sou · H1B329en · 2013-04-29 00:00:00 — Den ena typen äger rum efter att medborgarskap beviljats och saknar därmed juridisk betydelse. Fokus ligger i stället på att välkomna de nya medborgarna och högtidlighålla medborgarskapsförvärvet. I konsekvens med detta är deltagande vid dessa ceremonier frivilligt. Den andra typen av ceremonier utgör ett led i naturalisationsprocessen. Medborgarskap beviljas alltså vid eller efter denna ceremoni. Gemensamt för länder som arrangerar sådana ceremonier är att medborgarskap i princip inte kan beviljas för den som inte har avlagt en trohetsed eller motsvarande samt att detta normalt görs vid en medborgarskapsceremoni.1 I konsekvens med detta är deltagande vid ceremonierna i princip obligatoriskt. Denna typ av ceremonier har alltså ett större inslag av att staten försöker påverka de nya medborgarnas framtida beteende. Det förekommer dock att även frivilliga ceremonier har inslag som typiskt sett är ägnade att påverka den nya medborgarens framtida handlande (se t.ex. avsnitt 5.3 angående krav på avläggande av trohetslöfte). Av utredningens direktiv framgår att de svenska ceremonierna ska syfta till att markera medborgarskapets tyngd och betydelse. 1 krävdes även i , enligt Kungl. förordning (nr 13) angående ordningen och villkoren för utländsk mans upptagande till svensk medborgare, att nya medborgare avlade en ed (tro- och huldhetsed). Detta krav, som endast gällde män, avskaffades vid införandet av lag om förvärvande och förlust av svenskt medborgarskap. Därvid framhöll departementschefen bl.a. att skälen för att upprätthålla detta krav (dels att utlänningar under högtidliga former skulle känna att de trätt i undersåtsförhållande till en ny stat, dels att erhålla en bestämd och för sökanden fullt klar tidpunkt för det nya medborgarskapets uppkomst) inte uppvägde de praktiska olägenheter som var förenade med ett sådant krav (se NJA II nr 5 s. 138 f.). framgår av avsnitt 3 har utredningen också i uppdrag att klargöra medborgarskapets betydelse. I nämnda avsnitt föreslår utredningen att det i en ny portalparagraf i MedbL ska anges att det svenska medborgarskapet är det viktigaste rättsliga förhållandet mellan medborgaren och staten, att medborgarskapet innebär friheter, rättigheter och skyldigheter samt att medborgarskapet är en grund för folkstyrelsen och står för samhörighet med . Ceremonierna ska alltså syfta till att markera just detta. Det syftet uppnås enligt utredningens mening bäst genom ceremonier som är inriktade på att välkomna de nya medborgarna som svenska medborgare och högtidlighålla medborgarskapsförvärvet. Ett sådant fokus innebär en tydlig markering av de nya medborgarnas samhörighet med . Vid undersökningar i bl.a. har ceremoni- deltagarna också särskilt framhållit att det officiella välkomnandet är viktigt (se vidare bl.a. Viblemo m.fl., s. 105 f.). En grundläggande förutsättning för att en person ska beviljas medborgarskap är att han eller hon uppfyller de krav som staten i fråga har ställt upp, exempelvis i fråga om hederligt levnadssätt. Sådana krav är i allmänhet inriktade på beteendet fram till dess att medborgarskap beviljas. När medborgarskap väl har beviljats förutsätts den nya medborgaren vara jämställd med landets övriga medborgare. Försök att påverka nya medborgares framtida beteende, dvs. beteendet efter att medborgarskap har beviljats, genom att för medborgarskap kräva exempelvis avläggande av en trohetsed riskerar däremot att sända signalen att det även efter medborgarskapsförvärvet ställs andra krav på dessa medborgare än på personer som har förvärvat medborgarskap genom födelsen. Det finns inte heller i övrigt skäl att göra en så långtgående förändring av dagens naturalisationsprocess som att för medborgarskap kräva avläggande av en trohetsed eller motsvarande. De svenska ceremonierna bör alltså, på samma sätt som de ceremonier många kommuner anordnar , äga rum efter att medborgarskap har beviljats. Deltagande vid ceremonierna ska inte utgöra ett ytterligare krav för medborgarskapsförvärv. I konsekvens med detta bör deltagande vid ceremonierna vara frivilligt. 