sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Det kan även handla om vilken delaktighet föräldrar och elever känner i hur skolans verksamhet utformas och om hur information till elever och föräldrar fungerar. Inom skolområdet genomförs olika slag av elev- enkäter. Vissa kommuner gör det systematiskt. Skolinspektionen använder enkäter i sin tillsyn. Kommuner och Landsting (SKL) och har tillsammans tagit fram en modell för hur en enkät kan utformas. Skolans särskilda profil är av intresse för många elever och föräldrar då de väljer skola. Vissa skolor har en speciell inriktning mot musik, idrott, djurskötsel eller något annat område. Det är därför lämpligt att inkludera även sådan information. Med hjälp av den kan brukarna ringa in vilka skolor man vill studera närmare. 8.3.2Informationssystemet bör utformas efter brukarnas behov Ett informationssystem måste, för att fungera på det sätt som kundvalsmodellen förutsätter, vara tillgängligt. Det innebär att det måste vara snabbt, känt av brukarna och inte kräva fackkunskaper för att använda. Den statistik som publiceras på riktar sig inte i första hand mot brukare utan framför allt mot skolhuvud- män och andra ansvariga inom skolväsendet. ansvarar för den offentliga statistiken på skolområdet. Kommittén bedömer att statistiken är svårtillgänglig på flera sätt. Det krävs ingående kunskaper om den offentliga statistikens innehåll och utformning, för att kunna använda den fullt ut. Vare sig sökvägar eller presen- tation har anpassats till att brukare ska kunna använda den som informationskälla. Att mäta skolors kvalitet Uppbyggnaden av ett nytt informationssystem riktat mot brukare kräver därför ett arbete från grunden. Det krävs en medvetenhet om brukarnas behov av en lättillgänglig presentation och vilka förut- sättningar brukarna har att ta till sig och tolka innehållet. Informa- tionen måste även vara överskådlig. Det innebär att man ska kunna överblicka valmöjligheter och innehåll. Alltför mycket information kan leda till att den information som söks drunknar i ett flöde som inte behövs. Informationen måste vara tillförlitlig. Det innebär att den måste hållas uppdaterad och vara korrekt, vilket förutsätter en kontinu- erlig kvalitetssäkring av innehållet. Det skulle kunna få allvarliga konsekvenser för en enskild huvudman om felaktig information ger en mer negativ bild av verksamheten än de verkliga förhållandena motiverar. I största möjliga utsträckning bör informationen även vara jäm- förbar, så att den kan uttrycka skillnader mellan de olika skolorna. 8.3.3Det bör vara tydligt vilken information staten ansvarar för Insamlingen av data till det nationella informationssystemet kan ske på olika sätt. Vissa uppgifter kan överföras från den officiella statistiken som ansvarar för. Andra uppgifter kan över- föras från Skolinspektionen. Åter andra uppgifter finns inte cent- ralt insamlade utan kan behöva samlas in genom att skolorna rapporterar in uppgifterna. För att inte lägga en extra administrativ börda på skolorna, av vilka en del har svårt att sätta av resurser för ytterligare administration, bör man överväga att dessa uppgifter ska kunna rapporteras in frivilligt. Kommittén bedömer att den myndighet som förvaltar systemet inte kan ansvara för kvaliteten och tillförlitligheten i den informa- tion som rapporteras in frivilligt från skolorna. Det bör därför vara tydligt att endast skolorna själva ansvarar för riktigheten i den informationen. Det får åligga föräldrar och elever att själva ta reda på om informationen som lämnas av den skola man är intresserad av är riktig. Kommittén bedömer att informationen ändå tjänar sitt syfte som sökverktyg. Om en elev exempelvis är intresserad av att gå på en skola med musikprofil, kan systemet vara en hjälp att selektera de skolor man vill titta närmare på. Att mäta skolors kvalitet måste därefter själva ta reda på om informationen om att en speciell skola har en musikprofil verkligen stämmer. Informationen i det nationella systemet bör lämpligen presente- ras så att de uppgifter staten svarar för redovisas för sig och upp- gifterna som skolorna har lämnat redovisas för sig, men i samma övergripande informationssystem. 