sou · H1B374 · 2013-10-10 00:00:00 — Först och främst kan konstateras att unga som varken arbetar eller studerar utgör en stor del av dem som deltar i ESF-projekt, dvs. cirka hälften av de ungdomar som deltog i projekt till- hörde utredningens målgrupp. Resultaten visar emellertid att denna grupp skiljer sig från de övriga ungdomarna som också deltar i pro- jekten. De har sämre förutsättningar än övriga deltagare eftersom de står längre ifrån arbetsmarknaden redan vid projektets början. Framför allt har unga som varken arbetar eller studerar en lägre ut- Tar unga som varken arbetar eller studerar del av specifika insatser? De har heller inte i samma utsträckning som övriga deltagare arbetat eller deltagit i någon form av utbildning. Olika grupper men samma insatser Trots att de unga som varken arbetar eller studerar skiljer sig från övriga deltagare redan från början tycks det inte vara någon skillnad i vilken typ av projekt som de hänvisas till. I den här undersök- ningen visas att de unga som varken arbetar eller studerar i ungefär lika stor utsträckning som övriga deltagare deltar i de olika typerna av projekt. En tredjedel av samtliga deltagare ingår i projekt som har praktik som inriktning och deltar i projekt som har både utbildnings- och praktikinslag i verksamheten. Med reservation för att kategoriseringen av projekten baseras på projektbeskrivningar, vilka ibland kan vara knapphändigt specificerade, finns det anled- ning att uppmärksamma dessa resultat. Givet att kategoriseringen är riktig finns det anledning att ifrågasätta hur urvalet till projekten görs. Å ena sidan kan resultatet tänkas bero på att urvalen till pro- jekten inte görs tillräckligt omsorgsfullt. Å andra sidan är det också möjligt att projekten i många fall är små och lokala och att det på grund av sådana omständigheter inte är möjligt att göra en annor- lunda uppdelning av deltagare. Resultatet kan möjligtvis också för- av att projektens finansiering oftast baseras på deltagarnas ersättning. Denna ordning ökar, enligt Temagruppen Unga i arbets- livet, risken att unga som har en låg ersättning missgynnas samt att projekten tvingas blanda deltagare.13 Urvalet av deltagare tenderar således att baseras på andra faktorer än behov. En grundlig analys av behovet av typ av insats borde vara lämplig att genomföra innan projektens start. Likaså borde det vara önskvärt att deltagarens behov av stöd är det som är vägledande vid val av insats. Unga som varken arbetar eller studerar har bestående etableringsproblem Givet det faktum att unga som varken arbetar eller studerar har ett sämre utgångsläge än övriga deltagare är det intressant att jämföra situationen mellan de olika grupperna efter projekttidens slut. 13 Temagruppen Unga i arbetslivet (2010) Medfinansiering av ungdomsprojekt inom Euro- peiska Socialfonden –2009, PM, , . Tar unga som varken arbetar eller studerar del av specifika insatser? Resultaten från denna uppföljning visar, inte särskilt förvånande, att unga som varken arbetar eller studerar har större etablerings- svårigheter än övriga deltagande ungdomar. efter att de unga har deltagit i ett ESF-projekt är fortfarande en stor del av de unga som varken arbetar eller studerar kvar, eller i ett nytt, ESF–projekt. De mottar också i mycket hög grad ekonomiskt bistånd. Utflödet från gruppen tycks också vara lågt. De är i hög grad kvar i samma position, dvs. de tillhör de unga som varken arbetar eller studerar . De unga som vid utgångsläget tillhörde gruppen unga som varken arbetar eller studerar har således i lägre grad lyckats få en anknytning till arbetsmarknaden. De deltar också i mindre utsträckning i någon form av utbildning. Resultaten för de unga som varken arbetar eller studerar skiljer sig inte nämnvärt för dem som tillhör samma grupp av ungdomar men vilka inte har deltagit i något ESF-projekt. Resultaten pekar tydligt på att gruppen unga som varken arbetar eller studerar, oav- sett deltagande i ESF-projekt eller ej, har stora etableringsproblem. 