sou · H1B310 · 2013-05-15 00:00:00 — Rätta byggfelen snabbt! – med effektivare förelägganden och försäkringar SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över vissa byggfrågor. förordnades som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet . Utredningen har överlämnat ett delbetänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86). Sekreterare i utredningen har varit advokaten , universitetsadjunkten tekn. lic. och försäkringsjuristen . Följande personer förordnades att ingå i den s.k. interdepartementala expertgruppen, nämligen departementssekreteraren , rättssakkunnige , departementssekreteraren , kanslirådet till och med , och departementssekreteraren och kanslirådet . Som experter förordnades experten från Kommuner och Landsting, näringspolitiske chefen från Byggindustrier, experten från och juristen från . Utredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande Rätta byggfelen snabbt! - med effektivare förelägganden och försäkringar, (SOU 2013:10). Utredningsarbetets omfattning och genomförande ......... Nuvarande bestämmelser om ansvar, kontroll, sanktioner och rättelser enligt ........ 3.1Vad hanteras i bygglov respektive kontroll enligt 10 kap. Kontrollsystemets huvudpunkter och förlopp ...................... Ingripande för att åstadkomma rättelse.................................. Överväganden och förslag om delat byggansvar i plan- Bakgrund och utgångspunkter ................................................ 4.3Bestämmelserna om delat byggansvar påverkar inte Nuvarande bestämmelser om konsumentskydd Lag (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m........................... Jordabalken (1970:994)............................................................ Konsumenttjänstlagen (1985:716) .......................................... Övervägande av behov av kompletterande ekonomiskt skydd vid byggfel ........................................................ Vilket konsumentskydd finns utöver bestämmelserna i lag om byggfelsförsäkring m.m.?............... 6.2Hur påverkas konsumentskyddet av ett borttagande av nuvarande lag om byggfelsförsäkring m.m.? Utredningens bedömning och förslag .................................... Kriterier för en effektiv försäkring.......................................... Utblick mot andra nordiska länder................................ Fond och försäkringslösning i ................................ 7.2Fullgörelsesäkerhet och frivillig byggfelsförsäkring i Överväganden och förslag till utformning av försäkringsskydd vid byggfel ........................................ Ny lag om försäkring ............................................................... 8.2Lagens tillämpningsområde, definitioner och kopplingar 8.3 Åtgärdandeförsäkringens omfattning ..................................... 8.4Den nya lagen ger ett flexibelt system för val av försäkringsbelopp, premie och självrisk.................................. Snabb utredning och krav på åtgärdandeplan ......................... Förslag till lag om färdigställandeskydd ................................. 9.1Kort sammanfattning av utredningens direktiv och Konsekvenser av förslaget om delat byggansvar i PBL ......... Konsekvenser för byggherrar....................................... Konsekvenser för kommunerna .................................. 9.2.3 Konsekvenser för husleverantörer och 9.2.4 Konsekvenser för kvaliteten i byggandet m.m. ........ Konsekvenser av förslag om åtgärdandeförsäkring ............. 9.3.1 Konsekvenser för konsumenter och Konsekvenser för försäkringsbolagen ....................... Konsekvenser för kommunerna ................................ 9.3.5 Konsekvenser för husleverantörer och Frågor som inte behandlats av utredningen ................. Tolkning av byggregler ........................................ Krav på kompetens vid byggande/certifiering av Förslag till lag om ändring i (2010:900) .............................................................................. Förslag till lag om försäkring för åtgärdande av vissa Förslag till lag om färdigställandeskydd ............................... Förslag till lag om ändring i lag (2006:985) om energideklaration för byggnader och registrering av Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:100.............................