sou · H1B372 · 2013-10-09 00:00:00 — Vi anser att det är angeläget att kun- skap och kompetens på området tas till vara, för att upplysa gälde- närer om skuldsanering. Den uppsökande verksamheten bör vara en viktig del i verksamhet. Myndigheten ska därför åläggas att informera gäldenärer som varit föremål för utmätning av lön eller andra exekutiva åtgärder enligt utsökningsbalken. De uppställda kriterierna kan då tjäna som en god utgångspunkt för vad som är att bedöma som . Frågan är om nuvarande databaslagstiftning utgör något hinder för en uppsökande verksamhet att inhämta information om gäldenärer i myndighetens register. Rikskronofogden har i ett ställningstag- ande slagit fast att nuvarande lagstiftning medger att en handläggare inom ges behörighet till databaser inom andra verksamhetsområden än det egna. Utgångspunkten för denna bedömning är att myndighetens verksamheter inte anses vara självständiga i tryckfrihetsförord- ningens och offentlighets- och sekretesslagens mening. Med ett sådant synsätt skulle en uppsökande verksamhet ha full behörighet till myndighetens databaser utan att det skulle innebära något behov av lagändringar. Vi delar inte den bedömning som redovisas i ställningstagandet. Vår uppfattning är att en uppsökande verksamhet genom enheten för kundservice trots allt måste anses vara självständig i förhållande till övriga verksamheter inom myndigheten. Uppgifter i de andra databaserna får behandlas endast för de ändamål som anges i lag- texten. De nuvarande ändamålen kan enligt vår bedömning inte anses omfatta även information om skuldsanering. Uppgifter får visserligen användas för myndighetens egen verksamhet för t.ex. före- byggande av överskuldsättning. Vi anser emellertid inte att informa- tion om skuldsanering kan inrymmas inom detta ändamål. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? För att Kundservice ska ha full tillgång till övriga register, anser vi att det i lagtexten måste anges att uppgifter i utsöknings- och indrivningsdatabasen samt databasen för betalningsföreläggande och handräckning får behandlas även för information om skuld- sanering. Även databasen för konkurstillsyn anser vi bör omfattas. Någon tillgång till skuldsaneringsdatabasen bedömer vi däremot inte vara nödvändig. Vi föreslår därför att information om skuld- sanering tillförs som ett nytt primärt ändamål för var och en av dessa databaser. Någon förändring av vilka uppgifter som får behandlas i databaserna anser vi inte behövs. 6.3.4Samverkan mellan och kommunerna Bedömning: Samarbetet mellan och kommunerna är begränsat och kan utvecklas ytterligare. Det är däremot inte lämpligt med något informationsutbyte avseende avskilda individer. Förslag: bör fortsätta sin pågående informationsinsats om den generella skuldsituationen i respek- tive kommun och särskilt lyfta fram frågan om skuldsanering, för att budget- och skuldrådgivningens betydelse ska uppmärk- sammas och för att utgöra ett bättre underlag för rådgivningens verksamhet. I många fall kan det vara just en personlig kontakt som krävs för att en överskuldsatt person ska motiveras att ansöka om skuldsane- ring. Även om den enskilde är medveten om att möjligheten till skuldsanering finns och har kunskap om vad det innebär, är detta inte alltid tillräckligt. Vid våra samråd har understrukits behovet av ett aktivt stöd för den enskilde. För många gäldenärer är budget- och skuldrådgivarna den personliga kontakt som etableras för att lösa den enskildes ekonomiska situation. I sin roll kan de också erbjuda ett mer aktivt bistånd än har möjlighet till, eftersom de inte har samma krav på opartiskhet. Budget- och skuldrådgivare finns med några få undantag i varje Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? kommun, vilket innebär att de också har betydligt bättre förutsätt- ningar att etablera en personlig kontakt med den enskilde än , som enbart finns representerad på ett fåtal orter. En särskild fråga är om information om skuldsatta kan användas av budget- och skuldrådgivarna, och då främst för uppsökande verksamhet. I sammanhanget måste analyseras vilka samarbetsformer som finns mellan Kronofogde- myndigheten och kommunerna och om samverkan bör utvecklas på något sätt. I det följande redovisar vi våra slutsatser i dessa frågor. Samarbetsformer mellan och kommunerna Av skuldsaneringslagen framgår att prö- var dels ärenden om skuldsanering dels ärenden om omprövning av ett beslut om skuldsanering. Inom ramen för eller på annat sätt ska kommunerna i sin tur lämna råd och anvisningar i budget- och skuldfrågor till skuldsatta personer. Kommunernas skyldighet i detta avseende gäller även under skuldsaneringsförfarandet och för en betalningsplan (2 § första och andra stycket). Någon samverkansskyldighet mellan och kommunerna är emellertid inte angiven i lagen. Däremot förutsätter deras respektive roller ett ansvar för de båda aktörerna att sam- verka, så att gäldenärerna får den hjälp och behandling av sitt ärende som de har rätt till. och , som bär det över- gripande samordnande ansvaret för rådgivningens verksamhet, har tagit fram en arbetsrutin för samarbetet mellan och budget- och skuldrådgivarna i skuldsaneringsärenden. Syftet med dokumentet är att tydliggöra aktörernas olika roller, för att skapa enhetlig behandling och stöd åt den gäldenär som vill ansöka om skuldsanering. Det ska tillförsäkra gäldenärens rätt att få nödvändig hjälp och även undvika dubbelarbete.20 I dokumentet anges aktörernas roller i förhållande till gäldenär- en inför en ansökan och under skuldsaneringsförfarandet samt vilka specifika uppgifter som ligger på respektive aktör. Det fram- går där att budget- och skuldrådgivarna ska upplysa om den skuld- saneringsinformation som finns att tillgå hos Kronofogdemyndig- 20 Se Samverkansdokumentet – Arbetsrutin för samarbete mellan Kronofogden och Budget- och skuldrådgivarna i skuldsaneringsärenden, Version , s. 2. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? heten, som i sin tur ska informera gäldenären om det stöd som råd- givningsverksamheten kan erbjuda. ska skicka samtliga skrivelser och beslut i skuldsaneringsärendet till gäldenärens budget- och skuldrådgivare, under förutsättning att den enskilde på ansökningsblanketten godkänt att så kan ske. Av samråden framgår att samverkan mellan Kronofogde- myndigheten och kommunernas rådgivningsverksamhet varierar över landet. På vissa håll sker visst samarbete genom t.ex. informa- tionsträffar. I förebyggande verksamhet pågår ett årligt återkommande projekt för att öka kom- munpolitikers kunskaper om överskuldsättningens konsekvenser och för att motivera kommunerna att arbeta förebyggande (den s.k. Kom- munturnén). Inom ramen för det projektet har Kronofogdemyndig- heten tillsammans med och besökt kommuner och stadsdelar där en hög andel av invånarna är skuldsatta eller där det är kö till budget- och skuldrådgivare. Kommunalpolitiker och tjänstemän informeras om antalet skuldsatta invånare som finns i myndighetens register, hur stora skulderna är och åldern på de skuldsatta. Det redovisas även hur många invånare som beviljats skuldsanering. Projektet har utvärderats och kunde konstateras att kunskaperna om överskuldsättning och dess konsekvenser hade ökat hos 89 pro- cent av målgruppen, att känner ett ökat engagemang samt ökad förståelse och acceptans i frågor som rör kommunens överskuldsättning. Av målgruppen säger sig ha insett för- delarna med förebyggande arbete. Därtill har flera av kommunerna efter träffarna förstärkt sina resurser till budget- och skuldrådgiv- ningen.21 presenterar också på sin hemsida en årlig sammanställning av antalet restförda fysiska personer och deras sammanlagda skuldbörda uppdelat på län och kommun. Vid samråden har också framkommit att myndigheten på förfrågan i vissa fall lämnat ut uppgifter om skuldsatta i kommunen till budget- och skuldrådgivningen. 21 Se Årsredovisning 2012, , s. 39 och Årsredovisning 2011, Krono- fogdemyndigheten, s. 37. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? Informationsutbyte kan vara ett sätt att nå ut till enskilda gäldenärer Om budget- och skuldrådgivningen i respektive kommun skulle ha tillgång till uppgifter om skuldsatta kommuninvånare, kan rådgivarna på eget initiativ uppmärksamma gäldenärer om skuldsanering. Det skulle då finnas bättre förutsätt- ningar än att nå ut till de gäldenärer som kan komma ifråga för skuldsanering. Som nämnts har rådgivarna också helt andra möjligheter att lämna rådgivning och utgöra ett stöd för den enskilde. Ett möjligt informationsutbyte är att – antingen genom att åläggas detta, efter förfrågan eller på eget initiativ – lämnar ut en lista till varje kommuns budget- och skuld- rådgivning med uppgift om namn och adress på skuldsatta som finns i kommunen och som finns i myndighetens register. En annan lösning är att myndigheten sänder över den utrednings- rapport som upprättas vid tillgångsundersökningar i utsöknings- ärenden. En sådan rapport upprättas endast i de fall där det fram- kommit att gäldenären saknar tillräckliga tillgångar för att betala den skuld för vilken utsökning har sökts (4 kap. 9 a § utsöknings- balken). Utöver uppgift om gäldenären innehåller en utrednings- rapport även bl.a. uppgift om gäldenären bedömts ha utmätnings- bara tillgångar. lämnar över information om enskilda gäldenärer till kommunerna. När en ansökan om avhysning från en bostad har gjorts ska enligt utsökningsförordningen (1981:981) underrätta socialnämn- den i den kommun där bostaden finns (16 kap. 2 §). En liknande underrättelseskyldighet skulle kunna åläggas myndigheten i fråga om överskuldsatta individer. Rättsliga förutsättningar för ett informationsutbyte Till skillnad från privatpersoner och juridiska personer har myndig- heter inte någon grundlagsskyddad rätt att ta del av allmänna handlingar. Men av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) framgår att en myndighet på begäran av en annan myn- dighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Informationsskyldigheten avser statliga och kommunala myndig- Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? heter samt sådana med myndigheter jämställda organ. Bestämmel- sen kan sägas vara en precisering av den allmänna samverkansskyl- digheten mellan myndigheter som följer av 6 § förvaltningslagen. Skyldigheten att lämna information till andra myndigheter är mera vidsträckt än den som gäller gentemot allmänheten. Den omfattar varje uppgift som myndigheten förfogar över och inte enbart upp- gifter ur allmänna handlingar.22 Om det råder sekretess för en uppgift får den inte överlämnas till annan myndighet (8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Undantaget är om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § första stycket samma lag). Sekretessbelagda uppgifter kan också lämnas till en myndighet i de fall det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda (10 kap. 27 § samma lag). I mål eller ärende om utsökning och indrivning gäller sekretess hos för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Sekretessen gäller däremot inte uppgift om förpliktelse i ett pågående mål. Inte heller gäller sekretess för upp- gift om förpliktelse i ett avslutat mål, om verkställighet för någon annan förpliktelse söks eller om verkställighet tidigare sökts och uppgiften inte är äldre än . Dessutom är beslut i mål eller ärende undantagna från sekretess (34 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Vilka uppgifter som avses med begreppet förpliktelse är inte preciserat i sekretesslagstiftningen. I förarbetena anges att upp- gifter om t.ex. en fordrans storlek eller det belopp som ska drivas in alltid är offentligt.23 Lagstiftaren har också uttalat att uppgifter i de olika handlingar som ligger till grund för verkställighet, t.ex. domar, i allmänhet är