sou · H1B374 · 2013-10-10 00:00:00 — , , , , , , och Umeå.2 I urvalet finns en variation i befolkning i åldern 16–, andel elever som ej uppnått målen i ett eller flera ämnen i grund- skolan, geografisk placering, andel öppet arbetslösa i åldern 18–24 samt kommunens självskattning av arbetet med det kommunala in- formationsansvaret.3 Vid kommunbesöken medverkade politiker, förvaltningschefer, ansvariga handläggare, samt vid ett flertal till- fällen även unga som deltog i kommunala insatser. Utredningen har vid ett flertal tillfällen samrått med Arbetsför- medlingen, och . Därutöver har samråd genomförts med representanter från Centrala studie- stödsnämnden, politisk utvärdering, Kriminalvården, , (Skolinspektionen), (), , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens in- stitutionsstyrelse, , Svenska och Temagruppen Unga i arbetslivet. , Brottsföre- byggande rådet, Inspektionen för socialförsäkringen och Myndig- heten för handikappolitisk samordning har inbjudits till samråd, men de har av olika skäl inte deltagit. Utredningen har även haft löpande kontakter med Kommuner och Landsting. Möten har även ägt rum med Parlamentariska socialförsäkringsutredning- en (S 2010:04) och Samordningsförbundens nätverk Väster. Utred- ningen har vidare inhämtat synpunkter från det , samt skriftligt underlag från kommuner med etablerade navigatorcentrum (se bilaga 5). Utredningen deltog även i samordningsförbundens nationella konferens . Vidare har utredningen tagit del av erfarenheter från organisatio- ner i det civila samhället genom en hearing då följande organisationer deltog: Rektorsakademien, , , , (), Rörelse- folkhögskolornas intresseorganisation, för Ungdomsorganisationer (LSU) och . En särskild hearing har också anordnats om statistik kring unga som varken arbetar eller studerar. Vid hearingen deltog representanter från Skol- 3Uppgiften om självskattning hämtades från enkätundersökning som redo- visades i rapporten Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan – En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret), rapport 360, 2011. 4Följande kommuner deltog: , , //, , , , , , , , Sala, , , , och . verket, Regeringskansliet5, , Statistiska central- byrån, , utvärdering och . En hearing om förbättrad samverkan kring utredningens målgrupp har också anordnats. Vid hearingen deltog representanter från , , , , Ungdoms- styrelsen, Temagruppen Unga i arbetslivet, kommuner och landsting, , samt . För att ta del av andra länders erfarenheter har besök gjorts i där utredningen träffade företrädare för Ministeriet for Børn og Undervisning samt Ungdommens Uddannelsesvejledning i . Kontakter har även tagits med , , och Välfärdscenter. Docent vid , uni- versitet, har bistått utredningen i beskrivningen av internationella trender i samordning av social-, utbildnings- och arbetsmarknads- politiska insatser. , , , Svenska och Samordningsförbunden i har tagit fram beskrivande statistik. har även på utredningens uppdrag genomfört de särskilda statistiska analyser som redovisas i betänkandet. Docent och docent vid har också bistått utred- ningen med särskilt underlag (se bilaga 2). Vidare har utredningen tagit del av tidigare utredningar, relevant forskning och andra studier. Utredningen har i arbetet med slutbetänkandet genomfört två sammanträden med de experter som regeringen har utsett. Därutöver har två sammanträden genomförts med utredningens sakkunniga. Slutbetänkandet är disponerat i sex delar. Del I inleds, förutom med en beskrivning av uppdraget, med hur arbetet har bedrivits och en sammanfattning av utredningens delbetänkande (kapitel 1). I del I finns också en presentation av utredningens sammanfattande iakt- tagelser (kapitel 2) samt en sammanhållen text i vilken slutbetänkan- 5 Arbetsmarknads-, Finans-, Utbildnings- och . dets uppdrag diskuteras och sätts i ett större sammanhang (kapitel 3). Därefter behandlas utredningens olika uppdrag. I del II redogörs för faktorer som påverkar risken att