sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — På grund härav och då inte heller annars avtalet i något av inskrivningsmyndigheten angivet hänseende strider mot vad som kan omfattas av ett servitutsavtal, bör myndighetens beslut undanröjas och inskrivningsärendet återförvisas till inskrivningsmyndigheten. Det kan konstateras att det sista avgörandet rör ett servitutsavtal som inte avsågs innebära ett påtagligt överskridande av gällande riktvärde () för maximal ljudnivå för flygtrafik. Det går således inte att dra en så långtgående slutsats av avgörandet att det enligt gällande praxis skulle godtas att som servitut skriva in ett avtal som innebär att den tjänande fastigheten godtar ett buller som överskrider maxvärdet på ett sådant sätt att det utgör en olägenhet för människors hälsa. 12 Hovrätten över och i mål nr ÖÄ 2235-07. Utgången i ovan refererade avgöranden är i linje med resonemang ovan. Det betyder att om det bedöms främja en ändamålsenlig markanvändning bör det vara möjligt att skriva in att en fastighet ska tåla en störning från en annan fastighet som ett servitut, så länge störningen inte går utöver vad som är att anse som en olägenhet för människors hälsa. Sammanfattningsvis konstaterar utredaren att såväl litteratur som praxis talar för att det med stöd av gällande regler i jordabalken bör vara möjligt att skriva in avtal om att en fastighet ska tolerera visst buller från annan fastighet som ett servitut, om det bedöms vara ägnat att främja en ändamålsenlig markanvändning och bullret inte bedöms utgöra en olägenhet för människors hälsa. Frågan om inrättande av servitut som innebär att innehavare av en fastighet ska tolerera en viss störning har behandlats av i två olika betänkanden13. I båda fallen har utskottet avstyrkt att ytterligare utreder frågan om införande av störningsservitut. I bägge betänkandena har utskottet refererat till uttalande om bullerservitut i sitt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) med anledning av att önskemål från regeringen hade framförts till kommittén om att införa servitut för att bygga bostäder i bullerstörda områden nära flygplatser. Motiven som regeringen angav för att införa servitut för denna typ av olägenheter var att möjliggöra en mer rationell och ändamålsenlig användning av bullerstörda fastigheter, framför allt för att få till stånd ett angeläget bostadsbyggande i närheten av flygplatser. anförde följande om bullerservitut i sitt betänkande. De grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. ger kommunen ett betydande utrymme för både att tolka olika samhällsintressen och hur dessa ska avvägas mot varandra inom ramen för en helhetssyn. Reglerna ger således kommunen förhållandevis vida möjligheter till skilda ställningstaganden i olika mål- och intressekonflikter och att via planbestämmelser eller på annat sätt ställa villkor och krav för att kompensera brister i vissa avseenden. De gränser för kommunens handlingsutrymme som sätts av miljökvalitetsnormer och riktvärden för buller syftar främst till att de boende inte ska utsättas för störningar som kan vara så skadliga för hälsan att ett senare ingripande med stöd av kan aktualiseras. Det är således inte möjligt 13 betänkande 2011/12:CU9, s. och 2008/09:CU31, s. 18 f. att genom bestämmelser i och i strid mot medge avsteg från dessa. Däremot kan det finnas anledning att i enlighet med bestämmelser medge vissa möjligheter till kompensationstänkande. En anknytande fråga rör förslaget till s.k. bullerservitut. Syftet med dagens form av servitut som regleras i fastighetsbildningslagen är att reglera förhållanden mellan fastigheter för att säkerställa en ändamålsenlig användning av en fastighet, vanligtvis genom en reglerad rätt att anlägga en tillfart eller att använda en väg, brygga, ledning eller badstrand på en annan fastighet. Den typ av s.k. bullerservitut, som föreslås i skrivelserna syftar till att reglera en bullernivå som ska tolereras över en fastighet, och rör således inte sådana förhållanden eller rättigheter mellan fastigheter som servituten syftar till. Att genom servitut eller avtal vid sidan om PBL medge grundläggande avsteg från gällande gränsvärden som syftar till att skydda människors hälsa kan dessutom ifrågasättas, eftersom regler kan få till följd att en överenskommelse inte får avsedd effekt. Stöd för en sådan tolkning får man bl.a. av ett avgörande från daterat (mål nr M 7066-02) i vilket konstaterar att en förlikning inte påverkar bedömningen av vilka skyddsåtgärder som är skäliga att vidta beträffande en fastighet. Dessa förhållanden gör att kommittén funnit att det inte är motiverat att inom ramen för kommitténs uppdrag utreda frågan om servitut för att tåla buller som överskrider de av fastställda riktvärdena.14 I senaste betänkande15 bedömde utskottet, mot bakgrund av vad anfört och övriga tidigare ställningstaganden avseende servitutsliknande belastningar som innebär att fastighetsägaren får tåla en viss störning, att det i vart fall inte nu finns skäl för att ta något initiativ till vidare överväganden. Utskottet uttalade dock att det finns skäl att fortlöpande följa meningsyttringarna i frågan med de olika infallsvinklar som gör sig gällande, särskilt vad gäller byggnation kring flygplatser och militära övningsfält. Enligt 1 kap. 1 § första stycket syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger enligt samma bestämmelse på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att männi- 14SOU 2005:77, s. 235 f. 152011/12:CU9, s. 10 f. skans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Enligt andra stycket samma paragraf ska tilllämpas bl.a. så att människors hälsa skyddas mot skador och olägenheter16 oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. I förarbetena till , prop. 1996/97:45 anges bl.a. följande.17 Målet med är att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra levande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett förvaltaransvar. I balken ges därför regler till skydd för människors hälsa och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare ges regler som skall trygga en god hushållning med mark och vattenresurserna. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås. Grundläggande internationella miljöprinciper görs rättsligt bindande. Balkens regler skall tillämpas vid all verksamhet och alla åtgärder som har betydelse för mål parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. är bindande för alla som bedriver någon form av verksamhet som ger upphov till en störning. De innebär således bl.a. att alla försiktighetsmått som behövs ska vidtas så fort det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa. Det går inte att avtala bort det miljörättsliga ansvaret enligt . Principerna enligt stämmer således väl med de slutsatser som drogs av diskussionen i föregående avsnitt om möjligheten att ingå avtal om att tåla ett visst buller från en annan fastighet. Så länge en bullerstörning inte bedöms utgöra en olägenhet för människors hälsa är skyddsbestämmelserna i inte tillämpliga på störningen. Därmed finns inte heller något hinder enligt mot att ingå avtal om bullerservitut som skrivs in i fastighetsregistret, så länge inte bullret bedöms överstiga vad som utgör en olägenhet för människors hälsa. Om bullret från den härskande fastigheten sedan ändå medför en störning som bedöms utgöra en olägenhet för människors hälsa enligt finns däremot inget rättsligt hinder mot att miljötillsynsmyndigheten ställer de krav på den bullrande verksam- 16Olägenhet för människors hälsa motsvarar begreppet sanitär olägenhet enligt gamla hälsoskyddslagen som upphörde att gälla när trädde i kraft . 1996/97:45, s. 1. heten som behövs för att förebygga olägenheten. Detta synsätt bekräftas av dom (mål nr M 7066-02). Målet rörde krav på bullerdämpande åtgärder vid järnväg. Efter en upprustning av Ystadbanan betalade ut ersättning till en fastighetsägare för att denne skulle kunna bygga ett bullerplank mot järnvägen. förelade miljönämnden att vidta bullerdämpande åtgärder vid fyra fastigheter i området, däribland den som omfattades av förlikningen med . godtog föreläggandet och uttalade att en förlikning inte utgör hinder mot att ställa krav på försiktighetsåtgärder enligt miljöskyddslagen, då denna lagstiftning syftar till skyddet av människors hälsa och miljön och är av indispositiv natur.18 Sammanfattningsvis konstaterar utredaren att reglerna i innebär att det inte är möjligt att avtala bort rätten till den grundläggande skyddsnivå som följer av , dvs. en störning får inte innebära en olägenhet för människors hälsa. torde det inte heller vara möjligt att, med stöd av reglerna i jordabalken och den praxis som utvecklats avseende servitutsrekvisiten, ingå avtal om bullerservitut som skulle innebära en störning som går utöver vad som avses med olägenhet för människors hälsa enligt . Det offentligrättsliga skyddet för människors hälsa enligt sammanfaller således med den bedömning som gjorts i doktrin och praxis med avseende på vad som kan accepteras vid bedömningen av vad som främjar en ändamålsenlig markanvändning vid inskrivning av servitut enligt jordabalkens regler. Avgörande för den enskilde fastighetsägarens ställningstagande för om det ändå skulle vara lämpligt att ingå ett avtal om bullerservitut upp till en nivå som inte överstiger vad som utgör olägenhet för människors hälsa bör närmast vara om det kan ha en förebyggande verkan mot att civilrättsliga tvister uppkommer mellan rättighetshavarna till respektive fastighet som omfattas av avtalet. 18 MÖD 2003:103. 9Andra förslag för ökad tydlighet och samordning 9.1Informationsinsats för ett snabbt genomslag för nya bullerregler Förslag: En informationsinsats genomförs för att få ett snabbt genomslag för de nya bullerreglerna och skapa förutsättningar för en enhetlig tillämpning. Enligt direktivet ska utredaren lämna andra förslag som kan behövas för att bidra till ökad tydlighet och samordning. Nedan beskrivs ett förslag till informationsinsats som bedöms ha sådan effekt. Flera initiativ för att skapa tydlighet och förutsägbarhet Som framgår av avsnitt 4.5 leder tillämpningen av nuvarande bullerregler till att berörda aktörer ägnar mycket tid och kraft åt att diskutera vilka bullerkrav som ska gälla i plan- och byggprocessen. Flera initiativ har tagits för att lösa problemen. Regeringen har bl.a. beslutat detta utredningsuppdrag, ett uppdrag till att samordna myndigheternas arbete avseende omgivningsbuller (se avsnitt 2.4) och uppdrag till och att utveckla och samordna regler som rör industribuller (se avsnitt 2.5). för att sprida enhetlig, tydlig och samordnad information Förslagen i denna utredning och resultaten av andra initiativ för att lösa problemen kring bullerreglerna kommer att bidra till ökad tydlighet och förutsägbarhet vid planering och byggande av bostä- Andra förslag för ökad tydlighet och samordning der i bullerutsatta miljöer. För att få ett snabbt genomslag för de föreslagna bullerreglerna och en successiv spridning av resultat från det arbete som bedrivs inom ramen för samordningsansvar föreslås en tillfällig kraftsamling i form av en informationsinsats. Syftet med insatsen är att sprida enhetlig, tydlig och samordnad information, underlätta arbetet med bullerfrågor i kommuner och byggsektor, underlätta en enhetlig hantering av bullerfrågor hos länsstyrelserna och bidra till att fler ljudmässigt bra bostadsmiljöer kan skapas i bullerutsatta lägen. Utredaren föreslår att en kommitté som arbetar på regeringens uppdrag tillsätts. Kommittén föreslås ha till uppgift att utbilda och informera, utveckla en bullermanual, och verka för att goda exempel sprids. Mål och resultat av satsningen Målet för informationssatsningen är att undanröja den osäkerhet kring bullerreglerna som råder bland berörda aktörer och ta bort kommuners behov av att skapa egna riktlinjer för buller samt att skapa förutsägbarhet i plan- och byggprocessen. Satsningen bör om 5–bidra till att plan- och byggprocessen för bostäder i bullerutsatta områden förkortas, fler små och mer yteffektiva bostäder med bra ljudmiljö byggs i bullerutsatta områden, och takten i omställningsarbetet för minskad klimatpåverkan ökas genom att förtätning underlättas. Kommitténs sammansättning och arbetets organisation Myndigheternas olika vägledningar för hur bullerfrågorna ska hanteras leder till betydande osäkerhet. För att tydliggöra att de nya bullerreglerna innebär en samordning av myndigheternas regler, bör informationsspridningen om de nya reglerna ske sam- Andra förslag för ökad tydlighet och samordning ordnat av de myndigheter som ansvarar för reglerna. Ledamöter i kommittén bör därför vara representanter på ledningsnivå för , , , , Transportstyrelsen och andra berörda myndigheter och organisationer. Kommitténs uppgift är att fungera som styrgrupp och leda genomförandet av de uppgifter som beslutats av regeringen i kommittédirektiv. Kommittén föreslås ledas av en oberoende ordförande med särskild kompetens inom processledning. Myndigheternas ordinarie ansvarsområden och andra uppdrag påverkas inte av uppdraget till kommittén. Ett sekretariat med sakkunniga inom plan- och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd, juridik samt kommunikation inrättas med uppgift att verkställa de aktiviteter kommittén beslutar om inom ramen för uppdraget. Kommitténs huvudsakliga uppgifter föreslås vara att utbilda och informera, att utveckla en bullermanual och att verka för spridning av goda exempel för byggande av bostäder med bra ljudmiljö i bullerutsatta miljöer. Kommittén föreslås ha till uppgift att informera om de kommande eller beslutade författningsändringarna och innebörden av dessa. Resultatet av uppdragen till och avseende industribuller bör också ingå i utbildnings- och informationsuppdraget. Vidare föreslås kommittén vara kanal för spridning av de resultat som successivt kommer fram inom ramen för samordningsuppdrag avseende omgivningsbuller. Ta fram en bullermanual Även med samordnade regler kan bostadsbyggande i bullerutsatta miljöer vara komplicerat. Kommittén bör därför utarbeta en bullermanual som ger aktörerna stöd i arbetet med bullerfrågorna. Syftet är också att stimulera till byggande av bostäder med bra helhetslösningar och bra ljudmiljö, inte bara lägsta godtagbara. Manualen ska på ett tydligt sätt redovisa utformningen av berörda myndigheters bullerregler och hur de ska tillämpas i olika typfall. Andra förslag för ökad tydlighet och samordning Inspiration och underlag till denna del av uppdraget kan hämtas från det flertal rapporter, riktlinjer och vägledningar inom bullerområdet som finns . Fördelen med en bullermanual jämfört med detta befintliga underlag är att kommittén står bakom manualen och att den därmed representerar statens syn i bullerfrågorna. Ett samordnat synsätt redovisas således, vilket bör bidra till ökad tydlighet. Till utredningen har framförts synpunkter på att det är vanligt att avstegsfallen i riktlinjer tillämpas utan att andra lösningar först har prövats. Avstegsfallen tillämpas regelmässigt och utgör därmed inte undantag på det sätt som avsetts. Avstegsfall som är sämre från hälsosynpunkt tillämpas utan att andra bättre lösningar först övervägs. Dessa synpunkter rör en grundläggande princip i som innebär att en kommun har ett betydande handlingsutrymme vid planläggning av bostäder och annan markanvändning. Mot denna bakgrund kan kommittén uppdras att undersöka förutsättningarna för att, med inspiration från den s.k. avfallstrappan1, förse manualen med en bullertrappa. Enligt en sådan trappa eller hierarki kan olika steg prövas i en viss ordning och undantag från riktvärden bara användas när ljudmässigt bättre lösningar har prövats och inte ansetts var tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga. Exempel på steg som skulle kunna finnas i en bullertrappa är 1.bullerdämpning vid källan, 4.akustisk design, och Syftet med bullertrappan är också att stimulera till nytänkande och att utveckla nya lösningar. Inspiration till denna del av uppdraget kan bl.a. hämtas från Trafikbuller och planering IV (i och i ). 1 Avfalltrappan anger en hierarki för i vilken ordning olika metoder för att behandla avfall bör användas. Trappan är uppdelad i följande steg: 1. Minimera mängden avfall. Deponering (Källa: ). Andra förslag för ökad tydlighet och samordning Verka för att goda exempel sprids Kommittén föreslås också få uppgiften att verka för spridning av erfarenheter och goda exempel på hur bullerproblem har lösts. Exemplen kan avse metoder för uppföljning och erfarenhetsåterföring. Vidare kan kommittén uppdras att samla berörda för diskussion om hur målkonflikter i samband med planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer kan lösas. Erfarenheterna kan sedan spridas till målgruppen för informationsinsatsen. Målgrupp för kommitténs insatser är främst kommuner, länsstyrelser, byggherrar, konsulter och entreprenörer inom bostadsbyggandet. 10 Konsekvenser av förslagen 10.1Konsekvenser enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning Bristerna i samordningen mellan plan- och bygglagstiftningen och miljölagstiftningen samt dess tillämpning i fråga om buller skapar otydlighet och brist på förutsägbarhet, vilket leder till osäkerhet för berörda parter. Detta försvårar bostadsbyggandet, framför allt vad gäller mindre bostäder, inklusive studentbostäder. Genomförandet av kommuners förtätningsstrategier försvåras. Otydligheten leder till ineffektiva och komplicerade beslutsprocesser. Trots att regelverket inte är samordnat i fråga om buller byggs bostäder i bullerutsatta miljöer nära verksamheter och infrastruktur. De otydligheter som finns i regelverket skapar en osäkerhet om hur nära verksamheter och infrastruktur som bostäder får byggas och om krav på bullerdämpande åtgärder kan komma att riktas i efterhand mot verksamhetsutövare (industri) och infrastrukturhållare. Nuvarande lagstiftning och dess tillämpning kan på så sätt få konsekvenser för dessa. För verksamhetsutövare kan ny bostadsbebyggelse i närheten göra det svårare att följa gällande bullervillkor. Vid en överträdelse av villkor riskerar verksamhetsutövaren att åtalas för brott mot villkoren. Tillsynsingripanden med stöd av kan leda till ökade kostnader för bullerdämpande åtgärder. Möjligheten att förändra och utveckla verksamheten kan begränsas. För en verksamhet som inte har tillstånd finns ytterst en risk att verksamheten behöver omlokaliseras. För infrastrukturhållare finns en risk att ny bostadsbebyggelse begränsar möjligheterna att förändra och utveckla verksamheten. en ökad samordning av och för att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer, en hälsobedömning vid planering och byggande av bostäder som motsvarar krav, tillsyn enligt som utgår från den bedömning av en bostad som gjorts enligt , tydligare och generösare regler om undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik, nya möjligheter att göra undantag från riktvärden för industribuller, och ökade möjligheter att förtäta städer och tätorter. Konsekvenserna av att förslagen inte genomförs bedöms bli följande. Den osäkerhet som finns vid planering och byggande av bostäder kommer till stor del att finnas kvar. Osäkerheten kan dock minska om , och övriga berörda statliga myndigheter i ökad utsträckning kommer överens om samordnade vägledningar om buller från väg- och spårtrafik, flygbuller och industribuller. Om osäkerheten finns kvar bedöms bostadsbyggandet i bullerutsatta miljöer inte underlättas. Planering och byggande bedöms ta och bli mindre kostnadseffektivt, dvs. det kan uppkomma onödiga kostnader för myndigheter till följd av utdragna processer. Framför allt bostäder med ett rum kommer i viss utsträckning att förhindras i bullerutsatta miljöer. Om allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) tillämpas i hög utsträckning, begränsas bostadsbyggandet generellt i sådana miljöer. Det beror på att förslagen innebär mer generösa regler om undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik. Om dessa generösa regler införs bör det vara möjligt att bygga ett ganska stort antal bostäder i närheten av vägar och järnvägar. Detta gäller inte i samma utsträckning i som redan tillämpar generösa regler om undantag. Förslagen kan dock innebära ökade möjligheter till bostadsbyggande även i Stock- holmsregionen eftersom föreslagna regler om undantag inte är geografiskt begränsade. Om förslagen inte genomförs kan det ökade bostadsbyggandet utebli. Om förslaget om riktvärden för industribuller och undantag från sådana riktvärden inte genomförs, kommer det även i fortsättningen i princip inte vara möjligt att göra undantag från vägledning om externt industribuller. har dock uttryckt att det kan vara möjligt att i en ny vägledning införa en möjlighet till undantag från riktvärden för industribuller. Om en sådan möjlighet införs bör det vara möjligt att bygga i vart fall några tusen bostäder i närheten av hamnar. Ett betydande antal nya bostäder bör också kunna byggas i närheten av industriella verksamheter buller är en dominerande störning vid bostäder. Det har inte varit möjligt att undersöka i vilken utsträckning kommunerna önskar planera för bostäder i områden där industribuller förekommer. Om förslaget som rör industribuller inte genomförs kan det ökade bostadsbyggandet utebli. Förslaget till nya tillsynsbestämmelser i 26 kap. bör underlätta arbetet för tillsynsmyndigheten. Om förslaget inte genomförs kan det finnas kvar en osäkerhet om vilken betydelse planläggning och lovgivning av bostäder enligt har i ett efterföljande tillsynsärende enligt . Generella förtätningsstrategier i kommunerna kan komma att försenas och fördyras. Det kan på lång sikt få viss inverkan på möjligheterna att begränsa klimatpåverkan. Under utredningen har övervägts alternativa förslag på lösningar. En alternativ lösning till förslagen är att en samordning genomförs endast på lagnivå. En sådan lösning skulle emellertid innebära att det fortfarande finns utrymme för plan- och byggmyndigheterna respektive prövnings- och tillsynsmyndigheterna att göra olika tolkningar av hur riktvärden och riktlinjer ska tillämpas. Trots den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 6 a § skulle det finnas utrymme att göra olika tolkningar av vad som avses med olägenhet för människors hälsa enligt 9 kap. 3 § . En samordning som sker endast på lagnivå förutsätter därför att , och övriga berörda statliga myndigheter enas om en gemensam tillämpning av riktvärden för buller från väg- och spårtrafik respektive industribuller, särskilt vad gäller möjligheterna att göra undantag från dessa vid bostadsbyggande. Utredaren bedömer att detta alternativ skulle ha ganska liten betydelse för att underlätta bostadsbyggandet. En annan möjlig lösning skulle vara att samordna regelverken genom att endast författningsreglera riktvärden för buller och undantag från riktvärdena. Detta skulle behöva göras i dels plan- och byggförordningen, dels en förordning som är tillämplig vid prövning och tillsyn enligt . Några ändringar i de befintliga reglerna i eller skulle då inte göras. Ett sådant alternativ skulle tillgodose en betydande del av behovet av samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. Detta alternativ skulle dock inte innebära en full samordning. Det skulle få konsekvenser för bostadsbyggandet om förslaget till nya bestämmelser om hälsobedömning enligt inte genomförs. En otydlighet skulle finnas kvar när det gäller den hälsobedömning som görs enligt av nya bostäder.