sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Den som är asylsökande har däremot inte rätt till studiestöd. För den som inte kan få grundläggande rätt till svenskt studie- stöd enligt svenska bestämmelser prövas istället om han eller hon kan jämställas med en svensk medborgare enligt EU-rätten.8 I huvudsak är det tre grupper av utländska medborgare som jämställs med svenska medborgare. EU-medborgare som är etablerade som migrerande arbetstagare eller egenföretagare i innan de påbörjar sina studier och som fortsätter att arbeta under studierna. Anhöriga till en EU-medborgare som är migrerande arbets- tagare eller egenföretagare i . Den som har permanent uppehållsrätt (PUR) i , vilket normalt gäller för EU-medborgare och deras anhöriga som har vistats lagligt i i enlighet med och utan uppe- håll . Rätten till studiemedel ska omprövas när ändrade förhållanden föranleder det. Ändrade förhållanden kan leda till att studiemedel återkrävs. Återkrav av studiemedel är förhållandevis vanligt efter- som studiemedlen betalas ut i förskott. Återkrav blir aktuellt dels om den studerandes inkomst över- stiger den inkomst som lagts till grund för beräkningen av studie- medlen, dels om den studerande avbryter studierna eller minskar sin studieomfattning. I de senare fallen ska studiemedel bara åter- krävas om den studerande genom oriktiga uppgifter eller genom att inte fullgöra sin uppgifts- och anmälningsskyldighet har orsakat att studiemedel lämnats felaktigt eller med för högt belopp, samt om 8 Inkluderar medborgare i EES-länder och . han eller hon insett eller borde ha insett att de utbetalda beloppen var felaktiga. Ett återkrav kan verkställas genom avdrag på kommande utbetal- ningar eller genom ett krav på återbetalning. Normalt ska ett återkrav betalas omgående, men en betalningsplan kan accepteras för den som inte har sådana möjligheter. är räntan på åter- kravsskulder . De förändringar som har gjorts i studiestödssystemet har lett till att det finns tre parallella återbetalnings- system: Studielån tagna (s.k. studiemedel). Studielån tagna mellan och (s.k. studielån). Studielån tagna efter (s.k. annuitetslån). Detta betänkande behandlar enbart det nuvarande annuitetslånet. I nuvarande studiemedelssystem börjar återbetalningen av lånet i början av det kalenderår som infaller tidigast efter det att en låntagare senast fick studiemedel. Återbetalning sker med ett årligt belopp som baseras på skuldens storlek, räntan för året, det antal år som återbetalningen beräknas pågå samt ett så kallat uppräkningstal på . Konstruktionen med ett upp- räkningstal leder till att årsbeloppet blir lägre under den första delen av återbetalningstiden för att sedan öka. Återbetalningstiden är normalt eller det antal år som återstår tills låntagaren fyller . För den som har en liten skuld kan återbetalningstiden bli kortare eftersom årsbeloppet aldrig kan bli lägre än av prisbasbeloppet (). Det finns trygghetsregler som innebär att låntagaren inte behöver betala av på sitt studielån som han eller hon får studiemedel. Andra trygghetsregler medför att det årliga belopp som ska betalas kan minskas mot prövning av inkomsten under betalningsåret – s.k. nedsättning. Låntagaren behöver betala högst av sin sammanlagda inkomst t.o.m. det år denne fyller . Om låntagaren är eller äldre behöver ett belopp mot- svarande högst av inkomsten återbetalas.9 Inkomst- uppgifter som lämnats i samband med en minskning av årsbeloppet jämförs i efterhand med uppgifter från . Visar det sig att låntagaren betalat ett för lågt preliminärt belopp ska mellan- skillnaden betalas i efterhand. En tilläggsavgift på till- kommer på mellanskillnaden. Studielånet löper med ränta från det första utbetalningstillfället. Räntan fastställs av regeringen och beräknas på ett genomsnitt av statens upplåningskostnad . Räntan är inte avdragsgill mot inkomst men sätts ned i motsvarande mån. Eventuellt kvarstående studielån skrivs av i början av det år som låntagaren fyller eller vid dödsfall. Avskrivning kan också göras om det finns synnerliga skäl. Studielån som tagits i samband med behörighetsgivande studier framför allt på grundläggande eller gymnasial nivå inom komvux eller inom folkbildningen, skrivs av om den studerande går vidare till högskolestudier. Avskrivning görs med en sjättedel för varje 60 högskolepoäng låntagaren klarar, dock med högst hälften av de tagna lånen, inklusive ränta. Högst 180 högskolepoäng, motsvarande heltidsstudier, ger grund för avskrivning. Avskrivning görs dock inte för den som haft studiemedel med den högre bidragsnivån. 