sou · H1B371 · 2013-10-04 00:00:00 — Därför har ansvaret för viltförvaltning gått mot en ökat decentralisering där rovdjursförvaltningsområden, län, älgförvaltningsområden eller älg- och kronskötselområden fastställts som lämpliga förvaltningsnivåer för berörda arter och där lämpliga beslutsorgan fått ett ökat ansvar. Fördelarna är att beslut kan fattas utifrån de regionala förutsättningarna och att acceptansen för beslut blir större ifall de som berörs deltagit i beslutsprocessen. Med ökad decentralisering av viltförvaltningen ökar behovet av nationella föreskrifter och allmänna råd. En nationell myndighet för viltförvaltning bör ha till uppgift att fortlöpande utarbeta föreskrifter och råd samt vid behov revidera dem. På samma sätt måste myndigheten underlätta arbetet för regionala beslutsfattare. Detta gäller i synnerhet för ovanliga ärendetyper, vilka kan tänkas ta onödigt och riskera olika bedömningar som en effekt av att enskilda tjänstemän sällan berörs av dem. Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv beslutsmallar och checklistor för olika ärenden kan myndigheten stödja och betydligt effektivisera den regionala förvaltningen En viktig uppgift för en viltförvaltningsmyndighet är att följa förvaltningsarbetet på regional nivå för att identifiera inom vilka områden eventuella problem och konflikter uppstår. Vidare ska myndigheten identifiera och analysera orsakerna till problemen och vidta åtgärder för att minimera dessa. 3)En nationell myndighet som medverkar till att jakt och viltförvaltningen sker med bästa möjliga kompetens med uppgift: Att genom samverkan med forskningsinstitutioner och förvaltare upprätthålla en hög kompetens inom myndigheten. Att genom utbildning, informationsmaterial och deltagande i exempelvis externa seminarier, konferenser och hearings inhämta, samordna och sprida kunskap kring jakt och viltförvaltning baserat på sociala, ekonomiska, biologiska och juridiska perspektiv. Att genom aktivt arbete med kunskapsförmedling i samverkan med olika aktörer skapa gemensamma bilder av problem, mål och möjliga verktyg. Detta ökar möjligheten för samförvaltning av vilt, där såväl staten som den enskilde medborgaren kan delta och ta ansvar. kräver kompetens, såväl teoretisk och akademisk som traditionell och praktisk. En nationell myndighet har stort ansvar att fungera som informations- och kunskapsbärare mellan olika grupper och intressenter inom viltförvaltningen. Den vetenskapligt baserade kunskapen när det gäller jakt och viltförvaltning ökar snabbt genom forskning vid institutioner inom statsvetenskap, ekonomi, ekologi och juridik. En nationell myndighet ska såväl försäkra sig om att ta del av pågående och relevant forskning som säkerställa att myndigheten har rätt kompetens för att nyttja ny kunskap. Införlivande av dessa nya kunskaper underlättas av att myndigheten har en naturlig koppling till olika forskningsinstitutioner. Genom att kombinera flexibla anställningsformer där myndigheten och forskningsinstitutioner delar på personal skulle en sådan kunskapsöverföring uppnås. Vidare ska en nationell viltförvaltningsmyndighet identifiera kunskapsluckor och genom egen verksamhet eller riktade bidrag genomföra utredningar/stimulera forskning för att fylla sådana luckor. Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv En framgångsrik viltförvaltning gynnas av att deltagare i förvaltningsprocessen har en någorlunda gemensam syn på förutsättningar och effekter av olika åtgärder inom förvaltningen. En nationell viltförvaltningsmyndighet ska därför fungera som utbildnings- och informationsnav. Genom kurser, föreläsningar och produktion av informationsmaterial i samverkan med andra aktörer skapas både en delad kunskapsbas och möjlighet till nya nätverk. 