sou · H1B313 · 2013-02-22 00:00:00 — Lämpliga åtgärder med en tydlig inriktning på utbildning kan vara motiverande samtal med en studie- och yrkesvägledare. I andra fall kan det vara aktuellt med en åtgärd där flera aktörer, inom utbildning, hälso- och sjukvård, socialtjänst och arbetsförmedling, samverkar. Det kvarstår dock att 18Skolverket (2011) Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan – En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret), rapport 360, , s. 39. 19Utredningens samtal med kommuner och landsting, . 2015 kap. 5 § skollagen (2010:800). För ungdomar med svårt rörelsehinder gäller rättigheten till och med de fyller (15 kap. 36 § skollagen (2010:800)). Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar lämpliga individuella åtgärder ska erbjudas inom ramen för det kommunala uppdraget och bör omfatta heltidsaktiviteter. Det är viktigt att påpeka att dessa åtgärder inte ska vara renodlade arbetsmarknadsåtgärder. De bör dock syfta till att förbättra den unges förutsättningar på arbetsmarknaden. Det finns ungdomar som, trots att kommunen har prövat samtliga stödåtgärder inom ramen för gymnasieutbildningen och erbjudit vägledningsinsatser, ändå väljer att avbryta sin utbildning. Dessa ungdomar är i många fall inte intresserade, just , av fortsatt utbildning, oavsett form. har de år av skolmisslyckanden bakom sig och de har inte fått det stöd för att klara av skolan som de har rätt till. Om dessa unga i samtal med kommunen framför att de vill pröva att söka arbete och det inte är möjligt att motivera dem till utbildning ska kommunen se till att den unge kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen. Att se till innebär en aktivitetsskyldighet för kommunen. Det räcker inte att enbart informera om Arbetsförmedlingens roll. innebär det inte att hemkommunen blir skyldig att fysiskt följa med varje individ till . Detta tillägg tydliggör att kommunen har ett långtgående ansvar för målgruppen, men att det är staten som har ansvaret för arbetsmarknadsåtgärder. Vidare syftar bestämmelsen till att säkerställa att den unge inte bollas mellan myndigheter eller hamnar mellan stolarna. Kommunen föreslås således få en skyldighet att se till att den unge kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen och Arbetsförmedlingen föreslås få bättre verktyg för målgruppen (se vidare utredningens förslag i kapitel 9). Ovanstående uppgift ligger väl inom ramen för kommunens nuvarande ansvar. Här bör påpekas att kommunen, genom aktivitetsansvaret, har det övergripande ansvaret för de unga. Det innebär att kommunen ska söka upp och se till att erbjuda åtgärder till de unga som lämnar Arbetsförmedlingens insats utan att ha fått en sysselsättning. Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar 7.7En skyldighet att dokumentera införs Utredningens förslag: Hemkommunens insatser ska dokumenteras skriftligt. Utredningen föreslår att hemkommunen ska ha en skyldighet att dokumentera de aktiviteter och den planering om framtida åtgärder som kommunen och den unge kommer överens om. En dokumentation av åtgärder för enskilda ungdomar bör innehålla en individuell planering med konkreta åtgärder som baseras på samtycke. Det finns inga krav på att kommunens arbete med en individ ska dokumenteras. Sådana krav finns däremot inom ramen för utbildningen, exempelvis en individuell studieplan i gymnasieutbildningen21, och i statliga arbetsmarknadsåtgärder, den individuella handlingsplanen22 som Arbetsförmedlingen ska upprätta. Ett krav på dokumentation ska öka tydligheten för individen och höja kvaliteten i kommunens verksamhet. Det syftar också till att professionalisera mötet mellan individ och kommun. Högre kvalitet i verksamheten ska leda till att fler unga får förutsättningar att utifrån sina behov och intressen komma vidare till arbete, utbildning eller annan lämplig sysselsättning. En tydligare arbetsprocess ska göra det enklare för den unge att förstå hur han eller hon ska kunna nå sina