sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Det är olyckligt om utbildningen inom sfi förbättras men sedan inte kan åtföljas av en effektiv utbildning inom komvux på grundläggande nivå för de personer som har behov av detta. Komvux på grundläggande nivå måste ses som betydelsefull inom såväl utbildningspolitikens område som inom arbetsmarknads- och integrationspolitiken. 3.2Regelverket är i huvudsak tillräckligt Utredningens bedömning: Skollagen (2010:800) och förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning är i huvudsak tillräckliga för att den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå ska kunna utformas utifrån elevens behov och förutsättningar. Behovet av författningsändringar är därför begränsat. Ett annat skäl att vara restriktiv med författnings- ändringar är att de nya styrdokumenten började tillämpas först . Det finns anledning att följa effekterna av den nya regleringen innan det genomförs ytterligare förändringar. Individanpassning och flexibilitet är avgörande för en väl funge- rande vuxenutbildning. Utredningens övergripande bedömning är att styrdokumenten, framför allt skollagen och förordningen om vuxenutbildning, ger goda förutsättningar för kommunerna att kunna utforma en individanpassad och flexibel komvuxutbildning på grundläggande nivå. Styrdokumenten ger exempelvis möjligheter till validering och möjligheter att kombinera studier i olika skolformer, samt ger stor frihet för huvudmännen att anordna utbildningen på olika sätt, i olika former och på allehanda tider. Det är viktigt att denna frihet kvarstår då den är en förutsättning för att utbildningen ska kunna anpassas efter var och ens behov. Trots de goda författningsmässiga möjligheterna skiljer sig graden av flexibilitet och individanpassning stort mellan landets kommuner. Vissa kommuner erbjuder en utbildning av god kvalitet och med en hög nivå på både individanpassning och flexibilitet. Andra kommuner uppvisar enligt utredningens erfarenheter brister såväl när det gäller allmän utbildningskvalitet som när det handlar om individanpassning och flexibilitet. Skillnaderna beror enligt utredningens bedömning till största delen på kommunernas prioriteringar, arbetssätt och tillämpning. Det är således kommunerna som i första hand bör vidta åtgärder. Det är kommunernas skyldighet att organisera vuxenutbild- ningen på ett sådant sätt att de studerandes behov av flexibilitet och individanpassning blir tillgodosedda. Detta ställer höga krav på kommunerna. Utbildningen ska organiseras så att det finns möjlighet att studera på tider och sätt som passar den enskildes behov. Det bör exempelvis finnas möjlighet att studera på heltid eller på olika deltidsnivåer. undervisning eller kombinationer av dessa är exempel på former för undervisningen som kommunerna bör erbjuda. Det ska även gå att kombinera studier inom olika skolformer utan hinder av lokalt uppsatta antagningsregler eller av schemakrockar. Utredningens förslag är avsedda att bidra till en mer individualiserad och flexibel utbildning som därmed även blir mer effektiv. Utan att förringa de förslag utredningen presenterar är det dock hos kommunerna som den stora förbättringspotentialen finns. Som komplement till våra förslag gör vi därför även ett antal bedömningar om arbetssätt och liknande som, om de anammas, har stora möjligheter att förbättra komvux på grundläggande nivå. Det regelverk som styr vuxenutbildningen är delvis nytt och började tillämpas . Utredningens arbete har pågått både före och efter den tidpunkten. Merparten av utredningens studiebesök och utredningens stora enkät till kommunerna genomfördes . Detta innebär, tillsammans med den korta tid som har förflutit sedan de nya bestämmelserna började tillämpas, att det inte har varit möjligt för utredningen att studera effekterna av det nya regelverket. Vi anser därför att det finns anledning att vara restriktiv med att införa en ny reglering av vuxenutbildningen. Innan författnings- ändringar genomförs är det önskvärt att de genomförda ändringarna först följs upp och utvärderas. 