sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Enligt utgör en dold underrättelseverksamhet som bedrivs med hemliga och konspirativa metoder i sig en säker- hetsrisk och något som kan hota rikets säkerhet oavsett om verk- samheten avser inhämtning av känsliga uppgifter eller inte. Trots det saknas ett straffbud som uttryckligen tar sikte på sådan under- rättelseverksamhet. Även om spioneri och olovlig underrättelse- verksamhet är straffbelagt på försöks-, stämplings- och förberedel- sestadiet anser Säkerhetspolisen att den nuvarande lagstiftningen är otillräcklig eftersom det i ett så tidigt skede är svårt att avgöra mot vilka intressen som den misstänkta verksamheten i första hand riktas och om verksamheten har medfört sådant men som krävs enligt spioneribestämmelsen. Utredningen har i uppgift att utreda om det finns behov av en förändrad straffrättslig reglering. Om utredningen anser att det finns ett sådant behov ska det särskilt övervägas om det är möjligt att utforma en väl avgränsad och effektiv lagstiftning som tar i beaktande alla de motstående intressen som kan finnas, däribland yttrandefrihet och informationsfrihet. En given utgångspunkt är enligt direktiven att den underrättelseverksamhet som andra stater Utredningens uppdrag och arbete bedriver legitimt eller som öppet deklarerats för svenska myndig- heter inte ska påverkas. (Utredningens överväganden när det gäller dold underrättelse- verksamhet som sker med hemliga och konspirativa metoder redo- visas i kapitel 7.) Mot bakgrund av vad som anges i direktiven har vi avgränsat våra överväganden till frågor som gäller otillåten underrättelseverksam- het som bedrivs av främmande makt och som riktar sig mot svenska intressen. Det innebär att vår översyn av 19 kap. brottsbal- ken endast har omfattat bestämmelserna om spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, vårdslöshet med hemlig uppgift samt olovlig underrättelseverksamhet. Avgränsningen har också inneburit att vi inte har tagit ställning till ett eventuellt behov av förändringar när det gäller underrättelseverksamhet som t.ex. en s.k. kriminell organisation kan antas stå bakom (se avsnitt 5.4.1). Vidare omfattar våra överväganden enbart sådan underrättelseverk- samhet som kan sägas rikta sig mot ett statligt intresse (se dock avsnitt 8.5 angående s.k. flyktingspionage). 1.3Hur arbetet har bedrivits Utredningsarbetet påbörjades och har bedrivits på sed- vanligt sätt med regelbundna sammanträden. Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt 22 tillfällen. Däremellan har sekretari- atet haft fortlöpande kontakter med experterna. Det har ingått i utredningsuppdraget att undersöka och beskriva vilket skydd några andra med jämförbara länder, i första hand de nordiska, har mot främmande makts underrättelseverk- samhet och hur deras straffbestämmelser är utformade. En sådan undersökning har genomförts av den tidigare sekreteraren, senare experten, på grundval av utländsk lagtext och i förekommande fall förarbeten, doktrin och rättspraxis. Utred- ningen har också skriftligen inhämtat kompletterande upplysningar från , och om innehållet i respektive lands strafflagstiftning. SOU 2012:95 Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har samrått med (Ju 2003:04) och Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14). Vidare har utredningen följt arbetet med betänkandena Förstärkt skydd för företagshemligheter (SOU 2008:63) och Hemliga tvångs- medel mot allvarliga brott (SOU 2012:44). 2.1Om underrättelseverksamhet och dess aktörer I detta avsnitt lämnas en allmänt hållen redogörelse för underrät- telseverksamhet, dess organisation och aktörer, arbetssätt och omfattning. Redogörelsen bygger i stor utsträckning på upplysningar som under utredningsarbetet har lämnats av experterna från Säkerhets- polisen och Försvarsmakten (den militära underrättelse- och säker- hetstjänsten, Must) samt uppgifter ur litteratur på området. Vissa uppgifter har också kunnat inhämtas från offentligt tryck. Beskriv- ningen av underrättelseverksamhet har måst hållas generell för att undvika att hemliga uppgifter om enskilda ärenden och berörda myndigheters arbetsformer röjs. Underrättelseverksamhet och spioneri är inte samma sak. Det sam- bandet får anses råda att spioneri är underrättelseverksamhet, men all underrättelseverksamhet är inte spioneri. Spioneri är etiketten på en form av olaglig underrättelseverksamhet. All underrättelseverk- samhet är inte i sig rättsstridig, ens om den riktar sig mot uppgifter om stater och staternas intressen av skiftande slag. Verksamheten kan också bedrivas helt öppet. Underrättelseverksamhet kan sägas bestå i att samla in och ställa samman information och att på grundval av det samlade materialet göra bedömningar, t.ex. om en kommande händelseutveckling. I mer inskränkt mening avser begreppet den verksamhet som syftar till att kartlägga främmande makters förhållanden. Underrättelse- verksamheten tar inte fasta på vilka förhållanden som helst, utan specifikt frågor som rör andra aktörer i en yttre miljö: andra län- ders politik, andra företags utvecklingsmöjligheter och andra parti- ers faktiska överväganden.1 All underrättelseverksamhet avser dock inte länder eller konkur- renter. Den kan också avse andra förhållanden i omvärlden, även nationella förhållanden. Polisen bedriver t.ex. kriminalunderrättel- severksamhet genom insamling, bearbetning och analys av upp- gifter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verk- samhet. Till begreppet underrättelseverksamhet anknyter begreppet underrättelsetjänst. Detta begrepp ger verksamheten en mer formell, officiell eller organisatorisk prägel. Underrättelsetjänsten bedriver underrättelseverksamhet exempelvis för en stats räkning. Också här handlar det om att inhämta, bearbeta och delge infor- mation som underlag för beslut (jfr Underrättelsetjänsten – en översyn, SOU 1999:37 s. 64). Verksamheten kan omfatta militära, politiska, ekonomiska, etniska och religiösa förhållanden. Inhämt- ning sker genom såväl öppna som hemliga källor. Underrättelsetjänst handlar i första hand om att följa främ- mande makters eller organisationers verksamhet och att upptäcka de konkreta hot denna verksamhet kan utmynna i eller utsättas för. Den kan bidra till förändrade slutsatser om skeenden i omvärlden och hos mottagaren leda till olika dispositioner.2 Spioneri är också underrättelseverksamhet och kan utgöra en del av underrättelsetjänsters verksamhet. Ofta handlar det om att utan den rättmätige innehavarens samtycke inhämta information som är hemlig eller förtrolig. Spioneri kan avse insamling av uppgifter som rör en främmande makts militär, industri eller politik till förmån för en annan stat. Verksamheten är till sin natur dold eller konspi- ratorisk. Begreppet kan sägas omfatta mer kvalificerade former av olaglig underrättelseverksamhet (spioneri som omfattar förhållan- den i det egna landet betraktas ofta som något landsförrädiskt). I samband med diskussioner om underrättelseverksamhet och underrättelsetjänst förekommer begreppet säkerhetstjänst. Denna har till uppgift att skydda den egna organisationen och dess verk- samhet mot obehöriga intrång.3 På ett högre plan har säkerhets- tjänsten till uppgift att skydda landet mot verksamhet som hotar landets inre eller yttre säkerhet. I säkerhetstjänsten ingår säkerhets- 1Agrell, Konsten att gissa rätt – Underrättelsevetenskapens grunder, 1998, s. 21 ff. 2Jfr , a.a, s. 22. 3Agrell, a.a., s. 22. skydd och säkerhetsunderrättelsetjänst. Det senare avser inhämt- ning, bearbetning (och analys) och delgivning av uppgifter som rör säkerhetshotande verksamhet. Ett exempel på säkerhetsunderrät- telsetjänst är kontraspionage. (Se SOU 2002:87, s. 55 ff.) 2.1.3Kort om utvecklingen från och framåt Vid utbrott hade samtliga stormakter utom väl utvecklade organisationer för underrättelseinhämtning och de flesta försvarsmakter hade underrättelsetjänster. Det var inte bara de krigförande staterna som höll sig med spionorganisa- tioner utan också neutrala länder. Den utvecklingen fortsatte under . Både och hade då utvecklat effektiva säkerhetstjänster, vilket gjorde det mycket svårt att framgångsrikt bedriva spionage i dessa länder. I de neutrala län- derna förekom dock en omfattande spioneriverksamhet under kriget. Efter slut har underrättelseverksamhet, och spionage, ökat avsevärt, mycket till följd av det , då också de tekniska underrättelsemedlen fick allt större betydelse. Slutet på det har lett till en ökad öppenhet mellan världens stater. Det har dock inte betytt att efterfrågan på under- rättelser har minskat. Teknikutvecklingen har också gjort det möj- ligt att effektivisera underrättelseinhämtningen. Intresseområdena för sådan verksamhet har ändrats, eller vidgats, men de traditionella områdena som försvar och politik är fortfarande betydelsefulla. Inte bara uppgifter som rör försvarsindustri, försvarsförmåga och liknande är av intresse för underrättelsetjänster utan också infor- mation om forskning och utveckling inom det civila området (flera underrättelsetjänster har i uppdrag att just främja det egna landets industri).4 Den ständigt ökande användningen av informationstek- nologi och dess utveckling har skapat ytterligare åtkomstmöjlig- heter för den som vill skaffa underrättelser både om traditionella 4 Se , Russian Intelligence Gathering for Domestic R & D – Short Cut or Dead End for Modernisation, FOI, 2010. Se också för förhållanden i bl.a. Annual Report to Congress on Foreign Collection and Industrial Espionage, 2008, Office of the National Counterintelligence Executive; Statement for the Record on the Worldwide Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community for , 2011, Office of the Director of National Intelligence; The National Counterintelligence Strategy of the of , 2009, Office of the National Counterintelligence Executive. spioneriobjekt och om nya områden. kan också infor- mationssystemen i sig vara angreppsobjekt, med potentiellt mycket omfattande skadeverkningar. Det torde också höra till helhetsbilden av underrättelsehotet och underrättelseverksamheten av att verksamheten inte bara utgår från stater utan också från terroristorganisationer och andra icke-statliga aktörer. Allmänt om roller och uppgifter Även om det finns andra underrättelseintressenter eller underrät- telsekonsumenter får det anses riktigt att hävda att underrättelse- inhämtning fortfarande i betydande utsträckning utgår från stater. En stat kan vilja skaffa sig information om ett annat lands för- svarsförmåga, forskning och utveckling inom olika områden, för- handlingspositioner, överväganden inför regeringsbeslut m.m. Viss sådan information kan inhämtas av den intresserade utan att den andra staten behöver besökas. Mycket av informationen finns i öppna källor som är tillgängliga på distans. Den tekniska utveck- lingen har varit sådan att information kan inhämtas även på andra sätt utan att informationsinnehavaren uppsöks. Signalspaning är ett exempel på en sådan metod. Trots möjligheterna till underrättelseinhämtning på distans är det fortfarande vanligt att den eftersökta informationen inhämtas i den stat där den finns. För att lyckas med detta måste den intresse- rade få tillgång till informationen. Detta låter sig beträffande annat än offentliga uppgifter sällan göras genom att uppsöka myndig- heten eller företaget i fråga. Det kan också ha sina sidor att försöka ta sig in i organisationen genom att arbeta för den och på så sätt komma över uppgifterna. Detta är dock inte en utesluten metod – långsiktigheten i underrättelseinhämtningen är inte sällan betydande. För att kunna komma över informationen krävs ofta en mer eller mindre fast plattform i det land där informationen finns. Verksamheten kräver också medhjälpare. Det behövs alltså någon form av organisation. I många fall tar underrättelseverksamheten sin utgångspunkt i ett lands beskickning. Det är emellertid sällan som företrädare för en beskickning lyckas eller ens försöker skaffa information på egen Ett sådant tillvägagångssätt är kanske framgångsrikt när det gäller iakttagelser av föremål och liknande som är belägna på olika platser i landet. Intresset, och möjligen också behovet, av att på sådant sätt skaffa information om exempelvis försvarsanläggningar kan tänkas vara typiskt sett mindre framträdande i dagens läge – erforderliga kartläggningar m.m. har redan gjorts genom observa- tioner eller genom utnyttjande av tillgänglig teknik för distans- inhämtning. Att inhämta information genom besök vid försvars- anläggningar och liknande är förstås inte heller riskfritt, eftersom det finns en viss upptäcktsrisk. Det får därför antas vara vanligare att kontakter etableras med personer som direkt eller indirekt kan ha tillgång till den efterfrå- gade informationen. Förutom att information inhämtas från eller med utgångspunkt i ett lands beskickning utnyttjas också bl.a. företag, civil och militär besöksverksamhet samt gästforskare och gäststudenter vid lärosäten. Den person som för ett främmande lands räkning har till upp- gift att skaffa information – själv eller med hjälp av någon annan – eller att bygga upp en organisation för anskaffande av information benämns ofta underrättelseofficer. Han eller hon kan vara anställd i sitt hemlands underrättelse- eller säkerhetstjänst, men uppträder i mottagarlandet inte sällan som befattningshavare vid en beskick- ning (diplomatisk tjänst). En sådan befattning benämns i regel täckbefattning. (Jfr Ds Ju 1979:6 s. Den person som underrättelseofficeren lyckas etablera samar- bete med benämns vanligen agent. Agenten är fristående från underrättelse- eller säkerhetstjänsten i så måtto att han eller hon inte är anställd där (andra arrangemang kan säkert förekomma) utan får sitt uppdrag från underrättelseofficeren. De personer som tjänstgör som underrättelseofficerare har ofta en akademisk utbildning. De får utbildning i bl.a. språk, psykologi och underrättelseverksamhet, inbegripet hur de ska agera samt värva och driva agenter. Viss diplomatisk utbildning ingår också. Medan underrättelseofficerens roll är att ge uppdrag åt och att leda (driva) agenten, ankommer det alltså på agenten att anskaffa upplysningar. Också andra uppgifter kan förekomma. Anlitandet som agent behöver inte innebära att personen träder i tjänst. Det förekommer s.k. vilande agenter, som inte träder i aktiv tjänst som spion eller kanske rent av år. Det finns till och med exempel på att en värvad agent aldrig trätt i aktiv tjänst. På plats i det land där det finns information som efterfrågas, men inte kan åtkommas på laglig väg, är det som framgått underrättelse- officerens uppgift att finna personer som kan ha tillgång till informationen (målsökningsfasen). har underrät- telseofficeren fått i uppdrag att identifiera var den relevanta informationen finns (sökningsfasen). Den person som valts ut för värvning kartläggs därefter. Underrättelseofficeren studerar hur personens ekonomiska situation ser ut, kartlägger personlighet, familj, umgänge m.m. När en lämplig person har identifierats över- går förberedelserna i kontakttagande. Den första kontakten tycks alltid tillkomma av en slump. Det är fråga om helt oskyldiga kon- takter, t.ex. i träningslokaler eller affärer eller vid hundrastning. Därefter inleder underrättelseofficeren en charmoffensiv i syfte att utveckla en bekantskap som efter hand fördjupas till vänskap. Den utvalde kanske bjuds på middagar eller idrottsliga eller kultu- rella evenemang. Han eller hon får efter hand oskyldiga testupp- drag som belönas för att inge en känsla av uppskattning och bety- delse. Vaksamheten och omdömet hos den utvalde bryts sakta ned. Denna fas kan ta , kanske i vissa fall. Underrättelse- officeren rapporterar till sin uppdragsgivare och bedömningar görs av den tilltänkte agentens lämplighet. Efterhand övergår kontakterna i en värvningsfas. Den utvalde personen börjar bli van vid att lämna över uppgifter till underrättelseofficeren. kommer det kritiska ögonblicket, själva genombrytningen. Man börjar beröra känslig och hemlig information. Frågan är om den tilltänkte agenten är beredd att lämna ut sådan information. När känslig information ska inhämtas sker det med höga krav på säkerheten. Kontakter tas under konspiratoriska former, varvid olika antiövervakningsåtgärder genomförs (t.ex. omotiverade byten av färdmedel för att nå mötesplatsen). När agenten väl är värvad tilldelas han eller hon olika uppgifter. Vederbörande kan också förses med olika slags teknisk utrustning för fullgörande av upp- gifterna. Agenten kan få skriva rapporter som vidarebefordras till uppdragsstaten. I det fortsatta samarbetet mellan underrättelseofficeren och agenten används i stor utsträckning konspiratoriska metoder, t.ex. döda brevlådor, anlitande av kurirer, kommunikation via satel- lit, gemensamt tillgängliga e-postkonton, kortvågsradio för motta- gande av meddelanden och annan särskild kommunikationsutrust- ning samt att lämna meddelanden i bilder som skickas eller finns tillgängliga på internet. (Se bl.a. Ds Ju 1979:6 s. 41 f.) Denna beskrivning utgår från att det är en underrättelseofficer som söker upp potentiella agenter. Det förekommer emellertid också att kontakt tas den omvända vägen, dvs. att någon uppsöker en underrättelseofficer eller annan företrädare för en stat och erbjuder sina tjänster som agent, s.k. walk-in agents. Det är inte alla sådana kontakter som leder till att personen får uppdrag som agent. Det förekommer dock i viss utsträckning att personen tas om hand och ges den utbildning som behövs. Avslutningsvis ska här nämnas att ambitionen att som agenter värva personer med mer eller mindre direkt tillgång till efterfrågade uppgifter inte med nödvändighet innebär att det är svenska med- borgare eller permanent eller här boende personer som söks. Vissa staters underrättelsetjänster föredrar att som agenter anlita egna landsmän här i landet, t.ex. gästforskare och studenter. Det behöver inte heller vara så att underrättelseofficeren nöjer sig med att värva en person som agent utan hon eller han kan anlita flera personer, varigenom inhämtningen av uppgifter blir mer fragmentiserad – var och en bidrar kanske med ett mindre antal uppgifter, men tillsammans ges en helhetsbild som avslöjar känsliga förhållanden. Vem blir spion? Ett entydigt och allmängiltigt svar på den frågan är förmodligen inte möjligt att ge. Forskningen på området tycks inte vara särskilt omfattande. Det amerikanska forskningscentret () har drivit en databas med uppgifter från om spioneri och gärningar som anknyter till spioneri, t.ex. försök, anstiftan och stämpling. I data- basen fanns uppgifter om 173 personer som –2007 ertappats med att vara spioner. Forskningscentret har sammanställt uppgifter från medier, avhandlingar och annan litte- ratur om fallen. PERSEREC publicerade sin tredje rapport . Ett syfte med datainsamlingen och rapporterna är att finna indikatorer på spioneri och likartad verksamhet för att stärka säkerhetsskyddet och således motverka röjande av hemlig eller annars känslig information. Americans: 1947–20075 delar in gärningsmännen i tre grupper med utgångspunkt i när brottsligheten inleddes. Den första gruppen avser perioden –1979, den andra 1980–1989 och den tredje avser 1990–. Vidare finns i rapporten ett fördjupat studium av 11 gärningsmän som inledde sin verksamhet . De insamlade uppgifterna har avsett biografiska data, anställning, säkerhetsklas- sificering, särdrag i den brottsliga verksamheten, drivkrafter och effekter. Av rapporten framgår sammanfattningsvis bl.a. följande. De flesta spionerna i undersökningen är män, även om det finns exempel på kvinnliga spioner. I studien har konstaterats att det skett en förskjutning mot något äldre gärningsmän: drygt 80 pro- cent var och knappt hälften var . Det kon- stateras vidare att senare tids spioner är högre utbildade än tidigare grupper av gärningsmän. Ungefär två tredjedelar av gärningsmän- nen var födda i . Det konstateras att det skett en ökning av antalet spioner som har utländsk anknytning (släkt eller nära vänner utomlands) eller utländska affärs- eller yrkeskontakter. I gruppen gärningsmän som inlett sin brottslighet var ungefär två tredjedelar civilanställda och återstoden militärer. De uppgifter som gärningsmännen haft (lovlig) tillgång till har oftare klassificerats som hemliga (secret) än som särskilt hemliga (top secret). Antalet personer som inte haft tillgång till klassificerad information har ökat bland gärningsmännen. Dessa personer har använt olika metoder för att komma över skyddad information, bl.a. stöld eller utnyttjande av personer med tillgång till informa- tionen. har av spionerna lyckats röja informa- tion. Från har av spionerna avslöjats omedel- bart eller efter mindre än , lyckades vara aktiva i mellan ett och och var verksamma än . Det framgår vidare att av gärningsmännen begick spioneri frivilligt, dvs. utan att först ha värvats. Av de som blev värvade stod främmande underrättelsetjänster för värvningen i två tredjedelar av fallen. Det har konstaterats att länder i och blivit vanligare som mottagare av information. Det- samma gäller länder i Central- och . Vad gäller drivkrafter att begå spioneri konstateras att har pengar varit den huvudsakliga drivkraften i bara sju pro- cent av fallen. I många fall var dock pengar en av flera drivkrafter 5 Technical Report 08-05 2008, författad av . Herbig, . och då den starkaste. I övrigt drevs spionerna av dubbla lojaliteter, missnöje och bitterhet (hämndbegär), inställsamhet, tvång, spän- ning och självförverkligande. I av samtliga 173 fall som finns i databasen har brottsligheten utlösts av någon form av per- sonligt problem, kris eller på annat vis omtumlande händelse, t.ex. skilsmässa, nära anhörigs eller väns dödsfall, förflyttning eller andras uppfattning om radikalt förändrat beteende. I rapporten redovisas som nämnts en mer fördjupad studie av de 11 senaste spioneribrotten . Denna del av studien visar på fler gärningsmän som är naturaliserade medborgare i och flera som haft utländsk anknytning genom släkt eller vänner eller affärskontakter. Nio av de elva hade frivilligt erbjudit sig att spionera eller tagit initiativ till verksamheten själva. Flertalet av gärningsmännen omfattades av någon form av säkerhetsklassifi- cering. I sex av fallen var mottagaren en terroristgrupp eller hade sådana kopplingar. Inte i något av de elva fallen fick gärningsman- nen pengar, även om betalning begärts i några av fallen. Den främsta drivkraften var dubbla lojaliteter. Därefter kom missnöjd- het (bitterhet, hämnd för förment oförrätt) och försök att ställa in sig hos personer som kunde erbjuda status, förmåner och makt. Flera av gärningsmännen hade samlat på sig information för fram- tida bruk. Fyra av de elva gärningsmännen led av allvarliga psykiska eller emotionella problem som bidrog till deras försök att anskaffa eller röja uppgifter. Bruk av datorer och internet förekom i flera fall, vilket enligt rapporten visar på att spionage anpassat sig till moderna former för hur information skapas, lagras, återfinns och överförs. De personligheter som identifierats har beskrivits som grandi- osa, narcissistiska, manipulativa, impulsiva, spänningssökande, behov av att känna sig värdefull, lättleddhet, extrem lojalitet och omnipotens. Slutsatser som dragits av denna undersökning är att det som behövs för att skapa en spion är tillfälle, motiv, bristande inre kontroll och ineffektiv yttre kontroll. Vilka metoder använder sig underrättelsetjänster av för att komma över information? Två huvudgrupper kan urskiljas: mänsklig insamling och teknisk insamling. När det gäller källkategorierna utgörs dessa av öppna och hemliga källor. De flesta underrättelseorganisationer arbetar både med öppna och med hemliga, slutna, källor samt med mänsklig och teknisk insamling. För insamlingsarbetets organisation och utförande spelar skillnaden i tillvägagångssätt en avgörande roll.