sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — kommunernas incitament för att planera och bygga ut nya bostads- områden. Det är mot den här bakgrunden inte vår avsikt att i något väsentligt avseende föreslå förändringar av nuvarande grund- principer för fördelningen av finansieringsansvaret. Som framgått av många exemplifieringar i detta kapitel finns det dock anledning att i bestämmelserna tydliggöra gränserna för kommunens och byggherrens ekonomiska och andra åtaganden. Syftet ska då vara att uppnå bättre balans mellan parterna i förhandlingen. Det bör därför tydligt framgå att byggherrens åtaganden ska vara nöd- vändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras och att de ska stå i rimligt förhållande till byggherrens nytta av planen. Även kommunens ansvar för övriga byggnader och anläggningar behöver klarläggas. Den viktigaste åtgärden för att uppnå bättre balans mellan parterna är sannolikt att förbättra förutsägbarheten för byggherren. Vår uppfattning är att det sker bäst genom att kommunen offentliggör sina avsikter med ett exploateringsavtal och att dessa avsikter också är väl förankrade i den allmänna opinionen. Grundvalen bör därför vara ett politiskt ställningstagande tidigt i planprocessen. Byggherren måste få möjlighet att sätta sig in i vilka krav och förutsättningar han kommer att mötas av i för- handlingarna med kommunen. Förutsättningarna bör om möjligt vara klarlagda redan när byggherren förvärvar den mark som är nödvändig för att bygga upp ett lämpligt geografiskt markområde för ett nytt bostadsprojekt. Ett inslag i byggherrens förberedelser är att skapa tillräcklig säkerhet i sina riskkalkyler inför förhandlingarna. En kalkyl som visar på stora risker i ett projekt på grund av bristande information om motpartens avsikter, leder till tveksamhet från byggherrens sida om den ekonomiska nyttan med projektet. Om byggherren trots sin tveksamhet ser ett värde i ett osäkert projekt, t.ex. långsiktigt genom möjligheten till fler överenskommelser med den aktuella kommunen, kan ett negativt ekonomiskt utfall i ett färdigställt projekt i stället komma att drabba de boende i området. Bristande förutsägbarhet har sannolikt bidragit till den diskussion som förekommer om myndighetsmissbruk från kommunernas sida, att kommunerna medvetet utnyttjar sin ställning som plan- myndighet för att uppnå affärsmässiga fördelar. Bristen på förutsäg- barhet avser såväl avtalens materiella omfattning som förhandlings- processen fram till avtal. Många vittnesmål finns i våra samtal med byggherrar och i den dokumentation vi har tagit del av om att kom- muner successivt har ökat sina krav under förhandlingarna med villkor om att kraven måste uppfyllas för att kommunen slutligt ska godkänna ett exploateringsavtal. Osäkerhet sägs också ofta råda om avtalens omfattning, både geografiskt, ekonomiskt och tidsmässigt. Mot den här bakgrunden är det angeläget att öka förutsäg- barheten och förbättra balansen mellan parterna i förhandlingarna om avtal. Sannolikt kommer det att ställa andra krav än för när- varande på kommunens planering och förberedelser inför förhand- lingarna, t.ex. vad gäller att utveckla program för sina avsikter med exploateringsavtal. Även om det sannolikt också kommer att vara resurskrävande, kommer inte minst kommunen att kunna dra nytta av snabbare förhandlingar om de är väl förberedda. Det är vår förmodan att det också leder till ett effektivare plangenomförande, vilket bl.a. bekräftas av erfarenheterna från den norska lagstift- ningen. Med nuvarande bestämmelser (eller brist på bestämmelser) blir ett exploateringsavtal normalt offentligt först i och med att avtalet har beslutats av kommunen. har i regel ingen förutom avtalsparterna haft insyn i något avtalsförslag som helhet eller i enskilda villkor. Vi anser att exploateringsavtal bör behandlas på samma sätt som andra dokument i planeringsprocessen, som detalj- plan och områdesbestämmelser. Det