sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — För de flesta i den här gruppen ska sfi kombineras med andra integrationsaktiviteter. Den andra förändringen är att fler sfi-elever har ett arbete och bedriver sina studier parallellt med arbetet. Detta har rest frågan, även i direktiven till den här utredningen, om inte sfi bör delas så att Arbetsförmedlingen också får ansvar för utbildningen i svenska för de personer som redan i övrigt faller under Arbetsförmedlingens ansvar, främst då de som har en etableringsplan. Tanken är att integrationsinsatserna skulle kunna effektiviseras genom att de samlas hos en huvudman. För alla andra skulle kommunerna ha ett fortsatt ansvar. Jag ser dock starka skäl för att sfi – oavsett hur ansvaret delas upp – förblir en språkutbildning inom ramen för skolsystemet. Oavsett vem som är huvudansvarig för sfi så ska det vara samma sfi som eleven ska ha tillgång till. Kvaliteten i utbildningen upprätthålls bäst genom att den också fortsatt är en skolform (eller en del av en skolform) inom ramen för det reguljära utbildningssystemet. Det är en styrka att utbild- ningen regleras i skollagen och ligger under skolmyndigheternas (och ) ansvar. Det blir en likvärdig kursplanestyrd utbildning i hela landet som följs upp och kvalitetsgranskas av institutioner med relevant myndighetskompetens. Betyg och examination blir nationellt jämförbara. Kraven på lärar- kompetens kan göras tydliga. Detta särskilt som det knappast kan anses finnas olika behov av språkutbildning och pedagogik beroende på vilken kategori man tillhört när man invandrat till . Språkutbildningen måste dock individualiseras efter olika per- soners förutsättningar och behov. Det görs till exempel genom att det erbjuds olika studievägar, beroende på förkunskaper och tidigare utbildningserfarenhet. Kraven på flexibilitet och individ- anpassning kommer att öka om utredningens förslag genomförs. 5.4Utbildningssituationen – pedagogik och metodik Det ingår inte i mitt uppdrag att se på själva undervisningssitua- tionen. Utredningen ska inte värdera om undervisningen i klass- rummet är bra eller dålig, om pedagogiken kan utvecklas eller om språkinlärningen skulle kunna bli bättre om andra metoder och andra läromedel användes. Utredningen ska främst se på det institutionella ramverket. Mest nära själva undervisningen kommer utredningen med uppdraget att överväga om all utbildning i svenska språket för vuxna bör ges inom komvux. För- och nackdelar ska analyseras för en sammanhållen utbildning i svenska språket för invandrare. Det innebär att utredningen kommer att jämföra sfi med ämnet svenska som andraspråk inom komvux, analysera på vilket sätt utbildningarna kan samordnas m.m. Det gör att utredningen bl.a. kommer att se på kurser och studievägar inom sfi. Utredningen kommer också i enlighet med direktiven att se på möjligheterna att göra utbildningen mer flexibel och individanpassad. Det materiella innehållet i utbildningen, hur undervisningen praktiskt utförs, hur läromedlen ser ut etc. anser jag ligger utanför uppdraget. Det hindrar inte att många av de frågor som är aktuella i debatten och kan relateras till själva undervisningssituationen i högsta grad är relevanta. Är det rimligt att sätta ihop en grupp där alla elever har olika modersmål? Skulle utbildningen bli effektivare om undervisningen och läromedlen är mer modersmålsbaserade än ? Är sfi som utbildningen är upplagd – eller för den delen svenska som andra- språk – det mest effektiva sättet att utbilda nyanlända i svenska språket? Skulle det för vissa elever vara mer effektivt med intensiv- kurser än traditionell klassrumsundervisning? De finns också de som menar att lärarrollen och lärarkompetensen kan utvecklas. I har t.ex. lärarna i danskuddannelse til voksne udlændinge (motsvarighet till sfi i ) betydligt mer av vuxenpedagogik i sin utbildningsbakgrund. Något som inte krävs av sfi-lärarna. I har de flesta lärarna endast en ungdoms- pedagogisk utbildning eller yrkesbakgrund. För att sfi-lärare ska kunna få ut en lärarlegitimation krävs förutom lärarutbildning endast 30 högskolepoäng i svenska som andraspråk. Många menar att kravet måste vara minst det dubbla. Jag räknar med att under utredningsarbetet tangera flera av dessa frågeställningar. Jag avser dock att hålla gränsen och inte gå in i själva undervisningssituationen eller lärarnas utbildningsbak- grund. De frågeställningarna får övervägas i andra sammanhang. 