sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — Enigheten är dock stor om att Lgr11 och de nya kursplanerna inte innebär några dramatiska förändringar i förhål- lande till Lpo 94 och kursplanerna . Lpo 94 innebar ett helt nytt sätt att tänka om kunskap. Enligt flera bedömare diskuterades detta inte tillräckligt när Lpo 94 infördes varför den nya kunskapssynen börjat få ett djupare genomslag först . Lgr11 tar utgångspunkt i samma kunskapssyn, men har en tydligare struktur. I en uppföljning av implemente- 20 , och (2013) Ny läroplan för , Lgr 11. Utvärde- ring av stöd vi implementering. ringen av skollagen21 beskriver de svarande införandet av Lpo 94 som ett paradigmskifte, medan nu aktuella reformer beskrivs som en uppstyrning av tidigare reformer. Även konstaterade i sin rapport22 till regeringen med förslag till nya kursplaner och kunskapskrav för att den kunskapssyn som var utgångspunkt för Lpo 94 har fortsatt giltighet i Lgr11. Kunskap har en utvecklad betydelse i läroplanen och inbegriper de fyra kunskapsformerna – fakta, förståelse, färdig- het och förtrogenhet. De olika kunskapsformerna samspelar med varandra och utgör varandras förutsättningar. Läroplanens kun- skapsperspektiv inkluderar också, enligt , den erfaren- hetsbaserade kunskapen, ofta kallad för tyst kunskap, som alltid ut- vecklas i förhållande till en praktik av något slag. Verket pekade också på att denna kunskapssyn ligger nära det kompetensbegrepp som är förhärskande inom EU:s och arbete kring nyckel- kompetenser. Uppdraget att utarbeta nya kursplaner och kunskapskrav inne- bar dock enligt så stora strukturella förändringar att det ur ett kursplaneperspektiv var att betrakta som en genomgripande reform. Införandet av ett obligatoriskt centralt undervisningsinne- håll krävde enligt verket en fullständig genomlysning av de olika ämnena. menade verket att de nya kursplanerna knappast innehöll någon reell förändring av det faktiska kunskapsinnehållet i de olika ämnena. Förändringen ligger i hur detta kunskapsinnehåll presenteras. Ständigt närvarande i arbete med kurspla- nerna var också att det i regeringens uppdrag anges att det centrala innehållet ska vara rimligt i förhållande till den i skollagen reglerade undervisningstiden för de olika ämnena. Detta till trots kan utred- ningen konstatera att verksamma i skolan och även forskare upp- fattar kursplanernas centrala innehåll som mycket omfattande. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att Lgr11 knyter an till Lpo 94 på ett sätt som talar för att implementeringen underlät- tas. bör inte reformernas sammantagna komplexitet un- derskattas. Särskilt gäller det relationen mellan kursplanernas cent- rala innehåll, kunskapskraven och den nya betygsskalan. 21Holmgren, m.fl. (2012) Att bygga om en rondell i rusningstrafik? Uppföljning av informationsinsatser vid implementeringen av skollagen. Enligt den forskningsöversikt23 som refereras ovan är en väl genomförd implementeringsinsats, där lärare, skolledare och hu- vudmän involveras, nödvändig för att reformer ska få genomslag. En sådan förutsätter bland annat satsning på kompetensutveckling av lärare, tid för gemensam reflektion och gemensamt arbete bland lärare i syfte att utveckla det egna arbetet, gemensamma referensramar bland lärare där man sprider väl fungerande lärande- och undervisningsmönster till varandra, att lärare ska kunna utveckla ett nytt sätt att undervisa, rektors engagemang och förmåga att understödja arbetet med gemensam reflektion och gemensamt arbete bland lärare, dialog mellan olika nivåer i systemet och lokalt ansvar, att hänsyn tas till lokala förutsättningar, samt att nya läromedel utvecklas. Oklart om kompetensutvecklingen av lärare Kompetensutveckling av lärare utgör enligt forskningsöversikten en betydelsefull faktor för en framgångsrik implementering av skolreformer och bör ingå i en strategi för att implementera en ny läroplan. Det är emellertid svårt att få en tydlig bild av hur omfattande