sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — Ett ytterligare skäl till att bedriva verksamheten i bolagsform är att staten har positiva erfarenheter av bolagiseringen inom fastighetsområdet, de stat- liga fastighetsbolagen har på det hela taget medfört en effektiv förvaltning av den delen av det statliga fastighetsbeståndet. Förvaltning i bolagsform ger ett bättre fokus på affärsverksam- heten och ett tydligare avtalsförhållande mellan hyresgäst och hyresvärd. Det finns också en rad regler kring skötseln av för- valtningen som ges av beprövade regelverk. Detta ger stabila förutsättningar och mindre utrymme för tillfälliga särlösningar och regler. Begränsningar i det statliga ekonomiadministrativa regelverket undanröjs för den statliga fastighetsförvaltningen. Dessa kan vara lämpliga för förvaltningsmyndigheter, men inte för en verksamhet som ska vara konkurrensutsatt och som dess- utom har ett mycket långsiktigt perspektiv. Fastighetsförvalt- ning är till sin natur mycket långsiktig, medan statsbudgeten har ett ettårigt perspektiv som kan hämma möjligheten till lång- siktigt effektiva lösningar. Likaså ger t.ex. beroendet av reger- ingsbeslut kring låneramar, enskilda investeringar, hantering av myndighetskapital, disposition av försäljningsinkomster och Överväganden och förslag om förvaltningsansvar särskild återrapportering helt andra förutsättningar för fastig- hetsförvaltning i myndighetsform än i bolagsform. Enligt utredningsdirektiven ska vi förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter. Vi ska lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av de försvarsfastigheter som förvaltas av . Syftet med omstruktureringen är enligt direktiven att få en mer effektiv struktur på förvaltningen som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska försäm- ras eller försvåras. Mot bakgrund av det syfte regeringen angett för omstrukture- ringen menar vi att valet av verksamhetsform rimligen bör handla om att finna en ändamålsenlig avvägning mellan å ena sidan fak- torer som kan bidra till effektiv förvaltning och å andra sidan de verksamhetsmässiga restriktioner m.m. som anges i utrednings- direktiven. Enligt vår mening bör det handla om att söka göra bästa möjliga samlade bedömning, med beaktande av de olika omstän- digheter som har betydelse i sammanhanget. Som framgått av avsnitt 5.1.1 anger de av beslutade riktlinjerna för statens fastighetsförvaltning att de fastigheter som av historiska eller andra skäl är olämpliga att överlåta till bolag bör förvaltas i myndighetsform. Vilka sådana historiska eller andra skäl vi anser föreligga beträffande de försvarsfastigheter som förvaltas av kommer att utvecklas i de kom- mande avsnitten. Redan våra direktiv visar dock att det finns starka principiella skäl som talar emot en överlåtelse av hela Fortifika- tionsverkets nuvarande fastighetsbestånd till bolag. Av direktiven framgår således att det av bland annat sekretess- och rådighetsskäl finns delar av dagens bestånd – i första hand försvarsanläggningar och fastigheter av särskilt kulturhistoriskt intresse – som fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. I sammanhanget kan också noteras att huvuddelen av de fastig- heter Försvarsmakten utnyttjar, liksom nyinvesteringar i försvars- fastigheter, har förvaltats i myndighetsform alltsedan Fortifika- tionsverket inrättades . När det gäller merparten av Överväganden och förslag om förvaltningsansvar försvarsfastigheterna har regeringen därefter inte lämnat förslag om att överlåta dem till bolag. Det bör betonas att utredningen endast handlar om vem som ska förvalta försvarsfastigheterna. Den verksamhet som Försvars- makten m.fl. bedriver på dessa fastigheter förutsätts alltså i huvud- sak bli opåverkad av våra ställningstaganden, dvs. den ska fortsatt kunna bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. I analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av för- svarsfastigheterna är det inte ett