sou · H1B321 · 2013-04-04 00:00:00 — Det har inte framkommit något som gör att det finns anledning att avseende tillämpligheten på bötesstraff göra någon annan bedömning. I och för sig tillämpas lagen i praktiken inte för överförande av svenska böter till en annan konventionsstat. Detta har troligen att göra med det krångliga förfarandet enligt konventionen samt att så få stater till- trätt denna. Dessutom finns det ju nu en särskild ordning för över- förande av bötesstraff mellan medlemsstater inom EU. Det kan emellertid inte uteslutas att konventionen kan komma att tillämpas i en större omfattning eller att andra överenskommelser avseende böter ingås som kan omfattas av lagen. Böter ska därför även fortsättningsvis omfattas av lagens tillämpningsområde. En beskrivning av förverkande finns i avsnitt 7.4. En effektiv brottsbekämpning förutsätter ett utvecklat och väl fungerande internationellt samarbete. En rad konventioner har an- tagits i syfte att främja och förstärka åtgärder för att förebygga och bekämpa brottslighet. En avgörande förutsättning för att med fram- gång kunna bekämpa allvarlig brottslighet är att det finns effektiva möjligheter att beröva gärningsmännen vinster från den brottsliga verksamheten. IVL gäller såväl sak- som värdeförverkande. De olika förverkandekonventionerna som enligt 21 a–h IVF omfattas av lagens tillämpningsområde omfattar delvis olika fordringar och exekutions- titlar. IVL tillämpas sällan för överförande av svenska beslut om för- verkande. har lagen tillämpats vid cirka tio tillfällen. Det finns dock inte någon anledning att ändra på lagens tillämpnings- område avseende förverkande. Det blir alltjämt de olika konventio- nerna som styr vilka typer av förverkande som omfattas. 2003/04:92 s. 23. 9.4.3Definition av en utländsk brottmålsdom Förslag: Lagen ska tillämpas på en dom eller ett beslut om fri- hetsberövande påföljd, böter eller förverkande som meddelats av domstol i en annan stat efter ett straffrättsligt förfarande. Detta gäller även beslut om böter eller förverkande som meddelats av annan myndighet än domstol i en annan stat i ett straffrättsligt förfarande eller i ett förfarande som i en internationell överens- kommelse som är bindande för likställs med ett straff- rättsligt förfarande. De konventioner som regleras av IVL och som även ska regleras genom den nya lagen omfattar frihetsberövande påföljd, böter och förverkande. Det ska även av den nya lagen framgå vilka utländska brottmåls- domar och beslut som omfattas av lagens tillämplighet. Den nya lagen ska tillämpas på motsvarande utländska brottmålsdomar som omfattas av gällande rätt. Den definition avseende utländsk brottmålsdom som finns i 1 § första stycket IVL kan därför användas som före- bild. Vi bedömer dock att några språkliga justeringar av definitionen är nödvändig, även om det inte är fråga om någon ändring i sak. Med utländsk brottmålsdom ska avses en dom eller ett beslut om frihetsberövande påföljd, böter eller förverkande som meddelats av domstol i en annan stat efter ett straffrättsligt förfarande. Även beslut om böter och förverkande som meddelats av annan myndig- het än domstol i en annan stat ska omfattas om detta skett efter ett straffrättsligt förfarande eller efter ett förfarande som i en interna- tionell överenskommelse som är bindande för har likställts med ett straffrättsligt förfarande. Detta innebär att beslut efter ett administrativt förfarande som huvudregel inte ska omfattas av lagen. Som nämnts ovan finns det dock i bilaga II till brottmålsdomskon- ventionen en uppräkning av sådana förfaranden som kan omfattas av konventionen under förutsättning att myndighetens beslut kan överklagas till domstol. Att även sådana beslut omfattas av tillämp- ningsområdet bör framgå av den nya lagen. 