sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — En sådan modell har dock i princip samma nackdelar som har framförts avseende en LOV-modell och är därför inte heller lämplig. 9.3.2Valfrihetssystem för sfi reglerat i skollagen Förslag: Ett valfrihetssystem för sfi ska regleras i skollagen (2010:800). Prövningen av om en enskild utbildningsanordnare ska bedriva sfi ska göras av en statlig myndighet och regleras i skollagen. En person som är mottagen till utbildningen har rätt att delta i sfi hos en enskild utbildningsanordnare som har godkänts som huvudman för sfi oavsett var i landet denne bedriver sin verk- samhet. Huvudmannen ersätts genom ett bidrag (sfi-peng) från elevens hemkommun. Sammantaget finner jag att en modell med statlig tillståndsprövning och sfi-peng reglerad i skollagen har bäst förutsättningar att leva upp till de krav på valfrihet, kvalitet, flexibilitet och individanpass- ning som anges i direktiven till utredningen. Med en tillståndsprövning av en statlig myndighet och kom- munal finansiering upprättas inget kontrakt, dvs. ett avtal med ekonomiska villkor, mellan kommunen och utföraren av tjänsten sfi. Därför bedömer utredningen att regelverket om offentlig upphandling inte blir tillämpligt. Detta är en fördel av de skäl som redovisats i föregående avsnitt. Eftersom regeringen har infört en modell med statlig tillstånds- prövning och kommunala bidrag reglerad i skollagen för barn- och ungdomsutbildning anordnad av enskilda skolhuvudmän förut- sätter utredningen dessutom att denna modell är möjlig att använda ur ett rättsligt perspektiv. Med en sådan modell kan utredningen också utgå från det system med fristående skolor som det finns betydande erfarenheter av. Inför utformandet av ett valfrihetssystem för sfi finns vissa förutsättningar redan fastlagda i direktiven till utredningen, bl.a. att kommunerna ska ha ett fortsatt ansvar för mottagande av sfi- elever. Med en sfi-peng reglerad i skollagen blir kommunernas ansvar tydligt. Kommunerna får möjlighet att om de så vill fortsätta med verksamhet i egen regi vid sidan av de enskilda utbildnings- anordnare som etablerar sig och blir skyldiga att erbjuda sfi om enskilda alternativ saknas. Med ett fortsatt kommunalt ansvar för mottagandet är det rimligt att kommunerna också fortsatt svarar för finansieringen av Här kan utredningen utgå från den finansieringsmodell som gäller inom skolans område. En annan viktig aspekt är att valfriheten för eleven bör gälla även utanför kommungränsen. Precis som för utbildning i t.ex. gymnasieskolan kan det med ett valfrihetssystem bli möjligt att välja utbildningsanordnare oberoende av bostadsort. Med systemet med fristående skolor som förebild kan vi främja en likvärdig utbildning inom skolväsendet och ha ett betydande statligt myndighetsansvar för godkännande och tillsyn över enskilda utbildningsanordnare, vilket är viktigt för att utveckla och garantera kvaliteten i sfi. Av skollagen framgår uttryckligen att utbildningen inom skol- väsendet, som även inkluderar sfi, ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Förutsättningarna för att en sfi-elev ska få en likvärdig utbildning, oavsett var i landet studierna bedrivs, ökar om en likvärdig bedömning görs av enskilda utbildningsanordnare och de krav dessa ska uppfylla för att få bedriva sfi. Sannolikheten för en likvärdig bedömning ökar om bedömningen görs samlat av en statlig myndighet jämfört med om den görs av varje enskild kommun. Därmed bör även förutsätt- ningarna öka för att kvaliteten i verksamheten är lika hög oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Vid ett statligt ansvar blir dessutom ansökningsprocessen enklare för den enskilde utbildningsanordnaren eftersom denne endast behöver vända sig till en aktör, även om en etablering önskas i flera kommuner. Vid en samlad bedömning anser jag således att ansvaret för prövningen av om enskilda utbildningsanordnare ska få bedriva sfi ska ligga på en statlig myndighet och regleras i skollagen. Jag föreslår att en person som är mottagen till sfi ska ha rätt att delta i utbildning hos en enskild utbildningsanordnare som har godkänts som huvudman för sfi oavsett var i landet denne är etablerad. Begreppet enskild utbildningsanordnare omfattar även den som driver verksamhet vid folkhögskola. Den enskilde anordnaren (huvudmannen) ska ersättas genom en sfi-peng som följer personen till den anordnare denne har valt. Sfi- pengen utformas som ett bidrag som utbetalas till utbildnings- anordnaren av elevens hemkommun. Sfi-pengen regleras i skollagen. För närmare redogörelse av sfi-pengens reglering och utformning se avsnitt 9.5. Utredningen har utvärderat flera alternativ för hur ett valfrihets- system för sfi skulle kunna utformas och en analys har gjorts av deras styrkor och svagheter. Utifrån utvärderingen och analysen har jag funnit att ett system med sfi-peng och en statlig prövning av enskilda utbildningsanordnare genom en reglering i skol- lagen är den modell som har störst förutsättningar att öka kvaliteten i utbildningen, valfriheten och den individuella anpassningen inom sfi. Förslag: ska handlägga ärenden om god- kännande av enskilda utbildningsanordnare som huvudmän för sfi. En ansökan om godkännande som huvudman för sfi ska kunna ges in till Skolinspektionen löpande . Skolinspektionens prövning av och beslut om ansökningar ska ske löpande . En ansökan ska få överföras elektroniskt och Skolinspektionen ska få meddela föreskrifter om en sådan ansökan. Skolinspektionen har ansvaret för att handlägga ärenden om godkännande av enskild som huvudman för förskoleklass, grund- skola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och vissa fritidshem. En prövning görs bl.a. av den enskildes förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. När det gäller vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och sfi beslutar Skolinspektionen om betygsrätt, dvs. tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg ska ges till en enskild utbildningsanordnare. Betygsrätt kan t.ex. ges till en folkhögskola för utbildning som motsvarar sfi. Det finns således redan ett etablerat system för prövning av enskild som huvudman för viss utbildning och av betygsrätt för vuxenutbildning. Mot denna bakgrund och med beaktande av den erfarenhet och kompetens Skolinspektionen har på området anser jag att Skolinspektionen ska handlägga ärenden om godkännande av enskild utbildningsanordnare som huvudman för sfi. Ansökan om godkännande som huvudman för sfi När det gäller fristående skolor ska en ansökan om godkännande som enskild huvudman lämnas in till Skolinspektionen kalenderåret innan utbildningen ska starta och beslut i ärendet ska om möjligt fattas samma år.31 Innan denna ordning infördes kunde en ansökan lämnas in och beslut fattas när som helst . De fasta tidpunkterna är möjliga eftersom utbildningen bedrivs terminsvis. Enligt förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning ska sfi bedrivas kontinuerligt . Jag föreslår att sfi ska kunna påbörjas efter det att huvudmannen har informerats om den sökandes val av utbildningsanordnare och senast inom en månad från denna tidpunkt (se avsnitt 10.1.3). Mot bakgrund av detta föreslår jag att ansökningar om godkännande som huvudman för sfi ska kunna ges in till Skolinspektionen löpande . Skolinspektionen ska därmed också pröva ansökningarna löpande . En ansökan ska, i likhet med vad som gäller för fristående skolor, få överföras elektroniskt och Skolinspektionen ska få meddela före- skrifter om elektronisk överföring av en ansökan om godkännande och om elektronisk signatur samt de ytterligare föreskrifter som behövs för ansökningsförfarandet. 