5.5Sfi ska kunna buntas med andra integrations- och etableringsinsatser Det faktum att flera aktörer är inblandade i och ansvariga för olika delar av en persons integrationsaktiviteter kräver att informa- tionen mellan dessa är öppen samt att det blir en effektiv samord- ning och samverkan. Det krävs en helhetssyn på individen samt att olika insatser/aktiviteter ingår i en samlad logik och är mål- inriktade. För de som läser sfi vid sidan av arbetet är de här problemen mindre. De bör ha en individuell studieplan där studierna läggs upp efter varje persons förutsättningar, skolbakgrund och möjlighet att tillgodogöra sig undervisningen, möjlig och önskad studietakt samt möjlig och önskad schemaläggning av studierna. För den här gruppen är det framförallt behovet av flexibilitet, möjligheterna att kombinera studierna med arbete och andra aktiviteter, som är viktig. Viktigast är att det finns utbildningsanordnare som erbjuder undervisning på kvälls- och helgtid, att det går att variera studie- takten samt att det finns möjligheter till självstudier och distans- undervisning med individuellt stöd. Men för de personer som Arbetsförmedlingen enligt etablerings- lagen ansvarar för är situationen mer komplicerad. Det pågår en utveckling mot individualisering generellt i både integrations- politiken och i arbetsmarknadspolitiken. Utbildningsinsatser och andra åtgärder ska utgå från och anpassas efter individens egna förutsättningar, livssituation och resurser. För att göra detta på ett effektivt sätt krävs det betydligt mer av myndigheter än . De ska göra en ordentlig analys av individens bakgrund i form av utbildning och yrkeserfarenhet. Det gäller också att bestämma målen för vad insatserna ska leda till och delmål på vägen. Vägen till integration och anställningsbarhet är en process med många steg och flera olika typer av aktiviteter som ska samordnas. Det är rimligt att individens väg till integration och anställnings- barhet manifesteras i någon form av handlingsplan. Det gör att man får en helhet och ett sammanhang för olika insatser samt också ett instrument för uppföljning och kontroll. Efter etableringsreformen är det också fastställt i lag att alla i flyktinggruppen ska ha en etableringsplan som tas fram av Arbetsförmedlingen. Det är också ett villkor att de aktiviteter som finns i planen ska fullgöras för att etableringsersättning ska betalas ut. Tanken är vidare att etablerings- planen ska vara ett levande dokument, ett underlag för uppföljning som kan ändras och kompletteras när förutsättningarna förändras. För de personer som inte omfattas av etableringsreformen men är inskrivna som arbetssökanden hos Arbetsförmedlingen tas en hand- lingsplan fram. Sfi finns med som en obligatorisk aktivitet i nästan alla etablerings- planer. Men genomförandet av sfi är kommunernas ansvar. ska en sfi-elev ha en individuell studieplan. Det gäller för övrigt för all vuxenutbildning enligt skollagen. Arbetsförmedlingen upphandlar också flera insatser och aktiviteter av olika utbildningsanordnare och privata aktörer, som ska genomföras med sfi. Det kan vara yrkesutbildning, yrkessvenska, coacher och lotsar, rehabiliteringsinsatser, validering m.m. Det ställs dessutom allt oftare krav på att aktiviteterna ska vara heltid, det gäller bland annat för de med etableringsplan. Varje individ har en individuell planering som utvärderas och följs upp efterhand. Krav ställs på individen att delta och anstränga sig. Allt detta är bra men ska utbildningsinsatser och andra aktiviteter anpassas efter individens nivå och förutsättningar, så