sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Denna verksamhet är dock inte kontinuerlig på samma sätt som tillsynsverksamheten. För att få en kontinuitet i stödet till huvudmän och utbildningsanordnare är det därför utredningens bedömning att Skolinspektionen alltid bör kunna ge råd och vägledning i samband med sin regelbundna tillsyn. 4.1.4Effektstudier på nationell nivå Utredningens förslag: utvärdering (IFAU) ges i uppdrag att genom- föra en utvärdering av effekterna på nationell nivå av vuxenutbildning på grundläggande nivå. För att det ska vara möjligt att bedöma om vuxenutbildningens utbud och organisering svarar mot behov och efterfrågan krävs en uppföljning av effekterna av utbildningen. Effektstudier, med inriktning på samhälleliga effekter av vuxenutbildningen, behövs för att visa på nyttan av studier inom vuxenutbildningen för både individen, kommunen och för samhället i stort. På nationell nivå finns en okunskap om vad de ekonomiska resurser som avsätts för komvux på grundläggande nivå verkligen leder till. Det är därför intressant att följa upp vad som händer med de studerande efter avslutade studier på grundläggande nivå. Hur många fortsätter sina studier på en högre nivå? Hur många studerande får ett arbete efter avslutade studier på grundläggande nivå och hur många blir arbetslösa? Hur ser löneutvecklingen ut efter avslutade studier? Leder utbildningen till bättre löne- utveckling jämfört med för dem som inte studerar vidare efter t.ex. sfi-studier? Får de studerande de kunskaper och färdigheter de behöver för att klara sig i samhället? Svaren på frågorna kan bidra till en analys av om utbildningen bidrar till att uppfylla de mål som finns eller inte. Effektstudier är relevanta för den statliga styrningen, men även för kommuner och individer. På den nationella nivån är det viktigt att veta om inriktningen på verksamheten leder till att de mål som finns uppfylls, t.ex. om studierna leder till att individerna får ökade möjligheter att delta i samhällslivet och till att fler personer kommer in på arbetsmarknaden. Studier av vuxenutbildningens effekter kan också vara viktiga för att identifiera förbättrings- områden. För kommunens del kan en utvärdering av effekterna av utbildningen utgöra ett underlag för kommunens fortsatta utveckling av verksamheten.24 För den studerande är resultatet av en genomgången utbildning en indikation på vilken utbildning och kunskapsnivå som krävs för vidare studier eller inträde på arbets- marknaden, dvs. ett beslutsunderlag vid studievalet. De verksamheter inom vuxenutbildningen som varit föremål för riktade satsningar såsom exempelvis Kunskapslyftet25 och yrkesvux26 har följts upp och utvärderats. Dessa utvärderingar har uppmärksammats både nationellt och på nivå. Intresset för effekterna av den reguljära verksamheten inom vuxen- utbildningen är dock, enligt utredningens bedömning, inte lika stort. En studie av vuxenutbildningens effekter på nationell nivå skulle enligt utredningens bedömning kunna öka det politiska intresset för verksamheten och leda till fler politiska mål i kommunerna. Det skulle i sin tur kunna medföra en utveckling av 24Utredningen återkommer nedan till effektstudier på nivå. 25Förordningen om statligt stöd för särskilda satsningar på utbildning av vuxna. 26Förordningen om statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk utbildning på gymnasial nivå. verksamheten med avseende på kvalitet, tillgänglighet, effektivitet och genomströmning. Som tidigare nämnts har , med viss eftersläpning, tillgång till uppgifter om de studerandes sysselsättning före, under och efter studierna via datalagret , vilket ger möjlighet till analyser av vad utbildningen resulterar i. Utredningen ser dock behov av en mer omfattande studie och föreslår därför att utvärdering (IFAU) ges i uppdrag att genomföra en utvärdering. Utredningens förslag avser de nationella effekterna av komvux på grundläggande nivå. Utredningens ser dock inget hinder mot att följa upp komvux i sin helhet, under förutsättning att man då skiljer på effekter av studier på grundläggande respektive gymnasial nivå. En studie är dock särskilt angelägen för den grundläggande nivån, eftersom det i stora delar saknas kunskap på området. 