sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — I statistiken över antalet högfrekventa tidningar ingår även tidningar som får begränsat driftsstöd för utgivning i , , eller . Den nuvarande fördelningen mellan fler- och fådagarstidningar i presstödssystemet skiljer sig från den situation som rådde när driftsstödet infördes . användes visserligen en delvis annan indelning vad avser utgivnings- frekvenser, men –1975 fanns det totalt cirka 60 tidningar med driftsstöd, varav hälften var flerdagarstidningar (/vecka) och hälften fådagarstidningar (/vecka).80 är det knappt 90 tidningar som är mottagare av driftsstöd, varav är lågfrekventa och resten hög- och 1975/76:131 s. 11. På den punkten har det alltså skett en påtaglig förskjutning i driftsstödets utfall. Stödets fördelning på olika tidningskategorier Som framgår av tabell 8.2 har det totalt utbetalda driftsstödet pendlat mellan 412,6 och . Av Presstödsnämndens senaste årsredovisning framgår också hur det totalt utbetalda stödet har fördelats mellan de tre tidningskategorierna hög-, medel- och lågfrekventa tidningar –2012 och det resultatet redovisas i tabell 8.3. Källa: årsredovisning 2012. Räknat i storleken på det utbetalade stödet framträder en delvis annan bild än när det gäller antalet tidningar i driftsstödssystemet. Av tabell 8.3 framgår att de högfrekventa dagstidningarna står för i storleksordningen av det totala driftsstödet. Inom den gruppen går också en förhållandevis hög andel av stödet till två storstadstidningar. De lågfrekventa dagstidningarna står i sin tur för cirka en tredjedel av det totala driftsstödet. Även på den här punkten har det dock skett en kraftig förskjutning mellan tidnings- kategorierna . –1975 stod flerdagarstidningarna för av det totala stödet och fådagarstidningarna för de resterande tio procenten.81 1975/6:131 s. 11. Stödintensitet i olika tidningskategorier Ett annat sätt att redovisa utfallet av driftsstödet är att beskriva stödets andel av tidningarnas rörelsekostnader. finns det bestämmelser om högsta tillåtna stödintensitet för de olika tidningskategorierna i presstödsförordningen och måste tidningarna med driftsstöd redovisa sådana uppgifter till myndig- heten. Kommittén har inhämtat dessa uppgifter från nämnden på en aggregerad nivå. Bland de hög- och medelfrekventa dagstidningarna låg stödets andel på mellan av rörelsekostnaderna, vilket kan jämföras med förordningens bestämmelse om att stödet inte får överstiga av kostnaderna. För de lågfrekventa dagstidningarna låg stödets andel på mellan av tidningarnas kostnader. Det övre värdet ligger alltså mycket nära bestämmelsens krav på en stödintensitet på högst , men flertalet tidningar har en god marginal upp till den stipulerade högsta nivån. 8.7.2Enskilda mottagare av driftsstöd Hög- och medelfrekventa dagstidningar I kretsen av hög- och medelfrekventa dagstidningar som mottar allmänt driftsstöd 2013 har flertalet funnits med i presstöds- systemet . I tabell 8.4 redovisas de aktuella tidningarna och deras stöd åren 2011–2013 samt det totala driftsstödsbelopp som respektive tidning har mottagit.82 Av totalt fjorton tidningar har två kommit in i presstödssystemet först , medan övriga fanns med redan från början. En av dessa befann sig dock utanför systemet men har därefter åter- kommit som stödmottagare. Av tabell 8.4 framgår att stödbeloppen för flera av tidningarna har sjunkit på grund av minskade upplagor och på grund av ändrade regler för stödet till storstadstidningarna, och . På grund av det extra drifts- stödet till storstadstidningarna har dessa sammantaget också erhållit betydligt större belopp än övriga tidningar 82 Två medelfrekventa dagstidningar, och , ingår inte i tabellen. utgår ur presstödssystemet 2014 och får stöd som låg- frekvent tidning. Totalt har erhållit i driftsstöd . I övrigt domineras driftsstödet av tidningar i Pres(s)gruppen. Tio av tidningarna i tabellen ingår i den gruppen och de har med ett par undantag följts åt i presstödssystemet . Flertalet har erhållit drifts- stöd på sammanlagt . har funnits med i presstödssystemet från början och har totalt sett mottagit driftsstöd i samma storleksordning som sexdagarstidningarna. Trots att det alltså finns ett stort mått av stabilitet i hur drifts- stödet till hög- och medelfrekventa dagstidningar har fördelats , finns det också exempel på vissa rörelser i systemet. I listan över stödmottagare fanns numera nedlagda tidningar som Arbetet och Handels- och Sjöfarts- 83Uppgifterna är preliminära. De slutgiltiga beloppen fastställs . 