sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — En enkel till framtiden? UTREDNINGEN OM JÄRNVÄGENS ORGANISATION Omslagets collage Rubriker från fyra årtionden, inspirerades av en artikel i , . Det består av klipp från följande tidningsartiklar: börjar det igen - pendeltågseländet av , , De inställda tågens land av , , Inga tåg kom, inga tåg gick av , , Inga tåg i rätt tid av , , SJ-chefens råd till resenärerna: Ta bilen i stället av , , Snöproblem även för SJs godsfart av , , Snålhet och schabbel bäddade för pendeltågseländet av , , Sena tåg kostar SJ 500 milj av , , Tåg 976 tappades bort i av , , Långt tågstopp efter urspårning av TT, , Tågförseningar efter signalfel av TT, , SJ-kollaps på Centralen av , , Tågkaos när SJ blev utan ledning av , , får det vara nog av och , , Vinglig färd mot pendelkaos av och , , Förväntat kaos med nya tågen av , , Nedriven kontaktledning skapade tågkaos av , , Tågsprickor orsakar nya förseningar av , , SJ lovar bättring efter julkaos av TT, , lovar bättring och färre tågförseningar av , , Elfel i nya SJ-växlar orsakar tågstörningar av , , Lövhalka sinkar tågen av , , Alla skyller problemen på alla – och på älgarna av , , Inte nu igen, SJ av ,, Tågkaos skapar problem för industrin av TT, , Resenärer fick vänta i timmar av och , , Dyraste tåglinjen en flopp av , , SJ och lovar bättra sig av TT, Barometern-OT,Landets tågkaos väntas fortsätta av /TT, , råd till stockholmarna: hemma av , och , En enkel till framtiden? Delbetänkande av Utredningen om järnvägens organisation SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Till särskild utredare för- ordnades ekonomie doktor . Till sakkunniga förordnades kansliråden och , och till experter kon- kurrensråd , transportdirektör , rådgivare , docent , jurist , styrelseledamot , direktör , direktör , handläggare , , styrelseordförande , t.f. forskningschef samt direktör . Till huvudsekreterare förordnades . Till sekreterare på deltid förordnades . Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation. Härmed överlämnar jag delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83). I delbetänkandet redovisar jag en nuläges- beskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Förkortningar och begrepp .................................................. Inledning och utgångspunkter ..................................... Samråd och redovisning........................................................... Tolkning av uppdraget och viktiga utgångspunkter .............. Viktiga begrepp och litteraturdiskussion........................ Diskussionsområden i litteraturen.......................................... Järnvägssektorns funktioner och aktörer........................ Järnvägssektorns värdekedja och funktioner i översikt......... 3.2.1 Funktioner för planering och koordinering................ 3.2.2 Reglering och intervention........................................... 3.3Det svenska järnvägssystemets organisation – aktörer, ansvar och roller ....................................................................... Riksdag och regering .................................................... Tillverkare av fordon och annan utrustning ................ Vagnbolag och andra fordonsförvaltare ...................... Företag för underhåll av fordon................................... Aktörer för reglering och tillsyn.................................. 3.4En ännu mer uppdelad sektor och en internationell Utvecklingen av järnvägens organisation ....................... 4.2En historisk översikt över reformer och genomförda 4.3Motiv och drivkrafter bakom den järnvägspolitiska 4.4Trender och utvecklingslinjer i reformarbetet sedan 4.4.2 Marknadsöppning – rätten att organisera och 4.4.3 Ytterligare omfördelning av ansvaret för olika 4.4.6 Planering och finansiering av järnvägens 4.4.7 Byggande, reinvesteringar i och underhåll av Den statliga infrastrukturförvaltarens roller Regleringsförändringar i och EU ..................... 5.2Bakgrund till utvecklingen av internationella regelverk 5.3De inledande svenska järnvägsreformerna och dess effekter på det svenska regelverket ....................................... 5.4EU-rätten och dess påverkan på det svenska regelverket (och omvänt).......................................................................... Första järnvägspaketet - infrastrukturpaketet .......... Svensk reglering – järnvägslagen och Regelutveckling genom ERA ..................................... Fortsatt reglering inom blocket driftskompatibilitet och säkerhet .............................. 5.4.10 Fortsatt reglering inom blocket marknad ................. 5.4.11 Säkerhet – certifiering ................................................ 5.4.13 Fjärde järnvägspaketet................................................ 5.5 Reflektioner kring EUs reglering på järnvägsområdet ........ 5.5.1 Lissabonfördraget och kommissionens ökade 5.6 Utrymme för återreglering.................................................... Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter............. Utbud och efterfrågan ........................................................... Inträde och konkurrens på operatörsmarknaden ................. Inträde och konkurrens på andra delar av marknaden ......... Punktlighet och kvalitet......................................................... Effekter av upphandlingar av persontrafik ........................... Erfarenheter, effekter och orsaker – en sammanfattande Problembeskrivningar och förbättringsområden ............ 7.2Förutsättningar olika medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål ............................................... Information och biljetter m.m. .................................. Resenärer med funktionsnedsättning ........................ 7.3Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget .............................. 7.4 Marknadstillträdet för tågtrafik............................................. 7.5Förutsättningar för trafikorganisatörer och järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster ................. 7.5.1 Stationer, depåer och terminaler................................ Kapacitet och kapacitetstilldelning ....................................... Statistik och uppföljning ....................................................... Byggande och underhåll av infrastrukturen ......................... 7.9Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer Utveckling och implementering av standarder och ny teknik .............................................................. Lönsamheten och de statliga företagen ..................... Reglering och tillsyn .............................................................. roller och det strategiska ansvaret i Samordning och samarbete mellan aktörer .......................... Överväganden och rekommendationer inför fortsatt Inledning och förutsättningar för analysen.......................... 8.2Förutsättningar för medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål............................................... Information, biljetter m.m. ........................................ Resenärer med funktionsnedsättning........................ Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete...... 8.3Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget .............................. 8.4 Marknadstillträdet för tågtrafik............................................. 8.5Förutsättningar för trafikorganisatörer och järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster ................. Kapacitet och kapacitetstilldelning ....................................... 8.6.2 Legala förutsättningar för kapacitetstilldelning ........ Avgifter och styrmedel ............................................... Statistik och uppföljning........................................................ 8.7.1 Rekommendationer inför fortsatt utvecklingsarbete... 8.8 Byggande och underhåll av infrastrukturen.......................... 8.9Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer 8.9.1 Teknisk standardisering – ökade kostnader .............. Tillförlitlighet i trafikutövningen............................... 8.9.4 Lönsamheten och de statliga företagen ..................... Reglering och tillsyn .............................................................. 8.10.1 Rekommendationer inför fortsatt roller och det strategiska ansvaret i 8.11.1 Rekommendationer inför fortsatt 8.12 Samordning och samarbete mellan aktörer .......................... 8.12.1 Rekommendationer inför fortsatt Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:46............................................... organisation – och det svenska Begreppslistan innehåller beteckningar på aktörer och funktioner så som de används i betänkandet. Vissa ytterligare begrepp förklaras mer ingående i texten, främst i kapitel 2 och 3. Fördrag om internationell järnvägs- Entity in Charge of Maintenance (under- System (ett europeiskt trafikstyrnings- system för järnvägstrafik) Trafikorganisatör Den som beviljats tillstånd (auktorisation) av Transportstyrelsen att organisera men inte själv utföra järnvägs- trafik. Organisatör används som synonymt begrepp. Järnvägsföretag Den som beviljats licens eller särskilt tillstånd av Transportstyrelsen för att utöva järnvägstrafik (i egen regi eller åt annan). Trafikutövare, trafikoperatör och tåg- operatör används som synonyma begrepp till järnvägsföretag. Infrastrukturförvaltare Som synonyma begrepp används banför- valtare och banhållare. Det statliga affärsverk som t.o.m. bedrev såväl person- som godstrafik och också ansvarade för förvaltningen av De kvarvarande delarna av SJ som t.o.m. 2012 förvaltat av SJ ingångna leasingavtal, Det statliga verk som svarar för förvaltningen av de statliga järn- Säkerhets- och tillsynsmyndighet inom SOU 2013:83 Förkortningar och begrepp Myndighet som ansvarar för utvärdering Myndigheten ansvarar för att samla in, sammanställa och sprida statistik på samt vissa terminaler och depåer med Det helägda statliga bolag som 2001 bedriver persontrafik på järnväg. Det helägda statliga bolag som 2001 bedriver godstrafik på järnväg. Fördelning av tid för användning av spårkapacitet efter ansökan från trafik- organisatör, järnvägsföretag eller infra- Ettårig plan som fastställs av infrastrukturförvaltaren och som anger hur spårkapaciteten får användas till att framföra tåg, genomföra banarbeten eller andra ändamål, t.ex. uppställning Vid fastställande av tågplan överens- koms endast tider eller tidsspann för de platser där tåget avgår eller stannar för en aktivitet som behövs för Operativ ledning av trafik och andra aktiviteter på spåren. Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation, med syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av tillkännagivande om att en utredning om järnvägssystemets organisation bör göras. Utredningen är uppdelad i två steg. Det första steget är att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation. Det är denna del av uppdraget som jag redovisar i detta delbetänkande. I korthet ska jag i nulägesbeskrivningen göra följande 1.utifrån en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter, 2.beskriva utvecklingen av järnvägens organisation , inklusive motiv för beslut och förklaring av begrepp, 3.kartlägga på järnvägsområdet och utrymmet för nationella beslut om järnvägens organisation, 4.inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden. Inför det andra steget i utredningen, som ska leda fram till förslag på hur järnvägens organisation kan förbättras, ska jag också lämna rekommendationer för det fortsatta utredningsarbetet. Utifrån dessa och inkomna synpunkter på delbetänkandet kommer regeringen att besluta om tilläggsdirektiv till utredningen. Jag har avsiktligt valt att tolka mitt uppdrag brett i flera bemärkelser, i syfte att inte missa viktiga synpunkter, både vad gäller den utveckling som varit och vilka problem som branschen står inför (se kapitel 1). I arbetet med att göra en inventering av potentiella förbättrings- områden har jag varit i kontakt med ett stort antal representanter för olika intressenter, både i samband med konferenser och enskilda möten. anordnade utredningen också en workshop för detta ändamål. Delbetänkandets innehåll i korthet Viktiga begrepp relaterade till av- och omreglering diskuteras och problematiseras i ett särskilt kapitel, tillsammans med en översiktlig presentation av några diskussionsområden i den veten- skapliga litteraturen (se kapitel 2). Jag konstaterar bl.a. att olika typer av organisationsformer, däribland vertikal och horisontell separation, och dess effekter är ett aktuellt diskussionsområde. Det finns också en utvecklad diskussion kring möjliga koordineringsproblem på starkt uppdelade järnvägs- marknader. I delbetänkandet används en schematisk modell av järnvägs- systemet för att redogöra för funktioner, aktörer och deras ansvarsområden i den svenska järnvägssektorn, liksom i viss mån aktörernas relationer till varandra (se kapitel 3). I en historisk genomgång beskrivs de organisatoriska förändringarna i sektorn , med vissa tillbakablickar även längre bakåt i tiden. På ett antal områden görs fördjupningar i de förändringar som skett och vilka motiv och överväganden som styrt processen (se kapitel 4). En viktig del i betänkandet är att klarlägga den svenska utveck- lingen i förhållande till och regelutveckling. Därför görs en noggrann genomgång av hur det svenska regelverket och vuxit fram via parallella men inte synkroniserade processer, även om det också funnits ett närmare samspel och utbyte under vissa perioder (kapitel 5). I en särskild underlags- rapport av professor utreds vilket handlings- utrymme har för fortsatta organisatoriska förändringar, inklusive eventuella återregleringar (se bilaga 3). I ett kapitel redogör jag för marknadsutvecklingen och ett antal mätbara effekter och erfarenheter som gjorts som omregleringsprocessen har pågått (se kapitel 6). Jag konstaterar att haft en stark tillväxt i järnvägstrafiken, särskilt i den regionala persontrafiken, och att det i flera andra avseenden skett betydande förbättringar, exempelvis vad gäller produktivitet och säkerhet. För godstransportköparna har marknadsöppningen inneburit ökade möjligheter att använda tåget till konkurrens- kraftiga priser. Upphandling av persontrafik i konkurrens har lett till betydande kostnadsminskningar. finns det problem med punktligheten, strategisk budgivning i upp- handlingar och () försämrad reshastighet, liksom en del oroande tendenser i olycksstatistiken. Jag konstaterar att en viktig del i utvecklingen kan förklaras av de ökade satsningar som gjorts på järnvägen av infrastrukturen från trafikeringen 1988 och dess indirekta följdeffekter. I vissa avseenden är det ännu för tidigt att värdera effekterna, exempelvis av de senaste årens utökade marknadsöppning i persontrafiken. Därför blir det desto mer angeläget att följa de nyinträden som står för dörren 2014, bl.a. på sträckan . Den inventering av problem- och förbättringsområden som jag har haft i uppdrag att göra, har fått ta en stor del av betänkandet i anspråk (se kapitel 7). Ett skäl till detta är bl.a. den goda respons på utredningen och mängden av synpunkter som jag fått från sektorns intressenter. Ett stort antal problem- och förbättringsområden presenteras därför, varav flera är kopplade till kapacitets- och kapacitetstilldelningsfrågor. Delvis är detta föranlett av situationen inför Tågplan 2014, med flera nya operatörers trafik att ta hänsyn till. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete I samband med det avslutande kapitel som redogör för mina överväganden, drar jag vissa slutsatser av det material som utred- ningen fått fram (se kapitel 8). Jag konstaterar att det i flera viktiga avseenden inte är möjligt för att genomföra en återreglering i järnvägssektorn. Detta gäller bl.a. den vertikala separationen mellan infrastruktur och trafikering, men också den marknadsöppning som skett i person- och godstrafiken. utgör hinder för detta. I en del andra avseenden är det alltjämt möjligt att genomföra återregleringar, eller justeringar i nuvarande organisationsstrukturer. Mina överväganden kring problem- och förbättringsområden leder fram till ett antal rekommendationer om vilka typer av åtgärder jag menar kan vara aktuella att utreda vidare för respektive problemområde. I en del fall handlar det om åtgärder som sannolikt bäst kan tas om hand av marknadens aktörer, var för sig eller i samverkan. I andra kan det behövas en bättre tillämpning av befintliga regelverk. Slutligen kan det också behövas förändringar i regelverk och/eller organisation. Den övergripande utgångspunkten är att de åtgärder som fort- satt bör utredas ska leda till ett järnvägssystem som bättre tillgodo- ser samhällets (medborgarnas) önskemål i vid bemärkelse genom att göra det attraktivt för presumtiva resenärer och godstransport- kunder. Inför det fortsatta utredningsarbetet återger jag nedan mina rekommendationer, fördelade på sammanlagt elva sakområden: 1.Förutsättningar för medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål a)följa effekterna av den nya konkurrenssituationen på sträckan , b)utreda möjligheten att ålägga aktörerna att ansluta sig till Resplus-systemet och etablera en gemensam portal för information och biljettförsäljning, c)utreda Linkons nuvarande ställning och alternativen till SJ AB:s ägarskap, d)studera hur Rådet för användbarhet och tillgänglighet för funktionsnedsatta kan få en förstärkt roll. 2.Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget a)tillsammans med aktörerna på godstrafikmarknaden utveckla åtgärdsprogram inom områden som förbättrade gångtider, punktlighet, effektivare marknadsanpassningar och information, b)göra en fördjupad analys av effekterna av avgiftshöjningar och andra kostnadsförändringar med beaktande av förhållanden inom andra trafikslag, c)uppdatering av studier om betydelsen av avstånd mellan kund och spår med beaktande av hur nya kombikoncept kan ersätta närhet till spår a)fortsatt utvärdera frågan om fordonsförsörjning inom person- trafiken, b)analysera utvecklingen av den stor-regionalt organiserade trafiken, med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallell, kommersiellt bedriven trafik, c)överväga formerna för en stärkt marknadsövervakning, d)fortsatt studera hur upphandling av tågtrafik kan förbättras 4.Förutsättningar för trafikorganisatörer och järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster a)överväga inrättandet av en centralt ansvarig planerings- funktion för järnvägens behov av fastigheter, b)överväga hur en samlad förvaltning av spår, övriga terminal- anläggningar och terminalservice ska organiseras, c)utvärdera lämpligheten i att inom Jernhusen hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning, d)överväga om delar av Jernhusens terminal- och depåverk- samhet ska avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens, e)överväga hur funktionellt sammanhållna terminaler även kan medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva eller via annan utföra verksamheten. a)med hjälp av tidigare kapacitetsutredningar m.m. fortsatt analysera hur man med begränsade insatser i infrastrukturen kan uppnå kapacitetsförbättringar. Åtgärder på fordonssidan bör också beaktas, b)analysera förekomsten och innebörden av överenskommelser om exempelvis medfinansiering av infrastruktur beträffande lång- eller kortsiktiga kapacitetsutfästelser, c)på nytt överväga användning av ramavtal för trafikorganisatörer respektive järnvägsföretag, d)medverka till att , i samarbete med trafik- organisatörer och järnvägsföretag, ser över de prioriterings- kriterier som används i kapacitetstilldelningsprocessen, samt utvecklar tåglägesprodukter, kapacitets- och trängselavgifter och andra ekonomiska styrinstrument. a)inventera den befintliga statistik och andra uppgifter som finns hos olika aktörer och hur den kan användas, b)analysera behovet av statistik för olika ändamål. 7.Byggande och underhåll av infrastrukturen a)studera utvecklingen av underhållsmarknaden och underhålls- kontrakten, b)överväga om , för att klara sin roll som beställare, åtminstone bör ha egna resurser för kännedom om och kontroll av anläggningen. 8.Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer eller järnvägsföretag a)överväga hur kan verka för att fortsatt teknisk standardisering inte leder till en kostnadsdrivande detalj- reglering, b)undersöka hur införandet av ERTMS bör hanteras för att undvika nya inträdeshinder på marknaden, c)studera potentialen för en effektivare fordonsanvändning, både vad gäller oanvända fordon och fordon som används i de regionala trafikmyndigheternas verksamhet, d)organisera ett branschsamarbete kring ett program för ökad tillförlitlighet i trafikutövningen, e)överväga de statliga företagens roll och ställning. a)överväga formerna för och innehållet i Transportstyrelsens tillsyn av säkerheten, samt hur säkerheten beaktas i godkän- nandeprocessen, b)utvärdera Transportstyrelsens regulatorfunktion och till- synen av bl.a. kapacitetstilldelningsprocessen, c)i samarbete med samt berörda myndig- heter och aktörer överväga hur insatser i regel- utveckling kan stärkas, bl.a. inom EU. 10.Trafikverkets roller och det strategiska ansvaret i järnvägs- sektorn a)överväga incitament för effektivisering av såväl den externa som den interna dialogen hos , b)överväga organiseringen av funktionerna kapacitetstilldel- ning och trafikledning, c)överväga hur järnvägens samtliga aktörer kan motiveras att delta i strategiska beredningsarbete, d)utreda möjligheten att samla strategiskt inriktad järnvägs- kompetens och olika former för detta. 11.Samordning och samarbete mellan aktörer a)överväga behovet av förtydliganden av roller och ansvars- områden hos sektorns aktörer, b)överväga hur sektorns aktörer kan utveckla formerna för samarbete, inklusive kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer samt för ett mer hållbart transportsystem. 1 Inledning och utgångspunkter Mitt uppdrag1 är att göra en översyn av järnvägens organisation, med syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägs- systemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av tillkännagivande om att en utredning om järnvägs- systemets organisation bör göras.2 Mina direktiv anger också de stora organisationsförändringar som skett som en viktig bakgrund till uppdraget. Utredningen är uppdelad i två steg. Det första steget är att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation. Det är denna del av uppdraget som jag redovisar i detta delbetänkande. I det andra steget ska jag göra en analys av och komma med förslag till hur järnvägens organisation kan förbättras. Medan detaljerna för detta är beroende av kommande tilläggsdirektiv från regeringen, beskriver de ursprungliga direktiven innehållet närmare i uppdragets första steg.