sou · H1B317 · 2013-04-03 00:00:00 — Förslaget möttes av kritik vid remissbehandlingen, både av principiell karaktär och när det gällde detaljer i förslaget. Det kritiserades att förslaget innebar en utvidgning av möjligheten i 45 kap. 10 a § RB att under vissa förutsättningar avgöra mål i vilka påföljden kan antas bli böter utan huvudförhandling, redan innan bestämmelsen hade börjat tillämpas och EMR-reformen hade ut- värderats.9 En annan invändning var att tingsrätten vid hand- läggning av mål enligt den förordade ordningen borde vara domför utan nämnd. Vidare ansåg några remissinstanser att domen inte borde vara överklagbar på sedvanligt sätt utan att domen i stället skulle vinna rättskraft alternativt vara återvinningsbar. Det på- pekades också att det saknades en behovsanalys och en analys av konsekvenserna av förslaget för åklagares och offentliga försvarares arbete. Bland de principiella invändningar som fördes fram angavs bl.a. att tilltron till rättsväsendet skulle kunna minska om det över- lämnades åt rättstillämpningen att avgöra om utredningskravet påkallade ett grundligare och mer rättssäkert förfarande. Dessutom anfördes att en kombination av förslagen med avgörande av brott- mål på handlingarna och en ny strafflindringsgrund var särskilt olycklig. Risken för att åklagaren i dialog med försvararen och den tilltalade skulle välja en mindre ingripande påföljd i utbyte mot ett erkännande framhölls. Förslaget ansågs vidare innebära en nackdel ur offentlighetsperspektiv eftersom ett skriftligt förfarande skulle 9 En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol, prop. 2004/05:131, avsnitt 9.2. Bestämmelsen i 45 kap. 10 a § RB trädde i kraft . göra rättegången mindre tillgänglig för allmänheten. Avsteget från muntlighetsprincipen ifrågasattes också bl.a. med hänsyn till risken för att ordningen skulle komma att användas vid allvarliga brott som ställer ett högt krav på tillfredsställande utredning. Flera remissinstanser ansåg det vara tveksamt om förslaget skulle leda till några större resursbesparingar vare sig tids- eller kostnadsmässiga. Man menade att handläggningen i tingsrätt sannolikt skulle bli långsammare eftersom det skulle krävas ytter- ligare skriftväxling, slutföreläggande av talan och en relativt om- fattande föredragning av processmaterialet vid ett avgörande på handlingarna. Förslaget innehöll, som nämnts, ingen övre gräns för vilken påföljd som domstolen skulle kunna döma till. Uppfattningen var delad bland remissinstanserna om ett tak borde finnas eller inte. De instanser som var negativa till förslaget menade att det i vissa situationer kunde vara olämpligt att avgöra målet på handlingarna trots att utredningen tillsammans med den tilltalades erkännande i och för sig kunde anses tillräcklig. Som exempel gavs mål avseende brott med högt straffvärde, mål av stort medialt intresse eller mål i vilket den tilltalade var frihetsberövad. Att döma till längre fängelsestraff baserat på skriftliga utsagor ansågs inte heller vara tillfredsställande bl.a. med hänsyn till att det visat sig att förhörs- personer långt ifrån sällan blivit missförstådda under polis- utredningen och ofta ändrar uppgifter när de hörs under ed. Flera instanser angav att det inte borde finnas utrymme att döma till fängelse utan huvudförhandling. 7.4Alternativa former för handläggning av brottmål Strafföreläggande är en snabb och effektiv form av lagföring. Den misstänkte får tydlig information om följderna av den brottsliga gärningen och kan undvika en rättegång genom att acceptera före- läggandet. Fördelarna med strafföreläggande är uppenbara och institutet är ett mycket gott alternativ till rättegång i vissa fall. Åklagarens möjlighet att lagföra misstänkta personer för brott är vidsträckt vid en nordisk jämförelse, se bilaga 4. kan åklagare utfärda ett föreläggande om bötesstraff för alla typer av brott där böter ingår i straffskalan samt för villkorlig dom i fall där rätten uppenbart skulle döma