sou · H1B382 · 2013-12-17 00:00:00 — Att prövningen är preliminär, bottnar i frågans tyngd och nationella genomslag, liksom de viktiga etiska värden som måste övervägas. Det är olämpligt att en myndighet fastställer normer av samma dignitet som regleras i lag. Prövning av nya begravningsmetoder inskränkas till en förhandsprövning som tjänar som beslutsunderlag för regeringen. Det innebär att bereder ärendet, för att därefter överlämna frågan till regeringen med eget yttrande. Regeringen är inte bunden av yttrandet. Genom att bereder ärendet och lämnar en rekommendation om utgången, föreligger ett kvalificerat underlag för regeringen att fatta beslut. yttrande bör innehålla förslag på vilka författningsändringar som krävs. Regeringens prövning ska utgå från samma rekvisit som prövning. De föreslås framgå av lag, se nedan. Regeringen är dock inte skyldig att tillåta metoden även om alla rekvisit synes vara uppfyllda. Om t.ex. en ny metod tillåts som kommer att användas sällan är risken stor att de samlade kostnaderna för begravningsverksamheten ökar utan motsvarande nytta. Om regeringen bedömer att metoden ska tillåtas, fattas beslutet genom att regeringen beslutar om författningsändringar på förordningsnivå. Därmed innebär ställningstagandet ett generellt godkännande av metoden som sådan. Det innebär dock inte att tillstånd ges till uppförande av en anläggning. Om regeringen däremot bedömer att metoden inte ska tillåtas, lämnar den ansökan utan åtgärd. Som tidigare nämnts finns det ingen rätt att få metoden godkänd. Ytterst är det en fråga om en politisk lämplighetsbedömning. Utredningens bedömning är att ett sådant beslut inte torde kunna överprövas genom rättsprövning i . Paralleller kan dras till den obligatoriska regeringsprövningen av vissa, nya verksamheter enligt 17 kap. . I 17 kap. 1 § regleras en obligatorisk tillåtlighetsprövning av regeringen när det gäller uranbrytning och kärnteknisk verksamhet, allmänna farleder och verksamheter för geologisk lagring av koldioxid. Det är alltså fråga om vissa typer av stora anläggningar som är viktiga för samhällets utveckling, som de vanligen medför betydande risker för människors hälsa och miljön eller för hushållning med naturresurser och energi. Enligt 3 § samma kapitel kan regeringen vidare förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §. Det gäller bl.a. om verksamheten i betraktande av de intressen som Prövning av nya begravningsmetoder enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag.4 I dessa fall ska ordinarie prövningsmyndighet enligt 19 kap. 2 § med eget yttrande överlämna frågan till regeringens avgörande. Det kan vara exempelvis eller mark- och miljödomstolen. Detsamma gäller om det enligt 2 kap. 9 § första stycket och 10 § eller enligt 7 kap. 29 § samma balk förutsätts att regeringen prövar tillåtligheten.5 I de fall som avses i 17 kap. ska ansökan inledas hos myndigheten som bereder ärendet. Det innebär att myndigheten ska ta fram den utredning som behövs för att myndigheten själv skulle ha kunnat avgöra ärendet samt därefter överlämna ärendet till regeringen med eget yttrande (prop. 1997/98:45 del 2 s. 224). Yttrandet som myndigheten avger kommer i stället för beslutet och ska avse samtliga de omständigheter som har betydelse för tillåtlighetsfrågan samt innehålla en närmare motivering med förslag på ställningstagande. Det är dock tillåtlighetsfrågan och inte hela tillståndsfrågan som överlämnas till regeringen. Sedan regeringen prövat tillåtligheten, prövar myndigheten således de frågor om återstår. Om regeringen förklarat verksamheten tillåtlig, prövas främst vilka villkor utöver dem som regeringen föreskrivit som ska gälla. Om regeringen ansett verksamheten otillåtlig, ska myndigheten meddela beslut om avslag på ansökan. Skillnaden mot den nu beskrivna ordningen avseende vissa miljöfarliga verksamheter och vårt förslag, är framför allt att regeringen i fråga om nya begravningsmetoder prövar hela frågan på det underlag som lämnat över. gör alltså ingen ytterligare prövning i ärendet sedan den överlämnat det till regeringen och regeringens beslut är inte ett tillåtlighetsbeslut som avses i 17 kap. utan ett beslut som innebär normgivning på förordningsnivå. 4Det kan röra sig om t.ex. verksamheter som medför utsläpp av svavel och andra försurande ämnen inom särskilt föroreningskänsliga områden, mineralutvinning eller täktverksamheter som orsakar betydande omgivningspåverkan (prop. 1997/98:45 del 2 s. 219). 