sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — inte kunnat genomföras p.g.a. brist på fordon för persontrafik, särskilt vad gäller moderna motorvagnståg. och har kunnat använda sig av äldre personvagnar och (i fall) dragkraft från . har importerat ett flertal moderna lok för användning till såväl godstrafik som persontrafik. Enligt vissa aktörer har tillkomsten av Railpool, ett europeiskt vagnbolag baserat i , bidragit till att minska problemet med tillgång till fordon för persontrafik. MTR Express och Citytåg tycks ha löst sin fordonsförsörjning om än på olika sätt. Det faktum att de tidigare trafikhuvudmännen fick statsbidrag på totalt anses fortfarande utgöra ett problem för fordonsmarknaden, särskilt när de används i stor-regionala trafik- system som kan minska underlaget för kommersiell persontrafik. Eventuellt skulle fordonen som körs i den regionala trafiken kunna meranvändas av andra aktörer, men som har nämnts i kapitel 4 har det ansetts stå i konflikt med den kommunala kompetensen. Transitio har inte rätt att hyra ut till någon annan än sina aktieägare och de regionala trafikhuvudmännen får enligt uppgift mycket sällan frågor om fordonsuthyrning från externa aktörer. Finansiering av fordonsinköp via vanliga kanaler (banker) kan vara problematisk, särskilt för mindre aktörer. Även finansiering till ombyggnad av fordon har lyfts fram som ett problem, särskilt när det gäller ombyggnad för att klara att köra på ERTMS-banor (se ovan). En synpunkt som också framförs när det gäller fordonen är vilka krav som kan och bör ställas på de fordon som används i (mot bakgrund av ), särskilt i syfte att minska slitaget på infrastrukturen och risken för trafikstörningar. En del trafikutövare har investerat i ny teknik, s.k. autodrop, för att minska risken för kontaktledningsbrott, men något krav på detta finns inte. Fordonstillverkare har påpekat ett behov av att (exempelvis i samverkan mellan fordonsägare) utveckla upphandlingen av fordon för att skapa bättre förutsättningar och incitament till kostnads- effektiv produktion och leverans med eliminering av onödiga kostnader. Tillförlitlighetsaspekten, kvaliteten i tågföringen, är viktig för järnvägens konkurrenskraft och för kundnöjdheten. Enligt kan järnvägsföretagens merkostnader för förseningar och andra störningar skattas till , d.v.s. ungefär lika mycket som de betalar i banavgifter. Någon ersättning för merkostnader till följd av infrastrukturstörningar betalar inte , men en tillsatt utredning, JU 2013:13 Om en modern reglering av person- och godstransporter på järnväg, ska med koppling till eventuella anslutning till COTIF studera möjligheterna att införa en regressrätt även i inrikes trafik. Enligt den reglering som gäller för internationell trafik enligt COTIF ansvarar infrastruktur- förvaltaren för vissa skador som beror på infrastrukturen och som drabbar transportören eller dennes personal vid nyttjandet av infrastrukturen, oavsett om fel eller försummelse föreligger. Transportören ansvarar på motsvarande sätt för vissa skador som orsakats av det transportmedel som använts och som drabbar infrastrukturförvaltaren eller dennes personal. Därutöver är infrastrukturförvaltaren ansvarig för ekonomisk skada som drabbat transportören till följd av skadestånd som denne ska betala enligt COTIFs regler för person- eller godsbefordran. Regleringen i COTIF som avser internationell trafik innehåller således rätt till återkrav, s.k. regressrätt för transportören i förhållande till infrastrukturförvaltaren. COTIF innehåller även en bestämmelse om reglering av ansvar för förlust eller skada som motparten orsakats genom försening eller driftsstörning. Denna reglering är dock frivillig. Förutom att utreda om ska ansluta sig till COTIF 1999 och därmed införa denna reglering i ska utredningen 2013:13 överväga om inte en mer omfattande regressrätt än COTIFs ska införas för nationell trafik. är ingendera lagstadgad i . De kvalitetstyrningsavgifter som infördes i och med tågplan 2012 anses inte utgöra tillräckliga styrmedel, även om de åtminstone inledningsvis gav vissa effekter i järnvägsföretagens verksamhet. Avgifterna utgår vid avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal överenskommet nyttjande av infrastrukturen och kan ses som ett i förväg bestämt vite. Dessa avgifter syftar inte till att kompensera för skada utan till att påverka hur verksamheten utförs i syfte att höja kvaliteten och minska störningar. Sammantaget omsatte systemet med kvalitetsavgifter endast 30 miljoner under tågplan 2012 men har också inneburit att många trafikföretag behöver låta någon anställd ägna sig åt att kontrollera uppgifter om störningar mer eller mindre på heltid, eftersom orsakskodningen ofta uppfattas som felaktig vad gäller ansvarig part. har nämnts som ett land som tillämpar en väsentligt mer utvecklad modell för kvalitets- styrning via ekonomiska styrmedel. En ökad möjlighet till regressrätt har också efterfrågats av trafikutövarna. I diskussionen kring störningar har det väckts ett antal frågor och förslag kopplade till hur de negativa effekterna av störningar ska kunna minimeras eller begränsas. En sådan fråga är möjligheten för att behålla vissa banor (som annars kan vara föremål för nedläggning) i syfte att ha tillgång till dem för omledning vid en större skada på den primära infrastrukturen. En relaterad fråga är om det bör finnas lager av reservdelar för infrastruktur eller reservfordon inom visst avstånd från bansträckor med viktiga trafikflöden. Vidare diskuteras hur kompatibilitet mellan fordon (t.ex. för ihopkoppling och bogsering) kan säker- ställas på en marknad med många aktörer så att det är möjligt för dem att hjälpa varandra när någon får problem med sina fordon. Det finns redan en lagstadgad skyldighet för olika operatörer att samråda med andra aktörer som verkar inom samma järnvägsnät så att det säkerställs att gemensamma risker hanteras på ett betryggande sätt,6 men från resenärsorganisationer har det påpekats att trafikföretagen sällan lever upp till detta. Ett särskilt område är möjligheten att vid störningar och inställda tåg kunna åka vidare med ett annat trafikföretag enbart med hjälp av uppvisande av den ursprungliga biljetten. Det finns system för att cleara den typen av transaktioner mellan trafikföretagen på ett sätt så att besvären för resenären minimeras, men kanske används de inte i tillräcklig omfattning. En del liknande frågor, som exempelvis öppethållande av stationer vid störningar löstes som följd av vinterproblemen 2009/10 och 2010/11 och görs numera gemensamma beredskapsplaner. Flera frågor om störningsminimering återstår 6 8 § Järnvägsstyrelsens föreskrifter JvSFS 2007:1. Resenärsorganisationer har lyft fram samarbetet mellan trafikföretagen i som ett föredöme på området. Vissa godstransporter som går på järnväg låter sig svårligen överföras till väg. Det är fallet bl.a. vad avser vissa tyngre transporter viktiga för svensk exportnäring. Detta till trots finns alltjämt inte tillräckligt utvecklade modeller för att skatta de ekonomiska konsekvenserna av störningar i godstrafiken, vilket enligt bl.a. godstransportköparna kan leda till missriktade insatser och underprioritering av störningar som främst drabbar gods- transporter. När det blir störningar måste resenärer och godskunder kunna få tillförlitliga besked som medger möjlighet att begränsa skador och ta beslut om alternativa transportmöjligheter. föreligger problem med att få informationen att fungera i samband med trafikstörningar. Kvaliteten på den information som lämnas behöver förbättras. Vem som är ansvarig för ett fel är för resenären oftast ointressant. När situationen kan antas vara återställd är desto viktigare. Här kan det återigen finnas anledning att ta lärdom av utländska exempel som t.ex. den nederländska modellen med närhet mellan operatörer och trafikledning. I det operativa läget har följt riktlinjen att rättidigt tåg har företräde, om inte trafikläget uppenbarligen motiverar annat. Det är en princip som har börjat ifrågasättas eftersom den, om den tillämpas strikt, kan leda till avsevärda merförseningar för ett tåg som drabbats av en initial försening, särskilt om det handlar om ett fjärrtåg som under sin resa ska passera genom flera regionaltågssystem. har försök inletts i syfte att finna mer flexibla riktlinjer. Det har framförts att administrationen i det operativa läget uppfattas som tung. Administrationen har sin grund i säkerhets- regleringen. I samband med störningar i trafiken kan det bli aktuellt med omledning. Administrationen vid omledning, då nya tågnummer tilldelas, har lyfts fram som onödigt byråkratisk och frågan har väckts om det inte borde vara möjligt att i som i använda samma tågnummer även vid omledning. 7.9.5Lönsamheten och de statliga företagen Den svenska järnvägsbranschen karakteriseras av att de flesta verksamma företag på operatörssidan, och därmed branschen som helhet, har en låg lönsamhet. En studie som genomförts 2012 av Grufman på uppdrag av visar att godstrafikoperatörerna sammantaget gick med en förlust på (ett tapp på och i en förlustposition ), medan persontrafikoperatörerna redovisade en förlust på (ett tapp på 1 mrd ). Låg lönsamhet i branschen är egentligen inget nytt, utan har varit ett återkommande problem . Problemet har ofta varit mer uttalat i godstransportbranschen, som generellt är mer konjunkturkänslig än persontrafiken. Vad som också kännetecknar det svenska järnvägssystemet är en fortsatt stark roll för statliga företag, som verkar mer eller mindre i konkurrens med andra privata aktörer. Till detta kommer en stark närvaro från andra länders statliga eller halvstatliga företag. Problemet med branschens låga lönsamhet har lyfts av flera aktörer. Många företag vittnar om en högre kostnadsbörda i form av högre banavgifter, avgifter för Transportstyrelsens verksamhet, samt sist men inte minst högre administrativa kostnader för anpassning till nya regelverk. De besvärliga vintrarna 2009/10 och 2010/11 innebar såväl höga merkostnader som minskade intäkter för många företag. Den finansiella krisen slog hårt mot godstransportbranschen, med mycket kraftiga volymminskningar 2008-2009 medan persontrafiken var relativt opåverkad. Vidare innebär brister i infrastrukturen fortsatta merkostnader i samband med störningar. situation har pekats ut som särskilt problematisk (och då inte av ). Genom att den dominerande godsaktören i följd inte kunnat visa vinst, och ibland varit tvungen att möta vikande volymer med hård priskonkurrens, skapas enligt vissa aktörer ett läge där prisbilden på järnvägs- transporter inte är långsiktigt hållbar. Rent generellt tycks många godsoperatörer ha svårt att ta tillräckligt betalt för sina tjänster, delvis p.g.a. en hård konkurrens från andra transportslag. Dessutom finns en inbyggd känslighet för plötsliga händelser eller avbrott i trafiken som kan ge höga merkostnader och/eller uteblivna intäkter. En aktör menar att grundproblemet är en oförmåga att i tillräcklig grad ta hänsyn till järnvägstrafikens inneboende risker och att prissätta sina tjänster därefter. Priserna sätts istället utifrån ett bästa-möjliga-scenario, d.v.s. en situation där trafiken förväntas flyta utan problem eller störningar. Det finns vidare en kritik mot hur staten hanterar sitt engagemang i sektorn genom de statliga järnvägsföretagen. En del menar att det saknas en konsekvens från statens sida och en tydlig idé om vad man vill åstadkomma genom det statliga ägandet. Utomlands, men även på hemmaplan, möter svenska järnvägs- företag, såväl de statliga som de privata, starka statliga företag som ofta har ett mycket tydligare och starkare stöd från sina ägare. Den som vill bedriva trafik på järnväg måsta ansöka om tillstånd från Transportstyrelsen i form av bl.a. licens och säkerhetsintyg. Verksamhetsutövarna ska ha egna säkerhetsregler och risker i verksamheten ska hanteras i respektive verksamhetsutövares säkerhetsstyrningssystem. För att organisera, men inte själv utföra, järnvägstrafik krävs tillstånd i form av auktorisation. Vidare krävs tillstånd för att driva och förvalta infrastruktur eller spåranläggningar. Den som är eller har utbildat sig till förare av tåg ska ha ett förarbevis som styrker att han eller hon uppfyller vissa minimikrav avseende t.ex. utbildning och medicinsk lämplighet. Transportstyrelsen utfärdar sådana förarbevis, som kompletteras med intyg från järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare med uppgifter om var föraren har rätt att köra och med vilka typer av fordon. Transportstyrelsen fungerar även som tillståndsgivare till utbildningsanordnare, läkare och psykologer. Transportstyrelsen beslutar även om tillstånd för s.k. underhållsansvarig enhet med ansvar för underhåll av godsvagnar. Transportstyrelsen utövar även tillsyn över säkerheten på bl.a. järnväg. Huvudinriktningen på Transportstyrelsens säkerhetstillsyn är att se till att olika verksamhetsutövare har en fungerande säker- hetsstyrning, det vill säga att de själva upptäcker och korrigerar fel och brister som annars riskerar att leda till olyckor. Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska rapportera olyckor och tillbud till Transportstyrelsen samt lämna in en säkerhetsrapport till myndigheten. Kravet på denna rapportering grundas på säkerhetsdirektivet. Uppgifter ska samlas in och sammanställas samt analyseras av säkerhetsmyndigheten. Transportstyrelsen lämnar i sin tur en rapport om utvecklingen i fråga om säkerhet inom järnvägssystemet till ERA. I kapitel 6 har jag redovisat hur säkerheten på järnväg utvecklats i . Den rapportering som Transportstyrelsen lämnade 2011 avseende uppgifter om bl.a. olyckor föranledde ERA att rikta en fråga till Transportstyrelsen. Eftersom rapporteringen avvek väsentligt önskade ERA få information om de bakomliggande orsakerna. Någon djupgående analys av det ökade antalet olyckor har Transportstyrelsen inte gjort, men myndigheten har anmält ett antal olyckor och tillbud vid arbete i spår till (), vilket bidragit till den påbörjade temautredning som redan nämnts tidigare. Enligt järnvägslagen ligger ansvaret för verksamheten på järnvägsföretag respektive infrastrukturförvaltare. I en av SHK tillhandahållen rapport framgick att ingen av de aktörer som var inblandade i den olycka som studerats ansåg sig vara ansvarig. SHK har framfört att den anser att Transportstyrelsen utöver att granska järnvägsföretags rutiner för att systematiskt hantera risker även bör granska att rutinerna följs och fungerar. Från annat håll har jag fått frågan vad det innebär att bedriva verksamhet och vilket ansvar som är förenat med detta respektive vilket ansvar, om något, tillsynsmyndigheten har. Det gäller även den tillsyn som utförs och hur uppföljning sker av tidigare påtalade brister. Verksamhetsutövarnas säkerhetsstyrningssystem ska innefatta rutiner och hantering i fråga om gemensamma risker. Det har dock framkommit att verksamhetsutövarna inte har någon klar bild av vad som är att anse som en gemensam risk. I sammanhanget uppkommer frågan om hur erfarenheter av olyckor och tillbud tas till vara. En av de händelser som lyfts fram är ett tillfälle där resenärer fått vänta på att bli evakuerade p.g.a. att det var svårt att få fram en vagn med ett koppel som passade. Innan man kan ta en infrastruktur, ett fordon eller ett tekniskt system i drift måste man ha Transportstyrelsens godkännande, vilket innebär en kontroll mot gällande regler och säkerhetskrav, samt att det säkerställs att olika delsystem kan användas till- sammans utan risk för skador eller olyckor. När ansökan avser ett delsystem som omfattas av TSD ska den sökande anlita ett s.k. anmält organ. För fordon gäller kraven på godkännande både nya, importerade och väsentligt ombyggda fordon. Även för väsentligt ombyggda spåranläggningar eller tekniska system krävs nya god- kännanden. Som redovisats i kapitel 5 har det inom EU under ett drygt decennium pågått arbete för att ta fram regler i syfte att harmonisera tekniken och godkännandeprocessen. finns anmälda organ, utsedda organ, granskare m.fl. som deltar i denna process. Det har inneburit att Transportstyrelsens roll i godkännandeprocessen har ändrats. Reglering under den s.k. testfasen, d.v.s. innan ett fordon är slutligt godkänt, hanteras genom delvis nationella regler, i genom s.k. tillfälligt godkännande. Generellt är inställningen att Transportstyrelsens sätt att arbeta med godkännandeprocessen fungerar väl, även om person- beroendet ibland lyfts fram som något negativt. Det har också kommit synpunkter på Transportstyrelsens handläggning och beslutsfattande samt underlag. Dessa synpunkter har varit inriktade på säkerheten och att den granskning som sker inte i tillräcklig grad beaktar denna. Transportstyrelsen har även rollen som regulator vilket innefattar att pröva tvister, utöva tillsyn och marknadsövervakning. När det gäller regulatorrollen uppfattas Transportstyrelsen som osynlig. Den för regulatorn viktiga uppgiften att ta del av vad som försiggår på marknaden i syfte att fånga upp signaler och reflektera över hur negativ utveckling på marknaden kan förhindras tar inte Transportstyrelsen . Möjligen kan detta skyllas delvis på en otydlig reglering. Så som järnvägslagen är utformad blir innebörden att verktygen för Transportstyrelsen som regulator att agera ex ante, d.v.s. innan ett otillbörligt agerande materialiserat sig, i princip är obefintliga. Den rätt att på eget initiativ besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaden för järn- vägstransport som återfanns i direktiv /12/EG då järnvägs- lagen togs fram, är i och för sig så vid att den därigenom kan vara svår att införa i lagstiftning. Artikeln har ersatts av artikel 28 i SERA-direktivet. Pågående arbete inom med att införa detta direktiv kan leda till ett visst tydliggörande av regulatorns befogenheter i detta avseende. En rapport som Transportstyrelsen tagit fram avseende järnvägsföretags förutsättningar vid nyetablering på marknaden kan ses som ett tecken på att Transportstyrelsen tagit till sig av kritiken om att vara svag när det gäller marknadsövervakning. En av Transportstyrelsens huvuduppgifter är att ansvara för regel- givning. Utrymmet för nationell reglering är på järnvägsområdet begränsat och det kommer, om fjärde järnvägspaketet antas, att bli ytterligare begränsat. Därför berör också synpunkterna på regel- utvecklingen i första hand det arbete som utförs av och tillsammans med EU:s myndigheter, och ansluter till vad som delvis redan behandlats i kapitel 5. Syftet med att inrätta inom järnvägs- området var att denna bl.a. skulle bistå kommissionen med teknisk sakkunskap och genom säkerhet och ökad driftskompatibilitet förbättra järnvägens konkurrenskraft. På uppdrag av kommissionen har ERA organiserat och lett arbetet i ett antal arbetsgrupper som utarbetat förslag till lagstiftning. Resultatet av detta arbete är ett stort antal rättsakter. –2013 har ERA presenterat förslag till drygt 60 rättsakter, främst inom driftskompatibilitets- men även inom säkerhetsområdet. Regleringen är delvis mycket detaljerad, vilket leder till behov av regelbunden översyn och förändring. I sin roll som säkerhetsmyndighet arbetar Transportstyrelsen med att ta fram, utveckla och förvalta olika typer av regler för järnvägsrelaterad verksamhet. En viktig del av detta arbete sker inom ramen för EU-samarbetet och ERAs arbetsgrupper. I dessa arbetsgrupper deltar Transportstyrelsen i utarbetandet av förslag till nya eller reviderade regler. För att fånga upp hur branschen ser på dessa regler anordnar Transportstyrelsen det s.k. till vilket representanter för branschen inbjuds. Transportstyrelsen representerar även vid de möten i säkerhets- och driftkompatibilitetskommittén (RISC) där omröstning om de framtagna reglerna sker. Transportstyrelsen representerar även i den regelutveckling på marknadsområdet som sker under kommissionen avseende SERA-direktivet och deltar i SERAC. Det ställer relativt stora krav på verksamhetsutövarna att hålla sig informerade om den reglering som tas fram inom EU. Synpunkter har lämnats avseende svårigheten att hinna med i regelutvecklingen men i också i fråga om de ökade kostnader den medför. Det har beräknats att mer än hälften av alla administrativa kostnader för svenska företag är en följd av . Det innebär att bra arbetsmetoder är av stor betydelse vid utformande av regler. Kommissionen har tagit fram en strategi för bättre lagstiftning. Det får betraktas som viktigt att i regelutvecklingsarbetet bevaka att kommissionen följer dessa riktlinjer, som bl.a. innebär att konsekvensanalyser måste tas fram i samband med förslag till reglering. I fråga om de förslag till reglering av driftskompatibilitet och säkerhet som ERA presenterar ska ERA göra kostnadsnytto- analyser. Ett illustrativt exempel gäller register, som ERA har i uppgift att upprätthålla. har ERA tagit fram förslag på inrättandet av 18 register för järnvägen. Syftet bakom dessa register är dock i vissa avseenden oklart vilket föranlett ERA att utföra en studie. I samband med denna har framkommit att det inom luftfarten inte finns några krav på motsvarande register. Otydligheten kring registrens syfte och hur kostnaderna för registren ska bäras, har föranlett en medlemsstat att yrka på moratorium i fråga om ytterligare register till dess att det klargjorts vad de som redan finns ska användas till och vem som ska bära kostnaderna för dem. Det kostar pengar att rapportera, och att undvika onödiga administrativa kostnader är en del i kommissionens egen strategi för en bättre lagstiftning på EU-nivå. Detaljerade regler innebär en risk för att den tekniska utvecklingen på området hämmas. Ett delsystem eller en komponent kan inte godkännas om den inte uppfyller kraven i TSD och möjligheterna till undantag är mycket begränsade. Det innebär att onödigt detaljerade krav kan bli mycket kostnads- drivande. Det har även framkommit synpunkter på regel- utvecklingen och på regler som i vissa fall anses svåra, eller omöjliga att efterleva eftersom de förutsätter en teknikutveckling som ännu inte föreligger. Därutöver har framkommit att konsekvenser av vald reglering för operatörer inte alltid beaktats. Det förekommer i vissa fall brister i överensstämmelse mellan rättsakter. Det har också hänt att laglig grund för förslag som ERA eller kommissionen tagit fram saknats. Inom EU:s lagstiftnings- process finns inte en funktion som det svenska Lagrådet, vars uppgift bl.a. är att granska rättsakters överenstämmelse med annan nationell lagstiftning. Efter omröstning i RISC sänds visserligen de förslag till beslut som kommissionen avser att fatta till medlems- staterna för att dessa ska kunna påtala om rättsakten står i strid med fördraget, men p.g.a. dessa rättsakters tekniska komplexitet torde få medlemsstater, om någon, anmäla hinder mot antagande. Dessutom sker detta i ett mycket sent skede av processen. Det gör att det är viktigt att bevaka de förslag som tas fram genom ERA såväl ur laglighets- som i ekonomiskt hänseende. En sådan granskning måste göras . Att vänta med att lägga fram synpunkter till dess att förslagen tas upp i RISC för omröstning är . En bättre lagstiftning inom detta område kräver därför att fler kompetenser än är fallet granskar förslagen i samband med att de tas fram. 7.11Trafikverkets roller och det strategiska ansvaret i järnvägssektorn av har, inte minst genom sina trafikslags- övergripande funktioner, ett flertal olika roller. Verket ska bl.a. ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för alla trafikslag, ansvara för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar, verka för en grundläggande tillgänglighet i den inter- regionala kollektivtrafiken, och verka för ett samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem.