sou · H1B39 · 2013-01-30 00:00:00 — finansiella oberoende och balansräkning Betänkande av Utredningen om finansiella oberoende och balansräkning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på balansräkning. I uppdraget ingick bl.a. att utreda hur stor valutareserv bör vara och hur den bör finansieras samt vad som är en lämplig storlek på eget kapital. Som särskild utredare förordnades professor . Till sakkunniga förordnades rådgivare till Riksbankschefen och ledamot av den penningpolitiska kommittén i det europeiska centralbankssystemet , professor , chefsekonom , avdelningschef , civilekonom och professor samt till experter ämnesråd och kansliråd . Till sekreterare förordnades departementsråd samt jur.kand. , den senare på halvtid. Utredningen överlämnar härmed betänkandet (SOU 2013:9) finansiella oberoende och balansräkning. Ett särskilt yttrande har avgetts av . Utredningens uppdrag och arbete ................................ Betänkandet i korthet................................................... uppdrag och balansräkning ...................... styrning och uppdrag......................................... 3.1.1 Att upprätthålla ett fast penningvärde ........................ 3.1.2 Att främja ett säkert och effektivt balansräkning och eget kapital .......................... 3.2.1 balansomslutning har varierat 3.2.4 förda poster vid sidan av valutareserv och valutaupplåning ...................... 3.3.1 Motiv för att hålla en valutareserv ............................... 3.3.2 Olika möjligheter för till Valutareserven – internationell jämförelse ............................. 3.4.1 Svårt att beräkna lämplig storlek på valutareserver..... 3.4.2 i jämförelse med några andra länder ........ Slutsatser och bedömning............................................. Amerikansk bolånekris övergår till finanskris........................ slapp länge undan finanskrisen ................................... 4.3.1 Sårbarheter i det svenska banksystemet ...................... 4.3.2 Krisens akuta skede var främst en likviditetskris ........ 4.3.3 De flesta finansieringsmarknaderna fungerade 4.3.4 Osäkerhet om tillståndet i svenska banker.................. Svenska myndigheters åtgärder 2008–2010 ............................ 4.4.2 lägger om penningpolitiken ..................... 4.4.3 utlåning i svenska kronor ....................... 4.4.4 utlåning i dollar ....................................... 4.4.5 utlåning till andra centralbanker ............ 4.4.6 Regeringens stabilitetsplan och statens Finansiell återhämtning och skuldkris .................................... 4.5.1 Återhämtning på de finansiella marknaderna 2009..... 4.5.2 avvecklar men skuldkrisen tar fart........... 4.6Särskilt relevanta erfarenheter av finanskrisen för Det aktuella behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta ...... 4.7.1 Potentiellt behov av likviditetsstöd ............................. oberoende i svensk lagstiftning......................... 5.2Centralbanksoberoende i unionsrätten, särskilt oberoende enligt ECB ....................................... Regleringen av ECB ................................................................. Slutsatser om finansiella oberoende ................. och finansiell stabilitet ........................................ 6.2Riksbankens penningpolitiska mål och uppgiften att främja finansiell stabilitet ........................................................ Centralbanksoberoende i penningpolitiken................ uppgift och medel för att ge likviditetsstöd..... 6.3.1 Likviditetsstöd kan ges för olika syften ...................... 6.3.2 Ansvar för beslut om likviditetsstöd ........................... 6.3.3 medel för att ge likviditetsstöd i tillgång till finansiering .......................... Avkastningen på utelöpande sedlar och mynt ..................... 7.2.1 Kostnadsfritt eller räntebelagt seignorage? Överväganden och slutsatser...................................... Eget kapital och sedelmängd ................................................. 7.3.2 Skillnader mellan eget kapital och sedelmängd ......... 7.3.3 Utvecklingen av kostnadsfria finansieringsmöjligheter i utländsk valuta ...... Avgiftsfinansiering av upplånad valutareserv ....................... 7.5.2 Principiella argument för och emot en Slutsatser om möjligheter till finansiering...... behov av finansiering ............................. Utgångspunkter och metod................................................... Täckning av driftskostnader ............................ 8.2.1 Driftskostnaderna beräknades tidigare till 800 8.2.2 Driftskostnaderna beräknas till 750 miljoner per 8.2.3 Historiska realräntor – fallande trend........................ 