sou · H1B33 · 2013-02-07 00:00:00 — På så sätt blir regleringen lika oavsett var i landet fordonet vid det aktuella tillfället passerar en betalstation. i , och har emellertid i olika sammanhang framfört önskemål om att av miljöskäl kunna differentiera trängselskatten utifrån fordonets utsläpp, dubbdäck och liknande. Dessutom har det framförts tankar om att av miljöskäl styra trafiken genom att vissa fordon skulle kunna åka billigare vid vissa betalstationer där utsläppen och slitaget gör mindre skada. Syftet med att införa miljödifferentiering för tunga fordon skulle framför allt vara att förbättra den lokala miljön i tätorterna genom att ge företag incitament att köra med renare fordon. En miljödifferentiering kan tänkas påverka ett företags val av fordon och resväg på olika sätt: genom att påskynda utfasningen av äldre fordon med sämre miljöegenskaper, genom omfördelning av fordonsflottan så att ett företags äldre fordon förläggs utanför trängselområdet eller genom att förändra ruttvalet (dvs. ta en omväg runt trängselskatteområdet). En differentiering på grund av miljöskäl bör i första hand göras utifrån vilket trängselskattebelopp som skulle ge incitament för företagen att förnya sin fordonsflotta. I andra hand kan beloppen utgå från vilken kostnad samhället har för luftföroreningar från tunga fordon. Oavsett metod för att fastställa beloppet krävs ingående analyser som inte ryms inom denna utrednings uppdrag. Det bör dock i detta sammanhang nämnas att WSP på uppdrag av har tagit fram ett förslag för miljödifferentiering för tunga fordon. I rapporten har olika alternativ analyserats. Det kan konstateras att, oavsett vilken metod som används för att beräkna vilka belopp som ska gälla för de tunga fordonen, en differentiering skulle medföra en betydande intäktsökning för det allmänna. Eftersom det i dessa avseenden i huvudsak är fråga om miljöhänsyn och inte trängselproblem – även om lastbilar tar upp större plats i stadsmiljön och därmed orsakar mer trängsel – krävs alltså särskilda överväganden innan ett förslag kan lämnas i den delen. Dessutom bör det utredas om en särreglering i dessa delar innebär att reglerna om statligt stöd ska tillämpas eftersom vissa tillverkare kan komma att gynnas. Vidare gör sig inte de skäl som talar för en delegation gällande med samma styrka i detta hänseende. Eftersom frågan om differentiering mellan olika fordon är av stort intresse för kommunerna bör den lämpligen utredas särskilt. 3.7Till vilket organ ska delegation ges? Trängselskatt berör boende från alla kringliggande kommuner. Trängselskatten är således i första hand en i geografisk mening regional fråga, inte minst med hänsyn till att betalstationer kan komma att behöva flyttas till andra kommuner (exempel på det är och ). Ett sätt att tillgodose behovet av en regional hantering och samsyn av frågan om trängselskatt skulle kunna vara att på ett eller annat sätt lägga frågan i ett kommunalförbund eller liknande organ. Det finns en lång tradition av samverkan i olika omfattning och form. Omfattningen av samverkan kan variera från samråd och informationsutbyte till fördjupad samverkan som innebär en gemensam politik på ett eller flera områden. både offentligrättsliga och privaträttsliga former för samverkan. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är företag, stiftelser och föreningar. Samverkan i mer informella konstellationer, exempelvis nätverk, är också vanligt förekommande. Den vanligaste formen för samverkan är interkommunala avtal.21 Kommunalförbunden regleras i huvudsak i KL, främst i 3 kap. Ett kommunalförbund är en offentligrättslig juridisk person med egen rättskapacitet. Samverkansformen står öppen för både kommuner och landsting. Samarbete kan således ske mellan kommuner, mellan kommuner och landsting eller mellan landsting. Det finns inga krav på att kommunerna eller landstingen ska ha gemensamma gränser eller ligga i samma län. Ett