9.4.4Definition av en utländsk utevarodom vid tillämpning av brottmålsdomskonventionen Förslag: Vid tillämpning av brottmålsdomskonventionen avses med en utländsk utevarodom ett utländskt avgörande som om- fattas av lagen och som har meddelats utan att den dömde eller den mot vilken beslut om förverkande riktats har varit personligen närvarande vid förhandling i saken inför domstol. Med europeisk brottmålsdom förstås enligt IVL dom eller annat av- görande, vars verkställighet ska prövas enligt brottmålsdomskonven- tionen. Med utevarodom förstås ett sådant angivet avgörande som meddelats här i landet eller i främmande stat av domstol eller annan myndighet utan att den dömde eller den mot vilken beslut om för- verkande riktats har varit personligen närvarande vid förhandling i saken inför domstol (4 § första och andra stycket IVL). Denna sär- skilda definition hänger ihop med det särskilda förfarande som vid tillämpning av brottmålsdomskonventionen ska användas vid ute- varodomar. Uttrycket omfattar inte bara dom som har meddelats av domstol efter förhandling vid vilken den tilltalade inte varit person- ligen närvarande utan också sådant av annan myndighet träffat av- görande som i brottmålsdomskonventionen har betecknats som ordonnance pénale, för svenskt vidkommande strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot.8 De särskilda förfaranderegler som gäller för en utländsk utevaro- dom vid tillämpning av brottmålsdomskonventionen ska även finnas i den nya lagen, se avsnitt 14.5.1. För att kunna avgränsa i vilka fall detta särskilda förfarande ska användas bör definitionen av ute- varodom föras in i den nya lagen. Däremot föreslår vi att det inte i den nya lagen ska tas in särskilda bestämmelser för förfarandet vid en svensk utevarodom vid tillämpning av brottmålsdomskonventio- nen, se avsnitt 14.5.2. Definitionen kan därför begränsas till en ut- ländsk utevarodom. 8 Jfr prop. 1972:98 s. 109. Bedömning: Lagen ska inte omfatta frivårdspåföljder. Den enda konvention som reglerar internationell straffverkställig- het av frivårdspåföljder är den s.k. övervakningskonventionen. Den har i svensk rätt genomförts genom lagen (1978:801) om internatio- nellt samarbete rörande kriminalvård i frihet (IskL), se avsnitt 2.2. En möjlighet för att uppnå en mer sammanhållen reglering av inter- nationell straffverkställighet, utanför det nordiska och europeiska samarbetet, är att även låta de frivårdspåföljder som omfattas av IskL ingå i den nya lagen. Det som talar mot detta är att förfarandereg- lerna skiljer sig väsentligt från vad som gäller enligt regleringen i IVL. Den enkelhet och överskådlighet som vi eftersträvar kan där- för försvåras. Detta tillsammans med att övervakningskonventionen i praktiken inte tillämpas gör att vi bedömer att detta regelverk inte bör, i vart fall , inarbetas i den nya lagen. För det fall övervakningskonventionen skulle börja tillämpas i en större utsträck- ning eller om skulle ansluta sig till andra överenskommelser som rör frivårdspåföljder, är det möjligt att låta den nya lagen om- fatta även sådana påföljder. 10 En ny beslutsordning Enligt internationella verkställighetslagen (IVL) är det regeringen som fattar beslut vid verkställighet i av frihetsberövande påföljd, böter och förverkande som dömts ut i en annan stat. Vissa beslut kan fattas av åklagare och domstol och vid tillämpning av brott- målsdomskonventionen ska ett domstolsförfarande användas. Be- slutande myndigheter vid överförande från av verkställighet av frihetsberövande påföljd, böter och förverkande är Kriminalvården, avseende fängelsestraff, , avseende överlämnande till rättspsykiatrisk vård och avseende böter och förverkande. I dessa fall sköts kommunikationen med den andra staten av genom . Myndig- heternas beslut kan överklagas till regeringen och de har dessutom en möjlighet att vid särskilda skäl överlämna ett ärende för avgö- rande till regeringen. I fall där överenskommelse saknas mellan och den andra staten är det regeringen som beslutar om verkställig- het kan överföras. Regeringen har alltså en stor roll vid förfarandet enligt IVL. Detta har motiverats med att det möjliggör en diskretionär prövning och ger utrymme