mål. Dokumentationen ska vara ett stöd för individen och för kommunen att komma överens om lämpliga individuella åtgärder; dvs. det ska vara tydligt hur individen ska komma vidare till utbildning, arbete eller annan lämplig sysselsättning. Dokumentationen kan innehålla en aktuell kartläggning av den unges förutsättningar, behov, mål och förväntningar. Vidare bör de åtgärder individen planerar att genomföra för att nå sina mål dokumenteras skriftligt. Annan lämplig information kan vara tidpunkter för uppföljning. Dokumentationen bör vid behov uppdateras kontinuerligt. Det är också lämpligt att det av dokumentationen tydligt framgår vilka insatser som den unge ansvarar för och vilka insatser kommunen, eller annan aktör, ansvarar för. Innehållet ska anpassas till den enskildes behov och kommunens förutsättningar att ge stöd. I de fall den unge är ska vårdnadshavare delta i planeringen 2116 kap. 25 § skollagen (2010:800) för nationella program i gymnasieskolan samt 17 kap. 7 § skollagen (2010:800) för introduktionsprogram i gymnasieskolan. 226 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar av insatser och åtgärder. Förutom att vårdnadshavaren deltar i möten är det också lämpligt att denne får ta del av individens dokumenterade planering. Vårdnadshavarna är en viktig part i samtalen om den unges vägval. Det finns inget som hindrar att kommunen även efter individen har fyllt , genom samtycke, involverar vårdnadshavarna. De arbetsmoment som ingår i planeringen och genomförandet av aktiviteter och åtgärder är i sig inga nya krav för kommuner. Ett krav på skriftlig dokumentation bör ses som en kvalitetshöjning av de samtal mellan kommun och ungdom som redan sker . Utredningen anser att dokumentation är en förutsättning för att ett strukturerat arbete ska kunna bedrivas av en myndighet. Ett viktigt mervärde av de dokumentationskrav som här föreslås blir därför att mötet mellan kommun och individ dokumenteras och att processen blir transparent för de inblandade parterna. Hemkommunens arbete ska stödja den enskilde individen att nå vidare till utbildning eller arbete. Det är därför viktigt att den dokumentation som upprättas, genom individens samtycke, kan kommuniceras med andra myndigheter som den unge får stöd av. Exempelvis bör innehållet vara en del i kommunikationen mellan hemkommun och Arbetsförmedling i de fall den unge väljer att vända sig till den statliga myndigheten. Dokumentationskravet omfattar även kommunens uppsökande verksamhet för de ungdomar som inte kommer i åtgärd. Kravet i denna del uppfylls genom det register som utredningen föreslår att hemkommunen ska föra (se nedan). 7.8Ett register ska föras Utredningen föreslår vidare att hemkommunen ska föra ett register över de ungdomar som berörs av aktivitetsansvaret. Syftet med att förtydliga att kommuner ska föra ett register är att säkerställa att kommunen har identifierat samtliga ungdomar som omfattas av ansvaret. Vidare är ett lokalt register en förutsättning för nationell uppföljning. Förslaget beskrivs närmare i kapitel 10 – Nationell och lokal uppföljning. Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar 7.9Kommunerna bör få vägledning Utredningens bedömning: Allmänna råd för kommunernas ansvar för icke skolpliktiga ungdomar bör tas fram. Utredningen bedömer att den förtydligade lagstiftningen som föreslås behöver kompletteras med ytterligare vägledning till kommunerna genom allmänna råd. Utredningen menar att även om gruppen ungdomar utanför gymnasieskolan är liten utgör den en grupp med hög risk för framtida utanförskap och därmed stora kostnader för stat och kommun. Det är en grupp som samhället bör prioritera och kvaliteten i insatserna riktade till gruppen bör säkerställas. Det finns därför skäl att staten utöver lagstiftningen förtydligar hur kommunen kan och bör arbeta för att stödja de unga tillbaka till utbildning, eller vidare till annan sysselsättning. 