sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Den nationella järnvägsförvaltningen var en del i staten och behovet av rättslig reglering inskränkte sig i princip till vissa ansvars- förhållanden. har internationell järnvägstrafik förekommit som grundat sig på samarbete mellan statliga järnvägs- förvaltningar. Överenskommelser träffades om vilka regler som skulle gälla för internationella järnvägstransporter. Det skedde genom vad som i det närmaste var att betrakta som ett mellan- statligt samarbete inom t.ex. den internationella järnvägsunionen, UIC, i . Flera av dagens tekniska driftspecifikationer har sitt ursprung i UICs normer. När det gällde t.ex. utformning av fraktsedlar respektive biljetter vid internationella tågresor deltog järnvägsförvaltningarna i den internationella järnvägskommittén Regleringsförändringar i och EU des Transports ferroviaires (CIT) som tog fram detaljerade bestämmelser kopplade till regleringen i fördraget om internationell järnvägstrafik (Convention relatives aux transports internationaux ferroviaires, COTIF). Utländska järnvägsfordon som användes i trafik i tog registrerande järnvägs- förvaltning ansvar för enligt de s.k. RIV- och RIC-avtalen. Det kan konstateras att mycket har hänt i internationella regleringssammanhang inom järnvägen till . Med direktiv /440/EG kom krav på uppdelning av järn- vägen i infrastruktur och trafik. Begreppet järnväg blev därigenom otydligt och behov uppstod att se över de gamla samarbetsavtalen mellan medlemsstater och strukturen på regleringen. Det har bl.a. lett till att COTIF reviderats, att UICs och CITs roll har förändrats och att de gamla RIV- och RIC-avtalen inte längre tillämpas. Genom EU har vi fått en omfattande reglering av tillträde till marknaden, säkerhet och teknisk harmonisering. Med inrättandet av den europeiska järnvägsbyrån ERA har också takten i lagstiftningen på EU-nivå ökat dramatiskt. 5.3De inledande svenska järnvägsreformerna och dess effekter på det svenska regelverket Uppdelning av i ett trafikverk och en infra- strukturförvaltare ledde till att förordningen (1988:1378) om avgifter för trafik på statens spåranläggningar antogs. Omregleringen gällde endast den statliga infrastrukturen. Därefter antogs järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) och järnvägssäkerhets- förordningen (1990:1165). Även denna reglering var ett resultat av organisationsförändringen och trafikhuvudmännens trafikerings- rätt. Eftersom fler trafikutövare än SJ kom att trafikera statens spåranläggningar ansågs det finnas behov av högre säkerhetskrav och effektivare tillsyn.1 SJ trafikerade även andra spår än statens, bl.a. privata sidospår, och därför ansågs det lämpligt att dela upp järnvägsdrift i två olika verksamhetsgrenar, drift av spåranläggning och trafikutövning. Drift av spåranläggning omfattade konstruktion, byggande, tillverkning, underhåll och övriga åtgärder som får en bana funktionsduglig för trafik och säkerhetsmässigt godtagbar. Övrig verksamhet i samband med järnvägstrafik hänfördes till 1 Ds 1989:66 Säkerheten vid järnväg, tunnelbana och spårväg, s. Regleringsförändringar i och EU Denna omfattar fordon och annan materiel som behövs för trafiken. var SJ sin egen säkerhetsmyndighet och utfärdade på egen hand normer och föreskrifter för verksamheten samt utredde olyckor. I samband med uppdelningen i bana – trafik bildades . I konstaterades redan i samband med det trafikpolitiska beslutet att så länge SJ varit ensam trafikutövare på det statliga nätet fanns inte något behov av säkerhetsföreskrifter utöver dem SJ själv utfärdat. Genom att trafikhuvudmän tilläts bedriva trafik kom saken i ett annat läge och det konstaterades att även andra trafikutövare måste rätta sig efter föreskrifter för trafiken. För att dessa skulle vara bindande mot enskilda krävdes lagform eller bemyndigande från . Det konstaterades vidare att varje verksamhetsutövare behövde en säkerhetsordning med de detaljerade regler som var specifika för verksamheten men att föreskrifter av mer generell art skulle tas fram av som fick bemyndigande att besluta om dessa. 1990 antogs en ny lag om undersökning av olyckor som inkluderade järnvägsolyckor. fick genom den utvidgad behörighet. 5.4EU-rätten och dess påverkan på det svenska regelverket (och omvänt) Den första egentliga reglering som innebar ett steg mot en inre marknad på järnvägsområdet togs 1991 med direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar. ansågs som en viktig del i marknaden men effektiviteten hos järnvägssystemet behövde förbättras. Denna effektivitetsförbättring skulle åstad- kommas genom att transportverksamheten och förvaltningen av infrastrukturen skildes åt, åtminstone redovisningsmässigt. Järn- vägarna skulle ges förutsättningar att verka på kommersiella villkor. Vid var det bara (som då stod utanför EU) som hade genomfört en långtgående vertikal separering av infra- strukturförvaltningen från trafikeringen, en reform som väckt stor uppmärksamhet internationellt. Dessutom hade ett första nyinträde hunnit ske på marknaden i form av . Direktivet skulle också få medlemsstaterna att säkerställa att järnvägsföretagen fick en sund ekonomisk struktur, att ledningen Regleringsförändringar i och EU var oberoende i förhållande till staten och att företagen anpassade sin verksamhet till kunderna. Järnvägsföretag fick rätt att bilda internationella sammanslutningar med andra järnvägsföretag och dessa hade rätt att bedriva transittrafik i medlemsstaterna. Även de järnvägsföretag som bedrev internationella kombinerade gods- transporter skulle få tillträde till infrastrukturen i andra medlems- stater. Direktivet innehöll regler om avgift för att använda infrastrukturen och om överenskommelser mellan infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag. Dessa regler skulle medlemsstaterna ha infört i sin nationella lagstiftning . Två decennier senare, med det publicerade fjärde järnvägspaketets förslag till öppnande av de nationella marknaderna för persontrafik, kan sista steget i marknadsöppningen sägas vara presenterat. EU-lagstiftningen på järnvägsområdet kan delas in i två block; 1) marknadsöppning för järnvägstransporttjänster och organisering av infrastrukturförvaltning samt 2) säkerhet och teknisk harmonisering. Ursprungstanken var att öppna marknaden, om än i begränsad omfattning, med bevarad säkerhet. Genom att introducera marknadskrafter på järnvägen ansåg kommissionen att en behövlig revitalisering av marknaden skulle kunna åstadkommas. Med direktiven /18/EG och 95/19/EG infördes krav på tillstånd för järnvägsföretag och regler om tilldelning av kapacitet och avgifter samt säkerhetsintyg. Krav ställdes på infrastruktur- förvaltarna att samarbeta och vidare krävdes att varje avslag på en ansökan om kapacitet måste vara motiverat. Dessa direktiv gav förutsättningar för marknadstillträdet. introducerade det Transeuropeiska nätet (TEN)som tillkommit efter diskussioner om hur de fyra friheterna skulle kunna realiseras inom EU. Ett bra och enhetligt transportnät i och mellan EU:s medlemsstater ansågs utgöra en förutsättning. TEN utgjorde den lagliga grunden för driftskompatibilitets- direktivet. Med driftskompatibilitet avses egenskapen hos det transeuropeiska järnvägssystemet att erbjuda säker tågtrafik utan driftavbrott som prestandakrav uppfylls. 1996 antogs det första driftskompatibilitetsdirektivet för höghastighetståg, vilket medlemsstaterna skulle ha infört i nationell lagstiftning Regleringsförändringar i och EU Syftet bakom detta direktiv var tvådelat, dels att åstadkomma en successivt ökad enhetlig europeisk marknad för järnvägsmateriel och därigenom förutsättningar för väsentliga kostnadssänkningar för anskaffning av sådan materiel, och dels att åstadkomma möjlighet att bedriva trafik utan driftavbrott. Regleringen kring teknisk harmonisering innehöll bestämmelser om väsentliga krav för ny- och ombyggd järnvägsmateriel indelad i delsystem. Den innehöll krav på successivt framtagande av gemensamma tekniska driftsspecifikationer (TSD), inrättandet av ett gemensamt representativt organ för att ta fram dessa TSD:er och om kontroll av TSD-kravens efterlevnad. Den europeiska organisationen (Association Européenne pour l'Interopérabilité Ferroviaire) inrättades. AEIF ägdes av infrastrukturförvaltarna, järnvägsföretagen (via UIC och UITP) och järnvägsindustrin (via UNIFE) och bestod av företrädare för olika intressenter inom järnvägssektorn. Kraven i TSD:er kan jämställas med kraven i direktivet. TSD:er hänvisar till standarder utarbetade av , CENELEC och ETSI. TSD:er har sin grund i en uppdelning av järnvägssystemet i olika delsystem. Delsystemen är antingen strukturellt eller funktionellt definierade. De strukturella del- systemen är järnvägssystemets tekniska huvuddelar, nämligen infrastruktur, energiförsörjning, trafikledning och signalering (tele- kommunikations- och signalsystem) samt rullande materiel (lok och vagnar). De funktionella delsystemen omfattar underhåll, miljö, drift och användare. Kraven gällde inledningsvis på de delar av järnvägen som ingick i det transeuropeiska järnvägsnätet för höghastighetståg och framgick av beslut /96/EU om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T). blev medlem i EU 1995 och införde gemenskapens lagstiftning genom förordning (1996:734) om statens spår- anläggningar och genom ändringar i järnvägssäkerhetslagen. Marknadstillträdet på andra spåranläggningar än statens reglerades i lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet. Direktiv /48/EG om höghastighetståg infördes genom lagen (2000:1336) om driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägsnätet för höghastighetståg. EU har därefter tagit fram och antagit tre järnvägspaket och ytterligare två driftskompatibilitetsdirektiv i syfte att, fortsatt med bibehållen säkerhet, öppna de nationella järnvägsmarknaderna för gods och för internationella persontransporter Regleringsförändringar i och EU samt att göra de europeiska järnvägarna mer konkurrenskraftiga och inbördes kompatibla. 5.4.2Första järnvägspaketet - infrastrukturpaketet Det första järnvägspaketet, som kom 2001, kallades infrastruktur- paketet och syftade till att harmonisera medlemsstaternas nationella regler för tillträde till och användning av järnvägs- infrastruktur. Det innehöll krav på att skilja trafikutövning från kapacitetstilldelning. Infrastrukturförvaltarna skulle lämna information i en järnvägsnätsbeskrivning om de villkor de upp- ställde för nyttjande av infrastrukturen. I paketet ingick vidare regler om avgifter för att nyttja järnvägen och om kapacitets- tilldelning i taget med möjlighet att teckna ramavtal . Även andra än järnvägsföretag fick ansöka om kapacitet om den nationella lagstiftningen tillät det. Infrastrukturförvaltare skulle samarbeta vid kapacitetstilldelning på mer än ett järnvägsnät och införandet av s.k. one-stop shops syftade till att underlätta för trafikutövare som önskade kapacitet i annan medlemsstat. Genom första järnvägspaketet infördes krav på inrättande av regleringsorgan som klagoinstans och marknadsövervakare samt krav på samarbete mellan regleringsorganen i de olika medlems- staterna. Samarbetet syftade till att skapa en enhetlighet i tillämp- ningen av marknadsregleringen. hade i förhandlingarna inför första järnvägspaketet varit pådrivande vad gällde möjligheten för andra sökande än järnvägs- företag att få ansöka om kapacitet. Syftet var att åstadkomma större inflytande för transportkunden. Något krav på att medge annan än järnvägsföretag rätt att ansöka infördes dock inte men däremot en möjlighet för de medlemsstater som så önskade. Redan innan första paketet var antaget hade ett antal medlems- stater på mer eller mindre frivillig väg startat ett samarbete för att underlätta gränsöverskridande godstransporter. Samarbetet hade sin grund vitbok som syftade till att revitalisera järn- vägarna, där korridorkonceptet ingick som en del. Avsikten var att motverka den nedgång i godstransporter som skett på järnvägen. Järnvägarnas nationella fokus inverkade enligt kommissionen hämmande. För att få till en snabb förändring krävdes att medlems- staterna på frivillig grund och utan att invänta lagstiftning från Regleringsförändringar i och EU kommissionen tillät ett vidgat marknadstillträde för gods. Samarbetet bedrevs inledningsvis under namnet Freight Freeways. Genom en överenskommelse mellan transportministrarna i , , , , , och 1997 åtog sig dessa att på frivillig väg öppna för godstrafik på dessa freeways, som även omfattade vissa anslutande spår. Det innebar även att tillämpning av regler om avgifter, licens och säkerhetsintyg utsträcktes till korridorerna. Dåvarande deltog i det s.k. North South Freight Freeways-samarbetet och träffade avtal med andra infrastrukturförvaltare i EU. Från början var samarbetet mellan infrastrukturförvaltare av praktiska skäl kopplat till UIC och dess kontor i . bildades samarbetsorganisationen () som har sitt säte i . RNE är ett organ för samarbete mellan infra- strukturförvaltare i frågor som rör kapacitetstilldelningsprocessen. Inrättandet av RNE kan ses som en följd av kraven om samarbete mellan infrastrukturförvaltarna som bl.a. återfinns i direktiv /14/EG. Dåvarande var aktivt i samarbetet i RNE och drivande bl.a. när det gällde att ta fram en gemensam struktur och innehåll för järnvägsnätsbeskrivningen i syfte att underlätta för trafikutövare som bedrev gränsöverskridande trafik. Tågtrafikledningen hade, som nämnts i kapitel 4, rollen som tidig regulator för järnvägen. I den egenskapen och mot bakgrund av erfarenheterna av marknadsöppningen i , deltog Tågtrafikledningen i en arbetsgrupp under kommissionen. Till- sammans med representanter från , , , , och diskuterade kommissionen regleringsorganens roll samt de problem som kan uppstå i samband med att järnvägsmarknaden öppnas. Erfaren- heterna från arbetsgruppen låg till grund för de teman som sedan behandlades vid möten under kommissionens ledning med de medlemsstater som inte hade lika stor erfarenhet av marknads- öppning. Det rörde frågor om trafikerings- och ramavtal, tillhanda- hållande av tjänster, samarbete mellan infrastrukturförvaltare m.m. och syftade ytterst till att söka åstadkomma samsyn mellan medlemsstaterna kring tolkning och tillämpning av marknads- regleringen. skulle medlemsstaterna ha infört första järnvägspaketets krav i nationell lagstiftning och däribland kravet på regulator. som första järnvägspaketet kom även det andra driftskompatibilitetsdirektivet som avsåg konventionella tåg. Regleringsförändringar i och EU från kommissionens sida var fortsatt att åstadkomma ett samman- hängande och tekniskt kompatibelt järnvägssystem genom enhetliga tekniska krav och ett enhetligt tekniskt bedömnings- förfarande. Normering skulle även för det konventionella nätet ske genom TSD:er. De väsentliga kraven gällde för utformning av järnvägsmateriel och delsystem inom TEN och som projekterats, byggts, byggts om eller moderniserats före en viss tidpunkt. Anmälda organ skulle kontrollera normernas efterlevnad. Indel- ningen i delsystem och delsystemens uppdelning i strukturella och funktionella områden framgick av en bilaga till direktivet. hade kommissionen fattat ett beslut om grund- parametrarna för delsystemet Trafikstyrning och signalering för det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg. Tankar hade lanserats på att införa ett europeiskt trafikstyrningssystem, (). ERTMS var först ett industrilett forskningsprojekt inom ramprogrammen och blev sedan ett UIC-projekt. Kommissionen fattade beslut om ERTMS . Detta system omfattar program för utveck- ling inom signalering och trafikledning, telekommunikationer (GSM-R) och trafikstyrning (ERTMS/ETML). De specifikationer som tagits fram blev obligatoriska genom beslutet om TSD 2002. Redan i direktivet om driftskompatibilitet för höghastighetståg fanns bestämmelser om att kommissionen skulle biträdas av en kommitté som skulle yttra sig över de föreslagna åtgärderna avseende ytterligare reglering inom driftskompatibilitetsområdet. Kommittén gick under benämningen artikel 21-kommittén och det var i den som förslag till reglering på detaljnivå lades fram för medlemsstaterna för omröstning. De första TSD:erna beslutades . 5.4.3Svensk reglering – järnvägslagen och järnvägsförordningen Med järnvägslagen och järnvägsförordningen som trädde i kraft samlades regleringen avseende marknadstillträde, säkerhet och teknisk harmonisering i en lag. som lagen trädde i kraft bildades Järnvägsstyrelsen. Järnvägsstyrelsen fick uppgiften att vara säkerhetsmyndighet och regulator. lades då ned. Den företrädesrätt för redan etablerad godstrafik, s.k. grandfather rights, som gällt på statens spåranläggningar togs bort. Regleringsförändringar i och EU Skälet var bl.a. att regeln inte hade tillämpats i någon nämnvärd utsträckning. Därmed öppnades den svenska järnvägsmarknaden för nationell godstrafik. För internationell godstrafik infördes en s.k. reciprocitets-eller ömsesidighetsklausul vilken innebar att ett järnvägsföretag med säte i eller skulle medges rätt till cabotage, d.v.s. rätt att både lasta och lossa gods inom landet endast om motsvarande rätt gavs järnvägsföretag med säte i i den staten. Motsvarande reglering infördes vad avsåg möjligheten att organisera trafik. Det andra järnvägspaketet antogs 2004 och syftet var fortsatt att vitalisera järnvägssektorn och integrera järnvägen med den inre marknaden, även om utvecklingen på marknaden inte blivit som kommissionen hoppats. Kommissionen önskade fortsatt förbättra järnvägens konkurrenskraft genom att låta marknadskrafter verka. Införande av konkurrens på godstransportmarknaden ansåg kom- missionen skulle leda till att företagen fick nödvändiga incitament till att bedriva en effektivare och mer konkurrenskraftig verk- samhet. Kommissionen hade tagit intryck av utvecklingen i de medlemsstater som öppnat sin marknad för konkurrens, vilket var fallet i , , , , och samt därutöver . planer på att bedriva skytteltrafik mellan och i nämndes särskilt i det meddelande som följde förslaget.2 Genom direktiv /51/EG öppnades godstrafikmarknaderna helt från . Säkerhetsdirektivet ingick i andra paketet och syftade till att fastställa en hög säkerhetsnivå för järnvägen. Det ställde krav på inrättande av nationella säkerhetsmyndigheter och nationella undersökningsorgan. Direktivet innehöll regler om säkerhetsintyg och gemensamma metoder och mål för säkerhetsarbetet. Gemen- samma principer för hantering, reglering och tillsyn vad avser järnvägssäkerheten lades fast. Regleringen innebar även ett fast- ställande av ansvarsfördelningen mellan aktörerna, och ett tydlig- görande av infrastrukturförvaltare och järnvägsföretags respektive ansvar. 2 Meddelande KOM (2002) 25 slutlig. Regleringsförändringar i och EU För den tekniska harmoniseringen innebar andra paketet en utvidgning till att omfatta hela nätet (direktiv /50/EG). En första ansats mot det som sedan blev korsacceptans togs med detta järnvägspaket, vilket innebar att rullande material som godkänts i en medlemsstat ska godkännas i en annan medlemsstat om den sökande kan styrka att materielen är kompatibel med järnvägs- systemet och inte utsätter infrastrukturen för alltför stora risker. Vidare innehöll andra paketet regler om inrättandet av en EU- myndighet inom järnvägsområdet som rådgivare till kommissionen i frågor om driftskompatibilitet och säkerhet. Myndigheten fick namnet Europeiska järnvägsbyrån (- ERA). Även uppgiften att hålla register lades på byrån. ERA lokaliserades till Valenciennes i norra och hade ursprung- ligen en personalstyrka på 100 personer. ERAs huvuduppgift är att bistå med sakkunskap och utarbeta förslag till beslut i frågor om gemensamma regler för teknisk harmonisering och säkerhet. I samband med ERAs tillkomst upplöstes AEIF och dess arbets- uppgifter övertogs av byrån. Den tidigare artikel 21-kommittén omvandlades till kommittén för järnvägssäkerhet och drifts- kompatibilitet (Railway Interoperability and – Järnvägsstyrelsen och Transportstyrelsen representerar i denna kommitté. Paketet öppnade också för gemenskapens anslutning till COTIF genom en rekommendation till rådet om att bemyndiga kom- missionen att förhandla om villkoren för tillträde till COTIF. Det konstaterades att medlemsstaterna var medlemmar i och att gemenskapen därför borde tillträda för att kunna agera med en röst inom de avseenden gemenskapen har exklusiv behörighet. EU-regleringen i det andra paketet ledde till en ändring av mark- nadsregleringen för gods i . Den begränsning av marknads- tillträdet i form av ömsesidighetsprincip, som vid järnvägslagens tillkomst uppställts som krav för företag med säte i annan stat än tillträde till svenska järnvägsnät, togs bort. Ändringen trädde i kraft . Under järnvägssäkerhetslagen hade ägare av järnvägs- anläggningar och rullande material i rätt att själva bestämma om kraven på teknisk utformning och dess handhavande. Regleringsförändringar i och EU lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg och därefter järnvägslagens tillkomst inskränktes denna rätt. Reglerna om driftskompatibilitet gällde innan järnvägslagens tillkomst på det transeuropeiska järnvägsnätet i , vilket omfattade de järn- vägar som tidigare benämnts stomjärnvägar samt vissa av de tidigare s.k. länsjärnvägarna. Regeringen ansåg dock att dessa regler skulle omfatta hela det svenska järnvägsnätet. I samband med remissförfarandet hade frågan lyfts om kostnadskonsekvenser av att låta hela nätet omfattas av kraven. Regeringens uppfattning var att det var viktigt att en reglering av järnvägen skedde utifrån tekniska och andra krav som kommer att gälla och påpekade att viss möjlighet till undantag fanns.3 I regelutvecklingsarbetet som sker under ERAs ledning tillfrågas Transportstyrelsen som nationell säkerhetsmyndighet regelmässigt om deltagande när en ny arbetsgrupp ska tillsättas. I ERAs arbetsgrupper tas förslag till detaljerade regler fram inom området för teknisk harmonisering och säkerhet. Eftersom reglerna är detaljerade har det också visat sig att behovet av återkommande översyn är stort. Ett antal arbetsgrupper arbetar därför med att revidera tidigare framtagna tekniska specifikationer mot bakgrund av vunna erfarenheter och behov. Till ERAs huvuduppgifter hör även att samordna nationella säkerhetsmyndigheter och undersökningsorgan. Det är Transportstyrelsen och som för svenskt vidkommande deltar i dessa nätverk där ERA är sammankallande. ERA har vidare till uppgift att följa utvecklingen på säkerhets- området inom EU. Medlemsländerna ska rapportera olyckor och tillbud som inträffat . Transportstyrelsen hanterar denna rapportering. Det tredje järnvägspaketet, som antogs 2007, följde vitboks intentioner om en gemensam transportpolitik . förnyelse och kunderna, framförallt resenärerna, 2003/04:123 Järnvägslag. Regleringsförändringar i och EU skulle sättas i centrum.4 Paketet innehöll nya steg mot marknads- öppning då marknaden för internationell persontrafik öppnades till att omfatta cabotage, d.v.s. rätt att ta upp och släppa av passagerare, från . Marknadstillträdet förutsatte att tåget skulle passera minst en nationsgräns och att trafikens främsta syfte skulle vara att befordra passagerare mellan skilda medlemsstater. Uppgiften att pröva trafikens huvudsakliga syfte lades på regleringsorganen. Regleringen medgav medlemsstaterna rätt att begränsa tillträdes- rätten mellan stationer som omfattas av avtal om allmänna tjänster (d.v.s. samhällsorganiserad upphandlad trafik). I kom införandet av direktiv /58/EG att bli en del av den mer generella öppning av även den nationella persontrafikmarknaden som genomfördes stegvis 2009–2010. Kommissionen lade också fram förslag till regler om körkort för lokförare. Syftet med dessa regler var att öka rörligheten för förarna inom EU.