sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — 3.3 Kretsen av berättigade sökande ............................................. Särskilda regler för samhällsinitierad och 4.1 Offentlig finansiering av järnvägstrafiktjänster i 4.2 EU-rättsliga regler om offentlig upphandling av 4.3 Organisatoriska krav angående behörig myndighet ............ 4.4 Processen och uppgifter för RKTM ..................................... 4.4.1 Steg 1: Upprättande och fastställande av 4.4.2 Steg 2: Beslut om allmän trafikplikt .......................... 4.4.3 Steg 3: Ingående av avtal............................................. – Avtal om allmän trafik i allmänhet ......................... – Avtal om allmän trafik i .............................. – Steg 4: Offentliggörande av samlad rapport om 4.5 Tilldelning av avtal om allmän trafik..................................... 4.5.1 Allmän trafik i egen regi............................................. 4.5.2 Anlitande av annan tredje part än internt företag..... – Undantag till upphandlingsförfarandet.................. 4.6 Förändringar i regelverket om kollektivtrafik...................... 4.6.1 Kommissionens föreslag till ändringar av EU:s – Förändrad av behörig lokal myndighet (artikel 2, punkt c) ................................................................ – Specifikationer av hur behöriga myndigheter definierar allmänna trafikplikter och det geografiska tillämpningsområdet för avtal om allmän trafik (artikel 2 e och en ny artikel 2a) ....... – Tillhandahållande av operativ, teknisk och ekonomisk information om den kollektivtrafik som är föremål för ett avtal om allmän trafik som anbud ska infordras för (artikel 4.6 och ny – Övre gränser för direkttilldelning av avtal som gäller en liten volym och för direkttilldelning till små eller medelstora företag (artikel 5.4) ......... Bilaga 3 SOU 2013:83 – Obligatorisk konkurrensutsatt tilldelning av järnvägsavtal (artikel 5.6 och artikel 4) ................... – Begränsningar för tilldelning (ny artikel 5.6)......... –Tillträde till rullande järnvägsmateriel (ny artikel 5a och ny artikel 9a) ................................................. –Offentliggörande av viss information om avtal om allmän trafik (artiklarna 7.1 och 7.2) ................ – Övergångsperiod som gäller för konkurrensutsättning (artikel 8.2) .......................... – Övergångsperiod för befintliga direkttilldelade järnvägsavtal (ny artikel 8.2a) .................................. – Anpassningar angående befrielse från skyldigheten att anmäla statligt stöd och villkoren för förenlighet med den inre marknaden på grund av de krav som ställs i fördraget när det gäller statligt stöd. 4.6.2 Konsekvenser för i anledning av förändringar av kollektivtrafikförordningen ............. Krav på oberoende för att säkerställa icke- diskriminering och konkurrensneutralitet..................... Organisationsmässigt oberoendekrav för förvaltning ......... Rättspraxis från gällande oberoende ........... Kravet på särredovisning........................................................ oberoende gällande avgifter och tilldelning............... – Grundprinciper för infrastrukturförvaltare............ 5.3.2 Gällande rätt om tilldelning av tåglägen i ..... Föreslagna ändringar inom fjärde järnvägspaketet............... 5.4.1 Tydliggörande av infrastrukturförvaltarens roll........ 5.4.2 Särredovisning för avgränsade avdelningar................ Funktionell/institutionell separation av 5.4.4 Särskilda regler för vertikalt integrerade företag....... 5.4.5 Tillsyn över efterlevnad av bestämmelserna .............. Inrättande av samordningskommitté......................... 5.4.7 Införandet av ett europeiskt nätverk av 5.4.8 Utvidgade tillträdesrättigheter till järnvägsinfrastruktur gällande persontrafik .............. Tillhandahållande av tjänster knutna till järnväg .......... Utgångspunkterna enligt direktiv .......................... minimipaket av tjänster enligt SERA-direktivet .................. Övriga tjänsteleverantörer inom järnvägssektorn................ 