sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — arbetstagaren själv kan välja pensioneringsålder, beroende på pre- ferenser för materiell konsumtion kontra fritid, arbetsmiljö och attityder på arbetsplatsen, hälsotillstånd, familjeförhållanden och en mängd alternativ. Den kalkyl som redovisats i avsnitt 21.2 utgår som nämnts från tre alternativa antaganden: att en höjning i riktål- dern med slår igenom med , respektive på den genomsnittliga utträdesåldern. När utträdesåldern stiger antas detta motsvaras av ökad sysselsättning. Man skulle också kunna tolka beräkningen så att utbudet av arbetskraft höjs på det angivna sättet och att det i så fall föreligger en risk att arbetslösheten ökar och att sysselsättningsökningen blir mindre. Om arbetsutbudet på kort sikt skulle öka kraftigt är det möjligt eller troligt att resultatet temporärt blir ökad arbetslöshet sett i relation till arbetsutbudet. På lång sikt räknas här emellertid med att det ökade utbudet av arbetskraft motsvaras av ökad faktisk sysselsättning. Om en ytterligare person får arbete får han/hon också löneinkomster som kan spenderas på varor och tjänster, vil- ket i sin tur höjer efterfrågan på arbetskraft. Man kan göra gällande att i ett välfärdssamhälle får även arbetslösa personer en viss inkomst (arbetslöshetsersättning, pension, eller liknande), och den tillkommande effekten av att personen får arbete motsvarar inte fullt ut den löneinkomst som han/hon får. Men det minskade behovet av sociala ersättningar gör att de skatte- och avgiftssatser som finansierar ersättningarna kan sänkas, vilket ytterligare vidgar befolkningens konsumtionsmöjligheter. Sysselsättningsökningen i de tre angivna scenarierna har för perioden –2070 beräknats till ackumulerat , respektive . Detta motsvarar utslaget , och . Om man antar att de till- kommande sysselsatta har samma produktivitet som genomsnittet av alla sysselsatta, följer att effekten på den ekonomiska tillväxten (BNP-tillväxten) blir samma årliga procenttal. Det ökade utbudet av arbetskraft skulle teoretiskt inverka däm- pande på reallöneutvecklingen. Man kan emellertid räkna med att vad som inverkar på lönebildningen är balansen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden, dvs. i princip arbetslösheten. Om arbetslösheten på lång sikt enligt vad som ovan sagts inte påverkas, skulle det knappast uppstå några komplicerande effekter för löne- bildningens del. När flera är sysselsatta ökar avgiftsinkomsterna till pensionssyste- met. Detta stärker pensionssystemet finansiellt. Dessutom stärks buffertfonden av en sysselsättningsökning eftersom dess avgiftsin- komster ökar. Enligt beräkningar har utvecklingen av antalet avgiftsbetalare betydelse för pensionssy- stemets finansiella ställning både på kort och på lång sikt2. För att belysa hur utredningens förslag kan komma att påverka pensionssystemets finansiella ställning har gjort beräkningar åt utredningen av förslagens effekter på balans- talet. Balanstalet visar inkomstpensionens finansiella ställning. Balanstalet är kvoten mellan systemets totala tillgångar och dess pensionsåtagande. Skulderna utgörs av intjänade pensionsrättigheter och tillgångarna av avgiftsinkomster och AP- fondernas marknadsvärde. Om balanstalet är lägre än ett balanseras systemet med automatik. Indexeringen av både utbetalda pensioner och inarbetade pensionsrättigheter minskar då i förhållande till vad indexeringen skulle ha varit utan balansering. Om tillgångarna överstiger skulderna används överskottet för att söka komma i kapp den förlorade indexeringen. Pensionsmyndighet- ens beräkningar har gjorts dels vid oförändrat arbetsutbud bland de personer som är eller äldre, dels för utredningens tre alterna- tiva scenarier med ökat arbetsutbud. Scenarierna har beskrivits i avsnitt 21.2 och 21.5. Av tabell 21.2 framgår att utredningens förslag i det relativt korta perspektivet i första hand har en något utjämnande effekt på balanstalet. Det framgår att balanstalet beräknas vara lägre än ett