sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — – om effekter av skolpolitiska reformer Delbetänkande av Utredningen om förbättrade resultat i SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bland annat bedöma när de åtgärder som har vidtagits för att höja kunskapsnivån och öka målupp- fyllelsen i kan förväntas få avsedd effekt. Per Thullberg anställdes fr.o.m. som särskild ut- redare. Ämnesrådet och departementsrådet , , förordnades att fr.o.m. den 25 septem- ber 2012 ingå i utredningen som experter. entlediga- des fr.o.m. . förordnades ämnesrådet , , som expert i utred- ningen. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. och fr.o.m. . Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:30). beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag (bilaga 1) att i ett första steg bedöma när de åtgärder som har vidtagits , för att höja kun- skapsnivån och öka måluppfyllelsen i , kan förväntas få avsedd effekt. Denna del av uppdraget redovisas i detta delbetän- kande. Utredningen ska dessutom i ett senare betänkande belysa hur reformer på skolområdet bör genomföras för att underlätta ut- värdering samt vilka relevanta data som behövs för sådan utvär- dering. Denna andra del av uppdraget ska redovisas . Uppdraget – en utmaning Utredningens tolkning är att avsedda effekter i första hand avser förbättrade studieresultat. De allra flesta av reformerna eller insat- serna motiveras i förarbetena med behovet av att förbättra studie- resultaten i den svenska och motsvarande skolformer. I vissa fall har de dock ett vidare eller kompletterande syfte utöver detta, till exempel att bättre svara upp mot de övergripande läro- plansmålen, att öka likvärdigheten mellan skolor eller mellan grup- per av elever, eller att öka rättssäkerhet för enskilda elever. Att analysera effekterna av en så stor mängd olika åtgärder, med så vitt skilda karaktärer, som dessutom genomförts vid olika tid- punkter och med skilda förutsättningar, har inneburit en utmaning. Det är knappast möjligt att nu eller leda i bevis vilken av alla dessa åtgärder, eller vilka av åtgärderna i samverkan, som har bidragit till en specifik effekt. Att effekter av en åtgärd inte kan fastställas kan bero på att det faktiskt inte har uppstått några effek- ter, men det kan också bero på att effekterna inte varit möjliga att mäta. Av naturliga skäl har det inte heller varit möjligt att utgå från effektutvärderingar av de åtgärder som genomförts . Vi har således inte kunnat utgå från empiriskt underlag. Vi har i stället tagit vår utgångspunkt i logiska resonemang, erfaren- heter av tidigare genomförda förändringar, erfarenheter från andra länder och från tillgängliga prognoser om den framtida utveckling- en. Studier av forsknings- och annan litteratur har haft en central betydelse för arbetet liksom samtal och seminarier med forskare och andra nyckelpersoner. Beslutade och genomförda åtgärder Utredningen har indelat de olika åtgärderna i sju huvudgrupper som redovisas utförligare i kapitlen 3–9. Där redovisas även resultat från forskning och andra källor område för område. De genom- förda åtgärderna har avsett att skapa tydligare styrdokument, genom införandet av nya läropla- ner med kursplaner som kompletteras med kunskapskrav samt genom införandet av först mål och sedan kunskapskrav för godtagbara kunskaper för årskurs 3, stärka uppföljningen av elevernas kunskapsutveckling och skolans måluppfyllelse, genom nationella prov i fler ämnen och fler års- kurser, ny betygsskala, betyg från årskurs 6 och skriftliga om- dömen från årskurs 1, stärka lärares kompetens, genom inrättandet av en ny lärarut- bildning, införandet av lärarlegitimation och skärpning av be- hörighetsreglerna samt genom fortbildningsinsatser för lärare (och ), stärka det pedagogiska ledarskapet genom en ny rektorsutbildning och genom fortbildningsinsatser för redan verksamma rektorer (), genom stöd till särskilda satsningar stärka basfärdigheterna läsa, skriva, räkna samt utveckla undervisningen i matematik, natur- vetenskap och teknik, öka tillsynen och förstärkta sanktionerna samt genom att inrätta , samt genomföra vissa övriga åtgärder i den nya skollag (2010:800) som tillämpas från , t.ex. stärka rätten till särskilt stöd, förtydliga befogenheterna för lärare och rektorer att skapa stu- diero och skapa mer lika villkor för kommunala och fristående skolor. Reformerna genomförs i ett delvis nytt landskap Den ansvarsfördelning mellan stat och skolhuvudmän, och de principer för mål- och resultatstyrning, som slogs fast gäller fortfarande och utgör den grund på vilken de förändringar som belyses i detta betänkande genomförts och ge- nomförs. Reformerna genomförs dock i ett väsentligt förändrat land- skap jämfört med det som fanns . Den statliga styr- ningen och kontrollen av skolan har ökat som valfrihets- reformer har lett till att skolutbildning erbjuds på en marknad med skolor i både offentlig och enskild regi. Det saknas än så länge forskning som belyser konsekvenserna av detta. Det gäller särskilt vad det betyder för den statliga styrningen och för genomförandet av reformer att vi nu har ett stort antal mycket små fristående skolhuvudmän, i vissa fall med alternativ pedagogisk in- riktning, parallellt med stora skolkoncerner som har en stark egen styrning av sina skolor. Störst effekt för åtgärder nära undervisningen Med stöd i forskningen bedömer utredningen att sådana åtgärder som påverkar det som sker i undervisningen, dvs. i mötet mellan elev och lärare, har störst förutsättningar att leda till förbättrade studieresultat. Ju närmare lärarnas undervisning en åtgärd verkar, och ju färre stegen är från åtgärd till mötet mellan elev och lärare, desto större är förutsättningarna för att en åtgärd ska resultera i förbättrade studieresultat. Vi bedömer därför att de åtgärder som teoretiskt bör ha störst förutsättningar att påverka studieresultaten är införandet av Lgr11 med nya kursplaner kompletterade med kunskapskrav. Andra åt- gärder med goda förutsättningar att påverka studieresultaten är de som syftar till att stärka lärares ämneskunskaper och ämnesdidak- Det gäller den nya lärarutbildningen, de skärpta behörighetsreglerna för lärare, de båda lärarlyften samt satsningar- na på kompetensutveckling och lokal skolutveckling inom natio- nellt prioriterade områden. Satsningarna på rektorers kompetens bör också kunna få en indirekt betydelse för kunskapsresultaten, i de fall de bidrar till att stärka rektorernas förmåga att skapa förut- sättningar för lärarna att genomföra sitt uppdrag. Hur kraftfulla effekterna av de olika åtgärderna kan bli liksom hur snabbt de tidi- gast kan få effekter varierar naturligtvis. Satsningar på kompetens- utveckling kan till exempel få genomslag väsentligt snabbare än den nya lärarutbildningen eller den nya speciallärarutbildningen. Även åtgärderna för förbättrad uppföljning av elevernas kun- skapsutveckling och skolans resultat genom nationella prov i fler ämnen och fler årskurser, ny betygsskala, betyg från årskurs 6 och skriftliga omdömen från årskurs 1, kan enligt vår bedömning kom- ma att påverka undervisningen och därmed elevernas studieresultat. Det gäller dock främst under förutsättning att prov, betyg och bedömningar ges en formativ funktion, där lärare och skola syste- matiskt analyserar resultaten och använder dem för att utveckla undervisningen och där det egna lärandet synliggörs för eleven. Det kan också gälla om de nationella proven bidrar till en ökad förstå- else för kursplanerna och kunskapskraven. Införandet av mål – från och med Lgr11 kunskapskrav – för årskurs 3 hör, tillsammans med införandet av nationella prov i års- kurs 3, till de mest påtagliga förändringarna som genomförts . Vi bedömer att dessa båda förändringar kommer att ha stor betydelse för åtgärdspaketets samlade effekt på studieresultaten. För andra åtgärder, där effektkedjan är längre i förhållande till vad som sker i klassrummet, är det svårare att påvisa ett samband mellan den enskilda åtgärden och studieresultat. Det gäller till exempel tillsyn och sanktioner, möjlighet att överklaga beslut om särskilt stöd, åtgärder för ökad studiero och mer lika villkor för fristående och kommunala skolor. Det innebär inte att dessa åtgär- der helt saknar betydelse för studieresultaten. De bidrar dock i första hand till en annan form av ökad måluppfyllelse, i form av ökad likvärdighet eller ökad rättssäkerhet för den enskilde eleven. Åtgärder kan dessutom visa sig ha icke önskade bieffekter eller kontraproduktiva effekter. Allt för mycket kontroll kan till exem- pel enligt forskningen leda till att lärares professionella självtillit undergrävs, vilket i sig kan leda till att de inte kan bidra till den ut- veckling som krävs för att skolans kunskapsresultat ska förbättras. Det tar tid att implementera reformer på skolområdet Det är inte alltid enkelt att implementera förändringar på skol- området. Exempelvis uppfattas de nya kursplanerna och kunskaps- kraven tydligare än de tidigare. Trots det är de begreppsmässigt och strukturellt komplexa. Att implementera dem tillsammans med den nya betygsskalan är därför en komplicerad process, vilket talar för att det kommer att ta tid innan effekterna av de nya styrdoku- menten kan bli avläsbara – särskilt i form av förbättrade studie- resultat på nationell nivå. För att belysa när effekter av de olika åtgärderna kan förväntas uppstå har utredningen valt att utgå från när effekter kan förväntas bli synliga i de internationella studierna PIRLS, och TIMSS1. Detta val har gjorts av två anledningar. För det första bedömer vi att det är genom de internationella studierna som det i praktiken kommer att vara möjligt att följa utvecklingen. Dessa studier är de enda kunskapsmätningar vi har som är utformade för att mäta trender. För det andra är det för vår del omöjligt att vara mer pre- cisa än vad de internationella studierna ger stöd för. Vi är väl medvetna om att dessa inte fångar upp samtliga effekter av de förändringar som skett och att de endast mäter effekter inom vissa ämnen. Flertalet av förändringarna genomfördes först från och med läs- /12. Det innebär att reformerna är unga. Resultaten för elever som kommer att ha gått hela sin grundskoletid i det nya sys- temet kommer därför att kunna följas upp i internationella studier först . Eventuella effekter på studieresultaten bör dock i vissa fall kunna visa sig tidigare än så. Dels genomfördes vissa åtgärder /12, dels uppstår effekterna av de olika åtgärderna successivt. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att effekterna av de olika åtgärderna är osäkra. Helt klart är att det tar tid innan de kan för- väntas få genomslag i de internationella studierna, att det tar olika långt tid för olika åtgärder och att det handlar om en successiv process. Vissa åtgärder kommer dessutom knappast att bidra till förbättrade resultat i dessa studier. Det är enligt vår bedömning inte rimligt att förvänta sig några påtagliga effekter i de interna- studierna som genomförts . 1 PIRLS undersöker läsförmågan för elever i årskurs 4. mäter kunskaper och färdig- heter hos 15-åriga elever i matematik, naturvetenskap och läsförståelse. TIMSS undersöker elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i årskurs 4 och årskurs 8. studier som kommer att genomföras kan ett visst genomslag förväntas, som sedan gradvis bör kunna förstärkas , allt annat oförändrat. Det går att påverka om och när effekterna uppstår Implementeringen av styrningsreformerna uppfyller så här långt flera av de faktorer som anses vara avgörande för om en implemen- tering ska lyckas. Det finns i huvudsak en bred uppslutning kring reformernas intentioner, väsentliga delar av reformerna var efter- frågade och de innebär snarare en utveckling inom ramen för det befintliga systemet än ett fullständigt nytänkande. Till exempel bygger Lgr11 på den kunskapssyn som även gällde i Lpo 94. Dess- utom har insatserna för att stödja implementeringen varit omfat- tande och i allt väsentligt uppskattade av såväl lärare och rektorer som av lokala politiker och förvaltningschefer. Trots detta kommer det att ta tid innan reformerna är att betrakta som institutionali- serade i verksamheten, dvs. innan de har internaliserats i lärarnas praktik och bidrar till avsedda effekter. Det framgår av både forsk- ning och tidigare erfarenhet. Takten och kvaliteten i implementeringen går dock att påverka och därmed även förutsättningarna för att reformerna ska kunna få avsedda effekter, och när detta ska kunna ske. Det handlar här om att genomföra ett stort antal reformer – ofta av strategisk karaktär. Enligt vår uppfattning bör följande faktorer beaktas i den fortsatta processen: Det är genom lärarna som förändringarna förverkligas. För att reformarbetet ska hållas vid liv behöver de tid, lokalt förankrat utvecklingsstöd och lokalt förankrad kompetensutveckling. De behöver också uppfatta att det finns ett förtroende från stat och skolhuvudman för den egna professionen. En central del av lärarprofessionen är enligt vår uppfattning att utveckla under- visningen genom planering, genomförande och formativ utvär- dering. Fortsatta implementeringsinsatser bör därför inriktas mot denna centrala del av lärarens uppdrag. För att implementeringen ska bli lyckosam måste insatserna vara uthålliga. Arbetet är än så länge i ett tidigt skede. Processen be- står av många olika steg. Det behövs en långsiktig nationell strategi för den fortsatta imp- lementeringen av reformerna, som är kraftfullare än den Skol- verket har möjlighet att arbeta med inom sitt nuvarande upp- drag. Genom formativ nationell utvärdering av reformerna be- höver staten lära om hur de utvecklas lokalt, för att sedan kunna forma strategier för att fortsatt stödja eller eventuellt justera reformerna. Detta inte minst för att värna likvärdigheten, då kommuner och enskilda skolhuvudmän har vitt skilda förutsätt- ningar att genomföra reformarbetet. Även skolhuvudmännen behöver utveckla strategier för hur re- formerna fortsatt ska implementeras. Medan det pedagogiska ansvaret åvilar rektorer och lärare är det skolhuvudmannens uppgift att skapa förutsättningar för implementeringen. Implementeringen kan främjas av en utökad dialog om förut- sättningarna för och genomförandet av förändringarna. Det gäller såväl mellan stat och kommun/skolhuvudman som mellan skolhuvudman och skola. 2.4Sammanfattande utgångspunkter för utredningens 5.4Skärpta behörighetsreglerna och införande av beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare1 (bilaga 1) med uppdrag att i ett första steg bedöma när de åtgärder som har vidtagits , för att höja kun- skapsnivån och öka måluppfyllelsen i , kan förväntas få avsedd effekt. Denna del av uppdraget redovisas i föreliggande del- betänkande. Utredningen ska dessutom dels utreda vilka relevanta data som behövs för att i ökad utsträckning kunna utvärdera de reformer som genomförs på skolområdet, och vid behov lämna författnings- eller andra förslag för att öka tillgången till sådana data, dels belysa hur reformer på skolområdet bör genomföras för att underlätta ut- värdering av desamma. Denna andra del av uppdraget ska redovisas . 1.1Uppdraget – en utmaning Utredningen konstaterar att den del av uppdraget som redovisas i detta betänkande av olika skäl innebär en utmaning. En mängd åtgärder av vitt skilda karaktärer Utmaningen har bland annat att göra med att det är en stor mängd åtgärder av vitt skilda karaktärer som ska analyseras, som dessutom är genomförda och med skilda förutsättningar. Utredningen har sorterat de olika åtgärderna i ett antal huvudgrup- per. De genomförda åtgärderna har handlat om att skapa tydligare styrdokument, genom införandet av nya läropla- ner med kursplaner som kompletteras med kunskapskrav samt genom införandet av först mål och sedan kunskapskrav för godtagbara kunskaper för årskurs 3, stärka uppföljningen av elevernas kunskapsutveckling och skolans måluppfyllelse, genom nationella prov i fler ämnen och fler års- kurser, ny betygsskala, betyg från årskurs 6 och skriftliga om- dömen från årskurs 1, stärka lärares kompetens, genom inrättandet av en ny lärarut- bildning, införandet av lärarlegitimation och skärpning av be- hörighetsreglerna samt genom fortbildningsinsatser för lärare (och ), stärka det pedagogiska ledarskapet genom en ny rektorsutbildning och genom fortbildningsinsatser för redan verksamma rektorer (), genom stöd till särskilda satsningar stärka basfärdigheterna läsa, skriva, räkna samt utveckla undervisningen i matematik, natur- vetenskap och teknik, öka tillsynen och förstärkta sanktionerna samt genom att inrätta , samt genomföra vissa övriga åtgärder i den nya skollag (2010:800) som tillämpas från , t.ex. stärka rätten till särskilt stöd, förtydliga befogenheterna för lärare och rektorer att skapa stu- diero och skapa mer lika villkor för kommunala och fristående skolor. De åtgärder som har vidtagits motiveras i stort sett i samtliga fall med att studieresultaten i den svenska skolan har försämrats, som de redovisas i både nationella och internationella studier (se vidare avsnitt 2.2). För att komma till rätta med bland annat detta har regering och riksdag vidtagit ett stort antal åtgärder med olika utgångspunkter. För att inte helt förlora oss i för många detaljer har vi lagt större kraft på analysen av de reformer och andra åtgär- der som vi uppfattat som kärnan i reformarbetet och på de som kan förväntas ha störst effekter på studieresultat och måluppfyllelse. Det innebär dock inte att vi uteslutit någon av de åtgärder som direktiven tar upp. Åtgärdernas skilda karaktärer innebär att de kan förväntas få genomslag i verksamheterna på olika sätt, med olika kraft och efter Att med precision göra en sammanvägd analys av detta måste anses i stort sett omöjligt. Utredningen har ändå sökt ge en sammanfattande bild av vilka åtgärder som kan förväntas ha störst respektive minst påverkan, om åtgärderna kan förväntas sam- verka eller motverka varandra, vad som påverkar åtgärdernas ge- nomslag och hur det kan ta innan några effekter av de vidtagna åtgärderna kan förväntas bli möjliga att observera. Vi har i vår analys skilt på reformer och stödinsatser. Flertalet av åtgärderna ovan betraktar vi som reformer, vilka kan vara mer eller mindre genomgripande. Åtgärder som till exempel handlar om att staten tidsbegränsat bidrar med finansiering betraktar vi som insat- ser av stödjande karaktär – stödinsatser. Det senare gäller Lärar- lyftet I, Lärarlyftet II, Rektorslyftet och de särskilda stimulansbi- dragen. Även åtgärder som stöttar systemet benämns i det fortsatta stödinsatser. Det gäller till exempel kontrollrättningen av natio- nella prov. Vad innebär avsedda effekter Utredningen ska bedöma när åtgärderna får avsedda effekter, dvs. att kunskapsnivån höjs och måluppfyllelsen ökar i . Som avsedda effekter uppfattar utredningen i första hand effekter som innebär förbättrade studieresultat. Det är dock inte okomp- licerat att bedöma hur det kan ta innan det uppstår mätbara effekter av en viss åtgärd. De internationella mätningarna, som är de bästa instrumenten vi har tillgång till för att mäta förändringar , omfattar till exempel endast vissa ämnen och enbart vissa kunskaper och kompetenser inom dessa ämnen. Det finns därför behov av att vidga perspektivet till även andra ämnen och kompe- tenser och till de övergripande mål för skolans verksamhet som uttrycks i läroplanen. Vi återkommer till frågan om