sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — Rådet har bedrivit utvecklingsprojekt, besökt verksamheter och ledningsgrupper, informerat och diskuterat rådets arbete på event och konferenser, arrangerat seminarier, workshops och en större konferens samt genomfört litteraturstudier och undersökningar. Genom det utåtriktade arbetet har vi haft möjlighet att inhämta kunskap, pröva hypoteser och begrepp och utveckla idéer. En förteckning över våra huvudsakliga aktiviteter finns i bilaga 2. Metoder för att åstadkomma ett helhetsperspektiv Rådet ska anlägga ett helhetsperspektiv och bidra till den offentliga förvaltningens förmåga att tillhandahålla värdeskapande system och ett etablerat sätt att göra detta är att utgå från en systemsyn. Vi har i utvecklingsprojekten praktiskt prövat olika metoder för att arbeta utifrån en systemsyn. Eftersom detta är en central del i vårt arbete beskrivs systemsynen närmare i kapitel 3. Utåtriktade aktiviteter, besök och möten En av våra huvudsakliga utåtriktade aktiviteter har varit den serie av tre workshops för myndighetschefer vid vilka ett sjuttiotal olika myndighetschefer har deltagit. Under 1 presenterades och diskuterades den enkätundersökning som låtit genomföra om arbetet med innovation, kvalitet och verksamhetsutveckling i statliga myndigheter. Under 2 fördjupades diskussionerna med fokus på ledningsgruppens roll i utvecklingsarbetet, hur kunskap om kunderna förs in i myndighetens verksamhetsutveckling och hur man får till stånd samverkan för att underlätta för medborgare och företag. Under 3 diskuterades bl.a. hur förvaltningens förmåga till innovation, för- Kommitténs uppdrag och arbete nyelse och kvalitet ska kunna stärkas. Utöver dessa tre workshops bjöd vi in samma målgrupp till ett seminarium där föreläsare från , och gav en internationell utblick om innovation i offentlig sektor. En annan central utåtriktad aktivitet var den inspirationskonferens vi anordnade i tillsammans med , kommuner och landsting och i vid vilken knappt 400 chefer och utvecklingsansvariga från kommun, landsting och statlig förvaltning deltog. Konferensen bjöd på tre huvudföreläsningar och tolv seminarier om bl.a. radical efficency, lean och systemsynsätt, tjänstedesign utifrån livshändelser, nudge7, strategiska innovationsprocesser m.m. Ytterligare ett större evenemang var deltagande under Almedalsveckan 2012. Där hölls tre seminarier öppna för allmänheten. Dels ett välbesökt panelsamtal mellan civil- och bostadsminister , ordförande och ledamoten i rådet samt , undersköterska och idécoach på ett äldreboende i och dels två seminarier i vilka vi bjöd in till samtal om innovationsrådets pågående arbete. Utöver ovan nämnda aktiviteter har vi under vårt utredningsarbete träffat representanter för ett stort antal kommuner, myndigheter och organisationer samt gjort många studiebesök. Vi har även lämnat lägesrapporter om utredningsarbetet vid landshövdingarnas möte. Vi har träffat centrala representanter för och ST och informerat om arbetsläget i utredningen. Vi har också medverkat i seminarier med fackliga organisationer. Vi har också träffat företrädare för intresseorganisationer som Svenskt näringsliv, och Svemin. Vi har även deltagit i ett stort antal konferenser och seminarier där frågor som berör utredningens uppdrag har behandlats. Därutöver har vi haft en egen webbplats (), en blogg med exempel på bl.a. innovationer i offentlig verksamhet () samt varit aktiva på twitter (@innovradet). 