sou · H1B346 · 2013-06-14 00:00:00 — Enligt Energimarknadsinspektionen (2010) är dagens elcertifikatsystem inte utformat på ett sådant sätt att elanvändare med egen småskalig elproduktion enkelt kan tillgodogöra sig fördelarna av systemet. Vilket styrmedel som är bäst lämpat beror på en rad olika omständigheter och naturligtvis vilken typ av marknadsmisslyckande som ska åtgärdas. Det finns många kriterier att ta hänsyn till för att kunna välja ett lämpligt styrmedel. I kapitel 3 diskuterades två av dessa: måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Andra kriterier kan vara hur styrmedlet skapar incitament till teknisk utveckling, vilka administrativa och övervakningskostnader som styrmedlet har, deras flexibilitet och fördelningseffekter och om de ger upphov till nya osäkerheter. Det är också viktigt att analysera hur styrmedel påverkar utbudet och efterfrågan på berörda marknader. Om den övergripande politiska målsättningen är att främja en utbyggnad av förnybar elektricitet, finns det en rad olika styrmedel Det finns ett behov av att, i allmänna termer, diskutera hur valet av styrmedel påverkas av olika faktorer, samt definiera några av de kriterier som kan vara vägledande för valet. Utgångspunkt är EU-direktivet om förnybar el, och det därtill hörande målet om att generellt öka andelen förnybar el i . Först diskuteras generellt hur effektivt kan nå målsättningen för förnybar el följt av en diskussion om vad som skulle kunna motivera en speciell satsning på småskalig elproduktion. Hur ska vi generellt uppnå målsättningen för förnybar elektricitet? De kvantitetsbaserade styrmedlen (t.ex. elcertifikat) bygger på att staten först fastställer målet (t.ex. kvotplikten i det svenska certifikatsystemet), och sedan tillåter marknaden att fungera som prissättare. De producenter som kan producera förnybar el med den extra premie som stödsystemen erbjuder, kommer att bygga sina anläggningar, medan de dyrare alternativen får stå åt sidan. Ett prisbaserat system bygger i stället på att staten bestämmer nivån på det extra produktionsstöd som ska utgå till varje investerare. Om staten har fullständig kunskap om marginalkostnaderna för förnybar el, är valet mellan att styra med pris eller kvantitet oväsentligt. Båda strategierna ger samma utfall. I båda fallen kommer den förnybara elen att fasas in på ett kostnadseffektivt sätt i den meningen att de billigaste teknologierna utnyttjas först. Emellertid skulle differentierade stödnivåer för olika teknologier innebära att vissa dyrare teknologier prioriterades framför de billigare. Eftersom staten inte har fullständig information om marginal- kostnaderna skapas osäkerheter gällande styrmedlens effektivitet. Osäkerhet av detta slag får olika konsekvenser beroende på vilken stödpolitik som nyttjas. Om staten använder en kvantitetsbaserad politik blir följden att priset (exempelvis priset på elcertifikat) blir högre eller lägre än förväntat. Vid en prisbaserad stödpolitik är priset fixerat. Osäkerheten innebär i stället att kostnaderna är högre eller lägre än förväntat, vilket leder till att för lite förnybar el produceras i förhållande till målsättningen. Detta enkla resonemang visar att valet mellan pris- och kvantitetsbaserade stödformer till viss del beror på vilka kriterier som staten vill prioritera. Den kvantitetsbaserade politiken ger en bra måluppfyllelse men kostnaderna för att uppnå målet är osäkra, medan den prisbaserade politiken kan leda till sämre måluppfyllelse men inga kraftiga prisförändringar. Vi kan dock inte få båda sakerna . Det bör dock noteras att båda systemen generellt kommer att främja en kostnadseffektiv introduktion av förnybar el. Båda ansatserna ger också incitament att investera i teknisk utveckling, eftersom detta kan öka företagens avkastning. Detta indikerar att det kan finnas få skäl att peka ut vissa teknologier (exempelvis solkraft) för specifikt stöd eller att generellt sett differentiera stödnivåerna mellan olika teknologier. Som diskuterat ovan kan