offentliga hos de myndigheter som har meddelat besluten i fråga och bör i princip vara offentliga även hos Kronofogde- myndigheten.24 Genom att begreppet förpliktelse inte är närmare definierat, är det upp till tillämpande myndigheter och domstolar att avgöra begreppets närmare innehåll. har själv bedömt att det innefattar bl.a. namn och personnummer på parterna i målet, fordringsbelopp samt uppgift om vilken instans 22Jfr kommentaren till paragrafen i Lenberg, E., , U. och Tansjö, A., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar. 1979/80:2 Del A s. 288 f. 1979/80:2 Del A s. 287. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? som meddelat exekutionstiteln, datum och ärende- eller mål- nummer.25 Utredningen delar denna bedömning och anser att det sannolikt inte finns något hinder i sekretesslagstiftningen mot att till budget- och skuldrådgivare lämna ut uppgifter om gäldenärer och deras skulder. Däremot måste för adressuppgifter och andra kontaktuppgifter göras en prövning av om det står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men (34 kap. 1 § första stycket offentlighet- och sekretesslagen). I ett beslut ingår uppgift om parterna och de omständigheter som ligger till grund för beslutet. Den s.k. utredningsrapporten upprättas när beslut fattas om att avsluta en tillgångsundersökning avseende en gäldenär och innehåller alltså såväl beslutet som skälet för detta. Utredningsrapporten omfattas därför inte av sekretess och bör i sin helhet kunna lämnas ut till budget- och skuldrådgivare. Det bör följaktligen inte finnas något generellt rättsligt hinder mot att överlämna uppgifter. Men frågan är om på vilket sätt infor- mationen kan lämnas ut. För verksam- het gäller som nämnts lagen om behandling av uppgifter i Krono- fogdemyndighetens verksamhet. Lagen begränsar endast formen för utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behand- ling till enskilda och när det gäller direktåtkomst26 till Krono- fogdemyndighetens databaser för myndigheter och enskilda (2 kap. 25 och 28 §§). I förarbetena till lagen har regeringen uttalat att det inte finns anledning att reglera när uppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling i informationsutbytet mellan myndigheter. Om en myndighet får eller ska lämna ut uppgifter till annan myndighet, bör det därför vara upp till myndigheterna att avgöra på vilket sätt det ska ske. Med myndighet avses, förutom statliga myndigheter på såväl central som lokal nivå, också läns- styrelserna, de allmänna försäkringskassorna samt kommunala nämnder av olika slag.27 Enligt vår bedömning har därför Krono- fogdemyndigheten möjlighet att på begäran lämna ut uppgifter till budget- och skuldrådgivare såväl skriftligen som elektroniskt. 25Se handledning avseende sekretess enligt 34 kap. 1–3 §§ offentlighets- och sekretesslagen, dnr. 808 7556-10/112, s. 11 ff. 26Med direktåtkomst avses att den som använder registret på egen hand kan söka i detta och få svar på frågor, dock utan att själv kunna bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet. 2000/01:33 s. 110. Se dock kritiken mot begreppsbildningen, prop. 2007/08:160 s. 58, jfr. 2010/11:78 s. 11. 2000/01:33 s. 112. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? Vi bedömer emellertid inte att lagen om behandling av uppgifter i verksamhet i sin nuvarande utformning stöder en mer samordnad hantering för att regelmässigt lämna ut uppgifter till alla kommuner. I lagen anges i vilka syften uppgifter får behandlas i myndighetens utsöknings- och indrivningsdata- basen, databasen för betalningsföreläggande och handräckning samt databasen för konkurstillsyn (2 kap. 2 §, 2 kap. 8 § och 2 kap. 20 § lagen om behandling av uppgifter i verksamhet). Något lagstöd synes inte finnas för hantering av uppgifter för ett mer systematiskt överlämnande till kommunerna för att dessa ska kunna informera om skuldsanering. En lagändring skulle i så fall vara nödvändig för ett