4Organisation, styrning och uppföljning Utredningen har haft i uppdrag att studera den kommunala organisationen och styrningen av komvux på grundläggande nivå. Utredningens erfarenheter om organisation och styrning redovisas nedan i avsnitt 4.2. Den kommunala organisationen, styrningen och uppföljningen hänger ofta intimt samman med nationell styrning och uppföljning. I avsnitt 4.1 redovisas, trots att det inte ligger inom utredningens huvudsakliga uppdrag, några iakttagelser på detta område som utredningen ser som problem, samt utredningens förslag till åtgärder på den nationella nivån. 4.1Nationell styrning och uppföljning 4.1.1Nationell statistik och uppföljning Utredningens förslag: ges i uppdrag att vidta åtgärder för att förbättra statistiken om vuxenutbildning. Utredningens bedömning: Det är positivt att uppföljning av den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå har fått större uppmärksamhet . Det är önskvärt att skolmyndigheterna även fortsättningsvis belyser vuxenutbild- ningen och ökar kunskapen om dess skolformer. Behov av bättre nationell statistik ansvarar för den officiella statistiken om vuxen- utbildningen. Vid upprepade tillfällen har det framförts synpunkter på att statistiken om vuxenutbildningen är bristfällig. Exempelvis konstaterade i sin lägesbedömning 2009 att det fanns brister i statistiken.1 I en rapport ansåg även Skol- inspektionen att den nationella statistiken behöver utvecklas för att ge en god bild av vuxenutbildningens resultat och för att bättre främja kommunernas uppföljning.2 En brist är enligt utredningens uppfattning att det inte publiceras någon betygsstatistik för den grundläggande nivån. Utan kunskap om betygsresultat saknas en helhetsbild av målupp- fyllelsen inom komvux på grundläggande nivå. Betygsuppgifter samlas in av () på uppdrag av , men publiceras inte i den officiella statistiken. Anledningen är att det för en relativt stor andel av kursdeltagarna inte rapporteras in uppgift om betyg, trots att betyg ska sättas på kursen. Uppgifterna bedöms därför inte vara av tillräckligt god kvalitet för att ingå i den officiella statistiken. Enligt uppgifter som har tagit fram åt utredningen saknades betygsunderlag för av de kursdeltagare som slutfört en kurs på grundläggande nivå 2011.3 Enligt finns det flera skäl till att kommunerna ofta inte rapporterar in uppgifter om betyg för kursdeltagare på grundläggande nivå. Ett skäl är att den studerande kan ha blivit överflyttad till gymnasial nivå utan att kursen på grundläggande nivå formellt har avslutats. Ett annat skäl är att kommuner felaktigt kan rapportera att en kurs är slutförd trots att kursen fortsätter under nästkommande halvår. I utredningens samtal med kommun- företrädare har det även framkommit att det finns problem med inrapportering av resultat när kurser delas in i delkurser. Enligt utredningens bedömning kan det faktum att uppgifterna inte publiceras i den officiella statistiken bidra till att kvaliteten inte förbättras. Om uppgifterna inte publiceras finns det risk för att kommunerna inte prioriterar dem i sin inrapportering och att de inte uppmärksammar brister. 1Skolverket (2009b). 2Skolinspektionen (2009). 3Kursdeltagare som har slutfört en orienteringskurs ingår inte i underlaget, då inget betyg sätts i orienteringskurser. Det finns även andra statistikuppgifter om komvux som samlas in men som inte publiceras, bl.a. på grund av kvalitetsbrister. En sådan uppgift är om kursdeltagarnas kunskaper har validerats. Validering följs upp av inom ramen för satsningen på yrkesvux men det görs ingen kontinuerlig uppföljning av all validering som sker inom vuxenutbildningen. Ytterligare en uppgift som samlas in men inte publiceras är uppgiften om att en kursdeltagare har deltagit i en prövning. Det publiceras inte heller några uppgifter om vilka kurser som ges på kvällstid eller på distans.4 Utredningen anser att det även i andra avseenden än de nämnda finns