84Norrländska Socialdemokraten hade inte driftsstöd . 85Länstidningen hade inte driftsstöd –2006. 86Östran och Nyheterna gick samman till en tidning. 87Världen hade inte driftsstöd . Tidning, tillsammans med tidningar som är första- tidningar på sina utgivningsorter, t.ex. , och . De senare kunde få driftsstöd trots att de var högtäckningstidningar enligt en särbestämmelse i presstödsförordningen. Däremot är det svårare att hitta exempel på hög- och medelfrekventa tidningar som har kommit in i stödsystemet genom ökad upplaga eller utgivnings- frekvens. Även bland lågfrekventa dagstidningar med allmänt driftsstöd och tidningar med begränsat driftsstöd finns det i grunden en betydande stabilitet. Av knappt 70 stödmottagande tidningar i denna kategori fanns 27 även med på listan över driftsstödsmottagare 1971, bl.a. Skaraborgsbygden, , Sörmlandsbygden, , Västerbottningen, , M-L Proletären, Internationalen, , Arbetaren, , Västerbygden, , Ruotsin och . Det handlar alltså om både riksspridda tidningar och om tidningar med lokal och regional inriktning. framgår det både av statistiken över stödmottagare och av kommitténs kartläggning av medielandskapet att de lågfrekventa dagstidningarna står för den tillväxt som sker i den traditionella svenska dagstidningsbranschen. Enligt har de nya reglerna för driftsstöd som infördes , med sänkt upplagegräns och höjt stödtak för lågfrekventa dagstidningar, bidragit till att antalet stödmottagande tidningar har ökat. beviljades sammanlagt 19 nya endagstidningar driftsstöd, varav några numera är nedlagda.88 Av de lågfrekventa tidningar som har driftsstöd är också två elektroniskt distribuerade, Feministiskt perspektiv och . De lågfrekventa dagstidningarna med allmänt driftsstöd och tidningarna med begränsat driftsstöd erhåller ett stöd som avgörs 88 De nya endagstidningarna med driftsstöd är på lätt svenska, , , , Efter Arbetet, , Nationell , Sändaren, Feministiskt Perspektiv, , , , , – I väntan på och samt de numera nedlagda Arbetaren , demokraten, och Incumbencia. av om tidningen kommer ut en eller /vecka och av tidningens upplaga. Den struktur som framträder från de senaste årens bidragsgivning är att antalet endagstidningar dominerar kraftigt. Av stödmottagare är det bara en handfull tidningar som kommer ut /vecka. Bland endags- tidningarna finns det också en stark övervikt för tidningar i de lägre upplageskikten. Det är endast ett fåtal endagstidningar som befinner sig i upplagesteget över 3 000 exemplar. 8.8.1Driftsstödets mål, begrepp och bidragskriterier bedömning: Målet för driftsstödet till dagspressen bör oförändrat vara att medborgarna ska ha tillgång till en nyhetsförmedling och opinionsbildning som präglas av publicistisk mångfald. Stödets grundläggande begrepp och bidragskriterier bör i huvudsak i enlighet härmed behållas. Det gäller bl.a. dagstidnings- definitionen, kravet på minst 55 procents eget redaktionellt innehåll, kraven på en viss abonnerad upplaga eller totalupplaga och bestämmelsen om högst 30 procents täckningsgrad. förslag: För att skapa större incitament för dagstidningar med driftsstöd att öka sina läsarintäkter och för att främja en teknisk utveckling ska följande förändringar genomföras av stödet: -Alla läsarintäkter ska behandlas likvärdigt när stödbelopp bestäms. -Extrastödet till storstadstidningar ska avskaffas och alla hög- och medelfrekventa dagstidningar ska omfattas av samma regler där bidragssatsen stegvis sänks