kommunalförbund har ingen egen beskattningsrätt utan får medel från sina medlemmar eller från avgifter i sin verksamhet. Om flera kommuner väljer att lämna över samordningen av trängselskatt till ett kommunalförbund kan flera av de regionala frågorna beaktas. Det är emellertid upp till varje kommun och landsting att själva avgöra om en fråga ska lämnas över till ett kommunalförbund eller inte. Det finns dock bestämmelser som innebär att kommunerna åläggs att organisera sig i kommunalförbund eller kommunalförbundsliknande organ. Kommunerna har då inte heller fritt val att utträda ur förbundet. Sådana regleringar är regionplaneorgan22 och regionala kollektivtrafikmyndigheter23. Med andra ord är det frågor om planering av mark och kollektivtrafik – frågor som är närliggande och har direkt beröring med trängselskatten – som tvångsmässigt kan åläggas flera kommuner att samarbeta kring. 2008/09:21 s. 66. 227 kap. PBL. 1985/86:1 s. 188 ff. och 664 ff. Innehållet i de äldre bestämmelserna har tagits in i den nya PBL utan ändring i sak men med språkliga justeringar, prop. 2009/10:170 s. 458 f. har av regeringen utsetts till regionplaneorgan, a. prop. 232 kap. lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. 2009/10:200 s. 72 ff. 3.7.2Ska delegation ges – direkt eller indirekt – till kommunalförbund? Utredningens bedömning: Det är oklart om bestämmelserna i regeringsformen medger att delegation kan ges direkt till ett kommunalförbund. Det är också oklart om kommunalförbund har föreskriftsrätt enligt regeringsformen. Delegation bör därför inte heller ges till flera kommuner med krav på att de organiserar sig i ett kommunalförbund. Bestämmelsen i 8 kap. 9 § 2 RF innebär att delegation kan ges till en kommun. Ett kommunalförbund är en egen juridisk person och nämns inte i regeringsformen. Detta skulle kunna innebära att delegationen inte kan ges direkt till ett kommunalförbund. En lösning med ett i geografisk mening regionalt organ förutsätter därför enligt utredningens mening – mot bakgrund av den oklarhet som råder i denna fråga – att delegationen ges till landsting eller till kommuner som därefter förutsätts eller åläggs att samarbeta i en särskild konstellation, som exempelvis ett kommunalförbund. Det är emellertid oklart om ett kommunalförbund över huvud taget har rätt att meddela föreskrifter. I 8 kap. 1 och 9 §§ RF anges nämligen endast att kommunen får bemyndigas att meddela föreskrifter. I förarbetena konstaterades att det i 8 kap. RF inte regleras vilket kommunalt organ som ska besluta föreskrifter med stöd av delegationen. Utgångspunkten måste enligt förarbetena anses vara att det är en kommunalrättslig fråga vilket organ som ska fatta sådana beslut för kommunens räkning.24 Kommunernas organisation med fullmäktige och nämnder regleras inte i regeringsformen utan i kommunallagen (och i andra speciallagar), där också kommunalförbunden regleras. När ett kommunalförbund har hand om en angelägenhet som det finns bestämmelser om i en särskild författning, ska den författningens bestämmelser om kommuner eller landsting gälla för förbundet. Det skulle därför kunna hävdas att eftersom kommunerna är oförhindrade att lägga det delegerade området i ett sådant kommunalförbund, förbundet skulle ha samma föreskriftsrätt som den kommun som lämnar över uppgiften och den nämnd eller fullmäktige som enligt kommunallagen annars skulle haft föreskriftsrätten. 2009/10:80 s. 223. En möjlig, men osäker, lösning skulle alltså kunna vara att i lagen om trängselskatt peka ut de kommuner som gemensamt ska meddela föreskrifter och ålägga dem att bilda ett sköta den angelägenheten. Med hänsyn till de oklarheter som finns kring kommunalförbunds föreskriftsrätt bedöms det nu nämnda alternativet emellertid inte vara en lämplig lösning. Även andra argument talar emot en sådan lösning. Bland annat är trängselskatten en mycket begränsad fråga, varför det inte framstår som proportionerligt att inrätta en helt ny organisation kring endast den. Det bör också framhållas att ett kommunalförbund inte styrs av en folkvald församling. Uppdelningen av hur kommunerna ska representeras i ett kommunalförbund kan också innebära praktiska problem. Utredningen förordar därför inte en lösning med delegation till flera kommuner gemensamt. 3.7.3Ska delegation ges till ett landsting? Utredningens förslag: Delegation ska inte ges till landsting. Eftersom trängselskattefrågan har en i geografisk mening regional räckvidd skulle en lösning kunna vara att delegera föreskriftsrätten till landstingen. I de områden som har trängselskatt är det landstingen som är ansvariga för kollektivtrafiken. Som nämnts ovan har landstingen emellertid inte ansvaret för kostnader för byggande och drift av väg. Landstingen saknar också befogenheter att planera stadsmiljöerna. I vissa fall är det inte heller landstingen som är ansvariga för länsplanerna eller regionplanerna. Framför allt är det inte landstingen som besitter kunskapen om trafikflöden, planerade trafikarbeten i städerna och liknande. Den informationen har i stället kommunerna och , som mäter trafikintensiteten på gator och vägar. I trängselskattehänseende är det således i väldigt liten omfattning landstingen som är ansvariga för hanteringen av de problem som måste lösas. Vidare kan det konstateras att läns landstings geografiska läge inte sammanfaller med det område som berörs av trängselskatten. Frågan om trängselskatter kan knappast antas vara av stort intresse för invånarna i och (som ingår i Västra ) men däremot för Kungsbackaborna (som inte ingår i Västra utan i ). kan således inte tillvarata samtliga de intressen som berörs av problematiken. Mot denna bakgrund framstår det inte som mest lämpligt att delegera föreskriftsrätten till landstingen. 3.7.4Ska delegation ges till en kommun? Utredningens förslag: Delegation ska ges till och till med krav på samråd med närliggande kommuner, , och . Som nämnts ovan är en av fördelarna med delegation av föreskriftsrätten att beloppen skulle kunna justeras för att optimera trängselskattens effekter, dvs. att så många som möjligt ska kunna ta sig fram utan att det blir trängsel. Som också konstaterats ovan är det kommunerna och som har kunskap om hur trafikflödena är och vilka ombyggnationer av vägar och gator som planeras. Det är också dessa aktörer som kan råda över trängseln på så sätt att de kan orsaka trängsel genom ombyggnationer och minska trängsel genom ny stadsplanering. Framför allt är det kommunerna och som har ansvar för kostnaderna för dessa frågor. Mot denna bakgrund framstår det som mest lämpligt att lägga delegationen på kommunen (delegation till är inget alternativ, eftersom regeringsformen inte medger det). Föreskriftsrätten ska därför delegeras till de kommuner som har trängselskatt, nämligen och . Som också nämnts ovan påverkar dock trängselskatten så många fler kommuner. Att ensamt lägga hela frågan om delegation på en enda kommun framstår, av samma skäl som gör att intäkterna från trängselskatten inte ska gå till kommunerna, inte som lämpligt. Av denna anledning bör de kommuner som får delegation att föreskriva om trängselskatt åläggas att samråda med kringliggande kommuner. Med hänsyn till att kommunen inte själv ska kunna tillgodogöra sig inkomsten från trängselskatten kommer det inte finnas incitament att höja den enbart för att öka sina egna intäkter. Kommunernas drivkraft måste i stället förutsättas vara att optimera trängselskatten så att så många som möjligt kan komma fram utan att trängsel uppstår. Kring denna fråga kommer det därför sannolikt att finnas en stor potential att genom diskussion finna lämpliga lösningar. Kommunen bör också åläggas en plikt att samråda med , och , med hänsyn till att det är de myndigheterna som förvaltar betalstationerna och som sköter uttaget av trängselskatten. Utredningens förslag innebär inte att någon annan kommun än den som har fått delegationen, eller ovan nämnda myndigheter, har veto mot de förslag som läggs fram. Delegationen innebär i stället att de två kommunerna har full rätt att besluta i frågorna. Om kommunen inte i tillräcklig mån tar hänsyn till andra kommuners eller myndigheternas synpunkter vid samrådet, så att trängselskattesystemet utformas på ett för allmänheten eller staten otillfredsställande sätt, finns det möjlighet för att återta bemyndigandet. 