sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — Om ansökan om tillstånd gäller en databas som ska innehålla landskapsinformation om Sveriges sjöterritorium, ska även lämna sådana upplysningar till Lantmäteriet. Av 8 § LiF framgår att ett beslut om tillstånd till framställning eller lagring av landskapsinformation enligt 3, 4 eller 5 § LiL får innehålla förbehåll om att landskapsinformationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Det finns även möjlighet att med stöd av samma bestämmelse ställa upp förbehåll när undantag från kravet på tillstånd beviljas enligt 6 § LiF. Med databaser för automatisk databehandling avses enligt förarbetena sådan digital lagring och sammanställning av geografisk information som uppfyller krav på tillgänglighet, ordnad datastruktur, säkerhet m.m. Karaktäristiskt för en databas med geografisk information är att datatekniken gör det möjligt att lagra och analysera stora datamängder av såväl tvåsom tredimensionell karaktär inklusive ett stort antal objekt som exempelvis broar, vägar eller vegetationstyp. Av motiven framgår att sådan information ansågs vara särskilt känslig från försvarssynpunkt då digitala databaser öppnar upp för möjligheten att snabbt ta fram information om lämpliga luftlandsättningsområden eller om vägar för trupptransport (se prop. 1993/94:32 s. 20). Regeringen ville dock undvika en alltför långtgående tillståndsplikt. Omvandling av analogt lagrad information till digitalt lagrad omfattas således inte av lagens tillståndsplikt förutsatt att den analogt lagrade informationen får spridas. Vidare undantas sådan geografisk information som framställts med hjälp av satellit. Regeringen ansåg inte att ett krav på tillstånd skulle vara förenligt med ståndpunkt att data från fjärranalyser ska vara tillgängliga för alla länder. Ett tillståndskrav för satellitbaserad information skulle inte heller anses stå i överensstämmelse med antagna fjärranalysresolution i vilken den s.k. Open-Skies-principen nämns. Dessutom undantas från kravet på tillstånd sådan information som antingen omfattas av spridningstillstånd eller uteslutande innehåller material som får spridas utan tillstånd. Tillstånd för att få inrätta en databas ska alltid ges om inte informationen kan medföra skada för totalförsvar. Skadeprövningen ska sammanfalla med den som ska göras i samband med att någon begär att få ut en allmän handling som sekretessbelagts med stöd av bestämmelserna om försvarssekretess (som finns i 15 kap. 2 § OSL). I 6 § LiL begränsas den grundlagsskyddade rätten till information genom att krav på tillstånd föreligger för spridning av vissa typer av geografisk information. Bestämmelsen anger att flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor i större skala än 1:100 000 samt andra sammanställningar av landskapsinformation över svenskt territorium inte får spridas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd ska ges om spridning kan ske utan att det kan antas medföra skada för totalförsvar. I 6 § andra stycket anges vidare att tillstånd inte krävs för kartor och flygbilder som framställts eftersom sådana kartor endast i begränsad omfattning innehåller uppgifter av betydelse för totalförsvar (se prop. 1993/94:32 s. 25). Bakgrunden till bestämmelsen om krav på tillstånd för spridning av geografisk information var behovet av en sekretessgranskning före spridning till en vidare krets. Eftersom bestämmelsen innebär en inskränkning i den grundlagsskyddade rätten till information får det endast ske utifrån det behov som föreligger för att tillgodose rikets säkerhet. Av förarbetena framgår vidare att med spridning avses distribution av information till en vidare krets, antingen genom saluhållning, försändning eller annan spridning. Begreppet spridning innefattar all form av distribuering av information. När det gäller digital information innefattas även spridning som sker genom direktöverföring på tråd eller trådlöst från datacentraler till fasta eller rörliga terminaler, kopiering av hela eller delar av databaser på band, hårddisk eller s.k. kompaktskivor () eller genom framtagning i analog form, t.ex. i form av en ritning. spridningen inte sker till allmänheten krävs något mer än att den har gjorts tillgänglig endast för ett fåtal (prop. 1993/94:32 s. 26 och s. 35). I propositionen framgår även att avsikten är att bestämmelsen ska täcka alla produkter som typiskt sett är