7 En puff i rätt riktning. Ett sätt att genom mjuka styrmedel hämtade från beteendevetenskaplig forskning påverka människor att bete sig på ett visst sätt, utan att begränsa individens möjlighet att välja själv. Thaler, R. & Sunstein C. (2008), Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness. Kommitténs uppdrag och arbete I nära samverkan med frivilliga aktörer har vi bedrivit nedan beskrivna utvecklingsprojekt. Hur kan ett komplext system som sträcker sig över myndighetsgränserna utvecklas? Projektet syftade till att hitta metoder, mätningar och samverkansformer som kan främja en effektiv och rättssäker process över funktions- och myndighetsgränserna. I om arbetet beskrivs hur miljöprövningen skulle kunna följas upp och utvecklas utifrån en systemansats.8 Rapporten ska vara ett stöd för myndigheternas vidare utveckling av miljötillståndsprocessen samt ett underlag för vid överväganden i utvecklandet av styrningen av miljötillståndsprövningen. Arbetet bedrevs i första hand tillsammans med i , Mark- och miljödomstolen vid och . Rapporten ligger till grund för ett regeringsuppdrag till i att fortsätta arbetet med att utveckla nya metoder, mätningar och samverkansformer för att åstadkomma en effektivare miljötillståndsprocess.9 Samhällets övervakning och hantering av zoonoser Zoonoser, dvs. sjukdomar som är överförbara mellan människor och djur, involverar en mängd aktörer och kräver mångfacetterad samverkan över såväl sektorssom organisationsgränser på internationell, nationell, regional och lokal nivå. har tillsammans med , , , och bedrivit ett gemensamt utvecklingsprojekt om zoonossamverkan. om projektet innehåller förslag på hur arbetet med zoonoser kan förbättras och vänder sig till alla som är intresserade av hur komplex myndighetssamverkan kan bedrivas och utvecklas.10 8Innovationsrådet (2012), Ökad effektivitet i miljötillståndsprocessen – hur ärendeprocesser kan följas upp och utvecklas över funktions- och myndighetsgränser utifrån en systemsyn. 9Regeringsbeslut N2012/5389/FIN. 10Innovationsrådet (2012), Sjukdomar utan gränser – Utmaningar och möjligheter i komplex myndighetssamverkan kring zoonoser. Kommitténs uppdrag och arbete Lokalt styrprojekt på skolans område genomförde en förstudie tillsammans två kommuner i syfte att få en bild av styrningen inom och om denna kan anses ge lärarna goda förutsättningar i sitt arbete med att stödja eleven att nå målen för sin skolgång. Förstudien skulle även undersöka potentialen att bedriva ett utvecklingsarbete på området i dessa och möjligen fler kommuner. Av förstudien framkom att det utöver de statliga styrdokumenten finns ett stort antal styrande dokument som ägs av kommunen eller skolan lokalt.11 Utifrån diskussioner i projektgruppen och träffar med lärare och rektorer vid en skola indikerades att många av dessa styrande dokument inte stödjer lärarna i sitt arbete. Trots potential i ett framtida utvecklingsarbete valde i samråd med kommunerna att inte gå vidare med ett särskilt projekt. I stället inkluderades utgångspunkterna och vissa frågeställningar från förstudien i ett större utvecklingsprojekt mellan de berörda kommunerna och ytterligare en. har inte publicerat någon rapport i anslutning till förstudien, dock har en promemoria tagits fram som redovisar iakttagelser från förstudien och en skiss över inriktning och innehåll för ett lokalt styrprojekt på område.12 Den enskildes möte med det offentliga i tjugo livshändelser I syfte att bättre förstå hur människor upplever mötet med det offentliga i olika livshändelser har vi låtit genomföra en telefonintervju med knappt 1 400 personer. Arbetet bedrevs i första hand tillsammans med och . En kortfattad beskrivning av studien och resultaten finns i bilaga 3. Myndigheternas verksamhetsstyrning utifrån ett systemsynsätt I (2012) rapport och systemsyn i stat och kommun berörs problemet med att styrning och uppföljning inte stödjer utveckling av offentlig verksamhet i tillräckligt hög grad. Mot denna bakgrund bedrivs ett utvecklings- 11Med styrande dokument avsåg till exempel regler, verksamhetsplaner, nedskriva rutiner, checklistor etc. 12Redovisning av förstudie av styrsystemen inom område i två kommuner, PM . Kommitténs uppdrag och arbete projekt för att utveckla former för styrning och utveckling av offentlig verksamhet utifrån en systemansats (s.k. ). Syftet med projektet är att genom försöksverksamheter på myndigheter testa former för utveckling av verksamheten parallellt med att en mer ändamålsenlig styrning och uppföljning utvecklas. I arbetet deltar , , och i med stöd från och . Samhällets hantering av reumatiker – en fråga om ekonomistyrning? Ett arbete har påbörjats i syfte att tillsammans med intresserade aktörer göra en förstudie för att undersöka förutsättningarna för att utveckla samhällets förmåga att hantera reumatiska sjukdomar. Syftet är att utifrån en strukturerad helhetssyn närmare undersöka det system som reumatikern befinner sig i och hur väl det systemet fungerar i förhållande till dess syfte. Genom att samla berörda aktörer i en gemensam process av lärande om systemet bör förbättringsåtgärder kunna identifieras. Det kan avse åtgärder inom respektive landsting liksom förslag till åtgärder som exempelvis staten kan vidta för att öka samhällseffektiviteten.13 Rådet har publicerat följande rapporter: och systemsyn i stat och kommun – förutsättningar, hinder och möjligheter. I denna studie behandlas hur lean kan definieras, förstås och tillämpas i offentlig tjänsteverksamhet. Rapporten bygger på en genomgång av central forskningsbaserad litteratur på området och på intervjuer med företrädare för sexton olika offentliga verksamheter i stat och kommun. I litteraturgenomgången studeras det empiriska underlaget om lean i statliga myndigheter och kommuner (exklusive sjukvård). Studien utgår från frågor om hur lean används i kommuner och myndigheter, varför organisationerna väljer att arbeta med lean och vilka resultat man har uppnått. 13 En projektansökan till för att genomföra en förstudie har tagits fram av . Kommitténs uppdrag och arbete Statliga myndigheters arbete med innovation, kvalitet och verksamhetsutveckling – en enkätundersökning. I rapporten presenteras resultatet av den enkätundersökning, riktad till 205 statliga myndigheter, som lät genomföra . De huvudsakliga teman som behandlas är myndigheternas kvalitetsarbete, strategier, kundfokus, kunskapshantering och innovation. Ökad effektivitet i miljötillståndsprocessen – hur ärendeprocesser kan följas upp och utvecklas över funktions- och myndighetsgränser utifrån en systemsyn. Rapporten beskriver hur miljöprövningen skulle kunna följas upp och utvecklas utifrån en systemansats. Rapporten ska vara ett stöd för myndigheternas vidare utveckling av miljötillståndsprocessen samt ett underlag för vid överväganden i utvecklandet av styrningen av miljötillståndsprövningen. Sjukdomar utan gränser – utmaningar och möjligheter i komplex myndighetssamverkan kring zoonoser. Rapporten innehåller förslag på hur arbetet med zoonoser kan förbättras och vänder sig till alla som är intresserade av hur komplex myndighetssamverkan kan bedrivas och utvecklas. Livshändelser för gemensamma medborgarmöten i svensk förvaltning – ett diskussionsunderlag. I rapporten görs en nulägesbeskrivning av hur arbetet utifrån s.k. livshändelser ser ut med utblickar mot hur man arbetar med att utveckla förvaltningen utifrån kundernas behov i . Mätningar för bättre styrning – att synliggöra och hantera variation för styrning och förbättring av offentlig verksamhet. I rapporten beskrivs hur myndigheter genom relativt enkla metoder kan mäta och förstå variation. Rapporten ger, med hjälp av exempel från flera myndigheter, praktisk vägledning kring hur data kan hanteras och pedagogiska förklaringar kring hur resultatet kan tolkas. Betänkandet består av tre delar. I den första delen (kap. 1) beskriver vi rådets uppdrag och arbete. I den andra delen (kap. 2–7) diskuteras sådana centrala begrepp och frågeställningar som vi har mött i våra utvecklingsprojekt och i den utåtriktade verksamheten. Där redovisar vi också resultat från våra olika undersökningar och fördjupningsstudier. I den tredje delen (kap. 8) presenterar vi våra överväganden och förslag 2Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv 2.1Våra uppfattningar i korthet Innovationsprocesser i offentlig verksamhet ska syfta till att skapa värde för människor, företag eller