ett av skälen för ett specifikt stöd vara motiverat om miljökostnaderna för olika teknologier är dåligt internaliserade och därför missgynnar teknologier som har höga privata kostnader men låga externa kostnader. Alternativt då det förekommer omfattande tekniskt lärande som gör att teknologier som är dyra men som genom en ökad användning blir billigare med tiden och blir billigare än de existerande teknikerna. För att en politisk styrning ska vara motiverade krävs också att marknadsmisslyckandena är av sådan omfattning att de på lång sikt effektiva teknikerna inte kan etablera sig i frånvaro av ett stöd. Varför ska staten explicit stödja småskalig elproduktion? Ett viktigt budskap från diskussionen i detta kapitel är att det starkaste argumentet som kan användas för ett riktat stöd till egen småskalig elproduktion är att de samhällsekonomiska kostnaderna kan bli lägre än de som gäller för de etablerade storskaliga kraftslagen för förnybar el. Ett sådant stöd bör således främst betraktas som en teknikpolitisk åtgärd, det vill säga en åtgärd som vidtas inte för att uppfylla dagens kortsiktiga mål utan för att sänka kostnaderna för att nå framtida mål. Med andra ord, eftersom solkraft förväntas bli det kraftslag som enklast och snabbast kan byggas ut i mikroproduktionsanläggningar bör ett stöd till småskalig elproduktion främst betraktas som ett sätt att stödja utvecklingen av solceller för att reducera kostnaderna per effektenhet. Koldioxidutsläppen från solkraft är låga jämfört med fossil- baserad el, men ligger ofta något högre än för andra förnybara kraftslag (NSF, 2011). Solcellernas huvudsakliga klimatpåverkan i termer av koldioxidutsläpp sker vid tillverkningen. Materialval och energiåtgång under produktionen står för de enskilt största posterna. En utbyggnad av solkraft har således förutsättningen att ge väldigt små klimateffekter. De estetiska aspekterna är dock viktiga att beakta men kan påverkas genom att anpassa hur och var mikroanläggningen placeras. En fördel är att mikroanläggningar med solceller kan integreras i befintliga byggander och därmed kräver de ingen egen yta eller ger upphov till några påtagliga lokala miljöeffekter. är det alltså lite som talar för att dessa relativa miljöfördelar (låga externa kostnader) är så pass omfattande att de leder till att den totala samhällsekonomiska kostnaden för solkraft kan sägas vara lägre än andra förnybara kraftslag. De låga externa kostnaderna kan således inte ensamt utgöra ett legitimt skäl för ett stöd till småskalig elproduktion baserat på solkraft. Går det då att hitta argument för ett stöd till mikroproduktion genom att hänvisa till positiva spridningseffekter av tekniskt lärande? Att stödja solkraftsbaserad mikroproduktion innebär en investering i tekniskt lärande. Högre kostnader accepterars för att vi ska kunna erhålla lägre kostnader . Men eftersom den enskilde mikroproducenten inte kan dra nytta av alla samhällsekonomiska fördelar av sin investering, finns en risk att investeringarna inte äger rum. En rad studier visar att tekniskt lärande är fundamentala drivkrafter för kostnadsreduceringar i förnybar el (Smit m.f.l., 2007; et al., 2007). Men finns det ett antal skäl till varför investeringar i tekniskt lärande generellt sett är lägre i energisektorn än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. För det första, nya teknologier konkurrerar med de etablerade endast på kostnadsbasis. Det finns med andra ord inget utrymme för produktdifferentiering. För det andra, den lagstiftning som finns för att skydda innovatörer från teknisk spridning är ofta otillräcklig i energisektorn. Möjligheterna att på ett effektivt sätt söka och få patent är begränsad (jämfört med andra sektorer). Detta beror bland annat på att förnybara energiteknologier består av ett stort antal komponenter och kräver expertis från en rad företag i syfte att förbättra tekniken. Slutligen, även om det är teoretiskt möjligt att företag kan ha ett incitament att långsiktigt investerar i tekniskt