sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — – ökad tydlighet och struktur SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2013:48). Som ordförande förordnades fr.o.m. budgetchefen . Som ledamöter förordnades fr.o.m. riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , justitierådet , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , politiske sekreteraren , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten och riksdagsledamoten . Som experter förordnades fr.o.m. departementsrådet , kanslichefen , bitr. kanslichefen , ämnesrådet och kanslichefen . Som experter förordnades fr.o.m. även kanslirådet och departementsrådet . Som sekreterare i kommittén förordnades fr.o.m. ämnesrådet och rättssakkunniga och fr.o.m. föredraganden . förordnades även f.d. departementsrådet som sekreterare i kommittén. Kanslichefen förordnades som sekreterare i kommittén fr.o.m. t.o.m. . Som sekreterare förordnades fr.o.m. slutligen också föredraganden . Vidare har f.d. kanslisekreteraren förordnats att fr.o.m. biträda kommittén. Kommittén har antagit namnet (Fi 2012:10). Kommittén överlämnade sitt delbetänkande, – uppfyller det EU:s direktiv? (SOU 2013:32). Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73). Kommitténs arbete är därmed slutfört. Förteckning över utredningar och förslag som berör Kommitténs uppdrag och arbete .................................. och nuvarande ordning för beslut om statens 3.1.2 Budgetprocessen –1993.............. Reformeringen av budgetprocessen ............................ 3.1.4 Andra viktiga förändringar i budgetprocessen ........... Parlamentens roll i den statliga budgetprocessen .................. Vad omfattar besluten om statens budget?............................ 3.3.3 Beräkningar av statens inkomster................................ Utgiftsramar och ramanslag......................................... 3.3.6Finansiering av investeringar i anläggningstillgångar, låneramar, utlåning och 3.4 Budgetprocessen i och regeringen.......................... Lagstiftning med budgetkonsekvenser........................ 3.4.5 Utskottens beredning och förslag till beslut i Utgångspunkter för budgetprocessens reglering ............. 4.1.2 Budgetprocessens reglering i riksdagsordningen och annan lagstiftning................................................... Utgångspunkter för kommitténs vidare överväganden ......... 4.2.1 Såväl konstitutionella som budgetpolitiska aspekter måste vägas in................................................. 4.2.2 reformer kan ge vägledning ........................... 4.2.3 En ökad tydlighet är önskvärd ..................................... En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda 5.1Offentligfinansiell stabilitet, budgetpolitiska mål och Behovet av starka offentliga finanser......................... Behovet av ytterligare reglering av de 5.2Reglering av hur beslut fattas om de budgetpolitiska 5.2.1 Nuvarande ordning ..................................................... 5.2.2 Kommitténs överväganden ........................................ 5.3Uppföljning av överskottsmålet och redovisning av budgeteffekter av budgetpolitiska åtgärder.......................... 5.4Redovisning av avvikelser från målet för den offentliga sektorns finansiella sparande................................................. Säkerställa utvärdering av budgetpolitiska mål .................... 6.1Regleringen av rambeslutsprocessen och utgiftsområdena i riksdagsordningen ................................... 6.1.2 Bakgrund till nuvarande ordning ............................... 6.2 Rambeslutsprocessens utformning....................................... 6.2.1 Hantering av lagstiftning med budgetpåverkan i Rambeslutsprocessens första steg ............................. Rambeslutsprocessens andra steg.............................. 6.3 Vissa frågor om förslag väckta inom ................... 6.3.1 Krav på beredning av vissa förslag väckta inom 6.3.2 Hantering av förslag väckta utanför den ordinarie 6.4Hantering av myndigheters föreskrifter med Normgivning och bemyndiganden............................ Den kommunala finansieringsprincipen ................... 6.4.3 Myndigheters föreskrifter och den samlade 6.4.4 regler om myndigheters föreskrifter som ger upphov till kostnadsökningar .............................. Ändringar av statens budget ...................................... 7.1 Regeringens hantering av ändringar av budgeten................. 7.1.1 Möjligheten att föreslå ändringar av statens budget för det löpande budgetåret............................. 