handlingsalternativ att fortsätta enligt dagens modell, eftersom ska avvecklas. Mot bakgrund av detta, och då direktiven pekar på att vissa delar av fastighetsbeståndet fortsatt bör förvaltas i myndighetsform, är föl- jande alternativ i praktiken möjliga att överväga: att även fortsättningsvis i myndighetsform förvalta samtliga de av fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål och därutöver till marknaden avyttra de fastigheter som staten inte längre behöver, eller att på lämpligt sätt dela upp förvaltningsansvaret för de av Forti- fikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för för- svarsändamål mellan myndighets- och bolagsform och därutöver till marknaden avyttra de fastigheter som staten inte längre behöver. Givet dagens struktur av myndigheter och statligt ägda bolag bedömer vi att de organ som kan komma i fråga beträffande för- valtningen av de av fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål är och Specialfastigheter. Inom den ram som ges av ovanstående resonemang har vi sökt identifiera tänkbara alternativ att överväga. Detta genom att först dels definiera en i sammanhanget lämplig indelningsgrund avseende fastighetsbestånd, dels beakta de restriktioner o.d. som anges i utredningsdirektiven. De tänkbara alternativ som härigenom identifierats ger enligt vår mening en bild av vad som – realistiskt sett – vore möjligt att göra. Svaret på frågan om vad som sedan är lämpligt att göra ges däremot av den utvärdering av alternativen som följer i avsnitt 5.5. Analysen av lämplig verksamhetsform för fastighetsförvalt- ningen görs mot bakgrund av de redogörelser som i kapitlen 2 och 3 gjorts för gällande rätt, vissa aktörer och Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Inledningsvis bör dock påpekas att vissa regler av relevans i sammanhanget – avseende området säkerhets- skydd – är under översyn. Som framgått av avsnitt 1.5.2 arbetar således utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14) f.n. med att se över säkerhetsskyddslagstiftningen. Utred- ningen ska redovisas . kan inte bedömas hur dess slutsatser kommer att påverka möjligheterna att överlåta försvarsfastigheter till ett statligt bolag. 5.2Indelning av fastighetsbeståndet som grund för analysen Som framgått av kapitel 3 är fastighets- bestånd mycket stort och heterogent. Beståndet inkluderar allt från kaserner, kontor och förråd till byggnadsminnen, flygplatser, ham- nar, bergrum och moderna övningsanläggningar. Beståndet omfat- tar (per ) bruttoarea (BTA), fördelat på 6 800 byggnader. Vidare ingår 4 400 befäst- ningar och försvarsanläggningar i avtal med hyresgäst , 11 flygfält och ett antal hamnar, skjutbanor och olika övningsanord- ningar. Verket ansvarar också för vägar och mer än 1 200 objekt i form av värmeverk, vattenverk, avloppsanläggningar och yttre försörjning för värme, elektricitet, vatten m.m. Vidare förvaltar verket stora markområden (), som främst används av totalförsvaret för övnings-, skjut-, test- och provverk- samhet. fastighetsbestånd är fördelat över hela . Verket har byggnader i samtliga län och av landets kommuner. Hur fastighetsbeståndet bör indelas, som utgångspunkt för analysen av lämplig förvaltare, är inte givet; i utredningsdirektiven talas t.ex. om enskilda fastigheter eller kategorier av fastigheter. Hypotetiskt skulle analysen kunna utgå från såväl en mycket högt aggregerad nivå (hela dagens bestånd, möjligen uppdelat på öppet och slutet) som en mycket låg aggregeringsnivå (fastighet för fas- tighet eller t.o.m. byggnad för byggnad). Enligt vår mening riskerar dock en mycket hög aggregeringsnivå att göra analysen alltför översiktlig och grov, medan en mycket låg nivå riskerar att medföra en alltför detaljerad och svåröverskådlig analys. Mot denna bakgrund har vi sökt en användbar kompromiss mellan dessa ytterligheter, på lämplig aggregeringsnivå. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar för bedömt att den indelning i 103 geografiska områden, som gjor- des som grund för värderingen av fastighets- bestånd (se avsnitt 3.4.1), är lämplig att använda även i detta sam- manhang. En komplett lista över de 103 områdena återfinns i bilaga 4. I korthet kan de dock indelas i följande tre kategorier: Ett tjugofemtal kasernområden o.d., ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält i anslutning till området. Respektive område i denna kategori är inte sällan indelat i mer än tio olika fastigheter och omfattar ofta fler än hundra byggnader av varie- rande slag. Exempel på den här typen av områden finns i bl.a. , , och . Ett femtiotal renodlade övnings- och skjutfält, med mer fri- stående geografisk belägenhet. Som framgått av kapitel 3 är dessa fält av varierande storlek. Även dessa områden är ofta indelade i ett flertal fastigheter och innehåller inte sällan flera tiotals, ibland fler än hundra, byggnader. I värderingen har dessa sorterats per län. Denna kategori, som i viss mån har fungerat som restpost i vär- deringen, innehåller de övriga försvarsfastigheter som – utöver de ovan nämnda typerna – finns i respektive län. Även i dessa fall handlar det ofta om flera tiotals både fastigheter och bygg- nader per län. Som nämndes i avsnitt 3.4.1 har en utgångspunkt för områdes- indelningen inför värderingen varit att finna verksamhetsmässigt sammanhängande enheter. Av förklarliga skäl är dock de direkta sambanden i den verksamhet som bedrivs inom enskilda områden i allmänhet starkare i de två första av ovanstående kategorier, än i den sista. Det bör sägas att det faktum att fastigheter och byggnader inom de enskilda områdena är verksamhetsmässigt sammankopplade – och ofta även infrastrukturellt sammanhängande genom t.ex. väg- nät och gemensam el-, värme- och vattenförsörjning – inte i sig innebär att områdena inte skulle kunna delas upp i mindre delar. Dessa skulle sedan teoretiskt sett kunna förvaltas av olika fastig- hetsägare. Vår bedömning är emellertid att det finns starka skäl för att i övervägandena om lämplig förvaltare av försvarsfastigheterna ändå Överväganden och förslag om förvaltningsansvar utgå ifrån att förvaltningen av de respektive 103 områdena i nor- malfallet bör hållas samman och hanteras av en ägare/förvaltare per område. Det viktigaste skälet för detta är just att de olika områdena – åtminstone i de två första kategorierna – är definierade utifrån att den verksamhet som bedrivs på berörda fastigheter bildar samman- hängande enheter. Som nämnts handlar vår utredning endast om vem som ska förvalta försvarsfastigheterna, medan den verksamhet som Försvarsmakten m.fl. bedriver på dessa fastigheter i huvudsak ska bli opåverkad av våra ställningstaganden. Vi menar därför att man redan a priori kan förutsätta att hyresgästernas intressen bäst tjänas av att de verksamhetsmässigt sammanhängande enheter, som områdena antas utgöra, inte delas upp mellan olika ägare/förvaltare. Ett ytterligare skäl är att, som nämnts, de fastigheter och byggna- der som ingår i de 103 områdena ofta är sammankopplade i en gemensam infrastruktur. Att dela upp områdena i mindre delar kan av bl.a. detta skäl antas medföra komplicerade fastighetsbildnings- ärenden med icke försumbara kostnader. På detta finns konkreta exempel.4 Sammantaget bedömer vi alltså, mot ovanstående bakgrund, att det är lämpligt att utgå från de 103 områdena och från att förvalt- ningen av respektive sådant område normalt bör hållas samman under en förvaltare/ägare. I vilka situationer det enligt vår mening kan finnas skäl att göra undantag från detta kommer att framgå av den fortsatta framställningen. 5.3Restriktioner i utredningsdirektiven m.m. Som nämndes i avsnitt 5.1.3 framgår av utredningsdirektiven att regeringen förutsätter att några typer av fastigheter/byggnader fortsatt ska förvaltas i myndighetsform. För några ytterligare typer av fastigheter/byggnader ställs därtill i direktiven vissa utrednings- frågor, som – beroende på hur vi besvarar dem – kan medföra mot- svarande restriktioner avseende vilka verksamhetsformer som kan övervägas. Dessa restriktioner och frågor diskuteras i det följande. 