sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — Förtidspension och sjukbidrag ersattes av två nya socialförsäkringsförmåner, sjukersättning och aktivitets- ersättning. Ett av syftena med reformen var att ge unga försäkrade med långvarigt nedsatt arbetsförmåga ett särskilt stöd som stimulerar till ett aktivt liv som det ger ekonomisk trygghet. Ungdomar som på grund av en funktionsnedsättning har en förlängd skolgång fick rätt till hel aktivitetsersättning som skolgången varar. –ökade antalet unga i åldern 16–med aktivitetsersättning eller motsvarande dramatiskt i förhållande till antalet unga i befolkningen. Andelen unga med aktivitets- ersättning ökade från 2010.1 Denna utveckling har avstannat för gruppen i sin helhet, men inte för gruppen som får aktivitetsersättning för förlängd skolgång. Gruppen med aktivitetsersättning för förlängd skolgång fortsätter att öka. Personer som får aktivitetsersättning för förlängd skolgång står för hälften av samtliga nybeviljade aktivitetsersättningar.2 Problemet är att mycket få lämnar aktivitetsersättningen efter avslutad skolgång. När de försäkrade avslutat sin skolgång övergår en majoritet till att få sin försörjning via aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga. I en rad olika utredningar och rapporter har det därför påpekats att aktivitets- ersättning vid förlängd skolgång har sänkt tröskeln och fungerat 1Inspektionen för socialförsäkringen, 2011:10, s. 14 Nya studerandegrupper i studiestödssystemet som en inkörsport till ett långvarigt beroende av socialförsäkrings- systemet. Personer som tidigt i livet blir beroende av socialförsäkrings- systemet för sin försörjning går en, i ekonomiska termer, mörk framtid till mötes. har visat att den ekonomiska situationen för personer i åldern 19–med aktivitetsersättning är sämre än för andra 19–29-åringar. De har lägre ekonomisk standard, lägre egen inkomst och fler är ekonomiskt utsatta. Denna situation fortsätter även efter att personerna kommit upp i en sådan ålder att de lämnat aktivitetsersättningen.4 Det är därför viktigt att se till att bara de som inte har något annat alternativ får aktivitetsersättning. Utredaren ska komma med förslag på hur de som omfattas av rätt till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång eller förlängt barnbidrag i stället kan få ersättning från studiestödssystemet. I uppdraget ingår att se över hur studiestödet ska anpassas till de nya studerandegrupperna. Utredaren ska kartlägga målgruppen och ta reda på vilka de ekonomiska konsekvenserna blir för staten och de nya studerande- grupperna när de införlivas i studiestödssystemet i linje med de principer som presenteras i betänkandet Brist på brådska (SOU 2008:102). Inriktningen är att bestämmelserna om studiestöd ska gälla för studerande med funktionsnedsättning i den mån det är möjligt. Utredningen ska föreslå avsteg från de generella bestämmelserna i de fall det anses lämpligt med hänsyn till gruppens behov. Ytterligare en utgångspunkt är att den enskilde inte ska få en högre ersättningsnivå än vad han eller hon har rätt till enligt dagens regler om aktivitetsersättning för förlängd skolgång och förlängt barnbidrag. Vidare ska den enskilde inte heller få en högre ersättningsnivå än den högre bidragsnivån inom studiemedlen. Utredaren ska även lämna förslag på vilka utbildningar eller grupper som ska ge respektive ha rätt till studiestöd och hur prövningen av rätten ska gå till. Slutligen ska utredningen också ta ställning till om CSN eller ska göra 3Försäkringskassan, 2007b; SOU 2008:102; Inspektionen för socialförsäkringen, 2011 4Försäkringskassan 2012a, s. 92 Nya studerandegrupper i studiestödssystemet bedömningen av vilka personer som ska omfattas av rätten till studiestöd. Barnbidraget är och betalas ut till barnets föräldrar till och med det kvartal då barnet fyller . Om barnet därefter studerar på gymnasiet betalar CSN ut studiebidrag. Om barnet däremot går kvar i , grundsärskolan eller gymnasiesärskolan betalar ut förlängt barn- bidrag. Förlängt barnbidrag kan utgå till och med det år den försäkrade fyller och kan utbetalas parallellt med aktivitets- ersättning. En elev som på grund av en funktionsnedsättning ännu inte har avslutat utbildning på grundskolenivå eller gymnasial nivå vid ingången av juli månad det år då han eller hon fyller har enligt socialförsäkringsbalken rätt till hel aktivitetsersättning skolgången varar. I allmänhet får eleven vid förlängd skolgång aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Storleken på garantiersättningen beror på personens ålder. I skrivande stund utgår i hel garanti- ersättning. Utslaget innebär det . Ersättningen är skattepliktig och utbetalas av . 9.4Förslagen i betänkandet Brist på brådska Av betänkandet Brist på brådska framgår att elever som beviljats aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång har en betydligt bättre ekonomisk situation än jämnåriga studerande. De ekonomiska villkoren för elever med funktionsnedsättning bör i stället vara desamma som för andra ungdomar, menar man i betänkandet. Samhället ska enbart ersätta eleverna för mer- kostnader som uppkommer med anledning av funktionsned- sättningen. Enligt utredningen finns t.ex. handikappersättningen som kompenserar för detta. Utredningen finner inga argument för att elever med funktionsnedsättningar ska ha en ekonomisk situation under sin studietid som i betydande grad skiljer sig från andra ungdomars. Nya studerandegrupper i studiestödssystemet Alla ungdomar med funktionsnedsättning som studerar på gymnasienivå föreslås därför få studiehjälp i stället för aktivitets- ersättning till och med första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller . Studiebidraget ska, precis som till alla andra gymnasie- elever, betalas ut med per studiemånad. Gymnasiesärskolan blir därmed studiestödsberättigande. Däremot föreslås förlängt barnbidrag alltjämt utbetalas vid studier i eller i specialskolan. Om förslaget genomförs innebär det att de som får aktivitetsersättning det år de fyller 19 i stället kommer att få studiehjälp från CSN till och med det år de fyller 20. För en del elever kommer studierna inte att vara slutförda det år de fyller . Utredningen föreslår att de elever som med anledning av en funktionsnedsättning inte slutfört gymnasieskolan senast det år de fyller i stället ska ha rätt till studiemedel med det högre bidragsbeloppet som de avslutar sina studier. Enligt det nuvarande studiemedelssystemet är den grund- läggande ersättningen vid heltidsstudier (). Härav utgör bidrag och resterande belopp utgör lån. Ett högre bidrag kan betalas ut till personer från och med det år han eller hon fyller och utgör då . Personer som med anledning av en funktionsnedsättning inte har avslutat sina grundläggande studier när rätten till studiehjälp upphör föreslås i stället ska ha rätt till det högre bidraget.5 Den som av samma anledning studerar på komvux eller särvux ska också ha rätt till det högre bidraget.6 Förslaget innebär att åldersgränsen för det högre bidraget sänks för denna grupp från det år personen fyller . Slutligen föreslår utredningen att den enskilde inte ska ha rätt till lånedelen inom studiestödssystemet som det högre bidraget lämnas av detta skäl. Utredaren menar att det är viktigt att upprätthålla principen om att grundläggande utbildning inte ska innebära skuldsättning. 5 För övriga grupper betalas bara det högre bidraget ut under förutsättning att det finns medel tillgängligt i anslaget. 