sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Frågan om men-rekvisitets utformning behandlades senast i samband med en översyn av spioneribestämmelsen i slutet av 1970- talet.19 En utredning hade då tillsatts för att särskilt överväga straff- skyddet mot spionageformer med politisk eller ekonomisk inrikt- ning. Enligt utredningen innebar ovan nämnda förarbetsuttalande om att det röjda ska röra verkligt betydelsefulla ting att det men som åsyftas ytterst måste röra rikets oberoende eller bestånd i något avseende.20 När det gäller frågan om straffbestämmelsens närmare tillämp- ningsområde konstaterade utredningen att spioneribestämmelsen skyddar uppgifter av rent militär natur, t.ex. uppgifter om militära förbands organisation, utrustning, prestanda, krigsuppgifter och liknande samt att även den civila sidan av krigsplanläggningen skyddas av hänsyn till folkförsörjningen, t.ex. uppgifter om bered- skapslager eller om avtal gällande leveranser och utförande av arbeten under krigstid. Enligt utredningen omfattades även sådana svenska industriella hemligheter och övriga hemliga forskningsrön som kan tänkas få betydelse vid framställningen av ny svensk krigsmateriel. Röjandet av industriella hemligheter som inte har betydelse för försvaret torde enligt utredningen sällan kunna omfattas av spioneribestämmelsen. Utredningen framförde dock att det rent teoretiskt kunde tänkas finnas skäl att tillämpa bestämmelsen när det är fråga om svenska industriella hemligheter som skulle kunna ha en sådan ekonomisk betydelse att ett röjande skulle kunna äventyra rikets oberoende eller bestånd.21 När det gäller politiskt spionage utan anknytning till försvaret eller folkförsörjningen i krig ansåg utredningen att straffansvar endast kan aktualiseras i särpräglade fall, t.ex. när det gäller hemliga förhandlingar eller överenskommelser med annat land vars röjande kan medföra att får svårare att förhålla sig neutralt i ett eventuellt krig utanför våra gränser eller när det gäller svenska för- 17SOU 1944:59 s.130, prop. 1948:80 s. 123 f. 1948:80 s. 123. 19Se NJA II 1981 s 682 ff. 20Ds Ju 1979:6 s. 27. 21Ds Ju 1979:6 s. 45. handlingsdirektiv inför en gränsförhandling med en främmande nation.22 Utredningen lämnade vissa förslag till förändringar av lagtexten bl.a. för att tydliggöra att spioneribestämmelsen även kan omfatta en del kvalificerade former av industrispionage och politiskt spion- age. Bland annat föreslogs att den exemplifierande uppräkningen av skyddade uppgifter som lämnas i paragrafen skulle kompletteras med uttrycken tillverkningssätt och underhandlingar och beslut.23 I den efterföljande propositionen anslöt sig departementschefen i stort till utredningens förslag. När det gäller de särskilda exempel på skyddade uppgifter som anges i spioneribestämmelsen angav han att de måste vara realistiska för att tjäna syftet att klargöra para- grafens innebörd. Exemplen bör därför ange sådana förhållanden som har stort skyddsvärde och som typiskt sett kan vara föremål för främmande underrättelsetjänsts intresse. Departementschefen uttalade vidare att spionage som kan leda till men för riket säkerhet inte sällan torde bedrivas i former som avses med begreppet poli- tiskt spionage och industrispionage, dvs. underrättelseverksamhet som tar sikte på att exempelvis röja värderingar och avsikter hos militära och politiska beslutsfattare eller vissa industriella hemlig- heter. Med hänsyn härtill ansåg departementschefen att det var lämpligt att, i enlighet med utredningens förslag, komplettera upp- räkningen av exempel med ovan angivna uttryck så att det tydligt framgår att spioneribestämmelsen omfattar kvalificerade former av politiskt spionage och industrispionage. Departementschefen förordade vidare att uttrycket rikets för- svar skulle bytas ut mot totalförsvaret för att tydliggöra att det är landets samlade försvarsåtgärder som avses och inte enbart det väpnade försvaret. Departementschefen angav att begreppet total- försvaret, med det dåvarande