sou · H1B324 · 2013-04-22 00:00:00 — På grund av de förändringar som skedde med anledning av bolagiseringen av Post- verket 1994 och de därpå följande strukturförändringarna inom och Svensk kassaservice, kom tillgången till lämpliga lokaler för förtidsröstning successivt att bli allt mer begränsad. minskade också andelen förtidsröster markant. Mot den bakgrunden överfördes års val ansvaret för förtidsröstningen till kommun- erna. Efter att kommunerna övertagit ansvaret har den tidigare vik- ande trenden i fråga om antalet förtidsröster vänt. Andelen förtids- röster utgjorde vid allmänna val av det sammanlagda antalet röster. Vid allmänna val valde av väljarna att förtidsrösta. Den stora ökningen av antalet förtidsröster har lett till vissa problem hos kommunerna och har i sin erfaren- hetsrapport efter valen 2010 anfört att det behövs kompletterande föreskrifter för att komma till rätta med dessa. Myndigheten pekar särskilt på att det saknas närmare föreskrifter om röstningslokaler- nas utformning, om hur valsedlar ska hanteras, om hur säkerheten ska efterlevas och om antalet röstmottagare. menar också att en allt mer tillgänglig röstningsprocess skapar behov av en striktare syn på lokalernas avgränsning i förhållande till kringliggande aktiviteter (rapport 2011:1 s. 13). punkter har framförts av (promemorian Erfarenheter av prövningen av överklaganden val, s. 13). anser att säkerheten vid förtidsröstningen måste höjas och att det främst är frågor om röstningslokalernas belägenhet och utformning, bemanningen i röstningslokalerna samt rekrytering och utbildning av röstmottagare som måste övervägas närmare. framhåller också som oacceptabelt att sammanlagt över 500 förtidsröster, brevröster och ambassad- röster inte kommit med i rösträkningen vid val endera för att förtidsröster inte skickats vidare till berörd kommun eller för att röster som inkommit från blivit kvar i kom- munens arkiv (a. promemoria s. 9). har framhållit att det finns anledning att göra en genomgång av regelverket vid förtidsröstning och dess tillämpning för att ta reda på i vad mån det finns skäl för föränd- ringar eller klargörande bestämmelser (bet. 2010/11:KU28 s. 51). Utskottet har också uttalat att det bör övervägas om någon eller några myndigheter bör ansvara för utbildning av röstmottagare för att uppnå högsta möjliga kompetens hos personer med ansvar för genomförandet av val. har gett regeringen till känna vad utskottet har anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:293). Vidare har tidigare framfört att frågan om öppettider för förtidsröstning bör bli föremål för översyn (bet. 2009/10:KU26). har i sin erfarenhetsrapport val pekat på en rad andra omständigheter – bl.a. förhållandena kring röstmottagning och rösträkning – som myndigheten anser bör ses över i ett större sammanhang (rapport 2011:1 s. 12 f.). Myndig- heten anser t.ex. att det bör vara möjligt för valnämnderna att fort- sätta den rösträkning som enligt nuvarande regler (12 kap. 1 § val- lagen) ska ske efter valet under ytterligare för att minska risken för fel på grund av tidspress vid handhavandet av den stora mängden förtidsröster. Utifrån de erfarenheter som redovisats från de senaste allmänna valen finns behov av att se över kommunernas rutiner när det gäller praktiska frågor om hanteringen av valsedlar, bl.a. i fråga om för- och transport av valsedlar och mottagna förtidsröster inom kommunen. Det är av stor vikt att det säkerställs att alla korrekt avgivna förtidsröster tas med i rösträkningen. Det finns också behov av se över vilka rutiner som tillämpas hos kommunerna när det gäller ställningstaganden i fråga om valet av val- och röstnings- lokaler, öppethållande, bemanning av röstningslokaler, m.m. Mot bakgrund av den utveckling som har skett mot att en allt större andel av väljarkåren väljer att förtidsrösta, finns det också skäl att överväga om valnämnderna bör få på sig att genomföra den