sou · H1B343 · 2013-06-17 00:00:00 — ska i sitt uppdrag samråda med berörda myndigheter. Regeringen genomför 2018 en kontrollstation för att analysera utvecklingen i förhållande till detta etappmål, tillsammans med övriga etappmål som föreslås i detta betänkande. Om utvecklingen inte bedöms som tillfredställande för att skapa förutsättningar för att miljömålen ska nås, bör regeringen ta initiativ till ytterligare åtgärder. Skydd av land- och sötvattenområden är ett av flera medel för att upprätthålla biologisk mångfald. Det har även en potentiell betydelse för att begränsa klimatpåverkan genom kolinlagring och för anpassningen till klimatförändringarna. Forskningen om biologisk mångfald beskriver ofta relationen mellan skydd av områden och miljöhänsyn i det brukade landskapet som kommunicerande kärl.1 Behovet av skydd kan därför inte betraktas isolerat, utan i kombination med behovet av miljöhänsyn i det brukade landskapet. Vi har tagit fasta på detta i förslagen till etappmål, för att arbetet ska gå framåt i båda avseendena. Vårt förslag till etappmål om skydd ska därför ses till- 1 Se t.ex. SOU 1997:97, SOU 1997:98, (2010) rapport 4, (2012) meddelande 14. Skydd av land- och sötvattenområden sammans med våra förslag till etappmål om miljöhänsyn i det brukade landskapet. som skyddet är en viktig del av miljöpolitiken kan det skapa målkonflikter med andra samhällsmål, bl.a. näringspolitiska och regionalpolitiska mål. De statliga anslagen till skyddet har ökat . har kostnaderna för mark ökat kraftigt, främst beroende på att virkespriserna har stigit snabbt . Det är viktigt att vi säkerställer att vi har ett ändamålsenligt arbete med skydd så att vi skyddar de områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald och för att möta klimatförändringarna. De skyddade områdenas samspel med det omkringliggande brukade landskapet behöver också vara ändamålsenligt. Utifrån detta har vi riktat särskild uppmärksamhet åt funktionaliteten i skyddet både vad gäller ekologiska samband i landskapet och skyddets ekologiska representativitet. Skyddet av land- och sötvattenområden, miljöhänsynen i vardagslandskapet och samspelet däremellan har en avgörande betydelse för att skapa förutsättningar för att uppnå Ett rikt växt- och djurliv, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Myllrande våtmarker och Det har även en stor betydelse för att skapa förutsättningar för att uppnå flera av de vattenrelaterade miljömålen, inte minst Levande sjöar och vattendrag. Det har också betydelse för att vi ska nå Begränsad klimatpåverkan. Skyddet av land- och sötvattenområden skapar även stora sociala värden, bl.a. för friluftsliv och rekreation. Vi beskriver nedan i det här avsnittet: Dagens skydd av land- och sötvattenområden. Behov av utvecklad funktionalitet i skyddet: ekologiska samband i landskapet. Behov av utvecklad funktionalitet i skyddet: ekologisk representativitet. Uppfyllandet av etappmålet till 2020. Uppfyllandet av internationella åtaganden genom överenskommelsen i . Skydd av land- och sötvattenområden Dagens skydd av land- och sötvattenområden För att beskriva dagens skydd av land- och sötvattenområden använder vi oss av och rapport Bevarande av biologisk mångfald – instrument och omfattning daterad . Vi hänvisar inte till äldre rapporter där myndigheterna har använt olika metoder för att beskriva skyddade områden. och omfattar enbart statistik om landmiljön. När det gäller sötvattenområden har kompletterande statistik inhämtats från med stöd av . Vi har även inhämtat statistik över utvecklingen av det offentliga skyddet från . Omfattningen av det offentliga skyddet av land- och sötvattenområden har ökat kraftigt, särskilt . Skydd av land- och sötvattenområden Diagram 1 Utveckling av det offentliga skyddet av land- och sötvattenområden (Natura 2000, naturreservat, nationalparker och naturvårdsområden) i hektar Källa: SCB och , Skyddad natur , korrigerad . har skogsbruket gjort betydande frivilliga avsättningar av skogsmark inom ramen för den marknadsdrivna internationella certifieringen. Dagens skydd av land- och sötvattenområden beskrivs i tabellen nedan. I tabellen redovisas även i vilken omfattning som det finns överlapp mellan de olika skyddsformerna. SOU 2013:43 Skydd av land- och sötvattenområden Omfattning av skyddade land- och sötvattenområden Andel av land- och 6 143 300 ha ca 4 300 ha mellan 1 048 000 ha 10 000–75 000 ha Källa: och gemensamma rapport, Bevarande av biologisk mångfald – instrument och omfattning daterad . Arealuppgifter avseende sötvattenmiljöer har kompletterats genom SCB:s och gemensamma meddelande den om skyddad natur, korrigerat . 1.Land- och sötvattenareal 45 (varav 40 är land och 4 är sötvatten). 2.Av 6 skyddas på land 5 och på vatten 1 . 3.Det förekommer ett överlapp på ca mellan naturvårdsavtal och de områdesspecifika skyddsformerna enligt (källa: översta tabellen på s. 43 och tabell 7 på s. 69 i och gemensamma rapport om bevarande av biologisk mångfald). För ekoparks- och vitryggsavtal har ett överlapp inte kunnat kvantifieras. Ekoparksavtalen bedöms dock överlappa de områden som skyddats enligt i förhållandevis liten utsträckning. När det gäller vitryggsavtalen, som totalt uppgår till , har omfattningen av överlappets storlek inte varit möjlig att bedöma. Att det förekommer ett överlapp bedöms dock som sannolikt. Avser avsättningar nedan gränsen för fjällnära skog –2010. Uppgifterna bygger på skattningar utifrån en enkät. De frivilliga avsättningarna överlappar med övriga redovisade skyddsformer med mellan 10 000 och . Hänsyn har dock inte tagits till potentiellt överlapp mellan frivilliga avsättningar och Natura 2000-områden utanför naturreservaten vilket innebär att överlappet kan vara större. Uppgifter saknas om storleken på eventuellt överlapp mellan frivilliga avsättningar och rena Natura 2000-områden. Skydd av land- och sötvattenområden När det gäller frivilliga avsättningar tillkommer även frivilliga avsättningar ovan gränsen för fjällnära skog. Uppgift om dessa avsättningars omfattning saknas.2 Vid sidan om de skyddade land- och vattenområdena finns stora lågproduktiva områden, s.k. impediment som inte brukas på sedvanligt sätt. Sådana områden har ofta varit undantagna från mänsklig påverkan och kan därför uppvisa en lång kontinuitet. Impedimenten räknas inte in i de skyddade områdena. Det finns utöver dessa skyddsformer även flera andra bevarandeåtgärder i landskapet, t.ex. specifika skydd enligt skogsvårdslagen, generellt biotopskydd enligt och riksintressen. Dessa och andra bevarandeåtgärder beskrivs i och av biologisk mångfald – instrument och omfattning daterad . Behov av utvecklad funktionalitet i skyddet: ekologiska samband i landskapet Dagens skydd är huvudsakligen inriktat på mindre områden med hotade arter eller en viss naturtyp (med undantag av fjällen).3 För att skyddet ska vara funktionellt behöver vi även ägna uppmärksamhet åt de ekologiska sambanden i landskapet. De ekologiska sambanden i landskapet är en väsentlig komponent i flera av miljökvalitetsmålen. Detta behov anges även i inom Konventionen om biologisk mångfald och betonas i den strategi för biologisk mångfald som Europeiska kommissionen antog 2011.4 Betydelsen av ett bredare landskapsperspektiv lyfts även fram i den europeiska landskapskonventionen.5 2Naturvårdsverket och (2012), Bevarande av biologisk mångfald – instrument och omfattning. Kompletterande redovisning till och Landsbygdsdepartementet (M2012/71/Nm). 3Större områden återfinns endast i form av några större nationalparker och naturreservat i norra . 4Europeiska kommissionen antog en ny strategi med en ram för EU:s åtgärder under för att uppfylla det överordnande målet för biologisk mångfald till 2020. Strategin är inriktad på de viktigaste orsakerna till förlust av biologisk mångfald. 5Landskapskonventionen syftar bl.a. till att utveckla en helhetssyn på landskapets värden och en hållbar förvaltning av dessa. /t/dg4/cultureheritage/heritage/Landscape/default_en.asp Skydd av land- och sötvattenområden Dagens styrmedel är inte tillräckliga för att upprätthålla sambanden i landskapet.6 Genom att utgå från sambanden i landskapet blir arbetet för biologisk mångfald mer förebyggande. Det gör att vi långsiktigt undviker att ytterligare arter och naturtyper blir hotade. Vi föreslår därför en ny skyddsform för större sammanhängande landskapsområden för att stärka sambanden i landskapet, kallade Ekolandskap. Vi föreslår att ekolandskapen omfattar (1 350 000 ha) av land- och sötvattenarealen 2020. Ekolandskapen ska bygga på frivillighetens grund. Arbetet utgörs av gemensam landskapsplanering och naturvård i lokala samverkansgrupper, koordinerat av länsstyrelserna. Behov av utvecklad funktionalitet i skyddet: ekologisk representativitet För att skyddet ska vara funktionellt behöver det även vara ekologiskt representativt. Det innebär att vi ska arbeta för att olika typer av natur med olika naturvärden ska skyddas, eftersom olika arter lever i och är beroende av olika naturtyper. Vi ser ett behov av fördjupad kunskap om hur den ekologiska representativiteten ser ut och hur den kan stärkas i det svenska skyddet av land- och sötvattenområden. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten, , och att genomföra en fördjupad analys av hur den ekologiska representativiteten ser ut och hur den kan stärkas i det svenska skyddet av land- och sötvattenområden. Utredningen bör vara färdig . Redan en översiktlig bild av det svenska skyddet visar tydligt att skyddet behöver bli mer ekologiskt representativt avseende olika naturtyper. 6 redovisar i rapporten infrastruktur (2012) ett regeringsuppdrag om hur sambanden i landskapet kan stärkas. Rapporten ger en problembeskrivning och en inledande analys. Rapporten visar att såväl verktyg och bättre styrning krävs för att vi ska upprätthålla sambanden i landskapet. Skydd av land- och sötvattenområden SOU 2013:43 Andel skyddad natur per naturmiljö i Källa: och gemensamma rapport daterad , Bevarande av biologisk mångfald – instrument och omfattning s. 17. Arealuppgifter avseende sötvattenmiljöer har kompletterats genom SCB:s och gemensamma meddelande den om skyddad natur, korrigerat . 1.Avser både produktiv och improduktiv skogsmark som skyddas genom nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden, Natura 2000, naturvårdsområden och nationalstadspark. Skogliga impediment som skyddas enligt skogsvårdslagen räknas inte in här. 2.Av den skyddade skogsmarksarealen har föreskrifter som reglerar skogsbruket i syfte att bevara biologisk mångfald. skyddad skogsmark finns inom områden som saknar reglering av markanvändningen eller där markanvändningen syftar till att bevara andra naturtyper än skog. Det innebär att av skogsmarken i är skyddad under instrument som har föreskrifter som reglerar skogsbruket i syfte att bevara biologisk mångfald. Den historiska utvecklingen av det svenska skyddet har lett till att skyddet är snedfördelat. Vi skyddar andelsmässigt stora områden i fjällen och stora sötvattenområden. Även våtmarker skyddas i relativt stor omfattning. Skogen, liksom öppen mark och odlingslandskap, är skyddad i mindre omfattning. När det gäller öppen mark och odlingslandskap är offentligt skydd oftast inte den bästa vägen för att bevara naturvärdena eftersom naturvärdena i regel är beroende av hävd och brukande. Här är i stället skötselinsatser inom t.ex. Landsbygdsprogrammet som stödjer brukarnas arbete med att bevara naturvärdena avgörande. Det kan t.ex. handla om att fortsätta med slåtter och bete. För skogen är dock offentligt skydd ofta ändamålsenligt för att bevara naturvärden. Skog behöver därför skyddas ytterligare. Vi föreslår utifrån detta att det offentliga skyddet (i form av national- Skydd av land- och sötvattenområden parker, naturreservat, naturvårdsavtal, biotopskydd och Natura 2000) utökas med skogsmark . Statligt ägd mark kan här användas som ersättningsmark för att kompensera markägare när staten tar över ett markområde för att skydda dess naturvärden. Förutsättningarna och formerna för ersättningsmark är emellertid oklara, eftersom olika aktörer ger olika bilder av vilket intresse det finns för ersättningsmark och hur kostnadseffektiv ersättningsmark är. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag till Statskontoret att efter samråd med och utreda förutsättningar och lämpliga former för ersättningsmark. Utredningen bör vara färdig . Därefter bör det vara möjligt för regeringen att ta ställning till om och i vilken omfattning som ersättningsmark bör användas för att nå etappmålet. Den ekologiska representativiteten genom utökat skydd av skog stärks också av skogsbrukets frivilliga avsättningar. Vi föreslår att skogsbrukets frivilliga avsättningar av skogsmark nedan gränsen för fjällnära skog utökas med . Vi föreslår vidare att regeringen initierar en dialog med skogsbruket om de frivilliga avsättningarna. Regeringen bör i dialogen arbeta för att de frivilliga avsättningarna utvecklas avseende omfattning, transparens, kontinuitet och kvalitet. Det är angeläget att alla dessa aspekter säkras i de frivilliga avsättningarna så att de utgör en fullgod komponent i uppfyllandet av etappmålet. Uppfyllandet av etappmålet till 2020 I tabellen visas hur våra förslag på insatser leder till att etappmålet kan nås 2020. Skydd av land- och sötvattenområden SOU 2013:43 Uppfyllandet av etappmålet till 2020 Mål 2020 (procent av land- och söt- (nationalparker, natur- avtal2, biotopskydd och Kommentar: Den totala svenska land- och sötvattenarealen är ca 45 . 1.2011 års befintliga areal omfattar även naturvårdsområden och nationalstadsparker. 2.Naturvårdsavtal avser här även ekoparks- och vitryggsavtal. 3.Skogsbrukets befintliga frivilliga avsättningar bedöms överlappa skyddsformerna, naturreservat, naturvårdsavtal och biotopskyddsområden med 10 000–. Uppgifter om storleken på ett eventuellt överlapp mellan de frivilliga avsättningarna och Natura 2000-områden utanför naturreservat saknas. Uppfyllandet av internationella åtaganden genom överenskommelsen i Vid partsmötet till Konventionen om biologisk mångfald i beslutades en strategisk plan som innehåller ett antal globala mål för arbetet med biologisk mångfald. Formellt gäller målen från på global nivå och är inte bindande på nationell nivå. Länderna väljer själva hur man vill arbeta utifrån de globala målen. Miljömålsberedningen anser att överenskommelsen i är en viktig utgångspunkt för att säkerställa att vi arbetar på ett ändamålsenligt sätt för att upprätthålla den biologiska mångfalden (SOU 2012:15). Flera av målen har relevans för arbetet med skydd av land- och sötvattenområden. Ett av målen, delmål 11, avser skydd av land- och sötvattenområden. av land- och sötvattenytan ska skyddas eller bevaras på global nivå. Områden som skyddas eller bevaras ska vara av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. De områden som skyddas eller bevaras ska vara Skydd av land- och sötvattenområden ekologiskt representativa och väl sammanhängande. Målet inkluderar både offentliga och privata skyddsinsatser.7 Vårt förslag till etappmål innebär att nationellt lever upp till sitt åtagande i inom Konventionen om biologisk mångfald. Etappmålet innebär att det offentliga skyddet och skogsbrukets frivilliga avsättningar tillsammans kommer att utgöra av totala land- och sötvattenyta 2020. Detta innebär en i ett europeiskt sammanhang ambitiös tolkning av överenskommelsen i , genom en hög andel strikt skydd av land- och sötvattenområden. Vi har genomfört en närmare analys av skyddets utformning i , , och . Dessa länder arbetar liksom aktivt med naturvårdsfrågor. skiljer ut sig genom en mycket hög andel strikt skyddade land- och sötvattenområden i jämförelse med dessa länder.8 omfattar också funktionaliteten i skyddet av land- och sötvattenområden och betonar vikten av ekologiska samband och ekologisk representativitet. När det gäller den ekologiska representativiteten anger själva inga procenttal. I en vägledning till länderna från sekretariatet till Konventionen om biologisk mångfald anges att det är lämpligt att skydda av varje ekoregion för att uppnå ekologisk representativitet.9 Ekoregioner definieras där inte närmare. Den definition av ekoregioner som brukar användas i sammanhanget har tagits fram av Världsnaturfonden WWF. I WWF:s indelning klassas hela land- och sötvattenområden in i en kategori, Fenno-Scandia Alpine Tundra and Taiga. (områden klassas in i kategorin Northeast Shelf . Utvecklingsbehov av statistikrapportering utifrån internationella åtaganden genom överenskommelsen i Vid vår närmare analys av skyddets utformning i , , och , framkom att och bedriver omfattande utvecklingsprojekt av sin 7Strategiska planen från återfinns som bilaga i SOU 2012:15. 8Ramböll (2013), Internationell utblick avseende former för skydds- och bevarandeåtgärder av land- och sötvattenområden. Rapport till Miljömålsberedningen. 9http:///doc/strategic-plan/targets/T11-quick-guide-en.pdf 10http://wwf.panda.org/about_our_earth/ecoregions/ecoregion_list/ecoregions_country/ ecoregions_country_s.cfm Skydd av land- och sötvattenområden statistikrapportering för att säkerställa att rapporteringen är ändamålsenlig utifrån överenskommelsen i . Genom utvecklingsprojekten försöker länderna att kvalitetssäkra att rapporteringen är förenlig med den internationella naturvårdsunionens (IUCN:s) kategorisering av skyddade land- och sötvattenområden.11 Vi bedömer att samma utvecklingsbehov finns avseende den svenska statistikrapporteringen, så att den tydligare motsvarar IUCN:s kategorisering. Regeringen kan i detta sammanhang överväga om det finns anledning för att, på motsvarande sätt som i t.ex. , bilda en IUCN-arbetsgrupp med bred representation från samhället. Vi föreslår följande åtgärder för att etappmålet ska nås: Regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att initiera arbetet med en ny skyddsform för större sammanhängande landskapsområden för att stärka de ekologiska sambanden i landskapet, kallade Ekolandskap. Frivilliga insatser är utgångspunkten för ekolandskapen. Arbetet utgörs av gemensam landskapsplanering och naturvård i lokala samverkansgrupper, koordinerat av länsstyrelserna. Regeringen ger i uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten, , och att genomföra en fördjupad analys av hur den ekologiska representativiteten ser ut och kan stärkas i det svenska skyddet av land- och sötvattenområden. Utredningen ska även omfatta en analys av den ekologiska representativiteten i skyddet på mark ägd av statliga bolag och myndigheter. Utredningen bör vara färdig . Det offentliga skyddet i form av nationalparker, naturreservat, naturvårdsavtal, biotopskydd och Natura 2000 utökas inom ramen för åtminstone nuvarande anslagsnivå. Målet bör vara att skydda ytterligare skogsmark . Statligt ägd mark kan användas som ersättningsmark för att kompensera markägare när staten tar över skogsmark för att skydda 11 Ramböll (2013), Internationell utblick avseende former för skydds- och bevarandeåtgärder av land- och sötvattenområden. Rapport till Miljömålsberedningen. Skydd av land- och sötvattenområden Regeringen ger i uppdrag till Statskontoret att efter samråd med och utreda förutsättningar och lämpliga former för ersättningsmark i naturvårdssyfte. Utredningen bör vara färdig . Regeringen initierar en dialog med skogsbruket om de frivilliga avsättningarna. Regeringen bör i dialogen arbeta för att de frivilliga avsättningarna utvecklas avseende omfattning, transparens, kontinuitet och kvalitet, så att de utgör en fullgod komponent i uppfyllandet av etappmålet. Regeringen ger i uppdrag till att ge vägledning till kommunernas arbete med att beakta och utveckla sociala värden i tätortsnära natur. ska i sitt uppdrag samråda med berörda myndigheter. Regeringen genomför 2018 en kontrollstation för att analysera utvecklingen i förhållande till detta etappmål, tillsammans med övriga etappmål som föreslås i detta betänkande. Om utvecklingen inte bedöms som tillfredställande för att skapa förutsättningar för att miljömålen ska nås, bör regeringen ta initiativ till ytterligare åtgärder. En ny skyddsform för större sammanhängande landskapsområden: Ekolandskap Vi föreslår en ny skyddsform för större sammanhängande landskapsområden för att stärka de ekologiska sambanden i landskapet, kallad Ekolandskap. Skyddsformen tillför ett nytt instrument i det svenska naturvårdsarbetet, då det svenska skyddet traditionellt har varit fokuserat på strikt skydd av mindre områden. Den här skyddsformen har hämtat inspiration från Internationella naturvårdsunionens (IUCN:s) identifikation av andra skyddsformer som är mer funktionella för större områden. Frivillig verksamhet är grunden Ekolandskapen uppmuntrar och samordnar frivilliga naturvårdsinsatser för att stärka sambanden i landskapen. Utgångspunkten är att hela samhällets insatser behövs. Staten kan inte på egen hand åstad- Skydd av land- och sötvattenområden Markägare, kommuner och andra aktörer har genom frivilliga insatser och samarbete en avgörande betydelse. Frivilliga naturvårdsinsatser kan t.ex. vara: Samarbete över fastighetsgränser för att skapa biologiska spridningskorridorer i landskapet. Samarbete över fastighetsgränser för skötsel av större områden, t.ex. hävd av stora betesmarksområden och skogsbränning. Samarbete om skyddsinsatser längs med vattendrag. Stora områden med betydelse för de ekologiska sambanden Ekolandskapen utgår från ekologiska samband i landskapet i ett större regionalt eller nationellt perspektiv, med fokus på samband av stor regional eller nationell betydelse. Skogens stora betydelse för många naturvärden behöver här särskilt beaktas. För att ha betydelse för de ekologiska sambanden måste områdena vara betydligt större än de områden som normalt sett skyddas i form av t.ex. naturreservat. Vi föreslår att (minst 1 ) av den totala land- och sötvattenarealen omfattas av ekolandskap 2020. Om ett ekolandskap i genomsnitt omfattar ca innebär det att det behöver bildas 25–30 ekolandskap . Länsstyrelserna ges rollen att stödja och koordinera det frivilliga arbetet inom ekolandskapen. ges även rollen att stimulera bildandet av ekolandskap, i bred dialog med tänkbara intresserade frivilliga aktörer. Länsstyrelserna är formell huvudman för ekolandskapen. Länsstyrelserna bör främja att frivilliga insatser i naturvården uppmuntras och görs mer synliga. Länsstyrelserna bör även verka för att samspelet mellan frivilliga och offentliga naturvårdsinsatser stärks.12 Länsstyrelserna bör även där de bedömer att det är lämpligt samråda med centrala myndigheter om ekolandskapens utformning och verksamhet. Det gäller bl.a. , 12 Länsstyrelserna kan i tillämpliga delar bygga vidare på det uppdrag som de fick av regeringen regleringsbrev om att inrätta samrådsgrupper för naturvård i varje län. Syftet med dessa samrådsgrupper är att öka samverkan mellan olika aktörer och förbättra det regionala naturvårdsarbetet. Skydd av land- och sötvattenområden Havs- och vattenmyndigheten, , och . All medverkan i ekolandskapets verksamhet är frivillig. De frivilliga aktörerna organiserar sig i ett ekolandskapsråd. Här kan aktörerna planera och samordna sina insatser, utbyta erfarenheter och sprida engagemang. Medverkande bör vara berörda kommuner, markägare och näringsidkare, t.ex. jord- och skogsbruk, rennäring, turism, och ideella föreningar. Villkor för medverkan är att man bidrar med aktiva insatser, t.ex. genom naturvård eller genom inventeringar och kartläggningar. Länsstyrelserna har ansvar för samordning och administration av ekolandskapsråden. Om ett ekolandskap ligger i flera län ska länsstyrelsernas insatser samordnas. Ekolandskapsråden bör ha en plan för hur de ekologiska sambanden i landskapet ska stärkas. I planen tas även hänsyn till samspelet med landskapet utanför ekolandskapet. Det är angeläget att arbetet så långt det är möjligt samordnas med såväl kommunernas som länsstyrelsernas övriga arbete rörande fysisk planering och naturvård. Kommunerna har en viktig roll