sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Bland grundskoleelever som har föräldrar med eftergymnasial utbildning är det en relativt stor andel () som har fått sitt slutbetyg i årskurs 9 i en fristående skola. Motsvarande andel bland elever som har föräldrar med gymnasial utbildning är mindre () liksom bland de elever som har föräldrar med förgymnasial utbild- ning (). Att mäta skolors kvalitet 8.2.3Resultaten på nationella prov är bättre i fristående grundskolor Som nämnts har ett flertal gånger konstaterats att betygs- sättningen inte är likvärdig. De nationella proven har två huvud- syften: att stödja en likvärdig och rättvis bedömning och betygs- sättning samt att ge underlag för en analys av i vilken utsträckning kunskapsmålen nås på skolnivå, på huvudmannanivå och på nationell nivå. I årskurs 9 genomförs obligatoriska nationella prov. Proven genomförs i ämnena svenska eller svenska som andra språk samt engelska och matematik. Resul- tat från dessa prov redovisas i tabellerna 8.5–8.6. genomförs även nationella prov i de naturorienterande ämnena. utökas de nationella proven ytterligare med de samhällsorienterande ämnena. infördes obligatoriska nationella prov i årskurs 5 i svenska eller svenska som andra språk. Dessa har senare ersatts av nationella prov i årskurs 6. ges prov även i naturorien- terande och samhällsorienterande ämnen i årskurs 6. genomfördes nationella prov i årskurs 3 i svenska och matematik i en utprovningsomgång. Proven är obligatoriska. Vad gäller vissa bakgrundsfaktorer så har det konstaterats att de samvarierar med elevernas resultat på de nationella proven. menar att föräldrarnas utbildningsnivå är den bakgrundsfaktor som har störst inverkan på elevernas resultat (2011 s. 58). I tabellerna 8.5 och 8.6 redovisas resultaten på nationella prov i engelska, matematik och svenska/svenska som andra språk för flickor respektive pojkar i årskurs 9. Att mäta skolors kvalitet Tabell 8.5 Procentuell fördelning av provbetyg på nationella prov för flickor årskurs 9, 2012 EUM (%) G (%) VG (%) MVG (%) * Antal elever är avrundat till närmaste tiotal. EUM = Ej uppnått målen. G = Godkänd. VG = Väl godkänd. MVG = Mycket väl godkänd. Såväl flickor som pojkar i de fristående skolorna hade i årskurs 9 bättre resultat på de nationella proven än flickor och pojkar i de kommunala skolorna. SOU 2013:56 Att mäta skolors kvalitet Procentuell fördelning av provbetyg på nationella prov för pojkar årskurs 9, 2012 EUM (%) G (%) VG (%) MVG (%) * Antal elever är avrundat till närmaste tiotal. EUM = Ej uppnått målen. G = Godkänd. VG = Väl godkänd. MVG = Mycket väl godkänd. 8.2.4Betyg i gymnasieskolan skiljer sig inte mellan fristående och kommunala skolor Det finns flera sätt att redovisa elevernas studieresultat i gymnasie- skolan. Ett sätt är att redovisa elevers genomströmning, dvs. andelen elever som har fått slutbetyg eller motsvarande från gymnasieskolan.7 Vanligtvis ska en elev slutföra sin utbildning . Det är emellertid vanligt att elever byter utbildning, gör studieuppehåll eller startar sin gymnasieutbildning på olika typer av individuellt inriktade program, vilket gör att tre av tio inte fullföljer sin gymnasie- utbildning . började nästan 127 000 ungdomar i gymnasieskolan och av dessa fick 87 400, eller 69 pro- cent, slutbetyg . Andelen elever som fått slutbetyg har varit i stort sett oförändrad (2011). 7 Elever i skolor med inriktningen Waldorf eller International Baccalaureate (IB) får inte slutbetyg. Elever i får ett intyg för utbildningen och elever på IB får ett diplom från International Baccalaureate Office. Att mäta skolors kvalitet Ett annat sätt att beskriva gymnasieelevers resultat är att redo- visa genomsnittlig betygspoäng för eleverna med slutbetyg. Betygs- poängen beräknas på de kurser som ingår i ett fullständigt program. I gymnasieskolan sätts betyg efter varje avslutad kurs, till skillnad från där betyg ges efter avslutad termin. Maximal betygspoäng är 20.8 Den genomsnittliga betygspoängen för samt- liga avgångselever har varit stabil kring 14,0 och 14,1 under närmare . infördes nya regler för beräkning av betygspoängen, men det förefaller inte ha haft någon effekt på betygsresultaten (2011 s. 96).9 Ett tredje sätt är att redovisa andelen elever med slutbetyg som uppnått grundläggande behörighet för studier på universitet och högskola. Av de 97 000 elever som erhöll ett slutbetyg från gymnasieskolan hade grundläggande behörighet till universitets- och högskolestudier. Andelen var –2008 kring , men har därefter minskat på grund av nya skärpta behörighetsregler (2011 s. 96). 8Från 2010 gäller nya regler för beräkning av gymnasieelevers genomsnittliga betygspoäng. Till skillnad från tidigare beräknas den genomsnittliga betygspoängen endast på kurser som ingår i det fullständiga programmet, som omfattar 2 500 gymnasiepoäng. Om eleven läst fler kurser, inom ramen för utökat program, påverkar detta inte betygspoängen. 9För antagning till universitet och högskola infördes nya behörighets- regler. krävdes för grundläggande behörighet att eleven i sitt slutbetyg hade lägst betyget Godkänt på kurser som omfattar av de gymnasiepoäng som krävs för fullständigt program, dvs. 2 250 poäng. krävs också att eleven har lägst betyget Godkänt i kurserna Matematik A, Engelska A och Svenska A och B, alter- nativt Svenska som andra språk A och B. Dessutom måste eleven ha läst ett fullständigt program, dvs. minst 2 500 poäng. Detta innebär att elever som har läst reducerat program kan få grundläggande behörighet. Elever kan också förbättra sina möjligheter att bli antagna till universitet och högskola genom att läsa s.k. meritpoängskurser. Utöver den genomsnittligt betygspoängen (som maximalt uppgår till 20,0) kan eleven få högst 2,5 merit- poäng genom att läsa högre kurser. Kurser som ger meritpoäng kan läsas som utökade kurser vilket innebär att de inte ingår vid beräkning av genomsnittlig betygspoäng. SOU 2013:56 Att mäta skolors kvalitet Genomsnittlig betygspoäng för samtliga program, gymnasie- skolan, åren 2002–2012 Betygen i de fristående gymnasieskolorna var tidigare i genomsnitt betydligt högre än betygen i de kommunala gymnasieskolorna. var skillnaden mellan fristående och kommunala skolor 1,9 poäng. hade dock skillnaden minskat till 0,7 poäng. var skillnaderna i den genomsnittliga betygspoängen för- svunnen. Att de genomsnittliga betygen har minskat i de fristående gymnasieskolorna behöver inte i sig betyda en försämrad kvalitet. De fristående gymnasieskolorna har delvis ändrat karaktär och blivit mer lika de kommunala vad gäller programutbud och elevunderlag. Det är också fler elever än tidigare med lägre genomsnittligt meritvärde från som väljer en fristå- ende skola. Det hänger samman med både att de fristående gymnasieskolorna i högre utsträckning än tidigare anordnar yrkes- förberedande utbildningar och att de fristående skolorna generellt fått fler elever (2011 s. 98). Att mäta skolors kvalitet Tabell 8.8 Genomsnittlig betygspoäng för tre nationella program i fristående skolor, gymnasieskolan, åren 2004–2012. -2,4 -1,6 -2,0 Vad gäller de fristående gymnasieskolorna så har resultaten för framför allt tre av de nationella programmen genomgått en tydlig försämring –2012. Nedgången i betygsresultat är speciellt markant för elprogrammet. En förklaring kan vara att inne- hållet i utbildningen förändrats , med många lokalt utformade program, liksom att elevunderlaget förändrats. Elevantalet har vuxit även för de andra två undersökta programmen, men framför allt för handels- och administrationsprogrammet. Det är tänkbart att en snabb expansion kan medföra viss försämring av kunskapsresultat. Motsvarande försämring av den genomsnittliga betygspoängen för dessa tre program har inte förekommit i de kommunala skolorna. Betygsvariationen i gymnasieskolorna är betydligt större mellan olika program än mellan olika typer av huvudmän. För de flesta program är skillnaderna i genomsnittliga betygspoäng