sou · H1B31 · 2013-01-16 00:00:00 — Även resonemangen som fördes i motiven till 11 kap. 6 § tullagen (se ovan) är enligt utredningen fortfarande relevanta. kontroll av mervärdesskatt vid import kommer (om utredningens förslag i kapitel 4 genomförs) att bygga på att kontrolluppgifter kan erhållas för deklarationsgranskning och ett samarbete framstår som naturligt då det är som har tillgång till den efterfrågade informationen som båda myndigheterna kommer att hantera mervärdesskatt vid import. Mervärdesskatt vid import hänger nära samman med tull. Beskattningsunderlaget för mervärdesskatten utgörs av tullvärdet (med tillägg för bl.a. tull) och de flesta uppgifter som behövs för att beräkna underlaget för mervärdesskatt redovisas i tulldeklara- tionen eftersom de utgör underlaget för att beräkna 1979/80:146 s. 26. Dessutom är det som kontrollerar varu- flödet vid landets gränser och som (via bl.a. tulldeklarationer och sin egen kontroll) har information om vilka importer som görs. granskning av mervärdesskatteredovisningen förutsätter därför att verket har tillgång till kontrolluppgifter eller annat material från för att kunna stämma av de uppgifter som lämnas i skattedeklarationerna. Om utredningens förslag i kapitel 4 genomförs kan man därför utgå från att uppgifter från framförallt i stor utsträckning kommer att vara nödvändiga för verksamheten hos (men även vice versa). Detta är också delvis skälen till att den sekretessbrytande regeln i 11 kap. 6 § tullagen infördes24 och har stora möjligheter att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till . Vad gäller frågan om känsliga uppgifter och den personliga integriteten så får det också förutsättas att myndigheterna själva genom instruktioner begränsar åtkomsten till uppgifterna internt. Vad gäller uppgifter som överförs från till kan det också noteras att sekretesskyddet för uppgifter hos Skatte- verket är starkare än det som gäller hos . 7.4.2Justering av möjligheter att erhålla vissa uppgifter från Utredningens förslag: kan begära ut vissa upp- gifter (om bl.a. fysisk/juridisk persons identitet, registrering för skatter och avgifter, underlag för och bestämmande av tull samt beslut och övriga åtgärder i ett ärende) från . Uppgifterna ska avse en person som förekommer i ett ärende hos . Om utredningens förslag i kapitel 4 och förslaget till informationsutbyte genomförs bör möjligheten även omfatta den som annars – dvs. den som utan att före- komma i ett ärende – är föremål för kontroll- verksamhet avseende mervärdesskatt vid import. Skälen för utredningens förslag: Om utredningens förslag i kapitel 4 och förslaget till informationsutbyte ska genomföras ska ha tillgång till de uppgifter som framgår av tabellerna 7.1–2 (dvs. uppgifter om tull-id, importör, ombud, tullvärde, tull 24 /80:108 s. 9 ff. m.m., antal importtillfällen, taxebestämmande dag, förfarande- koder, varukoder, varuposter, statistiskt värde, avsändare, exportör samt eventuella rättelseuppgifter). Uppgifterna i tabell 7.1 torde enligt utredningens uppfattning rymmas inom de sekretessbrytande reglerna i 11 kap. 6 § tullagen eller 4 § förordningen om behandling av uppgifter i verksamhet. Detta gäller dock under förutsättning att sistnämnda bestämmelse utökas till att omfatta uppgifter som avser någon som är föremål för kontroll vad avser mervärdesskatt vid import25. Med det avses den som, utan att själv förekomma i ett ärende, ändå är föremål för kontrollverksamhet beträffande mervärdesskatt vid import26. Det kan nämligen finnas importörer eller andra som inte förekommer i ett ärende hos men där verket ändå behöver informationen för att kunna kontrollera mervärdesskatten vid import. Det är rimligt att och har tillgång till liknande underlag för att utföra samma kontroller (jämför ovan vad som sades i motiven till 11 kap. 6 § tullagen). Uppgifterna kan i och för sig vara känsliga, t.ex. uppgifter om privatpersoners inköp, men skattesekretessen är absolut. Det innebär att. sekretessen hos