sou · H0B393d2 · 2013-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis finns det alltså tecken som tyder på att det utökade kravet på prövningstillstånd kan ha fört med sig effekter för tingsrätterna som kan ha be- tydelse för deras resursbehov. Med hänsyn till nämnda osäkerhetsfaktorer och den ÖVERVÄGANDEN, SLUTSATSER OCH FÖRSLAG korta tid som reformen har varit ikraft anser vi emellertid att det saknas underlag för en säker bedömning. Frågan bör emellertid utredas ytterligare i ett senare skede. Enligt vår bedömning kräver det som regel en mindre arbetsinsats för en domare att avgöra en fråga om prövningstillstånd än för att avgöra ett mål genom dom. Det är alltså mindre resurskrävande för hovrätten att avgöra ett mål som inte beviljas prövningstillstånd jämfört med de resurser som målet tidigare tog i an- språk när prövningstillstånd inte krävdes. Skillnaden mellan den arbetstid som domarna lägger ned för att avgöra frågan om prövningstillstånd i en sådan situa- tion och den tid som domarna tidigare lade ned på att avgöra målet genom en dom är den resursvinst som uppstår. För att räkna fram den totala resursvinsten för domarna måste emellertid även be- aktas den tid som domarna lägger ner på frågan om prövningstillstånd i ett mål som inte krävde sådant tillstånd och där prövningstillstånd meddelas. I en sådan situation är det rimligt att anta att domarna lägger ner mer arbetstid än ti- digare på målet (eftersom avgörandet – utom i de fall det kan avgöras på handling- arna - föregås av både en föredragning och en huvudförhandling). Dessutom upp- kommer visst annat dubbelarbete som inte alltid kan tillvaratas. För sekreterarnas del har det utökade kravet på prövningstillstånd totalt sett lett till en något minskad arbetsbörda, framförallt på grund av att antalet förhandlingar har minskat. När det gäller fiskalernas arbetssituation är det svårt att dra några generella slutsatser eftersom fiskalernas arbetsuppgifter skiljer sig åt mellan de olika hovrätterna. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att hovrättens behov av resurser har minskat på grund av det utökade kravet på prövningstillstånd. De resursbesparing- ar som reformen i denna del har gett upphov till avser i första hand arbetsuppgif- terna för domare och sekreterare. Det är emellertid svårt att bedöma hur stora re- sursvinsterna är. ÖVERVÄGANDEN, SLUTSATSER OCH FÖRSLAG Frågan om vilken betydelse det utökade kravet på prövningstillstånd har haft för tingsrätternas verksamhet och resursbehov bör utredas ytterligare. Det finns anledning att se över bestämmelser om rättens sammansättning i tvistemålen för att minska parternas inflytande över frå- gan. Hovrätterna bör uppmärksamma frågan om partiellt prövningstillstånd of- tare och bör överväga att använda möjligheten i fler fall. SAMMANFATTANDE BEDÖMNING AV DET TOTALA RESURSBEHOVET 6Sammanfattande bedömning av det totala resurs- behovet I de följande avsnitten redovisas vår samlade bedömning när det gäller reformens betydelse för det totala resursbehovet vid de allmänna domstolarna. Under pro- jekttiden har vi emellertid kommit fram till att det inom ramen för uppdraget inte har varit möjligt att på ett meningsfullt sätt mer exakt beräkna hur mycket som krävs i form av ytterligare resurser eller hur mycket som kan sparas in som ett re- sultat av reformen, d.v.s. ange hur många tjänster av olika kategorier som bör till- föras respektive dras in. Ett skäl till detta är att det enligt vår uppfattning är för ti- digt att dra annat än mindre slutsatser av sådant slag, eftersom reformen i vissa de- lar ännu inte fått full tillämpning. En sådan beräkning kräver dessutom ett under- lag som vi inte har haft möjlighet att ta fram . 6.2Reformens påverkan på det totala resursbehovet vid tingsrätterna Reformen har på olika sätt påverkat verksamheten vid tingsrätterna och har haft betydelse för hur tingsrätternas resurser tas i anspråk. Det finns emellertid delar av reformen som saknar betydelse från resurssynpunkt. Till exempel har det förhål- landet att förhören i tingsrätterna numera spelas in på video enligt vår uppfattning ingen betydelse för tingsrätternas resursbehov. Den ökade teknikanvändningen har gett upphov till vissa nya arbetsuppgifter framförallt för de teknikansvariga vid tingsrätterna (vanligtvis någon eller några expeditionsvakter) och ett ökat behov av teknisk support. För att upprätthålla en tillfredsställande nivå av allmän teknisk kompetens vid domstolarna har även be- hovet av utbildning ökat. Dessutom måste alla vid domstolarna som använder den tekniska utrustningen få grundläggande kunskaper i hanteringen av densamma. De nya arbetsuppgifterna och det ökade utbildningsbehovet har i de flesta fall kunnat tillgodoses inom ramen för tingsrätternas befintliga resurser, men har i några fall inneburit att tingsrätterna har behövt tillföras resurser med kostnader, och ett i nå- gon mån ökat resursbehov, som följd. Möjligheten att avgöra fler brottmål på handlingarna innebär att målen tar mindre resurser i anspråk vid tingsrätterna. Det är framförallt notariernas arbetssituation som har påverkats av förändringen, eftersom de aktuella målen oftast avgörs av den personalkategorin. Efter reformen behöver huvudförhandling inte längre hål- las i flertalet notariebrottmål, vilket är tids- och arbetsbesparande. Även sekrete- rarnas arbetsbörda har påverkats genom det arbete som de besparas när merparten av målen avgörs på handlingarna (se bl.a. avsnitt 5.6.1). Flera andra av reformens delar har haft betydelse för den praktiska verksamheten vid tingsrätterna. Det tillkommande arbetet med att upprätta tidsplaner och sam- manställningar i tvistemålen är exempel på en sådan förändring. Arbetet fordrar en inte obetydlig insats från tingsrätternas sida, men leder också till märkbara positiva effekter för målens handläggning. Vår samlade bedömning är att förändringen bi- drar till en mer effektiv handläggning av tvistemålen och att den sannolikt i över- vägande del innebär resursvinster för tingsrätterna. Bland annat det förhållandet att användningen av och arbetet med tidsplaner och sammanställningar skiljer sig mycket åt mellan domstolarna, försvårar dock en säker bedömning av i vilken mån förändringen har påverkat tingsrätternas totala resursbehov. En utveckling mot en ökad och mer enhetlig användning av tidsplaner och sammanställningar vid tings- SAMMANFATTANDE BEDÖMNING AV DET TOTALA RESURSBEHOVET rätterna tror vi emellertid kan leda till ett mer effektivt utnyttjande av befintliga re- surser och i längden även till resursbesparingar. När det gäller möjligheten till videokonferens blir vår slutsats ungefär densamma. Vår bedömning är att en användning av videokonferens i vissa situationer kan bi- dra till en mer effektiv målhantering och resursvinster i tingsrätternas verksamhet. Än så länge skiljer sig emellertid användningen mycket åt mellan domstolarna, vil- ket gör att det är svårt att dra några generella slutsatser. Även det förhållandet att tekniken inte finns installerad i önskad utsträckning vid domstolarna och att den har varit behäftad med vissa problem komplicerar bedömningen. Vi anser alltså att vårt underlag inte medger en säker bedömning när det gäller förändringens bety- delse för tingsrätternas totala resursbehov. Det utvecklade systemet med prövningstillstånd i hovrätten har fört med sig kon- sekvenser även för verksamheten i tingsrätterna. Eventuellt har det förhållandet att flera mål kräver prövningstillstånd i hovrätten inneburit att fler domarresurser tas i anspråk för att avgöra målen i tingsrätten (genom att parterna oftare begär tresits i tvistemålen) och att förhandlingarna i tingsrätten har blivit något längre. har det framkommit uppgifter som talar för en sådan utveckling, vil- ket i så fall har betydelse för tingsrätternas resursbehov. Det finns emellertid andra omständigheter, t.ex. att ett ökat antal avgöranden med tre domare inte framgår av statistiken, som gör att det finns anledning att ifrågasätta om, och i vilken ut- sträckning, reformen har fört med sig de beskrivna effekterna. Med hänsyn till det, och till den korta tid som reformen har varit i kraft, anser vi att det saknas möjlig- het att med någon säkerhet uttala sig om vilken betydelse det utökade kravet på prövningstillstånd har haft för tingsrätterna. Vår bedömning är alltså att reformen har haft betydelse för tingsrätternas resurs- behov främst när det gäller den ökade tekniska användningen vid domstolarna och den ökade möjligheten att avgöra brottmål på handlingarna. Tekniken har innebu- rit att resurser har tagits i anspråk vid tingsrätterna men har enligt vår bedömning endast påverkat det totala resursbehovet i liten utsträckning. Det förhållandet att fler brottmål avgörs utan huvudförhandling har enligt vår bedömning påverkat re- sursbehovet mer och lett till färre arbetsuppgifter för notarier och sekreterare. Vår slutsats är därför att det totala resursbehovet vid tingsrätterna i vart fall inte har ökat genom reformen. Snarare kan det ha minskat något. När det gäller resursfördelningen mellan de olika personalkategorierna vid tingsrät- terna kan man utifrån domstolarnas egna uppgifter utläsa att behovet av teknisk support i form av internt tekniskt kunnande vid domstolarna har ökat något, lik- som behovet av domarresurser. För sekreterarnas del, och i viss mån även för notariernas del, har reformen lett till en något minskad arbetsmängd. 6.3Reformens påverkan på det totala resursbehovet vid hovrätterna På samma sätt som vid tingsrätterna har teknikanvändningen föranlett ett till- kommande support- och utbildningsbehov vid hovrätterna med ett motsvarande ökat resursbehov. Det tillkommande resursbehovet som den nya teknikanvänd- ningen har gett upphov till synes emellertid vara något mindre i hovrätterna än vid tingsrätterna. För hovrätternas del har det utvecklade systemet för prövningstillstånd och för- ändringarna när det gäller presentationen av muntlig bevisning i hovrätten haft stor betydelse för verksamheten. SAMMANFATTANDE BEDÖMNING AV DET TOTALA RESURSBEHOVET Som har beskrivits ovan under avsnitt 5.3 har det förhållandet att färre personer kallas till hovrätten i hög grad påverkat sekreterarnas arbetssituation och inneburit en märkbart minskad arbetsbelastning för dem. Förändringen har även lett till en arbetslättnad för domarna bl.a. genom att tilltrosfrågorna i princip har försvunnit i målen. Den har emellertid även inneburit bl.a. en ny form av preliminärfrågor - frågor om förnyad bevisupptagning i hovrätten - och därmed vissa nya arbetsupp- gifter. har framställningarna om förnyad bevisupptagning inte varit så ar- betskrävande för hovrätterna att de har fordrat några stora resurser från hovrät- ternas sida. Sammantaget för hovrätternas del har den nu behandlade delen av re- formen således medfört resursbesparingar i hovrätten. I samma riktning pekar förändringen som avser ökat krav på prövningstillstånd i hovrätten. Genom reformen har antalet tvistemål och ärenden som prövas i sin hel- het minskat. Det innebär för domarnas del bl.a. betydligt färre tvistemålsförhand- lingar och färre domar att skriva i målen. Även sekreterarnas arbetsbörda har mins- kat genom att färre personer kallas till en förhandling i hovrätten. Å andra sidan har arbetet med att pröva frågor om prövningstillstånd ökat betydligt för domarnas del. Även med beaktande av det arbete som har tillkommit genom förändringen är det emellertid vår bedömning att den har lett till resursbesparingar i hovrätten. Liksom för tingsrätternas del finns det andra delar av reformen som - åtminstone - sannolikt kan bidra till resursbesparingar i hovrätten. Det gäller använd- ningen av videkonferens och hänvisning. Samma effekt tror vi att ett ökat antal avgöranden på handlingarna i hovrätten kan leda till. Av skäl som har angetts ovan under avsnitt 6.1.2 anser vi emellertid att det inte med någon säkerhet går att uttala sig om reformen har gett upphov till ett sådant resultat. Vår slutsats när det gäller reformens påverkan på det totala resursbehovet i hovrät- ten är alltså att det utökade kravet på prövningstillstånd och det förändrade sättet för presentation av muntlig bevisning har inneburit resursbesparingar, och att för- ändringarna således har lett till att behovet av resurser har minskat i hovrätterna. Den största betydelsen har förändringarna haft för sekreterarna, vars arbetsuppgif- ter totalt sett har minskat på ett märkbart sätt genom reformen. Även för domarna har en viss arbetslättnad uppstått, men den framstår som ganska obetydlig i rela- tion till domarnas totala arbetsbörda. Som redan har framkommit har vi kunnat notera flera effekter av reformen som är svåra att bedöma från ett resursfördelningsperspektiv. Exempel på så- dana effekter är den ökade användningen av videokonferens, som t.ex. kan an- tas bidra till att färre förhandlingar behöver ställas in, och användningen av hänvisning, som kan förkorta förhandlingstiderna. Dessa förändringar liksom det förhållandet att fler mål kan avgöras på handlingarna har betydelse för hur snabbt målen kan avgöras av domstolarna. Att handläggningstiderna i domsto- larna förkortas är av stor betydelse för parter, ombud och andra som deltar i en domstolsprocess. Enligt vår bedömning borde det även innebära tids- och ar- betsvinster för domstolarna. Vi har också kunnat notera olika förändringar i verksamheten i hovrätt och tingsrätt, som eventuellt kan ha ett samband med reformen men där det inte går att säkert säga att det förhåller sig så. Vidare finns det avvikelser mellan domstolarna som gör att det är svårt att säga att en viss företeelse är en konse- kvens av reformen på ett mer generellt plan. SAMMANFATTANDE BEDÖMNING AV DET TOTALA RESURSBEHOVET Med hänsyn till variationen när det gäller domstolarnas storlek och organisa- tion, till variationen när det gäller användningen av reformens olika delar, till den korta tid som reformen har varit i kraft samt till svårigheten att i vissa fall knyta en viss omständighet eller utvecklingstrend till reformen, har vi medvetet varit försiktiga i våra bedömningar. Som har angetts har uppdraget inte avsett att uttala sig om domstolarnas totala resursbehov i allmänhet, utan en- dast när det gäller reformens betydelse för det totala resursbehovet. I det snäva perspektivet är det alltså vår slutsats att hovrätternas resursbehov har minskat som en följd av reformen, att samma utveckling i viss mån kan ses även för tingsrätternas del, men att tingsrätternas resursbehov inte har påverkats i lika hög grad som hovrätternas. 1 (2) Utvärdering av EMR-reformen ur ett resursfördel- ningsperspektiv Reformen EMR (En Modernare Rättegång) trädde i kraft . Reformen innebär en rad förändringar av förfarandet i allmän domstol. Modern teknik, t.ex. videokonferens ska utnyttjas bättre. Flexiblare regler införs och stör- re ansvar läggs på parterna för att mål drivs framåt. Vidare tydliggörs att tyngd- punkten i processen ska ligga i första instans genom att systemet med prövnings- tillstånd (PT) utvidgas och reglerna om bevisupptagning i hovrätt förändras. Behovet av en utvärdering ska - med respekt för den grundläggande rolllfördelningen mel- lan domstolarna, och andra myndigheter – skapa förutsättningar för Domstolar att uppfylla de mål som gäller för verksamheten, bl.a. genom att åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning. Det finns mot den bakgrunden ett behov av att nu utvärdera de hittillsvarande följderna av EMR- reformen ur ett resursfördelningsperspektiv. Detta för att ska ha ett underlag och därmed en beredskap för att kunna fördela resurser till verk- samheten på ett sätt som gör att resurserna kommer till störst nytta. EMR-reformen är omfattande och innebär så stora förändringar av det proces- suella regelverket att arbetsformerna i tingsrätt och hovrätt påverkas. Reformen kommer därför att medföra konsekvenser för resursfördelningen till domstolar- na. 2004/2005:131 En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol uttalades bl.a. följande om konsekvenserna av reformen: De presenterade förslagen kan antas leda till en rad positiva konsekvenser. Domstolarnas verksamhet kan bedrivas mer effektivt, bl.a. genom att hand- läggningstiderna kan förkortas och att risken för inställda förhandlingar mins- kar. Detta innebär i sin tur bl.a. att medborgarnas berättigade krav på att få sin sak prövad inom rimlig tid bättre kan tillgodoses och att pressen på de som deltar i rättegångar, inte minst brottsoffer och vittnen, kan minska. Kortare handläggningstider innebär vidare tids- och arbetsvinster för såväl parter, om- bud och andra som deltar i en domstolsprocess liksom för domstolarna. Vidare torde förslagen innebära att parternas rättegångskostnader och kostnaderna för det allmänna kan minska. 551 81 Besöksadress: Kyrkogatan 34 Telefon: Fax: Expeditionstid: 08.00-16.30 2 (2) En särskild utredare har tillkallats för att utvärdera EMR-reformen ur ett resurs- fördelningsperspektiv. Utredaren ska utvärdera de faktiska konsekvenserna avse- ende verksamheten i tingsrätt och vid hovrätt av reformen och koppla dessa konsekvenser till behovet av resurser i dessa domstolar. Frågor som utredaren bör studera inom ramen för uppdraget är t.ex. hur arbets- formerna och arbetsbelastningen för de olika personalkategorierna har föränd- rats inklusive vilket resursstöd den nya tekniken kräver, hur det utökade kravet på PT påverkar resursbehovet i hovrätt, om frekvensen av tresitsar i tingsrätt har förändrats och hur den utökade möjligheten att avgöra brottmål på handlingarna tillämpas. Det står utredaren fritt att lyfta fram andra frågor som har påverkan på resursbehovet vid tingsrätt och i hovrätt. Uppdraget bör utmynna i en bedömning av de uppnådda effekterna av re- formen och av om det totala resursbehovet vid tingsrätt och i hovrätt har för- ändrats i någon riktning samt om det i någon av instanserna frigörs resurser, al- ternativt krävs ytterligare resurser och i så fall hur mycket. Det bör också framgå om det finns skillnader mellan tingsrätterna respektive hovrätterna i tillämpning- en av EMR i avseenden som påverkar resursbehovet. Om möjligt bör det också redovisas vilken eventuell framtida effektiviseringspotential, som ännu inte kun- nat utnyttjas, som reformen innebär för tingsrätterna och hovrätterna. Utredningen ska bedrivas som ett projekt. Redovisning ska ske genom en rap- port. Projektledare är och projektdeltagare . För projektets genomförande ska en styrgrupp inrättas. Styrgruppen består av avdel- ningscheferna samt enhetschefen . Personal från Domstolverkat ska bistå utredaren i arbetet med uppdraget. Utredaren ska under arbetets gång löpande informera styrgruppen. Uppdraget ska redovisas . 1 (3) 1.Har tekniken för videoinspelning och videokonferens fungerat tillfreds- ställande? Vilka problem har funnits och hur har de lösts? 2.Vilka nya arbetsuppgifter har den nya tekniken medfört? Vilka personal- kategorier berörs av förändringarna? 3.Vilket behov av resursstöd har den nya tekniken medfört? 4.Hur har arbetsfördelningen mellan de olika personalkategorierna påver- kats av att förhören ska spelas in på video? 5.Har kravet på indexering inneburit något ökat resursbehov för domsto- len? 6.Hur vanligt är det att någon vänder sig till domstolen för att ta del av ett inspelat förhör? Har några särskilda arrangemang vidtagits för detta? och närvaro per telefon 7.Hur ofta och i vilka situationer använder sig domstolen av videokonfe- rens? 8.Hur ofta och i vilka situationer använder sig domstolen av möjligheten för part eller annan att närvara per telefon? 9.Vilka konsekvenser har möjligheten till videokonferens och närvaro per telefon inneburit för domstolen ur ett resursperspektiv? Möjligheten att hänvisa och att avvisa bevis 10.Hur ofta och i vilka situationer används den utökade möjligheten att i brottmål och tvistemål hänvisa till handlingar? 11.I viken utsträckning har möjligheten att hänvisa till handlingar medfört minskad förhandlingstid? 551 81 Besöksadress: Kyrkogatan 34 Telefon: Fax: Expeditionstid: 08.00-16.30 2 (3) 12.Hur vanligt är det att den utökade möjligheten att avvisa bevis används? 13.Reformen har även inneburit förändringar när det gäller möjligheten att i tvistemål förelägga en part att inställa sig till ett sammanträde vid äventyr av vite, tredskodom resp. förfallen talan. Vilka konsekvenser har dessa förändringar inneburit för domstolen? 14.Hur har tingsrättens arbete påverkats av att sammanställningar ska ske i tvistemål? Hur och när upprättas dessa? 15.Hur har tingsrättens arbete påverkats av att tidsplaner ska upprättas i tvistemål? Hur och när upprättas dessa? 16.Har reformen inneburit att parterna bättre medverkar till att föra målet fram mot ett avgörande? 17.Hur ofta och i vilka situationer utnyttjas den utökade möjligheten att åberopa vittnesattester i tvistemål? Har förändringen inneburit några konsekvenser för domstolens arbete och i så fall på vilket sätt? 18.Vad har den utökade möjligheten att avgöra brottmål på handlingarna inneburit för domstolen? 19.Vilka konsekvenser har det utökade kravet på prövningstillstånd i hov- rätten inneburit för domstolen? Har antalet tresitsar ökat? Har parternas processföring förändrats (åberopas mer bevisning än tidigare, är parterna mer fullständiga/noggranna än tidigare, är inlagorna mer omfattande än tidigare etc.)? 20.Har domstolen förändrat sin organisation/arbetssätt på grund av EMR? Vilket förberedelsearbete ligger bakom förändringarna? Har arbetet do- kumenterats (bifoga gärna)? 21.Planerar domstolen att genomföra någon egen utvärdering, översyn, för- ändring av organisationen eller liknande på grund av EMR? 22.Hur har arbetsuppgifterna för de olika personalkategorierna och arbets- fördelningen mellan dem förändrats genom reformen (utöver vad som framkommit genom svaren på de tidigare frågorna)? 23.Har EMR-reformen inneburit någon påverkan på domstolens totala per- sonalbehov och i så fall på vilket sätt? 24.Hur tror ni att förhandlingstiderna kommer att påverkas på grund av de förändringar som EMR medför? 25.Hur tror ni att omloppstiderna kommer att påverkas på grund av de förändringar som EMR medför? 3 (3) 26.Hur anser ni att domstolens behov av resurser påverkas av de förändringar som EMR medför? 27.Finns det något inslag i EMR-reformen som inte har berörts i enkäten som påverkar domstolen ur ett resursperspektiv? 1 (3) 1.Har tekniken för videoinspelning/uppspelning och videokonferens fun- gerat tillfredsställande? Vilka problem har funnits och hur har de lösts? 2.Vilka nya arbetsuppgifter har den nya tekniken medfört? Vilka personal- kategorier berörs av förändringarna? 3.Vilket behov av resursstöd har den nya tekniken medfört? 4.Hur har arbetsfördelningen mellan de olika personalkategorierna påver- kats av att förhören från tingsrätten spelas upp på video i hovrätten? 5.Har förändringen inneburit att några nya arbetsuppgifter har tillkommit eller att några arbetsuppgifter har bortfallit? Vilka arbetsuppgifter rör det sig i så fall om och vilka personalkategorier berörs? 6.Hur vanligt förekommande är det att någon vänder sig till domstolen för att ta del av ett inspelat förhör och hur ordnas det rent praktiskt? 7.Vilka rutiner gäller för kontroller av de inspelade förhören? och närvaro per telefon 8.Hur ofta och i vilka situationer används möjligheten till videokonferens? 9.Hur ofta och i vilka situationer används möjligheten att närvara per tele- fon? 10.Vilka konsekvenser har möjligheten till videokonferens och närvaro per telefon inneburit för hovrätten ur ett resursperspektiv? 11.Hur vanligt är det att det begärs förnyad bevisupptagning (omförhör el- ler tilläggsförhör) i hovrätten? 551 81 Besöksadress: Kyrkogatan 34 Telefon: Fax: Expeditionstid: 08.00-16.30 2 (3) 12.Hur vanligt är det att kompletteringar behöver begäras av parternas inla- gor när det gäller upptagningen av den muntliga bevisningen i hovrätten? På vilket sätt inhämtas kompletteringarna?