sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Utgången av mål C-451/08, torde heller inte förändra rättsläget när det gäller upphandlingslagstiftningens tillämpning i samband med att sådana exploateringsavtal ingås, som vi föreslår ska regleras av det presenterade lagförslaget. Därmed är sannolikt de rekommendationer som dåvarande (numera Kommuner och Landsting) har lämnat när det gäller tillvägagångssättet då kommuner ska ingå olika typer av exploateringsavtal även fortsättningsvis mycket relevanta62. I svenska exploateringsavtal föreskrivs ofta att exploatören skall avstå mark som behövs för allmän plats samt att denna skall utföra och bekosta anläggandet av gator och vägar samt anordningar för vatten och avlopp, vilka efter färdigställandet skall överlåtas till kommunen. I gengäld avstår kommunen från att ta ut avgifter för dessa anläggningar från exploatören i egenskap av fastighetsägare. Förfarandet grundas på syftet med bestämmelser i första hand i (PBL) och lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Avtalen inne- håller ofta även villkor om andra arbeten som skall göras för kom- munens räkning, men där "kvittning" av ersättningen inte sker. Villkor av den här typen liknar de villkor som prövades av EG- domstolen i målet. En domstol skulle vid en prövning enligt tolkningsvis kunna anse att exploateringsavtal med sådana vill- 62 , La Scala-domens konsekvenser för kommunernas exploaterings- avtal, Cirkulär 2003:109. kor innebär ett köp av en byggentreprenad och därför behöva föregås av en upphandling i enlighet med lagens bestämmelser. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att arbeten som avser uppförande av gemensamma anläggningar bör upphandlas i kon- kurrens i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet då värdet på dessa arbeten överstiger det angivna tröskelvärdet. Arbeten under tröskelvärdet får bedömas på likartat sätt, dvs. i princip råder upp- handlingsskyldighet. I somliga fall torde undantagsreglerna i 3 kap. 15 § p.1 resp. 6 kap. 2 b § kunna tillämpas när det gäller de kommunaltekniska arbetena. Undantagsreglerna innebär att förhandlade upphandlings- former utan annonsering får användas om arbetena av bl.a. tekniska skäl endast kan utföras av en viss entreprenör. Ett sådant tekniskt skäl kan vara att de gemensamma anläggningarna bör utföras i takt med bebyggelsen i området i teknisk samordning med exploatörens egna arbeten. Om undantagsreglerna tillämpas får ett särskilt avtal upprättas beträffande de kommunaltekniska arbetena. Detta avtal kan sedan kombineras med ett exploateringsavtal där dessa arbeten inte ingår. När det gäller förhållandevis små arbeten kan reglerna i 6 kap. 2 § om direktupphandling på grund av synnerliga skäl vara tillämp- liga. Bevisbördan för att det verkligen är fråga om en sådan undantags- situation som lagen anger ligger på kommunen. Genom att följa dessa rekommendationer kan en kommun förvissa sig om att den inte riskerar att bryta mot vare sig upphandlingslag- stiftningen eller då den ingår ett exploate- ringsavtal. har tillämpningen av upphandlingslag- stiftningen dessutom stramats upp genom införlivandet i svensk rätt av det s.k. ändringsdirektivet avseende rättsmedel. Med stöd av 17 kap. (lag 2010:571) kan en förvaltningsdomstol numera besluta att en upphandlande enhet (i detta fall en kommun) ska betala en upphandlingsskadeavgift på upp till eller av kontraktsvärdet, om den inte följer lagstiftningens bestämmelser. Med stöd av Indéns bedömning anser vi att lagkommentarerna bör förtydliga vikten av att agera i enlighet med upphandlings- lagstiftningen och i samband med att kom- muner ingår exploateringsavtal. Vi utvecklar därför i special- motiveringen till den av oss föreslagna 10 a § i 5 kap. PBL om ett program för exploateringsavtal, att det program som avses i bestämmelsen bör ange i vilken utsträckning kommunen måste beakta när det aktuella avtalet ska tecknas. 6 Konsekvenser av förslagen 6.1.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Sambanden mellan PBL:s reglering av plangenomförandet och det fastighetsrättsliga plangenomförandet är inte närmare reglerat . Reglerna hänger inte ihop utan återfinns i ett antal olika lagar. Det innebär att det kan vara svårt att hitta de olika bestämmelserna om plangenomförande och förstå vad som gäller. Därför behöver vi skapa hänvisningar mellan regelverken så att sambandet mellan olika bestämmelser uttryckligen framgår och genomförandeprocessen därigenom blir tydlig. Vad gäller allmänna platser är huvudregeln att kommunen ska vara huvudman. Om det finns särskilda skäl, kan enskilt huvud- mannaskap väljas. Kommunernas tillämpning av särskilda skäl har varierat och innebörden har inte varit tydlig. Med vårt förslag vill vi förtydliga i vilka fall kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet. Kommuner svarar sällan för den del av kostnaderna som allmän- hetens slitage av gemensamhetsanläggningar medför. Det riskerar att leda till att allmänhetens tillgång till vägar och parker begränsas . En gemensamhetsanläggning på allmän plats, eller t.o.m. på kvartersmark, förutsätts i vissa fall vara öppen för allmänheten, medan kommunen i andra fall försöker få till stånd ett servitut för en fastighet. Det kan vara svårt att hitta en lämplig fastighet och det är också tveksamt vilken rätt ett sådant servitut ger allmänheten. Möjligheterna att säkra allmänhetens tillgång till olika områden behöver utökas och kostnaderna för anläggningar, som i liten utsträckning används av fastighetsägarna, behöver också kunna fördelas mellan kommun och fastighetsägare på ett mer rationellt sätt. När gemensamhetsanläggningar inrättas har det uppstått problem med att alltför komplicerade anläggningar förts över på framtida Det är inte ovanligt att en exploatör ansöker om att en anläggning som inte är anpassad att förvaltas av en grupp fastig- hetsägare ändå ska tas över av dem. De blivande fastighetsägarna är normalt inte närvarande, eftersom de ännu inte har förvärvat sina hus eller lägenheter. De kan därför inte ha synpunkter på att en anläggning inrättas. Exploatören bestämmer detta själv eller i sam- råd med kommunen och konsekvenserna får sedan bäras av till- trädande fastighetsägare. Om anläggningen dessutom nyttjas av många fler än de som bor i området, kan det bli betungande. 6.1.2Finansiering av gator och allmänna platser Förfarandet för uttag av gatukostnader upplevs som administrativt betungande och regelsystemet har i övrigt inte vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer. Kommunens beslut om uttag av gatukostnader leder dessutom ofta till över- klaganden. Dessa förhållanden har medfört att enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar möjligheten att tillämpa bestämmel- serna. Att gatukostnadsbestämmelserna inte kommer till använd- ning, kan medföra att skattekollektivet får finansiera sådana anlägg- ningar som i huvudsak avser att betjäna enskilda fastigheters behov av tillgång till tillfartsvägar m.m. Enskilda fastighetsägare upplever ibland att de inte får någon direkt nytta av kommunens utbyggnad av gatunätet. Att de då ska tvingas betala eller belastas med i vissa fall betydande kostnader för kommunala anläggningar kan ifrågasättas. De regler som gäller om jämkning av betalningsskyldigheten för uttag av gatukost- nader och att betalningsskyldigheten kan fullgöras genom avbetal- ning har inte alltid ansetts vara tillräckliga. I exploateringsavtal läggs ofta skyldigheter över på byggherrar/exploa- törer att ansvara för och bekosta åtaganden utöver vad som framgår av lag. När plangenomförandefrågor regleras i exploateringsavtal men inte i detaljplanehandlingar leder det till att andra än avtals- parterna inte har någon insyn i avtalen eller i förhandlingarna om avtal. Transparensen och förutsägbarheten är mycket begränsad. Ett annat problem med nuvarande exploateringsavtal är de för- seningar i byggprocessen som avtalsförhandlingarna kan leda till. Detta har varit särskilt märkbart i områden med ett stort exploate- ringstryck. Exploateringsavtalen har även ifrågasatts i förhållande till reglerna om offentlig upphandling och statsstöd. Avtalen har mot denna bakgrund i vissa fall ansetts innehålla bestämmelser som står i strid med . Detta skapar osäkerhet för såväl kommuner som byggherrar. Därigenom uppstår en risk för att endast finansiellt starka bygg- herrar vågar agera på marknaden. Små företag kan ha svårt att kon- kurrera om byggprojekten, eftersom de har sämre möjligheter än stora företag att bära den ekonomiska risk som en lång och osäker planprocess medför. Detta kan leda till att konkurrensen inom bygg- och anläggningssektorn begränsas. 6.2Alternativa lösningar och effekter om en reglering inte kommer till stånd 6.2.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Vårt förslag om att inleda 6 kap. PBL med en översikt över den lagstiftning som reglerar plangenomförandet syftar till att tydlig- göra sambanden mellan olika bestämmelser. Utan hänvisningar från PBL till övriga regelverk blir översikten fortsatt otydlig. Ett alter- nativ kan vara att skapa en ny lag, lag om kommunala gator och anläggningar (LKG). En sådan lag skulle motsvara bestämmelserna om gemensamhetsanläggningar i AL när det gäller kommunalt huvudmannaskap. Systematiken skulle gynnas av om bestämmelser flyttades från 6 kap. PBL till en ny lag. Nackdelen med ett sådant förslag är att det skulle innebära en relativt omfattande förändring, som är svår att motivera med tanke på att det endast är anlägg- nings- och förbättringskostnader som kan läggas in i underlaget för gatukostnaderna. En annan nackdel är att överklagandebestämmelser skulle vara nödvändiga i båda lagarna (PBL och LKG). Förslaget om krav på beaktansvärda skäl i stället för särskilda skäl för att kunna välja enskilt huvudmannaskap innebär inte någon större förändring i sak jämfört med vad som tillämpas . Det är främst ett sätt att tydliggöra på vilka grunder vi anser att enskilt huvudmannaskap ska kunna väljas. Om begreppet särskilda skäl inte ändras och innebörden anpassas, finns det risk att undantags- skälen blir otydligare. Ett annat alternativ är att lämna fritt för kommunen att bestämma huvudmannaskap utan restriktioner. I så fall skulle grundtanken frångås om att det är samhället som i första hand ska ansvara för gemensamma allmänna platser inom detalj- plan. Den grundprincipen är djupt rotad och vi har i utrednings- arbetet inte funnit anledning att ändra den. Om vårt förslag att en kommun ska kunna ingå i en gemensam- hetsanläggning inte genomförs, förändras inte kommunens möjlig- heter att säkra allmänhetens tillgång till olika områden. Det kan innebära en risk för att kommuninvånarnas rätt att röra sig fritt på olika platser skulle begränsas. När det gäller lämplighetsprövningen av gemensamhetsanlägg- ningar, har vi övervägt att i 6 § AL lägga till en mening om att en gemensamhetsanläggning får inrättas endast om anläggningens utförande och förvaltning lämpar sig för det. En prövning skulle då ske vid förrättningen, om förutsättningarna för att bilda en gemen- samhetsanläggning är de rätta. Om gemensamhetsanläggningen regleras i detaljplanen, ska prövningen ske redan i planarbetet. En konsekvens av det alternativet är att alla förrättningar träffas av bestämmelsen. Ett annat alternativ som vi övervägt är att lägga till en reglering i 4 kap. 18 § PBL med samma innebörd. Lämpligheten skulle i så fall endast prövas i de fall gemensamhetsanläggningen regleras i detaljplanen. Det principiella problemet med allt för kvalificerade anlägg- ningar gäller dock även i de fall de inte ska inrättas som gemensam- hetsanläggningar utan på annat sätt förvaltas av enskilda. Den lösning som vi slutligen valt är därför att lägga till en reglering i 4 kap. 5 § PBL med innebörden att på kvartersmark för enskilt bebyggande får endast anläggningar som är lämpliga för det inrättas. Lösningen innebär att även bostadsrättsfastigheter och hyresrätts- områden inkluderas. 