till hänsynstagande till de allmänna överväganden som ligger till grund för de internationella överenskommelserna. Ärenden om överförande av straffverkställighet kan i vissa fall ha en utrikespolitisk betydelse som motiverar regeringen som beslutande instans. Sådana inslag saknas dock i de allra flesta ärenden och det kan därför ifrågasättas om ärendena regelmässigt ska prövas av rege- ringen. Enligt direktiven ska utredaren därför överväga och föreslå en mer ändamålsenlig beslutsordning. En ordning som bygger på myndighets- och domstolsprövning överensstämmer med vad ram- besluten föreskriver för samarbetet mellan staterna inom EU. Efter- som en sådan ordning också främjar snabbhet och rättssäkerhet bör den enligt direktiven väljas i första hand. De särskilda frågeställ- ningar och det behov av diskretionära inslag i prövningen som kan uppstå måste dock beaktas. Det ingår därför i uppdraget att bedöma om prövningen i vissa fall och under vissa förutsättningar bör vara förbehållen regeringen. I annan reglering gällande överförande av straffverkställighet har lagstiftaren valt att lägga beslutsfattandet på myndighetsnivå. Enligt nordiska verkställighetslagen (NVL) är det Kriminalvården som fattar beslut om överförande av frihetsstraff till och från och fattar beslut om överförande av bötes- straff och beslut om förverkande till och från . Enligt lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen och lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen är behörig myndighet både vid överförande till och från . Vidare kan i anslutning till ärenden om en europeisk arresteringsorder eller en nordisk arresteringsorder Kriminalvården, och i vissa fall besluta om överförande av straffverkställighet av frihets- berövande påföljd till och från . Överförande av straffverkställighet kan för den enskilde vara ingripande och då särskilt när det gäller frihetsberövande påföljder i de fall den dömdes samtycke inte krävs. En naturlig utgångspunkt är därför att den nya beslutsordningen ska innebära ett rättssäkert förfarande, jfr avsnitt 8.2. Det kan konstateras att det enligt 2 kap. 9 § regeringsformen är medgivet att till överflytta verkställighet av frihetsberövan- de påföljd från en annan stat utan mellankommande beslut av svensk domstol. Det ställs inte i de överenskommelser som omfattas av IVL upp något krav på att beslut om överförande måste fattas på en poli- tisk nivå. Däremot ställs i brottmålsdomskonventionen krav på be- slut av domstol när en utländsk påföljd ska verkställas här. Annan myndighet får dock meddela beslut avseende böter och förverkande om beslutet kan överklagas till domstol (artikel 37). I övriga över- enskommelser finns det inte något krav på domstolsprövning. För de överenskommelser som omfattar förverkande används samma för- farande som vid tillämpning av brottmålsdomskonventionen, dvs. åklagar- eller domstolsprövning, se 21 a–i §§ förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verk- ställighet av brottmålsdom, IVF. 10.2Beslutsordningen vid verkställighet av en svensk brottmålsdom utomlands Förslag: Kriminalvården, avseende fängelse och sluten ungdoms- vård, , avseende överlämnande till rättspsykiatrisk vård, och , avseende böter och förver- kande, ska vara behöriga myndigheter att pröva och besluta om en svensk brottmålsdom ska verkställas utomlands. Enligt IVL är Kriminalvården, avseende fängelse, , avseende överlämnande till rättspsykiatrisk vård och Kronofogde- myndigheten, avseende böter och förverkande behöriga myndigheter vid överförande av straffverkställighet från . Myndigheterna har att pröva om det finns förutsättningar för att överföra en svensk påföljd eller förverkande till ett annat land. Regeringen har som framgår ovan vid dessa ärenden en mer begränsad roll. Det största antalet ärenden om överförande av straffverkställig- het från avser fängelse. Kriminalvården har en fungerande organisation för att hantera dessa ärenden. Det har inte framkom- mit något som talar för