sou · H1B371 · 2013-10-04 00:00:00 — Dessutom skall ingå i samverkansråd för tre utpekade förvaltningsområden och gemensamt lämna förslag till om miniminivåer/regionala nivåer av olika stora rovdjursarter inom förvaltningsområdet och länen. Viltförvaltningsdelegationer är ett organ inom som regleras genom en särskild förordning (2009:1474) och där saknar möjlighet att meddela föreskrifter. Viltförvaltningsdelegationerna ersätter de tidigare länsvisa viltvårdsnämnderna och rovdjursgrupperna med syftet att få ett organ för ökat aktivt deltagande i beslut om en ekosystembaserad förvaltning av länets vilt. Viltförvaltningsdelegationernas uppgift är att besluta om övergripande riktlinjer för: skötsel av älg-, hjorts- och vildsvinsstammarna bidrag och ersättning enligt viltskadeförordningen (2001:724). Vidare prövar viltförvaltningsdelegationer frågor om godkännande av förslag till miniminivåer av, och förvaltningsplaner för de stora rovdjuren i länet enligt förordning (2009: 1263) om förvaltning av björn, varg, järv, lo och kungsörn. Viltförvaltningsdelegationerna består av 12–16 ledamöter samt landshövdingen vilken fungerar som ordförande i delegationen. Ledamöterna utgörs av fem av utsedda politiska företrädare samt sju ledamöter som representerar olika kompetenser och intressen som trafiksäkerhetsfrågor och illegal jakt, naturvård, jakt och viltvård, skogsnäring, jordbruk, turism och friluftsliv. I län med yrkesfiske, fäbodbruk och rennäring utökas viltförvaltningsdelegationen med representanter för dessa intressen. utser ledamöter för en fyraårsperiod, baserat på namnförslag från de berörda intresseorganisationerna i länet. personal bereder i samråd med ordförande viltvårdsdelegationens ärenden och beslut fattas i enighet eller vid behov efter omröstning. Utöver och länsstyrelserna finns ett antal statliga myndigheter som har ett begränsat ansvar för jaktlagstiftningen. Dessas ansvar spänner från operativa åtgärder till tillståndsgivning och framtagande av föreskrifter. Polisen har främst operativa uppgifter inom jaktlagstiftningen. Polisen har rätt att besluta om: avlivning av djur som orsakar avsevärd skada avlivning av djur som kan antas utgöra ett hot mot människors säkerhet avlivning eller fångst av moderlös unge av utpekade arter. Vidare ska polisen ta emot information om pågående eftersök ifall berörd jakträttsinnehavare eller markägare inte går att nås. Polisen ska ta emot anmälan och ta hand om döda djur ifall djuret ingår i den utpekade samling arter som benämns statens vilt eller älg och hjort de är fredade. I polisens uppgifter ingår även att ta emot anmälan då vilt av vissa utpekade arter blivit påkört av motorfordon samt att själv eller genom annan, av polisen utsedd, genomföra eftersök av detta vilt. Polisen får ersättning för sina kostnader vid eftersök från viltvårdsfonden samt beslutar om ersättning till den som utsetts medverka vid eftersök. För tillsyn av jakt gäller att utfärdar föreskrifter för utbildning samt förordnande av jakttillsynsmän samt att enskilda polismän kan kontrollera att jägare uppfyllt kravet att betala viltvårdsavgift innan jakt bedrivs. skriver föreskrifter för hur jakt på statens mark ovan odlingsgränsen och på i ska bedrivas samt för hur gryt konstruerade för hundträning ska utformas. Därutöver deltar genom samråd med Naturvårds- verket vid typgodkännande av fångstredskap och vid framtagande av föreskrifter för frågor om vilthägn och de djur som hålls däri. Havs och vattenmyndigheten har sedan den bildades fått ansvar för förvaltning av de vilt- och fågelarter som lever i hav eller vatten. Ur ett lagstiftningsperspektiv innebär det att ska höra Havs- och vattenmyndigheten: innan tillstånd för skyddsjakt på säl medges hur man ska förfara med dödade djur som lever i havet eller vatten i samband med att föreskrifter för denna hantering skrivs innan tillstånd ges för selektiv jakt på ett litet antal individer för utbildning och forskning samt för behov vid återintroduktion av art