sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Enligt utredningens uppfattning är det inte tillfredställande att, i avsaknad av en tillförlitlig och rättvisade beräkningsmetod, hänvisa till en siffra som snart är . Det finns, anser utredningen, ett betydande värde i att veta hur mycket den offentliga upphandlingen faktiskt uppgår till. Inte minst torde det vara värdefullt för leverantörerna att faktiskt veta hur stor den offentliga marknaden är. För att kunna ringa in värdet av den offentliga upphandlingen föreslår utredningen att den annonsbaserade upphandlings- statistiken kompletteras med en insamling av de statliga myndigheternas, kommunernas, landstingens samt de offentligt ägda bolagens faktiska årliga upphandlingspliktiga inköp. Det handlar med andra ord om att för respektive statlig myndighet, landsting och kommun samt offentligt ägda bolag uppskatta värdet av alla inköp av varor, tjänster och byggentreprenader som de gör . Vad som avses är närmare bestämt en totalsumma avseende alla inköp som gjorts från avtal som upphandlats enligt , LUF och utbetalningar som gjorts till leverantörer inom ett valfrihetssystem enligt LOV, inklusive direktupphandlingar. alltså totala inköpsvärdet som åsyftas och ingen redovisning av delkomponenterna. Syftet med att samla in dessa uppgifter är att, väsentligt mer precist än , kunna uppskatta det totala värdet av den offentliga upphandlingen. För kommunerna och landstingen bedömer utredningen att uppgifter ur RS kommer att kunna användas för ändamålet efter viss bearbetning.19 Utredningen har diskuterat med företrädare för hur detta skulle kunna göras. Tanken är således att kommuner och landsting inte ska behöva ange några nya uppgifter: uppskattningen av det totala anskaffningsvärdet ska baseras på uppgifter som ingår i RS. För den bearbet- ning av uppgifterna i RS som kommer att behövas kan med fördel SCB anlitas. För de statliga myndigheterna krävs sannolikt mer handpåläggning från respektive myndighets sida. Det samma gäller de offentliga bolagen. Införandet av elektroniska beställningssystem kommer dock innebära väsentligt förbättrade möjligheter i detta avseende. Det gäller i synnerhet för de cirka 170 statliga myndigheter som ska ha infört system med elektroniska beställningar. Utredningen föreslår att denna kompletterande statistikinsamling påbörjas . är tanken att den aggregerade totalsumman ska kunna brytas ner i lämpliga kategorier, t.ex. värdet av en myndighets upp- handling avseende upphandlingar över respektive under tröskel- värdena samt direktupphandlingar. Man kan också tänka sig väsentligt finare uppdelningar på kontraktsnivå, vilket också föreslår. Utredningen föreslår att frågan om en lämplig nedbrytning och när i tiden detta ska göras blir en uppgift för den föreslagna arbetsgruppen. En faktor att därvid beakta är det kommunala själv- styret. 19 Det handlar om att med utgångspunkt från kostnads- och investeringsredovisningen i RS välja ut en delmängd poster som kan sägas utgöra en god approximation av det faktiska anskaffningsvärdet. Fördjupade stickprovsundersökningar bör kontinuerligt genomföras för att komplettera den övriga upphandlingsstatistiken, framför allt på miljöområdet och det sociala området genomförs som bekant en betydande mängd upphand- lingar i . Cirka 20 000 om man räknar de upphandlingar som annonseras men väsentligt fler om samtliga direktupphandlingar räknas med. Att granska var och en av dessa för att t.ex. kunna uppskatta i vilken utsträckning och vilka typer av miljö- eller sociala krav som ställs skulle vara mycket kostsamt och dessutom tidsödande. Statistisk inferensteori gör dock detta onödigt. Under vissa förutsättningar räcker det med att slumpmässigt välja ut och studera ett mycket mindre antal upphandlingar, kanske 500 stycken, för att kunna uppskatta den eftersökta andelen. Denna omständighet är enligt utredningens uppfattning väl värd att begrunda i ett framtida statistikinsamlingsförfarande. En väl genomförd stickprovsbaserad