7.1.2 Vilka förslag om ändringar av statens budget bör 7.1.3 Förslag som påverkar en fastställd Redovisning av budgeteffekter................................... 7.2 hantering av ändringar av budgeten .................. 7.2.2 Beredningen av förslagen till ändringar av statens Kostnads- och konsekvensanalys ................................ 9.1 Ekonomiska konsekvenser för staten ...................................... 9.2 Övriga konsekvenser................................................................. 10.1 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen................ 10.2 Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) ....... Bilaga 1–2 Kommittédirektiv.......................................................... Empirisk forskning om budgetpolitiska måls effekter och utvecklingen av ramverken...................... om finanspolitisk transparens....................................... Forskning om konstitutioners effekt på Förteckning över utredningar och förslag som berör uppdrag Av regeringen tillsatt parlamentariskt sammansatt utredning – 1972 för fortsatt utredande av författningsfrågan. Betänkanden: Partiell författningsreform (SOU 1967:26), Ny utskottsorganisation (SOU 1969:62), Ny regeringsform och riksdagsordning (SOU 1972:15), m.fl. Av regeringen tillsatt utredning –1973 för att verkställa översynen av det statliga budgetsystemet m.m. Betänkande: Budgetreform (SOU 1973:43), m.fl. Av talmanskonferensen tillsatt parlamentariskt sammansatt utredning –1994 för att se över hantering av statsbudgeten m.m. Betänkanden: Reformera riksdagsarbetet! (principbetänkandet i 1993/94:TK1, budgetprocessen i 1993/94:TK2 och slutbetänkandet i 1993/94:TK3) Förteckning över utredningar och förslag Av regeringen tillsatt särskild utredare –1996 för att analysera på vilka områden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga budgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag. Betänkande: Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) Utredningen om utvärdering av budgetprocessen Av regeringen tillsatt särskild utredare –2000 för att utvärdera den reformerade budgetprocessen i regeringen och . Betänkande: Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) Av talmanskonferensen och riksdagsstyrelsen tillsatt parlamentariskt sammansatt utredning –2005 för att bl.a. för att se över och utvärdera vissa frågor rörande arbetsformer. gavs utredningen i uppdrag att fortsätta sitt arbete med beredning av frågor som rörde utvecklingen av arbetsformer m.m. Utredningen fick vissa tilläggsdirektiv varav bör närmas det om att lämna förslag till hur en anpassning av lagen (1996:1059) om statsbudgetens bestämmelser med kompletterande förordningar kan ske till myndigheters verksamhet. Betänkanden: inför 2000-talet i 2000/01:RS1, Moderniserad riksdagsordning i 2002/03:RS1, i en ny tid i 2005/06:RS3 Av regeringen tillsatt parlamentariskt sammansatt utredning – 2008 för att göra en samlad översyn av regeringsformen. Betänkanden: En reformerad grundlag (SOU 2008:125), m.fl. Förteckning över utredningar och förslag Ds 2009:10 Stärkt finanspolitiskt ramverk – översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak Översyn genomförd inom som ett led i översynen av budgetlagen och för att förbättra och förstärka det finanspolitiska ramverket. Ds 2010:4 Utvärdering av överskottsmålet Rapport utarbetad på ekonomiska avdelningen på med redovisning av det arbete som bedrivits med att förtydliga motiven, utformningen och uppföljningen av överskottsmålet. Av regeringen tillsatt särskild utredare –2010 för att göra en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Betänkande: En reformerad budgetlag (SOU 2010:18) Regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken I skrivelsen redogjordes för ramverket för finanspolitiken. Skrivelsen var ett led i regeringens arbete med att stärka det finanspolitiska ramverket och som en institutionalisering av detta ramverk. Av riksdagsstyrelsen tillsatt parlamentariskt sammansatt utredning för att göra en samlad översyn av riksdagsordningen, såväl materiellt som språkligt och lagtekniskt. Betänkande: Översyn av riksdagsordningen (2012/13:URF3) Det budgetpolitiska ramverk som infördes innebar att budgetprocessen övergick till att i väsentligt högre grad än tidigare präglas av ett uppifrån och ned-perspektiv som utgår från tydliga budgetpolitiska mål och ramar för olika utgiftsområden. Regeringens beredning av budgetförslaget har vägletts av fleråriga tak för statens utgifter och ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Budgetprocessen har genom dessa budgetpolitiska mål getts ett medelfristigt perspektiv. Enligt kommitténs bedömning har uppifrån och ned-perspektivet