den mottagande myndigheten i det här fallet är starkare än den som tillämpas av den utlämnande myndigheten, dvs. Skatte- verket är också beskattningsmyndighet för de som är registrerade till mervärdesskatt, varför uppgifterna i de flesta fallen kommer att avse företag. Ett utökat uppgiftslämnande kan också resultera i att den enskilde utsätts för (i och för sig lagliga) åtgärder som resulterar i att denne måste betala ytterligare skatt. Utvidgningen i förhållande till dagens regler är emellertid förhållandevis liten i och med att den endast avser en mindre utvidgning. (11 kap. 6 § tullagen erbjuder också stora möjligheter att lämna ut uppgifter utan krav på en begränsad personkrets, se ovan.) Om uppgiftsskyldigheten begränsas till att avse den som är föremål för kontrollverksamhet avseende mervärdes- skatt vid import bör detta vara tillräckligt för att beakta den personliga integriteten. Ändringen skulle kunna göras genom ett 25Motsvarande formulering förekommer i 5 § 5 i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet där det anges att vissa uppgifter ska lämnas ut om en person som annars är föremål för kontrollverksamhet. 26Jämför motsvarande ordalydelse i 5 § 5 i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet där det anges att vissa uppgifter ska lämnas ut om en person som annars, dvs. utöver de i bestämmelsen uppräknade fallen, är föremål för kontrollverksamhet. tillägg till 4 § förordningen om behandling av uppgifter i Tull- verkets verksamhet. 7.4.3Tullverket behöver uppgifter från om importörens registrering till mervärdesskatt Utredningens bedömning: behöver uppgifter från om vilka importörer som är registrerade till mer- värdesskatt. Utredningen bedömer att sekretess inte kommer att hindra ett sådant utlämnande i här aktuella fall. Skälen för utredningens bedömning: Om utredningens förslag i kapitel 4 och förslaget till informationsutbyte i avsnitt 7.1 ska genomföras behöver uppgifter som gör det möjligt för verket att särskilja de importörer som ska redovisa skatten till och de som ska redovisa den till . Den grundläggande förutsättningen för att få redovisa den utgående skatten till är att importören är registrerad till mervärdesskatt i (se tabell 7.2). Uppgiften om registrering enligt SFL är normalt sett offentlig.27 I de fall den inte är offentlig blir den sekretessbrytande regeln i 5 § förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet tillämplig. Den innebär att , på begäran av , ska lämna ut uppgift om registrering till skatter och avgifter om en person som är eller kan antas vara gäldenär enligt tullagstiftningen, är eller kan antas vara skyldig att betala skatt för vara vid import eller som annars är föremål för kontrollverksamhet. Uppgiften kan således lämnas ut till med stöd av denna regel eftersom i vart fall det sista fallet torde vara tillämpligt. Uppgiften är för övrigt också relevant för kontroll av tulldeklarationer i de fall där befrielse från mervärdesskatt med hänvisning till förfarande 42.00 yrkas. ska i dessa fall kontrollera att förutsättningarna för befrielse är uppfyllda, bl.a. att importören är registrerad till mervärdesskatt. 27 Enligt 2 kap. 5 § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet får uppgift om registrering enligt SFL samt särskilt registrerings- eller redovisningsnummer lämnas ut till enskild. Bestämmelsen är dock försedd med ett rakt skaderekvisit, uppgiften får lämnas ut om det inte av särskild anledning kan antas att den enskilda som uppgiften avser eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. 