sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — Utredningens uppgift (dir. 2012:123) är att göra en utvärdering av regeringens bredbandsstrategi.1 Det innebär att följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi samt i förhållande till den digitala agendan för (KOM(2010) 245). I uppdraget ingår även att göra en närmare analys av två insatsområden i bredbandsstrategin, nämligen Offentliga aktörer på marknaden och Bredband i hela landet. Huvuduppdraget delas in i tre punkter vilka i sammanfattning är att: följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi och vid behov föreslå eventuella justeringar av bredbandsstrategin med syftet att möjliggöra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin, utreda hur kommunernas agerande i olika roller påverkar bredbandsutbyggnaden och utreda möjligheterna att inrätta ett () enligt förslag från eller föreslå en annan lösning för att främja samordning och samförläggning för bredbandsutbyggnad, och kartlägga den nationella hanteringen av stöd till bredbandsutbyggnad och vem som har varit mottagare av stöden –2012, analysera om det finns behov av en mer enhetlig stödhantering med utgångspunkt i nu gällande organisationsstruktur och göra en internationell jämförelse. 1 Bredbandsstrategi för (N2009/8317/ITP). Utredningens uppdrag, avgränsningar och genomförande Utredningens direktiv är dessutom tydligt tudelat i uppgifter som ska redovisas i ett delbetänkande och i ett slutbetänkande. Delbetänkandet ska redovisas och uppdraget ska slutredovisas . I delbetänkandet ska utredningen redogöra för sina resultat inom tre områden. Det gäller frågor om statligt stöd för bredbandsutbyggnad, regionernas/länens arbete med bredbandsfrågor samt en internationell jämförelse. I slutbetänkandet ska utredningen bland annat följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen, kartlägga hur tillgången till bredband med hög överföringshastighet har uppnåtts, kartlägga vilka förutsättningar som har påverkat utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet i glest befolkade områden, utreda hur man kan arbeta mer effektivt för att samordna efterfrågan av bredband i lands- och glesbygder, samt vid behov föreslå justeringar av bredbandsstrategin för att nå målen. I slutbetänkandet ska också redovisas hur kommuners agerande som markägare, ägare av bredbandsinfrastruktur och bostadsägare påverkar bredbandsutbyggnaden. Dessutom ska möjligheterna att inrätta ett () enligt Post- och () förslag utredas.2 Sammanfattningsvis kan utredningens uppdrag sägas omfatta frågor om resurser, procedurer och organisationslösningar för att på ett bättre sätt uppnå den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin. Av strategin framgår att statens huvudsakliga roll är att få marknaden att fungera effektivt och ge marknadsaktörerna goda förutsättningar för sin verksamhet. är förutsättningarna för att bygga ut infrastruktur sämre i de glest befolkade delarna av landet. För att de hushåll och företag som finns i de mer glesbefolkade delarna av landet ska få liknande möjligheter finns det behov av riktade insatser. Vad gäller stöd till bredbandsutbyggnad har den nationella nivån, regionala aktörer, kommuner och byalag viktiga roller att fylla. I har det vuxit fram ett slags nedifrån-och-upp-modell för dessa stöd som bygger på att man på den lokala nivån, i byalaget, på frivillig grund initierar och driver bredbandsfrågan inom 2 Se Affärsmöjligheter med bredbandskanalisation – PTS-ER-2011:26. Utredningens uppdrag, avgränsningar och genomförande sitt geografiska område samt ansöker om stödmedel. Det finns dock ett starkt beroende mellan lokala aktiviteter och kommunernas och länens engagemang i frågan. Mot bakgrund av denna modell har vi valt att så långt möjligt beskriva och analysera bredbandsområdet utifrån samma perspektiv. Ett mål är att länen, kommunerna och byalagen ska känna igen sig i våra beskrivningar. En metodologisk