sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — Stödets storlek bör då beräknas med utgångspunkt i de nya statliga reglerna. Kommunerna bör inför förslagets genomförande anmodas att överlämna information till CSN om vilka elever i årskurs ett och två som närmast föregående läsår fått kommunalt inackorderings- stöd. En överföring av uppgifterna från kommunen är den lämpligaste metoden för att säkerställa att elever som tidigare haft kommunalt inackorderingsstöd ska kunna slutföra sina studier med fortsatt rätt till stöd. Mitt förslag: De elever som före ikraftträdandet av de nya reglerna har beviljats inackorderingsstöd för att studera på viss utbildning, men som efter förslagens genomförande förlorar denna rätt, ska genom övergångsbestämmelser kunna slutföra sina studier på den utbildningen med fortsatt rätt till stöd. 5 Stöd för dagliga resor I direktiven anges att elever som studerar utomlands har rätt till bidrag för dagliga resor enligt två olika regelverk, dels enligt lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor, dels enligt förordningen om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor. Utredaren har därför fått i uppdrag att analysera och ta ställning till om det är CSN eller kommunerna som ska ha ansvaret för stöd för dagliga resor till elever som studerar utomlands. 5.2Kommunernas ansvar för stöd för dagliga resor Kommunerna svarar för kostnader för elevernas dagliga resor mellan bostaden och skolan enligt 2 § lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor. För de elever som är berättigade till studiehjälp är elevernas hemkommuner skyldiga att bekosta dagliga resor mellan bostaden och skolan om färdvägen är . Stödet ska ges kontant eller på annat lämpligt sätt enligt kommunens bestämmande. Om stödet ges kontant är kommunen inte skyldig att ge högre ersättning än vad som motsvarar 1/30 av prisbasbeloppet1 för varje hel kalendermånad som eleven har kostnader för resor mellan bostaden och skolan. Enligt förordningen (1991:1120) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor ska kommunen, om resorna inte rimligen kan ske med annat kollektivt färdmedel än flyg, ersätta eleven för resekostnader med skäligt belopp. Bestämmelsen i 2 § lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor är utformad på det sättet att kommunens ansvar 1 Prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken. för stödet gäller för en elev som har rätt till studiehjälp enligt studiestödslagen. Studiebidrag får lämnas från och med kvartalet närmast efter det kvartal då den studerande fyller . Vid en strikt tolkning av bestämmelsen skulle de elever som går i gymnasieskolan, men som på grund av åldern ännu inte är berättigade till studiebidraget inom studiehjälpen och inte heller har studiehjälp i form av inackorderingsstöd, inte ha rätt till ersättning för dagliga resor. Detta kan enligt utredningens mening inte ha varit lagstiftarens avsikt. Detta bör därför regleras. Rätten till ersättning för dagliga resor avser såväl elever som studerar på skolor med offentlig huvudman, som elever som studerar på skolor med enskild huvudman. Även elever som studerar utomlands har rätt till denna ersättning under förut- sättning att de har rätt till svensk studiehjälp. En hemkommun har däremot ingen skyldighet att ansvara för en gymnasieelevs dagliga resor mellan en inackorderingsbostad och en skola som båda är belägna i en annan kommun. Detta fastslogs av (tidigare Regeringsrätten) i RÅ 2010 ref. 26 i en laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900). Frågan är om rättsfallet kan tolkas på det sättet att inackorderingsstöd och reseersättning inte kan lämnas . Detta framgår inte uttryckligen av domstolens mycket kortfattade domskäl, men enligt min tolkning blir detta slutsatsen. Domstolen kom nämligen fram till att någon skyldighet för kommunen ifråga att ansvara för elevens dagliga resor mellan inackorderingsbostaden och gymnasieskolan inte gick