dessa två huvudsakliga syften med utredningens förslag ser vi även andra starka motiv att ändra bidragets andel av studie- medelsbeloppet, vilka vi återkommer till nedan. Färre låntagare och lägre skulder minskar återbetalningsproblem Mot bakgrund av utredningens uppdrag att förbättra förut- sättningarna för låntagare att betala tillbaka sina lån finns det skäl att minska de studerandes skuldsättning. Ur detta perspektiv är det också bra om en större andel av de som studerar på grundläggande nivå ges bättre möjligheter att studera utan att ta studielån. Dessa effekter anser utredningen kan åstadkommas genom att öka studie- medlens bidragsdel och minska lånedelen. Betydelsen av minskat låntagande och lägre skuldsättning beskrivs närmare nedan i av- snittet om återbetalning av studielån. Högre bidrag kan eventuellt minska antalet studieavbrott Utredningen har tidigare gjort bedömningen att den exakta nivån på studiemedlen eller bidragets andel av studiemedlen har begrän- sad betydelse för genomströmningen i studier. En höjd bidrags- andel kan dock bidra till att studerande ges möjligheter att klara sig på studiemedlen utan att välja till kurser bara av skälet att kunna beviljas studiemedel motsvarande heltid. Den bidragsökning utred- ningen föreslår är i kronor räknat större än en vad som ges av en ökning av studietakten . Om antalet studerande som ansöker till onödiga kurser minskar kan det dels leda till kortare studietider, dels minska antalet studieavbrott. En höjning av bidragets andel av studiemedlen innebär också en förbättrad ekonomi för många studerande. Studerande som väljer att låna får inte ut mer pengar , men den stora andel av de studerande på grundläggande nivå som inte lånar får med ett kompletterar ämnen på grundskolenivå. Högre bidrag ges fr.o.m. det år den studerande fyller . Bidraget betalas ut så länge de avsatta medlen räcker. Se även avsnitt 8.1.2. högre bidrag mer pengar att leva på. Även detta kan i någon mån öka fullföljandegraden. Även andra skäl talar för ett stort samhälleligt åtagande Förutom de redovisade skälen för att förbättra förutsättningarna för låntagarna att betala tillbaka sina lån och för att öka genom- strömningen och fullföljandet, ser utredningen fem andra starka skäl att öka bidragets andel av studiemedlens totalbelopp. För det första anser utredningen att det är rimligt att individens kostnader för utbildning på grundläggande nivå hålls nere eftersom det kan antas att avkastningen på studier på grundläggande nivå är förhållandevis låg, särskilt när det rör sig om äldre studerande. De uppgifter utredningen redovisar över inkomstutvecklingen för studerandegruppen visar på en dålig inkomstutveckling, vilket tyder på låg ekonomisk avkastning av studierna. Ett andra skäl är att en högre bidragsnivå ökar rekryteringen till studier. Ett mål för studiemedelssystemet är att studiemedlen ska verka rekryterande till studier. Kommunerna ska också verka aktivt för att nå dem som har rätt att delta. En höjd bidragsandel under- lättar detta arbete och bidrar till rekryteringsmålet. För det tredje finns det en rad andra, icke-ekonomiska, effekter av utbildning på grundläggande nivå som talar för ett större inslag av statlig finansiering. Utbildning på grundläggande nivå handlar om att göra det möjligt för människor att medverka i samhällslivet och att ta tillvara sina demokratiska rättigheter, samt att ta ansvar för sina skyldigheter. Utbildningen syftar till att ge vuxna kun- skaper som är nödvändiga för att kunna delta i samhälls- och arbetslivet t.ex. grundläggande samhällskunskap och kunskaper i svenska språket. Detta är ett avgörande skäl för att komvux på grundläggande nivå är en rättighet för den som saknar de kunskaper som normalt uppnås i . Enligt utredningens bedömning är detta även argument för ett stort samhälleligt åtagande när det gäller studiemedlen, vilket alltså talar för en högre andel bidragsfinansiering och en lägre andel egenfinansiering genom studielån. Ett fjärde skäl att öka bidragsandelen och att ha en enhetlig bidragsnivå är att detta ökar likformigheten och rättvisan. kan