avgränsning som tidigt gjordes efter kontakter med uppdragsgivaren, är att utredningen i huvudsak haft PTS rapporter om bredbandsstöd som utgångspunkt i kartläggningen av den nationella hanteringen av bredbandsstöd.3 Det innebär att vi exempelvis inte genomfört någon egen studie av det bredbandsstöd som fördelas ur landsbygdsprogrammet, även om vi har granskat, följt upp och i vissa fall kompletterat PTS material med underlag från berörda myndigheter. Den gemensamma bedömningen är att PTS grundmaterial tillräckligt väl speglar de frågeställningar som finns i utredningsuppdraget. Eget grundmaterial till delbetänkandet har samlats in rörande bredbandsfrågan i , länens bredbandsarbete och beträffande nyttan med bredband. Utredningens innehåll är enligt direktiven tidsmässigt avgränsat till 2008–2012. Vad gäller frågan om bredbandsstöd sammanfattar vi dock erfarenheterna även från perioden . Av direktiven framgår att utredningen i sina förslag ska ta hänsyn till bland annat pågående EU-förhandlingar om kommande stöd till bredband. Regeringens arbete rörande partnerskapsöverenskommelse med pågår och beräknas inte vara färdigt förrän . Resultaten av arbetet avgör vad får prioritera i EU-stöden under kommande programperiod. Det innebär att det är oklart om, och i så fall i vilken form, bredbandsstöd kommer att ingå i överenskommelsen. Parallellt med detta arbete pågår inom regeringen utarbetande av riktlinjer för de regionala strukturfondsprogrammen och landsbygdsprogrammet. beslutade regeringen om riktlinjer för framtagande av förslag till regionala strukturfondsprogram gällande Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). I dessa prioriteras bland annat insatser för utbyggnad av bredband där privata investeringar är otillräckliga och marknaden inte bedömer det vara lönsamt att bygga ut i tillräcklig omfattning. 3Dessa rapporter beskrivs i kapitel 3. 4N2013/2493/RT. Utredningens uppdrag, avgränsningar och genomförande Vi har i denna utredning utgått från existerande regelverk. Om formerna för bredbandsstödet påtagligt skulle ändras, som en följd av resultatet av pågående förhandlingar, är vi av uppfattningen att de principer som våra förslag anger i allt väsentligt kan införlivas i de nya formerna. Det kan dock inte i detta skede uteslutas att ett resultat av de pågående förhandlingarna kan bli att vi får anledning att i slutbetänkandet komma tillbaka med något modifierade förslag. Enligt direktiven ska utredningen tillvarata kunskaper och erfarenheter som finns hos ett stort antal aktörer inom utredningsområdet. Detta krav har fullföljts på olika sätt. En expertgrupp har tillsatts med deltagare från (), Bredbandsforum, , , , , , , i , Kommuner och Landsting (SKL), IT & Telekomföretagen, (), och . Intervjuer har dessutom genomförts med företrädare för Länsstyrelserna i , , , , , och samt med företrädare för och . Intervjuer har också gjorts med företrädare för ett antal byalag i och , vilka samtliga har arbetat med nätutbyggnad i sin lokala miljö, samt med representanter för SmåKom, Hela Ska Leva, Bynet och . Möten och/eller andra former av kontakter har hållits med företrädare för , TeliaSonera, Com hem, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Lantmäteriet, Samverkansgrupp för bredband, Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07), (motsv.) i och i Pohjois-Karjala i . har vi deltagit i ett kommunledningsmöte om bredbandsfrågor arrangerat av . Vi har också presenterat utredningen vid ett möte med Bredbandsforum, vid ett möte med SKL:s beredning för tillväxt och regional utveckling, samt vid ett möte med samverkansgruppen för bredband (Länssamverkan Bredband 2.0). Utredningens uppdrag, avgränsningar och genomförande Ett konsultföretag, , har tagit fram grundmaterialet till den del av utredningsuppdraget som behandlar nyttan med bredband. , då detta delbetänkande utarbetats, har två möten med expertgruppen hållits. Alla redogörelser, bedömningar och förslag presenteras i vi-form. Innebörden av detta är att själva utarbetandet av texterna sker i samarbete mellan utredaren, kansliet och experterna. Ansvaret för texterna är dock enbart utredarens. 