sou · H1B350 · 2013-07-10 00:00:00 — En väg till ökad tillsyn:, marknadsföring av och e-handel med alkohol och tobak En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och e-handel med alkohol och tobak Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. se över dels reglerna för tillsyn av marknadsföring av alkoholdrycker och tobak till konsumenter, dels tillsyn av e-handel med och hemleverans av alkoholdrycker. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. numera hov- rättslagmannen . På nästa sida framgår vilka experter och sakkunniga som har medverkat i utredningens arbete. Hov- rättsassessorn har varit utredningens sekreterare. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om tillsyn av marknadsföring och e-handel med alkoholdrycker m.m. (S 2012:4) har behandlat de frågor som omfattas av utredningsuppdraget och får härmed överlämna betänkandet En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och e-handel med alkohol och tobak (SOU 2013:50). Utredningen är formellt ett uppdrag för som särskild utredare. Arbetet har emellertid bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Betänkandet har därför av- fattats med användning av vi-form. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av experten . Utredningsuppdraget är med detta slutfört. Sakkunniga och experter som har deltagit i utredningens arbete (fr.o.m. om inte annat anges ) Förbundsjuristen , Kommuner och Landsting Chefsjuristen , (t.o.m. ) Juristen , Alkoholleverantörernas Gransk- ningsman Chefsjuristen , (fr.o.m. ) Bolagsjuristen , (fr.o.m. t.o.m. ) Departementssekreteraren , Socialdeparte- mentet (fr.o.m. ) Departementssekreteraren , Socialdeparte- mentet (t.o.m. ) , (t.o.m. ) , (fr.o.m. ) Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)............. 1.2Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) ................................................................................ 1.3 Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) ......... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:267) med instruktion för ..... 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion för ............... 1.6Förslag till förordning om ändring i alkoholförordningen (2010:1636)........................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Dispositionen av betänkandet ................................................. Några politiska utgångspunkter .................................... Allmänna utgångspunkter vid utformningen av en Några generella tillsynsproblem .............................................. En vägledning för utformningen av en tillsynsreglering Alkoholdrycker och tobak....................................................... Barn och ungdomar .................................................................. II Marknadsföring av alkohol och tobak Gällande regler för marknadsföring ............................... 6.4.1 Bakgrund till nuvarande reglering................................ 6.4.2 Nuvarande reglering ..................................................... 6.5.1 Bakgrund till nuvarande reglering ............................... Radio- och tv-lagen.................................................................. Riktlinjer och allmänna råd ..................................................... 6.7.1 för reklam ...................................... Gemensamma nordiska ståndpunkter ......................... 6.7.3 allmänna råd för marknadsföring av alkoholdrycker till 6.7.4 allmänna råd för marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter....... Allmänt om självreglering ............................................ 6.8.2 The Responsible Marketing Pact ................................. Den marknadsrättsliga lagstiftningens territoriella Ursprungslands- och effektlandsprincipen ............................ 8.1.1 Det nuvarande tillsynsansvaret på alkohol- och 8.1.2 överväganden gällande den centrala 8.2.2 Framtida tillsynsinsatser och pågående Förbuds- och informationsförelägganden................. Marknadsföringslagens processuella ordning....................... En kartläggning av marknadsföringen av alkoholdrycker och tobak ........................................... 10.1.2 Syfte och inriktning .................................................... Andra investeringar i marknadskommunikation.................. Den upplevda omfattningen och inriktningen av Allmänhetens inställning till alkoholreklam......................... Anmälningar avseende alkohol- och Marknadsföring av alkoholdrycker och tobak i digitala 10.7.3 Kanaler och metoder................................................... 