sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Vi förutsätter att de fastigheter som berörs av åtgärder som kräver en ny eller ändrad detaljplan och som därför kan komma att belastas med gatukostnadsuttag, kommer att framgå av detaljplanens planbeskrivning enligt 4 kap. 33 § PBL. Därmed kommer kravet på möjligheter för ägarna till de fastigheter som berörs av gatukostnads- uttag att utöva ett inflytande att kunna tillgodoses. Tomträttshavare har dock ingen skyldighet att bekosta anlägg- andet av gator och andra allmänna platser. Det är enligt PBL ägarna till fastigheterna inom området som är betalningsskyldiga för gatu- kostnader. Om en fastighet har upplåtits med tomträtt, ska visser- ligen enligt 1 kap. 5 § PBL vad som i lagen är föreskrivet om fastig- hetsägaren och fastigheten tillämpas på tomträttshavaren eller tomträtten. Gatukostnader för fastigheter upplåtna med tomträtt erläggs dock av tomträttsupplåtaren/fastighetsägaren och vi har inte anledning att föreslå någon ändring därvidlag. Kostnaden är en exploateringskostnad som beaktas när tomträttsavgälden bestäms. Finansiering av gator och allmänna platser 3.3.6Hur ska avgiftsskyldigheten fördelas och taxan sättas? Förslag: Jag föreslår att avgifterna ska bestämmas så att kostna- derna fördelas på de avgiftsskyldiga på ett skäligt och rättvist sätt. Avgifterna får inte överstiga kommunens samlade själv- kostnader för att anlägga och förbättra gator och andra allmänna platser som kommunen har en laglig skyldighet att ordna inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap. Avgiften utgår som engångsavgift och får omfatta kostnader för såväl anläggning som förbättring av allmänna platser. Den ska bestämmas enligt en taxa, som kommunen utformar i överensstämmelse med dessa grunder. Kommunen kan delas in i flera taxeområden. Fördelningen av kostnader mellan fastighetsägare sker på skiftande sätt enligt olika lagar. Enligt anläggningslagen (AL) gäller olika fördelningsnormer för anläggningens utförande och för dess drift och underhåll. I lagen om allmänna vattentjänster () anges däremot bara att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga efter vad som är skäligt och rättvist och denna huvudprincip gällde även enligt förslag. Skillnaden mellan AL och är dock inte så stor i praktiken. Enligt ska avgift utgå enligt taxa och den kan utgå som engångsavgift och som periodiska avgifter. Vid tillämpningen har man då utformat taxorna för de olika avgifterna så att det blir skilda fördelningsnormer för anläggningens utförande och för drift och underhåll. Enligt vår uppfattning finns det inte anledning att ha en annan fördelningsgrund än i när det gäller gatukostnads- bestämmelserna. Grundprincipen bör därför vara att fördelningen sker efter vad som är skäligt och rättvist. Det innebär att det ska finnas en tydlig koppling mellan kostnad och nytta och att kostna- derna ska bäras av de fastigheter som har nytta av åtgärderna. Jäm- förbara fastigheter som berörs av jämförbara åtgärder ska i princip behandlas lika, även om kostnaderna skiljer sig åt. Om nyttan för vissa fastigheter på grund av särskilda omständigheter medför kost- nader som avviker från andra fastigheter, ska avgifterna trots det bestämmas med hänsyn till nyttan. Avgifterna får inte överskrida det som behövs för att täcka kommunens samlade självkostnader för att anlägga och förbättra de gator och andra allmänna platser som kommunen har en laglig SOU 2012:91 Finansiering av gator och allmänna platser skyldighet att ordna inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap. Enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900) får kommuner ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. I 3 c § föreskrivs att kommunerna inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som tillhandahålls (självkostnaden). Denna princip finns också uttryckt i . Motsvarande självkostnadsprinciper bör i huvudsak också gälla för gatukostnader. Det finns dock anledning att poängtera att