2 Varför är bredband viktigt? 2.1It och bredband är viktiga samhällsfrågor I den digitala agendan för Sverige1 konstateras att möjligheterna med it är enorma – en positiv utveckling på it-området ger effekter på den ekonomiska tillväxten, den sociala välfärden och miljön. It och internet ses också som en kraftfull global möjliggörare för en allt mer gränslös innovation över världen. Det växer fram nya erbjudanden som kombinerar produkter och tjänster, nya affärsmodeller och processer för att producera, konsumera och distribuera i samspel mellan kund och användare. Det konstateras också att det krävs en grundläggande infrastruktur med väl fungerande elektroniska kommunikationer för att det ska vara möjligt att använda och erbjuda digitala tjänster.2 Regeringens utgångspunkt på detta område är att bredband ska tillhandahållas av marknaden och att fortsatta investeringar är nödvändiga i alla delar av landet. Även om tillgången till bredband är relativt god är marknaden i ständig förändring, och tekniken kommer att utvecklas snabbt. I regeringens bredbandsstrategi utpekas ett antal drivkrafter bakom den tekniska utvecklingen. Bland annat nämns en ökad efterfrågan och ett ökat utbud av bredband med högre överföringshastigheter för att kunna erbjuda och ta del av nya och mer krävande tjänster via internet. Trafikvolymerna ökar då vi tillbringar på nätet och då alltmer data överförs mellan applikationer och/eller personer. En ytterligare drivkraft är ett ökat behov av mobilitet och tillförlitliga internetanslutningar för att möjliggöra tillgång till tjänster när som helst och var som helst. Regeringen konstaterar därför i bredbandsstrategin att den pågående teknikutvecklingen kommer att kräva en betydande utbyggnad av 1It i människans tjänst – en digital agenda för (N2011/342/ITP). 2Det vill säga en bredbandsinfrastruktur, som enkelt uttryckt kan definieras som it-infra- struktur som möjliggör hög överföringskapacitet. Varför är bredband viktigt? fibernät, och att både fasta och trådlösa när uppgraderas med ny teknik. Hur klarar av denna utmaning kommer att påverka användningen av it och möjligheten att med hjälp av it nå politiska mål för hållbar tillväxt, konkurrenskraft, miljö och klimat, effektivare välfärdstjänster och en fungerande vardag för företag och medborgare i hela landet. En annan fråga som aktualiseras är den så kallade digitala klyftan. Intresset för att göra investeringar är större i tätbebyggda områden, medan utmaningen är större i glesbefolkade områden där förutsättningarna för att bygga ut ny infrastruktur och att uppgradera tekniken är sämre. Det är helt enkelt mindre kostnadseffektivt att bygga bredbandsnät där det är längre avstånd mellan hushåll och företag, de potentiella kunderna, jämfört med i till exempel storstäderna. Det är en stor utmaning att säkra en grundläggande nivå av elektronisk kommunikation i alla delar av landet. 2.2Varför är hastigheten på bredbandet så viktig? I regeringens bredbandsstrategi formuleras två mål. Dels bör av alla hushåll och företag ha tillgång till bredband om minst /s, dels bör alla hushåll och företag ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Vad dessa möjligheter egentligen motsvarar, i termer av hastigheter på bredbandet, konkretiseras inte i bredbandsstrategin. Den europeiska digitala agendan kan dock fungera som ett riktmärke – kommissionens målsättning är att alla i ska ha tillgång till bredband om minst /s år 2020.3 Om dessa mål uppnås bör stå väl rustat, avseende infrastruktur för elektroniska kommunikationer, när det gäller konkurrenskraft och förmåga att hantera samhälleliga utmaningar. Likaså säkerställs på detta sätt att skillnaderna mellan tätbefolkade och glesbefolkade områden inte medför att delar av befolkningen hamnar utanför det digitala samhället. En naturlig fråga är varför just hastigheten på bredbandet är så viktig. Räcker inte de nivåer som finns på marknaden ? Det mesta talar för att betydelsen av snabbt bredband inte alls är överdriven. ser vi på den svenska marknaden att allt fler kan få tillgång till bredband med hastigheter på /s – och att allt fler faktiskt också köper sådana abonnemang. 