4 Här bör framför allt nämnas att och Försvarsmakten bedrev ett gemensamt projekt i syfte att avstycka flygplatsdelen vid i från övriga garnisonsområdet. Fastighetsombildningen på avbröts dock bero- ende på bl.a. höga kostnader. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar 5.3.1Fastigheter som staten inte längre behöver Enligt direktiven ska vi utifrån Försvarsmaktens förslag föreslå vilka fastigheter som staten inte längre behöver och som därför bör avyttras. Vi ska även lämna förslag och redovisa ansvaret för even- tuell vidareförädling och avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre har behov av. Frågan om vilka av fastigheter som staten inte längre behöver är av relevans, eftersom bedömningen kan påverka storleken på det bestånd av fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål och för vars förvaltning vi här ska analysera lämplig verksamhetsform. För bedömningen av vilka fastigheter som staten inte längre behöver har vi i första hand utgått från Försvarsmaktens förslag i det särskilda regeringsupp- drag myndigheten har redovisat. Därtill har vi, som fram- gått av avsnitt 3.4.1, gett och Försvarsmakten ett gemensamt uppdrag att utreda vissa frågor om möjligheter till fastighetsutveckling, t.ex. förtätning och ökat blandutnyttjande. Regeringen gav Försvarsmakten i uppdrag att kartlägga myndighetens faktiska fastighets- och lokalbehov.5 tog Försvarsmakten fram en teoretisk modell för att belysa förändringsmöjliga delar av lokalbeståndet från ett effek- tivitetsperspektiv. Med modellen som grund studerades lokal- beståndet, främst kasernbeståndet, på en övergripande nivå. Resul- tatet av detta redovisades till regeringen den 31 augusti 2012.6 Där- efter genomfördes mer detaljerade studier av de områden där den tidigare utredningen indikerat ett överskott av kasernareor. Denna kompletterande redovisning lämnades till regeringen den 1 mars 2013.7 I den första, övergripande studien bedömdes att ytor motsva- rande 14 standardkaserner (av de totalt 90 kasernbyggnader som Försvarsmakten hyr) kunde vara möjliga att avveckla. Dessa förde- lade sig till fyra kaserner, tre kaserner, tre kaserner, två kaserner och två kaserner. En standardkasern antas omfatta en yta om lokalarea (), dvs. de 14 kasernerna motsvarade 37 800 kvadrat- meter . I den första studien pekade Försvarsmakten på att det även kan finnas avvecklingspotential avseende andra typer av 5Regeringsbeslut 10, FÖ2012/504/MFI. 6Försvarsmaktens dnr 23 250:62932. 7Försvarsmaktens dnr 23 250:53537. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar objekt, t.ex. matsalar, marketenterier, garage och förbandsanknutna förråd. Sammantaget bedömdes den totala avvecklingsbara arean för Försvarsmakten, inklusive de 14 kasernbyggnaderna, kunna uppgå till . I den senare, mer detaljerade studien konstaterade dock att den teoretiska modellen som använts i den första studien inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till myndighetens interna uppdrag för genomförande av funktionsutbildningar och kurser vid förband, skolor och centra, och inte heller till genomförande av större övningar. Därmed hade bl.a. behovet av logementsplatser underskattats. Av bland annat dessa skäl resulterade de fördjupade analyserna på garnisons- och förbandsnivå i bedömningen att det finns ett visst överskott av kasernarea – även efter att insatsorgani- sationen är fullt intagen vid utgången av – men att över- skottet är mindre än vad som hade antagits i den första studien. Enligt Försvarsmakten beräknas överskottet således uppgå till en area motsvarande sju standardkaserner, med fördelning till följande orter: två kaserner, tre kaserner, en kasern och en kasern. Totalt motsvarar de sju kasernerna en yta av . Med av angivna nyckeltal för hyreskostnad och bokfört värde för dessa standardkaserner skulle en avveckling