sou · H1B385 · 2013-12-18 00:00:00 — Förslaget innebar att straffansvaret för olaga intrång utvidgades till att omfatta även den som i förhand hade meddelats att han eller hon inte fick vistas i en viss angiven lokal (eller på en viss angiven plats), men som trots detta hade berett sig tillträde till denna. För- budet, som förutsattes meddelas av den som förfogade över lokalen eller platsen, skulle vara sakligt grundat och tydligt motiverat. Lagrådet, som kritiserade förslaget på flera punkter, förklarade sig inte kunna tillstyrka detta, även om man ansåg att syftet med den föreslagna lagstiftningen var acceptabelt. Lagrådet framhöll bl.a. att förhållandet mellan grundlagsskyddet för den enskilde och den föreslagna bestämmelsen inte hade berörts i lagrådsremissen. Vidare ifrågasattes rekvisitet sakligt grundat och tydligt motive- rat och avsaknaden av avgränsning och rum. Lagrådet ifråga- satte om förslaget inte innebar en alltför långtgående kriminali- sering och tog även upp polisens möjligheter att ingripa. Lagrådet förordade en helt annan lösning. Den gick ut på att man i en särskild lag skulle ange förutsättningarna för tillträdesför- bud, hur förbuden ska utformas och vad som ska gälla i fråga om överträdelse av förbud. Lagrådets synpunkter ledde till att lagrådsremissen inte följdes av någon proposition. Med anledning av Lagrådets kritik utreddes frågan om tillträdesför- bud ytterligare. Ett nytt förslag till reglering lades fram i prome- (Ds 2002:25). Där presenterades ett för- slag till ny lag om tillträdesförbud. Förslaget omfattade, som tidi- gare nämnts, dels förbud mot att skaffa sig tillträde till eller vistas i en lokal som huvudsakligen utgör butikslokal, dels förbud mot tillträde till idrottsanläggning i samband med idrottsarrangemang. I den föreslagna lagen angavs under vilken förutsättning sådana förbud skulle få meddelas, nämligen att den person som förbudet riktades mot skulle ha begått brott i lokalen. Förbuden skulle vara skriftliga. Tillträdesförbud till en butikslokal skulle kunna medde- las av näringsidkaren eller någon som företrädde denne. Ett sådant tillträdesförbud skulle gälla högst . Förbuden skulle kunna upphävas . Enligt förslaget skulle överträdelse av ett tillträdesförbud kunna bestraffas med böter eller fängelse . fall undantogs från straffansvar. Överträdelse av förbud skulle kunna åtalas endast om målsäganden angett brottet till åtal eller åtal var påkallat från allmän synpunkt. Vid remissbehandlingen fick förslaget kritik från de flesta in- stanser inom rättsväsendet, från JO och universiteten. Även de remissinstanser som i sig var positiva till en reglering pekade på olika lagtekniska svagheter i förslaget. Vad man vände sig mot var bl.a. att förbud skulle meddelas av enskilda rättssubjekt, att det inte angetts vilka brott som skulle kunna föranleda förbud, att även brott som inte lett till rättslig prövning skulle kunna läggas till grund för förbud samt att förslaget även i övrigt hade brister från rättssäkerhetssynpunkt. 15.8.3Nytt förslag om tillträdesförbud Den kritik som riktats mot förslagen i Ds 2002:25 ledde till för- nyade överväganden om hur en lagstiftning om tillträdesförbud borde utformas. Ett nytt förslag till lag om tillträdesförbud, nu utformad efter mönster av reglerna om besöksförbud, lades fram i promemorian Lag om tillträdesförbud (Ds 2004:40). Förslaget omfattade dock enbart tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Vid remissbehandlingen invände bl.a. , och mot att något förslag till lösning beträffande butikslokaler inte presenterades. Även Riks- polisstyrelsen beklagade detta. I propositionen kommenterade rege- ringen valet att endast lägga fram förslag till tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och ställde sig då bakom promemorians be- dömning att det fanns viktiga skillnader mellan den fråga som be- handlades där och frågan om skydd för butikslokaler (prop. 2004/05:77 s. 18). 15.9Synpunkter från företrädare för handeln Den svenska detaljhandeln omfattar cirka 45–50 000 butiker med sammanlagt mellan 200 000 och 250 000 anställda. före- kommer cirka 4–5 miljoner kundbesök. Det totala svinnet i han- deln beräknas till , varav omkring sex miljarder avser tillgreppsbrott (, Stölder och annat svinn i svenska butiker, 2013). Man beräknar att handeln bara anmäler en mindre del av alla de tillgrepp som faktiskt förekom- mer. Det svinn inom detaljhandeln som bedöms härröra från externa tillgreppsbrott (stöld, snatteri och rån) uppgår till cirka 4,4 miljar- der kronor och interna tillgrepp beräknas till . Handeln anmäler omkring 60 000 brott som rubri- ceras som stöld eller snatteri. Till detta kommer knappt 750 rån. Mörkertalet är emellertid mycket stort och inom handeln beräknar man att det upptäcks närmare 100 000 tillgreppsbrott men att bara omkring två tredjedelar av dessa polisanmäls. Åtskilliga av tillgreppen begås av återfallsförbrytare. Det är därför enligt handeln angeläget att, som en yttersta utväg, kunna utestänga vissa personer från butikslokaler. När man och meddelade vissa per- soner tillträdesförbud till butiker inverkade det enligt handelns uppfattning på hur personer som var i riskzonen för förbud be- tedde sig. Man har därför uppfattningen att risken för att drabbas av tillträdesförbud fungerade avskräckande. Personer som beter sig ordningsstörande innebär också bety- dande problem för handeln. Ofta upplever andra kunder det stö- rande om en butik besöks av personer som är kraftigt berusade eller påtagligt drogpåverkade. Sådana personer är inte sällan hög- ljudda, påstridiga och uppträder allmänt störande. Detsamma gäller personer som på grund av psykisk ohälsa eller annat liknande till- stånd exempelvis river ner inredning, agerar hotfullt, trakasserar butikspersonalen eller kunderna eller uppträder störande på annat sätt. Något som också vållar problem inom handeln är ungdomar som uppträder i större grupper, i syfte antingen att trakassera butikspersonalen eller att genom sitt antal och uppträdande skapa utrymme för att någon eller några i gruppen utför tillgrepp. Detta drabbar typiskt sett butiker och kiosker som säljer läskedrycker, godis och liknande konsumtionsvaror samt butiker som säljer kosme- tika, kläder och andra varor som är särskilt stöldbegärliga bland ungdomar. Det förekommer också att skadegörelse riktas mot butiker med visst utbud. Som exempel kan nämnas aktivistgrupper som river ner vissa typer av varor, sprayar ned butiksfönster, skär sönder varor eller inredning eller hindrar kunder från att besöka en viss butik. Syftet är då ofta att väcka uppmärksamhet kring en enskild inrikes- eller utrikespolitisk fråga. Det kan t.ex. vara fråga om djur- rättsaktivister som vill fästa allmänhetens uppmärksamhet på dju- rens villkor eller personer som ogillar import från ett land med viss politisk inriktning. Företrädare för handeln anser att problemen i första hand drab- bar den s.k. dagligvaruhandeln, men menar att det inte går att dra någon skarp gräns mellan butiker som säljer sådana varor eller andra typer av varor. Som exempel har nämnts bensinstationer som ofta säljer dagligvaror. Likaså är det numera svårt att dra en tydlig gräns mellan kioskverksamhet och butiksverksamhet. Vidare kan även specialbutiker ha problem med personer som begår upprepade tillgreppsbrott. Av det skälet bör, enligt företrädarna för handeln, en ny reglering utformas så generellt som möjligt. Vid ett seminarium som hölls av Ägarfrämjan- det tillsammans med diskuterades bl.a. frågor rörande vilken rätt butiksägare har att freda sin egendom från till- grepp m.m. Det framkom då att man från handelns sida upplever att det brister i samhällsskyddet i olika avseenden. Vid seminariet redovisades, såvitt är av intresse här, bl.a. följande. Det som handeln upplever som problem är framför allt tre frå- gor. Den första är möjligheterna att neka vissa personer tillträde till butiker. Den andra är möjligheterna att avvisa den som redan har fått tillträde. Den tredje frågan är omfattningen av nödvärnsrätten. Man efterlyser en utvidgad nödvärnsrätt som motsvarar vad som gäller om någon vill avvisa en person från sin bostad. Det framhölls också att samhället ger fel signaler till dem som gör sig skyldiga till brott i butiker. Man pekade särskilt på att lagfö- ringen ofta begränsas till enbart en del av brotten och på att unga lagöverträdare inte uppfattar ett beslut om åtalsunderlåtelse som en reaktion från samhället. 