sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Om utbudet på en ort är anpassat till elevantalet så att alla skolor kan fylla de flesta av sina platser, så innebär det – åtminstone teoretiskt – att inte ens den sämsta skolan kan konkurreras ut. Platserna på de bättre skolorna räcker inte till för alla elever. Det kan innebära att den sämsta skolan kan leva kvar tills förutsätt- ningarna för verksamheten förändras. En sådan förändring kan vara minskande elevkullar. Det bör dock understrykas att regelverket är konstruerat så att den reella valmöjligheten ska vara så stor som möjligt för alla, främst genom att de fristående skolorna ska vara öppna för alla elever och avgiftsfria. Friskolereformen har, som redan nämnts, inneburit att det nu finns ett betydligt större utbud av skolor och därmed ökad valfrihet för föräldrar och elever. för friskolereformens genom- förande var stiftelseformen den klart dominerande juridiska formen bland de relativt få enskilda huvudmännen, men drivs en stor majoritet av skolorna som aktiebolag. Det gäller särskilt gymnasie- skolorna. Skolväsendet domineras allt mer av de stora aktörerna och det utländska ägandet har ökat . har också ett antal så kallade riskkapitalbolag blivit ägare av friskolor. Enligt direktiven ska kommittén beskriva ägarstrukturen inom skolväsendet. Friskolesektorn har förändrats snabbt och den tendensen håller i sig. Skolor startas och läggs ned och ägarstrukturer förändras. De kontinuerliga förändringarna medför att vissa uppgifter som redovisas i detta avsnitt redan i skrivande stund är inaktuella. De undersökningar som kommittén har låtit genomföra har använt sig av de data som vid tillfället har funnits till- gängliga. Det betyder att det finns detaljer, framför allt vad gäller ägande, som var korrekta när undersökningen genomfördes, men som därefter har ändrats. I möjligaste mån har detta kommenterats eller korrigerats. Det har emellertid inte varit möjligt att i alla delar hålla beskrivningarna uppdaterade. Kommittén har utrett och kartlagt vissa förhållanden som inte presenteras i detta avsnitt. Resultaten av detta arbete finns i stället i en särskild bilaga till betänkandet, bilaga 6. I vissa fall hänvisas till denna bilaga. Som en utgångspunkt är det viktigt att klargöra skillnaden mellan huvudmannaskap och ägande. För kommunala skolor är kommun- en huvudman. Fristående skolor har en enskild huvudman. Begrep- pet enskild huvudman avser den fysiska eller juridiska person som har fått godkännande att bedriva den aktuella utbildningen. Med enskilda menas bolag, föreningar, stiftelser, registrerade trossam- fund eller enskilda individer. Skolhuvudmän som är företag kan ha en eller flera ägare. Ägarna kan antingen vara privatpersoner eller andra företag. En skolhuvudman som till majoriteten ägs av ett företag ingår i en koncern. Det gäller oavsett huvudmannens juridiska form. Bland de huvudmän som ingår i koncerner är aktiebolag. kan själv vara skolhuvudman. I vissa fall är majoritetsägaren ett företag med en eller flera fysiska personer som minoritetsägare. Det är en vanlig konstruktion då grundaren av ett skolföretag har sålt majoriteten av aktierna i företaget till ett annat företag. Figur 4.1 Exempel på en huvudman som bedriver utbildning vid flera skolor. Huvudmannen kan ägas av ett eller flera ägarföretag eller av en eller flera privatpersoner, alternativt av både ägarföretag och privatpersoner I figur 4.1 illustreras hur en enskild huvudman kan ägas av ett ägar- företag, av en eller flera privatpersoner alternativt av både ett ägar- företag och en eller flera privatpersoner. Det kan finnas ytterligare ägarnivåer över det närmaste ägarföretaget. Flera sådana led kan förekomma, ända upp till det företag som är registrerat som moder- bolag för hela koncernen (koncernmodern). och koncernmoder definieras närmare i avsnitt 1.4. Koncernerna inom skolväsendet beskrivs mer ingående i avsnitt 4.2–4.3. De fristående skolorna har det gemensamt att utbildningen bedrivs