9Förslag: Bättre kunskapsutveckling Det krävs bättre förutsättningar för att åstadkomma kunskapsbase- rade insatser riktade till ungdomar som varken arbetar eller studerar. Många har behov av stöd i övergången mellan skola och arbetsliv. Som visades i kapitel sju görs en stor mängd insatser. Utredningens slutsats är emellertid att det finns ett antal olösta problem. Utred- ningen konstaterar att fler unga bör komma i kontakt med för att överhuvudtaget kunna få något stöd. Det är vidare utredningens bedömning att olika huvudmän behöver bättre förutsättningar för att kunna arbeta kunskapsbaserat. Här krävs ett målinriktat och uthålligt förbättringsarbete. Både statliga och kommu- nala myndigheter har en avgörande roll för att utveckla kvaliteten i den verksamhet som riktas till unga som varken arbetar eller studerar. Ansvariga myndigheter bör utforma stödet till huvudmännen på ett sådant sätt att det stimulerar och möjliggör en kunskapsbaserad verk- samhet. Utredningen har enligt direktiven möjlighet att lämna andra förslag om hur arbetet med målgruppen unga som varken arbetar eller studerar kan förbättras. I detta kapitel lämnas sådana förslag kopplat till behovet av en stärkt kunskapsutveckling och bättre in- satser till målgruppen. Förslag: Bättre kunskapsutveckling 9.1Analysera Arbetsförmedlingens stöd till ungdomar som av särskilda skäl står långt ifrån arbetsmarknaden Utredningens förslag: Statskontoret, eller annan lämplig myn- dighet, ges i uppdrag att analysera hur Arbetsförmedlingens verk- samhet avseende insatser till ungdomar som av särskilda skäl står långt ifrån arbetsmarknaden motsvarar målgruppens behov och för- väntningar. Anledningar till att ungdomar med behov av stöd inte vänder sig till Arbetsförmedlingen ska särskilt uppmärksammas. Fler unga som varken arbetar eller studerar bör få stöd i övergång- en mellan skola och arbetsliv. För att kunna erbjuda sådant stöd bör fler vara i kontakt med Arbetsförmedlingen. Utredningen har konsta- terat att långt ifrån samtliga berörda är i kontakt med myndigheten. Enligt jämförande studie avseende antalet arbetslösa i Arbetskraftsundersökningen respektive inskrivna på Arbetsförmedlingen framkommer att det finns cirka 30 000 ung- domar i åldern 16–som är arbetslösa utan att vara inskrivna på Arbetsförmedlingen och utan att de var heltidsstuderande.1 Här finns exempelvis föräldralediga och sjuka som saknar anställning etc. Det är utredningens uppfattning att det i denna grupp även finns unga som med rätt stöd och hjälp kan öka sina förutsättningar för att få ett arbete eller återuppta studier. Fler bör således ha kontakt med Arbetsförmedlingen eftersom det är först när det finns en etablerad kontakt som myndigheten kan bistå med insatser. Enligt Unga i arbetslivet fanns det i natio- nella register cirka 21 000 unga i åldern 16–som saknar känd aktivitet.2 Hur många av dessa som bör ha kontakt med eller med andra myndigheter är oklart. Dock bör inriktningen vara att fler unga ska erbjudas stöd och hjälp på vägen till arbete och utbildning. Utredningen bedömer, som nämnts, att det är ett problem att ett stort antal unga, av olika anledningar, inte har kontakt med Arbetsförmedlingen. Problemets omfattning kräver en fördjupad analys av Arbetsförmedlingens verksamhet för att be- 1Statistiska centralbyrån (2013) Arbetskraftsundersökningarnas () och Arbetsförmedlingens (Af) arbetslöshetsstatistik – En jämförande studie, Arbetsmarknads- och utbildningsstatistik, Bakgrundsfakta 2013:8, . 2Statistiska centralbyrån (2013). Förslag: Bättre kunskapsutveckling döma hur väl myndighetens insatser motsvarar målgruppens behov och förväntningar. 