sou · H1B354 · 2013-08-21 00:00:00 — Det ska stödja kommuner, landsting och statliga myndigheter att förmedla information till allmänheten vid allvarliga olyckor och kriser. Allmänheten ska via det nationella informationsnumret kunna få och lämna information vid allvarliga olyckor och kriser. SOS Alarm har även fått i uppdrag av regeringen att inrätta ett nytt tekniskt system för viktigt meddelande till allmänheten (VMA) via mobil och fast telefoni vid allvarliga olyckor och kriser. Tjänsten ska kunna användas av bland andra kommuner, landsting och myndigheter för att varna medborgare, lämna kompletterande information och möta medborgarnas frågor. Krisinformation.se9 är en webbplats som förmedlar information från myndigheter och andra ansvariga om hur de hanterar olika kriser – före, under och efter krisen. Webbplatsen riktar sig till allmänhet och media och ska underlätta att söka information. 7https:///wis. 8http:///sb/d/17023/a/211322. 9http:///web/Pages/SubStartPage 72928.aspx. drivs av MSB. Innehållet är framtaget genom myndighetsgemensamma arbetsgrupper inom olika områden. Målet är att webbplatsens innehåll ska vara tillgängligt och användbart för så många som möjligt. I enlighet med ansvarsprincipen så ska åtgärder för att utveckla krisberedskapsförmågan inom det egna ansvarsområdet huvudsakligen finansieras inom ramen för ordinarie verksamhet. För att finansiera särskilda satsningar inom prioriterade områden har regeringen inrättat ett särskilt anslag – Anslag 2:4 Krisberedskap.10 Ändamålet är att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser och deras konsekvenser. Anslaget kan i viss utsträckning också finansiera åtgärder som syftar till att skapa eller vidmakthålla en grundläggande försvarsförmåga och förmågan att ta emot stöd från andra länder vid allvarliga kriser. MSB disponerar anslaget och fördelar det i enlighet med regeringens inriktning. Anslaget fördelas dels till myndigheter efter ansökan och dels till kommuner och landsting som ersättning enligt lag (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). finansierades verksamhet om via anslaget. 5.4.1Fördelning av bidrag till myndigheter De myndigheter som anges i bilagan till förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, eller som pekats ut att delta i arbetet i samverkansområdena efter särskilt beslut av regeringen eller MSB, kan söka medel från anslag 2:4 Krisberedskap. MSB beslutar om tilldelning. Den totala summan uppgår till ca . Av detta avser nya beviljade projekt , tidigare beviljade projekt och så kallad övergångsverksamhet 67,6 miljoner kronor.11 I 10Proposition 2009/10:1, bet. 2009/10:FöU1, rskr. 2009/10:42. 11Preliminärt beslut om fördelning av bidrag från anslaget 2:4 Krisberedskap , MSB:s diarienummer 2012-172. propositionen 2009/10:1 anger regeringen att följande villkor ska vara uppfyllda för att en myndighet ska kunna tilldelas medel från anslag 2:4 Krisberedskap: Det ska finnas en analys av behovet om föreslagna åtgärder som ska ha påvisbara effekter på samhällets samlade krisberedskap eller den samlade förmågan att hantera kriser och dess konsekvenser. Ansökningar om medel ska vara förenliga med eventuella beslut av regeringen om inriktningen av anslaget. Åtgärderna som genomförs ska vara väl avgränsade samt uppföljningsbara. Medför åtgärder framtida löpande kostnader ska ansvarig myndighet redovisa finansieringen av dessa. För att de nya finansieringsprinciperna som beskrivs ovan ska kunna tillämpas fullt ut, har man behövt fasa ut viss verksamhet som tidigare finansierats med anslag 2:4 Krisberedskap från anslaget. De projekt som beviljas medel syftar till att, utöver det arbete som varje myndighet redan genomför i enlighet med ansvarsprincipen, ytterligare förstärka krisberedskapen. För att projekt ska beviljas medel ska de ligga i linje med ändamålet för anslaget och vara förenliga med de villkor och principer för finansiering som fastställts för krisberedskapsanslaget. Projekten ska också ligga i linje med den inriktning som MSB beslutat om för anslag 2:4 Krisberedskap. Åtgärder som genomförts med medel från anslaget avser den samlade krisberedskapsförmågan inom t.ex. smittskydd, strålskydd, ekonomisk säkerhet samt transporter. Även samverkansövningar har genomförts med medel från anslaget såsom kärnteknisk olycka (SAMÖ-KKÖ 2011) och dammbrott i Lule älv (Barents Rescue). 