6 Personer som läser på grundskolenivå ska omfattas av det högre bidraget om studierna – till följd av funktionsnedsättningen – inte är slutförda det år de fyller Nya studerandegrupper i studiestödssystemet 9.5Remissyttranden på betänkandet Brist på brådska remissbehandlades betänkandet Brist på brådska. Följande synpunkter framkom: 9.5.1Principen om att undvika särlösningar för elever med funktionsnedsättning är, som de uttrycker saken, ingen vän av särlösningar om det går att undvika. Därför anser de att dagens finansiering av förlängd skolgång via sjuk- försäkringen för unga med funktionsnedsättning är ett onödigt tillkrånglat sätt att hantera berörda ungas behov av studiestöd. Därför instämmer förbundet i betänkandets åsikt att den naturliga huvudmannen även för detta studiestöd är CSN. () ser också positivt på att CSN övertar ansvaret för bidraget vid förlängd skolgång. Genom att inte direkt hänvisas till socialförsäkringssystemet sänder samhället, enligt DHR, en signal till unga med funktionsnedsättning att de inte med automatik ska ses som sjuka. , som är positivt inställd till att målgruppen ska omfattas av det generella studie- stödssystemet, påpekar särskilt det positiva med att särskoleelever nu också kommer att omfattas av rätten till inackorderingsstöd. Även instämmer i utredningens förslag att behovet av förlängd skolgång inte bör vara en del av sjukersättningen utan inordnas i det ordinarie studiemedels- systemet, men anpassat till de särskilda behov personer med funktionsnedsättningar kan ha i form av långsammare studietakt, studieuppehåll etc. Nästan alla remissinstanser är positivt inställda till att särlösningar i görligaste mån avskaffas. har en avvikande mening och framhåller att den som har särskilda behov ibland måste särbehandlas. De menar att det faktum att elever utan funktionsnedsättning får studiestöd via CSN inte kan vara något argument för att det även ska gälla personer med funktionsnedsättning. Nya studerandegrupper i studiestödssystemet 9.5.2Principen om att grundläggande utbildning inte ska innebära skuldsättning. En av utgångspunkterna i betänkandet Brist på brådska var att studerande som på grund av funktionsnedsättning får förlängd skolgång inte ska behöva skuldsätta sig för att avsluta sina studier. Alla remissinstanser ställer sig bakom denna princip, med ett undantag. CSN delar inte utredningens bedömning, utan menar i stället att studerande med funktionsnedsättning i så stor utsträckning som möjligt bör hanteras som andra studerande. Det innebär bl.a. att det bör vara upp till den enskilde att avgöra om han eller hon vill skuldsätta sig för sina studier. CSN tycker därför att den som har rätt till det högre bidraget även bör ha rätt till studielån. Utöver argumentet om likabehandling anför CSN att förslaget kan medföra oklarheter i handläggningen. Man skriver att det finns en risk för att studerande som går i en vanlig skola och inte har avslutat skolgången han eller hon fyller kan komma att få det generella bidraget och därmed också lån. Detta kan hända eftersom CSN inte får någon automatisk signal om att en studerande har rätt till det högre bidraget på förekommande anledning. Det är något som studerande måste ansöka om. Gör den studerande inte det, men uppfyller de generella förutsättningarna för studiemedel, kan han eller hon komma att beviljas lån. () är en av de remissinstanser som påpekar att det inte framgår av utredningens förslag hur unga med funktionsnedsättning ska kunna ha försörjning då studiebidraget inte betalas ut. Då det är mycket svårt för unga personer med funktionsnedsättning att få ett sommarjobb ser DHR allvarligt på att frågan inte tas upp i utredningen. DHR ser en risk för att många kommer att stå utan försörjning och då tvingas till försörjningsstöd. Nya studerandegrupper i studiestödssystemet 9.5.4Prövning av förlängd skolgång CSN påpekar att betänkandets förslag innebär att det högre bidraget ska beviljas personer som på grund av funktionsned- sättning har förlängd skolgång eller som av samma anledning studerar på gymnasie- eller grundskolenivå på komvux eller särvux. Den avgörande grunden till beviljningen är således att personerna har en funktionsnedsättning. Därför anser CSN att även är bäst lämpad att göra pröv- ningen av den förlängda skolgången. CSN hävdar att den egna myndigheten saknar den erfarenhet som behövs för att bedöma de problem som olika funktionsnedsättningar medför. När det gäller studiestödsbeviljning saknar CSN:s handläggare erfarenhet av sjukdomsfrågor. välkomnar å sin sida att försörjningen under förlängd skolgång flyttas från till det ordinarie studiestödssystemet. 