med ökande veckovolym upp till ett tak. -Driftsstöd till lågfrekventa dagstidningar med en abonnerad upplaga på mellan 1 500 och 2 000 exemplar ska begränsas till . -Driftsstöd till elektroniskt distribuerade dagstidningar ska inte jämkas längre. -Villkoret att en tidning vars text inte i huvudsak är skriven på svenska till ska vara spridd i ska tas bort. Stöd ska dock ges endast för upplaga såld i . -Den geografiska avgränsningen för utgivningsort för dagstidning som delvis är skriven på finska språket som villkor för begränsat driftsstöd ska ändras till förvaltningsområdet för finska. -Regeln om begränsat driftsstöd i vissa geografiska orter ska omformuleras så att förutsättningarna anges. -Uppenbarhetskravet i regeln som ger möjlighet att inte bevilja stöd till två publikationer, som får anses vara en och samma publikation, trots att de uppfyller kravet på minst 55 procents eget redaktionellt innehåll ska tas bort. -Ett nytt omställningsstöd för utveckling av elektroniska publiceringstjänster ska inrättas för tidningar med driftsstöd. Detta stöd ska finnas och inom denna tidsram ska en tidning kunna få stöd . Det bör övervägas om fyraårsperioden kan inledas tidigare än 2017. I avsnitt 8.4 har de grundläggande motiv och målsättningar som legat till grund för statsmakternas tidigare beslut om presstöd redovisats. Kommittén ansluter sig till de överväganden som därvid gjorts. Massmediernas betydelse för en levande demokrati motiverar ett fortsatt statligt engagemang. I med snabb förändring av tidningsutgivningens förutsättningar, och en ökande osäkerhet om vad den tekniska utvecklingen kommer att leda till, kan alltför stora ingrepp i gällande reglering leda till oförutsedda och negativa resultat. Tidningsföretagen är mer sårbara, och de utvecklings- tendenser som kommittén redovisar ger ett underlag för fortsatta överväganden om hur nyhetsförmedlingens villkor kan tryggas på . Som framgått ovan är det angeläget att förbättra pressens situation vad gäller distributionen och reklamskatten. gäller driftsstödet är det mest ändamålsenligt att bestämma en i tiden ny avgränsad period , efter den nu löpande, och göra ett antal förändringar utan att överge grundtanken att stödbeloppen enligt automatiskt verkande regler styrs av läsarna och förblir beroende av upplaga, varvid alla slags läsarintäkter ges en likvärdig behandling när stödbelopp bestäms. Enligt en annan modell som kommittén studerat skulle stöd utgå i förhållande till kostnader, utan hänsyn till upplaga. Med en sådan modell skulle det bli fördelaktigt från stödsynpunkt att öka kostnaderna, medan det inte skulle ge mer stöd att få fler prenumeranter eller att på annat sätt öka intäkterna från läsarna. När inte förmågan att verkligen få människor att betala för tidningen bromsar antalet företag som söker driftsstöd kommer ett sådant stöd lätt att dra med sig andra slag av prövningar för att hålla den samlade kostnaden för staten inom godtagbara gränser. Det går inte att bortse från risken att detta kan föra med sig en myndighetsbedömning av det publicistiska innehållet som kan bli problematisk av tryckfrihetsskäl. Kommittén föreslår i stället förändringar av nuvarande regler för driftsstödet som ska underlätta utvecklingen av helt eller delvis digitalt distribuerad press (en digital knuff) och som ska förstärka skälen att verkligen eftersträva ett ökat antal prenumeranter och andra betalande läsare. Med de förändringar som föreslås vill kommittén alltså skapa större incitament för dagstidningar med driftsstöd att öka sina läsarintäkter. I detta syfte ökas antalet steg i bidragsskalorna för lågfrekventa dagstidningar, tvådagarstidningar ges ytterligare stöd jämfört med endags- tidningar och det absoluta tak som gäller för alla flerdagarstidningar utanför storstäder tas bort. Det sistnämnda möjliggör också att de speciella regler för storstadstidningar som gäller , efter en dialog med kommissionen, kan avskaffas. Det bör eliminera risken för fortsatt kritik från