9Fristående skolor i andra länder – en internationell utblick I det här avsnittet beskrivs kortfattat fristående skolor i några andra länder än , bland annat hur vanliga de är samt om och hur de i olika avseenden regleras av staten. Det bör påpekas att det kan vara vanskligt med internationella jämförelser av flera skäl. Även om det ofta ytligt sett föreligger likheter i fråga om samhälls- struktur, kultur och ekonomi mellan många länder i , inte minst när det gäller de nordiska länderna, så finns det en rad skillnader. Inte minst är detta fallet när det gäller ländernas förvaltning, dvs. uppgiftsfördelningen mellan regeringen och myn- digheterna samt mellan central, regional och lokal nivå i den offent- liga sektorn. Alltför stora paralleller kan därför inte alltid dras. Syftet är endast att göra nedslag för att möjliggöra vissa jämförelser i fråga om reglering, organisation, finansiering m.m. av de fri- stående skolorna. Avsnittet inleds med en relativt ingående beskrivning av vill- koren för fristående skolor i och . Friskole- verksamheten beskrivs därefter mera övergripande för ytterligare några länder. är ett land som i flera avseenden liknar , men när det gäller skolsystem föreligger avgörande skillnader. Den mycket stora friskolesektorn i landet gör det dock intressant ur kommitténs perspektiv. I skiljer sig skolsystemen åt sinsemellan i , , och . Här beskrivs endast förhållandena i . Där har genomförts en reform som öppnar för s.k. free schools med ett system som påminner om det svenska. Avslutningsvis beskrivs kortfattat de s.k. charterskolorna i . De kan jämföras med våra fristående skolor på så sätt att de är offentligt finansierade och inte får ta ut elevavgifter. I de flesta delstater är det dessutom tillåtet för privata företag att driva charterskolor. Eftersom regleringen i hög grad varierar mellan de olika delstaterna anser vi Fristående skolor i andra länder – en internationell utblick det dock inte rimligt med någon närmare genomgång av villkoren för de fristående skolorna i . En övergripande slutsats av genomgången i det följande är att varje land har ett unikt system som rymmer betydande skillnader. Någon typ av tillstånd att starta skolan finns som regel och verk- samheterna inspekteras i varje fall om de erhåller statliga medel. Men skillnaderna är stora när det gäller såväl elevavgifter som insynen. I alla länder utom i och i finns det ett centralt informationssystem med uppgifter om respektive skola. I går av grundskoleeleverna och av gymnasieeleverna i private skoler. En privatskola är en skola som är godkänd av staten att bedriva skolverksamhet på grund- skole- eller gymnasienivå i privat regi och som har rätt till statsbidrag. En godkänd privatskola erhåller statsbidrag per elev. Bidraget upp- går till av genomsnittskostnaden för en elev i de offent- liga skolorna. Underlaget för beräkningen (tilskotsgrunnlag) kan variera beroende på stadium, skolans storlek och i vilken kommun skolan är belägen. Det är den statliga inspektionsmyndigheten som betalar ut statsbidraget. Att utbetal- ningen sker av staten anses viktigt för att skapa trygghet och förut- sägbarhet för skolorna (Ot.prp. 80 [2002–2003] s. 21). Statsbidraget beräknas och betalas ut med utgångspunkt i en av skolan själv ingiven elevprognos. Det är upp till varje skola att rapportera in det faktiska elevantalet till inspektionsmyndig- heten eftersom skolan endast har rätt till bidrag för de elever som har följt undervisningen. Om det faktiska elevantalet är lägre än vad prognosen har angett ska för mycket utbetalt statsbidrag betalas tillbaka. De fristående skolorna får ta ut elevavgifter för undervisningen motsvarande högst av det underlag på vilket statsbidraget är beräknat. Dessutom får avgifter tas ut för kostnader avseende lokalhyror. Fristående skolor i andra länder – en internationell utblick För att bli godkänd, och därmed få rätt till statsbidrag, ska en fri- stående skola vila på en särskild grund. Det kan gälla särskild pedagogisk inriktning, religiös prägel eller specialinriktning på toppidrott. En skola kan också vara internationell eller särskilt avsedd för elever med funktionsnedsättning. debat- teras om denna begränsning ska finnas kvar eller om systemet bör öppnas upp även för fristående skolor som saknar sådan särskild profil eller inriktning. En skola ska vara registrerad som ett självständigt rättssubjekt, t.ex. som ett bolag, i Einingsregisteret som motsvarar register i . Det rättssubjekt i vilket skolverksamheten ska bedrivas kan som huvudregel endast bedriva skolverksamhet eller därtill knuten verksamhet i mindre omfattning, t.ex. fritidsverk- samhet. Det betyder att det inte kan bedrivas förskoleverksamhet, kursverksamhet eller annan verksamhet i ett och samma rättssubjekt. Krav finns också på att skolan ska ha aktiekapitalet ordnat innan godkännande ges. En ägare till en fristående skola har samma ansvar som en kom- mun eller en fylkeskommun. Varje skola ska ha en styrelse. Det är styrelsen som driver skolan och som har ansvar för verksamheten. I detta ligger bland annat att styrelsen beslutar om avgifter, gör budget och ansvarar för att statsbidrag och elevavgifter kommer eleverna till godo. Styrelsen ansvarar också för att eleverna får den utbildning de har rätt till enligt lagen, bland annat att det finns nödvändig kompetens för verksamheten. Styrelsen ska också ha system för utvärdering och uppföljning. Som en del av uppfölj- ningsansvaret ska styrelsen utarbeta en årlig rapport om skolans tillstånd när det gäller kunskapsresultat, antal elever som inte full- följt utbildningen och skolmiljön i allmänhet. Vid styrelsemöten har en representant för vardera kommunen, elevrådet och föräldrarådet vid skolan samt lärarkåren, skolledning och övrig personal vid skolan rätt att närvara och få sin mening noterad i protokollet. För att få starta verksamheten och för att statsbidraget ska börja betalas ut måste en godkänd skola beviljas en sorts verksamhets- tillstånd av Utdanningsdirektoratet. För att få sådant tillstånd måste skolan uppfylla de villkor som är angivna i beslutet om god- kännande. Ett beslut om godkännande innehåller alltid villkor om lärarkompetens (som prövas av Utdanningsdirektoratet) och om Fristående skolor i andra länder – en internationell utblick lokaler (som prövas av hemfylket), men beslutet kan också inne- hålla vissa tilläggsvillkor. När skolan har fått sitt verksamhetstillstånd måste verksamheten starta , annars förfaller tillståndet. Som vi kan konstatera föreligger det inte några hinder för bolag att driva fristående skolor och erhålla statsbidrag i . Däremot finns fastställda regler för och begränsningar av hur en skola får använda statsbidraget respektive elevavgifterna. Enligt en särskild bestämmelse i lagen (privatskolelova) ska alla offentliga bidrag och elevavgifter komma eleverna i en fristående skola till godo. Det innebär, enligt samma bestämmelse, att skolorna inte kan ge utdelning eller överföra överskott på något annat sätt till ägarna av verksamheten eller till deras närstående. Detta gäller såväl när skolan är i drift som efter det att den eventuellt lagts ned. Skolorna kan inte heller dra på sig kostnader i form av hyra till ägarna eller deras närstående eller på något annat sätt dra på sig kostnader som kan innebära att de offentliga medlen eller elev- avgifterna inte kommer eleverna till godo (privatskolelova § 6–3). som det stadgas att offentliga bidrag och elevavgifter ska komma eleverna till del råder således totalförbud mot över- föringar till ägare och deras närstående, även för de fall en skola har andra intäkter. I propositionen Ot.prp. 37 (2006–2007) förs ett närmare resonemang kring denna frågeställning. Där konstateras att ett totalförbud är enklare att hantera eftersom det kan vara