bärare av landskapsinformation. Med kartor avses land- och sjökartor. Med rekvisitet andra sammanställningar avses annat än kartor, flygbilder och andra liknande registreringar från luften, bland annat sådan geografisk information som härrör från databaser som förs med automatisk databehandling samt annan geografisk information oavsett om den förts eller sammanställts med hjälp av automatisk databehandling eller ej. Dock omfattar inte tillståndskravet sådana sammanställningar som framställts med hjälp av material som omfattas av ett tidigare meddelat spridningstillstånd. Det finns även ett undantag för geografisk information som framställts enbart av satelliter. Vidare omfattas andra sammanställningar av landskapsinformation, exempelvis sådana basprodukter som olika georegister utgör. Som exempel nämner regeringen geodetiska, geofysiska, geologiska, geokemiska eller hydrogeologiska register samt registreringar som fåtts vid thermografering, radaravbildning och multispektral avbildning. En skillnad från tidigare reglering var att bestämmelsen inte anger att granskning ska ske av informationen eftersom det ansågs vara en självklarhet (prop. 1993/94:32 s. 34). Däremot tycks inte avbildning i form av vanlig fotografering omfattas. I den tidigare regleringen, som föregick LiL, fanns det en särskild bestämmelse i 1 § lagen om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder som tog sikte på fotografiska bilder av Försvarsmaktens stridskrafter eller försvarsväsendets tillhörande befästningsanläggning och av kraftverksanläggning, fabrik, varv, förråd eller annan dylik anläggning. Sådana uppgifter i fotografiska bilder fick inte spridas eller saluföras på annat sätt utan att uppgifterna blivit godkända för det av Försvarsmakten i fråga om detaljer som kunde vara av betydelse för rikets försvar. Utredaren ansåg att reglerna i den nu upphävda lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar medgav möjlighet till att besluta om skyddsobjekt med fotograferingsförbud varför det saknades skäl att föreskriva i särskild ordning att fotografiska bilder av vissa anläggningar skulle granskas. Utredaren föreslog att bestämmelsen i den s.k. bildspridningslagen skulle upphävas och att det inte skulle införas en motsvarande bestämmelse i LiL. Regeringen delade utredarens uppfattning i denna del (se prop. 1993/94:32 s. 20). Regeringen betonade att den tillståndsgivande myndigheten ska granska produkten för att hitta detaljer i innehållet som kan skada totalförsvar. För det arbetet måste det enligt regeringen finnas föreskrifter och allmänna råd som anger vilka detaljer som särskilt ska beaktas. I propositionen angavs särskilt att regeringen hade för avsikt att i en förordning i anslutning till lagen ange den myndighet som skulle meddela närmare föreskrifter i detta avseende (prop. 1993/94:32 s. 34). Det bör i detta sammanhang upplysas om att det inte finns någon myndighet som har en sådan uppgift. Det underlag som tillståndsgivande myndigheter har till sin granskning kommer från de myndigheter som har upplysningsskyldighet enligt 12 § LiF. Frågan är vad som avses med begreppet information i övrigt. Det kan konstateras att det saknas en legaldefinition över begreppet militärgeografisk information. I 3 § kartsekretessförordningen fanns rekvisitet annan uppgift, vars offentliggörande kan vara till men för rikets säkerhet. Med rekvisitet avsågs militärgeografiska förhållanden och utprickning av militärleder i skärgården samt undervattensanläggningar (se Ds Bo1983:1 s. 23 f och s. 39 och SOU 1990:71 s. 125). Det kan noteras att undermarksanläggningar inte fanns med i uppräkningen i förordningen (se 4–5 §§ kartsekretessförordningen). Eftersom nuvarande lagstiftning inte innehåller en motsvarande precisering av anläggningar och objekt får undermarksanläggningar anses omfattas av rekvisitet militära eller civila försvarets anläggningar. Mot denna bakgrund får rekvisitet information i övrigt närmast avse naturgivna föremål som har betydelse rent militärstrategiskt, och inte konstgjorda objekt. Av 6 § tredje stycket LiL framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från kravet på tillstånd. När det gäller tillämpningen av denna bestämmelse angavs i förarbetena att bestämmelsen kunde tillämpas på så sätt att vissa kartproducerande kommuner som har kompetens för försvarssekretessgranskning skulle kunna medges undantag från kravet på