att ansvaret i denna del bör ändras. Kriminal- vården ska därför även fortsättningsvis ha ansvar för att pröva om det finns förutsättningar att överföra verkställigheten av ett svenskt fängelsestraff till ett annat land enligt lagen. Antalet ärenden där prövar om verkställigheten av överlämnande till rättspsykiatrisk vård ska överföras till en annan stat är få, drygt ett till två fall . prövar i dessa fall om den vård som vid ett överförande kommer ges i den andra staten kan anses lämplig och tillräckligt ingripande. har i och för sig rutiner och den kompetens som krävs för att hantera dessa ärenden. Det kan dock mot bakgrund av att antalet ärenden är begränsat ifrågasättas om det finns en bättre lösning i denna del. Vidare upplever att uppgifterna är verksamhetsfräm- mande eftersom dess uppdrag i övrigt när det gäller rättspsykiatrisk vård endast avser tillsynsuppgifter. Vi bedömer inte att det finns skäl att lägga ansvaret på en annan nivå än myndighet, jfr avsnitt 10.3.2. En lösning på myndighetsnivå kan vara att låta Kriminalvården även hantera dessa ärenden. En sådan lösning skulle vara naturlig om överlämnande till rättspsykiatrisk vård avskaffas som påföljd och Kriminalvården får ett ansvar att verkställa straff även för psykiskt störda lagöverträdare. Som det ser ut har dock Kriminalvården inte de förutsättningar som krävs för att kunna bedöma om verk- ställigheten av en rättspsykiatrisk vård lämpligen kan verkställas i en annan stat. Det är som bäst kan bedöma verkställig- heten i dessa fall i ett annat land och bör därför, i vart fall , kvarstå som behörig myndighet när påföljden innebär överlämnande till rättspsykiatrisk vård. En nyhet enligt våra förslag är att det uttryckligen ska framgå att lagen ska tillämpas på överförande av verkställighet av sluten ung- domsvård. Frågan om överförande kommer att aktualiseras främst under verkställighetsstadiet, dvs. under handläggningen hos . Detta förhållande samt att myndigheten utsetts som ansvarig myndighet för överförande av verkställighet av sluten ungdomsvård till följd av ett ärende om en europeisk eller nordisk arresteringsorder, talar för att bör utses som behörig myndighet enligt lagen. Frågan om överförande av straffverkställighet har emellertid endast uppkommit vid myndig- heten vid några enstaka tillfällen och antalet ärenden kan även i fram- tiden beräknas bli mycket få. Det begränsade antalet ärenden talar för att uppgifterna i stället läggs på Kriminalvården, jfr avsnitt 10.3.3 där vi föreslår att Kriminalvården ska vara behörig myndighet vid överförande av påföljder som kan antas komma att verkställas som sluten ungdomsvård i . Det kan förenkla för utländska myndig- heter att initiera ett ärende om det är samma behöriga myndighet såväl vid överförande av verkställighet till som från . Även kommunikationsvägarna kan underlättas om samma kanaler använ- das i båda fallen. Vi anser därför att Kriminalvården bör vara behörig myndighet även för sluten ungdomsvård. Vid överförande från är det den verkställande myndigheten som bäst kan bedöma i vilka fall ett överförande kan vara aktuellt samt att bedöma en eventuell verkställighet i en annan stat. Det är Statens institutions- styrelse som i dessa fall har kännedom om förhållandena kring den enskilda individen och bäst kan bedöma om verkställighet i hem- landet kan antas förbättra den sociala återanpassningen. Det kan dels vara fråga om fall där den dömde själv önskar avtjäna straffet i sitt hemland, dels när bedömer att ett överförande skulle underlätta den dömdes återanpassning. Vi be- dömer därför att ska kunna initiera ett ärende hos och att ett nära samråd ska ske mellan myndigheterna. Detta kan framgå av förordning. Det finns inget som talar för att ändra den ordning som gäller för böter och förverkande där är behörig myndighet. Vi föreslår därför inte någon förändring i denna del. Sammanfattningsvis ska Kriminalvården, vid fängelse och sluten ungdomsvård, , vid överlämnande till rättspsykiatrisk