sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Det gäller i synnerhet kommuner med litet eget markinnehav, eftersom dessa inte i direkt mening drar nytta av den värdestegring som uppstår när privat tomtmark hamnar inom detaljplanelagt område. De många osäkerheter som omgärdar plan- och byggprocessen utgör sannolikt ett betydande etableringshinder för nya marknads- aktörer. har varken de administrativa eller finansiella resurser som krävs för att kunna parera alla de risker som ligger i ett exploateringsprojekt. Mot den bakgrunden kan tydliga regler för exploateringsavtal framför allt förväntas gynna de små företagen, vilket indirekt kan ge positiva effekter på ny- produktionen av bostäder. 6.8Förslagens konsekvenser för den fysiska planeringen och plan- och byggprocesserna 6.8.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner De nyheter i detaljplaneprocessen som införs med våra förslag är att lantmäterimyndighetens och roller utökas. Lant- mäterimyndigheten ska verka för att enskilt huvudmannaskap inte tillkommer på fel grunder och att planbestämmelser och förslag till exploateringsavtal har stöd i lag m.m. ska lantmäterimyndigheten även under vissa förutsättningar skriva ett granskningsyttrande, om förslagen inte uppfyller de formella kraven. Vi gör bedömningen att lantmäterimyndigheten har kompetens att göra dessa avvägningar och att det i sig inte kommer att fördröja processen. medverkan leder till en effek- tivare process. roll i samrådet är omfattande och med vårt förslag utökas detta ansvar med att samråda om detalj- planebestämmelser och att granska om dessa har stöd i lag. Läns- styrelsen gör ofta redan det, men med vårt förslag blir det tydligare vad som ska granskas. Vi bedömer att förslaget inte kommer att fördröja processen över lag, eftersom det totalt sett innebär en tidsvinst om fler planförslag kan ändras i ett tidigare skede. En positiv effekt av att detaljplaner håller högre standard blir att bygg- lovgivningen underlättas. När en kommun ska ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en fastighet behöver detta belysas och kvantifieras i planbeskrivningen. Kommunens andelstal ska motsvara hur stort allmänhetens behov och nyttjande är. göra den bedömningen och ge kommunen ett andelstal i anläggnings- förrättningen. 6.8.2Finansiering av gator och allmänna platser Med vår föreslagna gatukostnadsmodell, som bygger på en taxa som uppdateras med vissa mellanrum, blir administrationen mindre tidskrävande i planskedet efter en upparbetningsperiod. Den negativa opinionen bland fastighetsägarna kan också komma att minska, då kostnaderna blir mer förutsägbara och jämnt fördelade över kom- munen. Utrymmet för medborgarinflytande i de enskilda fallen minskar i anslutning till att gatukostnader ska tas ut. Det vägs upp av att förutsägbarheten ökar och att avgiftsskyldigheten för bebyggda fastigheter inte inträder förrän fastighetsägaren har nytta av den nya detaljplanen. Regleringen av detaljplaneprocessen utökas med flera bestämmelser kring exploateringsavtal i syfte att minska obalansen mellan parterna och öka förutsägbarheten. Det tynger processen, men vi bedömer att fördelarna överväger. Grundläggande bestämmelser för exploate- ringsavtal kan enligt vårt förslag anges redan i översiktsplanen (3 kap. 2 § PBL). Det innebär att kommunen behöver ha fram- förhållning med vad den vill åstadkomma i olika områden, i vissa fall långt innan något byggprojekt är aktuellt. Av ett planbesked ska det framgå om kommunen avser att ingå ett exploateringsavtal samt grundläggande principer för kostnads- fördelningen mellan parterna (5 kap. 5 § PBL). Tidsfristen för ett planbesked gör att kommunen har på sig att ta fram dessa principer. Kommunen behöver därför tidigt sätta sig in i frågeställningarna om planbesked begärs, och ett program för exploateringsavtal inte har tagits fram . I fasen med samråd och granskning utökas lantmäterimyndig- hetens arbetsuppgifter vad gäller exploateringsavtalen. Den samlade konsekvensen av våra förslag är att vi tidigarelägger tyngdpunkten i planprocessen och att den kommer att ta . Eftersom exploateringsavtalen följer den ordning vi har för detaljplaner, kommer det inte att bli någon större skillnad. Till en början kan det uppstå en viss osäkerhet kring hur exploateringsavtalen ska bedömas med hänsyn till bestämmelserna i 6 kap. 20–22 §§, men efterhand som det utvecklats en praxis på området kommer lantmäteri- myndighetens granskning att underlättas. 