till sådan påföljd. De möjligheter som vi mot bakgrund av våra överväganden i avsnitt 7.2. har över- vägt, men valt att inte föreslå, är att utvidga möjligheten för åklagare att meddela villkorlig dom genom strafföreläggande samt att meddela strafföreläggande vid fler påföljder. Sänkta krav för att meddela villkorlig dom är det en förutsättning för att villkorlig dom ska kunna med- delas genom strafföreläggande att det framstår som uppenbart att rätten skulle döma till en sådan påföljd. Bedömningen ska göras mot bakgrund av bestämmelsen i 30 kap. 7 § första stycket BrB. Enligt den ska rätten komma fram till att det saknas särskild anled- ning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Enligt motiven bör förstagångsbrott och annan tillfällighetsbrottslighet mycket ofta kunna leda till villkorlig dom, om det inte anses finnas hinder mot det med hänsyn till brottslighetens art eller straffvärde. Mot bakgrund av vad som kommit fram, framförallt om den tilltalades personliga för- hållanden och om tidigare brottslighet, ska rätten göra en bedöm- ning av om den tilltalade kommer att återfalla i brott. Åklagaren ska göra motsvarande prövning när strafföreläggande utfärdas. Enligt motiven förutsätts det vidare för att åklagare ska få utfärda föreläggande med villkorlig dom att det inte finns den minsta osäkerhet i skuldfrågan. Brottet ska dessutom relativt sett framstå som mindre allvarligt. Vidare får det inte finnas någon som helst tveksamhet avseende påföljdsvalet. Om det behövs person- utredning för att bedöma vilken påföljd som är lämpligast bör saken enligt förarbetsuttalanden lämpligen prövas av domstol. Åklagaren har dock att självständigt pröva om den villkorliga domen ska förenas med böter (prop. 1996/97:8 s. 14 ff.). Gentemot den som inte fyllt när brottet begicks kan ett strafföreläggande med villkorlig dom inte utfärdas. För unga lag- överträdare gäller särskilda bestämmelser som innebär att åklagaren ska underrätta en misstänkt som fyllt men inte vid ett personligt sammanträffande om att åklagaren meddelat ett beslut om strafföreläggande med villkorlig dom, med eller utan böter (15 § lagen [1964:167] om unga lagöverträdare [LUL] och 1 § förordning [1994:1763] med särskilda bestämmelser om unga lag- Så bör också ske när det gäller vuxna (3 § förordning [1964:740] med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål). Åklagaren får enligt 48 kap. 4 § andra stycket RB inte utfärda ett strafföreläggande avseende villkorlig dom om det finns anledning att förena den villkorliga domen med samhällstjänst. Utfallet av nuvarande reglering Vid införandet av villkorlig dom genom strafföreläggande konsta- terade regeringen att det hade dömts ut ca 11 000 villkorliga domar . Av dessa bedömdes drygt hälften avse erkända brott. Vidare anfördes att något mindre än hälften av de villkorliga domarna vid erkända brott återstod om åldersgruppen 15–undantogs. Regeringen uppskattade, försiktigtvis, att omkring hälften av dessa fall skulle kunna strafföreläggas (prop. 1996/97:8 s. 18 f.). Med detta resonemang skulle antalet villkorliga domar kunna minska och uppskattningsvis skulle det kunna utfärdas ca 2 500 strafförelägganden avseende villkorlig dom, med eller utan böter. –2012 utfärdade åklagaren strafförelägganden avseende villkorlig dom enligt följande. (Källa: Uppgifter ur ärendehanteringssystem Cåbra) Detta ska jämföras med antalet domar avseende villkorlig dom som meddelades av tingsrätt . Av intresse är de fall där påföljden bestämts till villkorlig dom, även i förening med böter, utan föreskrift om samhällstjänst och där gärnings- mannen var , dvs. de fall i vilka förutsättningarna för att utfärda strafföreläggande avseende villkorlig dom är uppfyllda. Någon sådan officiell statistik finns inte tillgänglig. Av kriminal- statistiken framgår att det meddelades knappt 11 800 domar med huvudpåföljden villkorlig dom . godkändes villkorlig dom genom strafföreläggande i cirka 2 240 fall.10 Med