sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — – Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster Betänkande av utredningen värdet av ekosystemtjänster SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Omslag: /Azote. Illustration: Illustrationen är inspirerad av en teckning som gjorde . Den föreställer en människa, med kroppen i två positioner lagda ovanpå varandra. Tillsammans med tillhörande anteckningar anses verket vara da Vincis sätt att beskriva hur människan förhåller sig till naturen och dess proportioner. Teckningen ses också som ett exempel på förenandet av konst och vetenskap. I utredningens version av da Vincis klassiska bild formas människokroppen av ett samverkande nätverk av växter och djur. Detta illustrerar hur människans existens har sin grund i biologisk mångfald och att våra samhällen och ekonomier utvecklas i samspel med naturens funktioner. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera åtgärder och föreslå metoder och insatser för att bättre värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället (Dir 2013:4). Utredningen ska även föreslå åtgärder som leder till att betydelsen av den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsternas värden blir allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Chefen för , statsrådet förordnade att vara särskild utredare. anställdes och som sekreterare i utredningen. Som huvudsekreterare anställdes . förordnades departementssekreteraren (), kanslirådet (), departementssekreteraren (), kanslirådet (Miljö- departementet), ämnesrådet (), departementssekreteraren (), departementssekreteraren (Landsbygdsdepartementet) samt departementssekreteraren (Landsbygds- departementet) som sakkunniga i utredningen. Utredningen höll ett seminarium om ekosystemtjänster, i samverkan med Miljöforskningsberedningen, i . medverkade utredningen vid sam- manträde med Miljömålsberedningen, för att presentera utred- ningens avgränsning och inriktning. Utredningen har inrättat en referensgrupp med representanter för statliga myndigheter och och regional förvaltning, företrädare för näringslivet och organisationer i det civila samhället, samt forskare som har arbetat med och format diskussionerna om ekosystemtjänster och värderingsmetoder. Referensgruppen har sammankallats till ett inledande möte , och har därefter beretts tillfälle att lämna synpunkter och förslag till utredningen. Utredningen har 2013 ordnat dialog- seminarier, i respektive , med medverkan av läns- styrelser, kommuner, vattenmyndigheter, miljödomstolar, region- förbund, Kommuner och Landsting, kommunförbund, , andra föreningar eller relevanta organisa- tioner. De regionala dialogseminarierna utformades och planerades i samverkan med regionala aktörer. Utredningen har vidare ordnat dialogseminarier i samband med årsmötet för Eko- kommuner i och konferensen i Miljöni . Utredningenmedverkade även vid ett seminarium som ordnades av Mistra, , och Albaeco i , , samt vid tankesmedja , i . Jag vill passa på att rikta ett ödmjukt tack till alla som med- verkat, och hjälpt oss belysa en mångfald aspekter av ekosystem- tjänster. Jag får härmed överlämna betänkandet Synliggöra värdet av ekosystemtjänster – Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Mitt uppdrag är nu slutfört. Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget .......... Internationellt politiskt sammanhang .................................... Aktuella kapacitetshöjande insatser........................................ Nationell och regional kunskapsutveckling ........................... Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i 2.1Hinder relaterade till skillnader i världsbild mellan Hinder relaterade till institutionella strukturer ..................... Hinder relaterade till kunskap och utbildning ....................... Hinder relaterade till offentlig och privat samverkan............ Åtgärder för integrering i beslutsprocesser .................... 3.1Integrering av ekosystemtjänster i underlag för 3.2 Reglering av mark- och vattenanvändning ............................. 3.2.1 Sektorsreglering och planering av mark- och Ekologisk kompensation i vardagslandskapet........................ Samverkan för kapacitetsbyggnad och innovation............... Kunskapsnod, informationsspridning och Miljöansvar och -redovisning ..................................... 3.5.3 Offentlig verksamhet som marknadsaktör och Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag..................... 4.1.1 Samarbete inom EU och internationellt.................... Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer.................... Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster .................. 5.1Generella åtgärder för deltagande av aktörer och Åtgärder för lärandeprocesser på lokal och regional nivå.... Lärande i den nationella förvaltningen.................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Begrepp och metoder........................................................ Bilaga 3 Svenska exempel på initiativ inom offentlig och privat sektor ............................................................... Bilaga 4 Ekosystemtjänstperspektivet i svensk miljöpolicy och praktik – potentialer, barriärer och vägar mot integration .................................. Bilaga 5 Beaktande av biologisk mångfald och Bilaga 6 Naturakademin learning lab ............................................. Bilaga 7 Värdering av hälsorelaterade ekosystemtjänster ............. Bilaga 8 Utredningens referensgrupp ............................................ Bilaga 9 Ordlista.............................................................................. Utredningen har haft i uppdrag att analysera åtgärder och föreslå metoder och insatser för att bättre värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället, samt att föreslå åtgärder som leder till att betydelsen av den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsternas värden blir allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Våra förslag fokuserar på två olika tidsperspektiv: dels direkta åtgärdsförslag för att på kort sikt öka medvetenheten och främja integrering av ekosystemtjänsters värde i besluts- processer, dels åtgärder för att mer långsiktigt främja en vidareutveckling av kunskapsunderlaget som grund för mer kompletta analyser av åtgärdsalternativ för att nå generationsmålet och miljökvalitets- målen. Befintlig kunskap räcker inte för att slutgiltigt bestämma vilka åtgärder som är relevanta och skäliga eller för att bedöma kostnads- effektiviteten. Vårt uppdrag kan därför ses som ett steg mot förbättrade konsekvensanalyser som underlag för beslut om eko- systemens nyttjande. Biologisk mångfald är en grundförutsättning för ekosystemens lång- siktiga kapacitet att leverera ekosystemtjänster, vilka är en bas för vår välfärd. Både offentliga och privata aktörer är direkt eller indirekt beroende av ekosystemtjänster. Att inkludera ekosystemtjänster i samhällsplaneringen och näringslivsutveckling framstår som alltmer angeläget i takt med den pågående utarmningen av biologisk mångfald, men frågan är hur detta kan göras på ett effektivt sätt. Utredningen analyserar strategier för att värdera ekosystemtjänster i kvalitativa, kvantitativa och monetära termer. Värdering av ekosystemtjänster kan göras genom att viktiga ekosystemtjänster och brukare identifieras och att kartläggning av ekosystemtjänsterna utförs. Detta arbete kan i sig ge viktigt beslutsunderlag. Beräkning av ekosystemtjänsters värden i monetära termer kan ibland underlätta att dessa synliggörs och att nyttan av biologisk mångfald och ekosystem- tjänster vägs in på ett effektivt sätt i beslutsprocesser. Monetär värdering är dock mindre pålitlig eller direkt olämplig i komplexa situationer som omfattar en mångfald av ekosystem- tjänster eller där det finns skilda etiska övertygelser om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. Detta gäller framför allt de stödjande och reglerande ekosystemtjänster som avgör ekosystemens långsiktiga kapacitet att generera välfärd för människor (t.ex. jordmånsbildning, vattenreglering eller polli- nering). Osäkerhet om de ekologiska sambanden och eventuella tröskeleffekter behöver beskrivas och kommuniceras på ett begripligt vis. Försäkringsvärdet syftar på ekosystemens och den biologiska mångfaldens förmåga att kunna leverera ekosystem- tjänster i tider av förändring. Detta värde kan vara mycket stort för de ekosystemtjänster som är svåra att ersätta och det kräver många antaganden för att göra en värdering. Omsorg om naturen är inte ett särintresse. Integrering av ekosystemtjänster behöver ske inom många politikområden och samhällssektorer. På så sätt kan ekosystemens kapacitet att gene- rera viktiga ekosystemtjänster säkerställas och därmed kan sam- hällets möjligheter att uppnå hållbar utveckling förbättras. Det finns redan en rad kommuner, länsstyrelser, myndigheter och företag som integrerar ekosystemtjänster i t.ex. omvärldsanalys, riskbedömning och affärsutveckling. Planering med ekosystem- tjänster kan generera positiva synergier, till exempel mellan klimat- anpassning och attraktiva boendemiljöer. Men det förekommer naturligtvis även målkonflikter mellan användning av olika eko- systemtjänster eller mellan ekosystemtjänster och andra nyttor. I utredningen för vi fram ett antal sammanhang och sam- rådsprocesser där dialog kring ekosystemtjänster kan vara ett lämpligt redskap för att identifiera och lösa upplevda målkonflikter. Kunskap och medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster bör så ofta som möjligt skapas genom att de som använder och påverkar ekosystemtjänster deltar i formuleringen av problemställningar, samt i identifiering, kartläggning eller värdering av ekosystemtjänster för beslutsunderlag. Olika perspektiv och erfarenheter är viktiga att väga in för att ta tillvara befintlig kunskap, men även av demokratiska och etiska skäl, särskilt om effekten av besluten riskerar att vara irreversibel. Utredningen föreslår 25 åtgärder indelade i tre huvudsakliga områden: (A) integrering i beslutsprocesser (kap. 3); (B) bättre kunskapsunderlag (kap. 4); och (C) lärande om ekosystemtjänster (kap. 5). Ett centralt tema för många av åtgärdsförslagen är att synliggöra värdet av ekosystemtjänster genom ekosystemtjänstbedömningar (dvs. genom att identifiera viktiga ekosystemtjänster och på lämpligt sätt uppskatta deras tillstånd och nytta samt faktorer som påverkar deras vidmakthållande). Inom områden handlar detta om att förbättra den fysiska planeringen genom att se över lagar samt utarbeta vägledning och kompetensstöd. Inom de areella näringarna föreslår utredningen att miljöersättningar och andra stödsystem utvärderas. Befintliga ekonomiska styrmedel bör utvärderas och nya föreslås med målet att miljöskadliga subventioner minskar och att miljökvalitets- målen nås. Vi föreslår även att utreda möjligheter och konsekvenser av ekologisk kompensation i vardagslandskapet, för att tillämpa förorenaren betalar-principen vid exploatering. Utredningen föreslår vidare att hållbarhetsindikatorer bör redovisas tillsammans med uppgifter om den ekonomiska utveck- lingen och att den officiella statistiken behöver utvecklas med bättre data för ekosystemtjänster. Många åtgärdsförslag handlar om att bygga institutionell kapacitet att göra ekosystemtjänstbedömningar och konsekvensanalyser samt åstadkomma bättre samordning och ansvarsfördelning mellan sektorer och myndigheter. Omfattningen av den kunskap som behövs för att ta välgrundade beslut är svår att uppskatta på förhand. Integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser görs därför bäst genom ett successivt lärande. Utredningen föreslår att en tidsbegränsad delegation för ekosystemtjänster får i uppdrag att vara en kunskapsnod som stöder statliga och icke-statliga aktörer och ser till att kunskap och erfarenheter tas tillvara och sprids. Utredningen lämnar även förslag om forskning, stöd till innovationer och affärsutveckling, information till investerare, offentlig upphandling, ägarstyrning samt medverkan i internationella fora. Vi är beroende av ekosystemtjänster från lokala ekosystem både i och utanför gränser. Myndigheter med ansvar för handel, bistånd och internationella investeringar har även de en viktig roll. Att på olika sätt synliggöra vår påverkan på och bero- ende av ekosystemtjänster utanför landets gränser ligger i linje med generationsmål för miljöpolitiken och politik för global utveckling. Begreppet ekosystemtjänster beskriver ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors välbefinnande. De mer synliga ekosystemtjänsterna, som t.ex. produktion av livsmedel och trä- råvara (varor), påverkar och är beroende av andra tjänster, som t.ex. jordmånsbildning, närings- och vattenreglering. Ekosystemtjänster är för många ett nytt begrepp, även om det har använts i forskarvärlden . Begreppet tydliggör människans beroende av naturen, och att mångfalden av växt- och djurarter i jordens skogar, hav, sjöar, våtmarker och andra ekosystem förser mänskligheten med ett brett urval av nyttigheter. En stor variationsrikedom i form av landskap med många olika ekosystem och naturtyper, olika arter, samt en stor genetisk variation inom arterna ger livskraftiga ekosystem som även är resilienta, dvs. de har förmåga att anpassa sig och vidareutvecklas trots olika störningar. Det finns alltså en koppling mellan biologisk mångfald och ekosystemens långsiktiga förmåga att ge oss en rad viktiga ekosystemtjänster. tog FN:s dåvarande generalsekreterare initiativ till Millennium Ecosystem Assessment (MA) vilket var en omfattande studie av ekosystemens betydelse för mänskligt väl- befinnande. Projektet involverade ett stort antal forskare och andra experter och resulterade i flera uppmärksammade rapporter som lanse- rade begreppet ekosystemtjänster för beslutsfattare och inom FN. I fokus låg mänsklig välfärd och välbefinnande i en bredare bemärkelse och inte i första hand ekosystemens betydelse i monetära termer. tog G8-länderna initiativ till studien of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) som hade ett tydligare eko- nomiskt fokus än MA och som föreslog olika sätt att konkretisera och tillämpa ekosystemtjänstbegreppet ytterligare. TEEB:s rapporter har fått stor betydelse inom bland annat EU. De har identifierats av parterna till Konventionen om biologisk mångfald som en viktig kunskapskälla, och har erhållit finansiellt stöd från . Både MA och TEEB har introducerat begrepp och metoder för att synliggöra ekosystemtjänsters värden. TEEB har utarbetat väg- ledning för hur ekosystemtjänster kan analyseras som underlag för samhällsekonomiska konsekvenser av beslut. I denna utredning använder vi det svenska begreppet ekosystemtjänstbedömning för att beskriva detta. Begreppet syftar inte på en entydig metodik utan på arbete med identifiering, kartläggning eller värdering av eko- systemtjänster som görs i syfte att synliggöra ekosystemtjänster i olika beslutsprocesser (se nedanstående illustration). Ekosystem- tjänstbedömningar utförs som sagt i växande utsträck- ning i svenska myndigheter, kommuner och företag. Synliggörande av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser med hjälp av ekosystemtjänstbedömningar Illustration: J. Lokrantz/Azote. Befintliga mål för ekosystemtjänster Vid partskonferensen till Konventionen om biologisk mångfald i antogs ett globalt mål om att integrera värdet av biologisk mångfald i beslutsprocesser och räkenskaper. antog ett generationsmål för miljöarbetet. Målet inklu- derar ett långsiktigt säkrande av ekosystemtjänster. Genera- tionsmålet anger också att miljöproblemen inte ska lösas genom att effekterna flyttas utomlands, något som också ligger i linje med politik för global utveckling. beslutade regeringen om ett etappmål i miljö- målssystemet, som innebär att betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster ska vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avvä- ganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. har som ett steg i detta arbete tagit fram rap- porten Sammanställd information om ekosystemtjänster. Regeringens syfte med etappmålet är att skapa mekanismer som gynnar eko- systemens förmåga att leverera tjänster och ger incitament för en långsiktigt hållbar förvaltning. Dessutom konstateras att en ökad kunskap om ekosystemtjänsternas samhällsekonomiska och andra värden kommer att bidra till en ökad medvetenhet om vikten av att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald, vilket i sin tur bidrar till goda förutsättningar för att säkra den biologiska mångfalden för framtiden. har även använts av Framtids- kommissionen, som bl.a. noterade att kartläggningar av ekosystem- tjänster i ännu inte varit uttömmande vilket medför att det är svårt att utvärdera effektiviteten av åtgärder för eko- systemtjänster. Vi föreslår en sammanhängande uppsättning åtgärder som för- stärker befintliga initiativ och bygger på existerande arbetsformer hos myndigheterna. Våra 25 förslag handlar om A) integrering i beslutsprocesser (kapitel 3); B) bättre kunskapsunderlag (kapitel 4); och C) lärande om ekosystemtjänster (kapitel 5). Åtskillnaden är inte entydig eftersom även åtgärder för integrering förväntas generera kunskap som kan ligga till grund för lärandeprocesser. Förslagen baseras på den hinderanalys som redovisas i kapitel 2 av betänkandet, som handlar om kunskapsförsörjning och utbildning, institu- strukturer, offentlig och privat samverkan samt skillnader i världsbild mellan aktörer. Åtgärderna kan bidra till lärande om ekosystemtjänsters värde på lokal och nationell nivå, samt bidra till internationellt samarbete. En stor vikt läggs vid att förbättra konsekvensanalyser genom ekosystemtjänstbedömningar av relevant omfattning. Av central betydelse är tre åtgärdsförslag som ger myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ett tydligare ansvar för att ta viktiga steg mot ökad kunskap om samhällsekonomiska konsekvenser genom att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser (förslag 5, 19 och 20 nedan). Denna och annan kunskap som tas fram genom de initiala åtgärderna i kapitel 3 bör ge ett förbättrat underlag för ytterligare åtgärder från regeringens och myndigheternas sida. Därför föreslår vi att flera av våra åtgärder påbörjas i ett något senare skede, då vi förväntar oss att detta kunskapsarbete genererat resultat i form av bl.a. identifiering av viktiga ekosystemtjänster och kartläggning eller värdering av dessa. är det viktigt att åtgärder genomförs , som är det år då etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster ska uppnås. Utredningen anser att det behövs en kunskapsnod i genom- förandet av dessa åtgärdsförslag och föreslår att en tillfällig myndighet inrättas (i form av en delegation inom kommittéväsendet), som bidrar till arbetet med att uppnå etappmålet (förslag 11). A) Integrering i beslutsprocesser Utredningen föreslår 18 åtgärder för integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i besluts- processer. Vi har analyserat åtgärder för integrering av ekosystem- tjänster i underlag för finanspolitiska beslut, reglering av mark- och vattenanvändning, ekonomiska styrmedel, ekologisk kompensation samt kompetensstöd och informationskanaler. Åtgärdsförslagen varierar i komplexitet och arbetsinsats, men syftar sammantaget till att få en mångfald av aktörer i samhället att se hur ekosystem- tjänster bidrar till och kan utvecklas vidare inom deras ansvars- och verksamhetsområden, samt hur verksamheten i fråga påverkar ekosystemtjänster. Åtgärderna förväntas medföra ökad kunskap som grund för ytterligare överväganden och åtgärder från rege- ringens eller myndigheters sida. Integrering av ekosystemtjänster i underlag för finanspolitiska beslut Tillgängliga data och verktyg för monetär värdering är inte till- räckliga för att på ett tillfredsställande sätt synliggöra ekosystem- tjänster i nationella räkenskaper. Som komplement till brutto- nationalprodukten har det gjorts försök i och internationellt att utveckla aggregerade välfärdsmått som väger samman sociala, ekonomiska och ekologiska faktorer. Det har dock visat sig svårt att få fram rättvisande mått och att tillämpa dem i underlag för finanspolitiska beslut. Hållbar utveckling bör därför tills vidare demonstreras med en uppsättning av indikatorer som ger infor- mation om samhällets och ekosystemens kapacitet att generera välfärd och . 1.Regeringen bör öka synligheten av hållbarhets- faktorer, inklusive ekosystemtjänster, i underlag för finanspolitiska beslut, inledningsvis genom att redovisa hållbarhets- indikatorer tillsammans med uppgifter om den ekonomiska utvecklingen. Reglering av mark- och vattenanvändning Lagar och regler behöver ses över för att säkerställa att tillgänglig kunskap om ekosystemtjänsters värde beaktas i avvägningar mellan olika intressen. I ett första steg behövs framför allt vägledning om hur existerande regler kan användas, samt insamling av erfarenheter från pågående arbete som underlag för utvärdering av befintliga regler. spelar en nyckelroll genom sitt ansvar för vägledning och tillsyn av och regional planering. Myndigheter med ansvar i miljömålssystemet har en särskilt nära relation till ekosystemtjänster, och ett särskilt ansvar för att miljökvalitetsmålen nås. Integrering av ekosystemtjänsters värde i deras beslutsprocesser bör utvecklas stegvis. Den kunskap som byggs i detta arbete ger viktigt underlag för regeringens ställningstaganden och åtgärder för att nå etappmålet. Myndigheter bör se över sina styrdokument och myndighetsutövning i ljuset av bl.a. de ekosystemtjänster som beskrivits i sammanställning, och rapportera till regeringen. För myndigheter med ansvar för handel, bistånd och internationella investeringar kan detta första steg handla om att upprätta en policy för integrering av ekosystemtjänster i styrdokument av betydelse för miljöpåverkan (positivt och negativt) på andra länder. 2.Regeringen bör, i samband med att översyn görs av lagar och förordningar som styr användningen av mark- och vatten, fort- löpande se till att det klargörs huruvida rådande bestämmelser underlättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner och ett långsiktigt hållbart nyttjande av viktiga ekosystem- tjänster. Ändringar bör föreslås för att tillgodose brister. 3.Regeringen bör ge och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att under 2014-15 utveckla vägledning till länsstyrelserna om hur ekosystemtjänster bättre kan beaktas, dels i arbetet gentemot kommuner och regionala planorgan inom ramen för fysisk planering och utvecklingsplaner, dels i samband med upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar. Överväganden och förslag som tas fram i handlingsplanen för grön infrastruktur bör särskilt beaktas. 4.Regeringen bör ge i uppdrag att utarbeta vägledning och kompetensstöd för hantering av ekosystemtjänster vid tillämpning av 2 kapitlet samt 3 och 4 kapitlet i den fysiska planeringen. Möjligheter till synergier med det uppdrag som föreslagits av Miljömålsberedningen, gällande sociala värden i tätortsnära natur, bör beaktas, och uppdraget bör läggas med ett sådant uppdrag.