sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — Möjligheterna att genomföra satsningar på bättre arbetsför- hållanden och säkra den ekonomiska tryggheten förstärks om personer som kan och vill arbeta längre också får ökade möjligheter till ett längre arbetsliv. Deras arbete och skatter bidrar till en mer uthållig finansiering av den generella välfärden och till en ökad finansiell stabilitet i pensionssystemet. Det innebär fördelar för de personer som av hälsoskäl har svårt att arbeta längre. Ökade resurser för välfärdssektorn medför att tillgången till och kvaliteten i vården kan värnas. Bättre finanser för pensionssystemet minskar riskerna för att pensionerna ska sänkas till följd av den så kallade automatiska balanseringen. Ett längre arbetsliv ger ökade resurser för att satsa på förebyggande arbete i arbetslivet. Den amerikanska pristagaren i ekonomi till Nobels minne påpekade att höginkomsttagare lever än låginkomsttagare, vilket kan leda till oavsiktliga fördelnings- effekter i offentliga pensionssystem. Det är främst sambanden mellan livsinkomst och medellivslängd som bestämmer hur pensions- systemets omfördelning fungerar. De flesta studier av sociala skillnader i hälsa baseras på utbild- ningsnivå. Men utbildning är en, i bästa fall, grov indikator på livs- inkomst. Många med långa eftergymnasiala utbildningar har inte högre inkomster än gymnasialt utbildade. Kvinnor som i genom- snitt har högre utbildningsnivå än män har betydligt lägre livs- inkomster än män osv. I rapporten Den orättvisa hälsan anges att det finns oberoende nettoeffekter av inkomst på dödlighet och hälsa även om man kontrollerar för effekterna av utbildning och socioekonomisk grupp. En amerikansk studie visar att skillnaden i medellivslängd mellan personer med låga respektive höga livsinkomster är 2–, även efter det att man tagit hänsyn till andra skillnader mellan grupperna.19 Kvinnor lever dock längre oavsett inkomstnivå. En ny finsk studie visar att skillnaderna i dödlighet i mellan inkomstgrupper till stor del förklaras av socioekonomiska skillnader som utbildningsnivå, social tillhörighet, sysselsättnings- 19 , , , U. : Mortality and Lifetime Income Evidence from . status m.m.20 Dödsrisken sjönk påtagligt i de fyra grupper som hade höga taxerade inkomster, medan den sjönk obetydligt för den femtedel som hade de lägsta taxerade inkomsterna. Skillnaden i dödlighet har således ökat mellan de med lägsta inkomster och övriga inkomstgrupper. Såvitt känt finns inga motsvarande aktuella studier baserade på svenska data. Skillnaden i återstående medellivslängd mellan förgymnasialt och eftergymnasialt utbildade var i cirka –2010.21 Om skillnaderna i medellivslängd mellan grupper med olika livs- inkomster ökar finns det en viss risk att ett längre arbetsliv kan leda till att pensionssystemets omfördelande egenskaper försvagas. Väl- utbildade och ekonomisk välbeställda kan fortsätta att arbeta med höga löner och få bättre pensioner genom uppräkning av pensions- tillgångarna, lägre delningstal och högre arvsvinster – och lever som pensionärer. Personer med svag hälsa kan få det svårt att genom längre arbete förbättra sin pensionsnivå. Personer med lägre utbildning har sämre arbetsförhållanden och lägre löner, de lämnar ofta arbetslivet tidigt och har en kortare medellivslängd. Konstruktionen med en avgiftsbestämt pension gynnar dock personer med ett långt arbetsliv och är mindre fördelaktigt för t.ex. personer som utbildar sig länge, dvs. de som gynnades i det tidigare ATP-systemet. I takt med att en allt större andel personer betalar avgifter på inkomster över intjänandetaket förstärks pensions- systemets omfördelande effekter. Systemet med garantipension och bostadstillägg har en starkt utjämnande funktion genom att kompensera personer som har haft låga inkomster exempelvis på grund av deltid m.m. och som därför fått en låg pension. Pensionssystemets omfördelande egenskaper är en empirisk fråga. Utredningen har, som nämnts, uppdragit till analytiker inom Social- och att undersöka detta. Preliminära resultat visar att det även i finns ett negativt samband mellan livsinkomster och dödlighet, även om man tar hänsyn till andra faktorer. Underlagsrapporten redovisas i särskild ordning. I faktarutan Livslängd i olika inkomstgrupper visas vissa resultat från detta arbete. 