6.3.1 Krav på allmän särredovisning av 6.3.2 Krav på organisatoriskt oberoende för under 6.3.3 Särskilt om krav på oberoende för 6.3.4 Procedurkrav för tillträde till anläggningar och möjlighet till tillträdesvägran ..................................... 6.3.5 Tvistlösningsbestämmelser vid kapacitetsbrist i anläggningar och tillhörande tjänster ........................ 6.3.6 Tvångsmässig nyttjanderätt vid överkapacitet? Villkor för tillhandahållande av tilläggstjänster ................... Villkor för tillhandahållande av extra tjänster ...................... 6.6Kommissionens delegerade rättighet till kompletterande 6.7Förslag till ändringar av tjänsteregleringen i fjärde Gemensam information och integrerat Ändrade bestämmelser om kapacitetsrättigheter ..... , underhåll och säkerhet .............. Syftet med reglering om driftkompatibilitet och Allmänt om ansvaret för drift och underhåll av järnvägsinfrastruktur, anläggningar och rullande Innebörden av driftskompatibilitet............................ 7.1.3 Tekniska specifikationer för driftskompatibilitet, 7.1.5 Godkännande att ta järnvägsfordon i bruk och 7.2Förändringar av bestämmelser av driftskompatibilitet Förändringar i driftskompatibilitetsdirektivet .......... 7.2.2 Förändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet och av europeiska järnvägsbyråns roll ................................... Organisation avseende resenärers rättigheter ............... Svenska regler om resenärers rättigheter .............................. Olika aktörer inom ramen för Ansvaret för transportavtal, information och biljetter ........ 8.4.1 Information om trafiktjänst som upphör.................. Ansvaret för reseinformation ..................................... 8.4.3 Ansvaret för biljetter, direktbiljetter och 8.4.4 Ansvaret för reseinformation och 8.4.5 Ansvar för assistans vid förseningar .......................... 8.4.6 Ansvaret för personer med funktionshinder eller – Ansvaret gällande rätten till transport .................... – Ansvaret för information till personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet ................... – Ansvaret gällande tillgänglighet .............................. – Ansvaret för assistans på stationer.......................... – Ansvaret för villkor för assistans ............................ 8.4.7 Uppgifter angående resenärernas personliga 8.4.8 Uppgifter angående information till resenärer.......... SOU 2013:83 Bilaga 3 Tillsynsansvaret gällande resenärers rättigheter................... Möjlighet till reversering av genomförd liberalisering .... Allmänt om återgång av liberaliserade verksamheter .......... 9.1.1 Betydelsen av företräde .......................... 9.1.2 Tekniska hinder för reversering................................. Problemet med marknadsmisslyckande .................... Ingripande i näringsverksamhet................................. Möjlighet till tillbakagång till tidigare ordningar ................. 9.2.1 EU-rättsliga hinder mot reversering ......................... 9.2.2 Återgång till statlig affärsverkslösning / reversering av marknadsöppning ............................... 9.2.4 Möjligheten till reversering av trafikutbudet ............ 9.2.5 Möjligheten till reversering av tjänsteutbudet .......... 9.2.6 Möjlighet till reversering av upphandlingskravet ..... 9.2.7 Möjlighet för återgång till utförande i egen regi i 9.2.8 Möjligheten att avvika eller reversera regler gällande passagerares rättigheter................................ Bilaga 3 SOU 2013:83 for Rail Transport (datoriserat informations- och bokningssystem för järnvägstrafik) (Europeiska järnvägsbyrån) Infrastrukturförvaltare (Infrastructure manager) Järnvägslag (2004:519) Lag (2010:1065) om kollektivtrafik Railway Undertaking (järnvägsföretag) Tekniska Specifikationer för Driftskompatibilitet Jag har av Utredningen om järnvägens organisation, Dir 2013:46 erhållit i uppdrag att från ett rättsligt perspektiv kartlägga EU- rättens inverkan på järnvägsområdet för nationella svenska för- hållanden och vilket utrymme som finns för nationella beslut om järnvägens organisation. I samband härmed ska fokus i utredningen ligga på regler knuta till marknaden och de roller som skilda aktörer ska ha. Uppdraget omfattar att utreda hur och i vilken omfattning EU- rätten ställer krav på uppdelning av verksamheter på järnvägs- området (mellan t.ex. infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag) och utvärdera hur detta förhåller sig till lagstiftning och praxis på järnvägsområdet i . Startpunkten i detta hänseende är direktivet 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järn- vägar, som sedan följts av de fyra järnvägspaketen. Vidare ska analyseras vilka krav som ställs på olika aktörer vad gäller ansvar för olika funktioner i sektorn, inte minst vad gäller s.k. gemensamma funktioner. Därvidlag ska särskilt beaktas huruvida det kan finnas områden, där det i svensk lagstiftning råder otydlighet avseende definitionen av vissa roller, t.ex. station manager (stationsförvaltare) och/eller behovet av samarbete mellan berörda aktörer för att t.ex. trygga stordriftsfördelar. Ett annat område att studera är ansvaret för drift och underhåll av olika delar av infrastrukturen, med särskilt beaktande av inverkan på infrastrukturhållarens möjligheter att kontraktera externa leverantörer för dessa tjänster, Härtill ska jag analysera tågpassagerarförordningen och i vissa relevanta hänseenden beröra de tekniska regelverken (t.ex. direktiv /57/EG) om driftskompatibiliteten i järnvägssystemet. Häri ingår också att utreda hur de roller som tilldelats exempelvis och Transportstyrelsen förhåller sig till . Beträffande marknadsreglering omfattar uppdraget att beskriva hur och i vilken utsträckning regelverket ställer krav på en öppen och konkurrensutsatt marknad. Det ska förutom själva transport- tjänsten (gods- och persontrafik) särskilt beaktas andra delar i värdekedjan gällande krav på tillgång till vissa funktioner, särskilt om någon leverantör av vissa tjänster åtnjuter en dominerande ställning. Avseende marknadsöppning har även regelverket kring s.k. PSO (Obligations) och regler för upphandling stor betydelse, i vissa fall med särskilda regler för just transporter och järnvägstrafik. Det ska utredas vilka krav som ställs på upphandling av allmän trafik och vilka konsekvenser detta har för svensk lagstiftning. Basen för analysen är de beslutade och i medlemsländerna införda rättsakterna, men i samtliga fall ska även beaktas huvud- dragen i omarbetningsdirektivet 2012/34/EU, som är under införande fram till , samt det förslag till fjärde järn- vägspaket som lagt fram . Slutligen ska beaktas hur genomförandet av gällande rättsakter har hanterats i rätts-praxis, särskilt avseende de prövningar som skett (och delvis pågår) avseende medlemsländernas införande av första järnvägspaketet. 2Allmänna mål med transportpolitiken och liberalisering Målsättningarna med EU:s transportpolitik är mångfacetterad och innehåller mål som endast indirekt kommer fram i den svenska nationella transportpolitiken. EU har förutom likadana eller identiska målsättningar om effektivitet, miljöfrågor m.m. även att hantera EU såsom sådan och dess funktionssätt. 2.1Mål för näringsverksamhet i allmänhet Det finns vissa principer som mycket väletablerade inom EU som är ett resultat av decennier av lagstiftningsarbete och som i allt väsentligt tog sin början för mer än ett halvtannat sekel sedan. Detta berör de allmänna principerna om näringsfrihet, avtalsfrihet och konkurrensfrihet som kan sägas vara ett direkt resultat av att merkantilismen, skråväsendet övergavs till förmån för de idéer om marknadens funktionssätt som i huvudsak gavs uttryck för genom liberalismen första hälft och mitt. har internationella strävanden om frihandel mellan suveräna stater präglat i stor utsträckning – främst såsom den kommit till stånd genom och sedermera