6.2.2Finansiering av gator och allmänna platser Vårt förslag om en taxebaserad avgift för finansiering av gator och allmänna platser innebär bl.a. att ägare till bebyggda fastigheter inte blir betalningsskyldiga för gatubyggnadsåtgärder förrän bygglov beviljas för tillkommande nytta i form av nya byggrätter enligt en lagakraftvunnen detaljplan. Alternativet till vårt förslag är att hitta andra modeller för när gatukostnader ska kunna tas ut av ägare till bebyggda fastigheter. En möjlighet kan vara att betalningsskyldigheten inträder när ägaren säljer fastigheten i stället för när bygglov beviljas. Ett annat alter- nativ kan vara att helt och hållet avstå från att ta ut gatukostnader av ägare till bebyggda fastigheter. I så fall behöver inte fastighets- ägare som får en tillkommande nytta i form av en möjlig värde- stegring på sin fastighet vara med och bidra ekonomiskt till kom- munens gatukostnader. En annat tänkbart alternativ är att inte införa ett taxebaserat avgiftssystem och att i stället behålla det befintliga gatukostnads- systemet med en del förenklingar. Om inga grundläggande förändringar genomförs, blir systemet fortsatt tungrott. Förutsägbarheten för byggherrar och fastighets- ägare blir fortsatt begränsad. Skattekollektivet får svara för kostna- der som ger nyttoeffekter främst för fastighetsägare. Våra förslag omfattar bestämmelser för vad exploateringsavtal får omfatta och för förfarandet att ta fram avtal, där lantmäteri- myndigheten ska granska om förslag till avtal strider mot de materiella bestämmelserna i 6 kap. 20–22 §§ PBL. Ett alternativ är att lämnar samråd om och granskar avtalsförslagen. Ett andra alternativ är att endera myndigheten yttrar sig om exploa- teringsavtalens överensstämmelse med PBL, enbart efter begäran av någon av parterna. Det skulle innebära att inte alla förslag till exploateringsavtal behövde gås igenom. Nackdelen är att ett begränsat antal avtal skulle utsättas för granskning. Ett tredje alternativ i syfte att kontrollera och strama upp användningen av exploateringsavtal är att etablera ett branschråd som parterna kan använda sig av för hjälp och stöd när de hamnar i svårigheter i förhandlingarna. Rådet skulle kunna bestå av represen- tanter för både byggherrar och kommuner. Ett sådant system skulle ha vissa fördelar, men även innebära något helt nytt som inte följer nuvarande detaljplaneprocess. Ett fjärde alternativ är att införa en möjlighet att överklaga avtalen till mark- och miljödomstolen. Den varianten har vi inte valt, eftersom den sannolikt skulle fördröja processen. Liknande överklagandemöjligheter har inte heller införts i våra nordiska grannländer, där vi hämtat en del inspiration för utformning av bestämmelserna. Att helt och hållet avstå från att reglera exploateringsavtalen är inte ett realistiskt alternativ, eftersom de beskrivna problemen då inte får någon lösning. Konsekvenser av om inga förändringar genomförs är att balan- sen mellan parterna blir fortsatt ojämn och kommuner kan utöva maktmissbruk i förhandlingssituationen. Om ett begränsat antal byggherrar har tillräckliga resurser att gå in i en förhandling med kommunen, blir konkurrensen lidande. Våra förslag kommer att beröra alla 290 kommuner i på kortare eller . De nya reglerna om exploateringsavtal och gatukostnader kommer att ge ändrade förutsättningar för alla bygg- herreföretag, både större och mindre, som planerar för byggprojekt i nya bostadsområden eller i omvandlingsområden. Även myndig- heter som lantmäterimyndigheten och blir påverkade. Fastighetsägare inom områden där gemensamhetsanläggningar kan bli aktuella, kommer att påverkas. Även ägare av småhus och bostadsrättshavare i andra områden kan komma att beröras av vår gatukostnadsmodell. När förslagen genomförs, kan även allmänheten komma att beröras både vad gäller rörelsefriheten inom olika markområden och som skattebetalare. 6.4Kostnadsmässiga och samhällsekonomiska effekter av förslagen 6.4.