att det sker en utveckling mot målen. Problemet är verkligheten. Mitt intryck är att den kompetens och de resurser som lagstiftningen förutsätter, inte alltid finns i praktiken. Etableringsplanerna är inte alltid så utvecklade att de blir den styråra för integrationsprocessen som förutsattes när reformen beslutades. Framförallt brister det i samordning och transparens mellan olika ansvariga myndigheter och anordnare. Det är bra med planer men ibland kan det bli allt för många planer utan samordning och transparens. Kommunen som ansvarar för sfi har inte alltid tillgång till Arbetsförmedlingens etableringsplan. upphandlar flera kommuner sfi och upphandlar övriga aktiviteter av olika enskilda utbildningsanordnare. Detta sker självfallet i konkurrens. Många av utbildningsanordnarna är leverantörer av flera olika tjänster. De har sfi, yrkessvenska, lotsverksamhet, coacher, yrkesutbildning, validering, rehabiliteringsåtgärder m.m. i utbudet. Här finns en ovilja, av kon- kurrensskäl, att lämna handlings- och studieplaner och rapporter om hur elever utvecklas till varandra. Det är alltså fullt möjligt att en individ har sfi hos en utbildningsanordnare, yrkessvenska hos en annan och genomgår en yrkesutbildning hos en tredje samt har lotsstöd hos en fjärde. Detta utan att det sker något som helst informationsutbyte mellan de olika anordnarna. Min utgångspunkt är att för den grupp som Arbetsförmedlingen har ansvar för måste buntning av olika aktiviteter ske på ett effektivare och bättre sätt än . Det bör inte vara tillräckligt att bara stapla olika aktiviteter hos olika utbildningsanordnare på varandra med syftet att få fram en full arbetsdag. I den etablerings- eller hand- lingsplan som Arbetsförmedlingen tar fram måste olika aktiviteter och deras syfte specificeras. Det måste framgå hur olika aktiviteter hakar i varandra och på vilket sätt de är ett led i processen mot måluppfyllelse. Planerna måste vidare vara tillgängliga för de olika anordnarna, som måste använda dem som ett aktivt instrument. Resultaten av uppföljningen av framsteg, liksom brist på framsteg, bör göras tillgängliga på tvärs mellan de olika anordnarna. En mer flexibel och individanpassad sfi underlättar en effektiv buntning och underlättar för individen att klara av ett fullt schema. Genom att de erbjuds sfi på kvälls- och/eller helgtid samt olika kombinationer av lärarledd undervisning och självstudier kan det bli lättare för en del att klara av andra aktiviteter parallellt. Ovan har jag framför allt nämnt olika typer av utbildningsaktiviteter men detta gäller i ännu högre grad för de individer som ska kombinera sfi med instegsjobb, yrkespraktik och annan vuxenutbildning. En bra etableringsplan med tydliga mål underlättar också för utbildningsanordnaren att individanpassa sfi. Med tydliga yrkes- och studieambitioner kan sfi-studierna göras mer målinriktade och i viss mån anpassas efter de behov som uppkommer och aktualiseras i de parallella aktiviteterna. Enligt tilläggsdirektiv ska utredningen pröva om Arbetsförmedlingen ska ges möjlighet att upphandla den svenska som ingår i en etableringsplan. Min utgångspunkt är att ett sådant förslag kan och måste leda till ett större helhetsperspektiv och bättre samordning mellan olika aktiviteter. Men det räcker inte. Ett sådant förslag måste också leda till ett utvecklingsarbete inom Arbetsförmedlingen där samordningen av aktiviteter inte bara inne- bär att man lägger sådana vid sidan av varandra utan också ser hur de kan interagera och förstärka varandra. Det finns dock fler sfi-elever som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen än de som tillhör etableringsgruppen. De förutsätts även fortsättningsvis gå sfi i regi. Här måste samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna utvecklas och planeringen bli mer transparent för olika aktörer. Kommunerna ansvarar också för annan vuxenutbildningen än sfi. Det har allt för länge ansetts att en elev måste klara sfi först innan hen är kvalificerad för annan