sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — För andra tjänster är det mer komplicerat, inte minst eftersom mottagaren av tjänsten i många fall inte torde känna till vilka krav som ställts på tjänstens utförarande. Då någon representant för beställaren inte är närvarande när tjänsten produceras finns det ingen objektiv grund för att avgöra om kontraktsvillkoren är uppfyllda eller inte. I dylika fall måste ofta uppföljningen ske indirekt och på olika sätt. Ett sätt är att följa upp att leverantören följer fastlagda arbetsrutiner i ett kvalitetsuppföljningssystem. Ett annat är att använda brukarundersökningar. Ett tredje är att följa upp indikatorer på tjänstens kvalitet, som t.ex. fallskador i äldre- omsorgen m.m. I detta avsnitt sammanfattas utredningens iakttagelser och bedöm- ningar rörande hur de upphandlande myndigheternas och enheternas uppföljning kan förbättras. Uppföljning och utvärdering är generellt sett ett eftersatt område – offentlig upphandling är inget undantag Utredningen börjar med frågan varför kontraktsuppföljning och utvärdering inte sker i den omfattning som enligt utredningens uppfattning skulle vara önskvärd. Ett första konstaterande är att Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet detta inte är något unikt för svensk offentlig upphandling eller ens upphandling. I Dombergers bok – A Strategic Guide to Outsorcing, som behandlar utkontraktering av tjänster i såväl privat som offentlig sektor kan man t.ex. läsa följ- ande från den amerikanska myndigheten the General angående konkurrensutsättningar av offentlig verksamhet Tjänstemännen sa att kvalitetsuppföljning var den svagaste länken i deras upphandlingsprocess64. Uppföljning är således en aktivitet som ofta kommer i skymundan och som görs i begränsad omfattning. Det finns sannolikt flera olika orsaker till det. En har nog att göra med människans natur. Det är i de allra flesta fall både mer intressant att planera för och faktiskt göra saker än att i efter- hand aktivt vidta åtgärder för att se hur det hela föll ut. Därtill är det så att kommer återkoppling på vad man gör mer eller mindre automatiskt, så att i en viss mening kan uppföljningen anses överflödig; antingen fungerar något som det är tänkt eller så gör inte det. Kort sagt används en trial and error-process som dock vare sig är en särskilt pålitlig eller effektiv lärare. En annan möjlig orsak är att den ansvarige beslutsfattaren inte nödvändigtvis är särskilt intresserad av att veta huruvida den åtgärd, det projekt, det beslut etc., som fattats och genomförts faktiskt leder till önskat resultat. Det finns inte sällan en övertygelse om att det projekt som, efter mycket planering, tid och ansträngningar, satts i sjön kommer att leda till avsett resultat. Den senare för- klaringen stämmer förmodligen väl in på en hel del av den upp- handling som offentlig sektor bedriver. Utredningens bild av den situation som råder ute på många upphandlingsfunktioner i de upphandlande myndigheterna och enheterna är att många enheter är hårt belastade och har svårt att hinna med att genomföra de upphandlingar som behöver göras. Stor möda läggs ner på utformningen av t.ex. förfrågningsunder- laget, inte minst i syfte att göra rätt ur ett juridiskt perspektiv så att överprövningar kan undvikas. Utredningens bedömning är således att bristen på uppföljning är en kombination av att uppföljning rent allmänt tillhör en kategori aktiviteter som ofta kommer i andra hand och en brist på resurser. Det finns sannolikt ingen enkel lösning på uppföljningsbristproblemet. Mycket tyder dock på att frågan hamnat högre upp på dagordningen i många upphandlande myndig- heter och enheter . Utan insikt om betydelsen av att få 64 S. Domberger, – a strategic guide to outsourcing, 1998. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet till stånd bättre uppföljning är det osannolikt att mer resurser kommer att skjutas till. Uppföljningens organisering är central i sammanhanget, som ingen given bästa modell existerar Enligt utredningens uppfattning brottas många upphandlande myndigheter och enheter med frågan hur de ska organisera uppfölj- ningen. Ska den genomföras av den enhet som gjort själva upp- följningen eller ska den göras av personer ute i de berörda verksam- heterna? Eller ska det vara en kombination? Frågan har inget enkelt svar. En fördel med att låta den upphandlingsansvariga enheten svara för uppföljningen är att de i detalj vet hur avtalsvillkoren ser ut och därmed vet vilka insatser och prestationer som krävs av leverantör- erna. Nackdelarna med denna lösning är att inköpsfunktionerna är överbelastade. Därtill är deras kunskap om det som faktiskt levereras begränsad – de sitter ju inte ute i verksamheterna dit de beställda varorna och tjänsterna levereras respektive tillhandahålls. En fördel med att låta verksamhetsansvariga svara för uppfölj- ningen är att de oftast är mottagare av de produkter som tillhanda- hålls av leverantörerna eller har att ansvar för att brukarna får de beställda tjänsterna. De har därmed en bättre möjlighet att bedöma huruvida de levererade produkter håller hög kvalitet eller inte. Nackdelen är att de kanske inte har kunskap om avtalsvillkoren. Mot bakgrund av ovanstående ligger lösningen sannolikt i någon variant av det tredje alternativet: uppföljning i form av avstämnings- möten med leverantörerna som sker i samverkan mellan upphand- lingsfunktionen och verksamheterna. Hur detta ska gå till i detalj finns förmodligen det många varianter på. En intressant lösning som flera av upphandlande myndigheter talar sig varma för är att upphandlingsfunktionen är indelad i olika produktgrupper eller kategorier. En eller flera upphandlare specialiserar sig då på en eller flera produktgrupper där avtalsvård av tecknade kontrakt är en viktig del. De stora upphandlingsmyndigheterna går ofta ännu längre i denna specialisering då de har funktioner som enbart arbetar med avtalsvård, s.k. avtalscontrollers. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Viktigt att dokumentera uppdagade brister i avtalsefterlevnaden , att bristerna direkt påtalas till leverantören och att en beredskap för att hantera upprepade avtalsbrott finns Ett viktigt syfte med att följa upp leverantörens prestationer är att skaffa sig information om hur uppdraget sköts. Det är viktigt att uppdagade brister direkt påtalas till leverantören så att åtgärder kan vidtas. Det är också viktigt att dokumentera bristerna. En leverantör som upprepade gånger påvisats med att inte leva upp till ställda kvalitetskrav kan ifrågasättas ur lämplighetssynpunkt. Som fram- gick i avsnitt 3.4 innebär direktivförslagen ökade möjligheter att utestänga en leverantör som tidigare misskött sig från kommande upphandlingar. För att kunna göra det krävs att grunden för miss- nöjet, de återkommande avtalsbrotten och påföljderna, finns doku- menterade så att de kan åberopas. Därvid är det viktigt att upp- handlande myndigheter och enheter har en beredskap för att hantera det fall att en leverantör trots påtalande brister inte bättrar sig utan fortsätter att underprestera. Minst lika viktigt att följa upp den interna inköpsverksamheten som att följa upp leverantörerna I diskussionen kring den bristande uppföljningen i offentlig upp- handling ligger fokus på att följa upp att leverantörer och externa utförare lever upp till ställda krav och att de levererade produkterna håller önskvärd kvalitet. Detta är viktigt. ska man inte glömma bort vikten av att de upphandlande myndigheterna och enheterna har en god överblick över de egna inköpen, kanske framför allt avseende köptroheten mot upphandlade ramavtal. Elektroniska verktyg kommer att underlätta uppföljningen i offentlig upphandling Som redan nämnts pågår i den svenska offentliga sektorn en utveckling mot att alltmer av den offentliga upphandlingen och inköpen sker på elektronisk väg. Detta har flera vinster, vilket diskuteras närmare i avsnitt 3.7, varav en är att de upphandlande myndigheternas och enheternas uppföljning kommer att under- lättas. Det gäller framför allt den ekonomiska uppföljningen av Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet inköpsmönster, avtalstrohet m.m. Men det kommer även att under- lätta uppföljningen av leverantörernas arbete. Därtill kommer att systemleverantörerna arbetar med att utveckla systemstöd för just avtalsuppföljning. Inte enkelt att få till en fungerande uppföljning Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att inse att uppfölj- ning kräver eftertanke och kunskap. Att i efterhand mäta huruvida en levererad vara eller tjänst lever upp till fastställda krav är sällan enkelt. En första svårighet är, som nämndes i avsnittet om kvalitet, att formulera de krav eller kriterier som ska uppfyllas på ett till- räckligt precist sätt så att det i efterhand går att avgöra om kraven uppfyllts eller inte. Ju mer detaljerat och precist de önskvärda egenskaperna kan formuleras, desto lättare blir det att bedöma om den färdiga produkten har dem. Nästa svårighet har att göra med själva mätningen av kvalitet. En grundläggande förutsättning för en kvalitetsmätning är att det faktiskt är fysiskt möjligt att mäta det man vill mäta. Detta är inte givet utan varierar från produkt till produkt och från egenskap till egenskap. Vissa egenskaper går relativt enkelt att mäta på ett precist och entydigt sätt. För att andra är det väsentligt svårare. I det fall flera egenskaper tillsammans bidrar till att skapa en god kvalitet, men där en egenskap är enklare att mäta än en annan, kompliceras kvalitetsmätningen betydligt. Risken är uppenbar att verksamheten kommer att styras i riktning mot det mätbara. Viktigt att se upp med oförutsedda och negativa effekter av kvalitetsuppföljningar och utvärderingar Som nämndes i det föregående är kvalitetsuppföljningar och ut- värderingar inte alltid oproblematiska. Förutom de olika mät- problem som ofta finns och som påverkar mätningarnas tillförlitlig- het finns alltid en risk att resultatet av uppföljningen används på sätt som ger upphov till oönskade effekter. I allmänhet ligger resultatet av en kvalitetsuppföljning till grund för någon form av styrning. Typiskt sett har ett eller flera mätbara krav för tillhanda- hållandet av en vara eller tjänst formulerats vars uppfyllnad sedan följs upp genom mätning av något slag. Positiv måluppfyllnad, dvs. att de uppsatta kraven tillgodoses, leder till någon form av belöning Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet medan det motsatta leder till negativ återkoppling, t.ex. att ett vite utgår. Detta är inte problematiskt, utan kan tvärtom skapa driv- krafter till ett gott arbete. Problemen uppstår när målstyrningen är ensidig och ger upphov till negativa och oväntade bieffekter. I många verksamheter är målen flerdimensionella och består av flera olika komponenter. är vissa krav och mål enklare att mäta än andra med följden att styrningen tenderar att inriktas på dessa snarare än på de mål som är besvärligare att mäta. En konsekvens kan bli att arbetet i för stor utsträckning inriktas på att klara av de mål som följs upp med negativa bieffekter för de mål som är svårare att mäta. Den bästa uppföljningen får inte bli den goda uppföljningens fiende Att det ibland kan vara svårt att få till stånd en fungerande upp- följning utan negativa styreffekter får dock inte tas till intäkt för att inte följa upp – den ideala uppföljningen får inte bli den goda uppföljningens fiende. Utredningens uppfattning är att många upphandlande myndigheter och enheter bör prioritera att över- huvudtaget genomföra uppföljningar av t.ex. ställda miljö- och andra krav. när uppföljning verkar ske endast i begränsad omfattning är det viktigare att den kommer till stånd än att den är sofistikerad. Utredningen anser att avstämningsmöten där upphand- lande enhet, verksamhetsansvariga och leverantör träffas och går igenom