5.4.2Ersättning till kommuner och landsting Landsting och kommuner kan i princip inte söka medel från anslag 2:4 på samma sätt som statliga myndigheter. Projekt kan dock genomföras tillsammans med kommuner och landsting efter ansökan från en myndighet. Till kommuner och landsting utgår i stället statlig ersättning från anslag 2:4 Krisberedskap för kostnader för vissa förberedande uppgifter som de utför enligt LEH. arbete som kommunerna och landstingen genomför med stöd av den statliga ersättningen ska bidra till att minska sårbarheten i verksamheten och att stärka förmågan att hantera krissituationer i fred. Därigenom ska de även ha en grundläggande förmåga till civilt försvar. Ersättningen ska komplettera de medel som kommunerna och landstingen själva avsätter till krisberedskap och inte täcka samtliga kostnader för krisberedskap. Kommunerna och landstingen ska med stöd av ersättningen från staten utföra vissa uppgifter, till exempel: arbeta med risk- och sårbarhetsanalys, upprätta planer för extraordinära händelser, se till att det finns en krisledningsnämnd, kommuner ska utöva ett geografiskt områdesansvar, svara för den utbildning och övning som behövs för att förtroendevalda och anställd personal ska kunna utföra sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid, samt finansiera vissa kostnader kopplade till höjd beredskap, bl.a. test och underhåll av anläggningar för viktigt meddelande till allmänheten (VMA). För att vara berättigad till ersättning ska den finansierade verksamheten vara till nytta för sådana mycket omfattande och svåra extraordinära händelser som allvarligt kan påverka kommunens respektive verksamhet. Finansierade åtgärder ska således avse krisberedskap och inte säkerhetsarbete av mer generell karaktär. Utöver den statliga ersättningen enligt lagen om extraordinära händelser finns det även möjlighet att söka medel från MSB som ska täcka en del kostnader förknippade med utrustning av ledningsplatser. Även dessa medel utbetalas från anslag 2:4 Krisberedskap, men andra villkor och finansieringsprinciper gäller för en sådan ersättning. Kommuner eller landsting kan söka stöd för en del av sina kostnader för ledningsplatser resterande del ska finansieras av kommunen eller själv och inte av den statliga ersättningen för extraordinära händelser. Ersättningen betalas och fördelas i enlighet med den överenskommelse som MSB slöt med Kommuner och Landsting (SKL) . och den justerade överenskommelsen ersätter det tidigare avtalet . redovisade MSB ett regeringsuppdrag angående statlig ersättning till kommuner för arbete inom samhällets krisberedskap.12 fick kommunerna sammanlagt och landstingen sammanlagt från anslaget. MSB fick i regleringsbrevet i uppdrag av regeringens att följa upp de åtgärder som myndigheter, kommuner, landsting och frivilliga försvarsorganisationer har vidtagit med hjälp av medel ur anslaget 2:4 Krisberedskap. Uppdraget återrapporterades till regeringen i mars 2012.13 Enligt rapporten har de projekt som finansierats bidragit till att stärka samhällets samlade krisberedskap genom att: Utveckla myndighetsgemensamma system, metoder och arbetssätt samt att arbeta mot gemensamma målsättningar inom olika sektorer, län eller för hela samhället. Stimulera till gränsöverskridande samarbeten, nya samverkanskonstellationer och nya områden för samverkan. Förstärka effekterna av de åtgärder som vidtas av andra myndigheter och aktörer med ett utpekat ansvar för