5.4.3Vem som ska anordna ceremonier Medborgarskapet är kopplat till staten. Det är också en statlig myndighet, vanligtvis men i vissa fall länsstyrelserna, som beslutar om medborgarskap. Mot den bakgrunden kan det framstå som naturligt att det också skulle vara en statlig myndighet som högtidlighåller medborgarskapsförvärvet och välkomnar de nya svenska medborgarna vid en ceremoni. Det finns dock andra aspekter som måste beaktas när det gäller frågan om vem som bör anordna ceremonierna. För att medborgarskapsceremonierna i praktiken ska vara till- gängliga för alla nya medborgare bör ceremonin inte äga rum alltför långt från bostadsorten. Av bl.a. den anledningen framstår det inte som ett godtagbart alternativ att endast anordna en central ceremoni i exempelvis , av den typ som förekommer i , dit alla nya medborgare i bjuds in. För att ceremonierna ska vara tillgängliga bör de hållas på regional eller lokal nivå. Den statliga myndighet på regional nivå som ligger närmast till hands är . Ett annat naturligt alternativ är att lägga uppgiften på kommunerna, som i stor utsträckning anordnar medborgarskapsceremonier. I sammanhanget måste även principen om den kommunala självstyrelsen beaktas. Denna princip innebär i korthet att kommunerna har en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt. I den mån kommunernas handlingsutrymme begränsas, exempelvis genom att kommuner åläggs att utföra en viss uppgift, bör inskränkningen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 3 § regeringsformen). Det faktum att medborgarskapet är kopplat till staten och inte till den kommun där medborgaren är bosatt talar som tidigare nämnts för att det bör vara en statlig myndighet, dvs. , som högtidlighåller medborgarskapsförvärvet och välkomnar de nya svenska medborgarna. Det finns dock inget som tyder på att nya svenska medborgare skulle värdera ett välkomnande av högre än ett välkomnande av kommunen. Kommuner runt om i landet har i stigande grad anordnat medborgarskapsceremonier . Denna utveckling har uppmuntrats av tidigare regeringar, men utvecklingen har inte föranlett några förändringar av kommunernas skyldigheter eller befogenheter. anordnas ceremonier av ungefär hälften av landets 290 kommuner, men endast av några enstaka länsstyrelser (i vissa fall i samarbete med länets kommuner). Det finns således en mycket stor erfarenhet av att anordna dessa ceremonier i många av landets kommuner. Vid de samtal som utredningen haft med kommuner som anordnar ceremonier, har utredningen också kunnat konstatera att många kommuner gjort såväl praktiska som principiella överväganden och utarbetat väl fungerande rutiner kring ceremonierna. Det har även framgått att det i många kommuner finns ett mycket stort engagemang för dessa ceremonier bland såväl tjänstemän som politiker. Många kommuner har också understrukit att de även framöver vill anordna medborgarskaps- ceremonier och att de anser kommunerna vara de som är lämpligast för uppgiften. Landets 290 kommuner har dessutom en betydligt större närhet till de nya medborgarna än landets 21 länsstyrelser. Detta gäller inte enbart geografiskt utan kommunerna har i regel också en större kontakt med de nya medborgarna än vad länsstyrelserna har. Detta är enligt utredningens mening av stor betydelse. Utredningen noterar dessutom att det har presenterats ett förslag om att dagens 21 länsstyrelser ska läggas samman till 11 länsstyrelser (SOU 2012:81). Vidare har många kommuner påpekat att kommunalt arrangerade medborgarskapsceremonier har positiva effekter för den lokala demokratin och utgör ett bra tillfälle för kommunen att skapa en kontakt med de nya medborgarna. Sammantaget innebär det anförda att uppgiften att anordna medborgarskapsceremonier bör anförtros kommunerna. Skälen för detta är enligt utredningens mening så starka att de motiverar det begränsade intrång i den kommunala självstyrelsen som en sådan skyldighet innebär. Det syfte som den föreslagna regleringen tar sikte på kan inte heller uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt (se även avsnitt 5.4.5). Förslaget är därför förenligt med 14 kap. 3 § regeringsformen. 