sou · H1B317d2 · 2013-04-03 00:00:00 — Det innebär att nämndemän ska ingå i rätten vid avgörande av en sådan fråga. Samma sak gäller om fråga om tillfälligt näringsförbud prövas i samband med brott, 17 § samma lag. Åklagaren och i vissa fall kan ansöka om näringsförbud mot bakgrund av andra omständigheter än brott. I sådana ärenden om näringsförbud ska rätten hålla sammanträde, om det inte är uppenbart obehövligt. Hålls sammanträde ska tings- rätten bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän enligt 8 d § lagen om näringsförbud. Ärendet ska då även avgöras av samma domare. Detta gäller också när tingsrätten prövar frågor om upp- hävande av förbud, förlängning av tiden för avveckling, dispens eller återkallelse av dispens och förlängning av ett förbud. När domförhetsbestämmelsen i 8 § infördes menade före- draganden att det fanns starka skäl för att mål om näringsförbud ska behandlas enligt regler för mål i vilka allmänt åtal förs och hän- visade till bestämmelserna för brott för vilket är stadgat fängelse i högst (prop. 1979/80:83 s. 44 och 58 f.). Detta innebar att tingsrätten skulle vara domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Vad gäller rättens sammansättning när talan om näringsförbud grundas på annan omständighet än brott angav regeringen i prop. 1998/99:44 s. 23 att det vore olämpligt att ha olika samman- sättningsregler beroende på vilken grunden är för yrkandet om näringsförbud. Regeringen tillstyrkte därför förslaget att tings- rätten även vid prövningen av ett ärende om näringsförbud utan samband med brott skulle bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Det skulle dock bara gälla när ett ärende avgjordes efter sammanträde. Lagrådet påpekade om detta bl.a. att hand- läggning vid sammanträde är ett brottmålsliknande förfarande. De lämplighetsskäl som synes ha legat till grund för att tillämpa en och samma sammansättning av rätten oavsett vilken grund yrkandet om näringsförbud vilar på framstår som välgrundade. Eftersom talan om näringsförbud får föras i samband med allmänt åtal för brott är det enligt vår mening ändamålsenligt att rätte- gångsbalkens regler om rättens sammansättning i brottmål i all- mänhet ska gälla. Reglerna om rättens sammansättning i brottmål är inte enhet- liga. Enligt vårt förslag finns möjlighet till olika sammansättningar beroende på hur strängt straff som kan komma i fråga och om det finns skäl för en alternativ sammansättning med enbart lagfarna domare. Frågan är då vad detta får för betydelse i sammanhanget. Det är troligt att frågor om näringsförbud ofta uppkommer i samband med mer komplicerade eller omfattande mål om grov ekonomisk brottslighet, exempelvis trolöshet mot huvudman, oredlighet mot borgenärer eller bokföringsbrott. Om det finns skäl för det ska enligt vårt förslag ett sådant mål kunna handläggas av en alternativ sammansättning med tre lagfarna domare. En sådan sam- mansättning bör därför även vara möjlig vid avgörande av en fråga om näringsförbud. På motsvarande sätt bör det finnas fall där det är tillräckligt för frågans prövning att rätten vid avgörande av ett ärende om näringsförbud består av en lagfaren domare. Det innebär att ärenden om näringsförbud som avgörs efter sammanträde, lik- som vid avgörande efter skriftlig handläggning, bör kunna avgöras av en lagfaren domare. Sammanfattningsvis innebär det att fråga om näringsförbud bör kunna avgöras av en lagfaren domare, av en lagfaren domare med nämndemän eller i en alternativ sammansättning med tre lagfarna domare. Det framstår som en flexibel och ändamålsenlig lösning. 