sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — En företeelse som förekommer i såväl förvaltningsrätterna som tings- rätterna är exempelvis att föredragande och notarier som skriver domsförslag till domare lägger ned mycket tid och arbete på att anpassa förslagen till den domare som de skriver för. Detta är resurskrävande och om det i stället fanns gemensamma riktlinjer för utformningen av domarna skulle resurserna kunna utnyttjas mer effektivt. En skillnad mellan förvaltningsrätterna och tingsrätterna som framkommer i den jämförande studien är att föredragande eller notarier oftast skriver ett första domsutkast i förvaltningsrätterna, medan tingsrättsdomare ofta själva skriver sina domar. I studien visade det sig dock att denna skillnad inte i någon större utsträck- ning påverkade den slutliga utformningen av domen. I stället före- faller det snarare vara domskribenternas arbetssätt som påverkar utformningen av domar och beslut. Vid förvaltningsrätterna an- vänds således ofta arbetsmetoden att skriva sig igenom akten, vilket innebär att domtexten skrivs medan man går igenom och sätter sig in i materialet i ett mål. Detta kan medföra mycket långa domar, med omfattande redogörelser för allt material i målet. Tingsrättsdomar är i stället ofta präglade av att de regelmässigt avgörs efter en muntlig förhandling. Arbetsgruppen för den jämförande studien har lämnat sin rapport med förslag till hur bättre domskrivning kan uppnås.13 Gruppens iakttagelser och förslag kommer att vara ett viktigt underlag för både domstolarnas och fort- satta arbete med domskrivningsfrågor. 12Studien redovisas i en rapport till arbetsgruppen, se Studie av domskrivningsprocessen vid förvaltningsrätt och tingsrätt. Rapport till arbetsgrupp tillsatt av Domstolar, A. Blückert, 2012. 13Den jämförande studien redovisas i rapporten att ta tag i domskrivningen! – Rapport från Arbetsgruppen för jämförande studie av hur arbetsprocessen med att ta fram domtexter ser ut i förvaltningsrätt och tingsrätt, 2013. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut har beslutat att organisa- toriskt samordna sitt arbete med domskrivningsfrågor och andra bemötanderelaterade frågor på Avdelningen för Domstolsutveck- ling. I denna placering ligger ett ställningstagande om att arbetet med dessa frågor för att kunna bli framgångsrikt måste bedrivas systematiskt , som en naturlig del av arbetet med andra verksamhetsutvecklingsfrågor. Genom placeringen blir också gräns- dragningen mellan domstolarnas och verksam- heter tydlig. ska ansvara för att driva utvecklingen av metoderna för att arbeta med domskrivningsfrågor, medan dom- stolarna själva ska bestämma hur de ska utforma sina domar och beslut. En huvuduppgift för kommer framöver att vara att driva arbetet med att revidera domstolsstrategin och ta fram en ny handlingsplan för domskrivningsarbetet för tiden . Innehållet i dokumenten kommer att utarbetas av en ny referensgrupp med representanter från domstolarna. Domstolsrepresentanterna i den nya gruppen kommer att nomineras av domstolschefsgrupperna (tidigare arbetsgivargrupperna). Översynen av strategin och arbetet med att ta fram en ny handlingsplan kommer att ske med ut- gångspunkt i domstolarnas redovisning av hur arbetet med aktivi- teterna enligt handlingsplanen –2014 har gått. Samtliga landets domstolar ska, som nämnts, bedriva ett aktivt arbete med domskrivningsfrågor. I nästa avsnitt behandlar vi det arbete som genomförts vid migrationsdomstolarna och Migrations- överdomstolen. Någon mer heltäckande redovisning av arbetet som vid landets övriga domstolar lagts och läggs ned på att utveckla utformningen av domar och beslut kan inte lämnas här. Några enskilda domstolars arbete ska dock nämnas. Vid Hovrätten över och har en särskild dom- skrivningsgrupp tillsatts, med huvudsaklig uppgift att föreslå åt- gärder i syfte att göra hovrättens domar mer läsbara och lättare att begripa. Gruppens arbete har utmynnat i rekommendationer för att åstadkomma moderna och enhetliga avgöranden i hovrätten. Rekom- mendationerna har fått ett brett genomslag vid domstolen och tillämpas genomgående i domskrivningen. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut har tagit fram riktlinjer för domskrivning. Riktlinjerna syftar till att göra domstolens avgöranden mer läsbara och lättare att begripa. Dokumentet berör bl.a. domarnas typo- grafiska utformning, deras struktur, domskälen och vissa språkliga rekommendationer. Ett viktigt underlag för arbetet med att ta fram riktlinjerna för domskrivning var en intervjuundersökning som tingsrätten genomförde . Ett drygt trettiotal tilltalade i brottmål intervjuades, med syfte att utreda de tilltalades förståelse av domslut, domskäl och skälen för den påföljd som dom- stolen valt. Även vid Förvaltningsrätten i har man arbetat fram riktlinjer för domskrivning. Riktlinjerna omfattar domars och be- sluts yttre utformning och vissa utgångspunkter för upplägg och innehåll i avgörandena. Rent språkliga frågor behandlas däremot inte. Vid Förvaltningsrätten i har rekommendationer i form av domsmallar med kommentarer tagits fram. Rekommen- dationerna behandlar exempelvis frågan hur saken ska anges, hur domslut kan formuleras och vissa riktlinjer för hur domstolens bedömning i målet kan redovisas. 4.6Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens arbete med domskrivningsfrågor 4.6.1Förvaltningsrätten i , migrationsdomstolen Vid Förvaltningsrätten i har arbetet med domskrivning bedrivits samlat för hela domstolen. Domstolens mål med föränd- ringsarbetet när det gäller domskrivningsfrågor är att nå generella grundprinciper som ska tillämpas oavsett måltyp. Avgörandena från domstolen ska vara enhetligt utformade till form och struktur. Förvaltningsrätten har tillsatt en särskild domskrivningsgrupp som ska driva olika aktiviteter för att förbättra domskrivningen inom domstolen. Gruppen har bl.a. genomfört seminarier för dom- stolens domare och initierat analyser och diskussioner på avdel- ningarna och enheterna om sättet att skriva domar. Domskriv- ningsgruppen har tagit fram ett antal gemensamma utgångspunkter för bra domskrivning. Dessa utgångspunkter har sammanställts i en promemoria, som fått god spridning och gott genomslag vid dom- Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut Rekommendationerna i promemorian utgår från att domar och beslut ska skrivas i första hand för parterna. Parterna förutsätts vara insatta i det överklagade beslutet och skribenterna uppmanas därför att gå direkt på frågan i målet och fokusera på rättens be- dömning. Att domstolen ska skriva för parterna innebär också att medarbetarna rekommenderas att använda ett enkelt språk som är lätt att förstå. Domskrivningsgruppen förespråkar dessutom att merparten av tiden med domskrivningen läggs på domskälen och att dessa ska utformas så att parterna kan förstå rättens resone- mang. En ytterligare del av domskrivningsgruppens arbete består i att ta fram en central domsmall med kommentarer, att ge riktlinjer för domskrivning och att ta fram gemensamma formuleringar för vissa beslutstexter. Dokumenten granskas av en språkexpert. Vid sidan av det centrala domskrivningsarbetet finns även lokala förtroendegrupper som arbetar med domskrivningsfrågor, så också vid migrationsdomstolen. Förtroendegruppen vid migrationsdom- stolen arbetar således med domskrivning och bemötande inom migrationsområdet. Den lokala gruppens arbete med domskriv- ningsfrågor sker i samråd med förvaltningsrättens centrala dom- skrivningsgrupp. Inom ramen för arbetet vid migrationsdomstolen har en språkexpert genomfört en språklig analys av migrations- domstolens domar.14 Analysen har huvudsakligen visat att domarna till stor del präglas av ett abstrakt språk och en komplex menings- byggnad. Domarnas disposition är dock ofta ändamålsenlig och det finns många sambandsord som bidrar till att resonemangen blir tydliga. Av analysen framgår också att ordvalet i domarna är onödigt juridiskt och kanslisvenskt och att det skulle kunna förenklas och konkretiseras. Migrationsdomstolen kommer i nästa fas av sitt arbete med domskrivningsfrågor att inhämta externa synpunkter på utform- ningen av domstolens domar och beslut. Synpunkter kommer att tas in från andra myndigheter men även från offentliga biträden. 