sou · H1B353 · 2013-06-28 00:00:00 — Om fullmäktige bedömer att nuvarande resurser är tillräckliga medför lagstiftningen inte något krav på att ytterligare resurser tillskjuts. Den vidgade skyldigheten att tillgodose allmänhetens behov av insyn kan innebära en viss ökad administrativ uppgift för kommu- ner och landsting, vilket gör den kommunala finansieringsprincipen tillämplig. Krav måste formuleras och ställas i förfrågningsunderlag och avtal. Detta gäller både avtal mellan kommuner eller landsting och privata utförare samt mellan kommunala företag och privata utförare. Utredningen anser att SKL och branschorganisationer kan spela en viktig roll genom att bistå med gemensamma förslag till standardklausuler om insyn vilket kan minska den administrativa bördan för enskilda kommuner och landsting att utforma egna av- talskrav. Kravet på att ge allmänheten insyn framgår i viss mån av nuvarande 3 kap. 19 a § KL. Det är därför sammantaget svårt att bedöma den administrativa merkostnaden. Detta blir i det enskilda fallet beroende på vilken insyn den enskilda kommunen eller lands- tinget redan begär i avtal. Vilken merkostnad som kravet innebär blir beroende av i vilken utsträckning allmän- heten begär ut information. Det är därför inte möjligt att bedöma vilka merkostnader som förslaget medför. Förtydligandet av möjligheten att få insyn i fristående och internationella skolor bedöms inte innebära några ökade kostnader. Förslaget innebär inte någon utvidgad skyldighet för kommuner att vidta någon åtgärd utan innebär endast en möjlighet att begära information. Det nya kravet på att ge brukarinformation när det finns möjlig- heter att välja en utförare även utanför LOV-området innebär en viss vidgning av skyldigheten att ge information jämfört med . Information ska lämnas också om en enskild får välja på annat sätt än genom ett LOV-system. Eftersom det, utöver redan gällande krav på valfrihetssystem inom primärvården, är frivilligt för kom- muner och landsting att införa en ordning som innebär valfrihet för den enskilde är det inte möjligt att bedöma vilken merkostnad kravet innebär. Frivilligheten innebär också att den kommunala finansieringsprincipen inte aktualiseras. Kravet på att ge information om utbildning i förskoleklass, grund- skola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola innebär en vidgning av nuvarande skyldighet som endast avser förskolan, fritidshem och omsorg enligt 25 kap. skollagen. Den kommunala finansieringsprincipen är tillämplig men utredningen bedömer dock att kostnadsökningen är begränsad. Skyldigheten avser i första hand att ge information på befintlig webbplats och kan fullgöras genom att kommunen länkar till annan information. Det administrativa mer- arbetet är därför begränsat. 12.3Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Av 14 kap. 3 § RF framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip vad gäller inskränkningar i den kommu- nala självstyrelsen. Utredningens förslag att i lagtext förtydliga det kommunala huvudmannaskapet syftar till att förtydliga gällande rätt och bedöms därför inte innebära någon inskränkning i den kommunala själv- styrelsen. Förslagen att kommuner och landsting ska vara skyldiga att följa upp verksamhet som överlämnas till privata utförare och att full- mäktige ska anta ett program med mål och riktlinjer för de kommunala angelägenheter som lämnas över till privata utförare innebär ett krav på uppföljning samt att ett program måste utar- betas. Detta är nya åliggande, vilket kan ses som en viss inskränk- ning i det kommunala självstyret. Mot bakgrund av de brister som finns vad gäller uppföljning av privata utförare anser utredningen dock att det finns ett behov av att vidta lagstiftningsåtgärder. inskränkningar i den kommunala självstyrelsen görs, innebär pro- portionalitetsprincipen att den för den kommunala självstyrelsen minst ingripande åtgärden ska väljas. Utredningen hade kunnat föreslå uttryckliga mål och kriterier för uppföljning, men har valt att överlämna till kommunerna och landstingen att själva ta ställning till mål och kriterier för uppföljning. Detta innebär att det för den kommunala självstyrelsen minst ingripande åtgärden har valts. Skyldighet att ge brukarinformation framgår av bestäm- melserna i LOV. Utredningens förslag innebär att skyldigheten vidgas till fler valsituationer. Enligt utredningens bedömning får vikten av att beakta brukarnas behov av god information i en val- frihetssituation väga över den inskränkning förslaget innebär i det kommunala självstyret. Utredningen har vidare ett förslag att kom- munerna ska informera elever och vårdnadshavare om utbildning i förskoleklasser, grundskolor, grundsärskolor, gymnasieskolor och gymnasieskolor och som erbjuds elever i kommunen. Även här gör utredningen den bedömningen att vikten av att få information om utbildningar i olika skolformer på nivå väger över den inskränkning förslaget innebär i det kommunala självstyret. Kravet att kommuner och landsting ska vara skyldiga att till- godose allmänhetens behov av skälig insyn i verksamhet som över- lämnas till privata utförare, av kommuner och landsting samt kom- munala företag, kan också ses som ett nytt åliggande. Det med- borgerliga intresset av insyn i verksamhet som finansieras av skattemedel måste i detta fall bedömas väga över den mycket begränsade inskränkning i självstyret som förslaget innebär. Det faktum att kravet delvis redan framgår i form av en målsättnings- bestämmelse talar också för att den utvidgade skyldigheten är proportionerlig. Övriga förslag bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen. Utredningens förslag att kommuner respektive landsting samt kommunala företag genom sina avtal med privata utförare ska till- försäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten skälig insyn i den verksamhet som lämnas över kan innebära en ökad arbetsbörda för företagen. I hur stor omfattning är svårt att förutsäga då det är upp till varje kommun och landsting att bestämma hur omfattande insynen ska vara. Dessutom är det enligt utred- ningens förslag först när allmänheten vill ta del av informationen som kommunen eller eller ett kommunalt företag kommer att ta kontakt med den privata utföraren och efterfråga den begärda informationen. Den privata utförarens arbetsbörda beror därför också på hur stort intresset är från allmänheten att ta del av sådan information. Utredningen kan också tänka sig att allmänhetens intresse att begära ut information från de privata utförarna kommer att variera beroende på vad för slags tjänster den privata utföraren erbjuder och . De privata utförarnas arbets- börda att lämna ut information kommer därför sinsemellan att skilja sig åt. När det gäller utredningens förslag om kommunernas rätt till insyn i de fristående och internationella skolorna gör utredningen samma bedömning som ovan att förslaget innebär en viss ökad administrativ arbetsbörda för företagen men att det ändå är frågan om en relativt marginell ökning. Utredningen anser inte att utredningens förslag i övrigt påver- kar små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Kravet på att kommuner och landsting ska tillgodose allmänhetens behov av insyn i privata utförares verksamhet kan leda till ökad transparens i verksamhet som finansieras av offentliga medel. Detta gäller även kommunernas insyn i de fristående och internationella skolorna. Generellt sett kan ökad transparens minska risken för korruption. På detta sätt kan utredningens förslag bidra till det brottsförebyggande arbetet. Utredningen bedömer inte att dess förslag kommer att medföra en ökad arbetsbelastning för domstolarna. Förslagen har inte någon inverkan på möjligheten att nå de inte- grationspolitiska målen och har inte heller någon betydelse för frågan om jämställdheten mellan kvinnor och män. Utredningens förslag innebär att ett program ska utarbetas med mål och riktlinjer för de kommunala angelägenheter som lämnas över till privata utförare. Att skriva ett sådant program och utredningens förslag i övrigt bedöms inte ha någon betydelse för sysselsättningen eller offentlig service i olika delar av landet. Utredningens förslag: Ändringarna i kommunallagen och lagen om valfrihetssystem som rör kommunernas och landstingens samt upphandlande myndigheternas informationsskyldighet ska träda i kraft . Övriga ändringar i kommunallagen, lagen om kommunala indelningsdelegerade, hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen, ellagen, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, socialtjänstlagen, naturgaslagen och fjärrvärmelagen ska träda i kraft . Ändringarna i skollagen ska träda i kraft . När det gäller kommunernas informationsskyldighet ska för- fattningsändringen tillämpas på utbildningar som påbörjas efter . När det gäller ändringarna i kommunallagen om allmänhetens insyn i de privata utförarnas verksamhet krävs övergångsbe- stämmelser. För verksamhet där en kommun eller ett landsting har ingått avtal före ska 3 kap. 19 a § gälla i sin äldre lydelse. Detta gäller även om ett sådant avtal förlängs fr.o.m. . För kommunala bolag samt föreningar där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan ska bestämmelsen om insyn gälla för verksamhet där avtal ingåtts fr.o.m. . För stiftelser ska bestämmelsen om insyn gälla för sådana stiftelser som bildas fr.o.m. . Den tid som kan uppskattas för remissförfarandet och beredningen av förslagen inom samt riksdagsbehandlingen och den tid kommuner och landsting behöver för att förbereda sig i den kommunala verksamheten innebär att de lagförslag som utredningen lämnat i huvudsak bör kunna träda i kraft . Den nya föreslagna bestämmelsen i kommunallagen som rör kommuners och landstings informationsskyldighet när det föreligger möjlighet till val av utförare bör träda i kraft . Det är viktigt att kommunerna och landstingen får tillräckligt med tid på sig för att hinna förbereda sig och sammanställa den information som de enligt bestämmelsen blir skyldiga att tillhandahålla. En följdändring av utredningens förslag om att en ny informationsbestämmelse ska införas i kommunallagen är att informationsbestämmelsen i LOV i fortsättningen kommer att hänvisa till denna bestämmelse i kommunallagen när det gäller ut- formningen av informationen. Det innebär att den föreslagna för- fattningsändringen i LOV också ska träda i kraft . Det behövs övergångsbestämmelser när det gäller utredningens förslag till författningsändring i kommunallagen avseende allmän- hetens insyn i den av kommun eller landsting överlämnade verksam- heten. Det finns troligen ett stort antal avtal som löper som kommunerna och landstingen redan ingått och som inte reglerar vilken information som de privata utförarna ska lämna till kommunerna respektive landstingen. Författningsändringen bör därför gälla för avtal om överlämnande av verksamhet som tecknas efter ikraftträdandet av författningsändringen, dvs. Övergångsbestämmelsen bör också omfatta den situationen att ett avtal som ingåtts före förlängs efter ikraftträdandet. Även i den situationen bör insynsbestämmelsen i den äldre lydelsen gälla. Avsikten med bestämmelserna om att allmänheten ska få skälig insyn i de privata utförarna är att de ska få genomslag vid det föreslagna ikraftträdandet . För varje sådant hel- eller delägt kommunalt bolag som omfattas av förslagen innebär detta att fullmäktige ska ha sett till att kraven är uppfyllda. En översyn av bolagsordningar och ägardirektiv kan behöva göras för samtliga berörda bolag. Dess- utom krävs för sådana bolag samma övergångsbestämmelse som när kommun eller landsting lämnar över verksamhet till privata utförare, dvs. att den nya bestämmelsen om insyn ska gälla för verksamhet där avtal ingåtts fr.o.m. . För ekonomiska eller ideella föreningar där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan och som kom- mer att tillämpa 3 kap. 17 § 6 blir den ovan föreslagna övergångs- bestämmelsen tillämplig. För befintliga kommunalt bildade stiftelser finns dock begrän- sade möjligheter att genomföra ändringar i stiftelseförordnandena eller i stadgarna. Utredningen föreslår därför att författningsänd- ringen om allmänhetens rätt till skälig insyn endast ska gälla för stiftelser som bildats fr.o.m. ikraftträdandet, dvs. När det gäller utredningens författningsändring i skollagen så- vitt avser kommunernas informationsskyldighet om bl.a. de utbild- ningar som erbjuds elever i kommunen krävs även här förberedel- setid för kommunerna för att kunna genomföra den föreslagna författningsändringen. Detta bör kommunerna kunna uppfylla till när utredningen föreslår att författningsänd- ringen ska träda i kraft. Bestämmelserna bör tillämpas på utbildning som påbörjas efter . Det innebär att kommer det att finnas information på kommunernas webb- platser om skolvalet . När det gäller de nya föreslagna ändringar i skollagen om kom- munernas rätt till insyn i de fristående och internationella skolorna, samt ändringarna i lagen (2008:263) om kommunala indelnings- delegerade, ellagen, naturgaslagen (2005:403) och fjärrvärmelagen (2008:263) föreslår utredningen att de ska träda i kraft . För dessa föreslagna författningsändringarna krävs enligt ut- redningens bedömning ingen ytterligare förberedelsetid för att kunna följa dem vid ikraftträdandet. Några övergångsbestämmelser föreslås därför inte. 14.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen I första stycket första meningen har ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening och en stiftelse ersatts med den gemensamma benämningen juridisk person. Förändringen är endast språklig och någon ändring i sak avses inte. I första stycket har en ny andra mening införts som innebär ett förtydligande av gällande rätt. Överväganden finns i kapitel 4. Kom- muner respektive landsting behåller sitt huvudmannaskap om inte annat är särskilt föreskrivet. Detta förtydligar att det är kom- munerna respektive landstingen som har ansvaret att bestämma om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet när den utförs av någon annan. Den privata utföraren tillhandahåller en och kommunen respektive behåller det övergripande ansvaret på samma sätt som när den bedriver verksamheten