sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — Trots dessa osäkerheter menar vi att sammanställningen i tabel- len ger en indikation om att de positiva effekter – t.ex. en förhål- landevis stor positiv, initial effekt på statsbudgeten – som skulle vinnas vid en mer omfattande överlåtelse av försvarsfastigheterna till bolag, inte kan bedömas överväga de nackdelar som en sådan lösning skulle innebära. För detta talar bl.a. att en mer omfattande bolagsförvaltning sannolikt skulle försvåra/fördyra framtida omstruktureringar och medföra de jämförelsevis största riskerna för negativ påverkan på hyresgästernas möjlighet att bedriva sin verksamhet. Sammantaget talar detta enligt vår mening för att en mer omfattande överlåtelse till bolag inte bör ske. menar vi att de fördelar som finns med att bedriva fastighetsförvaltning i bolagsform bör tillvaratas där så är möjligt. Förvaltning i ett statlig ägt aktiebolag medför enligt vår mening ett flertal fördelar jämfört med förvaltning i myndighetsform. Som nämnts i avsnitt 5.1.2 handlar det bl.a. om att konkurrens mellan olika fastighetsägare skapar bäst möjligheter för att förse statlig verksamhet med lämpliga lokaler på det mest kostnadseffektiva sättet. Välfungerande konkurrens förutsätter i sin tur att konkur- rensneutralitet så långt möjligt råder mellan statliga fastighetsägare och övriga aktörer på fastighetsmarknaden, vilket bäst uppnås om statens fastigheter förvaltas i bolag. Konkurrensneutralitet gagnar både köpare och säljare på marknaden. Genom förvaltning i bolag anpassas också verksamheten till fastighetsmarknadens väl utveck- lade regelverk och branschstandarder avseende transparens i eko- Överväganden och förslag om förvaltningsansvar nomisk redovisning, hyresvillkor m.m. Som nämndes i avsnitt 5.1.2 har förvaltning i bolagsform även den fördelen att det ger ett tydli- gare avtalsförhållande mellan hyresgäst och hyresvärd och det finns också en rad regler kring skötseln av förvaltningen som ges av beprövade regelverk. Om hyresgästen ges reella förutsättningar att vända sig till ett större antal tänkbara hyresvärdar skapas också bättre möjligheter att jämföra villkor och utbud mellan olika aktö- rer. Försvarsmaktens möjligheter att tillgodogöra sig fastighets- marknadens fördelar i olika avseenden torde för övrigt förbättras om, som vi kommer att föreslå i kapitel 6, myndigheten i samband med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter övertar det fulla ansvaret för sin lokalförsörjning. Slutligen vill vi också framhålla att den modell för lokalförsörjning och fastighets- förvaltning som sedan närmare har tillämpats för övriga statliga myndigheter i stort sett fungerar framgångsrikt enligt vår bedömning. I detta ligger bl.a. positiva erfarenheter av bolagiseringen inom fastighetsområdet och att de statliga fastig- hetsbolagen på det hela taget medfört en effektiv förvaltning av den delen av det statliga fastighetsbeståndet. Mot denna bakgrund anser vi att utgångspunkten bör vara att fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, i normalfallet ska överlåtas till bolag. Att långsiktigt fortsätta att förvalta hela Forti- fikationsverkets nuvarande fastighetsbestånd i myndighetsform vore enligt vår mening inte en lämplig lösning. Vår samlade bedömning, mot ovanstående bakgrund, är att alternativet minst omfattande bolagsförvaltning är mest lämpligt att eftersträva på kort sikt. Detta alternativ innebär att fastig- heterna inom åtta stycken kasernområden o.d.40, ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, överlåts till bolag, medan resterande fastigheter fortsatt förvaltas i myndighetsform. De åtta berörda områdena är i sig av betydande omfattning. De är ofta indelade i mer än tio olika fastigheter och inkluderar inte sällan fler än hundra byggnader av varierande slag. De har också åsatts betydande marknadsvärden i den värdering som gjorts inom ramen för utredningen. Totalt har de åtta områdena bedömts ha ett marknadsvärde på och flera av dem har åsatts ett värde på mer än vardera. 40 , , , , Käringberget, Revinge, och . Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Givet nuvarande kunskapsläge bedömer vi att det torde vara möjligt att låta fastigheterna inom samtliga dessa åtta områden övergå till förvaltning i bolagsform. Detta givetvis under förutsätt- ning att nödvändiga författningsändringar m.m. genomförs (se vidare kapitlen 9 och 10). Om den fortsatta beredningen dock skulle visa att något eller några av berörda områden är olämpliga att överlåta till bolag, t.ex. av säkerhetsskäl, så bör alternativet ändå i övrigt vara genomförbart, med hänsyn till att varje enskilt område av de åtta är så pass omfattande och högt värderat. Därtill måste en särskild reservation göras för att vissa regler av betydelse avseende området säkerhetsskydd är under översyn (utredningen 2011:14). Som nämnts kan i dags- läget inte bedömas hur den utredningens slutsatser kommer att påverka möjligheterna att överlåta försvarsfastigheter till ett statligt bolag. Sammantaget föreslår vi alltså att alternativet minst omfattande bolagsförvaltning bör eftersträvas på kort sikt; hur själva genom- förandet bör gå till diskuteras i nästföljande avsnitt. När sedan närmare erfarenheter har vunnits om hur förvaltning i bolagsform fungerar på försvarsområdet, kan det finnas skäl att gå vidare och överlåta även ytterligare fastigheter till bolag. 5.8Genomförande av den fortsatta omstruktureringen Utredningens bedömning och förslag: I ett första steg bör den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvars- fastigheter ske genom att såväl som avvecklas i nuvarande form och att regeringen i stället med deras verksamheter som grund bildar en ny fastig- hetsförvaltande myndighet. Till den nya myndigheten bör initi- alt föras samtliga fastigheter som förvaltas av Fortifika- tionsverket och . Inom ramen för den nya myndigheten kan sedan arbetet med omstrukturering av det aktuella fastighetsbeståndet fullföljas utan fördröjning, där- ibland genomförandet av den av oss förordade överlåtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag. Beträffande försvarsfastigheter bör den nya myndigheten ges ett i huvudsak tredelat uppdrag: att förvalta de försvarsfastig- Överväganden och förslag om förvaltningsansvar heter som långsiktigt ska förvaltas i myndighetsform, att pröva möjligheten att till lämpligt statligt bolag avyttra de fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, samt att skilja ut och till marknaden avyttra de fastigheter i nuva- rande bestånd som staten inte längre behöver för försvarsända- mål. Den nya myndigheten bedöms kunna inleda sin verksamhet . För att genomföra bildandet av den nya myndigheten bör regeringen tillsätta en särskild utredning (organisationskommitté). I utredningsdirektiven anges flera frågor med bäring på genom- förandet av omstruktureringen, som vi ska behandla. Således ska vi lämna förslag på metod och tillvägagångssätt för överföringen av fastigheter samt på former och tidplan för omstruktureringen av verkets fastighetsbestånd. Därtill ska vi lämna förslag och redovisa ansvaret för eventuell vidareförädling och avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre har behov av. Dessa frågor behandlas samlat i det följande. I sak motsvarar övervägandena i tillämpliga delar vad vi redovisade i en särskild skrivelse till regeringen den 7 maj 2013.41 Avseende frågan om lämplig verksamhetsform för de av Fortifi- kationsverkets fastigheter som alltjämt ska användas för försvars- ändamål, har vi i avsnitt 5.7 föreslagit att alternativet minst omfattande bolagsförvaltning bör eftersträvas på kort sikt. Med detta alternativ kommer en stor andel av fas- tigheter (sett till marknadsvärdet i den värdering som gjorts som underlag för utredningen) att fortsatt förvaltas i myndighetsform. Visserligen menar vi att det på kan finnas skäl att gå vidare och överlåta ytterligare delar av försvars- fastigheterna till bolagsform, men även långsiktigt torde andelen som förvaltas i myndighetsform bli betydande (av skäl som redo- visats i föregående avsnitt). Vår bedömning avviker därmed från den som framfördes i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31), i vilket utgångspunkten var att Försvars- makten skulle ansvara för det slutna beståndet, medan i princip hela det öppna beståndet skulle övergå till förvaltning i bolagsform. 41 Skrivelse med förslag av betydelse för omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastig- heter och det fortsatta utredningsarbetet (dnr S 2012:01/2013/2). Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Redogörelsen i tidigare avsnitt har visat att det – efter att vi har lämnat föreliggande slutbetänkande – i flera avseenden kommer att behöva vidtas ytterligare förberedelser innan den av oss förordade överlåtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag kan genomföras i praktiken. Således har vi bland annat, i avsnitt 5.5.3, förordat att tågordningen inför en försäljning av försvarsfastigheter bör vara sådan att nya hyresavtal först framförhandlas innan värdet på fas- tigheterna slutligt slås fast, bl.a. med hjälp av oberoende värde- ringsmän (vår syn på vilken hyresmodell som bör tillämpas åter- kommer vi till i kapitel 6). Vidare har utredningsarbetet visat att det vid avvecklingen av , och en överföring av verkets fastigheter till och/eller avyttring av dem till Specialfastigheter, uppstår ett antal konsekvenser som måste hanteras. Inte sällan handlar det då om detaljerade och rela- tivt särpräglade frågor av ett slag som är svåra att inrymma i en utredning som denna, vars uppdrag är av mer övergripande (system-) karaktär. Som framgått av avsnitt 5.5.6 handlar det t.ex. om hur man bör hantera arkiv respektive det stora antal arrenden m.m. som myndigheten förvaltar åt Försvars- makten. Därtill finns, som nämndes i avsnitt 5.7, vissa osäkerheter beträffande omständigheter som påverkar förut- sättningarna för omstruktureringen av statens bestånd av försvars- fastigheter, bl.a. att säkerhetsskyddslagstiftningen är under över- syn. Frågan är då, mot denna bakgrund, hur den fortsatta omstruktu- reringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bäst bör hanteras. Därvid handlar det dels om att skapa en lämplig struktur för den långsiktiga förvaltningen av de av fastigheter som fortsatt ska förvaltas i myndighetsform, dels om att förbereda genomförandet av den av oss förordade överlåtelsen av vissa för- svarsfastigheter till bolag. Vad beträffar den första frågan gäller som en förutsättning för utredningen att ska avvecklas. Givet dagens myndighetsstruktur har vi därför utgått ifrån att de försvarsfastig- heter som fortsatt ska förvaltas i myndighetsform ska överföras till . Som framgått har dock våra överväganden lett till slutsatsen att en betydande andel av fastigheter fortsatt bör förvaltas i myndighetsform, dvs. den verk- samhet som är tänkt att överföras till är av stor omfattning (uppskattningsvis i stort sett jämstor med Statens fastighetsverks nuvarande verksamhet). Med hänsyn till detta vore Överväganden och förslag om förvaltningsansvar det enligt vår mening inte lämpligt att rakt av inlemma den berörda verksamheten i , då ett sådant tillvägagångs- sätt inte skulle ge optimala förutsättningar för att exempelvis inte- grera de två myndigheternas respektive organisationskulturer. En bättre lösning vore därför att avveckla både och och i stället med deras verksamheter som grund bilda en ny fastighetsförvaltande myndighet. Vad gäller frågan om att genomföra den av oss förordade över- låtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag bedömer vi att det knappast är möjligt att redan på basis av vårt betänkande dra i gång en konkret avyttringsprocess. På kort sikt vore en bättre lösning enligt vår mening att övergångsvis låta de berörda fastigheterna följa med in i den nya fastighetsförvaltande myndigheten (enligt ovan) och att ge den myndigheten i uppdrag att förbereda och genomföra den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter, dvs. att bland annat genomföra det av oss för- ordade alternativet minst omfattande bolagsförvaltning. Med hänsyn till att utgångspunkten ska vara att de åtta områdena på relativt kort sikt bör avyttras kan det vara lämpligt att vid bildandet av den nya myndigheten förlägga verksamheten avseende de berörda områdena i en särskild enhet e.d. Sammantaget bedömer vi alltså att det mest ändamålsenliga sät- tet att hantera den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter skulle vara att i ett första steg avveckla såväl som och i stället med deras verksamheter som grund bilda en ny fastighetsförvaltande myndighet. Som framgått är ett väsentligt skäl för detta vår bedömning att en betydande andel av dagens bestånd av försvars- fastigheter fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. Ett annat skäl är att en sammanslagning av myndigheternas verksamheter skulle ge goda förutsättningar för att utvinna samordningsfördelar, i syfte att uppnå en mer effektiv struktur på fastighetsförvaltningen. Pot- ential för synergieffekter torde finnas inom bl.a. drift, upphandling, investeringar samt säkerhetsområdet, där skyddskompetensen inom vid en sammanslagning bättre skulle kunna tas till vara i en ny organisation. Med den nya myndigheten skulle det också skapas en stabil grund för att hantera kommande avyttringar av försvarsfastigheter. Det senare är väsentligt då avytt- ringar är komplicerade och tidskrävande juridiska och tekniska processer. Att i ett första steg utgå från myndighetsformen kan Överväganden och förslag om förvaltningsansvar även underlätta hanteringen av de miljöproblem som kan före- komma på den mark som förvaltar. Mot denna bakgrund föreslår vi att både och avvecklas i nuvarande form. För att säkra en gedigen hantering, och trygga verksamheten i de två myndigheterna, föreslår vi att regeringen i stället förbereder för att en ny fastighetsförvaltande myndighet bildas med uppdrag att ta över verksamheten vid och Statens fastighets- verk samt eventuella kulturfastigheter från andra fastighetsförval- tande myndigheter som föreslås av utredningen (S 2012:02) om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter. Till den nya myndigheten bör initialt föras samtliga fastigheter som förvaltas av och Statens fastighets- verk. Inom ramen för den nya myndigheten kan sedan arbetet med omstrukturering av det aktuella fastighetsbeståndet fullföljas utan fördröjning. Den nya myndigheten bör ges uppdraget att förvalta de för- svarsfastigheter som långsiktigt ska förvaltas i myndighetsform. Vidare bör regeringen ge den nya myndigheten i uppdrag att dels pröva möjligheten att till lämpligt statligt bolag avyttra de fastig- heter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, dels skilja ut och till mark- naden avyttra de fastigheter i nuvarande bestånd som staten inte längre behöver för försvarsändamål. De ställningstaganden vi lämnar i föreliggande betänkande och reger- ingens kommande ställningstagande avseende betänkandet bör läggas till grund för detta arbete. I samband med att försäljningar av försvarsfastigheter till ett statligt bolag diskuteras kan det också finnas skäl att överväga om ytterligare omfördelningar kan ske mellan berörda aktörer, i syfte att renodla respektive statlig fastig- hetsförvaltares innehav och specialisering.42 Då det i såväl som synes finnas fungerande metoder och rutiner för avyttring av fas- tigheter, ser vi inte skäl att lämna något förslag om hur själva avytt- ringsarbetet bör bedrivas. Enligt vår bedömning torde det vara möjligt att genomföra nöd- vändiga förberedelser i sådan takt att den nya myndigheten kan inleda sin verksamhet . 42 Ett exempel på en sådan fråga, som har väckts i utredningen, är om det ur ett säkerhets- perspektiv vore lämpligt att överföra fastigheten vid alternativt Tre Vapen i myndighetsägo. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar bildandet av den nya myndigheten föreslår vi att regeringen tillsät- ter en särskild utredning (organisationskommitté). 6Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning I kapitel 5 behandlades frågan om vem som ska ansvara för förvalt- ningen av de försvarsfastigheter som förvaltas av Fortifika- tionsverket. Utöver detta framhålls i direktiven, eller har identifie- rats i utredningsarbetet, även ett antal andra tänkbara åtgärder som kan bidra till att effektivisera förvaltningen av försvarsfastigheter och Försvarsmaktens lokalförsörjning. I detta kapitel behandlas denna typ av åtgärder. I kapitlet tar vi upp nuvarande hyresmodell (6.1), Försvarsmaktens ansvar och organisation för lokalförsörjning (6.2), terminologi och nyckeltal för försvarsfastigheter (6.3), enhetlig finansieringsmodell för berörda myndigheter (6.4) samt avkastningskrav på berörda fastighetsför- valtande myndigheter (6.5). Inledningsvis bör påpekas att de överväganden som redovisas i detta kapitel i huvudsak inte är avhängiga av dem som redovisades i kapitel 5. Såvitt vi kan bedöma är alltså de förslag som lämnas i detta kapitel möjliga att genomföra oavsett vem som framgent ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som för- valtas av . I kapitlet utgår vi dock från dagens förhållanden, vilket innebär att när vi t.ex. diskuterar en tänkbar enhetlig finansieringsmodell för berörda myndigheter, så utgår vi från och . För det fall att vårt förslag i kapitel 5 skulle genomföras – dvs. att de båda myn- digheterna bör avvecklas och att regeringen i stället med deras verksamheter som grund bör bilda en ny fastighetsförvaltande myndighet – bör motsvarande principer tillämpas för den nya myndigheten. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning Utredningens bedömning och förslag: I samband med omstruk- tureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör nuvarande hyresmodell (Hyresmodell ) avvecklas. För för- svarsfastigheterna bör i stället tillämpas branschmässiga hyres- avtal. Enligt utredningsdirektiven ska en utgångspunkt för omstrukture- ringen av statens bestånd av försvarsfastigheter vara att försvars- fastigheterna ska upplåtas med samma förutsättningar som fastig- heter som nyttjas av andra statliga myndigheter. Bland annat anges i direktiven att hyressättningen inom det öppna beståndet bör fast- ställas mellan fastighetsägare och hyresgäst på marknadsmässiga villkor. Kontraktsformerna bör överensstämma med dem som gäl- ler för fastighetsbranschen i stort. Som framgått av kapitel 3 skiljer sig dock hyressättningen i på flera väsentliga punkter från vad som i normalfallet gäller i statsförvaltningen. Enligt förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fas- tigheter får en fastighetsförvaltande myndighet upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Sådana upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersätt- ningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fast- ställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör då tas till fastig- hetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livs- längd. Utöver denna förordning sker regeringens styrning av Fortifi- kationsverkets hyressättning gentemot Försvarsmakten i myndig- hetens regleringsbrev. sker hyressättningen utifrån en modell (Hyresmodell ) som de två myndigheterna gemensamt utformat på uppdrag av regeringen. I regleringsbrevet till anges således att upplåtelse av mark och lokaler till Försvarsmakten ska ske enligt Hyresmodell . En grundläggande utgångspunkt för modellen är att den ska bygga på självkostnadsbaserad hyressättning. Se avsnitt 3.4.1 för en närmare beskrivning av Hyresmodell . Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning 6.1.2Problem som påtalats med dagens modell Betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31) I SOU 2011:31 framfördes stark kritik mot Hyresmodell och den bristfälliga incitamentsstrukturen för ett rationellt lokal- utnyttjande inom Försvarsmakten. Bland annat anfördes följande. Enligt SOU 2011:31 är det generellt viktigt att myndigheter, i likhet med andra verksamheter som avkrävs effektivitet, fort- löpande ser över sitt lokalutnyttjande för att uppnå en kostnads- effektiv verksamhet. Detta gäller enligt utredningen inte minst försvaret som är en mycket omfattande verksamhet som bedrivs på stora ytor och många platser. Mot denna bakgrund såg utredningen det som viktigt att För- svarsmakten har instrument för att rationalisera lokalförsörjningen och att beslutsfattare på olika nivåer styrs av riktiga incitament för att effektivisera lokalutnyttjandet. Enligt SOU 2011:31 bör eventu- ella hinder för att rationalisera lokalutnyttjandet därför undanröjas och möjligheter och incitament till effektivt lokalutnyttjande introduceras. Enligt utredningen är faktorer som påverkar möjlig- heterna t.ex. administrativa rutiner, budgetregler och andra regel- verk liksom säkerhetsaspekter och osäkerheter kring verksam- hetens framtida inriktning. Myndigheten styr själv över sin lokal- försörjning och till stor del är det Försvarsmakten själv som styr över de faktorer som påverkar lokalutnyttjandet. En begränsning i Försvarsmaktens möjlighet att fritt besluta om sin lokalförsörjning utgör emellertid enligt SOU 2011:31 statsmakternas beslut om lokalisering av förbanden i grundorganisationen. har vid de olika försvarsbesluten beslutat om utformningen av grundorga- nisationen och därmed bestämt på vilka orter de olika förbanden ska vara lokaliserade. Enligt SOU 2011:31 är en viktig faktor, som påverkar möjligheterna till lokalrationaliseringar i försvaret, olika aspekter kring hyresförhållandet mellan Försvarsmakten och Fortifikations- verket. Upplåtelseavtalens utformning och hyresmodellen i övrigt är enligt utredningen faktorer som försvårar lokalrationaliseringar. Utredningen menade i sitt betänkande att hyresmodellen har många svagheter i sig själv, inte minst när det gäller avtalsperioder, avtalens omfattning, oklara ansvarsförhållanden, otydligheter kring vissa reglers tillämpning m.m. Dessa svagheter i kombination med Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning andra egenheter i de ekonomiska förutsättningarna kring försvars- fastigheterna – såsom hanteringen av avvecklingar i samband med försvarsbesluten och rutiner kring avvecklingar generellt – resulte- rar enligt SOU 2011:31 i en stelbent fastighetshantering som inte främjar kostnadseffektiva lokallösningar. Enligt SOU 2011:31 var detta också den bild som till utred- ningen hade förmedlats av försvarsföreträdare, vilka inte såg någon möjlighet till eller några ekonomiska fördelar med att arbeta med lokalrationaliseringar. En vanlig uppfattning sades vara att det inte lönar sig att avstå från att nyttja lokaler man inte behöver eftersom myndigheten ändå i någon form får stå för kostnaderna för lokalen. Enligt SOU 2011:31 är innebörden av de nuvarande reglerna i avtalen att det är mycket svårt för Försvarsmakten att säga upp lokaler som man inte behöver inom en garnison eller åtminstone att slippa betala hyra för dem. Den fysiska omfattningen av avtalen är normalt hela garnisons- områden och uppsägning av avtal kan i regel endast omfatta hela avtal. En effektivare utformning vore enligt SOU 2011:31 att utforma förhyrningen mer flexibelt så att enskilda fastigheter eller delar av en garnison kan upplåtas med olika villkor. Försvarsmaktens avtal löper formellt upp till , men Försvarsmakten kan i vissa fall ekonomiskt vara bunden över betydligt . Med utgångspunkt i det varierade bestånd Försvarsmakten förhyr, där en stor andel är relativt gene- rella lokaler, bedömde utredningen att det vore mer ändamålsenligt med en mer varierad kontraktsstruktur. Enligt SOU 2011:31 förutsätter detta att hyresgästen i prak- tiken kan säga upp lokaler och att fastighetsägaren också har möj- lighet att hyra ut dessa till andra hyresgäster.