sou · H1B353 · 2013-06-28 00:00:00 — Om medborgarna i de allmänna valen ska kunna ställa sina förtroendevalda till ansvar förutsätter det att de kan kontrollera hur kommunerna och landstingen hanterar och driver den verksamhet som de tillhandahåller. I ett valfrihetssystem kan brukarna byta leverantör om man är missnöjd med tjänsten. Det kan naturligtvis hävdas att genom denna rätt kan medborgarna själva stå för kvalitetskontrollen genom att byta bort dåliga leverantörer. Det är dock inte rimligt att på detta sätt överlåta all kvalitetskontroll till brukarna. Att byta leverantör av välfärdstjänster är ofta förknippat med byteskostna- der. Att exempelvis byta vårdboende innebär att den enskilde måste lämna ett invant socialt sammanhang, de anhöriga kanske får längre färdväg m.m. Ett sådant byte gör den enskilde därför inte lättvin- digt. Det är därför ett berättigat krav att den enskilde kan förut- sätta att det allmänna genom kontroll och uppföljning kan garan- tera en grundläggande kvalitet i verksamheten. Ett argument för att använda privata utförare är att det medför en ny politikerroll (jfr ovan avsnitt 3.3). De förtroendevalda blir tydligare beställare och utföraransvaret separeras. Det finns natur- ligtvis fördelar med att de förtroendevalda inte direkt engagerar sig i detaljfrågor kring utförandet utan fokuserar på de politiska viktiga frågorna om resurser och verksamhetens övergripande inriktning. Enligt utredningens mening kan dock inte de förtroendevalda frånträda sitt ansvar för kvaliteten i verksamheten genom att hän- visa till en förändrad politikerroll. Även om verksamheten upp- handlas finns ett ansvar för att kontrollera att den verksamhet som utförs håller den efterfrågade kvaliteten. Det går inte enligt utred- ningens mening att hänvisa till att detta är en utförarfråga. Enligt 3 kap. 19 § KL har kommuner och landsting ett ansvar att se till att kommunen respektive tillförsäkras en möjlig- het att kontrollera och följa upp verksamheten. Som lagtexten är formulerad framgår det inte något uttryckligt krav på att faktiskt följa upp verksamheten i praktiken, utan enbart ett krav på att till- försäkra sig en möjlighet i avtalet att få göra det. I förarbetena anges inte heller några närmare krav på vilken typ av information som ska tillförsäkras. Den enda precisering som ges i allmän- motiveringen är att man avtalsvägen ska skapa garantier för att entreprenören beaktar de allmänna reglerna som gäller för offentlig förvaltning om allas likhet inför lagen och saklighet och opartiskhet vid fullgörandet av uppgifter inom offentlig förvalt- ning. Något resonemang om att det föreligger en skyldighet att exempelvis kräva att få kontrollera kvaliteten i verksamheten i något avseende finns inte. I författningskommentaren anförs endast att det inte i detalj anges hur kontrollen och uppföljningen ska tillförsäkras utan att detta överlämnas till kommuner och landstingen att lokalt anpassa.20 Bestämmelsen om nämndernas ansvar i 6 kap. 7 § tredje stycket KL är något mer långtgående genom att den faktiskt föreskriver en konkret skyldighet för nämnderna att följa upp verksamheten som bedrivs på entreprenad. Nämnderna ska se till att verksamheten följer föreskrifter på området och sker enligt fullmäktiges riktlin- jer, att den interna kontrollen är tillräcklig och verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredställande sätt. I förarbetena finns det dock inte något närmare resonemang om vad nämnderna förväntas göra. Det enda som slås fast är att syftet med bestämmelsen är att tydliggöra att nämnderna har ett politiskt ansvar.21 Som konstaterats ovan lämnas allt mer verksamhet över till pri- vata utförare. Därför ökar kraven på kommuner och landsting att hantera verksamhet som inte bedrivs i egen regi. De utvärderingar som gjorts visar på en splittrad bild av hur bra kommuner och landsting är på att följa upp verksamhet som bedrivs av privata utförare. Vissa ligger långt framme med ambitiösa uppföljnings- system medan det finns brister i andras kontrollsystem. 