och relevanta de kompetensutvecklingsinsatser som gjorts i anslut- ning till den initiala implementeringen av styrningsreformerna har varit. konferenser bygger på att särskilt utsedda lärare och deras rektorer som deltagit i konferenserna ska bidra till lärande och utveckling på den egna skolan samt att skolhuvud- männen ska ta ett lokalt ansvar. Filmer, webbmaterial med flera material ingår också i merparten av de insatser staten vidtagit för att förbättra lärarnas kompetens. Om dessa insatser räcker till är ännu svårt att uttala sig om. Den handlar om vilka spridnings- 23 Åsén, . Se bilaga 2. effekter som faktiskt uppstått till följd av satsningen på nyckelper- sonerna på skolorna. I en övergripande strategi för att utveckla undervisningen och för att förbättra elevernas studieresultat och skolans måluppfyllelse har omfattande kompetensutvecklings- och utvecklingsinsatser ge- nomförts med inriktning mot läsa-skriva-räkna respektive matema- tik, naturvetenskap och teknik. Satsningarna påbörjades dock innan de nya styrdokumenten började tillämpas och är inte primärt utformade för att stödja implementeringen av de nya styr- dokumenten. För exempelvis det s.k. Matematiklyftetgörs dock en tydlig koppling till läroplan och kursplaner i regeringens uppdrag. För övriga insatser är relationen mer indirekt och bygger i hög grad på att skolhuvudmännen och skolorna förmår att själva skapa ett reformsammanhang av delarna, trots att de inte alltid förutsätt- ningarna för detta är givna. Hur framgångsrikt detta är varierar tro- ligen lika mycket som hur framgångsrik implementeringen över- huvudtaget är på lokal nivå. har sökt att så långt som möjligt skapa sammanhang mellan olika insatser och åtgärder. Även myndigheten har dock haft svårt att hantera den mängd av olika insatser och uppdrag som regeringen tagit initiativ till på ett sådant sätt att det inte upplevts som omfattande och splittrat för huvudmännen och skolorna. Brist på tid och mycket på en gång En lyckosam implementering kräver som nämnts ovan att lärarna får möjlighet att delta i kompetensutveckling, möjlighet till gemen- sam reflektion samt förutsättningar för att skapa gemensamma referensramar och för att utveckla undervisningen i linje med de nya intentionerna. Tid är en nödvändig, dock inte tillräcklig, för- utsättning för att detta ska bli framgångsrikt. I en rapport från anges bristen på tid som det största hindret för skol- reformers genomslag och för skolutveckling24. 24 , (1999) När inget facit finns... om skolutveckling i en decentraliserad skola (). Frågan om tidsanvändningen i skolan har även undersökts bl.a. av i Skolreformernas dilemman. En läroplansteoretisk studie av kampen om tid i den svenska obligatoriska skolan (Acta Wexionensia, Nr. 61/2005. ), av i Gränslöst arbete – inom vissa gränser. Lärares och rektorers uppfattning om arbete utan timplan i . (, 2003) och av i Lärares arbete. En bild av arbets- situation och tidsanvändning (kommun, 2013). Att tiden upplevs som en bristvara i samband med implemen- teringen av styrningsreformerna har lyfts av i stort sett samtliga skolchefer utredningen varit i kontakt med, liksom av företrädare för lärarna. Det framgår även av de citerade uppföljnings- och utvärderingsrapporterna. Det är emellertid inte förvånande att det finns en stor enighet bland de verksamma och deras chefer om att bristande tid är ett påtagligt hinder för att reformerna ska få önskat genomslag. Bristen på tid är ett generellt problem vid implemen- tering av detta slag. Förändringar ska förstås och förankras sam- tidigt som verksamheten går vidare och ställer krav på daglig när- varo och åtgärder av både rutinmässig och mer komplicerad karak- tär. visar forskningen att det är lärarnas strategier för att förverkliga läroplaner och kursplaner som kan påverka elevers stu- dieresultat25. Utan att lärarna ges möjlighet att utveckla dessa stra- tegier är risken stor att en ny läroplan med nya kursplaner inte får särskilt stora effekter. I