9.3.4Krav för godkännande att bedriva sfi Förslag: Ett godkännande som huvudman för sfi ska lämnas om den enskilda utbildningsanordnaren har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. En folkhögskola ska inte längre kunna bedriva sfi som en särskild utbildningsform grundat på betygsrätt och en enskild utbildningsanordnare ska inte längre kunna få tillstånd för betygsrätt för utbildning motsvarande sfi. Undervisningen hos enskilda utbildningsanordnare som godkänts som huvudmän för sfi ska vara icke-konfessionell. 31 Bestämmelserna finns i skolförordningen och gymnasieförordningen och började tillämpas första gången under ansökningsomgången 2010. Utbildning som anordnas av en enskild utbildningsanord- nare som har godkänts som huvudman för sfi ska ingå i skolväsendet. Ett beslut om godkännande av en enskild utbildningsanord- nare som huvudman för sfi ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. ska sprida kunskap om vad som krävs för att enskilda utbildningsanordnare ska få bedriva sfi. Ett godkännande upphör att gälla om verksamheten inte har påbörjats från beslutet om godkännande av en enskild utbildningsanordnare som huvudman för sfi. Krav på betygsrätt alternativt godkännande som huvudman för sfi Skolinspektionens prövning av en enskild utbildningsanordnare bör bl.a. syfta till att i möjligaste mån garantera att den sfi som bedrivs har sådan kvalitet som krävs för att målet och syftet med utbildningen ska uppfyllas. En kvalitetskontroll skulle kunna upp- nås på två alternativa sätt. Ett alternativ är ett krav på betygsrätt för att en enskild utbildningsanordnare ska få bedriva sfi, i likhet med vad som gäller för folkhögskolors rätt att bedriva utbildning motsvarande sfi. Ett annat alternativ är ett krav på godkännande som huvudman för sfi, inklusive betygsrätt, i likhet med det system som gäller för fristående skolor. Jag föreslår det sistnämnda alternativet. Det första alternativet innebär att en person skulle ha rätt att delta i en enskild utbildningsanordnares sfi om denne har beviljats betygsrätt. kan en person som är behörig att delta i sfi delta i en folkhögskolas utbildning som motsvarar sfi om folkhögskolan har fått betygsrätt, som folkhögskolan har rätt till ersätt- ning från elevens hemkommun. Det krävs dock att folkhögskolan har förklarat sig ha för avsikt att ta emot den sökande till utbildningen. En folkhögskola som har beviljats betygsrätt av Skolinspektionen har således rätt att bedriva en utbildning som motsvarar sfi med ersättningsrätt.32 Folkhögskolan är då huvudman för utbildningen. 32 Denna utbildning ingår som en särskild utbildningsform i 24 kap. skollagen. För att en folkhögskola eller annan enskild utbildningsanord- nare ska få betygsrätt krävs att utbildningsanordnaren har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen enligt 6 kap. förordningen om vuxenutbildning och att utbild- ningen även i övrigt bedöms vara av god kvalitet. I nämnda kapitel i förordningen om vuxenutbildning ställs krav särskilt avseende rektorns ansvar och behörighet, lärares behörighet, upprättande av individuell studieplan, betygssättning, prövning, validering och intyg. Av förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen framgår att den ska tillämpas för utbildning som motsvarar sfi och genomförs av en utbildningsanordnare med betygsrätt. Om betygsrätt ska räcka för möjligheten att bedriva sfi kommer således den prövning som görs av Skolinspektionen grundas på en bedömning av de krav som framgår av 6 kap. förordningen om vuxenutbildning. En enskild utbildningsanordnare har möjlighet att bedriva sfi på entreprenad oavsett om denne har betygsrätt eller inte. Kommunen har ansvaret för att den enskilde utbildnings- anordnaren har de förutsättningar och den kompetens som krävs för att kunna utföra uppdraget. Kommunens kvalitetssäkring av utbildningsanordnaren sker genom de krav som ställs vid en upp- handling enligt eller i vissa kommuner genom s.k. auktorisa- tion eller upphandling i form av tjänstekoncession. Utredningen anser att en bedömning av endast betygsrätten inte ger en tillräckligt bred prövning av den enskilde utbildningsanordnarens förutsättningar att bedriva sfi. Det andra alternativet