studerande i vissa kommuner få försörjningsstöd utan att behöva ta studielån, vilket inte är möjligt i andra kommuner. upphandlar också Arbetsförmedlingen utbildningar som till mycket stora delar liknar komvux på grundläggande nivå. För dessa utbildningar kan de studerande ofta beviljas aktivitetsstöd. De ekonomiska förutsättningarna beror alltså på var de studerande bor och på vilken myndighet de har kontakt med. Förslaget minskar behovet av försörjningsstöd och därmed också olikheterna mellan studerande i olika kommuner och mellan studerande som har studiemedel och aktivitetsstöd. Dessutom är de ekonomiska förut- sättningarna olika för studerande med olika utbildningsbakgrund, trots att det kan skilja mycket lite i deras förutsättningar att bedriva studier i . Likaså är det i stort sett slumpartat vilka studerande som repeterar eller kompletterar som får det högre bidraget; detta beror på när de lämnar in sin ansökan om studie- medel. Osäkerheten försvårar studieplaneringen och gör de eko- nomiska förutsättningarna för studierna osäkra. Som femte och sista skäl minskar en enhetligt högre bidragsnivå behovet av försörjningsstöd och sänker administrationskostnaderna för studiemedlen. Administrationskostnaderna minskar som en följd av att CSN inte längre behöver bedöma de sökandes utbildnings- bakgrund för att avgöra bidragsnivån. Utredningens förslag om ett enhetligt och högt bidrag till studerande på grundskolenivå Utredningen föreslår att en enhetlig bidragsandel införs för samtliga studerande på grundläggande nivå. Bidragets andel bör vara av studiemedlens totalbelopp, vilket innebär och (2013).99 Vid heltidsstudier innebär det att bidraget motsvarar av prisbasbeloppet . Ökningen av bidragsnivån innebär att studerande med dagens generella bidrag får mer i studiebidrag , vilket motsvarar . De som lånar minskar sitt lån- tagande med lika mycket. Utredningens förslag till bidragsnivå följer av hur mycket utred- ningen har lyckats finansiera. Vår inställning är att det är önskvärt att ha en så stor andel bidragsfinansiering och en så liten andel låne- finansiering som möjligt. Det kan finnas positiva inslag i en lånedel och därmed en viss del egenfinansiering, t.ex. som ett incitament 99 Månadsbeloppet är uträknat genom att veckobeloppet har multiplicerats med 4 1/3. för snabba studier och aktiva och medvetna val. Utredningen anser dock att dessa positiva inslag har en mycket begränsad betydelse som incitament. Som en följd av utredningens förslag om en enhetlig bidragsnivå för studerande på grundskolenivå föreslår utredningen att även bidragsnivån för studerande på gymnasial nivå ska göras enhetlig. Utredningen föreslår att studerande som är eller äldre ska ges ett studiebidrag som motsvarar av studiemedlens totalbelopp, vilket vid heltidsstudier innebär av pris- basbeloppet . Yngre studerande på gymnasial nivå ska även fortsättningsvis ges studiemedel med dagens bidragsnivå t.o.m. det kalenderår de fyller . Motivet att bidragsandelen även fortsatt ska vara lägre för studerande är att systemet inte ska uppmuntra till avhopp i gymnasieskolan, vilket ett högt bidrag redan fr.o.m. skulle kunna göra. Utredningen föreslår inte någon förändring när det gäller den pågående tillfälliga satsningen på ett högre bidrag till ungdomar i åldern 20–. De som studerar parallellt på olika utbildningsnivåer ska få studiebidrag i proportion till studieomfattningen på respektive utbildningsnivå. CSN ges möjlighet att meddela närmare före- skrifter för beräkningen av studiebidrag för den som studerar parallellt på olika utbildningsnivåer. Vid deltidsstudier ska samtliga belopp beräknas i förhållande till studiernas omfattning. Genom att införa bidragsnivåer som tar sin utgångspunkt i den nivå på vilka studierna bedrivs i stället för i de studerandes utbild- ningsbakgrund skapas ett enkelt och rättvist system. Högst bidrag ges till studerande på den lägsta studienivån och därefter minskar andelen bidrag successivt med stigande utbildningsnivå. Detta motiveras framför allt av att avkastningen på utbildning ofta ökar med utbildningsnivån och att betalningsproblemen för låntagarna minskar med stigande utbildningsnivå. Dessutom behövs ofta starkare ekonomiska incitament för att rekrytera studerande till studier på lägre nivåer. 