4)En nationell myndighet som leder, följer och utvärderar populationsutvecklingen av olika viltslag, dess miljö, hälsotillstånd och effekter för natur och samhälle med uppgift: Att tillsammans med andra myndigheter samla och sammanställa kunskap om olika viltslags populationsnivåer, livsmiljöer, bevarandestatus och hälsotillstånd. Att tillsammans med andra myndigheter samla och sammanställa kunskap om olika viltslags effekter på omgivande natur och samhälle. Att upprätthålla kompetens och resurser för att följa utvecklingen av viltpopulationerna, i synnerhet arter som kräver en aktiv och adaptiv förvaltning. Att leda, samordna och kvalitetssäkra insamling och utvärdering av data tillsammans med de regionala/lokala genomförarna. Att vid behov initiera och delta i arbetet med att ta fram och presentera prognoser för artspecifika förvaltningsåtgärder. Viltpopulationer varierar i storlek över tiden som en följd av såväl naturliga växlingar som mänskliga aktiviteter. Den information som främst är viktig för viltförvaltning är populationsuppskattningar och avskjutningsstatistik. Insamling av användbara data kräver kunskap om metodik såväl hos den enskilde inventeraren som hos den som leder och planerar arbetet. Arbetet med populations- och avskjutningsdata ska ledas och samordnas av en nationell jakt- och förvaltningsmyndighet för att insamling, utvärdering och datalagring ska skötas på ett likvärdigt, långsiktigt och kompetent sätt. Det är inte bara viltstammars storlek som är av intresse. En nationell myndighet bör också tillsammans med andra ansvariga myndigheter fortlöpande samla in, sammanställa och presentera viltets hälsostånd och tillgång till lämpliga habitat samt effekter på Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv andra samhällssektorer som skogsbruk, jordbruk, fiske, rennäring, trafik för att nämna några. Förvaltning kräver beslut där olika intressen balanseras och vägs mot varandra. För ett bra beslutsfattande krävs att konsekvenserna av alternativa åtgärder analyseras. Med tanke på den utveckling som skett inom ekologisk modellering genom ny teoribildning och förbättrad datorkapacitet, finns möjligheter att göra bra prognoser. Ekologisk modellering innebär dock antaganden och förenklingar och olika modeller kan därför producera olika resultat baserat på vilka antaganden och förenklingar som gjorts. En nationell myndighet ska ha kompetens för att tillsammans med övrig expertis enas om relevanta prognosmodeller som kan nyttjas för såväl operativ verksamhet på lokal/regional nivå som för beslutsfattande på nationell nivå. Därutöver bör en nationell myndighet stimulera, genom att tillhandahålla lämpliga redskap, användning av enklare prognoser som verktyg för beslut om jakt och andra förvaltningsåtgärder. 5)En nationell myndighet som ansvarar för och samordnar nödvändiga databaslösningar med uppgift: Att identifiera behov och tillgång till databaslösningar för att tillgodose förvaltningen med relevant data för viltförvaltning och jaktadministration. Utvecklingen på IT-området har lett till nya möjligheter att samla in, lagra och presentera information. För jakt- och viltförvaltning finns ett stort antal möjligheter att använda IT i verksamheten. av inventeringsdata och avskjutningsresultat som hantering av jaktkortsregister och jägarexamensregister kan ske direkt via dator och modern telefoni till databaser. Vidare är det möjligt att sköta tilldelning och uppföljning för licensjakt och skyddsjakt i realtid, vilket ökar sannolikheten för en lyckad förvaltning av olika sorters vilt. Riktad informationsspridning till berörda grupper underlättas också. Genom att använda databaslösningar kopplade till Internetportaler kan man sprida aktuell information till alla intresserade parter. Öppenhet kring förvaltning och de åtgärder som genomförs är viktigt för en framgångsrik förvaltning med stort engagemang från berörda parter och allmänhet. Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv 4.2.3Utredningens analys av en myndighets uppgifter Den bild av en modern viltförvaltningsmyndighet som forskarna eftersträvar innehåller enligt utredningens bedömning många viktiga beståndsdelar för att uppnå en proaktiv och drivande myndighet. Beskrivningen kan dock enligt vår bedömning i vissa avseenden kompletteras. Den har också diskuterats vid expertmöten. Under dessa möten har olika synpunkter framkommit från deltagande experter och deras organisationer. Dessa synpunkter redovisas nedan. Från har framförts att man till stora delar håller med om innehållet i den myndighetsbeskrivning som ges i avsnitt 4.2.2, men att det ur verkets perspektiv saknas en utförligare beskrivning av själva myndighetsutövandet. Följande har framförts: Det kan konstateras att arbetet med jakt- och viltförvaltning innehåller en rad uppgifter som innehåller myndighetsutövning. Visserligen är det lämpligt att så mycket som möjligt av myndighetsutövningen sker regionalt, men viss myndighetsutövning bör ske centralt om en likvärdig, förutsebar och rättssäker viltförvaltning ska kunna förväntas ske över landet. Dessa uppgifter beskrivs inte alls eller mycket fragmentariskt i avsnittet trots att de tar en stor del av myndighetsresurserna i anspråk. Även om det är operativa uppgifter har de en klart strategisk betydelse. Vissa beslut är av sådan betydelse att de bör fattas av en central myndighet eller av regional myndighet först efter beslut om delegation från . bör också i vissa fall kunna överpröva beslut meddelade på regional nivå. Sammanfattningsvis anger följande punkter som centrala för en framtida framgångsrik viltförvaltning oavsett vilken myndighet som ges uppdraget. Den huvudsakliga kritiken mot dagens myndighetsarbete på central nivå med jakt- och viltförvaltning förfaller vara att inte tillräcklig kraft lagts på frågor avseende den allmänna jakten vilket lett till stora klövviltsstammar som orsakat kostsamma skogs- och markskador. ser att mycket kan göras från den centrala myndighetsnivån i dessa frågor, även om många beslut ligger på regional nivå, och menar att detta mest effektivt åstadkoms genom följande. 1.Ett tydligt långsiktigt uppdrag till myndigheten i instruktionen och vid behov angivande av vad som förväntas i olika avseende vid olika tider i regleringsbrev eller regeringsuppdrag. Detta skulle ge myndigheten mandat att agera och förutsättningar för att planera och resurssätta verksamheten på ett adekvat sätt. 2.En ledning av arbetet och ett arbetssätt inom myndigheten som tillgodoser behovet av samordning av olika kompetenser och en organisation som stödjer detta arbetssätt. Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv 3.En tydlighet i andra myndigheters ansvar av betydelse för frågorna så att en effektiv samverkan kan ske mellan berörda myndigheter. 4.Effektiva styrmedel för genomförande av jakt- och viltpolitiken, t.ex. ett systematiskt regelverk och möjlighet att upprätta förvaltningsplaner som är direkt styrande. 5.Ändamålsenliga arenor/fora för erfarenhetsutbyte mellan olika aktörer och samordning. Även påpekar att beskrivningen av uppgifter kring myndighetsutövande måste vara mer utförlig och poängterar vikten av tydliga avgränsningar i förhållande till andra myndigheter och deras uppdrag. Det skall vara lätt för både tjänstemän och allmänhet att hitta rätt ansvarig myndighet vad gäller olika frågor. Därutöver påpekar särskilt förtydliganden om tillsynsvägledning. Man bör fundera över om myndigheten ska vara central tillsynsvägledande myndighet för jakt- och viltvårdsfrågor. Ett ansvarsområde som flera parter identifierat som viktigt och inte tillräckligt beskrivet är arbete på internationell nivå. Både , och framhåller vikten av detta arbete. Den ökande decentraliseringen leder också till ett uttalat behov av att från nationell nivå skapa mekanismer som säkerställer att summan av de regionala besluten sammantaget leder till att på nationell nivå lever upp till gällande EU-rätt. Motsvarande gäller beträffande de förpliktelser som följer av de internationella konventioner som vi som land har tillträtt. Ytterst är det regeringen som ansvarar för att följer och internationella fördrag. I