sou · H1B384 · 2013-12-16 00:00:00 — Det går att läsa in olika aspekter i begreppet fossiloberoende fordonsflotta. Utredningen har fokuserat på vägtrafikens fordon, även om den är väl medvetna om att de övriga trafikslagen och användningen av arbetsmaskiner också behöver klimatanpassas. Med begreppet fordon avser utredningen bilar, bussar, lastbilar och andra vägfordon. Utredningen har definierat en fossiloberoende fordonsflotta som ett vägtransportsystem vars fordon i huvudsak drivs med bio- drivmedel eller elektricitet. Det innebär inte bara att fordonen kan drivas med fossilfri energi utan det ska finnas tillräcklig tillgång till det fossilfria alternativet. ligger inte så långt bort i beakt- ande av att det tar att så gott som helt förnya fordons- parken. Det innebär att omställningen behöver påskyndas för att Regeringens prioritering ska kunna nås. Utöver fordon som är avsedda för fossilfri framdrift bör även fordon som kan köras på höginblandade drivmedel räknas som fossiloberoende. Till denna kategori bör bränsleflexibla fordon för E85, ED95, och troligen alla dieselfordon. HVO och eventuellt syntetisk biobaserat dieselbränsle bör kunna förse dieselfordon biodrivmedel. Laddhybrider som kan gå på el och biobränslen samt gasbilar är andra kategorier som skulle kunna anses vara fossiloberoende. Utredningen har valt att inte inkludera indirekta utsläpp av klimatgaser från till exempel fordonstillverkning, bränsletillverk- ning och infrastrukturhållning. Det är inte ett utslag av att ignorera dessa utsläpps betydelse utan för att avgränsa uppdraget till ett hanterbart område och fokusera på det har störst rådighet över. Ett livscykelperspektiv behöver dock tillämpas så att det inte sker en suboptimering. En generell insikt inom energisystemanalysen de senaste decen- nierna är att effektiviseringar har stor potential och mycket kan uppnås till låga kostnader. Det är därför naturligt att först under- söka hur långt behovet av drivmedel kan begränsas. 1.Hur ska vägtransportsystemet uthålligt försörjas med fossilfri energi? 2.Hur kan uppnåendet av klimatmål förenas med uppnåendet av andra mål, inklusive attraktiva städer med positiv inverkan på hälsa och miljö, god tillgänglighet och mobilitet, trafiksäkerhet och konkurrenskraftigt näringsliv? En klimatstrategi måste sättas i ett större sammanhang där flera mål beaktas. En strategi som bidrar till lösningar på de övriga utmaningarna ska eftersträvas. En utveckling av attraktiva städer med god luftkvalitet och låga bullernivåer och där barriäreffekterna har minskats är önskvärd. Detta kan åstadkommas genom ett systematiskt främjande av gång, cykel och kollektivtrafik som kan minska bilberoendet vid resor i och kring städer. En elektrifiering av fordonens drivsystem som kan ge avgasfria och tysta fordon bidrar också till denna utveckling. ger sådana åtgärder bidrag till att minska utsläppen av klimatgaser. Stora delar av svensk industri har relevant kompetens i världs- klass och kan både bidra och dra nytta av ett målmedvetet och samordnat klimatarbete inom vägtransportsektorn. Genom att ge förutsättningar för svensk processindustri att utveckla avancerade biodrivmedel kan utbudet av fossilfri energi ökas som industrins konkurrenskraft stärks. På motsvarande sätt är det viktigt att främja de fordonstekniker beträffande energieffektivisering, elektrifiering och motorer för biodrivmedel där den svenska fordonsindustrin redan har och fortsätter att utveckla lösningar. Sådan utveckling ger förutsättning för innovationer och möjlig- heter att skapa arbetstillfällen, och realisera viktiga samhällsmål. Genom att systematiskt nyttja synergier mellan olika mål kan omställningen göras snabbare och mera kostnadseffektiv samt vinna stöd hos stora grupper. Eftersom utsläppsbegränsningar brådskar om målet att jordens medeltemperatur inte ska öka med mer än högst två grader inte ska överskridas blir det nödvändigt att utnyttja parallella åtgärdsstrate- gier med åtgärder och styrmedel som kompletterar varandra. Om bara vissa åtgärder och styrmedel väljs ut väljs ut och det efter visar sig vara otillräckligt har tid gått förlorad som skulle ha behövts för att klara omställningen. Dock gäller alltid att fossila drivmedel måste ersättas med fossilfria drivmedel, bioenergi eller fossilfri el, mängden av dessa påverkas av de tre första åtgärds- kategorierna nedan. Utredningen räknar med att omställningen kräver betydande insatser inom följande fem åtgärdsområden: Planera och utveckla attraktiva och tillgängliga städer som minskar efterfrågan på transporter och ger ökad transporteffektivitet En mer hållbar stadsutveckling med förbättrade möjligheter att gå, cykla och åka kollektivt kan åstadkommas genom ökad förtätning, funktionsblandning, samlokalisering med kollektivtrafik, en utform- ning av staden där gående och cyklister prioriteras samt genom en striktare parkeringspolitik. Andra åtgärder för att minska beroen- det av egen bil och bilresande är bilpooler, e-handel, resfria möten och utbildningar samt distansarbete. Godstransporter i staden kan effektiviseras och göras mindre störande genom ökad samordning. Ruttoptimering, ökad fyllnadsgrad och längre och tyngre fordon har tillsammans stor potential att minska de längre lastbilstrans- porterna. Trafikledning och trafikinformation har sannolikt en poten- tial att effektivisera såväl person- som godstransporter, se kapitel 6. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag Teoretiskt finns en stor potential till trafikslagsbyten, för att för- verkliga denna potential krävs ofta infrastrukturinvesteringar och starka styrmedel. Det krävs ökad kvalitet och bekvämlighet samt bättre pålitlighet i järnvägsnätet som ökar järnvägens attraktions- kraft. Genom längre och tyngre tåg kan kapaciteten i järnvägsnätet ökas väsentligt. Kapacitetsutnyttjandet kan även ökas genom för- bättrad teknik för styrning av trafiken samt differentierade ban- avgifter. Att prioritera kapacitetsstark kollektivtrafik inom storstads- regionerna får sannolikt en bättre klimateffekt än satsningar på höghastighetståg mellan dem, (se kapitel 7). Effektivare fordon och ett energieffektivare framförande av fordon Förutsatt att EU-regler fortsätter att vara pådrivande är det möjligt att minska energianvändningen per utfört transportarbete för nya lätta fordon och med för nya tunga fordon till 2030 jämfört med . behöver driva på inom EU för att skapa gemensamma krav som ger ett utbud av energieffektiva fordon. behöver styrmedel som gör att energi- effektiva fordon väljs från detta utbud. ningar för kraftigt ökad effektivitet och gör betydande inmarsch i många fordonskategorier. Mer sparsamt körsätt och lägre hastig- heter ger ytterligare effektivisering, (se kapitel 8 och 9). Ett tydligt långsiktigt mål för biodrivmedel är viktigt. Utvecklingen behöver drivas med kontinuitet och helhetssyn, samt med respekt för att den kan vara tidskrävande. har stora resurs- och teknikmöjligheter att bidra med lösningar för att ersätta fossila drivmedel. Potentialen för ökad produktion av biodrivmedel med bra klimatprestanda från jord- bruksvaror och avfall är god. För att kraftigt öka volymerna be- höver dock nya typer av drivmedelsproduktion baserade på avfall, biprodukter, lignin, cellulosa och hemicellulosa utvecklas. Flera parallella teknikspår med olika grad av teknikmognad, energi- utnyttjande, kostnadseffektivitet och klimatprestanda är under utveckling. Drivmedel som kräver dedikerade motorer är lättare att införa i tunga fordon än för personbilar (se kapitel 10). De viktigaste drivkrafterna för elektrifiering finns i minskad energi- användning, inga avgasutsläpp från fordonen, minskat buller och minskade driftkostnader. Kraftfull utveckling av tekniken sker i bl.a. , , , och . har möj- lighet att spela en avgörande roll i den fortsatta utvecklingen genom svensk fordonsindustri. Det gäller särskilt på tunga sidan där de svenska tillverkarna är stora i ett internationellt perspektiv. Det finns stora potentialer i att införa eldrift men de olika teknikerna för eldrivna fordon är ännu under utveckling för storskalig kom- mersialisering. Kostnadsutvecklingen för batterier och bränsleceller är de mest kritiska faktorerna. Utvecklingen får utvisa i vad mån de olika teknikerna är konkurrerande eller kompletterande. Stödformer för att driva på etableringen av olika typer av el- drivna fordon i alla storleksklasser behöver införas. Ett tydligt långsiktigt mål är viktigt. De olika utvecklingslinjerna behöver återkommande utvärderas samt stöd och mål modifieras (se kapi- tel 11). Den sammanfattande potentialen för utsläppsminskningar Bakgrundskapitlen analyserar förutsättningar och möjligheter till förändringar som minskar utsläppen av växthusgaser. Varje kapitel ger åtgärdspotentialer som bedömts vara tekniskt-ekonomiskt rimliga och som kan realiseras inom den aktuella tidsramen. Detta innebär en åtgärdspotential inom varje område till 2030. Poten- tialen ökar för senare tidpunkter. För varje tidpunkt omfattar bedömningarna en högre och en lägre nivå, baserad på de lägsta respektive högsta potentialerna inom varje område Med medel- potential inom alla områden och biodrivmedel nås en total åtgärdspotential på reduktion av användning av fossila bränslen inom vägtrafiken . Realiserandet av en potential förutsätter styrmedel av flera olika slag och förslag på sådana presenteras nedan. Utredningens bedömning av de olika åtgärdsområdenas potentialer i visas i Figur S.1. Figur S.1 Vägtrafikens användning av fossil energi med och utan åtgärder (TWh). Toppen av staplarna visar utvecklingen utan åtgärder (dvs. hur stor energianvändningen skulle ha blivit om dagens fordonspark och bränslen använts vid de olika årtalen med trafikutveckling enligt referensscenario). De gråa fälten visar återstående fossil energi efter åtgärder. Negativa värden avser export av bioenergi Utveckling av samhälle och Energieffektivisering (exkl el) Energieffektivisering (genom el) Trafikarbetets fördelning på olika framdrift Övergång till el leder även till effektivisering, varvid en mindre mängd el ersätter en större mängd fossila drivmedel. Det kan därför vara svårt att utifrån Figur S.1. bilda sig en uppfattning om hur stor del av trafikarbetet som sker med eldrift, biodrivmedel och fossila drivmedel. I Figur S.2 redovisas därför fördelningen av personbilarnas och stadsbussarnas trafikarbete på olika framdrift. Distributionslastbilarna i städerna har förenklat antagits vara elek- trifierad i samma grad som stadsbuss. För fjärrlastbilar sker endast en mindre elektrifiering till 2030 medan det både för fjärrlastbilar och landsvägsbussar har antagits att av körsträckan sker på el 2050. Personbilarnas (vänster) samt stadbussarnas och distributionslastbilarnas (höger) trafikarbete fördelat på olika framdrift i åtgärdspotential A 2010 2020 2030 2040 2050 2010 2020 2030 2040 2050 Förslag till mål för utsläppsminskningar Utredningen har visat att åtgärdspotentialerna är tillräckligt stora för att det ska var möjligt att nå upp till en reduktion av koldioxidutsläppen . Detta förut- sätter emellertid att de nu identifierade åtgärdspotentialerna inom alla områden kan utnyttjas fullt ut. Till en del kan detta förväntas ske oberoende av styrmedel (autonomt) och till en del genom styr- medel. Autonoma utsläppsminskningar sker t.ex. genom att fordons- flottan i har en stor andel äldre fordon med hög energi- användning och i takt med att dessa ersätts av nya fordon med mycket lägre energianvändning sker en utsläppsminskning. Ett annat exempel är omsvängningen i samhällsutvecklingen mot attraktiva och tillgängliga städer som leder till minskad biltrafik i städerna. För att skapa goda förutsättningar för att nå visionen om ett klimatneutralt till 2050 föreslår utredningen ett mål till 2030 på reduktion av utsläppen av växthusgaser från vägtrafiken jämfört med nivå. Det innebär att utsläppen bör minska till 2020 och till 2025 för att skapa goda förutsättningar för att nå 2030 målet. I praktiken är det svårt att föreställa sig att alla styrmedel och åtgärder genomförs och att alla tekniska poten- tialer kan tas till vara fullt ut. En målsättning om en reduktion är därmed mera realistisk, men likväl utmanande. Målet ger dock utrymme för flexibilitet att öka insatserna inom ett om- råde för att kompensera om ett åtgärdsområde visar sig svårare att realisera. Dessutom innebär en reduktion av koldioxid- utsläppen en så stor minskning av den fossila bränsleanvändningen att vägtransportsystemet borde kunna anses som de facto fossil- oberoende. Figur S.3 visar hur en utveckling skulle kunna ske genom att styrmedel och samhällsutveckling i stort samverkar, både för att förbättra samhället i många dimensioner och för att minska ut- släppen av växthusgaser. Figur S.3 Principskiss som visar skillnad mellan åtgärdspotential och effekter av styrmedel. Behovet av ytterligare eller justerade styrmedel bedöms vid återkommande kontrollstationer I de följande avsnitten indikeras hur styrmedel skulle kunna med- verka till en sådan utveckling. Omställningen till en fossiloberoende fordonsflotta kommer att behöva drivas av många olika aktörer. För att nå målen behövs oftast starka och koordinerade styrmedel. I många frågor kommer de grundläggande styrmedlen att vara EU baserade. Speciellt gäller detta fordonsutvecklingen. Internationella styrmedel är också ofta att föredra eftersom de kan ge bättre marknadsförutsättningar för teknikutveckling. De generella styrmedlen bör vara långsiktiga och trovärdiga för att möjliggöra de investeringsbeslut som krävs för anpassningen. Teknisk utveckling kräver ibland mera specifika styrmedel. måste dessa också de facto vara utformade så att de premierar vissa specifika tekniska lösningar. Exempel på denna typ av styrmedel är det föreslagna regelverket för biodrivmedel och miljölastbilspremien. För att stimulera utvecklingen av en ny teknik är det viktigt att styrmedlet är lämpligt tidsbegränsat och att det finns en plan över hur övergången från specifika styrmedel till generella styrmedel ska se ut. Administrativa regelverk, både på nationell och på lokal nivå, kan ha en kraftig styrande effekt. Ett exempel är reglerna för mått och vikt för lastbilar. Förändringar av dessa regler kan få en mycket stor effekt på hur transportsystemet utvecklas. Parkeringsbestäm- melser är ett annat exempel som kan påverka val av färdmedel. Styrmedel i form av infrastrukturförändringar och samhälls- planering ger effekt först på lång sikt som dessa struk- turella förändringar har en avgörande betydelse för hur transport- systemet utformas. Ofta förordas att staten bara ska ha ett styrmedel för ett problem. En alltför snäv syn, av tre skäl, eftersom situationer och problem är sammanbundna med olika samhällsfrågor. För det första är transport och klimatfrågan komplex. Den enskilda män- niskan eller företaget som fattar beslut om en transport kan inte styra över systemutformningen. Det gör det svårt att utforma generella styrmedel som når alla de aktörer som behöver samverka. För det andra behöver teknikutveckling en långsiktighet som är svår att kombinera med den flexibilitet som generella styrmedel måste ha. För det tredje är transportsektorn och samhällsutform- ningen till stor del styrd av regelverk. Det är därför viktigt att regelverket påskyndar en utveckling av en fossiloberoende fordons- flotta. Det finns därför goda skäl till att ha en palett av styrmedel för att främja utvecklingen. Denna palett behöver också sättas samman så att den samlade effekten bidrar till andra samhällsmål. Att ställa om transportsystem kommer att kräva investeringar som måste vägas mot de klimat- och samhällsfördelar som uppnås. Men sam- tidigt som klimatfrågan kan lösas kan styrmedlen bidra till andra samhällsmål, exempelvis attraktivare städer, ökad energisäkerhet och ökad effektivitet i transportsystemet. Utredningens bedömningar och förslag till styrmedel Enligt direktiven till utredningen bör generellt verkande styrmedel utgöra grunden för omställningen som dessa behöver kompletteras med mer direkt verkande styrmedel. Att förlita sig på att lösa problemet enbart genom att höja koldioxidskatten skulle sannolikt kräva att den måste höjas till en mycket hög nivå. På kortare sikt föreslår utredningen en höjning av energiskatten på dieselbränsle så att samma beskattning per liter erhålls som för bensin till 2020. Utredningen föreslår även förändringar utreds som innebär att höginblandad och ren HVO omfattas av samma avdragsrätt som andra biodrivmedel i lagen om skatt på energi. Utredningen föreslår även att det utreds om det finns utrymme i energiskattedirektivet för att vid beskattningen ta hänsyn till skill- nader i energiinnehåll mellan DME och det likvärdiga motor- bränslet och att sådana bestämmelser i så fall införs i lagen om skatt på energi. Långsiktigt ser utredningen att drivmedelsbeskattningen i takt med att fordonen blir energieffektivare ger en allt sämre styrning och även minskade skatteintäkter från drivmedelsskatter. Utred- ningen föreslår därför att den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken utreds och att då bl.a. en kilometerskatt för tunga och lätta fordon behandlas liksom höjning av koldioxidskatten för att bättre av- spegla verkliga kostnader för klimatförändringar. Utredningen ger förslag på två alternativa paket av typen bonus- malus1, som utredningen beskriver konsekvenserna av. Utred- ningen pekar inte ut något av dem som utredningens förstahands- val. I båda fallen är syftet att nya personbilar i ska ha ett koldioxidutsläpp på högst /km till 2020 och att lätta lastbilar och lätta bussar ska effektiviseras i motsvarande grad. Båda paketen kan karakteriseras som bonus-malus eftersom de innebär högre kostnader för fordon med högre utsläpp och lägre kostnader eller för fordon med lägre utsläpp. I stort innebär detta att kostnaderna för statskassan blir approximativt noll. 1 Innebär skatt på bilar med höga utsläpp som finansierar till bilar med låga utsläpp. a)Registreringsskatt och premie av karaktären bonus-malus med eller utan viktsdifferentiering tillsammans med höjd förmåns- beskattning för nya fordon . Supermiljöbilspremie upphör och fordonsskatt tas ut som ett fast belopp per bil oav- sett koldioxidutsläpp. b)Utveckling av dagens koldioxiddifferentierade fordonsskatt, miljöbilsdefinition, supermiljöbilspremie av karaktären bonus- malus i kombination med koldioxiddifferentierat förmånsvärde. Båda styrmedelspaketen innehåller komponenter som driver på för fordon som går att köra på biodrivmedel samt för elbilar och ladd- hybrider. En kontrollstation bör genomföras 2018 där effekten av valt system utvärderas och vissa justeringar kan genomföras. I sam- band med detta bör även miljöbilsdefinitionen ses över. Utred- ningen ger också förslag på en ny energimärkning för personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar. bör det vara möjligt att koldioxiddifferentiera fordons- skatten även för tunga fordon. Arbete pågår inom EU som möjlig- gör en sådan differentiering för nya fordon . Utred- ningen ger därför inget förslag men anser att frågan bör tas upp på nytt när möjligheterna finns på plats. Däremot föreslår utredningen en miljölastbilspremie samt att det utreds hur miljöbussar kan främjas ytterligare. Utöver detta föreslås även att berörda myndig- heter ges i uppdrag att ta fram ett förslag till ett demonstrations- program för energieffektiva tunga fordon. Utredningen har två huvudförslag, ett för att öka utnyttjandet av biodrivmedel, utvecklad kvotplikt, och ett för att få fram ny teknik och producera biodrivmedel från vissa råvaror, prispremiemodellen. Båda förslagen är väl utvecklade men behöver utredas vidare i vissa detaljer. Det första är kvotplikten för biodrivmedel som föreslås utvecklas genom att höja kvotpliktens nivåer i steg utifrån det förslag regeringen redan lagt fram i lagrådsremissen. Om regelverket för stöd av vissa biodrivmedel införs föreslås en övergång till kvotplikt baserad på växthusgasminskning. Utred- ningen bedömer att det efter 2020 behövs ett mer omfattande kvotpliktssystem som även inkluderar rena och höginblandade biodrivmedel med möjlighet till handel som baseras på minskade växthusgasutsläpp. Kvotplikten höjs successivt till för att nå helt fossilfria drivmedel. Kvotplikten efter 2020 behöver utredas . Det andra styrmedlet är ett nytt regelverk för att stimulera investeringar i produktion av biodrivmedel från avfall, biprodukter, lignin, cellulosa och hemicellulosa. Regelverket innebär att produk- tionen garanteras en prispremie av en anläggnings produktion. Prispremiens storlek beräknas så att pro- ducenten erhåller skillnaden mellan ett i lag definierat riktpris och summan av produktpris (exkl. energiskatt och moms) och kol- dioxidskatt på standard dieselbränsle. Därtill får producenten den intäkt försäljningen av drivmedlet ger upphov till. Kostnaderna för prispremien fördelas på samtliga i sålda drivmedel (exklu- sive sjö- och luftfart). Riktpriset trappas ner till 2025 då det sammanfaller med priset på dieselbränsle och kostnaderna för ny drivmedelsproduktion genom läreffekter och teknikutveckling för- väntas vara konkurrenskraftig med dieselbränsle (som betalar kol- dioxidskatt). Biodrivmedel från premiesystemet belastas med energi- skatt, men ej koldioxidskatt. Utredningen föreslår även att regeringen utser en nationell sam- ordnare med uppgift att underlätta introduktionen av biodrivmedel i samverkan med företrädare för fordonsindustri, drivmedelsprodu- center och drivmedsdistributörer. Förslagen som avser att effektivisera fordonen kommer även att driva på en elektrifiering. Utöver det ger utredningen ett antal förslag för elektrifiering av vägtrafiken. Utredningen ser det som en kostnadseffektiv åtgärd att vid ny- eller ombyggnad av par- keringsplatser bygga eller åtminstone förbereda för laddplatser och föreslår därför att ges i uppdrag att se över byggreglerna så att sådana krav ställs. Statligt bidrag till installation av laddinfrastruktur föreslås också för normalladdning men även att stöd till snabbladdning utreds skyndsamt. Det bör även skyndsamt undersökas hur laddning av elbilar på arbetsplatsen kan hanteras skattemässigt så att skatte- reglerna inte utgör ett administrativt hinder. Utredningen föreslår även nationella samordnare för laddinfrastruktur och för elektri- fiering av vägtrafiken. Elektrifiering av vägtrafiken kan även stöttas med nya innova- tionsupphandlingar och genom statlig medfinansiering till kollek- tivtrafik. Utredningen föreslår även att får i uppdrag att till sig knyta en nationell samordnare för arbetet med laddinfra- struktur samt att regeringen utser en nationell samordnare med uppgift att underlätta en kommande elektrifiering av delar av väg- nätet och kollektivtrafiken. Utredningen bedömer att ett antal styrmedel behövs för att stimu- lera utvecklingen mot attraktivare och tillgängligare städer där behovet av bil minskar och där godstransporterna samordnas och effektiviseras bättre. Utredningen efterlyser en tydligare nationell stadspolitik, där kommuner och andra aktörer ges tydligare signaler om vad som krävs vad gäller städernas utveckling för att nå klimatmål och andra relevanta mål. Bärande i utredningens förslag är ett nytt stadsmiljömål enligt vilket eventuell ökning i person- transportresandet i tätorter ska tas i kollektivtrafik, cykel och gång så att biltrafiken kan minska. I målet betonas också att godstrans- porterna i staden behöver samordnas bättre. Kopplat till detta stadsmiljömål föreslår utredningen ett stadsmiljöprogram på i storleksordningen . Genom att teckna s.k. stadsmiljöavtal med staten kan kommuner som kan visa en plan med åtgärder som uppfyller stadsmiljömålet och andra relevanta mål erhålla stöd från detta program.