sou · H1B365 · 2013-09-16 00:00:00 — I 7 kap. 9–11 §§ LBF finns bestämmelser om ett kreditinstituts kvalifi- cerade innehav av aktier eller andelar i andra företag än kreditinstitut, företag för elektroniska pengar, värdepappersföretag, finansiella institut, anknutna företag och försäkringsföretag inklusive åter- försäkringsföretag. Regleringen har utgjort förebild för motsvarande reglering för värdepappersbolagen i 7 kap. 7–9 §§ LVM.23 Bestäm- melserna baseras på artiklarna 120–122 kreditinstitutsdirektiv. Dessa artiklar har i omarbetat skick överförts till CRR. Mot denna bakgrund bör bestämmelserna i 7 kap. 9–11 § LBF och 7 kap. 7– 9 §§ LVM upphävas. Krav på ett instituts kapitalbas Av 9 kap. 3 § LBF framgår att ett kreditinstituts kapitalbas inte får understiga det startkapital som krävdes när rörelsen påbörjades. I 15 § lagen (2004:298) om införande av lagen (2004:297) om bank- och 22 I 1 kap. 12 § försäkringsrörelselagen (2010:2043) definieras ett försäkringsholdingbolag som ett moderföretag som inte är ett försäkringsföretag, en utländsk försäkringsgivare eller ett blandat finansiellt holdingföretag enligt 1 kap. 3 § 3 lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat och vars huvudsakliga verksamhet är att förvärva och förvalta andelar i dotterföretag som uteslutande eller huvudsakligen är försäkringsföretag eller utländska försäkringsgivare. 23 Se prop. 2006/07:115 s. 360 och 576. Genomförande av CRR i nationell rätt m.m. finansieringsrörelse finns särskilda regler om vad som vid tillämp- ningen av 9 kap. 3 § LBF ska gälla för sådana kreditmarknadsföretag som beviljats tillstånd trots att företagets kapitalbas för tillståndsbeslutet inte uppfyllde kravet på startkapital. Motsvarande bestämmelser om ett värdepappersbolags kapitalbas återfinns i 3 kap. 7 § andra stycket LVM och punkten 7 i övergångsbestämmelserna till denna lag. Bestämmelserna om startkapital för pågående verksamhet baserar sig på artikel 10 direktiv som överförts till artikel 93 i CRR. Bestämmelsen äger tillämpning på både kreditinstitut och värdepappers- företag. Mot denna bakgrund bör den nationella regleringen för sådana institut upphävas. 5.5CRR:s tillämpning på fondbolagen Utredarens förslag: Fondbolag och förvaltare av alternativa investeringsfonder som är skyldiga att tillämpa bestäm- melserna om kapitalkrav i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar, bör även åläggas att tillämpa motsvarande kapitaltäckningsregler som gäller för värde- pappersbolag. Skälen för utredarens förslag: utgörs av ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd att driva fondverksamhet. Med fondverksamhet avses att förvalta investeringsfonder, försälja och inlösa andelar i fonden och därmed sammanhängande administrativa åtgärder. Regler för fondbolagen återfinns i första hand i lagen (2004:46) om värdepappersfonder. Enligt denna lag är fondbolag som utför diskretionär portföljförvaltning skyldiga att uppfylla de kapitalkrav som gäller för värdepappersbolag och de bestämmelser i kapitaltäckningslagen som i övrigt är tillämpliga för ett värdepappers- bolag med motsvarande verksamhet (se 2 kap. 10 och 10 a §§ lagen om värdepappersfonder).24 ska tillämpa bestämmelserna om finansiella företagsgrupper i kapitaltäckningslagen (se 2 kap. 10 a § andra stycket och prop. 2005/06:45 sid 122). På motsvarande sätt innehåller 7 kap. 6 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder bestämmelser som ålägger förvaltare med tillstånd enligt 3 kap. 2 § samma lag att ha 24 Se även prop. 2002/03:150 s. 174. Genomförande av CRR i nationell rätt m.m. det eventuella ytterligare kapital för kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker som enligt lagen (2006:1371) om kapital- täckning och stora exponeringar gäller för ett värdepappersbolag med motsvarande verksamhet. Enligt utredarens uppfattning bör CRR och CRD 4 inte föranleda någon principiell förändring i fråga om vilka regler som fondbolagen och förvaltare av alternativa investeringsfonder ska tillämpa i fråga om kapitalkrav m.m. Principen om att även dessa företag ska tillämpa de regler om kapitalkrav som gäller för värdepappersföretag med mot- svarande verksamhet, bör således kvarstå. Nuvarande hänvisningar i lagen om investeringsfonder och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder till kapitaltäckningslagen, bör därför ändras till den reglering som ersätter nuvarande kapitaltäckningsregler. Utredarens förslag: CRR bör i avvaktan på ytterligare över- väganden även äga tillämpning på med undantag för reglerna om stora exponeringar. Skälen för utredarens förslag: Av artikel 2 kreditinstituts- direktiv anges att bestämmelserna i direktivet inte äger tillämpning på . Möjligheten att undanta har inte införts i svensk rätt, utan kapital- täckningslagen äger tillämpning även på Svenska skeppshypoteks- kassan. Det svenska undantaget för har överförts till CRD 4 (artikel 2.5 [22]), vilket innebär att CRR inte är direkt tillämplig på . Det krävs därför en särskild nationell reglering för detta institut. Det ryms emellertid inte inom ramen för utredarens uppdrag att utvärdera vilka regler som i denna del ska gälla. I avvaktan på att sådana överväganden har gjorts, bör alltjämt stå under någon form av reglering i fråga om kapitalkrav m.m. Utredaren föreslår därför att det i lag införs en bestämmelse som anger att CRR ska äga tillämpning på , med undantag för bestämmelserna om stora exponeringar (jämför 7 kap. 1 § kapitaltäckningslagen). 6 Val av myndigheter Direktivet och förordningen inför ett antal nya makrotillsynsverktyg för att förebygga och motverka systemrisker i det finansiella systemet. Makrotillsynsverktygen avser att hantera både cykliska och strukturella systemrisker. Medlemsstaterna ska för flera av dessa verktyg utse en ansvarig myndighet. Det kan antingen vara tillsynsmyndigheten eller en särskild utsedd myndighet. Enligt kommittédirektivet ska utredaren analysera vilken behörig myndighet som bör ges uppdraget att vara den utsedda myndigheten att på nationell nivå fastställa den kontracykliska kapitalbufferten. Val av myndigheter blir dock även aktuellt för direktivets systemrisk- buffert och kapitalbuffertar för systemviktiga institut samt för förordningens makrotillsynsåtgärder enligt artikel 458 CRR. Kommittédirektivet ger även utredaren i uppdrag att i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för utredningsuppdraget, samt även samråda med berörda utredningar, såsom (Fi2011:02). Finanskris- kommitténs förslag på ny struktur för makrotillsynsfrågor utgör där- med en viktig utgångspunkt för analysen av vilka myndigheter som ska utses som ansvariga för de olika kapitalbuffertarna. har bl.a. som uppgift att ge förslag till en ny struktur för makrotillsynsfrågor. Den har i sitt delbetänkande (SOU 2013:6) gett förslag på en ny organisatorisk struktur för makrotillsyn. Denna struktur innebär i princip att nuvarande samverkansråd för makrotillsyn, som inrättats av och , lagregleras samt kompletteras med externa representanter och möjlighet för att delta som observatör. ska verka för ökad kunskap om systemrisker och för utveckling av makrotillsynsverktyg samt analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lämpliga åtgärder. Ansvaret för respektive makrotillsynsverktyg läggs emellertid på befintliga myndigheter. Kommittén tar dock inte i sitt delbetänkande ställning till hur verktygen ska fördelas mellan befintliga myndigheter. Det förs dock ett resonemang kring de olika verktygen som delvis redovisas nedan. Kommittén anser av främst realpolitiska skäl och resursskäl att det inte är lämpligt att anförtro regeringen makrotillsynsuppgiften. har alltså funnit att både och bör få ett uttalat ansvar för makrotillsyn med krav på sig att samverka i dessa frågor. Kommittén tar upp frågan om att skapa en ny myndighet för makrotillsyn, men finner bl.a. att det inte är effektivt från ett samhällsekonomiskt perspektiv att skapa en ny myndighet för dessa uppgifter. Kommittén anför att det är svårt att hitta en rimligt fungerande balans mellan resurseffektivitet, integritet och tydlighet med en ny myndighet. En lösning med ett särskilt beslutsorgan inom en myndighet avfärdas också på den grunden att det riskerar att skapa oklarhet utåt och problem kring tydlighet beträffande ansvaret. Kommittén finner alltså att och bör samverka i fråga om makrotillsyn inom ramen för det lagreglerade makrotillsynsrådet. När det gäller själva utövandet av respektive makrotillsynsåtgärd faller således ansvaret, enligt kommitténs förslag, på befintliga myndigheter. Kommittén bedömer att både och har förutsättningar att axla det ansvaret. Kommitténs lösning medför att den myndighet som tilldelats ansvaret för ett makrotillsynsverktyg också självständigt ska fatta beslut om tillämpning av detta verktyg. Kommitténs stånd- punkt innebär att för varje nytt verktyg som utvecklas och införs, ska ställning tas till om det är eller som ska besluta om tillämpningen av verktyget. ska det också införas ett tydligt krav på att myndigheten ska samråda med den andra myndigheten inför ett beslut om tillämpning av verktyget. gör i sin bedömning åtskillnad mellan struktu- rella och cykliska makrotillsynsåtgärder. De strukturella verktygen, dvs. verktyg och åtgärder av, i princip, permanent karaktär som primärt tar sikte på finanssektorns strukturförhållanden och de systemriskaspekter dessa för med sig, kan i grunden, enligt kommittén, ses som en vidareutveckling av den traditionella finansiella regleringen och tillsynen. Detta eftersom analysen och bedömningen måste grundas på hur olika specifika makrotillsynsinstrument och olika institutionella lösningar fungerar och samspelar. Man kan alltså säga att analysen utgår från vad som kan kallas mikroförhållanden, och att det också är mot den nivån som åtgärder primärt kommer att riktas. Mot den bakgrunden anser kommittén att den typen av beslut och åtgärder bör hanteras av . Den andra huvudtypen av makrotillsynsåtgärder, cykliska verktyg, har sitt fokus på dynamiska eller cykliska risker. Åtgärder av det slaget måste, enligt kommittén, naturligen och mycket påtagligt ses i relation till – och i hög grad genereras av – det makroekonomiska förloppet. Det kan konkret handla om faktorer som aggregerad kredittillväxt, BNP-utveckling och tillgångspriser. Kommittén anser att kom- petensen att följa och analysera dessa aspekter på utvecklingen i högre grad finns inom än inom . betonar i sina slutsatser att det i realiteten i de enskilda fallen sällan kommer att vara helt uppenbart till vilken kategori ett visst verktyg ska hänföras, och vem som därmed bör ha ansvaret. Det beror på att strukturella och cykliska faktorer i praktiken kan vara nära sammanflätade. Oavsett vilken av myndigheterna som får ansvaret för ett visst verktyg, kommer den andra myndighetens infalls- vinkel och kunskaper därför att vara viktigt för att verktyget ska kunna användas på ett effektivt och välavvägt sätt. Enligt kommittén bör därför och , när de står inför beslut att tillämpa ett makrotillsynsverktyg, samråda med den andra myndig- heten. Detta samråd kan, enligt kommittén, tillgodoses genom att frågan avhandlas på ett möte med , men det kan även ske myndigheterna emellan. För att kunna använda verktygen på ett ändamålsenligt sätt krävs en helhetsbild av den samhällsekonomiska situationen, av läget på finansmarknaderna och av situationen i de finansiella företagen som bara kan komma till stånd genom samverkan mellan . Kom- mitténs förslag är att samråd med den andra myndigheten ska vara en förutsättning för att myndigheten ska kunna tillämpa ett makrotillsynsverktyg. Hur samrådet ska utformas mer exakt bör, enligt kommittén, regleras i samband med att regelverket för varje aktuellt verktyg fastställs. Ansvaret för att främja finansiell stabilitet delas mellan Finans- departementet, , och Riksgälds- kontoret. Samspelet mellan myndigheterna är viktigt, både i det förebyggande arbetet för finansiell stabilitet och vid en eventuell finansiell kris. Nedan följer en kortfattad beskrivning av de två myndigheter som pekas ut av kommittén som lämpliga myndigheter att ansvara för makrotillsynsverktygen. är och en myndighet under . leds av en direktion som utses av riksbanks- fullmäktige. Det är direktionen som fattar de penningpolitiska besluten, men även beslut i frågor rörande finansiell stabilitet och krishantering. Enligt riksbankslagen ska upprätthålla ett fast penningvärde, vilket innebär att inflationen ska vara låg och stabil. har preciserat ett mål för inflationen som säger att den årliga förändringen av konsumentprisindex (KPI) ska vara . penningpolitik inriktas på att uppfylla detta inflations- mål. bör dock som en myndighet under ha skyldighet att stödja de allmänna ekonomisk-politiska målen i den mån dessa inte strider mot inflationsmålet, se prop. s.54, bet. 1997/98: FiU1y s. 10 och bet. 1997/98: KU15 s. 15. ska även främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det innebär att ska verka för stabilitet i det finansiella systemet som helhet. analyserar och övervakar löpande stabiliteten i det finansiella systemet för att tidigt upptäcka föränd- ringar och sårbarheter som kan leda till störningar. Analysen fokuserar främst på de stora svenska bankkoncernerna, finansmarknadernas funktionssätt och den finansiella infrastruktur som behövs för att betalningar och de svenska finansmarknaderna ska fungera. I en krissituation kan under vissa förutsättningar ge till- fälligt likviditetsstöd till banker och svenska företag under tillsyn. har av ekonomiskpolitiska skäl ett betydande obero- ende jämfört med andra myndigheter. Man brukar ibland tala om ett funktionellt, ett institutionellt och ett personligt oberoende vilka alla är reglerade i lag; delvis i grundlag (se 9 kap. 13 § regeringsformen). Till detta ska läggas det finansiella oberoendet som är föremål för beredning med anledning av betänkandet finansiella oberoende och balansräkning, SOU 2013:9. Det funktionella oberoendet består i att , som nämnts, har ett lagstadgat mål för penningpolitiken. Det institutionella oberoendet innebär ett förbud mot att ge instruktioner i penning- politiska frågor. Det personliga oberoendet betyder att ledning, dvs. direktionsledamöterna, har långa mandatperioder, inte får ha andra uppdrag samt att de har ett långtgående skydd mot att avsättas. Vad gäller omfattningen av oberoende, dvs. vilka upp- gifter som ingår i den sfär som skyddas av instruktionsförbudet, kan följande sägas. Regleringen om oberoende härrör ytterst från artikel 130 EUF-fördraget som omfattar samtliga ECBS-relaterade uppgifter. Enligt de svenska bestämmelsernas ordalydelse (9 kap. 13 § regeringsformen och 3 kap. 2 § riksbankslagen) omfattar instruktions- förbudet endast penningpolitiska uppgifter. I för- arbetena konstaterade dock regeringen att instruktionsförbudet inte bara gäller för penningpolitiken utan även på det område som tillkommer ECBS enligt EUF-fördraget. Dessa uppgifter innefattar utformandet och genomförandet av gemenskapens monetära politik, genomförandet av valutatransaktioner, innehavet och förvaltningen av medlemsstatens officiella valutareserv och främjandet av ett väl fung- erande betalningssystem. delade regeringens uppfattning att alla ECBS-relaterade uppgifter omfattades av instruktionsförbudet. I förarbetena nämns inte nuvarande artikel 127.5 EUF-fördraget som anger att ECBS ska medverka till att de behöriga myndigheterna smidigt ska utföra sin politik när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet. Den svenska lagstiftarens syn på oberoendet för denna typ av frågor är därför delvis oklar. Det framgår dock av ECB:s konvergensrapporter och yttranden att ECB har bedömt att när den nationella lagstiftaren väl har tilldelat en uppgift inom ramen för artikel 127.5 EUF-fördraget ska denna uppgift också omfattas av instruktionsförbudet. Det följer dock av sakens natur att måste kunna samråda och samordna sin besluts- beredning med andra inblandade myndigheter på området för finansiell stabilitet där flera myndighetsaktörer är inblandade. Såtillvida skiljer sig oberoendets karaktär från vad som gäller för penningpolitiken där har det exklusiva ansvaret. Det ska anmärkas att har en samrådsskyldighet med i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet (4 kap 3 § riksbankslagen). ansvarar för tillsyn, regelgivning och tillstånds- prövning när det gäller finansiella marknader och finansiella företag. ansvarar också för att samordna tillsyn av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Inspektionen ska bidra till ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och till konsumentskyddet inom det finansiella systemet. är en myndighet under regeringen. Verk- samheten styrs bland annat av förordningen (2009:93) med instruktion för , men därutöver finns det i ett flertal lagar bestämmelser om dess tillsyn över finansiella marknader och företag (se vidare avsnitt 8.2). Regeringen kan i de reglerings- brev som regeringen utfärdar precisera myndighetens uppgifter ytterligare och sätta upp villkor för anvisade medel i syfte att styra och sätta upp mål för myndighetens verksamhet. Varken eller regeringen får dock bestämma hur myndigheten i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighets- utövning1 mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (se 12 kap. 2 § regeringsformen). kan genom sin roll tidigt få indikationer på om instituten brister i något avseende i förhållande till de regelverk som gäller för instituten. Inspektionen använder bland annat stresstester 1 Med myndighetsutövning avses beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. för att bedöma bankernas förmåga att klara av påfrestningar, t.ex. finansiella kriser. Om ett institut inte följer de bestämmelser som reglerar dess verksamhet har rätt att ingripa på olika sätt enligt en stegrande skala av åtgärder. möjlighet att ingripa i institutens verksamhet behandlas i betänk- andets kapitel 11. 6.2Val av myndighet för den kontracykliska kapitalbufferten Utredarens förslag: Med utgångspunkt i slutsatser om en ny struktur för makrotillsynsfrågor samt med beaktande av ett antal kriterier föreslås att ges upp- draget att på nationell nivå fastställa den kontracykliska kapitalbufferten. ska fatta beslut om fastställandet av det kontracykliska kapitalbuffertvärdet efter samråd med . ska vara ansvarig för att övervaka att den institutsspecifika kontracykliska kapital- bufferten tillämpas i enlighet bestämmelserna i sin tillsyn av de enskilda instituten. Den kontracykliska kapitalbufferten är ett nytt makrotillsyns- instrument som införs i direktivet för att möta cykliska systemrisker som kan härledas till en alltför kraftig kredittillväxt. Den kontra- cykliska kapitalbufferten ska byggas upp när den aggregerade tillväxten i krediter och andra tillgångsklasser som har en betydande inverkan på institutens riskprofil bedöms vara förknippad med en uppbyggnad av systemrisk och sedan utnyttjas under kritiska perioder (skäl 80 CRD 4). Vid bestämmande av det kontracykliska kapital- buffertvärdet bör den ansvariga myndigheten beakta kredittillväxten inom medlemsstaten, förändringar i kreditgivningen som andel av BNP i den medlemsstaten, och andra variabler som är relevanta vid bedömning av risker som hotar stabiliteten i det finansiella systemet (skäl 81 CRD 4). Det innebär att den kontracykliska kapitalbufferten är ett brett instrument som ska ta hänsyn till makroekonomiska förhållanden för att förebygga och motverka cykliska systemrisker. Den kontracykliska kapitalbufferten inriktar sig inte mot enskilda institut utan dess avsikt är att se till att det svenska banksystemet som helhet har tillräckligt med kapital för att säkerställa att kredit- försörjningen även fungerar under sämre tider. På så sätt skiljer sig den kontracykliska kapitalbufferten från övriga kapitalbuffertar då den är avsedd att hantera cykliska systemrisker och att den tar sin utgångspunkt i breda makroekonomiska förhållanden (se avsnitt 7.1.1 för en vidare diskussion om cykliska och strukturella systemrisker). Den ansvariga myndigheten ska fastställa ett kontracykliskt kapitalbuffertvärde som ska gälla för alla kreditinstitut och relevanta värdepappersföretag2 med verksamhet i landet. Krisen som bröt ut har lett till ett arbete med att förbättra strukturen och regelverken för att förebygga uppkomsten av finansiella kriser och för att bättre kunna hantera dem när de väl uppstår. Arbetet har pågått på såväl global nivå och EU-nivå som på nationell nivå. Nedan redovisas institutionella lösningar för hur makrotillsyn kan bedrivas och organiseras i allmänhet och mer specifikt hur den kontracykliska kapitalbufferten tillämpas på natio- nell nivå i några länder. Redovisningen fokuserar på de nordiska länderna samt och som har kommit långt i arbetet med framförallt strukturen för den nationella tillämpningen av den kontracykliska kapitalbufferten.3 tillsatte den norska regeringen en arbetsgrupp för att se över organisation och verktyg för makrotillsyn av det finansiella systemet med särskild fokus på den kontracykliska kapital- 2Direktivet tillåter medlemsstaterna att undanta små och medelstora värdepappersföretag från den kontracykliska kapitalbufferten. 3För en mer utförlig diskussion om det institutionella ramverket för makrotillsyn i olika länder se FKK:s delbetänkande (SOU 2013:6). bufferten.4 Arbetsgruppen bestod av medlemmar från , och . Arbetsgruppen lade fram sin rapport till . Rapporten har varit ute på remiss. I sin rapport diskuterade arbetsgruppen fyra olika institutionella lösningar för fastställandet av den kontracykliska kapitalbufferten. Utgångspunkten för samtliga modeller är att () har ett huvudansvar för att ta fram beslutsunderlaget. De alternativa modellerna utgörs av (i) Finanstilsynet och gör egna bedömningar som överlämnas till för beslut, (ii) ges det formella ansvaret att ge comply or explain-rekommendationer till Finanstilsynet som då blir besluts- instans, (iii) blir beslutsinstans för fastställandet av den kontracykliska kapitalbufferten, eller (iv) beslut tas inom ramen för en samarbetskommitté. Kommittén anges kunna bestå av representanter från , Finanstilsynet, och samt möjli- gen oberoende medlemmar. Arbetsgruppens majoritet föredrog det tredje alternativet, dvs. att både får ansvar för att ta fram beslutsunderlag samt fatta beslut om den kontracykliska kapitalbufferten. Man menade att har nödvändig makroekonomisk kompetens och nöd- vändiga resurser för att ta fram relevant beslutsunderlag, som man har upparbetat en kompetens när det gäller finansiell stabilitet och systemrisker. påpekas vikten av ett nära informationsutbyte mellan , och . Arbetsgruppens minoritet menar å sin sida att det är olyckligt att splittra beslutsfattandet över olika delar av kapitaltäckningsregelverket, och att de kontracykliska kapital- kraven ska beslutas på basis av makroekonomiska storheter är, menar man, inte ett tillräckligt vägande skäl för en sådan uppdelning. Minoriteten föredrog därför den första modellen. Efter att arbetsgruppens förslag varit ute på remiss beslutade det norska att tills vidare tillämpa följande lösning. får huvudansvaret för att i samarbete med Finanstilsynet ta fram underlag till beslut om den kontracykliska kapitalbufferten. När det gäller själva beslutet om bufferten får tills vidare detta ansvar. Tanken är att departementet får detta 4 Organisering av og virkemidler for makroovervåking av det finansielle systemet. Rapport fra en arbeidsgruppe med medlemmer fra , Finanstilsynet og Finans- departementet. ansvar till dess att man har fått mer erfarenhet av den kontracykliska kapitalbufferten då det är ett nytt och viktigt instrument.5 kommer att publicera fyra rapporter som ska utgöra beslutsunderlag för penningpolitiken och ge råd till beslut om den kontracykliska kapitalbufferten.6