sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Det innebär att fullbordat brott inte förutsätter att några uppgifter har anskaffats (se NJA II 1949 s. 570). För att en verksamhet ska vara straffbar enligt andra stycket ska den ha bedrivits hemligen eller med svikliga medel. Med uttrycket hemligen avses att verksamheten ska ha bedrivits under iakttagande av särskilda försiktighetsmått. En straffbar underrättelseverksam- het kan också föreligga när sådana åtgärder inte har vidtagits förut- satt att de inblandade personerna har visat eller uppenbarligen har utgått från att meddelandena ska vara förtroliga och tillvägagångs- sättet i övrigt ger vid handen att de har förstått att åtgärden är otillbörlig. Med svikliga medel avses särskilt falska identitetspapper och vilseledande uppgifter rörande egna personliga förhållanden. Också ett förtigande kan vara svikligt. I subjektivt hänseende krävs uppsåt för straffansvar både enligt första och andra stycket. Enligt första stycket krävs dessutom att gärningsmannens syfte är att gå en främmande makt tillhanda, dvs. ett krav på direkt uppsåt. Straffansvar vid osjälvständiga brottsformer Den som lämnar medverkan till verksamhet som omfattas av första eller andra stycket kan ådömas straffansvar om medverkan inte endast är tillfällig. Medverkansreglerna i 23 kap. 4 § är således inte tillämpliga. Regleringen innebär att straffansvar aktuali- seras först när medverkan ägt rum i den omfattning som krävs för att en ensam gärningsman ska anses ha utövat en verksamhet. Även försök, förberedelse och stämpling till olovlig underrättel- severksamhet är straffbara enligt 19 kap. 14 §. Det innebär bl.a. att en enstaka handling som kan bedömas ingå som ett led i en fram- Andra förändringar i 19 kap. tida underrättelseverksamhet kan beivras. Syftet är bl.a. att det ska vara möjligt att ingripa när det kan konstateras att en systematisk underrättelseverksamhet har inletts utan att behöva avvakta till dess att verksamheten fortgått så länge att en serie av handlingar har företagits (se prop. 1949 nr 198 s. 35). Krav på särskilt åtalsförordnande av regeringen Åtal för olovlig underrättelseverksamhet får inte väckas av allmän åklagare utan regeringens förordnande, se 19 kap. 16 § brottsbal- ken. Den särskilda åtalsprövningen syftar till att förebygga onödiga eller annars olämpliga åtal och innebär att åtalsfrågan prövas av regeringen från utrikespolitiska och andra synpunkter. Vid reformen föreslogs att den särskilda åtalsprövningen endast skulle avse olovlig underrättelseverksamhet enligt första stycket i 19 kap. 10 §. I propositionen angavs att behovet av en prövning utifrån politiska överväganden främst synes knyta an till sådan olovlig underrättelseverksamhet som avses i det stycket (se prop. 1975/76:174 s. 31). Till följd av att utskottet förordade en annan paragrafindelning än den som förslagits i propositionen kom bestämmelsen i 19 kap. 16 § ändå att omfatta straffbestämmelsen i 19 kap. 10 § andra stycket. Av förarbetena framgår inte att Lagrådet eller utskottet hade någon annan uppfattning i frågan än den som redovisades i propo- sitionen, d.v.s. att den särskilda åtalsprövningen endast skulle avse straffbestämmelsen i 19 kap. 10 § första stycket. Det förefaller därför som om bestämmelsen om åtalsprövning i 19 kap. 16 § närmast av förbiseende kom att omfatta även olovlig underrättelse- verksamhet enligt 19 kap. 10 § andra stycket. Huvudsyftet med kriminaliseringen i första stycket är att förhindra utländska organisationer att i bedriva spioneriverksamhet riktad mot en annan främmande makt. Det skulle kunna riskera att invecklas i utrikespolitiska svårigheter. Dessutom kan en sådan verksamhet läggas om och riktas mot . Straffbestämmelsen i andra stycket syftar till att bereda enskilda personer skydd mot fara för framtida förföljelse eller annat lidande. Andra förändringar i 19 kap. Bestämmelsen motiveras alltså inte främst av hänsyn till den svenska statens säkerhet men