sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Den språkliga nivån får aldrig läggas så att en mottagare av ett beslut kan uppleva texten som nedvärderande eller alltför naivt skriven. En myndighet måste sträva efter att använda ett språk som en läsare kan förstå. Om myndigheten går för långt i sin strävan att förenkla språket, kan läsarna i stället reagera negativt.8 Det lär dock enligt vår mening sällan vara så att beslutstexter är alltför enkelt utformade. Att finna denna balans i den språkliga utformningen av besluten kräver noggranna överväganden från sida. I arbetet med denna fråga bör särskilt uppmärk- samma attityders betydelse för det yrkesmässiga skrivandet. Det finns flera olika bakomliggande skäl till att ett ålderdomligt och alltför formellt språk används när man skriver myndighetsbeslut. Det kan exempelvis bero på skribentens önskan att förmedla auktoritet, att gamla förlagor används av bekvämlighetsskäl eller att tidsbrist gör att den som skriver besluten inte förnyar och ut- vecklar språket.9 Vi återkommer till frågan om vilken betydelse attityder till språkfrågor har för fortsatta arbete med utformningen av sina beslut (se avsnitt 7.6.3). bör överväga att använda sökandens namn i beslutstexten och inte ett direkt tilltal med du. Enligt vår upp- fattning är ett s.k. omtal, där sökanden nämns med namn, lämp- ligast. Oavsett om i sina beslut använder du- tilltal eller sökandens namn bör verket ha en konsekvent praxis. har formulerat sina beslut med ett direkt tilltal (du). Ett beslut om att verkets beslut ska utformas på detta sätt fattades av direktionen . Inledningsvis var motståndet bland många medarbetare relativt 8Denna fråga har undersökts bl.a. när det gäller , se vidare C. , H. Söderlundh och M. , Myndigheterna har ordet – Om kommunikation i skrift, 2012, s. 120 f. 9Om attityders betydelse för yrkesmässigt skrivande, se C. , H. Söderlundh och M. , Myndigheterna har ordet – Om kommunikation i skrift, 2012, s. 28. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas stort och många fortsatte att skriva sina beslut med s.k. omtal och använda sökandens namn. togs skrivhandledning Så skriver vi på (se avsnitt 3.7) fram. I handledningen rekommenderas ett direkt tilltal och i den absoluta merparten av beslut tilltalas sökanden numera med du. Även om merparten av de medarbetare som skriver beslut vid således använder ett direkt tilltal i besluten, så finns det fortfarande de som skriver beslut i tredje person. Det är också vanligt att samma beslut innehåller både du-tilltal och tredje- personsomtal. Ett argument som ofta framhålls från de personer som skriver i tredje person är att beslut bör utformas med migrationsdomstolarnas domar och beslut som för- laga och att sökandens namn därför bör användas. Riktlinjerna inom är dock tydliga – sökanden ska tilltalas direkt i besluten. Bland svenska myndigheter är du-tilltalet klart dominerande i beslut till enskilda. Detta framhålls ofta som ett sätt att visa respekt mot enskilda och att ge texten en mänsklig ton. finns det dock viss forskning som talar för att du-tilltalet inte är en enbart positiv utveckling. Tanken har framförts att du-tilltalet kan ses som ett sätt att på ordnivå försöka åstadkomma den personliga anpassning till en adressat som egentligen kräver anpassningar av textens djupare nivåer, som innehåll och struktur. Enskilda per- soner reagerar vidare inte nödvändigtvis positivt på en familjär ton i ett beslut. Det finns inte tillräckliga belägg inom den språkveten- skapliga forskningen för att ett du-tilltal alltid är positivt och det finns ett behov av att ta reda på mer om hur ett frekvent du-tilltal uppfattas i faktisk läsning.10 Vi har i avsnitt 7.4 behandlat frågan om du-tilltal och mottagaranpassning och i det sammanhanget berört synpunkten att det kan finnas ett behov av ett mer nyanserat sätt att rekommendera mottagaranpassning genom du-tilltal. Det finns dock anledning att ytterligare problematisera du-tilltalet. Vid våra kontakter med har vi blivit uppmärk- sammade på att man inom delar av verket är mycket tveksamma till att använda omtal i stället för du-tilltal. Som skäl för detta har bl.a. anförts att bilden av kan påverkas negativt om 10 Se C. , H. Söderlundh och M. , Myndigheterna har ordet – Om kommunikation i skrift, 2012, s. 158. Du-tilltalet och vikten av att myndigheter tänker igenom vem man ser som mottagare av texter från myndigheten behandlas även av L. , Normaliserade föräldrar – En undersökning av broschyrer 1974– 2007, 2012. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas verket övergår från tilltal till omtal. Myndigheter som Försäkrings- kassan och , som båda arbetat mycket med språkvårds- frågor, använder ett du-tilltal och ett sådant tilltal har blivit norm i myndighetsvärlden. Det finns därigenom en risk att Migrations- verket, om verket skulle lämna du-tilltalet i sina beslut, skulle fram- stå som bakåtsträvande och byråkratiskt, i stället för att förmedla en bild av en human och modern myndighet. Ett skäl som har framförts från företrädare inom är vidare att det är nödvändigt att behålla du-tilltalet i verkets beslut, eftersom man annars måste ändra tilltalet i all skriftlig kommunikation med sökandena, exempelvis på externa webbplats och i faktablad. Det finns även mer konkreta, praktiska, skäl mot att lämna du-tilltalet i beslut. Vi har vid våra kon- takter med verket fått veta att detta kan innebära merarbete för de personer som skriver beslut vid . Om besluten ska skrivas utan du-tilltal, krävs det att sökandens namn upprepas i varje beslutsdokument, vilket försvårar för skribenten. Det finns i det sammanhanget också en risk för att handläggare som återanvänder text från tidigare beslut missar att korrigera namnet på sökanden i texten. Slutligen är sekretesskäl ett argument för att inte frångå du-tilltal. När lämnar ut beslut stryks sökandens namn av sekretesskäl ofta över. Ju fler gånger ett namn förekommer i ett dokument, desto större är risken att namnet blir kvar synligt på något ställe i texten. Enligt vår mening finns det dock starka skäl som talar för att beslut inte bör utformas med ett du-tilltal. är första instans vid prövningen av ärenden som omfattas av myndighetens verksamhetsområde. Ett överklagande av ett beslut från prövas vid migrationsdom- stolarna, vars domar och beslut inte använder ett du-tilltal. Ett sådant tilltal är visserligen inte heller möjligt vid domstolarna efter- som prövningen där sker i form av en tvåpartsprocess, där det inte går att vända sig till en av parterna med ett direkt tilltal. Förutsätt- ningarna vid migrationsdomstolarna och är därigenom inte helt jämförbara och avgörandena från respektive instans tillhör olika texttyper. Det är dock fråga om instanser inom ramen för samma rättskedja. Detta gör enligt vår uppfattning att det vid utformningen av beslut trots allt är intressant att dra paralleller till migrationsdomstolarnas domar och beslut. Beslut som fattas vid innebär inte en dom- Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas stolsprövning men en likartad rättslig prövning och långtgående myndighetsutövning. Språkbruket, och däribland tilltalet, är enligt vår mening en viktig signal för att demonstrera seriositet i pröv- ningen. användning av du kan riskera att ge besluten en enklare utformning och att kontrasten till domstols- prövningen i migrationsdomstolarna blir oönskat stor. Frågan om vilken bild genom sina beslut förmedlar till sökanden och till omvärlden är viktig. Vi ifrågasätter dock att ett du-tilltal är till fördel för att visa en positiv bild av . För många sökande är beslut livsavgörande eller i varje fall uppfattas besluten på det sättet. Att använda du-tilltal i ett sådant beslut kan enligt vår uppfattning skapa en falsk intimitet mellan verket och sökanden. Det finns inom många myndigheter, däribland , ett synsätt där en sökande i mycket jämställs med en kund. Ett sådant kund- perspektiv kan vara mer