sou · H1B378 · 2013-11-26 00:00:00 — I SOU 2013:72 redogörs för att kunskapen och kompetensen bland budget- och skuldrådgivare varierar, att de själva vill ha mer information och utbildning, att vissa budget- och skuldrådgivare har gett felaktiga råd till gäldenä- rer inför ansökan om skuldsanering, och att det finns olika förhåll- ningssätt i olika delar av landet om budget- och skuldrådgivare ska hjälpa gäldenärer att ansöka om skuldsanering om man tror att en ansökan inte kommer att gå igenom. Även om en del problem har åtgärdats har utvecklingen gått långsamt. Därmed uppfyller inte budget- och skuldrådgivningen de krav som får anses rimliga för en fungerande verksamhet. Det krävs genomgripande åtgärder för att dagens budget- och skuldrådgivning ska fungera tillfredsställande över hela landet. Förändringar som måste komma på plats är en större likvärdig- het över landet vad gäller tillgänglighet och kvalitet, att rådgiv- ningen från budget- och skuldrådgivarna är tillgänglig när den behövs och håller god kvalitet och att budget- och skuldrådgivarna arbetar mer förebyggande. 25Konsumentverket (2012). 26Proposition 2005/06:124. 27Niemi och (2005). Förändringar av denna art kan inte överlåtas på enskilda rådgi- vare eller enskilda kommuner. För att de ska bli verklighet överallt måste staten ta ett större ansvar. har ett lagstadgat uppdrag att stödja kommunernas arbete med budget- och skuldrådgivning. Utredningen föreslår att verksamheten fort- farande ska ske i kommunernas regi, men att ska överta basfinansieringen av verksamheten, samt ansvaret för verksamhetens kvalitetsutveckling och grunddimensionering över landet. En förändring av detta slag kan också bidra till att det blir lättare att förverkliga skuldsaneringsutrednings förslag om för- ändrat stöd till gäldenärerna i skuldsaneringsprocessen. Detta bör finansieras genom en skatteväxling där de generella statsbidragen växlas ner i motsvarande grad som den genom- snittliga kommunala kostnaden för budget- och skuldrådgiv- ningen. Innebörden blir att de kommuner som satsar mindre skattekraft än genomsnittligt på sin rådgivning kommer att få ökade kostnader, men de får också ökade resurser. Kommuner med en högre ambitionsnivå får sin grundfinansiering från staten, men får behålla de extra resurser de avsatt för verksamheten till den högre kvalitet de satsat på. Därtill bör tillkommande resurser skjutas till från staten. En åtgärd som återkommit i diskussioner om överskuldsättning, och som tidigare föreslagits av Konsumentverket28, är möjligheten för samhället att erbjuda saneringslån till överskuldsatta individer. Utredningen anser att saneringslån skulle vara en möjlighet att hjälpa skuldsatta, som ännu inte har kvalificerat sig för skuldsanering, och förhindra att deras situation förvärras. Överskuldsatta hushåll har ofta ett stort antal mindre skulder hos olika borgenärer. För den enskilda gäldenären kan det vara svårt att överblicka situationen, som snabbt upplevs som oöver- komlig med höga räntor och avgifter. Hushåll med betalningsan- märkningar kan ofta inte reda ut sin skuldsituation på ett effektivt sätt. Utan borgensman eller säkerhet kan det vara omöjligt att ersätta de små och dyra lånen med ett enda, mer hanterbart, sane- 28 (2003). Saneringslånen skulle även kunna underlätta frivilliga betalningsuppgörelser och upplägg av en betalningsplan. I har ett system med saneringslån vuxit fram. grundades den riksomfattande organisationen hjälpa hushåll i ekonomisk kris att lösa skuld- och betalnings- svårigheter. En av stiftelsens huvudverksamheter är att gå i borgen för saneringslån. Syftet med saneringen är att den överskuldsatta kan byta ut ett stort antal små och dyra skulder till ett enda banklån med förmånligare villkor. Kredittagaren betalar ränta på lånet men tar inte ut avgifter för att förmedla garantin för lånet eller för de administrativa kringkostnaderna.29 Stiftelsen gjorde det möjligt för överskuldsatta individer att sanera sina lån, en