svårt att fastställa om vissa medel härrör från bidrag eller från avgifter samt att risken för missbruk är störst vid överföringar till ägare och deras närstående. Dessutom anses ett totalförbud markera att skolor som finansieras av offentliga medel inte ska vara kommersiella (s. 72). Reglering av och insyn i ekonomin Eftersom det krävs att statsbidragen och elevavgifterna ska komma eleverna till godo finns en relativt omfattande reglering kring de fristående skolornas ekonomiska förhållanden. I lagen stadgas att skolorna ska följa räkenskapslagen och bok- föringslagen samt ha revision i enlighet med revisorslagen. Det gäller även om de inte är räkenskapspliktiga enligt räkenskapslagen. Fristående skolor i andra länder – en internationell utblick Det finns också särskilda ekonomiföreskrifter (FOR nr 1503), som är utfärdade av för att säkerställa att underlaget för statsbidrag till fristående skolor är korrekt samt att skolorna använder statsbidragen och elevavgifterna i enlighet med privatskolelagen och de förutsättningar som utgjort grunden för godkännandet. I dessa föreskrifter stadgas bland annat att stats- bidrag och elevavgifter ska användas för undervisning i enlighet med lagen och att medlen som huvudregel ska förbrukas det år som statsbidraget betalats ut för respektive elevavgifterna krävts in för. Vidare anges att bidrag och avgifter inte får lånas ut. Till detta kommer bestämmelser som reglerar hur stort överskott som får föras över till nästkommande år och förutsättningar för avsätt- ningar till investeringsfond m.m. Det föreskrivs också att vissa särskilda upplysningar ska anges i årsredovisningen. Till exempel ska skolan specificera samtliga medel och bidrag som den får av det offentliga. Det ställs även särskilda krav på insyn i de fristående skolornas ekonomi. Skolorna ska skicka in årsredovisning, årsberättelse och revisionsberättelse till Utdanningsdirektoratet före året efter räkenskapsåret. Utdanningsdirektoratet är den norska tillsynsmyndighet som ut- övar tillsyn över de fristående skolorna. Inspektionerna baseras på riskanalyser som görs regionvis och genomförs vanligen . Syftet med tillsynen är att kontrollera att eleverna får en utbildning av god kvalitet och att statsbidragen och eventuella elevavgifter kommer eleverna till godo (Ot.prp. 37 [2006–2007] s. 17). ger också råd och vägledning. Det finns numera ett särskilt arbetslag som reser runt i landet och ger råd till skolor om hur de ska utveckla sin verksamhet. kan vidta en rad olika åtgärder om det vid en fristående skola upptäcks förhållanden som står i strid med regelverket eller förutsättningarna för godkännandet. Den kan före- lägga skolan att rätta till dessa förhållanden, innehålla statsbidraget, kräva återbetalning av för mycket utbetalt statsbidrag och kräva återbetalning av statsbidrag som använts i strid med regelverket. Vid kvalificerade överträdelser kan också godkännandet återkallas. Fristående skolor i andra länder – en internationell utblick En skola måste enligt lagen som huvudregel ha minst 15 elever under något av . Undantag kan göras i särskilda fall. Om en skolas elevantal har färre än 15 elever kan tillståndet återkallas (för norska skolor i utlandet gäller i stället Sanktioner kan också användas om det upptäcks omständigheter vid en fristående skola som står i strid med någon annan lag eller föreskrift och omständigheterna försvagar förtroendet för skolan. Det anses vara i strid med den allmänna rättsuppfattningen om till- synsmyndigheten inte skulle reagera om en skola som får stats- bidrag helt uppenbart bröt mot bestämmelser i t.ex. jämställdhets- lagen, aktiebolagslagen eller marknadsföringslagen och överträdelserna inte var bagatellartade (Ot.prp. 37 [2006–2007] s. 79). Informationssystem för att jämföra skolor Den norska inspektionsmyndigheten, Utdanningsdirektoratet, an- svarar för en databas med all tillgänglig statistik över skolorna i landet. I finns en lång tradition av att ha fristående skolor och det