preliminära rösträkningen. Kommittén ges därför i uppdrag att se över kommunernas rutiner vid röstmottagning och röst- räkning i både röstningslokaler och vallokaler, se över kommunernas rutiner när det gäller den praktiska hante- ringen av valsedlar, se över kommunernas rutiner i fråga om öppethållande av lokaler för förtidsröstning, överväga om det finns behov av kompletterande författnings- reglering eller andra åtgärder, exempelvis i form av utbildning av röstmottagare och liknande, för att säkerställa att tillförlitlig- heten och effektiviteten i valprocessen kan upprätthållas, att otillbörlig påverkan av röstande inte sker och att korrekt avgivna röster kommer med i rösträkningen, och föreslå de lagändringar som den finner motiverade. Kommittén ska i arbetet ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om utformningen av röstningslokalerna och dessas belägenhet samt kravet på att upprätthålla förbudet mot valpropaganda i anslutning till röst- mottagningsställen, och pröva förutsättningarna för att förlänga tiden för valnämndernas rösträkning (onsdagsräkningen). Som framgår av föregående avsnitt låg ansvaret för förtidsröst- ningen på . Vid ett eventuellt omval fanns möjlighet för att besluta om i vilken utsträckning Posten skulle inrätta lokaler för att ta emot poströster på olika orter. I och med att ansvaret för förtidsröstningen flyttats över till kommunerna har ansvaret för att inrätta särskilda röstmottagnings- ställen för förtidsröstning begränsats till att endast avse de kommu- ner som omfattas av omvalet. Någon skyldighet för andra kommu- ner än de som omfattas av omvalet att anordna förtidsröstning finns alltså inte. I samband med omvalen 2011 i landstingsvalet i och kommunvalet i kommun anord- nades trots det möjligheter för väljare att förtidsrösta i flera kom- muner utanför omvalsområdet. Det skedde på frivillig grund i sammanlagt 45 kommuner. I dessa förekom förtidsröstning i varie- rande men i huvudsak liten omfattning. För sin medverkan i omvalen erhöll kommunerna statsbidrag enligt förordningen (2011:273) om statsbidrag för kommunernas medverkan vid omval. Statsbidrag betalades ut med sammanlagt , varav till kommuner utanför omvalsområdet. Det kan ifrågasättas om det är ändamålsenligt med en ordning som bygger på frivillighet från kommunernas sida. framhåller i sin erfarenhetsrapport att den anser att det finns behov av en särskild författningsreglering i fråga om omfattning av och beslutsordningen för genomförande av förtidsröstning vid omval och kommunala extra val (rapport 2011:1 s. 13). För att ge goda förutsättningar för ett högt valdeltagande i ett omval kan det vara nödvändigt att tillgängligheten till röstnings- ställen garanteras även utanför det egentliga omvalsområdet. Det kan dock vara svårt att få tillgång till tillförlitliga uppgifter om på vilka orter de röstberättigade i omvalet finns och därmed också vara svårt att ta ställning till vilka kommuner som ska vara skyldiga att anordna förtidsröstning i omvalet. Det är heller inte självklart vad som ska gälla i fråga om antalet röstberättigade i en kommun utan- för omvalsområdet för att kommunen ska vara skyldig att anordna förtidsröstning. Osäkerhetsmoment av detta slag talar i och för sig för att ett eventuellt åliggande för kommuner att anordna förtids- röstning bör slås fast genom tydligt angivna kriterier i lag. Sam- tidigt kan svårigheterna med att ange sådana kriterier innebära att frågan om omfattningen av förtidsröstningen i stället lämpligen bör avgöras genom ett förvaltningsbeslut i det enskilda fallet. Kommittén ges därför i uppdrag att överväga om det bör införas en skyldighet för andra kommuner än de som omfattas av ett omval att anordna förtidsröstning och, om kommittén så anser, överväga om de närmare förutsätt- ningarna för när en sådan skyldighet föreligger bör preciseras i lag eller om det bör införas en möjlighet för en myndighet att genom förvaltningsbeslut i enskilda fall ålägga kommuner utan- för omvalsområdet en skyldighet att anordna förtidsröstning, och föreslå de lagändringar som den finner motiverade. Deltagande i val för personer med funktionsnedsättning och budets roll vid röstning Det är en given utgångspunkt att alla väljare ska ges så likartade förutsättningar som möjligt att utnyttja sin rösträtt. Eftersom till- gängligheten till röstmottagningsställen – både vallokaler och röst- ningslokaler för förtidsröstning – är av grundläggande betydelse för väljarnas möjligheter att utöva denna rösträtt, är det viktigt att de lokaler som inrättas för röstmottagning anpassas så att alla väljare har lika tillgång till dem, oavsett funktionsnedsättningar. Av 3 kap. 3 § och 4 kap. 20 § vallagen följer att varje kommun ansvarar för att se till att det i kommunen finns lämpliga lokaler som kan användas som röstmottagningsställen. I kommunerna ska det i varje valdistrikt finnas en vallokal att rösta i på valdagen. I kommunerna ska det också finnas röstningslokaler där väljare kan rösta före valet och på valdagen. Lokalerna ska i fråga om lokalisering, tillgänglighet och öppethållande ge väljarna goda möjligheter att rösta. Kommunerna måste vidta alla rimliga ansträngningar för att tillhandahålla vallokaler och röstningslokaler som är tillgängliga för alla väljare (prop. 2004/05:163 s. 72). Om en kommun anser att det av särskilda skäl finns behov av att använda en lokal som inte uppfyller kraven på tillgänglighet, ska kommunen underställa den frågan. Efter valet till anmäldes hos Diskrimi- neringsombudsmannen (DO) ett antal fall av brister i fråga om tillgänglighet till röstningslokaler. DO konstaterade att fyra olika kommuner hade använt lokaler som inte varit tillgängliga för rullstolsburna personer trots att detta inte anmälts till länsstyrel- sen. DO var kritisk till de konstaterade bristerna men såg positivt på att kommunerna i huvudsak tog problemet på allvar och avsåg att åtgärda bristerna. Om en vallokal inte är tillgänglig för väljare med funktionsned- sättning, får röstmottagare enligt 9 kap. 4 § vallagen ta emot deras valkuvert utanför vallokalen, om det kan ske under betryggande former. Motsvarande möjlighet att ta emot valkuvert utanför en röstningslokal som används för förtidsröstning finns inte enligt 10 kap. vallagen. Väljare som på grund av sjukdom, funktionshinder eller ålder inte själva kan ta sig till ett röstmottagningsställe har rätt att lämna sina valsedlar genom bud (7 kap. 4 § vallagen). Detsamma gäller för väljare som är intagna i kriminalvårdsanstalt och som av säkerhets- skäl inte kan rösta i samma röstningslokal som andra intagna samt för väljare som är intagna i häkte. Röstning genom bud kan också ske av en väljare som betjänas av Postens AB:s lantbrevbärare. Vid budröstning uppträder väljaren inte inför någon offentlig valfunktionär. Riskerna för otillbörlig påverkan när valhandlingen utförs är därmed större, och möjligheterna att bevara valhemlig- heten normalt sett sämre, än vid röstning på offentligt inrättande röstmottagningsställen. Det har, trots det, ansetts rimligt att göra visst avkall på säkerheten vid röstning för dem som på grund av exempelvis sjukdom inte själva kan ta sig till vallokalen eller något annat röstningsställe. I samband med val har noterat en kraftig ökning av antalet förfrågningar om i vilken mån det är tillåtet att hjälpa väljaren vid budröstning. Det kan i sammanhanget noteras att det i 7 kap. 3 § vallagen föreskrivs att en väljare som på grund av funktionshinder eller liknande inte själv kan göra i ordning sina röster vid röstning på ett röstmottagningsställe ska, i den utsträckning det behövs, på begäran få hjälp med det av röst- mottagarna. Av förarbetena framgår att föreskriften inte hindrar att väljaren i stället tar hjälp av någon annan för att göra i ordning rösten (prop. 2004/05:163 s. 119). Motsvarade föreskrifter finns inte när det gäller biträde vid budröstning. har bedömt att brister när det gäller de formella kraven vid bud- röstning kan vara den vanligaste typen av fel i valförfarandet (pro- memorian Erfarenheter av prövningen av överklaganden allmänna val, s. 10). anser att det finns anledning att överväga för- tydliganden i lagstiftningen av dels budets roll och vad som krävs för att väljaren ska ha ansetts avge en sådan viljeyttring att det är möjligt att hjälpa till att göra i ordning rösten, dels utformningen av ytterkuvert för budröster (rapport 2011:1 s. 16). Även konstitutions- utskottet har uttalat att såväl frågan om behovet av förtydliganden av budets roll m.m. som frågan om budkuvertets utformning bör utredas (bet. 2010/11:KU28 s. 50). har gett regeringen till känna vad utskottet anfört i denna del (rskr. 2010/11:293). Kommittén ges därför i uppdrag att överväga om det finns skäl att ytterligare begränsa kommun- ernas möjligheter att som val- och röstningslokaler använda lokaler som inte uppfyller tillräckligt höga krav på tillgänglighet, överväga om det bör förtydligas vilka möjligheter en väljare ska ha att få hjälp av någon annan än en röstmottagare att göra i ordning sina röster på ett röstmottagningsställe, överväga om det finns skäl att förtydliga budets roll och förut- sättningarna för väljaren att begära bistånd för att göra i ordning en budröst, överväga om och på vilket sätt riskerna för fel och brister vid röstmottagning kan begränsas genom tydligare regler i fråga om budkuvertens utformning, och föreslå de lagändringar som den finner motiverade. I artikel 22 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt finns grundläggande bestämmelser om unionsmedborgares rösträtt och valbarhet i kommunala val i den medlemsstat där han eller hon är bosatt. Alla unionsmedborgare ska på lika villkor kunna utöva rätten att rösta och vara valbara i kommunala val i den medlemsstat de är bosatta oavsett om de är medborgare i den staten eller inte. Ytterligare bestämmelser om denna rättighet finns i rådets direktiv /80/EG av om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (368, 31.12.1994, s. 38). I akten om allmänna och direkta val av företrädare i Europa- parlamentet som utgör bilaga till beslut 76/787/EKSG, EEG, Euratom, finns vidare vissa grundläggande bestämmelser om val av ledamöter till . Därutöver finns bestämmelser om dessa val i rådets direktiv /109 om rösträtt och valbarhet vid val till för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (329, 30.12.1993, s. 34). Av artikel 3 i direktivet följer att en unionsmedborgare ska ha rösträtt vid val till i den medlemsstat där han eller hon är bosatt, om väljaren uppfyller de villkor för rösträtt som gäller enligt landets lagstiftning för de egna medborgarna. Rösträtt i val till kommunfullmäktige har den som senast på valdagen fyller , är folkbokförd i kommunen och är med- borgare i eller någon annan stat i EU eller i eller . Den som uppfyller motsvarande villkor men som är med- borgare i något annat land har rösträtt endast om han eller hon har SOU 2013:24 Bilaga 1 mäktige har den som har rösträtt till kommunfullmäktige i en kom- mun inom . Ledamöter och ersättare i kommun- och väljs bland dem som har rösträtt vid full- mäktigevalet. Svenska medborgare har rösträtt vid val till i samma utsträckning som de har rösträtt vid val till . Det innebär att den som har fyllt normalt har rösträtt oberoende av om han eller hon är folkbokförd här i landet. Enligt 3 kap. 2 § RF krävs endast att medborgaren har varit bosatt i landet. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket vallagen har medborgare i någon av EU:s medlemsstater rösträtt i vid val till Europa- parlamentet under förutsättning att de har rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige och dessutom inte röstar i någon annan medlemsstat i unionen. Valbar i till Europa- parlamentet är, med några undantag, var och en som har rösträtt här. Regleringen innebär bl.a. att en unionsmedborgare som inte är svensk medborgare inte får rösta i i valet till Europa- parlamentet om han eller hon inte är folkbokförd i landet. Av 3 § första stycket folkbokföringslagen (1991:481) framgår att den som efter inflyttning till kan antas under sin nor- mala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under ska folk- bokföras. Detsamma gäller i fråga om den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet, om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist här. Enligt 5 § folkbokföringslagen gäller särskilda undantagsregler för dem som tillhör en främmande makts beskickning eller karriär- konsulat (lönade konsulat) eller dess betjäning. För dessa gäller att de folkbokförs endast om de är svenska medborgare eller om de, utan att vara svenska medborgare, var bosatta här när de kom att tillhöra beskickningen, konsulatet eller organisationen eller dess betjäning. Samma begränsning i fråga om folkbokföringsskyldig- heten gäller för familjemedlemmar till sådana personer. Motsvarande undantag från folkbokföringsskyldigheten gäller även för dem som omfattas av 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (immunitetslagen), om de har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning. Bestämmelsen träffar bl.a. unionsmedborgare som till följd av lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen omfattas av immunitet och privilegier enligt protokollet om Europeiska gemen- skapernas immunitet och privilegier (protokoll). För flertalet anställda i institutioner inom EU och i andra mellanfolkliga organisationer är immuniteten och privilegierna begränsade till tjänsteutövning. Det är emellertid vanligt att personer som innehar ledande befattningar inom sådana institu- tioner och organisationer åtnjuter lika omfattande immunitet och privilegier som diplomatiska företrädare. Nuvarande ordning inne- bär alltså att sådana personer inte kommer att folkbokföras här i landet, om de inte är svenska medborgare eller var bosatta här när de tillträdde sin anställning (prop. 2009/10:245 s. 16). Detta inne- bär, för unionsmedborgares del, att de heller inte kan rösta eller vara valbara i kommunala val och i val till . Det kan ifrågasättas om denna ordning är förenlig med unionsrätten. Kommittén ges därför i uppdrag att överväga hur bestämmelserna i vallagen och kommunallagen förhåller sig till unionsrättens krav i fråga om rätten att rösta och vara valbar i kommunala val och i val till för unionsmedborgare som är bosatta i landet, och föreslå de lagändringar som den finner motiverade. En utgångspunkt i arbetet ska vara att personer som åtnjuter lika omfattande immunitet och privilegier som diplomatiska företrädare inte ska folkbokföras. Det står kommittén fritt att med utgångspunkt i och redovisade erfarenheter efter de all- männa valen 2010 se över även andra delar av vallagen i syfte att göra den mer förutsebar och lättillämpad. Samråd och redovisning av uppdraget Kommittén bör i frågor som rör den kommunala demokratin på lämpligt sätt samråda med av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04). I frågor som rör kommunerna bör den även på lämpligt sätt samråda med Kommuner och Landsting. Kommittén bör vidare i arbetet med frågor om proportionaliteten vid val till och om valkretsindelningen vid riksdagsval samråda med när det gäller effekterna av alternativa regleringar t.ex. i fråga om mandatfördelning. Kommittén bör också samråda med Valmyndig- heten i frågor om hur teknik för elektronisk röstning ska samverka med det it-stöd som används i valadministrationen. I har en bred politisk enighet eftersträvats i frågor som är av central betydelse för demokratin och parlamen- tarismens funktionssätt. Kommittén ska därför sträva efter att finna breda lösningar på de frågor av central betydelse för det svenska valsystemet som omfattas av det nu aktuella uppdraget. Uppdraget ska i fråga om förslag som rör proportionaliteten i val till och val till kommunfullmäktige, offentliga valför- beredelser och valkretsindelningen vid val till redovisas . Uppdraget när det gäller övriga frågor ska redovisas . rekommendation Rec(2004)11 till medlemsstaterna om rättsliga, praktiska och tekniska normer för e-röstning (Antagen av ministerkommittén vid det 898:e mötet med ministrarnas ställföreträdare) som, enligt villkoren i artikel 15 b i Europa- rådets stadga, beaktar att syfte är att uppnå en fastare enhet mellan sina medlemmar för att skydda och främja de ideal och principer som är deras gemensamma arv, återigen bekräftar sin övertygelse om att representativ demokrati och direktdemokrati är en del av det gemensamma arvet och ligger till grund för medborgarnas deltagande i det politiska livet på EU- nivå och på nationell, regional och lokal nivå, respekterar de skyldigheter och åtaganden som medlemsstaterna har tagit på sig enligt gällande internationella instrument och dokument, till exempel -den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, -den internationella konventionen om medborgerliga och poli- tiska rättigheter, -konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering, -konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, -konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (ETS nr 5), särskilt protokoll nr 1 till denna (ETS nr 9), -den europeiska konventionen om självstyrelse (ETS nr 122), -konventionen om it-relaterad brottslighet (ETS nr 185), -konventionen om skydd för enskilda vid automatisk data- behandling av personuppgifter (ETS nr 108), -ministerkommitténs rekommendation nr R (99) 5 om integritets- skydd på internet, -dokumentet från i om den mänskliga dimensionen, -Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, -koden för god praxis i valfrågor, som antogs av råd för demokratiska val och Europeiska kommissionen för demokrati genom lag, beaktar att rösträtten är en av demokratins viktigaste grundvalar och att förfaranden med e-röstningssystem följaktligen ska vara förenliga med principerna för demokratiska val och folkomröst- ningar, erkänner att i takt med att ny informations- och kommunikations- teknik används alltmer i det dagliga livet behöver medlemsstaterna ta hänsyn till denna utveckling i sin demokratiska praxis, noterar att deltagandet i val och folkomröstningar på lokal, regional och nationell nivå är lågt i vissa medlemsstater, och i vissa fall minskar stadigt, noterar att vissa medlemsstater redan använder, eller överväger att använda e-röstning av en mängd olika skäl, bland annat för att -göra det möjligt för väljarna att rösta från en annan plats än vallokalen i sitt valdistrikt, -underlätta för väljaren att rösta, -underlätta deltagandet i val och folkomröstningar för alla som är röstberättigade och särskilt för medborgare som är bosatta eller befinner sig utomlands, -förbättra tillgången till röstprocessen för väljare med funktions- nedsättning eller för dem som har andra svårigheter att fysiskt närvara i vallokalen och att använda den utrustning som finns där, -öka röstdeltagandet genom att erbjuda fler röstningskanaler, -anpassa röstningen till utvecklingen i samhället och den ökade användningen av ny teknik som medel för kommunikation och medborgardelaktighet i demokratisyfte, -med tiden minska valmyndigheternas totala kostnad för att genomföra ett val eller en folkomröstning, -snabbare komma med tillförlitliga valresultat och -ge väljarkåren bättre service genom att erbjuda flera olika röstningskanaler, är medveten om att det kan finnas vissa säkerhets- och tillförlitlighets- problem i en del e-röstningssystem, därför har klart för sig att endast de e-röstningssystem som är säkra, tillförlitliga, effektiva, tekniskt robusta, öppna för oberoende granskning och lättillgängliga för väljarna kan få allmänhetens förtroende, vilket är en förutsättning för e-röstning,