sou · H1B34 · 2013-02-08 00:00:00 — Slutligen anser även att ären- dena kan tas över av den egna myndigheten eftersom man har stor kunskap om och är en viktig aktör inom arkiv-, biblioteks-, och museiområdet. Bland övriga tillfrågade anför några att handläggning i domstol kan ligga nära till hands eftersom frågorna rör äganderätt. Någon pekar på att eller Kungl. skulle kunna ges uppdraget, men lyfter fram problemet att dessa myndigheter själva finns med i uppräkningarna av de som får framställa exemplar en- ligt 16 § URL. En annan organisation anför att tillståndsärendena bör handläggas av en förvaltningsmyndighet som har förståelse för immaterialrättsliga frågor och som kan utöka sin kompetens till eller är väl lämpat att hantera sådana frågor, exempelvis Patent- och regi- streringsverket. 4.5.5Nuvarande behandling av tillståndsärendena Ansökningar om tillstånd för andra arkiv och bibliotek att framställa exemplar för de ändamål som framgår av 16 § första stycket URL prövas av regeringen. Ansökningarna görs hos . Antalet ärenden enligt 16 § fjärde stycket URL är mycket få. har endast två sådana ärenden förekom- mit (Dnr Ju2008/10414/L3 och Ju2007/6198/L3). I båda fallen har det rört sig om tillstånd till exemplarframställning för bevarande- ändamål där sökanden som skäl för ansökan gjort gällande att sam- lingar av filmverk behövt föras över till nya kopieformat för att inte förstöras. Av ansökningarna har det framgått vilken typ av verk det rört sig om, men inte vilka de berörda upphovsmännen eller ut- övande konstnärerna har varit. Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek Handläggningen hos sker enligt reglerna i förvaltningslagen, även om lagen formellt sett inte är tillämplig på handläggningen av regeringsärenden. Om en ansökan inte är full- ständig hämtas komplettering normalt sett in formlöst per telefon eller genom lösbrev. Formella förelägganden har inte använts. Den som inte kompletterar sin ansökan har inte riskerat att ansökan av- visas. Ärendena har avgjorts efter skriftlig handläggning. Det har inte förekommit att någon begärt muntligt sammanträde. Ansökningarna har skickats för eventuellt yttrande till berörda myndigheter och till organisationer som företräder upphovsmän på området. Remissförfarandet grundar sig på 7 kap. 2 § regeringsfor- men, som slår fast att behövliga upplysningar och yttranden ska in- hämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs ska också sammanslutningar, i detta fall av rättsinnehavare, ges möj- lighet att yttra sig. Med denna utgångspunkt väljs remissinstanserna ut. Delgivning sker inte. Ansökningarna kommuniceras inte heller med upphovsmännen till de verk som avses med ansökningarna, efter- som dessa inte anses vara motparter till sökanden. Yttranden från remissinstanser som avstyrker ansökan eller som tillstyrker ansökan men endast under vissa villkor, skickas till sökanden för kännedom innan ärendena avgörs. Övriga remissvar kommuniceras inte med sökanden. I de båda tidigare ärendena har remissinstanserna inte haft något att invända mot att sökanden får tillstånd. Hur har regeringen beslutat? Regeringen har i båda fallen beviljat ansökningarna och gett sökan- dena rätt att tills vidare framställa exemplar av verk för bevarande- ändamål. Som skäl för besluten har regeringen pekat på behovet av att överföra samlingarna till nya kopieformat för att materialet inte ska förstöras. Regeringen har även hänvisat till att ingen remiss- instans haft något att invända mot att sökanden får tillstånd. Ären- dena har varit så få att det enligt uppgift från inte går att tala om någon fast praxis vid tillståndsprövningen. Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek Beslutsordning och ekonomiska konsekvenser Ärendena bereds av en handläggare. En huvudman ansvarar för hand- läggningen och granskar handlingarna inför den fortsatta beredningen. Därefter föredras ärendena inom departementet. Föredragningarna anpassas till ärendets art och svårighetsgrad. Ärendena avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Enligt uppgift från Justitie- departementet har den sammanlagda handläggningstiden varit mycket begränsad eftersom det har rört sig om så få ärenden. Man bedömer dock att handläggningstiden per ärende är längre än för ärenden enligt 17 § andra stycket URL. Tabell 4.1 Antal ärenden hos regeringen enligt 16 § fjärde stycket URL Ärenden enligt 16 § fjärde stycket URL Nuvarande system bygger på att området för varje avtalslicens är angivet i lag. Bestämmelserna finns, som redan nämnts, i 42 b–§§ URL. Någon möjlighet att ingå avtal med avtalslicensverkan i andra situationer än dessa finns inte. Den som ut- nyttjar verk och inte har stöd för detta i ett individuellt avtal med rättsinnehavaren eller en inskränkning kan alltså inte ordna rättig- hetsklareringen genom avtalslicens utanför de situationer som be- skrivs i de nämnda paragraferna. har föreslagit att det ska vara möjligt att ingå avtal med avtalslicensverkan även i andra situationer än de nuvarande. Detta föreslås ske genom att en ny särskild avtalslicens- bestämmelse införs i URL. Förslaget innebär att en avtalslicens Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek också ska gälla för annat utnyttjande än sådant som framgår av de nuvarande bestämmelserna om avtalet gäller användning inom ett av- gränsat och väl definierat område samt avtalslicensen är en förutsätt- ning för användningen. Vidare ska det krävas att avtalet är skriftligt och innehåller en upplysning om att parternas avsikt är att avtalet ska få avtalslicensverkan (SOU 2010:24 s. 276 ff). Den föreslagna bestämmelsen innebär alltså att tillämpningsområdet för avtalslicens utvidgas och att kollektiv rättighetshantering kan användas i fler situ- ationer jämfört med nuvarande regler. Förslaget bereds för närva- rande i . 4.6.1Vissa frågor om rättsläget Enligt direktiven ska utredningen analysera och ta ställning till om det fortfarande finns behov av den nuvarande inskränkningen i 16 § fjärde stycket URL. Om inskränkningen till förmån för andra bib- liotek och arkiv än de som anges i 16 § tredje stycket URL fort- farande behövs ska utredningen överväga om inskränkningen kan begränsas till kopiering för bevarandeändamål och om tillstånds- kravet i så fall kan avskaffas. Dessa frågor kommer att behandlas närmare i avsnitt 4.6.2 och 4.6.3. Som framgår nedan har det fram- förts till utredningen att det finns oklarheter och missuppfattningar i den praktiska hanteringen som gäller kopiering för bevarande- ändamål. Det är därför lämpligt att först, som en bakgrund till över- vägandena, redovisa hur utredningen ser på vissa frågor om gällande rätt och behovet av att förtydliga paragrafen. gäller främst det behov som kan finnas av att göra reglerna om kopiering för bevarandeändamål tydligare. Under utredningen har framförts önskemål om att gällande rätt bör klargöras med avseende på kopiering för bevarandeändamål. Reg- lerna upplevs som svåra att tolka och tillämpa; något som i sin tur leder till felaktigheter vid tillämpningen. Man har pekat på att det finns kunskapsbrister och motstridiga uppfattningar i fråga om den praktiska hantering som vuxit fram kring bevarandekopiering . Det har därför efterfrågats att den närmare innebörden av Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek begreppen bevarandeändamål, arkiv och bibliotek förtydligas. Dess- utom bör det, enligt denna ståndpunkt, klargöras vilken rätt inskränk- ningen ger arkiven och biblioteken i olika fall. En sådan frågeställ- ning handlar om inskränkningen som gäller bevarandeändamål kan användas för sådan kopiering för att tillgodose behovet av information inom sin verksamhet som avses i 42 b § URL. Behöver lagtexten förtydligas? Utredningen delar uppfattningen att den närmare innebörden av begreppen bevarandeändamål, arkiv och bibliotek kan uppfattas som oklara. Det saknas klargörande avgöranden i