sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — För övriga högfrekventa och för samtliga medelfrekventa tidningar höjdes nivåerna med . Ett nytt utvecklingsstöd infördes för att stimulera struktur- rationaliseringar. I stödformen ingick stöd till för press- investeringar, stöd till och kreditgarantier avseende investeringar i gemensamma tryckerianläggningar, stöd till samverkan genom legotryckning samt stöd till övriga investeringar. Distributionsstödet skulle fördelas enligt en fyrgradig skala. 2.7Ändringar som gjorts i presstödsförordningen I kapitel 8 Driftsstöd till dagspressen redogörs som bakgrund till kommitténs överväganden när det gäller driftsstödet särskilt för de ändringar som skett beträffande driftsstödets begrepp, bidrags- kriterier, belopp och uppföljning. I kapitel 7 Presstöd till samdistribution av dagstidningar redogörs också närmare för de mindre ändringar som skett när det gäller distributionsstödet och Historik och gällande rätt för förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd för lördagsutdelning –2006. Redogörelsen i dessa kapitel omfattar även tiden före presstödsförordningens ikraftträdande. I det följande redogörs i kronologisk ordning för de ändringar som gjorts i presstödsförordningen utan begränsning till form av stöd. Ändringar behandlade i budgetpropositioner ändrades reglerna om utvecklingsstöd.10 För att stöd till tryckeriinvesteringar skulle kunna beviljas hade krävts att minst en av de deltagande tidningarna uppbar allmänt driftsstöd. Det innebar bl.a. att de tidningar som erhöll begränsat utvecklings- stöd inte kunde komma i fråga. Reglerna ändrades därför så att stöd till gemensamma tryckeriinvesteringar kunde beviljas om minst en av de deltagande tidningarna uppbar årligt driftsstöd. Beräkningsgrunderna för distributionsstödet ändrades och stödbeloppen minskades med hänvisning till det statsfinansiella läget med den 1 juli 1992.11 Reglerna för stöd till tidningar på andra språk än svenska ändrades den 1 juli 1993.12 Ett krav att sådana tidningar skulle innehålla nyheter, allmän information och debatt som rörde förhållandena i eller var av allmänt intresse ersattes med en regel om att av tidningens abonnerade upplaga skulle vara spridd i . Reglerna om driftsstöd i särskilt fall för tidningar som inte i huvudsak distribueras inom ändrades den 1 januari 1994.13 Reglerna om distributionsstöd ändrades i anledning av distribution av postbefordringsföretag den 1 mars 1994.14 Beräkningsgrunderna för driftsstödet ändrades med hänvisning till den statsfinansiella situationen. För hög- och medelfrekventa dagstidningar sänktes bidragssatser och maximibelopp . En motsvarande sänkning gjordes av stödbeloppen för lågfrekventa dagstidningar med allmänt driftsstöd och för dagstidningar med begränsat driftsstöd eller driftsstöd i särskilt fall.15 1990/91:KU29, rskr. 1990/91:161. 1991/92:100 bil. C 8, bet. 1991/92:KU27, rskr. 1991/92:197. 1992/93:100 bil. C 6, bet. 1992/93:KU27, rskr. 1992/93:239. 1993/94:100 bil. C 6, bet. 1993/94:KU27, rskr. 1993/94:192. Historik och gällande rätt Reglerna om utbetalning av driftsstöd ändrades den 1 januari 1996.16 Driftsstödet skulle lämnas för varje hel kalendermånad som tidningen kom ut under det år stödet avsåg. Vidare skulle driftsstödet betalas ut i förskott. Beräkningsgrunderna för driftsstödet ändrades med hänvisning till generella pris- och kostnadsökningar samt kraftiga prishöjningar på tidningspapper.17 För hög- och medel- frekventa tidningar höjdes bidragssatser och maximibelopp . En motsvarande höjning gjordes av stödbeloppen för lågfrekventa dagstidningar med allmänt driftsstöd och för dags- tidningar med begränsat driftsstöd eller driftsstöd i särskilt fall. ändrades dagstidningsbegreppet på följande sätt. skulle inte längre anses som dagstidningar om deras redaktionella innehåll till övervägande del var inriktat på avgränsade intresseområden eller delar av samhället, exempelvis näringsliv och