3 Målen i den europeiska digitala agendan lyfts även fram i direktiven till denna utredning. Varför är bredband viktigt? senaste bredbandskartläggning (Bredbandskartläggning 2012 – en geografisk översikt av bredbandstillgången i – PTS-ER- 2013:7) framgår att av hushållen och företagen hade tillgång till bredband om /s och att uppskattningsvis av alla hushåll med nödvändig infrastruktur för att köpa internetabonnemang som medgav /s hade gjort så . Den senare siffran är en ökning med jämfört med och jämfört med . Användningen av bredband med lite lägre hastigheter är förstås ännu större – i PTS rapport (Svensk Telemarknad 2011 – PTS-ER-2012:17) konstateras till exempel att andelen abonnemang med en hastighet på /s eller mer utgjorde av samtliga abonnemang via fast bredband. Efterfrågan på tjänster som kräver högre bredbandshastigheter driver utvecklingen av både snabbare bredbandsnät och utvecklingen av sådana tjänster – men det finns också ett omvänt förhållande som innebär att utbudet på alltmera avancerade tjänster ständigt växer och i sin tur driver efterfrågan. I den bredbandskartläggning som PTS publicerade 2010 (Bredbandskartläggning 2009 – PTS-ER-2010:5) delas bredbandstjänster in i tre huvudkategorier: kommunikationstjänster (t.ex. webbsurf, e-posthantering och videosamtal), underhållningstjänster (t.ex. musik, film och spel) och samhällsservicetjänster (t.ex. samhällsinformation). I rapporten förutspås en ökning av bandbreddsbehovet för att framledes hantera dessa tjänster – och på vissa områden förutspås en kraftig ökning av bandbreddsbehovet. I linje med dessa förutsägelser ligger också ett antal rapporter som indikerar att bandbreddsbehovet för den genomsnittlige slutkunden kommer att vara högt.4 Det ska dock understrykas att prognoserna varierar påtagligt – alla tycks vara överens om att bandbreddsbehovet kommer att öka, men uppfattningarna om hur mycket det kommer att öka och hur fort divergerar. Något som kanske var svårt att förutspå var utvecklingen av sociala medier – vi ser bara i en explosion av användningen av Facebook och Twitter, av Instagram och Vine.5 Denna utveckling har, utöver ett ökande bandbreddsbehov, gjort 4Bland annat nämns rapporter från den brittiska regleringsmyndigheten och från . 5Facebook är en social nätverkstjänst, Twitter är en mikroblogg där man skriver meddelanden på högst 140 tecken, Instagram är en mobilapplikation för fotodelning, och är en mobilapplikation för filmklipp. Varför är bredband viktigt? att skillnaden mellan kommunikations- och underhållningstjänster alltmer har suddats ut. har vi också sett hur den samtidiga användningen av bredbandet ökar – hushållets bredband ska inte bara räcka till att en familjemedlem kan surfa på nätet på en PC, det ska också räcka till att andra familjemedlemmar tar bredbandet i anspråk för att se på tv, använda spelkonsolen, och nyttja läsplattan och den smarta telefonen. En annan viktig drivkraft för ett ökat bandbreddsbehov är den ökade mediekonsumtionen via bredband. När kvalitetskraven dessutom höjs, t.ex. genom en efterfrågan på hdtv6, ökar behovet av bandbredd än mer. Det mesta talar alltså för att det bandbreddsbehov som pekas ut i regeringens bredbandsstrategi inte är en överskattning. Att arbeta mot målet att av hushåll och företag får tillgång till bredband om minst /s är en utmaning i sig. Men vi ser att utmaningen att säkerställa att alla hushåll och företag har goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband är minst lika svår. Vi kan mot bakgrund av den utveckling som ovan målas upp föreställa oss att nivåerna väsentligt behöver överstiga dagens grundläggande bredband.7 6Tv med hög bildupplösning. 