bör finnas bestämmelser som säkerställer att tredjepartsintressen kan tillgodoses och att kommu- nens avsikter med ett avtal kan bli föremål för offentlig granskning och därmed genomgå en sedvanlig politisk prövning. Kravet på öppenhet bör dock vägas mot risken för att för- farandet kan bli resurskrävande och tyngas av ytterligare dokument eller förväntningar på inblandade aktörer. Samrådet och den offent- liga granskningen av ett förslag till exploateringsavtal behöver därför omgärdas av vissa begränsningar i förhållande till vad som gäller för ett förslag till detaljplan. 5.6.4 Avtalens materiella innebörd Förslag: Jag föreslår att gränserna för parternas åtaganden och skyldigheter i ett exploateringsavtal tydliggörs genom nya bestämmelser i 6 kap. PBL. Det ska även finnas ett politiskt beslutat program för exploateringsavtal senast när ett plan- besked lämnas enligt 5 kap. 5 § eller i samband annat kom- munalt beslut att påbörja en planläggning. Ett avtal ska få avse ett åtagande av en byggherre att ombesörja eller finansiera åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens åtaganden, ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Kostnaderna för gator och andra all- männa platser ska beräknas enligt bestämmelserna för den taxebaserade avgift för gatukostnader som vi har föreslagit i avsnitt 3.3. Ett exploateringsavtal får inte ålägga en byggherre att bekosta s.k. social infrastruktur, dvs. byggnader och andra anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att tillhandahålla. Kommunen ska kunna kräva att byggherren förskotterar ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detaljplan. Däremot ska inte åtgärder som vidtagits före kommunens beslut om planen kunna regleras i efterhand med mindre än att den aktuella planen utgör ett steg i en etappvis utbyggnad. Enligt nu gällande bestämmelser i 6 kap. PBL kan den som äger mark eller annat utrymme, som enligt detaljplan ska användas för allmän plats, vara skyldig att under vissa förutsättningar avstå marken till kommunen utan ersättning. Ett villkor är att marken behövs för områdets ändamålsenliga användning. Ett beslut om att avstå mark kan även avse mark för allmänna byggnader, dvs. bygg- nader med verksamheter med ett offentligt organ som huvudman. får endast besluta om överlåtelsen om det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av detaljplanens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Med nytta menas i första hand värdehöjning på ägar- ens/exploatörens fastigheter, som ska vägas mot värdet på den mark som ska avstås. får också bestämma att ägaren ska vara skyldig att bekosta anläggande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp, s.k. teknisk infra- struktur. Vi har i avsnitt 4.6 föreslagit att dessa s.k. exploatörsparagrafer i 6 kap. 3–12 §§ helt slopas i PBL och att exploatörens ekonomiska skyldigheter i stället regleras med bestämmelserna i 4 kap. expro- priationslagen. Det skulle betona synsättet att exploatörsparagraf- erna ska betraktas som ersättningsbestämmelser och inte som rättighetsöverlåtelser. Vi har även i avsnitt 3.3 föreslagit att finansie- ringen av investeringar i gator och vägar ska få ske med en kommu- nal avgift som grundas på en av kommunfullmäktige beslutad taxa på motsvarande sätt som dagens va-taxa med anslutningsavgifter för vatten och avlopp. Vi anser att nuvarande bestämmelser i ger en alltför otydlig bild av vad som förväntas av en byggherre i samband med att en detaljplan ska genomföras. Detta bekräftas av de exemplifieringar som redovisats i avsnitt 5.2.4, där många exploateringsavtal töjer på gränserna för vad som kan ha varit lagstiftarens avsikter. Gränserna för båda parters åtaganden bör därför göras tydligare inom ramen för den avvägning mellan flexibilitet och förutsägbarhet som disku- terats i föregående avsnitt. Det bör ske genom nya bestämmelser i 6 kap. PBL om vad exploateringsavtal får avse respektive inte får avse. Den första förutsättningen för byggherrens åtaganden bör vara att det finns ett politiskt beslut i ett så tidigt skede som möjligt om kommunens avsikter med förhandlingar om ett avtal. Vårt förslag innebär att det ska finnas ett politiskt beslutat program för exploa- teringsavtal senast när ett planbesked lämnas enligt 5 kap. 5 § eller när kommunen på annat sätt beslutar om att påbörja en detaljplan- läggning. Kommunen kan välja att anta ett sådant program i samband med andra politiskt beslutade dokument som en (fördjupad) översiktsplan, riktlinjer för bostadsförsörj- ningen eller motsvarande. Ett program ska ange kommunens utgångspunkter och mål med exploateringsavtal, bl.a. den geografiska avgränsningen för avtal och om det finns särskilda skäl att avtalen även ska kunna omfatta infrastruktur utanför aktuella detaljplaner (t.ex. investeringar i till- fartsvägar som är nödvändiga för att en plan ska kunna genom- föras). Ett program ska vidare ange de grundläggande utgångs- punkter för exploateringsavtal som normalt ingår i program för detaljplanearbeten samt andra förhållanden av betydelse för att fastighetsägare och byggherrar ska kunna bedöma konsekvenserna av att ingå ett exploateringsavtal med kommunen. Ett program ska även ange huvudprinciper för kostnadsfördelning vid utbyggnad av den infrastruktur som krävs för att genomföra en detaljplan. Förutom att reglera de förhållanden som kommunen anger i sitt program, innebär förslaget att ett exploateringsavtal får avse ett åtagande av byggherren att ombesörja eller helt eller delvis finansi- era åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Vi kommer i analysen av de EU-rättsliga aspekterna i avsnitt 5.6.6 att visa att det finns begränsningar i möjligheterna att låta en byggherre ombesörja åtgärder i samband med en exploate- ring. Under förutsättning att kommunen följer den rekommen- dation som SKL har lämnat om hur exploateringsavtal bör ingås och iakttar gällande bestämmelser om offentlig upphandling är det dock sannolikt fullt möjligt att avtala med en byggherre om att även ombesörja åtgärder. Om det finns särskilda skäl, anser vi att ett exploateringsavtal ska få omfatta åtgärder utanför området för detaljplanen. Med sär- skilda skäl avser vi åtgärder som är nödvändiga för att planen ska kunna genomföras eller på annat sätt är direkt föranledda av planen, även om de ligger utanför området för detaljplanen. Det kan gälla åtgärder som behövs för att t.ex. kommunikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera eller för att åstad- komma en säker och effektiv trafikreglering för ett nytt köp- centrum. Vi vill i det här sammanhanget hänvisa till vad vi anfört gällande avgränsningen till det s.k. lokalnätet av åtgärder i kost- nadsunderlaget för en taxa för gatukostnader m.m. i avsnitt 3.3.7 och att kostnadsunderlaget enbart får avse åtgärder inom detaljplaneområdet. Till lokalnätet hänförs uppsamlingsgator, industrigator, bussgator och lokalgator för trafik mellan huvud- nätet och ett område eller grannskap samt inom ett område. Mot bakgrund av vad vi har framhållit om att ett syfte med bestämmelserna ska vara att skapa förutsättningar för bättre balans mellan parterna, anser vi det nödvändigt att lagstiftaren uttalar en grundläggande, om än allmänt hållen principbestämmelse gällande parternas åtaganden. Ett syfte är att underlätta för den granskning av avtalen som vi föreslår att lantmäterimyndigheten ska göra liksom också för en eventuell rättslig prövning av före- kommande avtal. Ett sådant ställningstagande bör självfallet även vara till ledning för parterna i deras förhandlingar om ett avtal. Vi föreslår att grundprincipen ska vara att de åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Mot den här bakgrunden bör ett exploateringsavtal i första hand reglera alla ekonomiska mellanhavanden mellan kommunen och en byggherre. Hit hör byggherrens exploateringsbidrag