sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — Därpå beskrivs gällande rätt, tidigare överväganden och anknytande utredningar, produktion, användning och förmedling av geografisk information, utländsk rätt samt förfarandet hos tillståndsmyndigheterna. I del III återfinns utredningens överväganden. Kapitlen behandlar en ny författningsreglering och frågan om skyddsintresset och kopplingen till försvarssekretessen. Vidare återfinns överväganden och förslag rörande sjömätning, fotografering eller liknande registrering från luftfartyg, tillstånd för spridning av geografisk information och frågan om tillstånd för inrättande av databas för lagring av geografisk information. Slutligen behandlas frågor om straffansvar och förverkande, övervakning, förslagens effekter för grundläggande fri- och rättigheter, överklagande samt ikraftträdande och övergångsbestämmelser. I del IV presenteras konsekvenserna av utredningens förslag. I del V finns författningskommentar och bilagor. I detta kapitel ges en kort inledande beskrivning av den tidigare regleringen på området rörande kart- och flygbildssekretess. Därefter ges en beskrivning av de befintliga bestämmelserna i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation (LiF). I kapitlet ges även en översiktlig redogörelse av lagen (2010: 1767) om geografisk miljöinformation (LGM) med tillhörande förordning (2010:1770, FGM). Utredningen redogör dessutom kortfattat för relevanta lagrum i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) samt ger en beskrivning av yttrandefriheten i internationella överenskommelser som är part i. Vidare återfinns en beskrivning av relevanta bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) och säkerhetsskyddslagstiftning. Slutligen återfinns ett avsnitt om normgivningsmakten enligt regeringsformen. 3.1Tidigare reglering av kart- och flygbildssekretess Äldre bestämmelser om sekretess för landskapsinformation återfanns i de numera upphävda lagarna om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor (1975:370) och om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder (1975:371) samt i kartsekretessförordningen (1975:372). Lagarnas tillkomst berodde i huvudsak på att det hade införts nya regler i regeringsformen om normgivningskompetensens fördelning. Det kom att innebära att innehållet i den då gällande lagstiftningen från 1940- talet kom att föras över från andra författningar till lag (se prop. 1975:91 s. 5). När det gäller kartspridningslagen var den tillämplig på karta över svenskt område i större skala än 1:500 000 som hade framställts av annan än eller och som återgav förhållanden tillkomna . Sådana kartor fick inte saluföras eller spridas på annat sätt om inte kartan hade blivit godkänd vid granskning av ovannämnda verk i fråga om detaljer som kunde vara av betydelse för rikets säkerhet. En karta som inte hade godkänts för spridning fick inte föras ut ur landet utan tillstånd av ovannämnda myndigheter. Bildspridningslagen gällde för flygbild över svenskt område samt fotografisk bild av Försvarsmaktens stridskrafter eller befästningsanläggning, kraftverksanläggning, fabrik, varv, förråd eller annan liknande anläggning som tillhörde försvarsväsendet. Sådana bilder fick inte säljas eller spridas på annat sätt om inte bilden hade blivit godkänd vid granskning av Överbefälhavaren i fråga om detaljer som kunde vara av betydelse för rikets försvar. Bestämmelserna om spridning gällde inte för sådana flygbilder som hade framställts av eller av . Bestämmelserna i kartsekretessförordningen innehöll bestämmelser som riktade sig till , och Överbefälhavaren. och hade till uppgift att se till att upprättade handlingar inom verken som innefattade kart- eller flygbildmateriel inte innehöll uppgift, vars offentliggörande kunde vara till men för rikets säkerhet. I förordningen fanns en uppräkning av anläggningar som inte fick finnas med på karta eller flygbild. Vidare angavs vilka anläggningar som inte fick betecknas med symbol eller påskrift på sådant sätt att anläggningarnas funktion inom eller betydelse för totalförsvaret röjdes. Det fanns även särskilda bestämmelser i luftfartslagen (1957:297) och i den numera upphävda lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.1 som gällde flygfotografering, sjömätning och lodning. 