sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Detta sker dock endast i enstaka fall och enligt migrationsdom- stolens uppfattning föreligger sällan någon risk för missförstånd. Vidare förekommer det att den redogörelse för sökandens an- sökan som lämnas i ett beslut inte i alla delar stämmer överens med vad som framgår av själva slutet i beslutet. Av ärendet går det dock alltid att få klarhet i vad tagit ställning till och vad som ska prövas av migrationsdomstolen. Det är enligt domstolens mening inte lämpligt att sökanden i Migra- tionsverkets beslut tilltalas med du. Det vore bättre om verket inte utformade besluten med ett direkt tilltal utan i stället använde sökandens namn. Personligt tilltal lämpar sig bättre i brev till sökan- dena men bör undvikas i formella beslut. Besluten innehåller en del s.k. verksjargong. Många formuleringar förekommer så ofta att de framstår som innehållslösa. Exempelvis anges om skriftliga dokument ofta att de är av enkel beskaffenhet och måste tillerkännas ett lågt bevisvärde. bör i sådana fall precisera varför en handling anses ha ett lågt bevisvärde. Formuleringar liknande den nämnda riskerar att bli intetsägande utan verkligt innehåll. Det förekommer att tonen i beslut är raljant och en läsare kan få känslan av att det finns bakomliggande skäl för ett beslut som inte redovisas öppet. I besluten används dessutom ofta förstärkningsord i större utsträckning än vad som är motiverat. Kartläggning av hur beslut uppfattas beslut innehåller regelmässigt en redovisning av de källor för landinformation som använts i beslutet. Ofta finns redogörelser för vad olika rapporter innehåller. Det förekommer dock att i sina beslut redogör för landinformation som saknar betydelse för hur ett aktuellt ärende har bedömts. Sådan landinformation är naturligtvis onödig och tynger ett beslut utan att tillföra något av vikt för beslutsmotiveringen. Enligt migrationsdomstolens mening berörs barnperspektivet endast väldigt kortfattat i de flesta beslut. Ofta sker detta enbart genom att beslutet innehåller en hänvisning till utlänningslagens reglering av frågan. Detta är otillfredsställande. Ärenden som rör ensamkommande barn hanteras dock oftast mycket bra av och besluten i sådana ärenden är oftast fylliga och baserade på en utförlig utredning. Ärenden med flera sökande hanteras oftast på ett bra sätt i Migra- tionsverkets beslut. Enskilda parter i migrationsmål vid domstolen har inte sällan invändningar mot hur deras egen berättelse redovisas i Migrations- verkets beslut. Det är vanligt förekommande att enskilda parter anför att de blivit missförstådda vid eller att tolk- ningen inte fungerat. 6.4.3Förvaltningsrätten i , migrationsdomstolen10 Domstolens övergripande bild av beslut beslut är enligt migrationsdomstolens uppfatt- ning relativt bra. Besluten har under framför allt senare år blivit bättre till sin utformning och strukturen har förbättrats. 10 Domstolen besöktes . Från domstolens sida deltog chefsrådmännen och samt rådmännen , och . Kartläggning av hur beslut uppfattas Beslut i asyl- och anknytningsärenden är generellt sett betydligt bättre än beslut i andra ärendekategorier. Särskilt i asylärenden är innehållet i beslut ofta uttömmande på så sätt att ärendeakten sällan innehåller någon viktig information som inte finns redovisad i beslutet. Även om beslutsstrukturen blivit bättre förekommer det fortfarande att domstolen vid behandlingen av ett överklagande måste inleda arbetet med att strukturera ärendet från och klargöra vad sökanden ansökt om, vilka grunder som anförts, vilka omständigheter sökanden fört fram och vilka skäl som varit avgör- ande för ställningstagande. Beslutsstrukturen är således inte alltid så tydlig att dessa delar klart framgår. Det vore, naturligtvis, önskvärt att det klart gick att utläsa de olika delarna av beslut utan att beslutet behövde tolkas. Från migrationsdomstolens perspektiv är det bra att Migrations- verkets