WTO:s verksamhet. Inskränkningar i dessa principer har även genom EU:s grundläggande rättighetsstadga, men även 2 kap. regeringsformen, kommit att betraktas som förhållandevis allvarliga avvikelser, för vilka det dels krävs beslut i viss behörig ordning – oftast av lagstiftande församlingar – och dels att vissa angelägna allmänna intressen är för handen. Monopol och verksamheter avskärmade från konkurrens är sålunda något som blivit alltmera ovanligt i de flesta branscher , även om det alltjämt finns industrier och hela branscher som kännetecknas av antingen hög kon- centrationsgrad eller t.o.m. monopol till följd av samhälleliga intressen (t.ex. folkhälsa vad gäller alkohol och spel) eller ekonomiska realiteter (bl.a. höga investeringskostnader i kombination med höga stordriftsfördelar). Det är därför tämligen vanligt att staterna har öppnat upp tidigare skyddade verksamheter oftast i hopp om att nå en högre effektivitet och bättre utbudssituation än utgångsläget. konkurrensutsatt verksamhet kan ske på olika sätt beroende av vad eller hur t.ex. ett monopol är utformat eller tillkommet. I vissa sammanhang talas om en avreglering av marknader, vilket är en lämplig beteckning när skyddande och/eller avskärmande lagstiftning är den direkta orsaken till monopolets existens som avskaffande av lagskyddet är tillräckligt för att marknaden ska kunna fungera i konkurrens. Termen är dock ofta missvisande, eftersom det sällan är tillräckligt enbart med att avskaffa regler utan övergången till konkurrens måste oftast säkerställas antingen p.g.a. att regleraren vill förhindra att den tidigare monopolisten inte försöker dra nytta av sin starka marknadsposition och genom sitt affärsagerande söker bibehålla marknadsmakt, eller att de teknisk-ekonomiska förutsättningarna för konkurrens kräver nya lagstiftningsåtgärder. Det är därför oftast mer vanligt att tala om liberalisering av marknader och därtill en omreglering av marknader med slutmålet att nå en konkurrensutsatt och effektiv marknad; allt anpassat efter de branschspecifika förutsättningarna. Tillkommande lagstiftning är därför ofta vanligt i form av regler om marknadstillträde – antingen genom att underlätta möjligheterna för detta eller genom att framtvinga tillträde till vissa nödvändiga faciliteter (third-party access, TPA-regulation). När de tekniska förutsättningarna för konkurrens saknas kan även konvergenslagstiftning krävas i syfte att uppnå ekonomiska och/eller tekniska likadana konkurrens- förutsättningar (s.k. level playing field), allt med beaktande av allmänna krav på proportionalitet och subsidiaritet och med hänsyn till vad som teoretiskt-praktiskt sannolikt är möjligt att åstadkomma med sådan reglering. 2.1.1Järnvägssektorn i förhållande till andra transportslag Järnvägssektorn får anses vara föremål för en osedvanligt och exempellöst omfattande omreglering. Detta har självfallet sin grund i att järnväg som sådan i många fall kan betraktas som s.k. naturliga monopol – åtminstone vad gäller viss infrastruktur. De tekniska och ekonomiska förutsättningarna för järnvägstrafik har därtill gjort att behoven av sådana tjänster framförallt varit nationella med hänsyn till kommersiella intressen och (tidigare) försvarsintressen, vilket har medfört uppkomsten av i huvudsak nationella järnvägssystem gällande infrastrukturen, säkerhets- och signal- system, rullande materiel, och i vissa fall t.o.m. spårvidd. Denna i huvudsak nationella eller regionala begränsning av järnvägen som sådan har självfallet förstärkts av effektivisering och utveckling av andra transportslag; vägtrafikens betydelse har ökat väsentligt tack vare bättre och större vägar, avsevärda förbättringar av vagnpark; flyget har expanderat kraftigt och erbjuder transportekonomiska snabba lösningar för långväga transporter med krav på snabbhet. Sjötrafiken har genomgått en enorm utveckling med kraftigt ökad kapacitet, förbättrad ekonomi och minskad miljöpåverkan. Järnvägssektorn har dock avsevärda fördelar