sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — Utredningen bedömer att ungefär 1 000 nya studiemedelstagare kan tillkomma som en följd av att åldersgränsen höjs. Beräkningen är baserad på tidigare antal ansökningar om undantag från ålders- regeln för studiemedel. En nackdel med att utgå ifrån tidigare antal ansökningar om undantag för att göra en uppskattning av antalet tillkommande studiemedelstagare är att dagens åldersgräns är väl känd. Detta kan leda till att antalet nya studiemedelstagare under- skattas. Mot detta talar att tidigare bedömningar har överskattat hur många nya studenter som skulle tillkomma efter en höjning av Den årliga kostnaden för antalet nya studiemedels- tagare utifrån utredningens uppskattning beräknas till . Det är rimligt att tänka att den egna ekonomin kan vara avgörande för valet att studera för människor i medelåldern. Är man etablerad på arbetsmarknaden har man ofta högre levnadsomkostnader för- enade med bostadslån, försörjningsansvar för barn osv. Inkomst- bortfallet som är förenat med att leva på studiemedel i stället för lön är betydande. Dagens studiemedel är uppbyggt av en lånedel på och en bidragsdel på . Tilläggsbidrag lämnas till studerande som har vårdnad om barn. Bidraget lämnas som ett differentierat stöd beroende på antal barn. Bidraget lämnas till och med det kalenderår som barnet fyller . Ett tilläggslån på kan lämnas till studerande som har haft en viss tidigare inkomst. Utredningen föreslår att det införs ett särskilt bidrag, ett för- stärkningsbidrag, på som ska kunna ges och kunna lämnas till studerande som är eller äldre. Motivet till att lämna ett förstärkningsbidrag är att något under- lätta ekonomiskt för dem som önskar studera i vuxen ålder, då den enskildas levnadsomkostnader är högre än . Förstärkningsbidragets storlek är beräknat på samma sätt som tilläggsbidraget som kan lämnas för studerande som har barn, som av ett prisbasbelopp. av prisbasbeloppet, vilket ger . motsvarar tilläggs- bidraget för studerande med två barn. Bidraget får lämnas till och med det kalenderår som den studerande fyller . Baserat på dagens antal studerande som är , samt det förväntade antalet tillkommande nya studiemedels- tagarna, beräknar utredningen att kostnaden för förstärknings- bidraget blir . Utredningen anser att beloppets storlek m.m. lämpligen kan regleras på förordningsnivå och att regeringen bör meddela före- skrifter om förstärkningsbidragets belopp i förhållande till studier- nas omfattning. Dessutom bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om de förutsättningar i övrigt som ska gälla för förstärkningsbidraget. 8.3Vuxenutbildning med fokus på ett längre arbetsliv Inom ges kvalificerade yrkesutbildningar på efter- gymnasial nivå, utformade efter arbetslivets behov. Arbetslivs- anknutet lärande är en central del i utbildningarna. Representanter från arbetslivet är också delaktiga i planering och genomförande av en utbildning. Utredningen anser att bör få ett uppdrag att se över befintliga utbildningar och, om behov finns, utveckla nya utbildningar som särskilt riktar sig till människor som mitt i livet önskar bygga på en befintlig utbildning, vidareutbilda sig inom sitt yrke eller byta yrkesinriktning. Grundläggande vuxenutbildning och gymnasial vuxenutbildning ges inom Komvux. Yrkesinriktad gymnasieutbildning sker inom Yrkesvux. Utredningen anser att Komvux och Yrkesvux bör få i upp- drag att utveckla sin studievägledningskompetens så att den bättre riktar sig mot ett längre arbetsliv och till människor som behöver läsa in gymnasiet eller som behöver en ny yrkesutbildning för att kunna stanna i arbetslivet längre. Utredningen anser att uppdraget till Arbetsförmedlingen bör förtyd- ligas så att arbetsmarknadsutbildning ska ges med bättre ålders- spridning än vad som sker . I olika delar av landet bör prövas att bevilja arbetsmarknadsutbildning till arbetssökande i högre åldrar än som görs . Försöket bör utvärderas av IFAU. I Arbetsförmedlingens verksamhet ingår att utveckla kompetens för yrkesvägledning, karriärrådgivning och omskolningsråd till personer som vill eller behöver byta yrkesinriktning mitt i livet för att kunna arbeta längre och minska risken för att lämna arbets- marknaden . I Arbetsförmedlingens allmänna service till arbetssökanden prioriteras arbetslösa. Särskilda aktiviteter såsom information och rådgivning görs med fokus på olika grupper med skilda behov. Utredningen anser att Arbetsförmedlingen bör ut- veckla kompetens att informera och ordna aktiviteter för de som mitt i livet önskar rådgivning kring ett eventuellt byte av yrkes- bana. Insatserna bör riktas till sådana personer som har en hög risk att lämna arbetslivet tidigt, även för personer som inte är arbetslösa eller riskerar arbetslöshet. Utredningen anser vidare att Arbetsförmedlingens uppdrag och resurser bör utökas och omfatta också insatser för äldre som vill byta inriktning i arbetslivet. Personer som är som fort- farande har arbete bör kunna få karriär- och omskolningsråd. Sådan kompetens bör utvecklas som en del av Arbetsförmedlingen eller av kompletterande aktörer efter sedvanligt upphandlingsförfarande. 9Tjänstepensioner som bidrar till längre arbetsliv Utredningens bedömning: Så kallade trepartssamtal bör föras om hur de avtalade tjänstepensionerna och lagstiftningen avseende tjänstepensioner kan utvecklas för att bidra till ett längre arbetsliv. 9.1Tjänstepensioner och utträdet från arbetslivet Ungefär 3,2 miljoner personer, motsvarande av alla anställda, omfattas av kollektivavtalade tjänstepensioner. Avta- lens konstruktion har därmed en stor betydelse både för de äldres välfärd och för samhällsekonomin. Tjänstepensionerna utgör ett viktigt komplement till det all- männa pensionssystemet. De förbättrar arbetstagarnas ekonomiska trygghet . Tjänstepensionerna har störst betydelse för dem med inkomster som ligger över taket i socialförsäkringen, dvs. Exempelvis har drygt var fjärde anställd inom staten inkomster överstigande intjänandetaket. Det är arbets- givarna som betalar premierna till tjänstepensionerna och kostnaderna är avdragsgilla, men en särskilt löneskatt betalas på premien. Tjänstepensionerna varierar mellan olika arbetsmarknadssekto- rer. Avtalen förhandlas fram av de centrala parterna på arbets- marknaden. Utformningen beror därför på vilka överenskommelser de fackliga organisationerna och arbetsgivarna har gjort. Den som har arbetat inom olika avtalsområden kan ha flera olika avtalade tjänstepensioner. De fyra stora avtalen gäller tjänstepensioner för privatanställda arbetare (), privatanställda tjänstemän (ITP), statligt anställda (PA03) samt landsting- och kommun- anställda (KAP-KL). Det finns dessutom ett antal mindre avtal som täcker andra områden på arbetsmarknaden. Efter reformeringen av det allmänna pensionssystemet har de avtalade tjänstepensionerna omförhandlats till helt eller delvis premie- bestämda pensioner. var tjänstepensionerna i princip för- månsbestämda, dvs. arbetstagaren garanterades en pension som motsvarar en viss procent av lönen åren före pensionerings- tidpunkten, ofta baserad i arbete. För att få full pension måste man ha arbetat i ett visst antal år. I de flesta fall behövs 30 intjänandeår för att erhålla full pension. Bestämmelserna har således stora likheter med ATP-systemet. Inkomsterna under tidiga år i arbetslivet spelar dock en mindre roll. I premiebestämda pensioner blir pensionen däremot direkt beroende av hur stora som betalas in och avkastningen. Övergångstiderna till i högre grad premiebestämda pensioner är dock mycket långa. För avsevärd tid framöver kommer de flesta nybeviljade tjänstepensioner till största delen att vara förmåns- bestämda. Privatanställda tjänstemän kan tjäna in pension enligt de förmånsbestämda reglerna . För offentligt anställda gäller de förmånsbestämda reglerna tills vidare för inkomster över 7,5 inkomstbasbelopp. Vad gäller privatanställda arbetare () gäller de förmånsbaserade reglerna endast retroaktivt för tjänsteår . Detta innebär att omfattningen av de förmåns- baserade reglerna för denna grupp är försumbar. Det finns flertal påtagliga likheter mellan systemegenskaper hos de kollektivavtalade förmånsbestämda pensionerna och det gamla ATP-systemet. Både 30-årsregeln, formell pensionsålder, automatisk utbetalning av pension , begränsning av antalet intjänandeår osv. finns kvar inom de flesta förmånsbestämda tjänstepensionssystem. Utredningen har i underlagsrapporter och delbetänkandet redo- visat en grundlig analys av tjänstepensionernas roll och omfattning. Den visar bl.a. att tjänstepensionerna utgör en allt viktigare inkomstkälla för äldre. Den andel av pensionsinkomsten som kommer från tjänstepension ökar kraftigt över åren för både män och kvinnor i åldern 65–. För män födda kommer ungefär en tredjedel av den totala pensionen från tjänstepensionen, en ökning jämfört med män födda . För kvinnor är motsvarande ökning . Inom många tjänstemannayrken, där lönerna ofta ligger över intjänandetaket, utgör tjänstepensionerna redan nu hälften eller mer av den totala inkomsten efter pensioneringen. Tjänstepensionerna bidrar till att äldre tidigt lämnar arbetslivet. Det är svårt att med statistik visa sambandet mellan beslutet om tidiga pensioneringar och tjänstepensioner. Forskningen visar att högre ersättningsgrad vid pensionering höjer benägenheten att lämna arbetsmarknaden. Det finns även andra aspekter av tjänste- pensionssystemet som påverkar utträdet från arbetsmarknaden. Arbetsgivarens kostnader för avsättningar är ett, informationen till den enskilda om befintliga avtal ett annat. I likhet med tidigare undersökningar har därför utredningens experter använt inkomststatistiken för att försöka beskriva tjänste- pensionernas roll. En kartläggning har gjorts av de ekonomiska utträdesvägarna för personer födda –1941, dvs. personer som har fyllt . Den visar att bland tjänstemän som lämnar arbetsmarknaden före med annan inkomstkälla än ålderspension är tjänstepensionen den vanligaste utträdesvägen både bland män och bland kvinnor. Bland män lämnar av privat- anställda tjänstemän och av anställda inom staten arbetsmarknaden med tjänstepensionen som den primära inkomst- källan. Beräkningarna visar också att var tionde 63-åring, motsvarande 12 000 personer, har tjänstepension som huvudsaklig försörjnings- källa. Cirka 20 000 personer i åldern 55–har varken tagit ut allmän ålderspension eller arbetat, dvs. försörjde sig enbart på sin tjänstepension. Avgångspensioner, dvs. speciallösningar vid sidan av ordinarie tjänstepensionsavtalet, används framför allt för att undvika arbets- löshet bl.a. vid neddragningar och omstruktureringar, vilket leder till äldres permanenta utträde från arbetskraften. Ungefär 54 000 personer i åldern 55–beräknades 2010 uppbära avgångs- pension. 9.2Skattegynnat sparande i tjänstepensioner Sparandet i tjänstepensioner är skattesubventionerat. Ett vanligt argument för att gynna pensionssparande är att det är bundet och långsiktigt. Det finns dock numera en ganska bred enighet om att staten inte behöver subventionera vissa typer av sparande.1 Allt sparande är viktigt, oavsett om det är långsiktigt eller kortfristigt. Samhällsekonomin fungerar bäst om marknaden sätter priset på kapital. Det finns samhällsekonomiska argument för att skatten på sparande i allmänhet bör vara låg. Det kan dock anses rimligt att skattereglerna för tjänste- pensioner och allmänna pensioner är symmetriska. De delar av lönen som sätts av till pension är inte skattepliktiga och skatten tas i stället ut när pensioner betalas ut. Motivet är bl.a. att avsättning- arna till pensionen inte utgör en grund till andra socialförsäkrings- ersättningar. Syftet med skattesubventionerna är att underlätta för den enskilda att bygga upp ett tillfredsställande pensionsskydd. Utan tjänstepensionerna skulle ersättningsgraden för dem med inkomster över intjänandetaket i det allmänna pensionssystemet vara låg. Staten skulle därför behöva utöka det obligatoriska allmänna pensionssystemet så att även personer med högre inkomster erhåller en rimlig pension, exempelvis genom att höja intjänande- taket i den allmänna pensionen. Ungefär en femtedel av alla för- värvsarbetande har inkomster över taket 7,5 inkomstbasbelopp. Huvudargumentet mot att ge skattefavörer till pensionsspar- ande är att det inte är ett nysparande, utan till stor del innebär en överflyttning från andra sparformer. Det kan således betraktas främst som ett skattearbitrage. Skattesubventionerna till sparandet i tjänstepensioner beror främst på att avkastningsskatten på pensionsmedel är jämfört med kapitalinkomstskatten, som är . Avkast- ningsskatten beräknas inte på pensionsfondens verkliga avkastning, utan på en fiktiv avkastning som är satt lika med den s.k. statslåne- räntan. Hur stor subventionen blir är således beroende av den lång- siktiga skillnaden i genomsnittsavkastning. En slags subvention kan finnas också om det finns en skillnad i marginalskatt vid avsättning och utbetalning av pensionen. Om marginalskatten är lägre under pensionärsåren än under de yrkes- verksamma åren ger avdragsrätten upphov till en skattevinst. Detta är rimligen vanligt eftersom pensionen normalt är lägre än arbets- inkomsten. Beräkningar tyder dock på att skillnaden igenomsnittlig marginalskatt är marginell, särskilt om man beaktar jobbskatte- avdraget. 1 Se bl.a. , , (2010): Beskattning av privat pensionssparande. Ytterligare en skattefavör är att det löneutrymme som avsätts till tjänstepensioner inte belastas med den vanliga arbetsgivar- avgiften utan med den särskilda löneskatten. För inkomster över taket i socialförsäkringen kan arbetsgivaravgiften betraktas som skatt. För dessa inkomster ses därför skillnaden mellan arbets- givaravgiften och den särskilda löneskatten som en subvention. För höginkomsttagare kan det därför vara förmånligt att, genom s.k. skatteväxling, ta ut en stor del av löneutrymmet i form av tjänste- pension i stället för i lön. Det finns inga aktuella beräkningar av hur stora subventioner staten totalt sett ger till sparandet i tjänstepensioner. Skatte- utgiften för subvention genom den relativt sett låga avkastnings- skatten beräknas av till 2013. Sammantaget är subventionen till sparande i tjänste- pensioner betydligt högre. Utredningen har inte i uppgift att överväga de skattemässiga villkoren för sparande i tjänstepensioner. Som nämnts lämnar en avsevärd del av alla anställda arbetslivet tidigt med tjänstepension. Det innebär att staten i praktiken subventionerar avtalade pensions- lösningar som förkortar arbetslivet. Utredningen anser att motivet att stödja ett kompletterande pensionssparande främst för personer med högre inkomster inte väger lika tungt som behovet att stimulera äldre att arbeta längre. Det finns inte mycket forskning kring hur tjänstepensioners utformning påverkar de äldres utträde från arbetslivet. forsk- ning och utredningens analyser visar att på många avtalsområden finns tydliga ekonomiska incitament till tidig pensionering. Det handlar både om ekonomiska förutsättningar för individen att tidigarelägga pensioneringstidpunkt och om ekonomiska incita- ment för arbetsgivare att erbjuda förtida tjänstepensionslöningar i syfte att minimera lönekostnader. Typfallsberäkningar som utredningen låtit genomföra visar exempelvis att en medelinkomsttagare genom avtalet för privata tjänstemän förlorar 7–av den disponibla inkomsten om personen tar ut tjänstepensionen och den allmänna ålderspensionen vid 62–. Beräkningar som redovisas i utredningens delbetänkande visar att arbetsgivarens drivkrafter att erbjuda en anställd tjänstepension ökar vid vissa, bestämda åldersgränser. Kostnaden för avgång genom pension uppgår till ungefär hälften av kostnaden för fortsatt anställning av de personer som är eller äldre inom både ITP-området och eller äldre inom det statliga avtals- området. Att i de förmånsbestämda tjänstepensionerna baseras på både individens ålder och inkomst medför att de totala lönekostnaderna är mycket höga för en arbetsgivare som har relativt många äldre och välbetalda anställda, jämfört med en arbets- givare med en yngre arbetsstyrka. Inom exempelvis ITP-området är det mycket mer förmånligt för arbetsgivaren att ge avgångspension vid avgångsåldern eller senare jämfört med avgångsåldern . Till största delen beror det på att slutbetalningen av premierna jämnas ut över hela försäkringskollektivet. Regeln gynnar även de anställda som omfattas, då tjänstepensionens storlek påverkas därigenom mindre av förtida pensionsuttag. I de flesta tjänstepensioner finns det normalt ingen möjlighet att tjäna in pensionsrätt efter . Detta försvagar det ekonomiska utbytet för äldre att arbeta längre. I vissa fall kan dock särskilda avtal träffas om premieinbetalning. Utformning av åtskilliga avtal kan antas motverka rörlighet på arbetsmarknaden, eftersom kostnaderna för förmånerna i de förmåns- bestämda delarna i hög utsträckning kommer att belasta den sista arbetsgivaren. Det gäller speciellt vid byten inom samma sektor. Avtalens konstruktion försvårar också möjligheten att kombi- nera arbeten hos flera arbetsgivare från olika sektorer. Även om den sammanlagda lönen blir densamma, kan pensionen bli markant lägre än om man har heltidsarbete hos bara en arbetsgivare. Utredningen bedömer att det finns kvar delar i tjänste- pensioners utformning som inte är väl anpassade till de samhälls- ekonomiska utmaningar står inför. De stimulerar till tidig pensionering och motverkar ett längre arbetsliv. Med hänsyn till tjänstepensionernas stora ekonomiska betydelse och täckning i arbetskraften är det rimligt att anta att tjänstepensionernas regler i hög grad påverkar de äldres beslut om pensionering eller att arbeta längre. 9.4Omställning i stället för pension Det kan finnas flera olika skäl att lämna arbetslivet tidigt med tjänstepensioner. Några slutar att arbeta för att man inte trivs, andra för att arbetet är slitsamt. Somliga kanske, på grund av sjuk- dom eller andra omständigheter, känner att de vill kunna leva några någorlunda friska år som pensionär. I princip är valet att tidigt ta ut sin tjänstepension frivilligt, ingen kan tvinga äldre till detta. De enkätresultat som redovisades i del- betänkandet tyder emellertid på att åtskilliga äldre upplever ett tryck från omgivning av att behöva gå i pension. Det kan vara att arbetsgivaren, chefen och/eller kollegor som i samband med omorganisationer eller andra förändringar i verksamheten mer eller mindre tydligt antyder att en tjänstepensionering skulle vara hjälp- sam. Äldre kan känna förväntningar att lämna arbetet för att före- tagen tydligt klargör att man vill föryngra personalstyrkan. Påtryckningar kan ske både i subtila och direkta former. På de flesta avtalsområden finns dessutom, som nämnts, möjligheter att erbjuda äldre anställda avgångspension eller andra pensionslösningar på grund av arbetsbrist, kompetensväxling m.m., Det vanligaste är specialavtal vid sidan av de reguljära reglerna. Flera av pensionsförvaltarna erbjuder särskilda produkter med avgångspensionslösningar. Enkäter till arbetsgivare och fackliga företrädare visar att en tredjedel av de tillfrågade angav att avgångspensionslösningar för att möjliggöra att gå i pension förekommer på deras arbetsplats. Vanligast är det inom de kommunala och statliga avtalsområdena (vardera). Avgångspensionslösningar i syftet att möjliggöra tidig pensionsavgång förekommer främst på de större arbetsplatserna. Så många som hälften av arbetsgivarna på stora företag anger att de tillämpar avgångspensionslösningar. I de fall avgångspensionslösningar förekommer på företaget anger exempelvis majoriteten av arbetsgivare för de offentligt anställda att pensionering sker eller tidigare. Det finns inga generella regler för hur stor ersättningsgraden ska vara vid en avgångspensionslösning. handlar det om relativt förmånliga erbjudanden till arbetstagaren. Pensionen fram till ordinarie pensionsålder motsvarar normalt mellan av lönen och nivån på den ålderspension och den kollektiv- avtalade pensionen man får påverkas inte. Det finns skäl att tro att den arbetsrättsliga lagstiftningen kan ha bidragit till framväxten av olika avgångspensionslösningar. En arbetsgivare har möjlighet att göra en överenskommelse med den berörda fackliga organisationen om att undantag ska göras från tur- ordningen och att äldre arbetstagare får lämna. Sådana överens- kommelser innehåller ofta som villkor att arbetsgivaren ska betala ersättning till äldre arbetstagare fram till pensionsålder inom respektive avtalsområde, dvs. oftast fram till . Som nämnts beräknas cirka 54 000 personer i åldern 55–uppbära avgångspension . sker en bred utveckling i samhället där per- manenta och passiva sociala försäkringsförmåner ersätts med aktiva åtgärder för omställning. Både inom socialförsäkringen och arbets- marknadspolitiken har dessa förändringar medfört ett ökat antal personer som deltar i aktiva åtgärder och ett minskat antal män- niskor som permanent lämnar arbetslivet, även med en ansträngd arbetsmarknad på grund av finanskrisen och dess följder. och , och andra liknande institut, visar positiva erfarenheter i arbetet med stöd till omställ- ning, även för äldre arbetstagare. Omställningsavtal finns på de flesta avtalsområden. De ger till- gång till aktiva insatser och ekonomiska förmåner för den arbets- tagare som befinner sig mellan två anställningar. erbjöds i första hand passiva åtgärder, dvs. främst ekonomisk ersättning. För äldre innehåller dock flera avtal särskilda bestämmelser för äldre arbetstagare som innebär att de kan beviljas varaktig ersättning utan krav på aktivitet, under förutsättning att den äldre väljer att inte stå till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen anser att tidiga uttag av tjänstepensioner och avtal om avgångspensioner som en lösning på övertalighet, omstrukturering eller andra förändringar av verksamheten är otidsenlig och samhälls- ekonomiskt skadlig. Det är ofta friska och välutbildade medelålders personer som därigenom permanent lämnar arbetslivet. Åtskilliga av dem kan antas vilja fortsätta att arbeta i någon form, men ofta finns arbetsutbudsbegränsning i pensionsavtalet. Reglerna för de avtalade tjänstepensionerna behöver ses över av parterna så att avtalen i högre grad kan bidra till omställning i stället för som medverka till ett tidigt och permanent utträde från arbetslivet. 9.5Trepartssamtal om längre arbetsliv Det är arbetsmarknadens parter som träffar överenskommelser i kollektivavtal om tjänstepensionerna. Avtalsfriheten utgör en viktig del i den svenska modellen. Det är inte statens uppgift att föreskriva hur tjänstepensionerna lämpligen bör utformas. reglerar staten bl.a. genom inkomstskattelagen vill- koren och de ekonomiska förutsättningarna för de avtalade tjänste- pensionerna. Staten utövar tillsyn genom bl.a. och . Staten har också ett övergripande ansvar för att icke-offentliga regelsystem och institutioner inte får negativa samhällsekonomiska verkningar. Det som egentligen avgör hur stora effekter åldrandet får på sam- hällsekonomin är förutsättningar och hinder för att äldre ska kunna fortsätta ett produktivt arbete. Utredningen bedömer att reglerna i tjänstepensionerna är viktiga för besluten om pensionering och längre arbetsliv. Det bör finnas ett gemensamt intresse mellan staten och arbetsmarknadens parter att ömsesidigt och på olika sätt bidra till att underlätta ett längre arbetsliv för äldre. Utredningen har fört samtal med ett antal experter med kun- skaper inom området om förutsättningarna att anpassa reglerna för tjänstepensionerna och informationen om pensionerna för att underlätta ett längre arbetsliv. Samtalen har visat att det föreligger en ganska bred enighet om att det är nödvändigt att underlätta ett längre arbetsliv för äldre och att också parterna och pensions- förvaltarna har en viktig roll i denna anpassning.