små mellan kommunala och enskilda huvudmän. Det finns dock en viss varia- tion. I tabell 8.9 redovisas betygspoängen för samtliga nationella program /12. SOU 2013:56 Att mäta skolors kvalitet Genomsnittlig betygspoäng, gymnasieskolan, /12 12,2* * Få elever (49) i fristående skolor på livsmedelsprogrammet Skillnaden i genomsnittlig betygspoäng mellan kommunala och fri- stående skolor är som störst för fyra olika program, nämligen bygg- programmet, energiprogrammet, industriprogrammet och livsmedels- programmet. Det var emellertid väldigt få elever som gick på livs- medelsprogrammet i fristående skolor, vilket gör att skillnaden i resultat måste tolkas med försiktighet. De fristående skolorna hade ett betydligt bättre betygsresultat för industriprogrammet (2,2 poängs skillnad) än de kommunala skolorna, trots den relativt stora ned- gången i betygsresultat (se tabell 8.8). Vanligtvis ska en elev slutföra sin utbildning , men tre av tio elever gör inte det. publicerar statistik över andelen elever som har slutfört sin utbildning . Detta redovisas i tabell 8.10. Att mäta skolors kvalitet Tabell 8.10 Procentuella andelar elever med slutbetyg/motsvarande från gymnasieskolan senast utifrån startprogram i de nationella programmen, Genomströmningen är något bättre i de kommunala skolorna än i de fristående, men totalt är skillnaden . På vissa program är dock skillnaden i genomströmning relativt stor. På byggprogrammet och energiprogrammet hade elever i de kom- munala skolorna en väsentligt högre genomströmning . Även för elprogrammet och teknikprogrammet var genomström- ningen bättre i de kommunala skolorna. För industriprogrammet gällde det motsatta; de fristående skolorna hade en högre andel elever med slutbetyg . I vilken mån dessa elever skiljer sig åt vad gäller socioekonomiska faktorer, kön eller bakgrund är inte kartlagt. Att mäta skolors kvalitet Om man i stället jämför andelen högskolebehöriga elever i fris- tående respektive kommunala skolor (tabell 8.11) framträder i stora drag ett liknande mönster. Tabell 8.11 Procentuella andelar elever med grundläggande högskoleehörig- het i de nationella programmen i gymnasieskolan, Elever som har fått slutbetyg från byggprogrammet och elprog- rammet i kommunala skolor uppnådde i högre utsträckning grund- läggande högskolebehörighet än elever som hade gått samma prog- ram i fristående skolor. Det motsatta gäller elever som har gått industriprogrammet. Eleverna som har gått industriprogrammet har i betydligt högre utsträckning uppnått högskolebehörighet om de har gått på en fristående skola än om de har gått på en kommu- nal skola. Att mäta skolors kvalitet 8.2.5Elever i fristående gymnasieskolor har sämre resultat på nationella prov i matematik Elever som började i gymnasieskolan genomförde nationella prov ibland annat kurserna Engelska 5, Svenska 1 eller Svenska som andraspråk 1 samt Matematik 1A, 1B, 1C och 2C. Kurserna ges i enlighet med den nya läroplanen Gy11. Kursprov ges varje höst- och vårtermin. Eleven skriver provet den termin han eller hon avslutar den aktuella kurs- en. Vilken årskurs och vilken termin eleverna läser en kurs skiljer sig åt mellan olika skolor och utbildningar. I tabell 8.12 redovisas hur stora andelar elever i kommunala respektive fristående skolor som har provresultat med ett godkänt betyg i de nationella proven i vissa ämnen . Tabell 8.12 Andelar elever med minst provbetyget Godkänt (betyg E-A) på nationella prov i gymnasieskolan, Andel god- Antal elever som kända (%) kända (%) De fristående skolorna hade en större andel elever med minst godkänt provresultat i Svenska 1, Engelska 5 och Matematik 1A (tabell 8.12). I Engelska 6, Matematik 1B, Matematik 1C och Matematik 2C har de kommunala skolorna en större andel elever med minst god- känt provresultat (betyget E) än de fristående skolorna. Engelska 6 skrevs nästan uteslutande av elever på högskoleförberedande prog- ram. Matematik 1C är den inledande kursen på de tekniska och naturvetenskapliga