5.4.4Ceremonideltagare och tidpunkt för ceremonierna Av utredningens direktiv framgår att medborgarskapsceremonier ska vara tillgängliga för alla nya medborgare. Utredningen har tolkat detta som att samtliga personer som efter födelsen förvärvar svenskt medborgarskap – oavsett om det sker genom naturalisation eller på annat sätt – bör inbjudas att delta vid en ceremoni. också som en lämplig avvägning. För att kommunerna ska kunna bjuda in dessa personer behöver de information om vilka kommuninvånare som har beviljats medborgarskap och deras adresser. Denna information kan hämtas in från folkbokföring. erbjuder vissa kommuner den nya medborgaren att ta med sig familj och andra närstående till ceremonin. Det har framkommit att detta är mycket uppskattat. Utredningen vill därför betona att det inte finns något hinder mot att kommuner gör så även framöver. Eftersom det kan vara svårt för kommunen att bedöma hur många som kommer att delta vid en ceremoni, oavsett om exempelvis familjemedlemmar bjuds in eller inte, kan även nämnas att flera kommuner har uppgett att de till inbjudan brukar bifoga ett svarskort med ett frankerat kuvert. Det förefaller vara ett bra sätt för kommunen att få en uppfattning om hur många personer som avser att delta vid ceremonin. Som framgår av avsnitt 5.4.2 är medborgarskapsceremonierna avsedda att innebära ett högtidlighållande av medborgarskapsförvärvet och en markering av medborgarskapets betydelse. Det är därför viktigt att det inte går alltför mellan medborgarskapsförvärvet och ceremonin. Utredningen anser därför att ceremonier bör anordnas minst en gång . Till dessa ceremonier bör bjudas in alla personer som är folkbokförda i kommunen och som förvärvat svenskt medborgarskap efter födelsen, dock inte personer som har erbjudits att närvara vid en medborgarskapsceremoni. På så sätt säkerställs att exempelvis personer som beviljas medborgarskap eller flyttar till kommunen precis innan en årlig ceremoni äger rum får möjlighet att närvara vid en senare ceremoni. De flesta kommunerna har valt att anordna sina medborgarskapsceremonier på nationaldagen, antingen separat eller som en del av nationaldagsfirandet. Detta ger ceremonierna en festlig och extra högtidlig inramning. Att anordna medborgarskaps- ceremonier denna dag kan också bidra till att utveckla nationaldags- firandet. Det finns alltså goda skäl att förlägga ceremonierna till nationaldagen. Det kan också finnas vissa fördelar med att alla kommuners ceremonier äger rum på . Om det är allmänt känt när sådana ceremonier äger rum ökar t.ex. chansen för att även nya medborgare som av någon anledning inte nås av en personlig inbjudan känner till när ceremonin i den egna kommunen ska äga rum, och inför detta t.ex. kan kontakta kommunen för ytterligare information. I enstaka kommuner har man dock av olika skäl, exempelvis på grund av att nationaldagsfirandet ansetts ta för mycket fokus från medborgarskapsceremonierna, valt att hålla dessa ceremonier en annan dag . Utredningen ifrågasätter inte att detta kan vara en lämplig lösning i vissa kommuner. Även principen om den kommunala självstyrelsen talar för att en detalj- reglering av när ceremonierna ska äga rum bör undvikas. Det bör således vara möjligt för kommunerna att arrangera ceremonierna på en annan dag än nationaldagen. Genom att tidpunkten för ceremonierna inte detaljregleras får kommunerna också en möjlighet att dela upp ceremonin , om det bedöms vara lämpligt. Mot bakgrund av att uppdraget att anordna ceremonier föreslås åläggas kommunerna, bör