möjlighet som har använts av ett stort antal per- soner. Bara mellan 1991–lämnade stiftelsen närmare 5 000 kredit- garantier. har även infört ett system med social kreditgivning med möjlighet för individer att låna en mindre summa pengar för att klara av tillfälliga ekonomiska problem.30 Vi menar att saneringslån skulle kunna vara en verkningsfull insats i syfte att sanera en överskuldsatt persons ekonomi och stoppa skuldspiralen. Att ersätta många dyra lån med ett enda lån, bör både minska gäldenärens kostnader och öka möjligheten att bli av med skuldbördan. finns marknadslösningar att tillgå. För många gäldenärer är dessa lån dock inte ett alternativ, på grund av höga räntor och krav på garantier. I SOU 2008:82 avslogs förslaget om saneringslån i förhoppningen att marknaden skulle tillgodose efterfrågan. Så verkar dock inte ha skett. En orsak skulle kunna vara att räntorna uppfattas vara för höga för att gäldenären ska ha nytta av saneringslånet. Utredningen anser därför att det behövs insatser för att underlätta saneringslån för överskuldsatta individer. Staten bör stå för en lånegaranti, men för att saneringslånen ska fungera effektivt anser utredningen att lånen bör administreras av kommunerna. Kommunerna bör ta ansvar för behovsprövningen, som ska avgöra huruvida individens skuldsituation skulle under- lättas av ett saneringslån och om individen har kapacitet att betala av och sköta ett saneringslån. Med en statlig lånegaranti i botten bör det vara möjligt för staten att upphandla själva kreditgivnings- tjänsten av externa aktörer. Privata kreditgivare har en utvecklad 29Garanti-stiftelsen finansieras i huvudsak av Penningautomatförenigen, motsvarig- het till . infrastruktur för kreditgivning, vilket medför att kostnaden för administration av själva lånet bör vara lägre hos dessa aktörer än i kommunen. Upphandlingsprocessen ska säkerställa att kostnaden för lånet är på en nivå som underlättar situationen för gäldenären. Som ett led i förstärkningen av budget- och skuldrådgivningen skulle ett försök med saneringslån kunna genomföras i ett fåtal kommuner. Handläggningen bör ske av lokala budget- och skuld- rådgivare, särskilt utbildade av . Även om staten står för lånegarantin måste kommunerna ha ekonomiska drivkrafter att göra riktiga bedömningar, förslagsvis genom att kommunen står för en del av risken. Finansieringskost- naden för en fullskalig verksamhet bör i princip bäras av låntagarna genom att de får betala räntan plus ett risktillägg som beräknas på den genomsnittliga skuldavskrivningskostnaden hos kommunerna. Den kommun som överanvänder möjligheten så att orimligt höga förluster uppstår bör själv få betala en del av sina förluster. Ett förslag som ofta diskuteras i samband med saneringslån är sociala lån. Utredningen förordar dock inte den typen av lån i offentlig regi för att lösa akuta ekonomiska problem. Gränsdrag- ningen mellan sociala lån och försörjningsstöd kan bli ett problem både om kommunen tenderar att hellre låna ut än att medge social- bidrag och om en individ som egentligen inte har råd frestas av goda kreditvillkor. Krediter som innebär nya betalningsåtaganden bör överlåtas åt kreditmarknaden och dess kreditprövning. 5.3.2Utvidga den nya upplysningstjänsten för konsumenter med en Ekonomiakut I SOU 2012:43 omnämndes behovet av en rikstäckande vägled- ningstjänst, en Ekonomiakut, för att motverka överskuldsättning hos privatpersoner. Bland andra föror- dade en sådan tjänst. De långa väntetiderna hos budget- och skuld- rådgivningen samt det faktum att en del frågor inte behöver lösas via ett fysiskt möte, utan minst lika bra kan hanteras per telefon eller genom en samlad elektronisk informationsportal talar för att inrätta en Ekonomiakut. I finns en motsvarande inrättning, 800GJELD. Enligt undersökningar som har gjorts i har en stor del av frågorna till 800GJELD rört kreditkorts- skulder och inkasso. Ett stöd av denna typ skulle fungera som ett komplement och en förpost till Budget- och