i budgetprocessen ökat möjligheterna att upprätthålla sunda offentliga finanser. infördes en ordning som innebär att fattar beslut om statens budget i två steg. I ett första steg tar ställning till en beräkning av statens inkomster och till utgiftsramar för olika utgiftsområden, som anger det belopp som de anslag som hör till utgiftsområdet högst får uppgå till. Därefter fattar beslut om de olika anslagen. Övergången till denna s.k. rambeslutsprocess innebar att ett helhetsperspektiv i regeringens och oppositionspartiernas budgetpolitik kom att främjas. Beslutsprocessen kom därmed att kännetecknas av att jämförbara budgetpolitiska paket ställs mot varandra, där varje riksdagspartis paket representerar en helhetssyn på budgetpolitiken. Den osäkerhet som tidigare funnits kring resultatet av budgetbehandling för bl.a. statens lånebehov kunde därmed undanröjas tidigt i budgetprocess. Rambeslutsprocessen innebär också att växlande majoriteter i beslut om enskilda budgetfrågor, som riskerar att försvaga statens budget, kan undvikas. Genom rambeslutsprocessen ökar också en minoritetsregerings möjlighet att få budgetpropositionens förslag godkända av och därmed regeringens möjlighet att på ett effektivt sätt styra riket, vilket var en avsedd effekt med reformen. Vissa av det budgetpolitiska ramverkets mål och principer kom att regleras i riksdagsordningen och i den lag (1996:1059) om statsbudgeten, som trädde ikraft . Andra delar av ramverket framgår av uttalanden i förarbeten och den konstitutionella praxis som kommit att utvecklas . I huvudsak är dagens budgetprocess densamma som den som infördes . Vissa förändringar har dock skett i lagregleringen, såsom bestämmelsen i den nya budgetlagen (2011:203) om att det är obligatoriskt för regeringen att föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande året och bestämmelsen om ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Den praxis som vuxit fram har också föranlett förändringar i riksdagsordningen genom att utgiftsramarnas roll under budgetåret har förtydligats. Detta har kommit till uttryck i regleringen på så sätt att beslut om anslag för löpande budgetår som påverkar en utgiftsram inte får fattas innan ett beslut om godkännande av nya utgiftsramar har fattats. Vidare har den ekonomiska vårpropositionen gjorts obligatorisk och fått en tydlig inriktning mot medelfristiga och långsiktiga frågor för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Kommittén instämmer i tidigare utvärderingars slutsatser att den reformerade budgetprocessen i viktiga avseenden fungerar bättre än den tidigare. Stora delar av budgetprocessen är dock fortfarande oreglerad och vilar på en ordning av praxis och överenskommelser som utvecklats och befästs , i huvudsak med bred politisk uppslutning. En ordning som i så stor utsträckning är baserad på praxis kan skapa en otydlighet om vad som gäller i olika situationer. En sådan ordning innebär också att den faktiska budgetprocessen inte avspeglas i den lagstiftning som styr budgetprocessen, vilket bl.a. kan innebära att processen blir svårtillgänglig för den medborgare eller aktör i budgetprocessen som vill informera sig om hur processen fungerar. Kommittén gör mot denna bakgrund bedömningen att det nu finns anledning att överväga en reglering av vissa delar av det budgetpolitiska ramverket som baseras på en väl fungerande och etablerad praxis och som har vunnit ett brett parlamentariskt stöd. Det finns vidare av motsvarande skäl anledning att överväga en tydligare reglering av vissa befintliga regler om budgetprocess. Att uppnå ökad tydlighet är således en viktig utgångspunkt för kommitténs överväganden. Mot bakgrund av att ytterligare reglering riskerar att minska systemets flexibilitet måste dock varje förändring prövas var för sig. Kommittén understryker att behovet av ytterligare reglering på vissa områden inte innebär ett minskat behov av en parlamentarisk samsyn om vikten av att ha en budgetprocess som understödjer starka och stabila offentliga finanser. Det budgetpolitiska ramverket måste vila på såväl ett tydligt regelverk som en fortsatt parlamentarisk samsyn i dessa frågor. Vid sidan av en kodifiering av väl fungerande och etablerad praxis, ser kommittén även behov av att på några områden åstadkomma en enhetligare hantering av såväl budgetens inkomst- och utgiftssida som riksdagsutskottens behandling av vissa ärenden. Även i några av dessa avseenden har kommittén övervägt nya bestämmelser i lagstiftningen. Med dessa utgångspunkter lämnar kommittén förslag och bedömningar enligt nedan. Till betänkandet är även fogat tre reservationer. beslut om budgetpolitiska mål De budgetpolitiska målen har funnits . Utgiftstaket infördes och målet för den offentliga sektorns finansiella sparande i dess nuvarande form infördes . Dessa mål har tjänat väl, och även om det kan finnas olika uppfattningar om målens nivåer, finns det en bred politisk uppslutning bakom målen och deras betydelse för att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser. De budgetpolitiska målen är reglerade i budgetlagen, som främst riktar sig till regeringen. Det finns dock skäl att överväga en uttrycklig reglering av de budgetpolitiska målens roll även i budgetprocess. Kommittén föreslår att det i riksdagsordningen införs en bestämmelse om att i rambeslutsprocessens första steg ska fatta beslut med anledning av sådana budgetpolitiska mål som har beslutat om att använda, vilket tydliggör den beslutsordning som har praktiserat . Ett sådant klargörande innebär också att kopplingen mellan de årliga budgetbesluten och det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen tydliggörs. Med hänsyn till att kommittén föreslår att rambeslutsprocessen ska tillämpas om inte genom lag har beslutat något annat, omfattas även denna bestämmelse av detta villkor. Bestämmelsen avser inte att närmare ange vilka fleråriga budgetpolitiska mål som ska användas vid beredning och beslut om statens budget. Den föreslagna bestämmelsen reglerar att , i enlighet med befintlig praxis, ska besluta om de budgetpolitiska målens nivåer, eller justera tidigare beslutade nivåer, i rambeslutsprocessens första steg. Beslut om nivåerna på budgetpolitiska mål som avser det löpande budgetåret ska dock fattas i samband med ett beslut med anledning ett förslag till ändringar av statens budget. Genom att reglera att besluten om de budgetpolitiska målen ska fattas i samband med besluten om statens budget kan ett sammanhållet beslut säkerställas med avseende på de budgetpolitiska målen, utgiftsramar för utgiftsområdena och beräkningen av statens inkomster. Redovisning av budgeteffekter och uppföljning av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa hur målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) uppnås om har beslutat om ett sådant mål. En sådan uppföljning bör innehålla en avstämning av huruvida målet i ett medelfristigt framåtblickande perspektiv uppnås med beaktande av såväl den beslutade som den föreslagna och aviserade budgetpolitiken. Det är i en sådan uppföljning centralt att effekterna av aktuella budgetpolitiska åtgärder redovisas och att en tydlig förklaring till orsakerna ges vid avvikelser från målet. Regeringen har redovisat medelfristiga effekter på de offentliga finanserna och de takbegränsade utgifterna av beslutade, föreslagna eller aviserade budgetpolitiska åtgärder i budgetpropositionen. Denna redovisning är också viktig för bedömningen av finanspolitikens stabiliseringspolitiska inriktning och ger information om hur det totala budgetutrymmet eller besparingsbehovet har använts för politiskt prioriterade åtgärder respektive budgetförstärkningar. För att trygga och befästa befintlig praxis föreslår kommittén därför att det i budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringens redovisning till av hur målet uppnås ska ske med beaktande av effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska åtgärder. I budgetlagen finns uttryckliga bestämmelser om konsekvenser om ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas. För målet för den offentliga sektorns finansiella sparande saknas dock bestämmelser om konsekvenser om målet inte uppfylls. Att detta mål i huvudsak är framåtblickande gör att det skiljer sig från utgiftstaket som övergripande restriktion för finanspolitiken. Detta ställer andra krav ifråga om konsekvenser för det fall det bedöms att målet inte kommer att uppnås. Vad gäller målet för det finansiella sparandet måste hänsyn tas till konjunkturläget, riskbilden och osäkerheten i analysen vid beslutet om hur och när eventuella avvikelser ska åtgärdas. Regeringen har utvecklat principer för hantering av avvikelser från detta mål och har även i några fall tillämpat dessa principer. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det i budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringen vid en bedömd avvikelse från målet även ska redogöra för hur en återgång ska ske. En sådan bedömning är normalt förenad med stor osäkerhet. Analysen bör därför tydligt indikera att en avvikelse föreligger för att regeringen ska vara skyldig att redovisa hur en återgång ska ske. Flera olika myndigheter har i uppdrag att, utifrån olika perspektiv, genomföra analyser av hur de budgetpolitiska målen iakttas. Kommittén bedömer att praxis för de svenska myndigheternas oberoende analys och övervakning av de budgetpolitiska målen fungerar väl. För att trygga denna praxis föreslår kommittén att en bestämmelse införs i budgetlagen om att regeringen ska se till att genomförandet av de budgetpolitiska målen utvärderas. Enligt den huvudbestämmelse i riksdagsordningen som reglerar beslutet om statens budget kan rambeslutsprocessen användas för att besluta om statens budget. Att rambeslutsprocessen faktiskt ska tillämpas framgår enbart av en tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen i vilken det regleras vilka utgiftsområden statens utgifter ska hänföras till. har tillämpat denna särskilda ordning för hur beslut om statens budget ska fattas . Enligt kommitténs uppfattning är de praktiska erfarenheterna av rambeslutsprocessen goda och de budgetmässiga resultaten av användningen av rambeslutsprocessen positiva. Rambeslutsprocessen har också vunnit en bred politisk förankring. Den nuvarande regleringen av rambeslutsprocessen får emellertid anses vara svår att förstå för medborgare och aktörer i budgetprocessen. Kommittén föreslår därför att rambeslutsprocessen ges en tydligare reglering genom att det i bestämmelsen i riksdagsordningen införs en presumtion om att rambeslutsprocessen ska tillämpas om inte genom lag beslutat något annat. Lagstiftningens koppling till statens budget Beräkningen av statens inkomster kan inte göras oberoende av skattelagstiftningen och den lagstiftning som påverkar övriga inkomster på statens budget. Beslut om ny eller ändrad lag kan i många fall också påverka utgiftssidans anslag för olika ändamål. har skatteförslag och förslag till lagstiftning med utgiftspåverkan i allt högre utsträckning lämnats i budgetpropositionen. Dessa förslag har enligt praxis beslutats inom ramen för rambeslutsprocessen, vilket har minskat risken för att beslut om lagstiftning inte ska stämma överens med budgetbesluten. Enligt kommitténs bedömning bör lagförslag som har en tydlig budgetpåverkan och som lämnas i anslutning till budgetpropositionen beslutas inom ramen för rambeslutsprocessen (jfr figur 1 nedan). Figur 1 Lagförslag lämnas i anslutning till budgetpropositionen (BP), kommitténs bedömning Att ett förslag lämnas i budgetpropositionen innebär dock inte nödvändigtvis att det har en tydlig påverkan på statens budget. Därför bör lagförslag som rätteligen saknar en tydlig koppling till statens budget inte inkluderas i besluten i rambeslutsprocessen. Exakt var gränsen bör gå för när ett lagförslag bör beslutas i rambeslutsprocessen eller inte bör bedömas i , baserat på bl.a. en bedömning av åtgärdens budgetpåverkan och osäkerheten i denna bedömning. praxis bör ha möjlighet att utvecklas i syfte att ytterligare tydliggöra skiljelinjerna för i vilka fall som lagstiftning som lämnas i anslutning till budgetpropositionen bör beslutas inom rambeslutsprocessen eller inte. Under vilka förutsättningar bör förslag med budgetpåverkan få aviseras i budgetpropositionen? I riksdagsordningen anges att regeringen får lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter för det följande budgetåret efter budgetpropositionen endast om den anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl (jfr figur 2 nedan). Figur 2 Lagförslag lämnas efter budgetpropositionen (BP) vid synnerliga ekonomisk-politiska skäl, nuvarande ordning Under har den praxis som tillämpats dock medgett att propositioner med lagstiftning som påverkar budgeten har kunnat lämnas efter budgetpropositionen, även om det inte har funnits synnerliga ekonomisk-politiska skäl. Grunden för denna praxis har varit att propositionerna inte har ansetts innehålla nya förslag om statens inkomster eller utgifter i och med att förslagen redan har beskrivits och beaktats i förslaget till statens budget i budgetpropositionen. Kommitténs bedömning är att denna praxis bör kunna tillämpas även i fortsättningen. Detta förutsätter dock att det aviserade förslaget är medräknat i förslaget till statens budget och att förslaget är väl beskrivet i budgetpropositionen vad gäller främst de budgetära konsekvenserna i ett medelfristigt perspektiv och, om åtgärden inbegriper lagstiftning med tydlig budgetpåverkan, vilka delar av det aviserade lagförslaget som har budgetpåverkan (jfr figur 3 nedan). Figur 3 Lagförslag aviseras i budgetpropositionen (BP), kommitténs bedömning Ett förfarande med aviseringar i budgetpropositionen av lagstiftning med tydlig budgetpåverkan bör tillämpas restriktivt. Regeringen bör i budgetpropositionen redovisa skälen för varför lagförslaget inte kunnat lämnas i anslutning till budgetpropositionen.