1 Den tillfälliga satsningen på ett högre bidrag till studerande i åldern 20–är inte medtagen i diagrammet. Fördelningen för satsningen är densamma som enligt utredningens förslag fö r studerande på grundskolenivå. Utredningen ser ingen överhängande risk för att en med utbild- ningsnivån sjunkande bidragsandel skulle få kvarhållande effekter, med studerande som dröjer kvar i studier på lägre nivåer för att få ett högre bidrag. Utredningens bedömning efter bl.a. genomförda studiebesök är att de studerande strävar efter att snabbt bli klara med sina studier. Inte sällan vill de t.o.m. övergå till högre utbild- ningsnivåer snabbare än vad som är lämpligt. Det är alltså kunskap- erna och viljan att komma vidare som främst styr de studerandes val, inte den exakta bidragsandelen. kan vissa studerande som repeterar på grundläggande nivå dessutom ha en högre bidragsnivå på den grundläggande än på den gymnasiala nivån. Utredningen har inte fått några signaler om att detta skulle verka kvarhållande i utbildning. Förslaget att de som studerar parallellt på olika utbildningsnivåer ska få studiebidrag i proportion till studieomfattningen på respektive utbildningsnivå innebär också att det inte blir några stora marginaleffekter för studerande som successivt övergår från studier på grundläggande till studier på gymnasial nivå. har regeringen möjlighet att föreskriva att dagens högre bidragsbelopp får lämnas även för annan utbildning om det finns särskilda skäl och till studerande som är som har sär- skilt behov av ett sådant stöd. Vi föreslår att detta bemyndigande att föreskriva om beloppsnivåerna ska kvarstå med endast redaktionella ändringar. Utredningen ser den föreslagna höjningen av bidragsandelen som ett steg på vägen mot en ännu högre bidragsandel för studerande på grundskolenivå. Det är, mot bakgrund av de argu- ment för en höjning som redovisas ovan, önskvärt att ha en så stor andel bidragsfinansiering och en så liten andel lånefinansiering som möjligt vid studier på grundskolenivå. Vi anser att bidragsandelen kan höjas ytterligare i takt med att kostnaderna för avskrivning av lån minskar (se nedan). Följdändring avseende rätten till avskrivning Studielån som tagits i samband med behörighetsgivande studier på grundläggande eller gymnasial nivå inom t.ex. komvux eller inom folkbildningen skrivs till vissa delar av om den studerande går vidare till högskolestudier.100 I och med att utredningen föreslår ändrade bidragsnivåer för studiemedel måste reglerna för avskrivning följdändras. får inte studerande med den högre bidragsnivån avskrivning om de fortsätter studierna på högskolan, denna rätt är förbehållen dem som har studerat med det generella bidraget. Vi föreslår att avskrivning av lån tagna vid behörighetsgivande studier även fortsättningsvis ska kunna göras av lån som har lämnats med generellt bidrag, dvs. bidrag med 1,59 pro- cent av prisbasbeloppet (31,av totalbeloppet). Avskriv- ning ska däremot inte göras av lån som har lämnats under tid då bidrag lämnats av prisbasbeloppet (50,av totalbeloppet) eller under tid då studerande får den högsta bidragsnivån. Motivet för utredningens förslag är att avskrivningsmöjligheten bör förbehållas studerande med den lägsta bidragsnivån, som där- med behöver låna betydligt mer än övriga. Dessa riskerar att få höga studieskulder när de går vidare till högskolenivån. En möjlig- het att få delar av skulden avskriven är därför väl motiverad. 