i egen regi. När det gäller kommunens och roll som huvudman gentemot privata utförare innebär huvudmannaskapet att det krävs att kommun och landsting utformar förfrågningsunderlag och avtal på sätt att verksamheten hos de privata utförarna kvalitetsmässigt bedrivs på den av kommunen eller önskade nivån. I begreppet huvudmannaskap ligger också att kommunen respektive har ett ansvar att kontrollera och följa upp den verksamhet som utförs av annan. Kommun och landsting ska således följa upp att verksamheten följer de föreskrifter som finns på området samt de andra krav som de ställt upp i avtalen med den privata utföraren. Den kommunala huvudmannens sanktions- möjligheter, t.ex. viten och hävning, behöver regleras i avtalet med I begreppet huvudman ligger att kommun respektive landsting alltid ska utöva någon form av kontroll för att kunna uppfylla sina skyldigheter som huvudman. Den närmare precise- ringen av hur det ska ske är något som varje kommun respektive landsting ska ta ställning till inom ramen för det program som fullmäktige ska besluta om enligt 19 b §. Vad som ingår i det kommunala huvudmannaskapet ser också olika ut, beroende på vilken typ av uppgift som lämnas över till en privat utförare. Omfattningen av det kommunala huvudmannaskapet beror också på om det är en frivillig eller obligatorisk verksamhet som lämnas över. Om en kommun eller landsting enligt 2 kap. 1 § KL engagerar sig frivilligt i olika verksamheter får en bedömning av det kommunala huvudmannaskapets omfattning göras i varje enskilt fall utifrån allmänintresset. Ju mer kommunmedlemmarna är beroende av verksamheten, desto större ansvar har kommunen eller vilket medför högre krav på kontroll och insyn. Stor- leken av eventuella tillskott av skattemedel påverkar kommunens intressenivå och är också avgörande för omfattningen av huvud- mannaskapet. Förtydligandet av begreppet huvudman är dock inte avsett att innebära någon förändring av principerna för fördelning av ansvar mellan kommunen eller och den privata utföraren ur ett skadeståndsrättsligt eller straffrättsligt perspektiv. I viss lagstiftning är det särskilt föreskrivet att kommunens eller huvudmannaskap kan övertas av ett kommunalt före- tag, t.ex. driften av en allmän vattenanläggning som regleras i lagen om allmänna vattentjänster. Därför framgår det av andra meningen i första stycket att kommun respektive landsting behåller sitt huvudmannaskap om inte annat är särskilt föreskrivet. Bisatsen i första stycket, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, har omformulerats i andra stycket. framgår det att angelägenheten inte får överlämnas om det i lag eller förordning anges att den ska bedrivas av en nämnd. Det fanns tidigare en hänvisning till RF i andra stycket. Hänvisningen har utgått. I stället anges att myndighetsutövning inte får överlämnas med stöd av denna bestämmelse. Avsikten med den nya formuleringen är att anpassa bestämmelsen till motsvarande bestämmelser i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårds- lagen och tandvårdslagen. Paragrafen, som är ny, innehåller en definition av dels ett helägt kommunalt bolag, dels ett delägt kommunalt bolag. Överväganden finns i avsnitt 4.5. Bestämmelser om hel- och delägda kommunala bolag återfinns i 17 och 18 §§. Detta innebär ingen ändring i sak. I första stycket har gjorts en redaktionell ändring för att anpassa texten till definitionen av ett helägt kommunalt bolag i 16 a §. I första stycket finns en uppräkning av fullmäktiges skyldigheter när en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag. Till denna uppräkning har lagts till en ny punkt, punkt 5, med bestämmelser som finns i nuvarande andra stycket. Detta innebär i sak ingen ändring. Till uppräkningen i första stycket har lagts ytterligare en ny punkt, punkt 6, om att fullmäktige ska se till att bolaget ger allmänheten skälig insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. Överväganden finns i avsnitt 9.6. Vilka som är att betrakta som privata utförare framgår av 18 c §. Fullmäktige är enligt bestämmelsen skyldig att se till att bolaget ger allmänheten skälig insyn i verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. I hel- och delägda bolag kan kommunen och genom ändringar i bolagsordningen eller genom ägardirektiv se till att bolaget ger allmänheten skälig insyn. Av 18 b § framgår att bestämmelsen är tillämplig även när verksamhet lämnas över till en stiftelse eller en förening. I dessa fall kan kommunen och genom reglering i stiftelseförordnande, stiftelseurkunden eller i föreningens stadgar se till att stiftelsen eller föreningen ger allmänheten insyn. Det är sedan i avtalet mellan det kommunala företaget och den privata utföraren som det regleras vilken