sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — En analys av effekterna av ökad efterfrågan på biomassa för energiändamål, som skogsmark ska undantas skogsbruk, visar att effekterna på virkespris och utbud kan bli relativt stora. Möjliga vinnare i ett sådant scenario är skogsägarna, dock till viss del beroende på hur undantagen mark kompenseras. Dock står det helt klart att skogsägarna vinner på den aviserade energi- och klimatpolitiken eftersom efterfrågeökningen innebär högre priser. De stora förlorarna i konkurrensen är sågverksindustrin samt massa- och pappersindustrin (et al., 2010, s. 112). Bioraffinaderier – om biodrivmedel huvudsakligen produceras som biprodukt i exempelvis massafabriker kommer utbudet att bestämmas av massaindustrins utveckling och vara relativt oelastiskt i förhållande till efterfrågan på biodrivmedel, dvs. priset blir volatilt. kanske drivmedlen blir huvudprodukt, därmed blir pappret mer av biprodukt med oelastiskt utbud. Oavsett om biodrivmedlet ses som en biprodukt eller ej innebär det ytterligare en möjlig slut- produkt från industrin, vilket skulle innebära en ökad riskspridning på grund av fler slutprodukter att förlita sig på. 15.15.5Effekter på sysselsättning (inklusive småföretag jämfört med större företag) Biodrivmedelsproduktion som ny svensk exportprodukt Ett vanligt argument i debatten är att en satsning från svensk sida på produktion av biodrivmedel baserad på skogsråvara skulle ge positiva effekter på sysselsättningen. Här är det dock viktigt att påpeka att det som på lång sikt avgör arbetslöshetens storlek är arbetsmarknadens funktionssätt, dvs. förhållandet mellan kostnaden för arbetskraft i vid bemärkelse och den förväntade extra intäkt som ytterligare en anställd förväntas ge upphov till. Subventioner för produktion av biodrivmedel innebär att resurser tas som annars hade kunnat användas i annan offentlig eller privat verksamhet. Däremot har naturligtvis både fler arbetstillfällen för produktion av biodrivmedel samt eventuellt färre arbetstillfällen i branscher som är konkurrenter om exempelvis råvaran en betydelse kortsiktigt och regionalt för sysselsättningen. Vill man specifikt stödja vissa regioner är dock en generell regionalpolitik att föredra framför ett stöd till produktion av biodrivmedel. Ökad försörjningstrygghet genom att minska importberoendet av fossila bränslen har ett positivt värde även om det är svårt att värdera. kan ökad försörjningstrygghet också uppnås genom handel med flera olika leverantörsländer för biodrivmedel. Skapandet av en ny stor industri med exportpotential som ersätter en vara som tidigare importerades kommer att påverka handels- balansen, dvs. förhållandet mellan import och export. Hög export har dock inget egenvärde så länge som handelsnettot är balanserat på lång sikt. har en positiv handelsbalans och prog- nosen är även den positiv. (Konjunkturinsti- tutet, 2013) Effekter för dagens drivmedelsproducenter Dagens drivmedelsproducenter och distributörer kommer själv- fallet påverkas både av omställningen till biodrivmedel från fossila drivmedel men också av den kraftiga minskningen av mängden drivmedel till transportsektorn. Till detta kommer ett ökat antal olika drivmedel. Omställningen har redan börjat och HVO pro- duceras parallellt med vanligt dieselbränsle i raffinaderierna. Omställ- ningen behöver inte innebära att några producenter slås ut men den minskade mängden kan innebära det. öppnas möjlighet som nämnts i föregående avsnitt för nya exportmöjligheter av biodrivmedel. Om en global omställning sker mot ett fossilfritt samhälle kommer det förstås ha stora konsekvenser för oljeprodu- cerande länder. Det är också ha stora konsekvenser för sjöfarten eftersom transporter av olja och oljeprodukter står för drygt en tredjedel av den lastade mängden i den globala sjöfarten (, 2010). Genom ofta långa avstånd kan andelen av transportarbetet vara ännu större. 15.15.6 Övriga effekter på näringslivet En generell höjning av förmånsvärdet på bil innebär även påverkan på arbetsgivarnas kostnad i och med att dessa måste betala arbets- givaravgift på förmånsvärdet. Utredningen har på flera ställen i betänkandet lyft fram de möjlig- heter som finns att stimulera utvecklingen i städerna så att behoven av bilen minskar där. Även godstransporterna kan effektiviseras både i städerna och mellan dem. Tillsammans med energieffektivi- sering, elektrifiering och biodrivmedel kan stora minskningar ske av användningen av fossila bränslen och koldioxidutsläppen. Behoven av bil i glesbygd kommer finnas även , men genom att så stora utsläppsminskningar kan göras i städerna och i starka stråk blir behoven av utsläppsminskningar och styrmedel i lika stora i glesbygd. Glesbygden står dessutom för en liten del av de totala utsläppen. Möjligheten till resfria möten, distansarbete och distansutbildningar ger möjligheter även för glesbygden. innebär en ökad inflyttning till städerna från gles- bygden att underlag för service minskar. Utredningen har dock inte gett några förslag som ökar denna takt utan förslagen handlar mer om att stimulera att lokalisering m.m. i städerna av tillkommande boende sker på ett sätt som minskar behovet av bil där och effek- tiviserar godstransporterna i staden. är det ett problem att få lönsamhet i försäljnings- ställen för drivmedel i glesbygd. Antalet försäljningsställen har också minskat. Med energieffektivare fordon och därmed minskade drivmedelsbehov i kombination med fler typer av drivmedel kommer detta problem att förvärras. Det enda alternativet då är eldrivna fordon med relativt begränsad räckvidd. Detta problem behöver uppmärksammas, annars finns risk att delar av glesbygden inte kommer ha tillgång till drivmedel. Problemen är störst för person- bilar. För tunga fordon är transportavstånden och räckvidden oftast betydligt längre och med mycket färre försäljningsställen och depåer kan behovet för hela landet täckas. Energieffektiviseringen av personbilar kommer som redan nämnts i 15.14.3 ske långsammare i glesbygd. Trots det bedöms effektivi- seringen ske tillräckligt snabbt för att kompensera för öka driv- medelspriser så att de rörliga kostnaderna för att använda bil totalt sett minskar. De olika paketen för energieffektivare personbilar kommer påverka på olika sätt i glesbygden. Om man i glesbygd har behov av en större bil skulle systemet med registreringsskatt och miljöpremier utan viktsdifferentiering vara sämre då det skulle leda till dyrare bil än ett system med viktsdifferentiering eller ett med fordonsskatt och supermiljöbilspremier (med viktsdifferentiering). Förändringen av förmånsvärdet har mindre betydelse i glesbygd eftersom andelen förmånsbilar är lägre än i storstäderna. Fordons- skatten gäller bara fordon registrerade och det tar därför ett tag innan den får genomslag på hela fordonsparken. Med ökad effektivisering kommer fordonsskatten för nya fordon snabbt ner i nivåer som är lägre en den genomsnittliga fordons- skatten . Energieffektiviseringen av lastbilar sker i långsammare takt än för personbilar som höjningen av energiskatten sker på , 2015–2020. En höjning av energiskatten på diesel- bränsle kan därför tillfälligt ge högre kostnader för drivmedel räk- nat per km. En höjning av skatten på dieselbränsle missgynnar på många sätt landsbygden. Landsbygden har ett synnerligen transportberoende näringsliv. Jämfört med städer är näringslivet betydligt mer inriktat mot till- verkningsindustri. Skogs- och lantbrukssektorerna är två exempel på särskilt transportberoende näringsgrenar. En mjölkproducent är i behov av att foder, gödning och andra produktionsmedel trans- porteras till gården och att mjölk hämtas. Mjölktransporterna sker normalt året runt. Skogs- och lantbrukssektorn är också starkt beroende av dieseldrivna arbetsmaskiner för vilka det finns få alternativa drivmedel. På lantbruksföretagen används också stora mängder dieselolja för uppvärmningsändamål, främst för torkning av spannmål. medges viss nedsättning av skatterna för de fossila bränslen som används inom jord- och skogs- bruket men nedsättningarna är på väg att fasas ut. Ökade skatter på dieselbränsle slår direkt på företagens lönsam- het vilket minskar dess konkurrenskraft såväl mot andra närings- grenar inom landet som mot jord- och skogsbruk i andra länder. Jord- och skogsbruk får återbetalning av skatt på drivmedel. Det gör att kvotplikt och regelverket för vissa biodrivmedel leder till större relativa ökningar av kostnader för drivmedel inom dessa verksamheter. Jordbruket lider redan nu av svag konkurrenskraft vilket avspeglas i minskande produktion och tappade marknads- andelar. En eventuell kilometerskatt skulle ha viss effekt på skogsnäringen enligt 15.15.2 och därmed mer på glesbygden. Görs en restitution av energiskatten på dieselbränsle minskar denna effekt. Ytterligare mildring för skogsnäring och glesbygden kan ges om man tillåter längre och tyngre lastbilar. Om inte ett strikt marginal- kostnadsbaserat synsätt används kan också kilometerskatter användas så att kostnaderna är lägre där det inte finns alternativ till vägtrafik. Det gäller både en kilometerskatt för lastbilar men naturligtvis även om en kilometerskatt skulle införas för personbilar . En kraftigt höjd kvotplikt leder till ökade drivmedelspriser och får de konsekvenser som beskrivs i föregående avsnitt. Kvotplikt är generellt sett positivt för svensk skogs- och etanol- industri då det leder till en ökad efterfrågan på biodrivmedel som t.ex. etanol och HVO. Detta genererar sysselsättningstillfällen bland annat på landsbygden. Kvotplikten riskerar dock (från det att kvotplikten införs tills dess att kravet på utsläpps- minskning skärps till ) medföra att inhemskt producerade biodrivmedel inte klarar konkurrensen på drivmedelmarknaden p.g.a. att tullskyddet urholkas. Det drabbar initialt ägarna och leverantörerna till de svenska biodriv- medelstillverkarna. Det är främst Agroetanol som kommer att få problem. Den nationella marknaden för spannmål kommer också att på- verkas eftersom den spannmål som används för etanol- tillverkning utgör av den total förbrukning. Genom att en viktig köpare på marknaden riskerar att försvinna kommer konkurrensen om råvaran att minska vilket är negativt för säljarna. Etanolmarknaden har ofta utgjort ett prisgolv på marknaden genom att ta hand om spannmål av lägre kvalitet som inte duger till livs- medels- och foderanvändning. Om etanolproduktionen upphör skulle bottenpriset på spannmål istället komma att sättas i relation till bränslevärde vid eldning. Spannmålen kommer då att prissättas i konkurrens med avfall från skogen och sopor. Det kommer att leda till ett avsevärt prisfall för spannmålsodlarna. Satsningar på inhemsk produktion av biodrivmedel gynnar landsbygden genom att efterfrågan på råvaran ökar. Det är främst råvaruproducenterna och biodrivmedelsproducenterna som har möjlighet att bli vinnare. Genom att konkurrensen om råvaran förändras kommer de traditionella förbrukarna att missgynnas, förutsatt att det inte går att öka råvaruproduktionen i takt med att efterfrågan ökar. Det kan leda till att företag inom t.ex. kemikalie-, livsmedels- och massaindustrin kommer att få lägga ner eller om- vandla sin verksamhet om man inte kan hitta råvara på andra mark- nader. Dessa företag är ofta lokaliserade till landsbygden. Netto- effekten kan bli att sysselsättningen på landsbygden minskar efter- som energiindustrin har låg arbetsintensitet. 15.17Effekter på skogsmark, biodiversitet och markens kolförråd medför skogsbruk och annan markanvändning i många fall ett relativt stort upptag av växthusgaser, främst genom att tillväxt av biomassa är större än uttaget av biomassa. (, 2012). Om efterfrågan på skoglig biomassa ökar genom t.ex. önske- mål om att stora volymer biodrivmedel ska produceras av svensk skogsråvara det påverka avverkningsnivåerna och det totala uttaget av biomassa från skogen. Åtgärder för ökad produktion av biomassa som gödsling, ökad markberedning och ökad användning av contortatall ökar produk- tionen och ställer krav på att åtgärderna sker inom ramen för befintlig skogsvårdslagstiftning så att det inte sker på bekostnad av andra intressen såsom biologisk mångfald. Detta gäller dock gene- rellt för skogsbruket i stort och inte specifikt för ett ökat bio- bränsleuttag. Grot från lövträd har ett större värde för biologisk mångfald än grot från gran och tall och enligt (2012e) bör grot från i synnerhet ädellöv lämnas kvar i skogen. Ekologiska begränsningar som dessa har tagits hänsyn till i de potentialuppskattningar som utredningen redovisar. I samband med anmälan eller tillståndsansökan för avverkning får Skogs- styrelsen information om uttag av skogsbränsle vilket ger möjlighet att ger råd till markägare om hur uttaget ska göras. (2008) rekommenderar att minst en femtedel av avverknings- resterna bör lämnas kvar i skogen, och då i synnerhet grova grenar och toppar samt död ved från lövträd. Ökat uttag av grot kan påverka återhämtningen från försurning i drabbade områden om kompensationsåtgärder inte vidtas. Askåterföring kan dock mot- verka detta. I potentialuppskattningarna förutsätts att ökat uttag av grot även medför ökad askåterföring, se också de et al., 2013. (2012) refererar till en känslighetsanalys, gjord inom ramen för klimatrapportering (Referensnivå, 2011), för hur en ökad efterfrågan på biomassa skulle inverka på kolinnehållet i skogsbrukets kolpooler. Resultatet indikerar att ett antagande om ökad avverkning till 2030 skulle ge upphov till en minskning av koldioxidupptaget i skogsbruket med koldioxid , dvs. tills nyetablerad skog ökat inbindningen av koldioxid och kompen- serat för det ökade uttaget. Under har såväl uttaget av skogsråvara som volymen stående skog ökat i vilket visar att skogen kan generera råvara för att ersätta t.ex. fossil råvara och fossila bränslen och öka sin betydelse som kolsänka. (2012e) anger att en generellt minskad avverkning skulle öka nettoupptaget med 19 mil- joner ton koldioxid . minskar möjlig- heterna att ersätta bl.a. fossila råvaror med skogsråvara vilket leder till ökade koldioxidutsläpp. Som jämförelse förorsakade inrikes transporter 2011 utsläpp av knappt koldioxid. Med ett brett systemperspektiv och tillräckligt långt tidsperspektiv så bedöms effekten av en så stor förändring i avverkning därför bli relativt begränsad. På lång sikt erhålls störst klimatnytta genom ett uthålligt skogs- bruk som strävar efter att bibehålla eller öka skogens kolförråd som den producerar råvaror som kan ersätta fossil energi och energikrävande material. Skogen kan också användas som kol- förråd genom avsättningar, detta har dock en begränsad nytta på då nettoupplagringen av kol minskar. 15.18Effekter på jämställdhet, brottsligheten och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Män kör mer bil och åker mindre kollektivt än vad kvinnor gör (Trafikanalys, 2012i). En utveckling mot ett mer transportsnålt samhälle bedöms utjämna dessa skillnader (et al., 2009). De faktorer som utpekas som viktiga för att minska den socio- ekonomiska segregationen i samhället samverkar också med fak- torerna för minskad biltrafik och ökad tillgänglighet med gång, cykel och kollektivtrafik (WSP Analys och strategi, 2011b). Funk- tionsblandningen kräver en större blandning mellan gammalt och nytt i staden med olika kostnadslägen. Detta, tillsammans med ökat kollektivt resande och en mer levande stad, kommer göra att fysiska möten mellan människor från olika sociala samhällsgrupper kom- mer öka i staden vilket kommer vara positivt för jämställdhet och social integration. Ökad social mix och fler människor som är i rörelse leder också till minskat antal våldsbrott WSP Analys och strategi, 2011b, 1993/1961, Duany och Plater-Zyberk, 2008). 15.19 Effekter på det kommunala självstyret Utredningen har inte lämnat några förslag som inskränker det kommunala självstyret. Kommunerna har en central position i arbetet med att minska transportefterfrågan genom förtätning och bättre möjligheter för kollektivtrafik, gång och cykel, genom det kommu- nala planmonopolet. Utredningens inriktning har varit att ge kom- munerna nya och förbättrade verktyg för att bidra till utvecklingen av hållbara städer. I kommande kontrollstationer behöver kom- munernas arbete utvärderas. I samband med dessa aktualiseras frågan om det krävs styrmedel som innebär att det kommunala självstyret behöver begränsas eller om ytterligare verktyg behövs för att stötta kommunernas arbete. I Tabell 15.8 sammanfattas konsekvenserna av utredningens förslag där sådana har kunnat bedömas. Utredningen har lämnat ett stort antal förslag till andra styrmedel som behöver ytterligare utredning innan de kan läggas fram för beslut. Dessa innefattas inte av tabellen nedan. I konsekvensanalysen i detta kapitel har dock utredningen valt att även samlat se på vad en inriktning mot de mål som föreslås i kapitel 16 skulle innebära. I tabellen har en bedömning av kostnadseffektiviteten av styr- medlen bedömts utifrån följande grova skala. Hög: samhällsekonomiskt lönsamma ur ett klimatperspektiv (<1 krona per kilo koldioxidekvivalent) Medel: gränsar till samhällsekonomisk lönsamhet ur ett klimat- perspektiv (1–per kilo koldioxidekvivalent) Låg: möjligen inte samhällsekonomiskt lönsamma ur ett klimat- perspektiv (>2 kronor per kilo koldioxidekvivalent) Valet av gräns är gjort utifrån att nuvarande långsiktiga värdering av koldioxid inom transportsektorn som enligt ASEK är per kg koldioxidekvivalent. Se även diskussionen om koldioxid- värderingen i 15.5. Det är viktigt att betona att styrmedlen har effekter på annat än koldioxidutsläpp både positiv och negativ påverkan. Sådana nyttor och kostnader har beskrivits i kapitlet för samtliga styrmedel i tabellen. Det har även gjorts för andra styrmedel där utredningen har bedömt att sådana behövs för att nå målen och därför föreslagit att de utreds vidare. Kostnaderna för dessa utredningar föreslås som nämnts tidigare belasta myndigheternas ordinarie budget. Styrmedlen för att öka energieffektiviteten hos lätta fordon bi- drar tillsammans med EU-krav till att stimulera val av mer energi- effektiva fordon på ett mer riktat sätt än vad ett bränslepris gör. Styrmedlen för lätta fordon bygger på deklarerade koldioxid- utsläpp. För tunga fordon saknas harmoniserad metod för att deklarera utsläppen av koldioxid. Det gör att styrmedlen för tunga fordon inte blir lika precisa som på lätta sidan vilket också gör kostnadseffektiviteten av styrmedlen inte blir lika hög som på lätta sidan. Biodrivmedel brukar i jämförelse med energieffektivisering inte betraktas som lika kostnadseffektivt. Det är därför viktigt också av detta skäl att minska energianvändningen genom ett effektivare transportsystem, effektivare fordon och användning, så att behovet av energi kan begränsas. Utredningen gör bedöm- ningen att sättet att öka andelen biodrivmedel och produktionen av vissa biodrivmedel genom kvotplikt och föreslaget regelverk ger kostnadseffektiva drivmedel. De åtgärdspaket som kommer ligga inom ett stadsmiljöprogram ska innan godkännande och tecknade av avtal granskas och bedömas utifrån deras kostnadseffektivitet att bidra till stadsmiljömålet. bidrar stadsmiljömålet och stadsmiljöprogrammet inte bara till klimatmål utan även till många andra mål. Tabell 15.8 Sammanfattning av föreslagna åtgärders kostnadseffektivitet och statsfinansiella effekter intäkt (+) kostnad (-) (miljarder kronor) Paket 1 Lätta fordon Effektivare fordon, fordon -0,45 till +0,1 som kan gå på alternativa Paket 2 Lätta fordon Effektivare fordon, fordon som kan gå på alternativa Effektivare fordon, fordon som kan gå på alternativa intäkt (+) kostnad (-) (miljarder kronor) -0,00121 Fordon som kan gå på -0,12 (2019) alternativa drivmedel och el Fordon som kan gå på -0,026 alternativa drivmedel och el -0,00122 - (-0,2 2015– Samordnare (flera) -0,00223 Minskad trafik, eldrivna Cirka -3 (cirka - 30 2014–2025) -0,00325 21Cirka 1 tjänst på . 22Cirka 1 tjänst. 23Cirka 2 tjänster. 24Låg kostnadseffektivitet om man enbart ser till klimat, kostnadseffektiveten inräknat andra nyttor och kostnader bör vara medel till hög då varje åtgärdspaket granskas och be- döms utifrån dess kostnadseffektivitet att bidra till stadsmiljömålet. 252–3 tjänster på . 16Definitionen av fossiloberoende fordonsflotta samt förslag till etappmål på väg mot visionen om energiförsörjning utan nettoutsläpp I utredningens uppdrag ingår att analysera olika alternativ för hur begreppet fossiloberoende fordonsflotta kan ges en innebörd som stöder regeringens arbete med att nå visionen . Visionen är att 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörj- ning utan nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Visionen är således begränsad till utsläpp från energiförsörjningen. Det är instruktivt att inleda en analys av begreppet fossiloberoende fordons- flotta med en diskussion av vägtrafikens totala utsläpp av växthus- gaser. De totala utsläppen utgörs av de direkta och de indirekta utsläppen. De direkta utsläppen utgörs av emissioner av växthusgaser från fordon. Dessa domineras av koldioxid från förbränning av fossila drivmedel, främst bensin och diesel. Koldioxid från förbränning av biodrivmedel motsvaras av den koldioxid som infångades från atmosfären genom fotosyntesen när biomassas bildades och utgör därför inget nettoutsläpp sett över en omloppstid. De indirekta utsläppen utgörs av utsläpp i samband med produktion, underhåll och distribution av fordon, drivmedel och infrastruktur, se Figur 16.1. Den verksamhet som leder till de indirekta utsläppen utgör en förutsättning för att vägtrafiken ska kunna fortgå och bör därför också beaktas. Fullständigt fossilfritt eller fossiloberoende blir dock först när importen av varor och tjänster är förknippad med produktion eller transporter som ger upphov till utsläpp av växthusgaser. Definitionen av fossiloberoende fordonsflotta samt förslag till etappmål Valet av systemgränser har stor betydelse för hur uppgiften att ge begreppet fossiloberoende fordonsflotta ett konstruktivt inne- håll. Det förefaller rimligt att begränsa den svenska målsättningen till de utsläpp över vilka regering och riksdag har rådighet, alltså de som antingen uppkommer i eller är en direkt följd av svenska beslut om styrmedel som påverkar importen. Exempel på det senare kan vara import av biodrivmedel som för sin produktion givit upphov till utsläpp av växthusgaser av fossilt ursprung vid odling av råvaror eller under framställningsprocessen. Utredningen begränsar sin analys till de direkta ut- släppen, se Figur 16.1. Figur 16.1 Direkt och indirekt energianvändning för transporter För att uppnå visionen 2050 om ett klimatneutralt måste all energianvändning och alla utsläpp som sker från verksamhet i de olika ramarna tas med, oavsett om verksamheten sker i eller i andra länder. begränsar sig utredningen till de två ram- arna i fetstil. Definitionen av fossiloberoende fordonsflotta samt förslag till etappmål 16.1En fordonsflotta oberoende av fossila bränslen I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:162) redogörs för den långsiktiga prioriteringen att 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen samt för visionen att 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta ska ses som ett steg på vägen mot visionen . Om innebörden av detta sägs på sidan 80 att Strävan bör vara att bilar och andra fordon bör kunna användas utan att det påverkar klimatet och miljön negativt. Vägfordon som enbart drivs med fossila bränslen bör fasas ut och ersättas av fordon som inte är beroende av sådana bränslen. På sidan 36 uttrycks saken annor- lunda: bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen, bl.a. genom en övergång till hållbara förnybara drivmedel och en kraftfull utveckling av eldrift i fordonsflottan genom s.k. plug-inhybridfordon och rena elbilar.