samordning av krisberedskapen på nationell nivå inom en specifik sektor eller på regional nivå.14 Vidare visar rapporten att anslag 2:4 Krisberedskap fortfarande hos många aktörer står för finansieringen av en stor del av de krisberedskapsåtgärder som vidtas, och detta gäller särskilt på regional och lokal nivå. Eftersom kriser och extraordinära händelser sällan uppstår, avsätter de ansvariga aktörerna inte alltid de egna resurser som krävs för att anslaget ska få full effekt.15 12FÖ2012/1942/SSK. 13Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Uppföljning av anslag 2:4 Krisberedskap 2011 – Redovisning av uppdrag 9 i MSB:s regleringsbrev 373-12. 14Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Uppföljning av anslag 2:4 Krisberedskap 2011 – Redovisning av uppdrag 9 i MSB:s regleringsbrev 373-12. s. 16. 15Ibid s. 17. Motsvarande bedömning om ersättningen gjordes även i en uppföljning av kommuners och landstings arbete enligt LEH. När det gäller landstingen bedömde MSB att ersättningen i huvudsak användes till uppgifterna i lagen men att det också finns exempel på att ersättning används till sådan verksamhet som visserligen bidrar till att stärka landstingens förmåga men som inte ska finansieras med den statliga ersättningen, i enlighet med ansvarsprincipen.16 För kommunerna bedömde MSB 2010 att verksamhetsersättningen i de flesta kommuner används till uppgifterna i lagen men att ett stort antal kommuner också finansierar annat än sådana åtgärder vars kostnader kan kopplas till lagens uppgifter.17 I rapporten framgår att MSB anser att kommunernas och landstingens krisberedskap hade varit på en lägre nivå om ersättningen inte hade betalats ut. Anslag 2:4 Krisberedskap stärker landstingens och kommunernas förmåga med avseende på ersättningen enligt LEH, stödet till ledningsplatser men också genom de aktiviteter som centrala myndigheter och länsstyrelser anordnar med stöd av anslag 2:4 Krisberedskap och där kommuner och landsting deltar. MSB framhåller att det finns utrymme för ett mer kostnadseffektivt användande av den del av anslaget som fördelas till kommunerna för uppgifterna i LEH. MSB menar därför att den så kallade Kommunöverenskommelsen bör ses över, vilket också gjordes . I justeringen av överenskommelsen som gäller från införs för perioden –2018 bland annat ett samverkanstillägg. Även landstingen behöver förbättra kvaliteten på arbetet med risk- och sårbarhetsanalys samt arbeta mer med samordning. Vidare skulle medlen kunna användas mer kostnadseffektivt om förväntningarna på landstingen tydliggjordes i relation till ansvarsprincipen.18 16Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Landstingsuppföljning 2010, 272-2011, s. 12. 17Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kommunuppföljning 2010, 271-2011, s. 21–22. 18Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Uppföljning av anslag 2:4 Krisberedskap 2011 – Redovisning av uppdrag 9 i MSB:s regleringsbrev 373-12. s. 17–18. 5.4.4En förändring av anslaget för krisberedskap Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) fick 2010 i uppdrag av regeringen att redovisa vilka verksamheter som myndigheter och affärsverk bedriver med medel från anslag 2:4 Krisberedskap anslagsposten 5 och som inte överensstämmer med de nya villkoren för tilldelning som regeringen angett i proposition 2009/10:1 (se vidare under 5.4.1). MSB fick även i uppdrag att föreslå under vilka förutsättningar dessa verksamheter även fortsättningsvis skulle kunna finansieras med medel från det angivna anslaget. MSB återrapporterade sina bedömningar till regeringen 2010.19 I rapporten menar MSB att anslaget framför allt måste rensas från långsiktiga investeringsprojekt och verksamhet av förvaltningskaraktär. Detta för att denna typ av långsiktiga bindningar försvårar för regeringen att inrikta och styra användningen av anslaget. Därutöver är inte drift- och underhållskostnader