självkostnadsprincipen inte hindrar att det sammanlagda avgifts- uttaget ett visst år överstiger självkostnaderna, för att ett annat år ligga i motsvarande mån under självkostnaderna. Tidsmässig utjäm- ning är således möjlig. Som framgår i det följande innebär vårt för- slag även att kommunens samlade självkostnader ska jämnas ut geografiskt. Det kan naturligtvis ifrågasättas var gränsen går mellan en avgift och en skatt, om en taxa blir tidsmässigt och geografiskt utjämnad på ett sätt som innebär att den inte motsvarar den faktiska kostna- den för de åtgärder som fastighetsägaren åläggs att betala. Regeringen har i samband med den kommunala fastighetsavgiftens införande analyserat de statsrättsliga aspekterna (prop. 2007/2008:27 s. 70) på frågan och då konstaterat att det är avgiftens karaktär och inte dess benämning som är avgörande för den statsrättsliga innebörden. I det sammanhanget gällde frågan om en skatt kan kallas avgift, var- vid regeringen bl.a. anförde följande. Det som avgör om den kommunala fastighetsavgiften kan bedömas vara en avgift i statsrättslig mening är om det kan anses finnas en till- räckligt preciserad och individuellt bestämd motprestation för den enskilde betalande fastighetsägaren. Det går inte att urskilja någon direkt och konkret motprestation från det allmännas sida gentemot den som betalar denna avgift. De motprestationer som skulle kunna komma i fråga (t.ex. kommunens underhåll av gator, sophantering, räddningstjänst etc.) har redan finansierats genom andra skattemedel eller avgifter, även om den nedjustering av statsbidraget som sker i och med införandet av den kommunala fastighetsavgiften (se avsnitt 3 och 8.3.1) skapar ett behov av tillkommande finansiering (i form av fastig- hetsavgiften). (Jfr liknande resonemang om tillgång till väg- och gatu- nät i samband med införandet av trängselskatt, prop. 2003/04:145 s. Regeringen bedömer därför att en avgift som den aktuella i statsrättslig mening inte är en avgift utan måste anses vara en skatt. Vår bedömning när det gäller en taxa för gatukostnader är att den uttalade koppling som ska finnas mellan uttaget av avgift för de Finansiering av gator och allmänna platser åtgärder som kommunen vidtar och fastighetsägarens nytta av åtgärderna är tillräckligt tydlig för att det ska kunna anses föreligga en preciserad och individuellt bestämd motprestation för den enskilde fastighetsägaren. Det gäller även om taxan inte motsvarar de faktiska kostnaderna i det enskilda fallet. Samma resonemang torde för övrigt kunna föras när det gäller va-taxan enligt . En förutsättning för att den kommunala självkostnadsprincipen ska kunna tillämpas och för att det ska finnas möjligheter att kon- trollera att tillämpningen är korrekt är naturligtvis att det finns en tydlig redovisning av kostnaderna. Det s.k. Västeråsförsöket visade dessutom att det avgiftssystem som då användes ställde krav på att kommunernas kostnadsredovisning anpassades till anläggnings- objektens kategoriindelning. Ju högre kostnadstäckningsgrad man eftersträvade, desto högre blev kraven på noggrannhet i redovis- ningen. Den enklaste metoden för uttag av avgifter enligt ett taxesystem är sannolikt att man bygger på enbart periodiska avgifter. Både anläggningskostnader och kostnader för förbättringar skulle då kunna slås ut på hela fastighetsägarkollektivet, fördelas så rättvist som möjligt och tas ut genom periodiska avgifter. Avgiften skulle då få en tydlig beskattningskaraktär. En avgörande nackdel med ett sådant system är dock att det leder till en orättvis behandling av fastighetsägare som redan har betalat ersättning för gatukostnader eller för tillgång till väg. Det är därför ofrånkomligt att en fastighet ensam bör kunna påföras åtminstone kostnader som hänger samman med att t.ex. en gata dras fram till fastigheten och som innebär att fastigheten därmed så att säga blir ansluten till gatunätet. Avgifter för att täcka anläggningskostnader bör således kunna tas ut som engångsavgifter. Frågan inställer