sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — En samlad och mer enhetlig studiefinansiering för de studerande ligger också i linje med utredningens tankar om en utveckling mot en enhetlig vuxenutbildning med kurser på olika nivåer. Utredningens uppdrag avser studiemedel för studier inom komvux på grundläggande nivå. Utredningen har därför inte möj- lighet att komma med förslag som avser studiefinansieringen inom sfi eller förslag som rör andra ersättningsformer. Vi bedömer därför att möjligheten att samordna studiefinansieringen för studier inom sfi och komvux på grundläggande och gymnasial nivå bör övervägas särskilt. En förändring i den riktning som utredningen förordar, med en mer samlad finansieringsform för sfi och komvux, skulle dessutom kunna få stora ekonomiska konsekvenser.8 Även mot bakgrund av de stora ekonomiska konsekvenserna är det nödvändigt att över- väga denna fråga i särskild ordning. Utredningen ser positivt på att i tilläggsdirektiv9 fått i uppgift att se över frågan om studiefinansiering i samband med att utredningen ska överväga ett inordnande av sfi i komvux. 8Det är viktigt att observera att det , utan förändringar av studie- finansieringssystemet eller några andra regelverk, kan bli stora förändringar av kostnads- fördelningen mellan stat och kommun. Sådana förändringar av kostnadsfördelningen kan uppstå framför allt om kommunerna i högre utsträckning än vad som är fallet väljer att hänvisa studerande till svenska som andraspråk inom komvux på grundläggande nivå istället för till sfi. Många fler studerande skulle på detta sätt kunna finansiera sina studier i svenska med hjälp av studiemedelssystemet. 12 Kostnads- och konsekvensanalys Utredningen ska enligt 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474) beskriva de ekonomiska och andra konsekvenser som blir följden av utredningens förslag. I utredningens direktiv anges inget utöver kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser. Eventuella konsekvenser för CSN:s administration ska särredovisas. Konsekvenserna redovisas separat för utredningens förslag inom utbildnings- respektive studiemedelsområdet. I avsnitt 12.3 beskrivs konsekvenserna av utredningens förslag till utformning av ett aktivitetskrav inom komvux. 12.1Kostnads- och konsekvensanalys av utredningens förslag inom utbildningsområdet Utredningens bedömning: Flera av förslagen inom utbild- ningsområdet avser uppdrag till myndigheter. Dessa uppdrag finansieras inom ramen för myndigheternas ordinarie budgetar. Förslaget om nationella delkurser kommer att innebära minskade kostnader för kommunerna. Förslaget om förtydligad skyldighet att erbjuda studie- och yrkesvägledning förväntas inte medföra ökade kostnader för kommunerna. Utredningen gör ett antal bedömningar om hur kom- munerna i högre grad kan individualisera utbildningen för de studerande inom ramen för det befintliga regelverket. Dessa bedömningar är avsedda att visa på goda exempel och medför inga kostnader. Utredningen bedömer att kommuner som genom- för åtgärder i enlighet med de bedömningar som redovisas kan effektivisera sin utbildning och sänka sina kostnader. Utredningen lämnar ett antal förslag inom utbildningsområdet i kapitel 3 Organisation, styrning och uppföljning, kapitel 4 Anpass- ning efter individers behov och förutsättningar samt kapitel 5 Väg- ledning, individuella studieplaner och validering. Mot bakgrund av utredningens övergripande bedömning att dagens nationella regel- verk i huvudsak är tillräckligt lämnas bara ett begränsat antal författningsförslag. Utredningens förslag inom utbildningsområdet avser främst uppdrag till olika myndigheter. Förslagen syftar till att på olika sätt stödja och underlätta kommunernas arbete. 