motsvarande uppskattning som vid införandet av möjligheten att meddela strafföreläggande med villkorlig dom borde antalet ut- färdade strafförelägganden vara betydligt högre, ca 3 000 stycken. Av statistiken framgår att huvuddelen av lagföringen av villkorlig dom alltså fortfarande sker i domstol. Statistiken visar att strafföreläggande avseende villkorlig dom inte används i den utsträckning som förutspåddes när möjligheten infördes. Förutsatt att åklagare även i fortsättningen ska utfärda sådana strafförelägganden bör det finnas utrymme för en vidare användning än vad som sker. En orsak till att strafföreläggande med villkorlig dom används i begränsad omfattning är, enligt de åklagare som vi talat med, kravet på uppenbarhet. Uppenbarhetsrekvisitet ställer ett mycket strängt krav på den bedömning som åklagare ska göra avseende en tänkt prövning i domstol. Enligt förarbetena ska påföljdsvalet vara helt förutsägbart. Vi bedömer att kravet på att rätten uppenbart skulle döma till villkorlig dom skulle kunna sänkas utan att rättsäkerheten äventyras. Ett förslag till förändring i den riktningen har tidigare lämnats av BRU i delbetänkandet SOU 2003:74. Ett högre krav på förutsebarhet än anledning att anta, som BRU föreslog, bör emellertid ställas upp. Det bör krävas att det är sannolikt att rätten skulle bestämma påföljden till villkorlig dom för att strafföre- läggande med villkorlig dom ska kunna utfärdas. Enligt förarbetena bör saken prövas av domstol om det krävs personutredning för att bedöma vilken påföljd som är lämpligast. Villkorlig dom får sägas vara den vanliga påföljden för den som begår ett brott om brottet har ett förhållandevis lågt straffvärde och brottets art inte hindrar att påföljden döms ut. I de allra flesta fall bör det vara tillräckligt att åklagaren tar del av ett utdrag ur belastningsregistret för att bedöma om villkorlig dom är en sannolik påföljd. Som framgår av vårt resonemang i avsnitt 8.4 menar vi att åklagaren i större utsträckning än bör inhämta personutredning. Därigenom kommer åklagaren i många fall ha 10 Brå, Personer lagförda för brott, Slutlig statistik , s. 17–18. tillgång till ett fullständigt underlag för att bedöma påföljdsfrågan. Därmed skulle åklagaren kunna utfärda strafföreläggande med vill- korlig dom i fler fall . En annan orsak till att åklagare inte använder sig av möjligheten att utfärda strafföreläggande avseende villkorlig dom angavs av BRU vara att underrättelse om sådant strafföreläggande bör lämnas vid ett personligt sammanträffande. Som tidigare nämnts är det ett obligatoriskt tillvägagångssätt när det gäller unga lagöverträdare. Det kan antas innebära ett visst merarbete för åklagare att underrätta den misstänkte om beslutet vid ett personligt möte. Som argument mot förslag att låta åklagare utfärda strafföreläggande med villkorlig dom framhöll flera remiss- instanser framförallt den individualpreventiva betydelsen av att den misstänkte ställs inför en myndighetsperson. Detta syfte kunde enligt regeringens uppfattning uppnås genom att åklagaren i dessa fall sammanträffar med gärningsmannen. Vidare betonades vikten av att den misstänkte fick information om vad en villkorlig dom innebär (prop. 1996/97:8 s. 12 f). Det ska noteras att åklagare som vi talat med uppger att den misstänkte ofta underrättas om strafföreläggandets innehåll via videolänk. Eftersom tingsrätten, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, kan döma en tilltalad som inte personligen inställer sig vid en huvudförhandling och bestämma påföljden till villkorlig dom, så väger argumentet om betydelsen av ett personligt samman- träffande enligt vår mening inte särskilt tungt. På motsvarande sätt som vid meddelande av villkorlig dom efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro, eller genom dom som hålls tillgänglig på dom- stolens kansli efter huvudförhandlingen, skulle information om vad påföljden innebär kunna skickas till den misstänkte i form av en underrättelse. Vi