4.2Kommunal organisation, styrning och uppföljning, m.m. 4.2.1Studie av kommunernas organisering och arbete Utredningen har haft i uppdrag att studera kommunernas organisation och styrning av komvux på grundläggande nivå. I detta avsnitt redovisas de erfarenheter vi har gjort när det gäller kommunernas organisation och styrning. Vi har valt att även redovisa frågor om uppföljning, utvärdering, samverkan och personal i detta avsnitt eftersom de hänger nära samman med frågor om organisering och styrning av verksamheten. Utredningens kunskaper på området är främst hämtade från den enkätundersökning som utredningen har genomfört och som redovisas i bilaga 3. Kunskap om kommunernas sätt att organisera, styra och följa upp verksamheten har även inhämtats vid de studiebesök utredningen har gjort, samt från den officiella statistiken. Avsnittet inleds med en beskrivning av kommunernas organisering, styrning och uppföljning av komvux på grund- läggande nivå. Därefter följer en genomgång av problem och utvecklingsområden som utredningen har identifierat. avslutande delen av avsnittet presenterar utredningen ett antal bedömningar om olika åtgärder och insatser som vi anser kan utveckla komvux på grundläggande nivå. Dessa bedömningar ska ses som goda exempel på hur kommunerna kan bedriva sin utbildningsverksamhet. Kommunerna ska organisera sin vuxenutbildningsverksamhet på sådant sätt att utbildningen motsvarar de krav som ställs i lagstiftningen. Komvux på grundläggande nivå är en rättighet för studerande som uppfyller behörighetskraven i skollagen. Utbildningen ska därför erbjudas och ges på likvärdiga villkor oavsett kommunstorlek och övriga kommunala förutsättningar.27 Utbildningen och tillgången till utbildning ska utgå från den enskildes behov och förutsättningar. Utbildningen ska utformas så att studierna kan kombineras med studier inom vuxenutbild- ningens andra skolformer.28 Kommunerna ska även informera om komvux på grundläggande nivå och aktivt verka för att nå vuxna i behov av utbildning och motivera dem att delta i sådan utbildning.29 Varje huvudman inom skolväsendet ska också systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen.30 Även på enhetsnivå ska utbildningen planeras, följas upp och utvecklas.31 Utbildning i egen regi eller på entreprenad Kommunerna får, med bibehållet huvudmannaskap, överlåta på andra att utföra komvux på grundläggande nivå.32 Vanligast är dock att kommunerna bedriver utbildningen i egen regi. av kommunerna bedriver all komvuxutbildning på grund- läggande nivå i egen regi.33 Andelen studerande som studerar hos 271 kap. 9 § skollagen. 281 kap. 3 § förordningen om vuxenutbildning. 2920 kap. 10 § skollagen. 304 kap. 3 § skollagen. 314 kap. 4 § skollagen. 3223 kap. 1 § skollagen. 33Skolverket (2012b). andra utbildningsanordnare än kommunen ökar dock. studerade av kursdeltagarna inom komvux på grund- läggande nivå hos en annan utbildningsanordnare än kommunen. Detta är dock fortfarande en betydligt lägre andel än på gymnasial nivå, där av kursdeltagarna studerade hos en extern anordnare. Det är förhållandevis vanligt att kommuner både erbjuder utbildning i egen regi och på något annat sätt. Av dem som erbjuder utbildning på grundläggande nivå i flera former är det vanligast att man både bedriver utbildning i egen regi och köper utbildning av andra kommuner, vilket enligt utredningens kommunenkät förekommer i av kommunerna. Det är ovanligt att utbildning på grundläggande nivå enbart upphandlas av externa utbildningsanordnare – av kommunerna upphandlar enligt enkätundersökningen all utbild- ning. Det politiska ansvaret för komvux på grundläggande nivå ligger oftast på nämndnivå. av kommunerna anger i utredningens kommunenkät att komvux på grundläggande nivå sorterar under en nämnd. I av kommunerna ligger ansvaret hos kommunstyrelsen. Ett fåtal har angivit någon annan nivå, bl.a. ett kommunalförbunds direktion eller ett utskott under kommunstyrelsen. Det är betydligt vanligare i mycket små kommuner än i större kommuner att ansvaret är placerat i kommunstyrelsen. De allra flesta kommuner har samlat ansvaret för samtliga skolformer inom vuxenutbildningen, oavsett om det är kommun- styrelsen eller en nämnd som är ansvarig. Det är vanligt att gymnasieskolan ligger inom samma organisatoriska enhet som komvux. Källa: Enkät till kommunerna om grundläggande vuxenutbildning (bilaga 3). I de kommuner där det politiska ansvaret för komvux på grundläggande nivå ligger hos kommunstyrelsen är det mycket vanligt att även andra frågor såsom arbetsmarknads-, integrations-, eller näringslivsfrågor tillhör kommunstyrelsens ansvar. När det politiska ansvaret för utbildningen är placerat i en nämnd är det mer ovanligt att andra frågor än utbildningsfrågor ingår. I nästan två tredjedelar av kommunerna där en nämnd ansvarar för utbildningen har nämnden enbart uppdrag inom utbildningsområdet. Ofta är det en barn- och utbildningsnämnd eller motsvarande. I en mindre andel av kommunerna – – är vuxenutbildningen istället sammankopplad med frågor om arbetsmarknad, integration, näringsliv eller socialtjänst, men inte med gymnasieskolan. I av kommunerna med ett nämnd- ansvar ingår ett ansvar för såväl vuxenutbildningen som gymnasie- skolan och dessutom andra frågor, t.ex. arbetsmarknadsfrågor. Politiska mål och riktlinjer Av utredningens kommunenkät framgår att drygt en tredjedel av kommunerna har politiskt beslutade mål eller riktlinjer34 för komvux på grundläggande nivå. I två tredjedelar av de tillfrågade kommunerna saknades beslutade mål. I vissa av de kommuner som anger att de har politiska mål för komvux på grundläggande nivå 34 Frågan avsåg övergripande dokument, t.ex. en skolplan, men där komvux på grundläggande nivå omnämns särskilt. framgår dock av kommentarer att dessa mål är översiktligt hållna och avser vuxenutbildningen som helhet. I större kommuner är det vanligare med politiskt beslutade mål för verksamheten än i mindre kommuner. Källa: Enkät till kommunerna om grundläggande vuxenutbildning (bilaga 3). Drygt hälften av de kommuner som har angett att de har politiskt beslutade mål för utbildningen har angett att målen omfattar andelen studerande med godkänt betyg. Ungefär en tredjedel anger att de har ett mål som avser andelen avbrott på utbildningen. Sex av tio kommuner anger i utredningens kommunenkät att de har följt upp och utvärderat utbildningen på grundläggande nivå . Det är vanligare att stora kommuner anger att de har följt upp sin verksamhet, jämfört med små kommuner. Drygt hälften av kommunerna med mindre än 10 000 invånare anger att de har följt upp verksamheten jämfört med närmare tre av fyra bland de kommuner som har fler än 50 000 invånare. Källa: Enkät till kommunerna om grundläggande vuxenutbildning (bilaga 3). I princip samtliga kommuner som följer upp sin verksamhet anger att betygsresultat eller avbrottsfrekvens ingår som uppföljnings- områden. I kommunenkäten ställdes några separata frågor om uppföljningen av avbrott. Av svaren på dessa framkommer att av samtliga kommuner följer upp och dokumenterar orsakerna till studieavbrott bland dem som studerar på grund- läggande nivå. Svaren visar också att uppföljningen av avbrotts- orsaker är systematisk i vissa kommuner men mer sporadisk i andra. Vissa kommuner kontaktar de studerande och andra använder någon form av blankett som den studerande fyller i. Studie- och yrkesvägledare tycks oftast vara ansvariga för uppfölj- ningen. I vissa fall är det lärare som genomför uppföljningen. Ett antal kommuner – men långt ifrån alla – nämner i sin beskrivning att man sammanställer eller analyserar resultaten, alternativt att detta redovisas i kommunens kvalitetsredovisning. Det finns även en del kommuner som skriver att arbetet är påbörjat eller att det sker i viss utsträckning. Samverkan med olika aktörer Samverkan inom ramen för vuxenutbildningen kan förekomma i olika former och på olika nivåer. Den vanligaste formen av samverkan är den som sker mellan de olika skolformerna inom vuxenutbildningen, dvs. mellan komvux, särvux och sfi. Samverkan mellan komvux och sfi är vanligast och förekommer enligt utredningens enkätundersökning i av kommunerna. Samverkan förekommer också mellan olika politikområden. Samverkan mellan komvux och integrationsområdet förekommer i av kommunerna, samverkan med i och samverkan med kommunens arbetsmarknadsenhet eller liknande i av kommunerna. Källa: Enkät till kommunerna om grundläggande vuxenutbildning (bilaga 3). Särskilt om samverkan med särvux Drygt fyra av tio kommuner anger att det finns en samverkan mellan komvux på grundläggande nivå och särvux. Kommunerna har fått beskriva på vilket sätt samverkan sker. Vanligast är att särvuxstuderande ges möjlighet att läsa kurser på grundläggande nivå inom komvux. Samverkan sker i vissa kommuner även genom att studerande på grundläggande nivå med särskilda behov har möjlighet att få stöd via särvux. Flera kommuner poängterar vikten av att den aktuella studerandegruppen får en individanpassad utbildning och beskriver att studerande ibland befinner sig i en gråzon mellan särvux och komvux på grundläggande nivå. Det är vanligt att komvux på grundläggande nivå och särvux är placerade i samma organisation. I vissa fall är det samma rektor för båda utbildningsformerna. I en del kommuner sker samverkan genom att lokaler och lärartjänster eller arbetslag är gemensamma. Flera kommuner beskriver att samverkan med särvux underlättas av att båda utbildningarna finns under samma tak eller har samma anordnare. Några kommuner beskriver att samverkan sker genom gemensam rekrytering av deltagare, studieplanering och gemen- samma studiebesök. För att öka tillgången till likvärdig utbildning krävs ofta samverkan mellan kommuner i en region. Många av landets mindre kommuner har svårt att på egen hand erbjuda flexibla studier i olika former och som passar de studerande. Genom regional samverkan ökar elevunderlaget, vilket ger större möjligheter att erbjuda ett komplett utbud av kurser på tider och i former som motsvarar de studerandes önskemål och behov. Av kommunenkäten framkommer att av kommun- erna samverkar med andra kommuner kring erbjudande av komvux på grundläggande nivå. Utöver detta finns det på vissa håll en samverkan i form av kommunalförbund. En vanlig form av samverkan är att studerande kan välja att studera i en närliggande kommun. Detta är förhållandevis vanligt i ämnen som inte efterfrågas så ofta eller om en kommun inte kan erbjuda kursstart när en studerande önskar påbörja studierna. En del mindre kommuner erbjuder studerande som är i behov av special- pedagogiskt stöd att studera i närliggande kommuner där det finns specialpedagoger. Det finns även exempel där kommuner samverkar kring frågor om erfarenhetsutbyte mellan personal och ledning. Samverkan mellan kommuner och myndigheter m.fl. Ofta kan det finnas ett behov av att samarbeta med Arbetsförmedlingen om de studerande och deras studier. Detta behov har ökat sedan lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare infördes. Det är av kommunerna som anger att de samverkar med Arbetsförmedlingen. Utredningen har vid sina studiebesök noterat att det relativt ofta även finns en samverkan mellan vuxenutbildningen och det lokala näringslivet. Som exempel kan nämnas samverkan i samband med genomförandet av satsningarna på yrkesvux och vuxlärling där näringslivet bidrar med bland annat praktikplatser. Samverkan i samband med dessa satsningar verkar även i övrigt ha lett till ett ökat intresse för samverkan mellan kommunerna och arbets- marknadens parter. Rektorernas ansvar för utbildningen är omfattande och många uppgifter åligger rektorn. Rektorns arbete kan se väldigt olika ut beroende på organiseringen av komvux. I större kommuner finns ibland flera rektorer som tillsammans ansvarar för vuxen- utbildningen i kommunen. Ansvaret kan vara uppdelat mellan rektorerna som var och en ansvarar för sin del av verksamheten. I andra kommuner är det en rektor som ensam ansvarar för flera skolformer. Detta förekommer främst i mindre kommuner. I vissa kommuner erbjuds delar av vuxenutbildningen genom kommunens gymnasieskola. Rektorn kan då ansvara både för gymnasieskolan och för komvux i kommunen. Förut-sättningarna för rektorernas arbete skiljer sig alltså åt beroende på den kommunala organisationen. Det saknas emellertid nationell statistik om skolledare inom vuxenutbildningen. Tre av fyra lärare har en pedagogisk högskoleexamen Inom hela komvux tjänstgjorde 5 300 lärare under /12, vilket motsvarade 3 400 heltidstjänster. av lärarna var kvinnor. Av lärarna hade en pedagogisk högskoleexamen. Andelen med examen var högre bland tillsvidareanställda än bland visstidsanställda. Lärarna i upphandlad verksamhet har betydligt mer sällan pedagogisk högskoleexamen än de lärare som arbetar i kommunernas egen regi. Av lärarna i den upphandlade verksam- heten hade en sådan examen. Andelen lärare med en pedagogisk högskoleexamen är lägre i komvux än i många andra skolformer, t.ex. eller gymnasieskolan, men något högre än inom sfi. /12 var lärartätheten 4,7 heltidstjänster per 100 heltidsstuderande. Lärartätheten har minskat den senaste tioårs- perioden och är betydligt lägre än inom t.ex. gymnasieskolan (8,1 heltidstjänster per 100 heltidsstuderande). bland lärare inom komvux uppgår till , en siffra som varit i stort sett oförändrad under flera år.35 Förhållandevis många lärare inom komvux tjänstgör även inom andra skolformer. Behörighet i ämnen inom grund- respektive gymnasieskolan ger behörighet för motsvarande kurser inom vuxenutbildningen. Viss möjlighet att läsa kurser inriktade mot vuxenutbildning ges inom lärarutbildningen, men det finns ingen hel profilering mot vuxenpedagogik. Fortbildning för lärare är en fråga för utbildningens huvudman. Enligt kommunernas svar på utredningens enkät är det vanligt att lärarna får fortbildning i frågor som rör betyg och bedömning, vilket tre av fyra kommuner anger att lärarna har fått . Knappt hälften av kommunerna anger att lärare har fått fortbildning om studerande med inlärningssvårigheter och i andra- språkspedagogik. Något färre svarar att lärarna fått fortbildning i vuxenpedagogik, utbildning om studerande från olika kulturer och vidareutbildning i individualisering av undervisningen. Ett antal kommuner har angett att andra typer av fortbildning förekommer, t.ex. inom IT-området. Enstaka kommuner nämner också ämnes- fortbildning, samt fortbildning i entreprenörskap, styrdokument, värdegrund och validering m.m. Varje kommun ska aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå och för att motivera dem att delta i sådan utbildning.36 Vid utredningens studiebesök har framkommit att många kommuner lämnar information om vuxenutbildningen på kommunens hemsida, i kataloger över utbildningsutbud eller i form av broschyrer. I knappt hälften av landets kommuner finns enligt utredningens enkätundersökning en funktion med ett uttalat uppdrag att söka upp och motivera kommunmedborgare som har rätt till komvux på grundläggande nivå. Den funktion som vanligtvis ansvarar för den 35Skolverket (2012c). 3620 kap. 10 § skollagen. rekryterande verksamheten är studie- och yrkesvägledningen eller någon form av vägledningscentrum. I enstaka fall ligger ansvaret på en arbetsmarknadsenhet eller liknande, eller är delat mellan flera funktioner i kommunen. I några kommuner som utredningen har besökt arbetar man aktivt med rekrytering till vuxenutbildningen. I andra kommuner förekommer ingen rekryteringsverksamhet alls. Aktiv rekrytering kan ofta vara föranledd av någon händelse, t.ex. att en industri hotas av nedläggning. I dessa fall finns det ofta en upparbetad kontakt med arbetsgivare och fånga upp personer som friställs och som saknar kunskaper motsvarande de som normalt uppnås i . De kommuner som inte bedriver en aktiv rekrytering motiverar ofta detta med att det inte finns något behov av aktiv rekrytering. Personer som är intresserade av vuxenutbildning kommer enligt företrädare för dessa kommuner till vägledningen och skaffar på egen hand den information de behöver. 4.2.2Problem och behov på den kommunala nivån Enligt skollagen ska varje huvudman inom skolväsendet systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen på huvudmanna- och enhetsnivå.37 Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att uppfylla de nationella mål som finns för utbildningen.38 Som vi har redogjort för tidigare saknas ofta mål i kommunerna för komvux på grundläggande nivå. En tredjedel av kommunerna har särskilda mål för komvux på grundläggande nivå. Enligt utredningens bedömning är det en brist att man i kommunerna så sällan bryter ned nationella mål till lokala mål som både politiker och personal kan relatera till. Vår bedömning är att avsaknaden av lokala mål, ofta beror på ett politiskt ointresse för komvux på grundläggande nivå. Detta politiska ointresse riskerar att leda till en 374 kap. 3 och 4 §§ skollagen. 384 kap. 5 § skollagen. skollag (28 kap. 8 § SFS 1985:1100) fanns en skyldighet för kommunerna att ha en skolplan, antagen av kommunfullmäktige. Skolplanen skulle visa hur kommunernas skolväsende skulle gestaltas och utvecklas. Av skolplanen skulle de åtgärder framgå som kommunen avsåg vidta för att uppnå de nationella mål som hade satts upp för skolan. Kommunen skulle kontinuerligt följa upp och utvärdera skolplanen. Kravet på upprättande av en skolplan har tagits bort i den nya skollagen. ond cirkel där avsaknaden av mål leder till obefintlig uppföljning av verksamheten, oförmåga att analysera densamma och i sista hand utebliven utveckling. Bristande kvalitet på lämnad statistik Kommunerna lämnar statistik till som ligger till grund för den nationella statistik som verket sammanställer.39 Som redovisats ovan i avsnittet om nationell uppföljning så har den insamlade statistiken vissa brister, t.ex. saknas betygsuppgifter för kurser på grundläggande nivå. Det är i första hand uppgift att säkerställa att den nationella statistiken är korrekt, innehåller relevanta uppgifter och kan publiceras. Detta kan dock inte genomföras utan aktiv medverkan av kommunerna. Det förekommer att kommunerna själva samlar in och samman- ställer statistik som komplement till den statistik som samlas in för nationella ändamål. Ett exempel på sådan statistik är uppgifter om orsaker till studieavbrott. Sådana uppgifter samlas enligt utredningens kommunenkät in av av kommunerna. Med anledning av den höga andelen avbrott på den grundläggande nivån anser utredningen att orsakerna till studieavbrott är ett exempel på en uppgift som är mycket viktig att följa upp. Detta är något som görs bäst på nivå, vilket innebär att ännu fler kommuner bör ägna frågan intresse. Som nämnts finns det på många håll politiskt ointresse för komvux på grundläggande nivå. En bidragande orsak till ointresset kan vara att den statistik som finns upplevs hålla för låg kvalitet eller att det saknas statistiska uppgifter som är viktiga för att kunna styra verksamheten. Mer statistik av bättre kvalitet skulle kunna öka intresset, med flera positiva effekter som följd. Att samla in statistik kan därmed vara en viktig del av den eftersträvansvärda cykeln för verksamhetsutveckling: att sätta upp mål, samla in uppgifter, analysera och förbättra. Utredningen har förstått att en bidragande orsak till att det saknas statistik kan vara att kommunerna använder sig av data-