lärande för att sedan erhålla framtida kostnadsreduceringar, är det i praktiken få företag (och kapitalmarknader) som har en sådan lång tidshorisont och stort tålamod. Ett exempel kan förtydliga detta. FoU-utgifter i energisektorn utgjort av omsättningen medan motsvarande andel för IT och läkemedels- sektorn ofta överstigit (och , 1999). Även om dessa argument kan betraktas som ett motiv för en riktad stödpolitik till (solkraftbaserad) mikroproduktion av förnybar el, måste kostnaden för stödet också beaktas. En sådan satsning tränger undan andra potentiellt mer lönsamma satsningar (en del kanske riktade mot andra energiteknologier). Det finns alltid en risk att man väljer att satsa på det som visar sig vara felaktigt. Från analysen i detta kapitel framgår det att det är viktigt att skilja på två identifierade motiv till ett riktat stöd till mikroproducenter av förnybar el. Båda motiven utgår från önskan att öka andelen förnybar el i systemet (i enlighet med uppsatta klimat- och energipolitiska mål). Den ena typen syftar till att uppfylla det kortsiktiga förnybarhetsmål som är ålagt att nå enligt EU- direktiv. För detta ändamål har implementerat elcertifikat- systemet. Det andra motivet bygger även på argumentet att solkraft kommer att bli det dominerande kraftslaget vid en eventuell utbyggnad av mikroproduktion. Motivet vilar på insikten om att stöd ger incitament till utbyggnad av omogna teknologier för att generera läroeffekter som i sin tur resulterar i mer långsiktiga kostnadsreduceringar. Av kostnadseffektivitetsskäl är det värdefullt att bevara den förstnämnda typen av system så teknikneutral som möjligt; på så sätt nås de kortsiktiga målen till lägsta möjliga kostnad för samhället. I det andra fallet krävs dock i praktiken ett mer explicit utpekande av specifika teknologier, och detta ställer krav på urvalsprocessen för att undvika att tekniker med svag framtidspotential väljs. Ett utpekat, utökat stöd till mikroproducenter av förnybar el bör därför främst ses som en kollektiv investering i framtida kostnadsreduceringar för solkraft. Som en konsekvens minskar kostnaden för (småskaliga) solcellsanläggningar och därmed även kostnadsförhållandet mot andra tekniker. Det är inte lätt att säga om den investeringen betalar tillbaka sig. Samhällsekonomiskt finns det därmed begränsat med argument för ett särskilt stöd till mikroproducenter av förnybar el. De klimat- och energipolitiska målsättningarna om förnybar el nås lättare och kostnadseffektivt med redan befintliga styrmedel, som elcertifikatsystemet. Däremot kan det finnas argument för att minska transaktions- kostnaderna för nätanslutna mikroproducenter att sälja sin överskottsel. Men höga transaktionskostnader ska inte ses som ett marknadsmisslyckande som motiverar statliga subventioner. I stället bör fokus ligga på regelförenklingar som förbättrar aktörernas möjligheter och reducerar transaktionskostnaderna för att upprätta frivilliga avtal. Från ett energieffektiviseringsperspektiv, med rådande mål- sättningar, kan det finnas motiv för riktat stöd till mikro- produktion. Det starkaste argumentet är att all mikroproduktion per definition räknas som energieffektivisering. Detta är ett mycket konstigt ställningstagande eftersom egenproducerad el saknar ett relevant pris och kan därmed inte skicka prissignaler som mikroproducenten kan agera efter. Som en konsekvens kommer incitamenten att ändra sin elkonsumtion delvis att döljas. Utöver detta är det svårt att hitta argument för att en utbyggnad av mikroproduktion skulle vara en kostnadseffektiv lösning på energieffektiviseringsmålet. Avslutningsvis är det viktigt att påpeka att de politiska motiven kan spela en stor roll i praktiken. Politiker kan vilja införa stöd till utvalda områden och teknologier av en väldigt enkel anledning; den är synlig, påtaglig och signalerar ett politiskt engagemang medan politikens kostnader kan fördelas på miljontals elkonsumenter (Kolev och Riess, 2007). Den privatekonomiska drivkraften för att