utbildningarna. Matematik 1A och Matematik 1B är de inledande kurserna för yrkesprogram respektive samhälls- vetenskapsprogrammet och estetiska programmet. Att mäta skolors kvalitet med godkänt resultat var lägre för Matematik 1A och 1B än för Matematik 1C. För kurserna på de naturvetenskapliga och tekniska utbildningarna, Matematik 1C och Matematik 2C, är skillnaderna stora mellan kom- munala och fristående skolor. Resultaten på kursprov i kursen Matematik 1C visar att andelen underkända elever är för elever i de kommunala skolorna men i de fristående skolorna. Det innebär att för de mest avancerade matematikkurserna i gymnasieskolan har eleverna i de fristående skolorna i genomsnitt sämre resultat på de nationella proven än eleverna i de kommunala skolorna. I vilken mån skillnaderna i resultat på de nationella proven beror på skillnader i elevunderlaget, t.ex. skillnader i förkunskaper, är inte känt. Det kan på goda grunder antas att elevunderlaget på respek- tive program är mer homogent än elevunderlaget i grundskolorna. Det kan dock inte uteslutas att det finns skillnader som har bety- delse. Det kan inte utläsas ur den officiella statistiken om det finns skillnader vad gäller kön, härkomst och socioekonomisk tillhörig- het mellan de elever som exempelvis läser de naturvetenskapliga och tekniska programmen på fristående skolor och kommunala skolor. Skillnader i dessa förhållanden skulle åtminstone delvis kunna förklara skillnader i kunskapsresultaten. Resultaten på de nationella proven i matematik redovisas mer utförligt i tabellerna Bilaga 6.35–36. 8.3Möjliga principer för ett informationssystem En avsikt med genomgången av olika typer av möjliga kvalitetsmått och av statistiken över kunskapsresultat i avsnitt 8.2 är att visa på dels svårigheterna att på ett objektivt och kvantifierbart sätt fast- ställa vad som är kvalitet i en skolverksamhet, dels svårigheterna att faktiskt mäta den. Vi har redogjort för de invändningar som kan resas mot olika typer av kvalitetsmått. Det finns emellertid flera faktorer som gör att det trots invänd- ningarna finns behov av ett utvecklat och genomtänkt nationellt informationssystem. De tankar som ligger bakom den kundvals- modell som tillämpas inom skolväsendet är, bland annat, att individens preferenser bättre ska tillgodoses genom det fria valet och att konkurrensen om eleverna ska leda till att effektiviteten i Att mäta skolors kvalitet Detta förutsätter att elever och föräldrar har till- gång till god information om vilka möjliga val som kan göras. Det finns olika typer av informationssystem där bru- kare kan söka information inför valet av skola. Privata aktörer har byggt upp olika informationssystem som kan vara till viss hjälp i skolvalet. Det finns även kommuner som har byggt upp lokala informationssystem, där både de egna och de fristående skolorna presenteras på ett ambitiöst sätt. I andra kommuner är det inte lika lätt att få en övergripande bild av kommunens skolor. I vissa regioner, exempelvis i storstadsregionerna, kan det fria skolvalet innebära att brukaren tvingas till ett omfattande sökande på olika webbplatser för att kunna göra ett informerat och rationellt val. Viss typ av information får sökas på webbplats. Denna är uppbyggd framför allt med tanke på de behov som beslutsfattare och ansvariga personer inom skolverksamhet har av information, inte med tanke på de behov som elever och föräldrar har vid val av skola. Det finns således behov av ett nationellt informationssystem, ur såväl individens som samhällets synvinkel. Det är emellertid inte självklart vilken information ett sådant system ska innehålla. Enligt direktiven ska informationen vara sådan att elever, föräldrar och andra intressenter kan utläsa och jämföra olika skolors kvalitet. I genomgången av vad som kan anses vara kvalitet i skolverksamhet konstateras att begreppet är svårt att avgränsa och mäta. I skollagen anges en stor mängd mål som skolor ska uppnå i sin verksamhet. Att mäta