om statens styrning mot en likvärdig betygssättning i grundskolan26 framhålls att både de rektorer och de lärare som besvarat enkäter pekar på otillräck- liga förutsättningar på lokal nivå som en förklaring till att betygs- sättningen inte blir likvärdig. Av de svar som lärarna gett anges bristen på tid som den främsta orsaken till att material inte når fram eller används. granskning genom- fördes innan den nya betygsskalan infördes. Slutsatserna har dock sannolikt generell giltighet. En förklaring till att just bristen på tid lyfts fram så kraftfullt i samband med just den pågående implementeringen kan dessutom ha att göra med mängden av genomförda reformer och andra åtgärder. Även det är en fråga som har aktualiserats återkom- mande under utredningens arbete. Ofta beskrivs en overload, där man blir tvungen att prioritera det absolut viktigaste. Enligt vissa skolchefer resulterar detta i att skolhuvudmannen främst inriktar sig på förändringar i skollagen som har strikt juridisk karaktär och där huvudmannen riskerar att ställas till svars om kraven inte är uppfyllda. Det gäller till exempel införandet av nya bestämmelser om klagomålshantering. Konsekvensen blir brister i stödet till rek- torer och skolor i läroplans- och kursplanearbetet samt i arbetet 25Hattie, (2009) Visible learning: a synthesis of over 800 meta-analyses relating to achie- vement. 26Riksrevisionen (2011) Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i . med att utveckla skolans kompetens vad avser bedömning och for- mativ utvärdering. Ansvaret riskerar att läggas helt på skolnivån. Till de olika reformer som staten har initierat kommer enligt skolcheferna även lokala politiska initiativ och prioriteringar samt utvecklingsprojekt av olika slag. Fungerar det väl lyckas förvalt- ningen och skolan integrera nationellt initierade förändringar med lokala initiativ. Fungerar det sämre uppstår här en konflikt mellan olika initiativ och en ännu större belastning på de som ska genom- föra förändringarna. De verksamma i skolan upplever således i vissa fall inte bara en brist på tid för att genomföra reformerna utan även konflikter mellan olika spår i utvecklingsarbetet. Rektor har en nyckelroll Rektors förmåga att understödja gemensam reflektion och gemen- samt arbete bland lärarna är enligt forskningen en viktig faktor för att reformintentioner ska få genomslag27. Rektors betydelse för reformarbetet framgår bland annat också av den externa utvärde- ringen28 av stöd till implementeringen av mål och na- prov i årskurs 3. Där framstår rektor som en nyckelaktör i sin roll som just rektor. Om rektorn saknade intresse och förmåga att skapa delaktighet kring det lokala förändringsarbetet var det svårt att komma ned på skolnivå och den initiala implementeringen äventyrades. Utvärderingen av insatser för att stödja implementeringen av Lgr1129 visar på ett stort intresse och enga- gemang hos rektorer inför Lgr11. Skolhuvudmännens insatser varierar i sin tur. Utredningen har i sina kontakter med kommunsektorn kunnat konstatera att kom- munernas strategier varierar stort. Vissa har tagit tydliga och sam- ordnande initiativ för att stödja skolorna vid implementeringen, andra har mer litat till att detta är ett ansvar för och de verksamma i skolan, dvs. rektorer och lärare. Se bilaga 2. 28Nordesjö, (2009), som resurs. Utvärdering av steg 2 i implementeringen av mål och nationella prov i årskurs 3. 