investera i mikroproduktion En anledning till att vilja bli mikroproducent är att ersätta köpt el med egenproducerad. Syftet med detta kapitel är att räkna ut den privatekonomiska drivkraften för att installera en mikroproduktionsanläggning. För detta ändamål kommer både förväntade vinster och kostnader av att driva en mikroanläggning, under olika förutsättningar, att beräknas och analyseras. Många faktorer påverkar utfallet av kostnadsberäkningar för ny elproduktion. Exempelvis är räntan, investeringsbeloppet, amorteringstid och inflation några av de faktorer som måste beaktas. Detsamma gäller bedömningar om antalet fullasttimmar för de olika kraftslagen. När det gäller framtida kostnader kan olika bedömningar göras om den tekniska utvecklingen, både när det gäller hur kostnader påverkas och hur verkningsgrader förbättras. Antaganden om skatter, avgifter och bidrag påverkar den slutliga konkurrenskraften när olika kraftslag jämförs. Beräkningarna utgår från att mikroanläggningar alla har samma livslängd . Detta kan jämföras med Energimarknads- inspektionen (2010) som utgick från en livslängd för vindkraft och för solkraft. Det förefaller dock orimligt att förvänta sig att mikroproducenter fattar investeringsbeslut med så långa tidsperioder. Investeringskostnaden kan antinger betalas kontant i sin helhet vid investeringstillfället (år 0) eller som ett lån med ett fast amorteringsbelopp under anläggningens livslängd med en real diskonteringsränta motsvarande . Det elpris som inkluderas i beräkningarna avser konsument- priset och inkluderar samtliga komponenter som enskilda elkonsumenter har: själva elpriset, elcertifikatavgiften, (rörliga) nätavgiften, energiskatten och momsen. Det genomsnittliga (konsument)elpriset låg på per kWh (jämför med Figur 5). Specifika förutsättningar för vindkraft I (2010) kan en potentiell mikroproducent välja att investera i ett vindskraftverk på 2,2 kW eller ett på 5 kW med en investeringskostnad på 62 500 respektive inklusive moms (beräkningarna utgår från att mikroproducenten inte har rätt att dra av momsen). Vidare antar rapporten för vindkraftverk med en effekt på 2,2 kW och för vindkraftsverk med en effekt på 5 kW. Eftersom Energimarknadsinspektionens rapporterade investerings- kostnader för vindkraftverk är ungefär densamma om man slår ut det per kW (per kW för vindkraftverket med en effekt på 2,2 kW respektive per kW för det större vindkraftverket) kommer den fortsatta investeringskalkylen att baseras på en investeringskostnad på per kW. Det vill säga, både nyttan och kostnaden att investera i en mikro- anläggning beräknas per installerad kW inte för fasta anläggnings- storlekar. Specifika förutsättningar för solkraft Solkraft beräknas ha en investeringskostnad på per kW (, 2010). Vidare antar för solkraft oavsett storlek. Investeringskostnaden för solceller har dock kraftigt minskat. Exempelvis kommer ett större byggvaruhus att sälja solceller för per kW inklusive installationskostnad. Även andra företag förväntas börja sälja solceller . Den stora prisminskningen kan huvudsakligen förklaras av omvärldsfaktorer, inte så mycket av inhemska förändringar. Men en utökad inhemsk konkurrens kan ha bidragit till prisfallet. Beräkningarna kommer att utgå från en investerings- kostnad på per kW för solceller. Avgörande för investeringens lönsamhet är elpriset och investerings- kostnaden. Av stor betydelse har även mikroanläggningens förväntade årliga fullasttimmar. Även diskonteringsräntan och förväntad livslängd på mikroanläggningen påverkar resultaten. Det är svårt att anta att de allra bästa vind- och sollägena kan utnyttjas på grund av mikroproducenternas begränsade placerings- möjligheter. Det förefaller dock rimligt att anta att en potentiell mikroproducent väljer att investera så längre det finns tillräckligt bra vind- eller solförhållanden på placeringsalternativen för att motivera investeringen. Av den anledningen utgår lönsamhets- kalkylerna från varierande fullasttimmar. Det lönsamhetsmått