13.8Rättens sammansättning i hovrätt 13.8.1Rätten ska vid huvudförhandling bestå av lagfarna domare Förslag Hovrätten ska i brottmål vara domför med tre lagfarna domare. I mål som överklagats från tingsrätt ska dock minst fyra lag- farna domare delta när hovrätten avgör målet, om tingsrätten bestått av tre lagfarna domare. Hovrättens uppgift är i första hand att avgöra överklagade mål och ärenden. Processen i hovrätt ska garantera korrekta domstols- avgöranden och i första hand ska hovrätten kontrollera att de avgöranden som överklagas är riktiga och rätta eventuella fel- aktigheter. Nämndemän ska enligt nuvarande regler delta vid avgörande av brottmål efter huvudförhandling. brukar föras fram som skäl för att nämndemän ska delta i rätten är desamma i tingsrätt som i hovrätt, se avsnitt 13.6. Skälen gör sig enligt vår uppfattning inte gällande på samma sätt i hovrätten. Det har att göra med den utveckling som skett av brottmålsprocessen och av samhället i stort. I hovrätten rör många överväganden rent juridiska bedömningar som ofta är av komplicerat slag. Det kan vara fråga att avgöra om tingsrätten rätt har graderat ett brott eller bedömt en av flera till- talades medverkan på rätt sätt. De internationella inslagen i brott- målen är också tämligen vanligen förekommande och inne- bär att det uppkommer fler och mer komplexa rättsfrågor. Vid den här typen av bedömningar fyller nämndemännens deltagande i rätten en begränsad funktion. Därutöver är rätten, till skillnad från i normalfallet i tingsrätten, sammansatt av flera lagfarna ledamöter. Det ger sådana kvalitetsmässiga fördelar vid bevisvärderingen som nämndemän i tingsrätt förväntas kunna bidra till. Hovrättens överprövande funktion har betonats genom de för- ändringar som skett av förfarandet i hovrätt. Med EMR-reformen har det förtydligats att tyngdpunkten i rätts- skipningen ska ligga i första instans. Användningen av inspelningar av förhör med ljud och bild i rättegångarna har förbättrat möjlig- heten för hovrätten att göra en rent kvalitetsgranskande prövning som i allt större utsträckning kan baseras på samma material som i tingsrätten, utan att bevisningen behöver tas upp på nytt. Vid en sådan prövning, som i allt väsentligt ska göras utifrån samma material som i tingsrätten, gör sig skälen för att nämndemän ska delta vid avgörandet i hovrätten inte längre gällande med samma kraft. En annan konsekvens av EMR-reformen är att den öppnat för att använda hänvisning till handlingar i målet, som ett alternativ till att den muntliga bevisning som lagts fram i tingsrätten spelas upp med ljud och bild vid huvudförhandlingen i hovrätten. Reglerna om hänvisning medger att rätten tar del av sådana inspelningar än vid huvudförhandlingen. Bestämmelsen syftar till att undvika ett tungrott, tidsödande och kostnadskrävande för- farande. Den ska förenkla för parterna och rätten att tillgodogöra sig materialet.13 Vid ett sammanträde för hänvisning kan rättens ledamöter i direkt anslutning till uppspelning av ett förhör disku- 2004/05:131 s. 146. tera dess innehåll och försäkra sig om att samtliga ledamöter har tillgodogjort sig materialet. Vi föreslår att hovrätten alltid ska pröva om det är lämpligt att vid huvudförhandlingen lägga fram inspelningar av förhören i tingsrätten genom hänvisning. Det är lättare att använda sig av hän- visning om nämndemän inte ingår i rätten. Det är smidigare att planera det dagliga domstolsarbetet med sammanträden för hän- visning när nämndemän inte är inblandade. I förlängningen kan medverkan av nämndemän innebära att handläggningsformen inte utnyttjas i avsedd utsträckning. Målen måste då hanteras på ett mer kostnadskrävande sätt. I de mål som hovrätterna numera hanterar är det inte ovanligt att det krävs fortsatt överläggning som nämnde- männen måste kallas till. Även målens förändrade omfattning och beskaffenhet får alltså till följd att medverkan av nämndemän gör hanteringen svårare. Vi föreslår också att en alternativ sammansättning av rätten med tre lagfarna domare ska kunna användas i tingsrätten. Det handlar om mål som är av sådan omfattning eller beskaffenhet att det är lämpligare att rätten består av enbart lagfarna ledamöter. Även i de fallen är det svårt att motivera ett nämndemannadeltagande i rätten i hovrätt. Sammanfattningsvis anser vi att rätten i hovrätt bör vara sam- mansatt enbart av lagfarna domare. Det är enligt vår mening viktigare att avgöranden av god kvalitet kan meddelas inom rimlig tid och att hovrättens överprövande funktion ytterligare betonas än att nämndemän deltar i dömandet. Det är med hänsyn till utveck- lingen även nödvändigt att anpassa sammansättningen av rätten i hovrätt så att statens begränsade resurser används på ett behovs- anpassat sätt. Vi föreslår därför att nämndemän inte ska medverka i hovrätten vid avgörande i brottmål. Vi har inte ansett att det finns skäl att utöka antalet lagfarna ledamöter i hovrätt om nämndemän inte skulle medverka vid av- görandet. Med hänsyn till hovrättens roll som överprövande instans bör dock antalet lagfarna ledamöter som ingår i rätten i hovrätt alltid vara fler än vid avgörandet i tingsrätten. Därför bör minst fyra lagfarna domare delta när hovrätten avgör ett brottmål, om tingsrätten har bestått av tre lagfarna domare. 13.8.2Övrigt om hovrättens sammansättning i brottmål Bedömning: Reglerna om hovrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd eller vid hand- läggning som inte sker vid huvudförhandling bör inte ändras. Vi föreslår inte heller någon ändring av reglerna om särskilda leda- möter (2 kap. 4 a § RB). Vi har övervägt möjligheten att inskränka antalet ledamöter till två vid behandling av frågor om prövningstillstånd. Skälet för en sådan lösning skulle framförallt vara effektivitetshänsyn avseende skynd- samhet och kostnader. I samband med att prövningstillstånd infördes i vissa brottmål utökades antalet ledamöter i rätten från just två till tre. Förändringen motiverades med att en utvidgning av systemet med prövningstillstånd inte fick medföra att rättssäkerheten för- sämras. Ett sätt att ställa krav på utformningen av systemet angavs då vara att förstärka hovrättens sammansättning vid dispens- prövningen. Departementschefen framhöll bl.a. att en ordning som innebär att dispensprövningen ska göras av tre ledamöter skapar starka garantier för att prövningen görs under mycket kvalificerade och rättssäkra former.14 har i sitt betänkande, SOU 2010:44, redogjort för de överväganden som föregick lagändringen 1993 och begrun- dat frågan om sammansättningen vid behandling av frågor om prövningstillstånd i såväl hovrätt som kammarrätt, se avsnitt 13.4.4. Den ordning som gäller i kammarrätt, med två lagfarna ledamöter, skulle enligt vara mer effektiv och även kunna vara acceptabel i hovrätt. Å andra sidan menade man att en tredje ledamot kan bidra med ytterligare kunskap och erfarenhet vilket för ett bättre meningsutbyte under överläggningen och en ännu högre grad av rättssäkerhet. Sammansättningsfrågan angavs vidare ha stor betydelse för att värna förtroendet för domstolarnas hantering av mål. Dessutom konstaterade utredningen att mål i vissa fall är färdigberedda redan vid föredragningen i fråga om prövningstillstånd och att det då är effektivt att kunna avgöra målet i sak vid samma föredragning. Det förutsätter att rätten består av tre lagfarna ledamöter. 1992/93:216 s. 51 och 64 ff. Av de skäl som redogjort för bör rätten enligt vår syn som huvudregel bestå av tre lagfarna ledamöter när frågor om prövningstillstånd prövas. Det är angeläget att förtroendet för att prövningen av tillståndsfrågan genomförs på ett kvalificerat sätt inte rubbas. En mer kvalificerad sammansättning med tre leda- möter i rätten markerar prövningens betydelse. När vi nu föreslår att systemet med prövningstillstånd ska utökas till att omfatta samtliga brottmål vore det mindre lämpligt att ändra rättens sammansättning. Det är dessutom konsekvent att ha enhetliga bestämmelser om antalet lagfarna ledamöter vid olika avgörandeformer i hovrätt. Vi anser alltså att rättens samman- sättning vid prövning av frågan om prövningstillstånd i normalfallet alltjämt bör bestå av tre lagfarna domare. Vid vårt diskussionsmöte om hovrättsprocessen har från domarhåll framförts synpunkter på att möjligheterna borde utökas för en domare att ensam kunna besluta om vissa åtgärder. Exempel- vis kan nämnas beslut om ersättning till offentlig försvarare enligt kostnadsräkning som inkommit efter det att tingsrätten skiljt sig från målet. Det är beslut som i normalfallet är ganska enkla att fatta efter en kortare föredragning eller genomgång av akten. I allmänhet kan sägas att grundtanken med en kollegial domstol i sig är skäl för att fler än en domare i allmänhet ska delta i av- görandet. De höga kvalitetskrav som med rätta kan ställas på hov- rättens avgöranden gör att det bör krävas starka skäl för att frångå en kollegial sammansättning av rätten. Vi menar att det sannolikt finns enstaka beslut som en ensam domare i stället för tre kunde meddela med bibehållen kvalitet i avgörandet och viss arbets- och tidsbesparing som följd. Vårt upp- drag innefattar emellertid enbart en översyn av hovrättens samman- sättning vid avgörandet i brottmål. De vinster som går att uppnå med att ändra sammansättningen av rätten i övriga mål torde vara förhållandevis små. Det bör röra sig om en mindre mängd över- klagade beslut som i praktiken kan avgöras på ett smidigt sätt efter föredragning eller cirkulation. Det är därför inte motiverat att inom ramen för denna utredning göra en generell och ordnad genomgång av alla beslut i övriga mål som möjligen kunde avgöras med en enklare sammansättning av rätten. När det sedan gäller de överväganden som vi har gjort vad avser en mer flexibel sammansättning i tingsrätt med särskilda eller ett utökat antal ledamöter, så gör de sig gällande även i hovrätten. Vi har följaktligen inte funnit anledning att ändra möjligheten att ha särskilda ledamöter eller att förstärka hovrättens sammansättning, annat än vad som följer av att tingsrätten i vissa brottmål får vara sammansatt av tre lagfarna domare. Även i sådant fall ska en ytter- ligare ledamot kunna ingå i hovrätten. Handläggningen av enskilda anspråk och stödet åt målsäganden 14Enskilda anspråk – ett bättre stöd och en mer ändamålsenlig handläggning I detta avsnitt behandlar vi frågor som gäller det stöd som lämnas till målsägande i frågor som rör enskilda anspråk. Vi tar även upp frågor som gäller handläggningen av sådana anspråk. I ett inledande avsnitt 14.1 redogör vi för några utgångspunkter för våra överväganden. Därefter redogör vi för åklagares och polis nuvarande skyldigheter att bistå målsäganden med det enskilda anspråket, avsnitt 14.2. I avsnitt 14.3 behandlar vi genomslaget av lagstiftning som gav åklagare och polis ett ökat ansvar att bistå målsäganden med enskilda anspråk. I avsnitt 14.4–14.6 redogör vi för hur vi anser att det stöd mål- säganden får av åklagare och polis kan förbättras. Därefter behand- lar vi förhållandet mellan åklagares och målsägandebiträdens ansvar att bistå målsäganden, avsnitt 14.7. Vi tar även upp frågan om det finns anledning att införa en kompletterande möjlighet till rättslig rådgivning för målsäganden, avsnitt 14.8. I avsnitt 14.9 lämnar vi förslag om hur den inledande hand- läggningen av enskilda anspråk i domstol kan göras mer ända- målsenlig än vad den är . I avsnitt 14.10 redogör vi samlat för vad våra förslag innebär för polismyndigheternas, åklagarnas och domstolarnas handläggning. I avsnitt 14.11 tar vi upp några frågor som rör handläggningen av skadeståndsanspråk som riktas mot vårdnadshavare. Enligt dagens bestämmelser kan enskilda anspråk handläggas inom ramen för brottmålet. Det bör ske i så stor utsträckning som möjligt. Det leder ofta till betydande processekonomiska fördelar. Målsäganden slipper också att föra en tvistemålstalan på egen hand med de besvär och kostnader som det medför. Men det finns problem med det sätt som enskilda anspråk förbereds och hand- läggs på . De förslag vi lämnar i följande avsnitt syftar till att lösa eller i varje fall minska dessa problem. Vi kommer i avsnitt 14.3 peka på att bestämmelserna som syftar till att åklagare och polis ska bistå målsäganden med det enskilda anspråket inte fått det genomslag som varit avsett. Det innebär att alla målsägande inte får det stöd som de har rätt att kräva. Orsakerna till bristerna i tillämpningen bör åtgärdas. Även när åklagaren för målsägandens talan eller målsäganden gör detta själv förekommer det att det finns brister i hur väl för- berett och utrett det enskilda anspråket är. Det kan leda till att det får läggas tid på att utreda anspråket vid huvudförhandlingen. Om det inte är möjligt att göra det på ett tillfredsställande sätt finns det risk för att det enskilda anspråket ogillas eller att det måste avskiljas för att handläggas som ett tvistemål. Enligt vår erfarenhet förekommer det också att enskilda anspråk bifalls trots att utred- ningen inte hade ansetts tillräcklig om målet handlagts som ett särskilt mål enligt reglerna om tvistemål. Det är givetvis otill- fredsställande. Det innebär också en risk för att det enskilda anspråket ogillas i högre rätt. I många fall tvingas domstolarna tillämpa bestämmelsen i 35 kap. 5 § RB om att ersättning för skada kan uppskattas till ett skäligt belopp i en utsträckning som hade kunnat undvikas om det fanns ett bättre underlag. Med den osäkerhet som ligger i en sådan uppskattning kan det leda till att målsäganden får ersättning med ett lägre eller högre belopp än vad som borde varit fallet. Ett annat problem, som hänger nära samman med det före- gående, är att enskilda anspråk ofta ges in i ett sent skede i de fall åklagaren inte för talan redan i samband med åtalet. Det kan leda till att den tilltalade inte har möjlighet att gå igenom det enskilda anspråket med sin försvarare före huvudförhandlingen. Det kan också leda till att anspråket inte kan delges den tilltalade före för- handlingen. För att den gemensamma handläggningen ska kunna ske effektivt och ändamålsenligt är det nödvändigt att anspråken för- bereds tillräckligt . I regel bör det ske under förundersökningen. Den tilltalade bör normalt få möjlighet att ta ställning till enskilda anspråk som han eller hon tar ställ- ning till åtalet. Att det sker är också till fördel för målsäganden. Det minskar risken för att enskilda anspråk ogillas eller avskiljs på grund av att det finns brister i utredningen när målet avgörs. Det gör det också möjligt att under vissa förutsättningar avgöra det enskilda anspråket tillsammans med brottmålet utan att någon huvudförhandling behöver hållas. För målsäganden är det i regel en fördel att det enskilda anspråket avgörs tillsammans med brottmålet. Målsäganden har bl.a. en förmånlig ställning när det gäller kostnadsansvar. Ofta kan målsäganden få hjälp av åklagaren att föra talan. är det inte orimligt att ställa vissa krav på målsäganden. Om målsäganden får det avsedda stödet av åklagare och polis bör det kunna krävas att målsäganden kommer in med sitt anspråk och underlaget för det i sådan tid att det kan handläggas tillsammans med åtalet. Det gäller även i de fall då ett målsägandebiträde förordnats. Det finns en gräns då det inte är motiverat att upprätthålla huvudregeln om gemensam handläggning. Att talan om straff- rättsrättsligt ansvar handläggs på ett rättssäkert och ändamålsenligt sätt är huvudsyftet med brottmålsprocessen. I vissa fall innebär det sådana olägenheter att handlägga en talan om enskilt anspråk gemensamt med brottmålet att målsägandens talan bör handläggas för sig i ett tvistemål. 14.2Åklagarnas och polismyndigheternas skyldigheter Åklagaren har enligt gällande rätt en långtgående skyldighet att bistå målsäganden med dennes enskilda anspråk. Denna skyldighet regleras i 22 kap. 2 § första stycket RB. Enligt den bestämmelsen är åklagaren på målsägandens begäran skyldig att förbereda och föra målsägandens talan, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och anspråket inte är uppenbart obefogat. Bestämmelsen fick sin nu- varande lydelse genom lagstiftning som trädde i kraft 1988.1 Lagändringen motiverades med att åklagare i större utsträckning än tidigare skulle ta sig an uppgiften att föra målsägandens talan och för att uppnå större enhetlighet mellan olika åklagare i detta hänseende (prop. 1987/88:1 s. 9–10). Ett ytterligare syfte var att öka polismyndigheternas ansvar för att utreda det enskilda anspråket under förundersökningen. Regeringen betonade att en konsekvens av lagändringen var att det innebar en ökad skyldighet för polisen att utreda skadeståndsanspråk. Att polismyndigheterna ska utreda målsägandens skadestånds- anspråk under förundersökningen anses bl.a. följa av bestämmelsen i 23 kap. 2 § RB om att målet ska beredas så att bevisningen vid huvudförhandlingen kan förebringas i ett sammanhang (Mål- sägandebiträdet. Ett aktivt stöd i rättsprocessen, SOU 2007:6 s. 292). Enligt 20 § andra stycket förundersökningskungörelsen (FUK) ska det i förundersökningsprotokollet finnas uppgift om målsäganden eller den som övertagit målsägandens anspråk avser att föra ersätt- ningstalan i anledning av brottet. Vidare ska det enligt samma bestämmelse finnas nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk när åklagaren förbereder sådan talan och, om det är möjligt, den miss- tänktes yttrande över sådant anspråk. I Hand- bok för information till brottsoffer, 2012, betonas att åklagaren måste få ett så fullständigt underlag som möjligt för att kunna driva mål- sägandens skadeståndsanspråk (s. 11). publicerade , Utvecklings- centrum , en promemoria som behandlar frågor som rör åklagarens uppgifter att bistå målsäganden med dennes skade- ståndstalan, Skadestånd. Om åklagarens skyldighet att föra mål- sägandens talan (RättsPM 2013:1). I den ges bl.a. vägledning till åklagare om i vilka situationer det kan anses föreligga väsentliga olägenheter att föra målsägandens talan och när anspråket kan anses vara uppenbart obefogat. Vidare behandlas bl.a. frågan hur åklagarens skyldigheter gentemot målsäganden förhåller sig till åklagarens objektivitetsplikt och att åklagaren är behörig att föra talan om enskilt anspråk även om andra grunder än de som framgår av gärningsbeskrivningen åberopas (se rättsfallet NJA 1994 s. 306). 1 Enligt den tidigare lydelsen var åklagaren skyldig att föra målsägandens talan om det kunde ske utan olägenhet och om anspråket inte befanns obefogat. I promemorian behandlas även hur enskilda anspråk bör utredas under förundersökningen och hur åklagare bör agera om under- laget i förundersökningarna är bristfälligt. Av promemorian fram- går att den har tagits fram i samråd med företrädare för Rikspolis- styrelsen och att det råder en samsyn i fråga om vad som bör förbättras i Polisens och åklagarnas arbete med att utreda och föra målsägandens skadeståndstalan. Promemorian ska vara utgångs- punkten för det fortsatta arbetet med att utveckla handläggningen och säkerställa en enhetlig, kvalitativ och rationell hantering av skadeståndsfrågor i alla utredningar, såväl hos polisen som hos åklagaren. Enligt verksamhetsplan ankommer det på kammarcheferna att implementera promemorian . Slutligen anges att behovet av blanketter och annat verksamhetsstöd bör kartläggas och arbetas fram och att det i relevanta delar bör ske i samråd mellan Polisen och . 14.3Genomslaget av lagstiftning som gav åklagaren ett ökat ansvar för det enskilda anspråket Syftet med den ändring av bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB som genomfördes var, som framgått av föregående avsnitt, att åklagare i större utsträckning skulle ta sig an uppgiften att föra mål- sägandens talan. I motiven framhölls att det borde ankomma på Riksåklagaren och överåklagarna att inom ramen för sin tillsyns- verksamhet undersöka om de nya reglerna fick den effekt som lagstiftaren önskade (prop. 1987/88:1 s. 10). Lagstiftningen har utvärderats i flera olika sammanhang sedan den kom till. Enligt vår mening finns det anledning att särskilt nämna två av dessa utvärderingar. Den enkätundersökning som redogjorde för i sitt slutbetänkande 19982 och den granskningsrapport3 som redovisade . undersökning gjordes alltså efter att lagändringen trätt i kraft och därefter. Vad har gjorts? Vad bör göras?, SOU 1998:40. 3Brottsutsatt, Myndigheternas hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott, Den bild som framkommer genom de två undersökningarna är likartad.