29Niklasson, och (2011), Implementering av Lgr11 – Utvärdering av stöd. Bilden bekräftas av den externa utvärderingen30 av införandet av mål och nationella prov i årskurs 3, av vilken framgår att tillväga- gångssätten vid implementeringen skilde sig väsentligt mellan olika huvudmän och kommuntyper, från den fristående skolans infor- mella kommunikation till storstadens masskommunikation via ut- bildningsförvaltning och rektorer. En tredjedel av de implemen- teringsansvariga på fristående skolor efterfrågade samarbete med kommunen, vilket av olika anledningar inte kommit till stånd. Att ambitionsnivån och tillvägagångssättet när det gäller exempelvis informationsspridning varierar, bekräftas även av andra utvärde- ringar31. Mellan vissa kommuner förekommer också samarbete kring lokala implementeringsinsatser. Även verksamma vid och Skolinspektionen och for- skare har betonat att skolhuvudmännen har olika förutsättningar för att klara uppgiften att stödja skolorna med implementeringen av skolreformerna. Små kommuner med små centrala resurser har av naturliga skäl ofta svårare att mobilisera kring omfattande för- ändringsarbete. Det handlar emellertid inte endast om kommunens storlek. Skolinspektionens erfarenhet är att kommuner som i andra sammanhang är starka, med hög mottagarkapacitet, är det även i detta sammanhang, och vice versa, och att detta kan ha andra or- saker än kommunstorlek. Även när det gäller fristående skolor är skillnaderna stora. Många fristående skolor är små och har begränsade resurser för implementeringsinsatser. Andra ingår i koncerner, som ofta har en sammanhållen idé för verksamheten, och där förutsättningarna bör vara väsentligt bättre. De nationellt formulerade reformtankarna kan här möta verksamheter som bygger på pedagogiska idéer som är mer eller mindre kompatibla med reformerna. Vad som sker i detta möte, och vad som överhuvudtaget sker med fristående sko- lor i samband med reformering av skolan är i stort ett outforskat område, vilket kan te sig otillfredsställande med tanke på att ande- len elever som går i fristående skolor är betydande. 30Nordesjö, (2009), som resurs. Utvärdering av steg 2 i implementeringen av mål och nationella prov i årskurs 3. 31Holmgren, m.fl. (2012) Att bygga om en rondellhund i rusningstrafik? Uppfölj- ning av informationsinsatser vid implementeringen av skollagen. Otydlig ansvarsfördelning och svag dialog mellan nivåerna Enligt Åséns forskningsöversikt är dialog mellan olika nivåer i sys- temet, lokalt ansvar liksom att hänsyn tas till lokala förutsättningar viktiga utgångspunkter för en framgångsrik initial implementering. Vad utredningen har erfarit upplevs ansvarsfördelningen mellan stat, huvudman och skola i samband med implementeringen som otydlig av vissa berörda. En konsekvens av detta är att ansvaret för den initiala implementeringen riskerar att överlämnas till nästa nivå i systemet. implementeringsinsatser har varit omfattan- de –2012. Som redan nämnts har verket nu fått i uppdrag att fortsätta att implementera beslutade reformer i skol- väsendet även samt för detta fått vissa begränsade re- surser. Grundinställningen från regering och riksdag är annars, helt i enlighet med ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, att implementeringen i skolorna nu i huvudsak ska vara ett ansvar för skolhuvudmännen. Utredningen har i sina kontakter med kommunsektorn även uppfattat att det finns en otydlighet kring skolhuvudmännens roll och ansvar både i samband med den initiala implementeringen av reformerna och generellt för skolan. Vissa skolchefer uppfattar att staten rundar huvudmannen, vilket i sig kan påverka kommunens agerande. Flera kommunföreträdare efterfrågar en tydligare utpe- kad roll för skolhuvudmannen, i vissa fall till och med för en ut- pekad tjänsteman (förvaltningschefen/skolchefen). Man frågar sig varför staten inte ställer tydligare krav på skolhuvudmannen i samband med implementeringen. Nya läromedel utvecklas – men efterfrågan är svag Enligt forskningsöversikten har det slutligen betydelse för imple- menteringen av reformer att det utvecklas nya läromedel, anpassade till de nya styrdokumenten. Detta har betonats även av forskare ut- redningen har haft kontakt med. Man menar att man inte kan utgå från att det är enkelt att revidera läromedel till följd av föränd- ringarna. I vissa fall krävs mer genomgripande omarbetningar. De nödvändiga revideringarna ger sannolikt också möjlighet att gene- rellt uppdatera och modernisera läromedlen. Av forskning från 1980- och framgår att