samhället i stort. Innovationer i offentlig verksamhet handlar huvudsakligen om tjänsteutveckling för enskilda och om utveckling av hela system. Huruvida något ska benämnas innovation eller förbättring är mindre relevant än vilket värde förändringen faktiskt bidrar till. Att innovationer i offentlig verksamhet är en aktuell fråga runt om i världen kan ses som ett uttryck för en frustration över att politiken och samhällsinstitutionerna inte i tillräckligt hög grad förmår att leverera det som eftersträvas, men också för en tilltro till människors inneboende förmåga att se nya lösningar och förverkliga dessa. Det finns en betydande potential för innovationer och nytänkande om en systemansats i större utsträckning än skulle ligga till grund för problemlösning. Genom bättre kunskap om människors och företags behov och om komplexa system kan man få nya perspektiv och därigenom hitta nya vägar till högre kvalitet och effektivitet. Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv 2.2Innovationer förändrar tjänster, service och hela system I följande sex kapitel gör vi ett försök att sammanfatta den diskussion om innovation och kvalitet i offentlig verksamhet som vi har fört med ett stort antal människor i olika sammanhang. Vi resonerar utifrån centrala begrepp och frågeställningar i våra direktiv, de betraktelser vi har gjort i vårt praktiska utvecklingsarbete, det utåtriktade arbetet, de många exempel på innovations- och förnyelsearbete vi tagit del av, våra fördjupningsstudier, våra egna erfarenheter av förändringsarbete i olika miljöer och utifrån litteraturstudier. Vi försöker återspegla aktuell förståelse av en anmärkningsvärt komplex – och synnerligen viktig – uppsättning problem. Innovationer och förnyelsearbete i offentlig verksamhet Det finns ingen vedertagen definition av vad en innovation är, än mindre vad en innovativ förvaltning är.1 Vi har arbetat utifrån ett pragmatiskt perspektiv och har inte lagt fast någon precis definition. Vi ser som en del av vår uppgift att uttolka vad en innovativ förvaltning kan innebära. Vi inledde vårt arbete med att utifrån en relativt vedertagen definition ringa in att en innovation i offentlig verksamhet är när man tar fram och inför nya produkter, processer, tjänster, samverkansformer, synsätt och metoder som resulterar i betydande förbättringar av kvalitet, effektivitet eller ändamålsenlighet. Innovationsprocesserna i offentlig verksamhet menar vi måste utgå från kund- och samhällsnyttan och i hög grad bedrivas i samverkan med andra.2 De diskussioner om innovationer i offentlig verksamhet som vi fört med olika parter tycker vi har vunnit på att utgå från en indelning som är vanligt förekommande i litteraturen: 1För litteraturöversikter om innovativ förvaltning se t.ex. Nählinder, J. (2007), Innovationer i offentlig sektor, en litteraturöversikt, forskningsråd (2012), Aktivér det offentlige innovasjonspotensialet och (2013:01), Från eldsjälsdrivna innovationer till innovativa organisationer. Definitionen diskuteras även t.ex. i Publin (2005), On innovation in the public sector – today and beyond. 2Se t.ex. Publin (2006), Innovation in the Public Sector Publin Report No. Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv Produkt- och serviceinnovationer, som förändrar en offentlig tjänsts form och innehåll. Processinnovationer, som förändrar det sätt på vilket en given tjänst produceras och tillhandahålls. Organisatoriska innovationer, som förändrar de organisatoriska ramarna för produktionen och tillhandahållandet av tjänsterna eller produkterna, Systeminnovationer, som förändrar den offentliga sektorns roll, identitet eller relation till omgivningen. Strategisk policy-innovation, som förändrar utgångspunkterna för politiken genom att omformulera problemen och omdefiniera mål och medel.3 De olika typerna kombineras ofta i verkligheten. Så kan t.ex. deklarationsapp beskrivas som en produkt-, service- och processinnovation, patienternas självdialys