anser alltså att föreskriften om ett personligt sammanträffande mellan åklagaren och en vuxen misstänkt för underrättelse om ett utfärdat strafföreläggande avseende villkorlig skulle kunna tas bort. Riksåklagaren borde i stället kunna få i upp- drag att ta fram en underrättelse med information om innebörden av villkorlig dom. Skyldigheten för åklagare att underrätta unga lagöverträdare vid ett personligt sammanträffande bör dock finnas kvar. I dessa fall är det motiverat att behålla ett krav på personligt sammanträffande med hänsyn till den positiva effekt som ett möte med åklagaren kan ha för den unge och betydelsen av att han eller hon inser allvaret i påföljden. Strafföreläggande av fler påföljder Ett annat sätt att öka utrymmet för åklagare att lagföra fler brott vore att utvidga utrymmet att meddela strafföreläggande till att avse ytterligare påföljder och även omfatta föreskrifter. Åklagare skulle exempelvis kunna tänkas förelägga villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst, skyddstillsyn med eller utan föreskrift om samhällstjänst eller s.k. kontraktsvård samt olika kombi- nationer av påföljder. De skäl som har anförts när det gäller ansvarsfördelningen mellan åklagare och domstol för att lagföra brott gör sig på mot- svarande sätt gällande vid en diskussion om att utvidga området för strafföreläggande till fler påföljder, se avsnitt 7.2.3. När det gäller fängelsestraff följer av artikel 5 i Europa- konventionen att ingen får berövas friheten utom i vissa angivna fall, bl.a. när någon lagligen berövats friheten efter fällande dom av behörig domstol. Med domstol avses i detta sammanhang en dom- stol som är oberoende av den verkställande makten och parterna och som tillämpar ett förfarande som lämpar sig för det slags frihetsberövande som saken gäller.11 Ett beslut av åklagare är där- igenom inte tillräckligt. Bestämmelsen utesluter möjligheten att låta åklagare förelägga ens kortare fängelsestraff.12 Rätten att inte bli frihetsberövad annat än i de situationer som anges i artikel 5 i kan inte heller efterges av den tilltalade.13 Redan av detta skäl bör inte fängelse utfärdas med strafföre- läggande. Det kan tyckas inkonsekvent i påföljdssystemet att åklagare får lagföra vissa brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter men inte andra, dvs. enbart om påföljden uppenbart skulle ha bestämts till villkorlig dom. Det är dock enligt vår upp- fattning mindre lämpligt att skyddstillsyn, överlämnande till särskild vård och villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst bestäms utom domstol. Det skulle visserligen kunna finnas ett visst utrymme att ytterligare utvidga strafföreläggandets tillämpnings- område när ett frivårdande alternativ till fängelse är aktuellt som påföljd. Om åklagarens ansvar för påföljdsfrågan förändras skulle 11Danelius, a.a., s. 123. 12Van Dijk m.fl., Theory and Practice of Convention on Human Rights, 4 uppl., s. 465. 13Se a.a. s. 459 och avgörande , De , Ooms and Versyp. en sådan utveckling kunna sägas ligga i linje med ett större ansvar för åklagare att inhämta personutredning. För att den misstänkte inför godkännandet ska förstå vad det innebär att acceptera strafföreläggandet och påföljden borde i sådant fall han eller hon av rättssäkerhetsskäl informeras om innehållet i påföljden. Ett krav på rådgivning av advokat så att den tilltalade skulle kunna ta ställning till föreläggandet och betydelsen av att godkänna det, borde i så fall övervägas. Ett minimikrav vore i varje fall att den misstänkte får information av åklagare om påföljden vid ett personligt samman- träffande, på motsvarande sätt som gäller vid föreläggande med villkorlig dom. Den nuvarande ordningen tycks dock ha en avhåll- lande effekt på benägenheten hos åklagare att utfärda sådana förelägganden, se föregående avsnitt. Risken är att ett förslag som i än högre grad innefattar personliga sammanträffanden mellan den misstänkte och åklagaren inte får genomslag och därför inte leder till en effektivisering. utfärdade en rekommendation till medlemsstaterna avseende förenklade brottmålsförfaranden.14 Rådet förespråkade då införandet av förenklade förfaranden utom dom- stol i brottmål av mindre allvarlig art och uttalade att sådana förfaranden bör begränsas till att avse ekonomiska sanktioner och förverkande av rättigheter (pecuniary sanctions and forfeiture of rights). Vi ansluter oss till rekommendation och bedömer att har utnyttjat möjligheten för åklagare att strafförelägga brott så långt som man rimligen kan gå. Om brottet är sådant att böter inte kommer i fråga bör lagföring enligt vår mening normalt sett inte ske genom strafföreläggande. I direktiven nämns som ett exempel på en alternativ handläggnings- form att åklagaren i vissa fall kunde få en primär beslutfunktion motsvarande den som finns till exempel i lagen (1988:688) om kontaktförbud (kontaktförbudslagen). 14 Recommendation No R (87) 18. Handläggning av frågor om kontaktförbud Enligt kontaktförbudslagen kan åklagare på eget initiativ eller efter anmälan av den som förbudet avser skydda ta upp fråga om kontaktförbud. Åklagaren ska bedriva utredningen skyndsamt och enligt gällande principer vid förundersökning om objektivitet. Utredningen ska genomföras på ett sådant sätt att inte någon i onödan utsätts för misstanke, kostnad eller olägenhet (9 § kontakt- förbudslagen och 23 kap. 4 § RB). I princip ska både den mot vilken förbudet avses gälla och den som förbudet avses skydda bli underrättad om uppgifter som har tillförts ärendet av någon annan och få tillfälle att yttra sig över dem innan åklagaren fattar beslut. Från denna huvudregel finns undantag som gör det möjligt för åklagaren att avstå från att ta in yttrande, exempelvis om det framstår som uppenbart obehövligt, om det blir svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan skjutas upp (prop. 1987/88:137 s. 46). I Kontaktförbud – en handbok15 anges som exempel på situationer då kommunikation kan vara uppenbart obehövlig fall i vilka av- görandet inte går parten emot, att uppgiften saknar betydelse, att den berörde redan framfört sina synpunkter på förbudsfrågan i annan ordning och att det rör sig om uppgifter om faktiska för- hållanden som parten kan förutsättas ha kännedom om. Beslut om kontaktförbud ska som huvudregel delges den som förbudet avses gälla och han eller hon ska särskilt underrättas om innebörden av förbudet. De skäl som bestämt utgången ska anges i beslutet. Den som förbudet avses skydda ska underrättas om beslutet även vid avslagsbeslut. Åklagarens beslut i fråga om kontaktförbud ska på begäran av den som ålagts förbudet eller den som förbudet avses skydda prövas av tingsrätten (14 § kontaktförbudslagen). Domstolen kan alltså inte på eget initiativ pröva åklagarens beslut och inte heller, utan att åklagaren först har beslutat i frågan, ta upp en kontakt- förbudsfråga. En begäran om prövning av beslutet görs hos åklagaren. Åklagaren kan under vissa förutsättningar ändra eller häva sitt beslut (23 § kontaktförbudslagen). Om så inte sker ska åklagaren överlämna ärendet till domstol. Ett beslut om kontakt- förbud kan prövas när som helst under beslutets giltighetstid (prop. 1987/88:137 s. 29). 15 , Utvecklingscentrum i , . Handläggningen i domstol av överklaganden i ärenden om kon- taktförbud regleras i kontaktförbudslagen och i lagen (1996:242) om domstolsärenden. Det kan noteras att rätten alltid ska hålla sammanträde i ärendet om någon part begär det. Tanken bakom lagstiftningen om kontaktförbud är att åstad- komma ett bättre skydd för personer som förföljs eller på annat sätt trakasseras. Ett kontaktförbud ska grundas på en bedömning av risken för framtida brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier. Syftet med ett kontaktförbud är enligt förarbetena framförallt att förebygga hotfulla och farliga situationer. Lagen är därför utformad så att polis kan ingripa i vissa situationer som upplevs som hotande eller