7Som ett exempel på hastigheter som motsvarar grundläggande bredband kan det funktionella tillträdet till internet nämnas, vilket motsvarar /s. Regeringen föreskriver om vad som ska vara ett funktionellt tillträde till internet, dvs. en hastighet som alla i ska ha tillgång till. 3Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad1 Europeiska kommissionen har tagit fram en digital agenda för . Den är ett av huvudinitiativen inom ramen för 2020-strategin (2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, KOM(2010) 2020). Strategin lanserades som ett led i att ta ur den ekonomiska krisen och förbereda EU:s ekonomi för nästa årtionde och beskriver bland annat hur viktig användningen av informations- och kommunikationsteknik är för att ska kunna uppnå ambitionerna . En av nyckelåtgärderna, som presenteras både i 2020-strategin och i den digitala agendan för , är snabb internettillgång. Målet är att alla i bör ha tillgång till grundläggande bredband . Dessutom är en strävan att uppnå att alla i har tillgång till internethastigheter på över /s och att av de europeiska hushållen abonnerar på internetförbindelser på över /s . beslutade regeringen om en ny strategi för it-politiken, en digital agenda för . 1 Även om detta kapitel avser nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad, så kommer regionala nivåer och aktörer att belysas. Det finns olika typer av regionala organ i och det finns mot den bakgrunden anledning att vara så tydlig som möjligt med hur vi hanterar de begrepp som förekommer. Begreppet län avser både ett definierat geografiskt område och en administrativ enhet. Vår förhoppning är att vad vi avser med län ska framgå av textens sammanhang. Organisationen inom den administrativa enheten län kan se ut på olika sätt. De organisatoriska enheter som är aktuella inom ramen för den administrativa enheten län är länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan (landsting) och kommunala samverkansorgan. I detta delbetänkande sammanfattar vi vanligen regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan med begreppet region. Begreppet region avser således en organisatorisk funktion inom ett län. Med region kan vi i vissa fall även avse ett odefinierat geografiskt område (i bemärkelsen en del av landet). Vår förhoppning är att vad vi avser med region ska framgå av textens sammanhang. I kapitel 4.2 redogör vi närmare för det regionala ansvaret för bredbandsfrågor. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad är en bred och sammanhållen strategi för it-politiken där regeringen presenterar ambitioner och insatser som tar till vara de möjligheter som digitaliseringen ger. Målet för it-politiken är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. beslutade i enlighet med förslaget i budgetpropositionen att tidigare it-politiska mål och delmål om tillväxt och kvalitet skulle upphävas och ersättas med det nya it-politiska målet (prop. 2011/12:1, utg.omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87). När det gäller målen för tillgänglighet ska dessa fortsatt gälla (prop. 2009/10:193). Det riksdagsbundna målet för tillgänglighet är att ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband (prop. 2009/10:193, bet. 2009/10:TU18, rskr. 2009/10:297). beslutade regeringen om en bredbandsstrategi för för att tydliggöra politikens inriktning vad gäller tillgång till bredband. Strategin tar sin utgångspunkt i det övergripande målet att ska ha bredband i världsklass för att främja tillväxt, konkurrenskraft och innovationsförmåga, vilket bidrar till utvecklingen av ett hållbart samhälle. Det hjälper också till att möta utmaningar i form av en ökad globalisering, klimatförändringar och en åldrande befolkning i ett glest bebyggt land. En förutsättning för att möta