sou · H1B313 · 2013-02-22 00:00:00 — Finansiell samordning bedrivs av samordningsförbund och är en frivillig samverkan mellan , Arbetsförmedlingen, landsting samt en eller flera kommuner. Av resurserna till den finansiella samordningen ska bidra med statens andel motsvarande hälften av medlen, landsting och kommuner ska bidra med var sin fjärdedel. Avsikten är att göra det möjligt för samverkande myndigheter att identifiera enskilda individers samlade behov av rehabilitering. var 83 samordningsförbund i drift vilket omfattar 220 av landets 290 kommuner.99 De insatser som initieras av samordningsförbunden kan i hög grad riktas till ungdomar som står långt från arbetsmarknaden. Ungdomar med aktivitetsersättning är en av målgrupperna. Syftet är att tidsbegränsa aktivitetsersättningen, minska beroendet av ekonomiskt bistånd och underlätta självförsörjning. En del projekt inom ramen för FINSAM är direkt riktade till ungdomar som inte gått i gymnasieskolan, som hoppat av sin utbildning och riskerar att hamna i utanförskap. Dessa insatser syftar till att bryta ungdomars sociala utanförskap och erbjuda verksamheter som leder till fortsatta studier eller arbete.100 I budgetpropositionen föreslår regeringen ett antal reformer för att stärka kopplingen mellan skola och arbetsliv och för att möta den svaga konjunkturen. När det gäller ungdomsåtgärder inom ramen för arbetsmarknadspolitiken har beslutats att det ska skjutas till för perioden –2016. Utredningen kan konstatera att de allra flesta av dessa förändringar avser ungdomar . För vissa av åtgärderna gäller åldersgränsen . Bland annat avser förändringarna en förstärkning av nystartsjobben för ungdomar, som fyllt 20 men inte , och som varit 2012/13:1 Budgetproposition , Utgiftsområde 14, s. 29. Ungdomskraft på och Ungdomsteamet i . Stöd och andra insatser i och utanför skolan arbetslösa minst 12 månader.101 I och med detta får arbetsgivare som anställer ungdomar som varit arbetslösa ett större stöd, motsvarande dubbla arbetsgivaravgiften. Därutöver kommer arbetslösa ungdomar att erbjudas förmedlingsstöd i arbetslösheten. För att stimulera till ökad rörlighet ska på försök även långtidsarbetslösa ungdomar omfattas av flyttningsbidrag.102 Inom ramen för utbildningspolitiken har beslutats att tillskjuts av regeringen för perioden –2016. Därutöver har beslut fattats om en utökad varaktig finansiering om cirka 900 miljoner inom området. Satsningen omfattar fler utbildningsplatser inom exempelvis yrkesinriktad vuxenutbildning, lärlingsutbildning för vuxna, och folkhögskolan. Vidare har en förlängning av satsningen på studiemotiverande kurser inom folkhögskolan beslutats, liksom möjligheten för vissa arbetslösa unga mellan 20–att få ett förhöjt studiebidrag. Fortbildningsinsatser för att förbättra studie- och yrkesvägledningen i grund- och gymnasieskolan kommer också att genomföras. För att underlätta ungas kontakter med arbetsgivare sker särskilda satsningar på lärlingsprogram och gymnasiala yrkesutbildningar. 101I dag kan arbetsgivare som anställer ungdomar som varit arbetslösa få ett stöd som uppgår till av lönen (dvs. som motsvarar arbetsgivaravgiften för vuxna). 102Flyttningsbidrag gäller vanligtvis från . Ett treårigt försök kommer dock att genomföras som innebär att åldersgränsen för flyttningsbidrag för långtidsarbetslösa ungdomar sänks. 5Kommunala och statliga insatser för ungdomar – sammanfattande iakttagelser Att som ung vuxen varken arbeta eller studera är förknippat med såväl svårigheter som risker. Uppföljningar visar att befinner sig cirka 17 000 ungdomar i åldern 16–i en sådan situation. Ungdomar som har avbrutit eller aldrig påbörjat en gymnasieutbildning har stora svårigheter att hitta ett arbete och riskerar arbetslöshet även på lång sikt. Att varken arbeta eller studera tycks också leda till betydligt högre risk för att hamna i andra problem såsom ohälsa, psykisk sjuklighet och missbruk. Det finns en rad olika insatser riktade till dessa ungdomar. Det är dock nödvändigt att konstatera att de inte alltid är tillräckliga eller utformade för att möta dem som har ett omfattande behov av stöd och hjälp. Utredningen menar att det finns behov av förändringar för att på ett bättre sätt kunna bistå de unga som saknar gymnasieutbildning och som varken arbetar eller studerar. Nedan görs först en beskrivning av målgruppens specifika behov. Därefter sammanfattas de fyra problemområden som utredningen har identifierat när det gäller statens och kommunernas insatser för ungdomar som saknar gymnasieutbildning. Dessa leder fram till ett antal behov av förändringar som konkretiseras i och med utredningens förslag i kapitel sju till elva. Unga som varken arbetar eller studerar är en heterogen grupp. Individerna har olika behov, förutsättningar och målsättningar. De unga har ofta en bakgrund med, ibland mycket tidiga, skolmiss- Kommunala och statliga insatser för ungdomar lyckanden och olika typer av sociala problem. En bakgrund som i många fall leder till dålig självkänsla och svårigheter att hantera enkla vardagsaktiviteter. En stor del är utrikes födda och bland dem finns de som har anlänt till . I utredningens samtal med företrädare för kommunala verksamheter, myndigheter och intresseorganisationer framkommer en samstämmig bild av att ungdomarna ofta har en mycket komplex problembild och att psykiska funktionsnedsättningar är vanligt förekommande. Målgruppen har särskilda behov av åtgärder. Det har framkommit att åtgärderna bör vara flexibla, individuellt anpassade och i vissa fall långsiktiga. Utredningen kan konstatera att det finns gemensamma drag i de behov av insatser som professionella anger att de unga har. De har behov av en tydligt strukturerad vardag och en regelbunden arbets- eller utbildningsliknande sysselsättning. Insatser ger inte tillräcklig struktur. Det bör finnas vuxna som ser och lyssnar till deras behov, gärna med höga förväntningar och tydliga krav. De unga behöver ofta också en hjälpande hand i kontakter med andra myndigheter. Det är inte en målgrupp som är aktiv och har lätt för att navigera i det stora utbudet av verksamheter och i ett komplicerat regelverk. Vikten av att vara i ett socialt sammanhang med andra unga i samma situation har lyfts fram. En verksamhet som är fysiskt skild från skolan har också betonats för vissa ungdomar. Slutligen behöver insatser få ta tid. År av motgångar och misslyckanden kan inte bearbetas med en självstärkande kurs . En kort eller oavslutad skolgång från ett annat land ställer också särskilda krav på de insatser som ska ges. Det handlar om att bygga upp självförtroende, förstå att man kan lyckas och få möjlighet att lyckas. 5.2Ansvaret för de unga behöver förtydligas Det är hemkommunen som har det övergripande ansvaret för ungdomar som inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning. Hemkommunen är skyldig att erbjuda de unga gymnasial utbildning fram till det första kalenderhalvåret de fyller . Hemkommunen har också långtgående skyldigheter att erbjuda stödinsatser och olika utbildningsalternativ inom ramen för gymnasieskolan för de ungdomar som har behov. När en ungdom väl väljer att avbryta gymnasieutbildningen, eller inte påbörjar en sådan, är det också hemkommunen som genom det kommunala informa- Kommunala och statliga insatser för ungdomar tionsansvaret ska hålla sig informerad om den unges sysselsättning i syfte att kunna erbjuda lämpliga individuella åtgärder. för målgruppen träder in först när den unge väljer att skriva in sig på Arbetsförmedlingen som arbetssökande. Staten har genom införandet av jobbgarantin för ungdomar förtydligat att Arbetsförmedlingens ansvar för arbetsmarknadspolitiska åtgärder börjar från den dag den unge fyller . Åldersgränsen sammanfaller med de frivilliga skolformernas nedre åldersgräns. Det är också då skolplikten upphör för de flesta unga. Det pågår statliga initiativ för att stärka unga arbetslösas etableringsmöjligheter; tidiga arbetsmarknadspolitiska insatser, studiemotiverande kurser vid folkhögskola etc. Även kommunerna erbjuder arbetsmarknadspolitiska insatser för ungdomar. Ytterst regleras kommunernas ansvar för unga, liksom för andra åldersgrupper i socialtjänstlagen. Kommunerna har en frihet att inom ramen för de nationella regelverken formulera strategier, mål och åtgärder som är anpassade till de skiftande lokala förutsättningarna. har så gott som samtliga kommuner byggt upp särskilda arbetsmarknadsenheter där framförallt ungdomar som mottar ekonomiskt bistånd är en av de grupper som får kommunala arbetsmarknadspolitiska insatser. På grund av att unga i mycket liten utsträckning kvalificerar sig för ersättning via arbetslöshetsförsäkring är de hänvisade till ekonomiskt bistånd. De kommunala insatserna för ungdomar är inte sällan projektverksamheter med ESF-finansiering. Projektverksamheterna har i utvärderingar visat sig vara en ryckig verksamhet då tidsramarna är korta och finansieringen osäker. De kommuner utredningen har samtalat med har framhållit att även kommuners utbud av insatser för ungdomar utanför gymnasieskolan under är begränsat. Utvecklingen i kommunerna har lett till att statens och kommunernas insatser när det gäller ungdomar inte alltid är koordinerade. Det saknas inte sällan en helhetssyn när det gäller vilka insatser som unga som varken arbetar eller studerar ska erbjudas och hur ansvaret ska fördelas. På vissa håll uppfattas också samarbetet mellan kommun och Arbetsförmedling som ansträngt. Denna bristande samverkan ökar risken för att ungdomar hamnar mellan myndigheternas ansvar och att insatserna som erbjuds de unga i allt för hög grad överlappar varandra eller att unga faller mellan stolarna. Utredningen menar att den rådande ansvarsfördelningen för ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning behöver Kommunala och statliga insatser för ungdomar Det finns oklarheter i vilket ansvar kommunerna har för ungdomsgruppen och vilken statens ambitionsnivå är. Kommunernas ansvar för dessa ungdomar behöver förtydligas. För att skapa en sammanhållen strategi måste i detta sammanhang även statens arbetsmarknadspolitiska ansvar förtydligas. Arbetsförmedlingen har behov av bättre verktyg för att kunna ge adekvata insatser till målgruppen. 5.3Kvaliteten i kommunernas arbete varierar för mycket Det finns stora skillnader i hur kommunerna väljer att organisera och genomföra sitt ansvar för de icke skolpliktiga ungdomarna under . På många håll är kvaliteten i arbetet för låg och når inte upp till lagstiftningens intentioner. Allt för många kommuner uppger att de saknar en struktur för arbetet. Många kommuner saknar handlingsplaner för hur de ska arbeta med uppdraget. Det finns också oklarheter i ansvarsfördelning och rutiner i kommunernas arbete med informationsansvaret. Även bristande styrning och uppföljning i kommunernas arbete bidrar till stora variationer i kvaliteten i arbetet. I vissa kommuner saknas till och med helt arbete med uppdraget. Inte sällan råder det också tveksamhet avseende avgränsningen av vilka ungdomar som omfattas av kommunernas ansvar, hur de ska informera sig om de ungas sysselsättning samt vilka åtgärder som bör erbjudas. I flera kommuner är dessutom tiden allt för lång innan de unga kontaktas för att erbjudas stöd efter det att de avslutat utbildningen. 5.4Arbetsförmedlingens verktyg för målgruppen är begränsade Ungdomar som står långt ifrån arbetsmarknaden ska prioriteras inom den statliga arbetsmarknadspolitiska verksamheten. De statliga insatserna för den allra yngsta åldersgruppen bedöms emellertid vara svaga och otillräckliga. De arbetsmarknadspolitiska insatser som riktas till ungdomar bedöms dessutom inte vara anpassade till målgruppen. Insatserna är i för stor utsträckning inriktade på självständigt jobbsökeri och matchning. Det är också problematiskt att tiden är alltför lång innan någon form av praktik eller annan pro- Kommunala och statliga insatser för ungdomar graminsats blir möjlig för de ungdomar som saknar gymnasieutbildning och som generellt sett är i stort behov av stöd för att komma vidare i arbete eller studier. De allra yngsta ungdomarna, 16–17-åringarna, saknar bland annat möjligheter till ekonomisk ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser, vilket försvårar motivationsarbetet och ökar risken för att dessa unga förblir utanför arbetskraften. 5.5Kunskap om metoder och resultat av insatser saknas Trots att en det finns en rad insatser som riktar sig till ungdomar som omfattas av det kommunala ansvaret för icke skolpliktiga ungdomar saknas det utvärderingar som ger kunskap om insatsernas effekter. Många av de insatser som genomförs utvärderas men inte sällan används utvärderingsmetoder som gör det svårt att utifrån resultaten beskriva vilka metoder och arbetssätt som används och i förlängningen jämföra insatserna effekter. Bristen på kunskap om insatsernas effekter gäller även de statliga arbetsmarknadspolitiska insatserna som riktas till ungdomar som avbrutit, eller aldrig påbörjat, en gymnasieutbildning. Det behövs således ökad kunskap både när det gäller vilka metoder som bäst stödjer ungdomarna att återgå till studier men också när det gäller vilket stöd som de bäst behöver för att förbättra förutsättningarna för att erhålla ett arbete. Men även om sådana kunskaper saknas bör insatser ändå genomföras för att stödja de ungdomar som avbryter eller aldrig påbörjat en gymnasieutbildning. Mot bakgrund av att målgruppen ofta har stort behov av stöd för att komma vidare till arbete eller till vidare studier finns det skäl för att särskilt utveckla kunskapen om dessa ungdomars specifika behov. För att möjliggöra en ökad kunskap på området behövs förutsättningarna för uppföljning och utvärdering utvecklas. För detta behövs lokala register där insatser systematiskt dokumenteras och som användas för såväl lokala som nationella analyser. I och med en sådan utveckling skapas också möjligheter för framtida forskning och utveckling av kunskap. 6Förslagen i korthet – fler unga i utbildning eller arbete Unga människor som har avbrutit, eller aldrig påbörjat, sin gymnasieutbildning är i många fall i en mycket utsatt situation. Det är en riskgrupp som stat och kommun prioriterar. Trots detta kan utredningen se en rad problem och föreslår därför ytterligare åtgärder som syftar till att förbättra situationen för dessa unga personer. Det övergripande målet ska vara att fler unga fullföljer en gymnasieutbildning. Det ska leda till att fler unga är i utbildning eller arbete. Utredningens förslag är till sin karaktär generella. För individer där det behövs särskilda insatser beroende på t.ex. funktionsnedsättning eller språkliga hinder, bör det ske en differentiering av insatser på respektive myndighet utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Regleringen av kommunernas ansvar för information om icke skolpliktiga ungdomar är otydlig. Det har lett till att kommunernas arbete med det s.k. informationsansvaret varierar. Variationen är alltför stor. Hur de unga identifieras och hur det uppsökande arbetet bedrivs skiljer sig från kommun till kommun. I vissa kommuner kan det ta eller mer innan en kontakt tas med en ungdom som avbrutit sin gymnasieutbildning medan andra är betydligt snabbare. läggs i många kommuner mycket tid på kartläggning och identifiering. Det är också oklart vilket ansvar kommunen har för att erbjuda åtgärder. Kommunernas ansvar i förhållande till Arbetsförmedlingen behöver också förtydligas. Arbetsförmedlingen behöver ha ett brett utbud av verktyg för att på ett effektivt sätt kunna arbeta med de unga som inte kan tänka sig att återgå till utbildning. Sådana verktyg saknas för de allra yngsta ungdomarna. Utredningens bedömning är att arbetet med unga som varken arbetar eller studerar behöver utvecklas. Tiden som de unga befinner sig i inaktivitet måste bli kortare och inflödet i gruppen ska minimeras. Det kräver en för- Förslagen i korthet – fler unga i utbildning eller arbete tydligad statlig ambitionsnivå, tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun och bättre tillgång till information för hemkommunen. Utredningen föreslår därför ett förtydligat kommunalt ansvar för icke skolpliktiga ungdomar (kapitel 7). Ansvaret ska benämnas aktivitetsansvaret; ett ansvar för kommunen att vara aktiv i uppsökande och åtgärdande verksamhet. Hemkommunen ska bedriva ett strukturerat arbete. Krav på skriftlig dokumentation, som en förutsättning för ett strukturerat arbete, införs. Kommunerna ska kontinuerligt söka upp samt hålla sig informerade om icke skolpliktiga ungdomar som inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning. Hemkommunen ska även se till att den unge erbjuds lämpliga individuella åtgärder; åtgärder som i första hand ska motivera den unge till att återuppta sin utbildning. I de fall den unge inte kan motiveras att återuppta sin utbildning ska kommunen se till att den unge kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen. Utredningen föreslår också att skolhuvudmannen ska förstärka sitt förebyggande arbete genom vissa insatser inom studie- och yrkesvägledningen (kapitel 11). i grundskola, grundsärskola, specialskola och gymnasieskola ska inriktas mot elever som riskerar att avbryta sin utbildning.1 Förslagen ska resultera i att statens ambitionsnivå tydliggörs och att kvaliteten i de kommunala verksamheterna höjs, något som ska leda till att de ungas tid i inaktivitet kortas. Aktivitetsansvaret markerar att de unga aktivt ska slussas vidare, inte fastna i passivt utanförskap. Unga människor utan utbildning riskerar att fastna i utanförskap. En period av inaktivitet innebär en betydligt lägre sannolikhet för att individen inleder eller fullföljer sin gymnasieutbildning. De inaktiva perioderna måste därför kortas. Kommunerna måste bli bättre på att identifiera de unga och snabbt nå fram med erbjudande om stöd. En förutsättning för det är att hemkommunerna får bättre verktyg. Utredningen föreslår därför att hemkommunen ska få bättre tillgång till tidig information om elever som riskerar att avbryta sin utbildning (kapitel 8). Hemkommunen ska få information om när en elev, i en gymnasieskola med annan huvudman än hemkommunen, är frånvarande utan giltigt skäl i betydande utsträckning. Bättre information ska ge kommunerna en ökad beredskap för 1 Utredningen bedömer att motsvarande förtydligande bör göras i den kommande läroplanen för gymnasiesärskolan. Förslagen i korthet – fler unga i utbildning eller arbete att arbeta med de unga som har stor risk att senare omfattas av aktivitetsansvaret. Informationsflödet till hemkommunen är centralt eftersom det alltid är hemkommunen som har det övergripande ansvaret för de unga. Det behövs förstärkta arbetsmarknadspolitiska insatser för de ungdomar som omfattas av kommunens aktivitetsansvar. Utbudet av insatser för de allra yngsta ungdomarna, 16–17-åringarna, behöver breddas. Dessa ungdomar kan , via Arbetsförmedlingen, få tillgång till studiemotiverande kurser på folkhögskola och även delta i jobbgarantin för ungdomar. De får däremot ingen ersättning för att delta i insatserna. Det får de först när de fyller . Det är inte heller möjligt för de allra yngsta att få snabbt och effektivt stöd från Arbetsförmedlingen genom tidig tillgång till arbetsmarknadspolitiska program. Ingen ung människa ska få falla mellan stolarna. Den allra yngsta åldersgruppen är särskilt utsatt. Det handlar om unga med en komplex livssituation. Lätt tillgängliga arbetsmarknadspolitiska insatser måste särskilt finnas för denna målgrupp. Det bör också finnas ett tydligare flöde mellan kommunernas och Arbetsförmedlingens insatser för målgruppen. Arbetsförmedlingen måste få verktyg att kunna arbeta med de unga som saknar såväl utbildning som arbetslivserfarenhet (kapitel 9). Utredningen föreslår därför sänkt åldersgräns för tidig tillgång till programinsatser, från dagens gräns vid till . De allra yngsta ska också få ersättning för att delta i arbetsmarknadspolitiska program; åldern för att få utvecklingsersättning ska sänkas från 18 till . Genom ekonomiska incitament premieras aktivitet framför inaktivitet. Förändringarna ska förtydliga ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Utredningens förslag ska säkerställa att de unga får snabbt och tydligt stöd, oavsett om de får stöd från kommunen eller om de vänder sig till Arbetsförmedlingen. Det är avgörande att deras tid i utanförskap blir så kort som möjligt. Nationell uppföljning av unga som omfattas av kommunernas ansvar saknas. Möjligheterna att bygga nationell kunskap om målgruppen är begränsad. Kommunala register, eller listor, över ungdomarna är inte enhetliga. Nationella uppföljningar kan enbart baseras på kommuners beskrivningar och självvärderingar av verksamheten. Såväl den lokala som den nationella statistiken över målgruppen behöver utvecklas. Utredningen föreslår därför krav på lokala register och nationell statistikinsamling (kapitel 10). Kommunerna och staten har i stor utsträckning samma behov av Förslagen i korthet – fler unga i utbildning eller arbete Den nationella statistiken ska därför baseras på de lokala registren. Statistiken ska redovisas och utgöra grund för nationell uppföljning av hur kommunerna tar sitt ansvar. Den kommer att möjliggöra lokala och regionala jämförelser. Individbaserad statistik kommer att ge bättre förutsättningar för studier om insatsers effekter. Kunskapen om vilka insatser och åtgärder som ger effekt kan därmed fördjupas. Det bör kunna leda till mer ändamålsenliga och effektiva insatser för att slussa de unga vidare till utbildning eller arbete. 7Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar Cirka 30 000 unga i åldern 16–avbryter gymnasieutbildningen. är det av varje årskull, dvs. cirka 2 000 elever, som inte påbörjar gymnasieskolan direkt efter avslutad grundskola. De ungdomar som avbryter sin utbildning kan ha olika former av sysselsättning. Det finns dock en relativt stor grupp ungdomar som varken arbetar eller studerar. Som visats i tidigare kapitel kan denna grupp omfatta i storleksordningen 15 000 till 20 000 ungdomar . Även om gymnasieskolan är en frivillig skolform har kommuner och enskilda huvudmän mycket långtgående skyldigheter att erbjuda anpassad utbildning och stöd. Dessutom finns det mycket små chanser att etablera sig på arbetsmarknaden utan genomförd gymnasieutbildning. Kommunerna är skyldiga att hålla sig informerade om de ungdomar som inte är i gymnasieskolan och är . Det finns många skyddsnät mellan påbörjade studiesvårigheter eller bristande motivation och en avbruten gymnasieutbildning: åtgärdsprogram, rätt att gå om en kurs, individuellt anpassat program med mera (se vidare kapitel 4.1). Det sista skyddsnätet som faller inom utbildningssystemets ansvar är det kommunala informationsansvaret. För att motverka att de unga hamnar i långvarig arbetslöshet är det avgörande att denna funktion håller hög kvalitet i varje kommun. Så är inte fallet . Utredningen ska enligt direktivet särskilt göra en översyn av det kommunala informationsansvaret för unga som fullgjort sin skolplikt men som inte har fyllt och som inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning, i syfte att förtydliga kommunernas ansvar för att erbjuda dessa unga åtgärder. Utredningen föreslår här flera förändringar i regleringen av det kommunala informations- Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar Lagstiftningen föreslås bli tydligare i syfte att säkerställa att samhället erbjuder de unga som väljer bort utbildning en väg tillbaka eller vidare till annan sysselsättning. Det kommunala informationsansvaret hanteras mycket olika av landets kommuner (se vidare avsnitt 4.2). Vissa kommuner bedriver en ambitiös uppsökande verksamhet och de unga erbjuds olika typer av insatser. finns det flera kommuner där ansvaret inte är tydligt delegerat, regelbunden återrapportering till den politiska nivån saknas och rutinerna för arbetet är bristfälliga. Utredningen kan också konstatera att verksamheter i både stora och små kommuner i stor utsträckning delvis bedrivs i projektform utan fast finansiering.