undersökning, som förslagsvis genomförs , skulle kunna vara ett utmärkt sätt att kostnadseffektivt samla in information som möjliggör fördjupande analyser inom angelägna områden. När det gäller de viktiga frågorna om användningen och effekterna av miljökrav och sociala krav i offentliga upphandlingar föreslår utredningen att denna teknik används. Genom att endast ett relativt liten antal upphandlingar kommer att behöva analyseras för att uttala sig om helheten öppnas möjligheten för intressanta fördjupningar: vilka krav är det som ställs, hur är de utformade m.m.? Enligt utredningens bedömning finns informationen som krävs för att genomföra en dylik stickprovsundersökning att tillgå i åtminstone en av de stora privata annonsdatabaserna. Vidare föreslår utred- ningen att den statistikansvariga myndigheten får i uppgift att regelbundet genomföra stickprovsundersökningar, i första hand för att följa utveckling inom miljö- och det sociala området. Avslutningsvis förtjänar det att nämnas att de nya direktiven explicit nämner möjligheten att använda stickprovsundersökningar för insamling av upphandlingsstatistik. En nationell statistikdatabas för offentlig upphandling inrättas Utredningen föreslår att de insamlade statistikuppgifterna ska samlas i en databas innehållande samtliga offentliga upphandlingar som genomförts under ett år.20 Databasen ska vara allmänt tillgänglig. En dylik databas skulle vara värdefull på flera sätt. För det första skulle den kunna ligga till grund för den statistikansvariga myndighetens årliga rapport om den svenska offentliga upphandlingen. För det andra skulle den möjliggöra enkla, multivariata sambandsanalyser mellan olika variabler. För det tredje skulle databasen väsentligt förbättra förutsättningarna att genomföra kvalificerade stickprovsunder- sökningar. Genom att hela populationen av genomförda upphand- lingar skulle ingå i databasen ökar förutsättningarna att genomföra s.k. stratifierade urval. är, som flera bedömare påpekat, slumpmässiga urval av upphandlingar vanskliga då man i ett och samma urval riskerar att få både en liten städupphandling och en gigantisk upphandling av driften i ett akutsjukhus, två upphand- lingar som knappast är jämförbara i ett något avseende. De förbättrade möjligheterna att göra riktade stickprov av genomförda upphandlingar kommer att kunna ha ett stort värde i både forsknings- tillsyns- och uppföljningssammanhang. Sist men inte minst skulle databasen ha ett värde för leverantörer som skulle kunna bilda sig en uppfattning om hur de olika upphandlingsmarknaderna faktiskt ser ut. Utredningen bedömer att god och tillgänglig statistik är en bra morot för företag, inte minst de små och medelstora företagen, när de ser över nya marknadsmöjligheter. Att förbättra statistiken på detta område skulle därmed också leda till att nya företag, inte minst SME:s, kan lägga bud i offentliga upphandlingar. Det gör att konkurrensen i upphandlingsförfarandet ökar, vilket i förlängningen leder till lägre priser och förbättrad kvalitet hos det allmänna. Uppgiften att driva den nationella upphandlingsdatabasen före- slås bli en uppgift för den statistikansvariga myndigheten. 20 Preliminärt bedömer utredningen att information om vilka företag som lämnat anbud och vilka som tilldelats kontrakt inte ska vara allmänt tillgängliga i databasen eftersom det potentiellt kan ha konsekvenser för kartellbildning etc. En arbetsgrupp bestående av representanter från olika myndigheter och näringslivsorganisationer får i uppgift att närmare bestämma vilken statistik som ska samlas in och hur insamlingen rent tekniskt ska gå till Utredningen föreslår att statistikansvarig myndighet får i uppdrag att tillsätta en arbetsgrupp som består av representanter från SKL, , , Kammarkollegiet, MSR, Offentliga inköpare, , Företagarna och offentliga leverantörer som får i uppdrag att närmare bestämma detaljerna kring vilken statistik som ska samlas in och hur insam- lingen rent tekniskt ska gå till. Därigenom blir det möjligt att ta hänsyn till vilka möjligheter som de facto finns . I takt med att utvecklingen går framåt kan man i arbetsgruppen senare anpassa omfattningen av uppgiftslämnandet till de tekniska lösningar som kommit att användas av den större mängden upphandlande myn- digheter och enheter. 