sou · H1B327 · 2013-05-03 00:00:00 — Att det är svårt att finna någon som är beredd att åta sig ett uppdrag som god man eller förvaltare kan vara en indikation på att god man eller förvaltare inte är rätt hjälpinsats för våldsamma per- soner med svåra psykiska störningar eller stora missbruksproblem. Hjälpbehovet bör då, i avvaktan på att en ställföreträdare utses, tillgodoses t.ex. genom anhöriga eller en kontaktperson, boende- stöd, kontakt med en socialsekreterare eller genom s.k. egnamedels- förvaltning. Ofta ses sådan förvaltning dock som en kortsiktig hjälpinsats, men ett sätt att förstärka stödet för den enskilde skulle vara att använda den mer långsiktigt. Ett sätt att ge huvudmannen ytterligare stöd och hjälp skulle vara att man utökar ansvaret för personliga ombud till att även kunna hjälpa den enskilde med att betala räkningar, ansöka om bostadsbidrag eller bostadstillägg etc. Ett annat alternativ skulle vara att det inrättas förvaltarenheter i kommunerna. 4.6.5Svar från rättspsykiatriska regionkliniker Många av patienterna vid de rättspsykiatriska regionklinikerna får inget stöd alls trots att det ibland har konstaterats att det finns ett behov av god man eller förvaltare. Ofta försöker sjukhusets kura- torer och den avdelningspersonal som arbetar nära patienten att hjälpa honom eller henne, främst med ekonomin. Ofta är denna hjälp emellertid inte tillräcklig, vilket t.ex. kan leda till att patien- tens skuldbörda ökar . Några få patienter får hjälp via med att se till att räkningar blir betalda. Denna tjänst verkar dock bara finnas inom ett fåtal kommuner. En del patienter har anhöriga eller andra när- stående som hjälper patienten med ekonomin och sörjer för att han eller hon får stöd. Denna form av hjälp kan ibland vara bristfällig eftersom de anhöriga inte orkar ta det ansvaret. I en del kommuner finns det förvaltarenheter och därigenom kan patienten få en god man eller förvaltare som är anställd av kommunen. 4.7Medför HD:s avgörande att förvaltare i tillräcklig utsträckning kan bli entledigade? Vår bedömning: Möjligheterna för förvaltare att bli entledigade och förutsättningarna för att ett förvaltarskap ska kunna upp- höra bör inte utvidgas i förhållande till vad som framgår av HD:s avgörande i mål Ö 91-12. 4.7.1Förvaltare kan i en del fall fortfarande behöva vänta på att bli entledigade Vårt uppdrag är att föreslå åtgärder som ger bättre förutsättningar för gode män och förvaltare. Ur förvaltarnas synvinkel torde det vara tillfredsställande att det numera (genom HD:s avgörande) är klarlagt att det är möjligt att frånträda ett uppdrag, trots att det fortfarande finns ett behov av förvaltarskap och fastän någon er- sättare inte har utsetts, om förvaltaren har skälig orsak att göra detta. Enligt vår mening bör uppsägningstiden för en ställföreträdare i de fall det inte finns förhållanden som gör att det är svårt att finna en ersättare normalt uppgå . Det synes dock, utifrån de omständigheter som förelåg i HD:s avgörande, vara så att ett entledigande kommer att kunna bli aktuellt endast i speciella situationer eller om det tar att finna en ersättare. Den tid som en förvaltare i dessa undantagsfall kommer att behöva vänta på att bli entledigad kan därmed fortfarande bli förhållandevis lång och överstiga vad som ur ett ställföreträdarperspektiv kan anses vara en skälig uppsägningstid. Detta kan även medföra att huvud- mannens intressen blir lidande eftersom förvaltarens förmåga eller möjlighet att genomföra uppdraget kan begränsas, t.ex. i de situa- tioner då han eller hon har utsatts för hot eller våld. Att det är på detta vis kan avhålla personer från att åta sig uppdrag som förvaltare, vilket i sin tur kan leda till att det blir svårigheter att säkerställa tillgången till kvalificerade och lämpliga förvaltare. Sammantaget talar dessa omständigheter för att det finns skäl att undersöka om möjligheten för en förvaltare att bli ent- ledigad bör utvidgas. 4.7.2Det är tveksamt om den enskildes hjälpbehov kan tillgodoses fullt ut med stöd av nuvarande reglering Vi har i avsnitt 4.3 redogjort för vilka former av stöd den enskilde kan få tillgång till enligt nuvarande reglering. Det framgår där att de insatser som kommunen kan erbjuda, främst inom , som huvudregel är frivilliga och därför inte kan bli aktuella om den enskilde inte samtycker till dem. Detta innebär att kommunen med nuvarande lagstiftning inte kan hjälpa den enskilde med sådana uppgifter som ryms inom ett förvaltaruppdrag om han eller hon inte går med på detta. Man torde kunna utgå ifrån att en person som har haft för- valtare men där förvaltarskapet har upphört trots att den enskilde fortfarande har behov av ett sådant, i de flesta fall inte kommer att samtycka till frivillig hjälp från kommunen och att den enskildes hjälpbehov därför inte kan tillgodoses på detta sätt. I de fall ett förvaltarskap upphör har kommunen (genom ) dock det yttersta ansvaret för att den enskilde ska få det stöd och den hjälp som han eller hon behöver. Det kan i de fall en person ställs utan förvaltare (trots att det finns behov av ett förvaltarskap) komma att krävas stora ansträngningar från social- tjänstens sida bl.a. med att motivera dessa personer till att ta emot nödvändig hjälp samt att tillgodose deras behov av en lämplig bo- stad. I vissa situationer kan kommunen dock vidta åtgärder utan samtycke från den enskilde, t.ex. när det finns förutsättningar för tvångsvård av missbrukare eller unga med stöd av LVM respektive LVU.73 Åtgärder enligt LVM kan emellertid vidtas endast i vissa speciella situationer och har till syfte att få en missbrukare att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att 73 Det är socialnämnden som beslutar om ett omhändertagande av missbrukaren respektive den unge. Förvaltningsrätten kan därefter på ansökan av socialnämnden besluta att vård enligt LVM eller LVU ska beredas. Se 5 och 13 §§ LVM och 6–8 §§ LVU. komma ifrån sitt missbruk. Även vård enligt LVU kan beredas endast under vissa särskilda förutsättningar, bl.a. ska den som vården avser som huvudregel vara under 18 år.74 Tvångsvård enligt LVM eller LVU ger inte heller någon möjlighet att mot den enskildes vilja vidta åtgärder som ryms inom ett förvaltaruppdrag. De åtgär- der som vidtas för den enskilde inom ramen för ett förvaltarskap kan därför inte tillgodoses med stöd av dessa lagar. Den enskilde kan också få stöd, vård och behandling genom hälso- och sjukvården. Det kan t.ex. röra sig om psykiatrisk vård eller annan lämplig behandling. Det krävs dock enligt HSL att vård och behandling så långt det är möjligt utformas och genomförs i samråd med patienten. Psykiatrisk vård kan dock ges utan den enskildes samtycke om förutsättningarna för psykiatrisk tvångs- vård är uppfyllda. Inom hälso- och sjukvårdens uppdrag ingår det dock inte primärt att ha hand om sådana uppgifter som ryms inom ett förvaltaruppdrag, i vart fall inte att rättshandla för den enskildes räkning utan dennes samtycke. Detta innebär att den funktion som tillgodoses genom ett förvaltarskap inte heller kan tillgodoses inom hälso- och sjukvårdens ram. Under vissa begränsade förutsättningar har en make möjlighet att lyfta sin sjuka eller bortavarande makes bankmedel, inkomst eller avkastning. Denna möjlighet ges om det fattas medel för familjens underhåll och den sjuka eller bortavarande maken inte själv kan sköta sina angelägenheter. Rätten att företräda sin make på detta sätt är emellertid begränsad till främst akuta och oväntade situationer och kan därför inte tillgodose den enskildes hjälpbehov om ett förvaltarskap upphör. Vi anser sammanfattningsvis att det är tveksamt om den enskildes behov av hjälp och stöd kan tillgodoses fullt ut genom de insatser som är möjliga enligt nuvarande reglering om ett förvaltarskap för honom eller henne upphör. Den främsta anledningen till detta är att nuvarande stödinsatser kräver att huvudmannen samtycker till dem samt att de inte ger någon möjlighet eller befogenhet att utan den enskildes samtycke rättshandla för huvudmannens räkning. 74 Vård enligt LVU kan i vissa fall beredas den som har fyllt men inte . Se 1 § tredje stycket LVU. 4.7.3Vilka förändringar krävs för att den enskildes hjälpbehov ska kunna tillgodoses när ett förvaltarskap upphör? Nya former av stöd utanför förvaltarskapet Det fanns tidigare bestämmelser som innebar att t.ex. Försäkrings- kassan helt eller delvis kunde betala ut en persons förmåner till en myndighet75 för att användas till den berättigades och hans eller hennes familjs nytta (s.k. tvångsfullmakt). Denna typ av utbetalningar kunde ske om den förmånsberättigade var ur stånd76 att själv ta hand om t.ex. sin pension. Möjligheten till sådana utbetalningar avskaffades i samband med reformeringen av ålderspensionssystemet i slutet av 1990-talet.77 Skälen för detta var bl.a. att behovet av sådana bestämmelser ifråga- sattes och att de ansågs återspegla en äldre tids förhållanden och värderingar. Bestämmelserna ansågs inte heller fylla någon nyttig funktion vid sidan om de allmänna bestämmelserna om förvaltar- skap och godmanskap i den familjerättsliga lagstiftningen. Det an- fördes också att den som inte kan ta hand om sin pension själv sannolikt behöver hjälp med att förvalta sin egendom och bevaka sin rätt även i andra avseenden, och att det till och med kunde vara så att sådana utbetalningar kunde medföra att godmanskap eller förvaltarskap inte kommer till stånd trots att det är påkallat.78 Det har i olika sammanhang framförts till oss att socialförvalt- ningen åter bör ha en sådan möjlighet till tvångsförvaltning i de fall ett förvaltarskap upphör utan att en ny förvaltare utses och det fortfarande finns ett behov av förvaltarskap. En möjlighet att betala ut en persons förmåner till kommunen skulle möjligen för en liten grupp av personer kunna ersätta den funktion som ett förvaltarskap har. Det rör sig om de personer som enbart har behov av hjälp med att disponera t.ex. sin pension på ett sätt så att hyra och andra utgifter blir betalda och att resterande del därefter delas upp och betalas ut till den enskilde t.ex. en gång . De allra flesta som har en förvaltare är emellertid även på annat sätt ur stånd att vårda sig eller sin egendom, t.ex. genom att de 75Utbetalning kunde även ske till den berättigades make eller till någon annan person. 76Till följd av ålderdomssvaghet, sjuklighet, långvarigt missbruk av beroendeframkallande medel eller därmed jämförlig orsak. tvångsfullmakter finns dock kvar i fråga om bl.a. utbetalning av assistansersättning. 17 och 18 §§ socialförsäkringsbalken (2010:110) och 11 § LSS. 78Se t.ex. prop. 1997/98:151, Inkomstgrundad ålderspension, m.m., s. 463 f. behöver hjälp med att bevaka sin rätt eller sörja för sin person. I en del fall har den enskilde också en förmögenhet som behöver för- valtas. En möjlighet att utan den enskildes samtycke göra vissa utbetalningar till t.ex. kommunen skulle då inte vara en tillräcklig insats för att tillgodose den enskildes behov om ett förvaltarskap upphör. Mot bakgrund av detta och med hänsyn till de uttalanden som regeringen gjorde vid avskaffandet av systemet med tvångsfull- makter vid utbetalning av pensioner, anser vi att det inte framstår som lämpligt att återinföra denna möjlighet. Förändringar inom ramen för förvaltarskapsinstitutet Historiskt sett innebar ett förvaltarskap79 endast att den enskildes tillgångar skulle förvaltas. Inte sällan befann sig den enskilde på någon typ av institution, där han eller hon fick behovet av övrig omsorg tillgodosett. fick förvaltaren även till uppgift att sörja för den enskildes person. Detta innebar bl.a. att egendoms- förvaltningen skulle komma den enskilde till godo. En del förändringar som har skett i samhället har lett till att ett uppdrag som förvaltare ofta ser annorlunda ut . Detsamma gäller uppdrag som god man enligt 11 kap. 4 § FB. En sådan förändring är att det, till följd av den s.k. psykiatrireformen , finns fler psykiskt sjuka personer med ställföreträdare som bor i en egen bostad i stället för på en psykiatrisk vårdinrättning. Det är vanligare att den som har god man eller förvaltare är en aktiv person som har flera diagnoser och ofta även ett missbruk. Detta har medfört att det ställs helt andra krav på ställföreträdaren, t.ex. att sörja för att den enskilde har tillgång till bostad och sociala förmåner samt att bevaka den enskildes rätt mot myndigheter. Den förändring som har skett i och med att användningen av bl.a. internet och sociala medier har ökat i samhället har också påverkat ställföreträdarskapens karaktär. Genom denna förändring har personer som har god man eller förvaltare fått större möjlig- heter att t.ex. göra av med sina tillgångar. Detta innebär att det krävs fler och mer tidskrävande insatser från ställföreträdarens sida för att förhindra att den enskilde försätter sig i en besvärlig situa- 79 Möjligheten att anordna ett förvaltarskap infördes . fanns institutet omyndigförklaring. 1987/88:124, Om god man och förvaltare. I en del fall kan det vara nästintill omöjligt att sköta ett sådant uppdrag på sin fritid. Det har till oss framförts, bl.a. genom svaren på våra enkäter, att det i vissa fall inte är hållbart med lekmän som ställföreträdare och att det finns skäl att överväga om det bör vara möjligt att ha per- soner med specialistkompetens på området som ställföreträdare. Exempel på när detta kan vara motiverat är då huvudmannen är hotfull eller våldsam, då hans eller hennes ekonomiska situation är besvärlig med omfattande skulder eller om det finns påtagliga kon- flikter i huvudmannens kontaktnät. I vissa kommuner förekommer det att t.ex. en advokat utses till ställföreträdare i sådana fall. Andra kommuner har valt att inrätta förvaltarenheter, vid vilka det finns anställda med särskild kompe- tens som utses till ställföreträdare. Gemensamt för dessa lösningar är dock att det är en enskild person som utses till ställ- företrädare. Vi har övervägt om det som ett komplement till nuvarande stöd- insatser och inom ramen för den ordning som gäller för ett förvaltarskap skulle vara möjligt att kommunen genom social- nämnden eller en annan nämnd förordnas att (helt eller delvis) ta över förvaltarens uppdrag, i de fall det inte är lämpligt (eller möj- ligt) för en enskild person att ha uppdraget. Vid våra överväganden har vi dock funnit att frågan är av sådan karaktär att det krävs en djupare analys om hur en sådan uppgift kan hanteras organisatoriskt inom kommunerna, bl.a. hur det ska undvikas att det uppkommer en jävssituation. Det finns också behov av juridiska överväganden på ett antal områden, bl.a. inom kommunalrättens område. Vidare finns det skäl att närmare utreda en rad andra frågor, bl.a. om en sådan ordning skulle vara rättssäker för den enskilde, särskilt i mindre kommuner. Vi menar därför att det inte är möjligt att se frågan om förordnande av kommunen (genom socialnämnd eller annan nämnd) som ställföreträdare enbart som en komplettering av det existerande stödet, utan den frågan bör övervägas i ett större sammanhang. Utgångspunkten för sådana överväganden bör med andra ord inte vara de undantagsfall då en förvaltare (eller en god man) vill från- träda ett uppdrag och det inte går att finna en ersättare för honom eller henne. Om det ska ske en förändring av de grundläggande förutsätt- ningarna för vem som kan utses till förvaltare (eller god man) bör det enligt vår mening till att börja med göras en närmare kartlägg- ning av vilket behov det finns av en sådan förändring. samt om enbart de få fall som anknyter till frågan om entledigande och som omfattas av vårt uppdrag utgör tillräckliga skäl för en sådan ordning. Av våra enkätsvar från de rättspsykiatriska region- klinikerna har det emellertid framkommit att många av patienterna där inte får något stöd alls, trots att det ibland har konstaterats att det finns ett behov av god man eller förvaltare. Även från annat håll, bl.a. från vissa överförmyndare, har det framförts att behovet av kvalificerade ställföreträdare inte kan tillgodoses inom ramen för dagens system. Förekomsten av förvaltarenheter i vissa kommuner kan möjligen vara en indikation i denna riktning. Det är dock oklart hur många personer det rör sig om som inte kan få ställföre- trädare trots att de har behov av en sådan. Bedöms det vara nödvändigt med en större reform på området bör det även göras överväganden i fråga om andra tänkbara sätt att tillgodose den enskildes behov av ställföreträdarskap än genom att utse kommunen (genom socialnämnd eller annan nämnd) som ställ- företrädare. Ett annat alternativ som då bör övervägas är om det ska vara möjligt att förordna andra juridiska personer (än kommunen) som ställföreträdare, vilken i sin tur har anställda som har till upp- gift att tillgodose den enskildes behov i de avseenden som ställföre- trädarskapet avser.80 Det bör i så fall närmare analyseras vilka juridiska personer som bör kunna bli aktuella för ett sådant förord- nande. Vidare kan det finnas skäl att överväga hur sådan verksam- het bör vara organiserad i de fall det inom den juridiska personen också bedrivs andra former av verksamhet. Även andra alternativ än att en juridisk person utses som ställ- företrädare kan rimligen också behöva utredas, om det bedöms finnas behov av en större reform. Bland annat kan det finnas skäl att överväga andra organisatoriska lösningar för godmanskaps- och förvaltarskapsinstitutet. En eventuell utredning bör också omfatta för- och nackdelar med förvaltarenheter och verksamhetens fören- lighet med nuvarande lagstiftning. Det bör även framhållas att en möjlighet att utse en juridisk person till ställföreträdare skulle innebära att man frångår den grundläggande tanken med ställföreträdarskapet, nämligen att det ska utföras av en oberoende person, en medmänniska. Detta kan möjligen tala för att den enskildes behov av hjälp och stöd i de fall 80 Det finns i vart fall ett privat bolag inom vars verksamhet det ingår personer som åtar sig svåra ställföreträdaruppdrag. De som åtar sig dessa uppdrag har dock personliga förordnanden som god man eller förvaltare. Verksamheten torde fortfarande vara i ett upp- startsskede. detta inte är möjligt i stället bör tillgodoses på annat sätt än inom ramen för ett ställföreträdarskap. Detta skulle innebära att ett god- manskap eller förvaltarskap ska vara förbehållet de fall då det i princip är möjligt för en lekman att vara ställföreträdare. Slutligen kan det tilläggas att vi i avsnitt 9.5 har gjort bedöm- ningen att det bör finnas statistiska uppgifter i fråga om överför- myndarnas verksamhet och de ställföreträdarskap som omfattas av överförmyndarens tillsyn. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om antalet godmanskap respektive förvaltarskap som har upphört på grund av att det har saknats ställföreträdare och en ny inte har kunnat utses. Sådana uppgifter kan ge ett bättre underlag för att bedöma vilka behov av förändringar som finns. Möjligheterna att entlediga förvaltare bör inte utvidgas Det bör framhållas att det endast i undantagsfall torde bli aktuellt att låta ett förvaltarskap som behövs upphöra. För att detta ska undvikas läggs det (genom HD:s avgörande) ett stort ansvar på överförmyndaren att finna en förvaltare. Ansvaret kan t.ex. komma att kräva att kommunerna i större utsträckning behöver skapa nya samverkansformer i dessa frågor. Att det genom HD:s avgörande nu även är klarlagt att det är möjligt för en förvaltare att frånträda ett uppdrag även om det inte finns en ersättare, bör kunna leda till att det blir lättare för överförmyndaren att finna ställföreträdare för svåra förvaltar- skap. Som vi har anfört ovan finns det vissa möjligheter till stöd för den enskilde om ett förvaltarskap som behövs upphör. Det är dock tveksamt om den enskildes behov av hjälp och stöd i alla fall kan tillgodoses fullt ut genom de insatser som är möjliga enligt nuvar- ande reglering. Det kommer emellertid endast i undantagsfall att bli aktuellt att låta ett förvaltarskap upphöra så länge det behövs. Att ge förvaltare möjlighet att bli entledigade i större omfattning, skulle leda till att antalet personer (huvudmän) med hjälpbehov skulle öka. Detta skulle förutsätta att den enskildes behov av hjälp och stöd kan tillgodoses i större utsträckning än . Som vi har anfört kan det finnas skäl att överväga vissa för- ändringar inom ramen för godmanskaps- och förvaltarskapsinstituten. Sådana överväganden bör dock ske utifrån ett vidare perspektiv än den fråga om entledigande som omfattas av våra direktiv. beaktande härav och då vi inte heller föreslår förbättringar av andra former av stöd anser vi att det inte är lämpligt att utvidga möjligheterna för förvaltare att kunna bli entledigade. Den lösning som frågorna om entledigande av förvaltare respektive upp- hörande av förvaltarskap har fått genom HD:s avgörande får mot bakgrund av detta anses vara lämplig. 4.8Bör lagstiftningen förtydligas med utgångspunkt i HD:s avgörande? 4.8.1Förvaltares rätt att frånträda sitt uppdrag utan att en ersättare har utsetts vid skälig orsak Vårt förslag: Det ska framgå av FB att en förvaltare inte är skyldig att ha kvar sitt uppdrag till dess en ny förvaltare har utsetts, om han eller hon har skälig orsak att lämna uppdraget . Av 11 kap. 19 § andra stycket första meningen FB framgår att en god man eller förvaltare har rätt att på begäran bli entledigad. Enligt tredje meningen i samma stycke är den gode mannen eller förvaltaren dock skyldig att kvarstå till dess en ny god man eller förvaltare har utsetts, om ställföreträdarskapet ska fortsätta. Det framgår av HD:s avgörande i mål Ö 91-1281 att en sysslo- mannarättslig princip ska tillämpas när det gäller en förvaltares rätt att frånträda sitt uppdrag. Denna princip innebär att förvaltaren ska ha rätt att frånträda sitt uppdrag om han eller hon har skälig orsak att göra det, trots att det fortfarande finns behov av förvaltarskap och fastän någon ersättare inte har utsetts. Enligt HD får principen anses komplettera bestämmelsen i 11 kap. 19 § andra stycket tredje meningen FB. Den princip som HD har slagit fast medför att det är klarlagt att förvaltare under vissa förutsättningar har en rätt att frånträda sitt uppdrag trots att en ny förvaltare inte har utsetts. Det innebär att förvaltaren, genom att veta att det går att frånträda uppdraget om något skulle inträffa, kan känna en trygghet vid utövandet av det. Att det finns en rätt för en förvaltare att frånträda sitt uppdrag kan också medföra att möjligheterna att rekrytera lämpliga personer till 81 En redogörelse för avgörandet finns i avsnitt 4.1.4. Sammantaget leder detta till att förut- sättningarna för förvaltare blir bättre, vilket i förlängningen också torde kunna öka tillgången till kvalificerade och lämpliga ställföre- trädare. Det går av 11 kap. 19 § andra stycket tredje meningen FB inte att utläsa att det finns den nämnda rätten för förvaltare att frånträda ett uppdrag. Lydelsen av bestämmelsen kan i stället tolkas som att det inte finns en sådan rätt. Vi anser att den rättspraxis som HD har lagt fast tydligt bör komma till uttryck även i lagtexten. En sådan justering av nuvarande reglering är av betydelse dels för för- valtare, dels för andra som berörs av denna lagstiftning, t.ex. över- förmyndare, huvudmän och anhöriga. Vi har vid utformningen av lagtexten övervägt om uttrycket skälig orsak bör användas i detta sammanhang eller om ett annat uttryck, t.ex. rimlig orsak alternativt särskilda eller synnerliga skäl, skulle vara lämpligare. Något som talar emot att använda uttrycket skälig orsak kan möjligen vara att det är ett uttryck som före- kommer relativt sällan i lagstiftningssammanhang. Dessutom är de författningar där uttrycket förekommer i huvudsak av äldre datum. Något som talar för att uttrycket bör användas i lagtexten är emellertid att HD i sitt avgörande uttalar att det är den sysslo- mannarättsliga princip där uttrycket ingår som ska tillämpas.