5I 2 kap. 9 § är det fråga om verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan krävas enligt . I 10 § samma kapitel rör det sig om verksamhet eller åtgärd som är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Prövning av nya begravningsmetoder För tillåtlighet till en ny begravningsmetod bör det krävas att metoden är förenlig med kravet på respekt för den avlidna samt i övrigt framstår som miljömässigt och ekonomiskt rimlig. Endast om metoden är förenlig med kravet på en värdig behandling av avlidna får den tillåtas. För att möjliggöra en prövning av de etiska aspekterna är det grundläggande att ansökan innehåller relevant material, som dokumenterade och kvalitetssäkrade tester som visar att metoden fungerar som det redovisats i ansökan. Till ansökan bör därför fogas ritningar och tekniska beskrivningar. I syfte att göra en fullgod etisk prövning bör inhämta yttranden från , andra trossamfund än , livsåskådningsorganisationer, organisationer som företräder begravningsentreprenörerna, och . På vilka sätt metoden förväntas påverka människors hälsa och miljön ska vägas in. Om en ny metod tillåts, görs en miljöprövning när en ansökan om att uppföra en anläggning för att använda metoden ska prövas. När det gäller en ny begravningsmetod och dess påverkan på människors hälsa och miljön är det emellertid viktigt att en miljömässig bedömning sker redan när tillåtligheten av själva metoden ska bedömas. Tillåtlighet bör inte ges till en metod som visar sig inte kunna godkännas vid den senare miljöprövningen av verksamheten. Den miljöprövning som sker i fråga om metoden, kan dock inte bli lika fullständig som en tillståndsprövning enligt av en miljöfarlig verksamhet. I stället är det fråga om överväganden som innefattar de miljömässiga konsekvenser som metoden kan förväntas leda till. Skulle en viss metod exempelvis innebära att stoftet efter en avliden bearbetas så att stoftrester eller en aska blir kvar, måste de miljömässiga konsekvenserna av den föreslagna hanteringen av stoft- Prövning av nya begravningsmetoder resterna eller askan bedömas. Som regel ingår nämligen inte någon miljörättslig prövning av den efterföljande gravsättningen av aska efter kremation. En annan fråga är vilken miljöprövning som ska ske av den anläggning som ska användas. Koderna för varje verksamhetsslag i miljöprövningsförordningen avgör omfattningen av den miljöprövning som ska ske av varje anläggning. Definitionerna är noga utprovade utifrån vilken miljöpåverkan varje verksamhet har. Utan närmare kunskap om vilka nya begravningsmetoder som kan komma att tillåtas , kan utredningen i detta skede endast spekulera i vilken miljömässig definition som en ny begravningsanläggning kommer att få. Som tidigare nämnts, faller krematorier exempelvis under begreppet miljöfarlig verksamhet med prövningsnivå B och verksamhetskod 93.20 i miljöprövningsförordningen. Det innebär att en miljöprövningsdelegation vid gör tillståndsprövningen i dessa fall. Vi bedömer att frågan bör avgöras först när kunskap inhämtats om den nya metodens närmare innebörd och dess miljömässiga konsekvenser. Därför bör , inom ramen för de miljömässiga övervägandena, analysera och ange sin uppfattning om vilken verksamhetskod och prövningsnivå som bör gälla för den nya anläggningen. Regeringen fäller sedan det slutliga avgörandet. Om det behövs någon särskild utredning för att bedöma de miljömässiga konsekvenserna av metoden, kan förordna en eller flera sakkunniga som efter en förberedande undersökning avger utlåtande i ärendet. Kostnaden för de sakkunniga betalas av sökanden. För att tillåtelse ska lämnas bör det krävas att metoden går att genomföra på ett ekonomiskt rimligt sätt. Sökanden bör till en början presentera en analys av förväntade kostnader. Kostnader som kan uppkomma i samband med metodens genomförande kan vara hänförliga till den anläggning som ska användas. Det kan vara kostnader för ombyggnation av befintlig anläggning, som ett krematorium, eller byggnation av en ny anläggning. Även kostnader för transporter kan uppstå. Sökanden bör också redovisa hur finansieringen ska lösas. Tjänster som ingår i begravningsavgiften är, som nämnts tidigare, bl.a. grav- Prövning av nya begravningsmetoder plats på allmän begravningsplats av samt kremering och transporter på visst närmare angivet sätt. Vår bedömning är att nya begravningsmetoder tills vidare får finansieras på annat sätt, då det inte finns stöd för att finansiera framtagande av nya begravningsmetoder genom begravningsavgiften. 