10.7.4 Särskilt om sponsring ................................................. Ungdomars exponering för marknadsföring av alkoholdrycker och tobak i tv och via digitala medier ......... 10.8.2 Film och tv .................................................................. 10.8.3 Digitala medier ............................................................ 10.8.4 Särskilt om sponsring ................................................. 10.9.1 Undersökningens syfte och genomförande .............. 10.10 Den framtida utvecklingen ................................................... Överväganden och förslag.......................................... Organisationen av tillsynen................................................... 11.2.1 Den övergripande ansvarsfördelningen..................... 11.2.2 En effektiviserad tillsyn över Central samverkan på alkohol- och tobaksområdet ............ 11.4.1 En utökad möjlighet för KO att meddela 11.4.2 Ett utvidgat tillämpningsområde för Alkohollagens materiella marknadsföringsbestämmelser ... III E-handel med och hemleverans av alkoholdrycker Allmänna regler om försäljning .................................. Rätten att sälja alkoholdrycker ............................................. 12.1.2 Detaljhandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker ......................................... 12.1.3 Detaljhandel med folköl............................................. Begränsningar för den tillåtna försäljningen ........................ 12.2.3 Försäljnings- och utlämnandeförbuden .................... Införsel genom yrkesmässig befordran eller annan 13.1.1 Det tidigare privatimportförbudet............................. 13.1.2 Något om .................................................. 13.1.5 Kommissionen mot (mål C-186/05) ............ 13.1.6 Genomförda anpassningar och tidigare Gällande alkoholrättslig reglering ......................................... 13.3.2 Lagen om alkoholskatt ............................................... Tillsyn, kontroll och sanktioner................................... 14.2.1 Godkännande, tillstånd och anmälan......................... 14.2.3 Något om kontrollköp ............................................... 14.3.1 Administrativa sanktioner enligt alkohollagen ......... 14.3.2 Straffsanktioner enligt alkohollagen .......................... 14.3.3 Straffansvar enligt smugglingslagen ........................... 14.3.4 Sanktionsbestämmelserna i lagen om Dagens e-handel med alkoholdrycker .......................... E-handelns utveckling och utbredning ................................. Typer av köpare ...................................................................... Hur e-handeln typiskt sett går till......................................... Typer av e-handelsaktörer ..................................................... 15.4.2 Vinbutiker på internet ................................................ 15.4.3 Dagligvarubutiker på internet.................................... Den framtida utvecklingen .................................................... Något om Systembolagets försöksverksamhet med hemleverans av alkoholdrycker ............................................. 15.7.3 Utbildning av transportörer....................................... 15.7.4 Mottagande av hemleverans ....................................... 15.7.5 Kontroll och uppföljning ........................................... Regleringen av e-handeln i och ............. Överväganden och förslag.......................................... Gränserna för den tillåtna e-handeln .................................... 17.2.1 Lagtekniska gränsdragningsproblem ......................... 17.2.2 Allmänna alkoholpolitiska överväganden ................. 17.2.3 Sammanfattande slutsatser ......................................... Hur ska tillsynen inriktas? 17.3.1 Vilka alkoholrättsliga regler kan ligga till grund för en tillsynsreglering?.............................................. 17.3.2 Vilka förfaranden kan bli föremål för tillsyn enligt alkohollagens regler?........................................ 17.3.3 Den begreppsmässiga utlämnandeproblematiken .... 17.3.4 Ett straffsanktionerat förbud mot att i vissa fall 17.3.5 Ett förtydligat förvissandekrav .................................. 17.3.6 Andra begränsningar för leveransen? Hur ska tillsynen organiseras?............................................... Hur ska tillsynsobjekten identifieras? 17.5.1 Införandet av en anmälningsskyldighet ..................... 17.5.2 Hur ska anmälningarna hanteras? 17.5.3 Anmälningarnas innehåll ............................................ Innehållet i tillsynen............................................................... 17.6.3 Införandet av en skyldighet att lämna uppgifter för statistiska ändamål ................................................ 17.6.4 Införandet av en möjlighet till avgiftsuttag ............... Hur ska överträdelser av den föreslagna ordningen IV Ikraftträdande, konsekvenser och 18.1.1 Lagändringarna på marknadsföringsområdet ............ 18.1.2 Övriga lagändringar .................................................... Kraven på redovisning av förslagens konsekvenser ............. Konsekvenser av utredningens förslag.................................. 19.2.1 Regleringen av yrkesmässiga leveranser av alkoholdrycker till privatpersoner ............................. 19.2.2 De föreslagna förändringarna på Förslaget till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)........ Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) .... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:267) med instruktion för ... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion för ............. Förslaget till förordning om ändring i alkoholförordningen (2010:1636)......................................... Alkohollagen (2010:1622) Fördraget om den Europeiska unionens International Chamber of Commerce Lagen (1994:1564) om alkoholskatt Lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, Marknadsföringslagen (2008:486) Nytt juridiskt arkiv, avdelning I. skrivelse från regeringen till Utredningens övergripande uppdrag är att föreslå åtgärder som kan bidra till en effektivare tillsyn av reglerna om marknadsföring av alkoholdrycker och tobak samt lämna förslag om hur tillsyn av e- handel och hemleverans av alkoholdrycker – utifrån nu gällande regler – ska bedrivas och hur ålderskontrollen i samband med sådan handel ska säkerställas. Utredningen har därutöver särskilt till uppgift att kartlägga omfattningen, inriktningen och formerna av sådan marknadsföring av alkoholdrycker som riktar sig till konsu- menter samt omfattningen och metoderna för barn och ungdomars exponering för marknadsföring av alkoholdrycker och tobak via digitala medier och tv. Marknadsföringen av alkoholdrycker och tobak Den kartläggning som vi har genomfört visar otvetydigt att mark- nadsföringen av alkoholdrycker har ökat närmast lavinartat , både i fråga om medieinvesteringar och när det gäller spridningsvägar. Kartläggningen visar också att marknads- föringen av såväl alkohol- som tobaksprodukter har bytt skepnad. En av de mer påtagliga trenderna som blottlagts under kartlägg- ningen är att marknadsföringsinsatser tas vidare till de sociala medierna. Det förhållandet att reklambudskap och andra mark- nadsföringsåtgärder i de sociala medierna i flera fall anspelar på populära ungdomsmiljöer ger naturligtvis anledning att ifrågasätta motiven bakom sådana åtgärder. Med hänsyn till barn och ung- domars överrepresentation i dessa medier kan också lämpligheten, och i vissa fall lagligheten, av att överhuvudtaget marknadsföra alkoholdrycker i sådana kanaler ifrågasättas. Att barn och ung- domar de facto exponeras för marknadsföring av alkoholdrycker och tobak i en inte obetydlig omfattning står under alla förhållanden klart. Den tekniska utvecklingen har medfört att förutsättningarna för att bedriva central tillsyn av gällande regler har förändrats. Det digitala spektrumet är stort, marknadsföringen ofta flyktig och den virala spridningen snabb och okontrollerad. En stor del av dagens marknadsföring präglas av interaktivitet och de nya medierna er- bjuder större möjligheter till riktad, målgruppsanpassad marknads- föring än de mer traditionella kommunikationskanalerna. Mark- nadsföring i digitala medier är därför generellt svårare att fånga upp och ställer högre krav på de konsumenter som önskar anmäla miss- tänkt otillbörlig marknadsföring. I mångt och mycket kan det hävdas att den nuvarande regleringen av marknadsföringen av alkohol och tobak i och för sig är tillräcklig, men att den inte tillämpas i den utsträckning eller på det sätt som krävs för att möta det behov av tillsyn som de senaste årens utveckling har aktualiserat. Förutsättningarna för ett refor- merat tillsynsarbete i detta avseende aktualiserar emellertid frågor om verksamhetsprioritering och resurstilldelning. Det närmare behovet av – och lämpliga formerna för – ett effektivt tillsynsarbete måste sålunda primärt göras utifrån andra utgångspunkter än de som hitintills har gällt. Detta är i första hand en fråga om resurs- fördelning och verksamhetsprioritering och inte en fråga om ytter- ligare lagstiftning. Vi har emellertid identifierat ett antal åtgärder som enligt vår mening kan bidra till en bättre fungerande och effektivare tillsyn av marknadsföringen av alkohol och tobak. Vi bedömer inte att en genomgripande förändring av den nu- varande fördelningen av tillsynsansvaret mellan Konsument- verket/och skulle bidra till en effektivare tillsyn. Vi föreslår emellertid att det splittrade tillsynsansvaret över tobaksförpackningars utform- ning bör läggas på en och samma myndighet, nämligen samt att den operativa tillsynen i detta avseende ska bedrivas av kommunerna. Därutöver föreslår vi samarbetet mellan och formaliseras genom införandet av en löpande samrådsskyldighet. Denna syftar i huvudsak till att strukturera de sporadiska kontakter som förekommer mellan myndigheterna samt tillgodose det uttalade behovet ett närmare myndighetsöverskridande samarbete i olika alkohol- och tobaksrelaterade frågor. får möjlighet att ingripa direkt Vi bedömer att de sanktionsmöjligheter som lagstiftningen erbjuder vid överträdelser av marknadsföringsreglerna i alkohol- lagen respektive tobakslagen är ändamålsenliga, men att sanktions- systemet inte i tillräcklig grad tillgodoser behovet av skyndsamma ingripanden. Mot den bakgrunden föreslår vi att Konsument- ombudsmannen ska ges en utökad möjlighet att självständigt för- bjuda en näringsidkare vars marknadsföring strider mot marknads- föringsreglerna i alkohollagen respektive tobakslagen att fortsätta med denna. Till skillnad från ska alltså en talan i Marknads- domstolen inte behöva väckas för att få till stånd ett vitessank- tionerat förbud. beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Möjlighet till marknadsstörningsavgift i vissa fall I ljuset av marknadsföringens ökade exponering gentemot barn och ungdomar är den nuvarande lagstiftningens möjligheter att ingripa inte fullt tillräckliga. Vi anser att marknadsföringsåtgärder som riktar sig särskilt till eller skildrar barn och ungdomar utgör ett sådant särskilt klandervärt beteende som motiverar att en starkare sanktion kopplas till den skyddsregel som finns . Vi föreslår därför att överträdelser av denna skyddsregel ska kunna sank- tioneras med marknadsstörningsavgift. När det gäller alkohollagens materiella bestämmelser om mark- nadsföring bedömer vi att dessa framstår som i huvudsak tydliga och kompletta. Några egentliga tillsynsproblem har, såvitt vi har erfarit, inte kunnat hänföras till dessa. På ett mer allmänt plan anser vi dock att de teknikrelaterade skillnaderna beträffande tillåtlig- heten av – och förutsättningarna för – viss marknadsföring är otill- fredsställande, eftersom ett enhetligt och konsekvent regelsystem utgör en viktig förutsättning för att effektiv tillsyn ska kunna be- Vi föreslår därför att det nuvarande förbudet mot att i tryckta skrifter använda kommersiella annonser vid marknads- föring av alkoholdrycker som innehåller mer än 15 volymprocent alkohol, liksom kravet på att i sådana annonser informera om alko- holens skadeverkningar, ska utvidgas till att gälla även för tidningar som ges ut på internet. E-handel och hemleverans av alkoholdrycker till konsumenter Vi har uppmärksammat att de regler som möjliggör privat- införsel av alkoholdrycker genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand ger upphov till tolk- ningssvårigheter, vilka i sig medför osäkerhet beträffande laglig- heten av flera av de mångfasetterade verksamheter och förfaranden som förekommer bland de aktörer som har etablerat sig på den svenska e-handelsmarknaden för alkoholdrycker. Vi anser att det finns starka legalitets- och förutsebarhetsskäl att se över alkohol- lagstiftningen med utgångspunkten att reglera gränserna för vilken typ av åtgärder som ska vara tillåtna vid och e-handel och hemleverans till konsument och – i den mån olika förfaranden ska falla inom de lagliga gränserna – bestämma de närmare förutsätt- ningarna och villkoren för sådan verksamhet. Nuvarande uppdrag är emellertid i denna del begränsat till frågan hur tillsynen ska bedrivas. En sådan generell översyn ryms alltså inte inom det nu- varande uppdraget, utan måste göras utifrån andra utgångspunkter och därmed ske i ett annat sammanhang. Ett nytt system för tillsyn med anmälningsplikt och egenkontroll Vi föreslår att verksamheter som innefattar yrkesmässig leverans av alkoholdrycker till privatpersoner ska underkastas en anmälnings- plikt till vilken ska knytas krav på egenkontroll. Genom att en straffsanktion kopplas till anmälningsplikten kommer en anmälan att utgöra en nödvändig förutsättning för att få yrkesmässigt leve- rera alkoholdrycker till privatpersoner. är alltså i detta avseende ämnad att fungera på samma sätt som en tillståndsordning. Vi bedömer att har bäst förutsättningar att svara för en samlad central tillsyn av den föreslagna regleringen och vi föreslår att den operativa tillsynen över den anmälnings- pliktiga leveransverksamheten bör bedrivas på samma sätt som när det gäller den anmälningspliktiga detaljhandeln med folköl, dvs. i praktiken av kommunerna. Kommunerna ska ges en möj- lighet att tillgripa administrativa sanktioner för i de fall föreslagna reglerna inte följs. I syfte att ge tillsynsmyndigheterna möjlighet att kunna bedriva effektiv tillsyn på ett annars svårkontrollerat område förslås vidare att bestämmelser ska införas i alkohollagen, vilka innebär att myn- digheterna får genomföra kontrollköp för att kontrollera att den som yrkesmässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner för- vissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som föreskrivs i lagstiftningen. Kontrollköp innebär att tillsynsmyndigheten genom- för ett för näringsidkaren dolt köp i syfte att kontrollera om närings- idkaren eller dennes företrädare eller personal förvissar sig om kundens ålder, t.ex. genom legitimationskontroll, i samband med leveransen. Ett sådant köp får genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg, men tillsynsmyndigheten ska efter ett genomfört köp underrätta näringsidkaren om detta. Ett förtydligande av alkohollagens utlämnandeförbud Vi bedömer att leveransen utgör det led i e-handeln som utifrån det nuvarande regelverket kan göra till föremål för tillsyn. I syfte att undvika tolkningsproblem som alkohollagens nuvarande termi- nologi kan ge upphov till föreslår vi att det nuvarande förbudet mot att i vissa situationer lämna ut alkoholdrycker, samt kravet på att vid utlämnande av alkoholdrycker förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder, ska förtydligas så att det tydligt omfattar även den som levererar sådana drycker. De eventuella merkostnader som den föreslagna ordningen med anmälningspliktig leverans av alkoholdrycker till privatpersoner kan ge upphov till för kommunerna föreslås kunna finansieras genom att kommunerna ges möjlighet att ta ut en tillsynsavgift. Vi be- dömer att detta förslag – och förslagen i övrigt – endast kommer att få marginella konsekvenser för de övriga tillsynsmyndigheterna och rättsväsendet. Något behov av resurstillskott bedöms därför inte föreligga. lag om ändring i tobakslagen (1993:581) Härigenom föreskrivs i fråga om tobakslagen (1993:581) att 19, 19 a, 20 och 25 §§ ska ha följande lydelse. Den centrala tillsynen över att denna lag och anslutande före- skrifter följs utövas av a. lokaler och andra utrymmen som avses i 2 § och som är upp- låtna enbart för personal, och b. lokaler och andra utrymmen på vilka 8 § skall tillämpas, 2. a.miljöer som avses i 2 § och som inte är upplåtna enbart för personal, b.lokaler som avses i 4 §, c. varningstexter m.m. enligt 9, 10 och 11 §§ 9, 9 a, 10 och 11 §§, d.handel m.m. enligt 12–12 d §§, e.produktkontroll m.m. enligt 16–18 §§, och f.uppgifter om kostnader för marknadsföring enligt 18 b §, samt när det gäller marknadsföring när det gäller marknadsföring enligt 9 a § eller 14–14 b §§. enligt 14–14 b §§. Vid tillsyn tillämpas bestämmel- serna i marknadsföringslagen (2008:486). 1 Senaste lydelse 2010:682. Den omedelbara tillsynen över att denna lag och anslutande före- skrifter följs utövas av 1.Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrymmen för vilka verket har den centrala tillsynen, 2.kommunen när det gäller a. de miljöer och lokaler för vilka har den centrala tillsynen, b. bestämmelserna om var- b. bestämmelserna om ningstexter m.m. i 9 och 11 §§ på ningstexter m.m. i 9, 9 a 11 §§ på försäljningsställen, och c. bestämmelserna om marknadsföring m.m. i 14 och 14 a §§ när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försälj- ningsställen, och 3. kommunen och polismyndigheten när det gäller bestämmel- serna om handel m.m. enligt 12–12 d §§. utövar inom länet tillsyn enligt första stycket 2 och 3. 1.följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd, och 2.främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra. förbud som behövs för att be- förbud som behövs för att be- stämmelserna i 9, 10, 11 och 16– stämmelserna i 9, 9 a, 10, 11 och 18 §§ eller med stöd av dem med- 16–18 §§ eller med stöd av dem delade föreskrifter skall följas. meddelade föreskrifter ska följas. 19 a § får i sin synsverksamhet meddela de före- synsverksamhet meddela de före- lägganden eller förbud som be- lägganden eller förbud som be- hövs för att lagen eller en före- hövs för att lagen eller en före- skrift som har meddelats med skrift som har meddelats med