1 Detta uppdrag behandlas i avsnittet om konsekvenser på studiemedelsområdet. Utredningen gör också ett antal bedömningar, bl.a. om hur kom- munerna bättre kan individualisera utbildningen för de studerande inom ramen för det befintliga regelverket. Dessa bedömningar är avsedda att visa på goda exempel. Exempelvis bedömer utredningen att inledande nivåtester, studiehandledning på modersmålet och kontinuerlig antagning kan användas i större utsträckning. Vi anser också att kommunerna i högre grad kan samverka både inom kommunen och med andra aktörer. Utredningen bedömer att kommuner som genomför åtgärder i enlighet med de bedömningar som redovisas kan sänka sina kostnader genom effektivare utbild- ningsinsatser och en högre måluppfyllelse. Nedan redovisas kostnadskonsekvenser och övriga konsekvenser av de förslag som utredningen lämnar inom utbildningsområdet. Utredningens förslag innebär att Skolinspektionens regelbundna tillsyn ska bedrivas på både huvudmanna- och enhetsnivå när det gäller vuxenutbildningen. görs granskning på enhets- nivå men detta sker inte systematiskt. Enligt Skolinspektionens årsredovisning granskades 48 kommuner och 61 olika verksamheter i den regelbundna tillsynen av vuxenutbildningen 2011.1 Det finns ingen uppgift om hur stor andel av enheterna som inte ingår i Skolinspektionens tillsyn.2 En förändring av tillsynsverksamheten enligt utredningens förslag medför ökade kostnader. Skolinspektionen har beräknat behovet av tillskott för tillsyn på enhetsnivå till . Enligt Skolinspektionen är beräkningen dock osäker. Utredningen bedömer att tillsyn på både huvudmanna- och enhets- nivå bör finansieras genom en omfördelning av resurser mellan skolformer inom ramen för den regelbundna tillsynen. Den totala kostnaden för regelbunden tillsyn 2011 var drygt 176 miljoner kronor.3 Av den totala kostnaden hänförs till grund- skolan, till gymnasieskolan och till vuxen- utbildningen. Enligt vår bedömning finns det utrymme att inom ramen för befintliga resurser utöka tillsynen i enlighet med utredningens förslag. 1Skolinspektionen (2012c). 2Enligt officiella statistik var det totalt 319 skolor som bedrev komvux 2011. Dessa uppgifter bör dock tolkas med stor försiktighet. 3Skolinspektionen (2012c). Inrättande av nationella delkurser Utredningen föreslår att ges i uppdrag att inrätta nationella delkurser i kurser på grundläggande nivå som omfattar mer än 200 verksamhetspoäng. Vi bedömer att uppdraget kan finansieras inom myndighetens nuvarande ramar. Ett system med nationella delkurser kommer enligt vår bedöm- ning att innebära minskade kostnader för kommunerna. Delkurser tydliggör att de studerande bara ska läsa de delar som de har behov av och kan bidra till kortare studietider. Utredningens förslag innebär också att kommunerna inte längre behöver inrätta egna delkurser i dessa kurser. Ytterligare en fördel är att nationella del- kurser underlättar övergången när studerande flyttar från en kommun till en annan. Förtydligad skyldighet att erbjuda studie- och yrkesvägledning Förslaget att hemkommunen blir skyldig att se till att studie- och yrkesvägledning erbjuds till de som avser att påbörja utbildning inom komvux och särvux på grundläggande nivå samt inom sfi bedöms inte medföra någon kostnadsökning för kommunerna. Kommunerna har en skyldighet att erbjuda vägledning till samtliga studerande samt att aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt till dessa utbildningar och motivera dem att delta. Utredningens förslag understryker betydelsen av att kom- munerna verkligen erbjuder vägledning, men bör inte tolkas som ett nytt åtagande. För de kommuner som inte lever upp till sina skyldigheter när det gäller vägledning och aktiv rekrytering bör förslaget ge ytterligare incitament till att utveckla detta arbete. Det finns dessutom mycket som talar för att inledande väg- ledningsinsatser kan effektivisera utbildningen, bl.a. genom att öka möjligheterna till individanpassning och genom att ge tillfälle att lägga upp en realistisk och ändamålsenlig studieplanering. Färre avbrott, byten av kurser och ett ökat fullföljande har goda möj- ligheter att minska kommunernas kostnader. Genom att säkerställa att samtliga studerande erbjuds vägledning undviks också situationer där studerande av okunskap eller på grund av bristande information inte tar del av vägledning inför sina studier. Effektstudie som genomförs av IFAU Utredningen föreslår att IFAU ges i uppdrag att genomföra en effektstudie av komvux på grundläggande nivå. Enligt IFAU:s årsredovisning uppgick kostnaden per prestation till 800 000 kronor.4 Utredningen bedömer att detta uppdrag kan finansieras genom anslaget 1:7 utvärdering inom utgiftsområde 14 Arbetsmark- nad och arbetsliv. Anslaget ökades med 2012 och regeringen har aviserat en ökning på ytterligare 2013 samt 2014. Sammanlagt innebär det en ökning av anslaget med . Ökningarna kan ses mot bakgrund av regeringens uttalande att ett utvidgat uppdrag till IFAU är det mest ändamålsenliga alternativet för att förstärka utvärderingsfunktionen inom utbildningsområdet. Utredningen bedömer att en effektstudie ligger väl i linje med intentionerna bakom det utvidgade uppdraget till IFAU och det utökade anslaget. För utveckling av vuxenutbildningen finns anslaget 1:13 Utveckling av vuxenutbildning m.m. inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Anslaget beräknas till samt till . Utred- ningen anser att delar av dessa medel bör kunna användas för att finansiera förslaget att genomföra en förstudie av en nationell vuxenutbildningsdatabas. Utredningens bedömning är att bör avsättas till ett sådant pilotprojekt. Om en vuxen- utbildningsdatabas realiseras kan det innebära stora kost- nadsbesparingar för kommunerna och för de myndigheter som har ett elektroniskt utbyte av uppgifter med kommuner gällande vuxen- utbildningen. 4 IFAU (2012b). Prestationer mäts i rapportekvivalenter. Förslaget att ge kommuner och folkhögskolor direktåtkomst till individuella studiestödsuppgifter i CSN:s datasystem innebär en viss minskning av de administrativa kostnaderna för kommunerna, då studie- och yrkesvägledare inte längre kommer att behöva ringa eller på andra sätt kontakta CSN för att få del av dessa uppgifter. För CSN innebär förslaget en engångskostnad för att utveckla ett system med direktåtkomst. Vi föreslår att CSN tilldelas för utvecklingen av ett sådant system och för de övriga utvecklingsinsatser myndigheten måste genomföra med anledning av utredningens förslag (detta beskrivs utförligare under avsnittet om konsekvenser av förslagen inom studiemedelsområdet). Övriga förslag inom utbildningsområdet Övriga förslag inom utbildningsområdet kan enligt utredningens bedömning finansieras inom ramen för nuvarande resurstilldelning. Utredningen föreslår bl.a. att ges ett antal uppdrag, såsom att ta fram ett stödmaterial för en likvärdig bedömning och betygssättning, att ta fram ett kommentarmaterial om stöd samt att förbättra den nationella statistiken. Även CSN ges ett uppdrag att i samverkan med andra myndigheter utveckla den studieekonomiska vägledningen. För kommunerna kan dessa förslag på olika sätt underlätta arbetet och därigenom bidra till kostnadsbesparingar. Exempelvis kan en ökad användning av orienteringskurser innebära att den sammanlagda studietiden för vissa studerande kan förkortas. Även en mer utvecklad användning av individuella studieplaner kan för- väntas få positiva effekter för genomströmningen och studie- tiderna. 12.1.3Andra konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har analyserat andra konsekvenser än ekonomiska, med utgångspunkt i de aspekter som omnämns i kommittéförordningen. Utredningens samlade bedömning är att våra förslag och bedöm- ningar ökar individanpassningen av vuxenutbildningen. En effektivare och mer individanpassad utbildning inom komvux på grund- läggande nivå kommer till stor del utlandsfödda till godo, då 90 procent av de studerande är utlandsfödda. Effektiva utbildnings- insatser på grundläggande nivå kan stärka utlandsföddas möjlighet till deltagande i samhälls- och arbetsliv samt effektivisera etablerings- processen. Möjligheten att nå de integrationspolitiska målen gynnas därmed av utredningens förslag. Eftersom kvinnor är i majoritet bland de studerande kommer kvalitetshöjningar