vuxenutbildning. Detta är lag- stridigt. En elev kan mycket väl läsa till exempel matematik och engelska med sfi. Vuxenutbildningen ska också vara så flexibel och individanpassad att eleven kan läsa vissa ämnen på grund- läggande nivå och andra på gymnasial. Utredningen ska överväga fördelar och nackdelar med att all utbildning i svenska språket för vuxna invandrare ges inom komvux. Ett sådant förslag kan komma att förstärka samordningen för de elever som läser sfi i regi men det är också viktigt att Arbetsförmedlingen har tillräcklig kompetens för att bedöma när komvux är ett bra alternativ för den enskilde. ges möjlighet att upphandla sfi inom ramen för etableringsuppdraget, får det inte fjärma eleverna från komvux. Det kan lätt bli så att i första hand olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder övervägs för att komplettera sfi i etableringsplanen. 5.6Om rättspraxis och lagenlighet Utredningens uppdrag berör flera olika lagar och förordningar, inte minst skollagen samt det komplicerade regelverk som styr offentlig upphandling. Det sistnämnda är en lagstiftning som i hög grad bygger på inte alltid så lättolkade EU–direktiv. Utredningen har i görligaste mån och med de resurser i form av kompetens och tid som stått till förfogande prövat lagenligheten i förslagen. Detta är dock en komplicerad materia och inte sällan har den juridiska expertisen olika uppfattningar om vad som gäller, hur EU:s direktiv ska tolkas och hur rättspraxis bör och kommer att utvecklas. Utredningen har som en utgångspunkt valt att det som regeringen tidigare bedömt som lagenligt och i enlighet med rätts- praxis också i detta betänkande bedöms som lagenligt och riktigt. i svenska språket för invandrare I utredningens direktiv beskrivs utbildning i svenska för invandrare (sfi) och svenska som andraspråk på grundläggande nivå (SvA grund) inom vuxenutbildning (komvux) som delvis överlappande utbildningar. I direktivet anges också att övergången mellan sfi och komvux ofta innebär fördröjningar eller i vissa fall att eleven avbryter studierna. För att enligt direktivet bättre harmo- nisera den utbildning som ges inom de båda skolformerna finns det skäl att överväga en sammanhållen utbildning i svenska språket för invandrare. Utredaren ska analysera för- och nackdelar med en sådan sammanhållen utbildning samt överväga om all utbildning i svenska språket för vuxna invandrare bör ges inom komvux och särskild utbildning för vuxna(särvux). Om utredaren anser att den utbildning som ges inom sfi på ett mer effektivt sätt kan ges inom komvux ska utredaren också föreslå hur en sådan språkutbildning ska utformas. 6.1Kursplaner för sfi och SvA grund Kursplanerna för sfi och SvA grund har stora likheter. Dessa visar sig främst genom snarlika målbeskrivningar, betoning av språk- utbildning med fokus på kommunikation samt inkludering av läs- och skrivinlärning för individer med sådana behov. Både sfi och komvux på grundläggande nivå bygger på en rättig- hetslagstiftning, som ger individen rätt att studera om behörighets- villkoren är uppfyllda. Båda utbildningarna saknar dessutom för- kunskapskrav för deltagande. Det kan tyckas ineffektivt att skolväsendet erbjuder snarlika utbildningar för individer med likartade utbildningsbehov inom två olika skolformer. Dessutom innebär kopplingen till rättighetslagstift- En sammanhållen utbildning i svenska språket för invandrare ningen krav på kommunerna att tillhandahålla båda utbildningarna. Regleringarna av de två utbildningarna ger inte heller någon tydlig vägledning om när den ena eller andra utbildningen är att föredra. Mot denna bakgrund föreslår jag förändringar i de två utbild- ningarnas uppbyggnad och inbördes förhållande. Förändringar som också avser att öka individualisering och flexibilitet i utbildningarna. Kursplanen för sfi utrycker att eleven ska ges språkliga redskap för kommunikation och aktivt deltagande i vardags-, samhälls- och arbets- liv. Eleven ska utveckla en kommunikativ språkförmåga. Målet är alltså att eleven