sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — En skyldighet i lag för kommunerna att erbjuda vägledning till eleven är dock något som utredningen ser som en nödvändig förstärkning av regelverket. Utredningen lämnar därför ett förslag om skyldighet att erbjuda 191 kap. 9 § skollagen. 20Avsnitt 1 Vuxenutbildningens uppdrag och värdegrund. vägledning till elever inom komvux och särvux på grundläggande nivå och inom sfi (se avsnitt 6.1.3). Användningen av individuella studieplaner är en insats som utredningen lyfter fram för att öka individanpassningen (se avsnitt 6.2). Andra verktyg som utredningen lyfter fram är att i högre grad använda sig av orienteringskurser, ökad kunskap om elevens rätt till stöd och bättre möjligheter till kombinationsläsning mellan olika kurser inom olika skolformer och på olika nivåer. Genom att i högre grad än använda sig av de befintliga verktygen kan kommunerna öka individanpassningen och flexibiliteten för samtliga elever inom vuxenutbildningen. Utredningen föreslår också ett system med delkurser. Det är utredningens bedömning att en mer individanpassad utbildning kommer alla elevgrupper inom komvux på grund- läggande nivå till gagn, men att en ökad användning av verktygen och införandet av nationella delkurser bör medföra särskilt positiva effekter för studerande med särskilda stödbehov. Utredningens bedömning: Genom att förbättra efterlevnaden av befintliga bestämmelser kan situationen för romer i utbildning förbättras. Genom högre krav på individanpassning uppnås även en större anpassning till behoven hos elever med romsk språk- och kulturbakgrund. Individanpassningen måste vara så flexibel och omfattande att den kan tillgodose samtliga elevers behov. Utredningen förespråkar inte några särlösningar för etniska grupper, varken när det gäller utbildningsfrågor eller studie- stödsfrågor. Behovet av komvux på grundläggande nivå Romska delegationen har i sitt betänkande Romers rätt – en strategi för romer i Sverige21 analyserat bl.a. romers förhållande till vuxen- utbildningen. Utredningen redovisade att långt ifrån alla romska elever avslutar med fullständiga betyg och att många romska elever lämnar . Många vuxna romer söker sig därför till vuxenutbildningen för att fullfölja eller 21 SOU 2010:55. komplettera sin grundskoleutbildning. En svag studietradition hos den äldre generationen anses vara en orsak till romska ungdomars bristande närvaro och frekventa avhopp från utbildningsplatser. Bristen på romska förebilder i skolvärlden är en annan bidragande orsak till det svaga resultatet av romska ungdomars skolgång. Även diskriminering, trakasserier, dålig kunskap om romer och deras rättigheter samt skolans bristande uppföljning och stödåtgärder kan ses som orsaker till lägre skolnärvaro och sämre studieresultat. Förslag från Romska delegationen Romska delegationen bedömer i sitt betänkande att komvux på grundläggande nivå är uppbyggd för majoritetssamhället och inte passar den romska gruppens behov. Betänkandet innehåller ett förslag på riktad utbildning för den romska studerandegruppen. Ett annat hinder som anförs är det nuvarande studiemedelssystemet som anses förhindra att studierna fullföljs. Betänkandet innehåller förslag om möjligheter till avskrivning av studieskulder för studier inom komvux på grundläggande nivå för personer med romsk språk- och kulturbakgrund, samt ett förslag om full bidrags- finansiering av studier inom komvux på grundläggande nivå för denna grupp. Regeringen har valt att genomföra insatser för att förbättra förutsättningarna för romer att fullgöra och fortsätta till gymnasieskolan genom att uppdra åt ett antal kommuner att genomföra en pilotverksamhet. En satsning genomförs –2015. Individanpassning för att tillgodose behoven hos den romska elevgruppen Ett sätt att anpassa vuxenutbildningen kan vara att organisera studerandegrupper som vänder sig till elever med romsk bakgrund. En sådan organisering kan vara ett sätt att fånga romska elevers intresse för studier inom vuxenutbildningen. Det kan också finnas ett stort behov av coachning från personer som står den romska elevgruppen nära och som har erfarenhet av att arbeta med elever med romsk bakgrund. Utredningen har tagit del av exempel på sådan verksamhet. Verksamheterna vid och folkhögskolor är exempel på särskilda satsningar på elever med romsk språk- och kulturbakgrund som har lett till positiva resultat. De romska eleverna har här successivt integrerats i heterogena elevgrupper. Den särskilda coachningen har en positiv effekt på många elevers studiemotivation. Detta sätt att organisera verksamheten kräver initialt förhållandevis stora resurser, men är sannolikt en satsning som ger vinster i form av ökad måluppfyllelse och genom- strömning för elever med romsk bakgrund. Utbildningssatsningar som riktas till särskilda studerande- grupper kan alltså ha positiva effekter. De innebär dock inga garantier för ett lyckat resultat. Utredningens bedömning är att en hög grad av individanpassning inom vuxenutbildningen är den bästa garanten för att tillgodose behoven för samtliga elevgrupper, även för studerande med romsk språk- och kulturbakgrund. Förslagen till förändringar av studiemedelssystemet bedöms särskilt gynna studerande med romsk bakgrund Studerande inom komvux på grundläggande nivå är vanligtvis personer som har behov av att komplettera för att uppnå grundskolekompetens. Många vuxna romer kan dock ha betydligt större kunskapsluckor. Det kan ibland handla om att läsa in hela , vilket medför ett behov av betydligt längre studietid. Många studerande med romsk bakgrund kan därför hindras av de gränser som finns för antalet studiemedelsveckor. Utredningen föreslår förändringar av antalet studiemedelsveckor för studerande på grundläggande nivå. Utredningen föreslår även en högre bidragsandel för dem som studerar inom komvux på grundläggande nivå, vilket håller nere skuldsättningen. Förslagen är generella men ökar möjligheterna att bedöma individuella behov, vilket då särskilt förbättrar situationen för romer som studerar på denna nivå. Särskilt möjligheterna att få fler studiemedelsveckor bör vara gynnsamma för många studerande med romsk bakgrund. Utredningen föreslår inga anpassningar av studiestödet specifikt för studerande med romsk bakgrund. Det nuvarande studie- medelssystemet förhåller sig i princip neutralt till olika utbildningar och till olika studerandegrupper. Utöver de allmänna villkor som gäller för rätt till stöd är det den enskildes fria val som är Dessa grundläggande principer bör behållas. Ett system med så lika villkor som möjligt för studerande i samma situation på samma utbildningar har bäst förutsättningar att vinna gillande. Ett i förhållande till utbildning och studerandegrupper neutralt stöd är också att föredra eftersom gränsdragningsproblem kan undvikas. All erfarenhet talar vidare för att studiestödssystemet bör vara så enkelt och lättöverskådligt som möjligt, utan att för den skull göra avkall på måluppfyllelsen. Det är angeläget att behålla enkla och enhetliga regler. Utredningens bedömning: Kommunerna måste på ett bättre sätt än ta ansvar för att erbjuda stöd till elever med funktionsnedsättning inom vuxenutbildning på grundläggande nivå. En ökad användning av de verktyg som utredningen föreslår för att öka individualiseringen kommer att gynna samtliga elevgrupper. Utredningens förslag att ge i uppdrag att utforma ett kommentarmaterial om elevers rätt till stöd och förslaget om stärkt tillsyn kommer att förbättra möjligheterna för studerande med funktionsned- sättning att fullfölja sina studier. Detsamma gäller bl.a. förslaget om att behovsanpassa antalet veckor med studiemedel. Kommuner bör i sin verksamhet inrätta en samordnande funktion för pedagogiskt stöd till elever med funktions- nedsättning. Mindre kommuner kan behöva samverka kring en sådan funktion. Flera förslag gynnar studerande med funktionsnedsättning Många elever med funktionsnedsättning lämnar grund- och gymnasieskolan med ofullständiga