har placerats i 19 kap. eftersom även sådan verksamhet som träffas av andra stycket kan läggas om till att avse spioneri mot (se prop. 1949 nr 198 s. 35). När det gäller straffbestämmelsen i 19 kap. 10 § första stycket har vår genomgång inte visat annat än att den har en lämplig utform- ning och ett väl avgränsat tillämpningsområde. I direktiven anges emellertid att vi särskilt ska analysera innebörden av begreppet annan främmande makts säkerhet i relation till internationella organisationer och föreslå de förändringar som kan behövas. Vi återkommer nedan till den frågan. När det gäller straffbestämmelsen i andra stycket har vi funnit skäl att överväga vissa förändringar. Bland annat har viss kritik rik- tats mot straffbestämmelsens krav på verksamhet. Som framgått är straffbestämmelsens främsta skyddsintresse den enskildes säkerhet. Det skulle kunna hävdas att det från den enskildes perspektiv sak- nar betydelse om en gärning uppfyller kravet på verksamhet och att straffansvar därför bör komma ifråga redan vid enstaka handlingar. Mot bakgrund av kritiken har vi övervägt om straffbestämmelsens tillämpningsområde bör utvidgas så att straffansvar för fullbordat brott kan komma ifråga även utan att kravet på verksamhet är uppfyllt. Vidare har utredningens experter från Försvarsmakten och Säkerhetspolisen pekat på att det kan finnas skäl att överväga om straffbestämmelsen även bör omfatta förfaranden som inte sker hemligen eller med användande av svikliga medel men som ändå inrymmer ett otillbörligt moment, t.ex. i form av underförstådda hot. Det har framkommit att det förekommer att företrädare för främmande makts underrättelsetjänst söker upp landsmän här i utan att dölja sitt uppdrag eller sin uppdragsgivare. Eftersom det i ett sådant fall saknas s.k. konspirativa moment har förfarandet ansetts falla utanför det straffbara området. Slutligen har det ifrågasatts om straffskalorna för brotten har en lämplig utformning samt om det finns skäl för ett särskilt åtals- förordnande vid brott enligt 19 kap. 10 § andra stycket. Andra förändringar i 19 kap. Olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § första stycket Som redan angetts har inget framkommit som tyder på ett förändringsbehov av straffbestämmelsen i 19 kap. 10 § första stycket . De krav som gäller för straffansvar är enligt vår uppfattning rimliga och innebär en lämplig avgräns- ning av det straffbara området. Bedömningen av vad som kan utgöra men för en främmande makts säkerhet bör utgå från samma grunder som bedömningen av vad som kan utgöra men för säkerhet enligt 19 kap. 5 §. För att tydliggöra att straffbestämmelsen även träffar verksam- heter med inriktning mot uppgifter inom civila områden bör ordet militära inte längre anges i bestämmelsen. I enlighet med vad vi föreslår när det gäller utformningen av 19 kap. 5 § bör det i straff- bestämmelsen endast anges att det ska vara fråga om uppgifter rörande förhållanden vilkas uppenbarande för den främmande makten kan medföra men för annan främmande makts säkerhet. Därmed framgår det tydligare att det saknar betydelse mot vilken sektor i samhället som verksamheten har riktat sig så länge men- rekvisitet är uppfyllt. När det gäller innebörden av begreppet annan främmande makts säkerhet framgår av förarbeten och doktrin att begreppet även ska anses omfatta vissa överstatliga organisationer såsom FN, EU och Nato. Med hänsyn härtill, och till vårt förslag till ny straff- bestämmelse om utlandsspioneri, saknas det enligt vår bedömning skäl att närmare överväga en förändring av begreppets innebörd eller en förändring av straffbestämmelsen som särskilt tar sikte på internationella organisationer. Olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § andra stycket En fråga i utredningen har som nämnts varit om det finns skäl att utmönstra kravet på verksamhet för straffansvar enligt 19 kap. 10 § andra stycket . Enligt vår bedömning har den kritik som i detta avseende riktats mot straffbestämmelsen