sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Med ett reseavdrag skulle därmed en redan subventionerad biljett få ytterligare kompensation från det allmänna, vilket kan ifrågasättas. Vidare är reseavdragen ett viktigt verktyg för att öka rörligheten på arbetsmarknaden, men också för att minska trycket på bostads- marknaden i tätorterna. Om vikten av att påverka EU Alla utredningens förslag bör ta hänsyn till de uppsatta målen och gällande regelverk inom EU och ej utgå från det svenska förslaget till fossiloberoende fordonsflotta. Detta medför bland annat att ut- redningens föreslagna krav gällande koldioxidutsläpp från person- bilar måste omprövas. Målsättningen att minska transporternas utsläpp och användning av fossila drivmedel är en av vår tids stora miljö- och klimatutman- ingar. Målsättningen att skapa en fossiloberoende fordonsflotta och en fossilfri fordonstrafik är därför lika utmanande som angelägen. För att nå målen krävs politisk handling omgående. För att underlätta transportsektorns klimatomställning krävs också att de mest kostnadseffektiva åtgärderna identifieras och prioriteras. Utredningen presenterar en mängd förslag till åtgärder och styr- medel. Det är över lag svårt att bedöma deras kostnadseffektivitet, både enskilt och samlat. Utredningen har i stor utsträckning valt att avstå från att rekommendera enskilda alternativ och hänvisar återkommande till behov av fortsatt utredning av de förslag som presenteras. Därmed är det också svårt att ta ställning till, och oreserverat ställa sig bakom, alla de omfattande åtgärder och alter- nativ som presenteras. För att nå målen om en fossiloberoende, och fossilfri, fordonstrafik anger utredningen fyra huvudinriktningar: Övergång till ett transportsnålt samhälle. Ökad energieffektivisering av transporter. Övergång till eldrift. Övergång till förnybara drivmedel. Enligt utredningens prioritering ska transportbehovet först minska och därefter ska transporterna effektiviseras. Det drivmedelsbehov som återstår ska helt ersättas med el och biodrivmedel. Utredningen anser att de fyra åtgärderna måste genomföras parallellt, men framhåller ändå att det är mer logiskt att prioritera ett minskat transportbehov och ökad energieffektivisering framför exempelvis övergång till biodrivmedel. Ur ett teoretiskt perspektiv är synsättet säkert korrekt, men i praktiken är det svårare att genomföra. I ett fungerande samhälle – och en fungerande ekonomi – måste ett visst transportbehov till- godoses. Det finns därför gränser för i vilken utsträckning trans- portbehovet kan minskas och effektiviseras. Åtgärder för att skapa ett transportsnålt samhälle tar tid att genomföra. måste de vara brett accepterade och inte medföra stora samhällsekono- miska kostnader. Åtgärder för att öka produktion och användning av biodrivmedel kan däremot införas omgående, till låg kostnad för samhället och med snabb effekt. Det krävs insatser inom alla fyra områden för att uppnå klimat- målen. Val av åtgärder inom de olika områdena måste utgå från hur de mest kostnadseffektiva utsläppsreduktionerna kan uppnås, både på kort och på lång sikt. Utredningen har identifierat en stor poten- tial för produktion och användning av biodrivmedel i transport- sektorn, vilket ger kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Det är också ett område där den nationella politiken har möjligheter att utforma väl fungerande styrmedel för att nå målen. Men för att lyckas måste såväl befintlig som ny produktion av biodrivmedel stimuleras. Utredningen har presenterat två viktiga huvudförslag på hur produktion och användning av biodrivmedel kan öka. Det ena för- slaget är en utvidgad kvotplikt, som också omfattar rena och hög- inblandade biodrivmedel, samt ett övergripande mål om minskad koldioxidreduktion. Utredningen föreslår att den utvidgade kvot- plikten genomförs . Men regeringen bör i sin kommande utredning av förslaget beakta möjligheten att införa den generella kvoten tidigare för att kunna upprätthålla likvärdiga konkurrens- villkor på marknaden. planer på att införa en klimat- viktad kvotplikt bör i sammanhanget studeras noga. Det andra förslaget är en prispremie för produktion av andra generationens biodrivmedel i industriell skala. Båda förslagen kan, om de utformas och kombineras på ett genomtänkt sätt, bli viktiga bidrag för att realisera biodrivmedelspotentialen. De två förslagen är dock inte tillräckligt konkretiserade för att kunna genomföras omgående. Därför är det nödvändigt att regeringen skyndsamt ut- reder frågan ytterligare för att nödvändiga investeringar i ny bio- drivmedelsproduktion ska komma till stånd. Med medvetna och långsiktiga satsningar inom biodrivmedels- området är det möjligt att stimulera teknikutveckling och skapa arbetstillfällen som också kan ge exportintäkter – som vi minskar vårt fossilberoende. Produktion i stor skala av hållbara driv- medel från cellulosa, avfall och restprodukter kan lägga grunden för en ny industriell era i . Fordonsgasen är på väg att bli ett av de huvudsakliga alter- nativen till bensin och diesel i vår omvärld. Ökad användning av naturgas i transportsektorn möjliggör en ökad inblandning av bio- gas i fordonsgasen. Omställningen underlättas av EU:s direktiv om utbyggnad av infrastruktur för alternativa bränslen. biogasanvändningen i transportsektorn krävs också tydliga regel- verk för handel med biogas – exempelvis utvecklingen av den så kallade gröngasprincipen – som är anpassade efter marknadens utveckling. är ett av de länder som kommit längst när det gäller användning av biogas inom transportsektorn, men intresset är stort runt om i för att följa exempel. Flera länder använder nu biogas i transportsektorn och ökar gradvis den förnybara in- blandningen i fordonsgasen. Genom att stimulera ökad produktion och användning av biogas och andra hållbara biodrivmedel kan fortsätta att vara ett inspirerande föredöme. Utredningen utgör ett viktigt underlag för detta arbete. Särskilt yttrande av , Utredaren har bidragit med kunskap om handlingsalternativ och åtgärdspotentialer som är förknippade med att nå prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030, liksom visionen att 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser. Vi vill dock med detta yttrande peka på ett antal brister i utredarens betänkande. I direktivet till utredaren angavs bl.a. följande: En viktig del av utredarens arbete ska // vara att analysera olika alternativ för hur begreppet fossiloberoende fordonsflotta kan ges en innebörd som stöder regeringens arbete med att nå visionen . Vi menar att detta inte har gjorts utan att utredaren istället direkt har utgått från en mycket snäv tolkning av regeringens prioritering om en fossil- oberoende fordonsflotta. Utifrån bedömningar av potentialen inom olika åtgärdsområden föreslår utredaren en målsättning om 80 procents reduktion av ut- släppen av växthusgaser från vägtrafiken till 2030 jämfört med nivån . Vi ställer oss tveksamma både till behovet av en så långt- gående målsättning och till rimligheten i den. Utredaren pekar själv på att en minskning till 2030 innebär att en minsk- ning är möjlig . Regeringens vision gäller dock först , och avser nettoutsläpp snarare än absoluta nollutsläpp. Enligt utredarens egen bedömning innebär dessutom en linjär nedtrappning av utsläppen till nollutsläpp att en minskning är tillräcklig 2030. Utredaren hänvisar till skäl som talar för en snabbare minskning men nämner inget om vilka direkta och indirekta kostnader som en sådan snabbare minsk- ning innebär. Vad gäller rimligheten i den föreslagna målsättningen anger utred- aren att åtgärdspotentialen till 2030 är en reduktion med mellan av växthusgasutsläppen. Givet de stora osäker- heterna i utfallet bör en minskning (utredarens förslag) förutsätta ungefär samma samhällsförändringar som den maximala åtgärdspotentialen, . Det rör sig om föränd- ringar som i flera fall inte har rådighet över, t.ex. utveck- lingen på den internationella fordonsmarknaden. Även om alla till buds stående medel sätts in riskerar alltså en sådan målsättning att inte kunna nås. Det rör sig också om förändringar som kräver oerhört kostsamma investeringar och mycket starka styrmedel. gärder får naturligtvis konsekvenser för samhället, positiva och negativa, även utöver en minskning av växthusgasutsläppen från väg- trafiken. Trots att konsekvenserna behandlas på ett nyanserat sätt i betänkandets kapitel 7 väljer utredaren att i bedömningen av vad som är en lämplig målsättning till 2030 fokusera nästan enbart på det positiva. Mot bakgrund av de utmaningar som regeringens prioritering respektive vision innebär är det angeläget att identifiera de åtgärder och styrmedel som bidrar till att föra oss dit till lägsta nettokostnad för samhället, det vill säga de åtgärder och styrmedel som är kost- nadseffektiva. Det gäller oavsett vilken utsläppsnivå som eftersträvas och utan en sådan utgångspunkt finns det risk för att resurser som kunde göra nytta i andra delar av samhället används i onödan. Analysbehovet avspeglas i direktivet till utredaren där bl.a. följande anges: En analys av åtgärdernas och styrmedlens offentligfinansiella kostnader, kostnadseffektivitet samt förenlighet med unionsrätten är av central betydelse. Den långtgående tolkningen av regeringens prioritering föranleder utredaren att föreslå ett mycket stort antal åtgärder och styrmedel, antingen direkt eller i form av förslag till fortsatt utredning. Den stora mängden förslag är naturligtvis inget problem i sig. Dock menar vi att analysen av förslagens konsekvenser och genom- förandeaspekter är ofullständig och svåröverskådlig. Ett exempel är regelverket för vissa biodrivmedel, en s.k. prispremiemodell (som utredaren föreslår trots att det i betänkandet anges att förslaget behöver utredas vidare). Eftersom författningsförslag för prispremie- modellen saknas går det inte att bedöma om förslaget är genom- förbart. Av beskrivningen av förslaget gör vi dock bedömningen att det kan strida mot unionsrätten samt verka konkurrenssnedvrid- ande. Det senare eftersom upplägget bara gynnar inhemsk produk- tion och eftersom de företag som ersätts enligt förslaget inte nöd- vändigtvis är de företag som står för utvecklingskostnader och risker i drivmedelsutvecklingen. Ändå har vare sig någon fördjupad unions- rättslig analys eller någon marknadsanalys genomförts. Ett annat exempel är förslaget om ett bonus-malus-system för lätta fordon vars beskrivning bl.a. saknar viktiga genomförande- aspekter, t.ex. ur unionsrättslig synvinkel. Effekterna redovisas dess- utom främst för olika åtgärdspaket för vilka effekterna av de ingående delarna var för sig inte går att utläsa. Risken för och konsekvenserna av inlåsning i vissa drivmedel eller tekniker diskuteras endast i förbigående, detta trots att utred- ningen lägger flera förslag som innebär omfattande teknikspecifika stöd. Möjligheterna för nya drivmedel att kunna konkurrera sam- tidigt som fordonen blir allt mer bränsleeffektiva analyseras inte heller. I sammanfattning kan betänkandet enligt vår mening inte på egen hand utgöra ett tillfredsställande underlag för de val och avvägningar som krävs i det fortsatta arbetet. Prioriteringar tillhör vardagen på en förskola, i en familj, i ett före- tag, på ett äldreboende osv. För att fatta så goda beslut som möjligt skaffar vi oss som beslutsfattare information om vad olika hand- lingsalternativ kostar och vad de är värda. I ett samhällsekonomiskt perspektiv bör vi också ta reda på vem som påverkas. Låt mig ge ett aktuellt exempel hämtat från ett sänt TV-program: På ett äldreboende i ville de boende ha en särskild aktivitet, men det saknas resurser; ledningen beslutar sig då för att sälja en del av inredningen. En innovativ lösning på ett problem som uppstår när resurserna är knappa. Hushållen förväntar sig rimligen, inte minst i ljuset av detta exempel, att en statlig utredning som denna, med stora resurser, tar reda på vad det kostar i samhällsekonomiska termer att göra vad den anser vara den största omvälvningen av trans- portsystemet sedan bilen gjorde sitt intåg i samhället talet. Det är inte minst anmärkningsvärt när direktiven tydligt talar om att denna analys måste göras. Regeringen vinnlägger sig om en evidensbaserad politik, men denna utredning ger inte det samhälls- ekonomiska beslutsunderlag som den behöver för att fatta beslut i de frågor som utredningen behandlar. Det finns sålunda två grundläggande ekonomiska frågor som ut- redningen inte besvarar: vad kostar förslagen samhällsekonomin? Samt: är förslagen kostnadseffektiva, eller går det att nå utred- ningens eget formulerade mål på ett mindre kostsamt sätt? I en bi- laga till detta yttrande försöker jag besvara den första frågan i mer detalj; en sammanfattning av analysen ges här. Nedan motiverar jag också varför förslagen inte är kostnadseffektiva. Förslagen är relativt kostsamma i ett samhällsekonomiskt perspek- tiv; någon annan slutsats kan man inte dra av mina, Konjunktur- institutets och analyser1. Den analys jag (på eget bevåg) skickade till utredaren ger vid handen att förslagen kostar samhällsekonomin någonstans kring 15–25 miljarder . Som en undre gräns. Jag har räknat på vad det kostar att nå 1 Se bilagan för detaljer kring detta. KI och LU räknar på liknande målsättningar. målet i hela icke-handlande sektorn, dvs. beräkningarna tillåter att vi gör åtgärder i t.ex. jordbruks- och byggnadssektorn. Detta för att poängtera att kostnaderna kan bli betydande och hade behövts belysas i detalj av utredningen. Varför utredningen saknar en djuplodande samhällsekonomisk konsekvensanalys är något av en gåta, inte minst med tanke på direk- tivens tydliga instruktion: Utredaren ska vidare beakta de samhällsekonomiska och offentlig- finansiella effekterna av åtgärderna samt i förekommande fall ange förslag till finansiering. Är det rätt prioritering att samhället använder resurser värda, enligt mina och liknande beräkningar, hundratals miljarder (i nu- värde) till att genomföra utredningens olika förslag? De som skall betala för förslagen är, till slut, hushållen. Det finns tyvärr inga andra som tar hand om notan. Men finns det sätt att göra notan mindre? Jag menar att så är fallet. Direktiven understryker att förslagen skall vara kostnadseffektiva; utredningen återkommer till detta på flera ställen i texten. För- slaget till supermiljöbilspremie på är ett exempel på en ineffektiv klimatpolitisk åtgärd. Utredningen gör heller ingen fördelningspolitisk analys av detta förslag, dvs. vilka vinner och förlorar på det? Är det låginkomsttagaren i glesbygd eller är det höginkomsttagaren i storstäderna? Eftersom subventioner delas mellan köpare och säljare är det också värt att fundera över vilka företag som gynnas av denna. Är det svenska eller utländska pro- ducenter? Dessa frågor ges inga svar av utredningen, men jag menar att de hade varit intressant information till beslutsfattarna. Även ledningen för äldreboendet som beslutade om att sälja delar av inredningen kunde ju finna denna information av intresse, liksom de som skall stå för notan. Jag har vidare under utredningens gång invänt mot påståendet att ju fler styrmedel som staplas på varandra, desto mer sannolikt är det att förslagen blir kostnadseffektiva. Utredningens bedömning är att en framgångsrik och kostnads- effektiv klimatpolitik måste bygga på ett stort antal åtgärder som kompletterar varandra samt på införande av ett antal nya styrmedel vars användning i en del fall kräver omprövning av invanda före- ställningar och prioriteringar. Koldioxidskatten ger en undre gräns för vad de samhällsekono- miska kostnaderna kan bli för att nå ett givet koldioxidmål2. De förslag som läggs är sålunda inte ett exempel på kostnadseffektiv klimatpolitik, helt enkelt därför att marginalkostnaderna inte ut- jämnas. Om man vill nå målet, går det att göra på ett för sam- hällsekonomin mindre resurskrävande sätt. De beräkningar som finns tyder dock på att koldioxidskatten måste höjas rejält (se bi- lagan), vilket är spegelbilden av det faktum att målet är mycket resurskrävande. Utredningens analys av förslagens kostnadseffek- tivitet är helt enkelt att: Utredningen gör vidare bedömningen att förslagen är samhälls- ekonomiskt kostnadseffektiva. Det förefaller inte orimligt med tanke på förslagens omfattning att denna bedömning utsätts för en noggrann analys. På sätt och vis har utredningen fått en omöjlig uppgift, då målet är orealistiskt3. Det innebär dessutom att vi går i otakt med Unionen, vilket framgår av tabell 8 i EUs Färdplan; EU tillåter att utsläppen ökar i transportsektorn . Det är dock ett absolut minimikrav på en utredning av denna dignitet att samhällskost- naderna utreds. Detta hade också gjort det möjligt att se på mer kostnadseffektiva förslag, eftersom det går att nå målet på ett mindre kostsamt sätt än vad utredningen föreslår. 2Under vissa förutsättningar. Professor har förtjänstfullt gått igenom dessa förutsättningar i en rapport till (Rapport 6491, ). Hans slutsats är att Vi argumenterar för att etablerandet av ett pris på koldioxid bör utgöra motorn i klimatpolitiken. Det är också utgångspunkten i såväl direktiven som Rege- ringens nuvarande politik. Utredningen föreslår ingen höjning av koldioxidskatten, vilket är förvånande givet målet och den konsensus som finns kring skattens kostnadseffektivitet. Om man vill göra avsteg från en princip som är allmänt accepterad, krävs det mer än ett påstående om att det finns marknadsmisslyckanden. Jag har i andra sammanhang argu- menterat för att nyttja mjukare styrmedel som komplement till de incitamentsbaserade. Rätt utformade kan de mycket väl ha en plats i styrmedelsarsenalen, till exempel när pris- instrumenten är trubbiga. Huvudinriktningen i klimatpolitiken bör dock vara precis den som direktiven och ger uttryck för. 3Att utredningen inte ens räknar på fossilfrihet till 2030 är ett bevis så gott som något av detta påstående. Se vidare bilagan där jag hänvisar till studier som indikerar att det är tek- niskt omöjligt att nå målet. Utredningen skriver: Direktiven hänvisar inte explicit till principen om att förorenaren ska betala, men av det återgivna och pro- position 2008/09:162 (s. 228) framgår att det är trafikanterna och inte skattebetalarna som ska stå för kostnaden. En sådan allokering av kost- nadsansvaret är också konsistent med regeringens krav på att åtgärd- erna ska vara kostnadseffektiva." Jag försökte få igenom till slutjusteringen, men måhända föll det bort i hanteringen, att kostnadseffektivitet är oberoende av vem som, i någon bemärkelse, betalar. En översiktlig samhällsekonomisk analys av förslag att minska koldioxidutsläppen med i vägtrafiken till 2030: Bilaga till särskilt yttrande (i allt väsentligt identiskt med den version som skickades till utredningen ) 3.Analys av hela ekonomin 3.1 Liknande beräkningar 1.Marginalkostnad för koldioxidreduktioner enligt 2.Beräknade samhällsekonomiska kostnader för olika reduktions- nivåer baserade på marginalkostnadskurvor 3.Beräknat koldioxidpris som krävs för att nå 80 %-målet för ben- sinbilar. Enligt en bottom-up ansats, där jag vinnlagt mig om att hitta en undre gräns för den totala samhällsekonomiska kostnaden, innebär en minskning av koldioxidutsläppen från vägtrafiken till 2030 med en kostnad i storleksordningen 15–. Det krävs ett bensinpris motsvarande vid pump för att nå en sådan minskning av utsläppen från bensinbilar. 1.Utredningen saknar en samhällsekonomisk analys av de totala kostnaderna för att nå Regeringens mål om en fossiloberoende fordonsflotta till 2030. För att i någon mån råda bot på detta har jag gjort en ytterligt enkel konsekvensanalys och jämfört ana- lysen i liknande utredningar, med utgångspunkt i en minskning med av koldioxidutsläppen från vägtrafiken till 2030. Jag försöker uppskatta en absolut undre gräns för de sam- hällsekonomiska kostnaderna av att nå målet. Detta kan före- falla märkligt, enär den bästa uppskattningen av kostnaderna är vad som är mest intressant. En fördel är att jag dock på ett enkelt sätt kan utnyttja tidigare studier i frågan. 2.Den kalkyl som gäller de totala kostnaderna baseras egentligen på tanken att vägtrafiken är en delmängd av transportsektorn, som i sin tur är en delmängd av den icke-handlade sektorn. För varje givet utsläppsmål blir då marginalkostnaden lägst om vi tillåter åtgärder i hela icke-handlande sektorn, högre om vi be- gränsar åtgärderna till transportsektorn samt högst om vi endast tillåter olika åtgärder i vägsektorn4. Beräkningarna baseras så- lunda på att en (begränsat)5 kostnadseffektiv politik genomförs i den icke-handlade sektorn, vilket ger en undre gräns på de totala samhällsekonomiska kostnaderna för samma minskning i vägtrafik. 3.I grunden används en bottom-up ansats, som helt enkelt innebär att vi rangordnar åtgärder från den billigaste till den dyraste tek- niska åtgärden. Som beräkningarna görs tillåts tekniska reduk- tionsåtgärder i hela icke-handlande sektorn, så att de, i princip, tillåter billiga åtgärder i exempelvis bostads- och jordbruks- sektorn. Om vi hade begränsat åtgärderna till vägtrafiken är det, enligt (2008) tekniskt omöjligt att nå målet. Analysen ger därför, enligt min bedömning, mycket kon- servativa skattningar av vad det kostar att det angivna målet. 4.Min genomgång tyder på att man får liknande resultat även med mer avancerade och detaljerade modeller; top-down ansatser ger, som vi skall se, jämförbara resultat. 4I teorin är det tänkbart att endast svag olikhet gäller, men jag betraktar detta som osanno- likt. 5Begränsningen innebär att jag inte tar hänsyn till beteendeförändringar, utan fokuserar på tekniska åtgärder. Analys av hela ekonomin 1.Jag utnyttjar marginalkostnadskurvor (), reproducerade nedan För att ytterligare understryka att jag här försöker be- räkna en undre gräns för kostnaderna, låter jag i ett fall de första 3.3 miljonerna tons reduktion ha en negativ marginalkostnad. Denna tanke finner visst stöd i utredningens resonemang kring informationsbrister, irrationella konsumenter och befintliga reg- leringsmisslyckanden. Beroende på vilken marginalkostnadskurva ifigur 1 vi följer landar vi på kostnader i storleksordningen 15– 25 miljarder, se figur 2. 2.Att det skall vara möjligt att reducera koldioxid ivägtrafiken till negativa kostnader förefaller optimistiskt, sär- skilt med tanke på att vi redan har en koldioxidskatt på . (2008, sid 16) menar dock att det finns effektiviseringsåtgärder inom fordonsparken som ger till en kostnad om max per kg. Deras analys visar att de dyraste åtgärderna på marginalen involverar vägtrafik, åtgär- der som alla har en kostnad om per kg, exem- pelvis olika typer av hybridbilar. 3.Extrapolering av resultat ger en marginalkostnad om ca per kg koldioxid. Detta kan jämföras med kol- dioxidpriset på EU ETS om ca , vilket dock förväntas stiga , kanske till eller något högre. I bästa fall kostar det alltså storleksordningen 40–120 gånger mer per kilo att göra dessa åtgärder, jämfört med att nyttja utsläppshandel. 1.Vi kan jämföra ovan beräkningar med Konjunkturinstitutets6 analys: För att nå det beräknade delmålet behöver ut- släppen utanför EU ETS minska med ca utöver vad existerande styrmedel beräknas åstadkomma. Stora höjningar av koldioxidskatten (per kilo) kommer inte vara tillräckligt (, sid 18). 6 Top-down, vilket här tolkas som en CGE-modell. 2.KI-analysen visar att utsläppen utanför EU ETS behöver minska om vi antar att utsläppen ska minska i en jämn takt och att utsläppen i ska ha minskat (i likhet med ). Den utgår således inte från tolkning av målet till 2030 som är mer ambitiöst. 3.I KI:s analys av (sidan 39) visas olika kombina- tioner av höjningar i koldioxidskatt och förbättrad bränsleeffek- tivitet i transportsektorn. Målscenario 2 (som är mindre ambi- tiöst än 1 som är i linje med FFF) nås till 2030 med extrema höjningar i CO2-skatten till en kostnad av av BNP, se cialstudie-34.pdf.