sou · H1B369 · 2013-10-04 00:00:00 — Mark- och har meddelat två domar angående tidsbegränsning av tillstånd till bevattningsuttag för jordbruksbevattning.2 Domstolen anförde att det är svårt för att inte säga omöjligt att bedöma såväl vattenbehov som skaderisker på lång sikt, vilket talar för en tidsbegränsning av de tillstånd som ges. framhöll den att man måste beakta sökandens berättigade intresse av att erhålla tillstånd som är så omfattande i tiden att inte gjorda investeringar riskeras ur ekonomisk synvinkel. Vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen fann domstolen att en begränsning var rimlig. övervägde införandet av en huvudregel med innebörden att alla nya tillstånd till vattenverksamhet skulle tidsbegränsas. Utredningen anförde att samhällets krav och förvänt- ningar på verksamheter kommer att förändras och att det mot den bakgrunden är tveksamt att ha tillstånd som gäller för evigt. Efter följande överväganden fann dock inte utredningen skäl att föreslå en sådan huvudregel.3 Det naturliga valet ur samhällets perspektiv, om man bara ser till intresset av att bevaka allmänna miljöintressen, är att alla tillstånd är tidsbegränsade och att det ligger på verksamhetsutövaren att söka ett nytt tillstånd innan det gamla går ut. Även andra allmänna intressen än de rent miljömässiga, såsom säkerhetsfrågor, energi- produktion m.m., kan bevakas med en sådan ordning. Ett sådant system skulle kunna fungera på samma sätt som att varje bilägare är skyldig att besiktiga sin bil av trafiksäkerhetsskäl. På så sätt skulle både tillåtligheten och villkoren för verksamheterna automatiskt 1997/98:45 del 2 s. 204. 2Mark- och domar i mål M 5298-12 och M 5301-12. Målen har överklagats till . 3SOU 2009:42 s. 204 f. komma att fortlöpande prövas, t.ex. med ett intervall på 10–. Ansvaret att föra upp frågorna till prövning skulle ligga på verk- samhetsutövaren. Samhället skulle med ett sådant regelverk aldrig hamna i den situationen att man ansåg sig sitta fast med gamla men rättskraftiga tillstånd. Uppdateringen till att motsvara moderna samhällskrav skulle ske . Från det perspektivet vore det en bra ordning. Å andra sidan ska man beakta samhällets intresse av att en sådan stor investering, som t.ex. ett vattenkraftverk är, verkligen kommer till stånd. Det skulle inte vara ändamålsenligt för samhället att ha så hårda regler för vattenverksamheter, eller för miljöfarliga verksam- heter för den delen, att den totala viljan att investera och driva verksamheter i skulle minska. Även verksamhetsutövaren har naturligtvis berättigade krav av att få skydd för sina investeringar och att få fortsätta att driva sin verksamhet och känna att villkoren för verksamheten är stabila. 12.2Tidsbegränsade tillstånd för vattenverksamhet Utredningen anser att en generell huvudregel om tidsbegränsning av samtliga tillstånd till vattenverksamhet inte är lämplig. Vissa vattenanläggningar lämpar sig inte för tidsbegränsade tillstånd såsom vägbroar, utfyllnader, viss typ av markavvattning exempelvis avvattning från område som planläggs för bostäder eller industrietableringar. Däremot bör tillstånd till vattenverksamhet kunna tidsbegränsas i större utsträckning än som skett . Vid användandet av en naturresurs som vatten kan det vara särskilt angeläget att en tillståndshavare inte erhåller ett evigt tillstånd. Den påverkan på omgivningen som en vattenanläggning kan ha inträder inte endast vid själva byggandet utan måste även i vissa delar anses vara pågående, se avsnitt 4.4. Även för vattenverksamheter är det svårt att bedöma risken för skada på lång sikt. Det innebär att en tidsbegränsning kan medföra att anläggningens påverkan på omgivningen kan utvärderas vid utgången av tillståndstiden och vid en förnyad prövning av verksamheten kan villkoren justeras och anpassas i större utsträckning. Det är dock av stor vikt att domstolen vid en tidsbegränsning även tar hänsyn till samhällets intressen av att vissa verksamheter Tiden för tillståndets