sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — SOU 2013:12 En handlingsplan för goda offentliga affärer Åtgärdsförslag avseende prövningen av upphandlingsmål som regeringen ansvarar för att genomföra (5 kap.) tre förvaltningsrätter och en kammar- användas när upphandlingen blivit föremål för överprövning och en förlängd avtalsspärr har inträtt. En medlingsfunktion inrättas vid det ansvar att utreda, och i samverkan med berörda parter, föreslå lösningar på strukturella problem på specifika Miljömässigt och socialt ansvarsfull offentlig upphandling I 2020-strategin anges att offentlig upphandling förut- sätts spela en nyckelroll för att bl.a. stödja övergången till en resurssnål ekonomi med låga koldioxidutsläpp. Upphandlande myndigheter och enheter kan, under vissa förutsättningar, ta miljöhänsyn och sociala hänsyn som går längre än EU-lagstiftningen på det aktuella området. Offentlig upphandling kan, som ett av flera styrmedel, verksamt bidra till att uppnår miljökvalitetsmålen och generations- målet. Givet snabbt växande ekonomier och befolkningar kan miljö- och resursproblemen inte mötas genom att fokus primärt ligger på marginella förbättringar inom ramen för nuvarande teknik och system. Världen behöver genomgripande förändringar i form av tekniksprång (transformativa lösningar) och helt nya sätt att organisera både produktion och konsumtion. Den offentliga upphandlingen kan här spela en pådrivande roll. Genom att ställa välformulerade sociala krav kan offentlig upp- handling göra skillnad och bidra till att samhälleliga mål som En handlingsplan för goda offentliga affärer antidiskriminering, respekt för grundläggande rättigheter, bättre arbetsmiljö, förbättrad tillgänglighet, ökad sysselsättning och efterlevnad av social- och arbetslagstiftning. Organisationer inom frivilligsfären och icke-vinstsyftande organisationer bidrar positivt till att öka mångfalden av utförare och tjänster vid offentlig upphandling. Bristen på forskning om socialt och miljömässigt ansvarsfull offentlig upphandling är, beträffande både måluppfyllelse och effektivitet i kostnadshänseende, från policyperspektiv ett problem. Ökad harmonisering av miljökrav och sociala krav uppnår större påverkan till lägre kostnader. Samarbeten på internationell, europeisk och nordisk nivå bör därför eftersträvas. Åtgärdsförslag inom miljömässigt och socialt ansvarsfull offentlig upphandling som regeringen ansvarar för att genomföra Regeringen bör ta initiativ till ett mer formaliserat nordiskt samarbete kring utformningen av kriterier vad gäller miljöhänsyn och sociala hänsyn, uppföljning av sådana krav samt lösningar (7 och 8 kap.). Bestämmelser om reserverade kontrakt genomförs i och (8 kap.). en, dvs. 3 Arbetet kan med fördel påbörjas under det pågående svenska ordförandeskapet i . En handlingsplan för goda offentliga affärer Åtgärdsförslag inom miljömässigt och socialt ansvarsfull offentlig upphandling som det samordnade upphandlingsstödet m.fl. ansvarar för att genomföra MSR (alternativt det samordnade upp- handlingsstödet)4 ansvarar för att utforma miljökravpaket för de vanligast Paketen ska bestå av de mest relevanta och viktigaste kraven och instruktioner om hur kraven kan följas upp (avsnitt 7.2). MSR (alternativt det samordnade upp- handlingsstödet) ges uppdraget att genomföra en förstudie om och hur landstingens databas för uppföljning av sociala krav kan utvecklas och breddas i syfte att underlätta uppföljningen av miljökrav (avsnitt 7.2). Statens inköpscentral i samråd med MSR (alternativt det samordnade inköpscentral) ansvarar för att upphandla ramavtal för uppföljning av miljökrav (avsnitt 7.2). Statens inköpscentral ansvarar för att, i dialog med berörda myndigheter och marknadsaktörer, identifiera områden där behovet av transformativa lösningar inom offentlig sektor är särskilt stort. lösningar ska därefter genomföras inom ramen för inköpscentralens verksamhet (avsnitt 7.3). 