sou · H1B359 · 2013-08-30 00:00:00 — Den nya lagstiftningen innebar närmast att de krav som ansågs böra ställas på reaktorinnehavaren preciserades med hänsyn till att avfallsproblemen inte tillräckligt hade beaktats när tillstånden meddelades. Ersättningsrätten omfattade dock bara förluster för åtgärder vidtagna innan villkorslagens ikraftträdande eftersom den enskilde endast kunde sägas ha haft legitima förväntningar på att få bedriva sin verksamhet enligt tillståndet innan villkorslagen trädde i kraft.72 Ersättningsreglerna i dessa två lagar förefaller ha byggt på tanken att om en omvärdering av riskerna med en viss verksamhet resulterar i nya villkor och därigenom ingriper i redan meddelade tillstånd, bör tillståndshavaren ha rätt till ersättning. Den enskilde tillståndshavaren har här förlitat sig på den riskbedömning som gjordes då tillståndet meddelades. Handlar det däremot om upptäckten av nya risker som inte var föremål för bedömning då tillståndet meddelades kan tillståndshavaren inte på grund av tillståndet ha haft anledning att utgå ifrån att sådana risker inte skulle komma att påverka verksamheten. Uttalandena får anses ge uttryck både för principen om lagenlighet och för den hänsyn till den enskilde verksamhetsutövarens legitima förväntningar som varit en viktig parameter i proportionalitetsavvägning vid bedömningen av fall som rört återkallelse av tillstånd. Slutligen kan påpekas att liksom för verksamhet som bedrivs med stöd av minerallagen m.fl. lagar kan en verksamhet som bedrivs med stöd av strålskyddslagen eller lagen om kärnteknisk verksamhet vara underkastad rådighetsinskränkningar på grund av 1996/97:176 s. 134. 71Lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle (villkorslagen). 1976/77:53 s. 17 f. och 26. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar I fråga om beslut som fattas enligt gäller regler om ersättning. 4.3.5Minerallagen, lagen om vissa torvfyndigheter och lagen om kontinentalsockeln Minerallagen, lagen om vissa torvfyndigheter och lagen om kontinentalsockeln möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl bl.a. genom att föreskriva tillståndsplikt, att tillståndet får förenas med villkor, att ytterligare eller ändrade villkor får meddelas ett befintligt tillstånd, eller att ett meddelat tillstånd får återkallas. Samtliga tre lagar möjliggör att villkor i ett befintligt tillstånd ändras eller att ytterligare villkor meddelas bl.a. om det genom verksamheten har uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när tillståndet meddelades och att återkallelse av ett meddelat tillstånd sker bl.a. på grund av synnerliga skäl. Ersättning enligt lagarna lämnas endast i det sistnämnda fallet, dvs. när ett tillstånd återkallas på grund av synnerliga skäl. Bestämmelserna om återkallelse av tillstånd på grund av synnerliga skäl i de tre lagarna har sitt ursprung i de gamla uran- och stenkolslagarna73 samt lagen om kontinentalsockeln. Beträffande stenkolslagen omfattades dock endast salt-, olje- och gasfyndigheter av bestämmelsen. Någon rätt till ersättning i dessa situationer fanns inte fastslagen i lagarna men däremot kunde en sådan rätt förbehållas koncessionshavaren i tillståndet. Uran- och stenkolslagarna ersattes av gamla minerallagen.74 I och med den lagens tillkomst utvidgades möjligheten att återkalla ett tillstånd på grund av synnerliga skäl till att avse samtliga som omfattades av lagen. Motiveringen var att även avseende dessa mineraler kan det vara försvarligt att i speciella situationer återkalla ett tillstånd med hänsyn till de betydande samhällsintressen som kan stå på spel. Det underströks dock att möjligheten att återkalla ett tillstånd måste utnyttjas med största varsamhet och på sådant sätt att koncessionshavaren inte åsamkas oberättigad förlust.75 I samband med utvidgningen diskuterades också rätten till ersättning i dessa fall och huruvida en sådan rätt skulle införas i 73Lagen (1886:46 s. 1) angående stenkolsfyndigheter m.m. (stenkolslagen) och uranlagen (1960:679). 74Lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter (gamla minerallagen). 1974:146 s. 71. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar I utredningsförslaget fanns inte någon ersättningsregel, med hänvisning till möjligheten att förbehålla koncessionshavaren en sådan rätt i tillståndet. Ett flertal remissinstanser förordade dock att en ersättningsrätt nu skulle införas direkt i lagen. Departementschefen anslöt sig till den senare uppfattningen och anförde till stöd för sitt ställningstagande i huvudsak följande. Med hänsyn till att återkallelse av koncession utan försummelse från koncessionshavarens sida kan bli aktuell i endast ytterst få fall, har frågan om rätten till ersättning liten praktisk betydelse för det allmännas del. För den enskilde koncessionshavaren borde däremot en garanti om ersättning i dessa situationer ha viss betydelse. Eftersom det är svårt att tänka sig något fall där koncessionshavaren inte skäligen borde gottgöras för direkta förluster på grund av en återkallelse av synnerliga skäl borde man kunna räkna med att koncessionshavaren vid tillståndsgivningen regelmässigt skulle förbehållas en sådan rätt. Det finns därför inte någon anledning att inte föreskriva en sådan rätt direkt i lagen.76 Att koncessionshavaren inte skulle ha rätt till ersättning av det allmänna vid andra typer av inskränkningar till förmån för allmänna intressen, t.ex. då villkor ändras , sågs som självklart.77 som rätten till ersättning lagfästes i gamla minerallagen infördes en sådan rätt i lagen om kontinentalsockeln och senare även i lagen om vissa torvfyndigheter. Skälen för en lagfäst rätt till ersättning var i dessa fall desamma. lagstiftningsärende om bl.a. ny minerallag hänvisade departementschefen beträffande rätten till ersättning vid återkallelse av tillstånd på grund av synnerliga skäl till tidigare förarbetsuttalanden. Han underströk dock återigen att återkallelse på grund av synnerliga skäl endast får ske om betydande samhällsintressen står på spel. Så kan exempelvis vara fallet om en tillståndshavare utan godtagbara skäl låter bli att utvinna en fyndighet som är av stor betydelse för den allmänna försörjningssituationen eller om det finns utrikes- och försvarspolitiska skäl.78 Under remissbehandlingen lagstiftningsärende föreslogs att ersättning enligt minerallagen även skulle lämnas när villkor ändras enligt 6 kap. 4 § minerallagen. Departementschefen avstyrkte förslaget med följande motivering. a. s. 1988/89:92 s. 78 och 107. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar Tillstånd till viss verksamhet enligt minerallagen eller annan lagstiftning är ofta förenade med villkor till skydd för motstående intressen av olika slag. Om förhållandena kring en verksamhet förändras i något väsentligt hänseende så att det motstående intresset inte längre skyddas av det uppställda villkoret i tillräcklig utsträckning finns i de flesta fall möjlighet att ändra villkoren. Samhället måste ha denna möjlighet att skydda motstående intressen genom villkorsändringar utan att detta ska grunda rätt till ersättning för tillståndshavaren. Någon rätt till ersättning vid villkorsändring har därför inte tagits in i minerallagen.79 Det förtjänar slutligen att påpekas att förhållandet mellan koncessionsgiven verksamhet och motstående intressen, historiskt liksom , inte i första hand har reglerats genom bestämmelser i koncessionslagstiftningen utan genom att verksamheten också varit underkastad bestämmelser om användningen av mark i andra lagar.80 En verksamhet kan alltså vara tillståndspliktig både enligt minerallagen och , se t.ex. 7 § minerallagen, 6 § lagen om vissa torvfyndigheter och 3 a § lagen om kontinentalsockeln. Om ytterligare villkor uppställs för en verksamhet som givits tillstånd enligt minerallagen på grund av att verksamheten kommer att påverka ett område som avses i 7 kap. 27 § kan ersättning således komma att utbetalas till verksamhetsutövaren trots att någon sådan rätt inte följer av minerallagen.81 Även innehåller en mängd regler som tillåter att det allmänna inskränker den enskildes möjligheter att använda mark eller byggnad. Rådighetsinskränkningar kan t.ex. följa av krav på uppförande, utformning och användning av mark och byggnader uppställda i lagen eller i detaljplaner och områdesbestämmelser, av att dessa krav ändras till följd av att en detaljplan ändras eller upphävs, eller genom att bygg-, mark- eller rivningslov vägras. Rätten till ersättning regleras i 14 kap. . 1974:146 s. 68. 81Ersättning lämnas då med stöd av 31 kap. 4 § första stycket 6 och 31 kap. 5 § första stycket . Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar Ersättningssituationerna i 14 kap. kan delas in i tre olika grupper. Den första gruppen omfattar de situationer då den enskilde har rätt till kompensation utan krav på kvalificerad skada (2–4 §§, delvis 5 § och 8–9 §§) t.ex. på grund av vägrat bygglov för ersättningsbyggnad till byggnad som förstörts genom olyckshändelse eller att en detaljplan ändras eller upphävs före genomförandetidens utgång. Den andra gruppen avser de situationer då ersättning lämnas först då skadan är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten (delvis 5 § samt 7 §). Sådan ersättning kan komma i fråga då bygglov vägras för ersättningsbyggnad till byggnad som inte har förstörts genom en olyckshändelse eller då en detaljplan eller områdesbestämmelse innehåller ett rivningsförbud eller om ett rivningslov vägras på grund av en eller bebyggelses historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde. Den tredje gruppen omfattar de situationer då kompensation ges först när den pågående markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten (6, 10 och 11 §§). Dessa situationer är t.ex. då kommunen i en detaljplan inför bestämmelser om placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter eller krav till uppfyllande av bl.a. förbudet mot förvanskning av byggnader och mark som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Ersättning lämnas inte när åtgärder vidtas till uppfyllande av reglerna om hänsyn i 2 kap. Ersättning lämnas inte heller då åtgärder vidtas till uppfyllande av de allmänna krav på byggnader och mark som uppställs i 8 kap. och som huvudsakligen syftar till att trygga säkerhet, miljö och hälsa, förutom i de fall då särskilt betungande krav ställs på den enskilde i syfte att bevara platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Ersättning lämnas inte heller då bygglov vägras i andra fall än som anges i 14 kap. 4 och 5 §§, dvs. då det inte är fråga om återbetalning av gatukostnader eller vägrat bygglov för ersättningsbyggnad, eller då mark- eller rivningslov vägras av andra skäl än de som anges i 14 kap. 6 och 7 §§. Av 2 kap. 1 § följer att vid prövning av frågor enligt lagen ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. I propositionen till plan- och bygglag uttalas att Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar den proportionalitetsprincip som genom internationella åtaganden har blivit en del av svensk rätt medför att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. Det är viktigt att en avvägning alltid görs i det enskilda ärendet och att beslut som går emot enskilda intressen har en tillräcklig motivering.82 Att denna princip även har varit vägledande vid utformningen av ersättningsreglerna är tydligt. Ersättningsreglerna fick huvudsakligen sin nuvarande utformning genom plan- och bygglag. I propositionen till lagen uttalade departementschefen att ersättningsreglerna måste bygga på en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. I diskussionen ställdes sedan det enskilda intresset mot det allmänna i vart och ett av de ersättningsfall som redovisats ovan.83 PBL-utredning angavs utgångspunkterna för avvägningen på följande sätt. Till att börja med kan konstateras att flertalet av de allmänna intressen som kommer till uttryck i reglerna är av det slaget att det allmänna utan vidare bör ha rätt att fordra av den enskilde att han tillgodoser dem utan någon rätt till kompensation. Det är således självklart att t.ex. hygien, sanitära förhållanden och säkerhet måste vara tillfredsställande. Det bör, liksom fallet är enligt gällande rätt, i allmänhet kunna fordras att en byggnad eller en anläggning placeras och utformas i enlighet med det allmännas krav, sådana dessa har kommit till uttryck i lagstiftningen. Även beträffande kraven på att tillvarata befintliga natur- och skönhetsvärden bör vid byggnadsåtgärder som ligger inom ramen för pågående markanvändning samma princip gälla. I fråga om miljö- och kulturintressen konstaterade utredningen därefter att samhället även måste ha möjligheter att utan att utge ersättning hävda allmänna och för orten normala miljö- och kulturintressen men att det inom områden med speciellt känsliga miljöer där det kan bli aktuellt att vidta långtgående och ekonomiskt betungande åtgärder kan vara befogat med en rätt till ersättning vid intrång i pågående markanvändning.85 Departementschefen och utskottet anslöt sig till utredningens bedömning i denna del.86 Utskottet konstaterade att de skötsel- 2009/10:170 del 1 s. 160. 1985/86:1 s. 375 f. 84SOU 1979:66 s. 567. SOU a. s. 1986/87:1 s. 374 och 395 f. och 1986/87:BoU1 s. 136. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar regler som gäller för jord- och skogsbruk t.ex. innebär att markägare och rättighetshavare av hänsyn till allmänna miljö- och naturvårdsintressen måste hålla skog och jordbruksmark i ett visst skick utan att de för den skull kan göra anspråk på ersättning och att liknande hänsynstaganden borde gälla för innehavare av sådana byggnader vars bevarande är av värde för kulturminnesvården eller från allmän miljösynpunkt.87 Epizootilagen och zoonoslagen innehåller bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskyddsskäl i form av föreskrifter, förbud och faktiska ingrepp som innebär att användningen av mark eller byggnad inskränks eller försvåras. I syfte att förebygga spridning av smittsamma sjukdomar kan det allmänna bl.a. meddela spärr- eller smittförklaring, tillträdesförbud, vidta saneringsåtgärder eller föreskriva en skyldighet att ställa viss anläggning och utrustning till förfogande. Ersättning ges till den som på grund av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagarna drabbas av förlust av visst i lagen angivet slag, 15 § epizootilagen och 1 § zoonoslagen samt 4–17 §§ zoonosförordningen (1999:660). Ersättningen enligt zoonoslagen är mer begränsad än den enligt epizootilagen. En rätt till ersättning för vissa ingrepp av nu aktuellt slag fanns epizootilagstiftning. Angående den avvägning som resulterade i dessa ersättningsbestämmelser uttalades i motiven att ingrepp enligt lagen inte fick bli så betungande att den enskilde frestades att strunta i reglerna. Kostnaderna för staten för ingripanden enligt lagen fick dock inte heller bli för stora.88 Genom ändring av epizooti- och zoonoslagen fick ersättningsreglerna sin nuvarande utformning. Hur kostnaderna för bekämpningen av smittsamma djursjukdomar bör fördelas mellan det allmänna och den enskilde förklarades i propositionen på följande sätt. Att sjukdomsbekämpningen till stor del finansieras med skattemedel är rimligt eftersom konsumenterna har nytta av att har ett gott djurhälsoläge och därmed en hög kvalitet på livsmedlen. Ett gott djurhälsoläge bidrar även till ökade möjligheter till export. 871986/87:BoU1 s. 136. 1935:42 s. 35. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar enskilda djurproducenterna och jordbruksnäringen som sådan har nytta av sjukdomsbekämpningen. Den enskilde producenten blir fri från sjukdomen genom statliga åtgärder och genom den ersättning som lämnas ställs han efter bekämpningen i princip i samma ekonomiska situation som före myndighetsingripandet. För jordbruksnäringens del medför sjukdomsfrihet ett goodwill-värde för alla producenter och möjligheterna till försäljning ökar. Det finns följaktligen skäl som talar för att producenterna och näringen finansiellt skall bidra till bekämpningen av de epizootiska sjukdomarna. Den ökade risk för introduktion av sjukdomar genom införsel av djur från andra EU- länder och den storleksmässigt och geografiskt alltmer koncentrerade produktionen talar också för att dessa grupper bör ta ett större ekonomiskt ansvar. [...] Regeringen delar därför uppfattning att även den enskilde producenten och näringen bör bidra till finansieringen av kostnaderna vid ett sjukdomsutbrott. Principen för ersättning enligt zoonoslagen skiljer sig från den princip som valts för den föreslagna epizootilagen, enligt vilken en rätt till ersättning föreligger. Skillnaden motiveras av att åtgärder enligt epizootilagen kan bli mycket omfattande på grund av oväntade och ibland katastrofartade sjukdomsutbrott. Risken för zoonoser som t.ex. salmonella är däremot något som den enskilde djurägaren måste ta hänsyn till som en beaktansvärd risk ingående i företagarrisken, eftersom salmonellasmitta alltid finns i den omgivande miljön.89 Epizootilagens och zoonoslagens ersättningsbestämmelser liknar den första gruppen av ersättningssituationer i som redovisats ovan under avsnitt 4.3.6 på så sätt att ersättning enligt lagarna lämnas enligt skadeståndsrättsliga principer. Skyddslagen möjliggör rådighetsinskränkningar av säkerhetsskäl bl.a. genom bildande av skyddsområde, 7–8 §§. Förbudet mot tillträde inom sådana skyddsområden gäller också mot den som äger eller annars nyttjar området i fråga. Det handlar då om områden där Försvarsmakten, eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök, samt områden där Försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp mot eller för att hindra en kränkning av territorium. Någon rätt till ersättning finns inte i dessa fall. Bestämmelserna om bildande av skyddsområde hade innan skyddslagens införande sin motsvarighet i lagen (1990:217) om 1998/99:88 s. 25 och 41. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar skydd för vissa samhällsviktiga anläggningar m.m. I förarbetena till den lagen diskuteras den intresseavvägning mellan enskilda och allmänna intressen som måste göras när ett område tas i anspråk enligt lagen. Departementschefen konstaterade i propositionen att det var viktigt att principerna för denna intresseavvägning kom till uttryck i lagtexten och att lagstiftningen på detta område inte kom i konflikt med rimliga krav på ersättning vid sådana inskränkningar. Han anförde vidare följande. Tillträdesbegränsande åtgärder [kan ibland] medföra att en ägares faktiska möjligheter att disponera egendomen inskränks. Svårbedömda frågor om ersättning på grund av hinder i pågående eller planerad markanvändning kan uppkomma. Å andra sidan skall risken för konflikter gentemot ägarintresset inte överbetonas. Genom att tillämpningsområdet enligt mitt förslag begränsas till sådana funktioner som är av vital betydelse för samhället och där anläggningarna för övrigt i stor utsträckning ägs av staten kan säkerligen förutsättas att intressena ofta sammanfaller hos ägaren och den statliga myndighet som har att tillse att skyddsbehovet tillgodoses. Det framstår inte som meningsfullt att föranstalta om ett förfarande för prövning av ersättningsfrågor, som i praktiken kan antas uppkomma endast i ett ringa antal fall. Mera ändamålsenligt synes i stället vara att i lagen ta in en föreskrift enligt vilken ägarens medgivande är en förutsättning för att egendom skall få förklaras utgöra skyddsobjekt. Undantagslöst kan emellertid inte kravet på ägarens medgivande gälla. [] Med hänsyn till att det här är fråga om högst tillfälliga inskränkningar i dispositionsrätten kan några egentliga betänkligheter mot en sådan ordning inte hysas. [] Det