giltighet måste självklart anpassas så att den investering verksamhetsutövaren gör lönar sig. Tillståndet måste gälla så länge att det inte hindrar verksamhetsutövaren från en långsiktig planering av verksamheten och får inte medföra att verksamheten onödigtvis betungas med allt för tätt återkommande tids- och kostnadskrävande utredningar och tillståndsprocesser. Utredningen anser att tillstånd till vattenuttag, vattenreglering, vattenbortledning och vattenöverledning är sådana tillstånd där en tidsbegränsning alltid bör övervägas och i bilaga 4 lämnas ett sådant förslag. Eftersom naturresursen används kontinuerligt innebär dessa verksamheter också en kontinuerlig påverkan på miljön. Utredningen menar att starka miljöskäl talar för att tillstånd till dessa verksamheter inte ges utan att tillstånden kan bli föremål för revision med visst intervall. Däremot bedömer utredningen att den tid som ska gälla för tillståndet bör bedömas i varje enskilt fall. Tiden måste alltid sättas i förhållande till storleken på investeringen och hur beroende samhället och verksamhetsutövaren är av långsiktighet. T.ex. bör ett tillstånd till vattenuttag ges på en mer begränsad tid än ett tillstånd till vattenreglering för vattenkraft. Bestämmelsen bör också vara förenad med en möjlighet till undantag för det fall särskilda skäl föreligger. Det finns vissa risker förknippade med en uppräkning av verk- samheter för vilka tillstånd alltid ska tidsbegränsas. Uppräkningen får enligt utredningen inte uppfattas som uttömmande. Även vid prövning av tillstånd till andra verksamheter som inte räknas upp i bestämmelsen ska alltid en tidsbegränsning övervägas. 13.1Miljörapport – ett underlag för tillsyn Utredningens förslag: Regeringen ges möjlighet att föreskriva att även den som bedriver en vattenverksamhet ska lämna miljörapport till tillsynsmyndigheten. För att kunna bedriva en ändamålsenlig tillsyn krävs ett bra under- lag och insyn i verksamheten. Möjligheterna för tillsynsmyndig- heten att få in underlag är olika beroende på om det är en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet som är föremål för tillsynen. Att lämna in miljörapport för tillståndspliktiga miljö- farliga verksamheter är obligatoriskt. Något motsvarande krav finns inte för vattenverksamhet. Utredningen kommer därför inledningsvis att redogöra för gällande bestämmelser avseende rapporteringen av miljöfarlig verksamhet och därefter redogöra för sina överväganden och förslag avseende vattenverksamhet. 13.1.1Miljörapport för miljöfarlig verksamhet Enligt 26 kap. 20 § MB ska alla som bedriver en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet lämna in en miljörapport till tillsyns- myndigheten. Tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet utgår från en indelning i A-, B- och C-verksamheter där A- och B-verksamheter omfattas av tillståndsplikt. I miljöprövningsförordningen (2013:251) anges om en verksamhet utgör en A-, B- eller C-verksamhet. I första hand ska rapporteringen avse de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder. Rapporten ska även innehålla uppgift om verksamhets- utövarens namn och organisationsnummer. i rapporten kan anges av regeringen genom förordning eller av genom föreskrifter, se bemyndiganden i 31 och 47 a §§ förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 13.2Miljörapport även för vattenverksamhet Syftet med är att underlätta för tillsynsmyndigheten att utföra en ändamålsenlig tillsyn och ger möjlighet att bedöma verksamhetens påverkan på miljön. kan även utgöra underlag för att bedöma behovet av omprövning och ny prövning enligt utredningens förslag i kapitel 7. Ett krav på rapportering innebär också att verksamhetsutövaren måste ha ett strukturerat system för egenkontroll. Utredningen har inte funnit några bärande skäl för att före- skrifterna om miljörapport inte ska gälla för vattenverksamheter. Tvärtom anser utredningen att utgångspunkterna för tillsynsmyndig- hetens insyn i verksamheten och kraven på