innebär att en enskild utbildningsanord- nare skulle bedömas utifrån samtliga krav som skolförfattningarna ställer på sfi, dvs. inklusive kraven för betygsrätt. I skollagen finns ett flertal bestämmelser om krav på utbildningen och dess genom- förande som inte uttryckligen kan utläsas av 6 kap. förordningen om vuxenutbildning, men som i viss mån skulle kunna ingå i bedöm- ningen av om utbildningen i övrigt är av god kvalitet. Bestämmelser som inte uttryckligen nämns i 6 kap. vuxenförordningen är exempelvis bestämmelser om kompetensutveckling, tillgång till lokaler som krävs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas, systematiskt kvalitetsarbete, rutiner för klagomål, elevers inflytande över utbildningen, trygghet och studiero, åtgärder mot kränkande behandling samt samarbete med Arbetsförmedlingen. Den prövning Skolinspektionen skulle göra av en enskild utbild- ningsanordnare när det gäller godkännande för etablering skulle således vara mer omfattande än den som krävs för betygsrätt. Prövningen skulle i princip motsvara de krav som ställs då en kommun bedriver sfi i egen regi. Utredningens slutsats är att en prövning utifrån betygsrätten inte är tillräcklig för att skapa förutsättningar för en likvärdig sfi. Prövningen av den enskilde utbildningsanordnaren bör i stället göras utifrån dennes förutsättningar att fullt ut följa det regelverk som gäller för sfi. På så vis uppnås ett system som är likvärdigt med det som gäller för fristående skolor och som ställer samma krav på anordnaren oavsett om denne är eller enskild. När det gäller fristående skolor har regeringen angett att en aspekt som ska vägas in vid bedömningen av den sökandes förut- sättningar är om dennes budget och andra dokument visar att verk- samheten i praktiken har förutsättningar att följa gällande föreskrifter, såväl vid etableringen som på sikt.33 För att en sökande ska godkännas som huvudman för en fristående skola kräver Skolinspektionen att denne ska ha ekonomi för att garantera en varaktig och stabil verksamhet för eleverna.34 Kravet på ekonomisk stabilitet bör enligt utredningens mening även gälla för godkännande av anordnare av sfi. Bedömningen ska dock göras utifrån de särskilda förutsätt- ningar som gäller för sfi, bl.a. med kontinuerligt intag och en mer begränsad utbildning. Krav på samverkan om integrationsinsatser För att samhällets integrationsinsatser ska fungera optimalt är sam- ordning mellan de myndigheter som ansvarar för dessa insatser och enskilda aktörer som utför vissa av insatserna en avgörande faktor. Frågan är om ett krav för att en enskild utbildningsanordnare ska godkännas som huvudman för sfi bör vara att denne åtar sig att samverka med myndigheter som ansvarar för samhällets integra- tionsinsatser. Frivuxutredningen35 föreslog att det för tillstånd att anordna sfi skulle krävas att den enskilde utbildningsanordnaren åtog sig att samverka med kommuner och myndigheter som ansvarar för 2009/10:165, s. 240. 34http:///sv/Tillstandsprovning/Starta-fristaende-skola/, . 2007:32 En fristående vuxenutbildning. samhällets integrationsinsatser.36 tog sedan i en promemoria upp delar av idéer, att en folkhögskola som beviljats betygsrätt för sfi skulle åläggas att samverka med kommuner och myndigheter som ansvarar för samhällets integrationsinsatser.37 Då förslaget senare behandlades i en proposition om sfi i folkhögskolan framförde regeringen att den bedömde att en sådan skyldighet inte borde införas eftersom det skulle innebära ett bredare åtagande än vad bestämmelserna om huvudmannaskap för sfi medför.38 Det är i huvudsak Arbetsförmedlingen och kommunen som har ansvar för integrationsinsatser som kan behöva utformas i samverkan med den som ansvarar för sfi. Behovet av samverkan kvarstår även om utredningens förslag om att ge Arbetsförmedlingen möjlighet att upphandla sfi för etableringsgruppen genomförs (se kapitel 14). Detta beror dels på att Arbetsförmedlingen även ska kunna hänvisa till