lärare har en tendens att i hög grad stödja sig på läromedel (läroböcker och lärarhandledningar) och förlita sig på att läroboksförfattaren har följt läroplanen32. Även om läromedelsanvändningen och läro- medlens roll troligen har förändrats en del pekar även senare studier på att lärobokens sätt att återspegla mål och innehåll i läroplanen har betydelse för hur läroplanen realiseras i skolan. Forskning visar också att läroboken dominerar som läromedel. På vilket sätt läroboken och andra läromedel är anpassade till den nya läroplanen är således centralt. Nya läroböcker och andra läromedel behöver utvecklas som befintliga läromedel måste analyseras och anpassas. Enligt en skrivelse från Föreningen följde läromedelsförlagen arbete med att ta fram de nya styr- dokumenten noga, med ambitionen att anpassa alla läromedel till . Resultatet blev att de läromedel man betrak- tade som viktigast var anpassade 2011. De flesta torde enligt skri- velsen vara det till . Enligt skrivelsen har antingen helt nya läromedel utvecklats eller så har läromedel reviderats för att anpassas till Lgr11. I det senare fallet handlar det inte om obetydliga ändringar, hur stora skiftar mellan de olika ämnena beroende på hur stora ändringarna är i kurs för ämnet. För vissa äldre läromedel med låg efterfrågan kan affärs- mässiga förutsättningar göra att revideringar inte görs. Enligt skrivelsen har läroplanens föreskrifter om centralt inne- håll i allmänhet lett till ett större faktainnehåll. har fakta- innehåll placerats i läromedel för lägre årskurser än tidigare, vilket kan uppfattas som en nivåhöjning. Å andra sidan pekar man på att kursplanernas syftestexter betonar tydlighet och helhet, vilket i vissa fall lett till förenklade framställningar. I de samhällsoriente- rande och de naturorienterande ämnena har kritiskt tänkande blivit viktigare. Digitala läromedel finns enligt skrivelsen för alla ämnen och årskurser. För vissa förlag är den tryckta boken huvud- läromedlet som kompletteras med digitala komponenter. Andra förlag har både en tryckt och en digital bok. De har samma kun- skapsinnehåll men den digitala har utökad funktionalitet, exempel- vis anteckningsfunktion och uppläsning av text. 32Med läroplan avses här läroplan, inkl. kursplaner. 33Föreningens Svenska Läromedel (2013) Yttrande till utredningen resultat i Dir. 2012:53. Läromedelsförlagen har enligt skrivelsen dessutom utvecklat många reformstödjande material, exempelvis bedömningsmatriser som hänvisar direkt till kunskapskraven, diagnostiska prov och pla- ner som visar hur det centrala innehållet ska disponeras över flera årskurser. Vissa läromedel har webbsidor för lärare, med extra material. Enligt Svenska Läromedels statistik, som redovisas i skrivelsen, minskade läromedelsförsäljningen , för F–för årskurserna 7–9. För årskurserna 4–6 ökade den . Enligt preliminära uppgifter för 201234 var försälj- ningen för F–3 oförändrad medan den ökade för årskurserna 4–för årskurserna 7–9. Försäljning per elev 2011 var , en minskning jämfört med . Enligt de uppgifter vi fått har således skett en anpassning av läro- medel till de nya styrdokumenten. Än så länge har det inte lett till någon dramatisk ökning av försäljningen av läromedel. En viss ökning har dock skett för årskurserna 4–6. Implementeringen av skollagen och de nya styrdokumenten Utredningen bedömer att det finns inslag vad gäller både motta- gandet av reformerna och genomförandet av den initiala implemen- teringen som är gynnsamma för att implementeringen ska bli fram- gångsrik. Det måste understrykas att implementering av skolpolitiska reformer innebär komplexa processer där många av de försvårande omständigheter som redovisas i avsnitt 2.3 och i bilaga 2 förekommer. Det handlar här bland annat om att styrningen sker top-down, att målen ibland är otydliga, att många förändringar sker , att det råder brist på tid för de lokala processerna etc. Utredningen bedömer ändå att mottagandet av reformerna i hu- vudsak svarar väl mot de faktorer som enligt ovan utgör förutsätt- ningar som bör vara uppfyllda för en lyckad implementering. 34De preliminära uppgifternas avvikelse mot den slutliga statistiken kan enligt skrivelsen vara någon procentenhet. finns en bred uppslutning kring reformernas intentioner, väsentliga delar av reformpaketet var efterfrågade och reformerna innebär inte några dramatiska förändringar utan snarare en utveckling av tidi- gare styrning. Detta ger en god grund för att läroplansreformen ska kunna få genomslag i undervisningen och ytterst kunna påverka elevernas studieresultat och skolans måluppfyllelse. Forskningen visar dock att steget är långt från att anse något, dvs. att vara posi- tivt inställd till en reform, till att genomföra reformens intentioner i sin egen praktik. Bland annat de svårigheter lärarna har med att arbeta med kun- skapskraven riskerar att få läroplansreformen att tappa kraft. Det är därför av betydelse att fortsatt stödjer implementering- en bland annat genom att kontinuerligt ge ut bedömningsstöd med exempel och olika kommentarer till värdeorden i kunskapskraven. Även frågan om lärarnas administrativa börda bör enligt vår uppfattning tas på allvar. I den mån det finns onödiga krav på do- kumentation bör dessa undanröjas, annars riskeras viktiga mål för reformerna. Utredningen vill understryka att mycket av det som av vissa kan uppfattas som en administrativ börda berör viktiga delar av lärarprofessionen. Det gäller till exempel att läraren ska planera den egna undervisningen, analysera om den varit fram- gångsrik och identifiera vad som behöver utvecklas. När det gäller det administrativa arbetet har emellertid rege- ringen redan tillsatt en arbetsgrupp inom Utbildningsdeparte- mentet36 för att se över hur detta arbete kan minskas och förenklas, som uppföljningen av varje elevs kunskapsutveckling och behov av stöd säkerställs. Arbetsgruppen ska kartlägga lärares sam- lade administrativa börda samt se över vilket administrativt stöd lärare har tillgång till och ge goda exempel på skolhuvudmän som jobbar effektivt med de administrativa delarna av läraryrket. Re- geringen har dessutom aviserat att kravet på IUP ska begränsas jämfört med (se ovan). De insatser för att stödja den initiala implementeringen som Skol- verket har genomfört har varit omfattande och i allt väsentligt upp- skattade av de professionella som uppger att de känner sig bättre rustade än de skulle varit utan insatserna. Forskningen om implementering pekar dock på att man måste ge reformer tid att sätta sig och att man därför inte får släppa taget 36 U2012/5725/om lärarnas administrativa arbete (U 2012:E). om åtgärderna för att stödja implementeringen för . Väsent- liga delar av reformerna introducerades i skolan först från /12, i något fall till och med så sent som /13. Ur ett implementeringsperspektiv innebär detta att reformerna är mycket unga och behöver vårdas. Risken är annars stor att de får begränsade effekter, inte några effekter alls, eller att de får icke önskade bieffekter. planerar ett reform- vårdsprojekt där ett antal referensskolor ska få ge underlag för utvecklingen av ytterligare stödinsatser när det gäller läroplanerna. Utredningen bedömer att detta är ett gott initiativ, liksom att Skol- verket i regleringsbrevet har fått ett uppdrag att fortsätta arbetet med att implementera reformerna. Resurserna för att ge- nomföra uppdraget är dock begränsade. Att har ett fortsatt uppdrag undantar inte de kom- munala och enskilda huvudmännen från ansvaret för den operativa implementeringen av reformerna – tvärtom. Huvudmännens insat- ser för att i sin tur skapa förutsättningar för och stödja skolornas arbete är centrala för att säkra ett fullständigt och uthålligt genom- förande. Det handlar inte minst om att stödja rektorerna. Det slags reformer det här handlar om, som kräver att männi- skor förändrar sitt sätt att tänka kring sin praktik och sitt beteende, är den typ av reformer som är svårast att genomföra.