sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — En sådan skyldighet för myndigheter är emellertid inte något som bör regleras i riksdagsordningen eller annan lag, utan det är i stället en fråga om hur regeringen väljer att styra sina myndigheter och bör därför, inom ramen för restkompetensen, regleras i en förordning. En skyldighet för myndigheter att begära regeringens medgivande innan föreskrifter som ökar statens, kommuners eller landstings kostnader, skapar en möjlighet för regeringen att pröva och beakta sådana kostnader i den samordnade budgetprocessen och i förslaget till statens budget. Därmed ökar också kvaliteten på det underlag som regeringen lämnar till inför beslutet om statens budget. 7 Ändringar av statens budget En stram budgetprocess och budgetdisciplin utgör grunden för den nuvarande budgetprocessen. Detta förutsätter att budgetdisciplinen upprätthålls även efter budgetbeslutet, dvs. under genomförandet av den beslutade budgeten. Det är därför av vikt att processen för ändringar av en beslutad budget är lika stram som processen för beslut om budgeten. Ordningen kring ändringar av statens budget är knapphändigt reglerad. Av 9 kap. 4 § regeringsformen (RF) framgår att kan besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag. I 5 kap. 12 § riksdagsordningen (RO) anges att beslut om anslag för det löpande budgetåret som innebär att en utgiftsram påverkas inte får fattas förrän ett beslut om ändrad utgiftsram fattats. I 4 kap. 5 och 8 §§ RO finns bestämmelser om finansutskottets roll i beredningen av frågor som rör statens budget. I övrigt bygger ordningen på praxis. Kommittén har enligt sina direktiv i uppdrag att överväga i vilken utsträckning som befintlig praxis beträffande ändringar av statens budget bör regleras, om det finns skäl att öka symmetrin mellan hanteringen av förslag om ändringar av budgetens utgifts- och inkomstsida, om särskilda förutsättningar bör gälla för att föreslå ändringar av budgeten och övriga frågor av betydelse för behandling av förslag till ändringar av budgeten. I detta kapitel behandlas frågor om en ordnad hantering av ändringar av budgeten. De frågor som behandlas är möjligheten att föreslå ändringar av budgeten (avsnitt 7.1.1 och 7.1.2), förslag som påverkar inkomstberäkningen (avsnitt 7.1.3), redovisning av budgeteffekter (avsnitt 7.1.4), ärendets ram (avsnitt 7.2.1), beredningen i (avsnitt 7.2.2) och slutligen beslutsprocessen i (avsnitt 7.2.3). Ändringar av statens budget 7.1Regeringens hantering av ändringar av budgeten I detta avsnitt behandlas de frågor som rör regeringens hantering av ändringar av budgeten. Detta gäller bl.a. möjligheten att föreslå ändringar av budgeten och en eventuell ökad symmetri mellan inkomst- och utgiftssidan. 7.1.1Möjligheten att föreslå ändringar av statens budget för det löpande budgetåret Ordningen för ändringar av statens budget under löpande budgetår är, som tidigare anförts, i det närmaste oreglerad. I samband med införandet av den nuvarande budgetprocessen framhölls dock att alla förslag om ändringar som regeringen ville föra fram för prövning skulle avlämnas samlat. Detta skulle under normala omständigheter ske vid högst två tillfällen , en gång i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen och en gång när inleds (1993/94:TK2 s. 30). Regeringen har regelmässigt sedan den nuvarande budgetprocessen infördes till överlämnat propositioner med samlade förslag till ändringar av det löpande årets budget, s.k. ändringsbudgetar, i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Utöver dessa återkommande ändringsbudgetar har det förekommit att regeringen också till överlämnat propositioner med samlade förslag till ändringar av en beslutad budget. Med anledning av den ekonomiska och finansiella krisen lämnade regeringen exempelvis en proposition med nya prognoser för den ekonomiska utvecklingen avseende såväl inkomstsom utgiftssidan och med förslag till åtgärder som påverkade