att utläsa av vare sig skollagen (2010:800) eller lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor. Därmed stred inte kommunens beslut att avslå elevens begäran om reseersättning mot lag. Kammarrätten hade däremot kommit fram till att med begreppet bostad i 2 § lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor, kan inte annan boplats än den där eleven har sitt faktiska boende avses och därmed stred kommunens beslut mot denna bestämmelse. Högsta förvaltnings- domstolen tar emellertid inte uttryckligen ställning till vilken innebörd bostad har i nämnda bestämmelse, men eftersom domstolen inte ansåg att kommunens beslut stred mot lag, kan domstolen inte ha tolkat bostad på samma sätt som kammar- rätten. Eftersom hänvisar till att en allmänt vedertagen grundsats när det gäller den kommunala kompetensen är att en kommun inte utan stöd i lag eller författning får lämna understöd eller annan vederlagsfri ersättning till enskilda personer, bör innebörden av domen vara att en kommun inte får utge reseersättning i ett sådant fall. Följden av rättsfallet blir således enligt min tolkning att inackorderingsstöd och reseersättning inte kan lämnas . 5.3Statens ansvar för stöd för dagliga resor till utlandsstuderande De elever som är svenska medborgare och har rätt till studiehjälp för studier utomlands har också rätt till bidrag för dagliga resor mellan bostaden och skolan enligt förordningen om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor. Förordningen är kungjord i , CSNFS 1983:17. Förordningen hänvisar emellertid till den äldre studiestödslagen (1973:349), som är upphävd. Frågan är därför om förordningen är obsolet, eftersom en förutsättning för att få bidrag för dagliga resor är att den studerande har rätt till studiehjälp enligt studiestödslag vilket ingen längre har. CSN har emellertid valt att fortsätta att ge ut bidrag enligt förordningen. Hur begreppet bostad i förordningen ska tolkas har blivit föremål för prövning. I 5 kap. 10 och11 §§ CSNFS 2001:6 finns föreskrifter om hur förordningen ska tillämpas. Enligt 5 kap. 10 § andra stycket menas med bostad den bostad där den studerande varaktigt bor . Enligt CSN avses föräldrahemmet i denna definition. Kammarrätten har för sedan slagit fast att begreppet bostad i förordningen avser föräldrahemmet. Kammarrätten hänför sig i sitt avgörande till bestämmelsen i 11 § folkbokföringslagen (1991:481) där det stadgas att en elev under som har sitt egentliga hemvist tillsammans med föräldrar eller andra anhöriga anses bosatt där, även om han eller hon till följd av skolgången regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet, samt att detta tillämpas även efter det att eleven fyllt så länge han eller hon genomgår grund- eller gymnasieskola eller motsvarande utbildning.2 För att en elev ska ha rätt till ersättning för dagliga resor enligt förordningen ska således resorna enligt praxis ske mellan föräldra- 2 Kammarrätten i dom från , mål nr 1366-12. hemmet och skolan. För att klargöra detta föreslår CSN en omformulering av föreskrifterna så att det tydligt framgår att med bostad menas den studerandes föräldrahem3. Enligt 5 kap. 11 § CSNFS 2001:6 lämnas bidrag för dagliga resor med ett belopp som motsvarar den beräknade kostnaden för resor med allmänna färdmedel. Det högsta bidragsbeloppet är . Om den studerande får inackorderings- tillägg kan han eller hon inte få ersättning för dagliga resor. Vid en ansökan om bidrag för dagliga resor från en utlands- studerande har CSN uppgett att myndigheten först utreder om eleverna får bidrag från sina hemkommuner innan statligt bidrag betalas ut. Att CSN endast har det sekundära ansvaret för detta stöd är inte uttryckligen reglerat, men CSN anser att så är fallet eftersom det efter förordningen kommit en lag som ålägger kommunerna detta ansvar. CSN:s tillämpning kan även anses ha stöd i uttalanden i förarbetena till lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor. Föredragande statsrådet ansåg att eftersom det särskilda statsbidraget som betalades ut för gymnasieelevernas resor skulle komma att ingå i det statsbidrag som skulle utgå till hemkommunen, borde i linje med detta även ansvaret för elevernas resor mellan bostaden och skolan föras över på hemkommunen.4 Bidraget från CSN kommer därför endast i fråga för ett tiotal elever som inte är folkbokförda i en svensk kommun utan anses vara utvandrade. var det tio elever och var det elva elever som fick bidrag för dagliga resor från CSN. I utredningens direktiv anges, som tidigare nämnts, att elever som studerar utomlands således har rätt till bidrag för dagliga resor enligt två olika regelverk. Detta gäller emellertid inte i praktiken. De elever som är folkbokförda i får bidrag för dagliga resor från sin hemkommun, medan de elever som studerar i utlandet med svensk studiehjälp och som inte är folkbokförda i , får bidrag för dagliga resor från CSN. Det är således kommunerna, som med några få undantag, ansvarar för ersättning för elevernas resor mellan bostad och skola. CSN har vid ett flertal tillfällen påtalat att det stöd för dagliga resor som hanteras av CSN bör upphöra eftersom det berör ytterst få personer och medför betydande administrativa kostnader. 3CSN, Konsekvensutredning med anledning av förslag till ändrade föreskrifter om studie- hjälp, , dnr 2013-119-2876. 1990/91:85 s. 176. CSN:s mening är det inte rimligt att ha ett bidrag där administrationskostnaden är nästan lika stor som transfereringen. Om det inte är möjligt att låta stödet helt upphöra, anser CSN att stödet i stället bör kunna hanteras på nivå.5 Ett beslut enligt förordningen om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor får inte överklagas enligt femte punkten i förordningen. Förvaltningsrätten i har emellertid i en dom6 åsidosatt överklagandeförbudet på grund av artikel 6 i och därmed ansett att beslut enligt nämnda förordning kan överklagas. Förvaltningsrätten konstaterade i sina domskäl att enligt artikel 6 i ska alla ha rätt till domstolsprövning i tvister som rör hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter, samt att rätten till studiemedel anses enligt praxis vara en sådan rättighet som avses i nämnda artikel. Mot bakgrund av att det saknas andra möjligheter att få sin rätt till studiemedel7 enligt förordningen prövad, ansåg förvaltningsrätten att överklagandeförbudet skulle åsidosättas. Kammarrätten har instämt i denna bedömning8. Ett beslut enligt lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor, kan endast bli föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. 5Se bl.a. CSN:s yttrande över betänkande Ekonomiskt stöd vid ungdomsstudier (SOU 2003:28) s. 24. 6Förvaltningsrätten i dom från , mål nr 708-12. 7Frågan är om inte förvaltningsrätten avser studiehjälp även om bidrag för dagliga resor till utlandsstuderande inte räknas upp i 2 kap. 1 § studiestödslagen där studiehjälp definieras. 8Kammarrätten i dom från , mål nr 1366-12. 5.5.1Kan bidrag för dagliga resor lämnas som stöd för inackordering? Bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor och det statliga inackorderingstillägget kan enligt 5 kap. 11 § 4 stycket CSNFS 2001:6 inte lämnas . Frågan om det kommunala bidraget för dagliga resor kan lämnas som inackorderingsstöd är inte uttryckligen reglerat i någon författning. Däremot har frågan aktualiserats i RÅ 2010 ref. 26. Den rimliga tolkningen av rättsfallet är att inackorderingsstöd och ersättning för dagliga resor inte kan lämnas , se avsnitt 5. Detta trots att inackorderingstillägg inte är avsett att täcka kostnaderna för elevens resor till och från skolan. Högsta förvaltningsdomstolens dom medför att de elever som är inackorderade på skolorten utestängs från stöd för elevresor och de drabbas därmed av extra kostnader, jämfört med de elever som studerar på hemorten. Den undersökning som utredningen och Kommuner och Landsting (SKL) genomfört angående