14 Analysen har utförts av , Språkkonsulterna, på uppdrag av Förvaltnings- rätten i . Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut 4.6.2Förvaltningsrätten i , migrationsdomstolen Förvaltningsrätten har en särskilt inrättad arbetsgrupp som arbetar med domskrivningsfrågor, domskrivningsgruppen. Arbetet i gruppen bedrivs samlat för samtliga de måltyper som förekommer i de allmänna förvaltningsdomstolarna, med fokus på de större målgrupperna (skatt, migration, socialförsäkring, tvångs- mål, sociala förmåner, offentlig upphandling och laglighetspröv- ning). Domskrivningsgruppens arbete är inriktat på att förbättra utformningen av domar, beslut och protokoll i fråga om struktur, innehåll, begriplighet och språkbehandling. Arbetet syftar också till att skapa förutsättningar för ökad enhetlighet vid utformningen av såväl avgöranden som protokoll, oavsett rättsområde. I sitt arbete har domskrivningsgruppen bl.a. tagit fram mallar för domar och beslut, uppmärksammat vissa formuleringsfrågor och ställt samman anvisningar för domskrivning. Arbetet innefattar interna undersökningar av avgöranden från domstolen, bl.a. i fråga om domars begriplighet. Dessutom genomförs s.k. brukardialoger med professionella aktörer, däribland och utvalda offentliga biträden. Fokus i dessa dialoger har varit bemötande- frågor i stort och inte primärt domskrivning. Några särskilda riktlinjer för domskrivning på migrations- området har inte tagits fram och vid domstolen har man inte sett något behov av särskilda riktlinjer för migrationsmålen. De gene- rella anvisningar för domskrivning som finns i domstolen tar sikte även på migrationsmålen. Vid domstolen har man konstaterat att domar i migrationsmål ofta är längre än domar i många andra måltyper. Frågan har upp- märksammats av domskrivningsgruppen som har pekat på behovet av underrubriker och att det är önskvärt att sådana underrubriker är enhetliga och att också domarnas struktur är enhetlig. 4.6.3Förvaltningsrätten i , migrationsdomstolen Domskrivningsgruppen vid förvaltningsrätten har arbetat med dom- skrivningsfrågor , när migrationsdomstolen kom till förvaltningsrätten. I samband med att migrationsdomstolen etablerades uppstod nämligen ett behov av att se över domskriv- ningen eftersom domstolen kunde konstatera att det i och med introduktionen av migrationsmålen fanns två olika domskriv- Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut ningskulturer vid förvaltningsrätten. Skillnaderna bestod bl.a. i att man vid migrationsdomstolen jämfört med förvaltningsrätten i övrigt hade olika uppfattningar i frågan om domslutets placering. Det inledande arbetet utmynnade i en domskrivningspromemoria som sammanställdes 2006 och 2007. Promemorian innehåller bl.a. budskapet att domarna bör skrivas relativt kortfattat, att fokus bör vara på domskälen och att reciten därigenom kan kortas ned. Dom- skribenterna uppmuntras dessutom att använda s.k. vävda domskäl. hade domstolen ett språkår och man arbetade vidare med domskrivningsfrågor. hölls inspirationsföreläs- ningar och ett pilotprojekt genomfördes, där tio domare och före- dragande gick igenom domar som avidentifierats och analyserats utifrån vissa kriterier. Därefter har det vid domstolen fortlöpande förts diskussioner om hur man bör skriva domar och migrations- målen har bidragit till en uppluckring av hur man traditionellt skrivit domar i allmän förvaltningsdomstol. Anledningen till detta tros vara att migrationsmålen ofta innehåller muntlig förhandling och domarna därigenom mer liknar domar från allmän domstol. har domskrivningsarbetet vid förvaltningsrätten fortsatt bl.a. med att uppdatera domskrivningspromemorian /2007. Målet är att det ska finnas gemensamma riktlinjer för hela verksamheten vid domstolen, oavsett rättsområde och måltyp. Förutom det samlade domskrivningsarbetet vid domstolen bedriver man dock även arbete på avdelningsnivå, där varje avdelning be- handlar frågan hur domskrivningen på avdelningen kan utvecklas. På migrationsområdet har man vid domstolen identifierat vissa skillnader i fråga om struktur och ordval i domarna men domarna i migrationsmålen är huvudsakligen utformade på samma sätt som domar i andra förvaltningsrättsliga mål. 4.6.4Kammarrätten i , Migrationsöverdomstolen Vid Kammarrätten i finns en domskrivningsgrupp som arbetar med domskrivningsfrågor för hela domstolen, således även för Migrationsöverdomstolen. Gruppens arbete har bl.a. innefattat frågor om hur man ska redovisa lagtext i avgörandena, vilka rub- riker man ska använda och hur man på ett bättre sätt ska redovisa den juridiska argumentationen för att åstadkomma verkligt fokus på de egentliga skälen för domstolens ställningstagande. Dessutom har gruppen behandlat frågan om hur domslut ska formuleras. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut genomförde kammarrätten, genom bemötande- gruppen vid domstolen, en intervjuundersökning med enskilda parter. Intervjuerna var en del av domstolens arbete med bemötande- frågor och hölls dels i anslutning till muntliga förhandlingar, dels per telefon efter det att målet avgjorts slutligt. I de senare fallen ställdes även frågor om utformningen av domstolens dom. Migra- tionsmålen undantogs dock från intervjuundersökningen. Anled- ningen till detta var dels att det i migrationsmål ytterst sällan hålls muntlig förhandling i Migrationsöverdomstolen, dels att språk- svårigheter innebar att domstolen inte kunde intervjua enskilda parter i migrationsmål per telefon. Uppgifter från parter i migra- tionsmål har domstolen i stället hämtat in genom att ställa frågor till de professionella aktörerna i dessa mål. Bemötandegruppens arbete kommer att utmynna i ett policydokument . från Migrationsöverdomstolen har en särställning vid kammarrätten, eftersom dessa domar delvis skrivs i ett annat syfte än övriga domar. Skälet för detta är att Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans för migrationsmål. Migrationsöverdomstolen be- prövningstillstånd i en procent av de mål som överklagas till domstolen. Resterande mål resulterar endast i ett protokoll där beslutet att inte bevilja prövningstillstånd framgår. För dessa beslut finns en standardiserad mall. Några särskilda mallar för domar används däremot inte vid kammarrätten. Det finns dock en enhetlig yttre utformning av domarna bl.a. vad gäller struktur och format. Ett led i domskrivningsgruppens arbete har varit att samla in och analysera avgöranden från domstolen. Fokus för undersökningen är domar där kammarrätten skriver längre avgöranden. Migrationsmål där prövningstillstånd beviljats på grund av synnerliga skäl var del av urvalsunderlaget för insamlingen, men då domskrivningsgruppen valde ut domar fanns det inte några sådana avgöranden från Migrationsöverdom- stolen. Denna del av domskrivningsarbetet vid kammarrätten om- fattar därför inte några domar i migrationsmål. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut 4.7Utbildning i domskrivning för ordinarie domare, fiskaler och föredragande Domstolars akademi för utbildning () har huvudansvaret för all kompetensutveckling som riktar sig till ordinarie domare och som avser domarens juridiska kompetens. har dessutom ansvar för de centrala fiskals- utbildningarna samt för utbildningar för föredragande och bered- ningsjurister. Organisatoriskt hör till Domstols- verket. Den erbjudna utbildningen syftar i stort till att ge varje jurist inom Domstolar de bästa förutsättningarna att möta de höga kvalitativa krav som ställs i den dömande verksamheten. Utbildningen vid akademin ges på tre nivåer: grundnivå, för- djupningsnivå och specialiseringsnivå. Undervisningen för domare vid allmän förvaltningsdomstol består bl.a. i kurser i förvaltnings- processrätt, kommunalrätt, socialförsäkringsrätt, skatterätt och migrationsrätt.15 ges inom området förvaltnings- processrätt en kurs med . Kursen behandlar vilket språk som bör användas i domar och beslut samt frågor om medierna som förmedlare av domstolens budskap och förtroendearbete. Huvuddelen av kursen ägnas åt praktiska övningar. Den vänder sig till både domare och föredragande vid allmän förvaltningsdomstol. Även inom ramen för fiskalsutbildningen ges utbildning i dom- skrivning. Utbildningen är huvudsakligen förlagd till Fiskalskurs 1 och omfattar bl.a. handläggnings- och beredningsfrågor samt dom- skrivning. För föredragande vid förvaltningsdomstol ges en grund- kurs i Introduktion till arbete på förvaltningsdomstol. Kursen vänder sig till nyanställda föredragande och syftar till att ge grundläggande kunskaper om förvaltningsprocess, offentlighet och sekretess, rätts- utredning, föredragning samt domskrivning. har vid sidan av den kompetensutveckling som bedrivs genom utbildningsprogrammet även en viktig funk- tion vid domstolarnas arbete med att förbättra domskrivningen. Vi har tidigare behandlat Domstolars strategi och handlings- plan (se avsnitt 4.5) för utformning av domar och beslut, som ligger bakom det arbete med domskrivningsfrågor som bedrivs vid landets samtliga domstolar. ansvarar för att stötta domstolarna i detta domskrivningsarbete. 15 Utbildningsprogrammet i sin helhet finns tillgängligt på Dom- stolars webbplats . Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut arbetet har fram /2013 vid en tredjedel av landets domstolar på olika sätt bidragit till arbetet med dessa frågor, varav dock merparten av domstolarna varit allmänna domstolar. har bl.a. anordnat kurser i dom- skrivning, med praktiska skrivövningar under ledning av en språk- konsult. 5Kartläggning av hur beslut är utformade Det övergripande målet för utredningens arbete är att Migrations- verkets beslut ska utvecklas så att besluten blir mer lättillgängliga för de huvudsakliga mottagarna av verkets beslut – de enskilda sök- andena. Ett första steg på vägen att utarbeta förslag till hur Migra- tionsverkets beslut kan utvecklas är att kartlägga hur besluten är utformade och på så sätt genomföra en probleminven- tering av den nuvarande utformningen. Vid vår kartläggning av hur beslut är utfor- made har det framkommit att besluten ofta brister i fråga om struk- tur. Det är vanligt att besluten visserligen innehåller relevant infor- mation men att denna information redovisas på ett sätt som gör beslutet svårtillgängligt. En läsare som vill ha svar på frågan varför gjort en viss bedömning behöver söka informa- tion på flera ställen i beslutet. egna bedömningar är vidare sammanblandade med annan information i ärendet, vilket leder till svårigheter att härleda vad som är egent- liga beslutsmotivering och vad som är en redogörelse för annat. beslut brister även i fråga om den juridiska argumentationen. Ofta förs relevanta argument fram, men de är all- mänt hållna och tillämpas inte på det enskilda ärendet. Beslutens mottagaranpassning är i många avseenden otillräcklig. Språkligt sett blandas olika stilar i besluten. Det är ofta tydligt att delar av texten har hämtats från andra texter och att de har klippts in i beslutet. Följden av detta blir att besluten ibland innehåller både en formell stil med högtravande kanslispråk och ett mer vardagligt Kartläggning av hur beslut är utformade En brist i många beslut är att korrekturläsningen inte genom- förts med tillräcklig noggrannhet. Ett beslut från ska vara utformat så att den som tar del av det förstår beslutets innebörd. Ett viktigt inledande moment i arbetet med att utveckla besluten är att undersöka hur de ser ut . Vi har fått i uppdrag att kartlägga hur beslut i migrationsärenden är utformade och hur de uppfattas av ett antal olika kategorier av beslutsmottagare (se avsnitt 6). Utifrån kartlägg- ningen ska vi lämna förslag till hur utformningen av besluten kan utvecklas. Utredningen ska i dessa delar presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för fort- satta arbete med dessa frågor. Kartläggningen av hur beslut är utformade bör enligt vår mening bygga på en systematisk analys av beslut från verket. Vi har begärt in femtio beslut från , slumpmässigt utvalda men beslut av olika slag. Hur besluten har tagits fram och viss grundläggande information om underlaget för kartläggnings- uppdraget i denna del behandlar vi i avsnitt 5.3. Vi har undersökt besluten utifrån den juridiska argumentationen i dem och utifrån deras läsbarhet och begriplighet. När det gäller den juridiska argumentationen har vi tagit fram några kriterier till stöd för en sådan analys. Utredningens jurister har med hjälp av dessa kriterier genomfört en systematisk bedömning av Migrations- verkets beslut. Juristernas granskning redovisas i avsnitt 5.4. Inom språkforskningen brukar man skilja på texters läsbarhet och begriplighet. Ett besluts läsbarhet är således beroende av de ytligare nivåerna i texten, t.ex. layout och längd på ord och meningar. Ett besluts begriplighet tar fasta på de djupare förståelseaspekterna av en text, t.ex. om läsarens mål med sin läsning stämmer med textens innehåll, struktur och textbindning.1 När det gäller dessa mer språk- liga aspekter har vi lämnat ett uppdrag att utföra en analys till ut- redningens språkexpert, , som har redovisat sina slut- satser i en särskild rapport – Begriplighetsanalys av beslut. rapport är fogad som en bilaga till detta 1 Se bl.a. B-L. , Lagtexters begriplighet. En språkfunktionell studie av medbestäm- mandelagen, 1982. Kartläggning av hur beslut är utformade Huvuddragen i hennes analys redovisas dessutom i av- snitt 5.5. För att utföra uppdraget att kartlägga hur beslut är utformade har vi begärt in beslut från verket.2 Vi har bedömt att femtio beslut ger ett gott underlag och är tillräckligt brett för att det ska vara möjligt att dra generella slutsatser om utformningen av beslut. Av skäl som vi har redovisat i avsnitt 3.5 har vi under arbetet i utredningen avgränsat vår granskning av beslut till att avse beslut om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov och på grund av anknytning samt beslut gällande ensamkommande barn. Med bistånd från gjordes således ett urval av femtio beslut. Besluten fördelades mellan ärendekategorierna på så sätt att trettio beslut avsåg uppehållstillstånd på grund av skydds- behov, tio beslut rörde uppehållstillstånd på grund av anknytning och tio beslut gällde ensamkommande barn. Såväl avslags- som bifalls- beslut begärdes in och bland urvalskriterierna angavs att besluten skulle ha en representativ spridning när det gällde faktorerna sökan- dens kön, ålder och ursprungsland samt beträffande vilken enhet vid som beslutet fattats vid. Besluten är meddelade . 5.4Juristernas analys av beslut Till stöd för juristernas granskning och den systematiska analysen ställde vi upp ett antal kriterier. Fokus vid den granskning av be- sluten som utredningens jurister genomfört var, som vi nämnt in- ledningsvis, den juridiska argumentationen. Syftet var således inte att ta ställning till den juridiska riktigheten i avgörandena. Frågan om ett beslut var juridiskt korrekt eller inte lämnades därför utan- för bedömningen. 2 Besluten har tagits fram av statistikavdelningen vid och styrning. Kartläggning av hur beslut är utformade Vid utarbetandet av kriterierna för granskningen inspirerades vi av klarspråkstest för beslut3 men även av Förtroende- utredningens (se SOU 2008:106 – Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag) undersökning av domar från allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar. De kriterier vi ställde upp baserades således på förslag i denna del och på klarspråkstestet, men med de anpassningar som krävdes för att kriterierna skulle vara ändamålsenliga vid en granskning av beslut i migrationsärenden.