affärsverksamhet, konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion.18 Vidare sänktes kravet på eget redaktionellt innehåll från till . Om det var uppenbart att flera publikationer var att anse som en och samma publikation, trots att de uppfyllde kravet på eget redaktionellt innehåll samt utkom under olika namn, skulle vid tillämpningen av förordningen betrakta publikationen som en. avvecklades också utvecklingsstödet. Stora delar av det rationaliseringsbehov som fanns när utvecklingsstödet infördes hade fyllts av det stöd som hade betalats. Delar av utvecklingsstödet hade syftat till att uppmuntra produktions- teknisk samverkan mellan dagstidningar. Dessa delar hade emellertid inte utnyttjats i någon större utsträckning. Reglerna för distributionsstödet ändrades vidare enligt följande. En prisdifferens på skulle i fortsättningen tillåtas inom ramen för likaprissättningen i den statligt stödda samdistributionen. En prisdifferens borde godtas endast om den var motiverad av särskilda kostnader, och ramen som angavs skulle rymma tillägg för samtliga merkostnader för bl.a. viktskillnad, administrativt merarbete och lokala transporter. 1994/95:100 bil. C 33, bet. 1994/95:KU38, rskr. 1994/95:218. 1995/96:105 avsnitt 9 p. C 33, bet. 1995/96:KU33, rskr. 1995/96:169. 1996/97:1 utg. omr. 1, 1996/97:3, bet. 1996/97:KU1, rskr. 1996/97:88, 1996/97:129. Historik och gällande rätt storleken av en tidnings abonnerade upplaga inom ett distributionsområde inte skulle inverka på priset per distribuerat exemplar låg fast. Att en tidning hade en liten upplaga inom ett distributionsområde skulle inte utgöra skäl för t.ex. administrativa pristillägg. Det skulle krävas synnerliga skäl för att ett tidningsföretag eller ett företag som ägdes av eller ingick i en koncern med tidnings- företag skulle få verka som underentreprenör. En viktig förutsättning för den statligt stödda samdistributionen var att den byggde på konkurrens mellan fristående distributionsföretag. Genom att verka som underentreprenör kunde en tidning få kontroll över distributionen på utgivningsorten på ett sätt som ibland upplevdes missgynnande gentemot andra tidningar. kunde det i vissa fall finnas starka skäl för att låta tidningsföretag verka som underentreprenörer. Ett sådant fall kunde vara när tidningen i fråga helt dominerade i utgivnings- området och det i övrigt endast distribuerades tidningar med en annan utgivningsregion med några få procents hushållstäckning. Distributionsföretag skulle få ta med andra produkter än dagstidningar i samdistributionen om det kunde ske utan kvalitets- försämringar för distributionen av de stödberättigade tidningarna. Ett extra distributionsstöd skulle kunna lämnas till kvarvarande tidningar i ett distributionsområde, om en eller flera tidningar med utgivningsort inom distributions- området lämnade samdistributionen och de kvarvarande tidnings- företagen drabbades av större kostnadsökningar. Distributionsstödets nivå höjdes också . mildrades tröskeleffekten i fråga om driftsstödet för lågfrekventa dagstidningar, vars upplaga hamnade under gränsen 2 000 exemplar, men över 1 500 exemplar.19 Gränsen för hushållstäckning för hög- och medelfrekventa dagstidningar sänktes från högst till högst . Vidare höjdes stödbeloppen för driftsstödet generellt . höjdes stödbeloppen för driftsstödet med 3 procent.20 Vidare gavs endagstidningarna rätt att ingå i samdistributionen till lika pris som flerdagarstidningarna. En begränsning gjordes så att framför allt endagstidningar med lokal och regional spridning omfattades av förslaget. 1999/2000:1 utg. omr. 1, bet. 1999/2000:KU1, rskr. 1999/2000:60. 2000/01:1, utg. omr. 1, bet. 2000/01:KU1, rskr. 2000/01:65. Historik och gällande rätt höjdes stödbeloppen för driftsstödet och örestalen för distributionsstödet med 5 procent.21 Ändringar behandlade i proposition 2005/06:201 Följande ändringar i presstödsförordningen trädde i kraft den 1 januari 2009.22 Kravet på eget redaktionellt innehåll höjdes från till . Regeringen anförde som skäl till höjningen bl.a. följande:23 Det gick inte gick att bortse från den betydelse ägandet har för tidningens självständighet och profil. ledde konkurrens- situationen på mediemarknaden oundvikligen till att tidnings- företagen övervägde möjligheten att genom samarbeten och fusioner pressa ned kostnader och uppnå stordriftsfördelar. Ur ett samhälleligt och demokratiskt perspektiv var det viktigt att bibehålla en mångfald av pressröster och självständigt arbetande redaktioner. Kommittén ansåg att kravet på eget redaktionellt innehåll framstod som lågt för endagstidning som ägdes av ett företag eller ingick i en koncern som hade ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort. Regeringen delade kommitténs uppfattning att kravet på eget redaktionellt innehåll borde höjas. Det ansågs dock rimligt att ett höjt krav på eget redaktionellt innehåll skulle gälla för samtliga driftsstöds- berättigade tidningar. Driftsstödet för samtliga tidningskategorier, utom storstads- tidningar, räknades upp . För hög- och medelfrekventa tidningar som inte är storstadstidningar höjdes det maximala bidragsbeloppet per tidning och år till . Däremot sänktes det sammanlagda årliga allmänna driftsstöd som en storstadstidning högst kunde berättiga till med fördelat . Uppräkningen borde enligt regeringens mening göras med beaktande av de ökade kostnader som drabbat tidningsföretagen sedan den senaste uppräkningen gjordes 2000/01:100, utg. omr. 1, bet. 2000/01:FiU27, rskr. 2000/01:279. 2005/06:201, bet. 2005/06:KU40, rskr. 2005/06:367, prop. 2006/07:1, utg.omr. 1, bet. 2006/07:KU1, rskr. 2006/07:48, SFS 2008:1341. 2005/06:201 s. 10 f. 2005/06:201 s. 13 f. Historik och gällande rätt Konsumentprisindex hade stigit med , men dagstidningarna hade märkt av ytterligare kostnads- ökningar. Bland annat hade lönenivån för redaktionspersonal, enligt statistik från Tidningsutgivarna och , stigit med . En annan faktor att ta hänsyn till var förändringar i marknads- förutsättningarna för driftsstödsberättigade respektive icke drifts- stödsberättigade dagstidningar. –2005 hade andratidningar på landsorten generellt haft en svagare utveckling i annonsintäkter jämfört med förstatidningarna. De driftsstöds- berättigade dagstidningarna hade, med några få undantag, små eller negativa nettomarginaler medan förstatidningarna i de flesta fall uppvisade god lönsamhet. Däremot uppvisade de driftsstöds- berättigade storstadstidningarna en starkare utveckling både upplage- och intäktsmässigt än konkurrenterna på samma ort. var två högfrekventa storstadstidningar berättigade till driftsstöd, och . Med tanke på de särskilda förutsättningar och den konkurrenssituation som rådde för driftsstödsberättigade storstadstidningar var det motiverat att dessa kunde få ett väsentligt högre stöd än övriga högfrekventa tidningar. I syfte att omfördela resurser inom presstödssystemet fanns dock skäl att reducera stödbeloppen. Både och var beroende av driftsstödet för att undvika förlust och därmed trygga fortsatt utgivning. Men tidningarna hade redovisat förbättrade resultat som den större konkurrenttidningen i respektive redovisat förluster eller svaga resultat. Stödet till storstadstidningar var mycket viktigt för att upprätthålla mångfalden inom dagspressområdet. Konkurrens- förhållandet mellan första- och andratidningar i storstäderna hade emellertid förändrats . Bland annat hade nya medieaktörer i storstäderna gjort att förstatidningarnas dominans minskat. Driftsstödet till lågfrekventa dagstidningar skulle betalas ut enligt samma principer oavsett om de var riksspridda eller inte. Driftsstödet för dem skulle höjas dels vid utökad utgivnings- frekvens, dels i takt med att den abonnerade upplagan ökade. Regeringen angav att merparten av presstödet liksom tidigare bör inriktas på att stödja dagstidningar med hög frekvens och stor Historik och gällande rätt spridning.25 Att etablera sådana dagstidningar var emellertid förenat med höga kostnader. Ett viktigt sätt att gynna nyetablering av hög- och medelfrekventa dagstidningar var därför att stimulera låg- frekventa tidningar till att öka sin periodicitet och upplaga. Regelverket borde främja att tidningar valde att genomgå en sådan utveckling. Vidare sänktes gränsen för den abonnerade upplaga en dagstidning ska uppnå för att berättiga till driftsstöd från 2 000 till 1 500 exemplar. Regeringen anförde att det fanns skäl att sänka upplagegränsen eftersom den bl.a. utgjorde en förhållandevis hög tröskel för nyetableringar av tidningar.26 En sänkt upplagegräns bedömdes få störst betydelse för möjligheterna att etablera dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter men också för möjligheterna att etablera elektroniskt distribuerade dagstidningar. Vidare höjdes täckningsgraden för att en lågfrekvent dags- tidning ska berättiga till allmänt driftsstöd från till . Regeringen bedömde att det inte längre fanns skäl att ha en lägre täckningstalsgräns för lågfrekventa dagstidningar än för hög- och medelfrekventa dagstidningar.27 Genom att höja täckningstals- gränsen för de lågfrekventa dagstidningarna skapades ett utrymme för dessa tidningar att med bibehållet driftsstöd höja sin hushållstäckning. Därmed förbättrades deras möjligheter att höja intäkterna. Bestämmelsen om avveckling av driftsstöd ändrades. Det enda syftet med bestämmelsen skulle vara att minska tröskeleffekterna av uteblivet stöd när en tidning uppnådde en högre hushållstäckning än vad som föreskrivs som högsta gräns. En annan ändring innebar utökade möjligheter för marknads- föringskampanjer. Möjligheten att lämna driftsstöd i särskilt fall för en tidning som inte i huvudsak distribuerades i togs bort. 2005/06:201 s. 16. 2005/06:201 s. 15. 2005/06:201 s. 19. Historik och gällande rätt Ändringar behandlade i proposition 2009/10:199 Följande ändringar i presstödsförordningen trädde i kraft den 1 januari 2011.28 skulle vara berättigade till det allmänna driftsstöd som gällde för övriga hög- och medelfrekventa dagstidningar. Storstadstidningar som normalt utkom med sju nummer skulle därutöver kunna få ett extrastöd som motsvarade maximalt av de nettokostnader som följer av de krav som särskilt ställs på denna typ av tidning i presstödsförordningen. Det sammanlagda driftsstödet till storstadstidningarna fick dock inte överstiga . Minskningen av driftsstödet skulle ske etappvis med början . Europeiska kommissionen hade 2009 bedömt att det svenska presstödssystemet inte längre var förenligt med den inre marknaden och hade föreslagit ett antal åtgärder för att säkerställa systemets förenlighet med artikel 107.3 i EUF-fördraget. Förslag till ändringar lämnades i departementspromemorian Driftsstöd till dagspressen.29 Det fanns enligt regeringen skäl att göra driftsstödet till högfrekventa storstadstidningar mer proportionerligt och därmed minska risken för att stödet skulle påverka konkurrensen och samhandeln negativt.30 borde vara berättigade till driftsstöd enligt samma bestämmelse som övriga hög- och medelfrekventa dagstidningar. Därutöver borde hög- frekventa storstadstidningar kunna få ett extrastöd som till viss del täckte de extra kostnader tidningarna hade p.g.a. konkurrens- situationen på aktuella tidningsmarknader och som återspeglas i de krav som särskilt ställs på storstadstidningarna i presstöds- förordningen. Stödet borde i första hand baseras på redaktionella kostnader för utgivning av den tidningstitel som har beviljats driftsstöd. Därutöver kunde andra kostnader som var förknippade med utgivningen, t.ex. för tryckning, distribution, annonsorganisation, teknisk utrustning, lokaler och administration, ingå i underlaget för beräkning av extrastödet. Endast nettokostnaderna, med vilket avses att de godkända kostnaderna minskades med eventuella 2009/10:199, bet. 2009/10:KU42, rskr. 2009/10:308, SFS 2010:1119. 2009/10:199 s. 22 ff. Historik och gällande rätt kommersiella intäkter som följer av kraven, borde kunna täckas av stödet. Redogörelsen för nettokostnader borde styrkas av en oberoende part, t.ex. en auktoriserad revisor. Det ankom på att närmare precisera vilka uppgifter som skulle ingå i ansökan, t.ex. om redogörelsen skulle baseras på faktiska eller prognostiserade kostnader. Med beaktande av kommissionens tidigare beslut om det finska presstödet och vad kommissionen uttalat beträffande det svenska presstödssystemet, borde gränsen för stödnivån i förhållande till de totala driftskostnaderna för utgivning av storstadstidningar sättas till . Även om det infördes en gräns för hur stor del av netto- kostnaderna som stödet fick täcka föreföll det rimligt att behålla ordningen med ett maximibelopp, i syfte att behålla kontrollen över den totala budgeten för presstödet.31 Regeringen delade den bedömning som gjordes i promemorian om att det var rimligt att sänka maximibeloppet till de hög- frekventa storstadstidningarna. Regeringen ansåg att en rimlig utgångspunkt för maximibeloppet borde vara den nivå som storstadsstödet hade legat på om det historiskt sett hade räknats upp i takt med konsumentprisindex, och inte genom politiska beslut. Vid en sådan uppräkning skulle maximibeloppet ha legat lägre än , dvs. Med beaktande av storleksförhållandena mellan tidningar med driftsstöd i storstäderna respektive landsorten ansåg regeringen att ett maximibelopp för driftsstödet till storstads- tidningarna på var väl avvägt. Kommissionen kunde tillåta en gradvis utfasning, t.ex. , från det tidigare gränsvärdet till det nya. I promemorian föreslogs att driftsstödet till storstadstidningarna sänktes gradvis och linjärt ner till den nya nivån. Regeringen bedömde att den period som föreslagits i promemorian var väl avvägd. Gränser infördes för hur stor del av tidningsföretagens kostnader som fick täckas av driftsstödet. För hög- och medel- frekventa tidningar sattes gränsen vid och för lågfrekventa tidningar vid . Kommissionen hade föreslagit att det i syfte att säkerställa stödets stimulanseffekt och proportionalitet skulle vara lämpligt att 2009/10:199 s. 25. Historik och gällande rätt införa gränser för stödnivån i förhållande till de totala drifts- kostnaderna för utgivning av dagstidningarna. Det föreföll lämpligt att fastställa en lägre gräns för hög- och medelfrekventa storstads- och landsortstidningar (t.ex. ) jämfört med lågfrekventa dagstidningar (t.ex. ). Regeringen bedömde att vetskapen om att stödet fick täcka endast en viss andel av kostnaderna kunde ge tidningsföretagen incitament att minska sitt beroende av driftsstödet.32 Stöd- intensiteten borde tillåtas vara högre för de lågfrekventa tidningarna eftersom dessa tidningar i regel var mer beroende av driftsstödet för sin utgivning. Dessutom gavs driftsstödet till dessa tidningar med små belopp och stödet torde därför ha en synnerligen begränsad påverkan på samhandeln. Det konstaterades att inga eller få tidningar låg över de föreslagna gränserna. Regeringen ansåg att gränserna var rimliga, eftersom de för framtiden säkerställde att finansierings- nivån inte blev för hög i presstödssystemet. Beräkningen av stödintensiteten fick utgå enbart från rörelse- kostnader som var förknippade med utgivningen av den stöd- berättigade tidningen. För att kunna ta hänsyn till rörelse- kostnaderna per helår borde beräkningen av stödintensiteten göras med utgångspunkt i förhållandena under de två kalenderår som föregick det år för vilket stöd söks. För nyetablerade tidningar borde dock även fortsättningsvis gälla att uppgifterna fick avse den tidsperiod för vilken de kan erhållas. Driftsstödet skulle få användas endast för att täcka kostnader som är knutna till utgivningen av den tidning stöd har beviljats för. Det borde i första hand handla om redaktionella kostnader, men även andra kostnader som är förknippade med utgivningen, t.ex. för tryckning, distribution, annonsorganisation, teknisk utrustning, lokaler och administration, kan ingå. Regeringen ansåg att ett krav på redovisning borde kunna bidra till att öka presstödets stimulanseffekt och minska dess negativa påverkan på samhandeln.33 Stödet var inte förenat med några villkor om att stödmottagarna ska agera på ett visst sätt. Det borde emellertid säkerställas att stödet används för den bidragssökande tidningens kostnader och för ändamålet att främja mediemång- falden. Tidningsföretag vars tidning hade beviljats driftsstöd skulle i efterhand lämna in en redovisning till 2009/10:199 s. 27. 2009/10:199 s. 21 och 30. Historik och gällande rätt om hur stödet har använts och vilka kostnader det har täckt. Redovisningen borde styrkas av en oberoende part, t.ex. en auktoriserad revisor. skulle kontrollera att stödet använts i enlighet med villkoren i presstödsförordningen och göra en sammanställning av redovisningen som lämnas in till regeringen och Europeiska kommissionen. Presstödsförordningen tidsbegränsades till . Regeringen uttalade följande som skäl för att presstöds- förordningen skulle tidsbegränsas.34 Presstödsförordningen var obegränsad i tiden, vilket hade den fördelen att de tidningsföretag som fick stöd kunde ha en relativt tydlig bild av de framtida förutsättningarna för verksamheten. Det kunde emellertid inte uteslutas att denna förutsägbarhet hade en negativ påverkan på företagens incitament att minska sitt beroende av stödet. En viss osäkerhet om de framtida villkoren för presstödet kunde å andra sidan ha den positiva effekten att ett visst effektivitetstryck skapades hos stödmottagarna. Vidare godkände kommissionen enligt sin praxis normalt statligt stöd till tidningssektorn för en begränsad tid och hade för det svenska presstödet föreslagit en tidsfrist . Att inte införa en tidsgräns för presstödet kunde innebära att kommissionen öppnade ett formellt granskningsförfarande vilket medförde en risk att mer ingripande ändringar i stödet måste göras. En tidsperiod föreföll i det perspektivet vara tillräckligt långt för att bibehålla en viss förutsägbarhet för tidningsföretagen. Ändringar behandlade i departementspromemorian Ku2010/1632/KS infördes i presstödsförordningen bestämmelser om återbetalning och återkrav av driftsstöd och distributionsstöd.35 Det infördes vidare bestämmelser om att får besluta att ett stöd tills vidare inte ska betalas ut om det kan antas att stödet har beviljats på grund av felaktiga uppgifter eller att rätt till stödet av annan anledning saknas och om kvittning mot nytt stöd. 2009/10:199 s. 44 f. Historik och gällande rätt Nuvarande presstödsförordning är utformad som en rättighets- förordning där stöd lämnas med belopp som framgår av förord- ningen, under förutsättning att kriterierna för stöd är uppfyllda. Det finns enligt direktiven behov av att utreda konsekvenserna av en övergång till ett system som är styrt av tillgängliga medel för att kunna bedöma om ett framtida stöd bör vara konstruerat på ett annat sätt än . Utformningen av det nuvarande systemet är inte särskilt motiverad Valet att utforma nuvarande system som en rättighetsförordning är inte särskilt motiverat i förarbetena till presstödsförordningen. Frågan har inte heller berörts i förarbetena till tidigare reglering; kungörelsen (1971:492) om statligt stöd till dagstidningar, förord- ningen (1976:336) om statligt stöd till dagstidningar eller förordningen (1981:409) om statligt stöd till dagstidningar. Det finns ingen definition av vad en rättighetslag eller rättighets- förordning är. För att en förmån ska betecknas som en legal rättighet fordras normalt för det första att den är preciserad i föreskrifter, så att man dels kan se vad förmånen innefattar, dels förstår vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att man ska vara berättigad till förmånen i fråga. För det andra fordras av en rättighet att den ska vara utkrävbar. Det betyder i regel att man ska ha möjlighet att överklaga till förvaltningsdomstol om man inte får ut sin rätt.