inom utbildningen att gynna kvinnor i större utsträckning än män. Utredningens förslag inom utbildningsområdet bedöms också särskilt underlätta för studerande med funktionsnedsättning och andra grupper med stort behov av en individanpassad utbildning. Utredningen har i sitt arbete strävat efter att inte begränsa det kommunala självstyret. Förslagen bedöms främst stödja det lokala arbetet, bl.a. genom olika stödmaterial, som kommun- ernas handlingsfrihet kvarstår. Flera av de bedömningar och förslag som utredningen lämnar tydliggör kommunernas möjligheter att inom ramen för nuvarande regelverk individanpassa utbildningen i högre grad, exempelvis förslaget om att införa en bestämmelse om möjlighet att ge studiehandledning på modersmålet. Utredningens förslag innebär ingen förändring i ansvarsförhållandet mellan stat och kommun. Datalagstiftning och frågor om personlig integritet måste givet- vis beaktas i arbetet med en ny databas för vuxenutbildningen. Utredningen förutsätter att utreder sådana frågor inom ramen för det pilotprojekt som utredningen föreslår. Utredningens förslag medför ingen direkt påverkan på små eller stora företag. Det är kommuner, eller i vissa fall landsting, som är huvudmän för vuxenutbildningen enligt skollagen. Företag kan dock indirekt komma att påverkas i de fall kommuner väljer att upphandla utbildningen från externa utbildningsanordnare. En indikation på hur många företag som bedriver komvux ges av Skolinspektionens statistik över hur många som beviljats betygsrätt för komvux. hade Skolinspektionen beviljat betygsrätt för komvux för omkring 30 företag, varav drygt hälften hade tillstånd att bedriva verksamhet i mer än en kommun. Uppgiften bör dock tolkas med försiktighet.5 Några av utredningens förslag bedöms indirekt kunna påverka externa utbildningsanordnare. Förslaget om aktivitetskrav kan med- föra ökad administration och likaså förslaget om delkurser, då det kan tillkomma ytterligare betygssättning och rapportering. Om förslagen medför ett merarbete eller inte beror till stor del på hur kommunernas upphandlingsavtal ser ut och hur de utformas framöver. Utredningen förutsätter att ett eventuellt mer- arbete för externa utbildningsanordnare till följd av utredningens förslag hanteras av kommunerna inom ramen för upphandlingen samt att utbildningsanordnarna beaktar detta vid anbudsgivning. Utredningen bedömer därför att förslagen inte kommer att med- föra några administrativa kostnader för företag. 12.2Kostnads- och konsekvensanalys av utredningens förslag inom studiemedelsområdet Utredningens bedömning: De förslag utredningen lämnar är finansierade inom befintlig ram. krävs ett visst medelstillskott, men innebär förslagen istället en större utgiftsminskning än utgiftsökning. Förslagen om en höjd bidragsandel, ett behovsanpassat antal studiemedelsveckor och en ny deltidsnivå medför utgifts- ökningar. Av förslagen följer också något ökade kostnader för bostadsbidrag. Utgiftsökningarna finansieras med en ändrad bidragsandel för studerande på gymnasienivå , minskade möjligheter till avskrivning av lån, minskade avsätt- ningar för framtida kreditförluster, samt lägre administrations- kostnader för CSN. Av förslagen följer också ett minskat utflöde av försörjningsstöd till studerande. CSN kommer att ha en engångskostnad på för det utvecklingsarbete som krävs för att genomföra de förändringar utredningen föreslår. 5 Betygsrätt är inget krav för att bedriva komvux. Det är därutöver inte givet att de som beviljats betygsrätt verkligen bedriver verksamhet. Upphandling är också betydligt vanligare på gymnasial än på grundläggande nivå inom komvux. Studiemedlen är rättighetsstyrda. Kostnaderna för studiemedel beror därmed främst på antalet studerande, men även på hur mycket studiemedel dessa i genomsnitt får. Statens räntekostnader för den totala skulden på studielån i påverkas av antalet låntagare, men större delen av fordran avser låntagare som studerat tidigare. De kortsiktiga kostnaderna för utlåningen är därför