betyg. En del lämnar skolan p.g.a. att de inte fått tillräckligt stöd till följd av de behov som funktionsnedsättningen ger upphov till. Vuxenutbildningen är en andra chans för dessa elever.22 har, på uppdrag av Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), gjort en studie där de belyser möjlig- 22 Se t.ex. , L. (2011). heter för vuxna med funktionsnedsättning att ta del av utbildning på lika villkor som andra. Av studien framgår att det är en förhållandevis liten andel av de studerande inom komvux som har någon form av funktionsnedsättning. De funktionsnedsättningar som enligt rapporten är vanligast är läs- och skrivsvårigheter, utvecklingsstörning samt neuropsykiatriska diagnoser. Det finns också elever som förvärvat funktionsnedsättningar som vuxna och som måste börja om med sina studier på nytt.23 Studerande med funktionsnedsättning studerar i allmänhet än andra deltagare i vuxenutbildning och de avbryter också sina studier oftare än andra elevgrupper.24 En väl fungerande vägledning är särskilt viktig för många studerande med funktionsnedsättning. Vägledningen ska bidra till att de utbildningsval som den vuxne gör bygger på en realistisk bedömning av de förutsättningar som hon eller han har för studierna. I vägledningen ska också möjligheterna till individ- anpassning och stöd vägas in. I vägledningen måste information lämnas om stöd som gör det möjligt att göra lämpliga studieval. är också beroende av en dialog mellan den enskilde eleven och studie- och yrkesvägledaren. I många fall studerar personer med funktionsnedsättning tillsammans med elever utan funktionsnedsättning. Det före- kommer också att elever med funktionsnedsättning utgör separata studiegrupper. I utredningens enkätundersökning svarade nästan samtliga kommuner att det sker anpassning av utbildningen för elever i behov av stöd inom den ordinarie undervisningen. Några kommuner har angett som en kommentar i utredningens enkät att man p.g.a. bristande ekonomiska resurser inte erbjuder något extra stöd. Av enkätsvaren framgår att det är vanligare att stora kommuner erbjuder hjälpmedel till personer med fysiska funktionsnedsättningar än att små kommuner gör det, vilket även gäller tillgången till specialpedagoger. I en del kommuner ges elever inom komvux stöd via särvux. Bland personal som arbetar med elever med funktionsned- sättning har det under utredningens kommunbesök uttrycks en frustration över tendensen att prioritera bort stöd för dessa elever. Vissa kommuner har gjort satsningar på grupper med definierade funktionsnedsättningar, medan andra kommuner inte alls priori- 23Eriksson, L. (2011). 24Eriksson, L. (2011). terar de här elevgrupperna. Ekonomin utgör det största hindret för likvärdighet i utbildningen vilket i synnerhet drabbar elever med ett stort behov av stöd.25 Utredningens bedömning är att kommunerna måste ta ett större ansvar för studerande med funktionsnedsättning. Flera av de för- slag som vi presenterar kommer enligt vår bedömning att bidra till en positiv utveckling. Detta gäller bl.a. förslaget att ge i uppdrag att ta fram ett kommentarmaterial om möjligheterna till stöd för elever inom vuxenutbildningen och kommunernas skyldigheter i detta avseende. Skolinspektionen ges i uppdrag att genomföra tillsyn på enhetsnivå, vilket också bör kunna bidra till en positiv utveckling. Studerande med ett stort behov av stöd kan ofta behöva genom- föra sina studier med en lägre studietakt. Detta kan dels ge problem med att få studiemedel som motsvarar den nedlagda studietiden, dels ge problem med att studietiden kan överstiga antalet tillgängliga studiemedelsveckor. Utredningens förslag om antalet studiemedelsveckor innebär att det redan vid beslutet om studiemedel kan beaktas vilket stödbehov en studerande har, något som kan göras först när studiemedelsveckorna är slut. kvarstår möjligheten att få ytterligare studiemedel om det finns synnerliga skäl. Utredningen föreslår också att det ska införas en ny deltidsnivå för rätt till studiemedel. Denna deltidsnivå kan vara lämplig bl.a. för studerande som p.g.a. funktionsned- sättning tillgodogör sig utbildningen bättre vid en lägre studietakt. De förändringar utredningen föreslår på studiemedelsområdet kommer därmed särskilt att gynna studerande med en funktions- nedsättning. Samordnare av pedagogiskt stöd för studerande med funktionsnedsättning Stödet till studerande med funktionsnedsättning kan stärkas genom att det finns en funktion med särskild kunskap om, och särskilt ansvar för, stöd till studerande med funktionsnedsättning. Utredningen har vid sina kommunbesök sett ett behov av en samordnande funktion i kommunerna för att bättre tillgodose tillgången till pedagogiskt stöd för studerande med funktions- nedsättning inom vuxenutbildningen. 25 , L. (2011). Vuxteamet i är ett exempel på en samordnings- funktion för studerande med stödbehov. Teamet vänder sig till studerande med någon form av svårigheter i samband med studierna. Den studerande kan få stöd i form av studie- och yrkesvägledning, pedagogiskt stöd eller hjälpmedel. I teamet finns tillgång till specialpedagog, pedagogkonsult, arbetsterapeut, studie- och yrkesvägledare samt psykolog. Ett annat exempel på samordning kring stöd till studerande med funktionsnedsättning finns vid universitet och högskolor. Här finns en funktion med samordningsansvar för studerande med funktionsnedsättning. Genom samordningsfunktionen kan den studerande få pedagogiskt stöd i form av anpassad studiegång, anpassad tidsplan, anpassad litteratur, anteckningsstöd, eller extra handledning, teckenspråkstolkning och skrivtolkning. Tillgången till stödet är beroende av att den studerande själv tar kontakt med samordnaren. och högskolor ska avsätta av anslaget för grundutbildning för stöd till studerande med funktionsnedsättning. Utöver detta kan hög- skolorna ansöka om extra medel för särskilt pedagogiskt stöd. Även inom vuxenutbildningen skulle en samordnande funktion kunna ges ett övergripande ansvar för information om tillgängliga utbildningar med ökad anpassning och tillgänglighet för studerande med funktionsnedsättning. En samordningsfunktion behöver inte vara en speciellt inrättad tjänst utan ansvaret kan ligga på befintlig personal med kompetens inom området. Detta skulle också innebära ett ansvar för information om tillgången till hjälpmedel och om tillgången till personal med kunskaper om pedagogiska metoder. En samordnande funktion skulle också förslagsvis ansvara för kartläggningen av de kompetensutvecklingsbehov för personalen som finns när det gäller olika funktionsnedsättningar och olika pedagogiska metoder. Utredningen anser att Vuxteamet i är ett gott exempel på hur en samordningsfunktion kan verka och hyser förhoppningen att fler kommuner, ensamma eller genom region- samverkan, inrättar liknande funktioner. 5.4.4Stöd från Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) Utredningens bedömning: Det är inte tillräckligt känt i kommunerna vilket stöd Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) kan erbjuda när det gäller vuxenstuderande. Det är därför positivt att myndigheten bl.a. intensifierar sin information till kommunerna om detta. Utredningens förslag: Specialpedagogiska skolmyndigheten ges i uppdrag att återrapportera till regeringen vilka insatser man har vidtagit och vilka effekter dessa insatser har fått. I en rapport framtagen på uppdrag av SPSM framkommer att man inom vuxenutbildningen inte i tillräckligt stor omfattning använder sig av SPSM:s möjligheter till stöd.26 SPSM har möjlighet att stödja verksamheten inom vuxenutbildningen dels med special- pedagogiskt stöd, dels med läromedel. Vuxenutbildningen kan inte erhålla statsbidrag för sin verksamhet för studerande med funktionsnedsättning, något som är möjligt för folkhögskolorna. Detta gör det särskilt angeläget att kommunerna använder sig av det stöd SPSM kan erbjuda. Okunskapen om SPSM:s möjligheter att ge stöd kan leda till att vuxenutbildningen inte utnyttjar de resurser som finns när det gäller pedagogiskt stöd för studerande med funktionsnedsättning. Ökad information från myndighetens sida skulle kunna leda till att vuxenutbildningen oftare får tillgång till pedagogiskt stöd för studerande med funktionsnedsättning. SPSM har tagit fram ett åtgärdsprogram för att utveckla verksamheten. Bland åtgärderna ingår att öka informationsinsatsen till ansvariga för vuxenutbildningen. Informationen ska både utökas och riktas tydligare mot skolhuvudmännen. SPSM avser också att öka kunskapsspridningen genom en nationell samordning av kurser riktade till vuxenutbildningen i landet. Andra åtgärder är att ta initiativ till utbildningar och att göra undersökningar om de studerandes upplevelser av stöd. Utredningen anser att det är positivt att SPSM gör en ökad satsning på informationsspridning om den egna verksamheten. Ökad kunskap om vilken typ av stöd SPSM kan tillhandahålla kan innebära positiva effekter för anordnare av vuxenutbildningen både vad gäller ökad kunskap om pedagogiska möjligheter vid olika 26 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2010). typer av funktionsnedsättningar och när det gäller ökad tillgång till specialpedagogiska resurser. Utredningen föreslår att SPSM ges i uppdrag att återrapportera till regeringen om vilka insatser man har vidtagit och om vilka effekter dessa insatser har fått. 5.5Studerande med hög tidigare utbildning Enligt direktiven ska utredningen analysera orsaker till att många studerande med hög tidigare utbildning studerar på grundläggande nivå inom komvux. Utredningen ska vid behov föreslå åtgärder i syfte att effektivisera utbildningen för denna målgrupp. I direktiven framhålls att det kan finnas rimliga skäl till att studerande med hög tidigare utbildning studerar på grundläggande nivå, men att det även finns indikationer på att orsaken kan vara brister i systemet. 5.5.2Varför andelen med hög tidigare utbildning kan vara problematisk Enligt den officiella statistiken hade drygt en tredjedel av eleverna på grundläggande nivå i komvux 2011 en högskoleutbildning . Högskoleutbildning definieras i statistiken som efter- gymnasial utbildning motsvarande minst en termin. Därutöver hade en gymnasieutbildning längre än och hade en gymnasieutbildning på högst . Utredningen har i analysen utgått från de studerande som enligt statistiken har en högskoleutbildning. Den studerandegruppen har uppmärksammats tidigare, t.ex. i Rapport integration 2003 och i flera av lägesbedömningar.27 I samband med publicering av rapporten vuxenutbildning på grundläggande nivå. En studie av nationell statistik och praktik lyftes också den höga andelen med hög tidigare utbildning fram som problematisk.28 För att förstå varför högutbildade studerar på en grundläggande nivå förutsätts viss bakgrundsinformation om studerandegruppen. 27Integrationsverket (2004), (2010b). Var tredje i grundläggande vuxenutbildning är högskoleutbildad. Statistiken visar att de högutbildade i princip uteslutande är födda utomlands och att många har invandrat . Studier i svenska som andraspråk på grundläggande nivå i komvux är en av de insatser som samhället erbjuder för utlandsfödda som har behov av att lära sig mer svenska efter sfi, oavsett utbildnings- nivå. Högutbildade från vissa länder kan också sakna kunskaper i engelska, vilket krävs för att få grundläggande behörighet till högskolestudier i . Till största del handlar det alltså om utbildning som en del i en integrationsprocess. har det visats, inte minst i rapporten utlandsfödda i grundläggande vuxenutbildning. Praktik och policy i två kommuner, att de utbildningsinsatser som erbjuds på grund- läggande nivå inom komvux ibland inte fungerar särskilt väl för högutbildade utlandsfödda och att vägen genom utbildnings- systemet tenderar att bli lång för denna studerandegrupp.29 I rapporten identifierades ett flertal faktorer som bidrog till utdragna utbildningsinsatser, bl.a. beskrevs ett tänkande hos både personal och studerande som kunde hindra alternativa arbetsformer och