sou · H1B329en · 2013-04-29 00:00:00 — Enligt rapportförfattarna har detta alternativ fördelen att det troligen ökar incitamenten för att såväl påbörja som att slutföra sfi – och därmed nå goda kunskaper i svenska språket – utan att systemet förändrar rådande möjligheter att bli svensk medborgare. Språk- kunskaper kan alltså främjas utan att det ställs explicita kunskapskrav för medborgarskap. Språkkunskapskrav och andra krav för medborgarskap har, inte minst i europeiska stater, skett förhållandevis stora förändringar när det gäller vilka krav som ställs för naturalisation. Inte sällan har det rört sig om nya eller skärpta regler om krav på språkkunskaper och kunskaper om samhället. Många stater i uppställer för naturalisation någon form av krav på språkkunskaper och/eller kunskaper om samhället. Utvecklingen har dock inte enbart gått mot mer restriktiva regler. Exempelvis har många stater valt att i större utsträckning tillåta dubbelt medborgarskap. Språk- eller samhällskunskapskrav bör inte heller behandlas som entydiga begrepp. När det gäller vilka följder uppställandet av ett krav får, kan frågan om vilken nivå av kunskaper som krävs för att uppfylla kravet vara av lika stor betydelse som frågan om ett krav över huvud taget uppställs. Även t.ex. vilka möjligheter en sökande har att förbereda sig inför ett kunskapsprov är av betydelse. Vidare måste språk- och samhällskunskapskrav ses i förhållande till vilka hemvistkrav som uppställs, dvs. hur länge individer har vistats i landet när det blir aktuellt att visa kunskaperna i fråga. Nedan redovisas förhållandena i ett antal stater: , , , , , , och . När det gäller krav på avläggande av ed och deltagande i medborgarskaps- ceremonier samt närliggande frågor finns mer utförlig information i avsnitt 5.3. För naturalisation krävs i regel att sökanden bott i . Sökande måste som huvudregel klara ett medborgarskapsprov som tar sikte på bl.a. styrelseskick, fri- och rättigheter, samhälle och historia. All information som behövs för att kunna svara på frågorna finns i studiematerial som tillhandahålls av myndigheterna. Det finns inget specifikt språktest men för att klara av att svara på frågorna i medborgarskapsprovet förutsätts vissa kunskaper i engelska. Vissa sökande är undantagna från att behöva genomgå provet, bl.a. statslösa födda i och sökande som bedöms inte kunna uppfylla kraven på grund av hälsoskäl. För sökande – särskilt personer med begränsad läs- och skrivförmåga och skolgång – som har svårt att klara provet finns en möjlighet att i stället uppfylla kraven genom att gå en kurs under vilken sökandens kunskaper och förmåga utvärderas. Det går dock inte att ansöka om att få gå kursen utan den ansvariga myndigheten väljer vilka sökande som ska ges den möjligheten. För att bli medborgare måste sökanden slutligen avlägga en ed, vilket sker vid en medborgarskapsceremoni. För att naturalisation ska kunna ske, ska sökanden som regel ha bott i . Vidare krävs bl.a. att han eller hon har dokumenterade kunskaper i det danska språket och om samhälle, kultur och historia. Det senare kravet uppfylls genom att sökanden klarar ett medborgarskapsprov. Svaren till de flesta av frågorna finns i ett studiematerial som ges ut av myndigheterna medan resterande del rör särskilt aktuella frågor. När det gäller språkkravet kan detta uppfyllas genom att sökanden med visst resultat genomför språkprovet Prøve i Dansk 3. Provets svårighet motsvarar CEFR B2. CEFR beskrivs i avsnitt 7.4.1. Språkkravet kan också uppfyllas bl.a. genom att sökanden med godkänt resultat genomför något av ett antal olika prov inom det danska utbildningsväsendet. Svensk- eller norsktalande sökande anses ha uppfyllt kravet om de avslutat svensk eller norsk grundskola med minst godkänt i betyg. Undantag från språk- och samhällskunskapskraven kan göras om sökanden lider av en fysisk eller psykisk sjukdom av mycket allvarligt slag. Den som vill bli dansk medborgare måste i ansökan om medborgarskap bl.a. underteckna ett löfte om trohet och lojalitet till och det danska samfundet. För naturalisation krävs som huvudregel att sökanden har bott i utan avbrott, eller sammanlagt efter det att han eller hon fyllt varav utan avbrott. Vidare gäller att sökanden måste ha nöjaktig förmåga att i tal och skrift använda finska eller svenska, eller i stället ha motsvarande kunskaper i finskt eller finlandssvenskt teckenspråk. En sökande kan på ett antal olika sätt visa att kravet på språkkunskaper är uppfyllt, bl.a. genom avläggande av s.k. allmän språkexamen. Den stadgade nivån motsvarar CEFR B1. Under vissa omständigheter kan undantag göras från språk- kunskapskravet, exempelvis om sökanden har fyllt och har flyktingstatus, status som alternativt skyddsbehövande eller uppehålls- tillstånd som beviljats på grund av humanitärt skydd. Undantag kan också göras bl.a. på grund av hälsotillstånd eller om sökanden har en hörsel-, syn- eller talskada. När det gäller sökande som inte är läs- och skrivkunniga samt sökande som fyllt och har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än som angetts ovan, kan avvikelse från kravet göras om sökanden har elementära färdigheter i att förstå och tala finska eller svenska eller regelbundet har deltagit i undervisning i finska eller svenska. I en särskild regel stadgas att om en person har de språkkunskaper som krävs för medborgarskap och har bott lagligt och långvarigt i eller har annan liknande fast anknytning till gäller kortare hemvisttider än enligt huvudregeln. Sökanden ska som huvudregel ha haft hemvist i landet för att naturalisation ska kunna ske. Vidare krävs för naturalisation att sökanden visar att han eller hon har assimilerats i det franska samhället. I sammanhanget lyfts särskilt kunskaper i det franska språket, om det franska samhället, historien m.m. fram. Frågan om sökanden uppfyller kunskapskraven bedöms av en handläggare vid en intervju. Sökanden måste även under ansökningsförfarandet ta del av och underteckna ett dokument om bl.a. franska medborgares rättigheter och skyldigheter. Kravet på kunskaper i språket gäller inte den som är och politisk flykting eller statslös samt har haft sitt hemvist i . Som huvudregel krävs för naturalisation att sökanden har bott i landet sammanlagt tre av . Vidare uppställs i de flesta fall krav på språk- och samhällskunskaper. Sökande måste klara ett medborgarskapsprov som tar sikte på att testa sökandens kunskaper om , bl.a. gällande rättigheter och skyldigheter, historia, geografi och politiskt system. I studiematerial som ges ut av myndigheterna finns all information som behövs för att kunna svara på frågorna. Medborgarskapsprovet syftar även till att testa om sökanden har tillräckliga kunskaper i något av landets officiella språk (engelska och franska). Sökandens språkförmåga bedöms dels utifrån svaren på frågorna i medborgarskapsprovet, dels utifrån interaktionen med ärendehandläggaren. För att beviljas medborgarskap måste sökanden slutligen avlägga en ed, vilket sker vid en medborgarskapsceremoni. Som huvudregel krävs för naturalisation att sökanden har haft hemvist i sju av . Vidare krävs bl.a. att en sökande antingen ska ha deltagit i undervisning i norska, och i vissa fall även samhällskunskap, eller dokumenterat att han eller hon har tillräckliga kunskaper i norska eller samiska. Det bör uppmärksammas att kravet på deltagande i undervisning inte innebär att sökanden ska ha uppfyllt ett visst kunskapskrav utan att det endast rör sig om en närvaroplikt. Undantag från kraven kan göras på grund av sökandens hälsa eller andra tungt vägande skäl. Det antal timmar undervisning i norska som det krävs att en sökande deltar i, kan vara 250, 300 eller . När det gäller samhällskunskap omfattar kravet undervisning. Vilka krav som en individ måste uppfylla beror bl.a. på om han eller hon har en skyldighet att delta i undervisning enligt lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere. Lagen har till syfte att stärka nyanlända