4.4.3Närmare om ärendehanteringen vid Behörig sökande och behörig innehavare Behörig att ansöka om tillåtlighet till en ny begravningsmetod är någon av huvudmännen för begravningsverksamheten enligt 2 kap. 1 § begravningslagen eller den vars ansökan biträds av minst en av dessa. Det är huvudmännen för begravningsverksamheten som har det yttersta ansvaret på området. Utan förankring hos någon av dem saknas möjlighet för metoden att få genomslag, särskilt som vi även föreslår att behörig innehavarare av en ny begravningsanläggning bör vara den som innehar en allmän begravningsplats eller en församling. Det är samma ordning som gäller för krematorier. En- skilda bör inte kunna driva sådana anläggningar. De bör inte heller kunna ansöka om tillåtlighet till nya begravningsmetoder utan stöd på verksamhetsområdet. Att en huvudman för begravningsverksamheten biträder ansökan motverkar också oseriösa ansökningar. För att visa att ansökan biträds av en huvudman för begravningsverksamheten, bör det krävas att sökanden till ansökan kan bifoga en handling som utvisar att huvudmannen fattat beslut i behörig ordning att biträda ansökan. Om det finns patent bör det vidare krävas att den som ansöker om tillåtlighet till en ny begravningsmetod visar att sökanden är behörig patentinnehavarare eller att godkännande från patentinnehavararen till metoden finns. Handläggningen vid bör finansieras genom avgifter. För att få en ny metod prövad ska alltså sökanden betala en Avgiften bör bestämmas enligt 10 § avgiftsförordningen (1992:191), dvs. med utgångspunkt från en genomsnittlig timkostnad för prövning av ärenden i statsförvalt- Prövning av nya begravningsmetoder Tidsåtgången för prövningen av ett normalärende avgör vilken avgiftsklass som ska tillämpas. Genom att avgiften tas ut enligt 10 § avgiftsförordningen uppnår man framför allt låga administrationskostnader, i förhållande till alternativet att beräkna avgifterna utifrån myndighetens egna kostnader. Det är svårt att bedöma tidsåtgången för ett normalärende i det berörda fallet. Emellertid har vi stannat vid att ett ärende bör inordnas i avgiftsklass 10 motsvarande en avgift om , vilket är den högsta avgiftsklassen. Samma processuella regelverk som gäller för handläggning av ärenden vid tillämpas vid ärendehanteringen, dvs. förvaltningslagen (1986:223) i tillämpliga delar. Eftersom yttrande till regeringen inte är ett förvaltningsbeslut, är bestämmelserna i förvaltningslagen om överklagande av ett beslut genom vilket myndigheten avgör ärendet inte tillämpliga. Någon rätt att överklaga yttrande till regeringen finns inte. Inte heller regeringens beslut kan överprövas. De formella förutsättningarna för prövningen, som vad ansökan ska innehålla, bör framgå av begravningslagen. Ansökan bör som utgångspunkt innehålla tillräckliga uppgifter för prövning av de etiska, miljömässiga och ekonomiska konsekvenser som metoden får. Om ansökan inte uppfyller de formella krav som ställts upp, får den avvisas om inte komplettering skett. Förfarandet bör även regleras i begravningsförordningen, bl.a. gällande ansökningsavgiften och från vilka ska inhämta yttranden genom remiss. I fråga om de närmare detaljerna kring ärendegången bör kunna besluta föreskrifter. Ansökningar om tillåtlighet till andra begravningsmetoder kan innehålla känsliga uppgifter i form av exempelvis forskningsresultat och uppfinningar. Det finns därför skäl att göra ett tillägg i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen så att sekretess gäller för sådana uppgifter vid ärendehanteringen hos respektive regeringen. Prövning av nya begravningsmetoder Ansökan om tillåtlighet till ny begravningsmetod ges in Enligt 2 kap. 1 § begravningslagen (1990:1144) ska allmänna begravningsplatser med ett tillräckligt antal gravplatser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag anordnas och hållas av de territoriella församlingarna inom . Av andra stycket samma paragraf framgår att regeringen får för särskilda fall besluta att en kommun i stället ska anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbokförda inom kommunen. och kommuner är huvudmän för begravningsverksamheten i sina förvaltningsområden. Detta har en lång historia. När bildades sköttes de kyrkliga angelägenheterna fortfarande av . Tranåsbornas kyrka och begravningsplats låg i sydväst om köpingen. Tranåsborna tyckte avståndet var långt och i samband med ett upprättande av en plan för köpingens bebyggelse, avsåg man att anlägga en begravningsplats i utkanten av tätorten. inköpte köpingen ett markområde på 6 270 m², söder om den dåvarande gränsen mot landsbygden. Griftegården anlades inom detta område sedan Kungl. Maj:t prövat frågan om begravningshuvudmannaskap och gett sitt tillstånd . Därmed överfördes begravningsväsendet från den kyrkliga församlingen till den borgliga köpingen. anlade den borgliga köpingen ytterligare en griftegård (Nya griftegården). Kyrka byggdes inte , då utan kyrkogård. är kommun fortsättningsvis huvudman för begravningsverksamheten, då kyrkan överlät förvaltningen av sina begravningsplatser i samband med relationsändringen mellan staten och . Ett avtal, som reglerar samarbetet, upprättades mellan kyrkofullmäktige och kommunfullmäktige (). I föreslog församlingars kyrkorådsordförande sina uppdragsgivare att en kyrkogårdsnämnd inom stadens organisation skulle inrättas. Framtida evinnerliga begravningsmarksanskaffningar och förbättrade förhållanden genom stadens professionalitet i hithörande frågor inklusive skötsel och administration skulle erbjuda invånarna begravningsplatser. Maj:t att skulle vara begravningshuvudman. På samma sätt som för kommun omprövades beslutet i samband med stat-kyrka-reformen. är dock – liksom – fortfarande huvudman för begravningsverksamheten i kommunen. Enligt 9 kap. 1 § begravningslagen ska den som är folkbokförd i betala en avgift för begravningsverksamheten (begravningsavgift). Skyldigheten gäller således för alla, dvs. oavsett medlemskap i . Begravningsavgiften ska betalas till den huvudman – en församling inom eller en kommun – inom vars förvaltningsområde den avgiftsskyldige är folkbokförd. Avgiftssatsen beräknas genom att den totala nettokostnaden för en huvudmans begravningskostnader divideras med det totala skatteunderlaget avseende personer bosatta inom huvudmannens förvaltningsområde. Varje begravningshuvudman har alltså sin egen avgiftssats. Det kan innebära att invånarna inom en och samma kommun betalar begravningsavgift enligt olika avgiftssatser på grund av att de är bosatta inom olika församlingars territoriella områden. Genom en lagändring som trädde i kraft ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (Kammarkollegiet) fastställa avgiftssatsen både för dem som är och för dem som inte är medlemmar i efter förslag från huvudmännen (prop. 2011/12:51). Begravningsavgiften är från samma tidpunkt fristående från kyrkoavgiften även för dem som är medlemmar i . Då en kommun är huvudman för begravningsverksamheten, vilket är fallet vad gäller och kommuner, fastställer dock kommunen avgiftssatsen. Avgiftssatsen multipliceras med vars och ens beskattningsbara inkomst varför den begravningsavgift som den enskilde ska betala är beroende av storleken på hans eller hennes inkomst. Den genomsnittliga begravningsavgiften för inkomstår 2013 är . För kommun är begravningsavgiften för samma inkomstår och för . Från ska folkbokföring inte längre ske i en församling inom utan i en kommun. införs en enhetlig begravningsavgift för huvudmän inom (prop. 2012/13:120, bet. 2013/13:SkU25, rskr. 2012/13:254). Beslutet gäller i det här skedet inte och kommuner. Att folkbokföring inte längre sker i territoriell församling inom får konsekvenser främst för och för hanteringen av begravningsavgifterna. Regleringen av begravningsavgifterna där varje begravningshuvudman har sin egen avgiftssats innebär nämligen att en enskild person måste kunna hänföras till en viss församling inom för att rätt begravningsavgiftssats ska kunna påföras honom eller henne. Genom att folkbokföring inte längre ska ske i församling kan inte längre kopplingen mellan person och församling ske med hjälp av folkbokföringen. Följaktligen införs en enhetlig avgiftssats för den begravningsverksamhet som bedrivs av huvudmännen inom . Avgiftssatsen ska på motsvarande sätt som beräknas genom att kostnaderna för begravningsverksamheten divideras med beskattningsunderlaget. I stället för att detta görs för varje församling får Kammarkollegiet i uppgift att med beaktande av samtliga huvudmäns kostnader fastställa en enhetlig avgiftssats. Av propositionen framgår att såväl ekonomiska skäl som utjämningsskäl ligger bakom reformen (prop. s. 126). och kommuner, som är huvudmän för begravningsverksamheten inom sina förvaltningsområden, omfattas inte av reformen. I de fall en kommun är huvudman för begravningsverksamheten ska alltjämt kommunen fastställa avgiftssatsen för dem som är folkbokförda inom kommunen. I propositionen anför regeringen dock att det bör utredas hur även avgifterna för begravningsverksamheten i och kommuner kan inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats (prop. s. 120 f.). Detta välkomnades av utskottet som uttalade följande (bet. 2012/13:SkU25, s. 14). Utskottet anser att förslaget om en enhetlig begravningsavgift inom de områden som hanteras av huvudmännen inom har