tillstånd. Ytterligare exempel som angavs är satellitbilder, kartor och andra sammanställningar av landskapsinformation som framställs och används av . Därutöver kan med stöd av bestämmelsen också medges undantag från kravet på tillstånd för spridning av flygfotografier över vissa områden av . I 10 § LiF stadgas att om en sammanställning av landskapsinformation återger sådana förhållanden, som är av betydelse för totalförsvar, som information om var det militära eller civila försvarets anläggningar är belägna och närmare detaljer om dessa anläggningars funktion samt information i övrigt som kan ligga till grund för planeringen av ett fientligt angrepp mot , får tillstånd till spridning enligt 6 § LiL lämnas endast om spridningen kan ske utan att det kan antas medföra skada för totalförsvar. Bestämmelserna i 6 § första stycket första meningen LiL rörande krav på tillstånd för spridning av landskapsinformation gäller inte, enligt 7 § LiL, för bilder eller liknande registreringar av landskapsinformation som har framställts endast med hjälp av satelliter, under förutsättning att materialet inte har ställts samman med annan landskapsinformation över svenskt territorium. Grunden för undantaget är att internationellt sett hävdat att data från fjärranalyssatelliter ska vara tillgängliga för alla länder. Enligt regeringen skulle ett krav på tillstånd för lagring av sådan information knappast vara förenligt med ståndpunkt i denna fråga och inte heller stå i överensstämmelse med den av antagna fjärranalysresolutionen i vilken den s.k. Open Skies-principen kommer till uttryck. Med primärdata menas rådata som fångats upp av satellitens sensorer och vidarebefordrats till marken. En bearbetning av satellitinformationen så att den geometriskt precisionskorrigerats innebär inte att ny information tillförts, dvs. att informationen ställts samman med annan landskapsinformation. För att informationen ska anses tillståndspliktig måste den utöver att ha mottagits och precisionskorrigerats även ha ställts samman med annan landskapsinformation avseende svenskt territorium. Enligt 11 § LiF kan de tillståndsgivande myndigheterna medge kommuner, myndigheter, företag eller andra enskilda undantag från kravet på tillstånd till spridning om det inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Försvarsmakten får även enligt bestämmelsen meddela föreskrifter som medger undantag från krav på tillstånd för spridning av flygbilder eller liknande registreringar från luftfartyg avseende ett visst geografiskt område. I 9 § LiF anges myndigheter som får sprida geografisk information. Det är Försvarsmakten, Lantmäteriet och som enligt bestämmelsen får sprida flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor i större skala än 1:100 000 samt andra sammanställningar av landskapsinformation enligt 6 § LiL. I 9 § andra stycket förordningen behandlas frågor om tillstånd till spridning av sammanställningar av landskapsinformation. Försvarsmakten som gör prövningen när det gäller flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, när det gäller sjökartor samt andra sammanställningar av landskapsinformation som endast avser Sveriges sjöterritorium och Lantmäteriet när det gäller övriga sammanställningar av landskapsinformation. MSB ska enligt 12 § LiF lämna de tillståndsgivande myndigheterna de upplysningar som behövs för att de ska kunna göra sina bedömningar. Sådana upplysningar ska även lämnas av Försvarsmakten till Lantmäteriet och . Tillståndsbeslut avseende spridning av en sammanställning av landskapsinformation enligt 6 § LiL kan med stöd av 13 § LiF förenas med förbehåll om att sådan information som kan antas medföra skada för totalförsvar inte får återges i sammanställningen. Sådana förbehåll får ställas upp också när undantag från kravet på tillstånd beviljas enligt 11 § LiF. I 8–12 §§ LiL återfinns straffbestämmelser och bestämmelser om förverkande. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utför flygfotografering eller liknande registrering från luftfartyg i strid med vad som föreskrivs i 4 § döms till böter eller fängelse . Straffbestämmelser finns även för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utför sjömätning i strid med vad som föreskrivs i 3 § eller som utan tillstånd inrättar en databas eller sprider flygbilder eller liknande registreringar från luftfartyg, kartor eller andra sammanställningar av landskapsinformation som inte får spridas. För dessa brott är straffskalan böter eller fängelse i högst . I ringa fall döms inte till ansvar. 