invandrares möjligheter till deltagande i yrkes- och samhällslivet och deras ekonomiska självständighet. Skyldiga att delta i undervisning enligt lagen är bl.a. flyktingar och vissa anhöriginvandrare. Dokumentation av tillräckliga kunskaper i norska eller samiska kan ske på ett antal olika sätt. När det gäller kunskaper i norska kan så ske genom ett språkprov. Sökanden ska ha klarat minst Norskeprov 2, motsvarande nivån CEFR A2. Gällande båda språken är kravet uppfyllt om sökanden genomgått utbildning i någon av dessa i enlighet med läroplanen för ämnet på grundskole- eller gymnasienivå och getts ett betyg. För naturalisation krävs i regel att en sökande haft hemvist i . Som huvudregel gäller vidare att sökanden ska ha tillräckliga kunskaper i det tyska språket och kunskaper om det tyska samhället, rättssystemet och levnadsförhållandena i landet. En sökande kan uppfylla språkkravet genom att klara ett prov motsvarande nivån CEFR B1. De övriga kunskaperna kan visas genom ett särskilt naturalisationsprov. Dispens kan ges från kraven på språkkunskaper och kunskaper om samhället m.m. bl.a. på grund av sökandens hälsa eller ålder. En sökande som framgångsrikt har deltagit i en särskild integrationskurs kan naturaliseras hemvist i landet, dvs. än vad som annars hade varit möjligt. För en sökande som visat mycket goda kunskaper i det tyska språket är naturalisation möjlig hemvist. En sökande måste för naturalisation även bl.a. förklara sin avsikt att respektera grundlagen och lagarna i samt avstå från handlingar som kan orsaka landet skada. För naturalisation krävs som huvudregel att sökanden haft hemvist i landet de som föregår ansökan. De flesta sökande måste även klara ett medborgarskapsprov. Undantag kan göras med hänsyn till bl.a. hälsa och ålder. Provet avser att testa dels sökandens kunskaper om det amerikanska samhället, dels förmågan att läsa, skriva och tala engelska. Samtliga frågor och svar finns tillgängliga i förväg. För att bli medborgare måste sökanden slutligen avlägga en ed, vilket sker vid en medborgarskapsceremoni. Förslag: En sökande som har en viss nivå av kunskaper i det svenska språket ska kunna bli svensk medborgare genom naturalisation, även om han eller hon haft hemvist i kortare än vad som annars hade krävts (språkbonus). Detta ska dock inte gälla en sökande som är dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare och som kan bli svensk medborgare genom naturalisation hemvist i . En sökande ska kunna få språkbonus om han eller hon har deltagit i utbildning i svenska för invandrare (sfi) eller en motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800) och uppnått betyg för godkänt resultat på kurs D. Detsamma ska gälla en sökande som har deltagit i annan utbildning, genomgått prövning eller annars genomgått prov och därigenom visat minst motsvarande kunskaper. 7.7.1Det svenska språket, integrationen och svenskt medborgarskap Det svenska språket och integrationen Ett stort antal faktorer har betydelse för integrationen. Av de faktorer som individer kan påverka framstår kunskaper i svenska som centrala. Det svenska språkets betydelse avspeglas bl.a. i språklagen (2009:600), där det framhålls att svenska är samhällets gemensamma språk, som alla som är bosatta i ska ha tillgång till och som ska kunna användas inom alla samhällsområden. I språklagen slås vidare fast att svenska är huvudspråk i . Det är svårt att överskatta betydelsen av kunskaper i svenska för den som bor och verkar här i landet. Kunskaper i språket är av väsentlig betydelse för att en person ska kunna känna till och förstå sina rättigheter och skyldigheter i samhället. I praktiken kan kunskaper i svenska också vara en förutsättning för att individen ska ha möjlighet att ta till vara sina rättigheter. Det gäller inte minst de politiska rättigheter som medborgarskapet medför, såsom rätten att rösta i val till . Språket kan i det sammanhanget ses som en nyckel till medborgarskapets förverkligande. Också för den demokratiska