sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Utredningens bedömning är att mer utdragna betalningsplaner skulle leda till att återbetalningsbördan ökar och till att många kommer att behöva betala tillbaka på sina återkravs- skulder . Det finns över 36 000 återkravsskulder som är äldre än , varav många avser mycket höga belopp. En möjlig väg att minska antalet återkrav, utan att göra avkall på vikten av att återkräva felaktiga utbetalningar, är att försöka få in rapporter från utbildningsanordnarna om avbrott och omfattningsändringar tidigare än . Om rapporterna når CSN tidigare kan myndigheten snabbare fatta ett beslut. Då ökar möjlig- heterna att de studerande har pengar kvar att reglera återkravet eller att återkravet kan regleras genom avdrag på återstående utbetal- ningar av studiemedel. Utredningen anser att det är angeläget att skolorna alltid rapporterar studieavbrott och andra relevanta ändringar utan dröjsmål. Rapporteringen av ändrade förhållanden och frågan om närvaro- eller aktivitetskrav behandlas särskilt i kapitel 9. En annan möjlighet att minska antalet återkrav och därmed åter- betalningsproblemen vore att övergå från utbetalning av studie- medel i förskott till utbetalning i efterskott. Detta hade minskat antalet felaktiga utbetalningar och antalet återkrav. De återkrav som ändå skulle beslutas skulle också i större utsträckning kunna dras av från kommande utbetalningar. Av två anledningar väljer dock utredningen att inte föreslå en övergång till utbetalning i efterskott. För det första omfattar utredningens uppdrag på studie- medelsområdet endast studier på grundskolenivå. Ett förslag som avser reglerna för utbetalning av studiemedel måste dock av nöd- vändighet omfatta hela studiemedelssystemet; det är inte lämpligt att ha olika utbetalningsregler för olika utbildningar. För det andra skulle det vara nödvändigt att kombinera en utbetalning i efterhand med möjligheter att få ut studiemedel i förskott för att täcka initiala kostnader i samband med studiestarten, t.ex. kostnader för litteratur eller boende.120 Mot bakgrund av de studerandes eko- nomiska situation (se kapitel 7) är det troligt att studerande på grundläggande nivå skulle vara i särskilt behov av förskotts- 120 Se t.ex. den bedömning som gjordes av (SOU 2009:28). utbetalning i samband med studiernas början. Att just studerande på grundläggande nivå är de studiemedelstagare som troligen skulle få störst problem med att påbörja studier om det införs utbetalning i efterhand, talar emot ett sådant förslag. 8.4.9Ekonomiska drivkrafter för ökat fullföljande Utredningens bedömning: Studiemedelssystemet är på flera sätt utformat för att göra det möjligt för studerande att fullfölja sina studier, t.ex. genom belopp som ska täcka levnads- omkostnaderna och med krav på uppnådda studieresultat. Nya ekonomiska drivkrafter inom studiemedelssystemet kan bara förväntas få begränsad betydelse för genomströmningen. Ekonomiska drivkrafter inom studiemedelsystemet påverkar dessutom bara hälften av studerandegruppen – de som har studiemedel – och det är också svårt att hitta lämpliga mått för prestationer som bör belönas. Utredningen avstår därför från att lämna förslag på sådana nya ekonomiska drivkrafter. Utred- ningen bedömer dock att förslaget om en ökad bidragsandel kan leda till högre genomströmning. Även föreslaget att tids- gränserna inom studiemedelssystemet bättre bör anpassas till de studerandes behov av studietid kan förhindra studieavbrott och – i enskilda fall – utgöra ett stärkt incitament för snabba studier. Ekonomiska drivkrafter kan förväntas ge ganska små effekter Genomströmningen inom komvux på grundläggande nivå är för- hållandevis dålig. Såsom har redovisats tidigare gjorde nästan en fjärdedel av kursdeltagarna ett kursavbrott . av de studerande avbryter någon kurs. Därtill till- kommer att många sannolikt avslutar kurserna utan godkända betyg.121 I avsnitt 8.2 diskuteras effekter av ekonomiska drivkrafter