ska kunna kommunicera, såväl muntligt som skrift- ligt utifrån sina behov. Utbildningens mål är att eleven ska utveckla sin förmåga att läsa och skriva svenska, sin förmåga att tala, samtala, läsa, lyssna och förstå svenska i olika sammanhang, ett gott uttal, sin förmåga att använda relevanta hjälpmedel, sin förmåga att anpassa språket till olika mottagare och situationer, insikter i hur man lär sig språk, och inlärnings- och kommunikationsstrategier för sin fortsatta språk- utveckling. Även kursplanen för SvA grund beskriver att eleverna ska ges möj- lighet att utveckla sin förmåga att kommunicera på svenska. Den utrycker att eleven ska ges möjlighet att, genom språkanvändning i funktionella och meningsfulla sammanhang, utveckla en allsidig kom- munikativ förmåga. Därigenom ska eleverna kunna ta aktiv del i sam- hälls- och arbetsliv. Målpunkterna beskriver att genom undervisning i ämnet svenska som andraspråk ska eleven sammanfattningsvis ges förutsättningar att utveckla sin förmåga att förstå svenska i tal och skrift samt tolka innehållet, formulera sig och kommunicera på svenska i tal och skrift, En sammanhållen utbildning i svenska språket för invandrare använda språkliga strategier och redskap samt söka och värdera information och budskap från olika källor, anpassa språket efter olika syften, mottagare och situationer, och diskutera och reflektera över livsvillkor, samhällsfrågor, och kulturella företeelser i olika sammanhang och områden där det svenska språket används. De båda skolformernas målbeskrivningar åskådliggörs ytterligare i tabellen nedan. Tabell 6.1 Jämförelse av kursplanernas mål i sfi och SvA grund Utbildning i svenska för sin förmåga att läsa och sin förmåga att formulera sig är att eleven ska och kommunicera på svenska i sin förmåga att tala, sin förmåga att förstå svenska samtala, läsa, lyssna och i tal och skrift samt tolka förstå svenska i olika sin förmåga att använda sin förmåga att använda sin förmåga att anpassa sin förmåga att anpassa språket till olika mottagare språket efter olika syften, insikter i hur man lär sig liknande, men kursplanens syftestext gör det. liknande, men kursplanens för sin fortsatta språk- syftestext gör det. sin förmåga att diskutera och reflektera över livsvillkor, sammanhang och områden där det svenska språket används En sammanhållen utbildning i svenska språket för invandrare Att kunna läsa och skriva är en förutsättning för att klara möta de skiftande krav och möjligheter vuxenlivet innefattar. Därför är ett av syftena med sfi att vuxna invandrare som saknar grundläggande läs- och skrivfärdigheter ska ges möjlighet att för- värva sådana. En elev som inte är funktionellt litterat eller har ett annat skriftsystem än det latinska alfabetet ska få läs- och skriv- undervisning inom ramen för sfi. Läs- och skrivinlärningen löper som en parallell process bredvid språkutbildningen och knyts inte till någon av kurserna, utan utgör en egen del, som kan läsas fri- stående eller kombineras med någon av kurserna. Det är alltså en process som kan pågå under hela sfi-tiden. I SvA grund finns i det centrala innehållet en första del vars huvud- innehåll inriktar sig mot grundläggande läs- och skrivfärdigheter för elever som behöver utveckla sådana förmågor. I denna del av utbild- ningen ska kommunikationens innehåll spegla elevens vardag-, samhälls- och yrkesliv. I likhet med sfi ska betyg inte sättas på denna del och därför finns inga kunskapskrav. Elever som inte behöver stöd i läs- och skrivinlärning hoppar över del 1 och går direkt in i kursens andra del. 6.1.3Nuvarande kursplan för sfi I en proposition1 redogjorde regeringen för skälen till att skapa formella förutsättningar att differentiera sfi och utbildnings- målen från en enda sammanhållen kurs2 till flera separata. Bak- grunden var att få deltagare uppnådde kunskapsmålen inom rimlig tid och de som avslutat utbildningen uppgavs ha otillräckliga kun- skaper i förhållande till arbetslivets krav. Många elever deltog termin efter termin utan