sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Kommittén ska även analysera och föreslå förbättringar vad gäller regelverket för ingripanden för att avvärja uppkommande stabilitetsproblem, bl.a. avseende kapital- täckningsregelverkets Pelare II, och om det i lag ska anges att vissa åtgärder ska vara påkallade i vissa situationer. Sådana åtgärder ("prompt corrective action") bör utredas i skenet av den senaste finansiella krisen. Det måste dock säkerställas att regelverket blir tillräckligt flexibelt för att fungera effektivt i en kris. Kommittén ska utreda om det ytterligare behöver förtydligas att utgångspunkten i all krishantering är att värna den finansiella stabiliteten och skattebetalarnas pengar, bl.a. bör det utredas om det i stödmyndighetens instruktion bör skrivas in att detta är syftet. Kommittén ska även överväga om en författningsreglering av begreppet finansiell stabilitet bör införas. Kommittén ska också analysera och föreslå förbättringar vad gäller regelverket för krishantering och hur detta regelverk förhåller sig till instruktionsförbudet och unionsrätten i övrigt. I det sammanhanget ska villkor och förutsättningar för likviditetsstöd utredas liksom frågan om vem som avgör solvens- och likviditetsproblem. Det ska även övervägas hur krishantering relaterar till stödmyndighetens hantering i olika skeden av ett krisförlopp. Kommittén ska även överväga hur uppgifter för finansiell stabilitet kan tydliggöras inklusive frågan om ansvaret för stabilitet på makronivå bl.a. i förhållande till uppgifter. EU:s olika arrangemang för stabilitet inklusive nya tillsynsstruktur ska beaktas i det sammanhanget. Kommittén ska se över de verktyg och har i sin stabilitetsfrämjande roll och vid behov föreslå författningsändringar. Om staten går in med kapitaltillskott i en bank eller annat kreditinstitut som har allvarliga ekonomiska problem, kan staten överta ägandet av institutet. Därigenom får staten del av de eventuella framtida värdestegringar i institutet som kapital- tillskottet och övertagandet kan resultera i. Vid ett statligt övertagande av ägandet kan dessutom en snabb rekonstruktion av institutet genomföras. Det är också ett effektivt sätt att motverka problem med oönskat riskbeteende. Är institutets ägare medvetna om att staten har en möjlighet att ta över ägandet och byta ut ledningen, som det innebär att ägarna själva får bära förlusterna, så minskar deras vilja till överdrivet risktagande i institutets verksamhet. Kommittén ska därför utreda om möjligheterna för staten att under vissa förutsättningar överta ägandet vid en rekonstruktion och avveckling är tillräckligt starka för att säkerställa att inget institut kan få orättmätiga fördelar på det allmännas eller andra borgenärers bekostnad, samt att de åtgärder som föreslås inte snedvrider konkurrensen på marknaden. Kraven på rättsäkerheten för aktieägare och andra intressenter måste dessutom beaktas. Vidare behövs en översyn av de lagstadgade möjligheterna som säkerställer att regeringen och berörda myndigheter har tillräckliga och adekvata instrument för att genom ett stegvis agerande effektivt hantera institut som befinner sig i olika grader av ekonomiska problem. I ett sådant stegvis förfarande behöver de lagstadgade möjligheterna för staten att ge kapitaltillskott i form av ett låneinstrument som konverteras till kapital vid vissa situationer utredas. I översynen ingår också att utreda och överväga kompletterande verktyg för att effektivt och till låga statliga kostnader genomföra en lämplig rekonstruktion och avveckling av ett institut med ekonomiska problem, bl.a. genom möjligheten att även fordringar utan säkerhet till viss del ska kunna påverkas. Kommittén ska också utreda om stödmyndighetens uppgifter alltjämt ska skötas av . Kommittén ska vidare se över om nuvarande sekretessbestämmelser ger myndigheterna, inklusive , möjlighet till ett effektivt informationsutbyte dels mellan myndigheterna, dels mellan motsvarande utländska myndigheter. För att detta ska fungera är det viktigt att det finns en väl avvägd sekretess dels för den information som utväxlas mellan myndigheterna inom ramen för löpande tillsyn och övervakning eller i samband med en finansiell kris, dels för information som rör myndigheternas krisberedskap och krishantering. En analys av reglerna om informationsutbyte och sekretess för de berörda myndigheterna behöver därför göras. Kommittén ska utreda och föreslå ett system för stabilitetsfonden med en riskdifferentierad avgift. Som ovan beskrivits inrättades genom stödlagen en stabilitets- fond för att finansiera statliga kostnader i samband med stödåtgärder. Fonden tillförs medel genom en årlig stabilitetsavgift som betalas av samtliga kreditinstitut. Avgiften tas ut som en fast procentsats (0,) på ett underlag som består av förpliktelserna i den avgiftsskyldiges balansräkning, med avdrag för vissa koncernlån och efterställda skulder. Endast halv avgift togs ut . Med en riskavspeglande avgift minskar institutens benägenhet att ta risk, och institut som troligare kommer att orsaka systemet kostnader får betala en högre avgift. Avgiften ska fånga riskerna i institutens verksamhet inklusive ersättningsprinciper samt hur väl tillgångar och skulder är matchade, liksom om det finns förpliktelser utanför balansräkningen. Som angetts tidigare kan olämpligt utformade incitaments- och belöningssystem leda till kortsiktighet och ett osunt ekonomiskt agerande. Detta är negativt från stabilitetssynpunkt och ska beaktas vid utformningen av avgiften. Översynen ska innehålla en utvärdering av om det nuvarande avgiftsunderlaget är ändamålsenligt utformat. Vidare ska kommittén utvärdera för- och nackdelar med en målsatt nivå för stabilitetsfonden. Frågan om särskilda avgifter för att finansiera statliga kostnader vid finansiella kriser diskuteras närmare i EU och i globala internationella finansiella forum. Kommittén ska beakta den internationella utvecklingen i frågan. Kommittén ska analysera regelverket för överprövning av myndighetsbeslut som av finansiella stabilitetsskäl måste kunna gälla . Detta har tidigare uppmärksammats när det gäller överklaganden av beslut och då särskilt vid beslut om återkallelse av tillstånd eller koncession. Kommittén ska överväga om ordningen med en särskild inrättad som rör statligt stöd till och inlösen av aktier i kreditinstitut i ett framtida regelverk för hantering av finansiella kriser är ändamålsenlig. Om kommittén kommer fram till att denna ordning bör behållas, ska den se över vilka tvistefrågor som alltjämt bör prövas av prövningsnämnden. Kommittén ska utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden kommittén kommer fram till att regelverken behöver ändras. Regelverken ska vara förenliga med . Det är därför av stor vikt att rättsutvecklingen inom EU beaktas. De ekonomiska konsekvenserna för instituten och för kunderna av de förslag som lämnas ska redovisas. I den mån förslagen innebär ökade kostnader för staten ska förslag till finansiering lämnas. Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning ska beaktas liksom anvisningar vad avser förslagens påverkan på institutens administration. Samråd och redovisning av uppdraget Kommittén ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer. De myndigheter som främst berörs är , , och (främst ). Kommittén ska hålla sig informerad om arbetet inom om insättningsgarantin samt om departementets arbete i EU avseende krisreglering. Uppdraget ska redovisas . (Fi 2011:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att tillsätta en kommitté som ska göra en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6). Kommittén har tagit namnet . Det övergripande syftet är att förbättra regelverket så att framtida finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt. ska skattebetalarnas intressen värnas och allmänhetens förtroende för det finansiella systemet säkerställas. En viktig del av kommitténs arbete består i att beakta hur den nationella regleringen är förenlig med det arbete som pågår inom EU när det gäller krishantering av banker. Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas . Kommittén ska i stället redovisa ett delbetänkande , som omfattar samtliga delar av uppdraget förutom de som rör genomförandet av det s.k. krishanteringsdirektivet (och rådets direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och rekonstruktion av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /91/EEG och 82/891/EG och direktiven /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG och 2011/35/EG samt förordning (EU) nr 1093/2010). Uppdraget i övrigt ska slutredovisas . finansiella kriser - i och i omvärlden Andra finanskriser - likheter och skillnader Finanskriser och finansbubblor är inget nytt fenomen; ett exempel på en tidig finanskris som ofta brukar nämnas är den s.k. tulpanbubblan som uppstod i redan på 1600-talet.1 Kriser har alltså kommit och gått, men kriser går för den skull inte repris, och ingen är riktigt den andra lik. Det hindrar inte att det dels finns vissa övergripande gemensamma drag att ta fasta på, dels att vissa kriser liknar varandra lite mer än andra. I denna bilaga görs ett försök till en – mycket komprimerad – karaktäristik av ett antal finansiella kriser, i och i omvärlden. Till att börja med kan det givetvis diskuteras vad som är respektive inte är en kris. I den ekonomiska utvecklingen inträffar då och då störningar och ibland uppstår kännbara omställningsproblem, utan att det nödvändigtvis är av ondo. I en marknadsekonomi fattas en mängd beslut av många aktörer. Alla beslut och alla verksamheter är inte framgångsrika. Marknaden gallrar ut mindre lyckade strategier genom att de leder till förluster eller otillräcklig avkastning. Framgångsrika strategier överlever och sprider sig till andra aktörer. En central roll och styrka i marknadsekonomier är just denna fortgående utvecklings- och läroprocess, som ytterst handlar om att systemet anpassar sig till människors preferenser. Mångfald är viktigt i marknader inte bara när det gäller antal aktörer utan också att det finns många oberoende, självständiga bedömningar. Att aktörer - finansiella eller andra - då och då gör felaktiga bedömningar, drabbas av förluster och ibland tvingas avveckla 1 C. och K. Rogoff ger i This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly, (2009) en exposé över finanskriser i sextiosex länder på fem kontinenter under åtta sekel. verksamheter innebär i sig inte en kris, och är ur samhälls- synpunkt snarare ett friskhetstecken än ett problem. Men ibland uppstår situationer där många aktörer fattar likartade beslut och som ger negativa resultat. Orsaken till detta kan grundläggande och snabba förändringar av omvärlds- förutsättningarna, systematiskt bristfällig eller snedvriden information, felställda förväntningar eller illa utformade incitament. När summan av dessa beslut mognar ut, ofta initierat av någon eller några oväntade händelser, och på ett sätt som leder till stora funktionsstörningar i det finansiella systemet som i sin tur påverkar hela samhällsekonomin negativt, kan man tala om en kris. tycks det förutsättas att politiska beslutsfattare och myndigheter har bättre kunskap och en mer korrekt bild än aktörerna på marknaden av vad som är realistiskt och hållbart, vilket skulle ge statliga organ en naturlig förmåga att förutse och avvärja kriser. Men detta är knappast en realistisk bild - inte minst förspelet till kris visar att även politiker och myndighetsföreträdare tenderar att fångas av vad som kan kallas den rådande tidsandan, i meningen en brett omfattad syn på ekonomins sätt att fungera, på dess framtids- perspektiv och på vilka affärsmodeller och policies som är effektiva och ändamålsenliga. En finansiell kris medför därför att även politiska beslutfattare och myndighetsföreträdare behöver rannsaka och ompröva sina strategier; det kan gälla utformning av regler, hur man bedriver tillsyn och övervakning och hur den ekonomiska politiken bedrivs. Även om man kan tala om finansiella kriser , kan man säga att finanskriser - i meningen störningar i finanssektorns funktionsförmåga som leder till påtagliga realekonomiska kostnader - är en företeelse som mänskligheten haft att leva med i huvudsak de senaste cirka hundra åren. Detta avspeglar i grunden att den finansiella sektorn hade för blygsam omfattning och roll för att kunna påverka ekonomin mer 2 Framställningen bygger bl.a. på och kapitalet – det svenska finansiella systemet (1998), modern svensk ekonomisk historia. Tillväxt och omvandling under två sekel (2000), säger vår historia om finanskriser? Ek Debatt 4/2009, A Boksjö-M. Lönnborg-Andersson:Svenska finanskriser – orsak, förlopp, åtgärder och konsekvenser Papers in Financial history (1994). brett - före var det till exempel en ganska liten del av befolkningen som överhuvudtaget hade någon egen relation till finansiella tjänsteproducenter - en stor del av folkets breda lager hade ju nätt och jämt lämnat naturahushållningen. Ser vi till den svenska scenen och begränsar oss till tiden efter kan man urskilja fyra krisperioder. Alla har utspelats i sin egen historiska kontext, de har haft olika förlopp, olika utlösande faktorer och har bemötts på olika sätt. Krisen hade sina rötter i en spekulativ, inflationistisk internationell högkonjunktur efter 1:a världskrigets slut. Till bilden hörde också en strukturomvandling i banksektorn där nya aktörer, främst de s.k. provinsbankerna, aggressivt försökte öka sina marknadsandelar och på kreditkvalitetens bekostnad. Bankerna var också direkt involverade i den uppblåsta börsutvecklingen på basis av den långtgående aktieförvärvsrätt som man fått i samband med banklag - den höga börsomsättning och omfattningen av nyintroduktioner, som präglade , skulle inte komma att överträffas förrän . Den överhettade konjunkturen vändes dock snabbt över i deflation, bl.a. p.g.a. försöken internationellt att återupprätta guldmyntfoten till förkrigsparitet. Inte minst i fördes en starkt restriktiv penningpolitik. Kreditgivningen hade präglats av en omfattande utlåning mot genomgående svaga säkerheter, till inte obetydlig del i form av aktier, och kreditförlusterna växte snabbt, i synnerhet till industrin3. Av de större bankerna var särskilt illa ute. Staten var inledningsvis inte särskilt involverad i den direkta krishanteringen; bankerna var angelägna om att själva genom strukturaffärer och ömsesidiga garantier undvika fallissemang och förtroendeproblem. Man skapade gemensamma konsortier för att stötta marknaden och man arbetade också på att föra över dåliga engagemang till separata bolag vid sidan av bankrörelsen – bad banks, med andra ord, innan begreppet var uppfunnet. En ganska omedelbar effekt av problemen blev en snabb strukturomvandling 3 En effekt av både aktieförvärvsrätten och kreditförlusterna blev att bankerna efter krisen tvingades in i en roll som storägare i delar av industrin. Det kan också noteras att cirka hälften av bankutlåningen gick till industrin. av bankmarknaden, där många mindre banker slogs ihop eller köptes upp. Efterhand stod det klart att detta inte skulle räcka, varför staten, och de större bankerna gemensamt bildade ett institut, Kreditkassan af , med huvuduppgift att garantera nyemissioner i bankerna. Krisens efterbörd i termer av förändrade regelverk blev ganska måttlig, sannolikt till en del beroende på att den akuta krisen passerades ganska snabbt och minnena hann sjunka undan innan några utvecklade förslag till förändringar kunde finnas framme. Den enda mer påtagliga förändringen var att bankernas aktie- förvärvsrätt via s.k. emissionsbolag avskaffades. När den nya lagen trädde i kraft hade dock allt bankintresse för aktieförvärv redan försvunnit. Det tidiga 20-talets kris blev alltså djup men kort; den internationella ekonomin, i synnerhet den amerikanska, återhämtade sig snabbt. I gick det dock ganska trögt, bl.a. därför att amerikanska handelshinder försvårade exporten. Till skillnad mot den hög- konjunktur som föregick 20-talskrisen var det dock inget spekulativt klimat. Tiden före hade präglats av växande handelsutbyte och för sin tid väl fungerande internationella finansmarknader. Bägge skadades allvarligt av kriget. Under 20- talet hade blivit dominerande på den internationella finans- marknaden4. representerade den amerikanska ekonomin och politiken ett inkonsistent beteende i så måtto att man lånade ut internationellt i stor omfattning som man genom en protektionistisk handelspolitik försvårade för låntagarna att exportera och därmed kunna betala räntor och amorteringar. Jordbruksländerna, bl.a. i , drabbades hårdast; man fick dumpa varorna på världsmarknaden för att få in pengar vilket drev fram stora prisfall. Till slut uppstod betalningsproblem och den österrikiska gick omkull. Detta påverkade hela europeiska bankmarknaden; först drabbades de tyska 4 Den amerikanska finansmarknaden var egentligen inte vuxen uppgiften att fungera som det globala finansiella navet; menar att de amerikanska instutionerna var konstruerade för att slussa kapital från östra till västra , inte till (s. 290). Detta bristfälligt fungerande system skapade i grunden möjligheterna för aktörer som . bankerna, sedan de engelska och därefter fick även känning av problemen. Den berömda börskraschen 1929 ströp definitivt kapital- exporten till . På valutasidan fick , efter att ha försökt hejda guldutflödena genom höjda räntor, släppa guldmynt- foten 1931, och följde efter. Förloppet blev härvidlag likartat som efter 1992; kronan fick försvagas, utflödena upphörde och penningpolitiken omformulerades och inriktades mot inflationsbekämpning. Svensk ekonomi, inklusive dess finanssektor, klarade sig dock rätt hyggligt fram till Kreugerkraschen 1932. Den redan i sin livstid mytomspunne utnyttjade systematiskt den växande amerikanska kapitalmarknaden, dels för direkta egna behov i form av förvärvsfinansiering (för att skapa monopol för sina tändstickor på så många nationella marknader som möjligt), dels för vidareutlåning till stater med kapitalbehov, men som hade svårt att få låna på den öppna marknaden. Dessa lån villkorades f.ö. oftast med att skulle få monopol på respektive lands tändsticksmarknad. Börskraschen 1929 gjorde att den amerikanska kapitalmarknaden torkade upp, och låga aktiekurser försvårade emissioner. Möjligheterna till bankupplåning med aktier som säkerhet, vilket genomgående hade praktiserat, reducerades dramatiskt. Förlust- riskerna i utlandslånen ökade . Den långfristiga upp- låningen fick alltmer ersättas av kort bankupplåning. var krisen akut och statsminister tvingade fram ett lån från och affärsbankerna - utom som vägrade delta - för att rädda koncernen. Som villkor krävde att en genomgång av koncernens ställning skulle göras. kallades hem från . Efter ett första möte i begick självmord. imperium försattes i konkurs. Och C-G tvingades avgå som statsminister. För det svenska finansiella systemet blev påfrestningarna koncentrerade till Skandinaviska banken vars utlåning till utgjordes av krediter till Kreugerkoncernen. Detta i kombination med att inlåningen i banken sjönk dramatiskt p.g.a. förtroendeproblemen gjorde statliga stödkrediter nödvändiga. Statens stöd villkorades dock dels med att övriga affärsbanker också skulle stödja banken finansiellt, dels med starka restriktioner avseende Skandinaviska Bankens utdelningspolicy tills lånen var återbetalda. Detta var dock avklarat . Frånsett det Kreuger-relaterade problemet med Skandinaviska banken innebar alltså 30-talskrisen inte någon egentlig finanskris i , i meningen att problem i finanssektorn slog mot real- ekonomin. En generell orsak till detta var att den makro- ekonomiska utvecklingen var god jämfört med många andra länder; devalveringen i samband med att guldmyntfoten släpptes torde vara en bidragande faktor, omläggningen till en keynesiansk stabiliseringspolitik kan också i viss mån ha bidragit. Dessutom hade både industrin och banksektorn genom 20-talets stålbad fått en bättre och mer konkurrenskraftig struktur och en bättre robust- het mot yttre påfrestningar. Regleringsmässigt kom 30-talskrisen att innebära att krav på betryggande säkerhet vid utlåning infördes i lag, krav på begräns- ningar av belåningsgraden på aktier infördes, och intressekonfliktsfrågor som exempelvis regler för krediter till bankstyrelseledamöter blev också föremål för reglering. Aktieförvärvsrätten, som av olika skäl varit omstridd sen den infördes , avskaffades slutgiltigt. Dessa förändringar beslutades och fick laga kraft fr. o. m. året därpå. Detta var de mest omfattande förändringar som genomfördes av banklag, en banklag som i sina huvuddrag bestod till 1955. Varken 20-talskrisen eller 30-talskrisen ledde alltså till någon verkligt genomgripande förändring av banklagstiftningen. Efter att effekterna av trettiotalsdepressionen och Kreugerkraschen ebbat ut, följde nära utan finanskriser. Att 1990-talskrisen hanterades på ett inledningsvis något yrvaket och improviserat sätt är mot den bakgrunden inte särdeles förvånande. Om man bortser och de speciella förhållanden som rådde och åren närmast därefter, kan man notera två generella förklaringar till frånvaron av finanskriser . Den ena är den goda och jämna allmän- ekonomiska utveckling som präglade huvuddelen av perioden, den andra är att finansmarknaden blev föremål för en omfattande och hård reglering av närmast planekonomisk karaktär från statens sida. Syftet med detta var att styra de finansiella resurserna till de sektorer och verksamheter som av politiska skäl ansågs prioriterade, främst bostadsbyggandet, i viss mån industrin. Att säkerställa finansiell stabilitet eller konsumentintressen var däremot inga framskjutna mål; stabiliteten blev en biprodukt. Av flera skäl blev denna politik efterhand allt svårare att bedriva. skedde därför en accelererande avreglering av den svenska finansmarknaden. Kreditflöden och räntor kom inte längre att styras av stat och Riksbank utan av marknaden. Men decennier av regleringsekonomi gjorde att både myndigheter och företag hade svårt att snabbt anpassa sig till situationen och vad den krävde. Risktänkande och riskmedvetande och mental beredskap att hantera krissituationer var svagt utvecklat både hos myndigheter och företag. Olyckligtvis kom detta känsliga skalömsningsskede att sammanfalla med svåra makroobalanser och ekonomisk-politiska låsningar i den svenska ekonomin. Grund- läggande och genomgående var att det av politiska skäl var alltför svårt att genomföra nödvändiga åtstramningar i finanspolitiken, med hög inflation och stora underskott i statsbudget och bytesbalans som konsekvens. Åtstramningsbördan fick bäras av penningpolitiken, som dessutom komplicerades av målet om fast växelkurs. När realräntorna steg och tillväxten gick ner, pådrivet av en internationell konjunkturnedgång, började priserna falla på den överhettade fastighetsmarknaden och kreditförlusterna växte snabbt. Lågkonjunkturen fördjupades och arbetslösheten steg. Nästan alla banker kom att få mer eller mindre allvarliga problem, frånsett . Stödinsatserna från staten blev omfattande, och budgetunderskottet växte, delvis p.g.a. bankstödet men än mer p.g.a. den vikande konjunkturen. Den s.k. bank- garantin och krishanteringen i övrigt förmådde dock återställa förtroendet för systemet. Till skillnad från 1920-talskrisen var det snabbt uppenbart att staten inte kunde förhålla sig passiv till vad som hände. saknades organisatoriska arrangemang och formella befogenheter att agera på det sätt situationen krävde. Ett regelverk fick tas fram under stor tidspress för att regeringen och berörda myndigheter skulle få en legal plattform för sitt agerande5. Likafullt kan sägas att den legala underbyggnaden i betydande mån tillfördes i efterskott; en hel del av krishanteringen skedde de facto innan den legala basen fanns på plats. I det sammanhanget var det givetvis extra viktigt att