4 Notera att utredningen anser att MSR bör ingå i en ny myndighet som samordnar det statliga upphandlingsstödet (avsnitt 1.4). Om så inte blir fallet bör uppdraget ges till MSR. En handlingsplan för goda offentliga affärer SOU 2013:12 ansvarar för att organisera olika samarbetskluster med deltagare från både upphandlande myndigheter och leverantörer i syfte att främja trans- formativa lösningar i offentlig upp- eftersträvas (avsnitt 7.3). ansvarar för att samla och sprida erfarenheter av att använda transforma- tiva lösningar vid offentlig upphandling (avsnitt 7.3). MSR (eller det samordnade upphand- lingsstödet) ansvarar för att utveckla vägledningar om hur man beaktar men bör intensifieras. livscykelkostnader i offentliga upp- I uppdraget ingår att identifiera produktområden, och utveckla särskilda vägledningar, där beaktande av externa kostnader är särskilt viktigt (avsnitt 7.4). ansvarar för att ta fram kriterier för upphandling, ge vägledning om uppföljningsmetoder, lämpliga bevis och sanktioner (avsnitt 8.2). samordnas med eventuellt nordiskt bör få ansvaret att utveckla och förvalta en nationell databas för uppföljning av etiska krav (avsnitt 8.2). ansvarar för att utarbeta vägledningar om gränsdragningen mellan upp- (avsnitt 8.3). Lagstiftningen träder i kraft 1 januari 2015.Insamling sker fr.o.m. 2016.Lagstiftningen träder i kraft 1 januari 2015.Insamling sker fr.o.m. 2016.Lagstiftningen träder i kraft 1 januari 2016.Insamling sker . En handlingsplan för goda offentliga affärer En förbättrad nationell upphandlingsstatisk Informationen om offentlig upphandling och dess effekter måste bli betydligt bättre och en förbättrad upphandlings- statistik är i sammanhanget av central betydelse. Förbättrad statistik behövs för en verkningsfull mål- och resultatstyrning av den offentliga upphandlingen. Insamlingen av upphandlingsstatistik bör i väsentligt större utsträckning än utgå från de behov som finns inom svensk offentlig sektor, vara relevant och användbar. Statistikinsamlingen bör så långt som möjligt baseras på befint- liga informationskällor och rapporteringskanaler samt dra nytta av de möjligheter som ny teknik skapar. Åtgärdsförslag för en förbättrad upphandlingsstatistik (10 kap.) som regeringen ansvarar för att genomföra För upphandlingar enligt och LUF, under tröskelvärdena men över direktupphandlingsbeloppen, införs ökade krav på annonsens innehåll och krav på efterannonsering. De godkända annonsdatabaserna (se åtgärd 19) ska en gång leverera särskilt efterfrågade uppgifter till den statistikansvariga myndigheten. Upphandlande myndigheter ska, till Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet, löpande skicka organisationsnummer på de leverantörer som anslutits eller utträtt ur ett valfrihetssystem enligt LOV. En handlingsplan för goda offentliga affärer Åtgärdsförslag för en förbättrad upphandlingsstatistik (10 kap.) som det samordnade upphandlingsstödet eller annan myndighet ansvarar för att genomföra Statikansvarig myndighet ansvarar för rörande de upphandlande myndig- heternas och enheternas totala Statistikansvarig myndighet ansvarar för användningen av miljökrav och sociala krav i offentliga upphandlingar. Statistikansvarig myndighet (det samordnade upphandlingsstödet) ska, med utgångspunkt från den insamlade statistiken, sammanställa en allmänt tillgänglig databas där uppgifter om alla genomförda upphandlingar ska finnas. 47.Statistikansvarig myndighet ansvarar för att tillsätta en permanent arbetsgrupp, bestående av representanter från olika myndigheter och intresse- organisationer, som ska utforma detaljerna kring den statistik som ska samlas in och hur insamlingen tekniskt sett ska gå till. 5 Definitionen av upphandlande myndighet framgår av 2 kap. 19 § och 2 kap. 21 § LUF. 12.1Beskrivning av problemen och vad utredningen vill uppnå Motiven var flera. En förestående översyn av EU:s upphandlingsdirektiv samt en utbredd kritik i mot nu gällande lagstiftning och dess till- lämpning. har tagit emot omfattande kritik mot att den offentliga upphandlingen, inklusive det statliga upphandlingsstödet, har en tydlig slagsida mot lagtillämpning. Det är bland annat ett resultat av ett omfattande europeiskt regelverk och att regeringen styrt den offentliga upphandlingen framför allt genom lagstiftningsåtgärder. Det är viktigt att vara väl förtrogen med lagstiftningen. Men för att upphandla varor och tjänster1 till rätt kvalitet och pris är det minst lika viktigt att de upphandlande myndigheterna och enheterna har goda kunskaper om de produkter som ska införskaffas och hur leverantörsmarknaderna för dessa produkter fungerar. Att upphandla rätt kvalitet till bra priser är med andra ord svårt och låter sig inte göras utan både kompetens och professionalism. Offentlig upphandling bedöms ha en betydande potential som styrmedel för att nå viktiga mål på miljöområdet och det sociala området. Rätt utformade upphandlingar antas vidare kunna leda till att många fler mindre företag kan leverera till offentlig sektor. Upphandlingen anses också, genom sin relativa storlek, kunna vara ett kraftfullt instrument för att stimulera framväxten av innovativa lösningar på en rad områden. En svag nationell styrning av den offentliga upphandlingen har dock lett till fragmentisering och dåligt samordnade stödåtgärder. 1 I begreppet tjänster ingår även byggentreprenader, dvs. om inte annat särskilt anges. Utredningen vill verka för ett breddat synsätt på den offentliga upphandlingen i syfte att underlätta för den offentliga sektorn att göra goda affärer. Vilka problem har utredningen identifierat? Bristande insikter om upphandlingens strategiska betydelse för välfärdsverksamheterna försvårar den goda affären Riksdag och regering har bristfälliga kunskaper om den offentliga upphandlingens verkliga omfattning och betydelse för den offentliga servicen. Bättre kunskaper kommer att kunna leda till att offentlig upphandling blir ett effektivare styrmedel för att nå mål i fråga om ekonomi och hushållning, konkurrensfrågor, kvalitet i välfärden, hänsyn till miljö, klimat och naturresurser, sociala aspekter, inno- vationsfrågor etc. Även organisationen och inriktningen av upp- handlingsstödet påverkas. På myndighetsnivå behöver ledningarna fastställa och förankra målen för de verksamheter som ska upphandlas, ge stöd och till- räckliga resurser till hela anskaffningsprocessen, inkl. frågor som behovs- och marknadsanalys, uppföljning och utvärdering – allt i syfte att skapa förutsättningar för den goda affären. Bristande förutsättningar för att åstadkomma goda affärer Upphandlingsarbetet ställer stora krav på både resurser och kompetens. Bristen på strategiskt tänkande – inte minst att sätta in upphandlingen i ett större och bredare perspektiv – gör att många myndigheter underlåtit att avdela tillräckliga resurser och kompe- tens för att möjliggöra den goda affären. Utredningens analyser visar till exempel på stora brister hos många myndigheter både när det gäller själva kravställandet – inte minst kvalitetskrav – och upp- följningen av upphandlade kontrakt. Kravställandet – särskilt på områden där verksamheten består av service till medborgarna – lämnar mycket i övrigt att önska. Om inte kraven är väl utformade blir de svåra att följa upp. Därtill är risken stor att servicen till medborgarna inte blir optimal. För att möta denna typ av brister krävs både resursförstärkningar, åtgärder för att höja upphandl- arnas kompetens samt särskilda insatser inom upphandlingsstödet för att stärka och bredda vägledningen, inte minst kring kvalitets- frågor inom upphandlingen. Offentlig upphandling är – trots sin storlek och betydelse för samhället – ett relativt outforskat område. Det finns många exempel på frågor, av väsentlig betydelse för upphandlingens effektivitet, som skulle tjäna på ytterligare belysning – alltifrån möjligheterna till besparingar genom bättre inköpssamverkan till effektivitet och måluppfyllelse i samband med ställda krav av typen miljö- och sociala hänsyn. Bristerna i kunskap om den offentliga upphandlingens omfattning och effektivitet har lett till en relativt omfattande mytbildning kring verksamheten. Ökad forskning på området skulle öka möjligheterna till en mera saklig debatt – och därmed förut- sättningarna för den goda affären. Ökade möjligheter till förhandling och dialog mellan upphandl- ande myndigheter och leverantörer står högt på Upphandlings- önskelista. Utredningens egen undersökning har visat att förhandling sällan förekommer. En orsak är att förhandlings- instrumentet enligt dagens regelverk, för de allra flesta upphandlande myndigheter, utgör ett undantag från huvudregeln för upphandlingar över tröskelvärdena. Därför drar sig upphandlarna från att utnyttja detsamma, inte ens i sammanhang när det är tillåtet. En orsak är rädslan att bryta mot regelverket och i synnerhet principen om likabehandling. Inte sällan saknas också resurser och kompetens för att genomföra en förhandling. För upphandlingar som omfattas av det svenska regelverket, dvs. 15 kap. och är förhandling tillåtet och den möjligheten bör utnyttjas i betydligt större utsträckning än vad som sker . Många mindre upphandlande myndigheter kan aldrig förväntas bygga upp den nödvändiga kompetensen för upphandling av den stora bredden av olika varor och tjänster som de har behov av. För deras vidkommande behövs särskilda åtgärder, i form av både inköpssamverkan och ett förstärkt upphandlingsstöd. Det krävs sammanfattningsvis ett långt mera strategiskt för- hållningssätt, ett tydligare och mer flexibelt regelverk, mer resurser för stöd och vägledning samt höjd kompetens hos både upp- handlare och beställare för att den goda affären ska kunna komma till stånd. Stelbent regelverk försvårar den goda affären Flexibilitet inom ramen för regelverket är en helt nödvändig förut- sättning för att den goda affären ska kunna komma till stånd. Det nya regelverket på EU-nivå innebär i vissa delar ett stort steg på vägen. För statsmakterna gäller det att ta fasta på den ökade flexibilitet som erbjuds – inte minst i form av ökade förhandlings- möjligheter – och att i övrigt anamma förslag som samhälls- ekonomiskt mer optimala beloppsgränser för direktupphandling, möjligheterna att utnyttja sociala företag inom upphandlingen liksom möjligheterna att i större utsträckning beakta den enskilde medborgarens behov och önskemål i samband med olika former av offentlig service. Otydlig och ineffektiv styrning försvårar den goda affären Det finns uttalade ambitioner både på EU-nivå och från regering och riksdag att utnyttja offentlig upphandling som styrmedel för att verka för olika samhällspolitiska mål, som miljöhänsyn, minskad klimatpåverkan, sociala hänsyn, stimulera innovationer samt främja små och medelstora företags medverkan. Det föreligger dock oklarheter exempelvis om och hur sociala hänsyn får beaktas. Samma sak gäller för ställandet av vissa miljökrav. Ett svagt nationellt ledar- skap och bristande styrning inom många upphandlande myndigheter, ett splittrat och inte tillräckligt brett upphandlingsstöd, ineffektivt kravställande och bristande uppföljning rent generellt är faktorer som gör att den offentliga upphandlingens styrmedelspotential inte tas tillvara på ett effektivt sätt. En väl fungerande konkurrens och en mångfald av leverantörer är nödvändigt för den goda affären En väl fungerande konkurrens på olika marknader är en förutsättning för den goda affären. Konkurrensen måste vårdas – en viktig fråga för alla upphandlande myndigheter att beakta i verksamheten. Både regeringen och Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har verkat aktivt för att inte minst de mindre företagens förutsättningar att delta i upphandlingar ökar. Det finns dock, enligt utredningens uppfattning, ytterligare möjligheter att synliggöra affärsmöjligheterna i offentlig sektor. I synnerhet de mindre före- tagen antas tjäna på sådana åtgärder. Utredningen välkomnar i sammanhanget de nya upphandlingsdirektivens regler om del- kontrakt och omsättningstak. Åtgärder för ökad konkurrens bör ha som delmål att bidra till att öka mångfalden både bland leverantörerna samt i varu- och tjänste- utbudet. Det finns i sammanhanget särskild anledning att upp- märksamma den sociala ekonomins aktörer. Idéburna organisationer tillför kompetens och värden av stor betydelse för samhället. visar utredningens analyser att denna typ av organisa- tioner ofta har svårt att göra sig gällande i den offentliga upphand- lingen. De mervärden som tillförs kan vara svåra att fånga upp i samband med anbudsutvärderingen. Rädslan för överprövningar, inklusive ett överdrivet fokus på juridiken, hämmar den goda affären. I snitt av de annonserade upphandlingarna blir föremål för överprövning . Överprövningarna var relativt sett flera bland de upphandlingar som överskred EU:s tröskelvärden. På motsvarande sätt är andelen väsentligt högre inom vissa sektorer. Ett allvarligt problem i samband med en överprövning är att upphandlingen stoppas upp. Myndigheterna riskerar att inte få de varor och tjänster som de har behov av. Rädslan för detta har lett till en strukturell påverkan på den offentliga upphandlingen. För att minska riskerna för att en upphandling stoppas avstår myndigheterna inte sällan från mer komplexa moment som att t.ex. utvärdera kvalitet, beakta alternativa anbud, förhandla och föra dialog eller prova upphandlingsformer som främjar utvecklingen av innovativa varor och tjänster. Vissa typer av upphandlingar, t.ex. inom områden som möbler, utbildning, hörselhjälpmedel och livsmedel, besväras av en särskilt stor mängd överprövningar. Inom dessa områden minskar tilltron till att offentlig upphandling kan leda till goda affärer. Domstols- prövningen leder som regel inte till lösningar utan snarare till låsningar på de aktuella marknaderna. Samtliga åtgärdsförslag framgår av den handlingsplan som återfinns i kapitel 11. Nedan har utredningen samlat de förslag som i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) särskilt ska belysas, eller som utredningen anser bör belysas, i en konsekvensutredning. Såvitt avser författningsförslag hänvisas även till den särskilda utredning om genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling och upp- handling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner (S 2012:09) som tillsatts samt ansvarigt departement som ansvarar för genomförandet av de fram- tida upphandlingsdirektiven. I konsekvensbeskrivningen presenteras inga s.k. nollalternativ och inte heller någon direkt beskrivning över vad som händer om förslagen inte införs. I princip samtliga av förslag är nya och ska jämföras med hur den offentliga upphandlingen fungerar . Det går därför inte direkt att tala om vilka effekterna blir om förslagen inte genomförs utan det handlar snarare om uteblivna effekter. I respektive avsnitt redogörs däremot för olika alternativa lösningar som utredningen övervägt. 12.2.1Vilka berörs av förslagen? åtgärdsförslag syftar först och främst till en effektivisering av den offentliga upphandlingen. Samtliga aktörer inom den offentliga upphandlingen berörs i olika utsträck- ning. De förslag som syftar till eller utgör underlag till ny lag- stiftning berör samtliga parter inom offentlig upphandling i egen- skap av upphandlande myndigheter/enheter (statliga myndigheter, kommuner och landsting) eller leverantörer (näringslivet, inkl. den sociala ekonomin). Inga av utredningens förslag anses påverka den kommunala självstyrelsen i en inskränkande mening. Tvärtom leder flera av förslagen till ökade möjligheter för kommuner och landsting, att utifrån sina förutsättningar, genomföra goda affärer. Många av förslagen riktar sig specifikt till enskilda myndigheter, såsom Kammarkollegiet och . Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet, eller det framtida upphandlingsstödet i form av en ny myndighet, berörs av den majoritet av förslagen som behandlar vägledningar, kriterieverksamhet och annat upphandlingsstöd. slagen om ramavtal angår särskilt vid Kammar- kollegiet. Förvaltningsdomstolarna och kammarrätterna påverkas direkt av förslaget om koncentration. Specifikt berörda av förslaget om ett godkännande av annonsdatabaser är de företag som till- handahåller de databaser i vilka upphandlingsannonser publiceras. De medborgare som använder upphandlande varor och tjänster antas komma att påverkas positivt av mer genomtänkta upphandlingar – inte minst med avseende på kvalitén i den service som offentlig sektor tillhandahåller sina medborgare. Särskilt missgynnade grupper i samhället, t.ex. personer som hamnat i långtidsarbetslöshet, personer med funktionshinder och individer med missbruksproblem kan också komma att påverkas positivt av utredningens förslag om att upphandlande myndigheter och enheter i ökad utsträckning fångar upp människor med dylika problem, exempelvis genom särskilda kontraktsvillkor eller reser- verade kontrakt. Enskilda personer kommer att särskilt beröras av förslaget om att bl.a. den enskildes val ska kunna utgöra grund för att tilldela kontrakt till en viss leverantör inom ramavtal där samtliga villkor är fastställda. 12.2.2Vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser medför förslagen? Ökade satsningar på vägledningar, upphandlingsstöd, kompetens och forskning (avsnitt 3.3, 3.5–7, 4.2, 4.5, 7.2–4 och 8.2–3) För staten innebär förslagen en utgift. anser dock att det inte råder några tvivel om att ökade kunskaper och kompetens kommer att leda till en långt effektivare offentlig upphandling – både vad avser möjligheterna till besparingar och effektiviseringar och en avsevärt förbättrad service till med- borgarna. Det är däremot inte möjligt att göra några beräkningar av vilken specifik effekt som förslagen skulle kunna ha eftersom effekterna kommer att uppstå ute i de olika myndigheterna och på olika sätt (frigjorda resurser, högre kvalitet m.m.). Syftet med förslagen är i förlängningen att det allmänna ska göra bättre affärer både samhällsekonomiskt, exempelvis genom att kunna bedöma relationen mellan kostnad och effekt av olika typer av krav, och prismässigt, genom förmånligare avtalsvillkor. En mer effektiv offentlig upphandling, med relevanta och träffsäkra krav, leder till minskade kostnader för både varor och tjänster, positiva effekter på miljö, klimat och socialt sett samt därtill en förbättrad samhälls- service. Det finns sålunda stora samhällsekonomiska vinster att göra genom att investera i en mera effektiv offentlig upphandling. Utredningen är övertygad om att de extra resurser som föreslås för utbildning och kompetenshöjning – samt forskning – inom området kommer att tjänas in om genom att förutsättningarna kraftigt förstärks för den goda affären. Sammantaget bedöms också förslagen leda till att minska antalet överprövade upphandlingar, vilket i sin tur kommer att leda till minskade kostnader både för dom- stolarna, de upphandlande myndigheterna och för leverantörerna. Den samhällsekonomiska nyttan av bättre upphandlingar bedöms vara betydande för såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting. Samtliga företag, som önskar eller redan deltar i offent- liga upphandlingar, påverkas också positivt när många upphandl- ingar blir enklare att delta i, t.ex. genom att förfrågningsunderlagen blir mera genomtänkta och genom att elektronisk upphandling utnyttjas i större utsträckning. Utredningen ser därför inte några direkta negativa konsekvenser eller nya kostnader för företagen av de förslag som presenteras. Särskilt de små företagen har mycket att tjäna på att de upp- handlande myndigheterna och enheterna gör bättre behovs- och marknadsanalyser, för en bättre dialog med presumtiva leverantörer och därmed utformar bättre och mera marknadsanpassade förfråg- ningsunderlag. Ökad användning av elektroniska lösningar bedöms också leda till positiva effekter för de mindre företagen och därmed också för konkurrensen. Fortsatt satsning på vägledning och stöd för att förbättra de mindre företagens medverkan i offentliga upp- handlingar är också en viktig del i tillvaratagandet av konkurrensen (kapitel 9).