av det som i lagen kallas för enskilda huvudmän, men i övrigt är gruppen mycket heterogen. Ett flertal drifts- och ägarformer före- kommer. Variationen är störst bland de aktörer som bedriver grundskoleutbildning. Skolväsendet befinner sig dock i ständig för- ändring och trenden är tydlig. Utvecklingen går från drift genom ideella föreningar och stiftelser mot drift i aktiebolagsform. Allt fler elever går i en skola som ingår i någon av de stora skolkoncern- erna. Detta gäller särskilt de fristående gymnasieskolorna. har det skett en koncentration av ägandet inom friskolesektorn i den meningen att de största aktörerna har blivit allt större. Det har skett genom förvärv av andra företag eller genom startande av nya skolor. 4.2.1En stor variation bland enskilda huvudmän Bland de enskilda huvudmän som är juridiska personer förekom- mer åtta olika juridiska former, varav aktiebolag är den absolut vanligaste. Andra vanliga former är stiftelser, ideella föreningar och ekonomiska föreningar. Skolor med konfessionella inslag behöver inte drivas av trossamfund, utan huvudmannen kan ha vilken juridisk form som helst. Ägarstrukturer inom skolväsendet SOU 2013:56 Enskilda huvudmän uppdelade efter huvudmannaform och utbildningsnivå, /12 Andel (%) Andel (%) Att aktiebolagsformen är den dominerande juridiska formen gäller särskilt för de enskilda huvudmän som bedriver gymnasieutbildning, där är aktiebolag. Av samtliga huvudmän, alltså inräknat de offentliga, så är andelen aktiebolag . Motsvarande an- delar för huvudmän som bedriver grundskoleutbildning är respektive . Aktiebolagen dominerar antalsmässigt även på skol- och elevnivå bland de fristående skolorna. Av alla elever som gick i fristående grundskolor /12 gick i skolor där huvudmannen var ett aktiebolag. av eleverna i de fristående gymnasieskolorna gick i sådana skolor (se tabell Bilaga 6.10). Av samtliga elever i grundskolor och gymnasie- skolor, dvs. inklusive elever i offentligt drivna skolor, gick 11 pro- cent i skolor som drevs av aktiebolag. Huvudmän som är aktiebolag skiljer sig från andra enskilda huvudmän på vissa punkter. Aktiebolagen inriktar sig i betydligt högre utsträckning än andra huvudmän mot yrkesprogram i gym- nasieskolorna, medan stiftelserna framför allt är inriktade mot hög- skoleförberedande program (se tabell Bilaga 6.12). Aktiebolag bedriver i betydligt högre utsträckning utbildning vid flera skolor än andra. De huvudmän som bedriver gymnasieutbildning vid fem skolor eller fler är samtliga aktiebolag. De största enskilda huvud- männen beskrivs närmare i avsnitt 4.3.2. Dessa huvudmän är, med ett undantag, aktiebolag. 4.2.2Små huvudmän är vanligare än stora är det så att en stor majoritet av de enskilda huvud- männen är små och endast bedriver utbildning vid en skola. av de enskilda huvudmän som bedriver grund- skoleutbildning och av dem som bedriver gymnasie- utbildning gör det vid endast en skola. Knappt hälften av samtliga elever som går i fristående skolor går i en skola där den enskilde huvudmannen endast bedriver utbildning vid den skolan. De flesta skolföretag ägs av privatpersoner (2012b s. 32). 4.2.3Många små huvudmän ingår i stora koncerner I många fall ingår de små huvudmännen, som endast bedriver ut- bildning vid en skola, i koncerner. Det som på huvudmannanivå förefaller vara små aktörer kan således vara delar av stora koncern- er. Det är inte ovanligt att små aktörer förvärvas av någon av de stora aktörerna. Flera av de stora skolkoncernerna äger flera, eller till och med många, huvudmän. I avsnitt 4.3 beskrivs de största aktörerna inom skolväsendet mer ingående. Bland dessa aktörer finns det några som äger huvud- män som endast har godkännande för en eller två skolor. 