visst fog för sig. Straffbestämmelsens främsta syfte är enligt förarbetena att skydda enskilda människor och deras anhöriga mot fara för fram- Andra förändringar i 19 kap. tida förföljelse eller annat lidande (se bl.a. prop. 1949 nr 198 s. 35). Det står klart att en gärning kan innebära en kränkning av det skyddsintresset utan att uppfylla kravet på verksamhet. Däremot torde frågan om en verksamhet är för handen ha viss betydelse för att bedöma det potentiella hot mot som gärningen innefat- tar. Det kan hävdas att det är först när gärningen sker inom ramen för en mer organiserad verksamhet som det uppstår en risk för att verksamheten ska ändra inriktning och ta sikte på och svenska förhållanden. Trots det befogade i kritiken anser vi att det vid en samlad bedömning finns skäl att vidhålla kravet på verksamhet för straff- ansvar. I 3 kap. finns straffbestämmelser som tar sikte på förfaranden som kan hota den enskildes liv och hälsa, och i 4 kap. straffbeläggs förfaranden som riktar sig mot den enskildes frihet och frid. En gärning som t.ex. innefattar ett olaga hot är såle- des inte straffri enligt den nuvarande regleringen, även om rekvisi- ten i 19 kap. 10 § andra stycket inte är för handen. Det kan också anmärkas att olovlig underrättelseverksamhet, som framgått, är straffbart på försöksstadiet, vilket innebär att enstaka handlingar kan straffas som försök till olovlig underrättelseverksamhet om det kan konstateras att en systematisk underrättelseverksamhet har inletts. Även om skyddsintresset för den nu aktuella straffbestämmel- sen är den enskildes hälsa och säkerhet tillkom den för att träffa en typ av politisk underrättelseverksamhet, vid vilken personuppgifter av politiskt värde inhämtas i kartläggande syfte. För att straffbe- stämmelsen ska träffa ett sådant förfarande är kravet på verksamhet naturligt. Det kan framhållas att kravet på verksamhet inte innebär att en gärning måste avse fler än en person, eller fler än en person- uppgift, för att vara straffbar. Med den nuvarande formuleringen verksamhet för anskaffande av uppgifter omfattas enligt förar- betena även förfaranden som inte innefattat någon uppgiftshante- ring över huvud taget (se ovan). Vid vår genomgång av praxis och annan utredning har vi inte funnit att kravet på verksamhet vållat särskilda problem i rättstil- lämpningen eller att straffvärda förfaranden inte har kunnat beivras på grund av att rekvisitet inte har varit uppfyllt. Enligt vår bedöm- ning bidrar kravet på verksamhet till en ändamålsenlig avgränsning av det straffbara området. Utan rekvisitet skulle det krävas någon annan begränsning av tillämpningsområdet för att undvika att straffbestämmelsen även träffar gärningar som inte är straffvärda. Andra förändringar i 19 kap. Det är enligt vår bedömning svårt att hitta en annan avgränsning som är mer lämplig. Sammanfattningsvis anser vi att det fortsatt bör gälla ett krav på verksamhet för straffansvar för olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § andra stycket. I straffbestämmelsen anges att verksamheten ska ha skett hem- ligen eller med användande av svikliga medel. Vad som avses här- med har behandlats i förarbeten och doktrin och har, såvitt vi har kunnat bedöma, inte vållat några särskilda problem i rättstillämp- ningen. Det kan dock finnas skäl att påpeka att förarbetsuttalan- dena bör läsas i ljuset av samhällsutvecklingen och med beaktande av att verkligheten såg annorlunda ut när de skrevs. För att ett för- farande ska anses ha skett hemligen eller med användande av svik- liga medel torde det vara tillräckligt att det i och för sig är förenat med s.k. konspirativa moment. Något krav på att de konspirativa åtgärderna ska rikta sig mot en viss person uppställs alltså inte. Som angetts ovan har Säkerhetspolisen och Försvarsmakten pekat på att den nuvarande avgränsningen till verksamhet som sker hemligen eller med användning av svikliga medel innebär att förfa- randen som sker i andra former men som