framför andra transportslag vad gäller snabba och effektiva regionala och inter- regionala persontransporter, ekonomiskt fördelaktiga regionala och långväga transporter för tungt och skrymmande gods samt bulkvaror. har uppenbara miljöfördelar framför andra transportslag och har potential att lösa många trafikproblem inom unionen. Däremot existerar stora problem och utmaningar gällande investeringar i och underhåll av såväl infrastruktur som rullande materiel. Den tekniska utvecklingen inom järnväg är emellertid även påtaglig gällande t.ex. snabbgående persontåg, vilket ska ses i ljuset av de transnationella tjänster som utvecklats . Det absoluta beroendet mellan just en infrastruktur och trafik är dock något unikt för järnväg; övriga landtransporter har möjlighet att välja andra vägar, flyget kan nyttja alternativa flygplatser, medan sjötrafiken har kvar sitt beroende av hamnfaciliteter. Olika spår- bundna transportlösningar måste använda samma infrastruktur, varvid överbelastnings- och trängselproblematiken blir långt mer påtaglig i jämförelse med andra transportslag. Detta är paradoxalt nog oftast något som motiverat en vertikal integration eller samordning för att internalisera transaktionskostnader, dubbel marginalisering och undvikande av konstgjorda marknadslösningar som inte hade uppkommit på en fri marknad utan reglering. Om det därtill läggs faktum att staten ska ansvara för investeringar och underhåll av den helt essentiella infrastrukturen finns det en risk för att negativa marknadseffekter förstärks; de eventuella målsättningarna med uppdelningsreglering av tidigare vertikalt integrerade verksamheter hotar att undergrävas av ekonomiska realiteter. Så kan fallet vara om infrastrukturförvaltare inte tillhandahåller en adekvat och tekniskt godtagbar infrastruktur – i sådana fall förfelas ett liberaliseringssträvande genom att de kommersiella förutsättningarna undermineras. Likadana effekter kan uppkomma om infrastrukturförvaltaren inte förmår att fördela trånga resurser på ett företags- och samhällsekonomiskt effektivt sätt. Med infrastrukturförvaltare avses enligt SERA-direktivet varje organ eller företag som särskilt ansvarar för att anlägga, förvalta och underhålla järnvägsinfrastruktur, inklusive trafikledning, trafikstyrning och signalering. Infrastrukturförvaltarens uppgifter med avseende på järnvägsnät eller del av ett järnvägsnät får tilldelas olika organ eller företag. Till skillnad från t.ex. flyg och sjöfartssektorn förekommer i princip ingen konkurrens för infrastrukturförvaltaren. Flygplatser och hamnar har exempelvis ett kommersiellt incitament att investera i och underhålla sina faciliteter, eftersom kunderna i annat fall använder andra alternativ. Av det skälet är det oftast oproblematiskt att bolagisera sådana verksamheter och låta dem bedriva verksamheten helt på kommersiell grund. Detta gäller dock inte företrädelsevis järnvägssektorn, där huvudmannaskapet i stället läggs antingen på en myndighet som i () utan eget ekonomiskt intresse eller incitament för verksamheten, eller som i andra medlemsländer hos en vertikalt integrerad operatör med förvisso egna drivkrafter att underhålla och investera i infrastruktur, men med intresset att hålla andra aktörer utanför tillträde till densamma. Infrastrukturförvaltarens roll kan därmed i avsaknad av nödvändig finansiering för kapacitets- utbyggnad och underhåll riskera att bli kommersiellt ohållbar eller mycket svår att realisera i förhållande till syftet med en liberalisering att nå en effektivare marknad. Det ska emellertid tilläggas att det även finns många likheter mellan järnvägssektorn och andra transportslag. Detta gäller framförallt beroendeskapet mellan infrastruktur och trafik i allmänhet. Som utvecklats ovan gestaltar sig beroendeskapet och konkurrenssituationen något annorlunda för järnväg i . Det förekommer inom transportslaget i princip ingen konkurrens mellan infrastrukturer och infrastrukturens investerings- och underhållssituation