den beslutade budgetens utgiftssida, se prop. 2008/09:97 om åtgärder för jobb och omställning. Regeringen har under löpande budgetår, såväl i samband med den ekonomiska krisen som före och efter denna, till lämnat propositioner med enskilda förslag som medfört behov av ändringar av enskilda anslag och utgiftsramar, se t.ex. prop. 2002/03:46 om folkomröstning om införande av euron, prop. 2008/09:49 om utvidgning av insättningsgarantin och prop. 2009/10:121 om nyemission i (publ). Ändringar av statens budget Kommitténs förslag: I riksdagsordningen införs en ny bestämmelse om att regeringen, om det inte finns särskilda skäl, får lämna en proposition med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret vid högst två tillfällen. I en tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen införs en bestämmelse om att en sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. Bör möjligheterna att föreslå ändringar av en budget under löpande budgetår begränsas? Hanteringen av ändringar av en beslutad budget måste ske ordnat och processen för sådana ändringar vara stram för att budgetprocessens princip om en fullständig och samlad budgetprövning ska upprätthållas. En sådan process måste emellertid också erbjuda en viss flexibilitet. En alltför stram process riskerar att skapa oönskade bindningar och begränsa politiken. Därmed kan också ett incitament att kringgå systemet uppstå. Ett visst mått av flexibilitet i processen är således en förutsättning för att den ska respekteras och därmed i förlängningen upprätthållas. En av utgångspunkterna för kommitténs överväganden är att lagstiftningen både ska trygga och ge en rättvisande bild av budgetprocessen, se avsnitt 4.2. saknas i det närmaste reglering beträffande ändringar av en beslutad budget, och lagstiftningen ger därmed inte en rättvisande bild av budgetprocessen. Den ordning som kommit att utvecklas genom praxis är i huvudsak i överensstämmelse med de uttalanden som gjordes i förarbetena i samband med införandet av den nuvarande budgetprocessen. Denna praxis har tillämpats och har en bred parlamentarisk förankring. En ordning baserad på praxis kan dock skapa en oönskad osäkerhet om vad som egentligen gäller i en given situation och kan därför utgöra en begränsning. En reglering av den praxis som har utvecklats, med avlämnande av ändringsbudgetar i form av samlade förslag till ändringar av statens budget i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, skulle därigenom innebära att lagstiftningen också skulle bidra till att trygga budgetprocessen. Det skulle också bidra till en ökad Ändringar av statens budget tydlighet i regelverket i fråga om vad som gäller för ändringar av en beslutad budget. Det kan emellertid förekomma situationer när det, även vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, kan finnas behov av att föreslå ändringar av budgeten. Ett tydligt exempel är finanskrisen som inleddes . Det är därför enligt kommittén viktigt att en reglering inte innebär begränsningar i förhållande till behovet av nödvändig flexibilitet. För att säkerställa att helhetsperspektivet i budgetbehandlingen upprätthålls, som behövlig flexibilitet säkerställs, ska förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret vid andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen endast tillåtas om det finns särskilda skäl. Exempel på sådana skäl kan vara förändrade ekonomiska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda händelser, t.ex. en naturkatastrof, som enligt regeringens bedömning ställer krav på snabba åtgärder. Särskilda skäl kan också vara att en nytillträdd regering av tidsbrist inte hunnit lämna de förslag till förändrad politik som de vill genomföra under budgetåret i budgetpropositionen. I en sådan situation kan det vara motiverat att regeringen redan tidigare än i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen har möjlighet att lämna en ändringsbudget. Kravet på särskilda skäl bör vidare medföra en skyldighet för regeringen att motivera varför förslaget inte väckts i samband med budgetpropositionen eller tidigare ändringsbudget och varför förslaget inte kan avvakta nästa proposition om statens budget. Mot bakgrund av det anförda anser kommittén att det bör införas en bestämmelse i riksdagsordningen om regeringens möjlighet att lämna förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret. I enlighet med gällande praxis bör i riksdagsordningen framgå att sådana förslag, om inte regeringen anser att det finns särskilda skäl, får lämnas i form av en proposition med ett samlat förslag till ändringar av statens budget vid högst två tillfällen per budgetår, nämligen i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Bestämmelsen bör inte vara tvingande utan ge regeringen möjlighet, men inte skyldighet, att lämna en sådan proposition . En reglering av regeringens möjlighet att föreslå ändringar av statens budget kan anses utgöra en viss begränsning av initiativrätten enligt 4 kap. 4 § RF. Sådana begränsningar får göras i riks- Ändringar av statens budget I riksdagsordningen regleras att regeringen ska lämna en budgetproposition i en huvudbestämmelse, medan bestämmelser om tidpunkten för avlämnande av budgetpropositionen och bestämmelser om den ekonomiska vårpropositionen framgår av tilläggsbestämmelser. Med hänsyn till det anförda bör regeringens möjlighet att, om det inte finns särskilda skäl, vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret regleras i en huvudbestämmelse i riksdagsordningen. en sådan proposition enligt huvudregeln ska lämnas bör däremot regleras i en tilläggsbestämmelse till den aktuella huvudbestämmelsen. Regleringen bör vidare vara neutral på så sätt att den omfattar förslag avseende både budgetens inkomst- och utgiftssida. Kommittén föreslår mot bakgrund av det anförda att bestämmelser med denna inriktning införs i en ny bestämmelse, 3 kap. 2 a § RO, och en ny tilläggsbestämmelse 3.2 a.1. 7.1.2Vilka förslag om ändringar av statens budget bör få lämnas? En viktig fråga med koppling till den föregående frågeställningen är vilka förslag om ändringar av statens budget för det löpande budgetåret som ska få väckas, om principen om en samlad budgetbehandling ska upprätthållas. Någon reglering om detta finns inte . genomförde 2008 en granskning av regeringens hantering av ändringsbudgetar –2008 (RiR 2008:17). konstaterade i sin rapport att regeringen riskerar att inte presentera ett heltäckande budgetförslag om ändringsbudgeten tillåts bli alltför omfattande. Detta skulle enligt kunna innebära att intentionen i budgetreformen, att på rationella grunder kunna prioritera mellan olika utgiftsområden och ändamål, inte uppfylls. I sin behandling av framhöll finansutskottet vikten av att processen för ändringsbudgetar är lika stram som processen för budgetpropositionen. Utskottet konstaterade också att det hade skett en väsentlig uppstramning av hanteringen av ändringsbudgetar i och med den nya budgetprocessen (bet. 2008/09:FiU11). Ändringar av statens budget Kommitténs bedömning: En uttrycklig reglering av vilka förslag som får lämnas i en proposition med förslag till ändringar av statens budget torde varken vara lämplig eller ändamålsenlig. Kommittén föreslår därför inte någon sådan bestämmelse. Kommittén anser att den gällande ordningen har fungerat på ett tillfredställande sätt. De senaste årens utveckling tyder också på att ändringsbudgetarna i allt större utsträckning utgörs av förslag med anledning av förändringar som inte kunde förutses i budgetpropositionen, snarare än permanenta reformer som inte kan motiveras av oförutsedda händelser. Det kan vara svårt att formulera en bestämmelse som på ett lämpligt sätt för alla situationer anger vilka förslag som ska tillåtas, utan att skapa oönskade låsningar och begränsa den flexibilitet som kan vara motiverad på detta område. Det är också mer transparent att regeringen, i stället för att bygga upp stora anslagssparanden och utnyttjande av anslagskrediter, använder sig av ändringsbudget. Därigenom ges kontroll över och insyn i utvecklingen av statens budget. Mot bakgrund av det anförda bedömer kommittén att en uttrycklig reglering av vilka förslag som ska få lämnas i en ändringsbudget varken torde vara lämplig eller ändamålsenlig. Det förtjänar dock på nytt att framhållas att syftet med en ändringsbudget ska vara att komplettera den av beslutade budgeten med anledning av förändringar som vid beslutstillfället inte var möjliga att förutse. Reformer med varaktiga budgetära konsekvenser bör, med hänsyn till vad som tidigare uttalats om vikten av en samlad budgetbehandling, som huvudregel beslutas i samband med budgetbehandling . Det sagda innebär givetvis inte att regeringen är förhindrad att lämna förslag som föranleds av en oväntad allmänekonomisk eller statsfinansiell utveckling. Det är dock alltid viktigt att regeringen motiverar varför ett förslag lämnas i en ändringsbudget och redogör för hur finansiering ska ske. Det skulle undantagsvis kunna förekomma att mer omfattande eller komplicerade förslag till ändringar av statens budget behöver lämnas, t.ex. i form av ny eller ändrad lagstiftning. Sådana förslag kan ibland vara mindre lämpliga att lämna i själva förslaget till ändringsbudget. Ett sådant förslag bör kunna läggas fram i en separat proposition som lämnas i anslutning till ändringsbudgeten. Ändringar av statens budget Förslaget bör i sådana situationer behandlas som en del av ändringsbudgeten under förutsättning att det är väl beskrivet och har beaktats i förslaget till ändringar av statens budget. Med att propositionen bör lämnas i anslutning till ändringsbudgeten avses att den bör lämnas i sådan tid att den kan beredas och behandlas i ändringsbudgetprocessen. Som nämnts ovan skulle det undantagsvis kunna uppstå en situation där en nytillträdd regering av tidsbrist inte hinner föra upp de förslag till förändrad politik som den vill genomföra i budgetpropositionen. I en sådan situation framstår det också som rimligt att regeringen får lämna en mer omfattande ändringsbudget och att vad som ovan anförts om begränsningar i förhållande till innehållet i ändringsbudgeten således inte gäller. De förslag som lämnas i en ändringsbudget bör som huvudregel endast avse det löpande budgetåret med tanke på att syftet med en sådan ändringsbudget är att komplettera den redan avlämnade budgetpropositionen för året. I de fall regeringen föreslår ny lagstiftning med varaktiga budgetära effekter, bör regeringen till redovisa en ny beräkning av de preliminära inkomstberäkningarna och utgiftsramarna för de närmast följande två åren. 7.1.3Förslag som påverkar en fastställd inkomstberäkning –2012 har flera av ändringsbudgetarna innehållit förslag som påverkat statens inkomster. Exempelvis har lagförslag om kreditering på skattekonto lämnats i en ändringsbudget, se t.ex. prop. 2001/02:95 och prop. 2005/06:100. Något förslag till ny beräkning av statens inkomster har dock inte lämnats till i samband med dessa förslag. Ändringar av statens budget Kommitténs förslag: Förslag som har en tydlig påverkan på statens inkomster för det löpande budgetåret och som beslutas i samband med en proposition om ändringar av statens budget ska föranleda en ny inkomstberäkning. Mot bakgrund av att bestämmelserna om ändringar av statens budget är neutralt utformade i förhållande till budgetens inkomst- och utgiftssida behövs det inte någon särskild bestämmelse om detta. Kommitténs bedömning: Förslag som har en tydlig påverkan på statens inkomster för det löpande budgetåret bör omfattas av de bestämmelser som gäller för förslag till ändringar av statens budget. Bör förslag som påverkar statens inkomster och utgifter behandlas på samma sätt? Det saknas praxis kring hanteringen av förslag som endast påverkar statens inkomster, dvs. inkomstberäkningen, för det löpande budgetåret. En orsak till avsaknaden av praxis kan vara att beslut avseende inkomstberäkningen har en delvis annan innebörd än vad som är fallet med beslut om utgiftsramar. Som nämnts i avsnitt 6.2.1 framhölls i förarbetena till den nuvarande budgetprocessen att inkomstberäkningen, om än beloppsmässigt preciserad, är en beräkning av hur stora inkomsterna blir när ett givet regelverk för skatter och avgifter tillämpas vid en viss prognostiserad ekonomisk utveckling. Med samma regelverk kan statens inkomster snabbt ändras om den ekonomiska utvecklingen förändras. För den fortsatta riksdagsbehandlingen blir därför inte den beloppsmässiga nivån på inkomsterna av primärt intresse utan fastmer det regelverk beräkningen vilar på (1993/94:TK2 s. 20 f.). Inkomsternas storlek är således i hög grad beroende av den allmänna ekonomiska utvecklingen. På utgiftssidan ser förutsättningarna något annorlunda ut. Där måste , oavsett om det beror på förslag om ändrad lagstiftning eller på den ekonomiska utvecklingen, fatta nya beslut om utgiftsramar och anslag om anslagsbelastningen går utöver anvisade medel och anslagskrediter. Minskade eller ökade inkomster till staten har dock samma effekter på budgetens saldo och de offentliga finanserna som motsvarande förändringar på utgiftssidan. Även om möjligheten att ändra den Ändringar av statens budget lagstiftning som ligger till grund för statens inkomster i vissa fall i huvudsak är begränsad till årsskiften, exempelvis inkomstskattelagstiftningen, är det inom flera områden möjligt att ändra lagstiftningen . Detta gäller t.ex. arbetsgivaravgifter, mervärdesskatter och punktskatter. Mot bakgrund av det anförda anser kommittén att förslag som påverkar statens inkomster för det löpande budgetåret i flera avseenden bör behandlas på samma sätt som förslag som påverkar budgetens utgiftssida. Förslag som påverkar statens inkomster bör således få lämnas enligt samma förutsättningar som förslag som påverkar utgifterna (se avsnitt 7.1.1 och 7.1.2), budgeteffekterna av sådana förslag ska redovisas (se avsnitt 5.3.2 och 7.1.4) och reglerna om beredning och beslut i ska tillämpas i förhållande till sådana förslag (se avsnitt 7.2.2 och 7.2.3). I fråga om vilka förslag som bör anses ha en tydlig påverkan på statens inkomster kan vad som anförts i avsnitt 6.2.1 ge viss ledning. Vidare ska sådana förslag som har en tydlig påverkan på statens inkomster och som beslutas i samband med en proposition om ändringar av statens budget enligt kommittén föranleda att ta ställning till en ny inkomstberäkning. En ny inkomstberäkning underlättar en avstämning och uppföljning av den beslutade och föreslagna finanspolitiken mot de beslutade budgetpolitiska målen. En sådan ordning är också i överensstämmelse med vad som tidigare anförts om inkomstberäkningens roll som regelram. Däremot bör inte endast en förändring av makroekonomiska och andra ekonomiska förutsättningar som påverkar statens inkomster föranleda en ny inkomstberäkning. I den utsträckning som inkomsterna påverkas av makroekonomiska och andra ekonomiska förutsättningar bedöms den redovisning av prognoser som regeringen enligt budgetlagen (2011:203) är skyldig att redovisa i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen vara tillräcklig. Den ovan redovisade bedömningen medför enligt kommitténs bedömning inte behov av någon särskild reglering. Detta följer nämligen av att de bestämmelser om ändringar av statens budget som föreslås i riksdagsordningen är neutrala i förhållande till budgetens inkomst- och utgiftssida. Inte heller vad kommittén anfört om att förslag som påverkar inkomsterna för det löpande budgetåret ska föranleda en ny inkomstberäkning behöver regleras särskilt. Detta framgår i stället implicit av den bestämmelse om avgörande av ärenden om statens budget för det löpande året som kommittén föreslår, se vidare avsnitt 7.2.3. Ändringar av statens budget Vad ska en ny inkomstberäkning omfatta? Kommitténs förslag innebär således att förslag som har en tydlig påverkan på statens inkomster och som beslutas i samband med en proposition om ändringar av statens budget också ska föranleda att ta ställning till en ny inkomstberäkning. Frågan är vad en sådan inkomstberäkning bör omfatta. Ett alternativ vore att en ny inkomstberäkning ska avse budgetens samtliga inkomster redovisat på inkomsttitel med beaktande av effekterna av nya makroekonomiska förutsättningar sedan budgetpropositionen. Regeringen redovisar , i enlighet med kravet i 9 kap. 3 § budgetlagen, prognoser över statens inkomster , i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen. Detta alternativ borde därför inte medföra något omfattande merarbete i förhållande till förslag som lämnas i eller i anslutning till en ändringsbudget i samband med budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. I förhållande till ändringsbudgetar som, om särskilda skäl föreligger, lämnas skulle detta alternativ dock medföra ett omfattande merarbete som inte svarar mot nyttan i en sådan ordning. Mot detta alternativ talar även vad som anförts om inkomstberäkningen som en regelram som ska återspegla det regelverk som beräkningen grundar sig på. Det alternativ som enligt kommittén framstår som mest ändamålsenligt är därför att regeringen för ska redovisa en ny inkomstberäkning utifrån de inkomsttitlar som berörs av förslaget, inklusive effekter av nya makroekonomiska prognoser och andra förutsättningar, t.ex. förändrade volymer, i de fall som regeringen har gjort en ny bedömning sedan sådana senast redovisades. Det är också detta som ska ta ställning till. En sådan ordning har fördelen, jämfört med det tidigare alternativet, att den nya inkomstberäkningen som föreslås ta ställning till bättre speglar effekterna av det aktuella förslaget. Det innebär också att merarbetet blir något mindre som det ändå säkerställer att får ett väl specificerat beslutsunderlag och att inkomstberäkningens roll som regelram upprätthålls. Vid sidan om inkomstberäkningen, fördelad på aktuella inkomsttitlar ska även förslagets budgeteffekter redovisas, jfr avsnitt 7.1.4. Ändringar av statens budget –2007 utgjorde ändringsbudgetarna ett eget avsnitt i budgetpropositionerna och de ekonomiska vårpropositionerna. innehöll dessa avsnitt en prognosdel. I dessa prognosavsnitt redovisades bl.a. en bedömning av i vilken utsträckning förändringarna i förhållande till tidigare lämnade budgetprognoser för det löpande budgetåret berodde på den ekonomiska utvecklingen och på förslagen om ändringar av budgeten. bröts dessa prognosdelar ut ur avsnittet om ändringsbudget och presenteras i stället i aktuell propositions allmänna prognosavsnitt. I inledningen till avsnittet om ändringsbudgeten lämnades dock en redovisning av förslagens samlade effekt på budgeteringsmarginalen1. lämnas de återkommande ändringsbudgetarna som separata propositioner i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. Utöver beskrivningar av förslagens anslagseffekter lämnas i dessa propositioner inte några prognoser eller beskrivningar av budgeteffekterna. I stället lämnas en upplysning om att de ändringar som föreslås har beaktats i budgetpropositionens respektive den ekonomiska vårpropositionens prognoser. I de ändringsbudgetar som har lämnats vid sidan av de återkommande ändringsbudgetarna har en mer ingående redovisning av effekterna på budgeten endast lämnats , se prop. 2008/09:97 om åtgärder för jobb och omställning. Kommitténs bedömning: Vid förslag till ändringar av statens budget, avseende såväl inkomstsom utgiftssidan, bör regeringen analysera och redovisa förslagets effekter på budgeten och de budgetpolitiska målen. Kommittén föreslår inte någon bestämmelse om detta eftersom en sådan redovisning följer dels av befintliga bestämmelser i budgetlagen, dels av kommitténs övriga förslag. 1 Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna, se vidare regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79).