ändå är straffvärda faller utanför straffbestämmelsens tillämpningsområde. Det är fråga om gärningar som sker i samma syfte som förfaranden som omfattas av straffbestämmelsen, dvs. i politiskt syfte och för att utöva kontroll eller förföljelse av personer som har flytt sina hemland av politiska skäl, men som sker öppet och utan moment som kan klassificeras som svikliga. Vårt underlag visar att det förekommer att represen- tanter för en främmande makts underrättelsetjänst söker upp flyktingar här i för att göra dem uppmärksamma på att hemlandet har ögonen på dem och för att förmå personen i fråga agera, eller att underlåta att agera, på visst sätt. Det är alltså fråga om en styrkedemonstration från den främmande maktens sida som sker i syfte att begränsa den enskildes handlingsfrihet och som ger upphov till rädsla och oro hos denne. Enligt vår bedömning är även sådana förfaranden straffvärda och bör därför omfattas av straffbe- stämmelsens tillämpningsområde. Inte minst med hänsyn till syftet med straffbestämmelsen innebär den nuvarande avgränsningen otillfredsställande resultat. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det finns skäl att utvidga straffbestämmelsens tillämpningsområde så att även förfa- randen som visserligen sker öppet och utan användande av svikliga medel, men väl med medel som kan klassificeras som otillbörliga, Andra förändringar i 19 kap. omfattas och kan föranleda straffansvar om övriga rekvisit är upp- fyllda. I författningskommentaren utvecklar vi närmare vad vi avser med begreppet otillbörliga medel. Särskilt om straffskalan för brott enligt 19 kap. 10 § andra stycket Straffskalan för olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § andra stycket är böter eller fängelse i högst . Enligt vår bedömning överensstämmer inte straffskalan med brottstypens s.k. abstrakta straffvärde, dvs. hur allvarligt det från lagstiftarens sida finns anledning att se på brottsligheten vid en jämförelse med andra brott. För straffansvar enligt straffbestämmelsen krävs som framgått att det är fråga om en viss typ av verksamhet som bedrivs med upp- såt att gå främmande makt tillhanda och som syftar till att begränsa den enskildes handlingsfrihet. Sådan verksamhet står i strid med de grundläggande värderingar som det svenska statsskicket vilar på och framkallar i allmänhet allvarlig rädsla eller oro hos den enskilde. Med hänsyn härtill, och till den kränkning av den enskil- des personliga integritet som ett brott av nu aktuellt slag i allmän- het innebär, anser vi att ett bötestraff aldrig kan anses utgöra ett tillräckligt ingripande straff med hänsyn till brottets svårhet. Straff- skalans miniminivå bör därför höjas från böter till fängelse. Den särskilda åtalsprövningen i 19 kap. 16 § Som framgått ovan har det i samband med tidigare reformer före- slagits att den särskilda åtalsprövningen endast ska gälla för brott enligt 19 kap. 10 § första stycket med hänvisning till att det endast är vid tillämpningen av den bestämmelsen som det finns behov av särskilda överväganden från regeringens sida när det gäller lämpligheten av ett åtal. Vi delar den bedömningen. Det synes saknas bärande skäl för en särskild åtalsprövning när det är fråga om s.k. flyktingspionage enligt 19 kap. 10 § andra stycket. Den bestämmelsen bör därför inte längre omfattas av regleringen i 19 kap. 16 §. Andra förändringar i 19 kap. Lagtekniska förändringar och en förändring av brottens rubricering Vi har i avsnitt 7.9 föreslagit att det ska införas en ny straffbestäm- melse som ska träffa en form av olovlig underrättelseverksamhet som riktar sig mot och som kan skada säkerhet. Som framgått rymmer 19 kap. 10 § redan två olika former av olovlig underrättelseverksamhet. Med våra förslag kommer det alltså att finnas tre former av olovlig underrättelseverksamhet som i vissa avseenden uppvisar likheter och i andra avseenden olikheter. Straffbestämmelserna upp av olika skäl och har olika skyddsintressen. För att åstadkomma