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Vårt förslag om valet av huvudmannaskap är inte avsett att innebära någon större förändring i sak. Om det ändå leder till att något fler områden får enskilt huvudmannaskap än tidigare betyder det att drift- och underhållskostnader överförs från berörda kommuner till fastighetsägarna, eftersom kommunerna alltid får avgiftsfinansiera anläggnings- och förbättringskostnader. Hur stora kostnaderna i så fall blir beror på hur nybyggnads- och omvandlingsområden plane- ras och vilken standard som väljs. Valfriheten när områden anläggs kan vara större då ägare av småhus har ansvaret och de totala kost- naderna kan begränsas vid enskilt huvudmannaskap. Samhälls- ekonomiskt kan det vara effektivare än kommunalt huvudmanna- skap. Det kan omvänt också vara oekonomiskt med enskilt huvud- mannaskap i situationer med avancerade anläggningar. När fastig- hetsägarna inte har kompetens eller resurser för att sköta komplice- rade anläggningar, kan enskilt huvudmannaskap bidra till att anlägg- ningarna slits ner och föranleder onödiga kostnader, vilket vi vill förhindra med våra förslag. Vårt förslag om att en kommun ska kunna ingå som sådan i en gemensamhetsanläggning utan anknytning till egen fastighet inne- bär att kommunen i större utsträckning får svara för de kostnader som allmänheten (kommuninvånarna) genererar. De samlade kost- naderna blir lika stora som med nuvarande regler men fördelningen mellan kommunen och berörda fastighetsägare blir en annan. tar ofta endera parten alla kostnader, men med förslaget blir fördelningen mer anpassad till vem som förorsakar kostna- derna. 6.4.2Finansiering av gator och allmänna platser Kostnaderna i det enskilda fallet i form av en taxebaserad avgift för byggherrar och fastighetsägare blir ett genomsnitt av kommunens totala kostnader för att anlägga och förbättra gator och andra all- männa platser inom detaljplaneområden i stället för faktiska eller uppskattade kostnader. Det innebär att kostnaderna kan bli både högre och lägre än i de fall då kommunen tillämpar gatukost- nadsuttag. Våra beräkningar över hur stora kostnadsökningar eller minskningar det kan bli fråga om framgår av tabellen i avsnitt 6.11. Taxan är lättare att administrera än nuvarande system och inne- bär sannolikt att antalet kommuner som tillämpar gatukostnads- uttag ökar. I utbyggnads- och omvandlingsområden tvingas kom- munen ta en viss ekonomisk risk och även svara för räntekostnader innan alla kostnader kan tas ut av berörda fastighetsägare. Omvänt leder de regler vi föreslår till en senarelagd ekonomisk belastning för de ägare till bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostads- ändamål som med dagens regler relativt oväntat kan drabbas av höga gatukostnadsuttag. De kostnadsmässiga effekterna för de kommuner som beslutar att tillämpa nya bestämmelser om en taxebaserad gatukostnads- avgift uppstår i första hand i ett inledningsskede. Om kommunen inte har tillämpat nuvarande gatukostnadsregler, krävs ett visst arbete för att beräkna kostnadsunderlag, anpassa den kommu- nala redovisningen och ta fram principer för taxans utformning, innan de nya bestämmelserna kan tillämpas. Vi har bedömt att detta förberedelsearbete kan ta upp till i enskilda fall. För- arbetet underlättas om kommunen har tillämpat gatukost- nadsregler. Vad kostnaderna kan bli för förarbetet kommer att variera mellan kommunerna beroende på individuella förutsätt- ningar och om kommunen har tillämpat gatukostnads- regler eller inte. Kostnaderna går därför inte att generellt bedöma. De kommuner som tillämpar gatukostnadsregler kommer att få lägre kostnader för den administrationen när väl förberedelse- arbetet är genomfört. De samhällsekonomiska effekterna blir positiva, om förslagen leder till ett snabbare och effektivare plangenomförande. Till det bidrar att bestämmelserna om en taxebaserad gatukostnadsavgift blir mer förutsägbara än nuvarande regler. Vårt förslag innebär en tydligare fördelning av kostnadsansvaret mellan byggherren och kommunen vid exploatering av nya områden. Byggherren får ansvar för kostnader för den tekniska infrastruktur som är nödvändig för att en detaljplan ska kunna genomföras, medan kommunen får ansvar för kostnaderna för s.k. social infra- struktur i form av byggnader och anläggningar för verksamheter som den enligt lag har en skyldighet att tillhandahålla. utökade roll med granskning av exploa- teringsavtal innebär ökade kostnader för staten men bidrar till en bättre balans mellan avtalsparterna när exploateringsavtal ska tecknas. Samhällsekonomiskt vinner processen på att bli mer transparant och förutsägbar eftersom ökad konkurrens bidrar till bättre förut- sättningar för bostäder att snabbare komma ut på marknaden. 6.5Förslagens överensstämmelse med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen Författningsförslagen är enligt vår bedömning utformade i enlighet med gällande krav för medlemsländer inom EU. 6.6Förslagens effekter för företagen och konkurrensen 6.6.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner De företag som blir påverkade av våra förslag är fastighetsägare och byggherrar. Det handlar om allt ifrån mindre bolag som vill etablera sig som fastighetsägare, exploatörer och byggherrar till stora koncer- ner i byggbranschen. Reglerna om plangenomförande blir med för- slagen tydligare och lättare att hitta, vilket kommer att gynna före- tagen. Den lämplighetsavvägning som vi föreslår ska ske innan en anläggning kan föras över på fastighetsägarna innebär att bygg- utrymme att planera för gemensamhetsanläggningar minskar. Däremot ökar möjligheterna för att fastighetsägare som får ansvar att förvalta anläggningarna också har förutsättningar för att klara den uppgiften. 6.6.2Finansiering av gator och allmänna platser Förutsägbarheten för byggherrar och fastighetsägare ökar med en taxebaserad avgift. kan lättare vara med och kon- kurrera när osäkerheten minskar och de bättre kan överblicka ekonomin i ett projekt. Se även avsnitt 6.6.3. Med våra förslag ökar transparensen och förutsägbarheten för företagen. Det blir lättare för små företag att förutse konsekvens- erna av att åta sig olika typer av bostadsprojekt. De kan konkurrera mer på lika villkor och behöver inte riskera oförutsedda kostnader i samma utsträckning som . av exploateringsavtal kommer att ta tid i anspråk men bidrar till färre långdragna och kostsamma förhandlingar mellan kommuner och byggherrar. Vi bedömer att de administrativa kostnaderna för förhandlingar m.m. kan komma att halveras jämfört med dagens kostnader. Även de finansiella riskerna/kostnaderna minskar när byggandet kan komma igång snabbare. 6.7Förslagens effekter på byggandet och bostadsmarknaden 6.7.1Finansiering av gator och allmänna platser En vanlig uppfattning bland fastighetsägare som åläggs att betala gatukostnader är att de tvingas betala för något de inte behöver och inte vill ha. En trolig orsak till att gatukostnadsersättningar enligt nuvarande system generellt sett har svagt stöd bland kommun- invånare är att systemet uppfattas som godtyckligt. Endast 35–40 kommuner har tillämpat nuvarande gatukostnadsregler sedan de infördes. Många kommuner avstår helt från ta ut gatu- kostnader, det vill säga även för nytillkommande fastigheter. Vi har engagerat WSP Analys och Strategi för att göra en konse- kvensanalys av vårt förslag om en ny gatukostnadsmodell och redovisar den studien mer utförligt i avsnitt 6.11. WSP gör bedöm- ningen att en anledning till att antalet byggrätter som kommer ut på marknaden är för litet i förhållande till efterfrågan är att det i många kommuner saknas långsiktiga och stabila villkor avseende gatukostnader. De nuvarande bestämmelserna kring gatukostnads- ersättning uppfattas även av många kommuner som administrativt betungande. Vi instämmer i analysens slutsats att särskilt i vissa mindre stor- stadsnära kommuner skulle en gatukostnadstaxa som är lättare att administrera kunna stärka kommunens incitament att förse mark- naden med byggrätter.