11En handlingsplan för goda offentliga affärer 11.1Syftet med en handlingsplan Avsikten med en handlingsplan är att sätta ljuset på den offentliga upphandlingens betydelse för och tydliggöra de åtgärder, inklusive lagstiftning, som enligt mening är nödvändiga för att förverkliga den goda affären. Handlings- planen syftar också till att sammanfatta utredningens olika förslag, att tidsätta – och därmed prioritera dem – samt ange vilka aktörer som huvudsakligen ansvarar för deras genomförande. 11.2Den goda affären – en övergripande målsättning för den offentliga upphandlingen Den goda affären innebär enligt defi- nition, som framgår av kapitel 2, att de upphandlande myndig- heterna och enheterna, inom ramen för regelverket; tillgodoser verksamheternas behov genom att ställa och följa upp krav på kvalitet där servicen till medborgarna står i fokus, tillgodoser behoven till lägsta möjliga totalkostnad vilket inne- bär att, så långt möjligt, hänsyn tas till livscykelkostnaden, tar ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling när upphandlingens art motiverar detta, beaktar möjligheterna att ta tillvara nya och innovativa lösningar som möter verksamheternas behov, samt tillvaratar och vårdar konkurrensen på de aktuella upphandlings- marknaderna vilket bland annat inbegriper att överväga åtgärder för att underlätta de mindre företagens deltagande. En handlingsplan för goda offentliga affärer Åtgärderna i den föreslagna handlingsplanen syftar till att under- stödja de upphandlande myndigheternas och enheternas strävanden i att åstadkomma goda affärer. 11.3Vem och vad omfattas av handlingsplanen? Målet är att den goda affären ska uppnås i varje enskild upp- handling. Om det ska kunna ske krävs åtgärder av en rad olika aktörer på olika nivåer i samhället. Regeringen har att överväga bl.a. lagstiftningsåtgärder, styrning av de statliga myndigheterna och en förstärkning av upphandlingsstödet. På kommunal- och landstings- nivå är det likaså viktigt att utforma strategier för upphandlingen som gör att verksamheten effektiviseras och ger bättre service till medborgarna. I sammanhanget är det synnerligen angeläget att för- bättra statistikförsörjningen för att möjliggöra långt bättre analys och styrning samt ge förutsättningar för uppföljning och utvärdering. Upphandlande myndigheter och enheter måste löpande följa upp verksamheten och analysera i vilken utsträckning de gör goda affärer. Det kommer självfallet att ta sig olika uttryck beroende på organisationens storlek och resurser samt verksamhetens art. Sist men inte minst behöver leverantörerna till den offentliga sektorn vinnlägga sig om, och motiveras, att ta ansvar för sin del i den goda affären. Den föreslagna handlingsplanen innehåller åtgärder för den offentliga upphandlingen i . Den innehåller ett antal lag- stiftningsåtgärder, varav några avser genomförandet av delar av de föreslagna upphandlingsdirektiven. De allra flesta förslagen rör dock åtgärder för att underlätta tillämpningen av regelverket, såsom kompetenshöjande åtgärder, ett kraftigt utbyggt upphandlingsstöd, ökad forskning m.m. Den föreslagna statistikskyldigheten kommer att innebära nya – men förhållandevis begränsade – åligganden för samt- liga upphandlande myndigheter och enheter, dvs. även kommuner och landsting, vilket medför att lagstiftningsåtgärder är nödvändiga. I något enstaka fall är det nödvändigt att införa regler som direkt påverkar privata företag, dvs. För en detaljerad konsekvensbeskrivning hänvisas till 12 kap. En handlingsplan för goda offentliga affärer 11.4Under vilken period bör handlingsplanen gälla? Ett viktigt syfte med handlingsplanen är att tidsätta de åtgärder som föreslår i betänkandet. Alla förslag