sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — Utvärdering- en av , det stora reformpaket som infördes stegvis i , visar att insatser på nationell nivå behövts för att säkerställa implementeringen. Vid den senaste ut- värderingstidpunkten 2010–2011, dvs. efter att reformen genomfördes, konstaterade utvärderarna att skolorna var på väg, men att variationerna mellan skolorna fortfarande var stora. Bland annat mot denna bakgrund bedömer utredningen att det även i kommer att behövas fortsatta insatser från statens sida framöver. Sådana statliga insatser för att stödja den initiala implementeringen av styrningsreformerna bör utgå från de lokala behoven, som de tar sig uttryck för lärare och rektorer. Det finns ett behov av att följa skolornas arbete med implemente- ringen nära, i syfte att identifiera de lokala behoven av stödjande insatser. Utredningen återkommer till detta i kapitel 11 med sam- manfattande analys och bedömningar. Övriga reformer och åtgärder Som nämnts inledningsvis i detta kapitel består det åtgärdspaket som utredningen har i uppgift att bedöma även av andra reformer och insatser än sådana för vilka det har kopplats särskilda imple- menteringsuppdrag av det slag som redovisats ovan. Vissa av åtgärderna har karaktären av tillfälliga stödinsatser, det gäller till exempel lärarlyften, rektorslyften och de särskilda sats- ningarna på läsa-skriva-räkna respektive matematik, naturvetenskap och teknik. Denna typ av åtgärder kan , beroende på hur de utformas, utgöra stöd för implementeringen av nya styrdokument i skolan. Någon särskild implementeringsinsats kan dock inte för- väntas då själva insatsen i någon mening utgör en implementering i sig. Reformeringen av lärarutbildningen är däremot en reform som är intressant både på det sätt den implementeras, och på det sätt den kan bidra till implementeringen av de nya styrdokumenten i skolan. Utredningen konstaterar att förutsättningarna för imple- mentering av en ny lärarutbildning skiljer sig väsentligt från dem som gäller för de nya styrdokumenten på skolans område. Styrningen av lärarutbildningen knyter an till hur styrningen generellt är utformad för högskolor och universitet. Statens for- mella styrning begränsas här till upprättande av regelverk i form av högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Styrningen av lärarutbildningen sker i första hand genom hur kra- ven formuleras i examensbeskrivningarna. Hur den nya utbild- ningen utformas mer i detalj och hur den implementeras är sedan en sak för respektive utbildningsanordnare, som avgör hur lärar- utbildningen organiseras på den egna högskolan eller det egna . Jämför man med skolan där införandet av nya eller förändrade styrdokument kompletteras med omfattande infor- mations- och andra implementeringsinsatser kan de åtgärder för att implementera den nya lärarutbildningen uppfattas som begränsade. Att examensbeskrivningarna har denna roll i styrningen av lärar- utbildningen gör dem centrala. Enligt vad utredningen erfarit anser man från aktiva i, eller i anslutning till, skolan att förankringen av skolans styrdokument i lärarutbildningen är svag. Det kan i så fall utgöra ett hinder för de nya styrdokumentens genomslag. Frågan om på vilket sätt skolans styrdokument återspeglas i lärarutbildningen är långt ifrån ny. kännagav att en parlamentarisk utredning om lärarutbildningen borde tillsättas37 var detta ett av motiven. Enligt direktiven38 till den utredning som senare tillsattes skulle utredningen bland annat beakta att lärarutbildningen är en del av skolans styrsystem. Härvid skulle också uppmärksammas hur lärarstudenterna tillägnade sig kunskap om styrinstrumenten för skolan, liksom om uppföljning och utvärdering som arbetsmetod. I direktiven39 till utred- ning om lärarutbildningen framgår bland annat att lärarutbild- ningen bör innehålla inslag som syftar till att bland annat ge den blivande läraren förmåga att tolka styrdokument samt att det är viktigt att läraren