sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — 44Se direktiv /24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät. 2010/11:46 s. 1. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder inom ramen för en förundersökning utreda vem som skäligen kan misstänkas för vissa samhällsfarliga brott med ett lägre straffvärde än fängelse och ta ställning till om offentliga ombud bör medverka vid domstols prövning av tillstånd till hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation.47 redovisade utredningen uppdraget i betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44). I betän- kandet anges bl.a. att utredningens kartläggning av de ovan nämnda lagarnas tillämpning utgör underlag för slutsatsen att de bidragit till beaktansvärd nytta.48 Enligt utredningen finns det ett starkt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel vid förundersökningar avseende kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd. Vidare anges att det finns ett påtagligt behov för Säkerhetspolisen att även utom ramen för en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra brott.49 Enligt utredningen finns det skäl för en fortsatt särreglering av hemliga tvångsmedel beträffande viss brottslighet inom Säkerhets- polisens område. Utredningens bedömning är att en sådan regle- ring är såväl proportionerlig som rimlig och det föreslås därför att lagarna ska permanentas. Utredningen har föreslagit vissa förändringar av lagarnas inne- håll, bl.a. att hemlig rumsavlyssning ska få användas för spioneri av normalgraden och statsstyrt företagsspioneri samt vid försök, för- beredelse eller stämpling till sådan brottslighet.50 Vidare har utred- ningen föreslagit att det för vidtagande av preventiva tvångsmedel ska krävas att det finns en påtaglig risk för brottslig verksamhet av visst slag (jfr nuvarande formulering särskild anledning anta). Förslaget innebär att risken inte behöver avse en konkretiserad gärning på det sätt som är fallet beträffande misstankerekvisitet enligt den nuvarande lagstiftningen.51 Utredningen har också föreslagit att preventivlagens brottskatalog ska utvidgas så att den överensstämmer med den som finns utredningslag. Slutligen kan nämnas att utredningen har föreslagit att lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de 47Dir 2012:9 jfr lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 48SOU 2012:44 s. 34 f. 49SOU 2012:44 s. 37 ff. 50Statsstyrt företagsspioneri innebär att en främmande makt bedriver spionage mot ett svenskt företag med avsikt att få tillgång till företagshemligheter. Detta kan skada svenska intressen eller rikets säkerhet. Till skillnad från spionage som syftar till att underminera ett lands säkerhet är företagsspioneriets motiv främst ekonomiskt och tekniskt. Statsstyrt företagsspioneri ligger under Säkerhetspolisens kontraspionageområde. 51SOU 2012:44 s. 39 ff. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska permanentas och att den ska avse de brott som omfattas av utredningslag (utom olovlig kårverksamhet). Sammanfattningsvis om möjligheten att använda tvångsmedel vid konspirativt beteende Som framgår av redogörelsen ovan har Säkerhetspolisen försetts med särskilda möjligheter att använda tvångsmedel när det gäller brott mot säkerhet. När frågan om förutsättningarna för tillämpningen av tvångsmedlen har behandlats har Säkerhetspoli- sens särskilda behov lyfts fram liksom de utredningssvårigheter som är förknippade med den brottslighet som myndigheten har i uppgift att förhindra och utreda, dvs. delvis samma skäl som anförs för en förändrad strafflagstiftning. Särskilt den s.k. preven- tivlagen syftade till att underlätta Säkerhetspolisens förbyggande arbete och tillgodose ett behov av åtgärder med hänsyn till det svåra utredningsläge som i allmänhet gäller vid samhällsfarlig brottslighet och som innebär att det ofta är svårt att konkretisera en brottsmisstanke. Preventivlagen har dock kritiserats för att inte uppfylla sitt syfte och är föremål för översyn. Även om hemliga tvångsmedel kan underlätta för Säkerhetspoli- sen att utreda brottsligheten (och eventuellt även att förebygga den) har de ett begränsat användningsområde. Detta kan sägas gälla även med beaktande av föreliggande lagförslag. Som framgått är t.ex. möjligheten till hemlig rumsavlyssning starkt begränsad när det gäller brott mot säkerhet. Även det förhållandet att aktörerna är mycket säkerhetsmedvetna har betydelse för vilket resultat som kan uppnås med hjälp av hemliga tvångsmedel. Inte sällan väljs t.ex. kommunikationssätt som är svåra att avlyssna vilket begränsar vilken information som kan utvinnas genom olika tvångsåtgärder. En annan omständighet som inskränker använd- barheten av sådana hemliga tvångsmedel som tillgrips med stöd av preventivlagen är att åtgärderna måste vidtas inom en kortare tids- period, vanligtvis . Som framgått kan kon- spirativt beteende pågå , , och varje händelse ske med relativt långa tidsmellanrum. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder 7.7.3Andra möjliga åtgärder för att motverka otillåten underrättelseverksamhet Vår bedömning: När en utlänning kan misstänkas ägna sig åt otillåten underrättelseverksamhet kan det finnas skäl att utvisa eller avvisa personen med stöd av utlänningslagen (2005:716) respektive lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Om det är fråga om en person som omfattas av bestämmelser kan han eller hon förklaras persona non grata. Dessa möjligheter att ingripa mot en befarad otillåten under- rättelseverksamhet, som formellt inte förutsätter en konkret brottsmisstanke, bör vägas in vid bedömningen av behovet av en förändrad straffrättslig reglering. Utöver möjligheterna att tillgripa tvångsmedel kan vissa andra åtgärder vidtas vid misstanke om att en person ägnar sig åt eller kan komma att ägna sig åt brottslighet enligt 19 kap. . Till exempel kan en utländsk person under vissa förutsättningar utvisas ur eller avvisas från landet. I följande avsnitt redogörs kortfattat för dessa och andra möjligheter som nuvarande lagstiftning medger. Visering är ett tillstånd att resa in och vistas i under en viss . Som utgångspunkt krävs visering för en utlänning som vill komma till om han eller hon inte har uppehållstillstånd eller har ställning som varaktigt bosatt här i landet. Kravet innebär en kontrollmöjlighet av utlänningars inresa i och Schengen- området. Viseringsinstrumentet används i syfte att kontrollera och begränsa invandringen från vissa länder samt av säkerhetspolitiska skäl. Det har även förekommit att visering gentemot ett visst land har tillgripits i politiskt demonstrationssyfte.52 En utlänning kan enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen beviljas vise- ring (s.k. enhetlig visering) om han eller hon uppfyller vissa grund- läggande krav som följer av . Visering kan enligt bestämmelsen nekas om utlänningen kan anses äventyra den allmänna ordningen, rikets säkerhet eller någon av Schengen- staternas internationella förbindelser. En beviljad enhetlig visering gäller vid inresa och vistelse i Schengenstaterna, 52 Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen, med kommentar, 9:e upplagan, 2010, s. 93. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder oavsett vilken stat som har utfärdat den. I vissa fall kan en s.k. nationell visering beviljas, som endast ger tillstånd att resa in och vistas i (se 3 kap. 4 § utlänningslagen). Möjligheten att utvisa en utlänning med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Lagen om särskild utlänningskontroll syftar i första hand till att förhindra att terroristbrott utförs eller planeras i men ger också möjlighet att utvisa en person i andra fall av hot mot rikets säkerhet. Enligt 1 § får en utlänning utvisas ur landet om det 1.är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller 2.med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verk- samhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Lagen är förutsatt att tillämpas endast i mycket allvarliga fall och endast kvalificerade säkerhetsärenden faller in under den första punkten.53 Det kan t.ex. vara fråga om ärenden som rör utlänningar med starka kopplingar till organisationer som utövar våld och annan brottslighet för att uppnå politiska syften.54 Frågan om utvisning behandlas av på ansökan av Säkerhetspolisen. beslut kan överklagas till regeringen. Ett beslut om utvisning ska förenas med ett förbud att återvända till . Om det finns ett beslut om utvisning, eller det är sannolikt att ett sådant kommer att meddelas, och det finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i eller hans eller hennes identitet är oklar, kan utlänningen tas i förvar eller ställas under uppsikt (se 8 § lagen om särskild utlänningskontroll). För att möjliggöra en parlamentarisk kontroll av lagens tillämp- ning överlämnar regeringen en redovisande skrivelse till . Av skrivelsen för framgår att lagen under peri- oden till och med hade legat till grund för ett regeringsbeslut. Beslutet innebar avslag på ett överklagande av ett beslut om utvisning. har lagen tillämpats vid sammanlagt 14 tillfällen.55 innebörden av begreppet säkerhetsärende, se 1 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716). 2009/10:31 s. 290. 55Se skr 2012/13:43. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Möjligheten att avvisa en utlänning med stöd av utlänningslagen (2005:716) Enligt 8 kap. 2 § utlänningslagen kan en utlänning som på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas komma att bedriva spi- oneri eller olovlig underrättelseverksamhet i avvisas från landet. Bestämmelsen möjliggör en individuell utlänningskontroll i form av avvisning i anslutning till inresan och därefter, dock inte senare än efter det att den första ansökan om uppe- hållstillstånd gjorts efter utlänningens ankomst till landet (se 8 kap. 5 § utlänningslagen). Enligt de ursprungliga förarbetena till utlän- ningslagen bör det vara tillräckligt att det föreligger objektivt grun- dade och påtagliga misstankar om nu avsedd brottslig verksamhet.56 Om det är sannolikt att personen i fråga kommer att avvisas från landet kan han eller hon tas i förvar eller hållas under uppsikt i avvaktan på avvisning (se 10 kap. 1 § och 6 § utlänningslagen). En fråga om avvisning kan prövas antingen av eller av polismyndigheten. Om polismyndigheten vid sin prövning anser att det är tveksamt om utlänningen ska avvisas ska ärendet överlämnas till (se 8 kap. 4 § utlänningslagen). Beslut om förvar fattas enligt 10 kap. 12 § utlänningslagen av handläggande myndighet. Enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 får ett uppehållstillstånd åter- kallas för en utlänning som rest in i landet om det på grund av tidi- gare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller något annat nordiskt land. Det gäller dock inte om utlänningen har vistats här i landet med uppehållstillstånd (tredje stycket). Enligt 4 § ska hänsyn tas till den anknytning som utlän- ningen har till det svenska samhället vid bedömningen om uppe- hållstillståndet ska återkallas. 56 Se SOU 1951:42 s. 193. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Möjligheten att förklara en utländsk diplomat persona non grata m.m. En underrättelseofficer som verkar under diplomatisk täckbefatt- ning omfattas av bestämmelser om immuni- tet.57 Det innebär att en sådan person har straffrättslig immunitet och därför inte kan ställas till ansvar för brott här i riket eller underkastas någon form av anhållande eller frihetsberövande (se bl.a. artiklarna 29 och 31 i konventionen). Immuniteten balanseras dock av en skyldighet att iaktta värdstatens lagar och författningar (artikel 41). Diplomatiska förbindelser sker med ömsesidigt samtycke. Den mottagande staten ska således lämna sitt godkännande till förbin- delsen och kan vidta åtgärder för att en diplomat ska entledigas. En närmare redogörelse för diplomatiska befattningshavares ställning lämnas ovan i avsnitt 2.2. Inför att en person ska komma till för att verka som beskickningschef här i landet ska den sändande staten förvissa sig om att är beredd att ta emot personen i fråga som sändebud för det aktuella landet (persona grata). kan som mottagande stat vägra att bevilja s.k. agremang utan att redovisa några skäl för det (se artikel 4 i ). En beskickningschef anses ha tillträtt sin befattning i den mottagande staten när han överläm- nat sina kreditivbrev. är en form av behörighets- handling som visar att personen i fråga är utsedd att representera den sändande staten. Enligt artikel 10 i konventionen ska den mottagande staten underrättas bl.a. om utseende av beskickningsmedlem, om hans ankomst eller slutliga avresa eller entledigande från tjänsten vid beskickningen. Detsamma gäller för uppgifter om ankomst och avresa för personer som ingår i beskickningsmedlems familj. 57 Se konventionen om diplomatiska förbindelser från (SÖ 1967:1), 2 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och 2 kap. 7 § . Se även konventionen om konsulära förbindelser från . Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Om ett mer allvarligt brott har begåtts av en person som har diplomatisk immunitet kan värdlandet vända sig till den sändande staten och begära att immuniteten hävs så att diplomaten kan stäl- las inför rätta. Det är brukligt att den sändande staten i en sådan situation återkallar den diplomatiska företrädaren. När en diplomat har handlat i strid med bestämmelser kan värdlandet förklara honom eller henne icke önskvärd (persona non grata). En sådan rätt följer av artikel 9 i . Där anges att den mottagande staten, när som helst och utan att redovisa några skäl för det, kan underrätta den sändande staten om att beskickningschefen eller annan beskick- ningsmedlem är persona non grata. I ett sådant fall ska den sän- dande staten antingen återkalla personen i fråga eller entlediga honom eller henne från sin tjänst. Det är möjligt att förklara en person non grata redan före ankomsten till den mottagande staten. Att förklara en diplomat icke önskvärd i landet är en