sou · H0B394 · 2013-01-01 00:00:00 — Som nämns ovan ingick i uppdrag bl.a. att överväga frågor om proportionaliteten vid riksdagsval. Utredningen fann emellertid inte skäl att föreslå några förändringar i dessa delar. När enkammarriksdagen inrättades 1971 var endast fem partier representerade i . Denna ordning bestod i princip när tog plats i . Från valet har sju partier varit representerade i . ledde mandatfördelningssystemet endast till att resultatet inte blev proportionellt i förhållande till partiernas röstsiffror. fick ett mandat mer och Socialdemokraterna ett mindre än vad som motsvarade en proportionell fördelning utifrån valresultatet i hela landet. val finns åtta partier representerade i . De två största partierna fick i valet av rösterna medan övriga sex partier fick mellan . Vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten uppstod avsevärda avvikelser från en riksproportionell representation. Socialdemokraterna blev överrepresenterade med tre mandat och med ett. , , och fick samtliga ett mandat för lite i förhållande till vad som motsvarat en proportionell fördelning utifrån resultatet i hela landet. Det har varit känt att risken för avvikelser från en proportionell fördelning ökar ju fler partier som ska dela på mandaten. har framhållit att den effekt som uppstod vid val troligen kommer att uppkomma också vid framtida riksdagsval. Erfarenheterna års val innebär att det kan ifrågasättas om det nuvarande systemet för fördelning av mandat uppfyller det grundläggande kravet att det ska leda till ett proportionellt valresultat. Kommittén ges därför i uppdrag att överväga om reglerna om mandatfördelningen vid riksdagsval bör ändras, och föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar som den finner motiverade. I uppdraget ingår inte att överväga förändringar när det gäller fyraprocentsspärren. Proportionalitet i kommunala val Av 4 kap. 11 § vallagen framgår att huvudregeln vid val till kommunfullmäktige är att varje kommun utgör en valkrets. För kommuner med högst 6 000 röstberättigade gäller denna regel utan undantag. För kommuner med fler än 24 000 röstberättigade gäller att kommunen ska indelas i valkretsar. Detsamma gäller i kommuner där minst 51 mandat ska tillsättas i valet (4 kap. 12 § vallagen). Kommuner som har en röstberättigad befolkning på mellan 6 000 och 24 000 personer och färre än 51 mandat att tillsätta, får själva välja om kommunen ska delas in i valkretsar. Det är kommunfullmäktige som beslutar om indelningen och som fastställer detta för att beslutet ska gälla. Vid valen 2010 var drygt en fjärdedel av landets kommuner valkretsindelade (81 av 290). För riksdagsval och val till gäller att riket respektive landstingen ska vara indelade i valkretsar. Vid val till och finns en spärr mot små partier. Som nämns ovan får i riksdagsvalen endast de partier som har fått av rösterna i landet delta i fördelningen av mandaten. En särskild kompletterande fördelningsregel gäller dock för partier som har fått av rösterna i en valkrets (se föregående avsnitt). I valen till omfattar småpartispärren de partier som har fått av rösterna i . För val till kommunfullmäktige finns inte någon uttrycklig småpartispärr. Med hänsyn till att de mandat som ska fördelas är begränsade uppkommer emellertid ändå en naturlig spärr mot små partier. I kommuner som inte är valkretsindelade krävs att ett parti har fått mellan av rösterna för att de ska tilldelas ett mandat. Ju fler mandat som fördelas desto lägre blir spärren. I valkretsindelade kommuner uppkommer en naturlig småpartispärr på mellan . Den högsta spärren uppkommer om det endast är 15 mandat som ska fördelas i valkretsen. Som nämns ovan tillämpas i riksdagsvalen ett system med utjämningsmandat för att åstadkomma en riksproportionell representation av partierna i . Ett system med utjämningsmandat tillämpas också vid landstingsvalen. Något sådant system tillämpas dock inte vid val till kommunfullmäktige. Vid val till kommunfullmäktige i icke valkretsindelade kommuner uppkommer inga svårigheter att åstadkomma en proportionell fördelning av mandaten inom kommunen som helhet. Det kan det däremot göra i de valkretsindelade kommunerna, eftersom mandatfördelningen sker slutet i valkretsarna. Undersökningar års val visar att den styrande majoriteten skulle ha blivit en annan i en av åtta valkretsindelade kommuner om samma ordning som gäller för landstingsvalen också tillämpats i kommunerna (SOU 2008:125 s. 197). Frågan om att förbättra förutsättningarna för en proportionell fördelning av mandaten mellan partierna vid val till kommunfullmäktige har övervägts . Meningarna om behovet av förändringar har dock varit delade och de praktiska effekterna av olika framtagna modeller har bedömts bli begränsade (se t.ex. SOU 1980:45 och 1994:30). Någon enighet i fråga om hur ett mer proportionellt mandatfördelningssystem lämpligen borde utformas kunde heller inte nås vallagskommitté (SOU 2004:111 s. 165). Frågan övervägdes senast av , som dock inte lade fram något förslag utan bedömde att den borde utredas vidare (SOU 2008:125 s. 197 f.). har välkomnat en sådan utredning (bet. 2010/11:KU28 s. 54). Kommittén ges därför i uppdrag att överväga om det bör införas ett system med kommunala utjämningsmandat eller om det är möjligt att på andra sätt uppnå en proportionell mandatfördelning i valkretsindelade kommuner, och föreslå de lagändringar som den finner motiverade. Den fria nomineringsrätten har ansetts vara en central princip inom det svenska valsystemet. Principen kommer till uttryck i valsystemet genom att det, bortsett från kravet på rösträtt, inte finns några formaliakrav för att ställa upp och vara valbar i ett val. Eftersom några särskilda krav inte uppställs i fråga om t.ex. registrering av partier eller förhandsanmälan av kandidater kan väljarna så sent som på valdagen bilda ett nytt parti och ställa upp i valet. Väljarna kan alltså på en blank valsedel ange vilken partibeteckning och vilket kandidatnamn som helst med den verkan att den tillskrivna beteckningen räknas som en röst på partiet och det tillskrivna namnet en kandidatnominering och en personröst på den personen. Om flera namn skrivs till får den överst tillskrivna kandidaten väljarens personröst. Av definitionen av partibegreppet i regeringsformen framgår vidare att det inte ställs några associationsrättsliga krav på ett parti för att det ska få delta i ett val (3 kap. 7 § RF). Sedan 1974 års regeringsform antogs har frågan om att begränsa den fria nomineringsrätten varit föremål för ett omfattande utredningsarbete. Förslag om att införa olika former av obligatoriska valförberedelser har lämnats av bl.a. (Folkstyrelsens villkor, SOU 1987:6), (Ökat personval, SOU 1993:21) och Nomineringsrätts- och valkretskommittén (Vissa valfrågor, SOU 1995:143). Inget av förslagen ledde dock till lagstiftning. I sitt slutbetänkande Utvärderat personval (SOU 1996:66) föreslog Nomineringsrätts- och valkretskommittén en mindre långtgående modell som innefattade ett för partierna frivilligt system med anmälan av samtliga kandidater. Regeringen ställde sig bakom förslaget som därefter antogs av (prop. 1996/97:70, bet. 1996/97:KU16, rskr. 1996/97:177). Frågan om offentliga valförberedelser utreddes därefter på nytt av författningsutredning (Offentliga valförberedelser – Anmälan av partier och kandidater, SOU 2001:99) och senare även av vallagskommitté (Ny vallag, SOU 2004:111). förslag ledde inte till lagstiftning medan vallagskommitté ansåg att det inte fanns tillräckliga skäl att lägga fram något förslag. Som framgår ovan övervägdes frågan även av men den lade inte fram något förslag utan ansåg att frågan borde utredas vidare (SOU 2008:125 s. 213). Den nuvarande ordningen med frivillig registrering och anmälan av kandidater innebär i praktiken att den fria nomineringsrätten i hög grad har inskränkts. Vid röstsammanräkningen ska nämligen bortses från tillskrivna namn på valsedlar som gäller för partier som har anmält samtliga sina kandidater. För sådana partier ska även bortses från kandidatnamn som inte har anmälts hos och som finns på partiets tryckta valsedlar. Däremot hindrar denna ordning inte väljarna från att t.ex. på valdagen bilda ett nytt parti genom att skriva till en partibeteckning på en blank valsedel. Det finns inte heller något som hindrar väljarna från att skriva till nya namn på en valsedel för ett parti som inte har anmält samtliga sina kandidater vid ett visst val. Frågan om offentliga valförberedelser har även uppmärksammats av efter de allmänna valen 2006 och 2010 (Rapport 2007:1 Erfarenheter från valen och Rapport 2011:1 Erfarenheter från valen ). Myndigheten har framhållit att det nuvarande systemet riskerar att leda till att det saknas personer att utse till ledamöter – tomma stolar – och att personer blir invalda mot sin vilja – ofrivillig kandidatur. har vidare framfört att det saknas valtekniska sanktionsmöjligheter mot att partier som inte har registrerat sin partibeteckning använder en beteckning som kan vara förväxlingsbar med något annat partis registrerade partibeteckning. Frågan om behovet av skydd mot ofrivilliga kandidaturer har även berörts av (promemoria , Erfarenheter av prövningen av överklaganden allmänna val, dnr 13-2011). Kommittén ges därför i uppdrag att överväga om den fria nomineringsrätten bör inskränkas och om det bör införas krav på offentliga valförberedelser, och föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar som den finner motiverade. Inom ramen för sitt arbete ska kommittén bl.a. överväga om det bör ställas krav på att partiernas anmälan av samtliga kandidater alltid måste omfatta ett visst minsta antal kandidater. Kommittén ska också överväga om den nuvarande möjligheten för en person att kandidera eller bli nominerad för flera partier i ett och samma val bör begränsas. Om kommittén bedömer att det saknas tillräckliga skäl att föreslå offentliga valförberedelser ska den i stället överväga om andra ändringar bör göras i de nuvarande reglerna i syfte att förhindra att enskilda mot sin vilja utses till ledamöter eller ersättare för ett parti, och föreslå de lagändringar som den finner motiverade. Vid genomförandet av allmänna val sköts valadministrationen i stor utsträckning med hjälp av modern informationsteknologi. Upprättandet av röstlängder, den slutliga sammanräkningen av röster och fördelningen av mandat samt utseende av ledamöter och ersättare sker med användning av it-stöd. Partierna har möjlighet att beställa sina valsedlar elektroniskt och valbarhetskontroller kan ske på automatiserad väg. Valnämnderna kan också med hjälp av it-stöd t.ex. registrera vissa uppgifter som behövs för framställningen av röstkort. Däremot sker varken avprickningen i röstlängden, själva röstningen eller räkning av rösterna på automatiserad väg. Den gällande ordningen utesluter inte att räkningen av pappersvalsedlar sker med hjälp av elektronisk utrustning för optisk läsning. I samband med valet till 2009 och de allmänna valen 2010 utnyttjade exempelvis i sådan utrustning vilket ledde till att antalet anställda som räknade röster kunde begränsas avsevärt (årsredovisning samt rapport 2011:1 s. 15). varken rättsligt stöd eller tillräckligt avancerade tekniska lösningar för att genomföra rösträkningen helt på automatiserad väg. Frågan om att inrätta ett elektroniskt förfarande för röstning har varit föremål för överväganden av flera tidigare utredningar. Valtekniska utredningen presenterade i sitt betänkande Teknik och administration i valförfarandet (SOU 2000:125) förslag till ett elektroniskt röstningssystem för röstning via internet. Vidare ansåg att försök med internetbaserat röstande borde genomföras i någon kommun eller i samband med skolval (En uthållig demokrati, SOU 2000:1). Frågan övervägdes senast av vallagskommitté i betänkandet Ny vallag (SOU 2004:111). Kommittén lämnade inte något förslag om elektronisk röstning men förordade att försök skulle genomföras i kontrollerade former i samverkan med , t.ex. i samband med en rådgivande folkomröstning eller ett skolval. har undersökt i vilken utsträckning kommunerna använt sig av elektronisk teknik för att inhämta kommuninvånarnas synpunkter i olika frågor. Av redovisningen framgår att endast en mycket liten andel av kommunerna använt sig av tekniklösningar i form av exempelvis rådslag via internet (Rapport 2007:2 Kunskapsbank om elektronisk röstning). har uttalat att det vore värdefullt att i lämpligt sammanhang utreda möjligheterna att införa ett elektroniskt röstningsförfarande i vallokaler och röstningslokaler och betonat att samma principer generellt bör gälla vid elektronisk röstning som vid traditionell röstning med pappersvalsedlar (bet. 2010/11:KU28 s. 52). har gett regeringen till känna vad utskottet anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:293). En förutsättning för att ett elektroniskt röstningsförfarande ska kunna inrättas är att de grundläggande principer som valsystemet bygger på kan upprätthållas. Som både Valtekniska utredningen års vallagskommitté framhållit innebär det att högt ställda krav på tillförlitlighet måste kunna uppfyllas (SOU 2000:125 s. 83, SOU 2004:111 s. 181 f.). Det måste vidare vara möjligt att verifiera och kontrollera resultatet i efterhand. Den absoluta valhemligheten måste också kunna garanteras. Det krävs dessutom att systemet är utformat så att inga andra än de som har rösträtt kan rösta och att väljarna bara kan utnyttja sin röst en gång i ett val. En avgiven röst ska inte heller kunna ändras av någon annan. måste systemet säkerställa att sammanräkningen av röster blir korrekt på alla nivåer i valen. Utvecklingen av nya metoder för att genomföra röstningsförfaranden på elektronisk väg har fortgått . I några länder har elektroniska förfaranden använts utan större framgång. I exempelvis och har elektroniska system prövats men avskaffats. I andra länder har erfarenheterna av systemen varit mer positiva. Mångårig erfarenhet från röstning via internet finns exempelvis i och . 2003 genomfördes även försök med elektronisk röstning i . Dessa förefaller av allt att döma ha utfallit väl. Nya försök med elektronisk förtidsröstning via internet har genomförts vid de kommunala valen i . Goda kunskaper om tillämpningen av elektroniska förfaranden finns även inom och (). publicerade en handbok om elektronisk röstning med råd och anvisningar om överväganden som bör göras i samband med att elektroniska röstningssystem införs och som anknyter till rekommendation om en gemensam standard för elektronisk röstning (Rec. [2004] 11). Ur ett demokratiperspektiv förefaller ett elektroniskt röstningsförfarande kunna leda till flera positiva effekter. Ett elektroniskt system torde kunna ge ökade möjligheter för personer med olika former av funktionsnedsättning att delta i demokratin på jämlika villkor. Det gäller t.ex. för personer som har sådana funktionsnedsättningar att de med nuvarande ordning har svårt att rösta utan hjälp av andra personer. Ett elektroniskt röstningssystem skulle också kunna förenkla möjligheterna för väljare att personrösta på annan ort än hemorten. Ett internetbaserat röstningsförfarande skulle vidare kunna leda till ökad flexibilitet och förbättrade möjligheter att rösta för personer som befinner sig utomlands utan närhet till en ambassad, exempelvis för utlandssvenskar eller utlandsstationerad militär personal. Det finns också skäl att anta att många yngre väljare, som vuxit upp i kommunikationssamhället, förväntar sig att de ska kunna använda modern teknik när de röstar. Beroende på hur ett elektroniskt röstningsförfarande utformas och i vilken omfattning det utnyttjas finns vidare förutsättningar att minimera risken för fel såväl vid själva röstmottagningen och röstningen som vid rösträkningen. Det kan också skapa ökade förutsättningar att genomföra valnämndernas preliminära rösträkning – onsdagsräkningen – och länsstyrelsernas slutliga rösträkning snabbare än enligt nuvarande ordning. Ett elektroniskt röstningssystem kan emellertid även ha nackdelar. Bristande transparens och svårigheter att förstå systemet kan exempelvis leda till minskat förtroende hos väljarna. Det är också viktigt att ta hänsyn till att vissa grupper av väljare, exempelvis äldre personer med mindre vana av att nyttja modern it-teknik, kan ha större svårigheter än andra att använda vissa typer av elektroniska röstningssystem. Sammantaget finns skäl att på nytt utreda förutsättningarna för att införa ett elektroniskt förfarande för röstning och rösträkning som ett komplement till det nuvarande systemet. Kommittén ges därför i uppdrag att överväga möjligheterna att införa ett elektroniskt förfarande för röstning och rösträkning vid allmänna val, val till och nationella folkomröstningar, överväga både system som bygger på att röstningen sker i vallokaler och röstningslokaler och system som innebär att röstning kan ske via internet från andra platser än val- och röstningslokaler, och föreslå de lagändringar som den finner motiverade. Övervägandena ska inriktas på att skapa rättsliga och praktiska förutsättningar för att pröva ett elektroniskt förfarande i mindre skala och utvärdera det innan det tas i bruk i större omfattning i allmänna val eller folkomröstningar i hela landet. I arbetet ska kommittén beakta de erfarenheter som finns av elektroniska röstningsförfaranden i andra länder inom , exempelvis , , , och . Kommittén ska även lägga stor vikt vid rekommendation om en gemensam standard för elektronisk röstning och beakta det arbete som bedrivs på området inom . Vid val till är riket indelat i valkretsar (3 kap. 5 § RF). Som framgår ovan finns det 29 valkretsar (4 kap. 2 § vallagen). Indelningen bygger, med några få undantag, på indelningen av riket i län. Några principiella förändringar av indelningen har inte skett (SOU 1995:143 s. 179). Däremot har mindre justeringar gjorts främst i samband med genomförda förändringar i fråga om länsindelningen (prop. 1992/93:163, 1995/96:224 och 1996/97:108). Frågan om valkretsindelning har tidigare övervägts av bl.a. (SOU 1987:6), (SOU 1990:36) och Nomineringsrätts- och valkretskommittén (SOU 1995:143). Valkretsindelningen övervägdes senast av , som ansåg att det saknades skäl att göra några förändringar av riksdagsvalkretsarna (SOU 2008:125 s. 157). Bedömningen gjordes främst utifrån den betydelse valkretsindelningen kan förväntas få för personvalsinslaget i systemet. Även om det saknas skäl att överväga en större valkretsreform kan skäl ändå finnas att överväga mindre förändringar när det gäller indelningen av enstaka valkretsar. i har begärt att regeringen ska se över valkretsindelningen i Västa (dnr Ju2008/6334/L6). har bl.a. pekat på att västra valkrets inte är geografiskt sammanhängande. Innan den partiella författningsreformen 1968–1969 genomfördes fördelades alla mandat i riksdagsvalet i slutna valkretsar. Valkretsindelningen fick då stor betydelse för hur proportionell fördelningen av mandaten mellan partierna blev. Med tillkomsten av det riksproportionella systemet förlorade valkretsindelningen visserligen sin avgörande betydelse för proportionaliteten vid mandatfördelningen mellan partierna i landet som helhet, men det innebär inte att valkretsindelningen saknar betydelse i det politiska livet. Partiernas regionala verksamhet är fortfarande nära knuten till valkretsarna. Indelningen är av stor betydelse för att skapa och upprätthålla goda kontakter mellan väljare och valda. Partiernas kandidatnomineringar sker också valkretsvis och en särskild personröst kan lämnas bara för en kandidat som nominerats i väljarens egen valkrets. Vid indelningen av landet i valkretsar är en central utgångspunkt att valkretsarna ska bilda geografiskt sammanhängande enheter (SOU 1995:143 s. 182 f.). Den nuvarande indelningen av riksdagsvalkretsar i uppfyller inte fullt ut detta villkor. Kommittén ges därför i uppdrag att överväga om valkretsindelningen vid val till bör ändras i , och föreslå de lagändringar som den finner motiverade. En utgångspunkt för arbetet ska vara att en ändring av