100 Avskrivning görs med en sjättedel för varje 60 högskolepoäng låntagaren klarar, dock med högst hälften av de tagna lånen, inklusive ränta. Högst 180 högskolepoäng, motsvarande heltidsstudier, ger grund för avskrivning. Avskrivning görs dock inte för den som haft studiemedel med den högre bidragsnivån. Motsvarande behov finns inte för dem som har högre bidragsnivåer och därmed lägre skulder. Att införa en rätt till avskrivning av lån som lämnas som någon av de högre bidragsnivåerna skulle också medföra kost- nader som skulle kräva finansiering i form av lägre bidragsnivåer. Utredningens bedömning är att högre bidrag är att föredra framför framtida avskrivningar. Det har visat sig att avskrivnings- möjligheterna är okända för många och att det är mycket få studerande som påverkas av avskrivningsreglerna i sitt beslut att påbörja studier eller att gå vidare till högskolan.101 Detta talar för att inte utöka avskrivningsmöjligheten utan att istället tillföra medel i tilldelningssituationen. De som studerar på eftergymnasial nivå har också en bättre inkomstutveckling än övriga och därmed bättre möjligheter att betala tillbaka sina lån. Detta gäller även dem som fortsätter från grundläggande eller gymnasial nivå till efter- gymnasial nivå (se avsnitt 8.3.2). Även detta talar för att hellre satsa på högre bidrag på de lägre nivåerna än på avskrivning för dem som går vidare till högskolestudier. En högre bidragsnivå kommer både dem till del som går vidare till högskolan och dem som inte gör det. När avskrivningskostnaderna minskar bör de medel som frigörs enligt utredningens bedömning användas till att ytterligare höja bidragsandelen för studerande på grundläggande nivå. 8.4.5Antal veckor med studiemedel Utredningens förslag: För studier på grundskolenivå ska studiemedel vid studier på heltid ges under sammanlagt högst . Till studerande som bedöms ha större utbildningsbehov ska studiemedel kunna lämnas . Till studerande som behöver färdighetsträning i läsning och skrivning eller har särskilda stödbehov, får studiemedel lämnas under ytterligare högst , dvs. i sammanlagt högst . Bedömningen av utbildningsbehovet ska ta sin utgångspunkt i de mål den studerande har med utbildningen, samt hans eller hennes förkunskaper och stödbehov. Den sökandes hemkommun eller den folkhögskola som den sökande studerar eller avser att studera vid, ska bedöma den 101 CSN (2011a). sökandes behov av utbildning på grundskolenivån och vid behov yttra sig över detta. Kommunernas och folkhögskolornas bedömning ska vara vägledande för CSN:s prövning av rätten till studiemedel. CSN ges möjlighet att meddela närmare föreskrifter om bedömningen av utbildningsbehovet och kommunernas och folkhögskolornas yttranden. Utredningens bedömning: Skolinspektionen bör ges i uppdrag att i samverkan med CSN följa upp de bedömningar och yttranden som kommuner lämnar till CSN. CSN bör ges i upp- drag att i samverkan med följa upp de bedömningar och yttranden som folkhögskolor lämnar till CSN. Skäl för fler veckor och en mer flexibel bedömning För de flesta studerande på grundläggande nivå är tidsgränserna för antalet studiemedelsveckor inte något problem. Trots det finns det minst 1 400 studerande som har behov av längre utbild- ningstider än tidsgränserna medger. Utredningens bedömning är att studiemedelssystemet måste bli mer flexibelt för att kunna tillmötesgå de behov de studerande har av försörjning och att detta framför allt gäller antalet tillgängliga studiemedelsveckor. fastställs det maximala antalet veckor med studiemedel med utgångspunkt i den studerandes utbildningsbakgrund. Utred- ningen anser att det nuvarande sättet att fastställa antalet studie- medelsveckor är olämpligt. Ett skäl är att det ofta är mycket svårt att bedöma de sökandes tidigare utbildning. Eftersom merparten av de studerande har utländska utbildningar är det ofta svårt att avgöra om utbildningen motsvarar en svensk grundskoleutbildning eller inte. Lika långa utbildningar i olika länder kan t.ex. skilja sig mycket åt vad gäller innehåll och kvalitet. Det är inte heller ovanligt att studerande endast sporadiskt har studerat på en utbild- ning, t.ex. med anledning av oroligheter i landet. Många studerande saknar dessutom handlingar och betyg som visar vilka utbildningar de har läst. Eftersom det ur studiemedels- synpunkt är en fördel att sakna tidigare utbildning kan det inte uteslutas att sökande undanhåller sin utbildningsbakgrund, vilket gör prövningen rättsosäker. Den som undanhåller uppgifter om sin tidigare utbildning kan göra detta utan att det i praktiken går att kontrollera.