sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — Polisens verksamhet står under extern tillsyn av Justitiekanslern och justitieombudsman, som båda är högsta laglighetsövervakare. och utövar också tillsyn över polisens verksamhet, den senare har bl.a. som uppgift att övervaka polisens behandling av personuppgifter. Polisstyrelsens tillsyn över polisen Polisstyrelsens huvudsakliga tillsynsarbete sker i form av dels intern granskning och dels intern laglighetsövervakning. Gränsen mellan de båda tillsynsformerna är inte uttryckligen fastställd. Tillsyn i form av intern granskning utövas bl.a. över polisens användning av statliga anslag och resurser.1 Laglighetsövervakning definieras som övervakning av om myndigheternas verksamhet är 1 Reglemente för Polisstyrelsens interna granskning. POHAD nr/2010/14. lagenlig.2 Ett särskilt tillsynsområde för laglighetsövervakningen är de åtgärder som innebär ett ingrepp i enskildas grundläggande fri- och rättigheter.3 Polisstyrelsen ska bl.a. utveckla laglighetsövervakningen, utföra laglighetskontroller vid polisenheterna, utföra övervakning på eget initiativ samt avgöra klagomål. Syftet med övervakningen är att främja att de mål som ställts upp för polisen nås, att upprätthålla och förbättra kvalitén i polisens arbete samt förstärka medborgarnas förtroende för polisens verksamhet. Som grund för laglighetsövervakningen upprättar Polisstyrelsen en årlig granskningsplan till vilken bl.a. styrelsens enheter får ge förslag på granskningsområden. Om inte särskilda skäl föreligger underrättar styrelsen i förväg den enhet som ska kontrolleras om att en granskning kommer att ske.4 Polisstyrelsen rapporterar till inrikesministeriet om den laglighetsövervakning och interna granskning som har genomförts samt skickar den årliga granskningsplanen till inrikesministeriets enhet för juridiska frågor. frågor vid inrikesministeriet är oberoende i förhållande till polisen och granskar den laglighetsövervakning som Polisstyrelsen utför. Granskningsverksamheten omfattar inspektionsbesök hos Polisstyrelsen med bl.a. kontroll av styrelsens organisation och resurser för laglighetsövervakning, kontroll av hur Polisstyrelsen utfört utredningar när det gäller laglighetsövervakning, beaktande av återkoppling från medborgarna samt hur väl rekommendationer om åtgärder efter tidigare granskningar har följts. Inspektionsbesöken resulterar i en rapport som behandlas vid resultatavtalsförhandlingarna mellan inrikesministeriet och Polisstyrelsen. De ingripandemöjligheter som enheten för juridiska frågor vid inrikesministeriet har består bl.a. av att ge rekommendationer om åtgärder samt möjlighet att genomföra uppföljning av Polisstyrelsens laglighetsövervakning. tillsatte 2008 en permanent arbetsgrupp för utveckling av laglighetsövervakningen och dess förvaltnings- 3Annual Report 2011 s. 18. 4Polisenheterna genomför också regelbundet egna granskningar i enlighet med granskningsplanen. Vid inrikesministeriets enhet för juridiska frågor finns också ett projekt om den rättsliga grunden för polisens interna övervakning. pågår det en omorganisering av den finska polisens förvaltningsstruktur, vilket kan komma att påverka organiseringen av den interna laglighetsövervakningen. 7.3Tillsyn över polisen i Justisdepartementet har det övergripande ansvaret för polisens verksamhet i . Justisdepartementet och Politidirektoratet utgör tillsammans den norska polisens centrala ledning. Direktoratet är en del av departementet och är bemyndigat att operativt leda och styra de 27 polisdistrikten, att arbeta med uppföljning och utveckling samt att utöva tillsyn. Under direktoratets ledning står även sju specialorgan där Kripos (med ansvar för bl.a. frågor som rör organiserad och annan allvarlig brottlighet) och Økokrim (med ansvar för frågor som rör ekonomisk brottslighet och miljöbrott) ingår. I är – på lokal nivå – polisen och åklagarverksamheten inte skilda från varandra, utan åklagarna är integrerade i polisorganisationen. I områden