7.4.4Utredningen föreslår införandet av en underrättelseskyldighet för Utöver det ovan beskrivna uppgiftslämnandet anser utredningen att det finns behov av ytterligare möjligheter till uppgiftslämnande, framförallt från till . Utredningen föreslår därför att en ny sekretessbrytande regel införs som gör detta möjligt. Regeln bör omfatta samtliga uppgifter som förekommer i verksamhet, både de som finns i tulldatabasen eller tullbrottsdatabasen eller de som förekommer i verksamheten i övrigt. Bestämmelsen bör därför lämpligen placeras i anslutning till 11 kap. 6 § tullagen. Utredningen bedömer dock inte att det finns behov av någon motsvarande underrättelseskyldighet för Skatte- verket. Utredningens förslag: Om har anledning att anta att någon, på annat sätt än muntligen, har eller kommer att lämna oriktig uppgift till eller underlåta att till lämna deklaration, kontrolluppgift eller annan föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att mervärdesskatt vid import undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till denne eller annan, så ska lämna underrättelse om detta till . Underrättelseskyldigheten gäller inte om skatten uppgår till mindre än ett prisbasbelopp eller om särskilda skäl föreligger. Av underrättelsen ska det framgå vilka uppgifter som ligger till grund för antagandet. Skälen för utredningens förslag: Tullagen, de aktuella register- författningarna och OSL innehåller flera sekretessbrytande regler. Det finns dock inte någon regel som föreskriver att myndigheterna på eget initiativ ska lämna ut uppgifter till varandra, dvs. det finns ingen regel som föreskriver en sekretessbrytande underrättelse- skyldighet och möjligheterna till spontant uppgiftslämnande är begränsade. Utredningen föreslår därför införandet av en underrättelse- skyldighet för . Förutsättningarna för att skyldigheten ska inträda är att har anledning att anta att någon har (eller kommer att) lämna oriktig uppgift till och därigenom ger upphov till fara för att mervärdesskatt vid import undandras det allmänna. Detta ska framförallt gälla oriktiga upp- gifter som lämnas skriftligen (på annat sätt än muntligen). Skyldigheten ska också omfatta situationerna att någon har eller kommer att underlåta att till lämna deklaration, kontrolluppgift eller annan föreskriven uppgift. Själva skatteundan- dragandet ska också kunna bestå av att skatt felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till importören i fråga eller någon annan. Förutsättningarna överensstämmer med vad som enligt skatte- brottslagen utgör skattebrott, förutom att något uppsåt inte krävs och att skyldigheten är begränsad till att avse skatt som överstiger ett prisbasbelopp. Rekvisitet anledning att anta innebär att tröskeln för under- rättelse är lågt satt. Av underrättelsen ska det framgå vilka upp- gifter som ligger till grund för antagandet. kan t.ex. ha anledning att anta att oriktig uppgift kommer att lämnas till och att fara för undandragande av mervärdesskatt vid import föreligger. Exempelvis kan det i brottsbekämpande verksamhet finnas en uppgift om att ett karusellbedrägeri genom påstådd import av mobiltelefoner förbereds. Om importören faktiskt lämnar en tulldeklaration (som dock inte behöver innehålla korrekta uppgifter) och är registrerad till mervärdesskatt så blir beskattningsmyndighet. Försök till skattebrott28 är inte straffbart varför 10 kap. 24 § OSL inte är tillämplig. Varken 11 kap. 6 § tullagen eller 4 § förordningen om behandling av uppgifter i verksamhet kan tillämpas i brottsbekämpande verksamhet, och båda dessa förut- sätter en begäran från . Då återstår endast att tillämpa generalklausulen. Det bör också kunna uppstå andra situationer där har information som inte omfattas av den begäran som kommer att utgöra ramen för det reglerade informationsutbytet men utan att kraven i generalklausulen eller 10 kap. 24 § OSL är uppfyllda. Generalklausulen tillåter som redogjorts för ovan i vissa fall ett spontant uppgiftslämnande, men för att den ska vara tillämplig krävs det att en intresseavvägning görs vilket ställer stora krav på den enskilda handläggaren i den löpande verksamheten.29 Vidare förutsätter ett spontant uppgiftslämnande att det tas ett initiativ för att lämna över informationen. 28Däremot är förberedelse till grovt skattebrott straffbart (11 § skattebrottslagen). 