sou · H1B372 · 2013-10-09 00:00:00 — Vid samrådet med budget- och skuldrådgivarna i anfördes att betalningsfria månader skulle utgöra ett attraktivt alternativ till löneutmätning, medan andra inte trodde att det skulle påverka gäldenärerna att söka skuldsanering. Även kuratorerna och i är tveksamma till att en sådan lösning skulle få fler gälde- närer att ansöka. anser att betalningsfria månader sannolikt skulle kunna utgöra ett incitament att såväl ansöka om skuldsanering som att klara av att genomföra betalningsplanen. Budget- och skuldrådgivarna i har ställt sig tveksamma till att gäldenären skulle föredra betalningsfria månader framför en kortare betalningsplan. Diakonerna har uttryckt en motsatt upp- fattning. I skuldsaneringsteamet i finns bland vissa en åsikt om att det kan vara en bättre åtgärd att höja buffertens storlek. Enligt Alektum Inkasso och Profact är en förutsättning för betal- ningsfria månader att den buffert som används för beräkningen av vad gäldenären ska betala begränsas eller avskaffas helt. De anser även att en reform kräver att betalningsplanen fortfarande ska vara eller att den förlängs. Enligt Profact får betalningsfria månader inte leda till att det totala belopp som betalas till borgenärerna blir mindre än . Skuld- saneringsteamen i , och har å sin sida fram- hållit vikten av att betalningsfria månader inte påverkar storleken på bufferten. Vad gäller frågan om buffertens storlek har skuldsaneringsteamen angett att de generellt tillämpar en buffert om , men att det inte är ovanligt med en buffert på 600–. I vissa fall kan bufferten överstiga . i , diakonerna, överförmyndarförvaltningen i och samt budget- och skuldrådgivarna i och anser att bufferten normalt är alltför liten. i och överförmyndarförvaltningen i har påpekat att detta är särskilt bekymmersamt när gäldenären har barn. Enligt överförmyndarförvaltningen i samt budget- och skuldrådgivarna i och räcker det ofta med endast en eller av sjukdom eller vård av sjukt barn för att skuldsaneringen ska riskera att haverera. Skuldsaneringsteamet i , budget- och skuldrådgivarna i och , överförmyndarförvaltningen i och Kredit- Inkasso har pekat på att betalningsfria månader enbart skulle gynna skuldsaneringsgäldenärer med betalningsutrymme, men inte dem som fått ett s.k. nollbeslut. i har anfört att resultatet av betalningsfria månader är beroende av hur mycket gäldenären betalar . Enligt skuldsaneringsteamet i blir effekterna mycket marginella för personer med betalningsutrymme . Skuldsaneringsteamen i och befarar att lös- ningen kan komplicera omprövningsärendena. De tror att det kan uppstå diskussioner om gäldenären har missat en betalning eller om det är fråga om en betalningsfri månad. Budget- och skuldrådgivarna i anser att gäldenären borde få bestämma när de betalningsfria månaderna ska förläggas, medan skuldsaneringsteamet i , , Alektum Inkasso och Kredit-Inkasso befarar att det skulle medföra administrativa svårig- heter och att fastslagna månader är att föredra. Skuldsaneringsteamet i har pekat på att reformen kräver ett fungerande datastöd. För att kunna ta ställning till frågan om betalningsplanens längd, måste beaktas att skuldsaneringsinstitutet ska vara både rehabilite- rande för gäldenären och gynna borgenärskollektivet. För frågan om skuldsaneringslagens rehabiliterande syfte uppfylls, har vi i uppdrag att ta reda på hur som skuldsaneringsgäldenärer i allmänhet sammanlagt betalar av på sina skulder. Dessutom ska vi undersöka vilken effekt den gjorda lagändringen avseende skuldernas ålder har fått när det gäller möjligheten att snabbare få skuldsanering. Eftersom skuldsaneringsinstitutet ska vara borgenärsgynnande är det nödvändigt att klargöra de ekonomiska konsekvenserna av ändringar i betalningsplanens längd. I det följ- ande presenterar vi tillgänglig statistik på detta område. 