skuldrådgivningen, bland annat genom att möta behovet hos grupper som drar sig för att kontakta en bud- get- och skuldrådgivare i ett tidigt skede av sin skuldsättning, per- soner som inte har fått ekonomiska problem i den omfattning att de har känt sig nödtvungna att uppsöka budget- och skuldrådgiv- ningen och grupper som är svåra att identifiera. Regeringen föreslår i budgetpropositionen att en central upplysningstjänst ska inrättas för konsumenter. Regeringen menar att behovet av en central konsumentvägledning är stort eftersom många kommuner saknar konsumentstöd, det kommunala kon- sumentstödet varierar kraftigt mellan kommunerna, de konsument- byråer med uppdraget att ge opartiskt stöd som finns inom områden som bank-, försäkrings-, telekom- och energimarknaden ofta är okända för allmänheten och kontaktas av ungefär 80 000 konsumenter men saknar uppdraget att hantera enskilda fall. Tjänsten ska byggas upp enligt samma modell som sjukvårds- upplysningen och bestå av ett telefonnummer konsumenterna kan vända sig till och en webbaserad informationstjänst. En Ekonomiakut bör kunna knytas till denna väglednings- tjänst. Fördelarna är flera: Någon ny organisation behöver inte byggas upp. arbetar med överskuldsätt- ningsfrågor och har en vägledande funktion för budget- och skuld- rådgivningen, ett ansvar som bör utvidgas (se ovan). måste kunskaper och erfarenheter tas till vara, varför de också bör ges ett utpekat ansvar att bistå Eko- nomiakuten. Eventuellt kan andra myndigheter, exempelvis Data- inspektionen, som är tillsynsmyndighet för inkassoverksamheten i , också behöva bistå Ekonomiakuten i dess arbete. skuldsaneringsutredning har också föreslagit att en skuld- saneringsportal bör inrättas för att på ett bättre sätt ge information om skuldsanering och vad det innebär. Den typen av information bör med fördel kunna ingå hos en Ekonomiakut. Regeringen har anvisat särskilda medel för att ska driva finansiell folkbildning som ett led i myndighetens arbete med att stärka konsumenternas ställning på marknaderna. I samverkan med andra myndigheter, företag och organisationer har det privatekonomiska din eko- nomi bildats. Det utgör en nationell plattform för utbildningsinsat- ser riktade till olika målgrupper och åldersgrupper i samhället. Utredningen ser fortsatt samverkan mellan myndigheter, kom- muner, det civila samhället och privata aktörer som ett viktigt inslag för att hushållens privatekonomiska kunskaper ska kunna förbättras. Av särskild vikt är att försöka nå barn och unga vuxna med målgruppsanpassad information och utbildningsinsatser. Det upp- sökande arbete som sker i kommunerna via skolan, arbetsförmed- lingen och budget- och skuldrådgivningen för dessa åldersgrupper behöver utökas. Av vikt är att , genom nuvarande ansvar för kompetensutveckling och stöd till budget- och skuldrådgivningens uppsökande verksamheter, kan bidra till ytterligare utbildningsin- satser inom området. Utredningens förslag om ett utökat ansvar för för stöd och rådgivning i budget- och kredit- frågor öppnar nya möjligheter. Även har resurser som avdelas särskilt för förebyggande insatser mot överskuldsättning, bland annat för barn och unga vuxna. Mot den bakgrunden förslår utredningen att Konsumentver- ket och i respektive regleringsbrev av regeringen tilldelas mål och uppdrag i linje med Finans- inspektionens nuvarande folkbildningsuppdrag. Förutom mål och uppdragsbeskrivningar bör särskilda medel öronmärkas och tillföras i respektive myndighets budget, för att till exempel göra det möjligt att initiera och driva väsentligt mer uppsökande verksamhet gentemot viktiga målgrupper. Viktigt är att även samla erfarenheter på metodområdet om arbetssätt och verktyg som olika yrkesverksamma i myndigheter och kommuner kan använda. Särskilt viktiga är insatser för att hjälpa barn, unga vuxna och personer med psykiska och kognitiva funktionshinder att hantera sin ekonomi. Efter en period av något eller bör nyttan av den uppsökande verksamheten och av de utbildningsinsatser som genomförts utvärderas. 