synsättet, kunde delas in i det militära försvaret, civilförsvaret, det ekonomiska försvaret, det psykolo- giska försvaret och övriga försvaret. Totalförsvaret omfattar således ett vidare fält än det militära försvaret och folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden. Enligt departementschefen var det inte tillfredställande att uttrycket rikets försvar ansågs ha en så snäv betydelse att endast det mili- 22Ds Ju 1979:6 s. 45 f. 23Ds Ju 1979:6 s. 56 f. tära försvaret inbegreps, eftersom även totalförsvarets övriga grenar i lika hög grad var i behov av skydd mot spioneri.24 godtog de föreslagna ändringarna och straffbestäm- melsen fick sin nuvarande lydelse den 3 december 1981.25 I propositionen uttalade departementschefen att ett men för totalförsvaret i regel torde innebära även ett men för rikets säker- het, men att så inte alltid behöver vara fallet. Om det i ett fall står klart att ett röjande av en uppgift kan medföra men för totalförsva- ret skulle det därför för straffansvar inte krävas att det även bevisas att ett uppenbarande kan innebära men för rikets säkerhet. Utskottet delade emellertid inte departementschefen uppfattning i frågan utan angav att det övergripande skaderekvisitet för straff- barhet är men för rikets säkerhet. För straffansvar enligt spioneri- bestämmelsen krävs således alltid att uppenbarandet kan medföra men för rikets säkerhet.26 Det finns inte särskilt många rättsfall som behandlar frågan om straffansvar för spioneri och i de fall som förekommer har inte all- tid men-rekvisitet ägnats någon uppmärksamhet i domskälen. Vidare gäller i regel sekretess för men-bedömningen. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för några avgöranden och beslut i vilka men-rekvisitet har behandlats i någon omfattning. I vissa fall har det varit fråga om en tillämpning av 19 kap. 5 § och i andra fall om andra straffbestämmelser i 19 kap. med samma men-rekvisit. I det s.k. IB-målet (SvJT 1974 ref s. 84, se också NJA 1975 s 585) var det fråga om röjande av uppgifter om den svenska för- svarsstabens underrättelsetjänst. Uppgifterna ansågs röra förhål- landen vars uppenbarande för främmande makt kan innebära men för rikets säkerhet (rikets försvar). I rättsfallet NJA 1988 s 118 (tryckfrihetsmål) var fråga om pub- licering av uppgifter som i huvudsak härrörde från två promemo- rior upprättade av överbefälhavaren (). I artiklarna lämnades uppgifter om viss verksamhet som främmande makt ägnat sig åt i . Enligt ÖB innebar publiceringen även att uppgifter om den 1979/80:176 s. 8 f. 25Skr 1981/82:43. 26NJA II 1981 sid 697 f. svenska militära säkerhetstjänstens kunskaper om den främmande maktens militära förhållanden röjdes. Vidare var fråga om publice- ring av uppgifter om flygvapnet, vilken enligt ÖB även inneburit att den svenska militära säkerhetstjänstens kunskap om omfatt- ningen av vissa polska tavelförsäljares verksamhet i hade röjts liksom vissa styrkeuppgifter om det svenska flygvapnet. Enligt ÖB utgjordes menet av den insikt som främmande makt erhållit om säkerhetstjänstens arbetsformer, inriktning, resultat och effektivitet. Vid en samlad bedömning fann att det inte var fråga om uppgifter rörande förhållande vars uppenba- rande för främmande makt kan medföra men för rikets säkerhet. fäste visst avseende vid att vissa uppgifter om förhållandena tidigare hade lämnats i media, att sifferuppgifter på en karta i huvudsak framräknats hos tidningen och att texten i artiklarna var allmänt hållna. I det s.k. Ericsson-målet (dom i mål B 5221-03) var fråga om uppgifter om bl.a. tillverknings- sätt och konstruktion av produkter inom telekommunikationsom- rådet. När det gällde men-bedömningen hänvisade hovrätten i domskälen till tingsrättens bedömning, vilken innebar att det var fråga om ett synnerligt men för rikets säkerhet. Tingsrätten anförde i sina domskäl att de uppgifter som målet gällde, ur ett strikt försvarsmakts- och ledningsperspektiv, i händelse av kris eller krig ger underlag för en motståndare att med