12 § LiL ger möjlighet att förverka föremål som tillkommit eller spritts utan tillstånd. Det finns även möjlighet att förverka föremål som används som hjälpmedel vid brott mot lagen. Förverkande ska ske endast om det inte är uppenbart oskäligt. I 13 § LiL finns bestämmelser som rör överklagandefrågor. 3.3Lagen (2010: 1767) och förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation Genom lagen och förordningen om geografisk miljöinformation genomfördes det s.k. Inspiredirektivet (och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen [Inspire]). Direktivet trädde i kraft och skulle vara genomfört Det har sin grund i Europeiska kommissionens sjätte miljöhandlingsprogram och är tillämpligt inom de områden för gemenskapens miljöpolitik samt för politik och verksamhet som kan påverka miljön. I avsnitt 5.5.2 och avsnitt 5.5.3 redogörs närmare för Inspiredirektivet och olika svenska aktörers samverkan inom geodataområdet. I 1 § LGM anges ramen för regleringen på så sätt att det stadgas att det i ska finnas en infrastruktur med ett sammanhängande system för tillgång till och utbyte av geografisk information som har elektronisk form och som är användbar för verksamheter och åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljön (geografisk miljöinformation). Vidare framgår av lagen att det svenska systemet för geografisk miljöinformation ska vara en del av motsvarande informationssystem som finns i Europeiska unionen (2 § LGM). I 3 § LGM finns uppräknat vilken geografisk miljöinformation som lagen ska tillämpas på. Den motsvarar de teman som återfinns i Inspiredirektivets bilaga I–III. Enligt 5 § LGM ska myndigheter, kommuner och enskilda organ som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ha ett informationsansvar i den omfattning som följer av föreskrifter till lagen. Det innebär att de ska medverka i det sammanhängande systemet för geografisk miljöinformation genom att hålla sådan information och informationshanteringstjänster tillgängliga för andra som medverkar i eller använder systemet. FGM pekar i sin tur ut ett tjugotal myndigheter och ett enskilt organ () som informationsansvariga. Lantmäteriet är enligt 2 kap. 1 § FGM samordningsansvarig myndighet. De informationsansvariga myndigheterna ska tillhandahålla metadata och geografisk miljöinformation till varandra (datadelning) och allmänheten ska kunna söka, titta på och ladda ner geografisk miljöinformation via internet (söktjänter, viseringstjänster och nedladdningstjänster, se 4 kap. FGM). I 5 kap. FGM finns bestämmelser som rör samarbete mellan de informationsansvariga aktörerna samt med andra organ som Europeiska unionens institutioner. Av 7 § LGM framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i det enskilda fallet besluta att någon som inte är informationsanvarig enligt föreskrifter i anslutning till LGM får medverka i det sammanhängande systemet för geografisk miljöinformation. Enligt 6 kap. 2 § FGM är det Lantmäteriet som prövar frågor om frivillig medverkan. I 8 § LGM och i 4 kap. 11–15 §§ FGM finns bestämmelser som rör avgifter i samband med tillhandahållandet av geografisk miljöinformation och informationshanteringstjänster. I 10–14 §§ LGM finns bestämmelser som rör begränsningar av de informationsansvarigas skyldigheter. I 10 § erinras exempelvis om att för myndigheter, kommuner och vissa enskilda organ som omfattas av OSL finns bestämmelser om begränsning av skyldigheter i den lagen. För övriga enskilda organ som är informationsansvariga, endast , finns de möjligheter till begränsning av skyldigheter som direktivet medger i 11–13 §§. LGM innehåller även bestämmelser som rör immateriella frågor för samtliga informationsansvariga (11 § första stycket och 14 §). Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § regeringsformen, RF). Var och en är enligt 2 kap. 1 § RF gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, vilket innebär frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Bestämmelserna tillförsäkrar också bl.a. informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt i övrigt ta del av andras yttranden. De uppräknade fri- och rättigheterna får under vissa förutsättningar begränsas. En sådan begränsning får ske genom lag under förutsättning att det sker för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så lång att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Det nu anförda framgår av 2 kap. 20–22 §§ RF. Lagen om skydd för landskapsinformation är en begränsning av informations- och yttrandefriheten. I 2 kap. 23 § RF framgår att yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas bl.a. med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Att meddela föreskrifter som utan avseende på yttrandens innehåll närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden anses inte som en begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten. Vid sidan av reglerna i RF finns det bestämmelser om yttrandefrihet i internationella överenskommelser som är part i. Den europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, jämte tilläggsprotokoll () gäller som svensk lag. Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Detta följer av 2 kap. 19 § RF. Regleringen om skydd för geografisk information berörs främst av artikel 10.1 i där rätten till yttrandefrihet återfinns. Var och en rätt har till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. Inskränkningar i yttrandefriheten måste uppfylla kraven i artikel 10.2. Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, få de underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolarnas auktoritet och opartiskhet. Bestämmelsen medger alltså att yttrandefriheten inskränks under vissa förutsättningar. Innebörden av bestämmelserna har preciserats genom praxis och flera avgöranden rör artikel 10. Domstolen har framhållit att yttrandefriheten är en av demokratins grundpelare, vilket framgår av bl.a. målet Handyside mot Förenade , 7.12.1976, skriftserie A, nr 243. Det följer vidare av domstolens praxis att inskränkningar som rör 3 Jfr , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje upplagen, 2007 s. 366. yttrandefriheten får göras men de måste vara grundade på övertygande skäl och får inte göras för vittgående, för att kunna accepteras som konventionsenliga. Mottagande och spridande av information och idéer ska i princip vara fritt. Möjlighet finns att göra inskränkningar för att skydda vitala samhälleliga intressen, exempelvis statens säkerhet under förutsättning att åtgärden är nödvändig. Det sistnämnda är uttryck för en proportionalitetsprincip, dvs. åtgärden ska stå i proportion till det skydd för motstående intresse som man önskar uppnå. har prövat om ett förbud mot publicering av utdrag ur en bok som skrivits av en tidigare anställd i den brittiska underrättelsetjänsten, och vars innehåll ansetts kunna skada den nationella säkerheten, varit godtagbart. Domstolen ansåg att inskränkningen i yttrandefriheten var godtagbar fram till den tidpunkt då boken ändå fanns tillgänglig till följd av att den publicerats i ett annat land. Domstolen menade att det inte var en i ett demokratiskt samhälle nödvändig inskränkning i yttrandefriheten att upprätthålla förbudet mot publicering, eftersom den eventuella skada som avslöjandena i boken kunnat åstadkomma redan uppkommit genom publiceringen utomlands. Ett förbud mot publicering av hemlig information kan således framstå som meningslös om informationen redan spridits till en stor krets och är tillgänglig för många människor. Sekretessen kan i dessa fall anses ha gått förlorad4 . är också en del av som också innehåller bestämmelser om yttrandefrihet genom Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EUT C 83, 30.3.2010, s. 389–403). I artikel 11.1 framgår att var och en har rätt till yttrandefrihet. Den rätten innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter utan offentliga myndigheters inblandning och oberoende av territoriella gränser. I artikel 42 föreskrivs att varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat har rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, oberoende av medium. Av artikel 52.1 i stadgan följer att dessa rättigheter kan begränsas och inskränkningarna måste vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i de rättigheter och skyldigheter som 4 Se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje upplagen, 2007 s. 378 f. och målen mot Förenade , samt och mot Förenade , 26.11.1991, skriftserie A nr 216 och 217, jfr också målet Vereniging Weekblad Bluf! mot , , 306-A. erkänns i stadgan. Begränsningar får göras med beaktande av proportionalitetsprincipen men endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.