sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Uppenbart gäller detta då så gott som alla tänkbara råvaror för drivmedelsproduktion också skulle kunna säljas som bränslen för produktion av el eller värme. Men det är också så att drivmedels- produktion och produktion av andra kemiska produkter som konkurrerar om fossil råvara också kommer att konkurrera om den biomassa som har kemiska egenskaper som är lättast att omvandla till likande kemiska produkter. Ny teknik och marknadsrisker Flera av de tekniker som är aktuella för omvandling av cellulosa till drivmedel har stora skalfördelar. Förgasningsanläggningar planeras i som kostar typiskt att bygga. Inve- steringar i denna storleksordning förutsätter låg risk. I Kåbergers underlagsrapport beskrivs de bland investerare uppfattade relevanta riskerna och förslag ges om var staten bör bidra till att undanröja sådana risker. Ett kvotpliktssystem skapar en marknadsrisk för investerare då värdet på produkten vid framtida nivåer på kvoten är svåra att förutsäga. Detta är en av anledningarna till att ett kvotpliktssystem som ensamt styrmedel inte leder till investeringar i anläggningar som producerar biodrivmedel från avfall, biprodukter och cellulosa till en låg kostnad för konsumenterna. En annan grund till att kvotpliktssystemet i sig självt inte effek- tivt kan driva utvecklingen framåt är att utveckling som inte passar de kvotpliktigas infrastruktur eller affärsmodeller inte ges förutsätt- ningar att komma in på marknaden. Nya typer av drivmedel, såsom Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Di-metyl-eter (DME), metan, butanol etc, skulle inledningsvis kunna introduceras i speciella fordonsflottor med egna system för distribution av drivmedel som helt skulle vara icke-fossila. Inte ens ett kvotpliktssystem med certifikatshandel skulle då ge dessa aktörer en säker marknad eftersom kvotpliktiga företag skulle kunna miss- tänkas prioritera utveckling av drivmedel som passade deras infra- struktur och affärsmodell. Uppfattad marknadsrisk, med tillägg för uppfattad risk för dis- kriminering, är alltså grund för att söka ett kompletterande regel- verk. Ett regelverk bör alltså vara öppet för nya typer av drivmedel. DME är ett sådant drivmedel som kan vara intressant för fordons- tillverkare som får möjlighet att använda bränslets bättre egen- skaper genom motorer med bättre prestanda och sänkta kostnader för efterbehandling av avgaser eftersom emissionerna av partiklar och skadliga kolväten vid förbränning av DME är mycket låga. Det finns också möjligheter att producera drivmedel med hög andel bioenergi genom att blanda och biomassa redan före raffinaderiets produktion av diesel- och bensinbränslen. Så fungerar produktion av biodieselhaltigt dieselbränsle från tallolja och så kan bensin produceras från råvara med en hög andel lignin. I båda fallen skapas en marknad för biprodukter från skogsindustrin i , som man med god resurseffektivitet producerar drivmedel. Också sådana lösningar bör alltså kunna vara med och konkurrera inom ett regelverk. Denna öppenhet för olika möjliga drivmedel har dock varit svår att förverkliga. Regelverkets utformning grundar sig på vikten av att komma över dessa svårigheter. System som garanterar ett pris för biodrivmedel per energienhet skulle leda till ineffektiviteter. Det skulle gynna billig produktion av bränslen även om dessa bränslen skulle vara besvärliga att använda effektivt i fordon, och därmed inte leda till effektivitet i ett större perspektiv. Ett tydligt extremexempel är att man billigt kan producera kol- monoxid. Kolmonoxid är en energibärare som kan användas som motorbränsle i fordon, men där kostnaderna för distribution och lagring i fordon skulle vara stora. Inte ens om det krävdes att bränslet användes i fordon skulle det hindra att sådana drivmedel produceras inom ett system med garan- terade priser eftersom man skulle kunna driva särskilda fordon med extremt låg verkningsgrad bara med syftet att åtnjuta garantipriset. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Den föreslagna lösningen på detta är att drivmedel endast garan- teras en prispremie som utgörs av skillnaden mellan ett riktpris och vad dieselbränsle, inklusive koldioxid skatt, kostar (energiskatten påverkar inte prispremiens storlek, se nedan). Det betyder att det måste finnas kunder som köper drivmedlet till ett inte obetydligt pris för att producenten ska få en total ersättning som kan motivera produktionen. Detta betyder alltså att producenter är garanterad en prispremie per energienhet, men det är inte en garanti om att erhålla riktpriset. Ett drivmedel som direkt ersätter ett standard dieselbränsle bör kunna få en total ersättning kring riktpriset, medan den som till- verkar t.ex. metan, med dagens marknadspris på fordonsgas, får ett lägre pris för produkten än dieselbränsle och därmed inte tillsam- mans med prispremien når en ersättning i nivå med riktpriset. Energiskatten på drivmedel är satt att motsvara konsumtionens samhällsekonomiska kostnader i form av väghållning, trafikolyckor mm. Vissa biodrivmedel är nu gynnade genom att vara befriade från denna energiskatt. Eftersom även fordon drivna av förnybara bränslen behöver vägar, är inblandade i trafikolyckor etc., så är detta undantag inte långsiktigt motiverbart. Tanken bakom det här givna förslaget om prispremie är att också de biodrivmedel som omfattas av systemet ska beläggas med energiskatt. Genom detta blir deklarationer för energiskatt också en möjlig grund för såväl biodrivmedlens leverans till transportsektorn som underlag för hur drivmedelskonsumenterna ska betala kostnaderna för premiesystemet. Den exakta definitionen av basbränslen, det vill säga vilka delar av marknaden som ska svara för finansieringen av premierna, beror av hur noggrant drivmedel kan urskiljas ur de deklarationer som lämnas in. Av flera skäl är dessa blanketter på väg att ändras. Utformningen av deklarationernas struktur bör göras så att syftet med detta regelverk också kan uppfyllas. Enligt Kåbergers underlag bör de premieberättigade drivmedlen själva ingå bland de som bidrar till premiebetalningen. Grunden för detta är dels att det underlättar redovisning och beräkning, dels att det undviker självförstärkningseffekter om fossilanvändningen under slutet av perioden nås i så hög grad att den annars skulle belastas med en väldigt hög kostnad per enhet. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder För att systemet ska kunna hanteras med minimala kostnader för administration och transaktioner är det önskvärt att rapporte- ringen samordnas med de uppgifter som ändå samlas in av beskatt- ningsskäl. Utformningen av en deklarationsblankett och definitionen av basbränslen behöver därför samordnas. Preciseringen av detta förslag och skatteverkets utformning av deklarationsreglerna behöver samordnas. Frågan om sekretess för de uppgifter som lämnas in i deklarat- ionerna behöver vägas mot systemets syften. Vad gäller de premie- berättigade drivmedel som skattas finns både ett intresse hos de som deklarerar och hos de premieberättigade att syftet med reglerna nås. Offentlig redovisning är också motiverat därför att det bidrar till granskningen av att systemet fungerar så som avsett. Genom att definitionen av basbränslen utgör en sammanlägg- ning av flera typer av drivmedel kan också offentlig redovisning av dessa uppgifter göras utan att de tänkbara kommersiella intressen som annars motiverar sekretess framstår som orimligt stora. Utredningen föreslår att regelverket beslutas i lag och förordningar. Riktpriser fastställs i lagen. Riktpriset ska enligt förslaget som nämnts ovan gälla för varje anläggning under . En anläggning ges ett riktpris beroende på vilket år anläggningen senast har tagits i drift genom att anläggningen tillhör en årsklass. Riktpriserna för de olika årsklasserna trappas av så att anläggningar som tas i drift senare ges ett lägre riktpris. Detta förväntas möjligt genom att industriell erfarenhet leder till lägre