sou · H0B392 · 2013-01-01 00:00:00 — Premien för avtalsförsäkringarna för privatanställda arbetare (försäkringspaket) är 2012 på lönesumman, där lejonparten avser avsättningen till avtalspensionen (4,). Försäkringspremierna på tjänstemannasidan kan variera något beroende på var pensionsförsäkringen och grupplivförsäkringen hanteras. För anställda hos arbetsgivare som inte har tecknat kollektivavtal finns en uppenbar risk att den statliga ersättningen till arbetsgivaren för försäkringspremierna inte används för det avsedda ändamålet. För den anställde kan detta betyda avsevärda problem. Inte minst avsättningarna till den kompletterande ålderspensionsförsäkringen är av stor betydelse för den framtida ekonomiska tryggheten. Många personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga har haft en osäker arbetsmarknadsförankring, med återkommande perioder av arbetslöshet (SOU 2012:31). För dessa personer är det av särskilt stor vikt att avsättningar görs till avtalspensionen. 4.5Avvägningar för trygga anställningar för så många som möjligt 4.5.1Bäst försäkringsskydd med kollektivavtal, men färre möjliga anställningar För att tillförsäkra de anställda ett gott försäkringsskydd är en kollektivavtalad modell alltid att föredra. Med kollektivavtalen följer, förutom de arbetsmarknadsförsäkringar som Arbetsför- 17 Utredningen har i betänkandet Sänkta trösklar – högt i tak (SOU 2012:31) föreslagit att taket ska höjas till . Bakgrund och analys om arbetsmarknadsförsäkringar för anställda med lönestöd medlingen kräver för en anställning med lönestöd, även omställningsstöd vid uppsägning på grund av arbetsbrist. För privatanställda tjänstemän med lönestöd är kollektivavtal också det enda sättet att få tillgång till försäkringsförmåner som kompletterar den obligatoriska sjukförsäkringen. Men om utgångspunkten är att öppna arbetsmarknaden för så många människor som möjligt är det inte en framkomlig väg att låta kollektivavtal vara en förutsättning för en anvisning till arbete med lönestöd. Utredningen uppskattar att en begränsning till kollektivavtal skulle leda till en minskad sysselsättning för personer med funktionsnedsättning med i storleksordningen 15 000 personer. I stället måste lösningar hittas som gör att även arbetsplatser där kollektivavtal inte finns kan ge trygga villkor för den anställde. 4.5.2Likvärdigt – men med vad? I förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder anges att en anställd med lönestöd ska ha anställningsförmåner som följer av kollektivavtal eller som är i väsentliga delar likvärdiga med kollektivavtal inom branschen. Som framgår i avsnitt 4.1.3 omfattas av alla anställda i av kollektivavtal. Bland personer som har en anställning med lönestöd beräknas dock finnas hos arbetsgivare som inte har tecknat kollektivavtal. Små arbetsgivare inom den privata tjänstesektorn är viktiga för personer som har behov av en anställning med lönestöd. Kollektivavtal finns naturligtvis också inom dessa branscher, men organisationsgraden är generellt lägre än i andra branscher, vilket innebär att många anställda i liknande verksamheter kan ha ett mer begränsat försäkringsskydd. Är det i detta fall rimligt att kräva ett försäkringsskydd för personer anställda med lönestöd som är mer omfattande än vad många andra anställda hos liknande arbetsgivare i samma bransch har tillgång till? Ja, utredningen menar att detta är både rimligt och önskvärt. För det första har ratificerat om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, där rätten till arbete på samma villkor som för andra intar en framskjuten plats. När av de anställda på den svenska arbetsmarknaden omfattas av kollektivavtal är det svårt att hävda att lika villkor skulle motsvara något annat än villkor som så långt möjligt är lik- Bakgrund och analys om arbetsmarknadsförsäkringar för anställda med lönestöd värdiga med förmåner som följer med kollektivavtal. Därutöver visar exemplet med arbetsskadeförsäkringens uppbyggnad (avsnitt 4.1.2) hur utformningen och omfattningen av de lagstadgade socialförsäkringsförmånerna har samspelat med att arbetsmarknadens parter tagit ansvar för delar som annars sannolikt hade ingått i socialförsäkringens grundskydd. För det andra är det Arbetsförmedlingen som anvisar den sökande till ett arbete med lönestöd, och som på olika sätt ska säkerställa att arbetsuppgifterna, arbetsmiljön och arbetsförhållandena i övrigt är lämpligt utformade och anpassade till individens förutsättningar och behov. Det är därmed inte den arbetssökande som själv söker sig till ett visst arbete och som då själv kan göra bedömningen om den lägre omfattningen på försäkringsskyddet är något som uppvägs av andra förhållanden. Arbetsförmedlingen har ett ansvar att anvisa dessa personer till bra jobb. I detta ansvar bör även ligga att säkerställa att den sökande får ett gott försäkringsskydd. För det tredje utgör arbeten med mindre omfattande trygghet för de anställda ofta ingångsjobb för nytillträdande på arbetsmarknaden. För personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga är dock möjligheten att gå vidare till andra anställningar mer begränsade. Detta innebär att deras anställningstid sannolikt blir längre än för övriga.18 Personer med funktionsnedsättning som anvisas en anställning med lönestöd får ofta en långvarig anställning. Det är därför viktigt att deras försäkringsskydd är i väsentliga delar likvärdigt med det som den stora majoriteten av de anställda på arbetsmarknaden omfattas av. För det fjärde finns även statsfinansiella skäl att säkra i synnerhet pensionsvillkor som är likvärdiga med kollektivavtal. För personer med funktionsnedsättning är det inte ovanligt med återkommande perioder av arbetslöshet och en låg sammanlagd livsinkomst. För dessa personer utgör avsättningarna till avtalspension en nödvändig buffert för att förhindra ekonomisk utsatthet vid pensioneringen. Äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg för pensionärer utgör statliga ersättningar, och staten kan undvika framtida utgifter på 18 Att personer med funktionsnedsättning är en mer stabil arbetskraft, som medför lägre personalomsättning och anställda som är nöjda även med repetitiva arbetsuppgifter, framhålls även av många arbetsgivare som en konkurrensfaktor för personer med funktionsnedsättning i jämförelse med t.ex. ungdomar. Bakgrund och analys om arbetsmarknadsförsäkringar för anställda med lönestöd dessa områden genom att säkerställa avsättningar till likvärdiga kompletterande ålderspensionsförsäkringar. 4.5.3Olika försäkringsskydd med olika lönesubventioner? Utredningens uppdrag är att föreslå hur regelverket avseende försäkringar ska utformas för de särskilda insatserna för personer med funktionsnedsättning. Regelverket omfattar alla anställningar med lönebidrag, trygghetsanställning, utvecklingsanställning och offentligt skyddat arbete (OSA). Kraven på kompletterande arbetsmarknadsförsäkringar är gemensamma i dessa stöd. Inom arbetsmarknadspolitiken finns även andra subventionerade anställningar där kravet på försäkringsförmåner har reglerats på annat sätt. I förordningen (1997:1275) som reglerar anställningsstöd, särskilt anställningsstöd och instegsjobb, finns fortfarande kravet på arbetsmarknadsförsäkringar som är likvärdiga med kollektivavtal. För dessa subventionerade anställningar har därmed ingen anpassning gjorts till vilka möjligheter som finns på försäkringsmarknaden att teckna likvärdiga försäkringar för arbetsgivare som inte har kollektivavtal. Detta medför att regelverket de facto endast tillåter arbetsgivare med kollektivavtal att använda sig av dessa anställningsstöd. En ytterligare komplikation för anställningsstöden är att krav ställs på arbetsmarknadsförsäkringar för den anställde trots att Arbetsförmedlingen i detta fall enbart inräknar de obligatoriska socialförsäkringsavgifterna vid beräkningen av stödet till arbetsgivaren. Ingen ersättning lämnas för premierna för de kompletterande försäkringarna. Nystartsjobben utgör en tredje variant av subventionerad anställning. I detta fall ställs inga krav på kompletterande arbetsmarknadsförsäkringar. För nystartsjobben gäller endast att arbetsgivaren ska intyga att lön lämnas enligt kollektivavtal eller är likvärdig med lön enligt kollektivavtal i branschen. Det ingår inte i utredningens uppdrag att lämna förslag angående försäkringsförmåner inom övriga subventionerade anställningar. Det finns dock flera skillnader som kan motivera att villkoren ser olika ut i de olika formerna av subventionerade anställningar. En skillnad mellan de särskilda insatserna för personer med funktionsnedsättning och anställningsstöden är att Arbetsförmedlingen har en betydligt större roll för att säkerställa att arbetet är lämpligt utformat när det gäller de olika formerna av lönebidrag. Bakgrund och analys om arbetsmarknadsförsäkringar för anställda med lönestöd En annan skillnad är att anställningsstöden beviljas för avsevärt kortare perioder än lönestöden för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Nystartsjobben skiljer sig i sin tur tydligt från övriga subventionerade anställningar. I detta fall är det inte Arbetsförmedlingen som anvisar den arbetssökande, och insatsen utgör inte heller ett arbetsmarknadspolitiskt program. Ett nystartsjobb är en rättighet för den som uppfyller villkoren. Anställningen är också i andra delar mer lik ett vanligt anställningsförhållande där arbetsgivare och arbetstagare själva kommer överens om löne- och anställningsvillkor. Enligt utredningens bedömning är regleringen för anställningsstöden otidsenlig och behöver ses över. I en sådan översyn bör ett riktmärke vara att kravet på försäkringsskydd ska stå i paritet med ersättningen till arbetsgivaren. Dessutom bör regelverket även på detta område ta hänsyn till svårigheterna att teckna likvärdiga försäkringar för arbetsgivare som inte har kollektivavtal. Förutsatt att reglerna följs är det bara arbetsgivare som har tecknat kollektivavtal som kan anställa personer med anställningsstöd. 4.5.4Ökad kontroll av försäkringsskyddet utan att den administrativa bördan blir för tung? Staten finansierar genom Arbetsförmedlingen arbetsgivarens för de obligatoriska arbetsmarknadsförsäkringarna för anställda med lönestöd enligt förordningen (2000:630). Däremot har myndigheten inte kunnat säkerställa att finansieringen resulterar i att alla anställda omfattas av de avsedda försäkringarna. Detta är mycket otillfredsställande. Framför allt därför att det går ut över den enskildes trygghet. Men också därför att skattefinansieringen förutsätter att ersättningen till arbetsgivaren går till det avsedda ändamålet. Utredningen anser varken att krav på kollektivavtal för en anvisning till arbete med lönestöd eller sänkt ambitionsnivå för försäkringsskyddet utgör lösningar som gynnar möjligheterna till arbete på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning. En tredje lösning vore om det med rimliga medel går att stärka den löpande kontrollen av försäkringsskyddet. Arbetsförmedlingen har emellertid mycket begränsade möjligheter att kontrollera att försäkringarna är giltiga . Bakgrund och analys om arbetsmarknadsförsäkringar för anställda med lönestöd vanligen göra premieinbetalningar . Arbetsförmedlingen skulle kunna kräva kvitto på dessa inbetalningar vid rekvireringen av lönebidraget. Men kvittot skulle även behöva åtföljas av utdrag från försäkringsgivaren över vilka anställda som inbetalningen avser. Ökade administrativa krav på små arbetsgivare som ofta saknar administrativ personal skulle med stor sannolikhet resultera i en minskad vilja att anställa personer med de olika typerna av lönebidrag. Löpande kontroll av försäkringsbevis och kvitton på inbetalda försäkringspremier riskerar därför att motverka målet att fler personer med funktionsnedsättning ska få ett arbete. Utredningen anser därför inte att den statliga ersättningen för försäkringspremierna kan åtföljas av kontroll av att pengarna går till det avsedda ändamålet utan mycket omfattande administrativa rutiner för både arbetsgivaren och Arbetsförmedlingen. 4.5.5Särskild lösning för anställda hos arbetsgivare utan kollektivavtal Eftersom arbetsgivaren får ersättning för huvuddelen av kostnaden för försäkringspremierna för anställda med lönestöd utgör arbetsgivaren i detta fall egentligen bara en mellanhand mellan staten och försäkringsgivaren. Enligt utredningens bedömning vore det både effektivare och mer rättssäkert om Arbetsförmedlingens kostnadsansvar åtföljs av ett direkt statligt ansvar för ett försäkringsskydd som motsvarar de väsentliga kollektivavtalade försäkringsförmånerna i det fall då den anställde inte omfattas av sådana försäkringar. Arbetsskade- och grupplivförsäkring finns för deltagare i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd En anvisning till en anställning med lönestöd utgör ett arbetsmarknadspolitiskt program, och som lönestödet betalas ut till arbetsgivaren definieras den anställde också som programdeltagare. För personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning (t.ex. deltagare i praktik och arbetsmarknadsutbildning) och för deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin ansvarar staten Bakgrund och analys om arbetsmarknadsförsäkringar för anställda med lönestöd för både arbetsskade- och grupplivförsäkringen. I dessa fall är det Arbetsförmedlingen som också ansvarar för själva försäkringen, dvs. någon omväg via arbetsgivaren/anordnaren förekommer inte. Ersättning för skada som omfattas av bestämmelserna om arbetsskadeförsäkring i socialförsäkringsbalken lämnas enligt förordning (1998:1785) i enlighet med bestämmelserna i kollektivavtalet för statligt anställda, Avtal om ersättning vid personskada (PSA). Ersättning beslutas och betalas ut av Kammarkollegiet efter ansökan hos Arbetsförmedlingen. Grupplivförsäkring för dödsfall åt den som inte har försäkrings- eller efterskydd i en anställning med motsvarande förmåner och deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program regleras i förordningen (1988:244). Försäkringsskyddet följer Avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring (TGL-S). Befogenheterna som enligt avtalet tillkommer arbetsgivaren utövas i detta fall av respektive Statens tjänstepensions- och grupplivnämnd. Deltagare i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd har därmed försäkringsskydd som följer de kollektivavtalade förmånerna inom statlig sektor. Utredningen anser att försäkringsskyddet bör hanteras på motsvarande sätt för personer som anvisas till en anställning enligt förordning (2000:630) hos en arbetsgivare som inte har tecknat kollektivavtalsenliga försäkringar. På så sätt kan samtliga personer som har en anställning med någon form av lönebidrag garanteras ett försäkringsskydd likvärdigt med kollektivavtal. Kammarkollegiets roll för försäkringar och kapitalförvaltning i staten Med försäkringsbolagens begränsande villkor för personer med funktionsnedsättning vid tecknande av kompletterande sjukförsäkringar vid sidan av kollektivavtalen (avsnitt 4.4.2) blir de pensionsförsäkringar som går att teckna på marknaden huvudsakligen ett pensionssparande. Som en följd av försäkringsbolagens riskbedömningar är det också enbart avsättningar motsvarande ITP-planens pensionsavsättningar som Arbetsförmedlingen kräver för en anställd med någon form av lönebidrag. Ett stort antal försäkringsbolag erbjuder dessa försäkringar. Eftersom de kompletterande pensionsförsäkringarna har en så stor betydelse för den anställdes framtida ekonomiska trygghet anser utredningen att en statlig lös- Bakgrund och analys om arbetsmarknadsförsäkringar för anställda med lönestöd ning behöver åstadkommas även för avsättningarna till ålderspensionsförsäkring för personer som anvisas en anställning med lönestöd hos arbetsgivare som inte har kollektivavtalsbaserade försäkringar. Statliga myndigheter får inte teckna försäkringar hos ett enskilt försäkringsbolag. Detta framgår av förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering. I stället finns en intern statlig ordning för riskhantering – ett försäkringssystem – som administreras av Kammarkollegiet. Inom försäkringssystemet tillhandahåller kollegiet de försäkringar som myndigheterna efterfrågar respektive är skyldiga att hålla, t.ex. studentförsäkringar och reseförsäkringar. Kammarkollegiet erbjuder även kapitalförvaltning för stiftelser och fonder med statlig anknytning. Ett exempel på förvaltningsuppdrag är att Kammarkollegiet på uppdrag förvaltar pensionsspararnas medel innan dessa placeras enligt spararnas direktiv (SOU 2008:22). Kammarkollegiet har därmed kompetens och erfarenhet av liknande hantering som krävs för att lösa frågan om ålderspensionsavsättningar för personer som anvisats till arbete med lönestöd. I förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet anges att myndighetens uppgift är att tillhandahålla service inom det statliga området avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Enligt utredningens bedömning bör därmed Arbetsförmedlingen kunna lämna ersättning till Kammarkollegiet för kompletterande ålderspensionsförsäkring som kollegiet sedan avsätter som för pensionsförsäkringar för dem som anvisats till en anställning med lönestöd hos arbetsgivare utan kollektivavtalsenliga försäkringsförmåner. Foras försäkringspaket ett alternativ Genom Fora finns fortfarande möjligheter att på arbetarsidan teckna ett paket av kollektivavtalsbaserade försäkringar för arbetsgivare utan kollektivavtal som anställer personer med lönestöd. Med detta försäkringspaket får den anställde ett likvärdigt försäkringsskydd som erhålls med kollektivavtal, dvs. även kompletterande ersättningar vid sjukdom och vid arbetslöshet till följd av arbetsbrist ingår i skyddet (avsnitt 4.2.2). För arbetsgivaren är premierna förmånliga i jämförelse med andra försäkringar på marknaden. Möjligheten att teckna detta försäkringspaket bör finnas kvar om en arbetsgivare som saknar kollektivavtal så önskar. Bakgrund och analys om arbetsmarknadsförsäkringar för anställda med lönestöd Minskad administration men behov av tätare uppföljning Med ett statligt ansvar för försäkringsskyddet vad gäller de kompletterande arbetsskade-, gruppliv- och pensionsförsäkringarna avlastas många mindre arbetsgivare en administrativ börda. Enligt utredningens bedömning bör detta kunna leda till att fler personer med funktionsnedsättning kan erbjudas ett arbete. skulle en sådan hantering både leda till en mer rättssäker hantering och en minskad administration inför beslut om lönestöd. bör dock Arbetsförmedlingen ha en tätare uppföljning av de arbetsgivare som har tecknat så kallade hängavtal. Anställda hos dessa arbetsgivare omfattas alltid av de kollektivavtalade arbetsmarknadsförsäkringarna – så länge kollektivavtalet gäller. Inom den privata sektorn är kollektivavtalen huvudsakligen ettåriga. Detta innebär att Arbetsförmedlingen på årsbasis behöver följa upp att arbetsgivare med anställda med lönestöd fortfarande har kollektivavtal för sin personal, annars kan problem uppstå för t.ex. personer med trygghetsanställning där omprövningen av lönestödet ska göras . Detsamma gäller också för arbetsgivare som väljer att teckna Foras försäkringspaket. Fora har en väl utbyggd telefonservice som Arbetsförmedlingen kan använda sig av för att löpande kontrollera att försäkringsskyddet är giltigt . 4.5.6Påverkar ett statligt ansvar för försäkringsskyddet viljan att teckna kollektivavtal? Ett statligt ansvar för försäkringsskyddet kommer att underlätta för fler arbetsgivare att anställa personer med lönestöd. kan en statlig lösning på ett mer rättssäkert sätt säkra det avsedda försäkringsskyddet för dem som är anställda hos arbetsgivare som inte tecknat kollektivavtal. Därutöver säkerställs att den statliga finansieringen för försäkringspremierna bidrar till det avsedda ändamålet. Sammantaget kan därmed lönestödet i ökad utsträckning bidra till det som är avsikten med stödet – att fler personer med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga ska kunna erbjudas anställningar med trygga anställningsvillkor. En invändning mot en statlig lösning för försäkringarna skulle emellertid kunna vara att vissa arbetsgivare, som annars hade tecknat kollektivavtal för att uppfylla kraven om försäkringar, kan Bakgrund och analys om arbetsmarknadsförsäkringar för anställda med lönestöd komma att avstå från att göra detta. En icke avsedd bieffekt skulle då kunna bli att färre anställda omfattas av kollektivavtal, vilket som utredningen visar (avsnitt 4.2.3) ger ett mer heltäckande skydd. Denna invändning bygger dock på antagandet att möjligheten att få tillgång till lönestöd skulle utgöra ett starkt incitament för arbetsgivare att teckna kollektivavtal. Det är dock inte lönestödens uppgift. De särskilda insatserna syftar till att ge arbetsgivarna incitament och möjligheter att anställa personer med funktionsnedsättning, inte primärt att teckna kollektivavtal. En mer vanligt förekommande effekt av kravet på försäkringar är snarare att arbetsgivaren avstår från att anställa den aktuella personen (jmf tabell 4.7). Alternativt kan effekten bli att den sökande i stället anställs med nystartsjobb, där inga särskilda krav på försäkringsskydd ställs, trots att nystartsjobb inte alltid är den bästa lösningen för den enskildes behov. För en person med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga passar ofta någon form av lönebidrag bättre eftersom stödformen i högre grad kan innehålla överenskommelser om arbetsplatsanpassning och andra stöd- och utvecklingsinsatser för att långsiktigt öka den arbetssökandes arbetsförmåga (SOU 2012:31). En anställning med lönebidrag innebär också att Arbetsförmedlingen kontinuerligt följer upp arbetssituationen och då har möjlighet att åtgärda olika behov av anpassningar. I Företagarnas rapport och kollektivavtalen anger över hälften av småföretagen som tecknat kollektivavtal att avtalet utgör ett stöd i verksamheten (Företagarna, 2011). Försäkringsfrågan framstår inte som en av de viktigare frågorna för beslutet att teckna kollektiv- eller hängavtal. En faktor som har stor betydelse är i stället kollektivavtalens flexibilitet för mindre företag. Bristande flexibilitet utgör det främsta skälet till varför många mindre företag avstår från att teckna kollektivavtal, och samma faktor framkommer även som det största problemet bland dem som har tecknat avtal. av företagen som har kollektivavtal uppger att högre kostnader för försäkringar är ett problem med avtalet, och bland dem som inte tecknat kollektivavtal är det en ännu lägre andel, , som anger att kostnader för försäkringar utgör det viktigaste problemet med att teckna sådana avtal. En mindre arbetsgivare torde därmed grunda sitt beslut om att teckna kollektivavtal på andra faktorer än tillgången till och kostnaden för försäkringsskyddet. Kravet på försäkringar utgör troligen inget starkt incitament för arbetsgivare att teckna kollektivavtal. Bakgrund och analys om arbetsmarknadsförsäkringar för anställda med lönestöd Om en arbetsgivare som tidigare anställt en person med lönestöd väljer att senare teckna kollektivavtal bör den anställdes försäkringsskydd övergå i den kollektivavtalade försäkringslösningen. Arbetsgivaren erhåller då även ersättning för premiekostnaden som en del i lönestödet, dvs. lönestödet ökar för den arbetsgivare som under pågående beslut om lönebidrag tecknar kollektivavtal. Sammantaget bedömer därför utredningen inte att en statlig försäkringslösning i någon större utsträckning kommer att påverka mindre arbetsgivares incitament att teckna kollektivavtal. 4.5.7Ersättningen för premierna och arbetsgivarens faktiska kostnader För anställningarna med lönebidrag, offentligt skyddat arbete, samt trygghets- och utvecklingsanställning ersätter Arbetsförmedlingen arbetsgivaren med en fastställd schablon för lönebikostnader.