information som den privata utföraren ska lämna ut, på motsvarande sätt som när avtalet ingås direkt med kommunen. Exakt hur långt insynen ska sträcka sig blir något som får bedömas i varje enskilt fall. I begreppet skälig ligger att det vid avtalets utformning och tecknande ska göras en avvägning mellan å ena sidan den privata utförarens intressen av exempelvis skydd för affärsmässiga förhållanden och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. Frågan om insyn måste på samma sätt som i den kommunala förvaltningen bedömas utifrån vilka uppgifter som skulle varit offentliga om verksamheten bedrivits i egen regi av bolaget. Nuvarande andra stycket utgår när bestämmelsen har flyttats till första stycket femte punkten. Bestämmelserna i nuvarande tredje stycket har flyttats till 18 b § första och tredje styckena. Bestämmelsen i nuvarande fjärde stycket har när det gäller helägda bolag flyttats till 18 a § och när det gäller stiftelser flyttat till 18 b § första stycket. När det gäller de redaktionella ändringarna i paragrafen finns ut- redningens överväganden i avsnitt 4.5. I paragrafens nuvarande första och tredje styckena har dels redak- ändringar gjorts för att anpassa texten till definitionen av ett delägt kommunalt bolag i 16 a §, dels har bestämmelserna om en förening där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan flyttats till 18 b § andra stycket. Bestämmelserna i nuvarande andra stycket har flyttats till 18 b § andra stycket. Överväganden finns i avsnitt 4.5. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om lekmannare- visor i hel- och delägda kommunala bolag. Dessa bestämmelser återfinns i 17 § fjärde stycket. Detta innebär ingen ändring i sak. Överväganden finns i avsnitt 4.5. Paragrafen är ny. Första stycket innehåller bestämmelser om stiftel- ser som kommunen ensam eller ensamt bildar för en angelägenhet. Dessa bestämmelser återfinns för när- varande i 17 § tredje och fjärde styckena. Detta innebär ingen ändring i sak. I andra stycket finns vidare bestämmelser om en förening där kom- munen eller bestämmer tillsammans med någon annan och om kommunen eller tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en angelägenhet. Dessa bestäm- melser återfinns i 18 § första och andra styckena. Detta innebär ingen ändring i sak. I tredje stycket anges att vid tillämpningen av första och andra styckena ska i stället för vad som anges i 17 § om bolagsordningen i stället avse stadgarna i en förening och stiftelseförordnandet eller stiftelseurkunden i en stiftelse. Bestämmelser om vad som gäller för stiftelser återfinns i 17 § tredje stycket. I tredje stycket finns ett tillägg som tydliggör vad som gäller för föreningar. Överväganden finns i avsnitt 4.5. Paragrafen är ny och innehåller en definition av vad som avses med en privat utförare. Överväganden finns i avsnitt 4.4. En privat utförare är den som har hand om vården av en kom- munal angelägenhet enligt 16 §. En privat utförare kan vara ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell före- ning eller en stiftelse men kan också vara en enskild individ. Även idéburna organisationer och kooperativa föreningar kan således vara privata utförare. Det kan däremot inte ett kommunalt företag, dvs. ett hel- eller delägt kommunalt bolag eller en sådan stiftelse eller förening som avses i 18 b §. En privat utförare är en helt privat aktör till vilken kommun eller landsting genom avtal lämnat över vården av en angelägenhet. Ändringen i paragrafen innebär att kommuner och landsting ska kontrollera och följa upp verksamhet som lämnats över till en privat utförare. Överväganden finns i avsnitten 5.2 och 5.3. Syftet med ändringen är att kommuner och landsting inte bara ska tillförsäkra sig en möjlighet att följa upp och kontrollera privata utförare, utan också vidta faktiska åtgärder för uppföljning och kontroll. Ändringen i paragrafen innebär att om vården av en angelägenhet lämnas över till en privat utförare ska kommunen re- spektive genom avtalet med den privata utföraren till- försäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten skälig insyn i denna verksamhet. Överväganden finns i avsnitt 9.5. Ändringarna innebär att det inte enbart är en målsättning för kom- muner och landsting att tillförsäkra allmänheten insyn i verksamhet som lämnas över till privata utförare. Kommuner och landsting ska i avtalet med den privata utföraren reglera vilken information som ska lämnas av den privata utföraren. Den exakta omfattningen av vilken information som ska lämnas blir beroende av bl.a. den över- lämnade verksamhetens art, hur många kommun- och landstings- medlemmar som är beroende av verksamheten och hur mycket skatte- medel som går till den upphandlade verksamheten.