sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — På motsvarande sätt som tidigare gjordes avseende de 103 områden som vi utgår ifrån, kan de kulturhistoriskt intressanta objekten i huvudsak kategoriseras genom att de antingen ingår som en del av ett större område där det inom området råder starka verk- samhetsmässiga samband med andra byggnader m.m. eller snarare kan ses som solitärer utan motsvarande starka verksamhetsmässiga samband till andra närliggande objekt. I den första kategorin åter- finns t.ex. statliga byggnadsminnen (ofta omfattande ett flertal Överväganden och förslag om förvaltningsansvar byggnader) inom kasernområden o.d. eller renodlade övnings- och skjutfält. I den andra kategorin återfinns t.ex. ett flertal fyrplatser. Med utgångspunkt i de två kategorierna visas i tabell 5.1 nedan de bedömningar som gjorts av utredningen kring kulturfastigheter avseende vilka av statliga byggnadsminnen som staten av kulturhistoriska skäl bör ta ett fortsatt långsiktigt ansvar för (vilket innebär att de bör förvaltas i myndighetsform) respektive vilka staten inte bör ta ett fortsatt långsiktigt ansvar för (i vilket fall bolagsformen kan bli aktuell). Observera att några av objekten i tabellen inkluderar ett flertal SBM (det gäller framför allt för Karlskronaområdet, men även för t.ex. ), vilket för- klarar varför antalet objekt är färre än 29 SBM. Som framgått ser vi inte skäl att ifrågasätta de bedömningar om statens fortsatta ansvar för det statliga kulturarvet inom Fortifi- kationsverkets område, som gjorts av utredningen kring kulturfas- tigheter. Vi kommer därför att ta dessa bedömningar som utgångs- Överväganden och förslag om förvaltningsansvar punkt i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som förvaltas av . Det betyder alltså att vi inte i kulturhistoriskt perspektiv ser några hinder mot att låta ett statligt bolag äga och förvalta de stat- liga byggnadsminnen som finns i tabellens högra kolumn. I sam- manhanget bör också poängteras, vilket har beskrivits i avsnitt 2.1.12, att om ett SBM överlåts från en statlig myndighet till något annat rättssubjekt, t.ex. ett statligt bolag, så övergår objektet till att bli ett byggnadsminne enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Skyddet kan enligt lagstiftningen därmed inte försämras. Som kommentar till tabellen bör vidare sägas att utredningen kring kulturfastigheter allmänt sett förordar att förvaltningen, där så är tillämpligt, bör hållas samman inom ett visst geografiskt område, snarare än att delobjekt plockas ur sitt sammanhang. Vi delar i princip denna syn; ett liknande synsätt har ju också legat till grund för den indelning i 103 områden som vi använder som utgångspunkt för analysen av lämplig förvaltning av försvarsfastig- heterna. Det betyder t.ex. att då Karlskronaområdet innehåller ett flertal SBM, som bör förvaltas i myndighetsform, så bör också för- valtningen av hela Karlskronaområdet fortsatt ske i myndighets- form. Däremot vore det inte rimligt att anlägga ett liknande synsätt på de mer solitära objekten. Att utredningen kring kulturfastig- heter har bedömt att exempelvis När fyrplats fortsatt bör förvaltas i myndighetsform bör således inte tas till intäkt för att samtliga försvarsfastigheter inom det område av de 103 där denna fyrplats ingår () därmed också automatiskt måste förvaltas av en myndighet. Utredningen kring kulturfastigheter har framfört att den delar vår syn kring detta. Som framgått av kapitel 3 består slutna bestånd av anläggningar, byggnader och mark som berörs av sek- retess. De objekt som finns i det slutna beståndet uppvisar stor variation. Det kan handla om allt ifrån strategiskt centrala försvars- anläggningar till att vissa delar av en byggnad, som i övrigt ingår i det öppna beståndet, omfattas av sekretess. Därtill finns bland för- svarsanläggningarna både sådana som är tungt fortifikatoriskt skyddade (t.ex. ledningscentraler, datahallar, radaranläggningar, Överväganden och förslag om förvaltningsansvar berglager för skyddsvärd materiel och förråd för ammunition) och lättare befästningar, såsom skyddsrum. Det slutna beståndet finns främst på strategiskt viktiga geogra- fiska platser, spridda över hela landet. Garnisoner som utgör baser inkluderar även vissa slutna objekt där infrastrukturen är samman- kopplad med det öppna beståndet. Det slutna beståndet har ingen sammankopplad funktion med garnisoner vilka inte utgör baser. Flygbaser och marinbaser innehåller i sin funktion ett flertal objekt vilka ingår i det slutna beståndet. Det slutna beståndet utgör här en viktig del för att upprätthålla basfunktionen. Som framgått av avsnitt 5.1.1 föreslogs i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31) att ansvaret för för- svarsanläggningarna, och även Försvarsmaktens camper utomlands, bör föras över från till Försvarsmakten. Mot denna bakgrund anges i våra direktiv att vi ska lämna förslag och redovisa dels vilka av de försvarsrelaterade anläggningarna av cen- tral betydelse i slutna bestånd som ska föras över till Försvarsmakten, dels till vilken annan statlig myndighet andra anläggningar bör föras. Av direktiven kan slutsatsen således dras att regeringen förut- sätter att försvarsanläggningarna inte ska förvaltas i bolagsform, utan av Försvarsmakten och/eller någon annan myndighet. Detta är också vår utgångspunkt. Däremot anser vi att avsteg bör göras från en av de riktlinjer som ges i utredningsdirektiven, nämligen att hela eller delar av det slutna beståndet bör föras över till Försvarsmakten. Försvarsmak- ten har – mot bakgrund av en säkerhetsanalys som myndigheten genomförde – framfört till oss9 att myndigheten anser att försvarsanläggningarna inte bör överföras till Försvars- makten eller överlåtas till ett aktiebolag, utan överföras till en annan myndighet. Enligt Försvarsmakten pekar säkerhetsanalysen entydigt på denna slutsats, och detta trots att myndigheten har bejakat en överföring av anläggningarna till Försvarsmakten, bl.a. i sitt remissvar med anledning av SOU 2011:31. Sammantaget betyder detta att vi i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som för- valtas av kommer att utgå från att försvars- anläggningarna (i synnerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befäst- ningsanläggningar o.d.) ska förvaltas i myndighetsform, och då av 9 Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvars- fastighetsutredningen (, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120). Överväganden och förslag om förvaltningsansvar någon annan myndighet än Försvarsmakten själv. Vi anser att mot- svarande normalt bör gälla även för de delar av det slutna beståndet som inte utgörs av renodlade försvarsanläggningar. För dessa objekt kan dock bolagsformen eventuellt bli aktuell om det i säker- hetshänseende bedöms möjligt i enskilda fall. För synen på de 103 områdena får detta motsvarande konse- kvenser som vad som ovan sades om de kulturhistoriskt värdefulla objekten. I de fall då slutna objekt utgör en del av ett större, verk- samhetsmässigt (och ofta även infrastrukturellt) sammankopplat område som också omfattar öppna objekt, bör förekomsten av försvarsanläggningarna normalt medföra att hela det berörda områ- det fortsatt ska förvaltas i myndighetsform. Annorlunda kan det förhålla sig i de fall då de slutna objekten däremot mera har karak- tär av solitärer, utan direkt verksamhetsmässig koppling till närlig- gande öppna objekt. Bland de 103 områdena gäller det senare främst för kategorin Övriga fastigheter. I dessa fall anser vi att förekomsten av slutna objekt inte automatiskt måste leda till att det berörda området (hela länet) ska förvaltas av en myndighet. Vad som är lämpligt i dessa fall får avgöras från fall till fall, baserat på bl.a. säkerhetshänsyn. 5.3.4Militära flygplatser och övnings- och skjutfält m.m. Enligt utredningsdirektiven ska vi särskilt bedöma om militära flygplatser och övnings- och skjutfält ska kvarstå i myndighetsför- valtning och i så fall vilken myndighet som ska ansvara för för- valtningen. De bedömningar vi gör avseende dessa frågor får bety- delse för vilka verksamhetsformer vi anser möjliga att överväga. I det följande behandlas militära flygplatser respektive övnings- och skjutfält var för sig. Utredningen har hemställt till Försvarsmakten att redovisa underlag enligt vissa specifika frågor, bl.a. avseende myndighetens syn på militära flygplatser och övnings- och skjutfält.10 Våra bedömningar i det följande tar bl.a. sin utgångspunkt i det underlag som Försvarsmakten har redovisat.11 10Hemställan av avseende Uppdrag till Försvarsmakten att redovisa underlag i vissa frågor (dnr S 2012:01/2012/3). 11Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvars- fastighetsutredningen (, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120). Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Militära flygplatser och basområden I sin promemoria framhåller Försvarsmakten bl.a. att militära flyg- platser och övningsflygplatser innehåller så omfattande krigs- funktioner att en uppdelning inom ett flottiljområde av fastighets- indelningen och förvaltningsansvaret inte är rimlig. Enligt För- svarsmakten gäller detsamma också till del för verksamhets- ställen och basområden. Även inom dessa områden finns krigsfunktioner, vilket enligt myndigheten gör en uppdelning av förvaltningsansvaret mellan olika ägarföreträdare ytterst olämplig. Enligt Försvarsmakten är infrastrukturen inom såväl flygflottil- jer och övningsflygplatser som basområden mycket omfat- tande och komplex med höga tekniska, skydds- och säkerhets- mässiga krav på funktionalitet för att kunna stödja den speciella verksamhet som Försvarsmakten bedriver. Enligt myndigheten utgör det samlade beståndet inom dessa områden en viktig del i insatsorganisationen och en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna lösa sina uppgifter. Myndigheten anser att komplexite- ten gör det direkt olämpligt med såväl ett ägande i bolagsform som ett uppdelat ägande mellan ett bolag och en myndighet. Utöver de synpunkter som inkommit från Försvarsmakten har vi även på plats studerat förhållandena vid vissa flygplatser och basområden. Våra intryck överensstämmer därvid i huvud- sak med det som Försvarsmakten framfört, dvs. att det inom dessa områden förekommer såväl omfattande krigsfunktioner som kom- plex och sammanhängande infrastruktur. De erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet talar alltså sam- mantaget för att såväl flygflottiljer och övningsflygplatser som basområden fortsatt bör förvaltas sammanhållet och i myn- dighetsform. I analysen av lämplig verksamhetsform för fastig- hetsförvaltningen kommer vi därför att utgå ifrån detta. Även beträffande övnings- och skjutfält anser Försvarsmakten att en uppdelning av förvaltningsansvaret av övningsmarken och anläggningarna inte är önskvärd och att förvaltningen bör skötas av en myndighet. Som skäl för detta framhåller Försvarsmakten i sin promemoria bl.a. att övnings- och skjutfälten ofta inkluderar anläggningar, i Överväganden och förslag om förvaltningsansvar form av ammunitionsförråd och ofta sambands- och kommunika- tionsanläggningar som ingår i försvarets telenät (FTN). Därtill menar allmänt sett bl.a. att det vid en uppdelning av de öppna och slutna bestånden mellan olika fastighetsägare kan uppstå ett tydligt utpekande i Lantmäteriets fastighetsregister och andra offentliga handlingar av vilka fastigheter som innehåller anläggningar samt deras geografiska belägenhet. Enligt Försvars- makten skulle det därmed bli enkelt för obehöriga att, på ett skad- ligt sätt, lägesbestämma anläggningsbeståndet. Vidare anser Försvarsmakten att det vid förvaltning av övnings- och skjutfält i bolagsform skulle föreligga tydliga risker för intres- sekonflikter mellan övningsbehov och ägar- eller vinstintresset i ett aktiebolag. I sin promemoria motiverar Försvarsmakten detta bl.a. med att ett aktiebolag, enligt myndigheten, rimligen har helt andra syften med förvaltningen av skog och mark än den förvaltning som sker genom försorg. Enligt vår bedömning kan dock inte a priori förutsättas att det inte skulle vara möjligt att – utan skadliga konsekvenser – separera de delar av övnings- och skjutfält som kan anses tillhöra det slutna beståndet, och som normalt bör förvaltas av en myndighet, medan resterande delar eventuellt skulle kunna drivas i bolagsform. Enligt vår mening får det också förutsättas att om ett bolag ges i uppdrag att förvalta övnings- och skjutfält, så måste det – bl.a. genom det berörda avtalet – ha säkerställts att försvarets verksam- het inom området fortsatt kan bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. För att så skulle bli fallet talar även att reger- ingen, i budgetpropositionen för år 201212, har angett vissa direktiv om försvarets övnings- och skjutfält som gäller oavsett vem som förvaltar den berörda marken (dessa direktiv har beskrivits i avsnitt 2.2.7). Sammantaget torde det därför vara möjligt att hantera de risker för intressekonflikter som Försvarsmakten pekar på. Ovanstående resonemang ska inte tolkas som att vi här förordar att övnings- och skjutfälten bör överlåtas till bolag – vad som är lämpligt att göra återkommer vi till i avsnitt 5.5 – utan endast att vi inte a priori vill avfärda denna möjlighet. måste man naturligtvis fästa stor vikt vid de argument som Försvarsmakten anför. Därtill har det i utredningsarbetet även framkommit andra argument för att fortsatt förvalta övnings- och skjutfälten i myn- dighetsform. Till exempel har framfört13 att de 2011/12:1, utgiftsområde 6. 13PM OXA (, dnr 1684/2012-14). Överväganden och förslag om förvaltningsansvar stora osäkerheter som finns avseende problematiken med oexploderad ammunition på sådana fält (se avsnitt 3.4.3) talar för ett fortsatt ägande i myndighetsform för denna typ av fastigheter. Mot denna bakgrund har vi funnit det ändamålsenligt att beträffande övnings- och skjutfälten utgå från några olika, tänkbara alternativ i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som förvaltas av . Ett sådant alternativ är att hela dagens fastighetsbestånd, inklusive övnings- och skjutfälten, fortsatt förvaltas i myndighetsform. Där- till kommer vi att diskutera tre alternativ som – i varierande grad – inkluderar antaganden om en möjlighet att i bolagsform förvalta övnings- och skjutfälten: Mest omfattande bolagsförvaltning: I detta alternativ antas att det femtiotal områden av de 103 som utgörs av renodlade övnings- och skjutfält med mer fristående geografisk belägenhet, efter avskiljande av slutna objekt, skulle kunna förvaltas i bolagsform. Däremot menar vi att de övnings- och skjutfält som är integre- rade i det tjugofemtal kasernområden o.d. som ingår i de 103 även fortsatt bör ingå i dessa och att förvaltningsformen i dessa fall bör styras av vilka överväganden som i övrigt görs om berörda områden. Mest omfattande bolagsförvaltning modifierad: I detta fall antas att vissa av det femtiotal områden av de 103 som utgörs av ren- odlade övnings- och skjutfält, med mer fristående geografisk belägenhet, bör förvaltas sammanhållet med närliggande kasern- områden o.d. Detta då berörda områden antas ha tydliga verk- samhetsmässiga kopplingar mellan sig. Därtill antas att vissa sär- skilt stora övnings- och skjutfält av rådighetsskäl bör förvaltas i myndighetsform. Minst omfattande bolagsförvaltning: I detta alternativ antas att samtliga av det femtiotal områden av de 103 som utgörs av ren- odlade övnings- och skjutfält, med mer fristående geografisk belägenhet, även fortsättningsvis bör förvaltas i myndighets- form. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Ovan har vi redovisat vår syn på hur fastig- hetsbestånd skulle kunna fördelas, med hänsyn taget till de restriktioner o.d. som anges i utredningsdirektiven. Sammanfatt- ningsvis resulterar resonemanget i fyra tänkbara alternativ, vilka är dem vi kommer att utvärdera i avsnitt 5.5. Hur alternativen huvud- sakligen är uppbyggda redovisas i korthet i tabell 5.2 nedan (i bilaga 5 återfinns en beskrivning relaterad till de 103 områdena). Obser- vera att alternativen uttrycker vilka delar av fastighetsbeståndet som eventuellt kan överlåtas till bolag, givet olika bedömningar av de restriktioner o.d. som anges i direktiven. Vad som bör göras återkommer vi till i de följande avsnitten. Som framgått av avsnitt 3.4.1 har den värdering av Fortifikations- verkets fastighetsbestånd, som har gjorts inom ramen för utred- ningen, uppskattat ett totalt marknadsvärde om . Det bokförda värdet för verkets byggnader, mark och annan fast egendom uppgick som jämförelse till Överväganden och förslag om förvaltningsansvar (det var något lägre vid tiden för värde- ringen). I figur 5.1 nedan visas hur marknadsvärdet fördelar sig mellan de fyra alternativ som redovisas i tabell 5.2.14 Det bör påpekas att alternativet minst omfattande bolagsförvalt- ning i praktiken inte behöver ses i klump. De områden som ingår i detta alternativ (totalt åtta stycken15) har var för sig åsatts bety- dande marknadsvärden i värderingen, flera av dem på mer än vardera. Rimligen bör det därför vara möjligt att, om så i övrigt befinns lämpligt, även överlåta enstaka av dessa områden (enskilt eller samlat) till bolag. Slutligen bör sägas att figur 5.1 främst är tänkt att spegla hur fastighetsbestånd fördelar sig mellan alterna- tiven. Däremot ger den inte en korrekt bild av vilka värden det i praktiken skulle handla om ifall de olika alternativen genomfördes. 14Från vänster till höger i figuren är fördelningen mellan alternativen av det totala marknads- värdet (avrundat till ) bolag 16/myndighet 13; bolag 11,8/myndighet 17,2; bolag 7,3/myndighet 21,7; bolag 0/myndighet 29, och av det totala bokförda värdet (avrundat till ) bolag 4,1/myndighet 4,9; bolag 2,8/myndighet 6,2; bolag 1,8/myndighet 7,2; bolag 0/myndighet 9. Att fördelningen av det bokförda värdet inte är helt proportionerlig med fördelningen av marknadsvärdet synes främst bero på att vissa större övnings- och skjutfält i värderingen har åsatts förhållandevis höga marknadsvärden jämfört med deras bokförda värden, vilket inverkar i de alternativ då dessa områden förts till bolag. 15Arvidsjaur, , , , Käringberget, Revinge, och . Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Som framgått av kapitel 2 gäller nämligen olika regler för det fall statens egendom överförs mellan två myndigheter eller genom för- säljning överlåts från en myndighet till ett statligt bolag. Mellan myndigheter ska överföringen ske till bokfört värde, medan en överlåtelse till ett statligt bolag ska ske på marknadsmässiga villkor. Mot denna bakgrund visas i figur 5.2 nedan hur den faktiska värdefördelningen – givet de värden vi utgått ifrån – skulle te sig om de olika alternativen genomfördes. Utgångspunkten för figuren är alltså att berörda fastigheter avyttras till marknadsvärde till bolag och överförs till bokfört värde till myndighet. Det förklarar skill- naderna i totala nivåer mellan alternativen och jämfört med figur 5.1. Omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter syftar till att få en mer effektiv struktur på förvaltningen som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av stats- makterna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvåras. Mot denna bakgrund menar vi, som framgått av avsnitt 5.1.3, att valet av verksamhetsform främst bör handla om att finna en ända- målsenlig avvägning mellan å ena sidan faktorer som kan bidra till effektiv förvaltning och å andra sidan de verksamhetsmässiga Överväganden och förslag om förvaltningsansvar restriktioner som anges i utredningsdirektiven. De senare har vi för analysen funnit det ändamålsenligt att dela in i tre delar: verksam- hetsformens påverkan på, i tur och ordning, möjligheterna för hyresgästerna att bedriva sin verksamhet, för berörda myndigheter att utöva tillsyn m.m. samt för statsmakterna att styra och organi- sera försvaret och för att hantera konsekvenser av omställningar. I det följande behandlas aspekter som främst har koppling till effektiv förvaltning i avsnitten 5.5.1 till 5.5.3 och de verksamhets- mässiga restriktionerna i avsnitten 5.5.4 till 5.5.6. Våra slutsatser och förslag redovisas i avsnitt 5.7. 5.5.1Vad avses med effektiv förvaltning? I utredningsdirektiven ges flera indikationer på vad en mer effektiv struktur på den statliga förvaltningen av försvarsfastigheter bör innebära, t.ex. att förvaltningen ska kunna bedrivas på det mest kostnadseffektiva sättet. Begreppet effektiv struktur kan enligt vår mening tolkas på flera sätt. Till exempel skulle det kunna avse fastighetsbeståndets inriktning och omfattning, varvid en effektiv struktur rimligen skulle motsvara det bestånd som är optimalt i förhållande till de skilda krav som ställs av hyresgästernas verksamhet. Som framgått av avsnitt 5.3.1 ger dock inte befintligt underlagsmaterial grund för att mer i detalj bedöma vilka av dagens försvarsfastigheter som staten eventuellt inte längre behöver, utan vi har i stället utgått från dagens bestånd. I det här sammanhanget anser vi därför att begrep- pet effektiv struktur i första hand bör ta sikte på effektivitet i förvaltningen, givet nuvarande bestånd, och då främst i termer av verksamhetsformens betydelse för detta. Då utgångspunkten är att söka finna en ändamålsenlig avvägning mellan effektiv förvaltning och vissa verksamhetsmässiga restriktioner m.m. har vi heller inte haft som ambition att definiera någon absolut nivå på effektivite- ten. Enligt vår mening handlar det mera om att söka göra bästa möjliga samlade bedömning, med beaktande av de olika omstän- digheter som har betydelse i sammanhanget. I praktiken är det knappast heller meningsfullt att söka jämföra de alternativ vi har identifierat i termer av kostnadseffektivitet. Med kostnadseffektivitet brukar avses att till minsta möjliga kost- nad uppnå ett givet mål. Svårigheten i det här sammanhanget är att målet inte är givet, eftersom det i de olika alternativen rimligen Överväganden och förslag om förvaltningsansvar måste formuleras utifrån de förutsättningar som gäller i respektive fall. Utgångspunkten för vårt arbete är att finna en lämplig avväg- ning mellan (kostnads-) effektivitet och vissa verksamhetsmässiga restriktioner. I och med att de olika alternativen i hög grad är kon- struerade utifrån olika tänkbara bedömningar av vilka restriktioner som bör gälla, så skiljer de sig också åt avseende vad som är den realiserbara minsta möjliga kostnaden. Om, exempelvis, bedöm- ningen görs att övnings- och skjutfälten kan förvaltas i bolagsform, så blir det i och för sig relevant att bedöma om förvaltning i myn- dighets- eller bolagsform är mest kostnadseffektivt för fälten. Har man däremot a priori bestämt att övnings- och skjutfälten, till följd av t.ex. rådighetsskäl, ska förvaltas i myndighetsform torde det vara av sekundärt intresse om bolags- eller myndighetsförvaltning teo- retiskt sett skulle medföra lägst kostnader. Däremot bör ambi- tionen i det enskilda fallet givetvis alltid vara att bedriva förvalt- ningen så kostnadseffektivt som möjligt inom ramen för de förut- sättningar som gäller avseende t.ex. verksamhetsformen. Mot denna bakgrund är den väsentliga frågan i sammanhanget snarare vilka av fastigheter som – i konse- kvens med de av beslutade riktlinjerna för statens fastig- hetsförvaltning – av historiska eller andra skäl är olämpliga att överlåta till bolag. Vår syn på detta har redovisats i tidigare avsnitt, dels i bedömningen av de restriktioner m.m. som anges i utred- ningsdirektiven, dels i uppbyggnaden av de alternativ vi överväger. Som där framgått menar vi att ett fall av andra skäl som, utöver sekretess- och rådighetsskäl, kan tala för fortsatt myndighets- förvaltning är om försvarsanläggningar (i synnerhet tungt fortifi- katoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) eller kulturhisto- riskt värdefulla objekt ingår som integrerade delar i större verk- samhetsmässigt sammankopplade områden.