sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — Utredningen har låtit och kartlägga inkomsterna historiskt sett för personer med garantipension. Avsikten har varit att få en uppfattning om vad som kan vara anledningen till den låga pensionen, utöver sjukersättning eller kort bosättningstid i Sverige1. Kartläggningarna visar att det finns flera anledningar till att en person får garantipension. De låga inkomsterna kan bero på såväl arbetslöshet, perioder med långa sjukskrivningar, avbrott i yrkes- livet som deltidsarbete eller kombinationer av dem. Utredningen anser att de personer som under yrkeslivet haft perioder med låga inkomster framför allt behöver rimliga möjlig- heter att kompensera för inkomstbortfallet genom fortsatt arbete efter . I avsnitt 13.3 respektive kapitel 18 lämnas därför förslag som syftar till att göra det ekonomiskt mer fördelaktigt att arbeta efter även för personer med rätt till garanti- pension och bostadstillägg. Mot bakgrund av vad som framförts föreslår utredningen att garantipension och bostadstillägg ska kunna 1 En sammanfattning av resultaten från SCB:s kartläggning redovisas på utredningens hemsida www. lämnas till en försäkrad tidigast från och med den månad den för- säkrade har uppnått riktåldern. Som en följd av detta föreslås att de beräkningsregler som finns för det särskilda bostadstillägget enligt 102 kap. 30 § andra stycket SFB för en person född eller senare som gäller från och med att personen har fyllt ska ändras att gälla från och med den månad personen har uppnått riktåldern. Personer som har lämnat arbetslivet redan innan de uppnått riktåldern och uppbär sjukersättning ska, enligt förslagen i kapitel 15, kunna fortsätta med det tills de uppnår riktåldern. Äldre regler föreslås dock gälla om sjukersättningen har beviljats . Detta innebär att sjukersättningen upphör när personerna fyller . Utredningen föreslår att äldre regler ska gälla för dessa försäkrade även när det gäller åldern när garantipension kan betalas ut. Den tidigare nämnda kartläggningen av de historiska inkomsterna för personer med garantipension visar att personer med garantipension och risk för garantipension oftare har långa sjukskrivningar än personer med högre inkomster. Detta förstärker utredningens uppfattning om behovet av kompletterande åtgärder inom arbetsmiljöområdet. I kapitel 6 lämnas förlag i syfte att förbättra arbetsmiljön. De personer som uppbär sjukpenning eller arbetslöshets- ersättning ska, enligt utredningens förslag, kunna fortsätta med det, om de i övrigt uppfyller villkoren för dessa ersättningar. I de flesta fall bör detta vara ekonomiskt fördelaktigt för den enskilda. Genom att uttaget av ålderspension skjuts upp kommer den att bli högre än vad som skulle ha gällt om uttaget hade gjorts . Sammantaget innebär utredningens förslag i detta betänkande antingen ekonomiska fördelar eller oförändrade inkomster för fler- talet av de personer som har inkomster i pensionssystemets lägre inkomstintervall. Fördelningseffekterna redovisas i kapitel 21. Beräkningar som utredningen har gjort med hjälp av Pensions- myndighetens typfallsmodell visar att låg lön kan innebära att en individ behöver utfyllnad från garantipension, trots att de har arbetat närmare heltid . I kapitel 12 gör utredningen bedömningen att ett undantag från höjningen av den lägsta åldersgränsen i pensionssystemet för personer med långt arbetsliv bör utredas vidare av . Utredningen anser att detta uppdrag även bör omfatta möjligheterna att införa motsvarande undantag vad gäller garantipension. Utredningen anser att det är möjligt att ta ställning i frågan först efter att Pensions- myndigheten har utrett de olika tekniska aspekterna i frågan. 13.2Tidigt eller uppskjutet uttag av pension Utredningens förslag: Beräkningsunderlaget för garantipension ska bestämmas som om inkomstpensionen hade börjat lyftas från och med den månad som den försäkrade uppnådde rikt- åldern för pension. En ny bestämmelse införs, 67 kap. 20 a § SFB. Bestämmelserna ska tillämpas . (Bestämmelserna 67 kap. 20 och 20 a §§ SFB) Utredningens skäl för förslaget Garantipensionen betalas normalt ut . Enligt gällande regler ska underlaget för beräkningen av garantipension vara den inkomstpension och tilläggspension som skulle ha betalats ut, om dessa inkomstgrundade pensioner hade börjat lyftas den månad då den pensionsberättigade fyller . Bestämmelsen tar sikte på den som gjort pensionsuttag än 65-års- månaden och gäller oberoende av om uttaget av inkomstgrundad pension faktiskt sker före eller efter denna tidpunkt. Om bestäm- melsen inte hade funnits skulle garantipensionen kompensera – helt eller delvis – för den minskning av den inkomstgrundade pensionen som ett tidigt uttag innebär (1997/98:152). Den i det föregående beskrivna bestämmelsen gäller även i det fall pensionstagaren gör ett uttag av sin inkomstpension med början efter . Utredningen föreslår att bestämmelserna ska knytas till rikt- åldern 2019. Detta innebär att bestämmelsen i 67 kap. 20 § SFB ändras så att den endast avser försäkrade födda eller tidigare. Dessa har hunnit fylla 2019 när de nya reglerna träder ska börja tillämpas. Därför ska de inte omfattas av de nya reglerna. En ny bestämmelse införs, 67 kap. 20 a § SFB, som avser försäkrade födda eller . Utredningens förslag: Bestämmelserna om försäkringstid för rätt till garantipension ska anknytas till riktåldern för pension. Särskilda regler ska införas i en ny bestämmelse, 67 kap. 12 a §, i socialförsäkringsbalken om att tiden efter det kalenderår som den försäkrade har fyllt ska kunna tillgodoräknas som försäkr- ingstid om den försäkrade har en pensionsgrundande inkomst på minst ett inkomstbasbelopp . Den nya bestämmelsen ska tillämpas och anknytas till riktåldern . Även andra beräkningsregler beträffande försäkringstid knyts till riktåldern för pension. Reglerna för beräkning av försäkringstid för personer som har haft sjukersättning ska anknyta till riktåldern för pension . För de försäkrade som kan tillgodogöra sig tid i tidigare hem- land som försäkringstid för garantipension ska beräkningsreglerna anknyta till riktåldern för pension . (Bestämmelserna 67 kap. 8 och 11 §§, 12 a § och 13 § SFB). Utredningens skäl för förslag En person måste ha tillgodoräknats med försäkringstid för att ha rätt till garantipension. Tiden från och med det kalender- år då en pensionssökande fyller till och med det kalenderår då hon eller han fyller kan tillgodoräknas som försäkringstid. Den vanligaste formen av försäkringstid är den tid som en person har varit bosatt i . Endast den som tillgodoräknats försäkringstid i har rätt till full garantipension. Om pensionstagaren har färre än 40 försäkringsår minskas garantipensionens basnivåer motsvarande för- hållandet mellan antalet tillgodoräknade år och talet 40. En person som har 20 försäkringsår kan således få 20/40 delar av en full garantipension. Avtrappningsreglernas beloppsnivåer minskas på mot- svarande sätt. Avtrappningsreglerna beskrivs närmare i kapitel 3. För tiden före det år en person fyller finns det en särskild tilläggsregel. För att någon ska få tillgodoräkna sig sådan tid som försäkringstid krävs att den pensionsgrundande inkomsten eller pensionsgrundande belopp för förtidspension uppgår till minst ett Förutom detta krav måste personen uppfylla villkoren beträffande försäkringstid i övrigt, t.ex. villkoret att ha varit bosatt i . Utredningen kan konstatera att dagens regler för garantipension och bostadstillägg utgör ett effektivt hinder för personer med låga inkomstrelaterade pensioner att genom förvärvsarbete förbättra sin ekonomiska situation som pensionär. För personer med färre än 40 försäkringsår utgör bestämmelserna om försäkringstid ytterligare ett hinder. Det löner sig inte för personer med relativt kort för- säkringstid att fortsätta att arbeta efter . Den inkomst- relaterade ersättningen ökar inte tillräckligt för att personen ska hinna tjäna in en rimlig pension. I syfte att skapa bättre ekonomiska drivkrafter för personer med inkomster inom grundskyddets ramar har utredningen i kapitel 18 föreslagit förändringar i beräkningsreglerna för garantipension och bostadstillägg. För att även personer med färre än 40 försäkringsår ska ha en möjlighet att genom arbete höja sin pension behövs bestämmelserna om försäkringstid ändras. Utredningen anser att en person som fortsätter att förvärvsarbeta efter att ha fyllt ska kunna tjäna in sådan tid som försäkringstid på samma sätt som gäller för personer som är . Det föreslås således att även tiden efter det kalenderår som den försäkrade har fyllt ska kunna tillgodoräknas som försäkringstid om den försäkrade har en pensionsgrundande inkomst på minst ett inkomstbasbelopp . Bestämmelsen ska gälla och anpassas till riktålder . Detta regleras genom att en paragraf, 67 kap. 12 a införs. En person som före den kalendermånad då han eller hon fyllde hade rätt till sjukersättning i form av garantiersätt- ning kan tillgodogöra sig som försäkringstid för garantipension den försäkringstid som legat till grund för beräkning av sjuk- ersättningen. Utredningen föreslår att detta ska i stället gälla om personen hade rätt till sjukersättning i form av garantipension före den kalendermånad då han eller hon uppnådde riktåldern. Vissa försäkrade med utländsk bakgrund kan tillgodogöra sig tiden i hemlandet som försäkringstid för garantipension. gäller personer som har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande. Beräkningen av den andel av tiden i hemlandet som tillgodoräknas utgår från tiden personen har varit bosatt i till och med det året den försäkrade fyllde . Utredningen föreslår att även beräkningsreglerna anpassas till riktålder . 14 Nya villkor för arbete Utredningens förslag: En arbetstagare ska ha rätt att kvarstå i anställning till . Om en arbetsgivare vill att en arbetstagare som har fyllt ska lämna sin anställning ska arbetsgivaren, i likhet med vad som gäller för arbetstagare som fyller 69, skriftligen ge arbetstagaren besked om detta minst en månad i förväg. Detta ska dock inte gälla för arbetstagare vid verksamhetsövergång. Ändringarna ska träda ikraft . (Bestämmelserna 4, 5, 32 a och 33 §§ LAS) Utredningens bedömning: Åldersreglerna i 4, 5, 32 a och 33 §§ LAS bör fortsättningsvis följa utvecklingen av riktåldern för pension och vid behov justeras så att arbetstagares har möjlig- heter att arbeta kvar efter att ha uppnått rikt- åldern och därmed påverka sin pension. Vidare bör en lämplig myndighet få i uppdrag att följa upp de föreslagna ändringarna i LAS. 14.1Skäl för förslag och bedömning Enligt gällande regler har en arbetstagare rätt att kvarstå i anställ- ningen till utgången av den månad då han eller hon fyller (32 a § LAS). Vidare gäller att om en arbetsgivare vill att en arbetstagare ska lämna sin anställning vid utgången av den månad då han eller hon fyller ska arbetsgivaren skriftligen ge arbetstagaren besked om detta minst en månad i förväg (33 § första stycket LAS). arbetsgivare vill att en arbetstagare ska lämna sin anställning i sam- band med att arbetstagaren enligt socialförsäkringsbalken får rätt till hel sjukersättning, ska arbetsgivaren skriftligen ge arbetstagaren besked om detta så snart arbetsgivaren har fått kännedom om be- slutet om sjukersättning (33 § andra stycket LAS). En arbetstagare som har fyllt har inte rätt till längre uppsägningstid än en månad och har inte heller företrädesrätt enligt 22, 23, 25 eller 25 a § (33 § tredje stycket LAS). Fram till utgången av den månad som arbetstagaren fyller omfattas arbetstagaren således av fullt anställningsskydd. I samband med att arbetstagaren uppnår kan arbetsgivaren avsluta anställningsförhållandet utan saklig grund genom att ge arbets- tagaren skriftligt besked om detta minst en månad i förväg. Efter utgången av den månad som arbetstagaren fyller omfattas arbetstagaren i begränsad utsträckning av reglerna om uppsägning. En arbetstagare som har fyllt gäller saklig grund vid uppsäg- ning, men arbetstagaren har inte rätt till längre uppsägningstid än en månad och har inte heller företrädesrätt enligt 22, 23, 25 eller 25 a §. (33 § tredje stycket LAS). 14.1.2Arbetstagare som kan och vill bör ha rätt att arbeta till En grundläggande princip i ålderspensionssystemet är livsinkomst- principen som innebär att hela livets inkomster påverkar pensionen. Ett syfte med denna princip är att stimulera till arbete och att det under betydligt än tidigare ska vara möjligt att påverka sin pension. Även och även sedan pensionen har börjat lyftas bör det därför vara möjligt att genom arbete förbättra sin pension. En viktig förutsättning är då att minska arbetshindren så att denna möjlighet blir reell för en större grupp. Starka skäl talar därför för att åldersgränserna i LAS i likhet med övriga ålders- gränser bör anpassas till en ökad medellivslängd och en ökat andel äldre som kan och vill arbeta längre. Detta kan jämföras med förhållandena vid tiden pen- sionsreform. Då var den återstående medellivslängden från för män och för kvinnor . Från var den för män och respektive för kvinnor. De som överlevde barn- och arbets- åren fick i genomsnitt pension . När ATP infördes var medellivslängden men pensionsåldern behölls. var den återstående beräknade medellivslängden, för dem som uppnått ; för kvinnor och för män. Mellan åren från pensionsreformen 1994 till 2010 motsvarar det en ökad medellivslängd för kvinnor och för män. ökar medellivslängden med per decennium. Det är givetvis omöjligt att med säkerhet säga om ökningstakten kommer att kunna bestå även , men har progno- serna ofta underskattat den verkliga ökningen av medellivslängden. Stora förbättringar vad gäller de äldres hälsa, kognitiva förmåga och utbildning har succesivt höjt den åldersgräns då, baserad på bästa kunskap, naturligt åldrande kan anses avsevärt sätta ned de äldres arbetsförmåga. Skillnaderna mellan individers förmåga ökar med åldern. Antalet pensionärer i förhållande till yrkesverksamma stiger allt efterhand, vilket leder till att allt färre yrkesverksamma måste för- sörja allt fler pensionärer. I kuvert 2011 redovisas behövlig pensionsålder, dvs. hur länge människor bör arbeta för att få samma kompensationsgrad som de som gick 2011. Enligt myndigheten kan normalt behövlig pen- sionsåldern för de som är födda beräknas till och 2 måna- der. De individuella variationerna är betydande, och mer betydande . För dessa personer överstiger således behövlig pensions- ålder åldersgränsen för rätt att kvarstå i anställning enligt LAS. finns det också åtskilliga arbetstagare, som trädde in sent i arbetslivet, som behöver arbeta också för att få en pension man kan leva på, också när man har fyllt . Om åldern för rätten att kvarstå i anställning i LAS inte höjs kommer det att försvåra för dessa personer att arbeta ihop till en rimlig pensions- nivå. Personer som har fysiskt krävande arbeten har svårt att arbeta längre eller ens ett helt yrkesliv. Frågan om möjligheten att arbete längre och därmed höja sin pension är dock en rättighet för den enskilda individen. Även om många inte orkar eller kan arbeta längre än vad de gör är det viktigt att de som kan, vill och orkar, ges rätten att arbeta . är det viktigt att öka även dessa personers förutsättningar och resurser att arbeta för att få tillräcklig pension. Det handlar framför allt om investeringar som förbättrar människors hälsa och arbetsförmåga. Det handlar också om ökade ansträngningar för att förebygga skador och att förhindra att människor blir utslitna i arbetet. diskuterades enskildas möjligheter att fortsätta förvärvsarbete längre upp i åldrarna. Pensionsarbetsgrup- pen angav i betänkandet SOU 1994:20 Reformerat pensionssystem att med ett pensionssystem med flexibel pensionsålder fanns det starka skäl att ge enskilda reella möjligheter att fortsätta med för- värvsverksamhet längre upp i åldrarna än de då gällande bestäm- melser i praktiken tillät. Principiellt ansåg gruppen att det inte var orimligt att arbetstagare fick stanna kvar i arbete så länge de själva ville och orkade. Pensionsarbetsgruppen föreslog bl.a. att då gällan- de möjlighet att avtala om en lägre avgångsskyldighet än borde slopas. Gruppen konstaterade att arbetsmarknadsparterna tycktes ha funnit att lämplig ålder för avgångsskyldighet var densamma som med den allmänna pensionsåldern i det dåvarande pensionssystemet, dvs. Detta trots att hälsotillståndet bland 65-åringarna torde vara i genomsnitt bättre än några decennier tidigare och trots att inte få torde vara intresserade av att fortsätta sin yrkesverksamhet efter fyllda . ansåg Pensionsarbetsgruppen att ålders- gränsen för anställningsskyddet borde ligga vid , och att en sådan höjning borde övervägas , då arbets- marknadsparterna hade förhandlat om de kollektivavtal som innehöll en lägre ålder för avgångsskyldighet än . Det finns också andra argument till varför LAS-åldern bör höjas. Osaklig särbehandling på grund av ålder strider t.ex. mot prin- ciperna som ligger till grund för diskrimineringslagen. När allt fler blir allt äldre och allt fler blir allt piggare längre upp i åldrarna kan det finnas skäl att betrakta en uppsägning utan annan motivering än ålder, upp till en ganska hög ålder, som osaklig särbehandling. Enligt utredningens mening är det angeläget att åtgärder vidtas för att minska hindren för dem som vill och kan arbeta längre än till genom att höja åldern för rätt att kvarstå i anställ- ning. Det bör ankomma på samhället att definiera den nivå för anställningsskyddet som kan anses rimlig. En höjning av LAS-åldern är dock inte okomplicerad. Höjningen av åldersgränsen i lagen 2002 sammanföll i tiden med en ökad sysselsättningsgrad bland personer . Införandet av åldersregeln i anställningsskyddet kan sam- tidigt ha bidragit till att försvåra för äldre att arbeta längre än till eftersom reglerna om uppsägning åter gäller efter att arbetstagaren fyllt . LAS-skyddet kan dessutom försvåra för äldre att få eller byta arbete. Ca 10–av arbetsgivarna uppger i en enkät att höjningen till bidragit till att man är försiktigare med att anställa äldre. kan arbetsgivare vara benägna att avsluta anställningen tidigare, kanske t.o.m. före 65-årsdagen, både för att undvika de med åldern höjda premierna till tjänstepensionerna och för att undvika att få för många anställda som fortsätter att arbeta. LAS-ålderns effekter på arbetsutbudet kan också till en del anses oklar. De få studier som finns pekar åt delvis olika håll. Det finns enligt utredningens ingen studie som talar för att höjningen av LAS-åldern till har haft en betydande effekt på de äldres arbetsutbud. Utredningens uppfattning är dock att en höjd ålders- gräns tillsammans med övriga förslag kan bidra till att öka arbets- utbudet bland personer som har uppnått åldern för rätten att kvarstå i anställning och för dem som har passerat den åldersgränsen. Principiella skäl talar således för en höjning av åldersgränsen för rätten att kvarstå i anställning i LAS. Framför allt ska äldre som kan, vill och orkar ha rätt att arbeta . En ålders- gräns som begränsar denna rätt kan inte anses motiverad annat än om de allra flesta äldre typiskt sett vid en viss ålder på grund av det naturliga åldrandet kan anses ha avsevärt nedsatt arbetsförmåga och att det därför är lämpligt att de avslutar arbetslivet. Som utred- ningen anger i avsnitt 7.2.4 utgör åldersregler som styr enskilda mot pensionering ett hinder för möjligheter till fortsatt arbete och bör ändras. Utredningen bedömer därför att det är tveksamt om 67-årsgränsen i LAS kan anses ha en godtagbar grund. Vid 67-års- gränsen är det många äldre som sägs upp trots att de har goda förutsättningar att och vill arbeta längre. Även efter uppnådd pensionsålder och även sedan pension har börjat lyftas ska det vara möjligt för människors att förbättra sin pension. Utgångspunkten är också att det behövs en sammanhållen strategi för alla pensionsrelaterade åldersgränser och närliggande regler i kringliggande system. Om åldersgränserna i pensionssystemet och kringliggande system höjs finns det, enligt utredningens mening, starka skäl för att anpassa även övriga närliggande och kringlig- gande system och låta dessa följa med utvecklingen. Synsättet bör gälla även för rätten för anställningsskydd i LAS. Utredningen före- slår att åldersgränsen för uttag av inkomstrelaterad ålderspension ska höjas till och följa ökningen av medellivslängden. Utredningen föreslår även att det införs en riktålder för pension som följder ökningen av medellivs- längden och att flertalet pensionsrelaterade åldersgränser i kring- liggande system knyts direkt till riktåldern. En höjning är således motiverad även för att bibehålla flexibilite- ten i pensionssystemet. Utredningens slutsats är att åldersgränsen för rätten att kvarstå i anställning bör höjas till . Utredningens förslag medför att bestämmelserna i 4, 5, 32 a och 33 §§ LAS bör ändras. Enligt utredningen bör åldersreglerna i 4, 5, 32 a och 33 §§ LAS fortsättningsvis följa utvecklingen av riktåldern för pension och vid behov justeras så att arbetstagares har möjligheter att arbeta kvar efter att ha uppnått riktåldern och därmed på- verka sin pension. En mer flexibel åldersgräns? Utredningen har övervägt om det skulle vara möjligt att införa en mer flexibel åldersgräns för rätten att kvarstå i anställning i 32 a § LAS. För en sådan lösning talar att de flesta arbetsgivare har som policy att avsluta anställning vid 67-årsgränsen. Även om det förekommer att personer fortsätter att arbeta längre upp i åldrarna med tidsbegränsad anställning fungerar åldersgränsen i prak- tiken som slutlig pensionsålder för de flesta arbetstagarna. Om åldersgränsen kan göras mer flexibel skulle det inte finnas samma intresse för arbetsgivaren att avsluta anställningen. Starka skäl talar dock för att bibehålla nuvarande utformning. Traditionellt sett bygger anställningsskyddslagen på en kompro- miss där arbetsgivare, å ena sidan, tvingas att behålla äldre arbets- tagare även om de inte är fullt ut produktiva men, å andra sidan, fritt får säga upp dessa när de fyller . Åldersgränsen i LAS motiveras av att en individuell prövning av äldre arbetstagares arbets- förmåga skulle skapa ett ovärdigt avslut på arbetslivet. Arbetsgivaren skulle behöva ange saklig grund, vilket skulle kunna psykologiskt uppfattas som negativt för den uppsagde. Detta har ansetts kunna leda till olustiga processer vid domstol rörande senilitet och annan olämplighet som skäl för uppsägning. Internationella jämförelser av bl.a. pekar på att det svenska anställningsskyddet i nuvarande utformning totalt sett är relativt starkt. Nedsatt arbetsförmåga till följd av ålder anges inte utgöra saklig grund för uppsägning med mindre än att arbetstagaren kan utföra arbete av någon betydelse för arbetsgivaren. Vidare bedömde regeringen vid genomförandet av arbetslivs- direktivet (2000/78/EG) att 67-årsregeln kan anses motiverad efter- som det är rimligt att det finns en bestämd tidpunkt för när det lagfästa anställningsskyddet ändrar karaktär och arbetsgivaren tillåts avsluta anställningsförhållandet utan att visa saklig grund för upp- sägning på vanligt sätt. Även har prövat frågan om avgångsskyldighet vid viss ålder och har då anfört att medlemsstaterna, och arbets- marknadens parter, har ett stort utrymme för skönsmässig bedöm- ning när det gäller valet av social- och arbetsmarknadspolitiska mål och medel för att genomföra dessa mål. har vidare uttalat att det ankommer på de nationella myndigheterna att hitta en jämvikt mellan de olika intressen som föreligger, varvid politiska, ekonomiska, sociala, demografiska och budgetmässiga hänsyn kan tas. Materiella regler blir normalt tillämpliga endast på rättsförhållan- den som uppkommer efter lagens ikraftträdande. Tvingande regler kan dock tillåtas även på bestående rättsförhållanden, men under förutsättning att största möjliga restriktivitet iakttas.