som är mest relevant i Tabell 4 är den som inkluderar ett slutvärde för investeringskostnaden [Lönsamhet (1)+(3)]. Även om hela investeringskostnaden betalas som eget kapital för att undvika räntekostnader för lånade belopp, har användningen av det egna kapitalet en alternativkostnad. Alternativkostnaden motsvaras av den ränteintäkt det egna kapitalet hade genererat om det i stället hade investerats i alternativa sparformer med en avkastning på . Tabell 4 presenterar den privatekonomiska investeringskalkylen baserat på olika förutsättningar men med samma investerings- kostnader, fullasttimmar och elpris. Tabellen är uppdelad i en vindkraftsdel och en solkraftsdel, båda uttrycker den privat- ekonomiska lönsamheten per installerad kW. 1 Elpriset inkluderar själva elpriset, elcertifikatavgiften, (rörliga) nätavgiften, energiskatten och momsen. Med de antagna förutsättningarna är det inte privatekonomiskt lönsamt att investera i vind- eller solkraft. Beräkningarna visar negativa siffror för vindkraft per installerad kW beroende på hur många fullasttimmar mikroproducenten kan få ut. Motsvarande beräkningar för solkraft visar på ett underskott i de privatekonomiska förutsättningarna per installerad kW beroende på antalet fullasttimmar. För att vindkraft ska bli ett lönsamt investeringsalternativ för mikroproducenter med rådande elpriser och , måste investeringskostnaden minska från 28 000 till per installerad kW. Motsvarande kostnadsminskning som krävs för att göra solkraft lönsamt är att investeringskostnaderna minskar från 21 000 till per installerad kW. Alternativt kan vi beräkna hur mycket elpriset måste stiga för att göra investeringarna privatekonomiskt lönsamma. Givet samma förutsättningar som i Tabell 4 måste elpriset stiga till per kWh för att göra vindkraft med 2 000 fullasttimmer privatekonomiskt lönsamt. Det motsvarar en ökning på jämfört med baskalkylen där elpriset antogs ligga på per kWh. För solkraft måste elpriset stiga till per kWh för att bli privatekonomiskt lönsamt att investera i. Detta är dock en allt för stor prisökning för att kunna bedömas som realistisk. Det som i stället talar för solkraft är den potentiella tekniska utvecklingen som kan reducera investeringskostnaderna. Den tekniska utvecklingen driver på kostnadsreduceringen från två håll. För det första blir det billigare att tillverka befintliga solcell- tekniker med en given verkningsgrad. Detta kan förklaras av skalfördelar, stordriftsfördelar och möjligheten av ökade substitutionsmöjligheter från relativt dyra råmaterial till relativt billigare. För det andra, den tekniska utvecklingen bidrar till att öka solcellernas verkningsgrad. I detta sammanhang innebär det att nya solcellstekniker utvecklas som har en ökad verkningsrad men som fortfarande har ett relativt högt pris. En kombination av dessa är givetvis också möjligt. För vindkraft finns det samma generella effekter av teknisk utveckling men potentialen till kostnads- minskningar bedöms som lägre, eftersom vindkraft är en relativt mer utvecklad teknik, speciellt för småskalig produktion. Lönsamhetskalkyl med olika stödformer Beräkningsunderlaget för stöd till mikroproducenter kan utformas på många olika sätt. Rapporten kommer att beräkna hur den privat- ekonomiska lönsamheten påverkas av två typer av stöd. För det första beräknas lönsamheten med en skattereduktion på och år. Normal diskontering sker för framtida skattereduktioner. För det andra beräknas lönsamheten med ett investeringsstöd på av investeringskostnaden. Stödformernas interaktiva effekt beräknas inte. Tabell 5 redovisar resultaten av den privatekonomiska investeringskalkylen med samma grundförutsättningar som tidigare men med de två olika stödformer. Som tabellen indikerar blir det privatekonomiskt lönsamt att investera i vindkraft med hjälp av en skattereduktion om det finns bra vindlägen. Även ett investerings- stöd förbättrar lönsamheten. Beräkningarna indikerar att solkraft trots ett statligt stöd fortfarande inte är ett privatekonomiskt lönsamt alternativ. Både med skattereduktion och med investeringsstöd uppvisar kalkylen negativa siffror för solkraft. Men som det också framgår i Tabell 5 kan solkraft bli ett lönsamt alternativ, om investeringskostnaden fortsätter att minska. Till exempel, för att uppvisa ett nollresultat vid bra sollägen () måste investeringskostnaden minskar till per kW. En minskning som inte är allt för orealistiskt . 