8.1.3Statistik om studiemedel till studerande på grundläggande nivå inom komvux10 Det förekommer olika uppgifter om hur stor andel av de studerande på grundläggande nivå inom komvux som har studie- medel. I budgetpropositionen /12 anges att av de studerande inom komvux på grundläggande nivå hade studie- 9För den som har fyllt ska även av eventuell förmögenhet som överstiger 2,75 prisbasbelopp (för ) läggas till inkomsten. Förutsättningen för att få en minskning av årsbeloppet är att skillnaden jämfört med det årliga återbetalnings- beloppet är av prisbasbeloppet (för ). Om låntagarens inkomst är så låg att det nya årsbeloppet understiger av prisbas- beloppet (för ) behövs ingen återbetalning det aktuella året. 10Uppgifterna om studiemedel har tagits fram av CSN för utredningens räkning. Den officiella studiestödsstatistiken omfattar studerande på grundskolenivå inom både vuxen- utbildningen och folkbildningen. Antalsuppgifterna är av detta skäl högre i den officiella statistik som avser studerande på grundskolenivå än i den redovisning som görs här och som avser komvux på grundläggande nivå. anger att av eleverna på grundläggande nivå hade studiemedel . 11 CSN redovisar, baserat på uppgifter från bl.a. SCB, att av samtliga studerande vid komvux hade studiemedel under 2010.12 I officiella statistik över antalet elever på grund- läggande nivå inom komvux återfinns de elever som studerar över- vägande på grundläggande nivå. Elever som studerar på grund- läggande nivå men som läser övervägande på gymnasial nivå med- räknas inte. CSN:s statistik över antalet studiemedelstagare på grundläggande nivå omfattar samtliga studerande som har studie- medel för studier på grundläggande nivå, även om de övervägande läser på gymnasial nivå. och officiella uppgifter är således inte helt jämförbara. I följande tabell redovisas därför upp- gifter över samtliga elever respektive studiemedelstagare på grund- läggande nivå, även de som studerar övervägande på gymnasial nivå. 1Källa: (2012b). 2Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. Som framgår av tabellen har av det av redo- visade antalet elever haft studiemedel, sett till det totala antalet studiemedelstagare enligt uppgifter från CSN. betalades det ut sammanlagt i studiemedel till studerande på grundläggande nivå inom komvux. Därutöver betalades det in en beräknad pensionsavgift på . 11Skolverket (2012b). 12CSN (2012c). Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. Fördelningen av utbetalningarna efter olika typer av studiemedels- belopp visar att den klart största delen av utbetalningarna avser studiemedlens högre bidragsnivå. Antalet studerande med studiemedel eller rekryteringsbidrag13 på grundläggande nivå inom komvux har varierat mellan 20 200 och 23 000 åren 2003–2011. 13 Rekryteringsbidraget fanns och lämnades även övergångsvis till ett mindre antal studerande . Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. Antalet studiemedelstagare på grundläggande nivå var 20 200 . Antalet studerande med studiemedel eller rekryteringsbidrag på grundläggande nivå har varierat ganska lite , jämfört med antalet studerande med studiemedel på andra utbild- ningsnivåer. Av studiemedelstagarna på grundläggande nivå inom komvux var kvinnor. Den kvinnliga dominansen är större bland dessa studiemedelstagare än bland studiemedelstagare på andra utbildningsnivåer. Andelarna kvinnor och män har varit i stort sett oförändrade . Studiemedelstagare på grundläggande nivå är äldre än studie- medelstagare på andra nivåer. var eller äldre och av de studerande var eller äldre. Andelen studerande som är har dock minskat något . Andelen deltidsstuderande har ökat marginellt . studerade av studiemedelstagarna på deltid. 1 En studerande kan studera med olika omfattning under olika delar av året. Summan av dem som studerar på olika omfattningsnivåer överstiger därför det totala antalet studiemedelstagare . Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. Högre bidrag och generellt bidrag På den grundläggande nivån fick av studiemedelstagarna studiemedel med den högre bidragsnivån . Andelen studiemedelstagare med högre bidrag har varit sedan rekryteringsbidraget upphörde . De som studerar på grundläggande nivå är de studiemedelstagare som oftast får studie- medel med den högre bidragsnivån. På den gymnasiala nivån fick av studiemedelstagarna det högre bidraget . Det högre bidraget har sedan det infördes alltid räckt till samtliga studerande som saknar en grundskoleutbildning. Medlen för dem som repeterar och kompletterar brukar dock inte räcka till samtliga sökande. var det cirka 1 800 sökande som beviljades generellt bidrag trots att de uppfyllde de formella vill- koren för högre bidrag. Tilläggsbidrag, tilläggslån och merkostnadslån Av de studerande på grundläggande nivå inom komvux hade 50 pro- cent tilläggsbidrag för barn . Andelen studiemedelstagare med tilläggsbidrag har minskat från 2011. Minskningen hänger samman med att andelen äldre studie- medelstagare har minskat under dessa år. Det är bara ett fåtal studiemedelstagare på grundläggande nivå inom komvux som har tilläggslån eller merkostnadslån. Andelen studerande med tilläggslån motsvarar ungefär en procent av samt- liga och andelen som har merkostnadslån understiger en procent. Det är svårt att ta fram uppgifter över hur länge de studerande på olika utbildningsnivåer har studiemedel. Ett skäl till detta är att många går in i och ut ur studier . Ett sätt att ändå bilda sig en uppfattning om studiestödstiderna är att utgå från de lån- tagare som blir återbetalningsskyldiga. Låntagare som blir åter- betalningsskyldiga kan ofta antas vara färdiga med sina studier.14 Av samtliga studiemedelstagare studerar en fjärdedel med studie- medel . Det är vanligare med så korta studietider vid studier på lägre nivåer. Bland studerande på eftergymnasial nivå är det naturligt nog en högre andel av studiemedelstagarna som studerar . Källa: CSN (2012c). 14 Med anledning av att många studerande på grundskolenivå avstår från att låna blir upp- gifterna något osäkra. Av diagrammet framgår att av dem som har studerat på grundskolenivå15 hade studiemedel för studier på den nivån , hade studiemedel och hade studiemedel i mellan 80 och 100 veckor.16 Många studerande har studiemedel för studier på mer än en utbildningsnivå. I tabellen redovisas dels hur många veckor de studerande i genomsnitt har studiemedel på en viss utbildningsnivå, dels hur många veckor de har studiemedel sammanlagt på alla utbild- ningsnivåer. 1 Vid beräkningen kan en person ha förekommit på flera utbildningsnivåer. Grundskolenivån omfattar även studerande inom folkbildningen. Utlandsstuderande är inkluderade. Källa: CSN (2012c). På grundskolenivå hade låntagarna som blev återbetalningsskyldiga 2012 i genomsnitt haft studiemedel . Eftersom många av dessa låntagare även hade studerat på andra nivåer, företrädesvis på gymnasienivå, hade de i genomsnitt studiemedel i totalt . Låntagare på gymnasienivå hade i genomsnitt haft studiemedel på den nivån och totalt. En del av dessa låntagare har därmed även studerat på grundskole- eller eftergymnasial nivå. 15Med studerande på grundskolenivå avses här både studerande inom komvux och studerande inom folkbildningen som blev återbetalningsskyldiga på sina studielån . 16Som jämförelse kan nämnas att det var av dem som hade läst på gymnasial nivå som hade studiemedel . På eftergymnasial nivå var det som hade studiemedel . Av samtliga studiemedelstagare på grundläggande nivå inom kom- vux var det som valde att ta studielån . Studiemedelstagarnas benägenhet att ta lån har minskat , en utveckling som har gällt alla utbildningsnivåer. Ju lägre nivå på utbildningen, desto mindre benägna är studie- medelstagarna att låna. De som studerar på grundläggande nivå lånar i långt mindre utsträckning än studerande på högre utbild- ningsnivåer. Av samtliga studiemedelstagare väljer att ta lånedelen. Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. Även bland studiemedelstagarna på grundläggande nivå minskade viljan att låna första år. har dock låne- benägenheten varit i stort sett oförändrad. Män lånar i högre utsträckning än kvinnor. Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. Lånebenägenheten är lägre bland dem som har det högre bidraget än bland dem med generellt bidrag. Detta beror sannolikt på att studerande med högre bidrag har större möjligheter att klara sig med bara bidraget, kanske med stöd av extrainkomster. Gapet i lånebenägenhet mellan de båda bidragsnivåerna har dock minskat . Studerande som har studerat på grundläggande nivå har genom- snittligt en studieskuld vid återbetalningens början på drygt 61 000 kronor.17 Detta innebär att skuldsättningen för denna grupp av låntagare är förhållandevis låg. Den genomsnittliga studieskulden för samtliga låntagare som avslutade studierna och blev återbetalningsskyldiga på sina lån 2012 var . Den förhållandevis låga skuldsättningen innebär att de flesta låntagare som tagit lån i samband med studier på grundläggande 17 Avser samtliga lån de studerande tagit, dvs. även lån tagna på t.ex. gymnasial nivå. Gäller låntagare som blev återbetalningsskyldiga på sina lån (baserat på 2 417 låntagare). CSN (2012c). nivå ska betala ett årsbelopp som motsvarar av prisbas- beloppet, dvs. Avslag på ansökan om studiemedel ansökte cirka 545 000 personer om studiemedel. Av dessa fick 83 000 avslag på sin ansökan () och 28 000 fick delvis avslag och delvis bifall. Källa: Utredningens bearbetning av CSN (2012c). Andelen sökande som får avslag på sin ansökan om studiemedel är större bland dem som ska studera på grundskolenivå än bland dem som ska studera på andra utbildningsnivåer. fick 5 361 sökande, av samtliga sökande till grundskole- studier, helt avslag på sin ansökan om studiemedel. Begränsat till studerande inom komvux på grundläggande nivå fick 5 015 personer helt avslag på sin ansökan, vilket motsvarade av de sökande. Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. Mer än hälften av avslagsbesluten fattades med motiven att den studerande var utländsk medborgare och saknade grundläggande rätt till svenskt studiestöd eller hade bristande studieresultat. Där- efter följde att den redovisade studietakten var lägre än av heltid samt att studiemedelsveckorna på grundskolenivå var slut. fick drygt 300 sökande helt avslag på grund av att studiemedelsveckorna var slut, vilket motsvarar av de sökande. Därutöver fick cirka 1 100 studerande delvis bifall på sin ansökan och delvis avslag eftersom studiemedelsveckorna tog slut ansökan avsåg. Detta motsvarar av de sökande. Sammanlagt var det alltså av de sökande – drygt 1 400 personer – som fick helt eller delvis avslag p.g.a. att studiemedelsveckorna var slut. Av dem som ansökte om studiemedel för studier på gymnasial nivå var det av de sökande som fick helt eller delvis avslag p.g.a. att studie- medelsveckorna var slut. Förhållandevis många ansökningar avslås alltså för studerande på den grundläggande nivån. 8.1.4Studiestöd för studier på grundläggande nivå – satsningar och utvärderingar I detta avsnitt redogörs för satsningar och utvärderingar av studie- stöd riktat till studerande inom komvux på grundläggande nivå, med avseende på utredningens huvudsakliga uppdrag att förbättra förutsättningarna att fullfölja studierna och möjligheterna att betala tillbaka studieskulder. Avsikten med genomgången är att ge en översikt av utvecklingen på området, de diskussioner som har förts och de problem som har identifierats. Utformningen av studiestödet för vuxenstuderande har diskuterats återkommande , inte minst i samband med . har det huvudsakliga intresset ofta varit riktat mot studiestödets betydelse för rekry- teringen till studier och mer sällan mot studiestödets betydelse för att de studerande ska fullfölja studierna, vilket den här utred- ningens uppdrag främst handlar om. I samband med fördes en generell diskussion om studiestödets och andra ersättningars samspel med en flexibel vuxen- utbildning. Många förordade att studiestödet borde blir mer flexibelt och att det bättre skulle anpassas till ett livslångt lärande.18 Även en bättre samordning mellan tilldelning av utbildningsplatser och studie- stöd förordades. Vikten av ett gott samarbete och god samordning mellan kommunerna och framför allt CSN betonades.19 , som bl.a. hade till uppgift att följa upp kunskapslyftssatsningen, gjorde bedömningen att lågutbildade som behöver studera på grundskolenivå inte vill låna eftersom de ofta har negativa erfarenheter av skolan och tvivlar på sin egen studieförmåga.20 Kommittén förordade därför att studerande på grundskolenivå skulle beviljas studiemedel bestående av enbart bidrag.21 Kommittén ansåg också att man borde se över möjlig- heterna att tillåta att studierna får ta än normalt för vissa individer, om det sker inom ramen för den individuella studie- planen.22 I slutbetänkande togs frågan om studiestödets betydelse för fullföljandet av studierna upp. En slut- sats kommittén drog var att studier som finansieras med statliga studiestöd fullföljs i högre grad än studier som finansieras med lön från arbete parallellt med studierna. Man konstaterade också att studier med mer arbetsmarknadsinriktade motiv fullföljs i högre utsträckning än studier av mer allmänbildande karaktär. Kom- mittén refererade även till en genomförd undersökning om orsaker till studieavbrott. Studieekonomin bedömdes vara en vanlig bidrag- ande orsak till studieavbrott, men sällan den huvudsakliga orsaken. Bland dem som angav ekonomiska skäl som orsak till ett studie- avbrott fann man att avbrottet ofta egentligen berodde på andra orsaker, framför allt låg tillit till den egna prestationsförmågan och låg studiemotivation.23 I samband med studiestödsreformen och införandet av ett rekryteringsbidrag 2002 diskuterades också studiestödets betydelse för vuxenstuderande. Då liksom var rekryteringen till studier den mest centrala frågan. I samband med införandet av rekryteringsbidraget anförde regeringen att ett förmånligt studie- stöd för vissa grupper är en nödvändighet för att dessa ska ta beslut om att investera i sitt eget lärande. Man menade också att det krävs ett snabbt beslut om hur den privatekonomiska situationen kan lösas för att dessa grupper ska ta steget in i utbildning. Ansök- ningsförfarandet under ansågs ha varit ett hinder mot detta, med långa väntetider mellan ansökan till studier, antagning och beslut om studiestöd. Detta var en starkt bidragande orsak till att kommunerna gavs ett särskilt inflytande över beslutsfattandet för det nya rekryteringsbidraget, vilket syftade till att öka kom- munernas förutsättningar att i anslutning till vägledning eller antag- ning till utbildningen också kunna ge tillförlitliga besked om de ekonomiska villkoren för studierna.24 När rekryteringsbidraget sedermera avskaffades 2007 betonades likvärdigheten i studiestödssystemet och att detta måste vara enkelt och uppfattas som rättvist.25 I sitt betänkande Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt26, gjorde den parlamentariskt sammansatta bedömningen att studiemedelssystemet fungerade relativt väl och att grundprinciperna för dagens studiemedelssystem bör ligga fast. Trots denna huvudsakliga bedömning pekade kommittén på några problem och föreslog ett antal åtgärder för studiemedel till stu- derande på grundskolenivå. gjorde bedömningen att studerande på grundskolenivå på många sätt skiljer sig från andra studerande med studiemedel. Kommittén tog upp att de studerande är äldre än andra studerande, oftare har barn och att de ofta har invandrat till 2001/02:161. 2006/07:17. Studerandegruppen bedömdes också ha en betydligt svårare ekonomisk situation än många andra studerande, t.ex. kon- staterade kommittén att en mycket stor andel av de studerande tyckte att studiemedlen var otillräckliga och att en förhållandevis stor andel även hade svårt att klara tillfälliga utgifter, dvs. den eko- nomiska sårbarheten var hög. Den ekonomiska situationen avspeg- lades också enligt kommittén i att en stor andel av de studerande fick försörjningsstöd. Kommitténs bedömning var att studier på grundläggande nivå inte gav samma ekonomiska avkastning som studier på högre utbildningsnivåer, vilket även ansågs vara en orsak till att bara en minoritet av studiemedelstagarna valde att ta studiemedlens låne- del. Studiemedlen befanns också utgöra en allt för svag drivkraft för studerande med kort utbildning och stora utbildningsbehov att påbörja studier. Slutligen gjorde kommittén bedömningen att lån- tagare som hade studerat på grundskolenivå var överrepresenterade bland de låntagare som hade problem att betala tillbaka sitt lån. Kommittén ansåg sammantaget att det kunde finnas skäl att överväga om studiestöd till studerande på grundskolenivå borde lämnas i form av någon annan ersättning än studiemedel, men föreslog på kort sikt förändringar inom ramen för studiemedels- systemet. Kommittén föreslog bl.a. att dagens högre bidrag borde av- skaffas och ansåg i stället att det fanns starka skäl för att bidrags- nivån ska variera mellan olika utbildningsnivåer. Principen borde enligt kommittén vara att bidragsnivån ska vara högre på lägre utbildningsnivåer än på högre. Kommittén ansåg att de mest för- månliga studiemedlen skulle ges till dem som hade störst behov av utbildning och föreslog att alla studerande på grundskolenivå skulle kunna få studiemedel bidrag och lån. Förslaget bedömdes ge en rad positiva effekter: En hög bidragsnivå kompenserar för att utbildningen inte ger lika god ekonomisk avkastning som studier på högre utbild- ningsnivåer. Den högre bidragsnivån gör det lättare att klara sig på studie- medlen , även för dem som inte vill ta lån. När fler får en högre bidragsnivå behöver färre ta lån och den genomsnittliga skuldsättningen minskar, vilket även minskar återbetalningsproblemen. De ekonomiska förutsättningarna för studerande på grund- skolenivå blir mer lika över landet i och med att behovet av försörjningsstöd minskar. En högre bidragsandel utgör en stimulans att påbörja studier, vilket kommittén ansåg särskilt motiverat för dem med kortast utbildning för vilka steget till studier ofta är större. När det gällde tiden med studiemedel föreslog kommittén att alla studerande på grundskolenivå skulle ges en grundläggande rätt till studiemedel . För dem som har särskilda skäl och därför behöver på sig än föreslogs att det ska ges en möj- lighet att få studiemedel i ytterligare högst . Utbildnings- anordnaren skulle enligt förslaget i dessa fall göra en bedömning av de sökandes förkunskaper och behov. För grundskolestuderande ansåg kommittén det vara ett särskilt skäl om den studerande började sina studier på en mycket låg nivå och av den anledningen behövde på sig att läsa in samtliga kärnämnen på grund- läggande nivå eller motsvarande. Bakgrunden till att kommittén föreslog en enhetlig tidsgräns med ett ökat inslag av individuell prövning var bl.a. att man ansåg att den nuvarande bedömningen av de studerandes utbildnings- bakgrund ofta är mycket svår att göra27 samt att utbildnings- bakgrunden inte alltid svarade mot behovet av utbildning i . Rapporter från CSN om studieekonomi och studieavbrott I rapporten till studerande på grundskolenivå28 behandlar CSN frågan om studiemedlens betydelse för studie- avbrotten och fullföljandet på grundläggande nivå.29 En hypotes i