kommunerna få relativt stor frihet att själva bestämma ceremoniernas innehåll och anpassa ceremonierna efter i kommunerna skiftande förutsättningar och förhållanden. Det är dock viktigt att ceremonierna uppfyller det grundläggande syftet att markera medborgarskapets tyngd och betydelse (jfr avsnitt 3). Det bör därför finnas ett gemensamt budskap om medborgarskapets betydelse som framförs vid samtliga ceremonier. Detta är också något som många kommuner har efterfrågat. Utredningen har föreslagit att medborgarskapets betydelse ska fastslås i en portalparagraf i MedbL (se avsnitt 3.7). Det är enligt utredningens mening lämpligt att vid ceremonierna anknyta till innehållet i den paragrafen. Vid samtliga medborgarskapsceremonier bör alltså framgå att det svenska medborgarskapet är det viktigaste rättsliga förhållandet mellan medborgaren och staten. Det bör också framgå att medborgarskapet innebär friheter, rättigheter och skyldigheter samt att medborgarskapet är en grund för folkstyrelsen och står för samhörighet med . Kommunerna bör själva få avgöra om detta budskap ska förmedlas genom att första stycket i den föreslagna portalparagrafen läses upp eller om innebörden av den bestämmelsen ska utvecklas närmare i ett tal eller motsvarande (se exempel i bilaga 3). Även vid frivilliga ceremonier som äger rum efter att medborgar- skap har beviljats skulle det kunna uppställas krav på att deltagarna ska avlägga någon typ av trohetsed. Ett sådant krav finns t.ex. i . En trohetsed eller motsvarande kan av vissa upplevas som ett högtidligt inslag. Som påpekas i avsnitt 5.4.2 riskerar dock den typen av krav att sända signalen att det även efter medborgarskapsförvärvet ställs andra krav på dessa nya medborgare än på personer som har förvärvat medborgarskap genom födelsen. Enligt utredningens mening framstår det också som inkonsekvent att uppställa ett sådant krav när deltagandet vid ceremonin är frivilligt. En annan företeelse som förekommer vid vissa ceremonier, även i , är att det överlämnas någon form av diplom eller minnesbevis till de nya medborgarna. Detta brukar vara ett uppskattat minne från ceremonin och vissa kommuner har indikerat att de gärna skulle se att det togs fram enhetliga minnesbevis. När det gäller denna typ av dokument vill utredningen inlednings- vis framhålla att den som beviljas svenskt medborgarskap genom anmälan eller naturalisation erhåller ett formellt bevis om detta från eller , i samband med att beslutet om medborgarskap meddelas. Det följer av 10 § medborgarskaps- förordningen (2001:218). Det är detta dokument som motsvarar de medborgarskapsbevis som överlämnas till nya medborgare vid vissa utländska medborgarskapsceremonier. Eftersom deltagande vid de svenska ceremonierna föreslås vara frivilligt och sakna juridisk betydelse, bör distributionen av formella medborgarskapsbevis även framöver hanteras av respektive . Utredningen återkommer till utformningen av dessa medborgarskaps- bevis i avsnitt 5.4.6. Att respektive utfärdar ett medborgarskapsbevis i samband med beslutet om medborgarskap hindrar naturligtvis inte att det även vid en frivillig medborgarskaps- ceremoni överlämnas någon form av skriftligt minnesbevis. Det är dock viktigt att sådana dokument inte ger intryck av att vara annat än ett minnesbevis från ceremonin. Som vissa kommuner påpekat förekommer att det uppstår förvirring kring dessa dokument, eftersom de ofta endast delas ut till personer som närvarar vid ceremonierna men kan uppfattas som ett bevis på själva medborgarskapet. Att göra dessa dokument ännu mer formella, exempelvis genom att införa en skyldighet för kommunerna att överlämna sådana minnesbevis vid ceremonierna, eller att på nationell nivå utarbeta enhetliga minnesbevis, skulle riskera att öka förvirringen kring dessa dokument. Även den kommunala självstyrelsen talar för att sådana åtgärder bör undvikas. Utredningen anser därför att det även framöver bör