det kommunala inackorderingsstödet visar att av kommunerna ger bidrag för dagliga resor till elever som även erhåller inackorderings- stöd. I de flesta fall föreligger sannolikt inte behov av både ersättning för dagliga resor och inackorderingsstöd. Undantag kan dock förekomma, särskilt i storstadsregionerna och inte minst i . Ersättning för dagliga resor och inackorderingsstöd bör dock inte utgå , främst av kostnadsskäl. Ett annat skäl för ställningstagandet är att eleverna bör uppmuntras att söka inackorderingsbostad i närheten av skolan. Det förhållandet att inackorderingsstöd och reseersättning inte kan utgå bör dock regleras i lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor, så att det blir tydligt och förutsebart för den enskilde. I avsnitt 5.2 redogörs det för att bestämmelsen i 2 § lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor är utformad på ett sätt som vid en strikt tolkning av bestämmelsen skulle innebära att de elever som går i gymnasieskolan, men som på grund av åldern ännu inte är berättigade till studiebidraget inom studie- hjälpen och inte heller har studiehjälp i form av inackorderingsstöd, inte har rätt till ersättning för dagliga resor. Det är uppenbart att detta inte har varit lagstiftarens mening och bestämmelsen bör därför förtydligas. Mitt förslag: Ersättning för dagliga resor och inackorderings- stöd ska inte utgå . Lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elev- resor ska ändras så att det framgår att denna lag även gäller för elever som går i gymnasieskolan, men som på grund av åldern ännu inte är berättigade till studiebidrag. 5.5.2Bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor I avsnitt 5.3 beskrivs att svenska medborgare som studerar i utlandet med svensk studiehjälp under vissa förutsättningar har rätt till bidrag för dagliga resor mellan bostaden och skolan. CSN har uppgett att myndigheten utbetalar sådant bidrag endast om eleven inte är folkbokförd i någon svensk kommun, utan anses utvandrad. För att förordningen inte ska strida mot , lämnas bidraget även enligt CSN till utländska medborgare som uppfyller något av de EU-rättsliga villkoren av arbetstagare, anhörig till arbetstagare eller permanent uppehållsrätt. CSN har uppgett att stödet berör ytterst få personer samt medför betydande administrativa kostnader. Det är en orimlig administrativ börda för CSN att upprätthålla ett system för ett stöd vars administrationskostnad har uppgetts vara nästan lika stor som transfereringen. Skälen för att stödet överhuvudtaget ska utgå kan även ifrågasättas, eftersom det rör bidrag för dagliga resor i utlandet för ett tiotal elever som antingen är svenska medborgare som har utvandrat från eller som är utländska medborgare. Jag föreslår därför att förordningen om bidrag till utlandsstudier för dagliga resor ska upphävas. Om detta förslag inte genomförs bör överklagandeförbudet i förordningen tas bort och ersättas med en besvärshänvisning till allmän förvaltningsdomstol. Mitt förslag: Förordningen om bidrag till utlandsstuderande för dagliga resor ska upphävas. 6Stöd för inackordering och dagliga resor för personer med funktionsnedsättning Utredningen har i uppdrag att analysera de stöd som elever med funktionsnedsättning får till resor och inackordering och klargöra om det finns behov av ett kompletterande bidrag inom studie- hjälpen som innebär att elever med funktionsnedsättning kan få ytterligare stöd till resor och inackordering efter behov. Inriktningen ska vara att det är den grupp som omfattas av rätten till förlängt barnbidrag och/eller aktivitetsersättning som ska omfattas. I betänkandet Den framtida gymnasiesärskolan (SOU 2011:8) behandlas frågan om hur villkoren för elever i gymnasiesärskolan som studerar på annan ort än hemkommunen bör se ut. I betänkandet föreslås att elever i gymnasiesärskolan ska ha rätt till inackorderingsstöd och inackorderingstillägg på samma villkor som en elev i gymnasieskolan. Från