sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Enligt direktiven ska de eventuella förändringar kommittén föreslår rymmas inom nuvarande ramar för anslaget 8:2 Presstöd inom utgiftsområde 1 Rikets styrelse.96 Det aktuella anslaget har anvisats och det beloppet utgör därmed den ram kommitténs förslag ska rymmas inom. Anslaget för presstöd är ett samlat ramanslag för både drifts- och distributionsstöden, utan någon uppdelning i anslagsposter. I andra sammanhang skulle en sådan ordning lämna ett betydande handlingsutrymme för den ansvariga myndigheten att göra egna prioriteringar, men som presstödsförordningen i praktiken fungerar har begränsade befogenheter att påverka förbrukningen av anslaget. Det anslag som anvisas kan därmed också skilja sig från den faktiska förbrukningen. I tabell 8.5 redovisas dessa uppgifter för åren 2007–2012. Förbrukningen av anslaget har varierat och med undantag har den varit lägre än det anvisade beloppet. Att förbrukningen varierar kan i princip bero på två olika orsaker. Å ena sidan kan det bero på förändringar i dagstidningsbranschen, som sjunkande upplagor eller nedlagda och tillkommande tidningar. Å andra sidan kan det bero på ändrade regler i presstödsförordningen som gör att stödet minskar eller ökar för berörda tidningar. Båda dessa typer av förändringar har skett , utan att det har fått konsekvenser för det anvisade anslaget. 96 I de sammanlagda kostnaderna för presstödet ingår även anslaget 8:1 . Källa: årsredovisningar. Det reformutrymme som finns att tillgå för att finansiera kostnadshöjande förslag bestäms av de bedömningar och förslag med kostnadssänkande effekt som kommittén också lämnar. Det är tre ändringar av nuvarande bidragskriterier i presstödsförordningen som kommer att kunna leda till lägre kostnader för presstödet och som därmed kan omprioriteras till andra angelägna åtgärder. Avvecklingen av distributionsstödet kan med utgångspunkt från utfallet beräknas sänka kostnaderna med , medan förslaget om att avskaffa extrastödet till storstadstidningarna kan beräknas minska kostnaderna med i förhållande till det stöd tidningarna hade 2011 och med i förhållande till tidningarnas beräknade driftsstöd 2016.98 Även förslaget om att driftsstöd till lågfrekventa dagstidningar med en abonnerad upplaga på mellan 1 500 och 2 000 exemplar ska begränsas till kan med en försiktig uppskattning förväntas sänka kostnaderna med . Det tillgängliga reformutrymmet är dock av flera skäl osäkert. Med ett genomförande av kommitténs förslag först kan fortsatta förändringar i medielandskapet innebära oförutsedda konsekvenser för presstödssystemet . Vidare är det fördelaktigt om avvecklingen av distributionsstödet tidsmässigt kan samordnas med en permanent och långsiktig lösning för samdistributionen av tidningar och post. Det är tre förslag från 97Det särskilda stödet till lördagsutdelning fördelades sista gången 2006 men betaldes ut i efterhand och belastade därmed anslaget med . 98År 2011 hade både och i driftsstöd. Med den beslutade nedtrappningen av stödet och med allt annat lika kommer att få och i driftsstöd 2016. avsnitt 8.8.1 som kan förväntas vara kostnadshöjande: 1) en reformering av det allmänna driftsstödet till hög- och medel- frekventa dagstidningar, 2) en reformering av det allmänna driftsstödet till lågfrekventa dagstidningar samt 3) inrättandet av det nya omställningsstödet inom en fast ekonomisk ram. Kommitténs bedömning är att kostnaderna för dessa åtgärder med marginal motsvaras av förslagen med kostnadssänkande effekt. Övriga förslag i avsnitt 8.8.1 bedöms få små ekonomiska konsekvenser och bör därför kunna hanteras inom nuvarande budgetramar. Stödbelopp för hög- och medelfrekventa dagstidningar Det allmänna driftsstödet till hög- och medelfrekventa dags- tidningar ska bygga på tidningarnas veckovolymer, dvs. med den nya definitionen av tidningens sålda upplaga multiplicerad med det antal nummer som normalt ges ut . Stödbelopp beräknas genom att tidningens