vid bl.a. som en process- och organisatorisk innovation och integreringen av postens tjänster i mataffärerna kan beskrivas som en system- och policyinnovation. Den lanserade satsning som syftar till att alla brittiska statliga universitets forskningsresultat ska göras öppet tillgängliga, och inte gömmas i dyra publikationsdatabaser, kan ses som en kombinerad process-, system- och strategisk policy innovation.4 Detta ger ett raster för ökad förståelse av och diskussion om hur en förvaltning kan vara innovativ, hur innovationer i offentlig verksamhet kan uppstå och huruvida vissa innovationer endast är möjliga genom politiska beslut. Alla fem innovationstyper menar vi är högst relevanta och kan sammanfattas i två huvudsakliga kategorier som får betydelse för detta betänkande. Innovationer i offentlig verksamhet handlar huvudsakligen om att utveckla tjänster och service för människor och företag samt om utveckling av hela system. 3Se t.ex. Sørensen, E & Torfing, J. red, (2011), Samarbejdsdrevet innovation – i den offentlige sektor. 4The Guardian (2012), Open, free access to academic research? This will be a seismic shift. Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv Stora eller små förändringar Innovationsforskningen skiljer också mellan s.k. radikala och inkrementella innovationer. Radikala innovationer skapar fundamentala förändringar i aktiviteter och beteenden inom en organisation eller bransch. Många radikala innovationer minskar värdet av tidigare kunskap och ökar osäkerheten inom en organisation eller bransch (t.ex. PC:n slår ut skrivmaskinen). Inkrementella innovationer innebär små förändringar och förstärker snarare tidigare kunskap inom en organisation (t.ex. magnettavla som ersätter en vanlig anslagstavla med häftstift). Gränsen för vad som ska definieras som bara en förbättring av något befintligt respektive en mer genomgripande innovation är en öppen fråga och det tycks ofrånkomligt att det råder ett inslag av subjektivitet kring innovationsbegreppet. I en tidigare utredning om innovationer i offentlig verksamhet valde man att föra resonemanget kring konceptet innovativa processer snarare än innovation. Innovation eller innovativa processer, menade utredningen, handlar vare sig om ständiga förbättringar av det befintliga, dvs. att finslipa det någon redan gör eller tilldela mer ekonomiska resurser till befintliga strukturer i form av politiska utspel av typen mer pengar till äldrevården. Det handlar snarare om att bryta mönster och göra helt nya saker eller gamla saker på helt nya sätt.5 Ett exempel på det senare, är t.ex. när man förenar sjukhusverksamhet med hotellverksamhet i s.k. patienthotell.6 Den tidigare brittiske premiärministern konstaterar t.ex. att politiska beslutsfattare måste sikta in sig på de radikala förändringarna för att bättre möta vår tids stora utmaningar. Man måste, menar han, utmana det givna och i stället för att fråga sig hur man kan få något att fungera mer effektivt, ställa frågan om nuvarande system alls behöver se ut som de gör.7 5SOU 2003:90, Innovativa processer. 6Det första patienthotellet i öppnade 1988 i till följd av att det behövdes fler vårdplatser, men att budgeten inte räckte till. Sjukhuspersonalen noterade att många patienter till stor del klarade att ta hand om sig själva på egen hand, men behövde en trygg, bekväm och säker miljö för sin återhämtning. I samarbete med hotellkedjan öppnades ett patienthotell där patienter, efter beslut av läkare, får bo i en trevlig hotellmiljö, men med tillgång till sjuksköterska dygnet runt och möjlighet att få hjälp och ställa frågor. Den nya modellen sänkte kostnaderna per patient till ungefär en tredjedel, som patientupplevelsen förbättrades, återhämtningen gick snabbare och det blev enklare för anhöriga att bo tillsammans med patienten. Se t.ex. Nesta & Innovation Unit (2010), Radical efficiency: Different, better, lower cost public services och , Patienthotellet i . 7McKinsey (2012), Government designed for new times: A global conversation, s. 11. Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv Innovation är nära förknippat med problemlösning, i betydelsen att man vill besvara frågan vad som kan göras annorlunda för att nå andra resultat än befintliga. I det ligger då även att öppna diskussionen för hur problemen ska definieras. Hur problemformuleringen görs inverkar på vilka lösningar som blir möjliga.8 Innovationsprocessen handlar således inte enbart om problemlösning utan även om en process i vilken organisationen definierar problem och sedan aktivt utvecklar ny kunskap för att lösa dessa.9 En innovativ organisation är därför nära förknippad med en lärande organisation.10 Nära kopplat till innovationsprocesser blir därför också kunskapen om hur lärandeprocesserna ser ut i offentlig verksamhet. Hur tydliga är dessa processer, vad syftar de till och kan de utvecklas ytterligare? Ska dessa lärandeprocesser främst vara inriktade på att finjustera befintliga politiska program så att resultaten blir ytterligare lite bättre? Eller bör lärandet i högre grad rikta in sig på olika programs bakomliggande antaganden om diverse orsakssamband och om hur programmen bäst kan förverkligas?11 Behov av nya perspektiv För att bryta mönster, utmana det givna och göra helt nya saker eller gamla saker på helt nya sätt samt öppna diskussionen för hur problemen ska definieras, behövs nya perspektiv. Detta är också något som genomsyrar detta betänkande. De två huvudsakliga perspektivförändringar vi menar är grundläggande för en innovativ offentlig verksamhet är dels att ännu tydligare flytta fokus från interna spörsmål om den egna verksamheten till dem verksamheten är till för, och dels att flytta fokus från enskilda enheter eller organisationer till de system som dessa utgör en del av. 8Vad är t.ex. problemet med gräsmattan? Är det att den ska klippas regelbundet eller att vi inte vill att gräset blir för högt? Den första problemformuleringen leder sannolikt till att parkförvaltningen kommer med gräsklipparen en gång och den andra möjliggör fler alternativ, t.ex. att man låter får gå och beta. (1994), A dynamic theory of organizational knowledge creation. 10Begreppet lärande organisation är uttryck för ett idealtillstånd då en organisation kontinuerligt lär av sina erfarenheter i syfte att lösa sina uppgifter på ett bättre sätt. Se t.ex. Argyris, C. (1999), On Organizational Learning. 11Bekkers,V., Edelenbos, J. & Steijn, B. (ed) (2011), Innovation in the Public Sector. Linking Capacity and Leadership. Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv Innovation eller förbättring? Det finns ingen anledning att i det praktiska förändringsarbetet gå vilse i en diskussion om olika begrepp relaterade till små eller stora förändringar. Om en förändring är en innovation eller en smärre förbättring får visa sig . Det viktigaste menar vi är att allt förändringsarbete i offentlig verksamhet syftar till att skapa mer värde för den enskilde och för samhället i stort, utifrån den förda politiken. För att veta om så är fallet blir det givetvis också viktigt att följa upp olika aspekter. Drivkrafter och hinder för innovationer Vanliga drivkrafter och förutsättningar för att stärka organisationers innovations- och förändringsförmåga som brukar lyftas fram i litteraturen är, utöver mer grundläggande som ledarskap, medarbetarskap, öppenhet för nya idéer och förmåga att bedriva strukturerade innovations- och förändringsprocesser, även: synliggörande av vad tjänsteinnovationer innebär i offentlig sektor, att det finns pådrivande krafter, att ledare på olika nivåer stöttar innovationer, att det finns en vilja att ta risker och en acceptans för misslyckanden, hög grad av tillit, mötesplatser för forskare och praktiker, kunskap om brukarnas behov, nya former av samverkan för att verkligen gå från idé till genomförande, samt att anställda har förmåga att se lösningar bortanför den egna professionen eller tjänstestrukturen.12