EU- rättslig utgångspunkt. Alla flerdagarstidningar med driftsstöd och med samma upplaga kommer därmed att behandlas enligt samma regler, oavsett var i landet deras utgivningsort ligger. Det ska inte i samma utsträckning som kunna bli en nackdel i stödhänseende att öka upplagan eller räckvidden eller att utveckla verksamheten såväl för papperstidningen som på nätet och i mobilen. Stödsystemet ska inte motverka en teknisk utveckling. Tvärtom ska en sådan underlättas genom att stödet vid elektronisk distribution inte längre ska jämkas, genom ett omställningsstöd för stödberättigade tidningar och genom att reglerna tydliggör att alla slags läsarintäkter, även nya former av intäkter från nätet, ska behandlas likvärdigt när stödbelopp bestäms. Dagstidningarnas roll för medborgarnas möjligheter att hålla sig informerade om och delta i frågor av betydelse för samhällslivet är unik och central. Det gäller även när distributionen kan väntas delvis förändras från tryckta till internetdistribuerade upplagor och med en utveckling av nya slags nyhetsorgan. Målet med driftsstödet bör mot denna bakgrund, liksom vara publicistisk mångfald. Kommittén vill därvid betona värdet av konkurrens mellan olika tidningar, med skilda redaktioner, som det bästa sättet att uppnå detta mål. Driftsstödets mål bör således vara att främja en yttre mångfald inom dagstidningsbranschen. Utgångspunkten för kommitténs överväganden och förslag är vidare att ett framtida presstödssystem ska vara öppet, proportionerligt och rättvist. Driftsstödets grundläggande begrepp och bidragskriterier, som är väl kända och utprovade , bör enligt kommittén i huvudsak behållas oförändrade. De stora förändringar som pågår i medielandskapet ändrar inte behovet av stabila regler och förutsättningar i presstödssystemet. Kommittén har i sina överväganden och förslag beaktat och kommissionens granskning av det svenska presstödet. I detta avsnitt redovisar kommittén vissa förändringar som bör genomföras i de begrepp och kriterier som används i presstöds- systemet. I avsnitt 8.8.2 lämnar kommittén förslag till nya bidrags- satser, maximibelopp och stödbelopp. I avsnitt 8.8.3 föreslår kommittén att det föreslagna presstödet ska regleras i en ny förordning. Grundläggande begrepp och bidragskriterier Kommitténs förslag innebär att de grundläggande begreppen och bidragskriterierna för driftsstöd i presstödsförordningen i huvudsak ska behållas oförändrade i det presstöd som ska ta vid . Det innebär bl.a. att den dagstidningsdefinition som används för att ringa in vilka typer av tidningar som är berättigade att söka driftsstöd kommer att användas även framöver. De behov som följer av medielandskapets strukturella förändring, med en allt större betoning av tidningarnas digitala nyhetssajter, tillgodoses som framgår i det följande på andra sätt. En stöd- berättigad dagstidning ska således även fortsättningsvis vara en allmän nyhetstidning eller publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmänpolitisk opinionsbildning. Stöd ska liksom inte heller kunna lämnas till tidningar som är inriktade på avgränsade intresseområden. Av definitionen framgår också att en dagstidning ska komma ut under ett eget namn och att dess egna redaktionella innehåll ska utgöra av det totala redaktionella innehållet. Även dessa delar av dagstidningsdefinitionen ska enligt kommittén vara oförändrade. Förändringarna i medielandskapet, där flertalet av de högfrekventa dagstidningarna med driftsstöd numera ingår i en tidningskoncern tillsammans med en traditionell förstatidning, har gjort kravet på eget redaktionellt innehåll än mer angeläget. Utan ett sådant krav skulle det finnas en betydande risk för att den både den yttre och den inre mångfalden i medie- landskapet skulle minska. har den nuvarande 55- procentsregeln medfört olika gränsdragningsproblem både för tidningsföretagen och . Det är angeläget att regeln tillämpas så enhetligt och transparant som möjligt. Till de grundläggande bidragskriterier