20Lasse , , , : The changing relationship between income and mortality in . 21Livslängden i –2010, a.a. LIVSLÄNGD I OLIKA INKOMSTGRUPPER Inom uppdraget att analysera effekterna av ett längre arbetsliv har analytiker på och Finansdepartementen skattat mortalitets- modeller på den s.k. LINDA-databasen. I modellerna ingår variabler som ålder, kön, utbildningsnivå, sysselsättning, förekomst av sjuk- ersättning osv. Inkomstvariablerna avser att avspegla individernas långsiktiga inkomstnivå. Med hjälp av logit-modeller skattas sannolik- heten för olika individer att avlida . Databasen ger inte lika pålitliga mortalitetsskattningar som SCB:s beräkningar på befolknings- statistiken, men medger å andra sidan en nyanserad beskrivning av relativa dödsrisker mellan grupper med olika egenskaper. Resultaten visar hur de olika variablerna var för sig påverkar risken att avlida. De visar att för personer har män högre risk att dö än kvinnor men att skillnaderna avtar med åldern. En 65-årig man med eftergymnasial utbildning lever längre en man som har förgymnasial utbildning, allt annat lika. En 65-årig man med en skattepliktig inkomst, vilken för pensionärer är en rimlig indikator för livsinkomsten, som motsvarar den dubbla median- inkomsten lever i genomsnitt cirka längre än en man med medianinkomst. Skillnaderna är något mindre för kvinnor. Den sammanlagda effekten av skillnaderna mellan olika grupper med hänsyn till utbildnings-nivå, förekomst av sjukersättning, inkomst osv. innebär att de män med högst inkomst (kvintil 5) bland födda beräknas i genomsnitt leva längre än de med lägst inkomst (kvintil 1). För kvinnor är motsvarande skillnad cirka . För personer födda –69 väntas skillnaden uppgå till för män och för kvinnor, att jämföra med respektive för födda –89. Resultaten bygger på att framtida kohorter upprepar dagens observerade förvärvsmönster. Ett annat sätt att beskriva skillnaderna i medellivslängd är att beräkna antal år man i olika grupper lever efter det att man har slutat att arbeta. Simuleringarna visar att de med höga inkomster lever men träder ut senare i livet än personer med lägre inkomster. De män med högst inkomst bland födda –69 beräknas i genomsnitt leva kortare efter arbetsmarknadsutträdet jämfört med de med lägst inkomst. För kvinnor är motsvarande skillnad cirka . För personer födda –99 väntas skillnaden uppgå till för män och för kvinnor. Utträdesåldern avser dem som slutar arbeta efter . Som så ofta i utvecklingen av samhällets välfärdssystem måste man väga samman för- och nackdelar och kombinera olika åtgärder. Den äldre arbetskraften är en heterogen grupp och skillnaderna mellan individer ökar med åldern. Åtgärder för ett längre arbetsliv behöver anpassas till dessa variationer. Det är inte rimligt att behålla hinder för ett längre arbetsliv när allt fler kan och vill arbeta längre, enbart för att det fortfarande finns personer som inte kan arbeta ett helt arbetsliv. Ett av de viktigaste motiven för åtgärder för ett längre arbetsliv är att medborgarna ska få större möjligheter att anpassa sitt arbete och sin pensionering till sina egna förutsättningar och önskemål. Om ökade insatser i arbetslivet m.m. medför att de positiva tendenserna vad gäller hälsa och arbetsmiljö fortsätter bör arbets- livet kunna förlängas successivt utan en kraftig överströmning till sjukersättningen eller allvarliga negativa fördelningseffekter. Ett längre arbetsliv kan visserligen öka det fysiska och psykiska slitaget på de arbetstagare som väljer att arbeta längre. Men ett längre arbetsliv höjer inkomsterna bland dessa personer, vilket kan förbättra hälsan genom att de äldre får mer resurser som kan användas till hälso- och sjukvård. Effekten kan dessutom bli att äldre i högre grad vårdar sin hälsa och arbetsförmåga bl.a. genom att välja en mer hälsosam livsstil. Ju fler som fortsätter att arbeta, desto större ansträngningar kan man förvänta att arbetsgivare gör för att anpassa arbetsförhållanden och arbetsuppgifter till medel- ålders och äldre arbetstagares förutsättningar. Den forskning som försöker mäta orsakssamband visar inte entydigt att tidig pensionering förbättrar hälsan, men inte heller att ett längre arbetsliv försämrar den. När allt färre dör och fler lever allt längre innebär det rimligen att de omfördelande egenskaperna i pensionssystemet förstärks. De sammantagna effekterna av ett längre arbetsliv kan inte bedömas säkert på grundval av nuvarande kunskaper. Därför bör reformer följas noga genom vetenskapliga utvärderingar. Det blir därvid särskilt viktigt att följa om åtgärder för ett längre arbetsliv förändrar pensionssystemets omfördelande egenskaper. Det behövs fortsatta och förstärkta åtgärder för att öka antalet arbetade timmar bland äldre och höja den faktiska pensionsåldern. Syftet med åtgärderna är att utträdesåldern framöver ska följa medel- livslängdens utveckling så att äldre får en tillräcklig pensionsnivå, att pensionssystemets finansiella balans förstärks och att försörj- ningsbördan utvecklas på ett uthålligt sätt. Åtgärder för ett längre arbetsliv behöver inriktas på att minska hindren för äldre som kan och vill arbeta längre, exempelvis i styr- ande åldersregler och svaga ekonomiska drivkrafter. Det viktigaste för att höja den faktiska pensionsåldern, dvs. utträdesåldern när äldre i genomsnitt lämnar arbetslivet, är att minska antalet personer som slutar att försörja sig genom arbete tidigt, exempelvis genom tidigt uttag av tjänstepension eller på grund av nedsatt arbets- förmåga. Det behövs därför också förstärkta insatser som kan öka människors förutsättningar och resurser att arbeta längre. För äldre som inte kan arbeta längre på grund av nedsatt arbetsförmåga behövs ett väl fungerande system för rehabilitering, aktivering och ekonomisk trygghet, som anpassas till ett längre arbetsliv. 5.1Ett brett paket med åtgärder som förstärker varandra Utredningens bedömning: Det behövs olika åtgärder som förstärker varandra, som exempelvis åtgärder för bättre arbets- miljö, ökade möjligheter för äldre att uppgradera sin kompetens, bättre ekonomiskt utbyte av att arbeta längre, förstärkt infor- mation om fördelarna att arbeta längre och justerade ålders- gränser. Förutsättningarna för ett längre arbetsliv är gynnsamma, vilket framgår av utredningens kunskapsöversikt i delbetänkandet. Äldre blir allt friskare visar alla mått på hälsan. Nya generationer äldre har en högre kognitiv förmåga än tidigare generationer och de är allt mer välutbildade. Det finns indikationer på att arbetsförhållanden och arbetsmiljön förbättrats, även om det är en betyd- ande andel av alla arbetstagare som anger olika problem, särskilt inom kvinnodominerande yrken. Det finns tendenser att de nuvarande pensioneringsnormerna försvagas. Det är dubbelt så många äldre personer som uppger att man vill arbeta efter jämfört med . Alla kan inte arbeta längre men det blir dock över tiden allt fler som kan och vill arbeta längre. Att gå i pension är normalt ett irreversibelt val som innebär att man slutar att försörja sig genom förvärvsarbete och i stället tar ut sin pension. Statistiken och olika undersökningar visar emellertid att det blir vanligare med olika kombinationer av pensionsuttag och förvärvsarbete, något som också förändras allt eftersom man blir äldre. Även om positiva förändringar har inträffat , bl.a. genom att fler arbetar till och även efter 65, sker förbättringarna alltför långsamt. Förklaringen är enligt utredningens analyser att många som vill och kan arbeta längre möter betydande hinder. Hindren utgörs av styrande åldersregler, slitsamma arbetsförhållanden, negativa attityder till äldre och åldersdiskriminering, stela arbetstidsregler, kompetens- brist, okunnighet om fördelarna med längre arbetsliv, svaga ekono- miska drivkrafter osv. Staten kan påverka flera av dessa förhållanden direkt och andra indirekt. Parterna på arbetsmarknaden har en avgörande roll för möjligheterna att arbeta längre genom avtalen om tjänstepensioner, anställningsskydd, arbetstider m.m. Arbetsgivarna har en nyckelroll genom att ansvara för rekrytering, arbetsmiljö, kompetensutveck- ling, omstruktureringar, uppsägningar m.m. Myndigheter och pensionsförvaltare har också stor betydelse, inte minst genom att de informerar om olika alternativ till arbete och pensionering. Utred- ningen anser att förutsättningen för framgångsrika insatser för längre arbetsliv för äldre är att alla aktörer medverkar till de för- ändringar som behövs. Utredningens analyser visar att människors val av pensio- neringstidpunkt styrs av många faktorer. De har varierande relativ betydelse för olika människor och i olika skeden av livet. Tidiga utträden påverkas i betydande grad av generösa villkor i de avtalade tjänstepensionerna och av hälsoförhållanden och sociala omständlig- heter, som makans/makens pensionering, anhörigas behov av vård eller tillsyn osv. Det faktum att de flesta väljer att pensionera sig vid anses bero på styrande regler och normer som pekar ut det anses lämpligt eller lagom att sluta att arbeta. Uppskjutet uttag av pension och fortsatt arbete är vanligare bland grupper med högre utbildning och inom vissa yrken. Pensions- beslut kan också bero på begränsade möjligheter att trappa ned arbetstiden, det ekonomiska utbytet osv. Det behövs ett långsiktigt och uthålligt arbete för att successivt förändra synen på den äldre arbetskraften och motverka ålders- diskriminering. Förändringar kan inte enbart åstadkommas med information och kampanjer för att påverka attityder. De kan nås först när andelen äldre som arbetar längre ökar på arbetsplatserna. Men alla kommer inte att kunna arbeta längre upp i åldrarna. Åtskilliga drabbas av sjukdom som sätter ned förmågan att arbeta och lämnar därför arbetslivet . av kvinnorna och av männen som har lämnat arbetsmarknaden för gott har sjukersättning som huvudsaklig inkomst- källa. Av dessa har hel sjukersättning. Utredningen bedömer att det är möjligt att höja den faktiska pensionsåldern och förlänga arbetslivet även för denna grupp. Men här bör åtgärderna inriktas på att minska antalet äldre som lämnar arbetslivet tidigt, exempelvis på grund av nedsatt arbetsförmåga, genom sjukförsäkringen eller andra sociala ersättningar. Utred- ningens fokus är visserligen gruppen äldre. Men det handlar också om preventiva åtgärder riktade till den yngre arbetskraften i syfte att motverka risker för senare sjukdom eller förslitningsskador. Enligt utredningens mening behövs det i dessa fall åtgärder som kan öka människors förutsättningar och resurser att arbeta längre. Det handlar om investeringar som förbättrar befolkningens hälsa och arbetsförmåga. Det handlar framför allt om ökade ansträng- ningar från samhällets och arbetsgivarnas sida för att förebygga skador och utslitning i arbetet. Dessa investeringar är verknings- fulla men i allmänhet dyrbara att göra och verkar först på . I utredningens uppdrag ligger visserligen inte att utvärdera hur personer utanför arbetskraften ska kunna ta sig in på arbetsmark- naden men självklart har en del åtgärder som föreslås i det följande också en sådan dubbel verkan. Så långt möjligt bygger de åtgärder som utredningen föreslår på kunskaper om vilka faktorer som leder till tidiga utträden från arbetslivet, vad som styr äldres arbetsutbud och pensionerings- beslut, hur efterfrågan på äldre arbetskraft förändras och vilka insatser man vet fungerar för att öka de äldres förmåga och benägen- het att arbeta längre. Som framhölls i delbetänkandet saknas dock på många områden undersökningar av god kvalitet som kan belysa olika orsakssamband respektive effekterna av ändrade regler m.m., även om evidenskraven inte ställs alltför högt. Det råder exempelvis ingen konsensus om hur viktiga olika eko- nomiska drivkrafter är för beslutet att arbeta vidare eller pensionera sig. Det finns egentligen inga studier som tydligt visar att utbild- ning av äldre är en god investering, varken för de enskilda eller för samhället. På flera områden på arbetsmarknaden saknas kunskaper om vilka faktorer i arbetslivet som över tiden medför stora risker att lämna arbetslivet . Det är över lag bristfälliga kunskaper om vilka metoder som fungerar för att förebygga eller motverka tidigt utträde till följd av nedsatt arbetsförmåga. Metoder för att förhindra skador, t.ex. av kemikaliska risker är mer välunder- byggda. I brist på sådan evidensbaserad kunskap har utredningen utformat förslag efter bästa bedömningar, i samarbete med experter och forskare på olika områden. lägger utredningen flera förslag till nya satsningar på kunskapsbildning bl.a. när det gäller arbetsmiljö och hälsa och ett förslag till en bred utvärdering av åtgärder för ett längre arbetsliv. 5.2.1Förstärkta insatser för bättre arbetsmiljö Utredningens bedömning: Det behövs förstärkta resurser för bättre arbetsmiljö som kan minska antalet tidiga utträden från arbetslivet. Resurserna bör främst riktas till att utveckla och utvärdera arbetsmiljöarbetet, och till kunskapsutveckling. Satsningar bör också göras på utbildning vid universitet och högskolor och på skyddsombudens utbildning. har en i internationell jämförelse god arbetsmiljö. Syst- ematiskt arbetsmiljöarbete, strukturförändringar på arbetsmark- naden, teknisk utveckling m.m. har medfört en totalt sett suc- cessivt förbättrad arbetsmiljö. Den fysiska belastningen i arbets- livet har totalt sett minskat. Trots den gynnsamma utvecklingen upplever fortfarande en betydande andel av alla arbetstagare arbets- miljöproblem. Mellan av alla arbetstagare upp- lever fysiska arbetsmiljöproblem. Delvis nya arbetsmiljöproblem växer i omfattning, som stress och psykosocial press, som bl.a. följer av ett gap mellan krav och kontroll i arbetet. Fler tar dessutom med arbete hem och får svårt att koppla av. Andelen arbetstagare som fått besvär till följd av stress och andra psykiska orsaker ökade men har minskat till nästan samma nivå som 1999. Kunskapen om de långsiktiga riskerna med psykosocial belastning är dock än så länge bristfällig. Detta kan delvis förklaras av att det kan ta innan belastningar leder till permanent nedsatt arbetsförmåga. finns det personer som börjar arbeta mycket tidigt i livet och då ofta i fysiskt krävande arbeten. Många blir utslitna långt . Det är rimligt att anta att de som är utslitna eller inte trivs med sitt arbete kan ha en högre benägenhet att lämna arbetslivet tidigt genom tjänstepensioner, avgångspensioner eller tidiga uttag av den allmänna ålderspensionen, även om detta inte går att styrka genom tillgängliga undersökningar. Kvinnor uppger oftare än män besvär till följd av stress och andra psykosociala orsaker men andelen har minskat snabbare bland kvinnor . Psykosociala besvär är relativt van- ligare i den kommunala sektorn och inom landstingen. Kvinnor drabbas dessutom i allt högre grad av fysiska arbetsmiljöproblem, sett över tiden, såväl inom sektor som i landstings- sektorn och inom privat sektor. De överrisker för förtidspensionering som kartlagts på utred- ningens uppdrag sammanfaller med fysisk tyngd och påfrestning i arbetet. Det är dock inte klarlagt i vilken omfattning arbetsmiljö- problemen är de huvudsakliga orsakerna till tidiga utträden via sjuk- skrivning och förtidspension. Utträdet bland äldre genom dessa försäkringar har varierat kraftigt . Det är inte troligt att dessa variationer över tiden till någon dominerande del sammanhänger med förändringar i folkhälsan eller i arbetsför- hållanden. analyser har visat att det främst är försäkringens utformning som förklarar svängningarna i sjuk- och ohälsotal. Dagens arbetsmarknad går i allt högre grad mot ett arbetsliv präglat av snabba förändringar och osäkerhet. Antalet osäkra anställ- ningar ökar, arbetstagarna knyts i högre utsträckning lösare till arbetsgivare och arbetsplats. Andelen fasta anställningar minskar. Användningen av entreprenader och bemanningsföretag ökar, preci- sionsbemanning blir vanligare. Detta ställer stora krav på anpassning av de arbetsmiljöpolitiska verktygen så att dessa är verksamma också utifrån nya förutsättningar på arbetsmarknaden. Hur utveck- lingen av arbetsmarknaden påverkar arbetsmiljön och arbetsskad- orna bör också mycket noga följas. Utvecklingen ger skäl till oro, men ännu har inte några negativa effekter kunna uppmätas på ett tillförlitligt sätt. En långsiktig satsning på arbetsmiljön Fördelarna med ett längre arbetsliv måste komma alla till del. Den viktigaste frågan för att höja den faktiska pensionsåldern och förlänga arbetslivet är att försöka minska andelen äldre som lämnar arbetslivet . Det finns skäl att anta att arbetsmiljöproblem i viss utsträckning bidrar till tidiga utträden från arbetslivet. Utredningen föreslår därför en bred och långsiktig satsning på arbetsmiljön. Målet är att fortsätta att förbättra arbetsförhållanden så att antalet äldre som tvingas lämna arbetslivet tidigt successivt minskar. Det handlar där- med förutom åtgärder riktade specifikt mot äldre arbetskraft också om generella åtgärder i syfte att motverka att något yngre personer senare riskerar att utveckla förslitningsskador. Utredningens analyser ger vid handen att det inte på kunskaps- grund är möjligt att föreslå särskilda eller generella arbetsmiljö- åtgärder för äldre som exempelvis anpassade arbetsuppgifter eller anpassat arbetstempo. Det är inte heller så statens kontroll av arbets- miljön är utformad. Kravet på anpassning av arbetsmiljön till individens förutsättningar är fastställd i Arbetsmiljölagen. Att detta genomförs på arbetsplatsen är främst arbetsgivarens uppgift. Även arbetstagarnas fackliga organisationer har en viktig roll. Arbetsmiljöns karaktär sammanhänger först och främst med vad det är man gör i arbetet, dvs. vad det är som tillverkas eller vilken typ av service som utförs. Ekonomiska och tekniska faktorer är därmed av stor betydelse för arbetsmiljöns utveckling. Arbetslivet låter sig inte regleras politiskt i tillnärmelsevis samma utsträckning som t.ex. vård eller utbildning. Förhoppningarna om snabba, poli- tiskt drivna förbättringar av arbetsmiljön har ofta varit orealistiskt stora. Utmaningen ligger i att ändå föra en offensiv och uthållig arbetsmiljöpolitik. Behovet att förlänga arbetslivet tillsammans med de nya utma- ningar som finns på arbetsmarknaden motiverar enligt utredningen att en del av förbättringarna av de offentliga finanserna som följer med åtgärder för längre arbetsliv används till en långsiktig satsning på arbetsmiljön. Den nuvarande inriktning av arbetsmiljöarbetet bedömer utredningen som till allra största del ändamålsenlig och funktionell. Utredningen anser därför att förstärkta arbetsmiljö- insatser bör baseras på det förebyggande arbete som genomförs bl.a. av arbetsgivare, och skyddsombuden. Det behövs också satsningar på arbetsmiljöutbildning i högskolan och på att utbilda skyddsombuden. I delbetänkandet konstaterade utredningen att kunskapsbristen är betydande om samband mellan arbetsmiljö och tidigt utträde från arbetslivet. Det är svårt att finna kvalificerade studier som kan visa var och hur arbetsmiljöbrister orsakar tidiga utträden, vilka förebyggande åtgärder som fungerar och arbetsmiljöpolitikens effekter. Utredningen anser därför att en förutsättning för de för- stärkningar av resurserna till arbetsmiljöpolitiken som utredningen bedömer bör genomföras är att dessa kombineras med en bred sats- ning på utvärdering och forskning. Denna satsning bör kombineras med ökade resurser för tillsyn och inspektion. Någon systematisk utvärdering av arbetsmiljösatsningarnas effekter med hög vetenskaplig kvalitet genomförs inte.