sig emellertid hur för- bättringskostnader ska behandlas. Till förbättringskostnader kan räknas bl.a. kostnader för upp- rustning av gatunät inom förnyelse- och saneringsområden, t.ex. när en gata behöver läggas om i ny sträckning, byggas om eller för- bättras på ett standardhöjande sätt. Det är framför allt uttag av sådana kostnader som vållar problem . Ägare till redan bebyggda fastigheter kan som visats i tidigare avsnitt komma att åläggas att betala betydande belopp. Enligt vår mening är det angeläget att systemet utformas så att nya och höga engångskostnader om möjligt kan undvikas för redan bebyggda fastigheter. Den målsättningen måste dock vägas mot den risk som finns för relativt höga administrativa kostnader för Finansiering av gator och allmänna platser kommunen i det fall vi skulle välja en ordning med periodiska avgifter för hela fastighetsägarkollektivet för att finansiera kommu- nens förbättringskostnader i ett begränsat antal områden. Med en sådan ordning uppstår även en orättvisa mellan fastighetsägare i olika områden som vi vill undvika. Vår huvudprincip blir i stället att såväl anläggnings- som för- bättringskostnader ska kunna tas ut av alla fastighetsägare som en engångskostnad. Däremot ska inte ägare till redan bebyggda fastig- heter för huvudsakligen bostadsändamål kunna påföras avgifter förrän dessa kan tillgodogöra sig den nytta som uppstår i en ny detaljplan, genom att de utnyttjar tillkomsten av nya byggrätter. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 3.3.8. Engångsavgifter bör således få tas ut för att täcka både anlägg- ningskostnader och förbättringskostnader. Avgifterna ska i anslut- ning till att detaljplanen antas, dock endast kunna påföras ägare till fastigheter som inte har haft utgång till en väg eller gata. Frågan om fastigheten ska anses ha utgång till en väg eller gata behandlar vi i avsnitt 3.3.8 om betalningsskyldighetens inträde. De två kostnadsslagen, anläggningskostnader respektive kostnader för förbättring, måste alltså kunna hållas åtskilda i den kommunala redovisningen. Eftersom betalning förutsätts ske enligt taxa, kan dock inte de faktiska kostnaderna för de aktuella åtgärderna läggas till grund för betalningsskyldigheten. I stället får kommunerna använda sig av beräkningar som stöder sig på tidigare erfarenheter av vad det kostar att anlägga respektive förbättra gator och andra allmänna platser inom detaljplaneområden med kommunalt huvud- mannaskap (jfr 6 kap. 27 § PBL). Dessa kostnader ska sedan för- delas på de fastigheter som ska kunna åläggas att betala en engångs- avgift. Fördelningen av kostnaderna mellan fastigheterna ska ske enligt taxa. Enligt ska va-taxan utformas av huvudmannen. Den enda bestämmelsen till ledning för utformningen av taxan när det gäller fördelningen är kravet på att den sker på ett skäligt och rättvist sätt. Det innebär som nämnts i det föregående att det ska finnas en tydlig koppling mellan kostnad och nytta och att kostna- derna ska bäras av de fastigheter som har nytta av åtgärderna. Jäm- förbara fastigheter som berörs av jämförbara åtgärder ska i princip behandlas lika, även om kostnaderna skiljer sig åt. Även när det gäller gatukostnaderna bör det ankomma på kommunen att utforma taxan i överensstämmelse med den fördelningsgrunden. Finansiering av gator och allmänna platser Vissa förhållanden kräver särskild uppmärksamhet vid avgifts- skyldighetens fördelning. På förslag av (SOU 2005:77 s. 556 ff.) är det möjligt (prop, 2009/2010:170 s. 200 f.) att dela upp huvudmannaskapet för allmänna platser inom en och samma detaljplan så att vissa har kommunalt huvudmanna- skap och andra enskilt huvudmannaskap. Fastighetsägarna inom ett sådant detaljplaneområde kan alltså få kostnadsansvar för delar av de allmänna platserna. När kommunens taxa för gatukostnader bestäms, måste självfallet hänsyn tas till detta kostnadsansvar. En liknande situation föreligger när det inrättas s.k. storkvarter. Då inrättas en gemensamhetsanläggning på kvartersmark som ofta fyller samma funktion som allmän plats. Även här måste hänsyn tas till fastighetsägarnas kostnadsansvar för gemensamhetsanläggningen när taxan utformas. Vi har föreslagit att avgifterna ska bestämmas enligt en taxa som kommunen ska utforma i överensstämmelse med de grunder som har redovisats. Utgångspunkten bör vara att hitta en fördel- ningsnorm som leder till att fastigheter av ungefär samma typ får betala avgifter av jämförbar storlek. angav olika metoder för att mäta fastigheters nytta av gatuhållning. Nyttan kan anknytas till den trafik som alstras av fastighetens användning, i en stadskärna till hushöjden, till antal lägenheter eller taxeringsvärden, tomtareal eller gatulängden utmed tomten. Man kunde enligt utredningen också tänka sig en fördelning som baseras på en sammanvägning av flera faktorer som bostadsyta, tomtareal, antalet boende o. dyl. I normalförslag till taxa för kommunvägar (prop. 1980/81:165, Bilaga 4) föreslogs att anläggningsavgift (engångs- avgift) för bebyggd fastighet skulle utgå med en grundavgift, en avgift per kvm tomtarea och en avgift per kvm bruksarea. I det s.k. Västeråsförsöket användes samma taxefaktorer som i Kommunför- bundets normalförslag med undantag av att man lade till faktorn avgift per lägenhet vid beräkning av engångsavgiften. Som vi har framhållit i det föregående ska det ankomma på kommunerna att utforma taxan i enlighet med de grunder för för- delningen som ska anges i lagen. Vi ska därför inte ge några rikt- linjer för hur vi anser att taxor bör utformas. Vi anser emellertid att taxan bör beakta att olika bebyggelsekategorier alstrar olika trafik- strömmar och att olika typer av bostäder tar i anspråk olika mark- areal för gator och allmänna platser. Till skillnad mot för- slag kommer vårt förslag gällande kostnadsunderlaget för en engångs- Finansiering av gator och allmänna platser avgift att omfatta båda kostnadsslagen anläggningskostnader och förbättringskostnader, vilket givetvis även bör beaktas i taxan. Vi har i det föregående utgått från att samtliga detaljplane- områden med kommunalt huvudmannaskap ska utgöra ett enda taxeområde. Det bör dock inte finnas något som hindrar att kom- munen delas in i flera taxeområden. Om det för ett visst område föreligger sådana särförhållanden som medför väsentliga skillnader i kostnaderna för att anlägga eller förbättra allmänna platser i jäm- förelse med de kostnader som i övrigt är normala i kommunen, bör avgifterna för området kunna behandlas i en särtaxa. Det kan inne- bära att avgifterna enligt särtaxan kan bli högre eller lägre än den ordinarie taxan. Exempel på särförhållanden kan vara besvärliga terräng- eller grundförhållanden som medför väsentligt högre anläggningskostnader än vad som är normalt i kommunen. Bedömningen av behovet av olika taxeområden bör kunna ske genom att beakta syftena med avgiftssystemet, dvs. att åstadkomma bättre förutsägbarhet och ökad rättvisa mellan fastighetsägare inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap samt en väsentlig förenkling av möjligheterna att tillämpa PBL:s gatukost- nadsbestämmelser. Den av kommunen antagna taxan utgör normer och avtal ska inte kunna träffas i frågor som regleras i taxan. När det däremot gäller frågor som inte regleras i taxan ska naturligtvis full frihet föreligga att träffa avtal. Kommunen kan således avstå från att i taxan reglera vissa frågor som den på förhand anser i första hand bör komma ifråga för en reglering genom avtal. Någon bestämmelse i lag behövs inte om detta. Det kan särskilt komma att finnas behov av reglering genom avtal när det gäller olika specialfastigheter som är svåra att passa in i en taxa. Finansiering av gator och allmänna platser 3.3.7Vilka åtgärder bör få räknas in i kostnadsunderlaget? Förslag: Jag föreslår att i underlaget för de kostnader som ska kunna åläggas berörda fastighetsägare genom en taxebaserad avgift ska i huvudsak kunna ingå de åtgärder som krävs för att kommunen ska kunna uppfylla sina lagliga skyldigheter