leda till en årlig hyreskost- nadsbesparing för Försvarsmakten om . Det bokförda värdet beräknas totalt uppgå till . I den senare studien redovisade Försvarsmakten inga uppskatt- ningar av avvecklingspotential avseende annat än kasernbyggnader. I båda studierna pekar Försvarsmakten på olika typer av osäker- heter avseende möjligheterna såväl att bedöma avvecklingspoten- tialens storlek som att faktiskt realisera potentialen. Till exempel anger Försvarsmakten att konsekvenserna av försvarets nya per- sonalförsörjningssystem behöver vara mer kända innan avveckling av en överkapacitet kan bli möjlig. Enligt Försvarsmakten kan beslut om eventuell avveckling av överkapaciteten inte fattas förrän efter nästa försvarsbeslut. Vidare framhålls att en avveckling bara är möjlig om byggnaderna kan göras avskiljbara genom exempelvis omdragning av delar av kasernstaket eller uthyrning till andra stat- liga aktörer. Försäljning eller uthyrning till andra aktörer bedöms främst möjlig vid de fåtal förband som är stadsnära belägna i mer expansiva orter där det finns en efterfrågan på hyresmarknaden. Inte heller den utredning som och För- svarsmakten gemensamt har genomfört på vårt uppdrag har påvisat Överväganden och förslag om förvaltningsansvar någon betydande avyttringspotential. Bakgrunden till uppdraget var att det i samband med värderingen av fastighetsbestånd (se avsnitt 3.4.1) även bedömdes att delar av beståndet torde ha ett förväntningsvärde, dvs. ett förväntat värde på den berörda marken om den skulle användas för andra ändamål. Sexton markområden pekades särskilt ut i detta hänseende. Vid en preliminär bedömning antogs att de identifierade objekten skulle kunna avstyckas och försäljas utan alltför menliga konsekvenser för Försvarsmaktens verksamhet vid berörda fastigheter. Uppdraget till myndigheterna var att redovisa vilka konsekvenser det skulle få om de utpekade objekten avstyckades och avyttrades. Av den avrapportering som lämnats med anledning av uppdraget framgår att Försvarsmakten har både sagt upp och lämnat tre av de berörda objekten. I dessa fall bedriver Fortifika- tionsverket förädlings- och försäljningsarbete med sikte på kom- mande avyttring. Beträffande övriga 13 områden bedömer För- svarsmakten att myndigheten fortsatt har behov av dem för sin verksamhet och att en avveckling av områdena skulle påverka för- utsättningarna för myndighetens verksamhet på ett oacceptabelt, negativt sätt. I ett flertal fall handlar det om övnings- och skjutfält där den tänkta avstyckningen/avyttringen skulle avse en viss del av den mark som Försvarsmakten hyr. Enligt Försvarsmakten skulle dock ett sådant förfarande, vid tillämpning av , innebära påtaglig risk för skada på Försvarsmaktens riksintressen genom krav på reducering av övningsverksamheten, med begräns- ning i den operativa förmågan som följd. Detta bl.a. på grund av risken för bullerstörning från kvarvarande övnings- och skjutfält för det avstyckade objektet. Mot denna bakgrund har Försvars- makten framfört att myndigheten inte kan bejaka en avveckling av något av dessa 13 områden. Sammantaget talar redovisningarna från Försvarsmakten i myn- dighetens särskilda regeringsuppdrag och och Försvarsmaktens utredning åt oss för att det i dagens bestånd av försvarsfastigheter eventuellt kan finnas vissa fastigheter som sta- ten inte längre behöver och som därför skulle kunna avyttras. Hur stor denna potential är eller när den kan realiseras kan dock inte med säkerhet avgöras på basis av befintligt underlagsmaterial. Vi har därför inte grund för att lämna ett konkret förslag om vilka fastigheter som bör avyttras.8 8 I sammanhanget bör dock nämnas att vi, som kommer att framgå närmare av kapitel 6, förordar att Försvarsmakten inför en ny incitamentsmodell för att förbättra hushållningen Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Med hänsyn till de osäkerheter som föreligger ser vi inte skäl att som underlag för vår analys av lämplig verksamhetsform