sou · H1B384 · 2013-12-16 00:00:00 — ramkonvention om klimatförändringar, United Nations Framework Convention on Climate Change (UNCCC), är ett fördrag från . Den trädde i kraft och utgör basen för det internationella samarbetet inom klimat- området. Konventionens långsiktiga mål är att stabilisera halterna av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farlig mänsk- lig påverkan på klimatsystemet. 3 Se t.ex. Rummukainen et al. 2010, kap. 10.2. Klimatkonventionen är en ramkonvention och som sådan inne- håller den inga bindande krav på minskade utsläpp. (samt länderna i det ) uppmanas dock att stabilisera sina utsläpp av växthusgaser nivå och de måste rapportera sina utsläpp . Klimat- konventionens Kyotoprotokoll, som slöts 1997 och trädde i kraft , har som mål att de årliga utsläppen av sex olika växthusgaser ska minska med till perioden –2012 för berörda industriländer4. beslutade konventionens parter om andra åtagandeperiod som sträcker sig till 2020. Förhandlingar har börjat om ett nytt globalt klimatavtal som ska träda i kraft (UNFCCC 2012). Det är möjligt att begränsa klimatförändringarna i linje med tvågradersmålet, och att minska effekterna av de förändringar som inte kan undvikas (IPCC 2007c, 2010, 2011a, 2012, 2007). Åtgärderna delas in sådana som gäller minskning av utsläppen (mitigation) respektive de som avser anpassning till klimatförändringen (adaptation). Anpassning handlar om att genom åtgärder för minskad sårbarhet och ökad motståndskraft (resiliens) reducera riskerna med klimatförändringens effekter. Mitigation och anpassning kompletterar varandra. Eftersom klimatförändringarna är redan pågående och kommer att fortsätta något även under ambitiös klimatpolitik, är klimatanpassning nöd- vändigt. Det grundläggande i klimatarbetet bör vara utsläpps- minskningar, eftersom det finns begränsningar i möjligheterna till anpassning. Ju större klimatförändringarna blir, desto mer ökar dessutom osäkerheterna kring oförutsedda händelser i klimat- systemet (2008, 2012, IPCC 2013). Klimatkonventionens mål är att begränsa den globala uppvärm- ningen. EU fastställde målet att begränsa den globala temperatur- höjningen till två grader, jämfört med förindustriell nivå, i unionens gemensamma klimatpolitik , och har bekräftat det i olika omgångar (1996a, 2005, 2011). Två- gradersmålet nämndes i det så kallade Accord som noterades under klimatkonventionens 15:e partsmöte (COP15) i . Det var dock först vid COP16 i 4 De länder som återfinns i Kyotoprotokollets . som tvågradersmålet fastställdes (UNFCCC, 2010). Sam- tidigt beslutade man om att 2013‒2015 göra en översyn av målets tillräcklighet, vilket kan leda till en skärpning av temperaturmålet. Tvågradersmålet förutsätter att de globala utsläppen når sin kulmen för att därefter minska mot en halvering eller en större minskning (IPCC 2007c) för att därefter fortsätta minska mot noll. Hur stor minskningstakt som behövs efter de globala utsläppens kulminering beror givetvis på när kulmen inträffar, på vilken nivå detta sker samt på vilka reduktionsmål som sätts upp på , till exempel (Rummukainen et al., 2011). Ju senare utsläppen kulminerar och ju högre nivån då hunnit bli, desto snabbare minskningstakt behövs därefter för att uppnå ett visst temperaturmål. Befintlig litteratur anger att en utsläppsminskningstakt på per år5 kan vara svår att åstadkomma på grund av politiska och sociala faktorer, även om det tekniskt skulle kunna gå. Möjligheten att begränsa klimatföränd- ringarna upphör inte ifall utsläppen kulminerar något senare eller minskar i en något långsammare takt. Dock innebär mindre effektiva åtgärder både att sannolikheten att nå tvågradersmålet minskar och att sannolikheten för betydligt större förändringar ökar, till exempel en 4–uppvärmning mot slutet av 2000- talet (IEA 2012a, 2012). Det skulle innebära mycket stora klimatförändringar som inte har någon motsvarighet under ett historiskt perspektiv på kanske flera miljontals år och än mindre i mänsklighetens eget tidsperspektiv. EU:s övergripande klimatmål är att hindra den globala uppvärm- ningen från att öka med mer än två grader jämfört med tiden innan industrialiseringen startade. I klimatkonventionens Kyotoprotokoll åtog sig EU:s dåvarande 15 medlemsländer att minska sina utsläpp av de 6 gaser som tagits upp i Kyotoprotokollet 2010 års nivå6. Utfallet för alla växthusgaser från nu- varande EU 27 blev minus (-för CO2). Tabell 2.1 visar utfallet fördelat på huvudsakliga områden samt mera detaljerat för de olika trafikslagen. Bunkring av bränslen för 5Det kan noteras att en minskningstakt på är lika stor som dagens utsläppsökningstakt. 6Åtagandet gäller egentligen medelvärdet –2012 som jämförs med 1990. användning i utrikes flyg och sjöfart omfattas inte av EU:s ansvar och täcks inte av tabellen. Användning av sådana flygbränslen växte och ökade mängden bunker för utrikes sjöfart . Tabell 2.1 Utsläpp av växthusgaser inom EU 27 1990 och 2010 samt förändring. Miljoner ton koldioxidekvivalenter7 och procent Övriga utsläpp från energianvändning Övriga utsläpp av växthusgaser Källa: UNFCCC databas. För att bidra till de globala utsläppsminskningarna antog EU ett klimat- och energipaket varigenom medlemsländerna enades om att i genomsnitt sänka utsläppen till 2020. Om andra industriländer gör motsvarande reduktioner och mer eko- nomiskt utvecklade länder i andra delar av världen bidrar i enlighet med sitt gemensamma men olikartade ansvar och sina särskilda nationella och regionala utvecklingsprioriteter, mål och förhåll- anden har EU utfäst sig att minska utsläppen till 2030 med 30 pro- cent. EU beslutade om fyra mål som ska vara uppfyllda . De tre viktigaste av dessa energi- och klimatmål brukar betecknas som 20-20-20. Det handlar om att minska växthusgasutsläppen med , jämfört med nivåer, sänka energi- användningen jämfört med prognoser och att höja andelen förnyelsebar energi till av all energianvändning. Därtill kommer att till 2020 höja andelen biodrivmedel inom trans- portsektorn till . 7 Koldioxidekvivalenter (CO2e) är ett mått på utsläpp av växthusgaser som tar hänsyn till att olika sådana gaser har olika förmåga att bidra till växthuseffekten och global uppvärmning. När man uttrycker utsläppen av en viss växthusgas i koldioxidekvivalenter anger man hur mycket koldioxid som skulle behöva släppas ut för att ge samma verkan på klimatet. I EU:s klimat- och energipaket förtydligar EU sina klimatmål. Paketet innehåller bland annat bestämmelser om: nya regler för koldioxidavskiljning ändrade regler för handel med utsläppsrätter nya regler om minskade utsläpp för branscher som inte omfattas av utsläppshandeln en ansvarsfördelning för hur utsläpp av växthusgaser ska för- delas mellan EU-länderna. Arbetet med att reducera utsläppen av klimatgaser hanteras i EU:s utsläppshandelssystem samt av respektive medlemsland när det gäller utsläpp från de sektorer som inte ligger i handelssystemet. EU har ett system för handel med utsläppsrätter av växthusgaser, Scheme (EU ETS). Det omfattar utsläpp av koldioxid från större kraft- och värmeverk samt de mest energiintensiva delarna av industrin, tillsammans svarande för av utsläppen. Syftet är att på ett kostnads- effektivt sätt minska utsläppen. Modellen bygger på att EU satt ett tak för hur mycket växthusgaser som får släppas ut från berörda verksamheter. Dessa utsläpp fördelas på företag som omfattas av ETS och de får inte släppa ut mer än vad de har utsläppsrätter för. Ett företag som minskar sina utsläpp kan spara återstående utsläpps- rätter till kommande år eller sälja dem till andra företag som har svårt att hålla sig inom sin tilldelning. En utsläppsrätt avser ett ton koldioxid. Som alternativ till utsläppsrätter tillåts företagen i begränsad utsträckning köpa krediter från projekt i utvecklings- länderna som syftar till att minska utsläppen av klimatgaser genom åtgärder som inte skulle ha genomförts utan stöd utifrån. EU ETS tredje handelsperiod inleddes och då infördes ett gemensamt utsläppstak för hela EU. Taket kommer successivt att sänkas till 2020 jämfört med nivå. Den fria tilldelningen av utsläppsrätter ersätts successivt av auktionering och främst inom kraftsektorn. Målet är att av alla rätter ska säljs på auktion . Företag som behöver gratisrättigheter i syfte att förhindra att produktionen flyttar till andra delar av världen får en tilldelning som motsvarar utsläppen från de klimatmässigt 10 bästa procenten av företagen inom varje berörd kategori. Antalet berörda verksamheter och gaser har utvidgats något i förhållande till förra perioden. Viss oklarhet gäller de framtida reglerna för utnyttjande av utsläppskrediter från klimatgasredu- cerande projekt i utvecklingsländerna. Kyotoprotokollets regler om CDM (Clean Development Mechanism) var bara avsedda att gälla till 2012, men förlängdes . Konventionens konfe- rens i beslutade dock att starta arbetet med att ta fram en New Market Mechanism (NMM) som i motsats till CDM ska garantera att projekten ger en nettoreduktion av klimatgaser. Men hur den nya mekanismen ska utformas är ännu oklart. Till följd av frikostig tilldelning av billiga utsläppskrediter, den djupa lågkonjunkturen och en del vidtagna åtgärder i syfte att minska utsläppen har ett stort överskott av utsläppsrätter byggts upp . Priset har sjunkit från 15–per ton till cirka 5 . Därmed har incitamentet att vidta ytterligare åtgärder nästan försvunnit. Kommissionen har därför 2012 föreslagit att man bör skjuta på auktionering av 900 miljoner utsläppsrätter samt överväga ytterligare någon eller några av ett halvt dussin identifierade åtgärder som kan medverka till balans mellan utbud och efterfrågan som håller priset på en nivå som skapar incitament till fortsatt reduktion. Bland dem finns t.ex. att höja ambitionsnivån genom att reducera utsläppen till 2020. Flygets emissioner av koldioxid ingår i handels- systemet. Merparten av utsläppsrätterna delas ut gratis, medan en mindre del auktioneras ut. Systemet omfattar även utsläpp från flygningar till och från länder utanför EU, vilket bl.a. , och vägrar acceptera. Inför utsikten av en eventuell upp- görelse inom ICAO8 om det internationella flygets utsläpp har föreslagit att från ska alla utsläpp ingå i handelssystemet till den del de sker inom EU:s luft- rum. 8 Internationella civila luftfartsorganisationen, för luftfart. De sektorer, branscher och företag som inte omfattas av utsläpps- handeln ska i genomsnitt minska sina utsläpp till 2020, jämfört med nivåer. av de totala emissionerna ligger utanför handelssystemet. Medlemsländerna ansvarar för reduktionen och de har i ett gemensamt beslut om ansvarsfördelning påtagit sig bindande mål som tar hänsyn till det enskilda landets ekonomiska utvecklingsnivå och övriga förutsätt- ningar. De nationella åtagandena ligger inom intervallet ±20 pro- cent jämfört med motsvarande utsläpp . För gäller att utsläppen från den icke-handlande sektorn måste minska med till 2020. Medan EU:s totala utsläpp av växthusgaser minskade med 15 pro- cent , så ökade emissionerna från medlems- ländernas inhemska transporter . Transportsektorn står nu för en fjärdedel av EU:s totala utsläpp. Utsläppen från europeiska bunkerbränslen sålda till internationell luft- och sjöfart ökade –2010 . Utrikesflyget nästan fördubblade sina utsläpp (+ ). De negativa trend- erna innebär att större avseende behöver fästas vid åtgärder som reducerar utsläppen från transportsektorn och EU har beslutat om en rad sådana. EU:s mål för förnybar energi finns i förnybartdirektivet9, som sätter en gemensam ram för främjande av energi från förnybara källor. Det gemensamma målet är förnybar energi av den slutliga energianvändningen (brutto) 2020. Varje enskild med- lemsland ska bidra till detta genom att öka sin andel förnybar energi med en viss faktor, som fastställts med beaktande av ut- gångsläge och potential, bruttonationalprodukt samt tidigare an- strängningar att öka andelen förnybar energi. bindande mål är enligt direktivet , vilket är högst inom EU. 9 Direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. har i stort sett uppnått detta mål då de för- nybara energikällornas andel av energianvändningen uppgick till 48procent (, 2013c). I förnybartdirektivet finns ett särskilt mål om att andelen energi från förnybara energikällor måste utgöra av den slutliga energianvändningen för alla transporter i medlems- staten. Detta mål ansvarsfördelas inte mellan medlemsstaterna, främst för att det finns en välfungerande handel med transport- drivmedel. Målet definieras genom att vid beräkning av nämnaren ska endast bensin, diesel, biodrivmedel och el som används för väg- och tågtransport beaktas. Vid beräkning av täljaren ska alla typer av energi från förnybara energikällor som används för alla typer av transporter beaktas. Vid beräkning av bidraget från el som produceras från förnybara energikällor och används i alla typer av elfordon får medlems- staterna välja att använda antingen genomsnittlig andel förnybar el i hela gemenskapen eller genomsnittlig andel förnybar el i det egna landet. Vid användning i eldrivna vägfordon, kan den förnybara elen räknas 2,5 gånger mot målet förnybar energi i trans- portsektorn. Vid beräkning av målet ska dessutom biodrivmedel som pro- duceras från avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel samt material som innehåller både cellulosa och lignin räknas dubbelt jämfört med andra biodrivmedel. För de biodrivmedel som används i så gäller detta biogas och HVO. För båda dessa biodrivmedel används till allra största delen råvaror som ingår i ovanstående definition. Förnybartdirektivet ställer också krav på att biodrivmedel ska uppfylla hållbarhetskriterier för att få tillgodoräknas för uppfyllelse av det nationella målet, bidra till att uppnå eventuella kvotplikter eller utgöra grund för eventuella skattelättnader eller annat finan- siellt stöd. Hållbarhetskriterierna ställer krav på en växthusgas- minskning med minst 35 procent10 jämfört med livscykelutsläppet från motsvarande fossilt drivmedel samt att biodrivmedel inte får produceras från råvaror odlade på mark med hög biologisk mång- fald eller områden med hög halt av markbundet kol. Kommissionen presenterade ett förslag11 som inne- bär att endast hälften av 10-procentsmålet ska kunna uppfyllas med 10Kraven på minsta växthusgasminskning ökar till 2018 för anläggningar som startat . 11EU-kommissionen (2012a). biodrivmedel som produceras från mat- eller fodergrödor. Det ska inte vara möjligt att ge stöd till denna typ av biodrivmedel efter 2020. Förslaget introducerar listor med prioriterade råvaror12 som ska kunna fyrdubbel- respektive dubbelräknas för uppfyllelse av 10-procentsmålet. Dessutom ska aktörerna rapportera sina växt- husgasutsläpp från indirekta markanvändningseffekter (ILUC- effekter). ILUC är förkortning av Indirect Land Use Change, och innebär exempelvis att en ökning av biodrivmedelsproduktion kan innebära att annan produktion trängs undan och att man där- med behöver odla upp ny mark. Förslaget kommer att förhandlas mellan medlemsstaterna. Det är oklart när med- lemsstaterna och diskussioner om detta förslag kommer att slutföras. 2.3.4Krav på 20 procents effektivitetshöjning till 2020 Ett nytt energieffektiviseringsdirektiv fastställdes . Bakgrunden till förändringen är att , efter att ha sammanställt medlemsstaternas handlingsplaner (enligt EU:s energi- tjänstedirektiv13), bedömde att medlemsstaterna inte utan en skärp- ning av direktivet skulle klara målet om energieffektivi- sering till 2020. Efter förhandling nåddes en ny överenskommelse mellan med- lemsstaterna . Det nya energieffektiviseringsdirektivet14 ersätter energitjänstedirektivet (2006/32/EG) och kraftvärmedirek- tivet (2004/8/EG). Syftet är att fastställa en gemensam ram för åtgärder för främjande av energieffektivitet som säkerställer att unionens överordnande mål om minskad energianvändning på till 2020 jämfört med en prognosticerad energianvänd- ning15 uppnås och att bana väg för ytterligare förbättringar av energi- effektiviteten därefter. Direktivet ställer krav på medlemsstaterna att ange ett vägled- ande nationellt energieffektivitetsmål. Medlemsstaterna får formu- lera sina egna mål men ska ta hänsyn till unionens övergripande mål. Transportsektorn berörs främst genom att den offentliga 12Detta gäller olika typer av restprodukter och avfall. 132006/32/EG, har upphört att gälla. 14Europaparlamentets och rådets direktiv /27/EU av om energi- effektivitet, om ändring av direktiven /125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven /8/EG och 2006/32/EG. 152012/27/EU artikel 3a: Unionens primärenergianvändning 2020 ska inte vara högre än 1474 Mtoe primärenergianvändning eller 1 078 Mtoe slutlig energianvändning. sektorn lyfts fram som ett föredöme för energieffektivisering och genom kravet om införande av ett kvotpliktsystem för energi- effektivitet. Ett sådant system innebär att krav ställs på kvotpliktiga aktörer, t.ex. energidistributörer eller företag som säljer energi i detaljistledet, att åstadkomma en viss energibesparing i slutanvänd- ningsledet. Som alternativ till ett kvotspliktsystem kan medlems- länderna välja att införa andra åtgärder som ger samma besparingar som ett kvotpliktsystem skulle ha gjort. EU:s energiskattedirektiv (2003/96/EG) fastställer bl.a. minimi- nivåer för medlemsländernas beskattning av drivmedel. De nu gällande minimiskattesatserna per är för bensin och diesel 359 respektive 330. Vid en kronkurs på 9.00 innebär dessa nivåer att punktskatten på drivmedel i inte får understiga per liter för bensin och för diesel. Biodrivmedel kan av medges tidsbegränsade undantag från beskattning, men de ska enligt direktivet normalt sett beskattas (per liter) på samma sätt som det fossila bränsle som de ersätter. presenterade förslag om föränd- ringar i energiskattedirektivet, avsedda att träda i kraft från 1 janu- ari 2013. Kommissionen föreslår införande av en obligatorisk kol- dioxidskatt med miniminivån per ton i kombination med en miniminivå för energiskatt som baseras på bränslenas faktiska energiinnehåll i stället för deras volym. Avsikten är att biodriv- medel som uppfyller hållbarhetskraven ska kunna befrias från kol- dioxidskatten, men bli föremål för energiskatt. Rådets arbetsgrupp har arbetat med frågan utan att kunna komma överens och beslut i skattefrågor kräver enhällighet. har under över- läggningarna i allt väsentligt stött kommissionens förslag. Det är oklart när ett slutligt direktiv kommer att antas. Genom direktiv /30/EG om ändring av bränslekvalitetsdirek- tivet (98/70/EG), infördes nya regler som innebär att bränsle- leverantörerna nu är skyldiga att övervaka, rapportera och minska bränslenas livscykelutsläpp av växthusgaser. EU ålägger alla leve- rantörer av fordonsbränslen till den europeiska marknaden att minska livscykelutsläppen av växthusgaser från sina produkter med , räknat per energienhet. Minskningen ska beräknas utifrån ett basvärde som utgörs av genomsnittliga utsläpp från fossila bränslen. Metodiken för beräkning av basvärde och bränslens växthusgasutsläpp är ännu inte fastställd. Bränslekvalitetsdirektivet sätter upp specifikationer för driv- medel, där ingår bland annat tillåten inblandningsnivå av olika biodrivmedel. Direktivet tillåter inblandning av etanol i bensin, metanol i bensin och FAME i diesel. 2.3.7Förordning om nya bilars emissioner av koldioxid Koldioxidutsläppen från nya personbilar regleras i EU-förord- ningen 443/2009. Förordningen ställer krav på fordonstillverkarna som innebär att det genomsnittliga koldioxidutsläppet inte får överstiga /km 2015 för nya fordon, med infasning . gäller /km för personbilar och /km för lätta lastbilar. Detta ska enligt överenskommelse mellan Europaparla- mentet och nås för av bilförsäljningen 2020 och för 2021 (, 2013). tillåts s.k. superkrediter där bilar som har utsläpp under /km kan räknas –2022. Kraven motsvarar en minskning av utsläppen från nya personbilar från /km till till 2020 jämfört med . minskade koldioxidutsläppen från nya personbilar inom EU (EEA, 2013). Om denna utveckling fortsätter bör därför EU-snittet för nya bilar kunna vara något lägre än /km 2015. I minskade utsläppen från nya personbilar , dock från en högre nivå. Utvecklingen i förklaras främst av ökad andel energieffektiva dieseldrivna fordon men även av att energieffektivi- teten har ökat för personbilar med andra motortyper. Koldioxidutsläppen från nya lätta lastbilar regleras i EU-förord- ningen 510/2011. Konstruktionen bygger på den för personbilarna. Det som skiljer är framförallt kravnivåer och tidpunkter för inför- ande. Till 2017 ska fordonstillverkarna i genomsnitt klara /km och till /km. Detta motsvarar minskningar för nya lätta lastbilar jämfört med . Data för utvecklingen inom EU kommer att samlas in . I var snittet för nya lätta lastbilar som registrerades /km, en minskning (, 2013a). Koldioxidkraven i regelverket är för såväl personbilar som lätta lastbilar en funktion av genomsnittlig fordonsvikt för fordon sålda av tillverkaren. För personbilar är lutningen något flackare än det samband som man fick fram mellan koldioxidutsläpp och fordons- vikt på sålda fordon när regelverket togs fram. Detta för att motverka en ytterligare ökning av fordonsvikten. Det finns även en inneboende justering för att motverka effekterna av ökad fordonsvikt där gränsvärdesfunktionen ses över med något års mellanrum så att det säkras att /km nås till 2015. För lätta lastbilar valdes dock en lutning på gränsvärdeslinjen som överensstämde med sambandet för sålda fordon. Detta gjordes med motiveringen att lätta lastbilar används mer yrkesmässigt och att ett större fordon kan bära mer last och därmed är mer transporteffektivt. gör detta att det med ökande fordonsvikt blir allt större skillnader mellan gräns- värdeslinjen för lätta lastbilar och personbilar. För tyngre fordons- modeller som ligger i gränslandet mellan personbil och lätt lastbil, t.ex. pickupper med dubbelhytt (4–5 platser), är det därför mycket lättare att klara kraven för lätt lastbil än för personbil. Det finns en farhåga att denna lucka i regelverket kan utnyttjas av tillverkare som både tillverkar personbilar och lätta lastbilar. har i förhandlingarna tidigare framfört denna brist i regelverket samt framfört önskemål om lägre utsläppsvärden för lätta lastbilar för både 2017 och 2020. En del bränslebesparande tekniker kan inte demonstreras i den testmetod som används vid typgodkännande av fordon. Ett exem- pel är energieffektiv luftkonditionering. Man har därför infört s.k. eco innovations vilka efter demonstration för oberoende part kan ge fordonstillverkarna krediter på upp till /km. har mycket få tillverkare ansökt om eco innovations. För att uppmuntra fordon med koldioxidutsläpp med mycket låga utsläpp finns även s.k. superkrediter i förordningen. Fordon som har utsläpp lägre än /km kan då räknas för uppfyllande av målet. Dessa fasas successivt ut och är helt bort- tagna 2016. I förslaget införs nya superkrediter –2023 för bilar med utsläpp på högst /km. Koldioxidutsläppen och bränsleförbrukningen för personbilar mäts enligt EU:s provmetod. En del saker inkluderas inte i mät- ningarna såsom luftkonditionering, lampor och annan utrustning som drar bränsle. Dessutom görs mätningarna vid en temperatur på . Vid lägre temperaturer ökar friktionsförlusterna i motorn som särskilt bränsleeffektiva fordon behöver tillsatsvärme som drar bränsle. Dagens provmetod för personbilar innehåller även viss flexibilitet som fordonstillverkarna kan använda för att fordonen ska få så låga utsläppsnivåer som möjligt. Denna flexibilitet handlar om bilarnas vikt, rullmotstånd och aerodynamik (, 2013). Förbrukningen i verklig trafik skiljer sig från den som deklareras enligt EU:s provmetod, eftersom körningen aldrig följer EU-körcykeln exakt. I har TNO (2010) sammanställt data från tusentals körjournaler och jämfört dessa med deklarerade värden.