sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Det bör framgå att stabilitetsuppdraget inte omfattar Riksgäldens övriga uppgifter, t.ex. statsskulds- förvaltningen. Kommittén anser därför att ett stabilitetsuppdrag liknande det som har i sin instruktion bör tas in i förord- ningen med instruktion för . I förordningen med instruktion för framgår att inspektionen ska arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Denna formulering fångar upp den uppgift avseende finansiell stabilitet som vi anser att de berörda myndigheterna bör ha. Någon författningsändring är därför inte nödvändig för Finans- inspektionens del. Kommitténs förslag: Det ska framgå av riksbankslagen att ska verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. ska fullgöra detta uppdrag genom att verka för 1.att identifiera risker som kan leda till allvarliga störningar i det finansiella systemet och vidta åtgärder för att förebygga dem, 2.en väl fungerande likviditetsförsörjning, och 3.att betalningssystemet fungerar väl. Skälen för kommitténs förslag Som har nämnts i det föregående härleder sitt arbete med finansiell stabilitet ur sin uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Att denna uppgift inkluderar uppgiften finansiell stabilitet framgår dock inte av bestämmelsens ordalydelse. Enligt kommitténs bedömning bör därför tilldelas ett uttryckligt mandat för finansiell stabilitet. Det kan göras på olika sätt. Ett alternativ är att förtydliga att uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende också omfattar finansiell stabilitet genom att låta den tolkning som har gjorts av uppgiften komma till uttryck direkt i riksbankslagen. En sådan bestämmelse skulle exempelvis kunna ges följande lydelse. ska också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende och därigenom bidra till ett stabilt finansiellt system. Med en sådan lösning behålls dock det ålderdomliga och delvis alltför insnävande uttryckssättet betalningsväsende. Dessutom ges arbete med finansiell stabilitet en underordnad roll som inte stämmer överens med hur arbetar med frågan . Kommittén anser att det av riksbankslagen tydligt ska framgå att har samma övergripande uppdrag avseende finansiell stabilitet som de övriga myndigheterna. Vi föreslår därför att det tas in en bestämmelse i riksbankslagen som anger att ska verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Detta uttryckssätt är avsett att ha samma innebörd som uttrycket främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det inkluderar alltså nuvarande förebyggande arbete med finansiell stabilitet, dess krishantering och dess operativa uppgifter avseende sedlar och mynt och betalningssystemet. Genom att den nya ordalydelsen endast förtydligar det som redan anses gälla, bör förslaget inte påverka balansen mellan penningpolitiken och den finansiella stabiliteten. En möjlig komplikation med den föreslagna förändringen är förhållandet till 8 kap. 13 § och 9 kap. 14 § regeringsformen. Den förstnämnda bestämmelsen anger att genom lag kan uppdra åt att meddela föreskrifter inom dess ansvars- område enligt 9 kap. och i fråga om dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Bestämmelsen ger alltså möjlighet att delegera föreskriftsrätt till endast för dessa uppgifter. Kommittén bedömer dock att det inte finns anledning att nu föreslå någon ändring i regeringsformen utan att den nuvarande lydelsen ger tillräckligt utrymme för delegation. Uppdraget att verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system är till sin ordalydelse väldigt vitt. Det är därför enligt vår mening lämpligt att precisera närmare vilka deluppgifter som ingår i uppdraget. Som nämns i avsnitt 13.1.4 bedriver ett före- byggande arbete i vilken den bl.a. analyserar och övervakar utvecklingen av det finansiella systemet och ekonomin i övrigt och förebygger hot mot den finansiella stabiliteten (makrotillsyn). Vi föreslår också att , tillsammans med , ska ha ett ansvar för makrotillsynen utifrån sina respektive uppgifter och kompetenser inom ramen för ett makrotillsynsråd. Vi föreslår därför att det i riksbankslagen införs en bestämmelse som klargör att ska verka för att identifiera risker som kan leda till allvarliga störningar i det finansiella systemet och vidta åtgärder för att förebygga dem. I avsnitt 11.6 och 11.7 konstaterar vi också att uttryckligen bör ges verktyg som gör det möjligt för den att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen. Dessa åtgärder är dock bara en reaktion på befintliga problem som först behöver identifieras. Vi föreslår därför att ges i uppgift att också mer proaktivt verka för en väl fungerande likviditets- försörjning. En särskild fråga är om nuvarande uppgifter avseende betalningssystemet (betalningsväsendet) behöver komma till uttryck på något sätt. Betalningssystemet är en del av det finansiella systemet och om ska verka för ett stabilt väl fungerande finansiellt system ska den alltså även verka för ett stabilt och väl fungerande betalningssystem. Till uppgifter övervakningen av betalningssystem och marknadsinfrastrukturen samt de uppgifter som utför avseende system och instrument för massbetalningar, och driften av RIX-systemet. Eftersom dessa uppgifter ingår i den övergripande uppgiften stabilt och väl fungerande finansiellt system kan det verka onödigt att ange att vid sidan om denna uppgift har en skyldighet att verka för att betalningssystemet fungerar väl. För en centralbank är det är emellertid en central uppgift att se till att betalningssystemet fungerar. Kommittén har också ovan föreslagit att det ska framgå att har uppgiften att verka för en väl fungerande likviditetsförsörjning och att identifiera risker som kan leda till allvarliga störningar i det finansiella systemets funktioner och vidta åtgärder som kan förebygga dem. Dessa preciseringar bidrar enligt vår mening till att avgränsa uppgifter avseende finansiell stabilitet och underlättar bedömning av vad som ingår i dess uppdrag. Vi bedömer att det skulle öka tydligheten ytterligare om det i en bestämmelse i riksbankslagen anges att även ska verka för att betalningssystemet fungerar väl. Det bör observeras att de tre uppgifterna avseende likviditetsförsörjning, identifiering m.m. av risker som kan leda till allvarliga störningar och betalningssystemet är delvis överlappande. Likviditetsstöd kan exempelvis ges för att undvika allvarliga störningar i betalningssystemet och i systemriskövervakningen ingår självfallet risker som kan orsaka störningar i betalnings- systemet. får övervakning av betalnings- systemet betydelse för dess slutsatser avseende likviditets- försörjning. 13.3Behövs en definition av finansiell stabilitet? Kommitténs bedömning: Det bör inte i författning införas någon definition av finansiell stabilitet. Skälen för kommitténs bedömning: I det föregående har kommittén föreslagit att , och ska få samma uppdrag, nämligen att verka/arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Var och en av myndigheterna har dock olika roller i stabilitetsarbetet. Vi föreslår att uppdrag ska tas in i riksbankslagen medan Finans- inspektionens och Riksgäldens uppgifter bör finnas i förordningen med instruktion för respektive myndighet. Frågan är om stabilitetsuppdraget innebär att det också i respektive författning bör preciseras när det finansiella systemet är stabilt och fungerar väl, dvs. när det råder finansiell stabilitet. Som nämns i det föregående använder sig av följande definition av finansiell stabilitet: att det finansiella systemet kan upprätthålla sina grundläggande funktioner och dessutom har motståndskraft mot störningar som hotar dessa funktioner. Som kvalitativ beskrivning framstår formuleringen som utmärkt. Denna definition säger emellertid inte något om vilka kriterier som ska läggas till grund för bedömningen av exempelvis motståndskraften. Vi menar också att det vore vanskligt att försöka sig på att göra detta i en författning. Enligt kommitténs bedömning är det därför tillräckligt att slå fast att de grundläggande funktionerna är betalningsförmedling, kapitalförsörjning och hantering av risk och sedan överlämna till myndigheterna att inom ramen för sina uppgifter och de verktyg de förfogar över, bedöma vilka åtgärder som är lämpliga för att främja det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Det är självfallet värdefullt om myndigheterna kan enas om en gemensam analysram för vad som ska ligga till grund för systemriskbedömningen, inte minst i arbetet med makrotillsynen. Exempel på underlag för systemriskbedömningar finns exempelvis i bilaga 2 till överenskommelsen mellan tillsynsmyndigheter, centralbanker och finansdepartement i Europeiska unionen15 och bilaga C till samarbetsavtalet om gränsöverskridande finansiell stabilitet, krishantering och resolution mellan relevanta ministerier, centralbanker och tillsynsmyndigheterna i , , , , , , och Sverige.16 14 Informationsutbyte och sekretess Enligt kommittédirektiven ska kommittén analysera om nuvarande sekretessbestämmelser ger och berörda myndigheter möjlighet till effektivt informationsutbyte mellan varandra och med motsvarande utländska myndigheter. För att detta ska fungera är det enligt direktiven viktigt att det finns en väl avvägd sekretess dels för den information som utväxlas mellan myndigheterna inom ramen för löpande tillsyn och övervakning eller i samband med en finansiell kris, dels för information som rör myndigheternas krisberedskap och krishantering. Som vi konstaterat i avsnitt 13.1 är regeringens beredningsorgan. Det som i det följande sägs om sekretess hos regeringen gäller också för . 14.1De svenska myndigheternas arbete med finansiell stabilitet Olika faser i arbetet med finansiell stabilitet Arbetet med finansiell stabilitet kan delas in i tre huvudsakliga områden: att förebygga störningar i det finansiella systemet, att förbereda hanteringen av sådana störningar samt hantering av finansiella kriser. I det följande exemplifierar vi arbetet i de olika faserna. Det ska inte ses som en uttömmande beskrivning av arbetet. Till det förebyggande arbetet räknas främst tillsyn och övervakning och det arbete som dessa myndigheter ska bedriva inom ramen för det av kommittén Rådets arbete beskrivs närmare i avsnitt 10.5. Som framgår där föreslår kommittén att () ska beredas möjligheten att delta med en observatör i rådets arbete och kommer därigenom få del av de uppgifter som behandlas på rådets möten. I det förebyggande arbetet har myndigheterna information om bl.a. individuella företag och deras kunder och ägare. Det kan t.ex. handla om företagens tillgångsportfölj och finansieringsstruktur. Därtill finns information om risker i det finansiella systemet som helhet. Myndigheterna måste också vara förberedda för att hantera allvarligare problem, t.ex. en finanskris. Det förberedande arbetet involverar framför allt , och men även regeringen. I det förberedande arbetet ingår det att skapa en organisation för krisarbetet och att identifiera olika scenarier och åtgärder som kan vara aktuella att vidta. Detta inkluderar bland annat s.k. avvecklingsplaner, dvs. planer för hur företag som är viktiga för det finansiella systemets stabilitet ska hanteras om de får allvarliga problem, och hur störningar i det finansiella systemets funktioner, t.ex. kreditförsörjningen, bör hanteras. För att säkerställa att de åtgärder som har förberetts också fungerar koordinerat om det blir en kris är det också viktigt att myndigheterna iscensätter gemensamma krisövningar. När problemen sedan dyker upp går förberedelserna in i en ny fas. Fokus ligger då på hur den konkreta situationen bäst ska hanteras. För att kunna utföra detta arbete behöver myndigheterna detaljerad information om företag som har problem och deras kopplingar med andra finansiella företag, samt om händelse- utvecklingen på olika finansiella marknader. Till den information som behövs hör t.ex. storleken på exponeringar som företagen har mot varandra och storleken på förluster som företag förväntas göra och vilka åtgärder som företagen kan behöva vidta för att hantera dessa problem, såsom försäljning av viss verksamhet, fusion med ett annat företag eller nyemission. Det kan också gälla vilka åtgärder som myndigheterna kan behöva vidta om företagets åtgärder inte är tillräckliga. Övergången mellan den senare delen av den förberedande fasen och krishanteringen är delvis flytande. En effektiv krishantering förutsätter att systemrisker har identifierats och att det finns en analys av vilka åtgärder som bäst hanterar problemen. Själva kris- hanteringen avser dock de konkreta åtgärder som vidtas. Det krishanterande arbetet involverar framför allt regeringen, Riksgälden och . Regeringen och Riksgälden får i en kris vidta åtgärder enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen). å andra sidan har ett särskilt ansvar för likviditetsförsörjningen och kan ge likviditetsstöd till enskilda finansiella företag. I denna fas kan det också bli fråga om utbetalning av ersättning enligt lagen (1995:1571) om insättnings- garanti (lagen om insättningsgaranti) eller lagen (1999:158) om investerarskydd. Det är Riksgälden som administrerar dessa garantisystem och betalar ut eventuell ersättning. I egenskap av tillsynsmyndighet tillför information som behövs för att göra en korrekt bedömning av exempelvis de individuella företagens finansiella ställning. För att kunna utöva en effektiv tillsyn behöver inspektionen också få information om de andra myndigheternas ställningstaganden och åtgärder. Även i den krishanterande fasen är alltså alla finans- marknadsmyndigheter inblandade. Eftersom myndigheterna har olika roller och olika verktyg som kan ha olika effekter och vara mer eller mindre lämpliga i olika skeden av en kris, är det nödvändigt för en effektiv krishantering att myndigheterna kan ha en dialog. Det nationella och internationella samarbetet Var och en av de berörda myndigheterna har olika uppgifter i arbetet med finansiell stabilitet. Som också framgår av beskrivningen ovan arbetar de emellertid inte isolerat. Kommittén föreslår i avsnitt 10.4 och 10.5 att och ska samverka för att förebygga störningar i ett makrotillsynsråd. Centralt för samarbetet är också det avtal som 2009 ingicks mellan (), , och Riksgälden. Avtalet, som bl.a. behandlar arbetet inom ramen för det s.k. stabilitetsrådet, beskrivs i avsnitt 6.5.1. Enligt det avtalet ska myndigheterna i samband med händelser och skeenden som kan bedömas utgöra ett hot mot den finansiella stabiliteten informera varandra om sin bedömning av situationen och om vilka åtgärder som kan vara aktuella att vidta samt i övrigt delge varandra information i den omfattning som svenska sekretessregler tillåter. Arbetet för finansiell stabilitet förutsätter också att svenska myndigheter samarbetar aktivt med myndigheter i andra länder. Det beror bl.a. på att flera finansiella företag ingår i större finansiella koncerner tillsammans med andra svenska och utländska företag. Ett finansiellt företag kan också bedriva verksamhet i ett annat land via filialer. Hur myndighetssamarbetet ska gå till behandlas bl.a. i olika EU- direktiv, som har införlivats med svensk rätt, och av EU- förordningar. Myndigheterna har också inom ramen för sitt uppdrag träffat flera överenskommelser om samarbete och informationsutbyte. Dessa kan vara både bindande och inte bindande. Det skulle föra alltför långt, och är inte heller nödvändigt, att gå igenom alla enskilda överenskommelser. I det följande behandlar vi dock två överenskommelser som är av betydelse för förståelsen för hur det internationella samarbetet på området finansiell stabilitet fungerar. Inom EU ingicks det 2008 en överenskommelse mellan finans- departement, centralbanker och tillsynsmyndigheter i alla EU:s medlemsländer om gränsöverskridande finansiell stabilitet. Överenskommelsen, som inte är juridiskt bindande, hanterar samråd och informationsutbyte när det gäller gränsöverskridande frågor om finansiell krishantering. Överenskommelsen förutsätter att det finns samarbetsmekanismer både nationellt och för att hantera gränsöverskridande finansiella kriser. Som ett komplement till EU-överenskommelsen har () inrättats genom ett icke-juridiskt bindande samarbetsavtal från augusti 2010.1 Avtalet är ingånget mellan finansministerierna, centralbankerna och de finansiella tillsynsmyndigheterna i de nordiska och baltiska länderna. syftar till att tillförsäkra att de involverade parterna ska vara förberedda att hantera finansiella krissituationer som kan uppstå på grund av problem i finansiella grupper med betydande aktiviteter inom flera av de nordiskt-baltiska länderna. För detta ändamål ska det inom NBSG tas fram procedurer för samarbete, utbyte av information och bedömningar och för hantering och lösande av gränsöverskridande kriser. NBSG ska bl.a. upprätta en databas med finansiell och annan relevant information om de finansiella företagsgrupperna. Data- basen ska innehålla en del med offentlig information och en del med konfidentiell information. Utgångspunkter för den fortsatta analysen För att kunna utföra sina uppgifter på finansmarknadsområdet behöver regeringen, , och stöd- myndigheten information om framför allt finansiella företags affärs- och driftsförhållanden, men även uppgifter om ekonomiska eller personliga förhållanden hos kunder eller andra som har trätt i affärsförbindelse med företaget. Detta är information som skulle kunna skada såväl företaget som dess kunder om den blir allmänt känd. Vilken information som en myndighet behöver beror på om det rör individuell tillsyn, makrotillsyn, krisförberedelser, etc. Informationen kan i vissa fall inhämtas direkt från företagen, såsom är fallet för exempelvis tillsyn. En myndighet kan emellertid också få den information den behöver från en annan myndighet, såsom ofta är fallet med regeringen. För att en myndighet ska vara säker på att få sekretessbelagd information från ett individuellt företag eller en annan myndighet, krävs det dock författningsstöd. 1 Se även anvsnitt 6.5.3. Oavsett hur myndigheten får informationen kan det vara känsligt för den enskilde om informationen blir offentlig. Det skulle också kunna skada det allmänna, t.ex. genom att försvåra arbetet med att hantera en kris. Det är därför viktigt att det finns en väl avvägd sekretess som beaktar både det enskilda och det allmännas intresse av sekretess och allmänhetens berättigade intresse av insyn i myndigheternas verksamhet. 14.2Allmänna handlingar, sekretess och sekretessbrytande bestämmelser Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Av den anledningen är handlingar som kommer in till en myndighet eller är upprättade av myndigheten och som förvaras hos myndigheten (allmänna handlingar) som utgångspunkt offentliga.2 En handling anses inkommen när den kommit till myndigheten eller en befattningshavare på myndigheten och detta oavsett om den diarieförts eller inte.3 En handling anses upprättad när den har expedierats, dvs. när myndigheten har skickat den till en annan myndighet eller till en enskild.4 Om handlingen inte ska expedieras, är den upprättad när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats. Om handlingen inte hänför sig till något visst ärende är den upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.5 Något förenklat kan man alltså säga att en handling anses upprättad först då den finns i sitt slutliga skick.6 utgör den myndighetsinternt arbetsmaterial. 22 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). 32 kap. 6 § TF. 42 kap. 7 § TF. RÅ 80 2:4. 52 kap. 7 §. 6Karnov 2012, kommentaren till 2 kap. 7 § TF (webbversion). Utgångspunkten är att allmänna handlingar ska vara offentliga. Rätten att ta del av dem får dock begränsas för att skydda vissa intressen, nämligen: 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellan- folklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, och 7.intresset av att bevara djur- eller växtart.7 Att sekretessbelägga uppgifter handlar om att inskränka grundlags- skyddade rättigheter. Varje begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar måste anges noga i bestämmelse i en särskild lag.8 Den lagen är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), även förkortad OSL. Sådana begränsningar får också tas in i en annan lag som offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till. Efter bemyndigande i lag får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om en bestämmelses tillämplighet. Regeringen har meddelat tillämpningsföreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), även förkortad OSF. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller emellertid inte bara bestämmelser som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar (handlingssekretess) utan även bestämmelser om tystnadsplikt. Sekretess innebär nämligen ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt. Till den del sekretess- bestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen. 72 kap. 2 § första stycket TF. 82 kap. 2 § andra stycket TF. Som vi har beskrivit ovan finns det bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som medför att uppgifter som finns hos en myndighet kan vara sekretessbelagda. Den sekretess som föreskrivs i offentlighets- och sekretesslagen gäller även för uppgiftslämnande mellan myndigheter. kan det i vissa fall vara nödvändigt att en uppgift som är sekretessbelagd hos en myndighet kan överlämnas till en eller flera andra myndigheter. Denna problematik har man löst genom att införa s.k. sekretessbrytande bestämmelser, dvs. bestämmelser som bryter sekretessen. Som exempel på sekretessbrytande bestämmelser kan nämnas: 1.Sekretess till skydd för en enskild hindrar inte att en uppgift lämnas ut till en annan enskild eller till en myndighet om den enskilde samtycker till det, dock med vissa begränsningar (10 kap. 1 § OSL). 2.Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en myndighet om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). 3.Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till eller regeringen (10 kap. 15 § OSL). 4.Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en myndighet om uppgiften behövs där för tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer (10 kap. 17 § OSL). 5.En sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som uppgiften ska skydda, men detta gäller inte i fråga om sekretess enligt bl.a. 31 kap. 1 § första stycket OSL om sekretess i verksamhet (10 kap. 27 § OSL, den s.k. generalklausulen). 6.Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § OSL). Av de ovan angivna bestämmelserna framgår under vilka förutsätt- ningar en i och för sig sekretessbelagd uppgift får överlämnas från en myndighet till en annan. Om en myndighet begär en uppgift av en annan myndighet ska denna lämna uppgiften som den förfogar över om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång.9 Det finns alltså i detta fall en uppgiftsskyldighet myndigheter emellan. Av detta följer alltså att , Riksgälden respektive alltid får lämna uppgifter till regeringen (med vissa undantag, t.ex. till följd av överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation)10.