eller mindre befogat och jämförelser mellan olika myndigheter och deras språkbruk i beslut är inte alltid relevanta. Så är enligt vår mening fallet när det gäller eventuella paralleller till och . Människor som bor och framlever sina liv i har under hela livet kontakter med dessa två myndigheter. Mot den bakgrunden är det begripligt om myndigheterna vill förmedla bilden av ett kundförhållande. Kanske kan en sådan känsla hos medborgarna bidra till en positiv relation mellan kunder och myndigheter. När det gäller relationen till menar vi dock att situationen är annorlunda. Asylsökande och andra sökande ska inte etablera en livslång rela- tion med . Det är inte lämpligt att i en språklig kundspråksjargong avslå en sökandes begäran om att få skydd i . Att använda du-tilltal gör enligt vår bedömning inte att blir mer jämbördigt med sökanden. Migrations- verkets verksamhet innebär, som vi tidigare nämnt, långtgående myndighetsutövning och ett du-tilltal ändrar inte detta faktum. En särskild aspekt att beakta när det gäller du-tilltal är att många sökande vid sannolikt inte är bekanta med den svenska du-reformen och att de själva från sina hemländer är vana vid ett mer formellt tilltal i sina myndighetskontakter. Det är då inte givet att alla uppskattar att mötas av ett du-tilltal. Sådant tilltal kan enligt vår mening kanske också ibland skapa ren förvirring.11 11 Att beslutens huvudsakliga mottagare har annat modersmål än svenska innebär för övrigt särskilda utmaningar i klarspråkshänseende. Frågan behandlas av C. , H. Söderlundh och M. , Myndigheterna har ordet – Om kommunikation i skrift, 2012, s. 79. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Du-tilltal i texter på webbplats och i informa- tionsmaterial hindrar enligt vår mening inte att i sina beslut använder sökandens namn i stället för du. Besluten är formella och bärare av rättsverkan. Det är inte orimligt att i beslut använda omtal medan man i informationsmaterial använder ett direkt tilltal. Vid överväganden om ska använda du-tilltal är det nödvändigt att skilja mellan formella beslut och skriftväxling eller kommunicering i övrigt. Svårigheter i den praktiska hanteringen för medarbetare som skriver beslut är naturligtvis en verklighet man inte kan bortse från. Det är dock ett närmast självklart krav att en beslutsfattare eller föredragande som handlägger ett ärende vid kan skriva sökandens namn korrekt.12 Användningen av sökandens namn förstärker dessutom intrycket av att prövningen vid Migra- tionsverket är individualiserad och hänförlig just till den enskilde sökandens situation. I beslutstexter som berör flera sökande kan inte ett du-tilltal användas. I sådana beslut måste sökandenas namn användas och genom att även i beslut som endast rör en sökande använda tredjepersonsomtal uppnår man dessutom den fördelen att besluten blir konsekvent utformade i detta avseende. Våra överväganden av skälen för och emot du-tilltal har alltså, som vi nämnt, lett oss fram till att vi förordar att sökanden om- nämns med namn i beslut. I beslutstexterna kan i stället för sökandens namn självfallet dessutom användas han eller hon. Alldeles oavsett om vid sitt fortsatta arbete med utformningen av sina beslut kommer att instämma i denna be- dömning eller inte, så vill vi poängtera vikten av att det tilltal som används är konsekvent. I en del av de granskade besluten används omväxlande du-tilltal, omväxlande sökandens namn. Detta bör und- vikas. bör överväga att i sina beslut endast lämna en kortare redogörelse för innehållet i de lagregler som är relevanta i ett ärende. Lagbestämmelserna i sin helhet bör i stället framgå av en bilaga till beslutet. 12 Översättningsproblem medför att vissa sökandes namn kan ha flera alternativa stavningar. I ärende slås dock fast en stavningsversion och denna version bör an- vändas genomgående i ärendet. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Redovisningen av lagtext bör anpassas till det aktuella ären- det på så sätt att endast de regler som har betydelse i ärendet tas med. Redogörelsen för de bestämmelser som tillämpas i beslutet bör placeras under en egen rubrik. beslut innehåller regelmässigt utförliga redogör- elser för tillämpliga lagbestämmelser. Utlänningslagens regler är relativt svårtillgängliga. Paragraferna är omfångsrika och innehåller i många fall noggrant preciserade förutsättningar för att en ansökan ska kunna beviljas. I beslut lämnas ofta redogör- elser för lagtext som sedan visar sig inte få betydelse vid verkets efterföljande prövning av sökandens skäl för ansökan. Beslut som innehåller långa redovisningar av lagtext är svårlästa. För en mindre initierad läsare är det inte alltid tydligt vad som är en redogörelse för lagtext och vad som är bedöm- ning av hur gällande rätt ska tillämpas. Utgångspunkten för arbete med att utveckla utformningen av verkets beslut bör vara att endast den text som finns till för sökandens skull, ska finnas i ett beslut. Migrations- verkets beslut bör därför innehålla redogörelser för lagtext endast om lagtexten finns med i beslutet av hänsyn till sökanden. Från sökandens perspektiv är det viktigt att få veta hur den svenska utlänningslagstiftningen ser ut i de delar som påverkar hans eller hennes ärende. Detta syfte uppnås enligt vår mening däremot inte bäst genom att lagtexten tas in i besluten, ofta ordagrant och obe- arbetat. För sökandens möjlighet att ta del av sitt beslut är det i stället bättre om besluten innehåller en ytterst kortfattad förklaring av vad som krävs för att hans eller hennes ansökan ska beviljas, men att tillämpliga lagregler finns i en bilaga till beslutet. Det invänds ofta från olika håll inom klarspråksforskningen att det är bättre för en läsare att få all relevant information integrerad i en beslutstext, än att behöva bläddra till en bilaga och sedan tillbaka in i beslutet. Om beslut innehåller en kortfattad redogörelse för lagreglerna inne i beslutet, tillgodoses dock sökandens behov av att få lättillgänglig information om den juridik som tillämpas i hans eller hennes ärende. En sökande som vill ta del av bestäm- melserna i dess helhet kan vända sig till bilagan. Vi illustrerar hur en redogörelse för gällande rätt kan se ut i ett av de två besluts- exempel vi har tagit fram, se avsnitt 7.8. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Redovisningen av gällande lagregler bör ske under en egen rub- rik i beslut. Rubriken markerar då att texten är allmängiltig och eliminerar risken att en sökande eller annan läsare blandar samman vad som är gällande rätt med vad som är bedöm- ningen i ärendet. Det är endast de lagregler som är relevanta för just det aktuella ärendet som bör redovisas i ett beslut. Alltför omfattande redo- görelser tynger besluten och riskerar också att förvirra sökanden och brister därför i mottagaranpassningen. Den juridiska argumentationen i besluten bör vara en högt prio- riterad fråga vid arbete med att utveckla ut- formningen av sina beslut. Skälen för bedöm- ning i ett ärende bör tydligt framgå av beslutet och sökanden ska av beslutsmotiveringen få svar på frågan varför blev utgången i ärendet den här? bör överväga om besluten ska skrivas med s.k. vävteknik eller inte. I ärenden som rör barn bör barnets skäl för ansökan behand- las tydligare än som ofta är fallet . hantering av s.k. landinformation bör i större utsträckning än som görs inriktas på vilken inverkan situationen i ett visst land har för bedömningen av en sökandes ansökan. beslutsmotivering i ett ärende – ofta kallad de egentliga skälen för beslutet – är, näst efter själva utgången i ärendet, den viktigaste delen av ett beslut. Trots detta är den juridiska argu- mentationen i många av de beslut som vi granskat vag och intet- sägande. Besluten innefattar ofta hänvisningar till vad som fram- kommit i ärendet utan att tydligt preciserar på vilket sätt omständigheter i ett ärende har påverkat utgången. Det finns många exempel på beslutsformuleringar som