processen som sådan är det väsentligt att medborgarna i praktiken har möjlighet att delta i denna. medierna och offentlig debatt om samhällsfrågor sker till övervägande del på svenska. Den som inte behärskar språket har betydligt sämre förutsättningar att inhämta kunskap och ta ställning i relevanta frågor. Även individens möjligheter att göra sin egen röst hörd i debatten, eller komma till sin rätt i föreningslivet, begränsas av bristande kunskaper i svenska. Språkkunskaper är också i övrigt ofta en förutsättning för möjligheten att inhämta kunskaper och information om samhället, delta i och påverka samhällslivet och göra sina intressen gällande, bl.a. gentemot myndigheter och som brukare av privata eller offentliga tjänster. Som diskuterats i avsnitt 7.2.1 är individers möjligheter till utbildning och arbete av stor betydelse för integrationen. I båda dessa delar är kunskaper i det svenska språket ofta av central betydelse. Andelen sysselsatta är den viktigaste indikatorn på arbetsmarknads- utfall. Vissa grupper icke-medborgare har en väsentligt lägre sysselsättningsgrad än medborgare. Detta är särskilt fallet när det gäller kvinnor. Tabell 7.4 Sysselsättningsgrad efter medborgarskap och kön. Ålder 18–74 Källa: SCB, årsmedeltal för kvartal 4, 2011–kvartal 3, 2012. Anm: ingår inte. Statistik avseende kvinnor i gruppen + finns inte tillgänglig på grund av för få observationer. Det bör uppmärksammas att den redovisade statistiken inte kan ge några svar avseende skälen till skillnaderna i sysselsättningsgrad. Likväl tyder denna på att det är av stor betydelse att främja vissa icke-medborgares ställning på arbetsmarknaden. Även om kunskaper i svenska inte alltid är nödvändiga, eller tillräckliga, för att få ett arbete är möjligheterna till arbete betydligt bättre för den som har goda kunskaper i språket. I rapporten och kunskaper i svenska: framgångsfaktorer för invandrade? konstaterar och att chansen till arbete ökar med kunskaperna i svenska. Enligt författarna ligger sysselsättningspremien för den som behärskar språket väl i storleksordningen . Vidare finner de att bland de individer som har arbete ökar lönerna med språkkunskaperna. Löneeffekterna är större för högutbildade, sannolikt eftersom kunskaper i det svenska språket utgör en förutsättning för att få ett kvalificerat arbete. (Se och , s. Icke-medborgares kunskaper i svenska Några undersökningar som specifikt tar sikte på kunskaper i svenska hos icke-medborgare har inte gått att finna. Däremot finns forskning som avser sådana kunskaper hos utrikes födda. Det finns ingen exakt överensstämmelse mellan gruppen utrikes födda och gruppen icke-medborgare. En mycket stor andel av personer som bor i utan att ha svenskt medborgarskap är dock födda utanför landet. Vid utgången av 2011 var sammanlagt cirka 534 000 utländska medborgare som var eller äldre folkbokförda i . Av dessa var endast cirka 24 000 individer, dvs. , födda i . I den ovan nämnda rapporten och kunskaper i svenska: framgångsfaktorer för invandrade? undersöker författarna kunskaper i svenska hos den utrikes födda befolkningen. Författarna använder sig av tre svenska datamaterial för tidsperioden –2003.3 Av materialet dras slutsatsen att det finns betydande grupper inom den utrikes födda befolkningen med bristande kunskaper i svenska. Kunskaperna kan emellertid variera med utbildningsnivå, ålder vid vilken individen kom till , hur länge han eller hon varit i landet och var i världen personen har sitt ursprung. När det gäller den sistnämnda faktorn anger författarna att skillnaderna följer ett mönster som kan förväntas utifrån likheten mellan personernas modersmål och svenska. Individer som är födda i de nordiska länderna (förutom ) har i allmänhet bättre kunskaper än personer från övriga , vilka i sin tur behärskar svenska bättre jämfört med personer från . konstaterar författarna att man måste vara försiktig i tolkningen av dessa mönster. Skillnaderna sammanfaller med gruppernas genomsnittliga