skrämmande för den som förbudet avses skydda (se prop. 1987/88:137). Ändamålet med lagstiftningen skiljer sig alltså från de hänsyn som gör sig gällande i brottmålsprocessen. Kontaktförbudslagen är inriktad på att underlätta omedelbara ingripanden av polis och till- godose ett behov av att i brådskande fall snabbt få fram ett beslut som kan förebygga riskfulla situationer. För att tillgodose både snabbhets- och rättssäkerhetsaspekter har åklagaren fått befogen- het att besluta om en så ingripande åtgärd som ett kontaktförbud innebär. Straffprocessen är primärt utformad för att se till att det all- männas intresse av att brott beivras tillgodoses i en ordning som för den enskilde är och framstår som en rättvis rättegång. Att införa en ordning motsvarande den för kontaktförbud fram- står som främmande i svensk rätt bl.a. med hänsyn till oskyldig- hetspresumtionen. Presumtionen, som framgår av artikel 6 (2) , innebär att var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. Det torde i flertalet fall inte vara möjligt att avgöra skuldfrågan utan att först höra den misstänkte. Av Europa- konventionen följer också en rätt för den misstänkte att försvara sig mot anklagelsen. Om åklagare fick en primär beslutanderätt skulle den misstänkte hållas ansvarig för brott enbart på grund av ett beslut av åklagare. Den misstänkte skulle anses skyldig om inte annat beslutas av domstol efter en prövning som sker på begäran av den misstänkte. Till skillnad från det förslag som vi för fram skulle detta innebära att åklagaren själv gavs det bestämmande inflytandet över lag- föringen oberoende av den misstänktes inställning. Med en primär beslutsfunktion skulle åklagaren alltså inte enbart ansvara för att utreda brottet utan också få makt att ensam besluta i ansvarsfrågan. Även om polis och åklagare har en skyldighet att vara objektiva vid utredningen av brottet så är det inte lämpligt att ge åklagaren ett självständigt ansvar för utgången i saken. Ett så långtgående ansvar kan leda till misstankar om sämre utredningar och om att åklagare väljer att avsluta ett ärende av tidsbrist eller av annat skäl. Det kan också vara problematiskt att hålla isär åklagarens olika roller. Åklagarens objektivitet skulle i högre grad kunna sättas i fråga. Risken finns att den misstänkte och allmänheten med en sådan ordning tappar förtroendet för rättsväsendet. Vi bedömer inte att det är lämpligt att införa en primär besluts- funktion för åklagare när det gäller ansvarsfrågan. Vi ställer oss också tveksamma till om det skulle leda till en snabbare, billigare och mer rationell handläggningsform. Det är svårt att göra en prognos av antalet överklaganden som det beskrivna förfarandet skulle leda till. Under alla förhållanden är det tveksamt om det kan sägas vara principiellt godtagbart att införa ett sådant förfarande för påföljder som kan omvandlas till ett fängelsestraff. Man skulle, som ett alternativ till vårt förslag i avsnitt 7.5, kunna överväga ett mellanting mellan ett sådant förfarande och strafföre- läggandeinstitutet. Förutsatt att åklagaren angett ett påföljds- yrkande och att den tilltalade godtagit yrkandet skulle domstolen i erkända mål kunna kontrollera och fastställa påföljden i en för- enklad dom. Ett liknande underställningsinstitut fanns tidigare i svensk rätt, men avskaffades i samband med en allmän översyn av processreformen. Vi beskriver kortfattat för- farandet i avsnitt 10.1.1. Underställelseförfarandet togs bort sam- tidigt som strafföreläggandeinstitutet utvidgades eftersom det fanns ett behov av att begränsa rättsväsendets arbetsbörda och det allmännas kostnader. Statsrevisorerna menade att reformen hade blivit för dyr. De ansåg att de rent processuella frågorna fått stort fokus medan de finansiella och processekonomiska övervägandena fått mindre uppmärksamhet.16 Även BRU övervägde i SOU 2005:117 (s. 107 f.) ett förstärkt strafföreläggande som rätten i vissa fall skulle behöva godta för att det skulle bli giltigt.