finns ett starkt politiskt stöd för det danska friskolesystemet. av grundskoleeleverna går i skolor som inte har en offentlig huvudman. av grundskolorna är fri- stående. De fristående skolorna är dock i genomsnitt bara hälften så stora som de kommunala skolorna. I den danska grundlagen föreskrivs allmän undervisningsplikt, inte skolplikt. Det innebär att alla barn måste undervisas , men föräldrarna har stor frihet att välja på vilket sätt undervis- ningen ska genomföras. De kan välja en fristående grundskola i stället för den kommunala. Ett annat alternativ finns då danska föräldrar kan välja att själva undervisa sina barn i hemmet. De flesta fristående grundskolor startas på initiativ av en för- äldragrupp som vill utforma ett alternativ till den kommunala skolan. De fristående skolorna i har därmed också olika pedagogiska, religiösa eller ideologiska inriktningar och kan sägas utgöra ett slags minoritetsskydd. Skolorna avgör själva vilka elever de vill anta. Fristående skolor i andra länder – en internationell utblick Gymnasieskolan drivs av regionerna, som efter den senaste kom- munreformen ansvarar för gymnasieutbildningen, i en form som närmast kan jämföras med svenska stiftelser. Därför kan det vara svårt att skilja mellan dessa gymnasieskolor och de – till antalet relativt få – som drivs i friskoleform. Av dessa skäl koncentreras redovisningen i det följande på de fristående grundskolorna. De fristående grundskolorna finansieras huvudsakligen genom offentliga medel. Statsbidraget uppgick till cirka 73 pro- cent av den genomsnittliga kostnaden för en grund- skoleelev och utgår i förhållande till antalet elever i varje skola. Bidragsnivån fastställs av . Bidraget förväntas sänkas till och till . Till detta kommer ett lokalbidrag per elev och ett statligt s.k. SFO-bidrag, dvs. ett bidrag för fritidsverksamhet. Därutöver finns det möjlighet att erhålla särskilda statsbidrag för exempelvis special- undervisning eller stödundervisning i danska till elever med ett annat modersmål. Den kommun i vilken en fristående skola är belägen eller en elevs hemkommun kan också lämna vissa bidrag till skolan, t.ex. bidrag till fritidsanordningar, skolbyggnader eller till specialunder- visning. Skolorna ska enligt lag ha andra intäkter än statsbidrag och elev- avgifter är ett krav. Avgifterna ligger på , men det finns möjlighet att få bidrag till avgiften. Många skolor anordnar julmarknader och loppmarknader, tidnings- insamlingar, cykellopp m.m. för att samla in pengar till skolan. Enligt en undersökning som genomförts av har de fristående skolorna klart lägre kostnader än de offentligt drivna skolorna i samma område. En orsak till den lägre kostnaden kan vara att många av de fristående skolorna håller kost- naderna nere genom att t.ex. föräldrarna svarar för städningen. Det finns ett fåtal fristående skolor som inte får statsbidrag. De står i princip utanför reglering och tillsyn. I fall av allvarlig misskötsel kan dock ingripa. Fristående skolor i andra länder – en internationell utblick Det krävs inte något tillstånd för att starta och driva en fristående skola i . Däremot krävs det tillstånd för att erhålla stats- bidrag. Tillståndet avser en huvudman och en skola. Kommunerna har inte något inflytande över tillståndsprocessen och vid till- ståndsgivningen görs heller inte någon prövning av hur en skolas etablering kommer att påverka det lokala utbildningsväsendet. Det uppställs vissa krav när det gäller organisationsform för en fristående skola. En fristående grundskola inrättas som en s.k. själv- ägande institution. Det betyder att skolan endast ägs av sig själv och att den drivs oberoende av andra personer, organisationer, föreningar, stiftelser eller liknande. Bestämmelser om vad stadgarna ska innehålla regleras i en särskild förordning (Bekendtgørelse om vedtægter for friskoler og private grundskoler m.v.). I förekommer därför inte skolor som drivs i bolagsform. Skolfastigheter kan dock ägas av företag som i sin tur ägs av de