skiljer sig avsevärt från andra transportslag. Vidare gäller beroendet mellan trafik och infrastruktur i princip – inte såsom vid flyg vid framförallt start och landning eller vid sjöfarten vid angöring, lossning, lastning etc. Trafiken är dock mindre eller inte alls kopplad till infrastrukturen. samma koppling till infrastruktur som tåg, men där finns långt fler alternativ och ett förhållandevis litet antal trånga sektorer i jämförelse med järnväg. En särskilt svår utmaning i sammanhanget är att infrastruktur- förvaltaren – i den mån den är helt oberoende i förhållande till operatörer – kan helt sakna kommersiella incitament till att ingå avtal om trafik om den organiseras som myndighet. Om den å andra sidan skulle organiseras som kommersiella aktörer (t.ex. som aktiebolag) är de kommersiella incitamenten skilda från dem som operatörerna möter; infrastrukturbolaget ska i så fall endast mot ersättning tillhandahålla kapacitet i infrastrukturen. Återigen till skillnad från t.ex. flygplatsbolag existerar inte den direkta kopplingen mellan slutkunden och infrastrukturförvaltaren. Inom flyg och sjötrafik finns t.ex. ett direkt incitament för infrastruktur- bolagen att attrahera resenärer/godskunder till följd av att de dels opererar i konkurrens med andra infrastrukturbolag som de tävlar om att förmå transportföretagen (rederier eller flygbolag) att använda just deras infrastruktur. Inom järnvägen finns inga alternativ och därmed inget direkt konkurrenstryck och ofta ett mycket litet antal operatörer. Sålunda ser incitamenten samman- taget mycket annorlunda ut för järnvägen än för andra transportslag. Operatörer av järnvägstrafik har alltid konkurrens från alternativa färd- eller transportsätt och på en liberaliserad marknad tillkommer även konkurrens från andra tågoperatörer. För att en liberalisering av just järnvägsmarknaden ska bli ändamålsenlig krävs därför att de tekniska förutsättningarna är helt uppfyllda. Inom EU tillkommer problematiken med målsättningen om att skapa en inre marknad för järnvägstransporter. Detta förutsätter utöver de utmaningar som presenterats ovan att det både finns kommersiella intressen eller behov samt att, om behov finns, det är fysiskt möjligt att genomföra. Något som argumentationsvis från början inte är fullständigt utrett är de kommersiella förutsättningarna för internationell tågtrafik och på vilket sätt denna ska gestalta sig. Vad gäller det sistnämnda synes EU:s transportpolitiska målsättningar i allt väsentligt gå ut på att den internationella tågtrafiken ska vara utformad så att rullande materiel trots ursprungliga tekniska olikheter eller kommersiella faktorer obehindrat ska kunna nyttja infrastruktur över hela unionen. Därmed får målsättningen anses vara en nära nog identisk inre marknad för tågtrafik. Med beaktande av de stora skillnader som råder kommersiellt, organisatoriskt och tekniskt mellan medlemsländerna kommer en liberalisering i denna mening att kräva ett mycket omfattande regelverk som tar sikte på både marknadsöppning, tillgång till nödvändiga faciliteter och infrastruktur, harmonisering av tekniska system och rullande materiel. I detta hänseende skiljer sig järn- vägen mycket från andra transportslag. 2.1.2Målsättningar om en inre marknad Oaktat specifika transportpolitiska målsättningar finns ständigt inom EU intresset av att realisera den inre marknaden (single market imperative). Häri ligger de fyra friheterna, enhetsaktens principer och det allmänna förbudet mot hinder för det fria flödet av varor och tjänster över nationsgränserna. Sålunda finns ett från specifika ekonomiska intressen frikopplat mål om att realisera den inre marknaden, även om det från ekonomisk synpunkt kan förefalla omotiverat i det enskilda fallet. Detta läggs alltid till grund för mera specifika strävanden i samma riktning. 2.1.3Svenska målsättningar med transportpolitiken Inom finns ett övergripande transportpolitiskt mål, vilket är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.1