sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Enligt ger de olika indikatorerna en bred bild av män- niskors livskvalitet samt en grund för framtida utveckling av nya och förfinande välfärdsindikatorer.12 bör aktivt delta i och påverka denna utveckling. 10 (2011). 11http:///newsroom/oecdlaunchesnewreportonmeasuringwell-being.htm 12 (2012). Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag Förutom ekonomiskt viktiga naturkapital som skog, fiske, jord- bruksmark fossila bränslen och , som mäts i Inclusive Wealth Report,13 är det svårt att enas om indikatorer för natur- resurser, eftersom olika länder har olika naturliga förutsättningar och olika miljömål. Indikatorer för skog och fiske mäter den ekonomiska, ej ekologiska, dimensionen av hållbar utveckling.14 Flera indikatorer som bedöms relevanta går inte att mäta med befintlig statistik. Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning av gemensamma mål för biologisk mångfald och eko- systemtjänster (se avsnitt 4.1.1), är därför viktigt för att utveckla jämförbar statistik som beskriver utvecklingen för eko- systemtjänster av global betydelse. Att arbeta med miljöräken- skaper, dvs. statistik som kan kopplas till BNP, är den inriktning som FN tagit genom sitt initiativ System of Environmental and Economic Accounting (SEEA). Försök har gjorts att ta fram en grön nettonationalprodukt , men har på grund av brister i dataunderlaget stött på motstånd.16 Svårigheter att ta fram tillförlitliga dataunderlag är naturligtvis lika problematiskt vid utveckling av en uppsättning indikatorer som för en grön NNP men en uppsättning indikatorer gör inte anspråk på att vara ett heltäckande välfärdsmått. På grund av svårigheten att utveckla standardiserade indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling är det särskilt viktigt att vidtar åtgärder för att utveckla nationell statistik om eko- systemtjänster, för att svara mot vårt eget kunskapsbehov och bidra till att internationella standarder blir relevanta ur vårt perspektiv. Miljökvalitetsmålen har betydelse för samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling. Men uppföljningen av biologisk mångfald, som görs mot befintliga preciseringar, ger inte tillräcklig information om den faktiska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för samhället och människors välbefin- nande. Om uppföljningssystemet utvecklas för att inkludera fler ekosystemtjänster som sektorer beror av och påverkar, i linje med avsnitt 4.1.2 ovan, tas ett viktigt steg mot att göra miljömåls- indikatorerna mer heltäckande i förhållande till hållbar utveckling. Dessa bör kunna bidra till en uppsättning nationella indikatorer av 14Stiglitz m.fl. (2009). 15Nettonationalprodukten är BNP minus kapitalförslitning, och i grön NNP räknas även värdet av påverkan som gårdagens och dagens produktion och konsumtion har på miljön bort. 16Konjunkturinstitutet (2012). Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag relevans för välfärd och välbefinnande. Möjligheten att dessutom använda sådana miljömålsinriktade indikatorer i miljöräkenskaper är en viktig utvecklingsfråga. Utvecklingen av indikatorer för biologisk mångfald och ekosystemtjänster pågår som vi beskrivit ovan, både i och internationellt. För att göra detta så kostnadseffektivt som möjligt vore det även önskvärt att i största möjliga mån bygga uppfölj- ningssystem som aggregerar information från platsspecifik kart- läggning av ekosystemtjänster till nationella och internationella mått.17 För detta behövs indikatorer som är meningsfulla för såväl kartläggning som övervakning och måluppföljning. Den sammanställning av tillgänglig statistik om ekosystem- tjänster samt metoder för ny datainsamling, som gjorts av ()18, ger en utgångspunkt för denna utveckling, tillsammans med information om ekosystemtjänster19. Slutsatsen SCB drar är att även om ny statistik behöver utvecklas så finns det statistik för fler ekosystemtjänster än de som följs upp inom miljö- målssystemet. Kunskapen