tjänar på att genomföras så skyndsamt som möjligt. Men givet att ansvarigt departement trots allt har begränsad kapacitet och ett antal pågående processer, som åtgärderna är beroende av, bedömer att en genomförandeperiod motsvarande är rimlig. Med tanke på att förslagen – åtminstone delvis – kommer att vara beroende av nya medel (se 12 kap.) – och dessa är avhängiga budgetprocessen – föreslås handlingsplanen löpa . Handlingsplanen är förutom budgetprocessen direkt avhängig utgången av förhandlingarna av upphandlingsdirektiven på EU-nivå1, det nationella genomförandet av upphandlings- direktiven och regeringens planer för det statliga upphandlings- stödet. Handlingsplanens åtgärder och utfall bör följas upp. Stats- kontoret är i sammanhanget väl lämpat för uppgiften. Den föreslagna handlingsplanen kan självklart kompletteras med ytterligare åtgärder som regeringen anser angelägna i syfte att uppnå den goda affären. Vidare kan regeringen överväga att komplettera handlingsplanen med åtgärder som avser valfrihetssystemen enligt LOV. LOV-frågan ligger – med undantag för statistikuppdraget – utanför utredningsuppdraget men det finns många likheter mellan den offentliga upphandlingen enligt och valfrihetssystemen enligt LOV. En närmare samordning kan enligt ge positiva synergieffekter. 1 Utredningen utgår i tidssättningen av åtgärdernas genomförande från att direktiven träder i kraft fjärde kvartalet 2013 och att genomförandetiden är 24 månader. Detta datum, kan på grund av de pågående förhandlingarna m.m., komma att förändras. Det innebär att tidssättningen av regeringens eventuella handlingsplan kan behöva justeras. En handlingsplan för goda offentliga affärer 11.6Ett förslag till handlingsplan för goda offentliga affärer Strategisk upphandling för ökad effektivitet och kvalitet Upphandlade varor och tjänster2 utgör en viktig del av kärnan i en fungerande välfärd. En samordnad upphandlingspolitik med fokus på den goda affären bör kunna leda till samhällsekonomiska vinster och öka förutsättningarna att styra mot viktiga samhällspolitiska mål. En bättre fungerande offentlig upphandling, som inkluderar ett bättre utnyttjande av konkurrensen, kan vara ett av de främsta medlen för att effektivisera den offentliga sektorn. Dagens bristfälliga statistik försvårar dock både styrning, uppföljning och utvärdering. Att göra goda affärer kräver goda kunskaper inom en rad områden, som exempelvis juridik, ekonomi, teknik, miljö och socialt ansvarstagande. Det är myndighetsledningens uppgift att se till att upphandlingsorganisationen har nödvändigt kompetens för att kunna genomföra den goda affären. Även domstolarna behöver bredda sin kompetens till att omfatta också den offentliga upphand- lingens affärsmässiga och samhällsekonomiska dimensioner. Betydelsen av att ställa genomtänkta kvalitetskrav kan inte nog understrykas. Kvalitetsbrister i de varor och tjänster som upp- handlas har ofta sin grund i illa utformade krav, otydliga utvärde- ringsmodeller, felaktiga incitament och otillräcklig uppföljning. Olika varor och tjänster passar mer eller mindre väl för olika former av inköpssamverkan. Det är fråga om ett strategisk val om och när upphandlande myndigheter och enheter bör delta i olika former av inköpssamverkan. Inköpssamverkan leder i de flesta fall till bättre inköpsvillkor, reducerade transaktions- kostnader och samlad/ökad upphandlingskompetens. Elektroniska upphandlings- och beställningssystem ökar möjlig- heten att använda upphandlings- och inköpsverksamheten som ett strategiskt verktyg i myndighetens verksamhet. Elektronisk upphandling underlättar – i synnerhet de mindre – företagens del- tagande i offentliga upphandlingar. 