förhållandevis låga. ska dock även de för- väntade långsiktiga kostnaderna för utlåningen finansieras genom att förväntade förluster ska föras till ett konto i . Dessa långsiktigt förväntade förluster är kostnader för framtida skuldavskrivningar. Beräkningarna görs underlag. Volymförändringar som inte kan hänföras till förslagen i betänkandet tas inte med i beräkningarna. Det innebär att kostnaderna kan bli högre eller lägre än beräknat om volymen av andra skäl ökar eller minskar. Kost- naderna beräknas med utgångspunkt i beloppen , vilka baseras på prisbasbeloppet . Utredningens förslag inom studiemedelsområdet avser, utom vad gäller kravet på studieaktivitet, utbildningsnivåer, dvs. grund- skolenivå och gymnasienivå. Därmed avses studier inom både vuxenutbildningen och folkbildningen. Beräkningarna och bedömningarna är utredningens egna. Som underlag för dessa har utredningen använt beräkningar från CSN och bearbetningar i SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit.6 Utgifter för statlig ålderspensionsavgift ingår genomgående i beräkningarna. Utredningens förslag innebär att studiemedlens totalbelopp ska vara oförändrat men att dagens generella och högre bidragsnivåer avskaffas. Andelen studiebidrag ska vara enhetlig för alla studie- medelstagare på grundskolenivå och ska vara av det totala studiemedelsbeloppet, dvs. i paritet med dagens högre bidrag. Studerande på gymnasienivå ska få studiemedel med cirka 6 Fasit är en mikrosimuleringsmodell med vilken man kan göra beräkningar av effekter av förändringar i skatte-, avgifts- och transfereringssystemen. Fasit gör det möjligt att beräkna den budgetmässiga kostnaden eller intäkten av en förändring. Dessutom är det möjligt att göra beräkningar av hur olika grupper kommer att påverkas av de föreslagna förändringarna. bidrag och lån fr.o.m. det kalenderår de fyller . För studerande på gymnasienivå och för studerande på eftergymnasial nivå ska bidragsandelen vara den- samma som , dvs. Studiebidraget är pensionsgrundande vilket innebär att total- kostnaden inklusive statlig ålderspensionsavgift (STÅP) blir 1,255 gånger bidragskostnaden. Staten svarar för hela kostnaden för ålderspensionsavgiften. 7 Studerande i åldrarna 20–som genom en tillfällig satsning får studiemedel med en bidragsnivå som motsvarar av studiemedelsbeloppet ska behålla denna högre bidragsnivå så länge satsningen pågår. Utredningens förslag till justering av bidragsbeloppet är kostnads- neutralt på systemnivå; kostnaderna ökar med för studiebidrag till studerande på grundskolenivå och minskar med motsvarande summa för studerande på gymnasienivå. Kostnaderna för studerande på eftergymnasial nivå berörs inte av utredningens förslag. Mot bakgrund av att utredningen inte föreslår ett ändrat total- belopp medför utredningens förslag ingen påverkan på låneuttaget. Bidragshöjningen för studerande på grundskolenivå beräknas minska låneuttaget på nivån med och bidrags- ändringen för studerande på gymnasienivå väntas öka låneuttaget med . Det förändrade låneuttaget minskar enligt utredningens bedömning osäkerheten i utlåningen. Det belopp som behöver avsättas för att täcka framtida avskrivningskostnader minskar därmed, vilket redovisas närmare i avsnittet om återbetalning av studielån (se nedan). Som en följd av de ändrade bidragsnivåerna påverkas även förut- sättningarna för avskrivning av studielån tagna vid behörighets- givande studier. Dessa effekter behandlas i avsnittet om åter- betalning av studielån (se nedan). De ändringar av bidragsnivån utredningen föreslår påverkar utbetal- ningarna av försörjningsstöd och bostadsbidrag. För att kunna bedöma storleken på förändringarna har SCB på utredningens uppdrag gjort beräkningar inom ramen för mikrosimuleringsmodellen Fasit.8 8 Utfallet av SCB:s bearbetningar vad gäller utflödet av studiebidrag och studielån ligger för- hållandevis väl i linje med de beräkningar utredningen har gjort baserade på underlag från 1 Avrundningseffekt gör att kostnaderna minskar med och