1993/94:188 s. 94. 1993/94:188 s. 41. omfattande utvecklingsarbete pågår på detta område inom SKL och hos bl.a. Kammarkollegiets upphandlingsstöd och . Ur ett medborgarperspektiv är det enligt utredningen centralt att alla kommuner och landsting systematiskt arbetar med frågan om kontroll och uppföljning av privata utförare. torde det för de flesta kommuner och landsting vara nödvändigt att hantera det faktum att verksamheten i allt större utsträckning bedrivs av privata utförare. Det ställer krav på att alla kommuner och landsting har en genomtänkt strategi för hur de i förfråg- ningsunderlag och avtal tillförsäkrar sig metoder för att aktivt följa upp verksamheten och också har en organisation för detta. Utökade krav på uppföljning kan naturligtvis riskera att leda till en onödig administrativ börda på kommuner och landsting samt på de privata utförarna. Det kan också ifrågasättas om omfattande kontrollsystem verkligen kan framtvinga en god kvalitet. Risken finns att utföraren hamnar i konfliktläge med kommunen eller och endast utför sådant som följs upp och inte ser till vikten av god kvalitet i helheten. Detta är naturligtvis relevanta risker. Enligt utredningens uppfattning bör därför inte lagkrav på uppföljning utformas som ett krav på exakta och omfattande upp- följningsåtgärder. Detta torde också vara olämpligt att formulera i kommunallagen som omfattar alla former av privata utförare inom tekniska såväl som mjuka sektorer. En sådan lagstiftning riske- rar bli mycket omfattande och orimligt detaljerad. Däremot bör det finnas ett tydligare formulerat krav på kom- munerna och landstingen att bedriva ett strategiskt och syste- matiskt arbete kring hur de följer upp och i praktiken kontrollerar sina privata utförare. I detta ligger inte bara att formulera tydliga krav i förfrågningsunderlag och avtal, utan även att reglera hur den konkreta uppföljningen ska ske. Detta innebär att det inte nödvändigtvis kommer att ställas fler krav i förfrågningsunderlagen än . Däremot att de krav som ställs verkligen är relevanta och i största möjliga mån uppföljningsbara och att en konkret plan finns för att, utifrån en risk- och väsentlighetsanalys, göra en konkret uppföljning av åtgärderna. Utredningens förslag: När vården av en angelägenhet har lämnats över till en privat utförare ska kommunen respektive kontrollera och följa upp verksamheten. Fullmäktige ska vidare anta ett program med mål och riktlinjer för de kommunala angelägenheter som lämnas över till privata utförare. I programmet ska också anges hur fullmäktiges mål och riktlinjer samt övriga föreskrifter på området ska följas upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. Programmet ska omprövas varje mandatperiod. Det behövs, enligt utredningens bedömning, ett strategiskt för- hållningsätt när kommuner och landsting lämnar över verksamhet till privata utförare. Oavsett om syftet främst är att bidra till ökad valfrihet eller att öka effektiviteten i tjänsterna till medborgarna krävs att kommuner och landsting noggrant i förväg har analyserat vilka mål och riktlinjer som ska ställas på den upphandlade verk- samheten och hur uppföljningen ska göras. Av nuvarande bestämmelse följer endast att kommuner och landsting ska tillförsäkra sig en möjlighet att följa upp angelägen- heter som lämnats över till privata utförare. Enligt utredningens mening räcker det inte med att tillförsäkra sig en möjlighet att följa upp. Kommuner och landsting ska aktivt följa upp angelägenheter som lämnas över till privata utförare. Utredningen föreslår därför att det ska framgå av kommunallagen att kommuner och landsting ska kontrollera och följa upp verksamheten. Enligt utredningens bedömning är det vidare naturligt att fullmäktige tar ställning till övergripande mål och riktlinjer för verksamhet som lämnas över till privata utförare. Att fullmäktige gör detta är naturligt mot