utfallet för alla mål är inte genomförbart, inte bara på grund av mängden mål utan även på grund av svårigheterna att observera och kvantifiera resultaten. Det råder dock stor enighet om att skolans kunskapsuppdrag, det vill säga att eleverna uppnår de nationella kunskapskraven, är centralt. Mycket av det som skapar framgång i en skola sker i klassrummet. I vilken utsträckning det är möjligt att mäta enskilda lärares prestationer kan naturligtvis diskuteras. Det torde dock vara klart att det inte kan ske på något enkelt sätt. Ett informationssystem ska tjäna som ett hjälpmedel för elever och föräldrar att jämföra olika skolors kvalitet. Begreppet kvalitet är inte bara svårfångat utan har även delvis olika innebörd för olika individer. Den största förtjänsten med ett nationellt informations- system kan vara att det underlättar för elever och föräldrar att göra val utifrån sina egna personliga preferenser, snarare än att det mäter en objektiv kvalitet. Att mäta skolors kvalitet 8.3.1Informationssystemet bör underlätta val utifrån personliga preferenser Det är en grannlaga uppgift att fastställa vilka indikatorer som ska inkluderas och hur de ska presenteras. Felaktig information, eller information som presenteras på ett vilseledande sätt, kan få för- ödande konsekvenser för enskilda aktörer. Då ett nationellt informa- tionssystem skapas måste även beaktas att valet av information kan få betydelse för hur verksamheter utformas och vilka prioriteringar som görs. Det är ett vanligt fenomen i olika typer av verksamhet att fokus riktas mot det som mäts, ibland på bekostnad av annat som egentligen kan vara viktigare. Det är därför väsentligt att inte inklu- dera indikatorer enbart för att de är lätta att mäta. Ett informationssystem där kvalitet har en objektiv och allmänt accepterad definition och mäts med neutrala och validerade mått kan förmodligen aldrig uppnås fullt ut. Kommitténs utgångspunkt har därför varit att systemet bör innehålla sådan information som underlättar för enskilda individer att välja den skola som bäst stämmer in på preferenser och behov hos individen. Vi för i det följande ett resonemang kring vilket innehåll ett nationellt informationssystem skulle kunna ha. Resonemanget bygger på tidigare utredningar om information i kundvalsmodeller inom offentlig sektor (SOU 2005:110, Statskontoret 2007 och Statskontoret 2011). I detta sammanhang återknyter vi till de mer generella kvalitetsbegreppen strukturkvalitet, processkvalitet och resultatkvalitet som nämns i avsnitt 8.1. Rådet för kommunala analyser och jämförelser presenterade i sitt betänkande tre olika komponenter tillsammans med en fjärde, organisationsprofil/varu- märke, vilka kan sammanfatta viktiga aspekter av kvalitet (SOU 2005:110). Med utgångspunkt i dessa komponenter, skulle ett nationellt system för information om skolor kunna ha följande innehåll. Vad man uppnår med verksamheten (resultatkvalitet). Resurser, förutsättningar och ramar för verksamheten (struktur- kvalitet). Hur verksamheten utförs (processkvalitet). Särskild profil (varumärke). Att mäta skolors kvalitet I detta avsnitt beskrivs och diskuteras vilken information som är möjlig och lämplig att redovisa i ett nationellt informationssystem. Inriktningen är att systemet ska innehålla information som kan vara till nytta för elever, föräldrar och andra intressenter. Information om betyg och resultat på nationella prov ger, trots de invändningar som kan resas, en bild av elevernas prestationer och om de kunskapsresultat som uppnås på skolan. Det handlar om i vilken mån skolan har lyckats uppfylla sitt kunskapsuppdrag. Ett mått som ger en uppfattning om inte bara elevernas slutpres- tationer, utan även om hur elevernas prestationer har utvecklats över åren på den aktuella skolan, skulle ge en uppfattning om vad man skulle kunna kalla förädlingsvärde. har bedrivit ett arbete för att ta fram sådana mått. Tillsammans skulle dessa två mått kunna ge en fördjupad bild av