utvecklar nödvändig kompetens när det gäller resultatbedömning. Både lärarutbildningskommitté och lärarut- bildningsutredning diskuterade hur effektiv examensordningen kan anses vara som styrinstrument och framför allt hur detaljerade den eller de bör vara. Båda utredningarna kom till slutsatsen att ju mer omfattande raden av mål är, desto mer närmar den sig en för- teckning av innehåll som dessutom ger sken av att vara fullständig. Detta kunde leda till missuppfattningen att det som inte nämns inte ska behandlas samt att det som uppräknas blir föråldrat. Det är lätt att hålla med om. lärarutbildningsutredning, som ligger till grund för den nya lärarutbildningen, diskuterar inte explicit vilken roll skolans styrdokument ska ha i lärarutbildningen och därmed i styrningen av lärarutbildningen. Man menar att läroplansteorin är av stor bety- delse för lärare som ska verka i ett decentraliserat och målstyrt skolväsende, bland annat för att ge svar på vad beslutsfattarna velat uppnå med läroplaner och kursplaner, hur kunskap väljs ut och organiseras för lärande, etc. Man diskuterar däremot inte vilken roll läroplaner och kursplaner mer konkret kan ges i lärarutbildning- en.40 Utredningen har stor respekt för lärarutbildningens uppdrag att förbereda de blivande lärarna för sin uppgift samt för att utbild- ningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Vi har också stor respekt för att lärarutbildningen ska bibringa de bli- vande lärarna en kunskap och kompetens som inte är snävt tids- bunden eller strakt kopplad till specifika metoder. 1996/97:UbU1, rskr. 1996/97:100. 40SOU 2008:109 En hållbar lärarutbildning. nom sin utbildning ha beredskap att möta nya eller revidera styr- dokument och ha förmåga att se helheten i läraruppdraget. Vi menar att skolans styrdokument är så avgörande för den verksamhet lärarna ska arbeta inom att det är rimligt att ge dem en tydligare roll i examensbeskrivningarna. Som det är nämns till exempel inte kursplanerna annat än för att definiera vad ett ämne är – ett ämne för vilken det finns en kursplan. I övrigt framgår till exempel för grundlärarexamen att studenten bland mycket annat ska visa kunskap om relevanta styrdokument, läro- plansteori och olika pedagogisk-didaktiska perspektiv. Vidare ska studenten bland mycket annat visa förmåga att observera, analysera och bedöma elevers lärande och utveckling i förhållande till verk- samhetens mål. Både relevanta styrdokument och verksamhetens mål är i sammanhanget otydliga begrepp. Vi menar att läroplaner, inklusive kursplaner, liksom kunskaps- krav är så centrala dokument i styrningen av skolan att det kan finnas anledning att också låta dem vara det i styrningen av lärar- utbildningen. En läroplan med tillhörande kursplaner kan knappast anses vara tidsbunden i den meningen att den är tillfällig – den se- naste gällde . Ett sådant tydligare uppdrag till lärarutbildning- en att ta utgångspunkt i läroplaner och kursplaner samt i kunskaps- kraven skulle sannolikt, enligt vår bedömning, även kunna stödja implementeringen av nya eller reviderade styrdokument. 11Sammanfattande analys och bedömning I detta kapitel görs en sammanfattande analys och bedömning av när avsedda effekter till följd av de olika åtgärder som vidtagits kan förväntas. Vidare diskuteras förutsättningarna för att så långt möjligt säkerställa de avsedda effekterna. Trots en omfattande genomgång av befintlig forskning har det visat sig svårt att entydigt fastställa om de olika åtgärderna kommer att få avsedda effekter, dvs. om de kommer att påverka elevernas studieresultat och skolans måluppfyllelse, och i så fall hur stor den- na påverkan kommer att bli. I många fall är inte forskningen inrik- tad på exakt det vi velat få svar på. Utredningen måste därför basera sina bedömningar på även egna iakttagelser och på de andra källor som redovisats inledningsvis. Utredningen har i kapitel 3–9 sökt bedöma de olika åtgärdernas förutsättningar att få effekter var för sig. Redan det är svårt. Att göra en sammanvägd bedömning av när samtliga åtgärder kan få effekter är inte enklare. Bedömningen försvåras av att åtgärderna interagerar med varandra – i vissa fall med önskade, i andra med mindre önskade resultat – och av att utvecklingen i skolan påverkas av även andra samhällsförändringar. 11.1Ett genomgripande reformpaket i ett delvis nytt landskap De reformer utredningen har haft att bedöma handlar om att skapa tydligare styrdokument, genom införandet av nya läropla- ner med kursplaner som kompletteras med kunskapskrav samt genom införandet av först mål och sedan kunskapskrav för godtagbara kunskaper för årskurs 3, stärka uppföljningen av elevernas kunskapsutveckling och skolans måluppfyllelse, genom nationella prov i fler ämnen och fler års- kurser, ny betygsskala, betyg från årskurs 6 och skriftliga om- dömen från årskurs 1, stärka lärares kompetens, genom inrättandet av en ny lärarut- bildning, införandet av lärarlegitimation och skärpning av be- hörighetsreglerna samt genom fortbildningsinsatser för lärare (och ), stärka det pedagogiska ledarskapet genom en ny rektorsutbildning och genom fortbildningsinsatser för redan verksamma rektorer (), genom stöd till särskilda satsningar stärka basfärdigheterna läsa, skriva, räkna samt utveckla undervisningen i matematik, natur- vetenskap och teknik, öka tillsynen och förstärkta sanktionerna samt genom att inrätta , samt genomföra vissa övriga åtgärder i den nya skollag (2010:800) som tillämpas från , t.ex. stärka rätten till särskilt stöd, förtydliga befogenheterna för lärare och rektorer att skapa stu- diero och skapa mer lika villkor för kommunala och fristående skolor. Den ansvarsfördelning och de styrningsprinciper som slogs fast gäller fortfarande och utgör den grund på vilken de förändringar som belyses i detta betänkande genomförts och genomförs. De innebär att riksdag och regering svarar för den övergripande styrningen av skolan, och lägger fast de generella må- len för verksamheten, medan kommunerna har ansvaret för skolans organisation och drift samt, i egenskap av huvudmän, har arbets- givaransvaret för de anställda i skolan. Vidare gäller mål- och resul- tatstyrningens principer.1 Dagens reformer genomförs emellertid i ett väsentligt förändrat landskap jämfört med det som fanns . Den statliga styrningen och kontrollen av skolan har ökat som valfri- hetsreformer har lett till att skolutbildning erbjuds på en marknad, med skolor i både offentlig och enskild regi. 1988/89:4 om skolans utveckling och styrning, prop. 1989/90:41 om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer samt prop. 1990/91:18 om ansvaret för skolan. detta att reformerna, trots att styrningsprinciperna ligger fast, har landat i en delvis förändrad miljö. Det saknas än så länge forskning som belyser konsekvenserna av detta. Det gäller särskilt vad det betyder för den statliga styrningen, och för genomförandet av reformer, att vi nu har ett stort antal mycket små fristående skolhuvudmän, i vissa fall med alternativ pedagogisk inriktning, parallellt med stora skolkoncerner som har en egen styrning av sina skolor. Dessutom är reformerna genomgripande i sig, framför allt om de betraktas sammantaget. Forskare och andra företrädare för sko- lan menar till exempel att förändringarna i Lgr11 är så omfattande att det handlar om en läroplansreform. Detta trots att ansvarsför- delningen mellan stat och kommun, principen om mål- och resul- tatstyrning samt kunskapssynen från Lpo 94 består i Lgr11. De förändringar som genomförts har dessutom fått till följd att fokus ökat väsentligt på resultat och ansvarutkrävande. I styrning- en av undervisningen är fler nationella prov och tidigare betyg exempel på detta. Man kan säga att skolan gått från att vara mål- styrd till att vara mål- och resultatstyrd. Det gäller även på nationell nivå, med bland annat stärkt tillsyn och kvalitetsgranskning samt utökade sanktioner. Här kan man säga att staten har flyttat fram positionerna och stärkt sitt inflytande. Även de förändringar som genomförts av lärarutbildningen innebär påtagliga förändringar, främst genom att den enhetliga utbildningen ersatts med en återgång till skilda utbildningar för till exempel klasslärare och ämneslärare. 