8.2.4 Kapitalbehovet känsligt för antaganden om 8.2.5 kapitalbehov för att täcka driftskostnaderna uppgår till .... 8.2.6 behov av valutareserv............................ Förlustrisker och redovisningsprinciper ................... 8.3.2 finansiella tillgångar uppgår till 8.3.3 Marknadsrisker i guld- och valutareserven................ 8.3.4 Likviditets- och kreditrisk i valutareserven ............... Utlåningen till IMF .................................................... Överväganden och bedömning .................................. Risker i likviditetsstödet........................................................ Likviditetsrisker och likviditetsstöd.......................... 8.4.2 Det särskilda likviditetsstödet – nödkrediter............ 8.4.3 Generellt likviditetsstöd – utlåningen i kronor och dollar under finanskrisen..................................... 8.4.4 Nya regler för likviditetsrisker i banksystemet ........ Bedömningar och slutsatser ....................................... 8.5.2 Kreditrisker i operativ verksamhet ............................ 8.5.4 Interventioner på valutamarknaden inom ramen 8.6 Valutarisken i .................. 8.6.2 förslag till hantering av valutarisken ... Överväganden och bedömning .................................. 8.7Sammanställning av kapital- och Vinstdisposition och rekapitalisering........................... Rekapitalisering vid större förluster ..................................... 9.5.3 Förslag till ny reglering .............................................. Konsekvenser av utredningens förslag ......................... Krav på redovisning av konsekvenser ................................... Effekter på eget kapital och balansräkning..... 10.2.1 Särskild utdelning till staten på 73 miljarder Effekter på statsfinanser och samhällsekonomi ................... 10.3.2 Statsfinansiella, samhällsekonomiska och Särskilt om statens valutaexponering .................................... 10.4.1 Statens åtagande .......................................................... 10.4.2 Effekten på statens finanser ....................................... Särskild balansräkning för IMF-poster ................................. Övriga redovisningskrav i kommittéförordningen .............. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:89 ................................................ Bilaga 2 Kommittédirektiv 2012:64 ................................................ Bilaga 3 Valutasäkring med Riksgälden som motpart Bilaga 4 Valutaterminer mellan och Riksgälden – Utredningens förslag i ett bredare sammanhang Utredningens förslag om finansiella oberoende och balansräkning ska ses i ett bredare sammanhang. Till följd av finanskrisen har olika åtgärder vidtagits för att göra det finansiella systemet mer motståndskraftigt mot störningar. På internationell nivå ställs hårdare krav på bankernas kapitaltäckning, likviditetsreserver och finansiering. I ställs ytterligare krav på bankerna om likviditetsreserver i dollar och euro. Statliga garantier för bankernas upplåning kan ges med kort varsel. Den av regeringen tillsatta har lämnat förslag om förstärkt makrotillsyn och om ansvarsfördelningen mellan regeringen och dess myndigheter samt när det gäller hanteringen av finansiella kriser. Därutöver syftar utredningens förslag till att uppfylla de krav som unionsrätten ställer på en oberoende centralbank. föreslås få ett kostnadsfritt, förlust- och inflationsskyddat kapital på , varav 30 miljarder i eget kapital Utredningen föreslår att i lag tillförsäkras ett kostnadsfritt och inflationsskyddat kapital på . Avkastningen på kapitalet bedöms täcka kostnader med betryggande marginal. Av det kostnadsfria kapitalet utgörs av eget kapital. Det bör skyddas mot förluster genom att vinster kvarhålls i och inte delas ut till staten, tills det egna kapitalet är återställt. Vid förluster som överstiger bör kapital tillskjutas så att det egna kapitalet återställs. Det kostnadsfria kapitalet utgörs av utelöpande sedlar och mynt samt eget kapital. uppgår utelöpande sedlar och mynt till ca . Tillsammans med det egna kapitalet uppgår således det kostnadsfria kapitalet till . kommer därför att förfoga över ett större kostnadsfritt kapital än vad som är tillräckligt. Mängden sedlar och mynt väntas dock minska , vilket leder till att det kostnadsfria kapitalet kommer att minska till . bör få rätt att förstärka sin valutareserv så att dess balansomslutning kan uppgå till Vid behov lämnar likviditetsstöd i utländsk valuta till svenska banker och andra finansinstitut. För att med betryggande marginal kunna fullgöra sin uppgift bör få rätt att förstärka sin valutareserv vid behov så att dess balansomslutning kan uppgå till . Taket på balansomslutningen räknas upp med inflationen plus den ekonomiska tillväxten. När har lämnat likviditetsstöd i utländsk valuta bör den få rätt att återställa valutareserven genom upplåning i obegränsad omfattning Det är omöjligt att i förväg veta hur mycket likviditetsstöd som kan krävas om en eller flera banker har brist på utländsk valuta och den finansiella stabiliteten är hotad. Därför föreslås att får rätt att ersätta lämnat likviditetsstöd genom motsvarande upplåning av utländsk valuta. Härigenom skapas förutsättningar för att lämna likviditetsstöd i obegränsad omfattning. Upplåningen bör genomföras via , som kan genomföra upplåning av mycket stora belopp i utländsk valuta . valutareserv och bankernas införda likviditetsbuffertar i utländsk valuta bedöms med god marginal räcka för att klara med likviditetsstress för bankerna tills kan genomföra sin upplåning för och statens program för att garantera bankernas upplåning kan träda i funktion. finansiella oberoende stärks genom en rad olika åtgärder: Det kostnadsfria kapitalet och det egna kapitalet bestäms i lag och skyddas mot inflationen. Det egna kapitalet skyddas mot förluster. får rätt att vid behov förstärka sin valutareserv i förväg inom en given ram och får rätt att återställa valutareserven när den har använts för att lämna likviditetsstöd genom upplåning i obegränsad omfattning. Reglerna för vinstutdelning till staten fastställs i lag. har åtaganden mot IMF om utlåning av utländsk valuta motsvarande . Dessa åtaganden finns på och vid sidan av balansräkning. Uppfyllande av åtagandena kan kräva att valutareserver tas i anspråk och kan därigenom inverka på förmåga att genomföra penningpolitiken och att lämna likviditetsstöd. Därför föreslås att IMF- åtagandena förs i en separat balansräkning och att regering och riksdag görs ansvariga för eventuella förluster. Utlåning till IMF finansieras genom upplåning av . Kostnaderna för den upplånade delen av valutareserven bör bäras av bankerna genom avgifter Banker och andra finansinstitut har en implicit försäkring mot att råka i likviditetsnöd i utländsk valuta. Staten tillhandahåller denna försäkring via utan särskild avgift. Det kan locka bankerna till en större utlåning och upplåning i utländsk valuta än vad som annars hade varit fallet. De banker som har upplåning och utlåning i utländsk valuta bör därför ingå i en obligatorisk försäkring som garanterar dem likviditetsstöd vid behov. Den närmare utformningen av en försäkring bör utredas. Valutarisken som följer med valutareserven bör elimineras genom att flyttas till Utredningens förslag om ett eget kapital på bygger på att valutarisken som följer av att har en valutareserv är eliminerad. Utan valutasäkring skulle uppskattningsvis ytterligare ca behöva bindas i balansräkning. Att överföra risken till påverkar inte möjligheter att sköta sina uppgifter. Det innebär heller inga kostnader för , eftersom , till skillnad mot , inte behöver hålla en buffert mot valutakursförluster. Tvärtom bidrar förslaget till att minska valutarisken i upplåning för statens räkning i utländsk valuta, eftersom riskerna i stort tar ut varandra. Utredningens förslag uppskattas ge en samhällsekonomisk vinst på 430 till med förstärkt valutareserv, och 180 till 270 miljoner i normala tider Utredningens förslag innebär att mindre kapital binds i . Balansomslutningen blir minst 125 och – med maximal upplåning – högst . balansomslutning blir – med den senast beslutade förstärkningen – ca (exklusive IMF-relaterade poster). Utan förstärkningar är den ca . Med utredningens förslag skulle kapitalbindningen minska med ca med förstärkt valutareserv och med ca i normala tider. Statens kostnad för att binda kapital i kan uppskattas till mellan av beloppet . En minskad kapitalbindning med medför att staten vinner , medan en minskad kapitalbindning med medför en vinst på . Diskonteras de årliga vinsterna med en antagen realränta på , uppgår nuvärdet i normala tider till . Ovanstående vinster utgör såväl statsfinansiella som samhällsekonomiska vinster. Om en del av eller hela valutareserven finansieras genom avgifter på bankerna, flyttas motsvarande kostnad från staten till bankerna, men den samhällsekonomiska vinsten kvarstår. The commissions proposals in a broader context The proposals of the commission of inquiry into the Riksbanks financial independence and balance sheet should be seen in a broader context. Various measures have been taken to make the financial system more resilient as a consequence of the financial crisis. At the international level, stricter regulations on banks capital requirements, liquidity reserves and funding will be imposed. In , additional liquidity reserves in dollars and euros are required. Government guarantees for banks funding can now be given at short notice. A government commission has recently proposed strengthening of macroprudential supervision and how responsibilities for financial crisis management should be divided between the government, its agencies and the Riksbank. Furthermore, the proposals are designed to fulfill the requirements of European Union law on central bank independence. The proposal is that the Riksbank´s interest free capital be billion, including billion in equity capital. The capital is to be protected against inflation and restored after losses The proposal is that the Riksbank has an interest free and inflation protected capital of billion. The capital should give a return that is sufficient to cover the Riksbanks costs over time with a safe . The interest free capital includes billion in equity capital. Losses smaller than billion should be compensated by withholding profits until the equity capital is restored. Larger losses require that the equity capital is restored by injection of new equity capital. In addition to equity capital, the interest free capital consists of bills and coins in circulation. At present, bills and coins in circulation amount to billion. Together with the equity capital of billion, the interest free capital amounts to billion. This means that the Riksbank will have a larger than sufficient interest free capital for many years. The supply of bills and coins in circulation is expected to continue to decline and the interest free capital is therefore expected to decline to billion. The Riksbank should be given the right to increase its foreign currency reserves so that its borrowed and interest free capital can amount to billion The Riksbank is charged with the task of providing emergency liquidity assistance in foreign currency to Swedish banks and other financial institutions. In order to fulfill its task, the Riksbank should be given the right to increase its foreign currency reserves when needed so that the total of interest free and borrowed capital may reach billion. The limit of 200 billion should be indexed to the GDP in current prices. When it has used its reserves for emergency liquidity assistance, the Riksbank should be given the right to restore its foreign currency reserves by borrowing to the required extent, without any limit It is impossible to ascertain beforehand how much foreign currency that will be needed if one or several banks need emergency liquidity assistance and financial stability is threatened. Therefore, it is proposed that the Riksbank be given the right to finance its lending in foreign currency by borrowing to the extent required, without any limit. The borrowing should be carried out through the National Debt Office, which can borrow very large sums in foreign currency at short notice. The foreign reserves of the Riksbank and the liquidity reserves now required to be held by banks should be sufficient to a short period of liquidity stress in foreign currency, until the National Debt Office has borrowed foreign currency for the Riksbank and the government has had time to take other measures to safeguard financial stability. The financial independence of the Riksbank is strengthened The financial independence of the Riksbank is strengthened by a number of different measures. The interest free capital and the equity capital are determined by law and are protected against inflation. Equity capital is protected against losses. The Riksbank is given the legal right to increase its reserves in advance when needed within a given limit and to restore its foreign currency reserves by borrowing to the extent required when it has used its reserves to lend to banks in need. The distribution of profits is determined by law. has undertaken to lend foreign currency corresponding to a maximum of billion to the IMF. These undertakings are now partly on and partly off the Riksbanks balance sheet. Fulfillment of the undertakings can require use of the Riksbanks foreign currency reserves and can therefore impinge on the banks ability to carry out monetary policy and to provide emergency liquidity assistance. It is therefore proposed that the IMF undertakings are put on a separate balance sheet, and that the government and parliament should be made responsible for any losses. The costs of at least the borrowed part of the foreign currency reserves should be covered by fees on banks Banks and other financial institutions are covered by an implicit insurance against a liquidity squeeze in foreign currency. The government offers the insurance without any cost through the Riksbank. This can give banks incentives to lend and borrow more in foreign currency than they otherwise would. Banks that lend and borrow in foreign currency should therefore be required to take part of a mandatory insurance scheme that guarantees emergency liquidity assistance in foreign currency. The details of such an insurance scheme should be worked out. The currency risk that follows from holding foreign currency reserves should be eliminated by transfer to the National Debt Office The proposed size of equity capital assumes that the foreign currency risk inherent in holding foreign currency reserves is hedged. Without hedging, it is estimated that additional equity capital of billion is required. Transferring the risk to the National Debt Office does not affect the Riksbanks ability to fulfill its tasks. It does not place any costs on the National Debt Office, since the office does not have to hold a buffer against exchange rate losses, in contrast to the Riksbank. The proposal in fact diminishes the currency risk inherent in the National Debt Offices own borrowing in foreign currency for the government, since the two risks cancel each other. The social economic gain from less capital on the Riksbanks balance sheet is estimated at to 645 million with increased currency reserves and to 270 million in normal times The proposals mean that less capital will be tied up in the Riksbank. The proposed size of the balance sheet will currently be at least billion and – with maximum borrowing – at most billion. The actual size of the Riksbanks balance sheet, including billion borrowed in foreign currency, is approximately billion (excluding IMF-related items). The reduction of capital tied up in the Riksbank would in other words be approximately billion with increased currency reserves and approximately 90 billion in normal times. The cost of tying up capital in the Riksbank is approximately 0.2 to 0.3 per cent of the amount per year. A reduction of billion means that the government gains to 645 million per year, and a reduction of billion means a gain of 180 to 270 million per year. If the annual gains are discounted at an assumed real discount rate of 2 per cent, the present value in normal times is to 14 billion. The gains above are fiscal as well as social economic gains. If part of or the entire currency reserves are financed by fees paid by the banks, a corresponding cost is transferred from the government to the banks, but the social gain remains. lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1385) om riksbank dels att rubriken till kapitel 10 ska lyda Kapital, vinstdisposition, budget och ansvarsfrihet, dels att nuvarande 7 kap. 5 § ska betecknas 7 kap. 6 §, nuvarande 7 kap. 6 § ska betecknas 7 kap. 7 §, nuvarande 7 kap. 7 § ska betecknas 7 kap. 8 §, nuvarande 10 kap. 2 § ska betecknas 10 kap. 5 §, nuvarande 10 kap. 3 § ska betecknas 10 kap. 6 §, nuvarande 10 kap. 4 § ska betecknas 10 kap. 7 §, nuvarande 10 kap. 5 § ska betecknas 10 kap. 8 §, dels att de nya 7 kap. 5 §, 10 kap. 1 och 6–7 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas ett nytt kapitel, 12 kap., och tre nya paragrafer, 10 kap. 2–4 §§, av följande lydelse. ansvarar inte för förluster som följer av utlåning och andra överföringar till . skall ha en grundfond som uppgår till , en reservfond som uppgår till samt en dispositionsfond. finansiella självständighet garanteras av att den fått rätten att ge ut sedlar och mynt samt att den därutöver har ett eget kapital. Utestående sedlar och mynt samt eget kapital utgör kostnadsfria kapital. Det kostnadsfria kapitalet bör uppgå till beräknat enligt 4 § (målsatt kostnadsfritt kapital), av vilket eget kapital ska uppgå till minst 30 miljarder beräknat enligt 4 §. eget kapital ska bestå av en grundfond samt en kapitalsäkringsfond, ett resultatutjämningskonto och ett värderegleringskonto. Om kostnadsfria kapital understiger den målsatta nivån i 1 § andra stycket med mer än beräknat enligt 4 § eller om bankens eget kapital understiger beräknat enligt 4 §, ska banken tillskjutas kapital upp till vad som anges i 1 § andra stycket. 1Senaste lydelse 1998:1412. Vinstutdelning ska ske av resultat efter att avsättning har gjorts underskott eller förluster. Vinstutdelning får endast ske om eget kapital efter utdelning uppgår till beräknat enligt 4 § och det kostnadsfria kapitalet efter utdelning uppgår till beräknat enligt 4 §.