sou · H1B384 · 2013-12-16 00:00:00 — Man kan då konstatera att förbrukningen är högre i verklig körning och att denna skillnad ökar med minsk- ande bränsleförbrukning. För en bil som släpper ut /km var den genomsnittliga skillnaden över /km medan den bara var /km för en bil som släpper ut /km. När fordonen har blivit bränslesnålare har därmed skillnaden mellan deklarerad förbruk- ning och verklig förbrukning ökat. IEA (2012c) bedömer att mer- förbrukningen ligger på . Med krav på minskande utsläpp och ekonomiska styrmedel kopplade till kol- dioxidutsläppen är det angeläget att minska skillnaden mellan deklarerad bränsleförbrukning och förbrukningen vid verklig kör- ning. Det är ett av skälen till att körcykeln och provmetoden nu ses över inom EU för att bättre efterlikna verkliga förhållanden. antogs EU-förordningen 661/2009 med bland annat regler om fordon och däck. I fordonskraven ställs krav på att så kallad växlingsindikator ska finnas i alla nyregistrerade fordon . För nya modeller16 införs kravet . En växlingsindikator upplyser föraren om vilken växel som är mest ekonomisk ur bränsleförbrukningssynpunkt, ofta genom att den talar om att man ska växla upp (eller ner). Detta kommer att vara ett bra stöd för sparsam körning . 16 Vid typgodkännanden. kommissionen tar nu även fram förslag på krav på att färddator, som visar bränsleförbrukningen momentant och som medelvärde, ska finnas i alla nya personbilar. Krav på däcktrycksindikator, som hjälper föraren att undvika allt för lågt däcktryck, införs enligt samma förordning för nyregistrering av nya bilar och för nya modeller . Syftet är enligt förord- ningen både att höja trafiksäkerheten och att minska bränsleför- brukningen. antog EU förordningen 661/2009 med regler om fordon och däck. Genom förordningen införs bland annat krav på system för övervakning av däcktryck, väggrepp, högsta rullmot- stånd och däckbuller från . Kraven gäller för nya typer . Kraven på rullningsmotstånd och buller skärps också från och för nya typer . Kraven gäller inte dubbdäck. beslutades även om krav på däckmärkning genom EU-förordning 1222/2009. Däck ska från märkas med uppgifter om rullmotstånd, rullbuller och våtgrepp. Även här undantas dubbdäck. Märkningen av rullmotstånd baseras på ett liknande system som vitvarumärkningen med färger och med bokstäver från A till G. Mellan A och G skiljer det cirka åtta pro- cent i bränsleförbrukning. Avgasemissionskrav (Euro-kraven) Det har funnits avgaskrav på nya fordon. Dessa har skärpts successivt och tillåts bara en bråkdel av de utsläpp som tilläts . Provmetoderna förfinas också vilket gör att de verkliga emissionerna kommer närmare de krav som ställs i de standardiserade proven. De allt högre avgaskraven har i viss mån påverkat energieffektiviteten negativt. ställs genom koldioxidkraven som fasas in och gäller fullt ut numera krav även på personbilars energieffektivitet. Fram- över kan man förvänta sig allt högre krav på energieffektivitet på inte bara lätta fordon utan även tunga fordon som ytter- ligare skärpningar av avgaskraven sannolikt kommer vara begrän- sade. 2.3.9Strategi för att minska tunga fordons koldioxidutsläpp Till skillnad från lätta fordon så saknar EU en tydlig strategi för hur tunga fordon ska minska sina utsläpp av koldioxid och öka energieffektiviteten. En enhetlig standard för mätning av bränsle- förbrukning och koldioxidutsläpp från sådana fordon saknas också, vilket har försvårat för marknaden att välja bränsleeffektiva fordon och transporter. utvecklar därför nu en strategi för att minska utsläppen av växthusgaser från tunga fordon. Denna ska redovisas . Förslag till obligatorisk metod för att mäta och redovisa bränsleförbrukning och kol- dioxidutsläpp för tunga fordon ska läggas fram av EU-kommis- sionen . Metoden ska avse helt fordon, eftersom en stor del av potentialen för ökad energieffektivitet ligger i minsk- ning av luftmotstånd, rullmotstånd och egenvikt. Krav på energi- effektivitet har diskuterats men ingår inte i paketet, men krav på att redovisa bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp från tunga fordon öppnar för både framtida EU-krav och nationella styrmedel. 