och med träder förslaget i kraft. Då får elever i gymnasiesärskolan också rätt till inackorderingsstöd från sin hemkommun eller inackorderings- tillägg från CSN. I utredningen påpekas emellertid att många elever i gymnasiesärskolan som studerar på annan ort har kostnader för boende och resor till följd av sina funktionsnedsättningar som vida överstiger det generella stöd som kan lämnas i form av inackorderingsstöd/-tillägg. Enligt betänkandet täcks dessa merkostnader för vissa elever genom att han eller hon har rätt till stöd enligt lagen (1993:387)om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller stöd enligt socialtjänstlagen. Men, menar utredaren: Att vissa elever i gymnasiesärskolan har rätt till stöd enligt LSS eller får stöd enligt socialtjänstlagen räcker inte för att täppa till de hål som finns i systemet. I betänkandet föreslås därför att en ny utredning tillsätts med uppgift att utreda förutsättningarna för att införa ett kompletterande bidrag som kan möjliggöra att elever i gymnasie- särskolan ska kunna göra val av utbildning på likvärdiga grunder som andra gymnasieelever. Systemet föreslås bli utformat så att det omfattar elever med funktionsnedsättning generellt. 6.2Dagens stöd till elever med funktionsnedsättning 6.2.1Vem har rätt till stöd enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade? Gymnasiesärskolan vänder sig till ungdomar vars skolplikt har upphört och som har gått i grundsärskolan eller som inte kan gå i gymnasieskolan därför att de har en utvecklingsstörning1. Den som omfattas av LSS tillhör lagens personkrets och kan söka de rättigheter som lagen ger, om han eller hon har behov av stöd och inte får stödet på något annat sätt. LSS personkrets delas in i tre grupper i 1 §: personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd personer med betydande begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder, föranlett av yttre våld eller kroppslig sjukdom, och personer med andra stora och varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som ger betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och som har ett omfattande behov av stöd. 1 Enligt 1985-års skollag ska det som sägs om utvecklingsstörda även gälla för personer med autism eller autismliknande tillstånd. I den nya skollagen (2010:800) ska elever med autism eller autismliknande tillstånd bara att tillhöra målgruppen om de också har en utvecklingsstörning eller en betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. Det innebär att skolformerna grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna i den nya skollagen endast är förbehållna elever med utvecklingsstörning eller betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning. Följaktligen tillhör elever i gymnasiesärskolan definitionsmässigt personkretsen enligt 1 § LSS och har efter bedömning därmed rätt till insatser enligt lagen. Nästa fråga är om andra elever med funktionsnedsättningar som omfattas av rätten till förlängt barnbidrag och aktivitetsersättning även omfattas av LSS. Tillhör alla elever med funktionsnedsättningar LSS personkrets? Bedömning av personkrets enligt punkt 1 och 2 görs utifrån ett diagnostiskt perspektiv, vilket gör att utrymmet för olika tolkningar är högst begränsat. Den intressanta frågan är därför vem, utöver dem som omfattas av punkt 1 och 2, som tillhör personkretsen. Personkretsen som avses omfattar personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. För att någon ska anses tillhöra personkretsen i 1 § 3 LSS krävs att alla rekvisiten i lagrummet är uppfyllda. Följaktligen räcker det inte med att funktionsnedsättningen bedöms varaktig utan den måste även medföra betydande svårigheter i den dagliga livs- föringen och därmed ge upphov till omfattande behov av stöd och service. Vad som avses härmed är, enligt förarbetena till LSS2, att den enskilde inte på egen hand kan klara vardagsrutiner som toalettbestyr och hygien, påklädning, mathållning, kommunikation, förflyttning