en så tydlig lagstiftning som möjligt anser vi att det finns skäl att reglera de olika formerna av olovlig under- rättelseverksamhet i skilda paragrafer. De bör också åsättas egna rubriceringar som på ett rättvisande sätt återger vilka handlingar som straffbeläggs. Enligt vår bedömning bör den nya straffbe- stämmelsen om olovlig underrättelseverksamhet benämnas olovlig underrättelseverksamhet mot . När det gäller den form av olovlig underrättelseverksamhet som regleras i 19 kap. 10 § första stycket bör brottet rubriceras som olovlig underrättelseverk- samhet mot främmande makt. Brott enligt nuvarande 19 kap. 10 § andra stycket bör rubriceras som olovlig underrättelseverksamhet mot person. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över vissa av brotten i 19 kap. . förordnades som särskild utredare . förordnades som experter i utredningen numera översten (tidigare ), numera lag- mannen , chefsåklagaren , kanslirådet , generalsekreteraren och chefsanalytikern . rådmannen (tidigare ) har varit sekreterare i utredningen fr.o.m. t.o.m. , då han entledigades från uppdraget och för- ordnades som expert i utredningen. anställdes rättssak- kunniga som sekreterare i utredningen. beslutades om tilläggsdirektiv till utredningen som innebar att utredningstiden förlängdes till . är ensam utredare och svarar ensam för innehållet i betänkandet. Experterna har deltagit i arbetet i sådan utsträckning att det trots detta är befogat att använda vi-form i betänkandet. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen. Skilda uppfattningar har dock förekommit i vissa frågor utan att detta har kommit till uttryck i något särskilt yttrande. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet, får härmed överlämna betänkandet Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet, Ett förstärkt skydd för säkerhet (SOU 2012:95). Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Bakgrunden till uppdraget............................................ 1.1.3 Särskilt om analysen av men-rekvisitet ....................... 1.1.4 Särskilt om dold underrättelseverksamhet som bedrivs med hemliga och konspirativa metoder ......... Hur arbetet har bedrivits ......................................................... Om underrättelseverksamhet och dess aktörer ..................... Allmänt om underrättelseverksamhet ......................... 2.1.3 Kort om utvecklingen från Organisation och aktörer ............................................. Underrättelsekällor och källkategorier ....................... Diplomatiska och konsulära befattningshavares ställning 3.1.2 1940 och ändringar i 8 kap. strafflagen ......... 3.1.3 En fullständig översyn av spionerilagstiftningen ........ 3.2.2 Spioneri och grovt spioneri .......................................... 3.2.3 Obehörig befattning med hemlig uppgift ................... 3.2.4 Vårdslöshet med hemlig uppgift .................................. Särskilt om tryck- och yttrandefriheten ............................... Yttrande- och informationsfrihet .............................. 3.3.2 Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga 3.3.3 Förutsättningarna för att TF och YGL ska vara Skyddet för företagshemligheter ........................................... 3.4.2 gällande bestämmelser om skydd för 3.4.3 Förslagen i betänkandet Förstärkt skydd för företagshemligheter (SOU 2008:63) ......................... Annan olaglig underrättelseverksamhet .................... 4.2.4 Röjande av uppgifter om statens hemliga 4.2.5 Vissa andra olovliga förfoganden över handlingar Röjande av statshemlighet .......................................... 4.3.4 Oaktsamt röjande av statshemlighet ......................... 4.3.6 Upprätthållande av landsförrädisk förbindelse......... 4.5.2 ...........................Bestämmelserna strafflag Några .................................................................andra länder 5.2.2 Något om tvångsmedelsanvändning vid 5.3Pågående översyn av lagen om skydd för 5.4 Överväganden och förslag ..................................................... 