9.5.1Längden på den sammanlagda avbetalningstiden För frågan om hur länge skuldsaneringsgäldenärer i allmänhet sam- manlagt betalar av på sina skulder, måste rimligen vara av intresse den avbetalningstid som följer efter att gäldenären blivit överskuld- satt och inte längre klarar av att betala sina löpande räkningar. Det är först då den ekonomiska situationen blir påtagligt belastande för den enskilde. För tiden har det knappast funnits behov av sådan rehabilitering som skuldsaneringslagen åsyftar. Frågan är om det är möjligt att fastställa en bestämd tidpunkt för när över- skuldsättningen inträffar. I sin ansökan om skuldsanering ska gäldenären redogöra för när han eller hon inte längre klarade av att betala sina skulder. En genomgång av ett antal ansökningar med fokus på denna informa- tion, skulle kunna ge upplysning om överskuldsättningstidpunkten. Men enligt är de subjektiva uppgifter som gäldenärerna lämnar i detta avseende mycket varierande. Det är därför svårt att dra några generella slutsatser från ett sådant material. Utredningen har bedömt att någon större klarhet i frågan sannolikt inte heller kan nås vid exempelvis en enkätundersökning eller intervjuer med ett antal skuldsaneringsgäldenärer. En uppgift om när en gäldenär blir restförd i utsöknings- och indrivningsdatabas kan sprida visst ljus över frågan om när den enskildes ekonomiska situation blivit alltför problematisk. I det sammanhanget måste beaktas att det finns svårt skuldsatta personer som haft ekonomiska svårigheter, utan att detta – av varierande orsaker – kommit till kännedom, t.ex. genom att gäldenären har betalat direkt till borgenärerna enligt olika avbetal- ningsplaner. Dessutom kan inte uteslutas att personer som en gång blivit restförda , därefter återfått kontrollen över sin skuldsituation. Restföringstidpunkten ger för dessa perso- ner inte en rättvisande bild av hur överskuldsättningen pågått. Vi bedömer dock att för majoriteten av skuldsanerings- gäldenärerna måste uppgiften om första tidpunkt för restföring i register ändå förutsättas ge vägledning om när överskuldsättningen inträffat. statistik visar att för de 21 504 gälde- närer som beviljades skuldsanering –2012 hade majoriteten blivit restförda första gången före beslutet om skuldsanering (se diagram 9.1 nedan). Anmärkningsvärt är att 644 personer registrerades första gången innan de beviljades skuldsanering. Knappt hälften av gäldenärerna (42 pro- cent) restfördes 2–före beslutet om skuldsanering och drygt hälften () registrerades 16–före skuldsanerings- beslutet. Resterande restfördes i samband med eller kort före (<1 år) beslutet om skuldsanering. 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 Hos saknas statistik om och i vilken ut- sträckning gäldenärerna betalat av på sina skulder efter första rest- föringstidpunkten. Utredningen har bedömt att tillförlitlig infor- mation om detta inte heller går att hämta in på annat sätt. Det före- faller däremot sannolikt att de flesta skuldsaneringsgäldenärer efter första restföringen har haft en besvärlig finansiell situation och där- för levt under knappa ekonomiska förhållanden. 9.5.2Effekten av lagändringen om skuldernas ålder En särskild fråga, när det gäller skuldsaneringslagens rehabiliteran- de syfte, är vilken effekt den nya lagändringen om skuldernas ålder har fått för möjligheten att snabbare få skuldsanering. För att besvara denna fråga har vi jämfört tidsintervallet mellan gälde- närens första restföringstidpunkt och beslutet om skuldsanering, både före och 2011 om skuldernas ålder. Eftersom andelen skuldsaneringsgäldenärer som varit restförda än har fördubblats , har det skett en tydlig förändring när det gäller antalet nya gäldenärer (se diagram 9.2 nedan). Av samtliga gäldenärer som fick ett skuld- saneringsbeslut hade restförts före skuldsaneringsbeslutet. hade tre fjärdedelar av dem som beviljades skuldsanering varit rest- förda än . Enligt hamnade också många av de gäldenärer som varit restförda än i myndighetens register först i samband med att beslutet om skuldsanering fattades. Antalet gäldenärer med mellan restföring och beslut om skuldsanering har med andra ord ökat . har antalet personer med längre intervaller mellan dessa tidpunkter minskat.15 Utredningen menar att statistik ger stöd för att den senaste lagändringen avseende skuldernas ålder har fått ett visst genomslag när det gäller möjligheten att snabbare få skuldsanering. har den stora majoriteten av skuldsane- ringsgäldenärerna fortfarande mellan första restförings- datum och beslutet om skuldsanering. 