rättstillämpningen och uttalandena i förarbetena är, även om det nämns några exempel, ganska kortfattade. Oklarheterna kan också ha att göra med att för- arbetsuttalandena är spridda över flera lagstiftningsärenden; något som inte underlättar förståelsen. Möjligen skulle det kunna vara önskvärt med tydligare skrivningar. Frågan inställer sig då om lag- texten behöver förtydligas eller om den mer exakta tolkningen av begreppen bör överlämnas till rättstillämpningen. När det däremot gäller frågan om vad arkiven och biblioteken får göra med stöd av inskränkningen är däremot rättsläget inte är fullt så oklart som de redovisade synpunkterna antyder. Bör en utredning uttala sig om gällande rätt? En utredning bör av principiella skäl inte göra förtydligande ut- talanden rörande en redan existerande lagtext. Det brukar mot den bakgrunden understrykas att om lagstiftningen inte är uttrycklig eller entydig, kan en utredning i princip inte slå fast vilken inne- börd som ska tolkas in i olika lagbestämmelser som har trätt i kraft eller – annorlunda uttryckt – vad som är gällande rätt. Vägledande uttalanden i rättsfrågor görs nämligen av de prejudikatbildande dom- stolarna. Eftersom är skyldigt att verka för en enhetlig tolkning och tillämpning av unionsrätten kan det i svenska förarbeten inte heller uttalas hur de unionsrättsliga reglerna på området ska tolkas. Detta skulle t.ex. gälla begreppen bibliotek och arkiv i EG-direk- tivet om upphovsrätten i informationssamhället som anger ramen för inskränkningen (jfr artikel 5.2.c och beaktandesats 40). Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek tivet definieras inte innehållet i eller räckvidden av begreppen. Detta bör dock inte ses som att frågan har hänvisats till att bedömas en- ligt nationell rätt. I stället blir det avgörande om en institution enligt den för direktivet självständiga EU-rättsliga tolkningen är att anse som ett arkiv eller bibliotek. Den tolkningen ska som alltid göras mot bakgrund av bl.a. direktivets syfte och systematik. Sådana tolk- ningar görs ytterst av . Lagstiftaren har i tidigare sam- manhang uttalat att de förtydliganden som kan göras när det gäller direktivbestämmelser främst är sådana som framgår av EU-dom- stolens praxis. Att gå längre än så innebär en risk för att det tas in något i lagtexten som kan komma att visa sig inte stämma överens med senare EU-rättslig praxis (prop. 2009/10:225 s. 122, bet. 2010/11:NU6, rskr. 2010/11:55). Detta får anses gälla även när direktivet, som i detta fall, anger den yttre ramen för bestämmelsen men där i och för sig kan välja att inte alls ha inskränkningen i sin lagstiftning. Begreppen arkiv, bibliotek och bevarandeändamål Vid sidan av dessa principiella invändningar finns också andra skäl mot att i betänkanden göra uttalanden om gällande rätt. Sådana av- gränsningsproblem handlar i stor utsträckning om hur man värderar bevisningen. Att i lagen ta in närmare definitioner av begreppen kan också leda till oklarheter i fråga om vilka av det allmännas arkiv och bibliotek som har rätt att använda sig av inskränkningen i 16 § första stycket URL och vad dessa i så fall får lov att göra med stöd av bestämmelsen. Det ingår inte i uppdraget att se över dessa be- stämmelser. Det finns också en risk att eventuella förtydliganden tolkas motsatsvis eller på andra sätt leder till oklarheter. Utred- ningen menar därför att begreppen arkiv, bibliotek och bevarande- ändamål inte bör förtydligas i lagen. Den mer exakta tolkningen av begreppen får i stället lämnas över till rättstillämpningen. Där kom- mer det, även utan särskilt stadgande, att vägas in vad som sägs i direktivet om att möjligheten att föreskriva inskränkningar i upp- hovsrätten för nu aktuella ändamål bl.a. gäller bibliotek som är till- gängliga för allmänheten (artikel 5.2.c, jfr beaktandesats 40). I avsnitt 4.6.4 analyseras om en annan begränsning i direktivet bör komma till tydligare uttryck i lagen. Det gäller frågan om för- fogandena enligt 16 § URL får ske i vinstsyfte. Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek Vad får arkiv och bibliotek göra med stöd av inskränkningen? Det saknas vägledande avgöranden som gäller kopiering för beva- randeändamål och förarbetena klargör inte heller fullt ut vad som gäller. De förfoganden som är tillåtna är inte uttryckligen reglerade i 16 § URL utan följer delvis av andra bestämmelser i lagen eller av den systematik som upphovsrätten vilar på. Rättsläget är trots det inte så oklart som synpunkterna till ut- redningen antyder. Det står klart att vissa arkiv och bibliotek får framställa digitala kopior av verken i sina samlingar för bevarande- ändamål. En praktiskt viktig fråga blir då vad arkiven och biblioteken får lov att göra med kopiorna. Det måste bedömas mot bakgrund av grundsatsen i URL om upphovsmannens ensamrättigheter. Upp- hovsmannens ekonomiska rätt till ett verk innefattar, som redovisats, en rätt dels att framställa exemplar av verket, dels att göra verket tillgängligt för allmänheten. Ett verk görs tillgängligt för allmän- heten när det överförs till allmänheten, när det framförs offentligt, när exemplar av det visas offentligt och när exemplar av det sprids till allmänheten (2 § URL). Det arkiv eller bibliotek som vill an- vända verk på något av dessa sätt måste normalt ha tillstånd från upphovsmannen. Man kan också ha stöd för sitt handlande i ett avtal med avtalslicensverkan eller i en inskränkning. Om det inte finns något sådant stöd gäller grundsatsen om upphovsmannens ensam- rättigheter. Den som utan stöd framställer exemplar eller gör verk tillgängliga för allmänheten riskerar att göra intrång i upphovsman- nens ensamrättigheter. Inskränkningen ger inte rätt att göra verk tillgängliga för allmänheten Det bör poängteras att inskränkningen i 16 § fjärde stycket URL enligt lagtexten enbart gäller exemplarframställning, inte tillgäng- liggörande för allmänheten. Det arkiv eller bibliotek som vill göra det bevarandekopierade materialet tillgängligt för allmänheten måste därför ha tillstånd från upphovsmannen eller stöd i avtal med avtals- licensverkan. I flera fall går arbetet med digitalisering inte bara ut på att bevara materialet utan – i förlängningen – också på att göra materialet tillgängligt över internet. Då verk görs tillgängliga över internet, exempelvis på arkivets eller webbsida, innebär det vid en upphovsrättslig bedömning typiskt sett att verken över- Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek förs till allmänheten. Eftersom inskränkningen i 16 § fjärde stycket URL inte ger någon rätt att göra verk tillgängliga för allmänheten måste arkiven eller biblioteken normalt ha tillstånd från upphovs- mannen eller stöd i avtal med avtalslicensverkan. Det sagda gäller i väsentliga delar även om arkivet eller biblio- teket vill låna ut de bevarandekopierade exemplaren i stället för de sönderfallande originalen. Sådana förfoganden innebär typiskt sett, beskrivet i upphovsrättsliga termer, att exemplar av verken sprids till allmänheten. Utgångspunkten är att upphovsmannen har ensam- rätten att tillåta eller förbjuda spridning av exemplar till allmänheten. Inskränkningen i 16 § fjärde stycket ger rätt att framställa exemplar, men inte att sprida exemplaren till allmänheten genom att exempel- vis låna ut dem. Också för det krävs det som regel tillstånd från upphovsmannen eller stöd i avtal som får avtalslicensverkan. Slutligen bör nämnas något om de s.k. konsumtionsreglerna. De innebär i korthet att när ett exemplar av ett verk med upphovsman- nens samtycke har överlåtits inom EES får exemplaret, med vissa undantag, spridas vidare (19 § URL). När ett verk har getts ut får de exemplar som omfattas av utgivningen också visas offentligt (20 §). Ett bibliotek som köper in en bok från förlaget får alltså som regel låna ut just det exemplaret till allmänheten. Man får också visa exem- plaret offentligt, exempelvis genom att