och grunderna för beräkning av bidraget i form av gatukostnadsavgifter och anläggningsavgifter för va-anläggningar. Till ekonomiska mellan- havanden hör även marköverlåtelser och upplåtelse av rättigheter på byggherrens mark. Om byggherren åtar sig ett ansvar för att ombesörja anläggningar, med de EU-rättsliga begränsningar som kan finnas, ska också det framgå av avtalet. Vidare bör andra frågor som kan få ekonomiska konsekvenser tas upp. Hit hör frågor som sanering av förorenad mark, bebyggelsens utformning i s.k. gestalt- ningsprogram och utformningen av allmänna platser. Även för- farandet vid eventuella tvister och viten bör givetvis ingå. Andra frågor som kan ingå i ett avtal innebär en fördelning av ansvar mellan parterna av mer administrativ karaktär som tidsplanering, kontroller och garantitider för byggherrrens åtgärder, ansökningar om lantmäteriförrättningar m.m. Vi har i avsnitt 3.3 föreslagit att kommunen ska ha möjlighet att täcka sina samlade självkostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser med en taxebaserad avgift. Bestäm- melser om detta i 6 kap. PBL avses ersätta nuvarande gatu- kostnadsregler (6 kap. 24–32 §§). Vi föreslår nu att även kostna- derna för gator och andra allmänna platser i ett exploateringsavtal ska beräknas med stöd av samma bestämmelser. Därutöver ska självfallet även kommunens va-taxa enligt tillämpas i ett exploateringsavtal för beräkning av kostnaderna för vatten- och avloppsanläggningar. Vi har dessutom funnit anledning att föreslå att ett exploate- ringsavtal inte får ålägga en byggherre att bekosta byggnader eller anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att tillhandahålla, s.k. social infrastruktur. Det avser främst byggnader för vård, omsorg och utbildning eller mot- svarande verksamheter. Vi har tagit del av exempel på s.k. bygg- herrefinansierade byggnader för allmänna ändamål för betydande belopp och vi anser att det vore principiellt felaktigt att legalisera den typen av finansiering, särskilt för åtgärder som omfattas av kommunens lagstadgade skyldigheter att tillhandahålla. , och är exempel på andra länder, där social infrastruktur primärt är ett kommunalt ansvar. kan sådan infrastruktur inte ingå i avtal, medan bestäm- melserna i innebär att social infrastruktur inte ingår i byggherrarnas finansieringsskyldigheter. Det finns enligt vår uppfattning inte anledning att normalt sett acceptera att ett avtal i efterskott reglerar åtgärder som redan vidtagits före det att planen antagits. Däremot bör det finnas en möjlighet för kommunen att med en öppen redovisning kunna finansiera en etappvis exploatering genom bidrag till redan genom- förda investeringar. Kommunen bör även kunna kräva att bygg- förskotterar ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detaljplan. Vi vill slutligen nämna att det under utredningsarbetet har väckts en fråga om fördelning av planläggningskostnader, som inte närmare har berörts i våra direktiv. I en tidskriftsartikel60 tas frågan upp om en kommun genom att ingå särskilda plankostnadsavtal med markägare kan täcka sina planläggningskostnader i större utsträckning än genom att ta ut planavgifter. Författaren argumen- terar för att det finns en avsevärd skillnad mellan vad lagstiftaren avsett med bestämmelserna om kommunernas uttag av planavgifter och vad kommunerna tillåter sig. Det skulle i så fall förhålla sig på samma sätt med plankostnadsavtal som med exploateringsavtal. Vi har prövat frågan och dragit slutsatsen att författaren från allmänrättsliga utgångspunkter har starka skäl för sina stånd- punkter. Vi har dock inte funnit att det ekonomiskt är någon stor fråga eller att en förändring väsentligt skulle effektivisera plan- genomförandet, varför vi inte anser att någon särskild reglering är motiverad i det här sammanhanget. 