förenliga med de nya principerna, då anslaget endast ska användas för välavgränsade projekt. Framtida löpande kostnader ska, enligt regeringen, omhändertas av den som är verksamhetsansvarig. För åtgärder som tidigare finansierats av krisberedskapsanslaget bör finansieringsansvaret successivt övergå till berörd myndighet, anser MSB. I dessa fall bör en plan fastställas för en successiv övergång av finansieringsansvaret. kan detta hanteras inom den ordinarie planeringsprocess som MSB administrerar. bör vara på övergångsperioden. För viss verksamhet måste ny finansiering säkerställas innan utfasning kan påbörjas. MSB:s bedömning är att vissa större verksamheter, som ligger utanför myndigheternas verksamhetsansvar eller som är så kostsamma att det inte går att direkt finna alternativ finansiering, bör fortsätta finansieras via anslag 2:4 Krisberedskap till dess att verksamhetsansvaret har klargjorts via myndigheternas instruktioner eller regleringsbrev samt att ny finansiering har säkerställts. För flera verksamheter kan dock finansieringsansvaret relativt snabbt föras över till den ansvariga myndigheten. Verksamhet som bedöms omfattas av ansvarsprincipen bör fasas ut från anslag 2:4 19 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Översyn av anslag 2:4 Krisberedskap Verksamhet som inte överensstämmer med de villkor för tilldelning som anges i budgetpropositionen , MSB (2010), s. 6 ff. Krisberedskap under en kortare övergångsperiod. Kostnader för drift och underhåll bör fasas ut . I diskussionerna om överföring av verksamhet och finansieringsansvar, bör fokus i första hand ligga på själva verksamheten, och i andra hand på de exakta kostnaderna för dessa. För verksamheter där finansieringsansvaret ska övergå till ansvarig myndighet och där tillskott av medel från andra anslag bedöms nödvändigt, bör man också göra en noggrannare revision av de exakta kostnaderna för dessa. Detta eftersom de kostnader som redovisas i detta uppdrag är på en relativt övergripande nivå. En viktig fråga då verksamhet fasas ut från anslag 2:4 Krisberedskap är att säkerställa att verksamheten även fortsättningsvis bedrivs på samma ambitionsnivå. I de fall verksamhets- och finansieringsansvar flyttas, bör ansvaret för verksamheten tydliggöras exempelvis genom skrivningar i regleringsbrev eller myndighetsinstruktioner. När finansieringsansvaret övergår till annan myndighet, blir det svårt för MSB att inrikta verksamheten. Därför är det viktigt att aktörerna får en större insikt och förståelse för sina möjligheter och skyldigheter att ta ansvar för krisberedskapsfrågorna enligt ansvarsprincipen. Regeringen har tidigare slagit fast att storleken på anslaget även fortsättningsvis måste vara tillräckligt för att spela en viktig roll i arbetet att bidra till samhällets krisberedskap genom särskilda satsningar (proposition 2007/08:92). Enligt ansvarsprincipen är det varje myndighets eget ansvar att bekosta sådan verksamhet som inte längre faller inom ramen för de nya finansieringsprinciperna. I MSB:s beslut om fördelning av bidrag finns en fördelning av till övergångsverksamhet, vilket beror på att regeringen ännu inte beslutat hur finansieringen ska lösas. Dessa verksamheter, som till största del består av beredskapslager (60,), undantas därmed fortfarande från anslagets finansieringsprinciper. I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 s. 112) står även följande: Utredningen om tillgång till läkemedel och annan hälso- och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser m.m. (S 2011:14) ska redovisa sitt betänkande senast . I avvaktan på utredningens förslag ska anslaget övergångsvis finansiera räntor och amortering för beredskapslagret. Med beaktande av att utredningen S 2011:14 ska vara avslutad och en ny lagstiftning kan vara på plats tidigast 2014 är inriktningen att finansiering från anslag 2:4 Krisberedskap ska fortgå även 2014. 