hur leveranserna fungerar, huruvida man levererar det som är överenskommet, diskuterar eventuella avvikelser och problem m.m. räcker långt. Att regelmässigt få till stånd detta bedöms ha en mycket stor positiv effekt på dialogen mellan upphandlande myndig- heter och leverantörer, ge kunskap som kommer att leda till väsent- ligt bättre upphandlingar längre fram etc. existerar olika former av samverkan mellan upp- handlande myndigheter och enheter när det gäller inköp av varor och tjänster. En del samverkan är formaliserad och sker kontinuer- ligt, t.ex. den verksamhet som Statens inköpscentral vid Kammar- kollegiet bedriver för stat och kommun eller SKL Kommentus Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Inköpscentral för kommunsektorn. Annan samverkan sker lokalt och är inte sällan av mer tillfällig karaktär. Oavsett form är dock de grundläggande motiven för inköpssamverkan i princip desamma. För det första kan de deltagande myndigheterna genom inköps- samverkan – genom större volymer – i regel uppnå bättre inköps- villkor än vad som är möjligt på egen hand. För det andra innebär samordningen av inköpen att transaktionskostnaderna reduceras. I stället för att varje myndighet ska genomföra egna upphandlingar genomförs ett fåtal större upphandlingar, något som avsevärt bidrar till att minska kostnaderna. Sist men inte minst höjs vanligtvis kompetensnivån genom att den tillgängliga kompetensbasen ökar, vilket bidrar till högre kvalitet, större möjligheter att beakta miljöhänsyn och ställa sociala krav etc. Det gäller i synnerhet den samverkan som sker i form av inköpscentraler där profession- alismen och kompetensen i regel är hög. Sammantaget innebär detta att inköpssamverkan kan medföra avsevärda fördelar för upphandlande myndigheter och enheter. För att realisera denna potential är det viktigt att de upp- handlande myndigheterna och enheterna ser på frågan om inköps- samverkan ur ett strategiskt perspektiv. Vilka varor och tjänster är lämpliga för inköpssamverkan och vilka bör man upphandla på egen hand? Vilken form bör inköpssamverkan ta? Hur behåller man egen beställarkompetens som man samverkar med andra? Hur undviker man att leverantörsmarknaderna koncentreras till följd av de större upphandlingar som inköpssamverkan innebär? Detta är exempel på frågor som bör hållas i minnet när myndig- heterna lägger fast sina respektive upphandlingsstrategier där inköps- samverkan är en av flera viktiga frågor att ställning till. Spörsmål om inköpssamverkan involverar även strategiska ställningstaganden på makronivå, dvs. för regering, riksdag men också för Kommuner och Landsting (SKL). En helt central fråga är till exempel hur förutsättningar skapas för att den inköpssamverkan som sker på nationell nivå ska kunna generera maximala bespar- ingar för offentlig sektor, vilket är själva poängen med att ha denna typ av arrangemang. I det här avsnittet diskuteras dessa och andra frågor som relate- rar till inköpssamverkan i offentlig sektor. Avsnittet inleds med beskrivning av gällande rätt rörande upphandlande myndigheters och enheters samverkan genom inköpscentraler, men också de kommande direktförslagen på området. Därefter beskrivs och diskuteras den nationella eller rikstäckande inköpssamverkan som Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet bedrivs via de två nationella inköpscentralerna respektive SKL Kommentus Inköpscentral. Här görs också en begränsad europeisk utblick över liknande arrangemang i andra länder, med fokus på och som byggt upp mycket väl- fungerande nationella inköpscentraler. I nästföljande avsnitt görs motsvarande genomgång av den lokala och regionala inköpssam- verkan som bedrivs i svenska kommuner och landsting. Efter det beskrivs de nya möjligheter till gränsöverskridande inköpssamverkan som direktivförslagen innebär, vilket är en helt ny företeelse. Avsnittet avslutas med utredningens överväganden och förslag. 