verksamhetsutövarna ska vara desamma oavsett om det är fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Liksom för miljöfarlig verksamhet bör kravet på rapportering begränsas till vissa typer av verksamheter och innehållet anpassas därefter. Det måste noga övervägas vilka typer av verksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport och med vilken frekvens en sådan ska ges in till tillsynsmyndigheten. Rapporteringen måste fylla en tydlig funktion och arbetsbelastningen för tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren får inte överstiga nyttan med rapporteringen. Som nämnts inledningsvis omfattas alla tillståndspliktiga miljö- farliga verksamheter av kravet på miljörapport. Tillståndsplikten för vattenverksamhet är uppbyggd på ett annat sätt än för miljöfarlig verksamhet. För vattenverksamhet gäller en generell tillståndsplikt enligt 11 kap. 9 § MB. Vissa verksamheter är undantagna och omfattas i stället av anmälningsplikt enligt 11 kap. 9 a § MB och 19 § vatten- verksamhetsförordningen. Vattenverksamheter som uppenbarligen varken skadar allmänna eller enskilda intressen är undantagna från såväl tillstånds- som anmälningsplikt. Det finns således större utrymme för bedömning av vad som utgör en tillståndspliktig vattenverksamhet jämfört med miljöfarlig verksamhet. ett centralt verktyg för tillsynen. Den möjliggör för tillsynsmyndigheten att på ett smidigt sätt få in nödvändiga uppgifter om tillstånd eller rättigheter för verksamhetens utövande, hur dessa eventuella tillstånd och rättigheter följs och hur verksam- heten påverkar omgivningen. Det är angeläget att förhållandevis omgående få till stånd en sådan rapportering för vissa vattenverk- samheter. De inrapporterade uppgifterna kan även användas som underlag för länsstyrelsernas arbete med att besluta om ny prövning av en verksamhet i enlighet med utredningens förslag i kapitel 7. Utredningen har för avsikt att inför slutbetänkandet överväga om inte tillståndsplikten för vattenverksamhet bör utformas på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet med en tydlig indelning av verksamheter på en motsvarande A-, B- eller C-nivå. Utifrån en sådan indelning skulle innehållet i miljörapporterna och hur ofta de ska inges kunna differentieras. Utredningen har därför övervägt att låta förslaget om miljörapport invänta utredningens slutbetänkande, men har funnit det motiverat att föreslå en sådan reglering. Eftersom tillståndsplikten för vattenverksamhet än så länge är utformad på ett annat sätt än för miljöfarlig verksamhet är det inte lämpligt att all tillståndspliktig vattenverksamhet ska omfattas av kravet på miljörapport. I stället bör verksamhetens miljöpåverkan vara avgörande. Utredningen föreslår att det lagreglerade kravet på inlämnande av miljörapport ska omfatta alla vattenverksamheter och att regeringen bemyndigas att i förordning ange för vilka verk- samheter kravet ska gälla. Ett sådant bemyndigande möjliggör även för regeringen att anpassa rapporteringskravet till en eventuell framtida indelning av vattenverksamheter i A-, B- och C-verksamheter. Utredningen anser att kravet på miljörapport bör begränsas till sådana vattenverksamheter där en kontinuerlig påverkan sker . Enligt utredningens mening är det särskilt viktigt att verksamheter i rinnande vatten omfattas av kravet på miljörapport. För verksamheter och åtgärder som vidtas under en mer begränsad tid kan det i stället räcka med kontrollprogram. I bilaga 4 lämnar utredningen ett förslag till reglering i vatten- verksamhetsförordningen som skulle träffa de mest miljöpåverkande Utredningen anser att i vart fall vattenkraft- verk, regleringsdammar och vattenverksamheter i övrigt som omfattas av 17 kap. 4 a § 13, 14 och bör omfattas av kravet på miljö- rapport. Dessa verksamheter har generellt sett en sådan påverkan på miljön att det är motiverat att mer formaliserad rapportering. Utredningen har även övervägt att låta samtliga dammar omfattas av rapporteringskravet. Som