5.5Krisberedskap inom hälso- och sjukvården finns den katastrofmedicinska beredskapen reglerad i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Regeringen belyste bakgrunden till regleringen i sin skrivelse 2000/01:52 s. 17. Där anges att det borde prövas om det i hälso- och sjukvårdslagen finns behov av dels ett uttryckligt stadgande som ålägger landstingen att ha en medicinsk katastrofberedskap, dels ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter för landstingens handlingsberedskap ur ett nationellt katastrofmedicinskt perspektiv, alternativt att överlåta detta på . Frågorna prövades senare av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (dir. 1999:63). I proposition 2001/02:158 Samhällets säkerhet och beredskap föreslog regeringen att en ny bestämmelse införs i § 7 HSL som innebär att landstingen även ska planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Den tidigare skrivningen bedömdes inte i tillräcklig omfattning uttala en skyldighet för landstingen att ha sådana resurser eller sådan beredskap att dessa kan hantera svåra påfrestningar under fredstida förhållanden. Katastrofplanering får betydelse för hanteringen av stora olyckor. Den dagliga sjukvården är inte anpassad till de resursbehov som kan uppstå i samband med svåra påfrestningar i fred. Regeringen konstaterade att landstingen redan upprättade katastrofmedicinska planer, varför den ekonomiska effekten av den föreslagna lagändringen endast borde bli marginell. Vidare bedömde regeringen att det är angeläget att vid extrema situationer kunna prioritera resurser mellan olika landsting även under fredstid. HSL innehåller i 33 § en bestämmelse om att regeringen bemyndigas att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Bestämmelsen tar således inte sikte på svåra påfrestningar på samhället i fred. En ny § 32 a föreslogs därför i HSL innebärande ett bemyndigande som ger regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, rätt att meddela särskilda föreskrifter för landstingens handlingsberedskap ur ett nationellt katastrofmedicinskt perspektiv. Även denna paragraf trädde i kraft . I risk- och sårbarhetsanalys för 201220 ger myndigheten uttryck för behovet av att utreda och pröva en allvarlig händelse som föranleder att § 32 a HSL träder i kraft. har deltagit i en nationell övning med Försvarsmakten med inslag av civil-militär samverkan och hälso- och sjukvården. Förberedelserna för övningen har gett möjlighet att utreda 32 a § och övningen ger möjlighet att pröva paragrafen i samverkan med ett antal landsting. Myndigheten anger även att den juridiska betydelsen av § 33 HSL, om hälso- och sjukvården i krig m.m. bör utredas. Vidare anger myndigheten att i och med regeringens intentioner om ökat militärt stöd till det civila samhället och generationsskiftet från totalförsvar till insatsförsvar bör roll i hälso- och sjukvårdssammanhang förtydligas. Juridiskt skulle en utgångspunkt kunna vara lagen 2006:544 om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och 7 § tredje stycket HSL enligt vilken landstingen ska planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Ett förtydligande av roll skulle enligt myndigheten positivt påverka samverkan, planering och därmed förmågan hos samtliga aktörer. har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). Enligt dessa avses med katastrofmedicinsk beredskap den beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid allvarlig händelse. Med en allvarlig händelse avses en händelse som är så omfattande eller allvarlig att resurserna måste organiseras, ledas och användas på särskilt sätt. I varje landsting ska det finnas en regional katastrofmedicinsk plan. Av denna ska framgå hur nödvändiga funktioner i hälso- och sjukvården ska larmas och aktiveras vid allvarlig händelse eller vid risk för sådan händelse, vem som ska leda och samordna hälso- och sjukvården vid allvarlig händelse och vilka andra aktörer