om hur befintlig statistik kan utvecklas och bidra till miljömålsuppföljningen är väsentlig för uppföljningen av etappmålet, men även för SCB:s deltagande i den internationella utvecklingen av hållbarhetsindikatorer. SCB föreslår i sin rapport ett förnyat uppdrag om att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om ekosystemtjänster. Vi ser detta arbete som ett väsentligt inslag i SCB:s stöd till myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av miljökvalitetsmål. Denna statistikutveckling intar dessutom en nyckelroll för att klargöra kopplingarna mellan miljö- kvalitetsmålen och hållbar tillväxt. Uppdraget bör utföras efter samråd myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av de naturtypsanknutna miljökvalitetsmålen. 17Se t.ex. TEEB (2010b) kap. 3, Europeiska Kommissionen (2013). 18Statistiska Centralbyrån (2013). 19Naturvårdsverket (2012b). 5Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster I kapitel 3 och 4 har vi lämnat förslag till åtgärder och metoder för att värdera ekosystemtjänster och förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället, samt åtgärder för att integrera kunskap om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället. Vi kommer i detta kapitel att analysera ytterligare möjliga åtgärder, för att öka effektiviteten i arbetet. Ekosystemtjänsters värde bestäms av människors behov, som varierar och rum. Kunskap om värdet av eko- systemtjänster behöver kontinuerligt diskuteras och uppdateras, vilket kräver ett aktivt deltagande av berörda intressenter i samtliga led. Genom deras aktiva deltagande, och utbyte av kunskap mellan olika grupper som praktiker, beslutsfattare och forskare, kan kunskapen om värdet, och medvetenheten om behovet av inte- grering av värdet i relevanta avväganden och beslut, ständigt för- bättras.1 Sådana lärandeprocesser behövs för att skapa en adaptiv för- valtning, som minimerar risken för allvarliga misstag och under- lättar för samhället att succesivt anpassa sina mål och metoder i ljuset av ökad kunskap om de ekologiska förutsättningarna för utveckling2 (se även bilaga 2, box 1). Adaptiv förvaltning genom lärandeprocesser kräver att en god dialog skapas mellan olika intressenter och aktörer (se bilaga 2, avsnitt 4). Lärandeprocesser fyller dubbla funktioner i förvaltningen. De används för att nå legitima beslut, vilket underlättar genomförande, men också för att öka kvaliteten på beslutsunderlaget genom att ta tillvara befintlig kunskap hos de som berörs. 1Biggs m.fl. (2012). 2Huitric m.fl. (2009). Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster teorin beskriver begreppet Post-normal science3 situationer när viktiga politiska beslut måste tas under stor vetenskaplig osäkerhet och betydande etiska värdekonflikter. Risken för allvarliga irre- versibla effekter motiverar att icke-experter genom sina komplet- terande perspektiv och erfarenhetsbaserad kunskap bidrar till att bredda beslutsunderlaget. 5.1Generella åtgärder för deltagande av aktörer och kunskapsbärare För att samla viktiga aktörer i en ekosystemtjänstbedömning krävs att dessa är medvetna om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Det är angeläget att den kommunikationssatsning som föreslås4 av Natur- vårdsverket kan stimulera effektiva lärandeprocesser om ekosystemtjänster. Även om kunskapsläget vad gäller ekosystemtjänster för- bättrats finns ett stort behov av fortsatt forskning, framför allt samband mellan ekosystemtjänster med fokus på betydelsen av reglerande och stödjande eko- systemtjänster. Samråd om ekosystemtjänster kräver kompetens om god dialog som ger utrymme för olika intressenter att förstå varandras behov och farhågor. Det behövs infrastruktur och verktyg för insamling av upp- gifter och tillgängliggörande av såväl traditionell som annan lokal kunskap. Aktivt deltagande av forskare i planering eller utvärdering av förvaltning, som en del av vetenskapliga studier, är ett sätt att uppfylla behov av kompetens och bygga kunskap som behövs för en adaptiv förvaltning. 