5.4.1 Spioneribestämmelsen syftar till att skydda rikets säkerhet mot angrepp av en främmande makt .......... Betydelsen av samhällsutvecklingen .......................... 5.4.5 Kravet på direkt uppsåt............................................... Den brottsliga gärningen ............................................ 5.4.7 Ingen begränsning till uppgifter rörande förhållanden av hemlig natur ...................................... Men-rekvisitet i spioneribestämmelsen ..................... Underlaget för men-bedömningen ............................ Följdändringar i tryckfrihetsförordningen ........................... En särskild straffbestämmelse för spioneri i samband med en internationell militär insats ............................ 6.2Ett internationellt samarbete för fred och säkerhet är 6.3Närmare om internationella freds- och Allmänt om internationella freds- och Exempel på aktuella internationella insatser ............. 6.4Det straffrättsliga skyddet för uppgifter som rör ett internationellt freds- och säkerhetssamarbete...................... Åtgärder som inte är av straffrättslig natur .......................... Behovet av ett utökat straffrättsligt skydd ........................... Särskilt om yttrande- och informationsfriheten .................. 6.7.1 Allmänt om yttrande- och informationsfriheten...... 6.7.2 Internationella förpliktelser ....................................... 6.7.3 Kriminaliseringens effekter för yttrande- och Grundläggande principer för kriminalisering ....................... 6.9En ny straffbestämmelse för spioneri i samband med en internationell militär insats (utlandsspioneri) ...................... Lagteknisk lösning och rubricering ........................... 6.9.4 Ingen begränsning till uppgifter rörande förhållanden av hemlig natur ..................................... En kriminalisering av förfaranden som sker utan direkt uppsåt eller av grov oaktsamhet ............................................ Straffansvar vid försök, förberedelse, stämpling och oaktsam medverkan till brott ................................................ Möjligheten att använda tvångsmedel vid Konsekvenser för yttrande- och informationsfriheten ....... 6.13.1Kriminaliseringen innebär en godtagbar begränsning av yttrande- och 6.13.2 En ändring bör ske av tryckfrihetsförordningen Dold underrättelseverksamhet med hemliga och Begreppet otillåten underrättelseverksamhet....................... Påtalade brister i den straffrättsliga regleringen................... Säkerhetspolisens, Försvarsmaktens och 7.4Innebörden av dold underrättelseverksamhet som sker med hemliga eller konspirativa metoder............................... 7.4.1 Vad innebär konspirativa metoder och 7.4.2 I vilket sammanhang förekommer konspirativa 7.4.3 Exempel på konspirativa åtgärder .............................. 7.6.1 Grundläggande principer för kriminalisering 7.6.2 Andra utgångspunkter för våra överväganden .......... 7.7Våra överväganden och slutsatser när det gäller behovet av en förändrad straffrättslig reglering.................................. 7.7.1 Den nuvarande straffrättsliga regleringen kan kritiseras för att vara bristfällig .................................. 7.7.2Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel och vissa andra hjälpmedel i samband med Andra möjliga åtgärder för att motverka otillåten Olika spaningsåtgärder för att upptäcka (och motverka) otillåten underrättelseverksamhet ........... 7.7.5Dold underrättelseverksamhet med hemliga eller konspirativa metoder förekommer i en omfattning som är betydande .................................... 7.7.6 Skyddsintresset väger tungt och talar för en 7.7.7 Andra intressen kan tala mot en utvidgning av det straffbara området................................................. 7.7.8 Vår slutsats: Det finns behov av en förändrad 7.8Hur kan och bör behovet av en förändrad straffrättslig