sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs det bl.a. att förvärvssyftet ligger hos arrangören och att det i regel måste röra sig om fler än 50 personer. Med TF som utgångspunkt för utredningens definition av spridningsbegreppet kommer inte spridningstillstånd att behövas för uppgifter som sprids inom ett företag för internt bruk. Spridningstillstånd skulle däremot krävas för spridning till allmänheten och till en större sluten krets, exempelvis en förening. Eftersom det rör sig om skydd för uppgifter som omfattas av OSL i de verksamheter som är bundna av OSL (se 2 kap. OSL) Tillstånd för spridning av geografisk information skulle ett alternativ vara att sekretesslagen tjänar som utgångspunkt i bedömningen om när en spridningssituation som kräver tillstånd kan komma att uppstå. Det innebär att det inte krävs spridningstillstånd inom en och samma verksamhetsgren inom ett företag eller en myndighet men väl om spridningen sker till annan verksamhetsgren inom myndigheten eller företaget och om den verksamheten är att anse som självständig i förhållande till den första. Spridningstillstånd skulle i sådana fall kunna komma att behövas om spridningen ska ske till ett fåtal personer inom ett och samma företag, vilket innebär att spridningsbegreppet skulle ges en vidare tolkning än i TF. Det tycks i och för sig inte föreligga några rättsliga hinder för en sådan lösning i förhållande till TF eller YGL eftersom spridningstillståndet i sådana fall endast också skulle avse skrifter (eller tekniska upptagningar) som inte åtnjuter skydd enligt TF eller YGL. För sådana skrifter torde det nämligen inte föreligga några begränsningar när det gäller vilka produkter eller innehåll som får inskränkas. Emot en sådan lösning kan anföras att regleringen kan tyckas gå väl långt. När det gäller den interna informationssäkerheten finns dessutom regler i säkerhetsskyddslagstiftningen vars syfte är att bl.a. skydda hemliga uppgifter. Risken att den typen av intern spridning utgör hot mot försvarssekretessen måste av det skälet bedömas som liten. Utredningen kan även se tillämpningsproblem eftersom mottagare och avsändare blir samma juridiska person i de fall tillståndskrav ska krävas mellan olika självständiga verksamhetsgrenar inom ett företag eller myndighetsorganisation. Det får, enligt utredningen, anses mest lämpligt att bibehålla ett spridningsbegrepp som överensstämmer med TF. Det innebär att spridning inte ska anses ske av en skrift eller en teknisk bearbetning inom ett och samma företag. I övrigt bör spridningstillstånd krävas om det sker till allmänheten – dvs. en inte helt sluten krets – och till fler än ett fåtal när kretsen är sluten. Med fåtal får anses den närmaste vän- och familjekretsen. Det bör även förtydligas att överföring av information mellan myndigheter ska anses som spridning i detta sammanhang. I den mån tillståndsgivande myndighet finner att spridning mellan olika myndigheter kan ske utan att det kan anses medföra skada för totalförsvaret bör tillstånd till spridning med villkor att det endast får ske mellan dessa myndigheter kunna beviljas. Utredningen anser att all form av distribuering bör omfattas av tillståndskravet. Tillstånd för spridning av geografisk information Utredningens bedömning: Det saknas skäl att återinföra en bestämmelse om tillstånd för utförsel av geografisk information. Lantmäteriet har till utredningen påtalat att det förekommer att information samlas in i – främst genom flygfotografering – för att sedan föras ut ur landet. Informationen kan därefter bearbetas och spridas från ett annat land. Frågan om möjlighet att beivra ett sådant förfarande gäller straffrättsliga jurisdiktion, om vilket det finns bestämmelser i 2 kap. . Utredningen anser att den bedömningen får göras i det enskilda fallet i rättstillämpningen. En följdfråga som uppkommer är dock om det finns skäl att återinföra någon form av reglering för utförsel av geografisk information. I 2 § i den numera upphävda lagen (1975:371) om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och liknande fotografiska bilder fanns en bestämmelse om att flygbilder och fotografiska bilder av bl.a. Försvarsmaktens stridskrafter inte fick föras ut ur riket utan tillstånd av Försvarsmakten. Överträdelse av bestämmelsen reglerades i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Någon motsvarande bestämmelse infördes inte i LiL. Regeringen ansåg inte att det fanns några skäl för en sådan reglering då reglerna om tillstånd för spridning även gällde i sådana fall. Vidare påtalades att kontrollen av efterlevnaden av en sådan särskild bestämmelse skulle skapa onödig byråkrati samt att risken för att en utlänning skulle få del av informationen i skulle kvarstå även om ett utförselförbud gällde. Enligt regeringen var bestämmelserna i 19 kapitlet tillräckliga (se prop. 1993/94:32 s. 26). Den utredning som föregick lagstiftningen hade – till skillnad från regeringen – föreslagit en bestämmelse som motsvarade den äldre regleringen och som gick ut på att produkter som inte fått spridningstillstånd inte får föras ut ur riket. Utredaren föreslog att det skulle införas ett särskilt tillstånd för utförsel som tog sikte på tillfällen där material som inte har granskats för spridning kunde behöva få föras ut, exempelvis inom forskningsområdet eller om ett utbyte av uppgifter inom ramen för ett internationellt projekt (se SOU 1990:71 s. 160). Tillstånd för spridning av geografisk information Det kan konstateras att en skyddslagstiftning av den art som utredningen har att se över har sina begränsningar, bl.a. mot bakgrund av den teknik som finns att tillgå som möjliggör hantering av geografisk information på ett helt annat sätt vad som var möjligt . Tillgången till fjärranalysbaserad information är ytterligare ett exempel som innebär att en reglering i syfte att begränsa spridning av information i viss mån riskerar att undergrävas. Även om det mot bakgrund av Lantmäteriets uppgifter finns fog för att producenter av geografisk information använder sig av det ovan beskrivna tillvägagångssättet anser utredningen inte att det är ändamålsenligt att återinföra regler om utförselförbud. En sådan reglering skulle vara svår att kontrollera och leda till onödig byråkrati. I den mån spridningen sker i finns krav på spridningstillstånd. Dessutom finns ansvarsbestämmelsen i 30 § skyddslagen som möjliggör att lagföra den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud som avses i 7 § andra och tredje stycket skyddslagen samt en förverkanderegel i 32 § samma lag som innebär att förverkande kan ske av avbildningar, beskrivningar och mätuppgifter som tillkommit genom brott mot skyddslagen. Ovannämnda reglering får anses utgöra tillräckligt skydd liksom reglerna om sjömätning som innebär att tillstånd krävs för sjömätning som inte är ringa. 13Frågan om tillstånd för inrättande av databas för lagring av geografisk information Utredningens huvuduppgift är att analysera och ta ställning till om lagens definition av landskapsinformation är ändamålsenlig och om det finns behov av att utsträcka eller inskränka lagens tillämpningsområde. I direktiven framhålls att utredaren ska ha som utgångspunkt att landskapsinformation som är känslig ur sekretessynpunkt fortfarande ska skyddas. Vidare bör det nuvarande syftet att förhindra att information om hemliga militära och civila försvarsanläggningars belägenhet och funktion återges på ett sätt som kan underlätta planeringen av ett fientligt angrepp mot eller i övrigt kan orsaka skada för totalförsvaret alltjämt vara styrande för en framtida reglering. I följande avsnitt redovisar utredningen sina överväganden när det gäller den problematik som föreligger med databastillståndsbestämmelsen och de överväganden som ligger bakom utredningens förslag att slopa krav på tillstånd för inrättande av databaser med geografisk information. I avsnitt 13.2 presenteras kort nuvarande reglering. För en mer utförlig redogörelse, se avsnitt 3.2. Enligt nuvarande ordning krävs det enligt 5 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) tillstånd för att inrätta en databas med geografisk information över svenskt territorium om databasen ska föras med hjälp av automatisk databehandling. Tillstånd ska ges av regeringen eller den myndighet som regeringen Frågan om tillstånd för inrättande av databas för lagring av geografisk information bestämmer om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Tillstånd krävs dock inte om den framställs enbart med hjälp av material som får spridas enligt 6 och 7 §§ LiL eller som annars får spridas utan hinder av bestämmelsen i lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från kravet på tillstånd. Försvarsmakten, Lantmäteriet, , geologiska undersökning och meteorologiska och hydrologiska institut får enlig 5 § förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation (LiF) inrätta databaser. I en bestämmelse ges även närmare anvisningar till tillståndsgivande myndighet. Om databasen kommer att innehålla sådana uppgifter som är av betydelse för totalförsvar såsom information om var det militära eller civila försvarets anläggningar är belägna och närmare detaljer om dessa anläggningars funktion samt information i övrigt som kan ligga till grund för ett fientligt angrepp mot , får tillstånd lämnas endast om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvaret, då innehållet ska användas endast för ett visst ändamål eller efter iakttagande av vissa säkerhetsåtgärder. Lantmäteriet får