sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — – urval och förvaltning för framtiden Betänkande av utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Omslag och figurer i inlagan: . Omslagets bildmontage sträcker sig , med bl.a. och svenska ambassaden i . Regeringen beslutade (dir. 2012:7) att tillkalla en särskild utredare för att klarlägga vilka fastigheter och bygg- nader som är kulturhistoriskt värdefulla för staten i olika myndig- heters förvaltning och som bör ägas av staten. Uppdraget om- fattade också att inventera vilka kulturhistoriskt värdefulla fastig- heter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte behöver ägas av staten, och som därmed kan avyttras. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2012:104) förlängdes utredningstiden så att slutredovisning av uppdraget skulle ske . Som särskild utredare förordnades generaldirektören och riks- antikvarien . Som experter i utredningen förordnades , , , och . förordnades som expert . Som sekreterare förordnades . Utredningen, som antagit namnet Utredningen om omstruktu- rering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter, överlämnar här- med betänkandet Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden (SOU 2013:55). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Avgränsning och genomförande............................................. Disposition av betänkandet..................................................... Nationellt respektive statligt kulturarv .................................. Det nationella kulturarvet ....................................................... Statens ägande och förvaltning av kulturarvet ....................... Kulturpolitiska och förvaltningspolitiska mål........................ Flera aktörer förvaltar det statliga kulturarvet....................... Den statliga fastighetsförvaltningens utveckling................... Begreppsfrågor och regelverk ................................................. 2.6.2 Översyn av regelverket för de 2.6.3 Översyn av statens fastighetsförvaltning .................... Statens kulturhistoriskt värdefulla fastigheter ....................... 2.7.2 Förvaltning till följd av donationer.............................. Den kungliga dispositionen.......................................... 2.7.5 Förvaltning genom statliga fastighetsbolag................. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter ...................... Spegla statens historia................................................. 3.1.4 Betydelse för rikets säkerhet ...................................... Utredningens kompletterande bedömningsgrunder............ Fastigheten som en del av helheten....................................... Förutsättning för förvaltning och hållbarhet ....................... Utredningens samlade bedömningsmodell........................... 3.6.1 Fastigheter som inte speglar statens historia ............ Förslag om ett framtida statligt bestånd av Tematisk genomgång av beståndet ....................................... Socken- och gårdskyrkor ........................................... Den kungliga dispositionen ....................................... Klostermiljöer, kungsgårdar och andra boställen ..... , herrgårdar och bruksmiljöer ........................... Administration och förvaltning................................. 4.2.13 Monument och statyer ............................................... Kulturfastigheter i annan förvaltning .......................... Utredningens bedömningsgrunder för avyttring................. Fastigheter som kan avyttras................................................. 5.3.1 Utredningens val av ekonomisk värderingsmodell... 5.3.2 Kulturfastigheternas marknadsvärden....................... Process och tidsplan............................................................... Det offentliga åtagandet ........................................................ 6.2Hållbar statlig fastighetsförvaltning – att hålla samman Delaktighet och nyttjande.......................................... 6.3 Verksamhetsmässiga förutsättningar och förändringar....... En utvecklad myndighetsstyrning ............................. Kompetens- och förvaltningsfrågor...................................... Övriga konsekvenser av utredningens förslag ............... Företagande, sysselsättning m.m........................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:7................................................. Bilaga 5 Bakgrundsteckning........................................................... Utredningen har haft regeringens uppdrag att klarlägga vilka fastig- heter och byggnader som ägs av statliga myndigheter och är så kulturhistoriskt värdefulla att de även i fortsättningen bör ägas av staten. Uppdraget omfattar också att identifiera de kulturfastig- heter som av olika skäl inte behöver ägas av staten och kan avyttras. För de senare ska oberoende marknadsvärden uppskattas. Utgångspunkten har varit att staten ska äga fastigheter som (1) är kulturhistoriskt särskilt betydelsefulla, (2) har ett särskilt bety- delsefullt symbolvärde eller (3) har central betydelse för rikets säkerhet. Metodmässigt ska urvalet i enlighet med direktiven bygga vidare på den så kallade berättelsemodell som använts då urvalet kulturfastigheter tidigare diskuterats. Ytterligare utgångspunkter för utredningens arbete har varit samhällets övergripande kulturpolitiska och förvaltningspolitiska mål och erfarenheterna från de tidigare utredningar som behandlat statens kulturfastigheter. Nuvarande förvaltning av det statliga kulturarvet Staten äger och förvaltar fastigheter som endast utgör delar av det nationella kulturarvet, vilket är betydligt mer omfattande och skapat av en mångfald uttryck och intressen. Staten varken ska eller kan äga och förvalta detta samlade kulturarv. Däremot har staten ett särskilt ansvar att ta ett mer direkt ansvar för vissa fastigheter, anläggningar och byggnader som speglar statens egen historia. Fastighetsinnehavet bidrar till att skildra statens historia, fram- växten av en statsbildning och statens mångfald av verksamheter fram till . Ägandet har en obruten kontinuitet och flera egendomar kan föras tillbaka till medeltiden. Statens roll och ansvar har dock genomgått stora förändringar genom tiderna och de historiska spåren är spridda över hela sam- hället. Myndigheter, fastighetsbolag, kommuner, stiftelser och enskilda äger och förvaltar miljöer med statligt ursprung och bidrar till att bevara det statliga kulturarvet. Staten har genom utveckling av ett skyddande regelverk, tillsyn, bidragsformer och andra stödinsatser skapat förutsättningar för att kulturarvet, det statliga och det mer övergripande nationella, kan bevaras och utvecklas. Den fastighetsreform som genomfördes inne- bar en genomgripande förändring av hur statens förvaltning av fastigheter och lokaler organiserades. Många statliga byggnads- minnen kom att förvaltas genom . Riks- antikvarieämbetet blev också en förvaltande myndighet genom de bestånd av fornlämningar och andra kulturhistoriska fastigheter som förvärvats eller övertagits av Kungl. har ytterligare några myndigheter förvaltningsuppdrag som rör statliga byggnadsminnen, främst gäller det , och . Utredningen definierade en urvalsram för närmare bedömning av vilka särskilt kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som staten bör förvalta. Begreppet statlig kulturfastighet definierades som en fastighet eller byggnad skyddad enligt regelverket för byggnads- minnen. Ramen omfattade därför huvudsakligen de byggnads- minnen som statens myndigheter förvaltade samt Riksantikvarie- ämbetets fastighetsbestånd. Urvalsarbetet relaterade till den så kallade berättelsemodellen, där fastigheterna knöts till tematiska berättelser som speglade statens historia och verksamhet. En rad bedömningsgrunder till- fördes. Det gällde hur väl fastigheterna anknöt till helheter, sam- manhang och möjligheter att göras tillgängliga. Vidare bedömdes förutsättningar för förvaltning, långsiktig hållbarhet och ekonomi. Avslutningsvis granskades om det var betydelsefullt att staten hade äganderätten till fastigheterna för att kunna säkerställa dem som gemensamma nyttigheter för medborgarna. Vid sidan av urvalsmodellen togs hänsyn till sådana särskilda förutsättningar som enligt direktiven skulle beaktas. gälla objekt som förvärvats genom donation där det fanns särskilda villkor knutna till förvaltningen, eller om det fanns andra för- hållanden som talade för fortsatt statlig förvaltning. Bedömningsarbetet gjordes med stöd av berörda myndigheter och i nära samverkan med expertis inom olika områden. Utredningens överväganden och förslag Staten ska också äga ett stort bestånd fastigheter Utredningen föreslår att staten av kulturhistoriska skäl också i fortsättningen ska äga och förvalta ett betydande bestånd kultur- fastigheter. Det gäller främst fastigheter som kan knytas till berät- telsen om statens egen uppkomst och verksamhet under olika historiska perioder och skeenden. Sammanlagt föreslår utredningen att staten ska behålla cirka två tredjedelar av de objekt som ingick i urvalsramen. är det viktigt att framtida omprövning kan ske och att kompletteringar görs där kulturhistoriskt intressanta miljöer nu saknas, i första hand utveckling och uppbyggnads- skeden. Fornlämningar har ett starkt skydd enligt kulturminneslagen och det finns numera, med undantag för vissa välkända historiska platser av nationell betydelse, inte skäl för staten att äga forn- lämningar för att skydda hotade områden. Ett antal kulturfastigheter bör kvarstå i myndighetsförvaltning på grund av pågående verksamheter. Det gäller till exempel vissa objekt med anknytning till den statliga administrationen, försvars- maktens verksamhet, trafikanläggningar och naturreservat. Utredningen redovisar sina förslag för en rad olika fastighets- typer. Det gäller fornlämningar, kyrkobyggnader, , försvars- anläggningar, kungliga slott, klostermiljöer, kungsgårdar, gods och bruksmiljöer, trafikfastigheter och fyrar, kulturinstitutioner och läromiljöer, förvaltningsbyggnader samt monument och statyer. I en bilaga till betänkandet förtecknas utredningens förslag för samt- liga berörda registerfastigheter, fördelade på län och kommuner. Sammanhållen förvaltning att föredra Byggnader och enskilda kulturhistoriskt värdefulla objekt bör inte förvaltningsmässigt brytas loss ur sin miljö och sitt naturliga sam- manhang. Det får betydelse då det gäller i vilken utsträckning staten ska vara ägare, liksom frågan om hur staten internt organi- serar förvaltningen av sina fastigheter. En sammanhållen förvalt- ning av statens kulturfastigheter bör om möjligt eftersträvas och främst ske genom den myndighet som i första hand har till uppgift att förvalta statens fastigheter av denna typ, . Även andra myndigheter bör dock i begränsad utsträckning kunna förvalta kulturfastigheter. I första hand föreslår utredningen att överföring av kulturfastigheter inom staten ska ske från , och Sjöfarts- verket. En tredjedel av kulturfastigheterna kan avyttras Närmare en tredjedel av de statligt förvaltade kulturfastigheter som utredningen bedömt bör avyttras eller övervägas för avyttring. Det rör sig om vitt skilda typer av fastigheter, där åtskilliga utgörs av markarealer, i vissa fall mycket små, i anslutning till eller helt fri- stående från byggnadsminnen och andra objekt som staten fortsatt bör förvalta. Vissa rymmer olika typer av fornlämningar. Många avyttringsobjekt utgörs av äldre donationer, vilket innebär att villkoren för dessa noga behöver gås igenom innan en avyttring kan ske. Staten bör i fortsättningen inte förvalta andra fastighetsägares egendom. Det innebär till exempel att förvaltningen av vissa forn- lämningar och äldre kyrkobyggnader bör övertas av sina huvud- män. En rad av de fastigheter som föreslås avyttras ligger i anslutning till offentligt eller samhälleligt ägd mark, inom områdesskydd enligt eller anknyter på annat sätt till en alternativ för- valtning utanför staten, där kulturmiljön och kulturhistoriska värden väl tas tillvara. De skyddade statliga fastigheterna behåller sitt skydd enligt kultur- minneslagen då de avyttras. Former för förvaltning och skydd behöver dock diskuteras med , länsstyrel- serna och ansvariga myndigheter i samband med avyttring och förändrade förhållanden. Ur statens perspektiv är det viktigt att väga in de långsiktiga ekonomiska effekter som avyttringar kan leda till, till exempel sådana ökade bidragskrav som kan ställas på staten. Det samlade avyttringsarbetet kommer att sträcka sig över , utredningen beräknar att det kan handla om så mycket som en tioårsperiod. Utöver de regler som gäller för avyttring av statens egendom finns en rad ytterligare förhållanden att ta hänsyn till. Det kan gälla särskilda förutsättningar knutna till fastigheterna, hur de kan göras tillgängliga , anknytning till omgivande fastigheter och ägande, fortsatt underhåll och vård fram till en eventuell avyttring. För vissa objekt i statlig ägo kan det också finnas skäl att forma- lisera skyddet inför en framtida avyttring. Utredningen ser inte en lång avvecklingsperiod som ett problem. Processen kräver omsorg och eftertanke, vilket innebär att långa ledtider också kan ses som positivt. En försiktighetsprincip har i huvudsak också präglat statens tidigare agerande. Vinner staten ekonomiskt på att avyttra fastigheter? Utredningens förslag innebär inga stora ekonomiska förändringar för staten. Det bestånd kulturfastigheter som granskats och som utredningen föreslår att staten ska fortsätta att förvalta motsvarar ett samlat årligt driftsunderskott på kostnadsläge. Merparten av dessa kostnader avser Statens fastighetsverks betydande bestånd av byggnadsminnen och kungs- gårdsmarker. De fastigheter som utredningen bedömer att staten kan avyttra representerar årliga driftsunderskott på . Merparten av underskotten kommer således att kvarstå i det bestånd som staten behåller. Särskilt kostnadsdrivande är där flera av de mest betydelsefulla och välkända objekten, som de kungliga slotten, äldre och försvarsanläggningar, kungsgårdar, fyrar, vissa fornlämningar och andra viktiga besöksmål. Utredningen har också sökt bedöma de marknadsvärden som kulturfastigheterna representerar, och då närmast för den grupp fastigheter som bör avyttras. Diskussioner har förts med ankny- tande utredningar, myndigheter och fristående värderingsexpertis. Eftersom värdering är färskvara bör den främst ske i anslutning till faktiska avyttringar. Mer omfattande och kostnadskrävande värde- ringar får därför anstå tills faktisk avyttring är i sikte, vilket kan ligga fram i tiden. Först då kan realistiska värden bedömas med de förutsättningar som gäller för de aktuella fastigheterna. Det hindrar inte att vissa bedömningar kan göras i ett tidigare skede, för att ge en allmän uppfattning om objektens möjliga värde på mark- naden. I samverkan med myndigheterna har utredningen tagit fram översiktliga marknadsvärden för vissa typer av fastigheter för att visa på den prisvariation som kan gälla. För försvarsfastigheterna genomfördes en mer samlad värdering som belyste hela fastighets- innehavet, däribland även skyddade kulturfastigheter. Resultaten av denna redovisas i den särskilda . Utredningens underlag vilar på ett litet antal värderade objekt men visar på betydande spridning i förväntade marknadsvärden. Kungsgårdar, gods och herrgårdar har ofta betydande markinnehav och representerar därför förhållandevis höga marknadsvärden. Trots att bebyggelsen kan ge driftsunderskott, kan egendomarna sammantaget ge ekonomiska överskott. Statliga förvaltnings- byggnader och äldre universitetsfastigheter kan också representera höga marknadsvärden, då de är centralt belägna i stadskärnorna. Fyrar och fyrplatser utgör speciella och svårbedömbara fastigheter, ofta med låga förväntade värden. Det kan förklaras av objektens belägenhet och underhållskostnader. Vissa skyddade kulturfastig- heter, till exempel en del försvarsanläggningar, bedöms ha mycket låga eller till och med negativa marknadsvärden. Staten har ett ansvar för helhetsperspektivet och för att skapa goda förutsättningar för att bibehålla och utveckla kulturarvet. Utred- ningen förordar därför att staten formulerar en uttalad strategi för sin egen fastighetsförvaltning och de uttryck detta ska ta inom det kulturhistoriska området. En strategi berör den fortsatta utvecklingen av regelverket, uppgifterna för sak- och tillsynsansvariga myndigheter samt de ekonomiska och andra förutsättningar som behövs för myndig- heters och andra aktörers möjlighet att vårda och utveckla kultur- arvet. Ett helhetsperspektiv innebär också att tydliggöra roller. Staten tar självt ett betydande ansvar för sin egen del i det gemensamma kulturarvet. Principen om sammanhållen förvaltning talar för att kultur- historiska objekt ska förvaltas i sina sammanhang och inte onödigt- vis splittras upp mellan olika förvaltare. En sådan utgångspunkt skapar också förutsättningar för rationalitet och ekonomi i förvalt- ningen. Kulturhistoriskt värdefulla byggnader och anläggningar med högt teknikinnehåll, särskilt om de behövs i pågående verk- samhet, bör kunna kvarstå hos nuvarande förvaltande myndighet, snarare än att föras till särskild fastighetsförvaltande myndighet. Det väcker frågan om behovet av att förtydliga regeringens styrning och anvisningarna för hur myndigheterna använder sina resurser. Förvaltningen av det statliga kulturarvet kan förbättras genom ökad myndighetssamverkan. Samverkan kan motiveras av verksam- hets- eller kompetensskäl, i samband med överföring eller avyttring av fastigheter, inför tillsynsarbetet eller då det gäller att utveckla rationella upphandlingsrutiner för underhåll, drift och utveckling. Det är också viktigt att samverkan kan ske med det civila samhället och det stora intresse som finns inom föreningsliv och hos lokala krafter. Åtskilligt står också att vinna genom att regelverken för den byggda miljön samt natur- och kulturmiljön i övrigt harmo- niseras på ett mer enhetligt sätt, som utredningen föreslagit. Utred- ningen bedömer att en rad moment, som områdesskydd, vård- och förvaltningsplaner, ekonomisering, uppföljning och tillsyn, kan samordnas och stödja utvecklingen av ett bredare miljötänkande, där kulturhistoriska objekt ses i sina större sammanhang. Ett långsiktigt hållbart bestånd och länsstyrelserna har tillsammans med fastighetsförvaltande myndigheter ett löpande ansvar för att inven- tera, bedöma och vid behov verka för skydd av de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter, byggnader och miljöer som finns i statlig ägo. kommer ytterligare objekt att bedömas vilket också kommer att innebära fortsatta förvärv och avyttringar av kultur- fastigheter. Det är en fördel om bedömningsarbetet då kan ske så att god kontinuitet och långsiktighet kan uppnås. Statens bestånd av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter måste storleksmässigt sättas i relation till ställningstaganden om ett rimligt resursutrymme för ett långsiktigt och hållbart omhänder- tagande och tillgängliggörande. Staten kompletteras som fastig- hetsägare av andra aktörer med ansvar för det skyddade kultur- arvet. Därmed ställs också krav på en kompetent och resursstark rådgivnings- och tillsynsverksamhet inom den statliga myndighets- organisationen. I ett långsiktigt, statligt förvaltningsuppdrag för kulturfastig- heter måste det finnas en balans mellan beståndets storlek, en lämplig ambitionsnivå för underhåll och utveckling samt den resurs- ram som staten är beredd att avsätta för ändamålet. Vad kan utredningens resultat innebära? Utredningens arbete har resulterat i en sammanhållen och över- siktlig prioritering av byggnadsminnen och andra kulturhistoriskt värdefulla områden som bör ägas och förvaltas av staten. Förslagen kan bidra till att staten förvaltar sina kulturfastigheter på ett mer strategiskt, sammanhållet och rationellt sätt. Det gäller fastigheter, byggnader, parker, markområden, vissa fornminnen och andra anläggningar av högt kulturhistoriskt värde, som kan bidra till berättelsen om staten och dess historia och som också i stor ut- sträckning kommer att kunna tillgängliggöras för allmänheten. Utredningens föreslår att ett antal fastigheter och byggnader ska avyttras av staten. Skälen är inte främst ekonomiska, utan bygger på mer principiella, kulturpolitiska och förvaltningsmässiga över- väganden. I ekonomiskt hänseende bör statens intäkter från avytt- ringar och minskade driftsunderskott vägas mot de ökade bidrags- krav som kan komma att ställas från framtida ägare till den typ av skyddade fastigheter det gäller. Det har under utredningens arbete diskuterats i vilken utsträck- ning statens ägande i sig skapar ett nödvändigt skydd för kultur- historiskt värdefulla fastigheter och byggnader. De förändringar som skett med skärpta regelverk, utbyggda bidragssystem samt stöd- och tillsynsuppgifter för utpekade myndigheter, innebär enligt utredningens bedömning att statligt ägande numera inte är nödvändigt. Medborgarnas fysiska tillgång till kulturarvet har i regel inte heller i första hand med ägandeformen att göra, utan relaterar till typen av verksamhet som bedrivs, skydds- och säkerhetsaspekter. Det finns dock goda skäl för staten att utveckla sitt arbete på olika plan, och då såväl för det enskilt ägda som för det statliga beståndet. Utredningens huvuduppgift har varit att klarlägga vilka fastigheter och byggnader som är kulturhistoriskt värdefulla för staten hos de fastighetsförvaltande myndigheterna och som även fortsättningsvis bör ägas av staten. Direktiven anger att utredaren ska föreslå en samlad förvaltning av de statliga myndigheters kulturhistoriskt värdefulla fastigheter hos en myndighet, . Uppdraget omfattar också att identifiera de kulturhistoriskt värde- fulla fastigheter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte behöver ägas av staten och kan avyttras. Utgångspunkten för vilka kulturfastigheter staten ska äga är att det ska vara fastigheter som (1) är kulturhistoriskt särskilt betydel- sefulla, (2) har ett särskilt betydelsefullt symbolvärde eller (3) har central betydelse för rikets säkerhet. Det anges vidare att den så kallade berättelsemodell som tillämpades inom Statens fastighets- verks Kulturfastighetsutredning kan fungera som en grund för urvalet av fastigheter och i princip bör ligga till grund för utred- ningens arbete.1 En opartisk värdering ska göras av de fastigheter som kan avytt- ras, vilket ska ske i nära samverkan med den parallella utredningen om omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter. Utredningsuppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast , genom tilläggsdirektiv angavs senare att slutredovisning för båda utredningarna skulle ske senast 2 september 2009.2 Samråd under utredningsarbetet skulle särskilt ske med utred- ningen om omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastig- heter, därutöver skulle uppgifter inhämtas och information fås från , , , Försvarsmakten och andra berörda myndigheter. Direktiven finns i sin helhet återgivna i bilaga 1 och 2. Statens fastighetsförvaltning har genomgått stora förändringar genom det omfattande reformarbete som inleddes under 1990- talet. Detta har också haft avgörande betydelse för omfattningen av och karaktären på det bestånd kulturfastigheter som staten äger och förvaltar. Betydande delar av de fastigheter och byggnader som kan berätta den statliga historien finns numera i annan ägo än hos statens myndigheter. Exempel på detta är innehav och de statliga fastighetsbolagens.