sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Generellt sett svarar beslut relativt väl mot de behov polisen har i verkställighetsärenden. Problem kan dock upp- stå. I de fall då flera möjliga länder för verkställighet anges, före- kommer det att närmare resonemang kring vad som talar för vart och ett av de angivna länderna inte tydligt fram- går. En noggrann redogörelse för vilka indikationer som finns för vart och ett av de tänkbara verkställighetsländerna underlättar polismyndighetens arbete betydligt. har ingående kunskap om förhållandena i olika länder och därigenom goda förut- sättningar att utvärdera olika påståenden från sökandena om viss nationalitet. Det är dock inte alltid sådan kunskap kommer till ut- tryck i beslut, vilket försvårar för verkställande polismyndighet att ta del av den kompetens som finns inom Migra- tionsverket. En utförlig redogörelse för vilka omständigheter som talar för och emot en viss nationalitet hos sökanden och en tydlig argumentation för ställningstagande som medfört 23Uppgifterna i detta avsnitt har inhämtats genom kontakter med chefs- jurist och handläggaren vid Centrala gränskontrollenhet. 24Härmed avses grundbeslutet, varigenom sökanden fått avslag på sin begäran om uppe- hållstillstånd och där det beslutats att han eller hon ska avvisas eller utvisas, och inte beslutet om överlämnande av verkställigheten till polismyndigheten. 25Vi återkommer, som tidigare nämnts, till begreppet sökandens trovärdighet i avsnitt 7.5.6. Kartläggning av hur beslut uppfattas att mer än ett land angetts som möjligt för verkställighet är därför av avgörande betydelse för det utredningsarbete som genomförs vid polisen. Polisen efterlyser också tydlighet och utförlighet vid Migrations- verkets ställningstagande till vilken identitet en sökande har. Det kan exempelvis röra sig om resonemang kring äktheten av ingivna identitetshandlingar men även vara andra faktorer som talar för och emot en uppgiven identitet. När polismyndigheten utreder sökan- dens identitet underlättar tydligt redovisade skäl i beslut polisarbetet. Polisens uppgift att utreda identitet och verkställighetsland under- lättas dessutom betydligt om bedömning i frågorna om trovärdighet och tillräcklighet klart framgår av verkets beslut. Som anförts ovan är resonemang i fråga om trovär- dighet och tillräcklighet viktigt för verkställighetsutredningen när den person som ska lämna landet inte har en fastställd identitet eller då mer än ett land kan komma i fråga för verkställighet. Det förekommer enligt polisens mening emellanåt att det av Migra- tionsverkets argumentation i dessa frågor inte klart går att utläsa verkets ställningstagande till sökandens trovärdighet och tillräck- ligheten i de skäl han eller hon angett. Det vore därför önskvärt om bedömning av trovärdighet och tillräcklighet tyd- ligt framgick av verkets beslut.26 Kriminalvårdens transporttjänst är en del av myndigheten vården och har ansvar för vissa transporter av dömda och häktade personer. Enligt 6 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Krimi- nalvården får Kriminalvården bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikestransporter av personer som är berövade friheten. Så- dana transporter ombesörjs av Kriminalvårdens transporttjänst. Transporttjänstens verksamhet ska bedrivas i samverkan med övriga 26 När det gäller tydliga beslutsmotiveringar se även beslut från (JO:s beslut , dnr 6074-2011). Allvarlig kritik riktades mot Polismyndig- heten i län eftersom myndigheten planerade att verkställa en familjs utvisningsbeslut till fel land. kritiserades för fel och brister i en beslutsmotivering, vilket kan ha bidragit till det inträffade. Kartläggning av hur beslut uppfattas delar av Kriminalvården, Polisen, och andra sam- arbetspartners. förflyttade transporttjänsten totalt knappt 41 000 personer inom och drygt 4 500 personer utomlands. Kriminalvårdens transporttjänst och beslut27 Kriminalvårdens transporttjänst utför således transporter