11.2Förutsättningarna påverkar åtgärdernas effekter Utredningens bedömning: Reformer och andra åtgärder på skolans område är ofta komplexa vilket försvårar implemente- ringen av dem. Dessutom försvåras den av att sambandet mellan åtgärd och avsedd effekt ofta är otydligt; till exempel är effekt- kedjan lång. Nationella skolreformer av det slag det är fråga om här har definitionsmässigt ett top-down-pers- pektiv. Det är därför en utmaning att utforma nationella strate- gier som gör att reformerna når ända ut i klassrummet. För att få effekt på studieresultaten behöver emellertid åtgärderna på- verka just det som sker i undervisningen, dvs. elev och lärare. Om skolreformer ska lyckas beror ytterst på om det finns förutsättningar för lokal bearbetning av reformerna samt om staten är konsekvent och uthållig i sin implementering. Utredningen ska i detta delbetänkande bedöma när åtgärderna får avsedda effekter, dvs. förbättrade studieresultat och ökad målupp- fyllelse. Enligt förarbetena syftar det stora flertalet av de åtgärder som vidtagits till att förbättra studieresultaten. I några fall är det primära syftet att öka likvärdigheten eller rättssäkerheten för den enskilde eleven. 11.2.1Implementering av skolreformer kräver uthållighet I avsnitten 2.3 och 10.3 om implementering av reformer diskuteras vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda respektive vad som bör undvikas för att en implementering ska ha goda förutsättningar att lyckas. Det är lätt att konstatera att förutsättningarna för att implementera reformer på skolområdet nästan aldrig är optimala. Det framgår också av utredningens genomgång av de olika åtgärder som är aktuella. En försvårande faktor är att det på skolans område ofta är svårt att påvisa tydliga orsakssamband mellan en beslutad åtgärd och de avsedda effekterna av åtgärden. Dessutom finns ofta politiska mot- sättningar om inriktningen av skolpolitiken, vilket kan påverka genomslaget i verksamheten. Reformerna har dessutom ofta en komplicerad karaktär och förutsätter att lärarna ska ändra sin praxis, något som erfarenhetsmässigt är svårt att åstad- komma för yrkesgrupper som har en hög grad av professionell autonomi i sin yrkesutövning. Vidare ska reformerna genomföras i ett styrsystem i flera nivåer, med en sammansatt och ganska oklar ansvarsfördelning. Den typ av nationella styrningsreformer som tas upp här har definitionsmässigt ett top-downperspektiv. Det ligger alltså i sakens natur, men försvårar även det implementeringen, som ju i praktiken måste genomföras lokalt. Den riktigt kritiska frågan blir därför hur nationella strategier för genomförandet av reformer som genomförs top-down kan utformas för att reformerna verkligen ska nå verksamheten och omforma den. utgör en lyckad implementering en förutsättning för att reformerna ska få genomslag. Inte minst gäller detta läroplansreformer (se vidare Om reformerna ska lyckas beror således ytterst på om det finns utrymme för att arbeta med dem lokalt. För det behövs att statens implementeringsinsatser är konsekventa och uthålliga. Skolreformernas effekter påverkas således av hur komplicerad implementeringen är och av hur starkt sambandet är mellan åtgär- den och de avsedda effekterna. Här har antalet steg i effektkedjan mellan åtgärd och avsedd effekt betydelse. Det är vidare rimligt att anta att åtgärder som har en kraftfull påverkan oftast ger upphov till snabbt avläsbara effekter, och vice versa. Emellertid kan åtgär- der som visar sig få de kraftigaste effekterna behöva på sig. Det gäller till exempel reformer av mer sammansatt slag. 11.2.2Åtgärder nära undervisningen har störst potential att påverka Som framgår redan i de inledande kapitlen bedömer utredningen att de åtgärder som teoretiskt har störst förutsättningar att förbättra studieresultaten är de som har potential att påverka det som sker i undervisningen, dvs. i mötet mellan elev och lärare. Ju närmare lärarnas undervisning en åtgärd verkar, och ju färre stegen är i effektkedjan från åtgärd till mötet mellan elev och lärare, desto större är förutsättningarna för att en åtgärd ska resultera i förbätt- rade studieresultat. Mot denna bakgrund bedömer vi att de åtgärder som teoretiskt bör ha störst förutsättningar att påverka studieresultaten är infö- randet av Lgr11 med nya kursplaner som kompletteras med kun- skapskrav samt inte minst införandet av mål/kunskapskrav för årskurs 32. Andra åtgärder med goda förutsättningar att bidra till förbättrade studieresultat är de som syftar till att stärka lärares ämneskunskaper och ämnesdidaktiska kompetens. Det gäller, i olika hög grad, den nya lärarutbildningen, de skärpta behörighets- reglerna för lärare, de båda lärarlyften samt satsningarna på kompe- tensutveckling och lokal skolutveckling inom nationellt priorite- rade områden. Satsningarna på rektorers kompetens bör också kunna få en indirekt betydelse för kunskapsresultaten, i de fall de stärker rektorernas förmåga att skapa förutsättningar för lärarna att genomföra sitt uppdrag. 2 Detta är vad forskaren kallat The learning–instruction–assessment nexus och som enligt Fullan ligger in the heart of the matter. Se (2011) Choosing the wrong drivers for whole system reform. Även åtgärderna för förbättrad uppföljning av elevernas kun- skapsutveckling och av skolans resultat genom nationella prov i fler ämnen och fler årskurser, ny betygsskala, betyg från årskurs 6 och skriftliga omdömen från årskurs 1, kan enligt vår bedömning kom- ma att påverka undervisningen och därmed elevernas studieresultat. Det gäller dock främst under förutsättning att prov, betyg och bedömningar ges en formativ funktion, där lärare och skola syste- matiskt analyserar resultaten och använder dem för att utveckla undervisningen och där det egna lärandet synliggörs för eleven. Det kan också gälla om de nationella proven bidrar till en ökad förstå- else för kursplanerna och kunskapskraven. För andra åtgärder, där effektkedjan är längre i förhållande till vad som sker i klassrummet, är det svårare att påvisa ett samband mellan den enskilda åtgärden och studieresultatens utveckling. Det gäller till exempel tillsyn och sanktioner, möjlighet att överklaga beslut om särskilt stöd, åtgärder för ökad studiero och mer lika villkor för fristående och kommunala skolor. Det innebär inte att dessa åtgärder helt saknar betydelse för studieresultaten. För den enskilda klassen, eller den enskilda eleven, kan exempelvis möjlig- heten för läraren eller rektorn att vidta disciplinära åtgärder bidra till ökat lugn i klassrummet. Dessa olika åtgärder bidrar dock i första hand till en annan form av ökad måluppfyllelse, i form av ökad likvärdighet och ökad rättssäkerhet för den enskilde eleven. Denna beskrivning av förutsättningarna för att de olika refor- merna och de övriga åtgärderna ska få genomslag på elevernas studieresultat och på skolans måluppfyllelse grumlas naturligtvis av att det inte alltid är så enkelt att implementera förändringar. Exem- pelvis är de nya kursplanerna och kunskapskraven tydligare än de tidigare. Trots det är de begreppsmässigt och strukturellt komp- lexa. Att implementera dem tillsammans med den nya betygsskalan är därför en komplicerad process, vilket talar för att det kommer att ta tid innan effekterna av de nya styrdokumenten kan bli avläsbara – särskilt i form av förbättrade studieresultat på nationell nivå. 11.2.3Åtgärder kan ha icke önskade bieffekter Genomslaget för förändringarna i undervisningen påverkas också av att det finns faktorer som verkar i motsatt riktning mot de förväntade. Forskning visar att det är närmast ofrånkomligt att det uppstår olika slags bieffekter i samband med omfattande