ställning på arbets- marknaden. En alternativ tolkning är därför att de grupper som är 3 Författarna tillämpade följande restriktioner i de data som analyserades. Individerna ska vid mättillfället (i) vara i åldern 25–, (ii) ha varit bosatta i och (iii) ha invandrat till efter . Analysen rör med andra ord bl.a. inte personer som är uppväxta i eller som varit bosatta mindre än i landet. mest integrerade på arbetsmarknaden också lär sig svenska bäst. (Se och , s. 62 f. och 84 f.) I den tidigare nämnda rapporten , krav och medborgarskap (se avsnitt 7.5.2) belyser författarna förhållandet mellan kunskaper i svenska och viljan att bli svensk medborgare. De data som används kommer års medborgarundersökning och avser individer som flyttat till . I undersökningen mättes kunskaper i svenska genom intervjuer. De individer som vid intervjutillfället inte var svenska medborgare tillfrågades om sannolikheten att de skulle söka medborgarskap. Enligt rapporten ger en analys av dessa data två viktiga resultat, nämligen att det inte nödvändigtvis är de med bäst kunskaper i svenska som söker svenskt medborgarskap och att en större andel av gruppen utomeuropeiska icke-västliga invandrade sa sig önska bli svenska medborgare jämfört med gruppen invandrade från länder i västvärlden. När det gäller önskan att bli svensk medborgare ligger slutsatserna i rapporten i linje med de konstateranden som gjorts i avsnitt 7.3.2 beträffande skillnader i vilken utsträckning individer från olika födelseregioner förvärvar svenskt medborgarskap. I rapporten anges vidare att en ytterligare jämförelse inom gruppen utomeuropeiska icke-västliga invandrade visar att de som redan har ansökt om svenskt medborgarskap och de som uppger att de sannolikt kommer att söka medborgarskap generellt sett har sämre kunskaper i svenska jämfört med dem som förhåller sig mest avvaktande till svenskt medborgarskap. För västliga invandrade fann rapportförfattarna ingen nämnvärd skillnad i kunskaper i svenska mellan de två kategorierna. framgick det att invandrade från västvärlden tenderade att ha avsevärt bättre kunskaper i svenska. Enligt rapporten antyder analysresultaten sammantaget en negativ samvariation mellan efterfrågan på svenskt medborgarskap och kunskaper i svenska. Åtminstone innebär de enligt rapporten att det är rimligt att dra slutsatsen att det inte i första hand är de invandrade med bäst kunskaper i svenska som uttrycker en önskan att söka svenskt medborgarskap. Kunskaper i svenska som en del av naturalisationsprocessen Det svenska medborgarskapet och det gemensamt att båda förenar människor bakgrund. Reglerna om förvärv och medborgarskap återspeglar en grundtanke om ett medborgarskap som utgår från samhörighet med . Bestämmelserna ger i huvudsak uttryck för utgångspunkten att den som har en tillräcklig samhörighet med bör vara, eller åtminstone ha möjlighet att bli, svensk medborgare. Omvänt gäller att den som inte har en sådan samhörighet i regel inte heller bör vara medborgare i landet. En person kan ha samhörighet med oavsett kunskaper i det svenska språket. Likväl talar kunskaper i svenska för att en individ har samhörighet med landet. I linje med detta kan kunskaper i språket beaktas t.ex. när det gäller frågan om en sökande ska beviljas dispens från kravet på hemvist för naturalisation. Kunskaper i svenska kan också vara av betydelse när det gäller om vissa personer ska förlora sitt svenska medborgarskap genom s.k. preskription. Den som är född utomlands, aldrig haft hemvist i , och inte heller varit här under förhållanden som tyder på samhörighet med landet, förlorar som huvudregel sitt svenska medborgarskap när han eller hon fyller . (Se vidare avsnitt 3.4.2.) Med hänsyn bl.a. till den betydelse som kunskaper i svenska har för integrationen, uppmuntras personer som kommer till att lära sig språket så snabbt som möjligt. Det finns t.ex. möjlighet att delta i kostnadsfri undervisning inom ramen för sfi och genom etableringsreformen och sfi-bonuslagen