framgår av avsnitt 4.1.1. anser utredningen att dammar innebär en kontinuerlig reglering av vattnet och att de därför i de flesta fall torde vara att betrakta som vattenverk- samhet. Enligt statistik som utredningen har inhämtat finns det cirka 9 000 dammar och det kan ifrågasättas om nyttan av den regelbundna rapporteringen för dessa överstiger den arbetsbörda en sådan omfattande rapportering kommer att innebär för tillsyns- myndigheten. Det kan dock inte uteslutas att vissa dammar har en sådan påverkan på miljön som kan jämföras med en reglerings- damm. Hur dessa ska identifieras och avgränsas från det övriga kollektivet har inte utredningen funnit någon bra lösning på. Däremot förordar utredningen att det för samtliga dammar införs ett krav på engångsrapportering. För att undvika en stor belastning på tillsynsmyndigheterna skulle detta kunna ske efter det att kravet för övriga vattenverksamheter införts. En sådan rapportering skulle kunna avse ett antal grunduppgifter såsom uppgifter om ägare, vilka tillstånd och rättigheter till verksamheten som finns m.m. 13.2.2Innehållet i en miljörapport Enligt utredningens bedömning bör det närmare innehållet i miljö- rapporten, på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet, anges i myndighetsföreskrifter. Havs- och vattenmyndigheten bör genom ett bemyndigande ange vad rapporteringen ska avse. Framtagandet av föreskrifterna bör föregås av samråd med länsstyrelserna, vatten- myndigheterna och Kammarkollegiet. Utredningen har dock valt att göra vissa överväganden beträffande rapporteringens innehåll. Huvudsyftet med en miljörapport för vattenverksamheter skulle, på samma sätt som för miljöfarlig verk- samhet, vara att få in uppgifter om hur tillstånden följs och hur verk- samheten påverkar människors hälsa och miljön. En miljörapport för vattenverksamheter kan innehålla följande. Grunduppgifter om verksamhetsutövare, såsom adress och kon- taktperson. En sammanställning av vilka domar och andra beslut, såsom till- stånd och rättigheter, som finns för respektive anläggning samt övriga rättsgrunder som kan ha betydelse för verksamheten. De verksamheter som inte täcks av en tillståndsdom eller något annat tillståndsbeslut ska preciseras till sin omfattning och sitt utförande. En redovisning av hur verksamheten följt gällande tillstånd och villkor. En redovisning av vilket eller vilka vattensystem anläggningarna påverkar. En sammanställning av verksamhetsutövarens befintliga dokumentation av verksamhetens risker från hälso- och miljö-synpunkt, som tagits fram enligt 6 § första stycket förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll, samt övrig information om verksamhetens påverkan på miljön som verksamhetsutövaren tagit fram till följd av 26 kap. 19 § andra stycket MB. De uppgifter som ska rapporteras kan även, för ett särskilt angivet år, utökas så att de ytterligare möjliggör för myndigheterna att bedöma behovet av omprövningar. I rapporten skulle t.ex. verksamhets- utövaren kunna åläggas att anföra skäl för och emot behovet av en omprövning. På motsvarande sätt skulle även rapporten kunna användas som underlag för bedömning av behovet av ny prövning enligt utredningens förslag i kapitel 7. Det har även framförts till utredningen att bör innehålla uppgift om hur vattenföringen har fördelats mellan turbin och naturfåra under årets veckor. Eventuellt läckage från dammar samt funktion av fiskväg är också centrala uppgifter liksom infor- mation om driftstopp eller andra tillbud. 