sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — Den europeiska digitala agendan kan dock fungera som ett riktmärke – kommissionens målsättning är att alla i ska ha tillgång till bredband om minst /s . En naturlig fråga är varför just hastigheten på bredbandet är så viktig. Räcker inte de nivåer som finns på marknaden ? Det mesta talar för att betydelsen av snabbt bredband inte alls är överdriven. ser vi på den svenska marknaden att allt fler kan få tillgång till bredband med hastigheter på /s – och att allt fler faktiskt också köper sådana abonnemang. senaste bredbandskartläggning framgår att av hushållen och företagen hade tillgång till bredband om /s och att uppskattningsvis av alla hushåll med nödvändig infrastruktur för att köpa internetabonnemang som medgav /s hade gjort så . Efterfrågan på tjänster som kräver högre bredbandshastigheter driver utvecklingen av både snabbare bredbandsnät och utvecklingen av sådana tjänster – men det finns också ett omvänt förhållande som innebär att utbudet på alltmera avancerade tjänster ständigt växer och i sin tur driver efterfrågan. Att arbeta mot målet att av hushåll och företag får tillgång till bredband om minst /s är en utmaning i sig. Men vi ser att utmaningen att säkerställa att alla hushåll och företag har goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband är minst lika svår. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad (kap 3) I tabellen nedan sammanfattas det finansiella utfallet för de stödprogram som undersökts närmare av utredningen. *I beloppet ingår både medel som är öronmärkta för bredband och medel som kan användas till annat än bredband. Beloppet innehåller också offentlig medfinansiering. Om medfinansiering exkluderas uppgår summan till . **I beloppet ingår inte offentlig medfinansiering. Enligt direktivet till denna utredning ska vi utreda hur många hushåll och företag som har fått tillgång till bredband genom stöden. Vi har funnit att det är mycket svårt att göra en exakt bedömning av hur många hushåll och företag som har fått tillgång till bredband som en följd av de bredbandsstöd som har betalats ut – 2012. Ett viktigt skäl är att berörda myndigheter inte historiskt har bedrivit ett systematiskt uppföljningsarbete när det gäller denna typ av uppgifter. Det finns också utrymme för förbättring när det gäller vilka uppgifter som ska lämnas i samband med ansökan om bredbandsstöd och slutrapportering av stödfinansierade projekt. Det ska också beaktas att bredbandsutbyggnad är en långsiktig process, vilket innebär att effekten av att ett stöd har beviljats inte kan observeras. Vi vill också understryka att det är svårt att använda antal hushåll som ett generellt mått på effekten av bredbandsstöden, med tanke på att stödformerna varierar i betydande omfattning. Om inte de felkällor som identifierats av utredningen skulle beaktas, skulle vår uppskattning vara att drygt 75 000 hushåll får tillgång till bredband som en följd av det bredbandsstöd som har utgått –2012. Vi bedömer dock att denna siffra kännetecknas av alltför mycket osäkerhet för att kunna tjäna som något annat än en ytterst grov indikator. Detsamma gäller i minst lika hög grad de siffror som utredningen har tagit del av när det gäller antalet företag som får tillgång till bredband som en följd av bredbandsstödet. Det kan konstateras att alla delar av landet har tagit del av det bredbandsstöd som har funnits tillgängligt, även om det finns variationer mellan de olika länen. Dessa regionala variationer blir särskilt tydliga när varje stödprogram betraktas var för sig. Vad gäller den regionala strukturfonden är det , och som har tagit emot störst belopp, men även exempelvis är väl representerat. Kanalisationsstödet har till stor del tillfallit och , medan regioner som har tagit stor del av de statliga medfinansieringsmedlen inkluderar , och . När det gäller landsbygdsprogrammets stödmedel (exklusive medfinansiering) är det och som har tagit del av mest stöd, men utbetalningarna får