15 Se , Verksamhetsanalys – Omprövningar inom skuldsaneringsprocessen, s. 12 f. För att tillförsäkra att skuldsaneringslagen även uppfyller kravet på att vara borgenärsgynnande är det nödvändigt att beakta vilken effekt en ändring av betalningsplanens längd får på borgenärernas rätt till betalning. har uppskattat att borgenärerna får enligt de skuldsaneringar som beviljades för . som betalningsplanerna enligt skuldsaneringslagen förkortas skulle det alltså kosta borgenärerna när- mare . löper det normalt planer som beslutats under fem olika kalenderår. Och om vi antar att det flyter in lika mycket som från de betalningsplaner som beslutats under en femårscykel, så kommer det in . Om två betalningsfria månader införs kan man anta att det årliga tappet uppgår till (440/12 x 2). Här kan en jämförelse göras med att betalningarna enbart till Svensk Inkassos medlemmar uppgick till . 16 Se Svensk Inkassos sammanställning av branschstatistik för . 9.6Betalningsplanens längd i andra europeiska länder I är betalningsplanen normalt från skuldsanerings- beslutet. Om det finns särskilda skäl kan en plan vara både längre eller kortare än så.17 Enligt uppgift från det danska Justitsministe- riet sker avvikelser från huvudregeln främst om gäldenären närmar sig ålderspension, då en treårig betalningsplan kan tillämpas. För näringsidkare som i samband med konkurs ansöker om skuldsane- ring ska betalningsplanen som huvudregel alltid vara tre år.18 Enligt får det stora flertalet av skuldsaneringsgäldenär- erna en betalningsplan. Endast i de fall där gäldenären är en ålders- pensionär kan nollbeslut meddelas. När beslut fattas om att inleda skuldsanering börjar gäldenären att betala in sitt beräknade betalningsutrymme till ett särskilt bank- konto. Efter det att gäldenären beviljats skuldsanering överförs de sparade pengarna till ett uppsamlingskonto. Pengarna räknas sedan av från den beslutade betalningsperioden. Antalet månader förkor- tas i den utsträckning inbetalda medel täcker det månatliga belopp som det är bestämt att gäldenären ska betala. Om ansökan om skuldsanering avslås betalas inbetalda medel tillbaka till gäldenären.19 var betalningsplanerna i som huvudregel , men förkortades till tre år.20 Har gäldenären beviljats skuldsanering på grund av att det finns särskilda skäl till det ska betalningsplanen som regel vara fem år.21 Om gäldenären ska behålla äganderätten till sin bostad kan planen förlängas till som mest tio år.22 Ett överskridande av dessa tidsrymder med upp till två ytterligare år kan dessutom aktualiseras på begäran av borge- närer som är privatpersoner.23 Betalningsplanen kan dessutom även förlängas med upp för betalning av arvodet för 172 § första stycket i den danska gældssaneringsbekendtgørelsen. 18Se reglerna i 29 kap. konkursloven och 2 § första stycket gældssaneringsbekendtgørelsen. 19Se 2 § andra stycket gældssaneringsbekendtgørelsen och SOU 2004:81 s. 87. 20Se 30 § andra stycket lagen om skuldsanering för privatpersoner. 21Se 30 § fjärde stycket lagen om skuldsanering för privatpersoner. 22Se 30 § tredje stycket lagen om skuldsanering för privatpersoner. 