sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — 7.8.1 Allmänna utgångspunkter .......................................... 7.8.2 Det övergripande syftet med en förändring av den straffrättsliga regleringen..................................... 7.8.3 En effektiv och väl avgränsad strafflagstiftning ........ 7.8.4 Förändringen bör ske genom att ett nytt brott 7.9En ny straffbestämmelse om olovlig Lagteknisk lösning och brottets rubricering ............. Närmare om tillämpningsområdet............................. 7.9.3 Krav på direkt uppsåt ................................................. Brott begångna utomlands ......................................... 7.9.8 Kriminaliseringens effekter för grundläggande fri- och rättigheter ...................................................... Möjlighet till hemliga tvångsmedel ....................................... Andra förändringar i 19 kap. ................... Obehörig befattning med hemlig uppgift ............................ Överväganden och förslag.......................................... Vårdslöshet med hemlig uppgift ........................................... Det nuvarande tillämpningsområdet ......................... Överväganden och förslag.......................................... En kriminalisering av obehörigt innehav? 8.4.2 Det saknas skäl för en kriminalisering av obehörigt bevarande eller innehav av uppgift ........... Överväganden och förslag.......................................... Konsekvenser av förslagen......................................... 9.3Konsekvenser för brottsligheten och för det 9.4 Andra konsekvenser .............................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ Förslag till lag om ändring i ............................. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ........ Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ...... Förslag till ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott............................. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott ................ Bilaga 1–2 Kommittédirektiv ......................................................... a. anförd, anförda a. prop. och flera följande sidor Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Nytt juridiskt arkiv, avdelning II Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Utredningens uppgift har varit att analysera om den nuvarande lagstiftningen i 19 kap. är ändamålsenlig och ger ett till- räckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. I uppdraget har bl.a. ingått att analysera om men-rekvisitet i spioneri- bestämmelsen har en lämplig utformning, att ta ställning till om skyddet mot industriellt och politiskt spionage som bedrivs av främ- mande makt behöver förstärkas samt att klargöra om det finns behov av en förändring av den straffrättsliga regleringen beträffande främ- mande makts dolda underrättelseverksamhet som bedrivs med hem- liga och konspirativa metoder. Det har också ingått i vårt uppdrag att lämna fullständiga författningsförslag där lagstiftning bedöms motiverad. Säkerhetspolisen har, i samråd med , påtalat ett behov av ett stärkt skydd för staten när främmande makt bedriver obehörig underrättelseverksamhet mot . Behovet grundar sig bl.a. i en förändring av det säkerhetspolitiska läget i när- område och i att främmande makts underrättelseverksamhet delvis har ändrat inriktning från att framför allt ha avsett det militära området till att alltmer ta sikte på förhållanden som rör forskning och utveckling inom civila områden. En annan förändring av bety- delse är ökande samarbete med andra länder, vilket tar sig uttryck i att Försvarsmakten numera bedriver en stor del av sin verksamhet i s.k. utlandsmissioner. Även på andra sätt har samhället förändrats och blivit mer komplext. Sammantaget har nämnda förhållanden bidragit till att det finns skäl för en översyn av de straffbestämmelser i 19 kap. som syftar till att skydda rikets säkerhet mot främmande makts underrättelseverksamhet. Enligt spioneribestämmelsens nuvarande lydelse är en förutsättning för straffansvar att det s.k. men-rekvisitet är uppfyllt. Det innebär att tillämpningsområdet enbart omfattar uppgifter rörande ett för- hållande vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets säkerhet. Vi föreslår inga ingripande förändringar av spioneribestäm- melsen. Straffbestämmelsen har en ändamålsenlig utformning och ett väl avgränsat tillämpningsområde. Spioneribestämmelsen är avsedd att skydda rikets – – säkerhet. Med rikets säkerhet avses skyddet för statens oberoende och bestånd. Enligt vår bedöm- ning bör spioneribestämmelsens tillämpningsområde även i fram- tiden förbehållas sådana gärningar som typiskt sett kan innebära risk för en inte obetydlig negativ effekt för rikets säkerhet i nu angiven bemärkelse. Vilka förhållanden som är av betydelse för rikets säkerhet, vad som kan hota rikets säkerhet och vad som krävs för att avvärja hoten kan variera över tiden. Vad som omfattas av men-rekvisitet, och därmed av spioneribestämmelsens tillämp- ningsområde, måste därför avgöras med hänsyn till samhällsut- vecklingen och med beaktande av förhållandena för brottet. De förändringar som vi föreslår av spioneribestämmelsen är främst av språkligt slag och syftar till en modernare och tydligare lagstiftning. Vi föreslår till exempel att begreppet rikets säkerhet ersätts med säkerhet. Vidare föreslås att den nuvarande exemplifieringen av känsliga uppgifter utgår ur lagtexten liksom begreppet totalförsvaret. Dessa förändringar är avsedda att tydlig- göra att spioneribestämmelsen ska tillämpas generellt och att det saknar betydelse mot vilken sektor i samhället som underrättelse- verksamheten riktar sig, så länge men-rekvisitet är uppfyllt. I våra direktiv nämns särskilt frågan om men-rekvisitets til- lämplighet vid underrättelseverksamhet som riktar sig mot industriella eller politiska intressen. Även sådan underrättelseverksamhet kan omfattas av spioneribestämmelsen om uppgifterna avser för- hållanden som det kan skada säkerhet att främmande makt känner till. I andra fall kan det bli fråga om straffansvar för brott mot tystnadsplikt. Vi har inte funnit skäl att föreslå någon ändring av den straff- rättsliga regleringen i nu aktuella avseenden. Vi har härvid bl.a. beaktat de förslag till ändringar av lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter som har lämnats i betänkandet Förstärkt skydd för företagshemligheter (SOU 2008:63) och som för närva- rande bereds inom . Vi har också tagit hänsyn till det skydd för känsliga uppgifter som kan uppnås genom åtgärder av icke-straffrättslig natur samt till yttrande- och informationsfri- hetens särskilda betydelse inom det politiska området. Vi har även, i enlighet med vad som anges i direktiven, under- sökt om det finns anledning att förändra förutsättningarna för bedömningen av men-rekvisitet i spioneribestämmelsen. Inte heller i denna del har vi funnit skäl att lämna några förslag till förändr- ingar av den nuvarande ordningen. En ny straffbestämmelse om utlandsspioneri Samhällsutvecklingen har inneburit att i ökad utsträckning samarbetar med andra länder inom det säkerhets- och försvars- politiska området. Regeringen har i olika sammanhang framhållit att landets säkerhet inte enbart kan värnas vid vår gräns och att en ökad samverkan med andra länder innebär bättre förutsättningar att hantera utmaningar och hot innan de når vårt eget territorium. Det ligger i intresse att främja internationellt säkerhets- och försvarssamarbete eftersom det skapar förtroende mellan stater och lägger grunden för en gemensam säkerhet. Som ett led i utvecklingen sker en stor del av Försvars- maktens verksamhet utomlands och i samarbete med andra länder, bl.a. i form av deltagande i s.k. internationella militära insatser. Med en internationell militär insats avses, enligt lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser, verksamhet som Försvarsmakten bedriver i ett insatsområde utomlands i syfte att avvärja risk för väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt. Uppgifter om förhållanden rörande en internationell militär insats kan vara av känsligt slag och av stor betydelse för insatsen och för , även utan att men-rekvisitet i spioneribestämmel- sen är uppfyllt. Trots det faller spioneriliknande gärningar som riktar sig mot sådana förhållanden i princip utanför det straffbara Enligt vår bedömning innebär det en brist i den nuva- rande lagstiftningen. Vi föreslår därför att det införs en ny straffbestämmelse i 19 kap. som rubriceras utlandsspioneri och som straff- belägger spioneri avseende uppgifter rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för en internationell militär insats som deltar i. Med främmande sammanslutning avses en gruppe- ring som intar en maktposition och representerar ett motstående intresse – i regel genom att på något sätt vara berörd av den kon- flikt som utgör ett skäl för insatsens genomförande – men som inte omfattas av begreppet främmande makt. Om uppgifterna rör ett förhållande av sådan betydelse för Sveri- ges säkerhet att men-rekvisitet i spioneribestämmelsen är uppfyllt ska i stället den straffbestämmelsen tillämpas. För brottet ska gälla en straffskala som föreskriver fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst . Vid bedömningen av om ett brott är grovt ska särskilt beaktas om gärningen rörde förhållande av stor betydelse eller innebar fara för människors liv eller hälsa, eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne. För straffansvar för utlandsspioneri ska enligt våra förslag gälla ett krav på s.k. direkt uppsåt, d.v.s. straffbestämmelsen ska endast omfatta gärningar som direkt syftar till att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda. Vi föreslår emellertid att även motsva- rande gärningar som sker uppsåtligen men utan sådant syfte, eller som sker av grov oaktsamhet, ska vara straffbara om de avser upp- gift rörande något förhållande av hemlig natur. En kriminalisering av sådana gärningar föreslås ske genom ändringar i straffbestäm- melserna för obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslös- het med hemlig uppgift. En ny straffbestämmelse om olovlig underrättelseverksamhet mot Det förekommer i betydande omfattning att främmande makt bedriver otillåten underrättelseverksamhet i och att verk- samheten är förenad med hemliga eller konspirativa metoder som gör den särskilt svår att upptäcka och motverka. metoder avses åtgärder som vidtas för att hemlighålla och möjlig- göra en otillåten underrättelseverksamhet. Det innefattar åtgärder som vidtas under iakttagande av särskilda försiktighetsmått och med användande av svikliga medel. Straffbestämmelserna kan sägas utgöra en skyddszon som syftar till att förebygga skada på ett visst skyddsintresse. Allmänt gäller att ett skyddsintresse av stor vikt kan motivera en mer tilltagen skyddszon, alltså en mer omfattande kriminalisering. Den nu aktu- ella straffrättsliga regleringen avser att skydda säkerhet, vilket är av uppenbart stor betydelse. Främmande makts otillåtna underrättelseverksamhet som sker med konspirativa metoder utgör ett hot mot säkerhet. Enligt vår bedömning innebär den nuvarande straffrättsliga regle- ringen inte ett ändamålsenligt och tillräckligt skydd mot sådan underrättelseverksamhet. Dels medför verksamhetens former att det är svårt för de brottsbekämpande myndigheterna att skaffa tillräcklig bevisning mot en gärningsman, dels är det straffbara området alltför begränsat för att fånga upp vissa straffvärda förfa- randen som sker inför och i samband med ett spioneribrott. Sam- mantaget anser vi att det finns skäl för en utvidgning av det straff- bara området. Vi föreslår att det införs en ny straffbestämmelse i 19 kap. som syftar till att stärka skyddet för säkerhet. Förslaget är avsett att innebära en mer effektiv och träffsäker lag- stiftning samt ökade möjligheter att ingripa tidigare i en händelse- kedja för att förebygga skada. Det nya brottet rubriceras olovlig underrättelseverksamhet mot och ska omfatta verksamhet som sker hemligen eller med svikliga medel för anskaffande av sådana uppgifter som avses i spioneribestämmelsen. Bestämmelsen är utformad efter förebild från det nu gällande brottet olovlig underrättelseverksamhet i 19 kap. 10 § , som tar sikte dels på gärningar vilka kan medföra men för främmande makts säkerhet, dels gärningar som utgör verksamhet för anskaffande av uppgifter om annans personliga förhållande (s.k. flyktingspionage). För straffansvar ska, liksom vid spioneri, krävas att gärnings- mannen har s.k. direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda. Tillämpningen av straffbestämmelsen förutsätter inte att det kan bevisas exakt vilka uppgifter som gärningen syftat till att komma över eller ens att några uppgifter har anskaffats. Däremot krävs bevisning om att verksamheten varit inriktad mot att komma över uppgifter rörande sådana förhållanden som avses i spioneribestäm- Straffbestämmelsens utformning innebär att någon men- bedömning inte ska ske. Straffskalan föreslås vara fängelse i högst . Om brottet är grovt ska fängelse i lägst och högst kunna dömas ut. Även den som lämnar mer än tillfällig medverkan till brottet ska kunna drabbas av straffansvar. En ny form av vårdslöshet med hemlig uppgift Straffbestämmelsen för vårdslöshet med hemlig uppgift omfattar bl.a. gärningar som innebär att någon av grov oaktsamhet röjer en uppgift rörande ett förhållande som uppfyller men-rekvisitet i spioneribestämmelsen och som är av hemlig natur. Enligt praxis anses ett röjande vara för handen när en uppgift blivit tillgänglig för någon obehörig under sådana omständigheter att man måste räkna med att den obehörige kommer att ta del av den. Samhällsutvecklingen har fört med sig fler kommunikationssätt och mer tillgänglig information i olika former. Om en hemlig upp- gift t.ex. förmedlas oskyddat via internet kan den, beroende på den aktuella situationen, tämligen enkelt fångas upp av obehöriga (såväl statliga som icke-statliga aktörer) utan att det lämnar några spår efter sig. Enligt den nuvarande ordningen omfattas ett sådant fall sannolikt inte av det straffbara området. Det utgör enligt vår mening en brist i lagstiftningen och innebär att straffvärda förfa- randen kan ske utan risk för straffansvar. Vi föreslår därför att det för straffansvar för vårdslöshet med hemlig uppgift ska vara tillräckligt att uppgiften hanteras på ett sådant sätt att fara uppkommer för att någon obehörig kan ta del av den. Därigenom utsträcks det straffbara området till att även omfatta vårdslösa handlingar som typiskt sett är förenade med en överhängande risk för att uppgiften röjs för en obehörig person. kan i fredstid dömas till böter eller fängelse för vårdslöshet med hemlig uppgift. Den ovan nämnda samhälls- utvecklingen har enligt vår bedömning förändrat förutsättningarna för nu aktuell brottslighet och inneburit att straffbestämmelsen kan omfatta gärningar av mer allvarligt slag . En gärning kan avse en större mängd uppgifter av känsligare slag och innebära svårare konsekvenser för säkerhet. Enligt vår bedömning är den nuvarande straffskalan inte tillräckligt vid för att det alltid ska vara möjligt att döma ut ett straff som motsvarar brottets svår- Vi föreslår därför att straffmaximum höjs till . Vår avsikt är emellertid inte att åstadkomma en generell straffskärpning för brott av nu aktuellt slag. Olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt respektive mot person regleras två olika former av olovlig underrättelseverksamhet i samma paragraf; dels olovlig underrättelseverksamhet som sker av en främmande makt i och som kan skada en annan främ- mande makts säkerhet, dels s.k. flyktingspionage. I båda fallen rubriceras brotten som olovlig underrättelseverksamhet. Vi föreslår att brottstyperna i stället regleras i olika paragrafer och får egna brottsrubriceringar; olovlig underrättelseverksamhet mot främ- mande makt respektive olovlig underrättelseverksamhet mot person. På så sätt blir lagstiftningen tydligare. När det gäller olovlig underrättelseverksamhet mot person innebär våra förslag även en utvidgning av det straffbara området och en skärpt straffskala. Enligt sin nuvarande lydelse omfattar straffbestämmelsen verksamhet som sker hemligen eller med användande av svikliga medel. Det innebär att verksamhet för anskaffande av personuppgifter som sker öppet men med hjälp av otillbörliga påtryckningar t.ex. genom underförstådda hot eller löften, inte omfattas av straffbestämmelsen. Enligt vår mening innebär det en brist i den nuvarande regleringen. Vi föreslår därför att straffbestämmelsen även ska omfatta verksamhet som sker med otillbörliga medel. Den nuvarande straffskalan för olovlig underrättelseverksamhet mot person innebär att böter eller fängelse i högst kan dömas ut. Enligt vår bedömning stämmer inte straffskalan överens med hur allvarligt det finns anledning att se på brottstypen, bl.a. med hänsyn till den kränkning av den enskildes personliga integritet som brottet kan innebära. Vi föreslår därför att böter utgår ur straffskalan. Slutligen föreslår vi att kravet på särskilt förordnande av reger- ingen avskaffas vid åtal för olovlig underrättelseverksamhet mot person. Vi föreslår således bl.a. att två nya straffbestämmelser införs i 19 kap. (se ovan). I båda fallen är de gärningar som träf- fas av straffbestämmelserna svårutredda till sin natur. Med hänsyn till vikten av de intressen som straffbestämmelserna är avsedda att skydda – säkerhet och en internationell militär insats som deltar i – samt till kravet på en effektiv strafflagstiftning anser vi att det är både rimligt och lämpligt att det finns goda möj- ligheter att använda s.k. hemliga tvångsmedel vid misstanke om brott. Enligt vår bedömning bör regleringen överensstämma med vad som gäller vid andra jämförbara brott enligt 19 kap. brottsbal- ken. Vi föreslår därför vissa ändringar i lagen (2007:979) om åtgär- der för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Vissa av våra förslag kan inkräkta på den grundlagsskyddade ytt- rande- och informationsfriheten och innebära en begränsning av dessa friheter. Detta gäller särskilt förslaget om en ny straffbe- stämmelse för utlandsspioneri. Vi har funnit att dessa konsekvenser kan accepteras med hänsyn till de starka skäl som motiverar krimi- naliseringen och till avgränsningen av det straffbara området. Vi föreslår även vissa ändringar i tryckfrihetsförordningen (TF) och i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Ändringarna motiveras av de förändringar som vi föreslår ska genomföras i befintliga bestäm- melser i 19 kap. . Vi föreslår bl.a. att utlandsspioneri ska föras in som ett tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 § TF och tillföras uppräkningen i 7 kap. 3 § TF. Det senare innebär att en gärnings- man inte kan undgå straffansvar med hänvisning till s.k. meddelar- eller anskaffarfrihet. Vi anser att en sådan ordning har starka skäl för sig och är logisk och konsekvent. The task of the Inquiry has been to analyse whether the current legislation in Chapter 19 of the Penal Code is adapted to its pur- pose and provides adequate protection from the intelligence activi- ties of a foreign power. The remit included analysing whether the harm requisite in the provision concerning espionage is suitably designed, expressing an opinion on whether the protection against industrial and political espionage conducted by a foreign power needs to be enhanced, and clarifying whether there is a need to change the penal law regulations concerning the hidden intelligence activities of a foreign power conducted by means of secret and con- spiratorial methods. Our remit has also included presenting full legislative proposals where legislation is deemed appropriate. Background information to the remit has pointed out a need for enhanced protection of the state when foreign powers conduct unauthorised intelligence activities against . This need is based in part on a change in the security policy situation in regions close to , and that intelligence activities by foreign powers have to some de- gree changed focus to increasingly target circumstances pertaining to research and development in civil sectors. Another important change is increasing cooperation with other countries. One manifestation of this is that the Swedish Armed Forces cur- rently conducts a large part of its activities through missions abroad. Society has also changed in other ways, including advances in technology, and become more complex. Altogether, the above- mentioned circumstances show that there is reason to review the penalty provisions in Chapter 19 of the Penal Code, which are intended to protect the security of the realm against intelligence activities of foreign powers. Under the current wording of the provision on espionage, a re- quirement for criminal liability is that the harm requisite is met. This means that the field of application only includes information which, if disclosed to a foreign power, can cause harm to the secu- rity of the realm. We do not propose any extensive changes to the provision on espionage. The penalty provision is suitably designed and the field of application is well defined. The provision on espionage is in- tended to protect the security of the realm, i.e. security of the realm refers to protecting the independence and continued existence of the state. We consider that the field of ap- plication of the provision on espionage should continue to be re- served for such acts that typically can entail the risk of a significant negative impact on the security of the realm in the sense now stated. The circumstances that are important to the security of the realm, what can threaten the security of the realm and what is nec- essary to avert threats can vary over time. What the harm requisite covers, and thus also the field of application of the provision on espionage, must therefore be determined with consideration to developments in society and taking account of the circumstances at the time the crime was committed. The changes to the provision on espionage that we propose are primarily of a linguistic nature, aimed at making the legislation clearer and more modern. For example, we propose replacing the term security of the realm with security. In addition, it is proposed that the current exemplification of sensitive infor- mation, as well as the term total defence, be removed from the text of the Code. These changes are intended to clarify that the espionage provision is to be generally applied and that it is irrele- vant which sector of society is targeted by the intelligence activity as long as the harm requisite is met. Our terms of reference specifically mention the applicability of the harm requisite regarding intelligence activities targeting indus- trial or political interests. These kinds of intelligence activities can also be covered by the provision on espionage if the information concerns circumstances that, in the hands of a foreign power, can harm the security of the realm. We have not found sufficient rea- son to propose any changes in the current penal law. In line with what is stated in the terms of reference, we have also considered whether there is need to change the requirements for assessing the harm requisite in the provision on espionage. We have found no reason to present proposals for changes of the cur- rent system in this regard either. A new penal provision on foreign espionage