allvarlig åtgärd och stater är i regel ovilliga att använda sig av möjligheten såvida en diplomats handlande inte innefattar ett grovt åsidosät- tande av hans eller hennes skyldigheter. Staten vinnlägger sig van- ligtvis om att ha tillräckliga bevis innan en diplomat som är miss- tänkt för att ha begått handlingar som är oförenliga med den diplomatiska statusen förklaras persona non grata. En persona non grata förklaring innebär i praktiken att personen i fråga blir ute- stängd från alla de länder som samarbetar och utbyter information med. Även om det inte är en formell förutsättning för en persona non grata-förklaring utgör det faktum att en diplomat har brutit mot en straffrättslig bestämmelse i praktiken en tungt vägande omständig- het vid bedömning av om det finns tillräckliga skäl för en sådan förklaring. Som angetts finns en skyldighet att följa värdlandets lagar enligt bestämmelser. I sammanhanget kan även nämnas att det finns lindrigare och mer informella åtgärder som kan vidtas när en person med diplo- matisk immunitet begår en oönskad och eventuellt olaglig handling. 58 Avsnittet bygger på Mahmoudi mfl., och folkrätt, 4:e upplagan, 2011, s. 117 ff. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Till exempel kan chefen för på uppdrag av rege- ringen föra ett samtal om saken med representanter för den främ- mande makten. Även denna typ av åtgärder syftar till att markera att förfarandet är oacceptabelt och leder i regel till att den aktuella personen får lämna landet. En del av polisens brottsförebyggande arbete består i olika infor- mationsåtgärder. Genom att lämna allmän information till personer som på grund av sitt arbete eller av annat skäl skulle kunna komma att kontaktas av en främmande makts underrättelsetjänst kan man skapa en medvetenhet och vaksamhet hos dessa personer, som innebär att t.ex. en värvningsprocess försvåras (se ovan). Även då det finns skäl att misstänka att en person har inlett kontakter med en främmande underrättelsetjänst kan direkt information till per- sonen i fråga ha betydelse för att förebygga eller avbryta brottslig- heten. Enligt uppgift från Säkerhetspolisen utgör informationssprid- ning och kontakter med personer som innehar känslig information en viktig del av myndighetens preventiva arbete. Säkerhetspolisen har förklarat att informationsåtgärder kan utgöra ett effektivt medel för att förebygga olovlig underrättelseverksamhet men sam- tidigt angett att sådana åtgärder endast har betydelse under en begränsad del av händelseförloppet och innan en person har låtit sig värvas som agent.59 59 En viktig del i arbetet med att förebygga och avslöja spioneri och olovlig underrättelse- verksamhet är att leta efter okända underrättelseaktiviteter. En av metoderna som används kallas omvänd målsökning. Säkerhetspolisen identifierar skyddsvärda verksamheter i det svenska samhället som skulle kunna vara föremål för intresse från andra länders underrättelsetjänster. Sårbarheten hos dessa verksamheter minskar genom att Säkerhets- polisen bygger kontaktnät och informerar om underrättelsehot och riskerna för att verksamheten blir utsatt för spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder 7.7.4Olika spaningsåtgärder för att upptäcka (och motverka) otillåten underrättelseverksamhet Vår bedömning: För den nu aktuella brottsligheten gäller sär- skilda regler och principer för polisens spaningsmetoder bl.a. i syfte att underlätta Säkerhetspolisens brottsförebyggande och brottsutredande arbete. Betydelsen av dessa åtgärder när det gäller möjligheten att upptäcka och motverka otillåten under- rättelseverksamhet bör vägas in vid bedömningen av behovet av en utvidgad kriminalisering. I den polisiära underrättelseverksamheten inhämtas och inkommer upplysningar på olika sätt, bl.a. genom vidtagande av olika spa- ningsåtgärder. Spaningsåtgärderna kan bestå i olika slags hemliga tvångsmedel (se ovan avsnitt 7.7.2) men kan också avse andra spa- ningsmetoder såsom signalspaning, provokativa åtgärder, använd- ning av s.k. källor (dvs. privatpersoner) och olika slag av tekniska spaningsmetoder.60 I det följande redovisas vad signalspaning inne- bär och vilka rättsliga förutsättningar som gäller för spaningsåtgär- den samt några andra spaningsformer som förekommer vid nu aktuell brottslighet. Redovisningen är inte uttömmande utan läm- nas för att ge en bild av hur information om en otillåten underrät- telseverksamhet kan komma Säkerhetspolisen tillhanda. Signalspaning är en metod för att inhämta signaler i etern och i kabel. Signalspaning regleras i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (härefter signalspaningslagen). I lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet anges försvarsunderrättelseverksamhetens uppgifter. Där framgår att för- svarsunderrättelseverksamhet ska bedrivas till stöd för svensk utri- kes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet, samt att verksamheten endast får avse utländska förhållanden. Regeringen ska bestämma försvarsunder- rättelseverksamhetens inriktning. Inom ramen för denna inriktning får de myndigheter som regeringen bestämmer ange en närmare inriktning av verksamheten (1 §). I 4 § anges att det inom försvars- 60 Se SOU 2010:103 s. 128, 164 och 231. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder underrättelseverksamhet inte får vidtas uppgifter som syftar till att lösa uppgifter som ligger inom ramen för polisens eller andra myn- digheters brottsförebyggande eller brottsbekämpande verksamhet. Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser får dock de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet lämna stöd till andra myndigheters brottsbekämpande eller brottförebyg- gande verksamhet. Signalspaning utförs av () efter angi- vande av inriktning av regeringen, , Försvars- makten, Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen.61 Inhämtningen får endast ske för vissa i lagen särskilt angivna ändamål, bl.a. för att kartlägga yttre militära hot mot landet, allvarliga yttre hot mot sam- hällets infrastrukturer eller främmande underrättelseverksamhet mot svenska intressen (se 1 § signalspaningslagen). Gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamhet och den brottsbekämpande verksamheten är inte helt tydlig och saken har behandlats i olika sammanhang. Regeringen har betonat att försvarsunderrättelseverksamhet inte utgör en brottsbekämpande verksamhet och att den inte får innefatta förfaranden i samband med förundersökning (jfr ovan och 4 § lagen om försvarsunderrät- telseverksamhet). Det är alltså inte möjligt för FRA att bistå poli- sen med signalspaning inom ramen för en förundersökning. I sam- band med en förundersökning är de brottsbekämpande myndighet- erna istället hänvisade att använda sådana hemliga tvångsmedel som regleras i (se ovan).62 Inhämtningen får ske i såväl etern som i tråd, men får inte avse signaler mellan en avsändare och en mottagare som båda befinner sig i . Inhämtningen som sker i tråd får endast avse signaler som förs över gräns i tråd som ägs av en operatör. Inhämtningen ska ske automatiserat med hjälp av sökbegrepp. En inriktning av signalspaningen får inte avse endast en viss fysisk person. Tillstånd till signalspaning lämnas av Försvarsunderrättelsedom- stolen efter ansökan av FRA. Ett tillstånd får ges i taget. En möjlighet finns också för FRA att fatta beslut i särskilt brådskande fall. 61 Säkerhetspolisen och Försvarsmaktens möjlighet att ange inriktning tillkom genom en lagändring , se SFS 2012:801, prop. 2011/12:179, bet. 2012/13:JuU7 och rskr 2012/13:61. 2006/07:63 sid. 43 ff. och sid. 108 samt SOU 2009:66 sid. 64 f och s. 106. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder I arbetet med att upptäcka och beivra brott är det ibland nödvän- digt att använda särskilda arbetsmetoder inom ramen för en dold spanings- och utredningsverksamhet. Det kan t.ex. vara fråga om s.k. infiltration, provokativa åtgärder och användning av tekniska spaningshjälpmedel (t.ex. s.k. pejling). För Säkerhetspolisens del är också användningen av källor, dvs. enskilda personer, av stor betydelse. Flera av de spaningsmetoder som polisen använder är inte sär- skilt reglerade utan vidtas med stöd av de allmänna befogenheterna i bl.a. polislagen (1984:387). Den s.k. har lämnat förslag till lagreglering av vissa särskilda spaningsmetoder i sitt slutbetänkande, Särskilda spaningsmetoder (SOU 2010:103). Förslagen bereds inom . 7.7.5Dold underrättelseverksamhet med hemliga eller konspirativa metoder förekommer i en omfattning som är betydande Vår bedömning: Utredningens underlag ger stöd för slutsatsen att dold underrättelseverksamhet med hemliga eller konspirativa metoder förekommer i mot svenska intressen i en omfattning som kan sägas vara betydande. I följande avsnitt redovisas utredningens bedömning av omfatt- ningen av dold underrättelseverksamhet som sker med hemliga eller konspirativa metoder. Frågan har betydelse för bedömningen av om det finns tillräckliga skäl för en utvidgad kriminalisering. Om konstaterade problem och brister i lagstiftningen (se ovan avsnitt 7.7.1) i praktiken inte utgör ett problem av någon omfatt- ning kan det ifrågasättas om en utvidgning av det straffbara områ- det är befogad. Med hänsyn till den sekretess som råder på området kan redo- visningen inte ske med någon närmare exakthet eller göras detaljerad.