6.9Förslagens påverkan på boendet i olika upplåtelseformer, olika fastighetsägarkategorier samt fördelningspolitiskt Ägare till radhus, kedjehus och småhus kan bli påverkade av våra förslag, främst när det gäller gatukostnadsbestämmelserna och bestämmelsen om huvudmannaskap för allmänna platser. Gatukostnadsavgiften kan bli både högre och lägre i ett enskilt fall men totalt sätt ökar eller minskar inte kostnaderna för kommu- nen med våra förslag. Däremot förenklas kommunernas möjlig- heter att ta ut dessa kostnader av berörda fastighetsägare. I dessa fall kan kommunerna ändra finansieringen av sina gatukostnader från en skattefinansiering till en avgiftsfinansiering enligt själv- kostnadsprincipen. Kostnaderna blir även mer förutsägbara för fastighetsägarna med våra förslag. Den lämplighetsavvägning som ska göras i detaljplanen för att en gemensamhetsanläggning ska kunna inrättas skyddar fastighets- ägarna från att behöva ta ansvar för t.ex. tekniskt komplicerade anläggningar som de inte har kompetens eller resurser att sköta. De kommer inte att belastas med kostnaderna för driften av sådana anläggningar. Förslaget om att en kommun ska kunna ingå i en gemensam- hetsanläggning innebär att det blir fler parter att fördela kostna- derna på och därmed en lättnad för fastighetsägarna. Även bostads- rättshavare kan påverkas av samma skäl. Hyresgäster däremot blir inte mer än indirekt berörda genom att en annan kostnadsför- delning kan påverka hyresnivån. För ägare till hyreshus handlar det dessutom om konsekvenser av bestämmelserna för exploateringsavtalen. Kommunen får inte vältra över kostnader som inte är rimliga och nödvändiga för att genomföra detaljplanen. Det innebär att samhället får ta mer ansvar och skattekollektivet får svara för kostnaderna för de anläggningar som krävs för verksamheter som kommunen har en lagenlig skyldig- het att tillhandahålla. Bakgrunden till fördelningen är att vi har sett ett behov av att bygga in spärrar för vad kommuner ska kunna vältra över på byggherrarna. 6.10Konsekvenserna av att avskaffa de s.k. exploatörsbestämmelserna Avskaffandet av den särskilda länsstyrelseprövningen av att en exploatör ska avstå mark, utrymme eller rättigheter till den mark som ska ingå i allmän plats innebär att ett potentiellt fördröjande element i planförfarandet försvinner. Förutsägbarheten i processen torde också öka genom att varje fastighetsägare vet att han kommer att tillföras värdet av marken enligt 4 kap. 3 a § ExL, dvs. värdet före planläggningen (råmarksvärdet). blir det också klart att den motsvarande kostnaden för huvudmannen måste täckas för att den allmänna platsen ska komma till stånd. I fallet med kommunalt huvudmannaskap kommer kostnaden för markförvärvet att ingå i underlaget för gatukostnadstaxan. Förslaget får därmed inga kommunalekonomiska konsekvenser. Om huvudmannaskapet ska vara enskilt, kommer de fastighets- ägare som ingår i planområdet på annat sätt att behöva betala, antingen det sker när en gemensamhetsanläggning inrättas eller när den allmänna platsen tillkommer i annan regi. I stort sett torde förslaget vara kostnadsneutralt vid en jämförelse med nuvarande ordning. En skillnad är att huvudmannen kan få finansierings- kostnader i avvaktan på den slutliga regleringen av anläggnings- kostnaderna. Dessa torde dock kunna hanteras i exploateringsavtal. Dagens ordning för täckande av drift- och underhållskostnader påverkas inte av förslaget, dvs. kostnaderna får betalas av fastig- hetsägarna vid enskilt huvudmannaskap, men kan inte kan tas ut som gatukostnad när kommunen är huvudman. 6.11Konsekvenserna av en taxebaserad gatukostnadsavgift Vi har med hjälp av två externa analyser försökt belysa effekterna av att gå över från nuvarande gatukostnadsregler till en taxebaserad gatukostnadsavgift. I det ena fallet har vi engagerat konsult- företaget och Strategi för att göra en konsekvens- analys av vårt förslag om en ny gatukostnadsmodell (se bilaga 4 till betänkandet)1. Den studien syftar till att konsekvensbeskriva den alternativa modell som utredningen föreslår. I första hand belyses incitamentseffekterna när det gäller nyproduktion av bostäder samt konsekvenserna för ägare till befintliga fastigheter. Även mer all- männa effekter och konsekvenser för kommuner, exploatörer och fastighetsägare diskuteras. WSP anser att de många osäkerheter som omgärdar plan- och byggprocessen sannolikt utgör ett betydande etableringshinder för nya marknadsaktörer. har varken de administrativa eller finansiella resurser som krävs för att kunna parera alla de risker som ligger i ett exploateringsprojekt. Mot den bakgrunden kan en övergång till ett taxebaserat system för uttag av gatukostnader framför allt förväntas gynna de mindre byggföre- tagen, vilket indirekt kan ge positiva effekter på omvandlingstryck och produktivitetsutveckling inom byggnäringen. I de fallstudier som genomförts vittnar både kommunrepresen- tanter och byggherrar om att riskpremien höjts vad gäller gatukostnadsersättningar som tas ut inom ramen för exploa- teringsavtal. Till följd av ett antal prejudicerande domar gällande kraven vid offentlig upphandling går alltfler kommuner över till att själva upphandla anläggning av allmänna platser. Det här innebär att de privata exploatörerna får svårare att överblicka den totala och slutgiltiga kostnadsmassan, vilket har bidragit till att höja risk- premien i nyproduktionen. Vidare kan det noteras att kommunerna har svaga incitament att hålla tillbaka kostnaderna i dessa upphandlingar. Det beror dels på att kommunen kan vältra över hela slutnotan på de privata exploa- törerna, dels på att kommunen som ansvarig för drift och underhåll har starka drivkrafter att välja tekniska lösningar som ger höga initiala investeringskostnader och låga löpande kostnader. De mins- kade möjligheterna för kommunerna att överlåta byggandet av allmänna anläggningar till exploatörerna accentuerar behovet av en övergång till ett annat system för uttag av gatukostnader. I fallstudierna har WSP kunnat se att administrationen kring uttag av gatukostnader, oavsett om det sker inom ramen för en gatukostnadsutredning eller exploateringsavtal, tar betydande personella resurser i anspråk. I kommuner med svaga incitament att bygga nytt kan möjligheten att gå över i ett kostnadseffektivt taxesystem, som är lätt att administrera, öka kommunens vilja att 1 WSP Rapport, Gatukostnadstaxa – en konsekvensanalys, 2012. förse marknaden med byggrätter. Detta kan särskilt antas gälla för mindre, storstadsnära kommuner med litet eget markinnehav. Att fastställa en taxa för gatukostnader ställer höga krav på den kommunala redovisningen. Det är inte minst angeläget att göra det möjligt för kommuninvånare, byggherrar och andra intressenter att stämma av aktuell taxa mot kommunens faktiska kostnader för att ansluta nya, bebyggda fastigheter till det kommu- nala gatunätet. I samtliga fallstudier som genomförts framgår att kvaliteten på den kommunala redovisningen inte svarar upp mot det kravet. Det är knappast troligt att de tre studerade kommunerna i detta avseende utgör ett undantag, varför WSP ser ett behov av att genom ny lagstiftning eller andra riktlinjer göra den kommunala redovisningen kompatibel med ett taxebaserat uttag av gatukostnadsersättning. Det är ofrånkomligt att en gatukostnadstaxa, till skillnad från ett system som bygger på ersättning efter faktiska kostnader, i vissa enskilda fall innebär att man kraftigt avviker från självkostnads- principen. Kostnaden för att ansluta