valkretsindelningen inte ska påverka proportionaliteten vid mandatfördelningen mellan partierna i landet som helhet i riksdagsval, utöver vad som följer av andra förslag som kommittén lämnar om mandatfördelningen. Kommittén ska vidare utgå från att det sammanlagda antalet valkretsar inte ska ändras. En partibeteckning kan ha skydd som varumärke. Rätten för en varumärkesinnehavare att exklusivt förfoga över användningen av ett skyddat kännetecken är sanktionerad genom straff- och skadeståndsansvar enligt 8 kap. 1 och 4 §§ varumärkeslagen (2010:1877). Detta innebär dock inte att en valsedel är ogiltig om ett förväxlingsbart kännetecken använts, dvs. om ett parti använt en partibeteckning på valsedlarna som liknar ett annat partis partibeteckning i sådan grad att det finns en risk för förväxling. I vissa fall finns dock utrymme att bedöma användningen av förväxlingsbara valsedlar som straffbar otillbörlig verkan vid röstning enligt 17 kap. 8 § (NJA 1965 s. 116). Det kan också finnas grund för att besluta om omval om det framkommit att någon har verkat otillbörligt vid ett val (15 kap. 13 § vallagen). Partier kan välja att anmäla sin partibeteckning för registrering enligt bestämmelserna i 2 kap. vallagen. Ett villkor för registrering är att beteckningen inte ska kunna antas bli förväxlad med en redan registrerad partibeteckning. Den nuvarande ordningen innebär alltså att ett parti kan få ett visst skydd enligt vallagen för sin beteckning. Systemet innehåller dock inte något skydd mot att ett annat parti uppträder i ett val med en partibeteckning som kan antas bli förväxlad med en registrerad partibeteckning. En registrering innebär nämligen endast att andra partier hindras från att registrera en sådan beteckning. När det gäller deltagandet i allmänna val visar utvecklingen , främst på det lokala planet, att allt fler partier ställer upp i valen. I takt med att väljarna får fler alternativ att ta ställning till ökar också behovet av att tydligt kunna särskilja partierna från varandra, främst för att minska risken för förväxling. Det kan ifrågasättas om den nuvarande ordningen är ändamålsenlig för att åstadkomma ett tillräckligt starkt skydd enligt vallagen för partibeteckningarna. Kommittén ges därför i uppdrag att överväga om det bör införas ett starkare skydd för registrerade partibeteckningar, och föreslå de lagändringar som den finner motiverade. Bestämmelser om valsedlarnas utformning finns i 6 kap. vallagen och i valförordningen. Vid val används tre olika typer av valsedlar. Dessa brukar benämnas partimarkerade valsedlar, namnvalsedlar och blanka valsedlar. Samtliga valsedlar ska innehålla uppgift om vilket val de är avsedda att användas i. På partimarkerade valsedlarna ska därutöver finnas en partibeckning. På namnvalsedlar ska dessutom finnas uppgift om kandidater. Valsedlarna får, utöver nämnda uppgifter, även innehålla viss annan information, bl.a. uppgift om att partiet har registrerat sin partibeteckning och anmält sina kandidater. Blanka valsedlar saknar både uppgift om partibeteckning och kandidater (6 kap. 1 § vallagen). En valsedel ska vara utformad så att väljaren kan lämna en särskild personröst och ska även innehålla information om personvalets innebörd. I vallagen finns även en bestämmelse om valsedlarnas storlek medan regler om valsedlarnas färger i olika slags val finns i valförordningen. I vallagen föreskrivs vidare att valsedlar som används vid ett val ska tillhandahållas av . Bestämmelser om valsedlars ogiltighet finns i 13 kap. vallagen. Av bestämmelserna följer att en valsedel som avviker från regleringen om valsedlars utformning inte med automatik ska anses vara ogiltig. Enligt 13 kap. 7 § första stycket vallagen är en valsedel ogiltig om den saknar partibeteckning, har mer än en partibeteckning eller har kännetecken som uppenbarligen har gjorts med avsikt. Det innebär alltså att valsedlar inte anses ogiltiga om de avviker i fråga om t.ex. färg eller form eller har beställts av ett parti direkt från ett tryckeri.