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2012:88 .................................................... Bilaga 3 Tilläggsdirektiv 2013:3...................................................... Bilaga 4 Resultat från enkät till kommuner med frågor angående Bilaga 5 Skrivelse från ................................... och tidigare överlämnat delbetänkande Utredningens syfte är att underlätta byggandet i . Utredningen har till regeringen överlämnat ett delbetänkande SOU 2012:86, Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga regler och förutsägbara byggregler. Delbetänkandet omfattade kommunernas tillämpning av särkrav utöver nationella byggregler avseende byggnaders tekniska egenskaper och tillämpningens konsekvenser på byggkostnaderna. Förslag och bedömning lämnades för att underlätta byggandet. Från det ursprungliga direktivet, Dir 2011:10, återstår efter överlämnandet av delbetänkandet att behandla frågan om att dela upp byggherreansvaret på olika aktörer i byggprocessen. fick utredningen tilläggsdirektiv, Dir 2012:88. Detta tillägg omfattade att utreda behovet av att ge konsumenter ett ekonomiskt skydd i de fall det under den lagstadgade reklamationsfristen i konsumenttjänstlagen och jordabalken uppträder ett fel eller skada till följd av ett fel i ett småhus som uppförts eller byggts till av en näringsidkare (småhusentreprenad), eller som en konsument köpt av en näringsidkare och konsumenten inte får rättelse genom reklamation. Utredningen ska också lämna förslag på hur ett sådant skydd kan utformas. Genom ytterligare ett tilläggsdirektiv, Dir 2013:3, senarelades redovisning av slutbetänkandet med dessa båda återstående frågor från till . Fråga om delat byggansvar Rikta föreläggandet mot ansvarig entreprenör Om det vidtagits en byggnadsåtgärd i strid mot PBL eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (bl.a. byggregler – BBR) kan förelägga den som äger fastigheten eller byggnaden att vidta rättelse inom viss tid.1 I situationer då mottagaren av föreläggandet är en icke-profession- ell aktör kan ifrågasättas om denna regel är effektiv. Utredningen föreslår därför att föreläggande om rättelse i vissa situationer ska kunna riktas mot den som byggherren anlitat för att utföra den byggnadsåtgärd som föreläggandet avser – s.k. ansvarig entreprenör enligt PBL. Utgångspunkten har varit att det grundläggande byggherreansvaret behålls orubbat. I det fall entreprenör inte förmås genomföra rättelse så finns byggherrens ansvar kvar och ska förelägga byggherren att vidta rättelse. Av den anledningen undviker vi att tala om delat byggherreansvar utan säger i stället delat byggansvar. Föreläggande mot ansvarig entreprenör förutsätter att denne före byggstart har godkänt att så får ske, genom att ta på sig uppgiften som ansvarig entreprenör enligt PBL samt att detta framgår av kontrollplanen. Utredningens bedömning är att byggfel kan rättas snabbare om föreläggande får riktas direkt mot den entreprenör som enligt fastställd kontrollplan är ansvarig. Underentreprenörer ska enligt förslaget inte kunna ikläda sig rollen som ansvarig entreprenör enligt PBL, dvs. kan inte bli mottagare av ett rättelseföreläggande från . Föreläggande om rättelse ska riktas mot ansvarig entreprenör endast om enkelt kan fastställa vilken ansvarig entreprenör som ansvarar för den åtgärd som ska rättas samt att denne kan nås med skälig arbetsinsats. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda ska föreläggandet i stället riktas mot fastighetens eller byggnadens ägare. 1 11 kap. 20 § PBL. Om ett föreläggande har riktats mot ansvarig entreprenör men rättelse inte sker får rikta föreläggandet mot den som äger fastigheten eller byggnaden. ska inför beslut om rättelse upplysa fastighetens eller byggnadens ägare att föreläggandet kan riktas mot ansvarig entreprenör. Sådant föreläggande förutsätter att ägaren har godkänt att föreläggandet riktas mot ansvarig entreprenör i stället för mot ägaren själv. När ett föreläggande riktas mot ansvarig entreprenör ska besluta om dennes tillträde till fastigheten och byggnaden samt informera ägaren om beslut om rättelse och tillträde. Borttagande av byggfelsförsäkringen och införande av åtgärdsförsäkring Problem med dagens byggfelsförsäkring Utredningens uppfattning är att den nu gällande försäkringslösningen som erbjuds utifrån lagen om byggfelsförsäkring inte uppfyller de krav som man kan ställa på en dylik försäkring för att utgöra ett erforderligt komplement till det konsumentskydd som finns