bakgrund av att fullmäktige är generellt ansvarigt för att fatta principiellt viktiga beslut i verksamhet. Vilken inriktning och krav som ska ställas är i högsta grad principiella frågor som fullmäktige bör ta ställning till. För att detta ska göras på ett samlat sätt behöver fullmäktige i ett program anta mål och riktlinjer för sina privata utförare. Privata utförare kan finnas inom många områden varför det kan vara svårt att i ett enda dokument utforma riktlinjer för samtliga former av upphandling. Det kan därför vara lämpligt att besluta om olika mål och riktlinjer för olika verksamhetsområden. I vad mån dessa ska antas i form av separata delar av ett program eller i ett samlat dokument är något som bör avgöras utifrån lokala förutsättningar. Krav på att anta mål Att fullmäktige ska anta mål innebär att varje kommun och lands- ting måste formulera tydliga mål för sina privata utförare. Vilka krav finns från effektivitets- och kvalitetssynpunkt? Finns det andra krav som t.ex. miljö-, jämställdhets- eller integrationskrav? Programmet bör ange om syftet ska vara att tillgodose behov av särskild kompetens på något område eller bidra till ökad mångfald i något avseende. Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster (Fi 2012:11) har i uppdrag att bl.a. överväga om nya krav ska ställas vid upphandling på ägare och sty- relse i sådana företag som utför entreprenader inom välfärdsområ- det. I vad mån det bör finnas mål även kring ägare och styrelse hos privata företag kommenterar denna utredning därför inte vidare. Kravet på att anta ett program med mål och riktlinjer är dock inte i sig oförenligt med eventuella tillkommande krav på att ägarpröv- ning ska ske i någon form. Målen måste också vara formulerade så att de går att följa upp. Detta är viktigt både för att verksamheterna ska ha den kvalitet som efterfrågas, men också för att fullmäktiges prioriteringar ska få genomslag när de enskilda nämnderna genomför de konkreta upp- handlingarna. Diffusa och otydliga mål riskerar att medföra att nämnderna inte följer fullmäktiges prioriteringar. Det är också enligt utredningens mening viktigt att målen är tydliga och upp- följningsbara för att den kommunala revisionen ska kunna göra en granskning av hur nämnderna kontrollerar måluppfyllelsen. Krav på att anta riktlinjer I kravet att anta riktlinjer ligger enligt utredningens mening att tydliga kriterier behövs för hur uppgiften ska utföras för att uppnå de mål som fullmäktige angivit. Det är viktigt att behovet av rikt- linjer analyseras både från ett struktur-, process- och resultatper- spektiv. Det är naturligtvis inte alltid möjligt att ange riktlinjer ur alla dessa perspektiv. I processen att formulera ett program finns dock anledning att reflektera över förutsättningarna att göra detta på olika områden. En fråga som bör uppmärksammas i riktlinjerna är vilken form av upphandling som ska användas vid olika typer av verksamhet. Vid upphandling enligt får den leverantör som bäst uppfyller de specifika kriterierna i förfrågningsunderlaget kontraktet. I ett valfrihetssystem enligt LOV får alla leverantörer som uppfyller kriterierna delta. Nya leverantörer kan också tillkomma löpande . Mot bakgrund av skillnaderna mellan de olika systemen är det naturligtvis viktigt att kommunerna och landstingen också tar ställning, i de fall LOV inte är obligatoriskt, till vilken form av upphandlingsförfarande som ska användas på olika områden. Riktlinjerna bör också inkludera hur allmänhetens insyn ska till- godoses. Denna fråga berörs närmare i avsnitt 9.5. Förslaget innebär också att fullmäktige ska ta ställning till hur uppföljningen ska ske, vilket är centralt för att kommunen eller ska kunna uppfylla sin roll som huvudman. Varje nämnd ansvarar enligt 6 kap. 7 § KL för uppföljning och kontroll på sitt respektive område. Riktlinjerna från fullmäktige får därför inte bli så detaljerade att de fråntar nämndernas ansvar för att utföra sin kontroll och