ifall arten lever i hav eller vatten. har ansvar för att följa och analysera utvecklingen av sjukdomstillstånd hos vilda djur. Arbetet sker dels genom fallviltsundersökningen, dels genom riktade undersökningar i form av sjukdomsövervakning. Fallviltsundersökningen innebär att tar emot upphittat dött vilt och av jägare fällt vilt för obduktion och undersökning. Den har till uppgift att följa det allmänna hälsoläget hos vilt och finansieras genom viltvårdsfonden. Sjukdomsövervakningen innebär riktade undersökningar av utpekade arter och finansieras genom anslag från . Den sker ofta i samverkan med jägare som skickar in efterfrågat biologiskt material för undersökning. utför också uppdrag åt andra myndigheter som exempelvis utvärderingar av olika fällor för fångst av djur. Slutligen är tillsammans med ansvarig myndighet för att ta emot upphittade döda djur som ingår i gruppen statens vilt. ansvarar som nämnts ovan tillsammans med för att ta emot upphittade djur som ingår i gruppen statens vilt. Därutöver tar emot och undersöker det biologiska material som jägaren är skyldig att leverera i samband med att säl skjutits. Vid jakt som utförs inom ramen för vetenskapligt arbete krävs enligt djurskyddslagen tillstånd från en av de sju regionala djurförsöksetiska nämnderna. Varje nämnd består av 14 ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden är jurister. Av de tolv övriga ledamöterna är ena hälften forskare, försöksdjurstekniker eller försöksdjurspersonal, medan den andra hälften består av lekmän. Några av dessa kommer från djurskyddsorganisationer. Under denna utrednings gång pågår arbete med eventuella förändringar i djurskyddslagen samt ett tydliggörande av gränsdragningen mellan det som är att betrakta som uppföljning förvaltningsåtgärder och det som är att betrakta som forskning. råder oklarhet om när tillstånd från etisk nämnd behövs. Viltskadecenter är en särskild enhet inom SLU vilken finansieras genom anslag från och är en uttalad långsiktig verksamhet. Viltskadecenter ska vara ett nationellt rörande skador på egendom som orsakats av vilt i nära samverkan med andra berörda myndigheter. Verksamheten ska bedrivas inom tre huvudområden: praktiskt stöd och service. Inom kunskapsinsamling ingår uppföljning av viltstammars storlek, insamling av information kring skador uppkomna av vilt och skaffa kunskap om olika näringars förutsättningar vad gäller skadeföre- byggande åtgärder och kostnader på grund av vilt. Kunskapsförmedlingen avser främst stöd för andra myndigheter, exempelvis och länsstyrelserna. Kunskapsförmedling utförs genom kurser och utbildningar, publicering via trycksaker och webbplatser och externa föreläsningar. Det praktiska stödet är riktat mot personal och avser olika åtgärder inom främst rovdjursförvaltningen. Viltskadecenters uppdrag styrs genom ett avtal med . Chefen för viltskadecenter tillsätts av SLU efter samråd med . Till centret är ett brukarråd knutet bestående av sju medlemmar varav de areella näringarna har tre platser, länsstyrelserna tre platser inklusive ordförande och en plats. uppgift är att följa verksamheten samt ge förslag på verksamhetsutveckling och prioritering till . Vidare ska brukarrådet delta i utvärderingar av verksamheten samt yttra sig över verksamhetsplan, budget och verksamhetsberättelse. Enligt senaste avtalet har för avsikt att utreda möjligheterna att skriva ett långsiktigt avtal med SLU rörande Viltskadecenter i likhet med de avtal som skrivits med andra centrumbildningar vid SLU. och personal har liksom polisen rätt att kontrollera att jägare uppfyllt kravet att betala viltvårdsavgift innan jakt bedrivs. ska därutöver ta emot anmälan från jägare då denne skjutit säl. har inga utpekade myndighetsuppdrag inom jaktlagstiftningen. Dock rekommenderar i sina föreskrifter och allmänna råd om jakt efter älg och kronhjort (NFS 2011:07), att regelbundet bör adjungeras som expert vid älgförvaltningsgruppers möten vid arbetet med älgförvaltningsområden. På samma sätt anges i dessa föreskrifter att älgförvaltningsområdens förvaltningsplaner bör inkludera den av genomförda älgbetesinventeringen (ÄBIN) för en långsiktigt hållbar förvaltning av älgstammen. har sedan 1938 års jaktlag skrevs haft ett allmänt uppdrag vilket kan sammanfattas med att ska leda delar av jakten och viltvården i . Det bör noteras att detta uppdrag inte innebär att förbundet har någon myndighetsroll utan att förbundet ska utföra, av regeringen, utpekade uppgifter och därefter redovisa genomfört arbete. Innehållet i detta allmänna uppdrag är specificerat i ett årligt regeringsbeslut och innefattar såväl generella och återkommande uppgifter som specifika, utifrån rådande behov identifierade uppgifter. I beslutet anges också ersättningens storlek för respektive uppgift vilken erhålls ur viltvårdsfonden efter rekvisition. De generella uppgifterna innefattar: Övergripande information vilket innefattar efterfrågade objektiva yttrande till myndigheter samt objektiv och lättillgänglig information till allmänheten. Information om praktisk jakt och förvaltning av vilt med syfte att öka kunskapen bland olika intressenter i dessa frågor. Viltövervakning genom att delta i och i samverkan med utveckla viltinventering samt samla in avskjutningsstatistik. där stöder det lokala arbetet med att uppnå en med avseende på ålder och kön väl sammansatt älgstam i balans med betestillgång och rovdjursförekomst. Vilt och trafik genom att minska lidandet för trafikskadat vilt genom att tillhandahålla kompetenta eftersöksekipage. Yrkesmässig jägarutbildning där förbundet ansvarar för att genomföra yrkesmässig utbildning inom jaktområdet. Vad gäller de specifika uppgifterna så varierar de mellan år och berör normalt särskilt aktuella jakt och viltförvaltningsfrågor. uppdrag innefattade t.ex. särskilt arbete med samordning av vildsvinsförvaltningen, folkhälsoaspekter av tillvaratagande av björn och vildsvin, stora rovdjur, eftersök av trafikskadat vilt och älgförvaltning. Genomfört arbete redovisas i en rapport baserad på de återrapporteringskrav som anges i regeringsbeslutet. De tider då olika vilt är tillåtna att jagas anges i jaktförordningen (1987:905) och kan vid behov ändras av regeringen. Det innebär att olika intressenter föreslår ändringar i jakttider direkt till regeringen som sedan efter remissförfarande fattar beslut ifall en sådan ändring ska medges. Detta arbetssätt kan jämföras med den tidigare jakttidsberedningen vilken verkade då den på eget initiativ lades ned. Jakttidsberedningen bestod av 18 ledamöter där Kungl. vetenskapsakademins miljökommitté, Kungl. skogs- och lantbruksakademin, , , , , ornitologiska förening, LRF, , och var representerade. Därutöver ingick tre av , riksjaktvårdskonsulenten samt förbundets forskningschef och två anställda viltforskare. Dessutom hade en observatörsplats. Jakttidsberedningen redovisade sina förslag till som fastställde förbundets jakttidsförslag vilket sedan överlämnades till . Verket remitterade förslaget och lämnade sedan in en bearbetad framställning till departementet. Därefter följde en ny remissomgång av jakttidsförslag. har tidsperioderna mellan revideringstillfällen av jakttider varierat. togs det fram ett nytt jakttidsförslag , därefter med två eller intervall, för att övergått till att jakttiderna gällt tills vidare. som avvecklade Jakttidsberedningen så tog fram en promemoria Riktlinjer för jakttider. I promemorian återspeglas verkets generella principer för arbetet med jakttider, såväl allmän jakt som licensjakt och skyddsjakt vilket fungerar som underlag för gällande jakttider och eventuella förändringar. Detta kapitel behandlar problem med nuvarande myndighetsstruktur för dagens viltförvaltning. Det är tänkt som en analys för att identifiera de problem som kan finnas och för att fånga upp de diskussioner som pågår bland organisationer och myndigheter. Ut- redningens beskrivning ska utgöra underlag för framtida diskussioner. Våra utgångspunkter kommer att anges i kapitel 5 och överväganden i kapitel 6. Nedan finns en bakgrund i 3.1, och jakt/viltförvaltning analyseras i 3.2, och jakt/viltförvaltning analyseras i 3.3 och länsstyrelserna och jakt/viltförvaltning analyseras i 3.4. Utredningen har en svår uppgift. Vi har fått uppdraget att göra en utvärdering av nuvarande myndighetsansvar för jakt och viltvård. I myndighetsstrukturen för jakt och viltvård innefattas i huvudsak , och länsstyrelserna. Skälen för utvärderingen är inte beskrivna i direktiven. Utredningens första uppgift är att analysera vad som utgör problemet. Vi har valt att utvärdera myndighetsansvaret utifrån begreppet viltförvaltning där såväl jakt som viltvård ingår men även inkluderar avvägningar mellan olika intressen. I direktiven anges inte heller om vi utöver utvärderingen även ska lämna förslag till förändring. Denna osäkerhet har vi löst genom att utgå från att vi bara kommer att lämna förslag till förändring om det finns starka skäl till detta, se avsnitt 1.1.1. Den förändring som i så fall skulle komma att föreslås måste i sin tur förstås vara en bättre lösning än nuvarande struktur. Den metod vi har valt för vårt arbete är i första hand samtal. Syftet är att dessa samtal ska ge underlag för vad som utgör problemet. Utöver de diskussioner som förs i expertgruppen har vi träffat en lång rad företrädare för olika organisationer och myndigheter, se vidare avsnitt 1.2. Därutöver inhämtar vi kunskap från betänkanden, propositioner, skrivelser, remissammanställningar, hemsidor, och forskning m.m. 3.1.1Förändringen av viltstammarna och skadeeffekterna En viktig utgångspunkt är att det finns en utbredd uppfattning om att förutsättningarna för viltförvaltning har förändrats. Det finns också enighet hos en rad organisationer; LRF, jägarförbunden, , , Skogsbrukets viltgrupp, WWF och viltforskare vid SLU, om att det är dags att lägga ett nytt perspektiv på viltförvaltning och jakt. Skälet är att stammarna av jaktbart vilt i ett historiskt perspektiv är osedvanligt stora, vilket också styrks av särskilda rapporter. (och 2009, Elmberg 2009). När jaktlagen kom till 1938 var läget annorlunda. Många arter var hotade och utmaningen var att återskapa goda viltstammar. finns dock utrymme för att i ökad utsträckning jaga det jaktbara viltet utan att detta hotar populationerna. och delar dock inte fullt ut denna beskrivning. Från dem har anförts att det i finns drygt 40 arter som omfattas av allmänna jakttider. Generellt finns det mer vilt än . Några arter finns dock med rödlista och har en negativ prognos. Dessa är exempelvis sädgås, rapphöna, ejder, alfågel och gråtrut. Det finns också bland jägar- och markägarorganisationer en bestämd uppfattning om att det är nödvändigt med ökad jakt av exempelvis vildsvin för att hindra allvarliga skador på jordbruket. Även betesskador på skog utgör ett stort problem, eftersom det orsakar skogsbruket ekonomisk skada (m.fl. 2010, m.fl. 2011). Rennäringen är mycket hårt drabbad av rovdjur och yrkesfisket av den växande sälstammen. uppskattar att kostnaderna för vildsvinsskador på jordbruket enbart i uppgick till ca (Clarin och 2010). Liknande kostnader har också beskrivits för andra delar i landet (2010). Eftersom skog har en lång omsättningstid är det svårt att göra ekonomiska beräkningar av kostnaderna för viltets totala skada på skogen. uppskattade dock 2007 den totala årliga kostnaden för älg och rådjurskador till (m.fl. 2007). I denna beräkning ingick såväl kostnader för skogsindustrin som kostnader på grund av trafikolyckor. Det har framförts från Skogsbrukets viltgrupp att denna summa förmodligen är grovt underskattad. har anfört att ca 100 personer dödas eller skadas allvarligt i samband med viltolyckor och att kostnaderna för dessa olyckor uppgick till (och 2013). Från Skogsbrukets viltgrupp har följande anförts: Skogsbruket kan acceptera ackumulerade skador på skog som ligger på högst , men målsättningen är lägre ca 15–. Eftersom ungskogarna utsätts för klövviltsbete ända tills de är fyra–så utsätts de för betesskador under ca 15–. För att hålla sig inom ackumulerad skadenivå måste den årliga skadenivån vara i intervallet 2–, beroende på tidigare skadegrad och tillväxttakt. De första resultaten för årets inventeringar börjar komma och de är på flera håll oacceptabelt höga med 15–årlig skada, vilket innebär att i princip samtliga tallar kommer att skadas innan de växer ur betesfarlig höjd. På samma sätt rapporteras ökade skador för yrkesfisket på grund av en ökad sälstam (Krögerström och 2013) och uppskattade att kostnaderna uppgick till (Situationen beträffande arbetet med att minska skador och bifångster av säl och skarv 2005). Kostnaderna för rennäringen på grund av rovdjur uppgår enligt beräkningar till minst 30–(SOU 2013:22). Från jägar- och markägarorganisationer har anförts att i ett historiskt perspektiv har fattat sina beslut om jakt utifrån en avvägning mellan ett jaktperspektiv och ett bevarandeperspektiv av arter. Detta har fortsatt med trots att många viltstammar har vuxit sig så stora att det skapar problem. bör avvägningen i stället främst ligga mellan jakten och brukande av marken. Från WWF har framförts att förhållandena inom viltförvaltningen är otillfredsställande på grund av att lagstiftningen är gammal och omodern och saknar en förvaltande inriktning. Viltstammarna växer och orsakar skada utan att tillräckliga åtgärder sätts in. Det skapar i sin tur omfattande konflikter. 3.1.2Utredningens analys av förändringen och skadeeffekterna Utredningen anser det klarlagt att viltförhållandena förändrats. Det finns inte bara enighet om detta bland samtliga markägar- och jägarorganisationer utan slutsatserna stöds även av forskningsrapporter och WWF. Det står även klart att viltet som helhet orsakar såväl olika näringar som samhället omfattande ekonomiska skador, även om det självklart varierar beroende på vilken art som avses. I grunden är det också självklart att såväl näringar som samhället måste acceptera vissa kostnader om livskraftiga stammar av vilt ska finnas. Det som enligt utredningen dock är väsentligt är att det finns en fungerande viltförvaltning som i görligaste mån begränsar dessa skador utan att den biologiska mångfalden hotas. Det finns enighet om att den nuvarande jaktlagstiftningen är omodern och inte anpassad för dagens förhållanden. Utgångspunkten är att allt vilt är fredat. Utredningens huvuduppgift kommer att vara är att se över och modernisera lagstiftningen. Redan nu kan förutses att en fråga kommer att vara om en del av beslutsrätten i viltförvaltningsfrågor bör föras ned till myndighetsnivå. är det regeringen som genom jaktförordningen löpande fattar en mängd detaljbeslut om jaktbara arter och jakttider. Processen är resurskrävande, eftersom den föregås av ett omfattande remissförfarande. Detta är också skälet till att utredningen av effektivitetsskäl ska överväga en jakttidsberedning hos ansvarig myndighet. En ännu större effektivitetsvinst skulle uppnås om besluten kunde tas direkt av myndigheten. I jämförelse med andra ämnesområden framstår detta som rimligt. Frågan måste dock utredas ingående. Utifrån den nya situation som beskrivs ovan med ökande viltstammar borde det, enligt jakt- och markägarorganisationerna, vara möjligt att utveckla jakten både som folkrörelse och näring som en del i en adaptiv och förbättrad viltförvaltning. Avvägning måste dock ske mellan såväl bevarandet av arter som andra näringar. Hur detta kan ske finns det delade meningar om, men enligt dessa organisationer skulle uppdraget för en jakt- och viltförvaltningsmyndighet kunna se ut ungefär så här: 1.Jakten som näring, ett främjandeuppdrag. Bakgrunden är att viltstammarna är stora och att det jaktbara viltet har ökat i antal. För myndigheten handlar det om att arbeta främjande och företagsutvecklande, att stödja utvecklingen av jakten som näring i form av jaktturism, livsmedelsförädling, viltbruk, jakthundsuppfödning och som komplement till andra areella näringar såsom skogs- och jordbruk, etc. Ett landsbygds- och ett sysselsättningsperspektiv kan utgöra ett övergripande mål. 2.Ett långsiktigt hållbart brukande av den resurs som vilt utgör kräver en aktiv förvaltning. Det inbegriper upprättandet av förvaltningsplaner för de arter där så behövs, utarbetande av föreskrifter, uppföljning och utvärdering av genomförda reformer såsom t.ex. älgförvaltningsreformen. I förvaltningsbegreppet ingår även att hantera populationer av arter som orsakar störningar på olika sätt som t.ex. de kraftigt växande populationerna av vildsvin och vissa stora fåglar bl.a. genom justeringar i jakttider och framtagande av lämpliga fångstredskap för det vilt som skall förvaltas. Förvaltningen ska vara adaptiv och anpassas i förhållande till de övriga processer som pågår. Här bör även Viltskadecenter involveras med dess kompetens om viltskador, inventeringar, skadeförebyggande åtgärder, liksom forskning inom området. 3.Jakten som folkrörelse. Den s.k. allmogejakten, en rörelse med ca 200 000–300 000 utövare, behöver också utvecklas. Den genomsnittlige jägaren är en man i 55 års-åldern. Det behövs ett vidgat och dynamiskt genus- och ungdomsperspektiv och att ge nya jägare möjlighet att komma in i jakten. Mycket av detta arbete sköts av jägarorganisationerna men det finns även en del myndighetsuppgifter som exempelvis jaktkort- och jägarexamensregistret, vilka ligger på . En del uppgifter inom detta område kan även tas in som främjandeuppgifter för en myndighet. 4.Det internationella arbetet som bl.a. handlar om rapportering i enlighet med EUs direktiv och annan uppföljning. Den ansvariga myndigheten ska arbeta utifrån ett biologiskt mångfaldsperspektiv, men också utifrån det faktum att jaktbara arter är just jaktbara dvs. de ska förvaltas och nyttjas på ett ekologiskt hållbart sätt i en adaptiv process. Viltet ingår i ekosystemet och påverkar i hög grad den biologiska mångfalden positivt men påverkan är även negativ i form av t.ex. betesskador och bökningsskador. Det är därför viktigt att myndigheten genom inventeringar och andra undersökningar kan följa upp de skador som viltet orsakar och vilken effekt det kan ha på den biologiska mångfalden. Myndigheten ska också ha ett uttalat fokus på areella näringar och landsbygdsutveckling i relation till vilt. Från WWF har anförts att en myndighet inte ska ägna sig åt att ge nya jägare möjlighet att komma in i jakten. Detta är en uppgift för jägarorganisationerna bl.a. genom det allmänna uppdraget. har invänt att skador som orsakas av vissa arter kan begränsas genom skadeförebyggande åtgärder. På det sättet minskar även behovet av skyddsjakt. Utredningen har också fört en diskussion med om vad som krävs för att jakt som näring ska kunna utvecklas. Från föreningen anfördes att bristande kompetens om jakt vid länsstyrelserna utgör det största hindret. Ett konkret exempel var att en satsning på fasanuppfödning spolierades sedan en länsstyrelse på inrådan av inte gav tillstånd till utökad kråkjakt för att skydda fasankycklingarna. har vidare anfört följande om vad myndigheter kan göra för att jakt som näring ska kunna utvecklas: Vi tror att det mesta skulle bli mycket enklare om rätt kompetens beslutade i rätt frågor. Detta gäller från toppen och nedåt. När vi exemplifierar med länsstyrelserna menar vi att deras kluvenhet i många frågor bottnar i en slags organisatorisk osäkerhet som handlar om att man inte riktigt vet om man skall inta en skyddande attityd i en viltfråga, eller om man skall inta en motsvarande brukandeattityd (där t.ex. just duvhöksfrågan blir ett mycket bra exempel på kulturell ambivalens med ödesdigert resultat i fält). hamnar brukandeaspekten i strykklass. Denna osäkerhet kommer, menar vi, ofta von oben och där blir plötsligt den centrala aspekt viktig. mandat, förankrade i adekvat kompetens och tydliga (näringsvänliga) riktlinjer för beslutsfattande i alla led – från centrala myndigheten ut till länsstyrelserna. Detta tror vi hade varit det viktigaste bidraget till näringens utveckling.