23Se 31 a § lagen om skuldsanering för privatpersoner. den utredare som förordnats av domstol att bistå i skuldsanerings- ärendet.24 Enligt uppgift från det finska drevs reformen om en treårig betalningsplan fram av starka krafter bland närings- idkarna. Diskussionen om betalningsplanens längd fortsätter och det har även framställts krav på en huvudregel , men enligt uppgift planeras inte någon ändring av nuvarande ordning i dags- läget. Enligt bedöms gäldenären i omkring 30 pro- cent av skuldsaneringsärendena ha ett alltför litet betalningsutrym- me för att kunna betala något överhuvudtaget, och det blir därför aldrig fråga om någon betalningsplan. I dessa fall ska skuldsane- ringen som huvudregel alltid löpa . Om gäldenären på grund av sjukdom, ålder eller annan motsvarande orsak saknar betalningsförmåga kan förkortas.25 I är betalningsplanens längd som huvudregel för tvingande beslut om skuldsanering. Om det finns tungt vägande skäl kan en annan tid bestämmas, som längst . Betalnings- planer kan endast beslutas i mycket speciella fall.26 För bedömningen av om en kortare betalningsplan ska tillämpas ska beaktas om en femårig plan skulle innebära särskilda svårigheter för gäldenären eller dennes familj.27 Bedömningen påverkas även av om en betydande del av gäldenärens skulder utgörs av borgensåtag- anden. Dessutom ska beaktas om gäldenären har betalat av på sina skulder enligt en frivillig betalningsplan.28 Det förhållandet att gäldenären har studielån av betydande stor- lek kan medföra att betalningsplanen bestäms till än . Detsamma gäller om gäldenären ska behålla äganderätten till sin bostad och den är pantsatt till ett väsentligt mindre belopp än bostaden är värderad till. För bedömningen av om blir aktuell, ska även beaktas om skuldsaneringen framstår som oskälig i förhållande till personer som är solidariskt betalningsskyl- 24Se 30 § femte stycket lagen om skuldsanering för privatpersoner. 25Se 30 § fjärde stycket lagen om skuldsanering för privatpersoner. 26Se § 5–2, första stycket gjeldsordningsloven (tvingande beslut), samt § 4–2 för frivilliga uppgörelser. 27I lagtexten anges detta som ekstraordinære belastninger eller uvanlig oppofrelse. 28Se § 5-2, andra stycket gjeldsordningsloven. diga för någon av gäldenärens skulder. Bedömningen påverkas ock- så av om en stor andel av betalningen går till bl.a. skulder på grund av brott.29 I uppskattas av alla skuldsanerings- gäldenärer sakna betalningsutrymme. För att kunna ta större hänsyn till deras situation har regeringen övervägt att föreslå mer flexibla bestämmelser kring gäldenärens betalningar och betalnings- planens längd. I propositionen har dock konstaterats att nuvarande lagstiftning är tillräcklig i det avseendet och att det inte finns skäl för lagändringar.30 Betalningsplanens längd i övriga Även i övriga är betalningsplanens längd en fråga som är föremål för ständig debatt. Den normala betalningsplanens längd varierar mellan två och i några av de EU-länder som erbjuder en skuldsaneringslagstiftning. Det har konstaterats att det i många länder finns utrymme för flexibilitet vid bestämmandet av planens längd, men att denna möjlighet liksom i mycket sällan tillämpas i praktiken. Vid en jämförelse som presenterades noterades en gradvis förkortning av betalningsplanens längd i de europeiska ländernas respektive lagstiftningar. Vid denna tid- punkt var en femårig plan vanligast, medan det kunde konstateras att länder med ny skuldsaneringslagstiftning valt än så (jfr , , , , och ).31 29§ 5-2, tredje stycket gjeldsordningsloven. 30Se den norska propositionen prop. 155 L 2012–2013 Endringer i gjeldsordningsloven og dekningsloven mv., s. 52 ff. 31Se . Kilborn, Expert Recommendations and the Evolution of European Best Practices for the Treatment of Overindebtedness, 1984–2010, s. 32 ff samt Study on means to protect consumers in financial difficulty: Personal bankruptcy, datio in solutum of mortgages, and restrictions on debt collection abusive practices, MARKT/2011/023/B2/ST/FC, Economics, . Betalningsplanens längd har diskuterats sedan skuldsaneringsinsti- tutet infördes i svensk lagstiftning. Hur länge gäldenären ska betala av på sina skulder är även en fråga som fortlöpande övervägs av de andra europeiska länder som erbjuder liknande möjligheter till skuld- avskrivning. För att bestämma vad som utgör en lämplig betalnings- tid måste såväl gäldenärens som borgenärernas intressen iakttas, men givetvis även de övriga samhällsekonomiska effekter som regleringen kan komma att innebära. I det följande redogör vi för våra slutsatser om vilken påverkan betalningsplanens längd har samt om och i så fall hur den bör änd- ras. Vi redovisar även våra synpunkter i fråga om när gäldenären ska påbörja sina betalningar och om det är lämpligt att föreslå betalningsfria månader. 