15.10Kriminalisering eller straffsanktionerade individuella förbud? 15.10.1 Allmänt om kriminalisering Om ett beteende anses ha så negativa verkningar för samhället att det bör beivras är kriminalisering den allmänt vedertagna metoden. Straffbestämmelser gäller som regel generellt, oberoende av vem som gör sig skyldig till beteendet. Syftet med kriminaliseringen är att människor ska avhålla sig från det straffbelagda beteendet. Som framgår av avsnitt 7.2.3 har ställt sig bakom vissa riktlin- jer som regeringen formulerat för när straffsanktioner är godtag- bara (se prop. 1994/95:23 s. 55 och bet. 1994/95:JuU2 s. 6). Är det fråga om ett mindre samhällsskadligt beteende väljer lagstiftaren ibland att angripa beteendet genom viten, straffavgifter eller någon annan form av sanktion. De olika typerna av individuella förbud som har nämnts tidigare (både de som har genomförts och de som har förkastats) har haft vissa gemensamma drag. Här kan bl.a. pekas på följande. Förbuden riktar sig direkt till enskilda individer. Syftet är att påverka en individs beteende, inte samhället i allmänhet. Förbuden syftar närmast till att stärka individens förmåga att besinna sig och att förhindra impulsstyrda brott. Det eller de intressen som ska skyddas är betydligt snävare än vid kriminalisering; som regel är det fråga om att skydda en enda person eller en liten grupp (t.ex. en familj) alternativt en viss utpekad plats (t.ex. en idrottsarena). De beteenden som kan läggas till grund för ett förbud är ofta straffbelagda, men till stor del rör det sig om mindre allvarliga brott. Vid beslut om förbud kan i viss utsträckning hänsyn tas även till beteenden som inte är kriminaliserade. Konsekvensen av att inte iaktta förbudet är straffansvar, vilket medför en indirekt kriminalisering som även omfattar beteen- den som under normala förhållanden inte kan föranleda straffansvar. Individuella förbud utgör i teorin inte något alternativ till krimi- nalisering. De syftar nämligen i första hand till att förebygga och förhindra brott, inte att reagera på begångna eller planerade brott. Det oönskade handlande man vill komma till rätta med är en sorts förstadium till brott som ligger före försök och förberedelse. I praktiken kommer emellertid resultatet av individanpassade förbud att bli en kriminalisering av enskilda personers beteende, eftersom överträdelse av förbuden är straffbar. Detta gäller oavsett om handlandet i sig utgör brott eller inte. Som exempel kan näm- nas den som överträder ett kontaktförbud genom telefonsamtal eller SMS till den som förbudet avser att skydda. Under normala omständigheter är det inte förbjudet att ringa eller skicka SMS till någon, utom i de fall där innehållet i kommunikationen i sig gör förfarandet straffbart t.ex. som olaga hot eller förolämpning. Efter- som ett kontaktförbud avser att förhindra all kontakt som inte är befogad utgör ett telefonsamtal eller ett SMS som strider mot för- budet ett brott i sig. Med en sådan lagteknisk konstruktion ut- sträcks det kriminaliserade området, men endast för den som har meddelats ett förbud och överträder detta. Kriminaliseringen träf- far alltså enbart en viss person. Det finns mot denna bakgrund anledning att närmare analysera om individuella förbud mot att bereda sig tillträde till eller vistas i en butikslokal är ett rimligt sätt att angripa de problem som han- deln pekat på. 15.10.3Ingen närmare analys av konstruktionen med straffsanktionerade förbud Det kan konstateras att det inte i någon av de ovan nämnda prome- moriorna, propositionerna eller betänkandena med förslag till indi- vidanpassade förbud finns någon allmän diskussion om hur man bör se på straffsanktionerade individuella förbud mot visst oönskat beteende ställt i relation till generell kriminalisering. Man har mera fokuserat på hur förbuden ska avgränsas för att bli effektiva och rättssäkra, som de inte får bli alltför betungande för den som åläggs förbudet. Det saknas således en allmän analys av de närmare konsekvenserna av att införa individanpassade förbud som är straffsanktionerade. De teoretiska aspekterna på användning av straffsanktionerade individuella förbud synes har uppmärksammats först och då främst med anledning av att man i och i stor utsträckning har slagit in på vägen med straffsanktionerade individ- anpassade förbud, s.k. Antisocial Behaviour Orders (ASBO). En- ligt uppgift utfärdas det mellan 5 000 och 10 000 sådana förbud . Från vetenskapligt håll har man kritiserat den flitiga an- vändningen av ASBO:s och dess tvåstegskriminalisering (A.P. Simester och , Incivilities s. 173 f.). Vad man bl.a. har pekat på är att en sådan order kan utfärdas för oönskat beteende som varken är straffbelagt eller särskilt allvarligt, medan påföljden för en överträdelse kan bli fängelse (maximistraffet är fängelse). Bristen på proportionalitet mellan handlande och påföljd har därför kritiserats, liksom även bristen på förutse- barhet. När det gäller de former av individanpassade förbud som har införts i svensk rätt kan noteras att dessa torde ha en bred folk- lig förankring. Förbuden syftar till att förebygga särskilt integri- tetskränkande brott eller allvarliga ordningsstörningar. lagstiftningen utformats på sådant sätt att risken för att förbud utfärdas på bristfälligt underlag eller med ett innehåll som kan ifrå- gasättas har minimerats. Här kan bl.a. pekas på att det finns en noggrann reglering av förutsättningarna för att utfärda förbud, vad besluten ska innehålla och hur länge ett förbud längst får gälla. Vidare har lagstiftaren sett till att förbuden utfärdas av kvalificerade företrädare för rättsväsendet och att det finns generösa möjligheter att få saken prövad i domstol. Den som riskerar att utsättas för ett straffsanktionerat individuellt förbud har rätt till rättsligt biträde enligt vad som gäller i allmänhet (se prop. 1987/88:137 s. 32 och prop. 2004/05:77 s. 52). Vid prövning av frågor om kontaktförbud avseende gemensam bostad föreskrivs en skyldighet att förordna offentligt biträde. Om den som förbudet avses gälla är misstänkt för brott kan offentlig försvarare förordnas om förutsättningarna för detta är uppfyllda. 15.11Problemen bör inte lösas genom en särskild lag om tillträdesförbud till butiker Utredningens bedömning: De skäl som talar mot att införa en ny lag om tillträdesförbud till butiker är starkare än de som talar för. Skälen för utredningens bedömning Vad talar för att införa tillträdesförbud? Handeln är ett område som i stor utsträckning utsätts för brott både externt och internt. Det rör sig om ett stort antal brott årli- gen. Ett problem i sammanhanget är att handelns verksamhet till stor del bygger på öppenhet gentemot kunderna, vilket skapar tillfällen till brott. Handeln har dock, i likhet med andra delar av samhället, ett legitimt intresse av skydd mot brott. För att införa nya straffsanktionerade individuella förbud bör det finnas starka kriminalpolitiska skäl. Det som talar för att införa någon form av tillträdesförbud till butikslokaler är framför allt att handeln anser att problemet med vissa personer som tillgriper varor är lika stort som . Det som främst anges som problem är att det finns personer som begår upprepade brott, är mer eller mindre bötesimmuna och uppträder aggressivt eller hotfullt i sam- band med brotten. Tillgrepp i butik hör också till de vanligaste brotten och är en typ av brottslighet som vållar stora eko- nomiska skador. Vad talar mot nya regler om tillträdesförbud? Tillträdesförbud utgör en inskränkning i den enskildes rätt att röra sig fritt. För att begränsa en grundlagsskyddad rättighet krävs det dels starka sakskäl, dels att ingreppet står i rimlig proportion till det problem som det avser att lösa. Straffsanktioneringen av över- trädelser av kontaktförbud och tillträdesförbud till idrottsarran- gemang innebär en kriminalisering av ageranden som kan sägas utgöra förstadier till t.ex. brott mot person och brott mot allmän ordning och säkerhet. Syftet med den tidiga kriminaliseringen är att förebygga och förhindra särskilt integritetskränkande brott eller allvarliga ordningsstörningar. På motsvarande sätt skulle ett straffsanktionerat tillträdesförbud till en butik syfta till att förebygga och förhindra egendomsbrott som snatteri och stöld. Även med beaktande av att tillgreppsbrott allmänt sett utgör ett stort problem för handeln och att vissa gär- ningsmän ensamma kan stå för ett stort antal brott kan enligt ut- redningens mening denna brottslighet inte betraktas som lika all- varlig som exempelvis brott mot person. De ordningsstörningar som det kan vara fråga om vid butikstillgrepp är också av betydligt mera begränsat slag än de som tillträdesförbud till idrottsarrange- mang avser att hindra. I de senare fallen har förbuden till syfte att hålla potentiella bråkmakare borta från möjligheten att medverka till och uppmuntra andra att delta i gemensamma ordningsstör- ningar av mer omfattande och allvarligt slag. Det intresse som ett straffsanktionerat tillträdesförbud till butiker skulle skydda är var- ken så allmänt eller så integritetskränkande att det motiverar den inskränkning i den grundlagsskyddade rätten att röra sig fritt som förbudet skulle innebära. Förutom de principiella hinder som kan anföras mot att införa en möjlighet att besluta om tillträdesförbud till butikslokaler, bör också framhållas att det inte är säkert att en sådan reglering skulle upplevas som en adekvat lösning av dem som efterfrågar möjlig- heten. För det första kan det ifrågasättas varför ett hot om straff vid överträdelse av ett tillträdesförbud skulle verka mera avhållande än straffet för själva tillgreppsbrottet. Detta gäller i särskilt hög grad sådana gärningsmän som redan betraktas som bötesimmuna. Om man skulle överväga att införa straffsanktionerade tillträ- desförbud till butikslokaler är det dessutom uppenbart att man måste göra betydande undantag för situationer där något förbud över huvud taget inte bör få meddelas. Som exempel kan nämnas att det normalt inte kan komma i fråga att genom tillträdesförbud utestänga någon från lokaler där det tillhandahålls postverksamhet, apoteksvaror eller andra viktiga samhällstjänster. Motsvarande pro- blem kan finnas med lokaler där det förekommer verksamhet som bedrivs av statligt monopol. På en ort där det bara finns en livsme- delsbutik skulle ett förbud att besöka den kunna få orimliga konse- kvenser för den enskilde, eftersom det i praktiken skulle hindra honom eller henne att handla livsnödvändiga artiklar. Att utestänga någon från ortens enda bensinstation skulle knappast heller te sig rimligt. Exemplen visar tydligt på grundläggande problem med ett system med tillträdesförbud till butikslokaler oavsett vem som utfärdar förbuden. Den tidigare kritiken mot regleringen av individanpassade för- bud pekar dessutom mot att straffsanktionerade förbud är så bety- dande ingrepp i den enskildes liv att de inte bör få utfärdas av andra än företrädare för rättsväsendet. Det bör också finnas en möjlighet för den enskilde att överklaga besluten, för att kravet på effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i ska vara uppfyllt. Den frågan låter sig svårligen lösas om en fysisk eller juridisk per- son som driver handel ges rätt att utfärda ett tillträdesförbud. Om företrädare för rättsväsendet ska besluta i nu aktuella frågor måste resurser avsättas för detta. Rättsväsendets resurser är redan hårt ansträngda och det framstår då som tveksamt om resurser bör avsättas för uppgiften att utfärda tillträdesförbud i nu aktuella fall. Om man