vård, och , vid böter och förverkande, vara behöriga myndigheter att pröva om en svensk brottmålsdom ska verkställas utomlands. Detta ska framgå av den nya lagen. Som fram- går i avsnitt 10.6 kan det i vissa undantagsfall finnas skäl att i stället låta regeringen pröva ett ärende. Förslag: Kriminalvårdens och slutliga beslut ska även i fortsättningen vara överklagbara. Överklagande ska ske till domstol. Däremot ska det inte längre vara möjligt att överklaga beslut. Enligt gällande rätt är det regeringen som är överinstans vid över- klagande av myndigheternas beslut (41 § IVL och 12 § IVF). Mot bakgrund av strävan att flytta handläggningen från regeringsnivå till myndighets- och domstolsnivå, finns det inte längre skäl att låta regeringen vara överinstans. Myndigheternas beslut bör, i den mån de ska vara överklagbara, i stället kunna överklagas till domstol. När det gäller beslut om överförande av verkställigheten av svenska frihetsberövande påföljder till en annan stat, bör dessa även fortsätt- ningsvis kunna överklagas. Detta innebär att Kriminalvårdens och slutliga beslut i ärenden om överförande av straff- verkställighet utomlands ska kunna överklagas till domstol, se vidare avsnitt 14.2.1. När det däremot gäller beslut om överförande av verkställigheten av bötesstraff och beslut om förverkande gör vi en annan bedömning. Beslutet tar här sikte på att verkställigheten av en dom eller ett beslut som vunnit laga kraft ska ske någon annan stans än i eftersom det kan antas att det finns egendom där. Beslutet är inte ingripande på samma sätt som vid frihetsberövande påföljder där den dömde ska överföras till en annan stat. Det finns inte heller andra skäl som gör att just denna verkställighetsfråga bör kunna överklagas särskilt. Dessutom får beslut om att sända över ett bötes- straff eller beslut om förverkande för erkännande och verkställighet i en annan medlemsstat inom EU enligt lagen om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom EU och lagen om erkännande och verkställighet av förverkande inom EU, inte överklagas. Det är angeläget att uppnå en enhetlig reglering oavsett vilket geografiskt område det är fråga om. Vi bedömer därför att det i den nya lagen inte ska införas någon möjlighet att klaga på Kronofogdemyndig- hetens beslut vid överförande av straffverkställighet av en svensk brottmålsdom om böter eller förverkande till en annan stat. Detta är alltså en ändring i förhållande till gällande rätt. Fråga är då om allmän förvaltningsdomstol eller allmän domstol ska vara överinstans vid överklagande av Kriminalvårdens och Social- styrelsens beslut. Denna fråga behandlas nedan i avsnitt 10.4. 10.3Beslutsordningen vid verkställighet i av en utländsk brottmålsdom 10.3.1En ny beslutsordning vid verkställighet i av en utländsk brottmålsdom Förslag: Beslutsordningen vid verkställighet i av en ut- ländsk brottmålsdom flyttas från regeringsnivå till myndighets- och domstolsnivå. års utveckling på området för straffrättsligt samarbete inom EU har gått mot en decentralisering av beslutsfattande och beslut som tidigare fattades av regeringar och ministerier fattas nu i allt större utsträckning av domstolar och myndigheter. Den roll i olika internationella straffrättsliga förfaranden har minskat efterhand och detta även i förhållande till stater utanför EU. Det finns en strävan att i största möjliga mån minska antalet förvaltningsärenden som hanteras inom . Det har exempelvis lämnats förslag på att beslutanderätten vid frågor om utlämning ska överföras från regeringen till allmän domstol.1 tar många ärenden som handläggs enligt IVL , vilket delvis har att göra med antalet beslutsnivåer. Det finns därför skäl att även inom detta område flytta beslutanderätten till myndigheter och domstol för att effektivisera förfarandet. Detta kan även skapa 1 SOU 2011:71 s. 620 ff. större förutsättningar för direkt kommunikation mellan de beslu- tande instanserna i de olika staterna. Erfarenheterna från det nordiska samarbetet