sou · H1B378 · 2013-11-26 00:00:00 — indrivning eller verkställighet utan att full betalning har erlagts torde fordringarna dock i allmänhet vara mycket osäkra och det är därför tveksamt hur stort värde de egentligen representerar. För de överskuldsatta utan hopp om att någonsin komma ur en skuldspiral, som innebär att varje extra intjänad krona ska mätas ut skulle insatsen innebära desto mera för möjligheten till reha- bilitering och omstart. För en svårt överskuldsatt person är skuldsanering en mera verkningsfull, men också mera svåråt- komlig och svårgenomförbar process. Slutlig preskription är alltså inte ett fullgott alternativ, utan en komplettering som syftar till att säkerställa att den som levt med statliga tvångsåtgärder mot sig åtminstone ska garanteras att situationen inte förvärras, utan faktiskt kan gå åt rätt håll, även för den som saknar egna resurser och förmåga att reda ut sin situation. De båda insatserna står inte heller i vägen för varandra. Preskriptionstider löper som en effekt av att borgenär utnyttjar den statliga tvångsåtgärden verk- ställighet. Skulle en skuldsaneringssituation uppstå gäller dess regler och om en fordran skulle slutligt preskriberas innan skuldsaneringstiden gått ut ökar utrymmet för betalning av andra fordringar.2 1Huvudregeln men vid fordringar mellan privatpersoner och om brottslighet ligger bakom fordran. 2Det kan noteras att livstidsstraff i princip är en mycket sparsamt förekommande företeelse i . Enligt fanns 147 livstidsdömda fångar i svenska fängelser, varav några sannolikt kommer att benådas . fanns över 95 000 personer i register . Själva begreppet evighets- gäldenär tycks implicera att detta kan ses som naturligt. Möjlighet för gäldenär att själv ta initiativ till kallelse på okända borgenärer och separat ackord. Slutlig preskription kan skapa ett intresse hos en hårt skuldsatt person att själv initiera betal- ningsfastställelse för att preskriptionstiden ska börja löpa. Van- ligt torde det också vara att en svårt skuldsatt person har tappat den totala översikten och kunskapen om sin skuldsituation. Bland annat innebär den allt vanligare handeln med fordringar att borgenärerna ofta är okända för gäldenären. En gäldenär som vill få grepp om sin situation kan behöva stödet att hitta samt- liga sina borgenärer och borgenärerna kan, inför utsikten av pre- skription få ett ökat intresse av frivilliga uppgörelser och/eller ackord. Förslaget om separat ackord3 gör att enskilda individer i likhet med företag inför domstol kan erhålla ackord med viss majoritet bland borgenärerna, det vill säga att en enskild borge- när kan stoppa ackordsuppgörelsen. Kontroll av tidpunkt för fordrans uppkomst när ansökan om betalningsföreläggande gäller ungdomar. Om man vill säker- ställa att borgenärer inte avvaktar 18-årsdagen för att ansöka om betalningsföreläggande för skuld som uppstått före 18-årsdagen måste kunna undersöka om så skett. Eftersom sådan undersökande aktivitet i princip inte är tillåten i den summariska processen måste de lagliga förutsättningarna utredas. Ändrade förbehållsbelopp vid löneutmätning, så att den ursprung- liga något generösare bedömningen jämfört med familjer som har försörjningsstöd återställs, något som är motiverat eftersom löneutmätning ofta pågår än och saknar den flexibilitet som finns för kommunernas försörjningsstöd Avskaffat solidariskt skadeståndsansvar för barn. För att barn ska ha en mera realistisk möjlighet att göra rätt för sig bör deras skadeståndsansvar vara personligt. En konsekvens skulle kunna vara att den skadelidande får vänta , alternativt får ut mindre i skadestånd. Motsatsen är emellertid minst lika sanno- lik. De nuvarande reglerna medför svårigheter för en av flera att klara betalningen och det är osannolikt att alla har möjligheter att betala . 3 SOU 2010:2. 6.1.2.Insatser som kan beredas av regeringen Andra insatser kan regeringen välja att genomföra mera direkt genom regleringsbrev eller särskilda beslut med eller utan medföl- jande medel i proposition till . Det gäller till exempel: Uppdrag till berörda myndigheter att samverka med Kronofog- demyndigheten för att minimera skulderna till det allmänna. Uppdrag till berörda myndigheter att redogöra för skulder som uppkommer i deras verksamhet och föreslå eventuella åtgärder för att undvika onödig skuldsättning. Överväga om en mera enhetlig och sammanhållen statlig inkas- soverksamhet skulle vara effektiv. Överväga vilka insatser som kan genomföras för att förenkla för företagen att lämna månadsinkomstuppgifter. redovisade insatser syftar i allmänhet till att skapa större balans i styrkeförhållandena mellan borgenärer och gäldenärer, antingen genom lagstiftning om förebyggande ramar för kredit- verksamheten, eller genom insatser för att den som hamnat i svåra skuldförhållanden ska få en större möjlighet att ta sig ur en till synes evig problemsituation. 6.1.3.Förslag som gäller kunskap och stöd och som kräver finansiering Återstår de förslag som syftar till de ökade kunskaper och det stöd som framstår som så väsentligt för de individer som ska navigera i ett samhälle med allt mera omfattande kreditgivning i allt flera former, liksom för de samhällsföreträdare som löpande måste förstå vilka institutionella förhållanden som krävs för en väl funge- rande kreditverksamhet. På detta område innebär verkningsfulla insatser också behov av finansiering. En förstärkt och över landet mera likformig budget- och skuld- rådgivning. Verksamheten behöver på många håll förstärkas per- sonellt och kunskapsmässigt. En metod vi föreslår för att tvinga fram en högre minimistandard är att staten tar över grundfinan- sieringen av verksamheten genom att skatteväxla genomsnitts- kostnaden för dagens verksamhet. Det kommer att kosta de kommuner som satsat mindre än andra skattekraft motsvarande skillnaden mellan genomsnittet och deras utdebitering för verk- samheten. får dessa kommuner tillbaka sina pengar i form av bidrag till den egna verksamheten. Staten bör därtill satsa ytterligare medel för i första hand kompetensutveckling och systemstöd. Att vara överskuldsatt innebär ofta ångest över att inte fullt ut förstå vad som kan förväntas hända och skam över att inte klara sig. För att reda ut situationen behövs per- sonligt professionellt bemötande och budget- och skuldrådgiv- ningen är den enda resurs som finns (där den finns). Det är svårt att tänka sig att även en rejäl ökning av resurserna, däri inbegri- pet en genomtänkt satsning på kompetensinsatser för att för- djupa budget- och skuldrådgivarnas kunskaper om kreditmark- nadens utveckling, regelverk och bemötandefrågor, inte skulle vara en lönsam affär för samhället. Framför allt skulle varje för- hindrad framtida svår skuldsättning innebära ett framtida mins- kat utanförskap, sannolikt också från arbetsmarknaden. En ekonomiakut knuten till den av regeringen aviserade centrala upplysningstjänsten för konsumenter. Ett välkänt telefonnum- mer och en webtjänst som är lättillgängligt kan, enligt norska erfarenheter, ha stor betydelse för att hjälpa konsumenter att förstå vad som gäller i olika situationer. Det kan också såväl avlasta budget- och skuldrådgivningen enklare ärenden och frågor av mera allmän karaktär, som innebära en sluss till den personliga rådgivningen när detta är önskvärt. Statistik och forskning om skuld- och överskuldsättning är full- ständigt otillräcklig, med risk för att de förslag och insatser som görs mera vilar på föreställningar och myter än på faktiska kun- skaper. För att få den totala bilden av hushållens finansiella situ- ation behövs egentligen både skuld- och tillgångsdata på indi- vidnivå. Att tillgångsdata är svåråtkomliga är emellertid inget argument för att inte ta fram den offentliga statistik om skulder som är betydligt enklare att åstadkomma genom att får uppdraget, författningsstödet och resurserna för att publicera offentlig statistik på området. Därmed kan vik- tiga data också tillhandahållas forskningen, som i sin tur behö- ver fastare former och mera kontinuitet inom ramen för ett sär- skilt institut eller program. Kunskap måste inte bara finnas, utan också förmedlas även till medborgare och låntagare. Motsvarande finansiella folkbildnings- uppdrag som givits utifrån deras insikter om olika företeelser på kreditmarknaden bör därför ges också till och . Genom sam- verkan mellan varandra och budget- och skuldrådgivningen och med skolor, folkrörelser och civilsamhället i övrigt kan kunska- per som fås genom myndigheternas verksamhet spridas brett i samhället. Överskuldsättning är ett komplext fenomen som kan uppstå på många olika sätt och beroende på agerandet från många olika aktö- rer. Utlösande faktorer kan vara felaktig kreditgivning, komplice- rade offentliga bidragsregler, dålig kunskap och/eller otillräcklig kontroll över den personliga ekonomin, otur, oförutsedda händel- ser på internationell, nationell eller individuell nivå. De åtgärder vi föreslår påverkar kreditmarknadens aktörer, sta- ten och hushållen. Det framstår också som rimligt att alla parter får delta i finansieringen av de kostnader som uppstår för att följa, förstå och hantera kreditmarknadens utveckling och effekter. Det framstår som naturligt att samhället i sin helhet, via staten, står för en del av finansieringen. Ett särskilt ansvar faller dock på kreditmarknadens aktörer, inte för att de är ensamma om ansvaret för överskuldsättning, men för att själva fenomenet överskuldsätt- ning, liksom nya risker, faktiskt uppstår i hanteringen och på grund av den snabba utveckling av verksamheten som följer i liberali- seringens spår. Att kunskapen i samhället utvecklas i takt med verksamheten är också ett egenintresse för verksamheten själv, liksom att de individer som behöver stöd för att agera klokt på marknaden också får det. Att den finansiella sektorn också gör stora vinster, som ytterst betalas av kredittagarna, är också ett rim- ligt skäl för att den står för en större del av finansieringen. Vårt förslag är att den avgiftsbas som används för att finansiera tillsynsverksamhet används som bas också för en avgift eller skatt för att delfinansiera i första hand offentlig sta- tistik, forskning, Ekonomiakut, ökade resurser till Konsumentver- kets tillsynsverksamhet och budget- och skuldrådgivning. Finans- inspektionens avgiftsbas är framräknad för att representera olika företagskategoriers omslutning och tillsynsbehovet hos Finans- inspektionen. Därigenom representerar den rätt väl olika kredit- företags betydelse och tyngd. Genom årlig utdebitering tas ut . En årlig ökning med till exempel en procentenhet av avgiften skulle motsvara i höjning eller . Om staten lägger till lika mycket skulle de ökade resurserna till åtgärder för att motverka överskuld- sättning uppgå till i nivåhöjning . För utveckling av kunskap och stöd är det inte obetyd- liga belopp och inte ens det dubbla skulle representera en särskilt stor kostnad för branschen. Det borde också kunna övervägas om motsvarande konstruk- tion skulle kunna införas för att förstärka Datainspektionens till- synsverksamhet över inkassobranschen och därtill också deltagande från inkassoverksamheten i finansieringen av framför allt kunskap och stöd. Inkassoverksamheten lever i praktiken i hög grad på hotet om och utnyttjande av statens tvångsmedel genom insatser av . Branschens vinster är inte obetydliga. hävdar till exempel att var tredje krona av de tio största inkassobolagens inkomster är vinst och att den samlade vinsten för dessa bolag uppgick till cirka en miljard kronor.4 Slutligen vill vi också ge uttryck för vilka av våra förlag som vi efter vårt utredningsarbete finner är mest strategiska för att uppnå målen om att förhindra överskuldsättning och bevara en folkligt förank- rad hög betalningsmoral byggd på en rimlig balans mellan kredit- marknadens parter. Det som inte syns finns inte. Att statistiken om hushållens skulder blivit sämre och mindre tillgänglig för allmän diskussion och bevakning, liksom för fördjupande forskning finner vi därför djupt bekymmersamt. Samhällsinsatser av olika slag kommer att krävas i anslutning till kreditmarknadens utveckling och det är en god svensk tradition att samhällsingripanden om möjligt ska bygga på kunskap och bred insiktsfull debatt. Att bygga kunskap tar också tid. Satsningar på statistik och forskning framstår alltså som högprioriterat både i sak och tidsmässigt. Socialt mest motiverat är utan tvekan förslaget om slutlig pre- skription. Skulder ska betalas och det finns goda skäl att staten bistår med det kraftfulla och effektiva hjälpmedel att driva in skul- der som betalningsfastställelse och verkställighet i statlig regi inne- bär i ett välordnat land som . Det är också rimligt att detta hjälpmedel får brukas under åtskilliga år. Men det är inte rimligt att individer som fått uppge den egna friheten att besluta om sin ekonomi med statliga tvångsåtgärder sannolikt befinner sig i ett sämre läge och kan se fram emot en sämre och inte en bättre situation . En hög betalnings- moral har också en baksida som heter skam för den som inte kan leva upp till samhällets krav. Det framstår helt enkelt inte som socialt anständigt att den faktiska skuldspiral många av de riktigt långvarigt överskuldsatta som saknar kraft att klara en skuldsane- ring befinner sig i, inte har något slut. I nästa prioriteringsled vill vi placera en mera likvärdig och för- stärkt Budget- och skuldrådgivning över hela landet, förändring av lagarna mot ocker och resursförstärkning av för förstärkt tillsyn och rätt för dem utfärda föreskrifter. Det som för- enar dessa insatser är att de förenar ett förebyggande moment med möjligheter att reagera relativt när något nytt orimligt inträffar på kreditmarknaden. torde t.ex. ingen avstå från att ta ut höga räntor på grund av rädsla att bli åtalad för ocker. Om lagstiftningen förändras så att den blir tillämpbar borde det dels ha en allmänt återhållande effekt, dels kunna vara en hjälp direkt för den som faktiskt utsatts för orimliga villkor som kan prövas rättsligt. Ett mera samlat grepp om den skuldsättning som staten själv ger upphov till framstår också som välmotiverat. Mycket av arbetet med att utreda vad som kan göras för att minimera onödig skuld- sättning kan med fördel ske inom respektive myndighet som känner sin verksamhet väl. Men det kan också vara värt att mera centralt överväga om en mera samlad statlig inkassoverksamhet inte skulle kunna innebära både en rationellare och för medborgarna mera begriplig hantering och mera individualiserade betalningspla- ner för de överskuldsatta. Övriga förslag är viktiga för dem de berör, men har kanske inte lika stor strategisk betydelse. Särskilt yttrande av experten Utredningen har gjort ett gediget arbete med att klarlägga en mycket komplex problematik och jag stödjer de strategier och för- slag som läggs fram i kapitel 5. Dock anser jag att förslagen är otill- räckliga vad gäller de så kallade snabblånen. Jag förordar ett ränte- tak av den modell som införts i , dock måste nivån för taket analyseras ytterligare. Snabblånen kom till omkring 2006. utgör de en liten del av den totala utlåningen men det handlar om många människor och är inte sällan inkörsporten till överskuldsättning. Enligt Kronofogdens statistik ligger antalet obetalda snabblån kvar på en hög nivå, 23 817 ärenden . av dessa är unga i åldrarna 18–. Trots politiska åtgärder i olika steg händer relativt lite. Utsatta konsumenter fort- sätter att hamna i skuldfällan i oacceptabelt stora tal. Att storleks- ordningen 50 000 nya ärenden inkommer till Kronofogden visar enligt min mening att samhället måste agera kraftfullt och snabbt och på allvar måste ifrågasätta om inte snabblånen ställer till betydligt mer skada än nytta. Problemen med snabblånen är flera: Marknadsföringen inriktas ofta mycket aktivt mot grupper med svag ekonomi och bidrar generellt till ett kortsiktigt ekono- miskt tänkande i samhället. Snabbheten att få pengarna kan leda till ogenomtänkt kon- sumtion, till exempel spelande och krogbesök kvälls- eller . Nästan hälften av de tillfrågade att de inte skulle ha tagit ett sms- lån om de fått vänta eller längre i Kronofogdens och Kon- sumentverkets rapport – en kartläggning av unga vuxnas erfarenheter (2007:17). Kostnaderna är skyhöga, jämfört med andra krediter. Effektiva räntan kan vara 1000-tals procent. Ockerbestämmelserna som finns i dagens lagstiftning har ingen verkan. Enligt en utredning om räntereglering som låtit utföra (Study on interest rate restrictions in the EU, Final Report, ) finns det i 14 EU-länder åtminstone vissa bestämmelser om maximibeloppet för räntan . I tre länder (, , ) finns bestämmelser om ett absolut tak, dvs. en fast årlig ränta, medan det i elva länder (, , , , , , , , , och ) används, antingen med stöd av lagstiftning eller fast rättspraxis, ett relativt räntetak, det vill säga ett tak bundet t.ex. till den genomsnittliga mark- nadsräntan eller grundräntan. Såvitt känt har inget av dessa länder avskaffat sina begränsningar, tvärtom har ytterligare ett land tillkommit, , . I den finska propositionen konstateras att Överskuldsättningen av de konsumenter som är mest oerfarna, och som därmed är i en speciellt sårbar ställning, och de negativa konsekvenserna av denna överskuldsättning talar för strängare lagstiftningsåtgärder . I proportionstexten finns intressanta fakta och överväganden som är värda att studera. De viktigaste argumenten för ett införa ett räntetak även i : Samhället har markerat genom ockerbestämmelserna att oskäligt höga räntor inte är acceptabla. Det är ovärdigt ett modernt, civi- liserat samhälle att år acceptera effektiva räntor på 1000- tals procent. Någon form av räntetak finns i mer än hälften av EU:s medlemsländer och har bevisat, snabb effekt. Snabblånen kom till . Åtgärder för att stoppa dess negativa följder har haft alldeles för liten effekt och Krono- fogdens statistik (ovan) visar fortsatt alarmerande siffror. Med tanke på de förödande följderna av överskuldsättning, inte minst tidigt i livet, är det nu hög tid för effektiva krafftag. Argumenten mot ett räntetak skulle driva räntorna uppåt saknar grund genom studier över . I en fungerande konkur- rens hålls räntorna nere. Saknas konkurrens behövs andra typer av åtgärder. Den modell som föreslås av utredningen om ändring av den civilrättsliga regeln om ocker i 31§ avtalslagen är en intressant väg att utreda. Men osäkerheten kring om det kommer att inne- bära en faktisk skillnad på ränteläget är för stora. Dessutom kommer en avgörande praxisbildning att ta . Jag konstaterar att utredningen inte tar avstånd från räntetak, men beskriver den som att det är en mer principiell fråga och att det är viktigt att följa utvecklingen i framför allt . De invänd- ningar som utredningen ändå anför mot räntetak är mer frågeställ- ningar och i sig inga oöverstigliga hinder. Att det är svårt att veta vilken nivå taket ska ligga på får inte bli något argument i sig, här har andra länder lyckats och här finns säkerligen mycket att lära. Frågan om det bara är fördelar med ett mindre utbud av snabblån framstår som märklig mot bakgrund av de skador snabblånen bevisligen orsakar. Att följa den finska utvecklingen är i och för sig viktig, men har gått förlorade. Det är dags för handling . Det är dags för handling . Det är min övertygelse att ett räntetak för snabblån, tillsammans med de utmärkta och genomtänkta åtgärder som utredningen föreslår, kommer att ha en reell effekt på överskuldsättningen och bidra till att minska antalet konsumenter som hamnar i skuldfällan. Särskilt yttrande av , och Ändrade regler om preskription, processregler i den summariska processen, avräkningsregler i utsökningsbalken och kallelse på okänd borgenär nya regler om slutlig preskription av privaträttsliga fordringar att frågor om preskription, m.m. ska hanteras enligt nya processuella regler i den summariska processen vid Kfm nya avräkningsregler vid betalningar som inflyter till Kfm nya regler om kallelse av okända borgenärer Utredarens förslag om lagändringar i dessa delar grundas till över- vägande del på förslag som framlagts tidigare, främst av Skatte- verket och av . I samtliga fall har förslagen inte i tillräcklig grad beaktat den nu gällande rättsordningen och det rättsliga systemets uppbyggnad. Utredaren har till utgångspunkt att de föreslagna regeländring- arna ska förbättra situationen för överskuldsatta samt tecknar en bild av att ändringarna endast avser att hjälpa långvarigt skuldsatta med aktuella mål vid , Kfm. Emellertid har förslagen inte den inriktningen och det är inte endast gälde- närer med långvarig skuldsättning vid Kfm som träffas av förslagen. Förslagen har räckvidd mot hela befolkningen Utredaren har inte analyserat hur de föreslagna reglerna kan påverka samhället och förändra beteenden. Mot denna bakgrund avstyrker vi utredarens förslag i dessa delar. Civil- eller privaträttsliga förhållanden regleras inom civilrätten, som i sin tur är starkt sammanbunden med processrätten, som klargör spelreglerna om det uppkommer tvist om vad de civilrätts- liga reglerna egentligen bör ge för utfall när två parter har olika uppfattning. De exekutionsrättsliga reglerna innehåller både mate- riella och processuella regler. Här anges t ex både om utsökning får ske för vissa fordringar och hur utsökning ska ske om två parter är oense, dvs både hur den exekutiva processen ska tillgå och vilka regler som ska gälla i sak. Det finns ytterligare insolvensrättsliga regler – konkurs, företagsrekonstruktion och skuldsanering – som klarlägger hur skulder ska avvecklas för både företag och privatper- soner. Reglerna gäller för alla i samhället. Regelsystemen är mycket gamla och flera regler har ytterst sin grund i den romerska rätten. Utgångspunkten är att sådana regler kan och bör ändras endast om de inte längre fungerar tillfredsställande för sina ändamål eller nya behov uppkommit. Ett exempel lämnas i utredningen på en civil- rättslig ändring som kan vara lämplig att överväga, nämligen gäl- lande civilrättsligt ocker. Lagstiftarens utgångspunkt är att ocker- avtal ska vara ogiltiga. Bestämmelsen tillämpas knappast i praktiken och det kan finnas skäl att överväga om kriterierna för ocker är för stränga. Vidare finns näringsrättsliga regler i vilka lagstiftaren fastlagt hur vissa näringar ska regleras i samhället, vilka krav som ska ställas på den som får utöva näring och hur näringsidkarna ska sköta den verksamhet de anförtrotts laglig rätt att utföra. Exempelvis finns regler om vem som får lämna kredit och hur kreditgivning ska gå till. De marknadsrättsliga reglerna klargör hur en näringsidkare får bete sig när t ex en kredit marknadsförs. Med det beskrivna regelsystemet som bakgrund finns anledning att överväga hur en strategi mot överskuldsättning bäst ska utfor- mas. Av utredningen framgår att överskuldsättning är ett bety- dande problem för såväl de individer som drabbas som för sam- hället. Det finns goda skäl att motverka överskuldsättning. Det framkommer vidare att trots att problemen är stora, så drabbas en mycket liten del av befolkningen. Det går inte enkelt att klarlägga exakt hur stor gruppen är, men den allmänna meningen tycks vara att det rör sig om mellan 25000 och 90 000 personer som drabbats av överskuldsättning. Det kan vara frestande att föreslå ändringar som faktiskt medför att fordringar inte alls ska vara gällande , att de ska kunna avfärdas på visst sätt, att betalningar ska avräknas på för gäl- denären fördelaktigt sätt och att fordringar på gäldenärens begäran ska övergå till att bli tidsbestämda. Sådana förändringar skulle ge vissa lättnader för överskuldssatta. Den hittillsvarande linjen har varit att åtgärda överskuldsättning främst inom insolvensrätten, men också inom näringsrätten och marknadsrätten. Det betyder att skulder ska avvecklas hos den som drabbas av överskuldsättning och att regler som gäller alla ford- ringar i samhället inte ska ändras.