inom studiemedelssystemet för att öka fullföljandet och genom- strömningen. Utredningens bedömning är att det, i avsaknad av helt relevanta studier, är mycket svårt att bedöma vilka effekter nya ekonomiska drivkrafter inom studiemedelssystemet skulle få. 121 Betygsstatistik saknas dock, varför det är omöjligt att veta omfattningen på problemet, se kapitel 2 och kapitel 4. flesta studierna om ekonomiska incitament avser studier inom andra utbildningsformer i andra länder. Det finns inga studier om ekonomiska drivkrafters betydelse för genomströmningen inom den svenska vuxenutbildningen. IFAU har dock utvärderat den befintliga bonusen som ges till studerande inom sfi.122 Inte heller denna studie är direkt överförbar till studier på grundläggande nivå, även om den bör kunna ge bättre vägledning i frågan än flera av de utländska studierna. Utvärderingen av sfi-bonusen visar att den fick en inte helt obetydlig effekt på studieresultaten i , men ingen påvis- bar effekt i övriga delar av landet. I beräknade IFAU att det som en följd av bonusen var tre personer av hundra som full- följde en sfi-kurs inom tidsgränsen för bonus, och inte hade gjort det annars. Den påvisbara effekten av bonusen var alltså ganska liten, vilket förvisso inte utesluter att även andra studerande kan ha påverkats i positiv riktning utan att för den skull uppnå kraven för att få en bonus. Det går inte att med säkerhet säga hur införandet av olika ekonomiska incitament skulle påverka de studerandes beteende eller fullföljandegraden. Generellt sett, baserat på det underlag som finns tillgängligt, gör dock utredningen bedömningen att eko- nomiska drivkrafter ger ganska små effekter. Många andra faktorer påverkar också de studerande, t.ex. förutsättningarna i form av bak- grund och förkunskaper, pedagogiska metoder, stöd i under- visningen, livssituation och familjeförhållanden. En annan orsak som gör att utredningen är tveksam till att införa nya ekonomiska incitament är att dessa bara påverkar den hälft av elevgruppen som har studiemedel – övriga studerande finns inga förutsättningar att påverka genom förändringar inom ramen för studiemedelssystemet. Dagens studiemedelssystem innehåller dessutom redan driv- krafter för snabba och effektiva studier. Den viktigaste av dessa torde vara att studiemedlen är möjliga att leva på och att de är indexerade i förhållande till kostnadsutvecklingen. Även inkomst- gränsen kan bidra till högre genomströmning eftersom den i någon mån förhindrar att de studerande arbetar parallellt med studierna. Dessutom finns det krav på studieresultat, ett begränsat antal studiemedelsveckor och avskrivning för studerande som tar lån och 122 IFAU (2012a). fortsätter sina studier på högskolenivå. Samtliga dessa regler kan sägas uppmuntra effektiva studier. Utredningens bedömning av några möjliga åtgärder inom ramen för studiemedelssystemet Åtgärder för fler avklarade verksamhetspoäng Ett mått på fullföljande och genomströmning är antalet verksam- hetspoäng som av med godkända resultat. En tänkbar åtgärd för att öka antalet och andelen avklarade poäng och att korta studietiderna är att höja studiemedlen. Eftersom majoriteten av de som studerar på grundläggande nivå avstår från att låna kan en höjning av bidragets andel av det totala studiemedelsbeloppet få en liknande effekt som ett höjt totalbelopp – det ger merparten av de studerande en högre reell inkomst. Med högre inkomst skulle fler studerande kunna fokusera helt på sina studier. Detta är särskilt troligt mot bakgrund av de mycket låga inkomster som många studerande på grundläggande nivå har (se kapitel 7). Höjda studie- medel skulle därför kunna leda till fler avklarade verksamhetspoäng . Utredningen föreslår också ett höjt bidragsbelopp. Utredningen har dock ingen övertro på att höjda bidragsbelopp kommer att leda till några stora effekter på prestationerna. Bak- grunden till detta är framför allt de uppgifter av vilka det framgår att det inte tycks finnas