inte är tillräckligt preciserade för att kunna ge en sökande svar på frågan varför utgången i hans eller hennes ärende blivit som den blivit. Ett exempel som vi tidigare fört fram är den vanliga skrivningen om inlämnade identitetshandlingar att de är av enkel beskaffenhet och Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Ett sådant uttryck bidrar inte nämnvärt till sökandens förståelse av varför hans eller hennes dokument inte bedömts ha något bevisvärde. I stället bör skälen för beslutet i ett sådant fall precisera i vilket avseende handlingen bedömts vara enkel och varför den har ett lågt bevisvärde. Ju mer konkret en sådan beslutsmotivering är, desto mer anpassat är beslutet till sökandens behov. Den juridiska argumentationen bör vara ett besluts tyngdpunkt. Det är där den som skriver ett beslut bör lägga störst arbetsinsats och också där hans eller hennes förmåga att hantera materian sätts på prov. Vid en del av våra kontakter med har vi fått veta att det vid den interna hanteringen av ett ärende ofta finns preciserade skäl för utgången i ett ärende, men att dessa av någon anledning inte kommer till uttryck i det skriftliga beslutet. Så bör det naturligtvis inte vara. En del i förklaringen till varför de egentliga skälen för ett beslut ofta får stå tillbaka för mer deskriptiva delar i beslutet kan vara att besluten är utformade med s.k. vävteknik. Vävda beslutsskäl han- terar de väsentliga uppgifterna i ärendet, som den skriftliga bevis- ningen eller sökandens berättelse, tillsammans med skälen för bedöm- ningen. Motiveringen vävs samman med bevisningen. Detta är en svår teknik som kräver mycket av skribenten. I de fall då den som skriver ett beslut behärskar vävtekniken väl, blir resultatet oftast mycket bra. Dessvärre är risken med vävda skäl dock att en besluts- motivering som skrivits vävt och där skribenten inte till fullo be- mästrar denna teknik, i stället blir desto mer svårbegriplig. Migra- tionsverkets beslut är dock inte renodlat vävda. Merparten av besluten innehåller en redogörelse för vad sökanden berättat i ärendet. Att besluten även i fortsättningen ska innehålla en sådan redogör- else är enligt vår mening viktigt för sökanden. Genom redogörelsen kan sökanden få en bild av hur uppfattat hans eller hennes berättelse och kontrollera att verket har redovisat alla uppgifter som lämnats under utredningsfasen. bör särskilt överväga frågan om verkets beslut även i fortsättningen ska utformas med vävteknik. Om beslutsskäl ska vara vävda också framöver, måste de som skriver beslut vid Migra- tionsverket få en grundlig utbildning i denna teknik. När det gäller utformningen av den juridiska argumentationen i beslut vill vi ta upp en begreppsfråga. I besluten används ibland begreppen trovärdighet och tillförlitlighet på ett något oklart sätt. Den bedömning som ska göra SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas är en objektiv bedömning av om sökandens uppgifter är tillförlit- liga. Den innefattar normalt en prövning inte bara av sökandens berättelse utan också en värdering av bevisningen i övrigt. Som ett led i denna bedömning kan det dock finnas anledning att göra en trovärdighetsbedömning, t.ex. en bedömning av om uppgifterna har lämnats av en trovärdig person på ett trovärdigt sätt. Men tillförlitlighetsbedömningen är alltså överordnad trovärdighets- bedömningen. Det begrepp som därför normalt bör användas för verkets bedömning är om sökandens uppgifter är tillförlitliga. Frågorna om uppgifterna i en sökandes berättelse är tillförlitliga och om han eller hon har tillräckliga skäl för att ansökan ska be- viljas är centrala i merparten av beslut. I dessa delar innehåller bedömning en avancerad rättslig prövning och det är särskilt viktigt att den juridiska argumenta- tionen är tydlig och ger sökanden svar på vad som varit utslags- givande i hans eller hennes ärende. Den juridiska argumentationen måste exempelvis tala om för sökanden om inte trott på honom eller henne och i