3.7.5Delegation vid en eventuell framtida utvidgning av trängselskatteområdena Utredningens bedömning: Om det område där trängselskatt tas ut utvidgas i lagen kan den kommun som har fått delegation att besluta om föreskrifter om trängselskatt besluta om att placera betalstationer på en annan kommuns mark. Det bör dock övervägas om delegation i sådana fall ska ges till flera kommuner gemensamt. kan det uppstå behov av att utvidga det område där trängselskatt ska tas ut. Exempel på detta är, , områden i och . Det utvidgade området ska då anges i lag. Lokaliseringsprincipen kommer till uttryck genom bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL. Den innebär att kommunala åtgärder ska ha anknytning till kommunens eller geografiska område eller deras medlemmar för att anses som kompetensenliga. Det finns dock enligt rättspraxis ett utrymme för kommuner och landsting att agera på ett sätt som är förenligt med lokaliserings- principen även om insatserna sker utanför det geografiska området. Det finns till exempel inget som hindrar att en kommun äger mark och anläggningar inom en annan kommuns område för exempelvis vägtrafik, flygtrafik och friluftsliv, om dessa anordningar behövs för den egna kommunen. Vid domstolsprövningar, där tillämpning av lokaliseringsprincipen varit aktuell, har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen och kommunmedlemmarna. En bedömning ska alltså göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Befogenheterna kan därför variera från kommun till kommun och från fall till fall. Vidare kan en utvidgning av de kommunala befogenheterna följa av speciallagar.25 Kommunen får exempelvis uppföra vindkraftverk på annan kommuns mark och ha fjärrvärmeledningar utanför sitt eget geografiska område. En utvidgning av trängselskatteområdet (som anges i lag) innebär alltså att de kommuner som får delegation att besluta om föreskrifter om trängselskatt även får besluta om att placera betalstationer på den andra kommunens mark inom det utvidgade området. Eftersom utvidgningen anges i lag får den förstnämnda kommunen befogenhet att besluta i detta avseende. Med utredningens förslag ska ett sådant beslut föregås av samråd med samtliga kommuner. Ett beslut om att placera en betalstation på annan kommuns mark bör emellertid fattas i enighet med den kommun som berörs. Detta bör, när det blir aktuellt, regleras särskilt. Eventuellt skulle det vara möjligt att lösa detta med gemensam delegation till två (eller flera) kommuner som åläggs att organisera sig i en gemensam nämnd (se 3 kap. 3 a § KL)26. Det bör alltså övervägas om delegation i sådana fall ska ges till flera kommuner gemensamt. 25Se exempelvis befogenhetslagen, fjärrvärmelagen (2008:263) och ellagen (1997:857). 26Reglerna om gemensamma nämnder infördes , prop. 1996/97:105 s. 36 ff. Kommuner och landsting får genom en gemensam nämnd fullgöra uppgifter enligt särskilda författningar eller för verksamheten i övrigt. En gemensam nämnd får fullgöra uppgifter för vilka det enligt särskilda författningar ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun eller landsting. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen och ingår i denna kommuns eller detta landstings organisation. En gemensam nämnd är således inte en egen juridisk person utan tillsätts formellt av och ingår i en av de samverkande kommunernas eller landstingens organisation. Nämnden kan ansvara för samma uppgifter som en inomkommunal nämnd. Uppgifterna måste dock vara gemensamma för de samverkande kommunerna och landstingen. Utredningens förslag: Delegationen får inte medföra att trängselskatt tas ut på genomfartsleder, om det inte av särskilda skäl är nödvändigt. Det bör endast undantagsvis förekomma att trängselskatt införs på genomfartsleder. I förarbetena27 till lagändringen vid införandet av trängselskatt i anfördes följande. På större genomfartsleder bör i normalfallet trängselskatt inte tas ut, eftersom syftet med en genomfartsled är just att leda trafik genom en tätort utan att denna genomfartstrafik interagerar med den lokala trafiken. Det är den lokala trafiken inom tätorten som ska begränsas, inte sådan trafik som endast passerar en tätort. I den mån en genomfartsled kan anses utgöra en integrerad del av trafikflödet i ett trängselskatteområde och där den lokala trafiken utgör en betydande del av det totala trafikflödet på leden, kan det dock finnas skäl att göra ett undantag från denna princip. En förutsättning för att skattebelägga genomfartsleder är emellertid att det leder till minskad trängsel och därmed ökar framkomligheten på genomfartsleden. Det måste även finnas en rimlig balans mellan den kostnad som uppstår för genomfartstrafiken till följd av skatteuttaget och den nytta som dessa trafikanter får i form av bättre framkomlighet och förbättrad infrastruktur. Om en del av skatteintäkterna ska användas för att förbättra framkomligheten på genomfartsleder ter det sig som rimligt att trängselskatt även tas ut för denna trafik. En bedömning av om det föreligger en rimlig balans mellan skatteuttaget och den nytta som uttaget medför får göras för varje enskilt skatteuttag. Det bör därför följa av lagen att beslutet om betalstationernas placering inte får innebära att skatt tas ut på genomfartsleder, om det inte av särskilda skäl är nödvändigt. Utredningens förslag: Beslut om föreskrifter om trängselskatt ska inte kunna överklagas genom laglighetsprövning. Som nämnts ovan under avsnitt 3.5.2 är ett argument mot att delegera föreskriftsrätten att en kommuns beslut om föreskrifter 2009/10:189 s. 8. om trängselskatt kan överklagas av kommunmedlemmarna genom laglighetsprövning enligt 10 kap. KL och att den eftersträvade flexibiliteten därmed inte uppnås. Laglighetsprövning innebär att kommunmedlemmar har rätt att begära att allmän förvaltningsdomstol prövar om beslutet är lagligt. Laglighetsprövningen har karaktär av medborgarkontroll. Den syftar till att kommunmedlemmarna ska kunna kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas rättsenligt och att de kommunala medlen används på ett riktigt sätt. Ett överklagande ska göras från den dag då det tillkännagavs på kommunens, eller kommunalförbundets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats. Domstolen ska upphäva beslutet om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot lag eller annan författning. Laglighetsprövningen innebär inte att domstolen ska göra en bedömning av beslutets lämplighet. Domstolen får inte heller sätta något annat beslut i dess ställe. Det kan alltså konstateras att om kommunens beslut inte är olagligt på någon av de ovan nämnda grunderna medför ett överklagande inte några risker, eftersom beslutet då inte ska upphävas. Ett beslut som kan överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det. Verkställighet ska avvaktas bland annat om rättelse framstår som svår eller rentav omöjlig att genomföra. Kommunen kan alltså verkställa beslutet även om det överklagas, om inte domstolen beslutar om inhibition (verkställighetsförbud). Det är dock mycket ovanligt med inhibition i mål om laglighetsprövning. Skulle kommunens beslut vara olagligt ska beslutet upphävas av domstolen. Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, ska det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är möjligt. Vilka risker detta innebär för ett beslut om trängselskatt beror naturligtvis på vad beslutet innebär. Konsekvenserna blir olika om beslutet rör (exempelvis) placering av en betalstation eller tidpunkten för uttag av trängselskatt. Konsekvenserna blir också olika beroende på vilken grund som beslutet upphävs på: om felet beror på att beslutet tagits på fel nivå (vilket kan repareras) eller att beslutet strider mot lag (vilket oftast inte kan repareras). Om beslut om trängselskatt för enskilda har fattats med stöd av de felaktiga föreskrifterna kan alltså rättelse ske i större eller mindre utsträckning. Utgångspunkten är att kommunens beslut att anta föreskrifter kan överklagas genom laglighetsprövning. Det förekommer dock att kommunala beslut över huvud taget inte kan överklagas, se t.ex. 13 kap. 2 § PBL. Fråga är om det i detta fall finns skäl att införa ett sådant överklagandeförbud. I den kommunala laglighetsprövningen ligger bland annat en form av medborgarkontroll av hur de kommunala medlen används. Som framgår ovan föreslår dock utredningen att intäkterna från trängselskatten inte ska komma kommunerna till godo. Kommunens beslut om föreskrifter om trängselskatt innebär således i princip inte att kommunens medel används på ett sådant sätt att medlemmarna berörs (förutom kostnaden för att ta fram föreskrifterna och liknande). Vidare kommer föreskrifterna inte att beröra enbart kommunmedlemmarna. Som framgår av utredningens förslag i avsnitt 3.6 kommer bemyndigandet att bli relativt begränsat, vilket medför att det lokala handlingsutrymmet också blir mindre. Behovet av en medborgarkontroll framstår därför inte som lika angeläget. Kontrollen av att kommunens föreskrifter står i överensstämmelse med bemyndigandet utövas dessutom av staten, som har möjlighet att återta bemyndigandet. Här noteras också att föreskrifter inte kan överklagas. Utredningen har vidare föreslagit att infrastrukturavgifternas nivå ska beslutas av , vars föreskrifter inte kan överklagas särskilt (se SOU 2012:60, avsnitt 3.7). Det kan vara en fördel att sådana avgifter och trängselskatt behandlas på samma sätt. Det bör framhållas att beslut om att påföra trängselskatt kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Därigenom är kraven i artikel 6 i uppfyllda. Det finns mot bakgrund av de ovan redovisade förhållandena enligt utredningens mening i detta speciella fall starka skäl som talar för ett överklagandeförbud. Utredningen föreslår därför att beslut om föreskrifter om trängselskatt inte ska kunna överklagas enligt 10 kap. KL. 4 Justering av trängselskatt För att bibehålla skattens förmåga att begränsa trängsel behöver skattebeloppen kontinuerligt justeras. För trängselskatten i och gäller även att inkomsterna ska användas för att finansiera vissa investeringar i transportinfrastruktur som ingår i den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2021. Investeringarna omfattas av den särskilda planeringsram för brukarfinansierade objekt som har fastställts av . Finansieringen av investeringarna i och förutsätter att skattebeloppen successivt höjs. Utredaren ska ta ställning till hur framtida höjningar av trängselskatten ska utformas. Förutom höjningar direkt beslutade av finns exempelvis möjlighet att knyta an skattebeloppen till index. I avsnitt 2.3 och 2.4 har utredningen redogjort för innehållet i den nationella planen och de avtal som reglerar vilka infrastruktursatsningar som ska finansieras med trängselskatt. Finansieringen av de nämnda investeringarna bygger på att trängselskatten successivt höjs, eller i vart fall att den samlade intäkten på något sätt blir högre än den är . I dokumenten anges dock inte på vilket sätt den ska höjas. Om trängselskatten i skulle justeras med hänsyn till konsumentprisindex (KPI), jämfört med nivåer, skulle den bli i stället för , i stället för och i stället för . Enligt en beräkning av skulle en sådan höjning innebära en intäktsökning om och en minskning av beskattade passager . 4.3Allmänt om indexering av punktskatter