sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Utredningen vacklar i kapitel 14.7.1 mellan inställningen att kvotplikten ska utvidgas genom att en växande del av biodrivmedelskvoten bara får uppfyllas med drivmedel producerade ur avfall, restprodukter, lignin och cellulosa och uppfattningen att den särskilda kvoten bör avskaffas. I det först- nämnda fallet slipper dessa biodrivmedel priskonkurrens både från fossil energi och från bränslen framställda ur åkergrödor. Därför behöver, i motsats till vad utredningen tror, ett produktionsstöd bara täcka en mindre del av skillnaden i produktionskostnad jäm- fört med konventionella drivmedel. Ett alternativ till prispremien skulle därför kunna vara att ge den första anläggningen i sitt slag ett produktionsstöd som motsvarar av skillnaden i kostnad jämfört med diesel och bensin, vilket är förenligt med tolkning12 av statsstödsreglerna. Ett sådant stöd skulle kunna hanteras inom ramen för förordning (2003:564) om bidrag till åtgärder för en effektiv och miljöanpassad energiförsörjning. Om bidraget ska utformas som produktionsstöd är utredningens tanke om att anpassa nivån till priset på diesel en god idé. Det hävdas ibland att det inte går att få ett statsstöd godkänt i kombination med kvotplikt, men det är viktigt att inse att kvot- plikten avser en annan bransch än produktionsstödet. Eftersom kvotplikten kan uppfyllas genom import av drivmedel från produ- center som kan ha åtnjutit statsstöd i sina hemländer vore det konstigt om svenska producenter skulle få sämre villkor. Statsstödet bör dock inte, som i förslaget till prispremie, förknippas med krav på leverans till svenska köpare. Utredningen utgår utan analys från att det är klimat- och kost- nadseffektivt att använda stora mängder bioenergi för framställning av drivmedel. Den borde ha analyserat hur konkurrensen om bio- råvarorna påverkas av förändrade relativpriser och skärpta krav på minskade utsläpp från andra delar av den icke-handlande sektorn respektive från verksamheter som finns under taket för EU ETS. Utredarens ovilja att analysera olika alternativ till prispremien kommer att leda till en tvåårig försening av införandet av stöd till anläggningar för inhemsk produktion av biodrivmedel. När frågan utreds på nytt är det viktigt att uppmärksamma hur internationell handel med biodrivmedel påverkas av skilda incitament och använd- ning av dubbelräkning i vissa länder samt att konsultera grann- länderna i syfte att hitta gemensamma lösningar. Utredaren säger i 14.5.2 Att ett alternativ är dyrare än andra tekniska lösningar är inget skäl för stöd, men i 15.11.4 anges att det mycket omfattande stödet till gas- och etanolbilar kan behöva bli långvarigt. Detta visar att stöden skapar inlåsningseffekter och att bristande framgång tas som intäkt för fortsatt stöd. 12 , Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (2008/C82/01). ekonomiskt är detta allvarligt eftersom resurserna används dåligt. Utredningen tvekar dessutom av hänsyn till gasfordonens höga kostnader och dåliga konkurrensförmåga att föreslå att fossil gas ska beskattas enligt samma principer som bensin, vilket borde vara självklart. Utredningens tillkortakommanden beror på bristfällig analys och önsketänkande. Att överdriva möjligheterna på kort sikt och bortse från svårigheter och begränsningar riskerar att invagga aktörerna i ett falskt lugn. Önsketänkande kan vara ett tecken på att frågan inte tagits på tillräckligt allvar. Om utredaren vill att ska öka sitt engagemang hade det varit bättre att lämna förslag om trovärdiga styrmedel med poten- tial att föra oss halvvägs till målet samt att därutöver föreslå regeringen att köpa och makulera utsläppsrätter. Att undan- dra utsläppsrätter motsvarande den andra halvan av vägtrafikens ut- släpp kostar vid dagens låga prisnivå (,04/kg) bara 400 mil- joner kronor . Genom att undandra utsläppsrätter från mark- naden skulle vi (tillsammans med likasinnade aktörer) kunna bidra till att priset närmar sig en