sou · H1B372 · 2013-10-09 00:00:00 — En gäldenär kan ansöka om ändring av betalningsvillkoren, om det efter beslutet om skuldsanering har inträffat omständigheter som inte hade kunnat förutses i samband med beslutet eller om det finns synnerliga skäl. Detta kan vara fallet om gäldenärens ekonomiska situation avsevärt försämrats och betalningsplanen därför inte längre framstår som hållbar (25 §). Vid ändring av ett beslut om skuldsanering får löptiden för betalningsplanen förlängas till som längst (26 §). 4Arbeten på området för överskuldsättning Frågan om överskuldsättning och hur sådan kan motverkas är före- mål för ett antal studier inom olika områden. I det följande presen- teras några pågående och avslutade arbeten inom , och andra myndigheter. som utredningen fick sitt uppdrag gav regeringen en sär- skild utredare i uppdrag att föreslå en åtgärdsinriktad strategi för att motverka överskuldsättning. Utredningen har tagit namnet Utredningen om överskuldsättning (Utö), Ju 2012:06. Enligt direktiven ska utredaren analysera de problem som olika grader av skuldsättning medför för enskilda personer, närstående och samhället i stort samt kartlägga vanliga orsaker till allvarlig skuld- sättning. Situationen för barn och unga i överskuldsatta familjer ska beaktas särskilt. I uppdraget ingår att resonera kring eventuella behov av förändringar i lagstiftningen. Det ingår dock inte i utredarens uppdrag att lämna författningsförslag.1 Utredningen har i sitt arbete genomfört en närmare statistisk undersökning av gruppen överskuld- satta och kommer att lämna förslag som berör dem som inte kvalifice- rar sig för skuldsanering, men som är långsiktigt skuldsatta. Inom utredningen har vi haft en fortlöpande kontakt med Utred- ningen om överskuldsättning. Som nämnts (se avsnitt 3.2) har regeringen även tillsatt en utred- ning med uppdrag att lämna förslag som ger företagare med personligt ansvar för skulder som uppkommit i näringsverksamhet 1 Se dir. 2012:31. Arbeten på området för överskuldsättning utvidgade möjligheter till skuldsanering. Utredningen om skuld- sanering för företagare, 2013:10, ska redovisa sitt uppdrag . har inlett ett arbete med syfte att ge bättre råd och ökat stöd till gäldenärerna, och även startat upp ett arbete för att se över möjligheterna att motivera evighetsgäldenärer att ansöka om skuldsanering. gavs en arbetsgrupp inom i uppdrag att komma med förslag om utökat råd och stöd från myndighetens sida till gäldenärer i fråga om skuldsanering. Syftet var att åstadkomma en snabbare, effektivare och mer kundanpassad skuldsaneringsprocess, med mer hållbara beslut. Arbetsgruppen avslutade sitt uppdrag med en rapport.2 Bakgrunden till projektet var att myndigheten till följd av kon- junkturläget och lagändringar förväntade sig ett ökat antal ansök- ningar om skuldsanering. hade kommunerna aviserat att det saknades möjlighet att öka resurserna för sin budget- och skuld- rådgivning. Med hänsyn till detta och rådgivningens långa kötider på vissa håll befarades att kommunerna inte skulle klara av att svara upp mot behovet av tillräckligt råd och stöd i skuldsaneringsprocessen. En tanke var därför att skulle kunna fungera som ett komplement till kommunernas rådgivningsverksamhet. Särskilt betonades att den tänkta rådgivningen inte avsåg att påverka myndighetens opartiskhet. Ett utökat råd och stöd förväntades leda till bättre ansökningar, vilket i sin tur skulle minska behovet av kompletteringar. Hand- läggningstiden bedömdes därför kunna minska, något som skulle innebära lägre kostnader för myndigheten. Ett utökat stöd ansågs också vara ändamålsenligt och en naturlig del av den övriga skuld- 2 Se från , Utökat råd och stöd för skuldsatta samt utökad muntlighet i skuldsaneringsprocessen. Arbeten på området för överskuldsättning Gäldenären skulle gynnas både av en snabbare handläggning och av att endast behöva vända sig till en myndighet. En ytterligare fördel som framhölls var att det muntliga inslaget i processen