som rör handläggning av brottmål är statsadvokaterna och Riksadvokaten överordnade polisdistrikten och specialorganen Kripos och Økokrim. Detta inslag i den norska polisorganisationen, där ansvaret för brottsbekämpningen på central nivå är delat mellan Justisdepartementet och Riksadvokaten, brukar betecknas som den tvåspåriga organisationen. Den öppna polisens verksamhet står under extern tillsyn av , Riksrevisjonen och Datatilsynet. är i stor utsträckning motsvarighet till den svenska (). Politidirektoratets tillsyn över den öppna polisen Politidirektoratet utövar tillsyn över den öppna polisens verksamhet i . Politidirektøren fastställer riktlinjerna för direktoratets tillsyn över polisdistrikten och specialorganen. Verksamheten bedrivs vid en tillsynsenhet som är direkt under- Tillsynsenhetens verksamhet är kontrollerande, informerande och rådgivande. Den huvudsakliga tillsynen av den öppna polisen sker genom s.k. ordinär tillsyn (ordinære tilsyn) vid landets polisdistrikt och specialorgan och innefattar en utvärdering av hur verksamheten drivs med fokus på ledning, organisation, förvaltning och regelefterlevnad.5 Den tillsyn som utövats sammanfattas i en rapport som skickas ut till alla polisdistrikt och specialorgan. håller tillsynsenheten ett uppföljningssamtal med ansvarig chef för den granskade verksamheten. Tillsynsenheten utövar också s.k. begränsad eller partiell tillsyn. Granskningen är då avgränsad till vissa frågor eller problemställningar och utövas endast när det föreligger ett särskilt behov eller ett problem som behöver granskas närmare. Åklagarväsendets tillsyn över den öppna polisen Polismästarna i varje polisdistrikt har ansvar för den brottsutredande verksamheten och för att de mål som ställts upp av Riksadvokaten följs. Statsadvokaterna ger riktlinjer och följer upp den brottsutredande verksamheten i polisdistrikten samt utövar tillsyn och gör kvalitetskontroller. Statsadvokaternas tillsyn innefattar inspektioner av den brottsutredande verksamheten i polisdistrikten. Inspektionerna är både kontrollerande och vägledande och har i första hand fokus på resultatuppföljning och kvalitetskontroll. Det nationella statsadvokatämbetet (NAST) utövar tillsyn över den brottsutredande verksamheten vid specialorganet Kripos. Tillsynsverksamheten är inriktad på bl.a. systemkontroll samt om rutinerna vid den brottsutredande verksamheten är lämpliga samt i överensstämmelse med gällande bestämmelser och de direktiv som Riksadvokaten utfärdat. Tillsyn över Politiets sikkerhetstjeneste Den norska säkerhetstjänsten, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), är direkt underställd Justisdepartementet och är inte en del av Politidirektoratet. PST:s verksamhet står under tillsyn och kontroll av flera olika organ däribland EOS-utvalget, Justisdepartementet 5 Säkerhetstjänsten (PST) är undantagen från denna tillsyn. PST har även ett internt kontrollsystem för tillsyn över de kärnområden och de administrativa uppgifter som tillhör säkerhetstjänsten. Tillsynen över PST inriktas främst mot att säkerhetstjänsten håller sig inom ramarna för de lagar och bindande föreskrifter som finns för verksamhetens område. Justisdepartementet utövar tillsyn över PST:s brottsförebyggande arbete. Den tillsynen är inriktad mot att det brottsförebyggande arbetet håller sig inom uppställda ramar, prioriteringar och kvalitetskrav. EOS-utvalget är ett oberoende kontrollorgan som är underställt . Kontrollorganet utövar tillsyn över bl.a. PST.6 Tillsynen över säkerhetstjänstens verksamhet utövas i huvudsak på registrering av personuppgifter, annan registerkontroll och användning av hemliga tvångsmedel. EOS-utvalget genomför inspektioner, undersöker klagomål samt utövar tillsyn på eget initiativ. Syftet med tillsynen är främst att övervaka att enskilda personers rättigheter blir tillvaratagna och att deras privatliv skyddas, men en generell tillsyn med avseende på lagenligheten görs också. NAST utövar tillsyn över PST minst en gång . Tillsynsverksamheten har samma inriktning som den tillsyn som utövas över specialorganet Kripos, dvs. systemkontroll samt kontroll av om rutinerna vid den brottsutredande verksamheten är lämpliga samt i överensstämmelse med gällande bestämmelser och Riksadvokatens direktiv. Vidare håller sig statsadvokatämbetet löpande uppdaterad om det pågående arbetet vid säkerhetstjänsten. 7.4Tillsyn över polisen i Polisen i är en regionalt organiserad nationell polis och lyder under . Organisationen är indelad i 12 poliskretsar, som var och en leds av en politidirektør. Poliskretsarna är underordnade Rigspolitiet som leds av rigspolitichefen. Rigspolitichefen är ansvarig för polisens verksamhet i dess helhet och fastställer generella och konkreta bestämmelser om bl.a. administrativa och ekonomiska förhållanden, medan politidirektøren styr och ansvarar – både operativt och administrativt – för poliskretsens 6 EOS-utvalget utövar även tillsyn över Etterretningstjenesten (E-tjenesten), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) och Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA). Politidirektøren i varje poliskrets ansvarar alltså inför rigspolitichefen, som i sin tur svarar inför justitsministern. Det danska åklagarväsendet är integrerat med polisväsendet på lokal nivå och är i likhet med inordnat i det tvåspåriga systemet. Politidirektøren har ansvar för den lokala åklagarmyndighetens verksamhet samt för den brottsutredande verksamheten i polisdistrikten. Tillsynen över polisens verksamhet är således uppdelad beroende på vilken del av polisverksamheten som berörs. Den öppna polisens verksamhet står under extern tillsyn av bl.a. Ombudsmand, Datatilsynet och Rigsrevisionen. Rigspolitiets tillsyn över den öppna polisen Rigspolitichefen är ansvarig för polisens verksamhet i och har till uppgift att bestämma inriktning på polisens arbete. Rigspolitichefen utövar också tillsyn över politidirektørerna. Tillsynen inriktas bl.a. på operativa och ekonomiska frågor i poliskretsarna. Tillsyn i form av granskning av regelefterlevnad utövas inte separat utan ingår som ett led i ovan nämnda tillsyn. Tillsynsverksamheten omfattar bl.a. inspektioner i poliskretsarna. Åklagarväsendets tillsyn över den öppna polisen Rigsadvokaten utövar tillsyn över Statsadvokaterna, som i sin tur har tillsynsansvar över politidirektørerna när det gäller utredning, handläggning av brottmål och klagomål mot beslut fattade i åtalsfrågor. Politidirektørerna har det överordnande ansvaret för att säkra kvalitén och lagligheten i poliskretsarnas arbete samt säkra att handläggningen av brottmål utförs på ett så grundligt och snabbt sätt som möjligt. Statsadvokaternas huvudsakliga tillsyn över polisen sker framför allt på två sätt. Dels genom en löpande tillsyn av det dagliga brottsutredande arbetet, dels genom tillsynsbesök i poliskretsarna. Tillsynsbesöken syftar till att kontrollera att handläggningen av brottmål i hela poliskretsen genomförs kvalitativt, effektivt och lagenligt. genomfördes en reform avseende de regionala statsadvokaterna. De nuvarande sex statsadvokaterna slogs samman till två statsadvokater som utövar tillsyn över sex poliskretsar var. Avsikten är att tillsynen över handläggningen av brottmål ska vara mer framåtblickande och samarbetsinriktad och att statsadvokaterna, i likhet med den modell valt, i högre grad ska involveras i att finna lösningar på relevanta problemställningar i poliskretsarna. Tillsyn över den danska säkerhetstjänsten Den danska säkerhetstjänsten, Politiets Efterretningstjeneste (PET), står under tillsyn av flera olika organ. Vid sidan av den interna kontrollen med uppställda riktlinjer utövas tillsyn över PET:s verksamhet av bl.a. justitsministern, , Wamberg-utvalget, domstolarna och Rigsrevisionen. På uppdrag av regeringen utövar justitsministern tillsyn över PET. Chefen för ska, enligt justitsministerns riktlinjer, bl.a. hålla ministern underrättad om både konkreta ärenden och generella frågor som är av väsentlig betydelse för verksamheten. Wamberg-utvalget är en grupp av fyra opolitiska personer som är utsedda av regeringen för att utöva tillsyn över säkerhetstjänstens bearbetning och hantering av personuppgifter. lämnar Wamberg-utvalget en rapport till justitsministern om säkerhetstjänstens verksamhet. Den danska regeringen förväntas lägga fram ett lagförslag rörande PET. Syftet med förslaget är att reglera PET:s verksamhet i en samlad lag och att införa ett särskilt tillsynsorgan. Det nya tillsynsorganet ska ersätta Wamberg-utvalget och få ett bredare tillsynsområde gällande PET:s efterlevnad av regler och riktlinjer vid behandling av personuppgifter. 7.5Tillsyn över polisen i har helhetsansvaret för polisens verksamhet i . skedde en omfattande reform av den nederländska polisens organisation. Omorganisationen innebar att det inrättades en nationell polismyndighet indelad i tio regioner. Organisationsförändringen innebar till viss del att tillsynen över polisens verksamhet förändrades. 7 Betænkning om PET og FE nr. möjligheter att styra polisen och att sätta de ramar inom vilka polisen utför sin verksamhet. En nationell polischef, som rapporterar direkt till justitieministern, tillsattes för att leda den nationella polismyndigheten. Extern tillsyn över polisen utövas bl.a. av Rijksauditdienst och de Nationale ombudsman.8 Fristående granskning av polisens verksamhet De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid är ett fristående tillsynsorgan som utövar tillsyn över bl.a. den nederländska polisens, och räddningstjänstens verksamhet. Tillsynsorganet är inordnat under och rapporterar direkt till justitieministern. Tillsynsverksamheten inriktas främst på om polisens verksamhet uppfyller kvalitativa krav, om de uppställda politiska målen uppnås och om polisens verksamhet följer lag och annan författning. Den huvudsakliga tillsynen sker genom inspektioner där tillsynsorganet utför olika typer av undersökningar beroende på vilket område som ska inspekteras. Inspektionerna föregås av en riskanalys för att bestämma inriktning på tillsynen. De två huvudsakliga undersökningarna som utförs är systematiska respektive tematiska granskningar. Tillsynsorganet utför också inspektioner efter anmälningar från privatpersoner eller med anledning av en specifik händelse. Tillsynsorganet har inga egna sanktionsbefogenheter. Däremot kan årsrapporten med tillsynsorganets rekommendationer leda till politiska förändringar, vilka i sin tur kan komma att påverka polisens verksamhet. Vidare tar polisen själva del av rapporten och kan därmed välja att genomföra vissa förändringar för att uppnå högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. Tillsyn över den nederländska säkerhetstjänsten är ansvarig för den nederländska säkerhetstjänstens (AIVD9) verksamhet. Säkerhetstjänsten står huvudsakligen under tillsyn av betreffende de Inlichtingenen Veiligheidsdiensten (CTIVD). CTIVD är ett obero- 8Rijksauditdienst och de Nationale ombudsman kan jämföras med den svenska respektive ombudsmän (). 9Algemene Inlichtingenen Veiligheidsdienst. ende tillsynsorgan vars tillsyn är inriktad på att bl.a. övervaka att säkerhetstjänstens verksamhet är lagenlig. Den huvudsakliga tillsynen sker på två sätt. Dels genom djupgående undersökningar som resulterar i granskningsrapporter, dels genom stickprovskontroller på speciellt utvalda områden.10 Klagomål från enskilda anmäls till ansvarigt ministerium. Om ett klagomål blir ett tillsynsärende används CTIVD som ett oberoende rådgivande organ. CTIVD får då fullt ansvar för handläggningen av klagomålet, vilket bl.a. innefattar kontakt med berörda personer i ärendet och undersökningar. Handläggningen avslutas med att ett rådgivande yttrande lämnas till ministern, varefter ministern tar det slutliga beslutet om hur klagomålet ska hanteras. Om ministern avviker från det rådgivande yttrandet måste den klagande informeras om detta. Den nederländska säkerhetstjänsten står även under extern tillsyn av bl.a. de Nationale