5.3.4Finansiella kunskaper i skola, gymnasieskola, vuxenutbildning och SFI Som framgår i kapitel 1 har många unga svaga privatekonomiska kunskaper och färdigheter. En åsikt som har framförts till utred- ningen är att det behövs ett nytt skolämne i privatekonomi eller vardagsekonomi för att möta denna utmaning. Utredningen delar inte den uppfattningen. Utbildningsväsendet har pro- blem med att lära ut grundläggande kunskaper, vilket flera under- sökningar pekar på. Det är viktigare att utbildningsväsendet genomgår en generell förbättring än att nya skolämnen införs. Kunskaper i exempelvis matematik, svenska och engelska är i sig värdefullt för att kunna hantera den information konsumenten möter i en modern marknadsekonomi. Däremot menar vi att kunskaper i privatekonomi, konsument- rätt och överskuldsättning i högre utsträckning än ska läras ut inom ramen för existerande skolämnen. Främst berörs ämnena hem- kunskap, samhällskunskap och matematik. Undervisningen kan behöva stärkas i dessa delar. Det är viktigt att förstärkningen sker i hela landet, och inte bara förverkligas av ett fåtal ambitiösa lärare. Det är också en fördel om undervisningen kompletteras av andra utbildningsinsatser och av stöd från myndigheter, frivilliga organisationer och samarbetande privata aktörer på finansmark- naderna. klassiska serie Spara och Slösa i tidningen är en allmänt spridd och påkostad satsning, som fun- nits (och fortfarande existerar). Många minns också sin första sparbanksbok som delades ut i små- skolan tillsammans med en sparbössa. Motsvarande satsning från bankvärlden skulle kunna ta modernare former, som väl utformade dataspel och ett särskilt ungdomsbetalkort. 5.3.5Ökat stöd för gäldenärer att kontrollera fordringars giltighet Den summariska processen31 är en snabb och enkel process som är till för att fastställa otvistiga fordringar. Borgenären inkommer med ansökningshandlingar till . Bortsett från en viss formell granskning av ansökningshandlingarna ska i de allra flesta målen endast konstatera om gäldenen bestritt ansökningen eller inte. Om inga invändningar görs från gäldenären ska utslag utfärdas om betalningsföreläggande. Om ansökningen bestrids ska målet, på borgenärens begäran, över- lämnas till tingsrätt där tvistlösning ska äga rum. Den nuvarande ordningen med som ansvarig för den summariska processen gäller från när kronofogdemyndigheterna fick till uppgift att handlägga mål enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och hand- räckning. Fram till dess hade tingsrätterna handlagt mål i den sum- processen. Ett grundläggande syfte med den summariska processen är att borgenärerna snabbt, enkelt och billigt ska få otvistiga fordringar fastställda så att de vid behov kan verkställas och drivas in. Krono- fogdemyndigheten får inte utreda enskilda fall, inte ens i situat- ioner där det råder starka misstankar att en gäldenär skulle få rätt om denne bestred en fordran. Istället åligger det den enskilda gäl- denären att bestrida oriktiga fordringars giltighet eller invända mot betalningsskyldigheten om gäldenären anser att fordringen är orik- tig till exempel genom att den är preskriberad. Det kan med fog misstänkas att många gäldenärer inte tar till vara sina rättigheter i de här fallen. Gäldenärerna är inte lika organi- serade som borgenärerna, deras kunskaper är i många fall otillräck- liga, de kan ofta befinna sig i en så svår ekonomisk situation att de inte har kraft nog att försvara sina rättigheter. Utredningen menar att gäldenärerna måste få ett ökat stöd för att kunna bestrida fordringar som är oriktiga. I första hand bör en förändring av regelverket ta sikte på fordringar där oriktigheten är relativt lätt att identifiera, som för preskriberade fordringar eller fordringar som har uppstått innan gäldenären fyllde . 