befinna sig i en situation av att varken arbeta eller studera (kapitel 4). Den därpå följande delen (III, kapitel 5–6) behandlar utredningens uppdrag om statistiska mått. Här föreslås hur redovisningen ska utformas för att ge bättre kunskapsunderlag om målgruppen. Detta följs (IV, kapitel 7–9) av en redovisning av de insatser som olika aktörer er- bjuder utredningens målgrupp samt förslag på hur kunskapsbaserade insatser riktade till målgruppen kan åstadkommas. Nästa del (V, kapitel 10–11) behandlar frågan om samverkan och hur denna bör utvecklas och förstärkas för målgruppen. I del VI lämnas avslut- ningsvis förslag på hur unga som efter avslutad utbildning i gymnasie- särskolan inte tillhör målgruppen ska kunna slutföra gymnasie- utbildning (kapitel 12). I denna avslutande del finns också ett kapitel om konsekvenser av utredningens förslag. Därefter följer en författningskommentar, referenser och bilagor. De olika delarna är skrivna som separata avsnitt, vilket kan innebära att viss upprep- ning kan förekomma. Unga som varken arbetar eller studerar har svårigheter att få fot- fäste på arbetsmarknaden. De behöver ett starkt och stabilt stöd på vägen tillbaka till utbildning eller för att ta steget ut på arbets- marknaden. För många unga kan detta vara en lång och krokig väg. Det är inte ovanligt att de har en historia av skolmisslyckanden bakom sig. Många har även andra typer av problem. Sambandet är starkt mellan ungdomars uppväxtförhållanden och deras etableringsproblem. Att växa upp i en familj med bristande socioekonomiska förutsättningar och sociala problem medför en betydande risk för att den unge ska misslyckas i skolan och därmed också senare få svårigheter i etableringen på arbetsmarknaden. Utredningens litteraturgenomgång visar att det finns forskning som belägger detta samband. Att utjämna olika uppväxtvillkor är därför centralt. Insatser inom förskola och skola är avgörande för elever som har olika typer av svårigheter. Det är således utredningens uppfattning att det först och främst krävs tidiga och förebyggande insatser av god kvalitet för att minska inflödet till utredningens målgrupp, dvs. de som varken arbetar eller studerar. Insatser behövs för att fler ska bli behöriga till gym- nasieskolan. I gymnasieskolan behövs riktade insatser till dem som riskerar att misslyckas. I utredningens delbetänkande föreslogs att kommunens skyldigheter mot dem som står utanför gymnasie- skolan ska förstärkas. Genom det kommunala aktivitetsansvaret ska uppföljningen och insatserna till dem som avbrutit utbildningen förbättras. Även är en viktig aktör för att minska inflödet till gruppen. Utvecklingen av föräldrastödet kan vara en del i detta arbete. Uppsökande och förebyggande arbete direkt riktat till ungdomar är en annan viktig uppgift för . För det andra behövs åtgärder för att minska tiden i inaktivitet och arbetslöshet för de som befinner sig i en sådan situation. fokus i såväl i utredningens delbetänkande som i detta slutbetänk- ande. För ungdomar som varken arbetar eller studerar behövs in- satser som underlättar övergången mellan skola och arbetsliv. Flera aktörer arbetar på parallella arenor med sådana insatser. Dock är det oklart om insatserna är organiserade och utformade på ett sådant sätt att de möter de ungas behov. Här behövs kunskap och forskning som ökar förutsättningarna för en förbättrad styrning och planering på området. Vidare behöver samverkan mellan olika aktörer i högre grad stimuleras. Samverkan ger bättre förutsättningar för att de unga ska få ett ändamålsenligt stöd från det offentliga. Sammanfattningsvis presenteras nedan två problemområden som utredningen har identifierat. Avslutningsvis lyfter utredningen också fram andra centrala utmaningar, vilka faller utanför utredningens uppdrag men uppfattas vara avgörande för att minska antalet unga som varken arbetar eller studerar . 