9.5.5Antalet studiemedelsterminer är tolv Enligt i , LO, är en faktor att ta hänsyn till att antalet studiemedelsterminer man har rätt att ta ut är begränsat till tolv. Förlängda gymnasiestudier får inte ses som att det utrymmet utnyttjas och terminsavräkning sker. När det gäller vuxenstudier med den högre bidragsdelen i studiemedlet, som inte är att betrakta som en ren förlängning av studietiden, menar LO att avräkningssystemet även ska gälla för denna grupp av studerande. Gruppen elever som fick en utbetalning av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång bestod till av män och till av kvinnor. Männens överrepresentation beror bl.a. på att de är överrepresenterade inom särskolan. Bland män är dessutom medfödda och andra psykiska funktionsnedsättningar som debuterar i tidig ålder vanligare än bland kvinnor.7 7 Inspektionen för socialförsäkringen, 2011 Nya studerandegrupper i studiestödssystemet Åldersmässigt är elever med aktivitetsersättning för förlängd skolgång en homogen grupp. Av dem som fick en utbetalning var och äldre än eller fyllde . Populationen bestod till av personer som fyllde 19, 20 eller under . Nya studerandegrupper i studiestödssystemet Diagnosbilden inom gruppen är varierande. I tabell 9.1 redovisas fördelningen per diagnosavsnitt för individer med aktivitets- ersättning för förlängd skolgång . Diagnosavsnittet avser den senast kända huvuddiagnosen. Om den enskilde studerar i någon av de särskilda skolformerna är det tillräckligt att ett intyg om detta bifogas ansökan om aktivitetsersättning för förlängd skolgång.8 Detta får två konsekvenser för hur tabell 9.1 bör läsas. För det första förklarar det varför diagnos är okänd för en stor grupp individer. För det andra leder det med största sannolikhet till att personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd blir underrepresenterade. Detta sker eftersom särskolan är till för ungdomar som inte klarar kunskapsmålen och undervisningen i grund och gymnasieskola på grund av dessa tillstånd. Av dem som uppbar aktivitetsersättning för förlängd skolgång hade en klar majoritet en psykiskt funktionsnedsättning. Endast i undantagsfall beror den förlängda skolgången på syn- eller hörselnedsättningar. Den genomsnittliga inkomsten 2011 för personer som var studerande var . För personer med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång var den genomsnittliga inkomsten cirka 76 000 kronor9. Med inkomst avses här individens egna inkomster minus negativa transföreringar (främst skatter). 1 nedan illustrerar inkomstspridningen inom den aktuella gruppen i jämförelse med andra studerande mellan 19 till . De lodräta strecken tar sin början vid värdet för den och sitt slut vid den . Pilen i mitten illustrerar medianen. Som framgår av figuren är inkomstspridningen betydligt större för studerande 19–21 åringar utan aktivitetsersättning än för elever som har aktivitetsersättning. Detta beror på att det finns färre personer med aktivitetsersättning som har riktigt låga egna inkomster, men också färre som har höga inkomster. 9Om medianen används är skillnaden större. Motsvarande siffror är då för personer med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång och för jämförelsegruppen. Nya studerandegrupper i studiestödssystemet I jämförelsegruppen finns personer vars enda inkomstkälla är studiemedel, men också personer som förvärvsarbetar mycket parallellt med studierna. Därför är den och medianen högre för unga med aktivitetsersättning, men situationen den motsatta för den . Sammanfattningsvis visar figuren att den genomsnittliga inkomsten bland dem med aktivitetsersättning är betydligt högre än bland jämnåriga studerande, men att inkomstspridningen är större inom jämförandegruppen. I tabell 9.2 redovisas de huvudsakliga inkomstkällorna utöver aktivitetsersättningen för de personer som hade aktivitetsersättning för förlängd skolgång . Alla har inte fått aktivitetsersättning under hela kalenderåret, vilket i sin tur kan förklara varför så många har inkomster från t.ex. förvärvsarbete. Först redovisas skattepliktiga inkomster och sedan skattefria inkomster i tabellen. De inkomstkällor som är vanligast redovisas först och de mest sällsynta redovisas sist. I kolumnen längst till höger redovisas medelinkomsten för dem som har inkomster från en given inkomstkälla. Av tabellen framgår att en majoritet av de som fick aktivitets- ersättning vid förlängd skolgång 2011 också hade någon form av kapitalinkomst. Denna är dock i regel mycket låg. Värt att notera är Nya studerandegrupper i studiestödssystemet också att merparten av målgruppen tycks uppbära förlängt barnbidrag parallellt med aktivitetsersättningen. En fjärdedel uppbär dessutom någon form av studiestöd. Det kan röra sig om personer som avslutat en period med aktivitetsersättning och ägnar sig åt eftergymnasiala studier, men också om personer som studerar i gymnasieskolan och får studiehjälp. 9.6.3Elevernas ekonomiska situation om förslagen i Brist på brådska genomförs Det finns tre olika grupper som påverkas av förslagen som presenteras i betänkandet Brist på brådska. Den första gruppen utgörs av elever i åldern 16–som får förlängt barnbidrag under sina studier på gymnasial nivå och som föreslås få studiehjälp i stället. Bedömningen är att förslaget inte kommer att innebära någon större förändring för denna grupp. I fortsättningen föreslås de studerande få om de studerar under hela skolåret. Det innebär att en heltids- studerande elev får mindre i ersättning . I gengäld blir studiehjälpens inackorderingsstöd tillgängligt för gruppen samt gymnasiebidrag för vissa elever vars familj räknas 10 Här anges medelvärde för dem som har inkomster från den aktuella inkomstkällan. Nya studerandegrupper i studiestödssystemet som mindre bemedlade (se kapitel 7). För elever från dessa sistnämnda familjer innebär förslaget en förbättrad ekonomisk situation. Den andra gruppen består av dem som studerar på gymnasial nivå och uppbär aktivitetsersättning för förlängd skolgång och som i stället föreslås få studiehjälp. Den tredje, och sista gruppen, består av dem som är eller äldre som studerar på grundläggande eller gymnasial nivå och uppbär aktivitetsersättning för förlängd skolgång och som föreslås få studiemedel med det högre bidraget. Det är de ekonomiska konsekvenserna av förslaget för de två sist- nämnda grupperna som åskådliggörs i tabellerna 9.3, 9.4 och 9.5. Värt att notera är att förändringarna inte kommer att påverka dem som uppbär aktivitetsersättning. Skattningarna görs för att skapa en bild av hur det blir för motsvarande grupp om reformerna genomförs. 11Hel aktivitetsersättning på garantinivå innan personen fyller . 12Enligt uppgifter från SCB fick av alla med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång också förlängt barnbidrag. Eftersom över hälften av populationen får inkomst från denna typ av inkomstkälla finns den med i tabellen. Beräkningen i tabellen utgår ifrån att den enskilde får förlängt barnbidrag under årets alla månader. 13Enligt uppgifter från SCB hade av alla med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång någon form av kapitalinkomst. Eftersom över hälften av populationen får inkomst från denna typ av inkomstkälla finns den med i tabellen. Summan som finns i tabellen är medelvärdet för kapitalinkomster bland den grupp inom populationen som har inkomster från denna inkomstkälla. 14Medelvärde för dem med aktivitetsersättning för förlängd skolgång som fick bostadstillägg . 15Beräkningen är gjord på de genomsnittliga skatte- och avgiftssatserna 2011. Den genomsnittliga kommunalskattesatsen (kommun och landsting) var . Till detta kommer en begravningsavgift på 0, . Nya studerandegrupper i studiestödssystemet I tabell 9.3 redovisas inkomster för en fiktiv genomsnittsperson som är mellan och som hade aktivitets- ersättning vid förlängd skolgång . Uppgifterna är hämtade från SCB:s inkomststatistik , med undantag för aktivitetsersättningen som justerats upp till nivå för att ge en så aktuell bild som möjligt. Personen antas ha aktivitetsersättning på garantinivå under hela kalenderåret. Han eller hon antas också ha inkomster i form av förlängt barnbidrag och någon form av kapitalinkomst16. Två total- summor presenteras, en för personer med eget boende och en för personer som fortfarande bor i föräldrahemmet. Målgruppens ekonomiska situation kommer att förändras om förslagen i betänkandet Brist på brådska blir verklighet. Det första scenariot gäller de personer som har rätt till aktivitets- ersättning det år de fyller och som enligt betänkandet föreslås få studiehjälp till och med första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller . I tabell 9.4 redovisas hur stora förändringarna blir för denna grupp. 16Mer än hälften av alla i målgruppen har inkomster från dessa inkomstkällor , se tabell 9.2. 17Enligt utredningens förslag om övergång till faktisk studietid. 18Summa per fyraveckorsperiod. 19Enligt utredningens förslag ska av alla familjer som består av minst en person med studiehjälp också få rätt till gymnasiebidrag. 20Uträknat för person i åldern som har en årsinkomst på och som bor själv i en lägenhet om med en hyra på . 21Faktisk studietid /utslaget . Nya studerandegrupper i studiestödssystemet Förslaget innebär drastiskt minskade inkomster för den aktuella gruppen. För en elev som fortfarande bor hemma kan det handla om en minskning av inkomsten med . Tillhör eleven en mindre bemedlad familj tillkommer det föreslagna gymnasiebidraget. Då minskar inkomsttappet med 10 000 . Har eleven egen bostad och således rätt till både bostadsbidrag och gymnasiebidrag, förlorar han eller hon ändå eftersom även rätten till bostadstillägg försvinner med aktivitetsersättningen. Om en elev måste fortsätta studierna på grundläggande nivå efter det första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller förändras de ekonomiska förutsättningarna. Enligt betänkandets förslag ska eleven då ha rätt till studiemedel med det högre bidraget. Skillnaderna mot dagens system blir inte alls så stora, men det handlar fortfarande om betydande ekonomiska försämringar för gruppen. Det föreslagna systemet innebär ett inkomsttapp med för den berörda gruppen. Om eleven har eget boende blir inkomsttappet jämfört med dagens system. Som går att utläsa ut tabell 9.5 är den huvudsakliga skillnaden från dagens system att den studerande som får bidrag från studiestödssystemet inte får någon ersättning . Under den faktiska studietiden är skillnaderna små (jämför tabell 9.3). Sammanfattningsvis kan det konstateras att om förslagen i betänkandet Brist på brådska genomförs medför de en stor 22Beräknat på x (nivå). 24Under faktisk studietid /utslaget . Nya studerandegrupper i studiestödssystemet ekonomisk förlust för målgruppen. Den största ekonomiska förändringar blir det för dem i åldern 19–som med dagens system får aktivitetsersättning, men som i betänkandet föreslås få studiehjälp.25 9.6.4Familjeekonomiska konsekvenser om förslagen i Brist på brådska genomförs Aktivitetsersättningen är den huvudsakliga försörjningskällan för ungdomar som på grund av funktionsnedsättning har förlängd skolgång. Aktivitetsersättningen kan också vara en viktig inkomstkälla för det hushåll som den unge är en del av. Hur mycket hushållets ekonomi påverkas av de föreslagna reformerna beror dels på hushållets sammansättning, dels på föräldrarnas socioekonomiska tillhörighet. I avsnittet ovan redogjordes för reformens ekonomiska konsekvenser för den enskilde, uppdelat på olika åldersgrupper. av dem som hade aktivitetsersättning för förlängd skolgång bodde inte med förälder eller annan vuxen. För denna grupp är individens egen disponibla inkomst den samma som hushållets disponibla inkomst. Som redan konstaterats blir det svårt för personer ur målgruppen som är mellan att ha en egen bostad (genomsnittlig månadsinkomst inklusive bostadsbidrag blir ). Personer som är som har egen bosatd får leva på (inklusive bostadsbidrag) per studiemånad.