skulle öka. Besluten förväntades dessutom kunna bli mer hållbara. Enligt arbetsgruppen borde ett större ansvar för råd och stöd läggas på myndighetens enhet för kundservice. Med hänsyn till de arbets- uppgifter som i övrigt finns där, ansågs den delen av myndigheten lämpligast för uppdraget. Det föreslogs att bland de cirka en miljon personer som kontaktar Kundservice ska de gäldenärer som kan ha behov av skuldsanering identifieras. En stickprovsundersökning hade visat att det skulle kunna röra sig om cirka 5 100 gäldenärer . Arbetsgruppen föreslog därför att Kundservice skulle få i uppdrag att vägleda dessa gäldenärer till att ansöka om skuldsanering. Dessutom föreslogs att Kundservice ska ge gäldenärerna vägled- ning om hur de ska göra en ansökan om skuldsanering eller ansök- an om omprövning. Tanken var att Kundservice i alla de fall en gäl- denär ger in en ofullständig ansökan ska uppmärksammas om detta och i sin tur ringa upp gäldenären i syfte att få nödvändiga kom- pletteringar. Arbetsgruppen uppskattade att av alla skuldsaneringsärenden behöver kompletteras och att 1,7 hel- tidstjänster ägnas åt arbete med detta. Någon ekonomisk vinst av att Kundservice ska hjälpa till med kompletteringarna förväntades däremot inte. Fördelen ansågs vara att handläggningstiden kan för- kortas så att ansökan är fullständig när skuldsaneringshandläggaren börjar med den. Enligt förslaget ska Kundservice även ringa upp gäldenärer som ansökt om skuldsanering efter att ärendet slutligt avgjorts. Bland dem som beviljats skuldsanering ska Kundservice ringa upp gälde- närer som har fått en betalningsplan. Kontakten föreslogs ske efter det att betalningsplanen påbörjats, i syfte att försäkra sig om att gäldenären förstått betalningsplanen och att inte några problem hade uppstått. Samtliga gäldenärer förväntades dock inte ha behov av stöd, varför det föreslogs att kontakt inledningsvis ska ske med var tredje gäldenär som fått en betalningsplan. Det upp- skattades bli fråga om ungefär 1 400 personer . Arbeten på området för överskuldsättning en i stället fått ett avslag på sin ansökan föreslogs kontakten ske för att säkerställa att gäldenären hade förstått beslutet. Gäldenären skulle också kunna få information om något skulle kunna åtgärdas inför en ny ansökan och vilka övriga valmöjligheter som finns. Enligt arbetsgruppen borde kontakt ske med var femte gäldenär som fått avslag, vilket förväntades handla om ungefär 700 gäldenärer . Det föreslogs att ett utökat råd och stöd inom myndigheten först borde genomföras som ett pilotprojekt inom en del av myn- digheten. Enligt arbetsgruppen skulle förslagen innebära såväl minskade som ökade kostnader för myndigheten. Förslagen om att Kundservice skulle ringa upp gäldenärer och ett ökat antal ansökningar upp- skattades kosta . för- väntades fler gäldenärer med skuldsanering innebära en mindre belastning för den verkställande verksamheten. Denna besparing beräknades uppgå till . Sammantaget förväntades förslagen om ett utökat råd och stöd leda till att netto- kostnaderna för myndigheten skulle öka med . Efter att projektet avslutats har enheten för kundservice fått i upp- drag att genomföra de föreslagna åtgärderna, i de delar det bedöms vara möjligt samt i den utsträckning och takt som verksamheten klarar av det. Någon utvärdering av hur långt detta arbete har kommit finns emellertid inte. 4.3.2Projektet verkställighet till skuldsanering påbörjades ett projekt för att identifiera de gälde- närer i register som kan tänkas uppfylla skuldsaneringslagens krav, i syfte att få fler personer att ansöka om skuldsanering. En arbetsgrupp gavs i uppdrag att utarbeta urvals- Arbeten på området för överskuldsättning kriterier och undersöka hur många gäldenärer som skulle kunna omfattas. I uppdraget låg även att föreslå hur gäldenärer som upp- fyller kriterierna kan hanteras och undersöka varför personer som uppfyller kriterierna inte ansöker om skuldsanering. Projektet slut- redovisade sitt uppdrag i mars 2013.3 Arbetsgruppen föreslog att urvalskriterierna skulle omfatta fysiska personer som förekommit i myndighetens register under och som inte tidigare beviljats skuldsanering. Gäldenärerna skulle inte heller vara försatta i konkurs eller ha ett pågående näringsförbud. Som ytterligare krav angavs att gäldenären inte skulle ha några skade- ståndsskulder och att skuldbördan inte enbart består av allmänna mål. Urvalskriterierna delades in i tre olika grupper utifrån storleken på skuldbördan. För gäldenärer som har pågående löneutmätning ska skuldbördans storlek uppgå till i enskilda mål. För dem som saknar tillgångar och betalningsutrymme är det till- räckligt att skuldbördan uppgår till . För personer i den sistnämnda gruppen som är räcker det med en skuld- börda om . Utifrån kriterierna har en sökning skett i myndighetens datasy- stem. Eftersom systemet inte sparar uppgifter om gäldenärens betal- ningsförmåga krävde urvalet även en bedömning av om det kvalificerade insolvenskravet var uppfyllt för de gäldenärer som har löneutmätning. I system kunde slutligen 24 370 möjliga skuldsaneringsgäldenärer identifieras enligt dessa kriterier. Arbetsgruppen föreslog att kontaktuppgifter ska tas fram för de gäldenärer som identifierats. Därefter ska dessa kontaktas skriftligen med en enkel och kortfattad information om de grundläggande kri- terierna för att söka skuldsanering samt en ansökningsblankett. Det föreslogs också att det i informationen ska finnas hänvisning till 3 Se från , Slutrapport – Från verk- ställighet till skuldsanering. Arbeten på området för överskuldsättning SOU 2013:72 myndighetens kundservice, budget- och skuldrådgivningen samt . Inom en–efter utskicket ska sedan skrivelsen följas upp med ett telefonsamtal, för bekräftelse att gäldenären tagit del av informationen. Ett nytt kontaktförsök ska göras i de fall gälde- nären inte går att nå. Arbetsgruppen angav särskilt att samtalet inte ska ringas med dolt nummer, eftersom erfarenheten är att gälde- närer då sällan svarar. Telefonsamtalen ska också göras och utföras av personer som är lämpade för uppgiften. Det föreslogs att arbetet ska inledas med en pilotstudie . Då ska ett skriftligt utskick göras till 2 500 slumpvis utvalda presumtiva skuldsaneringsgäldenärer. Breven ska därefter följas upp med telefonsamtal. För detta ska en utbildning ske av myndighetens personal. Det statistiska utfallet av pilotstudien för- väntas kunna sammanställas /2014, i fråga om hur stor andel som har ansökt och fått beslut om att skuldsanering ska inledas. ska en uppföljning göras bland de gäldenärer som har blivit beviljade skuldsanering. Senast förväntas det vara möjligt att utvärdera hur många gäldenärer i studien som ansökt om skuldsanering och hur stor andel som slut- ligen beviljats detta. Sedan pilotstudien avslutats att man ska kon- takta även övriga gäldenärer som kan bli aktuella för skuldsanering. Enligt arbetsgruppen förväntas arbetet med varje tänkbar skuld- saneringsgäldenär ta i anspråk. Denna tidsåt- gång omfattar identifieringsarbete, att ta fram kontaktuppgifter samt att kontakta gäldenären. Pilotstudien om 2 500 gäldenärer skulle kräva en arbetsinsats , motsvarande 0,52 årsarbetskrafter. En uppgift för enheten för kundservice Enligt arbetsgruppen är det lämpligast att någon del av Kronofog- demyndigheten utför den uppsökande verksamheten, dels på grund av att kunskapen redan finns där dels på grund av den sekretess som råder om enskildas uppgifter. Kundservice ansågs vara den del av myndigheten som är mest lämpad för det föreslagna uppdraget. Skälet till detta är att den delen är ansvarig för myndig- hetens kundkontakter, varför det skulle bli mest kostnadseffektivt. Även om skuldsaneringsenheten har större kunskap om skuldsane- ringar ansågs det inte lämpligt att de både uppmanar gäldenärer att Arbeten på området för överskuldsättning ansöka och sedan prövar ärendena om skuldsanering. På grund av begränsade resurser hos Kundservice föreslogs att verkställighets- enheten påbörjar arbetet , för att sedan överlämna uppdraget till Kundservice. Hinder för gäldenärer att ansöka om skuldsanering Arbetsgruppen konstaterade att det finns ett antal orsaker till varför gäldenärer inte ansöker om skuldsanering. Det förhållandet att gäldenärer passiviseras av långvarig skuldsättning, att en del upp- lever skuldsaneringsprocessen som tungrodd och en skiftande till- gänglighet hos budget- och skuldrådgivarna bedömdes vara de omständigheter som främst kan försvåra den föreslagna upp- sökandeverksamheten. är den centrala myndighet som bär det över- gripande samordnande ansvaret för att ge kommunerna stöd och vägledning för rådgivningsverksamheten (2 § tredje stycket). Myn- digheten kartlägger fortlöpande kommunernas budget- och skuld- rådgivning, vilken presenteras i årliga rapporter.4 presenterade en rapport i fråga om samverkan för en effektivare hjälp till skuldsatta. Rapporten var särskilt inriktad på samverkan mellan kommunernas budget- och skuldrådgivning samt försörjningsstöd. Syftet med arbetet var att det skulle utgöra ett diskussionsunderlag för frågan om hur arbetet kan och bör bedrivas. Det har visat sig finnas goda exempel på kommuner med fungerande samverkan, men att samverkan också saknas i en del kommuner. En möjlig orsak till detta har angetts vara att budget- och skuldrådgivningen har vuxit fram inom konsu- mentrådgivningen men inte inom , där ett fattigdoms- perspektiv har dominerat i stället för skuld- och utgiftsaspekter. Förutsättningarna för samverkan bedöms vara bättre om rådgiv- ningsverksamheten prioriteras och bemanningen är tillräcklig.5 4Se bl.a. 2013:10, Kommunernas budget- och skuldrådgivning 2013 – en lägesrapport. 5Se 2010:6, Samverkan för en effektivare hjälp till skuldsatta. Arbeten på området för överskuldsättning har också lagt fram en rapport i fråga om dödsfall för gäldenärer under och efter skuldsanering. Det kunde då bl.a. konstateras en 30 gånger högre dödlighet bland dem som beviljats skuldsanering än bland befolkningen i övrigt.6 presenterades också en rapport i syfte att beskriva arbetet i budget- och skuldrådgivning samt vilken roll har för att stödja detta arbete. Rapporten utgör ett diskussionsunderlag för kommunerna i fråga om utveckling av råd- givningsverksamheten.7 ansvarade till för tillsynen över kommunernas budget- och skuldrådgivning.8 Myndigheten har undersökt situationen för barn till överskuldsatta, vilket redovisats i en rapport som lämnats . I rapporten finns en redogörelse för kunskapsläget om barn till överskuldsatta föräldrar och vad som är känt om vilka konsekvenser överskuldsättning har för barn.9 6Se 2010:18, Dödsfall under och efter skuldsanering. 7Se 2011:11, Budgetrådgivning – en kortsiktig kost- nad eller en lönsam social investering. 8Tillsynsansvaret har därefter övertagits av , Inspektionen för vård och omsorg (se avsnitt 12.5). 9Se till överskuldsatta – Underlagsrapport till Barns och ungas hälsa, vård och omsorg 2013. 5Utgångspunkter för förslag till åtgärder har varit föremål för ett stort antal utvärderingar och reformer . Sedan lagens till- komst har det i vissa avseenden blivit enklare att komma ifråga för skuldsanering. Egenförsökskravet har avskaffats och kan även aktiva näringsidkare och gäldenärer med färsk skuldsättning beviljas skuldsanering. Uppdraget för vår utredning är att föreslå ytterligare åtgärder som förbättrar möjligheterna för dem som har rätt till skuldsanering att också få det. För att genomföra vårt uppdrag har vi valt att träffa ett stort antal myndigheter, organisationer och företag som i sin verksamhet berör frågor om skuldsanering. Kontakt har skett med företrädare för borgenärsgrupper och sådana aktörer som i olika avseenden kommer i kontakt med överskuldsatta personer. Syftet har varit att utifrån olika perspektiv hämta in synpunkter på hur skuldsane- ringsinstitutet fungerar i praktiken, för att kunna föreslå så ända- målsenliga och verksamma åtgärder som möjligt. Vid samråden har direktivens frågeställningar diskuterats och samrådsparternas syn- punkter har därefter sammanställts. Vi har även tagit del av den statistik som finns tillgänglig på området och då främst den som finns hos . En jämförelse har även skett med de skuldsaneringsinstitut som finns i andra länder och då främst de nordiska. Utgångspunkter för förslag till åtgärder Behov av åtgärder på ett antal områden har identifierats Skuldsaneringens huvudsakliga syfte är att den ska verka rehabili- terande. Detta är till nytta för den enskilde gäldenären, men ska även vara borgenärsgynnande. En skuldsanering ska ha en preventiv verkan, vara generell och alla fordringar ska behandlas lika. Förfar- andet ska vara snabbt och enkelt. En skuldsanering ska även ha en definitiv verkan och får varken skada den allmänna betalningsmo- ralen eller framstå som stötande (se avsnitt 3.2). Med beaktande av de grundläggande principer som gäller för skuldsaneringsinstitutet har vi identifierat ett antal områden som betydelsefulla för att fler evighetsgäldenärer ska kunna få skuldsanering. Vissa personer saknar överhuvudtaget kunskap om att möjlig- heten finns. En del gäldenärer kan också felaktigt förutsätta att de inte uppfyller kraven. En föreställning kan även vara att det är allt- för komplicerat att ansöka och att det är svårt att genomföra en skuldsanering. Vissa gäldenärer saknar en komplett bild över sin skuldsituation. Det är inte heller ovanligt att personer som har varit skuldsatta passiviseras och förlorar den initiativ- förmåga som krävs för att försöka lösa sin ekonomiska situation. Det förekommer också att sjukdom och missbruk utgör ett hinder. Av hänsyn till t.ex. borgensmän och andra gäldenärer som är soli- dariskt betalningsansvariga för skulden, förekommer det att gälde- närer undviker att ansöka om skuldsanering. Inte sällan finns det flera orsaker till varför en gäldenär avstår från att ansöka om skuld- sanering. Det måste i sammanhanget även beaktas att skuldsanering inte är den bästa lösningen för alla överskuldsatta och att det kan finnas andra sätt att komma till rätta med den enskildes problema- tik. Vi anser att den hjälp som det allmänna lämnar till över- skuldsatta inte är tillräcklig och att större hänsyn måste tas till gälde- närens egna förutsättningar. Den kompetens som finns hos Krono- fogdemyndigheten, budget- och skuldrådgivarna samt Konsument- verket måste utnyttjas bättre än den gör . Även betydelsen av andra aktörer som kommer i kontakt med skuldsatta måste upp- märksammas. En central del av vårt uppdrag är hur frågan om skuldsanering kan aktualiseras och hur gäldenären kan motiveras att ansöka. Vi anser att det finns ett stort behov av att öka medvetenheten och kunskapen om skuldsanering, vilket kan åstadkommas genom informations- och utbildningsinsatser på ett flertal områden. De uppgifter som Krono- Utgångspunkter för förslag till åtgärder fogdemyndigheten genom sin verkställande verksamhet har om skuldsatta, bör också användas för att informera gäldenärer om möjligheten till skuldsanering. För att motivera gäldenärer att ansöka om skuldsanering krävs även att skuldsaneringsinstitutet som sådant förenklas för gäldenären. Vår bedömning är att såväl ansökningsförfarandet som formerna för gäldenärens betalningar enligt en betalningsplan måste göras lättare för den enskilde. Åtgärder på dessa områden kan dessutom för- bättra förutsättningarna för den enskilde att genomföra en skuld- sanering. Betalningsplanens längd är en fråga som utredningen ska överväga särskilt. Vi har bedömt att åtgärder på detta område kan göra skuld- saneringsförfarandet effektivare, vilket är till nytta för både gäldenär och borgenärer. Frågan om kvalificerad insolvens är ytterligare en frågeställning som utredningen har övervägt särskilt, i ljuset av den praxis som har utvecklats på området. Gäldenärens möjlighet att få skuldsane- ring på nytt samt budget- och skuldrådgivarnas roll är två andra områden där vi bedömt att det finns behov av