sou · H0B394 · 2013-01-01 00:00:00 — Kommittén påpekade att en återblick på de senaste decenniernas författningsarbete på valområdet ger vid handen att frågan om ökad proportionalitet vid valen till kommunfullmäktige ännu inte fått en helt tillfredsställande lösning, såvitt gällde de valkretsindelade kommunerna. Detta torde delvis bero på den från tid till annan skiftande inställningen till huruvida en reform i syfte att öka proportionaliteten också borde förenas med en småpartispärr. Anledningen till att det varit svårt att uppnå enighet torde främst vara att önskemålet om ökad proportionalitet egentligen är oförenligt med kravet på att partier med små röstetal ska uteslutas från möjligheten att bli representerade i fullmäktige. En småpartispärr leder ju alltid till ett mindre proportionellt resultat än om någon spärr inte funnits. Kommittén kunde inte enas i frågan och detta hade sin orsak i olika synsätt på behovet av att komplettera ett kommunproportionellt system med småpartispärr och delade meningar om angelägenheten i att ha likartade system för val till landstings- och kommunfullmäktige. Kommittén valde därför att avstå från att lägga fram ett förslag. När förslaget behandlades i ansåg regeringen, mot bakgrund av det anförda, att det inte nu skulle införas några regler om utjämningsmandat eller småpartispärr i den nya vallagen (prop. 1996/97:70 s. 161). delade den uppfattningen (bet. 1996/97:KU16). Fördelning av mandat i allmänna val I samband med att vallagskommitté fick i uppdrag att se över bestämmelserna vallag och lämna förslag till en ny lag gavs kommittén även i uppdrag att pröva frågan om proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige, Ny vallag (SOU 2004:111 s. 165 f). Kommittén prövade om den nuvarande gränsen – minst 6 000 röstberättigade – för när en kommun får delas in i valkretsar borde höjas, likaså om kommunerna borde ges större frihet när det gäller att avgöra om kommunen ska delas in i valkretsar. Som ett alternativ till en ändrad valkretsindelning prövade kommittén också ett system med utjämningsmandat med eller utan särskild småpartispärr. Någon enighet i kommittén i frågan hur ett mer proportionellt mandatfördelningssystem borde utformas för kommunvalen kunde dock inte uppnås. Kommittén var splittrad inte bara i frågan om man som metod för att öka proportionaliteten skulle avskaffa eller begränsa valkretsindelningen eller införa ett system med utjämningsmandat. Kommittén var också splittrad i frågan om en särskild spärr mot småpartier och vilken spärrnivå som i så fall borde tillämpas. Kommittén framhöll också att den framtida uppdelningen av kommunerna i primärkommuner och landstingskommuner var föremål för särskilda överväganden av (dir. 2003:10) och att regeringen hade tillsatt en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96) och att det uppdraget innefattade bl.a. frågor om proportionalitet och småpartispärr. Kommittén ansåg därför att någon nyordning inte nu borde ske. Regeringen gjorde samma bedömning som kommittén (prop. 2004/05:163 s. 84–85). diskuterade i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125 s 197 f.) om man som metod för att öka proportionaliteten borde avskaffa eller begränsa möjligheterna att valkretsindela kommuner eller, med landstingen som förebild, införa ett system med utjämningsmandat. Fördelning av mandat i allmänna val frågan om ett ändrat system borde förenas med en särskild spärr mot små partier och vilken spärrnivå som i så fall borde tillämpas. Utredningen noterade att frågan – särskilt när det gäller val av metod – analyserats ingående med utgångspunkt i valresultaten –1991. För att ytterligare belysa de effekter som valkretsindelningen får för proportionaliteten lät utredningen genomföra ett antal simuleringar med utgångspunkt valresultat. I omkring tio av 79 valkretsindelade kommunerna skulle den politiska konstellationen som efter valet bildade majoritet i fullmäktige inte ha fått en egen majoritet om samma ordning som gäller för landstingsvalen hade tillämpats. bedömde det dock inte som möjligt att inom ramen för sitt arbete lägga fram något förslag, men ansåg att frågan borde utredas vidare. 2.2.11Valsystemets betydelse för en proportionell fördelning av mandaten I samband med arbete genomfördes en analys av hur mandaten fördelas vid tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden. Analysen redovisas i betänkandet Organisation (SOU 1961:21 s. 217–362). En frågeställning i denna undersökning var under vilka omständigheter ett parti tenderar att bli överrespektive underrepresenterat. Undersökningen utgick från vissa givna förutsättningar. Rösterna var fördelade på fem partier; ett stort, tre mellanstora och ett litet. Mandaten fördelades med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden, med varierande första divisorer (1,2; 1,3; 1,4 och 1,5). De befintliga valkretsarna användes vid fördelningen av mandat mellan partierna. Valkretsarna tilldelades samma antal mandat som vid andrakammarvalet . Utifrån 170 fingerade valresultat jämfördes sedan mandat- och röstandelar för de fem partierna. Av undersökningen framgår bl.a. att ett partis mandattilldelning i en given valkrets varierar med Antal mandat i valkretsen Första divisorn i fördelningsmetoden Fördelning av mandat i allmänna val Antalet mandat i valkretsen är av grundläggande betydelse för möjligheterna att uppnå en strikt proportionell fördelning av mandaten. I en valkrets med fem mandat svarar vart och ett av dem mot av rösterna. Vi den proportionell fördelning av mandaten kommer, i ett exempel med två partier, ett parti som har av rösterna inte att få något mandat. Parti med av rösterna får ett mandat trots att det endast är berättigat till mellan 0,5 och 1 mandat. Partiet blir alltså i detta fall överrepresenterat. Dessa effekter uppstår på grund av att mandaten är hela tal medan röstandelarna går att ange med bråktal. Dessa förhållanden leder till en periodisk över- eller underrepresentation. Ju fler mandat som finns i valkretsen desto kortare blir periodlängden, eftersom varje mandat svarar mot en mindre andel av rösterna. Sammanfattningsvis bekräftades genom undersökningen att uddatalsmetoden och första divisorn, i vart fall om den är högre än 1,2, leder till att stora partier tenderar att bli överrepresenterade och små partier underrepresenterade. Ju större divisor man har, desto mer markant blir underrepresentationen för det minsta partiet. Denna tendens förstärks också när det största partiet är särskilt stort. Även har i sitt betänkande Kommunala val (1971:4) redovisat ett antal studier över vilka avvikelser från en proportionell mandatfördelning som uppkommer om valområdet delas upp i slutna valkretsar. Inte i något fall blev avvikelsen större än ±1 mandat. De praktiska verkningarna, när det gäller mandatfördelningen, av ett proportionellt valsystem har också närmare studerats av vallagskommitté. I sitt betänkande Översyn av vallagen 2 (SOU 1980:45) redovisade kommittén jämförande mandatfördelningar med utgångspunkt i valresultaten i 1976 och kommunfullmäktigeval i de valkretsindelade kommunerna. Mandatfördelning gjordes med tillämpning av ett valsystem av samma typ som i landstingen, men utan 3-procentspärr. Vidare genomfördes en mandatfördelning som om kommunerna inte varit valkretsindelade. val blev mandatfördelningen oförändrad i 9 av 60 valkretsindelade kommuner. Motsvarande antal val var 6 av 69 kommuner. I flera fall innebar mandatförändringarna endast överföringar inom blocken (här räknades till det borgerliga blocket M, C och F och till det socialistiska blocket S och VPK). val var detta fallet i 6 kommuner och val skedde så i 16 Fördelning av mandat i allmänna val I några fall innebar mandatförändringarna att majoriteten i fullmäktige gick över till det tidigare minoritetsblocket eller resulterade i ett jämviktsläge mellan blocken. Så inträffade val i 6 kommuner. val hände detta också i 6 kommuner. I hälften av kommunerna, 1976 i 30 och 1979 i 33, innebar en tillämpning av det kommunproportionella systemet att ett eller flera nya partier hade tagit mandat i fullmäktige. Även vallagskommitté har i sitt betänkande Vallagen (SOU 1994:30) ingående redovisat de praktiska verkningarna av ett proportionellt valsystem med utgångspunkt i valresultaten i 1985, 1988 och kommunfullmäktigeval i de valkretsindelade kommunerna. Mandatfördelningen gjordes dels med tillämpning av ett valsystem med utjämningsmandat som i landstingen men utan spärr och med 3-procentsspärr, dels som om kommunerna inte varit valkretsindelade (dvs. till viss del samma förutsättningar som vallagskommitté). Skillnaden mellan det faktiska valresultatet och det som framkommit om ett kommunproportionellt system utan småpartispärr hade tillämpats var förhållandevis begränsad. Något mindre än 200 mandat hade omfördelats mellan partierna. Omkring 30 av dessa mandat hade gått till partier som varit orepresenterade (val). Resultatet hade blivit i stort sett detsamma om jämförelsen hade gjorts med ett system där kommunerna inte varit valkretsindelade. När det gällde nivån på en småpartispärr visade resultaten från de tre valen att partier som vunnit ett mandat i fullmäktige relativt sällan hade ett röstetal . Vid val förekom detta bland de valkretsindelade kommunerna i endast ett fall. För de icke valkretsindelade kommunerna förekom detta i 40 fall. Hade en spärrnivå på gällt vid val skulle 55 mandat i de valkretsindelade kommunerna och 184 mandat i de icke valkretsindelade kommunerna ha fördelats annorlunda. Av samtliga mandat hade berörts av en småpartispärr på . Lokalt förankrade partier hade förlorat sammanlagt 21 av totalt 305 mandat. av dessa partier skulle ha tappat sin representation. Redovisade siffror är vad partierna kan förlora maximalt i fråga om antalet mandat. I många fall torde dock resultatet bli något mindre negativt till följd av att utjämningsförfarandet mellan valkretsarna leder till att små partier i vissa fall vinner mandat. Fördelning av mandat i allmänna val För att studera de praktiska verkningarna, när det gäller mandatfördelningen, av ett kommunproportionellt valsystem har vi i samarbete med gjort jämförande mandatfördelningar med utgångspunkt i 2006 och kommunfullmäktigeval i de valkretsindelade kommunerna. Mandatfördelningen har gjorts med tillämpningen av ett kommunproportionellt valsystem av samma typ som i landstingsvalen med 9/10 fasta valkretsmandat och 1/10 utjämningsmandat men utan någon särskild småpartispärr på . Vidare har mandatfördelningen genomförts som om kommunerna inte hade varit valkretsindelade. En mandatfördelning enligt landstingsmodellen överensstämmer, med något undantag, med den fördelning man fått om kommunerna inte varit indelade i valkretsar. Antalet utjämningsmandat – 1/10 – räcker dock inte alltid till att utjämna de avvikelser från ett proportionellt valresultat som valkretsindelningen ger upphov till. val uppnåddes med den nuvarande ordningen en proportionell mandatfördelning i 4 av 79 valkretsindelade kommuner. Motsvarande antal val var 6 av 81 kommuner. Med tillämpning av landstingsmodellen uppnåddes val en proportionell fördelning i 70 av 79 kommuner7. Motsvarande antal val var 74 av 81 kommuner8. I följande fyra tabeller, 2.13–2.16, redovisas effekterna av ett kommunproportionellt valsystem av landstingstyp. I tabellerna 2.13 och 2.14 jämförs det nuvarande valsystemet med ett landstingsproportionellt valsystem med 9/10 fasta valkretsmandat och 1/10 utjämningsmandat men utan småpartispärr tillämpat på 2006 och valresultat. I tabellerna 2.15 och 2.16 görs samma jämförelse men med tillämpning av första divisorn 1,2. 7Undantagen var , , , , , , , och . 8Undantagen var , , , , , och . Fördelning av mandat i allmänna val Fördelning av mandat i allmänna val Sammanfattningsvis innebär en tillämpning av uddatalsmetoden med divisorn 1,2 i stället för 1,4 en förstärkning av effekten av utjämningen. De mindre partierna vinner något fler mandat som de större partierna förlorar något. Ett trettiotal orepresenterade partier hade tagit plats i omkring lika många kommuner. Nästa fråga är vilken effekt en spärr på får för mandatfördelningen. Utgångspunkten för redovisningen är tabell 2.16 (val). Först redovisas effekten av en spärr på , sedan på . Fördelning av mandat i allmänna val Sammanfattningsvis innebär en småpartispärr på att de större partierna tar tillbaka en del av de mandat partierna skulle ha förlorat på ett utjämningssystem utan spärr. En spärr på innebär att antalet erhållna mandat i stort sett blir detsamma som med tillämpning av den nuvarande ordningen med val i slutna kretsar. En ytterligare fråga är vilken effekt en småpartispärr på skulle få för mandatfördelningen i de icke valkretsindelade kommunerna. Effekterna redovisas för valen 2006 och 2010 i följande två tabeller. Förlorade mandat innebär att partiet tappar representation i berörd kommun (Detta utesluter inte att partiet kan vinna representation i någon annan kommun till följd av att ett annat parti där förlorar sin representation). En spärr på hade i valen 2006 och 2010 inneburit att 39 respektive 33 mandat hade fördelats annorlunda. En spärr på hade inneburit att 217 respektive 199 mandat hade fördelats annorlunda. Se tabellerna 2.18 och 2.19. 2.2.12Den faktiska spärren med jämkade uddatalsmetoden Den jämkade uddatalsmetoden med 1,4 som första divisor innebär som nämnts en viss spärr mot småpartier. Detta är dock ingen exakt gräns. Den faktiska spärren varierar med antalet mandat i valkretsarna. Spärreffekten blir högre i mindre valkretsar och lägre i Fördelning av mandat i allmänna val Hur stor andel av rösterna ett parti behöver för att få ett mandat i konkurrensen med övriga partier är också beroende av bl.a. antalet deltagande partier samt fördelningen av rösterna dem emellan. I följande tabell som vallagskommitté redovisade i SOU 1980:45 s. 67 anges under a) den procent av rösterna som ett parti med gynnsammaste röstfördelning behöver för att få ett mandat och under b) den procent av rösterna som ett parti måste ha för att med säkerhet få ett mandat. Den spärreffekt som kan uppkomma genom att en kommun indelas i valkretsar är påtaglig för mindre partier. För ett parti med en röstandel som ligger omkring det antal röster som behövs för att erhålla sitt första mandat i en icke valkretsindelad kommun innebär en valkretsindelning regelmässigt att det krävs ett väsentligt högre röstetal för att partiet ska få mandat i någon av kretsarna. Professor , , , har på vårt uppdrag gjort ytterligare undersökningar av den faktiska spärren vid en tillämpning av jämkad uddatalsmetod. Se bilaga 3 till detta betänkande för en fullständig redovisning. I tabellerna 2.21 och 2.22 redovisas beräkningar med första divisorn jämkad till 1,40. Tabell 2.21 visar några mandattal från 15 till 49, dvs. det minsta och största mandattal som förekommer i valkretsar i valet till kommunfullmäktige. Tabell 2.22 visar några mandattal från 51 till 101 som, om valkretsindelning slopas eller ett system med utjämningsmandat införs, skulle bli aktuella. Tabellerna 2.23 och 2.24 visar samma kombinationer av antal mandat och partier med första divisorn jämkad till 1,20. Fördelning av mandat i allmänna val Den röstandel som behövs för att få ett mandat beror på, som nämnts, hur övriga röster fördelas på övriga partier (vilket givetvis inte går att förutse i förväg). Tabellerna visar därför, för varje kombination av antal mandat och partier, ett intervall, där det minsta värdet a) visar den minsta andel röster som gör det möjligt att få ett mandat (vid extremt gynnsam fördelning av övriga röster) och det största värdet b) är den minsta andel röster som garanterar minst ett mandat (även vid extremt ogynnsam fördelning av övriga röster). Även en beräkning av hur stor röstandel som gör det troligt att partiet får ett mandat har gjorts. Denna approximation beror inte på antal partier och anges därför sist för varje mandattal (med rubriken . Fördelning av mandat i allmänna val Slutsatsen blir alltså, om valkretsarna inte är stora, 15–21 mandat, att det krävs 3–av rösterna för att få ett mandat. En minskning av antalet mandat från 31 till 219 höjer den faktiska spärren från till . Med utjämningsmandat (beroende på antalet fullmäktige) skulle av rösterna behövas för ett mandat. I med 101 fullmäktige skulle det räcka med av rösterna, eller knappt 4 000 röster. 9 av den kommunala demokratins funktionssätt har i SOU 2012:30 föreslagit att mindre kommuner ska ges möjlighet att minska antalet ledamöter i fullmäktige till 21. Fördelning av mandat i allmänna val 2.2.13Kretslistor i valkretsindelade kommuner folkomröstnings- och valsättsutredning fann att partierna i många fall använde gemensamma listor för hela valkretsindelade kommuner och att valkretsindelningen inte i någon högre grad utnyttjades för att låta lokala intressen bli representerade i fullmäktige. För att klarlägga i vilken omfattning särskilda kretslistor användes gick vallagskommitté igenom de valsedlar som riksdagspartierna och KDS beställde till 1976 och val till kommunfullmäktige. Resultatet av denna genomgång kan sammanfattas enligt följande. Till val beställdes totalt 919 olika listor i de 60 valkretsindelade kommunerna. Av dessa listor var avsedda för att användas i hela kommunen. Återstående listor var avsedda för val i någon eller några valkretsar. I 22 valkretsindelade kommuner beställdes inga särskilda kretslistor. Till val beställdes 1 040 olika listor i de 69 valkretsindelade kommunerna. Av dessa listor var avsedda för att användas i hela kommunen. Återstående listor var avsedda för någon eller några valkretsar. I 27 kommuner beställdes inga särskilda kretslistor. vallagskommitté redovisade också partiernas användning av kretslistor. För att ta reda på i vilken omfattning särskilda kretslistor numera används har vi tagit in uppgifter från . Uppgifterna avser val och avser endast partier som tagit mandat i fullmäktige och riksdagspartier. Vid val användes gemensamma listor i 57 av de 81 valkretsindelade kommunerna. Särskilda kretslistor användes i 24 kommuner enligt följande. Fördelning av mandat i allmänna val Det går inte att se något allmänt mönster när det gäller användningen av kretslistor. Av naturliga skäl är kretslisorna vanligt förekommande i de största kommunerna (3–6 valkretsar). Men det finns undantag, t.ex. , och kommuner, där inte något parti gått fram med kretslistor. I flera kommuner, som t.ex. , , , , , , , , , och är det bara Socialdemokraterna av riksdagspartierna som vid val hade kretslistor. Tre partier utanför riksdagskretsen hade i valet kretslistor i , och kommuner. vallagskommitté menade att variationer till viss del kunde förklaras av historiska skäl. Ändringar i kommunindelningen och partiernas lokala traditioner och den organisatoriska uppläggningen av deras valarbete lyftes också fram. Det är väl möjligt att detta i viss mån gäller än . En jämförelse med 1976 och val visar dock att användningen av kretslistor minskat betydligt. Av riksdagspartierna är det numera bara Socialdemokraterna som i någon omfattning har särskilda kretslistor i kommunfullmäktigeval. Kommitténs förslag: Det nuvarande valsystemet vid val till kommunfullmäktige ersätts med ett kommunproportionellt system av samma typ som i landstingsval med 9/10 fasta valkretsmandat och återstoden utjämningsmandat. Första divisorn 1,4 ersätts, som i riksdagsval, med divisorn 1,2. För att garantera ett kommunproportionellt valresultat kompletteras valsystemet, som i riksdagsval, med möjlighet att återföra fasta valkretsmandat. Fördelning av mandat i allmänna val Den faktiska spärrnivå som finns och som varierar mellan kommunerna, alltefter antalet mandat i valkretsarna, görs mera enhetlig och föreslås vara i valkretsindelade kommuner och i övriga kommuner. Förslaget föranleder ändringar i 14 kap. 6 och 8 §§ vallagen. En indelning i valkretsar medför alltid, om mandaten fördelas i slutna valkretsar, ökad risk för avvikelser från en proportionell fördelning av mandaten. Allmänt sett gäller också att tendensen att gynna stora partier, som ligger i den jämkade uddatalsmetod som tillämpas, framträder särskilt i mindre valkretsar med jämförelsevis få mandat att fördela. En indelning i valkretsar leder därför ofta till att de mindre väljargruppernas möjligheter att göra sig gällande vid valet minskar. Har ett parti i vardera av två valkretsar ett röstetal som inte räcker till mandat skulle partiet, om någon indelning inte fanns, kunna utnyttja sitt samlade röstetal och då kanske erövra ett mandat. Det händer även att ett stort parti missgynnas av en indelning i valkretsar. Sedan partiet erhållit sina mandat återstår i regel i varje valkrets ett större eller ett mindre antal reströster som inte räcker till för att erövra ytterligare ett mandat. Om dessa röster sammanfördes i en gemensam valkrets kunde så många som möjligt av dem tas i anspråk för partiets räkning vid mandatfördelningen och antalet onyttiga reströster skulle minska. Ett parti däremot som har sina väljare koncentrerade till en viss del av kommunen gynnas som regel av att valkretsindelning sker. Systemet med slutna valkretsar har å andra sidan den fördelen att det ger varje del av kommunen en fast och proportionellt riktigt avvägd representation och att man i varje valkrets får en mandatfördelning som nära ansluter till partiernas väljarunderlag i kretsen. Det är givetvis angeläget att det i kommunfullmäktige finns företrädare för olika delar av kommunen. Det är också i och för sig ett naturligt önskemål att varje kommundels representation ska avspegla opinionen inom just den kommundelen på ett rättvisande sätt. Det är däremot inte längre självklart att kommundelarnas representation ska tillgodoses på bekostnad av kommunproportionaliteteten, särskilt som valkretsarnas betydelse för fullmäktiges geografiska sammansättning numera har en underordnad betydelse. Fördelning av mandat i allmänna val Bortsett från de spärreffekter som småpartispärrarna på och första divisorn på 1,4 ger, har det valsystem som används i val till riksdag och landsting i princip lett till nära nog fullständig proportionalitet. Varje parti har i de allra flesta fall erhållit det antal mandat som så nära som möjligt är proportionellt mot partiets sammanlagda röstetal i hela landet respektive . När det gäller valen till landstingen har dock, som ovan redovisats, mindre avvikelser från ett proportionellt valresultat förekommit vid valen 2002, 2006 och 2010. Det innebär att enbart ett valsystem som i med 9/10 fasta valkretsmandat och återstoden utjämningsmandat inte är tillräckligt för att skapa garantier för ett kommunproportionellt valresultat. Vid val till kommunfullmäktige i icke valkretsindelade kommuner uppkommer inga svårigheter att åstadkomma en proportionell fördelning av mandaten. Det kan det däremot göra i de valkretsindelade kommunerna, eftersom valen förrättas i slutna valkretsar. Under sådana förhållanden ger en uppdelning i valkretsar visst spelrum för avvikelser från en proportionell fördelning av mandaten. Under vissa förutsättningar kan avvikelserna tendera att systematiskt gynna eller missgynna partier av en viss storlek. En långtgående uppdelning i valkretsar försvårar alltid för mycket små partier att alls bli representerade. Med ledning av undersökningar som , vallagskommitté, demokratiberedning, vallagskommitté och genomfört har i det föregående redovisats vilka avvikelser från en proportionell fördelning av mandaten som det nu tillämpade valsystemet i kommunerna, allmänt sett, kan leda till. För de valkretsindelade kommunerna har också, med resultaten , 1979, 1982, 1985, 1988, 1991 och val, gjorts jämförande mandatfördelning med tillämpning av ett valsystem med 9/10 fasta valkretsmandat och återstoden utjämningsmandat, med och utan småpartispärr.