2007/08:48 s. 17. Vad gäller tillämpningen av generalklausulen i verksamhet som avser underrättelseverksamhet anfördes bl.a. följande i Ds 2008:38, Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag. Generalklausulen är tillämplig på under- rättelseverksamhet i vissa fall, men sekretesslagens (nu OSL) komplexitet gör den svår att tillämpa, framförallt för personal som saknar särskild kompetens på området. De sekretessbrytande reglerna förutsätter ibland att det görs svåra intresseavvägningar vilket kan leda till osäkerhet hos de som har att tillämpa lagen. Denna osäkerhet leder till en alltför stor restriktivitet när det gäller att lämna ut uppgifter, vilket utgör ett hinder för samverkan och effektiv brottsbekämpning.30 Införandet av en sekretessbrytande underrättelseskyldighet innebär dels att när rekvisiten är uppfyllda behöver den utlämnande myndigheten inte göra någon bedömning av om informationen överhuvudtaget bör bli föremål för ett spontant utlämnande, dels att generalklausulen inte behöver tillämpas. Därigenom införs en enkel och tydlig regel vilket ur rättssäkerhetsperspektiv kan antas vara till fördel både för enskilda och för myndigheter. Utredningen föreslår därför att om det finns anledning att anta att någon har (eller kommer att) lämna oriktig uppgift, eller under- låta att lämna föreskriven uppgift, till och att fara därigenom uppkommer att mervärdesskatt vid import undandras det allmänna så ska underrätta om detta. Fördelarna måste dock vägas mot de integritetsskäl som kan tala emot en underrättelseskyldighet. Risken är att en större mängd information om den enskilde samlas hos . Den informa- tionen kan också användas för att vidta åtgärder som, även om de är helt lagliga, ändå får anses ha negativa konsekvenser för den enskilde. Sådana åtgärder kan t.ex. innebära att den enskilde påförs ytterligare skatt att betala vilket måste anses som negativt ur den enskildes perspektiv. Vidare kan uppgifter som rör känsliga förhållanden bli tillgängliga för ett större antal tjänstemän än vad som är fallet . Skyddet för den personliga integriteten måste därför vägas mot de allmänintressen som motiverar ett uppgifts- lämnande. blir dock inte beskattningsmyndighet för privat- personer, utan för importörer som är registrerade till mervärdes- skatt. Uppgifterna torde därför i mindre utsträckning avse känsliga 30 Ds 2008:38 s. 233. Vidare är skattesekretessen i regel starkare än den som gäller hos . Vad gäller åtgärder med konsekvenser för beskattningen kan det framstå som godtyckligt att det ska vara lättare att vidta åtgärder avseende importörer som redovisar mervärdesskatten till Tull- verket. Det kan förefalla orättvist att en uppgift kan föras vidare inom t.ex. processen Effektiv Handel (och drabba importörer som redovisar mervärdesskatten i tulldeklaration) men att samma uppgift inte kan föras vidare till och läggas till grund för liknande åtgärder gentemot en importör som redovisar skatten i skattedeklaration. Det kan också uppfattas som stötande att uppgifter om skatteundandragande inte förs vidare enbart på grund av att staten valt att organisera redovisning och betalning av mervärdesskatt vid import på ett sätt som inbegriper två myndigheter. Den situationen bör inte förekomma att har kännedom om att ett systematiskt skatteundandragande pågår eller förbereds men utan att underrättas. Utredningen föreslår visserligen ett rutinmässigt informationsutbyte men det är svårt, för att inte säga omöjligt, att i förväg förutse samtliga de uppgifter som Skatte- verket kan ha behov av att känna till för att förhindra skatteundan- dragande av mervärdesskatt vid import. Det reglerade utbytet avser också framförallt uppgifter som redovisas i tulldeklarationer, men kan även ha andra informationskällor. Verket kan t.ex. via det internationella tullsamarbetet ha fått uppgifter som bör föras vidare. (Just vad gäller det internationella samarbetet gäller dock särskilda regler, se ovan) Det är också naturligt att betrakta skatteområdet som en helhet, framförallt vad gäller mervärdesskatt