som föreslås vara oförändrade hör även den indelning som görs i presstöds- förordningen mellan tidningar med olika utgivningsfrekvens. Det har inte framkommit några skäl att frångå den nuvarande upp- delningen mellan å ena sidan allmänt driftsstöd till hög- och medel- frekventa dagstidningar, å andra sidan allmänt driftsstöd till lågfrekventa dagstidningar. Kommittén återkommer dock till frågan om hur stödbeloppen för dessa kategorier bör bestämmas. Bland bidragsvillkoren för allmänt driftsstöd till såväl hög- och medelfrekventa som lågfrekventa dagstidningar finns två centrala kriterier som enligt kommittén också ska vara oförändrade. Det gäller dels kraven på en viss abonnerad upplaga eller totalupplaga, dels villkoret om att en stödberättigad tidnings täckningsgrad inte får överstiga en viss nivå. Kommittén har prövat frågan om huruvida dessa kriterier fortsatt ska ligga till grund för presstöds- systemet och kommit fram till att så bör vara fallet. Med en abonnerad upplaga har tidningen etablerat en form av långsiktigt ekonomiskt kontrakt med sin läsekrets. Därmed finns det en bekräftad efterfrågan på produkten som också manifesteras i en betalningsvilja och utan en sådan ömsesidig relation mellan tidningen och dess läsekrets är det inte rimligt att staten bidrar med en finansiering i form av driftsstöd. Reglerna om en viss abonnerad upplaga eller totalupplaga lämnar fortfarande utrymme för både lösnummerförsäljning och för utveckling av nya former för att sälja tillgång till redaktionellt material vid elektronisk publicering. Enligt kommitténs bedömning bör kriterierna om en minsta abonnerad upplaga vara oförändrade, liksom villkoren att totalupplagan för hög- och medelfrekventa dagstidningar i huvudsak ska vara abonnerad och att totalupplagan för lågfrekventa dagstidningar till övervägande del ska vara abonnerad. Kommittén återkommer dock nedan till behovet av nya teknikneutrala mätmetoder av upplagan när stödbelopp bestäms. Med denna avgränsning kommer landets gratistidningar fort- farande att vara uteslutna från presspolitiskt stöd. Dessa är i grunden annonstidningar med målet att sprida annonserna till en så stor krets som möjligt och det redaktionella innehållet är under- ordnat detta mål. Det hindrar inte att gratistidningarna kan ha en viktig roll som nyhetsförmedlare på lokala tidningsmarknader där traditionella dagstidningar inte längre har ekonomiska möjligheter att upprätthålla en geografisk bredd i sin nyhetsbevakning. Som framgår av kommitténs kartläggning av dagstidningarna i det svenska medielandskapet står gratistidningarna också numera för en ansenlig del av reklammarknaden och deras räckvidder har haft en betydligt mera gynnsam utveckling än den som har gällt för traditionella papperstidningar. Även utan kravet på abonnerad upplaga skulle gratistidningar sannolikt inte uppfylla det behovs- kriterium för driftsstöd som uttrycks i termer av en högsta tillåten täckningsgrad och som utesluter ekonomiskt relativt framgångsrika tidningar från möjligheten till driftsstöd. I denna fråga har kommittén även beaktat kommissionens svar på klagomål från om beviljande av statligt stöd till abonnerade tidningar.89 Täckningsgraden började användas som behovskriterium för driftsstödet som en enkel och användbar metod för att bedöma en tidnings möjlighet att hävda sig på annonsmarknaden. Med den definition som används avser täckningsgraden en tidnings genomsnittliga procentuella spridning bland hushållen på utgivningsorten under de tre . Genom detta kriterium har således avgjorts vilka tidningar 89 Se kapitel 2 Historik och gällande rätt. som ska anses ha behov av stöd och vilka som inte ska anses ha det. Under presstödets historia har det prövats olika gränsvärden och även trappvisa system, men tillbaka är det en enhetlig gräns på som gäller. Tidningar med högre täckningsgrad är med andra ord inte stödberättigade. Mot bakgrund av det förändrade medielandskapet, med kraftigt sjunkande tidningsupplagor och