sou · H1B382 · 2013-12-17 00:00:00 — För upphandling inom gäller i stället kyrkoordningen som är det grundläggande dokumentet i det inomkyrkliga regelsystemet. Det beslutas av kyrkomötet som är högsta beslutande organ. Enbart den som tillhör en församling kan överklaga ett beslut om upphandling som fattats inom . Beslutet överklagas då till , varvid nästa instans är överklagandenämnd. Någon sakprövning sker inte där. För och kommuner tillämpas däremot . Därmed säkerställs att vissa grundläggande rättsprinciper måste iakttas vid upphandlingen (1 kap. 9 § ), bl.a. principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet (transparens) samt principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet. En leverantör som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada kan ansöka om överprövning hos allmän förvaltningsdomstol av en upphandling och giltigheten av ett avtal som slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör (16 kap. 4 § ). Rätten prövar bl.a. om den upphandlande myndigheten brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § och kan besluta att upphandlingen ska göras om (16 kap. 6 § ). Sammantaget vore det lämpligt om samma regelverk tillämpades för det nu berörda upphandlingsförfarandet, oavsett om det är eller och kommuner som är upphandlande myndighet. Emellertid är numera undantagen från den lagens tillämpning. Därför vore det olämpligt att föreslå en ordning där ska omfattas av enbart i den nu berörda frågan. Återvinning av metaller efter kremering Ersättningen tillförs Allmänna arvsfonden Återvinning bör inte införas av ekonomiska skäl. I stället är syftet med återvinning att värna om människors hälsa och miljön, som respekten för den avlidna säkerställs. Därför bör det värde som metallåtervinningen inbringar odelat gå till välgörande ändamål. Allmänna arvsfonden framstår enligt vår uppfattning som den mest lämpliga mottagaren. Allmänna arvsfonden finansierar nyskapande och utvecklande projekt för barn, ungdomar och personer med funktionsnedsättning. Två statliga myndigheter har hand om arvsfondsärenden, Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen. I genomsnitt avlider 1 800 personer utan att efterlämna make eller närmare släktingar än kusiner. Allmänna arvsfonden är då deras arvinge. 1 200 av de avlidna har skrivit ett testamente som utesluter arvsfonden från arv. De resterande 600 dödsbona avvecklas för arvsfondens räkning och pengarna tillförs fonden. Kammarkollegiets uppgift är att företräda fonden och se till att pengarna kommer in från dödsbon där fonden är arvinge. Kammarkollegiet ska också förvalta fonden på bästa möjliga sätt och betala ut pengar till beviljade projekt. Vilka projekt som ska få stöd ur fonden beslutas av Arvsfondsdelegationen som också följer upp projekten och informerar om fondens ändamål. Det nu berörda förfarandet bör gå till så att krematorierna från återvinningsföretaget mottar de medel som återvinningen inbringar, dvs. metallens värde med avdrag för företagets kostnader. Kostnaderna kan härröra från tjänsten att hämta metallföremålen vid krematorierna. Företagen kan även se till att metallen sorteras före återvinningen. Det faller på huvudmännen för begravningsverksamheten att stå för dessa kostnader. Krematorierna bör särredovisa ersättningen och utan dröjsmål överföra den till Allmänna arvsfonden. tillsynsansvar för begravningsverksamheten följer av 10 kap. 1 § begravningslagen och 5 § förordning (2012:358) om behörig länsstyrelse i begravningsärenden. Ansvaret får anses omfatta att även utöva tillsyn över återvinningsförfarandet. Återvinning av metaller efter kremering Genom att utövar tillsyn, särskilt ifråga om det ekonomiska utfallet från återvinningen, garanteras att förfarandet fungerar enligt gällande regler och rutiner. 