en fastighet till det kommu- nala gatunätet styrs självfallet i hög grad av de geografiska och/eller geologiska förutsättningarna, faktorer som inte fångas upp särskilt väl av en taxa som bygger på till exempel tomt- och boarea. Det här är emellertid ett problem som i lika hög grad torde gälla den anläggningsavgift som tas ut inom ramen för kommu- nernas va-taxa. Sammantaget, när WSP beaktar både våra teoretiska utgångs- punkter och de intervjuer som gjorts i de tre fallstudierna, är bedömningen att en övergång till ett taxebaserat system torde kunna ge en inte obetydligt positiv effekt på nyproduktionen av bostäder. Vi har även anlitat en av utredningens experter, professor vid KTH för att göra en bedömning av vilka för- delningseffekter som kan uppstå om ett områdesvist uttag av gatu- kostnader ändras till en taxa, som gäller generellt för ett större område. Han har gjort en uppskattning av effekterna för ett område med friliggande småhus med relativt låg exploateringsgrad jämfört med ett område med flerbostadsbebyggelse med hög exploateringsgrad (se bilaga 5)2. 2 T. Karlbro, Områdesvis uttag av gatukostnader eller taxebaserat uttag? En belysning av fördelnings-effekter vid olika taxeutformningar, Ej publicerad PM från KTH Fastighets- vetenskap, 2012. Kostnadsunderlaget för avgiftsuttaget påverkas av hur mycket som byggs i kommunen, hur byggandet fördelar sig på olika be- byggelsetyper och hur många gator och vilken standard på gatorna som olika typer av bebyggelse kräver. Olika antaganden görs i beräkningen om hur många småhus och hur många lägenheter som kommer att byggas och även hur många fastigheter som redan är bebyggda. Utformningen av en framtida gatukostnadstaxa kan baseras på olika utgångspunkter. Några tänkbara varianter är att -varje lägenhet/radhus/småhus betalar lika mycket, -småhus, parhus, radhus och lägenheter får ett andelstal, -en kostnadsfördelning som liknar den som används vid uttag av anläggningsavgifter enligt tillämpas. Tabellen nedan åskådliggör hur kostnaderna varierar beroende på vilken taxemodell som väljs. 283 000 - 304 000 64 000 - 71 000 Ett ändrat fördelningssystem innebär att det sker en omfördelning av kostnaderna mellan fastigheter på ovanstående sätt, även om effekterna inte behöver bli så radikala som tabellen visar. Om redan bebyggda fastigheter inte ska debiteras gatukostnader, måste någon annan betala. Bebyggda fastigheters befrielse från gatukostnader är med våra förslag villkorat av att fastigheten inte utnyttjar någon ny tillåten byggrätt i den aktuella detaljplanen. Att bebyggda fastigheter inte skulle utnyttja denna möjlighet, får betraktas som orealistiskt. Snarare är det regel att äldre byggnader av lägre standard, t.ex. fritidshus, rivs och ersätts med permanentbostäder i enlighet med Därmed får man förutsätta att det utgår en tilläggsavgift på gatukostnaderna för den utökade byggrätten. I praktiken, och , kommer således även bebyggda fastig- heter att svara för en viss andel av de totala gatukostnaderna. Alltså leder samtliga taxeexempel, jämfört med dagens regler, till en utjämning mellan nytillkommande småhusfastigheter och lägen- heter i flerbostadshus. Om detta är skäligt och rättvist, kan disku- teras utifrån olika utgångspunkter. Det är dock inte någon principi- ell nyhet i lagstiftningen, eftersom många kommuners va-taxor har denna utjämnande effekt. Det kan dock enligt Kalbros bedömning uppstå problem om utjämningen går för långt, dvs. om glappet mellan de faktiska kostnaderna i ett område och taxeuttaget blir för stort. Om t.ex. lägenheter i flerbostadshusområden får betala betydligt mer än de faktiska kostnaderna, kan det ge fastighetsägare m.fl. incitament till att inte vilja ha allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. Det skulle bli mindre kostsamt att välja alternativet med gemen- samhetsanläggning i de fall det är möjligt (jfr skillnaden mellan faktisk kostnad och olika taxealternativ i tabellen). En alltför stor utjämning mellan bebyggelsetyper kan alltså riskera att motverka utredningens inriktning om att gator bör vara allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. 6.12Förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen 6.12.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Förslaget om vissa begränsningar för kommunen att kunna avsäga sig huvudmannaskapet för mer avancerade anläggningar begränsar kommunens självstyrelse. Vi anser att förslaget är motiverat mot bakgrund av det tunga ansvar det innebär för fastighetsägare att svara för en dylik anläggning och de säkerhetsrisker det kan med- föra. 6.12.2 Finansiering av gator och allmänna platser Våra förslag innebär i praktiken ökade möjligheter för kommunen att självständigt och utan dagens hinder ta ställning till frågan om gatukostnader ska skattefinansieras eller tas ut med en avgift av berörda fastighetsägare. Kommunens handlingsutrymme i förhandlingssituationer med byggherrar minskar med våra förslag. Det blir inte längre möjligt att ensidigt diktera villkoren för exploateringsavtal. I lag införs regler om vad som inte får förekomma inom ramen för exploate- ringsavtal. Utredningen föreslår ikraftträdande av lagförslagen tidigast efter tidpunkten för beslut, vilket bedöms vara den tidigaste möjliga tidpunkten med hänsyn till de förberedelser som krävs. Vi har i avsnitt 7 om vissa genomförandefrågor kom- menterat de övergångsbestämmelser vi anser vara nödvändiga där- efter. 7.1Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Vi föreslår att kommunen som huvudregel fortsatt ska vara huvud- man för allmänna platser, men att enskilt huvudmannaskap ska kunna väljas om beaktansvärda skäl talar för att utförande och för- valtning blir mer ändamålsenliga med enskilt huvudmannaskap. Kommunen ska dessutom utan koppling till någon fastighet kunna ingå i en gemensamhetsanläggning tillsammans med fastighetsägare och gemensamt ansvara för utförande och drift av en anläggning. Det kan ske genom en ny 1 a § i AL. Vidare föreslår vi en lämplighetsprövning i 4 kap. 5 § PBL i syfte att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Dessutom bör det i AL införas ersättningsregler i syfte att kompensera fastighetsägare vars fastig- het skadas genom ändring eller upphävande av en gemensamhets- anläggning till vilken fastigheten är ansluten. En sådan fordran ska erhålla förmånsrätt. Vi föreslår slutligen att frågan om roll som över- klagandeinstans utreds närmare. Även om den behålls, bör organi- sationens resurser i större utsträckning än användas för råd- givning och uppföljning av formella brister hos kommunerna på PBL-området. Vi bedömer att samtliga dessa förslag kan träda i kraft tidigast efter riksdagsbeslut. Beträffande frågan om ersättnings- reglerna i AL, torde det av allmänna principer följa att de inte kan tillämpas på skador som inträffat före ikraftträdandet. Det betyder att reglerna kommer att gälla endast förrättningsbeslut som fattas och vinner laga kraft efter denna tidpunkt. 7.2Finansiering av gator och allmänna platser Vårt förslag beträffande gatukostnadsbestämmelserna innebär att om en kommun i egenskap av huvudman är skyldig att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats för att tillgodose detalj- planeområdets behov, får kommunen av samma skäl som ta ut kostnaderna för detta i form av en gatukostnadsavgift av ägarna till berörda fastigheter. Avgiften ska utgå som en engångsavgift och får omfatta kostna- der för såväl anläggning som förbättring av allmänna platser. Den ska bestämmas enligt en taxa som kommunen utformar. Av den ska framgå justeringar för fastigheter i gemensamhetsanläggning eller i område med enskilt huvudmannaskap. I underlaget för de kostnader som ska kunna åläggas berörda fastighetsägare ska kunna ingå de åtgärder som är avsedda att till- godose områdets behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till sådana platser. Avgifter får dock inte tas ut för att täcka kostnader för sådana trafikleder, parker och andra allmänna platser som