ändå ses som väl utspridda över landet, eftersom även , , , , , och har tagit del av stödmedel som överstiger . En viktig faktor i hanteringen av bredbandsstöd är de fördelningsprinciper som används. I har både först-till-kvarn- metoden och regional fördelning baserad på en fördelningsnyckel använts. Generellt kan sägas att den förra metoden kan ge stora skillnader mellan mer och mindre aktiva regioner. Regional fördelning via en nyckel som baseras på demografiska aspekter i regionerna ger sannolikt mindre skillnader mellan regionerna, som det kan hämma utbetalningarna på en aggregerad nivå, om mindre aktiva regioner sitter på pengarna trots att det borde finnas ett behov i deras region. Det är framför allt kommuner (inklusive kommunägda bolag) och s.k. byalag som har tagit del av bredbandsstödet – kommunerna dominerar när det gäller tilldelningen av medel från den regionala strukturfonden, medan byalag har tagit del av mer pengar från övriga stödprogram. Till stor del har bredbandsstödet använts för att anlägga fibernät (passiv infrastruktur) och när det gäller kanalisationsstödet har medlen naturligen avsett anläggning av kanalisation. Vi har inte fått uppgifter om den exakta fördelningen mellan olika nättyper, men vi har blivit informerade om att stödmedlen använts för olika slags nät – framför allt nät till och mellan hushåll och företag och ortssammanbindande nät. De regionala stödprocesserna (kap 4) PTS har till regeringen avrapporterat ett uppdrag att samla in och sammanställa länsstyrelsernas, landstingen i , och samt kommuns och samverkansorganet i läns utveckling inom it-infrastrukturområdet. Här redovisas en sammanfattning av de resultat som PTS presenterat på basis av en webbenkät. *Dessutom har en respondent svarat vet ej. De sju som har svarat ja beräknar att bredbands - strategin ska vara klar . **En respondent har svarat vet ej. ***Två respondenter har svarat vet ej. Inom ramen för vår utredning genomfördes telefonintervjuer med tjänstemän vid nio länsstyrelser och regioner som arbetar med bredbandsfrågor. För att få en bild över den verklighet som möter de byalag som engagerat sig i frågan om bredbandsutbyggnad intervjuades dessutom några företrädare för byalag i och Dessa intervjuer ska ses som ett komplement till det material som PTS samlat rörande regionala aktörers verksamhet på bredbandsområdet, och vårt syfte var att få mer kvalitativa bedömningar av bredbandsverksamheten vid länsstyrelserna och länen. Det samlade intrycket av intervjuerna och det material vi har tagit del av är att bredbandsarbetet i de flesta län funnit rimliga former som på ett positivt sätt leder området framåt, även om länen har löst det konkreta arbetet på olika sätt. I de absolut flesta fallen går samverkan mellan länets olika aktörer bra. Även om det allmänna intrycket är positivt har det enligt vår mening skäl funnits skäl att diskutera åtgärder som syftar till mer enhetliga och effektiva regionala stödprocesser. Värdering av samhällsnytta och kostnader med bredbandsstödet (kap 5) I detta avsnitt görs en bedömning av den kortsiktiga direkta nyttan med stöden och jämför den med de kostnader som är associerade med de projekt som har mottagit stöd. Detta är således en kalkyl som riktar in sig på kortsiktiga intäkter och kostnader och motsvarar de samhällsekonomiska kostnader och intäkter som är förenade med stödet. Resultatet av kalkylen innebär att den kortsiktiga direkta nyttan av stöden till bredbandsutbyggnad inom ramen för landsbygdsprogrammet är lägre än de sammanlagda kostnaderna. Vi konstaterar att en fullständig kalkyl även skulle behöva beakta långsiktiga intäkter och kostnader. Som ovan konstaterats är dock bristen på uppgifter om genomförda projekt en stor utmaning, bland annat när det handlar om att bedöma antal hushåll och företag som tagit del av bredband som en följd av stöden, men även när det gäller kostnads- och intäktsberäkningar. Inom ramen för detta betänkande finns därför inte tillräckligt underlag för att göra en sådan bedömning. En del av problemet ligger i det faktum att höghastighetsbredband först har slagit igenom på den svenska marknaden, vilket naturligtvis försvårar möjligheten att göra bedömningar av de långsiktiga effekterna av investeringar i snabbt bredband. Detta gäller i ännu högre grad en analys av de stödfinansierade projekt som granskas inom ramen för detta betänkande, eftersom den absoluta majoriteten av projekten ännu inte är genomförda och slutrapporterade. Vidare är stöden riktade mot investeringar som inte kommer till stånd på marknadsmässiga grunder, vilket kan indikera att det handlar om projekt med lägre samhällsekonomisk lönsamhet. Motivet för stödet kan då främst handla om att säkerställa tillgång till grundläggande service i alla delar av landet, snarare än om att maximera den ekonomiska avkastningen på investeringen. Vår viktigaste reflektion handlar därför om att det finns stora behov av att underlätta framtida uppföljningar av bredbandsstöden, inklusive uppföljningar av nyttor och kostnader. Det finns härvidlag skäl att använda sig av de metodologiska kunskaper som förvärvats i motsvarande studier i andra sektorer. Det faktum att allt fler projekt med tiden kommer att avslutas, slutrapportera, och därmed förbättra möjligheten att göra uppföljningar är positivt och viktigt i sig, men det krävs också en ökad systematik i det kommande uppföljningsarbetet. Vi menar att våra förslag skapar bättre förutsättningar för framtida uppföljningar av nyttor och kostnader. Det finns mycket som talar för att en mer effektiv hantering av bredbandsstöd framledes kommer att öka nyttan i förhållande till kostnaderna, och det finns mycket som talar för att en mera effektiv hantering av bredbandsstödet de gångna åren hade kunnat medföra ett annat förhållande mellan intäkter och kostnader även på kort sikt, till exempel genom fler anslutna hushåll och därmed högre intäkter. En internationell jämförelse (kap 6) Det konstateras i direktivet till denna utredning att har en modell som, till skillnad från den svenska modellen, är mer centralt styrd. Utredningen ska därför göra en jämförelse mellan de modeller för hantering av stöd till bredbandsutbyggnad som finns i och och peka på för- och nackdelar med respektive modell. För att möta framtidens utmaningar på bredbandsområdet formulerade den finländska regeringen i sin bredbandsstrategi 2008 två konkreta mål: alla ska ha tillgång till bredband på minst /s och alla, åtminstone fler än , ska ha tillgång till bredband på minst /s inom en radie av . Bedömningen i är att utbyggnaden av höghastighetsnät till största delen kommer till stånd på marknadsmässig grund, upp till en befolkningstäckning om . För att nå krävs dock subventioner som ska komma cirka 130 000 hushåll i ännu ej utbyggda områden till del. De projekt som krävs för dessa områden har angivits i så kallade regionala program. Sammantaget omfattar de regionala program- men 800 projekt till ett värde av . Projekten utses av de finländska landskapsförbunden genom en konkurrensutsatt anbudsprocess. Vi bedömer att det finns en del likheter mellan den svenska och den finländska modellen för hantering av bredbandsstöd. Det är i bägge fallen tydligt att modellerna bygger på en kedja av viktiga aktörer på olika organisatoriska nivåer i samhället. Vi ser också likheter på så vis att flera av de framgångsfaktorer som har identifierats i även är relevanta i , exempelvis betydelsen av kommunernas engagemang och vikten av en koppling till den lokala marknaden. När det gäller skillnader mellan de två modellerna anser vi att den grundläggande skillnaden är att den finländska modellen har större inslag av nationell styrning än den svenska modellen. Viktiga parametrar för styrningen av subventionerade bredbandsprojekt framgår tydligt i den finländska bredbandsstrategin, exempelvis hur stor kommunernas del av subventioneringen ska vara och huruvida stödmedel ska öronmärkas till olika län eller inte. Bredbandsstödet behandlas också som ett och samma paket. Vi upplever att det svenska bredbandsstödet på ett annat sätt spretar och innehåller olika stödprogram med i vissa avseenden olika riktlinjer. Det tydligaste exemplet på inslaget av nationell styrning i är att det är den finländska regleringsmyndigheten som genomför de marknadsanalyser som ligger till grund för avgränsningen av stödberättigade områden och därmed fortsatt hantering i processen. Det finns olika modeller för hantering av marknadsanalyser, men vi ser att det finns stora vinster med en högre grad av närvaro från regleringsmyndighetens sida. Där finns en stor kompetens i analysfrågor, som är förmånlig för alla inblandade parter, och det skapar också förutsättningar för att man på den nationella nivån skapar sig en bra helhetsbild över marknaden. Överväganden och analys (kap 7) Vad fungerar bra? Ett genomgående tema i diskussioner kring den svenska modellen för hantering av bredbandsstöd är att det lokala engagemanget lyfts fram som en framgångsfaktor. Många vittnar om att engagemanget för en gemensam sak, i ett byalag, har inneburit ett lyft för bygden. Detta lokala engagemang har således haft positiva effekter som inte bara kan mätas i hur många som har fått tillgång till höghastighetsbredband. Många och viktiga insatser har gjorts på frivillig basis, vilket har inneburit att kostnaderna för det offentliga har kunnat hållas på förhållandevis låga nivåer. Även på den regionala och kommunala nivån har det varit en betydligt högre aktivitetsgrad när det gäller bredbandsområdet. I allt fler län och kommuner tas det fram digitala agendor och/eller bredbandsstrategier. Vi ser mycket positivt på dessa tecken på engagemang och aktivitet, eftersom regionala aktörer och kommuner spelar mycket viktiga roller i hanteringen av bredbandsstöd i – inte bara när det gäller handläggning av ansökningar om bredbandsstöd, utan även i frågor som handlar om strategiskt arbete, samordning och samverkan och stöd till byalag. Var finns utrymme för förbättring? Det finns en problematik kring de förordningar som existerar för de olika stödprogrammen. Utan att föregripa eventuell framtida utformning av den nationella författningsregleringen av statligt stöd till bredbandsutbyggnad, så kan utifrån nuvarande stödsystem konstateras att dessa förordningar framledes behöver uppdateras, för att ligga i linje med kommissionens riktlinjer. I samband med denna uppdatering är det önskvärt om förordningarna så långt möjligt blir likartade. En viktig utmaning är att tillse att ett antal centrala frågor i riktlinjer och förordningar tillämpas på ett enhetligt sätt i landets län. De centrala frågor som här avses är hanteringen av marknadsanalyser, öppenhet och tredjepartstillträde, prissättning, robusthet och driftsäkerhet och affärsmodeller. Med affärsmodeller avses i detta sammanhang i första hand frågor som rör upphandling och förvaltning av näten. I tillämpas en s.k. nedifrån-och-upp-modell för hantering av bredbandsstöd. Det finns dock enligt vår bedömning utrymme för mer av statlig styrning på det här området. På regional nivå upplever man ofta att de regler som ska tillämpas har ett alltför stort tolkningsutrymme och det anses finnas behov av nationella riktlinjer i högre grad. Även för mottagarna av stöden innebär avsaknad av styrning och riktlinjer en utmaning – byalagen har till exempel otillräckliga resurser och kompetens för juridiska avvägningar och marknadsanalyser av den dignitet som kommissionens riktlinjer anger. Med en ökad statlig styrning, i form av riktlinjer för särskilt komplicerade frågor, uppnås därmed vinster på alla nivåer. Det finns betydande skillnader mellan länen. Det handlar om olika arbetsformer för handläggning av stöd, olika sätt att hantera ansökningar och olika modeller för upphandling. Vi ser också att regionerna använder sig av regional samverkan i olika omfattning – en del regioner arbetar i nära och strukturerad samverkan med kommuner och byalag, andra inte. Vårt ingångsvärde i utredningen har varit att hitta en balans mellan regional självständighet, flexibilitet och frihet å ena sidan, och de vinster som kommer av ökad enhetlighet å den andra sidan. Vår bedömning är att det finns ett behov av nationella riktlinjer avseende hanteringen av marknadsanalyser, öppenhet och tredjepartstillträde, prissättning, robusthet och driftsäkerhet, samt affärsmodeller. Ett tänkbart problem, eller i vart fall en utmaning, har att göra med nationella och regionala prioriteringar. Bredbandsutbyggnad kan prioriteras på olika sätt. Vår bedömning är att det är viktigt att så långt möjligt öronmärka de medel som avsatts till bredbandsutbyggnad, eftersom erfarenheten visar att detta minskar osäkerheten kring hur stora belopp som faktiskt är tillgängliga att söka. Relaterat till bristerna i statlig styrning är bristerna i statlig uppföljning. För att kunna göra kartläggningar och analyser på nationell och regional nivå behöver berörda myndigheter i högre grad än tillgång till information om och från projekten. Det finns behov av bättre uppföljning på nationell nivå, vilket underlättas av att all relevant information om stödprojekten lämnas i både ansökan om stöd och i slutrapporter, men det finns också utrymme för förbättring av uppföljningsarbetet på regional nivå. sätt att arbeta med uppföljning på regional nivå är att utgå ifrån regionala digitala agendor och/eller bredbandsstrategier, förutsatt att dessa är utformade på ett sådant sätt att relevant effektmätning och annan uppföljning möjliggörs. Det finns betydande skillnader mellan regionerna, bland annat när det gäller former för samordning. Det uppstår problem när frågor som kräver resurser och kompetens i en stor mängd komplicerade juridiska, administrativa och regleringsmässiga frågor hamnar på stödmottagarna, ofta enskilda byalag som även brottas med ekonomiska och tekniska frågor. Risken är i denna situation stor för felaktigheter, att olika stödmottagare och stödhandläggare tolkar reglerna på helt olika sätt, och att de riktlinjer och regelverk som finns helt enkelt inte följs, vilket i förlängningen bland annat kan leda till att stödmedel betalas ut till mottagare som inte borde få stöd (t.ex. på grund av att det finns potential för en naturligt framväxande marknad i området), att konkurrensen snedvrids och att det samhällsekonomiska utfallet blir dåligt. Vi är övertygade om att samordning och samverkan är framgångsfaktorer, i synnerhet i en så pass decentraliserad modell för hantering av bredbandsstöd som den svenska. På många håll upplevs hanteringen av bredbandsstöd som rörig. Det är många och komplicerade regelverk, stödmedel utbetalas och med olika villkor, och många aktörer är inblandade. Det är också ett digert och svårt arbete för enskilda byalag att ta sig an frågor som marknadsanalyser, villkor för tillträdande tredjepartsoperatörer, prissättning, robusthet och driftsäkerhet, samt upphandlings- och eventuella överlåtelsefrågor. I en så decentraliserad modell för bredbandsstöd som den svenska är lokalt engagemang en framgångsfaktor – om det lokala engagemanget sviktar som en följd av att byråkratin är ogenomtränglig och svårförståelig, och de administrativa och juridiska pålagorna är alltför omfattande, finns risken att modellen tappar en viktig del av sin legitimitetsgrund. En annan viktig del av modellens legitimitet bygger på att hanteringen av bredbandsstöd är anpassad till marknadssituationen och de behov som faktiskt föreligger. Den bärande tanken i kommissionens riktlinjer är också att medlemsstaterna genom att undvika konkurrenssnedvridningar och främja öppenhet ska främja konkurrensen på marknaden, vilket i sin tur ger positiva effekter på den ekonomiska tillväxten. Det har ovan konstaterats att det finns ett behov av bättre uppföljning både på nationell nivå och regional nivå. Det behövs fler och bättre analyser av effekterna av bredbandsstödet, till exempel i termer av antal hushåll och företag som har fått tillgång till bredband som en följd därav, och av hur bredbandsutbyggnaden fördelar sig. Vår bedömning är att det finns behov av en starkare koppling till professionella krafter i det praktiska arbetet med att organisera och genomföra bredbandsprojekt inom län och kommuner. Kommersiella operatörer och stadsnät kan vara exempel på sådana professionella krafter. Även om det lokala engagemanget, som återspeglas i de många byalagen, är mycket positivt finns det en risk att dessa byalag agerar som separata öar, utan tillräcklig koppling till marknadsaktörer eller den kommun i vilken de verkar. En mycket viktig, men svårfångad, del av legitimitetsgrunden för offentligt bredbandsstöd är att det upplevs att stödåtgärderna medför en nytta som överstiger kostnaderna för stödet. Vi konstaterar att detta förhållande i vart fall inte på kort sikt är självklart. Behovet av att effektivisera det system för hantering av bredbandsstöd som har vuxit fram är i detta perspektiv tydligt. Vår bedömning när det gäller fördelning av stödmedel till regionerna är att det även framledes bör vara en öronmärkning av stödmedel till olika regioner, men att fördelningsprincipen också bör innehålla en incitamentsskapande mekanism. Den fördelningsmodell som används inom exempelvis landsbygdsprogrammet är dock inte tillämplig på de regionala strukturfondsprogrammen, som har ett annat upplägg och en annan programlogik än övriga stödformer. Konsekvenser (kap 9) Konsekvenser på sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. är det en självklarhet att den digitala tekniken är en grundpelare i det moderna samhället, vare sig man bor i storstad eller på landsbygd. En bra digital infrastruktur i alla delar av landet är därmed en förutsättning för att upprätthålla sysselsättning och ha tillgång till en bra service i alla delar av landet. De förändringar av formerna för bredbandsstöd som vi föreslår kommer enligt vår bedömning att förbättra möjligheten för landsbygdsområden att få tillgång till bra bredbandskapacitet. Konsekvenser för små företag Olika former av it-lösningar möjliggör för småföretag att lättare nå nya marknader, uppnå lägre kostnader, förbättra intern och extern kommunikation, förenkla samarbete och koordinera produktionen. Prövning av det offentliga åtagandet Vi menar att våra förslag, vilka i huvudsak innebär att genom tydligare riktlinjer uppnå en något skärpt statlig styrning och uppföljning av bredbandsstödet, inte påverkar omfattningen av det statliga åtagandet nämnvärt. Förslagen underlättar för marknadsaktörer, länsstyrelser, regioner, kommuner och byalag att agera i frågan om bredbandsutbyggnad. uppgår kostnaderna, till följd av våra förslag, till . Vårt förslag innebär att de som används för att administrera medfinansieringsverksamheten även fortsättningsvis ska tillföras myndigheten på årlig basis. Denna lösning innebär att det inte finns behov av att tillföra ytterligare statliga medel för att finansiera våra förslag. Vi bedömer dessutom att det tillkommande ansvaret för länsstyrelserna och regionerna är marginellt och inte motiverar resurstillskott från statens sida. uppgår kostnaderna, enligt våra förslag, till . Utöver de som nämns ovan uppstår ett behov av en engångskostnad för att finansiera PTS initiala arbete med en s.k. byanätskarta. Vi föreslår att denna engångskostnad, på , tillförs PTS i samband med budgetpropositionen . och i vart fall till 2020 föreslår vi också att de regionala aktörer som omfattas av ett beslut om bredbandskoordinatorer, i enlighet med vårt förslag, tillförs finansiering som uppgår till . Förutsatt att beslut fattas bör regeringens budgetproposition innehålla en sådan kostnadspost. Eftersom kostnaden för byanätskartan bedöms vara av engångskaraktär kommer den totala kostnaden för våra förslag att , och i vart fall till 2020, uppgå till . Denna blygsamma ökning av det statliga åtagandet bidrar till att underlätta för marknadsaktörerna och de offentliga aktörerna att verka på bredbandsområdet. 1Utredningens uppdrag, avgränsningar och genomförande