inte med . Kostnaderna för båda ersättningsformerna minskar när det gäller studerande på grundläggande nivå och ökar när det gäller studerande på gymnasial nivå. Utfallet visar att kostnaderna för försörjningsstöd minskar med och att kostnaderna för bostads- bidrag ökar med . De bidragsförändringar utredningen föreslår innebär en omfördel- ning av medel från studerande på gymnasial nivå till studerande på grundskolenivå. SCB har på utredningens uppdrag undersökt det fördelningsmässiga utfallet av förändringen. Beräkningen har gjorts i mikrosimuleringsmodellen Fasit. Det inkomstmått som används är ekonomisk standard.9 Utfallet överensstämmer dock inte exakt. Utredningen har gjort bedömningen att de egna beräkningarna, som baserats på ett aktuellt utfall från CSN, är mer träffsäkra än de upp- gifter som är utfallet i Fasit-modellen (SCB-beräkningarna). När det gäller studiemedels- kostnaderna av utredningens förslag använder vi därför de beräkningar som baseras på de senaste studiemedelsutfallen, vilka har inhämtats från CSN. De uppgifter som redovisas om försörjningsstöd och bostadsbidrag är dock hämtade från SCB:s beräkningar, liksom fördelningseffekterna av förslagen. 9 Ekonomisk standard är ett mått på den disponibla inkomsten som justeras per konsum- tionsenhet. Disponibel inkomst är summan av inkomster minus skatt och negativa transfereringar plus skattepliktiga och skattefria transfereringar. För att kunna göra jämförelser mellan hushåll av olika storlek och sammansättning justeras den disponibla inkomsten med hänsyn till hus- hållets försörjningsbörda. Detta görs genom att man dividerar hushållets disponibla inkomst med summan av hushållets konsumtionsvikt. Studiemedelstagare på grundskolenivå får en höjning av sin eko- nomiska standard med i genomsnitt . Den ekonomiska situationen förbättras mer för kvinnorna än för männen, vilket delvis beror på att kvinnor studerar under fler veckor. Studerande på gymnasienivå får i genomsnitt sänkt ekonomisk standard med . Kvinnorna får en minskning med och männen med vilket beror på att andelen kvinnor är större bland de studiemedelstagare som har högre bidrag än bland dem som har generellt bidrag. Även efter förändringen har studerande på gymnasienivå genomsnittligt en betydligt bättre ekonomisk situation än studerande på grundskolenivå. De ändrade bidragsandelarna ger ett höjt bidrag till cirka 10 600 studerande på grundskolenivå. Höjningen innebär en ökning av bidraget med , . Ungefär 31 400 studerande på gymnasienivå får bidraget sänkt , dvs. får cirka 25 900 studerande på gymnasienivå som är eller äldre sitt bidrag höjt , dvs. För de studiemedelstagare som väljer att låna kommer ändringarna av bidragsnivåerna att ändra låntagandet och skuldsättningen i mot- svarande mån. Detta innebär mer lån och högre skuldsättning för dem som får sänkt bidrag och tvärtom. Effekter för skuldsättningen redo- visas nedan i avsnittet om återbetalning av studielån. Ett högre bidrag lockar något fler till studier än ett lägre bidrag, vilket innebär att efterfrågan på studieplatser kan antas öka något på grundskolenivån och antas minska något på gymnasienivån. går dock inte att med säkerhet avgöra hur stor effekt på efterfrågan av studieplatser som justeringarna av bidragsbeloppen kommer att få. Det faktiska studerandeantalet beror också på hur många studie- platser kommunerna erbjuder på den gymnasiala nivån. Tillsammans med utredningens förslag om antalet studiemedels- veckor innebär förändringen av bidragsnivåerna en effektivisering av CSN:s prövning och administration. Se mer om detta i avsnittet Antal veckor med studiemedel. 12.2.3Antal veckor med studiemedel Utredningens förslag innebär att studiemedel för studier på grund- skolenivå ska lämnas . Till studerande som bedöms ha större utbildningsbehov ska studiemedel kunna lämnas . Till studerande som behöver färdighetsträning i läsning och skrivning eller har särskilda stödbehov, får studiemedel lämnas under ytterligare högst , dvs. i sammanlagt högst .