jämför med de fall där kontaktförbud utfärdas framstår dessa som en betydligt mer angelägen uppgift för rättsväsendet, både därför att det är viktigare att skydda enskildas liv och hälsa jämfört med egendom av begränsat värde och därför att den en- skilda person som utsätts för trakasserier eller hot om våldsbrott som regel är betydligt mer sårbar än en butiksägare. När utredningen vägt skälen som talar för att införa ett system med av rättsväsendets myndigheter utfärdade tillträdesförbud till butiks- lokaler och skälen som talar mot en sådan lösning finner utred- ningen det uppenbart att de senare är starkare. Problemen med snattare bör således inte lösas genom att man inför sådana förbud. Detta innebär inte att en butiksägare är förhindrad att vägra en person tillträde till lokalen om det finns skäl för det, så länge han eller hon inte överträder reglerna om diskriminering. Däremot kommer det inte heller att finnas någon straffrättslig sanktion mot den som vägrar att rätta sig efter ett sådant beslut. 15.12.1 Är andra lösningar möjliga? Utredningen har även övervägt om det finns andra möjliga alterna- tiv än det som anges i direktiven för att lösa det nu aktuella proble- met. För att ge ett bredare underlag presenteras här de två lösning- ar som i så fall ligger närmast till hands att överväga. 15.12.2 Utökad kriminalisering av försök till tillgrepp En möjlig lösning skulle kunna vara att i större utsträckning krimi- nalisera försök till tillgrepp. är försök till stöld och försök till grov stöld straffbart, men däremot inte försök till det som utred- ningen benämner ringa stöld. En del av problemet med stölder i butik är nämligen att brottet inte fullbordas förrän gärningsmannen har passerat en kassalinje eller någon annan motsvarande plats eller gått ut ur butiken utan att göra rätt för sig. Personalen och eventu- ella butikskontrollanter har därför inte någon rättslig möjlighet att ingripa mot en person som har ertappats med tillgrepp förrän han eller hon har gjort sig skyldig till ett nytt fullbordat till- grepp, såvida inte det är uppenbart att det tillgripna har ett värde som överstiger gränsvärdet för den ringa formen av stöld. Som framgår av avsnitt 3.3.6 är inte något av de ringa förmögen- hetsbrotten straffbart på försöksstadiet. Att straffbelägga ringa stöld skulle därmed innebära ett avsteg från de principer som gäller för de andra centrala förmögenhetsbrotten. Det är inte heller givet att en sådan kriminalisering skulle leda till de förbättringar som handeln efterfrågar, eftersom det alltid är betydligt svårare att be- visa ett försöksbrott än ett fullbordat brott. Gärningsmannen kan alltid invända att han eller hon hade för avsikt att betala och att det var butikens ingripande som förhindrade detta. Det torde därför krävas något utöver det vanliga, t.ex. att gärningsmannen har av- lägsnat larmbrickor eller gömt undan godset, för att kunna bevisa ett tillgreppsförsök. Eftersom sådana omständigheter som regel leder till att gärningen bedöms som stöld av normalgraden (se av- snitt 6.2.3) förefaller inte något kunna vinnas med en sådan utökad kriminalisering. Det bör också framhållas att rättspraxis är entydig när det gäller personer som ertappas med att ha med sig sådana särskilda verktyg som tyder på brottslig avsikt att tillgripa något, exempelvis tänger för att klippa bort larm eller kassar som är särskilt preparerade så att eventuella larm inte ska fungera när personen går igenom en larmbåge. I dessa fall betraktas brotten som försök till stöld i stort sett oavsett värdet på det som gärningsmannen eventuellt har hun- nit tillgripa. 15.12.3En lag som ger butiksägare möjlighet att förbjuda tillträde En alternativ lösning skulle kunna vara att, trots de principiella skäl som talar mot det, tillåta att butiksägare under vissa givna förut- sättningar med rättsligt bindande verkan för enskilda får utfärda förbud mot att en person vistas i en utpekad butikslokal och att göra det straffbart att bryta mot ett sådant förbud.