uppföljning. Det finns dock anledning för fullmäktige att formulera övergripande riktlinjer för hur uppfölj- ning ska ske. Eftersom fullmäktige beslutar om kommunens bud- get och organisation är det naturligt att fullmäktige exempelvis tar ställning till om det bör vila ett särskilt ansvar på en viss nämnd i något avseende vad gäller uppföljning eller om det finns behov av att tillföra särskilda resurser för uppföljning. Om nämnderna för- väntas göra särskilda risk- och sårbarhetsanalyser i något avseende är detta naturligtvis också något som bör anges. En bra uppföljning kräver att resurser avsätts. En välfungerande uppföljning kan alltså leda till ökade kostnader för kommunerna och landstingen. kan en välfungerande uppföljning bidra till mer effektiv verksamhet vilket kan leda till besparingar för kommuner och landsting. Utredningens förslag innebär att full- mäktige måste ta ställning till hur uppföljningen ska ske. Det är alltså fullmäktige som måste ta ställning till om nuvarande resurser för uppföljning är tillräckliga. Om fullmäktige bedömer att nuva- rande resurser är tillräckliga innebär lagstiftningen inte i sig något krav på att ytterligare resurser tillskjuts. Det centrala syftet med förslaget är, enligt utredningens mening, att fullmäktige tar ställning till frågan. På detta sätt kan det bli en fråga i den lokala politiska debatten och medborgarna kan sedan i de allmänna valen utkräva ett politiskt ansvar av de förtroendevalda om de exempelvis inte delar fullmäktiges bedömning om resursbehovet. Enligt utredningens uppfattning är det naturligt att varje man- datperiod ta politiskt ställning till om nuvarande principer behöver förändras. För många kommuner och landsting är det också natur- ligt att se över befintliga riktlinjer varje mandatperiod. Förhållan- dena i en kommun kan exempelvis medföra ett behov av att ompröva riktlinjer med tätare intervaller, men enligt utredningens bedömning bör kravet i lagen endast omfatta en omprövning varje mandatperiod. I övrigt får detta prövas utifrån lokala förutsättningar. 5.4Strategisk uppföljning hos nämnderna Utredningens bedömning: Nämnderna ska utifrån fullmäktiges mål och riktlinjer följa upp verksamhet som bedrivs av privata utfö- rare. Då detta redan framgår av nuvarande bestämmelser saknas skäl att reglera detta särskilt. Av nuvarande 6 kap. 7 § KL framgår att nämnderna inom sitt område ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Detta gäller även när vården av angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 § KL har lämnats över till någon annan. Enligt utredningens mening är det av central betydelse att nämnderna formulerar klara och uppföljningsbara mål i sina för- frågningsunderlag när en verksamhet upphandlas. Det är också nödvändigt att nämnderna har en aktiv uppföljningsverksamhet av privata utförare inom sitt ansvarsområde. Till skillnad från verk- samhet som bedrivs i egen regi där nämnden har befogenhet att agera direkt när ett problem uppstår finns inte någon sådan möjlig- het när privata utförare anlitats. I denna situation måste nämnden ha tillförsäkrat sig möjligheter att agera i avtalet. Enligt nuvarande bestämmelser ska nämnderna se till att följa upp verksamheten utifrån bl.a. fullmäktiges riktlinjer. Mot bak- grund av att utredningen föreslår att fullmäktige ska anta tydliga riktlinjer för uppföljningen saknas skäl att föreslå ytterligare regle- ring av nämndernas ansvar. Nämnderna ska utifrån fullmäktiges riktlinjer utforma sina förfrågningsunderlag och den konkreta uppföljningen. Det kan naturligtvis vara nödvändigt för nämnderna att fylla ut fullmäktiges övergripande riktlinjer i något avseende. Det saknas dock skäl att förtydliga detta särskilt i nuvarande bestämmelser då det enligt utredningens bedömning redan faller inom nämndernas ansvar enligt gällande rätt. 5.5Uppföljning av verksamhet i egen regi Utredningens bedömning: Kommuner och landsting bör anta mål och riktlinjer för verksamhet