sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 5.2Åtgärder för lärandeprocesser på lokal och regional nivå Befintliga samverkansprocesser, som t.ex. etablerats i arbetet med regionala landskapsstrategier och regionala samråds- grupper för naturvård, bör tas tillvara i arbetet med eko- systemtjänstbedömningar. Detta främjar dialog mellan aktörer kring värden som behöver upprätthållas på landskapsnivå. Utveckling av arbete med grön infrastruktur på lokal och regional nivå, samt inrättande av ekolandskap för samverkan kring ökade ekologiska samband i landskapet, kan bidra till förbättrade planeringsunderlag om ekosystemtjänster och ekosystemresiliens. Planeringsunderlag på regional nivå bör grundas på bl.a. ekosystemtjänstbedömningar på nivå, där detta finns tillgängligt. Kommunernas arbete är avgörande för att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Det är därför angeläget att säkra fortsatt statlig medfinansiering av både rena naturvårdsprojekt och projekt som syftar till att ta fram planeringsunderlag om ekosystemtjänster, genom t.ex. ekosystemtjänstbedömningar. Det är dock oklart i vilken mån den rådande utformningen eller tillämpningen av förordning 2003:598 (LONA-förordningen) om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt underlättar finansiering av sådana projekt. 24.Regeringskansliet bör 2014 utreda behovet av ändringar av LONA-förordningen för att klargöra möjligheten att medfi- nansiera kommunalt arbete med ekosystemtjänstbedömningar som grund för och regional planering. LONA-stödet bör tills vidare användas även för ekosystemtjänster Under har naturvårdsarbetet präglats alltmer av lokal förankring och samverkan mellan olika intressenter i för- valtningen av biologisk mångfald. Initiativen bakom denna utveckling har tagits på såväl lokal som nationell och internationell nivå. Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster En viktig källa till vägledning och inspiration på internationell nivå har varit ekosystemansatsen som formulerats inom Konven- tionen om biologisk mångfald (se bilaga 1, box 1). Konventionen har i sin tur tagit inspiration från , som med Världsarvs- konventionen och programmet för ekosystemförvaltning – Man And the Biosphere () – erbjudit ett ramverk för att jämka samman naturvården med andra samhällsintressen såsom hållbart nyttjande och kulturvärden. Som resultat av har m.fl. länder sett framväxten av framgångsrika samförvaltningsprojekt som går under den svenska beteckningen Biosfärområden. I Biosfärområdena bedrivs innova- tionsarbete om social-ekologiska system, s.k. Biosphere innovation systems (BIS), vilka syftar till att koppla samman socialt entrepre- nörskap med de värden som finns i för att utveckla ett entreprenörskap som bidrar till att stärka resilien- sen i både sociala och ekologiska system (se även kapitel 3.5). Det finns även projekt med liknande inriktning som inte ingår i dessa program, t.ex. . Den europeiska landskapskonventionen, som utarbetats under , är mer nytillkommet exempel. Den används ännu så länge som information och vägledning för bättre planering, skydd och förvaltning, med särskilt fokus på kulturmiljön. Konventionen anses mest tillämpbar på kulturella ekosystemtjänster, och betonar liksom ekosystemansatsen en helhetssyn på landskapet. På många håll har denna utveckling drivits framåt av lokala intressenter, medan statens roll har inskränkts till att förmedla kontakter med de internationella organen eller inlemma initiativen i existerande naturvårdsformer. Det som behövs för att utveckla dessa processer är inte alltid ökad nationell samordning genom lag- stiftning, utan det kan lika gärna handla om att på olika sätt underlätta lokalt engagemang genom vägledning eller genom till- handahållande av finansiella resurser. har angående detta en viktig roll, bl.a. genom sitt arbete med regionala utveck- lingsprogram och strategier. har arbetat med kompetens- höjning på länsstyrelserna för förankring och dialog med berörda i samband med inrättande av områdesskydd. Motsvarande insatser har gjorts inom . Med det s.k. KOMET-program- met för skydd av skog har ett försök inletts att tillvarata mark- ägares kunskap och engagemang för att identifiera skyddsvärda Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster Dessa insatser syftar i första hand till att främja naturvårdsåtgärder i samarbete med markägare. De samverkansprocesser som etablerats, eller planeras, inom vattenförvaltning och marin förvaltning präglas av en tvär- sektoriell ekosystemansats, och utgör därmed genom sin nuvarande eller planerade utformning lämpliga fora för successivt förbättrade ekosystemtjänstbedömningar, som kan ge grund för en adaptiv för- valtning med resiliens som mål. Inom vattenmyndigheternas arbete med genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) har ett forum för dialog och samverkan mellan vattenmyndighet, kommuner, aktörer och allmänhet utvecklats i s.k. vattenråd.14 Dricksvattenförsörjningen är ett exempel på en ekosystemtjänst som kräver en god dialog mellan olika intressen kring mark- och vattenanvändning, där ekosystemtjänstbedömningar som klarlägger synergier och motsättningar kan spela en stor roll. Länsstyrelserna fick 2010 i uppdrag att inrätta samrådsgrupper för naturvård inom varje län i syfte att öka samverkan mellan olika aktörer och för att förbättra det regionala naturvårdsarbetet. Enligt regeringens proposition 2008/09:214 Hållbart skydd av natur- områden ska samrådsgrupperna behandla arbetet inom länen med skydd av områden, regionala landskapsstrategier, skötsel av skyd- dade områden, åtgärdsprogram för hotade arter och planering av naturinventeringar. Det har inte gjorts några sammanställningar av verksamheten inom de regionala samrådsgrupperna, varför deras betydelse för synliggörande av ekosystemtjänster är svår att bedöma. Med ledning av deras syfte bedömer vi dock att de regionala samrådsgrupperna kan utgöra värdefulla fora för dialog mellan olika aktörer och intressen i samband med åtgärder för biologisk mångfald, och för sådana ekosystemtjänster som är nära förknip- pade med skydd av områden med höga naturvärden. De kan däri- genom spela en roll för att synliggöra bl.a. kulturella ekosystem- tjänster och försäkringsvärden, t.ex. i samband med uppföljning av miljökvalitetsmålen på regional nivå. Arbetet med regionala landskapsstrategier, som inleddes och pågår i nästan samtliga län, innebär nya möjligheter att anlägga ett helhetsperspektiv på nyttjandet av ekosystemtjänster. Landskapsstrategierna omfattar olika typer av landskap, ofta avgränsade i form av ett avrinningsområde, en halvö, kring en sjö Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster eller hela län. Gemensamt för strategierna är att de syftar till att tydliggöra var värdena finns i landskapet samt var åtgärder behövs för att bevara och gynna dessa värden. Arbetet genomförs med hjälp av ökad samverkan och dialog med berörda aktörer, där berörda kommuner intar en nyckelposition. Ekosystemtjänsterna är ofta outtalade i arbetet, även där uppnående av ett hållbart brukande av naturresurser ingår i strategiernas syften. pekar i sin styrmedelsanalys för utveckling av grön infrastruktur15 på de regionala landskapsstrategiernas potential att ge stöd för identi- fiering av svaga länkar i den gröna infrastrukturen och att ge stöd i kommunernas fysiska planering. Grön infrastruktur definieras som strukturer i landskapet och brukande av desamma som säkerställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs och på så sätt vidmakthålls ekosystemens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster. De förslag om en handlingsplan för grön infrastruktur16, som utarbetats av parallellt med denna utredning kan, liksom Miljömålsberedningens förslag om inrättande av s.k. eko- landskap för ökade ekologiska samband i landskapet genom sam- verkansprocesser, ge upphov till ytterligare processer där sam- hällets lärande om värdet av ekosystemtjänster kan utvecklas. Mot bakgrund av kunskapen om generella samband mellan ekosystem- resiliens och bevarande av biologisk mångfald i landskapet finns starka skäl att väga samman planering för ekosystemtjänster med åtgärder för grön infrastruktur. Åtgärder bör sättas in för att utveckla landskapsstrategiarbetet så att det medverkar till för- bättrade planeringsunderlag om ekosystemtjänster och deras resiliens, genom säkrande av grön infrastruktur. Det är väsentligt att detta arbete tar tillvara kunskap och samhällsintressen på lokal och regional nivå. Därför bör åtgärder i första hand göras för att för- bättra vägledningen. En god dialog behövs även inom den kommunala förvaltningen, för att komma över de hinder som identifierats och motverka att naturvårdande åtgärder på ett omotiverat sätt uppfattas som ett särintresse bland andra (se kapitel 2). Utbildning och resurser framhålls som avgörande faktorer för att få till stånd lärande- processer i kommunerna. Exempel på framgångsrika lärande- processer inom ges i bilaga 3. De åtgärder vi föreslagit i kapitel 3 för att genom direkt vägledning samt stöd och 15Naturvårdsverket (2012d). 16Naturvårdsverket (2013). Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster tillsyn av länsstyrelserna stödja kommuners arbete med att integrera värdet av ekosystemtjänster i utveckling och tillämpning av plane- ringsinstrument för mark- och vattenanvändning kan bidra till utveckling av lärandeprocesser inom den kommunala förvaltningen (främst förslag 3–5 samt 11 och 12). Enligt den kommunala finansieringsprincipen bör kommuner och landsting inte åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa. Principen gäller inte enbart vid inrät- tande av nya tvingande uppgifter, utan även i samband med att staten t.ex. höjer ambitionsnivån för befintliga kommunala upp- gifter. Då fysisk planering faller under kompetens kan det diskuteras huruvida en höjd ambitionsnivå från statens sida, t.ex. uttryckt i ändringar i de miljökvalitetsmål kommunerna för- väntas arbeta efter, föranleder behov av ökad statlig finansiering. finns möjlighet för kommuner att söka statlig med- finansiering för lokala naturvårdsprojekt (s.k. LONA-bidrag) med stöd i förordning 2003:598. Liknande medel för lokala vatten- vårdsprojekt (LOVA) tillgängliggjordes 2009 genom förordning 2009:381. LOVA-bidragens fokus ligger på att bidra till minskad övergödning, vilket är betydligt snävare än , men har en konkret koppling till ekosystemtjänster. Ingenting utesluter att LONA-medel beviljas för naturvårdande åtgärder i vattenmiljöer. För bägge bidragen gäller att prövar och beviljar ansökan. Satsningen på motiverades från början med införandet av miljökvalitetsmålen, och kopplades till krav på att finansierade projekt bidrar till deras uppfyllnad.17 poängterades att de statliga medlen skulle ses som en stimulans för lokalt engagemang. Medlen ges bl.a. till kunskapsuppbyggnad och framtagande av underlag i form av kommunala naturvårdsprogram. Av ansökan ska framgå bl.a. hur projektet bidrar till att nå generationsmålet och eller miljökvalitetsmålen, men även hur projektet hänger samman med kommunens eller kommunernas övergripande arbete med folkhälsa, regional utveckling, turism, areella näringar och kultur- miljö, samt hur samarbete med lokala aktörer ska ske. Dessa kri- terier föranleder enligt vår mening ett ekosystemtjänstperspektiv vid utformningen av projekten. vägledning för LONA-bidrag (reviderad 2012) går dock inte närmare in på upp- fyllnaden av dessa kriterier. 2001/02:173. Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster Bland de projekt som fått medel har begreppet ekosystem- tjänster förekommit endast i ett fåtal fall, medan ett stort antal har haft den viktiga ekosystemtjänsten friluftsliv som ett huvudsyfte utan att begreppet som sådant använts. Utredningen har diskuterat frågan med kommunföreträdare och vissa anser att staten bör tillämpa LONA-förordningen medan andra anser att det vore bättre att införa ett separat stödsystem för ekosystemtjänster. Tjänstemännens bedömningar grundas i att varit viktigt för naturvården, vilket de vill värna. är det viktigt att bidrag för ekosystemtjänstbedömningar inte framstår som stöd till natur- vården som ett enskilt särintresse, vilket skulle motivera att om ett nytt stöd införs bör det administreras av en myndighet med övergripande ansvar för regional utveckling. Det pågår dock en handfull projekt för kunskapsuppbyggnad eller framtagande av underlag med ett bredare ekosystemtjänst- perspektiv (i , , , och ), vilket talar för att det finns en praxis att bygga vidare på. Det är också angeläget att inte försena att fler projekt får medel, vilket talar för att bygga vidare på . Det är dock oklart i vilken mån den rådande utformningen eller tillämpningen av LONA- förordningen underlättar finansiering av sådana projekt. Vi bedö- mer att det är angeläget att säkra fortsatt statlig medfinansiering av såväl rena naturvårdsprojekt som projekt som implicit eller explicit syftar till att ta fram planeringsunderlag om ekosystemtjänster. Därför behöver i första hand utformningen och genomförandet av ses över. bör utreda behovet av ändringar av förordning 2003:598 om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt, för att tillse att de befintliga ansökningskriterierna om relevans för generationsmålet, miljökvalitetsmålen, folkhälsa, regional utveck- ling, turism, areella näringar, kulturmiljö och friluftsliv, samt om samarbete med lokala aktörer ges en tillräcklig tyngd vid utform- ning och beviljande av ansökningar. Mot bakgrund av en sådan utredning bör regeringen överväga att ändra i förordningen eller ge i uppdrag att förtydliga att de finansierade åtgärderna kan avse ekosystemtjänstbedömningar som grund för planering. Nyttan med att inrätta ett separat stödsystem för arbete med ekosystemtjänster i ett sektorsövergripande regionalt utvecklings- perspektiv beror av de framgångar och hinder som noteras under arbetet mot etappmålet. Om en delegation för ekosystemtjänster Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster inrättas –2018 (se förslag 11 i kapitel 3.5), kan dess slutrapport, med bl.a. erfarenheter av hinder och framgångar i arbetet med att integrera värdet av ekosystemtjänster i besluts- processer, ge värdefullt underlag för regeringens överväganden. 5.3Lärande i den nationella förvaltningen Ett utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom miljömålssystemet öppnar för en konkretiserad diskussion om miljöpolitikens ansvar i relation till andra politik- områden. Detta innebär en viktig möjlighet till lärande och dialog mellan olika intressenter på nationell nivå. I samband med bör en utvärdering göras av de åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem- tjänster. De åtgärder för integrering, kunskapsunderlag och lärande som vi föreslår i detta betänkande kommer, om de genomförs, att ge väsentlig information för att bedöma uppfyllnaden av genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen, och även ge ett viktigt underlag inför den uppföljning av Nagoyaplanen och för biologisk mångfald som kommer att äga rum i slutet av decenniet. Den kunskap som genereras bör kunna ge grund för en förnyad bedömning av policyalternativ för långsik- tigt hållbar produktion av ekosystemtjänster på nationell nivå, vilket motsvarar slutförandet av en svensk nationell studie i TEEB:s anda. 25.En förnyad analys av policyalternativ bör göras efter etapp- målets målår 2018 och en långsiktig plan bör upprättas för fort- satt lärande om hållbar produktion av ekosystemtjänster. Detta arbete bör baseras på utvärderingar av vidtagna åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet, synteser av tillstånd och utveckling för ekosystemtjänster inom miljömåls- uppföljningen, samt översyner som föreslås i denna utredning, t.ex. av ekonomiska styrmedel. Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster En utvärdering och analys av policyalternativ för långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster bör göras efter 2018 Miljömålssystemet erbjuder ett kraftfullt ramverk för hållbart nytt- jande av naturresurser, genom att ansvaret för att verka för att målen nås är fördelat på de sektorsmyndigheter och näringar som nyttjar och påverkar desamma. Med mer än ett decenniums erfarenhet av arbetet hörs dock i allt högre grad påpekanden om att intressekonflikter inte blir lösta. Det handlar om upplevda konflikter mellan miljö och produktion, men även om vissa målkonflikter inom miljömålssystemet, som t.ex. mellan klimatmålet och målen om biologisk mångfald.18 Med begränsat budgetutrymme följer också ett behov av avvägningar mellan miljökvalitetsmålen, och av att identifiera åtgärder som ger synergier. Den nationella politikens betydelse för integrering av eko- systemtjänsters värde i relevanta planer och beslut har poängterats i vår hinderanalys (kapitel 2). Statens styrmedel, i form av regler, ekonomiska incitament och information påverkar samtliga aktörers arbete. Den svenska statens rådighet är dock begränsad för vissa styrmedel vilket kräver att analyser och åtgärder utarbetas gemen- samt med andra länder, inte minst inom EU. Uppföljningen av Nagoyaplanen och för biologisk mångfald som för- väntas ske ger ett tillfälle till en fördjupad internationell diskussion om förbättrade styrmedel. För att kunna säkra samhällets behov av ekosystemtjänster långsiktigt behövs ett mer utvecklat underlag om synergier och motsättningar mellan ekosystemtjänster och samhällsintressen som grund för en fortsatt utveckling av politiken för ekosystemtjänster. Detta kräver djupgående analyser av ekologiska förhållanden och samband, men även utvärdering av effektiviteten av olika metoder för synliggörande av värdet av ekosystemtjänster, inklusive meto- der för värdering och åtgärder för integrering av värdet av eko- systemtjänster i beslutsprocesser. För att generationsmålet och miljökvalitetsmålen samt Nagoyaplanens mål om ekosystem- tjänster och resiliens ska kunna uppnås krävs att avgörande steg tas inom ett fåtal år för att uppnå integrering av värdet av ekosystemtjänster i samhällets beslut. De uppdrag vi föreslagit i kapitel 4 och avsnitt 5.1 och 5.2 ovan är tänkta att leda till att viktiga steg tas för att komma över initiala hinder för kunskaps- utvecklingen. 18 (2012c). Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster Uppföljningen av preciseringarna om ekosystemtjänster i miljö- kvalitetsmålen och av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster bör sammanfatta utveck- lingen av kunskap om tillståndet för viktiga ekosystemtjänster inom miljökvalitetsmålens naturtyper och faktorer som påverkar deras vidmakthållande, men även bedömningar av i vilken mån denna kunskap använts i beslutsprocesser på ett relevant och skäligt sätt. På så sätt bör miljömålsuppföljningen resultera i en kunskapssyntes som ger underlag för en fortsatt nationell lärande- process. Ett internationell exempel på en sådan process är den brittiska nationella ekosystemtjänstbedömningen (se box 1.1). Som en upp- följning av rapporten utarbetades en långsiktig strategi och en särskild kommitté inrättades för att ge expertråd till olika myndig- heter om värdet av naturkapitalet. Möjligheten att få till stånd ett samlat underlag om utvecklingen för och värdet av ekosystemtjänster beror av i vilken mån miljö- målsuppföljningen under ett fåtal år kan utveckla en väl avpassad kartläggning av viktiga ekosystemtjänster och en syntes av resultatet av integrering av värdet av ekosystemtjänster i besluts- processer. samordning av miljömålsuppfölj- ningen och den vägledning om ekosystemtjänstbedömningar vi föreslagit i kapitel 4.1.2 spelar en viktig roll (förslag 20). Med- verkan av forskarsamhället i arbetet är väsentligt, varför Natur- vårdsverkets forskningsutlysning är välkommen och vårt förslag i avsnitt 5.1 om en strategi för forskning om ekologiska samband, effekter av ekonomiska styrmedel, metoder för värdering och lärande- processer är särskilt angeläget. Mot bakgrund av dagens kunskap om intressekonflikter mellan produktion och miljö, och om målkonflikter inom miljömåls- systemet, bedömer vi att det vid slutet av den tidsperiod vi behandlat i denna utredning (2014-2018) behövs en samlad, för- djupad diskussion om vilka samhälleliga avvägningar som behöver göras dels mellan olika ekosystemtjänster, dels mellan biologisk mångfald och olika samhällsintressen. Denna diskussion skulle innebära slutfasen i en nationell analys av ekosystemtjänsters värde, i linje med vägledningen från och bl.a. den brittiska studien. Analysen skulle utvärdera policyalternativ för en långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster, med beakt- ande av samhällets behov av ekosystemresiliens. Vi föreslår att en sådan analys görs med syfte att utveckla en långsiktig plan. Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster bör utveckla kostnadseffektiva åtgärder och formerna för ett fortsatt lärande om de ekologiska förutsättningarna för välfärds- utveckling. Den bör inbegripa en styrmedelsanalys som bl.a. inkluderar effektiviteten av olika ekonomiska styrmedel, (se förslag 7 i kapitel 3.3) och statens agerande som marknadsaktör och före- döme (se förslag 17 och 18 i kapitel 3.5.3). Såväl försörjande som reglerande, kulturella och stödjande ekosystemtjänster behöver inkluderas för att säkerställa en balans mellan intressen och för att behovet av ekosystemresiliens ska beaktas. Beslut om formerna för denna analys bör tas i ljuset av de rådande institutionella strukturerna för statens styrning av använd- ningen av mark och vatten. Om en delegation för ekosystem- tjänster inrättas i enlighet med vårt förslag nummer 11 i kapitel 3.5.1, förväntas dess slutrapport om hinder och framgångar i arbetet med att integrera värdet av ekosystemtjänster i besluts- processer ge ett viktigt kunskapsunderlag. En möjlighet är då att förlänga delegationens mandat, med tilläggsdirektiv om att utföra den föreslagna analysen. Ett alternativ kan också vara att lägga uppgiften på Miljömålsberedningen. Ett tredje alternativ skulle kunna vara att låta berörda myndigheter utföra analysen i sam- verkan. Den utredning om ökad helhetssyn på markanvändningen i genom en förstärkt samordning inom den statliga förvalt- ningen, som föreslagits av Miljömålsberedningen, kan om den genomförs resultera i nya samverkansformer eller nya myndighets- strukturer som bör beaktas i sammanhanget. 4Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag I kapitel 3 analyserade vi beslutsområden där det, mot bakgrund av befintlig kunskap, är särskilt relevant och skäligt att beakta bety- delsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Vi föreslog åtgärder för att redan nu integrera denna kunskap i beslutsprocessen, vilket innebär ett synliggörande och en implicit eller explicit värdering av ekosystemtjänster. I bilaga 2 anger vi definitioner och metoder för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället genom ekosystemtjänstbedömningar. Med utgångspunkt i dessa överväganden ska vi här analysera åtgärdsalternativ för att förbättra kunskapsunderlaget. Våra över- väganden syftar dels till att förbättra beslutsunderlagen för de processer vi identifierat i kapitel 3, dels till att lägga en grund för fördjupade analyser av vilka beslutsprocesser som behöver beakta biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Ekosystemtjänstbedömningar utvecklar kunskapsunderlag om både ekosystemprocesser och -funktioner och ekosystemtjänsternas betydelse för människors välbefinnande. De förenar både det mer naturvetenskapliga arbetsområdet med ekosystemens processer med samhällsvetenskaplig kunskap om hur förändringar av eko- systemtjänster påverkar sociala och ekonomiska förhålllanden. För att ge användbart beslutsunderlag behövs såväl kvalitativa som kvantitativa metoder, inklusive monetära uppskattningar. Kunskapen behövs för att bättre beskriva konsekvenser för ekosystemtjänster av beslut inom olika sektorer, t.ex. beslut om ekonomiska styrmedel och markanvändning.