2 I begreppet tjänster ingår även byggentreprenader, dvs. om inte annat särskilt anges. SOU 2013:12 En handlingsplan för goda offentliga affärer Åtgärdsförslag avseende strategisk upphandling som regeringen ansvarar för att genomföra Överlämna en handlingsplan för goda offentliga affärer till . Offentlig upphandling, med betoning på ett strategiskt perspektiv, integreras i kompetensutvecklingen av ledare i staten (avsnitt 3.3). Uppdraget till Statens inköpscentral förtydligas såtillvida att den, vid behov, ska bistå upphandlande myndigheter och enheter vid avrop från inköpscentralens ramavtal (avsnitt 3.5). Kraven på de statliga myndigheternas avstegsanmälan från de statliga ramavtalen skärps (avsnitt 3.5). Förtydliga vilka åtgärder som ska vidtas för att upphandlande myndigheter och enheter ska anses berättigade att en, dvs. (avsnitt 3.5). Statens inköpscentral ges i uppdrag att analysera för- och nackdelar med dansk modell (avsnitt 3.5). tre professurer inom offentlig (avsnitt 3.6). Se förslag 14. Anslagen till forskning om offentlig upphandling ökas med cirka 10–15 projekt prioriteras (avsnitt 3.6). En handlingsplan för goda offentliga affärer SOU 2013:12 Åtgärdsförslag avseende strategisk upphandling som det samordnade upphandlingsstödet ansvarar för att genomföra ansvarar för att utveckla processbeskriv- ningar och vägledningar för strategisk (avsnitt 3.3) ansvarar för att utveckla och genomföra upphandlingens strategiska betydelse, riktat till verksamhetsföreträdare och strategiska beslutsfattare (avsnitt 3.3.5). Vid det samordnade upphandlings- stödet inrättas ett produktkategoristöd. Information/vägledning lämnas, för specifika produktgrupper, bl.a. om metoder för marknadsanalys, hur kvalitetskrav och tilldelningskriterier, miljökriterier och sociala kriterier kan utformas samt hur icke-vinstsyftande organisationer och mindre företags deltagande kan underlättas. stödet ska, för de specifika produktgrupperna, även tillhandahålla vägledning om funktionsupphandlingar, ning av kontrakt, metoder för uppfölj- ning och utvärdering m.m. (avsnitt 3.4). ansvarar för att ta fram en vägledning om inköpssamverkan med fokus på mindre kommuners behov av stöd (avsnitt 3.5). ska verka för att uppdragsutbildning inom ämnesområdet offentlig upp- handling anordnas (avsnitt 3.6). SOU 2013:12 En handlingsplan för goda offentliga affärer Åtgärdsförslag avseende strategisk upphandling som det samordnade upphandlingsstödet ansvarar för att genomföra Lämplig myndighet (det samordnade verket) får uppdraget att samla in och göra tillgänglig sådan forskning som är relevant för upphandlande myndigheter Prioriterade regelförenklingar för den goda affären En ökad användning av dialog och förhandling i offentliga upphandlingar stärker förutsättningarna för den goda affären. Ett samordnat och breddat upphandlingsstöd behövs för att ge adekvat vägledning till de upphandlande myndigheterna och enheterna. Höjda gränser för direktupphandling förenklar upphandlings- arbetet och leder till lägre transaktionskostnader för upphand- lande myndigheter, enheter och företagen. Företagens tillgång till annonser som avser upphandling över direktupphandlingsbeloppen, men under EU:s tröskelvärden, bör förbättras och göras mer transparent i syfte att öka konkurrensen vid offentliga upphandlingar. Med ramavtalsbestämmelser som tillåter att avrop av varor och tjänster, avsedda för enskilda, får ske med beaktande av den enskildes särskilda behov eller val ger det allmänna bättre möjlig- heter att sätta servicen till medborgarna i fokus. En handlingsplan för goda offentliga affärer SOU 2013:12 Prioriterade regelförenklingar som regeringen föreslås genomföra bestämmelser om ett förfarande som innehåller förhandling, konkurrensutsatt förfarande med förhandling, genomförs i en, dvs. (avsnitt 4.2). I införs nya direktupphandlings- gränser som uppgår till för varor och tjänster samt 1,2 miljoner kronor för byggentreprenader. införs beloppsgränserna 1,2 respektive 1,6 Vidare införs bestämmelser om att direktupphandlingar, som överstiger , omfattas av en dokumentationsplikt och att upphand- lande myndigheter och enheter, vid behov, ska anta riktlinjer för genomförande av direktupphandlingar (avsnitt 4.3). Bestämmelserna i och LUF, om de grundläggande principernas tillämplighet, bör ses över i