2.1Bristande samordning och helhetssyn Unga som varken arbetar eller studerar har olika behov. För de unga som är arbetslösa och inte har några andra behov av stöd än att söka och hitta arbeten kan Arbetsförmedlingens insatser vara tillräckliga. Ungdomar som har ekonomiska svårig- heter, har varit arbetslösa , saknar gymnasie- utbildning och därutöver lider av psykisk ohälsa behöver däremot stöd från flera aktörer. Ingen aktör har dock ett övergripande ansvar för denna utsatta grupp. Ansvaret är fördelat efter de tradi- politikområden som karaktäriserar styrningen från nationell till lokal nivå, dvs. utbildning, arbetsmarknad, sociala frågor, hälso- och sjukvård etc. Detta kan få till följd att insatser till de unga som har behov av samordnade insatser inte prioriteras. De negativa konsekvenserna av detta riskerar inte enbart att påverka ungdom- arna. Det påverkar även den löpande verksamheten i myndigheter och departement. Intresset för tvärsektoriella frågor är svalt. Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingen, kommuner, m.fl. bedriver en mängd olika insatser riktade till utredningens målgrupp. Insatserna innehåll kan, på en övergripande nivå, framstå som lika. Men ambitionsnivån varierar och det fak- tiska innehållet likaså. Kunskapen om resultat och effekter är också begränsad. Det är därför oklart hur väl insatserna passar ungdomar med störst behov. Utvecklingen har också medfört att fler utförare i form av kompletterande aktörer anordnar insatser för ungdom- arna. Ungdomar med stora behov av stöd möter således en mängd olika myndigheter och företag. Det kan vara kommuner, arbets- förmedlare, kompletterande aktörer, tillfälliga projekt osv. Insatserna är inte heller samordnade. En ungdom kan först ta del av kommunala arbetsmarknadsinsatser. Därefter på- börjas liknande, eller andra, insatser i statlig regi. Utöver dessa kan den unge ha kontakt med hälso- och sjukvården eller andra stödjande myndigheter. Följden kan bli flera olika kartläggningar, handlings- planer och aktiviteter från en mängd olika aktörer och utförare. Ingen myndighet har en helhetssyn och ett samlat ansvar för att de unga ska få rätt stöd och en snabbare väg till arbete eller utbildning. Utredningen kan konstatera att det finns flera olika krav på myndigheter att samverka kring olika grupper av unga. Dock finns det inga generella strukturer för samverkan i landets alla kom- muner. Samverkan är organiserad olika i landet. Den kan bedrivas med långsiktig finansiering genom samordningsförbund eller tempo- rärt i projektform finansierad av den Europeiska socialfonden. Samverkan kan fungera väl i vissa kommuner, mellan olika lokala och statliga aktörer, medan den kan behöva utvecklas i andra. 2.2Behov av förbättrat underlag för politisk styrning och anpassade insatser har ungdomars situation på arbetsmark- naden förändrats. Etableringsåldern har ökat, arbetslösheten är högre och arbetsmarknaden är mer instabil. Det är inte ovanligt att ung- domars anställningar är kortvariga och tillfälliga. Kraven på utbild- ning har ökat. Många har därmed svårigheter att överhuvudtaget ta sig in på arbetsmarknaden. Det finns således mycket som talar för att förutsättningarna för ungdomars övergång från skola till arbets- liv har förändrats. Traditionellt sett är arbetslöshet det mått som används för att få en uppfattning om ungdomars svårigheter på arbetsmarknaden. Eftersom situationen har förändrats på arbets- marknaden och att olika grupper av ungdomar möter olika svårig- heter räcker det inte att analysera svårigheterna på arbetsmark- naden endast mot bakgrund av ungdomsarbetslösheten. För att kunna möta ungdomars behov av stöd och hjälp i övergången mellan skola och arbetsliv behöver kunskapen utvecklas. kunna möta de behov som unga har behövs ett gediget kun- skapsunderlag som kan bidra till att förstå hur många unga som har svårigheter och vilka behov av stödinsatser som finns. saknas sådan kunskap, såväl nationellt som lokalt. Bristen på sådan kun- skap kan medföra att politiska initiativ på området uteblir eller att insatserna