åtgärder, som kan bidra till att fler ansöker men också klarar av att genomföra en skuldsanering. I det följande kommer vi att redogöra för våra slutsatser i dessa frågor och i vilka avseenden vi anser att det finns behov av åtgärder. Inledningsvis behandlas frågan om hur skuldsanering kan aktualiseras (kapitel 6). Därefter följer våra överväganden om ansökningsför- farandet (kapitel 7), kvalificerad insolvens (kapitel 8), betalnings- planens längd (kapitel 9), gäldenärens betalningar under skuld- saneringen (kapitel 10). Slutligen diskuteras frågan om möjligheten att få skuldsanering på nytt (kapitel 11) samt budget- och skuld- rådgivarnas stöd till gäldenären (kapitel 12). Betänkandets motivdel avslutas med överväganden i fråga om ikraftträdande och övergångs- bestämmelser (kapitel 13) samt en kostnads- och konsekvensanalys (kapitel 14). 6Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? Skuldsaneringslagen utgår från att gäldenären själv måste ta initiativ att lösa sina ekonomiska problem och aktualisera frågan om skuld- sanering. Men det kräver att gäldenärerna är medvetna om att skuldsaneringsinstitutet finns och även har viss kunskap om vad det innebär. Överskuldsatta som passiviserats till följd av långvariga ekonomiska problem saknar dessutom inte sällan den motivation och initiativförmåga som krävs för att ansöka. I vårt uppdrag ligger att överväga hur frågan om skuldsanering kan aktualiseras och hur gäldenären kan motiveras att ansöka. roll i detta avseende ska särskilt upp- märksammas. Vi ska analysera de rättsliga och praktiska förutsätt- ningarna för myndigheten att på eget initiativ aktualisera frågan om skuldsanering. Vi ska även överväga om den information som myndigheten får i sitt verkställighetsarbete om gäldenärens ekono- miska förhållanden kan användas i de fall där skuldsanering kan aktualiseras. I uppdraget ligger också att utreda om Kronofogde- myndigheten bör vara skyldig att informera gäldenären om möjlig- heten att ansöka om skuldsanering. Vi ska följa de projekt som myndigheten redan bedriver på området och analysera resultatet av dessa, för att bedöma om de åtgärder som vidtas är tillräckliga. Behovet av ytterligare samverkan mellan Kronofogdemyndig- heten och kommunerna ska också analyseras. En fråga som ska övervägas är om den utredningsrapport som upprättas efter en till- gångsundersökning bör skickas till kommunen och användas vid budget- och skuldrådgivningen där. I uppdraget ligger också att kartlägga vilka samarbetsformer som finns och analysera om myn- digheten och kommunerna samverkar på ett sådant sätt att den erfarenhet och kompetens som finns utnyttjas på bästa sätt. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? I detta kapitel kommer vi inledningsvis att presentera de syn- punkter som har framkommit vid utredningens samråd vad gäller förutsättningarna att göra frågan om skuldsanering aktuell (avsnitt 6.2). Därefter följer våra överväganden i fråga om hur skuld- sanering kan aktualiseras i större utsträckning än och hur gäldenären kan motiveras att ansöka, utifrån de frågeställningar som anges i utredningsdirektiven (avsnitt 6.3). För att skuldsanering överhuvudtaget ska kunna aktualiseras för en gäldenär, på eget initiativ eller genom bistånd från någon annan, krävs att det finns tillräcklig kunskap om skuldsaneringsinstitutet. Vid våra samråd har diskuterats hur stora kunskaperna om skuld- sanering är. I sammanhanget har samrådsparterna framfört önske- mål om hur kunskapen och kompetensen bland aktörer på området bör förstärkas. Ytterligare en fråga som har behandlats är i vilken utsträckning överskuldsatta informeras om skuldsanerings- institutet och på vilket sätt det är möjligt att bedriva uppsökande verksamhet. förutsättningar i detta avse- ende har diskuterats särskilt. Hur samverkan ser ut mellan myndig- heter och organisationer har också behandlats samt frågan om hur denna samverkan kan utvecklas ytterligare. Kunskaper om skuldsanering bland privatpersoner