att göra framsteg, bara var tredje elev nådde målen inom fem terminer. Studieavbrott och avhopp var vanliga. Regeringen hänvisade till statistik från som visade att det var av deltagarna, som inte nådde sfi-nivån inom fyra års studier. Bland dem fanns det flera grupper elever, som av olika anledningar förmodligen aldrig skulle nå sfi-nivån. Dit hörde t.ex. äldre personer, analfabeter och 2000/01:72. En sammanhållen utbildning i svenska språket för invandrare personer med mycket kort utbildning samt flyktingar med svåra psykiska problem. Dessa grupper hade ändå behov att lära sig så mycket svenska att de skulle klara av ett vardagsliv i . Den dåvarande kursplanen var primärt utformad för att lägga grunden för fortsatta studier i svenska och inte för att möta yrkesutbildning på olika nivåer eller för direkt övergång till arbetsmarknaden. Regeringen menade att sfi blev ett personligt misslyckande för den individ som inte hade förutsättningar att nå den för alla elever gemensamma sfi-nivån. Med detta som bakgrund fick i uppdrag att utarbeta förslag till en ny differentierad kursplan för sfi, med ambitionen att gå från en enda sammanhållen kurs till flera separata. Sfi skulle utformas så att verksamheten lokalt kunde anpassas till varje elevs förutsättningar och behov att lära sig tala och skriva svenska. Ett betyg från en för individens behov anpassad och realistisk kurs kunde stärka självförtroende i motsats till hur många upplevde sin studiesituation i det befintliga systemet. I kursplanearbetet var det viktigt att ta hänsyn till att såväl andraspråksinlärningen som integrationen i det svenska samhället ansågs främjas av att språkstudierna kunde bedrivas parallellt med t.ex. yrkesutbildning, praktik eller förvärvsarbete. Den nya kursplanen3 som utarbetade började tillämpas och blev obligatorisk . Den har sedan reviderats och uttrycker i sin senaste lydelse4 att sfi ska ge elever med annat modersmål än svenska möjlighet att utveckla ett funktionellt andraspråk. Sfi ska vidare ge språkliga redskap för kommunikation och aktivt deltagande i vardags- samhälls- och arbetsliv. Kursplanen inkluderar tre olika studievägar om vardera två kurser. är anpassad till invandrare som är analfabeter eller kortutbildade. och 3 förutsätter en snabbare progressionstakt och är anpassade till elever med längre tidigare utbildning. består av kurs A och B, studieväg 2 består av kurs B och C och studieväg 3 av kurs C och D. Kurserna B och C finns i mer än en studieväg. Beroende på studieväg kan var och en av dessa antingen vara nybörjarkurs eller fortsättningskurs. Kunskapskraven är alltid desamma oavsett om kursen är nybörjarkurs eller fortsättningskurs. Utformningen blir dock olika beroende på studieväg. En sammanhållen utbildning i svenska språket för invandrare SOU 2013:76 Till skillnad från den gamla sammanhållna kursplanen erbjuder den nuvarande både olika entré in i och olika exit ut ur utbildningen. De fyra kurserna anger nivåer, i meningen att utbildningen successivt blir alltmer avancerad från A via B och C till D. Man har således svenskkunskaper på en högre nivå efter kurs D jämfört med kurs C. Kunskapskraven i utbildningen är formulerade utifrån fem aspekter: hörförståelse, läsförståelse, muntlig interaktion, muntlig produktion och skriftlig färdighet. Dessa aspekter är relaterade till publikation: Gemensam europeisk referensram för språk5 (). 6.1.4Sfi och den gemensamma europeiska referensramen för språk Varje kurs inom sfi är i kursplanen kopplad till språkliga nivåer som relateras till . Med hjälp av olika skalor går det att bedöma elevernas olika språkfärdighetsnivåer. anger sex gemen- samma språkliga referensnivåer (figur 6.2), från A1 till C2, där A1 och A2 uttrycker språkförmåga på en grundläggande nivå, B1 och B2 förmåga att använda språket mer självständigt samt C1 och C2 en avancerad språkanvändning. 5 Gemensam europeisk referensram för språk: lärande, undervisning och bedömning, . En sammanhållen utbildning i svenska språket för invandrare