reformpaket. Som utredningen redovisat i kapitel 2 kan dessa vara såväl avsedda/förutsedda som oavsedda/oförutsedda. Sådana bi- effekter kan bero på målkonflikter, dvs. svårigheter med att olika mål konkurrerar med varandra, svårigheter att nå flera olika mål eller på svårigheter att lokalt göra avvägningar mellan olika mål. Målkonflikter kan inte minst uppstå mellan olika delar av ett åtgärdspaket av det slag vi har att göra med här. Det hör till saken att det oftast är svårt att förutse vilka målkonflikter som kommer att uppstå och vilka effekter de kommer att ge upphov till. Utredningen kan inte luta sig mot empiriska resultat för att uttala sig om olika typer av effekter i samband med de reformer som implementerats (med en stark koncentration så sent som ). Det är helt enkelt för tidigt för att det ska finnas sådana resultat. Mot bakgrund av nationell och internationell forskning finns det dock några områden där utredningen bedömer att det finns risk för att kontraproduktiva effekter kan uppstå. Ett sådant område gäller de nationella proven. Även om forsk- ningen inte är entydig finns det resultat som pekar på att alltför många prov riskerar att snedvrida inriktningen av undervisningen, ta tid från undervisning och lärande samt minska den tid lärare har till förfogande för att planera och följa upp sin undervisning3. Ut- redningen har ingen grund för att uttala sig om dessa forsknings- resultat är relevanta för nu genomförda förändringar – eller vid vilket antal prov som detta slags bieffekter i så fall uppstår. Vi ser det dock som ett exempel på att en insats som syftar till att sti- mulera lärande kan få motsatt effekt. Om detta skulle inträffa blir följden naturligtvis att den avsedda effekten av reformen minskar. Ett annat område gäller inspektion. Här finns forskare som menar att alltför omfattande extern inspektion, som påverkar lärar- nas pedagogiska friutrymme, riskerar att skapa osäkerhet och leda till att lärares tilltro till sin egen förmåga urholkas. Vidare vittnar både forskare och andra iakttagare om att lärares professionella självtillit är en viktig förutsättning för att lärarna ska kunna bidra till den utveckling som krävs för att skolans kunskapsresultat ska förbättras. Även här kan den samlade effekten av åtgärden bli en annan än den avsedda. 3 Om lärares användning av arbetstiden se t.ex. (2013) Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsanvändning (Rapport 385) och (2013) Lärares arbete. En bild av arbetssituation och tidsanvändning. Liknande problem kan uppstå i det fall lärarna uppfattar att alltför mycket förändras . De uppfattar att det försvårar möjligheterna att arbeta aktivt med genomförandet på ett kvalita- tivt sätt, att se hur de olika förändringarna hänger ihop och därmed att se nyttan med förändringarna. Tveksamheten kan handla om sådant som lärare och rektorer uppfattar styr bort fokus från un- dervisningen till det som de uppfattar som onödig administration eller formalia. Åtgärder för vilka det riskerar att uppstå denna typ av kontra- produktiva effekter i förhållande till resultatutvecklingen kan dock ha andra viktiga syften. En åtgärd kan till exempel syfta till att öka likvärdigheten i betygssättningen eller till att öka rättssäkerheten för elever i behov av särskilt stöd. Här måste således värdet av åtgärden, i form av ökad likvärdighet eller ökad rättssäkerhet, vägas mot dess effekter på undervisningen och ytterst möjligheten till förbättrade studieresultat. Detta understryker ytterligare hur komplicerad styrningen av skolan är. Enligt vår uppfattning finns det anledning att följa utvecklingen för att minimera de effektförluster som kan uppstå till följd av att vissa åtgärder får icke önskade bieffekter. 11.2.4Det tar tid att implementera läroplansreformer Det finns olika uppgifter om hur det tar att implementera läroplansreformer, så att dessa är att betrakta som institutiona- liserade i verksamheten, dvs. har internaliserats i lärarnas praktik.