vara respektive kommun som själv avgör om t.ex. ett minnesbevis ska överlämnas vid ceremonin och hur detta i så fall ska vara utformat. Sammanfattningsvis bör alltså respektive kommun, vid sidan av de ramar för budskapet som anges ovan, själv få avgöra hur ceremonierna ska utformas. Utredningen har förstått att många kommuner, inte minst kommuner som saknar egna erfarenheter från medborgarskapsceremonier, likväl har ett intresse av att få information om hur olika frågor kan hanteras eller har hanterats i andra kommuner. Det gäller såväl ceremoniernas innehåll som andra praktiska frågor. gav 2002 ut skriften , du nya, som innehåller viss vägledning i sådana frågor. Den skriften är dock relativt gammal och inte anpassad för den lagstiftning som föreslås. Utredningen har därför valt att ta in viss sådan information i en bilaga till betänkandet (se bilaga 3). Där framgår bl.a. att vissa inslag, exempelvis tal, musik och gemensamt framförande av nationalsången, tycks förekomma vid de flesta ceremonier som anordnas . Utredningen förutsätter att nämnda inslag, som ger ceremonierna en festlig inramning, kommer att vara mycket vanligt förekommande även framöver. I bilagan finns även viss annan information som kommunerna kan ha nytta av. För att kommunerna, i synnerhet de kommuner som inte anordnar ceremonier, ska få lämpligt stöd föreslår utredningen därutöver att länsstyrelserna ges i uppdrag att verka för att kommunerna får information om hur ceremonier genomförs i andra kommuner. I detta uppdrag bör ingå att länsstyrelserna tar fram och sprider informationsmaterial som ger kommunerna konkreta exempel på hur medborgarskapsceremonier kan genomföras. Materialet bör utarbetas efter samråd med SKL. Vidare bör länsstyrelserna återrapportera till regeringen hur de har genomfört uppdraget och redovisa eventuella behov av ytterligare informationsinsatser eller andra stödåtgärder. Utredningen har i avsnitt 5.4.2 gjort bedömningen att medborgarskaps- ceremonierna bör äga rum efter att medborgarskap har beviljats och syfta till att markera medborgarskapets betydelse. Utredningen har även gjort bedömningen att deltagande vid dessa ceremonier bör vara frivilligt. Därvid har också bedömningen gjorts att ceremonierna inte bör inkludera något krav på avläggande av trohetsed eller motsvarande samt att det även framöver bör vara respektive kommun som avgör om t.ex. ett minnesbevis ska överlämnas vid ceremonin och hur detta i så fall ska vara utformat (se även avsnitt 5.4.5). I direktiven anges att utredningen även ska överväga om medborgarskapsceremonierna bör kompletteras med andra insatser med samma syfte – dvs. att i högre grad än bidra till att markera medborgarskapets tyngd och betydelse – och i så fall lämna förslag till sådana insatser. I anslutning härtill framhålls att utredningen i sina överväganden även ska beakta medborgarskaps- ceremonier, medborgarskapsavtal och eder samt medborgarskaps- lagstiftning i övriga medlemsstater i EU samt i andra demokratiska länder som präglas av stor mångfald och rörlighet. Det vore i och för sig möjligt att, vid sidan av medborgarskaps- ceremonierna, införa ett krav på att den som önskar bli svensk medborgare exempelvis måste avlägga en trohetsed. De skäl som talar mot uppställandet av ett sådant krav vid en medborgarskaps- ceremoni gäller dock även här. Som påpekas i avsnitt 5.4.5 ska den som beviljas svenskt medborgarskap genom anmälan eller naturalisation erhålla ett formellt bevis om detta från eller i samband med att beslutet om medborgarskap meddelas. Utredningen har noterat att dessa medborgarskapsbevis har olika utseende. Genom utformningen av bevisen kan staten markera den vikt som staten lägger vid medborgarskapet. Bevisen kan också ha en symbolisk betydelse för den enskilda individen. Vikten av att bevisen ges en högtidlig utformning bör alltså inte underskattas. Mot den bakgrunden bör det uppdras åt och länsstyrelserna att tillsammans utforma ett enhetligt och högtidligt medborgarskapsbevis. I övrigt finns enligt utredningen inte skäl att föreslå några kompletterande åtgärder. Medborgarskapets tyngd och betydelse markeras tydligt genom nämnda medborgarskapsbevis och införandet av medborgarskapsceremonier som är tillgängliga för alla nya svenska medborgare. 