utbildningskombinationer. Andra faktorer som nämndes var begränsade resurser för studie- och yrkesvägledning, en organisation som i praktiken inte möjliggjorde flexibilitet samt bristande samverkan mellan olika aktörer. I rapporten beskrevs också att det ibland förekom en föreställning hos studerande och personal om att det var bäst att börja om från början, trots att den studerande hade ämneskunskaper. Även om rapporten samman- taget gav en negativ bild av situationen underströks att de högutbildade inte är någon homogen grupp. En del studerande upplevde enligt rapporten en uppgivenhet över sin utbildnings- situation medan andra snabbt tog sig genom systemet. Utredningen ser flera möjliga problem med att många högutbildade studerar på grundläggande nivå inom komvux. Framför allt är det problematiskt om utbildningsinsatserna inte bedrivs på ett effektivt sätt. Om högutbildade studerar fler kurser än vad de behöver på grundläggande nivå, eller om de studerar än nödvändigt, t.ex. på grund av bristande information eller att utbildningsinsatserna inte anpassas i tillräcklig utsträckning, utgör detta ett resursslöseri. 29 , M. (2006). Med högutbildad avsågs i rapporten studerande med minst två års eftergymnasial utbildning. Rapporten bygger främst på intervjuer genomförda med studerande och personal i två kommuner. Ur ett bredare samhällsperspektiv behöver effektiviteten i de insatser som erbjuds inom vuxenutbildningen också ställas i relation till övriga insatser som samhället erbjuder högutbildade utlandsfödda. Integrationspolitiken i genomsyras av en målsättning om en snabb och effektiv etablering för personer födda utomlands. har också uttalat att personer som kommer till med en examen på högskolenivå och kvalificerad yrkeserfarenhet är en stor tillgång för det svenska samhället. En snabb etablering på arbetsmarknaden, särskilt inom det område som personen har utbildning för, har lyfts fram som värdefullt både för individen och för samhället.30 Utifrån en sådan ansats blir det relevant att ställa frågan i vilken utsträckning högutbildade borde studera på grundläggande nivå inom komvux. Detta diskuteras också, men fokus ligger med utgångspunkt i uppdraget på att analysera effektiviteten i de insatser som högutbildade erbjuds inom vuxenutbildningen. En annan aspekt som utredningen har uppmärksammat är att den höga andelen högutbildade på grundläggande nivå indikerar en låg andel kortutbildade jämfört med vad man kan förvänta sig. Detta diskuteras i avsnitt 4.2.2. 5.5.3Högutbildade utlandsföddas etablering i samhället Utlandsfödda har en svagare ställning på arbetsmarknaden I många sammanhang har det visats att personer födda utomlands generellt har en svagare ställning på arbetsmarknaden jämfört med personer födda i inom gruppen högutbildade finns skillnader mellan personer födda utomlands och i när det gäller ställningen på arbetsmarknaden. genomförde () en enkätundersökning riktad till högutbildade födda utomlands respektive i Sverige.32 Av under- sökningen framgick att sju av tio högutbildade utlandsfödda hade arbete som huvudsaklig sysselsättning, jämfört med nio av tio bland de svenskfödda. Arbetslösheten var också högre bland de utlandsfödda. Undersökningen visade därutöver att en lägre andel 30Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2007/08:AU1, rskr. 2007/08:72. 31Se t.ex. SCB (2009b). 32SCB (2009a). Med högutbildad avsågs i undersökningen personer med minst treårig högskoleutbildning. Urvalet bestod av 6 500 personer födda utanför samt 1 500 personer födda i . Svarsfrekvensen var bland utlandsfödda och bland svenskfödda. av de utlandsfödda hade ett arbete som helt eller delvis överens- stämde med deras utbildning. Detta har även visats i andra sammanhang. T.ex. visade en studie att andelen som har ett kvalificerat arbete är lägre bland utlandsfödda akademiker jämfört med svenskfödda, även i landet.33 Flera olika faktorer har lyfts fram som förklaringar till den sämre arbetsmarknadssituationen för utlandsfödda.