i egen- skap av huvudman för detaljplaneområden. Däri ingår att an- lägga eller förbättra gator och allmänna platser eller vidta andra åtgärder som är avsedda att tillgodose områdets behov av all- männa platser och av anordningar som normalt hör till sådana platser. Avgifter får dock inte tas ut för att täcka kostnader för sådana trafikleder, parker och andra allmänna platser som be- tjänar en övervägande del av kommunens bebyggelseområden. Kommunen ska besluta om vilka åtgärder som ska debiteras. Avgifter ska enligt vår uppfattning även i fortsättningen kunna tas ut av fastighetsägare inom områden med kommunalt huvudmanna- skap för gator och andra allmänna platser och avgiftsskyldigheten bör i princip omfatta kostnader som kommunen har för att upp- fylla sina lagliga skyldigheter. Enligt 6 kap. 18 § PBL är kommunen skyldig att anlägga och förbättra gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman. Avgiftsskyldigheten bör alltså omfatta kommunens kostnader för att ställa i ordning gator och andra allmänna platser inom detaljplaneområden i kommunen. Enligt gällande regler i 6 kap. 24 § får kommunen besluta om att ta ut kostnaderna av fastighetsägarna i området. Förbättring, som måste hållas isär från underhåll, kan då ses som att ställa i ordning med hänsyn till nya eller ändrade krav på de allmänna platserna. Kostnader för drift och underhåll kan däremot inte tas ut av fastig- hetsägarna och den principen ska enligt våra direktiv även gälla fortsättningsvis. Omfattningen av ersättningsgilla anläggnings- och förbättrings- kostnader – kostnadsunderlaget – bör vara densamma som (prop. 1980/81:165 s. 26 ff.) och som även Plan- och byggutred- ningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1996:68 s. 173 ff.). Till att börja med ska det således kunna ingå markkostnader och de bygg- nadskostnader för gator, torg och vägar som krävs för anläggning- arnas användning och för att anläggningarna ska kunna drivas och underhållas på ett rationellt sätt. Vidare ska ingå kostnader för Finansiering av gator och allmänna platser olika åtgärder som trottoarer, gång- och cykelvägar, anläggningar för dagvattenavrinning, planteringar och andra särskilda anord- ningar som gatan ska vara försedd med enligt detaljplanen. Dit kan även höra mindre parkstråk, lekplatser eller andra områdesanknutna anordningar. När det gäller åtgärder för dagvattenavrinning framgår det av 13 § att huvudmannen för en allmän va-anläggning inte har skyldighet att svara för vägdiken, rännstenar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder rännstensbrunnar med den allmänna va-anläggningen. Kostnaderna för sådana anordningar ska således i stället kunna tas ut av fastighetsägarna genom gatukostnadsavgifter. Andra åtgärder som kan behövas för en gatas användning eller drift och underhåll och som bör ingå i kostnadsunderlaget är anord- ningar för gatubelysning och trafikreglering. Kostnadsunderlaget bör anpassas för speciella omständigheter. Enligt 6 kap. 18 § PBL ska en allmän plats när den upplåts för all- män användning vara ordnad på ett ändamålsenligt sätt och i enlig- het med ortens sed. I fråga om gatubredd, höjdläge och utformning i övrigt ska den följa detaljplanen. Av det följer enligt förarbetena till nuvarande bestämmelser (prop. 1980/81:165 s. 27) att om anläggnings- eller förbättringsåtgärderna genomförs med högre standard än normalt ska beloppet för gatukostnadsersättning också jämkas i motsvarande mån. Vi anser att samma hänsyn bör tas när kostnadsunderlaget för en taxebaserad avgift beräknas. Enligt 6 kap. 24 § får vidare kommunen besluta om betalnings- skyldighet för åtgärder som är avsedda att tillgodose ett områdes behov av allmänna platser. I förarbetena (prop. 1980/81:165 s. 26) uttalade departementschefen att detta bör innebära bl.a. att större trafikleder – primär- och sekundärleder – inte ska räknas med i kostnadsunderlaget. (SOU 1977:65) tycks inte ha tänkt sig att t.ex. större trafikleder och liknande skulle uteslutas från