veckovolym, uttryckt i tusental exemplar, multipliceras med en bidragssats på upp till ett bestämt maximibelopp. Inom ramen för en sådan i huvudsak oförändrad modell bör dock stödsystemet i högre grad än premiera ökade läsarintäkter och dessutom vara mer proportionerligt i förhållande till tidningarnas veckovolymer. Med den utgångspunkten har kommittén prövat alternativa lösningar med flera steg i en stödtrappa, där bidragssatserna är högre på de nedre stegen och lägre på stegen högre upp. Kommittén har vidare i sina överväganden utgått från att hög- och medelfrekventa dagstidningar ska kunna ges ett högre stöd än det nuvarande maximibeloppet på . Relativt många tidningar har redan uppnått den stödnivån och det är angeläget att stödsystemet inte motverkar en fortsatt utveckling av den publicistiska verksamheten hos dessa. Stödsystemet bör också ta i beaktande att andratidningar med utgivning och med ett redaktionellt innehåll som omfattar har relativt stora stödbehov. Kommittén har därvid även beaktat de synpunkter som kommissionen lämnat angående det maximala stödbeloppet till storstadstidningarna. Kommittén föreslår mot den bakgrunden nya bidragssatser och ett nytt maximibelopp för allmänt driftsstöd till hög- och medelfrekventa dagstidningar. Förslaget framgår av tabell 8.6. innebär att en stödtrappa med fyra steg införs. Bidragssatserna ska i tur och ordning vara 300 000, 220 000, 30 000 och . Av tabellen framgår även vilket stödbelopp som högst kan utgå på respektive steg i stödtrappan, liksom de totala stödbeloppen efter varje steg. Förslaget innebär att en dagstidnings stödbelopp kommer att beräknas beroende av storleken på tidningens veckovolym i som högst fyra steg. Användningen av det första stegets bidragssats om är begränsad till ett stödbelopp om högst . För respektive steg som därefter följer kan stödbelopp utgå med högst , respektive . Med en användning av samtliga steg skulle en tidning sammanlagt kunna vara berättigad till maximalt . Med dessa förutsättningar har kommittén beräknat ett alternativt utfall för de hög- och medelfrekventa dagstidningar som har allmänt driftsstöd 2013. Givet samma utgivningsfrekvens och upplaga som har ett nytt driftsstödsbelopp beräknats med de nya bidragssatser och det nya maximibelopp som kommittén föreslår. I tabell 8.7 redovisas resultatet för de aktuella hög- och medelfrekventa tidningarna, exklusive de båda storstads- tidningarna. Av tabellen framgår tidningarnas nuvarande presstöds- grundande upplagor, det preliminära driftsstödet 2013, det alternativa stödbeloppet med kommitténs förslag och den procentuella ökning förslaget innebär. Alla hög- och medelfrekventa dagstidningar i tabell 8.7 kommer med allt annat lika att få högre stöd med kommitténs förslag. Den sammanlagda ökningen av stödbeloppen blir , vilket motsvarar en ökning . leder den föreslagna modellen till en relativt stor variation när det gäller hur stor ökningen blir för respektive tidning. Utfallet är dock en effekt av att de nya bidragssatserna är relativt höga i den nedre delen av stödtrappan och av att maximibeloppet har höjts. Det bör också betonas att beräkningarna i tabellen bygger på olika antaganden och att en poäng med de nya bidragssatserna är att tidningarna själva i högre grad ska kunna påverka utfallet av stödet. Noterbart är att stödet till den enda tredagarstidningen i tabellen ovan ökar relativt mycket, vilket är motiverat med tanke på att de högsta stödbeloppen för lågfrekventa tidningar är högre än de lägsta stödbeloppen för medelfrekventa tidningar i den nuvarande stödordningen. Det skapar ett negativt incitament för lågfrekventa tidningar att öka sin utgivningsfrekvens, vilket bör åtgärdas i ett nytt stödsystem. Kommittén återkommer till den frågan i avsnittet om nya stödbelopp för lågfrekventa dags- tidningar. 99 De slutgiltiga stödbeloppen fastställs av . Kommitténs förslag till nya bidragssatser och maximibelopp för hög- och medelfrekventa dagstidningar får också konsekvenser för de två dagstidningar som har extrastöd till storstadstidningar. I tabell 8.8 redovisas dessa två tidningar, med nuvarande presstödsgrundande upplaga, driftsstöd 2013, beräknat driftsstöd 2016 enligt gällande bestämmelser, det stödbelopp som skulle vara aktuellt utan extrastödet samt det alternativa stödbelopp som följer av kommitténs förslag. De båda storstadstidningarna får med kommitténs förslag ett lägre stöd än det som gäller 2013, men ett högre stöd än vad som skulle bli fallet om extrastödet togs bort utan andra förändringar av stödsystemet. Inom ramen för de föreslagna nya bidragssatserna och de högsta stödbeloppen på respektive steg kommer att få driftsstöd med och med . Med oförändrade förutsättningar i övrigt kommer alltså att få det maximala stödbeloppet när den nya stödtrappan införs. Ett högre stödbelopp till en enskild dagstidning är inte möjligt att motivera mot bakgrund av bl.a. kommissionens krav på proportionalitet i driftsstödet. Kommittén bedömer att det föreslagna maximibeloppet är väl anpassat till de förutsättningar som gäller på dagstidningsmarknaden i och till de synpunkter kommissionen tidigare lämnat om storleken på stödet till storstadstidningarna. I förhållande till det driftsstöd de båda storstadstidningarna hade 2011 innebär kommitténs förslag att stödet minskar med , medan det innebär en minskning med i förhållande till det beräknade stödet 2016. SOU 2013:66 Driftsstöd till dagspressen Stödbelopp för lågfrekventa dagstidningar Driftsstödet till lågfrekventa dagstidningar är redan uppbyggt som en stödtrappa, en för vardera endags- och tvådagarstidningar, med olika stöd beroende på nivån på den abonnerade upplagan. Som framgår av tabell 8.9 ligger det lägsta trappsteget på 1 500 exemplar och därefter finns det trappsteg vid 2 000, 3 000, 5 000, 7 000, 8 000 och 9 000 exemplar, med högre stödbelopp per steg, som stödet per exemplar i praktiken avtar med högre upplaga. På varje trappsteg är stödbeloppet för tvådagarstidningar högre än beloppet för endagstidningar. Även tidningar med begränsat driftsstöd får stöd i enlighet med bidragsskalan för lågfrekventa dagstidningar. Stödbeloppen på det lägsta trappsteget är för endagstidningar och därefter höjs stödet med per trappsteg. På den högsta nivån är stödbeloppet . Omräknat i stöd per abonnerat exemplar på respektive trappsteg sjunker beloppet från på den lägsta nivån till på den högsta. På motsvarande sätt börjar stödtrappan för tvådagarstidningar på och därefter ökar stödet med per trappsteg, till det högsta stegets stöd på . Ett viktigt syfte med den nuvarande stödtrappan har varit att stimulera lågfrekventa tidningar att öka sin periodicitet och upp- laga. En positiv effekt av de ändringar som genomfördes är även att flera nya lågfrekventa tidningar med en upplaga på minst 1 500 exemplar har startats. En konsekvens av förändringarna i medielandskapet är också att tidningar med utgivning en eller spelar en allt större roll för nyhetsförmedling och opinionsbildning i olika delar av landet. Det är därför mycket angeläget att driftsstödet utformas med hänsyn till dessa tidningars särskilda förutsättningar. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att det lägsta trappsteget i stödskalan, som infördes , ska behållas på nuvarande nivå. Kommitténs genomlysning av stödets utfall visar dock att den absoluta merparten av de lågfrekventa tidningarna fortfarande finns bland dem med endagsutgivning och att de stödmottagande tidningarna till övervägande del har abonnerade upplagor på mellan 2 000 och 3 000 exemplar. Mycket talar därför för att den nuvarande stödtrappan inte fullt ut uppnår syftet med ökad periodicitet och större upplagor. Mot den bakgrunden har kommittén i avsnitt 8.8.1 föreslagit att stödet för abonnerade upplagor mellan 1 500 och 2 000 exemplar ska ges endast . För att allmänt driftsstöd därefter ska utgå krävs att tidningens abonnerade upplaga uppgår till minst 2 000 exemplar. I samma avsnitt föreslår kommittén att alla läsarintäkter ska behandlas likvärdigt när stödbelopp bestäms och att det ska klargöras i en ny definition av såld upplaga och en ändrad definition av veckovolym. I stödtrapporna för lågfrekventa dagstidningar ska således stödbeloppen beräknas på den sålda upplagan i stället för den abonnerade upplagan. Dessa åtgärder löser däremot inte ett annat problem med stödtrappan som kommittén har uppmärksammat. De nuvarande trappstegen för abonnerade upplagor på mellan 2 000 och 9 000 exemplar är inte jämnhöga. På båda sidor om nivån 5 000 exemplar finns det ett hopp på 2 000 till nästa stödnivå och det är sannolikt ett för stort avstånd för att främja en rörlighet uppåt i systemet som det skapar en särskild otrygghet för den tidning som riskerar att ramla ner ett sådant trappsteg. Kommittén föreslår därför att stödtrappan ska få en jämn steghöjd för sålda upplagor på 1 000 exemplar, utom på den lägsta nivån mellan 1 500 och 2 000 exemplar. Stödbeloppen för de nya trappstegen för sålda upplagor på 4 000 respektive 6 000 exemplar ska ligga mittemellan de stödbelopp som gäller för trappstegen under och över. För de tidningar som har abonnerade upplagor på minst 9 000 exemplar innebär den befintliga stödtrappan att de har ett begränsat incitament att öka sina upplagor ytterligare och därför föreslår kommittén att ett nytt trappsteg för sålda upplagor på minst 10 000 exemplar också ska införas i systemet, med ett stödbelopp som är anpassat till stödtrappan i övrigt. På samma sätt som för driftsstödet till de hög- och medel- frekventa dagstidningarna finns det goda skäl att höja nivån på bidragsbeloppen för de lågfrekventa dagstidningarna. Möjligheten att t.ex. öka sin upplaga hänger ofrånkomligt samman med de ekonomiska förutsättningar som står till buds och därför är även nivån på stödet viktigt. Kommittén föreslår att bidragsbeloppen för endagstidningar ska öka . Den nuvarande skillnaden på mellan stödbeloppen för tvådagars- och endags- tidningar bedömer dock kommittén vara i underkant. Genom att öka avståndet till bör stödbeloppen bättre motsvara de olika förutsättningar som gäller för endags- respektive tvådagars- utgivning och det bör därmed också öka incitamentet för endags- tidningarna att öka sin periodicitet. Sammanfattningsvis föreslår kommittén att stegen i stödtrappan för lågfrekventa dagstidningar ska göras jämnare och högre samt att stödbeloppen ska höjas, för endagstidningar och för tvådagarstidningar. Den sammanlagda kostnaden beräknas till . Det inkluderar merkostnaden för förslaget att inte längre jämka stödet till elektroniskt distribuerade dagstidningar. Genom de högre stöd- beloppen för lågfrekventa dagstidningar påverkas även nivån på det begränsade driftsstödet och på stödet till tidningar på andra språk än svenska. Den föreslagna stödtrappan med nya stödbelopp för sålda upplagor på mellan 1 500 och 10 000 exemplar för endags- och tvådagarstidningar redovisas i tabell 8.10. Tabellen innehåller också uppgifter om stödet per exemplar av den sålda upplagan, givet de föreslagna stegen och stödbeloppen. Som kommittén redovisat ovan angående stödet till hög- och medelfrekventa dagstidningar ska stödsystemet i möjligaste mån vara så konstruerat att incitamentsstrukturen inte blir negativ för tidningar som vill öka sin periodicitet från en- eller tvådagars- utgivning till tredagarsutgivning. Det innebär i praktiken att driftsstödet för en lågfrekvent tidning inte ska vara är högre än för en medelfrekvent tidning. Kommittén har mot den bakgrunden utgått från de förslag som lämnas i detta betänkande och jämfört utfallet för två tidningar med en upplaga på 9 000 exemplar, varav den ena kommer ut /vecka och den andra /vecka. Den första tidningen skulle med kommitténs förslag få ett driftsstöd på , medan den andra skulle få ett stöd på . Exemplet är inte en garanti för att det i varje enskilt läge blir samma resultat, men det bör ändå vara tillräckligt för att kunna konstatera att incitamentsstrukturen är tillfyllest. Ekonomisk ram för omställningsstödet Beräkningen av den ekonomiska ramen för det nya omställnings- stödet utgår från att det maximala stödet per tidning bör vara för hög- och medelfrekventa tidningar med allmänt driftsstöd och för lågfrekventa tidningar med allmänt driftsstöd och för tidningar med begränsat driftsstöd. Vidare bör en tidning som längst kunna få omställnings- Mot bakgrund av det totala antalet stöd- berättigade dagstidningar gör kommittén bedömningen att den ekonomiska ramen för omställningsstödet ska vara . Krav på högsta stödintensitet Den nuvarande regeln om högsta tillåtna stödandel gäller för det allmänna driftsstödet till hög- och medelfrekventa respektive lågfrekventa dagstidningar. Som redovisningen av driftsstödets utfall i avsnitt 8.7.1 visar finns det en relativt stor spridning i kretsen av stödmottagande tidningar. Flertalet har dock en god marginal upp till de stipulerade högsta nivåerna på respektive . Enligt kommittén finns det därför ingen anledning att ändra dessa bestämmelser som infördes så sent som . Även omställningsstödet bör räknas in och rymmas under taket för högsta tillåtna stödintensitet, vilket också talar för att inte ändra i de gällande procentsatserna för högsta stödintensitet. Det saknas vidare skäl att göra skillnad mellan allmänt driftsstöd och begränsat driftsstöd. Även tidningar som får begränsat driftsstöd bör därför omfattas av bestämmelserna. Enligt presstödsförordningen är nämndens beslut inte överklag- bara. Utredningsdirektiven innehåller inget uttryckligt uppdrag för kommittén att ompröva den ordningen. Med i huvudsak oförändrade bestämmelser för driftsstödet som, med kommitténs överväganden och förslag, ska gälla framöver finns enligt kommittén inga presspolitiska skäl att ändra den nuvarande ordningen. Kommittén har tagit del av det avgörande av (NJA 2002 s. 288) där domstolen gör bedömningen att den beslutsordning som gäller för uppfyller de krav som uppställs på domstolsprövning enligt artikel 6.1 i . Även från den utgångspunkten är det med andra ord möjligt att behålla den gällande ordningen med ett generellt överklagandeförbud. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att ett överklagande- förbud bör finnas även framöver. Presstöd delvis som rättighet och delvis efter tillgängliga medel Enligt utredningsdirektiven finns det behov av att utreda konsekvenserna av en övergång till ett system som är styrt av tillgängliga medel och att därefter bedöma om stöd till dagspressen bör utformas som en rättighetslagstiftning eller fördelas i mån av tillgängliga medel. Av redovisningen i kapitel 2 Historik och gällande rätt framgår att presstödet inte i formell mening kan sägas vara rättighets- baserat, eftersom det inte finns någon möjlighet att överklaga beslut. Det som ändå gör att presstödet uppfattas som rättighetsbaserat är de detaljerade bestämmelser som anger under vilka förutsättningar en tidning är berättigad stöd och vilket stödbelopp som då faller ut. Som redovisas i avsnitt 8.3.6 har det historiskt funnits en strävan att reglerna i presstöds- förordningen så långt möjligt ska vara automatiskt verkande. På detta sätt har stödsystemet även varit förutsägbart för tidnings- företagen. Enligt kommittén bör systemet med allmänt och begränsat driftsstöd även fortsatt präglas av en sådan förutsäg- barhet. Omställningsstödet skiljer sig dock från driftsstödet genom att det inte är avsett för den löpande driften av en tidning, utan för delfinansiering av tillfälliga utvecklingsinsatser. De närmare formerna för stödet behöver utredas ytterligare. Det är dock troligt att kriterierna för det nya stödet kommer att ge ett större utrymme för bedömningar och att det därmed också kommer att vara mindre förutsägbart vilka stödbelopp det blir fråga om. Det är tidningsföretagen som får ansöka om omställningsstöd, medan får fatta beslut inom en given ekonomisk ram. Beroende på söktrycket kan det inte uteslutas att nämnden behöver prioritera bland ansökningarna och avslå vissa. Det bör då poängteras att omställningsstödet bara kan lämnas till en och samma tidning och att det därför kommer att finnas utrymme för nya tidningar att få del av stödet. Uppföljning av presstödets användning Den nuvarande ordningen med uppföljning av driftsstödets användning bör gälla även fortsättningsvis. Uppföljningen omfattar bl.a. bestämmelser om återbetalning och återkrav samt krav på redovisning av hur driftsstödet har använts. ska också kontrollera att användningen av stödet sker i överens- stämmelse med presstödsförordningen och göra en samman- ställning av uppgifterna som ges in till regeringen och Europeiska kommissionen. Motsvarande bestämmelser bör gälla även för omställningsstödet. förslag: Det föreslagna presstödet ska regleras i en ny förordning. Den nya förordningen ska liksom nuvarande förordning tidsbegränsas och gälla t.o.m. . Som framgår av kapitel 2 Historik och gällande rätt regleras presstödet i föreskrifter som meddelas av regeringen. Kommittén har prövat huruvida de grundläggande bestämmelserna för presstödet i stället borde stiftas i lag, men bedömningen är att fördelarna med den nuvarande ordningen överväger. Jämfört med en lag kan en förordning lättare ändras och anpassas till omvärldsförändringar. Den nuvarande presstödsförordningen beslutades dock och har ändrats . Förordningen i sin nuvarande form är därför relativt oöverskådlig och svår att tillämpa, med många strukna och inskjutna paragrafer. Kommittén föreslår därför att de överväganden och förslag om presstödet som lämnas i betänkandet ska regleras i en ny förordning som träder i kraft när nu gällande förordning upphör att gälla. I författningsförslaget är de förslag som kommittén lämnat i sitt delbetänkande Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli inarbetade.100 Enligt kommittén är det lämpligt att den nya förordningen gäller , dvs. 100 SOU 2012:58. Kommittén bedömer att det inte föreligger behov av särskilda övergångsbestämmelser i förordningen, eftersom tidpunkten för genomförandet av förslagen ligger och att det därmed kommer att finnas goda förutsättningar för berörda tidningsföretag att anpassa verksamheten till de nya bestämmelser kommittén föreslår. I kapitlet behandlas frågan om det bör införas en bestämmelse om respekt för demokratiska idéer som en grundläggande förutsättning för att få stöd. Efter en redovisning av kommitténs uppdrag på den här punkten redogörs för de grundlagsmässiga förutsättningarna och för skillnaderna mellan å ena sidan tryckfrihetens område och å andra sidan radio och tv samt bidragsgivningen till organisationer. Kommitténs överväganden och bedömning redovisas sist i kapitlet. 9.1Kommitténs uppdrag på den här punkten Enligt direktiven ska, mot bakgrund av mediernas grundlags- skyddade självständiga ställning, en analys göras av om det är möjligt och ändamålsenligt att införa en bestämmelse om respekt för demokratins idéer som en grundläggande förutsättning för att få del av stödet eller om det på annat sätt kan säkerställas att statligt stöd kan motiveras ur demokratisk synvinkel. Därvid anförs att det, vad gäller verksamhet som finansieras med statliga medel, har i olika sammanhang framhållits att staten måste ha rätt att ställa vissa grundläggande villkor för sådan verksamhet, exempelvis respekt för demokratins idéer inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering. I direktiven hänvisas vidare till propositionsuttalanden om statsbidrag till organisationer inom det civila samhället och till att sådana bestämmelser om demokratiska grundvärderingar eller om människors lika värde finns i radio- och tv-lagen (2010:696) och i lagen (1999:932) om stöd till trossamfund. Den svenska folkstyrelsen bygger enligt 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Uttrycket fri åsiktsbildning ges sitt innehåll genom bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen och i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen.