sou · H1B382 · 2013-12-17 00:00:00 — Gränsen mellan skatt och avgift skulle eventuellt kunna inverka på frågan om principen avseende den kommunala beskattningsrätten i 14 kap. 4 § regeringsformen blir tillämplig. Rätten att ta ut skatt är ett uttryck för den kommunala självstyrelsen som skulle vägas mot intresset att inordna och kommuner i ett nationellt utjämningssystem. Kommunernas rätt att ta ut avgifter är också ett uttryck för den kommunala självstyrelsen. Rätten för kommunerna att ta ut skatt framgår dock uttryckligen av regeringsformen. Är begravningsavgiften att definiera som en skatt, väger rimligen principen om den kommunala självstyrelsen något tyngre vid avvägningen, än om begravningsavgiften är en avgift. Även bestämmelsen i 14 kap. 5 § regeringsformen om den konstitutionella möjligheten till skatteutjämning mellan kommuner kan beröras. Det kan till en början konstateras att valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (prop. 1973:90 s. 219 f.). Då regeringsformen inte innehåller någon definition av begreppen skatt och avgift, får gränsdragningen i första hand göras med utgångspunkt i uttalandena i förarbetena till rege- Där anges bl.a. att med avgift menas vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Skatt däremot kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation (prop. s. 213). Ytterligare en bedömningsgrund för gränsdragningen mellan skatt och avgift som knyter an till avgiftens storlek är refinansiering och överkompensation. () har pekat på att avgifter som införs för verksamheter eller tillgångar som redan har finansierats kan falla utanför avgiftsbegreppet i statsrättslig bemärkelse, t.ex. vägavgifter som föreslås införas för en vägsträckning som redan har finansierats med anslag eller på annat sätt. Om en vägavgift däremot tas ut för att täcka kostnader för underhåll av den statliga vägbanan kan ersättningen betraktas som avgift (avgränsa avgifter – Kartläggning och probleminventering, ESV 2004:17). I det lagstiftningsärende som gällde införandet av trängselskatt i och där frågan om det rörde sig om en skatt eller en avgift behandlades, fäste regeringen avseende vid att det aktuella gatunätet redan en gång hade betalats med skattemedel (prop. 2003/04:145 s. 35). På- lagan ansågs därför vara en skatt. Enligt 9 kap. 6 § begravningslagen ska huvudmännen för begravningsverksamheten tillhandahålla ett antal tjänster som räknas upp i paragrafen. Kostnaderna för tjänsternas utförande belastar begravningsavgiften. Tjänsterna omfattar att tillhandahålla en gravplats eller motsvarande på allmän begravningsplats av , gravsättning inklusive gravöppning, återfyllning och iordningställande av öppnad grav, transporter från det att huvudmannen övertagit ansvaret för stoftet till dess att gravsättning har skett – med vissa undantag –, kremering, lokal för förvaring och visning stoftet, samt lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler. Specificeringen av tjänsterna i begravningslagen – motprestationen – tyder på att begravningsavgiften bör definieras som en avgift och inte som en skatt. En annan aspekt är att motprestationen bör kunna definieras för att det ska vara fråga om en avgift. När det gäller begravning ligger denna för många långt fram i tiden i förhållande till avgiften som löpande betalas under livets gång. Dessutom är det inte säkert att den kommun eller den församling som tagit emot begravningsavgiften är den som senare ordnar med begravningen. Man kan välja att bli begravd utomlands. Av resonemanget följer att den motprestation som begravningsavgiften mynnar ut i, kan anses högst osäker och alls inte specificerad och klart definierad. Det skulle tala för att begravningsavgiften är en skatt. Som viss ledning framhåller regeringen följande i förarbetena till begravningslagen (prop. 1998/99:38 s. 109) angående förslaget att alla bör betala begravningsavgift. Begravningsverksamheten är skattefinansierad genom församlingsskatt eller kommunalskatt. Det innebär att kostnaderna tas ut av alla skattskyldiga i förhållande till inkomsten och enligt likformiga grunder. En utgångspunkt för regeringen är att samma principer ska gälla efter relationsändringen [mellan staten och kyrkan]. En annan utgångspunkt för förslaget rörande finansieringen av begravningsverksamheten är att enligt principbeslut ska de som tillhör betala sina avgifter via kyrkoavgiften. Vad som behöver övervägas närmare är således hur de som inte tillhör och de som bor i en kommun som är huvudman för begravningsverksamheten ska betala sin del av kostnaderna. Principerna om att alla människor ska bidra till begravningsverksamheten på ett likformigt sätt i förhållande till sin inkomst leder enligt regeringens uppfattning till att verksamheten bör finansieras genom en särskild avgift, som betalas av alla och som i hanteringshänseende behandlas som en skatt. För att markera att alla bidrar till verksamheten på samma villkor bör den finansieras genom en sådan avgift även i de fall en kommun är huvudman. Att alla människor bidrar till begravningsverksamheten på ett likformigt sätt i förhållande till sin inkomst kommer till uttryck i 9 kap. 3 § begravningslagen. Där framgår att begravningsavgiften beräknas på grundval av den avgiftsskyldiges till inkomstskatt beskattningsbara förvärvsinkomst. Detta talar för att begravningsavgiften är att betrakta som en skatt. Vidare är, som tidigare nämnts, begravningsavgiften numera fristående från kyrkoavgiften även för dem som är medlemmar i (prop. 2011/12:51). Kyrkoavgift och begravningsavgift skiljer sig åt även i betydelsen att begravningsavgiften, till skillnad från kyrkoavgiften, är obligatorisk. Sammantaget finns det skäl som talar för att begravningsavgiften är en skatt och skäl som talar för att den är en avgift. Vi väljer att inte ta ställning i frågan. Oavsett om begravningsavgiften är att definiera som en skatt eller som en avgift, bör en konsekvensbedömning av förslaget att inordna och kommuner i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats ske utifrån principen om den kommunala självstyrelsen. Förslaget innebär inskränkningar i en uppgift, nämligen den att bestämma begravningsavgiften. Därmed påverkas det kommunala självstyret. Vårt förslag: och kommuner inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. Vår bedömning: Förslaget är förenligt med principen om den kommunala självstyrelsen. 5.3.1En enhetlig avgiftssats för hela riket Om och kommuner inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats skulle det innebära följande. I stället för att och kommuner bestämmer begravningsavgiftssatsen för de som är folkbokförda i kommunen, beslutar Kammarkollegiet om en enhetlig begravningsavgiftssats för all begravningsverksamhet i riket, dvs. även för och kommuner. Begravningsavgiftssatsen bestäms på samma sätt som genom att kostnaderna för begravningsverksamheten jämförs med den beskattningsbara inkomsten för dem som bor inom begravningshuvudmännens förvaltningsområden. Samtliga huvudmän underrättar Kammarkollegiet om sina kostnader. Kammarkollegiet har sedan att lägga samman kostnaderna och jämföra dessa med den totala beskattningsbara inkomsten för de personer som omfattas av avgiftssatsen. Kvoten däremellan utgör den avgiftssats som Kammarkollegiet ska fastställa. Kammarkollegiet ska underrätta om avgiftssatsen och om respektive huvudmans andel av kostnaderna. betalning av avgifter till huvudmännen ska ske utifrån vars och ens andel av de totala kostnaderna för begravningsverksamheten i enlighet med de uppgifter Kammarkollegiet har lämnat därom. Alla kommuninvånare betalar därmed begravningsavgift enligt samma avgiftssats. (Jfr prop. 2012/13:120 s. och kommuner skulle i teknisk bemärkelse kunna inlemmas i det redan utarbetade systemet. Vissa skillnader kan dock märkas. I enlighet med den lagändring som trädde i kraft ska Kammarkollegiet fastställa begravningsavgiftssatsen både för dem som är medlemmar i och för dem som inte är det. Till grund för beslutet ska dock ligga respektive begravningshuvudmans beräknade kostnader för begravningsverksamheten i stället för som deras förslag till avgifts- Begravningsombudens kontroll ska som en följd av detta avse dessa kostnadsberäkningar. Med beaktande av begravningsombudens synpunkter vid kontrollen ska Kammarkollegiet vid beräkningen av avgiftssatsen även redovisa respektive begravningshuvudmans andel av de totala kostnaderna. Härigenom vidmakthålls det kontrollsystem som begravningsombuden ska garantera i fråga om verksamhet. Begravningsombudens kontroll sträcker sig emellertid inte till och kommuners begravningsverksamhet. I stället blir det stadsrevisionen i och kommunrevisionen i kommun som skulle granska kommunernas verksamhet. Införandet av en enhetlig begravningsavgiftssats för hela riket skulle innebära en inskränkning av och kommuners rätt att bestämma avgiftssatsen. Rätten att ta ut begravningsavgift består, som rätten att bestämma storleken på avgiftssatsen utgår. Detta utgör i sig ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen då principen om självstyrelse omfattar all verksamhet. Som nämnts i avsnitt 5.2.4 ska enligt proportionalitetsprincipen en avvägning ske mellan intresset av nationell enhetlighet och självstyrelse. Det bör inledningsvis noteras att kommunerna inte fritt kan bestämma avgiftens storlek. Enligt 9 kap. 4 § första stycket begravningslagen ska avgiftssatsen grundas på en särredovisning av verksamhetens intäkter och kostnader. Avgiften får alltså inte vara högre än kommunens kostnader för verksamheten. Den tidigare regleringen av begravningsavgifterna där varje begravningshuvudman hade sin egen avgiftssats innebar att en enskild person måste kunna hänföras till en viss församling inom för att rätt begravningsavgiftssats skulle kunna påföras honom eller henne. Genom att folkbokföring inte längre ska ske i församling kan inte längre kopplingen mellan person och församling ske med hjälp av folkbokföringen. Ordningen med en enhetlig begravningsavgiftssats blev därmed en lösning för kommuninvånare inom förvaltningsområde. Problemet gör sig emellertid inte gällande för och kommuner. Personer som är folkbokförda där kan identifieras som tidigare vid uttaget av begravningsavgift. Inte heller intresset att motverka att begrav- ningsavgiften varierar inom en kommun gör sig gällande för de borgerliga huvudmännen. Vissa remissinstanser riktade kritik mot förslaget om en enhetlig avgiftssats för begravningsverksamheten som bedrivs av . Kritiken inriktades främst på att församlingar med låga avgifter skulle få en högre avgift och en oro för att detta skulle leda till att fler kommuner vill sköta hanteringen av begravningsverksamheten för att söka hålla avgifterna nere för kommuninvånarna. Regeringen ansåg dock att systemet med en enhetlig avgiftssats har så stora förtjänster, såväl av ekonomiska skäl som av utjämningsskäl, att förslaget, med beaktande av den kritik som lämnats, borde införas (prop. 2012/13:120 s. 126). Den genomsnittliga begravningsavgiftssatsen i riket har uppgått till . En enhetlig begravningsavgiftssats där även och kommuner omfattas kan komma att avvika från den avgiftssats som gäller . Vissa personer som har en hög avgift kommer att få betala en lägre avgift medan andra, som har en låg avgift, får betala en högre avgift. En enhetlig avgiftssats där enbart ingår kommer att innebära följande. Den största ökningen kommer personer som är folkbokförda i att få, eftersom församlingens avgiftssats är så låg som . För en person bosatt där med en årsinkomst på kommer begravningsavgiften att höjas med . Den största avgiftssänkningen får de personer som är folkbokförda i som har en avgiftssats på . Avgiften för en person som är bosatt där kommer att sänkas med vid en årsinkomst på . För en stor majoritet av de berörda, fler än , innebär reformen att begravningsavgiften kommer att ändras med eller mindre vid en årsinkomst på (prop. 2012/13:120 s. 141). I systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats där enbart , men inte och kommuner ingår, skulle en för gemensam begravningsavgift vara . Om och kommuner införlivas i systemet, blir avgiften i stället för hela riket. Effekten för de delar av landet som redan ingår i systemet blir alltså en ganska marginell sänkning av avgiften . På en årsinkomst om innebär det att avgiften blir lägre , eller lägre . Begravningsavgiften i kommun ligger på , dvs. på samma nivå som den gemensamma avgiften blir om enbart ingår i systemet. Effekten av en införlivning av och kommuner i det gemensamma systemet skulle alltså bli densamma för boende i kommun som för dem som redan ingår i systemet, alltså en sänkt avgift med för en årsinkomst om . Störst effekt skulle förändringen innebära för boende i . hade landets lägsta begravningsavgift redan innan den gemensamma avgiften infördes. Avgiften i är och skulle höjas till den gemensamma nivån om . Vid en årsinkomst om skulle det innebära att avgiften höjdes med , eller . Generellt sett kan det konstateras att högre begravningsavgifter är vanligare i områden med lägre inkomster och tvärtom (prop. 2012/13:120 s. 141 f.). En enhetlig begravningsavgiftssats får därför positiva fördelningseffekter. Resonemanget leder sammanfattningsvis till att de ekonomiska skälen såväl som utjämningsskälen utgör de huvudsakliga motiven också till tanken att även och kommuner ska inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. Det framstår helt enkelt inte som rimligt att begravningsavgiften varierar mellan kommuninvånarna, särskilt som den är obligatorisk. Vid en avvägning mellan intresset att och kommuner inordnas i systemet och den kommunala självstyrelsen, väger det första intresset enligt vår bedömning tyngre. Den kommunala självbestämmanderätten får stå tillbaka för att uppnå likvärdiga, ekonomiska förutsättningar i riket. Dessutom är kommunerna inte fria att bestämma avgiften, utan den ska motsvara nettokostnaderna för verksamheten. Det intrång som en enhetlig begravningsavgiftssats innebär för och kommuner, motiveras alltså av de positiva fördelningseffekter som förslaget får. De väger även upp den ekonomiska belastning som förslaget innebär för invånarna i . Några andra tyngre vägande skäl mot att och kommuner inordnas i systemet finns inte. Inte heller finns det några alternativa sätt att uppnå syftet. Utredningens bedömning är alltså att och kommuner kan inlemmas i systemet med en enhetlig begravningsavgiftssats. Det står inte i strid med regeringsformens föreskrifter om den kommunala självstyrelsen. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474). I paragrafen stadgas också att om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Av 15 § samma förordning framgår vidare att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 6.1Förslaget om återvinning av metaller efter kremering Vår bedömning: Vi bedömer att förslaget kommer att vara kostnadsneutralt för berörda aktörer. Huvudmännen för begravningsverksamheten har kostnader hänförliga till nuvarande hantering av metallföremål som inte förbränts vid kremering. De kostnader som förslaget väntas leda till för huvudmännen, beräknas dock inte bli högre. De förväntade kostnaderna härrör från betalning till återvinningsföretag för deras tjänster. Denna kostnad varierar troligen beroende på om företaget, förutom att se till att metallen återvinns, också ska samla in och sortera metallföremålen. För huvudmännen kan viss ytterligare arbetsinsats förutses genom att återvinningsföretagens tjänster ska upphandlas. Emellertid kan sådan upphandling sannolikt skötas inom ramen för den upphandlingsverksamhet som redan finns, varvid uppgiften inte medför några ökade kostnader. En annan följd av förslaget som behöver analyseras är kostnadseffekterna för krematorierna. Förändringen som innebär att krematorierna låter återvinna metallföremål som inte förbränts vid kremeringen i stället för att gräva ned dem, väntas inte leda till ökade arbetsinsatser för personalen vid krematorierna. Tvärtom förväntas den nya hanteringen medföra en mindre arbetsinsats. De arbetsuppgifter som återvinning medför kan exempelvis vara att förvara metallföremålen i avvaktan på transport till återvinningscentral och att se till att ersättningen från återvinningen redovisas och tillförs Allmänna arvsfonden. Utredningen gör sammantaget den bedömningen att ett återvinningsförfarande kommer att vara kostnadsneutralt för krematorierna. Förhållandet att länsstyrelsernas tillsynsansvar för begravningsverksamheten i landet även kommer att omfatta återvinningsförfarandet, kräver en marginellt ökad arbetsinsats hos . Det avser främst uppgiften att se till att de ekonomiska utfallet från metallåtervinningen beräknas på rätt sätt samt kommer Allmänna arvsfonden till del. Sammantaget bedöms förslaget dock inte leda till några ökade kostnader för länsstyrelserna och några ökade anslag bedöms inte vara nödvändiga. Förslaget kan vidare inverka på sysselsättningen i positiv bemärkelse, då huvudmännen behöver anlita företag som sysslar med metallåtervinning. Ytterst handlar det om att näringslivets lönsamhet i berörda delar av landet ökar. Särskilt små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt i förhållande till större företags kan påverkas positivt. Vår bedömning: Vi bedömer att förslaget sannolikt medför kostnader hänförliga till ökade arbetsinsatser för i . Kostnaderna kompenseras av att en ansökningsavgift tas ut. har länsstyrelserna ett tillståndsansvar i vissa frågor för begravningsverksamheten i landet. Vårt förslag innebär dock att ansvaret för i utökas, med krav på ökad arbetsinsats som följd. Uppgiften att göra en förhandsprövning av ansökningar om tillåtlighet till nya begravningsmetoder kommer att kräva ytterligare arbetsresurser. Emellertid kommer möjligheten att ansöka om tillåtlighet till nya begravningsmetoder förmodligen att resultera i endast en eller ett fåtal prövningar. Därför förväntas den ökade arbetsbörda som beredningen av ansökningarna medför inte leda till att ytterligare tjänster måste tillsättas. Vi har föreslagit att prövningsförfarandet finansieras genom avgifter, dvs. att den som ansöker om tillåtlighet till ny begravningsmetod betalar en ansökningsavgift. Något ytterligare tillskott beräknas inte som nödvändigt. Vi bedömer inte att våra förslag innebär några direkta ekonomiska konsekvenser för huvudmännen för begravningsverksamheten. Vissa kostnader skulle kunna uppkomma genom att en sökande som inte är huvudman för begravningsverksamheten är behörig först om en huvudman biträder ansökan. Detta kan innebära viss arbetsinsats för de huvudmän som kommer i fråga, då ansökan och metoden som sådan måste granskas. Givet vår bedömning att möjligheten att ansöka om tillåtlighet till nya begravningsmetoder inte kommer att resultera i mer än en eller ett fåtal ansökningar av dignitet, kommer emellertid de ekonomiska konsekvenserna för huvudmännen att vara marginella och rymmas inom befintlig budget. Enligt vårt förslag ska i inhämta yttranden vid beredningen av ansökan, bl.a. kommer huvudmännen i fråga. Detta väntas leda till viss arbetsinsats för dem, dock inte i sådan omfattning att någon kostnadskalkyl behöver redovisas. Om andra begravningsmetoder än de som regleras i begravningslagen skulle tillåtas, kommer huvudmännens arbete och ansvarsområden att påverkas genom att nya anläggningar kan behöva upp- föras eller befintliga krematorier måste byggas om. Som innehavare av en sådan anläggning följer en rad åligganden. Givetvis påverkar det huvudmännens budget om deras uppgift att inneha och driva anläggningar för att ta om hand avlidna skulle utökas. På grund av svårigheterna att göra några rimliga antaganden av antalet tillåtna metoder och vilken utformning eventuella anläggningar skulle få, avstår vi emellertid från att göra någon sådan ekonomisk analys. Om nya begravningsmetoder vinner mark, kan det vidare förväntas att den andel av de avlidna som begravs eller kremeras kommer att minska. Detta kan påverka kyrkogårdarnas utformning. Vilka förändringar som fordras är det dock svårt att överblicka . 6.3Förslaget om enhetlig begravningsavgiftssats Vår bedömning: Förslaget medför inskränkningar i den kommunala självstyrelsen för och kommuner. Vi bedömer dock att det nationella intresset av en enhetlig begravningsavgiftssats i hela riket väger tyngre. Eventuella kostnader för att bygga upp en ny administration kring en enhetlig begravningsavgiftssats bör vara små och ryms inom berörda aktörers budgetramar. Förslaget att införa en enhetlig avgiftssats för hela riket, dvs. även för och kommuner, bygger på att de totala begravningskostnaderna jämförs med det totala beskattningsunderlaget. Avsikten är alltså att avgiftssatsen ska beräknas på motsvarande sätt som , även om beräkningen sker med utgångspunkt i ett samlat underlag med avseende på hela den begravningsverksamhet som bedrivs i riket och inte enbart den som bedrivs under huvudmannaskap. Förslaget bör därför inte påverka det totala uttaget av avgifter för att täcka kostnaderna för begravningsverksamheten. Systemets transparens tillförsäkras av att Kammarkollegiet ska redovisa respektive begravningshuvudmans andel av begravningskostnaderna. Det torde också innebära ett relativt starkt incitament för varje begravningshuvudman att bedriva sin verksamhet så kostnadseffektivt som möjligt. Kammarkollegiet föreslås få ett utökat bemyndigande att även fastställa begravningsavgiftssatser för de kommunala huvudmännen. Detta bedöms inte medföra något större merarbete för kollegiet som från har till uppgift att fastställa avgiftssatsen för . får också ett utökat bemyndigande att även i fråga om och kommuner lämna uppgift till Kammarkollegiet om beskattningsunderlaget där samt att till huvudmännen betala begravningsavgift utifrån varje huvudmans andel av kostnaderna för begravningsverksamheten. Den arbetsinsats som detta kräver får dock hanteras inom befintlig anslagsram. Eventuella kostnader för att bygga upp den nya administrationen kring en enhetlig begravningsavgiftssats bör sammantaget vara små och ryms under alla förhållanden inom befintliga budgetramar för berörda aktörer. Ifråga om förslagets konsekvenser för den kommunala självstyrelsen samt för enskildas ekonomi hänvisas till kap. 5.3.2. 7.1Återvinning av metaller efter kremering och prövning av nya begravningsmetoder Förslag: De föreslagna bestämmelserna träder i kraft . Efter sedvanlig remissbehandling m.m. bör de nya bestämmelser som vi föreslår kunna träda i kraft . Det saknas behov av övergångsbestämmelser. Bedömning och förslag: De föreslagna bestämmelserna träder i kraft . Övergångsbestämmelser meddelas i fråga om ändringarna i 4 § lag (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. som klargör att 4 § i sin gamla lydelse ska fortsätta att tillämpas till dess slutavräkning av begravningsavgiftsmedel reglerats för beskattningsår 2015. ska 4 § i sin nya lydelse tillämpas från beskattningsår 2016.