avseende på befintliga system bereda sig fördelar som medför ett ringa men för Försvarsmaktens verksamhet. Vad gäller ett framtida utvecklings- perspektiv kunde dock, under vissa ogynnsamma förutsättningar och antaganden, nivån uppgå till ett synnerligt men. När det gällde bedömningen av ett eventuellt men för de civila delarna av totalför- svaret fann tingsrätten att den samlade informationen som otill- börligen hade inhämtats vid , om den utnyttjades för att skada svenska myndigheters förmåga att hantera en fredstida kris eller vid höjd beredskap, kunde medföra ett synnerligt men för rikets säkerhet.27 I det s.k. USB-målet (tingsrätts dom i mål B 2860-08) var fråga om en oaktsam hantering av uppgifter på ett USB-minne. På USB-minnet fanns en datafil med bildmaterial som den tilltalade fått del av i samband med en tjänstgöring i och som förevisats vid ett föredrag som 27 Se tingsrätts dom i mål B 7025-02. en major från ett Natoland hade hållit om hotet från IED (Impro- vised Explosives Devices). Enligt tingsrätten utgjorde konsekvenser i form av personella förluster eller kostnader för de internationella styrkorna i Afgha- nistan inte ett men för rikets säkerhet. Inte heller det förhållandet att förvärrade IED-attacker kunde påverka den svenska militära insatsen i negativt utgjorde enligt tingsrätten men i spioneribestämmelsens mening. Däremot fäste tingsrätten vikt vid att den teknik och det material som svensk trupp använde i Afgha- nistan och fortlöpande utvecklade även användes i . För främmande makt skulle uppgifterna därmed kunna innebära en möjlighet till taktikanpassning och andra fördelar i förhållande till och svenskt försvar. Enligt tingsrätten utgjorde dessa kon- sekvenser ett men för möjligheterna att försvara . Vidare angav tingsrätten att ett uppenbarande av förhållandena för främ- mande makt skulle kunna försämra möjligheter att från det Natoland som uppgifterna härrörde få del av för del viktigt och hemligt underrättelsematerial, något som enligt tingsrätten skulle kunna medföra men för rikets säkerhet. I domskälen underströk tingsrätten att det för straffbarhet inte krävs att ett uppenbarande av uppgifterna medför konkret fara, utan att det är tillräckligt att förhållandet är av sådan art att ett uppenba- rande kan medföra men. Även i det s.k. Saab-målet (tingsrätts dom i mål B 7226-08) var fråga om en men- bedömning. Målet rörde bl.a. frågan om straffansvar för grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Uppgifterna i målet utgjorde företagshemligheter som omfattades av försvarssekretess (bl.a. uppgifter i dokument benämnda antenndokument, signal- behandlingsdokument, leveransprov, systemspecifikation, opera- törsdokument och testrapport). Enligt tingsrätten rörde upp- gifterna sådana förhållanden vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets säkerhet. Slutligen kan även nämnas att men-rekvisitet har behandlats av Justitiekanslern () i ett beslut av (dnr 5391- 10-30). I ärendet var fråga om en förundersökning avseende brott enligt 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen skulle inledas. Den aktu- ella gärningen bestod i att en person informerat en journalist om att en kamera var placerad i anslutning till ett skyddsobjekt (För- svarsmaktens). JK ansåg sammantaget att det var tveksamt om uppgifterna avsåg något sådant verkligt betydelsefullt som krävs för att det ska anses föreligga men för rikets säkerhet enligt bestäm- melsen om obehörig befattning med hemlig uppgift, varför hon beslutade att inte inleda någon förundersökning. I avsnitt 5.4.1 har vi konstaterat att spioneribestämmelsens skydds- intresse är rikets säkerhet och att det är ett intresse som väger mycket tungt. Vi har också konstaterat att straffbestämmelsen endast bör träffa gärningar som på ett inte obetydligt sätt kan inverka negativt på skyddsintresset, dvs. på förmåga att bevara det som samlingsbeteckningen rikets säkerhet står för. Spio- neribestämmelsen är således avsedd att träffa förhållandevis allvar- liga