4.2.4Koncernföretagen bedriver en betydande del av gymnasieutbildningen Det finns många koncerner som bedriver utbildning inom skolväsen- det. Utbildningsverksamheten kan antingen vara den dominerande verksamheten i koncernen eller ett marginellt inslag i koncernens totala verksamhet. I en kartläggning som har genomförts av Skol- verket konstateras att det /10 fanns 170 koncerner med minst en grundskola eller gymnasieskola. I 109 av dem (64 pro- cent) fanns endast en skolhuvudman och en skola. I 32 koncerner () bedrevs utbildning vid två skolor. Sex av de 170 kon- cernerna () bedrev utbildning vid fler än tio skolor (2012b s. 35). När det gäller ägare av skolhuvudmän som ingår i koncerner tillhör utbildningsbranschen enligt () klassifikation. Nästan lika många ägare tillhör branschen verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap eller tek- nik. De ägare som tillhör utbildningsbranschen ansvarar dock för mer än hälften () av alla elever som går i en grundskola som ingår i en koncern. Det betyder att de i genomsnitt är större än sådana ägare av skolhuvudmän som tillhör någon annan bransch än utbildningsbranschen. Den största koncernen i kartläggning omfattade vid mättillfället 94 skolor. Den koncernen, Academediakoncernen, har sedan kartläggning expanderat kraftigt. Vid inledning- en av /12 hade koncernen ökat antalet skolor med , till 157 stycken. Bland annat förvärvade en annan stor utbildningskoncern, . Academediakoncernen beskrivs närmare i avsnitten 4.3 och 4.4.1. Tabell 4.2 Elever i fristående skolor efter huvudmannens koncernanknytning, /12 Andel (%) Andel (%) Ingår i en koncern Ingår ej i en koncern * Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal. av friskoleeleverna går i en skola som tillhör en koncern (se tabeller över huvudmän och skolor Bilaga 6.21–22). För tydlighets skull upprepas att detta alltså inte innebär att dessa elever alltid finns i en struktur med flera skolor – det förekommer att en koncernskola ägs av ett företag som huvudsakligen sysslar med något annat än utbildning. Men för de allra flesta av dessa elever gäller som nämnts att skolan är en av flera i koncernen. Huvudmän som ingår i koncerner skiljer sig på en rad punkter från andra huvudmän. Eftersom det främst är aktiebolag som ingår i koncerner så är de särskiljande dragen i stor utsträckning de- samma som för aktiebolag. För det första är huvudmän med kon- cernanknytning större än huvudmän utan koncernanknytning i den bemärkelsen att de bedriver utbildning vid fler skolor. Samtliga huvudmän som bedriver utbildning vid minst fem skolor har kon- cernanknytning. Huvudmännen i koncerner är även oftare inrikta- de mot yrkesprogram i gymnasieskolan (se tabeller Bilaga 6.23–28). 4.2.5Utländskt ägande är vanligast i gymnasieskolor Kommittén har även låtit kartlägga i vilken utsträckning svenska koncerner har utländska majoritetsägare. Det har inte varit möjligt att identifiera eventuella utländska huvudägare utöver koncern- moderns närmaste ägare. För det fall sådana har funnits finns de således inte upptagna i tabell 4.3. Tabell 4.3 Elever i fristående skolor med och utan utländska majoritetsägare, /12 Andel (%) Andel (%) * Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal. av samtliga elever i fristående grundskolor gick för kartläggningen i en skola vid vilken utbild- ningen bedrevs av huvudmän som ägdes av svenska bolag eller av privatpersoner. Denna andel kan efter tabellens sammanställande ha minskat med , i och med att Interna- i numera har en utländsk del- ägare. Om den nya delägaren är en majoritetsägare är inte klarlagt. Det utländska ägarinslaget är starkare i fristående gymnasiesko- lor. Trots det gick en majoritet av eleverna i skolor utan utländska majoritetsägare vid mättidpunkten (se tabeller över huvudmän och skolor i Bilaga 6.31–32.) För samtliga friskoleelever innebär detta, om hänsyn tas till den nämnda försäljningen, att drygt en tredjedel går i skolor med ut- ländskt ägande. 