3.5.1Gällande rätt om inköpssamverkan En hel del av den inköpssamverkan som äger rum i och resten av sker i form av s.k. inköpscentraler. Såväl det klassiska direktivet som försörjningsdirektivet innehåller för medlems- staterna frivilliga regler om inköpssamverkan genom inköps- centraler. Dessa bestämmelser genomfördes, åtminstone delvis, i och den 15 juli 2010.65 I korthet innebär de att begreppet inköpscentral definieras samt att en upphandlande myndighet eller enhet som anskaffar varor eller tjänster med hjälp av en inköps- central anses ha följt tillämpligt direktiv, dvs. under förutsättning att inköpscentralen följt direktivens bestämmelser.66 Enligt det klassiska direktivet är en inköpscentral en upp- handlande myndighet som Anskaffar varor och/eller tjänster som är avsedda för upp- handlande myndigheter (grossistfunktionen), eller Genomför offentlig upphandling (ombudsfunktionen) eller ingår ramavtal (ramavtalsfunktionen) om byggentreprenader, varor eller tjänster som är avsedda för upphandlande myndigheter. I försörjningsdirektivet definieras begreppet på ett likartat sätt. Endast upphandlande myndigheter, enligt definitionen i något av 652 kap. 9 a § och 4 kap. 22 § respektive 2 kap. 9 a § och 4 kap. 4 § LUF. 66Artiklarna 1.10 och 11.2 i det klassiska direktivet och artiklarna 1.8 och 29.2 i försörjningsdirektivet. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet upphandlingsdirektiven67, och därmed inte upphandlande enheter får ikläda sig rollen som inköpscentral. Privata företag som är upphandlande enheter – men inte upphandlande myndigheter – kan alltså inte vara inköpscentraler. Enligt den svenska tolkningen av upphandlingsdirektiven kan inköpscentraler ha tre olika funktioner som här benämns grossist-, ombuds- respektive ramavtalsfunktionen. Grossistfunktionen innebär att inköpscentralen upphandlar, ev. lagerhåller och vidareförsäljer varor och tjänster till andra upp- handlande myndigheter. Denna möjlighet har dock inte genom- förts i . Regeringen angav att grossistfunktionen inte verkade förekomma i och ansåg därmed att det inte fanns något behov att reglera möjligheten.68 Till grund för ställningstagandet låg Statskontorets rapport inköpscentraler i ? och en departementspromemoria69 i vilken frågan hade behandlats och även remitterats. Ombudsfunktionen innebär att inköpscentralen medverkar i en upphandling som ombud åt flera andra upphandlande myndigheter eller enheter. I dessa fall resulterar upphandlingen i att kontrakt tilldelas eller ramavtal ingås av de upphandlande myndigheter eller enheter som är huvudmän för inköpscentralen. Lagtexten anger att ombudsrollen ska avse flera andra upphandlande myndigheter eller enheter. Begreppet inköpscentral inkluderar således inte ombuds- mannaskap endast för en enstaka myndighet eller enhet.70 Den tredje uppgiften – ramavtalsfunktionen – innebär att inköps- centralen själv ingår ramavtal om byggentreprenader, varor eller tjänster men där dessa är avsedda för andra upphandlande myndig- heter eller enheter. Efter att ramavtalet ingåtts är det således möjligt för de upphandlande myndigheter eller enheter som anlitat inköpscentralen att avropa enligt ramavtalet. En viktig fråge- ställning beträffande inköpscentraler är vilken aktör som är ansvarig för att bestämmelserna i upphandlingslagstiftningen följs och vem som är part i en eventuell överprövning eller mål om skadestånd. Enligt regeringens bedömning är inköpscentraler som tagit på sig ramavtalsrollen ansvariga och part vid en eventuell domstols- prövning. Det är således inköpscentralen som ansvarar för att upphandlingen av ramavtalet genomförs i enlighet med lagstift- 67Upphandlande myndighet enligt definitionen i artikel 2.1 a i försörjningsdirektivet eller artikel 1.9 i det klassiska direktivet. 68Propositionen Nya rättsmedel på Upphandlingsområdet, 2009/10:180, s. 263 f. 69Nya rättsmedel m.m. på upphandlingsområdet, Ds 2009:30. 70Propositionen Nya rättsmedel på Upphandlingsområdet, 2009/10:180, s. 263. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Vid förnyad konkurrensutsättning, inför tilldelning av kontrakt inom ramavtalet, är det däremot den avropande myndig- heten som är ansvarig för att den sker med iakttagande av aktuella bestämmelser. Det är således denna myndighet som blir part i en eventuell överprövning eller skadeståndsmål.71 Den s.k. OFUKI- utredningen72 anger att en upphandlande myndighet eller enhet som vill använda en inköpscentrals ramavtalsfunktion i princip endast har att fatta erforderligt internt beslut om detta och att ingå avtal därom med inköpscentralen. Några formella krav på vad ett sådant avtal ska innehålla finns emellertid inte.73 Om inköpscentralen i stället ikläder sig ombudsrollen, är den myndighet som anlitar inköpscentralen ansvarig för att bestämmel- serna iakttas.74 konstaterar att även om ombudsrollen innefattar samtliga åtgärder i ett upphandlings- förfarande, inklusive avtalstecknandet, görs åtgärderna i uppdrags- givarnas namn. Utredningen konstaterar vidare att det också är inköpscentralens uppdragsgivare som blir motparter i den mån en leverantör väcker talan med anledning av upphandlingen.75 redogör i det följande för de föreslagna upphandlingsdirektiven i de delar som de reglerar inköpssamverkan.76 Läsaren bör uppmärksammas på att innehållet i de aktuella bestäm- melsernas var föremål för förhandlingar när detta betänkande gick i tryck. Den s.k. Genomförandeutredningen77 har dock uppdraget att lämna förslag på hur bestämmelserna om inköpsamverkan kan genomföras i svensk lagstiftning. 71Propositionen Nya rättsmedel på Upphandlingsområdet, 2009/10:180, s. 264 ff. 72Utredningen om offentliga företag – upphandling, kontroll, insyn, Fi 2009:08. 73Offentlig upphandling från eget företag?! – och vissa andra frågor, SOU 2011:43, s. 600. 74Propositionen Nya rättsmedel på Upphandlingsområdet, 2009/10:180, s. 264 ff. 75Offentlig upphandling från eget företag?! – och vissa andra frågor, SOU 2011:43, s. 601. 76Utredningen utgår från överenskommelse från den 10–som avser det klassiska upphandlingsdirektivet. har även beaktat det betänkande som ansvariga utskott för inremarknads- och konsumentfrågor (IMCO) lämnat, daterat , i anledning av det klassiska direktivförslaget. Beträffande förslaget till reviderat försörjnings- direktiv utgår utredningen från överenskommelse från den 10–och IMCOs betänkande, daterat . 77Utredningen om genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner (S 2012:09). Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Direktivförslagen avser att närmare reglera inköpscentralernas nationella verksamhet och ansvar. De omfattar nya bestämmelser om de upphandlande myndigheternas och enheternas ansvar i sam- band med tillfällig inköpssamverkan inom medlemsstaten samt regler som ska underlätta gränsöverskridande inköpssamverkan av både permanent och tillfälligare art. Förslagen som avser inköpscentraler och deras verksamheter inom medlemsstaten Det konstateras i förslagen att medlemsstaterna använder centrala inköpstekniker i ökande omfattning. Inköpscentraler ansvarar för anskaffningar, hanterar dynamiska inköpssystem eller tilldelar kontrakt eller ramavtal för andra upphandlande myndigheters eller enheters räkning. Dessa tekniker kan, vid upphandling av större volymer, både öka konkurrensen och professionalisera upphand- lingen.78 I sammanhanget är det angeläget att beakta små och medel- stora företags möjligheter att delta i dessa upphandlingar.79 De föreslagna definitionerna av inköpscentraler och deras verk- samhet har fått en något annorlunda utformning men någon ändring i sak verkar inte vara avsikten. Inköpscentraler får enligt båda direktivförslagen alltjämt ta på sig grossist-, ombuds- och ramavtalsfunktionerna. Dessa benämns centraliserade inköpsverk- samheter. Nytt är att det klargörs att inköpscentralerna får ta på sig något utredningen benämner inköpsstödverksamheter.80 Med detta avses verksamheter som t.ex.