sou · H1B341 · 2013-06-14 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om förskoleplats i tid SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att se över om det behövs nya åtgärder eller incitament som kan riktas mot kommuner för att fler barn ska erbjudas förskoleplats inom lagstadgad tid. förordnades överdirektören som särskild utredare. Som sekreterare anställdes förvaltningsrättsfiskalen . Som sakkunniga i utredningen förordnades departementssekreterarna samt ämnesråden och . förordnades även kanslirådet Per och hovrättsassessorn som sakkunniga. I enlighet med regeringens direktiv har utredningen under arbetets gång samrått med , samt Kommuner och Landsting. Utredningen har antagit namnet Utredningen om förskoleplats . Enligt de ursprungliga direktiven skulle uppdraget redovisas . beslutade regeringen dock att förlänga utredningstiden till och med . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Förskolegaranti (SOU 2013:41) och uppdraget är i och med det slutfört. Uppdraget och arbetet ................................................ Regeringen har bestämt uppdraget ......................................... Vi har arbetat under ............................................ Det här betänkandet är produkten.......................................... Föräldraförsäkring och förskola .................................... Det kommunala vårdnadsbidraget .......................................... Föräldrars rätt till föräldraledighet ......................................... Förskolan och dess utveckling ................................................ Förskolan enligt nya skollagen................................................ Regelverk med likartade syften ............................................... – plats utan oskäligt dröjsmål ................................... Kravet på förskola .................................... Hur kommunen kan uppfylla kravet....................................... Tolkningen av fyramånadersfristen......................................... II PROBLEMET MED DRÖJSMÅL Problemet och utvecklingen....................................... Läget i kommunerna 2012/2013............................................ Närmare om olika grupper av barn ....................................... Det finns kompletterande statistik ....................................... Slutsatser om problemet och utvecklingen........................... Orsakerna till problemet ............................................ Allmänt om genomgången av orsaker................................... Gemensamt för kommuner som brister ............................... Befolkningsutvecklingen i kommunen ................................. Personal, lokaler och resurser i övrigt................................... Kvalitetskrav som tänkbar orsak ........................................... Kommunens planering och prioritering ............................... Barnet går miste om utbildning ............................................. Problem också för föräldrarna............................................... Särskilt om nyanlända föräldrar............................................. Föräldrarnas arbetsgivare drabbas ......................................... Jämställdhet mellan kvinnor och män .................................. Dagens åtgärder vid dröjsmål..................................... Regler om tillsyn och ingripanden ........................................ Tillsyn och ingripanden i praktiken ...................................... Skadestånd på civilrättslig grund........................................... Prövning enligt kommunallagen ........................................... Några andra åtgärder av intresse ........................................... III ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Förskolegaranti bör införas ........................................ Uppdraget framgår av direktiven .......................................... Dagens åtgärder räcker troligen inte..................................... Nya åtgärder eller incitament är lämpliga............................. Målet för nya åtgärder eller incitament ................................ Frågan om ekonomisk kompensation .................................. Vi föreslår en nationell förskolegaranti ................................ Information och rapportering ..................................... Tydlig platsdag i skollagen .................................................... Informationsskyldighet för kommunen............................... Rapporteringsskyldighet för kommunen ............................. Väntepenning till föräldrar......................................... En förmån i socialförsäkringen ............................................. Försäkrad genom bosättning eller arbete ............................. Vårdnadshavare och andra föräldrar ..................................... Vissa gemensamma bestämmelser ......................................... Dröjsmålet ger rätt till väntepenning .................................... Förmånsnivåer och förvärvsarbete ........................................ Beräkningen av väntepenning ................................................ Handläggning och beslut ....................................................... Föräldraledighet och semester............................................... Etableringsinsatser för nyanlända ......................................... Samordning med andra ersättningar ..................................... Beskattning och pension........................................................ Förmåner vid sjukdom ........................................................... 12.10Följdändringar i övrigt ........................................