förhållande till upphand- lingar som saknar gränsöverskridande direktiven, dvs. intresse, i synnerhet direktupphandlingar av lågt värde. överväga att utnyttja det nationella handlingsutrymmet för att eventuellt undanta vissa sociala tjänster från upphandling enligt (avsnitt 4.3). All annonsering enligt och LUF ska ske i databaser som statistik- myndigheten har godkänt (avsnitt 4.4). Det tydliggörs i eller förarbetena att upphandlande myndigheter får ange att enskilda personers särskilda behov eller val ska kunna utgöra grund för att en, dvs. tilldela kontrakt inom ett ramavtal med samtliga villkor fastställda. alla typer av varor och tjänster som är avsedda för den enskilde (avsnitt 4.5). Från och med tredje kvartalet 2014 för att det ska finnas god- kända annons- databaser när lagen(förslag 19) träder i kraft.Under 2015 så att vägledningen finns på plats när lagen (förslag 20) träder i kraft.Under 2015 så att vägledningen finns på plats när lagen (förslag 20) träderi kraft.Under 2015 så att vägledning finns när lagen (förslag 20) träder i kraft.Under 2015 för att vägledningen ska finnas på plats när lagen (förslag 20) träder i kraft. En handlingsplan för goda offentliga affärer Åtgärdsförslag, med anledning av de prioriterade lagstiftningsåtgärderna, som det samordnade upphandlingsstödet eller annan myndighet ansvarar för att genomföra Allmänt tillgängliga elektroniska databaser för annonsering ska godkännas av statistikmyndigheten (avsnitt 4.4). Det samordnade upphandlingsstödet ansvarar för att utveckla och administrera en vägledning till upphandlande myndigheter som syftar till att visa hur de kan underlätta för små företag och icke-vinstsyftande organisationer att delta i upphandlingar av sådana ramavtal som avses i förslag 20 (avsnitt 4.5). Det samordnade upphandlingsstödet ansvarar för att vägledning tas fram till de mindre företagen och icke-vinst- syftande organisationerna som tydlig- gör förutsättningarna att delta i upp- handlingar av ramavtal enligt förslag 20 respektive valfrihetssystem enligt LOV (avsnitt 4.5). Lämplig myndighet ska utveckla och administrera ett metodstöd för hur upphandlande myndigheter kan till- handahålla information om val- möjligheter till enskilda (avsnitt 4.5) Det samordnade upphandlingsstödet ansvarar för att ta fram en vägledning som ger upphandlande myndigheter stöd i strategiska vägval vid införandet av valfrihet för enskilda när det gäller olika typer av varor och tjänster. En handlingsplan för goda offentliga affärer En effektivare prövning av upphandlingsmål Det största problemet i samband med överprövningarna är att upphandlingen stoppas och att myndigheterna riskerar att inte får de varor och tjänster de behöver. av samtliga annonserade upphandlingar blev under 2011 föremål för domstolsprövning. Handläggningstiderna för förvaltningsdomstolarna var under drygt vid en tvåinstansprövning och cirka vid en prövning i tre instanser. Eftersom statistiken även inkluderar avskrivna mål är den faktiska handläggningstiden vid sakprövning längre. Rädslan för överprövningar har lett till en strukturell påverkan på den offentliga upphandlingen i . För att minska risken för att upphandlingen stoppas avstår myndigheterna inte sällan från mer komplexa moment som att t.ex. använda tilldel- ningskriterier som premierar varans eller tjänstens kvalitet, beakta alternativa anbud, förhandla och föra dialog eller prova upphandlingsformer som främjar utvecklingen av innovativa varor och tjänster. Verkliga och uppfattade motstridigheter i kammarrätternas praxis har medfört att de upphandlande myndigheterna är osäkra på hur upphandlingsreglerna ska tillämpas, vilket försvårar genom- förandet av den goda affären. Vissa typer av upphandlingar, t.ex. av möbler, arbetsmarknads- utbildning, hörselhjälpmedel och livsmedel, besväras av en stor mängd överprövningar vilket har blivit del i ett strukturellt problem. Inom dessa områden/branscher minskar tilltron till att offentlig upphandling kan leda till goda affärer.