ombudsman och Rijksauditdienst.11 7.6Tillsyn över polisen i och rymmer delvis separata rättsystem. och är i polishänseende dock att betrakta som en enhet. reformerades polisens organisation i och , vilket i viss utsträckning även påverkade tillsynen över polisens verksamhet. Polisen i och är organiserad i 43 självständiga regionala polismyndigheter. Det finns ingen central överordnad polismyndighet. Den nämnda reformen innebar att polisstyrelserna, som tidigare utgjorde ledningen över polismyndigheterna, ersattes med Panels under ledning av direktvalda polischefer. Det första valet var då polischeferna valdes direkt av den lokala befolkningen för en mandatperiod . Polischeferna har en lagstadgad skyldighet och ett mandat att för allmänhetens räkning hålla polisen ansvarig för att verksamheten bedrivs effektivt. Tillsynsverksamheten riktas mot the Chief som är operativt ansvarig för polisen. 10Review and () - Annual report 2011-2012, s. 7 f. i en plan där strategiska inriktningar och mål ställs upp, utvärderas polisens verksamhet i varje polismyndighet. and crime panels utövar i sin tur tillsyn över polischeferna. Tillsynsverksamheten inriktas på hur polischeferna har uppnått de mål som satts upp i planen samt i årsrapporten. and crime panels har även en möjlighet att skriva rapporter och ge rekommendationer. Fristående granskning av polisens verksamhet Her Majestys Inspectorate of Constabulary (HMIC) är ett fristående tillsynsorgan som utövar tillsyn över polisens verksamhet. I och med reformen av polisens organisation fick HMIC förstärkt självständighet. Tillsynsverksamheten är inriktad på att granska polisens resultat och effektivitet samt att granska hur polismyndigheterna utför sina uppgifter i förhållande till lokala prioriteringar och nationella åtaganden. Den huvudsakliga tillsynen sker genom övervakning och inspektioner. Utifrån en riskbaserad strategi kartläggs de områden som ska övervakas eller inspekteras. Inspektionerna måste godkännas av inrikesministern eller av polischeferna. I undantagsfall får HMIC utföra inspektioner på eget initiativ utan godkännande. Gemensamma inspektioner med andra organ eller myndigheter förekommer också. utövades granskning av bl.a. rättskedjeledet mellan våldtäktsutredningar och åtal, polisverksamhetens anpassning till de nya besparingsåtgärderna, polisens brott och tillbudsrapporter.12 Inspektionerna avslutas regelmässigt med en inspektionsrapport som publiceras och skickas till inrikesministern och polischeferna. HMIC har inga sanktionsbefogenheter och kan inte heller ge tvingande direktiv till polischeferna eller specificera i rapporten hur polisen ska sköta sin verksamhet. Polischeferna måste dock kommentera rapporterna samt publicera kommentarerna så att allmänheten kan ta del av dem. Complaints Commission (IPCC) är ett annat fristående organ vars huvudsakliga uppgift är att säkerställa att det finns ett effektivt system för hantering av klagomål mot polisen. IPCC har befogenhet att själva initiera undersökningar av klagomål, vilket organet regelmässigt gör vid dödsfall i samband med polisinsatser och vid allvarliga anklagelser om tjänstefel. 12 HMIC Annual Report 2011/2012, s. 4 f. Utöver hanteringen av klagomål har IPCC en så kallad guardianship role som gör det möjligt att även göra uttalanden om mer allmänna frågor om polisens insatser, policy och standard. (), även kallad MI5, är en civil säkerhetstjänst som är direkt underställd inrikesministern. Den brittiska säkerhetstjänstens verksamhet står under tillsyn av flera olika organ. Tillsynen är inriktad på att övervaka att säkerhetstjänstens verksamhet är lagenlig, proportionerlig och nödvändig, att verksamheten gör de rätta operativa prioriteringar samt att verksamheten använder sina resurser på bästa sätt. Tillsynen utövas huvudsakligen av inrikesministern, parlamentet och av domstolarna. En viss parlamentarisk tillsyn sker genom The Intelligence and (), en kommitté bestående av nio parlamentariker som regelbundet