kostnadsunderlaget. Däremot föreslog utredningen att avgiftsskyldigheten skulle kunna begränsas till de fastigheter som får en övervägande fördel av åtgärderna. Det rörde sig alltså om en områdesavgränsning av liknande slag som , men enligt utredningen borde regeln inte gälla t.ex. ombyggnad av gata för att tillgodose genomfartstrafik. Sådana kostnader avsågs ingå i kostnadsunderlaget och kunna tas ut av fastighetsägarkollektivet (SOU 1977:65 s. 98). I Västeråsförsöket, som byggde på utred- ningens förslag, utgick man däremot från att alla kostnader för t.ex. genomfartsleder och sportanläggningar skulle skattefinansieras. Finansiering av gator och allmänna platser Huvudsyftet med vårt förslag om en avgift baserad på en kom- munal taxa för att finansiera kommunala kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser är att väsentligt förenkla systemet med gatukostnadsersättning. Ett annat syfte är att skapa större rättvisa mellan fastighetsägare inom olika delar av kommunen. En grundprincip anser vi ska vara att skattekollektivets ansvar genom stat och kommun för att finansiera det allmänna väg- nätet utanför detaljplan i princip inte bör förändras. För större vägar svarar således staten eller kommunen. Likaså bör det gemensamma ansvaret för andra anläggningar som kan betjäna en större del av en kommun fortfarande skatte- finansieras i den utsträckning kommunen inte tar ut särskilda avgifter för nyttjandet. Överfört till tätortsförhållanden bör detta leda till att man från kostnadsunderlaget för fastighetsägares avgifts- skyldighet i första hand utesluter vad som traditionellt har kallats generalplaneanläggningar, alltså större genomfartsleder och parker, sportanläggningar och liknande. I vårt liksom i Plan- och byggutredningens förslag blir det inte som det vanligen är att fördelningsområdet sammanfaller med ett detaljplaneområde. I stället avses samtliga områden i kommu- nen med kommunalt huvudmannaskap sammanföras till ett enda eller eventuellt flera fördelningsområden. När det gäller avgränsningen av de allmänna platser som ska ingå i kostnadsunderlaget är det emellertid något av dagens princi- per som bör gälla även i fortsättningen. Plan- och byggutredningen föreslog (SOU 1996:168 s. 176) att man vid den avgränsningen lämpligen kunde bygga på den indelning av bilnätet som då fanns i om trafik och bebyggelse i städer och tätorter – trafikråd, TRÅD. Den handboken är ersatt av två andra skrifter10. Tätortens bilnät delas i dessa skrifter in i huvudnät och lokalnät. Till huvudnätet hänförs dels gator för trafik förbi, genom samt till och från tätorten, dels huvudgator för trafik inom tätorten mellan områden/grannskap. Till lokalnätet hänförs uppsamlingsgator, industrigator, bussgator och lokalgator för trafik mellan huvudnät och område/grannskap samt inom ett område. I kostnadsunder- laget borde enligt Plan- och byggutredningens mening endast ingå kostnaderna för lokalnätet. 10 Kommuner och Landsting, , , , Trafik för en attraktiv stad (TRAST), resp. Underlag, Utgåva 2, 2007. Finansiering av gator och allmänna platser Vi delar den uppfattningen. Vi anser att kostnadsunderlaget endast ska kunna omfatta åtgärder inom detaljplaneområdet och att dessa åtgärder när det gäller gatuutbyggnaden ska rymmas inom ramen för vad som definieras som lokalnät i nämnda skrifter. Vi vill sammanhanget peka på den möjlighet som vi föreslår i avsnitt 5 att i ett exploateringsavtal, om det finns särskilda skäl, även ta upp t.ex. en anslutningsgata till ett nytt bostadsområde, även om gatan ligger utanför detaljplaneområdet. Ett annat exempel kan vara en av- och påfart från en genomfart som krävs för att betjäna ett nytt köpcentrum. Särskilda skäl skulle i dessa fall vara att åtgärderna är nödvändiga för att planen ska kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt. Dessa åtgärder ska dock inte kunna ingå i kostnadsunderlaget. Det innebär att finansieringen av sådana åtgärder får regleras genom överenskommelser i varje enskilt fall.