4Prövning av nya begravningsmetoder (SOU 2009:79) Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över vissa frågor på begravningsområdet (dir. 2008:39). I uppdraget ingick bl.a. att behandla en alternativ begravningsmetod. Frågan hade aktualiserats genom att församlingsförbund1 i en skrivelse till framhållit det pågående utvecklingsarbetet med en ny metod, den s.k. frystorkningsmetoden (promession), för omhändertagande av avlidna som alternativ till kremering. Som metoden beskrivs () innebär den i korthet att stoftet efter en avliden läggs i en kista och fryses ned. Kistan med stoftet utsätts sedan för en vibration så att stoftet sönderfaller till ett pulver. Sedan pulvret lagts i en sorts vagga där vattnet förångats, avskiljs från pulvret olika metaller som kvicksilver, tandguld och titanskruvar. Därefter läggs pulvret i en specialgjord kista av potatis- eller majsstärkelse, vilken placeras i jorden på ett djup av cirka en och . Den organiskt nedbrytbara kistan med innehåll ska ha förvandlats till mull. Enligt direktiven skulle utredaren förutsättningslöst analysera frystorkningsmetoden utifrån bl.a. juridiska, etiska, ekonomiska, tekniska och miljömässiga aspekter och redovisa för- och nackdelar med metoden. Utredaren skulle också föreslå de eventuella förändringar i lagstiftning och annat regelverk som analysen ledde fram till. I betänkandet Några begravningsfrågor (SOU 2009:79) redovisade utredningen att det inte varit möjligt att analysera frys- Prövning av nya begravningsmetoder torkningsmetoden på det sätt som angetts i direktiven då det saknades resultat från försök med metoden. Utredningen föreslog därför att en reglering skulle utformas för andra begravningsmetoder än kremering. Enligt förslaget skulle regeringen bemyndigas att meddela tillstånd till nya begravningsmetoder och tillstånd skulle få sökas av den som innehar en allmän begravningsplats eller av en församling. Vidare förordade utredningen att en tillståndsprövning enligt skulle ske av anläggningar ämnade för andra begravningsmetoder än kremering. Utredningen föreslog slutligen att samma regler som gäller vid kremering och aska efter kremering ska gälla för nya begravningsmetoder och för de stoftrester som uppkommer efter en process av stoftet. I direktiven till vår utredning bedömde regeringen att frågan behöver utredas ytterligare. Huvudman är den församling inom eller kommun som ska anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbokförda inom ett visst geografiskt förvaltningsområde enligt 1 kap. 1 § begravningslagen (1990:1144). Det finns 753 begravningshuvudmän i , 751 kyrkliga och 2 kommunala. Regeringen kan besluta att en kommun ska vara huvudman för begravningsverksamheten inom ett visst område. Så är och kommuner huvudmän för begravningsverksamheten inom sina förvaltningsområden. Huvudmännen ska enligt 9 kap. 6 § begravningslagen tillhandahålla ett antal tjänster för den som vid dödsfallet var folkbokförd inom huvudmannens förvaltningsområde. Tjänsterna omfattar att tillhandahålla en gravplats eller motsvarande på allmän begravningsplats av , gravsättning inklusive gravöppning, återfyllning och iordningställande av öppnad grav, transporter från det att huvudmannen övertagit ansvaret för stoftet till dess att gravsättning har skett, med undantag av transport för gravsättning utanför huvudmannens område, om inte transporten beror på ett avtal om tillhandahållande av särskilda gravplatser, kremering, lokal för förvaring och visning av stoftet, samt lokal för begravningsceremoni utan religiösa symboler. Prövning av nya begravningsmetoder Det är en kyrkogårdsförvaltning eller en griftegårdsförvaltning som ser till att tjänsterna utförs. Kostnaderna för tjänsternas utförande finansieras genom begravningsavgiften.2 Länsstyrelserna har flera uppgifter enligt begravningslagen och begravningsförordningen (1990:1147). utövar exempelvis tillsyn över begravningsverksamheten. För att fullgöra sitt tillsynsansvar har rätt att inspektera en verksamhet och på begäran få de upplysningar samt ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Inom ramen för tillsynsansvaret har rätt att förelägga vite, t.ex. om en huvudman eller den som annars förvaltar en allmän begravningsplats inte fullgör sina skyldigheter enligt begravningslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. Tillsynen utövas bl.a. genom att förordnar begravningsombud när en församling är huvudman för begravningsverksamheten. Ordningen med begravningsombud föreslogs i propositionen Staten och trossamfunden – begravningsverksamheten, kulturminnena, personalen, avgiftsbetalningen, m.m. (prop. 1998/99:38, bet. 1998/99:KU18, rskr.1998/99:176). Genom reformen som började gälla bestämdes bl.a. att länsstyrelserna skulle ha en fortsatt tillsyn över begravningsverksamheten och utse särskilda ombud med uppgift att granska hur de personers intressen som inte tillhör tas tillvara. Begravningsombudens tillsyn omfattar inte begravningsverksamheten i och kommuner. Det slutliga ansvaret för att se till att en viss uppgift fullgörs enligt gällande regler ligger emellertid, oavsett huvudmannaskap och oberoende av om begravningsombud förordnats, hos länsstyrelserna (prop. 2011/12:51 s. 33). 2 Kyrkostyrelsen tillsatte en utredning, , med uppdrag bl.a. att se över församlingarnas organisation. Genom utredningens slutbetänkande Närhet och samverkan föreslogs ett antal förändringar för organisation och för ansvaret för det kyrkliga kulturarvet. Förslagen, som beslutats vid och som träder i kraft och , innebär bl.a. att får en ny organisation på lokal nivå, byggd endast på församlingar och pastorat. Så övergår dagens flerpastoratsamfälligheter till pastorat. Prövning av nya begravningsmetoder verksamhet på begravningsområdet innefattar även tillståndsfrågor, som tillstånd till att strö ut aska på annan plats än begravningsplats och tillstånd till delning av aska. prövar också om tillstånd ska ges till att begravningsplats överlåts, används för annat ändamål eller läggs ned, liksom frågor om tillstånd till anordnande och hållande av enskild begravningsplats. kan även fatta beslut om visst annat förfarande med aska än gravsättning, om flyttning av gravsatt stoft eller aska och om flyttning eller upphörande av gravrätt. När oenighet uppstår om kremering ska ske eller om gravsättningen och medling inte lyckats, ska huvudmannen för begravningsverksamheten med eget yttrande överlämna frågan till för prövning. Till kan vidare överklagas beslut som en huvudman eller den som annars förvaltar en allmän begravningsplats eller ett krematorium fattat i ett enskilt ärende, t.ex. i frågor om gravrätt och flyttning av gravsatt stoft eller aska. beslut i ett överklagat ärende får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och i vissa fall hos regeringen. Genom en lagändring som trädde i kraft framgår numera av 1 kap. 2 § begravningslagen att regeringen meddelar föreskrifter om vilka länsstyrelser som ansvarar för uppgifter enligt den lagen. Därför innehåller förordningen (2012:358) om behörig länsstyrelse i begravningsärenden föreskrifter om vilka länsstyrelser i landet som ansvarar för respektive fråga enligt begravningslagen och begravningsförordningen. Berörda uppgifter är koncentrerade till sju länsstyrelser. I motiven till lagändringen redovisar regeringen sin bedömning att viss länsstyrelseverksamhet, däribland begravningsfrågor, bör koncentreras till ett färre antal länsstyrelser i syfte att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella (prop. 2011/12:31 s. 28). Tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet Av 9 kap. 6 § framgår att det föreligger tillstånds- eller anmälningsplikt för viss miljöfarlig verksamhet. Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljödomstol, men regeringen får enligt 8 § andra stycket samma kapitel före- Prövning av nya begravningsmetoder skriva att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter ska prövas av . Med miljöfarlig verksamhet avses bl.a. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön enligt 9 kap. 1 § 2 . Om det, i fråga om en verksamhet eller åtgärd som beskrivs i 2–32 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251), anges att tillståndsplikt gäller, får verksamheten eller åtgärden inte bedrivas eller vidtas utan ett sådant tillstånd som avses i 9 kap. 6 § . För verksamheter där uttrycket tillståndsplikt A anges i förordningen, prövas frågor om tillståndsplikt av mark- och miljödomstol. För verksamheter där uttrycket tillståndsplikt B används, prövas i stället frågor om tillstånd av en länsstyrelse. I 32 kap. 1 § miljöprövningsförordningen anges att tillståndsplikt B och verksamhetskod 93.20 gäller för krematorium. Alltså definieras krematorier som tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter, för vilka en länsstyrelse gör tillståndsprövningen. Anläggningar som har beteckningen anmälningsplikt C i förordningen är verksamheter som inte kräver tillstånd, men väl en anmälan till tillsynsmyndigheten, vanligtvis kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Tillstånds- och anmälningsplikt gäller inte bara för nya miljöfarliga verksamheter utan även för ändringar av sådana med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt (9 kap. 6 § första stycket 4 ). prövning av miljöfarliga verksamheter är koncentrerad till 12 av landets 21 länsstyrelser. Detta framgår av 16 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Vid dessa länsstyrelser ska det finnas en miljöprövningsdelegation som prövar ärenden om tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter enligt förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer. Delegationen ska fungera som en självständig och oberoende enhet, som den är administrativt inordnad i . När miljöprövningsdelegationen prövar ett ärende ska den bestå av en ordförande, som är lagfaren, och en miljösakkunnig. beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet får överklagas till mark- och miljödomstol och, efter särskilt prövningstillstånd, till Mark- och enligt 1 kap. 2 och 3 §§ lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Prövning av nya begravningsmetoder Kremering var förhärskande i från bronsåldern till medeltidens början, då kristendomens inflytande medförde att jordbegravning blev allmän. Denna hade kyrkan i sin tur övertagit från judendomen, medan båda begravningssätten förekom parallellt i den klassiska antiken. Detsamma gäller gammalvedisk tid i . Annars har kremering i synnerhet blivit förknippad med de hinduiska och buddhistiska kulturerna i Syd- och , där den också har förbundits med läran om återfödelsen (reinkarnationen). I hinduismen – liksom i bl.a. det gamla – finns ursprungligen även idén om elden som ett renande, befriande och nyskapande element. Intresset för kremering som en modern, västerländsk begravningsform kan härledas från en rad skilda impulser. växte en beundran för den antika livsåskådningen fram bland ledande filosofer och diktare, såsom , och . Något senare kom en liknande beundran för den äldre germanska kulturen till uttryck hos t.ex. filologen och folkloristen , som skrev en avhandling 1849. fick eldbegängelseidéerna ett större genomslag. Till detta kom rent praktiska motiveringar i storstäderna. Från kyrkligt håll fanns länge ett starkt motstånd mot tankarna på eldbegängelse. tolererade idéerna till en början. ställde den sig emellertid helt avvisande med hänvisning till den gamla kristna traditionen att jorda de dödas kroppar. accepterar romersk-katolska kyrkan dock kremering. Också inom de evangeliska kyrkorna var motståndet till en början starkt p.g.a. eldbegängelserörelsens ideologi. Döden framställdes där som själens frigörelse från det materiella, dvs. Från principiell synpunkt fanns dock inga invändningar och blev man alltmer öppen för eldbegängelsetanken. Den moderna kremeringen i ugn, där stoftet efter en avliden förtärs i het luft, uppfanns av . Efter en rad försöksanläggningar runtom i byggdes det första riktiga krematoriet i . 3 Redogörelsen baseras på uppgifter från . Prövning av nya begravningsmetoder Den främste föregångsmannen i för kremering var ingenjören (1842–1902), på vars initiativ (numera ) bildades . första provisoriska ugn byggdes vid norra begravningsplats. Den ersattes av en permanent anläggning ritad av . För att vinna gehör för kremeringstanken engagerade och för att rita ett mönsterbildande krematorium i . Projektet visades på , men förverkligades inte. En arkitektonisk strävan att betona ceremonin och dämpa industrikaraktären fick konsekvent gestaltning i krematorium av ELLT arkitekter (jfr ), där den tidigare gängse höga skorstenen eliminerades genom rökgaskylning. Bland övriga svenska anläggningar märks särskilt Skogskrematoriet i (1935–40) av , krematoriet på Östra begravningsplatsen i (1940–43) av och kapellkrematorium i (1987–88) av . Av svensk lagstiftning framgår att det finns två sätt att ta hand om kroppen (stoftet) efter döden. Antingen gravsätts stoftet i en kista – jordbegravning, eller så förbränns det till aska som sedan gravsätts – kremering. Några andra begravningsmetoder än kremering för att förbereda stoftet för gravsättning finns inte reglerade i . Detta framgår av begravningslagen. Begravningslagen definierar i 1 kap. 1 § kremering, tidigare eldbegängelse, som förbränning av stoftet efter en avliden person. Kremering får enligt 3 kap. 1 § samma lag bara ske i krematorier som i sin tur får anordnas och hållas bara av den som innehar en allmän begravningsplats eller av en församling, alltså av den som ryms inom begreppet huvudman. Enskilda rättssubjekt får inte driva krematorier. Det finns 63 krematorier vid landets 62 förvaltningar. är den huvudman som har två krematorier. Fördelningen över landet är ojämn. I är det ibland endast någon mil mellan två huvudmän med krematorium, medan det i Prövning av nya begravningsmetoder norra kan vara mellan de närmaste krematorierna. I begravningslagen och begravningsförordningen finns bestämmelser om hanteringen av stoft och aska efter kremering, liksom administrativa regler kring förfarandet i krematorierna. Exempelvis får stoft som huvudregel inte kremeras eller gravsättas utan att utfärdat ett intyg om att så får ske. Vidare ska askan efter en avliden som har kremerats i som utgångspunkt gravsättas från kremeringen. Som tidigare nämnts ställs stränga miljökrav på krematorier, som betecknas som tillståndspliktiga, miljöfarliga verksamheter enligt och miljöprövningsförordningen. Den nya begravningsmetod som förekommer mest frekvent i den svenska debatten just nu är promession. konstaterade i sitt betänkande (SOU 2009:79 s. 258) att det saknas underlag för att bedöma metoden. Såvitt utredningen kunnat inhämta är situationen densamma . Några ytterligare nya metoder för omhändertagande av avlidna är inte aktuella. Av 5 kap. 1 § begravningslagen framgår att den avlidnas önskan om kremering och gravsättning såvitt möjligt bör följas av den som i egenskap av anhörig eller närstående eller annars ordnar med gravsättningen. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att dess syfte alltså är att den avlidnas önskemål ska vara vägledande i alla frågor som rör kremering och gravsättning. Praktiska och ekonomiska hinder kan dock finnas (prop. 1990/91:10 s. 93 f.). Av propositionen kan det således utläsas att valmöjligheten inte är total. Exempelvis är det de begravningsformer som finns reglerade i svensk lagstiftning – jordbegravning och kremering – som står till buds. Ny teknik kan möjliggöra att nya sätt att ta hand om avlidna kommer fram. Till skillnad från andra uppfinningar rymmer detta existentiella och etiska frågor som kräver noggranna överväganden. Även miljömässiga och ekonomiska aspekter måste vägas in. Det är ytterst staten som ansvarar för att avlidna behandlas med värdighet och att hanteringen i övrigt är försvarbar. Det tog innan kremering fick mera allmän acceptans och blev tillåtet. Man får räkna med att det kan behöva ta lite tid innan nya begravningsmetoder kan införas. Det rör ju existentiella Prövning av nya begravningsmetoder och etiska frågor som kräver noggranna överväganden. Ett uttryck för betydelsen av dessa frågor är att det i lag detaljerat regleras hur avlidna ska tas om hand. Det är i och för sig juridiskt möjligt att delegera till en myndighet att besluta om nya metoder för att ta hand om stoftet efter avlidna. Det vore dock inte lämpligt med hänsyn till frågans natur. Införandet av nya metoder handlar i stor utsträckning om bedömningar av lämplighet som ytterst bör göras på politisk nivå. Även om en metod kan vara lämplig ur många aspekter kan det vara så att tiden inte är mogen. Sådana överväganden bör inte göras av en myndighet. Till detta kommer att en myndighet inte bör fatta beslut i frågor som i övrigt regleras i lag. Mot denna bakgrund anser utredningen att nya metoder bör införas genom att de regleras i begravningslagen. Ändring av lagstiftning föregås normalt av att en utredning tillsätts och att utredningens förslag remitteras. Hela processen innebär att frågan ges en allsidig belysning. Därmed får regeringen och ett gediget underlag för sitt ställningstagande. För att ändå utföra uppdraget enligt direktivet har utredningen utarbetat ett förslag till ett prövningsförfarande. Enligt förslaget är det regeringen som beslutar. Regeringen måste dock få ett underlag att ta ställning till. En myndighet ska därför handlägga ansökan om tillåtlighet till en ny metod. Skälet är bl.a. att regeringen inte ska handlägga ärenden som första instans. Det är inte möjligt att förutse vilka särskilda regler som bör gälla för en ny metod, som man inte vet något om. Därför föreslår vi att regler för den nya metoden införs i samband med att den tillåts. Nedan beskrivs hur ett prövningsförfarande som inleds på myndighetsnivå skulle kunna se ut. Vårt förslag: Regeringen får genom att besluta föreskrifter tillåta andra begravningsmetoder än de som framgår av begravningslagen. Tillåtlighet får föreskrivas om metoden innebär en värdig behandling av avlidna och är lämplig ur miljömässiga och ekonomiska hänseenden. Ansökan om tillåtlighet ges in till i . gör en förhandsprövning av metoden med hänsyn till etiska, miljömässiga och ekonomiska aspek- Prövning av nya begravningsmetoder tar in yttranden från berörda myndigheter och organisationer. överlämnar sedan ärendet till regeringen med ett förslag till avgörande. Behörig att ansöka om tillåtlighet är den som innehar en allmän begravningsplats, en församling eller den vars ansökan biträds av minst en av dessa. Ansöknings- och prövningsförfarandet vid finansieras genom att sökanden betalar en ansökningsavgift. Behörig innehavarare av sådan verksamhet är den som innehar en allmän begravningsplats eller en församling. Ett tillägg görs i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) så att uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat kan sekretessbeläggas. gör en förhandsprövning varefter regeringen avgör Länsstyrelsernas verksamhet på begravningsområdet innefattar en stor mängd frågor och avser både tillsyn och tillstånd. I förhållande till andra myndigheter har det hos länsstyrelserna således byggts upp en kompetens i dessa frågor. Därför anser vi att är den myndighet som bör pröva ansökningar om nya begravningsmetoder. På så sätt används befintlig kunskap på begravningsområdet och man åstadkommer en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella. Intresset av att använda befintliga resurser på området motiverar även att endast en länsstyrelse bör ansvara för ärendehanteringen. Ett annat skäl är att det inte kan förväntas bli mer än några få ärenden . Syftet är också att garantera en rättssäker prövning. Förutsägbarhet och enhetlighet är viktiga delar av rättssäkerheten. Genom att endast en länsstyrelse handlägger och förhandsprövar ansökningar om nya begravningsmetoder blir prövningen likformig. Ansvaret för förhandsprövningen bör ligga hos landets största länsstyrelse, i .