3Funtowicz & Ravetz (1993) 4Uppdraget redovisades efter tryckningen av detta betänkande .. Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 22.Regeringen bör 2014 ge Formas i uppdrag att analysera hur forskning om ekologiska samband, effekter av ekonomiska styrmedel, metoder för värdering av ekosystemtjänster och lärandeprocesser i förvaltningen av ekosystemtjänster strate- giskt kan stödjas. I uppdraget bör ingå att identifiera och belysa faktorer som påverkar omfattningen av aktivt delta- gande av forskare i planering och utvärdering av förvaltning av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 23.Regeringen bör fortsatt säkerställa nödvändiga resurser för Svenska , bl.a. för att stimulera och kvalitets- säkra inrapportering av artobservationer till Artportalen. Regeringen bör även överväga att komplettera verksamhets- målen för så att det även stimulerar medveten- het om ekosystemtjänster genom att åskådliggöra exempel på arternas ekologiska funktioner. Formas bör föreslå en strategi för forskning om ekologiska samband, metoder för värdering och lärandeprocesser I avsnitt 4.1 beskrev vi behovet av forskningsinsatser om eko- logiska samband samt även metoder för att fastställa betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för besluts- underlag. Det är angeläget att ta ett samlat grepp om kunskaps- utvecklingen om grundläggande ekologi, dess samspel med sociala och ekonomiska processer och samhällets förmåga att omsätta kunskapen i relevanta åtgärder. I avsnitt 3.3 beskrev vi vidare behovet av oberoende utvärdering av de areella näringarnas stöd- system, särskilt miljöersättningarna till jordbruket. Forsknings- rådet för areella näringar, miljö och samhällsbyggande (Formas) har till uppgift att främja och stödja grundforskning och behovs- motiverad forskning inom områdena miljö, areella näringar och samhällsbyggande, och har stor erfarenhet av ämnesövergripande forskning och internationellt samarbete inom de discipliner som berör ekosystemtjänster. För att åstadkomma ett långsiktigt lärande om ekosystemtjänsters värde behövs en strategisk, tvärvetenskaplig ansats som premierar sektors- och myndighetsmedverkan och underlättar medverkan av svenska forskare i det internationella samarbetet kring ekosystemtjänster. Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster Forskningsbehoven kring lärandeprocesser har inte analyserats i samma utsträckning som behoven av ekologisk och ekonomisk forskning. Vi ser ett stort behov av forskning om hur lärande- processer om ekosystemtjänster fungerar i samt om hur befintliga processer och metoder kan utvecklas för att bli mer effektiva. Det finns få analytiska ramverk för en strukturerad diskussion kring prioriteringar mellan olika ekosystemtjänster som kan hantera komplexa och dynamiska sociala och ekologiska sam- manhang och riskhantering i samband med tröskeleffekter. Sådan forskning behöver förena ett brett spektrum av discipliner, inklu- sive ekologi, ekonomi, statskunskap, sociologi, psykologi och filo- sofi, och behöver ha nära anknytning till förvaltning eller närings- liv. Forskning kan med fördel baseras på de initiativ som tagits för att stimulera lärandeprocesser om ekosystemtjänster i (se exempel i bilaga 3). Erfarenheter från genomförandet av Konventionen om bio- logisk mångfald i olika länder har visat att resultatet av insatser för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald ofta är helt beroende av att de som berörs varit delaktiga i besluten och deras genomförande.5 För att samla viktiga aktörer i ekosystem- tjänstbedömningar och förvaltning krävs att dessa är medvetna om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Den allmänna medvetenheten om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i är inte klarlagd, vilket skapar en allmän osäkerhet om hur ett effektivt deltagande kan uppnås (se kapitel 2). Genom den kommunikationssatsning som föreslås av är det angeläget att få till stånd effektiva lärandeprocesser om ekosystemtjänster. Åtgärder för ökad medvetenhet och medverkan av berörda kan öka antalet kunskaps- bärare och främja deras medverkan. Även i de fall medvetenheten är hög om vikten av att bevara biologisk mångfald, kan bedömningen/ värderingen allvarligt försvåras av brist på användbara verktyg för att kartlägga ekosystemtjänster, eller av höga kostnader för att skaffa nödvändiga data. Ytterligare faktorer som kan försvåra tillgodogörande av befint- lig kunskap är ömsesidig misstro mellan grupper av kunskapsbärare och ojämlika resurser för deltagande i kunskapsinsamlingen.6 5Se t.ex. Millennium Ecosystem Assessment (2005b), Finding nr 5. 6Tunón m.fl. (2012) Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster Internationell vägledning om ekosystemtjänstbedömningar betonar särskilt att de grupper som är mest beroende av ekosystemtjänster för sin försörjning ofta har en svagare ställning i samhället, och därför kan de behöva särskilda åtgärder för deltagande i arbetet.7 Detta är inte enbart relevant när det gäller påverkan på ekosystemtjänster i andra länder. Även i skiljer sig makt- förhållandena mellan olika intressenter och kunskapsbärare, även om vi har globalt sett små skillnader vad beträffar människors bero- ende av ekosystemtjänster för sin välfärd och sitt välbefinnande. Förutsättningarna för att inkludera olika intressenter för att bl.a. tillgodogöra sig traditionell och lokal kunskap behöver klar- läggas. För att samla kunskap om nyttjande av ekosystemtjänster från lokala kunskapsbärare behövs metoder för att relatera skift- ande kunskapssystem och verklighetsbeskrivningar till varandra och till den begreppsapparat som används av utföraren av bedöm- ningen. Det nationella programmet för traditionell ekologisk kunskap (NAPTEK) som inrättats vid fald, har 2012 på uppdrag av regeringen redovisat förslag om att integrera relevant traditionell kunskap med akademiska forsknings- resultat i framtagandet av beslutsunderlag om biologisk mångfald och ekosystemtjänster. pågår arbete vid NAPTEK och berörda myndigheter med att ta fram en strategi för arbetet med traditionell kunskap i . En verksam strategi är angeläget för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Vikten av samråd med berörda inför beslut som rör mark- och vattenanvändning understryks av såväl myndighetspraxis som rele- vant lagstiftning. Det bör noteras att samråd som rör nyttjande av ekosystemtjänster inte entydigt kan hänföras till bestämmelser, utan lagkraven varierar med de lagar och förord- ningar som styr specifika ekosystemtjänster, t.ex. Statens jord- bruksverks föreskrifter och allmänna råd. Vi kan i detta samman- hang konstatera att det saknas enhetliga rättsprinciper på området. När ekosystemtjänstbedömningar spänner över olika sektorer, med skiftande laglig grund för samråd och medinflytande från berörda, finns en större risk för oenighet beträffande processens legitimitet (dvs. vilken hänsyn markägare behöver ta till andra intressenter), vilket kan leda till att policyrelevanta slutsatser ifrågasätts. Det närmaste vi kommer en etablerad norm för fördelning av nyttan 7 m.fl. (2010); Konventionen om biologisk mångfald (2007); TEEB (2012a); TEEB (2013). Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster från ekosystemtjänster är regeringsformens 15§ om Egendoms- skydd och allemansrätt.8 På ett generellt plan är det ofrånkomligt att en djupare förståelse för ekosystemtjänsters betydelse för mänsklig välfärd och välbefin- nande ställer allt högre krav på att markägare ska beakta naturens mångfunktionalitet, och incitament för det, i stället för att opti- mera för få ekosystemtjänster som ger markägaren bäst betalt. I bilaga 2 (avsnitt 5) diskuterar vi hur rättigheter kan förändras, antingen genom föreskrifter som förtydligar ramverket för en legitim pågående markanvändning, eller ekonomiska incitament. Samråd med olika slags intressenter är viktiga för att föreskrifterna skall bidra till en konstruktiv