behov av att utveckla statistiken för att den bättre ska spegla de flexibla aspekterna av vuxenutbildningen. Ett utvecklingsområde är statistik över flöden mellan utbildningar. publiceras exempelvis statistiken för komvux och sfi separat. Det publiceras inga uppgifter som anger i vilken utsträckning studerande går vidare från den ena skolformen till den andra eller i vilken utsträckning studerande kombinerar studier i olika skolformer eller på olika nivåer.5 Sammantaget ser utredningen behov av förbättringar av den nationella statistiken om komvux. Statistiken utgör ett viktigt underlag för att öka kunskapen om vuxenutbildningen. Utredningens bedömning är att den officiella statistiken behöver kompletteras med ett antal uppgifter, varav vissa redan samlas in. Den största bristen är avsaknaden av betygsstatistik för kurser på grundläggande nivå. Betygsstatistik är ett centralt resultatmått som väsentligt skulle öka kunskaperna om utbildningsformen. Även uppgifter om validering och andra aspekter av flexibilitet och individualisering är önskvärt om de kan publiceras i den nationella statistiken, liksom uppgifter om flöden mellan skolformer. Utredningen anser att det är angeläget att analyserar orsakerna till kvalitetsbristerna och vidtar åtgärder för att förbättra statistiken om komvux i allmänhet och komvux på grundläggande nivå i synnerhet, i syfte att ge ökad kunskap om verksamheten. Utredningen föreslår därför att ges i uppdrag att vidta åtgärder för att förbättra statistiken. 4Statistik om kurser utan schemalagd undervisning eller kvällskurser ingår i den officiella statistiken. Däremot framgår inte i vilka ämnen som detta erbjuds. har tagit fram sådana uppgifter till utredningen, vilket beskrivs i avsnitt 2.5. 5I särskilda studier kan sådana uppgifter ingå. Uppgift om andelen av de studerande på grundläggande nivå som går vidare till studier på gymnasial nivå presenterades t.ex. i (2012b). Uppföljningen har varit sporadisk – men utvecklingen är positiv Nationell uppföljning och utvärdering är viktig för att öka kunskaperna om vuxenutbildningen och för att det ska vara möjligt att bedöma måluppfyllelsen. har det i olika sammanhang förts fram kritik mot arbetet med uppföljning. Regeringen framhöll i budgetpropositionerna att tillsyn, uppföljning och utvärderingsarbete behövde förbättras, både på lokal och på nationell nivå.6 uppmärksammade i sin lägesbedömning 2009 ett behov av mer kunskap om komvux. aviserade då att man avsåg att genomföra utvärderingsinsatser och analyser av statistiken för att öka kunskaperna om vuxenutbildningen.7 har utvecklingen varit positiv. presenterades flera rapporter som har gett ökad kunskap om komvux på grundläggande nivå. Både Skolinspektionen och har publicerat rapporter som har behandlat den grund- läggande nivån.8 har också publicerat en rapport specifikt om orsaker till avbrott i vuxenutbildningen.9 Särskilda uppföljningsinsatser har även genomförts om satsningen på yrkesvux. Regeringen har därutöver gett i uppdrag att genomföra en attitydundersökning riktad till studerande och lärare inom vuxenutbildningen, vilken ska redovisas i juni 2013.10 I sammanhanget kan också nämnas att har tillgång till en databas med uppgifter på individnivå för studerande inom komvux och sfi, inklusive uppgifter om de studerandes sysselsättning före, under och efter studierna.11 Detta underlättar fördjupade analyser om vuxenutbildningen. Samman- taget bidrar dessa olika insatser till en ökad kunskap om vuxen- utbildningen. Utredningen anser att det är positivt att uppföljningen av vuxenutbildningen har fått större uppmärksamhet. Det är önskvärt att skolmyndigheterna även fortsättningsvis belyser vuxenutbildningen och ökar kunskapen om dess skol- former, både genom separata undersökningar och genom fördjupade analyser av befintlig statistik. 2009/10:01 och prop. 2010/11:01. 7Skolverket (2009b). 8Skolverket (2012b) och Skolinspektionen (2012a). 9Skolverket (2012e). 10Regeringen (2012a). 