praktiken är dock en betydande del av detta ansvar delegerat till regeringens nationella myndigheter, som t.ex. sköter rapportering och andra kontakter med EU- kommissionen, sitter med i genomförandekommittér, tar fram vägledningar och andra riktlinjer. Det är alltså – oavsett på vilken nationell myndighet ansvaret kommer att ligga – en tung uppgift för denna att dels ha god kunskap och insikt i relevant EU-rätt och internationella konventioner (inklusive beslutsfattandet inom dessa), dels leda och styra det delegerade arbetet så att detta sammantaget leder till att följer dessa internationella regelverk. Även om vikten av samverkan med olika aktörer beskrivits i avsnitt 4.2.2 vill särskilt påpeka vikten av att den nationella myndigheten fortsätter involvera det ideella arbetet och engagemanget i en framtida viltförvaltningen. Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv En myndighet med ansvaret för jakt och viltförvaltning kommer sannolikt aldrig att ha tillräckliga resurser för att bedriva större delar av viltforskning, viltövervakning och utbildning samt information. Genomförandet av dessa delar kommer att behöva göras av andra delar av samhället. Det är därför av yttersta vikt att myndigheten skapar former och arenor för samordning av detta arbete gentemot jägarna, markägarna och naturvården med flera. Från LRF, WWF, länsstyrelserna, och Skogsbrukets viltgrupp har framförts att beskrivningen är forskningstung med för stort fokus på dessa frågor. Vidare har också LRF och beskrivit behoven av att en framtida myndighet visar förståelse för jakt och viltförvaltningsfrågor och aktivt arbetar för att underlätta för jakt. LRF beskriver att det behövs en myndighet med annan grundinställning till jakt: NV har blivit en bromskloss i systemet, orsakerna är flera och man kan vikta orsakerna olika, men en viltförvaltande myndighet måste ha en annan ingång, en annan inställning än NV har. där ligger hela kärnan av brukarnas kritik mot NV. Inställningen, brist på ett gynnandeuppdrag. Brist på ansvar, vilja och intresse för att utöka och effektivisera jakten. Att vara för jakt, helt enkelt. Vad gäller en decentraliserad myndighet finns ett ifrågasättande bland såväl myndigheter som intresseorganisationer. De flesta uttrycker osäkerhet kring en sådan lösning och ser risker med att den skulle bli splittrad och dyr. Utredningen anser att de kompletteringar och nyanseringar som framförts till forskarnas syn är viktiga. En del av dessa frågor kommer dock som framförts tidigare behandlas först i slutbetänkandet. har som anförts ovan många myndighetsuppgifter som regleras i nuvarande lagstiftning. Utifrån en intern sammanställning av myndighetsuppgifter 2011- 05-19 får man en bild av mängden uppgifter. Verkets bemyndigande för att meddela nuvarande nio föreskrifter beskrivs i 27 olika paragrafer i fem olika förordningar. På motsvarande sätt framgår att verket kan besluta och ge tillstånd enligt 24 paragrafer i fyra olika förordningar. Därutöver regleras verkets uppdrag att samverka och ge yttrande med andra myndigheter genom fyra olika paragrafer i fyra olika förordningar. fungerar också som överklagandeinstans för många av de beslut som fattar. Vilka myndighetsuppgifter den nationella myndig- Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv heten ska ha är beroende av framtida lagstiftningen vilken kommer att behandlas i slutbetänkandet. När det gäller frågan om gränsdragningen/samarbetet mellan den nationella myndigheten och länsstyrelserna kommer dessa frågor som framgått av kapitel 2 att redovisas först i slutbetänkandet. Skälet är den pågående utvärderingen av viltförvaltningsdelegationerna. Gränsdragningen för ansvar i internationella frågor återkommer vi till i avsnitt 5.6. Utredningen anser att behovet av ökad kunskap inom viltförvaltning är en central fråga. Det finns dock praktiska frågetecken kring hur man löser myndighetens kompetensförsörjning och behåller en fri oberoende, forskning och utbildning. är inte unik för viltförvaltning utan är identifierad även hos andra myndigheter (Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter SOU 2012:20). Utredningens åsikt är att decentralisering inte automatiskt leder till de negativa effekter som har anförts. Det uppstår också fördelar genom att nya arenor och myndighetskluster skapas, och att nationella myndigheten har närmare till samverkan med regionala beslutsfattare. Huruvida en framtida myndighet skall vara decentraliserad kräver en noggrann analys av såväl kostnader för som vinster genom en sådan lösning. Vi återkommer till frågan i kapitel 7. och uppvisar stora likheter i såväl viltsammansättning som jaktliga traditioner vid en jämförelse med . I syfte att öka utblicken och se hur myndighetsansvaret kan fördelas har vi valt att göra en grundlig undersökning av hur det ser ut i dessa två länder. Avsnitt 4.3.1 beskriver myndighetsstrukturen i samt innehåller en jämförande analys med svenska förhållanden. Avsnitt 4.3.2 gör en motsvarande övning för norska förhållanden. För arbetet med har vi låtit översätta en konsultrapport som utvärderar den tidigare finska ansvarsfördelningen (och , 2009), studerat finländsk lagstiftning via (Finlex 2013) och tagit del av den information som presenteras på viltcentrals hemsida (Viltcentral 2013). Därefter har texten delgivits Viltcentralen, som läst och kommenterat innehållet för att säkerställa att det är korrekt. Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv För arbetet med har vi studerat norsk lagstiftning genom och universitets juridiska fakultets gemensamma stiftelse hemsida (Lovdata 2013), tagit del av den information som presenteras på Direktoratet för (Direktoratet för 2013) samt besökt och intervjuat personal vid Direktoratet för vid kontoret i . Därefter har texten delgivits Direktoratet för , som läst och kommenterat innehållet för att säkerställa att det är korrekt. Läsaren bör också vara medveten om att den övergripande myndighetsstrukturen skiljer sig mellan länderna, vilket försvårar direkta jämförelser. Utredningen finner det ändå värdefullt att redovisa hur våra grannländer valt att hantera jakt och viltförvaltning. har en lång tradition av jakt och intresset bland gemene man är stort. jagar ca 300 000 personer av den totala befolkningen som uppgår till ca fem miljoner människor. har de finländska jägarna varit engagerade i jakten och viltförvaltningen genom olika former av frivilligarbete inom så kallade jaktvårdsföreningar. Utöver detta frivilligarbete administrerades och förvaltades jaktfrågor tidigare av Jägarnas centralorganisation och 15 jaktvårdsdistrikt, vilka till stor del var offentligt finansierade organisationer. Jägarnas centralorganisation var underställd Jord- och skogsbruksministeriet med uppdrag att hantera de övergripande och nationella jakt- och viltförvaltningsfrågorna samt leda arbetet för, och utöva tillsyn över, de självständiga jaktvårdsdistrikten och dessas arbete. genomförde ett konsultföretag en utvärdering av rådande ansvarsfördelning och organisation för jakt och viltförvaltning (och , 2009). Arbetet leddes av en grupp bestående av tjänstemän från olika ministerier och organisationer med kunskaper om jakt. Utredningen fann att dåvarande system var både kostnadsineffektivt och instabilt inför framtidens ökade krav på en god viltförvaltning. Som skäl angavs att viltförvaltningens uppbyggnad med ett stort antal relativt självstyrande enheter ledde till dubbelarbete och onödig administration. Vidare innebar stora skillnader i viltförvaltningsuppgifter minskade möjligheter till kompetensutveckling hos jaktvårdsdistriktens Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv Slutligen ansåg utredningen att beroendet av frivilligarbete i de många och små jaktvårdsområdena inte var lämpligt med tanke på den urbanisering och förändring i arbetsvillkor och vilja att delta i frivilligarbete som sker i . Baserat på den beskrivna utredningen beslöt