vid import (se ovan resonemanget under avsnitt 7.4.1). Vidare kan det noteras att på begäran ska lämna ut uppgifter ur tullbrottsdatabasen till bl.a. . (2 och 6–7 §§ förordningen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet). har således relativt stora möjligheter att få ut uppgifter . Det bör dock inte komma i fråga att sekretessbelagda uppgifter förs vidare när skatteundandragandet endast är av mindre om- fattning. Syftet är att säkerställa informationsöverföring i mera kvalificerade fall av undandragande. Om skatten endast uppgår till mindre än ett prisbasbelopp eller om särskilda skäl föreligger bör underrättelseskyldigheten inte gälla. Prisbasbeloppet (tidigare basbeloppet) räknas fram i enlighet med bestämmelserna i socialförsäkringsbalken (2010:110) och kommer det att uppgå till . En beloppsgräns har också fördelen att den är relativt enkel att tillämpa jämfört med t.ex. generalklausulen. Med särskilda skäl anses t.ex. att Skatte- verket redan känner till saken. Särskilda skäl bör dock tolkas restriktivt. Det framgår av kommittédirektiven att det är angeläget att kontrollen inte försämras. Sammantaget anser utredningen därför att skälen för att införa en underrättelseskyldighet överväger. Eftersom underrättelseskyldigheten bör avse samtliga uppgifter som finns hos bör bestämmelsen placeras i tullagen i anslutning till den sekretessbrytande regeln i 11 kap. 6 § tullagen. Utredningens bedömning: Det är önskvärt att informations- utbytet sker med hjälp av modern informationsteknik. Utred- ningen föreslår dock inte några utökade möjligheter till direkt- åtkomst. Skälen för utredningens bedömning: I stort sett all framställning av information hos myndigheterna görs elektroniskt. Vidare tas information i allt större utsträckning emot elektroniskt och handlingar lagras till stor del på det sättet. Utredningen anser därför att det är önskvärt att informationsutbyte mellan myndig- heter sker med hjälp av modern informationsteknik. Enligt uppgifter från och från finns det dock inte några önskemål om att det av utredningen föreslagna informations- utbytet ska ske genom direktåtkomst utan myndigheterna föredrar att uppgifterna förs över genom filöverföring. Utredningen lämnar därför inga författningsförslag som skulle möjliggöra direkt- åtkomst utan utlämnandet får i stället ske på annat medium för automatiserad behandling. Utredningen anser dock att en utökad elektronisk informations- överföring mellan myndigheter gör beslutsprocesserna effektivare. Det medför också att insamlandet av korrekta och aktuella upp- gifter underlättas och att besked kan meddelas snabbare vilket är till fördel också för enskilda. Elektronisk informationsöverföring är också ekonomiskt effektivt jämfört med annat uppgiftslämnande, t.ex. per telefon. måste den personliga integriteten beaktas. Ur integritetssynpunkt anses det mera känsligt att lämna ut uppgifter elektroniskt vilket beror på de möjligheter till sammanställning och spridning som följer med automatiserad behandling.31 31 Direktiv 2011:86, s. 2 och 11. 8Skatteundandragande med internationell anknytning Enligt kommittédirektiven är det av stor betydelse vilka effekter en förändring av reglerna om mervärdesskatt får för uppbörden av skatten. Det är också angeläget att kontrollmöjligheterna inte försämras varför konsekvenserna av förändringarna för såväl som kontrollmöjligheter ska analyseras. För effekterna på kontrollmöjligheterna se avsnitt 6.3. Om utredningens förslag i kapitel 4 genomförs och mervärdes- skatteregistrerade importörer redovisar mervärdesskatt vid import i skattedeklaration i stället för i tulldeklaration kommer ut- och ingående skatt att redovisas , i stället för som när mervärdesskatten betalas in till och först därefter kan dras av i skattedeklaration. I praktiken innebär redovisning i skatte- deklaration därför att en mervärdesskatteregistrerad importör – i likhet med vad som gäller vid unionsinterna förvärv – kan förfoga över varorna utan