sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — När det gäller kuststatens möjligheter att utföra rutinkontroller på utländska fartyg under oskadlig genomfart av kuststatens territorialhav har det i tidigare lagstiftningsärenden konstaterats att den är starkt begränsad när det inte finns någon som helst brottsmisstanke. Det är inte lämpligt att i svensk rätt införa en reglering som tillåter sådan kontroll (i strid med havsrättskonventionen). På inre vatten innebär havsrätten däremot inte något hinder för att utföra sådana kontroller (se prop. 1999/2000:64 s. 59). Rätten för utländska statsfartyg till oskadlig genomfart regleras särskilt i tillträdesförordningen (1992:118). Vid överträdelser av tillträdesförordningen ska åtgärder mot kränkningen av svenskt territorium vidtas med stöd av förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Av intresse för utredningens överväganden är uppdrag, som har varit föremål för utredning i och med att regeringen beslutade att en särskild utredare skulle tillkallas med uppdrag att göra en översyn över regleringen av befogenheter i den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten samt lämna förslag till en modernare och mer ändamålsenlig författningsreglering (dir. 2007:5). fick utredningen genom tilläggsdirektiv i uppdrag att även utreda möjligheten att ge förundersökningsrätt när det gäller vissa fiskebrott (dir. 2007:139). Utredningen – som antog namnet Utredningen om rättsliga befogenheter – överlämnade betänkandet rättsliga befogenheter (SOU 2008:55). Betänkandet innehåller bl.a. förslag om en ny lag med en samlad och enhetlig reglering av och en kustbevakningstjänstemans rättsliga befogenheter som omfattar de tre områdena brottsbekämpning, ordningshållande samt kontroll och tillsyn. Det föreslås en generell regel om kustbevakningstjänstemans rätt att preja, borda och i sista hand inbringa fartyg till hamn för att genomföra en kontroll i tillsynsarbetet. Vidare föreslås myndigheten få en ökad självständig rätt att inleda förundersökning rörande vissa brott, främst sjörelaterade brott med en uppenbar anknytning till vatten och trafik på eller i anslutning till vatten. Betänkandet bereds inom . Beroende på vad som händer i det arbetet kan det finnas anledning att återigen se över bestämmelserna om övervakning som gäller sjömätning. Utredningens förslag: ska ha i uppgift att hindra brott mot föreskrifter om sjömätning. Myndighetens rättsliga befogenheter för detta ska regleras i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Om någon ertappas på bar gärning när han eller hon begår brott mot 3 § lagen (0000:00) om skydd för geografisk information, får sådan egendom som enligt 13 § den lagen kan antas bli förverkad eller som kan antas ha betydelse för utredning om brottet tas i beslag av behörig tjänsteman vid . 15.3.1Det ska införas en övervakningsfunktion för reglerna om tillstånd för sjömätning Första frågan man måste ställa sig är om det finns ett behov av övervakning när det gäller efterlevnaden av reglerna om tillstånd för sjömätning. Som tidigare anförts finns det starka skäl att anta att effektiviteten av reglerna om tillstånd (som är straffsanktionerade) varit marginell i avseendet att förhindra illegal inhämtning av uppgifter om djup- och bottenförhållanden, i vart fall när det gäller sådan kartläggning som varit av ringa omfattning (i huvudsak av privatpersoner för privat bruk). En förutsättning för att tillse att reglerna om tillståndskrav för sjömätning efterlevs så att illegal systematisk insamling av sjögeografisk information förhindras är enligt utredningen att införa ett övervakningsförfarande. Utredningen föreslår i avsnitt 10.5.3 att sjömätning i ringa omfattning inte längre ska omfattas av krav på tillstånd. Det fortsatta resonemanget om övervakning får således praktisk betydelse när det gäller sjömätning av systematisk art. 15.3.2Vilken myndighet ska utöva övervakningen? Myndigheter med näraliggande uppgifter De myndigheter som enligt utredningen skulle kunna komma i fråga att få ett övervakningsansvar är , Försvarsmakten eller . Vad först gäller har den bl.a. till uppgift att bedriva sjöövervakning (1 § förordningen [2007:853] med instruktion för ). I myndighetens instruktion finns närmare bestämmelser om sjöövervakning. I 2 § stadgas att det ingår i uppgift att ansvara för eller bistå andra myndigheter med övervakning, brottsbekämpande verksamhet samt kontroll och tillsyn enligt vad som närmare anges i 3–10 §§. Enligt 3 § ska myndighetens brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet bestå i att genom övervakning förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och vidare i enlighet med särskilda föreskrifter förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om brott samt utreda och beivra brott eller bistå med utredningen av brott. övervakningsområde omfattar det svenska sjöterritoriet (med vissa begränsningar avseende sjöar, kanaler och vattendrag) och svensk ekonomisk zon samt enligt vissa författningar land i anslutning till dessa vatten. I vissa fall kan verksamhetsområdet även innefatta havsområden utanför ekonomiska zon. övervakning inom svenskt sjöterritorium och i ekonomiska zon ligger i huvudsak på olika förebyggande insatser, varav sjötrafikövervakningen är en viktig del. arbetar brottsförebyggande genom att kontinuerligt patrullera med såväl fartyg som flygplan längs hela samt genom annan övervakning till sjöss. Det gäller huvudsakligen utsläppsbrott, fiskebrott och brott mot sjötrafikregler. Myndighetens uppgift att ingripa vid misstanke om brott och att utreda eller bistå med utredning preciseras indirekt genom de författningar som innehåller bestämmelser om uppgifter och en behörig kustbevakningstjänstemans befogenheter. Lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning (LKP) är central i detta sammanhang. Vid överträdelse inom något av de områden som anges närmare i LKP har en kustbevakningstjänsteman rätt att ingripa. LKP förutsätter att det föreligger misstanke om att ett brott har begåtts mot någon föreskrift inom något av de rättsområden som anges i lagen. Det finns dessutom andra författningar som hänvisar till befogenheterna i LKP. Med stöd av 2 § LKP har en tjänsteman vid samma befogenheter som en polisman att vidta vissa åtgärder. ska vidare enligt 5 § myndighetsinstruktionen i den utsträckning som följer av föreskrifter, och i förekommande fall efter överenskommelse med annan myndighet, bedriva tillsyns- och kontrollverksamhet i fråga om bl.a. sjötrafik, sjösäkerhet och transport av farligt gods, fartygs registrering och identifiering, personers inresa i, utresa från och vistelse i , in- och utförsel av varor, fiske och därtill anknuten verksamhet, jakt och annat ianspråktagande av naturresurser, skydd av miljö- och naturvårdsintressen och skyddsobjekt och tillträde för utländska statsfartyg. Det finns vissa likheter med den uppräkning som finns i 1 § LKP men rättsområdena är inte identiska. finns genom olika verksamheter representerade över hela landet. Sedan bildandet av Transportstyrelsen har dock inget eget tillsynsansvar, utan lyder själv under Transportstyrelsens tillsyn. Försvarsmakten har ingen tillsyns- eller kontrolluppgift utöver den som utförs av generalläkaren eller som följer av säkerhetskyddslagstiftningen. Utredningens bedömning är att den övervakning som kan aktualiseras är av brottsbekämpande karaktär för att hindra brott mot förskrifter om sjömätning. Av detta skäl kan det inte bli aktuellt att tilldela vare sig Försvarsmakten eller övervakningsuppgiften, eftersom ett sådant uppdrag inte överensstämmer med myndigheternas nuvarande roller. bör därför få ansvar för övervakningen. Ett sådant ansvar ligger väl i linje med myndighetens huvudsakliga och redan befintliga verksamhet då myndigheten redan har en etablerad och utvecklad organisation för polisiär övervakning. 15.3.3Vilka befogenheter är nödvändiga för övervakningen? Lagen (0000:00) om skydd för geografisk information innehåller straffbestämmelser. tudelade roll som innehåller både kontroll- och tillsynsfunktion och brottsbekämpande funktion innebär att frågan om även ska få polisiära befogenheter när det gäller sjömätning aktualiseras. I de författningar som ger kontroll- och tillsynsuppgifter finns i olika omfattning regler som ger myndigheten särskilda befogenheter. Dessa befogenheter varierar från mindre ingripande åtgärder till för den enskilde mycket ingripande åtgärder. Det kan röra sig om befogenheter som att få tillträde till ett fartyg eller ett visst område (se exempelvis 15 § lagen [1979:377]om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m. och 8 § lagen [1966:314] om kontinentalsockeln) eller mer ingripande åtgärder som rätt för en kustbevakningstjänsteman att undersöka handbagage (se exempelvis 13 § lagen [2004:487] om sjöfartsskydd). Som utredningen ser det kan befogenhet antingen regleras i den nya lagen och då måste frågor som tillträdesrätt till fartyg för att göra nödvändiga undersökningar samt åtkomst till mätutrustning övervägas. Anser man att övervakningen är av brottsbekämpande karaktär är det fråga om befogenheter som regleras i LKP. Som ovan nämnts är den övervakning som kan aktualiseras av brottsbekämpande karaktär och ingripande syftar snarare till att hindra brott mot bestämmelserna om sjömätning när misstanke föreligger än att utföra rutinkontroller. Antalet sjömätningsärenden är få till antalet och även om antalet ärenden stiger förefaller en rutinmässig tillsynsverksamhet för dessa inte lämpligt av resursmässiga skäl. Utredningen har även vägt in den begränsade möjlighet som föreligger med hänsyn till internationell rätt för att utföra inspektioner utan misstanke om brott på utländska fartyg. befogenhet att bedriva övervakning av efterlevnaden av reglerna om tillstånd för sjömätning bör regleras i LKP. Utredningens bedömning är att det inte behövs någon ändring i myndighetsinstruktion eftersom ett sådant uppdrag ryms inom 3 § i myndighetsinstruktionen. Vidare föreslår utredningen att som tillståndsgivande myndighet ska lämna de upplysningar som behöver för att fullgöra sin uppgift enligt LKP. Utredningen har slutligen övervägt om det kan finnas skäl att föreskriva om rätt att beslagta egendom. Enligt allmänna bestämmelser om beslag har var och en som påträffar någon som är i färd med att begå brott, på vilket det kan följa fängelse, rätt att gripa brottslingen och får då också beslagta påträffade föremål. Frågan är om det finns skäl att gå längre i det avseendet på så sätt att en tjänsteman vid ska få en befogenhet att ta egendom i beslag i de fall där någon ertappas på bar gärning när han eller hon begår brott mot lagen om skydd för geografisk information, dvs. att rätten att ta egendom i beslag inte är beroende av ett gripande. Något om bestämmelserna i rörande beslag Beslag, som regleras i 27 kap. , är sannolikt den mest använda straffprocessuella tvångsåtgärden.4 För att beslag ska få ske måste föremålet skäligen kunna antas ha betydelse för utredning om brott (bevisbeslag), vara någon avhänt genom brott (återställandebeslag) eller vara förverkat på grund av brott (förverkandebeslag), se 27 kap. 1 § . Beviskravet, som i lagtexten uttrycks som skäligen kan antas, är lågt. Det måste finnas någon omständighet som gör det mer sannolikt att egendomen kan ha betydelse för utredningen eller har varit föremål för brott än att så inte är fallet.5 Beslag förutsätter vidare att egendomen är tillgänglig och kan inte användas som ett instrument för att söka efter föremål.6 För eftersökande används andra tvångsmedel, bl.a. husrannsakan. Beslag får användas oberoende av brottets beskaffenhet och kan beslutas även om föremålet ägs eller innehas av någon annan än den misstänkte. Beslag förutsätter över huvud taget inte att det finns någon misstänkt person. Utrymmet för att beslagta skriftliga handlingar begränsas genom reglerna i 27 kap. 2 och 3 §§ rättegångsbalken.7 Av stor betydelse för del är att den som med laga rätt griper en misstänkt eller verkställer ett beslut om husrannsakan, kroppsbesiktning eller kroppsvisitation får ta sådana föremål i beslag som personen påträffar. I andra fall får föremål inte tas i beslag utan föregående beslut av undersökningsledaren eller åklagaren. Är det fara i dröjsmål får dock åtgärden vidtas av en polisman även utan sådant beslut, om det inte är fråga om vissa skriftliga försändelser. När ett beslag har verkställts utan föregående beslut av undersökningsledaren eller åklagaren, ska det skyndsamt anmälas till någon av dessa, som ska pröva om beslaget ska bestå 4Nordh, , Praktisk process IV, Tvångsmedel s. 92. 5Nordh s. 92. 6NJA II 1943 s. 359. 7Bestämmelserna i 2 § reglerar beslag på sådan skriftlig handling vars innehåll kan antas vara av sådant att befattningshavare eller annan som avses i 36 kap. 5 § inte får höras som vittne om. 3 § gäller beslag av brev, telegram eller annan försändelse som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag. (27 kap. 4 § ). Även rätten får förordna om beslag av föremål som antingen uppvisas vid rätten eller annars är tillgängligt för beslag (27 kap. 5 § första stycket ). Om ett beslag har verkställts utan rättens förordnande, kan den som har drabbats av beslaget begära rättens prövning av beslutet (27 kap. 6 § ). Beslagtagna föremål ska tas i förvar av den som verkställt beslaget (27 kap. 10 § ). Vidare ska det föras protokoll över beslag (27 kap. 13 § ). När det inte längre finns skäl för åtgärden ska beslaget hävas av åklagaren eller annan förundersökningsledare (27 kap. 8 § ). Av framgår inte vad som ska ske med beslagtagen egendom när beslaget hävs. Utgångspunkten är dock att ett beslag endast utgör en form av tillfällig besittningsrubbning i avvaktan på ett slutligt beslut angående egendomen. När beslaget hävs ska därför egendomen som huvudregel återlämnas till den från vilken den togs, utan någon prövning av annans eventuella rätt till den. Avvikande regler finns i bl.a. 47 § fiskelagen (1993:787) och 47 § jaktlagen (1987:259). Mot bakgrund av att det föreligger ett starkt skyddsintresse i fråga om de uppgifter som kan tas fram genom sjömätning anser utredningen det vara befogat att får rätt att ta i beslag oberoende av ett gripande eftersom det möjliggör att ta i beslag utrustning eller annat som innehåller sådana uppgifter. Har egendom tagits i beslag, ska anmälan om detta göra skyndsamt till polis- eller åklagarmyndigheten. Den som har tagit emot anmälan bör handla som om han eller hon själv gjort beslaget. Utredningens bedömning är att de situationer som anges i 27 kap. 2 och 3 §§ inte är aktuella i nu förevarande fall. 16Förslagens effekter för grundläggande fri- och rättigheter Utredningens bedömning: Förslagen som rör krav på sjömätningstillstånd, tillstånd för fotografering eller liknande registrering från luftfartyg och tillstånd för spridning av viss geografisk information påverkar inte de grundlagsfästa fri- och rättigheterna i negativ riktning samt är förenliga med . Förslagen innebär att lagens tillämpningsområde rörande sjömätningstillstånd och spridningstillstånd inskränks, vilket medför ett mindre ingripande för den enskilde i vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna (yttrande- och informationsfriheten) i förhållande till vad som gäller med nuvarande ordning. Den inskränkning som tillståndsförfarandet innebär vägs väl upp av det behov av skydd som föreligger med hänsyn till rikets säkerhet. Flera grundläggande fri- och rättigheter är lagfästa i regeringsformen (RF). De rättsligt bindande rättigheterna har samlats i 2 kap. RF. I 2 kap. 1 § RF anges att informationsfrihet är att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrandefrihet definieras i bestämmelsen som frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Nämnda friheter får med stöd av 2 kap. 20 § RF begränsas genom lag. En sådan begränsning får enligt 2 kap. 21 § RF göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så Förslagens effekter för grundläggande fri- och rättigheter långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Inte heller får begränsningen göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. I 2 kap. 23 § RF anges att yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet eller förebyggandet och beivrandet av brott. Det ovan anförda innebär att grundläggande fri- och rättigheter kan inskränkas om det finns tungt vägande skäl för det. Bland annat har understrukit att en proportionalitetsbedömning alltid görs när ett lagförslag som kan ha integritetskränkande inslag övervägs samt att det sker en tydlig redovisning av analysen i förarbetena (SOU 2007:22 Del I s. 449). Bestämmelsen om tillståndskrav för sjömätning och för fotografering eller liknande registrering från luftfartyg innebär inte någon inskränkning i den enskildes rörelsefrihet enligt 2 kap. 8 § RF eller i den i 2 kap. 15 § fjärde stycket RF gjorda hänvisningen till allemansrätten eftersom tillståndskravet endast tar sikte på insamling av geografisk information och inte rätten att röra sig fritt inom riket. Däremot innebär tillståndskravet en inskränkning i den s.k. informationsfriheten som kommer till uttryck i 2 kap. 1 § första stycket 2 RF. Det kan nämnas att när den numera upphävda luftfartslagen (1957:297) skulle ändras () ansågs ett förbud mot fotografering från luftfartyg innebära en begränsning av informationsfriheten (prop. 1984/85:212 s. 185 och s. 192). Enligt utredningen kan det inte råda någon tvekan om att ändamålet med sjömätningsförbudet, nämligen att skydda vårt land mot militärt angrepp, är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Inte heller i övrigt kan utredningen finna att sjömätningsförbudet är oförenligt med grundlagsbudet. Det bör erinras om att utredningens förslag innebär att sjömätning i större utsträckning än får utföras utan tillstånd och förslagen i denna del påverkar således inte den grundlagsfästa informationsfriheten i negativ riktning. Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna () och de grundläggande friheterna. I artikel 10 i behandlas rätten till yttrandefrihet. En sådan rättighet är rätten att motta och sprida information. Det innebär att myndigheter inte ska hindra att meddelanden överförs mellan enskilda personer. Frågan om tillgång till allmänna handlingar är inte Förslagens effekter för grundläggande fri- och rättigheter reglerad i artikel 10.1 Enligt samma artikel (10:2) får yttrandefriheten underkastas sådana inskränkningar genom lag som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten. Inskränkningar av yttrandefriheten måste hållas inom snäva gränser för att accepteras som konventionsenliga och vara grundade på övertygande skäl. I den mån artikeln kan anses omfatta insamling av information genom sjömätning anser utredningen – av samma skäl som anförts ovan när det gäller sjömätningsförbudets förenlighet med RF – att förbudet också är förenligt med . När det gäller utredningens förslag i fråga om tillstånd för fotografering eller liknande registrering från luftfartyg innebär de ingen förändring i förhållande till den nuvarande ordningen. På samma sätt som när det gäller sjömätning och fotografering eller liknande registrering väger de intressen som skyddas med ett spridningstillstånd tungt. Den inskränkning som tillståndsförfarandet innebär för den enskildes allmänna fri- och rättigheter vägs således mer än väl upp av det behov av skydd som föreligger med hänsyn till rikets säkerhet. Det bör i detta sammanhang erinras om att utredningens förslag i denna del innebär att spridning kan ske i större utsträckning än utan tillstånd och att förslagen därför inte påverkar den grundlagsfästa informations- och yttrandefriheten i negativ riktning. Av samma skäl som anförts när det gäller förslagens förenlighet med RF anser utredningen att kravet på spridningstillstånd också är förenligt med . Utredningens förslag innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan lätta på kravet på tillstånd genom att möjlighet ges att meddela föreskrifter med en sådan innebörd. Enligt 2 kap. 20 § RF krävs det lag för att begränsa bl.a. informationsfriheten. Lagkravet enligt samma bestämmelse gäller dock inte begränsningar av redan i lag gjorda begränsningar. I sådana fall kan med stöd av 8 kap. 3 § RF bemyndiga regeringen att minska eller avskaffa de begränsningar som framgår av lag. Mot denna bakgrund anser utredningen att ovannämnda förslag inte står i strid med bestämmelserna om normgivningsmakten i 8 kap. RF. 1 Se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, tredje upplagen 2007 s. 368 f). Utredningens förslag: Gällande bestämmelse om överklagande ska i sak överföras till den nya lagen med tillägg att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Förvaltningsrätten ska bytas ut mot allmän förvaltningsdomstol. I 13 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) finns en bestämmelse om överklagande. Den lyder enligt följande: Beslut enligt 3–6 §§, som meddelats av någon annan än regeringen, får överklagas hos förvaltningsrätten. Om beslutet innebär att en statlig myndighet har avslagit en annan statlig myndighets ansökan, får beslutet i stället överklagas hos regeringen. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att regeringen av rättssäkerhetsskäl ansåg det vara angeläget att möjliggöra en överprövning vid domstol av de beslut som fattas med stöd av LiL, särskilt då bestämmelserna innebär inskränkningar i enskildas grundlagsskyddade rätt till informationsfrihet. När det gäller myndigheters ansökningar ansåg regeringen att det var mest lämpligt att regeringen prövar sådana överklaganden. Däremot ansågs det inte behöva införas en regel om att staten ska ha rätt att överklaga beviljade tillstånd. Generella bestämmelser om överklagande av förvaltningsbeslut finns i förvaltningslagen. Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Enligt 22 a § förvaltningslagen överklagas beslut normalt hos allmän förvaltningsdomstol. Om överklagande har skett med stöd av första stycket krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Utredningen anser inte att det föreligger skäl att föreslå ändringar i sak när det gäller frågan om överprövning. I enlighet med vad regeringen har anfört är det av särskild vikt att en överprövning i domstol kan ges då tillståndsförfarandet innebär en begränsning i en grundlagsskyddad rättighet. I artikel 13 i nämns kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel, som också kan ha viss betydelse för frågan om möjligheten att överklaga beslut enligt den nya lagen (0000:00) om skydd för geografisk information. Enligt artikeln ska envar, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Den konventionsskyddade rättighet som aktualiseras i detta sammanhang är yttrandefriheten. Av praxis följer att det för tillämpning av denna artikel inte förutsätts att man först måste konstatera att ett konventionsbrott faktiskt föreligger. Det räcker för klaganden att visa rimliga grunder för sitt påstående att kränkning av hans eller hennes rättigheter har skett.