gärningar som, om brottsplanen till fullo verkställs, skulle kunna leda till svåra konsekvenser för . I avsnitt 5.4.2 har vi redogjort för vissa samhällsförändringar som har betydelse för spioneribestämmelsens tillämpning. Den slutsats som redovisas där är att vilka förhållanden som är känsliga med hänsyn till rikets säkerhet kan förändras över tiden med hänsyn till samhällsutvecklingen och att den kan sägas ha inneburit att känsliga uppgifter återfinns inom fler områden i sam- hället . I följande avsnitt behandlar vi frågan om sam- hällsutvecklingen även har gett upphov till ett behov av att förändra spioneribestämmelsen samt hur men-rekvisitet i bestämmelsen bör formuleras för att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt avgränsa tillämpningsområdet. En första fråga är emellertid om spioneribe- stämmelsen över huvud taget bör innehålla ett sådant rekvisit. Spioneribestämmelsen bör även innehålla ett men-rekvisit Som redan framhållits är det viktigt att spioneribestämmelsen är utformad så att den dels på ett effektivt sätt fångar upp straffvärda förfaranden som kan innebära en inte obetydlig negativ effekt för skyddsintresset, dvs. rikets säkerhet, dels innebär att det straffbara området tydligt avgränsas till att omfatta enbart sådana förfaran- den. Enligt vår bedömning utgör ett men-rekvisit en väsentlig för- utsättning för att uppnå ett sådant resultat. Det är svårt att åstad- komma en lämplig och tydlig avgränsning av straffbestämmelsens tillämpningsområde utan att använda ett men-rekvisit som påminner om det som finns . Vår sammantagna bedömning är därför att spioneribestämmelsen även bör innehålla ett men-rekvisit som ska vara uppfyllt för att straffansvar ska kunna dömas ut för spioneri. För straffansvar bör liksom krävas att det föreligger en risk för skada (abstrakt fara) Enligt det nuvarande men-rekvisitet krävs för straffansvar att upp- gifterna avsett ett förhållande vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för totalförsvaret eller annars för rikets säkerhet. Det krävs med andra ord inte någon konkret fara eller skada i det enskilda fallet utan är tillräckligt att uppgiften angår förhållanden av sådan art att deras uppenbarande för främmande makt är farligt.28 Enligt vår bedömning finns det uppenbara skäl mot att begränsa spioneribestämmelsen till att omfatta fall där det kan konstateras att en skada har uppkommit. Liksom bör det för straffansvar vara tillräckligt att det finns en risk för skada. Det bör inte heller krävas att det kan konstateras att en sådan risk har förelegat i det enskilda fallet utan – i likhet med vad som gäller – vara till- räckligt att en sådan risk typiskt sett skulle kunna uppkomma. I de allra flesta fall torde det vara omöjligt att utreda och bedöma en konkret risk för skada eftersom den är beroende av en mängd faktorer som är och förblir okända. Till exempel är det i regel okänt vilken kunskap och information som den främmande makten innehar. Enligt vår bedömning måste en riskbedömning ske utifrån antaganden om olika förhållanden. En grundläggande utgångspunkt är t.ex. att den främmande makten är intresserad av att utnyttja uppgifterna mot och att en angreppssituation poneras. Mot bakgrund av det anförda är det vår sammantagna bedöm- ning att den nuvarande ordningen, som innebär att det i lagtexten uppställs ett krav på att förfarandet kan medföra ett närmare angi- vet men, är både rimlig och lämplig. 28 Se Ulväng m.fl., a.a., s. 247. Det nuvarande men-rekvisitet har i huvudsak en ändamålsenlig och lämplig utformning Av redovisningen ovan framgår att vi anser att spioneribestämmel- sen även bör innehålla ett men-rekvisit som innebär att det för straffansvar i vart fall ska ha förelegat en abstrakt fara för skyddsintresset. Nästa fråga att behandla är om det finns skäl att förändra det nuvarande men-rekvisitet eller om det kan behållas. Men-rekvisitet har kritiserats för att vara otydligt och medföra tillämpningsproblem. I direktiven har angetts att det kan innebära att förfaranden som tar sikte på uppgifter inom civila områden fal- ler utanför det straffbara området. Inledningsvis kan sägas att vår genomgång av praxis och fallstu- dier på området inte har gett vid handen att men-rekvisitet har vållat några beaktansvärda problem eller svårigheter i samband med den praktiska tillämpningen. Spioneribestämmelsens skyddsintresse är, i enlighet med vad som ovan har redogjorts för, riket säkerhet. I straffbestämmelsen kommer detta till tydligt uttryck genom att rikets säkerhet ingår i det s.k. men-rekvisitet. Trots att även totalförsvaret anges i lagtex- ten är det enbart uppgifter som rör förhållanden av sådan betydelse att ett uppenbarande av dem för främmande makt kan skada rikets säkerhet som ska föranleda straffansvar. Av förarbetena framgår att det för frågan om straffansvar saknar betydelse inom vilket område eller vilken sektor i samhället som dessa uppgifter finns, så länge men-rekvisitet är uppfyllt. Det har också särskilt påpekats att spio- neribestämmelsen är tillämplig även när det är fråga om s.k. indust- riellt och politiskt spionage som uppfyller rekvisitet. Vi har redan funnit att spioneribestämmelsen bör avgränsas till förfaranden som på ett inte obetydligt sätt kan inverka negativt på rikets säkerhet. (Vad som avses med rikets säkerhet har vi utvecklat i avsnitt 5.4.1.) Enligt vår bedömning är det detta som men-rekvi- sitet ger uttryck för. Om ett förfarande inte uppfyller men-rekvi- sitet men väl övriga rekvisit i straffbestämmelsen varken ska eller bör straffansvar för spioneri komma ifråga. Vi återkommer nedan till frågan om det kan finnas skäl att ändra lagstiftningen på något annat sätt för att en gärning i ett sådant fall inte ska vara helt straffri. Vår slutsats är således att det nuvarande men-rekvisitet i huvud- sak har en ändamålsenlig utformning. Förändringar som skulle kunna leda till en ökad tydlighet Även om men-rekvisitet i sig inte synes ha ägnats någon stor upp- märksamhet i praxis är det tydligt att gränserna för spioneribe- stämmelsens tillämpningsområde är omdiskuterade och att det råder viss oklarhet i det avseendet. Straffbestämmelsens utform- ning har kritiserats för att lämna för lite vägledning när det gäller vilka fall som kan omfattas av det straffbara området. Vi har därför, trots den slutsats som redovisats i föregående avsnitt, övervägt vilka förändringar som skulle kunna vidtas för att möta den fram- förda kritiken och för att uppnå en ökad tydlighet. Enligt vår bedömning är det inte möjligt att helt undvika att en straffbestämmelse av nu aktuellt slag är förenad med viss osäkerhet när det gäller tillämpningsområdet. Med detta menar vi inte att det inte tydligt ska framgå vad som krävs för straffansvar utan att det med hänsyn till vad som ovan har anförts, framförallt beträffande begreppet rikets säkerhet och betydelsen av samhällsutvecklingen, är nödvändigt att tolka straffbestämmelsen i ljuset av de förhållan- den som gäller för brottet. Som tidigare angetts kan straffbestämmelsens tillämpningsområde förändras . Det beror helt enkelt på att vilka uppgifter som ingår i det känsliga kun- skapsområdet, och som kan bli föremål för spioneri, är beroende av hur samhället är ordnat. Det är med andra ord en omöjlig uppgift att på ett uttömmande sätt ange vilka förhållanden som en uppgift ska röra för att det ska kunna vara fråga om spioneri. Ett förändringsalternativ som skulle kunna bidra till en ökad tydlighet är att lagtexten anger att skadebedömningen ska ske i förhållande till ett annat intresse än rikets säkerhet. Det skulle i så fall vara fråga om ett intresse som typiskt sett är av så stor bety- delse för rikets säkerhet att en risk för skada för det angivna intres- set även kan antas innebära en risk för skada för rikets säkerhet. En sådan ordning skulle kunna underlätta men-bedömningen eftersom rikets säkerhet är ett begrepp som kan kritiseras för att inte till- räckligt tydliggöra straffbestämmelsens tillämpningsområde. Vad som avses med det