betjänar en över- vägande del av kommunens bebyggelseområden. Kommunen ska besluta om vilka åtgärder som ska debiteras. Betalningsskyldigheten för gatukostnadsavgifter ska inträda när den gata eller allmänna plats som ersättningen avser kan användas för sitt ändamål. Ägare till redan bebyggda fastigheter för huvud- sakligen bostadsändamål som redan har tillgång till utfart blir dock betalningsskyldiga först när bygglov beviljas för tillkommande byggrätter enligt en ny detaljplan. När betalningsskyldigheten inträder ska det på fastighetsägarens begäran finnas en möjlighet till årliga avbetalningar , Betalningsvillkoren ska kunna jämkas, om de är alltför betungande för fastighetsägaren. De bestämmelser vi föreslår ska ersätta nuvarande regelverk enligt 24–37 §§ PBL. Bestämmelserna innebär bl.a. att en kommun själv avgör om den ska ta ut gatukostnadsersättning av fastighets- ägarna och om kommunen i så fall ska försöka få täckning för sina självkostnader helt eller endast delvis med stöd av de nya bestäm- melserna. En förändring av nuvarande gatukostnadsbestämmelser bör träda i kraft tidigast efter riksdagsbeslut för att kommunerna ska få tillräcklig tid att utarbeta en taxemodell, anpassa den kommunala redovisningen etc. I vissa fall kan det dock finnas behov av att tillämpa de nuvarande bestämmelserna under . Särskilt torde det gälla de kommuner som redan tillämpar eller vill tillämpa nuvarande regler om gatukostnadsuttag. Vi bedömer att det därför är nödvändigt att även de äldre bestäm- melserna ska kunna tillämpas . Vi har i avsnitt 3.2.2 beskrivit en del av de erfarenheter som gjordes efter det s.k. Västeråsförsöket. Försöket visade visserligen att det avgiftssystem som tillämpades enligt va-lagstiftningen skulle kunna ligga till grund för ett motsvarande system när det gällde gatukostnader utan att alltför omfattande administrativa rutiner behöver tillgripas. Det föreslagna avgiftssystemet ställde dock krav på att kommunens kostnadsredovisning anpassades till anläggning- arnas kategoriindelning. Ju högre kostnadstäckningsgrad kommunen ville uppnå, desto högre blev kraven. Den konsekvensanalys av våra förslag om gatukostnadsbestämmelser som återfinns i bilaga 4 redovisar liknande iakttagelser. Kommunerna behöver dessutom lägga upp ett betydande erfarenhetsmateriel gällande de kostnader som avses ingå i underlaget för en taxa. De kommuner som redan tillämpar gällande bestämmelser torde härvidlag ha förutsättningar att snabbare kunna tillämpa de nya bestämmelserna. Nuvarande gatukostnadsbestämmelser bör mot den här bak- grunden få tillämpas efter ikraftträdandet. Uttag av gatu- kostnader bestäms i kommunens beslut om en s.k. gatu- kostnadsutredning. Vi föreslår att ett beslut om gatukostnads- utredning som fattas av kommunen senare än efter att våra förslag om nya bestämmelser har trätt i kraft inte ska vara giltigt. Beslut om gatukostnadsutredning före ikraftträdandet bör få tillämpas tills vidare utan tidsbegränsning. De gatukostnader som kan ha beslutats av kommunerna med stöd av PBL kan komma att ha betydelse länge efter ikraftträdandet. Särskilt kan det gälla avbetalningar som har medgetts fastighetsägarna. Det kan också hända att ännu olösta tvister bör bedömas enligt de regler som gällde när gatukostnaderna beslutades. Därför bör det förskrivas att äldre regler får fortsatta att tillämpas i fråga om sådana beslut. Någon tidsgräns för giltigheten av de tidigare fattade besluten behöver knappast sättas ut. Vi föreslår vidare när det gäller de nya bestämmelserna att de ska få tillämpas direkt när våra förslag träder i kraft, vilket bl.a. innebär att beslut om taxa kan fattas efter ikraft- trädandet. För att få påbörja en anläggning eller förbättring av gator och andra allmänna platser som avses bli finansierad med en taxebaserad avgift, måste kommunen besluta om en sådan taxa. I vårt förslag föreligger en skillnad mot dagens bestämmelser när det gäller formen för sakägarnas inflytande över bestämmel- sernas tillämpning.