minskade annonsvolymer i tryckta medier, har kommittén prövat huruvida täckningsgraden längre är ett relevant mått för att avgöra behovet av driftsstöd. Ett alternativ som därvid har övervägts är att i stället införa en behovsprövning som bygger på den stödsökande tidningens ekonomiska förhållanden och marknadsposition. Mot en sådan mera detaljerad behovsprövning talar dock att stödsystemet skulle bli mindre tydligt och förutsägbart än det nuvarande och ge ett större utrymme för skönsmässiga bedömningar. Kommittén har därför dragit slutsatsen att den nuvarande behovsprövningen, som bygger på tidningens täckningsgrad, är den mest ändamåls- enliga metoden att fastställa stödbehovet och att den därför bör behållas. Det är däremot inte självklart att det nuvarande gränsvärdet på bör användas även fortsättningsvis. I förhållande till de traditionella andratidningarna, som är de huvudsakliga mottagarna av driftsstödet till högfrekventa dagstidningar, har emellertid det nuvarande gränsvärdet inte lyfts fram som ett problem. Dessa tidningar har täckningsgrader i sina utgivnings- kommuner som ligger gott och väl under det nuvarande gräns- värdet och skulle alltså inte påverkas av en eventuell höjning av procentsatsen. För de lågfrekventa dagstidningarna genomfördes en höjning av gränsvärdet 2009 och det har inte framkommit något inom ramen för kommitténs arbete som talar för att den föränd- ringen behöver omprövas. Frågan om det nuvarande gränsvärdets relevans har dock prövats även från ett annat perspektiv i samband med att , som förstatidning i , ansökte om driftsstöd 2008. Med stöd av intyg från kunde tidningen styrka att hushållstäckningen på utgivningsorten låg under gräns- värdet . avslog dock ansökan med hänvisning till att var förstatidning och hade ett kraftigt övertag på annonsmarknaden i förhållande till konkur- renten . I sitt beslut hänvisade nämnden till den möjlighet som ges enligt presstödsförordningen att inte bevilja stöd om hushållstäckningen bedöms ge en missvisande bild av en tidnings konkurrensförmåga på annonsmarknaden.90 Kommittén anser mot denna bakgrund att det inte finns tillräckliga skäl för att ändra det gällande gränsvärdet på . talar utvecklingen på dagstidningsmarknaden, med generellt minskade upplagor, för att fler förstatidningar kan komma att minska sin hushållstäckning ner till gränsvärdet och det bör därför fortsatt finnas en möjlighet för att bortse från täckningsgraden som behovskriterium om det med hänsyn till förhållandena inom tidningens hela spridningsområde är uppenbart att måttet ger en missvisande bild av tidningens konkurrensförmåga på annonsmarknaden. Likvärdig behandling av alla läsarintäkter En grundläggande konsekvens av att papperstidningens ställning successivt försvagas är att driftsstödet inte längre med samma själv- klarhet som tidigare kan utgå från traditionella upplagemätningar för att fastställa stödbelopp. Ett teknikneutralt system förutsätter att de läsarintäkter som kan komma från en digital dagstidnings- publicering behandlas som likvärdiga med de intäkter som kommer från abonnemangen på papperstidningen. Även intäkterna från försäljningen av lösnummer bör omfattas av upplagemätningarna för att fastställa stödbelopp. Kommittén föreslår att en sådan likvärdig behandling av alla läsarintäkter ska klargöras i en ny definition av såld upplaga och en ändrad definition av veckovolym. Med såld upplaga ska avses en tidnings abonnerade upplaga samt den omräknade upplaga som motsvarar läsarintäkterna från digital publicering och försäljning av lösnummer. Med veckovolym ska avses tidningens sålda upplaga multiplicerad med det antal nummer som normalt kommer ut . Det bör ankomma på att utforma de närmare mätmetoderna, men en möjlighet som kommittén vill peka på är att en tidnings intäkter från lösnummerförsäljning och digital publicering kan divideras med tidningens prenumerationspris för att på så sätt få fram ett mått på det antal prenumerationer dessa intäkter motsvarar.