9.7.2Betalningsplanens längd har stor betydelse Överskuldsättning har en nedbrytande verkan för den enskilde och dennes familj, i synnerhet då skuldsättningen är långvarig (se redo- visning i avsnitt 2.3). I de fall en gäldenär beviljas skuldsanering kvarstår många nega- tiva effekter också som betalningsplanen löper. I intervjuundersökningar har gäldenärer beskrivit att de lever med en ständig rädsla för att något ska hända , vilket i sin tur kan äventyra skuldsaneringen.32 Detta kan få till följd att gäldenärerna blir än mer passiviserade och t.ex. inte vågar förändra sin arbetssituation, öka sin inkomst eller byta bostad. Det är känt att personer som lever under överskuldsättning har sämre hälsovärden än den genomsnittlige invånaren. Bland dem som beviljats skuldsanering har dessutom konstaterats en dödlighet som är 30 gånger så hög som bland den övriga befolkningen.33 Vid våra samråd har också påpekats att betalningsplanens längd har betydel- se för gäldenärens förutsättningar att genomföra en skuldsanering. Gäldenärens svåra situation och samhällets kostnader för över- skuldsättningen är bakgrunden till det rehabiliterande syftet med skuldsaneringslagen. Avsikten är att överskuldsatta ska få en chans att lösa sina ekonomiska problem och därigenom erbjudas ett dräg- ligare och mer samhällsnyttigt liv. Den tid som det tar för en gälde- när att ta sig ur sina ekonomiska svårigheter är betydelsefull för att minska såväl påverkan på den enskilde som de samhällsekonomiska effekterna. I den forskning som bedrivs på området har betonats att det därför är viktigt att de betalningsplaner som bestäms i ett skuldsaneringsförfarande inte blir alltför utsträckta. Vikten av att det finns ett betydande mått av flexibilitet vid bestämmandet av planens längd har också poängterats.34 Utredningen visar att den senaste ändringen av skuldsanerings- lagen avseende skuldernas ålder har medfört att andelen gäldenärer som varit långvarigt skuldsatta när de beviljas skuldsanering har minskat något. har en påfallande majoritet även fortsätt- ningsvis en lång historia av betalningssvårigheter (se avsnitt 9.5.1– 32Se dels doktorsavhandling, Överskuldsättningens ansikten. En studie av vägar in i och ut ur ekonomiska svårigheter, 2011, s. 68 och 74 dels mastersuppsats skulden – Sanera skammen. En analys av överskuldsattas berät- telser, s. 41. 33Se 2010:18, Dödsfall under och efter skuldsanering, s. 8 ff. 34Se . Kilborn genomgång i Expert Recommendations and the Evolution of European Best Practices for the Treatment of Overindebtedness, 1984–2010, s. 2 ff. För denna grupp framstår behovet av en snar ekonomisk rehabilitering som särskilt angelägen. Även borgenärskollektivet gynnas av att gäldenären får en fungerande ekonomi. är det viktigt att skuldsaneringsinstitutet tillgodoser borgenärernas befogade intresse av att faktiskt få betalt för sina fordringar. Som visat kan betal- ningar enligt fastslagna betalningsplaner som beviljats uppskattas till närmare 88 miljoner (se avsnitt 9.5.3). som betalningsplanen förkortas påverkas alltså borgenä- rernas möjligheter till intäkter i motsvarande mån. Av detta skäl är det alltså nödvändigt att betalningsplanen inte heller blir alltför kort. Gäldenärens behov av tillräcklig tid för att lära sig att ta hand om sin ekonomi är ett argument som förts fram för att betalnings- planen inte bör förkortas. Detta kan vara angeläget inte minst för de skuldsaneringsgäldenärer som har en mer färsk skuldsättning, vilket är en grupp som ökar. Betalningsplanens längd torde också ha viss betydelse för den allmänna betalningsmoralen, varför det även ur detta perspektiv är viktigt att betalningstiden inte begränsas i alltför stor utsträckning. Det har ännu inte påvisats några tecken på att betalningsmoralen har påverkats negativt under de som skuldsaneringsinstitutet har funnits.35 Och vi ser det som angeläget att inte genomföra reformer som gör att skuldsanering som sådan ifrågasätts, utan regleringen måste utformas på ett sådant sätt att den har ett fortsatt högt förtroende bland allmänheten. 