11Skolverket har tillgång till dessa uppgifter via SCB:s datalager Microdata Online Access (). Eftersom uppgifterna är registeruppgifter finns en viss eftersläpning. (2010a). 4.1.2Stödmaterial för en likvärdig bedömning och betygssättning Utredningens förslag: ges i uppdrag att ta fram ett material för att stödja en likvärdig bedömning och betygssättning inom vuxenutbildning på grundläggande nivå. Det finns behov av ett stödmaterial I förordningen om vuxenutbildning anges att lärarna inom komvux på gymnasial nivå bör använda sig av nationella prov.12 är regeringens avsikt att nationella prov ska bli obligatoriska att använda inom komvux på gymnasial nivå.13 Det finns också avsatta pengar till för att förbereda och ta fram nationella prov för detta ändamål.14 Däremot rekommenderas inte längre att nationella prov används inom komvux på grundläggande nivå. Anledningen är att de nya kursplanerna för utbildning på grundläggande nivå innehållsmässigt inte längre motsvarar proven inom . Nationella prov har som syfte att stödja en likvärdig och rättvis bedömning och betygssättning och att ge underlag för en analys av i vilken utsträckning kunskapskraven uppfylls på skolnivå, på huvudmannanivå och på nationell nivå. Utredningen anser att det finns ett stort behov av nationella bedömningsinstrument för kunskapsmätning. Utan sådana instrument finns det stora risker för att utbildningen inte kommer att vara likvärdig i hela landet. Utredningen har genom sina studiebesök i kommuner kunnat konstatera att det finns ett stort behov av ett ersättningsmaterial för de nationella proven. Enheterna inom vuxenutbildningen på grundläggande nivå är ofta små och lärarna arbetar ofta ensamma i sitt ämne. För att bedömningen av kunskapsnivån ska göras lika på olika platser krävs att lärarna ges möjligheter att stämma av i förhållande till någon form av nationell norm. Annars kan lärare göra olika tolkningar av mål och betygskriterier. Även om betygen på grundläggande nivå inte används som urvalsinstrument för 124 kap. 10 § förordningen om vuxenutbildning. 2012/13:1. 14Regleringsbrev för avseende . högre utbildning är det betydelsefullt att nivån för godkänt kan säkerställas.15 bedrivs en förhållandevis stor del av komvux på grund- läggande nivå genom upphandlad verksamhet. Att verksamheten därmed också bedrivs på ett stort antal enheter ökar ytterligare behovet av att samordna betygsbedömningarna mellan olika utbildningsanordnare. För att säkerställa likvärdigheten i betygsättningen krävs enligt utredningens bedömning ett nationellt framtaget material som kan bidra till att bedömningen görs på likvärdiga grunder. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att ta fram ett stödmaterial för bedömning och betygssättning inom komvux på grundläggande nivå. Materialet bör omfatta ämnena svenska, svenska som andraspråk, engelska och matematik och ska syfta till att ge en likvärdig betygsättning över landet. Detta uppdrag ligger inom ramen för ordinarie uppdrag.16 Det stödmaterial utredningen föreslår är inte ett prov. Stödmaterialet medför därmed inte heller den omfattande administration som följer av att ta fram och genomföra nationella prov. Det finns inte heller något behov av att uppdatera ett sådant stödmaterial. Ett alternativ hade varit att ge i uppdrag att ta fram nationella prov även för komvux på grund- läggande nivå. Ett viktigt skäl skulle vara att möjliggöra en upp- följning av kunskapsutvecklingen på nationell nivå. Mot bakgrund av att antalet studerande på grundläggande nivå är begränsat och att betygen inte används som urvalsinstrument för högre utbildning, anser dock utredningen att det inte är motiverat ur kostnads- synpunkt att ta fram nationella prov specifikt för denna studerandegrupp.17 15Behovet av betyg på grundläggande nivå diskuteras i kapitel 11. 16Enligt regleringsbrevet ska kontinuerligt bedöma behov av och utveckla prov och bedömningsmaterial inom provbankerna, diagnostiska material och nationella ämnes-, kurs- och slutprov samt anpassa dessa till olika elevgruppers behov. Regleringsbrev för avseende . 