sådant informationsutbyte. Praktiska förutsättningar för ett informationsutbyte Enligt kan det utgöra stora praktiska problem att mer regelmässigt lämna ut uppgifter till kommunerna. En särskild fråga gäller att man kan behöva göra sekretesspröv- ningar av gäldenärernas kontaktuppgifter i de enskilda fallen, om dessa ska lämnas ut. Det är dessutom fråga om mer än 400 000 personer som finns registrerade i myndighetens system. Om upp- gifter beträffande dessa gäldenärer upprepade gånger ska förmedlas till budget- och skuldrådgivare i landets 290 kommuner kan det bli fråga om en tämligen omfattande arbetsinsats för myndigheten. En annan fråga är hur budget- och skuldrådgivarna kan sortera denna information och välja ut vilka gäldenärer som bör kontaktas. En lista över gäldenärer och deras skulder eller en utrednings- rapport ger inte någon närmare information om den enskilde kan uppfylla kraven på skuldsanering. Det kan därför bli mycket arbets- krävande för rådgivningsverksamheten att hantera detta informations- material. Möjligheten att nå ut till överskuldsatta som faktiskt kan få skuldsanering måste dessutom bli mycket begränsad. Enligt vår bedömning finns det inte skäl att i stället föreslå att Kronofogde- myndigheten skulle lämna över information om enbart de gälde- närer som de identifierat med sina uppställda kriterier (se kapitel 4 och avsnitt 6.3.3). Det skulle visserligen underlätta rådgivarnas arbete, men i stället innebära omotiverad belastning för myndig- heten. Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? Är det lämpligt att överlämna uppgifter om enskilda? Den främsta frågan i sammanhanget är enligt vår bedömning om det överhuvudtaget är lämpligt att lämnar ut uppgifter om gäldenärer ur sina register, i syfte att budget- och skuldrådgivarna ska kontakta och informera dem om skuldsane- ring. Många av samrådsparterna har pekat på det integritetsproblem det kan innebära, att utan gäldenärens medgivande överlämna sådan information. Utredningen delar denna uppfattning. Det måste beaktas att var och en genom grundlagen ska vara skyddad gente- mot det allmänna från betydande intrång i den personliga inte- griteten, om det sker utan samtycke och innebär kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § regeringsformen). Ett regelbundet överlämnande av information mellan Kronofogde- myndigheten och kommunerna avseende ett stort antal personer som är skuldsatta ligger nära ett sådant integritetsintrång. En gälde- när kan av olika skäl ha ett befogat intresse av att inte vilja dela med sig av sådana uppgifter med tjänstemän i kommunen. Förutom det intrång som överlämnandet i sig innebär, kan även det efterföljande kontaktförsöket innebära ett ytterligare obehag för den enskilde. Detta kan dessutom förväntas begränsa de positiva effekterna av en sådan uppsökande verksamhet. Det är inte heller fråga om en lika akut situation som inför en förestående avhysning, som skulle kunna motivera åtgärden. Även om skuldproblem kan ha en betydande inverkan på den enskilde, måste betonas att skuldsanering trots allt är ett frivilligt alternativ. En uppsökande verksamhet får därför inte drivas alltför långt. bör enligt vår bedömning inte åläggas att informera kommunernas budget- och skuldrådgivning om enskilda gäldenärers ekonomiska situation. Trots att det inte är fråga om sekretessbelagda uppgifter, anser vi att det inte heller utan gäldenärens godkännande är lämpligt att sådan information över- lämnas till kommunerna. Generell information till kommunerna om skuldsättning sker inte något mer formaliserat samarbete mellan och kommunerna i fråga om skuld- sanering. Den informationsinsats som myndigheten påbörjat inom Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? ramen för sin förebyggande verksamhet genom den s.k. kommun- turnén, bedömer vi kan vara till nytta för att uppmärksamma frågan om skuldsanering. Medvetandegörs kommunerna om antalet skuld- satta