i egen regi samt även följa upp sådan verksamhet på liknande sätt som den verksamhet som utförs av privata utförare. Det program med mål och riktlinjer som utredningen föreslår gäller enbart verksamhet som bedrivs av privata utförare. Flera ledamöter i utredningens parlamentariska referensgrupp och före- trädare för olika privata utförare har till utredningen framfört att uppföljningen av verksamhet som sker i egen regi bör ske på likvärdigt sätt som verksamhet som bedrivs av privata utförare. Utredningen delar denna bedömning. Ur medborgarsynvinkel är det viktigt att kommunerna och landstingen ställer upp liknade mål och riktlinjer för samt följer upp den verksamhet som bedrivs i egen regi på ett sådant sätt att medborgarnas berättigade förväntningar på en god kvalitet uppfylls. Medborgarna har en rätt att förutsätta att kommuner och landsting bedriver ett aktivt uppföljningsarbete inte bara av privata utförare utan också av verksamhet i egen regi. För att uppnå konkurrensneutralitet finns också anledning att inte ställa upp andra mål eller tillämpa andra metoder för uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi. Om det exempelvis görs oannonserade besök hos privata utförare bör det enligt utredningen också göras sådana besök i den verksamhet som bedrivs i egen regi. Det saknas anledning att förutsätta att det inte skulle behövas bara för att verksamhet bedrivs i egen regi. Utredningen föreslår dock inte att det föreslagna programmet uttryckligen ska omfatta verksamhet som bedrivs i egen regi eftersom detta ligger utanför utredningens direktiv. Verksamhet som bedrivs av privata utförare kräver också särskilda övervägan- den. Krav måste normalt ställas i förfrågningsunderlag i förväg. Det går inte att löpande ändra villkoren för verksamhet som bedrivs av privata utförare. Om en verksamhet i egen regi fungerar dåligt kan ofta åtgärder sättas in på ett mer informellt plan, exempelvis kan chefer bytas ut på sätt som inte är möjligt i en verksamhet som bedrivs av privata utförare. I ett sådant fall måste kommuner och landsting när det gäller privata utförare tydligt i förväg ange vilka sanktioner etc. som ska finnas. Frågor om hur insyn ska garanteras kräver också särskilda överväganden när verksamheten bedrivs av privata utförare. Mot bakgrund av att det alltså krävs särskilda överväganden för de privata utförarna anser utredningen att det föreslagna program- met inte i sin helhet kan tillämpas i förhållande till den verksamhet som bedrivs i egen regi. Utredningen anser dock att det är önskvärt att kommunerna och landstingen i tillämpliga delar använder samma principer för uppföljning av egen regi som för privata utförare. 6Tillsyn och kontroll på hälso- och sjukvårdens samt område 6.1Tillsyn och kommunalt ansvar I utredningens direktiv anges att det på flera områden finns en otydlighet om vilket ansvar kommunerna och landstingen har för uppföljning och kontroll och vad som är ett ansvar för den statliga tillsynen, dvs. gränsdragningen mellan kommunalt och statligt ansvar. I direktiven konstateras vidare att denna gränsdragning främst diskuterats på område, men att diskussionen kan komma att bli aktuell även på andra områden. Det finns därför ett behov av att klarlägga var gränsen går mellan ett kommunalt ansvar för uppföljning och ett statligt ansvar för tillsyn på områden där det finns privata utförare. I de följande avsnitten och i kapitel 7 gör utredningen en analys av hur denna gränsdragning ser ut på de specialreglerade områden där denna problematik aktualiseras, nämligen hälso- och sjukvården, och skolväsendet. Först kommer dock beskrivas vad som generellt innefattas i begreppet tillsyn. Över 230 lagar reglerar tillsynen inom olika sektorer av samhället (sektorslagar). Vissa av dessa sektorer är väldigt breda och vissa av sektorslagarna har ett sådant nära samband att de kan sägas reglera samma tillsynsområde, t.ex. finansmarknaden eller hälso- och sjuk- vården. Även andra sektorslagar kan ha beröringspunkter med varandra eller riktas mot samma verksamheter, utan att för den skull kunna sägas reglera ett och samma tillsynsområde. Tillsyn och kontroll på hälso- och sjukvårdens samt område Drygt 90 statliga myndigheter (inklusive länsstyrelserna) har tillsynsuppgifter. Till detta kommer de 290 kommunerna. Lands- tingen har inga tillsynsuppgifter. Även ett antal privaträttsliga organisationer, som t.ex. och särskilt förordnade fysiska personer såsom naturvårdsvakter, utövar tillsyn. Ett samlingsnamn för alla dessa myndigheter, organisationer och personer som utför tillsyn är tillsynsorgan. Tillsyn riktas vanligtvis mot ett föremål, en anläggning, en verk- samhet eller en typ av vara; ett tillsynsobjekt. Dessa kan vara pri- vata eller offentliga. Den som ansvarar för och har möjlighet att råda över tillsynsobjektet är objektsansvarig. Denna kan vara en fysisk eller juridisk person. Någon i lag given generell definition av tillsyn finns inte. Flera olika begrepp används i olika lagstiftningar. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi redovisade i skrivelsen Att se till eller titta på – om tillsynen inom miljöområdet (Ds 1998:50) drygt tret- tio olika begrepp som används för att beskriva tillsynsuppgiften i olika föreskrifter. Bland begreppen kan nämnas föreskriftsarbete, inspektion, samordning av tillsynsarbete, åtgärder för rättelse, till- ståndsprövning och förebyggande arbete som t.ex. rådgivning. Förutom att olika begrepp används varierar det också mellan för- fattningar vad som anses ingå i tillsynsuppgiften i sig. föreslog en särskild lag om tillsyn. I denna menade utredningen att begreppet tillsyn skulle reserveras för oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt baserat på olika typer av föreskrifter. Det som då faller utanför begreppet är normering (regelgivning och rådgivning). Tillsyn skulle också endast avse värdering som har sin grund i författningsföreskrifter.1 Regeringen valde dock inte att gå vidare med utredningens för- slag till lag. Regeringen delade utredningens bedömning om beho- vet av ökad enhetlighet, men menade bl.a. att utredningens förslag som innebar att olika sektorslagar skulle hänvisa till en särskild tillsynslag skulle leda till att reglerna blev svåröverskådliga.2 I en skrivelse om tillsyn gjorde dock regeringen följande bedömning. Begreppet tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsyns- objekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande före- 1Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, SOU 2004:100, s. 51. 2009/10:79 s. 12. Tillsyn och kontroll på hälso- och sjukvårdens samt område skrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.3 Denna definition ansluter till tillsynsutredningens definition och innebär alltså att begreppet tillsyn endast avser granskning utifrån lagar och bindande föreskrifter. Tillsynen blir till sin karaktär binär; antingen följer eller så följer tillsynsobjektet inte föreskrifterna. Andra typer av uppföljning och utvärdering som inte har sin grund i föreskrifter är inte en del av tillsyn. I skrivelsen angav också regeringen att en tydligare och mer avgränsad användning av begreppet tillsyn för med sig att även innebörden av kringliggande begrepp kan behöva klarläggas. Tillsyn bör vara synonymt med det som inom vissa områden kallas operativ tillsyn. En statlig myndighets stöd, uppföljning, sam- ordning m.m. av andra tillsynsorgan bör kallas tillsynsvägledning. Regeringen angav vidare att en utökad samordning av tillsyn även bör inrymma en möjlighet för den samordnande myndigheten att vid behov utfärda föreskrifter om tillsyn. Föreskrifterna bör kunna avse frågor om krav på inventeringar och tillsynsplaner, rapporte- ring, tillsynsfrekvenser, förebyggande åtgärder, urvalskriterier för och utförande av inspektioner, provtagning, samråd och doku- mentation. Däremot bör som huvudregel föreskriftsrätten inte omfatta tillsynsorganens organisation.4