så stora förtjänster att det bör genomföras. Vidare ser utskottet positivt på att regeringen har för avsikt att utreda hur avgifterna för begravningsverksamheten i och kommuner kan inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. I likhet med motionärerna anser utskottet att det är önskvärt med en enhetlig begravningsavgift i hela landet. Genom ett tilläggsdirektiv (dir. 2013:67) ska vi utreda hur även avgifterna för begravningsverksamheten i och kommuner kan inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. Av direktivet anges särskilt att om något av förslagen påverkar det kommunala självstyret ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas. 5.2.3Principen om den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen är central i det svenska statsskicket och en av grunderna för det fria folkstyret. Den har lagts fast redan i regeringsformens portalparagraf, 1 kap. 1 § andra stycket. Principen framgår även av Europeiska konventionen om kommunalt självstyre som anslöt sig . I kommunallagen (1991:900) uttrycks principen i 1 kap. 1 § andra stycket där det anges att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. I motiven till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 23) framhålls bl.a. att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån. I regeringsformen är bestämmelserna om kommunerna numera samlade i 14 kap. (prop. 2009/10:80). Enligt 14 kap. 2 § gäller principen om självstyrelse för all verksamhet. Principen kommer bl.a. till uttryck i 4 § samma kapitel. Där framgår att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. Rätten att ta ut skatt och avgifter för skötseln av de kommunala uppgifterna är en väsentlig del av den lokala självstyrelsen (prop. 1975/76:187, s. 217). får kommunerna i lag åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Detta framgår av 14 kap. 5 §. Bestämmelsen avser att möjliggöra olika former av kommunala utjämningssystem och förtydligar att skatteutjämning mellan kommunerna är konstitutionellt möjligt. En viss begränsning med avseende på syftet har dock lagts på. Syftet med en begränsning ska vara att den krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar samt för att ge kommunerna möjlighet att uppfylla sina åtaganden (prop. 2009/10:80 s. 214). Genom bestämmelsen i 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen står det också klart att utrymmet för självstyrelse inte är obegränsat. I paragrafen stadgas således att genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Bestämmelsen innebär inte bara en begränsning av utan också ett skydd för den kommunala självstyrelsen. Om området för den kommunala initiativrätten ska inskränkas krävs som utgångspunkt att det sker genom föreskrifter som meddelas av . Sammantaget utgörs graden av självstyre ytterst av formen för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. Av 14 kap. 3 § regeringsformen framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den, den s.k. proportionalitetsprincipen. Den kommunala självstyrelsen ställs i lagstiftningsärenden ofta mot andra intressen och det uppstår ibland en omfattande diskussion kring kommunernas krav på en lokal eller regional bestämmanderätt å ena sidan och nationella krav på en enhetlig reglering å andra sidan. (SOU 2008:125) påpekade att det i sådana sammanhang är viktigt att konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen blir föremål för ingående överväganden och föreslog att en proportionalitetsprincip ska gälla i lagstiftningsärenden som rör den kommunala självstyrelsen (betänkandet s. 538 f.). Regeringen och anslöt sig till förslaget (prop. 2009/10:80 s. 212 f., bet. 2009/10:KU19 s. 53, rskr. 2009/10:305). Principen innebär att det vid lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen ska prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. Detta innefattar en skyldighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten. Detta förutsätter att det i lagstiftningsprocessen har gjorts noggranna analyser av den påverkan olika förslag har på den kommunala självstyrelsen (prop. 2009/10:80 s. 212). 5.2.5Gränsen skatt – avgift Frågan om begravningsavgiften är att betrakta som en belastande avgift eller som en skatt, får främst betydelse i normgivningshänseende. har exklusiv normgivningskompetens på skatteområdet med stöd av 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen. Delegation från riksdag till regering är emellertid möjlig när det gäller föreskrifter om avgifter som avses i 8 kap. 3 § första stycket 2 regeringsformen, dvs. betungande offentligrättsliga avgifter.