nivå som skapar incitament till en omställning av den europeiska kraftproduktionen. Det behövs om elektrifieringen av vägtrafiken ska bli ett verkningsfullt bidrag till klimatomställningen. Särskilt yttrande av och Utredningens förslag till hur fordonsflotta ska kunna bli fossiloberoende är genomtänkt och ambitiöst. Något alternativ till en hög ambitionsnivå är inte heller acceptabelt med tanke på den utmaning som ligger framför oss och få ännu insett vidden av. Exempel på genomtänkta delar i utredningen är att den behandlar fem insatsområden från stadsplanering för minskat trans- portbehov till hur försäljningen av energisnåla fordon ska kunna premieras. Utredningen laserar vidare en elegant lösning på hur större investeringar i framtidens biodrivmedel ska underlättas genom en prisgaranti. Värt att uppmärksamma är också förslaget om stads- miljöavtal, där pengar från de klimatsämsta projekten ur den natio- nella planen går till städer som förbinder sig till att genomföra åt- gärder som minskar trafikens miljöpåverkan (ex åtgärder som ökar andelen gång, cykel och kollektivtrafik samt effektivare godstrans- porter). Vi anser att detta förslag är mycket positivt, men anser att de föreslagna 30 miljarder över perioden –2025 behöver höjas. Detta för att städer på allvar ska kunna möte det behov som finns. Som utredningen förslår bör dessa pengar komma från den natio- nella planen. Det som, enligt oss, saknas i utredningen är skarpa förslag gäll- ande främst styrmedel för att minska efterfrågan på transporter i stadsregioner. Det gäller t.ex. de förslag som läggs fram gällande gröna resplaner, beskattning av parkeringsplatser samt reseavdraget, vilka förslås utredas vidare. Utan åtgärder för att utveckla attraktiva tillgängliga städer kommer det bli mycket svårt att lösa transport- sektorns klimatutmaning. Det är därför väsentligt att regeringen tillsätter komplet- terande utredningar som fortsätter där denna utredning slutar med syfte att lägga fram skarpa åtgärder på samtliga förslag som presen- teras. Ett sådant omfattande förslag till förändring av en befintlig marknads- struktur som utredningen omfattar kräver en mycket noggrann specificering av de olika delarna och därtill en lika omfattande och noggrann konsekvensutredning. En sådan konsekvensutredning och redovisning av beräkning av de olika förslagens samhällsekonomiska effektivitet har inte genomförts i tillräcklig omfattning och slut- satser dras utan underliggande analys eller beräkningar. Dessa blir därmed mycket osäkra. Exempelvis skall förslaget, nedan kallat prispremiemodellen, kombineras med ett förslag till utökad kvotplikt med växthusgas- reduktionskrav. Detta förslag har inte redovisats annat än översikt- ligt och det finns inte heller något förslag till lagtext eller förord- ning. Då dessa två system kommer att samverka med varandra be- höver de utvärderas och konsekvensbeskrivas tillsammans. Detta saknas i utredningen. Utredningen bedömer också att det i dagens läge inte är möjligt att ställa högre krav på växthusgasreduktionen hos biodrivmedel än vad som anges i EU:s förnybartdirektiv. Då det är angeläget att styra användningen av biodrivmedel till sådana med god växthusgas- reduktion är det viktigt att aktivt arbetar inom EU för att göra det möjligt. En kvotplikt fastställer hur mycket av biodrivmedel som skall finnas i transportsektorn och kan också innehålla särskild kvot av utpekade biodrivmedel som drivmedlen skall innehålla. Om man inte klarar att uppfylla dessa kvoter med biodrivmedel utgår en kvotpliktavgift med ett fastställt belopp på X kr/liter för uteblivna biodrivmedel. Denna kvotpliktsavgift utgör den alternativa kostnaden för biodriv- medlet. I ett läge med knapphet i tillgång på biodrivmedel kommer kvotpliktsavgiften att utgöra takpriset på marknaden och kan då innebära en styrning av marknadspriset för biodrivmedlet. Både kvotpliktsnivån och kvotpliktsavgiften utgör också den styrning som staten har på drivmedelsaktörerna att verkligen uppfylla kvoten genom att tillsätta biodrivmedel. Denna styrning av marknadspriset på biodrivmedel måste utvärderas tillsammans med förslaget till pris- premiesystem. En sådan styrning kommer dessutom föra med sig en effekt på marknaden för biodrivmedel utanför . Då eventuella kvoter måste kunna tillgodoses såväl från den svenska som från de inter- nationella marknaderna, och då en svensk tillverkare måste kunna sälja sina produkter även på de internationella marknaderna kommer prissättningen påverkas av stödsystemets omfattning. Utredningen redovisar tre olika alternativ med olika kombi- nationer av kvotpliktskonstruktioner och prispremiemodell. Det saknas dock ett alternativ där kvotplikt med styrning mot växthus- gasminskning och utan prispremiemodell utreds. Det föreslagna systemet innehåller så många oförutsägbara faktorer att konsekvenserna är svåra att överblicka. Det är oklart definierat vad målet med vad det föreslagna prispremie- systemet är. Ett motiv som anges är att det skall utgöra stöd till ny teknik och ett annat motiv som anges är stöd till nya anläggningar. Det är oklart om de nya anläggningar som skall kunna ingå skall baseras på kommersiell teknik eller om avsikten är att driva mot teknikutveckling av ny produktionsteknik i kommersiell skala. Det saknas också kriterier för vad som avgör om en anläggning av tillsynsmyndigheten beviljas plats i en årsklass. Dessutom anges att befintliga anläggningar som använder de utvalda råvarorna skall kunna ingå och några anges i utredningen. En del har dessutom erhållit statligt stöd för att bygga anläggningen. Prispremiemodellen prioriterar inte heller mellan biodrivmedelsproduktion med olika växthusgasprestanda. Så som systemet är konstruerat kan det mycket väl uppkomma situa- tioner när aktörerna på marknaden tvingas att subventionera en konkurrents produktion av biodrivmedel för egen försäljning, sam- tidigt som de själva gör sina inköp från andra leverantörer. Det är en orimlig situation i en konkurrensutsatt marknadsekonomi. Utredaren kommenterar i förslaget situationen med I huvudsak kommer den föreslagna prispremie mekanismen att verka selektivt (vilket kan anses som ett mål) att ge fördel genom att gynna vissa företag vilket har inverkan på konkurrensen; vissa företag väljer att utnyttja regelverket och andra inte. Kommentaren att aktörer väljer att ta del av prispremien eller inte gör anspråk på att det är ett reellt val för en aktör i marknaden att välja den ena eller den andra vägen. I praktiken är det omöjligt för en aktör som inte har produktion att enga- gera sig i tillverkning av såväl tekniska som ekonomiska skäl. Förslaget har som ett syfte och mål att få ned användningen av flytande och gasformiga volymer på marknaden genom bl.a. en ökad elektrifiering av transportsektorn. Man kan notera att om man är framgångsrik i denna inriktning kommer underlaget för att bedriva försäljning av flytande och gasformiga produkter att minska. Den effekt det har på marknaden är uppenbar. Minskat underlag kommer att resultera i ett mindre antal försäljningsställen med tyngdpunkt på områden med lågt kundunderlag. I det läget kommer det att bli än svårare att se en rad av olika typer av biodrivmedel på varje för- säljningsställe. Statsstödsrisken och risk för överkompensation Eftersom det föreslås att staten i lag bestämmer att prispremie skall betalas och också hur stor den skall vara och att den inte motsvaras av en motprestation för den som betalar premien kan det finnas en risk att denna anses vara en skatt och inte en avgift. Staten avgör också vilka som skall få ingå i varje årsklass och avgör därmed också vilka som skall få ta del av prispremien. Då det är en risk att det betraktas som en skatt och därmed blir föremål för statsstöds- reglerna finns en risk för överkompensation. Den som får stödet är den blir återbetalningsskyldig i den händelse stödet bedöms som en överkompensation. Då det är ett enskilt bolag som drabbas medför det en betydande risk. I underlaget finns en kommentar kring learning curve där för- slagsställaren skriver att biodrivmedlens konkurrenskraft har ökat och att de effektivaste har en kostnadsnivå som ligger under priset på oskattad bensin. Det internationella bensinpriset är ett pris på en global marknad som är en effekt av den tillgång och den efterfråga som finns vid ett givet tillfälle. Att jämföra det med det effektivaste produktionssystemet för biodrivmedel säger ingenting. Det effektivaste produktionssystemet för bensin har ett produk- tionspris som förmodligen understiger per liter. Det som är väsentligt att titta på är om det finns en stor prisminskning att hämta i teknikutveckling inom olika produktionsätt. Den sidan borde undersökas noggrannare. Det har i Kåbergers utredning angetts som motiv till prispremie- systemet att det avser att gynna de som först bygger en anläggning och att senare aktörer skall ha en lägre ersättning då de får tillgång till denna teknik. Det är inte säkert att man får tillgång till tekniken då de flesta väljer att patentera och sedan sälja licenser eller väljer att inte ens alls sälja licenser för att därmed få en större exklusivitet på marknaden och behålla en knapphet som kan leda till högre mark- nadspriser – i synnerhet om det är kopplat till en kvotplikt med kvotpliktsavgift. Stödsystemet kopplat med en kvotpliktsavgift kan också innebära att det inte leder till uppbyggnaden av en konkurrenskraftig bio- drivmedelsproduktion då det blir ett system som är helt beroende av stöd. Det leder inte till kostnadseffektiva lösningar då ersätt- ningen slagits fast utan koppling till det enskilda projektets kost- nadsnivå utan konkurrensutsättning. Anläggningar som byggs senare med ny effektivare teknik får också en lägre ersättning, än nu befint- liga anläggningar redan i drift, då prispremien trappas ner . Detta riskerar att missgynna teknikutveckling. Den fria marknaden inom EU och WTO-reglerna omöjliggör troligen att stödsystem som favoriserar egen nationell produktion såsom före- slagits som det står helt öppet att sälja även till intresserade aktörer utanför . Utredningen anger att med de krympande drivmedelsvolymer som de olika effektiviseringarna kommer att leda till måste leda till anpassningar av drivmedelsdistributionen och att en successiv för- ändring av industrin bör ingå i planering både i industrin och hos . förbrukade oljeprodukter och det fanns då cirka 15 större aktörer på marknaden. är förbrukningen mer än halverad och antalet större aktörer har genom rationaliseringar och sammanslagningar reducerats till fyra större drivmedelsaktörer. 1968 fanns det cirka 9000 tankställen i och är antalet runt 2800 tankställen. Denna rationalisering kommer att fortsätta med krympande volymer men det är inget man skall planera för utan det sker på marknads- ekonomins villkor. Utbyggnad av ny infrastruktur Utredningen konstaterar att branschen sannolikt inte satsar miljard- belopp på att bygga ut distributionen av helt nya drivmedel utan att antingen tvingas till det eller vara utsatt av starkt tryck från poten- tiella kunder. För utbyggnaden av en laddinfrastruktur för el före- slås dock att man skall utreda möjligheterna till att ge bidrag. I en marknadsekonomi skall alla energislag behandlas på ett teknikneu- tralt och konkurrensneutralt sätt. Även om målet långsiktigt är att transportsektorn skall vara fossil- oberoende och i praktiken innebär en krympande marknad för bl.a. raffinaderiindustrin bör man beskriva de konsekvenser som blir följden. Den svenska raffinaderiindustrin har en export som uppskattningsvis uppgår till samt sysselsätter direkt och indirekt cirka flera tusen personer. Om hemmamarknaden försvinner kommer det leda till att rationaliseringar och omställningar behöver genomföras. Såsom den svenska elbranschens representant ser jag mycket posi- tivt på de förslag till omställning av transportsektorn som utred- ningen lämnat. Mycket av det som utredningen föreslår ligger i linje med Svensk Energis-Elforsks eget arbete med att definiera målet om en fossiloberoende fordonsflotta och tänkbara styrmedel för att nå målet. Utredningen har, i likhet med elbranschen, identifierat en ökad elektrifiering som en av flera viktiga förändringar av transport- sektorns energiförsörjning. Elbranschens egen gruppering av åtgärder (som i flera delar stämmer överens med utredningens) ser ut som följer: Jag bedömer att elektrifiering och de andra åtgärder som utred- ningen föreslår kommer att ta en bit på vägen mot en fossil- oberoende fordonsflotta , men det kommer inte att ske utan både politisk uthållighet och att kompletterande styrmedel och insatser beslutas. Privatpersoner måste uppleva att kollektivtrafiken är ett säkert, bekvämt och effektivt alternativ till egen bil. Detta är viktigt inte minst för allmänhetens stöd till omställningen. Kommunernas nyckelroll för samhällsplaneringen, vars utformning har en avgörande påverkan på transportbehoven, kan inte nog understrykas. På den korta tid som utredningen haft till sitt förfogande har dessa och andra områden inte hunnits med. För att nå ända fram kommer alltså fler styrmedel och områden att behöva utredas. För att omställningen ska bli verklighet krävs också en block- överskridande överenskommelse om transportpolitikens styrmedel och ett stabilt mål om de fossila bränslenas utfasning i transport- sektorn. Jag hoppas att utredningens förslag kan ligga till grund för de första stegen mot en sådan överenskommelse. vägtullsutredning (2012), Avgifter på väg och elektroniska vägtullsystem, delbetänkande, SOU 2012:60. Stockholmsförhandling (2013), Framställan om förändrad trängselskatt. Skrivelse till regeringen . AEA et al. (2010), EU Transport GHG: Routes to 2050?, AEA, CE Delft, TNO. AEA, KTI & Transport and Environmental policy (2011), Research Report on the implementation of Directive 1999/94/EC relating to the availability of consumer information on fuel economy and CO2 emissions in respect of the marketing of new passenger cars, Final Report. AEA & (2011), Reduction and Testing of Greenhouse Gas (GHG) Emissions from Heavy Duty Vehicles – 1:Strategy, Final Report to Commission – DG Climate Action. AEA & (2012), Exploring possible car and van CO2- emission targets for 2025 in Europe, Ricardo-AEA/R/ED58334. & Browne M. (2012), Sustainable strategies for city logistics i McKinnon A, Browne M, Whiteing A. logistics, improving the environmental sustainability of logistics, 2nd edition, Kogan , . (2013), , personlig kommunikation. (2013), Landsbygdsdepartementet. (2008), Energiförbrukning i nutida och framtida tåg- trafik. Kungliga Tekniska Hög- skolan, . (2013a), Arbete, studier och möten på distans – hur påverkas resandet? Delrapport 1: Distansarbete & flexibla arbetsformer, underlagsrapport till utredningen om fossilfri fordonstrafik. (2013b), Arbete, studier och möten på distans – hur påverkas resandet? Delrapport 2: Resfria möten, underlagsrapport till ut- redningen om fossilfri fordonstrafik. (2013c), Arbete, studier och möten på distans – hur på- verkas resandet? Delrapport 3: Distansutbildning, underlagsrapport till utredningen om fossilfri fordonstrafik. ATOC (2007), Energy and Emissions Statement 2006/7, Association of , . (2007) Avgifter, SOU 2007:96 s. 28 f., 35. Banister, D (2006), Cities, and Sprawl: A European Perspective. I European Conference of Ministers of Transport: Transport, and Economic Growth. , , s. 113–142. (2007), Järnvägsbeskrivning – till och med . (2010), Godstransporternas utveckling. BVStrat 1003, ver. Barua, P., Tawney, L. & Weisher, L. (2012), Delivering on the Clean Energy Economy: The role of policy in developing successful domestic solar and wind industries, and , Working paper. Baxandall, P., , B. & Dutzik, T. (2012), Transportation and the New Generation: Why young people are driving less and what it means for transportation policy. (2013), Workshop kring en Färdplan för Citylogistik, . D., Farmer J.D., . (2013), Next Generation Economy, Energy and Climate Modeling, Prepared for the Global Commission on Economy and Climate, nomic Thinking, , , , K. & , E. (2011), A comparative life cycle assessment of fuels: liquefied natural gas and three other fossil fuels. cal Engineers, Part M: for the Environment 2011 225: 97–110. , , , H. & Georén, P. (2013), Kostnadsutveckling. Batterier och Bränsleceller . , och (på uppdrag). (2011), innovation Systems in Swedish industry 1960–1989, , , 85; 677–98. , , , , (2013) Command & Control revisited: Environmental Complience & Technological Development in Swedish industry 1970–1990, Ecological Economics, 85, January: 6–19. (2008), Water demand for global bioenergy production: trends, risks and opportunities, Report commissioned by (-- WBGU). (2013), Biomass resource potentials – summary and dis- cussion of associated issues (extended). Theory, , . BEST (2009), , Case Study of and . Best Deliverable No 5.12. , Environ- ment and , . BIL (2012), Bilismen i . BIL (2013), Bonus-Malussystem. BITRE (2012), Traffic Growth: Modeling a Global Phenomenon, Research Report 128, Australian Government, , . (2008), Allmänna råd 2008:1, Buller i planeringen – planera för bostäder i områden utsatta för buller från väg- och spårtrafik. (2010a), Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, //Webbokhandel /Publikationer/2010/Planer-som-styrmedel-for-att-minska- samhallets-klimatpaverkan/ (2010b), Ge plats för cykeln, /Global/ Webbokhandel/Dokument/2010/G%C3%B6r_plats_f%C3%B 6r_cykeln.pdf (2011), Sammanställning av nationella mål, planer och pro- gram av betydelse för fysisk samhällsplanering, 2011:17. , , Formas och (2011), Slutrapport av regeringsuppdraget till miljö- och kultur- myndigheter om samverkan för att främja en hållbar stadsutveckling. (2012), Vision för 2025, /Om- /Webbokhandel/Publikationer/2012// council (2007), Climate Change and Energy Taskforce Final Report – A Call for Action. green capital and partnership (2009), a positive future for after . (2010), Koka, såga, bränna eller bevara? och F (2010) Regeringsformen – en kommentar, s. 200, . & , D. (2010), Potential Design, Implementation, and Benefits of a Feebate Program for New Passenger Vehicles in : Interim Statement of Research Findings. , , prepared for State of . (2013), Gobigas. Information hämtad från en presenta- tion om Gobigas från . , M., Fosgerau, M., och Algers, S. (2012), On the income elasticity of the value of time, Part A: Policy and Practice, 46(2), February 2012, 368–377. (2012), Forecasting demand for high speed rail, CTS Report 2012:12. (2010), Livscykelanalys av svenska biodrivmedel. Rapport nr 70. ., ., . (2013), Dagens och framtidens hållbara biodrivmedel, Underlagsrapport från f3 till utredningen om fossilfri fordonstrafik. (2013), Personlig kommunikation . (1999), Home Delivery: or Disaster? (Presented at ASG Seminar, Centre, 9th ): , ESRC Transportation Studies Unit. Refererad i WSP analys och strategi, vid , Miljö- byrån (2012) En studie av hållbara distributions- system för e-handel med dagligvaror i – E-handelns effekter på trafik, miljö, resvanor och ekonomi. CE Delft et al (2009), Technical support for European Action to redu- cing Greenhouse Gas Emissions from international trans- port, CE Delft, DLR, , , , , , . CE Delft (2012a), Market Barriers to Increased Efficiency in On-road Freight Sector, Delft. CE Delft (2012b), Marginal abatement cost curves for Heavy Duty Vehicles, Delft. CE Delft (2012c), Member States in Top Gear. Opportunities for national policies to reduce GHG emisions in transport, Delft. CEDR (2013), Mitigating Climate Change, Final Report 2013. CERUM (2013), Trafikslagsbyte för godstransporter, Underlagsrapport till utredningen om fossilfri fordonstrafik. Cervero, R. (2001), Efficient urbanisation: economic performance and the shape of metropolis, , 38(10), s. 1 651–1 671. Cervero, R. & Kockelman, K. (1997), demand and the 3Ds: Density, diversity, and design. D: Trans- port and Environment, volume 2, issue 3, p 199–219.