sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Detta kommer att innebära att fler deltids- studerande kan klara sig med bidragsdelen utan att välja till ytter- ligare kurser, vilket minskar behovet av att ansöka till kurser som är onödiga. Utredningen trycker också på vikten av att utbildningen individualiseras och att studerande kan bedriva heltidsstudier även om de bara läser exempelvis svenska som andraspråk (se kapitel 5). Detta är viktigt både för att korta ner den kalendertid den studerande behöver studera och för att de studerande ska kunna få heltidsstudiemedel under studierna, vilket underlättar försörj- ningen. En annan åtgärd utredningen föreslår är förbättrad studie- ekonomisk vägledning (se kapitel 6). Om studerande ges kun- skaper om studiemedelsreglerna och om andra möjligheter till inkomster och försörjning bör antalet studerande minska som 105När det infördes verksamhetspoäng för all utbildning inom komvux saknades nationella bestämmelser om hur många verksamhetspoäng de olika kurserna på den grundläggande nivån skulle omfatta. CSN hade upphävt sina tidigare föreskrifter om beräkningen av studietakt, vilka innehöll en reglering av omfattningen på alla ämnen. Detta innebar att samma kurs kunde ge rätt till olika många verksamhetspoäng och att samma studier i en kommun kunde anses vara på heltid och i en annan kommun på deltid. 1063 kap. 5 § studiestödslagen. registrerar sig på onödiga kurser enbart för att få studiemedel. Den som har goda kunskaper om studiemedelssystemet inser exempel- vis att fler kurser och högre studiemedelsbelopp innebär att studiemedelsveckorna tar slut snabbare och att en eventuell studieskuld ökar. Ökade kunskaper kan också ge insikten att fri- beloppsgränsen ger goda möjligheter att arbeta parallellt med studierna. Bättre vägledning om studieekonomi bör även innebära att de studerande ges kunskaper om andra ersättningar som kan bidra till en bättre studieekonomi, t.ex. bostadsbidrag och försörj- ningsstöd. När det gäller försörjningsstöd är det viktigt att framhålla att utredningen förutsätter att studie- och yrkesvägledningen inte upp- manar studerande att välja fler kurser enbart av skälet att trygga försörjningen genom heltidsstudiemedel. En rimligare ordning är att deltidsstuderande vid behov får försörjningsstöd för sådan tid då inga studier bedrivs, som ett komplement till studiemedel för deltidsstudier. anger att inte kan kräva att någon ska påbörja studier och ta lån för att på det sättet själv tillgodose sina behov.107 Detta bör enligt utredningens bedömning vara giltigt även för deltidsstuderande som inte vill eller behöver läsa mer än enstaka ämnen. Utredningen vill också framhålla att det redan inom ramen för dagens regelverk finns möjligheter att få studiemedel med belopp som överstiger den studietakt som bestäms av att antalet verksamhetspoäng ställt i relation till antalet studieveckor. Stu- derande som p.g.a. funktionsnedsättning behöver lägga ner mer tid på studierna än som ges av poängantalet , kan beviljas studiemedel i förhållande till hur mycket tid han eller hon i praktiken lägger ner på sina studier. För att studiemedel ska kunna beviljas på detta sätt krävs att funktionsnedsättningen är kartlagd och dokumenterad och att alla möjligheter till stödåtgärder som kan kompensera funktionsnedsättningen har satts in. Den praxis som finns avser enbart studerande som har ett poängantal som överstiger tio verksamhetspoäng , dvs. som studerar på minst halvtid. En studerande som studerar med lägre takt kan inte beviljas studiemedel, även om han eller hon lägger ner exempelvis på sina studier.108 Utred- ningens förslag om en ny deltidsnivå som motsvarar av heltid undanröjer till en del detta problem. 107Socialstyrelsen (2003). Enligt vår bedömning, vilken grundar sig på ett stort antal studiebesök i kommuner, har vissa utbildningsanordnare och stu- derande bristande kunskaper om de möjligheter som redan finns att ta speciella hänsyn. I många fall krävs att den studerande själv uppmärksammar möjligheten och kommer in med en begäran till CSN om att få mer studiemedel än antalet verksamhetspoäng motsvarar. Det finns därför potential att öka kunskaperna om detta bland vägledare, utbildningsanordnare och studerande. CSN bör arbeta med att sprida kunskapen om de möjligheter som finns. 8.4.7Grundläggande rätt till svenskt studiestöd Utredningens bedömning: Det finns studerande som kan för- senas i sina studier p.g.a. att de som utländska medborgare inte ges grundläggande rätt till svenskt studiestöd när de ska påbörja studier på grundläggande nivå. Utredningen har mot denna bakgrund övervägt en kortare tidsfrist för vissa grupper. Utredningen avstår dock av olika skäl från att föreslå ändrade regler. Vi har dels funnit det svårt att definiera vilka som ska komma i fråga för en kortare tidsfrist och dels bedömt att det finns en betydande risk för att ändrade regler kan leda till att studiestöd ges till studerande som inte kommer att stanna i landet och till personer som är att betrakta som gäststuderande. Kostnaderna för studiestöd skulle då kunna öka på ett oförut- sägbart sätt. En eventuell förändring av regelverket bör göras först efter en mer omfattande översyn, något som inte ligger i utredningens uppdrag. Anknytningen till landet grund för prövningen Ett problem utredningen har identifierat under sina studiebesök i kommuner är att det inträffar att studerande som är utländska medborgare och som tar sig igenom sfi mycket snabbt, inte hinner få en så kallad grundläggande rätt109 till svenskt studiestöd innan de påbörjar studierna på grundläggande nivå inom komvux. Detta är olyckligt, särskilt mot bakgrund av de insatser som görs för att de särskilda villkor som gäller för utländska medborgare och som finns definierade i 1 kap. 4-7 §§, 2 kap. 4 § och 3 kap. 4 § studiestödslagen. snabba upp sfi-studierna. Orsaken är att de studerande i dessa fall har varit i och därför inte bedöms ha till- räcklig anknytning till landet. fick cirka 1 400 utländska medborgare som ansökte om studiemedel för studier på grundläggande nivå avslag på sina ansökningar p.g.a. att de inte bedömdes ha grundläggande rätt till svenskt studiestöd. De nationella reglerna om grundläggande rätt till svenskt studie- stöd bygger på principen att bara de som har tillräcklig anknytning till ska kunna få studiestöd.110 Av detta följer också att personer som kommer till enbart i syfte att studera inte kan få svenskt studiestöd. Avsikten med att kräva en tydlig anknytning till landet är att det inte har ansetts rimligt att lämna stöd i form av studielån till personer som inte kommer att få tillstånd att stanna permanent. En investering i studiestöd till personer som inte stannar i landet har inte bedömts som försvarbar varken för det all- männa eller för den enskilde.111 För att uppnå detta följer reglerna för tilldelning av studiestöd samma principer som Migrations- verkets prövning av rätt till permanent uppehållstillstånd för de utländska medborgare som omfattas av sådan tillståndsgivning. De nationella bestämmelserna på detta område har varit i stort sett oförändrade och motsvarande bestämmelser finns i de övriga nordiska länderna. Ur utbildningssynvinkel är det önskvärt att personer med utländsk bakgrund snabbt lär sig svenska, så att de snabbt kan ta sig igenom utbildningar. Hinder mot ett snabbt och effektivt genomförande av utbildning bör undanröjas. Även ur ett integrationsperspektiv är det viktigt att de som kommer att stanna i landet snabbt kan integreras och komma ut på arbetsmarknaden, vilket kan påskyndas av snabba studier. är det ur samhällsekonomisk synvinkel viktigt att personer som inte kommer att stanna i landet inte får tillgång till de generella välfärdssystemen, inklusive studiestödet. Det är också viktigt att de generella systemen inte görs tillgängliga för stu- 110Vissa undantag förekommer i enlighet med EU-rättsliga krav. 2005/06:134. derande från andra länder på ett sätt som kraftigt ökar kostnaderna och därigenom äventyrar studiestödssystemets fortlevnad.112 Principen om en snabb integrering i landet kan alltså krocka med principen att inte öppna studiestödssystemet för studerande som inte fått, och som kanske aldrig kommer att få, tillstånd att stanna permanent i landet. Det senare gäller t.ex. gäststuderande eller andra personer som befinner sig i tillfälligt. Alternativ som utredningen har övervägt Utredningen bedömer att de studerandegrupper som sannolikt är i störst behov av ekonomiskt stöd under studierna redan är väl till- godosedda genom de undantag som redan görs. Detta gäller fram- för allt flyktingar och deras anhöriga som kan få studie- stöd för sina studier i ett tidigt skede efter att de har kommit till . Det gäller även personer som har barn tillsammans med en person som redan bor i De som påbörjar studier på grundläggande nivå och som inte kan beviljas studiemedel kan antas vara personer som tillhör någon av följande grupper. Tredjelandsmedborgare utan permanent uppehållstillstånd och utan EU-anknytning.114 EU/EES-medborgare som ännu inte uppfyller villkoren om permanent uppehållstillstånd eller arbete, alternativt 2005/06:134. Principen om tillräcklig anknytning till landet handlar om att det inte bedöms rimligt att lämna studiemedel, bidrag och lån, till personer som inte har eller kommer att få tillstånd att stanna permanent i landet. Utöver principerna om anknytning till landet finns det i utlänningslagen i vissa fall ett försörjningskrav som innebär att uppehållstillstånd endast beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till kan försörja sig och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Försörjningskravet gäller dock inte bl.a. svenska medborgare eller personer som har uppe- hållstillstånd som flyktingar. 113En person som har uppehållsrätt eller uppehållstillstånd och som sammanbor och har barn tillsammans med en svensk medborgare kan få studiestöd direkt vid ankomsten till . En person som har uppehållsrätt och som sammanbor och har barn tillsammans med en annan utländsk medborgare, som själv uppfyller villkoren för att få grundläggande rätt till studiestöd, kan få studiestöd sammanboende i (CSNFS 2009:4). 114Detta omfattar troligen framförallt s.k. anhöriginvandrare som levt med den person i som han eller hon åberopar anknytning till och där det inte finns gemensamma barn. Det inkluderar förmodligen även studerande som är anhöriga till tredje- landsmedborgare som är arbetskraftsinvandrare. Även gäststuderande och personer med tillfälliga uppehållstillstånd som inte är bosättningsgrundande, och som därmed inte heller kommer att beviljas permanent uppehållstillstånd, omfattas. sammanboende och anhöriga till dessa som inte själva uppfyller samma villkor. EU/EES-medborgare som inte kan ses som migrerande arbets- tagare i , exempelvis personer som kommit hit enbart för att studera eller som ännu inte har kunnat etablera sig på arbets- marknaden, och deras anhöriga. EU/EES-medborgare som har varit arbetstagare men som inte längre uppfyller villkoren för detta, och deras anhöriga. EU/EES-medborgare som inte uppfyller ovanstående villkor och som inte har beviljats permanent uppehållsrätt. De som får avslag på sina ansökningar är alltså personer med olika bakgrund och som är i av varierande orsaker. Utvidgade undantag med avsikten att snabbare ge rätt till studiestöd bör begränsas till personer som sannolikt kommer att stanna i . Undantagen får inte bli så omfattande att de även gäller personer som kommer till för t.ex. studier. De får inte heller vara lätta att kringgå. För att införa ett undantag som uppfyller dessa krav måste målgruppen tydligt definieras och det får inte heller finnas några risker för att tolkningen vidgas som en följd av tillämpningen av framför allt . Mot denna bakgrund är sannolikt det mest närliggande alter- nativet att införa en kortare tidsfrist i anknytningsärenden som avser familjeanknytning. Det är i dessa fall det troligen finns störst behov av att personerna snabbt kan påbörja studier för att kunna etablera sig i landet och på arbetsmarknaden. Motsvarande skäl att snabbt kunna ge studiestöd finns normalt inte för t.ex. de som arbetar och som genom sitt arbete redan är etablerade på arbets- marknaden. Dock kan behovet finnas för deras anhöriga. En anhörig till en person som är bosatt i måste normalt vistas i landet innan han eller hon får permanent uppe- hållstillstånd beviljat av och därmed grund- läggande rätt till svenskt studiestöd. Detta gäller såväl anhöriga till svenska medborgare som till EU/EES-medborgare115 eller tredje- landsmedborgare. Undantag görs dock från de generella reglerna. Migrations- verket gör i sin bedömning flera undantag, t.ex. för personer som 115 EU-medborgare, medborgare i EES-länder och medborgare i faller under samma regelverk men benämns här EU/EES-medborgare. har barn med den person de åberopar anknytning till eller personer som har bott tillsammans utomlands . Dessa kan få permanent uppehållstillstånd i landet och därmed rätt till studiestöd. Staten tar även ett särskilt ansvar för flyktingar och deras anhöriga, dels för att dessa ofta har särskilda behov, dels för att det är en nationell angelägenhet och en inter- nationell förpliktelse att ta emot flyktingar och skyddsbehövande. I vissa avseenden innebär detta en positiv särbehandling jämfört med andra invandrare. En följd av detta är att en anhörig till en flykting, liksom flyktingen själv, ges rätt till svenskt studiestöd. Det kanske enklaste sättet att snabbare ge utländska med- borgare rätt till svenskt studiestöd vore att t.ex. införa en generell ettårsgräns eller liknande för samtliga personer som har tillfälliga uppehållstillstånd med grund i familjeanknytning (så kallade B- klassningar enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen [2005:716]).116 Utredningen ser dock flera risker med att införa ett nytt undan- tag i vissa anknytningsärenden. Detta skulle ge vissa personer som faller under reglerna för uppskjuten invandringsprövning rätt till studiemedel. Därmed kan det inte anses säkerställt att personerna varaktigt kommer att få stanna i landet. Risken finns alltså att studie- medel, inklusive lån, kommer att ges till personer som kommer att lämna landet. Riskerna för att studielånet inte kommer att betalas tillbaka är i så fall mycket stora. Dessutom finns det risk för att ett undantag skulle komma att vidgas successivt. För att undvika diskriminering skulle t.ex. bestämmelsen sannolikt behöva omfatta även nordiska medborgare och EU- och EES-medborgare som inte behöver permanent uppe- hållstillstånd. Om t.ex. en ettårsregel skulle införas i anknytnings- ärenden som avser familjeanknytning (B-klassningar) är det också troligt att krav skulle resas att även de som kvalificerar sig för permanent uppehållstillstånd genom arbete ska kunna få studie- medel . Sannolikt skulle även regler och praxis behöva ses över för de som är EU/EES-medborgare (och anhöriga) och som är undantagna från kravet på permanent uppehållstillstånd på grund av att de har uppehållsrätt och därmed en möjlighet att uppfylla villkoren om varaktig anknytning via arbete eller familj. Utredningen ser sammantaget en betydande risk för att ett för- slag om särskilda undantag för vissa utländska medborgare som studerar kan lösa ett förhållandevis litet problem, men 116 De som är B-klassade är inte anhöriga till tillfälliga arbetskraftsinvandrare, s.k. C-klassade. skapa ett större problem och dessutom öka kostnaderna för studie- stödet på ett oförutsägbart sätt. En eventuell förändring bör göras först efter en mer omfattande översyn av bestämmelserna om rätten till studiestöd. Översynen måste noga beakta bestäm- melserna för rätten att vistas i landet. En sådan översyn ligger inte i utredningens uppdrag. 