beslut innehåller redogörelser för tillämpliga lagregler. Dom- stolen bilägger verkets beslut till sina domar och det är då en fördel att lagtexten finns angiven i besluten. Redogörelserna för gällande rätt är dock ofta alltför omfattande. Det vore önskvärt om de lag- regler som redovisas endast är de som verkligen är relevanta för det aktuella ärendet. Det förekommer att det inte alltid klart framgår vad i Migra- tionsverkets beslut som är en redogörelse för tillämplig lag och vad som är bedömning. Formulering av slutet och överensstämmelse mellan slutet, ansökan och skälen för beslutet Själva slutet i ett beslut från är normalt sett bra och det förekommer att något saknas där. blir det svårt att läsa, eftersom onödigt många paragrafhänvisningar lämnas där. Lag- rum bör därför anges endast i den utsträckning det verkligen är nödvändigt. Kartläggning av hur beslut uppfattas Redovisningen i ett beslut av vad en sökande ansökt om är inte alltid tydlig. är det nödvändigt att läsa själva slutet för att på så vis lista ut vad sökandens ansökan omfattat. Vid beslut som rör flera sökande (exempelvis en familj) kan det hända att användningen av du eller ni i själva slutet kan leda till oklarheter. Slutet i beslutet måste vara så tydligt att det inte kan missförstås. Den rättsliga argumentationen i beslut är enligt migrationsdomstolen i princip godtagbar för att motivera ett ärendes utgång. Det förekommer dock att rättsliga resonemang är ofull- ständiga och att ett resonemang inte helt avslutas innan ett nytt tar vid. När det gäller verkets bevisvärdering finns dock ofta brister. Argumentationen är sällan tillräckligt utförlig i bevisvärderings- frågor och det framgår oftast inte hur bevisning har värderats. Inte sällan används också intetsägande skäl, som på grund av det ovan anförda . Språkligt är beslut ofta en blandning av byråkrat- språk och väldigt alldagligt språk. Detta medför i och för sig inte att ett beslut nödvändigtvis blir svårt att läsa men det är otillfreds- ställande att den språkliga tonen kan växla så kraftigt i ett och samma beslut. Tonen i besluten upplevs av domstolen ibland som moraliserande och mästrande. Det verkar som att det hos den person som skrivit ett beslut finns en personlig uppfattning som inte ut- tryckligen kommer fram i beslutet men som framskymtar mellan raderna. Om exempelvis en sökande inte bedöms som trovärdig, måste detta klart framgå av beslutet.11 11 Om begreppet trovärdighet, se not 1. Kartläggning av hur beslut uppfattas Den landinformation som redovisas i beslut är enligt migrationsdomstolens mening oftast bra. Informationen är mestadels relevant, även om det ibland förekommer att en del upp- lysningar som lämnas inte har betydelse för ett enskilt fall och därför hade kunnat undvaras. presenterar regelmässigt landinformationen på ett objektivt sätt i sina beslut. I ärenden som rör barn nämns barnperspektivet i princip alltid. Det är dock ovanligt med mer utvecklade skäl utifrån ett enskilt barns perspektiv. innehåller beslut således inte något särskilt, mer djuplodande, resonemang i barnfrågan. Ärenden med flera sökande I de fall då flera sökande vid behandlas i ett och samma beslut går det normalt sett att skilja sökandena från varandra genom att varje enskild sökande har ett eget dossiernummer. leder sätt att hantera flera sökande som hand- läggs gemensamt (vanligtvis familjer) inte till några missförstånd. Enligt migrationsdomstolens mening vore det dock önskvärt att i de fall då flera personer behandlas gemensamt i ett beslut, dvs. när skälen för besluten är likalydande, endast upp- rättade ett enda beslut och inte ett beslut för varje sökande. Ett så- dant gemensamt beslut skulle då ange samtliga sökande i själva slutet i beslutet och samtliga aktuella dossiernummer. Detta skulle inne- bära en särskilt stor fördel i ärenden som rör familjer som har gemen- samma skyddsskäl. I de fall då det råder sekretess mellan makar behövs dock sepa- rata beslut. De fall då det av sekretesskäl är nödvändigt med sepa- rata beslut är dock så ovanliga att grundregeln enligt domstolens mening bör vara att ett gemensamt beslut ska upprättas. Kartläggning av hur beslut uppfattas Vanligtvis är sökandens egen berättelse väl redovisad i Migrations- verkets beslut och redogörelsen för sökandens förhållanden är regel- mässigt tillräckligt utförlig. Det är däremot relativt vanligt förekommande att enskilda parter i migrationsmålen vid domstolen gör gällande att han eller hon blivit missförstådd vid och att hans eller hennes berätt- else därför inte återges på ett korrekt sätt i verkets beslut. Skälen för missförståndet uppges vanligtvis vara brister i tolkningen. 6.4.4Kammarrätten i , Migrationsöverdomstolen12 Domstolens övergripande bild av beslut beslut är enligt Migrationsöverdomstolens mening bra. Särskilt avslagsbeslut från verket är ofta ambitiöst utformade och omfattande. Det förekommer dock inte sällan att det i beslut lämnas en del information som inte är nödvändig i ärendet och som därför hade kunnat undvaras. beslut har blivit bättre över tiden. var besluten alltför kortfattade och de innehöll sällan några mer ut- vecklade skäl för verkets bedömning. I sina beslut redogör normalt sett för samtliga nödvändiga ställningstaganden. Det finns dock vissa ärendetyper där besluten inte är så omfattande, exempelvis i medborgarskaps- ärenden. De viktigaste delarna i ett beslut från är de egent- liga skälen för beslutet. Dessa skäl återfinns ofta spridda i besluten och en mer samlad redovisning vore önskvärd. Beslutens struktur har emellertid blivit bättre och det är oftast relativt tydligt vilka delar i besluten som är de cen- trala för utgången i ärendet vid . 12 Domstolen besöktes . Från domstolens sida deltog kammarrätts- lagmannen , kammarrättsråden , och samt föredraganden . Kartläggning av hur beslut uppfattas Enligt Migrationsöverdomstolens uppfattning kan redovisningen av tillämpliga lagbestämmelser med fördel placeras i en bilaga till beslut. Det är inte nödvändigt att själva beslutet innehåller en närmare redogörelse för gällande rätt. beslut innehåller regelmässigt en alltför omfattande redovisning av lagtext. Detta framgår särskilt tydligt i de fall då ett beslut innehåller lagregler som inte är rele- vanta i det enskilda fallet. Den juridiska argumentationen i beslut är över- lag relativt bra men ibland alltför kortfattad. Större fokus borde i besluten läggas på att redogöra för den enskildes berättelse samt för hur sökandens individuella ansökan och skäl för denna bedömts. bedömning bör således utvecklas ytterligare i be- sluten. Väl utvecklade skäl för bedömning är en för- del inte endast för förståelsen av verkets resonemang i ärendet, utan gynnar även de sökande som väljer att överklaga avslagsbeslut. Tyd- liga skäl från sida får således antas underlätta för ett offentligt biträde att kunna se vad som varit avgörande för ut- gången vid verket, vilket i sin tur skapar bättre förutsättningar för en bra överprövning. I ett avseende innehåller beslut dock regel- mässigt utförligt utvecklade skäl för bedömningen, nämligen när det gäller hur seriös en ansökan är i anknytningsärenden. Migrationsöverdomstolen är av uppfattningen att beslut i allt mindre utsträckning formuleras med du-tilltal. Detta är enligt domstolens mening en välkommen utveckling. Visserligen kan det hävdas att det är ett byråkratiskt språkbruk att använda sökandens namn men det framstår som artigare och mer korrekt. I en del beslut från förefaller det som om den som skrivit beslutet har varit osäker på vilken språklig ton han eller Kartläggning av hur beslut uppfattas hon ska använda sig av. Sådan osäkerhet kan ofta leda till att ett alltför komplicerat språk används. Utmärkande för den språkliga utformningen av beslut är att det inte finns någon enhetlig språklig stil i besluten. Besluten varierar sinsemellan men det förekommer också ofta att ett och samma beslut innehåller både mycket enkelt språk och kansli- svenska. Landinformation hanteras överlag på ett bra sätt i beslut. Det förekommer dock att beslut innehåller långa, mer all- mänt hållna, redogörelser för förhållandena i ett land. Av störst in- tresse i ett ärende är ju normalt sett inte allmän information om ett land utan snarare resonemang där tillgänglig landinformation sätts i relation till den aktuelle sökandens situation. Ofta använder Migra- tionsverket vid redogörelser för landinformation allmänna beskriv- ningar och besluten innehåller inte någon argumentation om hur den allmänna informationen är relevant för den enskilde i ärendet. Merparten av de beslut där barnperspektivet är aktuellt innehåller inte någon egentlig argumentation i barnfrågan. I stället anges helt kortfattat att barnperspektivet har beaktats. Det vore enligt Migrationsöverdomstolens mening i många fall önskvärt med en utförligare analys av barnperspektivet. I de fall då ett beslut rör ett barn som är fött i och i ärenden som rör ensamkommande barn är den rättsliga argumentationen i frågan dock bättre och mer utförlig. Själva slutet i beslut är regelmässigt tydligt formu- lerat och ger sällan upphov till några problem vid överklaganden. Redogörelsen för en sökandes egen berättelse har blivit allt bättre i verkets beslut. Omständigheterna i det enskilda fallet uttrycks tydligare än vad som var fallet förut. Sökandens berättelse förefaller inte vara nedkortad eller sammanfattad. Kartläggning av hur beslut uppfattas I vilka fall kommer polisen i kontakt med beslut? Polisen berörs av beslut i främst två situationer. Det handlar dels om handräckning i ärenden rörande utlänningar som tagits i förvar, dels om personer som ska avvisas eller utvisas ur landet. Utlänningslagen innehåller bestämmelser om möjlighet för Migra- tionsverket att under vissa förutsättningar ta en utlänning i förvar.13 Reglerna för detta förfarande finns huvudsakligen i 10 kap. utlän- ningslagen och anger att en utlänning som har fyllt får tas i förvar bl.a. om det är nödvändigt för att kunna utreda utlänningens rätt att stanna i eller för att förbereda eller genomföra verk- ställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning (se 10 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen). ansvarar enligt 10 kap. 18 § utlänningslagen för att beslut om förvar verkställs. På begäran av ska polismyndighet (se 10 kap. 19 § utlänningslagen) lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut om förvar. Polisen ska delge utlänningen beslutet om att han eller hon har tagits i förvar och transportera utlänningen till förvarslokalen. Om begär det, ska polismyndigheten även lämna den hjälp som behövs för att förflytta en utlänning som hålls i för- var. Det kan röra sig om transport från en förvarslokal till en annan, men även vara transport med anledning av exempelvis läkarbesök.14 Utgångspunkten är att ska använda egen personal för transporter i samband med förvarstagande. personal saknar emellertid mer långtgående tvångsbefogenheter och i de fall då det kan antas att tvångsmedel behöver användas, begärs polishandräckning. Polisens insats när det gäller förvarstagna personer består således oftast endast i handräckning och någon närmare genomgång av beslut krävs regelmässigt inte även om polismyn- digheten naturligtvis tar del av verkets beslut även i dessa fall. 13Beslut om förvar fattas enligt 10 kap. 12 § utlänningslagen av den myndighet eller domstol som handlägger ett ärende. Polisen kan därför i vissa fall själv fatta beslut om förvarstagande. 14Polisens biträde vid verkställighet av förvarsbeslut behandlas närmare i prop. 1996/97:147 s. 40. Kartläggning av hur beslut uppfattas Den andra situationen då polisen kommer i kontakt med Migra- tionsverkets beslut rör verkställighet av avvisnings- eller utvisnings- beslut. För sådana beslut är grundförutsättningen att Migrations- verket ska verkställa besluten.15 eskorterar inom ramen för s.k. självmant återvändande personer som ska avvisas eller utvisas från . Det kan även röra sig om personer som är tagna i förvar. Gemensamt för de ärenden där ombesörjer eskorten ut ur landet är dock att det är andra behov än att tvång kan behövas som gör det nödvändigt med eskort. Under vissa förutsättningar får , i stället för att verkställa beslutet, lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till en polismyndighet.16 Så får ske om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet (se 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen). I sådana fall lämnar regelmässigt över verkställigheten av avvisnings- och utvisnings- beslut till polismyndigheten. överlämnades drygt 11 000 ärenden om verkställighet av beslut om avvis- ning eller utvisning till landets polismyndigheter. Utgångspunkten är att avvisnings- och utvisningsärenden ska överlämnas till polis- myndigheten i de fall då det behövs polisiär kompetens för att verkställa ett beslut. Behovet av polisiär medverkan kan avse dels förmågan och behörigheten att bedriva polisiärt spanings- och efter- sökningsarbete, dels förmågan och behörigheten att tillgripa tvångs- medel. ska ha uttömt sina egna möjligheter att verkställa beslutet innan verket vänder sig till polismyndigheten.17 När gjort en framställan om verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut bereds ärendet inom polis- myndigheten. För polisens handläggning gäller föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan (RPSFS 2005:3, FAP 638-1). 15Under 2010 och 2011 har andelen personer som självmant återvänt med hjälp av Migrations- verket varit . Andelen ärenden som överlämnats till polisen för verkställighet med tvång har varit mellan av samtliga avgjorda återvändandeärenden, se , dnr 112-2011-35928, s. 9. 16Enligt 1 kap. 9 § utlänningslagen gäller vad som föreskrivs i lagen om avvisning och utvis- ning i tillämpliga delar också för beslut om överföring enligt rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen). 17 (dåvarande ) övertog huvudansvaret för verkställigheter. Skälen bakom denna reform redovisas i prop. 1998/98:173 s. 31 f. Kartläggning av hur beslut uppfattas I tillämpliga delar gäller dessa föreskrifter även för verkställighet med annat kommunikationsmedel än flyg. Som underlag för sin bedömning får polismyndigheten alltid skriftlig dokumentation från . Underlaget består av be- slut men även andra relevanta utredningsdokument från verket. Enligt gemensamma riktlinjer från och Rikspolis- styrelsen ska ett beslut om överlämnande, utöver skälen för över- lämnandet, åtföljas av en motivering till beslutet samt dokumen- tation över vad gjort för att utreda en utlännings identitet och för att få fram identitetshandlingar. Dessutom ska det framgå vad gjort för att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut.18 arbete med verkställighetsärendet kan inne- fatta bl.a. en identitetsutredning. Även eftersökning och efterlys- ning i de fall då en person som ska avvisas eller utvisas inte kunnat anträffas av kan bli aktuellt. När ett ärende har färdigberetts gör polismyndigheten en beställ- ning av nödvändig transport hos . Beställningen görs på en särskild blankett som har utformats i sam- råd mellan polisen och Kriminalvården. På en separat blankett görs en säkerhetsbedömning. Denna bedömning ska ligga till grund för ett beslut om hur verkställigheten ska genomföras. Närmare om polisens arbete med verkställighet av beslut om avvisning och utvisning lämnar, om verket inte kan verkställa ett beslut om avvisning och utvisning, över verkställighetsfrågan till den polis- myndighet där personen som ska lämna landet senast var registrerad hos verket. Ett verkställighetsärende initieras hos polismyndigheten och verkställighetsfrågan kan därefter inte på nytt bli föremål för åtgärder. Polisen går igenom beslut, främst vad gäller sökandens identitet, till vilket land en avvisning eller utvisning ska ske, bedömning av sökandens trovärdighet och verkets bedömning av om sökanden anfört tillräckliga skäl för bifall till sin ansökan.19 18Se Ansvarsfördelningen mellan och Polisen vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut samt förvar, cirkulärmeddelande 3/10 och Migrations- verkets verksamhetsområdeschefs meddelande VMC 1/2010. 19Om begreppet trovärdighet, se not 1. Kartläggning av hur beslut uppfattas I de fall då identiteten för den person som ska avvisas eller ut- visas inte med säkerhet har fastställts vid gör polis- myndigheten en noggrann utredning av frågan. En säkerställd iden- titet är i de flesta fall en förutsättning för att en persontransport med flyg ska kunna genomföras, eftersom det annars är omöjligt att få nödvändiga resehandlingar utfärdade för personen som ska transporteras. Identitetsfrågan kan kräva långtgående utrednings- insatser från polisens sida. Svårigheten att klarlägga identiteten hos utlänningar som fått beslut om avvisning eller utvisning har uppmärk- sammats. Regeringen gav i regleringsbrev Migrations- verket och i uppdrag att gemensamt och särskilt redovisa vilka åtgärder myndigheterna har vidtagit för att utveckla identifieringsarbetet och säkerställa att identitetsuppgifter finns tillgängliga i verkställighetsärenden.20 Av myndigheternas redovis- ning av uppdraget framgår att de ser ett behov av att stärka sam- arbetet när det gäller identitetsfrågor i verkställighetsärenden. I redovisningen av regeringsuppdraget framhålls att en utlännings identitet i många fall inte är styrkt vid ett överlämnande till polis- myndigheten, eftersom den sökande av olika skäl ofta inte med- verkat till att klarlägga sin identitet.21 Många överlämnade ärenden kräver därför ytterligare utredning av identitetsfrågan. Detta arbete är i många fall omfattande och tidskrävande. har inom ramen för den gemensamma redovisningen påtalat brister i arbete med att fastställa sökandenas identitet och gjort gällande att det skett en avsevärd försämring av den materiella kvaliteten i identifieringsarbetet vid Migrationsverket.22 Av central betydelse för verkställigheten av ett beslut om avvis- ning eller utvisning är, förutom identitetsfrågan, självfallet även frågan om till vilket land en person ska transporteras. Migrations- verkets beslut innefattar alltid ett ställningstagande till vilket land sökanden ska avvisas eller utvisas. Av 8 kap. 18 § utlänningslagen framgår nämligen att det i ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av , en migrationsdomstol eller Migra- tionsöverdomstolen ska anges till vilket land utlänningen ska avvisas eller utvisas. Om det finns särskilda skäl, får dock mer än ett land anges i beslutet (se 8 kap. 18 § andra stycket utlänningslagen). 20Se Regeringsbeslut () om regleringsbrev för avseende respektive regleringsbrev för avseende och andra myndigheter inom polisorganisationen. 21Se , dnr 112-2011-35928. 22Se , dnr A-630-260/12. Kartläggning av hur beslut uppfattas fall då beslut anger mer än ett land som möjligt att verkställa en avvisning eller utvisning till, måste polismyndig- heten inom ramen för verkställighetsärendet ta ställning till vilket land avvisningen eller utvisningen ska genomföras till. utredning om till vilket av flera angivna länder en verkställighet ska utföras utgår oftast från sökandens uppgivna medborgarskapsland. Prövningen kompliceras i många fall av att flertalet utlänningar saknar såväl identitetshandlingar som andra dokument som talar för ett visst ursprung. Synpunkter från polisen på utformningen av beslut23 Vid polisens utredning av en utlännings identitet och till vilket land han eller hon ska avvisas eller utvisas analyserar polismyndigheten beslut24 utifrån främst tre aspekter. Det rör sig om redovisningen i beslutet av förhållanden i det land som sökan- den angett som sitt hemland och bedömning av trovärdighet respektive tillräcklighet.25