9.2Främja kunskapsbaserade kommunala insatser Utredningen förslag: ges i uppdrag att bygga ut Kunskapsguiden. Huvudmännen behöver stöd i arbetet med att utveckla kunskapen om de insatser som ges till unga i över- gången mellan skola och arbetsliv. Kunskapsguiden ska därmed utvidgas med en flik avseende det kunskapsområde som avser arbetsmarknadsinsatser för unga personer med ekonomiskt bi- stånd. Enligt socialtjänstlagen ska bistånd enligt 4 kap. 1 § utformas så att det stärker individens möjligheter att leva ett självständigt liv. får begära att den som får försörjningsstöd ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmark- nadspolitisk åtgärd. Detta innebär att många unga tar del av kom- munala arbetsmarknadsinsatser. Kommunens insatser har kommit att bli ett komplement till den statliga arbetsmarknadspolitiken. Detta gäller särskilt för unga med ekonomiskt bistånd innan de tar del av jobbgarantin för ungdomar. Syftet med praktiken och den kompetenshöjande verksamheten ska vara att utveckla den enskildes möjligheter att försörja sig själv. Verksamheten ska också stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning och den ska utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar. Som utredningen beskrivit i kapitel sju saknas kunskap om hur sådana insatser bör utformas. Detta trots att av landets kommuner erbjuder unga vuxna med ekonomiskt bistånd arbets- främjande insatser redan inom en månad från första kontakten. Ut- redningen anser därför att det är angeläget att stimulera en kunskaps- utveckling på området. En del i en sådan utveckling är att bygga ut Kunskapsguiden till att också omfatta det kunskapsområde som avser arbetsmarknadsinsatser för unga personer med ekonomiskt bistånd. Kunskapsguiden lanserades av . Myn- digheten har på regeringens uppdrag utvecklat en teknisk plattform Förslag: Bättre kunskapsutveckling för webbaserad förmedling av kunskap. Syftet med webbportalen är att den ska fungera som en kunskapsbas för aktuell och relevant kun- skap samt som ett pedagogiskt verktyg för att stödja implemen- teringen av kunskap. Även e-lärandemoduler har utvecklats för evidensbaserad praktik inom . –2012 hade Kunskapsguiden cirka 210 000 besökare och 3 700 prenumeranter. ansvarar för portalen men arbetet sker i nära sam- verkan med andra aktörer som , (), (), och Kommuner och Landsting (SKL). Det långsiktiga målet med kunskapsportalen är att den ska bidra till att vård- och stödinsatser ska vara av god kvalitet samt att de utgår från evidensbaserade metoder och arbetssätt. Syftet med guiden är att underlätta kunskapsstyrning, kunskapsspridning och kunskaps- inhämtning om evidensbaserade metoder och arbetssätt. Satsning på långsiktig kunskapsutveckling avseende arbetsmarknadsinsatser för ungdomar Utredningens förslag: Överenskommelsen om en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom utvidgas till att även avse utveckling inom kunskapsområdet arbetsmarknadsinsatser för ungdomar med ekonomiskt bistånd. Staten och Kommuner och Landsting (SKL) har tecknat överenskommelser om nationella insatser för att stödja en strategisk utveckling inom område. Överenskom- melserna baseras på den plattform som staten och SKL antog år 20103, vilken i sin tur bygger på betänkandet Evidensbaserad praktik inom – till nytta för brukaren.4 Ett mål för de insatser som görs inom ramen för överenskommelsen är bland annat att gynna en långsiktigt hållbar struktur för utveckling, spridning och implementering inom och angränsande områden. En konkret insats är exempelvis att utveckla regionala stödstruk- turer som ska försörja regionerna med ett praktiskt verksamhets- 3Plattform för arbetet med att utveckla en evidensbaserad praktik i – en överenskommelse mellan staten och Kommuner och Landsting. Bilaga till protokoll vid regeringssammanträde . 4SOU 2008:18 Evidensbaserad praktik inom – till nytta för brukaren. Förslag: Bättre kunskapsutveckling Dessa regionala stödstrukturer ska också vara en arena för lokala och regionala prioriteringar och strategier inom området. Inom överenskommelsen finns också stöd till utvecklingsledare inom flera av verksamhetsområden, t.ex. utvecklingsledare för äldreområdet och inom den sociala barn- och ungdomsvården. Statskontoret har i uppdrag att utvärdera överenskom- melserna.5 Myndigheten konstaterar att det fortfarande saknas ingående utvärderingar av hur överenskommelser fungerar som styr- medel. Enligt Statskontoret medverkar överenskommelserna till att en gemensam riktning pekas ut och till att de prioriterade om- rådena lyfts fram på den politiska dagordningen. Genom överens- kommelser kan regeringen också påverka huvudmännens priori- teringar. Statskontoret menar å andra sidan att det finns en risk för att ingen tar det övergripande ansvaret för satsningarna och genom- förandet eftersom överenskommelser inte är bindande. Utredningen föreslår att överenskommelsen utvidgas för att också omfatta det kunskapsområdet som avser arbetsmarknadsinsatser för unga personer med ekonomiskt bistånd. Arbetslösa ungdomar är en målgrupp som är mycket aktuell för arbetsmark- nadspolitik. De flesta kommuner genomför olika former av arbets- marknadsrelaterade insatser för ungdomar som varken arbetar eller studerar. När unga söker ekonomiskt bistånd på grund av arbets- löshet kan det innebära att kommunen inte enbart ger en insats i form av försörjningsstöd. Kommunen har också rätt att både er- bjuda eller kräva att den unge ska delta i en arbetsmarknadsrela- terad åtgärd. Skälen till att kommunerna arbetar särskilt intensivt med denna målgrupp är flera. En anledning är att många ungdomar inte kvali- ficerar sig för arbetslöshetsersättning. Därför uppbär de i stället försörjningsstöd när de blir arbetslösa, vilket innebär en kostnad för kommunen. En annan anledning är att jobbgarantin för ungdomar vid Arbetsförmedlingen i normalfallet inträder först efter tre månaders arbetslöshet. Organiseringen av och innehållet i dessa insatser varierar. Utredningen har tidigare konstaterat att kunskapen om hur dessa insatser påverkar de ungas möjlighet till etablering är bristfällig. När det gäller ungdomsspecifika studier finns det främst olika lokala kartläggningar och uppföljningar. Utredningen anser att det är ange- läget att stimulera kunskapsutvecklingen av detta område. Genom ett långsiktigt och strategiskt förbättringsarbete kan dessa insatser 5 Statskontoret (2013) Evidensbaserad praktik inom , Uppföljning av överens- kommelsen mellan regeringen och SKL, Delrapport 2, . Förslag: Bättre kunskapsutveckling utvecklas på ett sådant sätt att fler ungdomar kan komma i arbete och därmed i egen försörjning. Genomför effektstudier av kommunala insatser Utredningens förslag: , eller annan lämplig myn- dighet, ges i uppdrag att inledningsvis undersöka möjligheten att genomföra en studie av unga personer som deltagit i kommunala arbetsmarknadsrelaterade insatser i syfte att öka kunskapen om vilka insatser som är verksamma för att hjälpa deltagarna till självförsörjning. I det fall tillräckligt dataunderlag finns att tillgå ska myndigheten genomföra en sådan undersökning. Studien bör ha särskilt fokus på unga som står långt ifrån arbetsmarknaden. , eller annan lämplig myndighet, får i uppdrag att ut- reda förutsättningarna, och om möjligt, genomföra en studie som ska ligga till grund för en ökad kunskap när det gäller kommunala arbetsmarknadsinsatser för unga. Undersökningen ska ha ett sär- skilt fokus på de insatser som ges till ungdomar som står långt ifrån arbetsmarknaden. Kunskapsbasen avseende kommunala arbetsmark- nadsinsatser riktade till ungdomar behöver förstärkas. är kun- skapen på området bristfällig. Det finns ett visst vetenskapligt under- lag som ger vägledning om vilka insatser som ger bättre resultat än andra när det gäller övergång till arbete.6 De flesta av de genomförda studierna är emellertid baserade på underlag från andra länder, före- trädesvis från . Resultaten är svåra att överföra till svenska för- hållanden. Relevant kunskap saknas när det gäller ungdomsgruppen. , eller annan lämplig myndighet, får därför i upp- drag att utreda förutsättningarna, och om möjligt, genomföra en studie som ska ligga till grund för en ökad kunskap när det gäller kommunala arbetsmarknadsinsatser riktade till ungdomar. 6 Smedslund, G, , K. B, , S, , Dalsbø T. (2006) Work programmes for welfare recipients, , 2006:9. Förslag: Bättre kunskapsutveckling 9.3Sammanställ kunskap om metoder för att förebygga avhopp från skolan Utredningens bedömning: bör samman- ställa kunskap avseende metoder för att förebygga avhopp från skolan. Det skolforskningsinstitut som enligt planerna ska inrättas bör bi- dra med kunskap som kan utveckla arbetet med att förebygga och motverka avhopp från skolan.7 Det är synnerligen viktigt att så få elever som möjligt avbryter sin utbildning. I för smart och hållbar tillväxt, 2020, är ett av målen att minska andelen ungdomar 16–som inte slutfört gymnasiet. avbryter fler än 30 000 ungdomar gymnasieutbildningen. Detta motsvarar av samt- liga elever i gymnasieskolan. Byte av kurs eller skola kan medföra ett tillfälligt avbrott men risken är stor att många av dessa unga aldrig återupptar utbildningen. Flertalet av de som avbryter gym- nasiet gör det först i årskurs tre. Orsaker till att ungdomar avbryter studierna varierar. Utlösande faktorer kan antingen relateras till skolsystemet, processen i skolan eller till individerna själva. Skolans insatser för att motverka avbrott bör således omfatta åtgärder inom flera områden. Skolinspektionen konstaterar i sin granskning att huvudmännen i stor utsträckning saknar övergripande strategier för att alla elever ska fullfölja utbildningen. De initiativ och åtgärder som finns är sällan samordnade och är ofta mer reaktiva än proaktiva. Den ordinarie undervisningens anpassning till den enskilda elevens förutsättningar och behov är svagt utvecklad och lågt prioriterad på de granskade skolorna.8 Utredningen gör bedömningen att det finns ett behov av att forskningsresultat som bidrar till ökad kunskap om effektiva metoder och arbetssätt när det gäller att motverka skol- avbrott förstärks.9 föreslås bidra med sådana kunskaper som kan leda till att arbetet för att motverka avbrott i skolan förbättras. 2013/14:1 Budgetpropositionen för , Utgiftsområde 16, s. 65. 8Skolinspektionen (2009) Varannan i mål. Om gymnasieskolors (o)förmåga att få alla elever att fullfölja sin utbildning, Kvalitetsgranskning Rapport 2009:1, . 9Nordens välfärdscenter har tagit initiativ till att starta en nordisk kunskapsbank avseende skolavhopp och insatser för att motverka detta (). 10Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar Många unga som varken arbetar eller studerar står utanför arbets- marknaden på grund av arbetslöshet i kombination med andra pro- blem. Förutom arbetslöshet finns inte sällan också sociala problem och hälsoproblem. Många har därutöver otillräcklig utbildning. De kan därför behöva ett omfattande stöd i form av individanpassade vägar tillbaka till sysselsättning eller utbildning, socialt stöd, ekono- miska resurser och andra åtgärder som kan leda till ökad social del- aktighet och anställningsbarhet. Det kan vara unga människor som anlänt till och gått ett fåtal år i svensk skola eller unga med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Ungdomarnas behov medför i regel kontakt med flera olika myn- digheter och även andra aktörer. fungerar samverkan mellan berörda aktörer utan problem. Praktiken visar emellertid att sam- verkan på många håll är förenad med problem och svårigheter.1 Samverkan mellan myndigheter är således en viktig faktor när det gäller att få fler unga som varken arbetar eller studerar tillbaka till utbildning eller till arbete. Välfärdstjänsterna har blivit mer specialiserade och ges av ett ökat antal organisationer, inte bara offentliga myndigheter utan också av frivilliga eller ideella organisationer och privata företag. Speciali- serade myndigheter och andra organisationer kritiseras ibland för en bristande helhetssyn. En avsaknad av helhetssyn gäller inte minst utredningens målgrupp. Eftersom det finns ett starkt samband mellan den unges utbildningsnivå och hans eller hennes framtida arbetsmarknadsutsikter är det av största vikt att kopplingen mellan kommunala insatser i och utanför gymnasieskolan, Arbetsförmed- lingen och andra aktörer fungerar på ett tillfredsställande sätt. 1 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012) One-stop shops i – Samordning av sociala och arbetsmarknadspolitiska åtgärder utifrån ett organisations- och arbetsmarknads- politiskt perspektiv, underlagsrapport, . Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar Samverkan är en framgångsfaktor som ofta framhålls när det gäller utvecklingen av arbetet med unga som har flera olika behov av stöd.2 I detta kapitel diskuteras begreppet samverkan och de näraliggan- de begreppen som samordning och samarbete. Här ges en kort- fattad redogörelse för de faktorer som anses bidra till en väl funge- rande samverkan och vilka effekter den kan bidra till. Vidare beskrivs olika samverkansstrukturer som används för att stödja mål- gruppen unga som varken arbetar eller studerar i åldern 16–24 år.3 Erfarenheter av samverkan mellan de berörda aktörerna redovisas också. Därefter beskrivs centrala aktörers formella krav att sam- verka kring ungdomsgruppen. Kapitlet avslutas med sammanfattan- Samverkan, samordning och samarbete Samverkan är ett mångfacetterat begrepp som kan ha olika betydelse i olika sammanhang. använder följande definition av begreppet: När någon eller några tillför sina specifika resurser, kompetenser och/eller kunskaper till en uppgift som man gemensamt har att genom- föra.4 Samverkan innebär då att två eller flera organisationer verkar till- sammans för att med gemensamma resurser nå ett mål. Samverkan på organisatorisk nivå blir en viktig förutsättning för samarbete på verksamhetsnivå. I samverkan är respektive organisations grund- uppdrag oförändrat. Ett annat begrepp som i vissa sammanhang används synonymt med samverkan är samordning. Samordning defi- nieras ofta som en starkare form av samverkan där organisationens personal, resurser och i vissa fall politik till viss del överlappar.5 Det finns många olika former för samverkan. En vanlig indelnings- grund är vilken organisatorisk nivå samverkan avser. Å ena sidan kan samverkan vara av strukturell karaktär, dvs. vara mer eller mindre 2Ungdomsstyrelsen (2009) FOKUS 09 – Metoder för att bryta ungas utanförskap – exempel från , 2009:7, , s. 141; Kommuner och Landsting (2011) Möjligheternas generation? – En rapport om ungdomsarbetslösheten, , s. 24 f. 3I kapitel 7 beskrivs olika insatser till utredningens målgrupp. (1995) i m.fl. (2007) Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, , s. 11. (2004) Samordning – nya möjligheter inom välfärdsområdet – En skrift om sam- ordning utifrån ett individperspektiv mellan Arbetsförmedling, Försäkringskassa, kommun och landsting, och , , s. 30. Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar komplex och formaliserad till sin karaktär. Det kan exempelvis handla om formella överenskommelser om samarbete mellan kom- munala arbetsmarknadsenheter och lokala arbetsförmedlingskontor. Å andra sidan kan samverkan mer bestå av olika kontakter, relatio- ner och arbetsprocesser mellan olika yrkesgrupper. Sådan samverkan utgörs således mer av arbetsformer än av strukturella förhållanden, exempelvis genom informella kontakter mellan handläggare i social- tjänsten och personal.6 Det är samverkan och samarbete som sker utan att särskilda resurser avsatts eller att rutiner har formaliserats. Ur dessa två huvudkategorier kan ytterligare olika modeller av samverkan utkristalliseras. En strukturell samverkan kan ske i form av finansiell samordning eller gemensamma mål. En mer processinriktad form av samverkan kan ske i form av kontakter och informationsutbyte, flerpartsmöten eller multidisciplinära team. En viktig indelning som utredningen vill fokusera på är den mellan strukturella och processinriktade modeller. Utveckling av de förra skapar förutsättningar för de .