3.2Lagen (1993:1742) och förordningen (1993:1745) om skydd I LiL finns bestämmelser om krav på tillstånd för sjömätning, för fotografering och liknande registreringar från luftfartyg, för att upprätta databaser för landskapsinformation samt för spridning av 1 Lagen upphävdes då skyddslagen (2010:305) trädde i kraft. flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, av kartor samt av andra sammanställningar av landskapsinformation (se 1 § LiL). Lagen och förordningen har i huvudsak haft samma innehåll sedan de trädde i kraft . Till grund för LiL och LiF låg ett betänkande (SOU 1990:71) som lades fram av en särskild utredare. En ändring i 4 § lagen gjordes på så sätt att kravet på tillstånd enligt bestämmelsen inskränktes till att avse tid när det råder höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap. Enligt paragrafens ursprungliga lydelse krävdes tillstånd för flygfotografering inom restriktionsområdena i fredstid (se prop. 2006/07:116 s. 29 f.). Vissa redaktionella förändringar har även skett i 4 och 13 §§ LiL (prop. 2008/09:165 s. 62 och 2009/10:95 s. 107). Vissa redaktionella och språkliga ändringar har även gjorts i förordningen. 3 § LiF ändrades dock i sak genom att lades till. Ändringen trädde i kraft . Definition av begreppet landskapsinformation I 2 § LiL anges att med landskapsinformation avses lägesbestämd information om förhållanden på och under markytan samt på eller under sjö- och havsbotten. Det rör sig om lägesbestämd data om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper samt konstgjorda företeelser. Att informationen är lägesbestämd innebär att den ska vara koordinatsrelaterad, exempelvis i rikets nät eller lägesrelaterad på annat sätt. I begreppet landskapsinformation inbegrips således all slags information om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper såsom berg, jord, vegetation, vatten, terräng- och bottentopografi men även konstgjorda företeelser. Vidare ingår all slags tilläggsinformation såsom exempelvis ortnamn och gränser (se prop. 1993/94:32 s. 31). Närmare om begreppet totalförsvar Skyddsintresset vid tillståndsprövningen är totalförsvar. I lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap definieras totalförsvar som verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Det omfattar militär och civil verksamhet som måste upprätthållas för att samhället ska överleva. avser en verksamhet och inte en organisation. Det rör sig om verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten och andra organ. Det civila försvaret omfattar all den civila verksamhet som utgör totalförsvar, med andra ord de beredskapsförberedelser som statliga och civila myndigheter, kommuner, landsting samt enskilda, företag etc. vidtar i fredstid och all den civila verksamhet som behövs för att under krigsförhållanden stödja Försvarsmakten, skydda och rädda liv och egendom, trygga livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner (se 1 § i lagen om totalförsvar och höjd beredskap och prop. 1996/97:4 s. 55 och s. 297). Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas (se 1 §). Begreppet totalförsvar finns även angivet i annan lagstiftning som exempelvis TF, och OSL. Närmare anvisningar för skadeprövningen när det gäller om inrättande av databas eller spridning av landskapsinformation ska anses medföra skada för totalförsvar ges i 5 § och i 10 § LiF. I bestämmelserna anges att om landskapsinformationen innehåller sådana uppgifter som är av betydelse för totalförsvar, såsom information om var det militära eller civila försvarets anläggningar är belägna eller närmare detaljer om dessa anläggningars funktion samt information i övrigt som kan ligga till grund för planeringen av ett fientligt angrepp mot , får tillstånd endast lämnas om databasens innehåll respektive spridningen inte kan antas medföra skada för totalförsvar. En djupare analys av begreppet totalförsvar återfinns i kapitel 9 där utredningens överväganden som rör lagens skyddsintresse återfinns. I 3 § LiL finns regler om sjömätning. Bestämmelsen överfördes från lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och anger att sjömätning inte får utföras inom Sveriges sjöterritorium, med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler, utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd ska meddelas endast om det finns särskilda skäl för det. Undantaget är sjömätning inom allmän hamn som företas av den som svarar för hamnen. Vilka hamnar som är allmänna och vem som svarar för en allmän hamn framgår av kungörelse med tillkännagivande av beslut om allmänna farleder och allmänna hamnar (SJÖFS 1988:5 och SJÖFS 1992:9). Skälet till undantaget var att mätningar kan behövas för att kunna utföra exempelvis muddrings- och underhållsarbeten (se prop. 1993/94:32 s. 18). En förändring från den tidigare lagstiftningen är att det med den nya ordningen är förbjudet med lodning, dvs. sådan sjömätning som utförs med hjälp av ekolod. Detta under förutsättning att registreringarna inte positionsbestämts eller registrerats på ett bestående sätt. Med sjömätning avses i lagen det motsatta förhållandet jämfört med lodning, dvs. att registreringarna är positionsbestämda och registreras på ett bestående sätt. Även bottenförhållandena kan registreras och bestämmas positionsmässigt. För att det ska betraktas som sjömätning måste registreringen avse ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde och kunna tjäna till vägledning vid navigering. Resultatet från sjömätning ger en detaljerad kännedom om bottentopografin som enligt regeringen har stor strategisk betydelse(se prop. 1993/94:32 s. 18). I förarbetena till LiL fördes ett resonemang om vilken omfattning tillståndsförfarandet skulle ha. Till skillnad från vad utredaren hade föreslagit om att förbudsområdet i fredstid kunde inskränkas till svenskt inre vatten och militära skyddsområden med en möjlighet att utsträcka förbudsområdet vid bl.a. krig (se SOU 1990:71) ansåg regeringen att ett generellt förbud borde gälla inom Sveriges sjöterritorium med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler. Med Sveriges sjöterritorium avses territorialhavet och svenskt inre vatten, vilket motsvarar den definition som finns i 1 § lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. Skälet till regeringens ställningstagande var att utredarens förslag skulle innebära att främmande makt helt lagligt skulle kunna kartlägga bottenförhållandena vad avser djup- och positionsbestämning alldeles intill svenskt landområde, vilket inte ansågs som lämpligt. Vidare anförde regeringen som skäl att den detaljerade kännedomen om bottentopografin var av stor strategisk militär betydelse. Enligt 2 § LiF får Försvarsmakten, och geologiska undersökning (SGU) utföra sjömätning. Frågor om tillstånd till sjömätning i övrigt prövas av Försvarsmakten. ska lämna de upplysningar till Försvarsmakten som behövs för att en bedömning ska kunna göras om ett tillstånd till sjömätning kan antas medföra skada för totalförsvar. För att sjömätningstillstånd ska meddelas krävs, som ovan nämnts, enligt 3 § LiL särskilda skäl. Detta eftersom det enligt regeringen rörde sig om typiskt känslig information ur totalförsvarssynpunkt. Av 4 § LiF framgår att vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för att lämna tillstånd till sjömätning ska hänsyn tas till om det föreligger ett starkt allmänt eller enskilt intresse av att åtgärden utförs. Ett särskilt skäl för tillståndsgivning som nämns i specialmotiveringen kan vara att det behövs komplettering av informationen hos de allmänna sjökorten med uppgifter som är nödvändiga för särskilda ändamål, exempelvis för byggande i eller under vatten eller för kompletterande sjömätningar för den grundgående fritidsbåtstrafiken. Ett tillstånd får inte medföra skada för totalförsvar (prop. 1993/94:32 s. 32). Enligt 4 § LiL får fotografering eller liknande registrering från luftfartyg inom eller av sådana restriktionsområden som bestämts av regeringen enligt 1 kap. 8 § första stycket första meningen luftfartslagen (2010:500) inte utföras utan tillstånd när det råder höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd endast om det finns särskilda skäl för det. Vid den bedömningen ska enligt 4 § LiF hänsyn tas till om det föreligger ett starkt allmänt eller enskilt intresse av att åtgärden utförs. Sådana skäl kan till exempel föreligga vid överflygning av ett restriktionsområde för kontroll av kraftledningar (prop. 1993/94:32 s. 33). Bestämmelsen i 4 § har sitt ursprung i den äldre luftfartslagen (1957:297) men har inskränkts i och med sin nuvarande lydelse. Flygbilder hade en nyckelroll när det gäller att ta fram landskapsinformation och flygbilder är fortfarande högst centralt när det gäller rikstäckande produktion av landskapsinformation. hade Rikets allmänna kartverk i princip monopol på framställning av flygbilder för kartläggningsändamål. fanns det möjligheter för andra myndigheter och privata subjekt att söka tillstånd till flygfotografering men tillståndsgivningen var restriktiv. När det gällde enskilda vars syfte med flygfotograferingen varit något annat än för kartläggningsändamål var möjligheterna emellertid något större att få tillstånd beviljat (se prop. 1993/94:32 s. 12 f.). Genom införandet av LiL inskränktes – som ovan nämnts – förbudet mot flygfotografering utan tillstånd till att avse enbart sådana restriktionsområden som bestämts av regeringen enligt dåvarande 1 kap. 3 § luftfartslagen. Vidare utvidgades förbudet till att avse även liknande registrering från luftfartyg än fotografering. Med det avses all form av avbildning eller mätning vare sig den sker digitalt, analogt, genom värmeregistrering, videoupptagning eller på annat sätt (se prop. 1993/94:32 s. 20 och s. 32). I den ovan nämnda propositionen framgår att bakgrunden till inskränkningen av tillståndskravet var att regeringen – i motsats till vad utredaren funnit – ansåg det vara svårt att kontrollera efterlevnaden av ett generellt fotograferingsförbud eller annan registrering från luftfartyg mot bakgrund av att exempelvis turister i samband med ballongflygning eller rundflygning i privatplan har möjlighet att fotografera på ett enkelt sätt. Regeringen ansåg vidare att det kunde vara mycket tveksamt om en så generell inskränkning i informationsfriheten var motiverad ur försvarssynpunkt och påtalade att det var angeläget att undvika en reglering som inskränkte rätten att flygfotografera i större utsträckning än vad som var nödvändigt med hänsyn till säkerhet. Fullgod kontroll ur försvarssynpunkt kunde i stället uppnås genom att kontrollera vad som fick spridas. Regeringen ansåg det lämpligt att de områden som redan var föremål för restriktioner i olika avseenden med hänsyn till försvarssekretessen även omfattades av ett generellt förbud mot flygfotografering med möjlighet att få tillstånd i vissa fall. Dessutom ansåg regeringen det finnas behov av att under höjd beredskap föreskriva krav på tillståndsplikt i en större omfattning. Som exempel nämnde regeringen att större konstruktionsarbeten skulle kunna aktualiseras, som var angelägna att skydda mot flygfotografering. Under sådana förhållanden kan regeringen föreskriva om tillståndskrav antingen för hela eller också endast i en del eller delar av landet (prop. 1993/94:32 s. 18–19 och 33). Av 4 § andra stycket LiL framgår att om är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen föreskriva att vad som sägs i första stycket om tillstånd ska gälla för fotografering eller liknande registrering från luftfartyg även inom eller av andra områden än restriktionsområden. Regeringen ges därmed möjlighet att under krig och andra säkerhetspolitiska kriser utsträcka till- ståndskravet till andra områden, antingen så att hela omfattas eller delar av landet (prop. 1993/94:32 s. 33). Bestämmelsen i 4 § LiL ändrades 2008 på så sätt att tillståndskravet inskränktes ytterligare till att endast avse restriktionsområden under höjd beredskap eller annan tid som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap. I förarbetena till ändringen anförde regeringen sammanfattningsvis att den tekniska utvecklingen inneburit möjligheter att inhämta detaljerad information från satelliter. Dessutom hade vissa länder tillgång till egna satelliter medan andra kunde köpa satellitbilder kommersiellt. En ytterligare faktor som hade ökat tillgången på information var samarbetet inom ramen för fördraget om observationsflygningar, , som gav parterna i fördraget rätt att genomföra observationsflygningar över varandras territorium. Regeringen ansåg mot denna bakgrund, samt då det säkerhetspolitiska läget bedömdes som mycket gott, att tillståndskravet kunde inskränkas i enlighet med bestämmelsens nuvarande lydelse (se prop. 2006/07:116 s. 30). I 4 § tredje stycket LiL åläggs befälhavare på luftfartyg en skyldighet att se till att fotografering eller annan liknande registrering inte utförs i strid med bestämmelserna i första och andra stycket. Bestämmelsen innebar ingen förändring i förhållande till vad som tidigare hade gällt med undantag av att förbudet mot att medföra kamera ombord avskaffades. Försvarsmakten, , , , , (), och polismyndigheterna får med stöd av 3 § LiF utföra det som avses i 4 § LiL. Försvarsmakten är enligt andra stycket tillståndsmyndighet när det gäller frågor om tillstånd för fotografering eller liknande registrering. Av 5 § LiL framgår att en databas med landskapsinformation över svenskt territorium inte får inrättas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om databasen ska föras med hjälp av automatisk databehandling. Tillstånd ska ges om 2 SÖ 2002:61, se även prop. 2001/02:157, bet. 2001/02: UU15,rskr. 2001/02:290. Fördraget trädde i kraft och för . databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Bestämmelsen riktar sig till både myndigheter och enskilda och enligt förarbetena ska utgångspunkten vid tillståndsgivningen vara att tillstånd ska ges i alla fall där databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvar(se prop. 1993/94:32 s. 33). Bestämmelserna i 5 § LiL saknade motsvarighet i den äldre lagstiftningen. I betänkandet Sekretess för landskapsinformation (SOU 1990:71 s. 132 f.) konstaterade utredningen att det på det statligt reglerade området fanns säkerhetsskyddslagstiftning som reglerade inrättande av register för att skydda hemliga uppgifter där samråd skulle ske med Överbefälhavaren inför ett inrättande. När det däremot gällde annan verksamhet – eller enskildas – fann utredaren att det kunde finnas en okunskap om uppgifter var av hemlig natur eller inte. Ett sätt att lösa frågan var att införa ett system efter mönster av säkerhetsskyddsförordningen som avsåg databaser som inte omfattades av förordningen. Utredningen föreslog således att uppgifter ur en digital databas inte fick lämnas ut om det fanns anledning att tro att uppgifterna skulle komma att användas så att det skadade landets försvar eller på annat sätt vållade fara för rikets säkerhet. Samråd skulle ske med en myndighet som skulle bedöma om basen innehöll känsliga uppgifter. Utredningen såg två vinster med en sådan ordning; dels skulle den myndighet som hade att bedöma uppgifternas känslighet få kännedom om var det fanns känsliga uppgifter samlade, dels skulle man sprida kunskap till dem som hanterade de känsliga uppgifterna och på det sättet höja säkerhetsmedvetandet. Förutom statliga myndigheter och myndigheter skulle bestämmelsen inte omfatta enskildas innehav av geografisk information som uteslutande var avsedda för personligt bruk. Regeringen å sin sida ansåg bl.a. att förslaget var mindre lämpligt då det i efterhand kunde vara svårt att utreda om samråd hade ägt rum eller ej. Regeringen betonade vidare att det var nödvändigt ur försvarssynpunkt att låta den typen av geografisk information (databaser med geografisk information som förs med hjälp av automatisk behandling) omfattas av ett tillståndsförfarande (prop. 1993/94:32 s. 20). Det kan konstateras att säkerhetsskyddslagstiftningen inom den statliga och kommunala förvaltningen har ändrats sedan LiL trädde i kraft. Bland annat gäller säkerhetsskyddslagen (1996:627) numera även kommuner, landsting och bolag över vilka staten, kommuner eller landsting har bestämmande inflytande. Även enskilda kan omfattas av lagen. Av 5 § andra stycket LiL framgår att tillstånd inte krävs för en sådan databas som nämns i första stycket, om den framställs enbart med hjälp av material som får spridas enligt 6 § eller 7 § LiL eller som annars får spridas utan hinder av bestämmelserna i lagen. Hänvisningen till 7 § innebär ett undantag från tillståndskrav för satellitinformation. Undantaget avser endast primärdata från satellit och inte sådant material som analyserats med hjälp av stöddata från andra källor, dvs. ställts samman med annan landskapsinformation över svenskt territorium (se prop. 1993/94:32 s. 34 f.). I 5 § tredje stycket möjliggörs för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att medge undantag från kravet på tillstånd. Det kan avse ett generellt undantag för en myndighet eller något område av eller för en viss typ av landskapsinformation. Grunden för bedömningen ska enligt propositionen vara att innehållet i den digitala databasen inte kan antas skada totalförsvar. Av 5 § LiF framgår att Försvarsmakten, Lantmäteriet, , och får inrätta databaser med landskapsinformation enligt LiL. Av samma bestämmelse framgår att det är Lantmäteriet som prövar frågor om tillstånd i övrigt till inrättande av sådana databaser. I 5 § tredje stycket LiF står särskilt angivet att om databasen kommer att innehålla sådana uppgifter som är av betydelse för totalförsvar, såsom information om var det militära eller civila försvarets anläggningar är belägna och närmare detaljer om dessa anläggningars funktion samt information i övrigt som kan ligga till grund för planeringen av ett fientligt angrepp mot , får tillstånd lämnas endast om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvaret, då innehållet ska användas endast för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Av 6 § LiF framgår att Lantmäteriet får bevilja kommuner, myndigheter, företag eller andra enskilda undantag från tillståndskravet för att inrätta databaser med landskapsinformation, men endast om det inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Undantag från kravet på tillstånd kan avse landskapsinformation av ett visst slag eller beträffande ett visst geografiskt område. Regeringen ansåg inte det vara lämpligt att låta kommunerna undantas generellt från kravet på tillstånd utan betonade att det var viktigt att en så liten krets som möjligt fick del av den särskilda kunskap som behövdes för att bedöma konsekvenserna ur försvarssynpunkt när det gällde framställning som lagring och spridning av geografisk information. En sådan ordning skapade även förutsättningar för en enhetlig bedömning. Undantag kunde således beviljas inom ramen för en enskild prövning (se prop. 1993/94:32 s. 21 och s. 34). Enligt 7 § LiF ska Försvarsmakten samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) lämna de upplysningar som Lantmäteriet behöver för att kunna bedöma om en databas kommer att innehålla sådana uppgifter som kan antas medföra skada för totalförsvar eller om undantag kan beviljas från kravet på tillstånd enligt 6 § LiF.