4.2.6Riskkapitalets inslag i friskolesektorn har ökat Enligt kommitténs beräkningar gick /12 cirka 65 000 elever i skolor som tillhör koncerner vilka ägs av s.k. riskkapital- bolag. Det innebär att av det totala antalet skolelever i , eller av de elever som går i fristående skolor, går i skolor som ytterst ägs av riskkapitalbolag. Flera av de stora aktörerna är ägda av riskkapitalbolag. Som exempel på sådana skolföretag kan nämnas , , , Internationella Engelska skolan i , och . Riskkapital är ett samlingsbegrepp för alla tillskott av kapital i ett företag som inte är lån. I används ordet riskkapital ibland, särskilt i sammansättningen riskkapitalbolag, med betydel- sen kapital som investeras i onoterade företag där ägarengage- manget är aktivt, men tidsbegränsat (på engelska används begrep- pet private equity för detta). bygger riskkapitalbolagen upp fonder i vilka främst institutionella investerare, såsom pen- sionsfonder, livförsäkringsbolag, AP-fonder och andra investerare, gör investeringar i med syftet att åstadkomma en värdeökning. När ett riskkapitalbolag går in som ägare i ett företag är målet att höja värdet på bolaget. Strategierna för att bygga värde skiljer sig i regel åt mellan venture capital-bolag, som investerar i företag som ofta befinner sig i ett tidigt skede av sin utveckling, och buyout-bolag (utköpsbolag), som investerar i mogna företag med utvecklingspotential och behov av ägare med goda finansiella möj- ligheter. Oavsett vilken aktör det är fråga om bygger riskkapitalet ofta värde genom att köpa fler företag i samma bransch. En annan möjlig strategi är att effektivisera verksamheterna genom stor- driftsfördelar. När ett riskkapitalbolag går in i ett företag är avsikt- en att investera och agera som ägare för att sedan realisera sin investering i samband med en så kallad exit, då innehavet avyttras. En sådan avyttring görs, enligt uppgift från (), vanligtvis inom 4–. Företagets värde ska då helst ha ökat. Riskkapitalägande inom välfärdssektorn i allmänhet har fått i uppdrag av regeringen att kartlägga och ana- lysera förekomsten av skatteplanering i företag inom välfärds- sektorn, särskilt vad avser skatteplanering med ränteavdrag (Fi2011/4971). En slutsats av kartläggning är att den skatteplanering som har förekommit i välfärdssektorn främst finns i den del av sektorn som ägs av riskkapital (2012). Av denna anledning ges en beskrivning av riskkapitalbolagen inom välfärdssektorn. konstaterar att ägande via riskkapital- fonder är vanligare inom välfärdssektorn än inom näringslivet i övrigt. Kartläggningen indikerar också att riskkapitalbolagen är mer aktiva när det gäller förvärv av företag och koncerner inom väl- färdssektorn. menar att en förklaring kan vara att verksamheterna inom välfärdssektorn normalt har låg risk och goda kassaflöden som det är en ny expansiv bransch med hög förändringstakt och täta ägarbyten. Riskkapitalbolagen har en för- del av att genom räntekonstruktioner undslippa bolagsbeskattning i Sverige.1 Enligt ger det riskkapitalbolagen en konkur- rensfördel gentemot andra intressenter vid förvärv. Inspektionen för socialförsäkringen har genomfört en studie av de enskilda företagen på assistansmarknaden (ISF 2012). Studien avser bland annat effekter av den timschablon som tillämpas inom assistansområdet. Även om branschen inte är fullt jämförbar med utbildningsbranschen finns vissa grundläggande likheter. Där finns en kundvalsmodell liknande den som finns inom skolväsendet och i likhet med vad som är fallet med det fria skolvalet väljer den assi- stansberättigade själv vem som ska utföra assistansen. Samhället beviljar rätt till assistans och finansierar därefter assistansen utifrån en schablon. Det finns såväl kommunala som enskilda utförare och de enskilda utförarna kan, även det i likhet med friskolesektorn, ha olika juridiska former. Branschen består av flera stabila företag med stora kassaflöden och ett stort antal små assistansföretag. I studien konstaterar inspektionen dock att koncentrationen av företagen på assistans- marknaden har ökat, vilket innebär att ett fåtal företag ansvarar för en stor andel av brukarna. Riskkapitalbolagen har expanderat och tre koncerner är kontrollerade av riskkapitalbolag. Inspek- tionen gör bedömningen att assistansbranschen är attraktiv ur risk- kapitalbolagens perspektiv, dels eftersom den inte är konjunktur- känslig, dels då den lämpar sig väl för konsolidering. Det är framför allt som riskkapitalbolagen har börjat investera i den svenska friskolesektorn. De riskkapitalbolag som har förvärvat skolföretag i är buyout-bolag, eller utköps- 1 Det bör i sammanhanget nämnas att nya utvidgade regler om begränsningar i avdragsrätten för ränta på skulder till ett företag i intressegemenskap trädde i kraft (SFS 2012:757). har deras marknadsandelar vuxit kraf- tigt, både genom förvärv och genom så kallad organisk tillväxt. Det senare innebär att nya skolor har startats i stället för att redan be- fintliga har köpts upp. Olika koncerner har haft olika strategier för sin expansion. I framkommer att det har förekommit skatteplanering med ränteavdrag i skolföretag ägda inom riskkapi- talsfären. Det har även förekommit höga räntenivåer. bedömer att risken för skatteupplägg som kan ifrågasät- tas bland övriga företag inom utbildningsområdet är låg. Eftersom riskkapitalbolagen redan från början siktar på att sälja det företag som köps upp har lämpligheten av riskkapital som ägare inom skolväsendet ifrågasatts. Det finns dock få studier som be- handlar frågan om riskkapitalbolag som ägarform i välfärdssektorn och det är svårt att dra några säkra slutsatser när det gäller vilken påverkan ett riskkapitalbolag som ägare kan ha på en skolverk- samhet. En uppsats på temat har lagts fram vid Handels- högskolan i (Lundsten och Löfqvist 2011). Enligt författarna har man inte funnit något som indikerar att riskkapital- bolagen skulle vara sämre ägare av fristående skolor än andra aktörer. 4.3De största aktörerna inom skolväsendet Kommittén har låtit kartlägga de största aktörerna inom skolväsen- det. De förhållanden som presenteras gällde . Efter kartläggningens genomförande har några viktiga förändringar skett, bland annat vad gäller ägarförhållanden. Dessa förändringar sam- manfattas i slutet av respektive delavsnitt. Det har inte varit möjligt att inkorporera dessa förändringar i beskrivningen av ägarförhållan- dena, eftersom det inte har funnits fullständig information om samtliga förändringar tillgänglig. Med aktörer avser vi här såväl enskilda huvudmän som ägare till huvudmän. Distinktionen mellan begreppen ägare och huvudman är viktig (se avsnitten 1.4 och 4.1). Bland huvudmän som bedri- ver grundskoleutbildning var Internationella Engelska Skolan i den största enskilda huvudmannen med 16 skolor och 10 500 elever i början av /12 (se tabell 4.6). Det är ett enda företag som har godkännande att bedriva utbildning vid alla skolorna och de drivs under samma namn. Vid tillfället för kart- läggningen var grundaren av företaget ensam ägare. Om man i stället betraktar de största ägarna av skolhuvudmän som bedriver grundskoleutbildning, så är det som är störst, med sammanlagt 13 200 elever och 61 skolor. Det innebär att cirka en och en halv procent av landets 900 000 grundskole- elever går i skolor som ingår i koncernen. är även den största ägaren av skolhuvudmän som bedriver gymnasieutbild- ning. Andelen gymnasieelever som går i en Academediaskola är betydligt större än andelen grundskoleelever, nämligen . är således koncernmoder i den största skol- koncernen. Bolaget är i sin tur ägt av ett svenskt holdingbolag och i toppen av koncernen finns ett utländskt holdingbolag (en förenk- lad bild av Academediakoncernens ägarstruktur ges i avsnitt 4.4.1). Det holdingbolag i toppen som äger koncernen är knutet till risk- kapitalbolaget . finns även andra mindre koncerner, t.ex. och Pysslingen Förskolor och skolor AB. Därutöver finns flera andra huvudmän som exempelvis och (se figur 4.2). är emellertid inte själv huvudman för någon skola. Academediakoncernen hade vid inledningen av /12 sammanlagt närmare 33 000 elever i sina grund- och gymnasie- skolor. Det betyder att drygt två och en halv procent av landets alla grundskole- och gymnasieelever, inklusive elever i offentligt drivna skolor, går i någon av Academediakoncernens skolor. Inom kon- cernen bedrivs även annan typ av utbildning inom skolväsendet, t.ex. i form av förskola och särskild utbildning för vuxna. 