så fall varför. Det kan röra sig om att sökanden lämnat motstridiga uppgifter eller att de uppgifter han eller hon lämnat har varit vaga och detaljfattiga. Om det i stället är så att en ansökan har avslagits på grund av att det inte har funnits tillräckliga skäl, måste beslutsmotiveringen ge svar på i vilket eller vilka avseenden skälen inte var tillräckliga. Att beslut är tydliga i detta avseende har inte betydelse endast för sökanden utan kan bli viktigt även i polismyndighetens verkställig- hetsärenden. Vi har behandlat denna fråga i avsnitt 6.5.1. beslut innehåller regelmässigt uppgifter om situationen i sökandens hemland. Sådan information är viktig, inte minst för den framåtsyftande riskbedömningen som asylprövningar innefattar. Det är emellertid inte tillräckligt att i deskriptiva termer redogör för läget i sökandens hemland. Den juridiska argumentationen bör i stället ta sikte på att tillämpa kun- skapen om tillståndet i landet på sökandens situation. Kopplingen mellan vad som är känt om landet som sökanden har lämnat och vilka konsekvenser ett återvändande kan få för honom eller henne måste framgå. Vi har, i enlighet med våra direktiv, särskilt undersökt hur barn- perspektivet behandlas i beslut. Svaret är att i princip samtliga av de granskade besluten som berör barn också nämner barnperspektivet. Något närmare resonemang i frågan finns dock sällan. Det är snarare så att barnperspektivet oftast endast Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas nämns helt kortfattat, utan att argumenterar kring de hänsyn som ska tas till att sökanden är ett barn. Bilden är dock en annan i ärenden som gäller ensamkommande barn. Beslut i sådana ärenden är enligt vår bedömning regelmässigt väl under- byggda med utförliga resonemang utifrån utgångspunkten att sökanden är ett barn. I många fall är det sannolikt så att ett barn som kommit till tillsammans med hela eller delar av sin familj inte har några andra skäl för uppehållstillstånd än familjen i övrigt. Kravet på att ska göra en individuell prövning för varje sökande medför dock enligt vår bedömning att beslut gällande barn bör innehålla en utförligare behandling av barnperspektivet än vad som ofta är fallet . Liksom det är viktigt att en beslutsmotivering är uttömmande och besvarar samtliga frågor i ett ärende, är det också betydelsefullt att de frågor som behandlas verkligen är relevanta i ärendet. Den juridiska argumentationen bör således inriktas på endast sådana frågor som har betydelse för utgången i ärendet. Mer allmänna resonemang, exempelvis med generell argumentation kring situa- tionen i sökandens hemland som inte är direkt kopplad till sökan- dens fall, hör enligt vår mening inte hemma i en beslutsmotivering. Vi har i avsnitt 7.5.2 behandlat betydelsen av att den juridiska argumentationen markeras tydligt i beslutstexten och därigenom blir lätt att hitta för läsaren. 7.5.7Verkställighetsinformation och andra upplysningar bör vid sitt arbete med att utveckla utform- ningen av sina beslut särskilt överväga vilken information som ska lämnas i besluten. Övervägandena bör omfatta bl.a. frågan om verkställighetsinformation ska finnas med i besluten och om upplysningar som inte är direkt riktade till sökandena bör läm- nas där. För en sökande är konsekvenserna av ett beslut naturligtvis mycket viktiga. Likväl innehåller beslut regelmässigt inte någon förklaring till vad följderna av ett visst avgörande är. Migra- tionsverkets beslut är inte det enda sättet för verket att kommuni- cera med sökanden men det är enligt vår bedömning en så viktig kommunikationsväg att bör överväga att lämna SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas även vissa upplysningar om vad beslutet innebär just i beslutet. Sådana upplysningar kan sannolikt även underlätta arbetet för den eller de personer som förmedlar ett beslut till en sökande. Ett bra exempel på sådan viktig information som kan lämnas i ett beslut gäller verkställighetsregler för ett beslut.