bevilja kommuner, myndigheter, företag eller andra enskilda undantag från kravet på tillstånd för att inrätta databaser med landskapsinformation. Lantmäteriet får också meddela föreskrifter som medger undantag från kravet på tillstånd för inrättande av databaser med landskapsinformation av ett visst slag eller beträffande ett visst geografiskt område. Undantag får beviljas endast om det inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska lämna de upplysningar till Lantmäteriet som myndigheten behöver för att kunna bedöma om en databas kommer att innehålla sådana uppgifter som kan antas medföra skada för totalförsvar eller om undantag kan beviljas från kravet på tillstånd. Om den databas för vilket tillstånd söks ska innehålla landskapsinformation om Sveriges sjöterritorium, ska även lämna sådana upplysningar till Lantmäteriet. Ett beslut om tillstånd till lagring av landskapsinformation eller ett beslut om undantag från kravet på tillstånd får innehålla förbehåll om att landskapsinformation endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Det ovan anförda framgår av 6–8 §§ LiF. Frågan om tillstånd för inrättande av databas för lagring av geografisk information I avsnitt 7.4 har närmare redogjorts för tillståndsförfarandet hos Lantmäteriet. Som framgått av kapitel 5 har förutsättningarna för lagring av geografisk information förändrats avsevärt sedan lagens tillkomst. Uppdatering och lagring av geografisk information i databaser för bl.a. användning i GIS (Geografiskt informationssystem1) är väl utbrett bland statliga myndigheter, kommuner och bolag. Detta medför enligt Lantmäteriet att nya databaser inrättas inom den kommunala och statliga förvaltningen, exempelvis när lägesbestämda uppgifter samkörs med kunduppgifter och lagras i registerform. Det har i sin tur inneburit att antalet myndigheter som måste söka tillstånd för lagring av geografisk information har ökat avsevärt. Vidare har teknikutvecklingen inneburit att det numera är mycket vanligt att privata aktörer hanterar geografisk information på ett sådant sätt att det omfattas av krav på tillstånd. Smarttelefoner t.ex. möjliggör lägesbestämning med hjälp av GPS i kombination med automatisk databehandling. Ett annat exempel är funktioner som anger en lägesbestämd position av tagna fotografier. Genom att använda dessa funktioner skapas enligt lagens definition en databas med geografisk information som är tillståndspliktig. sker lagring och insamling dessutom ofta . Mobiltjänster som lagrar exempelvis träningsrundan eller bilsemestern är ett exempel. Sträckor, sträcktider, mellantider, medelhastigheter etc. lagras ofta automatiskt med hjälp av mjukvaran. Sådana GPS- tracks kan sedan via tjänsten läggas ut på internet för att andra personer ska kunna ta del av informationen. Trots att teknikutvecklingen har medfört en ökning av situationer i vilka databastillstånd krävs visar Lantmäteriets statistikuppgifter att det är få aktörer som följer kravet på tillstånd och att det endast är ett fåtal privatpersoner som begärt tillstånd för att upprätta denna typ av databaser. 1 Ett datorbaserat system för att samla in, lagra, analysera och presentera geografiska data. Frågan om tillstånd för inrättande av databas för lagring av geografisk information stik från Brå talar även för att det har funnits en brist i att kontrollera att kravet på tillståndskravet har följts.2 En annan utveckling som förändrat förutsättningarna för ett tillståndskrav för inrättande av databas med geografisk information är att det inte längre krävs att man behöver lagra informationen själv för att ska kunna bearbeta och nyttja materialet, utan det kan göras med hjälp av elektroniska informationstjänster som bl.a. statliga och myndigheter är skyldiga att tillhandahålla enligt lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation. Ett ytterligare skäl till att ifrågasätta databastillståndets effekt när det gäller att skydda geografisk information är att databaser kan inrättas utan tillstånd utanför gränser. Det får anses undergräva tillståndsförfarandets funktion när det gäller att skydda känslig information, särskilt då reglerna om jurisdiktion medför att det inte är möjligt att lagföra för brott mot LiL som begåtts utom riket eftersom gärningen inte torde vara straffbelagd i andra länder, se 2 kap. 2 § (att uppsåtligen eller av oaktsamhet inrätta databas med landskapsinformation över svenskt territorium utan tillstånd). Också när det gäller den praktiska tillämpningen av bestämmelsen har det kunnat konstateras vissa problem för tillståndsgivande myndighet eftersom det material som ges in med ansökningarna oftast är knapphändigt, vilket försvårar granskningen. En annan sak är att underlagen i databastillståndsansökningarna