inte endast av personer som är intagna inom utan även för andra myndigheters räkning. Ofta har sådana transportuppdrag sitt ursprung i att den myndighet som har ansvar för en person som ska förflyttas ansöker om handräckning hos polisen. ger i sin tur Kriminalvården i uppdrag att genomföra transporten. För del kan Kriminalvårdens transporttjänst komma att utföra en inrikestransport av personer som Migrations- verket ansvarar för främst vid förvar. Sådana transporter kan dock genomföras även av polisen, efter begäran om handräckning från . I vilken utsträckning polismyndigheter lämnar transportuppdrag vidare till Kriminalvårdens transporttjänst varierar. Utredningen om transporter av frihetsberövade personer, Trans- porter av frihetsberövade (SOU 2011:7), genomförde en enkät, vari- genom landets polismyndigheter fick besvara frågor om i vilken utsträckning polisen lämnar vidare transporter i samband med hand- räckning. En del polismyndigheter överlämnar regelmässigt sådana transporter till Kriminalvården medan andra polismyndigheter sällan gör det. Kriminalvårdens transporttjänst utför även ett stort antal utrikes- transporter och flera av dem har sin grund i utlänningslagen. Migra- tionsverket får under vissa omständigheter (se avsnitt 6.5.1) lämna över ärenden om verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut till polisen.28 lämnar transportuppdragen vidare till Kriminalvården som utför transporterna. Det ankommer då på Kriminalvårdens transporttjänst att planera och utföra dessa trans- 27Uppgifterna i avsnittet om Kriminalvårdens transporttjänst och beslut har inhämtats genom kontakter med chefen för transporttjänsten . 28I sammanhanget kan nämnas att Kriminalvårdens transporttjänst även ombesörjer transport- uppdrag som rör avvisningsbeslut som polismyndigheterna själva fattat, liksom allmänna domstolars beslut om utvisning på grund av brott. Även Säkerhetspolisen, som svarar för verkställighet i säkerhetsärenden, anlitar Kriminalvårdens transporttjänst. Utrikestransporter kan för Kriminalvårdens del aktualiseras även inom ramen för internationellt straffrättsligt samarbete och när det gäller tvångsvårdade personer. Kartläggning av hur beslut uppfattas Även om transporttjänsten planerar och ombesörjer trans- porten, ligger dock ansvaret för ärendet kvar hos polisen. Uppdragen att utföra transporter av personer som ska avvisas eller utvisas på grund av beslut fattade av förmed- las således till Kriminalvårdens transporttjänst från någon av landets polismyndigheter och inte direkt från . Transport- tjänsten har regelmässigt inte någon kontakt med i samband med att polisen överlämnar ett ärende för verkställighet. En transport kan genomföras med eller utan bevakning (s.k. eskort). Om en verkställighet av ett avvisnings- eller utvisnings- beslut kan antas vara komplicerad, främst av säkerhetsskäl, rådgör Kriminalvårdens transporttjänst med polismyndigheten och Migra- tionsverket inför transporten. Man samråder om bl.a. färdsätt, tid- punkten för transporten, vilka praktiska åtgärder som kan krävas och vilken bevakning som behövs. När en person ska lämna landet med en eskorterad transport besöker Kriminalvårdens transport- tjänst ofta personen någon dag före resan, för att därigenom kunna planera och genomföra transporten på ett så bra sätt som möjligt. Som underlag för transportuppdraget har Kriminalvårdens trans- porttjänst främst polismyndighetens beställning (som görs på en särskild blankett) av transporten, eventuellt kompletterad med något ytterligare underlag till stöd för säkerhetsbedömningar och för genomförande av vissa praktiska arrangemang. beslut är aldrig del av det underlag transport- tjänsten får från polismyndigheten. Inte heller i något annat skede av utförandet av transportuppdrag, och därigenom verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, ser Kriminalvårdens transporttjänst beslut. Transporttjänstens roll består endast i att erbjuda logistiska lösningar i verkställighetsärenden. har Kriminalvårdens transporttjänst i sin verksamhet inte sett något behov av att ta del av beslut. Vid verkställigheten av beslut om avvisning och utvisning utgör Kriminalvårdens transporttjänst således ett betydelsefullt led men transporttjänsten tar inte del av verkets be- slut. Följaktligen har Kriminalvårdens transporttjänst inte heller haft några synpunkter att lämna på utformningen av beslut. Kartläggning av hur beslut uppfattas I finns det 290 kommuner. De ansvarar för en rad olika frågor av stor betydelse för landets samhällsservice. Kommunernas verk- samhet styrs till stor del av bestämmelser i kommunallagen (1991:900) men även annan lagstiftning påverkar kommunernas arbete. Personer som sökt sig till med önskan om att stanna kvar i landet kommer i kontakt med någon eller några av landets kommuner inom en rad olika områden av verksamhet. Det rör sig bl.a. om skolverksamhet, barnomsorg, svenska för in- vandrare, socialtjänst, bostadsförsörjning och sysselsättningsfrågor. För att inhämta information om hur landets kommuner upp- fattar beslut har vi vänt oss till Kommuner och Landsting (SKL). SKL är en arbetsgivar- och intresseorga- nisation som erbjuder stöd och service till sina medlemmar. Med- lemmarna utgörs av landets samtliga kommuner och landsting, in- klusive regionerna , , och . Synpunkter från kommunalt håll på beslut29 Landets kommuner kommer främst i kontakt med Migrations- verkets beslut i anslutning till frågor som rör flyktingmottagande men även inom ramen för verksamhet. Kommunerna får regelmässigt inte del av be- slut från verket utan via de enskilda sökandena. För kommunerna är det tillräckligt att ta del av beslutets förstasida, som innehåller själva slutet. Det finns således normalt sett inte något behov från kommunens sida att få beslutet i dess helhet. Det förekommer dock att en sökande överlämnar hela sitt beslut till en handläggare vid kommunen. Detta är relativt ovanligt och inte något som kommun- erna efterfrågar. Kommunerna kan även komma i kontakt med beslut genom att en anhörig till någon sökande kan ha med sig ett beslut. Det rör sig då normalt om personer som har anhöriga som från utlandet har sökt uppehållstillstånd på grund av anknytning men fått avslag på ansökan. En anhörig som finns i kan då 29 Uppgifterna i avsnittet om synpunkter från kommunalt håll på beslut har inhämtats genom kontakt med utredarna , Avdelningen för lärande och arbetsmarknad, Kommuner och Landsting. Kartläggning av hur beslut uppfattas ha med sig detta avslagsbeslut till sin handläggare på kommunen. Ofta sker detta för att personen vill få hjälp med att förstå beslutet och för att få råd om hur man ska gå till väga för att överklaga. Inte heller detta förfarande är dock särskilt vanligt förekommande. Utformningen av själva slutet i beslut anses från kommunalt håll vara klar och tydlig. Det är sällan några svårig- heter för kommunerna att tillgodogöra sig den information som lämnas på ett besluts förstasida. Särskilt viktig information för landets kommuner är vilken klassningskod som har åsatt en sökande när hans eller hennes ansökan om uppehållstillstånd har bifallits.30 Information om klassningskod framgår av beslutens första- sida och uppgiften är vanligtvis riktig. Landets kommuner ser således sällan beslut annat än såvitt gäller beslutens förstasidor. Från kommunalt håll har man därför inte haft några särskilda synpunkter att lämna på ut- formningen av beslut. 30 klassningskod anger grunden för beviljat uppehållstillstånd. På vilken grund en person har fått sitt uppehållstillstånd har betydelse för bl.a. rätten till vissa etableringsinsatser, såsom svenskundervisning (sfi), och kommunernas rätt till statlig ersätt- ning. har upprättat en förteckning över klassningskoder, med beskrivning av vad de olika koderna betyder. 7Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas En utgångspunkt för våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas är att ett framgångsrikt arbete med att höja kvaliteten i beslut kräver att verket arbetar aktivt med detta. Våra överväganden består därför huvudsakligen av riktlinjer för hur detta fortsatta arbete vid Migra- tionsverket kan bedrivas och inte några detaljerade förslag för hur beslut ska se ut. beslut har många olika mottagare. Den vik- tigaste mottagarkategorin är dock sökandena. Besluten bör därför utformas utifrån sökandenas perspektiv och deras behov. Mottagar- anpassningen i besluten behöver ses över och förbättras bl.a. när det gäller informationsurval, struktur, utformningen av beslutsmoti- veringarna och det språk som används. Vid sitt arbete med att utveckla utformningen av besluten bör se över besluten bl.a. när det gäller den yttre ut- formningen, strukturen, den språkliga utformningen, redovisningen av lagtext, den juridiska argumentationen och hur man hanterar ärenden som berör flera sökande. fortsatta arbete med att utveckla utform- ningen av besluten i migrationsärenden bör särskilt fokusera på att utbilda de medarbetare som skriver beslut i skrivfrågor. Utbild- ningen bör vara obligatorisk och prioriterad bland arbetsuppgifter- na för den enskilde. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Organisationen och arbetssättet med beslutsmallar genomgår förändringar vid . Detta arbete bör fortsätta och därefter utvärderas. Att förändra medarbetarnas attityder i vissa språkfrågor och genomgående höja statusen för sådana frågor hos är viktigt för att åstadkomma bättre beslut. Arbetet med språkvård bör därför förläggas högt upp i organisations- struktur. Arbetet med utformningen av beslut hanteras bäst av en permanent organisation, som en del av en systematisk utvecklingsverksamhet inom verket och bör innefatta återkom- mande kvalitetskontroller av besluten. Sådana kontroller bör ta sikte på beslutens begriplighet men också på hur väl den juridiska argu- mentationen behandlas i besluten. beslut är det viktigaste kommunikationsmedlet verket har. Myndigheten är medialt och politiskt exponerad och besluten granskas både ofta och noggrant. Hur beslut utformas är därför en mycket viktig fråga. Mot bakgrund av kartläggningarna av hur beslut är utformade och hur besluten uppfattas av sökande, över- instanser och andra myndigheter har vi fått i uppdrag att lämna förslag till hur utformningen av besluten kan utvecklas. Utredningen ska i denna del presenteras på ett sådant sätt att våra överväganden kan ligga till grund för fortsatta arbete med frågor som rör utformningen av verkets beslut. Utgångspunkten för våra överväganden framgår av avsnitt 7.3. beslut har flera olika mottagare, vars behov skiljer sig åt och inte alltid är förenliga med varandra. Frågan om för vem ska skriva sina beslut behandlar vi i avsnitt 7.4. Kartläggningen av hur beslut är utformade och vad vi fått veta om hur besluten uppfattas hos beslutsmottag- arna har gjort att vi uppmärksammat vissa särskilt viktiga aspekter av besluten. Förändringsarbetet vid bör inriktas särskilt på dessa aspekter. Vi redogör för våra överväganden kring den närmare utformningen av beslut i avsnitt 7.5. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas En utgångspunkt för våra överväganden är att bör bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete i fråga om utform- ningen av sina beslut. Hur detta fortsatta arbete vid verket bör utformas uppehåller vi oss kring i avsnitt 7.6. Personer som söker uppehållstillstånd behärskar regelmässigt inte svenska och är därför beroende av hjälp med att få del av sina beslut. I avsnitt 7.7 behandlar vi frågan om underrättelse av beslut och vikten av en välfungerande tolkning. Våra överväganden om hur beslut kan utfor- mas illustrerar vi genom två beslutsexempel. Dessa exempel presen- terar vi i avsnitt 7.8. 7.3Utgångspunkter för våra överväganden Framgångsrikt arbete med att höja kvaliteten i Migrations- verkets beslut och förbättra utformningen av besluten kräver att arbetar aktivt med dessa frågor. Vi har därför sett det som vår uppgift att lämna överväganden som kan vara vägledande vid detta fortsatta arbete vid och att inte lämna detaljerade förslag på hur utformningen av beslut kan utvecklas. Vi har fått i uppgift att kartlägga hur beslut är utformade och hur de uppfattas av sökande, överinstanser och andra myndigheter. Med hjälp av dessa två kartläggningsuppdrag har vi fått en god överblick över de förtjänster och brister som beslut har. Mot bakgrund av den kunskap kartläggningarna har gett oss ska vi lämna våra förslag till hur ut- formningen av beslut kan utvecklas. Denna del av vårt utredningsuppdrag kan enligt vår mening fullgöras på två sätt. Ett tillvägagångssätt är att vi lämnar detaljerade förslag till hur besluten bör utformas och till hur fortsatta arbete med frågorna bör se ut. Sådana förslag kan involvera exem- pelvis konkreta riktlinjer för hur en utbildning för de medarbetare som skriver beslut bör utformas och organisatoriska överväganden om hur frågor om det fortsatta arbetet bör bedrivas, däribland in- begripet ansvarsfördelningen för frågorna. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas den skulle också kunna peka ut hur mallstruktur bör ordnas. Ett alternativ till överväganden som innefattar en sådan detalj- styrning är att i stället dra upp riktlinjer för fort- satta arbete, peka ut de frågor som vi menar är centrala vid ett så- dant arbete men lämna de närmare övervägandena till Migrations- verket att arbeta med. Enligt vår mening kan ett framgångsrikt arbete med att utveckla utformningen av beslut inte bedrivas om inte medarbetarna vid verket är involverade i förändringsprocessen. Det är först när de personer som i sin dagliga verksamhet arbetar med att ta fram beslut görs delaktiga i förändringsarbetet, som förslag till ändrad utformning av besluten kan få genomslag vid Migra- tionsverket. För att utformningen av beslut ska kunna utvecklas i gynnsam riktning krävs dessutom att frågor som hör samman med hur besluten ser ut, lyfts upp på agendan inom myndigheten och att dessa frågor får en framskjuten plats i orga- nisationen. Arbetet med språkfrågor måste också bedrivas syste- matiskt , som en naturlig del av ett kvalitetsarbete som ständigt pågår för att utveckla verksamheten vid en myndighet. Hur detta i detalj ska ske är naturligtvis bäst på att avgöra. Utgångspunkten för våra överväganden är därför att vi menar att det konkreta arbetet med att utveckla utformningen av Migra- tionsverkets beslut bör utföras vid verket. Vi har sett det som vår uppgift att lämna ett gott underlag för detta fortsatta arbete vid . Vi pekar ut och problematiserar de frågor vi anser är av störst vikt vid förändringsprocessen. I den mån vi i något fall förordar att besluten eller förändringsarbetet ska ta en särskild riktning har vi dock sett oss oförhindrade att uttala oss om detta. 7.4För vem ska skriva sina beslut? beslut ska utformas med de huvudsakliga mottagarna – sökandena – i fokus. Besluten ska dock inte an- passas till varje enskild sökande individuellt, utan i stället utfor- mas utifrån en genomsnittlig sökandes behov. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Det finns en del brister i beslutens anpassning till sök- andena. Mottagaranpassningen måste förbättras bl.a. när det gäller informationsurval, struktur, utformningen av beslutsmotivering- arna och det språk som används. Ett beslut från ska vara utformat så att den som tar del av beslutet förstår dess innebörd. En myndighet som i sin myndighetsutövning inte presterar beslut som på ett begripligt sätt redovisar skälen för utgången kan ifrågasättas av rättssäkerhetsskäl och tvivel kan uppstå kring legitimiteten i myndighetens verk- samhet. beslut utgör i många fall en mycket ingripande form av myndighetsutövning och verkets avgöranden påverkar för många enskilda deras hela livssituation och kan få mycket långtgående konsekvenser för den enskilde. Mot den bak- grunden är det av central betydelse att beslut är utformade på ett sådant sätt att de som tar del av ett beslut verk- ligen kan förstå vad beslutet innebär. beslut har flera olika mottagare och vårt uppdrag att lämna förslag till hur besluten kan utvecklas har därför flera bakomliggande syften. Förändringar i utformningen av besluten bör bidra till att göra dem mer lättillgängliga för överinstanser och andra myndigheter som i sin verksamhet ska förhålla sig till be- sluten. Utvecklingen av beslut bör också kunna leda till att allmänhetens möjligheter att ta del av överväganden förbättras, liksom massmediernas förståelse och för- medling av besluten. I den mån ett beslut från har betydelse för senare överväganden vid verket är även Migrations- verket internt mottagare av beslutet. Dessa kategorier av mottagare av beslut är dock inte de som har högst prioritet. Den viktigaste mottagarkategorin är i stället de enskilda personer som har vänt sig till med sin ansökan. Migra- tionsverkets beslut ska utformas med dessa sökande i fokus och ambitionen när verket formulerar sina beslut bör alltid vara att en sökande genom beslutet ska kunna få veta utgången i ärendet men även få frågan om varför utgången blev så här besvarad. Sökandena vid kan på grund av bristande kun- skaper i svenska sällan själva läsa sina beslut utan är i de allra flesta fall beroende av att någon förmedlar besluten till dem. Vi behandlar frågan om förmedling av beslut i avsnitt 7.7. En relevant fråga i detta sammanhang är emellertid om det verkligen är Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas sökanden som ska ses som den huvudsakliga mottagaren eller om det i själva verket är den som förmedlar ett beslut (en mottag- ningshandläggare, ett offentligt biträde eller en tolk) och hans eller hennes behov som ska styra utformningen av texten. Enligt vår mening bör sökanden alltid ses som den huvudsaklige besluts- adressaten. Beslutet innebär myndighetsutövning gentemot den enskilde sökanden och det är hans eller hennes berättigade krav på att få ett beslut som är utformat utifrån hans eller hennes perspek- tiv som bör vara utgångspunkten för hur mottagaranpassningen sker. Att skriva beslut med enskilda personer i åtanke är viktigt för alla myndigheter. För del tillkommer dessutom den aspekten att sökandena i många fall är personer som befinner sig i en särskilt utsatt situation. De har lämnat sina hemländer och sitt sociala sammanhang och är ofta den första kontakten med det svenska samhället. Det är naturligtvis en själv- klarhet att det, åtminstone för beslut som avser uppehållstillstånd, är av stor vikt att budskapet i beslut framförs på ett sätt som gör det lätt för dessa sökande att ta till sig. För att skriva beslut anpassade till mottagaren bör man från sida således utgå från sökandens perspektiv och sätta sig in i hans eller hennes situation. Sökandena vid Migra- tionsverket är emellertid inte en homogen grupp. I kretsen av sökande finns barn, män och kvinnor, i alla åldrar, med skilda kul- turella bakgrunder, varierande utbildningsnivå och med ursprung i olika länder. Många sökande kommer från länder med helt andra samhällssystem än det svenska. Vid den intervjuundersökning som vi har låtit genomföra med offentliga biträden (se avsnitt 6.3.3) har framkommit det ganska självklara att sökande med högre utbild- ningsgrad generellt sett har lättare för att förstå beslut och att de också oftare är kritiska till besluten. Det har också framgått att sökande från länder med ett mer utvecklat samhälls- system framför mer kritik mot beslut och att dessa personer har lättare för att ta till sig ärendeprocessen som sådan och därmed även sina beslut. En sökande i ett specifikt ärende kan sett mot denna bakgrund ha helt andra förutsättningar att förstå innebörden av sitt beslut än vad en sökande i ett annat ärende kan ha. En fråga att ta ställning till är då om det i kravet på att skriva mottagaranpassat också bör ligga ett krav på att anpassa beslutet särskilt utifrån den enskilde sökanden, dvs. att skriva inte endast mottagaranpassat utan även individanpassat.