svårigheterna att mäta effekter av de vidtagna åtgärderna i bland annat avsnitt 2.2. Ökad måluppfyllelse kan tolkas begränsat eller brett. Utred- ningen har i sin analys sökt utgå från de syften regeringen formu- lerat för de olika vidtagna åtgärderna. I vissa fall har dessa ett vidare eller kompletterande syfte utöver förbättrade studieresultat. Det kan till exempel handla om att bättre svara upp mot de över- gripande läroplansmålen, om ökad likvärdighet mellan skolor, eller grupper av elever, eller om ökad rättssäkerhet för enskilda elever. En elev som är trygg kan i vissa fall förväntas nå bättre studie- resultat än en elev som är otrygg. Det måste emellertid anses inne- bära en ökad måluppfyllelse i förhållande till skolans mål att eleven är trygg, oavsett om detta påverkar elevens kunskapsresultat eller inte. Forskningen ger få svar om effekter Av naturliga skäl har det inte annat än undantagsvis varit möjligt att i utredningens analys utgå från effektutvärderingar av de åtgärder som genomförts . Det har helt enkelt gått sedan reformerna beslutats och börjat tillämpas för att sådana effekter ska ha uppstått och för att sådana utvärderingar ska ha hunnit genomföras. Även om en utvärdering av effekterna av en reform bör initieras tidigt eller redan innan förändringen genom- förs kan den inte slutföras förrän efter att en reform eller åtgärd är genomförd och har tillämpats (se vidare avsnitt 2.1). Eftersom det i huvudsak inte finns dokumenterade effekter av de olika åtgärderna har utredningen som stöd för sin analys sökt kunskap om effekter av liknande åtgärder i forskning och utvärdering. Även det har dock visat sig svårt. Det finns visser- ligen mycket forskning om skolan. Denna har dock vanligtvis inte ett nationellt eller reforminriktat perspektiv, den är inte vad man brukar kalla policyrelevant. Den ger således inte svar på de frågor vi ställt oss, dvs. frågor om effekter av åtgärder som beslutats på den nationella nivån. Exempelvis går det att hitta forskning och utvärdering som belyser om elever i den svenska skolan upplever att de har studiero eller inte. Däremot saknas underlag om vilka effekter de nu be- slutade ändringarna i lagstiftningen, som ger lärare större befogen- heter att ingripa mot störande beteende, kan ha för elevernas stu- diero. Ett annat exempel gäller elever i behov av särskilt stöd. I fokus för forskningen inom detta område står de olika organisa- tions- och arbetsformer som skolan använder i undervisningen och inte vilka effekter som en ny reglering av elevens rätt till särskilt stöd får. Det är vanligt att forskningsresultat kommer fram till att effek- ter av en åtgärd inte kan påvisas. Att effekter inte kan påvisas inne- bär dock inte att de inte kan finnas. Styrutredningen2 menar att det mycket väl kan finnas effekter, trots att de inte kan påvisas, men att 2 SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. dessa inte framträder på grund av brister i det empiriska underlaget eller i de analysverktyg som kommit till användning. När det gäller merparten av de åtgärder som utredningen har haft att analysera påverkas möjligheten att leda effekter i bevis av ett antal försvårande omständigheter; åtgärderna ska verka genom flera nivåer i systemet, det handlar om många åtgärder som sinsemellan påverkar varandra och förändringarna sker i en skola som även påverkas av andra förändringar i samhället än de som direkt avser skolan. Reformerna möter dessutom på den operativa nivån en mångfacetterad verksamhet med skilda förut- sättningar, olika skolkulturer och även olika typer av skolhuvud- män. Om implementering av reformer vet vi något mer Implementeringsforskningen är central för en utredning som har att belysa och analysera när olika åtgärder kan förväntas få avsedd effekt. Inte heller här finns forskning som fullt ut ger oss stöd för analysen av varje enskild åtgärd inom reformpaketet.