4.3.1De största ägarna av skolhuvudmän är som redan har beskrivits den största ägaren av skolhuvudmän i . De flesta stora ägarna av skolhuvudmän äger huvudmän som bedriver gymnasieutbildning. Som storleksmått används i det följande antalet elever. Elev- antalet har bedömts vara det mest intressanta storleksmåttet, dels för att det handlar om många individer som potentiellt påverkas av vem som äger och bedriver utbildning vid skolorna, dels för att antalet elever ger en relativt god uppfattning om hur stora bidrag skolornas huvudmän får från kommunerna. I tabell 4.4 redovisas de största ägarna av skolhuvudmän som be- driver grundskoleutbildning. Ägarna är ordnade utifrån det antal elever varje ägares huvudman eller huvudmän ansvarade för vid mättidpunkten. De flesta av de stora ägarna av huvudmän som bedriver grundskoleutbildning äger endast en huvudman. Undan- tagen är och . Tabell 4.4 De tio, i elevantal räknat, största ägarna till huvudmän för fristående grundskolor. Procentuella värden är avrundade till heltal, /12 Andel (%) Andel (%) Totalt, de tio största ägarna Totalt, fristående skolor * Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal. De tio största ägarna av skolhuvudmän som bedrev grundskoleut- bildning hade tillsammans av samtliga fristående grund- skolor med totalt av samtliga grundskoleelever vid in- ledningen av /12. är, som nämnts tidigare, koncernmoder i den största utbildningskoncernen. Koncernen hade 61 grundskolor med drygt 13 000 elever under /12. är ägare till en huvudman som bedriver utbildning vid 25 skolor under namnet Kunskapsskolan. Sammanlagt 7 500 grundskoleelever gick i dessa skolor under läs- /12. är ägare till huvudmannen för Fridaskolor- na med sammanlagt 1 600 grundskoleelever. äger huvudmännen för skolor som drivs under namnet Prolympia. Närmare 1 500 elever gick i dessa skolor /12. äger huvudmannen för Futuraskolorna som hade sammanlagt 1 300 elever. Övriga fem ägare som upptas i tabellen över de tio största är dock betydligt mindre räknat i antal elever och skolor. Väster- holmen är ägare till en huvudman, , som bedriver utbildning vid . Denna var tidigare en skola som på personalens initiativ övergick till att vara fristående . Verksamheten har senare utökats genom att ytterligare en skola har tagits över. Animosus holding AB äger huvudmannen , som är huvudman för två grundskolor som drivs under namnet . äger huvudmannen som bedriver utbildning vid en grundskola och en grundsärskola. äger huvudmannen , som bedriver utbildning vid två grundskolor, varav en grundsärskola. äger som är huvudman för en grundskola som från början var kommu- nal. Den övertogs av rektor. De flesta av de stora ägarna av huvudmän som bedriver gymnasie- utbildning äger, liksom för grundskoleutbildning, endast en huvud- man. Ett betydelsefullt undantag är . Tabell 4.5 De tio, i elevantal räknat, största ägarna till huvudmän för fristående gymnasieskolor. Procentuella värden är avrundade till heltal, /12 Andel (%) Andel (%) Totalt, de tio största ägarna Totalt, fristående skolor * Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal. hade närmare 20 000 gymnasieelever i sina sam- manlagt 96 gymnasieskolor /12. Koncernen har vuxit kraftigt och omfattar numera många gymnasieskolor. Plusgymnasiet, IT-Gymnasiet, retiska Gymnasium, Rytmus och Framtidsgymnasiet är några av varumärkena. äger de tre huvudmän som bedriver gymnasie- utbildning under namnet JB Gymnasiet (tidigare ). Företaget ägs i sin tur av . äger huvudmannen för de gymnasieskolor som drivs under namnet Praktiska. ägs av och . äger huvudmannen för Jensen-gymnasierna. Företaget ägs i sin tur av privatpersoner. äger framför allt huvudmän som bedriver gymnasieutbildning. De flesta drivs under namnet Cybergymnasiet. I koncernen ingår även Donnergymnasierna och några grundskolor.