13.2.3När en miljörapport ska ges in För miljöfarlig verksamhet är det uttryckligen angivet i 26 kap. 20 § MB att rapporteringen ska ske . Det har till utredningen föreslagits att kravet på miljörapport för vissa uppgifter eller för vissa verksamheter kan begränsas till vart tredje eller . Utredningen menar att det säkerligen i vissa fall kan vara motiverat. Frågan om miljörapporter ska vara årliga eller ges in med ett annat intervall bör emellertid regleras på samma sätt för vattenverksam- heter och miljöfarlig verksamhet. Dessutom är det för frågor om efterlevnaden av tillstånd och villkor lämpligt att rapporter ges in . Utredningen om en översyn av de statliga insatserna för damm- säkerhet föreslog i sitt betänkande att det skulle införas en särskild dammsäkerhetsrapportering för vissa dammar. Den utredningen föreslog även att det för tillsynsarbetet skulle upprättas en särskild dammsäkerhetsdatabas dit dammägare själva skulle kunna rappor- tera in sina uppgifter.1 Ett sådant rapporteringssystem skulle innebära att ägaren kontrollerade de uppgifter som fanns i databasen och uppdaterade vid behov samt rapporterade in uppgift- erna . Motsvarande system skulle kunna övervägas även för miljörapporteringen. 13.2.4Tillräckliga resurser till tillsynsmyndigheterna Som nämnts inledningsvis är ett verktyg för att underlätta tillsynsmyndigheternas arbete i att utföra en ändamåls- enlig tillsyn. När rapporterna lämnas in till tillsynsmyndigheten är det därför viktigt att myndigheterna har tillräckliga resurser för att granska dessa och också vidta åtgärder som föranleds av de inrapporterade uppgifterna. Som utredningen konstaterar i avsnitt 14.8.2 kräver förslaget om miljörapport för vattenverksam- heter att tillsynsmyndigheternas resurser ökar motsvarande sex årsarbetskrafter för samtliga län. Resurserna får sedan fördelas efter hur många av de berörda anläggningarna som finns i respektive län. 1 SOU 2012:46 s. 335. 13.2.5Miljösanktionsavgift vid utebliven rapportering Miljösanktionsavgift är ett administrativt ingripande som följer på en överträdelse av en angiven bestämmelse i MB eller en föreskrift meddelad med stöd av balken. finns ingen miljösanktionsavgift kopplad till bestämmelser som rör vattenverksamhet. Bestämmelser om miljösanktionsavgift finns i 30 kap. MB och i förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Såväl enskilda, som näringsidkare och myndigheter kan påföras en avgift. En för sent inlämnad miljörapport för miljöfarlig verksamhet är förenad med en miljösanktionsavgift på för en A-verksamhet och för en B-verksamhet. Utredningen anser att det i likhet med miljöfarlig verksamhet bör införas en miljösanktionsavgift även vid utebliven miljörapport för vattenverksamhet, se förslaget i bilaga 4. Den bör enligt utred- ningen uppgå till , om skyldigheten att ge in en sådan rapport utformas i enlighet med förslaget. Ska all vattenverksamhet omfattas bör en differentiering övervägas. 14Konsekvenser av utredningens förslag En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisa vilka konsekvenser utredningens förslag kan få för staten, kommuner, landsting, berörda företag eller andra enskilda. Om betänkandet innehåller förslag till nya och ändrade regler ska konsekvenserna anges på ett sätt som överensstämmer med bestämmelserna i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det senare avser en redogörelse bl.a. för berörda företags administra- tiva kostnader. Utredningen vill inledningsvis framhålla att de delar som kvarstår av utredningsuppdraget och som ska redovisas i slutbetänkandet har ett nära samband med det som föreslås i detta delbetänkande. Även om det är utredningens uppfattning att de förslag som läggs kan ligga till grund för lagstiftning utan att invänta slutbetänkandet kan slutliga ställningstaganden och förslag beträffande det åter- stående utredningsuppdraget kräva justeringar i de förslag som läggs. I och med att stora delar av utredningsuppdraget kvarstår är det även svårt att lämna en fullständig redogörelse för konsekvenserna av utredningens förslag. 14.2Övergripande om utredningens uppdrag och förslag avseende delbetänkandet Utredningen har haft som övergripande uppdrag att se över den reglering i MB och LSV som rör vattenverksamheter. Vad som utgör vattenverksamhet anges i 11 kap. 2 § MB. Med vattenverksamhet avses t.ex. uppförande och ändring av dammar och vattenkraftverk. Konsekvenser av utredningens förslag Vattenverksamhet utgörs också av åtgärder som utförs för att avvattna mark, såsom anläggande av diken. Även åtgärder som muddring, utfyllnad av mark i vattenområden och bortledande av vatten i sam- band med t.ex. tunnelbyggen utgör vattenverksamhet. En vatten- anläggning är en anläggning som tillkommit genom vattenverksamhet. Vattenkraftverk och dammar är således vattenanläggningar liksom anlagda diken. Bestämmelser om vattenverksamhet finns i MB och i LSV samt tillhörande förordningar. I MB regleras även hur miljöfarliga verksam- heter får bedrivas och utformas. Trots att vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet regleras i samma balk har reglerna för dessa olika verksamhetstyper kommit att omfattas av delvis olika bestäm- melser. Ett av utredningens uppdrag har varit att se över dessa skillnader och att endast låta sådana skillnader som är motiverade bestå. I detta delbetänkande har endast tre av dessa skillnader uppmärksammats, nämligen utgångspunkten för vad som ska omfattas av prövningen vid en ansökan om ändring av verksamheten, kapitel 9, möjligheten att meddela generella föreskrifter, kapitel 11 och skyldig- heten att lämna miljörapport, kap. 13. Övriga skillnader kommer utredningen att återkomma till i slutbetänkandet. Vattenverksamheter såsom vattenkraftsutvinning och dämning innebär konsekvenser för miljön. Bortledande av vatten för kraftutvinning och dämning av vatten för vattenreglering innebär i vissa fall att vattendrag torrläggs då vattnet leds till turbiner för kraftproduktion i stället för att rinna i den naturliga fåran. En damm kan utgöra ett hinder för fisk och annan fauna att vandra såväl upp- som nedströms i ett vattendrag. Verksamheter som medför att en älvfåra torrläggs eller som förhindrar vandring påverkar de växter och djur som lever i vattendraget negativt. Även andra konse- kvenser uppstår till följd av regleringen av vattnet, se mer om detta i kapitel 4. För att förebygga skador på omgivningen föreskriver MB att den som utför dessa åtgärder ska vidta försiktighetsmått. Det kan t.ex. handla om att bygga fiskvandringsvägar eller tappa en viss mängd vatten för att undvika en total torrläggning av vattendraget nedströms anläggningen. Många av de vattenverksamheter och vattenanläggningar som finns bedrivs med stöd av äldre tillstånd och rättigheter. Det innebär att de inte har prövats mot de bestämmelser om miljö- hänsyn som MB innehåller. Utredningens uppdrag är bl.a. att Konsekvenser av utredningens förslag föreslå ändringar så att anläggningar och verksamheter som bedrivs med stöd av äldre tillstånd och rättigheter uppfyller de miljökrav som ställs enligt MB och . Med andra ord ska utred- ningens förslag ta sikte på ett förfarande som möjliggör en anpass- ning av dessa verksamheters och anläggningars drift och utform- ning till att vara i enlighet med de krav som dagens lagstiftning ställer. Med äldre tillstånd avser utredningen tillstånd meddelade med stöd av VF, ÄVL och VL. Dessa ska enligt 5 § MP fortsätta att gälla som tillstånd. Vattenverksamhet och vattenanläggningar kan även grundas på särskilda rättigheter enligt 2 kap. 41 § ÄVL, t.ex. privilegiebrev och urminnes hävd. Av 5 § MP framgår inte uttryck- ligen att även sådana rättigheter omfattas av bestämmelsen. En genomgång av lagstiftning, förarbeten och praxis får emellertid anses leda fram till att även dessa rättigheter har en fortsatt rättsverkan enligt 5 § MP. Sådana äldre tillstånd och rättigheter som omfattas av 5 § MP har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB avseende de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Det innebär att dessa tillstånd och rättigheter, avseende de frågor som har prövats, inte kan begränsas genom ytterligare krav med stöd av MB. Detta trots att verksamheten inte bedrivs i enlighet med de bestämmelser som anges i balken. Utredningens uppdrag avser som nämnts att föreslå ett förfarande som möjliggör att alla vattenanläggningar och vattenverksamheter bedrivs i enlighet med de krav MB ställer.