justera storleken på det bestånd av fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål. Till detta bidrar också att den avvecklings- potential som Försvarsmakten har redovisat i det särskilda rege- ringsuppdraget är begränsad; den motsvarar endast någon/några enstaka procent av den totala yta myndigheten hyr av Fortifika- tionsverket. För vår analys av lämplig förvaltare har avvecklings- potentialen därför begränsad betydelse. Sammantaget innebär detta alltså att vi i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som förvaltas av kommer att utgå ifrån att det är hela dagens bestånd som ska fördelas. Med dagens bestånd avses här i princip beståndet som det såg ut vid tiden för den värdering som gjordes . Vi har således inte beaktat eventuella avyttringar – genomförda, pågående eller planerade – som skett därefter. När den faktiska fördelningen av fastighetsbeståndet sker måste dock hänsyn givetvis tas till detta, liksom till att det genom investeringar kan ha tillkommit ytterligare fastigheter/byggnader i det bestånd som ska fördelas. I sammanhanget bör också nämnas att kontinuerligt arbetar med att avyttra fastigheter som staten inte längre behöver. Som framgått av avsnitt 3.4.3 omfattar verkets för- säljningsplan (per ) drygt 150 objekt med ett samlat bedömt marknadsvärde om . förvaltar ett levande militärt kulturarv. Ver- kets kulturhistoriskt värdefulla byggnader utgör ofta en integrerad del i den militära verksamheten på respektive ort. Som framgått av kapitel 3 ingår i verkets fastighetsbestånd 29 statliga byggnadsminnen (SBM) med cirka 300 byggnader, omfat- tande bruttoarea (BTA). De statliga byggnadsminnena omfattar både byggnader och anläggningar som är uppförda för försvarets behov och byggnader som ursprungligen uppförts för civila ändamål. De senare har hamnat inom verkets förvaltning genom inköp av mark för övningsområden. En sådan modell torde, allt annat lika, bl.a. leda till ett minskat lokalbehov för staten och att fler fastigheter kan avyttras. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Bland de militära byggnaderna är armén representerad bland byggnadsminnena av 1800-talets lägerbebyggelse och det tidiga 1900-talets kasernområden i bland annat , , och , marinen av marinbasen i och flyget av hangarer i och . Bland byggnader ursprungligen uppförda för civilt bruk finns fem herrgårdar, sex fyrar eller fyrplatser och en före detta karantänstation. Utöver de statliga byggnadsminnena finns även många andra byggnader i bestånd, som har ett kulturhisto- riskt värde ur ett i huvudsak regionalt eller lokalt perspektiv. De kan t.ex. finnas med i kommunala bevarandeplaner och utgöras av torp, herrgårdar, fyrplatser eller nedlagda försvarslinjer. På övnings- och skjutfält finns även ett stort antal fornminnen. Enligt utredningsdirektiven ska en utgångspunkt för omstruk- tureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter vara att de SBM som förvaltar bör föras över till Statens fastig- hetsverk. har dock regeringen parallellt med vår utred- ning tillsatt en utredning om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (S 2012:02, nedan ofta benämnd utred- ningen kring kulturfastigheter). Dess uppgift är att klarlägga vilka fastigheter och byggnader som är kulturhistoriskt värdefulla för staten i vissa myndigheters, bl.a. , förvaltning och som bör ägas av staten. Utredningen har till oss redovisat en lista på vilka av fastigheter som den bedömer vara av särskilt statligt kulturhistoriskt intresse och som fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. Det bör noteras att utredningen kring kulturfastigheter i detta fall helt har koncentrerat sig på For- tifikationsverkets statliga byggnadsminnen. Mot denna bakgrund har vi funnit det mest ändamålsenligt att ta rekommendationerna från utredningen kring kulturfastigheter som utgångspunkt för vår bedömning av i vilken verksamhetsform For- tifikationsverkets kulturhistoriskt intressanta objekt bör förvaltas.