2.4Situationen i andra delar av världen Arbete med att minska transportsektorns klimatpåverkan pågår i en stor del av världen. Bindande regler för nya personbilars energi- effektivitet (snarare än CO2-utsläpp) finns i , och . har beslutat om krav på nya personbilar och övriga lätta fordon som gör att bränsleförbrukningen per fordonskilometer kommer att vara halverad jämfört med . Beträffande tunga fordon pågår ett samarbete mellan länder och fordonstill- verkare som syftar till att införa gemensamma mätmetoder och regelverk. I vissa länder, t.ex. och , finns redan krav på tunga fordon. Omfattande satsningar på biodrivmedel finns i och , i båda fallen primärt inriktat på att ersätta bensin med etanol. är den enda kontinent där biodiesel har en mer framskjuten plats än etanol. är ett av de länder som kommit längst när det gäller användningen av biogas för fordonsdrift, men naturgas är ett viktigt drivmedel i delar av och . Elektri- fiering av vägtrafik genom batteribilar och laddhybrider anses bli en viktig del av vägtrafikens klimatanpassning i bl.a. , och . Forskning och flottförsök med vätgas och bränsleceller före- kommer också. Stadsplanering och förbättrad kollektivtrafik har på många håll ökat i betydelse . Trängsel och luftkvalitetsproblem är viktiga orsaker till detta. I utvecklingsländerna satsar allt fler städer på Bus Rapid Transit (BRT17) i syfte att till förhållandevis låg kostnad förbättra kollektivtrafikens framkomlighet och öka dess attraktionskraft. Flyg och sjöfart står vardera för av de globala utsläppen av koldioxid och utsläppen ökar snabbt till följd av globalisering och ekonomisk tillväxt. organ för dessa trafikslag, och , har klimat- konventionens uppdrag att utveckla åtgärder och styrmedel som kan reducera utsläppen eller åtminstone dämpa ökningstakten. Det har gått trögt, men IMO antog 2011 effektivitetskrav på nya fartyg och regler om åtgärder i befintligt tonnage. Parterna inom IMO har dock inte lyckats komma överens om introduktion av marknadsbaserade styrmedel som avgifter eller handel med utsläpps- rätter. Inom fattades beslut om att utveckla förslag till ett marknadsbaserat system för utsläppshandel som ska föreläggas , med inriktning på ett ikraftträd- ande. , de utvecklade industriländernas samarbetsorganisation, är en viktig källa till information och analys. Till OECD-familjen hör även IEA () och ITF () som också publicerar en mångfald av rapporter av betydelse för den som vill bilda sig en uppfattning om utveck- lingen inom energi, transporter och klimatpolitik. Perspectives 2012 (IEA, 2012a) visar att investeringarna i snål teknik behöver fördubblas till 2020 om klimatmålet ska nås och att de har potential att generera bespa- ringar som trefalt överstiger kostnaden för dem. 17 BRT (Bus rapid transit) är ett koncept med busslinjer med stor kapacitet som använder bussgator helst utan annan trafik. En annan inflytelserik rapport är IEA:s årliga World Energy Outlook, som version redovisar trender , dels för ett grundscenario, dels för ett alternativ som visar utfallet av en långtgående satsning på energieffektivisering (IEA, 2012b). I det förstnämnda fallet drar författarna slutsatsen att utsläppen leder till att medeltemperaturen på jorden på höjs med , medan energieffektiviseringen begränsar ökningen till och om åtgärderna vidtas med stor skyndsamhet kan det hålla möjligheten öppen att klara tvågradersmålet ända till 2022. ITF och IEA publicerar ett stort antal expertrapporter som tillsammans täcker de flesta aspekter av frågan om hållbara transporter. En del av dem är resultatet av rundabordssamtal i vilka forskare inom ett studerat område deltagit tillsammans med repre- sentanter för medlemsländerna. har i Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050 (, 2011b) undersökt förutsättningarna för att minska växthusgasutsläppen med 80– . Färdplanen föreslår att EU ska reducera sina utsläpp med års nivå genom åtgärder i medlemsländerna. Den visar på kostnadseffektiva åtgärder som ska möjliggöra en reduktion till . Planen analyserar också vilka bidrag som olika sam- hällssektorer bör kunna förväntas bidra med. Transportsektorn (inkl. flyg men exkl. sjöfart) bedöms kunna reducera sina utsläpp med 54–till mitten av seklet. I färdplanen har kommissionen utgått från en utsläppsbana för de globala utsläppen som innebär större ackumulerade utsläpp än den utsläppsbana som den svenska klimatberedningen (Klimat- beredningen, 2008) hade som utgångspunktpunkt. Det finns därför en osäkerhet om är tillräcklig för att nå tvågraders- målet. I färdplanen görs en uppdelning på nödvändiga utsläpps- minskningar för olika sektorer. finansierar omfattande analyser av förutsätt- ningarna för att klimatanpassa de olika trafikslagen. AEA et al. (2010) visar att under nuvarande trend (inklusive fortsatt bränsle- effektivisering) kommer den europeiska transportsektorns utsläpp av koldioxid att fortsätta att öka markant till följd av en förväntad ökning av efterfrågan på transporter. Under antaganden om opti- malt utnyttjande av biodrivmedel, elektrifiering och energieffektivi- sering kan, enligt rapporten, emissionerna begränsas så att de hamnar års nivå. Om även icke-tekniska åtgärder, som t.ex. förbättrad samhällsplanering, hastighetsbegränsningar och sparsam körning samt avskaffande av transportsubventioner och en internalisering av alla externa kostnader, utnyttjas skulle utsläppen teoretiskt kunna reduceras med . För- fattarna understryker emellertid att de använt en backcastingmetod som inte tar hänsyn till de svårigheter som kan vara förknippade med att implementera åtgärderna. började nationella klimatpolitik utvecklas. har ratificerat såväl om klimatförändringar som Kyotoprotokollet. Inledningsvis handlade riksdagsbesluten om stabilisering av de svenska koldioxidutsläppen. Bland de miljökvalitetsmål som fastställdes , fanns Begränsad klimatpåverkan och att atmosfärens koldioxidhalt skulle stabili- seras på en lägre halt än 550 ppm samt att halterna av andra växt- husgaser inte skulle få öka. Målen handlade således inte bara om de svenska utsläppen utan förutsatte att de globala snart skulle minska. fattade nya beslut om klimatmål på kort och på lång sikt (prop. 2001/02:55). Något uttryckligt temperatur- mål sattes inte, men målet om stabiliseringen av växthusgaser i atmosfären skärptes till en lägre halt än 550 ppm koldioxid- ekvivalenter. Målet på kort sikt blev att de svenska utsläppen skall som ett medelvärde för perioden –2012 vara minst fyra pro- cent lägre än utsläppen . Detta innebar ett större nationellt åtagande än det 1997 åtog sig under Kyotoprotokollet. Det nationella miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan formulerades miljömålsproposition (prop. 1997/98:145) och anger följande: Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås. beslutade om precisering av miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan i ett temperaturmål och ett koncentra- tionsmål (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Temperaturmålet anger att ska verka inter- nationellt för att den globala temperaturökningen begränsas till maximalt jämfört med förindustriell nivå. Koncentra- tionsmålet anger att den svenska klimatpolitiken ska verka för en långsiktig stabilisering av halterna av växthusgaser (som koldioxid- ekvivalenter) i atmosfären till maximalt 400 ppm. Koncentrations- målet har en koppling till temperaturmålet genom att det anger sannolikhet för att nå tvågradersmålet. Den nuvarande energi och klimatpolitiken finns till stor del samlad i två propositioner med namnet En sammanhållen energi- och klimatpolitik (2008/09:162–163) vilka antogs av 2009. Propositionerna innehåller både utsläppsmål och strategier . Det finns både likheter och skillnader mellan den svenska klimatpolitiken och EU:s övergripande klimatpolitik. Båda utgår från tvågradersmålet, men har som vision att inte ha några nettoutsläpp av klimatgaser 2050 medan EU har en målsättning om 80–minskning. Inga nettoutsläpp av växthusgaser kan nås på flera olika sätt. En diskussion kring hur nettonollutsläpp ska definieras och hur det påverkar utredningens ambitionsnivå för utsläppsminskningar förs i kapitel 1. Till 2030 har målet om en fossiloberoende fordonsflotta. Även om det inte är klart defini- erat vad detta innebär är det mer ambitiöst än den minskning som EU kommissionen har som målsättning i vitboken om transporter. Även till 2020 har ett mer ambitiöst ut- släppsmål för den icke-handlande sektorn än EU som helhet. Ut- släppen ska då ha minskat med jämfört med nivå. I en fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 konstaterades att målet om begränsad klimatpåverkan inte är möjligt att nå med de beslutade och planerade styrmedlen (2012b). har beslutat att nästa svenska klimatpolitiska kontroll- station ska äga rum 2015 (prop. 2008/09:162). 2.6.1Visionen om ett utan nettoutsläpp av klimatgaser 2050 I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) presenterar regeringen visionen att ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörj- ning och inga nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Målet kan nås antingen genom att alla utsläpp av växthusgaser från svenska källor nedbringas till noll eller genom koldioxidlagring. En ytterligare möjlighet för att nå nettonollutsläpp är att bidrar till utsläppsminskningar i andra länder och räknar dessa som negativa utsläpp i . Båda dessa möjligheter har studerats i det underlag som tagit fram till en färdplan för ett utan nettoutsläpp av klimatgaser 2050 (Naturvårds- verket, 2012a). Målet om en fossiloberoende fordonsflotta finns dels i energi och klimatpropositionen (prop. 2008/09:162) och dels i det transport- politiska målet(prop. 2008/09:93). Preciseringen av hänsynsmålet lyder: Transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet beroende av fossila bränslen. bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Syftet med denna precisering är att transportsystemet ska till- godose en god tillgänglighet samt tillgodose behovet av resor och transporter på ett sätt som stimulerar till mer klimatsmarta, energi- effektiva och säkra lösningar. Första delen av preciseringen gäller samtliga trafikslag och tyd- liggör att transportsektorn bär ett ansvar för att tillsammans med andra sektorer bidra till uppfyllande av klimatmålet. Brutet bero- ende av fossila bränslen är ett långsiktigt ej tidsatt mål. Den andra delen av målet om en fossiloberoende fordonsflotta avser vägtrafik och kan ses som en följd av den första delen. Att nå miljökvalitetsmålet för begränsad klimatpåverkan, och därmed tvågradersmålet, ställer stora krav på transportsystemet. behöver vägtrafikens beroende av fossila bränslen i och internationellt minska kraftigt. 2.6.3Sveriges målsättning för den icke-handlande sektorn till 2020 Energi- och klimatpropositionen, som har beslutat om, innehåller även ett nationellt utsläppsmål som innebär att emissionerna från den icke-handlande sektorn ska minska . Av utsläppsminskningarna ska minst två tredjedelar genomföras i och högst en tredjedel genom investeringar i andra EU-länder eller genom utnyttjande av flexibla mekanismer som CDM (Clean Development Mechanism). För de svenska natio- nella utsläppen innebär detta följaktligen att de behöver minska med , medan de resterande maximala kan åstadkommas utanför gränser. För transportsektorn ingår direkta utsläpp från vägtrafik, dieseldriven järnvägstrafik samt inrikes