kostnader för senare anläggningar än för de pionjär-projekt som byggs . För att undvika att systemet får orimligt stor omfattning är årsklasserna begränsade till sin volym. Anläggningar som inte ryms inom en årsklass placeras i den följande årsklassen med lägre riktpris. Genom att riktpriset stegvis trappas av har systemet som införs enligt detta förslag en mekanism som avvecklar systemet. Då rikt- priset trappas ned nås till slut en nivå där anläggningsinnehavare väljer att sälja produkten utanför systemet eftersom marknadsvär- det överstiger det pris riktprisets premie förväntas ge. Med dagens dieselpris och koldioxidskatt skulle prispremien för nya anlägg- ningar vara ungefär noll 2025. Nya anläggningar med idrifttagning efter 2025 kommer inte att erhålla prispremie enligt regelverket om Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder inga beslut om ändring av regelverket fattas vid de förutskickade uppföljningarna. De sista betalningarna av prispremier sker alltså . Om oljepriset stiger kommer man sluta använda systemet tidi- gare. För konsumenterna betyder situationen att oljepriset stiger inte bara att man slipper bidra med premiebetalningar för ytterli- gare nya anläggningar. Äldre anläggningar inom systemet kan också komma att betala pengar till konsumenterna då prispremien i några årsklasser kan bli negativa. Rätten till dessa pengar tillkommer då de skattskyldiga som hanterar basbränslen och via priskonkurrens kommer det konsumenterna till godo. Övergångsbestämmelser vad gäller vilka anläggningar som ingår i systemet Vad gäller anläggningars rätt att ingå i systemet är det klart att det ska omfatta alla anläggningar som byggs efter det att lagstiftningen träder i kraft. Det bör dessutom i övergångsbestämmelser göras möjligt för de anläggningar som är av den art man särskilt vill se i produktion och som tagits i bruk, såsom den DME- producerande pilot-anläggningen i , Sunpine-Preem systemet och den snart i drift tagna GoBiGas anläggningen för metanpro- duktion, också ska ges möjlighet att ansluta sig till systemet. Drivmedel från anläggningar i systemet bör, som nämnts, beläg- gas med energiskatt men inte koldioxidskatt. Det finns drivmedels- produktion i form av metangas från konventionella biogasanlägg- ningar som inte belastas med energiskatt. Man bör senare överväga om inte också dessa drivmedel, som ju uppfyller kravet att inte utgå från livsmedel, bör kunna ingå i premiesystemet med i gengäld beläggas med energiskatt. Därmed skulle variationerna i villkor för drivmedelsproduktion reduceras. Utvidgning till länder utanför ? Ambitionen för utredningen i denna den var att skapa förutsätt- ningar för produktion av biodrivmedel från nya råvarubaser från anläggningar i . Det finns inom EU en mängd system för stöd till biodrivmedel som på olika sätt gynnar nationell produk- tion före import. Exempelvis dubbelt kvotvärde för nationella driv- Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder medel eller krav på i närheten skörda råvara. Det här föreslagna regelverket är också utformat för att gälla anläggningar i . Kåberger har i sin underlagsrapport argumenterat för större öppenhet. Anläggningar i andra länder bör kunna anslutas förutsatt att och länder där sådana anläggningar är lokaliserade kan komma överens om att anläggningarna och hanteringen av pro- dukterna är underkastade samma regler och granskning som produkter från anläggningar i får tillgång till mark- naden i dessa länder. Hur dessa villkor ska utformas behöver ytter- ligare utredas. Det föreslagna systemet med prispremie är nydanande och det saknas erfarenhet av att hantera sådana system. Det liknar systemet med elcertifikat i att det ålägger konsumenterna att betala för att en del producenter tillhandahåller produkter som uppfyller särskilda önskade kriterier. Liksom i elcertifikatsystemet innebär det också att kunderna åläggs att betala extra för produktion av en vara som de själva inte behöver vara köpare av. Både i detta premieförslag