resultatkvaliteten än vad enbart exempelvis betyg kan göra. Vad gäller resultaten för skolans värdegrundsuppdrag så kan det eventuellt mätas med hjälp av enkäter i samband med att trivsel och nöjdhet mäts. Värdegrundsuppdraget omfattas också av Skolin- spektionens tillsyn. Lämpliga delar av resultatet av Skolinspektion- ens tillsyn kan ingå, framför allt inspektionens beslut om åtgärder som kan behövas för att brister ska rättas till. Det ger en uppfatt- ning om i vilken utsträckning skolan inte uppnår det som man ska uppnå enligt skollagen och läroplanen. Ett exempel är om inspek- tionen förelagt en skola att åtgärda brister på grund av att särskilt stöd inte ges i den omfattning och på det sätt eleverna behöver och har rätt till. Det kan antas vara väsentlig information för vissa elever och föräldrar. Nackdelen är att informationen snabbt kan bli inaktuell, varför uppgifterna bör tas bort när bristerna har åtgär- dats. Skolinspektionen bedömer att det inte är lämpligt att redovisa antalet anmälningar mot en skola i detta sammanhang. Antalet anmäl- ningar kan ge en felaktig bild av att det finns kvalitetsskillnader mellan skolor. Exempelvis kan det i vissa fall komma in många anmälningar mot en skola som gäller en enda händelse. Att mäta skolors kvalitet Resurser, förutsättningar och ramar Inom denna aspekt av kvalitet finns flera möjliga indikatorer som kan redovisas i ett informationssystem. Exempel på sådana indika- torer är uppgifter om lärartäthet och andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen. Uppgifter om detta redovisas av skolorna till den officiella statistiken. Förekomst av skolbibliotek och bibliotekarier, förekomst av elevhälsa, matsal, idrottssal samt kost- nader för undervisning, lokaler, måltider, läromedel och elevvård samlas inte in . Det finns skäl som talar emot att i alltför detaljerad grad redo- visa enskilda skolors kostnader. Det viktigaste skälet är att kost- nadsstatistik för enskilda fristående skolor skyddas av sekretess. En frivillig redovisning skulle förmodligen bli ofullständig och dess- utom resultera i att kostnaderna ändå inte är jämförbara, eftersom kostnader kan redovisas på olika sätt. Ett annat skäl som talar emot en sådan redovisning är att kostnaderna inte behöver ge en riktig uppfattning om kvaliteten. Att enskilda skolor är framgångsrika på att exempelvis sänka kostnaderna för lokaler behöver inte betyda att lokalerna är sämre än andra skolors. I viss mån är samma typ av resonemang giltigt även för mått som lärartäthet och andelen lärare med pedagogisk högskoleexa- men. Vissa skolkoncerner har koncept som innebär en högre grad av självständiga studier och har valt att ha en lägre lärartäthet. Lika- så kan undervisningens innehåll standardiseras på olika sätt, så att lärarna kan ägna mindre tid åt förberedelser och mer tid på under- visning. Lärartätheten torde dock vara en viktig aspekt av kvalitet för många föräldrar och elever. Likaså kan information om tillgänglighet till skolbibliotek och bibliotekarie, elevhälsa, idrottshall och egen matsal vara viktiga kva- litetsaspekter för många individer. För andra kan det vara oviktigt. Trivsel och nöjdhet med skolan Det är framför allt undersökningar som riktar sig till elever och föräldrar som kan ligga till grund för informationen om process- kvalitet. Sådana undersökningar genomförs vanligen med hjälp av enkäter. Elevers och föräldrars nöjdhet, dvs. hur elever och föräld- rar upplever att skolan bedriver sin verksamhet, är en viktig del av den samlade kvaliteten. I detta ingår t.ex. bemötande och hur Att mäta skolors kvalitet eleverna uppfattar skolans klimat. Det kan även röra miljöns utform- ning, val av läromedel, mat och andra aspekter som inte direkt har med skolans uppdrag att göra. Vissa frågor kan sägas utgöra ett gränsland mellan det som ingår i uppdraget och det som handlar om nöjdhet och trivsel, nämligen hjälp att nå så långt man kan i sin kunskapsutveckling, studiero och frihet från kränkningar.