31 I den summariska processen används termerna sökanden (om borgenärer) och svaranden (om gäldenärer). För att underlätta för läsaren har utredningen valt att använda begreppen borgenär och gäldenär i denna framställning. Borgenären ska ange om och när preskriptionstiden för en fordran har avbrutits Om inte krav på betalning ställs inom kan fordrings- ägaren förlora rätten att kräva tillbaka fordringen och den preskri- beras. I tabell 3.4 i kapitel 3 redogjordes för preskriptionstider för vissa typer av fordringar. Preskriptionstiden inleds när fordringen uppkommer och kan avbrytas inom de angivna tiderna. I så fall löper en ny preskriptionstid enligt tiderna i tabellen. Preskriptions- tiden kan avbrytas hur som helst. Det kan ske genom att32: gäldenären betalar eller på annat sätt erkänner skulden gäldenären får ett skriftligt krav eller påminnelse om fordringen från borgenären, borgenären väcker talan mot gäldenären, borgenären åberopar fordringen i ett konkursförfarande, i en förhandling om offentligt ackord eller för verkställighet hos Eftersom sätten att avbryta en preskription är många och pre- skriptionstiderna långa har många gäldenärer som har många skulder svårt att på egen hand hålla reda på om preskriptions- avbrott verkligen skett. Utredningen menar att borgenärerna vid en ansökan om betal- ningsföreläggande för en fordran därför också ska ange när och på vilket sätt ett preskriptionsavbrott har skett, om fordran är äldre än de i tabell 3.4 angivna preskriptionstiderna. Om flera preskriptionsavbrott har skett ska borgenären ange minst ett preskriptionsavbrott inom varje preskriptionsperiod, så att hela kedjan av preskriptionsavbrott kan följas. (Detta ska gälla för fordringar som uppstår efter att en ny regel har trätt i kraft. Se nedan vad som ska gälla för äldre fordringar). Eftersom inom den summariska pro- cessen inte kan utreda och göra bedömningen av om giltigt pre- skriptionsavbrott skett måste gäldenären fortfarande göra detta på egen hand. Vad däremot kan göra är att förmedla borgenärernas uppgifter om preskribering. 32 5§ Preskriptionslagen (1981:130). Vårt förslag är alltså att när skickar ett föreläggande till gäldenären ska borgenärens information om preskriptionsavbrott och allmän information om gäldenärens rätt att bestrida preskriberade fordringar framgå. En följdfråga är om en sådan förändring ska gälla endast för nya fordringar, efter det att regeln införs, eller om den också ska gälla retroaktivt. Enligt 8 § inkassolagen ska inkassoåtgärd inte vidtas om den inte är lagligen grundad eller om fordringen framstår som obefogad. 8 § Föreligger sannolika skäl för att fordran ej är lagligen grundad eller framstår fordringen annars som obefogad, bör inkassoåtgärd ej vid- tagas. I Datainspektionens allmänna råd exemplifieras detta bland annat med att bestämmelsen har betydelse för preskriberade fordringar.33 Det innebär att borgenären ska ha kunskap om en ford- ran är preskriberad eller inte, varför en bestämmelse också skulle kunna gälla för fordringar som har uppstått före de ovan nämnda förslagen på regeländringar. skulle en retroaktiv bestäm- melse kunna skapa stora administrativa merkostnader för borge- närskollektivet. Utredningen menar därför att för fordringar som uppstått innan en ny regel träder i kraft ska endast det senaste pre- skriptionsavbrottet anges. Fordringar som har uppstått innan gäldenären fyllde Huvudregeln enligt dagens lagstiftning är att personer inte ska kunna skuldsätta sig utan överförmyndarens tillstånd. Trots det förekommer att fordringar skickas in till för fastställande för personer som var vid tillfället för skuldens uppkomst. Även i dessa fall krävs förändringar i regel- verket för att ska kunna agera (se utred- ningens förslag under rubriken möjligheten att skuldsätta barn och ungdomar). 33 Datainspektionen (2011). 