7.10Bättre statlig tillsyn och granskning Utredningens förslag: Skolinspektionen ges i uppdrag att genomföra en särskild kvalitetsgranskning av kommunernas hantering av aktivitetsansvaret. Granskningen ska genomföras efter att utredningens föreslagna förändringar har trätt i kraft. Den statliga tillsynen av informationsansvaret har inte varit tillräcklig enligt utredningens bedömning. Detta kan delvis förklaras av oklar lagstiftning på området. Att tillsynen har riktat kritik mot endast ett fåtal kommuner ska inte tolkas som att övriga granskade kommuner har en väl fungerande verksamhet. Den statliga tillsynen på området är i behov av bättre verktyg. Utredningens förslag om förtydligad lagstiftning bidrar till förbättrade förutsättningar för den statliga tillsynen på området. Tydligare krav på struktur, kontinuerlig uppföljning, dokumentation, kommunala register och allmänna råd ger Skolinspektionen tydligare utgångspunkter i granskningen av kommuners regelefterlevnad i denna fråga. Den regelbundna tillsynen bör kompletteras med en särskild kvalitetsgranskning av hur kommunerna lever upp till de förändringar utredningen föreslår. Erfarenheten från det tidigare för- Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar tydligandet av lagstiftningen visar att det fortfarande finns kommuner som inte lever upp till lagens intentioner. Det är därför viktigt att på ett tidigt skede säkerställa att så sker. Utredningen föreslår att Skolinspektionen ges i uppdrag att genomföra kvalitetsgranskningen efter att förändringarna har genomförts. Ett viktigt syfte med granskningen blir att säkerställa att kommunerna tar sitt ansvar för ungdomarna och inte övervältrar ansvaret på staten. 8 Bättre verktyg för hemkommuner Kommunerna har ansvaret att informera sig om ungdomar utanför gymnasieskolan. Att veta vilka ungdomar som omfattas är avgörande för att kunna erbjuda dem lämpliga åtgärder. Kommuner har emellertid olika förutsättningar att hitta de unga. Det finns en stor variation i hur kommunerna går tillväga för att sammanställa de s.k. listorna över ungdomar som omfattas av det kommunala ansvaret. Utredningen har utifrån intervjuer med kommuner och utifrån tidigare utredningar identifierat ett förslag till förändring som kan komma att underlätta hemkommunernas informationsinsamling. Informationsinsamlingen ska underlättas genom tidig information till hemkommunen om elevers frånvaro i gymnasieskolan. Kommunernas hantering av register och listor på de ungdomar som berörs av det kommunala ansvaret genererar ett relativt omfattande merarbete. Utredningen menar att kommunerna behöver få förutsättningar att lägga mer tid på att erbjuda de unga som har behov åtgärder och mindre tid på uppsökande verksamhet. Här kan arbetet bedrivas mer effektivt. Bättre verktyg för hemkommuner 8.1Bättre information om omfattande otillåten frånvaro Utredningens förslag: När en elev är frånvarande i betydande utsträckning utan giltigt skäl vid en gymnasieskola med annan huvudman än hemkommunen, ska huvudmannen meddela detta till hemkommunen. Utredningen föreslår att liknande krav på rapportering av frånvaro till hemkommunen som gäller för grundskolan1 ska gälla i gymnasieskolan. Om en ung människa avbryter sin utbildning vid en gymnasieskola ska tiden till att kommunen ger ett erbjudande inom ramen för aktivitetsansvaret vara så kort som möjlig. Med nuvarande lagstiftning kan den unge gå hemma i en månad eller längre innan hemkommunen får information och kan erbjuda åtgärder. Hemkommunen behöver därför bättre möjligheter att på ett tidigt skede identifiera vilka individer som kan komma att omfattas av kommunens ansvar. I princip samtliga kommuner som utredningen har varit i kontakt med har pekat på att de har behov av att få informationen om studieavbrott snabbare än vad de får . Detta behov framgår också i en nyligen genomförd studie av Skolverket.2 Kommunerna har till utredningen indikerat att det finns ett problem med fördröjningen i rapportering av elevers studieavbrott och att problemet är störst vad gäller fristående