inom annan lagstiftning. Kritiken mot lagen och resultatet av det skydd som var tänkt att ges har varit massiv och enligt utredningens bedömning finns det fog för den kritiken. Lagen har varit administrativt betungande för byggnadsnämnderna och konsumenterna har enligt kritiken inte fått förväntat ekonomiskt skydd. Utredningens uppfattning är dock att slopandet av den obligatoriska byggfelsförsäkringen kan få betydande konsekvenser för de konsumenter som drabbas av allvarliga byggfel. Det avgörande för en bra försäkring är att allvarliga fel ska utredas och snabbt åtgärdas. Detta framhölls redan vid framtagandet av byggfelsförsäkringen men tyvärr uppvisar den försäkringen vare sig snabbhet vad gäller utredning eller snabbhet vid åtgärdande. Detta kan till stor del förklaras av det faktum att byggfelsförsäkringen är subsidiär (gäller i andra hand) i förhållande till entreprenörens primära ansvar. Som många framhåller har konsu- menten därför upplevt att de fått ytterligare en motpart, nämligen försäkringsbolagen. Att behöva föra rättsliga tvister mot försäkringsbolag är för konsumenten lika besvärligt och tidskrävande som att föra talan mot entreprenörer. Att behöva föra talan mot två parter eller fler är direkt förödande. Många konsumenter klarar inte detta vare sig personligen, ekonomiskt eller tidsmässigt. Direktivet till utredningen utgår från att lagen ska tas bort och utredningen delar den uppfattningen. Konsumentskydd i övrig lagstiftning (vid borttagande av lagen om byggfelsförsäkring m.m.) Utredningen har särskilt sett på de lagar som har inriktning att ge skydd åt konsumenter vid allvarliga byggfel, dvs. konsumenttjänstlagen och vissa bestämmelser i jordabalken vad gäller felansvar. Dessa lagar ger ett bra system för hanteringen av avtal, vad ett avtal får innehålla och vilken rätt man som konsument i en byggentreprenad eller som köpare av en fastighet har gentemot entreprenören eller säljaren. Såväl konsumenttjänstlagen som jordabalkens 4 kap. ger tvingande bestämmelser till stöd för konsumenten vad gäller avtalsinnehåll. Konsumenttjänstlagen ger även regler för rättelseförfarande, reklamation m.m. som ger ett grundläggande stöd för konsumenten. Såsom redovisas i avsnitt 5.3 så innebär felbegreppet enligt 9 § i konsumenttjänstlagen att en tjänst är felaktig om resultatet inte är fackmässigt i enlighet med 4 §, avviker från föreskrifter eller myndighetsbeslut eller i övrigt avviker från vad som avtalats. Detta innebär att s.k. utvecklingsfel inte ingår i konsumenttjänstlagens felbegrepp. Utredningens bedömning är att såväl konsumenttjänstlagen som jordabalken ger bra regler till skydd för avtalsförhållandet med konsumenten men att ingen av lagarna säkrar ett faktiskt åtgärdande. Genom den lagändring som skedde i PBL infördes krav på startbesked respektive slutbesked. Därtill skärptes kontrollsystemet bl.a. genom nya regler för den kontrollansvarige och för de sakkunniga som ska anlitas i kontrollsystemet. Någon utvärdering av förändringarna i PBL har ännu inte skett vare sig ur PBL:s synsätt eller ur konsumentsynpunkt. Skälet är att lagstiftningen är tämligen ny. Sammantaget innebär detta att utredningen anser att det finns skäl att komplettera konsumentskyddet på något sätt i det fall nuvarande lag om byggfelsförsäkring upphävs. Olika former för kompletterande konsumentskydd vid byggande Utredningen har bedömt flera alternativ för att ge konsumenten ekonomiskt skydd vid byggfel. De alternativ som utredningen bedömt är införande av en statlig fond, en fond finansierad av byggbranschen, att entreprenörerna avsätter medel eller ger garantier uppgående till visst belopp samt en ny form av försäkringslösning. Utredningen förordar en försäkringslösning, kallad åtgärdandeförsäkring. En försäkringslösning innebär att det alltid finns ekonomiska resurser för ett åtgärdande. En rätt utformad försäkringslösning kan i jämförelse med övriga bedömda alternativ ge stora fördelar genom snabb och kostnadseffektiv hantering av uppkomna fel och skador. Kriterier för en effektiv försäkring Utredningen har uppställt följande kriterier för en bra försäkring: -Allvarliga fel ska åtgärdas. -Så kallade utvecklingsfel ska inkluderas i försäkringen. -Det ska vara snabbhet och effektivitet i utredningen av om fel eller skada föreligger. -Försäkringen ska vara ett effektivt instrument för genomförandet av ett åtgärdande. -Det ska ske