och från samarbetet inom EU, som har genomförts i svensk rätt, och där olika myndigheter är beslutande instanser är positiva. Dessa förfaranden är mer effektiva och överföranden sker i en större utsträckning . Detta talar för att förfarandena enligt IVL kan effektivi- seras om regeringens roll i hanteringen minskar. Huvuddelen av de ärenden som handläggs är av sådan karaktär att de skulle kunna hanteras av myndighet och domstol. Det är mycket ovanligt med ärenden där det förekommer omständigheter som har utrikespolitisk betydelse. Mot bakgrund av detta anser vi att beslutsordningen ska flyttas från regeringsnivå till myndighets- och domstolsnivå. Som framgår i avsnitt 10.6 finns det dock skäl att låta prövningen i vissa undantagsfall vara förbehållen regeringen. Bedömning: I ett val mellan domstol, åklagare och verkställande myndigheter ska de verkställande myndigheterna vara beslutan- de instanser. Även om regeringen är beslutande instans i de allra flesta ärenden finns det i förfarandet en uppdelning mellan regeringen, åklagare och domstol för bedömning av olika frågor. Dessutom krävs vid tillämp- ning av brottmålsdomskonventionen en åklagare- eller domstols- prövning. En första fråga är vilken myndighet/domstol som är bäst lämpad att ta över regeringens roll som behörig myndighet i för- farandet vid överförande av straffverkställighet till . I den behöriga myndighetens uppgifter ingår att kontrollera och pröva en framställning från ett annat land eller, i vissa fall, att själv göra en framställning till en annan stat om överförande till . Prövningen i ett ärende innebär bl.a. att ta ställning till om den dömde har den anknytning som krävs för ett överförande hit, om den ut- ländska påföljden bör anpassas och att ta ställning till eventuella vägransgrunder som aktualiseras. Prövningen är i det största antalet ärenden av enklare karaktär och frågorna av mer praktisk än juridisk natur. I vissa ärenden kan det dock krävas straffrättsliga bedömningar som förutsätter juridisk kompetens. De instanser som är tänkbara att överta uppgiften att pröva ären- den om överförande av straffverkställighet till enligt den nya lagen är domstol, åklagare eller den myndighet som verkställer aktuell påföljd. En fördel med att lägga uppgiften på domstol är att ett domstolsför- farande garanterar en rättssäker prövning. Domstolarna har dessutom viss erfarenhet eftersom prövningen av en framställning enligt brottmålsdomskonventionen om en utländsk frihetsberövande påföljd, böter eller förverkande ska verkställas i görs av dom- stol. Prövningen görs i dessa fall av . Antalet ärenden som prövas i domstol är emellertid mycket få. En nackdel med att lägga prövningen på domstol är att flera frågor kring inter- nationell straffverkställighet redan ligger på myndighetsnivå och prövningen i många ärenden därför skulle läggas på en högre nivå än vad som är sakligt sett motiverat. Domstolar har inte heller samma praktiska möjlighet att samarbeta direkt med behöriga myndigheter i andra länder. Vidare är det inte självklart om prövningen skulle ligga i allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Allmän domstol hanterar i allmänhet inte verkställighetsfrågor och allmän förvaltningsdom- stol, som i och för sig hanterar vissa verkställighetsfrågor, gör nor- malt inte några straffrättsliga bedömningar. Det som talar för att lägga uppgiften på åklagare är att viss pröv- ning redan sker där enligt nuvarande reglering. Detta gäller särskilt när det är fråga om böter och förverkande. Vidare är det lätt att kom- binera åklagarprövningen med en prövning i domstol när så krävs. Åklagare har erfarenhet av internationellt rättsligt samarbete och är vana att ha kontakter med myndigheter i andra stater. Verkställighets- frågor är emellertid inte normalt en uppgift för åklagare. Det finns dessutom inte någon större erfarenhet kring exempelvis prövning av, vid frihetsberövande påföljder, anknytning och var den sociala återanpassningen kan antas ske bäst.