inte utformas på ett ändamålsenligt sätt. Det behövs således regelbunden statistik om gruppen och en fördjupad kun- skap om olika grupper av ungdomar med etableringssvårigheter. Kunskapsbasen behöver också utvecklas avseende de insatser som ges till unga för att hjälpa dem att återgå till utbildning eller för att förbättra deras förutsättningar på arbetsmarknaden. Utred- ningen kan konstatera att de unga är föremål för en mängd olika insatser som är utformade av olika aktörer. De unga som varken arbetar eller studerar är ofta en prioriterad grupp, såväl i den ordi- narie verksamheten som i projekt. saknas dock förutsätt- ningar för att efter individuella bedömningar erbjuda insatser som motsvarar den unges behov. För att lyckas med en sådan differen- tiering behövs en förbättrad kunskapsbas om insatsernas innehåll och resultat. 2.3Framtida utmaningar utanför utredningens uppdrag Det finns utöver de ovan nämna problemen flera kvarstående frågor som faller utanför utredningens uppdrag men som har stor betyd- else för ungas etablering. Dessa frågor är i sig avgörande för att kunna förändra situationen för de ungdomar som riskerar att hamna i utredningens målgrupp. Utmaningarna är av sådan karaktär att utredningens förslag inte löser dem. Utredningen vill ändå peka på områden som är av stor betydelse för att minska inflödet i utredningens målgrupp. Utredningen menar att följande utveck- lingsområden är centrala för att fler unga ska arbeta eller utbilda sig. 2.3.1De svagaste eleverna riskerar att missgynnas i skolan Skolans uppdrag att skapa så goda livschanser som möjligt för alla elever är en utmaning, men inte en omöjlighet. Utbildning är en av de viktigaste faktorerna för ungdomars framtida möjligheter. Ju tidigare en elev avbryter eller misslyckas i skolan desto sämre tenderar framtidsutsikterna att bli. Ungdomar som har en gym- nasieutbildning har goda chanser på arbetsmarknaden. Det finns således en stor möjlighet att via skolan påverka utvecklingen genom att se till att fler fullföljer gymnasieutbildningen. Antalet unga som riskerar att hamna utanför arbetsmarknaden skulle då minska. Skolan har ett tydligt formulerat uppdrag att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Men har skolan inte lyckats tillräckligt bra med att bryta de strukturer som genereras via bland annat socioekonomiska fak- torer. Ofta är det elever vars föräldrar har låg utbildning, elever som kommit till efter skolstart eller elever som har olika typer av fysiska eller neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som har stora svårigheter i skolan. Enligt Skolinspektionen finns det brister i skolan som innebär att de elever som har de största problemen särskilt drabbas. Bristerna gäller alltifrån lärarens arbete med den enskilde eleven till den pedagogiska ledningen och huvud- mannens styrning av verksamheten.1 För att öka möjligheter för unga att lyckas på arbetsmarknaden måste skolans förmåga förbättras när det gäller att stödja de unga som riskerar att misslyckas i skolan. Skolinspektionen pekar på att allt för många elever hålls tillbaka i sin utveckling. Granskningar av skolans verksamhet tyder på att flera gymnasieskolor brister i sitt ansvar när det gäller att ge eleverna särskilt stöd. I stället för att erbjuda eleven särskilt stöd förekommer det att skolor hänvisar elever till individuella programmet. Introduktionsprogram har ersatt det individuella programmet. Därmed ställs högre krav på att gymnasieskolorna ska ge eleverna det stöd de behöver för att slut- föra sina studier. 