professionella bedömningar vad gäller hanteringen av rättsliga frågor och regresskrav mot den som bedömts vara ansvarig för byggfelet. -Ingen ska kunna skylla på annan på ett sätt som hindrar Vem som bär ansvaret får avgöras efter åtgärdandet för det fall ingen påtar sig eller accepterar eget ansvar. Det är även en målsättning från utredningens sida att kommunens handhavande vad gäller försäkringen ska förenklas jämfört med dagens ordning beträffande försäkringens koppling till startbesked enligt PBL. Utredningen föreslår att en åtgärdandeförsäkring ska finnas vid nybyggnad, tillbyggnad eller ombyggnad av en- och tvåbostadshus samt vid nybyggnad av flerbostadshus som är avsett för en bostadsrättsförening eller för ägarlägenhetsfastigheter. En åtgärdandeförsäkring behövs inte om den sammanlagda byggkostnaden inte överstiger tio prisbasbelopp. Utredningen skiljer inte på en- och tvåbostadshus som används för permanent bruk eller för fritidsändamål. Åtgärdandeförsäkringen ska omfatta erforderlig utredning, kostnaden för att åtgärda fel i byggnaders konstruktion, det material som använts i byggnadsarbetet eller beror på utförandet av arbetet och som innebär avvikelse från tekniska egenskapskrav i PBL eller föreskrifter angående tekniska egenskapskrav som meddelas med stöd av PBL. En åtgärdandeförsäkring kommer även att omfatta annan väsentlig skada på byggnaden som beror på byggnadens konstruktion, det material som används i byggnadsarbetet eller utförandet av arbetet, s.k. utvecklingsfel. Åtgärdandeförsäkringen följer objektet, dvs. byggnaden, och åtgärdandeförsäkringen gäller för av räknat från godkänd slutbesiktningen i entreprenaden eller från slutbesked enligt PBL. Flexibelt system för val av försäkringsbelopp, premie och självrisk En åtgärdandeförsäkring kan begränsas till visst belopp per byggnad (försäkringsbelopp). För en åtgärdandeförsäkring ska även bestämmas en självrisk. Begränsningar för hur dessa belopp bestäms ges i lagen. Till skillnad från den gällande lagen om byggfelsförsäkring behöver åtgärdandeförsäkringen inte tecknas med ett försäkringsbelopp som motsvarar hela byggkostnaden, utan byggherren kan i premiebesparande syfte välja ett lägre belopp. Försäkringsbeloppet får dock inte understiga av den totala byggkostnaden. Om halva byggkostnaden understiger tio prisbasbelopp får försäkringsbeloppet inte understiga tio prisbasbelopp. Utredningen har bedömt att självrisken ska kunna bestämmas till maximalt ett prisbasbelopp, vilket motsvarar . Försäkringsgivare får ett tydligare ansvar för att utreda fel eller skada och för att snabbt och effektivt hantera åtgärdandet. Åtgärdandet är det viktiga varför förslaget bygger på att det ska tas fram en åtgärdandeplan och att detta ska ske från anmälan. Försäkringshavarens självrisk inkluderar kostnaden för utredningen och försäkringsgivaren ska vid anmälan från försäkringshavaren nogsamt informera om att utredning påbörjas och att därmed kostnadsansvaret åligger försäkringshavaren upp till gällande självrisk. Försäkringsgivaren ska vara den som bedömer möjligheten att ställa regresskrav mot leverantör, entreprenör, projektör eller annan konsult. Försäkringsgivaren är den som har möjlighet att göra detta på ett professionellt och rationellt sätt utifrån gällande avtal, lagregler m.m. Vem kravet ska riktas mot får försäkringsgivaren bedöma varvid det naturligtvis kan bli fråga om krav mot den som utfört arbetet, dvs. entreprenören, men likaså mot den som projekterat för utförande eller annan konsult, exempelvis arkitekt, som givit lösningar som kan påverka byggnaden såtillvida att fel föreligger. I direktiven har uttalats att det ska finnas en lag om färdigställandeskydd huvudsakligen i enlighet med det system som redan finns i lagen om byggfelsförsäkring. Utredningens anser att det finns skäl att särskilja de två lagarna, dvs. en lag om åtgärdandeförsäkring och en lag om färdigställandeskydd, bl.a. mot bakgrund av att färdigställandeskyddet i sig kan inkludera en försäkringslösning men kan även bestå i en bankgaranti. De förändringar som föreslås i lagen om färdigställandeskydd är dels att det införs en ny paragraf med definitioner av begrepp som motsvarar det förslag som givits i lagen om åtgärdandeförsäkring, dels att färdigställandeskyddets nivå kopplas till samma nivå som ska gälla för åtgärdandeförsäkring, dvs. lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900), dels