som vid behov ska samverka med. 20 , risk- och sårbarhetsanalys 2012, artikelnummer 2012-11- 27. Vidare framgår att ska planera så att hälso- och sjukvårdens försörjning av medicinteknisk utrustning, förbrukningsmateriel och läkemedel anpassas till de behov som kan uppstå vid allvarlig händelse. ska systematiskt följa upp och utvärdera den katastrofmedicinska beredskapen. Detta ska göras med den frekvens och i den omfattning som krävs för att upprätthålla beredskapen. inrättade ett antal kunskapscentra utifrån bland annat samhällets behov av omvärldsbevakning, tillgång till experter samt kunskapsutveckling inom olika områden. Inrättandet skedde mot bakgrund av det som framkom i försvarsberedningens rapport omvärld – omdanat försvar (DS 1999:2) och i regeringens proposition 1998/99:74. Det ansågs angeläget att stärka kunskapsutvecklingen genom att avsätta särskilda medel till FoU-verksamhet inom krisberedskapsområdet, eftersom den erfarenhetsmässigt visat sig stå sämre i konkurrens med annan forskning. Till att börja med finansierades verksamheterna med bidrag från anslaget 2:4 Krisberedskap. MSB föreslog 2010 i samband med översynen av anslaget 2.4 Krisberedskap21 att tillhandahållandet av den resurs som kunskapscentrumen utgör skrivs in i instruktion eller regleringsbrev och att en långsiktig framtida finansieringslösning säkerställs. MSB rekommenderade i rapporten att en utfasning från anslag 2:4 Krisberedskap inte skulle påbörjas förrän en ny finansieringslösning finns på plats. I proposition 2011/12:1 UO 9 s. 82 ff överfördes från anslaget 2:4 Krisberedskap inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap till en ny anslagspost under anslag 7:1 . finns det inskrivet i instruktion22 att myndigheten har ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin, och inom verksamhetsområde, krisberedskap. ska verka för att expertis inom dessa områden står till samhällets förfogande vid 21Översyn anslag 2:4 krisberedskap. Verksamhet som inte överensstämmer med de villkor för tilldelning som anges i budgetpropositionen , dnr 2010-520. 223 a § förordning (2009:1243) med instruktion för . kriser och katastrofer. får vidare finansiera verksamhet som bedrivs i kunskapscenter vid de myndigheter som valts ut av i syfte att upprätthålla kvalificerad nationell kompetens inom katastrofmedicin och krisberedskap. ska besluta om inriktningen för sådan verksamhet som avses ovan och som finansieras av styrelsen samt stödja, följa upp och se till att verksamheten bedrivs effektivt. har sex knutna till sig som bedriver vetenskapligt forsknings- och utvecklingsarbete samt gör omvärldsanalyser. Tre av kunskapscentrumen verkar inom allmän katastrofmedicin. Dessutom finns ett och två som bedriver forskning inom strålningsmedicin vid katastrofer respektive katastroftoxikologi. utgör en kunskaps- och kompetensresurs för men även den svenska krisberedskapen i stort. De ska bidra till att säkerställa att krisberedskapsplaneringen kan grundas på kunskap och beprövad erfarenhet genom att bedriva forskning och utveckling inom relevanta områden. Katastrofmedicinska insatser ur ett internationellt perspektiv ingår också i kunskapscentrumens verksamhet. Anledningen är att vissa svenska landsting har ett ansvar för katastrofmedicinska insatser i utlandet och att kunskap som inhämtas genom att studera och genomföra insatser i utlandet är väsentliga för att utveckla den katastrofmedicinska beredskapen i eftersom har varit relativt förskonat från omfattande katastrofer.23 5.5.2Bedömning av landstingens förmåga I risk- och sårbarhetsanalys för 201224 görs en bedömning av landstingens generella förmåga. Analysen grundar sig på underlag från seminarier med landstingen, MSB:s landstingsuppföljning 2010 respektive MSB:s uppföljning av anslag 2:4 Krisberedskap 2011 samt uppföljning av landstingens utbildnings- och övningsverksamhet 2010. Av analysen framgår bland annat att: