sou · H1B380 · 2013-12-05 00:00:00 — Ett eget utrymme som har registrerats för en viss fysisk eller juridisk person, så att denne permanent (persistent) kan bevara och annars behandla uppgifter där, benämns konto. I vägledningen anges som framkommit ovan att det egna utrym- met grundar sig på undantaget i 2 kap. 10 § första stycket tryckfri- hetsförordningen som innebär att handling som förvaras hos en myn- dighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning inte anses som allmän handling hos den myndigheten. Tjänster och funktioner för e-förvaltning bygger därför enligt väg- ledningen i betydande utsträckning på tillämpning av undantaget i 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen som i praktiken innebär att någon annan än den enskilda innehavaren inte får insyn i den nytto- information (se ovan) som finns i användarens eget utrymme. Vägledningen framhåller att tjänster och funktioner för e-förvalt- ning i betydande utsträckning bygger på en tillämpning av undantaget för endast teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning och att det i praktiken inte är någon annan än innehavaren som får insyn i den nyttoinformation som finns i den enskildes eget utrymme. Det bör i sammanhanget beaktas att lagmotiven till undantags- bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är skrivna med tanke på annat än it-baserade tjänster och att det inte finns någon rättspraxis som avser t.ex. ärendetjänster. Den för hela e-förvaltning- en avgörande frågan om vad som innefattas i endast teknisk bearbet- ning eller lagring för annans räkning respektive endast befordran av meddelande är därför enligt vägledningen delvis svår att bedöma. Om it-arkitekturen och de ändamål för vilka den används ut- formas så som E-delegationen uttrycker det felaktigt, och om upp- gifterna inte är sekretesskyddade, kan konsekvensen bli att uppgifter och handlingar som enskilda ser som sina egna, utan att andra ska ha rätt att ta del av dem, blir offentliga allmänna handlingar. Vid tillämp- ningen av rekvisitet endast som ett led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning, enligt 2 kap. 10 § tryckfrihets- förordningen, bör det särskilt beaktas att det är av avgörande bety- delse att en myndighet som tillhandahåller sådan service inte sam- tidigt använder uppgifterna för sin egen verksamhet. Utredningen har för att få en fördjupad förståelse för framväxten av eget utrymme inom e-förvaltningen låtit Setterwalls Advokatbyrå ta fram en pro- memoria som beskriver just Eget utrymme inom e-förvaltningen (se bilaga 3). 11.1.1Servicetjänsten i förhållande till E-delegationens vägledning Vår bedömning: Beskrivs de it-tjänster som utgör Servicetjänsten med hjälp av vägledningens begreppsapparat finns inslag av såväl bastjänster, ärendetjänster och presentationstjänster i vårt förslag. De it-tjänster som utgör Servicetjänsten kommer dock inte leda till att ärenden initieras eller att något uppgiftslämnande fullgörs utan detta sker som hos respektive myndighet. I vår före- slagna infrastruktur ställs det därför något olika krav på tjänster- nas uppbyggnad jämfört med de tjänster som E-delegationens väg- ledning i första hand tar sikte på. De it-tjänster som utgör Servicetjänsten inkluderar inte något s.k. eget utrymme som är en förutsättning för de tjänster som be- skrivs i vägledningen. Servicetjänsten är summan av de olika it-baserade tjänster som ut- redningen föreslår. Härutöver föreslår utredningen som framgår av andra delar av betänkandet diverse andra åtgärder för att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande. Ett exempel härpå är inrättan- det av en särskild samordningsorganisation. I det närmast följande beskriver vi något närmare hur den föreslagna Servicetjänsten för- håller sig till E-delegationens vägledning för verksamhetsutveckling. Inledningsvis när Servicetjänsten används utan att användaren loggar in dvs. användaren har bara tillgång till uppgiftskravsregistret och dess länksamling är tjänsten i det närmaste att beskriva som en enkel informationstjänst eller en allmänt tillgänglig webbsida där in- formation görs tillgänglig för var och en. Visserligen kommer webb- platsen använda kakor/cookies3 av rent tekniska skäl för att göra Servicetjänsten mer funktionell för besökaren. Detta förtar dock inte dess beskrivning som en informationstjänst eftersom även andra myndigheters webbplatser använder sig av kakor för detta ändamål. När cookies används ska dock besökaren enligt 6 kap. 18 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation få tillgång till informa- tion om att webbplatsen innehåller kakor och ändamålet med an- vändningen av kakor. Besökaren ska också lämna sitt samtycke till att kakor används. När funktionaliteten i senare faser av utvecklingen ökar i Service- tjänsten genom att det blir möjligt att i tjänsten logga in för att få presenterat de grundläggande uppgifter om företaget som hämtats ur det allmänna företagsregistret och göra det möjligt att uppdatera åtminstone en delmängd av dem direkt i tjänsten rör det sig snarare om en ärendetjänst. Slutligen kommer tjänsten även att innehålla två system-till-systemgränssnitt (API). Ett API som kommunicerar med det allmänna företagsregistret, samt ett API som kommunicerar med andra myndigheters e-tjänster när ett uppgiftslämnande påbörjats genom Servicetjänsten. Dessa system-till-systemgränssnitt är att likna vid bastjänster. Det sätt på vilket Servicetjänsten är uppbyggd skiljer sig på en av- görande punkt från många av de e-tjänster som myndigheterna har i bruk . Servicetjänsten har det övergripande syftet att fungera som en hjälp för användaren att effektivisera uppgiftslämnandet till de statliga myndigheterna genom primärt en bättre överblick över uppgiftskraven samt samordning av grundläggande företagsuppgifter. De tjänster som tillsammans utgör Servicetjänsten kommer inte att leda till att ärenden initieras eller att något uppgiftslämnande fullgörs utan detta sker som hos respektive myndighet. Det ställs där- för något olika krav på tjänsternas uppbyggnad jämfört med de 3 En cookie kan beskrivas som en textfil som sparas på besökarens dator. tjänster som E-delegationens vägledning avseende verksamhetsut- veckling i första hand tar sikte på. En sådan avgörande skillnad avser förekomsten av ett s.k. eget ut- rymme i tjänsterna. Som framkommit ovan beskrivs eget utrymme i vägledningen som ett skyddat förvar hos myndighet som denna tillhandahåller endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning och som därmed omfattas av undantaget i 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen. Som påpekas i vägledning är frågan om vad som innefattas i undantaget i 2 kap. 10 § tryckfrihets- förordningen i relation till e-förvaltningen inte helt lätt att bedöma. Faktum är att utvecklingen av e-förvaltningen i praktiken har kom- mit att aktualisera en tolkning och tillämpning av bestämmelsen som kan beskrivas som tämligen långtgående. I detta sammanhang finns anledning att notera att undantaget i 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen från rätten att ta del av allmänna handlingar inte har tillkommit med avseende på direkt – elektronisk – kommunikation mellan enskilda och myndigheter. Detta är i sig en omständighet som vad gäller utredningens föreslagna infrastruk- tur föranleder en mer återhållsam tolkning av undantaget. När det gäller frågan om vad som ska avses med teknisk bearbet- ning eller lagring för en myndighets räkning gavs det ett antal exempel i prop. 1975/76:160 s. 137 i samband med att 2 kap. tryckfrihets- förordningen underkastades en genomgripande översyn. Som exempel angav föredraganden: ADB-bearbetning, överföra handlingar från tredje man till maskin- läsbart medium för myndighetens räkning överföring av texten i ett maskinskrivet manuskript till magnet- band tryckning eller kopiering av ett manuskript tekniska procedurer som redigering av myndighetens ljudupptag- ningar på magnetband, överföringar av sådana upptagningar till grammofonskiva samt framkallning av fotografiskt material lagring som kräver särskilda tekniska anordningar, t.ex. lagring av information i skivminne eller på magnetband. Det finns i praxis ett fåtal men illustrativa avgöranden som berör frågan om vad som ska avses med att handling förvaras endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. I rättsfallet RÅ 1994 ref. 64 hade att ta ställning till om 2 kap. 10 § var tillämplig i ett fall där en kla- gande hade begärt att skulle lämna ut uppgifter om vilka utbetalningar som olika myndigheter hade gjort till ett visst företag. I målet framkom att en rad myndigheter hade valt att lagra sina ekonomidata i datoriserade ekonomisystem. fann dock att inte disponerade över myndigheternas redovisningsdata. I stället var det fråga om en rent teknisk hantering eller lagring av uppgifterna. De handlingar i vilka de begärda uppgifterna förekom var därför inte att anse som allmänna hos . I rättsfallet RÅ 1999 ref. 18 (I) uppkom också frågan om teknisk lagring eller bearbetning för annans räkning var för handen. I av- görandet – som rörde frågan om s.k. cookiefiler utgör allmänna hand- lingar – konstaterade att det saknades stöd för att anse att cookiefilen skulle vara förvarad hos myndig- heten endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lag- ring för annans räkning. Även om det kunde vara fråga om teknisk lagring i någon mening, kunde det inte sägas att denna skedde för någon annans räkning, mottagaren av cookiefilen hade bland annat möjlighet att avstå från att ta emot informationen och att radera den. I rättsfallet HFD 2011 ref. 52 framkom att databasen i fråga var ett för polismyndigheterna gemensamt webbaserat arbetsskadesystem som administrerades av . Varje polismyndighet hade sina administratörer med behörighet för tillgång till alla lagrade data som rörde den egna myndigheten. Ingen åtkomst förekom mellan polismyndigheterna. Dock hade tre befattningshavare på Rikspolis- styrelsen rikstäckande administratörsbehörighet för att ta fram natio- nell statistik, lägga in behörigheter, rapportera till och bistå polismyndigheterna med hjälp av teknisk natur. anförde att i vart fall användningen för fram- ställning av nationell statistik samt rapporteringen till Arbetsmiljö- verket medförde att undantaget i 2 kap. 10 § första stycket tryck- frihetsförordningen för teknisk bearbetning eller lagring inte var tillämpligt. Enligt vår bedömning visar avgörandena vikten av att det ska vara fråga om handlingar som förvaras hos myndigheten endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Undan- taget i 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen tar sikte på hela den tid som myndigheten förvarar en handling. Därigenom måste det enligt utredningens analys anläggas en helhetssyn vid bedömning varför myndigheten förvarar handlingen. Har den myndighet som förvarar handlingen även behörighet att exempelvis framställa statistik utifrån innehållet i handlingarna går undantaget inte att tillämpa även om någon statistik ännu inte framställts. Sker viss teknisk behandling eller lagring av en inkommen eller upprättad handling i en it-baserad tjänst finns det inte legalt utrymme för att isolera ett tekniskt delmoment handlingens förvaras hos myndigheten och betrakta detta separat. Utan en hel- hetssyn riskerar en handling skifta från att vara allmän eller inte be- roende på det tekniska sammanhang handlingen för ögonblicket figurerar i och det intresse myndigheten för stunden visar innehållet i handlingen, något som knappast kan ha varit lagstiftarens avsikt. För- varas en handling av en myndighet inom ramen för myndighetens e- tjänst för att användaren av e-tjänsten ska fullgöra en uppgiftsskyl- dighet eller för att myndigheten ska ha möjlighet att ge användaren upplysningar eller råd är det svårt att hävda att handlingen förvaras av myndigheten endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Detta trots att myndighetens bidrag inom ramen för e-tjänsten kan vara ganska begränsat i form av service genom förifyllda uppgifter eller annan grundläggande hjälp vid ifyllandet som exempelvis kontroll att det är rätt format på organisa- tions-/personnummer.4 Detta resonemang menar vi är giltigt oavsett om handlingen in- kommit till myndigheten för att initiera ett ärende enligt förvalt- ningslagen eller bara är till för att guida en enskild igenom ett upp- giftslämnande (serviceskede). Den tekniska bearbetning eller lagring av handlingen är då bara en följd av den enskildes och myndighetens behov av att kommunicera sinsemellan och inte endast för att myn- digheten ska utföra någon teknisk bearbetning eller lagring av hand- lingen för annans räkning. I fråga om den föreslagna Servicetjänsten kan vi konstatera föl- jande. När det gäller den grundläggande information om företaget som ska användas av hämtas denna av myn- digheten från det allmänna företagsregistret när användaren loggar in på servicetjänsten. Syftet med att hämta uppgifterna är att först kunna visa dem för användaren för att sedan, när denne går vidare till en annan myndighets e-tjänst, låta den e-tjänsten ta del av de grund- läggande uppgifterna. Användaren kommer själv att kunna disponera över vissa uppgifter såsom telefonnummer eller adresser. 4 Se Ds 2012:29 En gemensam inlämningsfunktion för skogsägare, s. 26 och 51. ringar skickas dessa till det allmänna företagsregistret. Som en ser- viceåtgärd kommer myndigheten att göra en grundläggande kvali- tetssäkring av ändringar som användaren vill göra. Redan av dessa anledningar är det inte möjligt att tillämpa undantaget i 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen. Detsamma gäller aviseringar till uppgiftskravsregistret som lämnas till från övriga myndigheter för att möjlig- göra att en uppdaterad lista på uppgiftsinlämningar presenteras för användaren. Information om hur användaren anpassat Servicetjänsten kommer när e-tjänsten är fullt utbyggd att lagras hos Företagsdatamyndig- heten i en databas för att undvika att individuella anpassningar bara fungerar på en specifik dator. Databasen kommer troligen att föras kontinuerligt och för obestämd tid. Den är därför att betrakta som en sådan förteckning som förs fortlöpande (2 kap. 7 § andra stycket 1 tryckfrihetsförordningen). Detta innebär att förteckningen är att anse som upprättad i och med att den tekniskt föreligger färdig för att införa uppgifter om hur användaren anpassat visningen i Service- tjänsten. 11.2Behov av sekretess hos Vår bedömning: I Servicetjänsten kan det uppkomma uppgifter om företagens affärs- eller driftförhållanden. Rätten att ta del av dessa uppgifter behöver eventuellt begränsas. Det är främst upp- gifter om inställningar och/eller anpassningar som enskild gjort i Service- tjänstens funktion enskilds besök hos anslutna myndigheter till Servicetjänsten anslutna myndigheters meddelanden om att ett företag är skyldigt att lämna vissa uppgifter till en myndig- het eller att företaget fullgjort en sådan skyldighet. Innan den slutliga tekniska lösningen för Servicetjänsten och en första kartläggning av specifikt vilka uppgiftskrav som ska inklu- deras i Att göra-listan är det svårt att ta ställning till frågan om sekretess. Vi lämnar därför inte några förslag i denna del. Frågan om behovet av sekretess bör därför istället fortsatt analyseras inom ramen för det fortsatta arbetet med att genom- föra våra förslag. Behövs en ny sekretessbestämmelse? En av utredningens utgångspunkter är att den offentliga förvaltning- ens etablerade struktur för uppgiftslämnandet i huvudsak ska be- hållas. Den överbyggnad som vi föreslår i form av en Servicetjänst har således det övergripande syftet att fungera som en hjälp för använ- daren att effektivisera uppgiftslämnandet till de statliga myndigheterna genom primärt en bättre överblick över uppgiftskraven samt sam- ordning av grundläggande uppgifter. Avsikten med Servicetjänsten är med andra ord att på ett enkelt sätt uppnå det i utredningens direk- tiv uttalade målet att uppgifter som lämnas från företagen till statliga myndigheter som regel endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. Servicetjänsten kommer därmed att interagera med samt- liga myndigheter och deras e-tjänster. Den tekniska integrationen tjänsterna emellan kommer dock inte att vara särskilt långtgående. Servicetjänsten kommer vidare bara att användas vid den inledande myndighetskontakten. Om ett ärende behöver kompletteras i ett senare skede av handläggningen sker det utan Servicetjänstens med- verkan. En för utredningen given utgångspunkt är att användarnas myn- dighetskontakter inte i större utsträckning bör kunna kart- läggas genom den föreslagna infrastrukturen. Servicetjänsten ska dock fungera som en dörr in till den statliga förvaltningen. Om ett företag uteslutande använder Servicetjänsten som en väg in till den statliga förvaltningen för att fullgöra sina uppgiftskrav innebär en så kallad Att göra-lista att erhåller en total överblick vilka uppgiftskrav som ett företag är skyldigt att fullgöra samt in- formation huruvida företaget fullgjort dessa Den som önskar få del av motsvarande sammanställning är tvungen att kontakta varje enskild myndighet och leta i myndighetens diarium efter uppgifter om företaget och dess uppgiftslämnande. Om företagen upplever att de på ett negativt vis kartläggs när de använder Servicetjänsten riskerar användandet att minska och de positiva effekterna både för företagen och myndigheterna att gå för- lorade. Det förtjänar dock att påpekas att en stor del av den information som kommer att finnas inom ramen för Servicetjänsten är sådan att det inte är aktuellt att överväga att begränsa rätten att ta del av den. Grundläggande uppgifter om företagen kommer exempelvis inled- ningsvis att hämtas från det allmänna företagsregistret som är öppet för användning av såväl myndigheter som enskilda. En stor del av företagens kontakter med myndigheter omfattas i något led av handläggningen av sekretess. Av kartläggningsuppdragets redovisning framgår dock inte hur stor del av företagens uppgifts- lämnande som omfattas av sekretess. Huvudregeln om sekretess i stat- lig tillsynsverksamhet m.m. finns i 30 kap. 23 § offentlighets och sekretesslagen (2009:400). Av bestämmelsen framgår att – såvitt här är av intresse – sekretess gäller, i den utsträckning regeringen med- delar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transport- verksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, I bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) har regeringen angett i 137 punkter de fall när sekretess gäller hos statliga myndigheters verksamhet enligt 30 kap. 23 § offentlighets och sekretesslagen. Det kan antas att en stor del av företagens uppgiftslämnande träf- fas av denna sekretessreglering. En avsevärd andel av företagens upp- giftslämnande omfattas vidare av särskilt sträng sekretessreglering. Uppgiftslämnande på skatteområdet och statistikområdet omfattas exempelvis av absolut sekretessen, dvs. den allra starkaste formen av sekretess. Uppgifter som omfattas av absolut sekretess är alltid hem- liga, och får därmed inte lämnas ut oavsett om det kan orsaka skada eller men. Företagets besök hos anslutna e-tjänster Att ett företag fullgjort ett uppgiftskrav, lämnat in en ansökan eller varit i kontakt med en myndighet är uppgifter som i många fall inte skyddas av sekretess. Detta är betydelsefullt med tanke på att det kommer att hanteras en stor mängd uppgifter om företagens myn- dighetskontakter inom ramen för Servicetjänsten. Det rör sig om uppgifter som kan ge en mer samlad bild av företagens myndighets- kontakter än vad som är möjligt att ta fram . För att få en över- blick över vilka kontakter som förevarit mellan statliga myndigheter och företag är en enskild som påpekats ovan hänvisad till att vända sig till varje enskild myndighet och/eller söka i myn- dighetens diarium. Detta kan kräva hårt arbete och vara tidsödande och slutligen ändå inte ge en fullständig överblick över uppgiftsläm- nandet. Det finns t.ex. relativt många ärenden bland annat på skatte- och tullområdet – med dess absoluta sekretess enligt 27 kap 1 och 3 § offentlighets och sekretesslagen (2009:400) – där ärendena innan be- slut fattats mörkas5 i myndighetens diarium. Det innebär att det av diariet t.ex. inte alltid framgår inkommandedatum, diarienummer, ingivare, adressat och ärendemening om dessa uppgifter omfattas av sekretess. Här kan nämnas att det av den inledande kartläggningen framgår att och står för över tre fjärdedelar av de fjorton myndigheternas totala antal mängd ärenden. Även när de statistikansvariga myndigheterna med stöd i lagen (2001:99) om den officiella statistiken samlar in uppgifter från företag sker det under absolut sekretess enligt 24 kap, 8 § offentlighets- och sekretesslagen. Det är alltid sekretessbelagt att ett visst företag deltagit i en statistisk undersökning. När Servicetjänsten länkar användaren vidare och förser de under- liggande e-tjänsterna med grundläggande uppgifter om användaren kan komma att få en relativt tydlig bild över vilka e-tjänster med bakomliggande myndigheter som använ- daren besöker. går det här att välja tekniska lösningar som innebär att inte ser vilken myndighet som företaget besökt. En myndighetskontakt som har inletts via Servicetjänsten leder inte alltid till att det sker ett uppgiftslämnande. Den som använt Servicetjänsten kan exempelvis ha nöjt sig med att besöka en ansluten e-tjänsts egna utrymme för att skapa ett utkast till en ansökan. En ansökan som eventuellt aldrig lämnas in. Om företaget bara har rört sig i e-tjänstens egna utrymme anses det inte uppkomma några allmänna handlingar. har inom ramen för servicetjänsten inte möjlighet att se om ett uppgiftslämnande fak- tiskt skett och ett ärende initierats. 5 Offentligt eller hemligt, SKV 148 utgåva 4, s. 66. Om Företagsdatamyndigheten kan se vilka myndigheter som företaget besökt genom Servicetjänsten går det att upptäcka om ett företag ändrar sitt beteende, t.ex. genom att ett företag börjar besöka en myndighet som normalt inte är förknippad med företagets verk- samhet. Något som kan signalera en kommande ändring i företa- gets verksamhet, vilket företaget av konkurrensskäl vill hemlighålla. De egna anpassningarna som en användare gjort avseende sin profil i Servicetjänsten är potentiellt känsliga eftersom de visar vilka myn- digheter som är av intresse för ett visst företag. Detta gäller särskilt om anpassningarna avviker från de standardinställningar som följer av företagets SNI-kod eller företagsform. Ändringar i inställningar- na kan även signalera förändringar i företagets verksamhet på ett tidigt skede som kan vara känsligt ur affärsmässig synpunkt. Till Servicetjänsten anslutna myndigheter kommer att skicka med- delanden om att ett företag är skyldigt att lämna vissa uppgifter till en myndighet eller att företaget fullgjort en sådan skyldighet för att Servicetjänsten ska kunna skapa Att göra-listor. Dessa meddelanden kan beroende på hur aviseringsfunktionen utformas innebära att det skapas en i det närmaste heltäckande bild över vilka uppgiftskrav som ett företag ska fullgöra samt om företaget fullgjort dessa. Att ett företag har eller ska lämna uppgifter till en myndighet är vanligen inte en känslig uppgift i sig och detta framgår ofta av respektive myndighets diarium. Som påpekats ovan finns det dock många ärenden där uppgiftslämnandet i sig omfattas av sekretess. En del av dessa uppgifter måste dock aviseras Servicetjänsten för att dess information ska kunna hållas uppdaterad.