i huvudsak bygger på Lantmäteriets, eller annan producerande myndighets produktion, dvs. på information som redan granskad och godkänd. Precis som i spridningstillståndsärendena förekommer det mycket sällan att den egeninsamlade informationen som läggs till databasen är av sådan karaktär att den berör skyddsobjekt med avbildningsförbud. Det finns dock laserdata och flygbilder som kan utgöra kritisk information då den ger en råbild av verkligheten som kan visa en näst intill komplett bild av verkligheten beroende på upplösning. Det är dock mycket sällsynt med ansökningar om databastillstånd rörande sådant material. Den slutsats som kan dras utifrån statistikuppgifterna över antalet inkomna ansökningar om databastillstånd samt att lagring numera oftast sker per automatik vid fotografering och mätning är att kravet på databastillstånd inte följs. 2 Enligt uppgift från finns det avseende perioden –2011 inga registrerade lagföringar i lagföringsregistret (åtalsunderlåtelser, strafförelägganden eller domslut i tingsrätt) som innehåller brott mot LiL. Frågan om tillstånd för inrättande av databas för lagring av geografisk information Lantmäteriet, och Försvarsmakten har samstämmigt uttryckt till utredningen att regleringen är föråldrad och inte längre fyller någon reell funktion. Försvarsmakten har dock gett uttryck för att någon form av databastillstånd bör behållas när det gäller kritisk geografisk information eller stora mängder information. Säkerhetspolisen har framfört att det är angeläget att behålla ett tillståndsförfarande för aggregerad information, se vidare kapitel 9 angående Säkerhetspolisens syn på vilket skyddsintresse som bör vara gällande. Säkerhetspolisen har även framfört att nuvarande ordning är att föredra framför en reglering som innebär att kravet på tillstånd för inrättande av databaser med geografisk information slopas. 13.5.1Tillståndskravet för inrättande av databas med geografisk information slopas Utredningens förslag: Kravet på tillstånd för att inrätta databaser med geografisk information över svenskt territorium ska slopas. Mot bakgrund av de uppgifter som utredningen har tagit del av och som redovisats i avsnitt 13.4 kan det ifrågasättas i vilken mån granskningen i praktiken har lett till ett effektivt skydd för känslig information från försvarssekretessynpunkt (skyddsintresset). En annan omständighet att beakta vid bedömningen om nuvarande reglering är ändamålsenlig är den tekniska utvecklingen. sker lagring av information som observationen registreras, vilket innebär att en databas inrättas. Det har medfört att framställning av geografisk information är tillståndspliktig i en mycket större omfattning än vad lagstiftaren hade tänkt, vilket också innebär större inskränkningar i de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna än vad som var avsett. En ytterligare omständighet som komplicerar situationen ytterligare är att utvecklingen har gått mot ett alltmer tjänstebaserat tillhandahållande av geografisk information som innebär att aktörer får åtkomst till mängder av geografisk information som kan läggas samman i tjänsten men utan att aktören själv behöver lagra informationen. Ett krav på tillstånd för inrättande av databaser träffar inte Frågan om tillstånd för inrättande av databas för lagring av geografisk information dessa situationer och det finns skäl att och anta att en reglering av nuvarande slag riskerar att snabbt bli föråldrad och tappa sin effekt i takt med att nya lösningar för lagring av information utvecklas. Utredningen har mot bakgrund av detta övervägt ett slopande av tillståndskrav för lagring av geografisk information och funnit det inte skulle leda till några nämnvärda försämringar ifråga om skydd för känslig information. I sammanhanget kan erinras om att det finns särskilda regler om informationssäkerhet i säkerhetsskyddslagen (1996:627) med tillhörande säkerhetsskyddsförordning ([1996:633], 9–13 §§ förordningen) vars syfte bl.a. är att skydda lagring av känsliga uppgifter. Lagring av känslig information kan dock även förekomma hos enskilda och hos privata aktörer som inte är bundna av säkerhetsskyddslagstiftningen. Åtkomsten till den känsliga informationen måste i dessa fall i huvudsak ha skett antingen genom egen insamling eller genom en otillåten spridning (information som är tillåten att sprida får lagras utan tillstånd för inrättande av databas). Det har dock inte framkommit några uppgifter till utredningen som ger stöd för att sådan lagring har förekommit i en omfattning att den utgör sådan risk för skyddsintresset att den i sig kan motivera en tillståndsplikt och som ovan nämnts kan det dessutom ifrågasättas om ett krav på tillstånd för lagring får någon reell effekt i fråga om skyddande av känslig information. Den lagring som sker i samband med sjömätning i ringa omfattning bedöms inte heller som så allvarlig att det kräver en tillståndsplikt. Ett argument som framförts för att behålla någon form av tillståndsförfarande för inrättande och lagring av geografisk information i databas är att det utgör en kanal att informera aktören om befintlig säkerhetsskyddslagstiftning och vad som måste iakttas vid hantering av känslig information. Det har ansetts som angeläget med sådan information då kunskapen om skyddslagstiftningen – särskilt inom den kommunala förvaltningen – i många fall är bristfällig. Utredningen anser emellertid inte att detta är ett bärande argument för att behålla ett tillståndsförfarande. I stället bör andra insatser sättas in för att öka kunskapen om de regleringar som finns rörande säkerhetsskydd och vikten av att de följs av de aktörer som hanterar uppgifter som kan vara känsliga för rikets säkerhet. Att behålla ett till synes ineffektivt tillståndsförfarande och som dessutom är straffsanktionerat för att på så sätt markera att man ser Frågan om tillstånd för inrättande av databas för lagring av geografisk information allvarligt på saken är inte heller en hållbar självständig grund för kriminalisering.3 Vid en sammantagen bedömning ger det ovan anförda starkt stöd för att tillståndskravet för lagring av geografisk information inte är en lämplig metod för att skydda förvarshemliga uppgifter. Bedömningen är att bestämmelserna i 7 § skyddslagen (2010:305) som kompletteras med utredningens förslag om ett förstärkt skydd genom krav på spridningstillstånd för viss geografisk information är ett mer praktiskt hanterbart, ändamålsenligt och effektivt sätt att förhindra att känslig information kommer i orätta händer. Regler om informationssäkerhet finns dessutom, som nämnts, i säkerhetsskyddslagstiftningen. Det bör i detta sammanhang även erinras om bestämmelsen i 19 kap. 7 § rörande obehörig befattning med hemlig uppgift. Enligt bestämmelsen döms den som utan syfte att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift rörande något förhållande av hemlig natur vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller eljest för rikets säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller ej, för obehörig befattning med hemlig uppgift. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det inte längre ska krävas tillstånd för inrättande av databaser med geografisk information. 13.5.2Tillståndskrav för omfattande sammanställningar av öppen geografisk information Utredningens bedömning: Att införa ett generellt tillståndskrav för elektronisk lagring av omfattande sammanställningar av öppen geografisk information är inte ändamålsenligt och torde dessutom vara olämpligt med hänsyn till syftet med lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation. Det har från ett par myndigheter framförts behov av att reglera elektronisk lagring av omfattande sammanställningar av öppen information eftersom den aggregerade formen av i sig harmlös information kan bli hemlig. Säkerhetspolisen har särskilt pekat på att geografisk information med uppgifter om anläggningar, mobil- 3 m.fl., Kriminalrättens grunder, 2009 s. 59. Frågan om tillstånd för inrättande av databas för lagring av geografisk information och ledningsdragning för skyddsvärda verksamheters itsystem kan utgöra känslig information. Även Försvarsmakten har förordat en reglering om sammanställandet av stora mängder geografisk information. Dessa båda myndigheter hade samma inställning under remissförfarandet av de rapporter och i den lagtextpromemoria som låg till grund för lagen om geografisk miljöinformation (prop. 2009/10:224 s. 64 f.). Liknande farhågor lyftes också fram av bl.a. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och . Regeringen å sin sida betonade att rumsliga data bör göras tillgängliga på villkor som inte i onödan begränsar en utökad användning. Regeringen anförde vidare att eftersom huvudprincipen och syftet med Inspiredirektivet4 är ökad tillgång till geografisk miljöinformation måste det finnas grundade farhågor för att kunna anta att ett visst tillgängliggörande kan skada något som får skyddas, exempelvis internationella förbindelser, allmän säkerhet eller det nationella försvaret. Vid intresseavvägningen bör även hänsyn tas till nyttan av ökad öppenhet (prop. s. 39 och 68 f.). Enligt utredningen står det klart att Inspiredirektivet ställer mycket höga krav på statliga myndigheters öppenhet och den elektroniska tillgängligheten när det gäller geografisk miljöinformation. Det behov som bl.a. Säkerhetspolisen och Försvarsmakten har när det gäller att hemlighålla öppen geografisk information som i aggregerad form kan bli känslig står i motsats till detta.