sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — sker ett stort antal omhändertaganden med stöd av LOB och lagen har kommit att kritiseras för en alltför godtycklig tillämpning och Behov av ordinär tillsyn över polisens verksamhet? för att tillämpningen skiljer sig åt i olika delar av landet.2 Ett omhändertagande enligt LOB kan inte prövas i domstol och inte heller i efterhand laglighetsprövas, trots de följder ett sådant omhändertagande kan få för exempelvis körkortsinnehav och rätten att få eller behålla tillstånd att inneha och bruka vapen. Ytterligare exempel på beslut som är ingripande för den enskilde, men som inte kan överprövas av domstol, är när polisen omhändertar personer för att genomgå läkarundersökning inför beslut om psykiatrisk tvångsvård enligt 47 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. När polisen vidtar ingripande åtgärder är det, enligt kommittén, viktigt att samhället kan garantera att det i efterhand går att kontrollera om sådana åtgärder hanteras på ett korrekt sätt, i enlighet med de bestämmelser som finns och likartat över landet. En avsaknad av möjligheter till överprövning av vissa polisiära beslut kan därför, i viss mån, vägas upp av en möjlighet till kontroll och granskning av polisens verksamhet i efterhand. Detta talar för att det finns anledning att utöva bred tillsyn över polisverksamheten. Lag och ordning är grundläggande för det vi kallar ett civiliserat samhälle, medan förtroendet för samhällets institutioner kan ses som en grund för att demokratin fått genomslag. Polisen är en av de centrala institutionerna i vårt rättssamhälle. Medborgarna förväntar sig att polisen utför det uppdrag som den är ålagd av riksdag och regering att utföra.3 För att polisen ska kunna utföra sitt jobb på ett bra sätt krävs medborgarnas förtroende. Det är inte minst viktigt för att polisen ska kunna fullgöra sitt trygghetsskapande uppdrag. En nödvändig förutsättning för att det ska finnas förtroende för polisens verksamhet är att verksamheten bedrivs i enlighet med lagar och andra bindande föreskrifter och även i övrigt utförs på ett korrekt och konsekvent sätt. Polisens rätt att i vissa situationer avlägsna människor är ett exempel på sådana handlingsregler för polisen som med jämna mellanrum uppmärksammas och sätts i 2SOU 2011:35 Bättre insatser vid missbruk och beroende, s. 658 f. och Thunholm, Lag om omhändertagande av berusade LOB – En vårdlag eller ett maktmedel? 3Jfr Sandstig, Förtroendet för polisen, En analys av medborgarnas syn på polisen och dess roll i samhället 1986–2006. Behov av ordinär tillsyn över polisens verksamhet? har antalet händelserapporter som avsett avlägsnanden mer än trefaldigats.4 Att det i efterhand finns möjligheter att granska att polisen hanterar avlägsnanden enligt gällande regler är ett sätt att bidra till medborgarnas förtroende för polisen. JO har i detta sammanhang särskilt påtalat vikten av att det exempelvis går att utvärdera och kontrollera hur en viss metod används.5 Mot denna bakgrund gör kommittén bedömningen att tillsyn över polisens verksamhet stärker allmänhetens förtroende för att polisverksamheten bedrivs på ett korrekt sätt. Det ska särskilt påpekas att denna bedömning inte har sin grund i att det skulle finnas ett sviktande förtroende för polisen från allmänhetens sida. Det är snarare fråga om att en granskning av polisens verksamhet bidrar till att bibehålla och/eller stärka förtroendet för polisen. 8.5Den extraordinära granskningen av polisväsendet är inte tillräcklig Utgångspunkten för JO:s verksamhet är den enskildes intresse av att bli föremål för en lagenlig och även i övrigt korrekt behandling från myndigheternas sida. JO handlägger följaktligen enskilda ärenden. JO:s granskning har inte endast verksamhetsperspektiv i fokus, utan även enskilda befattningshavares tjänsteutövning. JK har i likhet med JO tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. Tillsynen har till syfte att kontrollera att lagar och andra författningar efterlevs. har JK:s tillsynsverksamhet begränsats och är nu mer övergripande och främst inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK har begränsade resurser att utföra tillsynsverksamhet och har själv uttalat att tyvärr räcker inte myndighetens resurser till någon mera omfattande tillsynsverksamhet.6 JO och JK har båda breda uppdrag som omfattar samtliga myndigheter i statsförvaltningen. De har också befogenheter som ordinära tillsynsorgan i regel inte har, exempelvis kan de väcka åtal mot enskilda befattningshavare i staten. Det finns dock, av natur- 4Sveriges radio, JO: Behövs en skarpare tillsyn över polisen, inslag på radio . 6Se JK:s webbplats, Behov av ordinär tillsyn över polisens verksamhet? liga skäl, inte förutsättningar för de extraordinära organen att utföra en heltäckande tillsyn över en viss del av statsförvaltningen, i detta fall polisväsendet. Som ovan redogjorts för är polisverksamhet en statlig kärnverksamhet av central betydelse för det demokratiska samhället och medborgarna. Enligt kommitténs mening är det angeläget att det, utöver JO:s och JK:s extraordinära tillsyn över polisen, också finns förutsättningar att utöva en mer löpande och kontinuerlig granskning av polisväsendet. För att polisen ska kunna utföra sitt jobb på ett bra sätt krävs medborgarnas förtroende. Det är inte minst viktigt för att polisen ska kunna fullgöra sitt trygghetsskapande uppdrag. Tillsyn över polisens verksamhet stärker allmänhetens förtroende för att polisverksamheten bedrivs på ett korrekt sätt. Det är angeläget att det, utöver JO:s och JK:s extraordinära tillsyn över polisen, också finns förutsättningar att utöva en mer löpande och kontinuerlig granskning av polisväsendet. Polisverksamhetens särart motiverar att en grundlig tillsyn utövas över polisväsendet. Verksamheten innefattar långtgående befogenheter att ingripa i människors liv och det är därför viktigt att åtgärder som polisen vidtar i efterhand kan granskas. När polisen exempelvis vidtar ingripande åtgärder är det viktigt att samhället kan garantera att det går att kontrollera om sådana åtgärder hanteras på ett korrekt sätt, i enlighet med de bestämmelser som finns och likartat över landet. En avsaknad av rätt till överprövning av vissa polisiära beslut kan, i viss mån, vägas upp av en möjlighet till kontroll och granskning av polisens verksamhet i efterhand. Att utöva tillsyn över polisväsendet ger dessutom en kompletterande möjlighet för riksdag och regering att kontrollera att polisverksamheten utförs på ett korrekt sätt. 9Ett från polisen organisatoriskt avskilt organ som utövar tillsyn Kommitténs förslag: Ordinär tillsyn över den nya polisorganisationen ska utövas av en från polisen organisatoriskt fristående myndighet. Kommittén har i föregående kapitel gjort bedömningen att det utifrån skäl som hänför sig till polisverksamhetens särart finns behov av att, utöver JO:s och JK:s extraordinära tillsyn över polisen, utöva tillsyn över polisväsendet. Den fråga som kommittén nu har att ta ställning till är om tillsynen över den nya polisorganisationen bäst utövas av ett från polisen organisatoriskt avskilt organ eller om ordinära tillsynsuppgifter ska vara en del av den nya polisens organisation. 9.2Kort om polisens nya organisation m.m. För att polisen ska kunna nå sin fulla utvecklingspotential och för att polisens verksamhet ska ges förutsättningar att uppfylla de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet och flexibilitet samt väsentligt förbättrade resultat lämnade kommittén i SOU 2012:13 förslag om en ny polisorganisation. Betänkandet remitterades och förslaget att ombilda polisen till en sammanhållen myndighet fick ett positivt remissutfall. I budgetpropositionen föreslog regeringen, med utgångspunkt i kommitténs förslag och med beaktande av remissinstansernas synpunkter, att och de 21 polismyndig- Ett från polisen organisatoriskt avskilt organ som utövar tillsyn heterna ska ombildas till en sammanhållen myndighet, . godkände regeringens förslag. Regeringen beslutade att en särskild utredare, i nära samarbete med , ska besluta om och genomföra de åtgärder som krävs för att ombilda och de 21 polismyndigheterna till en sammanhållen myndighet.1 Myndighetslösningen för den öppna polisen skapar förutsättningar att både följa upp verksamheten på ett mer enhetligt sätt och att uppnå bättre och jämnare verksamhetsresultat inom myndigheten.2 Kommittén har vidare föreslagit att Säkerhetspolisen ska ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet.3 Ombildningen till en fristående myndighet innebär att det skapas nya möjligheter för ledningen av Säkerhetspolisen att ta ett helhetsansvar för verksamheten och för de resultat som uppnås. Detta skapar bättre förutsättningar för strategisk ledning och styrning av Säkerhetspolisens verksamhet.4 I SOU 2012:77 har kommittén föreslagit att Säkerhetspolisen själv ska genomföra ombildningen till en fristående myndighet. När kommittén lämnar detta betänkande är det inte klart hur respektive Säkerhetspolisens strukturer för intern kontroll kommer att vara uppbyggda. Den svenska förvaltningstraditionen bygger dock på att myndigheterna själva i väldigt hög utsträckning får ta ansvar för kontroll av den egna verksamheten. Den traditionen kommer bl.a. till uttryck i 3 och 4 §§ myndighetsförordningen (2007:515), där det anges att ledningen för en myndighet ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Vidare ska ledningen svara för att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.5 1Regeringens beslut om kommittédirektiv 2012:129. 2SOU 2012:13 s. 24 f och 344 f. s. 261 och SOU 2012:77. 4SOU 2012:77 s. 22. 5Den nuvarande instruktionen för hänvisar till bestämmelserna i myndighetsförordningen när det gäller rikspolischefens ansvar och uppgifter. Även i den nya polisorganisationen kommer det att vara myndighetschefens ansvar att utöva intern kontroll över den egna verksamheten. En bristande kontroll eller styrning av verksamheten kan i förlängningen få konsekvenser för ledningen. Eftersom regeringen har ansvar för att polis- Ett från polisen organisatoriskt avskilt organ som utövar tillsyn Ombildningen av den öppna polisen till en myndighet innebär att de 21 polisstyrelserna vid polismyndigheterna – med sammanlagt knappt 250 förtroendevalda ordinarie ledamöter – ersätts av insynsråd och ett regionpolisråd i varje polisregion med förtroendevalda ledamöter. Konsekvensen är att färre förtroendevalda än kommer att delta i arbetet med insyn och kontroll och att deras inflytande minskar genom att beslutsbefogenheterna tas bort.6 Även om inte insyn ska sammanblandas med tillsyn, bidrar de nuvarande polisstyrelserna till att representanter för allmänheten får inblick i den verksamhet som polisen bedriver, vilket också ger möjligheter att utöva demokratisk kontroll. Den omständigheten att färre förtroendevalda än kommer att ha insyn i den nya polisorganisationen kan, enligt kommitténs mening, motivera en ny extern tillsyn över polisverksamheten. 9.4Rikspolisstyrelsen kommer inte att finnas kvar – ny lösning av tillsynsfrågan Den tillsyn som utövar har en fristående karaktär gentemot de 21 polismyndigheterna. Beslutet om att skapa den nya innebär att inte längre kommer att finnas kvar som centralt förvaltningsorgan för polisen. Det innebär också att det – utöver den tillsyn som de extraordinära tillsynsorganen samt , och bedriver – inte längre kommer att utövas ordinär tillsyn av mer fristående karaktär över den öppna polisens verksamhet. har möjlighet att också granska Säkerhetspolisens verksamhet. Eftersom Säkerhetspolisen är en del av har dock denna tillsyn inte samma fristående karaktär som den som kan utövas över polismyndigheterna. En ny struktur med en sammanhållen nationell polismyndighet, och med verksamheten fungerar på ett tillfredsställande sätt kan regeringen i en uppkommen situation ytterst överväga om den har fortsatt förtroende för myndighetsledningen. 6 SOU 2012:13 s. 339 f. Kommitténs förslag med insynsråd, regionpolisråd och en nationell samordningsfunktion innebär dock att förtroendemännens roll och uppdrag blir tydligare i förhållande till nuvarande system. Ett från polisen organisatoriskt avskilt organ som utövar tillsyn Säkerhetspolisen som en fristående myndighet inom polisväsendet, kräver en ny lösning av tillsynsfrågan.7 I avsnitt 6.5.2 har kommittén redovisat att nuvarande tillsyn har kommit att innefatta olika typer av verksamheter som avser mer än kontroll av regelefterlevnad. Dessa verksamheter är inspektion, uppföljning, utvärdering, intern revision samt intern styrning och kontroll. Inspektionsverksamheten är den del som närmast motsvarar regeringens definition av tillsyn och det är också denna verksamhet som kommittén har att säkerställa ett fortsatt utövande av. Övriga verksamheter som innefattas i breda tillämpning av tillsynsbegreppet utförs, enligt kommitténs mening, lämpligen av respektive Säkerhetspolisen själva. Det finns alternativa sätt att garantera att polisväsendet också – vad avser regelefterlevnad – kan granskas på i vart fall motsvarande sätt som inspekterar polisverksamheten. Ett alternativ är att låta myndigheterna och Säkerhetspolisen själva utöva tillsyn över sina respektive verksamheter. Ett annat alternativ är att ett fristående organ utövar tillsyn över polisens verksamhet. 9.5Självständig granskning garanterar trovärdighet Regeringen har i tillsynsskrivelsen angett att begreppet tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig granskning. Den självständiga granskningen är avsedd att garantera trovärdighet i tillsynen.8 Allmänt gäller att ju längre bort tillsynsorganet är i organisatoriskt hänseende från tillsynsobjektet, desto större blir allmänhetens förtroende för tillsynen.9 Organisatorisk åtskillnad mellan handläggningen av tillsynsfrågor och den ordinarie polisverksamheten skapar, enligt kommitténs mening, grund för en såväl trovärdig polisverksamhet som trovärdig tillsynsverksamhet. Statskontoret gjorde 2011 bedömningen att det är tveksamt om dagens tillsynsverksamhet vid bedrivs på ett från verksamheten självständigt sätt, i enlighet med regeringens uttalanden i tillsynsskrivelsen. Bedömningen grundades främst på 7SOU 2012:13 s. 313. 8Tillsynsskrivelsen s. 16. 9Åklagarmyndighetens rättsliga tillsyn, Rapport av tillsynsutredning s. 61 f. Ett från polisen organisatoriskt avskilt organ som utövar tillsyn att inte utför egna inspektioner utan istället ansvarar för exempelvis planering, utformning av direktiv och kvalitetssäkring, medan det egentliga tillsynsarbetet utförs av chefer och personal från den operativa verksamheten.10 En fristående granskning av polisverksamheten garanterar ett oberoende i förhållande till verksamhet som polisen bedriver och det talar för att tillsyn, enligt regeringens definition, inte bör bedrivas inom den nya och Säkerhetspolisen. Förhållandena i det enskilda fallet måste dock beaktas i fråga om vad som inom en viss sektor ska definieras som självständig tillsyn. bedriver tillsyn inom ramen för den egna myndighetens struktur. utövar rättslig tillsyn över sin egen verksamhet, vilket är möjligt eftersom högre åklagare, utifrån bestämmelser i (RB), kan överta åklagaruppgifter och ändra lägre åklagares beslut11, se vidare kapitel 15. I denna typ av beslutsordning finns ett inbyggt system för egenkontroll som saknar motsvarighet i polisverksamheten. Till skillnad från åklagarväsendet består polisväsendet inte av flera rättsliga nivåer. Det är mot denna bakgrund inte aktuellt att bygga upp en tillsynsfunktion inom polisen med förebild från . En självständig tillsyn som utförs fristående från myndigheterna i polisväsendet garanterar trovärdighet och förtroende hos medborgarna. Kommittén gör därför bedömningen att en ordinär tillsyn över den nya polisorganisationen bäst utövas av ett från den övriga polisen organisatoriskt avskilt organ. En från den övriga polisen fristående myndighet som utövar tillsyn över polisväsendet ger också förutsättningar för att myndigheten får auktoritet. Det skapar grund för att medborgarna även fortsatt har stort förtroende för polisens verksamhet. 10Statskontorets rapport 2011:20 och regeringens styrning av Polisen, s. 109 ff. 11Åklagarmyndighetens rättsliga tillsyn, Rapport av tillsynsutredning s. 62. 10 Granskning av regelefterlevnad Kommitténs förslag: En ny ordinär tillsyn över polisens verksamhet ska ansluta till regeringens definition av tillsyn och, med utgångspunkt i de verksamheter som anges i 2 § och 2 a § polislagen, syfta till att granska regelefterlevnaden inom och Säkerhetspolisen. Kommitténs bedömning: En tillsyn som ansluter till regeringens definition av tillsynsbegreppet kommer att träffa de områden av polisens verksamhet som är mest angelägna att granska. I kapitel 8 och 9 har kommittén gjort bedömningen att utifrån skäl som hänför sig till polisverksamhetens särart finns det behov av att utöva tillsyn över polisens verksamhet, och att den tillsynen bäst utövas av en från polisen fristående myndighet. I det här kapitlet beskriver kommittén först hur begreppet tillsyn ska definieras på polisens område. Därefter beskriver kommittén vilka av polisens verksamhetsområden som en fristående tillsynsmyndighet kan utöva tillsyn över. Regeringen anger i tilläggsdirektiven (dir. 2012:13) att kommittén ska föreslå vilken verksamhet inom polisen som en granskning ska avse, med utgångspunkt i de verksamheter som anges i 2 § polislagen. Kommittén hade i inledningen av utredningsarbetet ambitionen att lämna ett förslag till en katalog över vilka verksamheter inom polisen som tillsyn ska utövas över. Under utredningsarbetets gång har det dock visat sig att det är av stor betydelse att tillsynsmyndigheten löpande kan se över vilka områden inom polisverksamheten som är särskilt angelägna att granska, se avsnitt 12.3, 12.5 och 12.6. 10.2En definition som ansluter till regeringens tillsynsdefinition Regeringen har i tillsynsskrivelsen gjort bedömningen att begreppet tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om ett tillsynsobjekt uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Skrivelsen är, som tidigare redovisats, avsedd att bl.a. utgöra en utgångspunkt för när regler om tillsyn utformas på nya områden. Även har ställt sig bakom skrivelsen och angett att tillsynen bör bli tydligare och mer enhetlig samt bygga på ett enhetligt tillsynsbegrepp.1 I tilläggsdirektiven hänvisar regeringen till tillsynsskrivelsen och anger att kommittén kan hämta vägledning från skrivelsen. Enligt kommitténs mening bör en ny ordinär tillsyn över polisens verksamhet ansluta till regeringens definition av tillsyn. Utifrån regeringens definition av tillsyn kan en granskning av regelefterlevnad alltså utövas inom de områden av polisens verksamhet där det finns materiella krav på verksamheten som följer av lag, förordning eller andra bindande föreskrifter.2 10.2.1Vad avses med lagar, förordningar och andra bindande föreskrifter? En granskning av regelefterlevnad kan, som ovan beskrivits, utövas inom de områden av polisens verksamhet där det finns materiella krav på verksamheten som följer av lag, förordning eller andra bindande föreskrifter. I detta avsnitt beskrivs vad som avses med lagar och andra bindande föreskrifter, dvs. 2009/10:FiU12 och prop. 2009/10:175 s. 96. 2I kapitel 11 analyserar kommittén om det på polisens område finns anledning att göra avsteg från regeringens definition av tillsyn och aktualisera även andra granskningsuppgifter kopplade till polisens verksamhet. Enligt regeringsformen omfattar normgivning grundlagar, lagar, förordningar samt föreskrifter. Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. generella föreskrifter som är bindande för myndigheter och enskilda. Normgivningsmakten fördelas mellan riksdag och regering. Lagar är rättsregler som beslutas av , medan förordningar är rättsregler som beslutas av regeringen. Fördelningen av normgivningskompetens mellan riksdag och regering bygger på principen att de centrala delarna av normgivningen ska ligga hos . Genom kravet på lagform för föreskrifter inom vissa områden bestäms det som brukar benämnas det primära lagområdet. Föreskrifter i de ämnen som inte faller inom det primära lagområdet kan meddelas av regeringen genom förordning. Genom delegering kan dock delvis överlåta sin normgivningskompetens inom det primära lagområdet till i första hand regeringen – det delegeringsbara lagområdet – men det finns ett område där delegation inte är möjlig, vilket kallas för det obligatoriska lagområdet. Till det senare hör exempelvis grundlagarna. har vidare alltid möjlighet att meddela föreskrifter inom regeringens område. Regeringen kan också meddela s.k. verkställighetsföreskrifter. Sådana föreskrifter får inte innehålla något väsentligt nytt jämfört med vad som framgår av lagen på ett visst område. Regeringen kan i viss utsträckning delegera sin normgivningskompetens. Myndigheter kan med bemyndigande från regeringen utfärda föreskrifter. En myndighet kan dock aldrig få större befogenheter än regeringen själv. Allmänna råd faller utanför regeringsformens reglering av normgivningsmakten, och därmed utanför de måttstockar mot vilken tillsyn formellt kan utövas.4 3SOU 2007:75 s. 176 f. 4Tillsynsutredningen påpekade dock att allmänna råd fyller en viktig roll när det gäller att ge vägledning i bedömningen av om en verksamhet uppfyller i föreskrifter uppställda krav. Se SOU 2004:100 s. 57. 10.2.2Normgivning på polisens område Med lagar eller andra bindande föreskrifter på polisens område avses lagar, förordningar eller sådana föreskrifter som regeringen har gett eller andra myndigheter befogenhet att utfärda. De grundläggande bestämmelserna om polisverksamheten finns i polislagen. Därutöver finns det en rad andra författningar som styr polisens verksamhet och organisation. Dessa är i första hand (1942:740), polisförordningen (1998:1558)5, förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen6, polisutbildningsförordningen (1999:740) samt polisdatalagen (2010:361). Polisen har dessutom tilldelats uppgifter inom ramen för flera speciallagar, t.ex. lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m., lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, vapenlagen (1996:67), narkotikastrafflagen (1968:64) och ordningslagen (1993:1617). Polisen har också uppgifter enligt trafiklagstiftningen och lokala ordningsbestämmelser. Om polismans befogenhet finns det regler i såväl polislagen som i exempelvis , ordningslagen, lagen (2000:1225) om straff för smuggling och delgivningslagen (2010:1932). Det finns vissa lagar och förordningar som särskilt reglerar Säkerhetspolisens verksamhet och befogenheter. Grundläggande är förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen7, och därutöver kan bl.a. nämnas lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, säkerhetsskyddslagen (1996:627), säkerhetsskyddsförordningen (1996:633), lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott samt skyddslagen (2010:305). Eftersom och de 21 polismyndigheterna är statliga förvaltningsmyndigheter styrs de av bl.a. förvaltningslagen (1986:223)8, myndighetsförordningen (2007:515) samt förord- 5Kommittén har tidigare föreslagit att den nuvarande polisförordningen ska ersättas med en ny polisförordning (SOU 2012:78). 6Kommittén har tidigare föreslagit att förordningen ska ersättas av bl.a. förslaget till instruktion för (SOU 2012:13).