9.7.3Ingen generell förkortning av betalningsplanen, men flexiblare planer Förslag: Det saknas skäl att ändra huvudregeln om betalnings- planens längd. Den ska däremot vara mer flexibel än . Lagens krav på särskilda skäl ska därför ändras så att kan bestämmas om det är skäligt. Vid våra samråd har inte framkommit att det finns någon större efterfrågan på en generell förkortning av betalningsplanens längd. som man alltså ur ett internationellt perspektiv ser en 35 Intrum årliga European Payment Index för visar t.ex. att det antal dagar som privatpersoner i är sena med sina betalningar är lågt internationellt sett, . Se European Payment Index 2012, s. 43. utveckling mot kortare planer än femåriga, förefaller det inte finnas något uttalat inhemskt behov av kortare tider. Mot ska som nämnts vägas betydelsen av att begränsa borgenärernas förlust samt att betalningsmoralen och förtroendet för skuldsane- ringsinstitutet bibehålls. Det måste också beaktas att en alltför kort betalningstid skulle kunna förhindra att vissa gäldenärer beviljas skuldsanering på grund av att det skulle framstå som oskäligt. För en del gäldenärer kan en femårig betalningsplan också vara nödvän- dig för att få tillräcklig tid att komma till rätta med sin ekonomiska situation. Vi anser därför att det inte finns tillräckliga skäl att före- slå att huvudregeln om betalningsplanens längd ska förkortas från de som gäller . är det viktigt att det finns utrymme att anpassa betal- ningsplanerna efter omständigheterna i det enskilda fallet. Denna möjlighet erbjuds redan genom den nuvarande lagstiftningen, men praxis visar tydligt på att avvikelser från huvudregeln sker anmärk- ningsvärt sällan. Trots allt krävs för ett undantag inte mer än sär- skilda skäl, och sådana torde förekomma i större omfattning än vad man kan utläsa ur praxis. Vi anser att avsteg från huvudregeln bör vara vanligare än de är . För att så ska ske krävs att undantagsregeln får en annan utformning. Lagen bör där- för ändras på så sätt att än är möjlig redan om det är skäligt att bestämma . I vissa typfall kan det finnas ett särskilt behov av en ökad flexi- bilitet. Vi anser att exempelvis gäldenärer som nått ålderspension mer regelmässigt bör få kortare betalningsplaner. Detta gäller även svårt sjuka personer. I vissa fall kan barnperspektivet också moti- vera . En grupp som lyfts fram i detta sammanhang är personer som har varit överskuldsatta . som det är en tilltalande tanke att korta betalningstiderna särskilt för dem, har det visat sig vara svårt att klarlägga hur en gäldenär har varit överskuld- satt (jfr avsnitt 9.5.1). Hur en löneutmätning har pågått kan vara en måttstock, men det finns också gäldenärer som länge kämpat med sin ekonomi utan att hamna i Kronofogdemyndighet- ens register. För dem kan det bli svårt att visa hur länge de levt under så svåra ekonomiska förhållanden att de bör komma i fråga för en kortare betalningsplan. Osäkerheten i detta avseende kan påverka rättssäkerheten negativt. Det kan också ifrågasättas om gäldenärer som valt att inte ta itu med sin ekonomi, skulle få en fördelaktigare situation än en person som ser till att ansöka om skuldsanering så snart det är möjligt. Lagstiftningen bör inte innehålla incitament till att avstå från att ansöka. Vi anser sammantaget att det inte är lämpligt att särskilt ange att gäldenärer med långvarig skuldsättning bör erbjudas en kortare betalnings- plan. Med det sagt kan det ändå finnas situationer där behovet av ekonomisk rehabilitering motiverar även i dessa fall.