kommunernas sfi, dels på att även andra personer än de som omfattas av etableringsgruppen läser sfi och är anmälda hos Arbetsförmedlingen. I skollagen finns ett krav på att huvudmannen för sfi i samarbete med Arbetsförmedlingen ska verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet och att sfi kan kombineras med andra aktiviteter, som arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning. kan en kommun och en folkhögskola som har betygsrätt vara huvudman för sfi. Med utredningens förslag kan även enskilda utbildningsanordnare bli huvudmän för sfi. Därmed kommer bestämmelsen om samarbete med Arbetsförmedlingen även att gälla dessa anordnare. I förarbetena till bestämmelsen framförde regeringen att det var viktigt att olika insatser kunde ske parallellt och inte endast i form av en insats åt gången.39 Det var därför enligt regeringen viktigt att myndigheterna samverkade så att det inte uppstod målkonflikter kring en individs utbildning och försörjning. Av denna anledning ansåg regeringen att det av skollagen skulle framgå att kommunen i samarbete med 36SOU 2008:18 Frivux – valfrihet i vuxenutbildningen, s. 139–141. Betänkandet remitterades inte. 37Utbildningsdepartementets promemoria En utökad betygsrätt för enskilda utbildnings- anordnare, överlåtelse av myndighetsuppgifter, sfi i folkhögskola, m.m., dnr 2008/6038/SV. 2009/10:68, s. 16. 2005/06:148. dåvarande länsarbetsnämnden40 skulle verka för att eleven gavs möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet och att sfi kunde kombineras med sådana aktiviteter som arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning. Genom skollagens bestämmelse i 22 kap. att huvudmannen för sfi ska samarbeta med Arbetsförmedlingen ligger det inom Skolinspektionen tillsynsuppdrag att granska hur enskilda utbildningsanordnare lever upp till detta krav. Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att det inte finns ett behov att ha ett krav på samverkansåtagande för att en enskild utbildningsanordnare ska kunna godkännas som huvudman för sfi. Eftersom enskilda utbildningsanordnare enligt utredningens förslag kan bli huvudmän för sfi kommer de också att omfattas av nuvarande lagstiftning och dess krav på samverkan. Kommunerna är sedan etableringslagen trädde i kraft skyldiga att erbjuda samhällsorientering till personer som ingår i det så kallade etableringsuppdraget. gjordes samhällsorientering till ett obligatoriskt inslag i etablerings- planen, vilket innebär att i stort sett samtliga i etableringsgruppen också kommer att genomgå samhällsorientering. vidgades målgruppen för samhällsorientering. Den omfattar nu även nyanlända anhöriginvandrare som har fyllt 18 men inte och är folkbokförda i en kommun. De som är medborgare i ett EES-land eller eller som går i gymnasieskola är dock undantagna. Det är viktigt för den enskilde att sfi samordnas med samhälls- orienteringen så att kollisioner i schema och med eventuella andra integrationsaktiviteter undviks. I princip alla som är aktuella att genomgå samhällsorientering kommer att studera sfi . I kommunernas mottagningsprocess bör vägledning och planering ske så att en samordning mellan sfi och samhällsorientering blir så smidig som möjlig. För etableringsgruppen är det redan så att samhällsorientering ska tas med som ett tidigt och obligatoriskt inslag. Utredningen ser därför ingen anledning att reglera detta i tillståndet till huvudmannen. 40 Länsarbetsnämnderna lades ner och deras uppgifter övertogs av Arbetsförmedlingen. Som framgått ovan kan en folkhögskola med betygsrätt bedriva en utbildning som motsvarar sfi. Frågan är om denna modell ska bestå eller om även en folkhögskola bör godkännas som huvudman för sfi. Ett skäl som talar för ett krav på godkännande är strävan efter en likvärdig utbildning oavsett huvudman. Å andra sidan kan det finnas skäl att värna folkhögskolornas självständighet och särart. I förarbetena till bestämmelserna om sfi i folkhögskola framförde regeringen att skälen till förslaget syftade till att öka den enskildes valfrihet.41 Regeringen menade att folkhögskolans form och pedagogik kunde vara ett bra alternativ till den kommunala utbild- ningen. Det som ytterligare talade för att erbjuda sfi på folkhögskola ansågs vara att miljön på en folkhögskola borde kunna främja språkinlärning. Jag menar att kravet på en likvärdig utbildning väger tungt och att en folkhögskola därför bör bedömas utifrån samma kriterier som övriga enskilda utbildningsanordnare. Att så sker bör inte hindra att folkhögskolan kan bevara sin självständig- het och särart. Jag föreslår därför att samma regler ska gälla för att en folkhögskola ska godkännas som huvudman för sfi som för andra enskilda utbildningsanordnare, dvs. att folkhögskolan har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. En folkhögskola ska således inte längre ha rätt att bedriva sfi som en särskild utbildningsform grundat på betygsrätt. Utbildning som motsvarar sfi för intagna i kriminalvårdsanstalt fick den myndighet som ansvarar för kriminalvården, Kriminalvården, ansvaret för utbildningen av intagna i kriminalvårdsanstalt. För intagna i kriminalvårdsanstalt får det anordnas utbildning som motsvarar sfi. Sådan utbildning utgör en särskild utbildningsform enligt skollagen och för den ansvarar således Kriminalvården. Utbildningen regleras förutom i skollagen även i 5 kap. förordningen om vuxenutbildning. Den som är intagen i kriminalvårdsanstalt har även rätt till sfi i sin hemkommun i de fall han eller hon är behörig till sådan utbildning. Kriminalvården fick rätt att anordna utbildning motsvarande sfi genom förordningen (2007:152) om utbildning vid kriminalvård i anstalt trots att 2009/10:68, s. 15. intagna, då som , hade rätt till sfi i sin hemkommun. I för- arbetena till skollagen, där bestämmelserna nu delvis finns, angav regeringen att det när förordningen infördes var önskvärt med en reglering som innebar att Kriminalvården även fick anordna utbild- ning som motsvarar sfi. Skälen var att intagna ofta byter anstalt och att det inom vissa anstalter ställs höga krav på säkerhet vid användningen av modern teknik vilket ansågs göra det svårt för de intagnas hemkommuner att ge dem en bra utbildning. Regeringen påtalade även att den utbildning som anordnas av Kriminalvården är likvärdig med motsvarande vuxenutbildning inom det offentliga skolväsendet.42 Jag föreslår att Kriminalvården ska få fortsätta bedriva utbild- ning som motsvarar utbildning i sfi som särskild utbildningsform. De skäl som angavs då regleringen av Kriminalvårdens möjlighet att bedriva utbildning som motsvarar sfi infördes gäller fortfarande. Påtagliga negativa följder för kommunen Ett krav för godkännande av huvudmän för fristående skolor är att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser en gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska även följderna i närliggande kommuner beaktas. Utredningen har övervägt om ett liknande krav ska finnas vid prövning av enskilda utbildningsanordnare för sfi. Regeringen har i förarbeten till skollagen beskrivit vad som avses med att en etablering får påtagligt negativa följder för läges- kommunen alternativt närliggande kommuner.43 Regeringen har bl.a. framfört att påtagliga negativa följder kan vara att tillkomsten av en fristående skola medför att en landsorts- eller glesbygds- kommun tvingas lägga ned en redan befintlig skola och att detta medför att avståndet till närmaste skola avsevärt ökar för elever i någon del av kommunen. Regeringen menade att elevens rätt att välja skola inte fick inskränka sig till en möjlighet att endast välja en fristående skola, utan det måste finnas en reell rätt att välja en skola. Dessutom fick en etablering enligt regeringen 2009/10:165, s. 520. 1995/96:200, s. 53. inte innebära avsevärt ökade kostnader för kommunen till följd av att skolverksamheten bedrivs i mindre effektiv omfattning och med lågt kapacitetsutnyttjande.