sou · H1B39 · 2013-01-30 00:00:00 — Utredningens bedömning och förslag: bör även ha huvudansvaret för lämnande av likviditetsstöd i utländsk valuta. bör få rätt att, när valutareserven tagits i anspråk för att ge likviditetsstöd, låna upp motsvarande belopp från utan begränsning. bör även få rätt att inom en angiven ram i förväg förstärka valutareserven genom upplåning från . Om det finns synnerliga skäl bör ha rätt att förstärka valutareserven utöver den angivna ramen. 6.1Riksbanken och finansiell stabilitet ska enligt riksbankslagen främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. tolkning är att denna uppgift inte är begränsad till betalningssystemet, utan ska tolkas vidare. hävdar att ett säkert och effektivt betalningsväsende kräver ett stabilt finansiellt system, så att betalningar och kapitalförsörjning kan fungera. menar därför att uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende inkluderar uppgiften att bidra till finansiell stabilitet i en vidare mening.1 Att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende har alltså en vid innebörd som i praktiken handlar om att främja stabiliteten i det finansiella systemet. har dock inte ensam ansvaret 1 och finansiell stabilitet, , s. 3. för att upprätthålla finansiell stabilitet. Ansvaret är delat mellan , regeringen, och Riksgäldskontoret.2 uppgift är att löpande analysera och övervaka stabiliteten i det finansiella systemet för att tidigt upptäcka förändringar och sårbarheter som kan leda till störningar. Analysen fokuserar på de stora svenska bankkoncernerna, finansmarknadernas funktionssätt och den finansiella infrastruktur som behövs för att betalningar och de svenska finansmarknaderna ska fungera. Denna förebyggande uppgift behandlas inte vidare i utredningen. Utredningens uppdrag rör valutareserven och dess roll. I en krissituation kan under vissa förutsättningar ge tillfälligt likviditetsstöd till banker och andra finansiella institutioner. Stödet kan vara riktat till ett enskilt finansinstitut, som s.k. nödkredit, eller ges generellt till en vid krets av mottagare.3 Regeringen () har ansvaret för lagstiftningen inom den finansiella sektorn. I händelse av en kris kan de åtgärder som och kan vidta visa sig otillräckliga. har då möjlighet att ta initiativ till och bereda andra typer av åtgärder, inklusive sådana som kräver beslut av regering och riksdag. Regeringen har dessutom rätt att enligt stödlagen fatta beslut om stöd och vidta vissa åtgärder. är stödmyndighet enligt stödlagen. Därmed är dess uppgift att vid behov stödja finansiella institutioner på olika sätt. kan – efter särskilt bemyndigande av regeringen i form av en förordning – ge lånegarantier och kapitaltillskott. Den kan även överta ägandet till institutioner som inte längre uppfyller kapitalkraven. förvaltar den s.k. stabilitetsfonden, som inrättades 2008 och ska finansiera statens stöd till finansiella institutioner i kris och som byggs upp med avgifter. uppgift är att utfärda och dra tillbaka tillstånd till företag att bedriva finansiell verksamhet, utfärda föreskrifter och allmänna råd samt utöva tillsyn av enskilda företag, verksamheter och finansmarknaderna i stort. Bland annat bedömer periodiskt risker på de finansiella marknaderna. 2Ansvarsfördelningen beskrivs i en överenskommelse mellan (), riksbank, och för samarbete om finansiell stabilitet och krishantering, . Överenskommelsen är tillgänglig på hemsida. 36 kap. 8 § respektive 6 kap. 5 § första stycket 1 riksbankslagen. I unionsrätten är roll när det gäller att upprätthålla finansiell stabilitet inte tydligt definierad. Den nationella ansvar för den finansiella stabiliteten är i princip en fråga för den nationella lagstiftaren att avgöra. Av fördraget följer att det är en grundläggande uppgift för en centralbank att främja ett väl fungerande betalningssystem.4 Denna grundläggande uppgift har sannolikt inte samma vida innebörd som den liknande uppgiften för enligt riksbankslagen.5 Nationella centralbanker kan därför sannolikt inte på denna grund anses ha ett fördragsrättsligt ansvar för den finansiella stabiliteten i en medlemsstat. Därutöver har de nationella centralbankerna en skyldighet enligt fördraget att medverka till att de behöriga myndigheterna smidigt kan genomföra sin politik när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet.6 Bestämmelsen får anses ge den nationella lagstiftaren en stor frihet att ange vilken grad av ansvar för det finansiella systemets stabilitet som den nationella kan ges. De åtgärder som den nationella vidtar för att fullgöra detta ansvar måste dock vara förenliga med funktionella, institutionella och finansiella oberoende så att det säkerställs att den kan utföra sina uppgifter enligt fördraget och stadgan.7 och uppgiften att främja finansiell stabilitet har enligt regeringsformen ensam ansvaret för penningpolitiken och enligt riksbankslagen är målet för verksamhet att upprätthålla ett fast penningvärde. Ett skäl till att beslutanderätten över penningpolitiken har delegerats till är att detta anses bättre främja målet om att upprätthålla ett fast penningvärde än om beslutanderätten ligger hos regeringen. Ett annat skäl var att genom EU-medlemskapet hade åtagit sig att stärka självständighet.8 127.2 fjärde strecksatsen EUF-fördraget. 5Se t.ex. och , Ett svenskt ramverk för makrotillsyn, Penning- och valutapolitik 2012:1, s. 71 samt ECB:s årsredovisning 2011, s. 88. 7ECB Konvergensrapport , s. 26. 1997/98:40, s. 48. I allmänhet vill en regering ha låg inflation och låg arbetslöshet. Detta kan oavsiktligt leda till stadigvarande och onödigt hög inflation utan att arbetslösheten blir lägre än med låg inflation. Detta kan ske på följande sätt: Låt oss utgå från ett läge med en tillräckligt låg inflation men en alltför hög arbetslöshet. Regeringen kan i detta läge tillkännage att den ämnar hålla inflationen låg även . Om regeringen är trovärdig, litar arbetstagarna på utfästelsen och grundar sina lönekrav på en låg förväntad inflation. När löneavtalen väl är slutna, kan regeringen byta fot och – om den har makt över penningpolitik – föra en mer expansiv penningpolitik (sänka räntan). Detta leder till ökade investeringar av hushåll och företag, högre produktion och högre sysselsättning. Men det tenderar också till att leda till högre inflation. Regeringen har köpt lägre arbetslöshet till priset av en något högre inflation, vilket kan vara i dess intresse, t.ex. före ett val. Om regeringen emellertid saknar trovärdighet för sina utfästelser om den framtida penningpolitiken och inflationen, finns inte möjligheten att sänka arbetslösheten på detta sätt. Arbetstagare och företag kommer att genomskåda regeringens verkliga planer och ta höjd för ökad inflation i löne- och prissättning. Följden av en mera expansiv penningpolitik blir då endast högre inflation.9 Utvecklingen av inflation och arbetslöshet under 1960- och 70- talen beskrivs ganska väl av det beskrivna förloppet. Uppfattningen att det råder ett utbytesförhållande mellan inflation och arbetslöshet enligt den s.k. Phillipskurvan hade slagit igenom, och många regeringar försökte utnyttja penningpolitiken för att köpa en lägre arbetslöshet till priset av en högre inflation. Följden blev allt högre inflation utan att arbetslösheten minskade. visade jämförelser mellan olika industriländer att det fanns ett ganska tydligt samband mellan grad av självständighet och inflationsnivån över längre tidsperioder. Ju självständigare centralbank, desto lägre tenderade inflationen att vara. Ur dessa olika erfarenheter växte en insikt fram om att penningpolitiken måste vara trovärdig; ekonomiska beslutsfattare måste vara förvissade om att den annonserade penningpolitiken också är den som implementeras. Erfarenheterna visade att detta kunde 9 Resonemanget fördes fram av ekonomipristagarna var för sig . göras genom att helt delegera beslut om penningpolitiken till en självständig centralbank, vars primära mål är att hålla inflationen på en viss nivå. Genom att göra penningvärdet till primära mål bör inte konflikter mellan inflationsmålet och andra mål för den ekonomiska politiken uppkomma, och penningpolitiken kan därigenom bli trovärdig. 6.2.2Centralbanksoberoende avseende finansiell stabilitet Det finns inte som för penningpolitiken någon motsvarande och allmänt omfattad teoretisk eller empirisk grund för att ge en centralbank självständighet och oberoende när det gäller att upprätthålla finansiell stabilitet. Det har i diskussionen efter finanskrisen hävdats att utvecklingen på fastighetsmarknaden i många länder skulle kunna vara ett sådant skäl. Under en prisuppgång på fastighetsmarknaden skulle det vara impopulärt för en regering att bromsa eller hejda utvecklingen; både de som äger och de som planerar att förvärva fastigheter förväntar sig en fortsatt prisuppgång och framtida reavinster. Även om regeringen kanske inser att en bubbla håller på att byggas upp och kommer att brista, med svåra ekonomiska konsekvenser som följd, kan det faktum att nästa val ligger närmare i tiden än den tidpunkt då bubblan förväntas brista, avhålla regeringen från att handla enligt sin övertygelse. Dessutom kan bankerna lockas att ta större risker i sin utlåning än de skulle göra om staten inte var tvungen att stödja banker i svårigheter. Detta är dock knappast ett motiv för att överlåta ekonomiskpolitiska åtgärder mot en fastighetsbubbla till en oberoende och självständig myndighet. Man kan resonera på samma sätt när det gäller varje åtgärd som före nästa val har fler vinnare än förlorare bland väljarna, men förlorarna är fler efter valet.10 Det som är unikt med inflation och arbetslöshet är att det på kort sikt finns en möjlighet för regeringen att få mindre av båda genom att lura hushåll och företag, men att utfallet på tenderar att bli sämre än om beslut om penningpolitiken delegeras till en självständig och oberoende centralbank. Dessutom blir ett mål om finansiell stabilitet inte lika tydligt som ett inflationsmål och det blir därför inte möjligt att i samma grad utkräva ansvar av en oberoende myndighet. 10 Det förutsätter en viss grad av irrationalitet eller kortsiktighet bland väljarna. Att dra en tydlig gräns mellan å ena sidan penningpolitiskt motiverade åtgärder och å andra sidan åtgärder som syftar till att värna den finansiella stabiliteten är dock svårt. I synnerhet under den finansiella krisen framkom att de två områdena är nära sammankopplade. En effektiv penningpolitik förutsätter fungerande finansiella marknader, som prisstabilitet bidrar till stabilitet i det finansiella systemet. Så länge de finansiella marknaderna fungerar och en krissituation i detta avseende inte föreligger bör det dock finnas utrymme att skilja på de olika uppgifterna. Med nuvarande ordning har givits uppgiften att ge likviditetsstöd. förmåga i detta avseende har betydelse för hanterandet och förebyggandet av kriser. Gränsdragningen mellan förebyggande åtgärder och krishantering är dock inte uppenbar. Existensen av valutareserven, tillsammans med övriga berörda myndigheters verktyg, är förtroendeskapande och kan medföra att uppkomsten av kriser i det finansiella systemet i vissa fall kan undvikas. Det finns därför anledning att tydligt definiera vilket ansvar och vilka medel banken ska ha att tillgå för att fullgöra dessa uppgifter, vilket görs i detta kapitel. Det finns också skäl att analysera hur kostnaderna för detta skydd ska fördelas mellan och finansinstituten, vilket görs i kapitel 7. 6.3Riksbankens uppgift och medel för att ge likviditetsstöd 6.3.1Likviditetsstöd kan ges för olika syften ansvar för att i en uppkommen kris värna den finansiella stabiliteten består i första hand i att förse det finansiella systemets aktörer med likviditet. Likviditetsstöd kan lämnas antingen till enskilda institut, som s.k. nödkrediter, eller riktas generellt till en vid krets av mottagare. Under finanskrisen lämnades likviditetsstöd i båda formerna, men i utländsk valuta lämnades endast generellt likviditetsstöd.11 Enligt befintlig lagstiftning är lämnandet av likviditetsstöd åtgärder som får vidta i penningpolitiskt syfte. Dessa åtgärder anses dock även kunna användas för att avvärja en kris i 11 För exempel på generellt likviditetsstöd i utländsk valuta, se . betalningssystemet.12 Den nuvarande uppdelningen i riksbankslagen av olika instrument mellan olika politikområden kan ifrågasättas. Exempelvis framgår uttryckligen i lagen endast att hållande av valutareserv sker i i valutapolitiskt syfte, vilket knappast kan sägas vara fallet i dag.13 En översyn över systematiken i riksbankslagen ligger dock utanför denna utrednings arbete och berörs inte vidare här. 6.3.2Ansvar för beslut om likviditetsstöd Utredningen utgår från att i huvudsak kommer att föreslå att den arbetsfördelning som utkristalliserats när det gäller att ansvaret för upprätthållandet av den finansiella stabiliteten i landet sedan krisen ska bestå. Det innebär grovt sett att har ansvaret för makroövervakning av det finansiella systemet och för både riktat och generellt likviditetsstöd i en kris, regeringen har ansvaret för lagstiftningen, för lånegarantier och kapitaltillskott till finansiella institut samt för övervakning, tillsyn och sanktioner mot enskilda institut. Ansvars- och arbetsfördelningen förutsätter ett kontinuerligt samarbete och samråd mellan de olika parterna. tar dock inte ställning till hur ansvaret för lämnande av likviditetsstöd i utländsk valuta ska fördelas i svensk lagstiftning. Det uppdraget ligger på den här utredningen. Anledningen till att ansvarar för att lämna likviditetsstöd i inhemsk valuta är att banken ensam och mycket snabbt kan tillhandahålla inhemsk valuta i princip i obegränsad mängd. När det gäller likviditetsstöd i utländsk valuta finns det praktiska skäl som talar för att även det ska ges av . har en valutareserv, vilket innebär att den kan lämna stöd snabbt och i betydande omfattning. har dessutom möjlighet att ingå s.k. swapavtal med andra centralbanker, dvs. byta kronor mot utländsk valuta . Under den senaste finanskrisen utnyttjade både sin valutareserv och swapavtal med Federal Reserve.14 1997/98:40, s. 54. 137 kap. 2 § riksbankslagen. Begreppet valutareserv används inte i riksbankslagen, men det följer av bestämmelsens förarbeten att valutareserven åsyftas, prop. 1986/87:143, s. 66. 14Se t.ex. beslutsunderlag till pressmeddelande . har enligt gällande lagstiftning andra möjligheter att skaffa utländsk valuta för att ge likviditetsstöd. En av dessa är att tar upp lån för räkning, men i statens namn.15 Även denna möjlighet utnyttjades under finanskrisen, då för räkning lånade motsvarande 100 mdkr i utländsk valuta (se kapitel 3).16 En annan möjlighet för att skaffa utländsk valuta är att låna i eget namn. kan i penningpolitiskt syfte utge egna skuldebrev och i valutapolitiskt syfte ta upp kredit i utländsk valuta.17 Trots att det inte följer direkt av ordalydelsen i lagen synes det inte uteslutet att även i penningpolitiskt syfte kan utge egna skuldebrev i utländsk valuta. Det kan i sammanhanget noteras att valutapolitiken anses utgöra en del av penningpolitiken.18 Mot bakgrund av att även fortsättningsvis föreslås ha ansvaret för att lämna likviditetstöd i inhemsk valuta, att den kommer att ha en stor valutareserv (se kapitel 8), samt att den har möjligheter att byta till sig utländsk valuta mot kronor från andra centralbanker, bör även ha huvudansvaret för lämnande av likviditetstöd i utländsk valuta. Åtgärder från sida i detta avseende kommer sannolikt, precis som –2009, behöva kompletteras med statliga garantier av bankers upplåning i utländsk valuta. Utredningen återkommer nedan till hur samordningen av de statliga stödinsatserna bör ske. 6.3.3Riksbankens medel för att ge likviditetsstöd i utländsk valuta Vem bör hantera upplåningen till valutareserv? har frihet att placera samtliga sina tillgångar i utländsk valuta och på så sätt skapa en valutareserv som motsvarar bankens befintliga balansomslutning, dvs. utan att någon upplåning sker. Utredningen föreslår inte någon ändring i detta avseende. 15Riksgäldskontorets rätt att ta upp lån i detta syfte följer av 5 kap. 1 § första stycket 5 budgetlagen (2011:203) och den delegation av detta mandat som ges i instruktion. 16Se , pressmeddelande . 176 kap. 5 § första stycket 3 riksbankslagen ger rätt att i penningpolitiskt syfte ge ut egna skuldebrev. 7 kap. 4 § ger rätt att i valutapolitiskt bl.a. ta upp kredit i utländsk valuta. 1997:98:40, s. 60 f. Utöver denna befintliga rätt att besluta över den egna balansräkningen finns en möjlighet att låna upp medel för att tillgodose behov av valutareserv. I förarbetena till den bestämmelse som enligt befintlig lagstiftning ger rätt att ta upp lån i syfte att tillgodose behov av valutareserv uttalades att har ålagts uppgiften att låna på den internationella marknaden för att tillgodose behov av valutareserv, eftersom saknar resurser för ett sådant förfarande som har värdefulla kunskaper på området och därigenom kan skapa sig goda upplåningsvillkor.19 Utredningen finner inte anledning att göra en annan bedömning av respektive möjligheter att ta upp lån på marknaden. En alternativ lösning vore att , i stället för att ta upp lån för räkning, ges i uppdrag att biträda i upplåning som sker i bankens namn. På detta sätt skulle möjligheter skapas för att kunskaper och kontakter på området utnyttjas. En sådan ordning med en villkorad upplåning i namn skulle dock sannolikt innebära merkostnader, då likviditeten skulle vara sämre än för svenska statspapper. En mer rationell ordning är att ska ha i uppdrag att svara för denna upplåning. Utredningen anser av samma skäl att inte heller bör ha rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i eget namn för att lämna likviditetsstöd. Något uttryckligt stöd för detta följer inte heller av riksbankslagens ordalydelse. har en uttrycklig rätt att ta upp kredit i utländsk valuta i valutapolitiskt syfte samt rätt att i penningpolitiskt syfte ge ut skuldebrev i eget namn.20 Utredningen anser visserligen att det saknas skäl för att ska ha rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i eget namn för att fylla på valutareserven, oavsett syfte. Det ligger dock inte inom utredningens mandat att föreslå ändringar i riksbankslagen i detta avseende. Enligt regeringsformen får inte regeringen, och således inte heller en myndighet under regeringen, ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten utan att har medgett det.21 Bemyndigandet från till regeringen vad gäller upp- 1994/95:150, bilaga 7, s. 108. 207 kap. 4 § första stycket samt 6 kap. 5 § första stycket 3 riksbankslagen. 219 kap. 8 § andra stycket regeringsformen. låning till valutareserven följer av 5 kap. 1 § budgetlagen. Utredningen föreslår att detta bemyndigande ska finnas kvar i befintlig form. Upplåning till valutareserv bör således enligt utredningens bedömning uteslutande ske genom upplåning av , och i den omfattning som beskrivs nedan. Upplåning efter ianspråktagande av valutareserven Utredningen föreslår att valutareserv, när denna har tagits i anspråk för lämnande av likviditetsstöd, skyndsamt ska återställas till sitt ursprungliga belopp. Upplåningen av valuta för att på detta sätt kompensera en redan ianspråktagen valutareserv ska genomföras av och bör ske på följande sätt. Rätten att få valutareserven kompenserad träder i kraft när har tagit valutareserven i anspråk för att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta. ska , efter begäran från , biträda . Från det att har använt valutareserven för likviditetsstöd, oavsett omfattning på stödet, uppstår denna skyldighet. ska skyndsamt låna upp ett belopp motsvarande det lämnade stödet för behov. En begränsning inträder visserligen med denna ordning vad gäller det belopp som vid ett och samma tillfälle kan begära att lånar upp, dvs. det belopp med vilket har lämnat stöd. Hinder saknas dock för att, efter att valutareserven fyllts på, besluta att lämna ytterligare stöd, varför någon beloppsbegränsning för det totala likviditetsstödet inte föreligger. Med denna ordning garanteras att möjlighet att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta är i princip obegränsad, som en begränsning av hur mycket valuta som behöver bindas i i normala tider införs. Med en sådan ordning, där ska tillhandahålla den erforderliga valutan på begäran av , upprättas en klar och tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna för den upplåning som sker med anledning av att valutareserv har tagits i anspråk för lämnande av likviditetsstöd. förmåga att låna upp utländsk valuta bedöms som mycket robust, även av finansiell oro. Så länge statsfinanserna är under kontroll finns inget skäl att anta att inte ska kunna fullgöra den nu beskrivna uppgiften inom erforderlig tid. Utredningen har från inhämtat information om hur skulle gå till väga för att fullgöra sin uppgift. I kapitel 4 beskrevs kalkyler över likviditetsbehovet i utländsk valuta vid en allvarlig likviditetsstress för de svenska bankerna i en månad. Som där anförs bedöms de två allvarligaste scenarierna som synnerligen osannolika och därför inte relevanta. Det framgår av redogörelse hur en upplåning inom erforderlig tid kan göras för att möta det beräknade behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta i det återstående scenariot. karaktäriserar detta scenario som osannolikt men inte uteslutet. Utredningen noterar att under 1990-tals- krisen genom upplåning ökade statsskulden i utländsk valuta från motsvarande 60 mdkr till 340 mdkr . Visserligen bidrog deprecieringen av den svenska kronan till ökningen av valutaskulden, men huvuddelen berodde på upplåningen.22 Vidare noteras att lånade upp motsvarande 100 mdkr i utländsk valuta under finanskrisen . Om det, mot all förmodan med tanke på strikta budgetregelverk och praxis för hantering av statsfinanserna, skulle uppstå ett läge där inte har möjlighet att låna för att fylla på valutareserven, skulle det heller inte gå att finansiera statens reguljära åtaganden. skulle då stå inför en slags statsbankrutt. I en så allvarlig kris skulle de svenska bankernas valutaförsörjning sannolikt framstå som ett sekundärt problem. För ett scenario där upplåningsmöjligheter är otillräckliga inte är ett reellt hot talar att bankernas behov av stöd av allt att döma har minskat sedan krisen –2009 till följd av att de numera uppfyller betydligt hårdare likviditetskrav och således har förutsättningar att klara sig med hjälp av egna likviditetsbuffertar. Dessutom uppfyller de krav på högre kapitaltäckning och stabilare långsiktig finansiering. Till skillnad från tidigare finns nu en bättre beredskap att lämna statliga garantier för upplåning i utländsk valuta. åtgärder måste dock vidtas så snabbt som möjligt för att möjligheter att lämna ytterligare stöd ska kunna säkerställas. I syfte att underlätta 22 , årsredovisning 1994/95. upplåning bör därför hålla informerad om uppkommande behov av att lämna likviditetsstöd. På detta sätt kan ges möjlighet att vidta de förberedande åtgärder som behövs för att på ett snabbt och effektivt sätt kunna ställa nödvändig utländsk valuta till förfogande när stödet väl har lämnats. Myndigheterna bör utforma de närmare formerna för detta samarbete. Med tanke på att upplåning för att fylla på valutareserven påverkar budgetsaldot är det viktigt att även regeringen () informeras om sådan upplåning. Ett lämpligt forum kan vara det s.k. stabilitetsrådet, som finns för informationsutbyte mellan , , och i frågor som rör finansiell krishantering. När likviditetsstödet återbetalas från mottagande institut till , ska reglera motsvarande skuld till . I annat fall riskerar en situation uppstå där skapar en i förväg upplånad valutareserv, vilket med utredningens förslag inte bör ske på annat sätt än vad som redogörs för i det följande. Förtida upplåning för förstärkning av valutareserven Även med rätten för enligt vad som angivits ovan att genom upplåning i återställa valutareserven efter lämnande av likviditetsstöd, återstår att bestämma valutareservens storlek.