både 2018 och 2020 i samtliga alternativen. Balanstalen är dock högre när flera är sysselsatta enligt de tre scenarierna. Det framgår också att balanseringen beräknas återställas snabbare om utred- ningens förslag genomförs. är pensionsnivåerna återställda efter de tidigare balanseringarna i samtliga tre scenarierna, vilket inte beräknas vara fallet med oförändrat antal sysselsatta. Fondstyrkan är ett mått på buffertfondens stabilitet. Den visar hur många års pensionsbetalningar som fonden i teorin kan finansi- era utan att det tillkommer några nya inkomster. Fondstyrkan är således ett likviditetsmått, balanstalet är ett solvensmått Av tabel- len framgå att fondstyrkan blir högre om antalet sysselsatta ökar. 2 : Pensionssystemets årsredovisning 2011, . medelscenariot beräknas fondstyrkan till 2030. I det höga scenariot beräknas fondstyrkan till 3,14 . Anm: Förutsättningarna baseras på budgetunderlag 2012. –2030 antas följande årlig förändring: Lönesumman, , inkomstindexet, , prisbasbeloppet, , statsobligationsränta, , , börsutveckling . Källa: och utredningens egna beräkningar.. 21.5Konsekvenser för den offentliga sektorns finanser Utredningens förslag i detta betänkande medför såväl ökade kost- nader som ökade inkomster för den offentliga sektorn. I det föl- jande redovisas utredningens beräkningar för dessa flöden exklu- sive effekterna på det allmänna pensionssystemet. Effekterna för pensionssystemet har redovisats i avsnitt 21.4. En satsning för längre arbetsliv Utredningen anser att insatser behöver vidtas inom områdena arbetsmiljö, utbildning och åldersdiskriminering. Av tabell 21.3 framgår att utredningens bedömning är att arbetsmiljöområdet behöver tillföras successivt nya medel . gäller en permanent höjning av ambitionsnivån på arbetsmiljöområdet motsvarande . Utredningens förslag för kompetenshöjande åtgärder innebär att området tillförs . tillförs ytterligare ca . Därefter stabiliseras utgiftshöjningen på . De ökade utgif- terna kan bland annat hänföras till förslaget att åldersgränsen för rätt till 40 veckors studiemedel ska höjas till . Utredningen anser att informationen om fördelarna att arbeta längre behöver förbättras. Bland annat bedöms det finnas ett behov av en ny internetportal för information om längre arbetsliv och pensionering. Kostnaderna för informationssatsningen beräknas till 40––2020. Utredningen föreslår i kapitel 18 att personer med låga inkomster ska kunna få bättre pension om de arbetar längre, jämfört med vad som gäller . Utredningen räknar med att statens utgifter för garantipension och bostadstillägg sammantaget ökar successivt till följd av förslaget. beräknas utgiftsökningen till . beräknas utgiftsökningen till jämfört med det gällande regelverk. Sammantaget beräknas utgifterna för de föreslagna satsningarna för längre arbetsliv till . Därefter ökar utgifterna 2020 uppgå till . Källa: SCB, STAR-urval, FASIT-beräkningar, , och Ökade utgifter för offentliga försäkringar och bidrag Utredningen föreslår i kapitel 11 att det ska införas en riktålder för pension. Flera av de gällande åldersreglerna i pensionssystemet och i andra närliggande försäkringar föreslås eller bedöms behövas knytas till riktåldern. Syftet med förslagen är att ändra den gällande pensioneringsnormen . Riktåldern ska följa medellivsläng- dens utveckling. Enligt preliminära beräkningar kommer riktåldern att uppgå till 2019 och till 2022. Utredningen föreslår dessutom att den lägsta åldern när inkomstpension kan tas ut ska höjas till 2015 och därefter följa riktåldern. Enligt utredning- ens beräkningar kommer den lägsta åldern för uttag av ålders- pension att vara 2019. Dessutom föreslår utredningen att arbetstagare ska ha rätt att stanna kvar i anställningen till . Både inkomsterna till och utgifterna för den offentliga sektorn beräknas öka till följd av utredningens förslag om ändrade åldersgränser. Utredningens beräkningar av ökade utgifter för socialförsäk- ringar redovisas i tabell 21.3. Dessa baseras huvudsakligen på simuleringar som har gjorts av () med mikrosimuleringsmodellen FASIT:s STAR-urval för . Utredningen bedömer att åldersgränsen för arbetslöshets- försäkringen bör knytas till riktåldern, men lämnar inte något för- slag. I beräkningarna medräknas kostnaderna för en sådan ändring. Utredningen lämnar inte heller något förslag vad gäller åldersgrän- serna för handikappersättning och bilstöd, men gör även här bedöm- ningen att dessa åldersgränser bör knytas till riktåldern. FASIT- beräkningarna kompletteras med utredningens egna beräkningar för ökade kostnader för handikappersättning, bilstöd, arbetshjälpmedel, änkepensioner och statliga ålderspensionsavgifter. Det framgår av tabell 21.3 att utredningens förslag medför avse- värt ökade utgifter för sjukpenning och arbetslöshetsersättning. Ökningen förklaras huvudsakligen med att de personer som skulle ha lämnat sjuk- eller arbetslöshetsför- säkringen för ålderspension beräknas bli kvar i dessa ersättningssystem fram till . Av tabell 21.4 fram- går att detta beräknas gälla 2 300 personer när höjningen av åldersgränsen har fått fullt genomslag. En mindre del av ökningen förklaras med att en viss andel av de som fortsätter att förvärvsarbeta på grund av åldersgränshöjningen kommer att beviljas sjukpenning (4,) eller ersättning från arbetslöshetsförsäkring (2,). Antalet personer med sjukpenning eller arbetslöshetsersättning och därigenom utgifterna för dessa försäkringar beräknas öka avse- värt . Av tabell 21.4 framgår att beräknas antalet försäkrade med sjukpenning eller arbetslöshetsersättning öka med 13 400 personer. Denna ökning kan till stor del hänföras till utredningens förslag och bedömning att sjukpenning och arbetslöshetsersättning ska kunna betalas ut även för personer som har fyllt med samma villkor som gäller för de yngre . De personer som skulle ha lämnat sjukpenningen eller arbetslöshetsersättningen kan således uppbära dessa ersättningar till. Resultat från FASIT-simuleringen tyder på att detta gäller ca 4 200 personer med arbetslöshetsersättning och ca 3 600 personer med sjukpenning. Av dessa beräknas lämna sjukpenningen eller arbetslöshetsersättning för ålderspension trots de höjda åldersgränserna. Övriga beräknas fortsätta med ersätt- ningen till. Antalet personer med sjukpenning eller arbetslöshetsersättning ökar även på grund av antagandet att åldersgränsen för uttag av inkomstpension höjs från 62 till 2019. En mindre del av ökningen förklaras med att en viss andel av de som fortsätter att förvärvsarbeta på grund av åldersgränshöjningen kommer att beviljas sjukpenning eller ersätt- ning från arbetslöshetsförsäkring. De personer som har beviljats sjukersättning eller arbetsskade- livränta 2019 eller därefter ska, enligt förslag från utredningen, kunna uppbära dessa ersättningar till . Utredningen redovisar kostnadsberäkningarna till och med . Endast ett fåtal personer som nybeviljas sjukersättning eller livränta 2019 eller därefter bedöms fylla inom utredningens beräkningsintervall. Utredningen har därför inte gjort någon separat beräkning av ökade utgifter för dessa, utan utgifterna ingår i kostnaderna för sjukpenningen. Utredningens förslag antas i kalkylen tillämpas fullt ut . Då beräknas utgifterna för den offentliga sektorn inkl. administrations- kostnaderna uppgå till ca (tabell 21.3). Mer- parten kan hänföras till ökade utgifter för sjukpenning och arbetslöshetsförsäkring, ca beror på ökade utgifter för andra socialförsäkringsförmåner. är hänförliga till ökade administra- tionskostnader och ca till nya satsningar inom arbetsmiljö mm. Källa: SCB:s simuleringar med FASIT-modellen och utredningens egna beräkningar. Ungefär hälften av de sysselsatta personer som tar ut ålders- pensionen fortsätter att arbeta antingen oförändrad eller minskad omfattning3. Arbetsutbudet beräknas därför öka end- ast i begränsad omfattning när åldersgränsen höjs. beräk- nas ökningen till cirka 2 000 personer. Personer som är kan välja att gå i pension eller fortsätta att arbeta. Anpassningen till den nya högre riktåldern bedöms leda till att utträdet från arbetskraften förskjuts även bland personer i åldrarna 63–. Det är dock osäkert hur stor denna så kallade signaleffekt blir. Utredningen har därför låtit göra en genomgång av internationell forskning om effekterna av att höja pensionsåldern i andra länder. Studierna visar att arbetsutbudet ökar mellan av den pensionsåldershöjning som har genomförts4. Övergången till riktåldern kan anses motsvara höjning av en officiell pensionsålder i andra länder. Enligt beräkningar i FASIT kommer 63 500 yrkesverksamma per- soner i åldrarna 63–att lämna arbetslivet 2016. Utredningen har utgått från detta antal och med utgångspunkt i forskningsresultaten konstruerat tre alternativa utträdesscenarier. I medelscenariot antas att av dessa personer förlänger sitt arbetsliv med . Övriga går i pension enligt FASIT-beräkning- arna. I de två övriga scenarierna antas att av personerna förlänger arbetslivet med . Förslagen från utredningen antas ge ett successivt genomslag på arbetsutbudet, med början . Först antas förslagen ge fullt genomslag på arbetsutbudet. Det finns två förklaringar till att arbetsutbudseffekterna antas visa sig . Den ena är att åldersgränsen i LAS för rätten att stanna kvar i anställningen föreslås höjas . Den andra förklaringen är att utred- ningen räknar med att avtalspensionerna och avgångspensionerna kommer att anpassas till riktåldern redan innan bestämmelserna om riktåldern börjar tillämpas. I tabell 21.5 redovisas förslagens effekter på arbetsutbudet. Det framgår att antalet sysselsatta beräknas öka lika mycket i samtliga tre scenarierna till följd av förslaget att höja den lägsta uttagsåldern 3Databasen , utredningens egna beräkningar. 4Gabriella , Om effekter på arbetsutbud och pensionering av förändringar av pensionsåldern – en forskningsöversikt, 2013. för pension, med 2 000 personer 2015 och med 4 100 personer . Av tabellen framgår också att antalet personer i åldrarna 61– som fortsätter att arbeta i stället för att gå i pension uppgår till 7 2019 och till 11 2020. Detta är en effekt av att den lägsta pensionsåldern 2019. beräknas införandet av riktåldern arbetsutbud bland personer i åldrarna 63–. Antalet sys- selsatta beräknas då öka med 5 600 personer i medelscenariot. beräknas ökningen till 27 800 personer. Detta beror dels på att infö- randet av riktåldern 2019 då antas få fullt genomslag på arbets- utbudet, dels på en effekt av beräknad höjning av riktåldern 2022. Som tidigare nämnts antas riktåldershöjningen ge en viss effekt på arbetsutbudet före höjningen. beräknas den sammanlagda ökningen av antalet sysselsatta uppgå till 39 600 personer i medelscenariot och till 27 700 respektive 51 500 personer i det låga respektive det höga scenariot. Utredningen har gjort alternativa beräkningar av förslagens effekter på antalet sysselsatta. Dessa beräkningar baseras på SCB:s arbetskraftsundersökningar och redovisas i avsnitt 21.2. Syftet med dessa beräkningar är visa de mer långsiktiga effekterna för syssel- sättningen. Dessa beräkningar indikerar på att ökningen av antalet sysselsatta kan bli större i de tre olika scenarierna än vad utredningen här har räknat med. Källa: SCB:s simuleringar med FASIT-modellen. Ökade inkomster till offentlig sektor I medelscenariot beräknas inkomsterna till staten öka med och med (se tabell 21.6). Inkomstökningarna kan helt hänföras till höjningen av den lägsta åldersgränsen för uttag av ålderspension. Effekterna är lika stora i samtliga tre scenarier. beräknas införandet av riktåldern få genom- slag. Genomslaget detta år beräknas till av den maximala effekten av riktåldershöjningen. beräknas genomslaget till , år och år av riktåldershöjningen. Inkomsterna till staten ökar dessutom till följd av att riktåldern åter beräknas höjas . Inkomsterna till den offentliga sektorn beräknas även öka till följd av antagandet att åldersgränsen för uttag av inkomstrelaterad pension höjs med 2019. Utredningen bedömer att åldersgränsen för nedsättning av arbets- givaravgifterna bör höjas till 2019. Av tabell 21.6 framgår att höjd åldersgräns för uttag av arbetsgivaravgifter beräknas leda till att skatte- och avgiftsinkomsterna ökar med 2020 i medelscenariot. I medelscenariot beräknas förslagen generera ett finansiellt överskott för den offentliga sektorn motsvarande 3 700 miljoner kronor (tabell 21.6). I det låga scenariot där utredningen antar ett mindre genomslag på arbetsutbudet stannar överskottet på . I det höga scenariot uppgår överskottet till (tabell 21.8). Källa: SCB, STAR-urval, FASIT-beräkningar, , och Källa: SCB, STAR-urval, FASIT-beräkningar, , och Källa: SCB, STAR-urval, FASIT-beräkningar, , och Beräkningarna visar att förslagen genererar ett växande överskott för den offentliga sektorn. Som tidigare nämnts så indikerar kompletterande beräkningar på förslagens effekter på sysselsättningen att dessa nettoeffekter för den offentliga sektorn i de tre olika scenarierna kan underskatta de positiva effekterna för den offentliga sektorns finanser. Utred- ningen vill dock understryka att beräkningarna är behäftade med flera osäkerheter. Kostnadsberäkningarna baseras på antagandet om oförändrat beteende. Den forskningsöversikt som utredningen har låtit göra om effekterna av höjd pensionsålder visar att det i vissa länder har uppstått ett inflöde till sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäk- ring när pensionsåldern höjs. Det finns också länder, exempelvis , där man inte har kunnat se någon sådan överströmning. Huruvida det uppstår en överströmning eller inte till andra för- säkringssystem beror på hur regelverken för de olika systemen är utformade. I har vi numera en stram tillämpning av sjuk- försäkringsreglerna. Detta tillsammans med LAS-reglerna innebär att utredningen inte räknar med att det uppstår något betydande ökat flöde till sjukförsäkringen eller arbetslöshetsförsäkringen. Bedömningen är dock osäker. Beräkningarna av effekterna av riktåldern bygger på erfarenheter från andra länder där man har höjt den officiella pensionsåldern. Sve- rige har inte någon pensionsålder, men en djupt rotad uppfattning om vad som är en normal pensionsålder. Avsikten med införandet av riktåldern för pension är att denna ska ersätta synen som den vanliga pensionsåldern. Enligt utredningens beräkningar höjs den pensionsåldern till 2019. Avsikten är att riktåldern ska följa medellivslängden för befolkningen i . Något liknande försök har inte gjorts i andra länder. Osäkerheten kring effekterna på arbetsutbudet av införandet av riktåldern är därför betydande. Utredningen anser således att det finns en risk att kostnaderna för sjukförsäkring m.m. ökar kraftigt, utan att arbetsutbudet ökar i motsvarande omfattning. Därför är det viktigt att förslagens effekter följs noga. I kapitel 19 föreslås att en särskild grupp till- sätts för denna uppgift. Utredningens beräkningar av effekterna för den offentliga sektorn har gjorts med FASIT-modellens STAR-urval dels för modellens grundår 2010, dels för . Simuleringen görs för alla som i åldersintervallet 61 till börjat ta ut allmän ålderspension . För dessa simuleras två tillstånd, dels att de får pension , dels att de bibehåller den status de hade innan pensioneringen. I beräkningarna görs antagandet att alla i åldern 61–väljer att förlänga arbetslivet med . Resultaten ger därför den maximala effekten av en sådan förändring. I beräkningarna har dess- utom antagits att man kan få arbetslöshetsersättning och sjukpenning fram till och med . För övriga system antas att inga andra förändringar görs. Genom att jämföra resultat från de två simulerade tillstånden erhålls budgeteffekterna av att alla i åldern skjuter upp tidpunkten för pensionering per åldersgrupp. Utredningens beräkningar baseras på denna jämförelse enligt följande. Personer i åldern 61–62 år Ökade utgifter för sjukpenning, arbetslöshetsersättning och sjuk- ersättning för personer enligt resultat från simuleringar. Ökade inkomster för skatter, arbetsgivaravgifter och momsinbetal- ningar enligt resultat från simuleringar. Ökade utgifter för sjukpenning, arbetslöshetsersättning enligt resultat från simuleringar minskat med hänsyn till att övergår till ålderspension. Ökade inkomster för skatter, arbetsgivaravgifter och momsinbetal- ningar enligt tre scenarier. Låg scenario innebär att av inkomst- ökningen beaktas. Medelscenario innebär att av inkomstök- ningen beaktas. Hög scenario innebär att av inkomst- ökningen beaktas. Personer 63–samt 66–67 år Ökade inkomster för skatter, arbetsgivaravgifter och moms- inbetalningar enligt de tre ovan nämnda scenarierna. av ökade socialavgifter för personer i 66 års För samtliga åldersgrupper har gjorts egna beräkningar av skatte- delen () i den allmänna ålderspensionsavgiften, som tillfaller staten. Egna beräkningar har också gjorts av ökade utgifter för sjuk- penning och arbetslöshetsersättning för de personer som fortsätter att arbeta. 21.6Skattemässiga konsekvenser för individen m.m. I kapitel 17 har utredningen föreslagit att avdragsgillt sparande för pensionsförsäkring tidigast ska få betalas ut . För- slaget föreslås träda i kraft och gäller försäkringsavtal som ingåtts efter ikraftträdandet. När det gäller kollektivavtalsbundna försäkringsavtal som ingåtts och förnyas efter ikraft- trädandet gäller de nya bestämmelserna. Det är arbetsmarknadens parter som ansvarar för innehållet i försäkringsavtalen. Utredningen har därför svårt att bedöma hur och om dessa försäkringsavtal förnyas. Utredningens förhoppning är att försäkringsavtalen förnyas inom den angivna tiden. Att reglerna anpassas till moderna förhållanden måste se som naturlig och delvis oundviklig utveckling. Beträffande pensionsförsäkringar har arbetsgivaren avdragsrätt för , den anställde blir inte förmånsbeskattad för premierna, avkastningsskatt och beskattning för utfallande belopp. Pensionsförsäkringen utbetalas till den anställde vid avtalad tid- punkt. Det noteras att en försäkring som inte uppfyller de krav som ställs på en pensionsförsäkring beskattas som en kapitalförsäk- ring. Riktålder och andra förslag för förlängt arbetliv Utredningens föreslag medför förbättringar för stora grupper av personer . De yrkesverksamma gynnas av för- slagen om ökade satsningar på arbetsmiljö och kompetenshöjning samt åtgärder mot diskriminering på grund av ålder. Därigenom ges flera förutsättningar att arbeta längre. Förslaget om bättre information om de ekonomiska fördelarna att arbeta längre, liksom förslaget om riktålder, beräknas leda till att många kommer att skjuta upp pensioneringstidpunkten. Genom riktåldern kan staten ge ett icke-valsalternativ för alla de som inte aktivt väljer sin pensioneringstidpunkt, utan går i pension när andra i omgivningen gör det. Förslaget att införa en riktåldern för pen- sion bedöms leda till att utträdet från arbetsmarknaden (se vidare avsnitt 21.2 och 21.5). Utredningen lämnar även förslag som vidgar möjligheterna till ett längre arbetsliv för de personer som vill fortsätta arbeta, men som på grund av gällande reglerna inte kan det. Försla- get att höja LAS-åldern innebär att de personer som vill fortsätta att arbeta efter kan göra det. Ytterligare en grupp per- soner som får möjligheter att förlänga arbetslivet är personer med funktionsnedsättningar som behöver handikappersättning, bilstöd eller arbetshjälpmedel för att kunna göra det. Utredningen bedö- mer att åldersgränserna för dessa förmåner bör följa riktåldern och således beräknas höjas till 2019. Alla de personer som förlänger arbetslivet kan få en högre pension. Beräkningar i typfallsmodell visar att den all- männa ålderspensionen ökar i genomsnitt med som pensionen skjuts upp. Ökningen är mindre för perso- ner med garantipension, för varje extra år med arbete, eftersom garantipensionen minskar med hänsyn till inkomstpension- ens ökning. Garantipensionens avtrappningsregler beskrivs närmare i kapitel 3. I delbetänkandet illustreras det ekonomiska utfallet av ett extra års arbete för ett antal typfall.