visa upp det för låntagarna i lokaler. Några motsvarande konsumtionsregler som gäller exemplar som – utan att ha överlåtits eller getts ut – har fram- ställts för bevarandeändamål finns däremot inte. Arkiv och bibliotek får också under vissa förutsättningar framföra offentliggjorda verk offentligt. Det får ske bl.a. vid tillfällen där framförandet av sådana verk inte är det huvudsakliga, tillträdet är avgiftsfritt och anordnandet sker utan förvärvssyfte (21 § URL). Är bevarandekopiering ett alternativ till avtalslicens enligt 42 b § URL? Det kan ifrågasättas om kopiering för de ändamål som anges i 16 § första stycket URL verkligen sker för att tillgodose behovet av in- formation inom verksamheten i den mening som avses i 42 b § URL, även om kopieringen i någon mening också sker för att tillgodose det interna informationsbehovet. Inte minst gäller detta kopiering för forskningsändamål (16 § första stycket 1 URL) och för den lånesökandes behov m.m. (16 § första stycket 2 URL) som båda tar Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek sikte på bl.a. hur forskares och låntagares behov kan tillgodoses utan att ömtåliga verk skadas. Men även kopiering för de andra ändamål som anges i 16 § första stycket URL avser i första hand annat än att möjliggöra kopiering för att det interna arbetet inom företag, myn- digheter och organisationer ska kunna bedrivas effektivt. till bestämmelsernas ändamål är det därför tveksamt om inskränkningen i 16 § URL över huvud taget kan användas som ett alternativ till avtalslicens enligt 42 b § URL. 4.6.2Inskränkningen till förmån för andra arkiv och bibliotek begränsas Förslag: Inskränkningen till förmån för andra arkiv och biblio- tek än de som anges i 16 § tredje stycket URL begränsas till att avse exemplarframställning för bevarandeändamål. Utredningen ska analysera och ta ställning till om det fortfarande finns behov av inskränkningen i 16 § fjärde stycket URL. Vid den bedömningen ska utredningen uppmärksamma det pågående lag- stiftningsarbetet i som syftar till att förbättra förutsättningarna för att ingå avtal med avtalslicensverkan. Utred- ningen ska också beakta de andra möjligheter till exemplarfram- ställning som finns enligt den upphovsrättsliga lagstiftningen, t.ex. för privat bruk (12 § URL) och genom avtalslicens för information på arbetsplatser (42 b § URL). På motsvarande sätt som i föregående kapitel är det lämpligast att först analysera vilka utgångspunkter som bör gälla när beslut ska fattas om en inskränkning i upphovsrätten bör avskaffas eller begränsas. Det kan först konstateras att varken unionsrätten eller internationella åtaganden kräver att inskränkningen tas bort eller begränsas. I EG-direktivet om upphovsrätten i informationssam- hället ställs det visserligen genom den s.k. trestegsregeln upp krav på att inskränkningarna endast får tillämpas i vissa särskilda fall som inte strider mot det normala utnyttjandet av verket och inte oskäligt inkräktar på rättsinnehavarens legitima intressen (artikel 5.5). Mot- svarande regel finns, även om ordalydelsen skiljer sig något från Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek direktivet, i flera andra internationella rättsakter, däribland avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (, artikel 13) och (artikel 9.2). Lagstiftaren har tidi- gare uttalat att inskränkningen i 16 § URL ryms inom det utrymme direktivet ger för inskränkningar i såväl exemplarframställningsrätten som spridningsrätten (prop. 2004/05:110 s. 161 f, bet. 2004/05:LU27, rskr. 2004/05:247). Utredningen ansluter sig till den bedömningen. Det finns alltså inte någon skyldighet enligt unionsrätten eller andra internationella rättsakter att avskaffa eller begränsa inskränkningen. Nästa fråga blir då om andra skäl ger anledning att överväga detta. Vid utformningen av bestämmelserna bör det som alltid göras en avvägning mellan, å ena sidan, upphovsmännens legitima intressen och, å andra sidan, de