5.3.6Bättre statistik och forskning som underlag för att möta nya risker Diskussionen om hushållens skuldsättning har ökat kraftigt i omfatt- ning . På många håll finns en oro för att svenska hushåll är alltför skuldsatta. Oron gäller särskilt bostadslånen. , då förmögenhetsskatten hade avskaffats, har inte haft anledning att samla in individuella uppgifter om skulder och tillgångar. Kunskapen om hushållens faktiska förhål- landen är därmed eftersatt. De uppgifter som finns att tillgå och som i huvudsak används i den offentliga debatten handlar om hus- hållens samlade skulder och förmögenheter. Dessa säger dock inte mycket om eventuella risker, eftersom olika hushålls finansiella ställning och andra villkor som till exempel utbildningsnivå, arbets- marknadssituation, civilstånd och inkomstnivå, är olika. Vi har i detta betänkande kunnat presentera en undersökning som bygger på registerdata från , och . har haft uppdra- get att under sin absoluta statistiksekretess bearbeta individdata. Vi har i utredningen enbart haft tillgång till statistiska resultat utan möjlighet att identifiera individer. På så sätt har bilden av befolknings faktiska skuldsätt- ning blivit tydligare, även om hushållens tillgångar inte finns redo- visade på individnivå. Den helt övervägande andelen lån gäller bostäder, som värderats i samband med att lånet beviljats. Så länge som bostadspriserna inte gått ned finns därmed värden som minst fullt ut motsvarar skulderna. Därmed kan man utgå ifrån att även stora bostadsskulder är möjliga att ta sig ur genom att sälja till- gången. Ingen vet emellertid hur stor risken för överskuldsättning skulle bli om priserna plötsligt börjar sjunka eller räntorna kraftigt öka och allt fler därmed skulle behöva sälja. Det är då som en eventuell bubbla riskerar att brista och nedgången att accelerera med stor överskuldsättning som följd. För att bättre förstå vilka marginaler för prissänkningar som med tiden utvecklas på bostads- marknaden genom prisstegringar efter husköp måste longitudinella studier kunna göras. Om individerna kan följas finns helt andra möjligheter att analysera risken för att ett prisfall ska trigga ytterligare och ökande prisfall. Ett enstaka nedslag räcker alltså inte för att besvara frågan om överskuldsättning på ett tillfredsställande vis. lig bevakning och forskning för att bättre förstå vad som orsakar överskuldsättning, hur omfattande riskerna är och hur riskerna förändras, liksom för att kunna ge tillfredsställande svar på frågor som har lyfts i betänkandet som försäkringssystemens utformning, blivande pensionärers balansräkning, ungdomars attityd och för- hållande till att spara och låna med mera. Att kunskapen om hushållens tillgångar och skulder blivit sämre under just den period när skulderna ökar är olyckligt och kan ris- kera att leda till såväl för mycket som för lite ingripanden mot olika företeelser på kreditmarknaden. För att säkerställa att beslutsfattare har tillräcklig kunskap på området framstår det som angeläget att statistiken på området utvecklas. Vi anser att bör få ansvar för att inom ramen för den officiella statistiken producera statistik om hushållens allmänna skuldsättning och skuldförhållanden hos . För att göra det krävs författningsstöd som ger myndigheten rätt att samla in skulddata från banker och finansinstitut, för enkelhets skull genom . Därigenom fångas en mycket stor andel av de samlade lån som hus- hållen har, kanske omkring 90 procent.34 Den lilla andel hushållslån som saknas innehåller dock ur över- skuldsättningssynvinkel viktiga lån, nämligen de fordringar som ligger vilande hos inkassobolagen. För att slippa betala indrivningsavgifter till för fordringar som gäldenären inte kan betala avstår många inkassobolag från att aktivera fordringar gentemot gäldenärer som funnit saknar tillgångar. Det bör noteras att ett statistikuppdrag till inte skapar tillgång till data för tillsyn eller administrativa ändamål. Uppgifterna kommer hos att skyddas av statistiksekretess, vilket är väsentligt för allmänhetens förtroende. Forskningsändamål utgör ett undantag från den absoluta statistik- sekretessen som har att tillämpa. I en sådan situation kommer uppgifterna att omfattas av samma starka sekretess hos forskaren.