bör i detta sammanhang upprepas att restriktioner enligt lagen inte får vara mera långtgående eller ingripande än vad som är nödvändigt med hänsyn till skyddsbehovet samt att det så långt möjligt skall undvikas att beslutet medför skada eller olägenhet för enskilda. [] I vissa fall kan dock sådana skador vara oundvikliga. Fråga uppkommer då om det bör införas särskilda regler om att den enskilde skall ha rätt till ersättning för att han inte får tillträde till sin fastighet. Enligt min mening ligger det nära till hands att likställa avspärrningar i samband med väpnade angrepp mot landet eller vid kränkningar av vårt territorium med avspärrningar som kan ske med stöd av polislagen och . Enligt polislagen kan avspärrningar ske om det föreligger risk för brott som innebär allvarlig fara för liv och hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Avspärrningar enligt polislagen eller ger inte någon rätt till ersättning för fastighetsägare eller andra som berörs av avspärrningarna. Inte heller den skada som en markägare lider genom att tillträdesförbudet hindrar andra, t.ex. kunder i den butik som markägaren driver på fastigheten, att komma till denna är ersättningsgill (NJA 1945 s. 231). Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar Mot bakgrund av det anförda anser jag att det inte bör införas någon särskild regel som ger markägare eller annan innehavare av särskild rätt till fastighet rätt till ersättning för den skada han kan lida till följd av att han enligt ett beslut om tillträdesförbud hindras från att i något avseende använda fastigheten.90 Departementschefen erinrade avslutningsvis om att regeringen har viss möjlighet att utge ersättning av billighetsskäl i fall där skada eller förlust uppkommit till följd av militär verksamhet och där någon ersättningsskyldighet inte föreligger. Han hänvisade därvid till ett regeringsbeslut avseende ersättningsanspråk från enskilda till följd av avspärrningar i militärt syfte. I det beslutet anförde regeringen att staten inte var ersättningsskyldig för inkomstförluster eller intrång i näringsverksamhet till följd av avspärrningar av det slag det var fråga om men att det var skäligt att staten utgav visst ekonomiskt bidrag till lindring av förlusten eller intrånget om den enskilde eller dennes verksamhet drabbats särskilt hårt. Värt att nämna i detta sammanhang kan också vara att faktiskt ansåg att näringsidkaren i det fall som nämndes i propositionen haft viss rätt till ersättning av staten även om det inte klart angavs på vilken grund denna rätt baserades.91 I propositionen till skyddslagen framhöll regeringen återigen vikten av den proportionalitetsprincip som även fortsättningsvis skulle komma till uttryck i lagen, dvs. att ett beslut om att något ska vara skyddsobjekt inte får göras mer omfattande eller ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd. Så långt möjligt ska även undvikas att ett beslut medför skada eller olägenhet för allmänna eller enskilda intressen varför ett beslut i varje enskilt fall ska föregås av en noggrann avvägning mellan de rättigheter som stadgas i grundlagen, kravet på proportionalitet och det eller de skyddsintressen som gör sig gällande.92 1989/90:54 s. 42 f. 91NJA 1945 s. 231. 2009/10:87 s. 58. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar 4.4Vilka överväganden styr rätten till ersättning? 4.4.1Proportionalitetsbedömningen och de olika intressenas vikt i olika situationer Efter den genomgång som har gjorts av lagstiftarens överväganden beträffande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar, kan det konstateras att de principer som nämns i avsnitt 4.2 framträder med varierande styrka i de diskussioner som förts. Det kan också konstateras att det i praktiken alltid är fråga om att göra en proportionalitetsbedömning vid vilken de intressen som ställs mot varandra tillmäts olika betydelse beroende på vilka principer som i det enskilda fallet är aktuella.