samhällsintressen som ligger till grund för in- skränkningen. En sådan avvägning kan leda till att balanspunkten mel- lan de olika intressena förskjuts. Vid bedömningen måste man dess- utom ta hänsyn till att grunden i systemet är ensamrättigheter som utgör förmögenhetstillgångar för varje enskild upphovsman. Lagstif- taren har i flera sammanhang understrukit att restriktivitet ska råda vid införande och tolkning av inskränkningar i ensamrättigheterna (se a. prop. s. 83 f och där gjorda hänvisningar). Samma restrikti- vitet bör gälla även när det är fråga om att bedöma om en befintlig inskränkning bör avskaffas eller begränsas. Utredningens utgångspunkt är att en inskränkning i upphovs- rätten – inom ramen för internationella förpliktelser – måste motiveras av vägande skäl och tydliga behov. För den bedömningen är det av betydelse om förfogandena kan ske med stöd av någon annan inskränkning. Men också uppgifter om i vilken utsträckning inskränkningen har använts i praktiken är viktiga. En lösning med inskränkningar bör dessutom förutsätta att det inte är möjligt – eller rimligen inte kan krävas – att användaren klarerar rättigheterna genom individuella avtal eller genom avtal med avtalslicensverkan. Bedöm- ningen innefattar slutligen också en avvägning mellan upphovsmän- nens intressen och motstående samhällsintressen. Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek Kopiering för privat bruk är inte något heltäckande alternativ En fråga som först måste klargöras och som också påtalas i direk- tiven, är om möjligheterna till exemplarframställning för privat bruk enligt 12 § URL påverkar behovet av inskränkningen i 16 § fjärde stycket URL. Exemplarframställning för bevarandeändamål handlar om hur arkiv och bibliotek kan skydda och bevara samlingar, t.ex. därför att de finns lagrade på ömtåliga eller föråldrade medier. Det är ett system som är inrättat för andra ändamål och tar sikte på andra situationer än reglerna om fysiska personers kopiering för sitt eget eller familje- och vänkretsens personliga bruk. Som framgått kan juridiska per- soner inte använda sig av inskränkningen i 12 § URL. I praktiken medför detta att många arkiv och bibliotek redan av det skälet inte kan använda sig av inskränkningen. Arkivet eller kan visserligen framställa exemplar på uppdrag av en fysisk person för dennes räkning, men exemplaren får inte användas för andra ända- mål än dennes privata bruk. En annan viktig begränsning är att exemplarframställning av litte- rära verk i skriftlig form för privat bruk endast får avse begränsade delar av verk eller sådana verk av begränsat omfång. Det arkiv eller bibliotek som t.ex. önskar bevarandedigitalisera sina böcker, alltså hela litterära verk i skriftlig form, kan därför inte göra detta med stöd av reglerna i 12 § URL. Exemplarframställning för privat bruk förutsätter vidare att verken är offentliggjorda, vilket kan begränsa arkiv och bibliotek inom t.ex. föreningsliv och folkrörelse som behöver bevarandekopiera samlingar som innehåller privata brev och annat opublicerat material. På grund av mängden material och det stora antalet berörda rätts- innehavare är det inte heller rimligt att den som ska bevarandedigi- talisera sina samlingar för varje enskilt verk måste undersöka om det är offentliggjort eller inte. Slutsatsen av allt detta blir att reg- lerna om exemplarframställning för privat bruk endast i mycket begränsad omfattning kan tillgodose behovet av exemplarframställ- ning för bevarandeändamål för de arkiv och bibliotek som anges i 16 § fjärde stycket URL. Inte heller när det gäller exemplarframställning för forsknings- ändamål erbjuder reglerna om kopiering för privat bruk ett hel- täckande alternativ. Anledningen till det är främst att exemplar- Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek framställning av litterära verk i skriftlig form för privat bruk endast får avse begränsade delar av verk eller sådana verk av begränsat om- fång.