inomhus eller utomhus, sysselsättning och nödvändig träning och/eller behandling. I begreppet omfattande behov av stöd och service kan ligga både kvantitativa och kvalitativa aspekter. Det innebär att den enskilde i allmänhet har ett dagligt behov av långvarigt eller upprepat stöd. Av det nämnda är det möjligt att komma till slutsatsen att elever med funktionsnedsättningar inte i någon generell mening tillhör personkretsen i 1 § 3 LSS. Personer med mindre omfattande funktionsnedsättningar eller personer som klarar av sin dagliga livsföring omfattas inte. Alla som omfattas av rätten till förlängt barnbidrag och aktivitetsersättning ingår per definition inte i personkretsen i 1 § 3 LSS. 1992/93:159 s. 169. Har alla i personkretsen rätt till bostad med särskild service via LSS? Det stöd som ungdomar kan få via LSS för att möjliggöra studier på annan ort är bostad med särskild service för ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet. Frågan är då om personer som tillhör personkretsen i 1 § 3 LSS har rätt till bostad med särskild service i de fall behovet är föranlett av att den gymnasieskola han eller hon önskar studera vid inte är belägen inom eller på pendlingsavstånd från hemkommunen. Högsta förvaltningsrätten (tidigare Regeringsrätten) har prövat ett sådant ärende (RÅ 2003 ref. 79) och resonerade då på följande sätt. Enligt då gällande skollag hade en kommun rätt att i sin särskola ta emot en elev från annan kommun utan att kommunerna träffat någon överenskommelse härom. För det fall det på grund av skolsituationen eller av annan anledning för en elev uppkom behov av boende utanför föräldrahemmet fanns i skollagen inte några regler om inackordering av särskoleelever3. I stället hänvisas i lagen till LSS. Enligt LSS har enskilda som omfattas av lagen rätt till insatser bl.a. i form av bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, om det föreligger ett behov som inte tillgodoses på annat sätt (7 § och 9 § 8 LSS). I förarbetena till lagstiftningen uttalades bl.a. att sådant boende kunde vara orsakat av den unges skolsituation och av omfattande omvårdnadsbehov.4 När en elev efter eget val och önskemål från sina vårdnadshavare tagits emot i en särskola utanför sin hemkommun är det således hans eller hennes behov av stöd och service för att kunna fullfölja denna skolgång som bestämmer om han eller hon är berättigad till den begärda insatsen. Utifrån domstolens resonemang är det möjligt att dra slutsatsen att elever i gymnasiesärskolan med dagens system har möjlighet att få det stöd som behövs för att kunna göra val av utbildning på likvärdiga grunder som andra gymnasieelever. Detta förhållande förändras inte av det faktum att elever i gymnasiesärskolan numera omfattas av reglerna om rätten till inackorderingsstöd. LSS ska alltjämt säkerställa rätten till insatser när stödet enligt andra lagar är otillräckligt. 3Sedan 1 april 2012 finns regler om inackorderingsstöd även till elever i gymnasiesärskolan, se 18 kap. 32 § skollagen. De tillämpas på utbildning som bedrivs efter . 1992/93:159 s. 81. Detta betyder emellertid inte att dagens system omfattar alla elever med funktionsnedsättningar. Personer med funktions- nedsättningar som inte bedöms tillhöra personkretsen i LSS faller utanför. Det betyder inte heller att alla elever i gymnasiesärskolan har rätt till boende med särskilt stöd enligt LSS. Att tillhöra personkretsen betyder inte att man per automatik har rätt till bostad med särskild service. För att kunna fastställa detta krävs ytterligare en individuell bedömning av den enskildes behov. Invändningar mot att låta LSS täcka behovet Nästa fråga är om bostad med särskild service enligt 9 § 8 LSS är en lämplig insats för alla elever som ingår i personkretsen för LSS och studerar på annan ort? har t.ex. riktat kritik mot den hänvisning till LSS som tidigare fanns i skollagen. Bostad med särskild service är en insats som beskrevs i prop.