utövar tillsyn över bl.a. säkerhetstjänstens verksamhet.13 Den huvudsakliga tillsynen är inriktad på att granska policys, förvaltning och utgifter i säkerhetstjänstens verksamhet. Fristående tillsyn över den brittiska säkerhetstjänsten utövas också av två domare (och of Communications Commissioner)som lämnar separata årsrapporter till premiärministern. The Intelligence Services Commissioner utövar tillsyn bl.a. över de fullmakter som ger säkerhetstjänsten rätt att använda hemlig rumsavlyssning. Vidare utövas tillsyn över bl.a. interna beslut om användning av hemlig övervakning och att sådan verksamhet överensstämmer med gällande lagar. 13 behandlas ett lagförslag i House of Lords som innehåller förslag på en reform av ISC:s befogenheter. Se and Security [HL] 2012-13. 8Behov av tillsyn över polisens verksamhet? Kommitténs bedömning: Tillsyn över polisens verksamhet stärker allmänhetens förtroende för att polisverksamheten bedrivs på ett korrekt sätt. Utifrån skäl som hänför sig till polisverksamhetens särart finns det behov av att utöva tillsyn över polisens verksamhet i de delar där befintliga kontrollorgan inte utövar sådan tillsyn. I detta kapitel överväger kommittén om det finns ett generellt och övergripande behov av en ordinär granskning av polisens verksamhet. Polisverksamhet är en statlig kärnverksamhet av central betydelse för det demokratiska samhället och medborgarna. Frågan är om det utifrån polisverksamhetens särart kan sägas finnas grundläggande behov av ordinär tillsyn över polisverksamheten. 8.2Långtgående befogenheter att ingripa i människors liv Som regeringen beskriver i tilläggsdirektiven har polisen långtgående befogenheter att ingripa i enskildas liv, bl.a. genom att åtgärder som polisen vidtar kan begränsa den enskildes grundläggande fri- och rättigheter som är fastslagna i RF.1 Polisen har också anförtrotts samhällets våldsbefogenheter och har bl.a. till 1 Dir. 2012:13 s. 2. Behov av ordinär tillsyn över polisens verksamhet? uppgift att bistå domstolar och myndigheter när en åtgärd förutsätter våldsutövning. Polisens verksamhet är en väsentlig del av det demokratiska samhället och i den verksamheten ingår tillgång till långtgående befogenheter. Exempelvis får en polisman enligt 10 § polislagen, i vissa angivna situationer, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd om alla andra medel är otillräckliga och om det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Denna regel tillgodoser RF:s samt krav på lagstöd för det intrång i vårt grundlagsskydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp som sker då en polisman använder sig av våld. En polisman får, om det bortses från de allmänna ansvarsfrihetsgrunderna som regleras i 24 kap. (BrB), inte använda våld under andra förutsättningar än de som anges i polislagen. Att det finns möjligheter att i efterhand kunna granska om de långtgående befogenheter att ingripa i människors liv som staten – i detta fall polisen – har utövat följer lagar och bindande föreskrifter, är väsentlig för frågan om det finns ett behov av tillsyn över polisens verksamhet. 8.3Avsaknad av möjligheter till rättslig prövning Inom delar av polisens verksamhet är möjligheterna att få till stånd en rättslig prövning av polisens beslut och åtgärder begränsade. Enligt förvaltningsrättsliga grundprinciper får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas. En del beslut som polisen fattar kan dock inte överklagas. Det gäller exempelvis polisens rätt att i vissa situationer använda våld i tjänsteutövningen. Ett annat exempel är polisens faktiska handlande vid bl.a. trafikdirigering och tillsägelser. Ytterligare exempel är beslut om avvisning, avlägsnande och tillfälligt omhändertagande enligt 13 § polislagen. De sistnämnda besluten är ingripande för enskilda på så sätt att de utgör en inskränkning i rörelsefriheten. Fler exempel på beslut som inte går att få överprövade är sådana beslut som fattats enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m., LOB.