att 10 kap. 16 § ska upphöra att gälla, dels att 1 kap. 4 §, 10 kap. 6, 19, 23, 24, 28, 31 §§ och 11 kap. 20 § ska ha följande lydelse och dels att det i lagen ska införas nya paragrafer, 10 kap. 27 a § och 11 kap. 8 a §. I denna lag avses med allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov, ansvarig entreprenör: näringsidkare som anlitas av byggherre och som redovisas i kontrollplan och som kan rikta rättelseföreläggande mot. bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader, byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten, byggkonsument: byggherre som är fysisk person och som låter utföra byggnadsarbeten för eget boende eller bostadsrättsförening byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den, : den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag, byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§, kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet, nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats, ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas, planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser, sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark, tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym, tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål, underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde. Byggherren ska se till att det finns en plan för kontrollen av en bygg- eller rivningsåtgärd som avses i 3 § (kontrollplan) med uppgifter om 1.vilka kontroller som ska göras och vad kontrollerna ska avse, 2.vem som ska göra kontrollerna, 3.vilka anmälningar som ska göras till , 4.vem eller vilka som i förekommande fall har godkänt att 4. vilka arbetsplatsbesök som bör göra och när besöken bör ske, 5. vilket farligt avfall som rivningsåtgärder kan ge upphov till, och 6. hur farligt avfall och annat avfall ska tas om hand. vara ansvarig entreprenör för byggnadsarbeten eller för förtillverkade byggelement, 5. vilka arbetsplatsbesök som bör göra och när besöken bör ske, 6. vilket farligt avfall som rivningsåtgärder kan ge upphov till, och 7. hur farligt avfall och annat avfall ska tas om hand. Vid det tekniska samrådet ska man gå igenom 1. arbetets planering och organisation, 2. byggherrens förslag till 2. byggherrens förslag kontrollplan och de handlingar i kontrollplan, ansvarig entreprenörs övrigt som byggherren har gett handlingar i övrigt som bygg- har gett in, 3.hur förekomsten av tänkbart farligt avfall har inventerats, om samrådet avser en rivningsåtgärd, 4.behovet av att gör arbetsplatsbesök eller av andra tillsynsåtgärder, 5. behovet av en byggfelsförsäkring eller ett färdigställandeskydd, 5. behovet av en åtgärdandeförsäkring eller ett färdigställandeskydd, 6.behovet av utstakning, 7.byggnadsnämndens behov av ytterligare handlingar inför beslut om kontrollplan eller startbesked, och 8.behovet av ytterligare sammanträden. ska med ett startbesked godkänna att en åtgärd som avses i 3 § får påbörjas, om 1. åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 2. ett bevis om att det finns en byggfelsförsäkring eller ett färdig- ställandeskydd som avses i 16 § och ett bevis om färdigställande- har visats upp för nämnden, om skydd som avses i 16 § har visats det krävs en sådan försäkring upp för nämnden, om det krävs eller ett sådant skydd, en sådan försäkring eller ett 3. ett bevis om besked om skyddsrum har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 4 § lagen (2006:545) om skyddsrum,och 4.en redovisning av alternativa energiförsörjningssystem har visats upp för nämnden, om en sådan redovisning krävs enligt 23 § lagen (2006:985)om energideklaration för byggnader. 1. fastställa den kontrollplan 1. fastställa den som ska gälla för åtgärderna som ska gälla för åtgärderna enligt byggherrens förslag och det som kommit fram i det det som kommit fram i det tekniska samrådet eller annars i tekniska samrådet eller annars i handläggningen av ärendet, med handläggningen av ärendet, med uppgift om vem eller vilka som uppgift om vem eller vilka som är sakkunniga eller kontroll- är sakkunniga, kontrollansvariga eller ansvariga entreprenörer, 2.bestämma villkor för att få påbörja åtgärderna, om sådana villkor behövs, 3.bestämma villkor och ungefärlig tidpunkt för utstakning, om utstakning behövs, 4.bestämma vilka handlingar som ska lämnas till nämnden inför beslut om slutbesked, och