finns för vissa individer incitament, i form av ekonomisk ersättning, att snabbt lära sig språket (se avsnitt 7.4). Enligt utredningens mening innebär den stora betydelse som kunskaper i svenska har för integrationen och sambandet mellan det svenska språket och svenskt medborgarskap att språket bör lyftas fram i naturalisationsprocessen. Reglerna om naturalisation bör ha en utformning som dels tydliggör det samband som finns mellan kunskaper i svenska och samhörighet med , dels uppmuntrar den som vill bli medborgare att så snabbt som möjligt lära sig språket. I avsnitt 7.7.2 diskuteras hur detta bör göras. I likhet med språkkunskaper har kunskaper om samhället i vissa stater lyfts fram som en del av processen för att bli medborgare. Någon direkt koppling mellan kunskaper om det svenska samhället och möjligheterna till medborgarskapsförvärv görs inte i de svenska naturalisationsreglerna. Uppställandet av ett krav på hemvist ger dock bl.a. uttryck för tanken att en person för att kunna bli svensk medborgare ska känna till svenska förhållanden (se avsnitt 9.2.4). Den vikt som läggs vid kunskaper om samhället framgår också bl.a. av att det enligt etableringsreformen finns en skyldighet för varje kommun att erbjuda vissa nyanlända invandrare samhällsorientering. Som nämnts i avsnitt 7.4.2 har i prop. 2012/13:63 föreslagits att målgruppen som erbjuds samhällsorientering ska utökas. Flera av skälen för att kunskaper i det svenska språket är av betydelse för integrationen gör sig gällande även när det gäller kunskaper om det svenska samhället. Att behärska svenska är viktigt, bl.a. just för att individen ska kunna inhämta kunskaper om samhället, t.ex. när det gäller friheter, rättigheter och skyldigheter. Vidare är kunskaper om samhället – i likhet med kunskaper i svenska – av betydelse för en individs möjligheter att få arbete och delta i samhället fullt ut. Syftet med samhällsorienteringen är just att underlätta etablering i arbets- och samhällslivet. Utifrån detta skulle kunna anses att även kunskaper om samhället borde lyftas fram som en del av naturalisationsförfarandet. De bestämmelser det kan bli fråga om bör emellertid ha ett tydligt fokus. Det svenska språket har praktisk betydelse inom alla delar av samhället och det framstår som klart mer angeläget att lyfta fram detta i naturalisationsprocessen än vad som är fallet när det gäller samhällskunskaper. Vidare kan, som nämnts ovan, den som har kunskaper i svenska också tillgodogöra sig kunskaper om samhället. Mot den bakgrunden finns enligt utredningens mening inte tillräckliga skäl för att knyta kunskaper om samhället till naturalisations- förfarandet. Ceremonier och eder utgör i vissa andra länder en del av naturalisationsförfarandet. Utredningen har i avsnitt 5.4 lämnat förslag till innehåll i och organisation av medborgarskapsceremonier som ska vara tillgängliga för alla nya svenska medborgare. Utredningen har i det sammanhanget också övervägt om bestämmelser om avläggande av ed bör införas och kommit fram till att så inte bör ske. Uppdraget att undersöka om medborgarskapet i större utsträckning kan användas som ett incitament för att främja integrationen föranleder inte utredningen att göra någon annan bedömning. Som berörts slås i språklagen fast att svenska är huvudspråk i . har emellertid också fem nationella minoritetsspråk: finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska. Det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritets- språken och bl.a. ska den som tillhör en nationell minoritet ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritetsspråket. Mot den bakgrunden kan frågan ställas om även de nationella minoritets- språken bör lyftas fram i naturalisationsprocessen. I egenskap av huvudspråk har svenska emellertid en särställning. De skäl som anförts ovan för att lyfta fram svenska i naturalisationsprocessen, inte minst beträffande främjande av integrationen, gör sig vidare gällande framför allt avseende det språket.