60 , Planavgift och plankostnadsavtal, Förvaltningsrättslig 2012 Häfte 3, s. 377-385. Förslag: Jag föreslår förfaranderegler för exploateringsavtal som inte ska gripa in mer än nödvändigt i de bestämmelser som redan finns om detaljplaner i 5 kap. PBL. En kommun ska kunna använda redan definierade hållpunkter i detaljplane- processen för att kunna hantera ett avtal på motsvarande sätt när det gäller planbesked, underlag, samråd, kungörelse och gransk- ning samt antagandet. Om det inte är obehövligt, ska lant- mäterimyndigheten under granskningsskedet lämna ett yttrande huruvida ett förslag till exploateringsavtal strider mot de bestämmelser vi föreslår i 6 kap. PBL gällande avtalens materi- ella innebörd. Ett kommunalt beslut om ett exploateringsavtal bör kunna prövas enligt 10 kap. kommunallagen. Den part som därutöver vill få frågor om avtalets innehåll, tolkning eller giltighet prövade bör vara hänvisad till allmän domstol. En viktig utgångspunkt för utredningen när vi föreslår förfarande- regler för exploateringsavtal är att inte gripa in mer än nödvändigt i de bestämmelser som redan finns om detaljplaneprocessen i 5 kap. PBL. Speciella förfarandebestämmelser för exploateringsavtal ska inte tynga detaljplaneprocessen. En läsare ska kunna följa en process som enkelt leder till att kommunen antar en detaljplan och beslutar om tillhörande exploateringsavtal. En kommun ska kunna använda redan definierade hållpunkter i detaljplaneprocessen för att kunna hantera ett exploateringsavtal på motsvarande sätt som när det gäller planbesked, underlag, samråd, kungörelse och granskning samt antagandet. Som vi föreslog redan i föregående avsnitt ska det finnas ett politiskt beslut i ett så tidigt skede som möjligt om kommunens avsikter med förhandlingar om ett exploateringsavtal. Beslutet kan redovisas i en översiktsplan, en fördjupad översiktsplan eller i annat sammanhang, t.ex. i samband med riktlinjer för bostadsförsörj- ningen, där kommunen har anledning att offentliggöra sina avsikter. Programmet ska ange kommunens utgångspunkter och mål med ett avtal och ska föreligga senast när kommunen lämnar ett plan- besked eller på annat sätt beslutar om att påbörja detaljplan- läggning. Vi föreslår inget formellt krav på samråd enligt förfarande- reglerna i 5 kap. gällande ett program för exploateringsavtal. Däremot menar vi att ett samråd med lantmäterimyndigheten kan vara lämpligt redan i ett tidigt skede för att inhämta myndighetens synpunkter på huruvida det tillgodoser det behov av information som en byggherre kan ha för att kunna påbörja en förhandling om exploateringsavtal. Enligt vår uppfattning torde lantmäterimyndig- heten vara den myndighet som har bäst förutsättningar och har den kompetens som krävs för att kunna bedöma innebörden av ett program för eller förslag till exploateringsavtal med avseende på framför allt den avvägning som ska ske mellan kommunens och byggherrens ekonomiska intressen. Utredningen föreslår att om det föreligger ett förslag till exploateringsavtal ska detta i huvudsak följa samma rutiner för samråd enligt 5 kap. 11–17 §§ som ett förslag till detaljplan. Under samrådet ska lantmäterimyndigheten verka för att ett förslag till avtal har stöd i lag. Det har under utredningsarbetet framförts att ett krav på samråd avseende ett förslag till exploateringsavtal onödigtvis kommer att tynga detaljplaneprocessen, om många utomstående instanser ska yttra sig över ett sådant förslag eller om förslag till avtal är särskilt omfattande. Vi anser emellertid att det redan i samrådet är angeläget att sambanden mellan ett förslag till detaljplan och ett förslag till exploateringsavtal, om sådant föreligger, får en allsidig belysning och att lantmäterimyndigheten på ett tidigt stadium får möjlighet att påverka avtalets utformning i linje med bestämmelserna om avtalens materiella innebörd. Vi har mot den här bakgrunden begränsat kretsen av instanser som ska komma i fråga för samråd i vårt förslag till att omfatta , lantmäterimyndigheten och andra som kan ha ett väsentligt intresse