2.3.2Introduktionsprogrammens kvalitet är central Det är således mycket viktigt att följa upp och förbättra skolans insatser i form av exempelvis särskilt stöd. Det är också centralt att skolorna i ökad utsträckning motverkar studieavbrott. Många av de förändringar som har genomförts i grund- och gymnasieskolan syftar till att förbättra detta arbete. avbryter alltför många elever sin gymnasieutbildning och en stor andel av dem återupptar 1 Skolinspektionen (2012)En skola med tilltro lyfter alla elever, erfaren- heter och resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning 2011, . inte heller utbildningen längre fram. Skolsystemet måste ständigt utvecklas och förbättras. Introduktionsprogrammen, gymnasieprogrammet för de elever som inte är behöriga till nationella program, är för utredningens målgrupp särskilt viktiga. Dit bör kvalitetsutvecklande insatser riktas. börjar cirka 15 000 ungdomar i introduktions- programmen.2 Risken för avbrott i utbildningen är betydligt högre för dessa ungdomar än för de som läser nationella program. Att säkerställa en utbildning av hög kvalitet för dessa ungdomar är således avgörande för att förbättra deras etableringsmöjligheter. Bättre insatser till unga inom ramen för utbildningssystemet skulle också minska behovet av kortsiktiga arbetsmarknads- insatser, eller andra typer av insatser, från stat och kommun när dessa ungdomar lämnat utbildningen. Det är således oerhört viktigt att resurser läggs på introduktionsprogrammet för att hjälpa de unga som inte fångats upp tidigare i systemet. Här bör nämnas att regeringen har aviserat en utredning om förlängd skolplikt för de som inte är behöriga till gymnasieskolan. Resultaten av den utredningen kommer att ha betydelse för introduktionsprogrammens målgrupp och framtid. 2 (2013) Skolor och elever i gymnasieskolan, /13, , , s. 6. 3Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv För ungdomar, och befolkningen i övrigt i arbetsför ålder, utgör ett arbete den i särklass viktigaste arenan för samhälleligt deltagande och är således av stor betydelse för såväl ungdomars som övriga indi- viders utveckling och välfärd. Ett arbete är först och främst den för individen viktigaste inkomstkällan. Ett arbete ger också en social förankring, strukturerar vardagen, skapar delaktighet och ger sociala relationer. Deltagande på arbetsmarknaden är också en förutsättning för att kvalificera sig till en stor del av de skydd som socialförsäk- ringarna ger. Det finns ett starkt samband mellan etablering på arbetsmarkna- den och individens utbildning.1 Ungdomar som har en gymnasie- utbildning klarar sig relativt bra på arbetsmarknaden, oavsett kon- junkturläge. De ungdomar som misslyckas i gymnasieskolan eller aldrig påbörjar en sådan utbildning har däremot stora svårigheter på arbetsmarknaden.2 Ungdomars väg mellan skola och arbete kan så- ledes underlättas genom att fler fullföljer en gymnasieutbildning. I denna utredning är fokus den kategori av unga som varken arbetar eller studerar. I betänkandet redogörs för vilka riskfaktorer (II) som bidrar till att en ung person befinner sig i en sådan situa- tion och förslag ges till hur gruppen statistiskt ska redovisas och följas upp (III). Dessutom kartläggs de insatser som ges till dessa unga för att underlätta övergången mellan skola och arbetsliv (IV). Ett flertal aktörer är ofta involverade för att bistå utredningens mål- 1SOU 2011:11 , Bilaga 2, s. 127 ff; , O. Att få fotfäste på arbetsmarknaden, I , S et al. (red.) (2011) Utanförskap, , : Dialogos; , J. & Panican, A. Unga och utanförskap i , I , T. & Tägtström, J. (red.) (2013) For det som vokser, Unge, psykisk uhelse of tidlig uförepensjonering i , välfärdscenter, . 2Socialstyrelsen (2010) Social rapport , , s. 237 ff. Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv grupp med olika typer av stödåtgärder. Samverkan mellan dessa aktörer är därför en annan aspekt som behandlas i utredningen (V). Det här sammanhållande kapitlet syftar till att sätta in utredningens frågor i en större kontext. Frågor om arbetslöshet, utbildning, sam- hällets insatser på olika arenor samt utformning av ett samordnat stöd ges därför här inledningsvis ett utrymme. 