invånare och de kostnader det medför, förbättras sannolikt förutsättningarna för budget- och skuldrådgivningen att få mer fokus i kommunerna. Dessutom kan sådan information underlätta rådgivarnas planering och utformning av sin verksamhet. Vi anser därför att bör fortsätta med sin pågående informationsinsats riktad till kommunerna och inom ramen för denna även lyfta fram skuldsaneringsinstitutet. Budget- och skuld- rådgivarna bör också få ta del av information om hur skuldsätt- ningen generellt ser ut i kommunen, för att de ska kunna planera sin verksamhet, t.ex. genom att rikta informationsinsatser till vissa geografiska områden. Frågan om skuldsanering kan aktualiseras på ett flertal olika sätt. Gäldenären kan själv ta initiativ till att ansöka eller vända sig till en budget- och skuldrådgivare, där frågan om en ansökan eventuellt sedan väcks. Vid kontakt med kan också skuldsanering uppmärksammas. Många gäldenärer har kontakt med myndigheter av andra orsaker än sina skuldproblem, men skuld- frågan kan ändå aktualiseras av någon anledning. Detta kan ske vid kontakter med exempelvis olika vårdinstanser, socialtjänst eller för- säkringskassa. Vissa av dessa gäldenärer kan vara så svårt skuldsatta att de uppfyller kraven på skuldsanering. För att frågan om skuldsanering ska aktualiseras krävs dock att det finns tillräcklig kunskap om vad skuldsanering är och hur man kan komma i fråga för det. Även andra aktörer bör därför ha kun- skap om skuldsaneringsinstitutet, så att också dessa kan väcka frå- gan samt informera och stötta den enskilde. Vi har konstaterat att kunskapen om skuldsanering är låg i samhället och föreslår därför ett antal åtgärder för att förbättra denna. Vi föreslår en infor- mationsinsats i syfte att öka medvetenheten om att skuldsanering finns. Dessutom anser vi att det bör inrättas en skuldsanerings- portal, för att öka kunskapen bland både enskilda och sådana aktö- rer som kan hjälpa och stödja dem. Budget- och skuldrådgivarna bör få mer regelbunden utbildning och även andra aktörer bör ha tillgång till utbildning. Myndigheter som kommer i kontakt med Hur kan frågan om skuldsanering aktualiseras? skuldsatta personer ska också uppmanas att väcka frågan om skuld- sanering. Dessutom bör budbärarpro- jekt utvecklas i syfte att informera mer om skuldsanering. har genom sin kunskap om skuldsatta personer goda förutsättningar att identifiera gäldenärer som kan komma i fråga för skuldsanering. Vi bedömer att det finns förut- sättningar för myndigheten att på eget initiativ aktualisera frågan om skuldsanering. Det förutsätter emellertid att opartiskheten inte åsidosätts och att det enbart är fråga om upplysningsverksamhet. Det projekt som påbörjats på området bör enligt vår uppfattning fortsätta. ska vara skyldig att lämna upp- lysningar om skuldsanering till gäldenärer som varit föremål för utmätning av lön eller andra exekutiva åtgärder enligt utsökningsbalken. Denna skyldighet ska framgå av lag. En lagänd- ring krävs även för att myndighetens databaser ska kunna användas för nu föreslagen verksamhet. och kommunerna samverkar inte med varandra i någon större omfattning och enligt vår bedömning bör ett större informationsutbyte ske. En lämplig form för detta är informa- tionsträffar, där kunskap och erfarenheter kan utbytas. Däremot anser vi inte att det är lämpligt att överlämnar information om enskilda gäldenärer till kommunerna. För att avgöra om skuldsanering kan beviljas krävs att det finns tillräcklig information om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. En väsentlig del av ansvaret för utredningen i skuld- saneringsärendet ligger på gäldenären själv, som i ansökan ska lämna en utförlig redogörelse för sin situation (11 §)1 Enligt direktiven ska vi överväga kraven på gäldenären när det gäller upprättandet av ansökan om skuldsanering. Vi ska bedöma om kraven är för stränga och leder till att personer i onödan avstår från att ansöka.