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. IV KONSEKVENSER OCH ÖVRIGT Konsekvenser av förslagen ......................................... Inledning och översikt ........................................................... Barnen och kvaliteten i förskolan.......................................... Föräldrarna och föräldraförsäkringen ................................... De integrationspolitiska målen.............................................. Jämställdheten mellan kvinnor och män .............................. Den kommunala självstyrelsen.............................................. Kostnader för kommunerna och staten................................ Villkoren för enskilda huvudmän.......................................... Samordningen av sociala trygghetssystem ........................... Bedömningen av väntepenningen ......................................... Alternativ som har valts bort ...................................... Nya eller ändrade statsbidrag ................................................ Frivillig ekonomisk kompensation ....................................... Öppna jämförelser av väntetider........................................... Förstärkt tillsyn av kommunerna ......................................... Krav på planering ................................................ Utbildning i läsår och terminer ............................................. Sanktionsavgift som tillfaller staten...................................... Verkställighet enligt utsökningsbalken ................................ Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)............ Förslaget till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) .............................................................................. Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ....... Förslaget till lag om ändring i semesterlagen (1977:480).... Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter .................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:307) om 17.9Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1988:244) om grupplivförsäkring för deltagare i vissa 17.10Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1988:245) om grupplivförsäkring för doktorander ............ 17.11Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander .............. 17.12Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd............................................... 17.13Förslaget till förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655)..................................... 17.14Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den 17.15Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2010:407) om ersättning till vissa nyanlända invandrare.... 17.16Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:54................................................ Utredningen om ökat arbetskrafts- deltagande bland nyanlända utrikes födda kvinnor och anhörig- förordning 1408/71 Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföre- tagare eller deras familjemedlemmar förordning 883/2004 förordning (EG) nr 883/2004 av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade vård av barn (en form av tillfällig När föräldrar vill ha förskoleplats ska kommunen normalt erbjuda det . Det framgår av skollagen (2010:800). En del kommuner har interna riktlinjer som går längre, till exempel att plats ska erbjudas , men det är frivilligt. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att kommunerna i de allra flesta fall erbjuder plats . Regeringen påpekade att det finns kommuner som inte gör det och att det innebär stora problem för drabbade föräldrar. Mot den bakgrunden har regeringen gett oss i uppdrag att se över om det behövs nya åtgärder eller incitament som kan riktas mot kommuner för att fler barn ska erbjudas förskoleplats inom lagstadgad tid. En del av uppdraget är att undersöka hur stort problemet med dröjsmål är och att analysera orsakerna till det. En annan del är att undersöka olika sätt att kompensera föräldrar ekonomiskt om kommunen inte erbjuder förskoleplats . För att ta reda på hur stort problemet är har vi sänt ut en enkät till landets alla kommuner. Resultatet talar för att ungefär 3 000 barn får vänta för länge på förskoleplats, vilket motsvarar av alla barn som ska börja i förskola. Dessa barn får enligt undersökningen vänta 2–3 månader för länge i genomsnitt. Det är totalt 36 kommuner som har svarat att de troligen inte kan erbjuda plats till alla barn. Även tidigare undersökningar har visat att dröjsmål förekommer, även om problemets omfattning varit oklar. Orsaken till dröjsmålen tycks framförallt vara brister när det gäller planering och prioriteringar i vissa kommuner. Det kan till exempel handla om att man inte tagit fram en tillräckligt bra befolk- ningsprognos, att samarbetet inom kommunen inte fungerar till- räckligt väl eller att man saknar beredskap för snabba åtgärder när det uppstår brist på platser. Det kan också handla om att förskolan får stå tillbaka när det är ont om pengar i kommunen. Problemet med dröjsmål har negativa konsekvenser. Barnet går miste om utbildning och föräldrarna får svårare att gå tillbaka till sina arbeten eller till andra sysselsättningar. I värsta fall kan de förlora sin försörjning och delar av sitt socialförsäkringsskydd. Det kan nämligen hända om deras föräldrapenningdagar tagit slut. Arbetsgivare kan vidare få problem om anställda inte kommer tillbaka som planerat och nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet kan fördröjas. Jämställdheten mellan kvinnor och män påverkas också negativt. Sannolikt medför dröjsmålen även samhällsekonomiska kostnader, eftersom antalet arbetade timmar minskar. Ett räkneexempel visar att den totala kostnaden skulle kunna vara upp mot . Föräldrarnas