sou · H1B336 · 2013-05-30 00:00:00 — Disciplinansvar i ett reformerat försvar SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 2012:40) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över det disciplinansvarssystem som gäller för Försvarsmakten och, enligt vad som följer av lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (LDT), vissa delar av totalförsvaret. I arbetet ska utredaren även beakta bestämmelserna om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). förordnades ordföranden i som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades departementssekreteraren , , rättssakkunnige , Försvarsdepartementet och departementssekreteraren , Försvarsdepartementet. Som experter förordnades översten , Försvarsmakten, försvarsjuristen , Försvarsmakten, biträdande chefsjuristen , , myndighetsjuristen , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och f.d. departementsrådet . I stället för förordnades från med försvarsjuristen , Försvarsmakten som expert. Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (Fö 2012:01). Utredaren överlämnar härmed betänkandet Disciplinansvar i ett reformerat försvar (SOU 2013:36). Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m......................... 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. .... 23 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1164) om Försvarshögskolan ....................................... Bakgrund och gällande rätt ......................................... 3.1.2 Lagen om disciplinförseelser av krigsmän (1987–1995) .................................................................. 3.1.3 Lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret (1995–) .......................................................................... Huvuddragen i gällande rätt om disciplinansvar.................... 3.2.2 Lagen (1994:260) om offentlig anställning ................. 3.2.3 Lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m........................................................ 3.2.4 En översiktlig jämförelse mellan och ........ 3.3.1 Ansvar enligt lagen om totalförsvarsplikt ................... 3.3.2 Särskilda ansvarsbestämmelser i ............. 3.4Förarbeten till gällande lagstiftning om disciplinansvar 3.4.2 Regeringens proposition 1985/86:9 om lagen om disciplinförseelser av krigsmän m.m. ........................... 3.4.3 Regeringens proposition 2001/02:11 om bättre villkor för totalförsvarspliktiga .................................... Det svenska försvaret............................................................... 3.5.1 Totalförsvaret – militärt och civilt försvar .................. De frivilliga försvarsorganisationerna.......................... Internationella militära insatser ................................... 3.6 Lagstiftning om Försvarsmaktens uppgifter .......................... 3.7 Det militära försvarets utveckling .......................... Den försvarspolitiska inriktningen .............................. 3.7.2 Personalförsörjningen i ett reformerat försvar ........... 3.8.1 Personalkategorier med anställning inom 3.8.2 Personalkategorier inom Försvarsmakten som saknar anställning inom myndigheten ......................... Lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Försvarsmaktens nationella uppdrag....................................... 4.1.1 Försvarsmaktens verksamhet i annat än under krig eller krigsfara m.m. ..................................... Krig eller krigsfara m.m................................................ 4.2 Försvarsmaktens internationella militära insatser ................. 4.2.2Lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser – Det civila försvaret................................................................... LDT och civilpliktiga.................................................... Kartläggning av praxis – uppdrag och metod......................... 5.2.2 Redovisning av svaren från 12 förband ....................... 5.2.3 Redovisning av svaret från Försvarsmaktens 5.2.4Statistik beträffande ärenden hos personalansvarsnämnder inom staten – jämförelse med ärenden vid FPAN ............................................... tillämpningen av LDT .................................................. 5.2.6 Redovisning av svar från skolor................................... Utredningens externa möten .................................................. 5.3.1 Redovisning av samrådsmöte med förbanden ............ 5.3.2 Redovisning av synpunkter som framkommit vid möte med arbetstagarorganisationer ........................... Disciplinansvarsprövning vid civilpliktstjänstgöring ................ Genomgång av ärenden ................................................ Erfarenheter av disciplinansvarsprövningen ............... Slutsatser av kartläggningen .................................................... Internationella jämförelser och slutsatser...................... Uppdrag och metod...................................................... personalförsörjningssystemet i jämförda länder......... Svar på utredningens frågor ..................................................... Bakgrunden till uppdraget ..................................................... 7.1.1 Utgångspunkter för uppdraget enligt direktivet....... 7.1.2 Förarbetsuttalanden avseende disciplinansvar i den nya insatsorganisationen...................................... 7.2.1 Förändrat behov av disciplinära regler....................... 7.2.2 Parallella disciplinära regelverk skapar otydlighet i verksamheten och för den enskilde............................. Grundläggande krav som måste uppfyllas ............................ Förenlighet med konventionskrav ........................................ 7.4.1 Internationella konventioner...................................... 7.4.2 konventioner nr 29 och 105 ............................ 7.4.3 Sammanfattande bedömning och slutsats ................. 7.5Utredningens principiella syn på 7.5.1 Allmänt om syftet med disciplinansvar inom 7.5.2 Behovet av ett disciplinansvarssystem inom Överväganden och förslag .......................................... 8.1.1 LDT som en särskilt anpassad disciplinansvarslag i ett reformerat försvar ............................................... 8.1.2 Anställd personal i fredstid ........................................ Icke anställd personal.................................................. Internationella militära insatser ................................. 8.1.5 Krig eller krigsfara m.m. ............................................. 8.2 Utvecklingsområden m.m...................................................... Militärpolisen – utbildningsbehov ............................. Förändrad lagstiftning m.m................................................... Inledande av disciplinförfarande................................ 8.3.4 Juridiskt stöd och auditörsorganisationen ................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ Kostnads- och konsekvensanalys................................ Överväganden och bedömning ............................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. ............................ för bedömning av militära disciplinärenden i för bedömning av militära disciplinärenden i Frågor till 13 av Försvarsmaktens förband........................... Frågor till Försvarsmaktens högkvarter ............................... Frågor till Försvarshögskolan ............................................... Frågor om disciplinansvar inom jämförbara länders Utredningen har haft i uppdrag att se över det disciplinansvarssystem som gäller för Försvarsmakten och vissa delar av totalförsvaret, och föreslå de åtgärder som behövs för att bestämmelserna om disciplinansvar bättre ska passa det reformerade försvarets nya uppgifter. Anställd personal inom Försvarsmakten omfattas i fredstid av de disciplinära reglerna i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Disciplinansvaret avseende övrig personal inom totalförsvaret regleras genom lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (LDT). LDT:s tillämpningsområde omfattar värnpliktiga, civilpliktiga, rekryter, officersaspiranter och hemvärnsmän samt sådan anställd personal som tjänstgör utomlands i en internationell militär insats. Är i krig gäller LDT för alla som är tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten m.fl. och innehåller likartade disciplinregler. Vissa skillnader föreligger dock. Disciplinfrågor enligt avgörs av till skillnad från LDT där beslut i regel fattas av en förbandschef. De disciplinpåföljder som kan komma i fråga enligt är varning och löneavdrag. Disciplinpåföljderna enligt LDT är varning, löneavdrag och extratjänst. Reglerna om överklagande och instansordningen i domstol skiljer sig också åt. Bestämmelserna om disciplinansvar i LDT har i huvudsak formats i ett försvar som grundade sig på värnplikt, och där den huvudsakliga verksamheten som bedrevs var att utbilda värnpliktiga. Den pågående omställningen av Försvarsmakten innebär att försvaret omformas från en organisation för främst utbildning av värnpliktiga och befäl till en organisation som i ökande grad används för nationella och internationella insatser. Enligt direktivet behöver bestämmelserna om disciplinansvar inom totalförsvaret moderniseras och förändras för att bättre passa det reformerade försvarets nya uppgifter. Det framgår vidare att disciplinansvarssystemet även fortsättningsvis ska omfatta situationer såväl i fredstid som vid höjd beredskap och omfatta de olika grupper som omfattas av LDT . Utredningen har enligt sitt uppdrag kartlagt och analyserat de senaste årens praxis inom Försvarsmakten för disciplinärenden och gjort jämförelser med regleringen av disciplinansvar i andra jämförbara länders försvarsorganisationer. Några huvuddrag i kartläggningen framträder tydligt. Antalet disciplinärenden har minskat kraftigt sedan frivilligheten infördes. Förbanden hanterar numera endast ett fåtal LDT-ärenden och dessa avser rekryter och officersaspiranter. Hemvärnsmän utgör numerärt en stor grupp inom totalförsvaret, men förekommer överhuvudtaget inte bland de redovisade disciplinärendena. Förbandens disciplinansvarsärenden avseende anställd personal prövas enligt av . Antalet beslut om disciplinansvar enligt varierar mellan åren, men uppgår i regel till ett 20-tal. Det största antalet LDT-ärenden förekommer vid de internationella militära insatserna. (2009– 2012) har det förekommit 40–65 årliga disciplinära ärenden i den svenska internationella militära insatsen i (ISAF). Vid tillämpning av LDT har de vanligast förekommande förseelserna varit vådaskott och alkoholförseelser. Utredningens samlade underlag har också visat att extratjänst inte tillämpas som disciplinpåföljd. Vidare har det bl.a. genom utredningens kontakter med förbandsföreträdare framkommit att man följer de riktlinjer för bedömningen av disciplinärenden som Försvarsmakten har tagit fram för tillämpning av LDT. Detta bidrar till en, som utredningen uppfattar det, enhetlig tillämpning. Uppgifterna kring auditörs medverkan i beslutsprocessen visar också att dessa har en viktig roll då det gäller hur LDT tillämpas. Enkätsvar och kontakter med företrädare för de tillämpande organisationsenheterna har visat att LDT uppfattas som ett tydligt regelverk, och att man inte efterlyser några principiella ändringar av disciplinansvarssystemet. Vissa brister har dock påpekats gällande enskildheter i lagstiftningen och i tillämpningen. Utredningen har gjort jämförelser med regleringen av disciplinansvar i andra jämförbara länders försvarsorganisationer. Generellt kan sägas att den internationella jämförelsen visar att det är stora systemskillnader mellan och de länder som vi har undersökt. Det är svårt att hitta ett land med motsvarande förutsättningar som . Avgörande skillnader är att saknar en särskild militärstrafflag, att disciplinbestämmelserna hos oss kan avse såväl militär som civil personal samt att anställd militär personal jämställs med övriga statligt anställda i fredstid. Utredningen konstaterar att de stora systemskillnaderna gör att det är svårt att jämföra med andra länder. Vi har heller inte funnit några lösningar utomlands som vi anser vara av särskilt intresse för svenska förhållanden. Våra överväganden och förslag Utredningen föreslår sammanfattningsvis att disciplinansvarssystemet, såvitt gäller vilka lagar som ska tillämpas och vilka situationer samt personer som ska omfattas av gällande regelverk, i grunden bör bestå oförändrat. Utredningen föreslår dock ett antal ändringar i LDT som innebär en ytterligare tillnärmning av lagen till samt en anpassning till dagens uppgifter för Försvarsmakten. Grunden för våra ställningstaganden redovisas utförligt i kapitel 8. Närmast presenteras våra överväganden och förslag översiktligt. Behovet av ett disciplinansvarssystem inom totalförsvaret Militär verksamhet är till sin natur sådan att den ställer särskilda krav vad gäller disciplin och ordning. Det finns enligt utredningen ett behov av att kunna ingripa med disciplinära åtgärder mot förseelser inom försvaret. Behovet av att instruktioner och order följs gör sig gällande såväl under krig som i fred, och oavsett om tjänstgöringen grundas på plikt eller frivillighet. Alla personalkategorier som under olika omständigheter tjänstgör eller utbildas i Försvarsmakten omfattas därmed av verksamhetens behov av disciplinära regler. Landets försvar är även en uppgift för det civila försvaret. Det civila försvaret har stor betydelse och påverkar hela totalförsvarets effektivitet och funktion, och det måste därför finnas möjlighet att ingripa mot beteenden som är ägnade att minska totalförsvarets förmåga. Detta innebär att det fortfarande finns behov av ett disciplin- ansvarssystem som har som utgångspunkt att totalförsvarsplikten kan komma att aktiveras om försvarsberedskapen kräver det. Utredningen har enligt sina direktiv utrett möjligheten att skapa ett sammanhållet regelverk för disciplinfrågor. Detta innefattar att överväga ett enhetligt system för all anställd och icke anställd personal inom Försvarsmakten. Utredningen har kommit fram till att det inte är möjligt att skapa ett system som innebär att en lag, dvs. eller LDT omfattar alla personalkategorier. Detta bl.a. till följd av att personalens tjänstgöring vilar på olika rättsliga grunder. Två system bör således gälla även fortsättningsvis, men de görs genom utredningens förslag mer lika. I det reformerade försvaret ska samtliga förband, utom hemvärnet, kunna användas i insatser såväl nationellt som internationellt. Med utgångspunkt från det reformerade försvarets behov och de krav på lagstiftningen som följer av den alltjämt gällande totalförsvarsplikten har utredningen kommit fram till att LDT utgör ett väl avpassat regelverk för att främja ordning och säkerhet samt för effektiv hantering av disciplinära förseelser. Av utredningens kartläggning har framgått att LDT är ett etablerat regelverk och att det finns en utvecklad och väl inarbetad praxis, vilket utgör ytterligare skäl för att behålla nuvarande system i sina huvuddrag. Utredningen har gjort bedömningen att LDT:s tillämpningsområde inte bör förändras. Behovet av ett disciplinansvarssystem avseende civilpliktiga, värnpliktiga, rekryter, officersaspiranter och hemvärnsmän kan inte tillgodoses genom som förutsätter anställning. LDT innebär ett enhetligt system för sådan icke anställd personal i Försvarsmakten. Även anställda i Försvarsmakten som tjänstgör utomlands i en internationell militär insats bör alltjämt omfattas av LDT eftersom lagen medger att en disciplinär åtgärd beslutas på plats och i direkt anslutning till den händelse som inträffat. Detta är, enligt utredningens uppfattning, till gagn för såväl förbandschefens ledarroll som för disciplinen. Utredningen anser det av samma skäl också motiverat att de anställda i Försvarsmakten även fortsättnings- vis omfattas av LDT under krigsförhållanden. I sådana situationer vilar dessutom tjänstgöringen på plikt varför grunden för LOA:s tillämpning – anställningsavtalet – inte heller föreligger. Utredningen har prövat om det finns skäl att ändra det disciplinära ansvarssystemet inom totalförsvaret genom att utvidga LDT:s tillämpningsområde till att omfatta all anställd personal i alla tjänstgöringssituationer. Vi har erfarit att tillämpningen av avseende anställda inom Försvarsmakten fungerar väl, och några förslag på en förändring har inte heller väckts från vare sig arbetstagarhåll eller från arbetsgivarsida. Utredningen anser därför att anställda i Försvarsmakten som inte tjänstgör utomlands i en internationell militär insats, i fredstid alltjämt ska omfattas av . Det bör finnas utrymme för att välja andra, och mer konstruktiva åtgärder än en disciplinpåföljd för att få en person som har varit försumlig att anpassa sig till de regler som gäller för verksamheten. Utredningen föreslår därför att tillrättavisande och stödjande åtgärder i syfte att förbygga fel och oönskade beteenden bör vara det främsta medlet för att upprätthåll ordning och säkerhet men givetvis även en god disciplin. Vi anser därför att Försvarsmakten behöver fortsätta att utveckla sina metoder för chefssamtal i syfte att förebygga fel och att motivera den som är försumlig till att anpassa sig till gällande regler. De juridiska förutsättningarna för olika tillrättavisande åtgärder skapas genom en förändring avseende den nu obligatoriska skyldigheten i 8 § LDT att besluta om disciplinpåföljd i de fall som inte bedöms som ringa. Utredningen föreslår därför att åläggandet om att ingripa med disciplinpåföljd mot en disciplinansvarig tas bort och ersätts med samma uttryck som finns i 14 § . Det innebär att det inte ska föreligga en plikt att ingripa med disciplinär påföljd, utan att beslutsfattaren vid myndigheten ges möjlighet att avgöra när så ska ske. Ändringen kommer till uttryck genom att verbet ska ersätts med verbet får. I utredningens arbete aktualiseras frågan om disciplinpåföljden extratjänst är förenlig med internationella förpliktelser gällande tvångsarbete. Utredningens slutsats är att det under alla förhållanden inte är förenligt med åtaganden enligt ILO-konventioner- na nr 29 och 105 att använda extratjänst som disciplinär åtgärd på sätt som gällande lagstiftning (LDT) lämnar utrymme för. Under utredningens kartläggning av praxis har det framgått att extratjänst inte används som disciplinpåföljd. Det har inte heller framkommit starka skäl för att behålla extratjänsten. Med utgångspunkt från att extratjänsten kan ifrågasättas på såväl konventionsmässig grund som utifrån behovet i det reformerade försvaret föreslår utredningen att extratjänsten avskaffas som disciplinär påföljd i LDT. Officersaspiranter som genomgår officersprogrammet inom Försvarshögskolan genomför delar av studietiden vid Försvarsmakten. De skilda utbildningsplatserna har i tillämpningen kommit att innebära att officersaspiranter under sin utbildningstid omfattas av två parallella disciplinära regelverk, nämligen bestämmelserna om disciplinära åtgärder i högskoleförordningen och bestämmelserna i . Genom att två disciplinära regelverk kan vara tillämpliga avseende en och samma förseelse ges alltså utrymme för att disciplinpåföljder kan komma att åläggas av såväl Försvarshögskolan som Försvarsmakten. Mot den bakgrunden bör lagen utformas så att den förhindrar att dubbla disciplinförfaranden kan uppkomma eller att en disciplinförseelse till följd av förbiseende eller oklarhet kring ansvaret lämnas utan åtgärd. Ansvaret för genomförandet av det treåriga officersprogrammet ligger på Försvarshögskolan. Frågor om disciplinansvar bör därför enligt utredningen hanteras av skolan när det gäller sådana förseelser som anges i högskoleförordningen bl.a. fusk, störande av undervisningen eller trakasserier. Om gärningen inte faller under dessa regler och utbildningen är förlagd till Försvarsmakten bör officersaspiranten omfattas av LDT och Försvarsmakten pröva disciplinansvaret. Behovet av stöd vid tillämpning av LDT Den kunskap och erfarenhet som främst finns samlad hos den rättsvårdande personalen vid förbanden riskerar att successivt försvinna genom att ett flertal rättsbefälstjänster är under avveckling. Ärendenedgången medför också att kunskaperna om LDT kan förväntas bli sämre. Eftersom det saknas annan formell juridisk kompetens vid förbanden vill utredningen peka på behovet av att Försvarsmakten genomför förstärkta utbildningsinsatser avseende frågor om disciplinansvar. Försvarsmakten bör även utveckla stödet för handläggningen av disciplinärenden genom att uppdatera den handbok och de mallar som används vid bedömning av disciplinärenden enligt LDT. Utredningen föreslår också att Försvarsmakten gör en årlig sammanställning över avgjorda ärenden jämlikt LDT för att därmed skapa praxisöversikt och enhetlig tillämpning. Det finns alltjämt behov av ett juridiskt stöd från en auditör vid tillämpningen av LDT. bör enligt utredningens uppfattning anpassas till det minskade antalet disciplinärenden. Anpassningen bör ske genom att Försvarsmakten vidtar organisatoriska åtgärder. lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. dels att 12, 15, 36, 38, 39, 49 §§ ska upphöra att gälla, dels att 1, 3, 8, 10, 20, 34 och 35 §§ ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Denna lag gäller för 1. totalförsvarspliktiga då de är skyldiga att fullgöra värnplikt eller civilplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvars- 2. dem som genomgår utbild- 2. dem som utan att vara an- ning för att få militär anställning ställda genomgår militär utbild- i Försvarsmakten eller i övrigt ning vid Försvarsmakten utom, genomgår militär utbildning inom då fråga är om högskoleutbildning, det rör sådan förseelse under studietiden mot vilken högskolan får vidta disciplinära åtgärder, 3. hemvärnsmän då de är tjänstgöringsskyldiga, 4. dem som genom krigsfrivilligavtal eller annat avtal åtagit sig att tjänstgöra frivilligt i befattningar i Försvarsmaktens krigsorganisation, då de är tjänstgöringsskyldiga, 5. dem som är anställda i Försvarsmakten och tjänstgör utomlands i en internationell militär insats. 1 Senaste lydelse SFS 2010:453. Om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen föreskriva att 2 § skall tillämpas. Om är i krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen föreskriva att 2 § ska tillämpas. En disciplinansvarig som upp- En disciplinansvarig som upp- såtligen eller av oaktsamhet åsido- såtligen eller av oaktsamhet åsido- sätter vad han eller hon på grund sätter vad han eller hon på grund instruktioner, förmäns eller av instruktioner, förmäns eller andra chefers order eller i övrigt andra chefers order eller i övrigt skall iaktta i tjänsten skall åläggas ska iaktta i tjänsten får åläggas I ringa fall ska någon på- påföljd dock inte åläggas. följd dock inte åläggas. ning, extratjänst och löneavdrag. ning och löneavdrag. Vid val av påföljd är varning Vid val av påföljd är varning