och i elcertifikatssystemet kan en kund välja att betala för ett driv- medel eller en leverans som helt baseras på produktion som inte alls innehåller den typ av vara som konsumenten genom lag- stiftning är skyldig att bidra till finansieringen av. I elcertifikatsystemet gäller att varken konsumenter eller produ- center vet hur stort värde denna betalning kommer att utgöra. Genom att elcertifikatssystemets har en årlig redovisning uppstår också mycket stora ekonomiska fordringar på de elhandlande företag som för kundernas räkning för sina kunders räkning ska fullgöra den skyldighet lagen ålägger kunderna. Inom drivmedelsbranschen fanns en önskan att minimera storleken på sådana ackumulerade fordringar. Därför valdes en månatlig avstämning och betalnings- skyldighet. Elcertifikatssystemet har också krävt transaktionsregister och myndighetsinsatser som innebär betydande transaktionskostnader. Av de belopp kunderna betalar går därför en inte obetydlig del till att finansiera dessa transaktioner. I det här föreslagna systemet uppstår i stället en direkt betalningsskyldighet mellan producen- terna av den önskade varan och de betalningsskyldiga företag som här företräder konsumenterna. Detta torde minimera statens kost- nader för att administration av systemet. Kostnaderna för att reg- lera ett stort antal betalningsrelationer mellan flera producenter och flera betalningsskyldiga skulle dock kunna bli stor. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Flera av dem som avser att bli producenter, liksom några av de som blir betalningsskyldiga i systemet ser det dock som självklart att man kommer att bilda en gemensam juridisk person (aktör) som månatligen administrerar dessa transaktioner så att det blir en faktura mellan denna gemensamma aktör och var och en av de be- rörda producenterna respektive betalningsskyldiga företagen. Det finns tydliga ekonomiska drivkrafter att medverka i denna lösning. Gör man inte det får man själv en större administration men kan inte undgå ansvar för kostnaderna. För att tydliggöra att detta är den förutsedda formen för trans- aktionerna finns det särskilt angivet i lagförslaget att de som har rätt till för att överlåta rätten på annan juridisk person att kräva betalning från de betalningsskyldiga. Aktören kommer också att handha beräkningar av prispremie- utbetalningarnas storlek och varje drivmedelsdistributörs andel av denna på månatlig basis. En ytterligare nydanande företeelse är att de som väljer att som producenter ingå i systemet med prispremier kan blir skyldiga att betala till konsumenterna genom systemet om oljepriset skulle ut- vecklas så att prispremien blir negativ. Det är konsekvensen av att ett av systemets motiv är att utgöra en form av prissäkring mellan producenter och konsumenter av drivmedel. Det är möjligt, men har av utredningen bedömts mindre effek- tivt, att liksom i elmarknads-sammanhang införa en form av ur- sprungsgarantier som skulle utgöra ett värde och kunna handlas med i flera led. I ett senare skede, om detta system innebar en grund för vidgat europeiskt samarbete kring denna typ av biodriv- medel skulle detta dock kunna vara något som på nytt skulle över- vägas. Avgift eller skatt?44 Den invändningen har framförts att den betalningsskyldighet för producenter som utredningen föreslår såsom grundval för finansie- ring av premien skulle utgöra en skatt och inte en avgift. Generellt kan sägas att en skatt är ett slags tvångsbetalning till det allmänna som den enskilde inte erhåller någon motprestation för. Stat och kommun använder de skatter de uppburit för allmänna ändamål av mycket olika slag. En avgift i statsrättslig mening brukar däremot 44 Detta avsnitt är utarbetat av professor vid . Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder inbegripa något slag av motprestation av ett någorlunda konkret slag. Förhållandet mellan skatt och avgift är emellertid mera kom- plicerat än så. Det är nämligen vedertaget att man till avgifter – och inte till skatt – hänför vissa mer allmänna krav på betalningsskyldighet, om dessa är näringsreglerande och i huvudsak återförs till näringsgrenen ifråga som ett slags kollektiv motprestation (och , 2010 s. 200). Sådana avgifter, som ekonomiskt återförts till näringsgrenen, har förekommit i många sammanhang. Man kan särskilt peka på prisregleringsavgifter inom jordbruket och fiskerinäringen (Riks- dagen, 1973 s. 219 och , 2007 s. 28 f., 35). Ett rättsfall, som varit uppe till prövning i , gällde en s k kemikalieavgift som belastade företagen i branschen och som väsentligen användes för att bekosta samhällets kontroll- verksamhet inom området (, 1991 ref.87). Att kon- trollen bedömdes komma branschen till nytta ansågs som en till- räcklig motprestation. Avgiften fälldes inte som grundlagsstridig fastän den hade beslutats av regeringen och inte av . Mot denna bakgrund uttalas i den ledande kommentaren till grundlagarna: Till avgifter räknas penningprestationer som tas ut i näringsregle- rande syfte och sin helhet tillförs näringen i fråga (et.al, 2012 s. 382). Det kan tilläggas att förhållandet mellan skatt och olika slag av avgifter har behandlats ingående av (2007). Där framhålls att gränsdragningarna inte alltid är helt klara. Med Av- giftsutredningens terminologi utgör den av utredningen föreslagna avgiften en s.k. belastande avgift, alltså en avgift som inte direkt motsvaras av någon ekonomisk kompensation som tillförs den som betalar avgiften (ibid. s. 25). utgår från att det förekommer och får förekomma sådana avgifter. Den av utredningen föreslagna avgiften är av den nu beskrivna karaktären. Det är fråga om en avgift som tas ut i näringsreglerande syfte med inriktning på en miljöfrämjande omfördelning och som i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt närmare fastställda regler. Som redan nämnts utgår utredningens förslag från att det är som ska besluta om avgiften och att detta ska regleras i en särskild lag. De belopp som ska betalas är destinerade till ett speciellt ända- mål och utgör inte en intäkt för statskassan. Beloppens storlek är avvägt mot kostnaderna för de som beräknas komma att bli utbetalade. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Sammanfattningsvis utgör den betalningsskyldighet som utred- ningen föreslår en avgift och inte en skatt. Avgiftsskyldigheten bör dock med hänsyn till sakens allmänna betydelse regleras i lag och beslutas av . Utgör regelverket statsstöd? En annan fråga är om det förslagna regelverket skulle klassificeras som statsstöd enligt . Utredningen har låtit göra en juri- disk analys av dessa frågor av (Fouquet, 2013). Efter en genomgång av beträffande statsstöd och ett antal rättsfall dras slutsatsen att det här föreslagna regelverket inte utgör statsstöd i EU:s mening. Som framgår av hennes rapport stöds denna slutsats av centrala avgöranden från . Se vidare avsnitt 15.10.6. För undvikande av risk att systemet i ett senare skede skulle komma att betraktas som statsstöd och kanske utsättas för lång- variga domstolsförhandlingar bör det pre-notifieras av den till . Detta bör ske i linje med Regler om bästa praxis vid kontroll av statligt stöd, även om en robust konstruktion av det legala systemet och tydlighet beträffande icke deltagande av statliga resurser egentligen inte ens skulle behöva en pre-notifiering. Det bör dock tilläggas att statsstöd inte är i sig förbjudna enligt . Vad som är förbjudet är att genomföra statsstöd i en medlemsstat utan föregående anmälan till . Vid kommissionens prövning av frågan om ett anmält statsstöd kan godtas har kommissionen stort utrymme för att göra bedömningar och fäster i praktiken stort avseende vid om stödet positivt främjar europeiska målsättningar. Gynnsamma miljöverkningar, särskilt på klimatet, är som framgått en sådan, prioriterad målsättning. Med den utformning förslaget har bör det därför bli godtaget för det fall statsstödsreglerna skulle befinnas vara tillämpliga. Förordningar enligt denna lag Avsikten är att klargöra detaljerade frågor beträffande lagens til- lämpning på sedvanlig vis i förordning(ar) utfärdade av regeringen. I dessa bör en rad frågor som nämnts ovan klargöras och därutöver Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder hur övergångsbestämmelser bör utformas så att de anläggningar som redan är under byggnad ska omfattas av premiesystemet. 14.7.2.1 Utkast till lagtext Lag om premiebetalning till producenter av biodrivmedel från särskilda råvaror (2014:xxx) 1 § Denna lag reglerar rätt till prispremier till producenter av bio- drivmedel från särskilda råvaror och skyldighet att betala sådana i syfte att främja investeringar i sådan produktion. 2 § I denna lag betyder uttrycken Biodrivmedel: bränslen som framställs av biomassa och som är avsedda för motordrift. Särskilda biodrivmedel: Biodrivmedel som producerats från avfall, biprodukter, cellulosa eller hemi-cellulosa, och som i övrigt uppfyller kraven i lag 2010:598 om hållbarhetskriterier för bio- drivmedel och flytande biobränslen, och som deklareras för beskattning enligt lagen om skatt på energi (1994:1776). Basbränslen: Samtliga bränslen för vilka det föreligger skyldighet att betala skatt enligt 4 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi. Prispremie: skillnaden mellan riktpriset och priset för diesel- bränsle jämte koldioxidskatt, allt räknat per enhet energi. En pro- ducent av särskilda biodrivmedel garanteras en prispremie av produktion av sådana biodrivmedel från en viss anläggning. Prispremiens storlek kan variera men beräknas utifrån ett . Riktpris: en prisnivå som används för att beräkna prispremiens storlek. Riktpriset fastställs i lag eller författning. Riktpriset för en anläggning är . Nya anläggningar som tas i drift får lägre riktpris enligt bilaga 1. 3 § Råvaran för särskilda biodrivmedel får delvis utgöras av bio- energi. Andelen ska då beräknas så att den motsvarar energiandelen biobränslen i en blandning av bränslen, eller som energiandelen av råvaran om produktionen har skett med en process med flera råva- ror. Därvid ska inte sådan energi som i belastats med koldi- Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder oxidskatt eller ingår i systemet för handel med utsläppsrätter räk- nas med. Skyldighet att betala premie 4 § Skyldig att betala premie enligt denna lag är den som är skatt- skyldig för basbränslen. Premiens storlek ska vara så beräknad att den motsvarar kostna- den för prispremier till producenter av biodrivmedel enligt villko- ren för detta enligt denna lag. 5 § Skyldigheten att betala avgift ska beräknas som den betalnings- skyldiges andel av den avgift som motsvarar den betalningsskyl- diges energiandel av månadens skattepliktiga mängd basbränslen. 6 § Skyldigheten att betala avgift uppkommer den dag som bränslen deklareras för energiskatt. Betalningen av avgift ska ske till den organisation som omhänderhar administrationen av premiesystemet. Premieberättigades rättigheter och skyldigheter 7 § Berättigad till prispremie enligt denna lag är producenter av sär- skilda biodrivmedel i anläggningar för vilka producenten har ansökt om och av tillsynsmyndigheten beviljats plats i en årsklass. Rätten till premie uppkommer den dag som bräns- len deklareras för energiskatt. Rätten till premie får överlåtas till annan som är premieberät- tigad. 8 § Den som erhåller premie, eller hanterar bränslen som helt eller delvis är premieberättigade, är skyldig att dokumentera använda rå- varukällor och energiflöden i hantering och omvandlingsprocesser och att bevara denna dokumentation . 9 § Premiens storlek utgör mellanskillnaden mellan det för produk- tionsanläggningens årsklass fastställda riktpriset per energienhet och produktpriset per energienhet för standard dieselbränsle, in- klusive gällande koldioxidskatt. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Närmare uppgifter för premiens beräkning ges i bilaga till denna lag. Den organisation som omhänderhar premiesystemet ska med- dela gällande referens för priset på dieselbränsle.