av förslaget. När samrådet är klart, ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan med förslaget till exploateringsavtal, om sådant före- ligger enligt 5 kap. 18–25 §§. Vi föreslår att lantmäterimyndigheten ska yttra sig över förslaget till exploate- ringsavtal, om det inte är obehövligt. Yttrandet ska avse om förslaget strider mot de bestämmelser om avtalens materiella inne- börd som vi föreslår i 6 kap. 20–22 §§. När det gäller frågan om i vilket skede under detaljplane- processen som kommunen bör fatta beslut om ett exploaterings- avtal, har vi inte anledning att väsentligt ändra på vad som är praxis, nämligen att beslutet knyter an till att kommunen formellt antar detaljplanen. I regel antas detaljplanen av kommunfullmäktige eller den nämnd som fullmäktige utser, medan ett exploaterings- avtal normalt beslutas av kommunstyrelsen. Det är emellertid viktigt att kommuninvånarnas insyn i hanteringen och det politiska inflytandet över avtalen inte begränsas. Det bör därför införas en bestämmelse i 5 kap. PBL som anger att ett exploateringsavtal som följer med en detaljplan inte blir giltigt förrän planen vunnit laga kraft. Utredningen gör slutligen bedömningen att kommunens beslut om ett exploateringsavtal i vissa avseenden får överklagas genom laglighetsprövning. Frågor om kommunen följt bestämmelserna i om förfarandet för exploateringsavtal bör kunna bli föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Tvister i övrigt gällande avtalets innehåll, tolkning eller giltighet är inte frågor som bör prövas enligt PBL. Den part som vill påkalla en prövning av sådana frågor bör vara hänvisad att väcka talan vid all- män domstol. Någon särskild föreskrift om detta anser vi inte vara nödvändig. Bedömning: Förslagen kring exploateringsavtal är enligt min bedömning utformade i enlighet med gällande krav för EU:s medlemsländer. Jag anser att kommunen i det program för exploateringsavtal som ska upprättas bl.a. ska behandla i vilken utsträckning reglerna om offentlig upphandling i påverkar hur avtalet kan utformas. Vi har anlitat jur.dr. och docent vid att bistå utredningen med en bedömning av de avgöranden i EU- domstolen som vi tidigare redovisat och även för att med den utgångspunkten granska de lagförslag beträffande exploaterings- avtal som vi har tagit fram61. Enligt Indéns bedömning av våra lagförslag riskerar de i sig inte att strida mot vad som följer av bland annat EU:s upphandlings- regler. Detsamma gäller utifrån en statsstödsrättslig analys, även om en sådan i första hand är relevant i samband med mark- anvisningsavtal. Det kan emellertid finnas anledning att i kommen- tarerna till lagförslagen uppmärksamma främst LOU:s och därmed 61 Indén, Yttrande på uppdrag av rörande några EU-rättsliga aspekter på de preliminära lagförslag som utarbetats i syfte att reglera exploateringsavtal, PM . också de EU-rättsliga kravens inverkan på hur en kommun ska agera i samband med den ingår ett exploateringsavtal. Av den praxis från som refererats i avsnitt 5.5.4 följer tydligt att ett samarbete mellan en kommun och en bygg- herre som dels innebär att byggherren ska uppföra anläggningar som kommunen utfäster sig att hyra, dels att byggherren ska anlägga gator, allmänna platser eller va-anordningar är att betrakta som tilldelning av offentliga byggentreprenadkontrakt eller bygg- koncessioner som ska upphandlas enligt . avgörande i mål C-306/08, kommissionen mot , påverkar inte nämnvärt de rättsliga förutsättningar som svenska kommuner verkar under i samband med att de ingår exploateringsavtal. Inte heller i det aktuella ärendet, som känne- tecknas av mycket speciella och komplexa omständigheter, var det fråga om en bedömning av ett avtal som inkluderar att en bygg- herre ska färdigställa vissa anläggningar, som sedan ska överlåtas till en upphandlande myndighet, varvid byggherren får ersättning för sitt arbete genom exempelvis avräkning av sina bygglovskostnader.