huvudmän som driver skol- verksamheten. Skolan ska utse en styrelse på minst fem personer av vilka minst två ska vara föräldrar till elever på skolan och valda av föräldra- kretsen. Styrelsen ansvarar för den övergripande ledningen av skolan och för att skolverksamheten lever upp till de lagstadgade kraven. En huvudman får bara äga en skola. Begränsningen innebär att det inte förekommer kedjor av skolor eller några större koncern- liknande huvudmän. Däremot samarbetar vissa skolor i nätverks- form. Reglering av och insyn i ekonomin I lagen (friskoleloven) stadgas att skolans medel endast ska komma skol- och undervisningsverksamheten till godo. Eventuell vinst får således inte delas ut. Överskott ska stanna i den enskilda skolan och får inte föras över till någon annan skola. Överskott kan dock föras över till kommande år. Det stadgas vidare att skolans medel ska förvaltas så att de blir till största möjliga gagn för skolan. Fristående grundskolor ska avlägga räkenskaper enligt en sär- skild förordning (Bekendtgørelse om regnskab for frie grundskoler m.v.) och skolorna ska följa särskilda bestämmelser om revision Fristående skolor i andra länder – en internationell utblick enligt en annan förordning (Bekendtgørelse om revision og til- skudskontrol m.m. ved frie grundskoler m.v. De organisationer som representerar de fristående skolorna har inte uttryckt några önskemål om att förändra gällande regelverk i dessa avseenden. I krävs att undervisningen i de fristående skolorna ska motsvara den som ges i de kommunala skolorna. Vad som menas med detta preciseras dock inte i lagen. Skolorna har således relativt stor frihet att själva bestämma hur undervisningen genomförs och organiseras. För de fristående grundskolorna finns det flera olika former av tillsyn. Kvalitets- og tilsynsstyrelsen, som är formella till- synsmyndighet på skolområdet, har ansvar för den mer övergripande tillsynen av att undervisningen vid de fristående grundskolorna motsvarar den som ges i den kommunala skolan. Tillsynen ska säkerställa att de elever som avslutar sin skolgång vid en fristående grundskola har samma möjligheter att fortsätta sina studier som elever från den kommunala skolan. kontrollerar myndigheten resultaten på avgångsproven för eleverna i årskurs 9 i de fristående grundskolorna samt hur många elever som har gått vidare till högre studier. De skolor som har lägst betygsgenomsnitt eller genomströmning kontrolleras ofta närmare. Myndigheten kan också genomföra stickprovskontroller av skolornas hemsidor för att kontrollera att skolorna har offent- liggjort alla de uppgifter som de är skyldiga att publicera enligt lag. Om det finns skäl att anta att undervisningskvaliteten är bristfällig vid en fristående grundskola kan myndigheten också genomföra en mer omfattande tillsyn. En sådan kan innefatta flera tillsynsbesök med både intervjuer och klassrumsobservationer. Om skolans undervisning inte bedöms leva upp till kraven kan skolan i värsta fall mista sin rätt till statsbidrag och rätten att vara en fristående grundskola. Skolan kan också få ett föreläggande att åtgärda de brister som har uppmärksammats. De föräldrar som väljer en fristående skola tar på sig ett ansvar för sina barns skolgång. Föräldrarna till barnen vid en fristående grundskola utgör skolans föräldrakrets som har en skyldighet att utöva tillsyn över undervisningens kvalitet och förhållandet mellan Fristående skolor i andra länder – en internationell utblick elever och lärare. Föräldrarna får organisera tillsynen som de vill, men skolans styrelse ska se till att föräldrakretsen utarbetar rikt- linjer för tillsynen. Föräldrarna vid en fristående grundskola ska därutöver välja mellan att vara självutvärderande eller att utse en av Kvalitets- og tilsynsstyrelsen certifierad inspektör. Om föräldrarna väljer att vara självutvärderande ska en av inspektionsmyndigheten godkänd ut- värderingsmodell användas. Utvärderingen ska ske minst och resultatet ska publiceras på skolans hemsida.