6Svenskt medborgarskap och EU- medlemskapet I utredningens uppdrag ingår att analysera vilka konsekvenser vårt EU-medlemskap, rättsfallet Rottmann (se nedan) och andra relevanta avgöranden i har på medborgarskapsområdet för , samt att bedöma i vilken omfattning EU-samarbetet påverkar medlemsstaternas medborgarskapslagstiftning och hur bör förhålla sig till denna utveckling. Enligt folkrätten är utgångspunkten att varje stat själv får bestämma förutsättningarna för förvärv och upphörande av medborgarskap i den staten (se avsnitt 3.2). EU-samarbetet innebär att medlemsstaterna avstått en del av sin nationella suveränitet och åtagit sig att följa fördraget om Europeiska unionen (), fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget) samt den lagstiftning som antas med stöd av dessa fördrag. EU får dock endast agera inom ramen för de befogenheter som anges i fördragen och för att uppnå de mål som fastställs där. Vilka befogenheter medlemsstaterna har överlåtit till EU framgår framför allt av EUF- fördraget. Befogenheter som inte har överlåtits till EU genom fördragen tillkommer fortfarande medlemsstaterna. När det gäller medborgarskap kan inledningsvis konstateras att inte innebär någon harmonisering av förutsättningarna för medborgarskap i EU:s medlemsstater. Fördragen innehåller inte heller några bestämmelser som ger EU befogenhet att anta sådan lagstiftning. Detta innebär emellertid inte att det helt saknas EU- lagstiftning som anknyter till medborgarskapsfrågan. Den som är medborgare i en medlemsstat är enligt även unionsmedborgare. I denna egenskap har medborgaren vissa i fördragen och sekundärlagstiftningen närmare angivna rättigheter (se vidare avsnitt 6.2). Unionsrätten innehåller även i övrigt bestämmelser som syftar till att underlätta fri rörlighet inom unionen. Ett exempel på detta är den s.k. likabehandlingsprincipen, som innebär att medlemsstaterna, inom fördragens tillämpningsområde, i stor utsträckning är skyldiga att behandla medborgare från övriga medlemsstater på samma sätt som de behandlar sina egna medborgare. Diskriminering på grund av nationalitet är alltså i princip förbjuden inom fördragens tillämpningsområde (artikel 18 i EUF-fördraget; se även artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna [EU-stadgan]). Det anförda innebär att en medlemsstats beslut att bevilja eller frånta någon medborgarskap får omedelbara konsekvenser för hur EU:s institutioner och övriga medlemsstater ska behandla denna person. Det aktualiserar också frågan om unionsrätten, trots allt, sätter vissa gränser för hur medlemsstaterna får utforma sin medborgarskapslagstiftning. Vid tolkning och tillämpning av unionsrätten måste vissa allmänna principer beaktas. Vid sidan av skyldigheten att iaktta de rättigheter, friheter och principer som fastställs i EU-stadgan, gäller exempelvis – som en allmän rättsprincip – de grundläggande rättigheterna såsom de garanteras i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner (artikel 6 i ). Även proportionalitetsprincipen måste iakttas. Den innebär, såvitt här är av intresse, att det ska göras en rimlig avvägning mellan statens och den enskildes intressen samt att staten ska avstå från åtgärder som inte står i rimlig proportion till det mål som ska uppnås. Vid valet mellan olika alternativ ska staten dessutom, om möjligt, välja den minst ingripande åtgärden. Av betydelse i detta sammanhang är även den lojalitetsplikt som följer av artikel 4.3 i . Lojalitetsplikten innebär att unionen och medlemsstaterna ska respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen.