sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Enligt artikel 7.3 gäller att när det i bestämmelserna i avsnitten 2 och 3 i kapitel IV hänvisas till en infrastrukturförvaltares väsentliga uppgifter anses dessa bestämmelser vara tillämpliga på avgiftsorganet eller tilldelningsorganet för deras respektive befogenheter. 5.3.2Gällande rätt om tilldelning av tåglägen i Tilldelning av infrastrukturkapacitet regleras i 6 kap. JvL. Därav framgår enligt 6 kap. 1 § JvL att ansökningar om infrastruktur- kapacitet ska behandlas på ett konkurrensneutralt och icke- diskriminerande sätt. Oberoendet gällande tilldelning av infrastrukturkapacitet och avgifter stadgas i 6 kap. 2 § genom att den som utför eller organiserar järnvägstrafik inte får ansvara för tilldelning av infrastrukturkapacitet eller fastställande avgifter. Till detta finns även ett undantag i 6 kap. 2 § 2 men., enligt vilket tillsynsmyndigheten – här; Transportstyrelsen – i enskilda fall får besluta om undantag från detta under förutsättning att tilldelnings- och avgiftsbeslut likafullt kan ske på ett icke- diskriminerande sätt. Svensk rätt avviker i detta hänseende från genom att det i SERA-direktivet inte finns möjlighet till sådant undantag som stadgas i JvL. Vidare har det i svensk rätt inte tagits in någon bestämmelse om de facto-oberoende för dessa väsentliga uppgifter. I stället synes det endast finnas ett krav på organisatoriskt (de jure) oberoende mellan de väsentliga verksamheterna. Härigenom saknas det möjligheter att med stöd av JvL ingripa mot annan än den som utför eller organiserar järnvägstrafik. Att ett sådan exempelvis kan vara ett annat bolag i samma koncern uppfyller alltså JvL:ns krav, men däremot inte SERA-direktivets krav. Diskrepansen har sin grund ändring av järnvägsdirektiv.48 Det tidigare oberoendekravet i artikel 6.3 direktiv gav vid handen att det väsentliga var, enligt förarbetena, att ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen kunde upprätthållas, men att ett visst utrymme fanns för att tillåta andra organisatoriska strukturer.49 Enligt då gällande direktiv framgick att samma företag i vissa fall kunde ha båda typer av uppgifter. Genom omarbetnings- direktiv är emellertid detta inte längre möjligt att upprätthålla. Undantagsbestämmelsen motiverades av det för t.ex. vissa mindre industrispår även vore orimligt att kräva att uppgifterna hanterades av varandra helt oberoende aktörer. Den situation som avsågs synes dock framgent att omfattas av det allmänna undantag från tillämpningsområdet som direktivet medger, varför 48Europaparlamentets och rådets direktiv /12/EG av om ändring av rå-dets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar, EGT L 75, 15/03/2001, s. 1–25. 2003/04:124, s. 187. det förefaller lämpligt att den explicita undantagsbestämmelsen tas bort. Enligt preambeln direktiv var det viktigt att infrastrukturförvaltarna gavs största möjliga flexibilitet vid tilldelning av infrastrukturkapacitet, men måste den sökandes rimliga krav tillgodoses. Vidare angavs att det vid förfarandet för tilldelning av kapacitet måste förhindras att önskemål från andra företag som innehar eller avser att inneha rätten att utnyttja infrastrukturen för att utveckla sin verksamhet begränsas på ett obefogat sätt. Därtill betonades vikten av att järnvägsföretagen måste ges klara och överensstämmande signaler avseende systemen för tilldelning av kapacitet, så att de skulle kunna fatta rationella beslut. 13, 18–19). Enligt motiven härstammar den tidigare rollfördelningen i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Därav följde att trafikutövare och spårinnehavare fick kombinera i princip vilka roller eller uppgifter inom järnvägssektorn som helst. I betänkandet ansåg utredning50 att någon särskild regel om att separera verksamheter inte behövde införas innehållande förbud mot att inom ramen för en organisation förena ansvar för trafik med fast- ställande av banavgifter och tilldelning av infrastrukturkapacitet. Däremot uppmärksammades problematiken med trafikföretags innehav av industri- anslutnings- och terminalspår. Det ansågs tillräckligt att lösa sådana möjliga problem med en generell regel om icke-diskriminering vid kapacitetstilldelning och beslut om avgifter. Särskilt uppmärksammades även tillträdes- och avgifts- problematiken på och , men utred- ningen ansåg att direktivets krav borde kunna lösas på frivillig väg genom överenskommelser med infrastrukturförvaltarna. I propositionen betonades att många järnvägsföretags affärsmodell byggde på att de var vertikalt integrerade och det nära sambandet mellan infrastruktur och trafik.51 Regeringen ansåg, i likhet med betänkandet, att det borde medges ett visst mått av flexibilitet, varigenom onödiga kostnads- ökningar för järnvägstrafiken kunde undvikas. Däremot ansågs det behöva tydliggöras genom att införa en huvudregel om att den som utför eller organiserar trafik inte får svara för tilldelning av infrastruktur och fastställa avgifter. Härtill framhöll regeringen att mot bakgrund av behovet av flexibilitet på vissa typer av spår 50SOU 2003:104, för resenärer och gods. 2003/04:124. s. 113 ff. och enskildas intresse av att fritt kunna förfoga över sin egendom borde öppningarna i direktivet för undantag i det enskilda fallet nyttjas.52 Undantagssituationer som omnämndes i motiven var exempel- vis infrastrukturförvaltares transport av makadam och material för banarbeten, nyttjande av bangårdar för tågbildning m.m. 5.4Föreslagna ändringar inom fjärde järnvägspaketet I det följande ska beaktas de förslag till ändringar som kommiss- ionen har presenterat inom ramen för förslaget till fjärde järnvägs- paket.53 5.4.1Tydliggörande av infrastrukturförvaltarens roll Enligt artikel 3(2) i SERA-direktivet gäller att med infrastruktur- förvaltare avses varje organ eller företag som särskilt ansvarar för att anlägga, förvalta och underhålla järnvägsinfrastruktur, inklusive trafikledning, trafikstyrning och signalering. Infrastrukturförvalt- arens uppgifter med avseende på järnvägsnät eller del av ett järnvägsnät får tilldelas olika organ eller företag. Definitionen förslås hädanefter fastställa alla relevanta funktioner som ska uppfyllas av infrastrukturförvaltaren, så att dessa utförs på ett konsekvent sätt inom unionen. Enligt förslaget ska möjligheten att tilldela skilda uppgifter på olika organ eller företag tas bort. Härigenom förutsätts i den nya regleringen att funktionerna kan skiljas åt organisatoriskt. Definitionen föreslås tydliggöra även vad som avses med olika funktioner i förvaltningen av infrastrukturen. Den föreslagna lydelsen är att infrastrukturförvaltare ska vara varje organ eller företag som ansvarar för utveckling, drift och underhåll av järnvägsinfrastruktur i ett nät. Utveckling omfattar nätplanering, finansierings- och investeringsplaner samt byggande och uppgraderingar av infrastrukturen. Drift av infrastrukturen omfattar alla inslagen i processen för tilldelning av tåglägen, både definition och 2003/04:124, s. 115 f. 53Se , Proposal for a Directive of Parliament and of the Council amending Directive 2012/34/EU of Parliament and of the Council of 21November 2012 establishing a single European railway area, as regards the opening of the market for domestic passenger transport services by rail and the governance of the railway infrastructure, , 30/1/2013, COM(2013) 29 final 2013/0029 (COD). bedömning av tillgänglighet och tilldelning av enskilda tåglägen, trafikledning och uttag av avgifter för infrastruktur, inklusive fastställande och uppbörd av avgifterna. Underhåll omfattar förnyelse av infrastrukturen och övriga verksamheter för förvaltning av tillgången. Detta kommer att innebära ändringar i 6 kap. JvL. Regeringen har identifierat problemet med att den ansvarar för infrastruktur- förvaltaren och – förvisso genom finans- marknadsministern – för järnvägsföretagen finns farhågor om att oberoendekravet inte är uppfyllt, vilket innebär att det finns en risk att styrningsansvaret för infrastrukturförvaltarna måste ändras i , något som kan behöva regleras i lag. 5.4.2Särredovisning för avgränsade avdelningar Enligt artikel 6(2) i SERA-direktivet får medlemsstaterna bestämma att särredovisningen kräver att det ska finnas klart avgränsade avdelningar inom ett enda företag eller att infrastrukturen och transporttjänster ska förvaltas av separata enheter. I anledning av att 4:e järnvägspaketet innehåller förslag på separation av verksamheter avskaffas denna bestämmelse. I allt väsentligt påverkar förslaget inte svenska förhållanden i anledning av redan genomförd de facto-separation av verksamheter. Härigenom elimineras även de svårigheter som hade kunnat uppkomma rent associationsrättsligt genom t.ex. att oberoende avdelningar inom ett och samma aktiebolag vore svårt att åstadkomma rättsligt. 54 När det gäller ägs banan förvisso av staten, men leasades tillbaka till bolaget genom en 40-årig exklusiv koncession fram till och med . äger genom bolaget av . Säljare var ett konsortium bestående av NCC, , och . 5.4.3Funktionell/institutionell separation av infrastrukturförvaltaren Den tidigare bestämmelsen i artikel 7 i SERA-direktivet om oberoende i fråga om en infrastrukturförvaltares väsentliga uppgifter föreslås bli ersatt med en ny bestämmelse om separation av verksamheter. Sålunda ska infrastrukturförvaltaren kunna uppfylla alla nödvändiga funktioner för en hållbar utveckling av infrastrukturen. Infrastrukturförvaltare måste, enligt förslaget, vara separerade från transportverksamheter genom att det föreslås ett förbud mot att samma juridiska eller fysiska person kontrollerar eller utövar inflytande över en infrastrukturförvaltare och bedriver järnvägsverksamhet. Separationen av verksamheterna får anses vara en mycket långtgående strukturell separation, vilken är längre gående än ägarmässig separation. Separationen i nu aktuellt hänseende innefattar förutom företagsledningsinflytande, även finansiella relationer mellan företagen eller personer. Första undantaget gäller dock medlemsstaterna själva, dvs. staten kan behålla ägande över såväl infrastruktur som trafikverksamheter, men kontrollen över respektive verksamhet ska läggas i separata och juridisk åtskilda enheter. Regler för prissättning av olika typer av tjänster och finansiering av t.ex. infrastruktur kan behöva beröras för att få en helhetsbild över handlingsutrymmet. 5.4.4Särskilda regler för vertikalt integrerade företag Det andra undantaget från den strukturella separationen gäller vertikalt integrerade företag. Direktivförslaget tillåter – trots kravet på separation – uttryckligen att vid direktivets ikraftträdande redan vertikalt integrerade företag att bibehålla äganderätten till infrastrukturförvaltaren. Detta gäller dock enbart om villkoren är uppfyllda för att säkerställa att infrastrukturförvaltare effektiva beslutsrättigheter för alla sina funktioner. Vidare måste starka och effektiva garantier finnas för att skydda infrastrukturförvaltarens oberoende. Härmed avses bl.a. att skydd för infrastruktur- förvaltarens struktur måste finnas, att separation finns mellan infrastrukturförvaltarens finansiella system och andra företag i det integrerade företaget. Vidare måste ledningsstrukturen överens- SOU 2013:83 Bilaga 3 stämma med direktivbestämmelserna. De förändrade bestämm- elserna tas in i de nya artiklarna 7a–7b. I vart fall saknas bestämmelser i angående vertikalt integrerade företag – synbarligen till följd av att något behov aldrig funnits. Sådana bestämmelser behöver därför tas in i JvL – särskilt med tanke på att det finns vertikalt integrerade företag i (t.ex. ). Om förslaget blir verklighet återstår frågan hur denna separation inom vertikalt integrerade verksamheter i praktiken ska göras förenlig med gällande associationsrättsliga principer. Praktiskt sett kan det bli mycket svårt att åstadkomma, vilket indirekt kan kräva en lösning som finns i . 5.4.5Tillsyn över efterlevnad av bestämmelserna I syfte att säkerställa samma konkurrensförutsättningar (level playing field) föreslår kommissionen att en ny bestämmelse genom artikel 7c införs i SERA-direktivet. Enligt denna bestämmelse kan medlemsstaterna begränsa tillträde till järnvägsinfrastruktur enligt artikel 10 för en vertikalt integrerad operatör i det fall kommissionen finner att infrastrukturförvaltarens oberoende inte har kunnat säkerställas. Bestämmelsen utgår sålunda från att kommissionen övervakar vertikalt integrerade företags efterlevnad av artikel 7a–7b bl.a. med stöd av uppgiftsskyldigheter i artikel 7c (2). Bestämmelsen utgör sålunda en begränsning i så måtto att vertikalt integrerade företag måste säkerställa ett faktiskt oberoende hos den infrastrukturförvaltare som företaget har äganderätt till. Vidare är det medlemsstaterna som ska ha rättsliga instrument dels för att säkerställa uppgiftsskyldighetens genomförande, dels för att begränsningar i tillträdesrätten kan införas. Båda dessa torde kräva lagstöd i . Ändringarna i SERA-direktivet omfattar även att samordning mellan infrastrukturförvaltare och nätverksoperatörer, sökanden, passagerarrepresentanter, tågoperatörer, regionala och lokala myndigheter ska införas genom upprättande samordnings- kommittéer. Artikeln slår fast att kommittén ska ge förslag till infrastrukturförvaltaren och medlemsstaten om utvecklingsbehov av infrastrukturen, prestandamål, fördelningar och avgifter. 5.4.7Införandet av ett europeiskt nätverk av infrastrukturförvaltare Genom ändringen av SERA-direktivet vill kommissionen inrätta ett mera formaliserat samarbetsforum för infrastrukturförvaltare över gränserna i syfte att åstadkomma ett europeiskt järnvägsnät.55 Inom ramen för detta organ ska samarbete ske för etablering av järnvägskorridorer, godskorridorer och genomförandet av ERMTS. Vidare ska kommissionen inom nätverket delta i marknads- övervakningsuppgifterna och utfärda normer gällande vanliga indikatorer och kvalitetskriterier såsom pålitlighet, kapacitet, till- gänglighet, punktlighet, säkerhet, tillgångskvalitet och utnyttjande- grader, underhåll, förnyelser och förbättringar, investeringar och finansiell effektivitet. Mot bakgrund av de föreslagna reglernas tvingande karaktär kan det för vidkommande behövas en lagreglering av deltagandet i och samarbetsformerna för infrastrukturförvaltares deltagande i det europeiska nätverket för infrastrukturförvaltare.. 5.4.8Utvidgade tillträdesrättigheter till järnvägsinfrastruktur gällande persontrafik Kommissionen föreslår en ändring av artikel 10 i SERA-direktivet gällande villkor för tillträde till järnvägsinfrastruktur. Huvudsakligen innebär ändringen att europeiska järnvägsföretag ska beviljas tillträdesrättigheter inte bara för internationell person- transport som tidigare, utan framgent även för rent nationella persontransporter. Inledningsvis kommer bestämmelsen i artikel 10 (1) att blir oförändrad. Sålunda ska alltså järnvägsföretag även fortsättningsvis på rättvisa, icke-diskriminerande och öppna villkor beviljas rätt till tillträde till järnvägsinfrastrukturen i alla medlemsstater i syfte att utföra alla sorters godstransporttjänster. Denna rätt ska inbegripa tillträde till infrastruktur som förbinder kusthamnar och 55 deltar redan inom RailNetEurope (RNE) samt i godskorridor- samarbete. inlandshamnar och andra anläggningar för tjänster som avses i punkt 2 i bilaga II, och till infrastruktur som betjänar eller kan betjäna mer än en slutlig kund. Enligt nu gällande bestämmelse i artikel 10 (2) ska järnvägs- företag beviljas rätt till tillträde till järnvägsinfrastrukturen i samtliga medlemsstater för att bedriva internationell persontrafik. Vid internationell persontrafik ska järnvägsföretagen ha rätt att ta upp passagerare vid varje station utmed den internationella sträckan och att lämna av dem vid en annan, inbegripet stationer som ligger i samma medlemsstat. Denna rätt ska inbegripa tillträde till infrastruktur som förbinder de anläggningar för tjänster som avses i punkt 2 i bilaga II. Genom ändringsförslaget kommer distinktionen mellan nationell och internationell persontrafik att tas bort, varigenom rättigheten att bedriva gods- och persontrafik likställs. En direkt följd av denna ändring är att artikel 10 (3) och 10 (4) blir överflödiga och upphävs. Denna ändring kommer inte att innebära några större ändringar för svenskt vidkommande i anledning av att marknaden redan är öppnad för de aktörer som förslaget avser. 6 Tillhandahållande av tjänster knutna till järnväg Genom införandet av artikel 13 i SERA-direktivet uppställs åtminstone indirekt krav som har betydelse för järnvägens organisation. Detta gäller företrädelsevis tjänster. gäller sålunda enligt direktiv /14/EG56 angående tjänster att järnvägsföretagen, enligt artikel 5, på en icke-diskriminerande grundval ska ha rätt till det minimipaket av tillträdestjänster och de bantillträdestjänster som beskrivs i direktivets bilaga II. Kravet är riktat till infrastrukturförvaltaren och avser: a)Behandling av ansökningar om infrastrukturkapacitet; b)rätt att utnyttja den kapacitet som beviljats; c)användning av växlar och övergångsspår i tågspår; d)trafikledning inklusive signalsystem, kontroll, tågklarering samt överföring och tillhandahållande av information om tågrörelser; e)all övrig information som behövs för att utföra eller driva den järnvägstrafik för vilken kapacitet har tilldelats. Vidare gäller ett krav på infrastrukturförvaltare om tillhanda- hållande av tjänster enligt punkt 2 i bilaga II på ett icke- diskriminerande sätt och en begäran från ett järnvägsföretag får endast avslås om det finns praktiskt möjliga alternativ enligt mark- nadsvillkoren. Kravet gäller infrastrukturförvaltare. I fall där tjänsterna tillhandahålls av annan än infrastrukturförvaltare ska tillhandahållaren av den huvudsakliga infrastrukturen göra alla rimliga ansträngningar för att underlätta tillhandahållandet av dessa tjänster. Tjänster som avses i detta hänseende är a)Användning av elförsörjningsutrustning för drivmotor- ström till tåg där det finns tillgång till sådan. b)Bränsledepåer. c)Stationer för passagerare, inklusive byggnader och övriga faciliteter. 56 och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägs- infrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, EGT L 075 ,15/03/2001 s. 29–46. d)Godsterminaler. e)Rangerbangårdar. f)Tågbildningsmöjligheter. g)Sidospår för uppställning. h)Underhålls- och andra tekniska anläggningar. I den mån som infrastrukturförvaltaren erbjuder tilläggstjänster finns ett krav på kontraheringsplikt gentemot alla järnvägsföretag. Detta avser alltså drivmotorström, uppvärmning före avgång av persontåg, bränsleförsörjning, växling och alla andra tjänster som tillhandahålls vid här aktuella faciliteter för tillträdestjänster samt skräddarsydda kontrakt för kontroll av transport av farligt gods och assistans för drift av icke-standardtåg. Skyldigheten är begränsad till att gälla endast i de situationer när infrastruktur- förvaltaren faktiskt tillhandahåller tjänster. Däremot finns inget likabehandlingskrav för dessa tjänster. Undantaget är dock fallet när leverantören (infrastrukturförvaltaren eller annan) har monopol på tjänsten i fråga. I sådana fall finns enligt artikel 7.8 ett krav på kostnadsbaserad prissättning baserat på faktiskt nyttjande av tjänsten När det gäller extra tjänster finns det enligt direktivet möjlighet för järnvägsföretagen att begära sådana tjänster från antingen infrastrukturförvaltaren eller andra leverantörer. Det stadgas å ena sidan explicit att infrastrukturförvaltaren inte är skyldig att tillhandahålla tjänsterna, å andra sidan ingenting om huruvida annan leverantör vore skyldig att tillhandahålla tjänsterna. Rättig- heten kan förefalla tämligen innehållslös, eftersom efterfråge- rättigheten inte motsvaras av vare sig utbuds- eller kontraherings- plikt från leverantörens sida. Däremot om de faktiskt tillhandahålls ska vid monopol kostnadsbaserade prissättning enligt artikel 7.8 iakttas. 6.2Infrastrukturförvaltares tillhandahållande av minimipaket av tjänster enligt SERA-direktivet Ett allmänt krav på likabehandling kvarstår i artikel 13.1 i SERA- direktivet för infrastrukturförvaltare. Ansvarsfördelningen har dock tydliggjorts. Därigenom fastläggs även vilka tillträdestjänster som dessa alltid måste tillhandahålla och allmänna villkor för tillhandahållandet. Det senare innebär att infrastrukturförvaltaren måste tillhandahålla tjänsterna på ett icke-diskriminerande sätt. De tjänster som omfattas av utbudsplikten specificeras i bilaga II, p. 1 i SERA-direktivet: 1.Skyldighet att behandling av ansökningar om järnvägs- infrastrukturkapacitet. 2.Nyttjanderätten för järnvägsföretag angående utnyttjande den kapacitet som beviljats. 3.Användning av järnvägsinfrastrukturen, inklusive växlar och övergångsspår i tågspår. 4.Trafikledning inklusive signalsystem, kontroll, tågklarering samt överföring och tillhandahållande av information om tågrörelser. 5.Användning av elförsörjningsutrustning för drivmotorström till tåg där det finns tillgång till sådan.57 6.All övrig information som behövs för att genomföra eller driva den järnvägstrafik för vilken kapacitet har tilldelats. Dessa tjänster är nära förbundna med det huvudsakliga åtagandet angående tillhandahållande av infrastruktur som infrastruktur- förvaltaren är ålagd att ställa till förfogande. Anknytningen till infrastrukturen synes göra det obehövligt att uppställa mer än krav på icke-diskriminerande behandling för infrastrukturförvaltaren. 6.3Övriga tjänsteleverantörer inom järnvägssektorn. Förutom infrastrukturförvaltare har genom omarbetningsdirektivet även skilda leverantörer av tjänster till järnvägsföretag ålagts dels att tillhandahålla vissa tjänster, dels att i rättshandlandet med järnvägs- företag agera med iakttagande av likabehandlingsprincipen. Sålunda följer, enligt artikel 13.2 jfrd med bilaga II p. 2, att tjänste- leverantörer på ett icke-diskriminerande sätt ska tillhandahålla samtliga järnvägsföretag tillträde, inbegripet tillträde till järnvägs- spår, för det första till följande anläggningar och för det andra till de tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar: 57 utgjorde detta tidigare en tilläggstjänst och ingår alltså hädanefter i minimipaketet. 1.Stationer för passagerare, inklusive byggnader och övriga faciliteter, även för förmedling av reseinformation och lokaler lämpliga för biljettförsäljning. 3.Rangerbangårdar och tågbildningsmöjligheter även växlings- anläggningar. 4.Sidospår för uppställning. 5.Underhållsanläggningar, med undantag för anläggningar för tyngre underhåll av höghastighetståg eller andra typer av rullande materiel som kräver särskilda anläggningar. 6.Andra tekniska anläggningar, även anläggningar för rengöring och tvätt. 7.Havs- och inlandshamnanläggningar som är kopplade till järnvägsverksamhet. 9.Bränsledepåer och bränsleförsörjning i dessa depåer, för vilken avgifter ska anges separat på fakturorna. Det ska noteras att det till skillnad från infrastrukturförvaltares obligatoriska minimiutbud inte rör sig om en allmän utbudsplikt, utan snarare vad som får betraktas som en allmän kontraherings- och likabehandlingsplikt som förutsätter befintlighet av anläggningarna i fråga. Detta följer dock ej av artikel 13.2, som snarare ger uttryck för motsatsen, medan bilaga II, p. 2 specificerar att det dessa tjänsteföretag omfattas av är ett krav på att medge tillträde, inbegripet tillträde till järnvägsspår, anläggningarna för tjänster, när sådana finns, och till tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar. En olöst fråga i sammanhanget är om kontraheringsplikten ska vara absolut, eller om den begränsas av objektivt godtagbara skäl för leveransvägran, t.ex. bristande kapacitet eller effektivitets- överväganden. Förekomsten av kommersiellt gångbara alternativ för de som begär tillträde förefaller dock ge möjlighet till avsteg från kontraheringsplikten. Se mer härom nedan under procedur- krav i kapitel 6.3.4.