3.1Arbetslösa och vissa personer utanför arbetskraften Ungdomars arbetsmarknadsstatus är av stort intresse. För att be- skriva situationen för de unga som varken arbetar eller studerar är det relevant att få en uppfattning om olika ungdomars arbetsmark- nadspositioner. I detta avsnitt ges en översiktlig bild av arbetslöshe- tens utveckling. Därefter fokuseras på utredningens målgrupp, dvs. de unga som varken arbetar eller studerar. Här avses såväl arbetslösa ungdomar som de unga som saknar sysselsättning men som inte till- hör arbetskraften.3 Här jämförs ungdomar med olika utbildningsbak- grund och unga som är inrikes- respektive utrikes födda. Eftersom tidigare studier pekat på sambandet mellan ungdomars möjligheter att lyckas på arbetsmarknaden och en fullständig gymnasieutbild- ning avslutas detta avsnitt med en beskrivning av genomströmningen i gymnasieskolan. I betänkandets del III återkommer utredningen till frågan om hur de unga som varken arbetar eller studerar bör definieras för att på bästa sätt uppskatta hur många som befinner sig i en sådan position samt hur kunskapen om denna grupp av ungdomar ska öka. 3.1.1Unga arbetslösa och unga utanför arbetskraften – är inte detsamma som unga som varken arbetar eller studerar För att förstå vilka unga som är utredningens målgrupp behövs kun- skap om de begrepp och definitioner som används för att beskriva läget på arbetsmarknaden. I Arbetskraftsundersökningarna (), dvs. de mätningar som ligger till grund för att beskriva läget på arbets- 3 Här redovisas unga i åldern 20–, men också åldersgrupperna 15–24 respektive 15–. Valet av åldersgrupp baseras främst på utredningens bedömning. T.ex. är det mindre lämpligt att redovisa den yngre åldersgruppen när utbildning är en faktor som finns med i analysen. avgörs åldersavgränsningen också av tillgången på data. Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv marknaden, delas befolkningen upp efter arbetsmarknadsstatus.4 De mest centrala måtten som används är sysselsättning, arbetslös- het och arbetskraft. Individer klassificeras som antingen sysselsatta, arbetslösa eller ej i arbetskraften, dvs. tre grupper som är varandra ömsesidigt uteslutande. Sysselsatt5 är den som utfört minst en timmas arbete under referensveckan, arbetslös6 är den som inte är sysselsatt men sökt och kan ta ett arbete. Personer som varken klassificerats som sysselsatta eller arbetslösa klassificeras som ej i arbetskraften7. Arbetslöshet är främst ett mått som visar att matchningen mellan den som söker arbete och den som erbjuder arbete på arbetsmark- naden har misslyckats. Arbetslöshetsmåttet, i likhet med sysselsätt- ningsmåttet, är emellertid heterogena mått som innefattar många olika typer av situationer. Bland de arbetslösa finns t.ex. de som är utan arbete, söker ett arbete men där många av dem studerar.8 Arbets- löshetsmåttet säger således inte något om vilka sociala omständighe- ter en person lever under. För att komplettera arbetslöshetsmåttet har utvecklat det internationella måttet NEET (Not in Employment, Education, or Training) för att få en uppfattning om hur stor andel av ungdomarna som riskerar att ha svårt att komma in på arbetsmarknaden.9 I arbetskraftsundersökningarna utgörs NEET, det som på svenska ibland kallas för unga som varken arbetar eller 4Statistiken som framställs är föremål för internationell samordning och bygger på Inter- national , , konvention över arbetsmarknadsstatistik. Undersök- ningen är således anpassad till internationella krav. Se vidare kapitel 5 och 6. 5Personer som under en viss vecka utförde något arbete (), antingen som avlönade arbetstagare, som egna företagare eller oavlönade medhjälpare i företag tillhörande make/maka eller annan medlem av samma hushåll. Även personer som inte utförde något arbete enligt tidigare beskrivning men som hade anställning och var tillfälligt frånvarande under hela referensveckan p.g.a. t.ex. sjukdom, semester, tjänstledighet (t.ex. vård av barn eller studier). Även personer som deltar i vissa arbetsmarknadspolitiska program räknas som sysselsatta t.ex. offentligt skyddat arbete, start av näringsverksamhet eller anställning med lönebidrag eller anställningsstöd.