att först betala in mervärdesskatten. (En kredithavare kan förvisso förfoga över varorna innan skatten betalats men bristande betalning kan leda till att kredittill- ståndet dras in.) En fråga är om denna möjlighet att förfoga över varorna utan att först betala in skatten medför en ökad risk för fusk och därmed har negativa konsekvenser för uppbörden av mer- värdesskatt vid import? Eftersom situationen, om utredningens förslag i kapitel 4 genomförs, delvis kommer att likna den som gäller för EU-intern handel inleds kapitlet med en bakgrund till reglerna om unionsinterna förvärv och en redogörelse för olika typer av skatte- undandraganden med anknytning till gränsöverskridande transak- tioner. 8.1Bakgrund till dagens regler om unionsinterna förvärv När den inre marknaden infördes (för del vid EU-inträdet ) avskaffades större delen av tullens gränskontroll och de tullformaliteter som tidigare tillämpades vid gränsöverskridande varuhandel inom EU.1 Därefter har den s.k. övergångsordningen, eller destinationsprincipen, tillämpats. Principen innebär att mer- värdesskatten inom EU tas ut i och tillfaller destinationslandet i stället för ursprungslandet. En skattskyldig näringsidkare i ett EU-land ska därför (under vissa förutsättningar) sälja varor utan mervärdesskatt till köpare i andra EU-länder. Skatten redovisas i stället av köparen inom ramen för dennes ordinarie mervärdes- skatteredovisning. Eftersom handel sker med varor utan att skatten har betalats så skapar destinationsprincipen möjligheter till bedrägerier.2 (När handel sker inom landet ingår skatten i stället i priset och köparen gör avdraget först senare). Även m.fl. anser att destinationsprincipen öppnat för en mängd olika bedrägerier med mervärdesskatt.3 Å andra sidan kan även den motsatta lösningen, den s.k. ursprungsprincipen (skatten tas ut i och tillfaller det land där varorna är tillhandahållna eller varifrån de transporteras) leda till skatteundandraganden.4 Avskaffandet av gränskontrollerna i samband med EU-inträdet medförde att kontrollen var tvungen att utföras på annat sätt och fysiska kontroll av varuflödet vid den inre gränsen ersattes av kontroll av redovisningen. En redo- visningskontroll förutsätter att det finns något slags underlag för kontrollen.5 Uppgifter om unionsinterna transaktioner och om registreringsnummer för mervärdesskatt utväxlas via VIES () som är ett gemensamt nätverk för EU:s medlemsstater. Avstämningen av uppgifterna i VIES går till på följande sätt. Företagen redovisar alla EU-leveranser samt anger 1RSV Rapport 2002:2, s. 99. har dock fortfarande vissa befogenheter vid den inre gränsen (gräns mot annat EU-land) med stöd av lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). 2RSV Rapport 2002:2, s. 99. 3Magnusson, Olika typer av momsbrott i samband med gränsöverskridande handel inom EU, s. 144 samt och , Momsbedrägeri som affärsidé – ett hot mot stat och näringsliv, s. 212. 4Riksrevisionsverket Revisionsrapport, s. 17. T.ex. blir det tillåtet att dra av ingående skatt som betalats i ett annat EU-land, något som endast kan kontrolleras av myndigheterna i leverantörslandet. 5RSV Rapport 2002:2 s. 99. det mottagande företagets registreringsnummer till mervärdesskatt i s.k. periodiska sammanställningar. Genom att summera övriga medlemsstaters redovisningar blir det möjligt att få en samman- ställning av de varor som sålts till ett specifikt företag i och en avstämning kan ske mot det svenska företagets redovisning av EU-förvärv. Ett problem är dock att det uppstår stora mängder differenser i avstämningarna mellan skattedeklarationerna och de periodiska sammanställningarna och att dessa i många fall uppgår till betydande belopp. Följden blir att de företag som skulle vara intressanta att kontrollera döljs i mängden av avvikelser.6 Upp- gifterna lämnas inte heller alltid vilket kan fördröja kontroller. (Enligt 35 kap. 2–4 §§ SFL får t.ex. varor redovisas kvartalsvis om omsättningen understiger en viss beloppsgräns.)