utmaningarna är att det finns tillgång till bredband med hög överföringshastighet i hela landet. Därför bör av alla hushåll och företag i ha tillgång till bredband om minst /s år 2015.2 bör ha sådan tillgång. Detta för att företag och hushåll i alla delar av landet ska kunna dra nytta av de fördelar som tillgång till kraftfullt bredband ger. Ur ett demokrati- och rättighetsperspektiv är det också viktigt att alla hushåll och företag har goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband i takt med att allt fler tjänster i samhället blir digitala. Bredbandsstrategin är utformad med utgångspunkten att elektroniska kommunikationstjänster och bredband ska tillhandahållas av marknaden. Det betonas att statens huvudsakliga roll är att skapa förutsättningar för marknaden, formulera politiska mål och undan- 2 Detta mål har uppnåtts. Av PTS rapport 2010 (PTS-ER-2011:10) framgår att av alla hushåll och företag i hade tillgång till bredband om minst /s. Tillväxten har dessutom fortsatt och i PTS senaste bredbandskartläggning konstateras att av alla hushåll och företag i , , hade tillgång till bredband om minst /s. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad röja hinder för utvecklingen. Förutsättningarna för att på kommersiella grunder bygga ut bredbandsinfrastruktur skiljer sig dock åt i olika delar av landet. I regeringens bredbandsstrategi anges därför att det finns behov av riktade insatser för att hushåll och företag som finns i de mer glesbefolkade delarna av landet ska få liknande möjligheter som i övriga delar av landet. Regeringen gör därför satsningar på bredband i områden där utbyggnad inte bedöms kunna ske på marknadsmässiga grunder. Europeiska kommissionen är av uppfattningen att statliga stödåtgärder kan vara effektiva verktyg för att nå mål av allmänt intresse under vissa förhållanden.3 Statligt stöd kan användas för att korrigera marknadsmisslyckanden och på så sätt få en marknad som fungerar bättre och därmed en ökad konkurrenskraft. Detta gäller enligt kommissionen särskilt inom bredbandsområdet som ett medel för att minska skillnaderna i tillgång till bredband mellan olika områden och regioner. Det är dock viktigt med garantier för att det statliga stödet inte tränger undan marknadsinitiativ. Målet med statligt stöd inom bredbandsområdet är att det leder till bättre och snabbare bredbandstäckning än vad som hade varit fallet utan stöd. –2007 fanns i ett nationellt bredbandsstöd för kompletterande utbyggnad av it-infrastruktur där marknaden inte bedömdes kunna bygga ut på kommersiell grund. har flera riktade insatser genomförts, i form av förstärkning av bredbandsåtgärder genom kanalisationsstöd och medfinansieringsmedel. Med hjälp av EU-medel och offentlig medfinansiering finns det möjlighet att stödja bredbandsutbyggnad även via landsbygdsprogrammet samt via regionala strukturfondsprogram i vissa programområden. I denna utvärdering av bredbandsstrategin ska vi kartlägga den nationella hanteringen av olika stöd till bredbandsutbyggnad –2012 och hur stödgivningen förhåller sig till nationella och regionala mål och strategier inom it-politiken. För att sätta in i ett större sammanhang gör vi i nästföljande avsnitt en återblick på det ovan nämnda nationella bredbandsstödet –2007. 3 I ett meddelande från (2013/C 25/01) publicerades kommissionens nya riktlinjer för tillämpning av statligt stöd på snabb utbyggnad av bredbandsnät. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad 3.2Nationellt bredbandsstöd i –2007 Bredbandsstödet 2001–2007 beskrivs utförligt i utredningen 20134 och vi gör här en sammanfattning av detta. Syftet med det bredbandsstöd som delades ut var att främja utbyggnad av it-infrastruktur med hög överföringskapacitet i områden som saknar förutsättningar för utbyggnad på rent kommersiell grund, dvs. glest bebyggda områden. Totalt omfattade stödet av statliga medel. Stödet bestod av flera olika stödformer, med olika mottagare.