1 Elpriset inkluderar själva elpriset, elcertifikatavgiften, (rörliga) nätavgiften, energiskatten och momsen. Beräkningarna ovan baseras på en ränta på och att mikroproducenten baserar sitt investeringsbeslut . I Tabell 6 presenteras en känslighetsanalys där räntan och planerings- horisonten tillåts variera. Tabellen baseras på för vindkraft och för solkraft. För enkelhetsskull presenteras enbart en känslighetsanalys för den privatekonomiska lönsamheten utan statligt stöd. Intressant från känslighetsanalysen är att vindkraft blir privatekonomiskt lönsam vid en låg ränta () och vid en längre investeringshorisont (15 och ). Solkraft förblir däremot en privatekonomisk förlust även vid lägre ränta och längre investeringshorisont. Vindkraft ligger nära brytgränserna för att bli privatekonomiskt lönsam för mikroproducenter. Relativt smärre minskningar i investeringskostnaderna i kombination med något högre elpriser kan mycket väl innebära att småskalig vindkraft är ett privat- ekonomiskt lönsamt alternativ redan utan statligt stöd. Detta gäller dock inte solkraft. Med en skattereduktion motsvarande eller ett investeringsbidrag på av investeringskostnaden blir vindkraft privatekonomiskt lönsamt även vid något sämre vindlägen. Vid samma stöd närmar sig solkraft brytpunkt för att bli ett lönsamt alternativ för mikroproducenter. Analysen är dock känslig för gjorda antaganden. Varierande ränta och livslängd på sol- och vindkraftverken förändrar resultaten. Med en något lägre ränta och med en längre investeringshorisont kan vindkraft vara ett privatekonomiskt lönsamt alternativ. Utredningen har studerat gjorda potentialbedömningar och prognoser för hur stor utbyggnaden av ny egenproduktion av förnybar el kan bli. Hur många förnybara mikroproduktions- anläggningar som kommer att byggas beror på elpriser och ekonomiska förutsättningar samt hur olika hinder kan överkommas. Hindren kan vara svårigheter i acceptans från grannar och problem med att ansluta anläggningarna till ett befintligt kraftnät. Vad som i slutänden realiseras beror på de ekonomiska förutsättningarna. Potentialbedömningarna kan variera mycket beroende på om man diskuterar teknisk, fysisk, ekonomisk eller praktisk potential. Bland annat bedömer utredningen – Bättre kontakt via nätet (SOU, 2008:13) att spridningen av solcells- anläggningar kommer att ske relativt långsamt och att det kommersiella genombrottet kommer att ske cirka . Solceller bedöms således inte som tekniskt mogna för en omfattande utbyggnad . Men är solkraft det kraftslag som bedöms som det mest realistiska valet för mikroproducenter. De olika potentialerna i detta kapitel kan betraktas som möjliga scenarion som kommer att ligga till grund för bedömningen av bland annat marknadseffekterna i nästkommande kapitel. Inom ramen för mikroproduktion av el för eget behov finns det en studie genomförd av (2010). De bedömer den maximala tekniska solkraftspotentialen hos mikro- anläggningar och privatpersoner till . beräknats baserat på förutsättningen att 2,5 miljoner enheter installeras. redogör också för hinder som gör att den maximala potentialen om inte kommer att realiseras . Ett hinder för en storskalig utbyggnad av solceller är den höga investerings- kostnaden. Det krävs lägre investeringskostnader eller ett högre genomsnittligt och långsiktigt elpris för att ekonomiska argument ska driva på utbyggnaden. Enligt Energimarknadsinspektionen räckte inte ens det tidigare investeringsstödet på av investeringskostnaderna för att göra investeringen lönsam för småhus och fritidshus och givet normala avkastningskrav.