regeringen att slå samman Jägarnas centralorganisation och jaktvårdsdistrikten till en ny gemensam organisation kallad viltcentral vilkens uppgifter regleras i en lag (Viltförvaltningslag 18.2.2011/158). Viltcentralen har till skillnad från svenska myndigheter, där såväl Landsbygdssom ansvarar för jakt och viltfrågor/biologisk mångfald, endast ett ansvarigt ministerium. Detta utser en styrelse, ett riksviltvårdsråd och 15 regionala viltvårdsråd för att leda och utveckla viltcentralens arbete på konsultativ basis. viltcentrals styrelse består av tio personer varav sex är jägare. Övriga kommer från: Jord- och skogsbruksministeriet, , en på riksnivå betydelsefull organisation inom jord- och skogsbruket samt viltcentral. Styrelsen är beslutande och har till uppgift att styra och utveckla viltcentral med avseende på strategi och verksamhet. består av 24 ledamöter och är sammansatt av representanter från i huvudsak jägarorganisationer, departement, skogsintressen och forskning. uppgifter är att: delta i den strategiska planeringen för viltcentralen och den nationella planeringen av vilthushållningen delta i arbetet med att bereda och uppdatera förvaltningsplaner som gäller viltarter och viltbestånd samt arternas livsmiljöer och att sköta det nationella samrådet med intressentgrupper lägga fram förslag om hur vilthushållningen kan utvecklas nationellt behandla förslag från de regionala viltvårdsråden och besluta om fortsatta åtgärder lägga fram förslag för styrelsen för viltcentralen om principerna för jaktvårdsföreningarnas och viltcentralens resursfördelning. 15 regionala viltvårdsråd verkar på en regional nivå. Varje råd består av sex jägare och representanter för följande organisationer: landskapsförbundet, närings-, trafik- och miljöcentralen, skogscentralen Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv samt en regionalt betydelsefull markägarorganisation. De regionala viltvårdsråden har till uppgift att: på regional nivå delta i den strategiska planeringen av viltcentralens arbete på regional nivå delta i arbetet med att bereda och uppdatera förvaltningsplaner som gäller viltarter och viltbestånd samt arternas livsmiljöer och att sköta det regionala samrådet med intressentgrupper i anslutning till arbetet med förvaltningsplanerna delta i planeringen av vilthushållningen på regional nivå och att i anslutning till detta sköta det regionala samrådet med intressentgrupper behandla förslag från regionmötena och besluta om fortsatta åtgärder följa vilthushållningen i verksamhetsområdet och lägga fram förslag om denna. Genom bildandet av viltcentral finns endast en myndighet med ansvar för jakt och viltförvaltning i . I viltcentralens verksamhetsbeskrivning ingår ett antal offentliga förvaltningsuppgifter. Dessa är att: bevilja och fördela jaktlicenser för klövvilt efter samråd med lokala intressen där såväl jägare som andra intressegrupper ingår ta emot fångstrapporter efter avslutad jakt bevilja olika dispenser som t.ex. fällfångst på levande djur, jakt på fridlysta djur, transport av vapen med mera utse examinatorer för jägarexamen ta emot jaktvårdsavgifter samt föra register ge försäkringsskydd för jägare och funktionärer i jaktvårdsföreningarna förordna jakttillsynsmän i jaktvårdsföreningarna tillsätta och leda jaktvårdsföreningarnas examinatorer för jägarexamen och skjutprov Myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning ur olika perspektiv tillsätta och utbilda jaktvårdsföreningarnas företrädare för arbete med skadereglering för viltskador. Därutöver har viltcentral också uppgifter att: främja en hållbar vilthushållning följa viltbeståndens tillstånd, utveckling, hållbarhet och livskraft samt utveckla nödvändiga funktioner och metoder i samråd med forskningen främja arbete med viltvård och vården av viltets livsmiljöer utarbeta förvaltningsplaner för vilt och deras livsmiljöer arbeta med förebyggande av skador orsakade av vilt främja hållbar, säker och etiskt godtagbar jakt