begreppet skulle alltså konkretiseras i lagen genom men-rekvisitets utformning. I samband med att rekvisitet totalförsvaret infördes i para- grafen förordade departementschefen att en men-bedömning enbart skulle behöva ske i förhållande till det intresset (se ovan avsnitt 5.4.8). Om det kunde konstateras att ett förfarande skulle kunna orsaka skada för totalförsvaret skulle alltså även en potentiell skada för rikets säkerhet presumeras. Efter invändningar från utskottet kom dock men-rekvisitet att få en annan innebörd, näm- ligen att det måste konstateras att förfarandet skulle kunna innebära skada för rikets säkerhet. De fall som innebär men för totalförsvaret utan att innebära men för rikets säkerhet omfattas således inte av straffbestämmelsen. Enligt vår bedömning finns det goda skäl för att men-bedöm- ningen alltid och enbart ska ske i förhållande till rikets säkerhet. Som har angetts bör straffbestämmelsen förbehållas förfa- randen som på ett inte obetydligt sätt kan inverka negativt på skyddsintresset, rikets säkerhet. Straffbestämmelsen bör omfatta samtliga sådana fall men inte riskera att träffa även andra förfaran- den. För att uppnå en sådan avgränsning bör bedömningen av gär- ningens skadepotential alltid ske i förhållande till rikets säkerhet, vilket men-rekvisitet bör ge uttryck för. En annan omständighet som talar mot förändringsalternativet är att det skulle vara förenat med betydande svårigheter att bestämma vilka intressen som ska- debedömningen annars skulle ske i förhållande till. Oavsett vilka intressen som väljs skulle uppräkningen riskera att innebära en olämplig begränsning av tillämpningsområdet. Sannolikt skulle det inte heller bidra till att spioneribestämmelsen får en utformning som står sig över en längre tidsperiod. Av anförda skäl anser vi att inte heller totalförsvaret bör anges som ett rekvisit i straffbestäm- melsen. En annan lagstiftningsteknik som kan användas för att tydlig- göra det tänkta tillämpningsområdet för en straffbestämmelse är att ange exempel av olika slag i lagtexten. Av det skälet innehåller spi- oneribestämmelsen ett antal exempel på skyddsvärda uppgif- ter. Vi har övervägt om det finns skäl att förändra den nuvarande exemplifieringen, t.ex. genom att tillföra lagtexten ytterligare exempel eller i stället ange exempel på förhållanden eller verksam- heter som typiskt sett är sådana att uppgifter hänförliga till dessa kan vara föremål för spioneri. Enligt vår mening finns det anledning att ifrågasätta om den nuvarande exemplifieringen har uppfyllt sitt syfte och bidragit till ett tydliggörande av paragrafens innebörd. Under tidens gång har listan med exempel förändrats och utökats, för att anpassa bestäm- melsens tillämpning med hänsyn till utvecklingen och för att ytterligare klargöra vilka fall som bestämmelsen är avsedd att träffa. Trots det riktas samma kritik mot straffbestämmelsen som när den tillkom , dvs. att den är otydlig till sitt innehåll och synes inriktad alltför mycket mot det traditionella militära försvaret. Vi instämmer i bedömningen att den nuvarande exemplifierande uppräkningen riskerar att leda tankarna fel och att den inte tillräckligt väl speglar de förhållanden som gäller . Det finns alltid en risk för att en lista med exempel i praktiken och med tiden kommer att uppfattas som mer eller mindre uttöm- mande och därmed blir helt styrande för straffbestämmelsens räck- vidd. Inte minst med hänsyn härtill är det viktigt att exemplen är rättvisande och lämpliga. Det är dock förenat med svårigheter att urskilja sådana exempel. Vidare skulle listan behöva göras tämligen omfattande. Med hänsyn till den snabba takt som samhället föränd- ras i skulle den löpande behöva kompletteras eller på andra sätt justeras för att anpassas till utvecklingen. Oavsett hur en exemplifiering utformas finns det en över- hängande risk att uppräkningen bidrar till att snäva in tillämp- ningsområdet eller leder det i en viss riktning. Det kan vara något positivt och en effekt som eftersträvas.