17Som jämförelse kan nämnas att regeringen avsatt för att förbereda och ta fram nationella prov på gymnasial nivå inom komvux. Regleringsbrev för avseende . Ett nytt stödmaterial bör anpassas till vuxenutbildningen De nationella prov som har använts inom komvux på grundläggande nivå har primärt varit utformade för verksamheten inom grundskolan.18 Kunskapsnivån på proven har speglat kunskapsnivån i motsvarande ämne i . Detta innebär att många av områdena i proven har vänt sig till en annan målgrupp än till vuxenstuderande. Det kan vara svårt att som vuxen relatera till uppsatsskrivning om ett ämnesområde som är valt för att passa elever i . En vuxenstuderande med begränsad dator- vana kan t.ex. ha svårt att känna sig motiverad av en skrivuppgift med titeln jag på nätet?.19 Att merparten av de studerande är utlandsfödda, med annan kulturell bakgrund och andra erfarenheter, kan försvåra situationen ytterligare. Trots att lärarna i stor utsträckning tidigare använde de nationella proven upplevde många, enligt vad som framkommit vid utredningens studiebesök, att provens utformning försvårade för studerande med relativt goda kunskaper i svenska att prestera i enlighet med sin kunskapsnivå på provet i svenska som andraspråk. Lärare har även fört fram att det har fanns problem förknippade med utformningen av de nationella proven i matematik. I dessa prov har den svenska texten i uppgifterna ofta varit så komplicerad att en studerande med annat modersmål än svenska kan ha haft stora problem att lösa uppgifterna, trots goda ämneskunskaper i matematik. Lärare som utredningen har mött har även framfört önskemål om nationella prov eller motsvarande stödmaterial som är anpassade till vuxna. Det är enligt utredningens bedömning viktigt att det stödmaterial utredningen förordar anpassas till vuxen- studerande. Utredningens förslag: Skolinspektionen ges i uppdrag att genomföra systematisk tillsyn av vuxenutbildningen på både huvudmannanivå och enhetsnivå. 18 Nationella prov har använts i ämnena svenska, svenska som andraspråk, engelska och matematik. 19 Exemplet är hämtat från ett tidigare nationellt prov i svenska som andraspråk för årskurs 9. Utredningens bedömning: Skolinspektionen bör utveckla sitt arbete med att ge råd och vägledning i samband med tillsynen. Tillsyn på enhetsnivå nödvändig Skolinspektionen har tillsynsansvar för vuxenutbildningen. Av Skolinspektionens regleringsbrev framgår att tillsyn inom ungdomsskolan ska genomföras dels på huvudmannanivå och dels på enhetsnivå. Inom vuxenutbildningen ska tillsynen i huvudsak göras på huvudmannanivå.20 Enligt Skolinspektionens års- redovisning 2011 granskades 48 kommuner och 61 olika verk- samheter i den regelbundna tillsynen av vuxenutbildningen under året.21 I praktiken genomförs tillsyn av vuxenutbildningen på enhetsnivå därmed vid vissa kommuntillsyner. Det är dock inte systematiserat när tillsyn sker på enhetsnivå och när den enbart sker på huvudmannanivå. Nivån på tillsynen kan enligt Skolinspektionen bero på tidsmässiga resurser vid tillsynsbesöket eller på en risk- och väsentlighetsanalys. Kommunerna har olika modeller för att erbjuda vuxenutbildning. En del kommuner bedriver enbart verksamhet i egen regi, andra kommuner erbjuder en kombination av utbildning i egen regi och upphandlad utbildning, medan ytterligare andra kommuner enbart handlar upp vuxenutbildning av externa utbildningsanordnare. Att verksamheten erbjuds på så olika sätt innebär svårigheter att få en total bild av vuxenutbildningen om tillsynsverksamheten i huvudsak genomförs på huvudmannanivå. Avsaknaden av en fullständig bild av vuxen- utbildningen kan äventyra utbildningens kvalitet och likvärdighet. Studerande inom vuxenutbildningen i allmänhet, och studerande på grundläggande nivå i synnerhet, är enligt utredningens erfarenheter ofta tacksamma över den möjlighet till studier som de erbjuds. Det kan då vara osäkert att grunda tillsynsbehovet på enhetsnivå på signaler från de studerande. Det är därför av vikt att tillsynen inom vuxenutbildningen, i likhet med den inom ungdomsskolan, med regelbundenhet genomförs även på enhets- nivå. Vuxenutbildning på grundläggande nivå är dessutom en rättighetsbaserad utbildning vilket medför att särskilt höga krav kan ställas på tillsynen. Även mot bakgrund av de kvalitetsproblem utredningen har identifierat finns det skäl lägga fokus på tillsynen. 20Regleringsbrev för avseende . 21Skolinspektionen (2012c). Utredningen föreslår att tillsynen inom vuxenutbildningen ska förstärkas genom att tillsynen systematiskt ska genomföras även på enhetsnivå. En sådan förändring av tillsynsverksamheten medför ökade kostnader. Mot bakgrund av att utredningen inte har ekonomiska möjligheter att avsätta nya medel för en utökad tillsyn föreslår utredningen att Skolinspektionens resurser i högre grad anpassas efter de olika verksamheternas volymer. En sådan anpassning inom ramen för Skolinspektionens budget skulle, enligt utredningens bedömning, medföra ökade möjligheter att skärpa tillsynen av vuxenutbildningen på det sätt som utredningen föreslår. Råd och vägledning inom ramen för tillsynen Utbildningsverksamheten granskas på en rad punkter i Skolinspektionens regelbundna tillsyn. I ett tillsynsbeslut anges inom vilka områden anordnaren inte uppfyller de nationella kraven. Vid utredningens kontakter med Skolinspektionen framhåller myndigheten att en förutsättning för ett s.k. bristpåpekande är att påpekandet måste ha den tyngden att det kan leda till ett föreläggande enligt 26 kap. skollagen. Det sker därutöver inte någon systematisk granskning av kvaliteten i verksamheten i samband med tillsynen. Den granskning som Skolinspektionen genomför kan bidra till en kvalitetsmässig utveckling av utbildningsverksamheten. Det övergripandet syftet med tillsynen är att höja kvaliteten i de verksamheter som granskas.22 De begränsningar som finns i den nationella tillsynen kan enligt utredningens bedömning vara ett problem, bl.a. mot bakgrund av att många inslag i lagstiftningen inte är tvingande. Lagstiftningen ställer i dessa fall inte heller några exakta krav på utformningen av verksamheten. Det kan därför vara lätt att upprätthålla en nivå som är acceptabel som en lägstanivå, trots att det finns stor utvecklingspotential. Många företrädare för vuxenutbildningen som utredningen har mött har efterfrågat ett ökat inslag av råd och vägledning i samband med Skolinspektionens tillsyn. Genom att öka inslagen av råd och vägledning23 i samband med tillsynen skulle Skolinspektionen kunna bidra till en kvalitetsmässig utveckling av vuxen- utbildningen. Det finns flera exempel på hur Skolinspektionens 2009/10:165. 23Enligt 26 kap. 9 § skollagen ska råd och vägledning ges inom ramen för tillsynen. arbete med råd och vägledning skulle kunna ge viktig information till kommunerna. Skolinspektionen skulle t.ex. kunna diskutera i vilken utsträckning vägledningsfunktonen uppfyller sitt uppdrag. Man skulle också kunna bedöma kvaliteten i lämnad vägledning istället för att stanna vid att avgöra om vägledning erbjuds eller inte. Nivån på individanpassning och flexibilitet inom vuxen- utbildningen skulle också kunna tas upp. Utredningen bedömer att huvudmännen skulle ha stor nytta av en systematiserad dialog med Skolinspektionen kring kvalitet och förbättringspotential i samband med den återkommande tillsynen. Dialogen bör då avse vad som skulle kunna utvecklas, inte hur en utveckling ska ske. Även om en muntlig återkoppling ofta sker till kommunerna i form av en bedömning av kvaliteten inom verksamheten, tycks Skolinspektionen ibland förlora sin roll som stöd för huvudmännen när det gäller utvecklingen av det kvalitativa arbetet. Det är därför utredningens uppfattning att Skol- inspektionen kan utveckla arbetet med råd och vägledning inom ramen för tillsynen. bedriver Skolinspektionen det systematiska kvalitets- stärkande arbete som utredningen eftersöker inom ramen för s.k. kvalitetsgranskningar.