konfliktlösning. Samverkan mellan forskare och avnämare för effektiv planering och utvärdering av förvaltningen har behovet av närmare samverkan mellan forsk- ning och förvaltning uppmärksammats inom forskarsamhället, både i och i andra länder. Sådant samarbete efterfrågas även inom förvaltningen, på olika nivåer, och är en nödvändig förutsättning för att skapa resiliens genom s.k. adaptiv förvaltning.9 I samband med utvärderingen av den särskilda forskningssatsningen om biologisk mångfald 2002–2007 framhölls att avnämaranknuten forskning behöver stimuleras i högre grad, t.ex. genom att sam- verkan med olika slags samhällsaktörer finansieras inom ramen för beviljade medel (2010).10 Formas konstaterade i en analys av miljöforskningen11, beställd av regeringen, att avnämare sällan involveras i utformningen av forskningsprogram, och att programmens användarvärde och nytta med stor sannolikhet skulle öka om avnämarna får en roll redan vid planeringen av program- men. Detta behövs som ett komplement till den grundforskning 8Allemansrätten ger uttryck för en etablerad uppfattning om jämlika nyttjanderätter för vissa ekosystemtjänster, främst sådana som historiskt sett producerats utan påtaglig medverkan av markägare eller brukare, såsom bär, svamp och möjligheter till utomhus- vistelser i allmänhet. Allemansrättens starka ställning hos allmänheten och i svensk rätt, och dess historiska förankring i jordbrukarsamhället, gör att den sannolikt spelar en stor roll för människors uppfattning om vad som är en legitim fördelning av nyttan av ekosystemtjänster. Detta trots att allemansrätten inte anger vilka ekosystemtjänster som bör produceras, och därmed är av liten relevans vid planering av mark- och vattenanvändning. Se vidare och (2011). 9se Hutric (2009) och bilaga 2. 10Vetenskapsrådet (2010). 11Formas (2011). Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster som initieras av forskarsamhället. Formas ställer numera ofta krav på att en referensgrupp med representanter för potentiella användare av forskningsresultaten finnas knuten till forsknings- miljön. (Mistra) har 2012 etablerat ett råd för evidensbaserad miljövård, med syfte att förbättra besluts- underlaget för ett kostnadseffektivt miljöarbete genom syste- matiska utvärderingar i samverkan med myndigheter och andra avnämare. Ett exempel på en utvärdering, som rådet tagit initiativ till, är hur effektiva anlagda våtmarker är för att fånga närings- ämnen. utlysningar, t.ex. utlysningen Miljöinnovationer 2009 och Transport- och miljöinnovationer 2013 samt programmet Utmaningsdriven innovation, gynnar projekt som utförs genom samverkan mellan universitet och kommuner m.fl. samhällsaktörer och företag. I projektportföljen finns projekt som är inriktade på ekosystemtjänster i städer, i samverkan mellan forskare, kommuner och näringsliv. Trots de satsningar som gjorts återstår en obenägenhet att etablera samverkan mellan forskning och förvaltning, inte minst på nivå (se kapitel 2). En viktig orsak till detta är givetvis att forskningsmedlen är begränsade, men det bör prövas om det går att underlätta samverkan genom att rikta sig till avnämare som är ovana att tänka i termer av forskningssamverkan med en praktiskt inriktad handledning. Formas är, med sin uppgift att främja och stödja grundforskning och behovsmotiverad forskning inom områdena miljö, areella näringar och samhällsbyggande den myndighet som är bäst lämpad att skapa en bild av hinder och möjligheter för en nära samverkan mellan forskning och förvaltning. Analysen bör bygga på såväl egna som andra finansiärers forskningsprogram. Relevanta forskningsråd och forskningsfinansierande myndigheter, liksom representanter för avnämare inom staten, landsting och kommuner, bör medverka i analysen. Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster bör bibehållas och regeringen bör överväga att komplettera dess verksamhetsmål Allmänhetens bidrag till kunskapsinhämtning om biologisk mång- fald och ekosystemtjänster har ökat dramatiskt , t.ex. genom frivilliga insatser för inventering av artsammansättning, eller genom att dela med sig av kunskap om ekologiska samband eller biologiskt material. Ett framgångsrikt exempel på det senare är de insamlingar av äldre sorter av kulturväxter som sker genom upprop till allmänheten inom Programmet för odlad mångfald, som drivs av och . Inventering av arter utgör en för ekosystemtjänst- bedömningar. Kunskap och kompetens inom artbestämning är dock bristfällig, både bland allmänheten och inom förvaltningen, både i och globalt.12 Det Svenska artprojektet, som drivs av ArtDatabanken vid SLU, är ett lovande försök att komma tillrätta med detta problem genom att kartlägga och vetenskapligt beskriva i landet förekommande arter av djur, växter och svampar, med prio- ritet för mindre kända arter och organismgrupper. Regeringen har angett att Svenska artprojektet ska bidra till att uppfylla nationella och internationella mål för ekosystem och biologisk mångfald genom att förse samhället med kunskapsunderlag och verktyg för miljöövervakning och naturvårdsåtgärder.13 Målgrupper ska vara i första hand forskare och yrkesverksamma naturvårdare, i andra hand den naturintresserade allmänheten, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra dess inrapportering av artobservationer till Artportalen. Artportalen är en webbplats där allmänheten kan registrera observationer av arter, vilket utgör en växande och allt mer veten- skapligt tillförlitlig informationskälla för bedömningar av status och trender för enskilda arter och naturtyper. Data från Artportalen, museidatabasen och andra databaser runt om i görs i sin tur samlat tillgängliga tillsammans med avancerade analys- och presenta- tionsverktyg i biodiversitetsinfrastrukturen Svenska LifeWatch (SLW), med som huvudfinansiär. Enligt uppgift från ArtDatabanken kommer SLW att kunna integreras i GIS-system för länsstyrelsers och kommuners hand- läggning och planering av mark- och vattenanvändning. Detta kan underlätta för skogsbolag och andra större skogsägare att ta ökad 12Se bilaga 5 och SOU 2005:94. 13Beslut L2012/1032. Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster hänsyn vid avverkning. Den kan även bli en viktig leverantör av underlag till miljömålsindikatorer. SLU har, på uppdrag av regeringen, analyserat möjliga effektivi- seringar och kostnadsbesparingar inom Svenska artprojektet. SLU konstaterar i sin redovisning att ytterligare nedskärningar skulle få negativa effekter på mängden rapporter i Artportalen av arter som inte täcks av annan övervakning. Vi delar regeringens bedömning om betydelsen av . Nödvändiga resurser bör därför säkerställas för att utöver arbetet med kartläggning och beskrivning av arter kunna förse såväl professionella aktörer som allmänheten med kunskapsunderlag och verktyg för miljöövervakning och natur- vårdsåtgärder, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra inrapporte- ring av artobservationer till Artportalen. utåtriktade arbete kan spela en nyckelroll för att öka effektiviteten i arbetet med kartläggning av ekosystemtjänster, genom att på samma gång öka intresset och förmågan hos allmänheten att delta i övervakning av biologisk mångfald. Den minskning av den öronmärkta budge- ten för som gjordes 2013 bör därför ses över, men öronmärkningen bör bibehållas, inom ramen för befintliga medel för SLU. En utvidgning av arbetet för att visa exempel på arters betydelse för ekosystemtjänster skulle kunna bidra till ytterligare ökat intresse för arter och ekosystem, och därmed ytterligare stimulera till deltagande i kunskapsuppbyggnad och förvaltning. Det bör undersökas närmare hur detta skulle kunna åstadkommas med små medel, t.ex. genom samarbete med instanser med ett uttalat informationsspridningsuppdrag, exempelvis . Regeringen bör därför överväga att komplettera verk- samhetsmålen för så att det även stimulerar med- vetenhet om ekosystemtjänster genom att åskådliggöra exempel på arternas ekologiska funktioner.