sjöfart. Inrikesflyget ingår däremot i den handlande sektorn och omfattas därför av målet för EU ETS. 2.6.4Sveriges målsättning för förnybar energi och energieffektivisering I proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energi- politik – Energi, fastställs mål att andelen förnybar energi av den totala energianvändningen ska vara 2020. Det innebär en något högre ambition än det krav på som ställs på i förnybartdirektivet. Propositionen fastställer att andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara minst 10 pro- cent 2020, i enlighet med det krav som finns i samma direktiv. handlingsplan (, 2010) förutspår att vårt land kommer att nå förnybar energi 2020. Det innebär ett överskott som dock ligger inom osäkerhetsmarginalen. Den senaste rapporteringen (, 2012) till kommis- sionen visar att med direktivets beräkningsmetodik uppnådde förnybar energi 2010. 11,8 procent18 förnybar energi i transportsektorn beräknat med direktivets metodik (, 2013c). har fastställt ett nationellt mål (prop. 2008/09:163) om effektivare energianvändning 2020. Målet är ett sektors- övergripande mål om 20 minskad energiintensitet och uttrycks i energitillförsel per BNP-enhet i fasta priser. får använda detta mål för att uppfylla direktivets krav om ett nationellt mål för energieffektivisering till 2020. 2.6.5Vidtagna åtgärder och styrmedel i stort Den svenska klimatstrategin lägger stark vikt vid generella ekono- miska styrmedel som koldioxidskatt och utsläppshandel. Dessa har kompletterats med mer riktade styrmedel, till exempel teknik- upphandling, forskning och utveckling, information, differentierade fordonsskatter och investeringsbidrag. Lagstiftning främst inom avfallssektorn bidrar också till minskade utsläpp. Investeringar som gjorts under tidigare decennier för att bygga ut fjärrvärmenät, kollektivtrafiksystem och koldioxidfri elproduktion i landet gör att vi har en infrastruktur som möjliggör låga växthusgasutsläpp jämfört med flertalet andra industrialiserade länder. Utvecklingen av utsläppen i Utsläppen av växthusgaser i har successivt minskat och låg 2011 års nivå. Ut- släppen var som lägst 2009 då den ekonomiska krisen drog ner aktiviteten i industrin, vilket även påverkade transporterna. Ut- släppen ökade åter inte bara som effekt av att ekono- min återhämtade sig utan även som resultat av den mycket kalla vintern. 2011 minskade åter utsläppen till den näst lägsta nivån . 2011 motsvarade utsläppen koldioxid- ekvivalenter (exklusive upptag i mark), en minskning med 11 mil- joner ton eller . De största minskningarna av utsläppen, i absoluta tal räknat, har skett till följd av att oljeupp- 18 I beräkningen görs följande antaganden: All biogas och HVO antas vara producerad av restprodukter som i direktivet viktas högre än andra råvaror. Dessa dubbelräknas i täljaren. Förnybar el till bantrafik beräknas genom att multiplicera el till bantrafik med andel förnybar el av elproduktion innan beräkningsåret. Naturgas är exkluderad i beräk- ningen. värmning av bostäder och lokaler har ersatts med elvärme, eldning av biobränsle samt fjärrvärme producerad från biobränsle och avfall. Utsläppen från inrikes transporter 2011 var högre än var de var 1990 (2012c). Figur 2.1 Utsläpp av växthusgas (koldioxidekvivalenter) från olika sektorer i Källa: (2012c). 2.6.6Vidtagna åtgärder och styrmedel inom transportsektorn Många av de styrmedel som används inom transportsektorn för att minska energianvändning och klimatpåverkan har tillkom- mit . Det som funnits är framförallt koldioxidskatt och undantag från drivmedelsskatt för biodrivmedel. har ett flertal styrmedel tillkommit för att styra utvecklingen av personbilar mot lägre koldioxidutsläpp och energianvändning. Det finns också styrmedel vars främsta avsikt inte är att minska klimatpåverkan men som ändå påverkar utsläppen, t.ex. parkeringsavgifter och trängselskatt. Även exempel på styrmedel som verkar i motsatt riktning och ökar utsläppen finns såsom reseavdrag. Nedan beskrivs dagens styrmedel kortfattat. Koldioxidskatt på bensin och diesel infördes tillsammans med en samtidig sänkning av energiskatten så att den totala skatten på drivmedlet blev oförändrad.19 Energi- och koldioxidskattesatserna på bensin och diesel har indexuppräknats med inflationen (KPI). Den höjning av koldioxidskatten för bensin som ägt rum , förutom indexuppräkning med KPI, har skett genom att energiskatten sänkts lika mycket. Dieselskatten har emellertid höjts realt varvid dieselbilarnas ägare kompenserats genom sänkt fordonskatt. Enligt klimat- och energi- propositionen (2008/09:162) bör koldioxidskattens nivå framöver dessutom anpassas i den omfattning och takt som tillsammans med övriga förändringar av de ekonomiska styrmedlen ger en samman- lagd minskning av utsläppen av växthusgaser från den icke-hand- lande sektorn med till 2020. I propositionen föreslogs även en fortsatt höjning av energiskatten på diesel. Dessa förändringar håller nu på att genomföras. Den första höjningen av energiskatten med gjordes och den andra med lika mycket . sänks fordonsskatten så att den totala skattebelastningen vid genomsnittlig körsträcka blir oföränd- rad. Drivmedelsskatter saknas för flyg och sjöfart. Regeringen har kunnat besluta om skattebefrielse för biodrivmedel. Besluten har avsett korta tidsperioder . Det har gjort det svårt för drivmedelsproducenter och leverantörer att planera långsiktigt och satsa på utbyggnad av kapa- citeten. De stora volymerna har handlat om låginblandning av etanol i bensin och biodiesel i diesel. Möjligheterna till skattebefrielse av biodrivmedel styrs också av EU:s energiskattedirektiv (2003/96/EG). Det tillåter bara tidsbegränsade undantag från bränsle- skatter för biodrivmedel som i övrigt ska beskattas som de fossila drivmedel de ersätter. Som nämnts ovan pågår en översyn av energiskattedirektivet. Tabell 2.2 visar de skattesatser som gäller för olika drivmedel 2013. Samtliga drivmedel är dessutom belagda med moms på . 19 För diesel infördes en differentiering av energiskatten på olika miljöklasser, vilket försvårar jämförelsen mellan 1990 och 1991 års skatter. Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84 Beskattning av drivmedel 2013 RME/FAME* **För inblandning i diesel Uppgifter om energiinnehåll och kolinnehåll för olika flytande bränslen är hämtade från SPBI:s hemsida. För naturgas används värmevärdet 35,96 GJ/och emissionsfaktor CO2/GJ. infördes en lag (2005:1248) om att tankställen med försäljning över viss volym måste kunna tillhandahålla bio- drivmedel. Syftet var att öka tillgängligheten på biodrivmedel. Kravet är formulerat så att alla tankställen med försäljning över en viss volym är skyldiga att tillhandahålla minst ett biodrivmedel. Till att börja med gällde lagen för alla tankställen som sålde en volym , men har därefter sänkts så att den gäller tankställen som sålde minst 1 000 kubik- meter. I och med att många tankställen berörts har detta totalt sett inneburit stora investeringar. Det har varit mycket billigare att installera etanolpumpar jämfört med fordonsgaspumpar, vilket resulterat i en relativt ensidig satsning på etanol. Ett bidrag infördes därför till installation av pumpar för andra alternativa drivmedel än etanol. Bidrag gavs till av investeringen efter avdrag för vad det minst skulle ha kostat att uppfylla pumplagen (dvs. en etanolpump). Bidraget var inte styrt till något speciellt drivmedel men i praktiken blev det fordonsgaspumpar som installerades. –2010 uppfördes 57 nya tankställen för fordonsgas i med bidrag (, 2012d). fanns 1 832 E85-pumpar samt 135 publika tankställen för fordons- gas. I vårpropositionen 2012 (, 2012) föreslog regeringen att ett kvotpliktssystem införs . Det syftar till 10 volymprocent låginblandning av etanol i bensin och 7 volym- procent FAME i dieselolja.