inkomstförluster står troligen för en betydande del av kostnaden. Frågan är då om det behövs nya åtgärder eller incitament. kan Skolinspektionen ingripa mot en kommun som inte erbju- der förskoleplats . Bland annat kan myndigheten vitesförelägga kommunen. Föräldrarna har dessutom möjlighet att få skadestånd av kommunen och om det finns ett beslut att överklaga går det sannolikt att få till stånd en så kallad laglighetsprövning i domstol. Vi bedömer ändå att dagens åtgärder inte räcker och föreslår därför en nationell förskolegaranti. Någon sådan finns inte . Den ska säkra att så många barn som möjligt erbjuds förskoleplats och att föräldrar som trots allt får vänta för länge får ett bättre skydd. Förslaget är att garantin ska bestå av fyra olika åtgärder: 1.Tydlig platsdag i skollagen 4.Kompensation till föräldrar i form av en väntepenning Åtgärderna beskrivs nedan. Tanken är att de tillsammans ska leda till en fungerande planering och tydliga politiska prioriteringar i alla Därigenom ska alla barn kunna erbjudas förskoleplats i rätt tid. De nya reglerna föreslås börja gälla . Tydlig platsdag i skollagen Begreppet platsdag bör införas i skollagen för att förtydliga när kommunen senast är skyldig att erbjuda förskoleplats. Det ska normalt vara den dag som infaller efter föräldrarnas anmälan om förskola. Det kan också vara den dag som föräldrarna vill att barnet ska kunna börja, så länge önskemålet har lämnats åtminstone i förväg. Det nya begreppet rätar ut några frågetecken men innebär inga stora nyheter jämfört med . Andra förslaget är att kommunerna ska vara skyldiga att informera föräldrarna om när deras anmälan kom in till kommunen och om den platsdag som kan beräknas för barnet. Kommunen ska också informera om möjligheten till väntepenning om barnet inte erbjuds förskoleplats inom lagstadgad tid. Den här informationen ska vara skriftlig och lämnas när föräldrarnas anmälan har kommit in. En del kommuner lämnar liknande information men det är ett frivilligt åtagande och ingen skyldighet. Tredje förslaget är att kommunerna en gång ska kontrol- lera hur många barn som inte erbjudits plats och rapportera detta till Skolinspektionen, kommunfullmäktige och de revisorer som finns i varje kommun. På så sätt kan allmänheten få information om eventuella dröjsmål och Skolinspektionen får möj- lighet att göra tillsyn och att ingripa mot kommuner som brister. En liknande rapportering finns inom och tycks ha haft positiv effekt när det gäller dröjsmål på det området. Väntepenning till drabbade föräldrar Fjärde förslaget är en ekonomisk kompensation till föräldrar som fått vänta för länge på förskoleplats. Vi föreslår att de ska kunna ansöka om en så kallad väntepenning hos . Det är en förmån som i stort sett ska vara likställd med föräldrapenning men som bara lämnas när en förälder har fått vänta för länge på förskoleplats. Är alla villkor uppfyllda ska föräldern kunna få en ersättning som motsvarar hans eller hennes föräldrapenning på grundnivå eller sjukpenningnivå. Det ger ett skydd om dagarna med föräldrapenning tagit slut. Det innebär också att den som har kvar föräldrapenningdagar inte behöver använda dem under dröjsmålet. Dagarna kan i stället sparas . Den kommun som inte har erbjudit förskoleplats föreslås ha betalningsansvaret för väntepenningen. Rent praktiskt bör det gå till så att räknar ut hur mycket kommunen ska betala. Betalningsansvaret föreslås omfatta den väntepenning som lämnats och i vissa fall också en sanktionsavgift som tillfaller staten. Sanktionsavgiften syftar till att jämna ut skillnader mellan föräldrar med olika inkomster, så att kommunen får betala lika mycket oavsett vem eller vilka som drabbas av dröjsmålet. Väntepenningen har alltså dubbla funktioner. Dels ska den ge föräldrarna trygghet, dels ska den sätta press på kommunerna att erbjuda förskoleplats till alla barn. skulle en kommun som brister tvingas betala per barn och dag, eller nästan . Det skapar förstås starka incitament att faktiskt erbjuda förskoleplats inom lagstadgad tid till alla barn. Följdändringar i andra regelverk För att systemet med väntepenning ska fungera och ge föräldrar ett rimligt skydd behövs det följdändringar i flera olika regelverk. Därför lämnar vi förslag i fråga om bland annat föräldraledighet, sjuk- penninggrundande inkomst (SGI), arbetslöshetsförsäkring, arbets- marknadspolitiska program och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Vi ser dessutom över en del andra förmåner, så att föräldrar inte ska få dubbla ersättningar. Vi föreslår slutligen att väntepenningen ska beskattas och vara pensionsgrundande. Om förskolegarantin införs tror vi att nästan alla barn kommer att erbjudas förskoleplats inom lagstadgad tid. Väntepenningen kommer alltså inte att behöva betalas ut särskilt ofta. Att fler barn erbjuds plats är givetvis bra för barnen och föräldrarna. Det är också positivt för nyanlända invandrares etablering och för jämställdheten mellan kvinnor och män. De samhällsekonomiska konsekvenserna är positiva eftersom fler föräldrar kan gå tillbaka till sitt arbete som planerat. Det ökar de samlade skatteintäkterna. Förskolegarantin föreslås gälla vid önskemål om förskola med offentlig huvudman, det vill säga förskola. En förälder som bara vill ha plats i en fristående förskola kommer därför inte att kunna få väntepenning. Vi bedömer trots det att förslaget inte har några större negativa konsekvenser för fristående förskolor. Däremot finns det risker och nackdelar på andra områden. Det kan inte uteslutas att någon kommun utökar barngrupperna allt för mycket eller vidtar andra mindre lämpliga åtgärder för att kunna erbjuda förskoleplats och därmed slippa betalningsansvar. Om förskolegarantin införs finns det därför skäl för Skolinspektionen att följa utvecklingen noga. Kommunerna ska givetvis kunna erbjuda plats till alla barn och upprätthålla en god kvalitet, med lagom stora barngrupper och rimlig personaltäthet. En nackdel med förslaget är att den kommunala självstyrelsen begränsas. Kommunerna får nya uppgifter och kan drabbas av stora kostnader om de inte erbjuder förskoleplats . Väntepenningen tar bara sikte på de kommuner som brister. Vi bedömer att kommunerna bör ersättas ekonomiskt för sina nya uppgifter men inte för den väntepenning och sanktionsavgift som beslutas. Förslaget medför slutligen en del kostnader för staten. Att införa förskolegarantin kan bedömas kosta staten 30–i ett första skede och därutöver vissa löpande kostnader. En stor del av de löpande kostnaderna kan dock komma att ersättas av de kommuner som inte erbjuder plats . Det kan till och med hända att staten får större intäkter än kostnader genom garantin. Remit from the Government When parents want a pre-school place for their child, the muni- cipality should normally be able to offer one within four months. This is stated in the Education Act (2010:800). Some municipalities have more far-reaching guidelines, for example, stating that a place should be offered within three months, but such commitments are voluntary. In the Budget for 2012, the Government noted that in most cases the municipalities offer a place within four months. The Government also pointed out that some municipalities do not do this, which causes major problems for the parents affected. In light of this, the Government has tasked us with looking into whether new measures or incentives are needed so that municipalities will offer more children a pre-school place within the statutory time limit. Part of the remit is to investigate how widespread the problem of delays is and analyse the reasons for this. Another part is to look into various ways of giving parents financial compensation if the municipality does not offer a pre-school place within the time limit. To find out how widespread the problem is, we sent a survey to all of municipalities. The results indicate that approximately 3 000 children per year are forced to wait too long for a pre-school place, which is slightly more than 2 per cent of all children starting pre-school. According to the survey, these children have to wait 2–3 months too long on average. A total of 36 municipalities replied that they would probably not be able to offer places to all children within the time limit. Previous surveys have also shown that delays occur, although the extent of the problem has not been clear. The reason for these delays seems to be primarily a lack of planning and prioritising in certain municipalities. For example, the population projections drawn up may not be good enough, cooperation within the municipality may not work well enough, or there may be a lack of preparedness to take swift action when there is a shortage of places. Sometimes pre-schools are given lower priority when a municipality has money. The problem of delays has a negative impact. Children miss out on their education and parents find it more difficult to get back to their jobs or other occupation. In the worst case scenario, they may lose their livelihood and parts of their social insurance protection. This may be the case if they have run out of parental benefit days. Moreover, employers may encounter problems if employees do not return to work as planned, and newly arrived immigrants may be delayed in becoming established in working life and society. There is also a negative impact on gender equality. Delays probably also entail economic costs, as the number of hours worked decreases. One example calculation shows that the total cost may amount to million per year. Parents loss of income probably accounts for a significant share of this cost. Proposal for a pre-school guarantee The question, then, is whether new measures or incentives are needed. It is already possible for the Swedish Schools Inspectorate to take action against a municipality that does not offer a pre-school place within the time limit, for example by imposing a fine. The parents may also be entitled to compensation from the municipality, and if there is a decision to appeal, it is likely that a legality review in court can be brought about. Nonetheless, we consider that the present measures are insufficient and we therefore propose a national pre-school guarantee. Such a guarantee does not currently exist. The idea is that as many children as possible are offered a pre-school place within the time limit and that parents who are still left waiting too long receive better protection. Under the proposal, the guarantee would involve four different measures: 1.A clear place deadline in the Education Act 2.An information obligation for municipalities 3.A reporting obligation for municipalities 4.Compensation to parents in the form of a waiting allowance The measures are described below. The intention is that these measures combined will lead to effective planning and clear political priorities in all municipalities, resulting in children being offered a pre- school place within the time limit. It is proposed that the new rules should enter into force on 1 January 2015. A clear place deadline in the Education Act The term place deadline should be included in the Education Act to clarify the latest date by which the municipality is obliged to offer a pre-school place. This should normally be the day that falls four months after the parents applied for a pre-school place. It could also be the date on which the parents want the child to start, as long as the application was submitted at least four months in advance.