8.4.8Återbetalning av studielån och återkrav Utredningens bedömning: Förslaget om en ökad bidragsandel och en minskad låneandel för studerande på grundläggande nivå kommer att leda till färre låntagare, lägre studieskulder och färre låntagare med betalningsproblem, samt mindre långvariga betal- ningsproblem. Utredningens förslag: CSN ges i uppdrag att förbättra informationen till studerande som tar lån för studier på grund- skolenivå och att vidta åtgärder för att bättre informera lån- tagare om möjligheten att ansöka om nedsättning av sina års- avgifter för att på så sätt minska antalet krav som överlämnas till . Uppdraget ska genomföras i samråd med . Studielån – åtgärder för minskade betalningsproblem En ganska liten andel – – av de som studerar med studiemedel på grundläggande nivå väljer att ta studielån. Av dem som tar studielån får dock en mycket stor andel problem med att betala tillbaka sina lån. Bland dem som enbart studerar på grund- läggande nivå är det mer än hälften som får ett krav på betalning överlämnat till . Nya siffror som utredningen tagit fram med hjälp av CSN visar dessutom att betalningsproblemen ofta är långvariga. Av dem som tog lån för studier på grundläggande nivå hade så sent som /12 fortfarande aktuella kronofogdekrav. Störst är problemen för låntagare som inte studerar vidare på gymnasial eller eftergymnasial nivå. Utredningen bedömer att den viktigaste orsaken till betalnings- problemen är att de återbetalningsskyldiga låntagarna har mycket låga inkomster och en ansträngd ekonomisk situation. Av de upp- gifter utredningen har analyserat framgår det tydligt att det finns ett samband mellan låga inkomster och betalningsproblem. Därmed vore ökade inkomster den bästa lösningen på betalningsproblemen – om arbetsmarknadssituationen förbättras skulle det med all sannolikhet kraftigt förbättra låntagarnas möjligheter att betala till- baka lånen. De förslag utredningen presenterar för att effektivisera utbild- ningen och öka fullföljandet kan möjligen i någon mån bidra till att förbättra arbetsmarknadssituationen för dem som studerar eller har studerat på grundläggande nivå. Utredningens möjligheter att påverka arbetsmarknadsläget eller inkomstutvecklingen är dock högst begränsade. Höjd bidragsandel minskar skuldsättningen Det förslag till höjd bidragsandel och minskad låneandel för studerande på grundskolenivå som vi föreslår kommer dels att minska antalet låntagare, dels att minska låntagarnas skulder. Färre låntagare kommer att minska återbetalningsproblemen dels genom att färre personer kommer att få återbetalningsproblem och dels genom att de problem som uppstår, tack vare lägre skuldsättning, kommer att bli mer kortvariga och hanterbara. Av dem som har högre bidrag väljer att ta lån, jämfört med 39 pro- cent av dem med generellt bidrag. En minskning av lånebenägen- heten innebär cirka 800 färre låntagare och utredningen beräknar att antalet låntagare med krav som kommer att överlämnas till minskar med minst 300 . Effekterna kan bli ännu större om genomsnittligt lägre studieskulder får fler studerande att betala sina årsavgifter. Det kan tänkas att större skulder känns mer hopplösa och att betalningsviljan förbättras om skuldstorleken minskar. En följd av utredningens förslag om ett höjt bidrag är att möjlig- heten att få delar av lånet avskrivet inte blir aktuell för studerande på grundläggande nivå som fortsätter sina studier på högskolenivå. Den möjlighet som finns gäller dock bara studerande som har generellt bidrag. De som har kunnat få avskrivning kompenseras därför mer än väl av den höjda bidragsnivån. Återbetalningsproblemen för studerande på grundläggande nivå kommer alltså inte att öka som en följd av att avskrivningsmöj- ligheten tas bort. Studerande som fortsätter studierna på högskolan – vilka är de som kan få avskrivning – är också de som mest sällan har återbetalningsproblem. Bättre information om återbetalning och nedsättning De kunskaper studerande låntagare har om återbetalningen av studielån är ofta dåliga.117 Den studieekonomiska vägledning som sker i kommunerna innehåller sällan information om lånet och åter- betalningsvillkoren. CSN tycks inte heller nå ut med denna information till de studerande och låntagare som har störst behov av den. De bristande kunskaperna är tydliga när vi analyserar inkoms- terna hos de låntagare som har krav på studielån överlämnade till . Låntagare som inte fortsätter studierna efter den grundläggande nivån är de som oftast har återbetalnings- problem. Dessa har låga inkomster men använder sig ändå allt för sällan av de trygghetsregler som finns inom studiemedelssystemet. Sammanlagt rör det sig om flera tusen låntagare som eventuellt hade kunnat undvika indrivningsåtgärder om de i stället hade ansökt om nedsättning. Detta hade givetvis underlättat för lån- tagarna själva som hade undvikit betalningsanmärkningar och straff- avgifter. Även samhället hade tjänat på detta genom att kreditriskerna hade minskat liksom den administrativa belastningen. Utredningen anser att det är alarmerande att många studerande och låntagare är okunniga om återbetalningsvillkoren och om möj- ligheterna att ansöka om nedsättning. Ytterligare åtgärder måste vidtas för att nå studerande med information om lånen och åter- betalningen och för att nå de låntagare som har problem att betala sina lån med information om möjligheterna att få nedsättning av årsavgiften. Detta gäller inte minst låntagare som bara studerat på grundläggande nivå och som har låga inkomster och små studie- skulder. lämnas skriftlig information. Utredningens bedöm- ning är dock att det krävs aktiva insatser och uppsökande verksamhet för att nå målgruppen. Utredningen föreslår därför att CSN ges i uppdrag att analysera orsakerna till att framför allt 117 CSN (2011a). lågutbildade låntagare inte ansöker om nedsättning. I uppdraget ska ingå att förbättra informationen till studerande som tar lån för studier på grundskolenivå. Uppdraget bör särskilt riktas till studerande med betalningsproblem eller som tillhör de låntagare med störst risk att få sådana problem. Målet ska vara att minska antalet låntagare med betalningsproblem och antalet krav som överlämnas till Krono- fogdemyndigheten. Uppdraget ska genomföras i samråd med Kronofogdemyndigheten.118 Utredningen har inte övervägt någon generell utvidgning av möjligheterna till avskrivning av lån eller ökade möjligheter till avskrivning för vissa studerandegrupper. Det finns två skäl till detta. För det första har utredningens uppdrag varit att förbättra möjligheterna för låntagarna att betala tillbaka sina studieskulder. Det kan därmed anses tveksamt om det har varit utredningens uppdrag att öka möjligheterna att skriva av skulder. För det andra anser utredningen att en bärande princip för ett lånesystem är att skulder ska betalas tillbaka. Det ska vara klart för alla som planerar att studera med studiebidrag och studielån vilken del som bekostas av staten – bidraget – och vad den studerande själv måste bekosta – lånet. Om denna princip naggas i kanten kan förtroendet och respekten får studielånet minska, vilket enligt utredningens bedöm- ning vore en fara för betalningsmoralen och i förlängningen för hela studiemedelssystemet. När det gäller betalning av återkrav är frågan om betalnings- problem svår att lösa. Detta beror på att ett återkrav avser felaktigt utbetalda studiemedel. Att avstå från att återkräva felaktigt ut- betalda studiemedel eller att införa lättnader i återbetalningen är enligt utredningens bedömning inget alternativ – felaktigt utbetalda studiemedel måste återkrävas. Motsatsen hade kunnat innebära en indirekt uppmuntran till fusk och till att hålla inne med uppgifter om ändrade förhållanden. Det förslag till ny återkravslagstiftning119 som bereds inom innebär också skärpta regler för när återkrav ska beslutas. 118Enligt uppgift har CSN inlett ett arbete med den inriktning utredningen föreslår. ska ett krav på återbetalning normalt betalas direkt, men betalningsplaner kan godkännas av CSN efter en bedömning av den studerandes ekonomiska situation. Betalningsplanerna är relativt korta.