något samband mellan studiemedelsbelopp och andelen studerande som avbryter sina studier. Sammantaget bedömer utredningen att en höjd bidragsandel skulle kunna få positiva effekter för genomströmningen, men att detta inte är säkert. En sänkning av fribeloppsgränsen skulle kunna få liknande effekter som en beloppshöjning, eftersom arbete vid sidan av studierna kan fördröja studierna. Tre faktorer talar dock emot att ett sänkt fribelopp skulle öka antalet avklarade poäng . Sambandet mellan arbete och studieresultat är svagt. Studerande på grundläggande nivå arbetar förhållandevis sällan vid sidan av studierna. Förändringen skulle därmed bara påverka ett fåtal. Studerande tycks i mycket liten utsträckning anpassa sitt arbete till fribeloppsgränsen. Mot bakgrund av ovanstående är det inte sannolikt att ett sänkt fribelopp skulle få någon inverkan på det genomsnittliga antalet avklarade poäng. För den aktuella studerandegruppen kan det dessutom anses vara olämpligt att genomföra åtgärder som minskar möjligheten till arbete eftersom ett snabbt inträde på arbets- marknaden kan ses som ett särskilt mål för studerandegruppen. Att då aktivt motverka kontakter med arbetslivet är inte lämpligt. Ett annat möjligt sätt att åstadkomma högre poängproduktion skulle kunna vara att öka kraven på studieresultat för rätt till fortsatta studiemedel. Det nuvarande kravet, som innebär att det är möjligt att ligga efter med sammanlagt högst 200 verksamhetspoäng, ger ett ganska stort utrymme för att misslyckas med kurser utan att den fortsatta rätten till studiemedel påverkas. De utvärderingar som gjorts av resultatkraven för studerande på eftergymnasial nivå123 och av den norska s.k. konverteringsordningen124 tyder dock inte på att höjda resultatkrav påverkar prestationerna i någon större utsträckning. Vidare genomfördes en skärpning av studieresultatprövningen . Regeländringen ökade andelen sökande som får avslag p.g.a. bristande studieresultat. /10 fick 870 personer som ansökte om studiemedel för studier på grundläggande nivå avslag och /11 fick 1 370 sökande avslag.125 Utredningens uppfattning är att det kan vara klokt att avvakta de mer långsiktiga effekterna av skärpningen innan ytterligare ändringar av regelverket diskuteras. En ekonomisk bonus i form av en ersättning eller i form av avskrivning av lån är ytterligare ett alternativ som kan ge de studerande en drivkraft att klara av fler poäng . En sådan bonus kunde exempelvis utgå för de heltidsstuderande som klarar 20 verksamhetspoäng och i motsvarande mån för studerande som läser på deltid. En bonus kunde utgå antingen i form av ett bidrag eller i form av avskrivning av lån. Nackdelen att använda avskrivning av lån är framför allt att bara en mindre andel av de studerande väljer att låna. En bonus i form av avskrivna lån når alltså ganska få studerande och kan därmed antas få små effekter. Som har nämnts har också direkta bidrag oftast större effekter än framtida ersättningar eller framtida skuldavskrivning. 123CSN (2010a) och CSN (2012a). 124Kunnskapsdepartementet (2007). 125CSN (2012c). En direkt bonus har två nackdelar, dels att effekterna av den är osäkra, dels att den medför en s.k. dödviktskostnad. Dödvikts- kostnaden består i att bonusen måste utgå till dem som även utan en bonus klarar sina kurser. Om man genom ett räkneexempel antar att av dagens studiemedelstagare klarar sina studier med godkända resultat, samt att en bonus skulle uppgå till , innebär det att en bonus skulle utgå till ungefär 12 500 personer utan att någon effekt skulle uppnås, till en kostnad av 62,5 miljoner kronor.126 Kostnaden måste anses hög mot bakgrund av den stora osäkerhet som finns om effekterna på studieresultaten. En annan negativ effekt av en bonus baserad på antalet avklarade verksamhetspoäng är att ett prestationsmått baserat på avklarade poäng skulle kunna uppmuntra de studerande att läsa fler kurser än de behöver. Det är ett problem att elever läser mer än de egentligen behöver i syfte att få studiemedel på heltid. Detta riskerar att fungera kvarhållande i utbildningen i stället för att påskynda den. Utredningen bedömer att en bonus i form av en direkt ersätt- ning inte är ett kostnadseffektivt sätt att använda studiemedels- systemet, utan att ett medelstillskott skulle få bättre användning om det satsas exempelvis på mer resurser i skolan. Åtgärder för kortare studietider Flera av de incitament som nämns i avsnittet om fler avklarade poäng skulle även kunna vara aktuella för att uppmuntra kortare studietider. Detta gäller högre studiemedelsbelopp eller ett sänkt fribelopp likväl som en ekonomisk bonus för dem som blir klara med sina studier inom vissa tidsramar. En annan möjlighet kan vara att tillämpa ett system med en minskande bidragsandel och en ökande lånedel ju studierna pågår. Som har nämnts tidigare är det svårt att premiera studier utifrån ett tidsmått, mot bakgrund av den individuella karaktären på utbildningen på grundläggande nivå. En person kan ha behov av att studera som en annan kan ha behov av att studera . 126 Ett rimligt antagande mot bakgrund av statistik som visar att av eleverna avbryter någon kurs och med utgångspunkt från 21 000 studiemedelstagare. En möjlighet skulle kunna vara att använda den individuella studieplanen som ett mått för hur länge studierna normalt bör pågå. Det skulle sätta elevens prestation i relation till den plan och de förväntningar som finns för just honom eller henne, något som kunde uppmuntra till effektiva studier och även till att den individuella studieplanen blir en viktig del av studieplaneringen. En nackdel är dock att en sådan ordning skulle ställa mycket stora krav på den som bedömer varje studerandes behov och bedömer den planerade studietiden. En felbedömning av behoven skulle leda till att den studerande antingen gynnas eller missgynnas. Ett ekonomiskt incitament knutet till den individuella studieplanen skulle också kunna minska möjligheterna att revidera studie- planerna. Ett sådant system skulle också innebära andra svåra ställ- ningstaganden. Hur ska bedömningen exempelvis göras för en studerande som får en omfattande studieplan fastställd men där det senare, t.ex. genom validering, visar sig att studierna kan förkortas markant? Det skulle bli en grannlaga uppgift att bedöma om studierna har överensstämt med studieplanen och om exempelvis en bonus därmed ska ges. En annan svår fråga är hur en bonus skulle utformas för att upp- fattas som rättvis. Ska studerande med ett litet utbildningsbehov och en kort utbildningstid ges samma bonus som studerande med större utbildningsbehov? Ett sådant system skulle gynna studerande med goda förutsättningar. Om studerande med större utbildningsbehov skulle få en större ersättning kunde det å sin sida leda till att utbildningsbehoven överdrivs, vilket riskerar att förlänga studietiderna. En bidragsandel som minskar med utbild- ningens längd skulle sannolikt också upplevas som orättvis av dem med dåliga förkunskaper och stora utbildningsbehov. Sammantaget anser utredningen att ett bonussystem kopplat till de individuella studieplanerna dels skulle kunna ge felaktiga incita- ment och uppfattas som orättvist,127 dels skulle leda till en omfattande administration för både kommunerna och CSN. Ett något enklare sätt att uppmuntra kortare studietider skulle kunna vara att skärpa tidsgränserna för studiemedel. riktas det dock, vilket redogörs för ovan, skarp kritik mot tids- gränserna med innebörden att många studerande har svårt att hinna klart med sina studier under de studiemedelsveckor som står till 127 Den sfi-bonus som finns för studerande inom sfi har av vissa uppfattats som orättvis eftersom de inte tycker att alla har samma möjligheter att uppnå kraven för att få bonus. Se SOU 2011:19. Kritik riktas även mot att tidsgränserna inte är till- räckligt anpassade till varje studerandes behov. Den lösning utred- ningen förordar är i stället att bättre anpassa antalet studiemedels- veckor till varje individs förutsättningar och behov. Individuellt anpassade tidsgränser kan förhoppningsvis leda till att antalet till- delade veckor hamnar närmare varje studerandes behov. På så sätt får också tidsgränsen större betydelse som ett incitament för effektiva studier. Åtgärder för att förhindra studieavbrott Av kursdeltagarna på en kurs avbryter studierna och av eleverna avbryter någon av de kurser de läser. Under en elevs hela studietid på den grundläggande nivån så avbryter hälften en kurs. Det finns alltså goda skäl att försöka minska antalet studieavbrott. Det finns ett par svårigheter med att genom t.ex. en ekonomisk bonus gynna dem som inte avbryter kurser eller missgynna dem som avbryter. Svårigheten med ett incitament knutet till full- följande respektive avbrott av kurser är att det kan förhindra en löpande anpassning av studierna till behoven. En studerande som initialt hamnar på fel nivå eller kurs skulle missgynnas om han eller hon avbryter sin kurs och byter till en mer passande nivå eller kurs. Likaså skulle studerande missgynnas om de avbryter en kurs för att de, t.ex. efter validering, inte behöver läsa hela kursen. Avbrott i studierna är dessutom ofta orsakade av något annat än ett helt självständigt och oberoende val. Ett avbrott kan bero på en negativ eller positiv händelse, t.ex. sjukdom, barnafödande eller en över- gång till ett arbete. Frågan är om alla orsaker till avbrott i så fall kan och bör behandlas lika? Dessa faktorer gör det svårt att använda sig av t.ex. en bonus för dem som fullföljer alla kurser. Det har inte heller kunnat visas att höjda studiemedel eller en höjd bidragsandel påverkar andelen avbrott. Av de registerstudier som har refererats tidigare går det inte att se några tydliga samband mellan andelen avbrott och studiemedelsnivån. I en av CSN:s undersökningar angav av dem som avbrutit minst en kurs att det huvudsakliga skälet till avbrottet hade ekonomiska orsaker. Hur stor andel av dessa ekonomiska skäl som var studie- medelsrelaterade är okänt. Andra skäl, såsom familjeskäl, dålig hälsa eller att man fick arbete, förklarar sammanlagt en betydligt större andel av avbrotten. Sammantaget tyder dessa resultat på att höjda studiemedelsbelopp bara får marginell påverkan på antalet studieavbrott, vilket också får stöd av de studiebesök utredningen har gjort i olika kommuner, där studiemedelsbeloppen inte har framförts som ett avgörande skäl till studieavbrott. Studiemedel betalas ut i förskott men ges bara till den som är aktivt studerande. Det innebär att den som avbryter sina studier eller någon enskild kurs inte har rätt till studiemedel för tiden efter avbrottet. De studiemedel som har betalats ut för tiden efter ett avbrott kan återkrävas. Studiemedlen återkrävs dock inte om den studerande för utbetalningen var ovetande om att studierna senare skulle avbrytas.128 Det innebär att den som exempel- vis avbryter studierna p.g.a. en plötslig olycka eller händelse i familjen inte blir återbetalningsskyldig, vilket eventuellt kan förefalla rimligt. Men det innebär att en person som avbryter sina studier av taktiska skäl kan slippa ett återbetalningskrav. Återkravsbestämmelser som innebär en strikt återbetalningsskyldighet skulle eventuellt kunna motverka vissa typer av taktiska avbrott. En strikt återbetalningsskyldighet vid studieavbrott föreslogs i betänkandet Återkrav inom förmånssystemen – förslag till lagstift- ning.129 Förslaget till ny lagstiftning bereds inom . En ny återkravslagstiftning måste avse hela studiemedelssystemet och kan inte bara införas för studier på en viss utbildningsnivå. Utredningen avstår från ett ställningstagande i frågan mot bakgrund av att nya återkravsbestämmelser måste avse hela studiemedelssystemet och mot bakgrund av att ett förslag till ny återkravslagstiftning är under beredning. Åtgärder för att påskynda en övergång till fortsatta studier på en högre nivå En snabb övergång till en högre utbildningsnivå skulle kunna gynnas ekonomiskt. En sådan lösning liknar i mångt och mycket ett försök att korta utbildningstiderna. Samtliga studerande som går vidare till en högre studienivå skulle kunna premieras, obero- ende av hur länge de studerar på den grundläggande nivån. Någon form av bonus skulle antingen kunna beräknas med utgångspunkt i hur länge den studerande läser på den grundläggande nivån eller 1285 kap. 1 § studiestödslagen. kunna vara lika för alla. I båda fallen går det dock att se problem med att bonusen kunde ge upphov till felaktiga incitament eller med att bonusen skulle kunna upplevas som orättvis. Ytterligare en nackdel med att premiera de som övergår till exempelvis gymnasiala studier är att de som inte har för avsikt att studera på gymnasial nivå då relativt sett missgynnas, t.ex. de som väljer att arbeta eller de som inte har behov av att studera på den gymnasiala nivån. Ett sådant system skulle också kunna ge felaktiga signaler att stanna i utbildning i stället för att övergå till arbete. En annan nackdel skulle kunna vara att studerande väljer att fortsätta sina studier på exempelvis gymnasienivån trots att de inte är i behov av sådana studier eller saknar egentlig studiemotivation. Utredningens idéer om att inte längre ha kvar distinktionen mellan komvux på grundläggande respektive gymnasial nivå, utan att istället tala om kurser på olika nivåer inom en gemensam vuxen- utbildning (se kapitel 11), talar också emot incitament inom studiemedelssystemet avsedda att premiera fortsatta studier på en annan nivå. Avsikten med dessa tankar är att trycka på att kurser ska kombineras utifrån individuella behov, utan hänsyn till kursernas nivå. Det innebär att parallella studier på olika nivåer bör öka. Det är heller inte uteslutet att kurser på gymnasial nivå tidsmässigt kan föregå kurser på grundläggande nivå. Detta gör en premie för övergång till en högre nivå olämplig. I värsta fall skulle en sådan premie kunna cementera den s.k. progressionstrappan, där det krävs att en utbildningsnivå av innan en annan får påbörjas. Sammantagen bedömning av nya ekonomiska drivkrafter Flera studier tyder på att ekonomiska drivkrafter bara kan för- väntas ha begränsad betydelse på fullföljande och genomströmning. Ekonomiska drivkrafter inom studiemedelsystemet påverkar dess- utom bara hälften av studerandegruppen – de som har studiemedel. Det är också svårt att hitta lämpliga mått för prestationer som bör belönas. Exempelvis är det inte lämpligt att använda studietid, avbrott eller fortsatta studier på en högre nivå som mått för de drivkrafter som kan tänkas. Utredningen har trots vad som sagts ovan övervägt flera möjliga åtgärder. Vi har dock bedömt att dessa antingen inte skulle ge några effekter eller att de inte skulle vara kostnadseffektiva. skulle exempelvis medföra stora dödviktskostnader. Dessutom skulle många tänkbara åtgärder vara svåra att tillämpa och admini- strera. Vi bedömer dock att det lämnade förslaget om en ökad bidrags- andel till studerande på grundskolenivå kan leda till högre genom- strömning. Den höjda bidragsandelen kan bidra till att studerande bättre klarar sin ekonomi och avstår från att välja till kurser de inte behöver läsa, vilket kan minska andelen studieavbrott. Förslaget att tidsgränserna inom studiemedelssystemet bättre anpassas till de studerandes behov av studietid kan dessutom dels förhindra studieavbrott av ekonomiska orsaker, dels – i enskilda fall – utgöra ett stärkt incitament för snabba studier. 8.4.10Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och utvecklingskostnader Utredningens förslag: De nya bestämmelserna på studie- medelsområdet ska träda i kraft . Äldre bestäm- melser gäller fortfarande för studiemedel som avser tid före ikraftträdandet. En studerande som har fått studiemedel med en högre bidragsnivå och fortsätter sin utbildning får behålla det högre bidraget enligt äldre bestämmelser om han eller hon fortsätter utbildningen, dock längst t.o.m. .