skolor, men att det även förekommer i kommunala skolor. Det har framkommit att det finns negativa ekonomiska incitament för skolhuvudmännen att rapportera avbrott i studier . har det betonats att de tydliga kraven på gymnasieskolan att ge särskilt stöd också gör att tiden från att eleven börjar överväga ett avbrott till att det sker kan och ska vara flytande; dvs. det finns ingen exakt tidpunkt för när avbrottet sker. Utredningen har fått exempel på att information om avbrott har kommit till hemkommunen eller mer efter att eleven avslutade utbildningen. Det bör betonas att regeringen relativt förstärkte hemkommunens möjligheter att få information genom att införa en anmälningsskyldighet när en elev börjar och slutar vid en gymnasie- 17 kap. 22 § skollagen (2010:800). 2Skolverket (2012) Delrapportering av uppdrag om gymnasieskolreformens lokala förankring – Det kommunala informationsansvaret, dnr. 2012:279, , , s. 7. Bättre verktyg för hemkommuner skola med annan huvudman än hemkommunen.3 Utredningen menar dock att hemkommunen bör få ännu bättre möjligheter att få information än . regleras fristående skolors och skolkommuners skyldighet att rapportera avbrott i 15 kap. 15 § skollagen (2010:800): När en elev börjar eller slutar vid en gymnasieskola med annan huvudman än hemkommunen, ska huvudmannen meddela detta till hemkommunen. Det finns utöver denna bestämmelse ingen annan reglering av fristående skolors och skolkommuners rapportering av avbrott till hemkommunen. Som nämnts ovan infördes bestämmelserna i skollagen relativt . Regeringens motiv till införandet var att det ansågs vara särskilt angeläget att säkerställa att hemkommunen skulle få information om en elev hade avbrutit utbildningen. Vidare konstaterades att många kommuner har elever spridda över olika kommuner vilket gör det svårt att följa upp eleverna. Förslaget syftade också till att underlätta för kommunerna att fullfölja sitt uppdrag vad gäller information om icke skolpliktiga ungdomar under 20 år.4 Tidpunkten för när en elev har avbrutit utbildningen framgår av gymnasieförordningen (2010:2039).5 Det är vid någon av följande tidpunkter: Om eleven inte kommer till den utbildning eleven har antagits till och inte heller anmäler giltig orsak att utebli efter det att terminen startat. Om en elev anmäler det själv till rektorn. En elev som inte har fyllt och inte heller har ingått äktenskap ska visa att vårdnadshavaren samtycker till att eleven slutar . Om en elev har påbörjat en utbildning och därefter har uteblivit från den i följd, utan att detta har berott på sjukdom eller beviljad ledighet. Rektorn får dock besluta att eleven inte ska anses ha avslutat utbildningen, trots att eleven uteblivit i följd, om det finns synnerliga skäl. 3Bestämmelsen infördes (SFS 2009:1038) och kommenterades i prop. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 597. 2008/09:199 Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan, s. 124. 512 kap. 3–4 §§ gymnasieförordningen (2010:239). Bättre verktyg för hemkommuner Anmälningsskyldigheten vid påbörjad och avslutad utbildning i skollagen samt regleringen i gymnasieförordningen om när en elev anses ha avslutat utbildningen utgör tillsammans ramverket för när hemkommunen kan få information om studieavbrott från skolhuvudmannen. Med nuvarande bestämmelser innebär det således att hemkommunen tidigast kan få information om avslutad utbildning in på terminsstarten till efter att en elev har varit frånvarande från utbildningen. Informationen om en elevs avbrott i utbildningen är central för kommunerna för att de ska kunna ta sitt ansvar. Vidare har hemkommunen alltid ett ansvar att kunna erbjuda ungdomar i kommunen gymnasieutbildning.6 Det innebär att hemkommunen måste ha en beredskap att kunna erbjuda en plats, om en elev väljer att sluta i en fristående skola eller i en skola i en annan kommun. Det finns därför anledning att ge hemkommunen möjlighet att förbereda sig inför ett eventuellt avbrott genom att få information om elever som utan giltiga skäl är frånvarande från skolarbetet i betydande utsträckning. Utredningen menar att det är lämpligt att skolhuvudmannens rapportering av frånvaro utan giltigt skäl, dvs. otillåten frånvaro, till hemkommunen bör göras som skolans rapportering av otillåten frånvaro till (). Utredningens förslag ska inte bidra till att en omfattande administrativ redovisning av ogiltig frånvaro mellan gymnasieskolor och hemkommunen införs. Det är därför viktigt att skyldigheten för skolhuvudmannen att rapportera till hemkommunen överensstämmer med CSN:s tolkning av hur skolorna ska rapportera otillåten frånvaro som grund för indragen studiehjälp. Otillåten frånvaro ska rapporteras till myndigheten om det rör sig och om det sker vid upprepade tillfällen.7 fanns en norm att den otillåtna frånvaron skulle uppgå till av studietiden för att studiebidraget skulle dras in. Någon sådan gräns finns . Utredningen har övervägt alternativet att CSN i stället ska skicka information om frånvaro till hemkommuner. En sådan lösning skulle kunna vara något mer effektiv för hemkommunerna och skolhuvudmännen. En nackdel är dock att det skulle innebära 6Jfr hemkommunens ansvar för att skolplikten fullgörs, prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 341 ff. 7Centrala (2011) Vad händer med studiebidraget om du skolkar? Bättre verktyg för hemkommuner en viss tidsfördröjning från att elevens skola rapporterar frånvaron till att hemkommunen får informationen. Vidare skulle en sådan ordning medföra att CSN skulle få ett uppdrag som ligger långt utanför myndighetens kärnverksamhet. Eftersom syftet med förslaget är att ge hemkommuner tidig information om elever som kan vara på väg att avbryta utbildningen bedömer utredningen att informationsflödet bör gå den snabbaste vägen, dvs. från elevens skola direkt till hemkommunen. Ytterligare en fördel med att reglera denna rapportering i skollagen, i stället för att ge uppdraget till en myndighet, är att all verksamhet under skollagen faller under statlig tillsyn. Skolinspektionen får med förslaget möjligheten att granska kommuner och enskilda huvudmäns rutiner för rapportering. En granskning som, om det visar sig att huvudmannen inte följer lagstiftningen, kan leda till ett vitesföreläggande.8 8 26 kap. 27 § skollagen (2010:800). 9Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg från 16 år Under har det skett dramatiska förändringar på arbetsmarknaden. Förändringarna har direkt påverkat ungdomars möjligheter till arbete och egen försörjning. Under finanskrisen som bröt ut ökade arbetslösheten bland ungdomar kraftigt och är fortfarande hög, både i jämförelse med arbetslösheten i befolkningen som helhet och i jämförelse med nivåerna före krisen. Ungdomars arbetslöshetsperioder är generellt sett korta, men de negativa arbetsmarknadsrelaterade effekterna kan bli varaktiga. Detta gäller särskilt för unga som inte har avslutat sin gymnasieutbildning. Utredningens förslag om ett förtydligat kommunalt ansvar för icke skolpliktiga ungdomar , det s.k. aktivitetsansvaret, klarlägger att det är hemkommunen som har det övergripande ansvaret för den berörda ungdomsgruppen (se vidare kapitel 5 och 7). Med utredningens förslag ska kommunen i första hand försöka motivera de unga att återuppta utbildning och erbjuda lämpliga åtgärder. Det är först därefter, då övriga alternativ har prövats och där den unge uttryckligen så önskar som jobbsökande och Arbetsförmedlingen blir ett alternativ. Arbetsförmedlingens verktyg behöver då vara väl anpassade för att stödja de unga. Utredningens förslag i detta kapitel syftar till att säkerställa att så är fallet. Förslagen syftar till att förtydliga den rådande ansvarsfördelningen och därigenom minska risken för att de unga hamnar i långvarigt utanförskap. Förändringarna rör en liten del av de cirka 7 000–8 000 individer i åldrarna 16–som varken arbetar eller studerar.1 Huvuddelen av ungdomsgruppen ska och kommer att vara i kommunala insatser. Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg från 16 år Statens insatser behöver utvecklas Utredningen ska enligt direktiven ta ställning till om ansvarsfördelningen mellan kommuner och statliga myndigheter behöver förtydligas när det gäller insatser för unga som varken arbetar eller studerar. Utredningen kan också lämna förslag på hur insatserna för gruppen skulle kunna förbättras. Det görs åtskilliga insatser för utredningens målgrupp. Utredningen anser inte det finns anledning att i detta sammanhang utförligt beskriva samtliga av de insatser som görs för målgruppen utan fokuserar i detta avsnitt främst på de områden där insatser saknas eller där insatserna bedöms vara bristfälliga och där det därför har bedömts motiverat att föreslå förändringar. Införandet av jobbgarantin för ungdomar samt reformeringen av gymnasieskolan är två stora förändringar som i hög grad påverkar arbetet med ungdomar som varken arbetar eller studerar. Utredningen anser att det finns anledning till ytterligare förändringar inom ramen för arbetsmarknadspolitiken i syfte att bättre stödja ungdomar som saknar gymnasieutbildning. är det alltför många unga i åldern 16–som varken är i arbete eller studier.2 Många ungdomar som saknar gymnasieutbildning, och som inte kan tänka sig börja studera, behöver bättre stöd för att få arbetslivserfarenheter eller i ett senare skede åter börja studera. För att få ett sammanhållet stöd för unga som varken arbetar eller studerar under föreslår utredningen i detta delbetänkande fler möjligheter till statliga arbetsmarknadsåtgärder för ungdomar . 9.1Övergripande mål och syfte med förslagen Utredningens förslag syftar sammantaget till att antalet ungdomar som varken arbetar eller studerar ska minska. Genom ett bättre stöd till de unga ska förutsättningarna för att återgå till studier eller annan sysselsättning öka. Utredningen föreslår förändringar som syftar till att förbättra förutsättningarna för att ge ungdomar utan gymnasieutbildning som söker sig till Arbetsförmedlingen stöd. I första hand handlar det för dessa ungdomar att börja eller återuppta gymnasieutbildning. Utredningen konstaterar dock att det finns en grupp 16–19-åringar som anser att utbildning är otänkbart och i 2 Temagruppen Unga i arbetslivet (2012) uppföljning av unga som varken arbetar eller studerar. Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2012:4, . Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg från 16 år stället önskar annan form av sysselsättning. Först och främst föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ska få fler verktyg för att kunna erbjuda snabba och intensifierade insatser för ungdomar som saknar gymnasieutbildning. Utredningen anser att snabba och intensiva insatser är centrala för den grupp av unga som saknar gymnasieutbildning och som därmed har extra svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Ungdomsgruppen är heterogen, men erfarenheten talar för att individerna har ett stort behov av strukturerade heldagsaktiviteter. Risken för dem att varaktigt hamna utanför arbetsmarknaden är uppenbar om de inte får tillgång till anpassat stöd. Det är viktigt att konstatera att det övergripande målet för alla ungdomar är att avsluta sin gymnasieutbildning. Däremot kan den bästa åtgärden vara någon annan typ av sysselsättning. Utredningen föreslår även att ungdomar i åldern 16–ska erhålla ersättning när de deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program anvisat av Arbetsförmedlingen. saknas ersättning till denna åldersgrupp och utredningen kan konstatera att det därför finns en risk att alltför många inaktiva ungdomar väljer bort insatser från Arbetsförmedlingen. Utredningen konstaterar också att arbetet med ungdomar som riskerar utanförskap bör präglas av samsyn och helhetssyn för att undvika att de unga faller mellan stolarna. handlar det om ungdomar som har stora behov av stödåtgärder och där Arbetsförmedlingens matchnings- och coachningsinsatser inte är tillräckliga.