sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Beslut som meddelas den sökande på detta sätt är huvudsakligen beslut om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov, men det förekommer att även andra slags beslut underrättas via mottagningskontor. I sina kontakter med är den absoluta mer- parten av sökandena beroende av hjälp med tolkning. Tillgången till välfungerande tolkning är av mycket stor betydelse för sökandens möjlighet att tillföra relevant information till ärendet i utrednings- skedet, men även för hans eller hennes förutsättningar att ta del av och tillgodogöra sig beslut. Nedan följer en redogörelse för vad som kommit fram i vår intervjuundersökning när det gäller frågorna om underrättelse av beslut och tolkningens betydelse. Våra överväganden i dessa två frågor behandlas i avsnitt 7.7. Vid vår undersökning av hur sökandena vid uppfattar verkets beslut har det även framkommit att vissa kultu- rella faktorer kan ha betydelse, liksom sökandenas utbildningsbak- grund. Dessa faktorer redovisas avslutningsvis i detta avsnitt. Kartläggning av hur beslut uppfattas Offentliga biträden är vanligtvis inte med när sökandena under- rättas om beslut. I många fall har sökandena efter ett sådant möte vid endast fått klart för sig ut- gången i ärendet, om det blev bifall eller avslag, och någon närmare kännedom om skälen för beslutet har sökandena sällan fått efter underrättelsesamtalet. I merparten av fallen sker den egentliga genom- gången av beslutet i stället med hjälp av det offentliga biträdet, oftast inför ett överklagande av ett avslagsbeslut. Det förekommer att en sökande får hjälp att ta del av sitt beslut av en bekant eller släkting som behärskar svenska. Sökande som fått hjälp på detta sätt har dock ofta endast fått information om delar av sitt beslut och inte beslutet i dess helhet. En del offentliga biträden har som rutin att själva gå igenom beslut med sökandena före verkets möte för under- rättelse. En sökande som på detta vis fått del av sitt beslut före underrättelsesamtalet kan normalt sett tillgodogöra sig informationen vid bättre. En del sökande framför synpunkter på att de vid underrättelse- samtalet fått information om hur stor andel av överklagade beslut som ändras i migrationsdomstolarna. Enligt sökandena upplevs detta som att försöker förmedla intrycket att det inte är någon mening med att överklaga, eftersom så få beslut ändras i överinstanserna. Några av de tillfrågade offentliga biträdena har i undersökningen ifrågasatt lämpligheten i att företrädare för under- rättar sökandena om beslut och dess innebörd. Man har framfört att detta kan vara olämpligt i de fall då beslutet innebär avslag på en ansökan och menar att roll som motpart vid ett överklagande gör att verket inte bör förklara ett beslut för sin kommande motpart i domstol. Från de offentliga biträdenas sida har det i detta sammanhang också framförts synpunkter på kompetensnivån hos de handläggare som arbetar med att underrätta sökandena om beslut. Dessa synpunkter har särskilt tagit sikte på att man menar att handläggarna ofta inte är insatta i sökandens ärende och inte heller har tillräckliga juridiska kunskaper för att klara uppgiften att underrätta sökanden om innehållet i beslutet. Av de genomförda intervjuerna framgår slutligen att det kan finnas sökande som inte i något skede får hjälp med att ta del av Kartläggning av hur beslut uppfattas beslut i dess helhet. Underrättelsesamtalet vid verket innefattar, som sagt, sällan en genomgång av beslutet i dess helhet och offentliga biträden kan inom ramen för sitt uppdrag inte alltid förklara hela beslutet utan endast de delar som är relevanta vid ett eventuellt överklagande. De flesta biträden har dock i under- sökningen gett uttryck för att de menar att sökandena vid ett över- klagande oftast får del av sitt beslut i tillräcklig utsträckning. Detta gäller primärt de sökande som fått avslag på sin ansökan vid Migra- tionsverket, eftersom det till övervägande del endast är dessa parter som de offentliga biträdena går igenom besluten med. Sökande som får bifall vid får ofta del av sitt beslut endast vid underrättelsen på mottagningskontoret. Sökandena framför ibland synpunkter på tolkningen vid verket. De ger då uttryck för att tolkningen inte alltid fungerat tillfredsställ- ande. Sådan kritik lämnas dock sällan i närvaro av tolken och inte heller i närvaro av handläggare, eftersom sökan- dena av rädsla för att det ska påverka deras ärende inte vill besvära. Störst betydelse för sökanden är att tolkningen fungerar bra vid utredningssamtalen vid . Dålig tolkning under utred- ningen kan få konsekvenser för beslutet. Missförstånd som beror på tolkningen kan ge uppfattningen att sökanden ändrar sin berättelse, när det i själva verket endast är så att olika tolkar vid olika tillfällen översatt sökandens uppgifter på olika sätt. Skillnaderna vid tolkningen kan leda till att sökanden bedöms lämna motstridiga uppgifter, vilket får till följd att han eller hon bedöms sakna trovärdighet.5 Även vid underrättelsesamtalen är kvaliteten på tolkningen av stor betydelse. Tolken är då ofta närvarande endast per telefon och kvaliteten varierar och påverkar därigenom sökandenas möjligheter att få hjälp att tillgodogöra sig sina beslut. Sökandena framför sällan till sina offentliga biträden att de skulle vilja ha en skriftlig översättning av sitt beslut. Flera biträden har dock berättat att det förekommer att deras huvudmän lägger in sina beslut i Google Översätt för att därigenom kunna läsa ett beslut på det egna språket. Sådana översättningar orsakar ofta förvirring hos sökandena. 5 Om begreppet trovärdighet, se not 1. Kartläggning av hur beslut uppfattas Kulturella faktorer och betydelsen av utbildningsbakgrund Många sökande vid kommer från kulturer med samhällssystem som i grundläggande avseenden skiljer sig från det svenska. För sådana sökande kan det vara svårt att till fullo förstå processen vid och därigenom även problematiskt att tillgodogöra sig beslutet från . Som exempel nämner ett av de medverkande offentliga biträdena att sökande från något av länderna på ofta har lättare att förstå den svenska migrationsprocessen än många sökande från vissa arabiska länder. Generellt kan man enligt vad de offentliga biträdena berättat se att sökande som kommer från ett land med ett samhällssystem som påminner om det svenska har lättare att sätta sig in i hur besluts- processen fungerar och tillgodogöra sig den information som läm- nas, däribland själva beslutet. Kopplat till kulturella faktorer är också synen på statliga myndig- heter. Sökande med ursprung i länder utan någon egentlig rättsstat kan ha ett mer reserverat förhållningssätt gentemot statliga tjänste- män, vilket kan påverka hur sökandena förhåller sig till Migrations- verket men också hur man uppfattar sitt beslut. De tillfrågade offentliga biträdena har även noterat skillnader mellan hur sökande med högre utbildningsgrad och sökande med lägre utbildning, eller ingen utbildning alls, uppfattar Migrations- verkets beslut. Sökande med högre utbildningsnivå uppges ha enklare att tillgodogöra sig och förstå sina beslut. Det är också mer väl- utbildade sökande som oftare är kritiska till besluten och ifråga- sätter dem. Sökande som är analfabeter har ofta särskilt svårt att till- godogöra sig sina beslut och förstå på vilka grunder besluten till- kommit. I detta sammanhang kan även nämnas att en del offentliga bi- träden påtalat att det enligt deras mening finns ett samband mellan å ena sidan kulturell bakgrund och utbildningsnivå och å andra sidan möjligheten att få uppehållstillstånd. En sökande med goda förut- sättningar att förstå den svenska asylprocessen kan enklare ta till sig vad som är viktigt att framhålla vid utredning i hans eller hennes ärende. En sådan sökande har därför bättre förut- sättningar för att uttrycka sina skäl för ansökan och relevanta om- ständigheter kommer därför enklare fram i utredningarna vid Migra- tionsverket. Kartläggning av hur beslut uppfattas 6.3.4Så här uppfattar sökandena beslut Sökandena framför i princip aldrig några synpunkter till sina offent- liga biträden på dispositionen i beslut.6 Anled- ningen till detta är att de ytterst sällan själva läser sina beslut och därför inte vet hur beslutet är disponerat. Sökandena kan, med hjälp av sitt offentliga biträde, i de flesta fall relativt väl tillgodogöra sig skälen för beslut. De offentliga biträdena har dock berättat att den rättsliga argumenta- tionen i verkets beslut ofta är alltför kortfattad, vilket påverkar biträdenas möjlighet att förklara för sina huvudmän vad som varit utslagsgivande för . Alltför kortfattade och intet- sägande motiveringar påverkar därigenom en sökandes möjlighet att förstå sitt beslut. På motsvarande sätt förhåller det sig med långa och invecklade rättsliga resonemang. Dessa är inte alltid utformade på ett sådant vis att de är möjliga att förmedla till sökandena på ett bra sätt. De offentliga biträdena har framfört att besluten ur sökandenas perspektiv ofta innehåller alltför omfattande allmänna redogörelser för gällande rätt. Redogörelser för lagtext som inte är relevant i ett enskilt ärende medför att beslutet blir otydligt och därigenom svårare att förmedla till sökanden. I den mån sökandena framför åsikter om skälen för beslut är invändningen ofta att man efterlyser mer rättslig argumentation, direkt hänförlig till det egna ärendet, i stället för mer allmänt hållen redovisning av landinforma- tion eller gällande rätt. Sökande som med hjälp av exempelvis en släkting eller en bekant har tagit del av sitt beslut har ofta visat sig ha svårt att skilja mellan de egentliga skälen för beslutet och beslutets deskriptiva delar. Det är inte tydligt för sökandena vad som är allmänna redogörelser för gällande rätt eller för annan information i ärendet och vad som är bedömning av sökandens skäl för ansökan. 6 I intervjuguiden som användes vid intervjuerna med de offentliga biträdena användes termen disposition. I utredningsarbetet i övrigt, bl.a. i våra överväganden i avsnitt 7, använder vi termen struktur. Begreppen är enligt vår mening synonyma. Kartläggning av hur beslut uppfattas Många av de offentliga biträdena har för egen del framfört att det vore önskvärt om argumentationen i det specifika ärendet tilläts ta större plats och blev mer framträdande i besluten. En sökande är primärt intresserad av bedömning i hans eller hennes ärende och denna bedömning framgår inte alltid tydligt i besluten. Exempelvis förekommer det att kriterierna trovärdighet och tillräcklighet sammanblandas i besluten och det är då svårt för ett offentligt biträde att förklara för sökanden vad som varit avgör- ande i hans eller hennes ärende, eftersom detta inte tydligt framgår i beslutet. Om i beslutet anger att sökanden inte är trovärdig, måste detta preciseras så att det framgår i vilka avseen- den verket inte trott på sökanden.7 Eftersom merparten av sökandena inte behärskar det svenska språket, lämnar de sällan synpunkter på beslutens språkliga utformning. Den terminologi använder i besluten förmed- las sällan ordagrant till sökandena. I stället använder det offentliga biträdet uttryckssätt anpassade till sökanden. Mot den bakgrunden har den språkliga utformningen av besluten betydelse för biträdets möjlighet att förklara ett beslut. I den mån beslutet är lättillgängligt språkligt sett, gagnar detta dock indirekt sökanden genom att det offentliga biträdet då i mindre utsträckning behöver förenkla och anpassa språket när han eller hon går igenom beslutet. Flera av de offentliga biträdena har berättat att besluten enligt deras mening ofta innehåller ett högtravande fack- och myndighets- språk. Även sökande med vissa kunskaper i svenska skulle enligt biträdenas bedömning ha svårt att förstå språket i besluten. Den språkliga utformningen är enligt de offentliga biträdenas mening anpassad för någon med juridisk kompetens. Sökandena framför vanligtvis inte några synpunkter på Migrations- verkets källor för landinformation men det förekommer däremot att de har åsikter om innehållet i landinformationen. Dessa åsikter består ofta i att beskrivning av förhållandena i 7 Om begreppet trovärdighet, se not 1. Kartläggning av hur beslut uppfattas hemlandet inte stämmer överens med deras uppfattning av hur det är att leva i landet. Det förekommer också att sökandena anser att redogörelser för förhållandena i ett land är vinklade och partiska. Sökandena ger ibland också uttryck för att kunskaps- nivån hos de som tagit fram olika landrapporter inte är tillräcklig. Bilden av hur sökandena uppfattar hur den egna berättelsen återges i beslut är splittrad. En del offentliga biträden har berättat att sökandena ofta har åsikter om hur deras berättelse återgetts i besluten medan andra biträden upplever att sökandena sällan har sådana synpunkter. I de fall då en sökande gett uttryck för att hans eller hennes egna uppgifter inte redovisas på rätt sätt i beslutet, är de vanligaste invändningarna att tolkningen inte gjorts på rätt sätt och att berättelsen är ofullständig. Sökandena är då oroliga att det som inte står med i beslutet inte heller har varit under- lag för beslut. De offentliga biträdena har berättat att det på många sätt självfallet är svårare för barn att förstå migrationsprocessen och Migrations- verkets beslut än vad det är för vuxna. I övrigt framkommer det dock normalt sett inte andra synpunkter från barn eller gode män för ensamkommande barn än vad det gör från andra sökande. Sökande med barn ger sällan uttryck för några åsikter om hur barnets situation hanterats i beslut. De flesta sök- ande ser dock, enligt biträdenas bedömning, familjen som en helhet och efterlyser därför inte resonemang särskilt om barnens skäl för ansökan. Sökandena uppfattar i stället besluten som en samlad be- dömning av hela familjens situation. Utbildningsnivån hos sökande med barn kan påverka hur de ser på barnens situation. Sökande med högre utbildning har generellt mer åsikter om hur barnperspektivet behandlas i beslut än vad sökande med lägre utbildningsnivå har. I enstaka fall framför sökande med barn att de anser att besluten inte behandlar vad det för barnet skulle innebära att flytta från landet och ryckas upp från ett sammanhang som barnet anpassat sig till. Kartläggning av hur beslut uppfattas Sökandena uppfattar då att beslutet inte berör denna fråga utifrån barnets situation. 6.4.1Förvaltningsrätten i , migrationsdomstolen8 Domstolens övergripande bild av beslut Migrationsdomstolens generella uppfattning av beslut är att besluten är förhållandevis bra. Besluten är alltid upp- byggda på samma sätt och de är därför enkla att orientera sig i. Det finns dock enligt domstolens mening utrymme för förbättringar. Beslut i vissa ärendekategorier är generellt sett bättre än beslut från andra kategorier. Således upplever man från domstolens sida att beslut i asylfrågor är bättre än beslut i anknytningsärenden. Asylbeslut ger ofta en fullständig bild av ett ärende medan det i anknytningsärenden oftare är först vid en genomgång av Migrations- verkets hela akt som man kan få en helhetsbild av ärendet. En generell svaghet i många beslut är att det relativt ofta hän- visas till inaktuella rättskällor. Det kan exempelvis förekomma att äldre förarbetsuttalanden refereras trots att det finns nyare vägled- ande avgöranden från Migrationsöverdomstolen. En tänkbar för- till att sådana fel förekommer kan vara att besluten baseras på äldre beslutsmallar. Migrationsdomstolen anser att beslutens struktur är förhållandevis bra. Besluten är tämligen överblickbara och begripliga. Beslutens läsbarhet skulle dock enligt domstolens mening vinna på om besluten strukturerades annorlunda. För att ta del av Migra- tionsverkets hela resonemang i en fråga är det ibland nödvändigt att läsa på ett antal olika ställen i beslutet. Detta upplevs som otill- fredsställande och en bättre struktur skulle uppnås om i stället besluts- skälen ordnades så att den samlade bedömningen i respektive fråga redovisades i ett och samma avsnitt i beslutet. 8 Domstolen besöktes . Från domstolens sida deltog chefsrådmännen och samt rådmännen och . Kartläggning av hur beslut uppfattas De egentliga skälen i besluten från återfinns således inte alltid under en egen rubrik, vilket bidrar till att det kan vara svårt att sortera i texten. Under rubriker som borde vara förbehållna verkets egentliga skäl för beslutet kan finnas dels bedöm- ningen av sökandens ärende, dels en mer allmän redovisning av gällande rätt, landinformation och bevisning. Besluten skulle enligt domstolens mening få bättre struktur om man använde fler rub- riker. Det är enligt migrationsdomstolens mening positivt att Migrations- verkets beslut innehåller en redovisning av tillämplig lag. Det ver- kar emellertid som att redogörelsen för lagbestämmelser ofta sker mekaniskt och det vore en klar fördel om i stället endast lagtext som är direkt tillämplig i respektive ärende redovisades. Om det exempelvis är så att utgången vid är beroende av sökandens bristande trovärdighet, så är långa redogörelser för tillämp- lig lag gällande skyddsbehov inte relevanta och dessa tynger då texten i onödan. Domstolen bilägger normalt sett beslut till sina domar. Eftersom besluten i princip alltid redovisar tillämpliga lagregler, anger domstolen nästan aldrig lagtext i domarna. Migra- tionsverkets redovisning av lagbestämmelser underlättar därigenom för migrationsdomstolen vid domskrivningen. Formulering av slutet och överensstämmelse mellan slutet, ansökan och skälen för beslutet Migrationsdomstolen anser att själva slutet i beslut från Migrations- verket är tydligt formulerat. Det förekommer att det i skälen finns formuleringar som tyder på ställningstaganden utöver vad som sedan framkommer av slutet men detta innebär sällan något problem för domstolen. I en del ärenden stämmer inte redovisningen av vad sökanden ansökt om med vad tagit ställning till i själva slutet av beslutet. Detta kan innebära att det sökanden anfört inte i alla delar bemöts i slutet. Kartläggning av hur beslut uppfattas beslut har relativt ofta språkliga brister. Det före- kommer exempelvis ofta grammatiska fel och stilbrott. Ett beslut kan innehålla omfattande avsnitt med lagtext, utan språkliga felaktig- heter, följt av avsnitt med bedömning, där ett helt annat språk används. Det är också relativt vanligt att termino- logi används på fel sätt. Besluten innehåller ofta verksjargong, dvs. formuleringar som är etablerade vid men som språkligt sett inte är bra. Som exempel kan nämnas uttrycken sökandens skäl prövas mot X-land och du har ansökt om verkställighetshinder. Användningen av du-tilltal i besluten är enligt domstolens mening märklig. Språkligt innehåller besluten en blandning mellan högtrav- ande juristspråk och ledigt tal där sökanden duas. En nackdel med att tilltala sökanden direkt och använda du är att detta tilltal kan framstå som alltför personligt i förhållande till personer från andra kulturer, där myndigheter normalt inte duar i beslut. Å andra sidan kan det, i de fall då den som skriver ett beslut har träffat sökanden personligen, verka formellt och distanstagande om man inte skriver du. Det finns enligt domstolens uppfattning i de flesta fall inte någon risk för missförstånd när sökanden tilltalas direkt i besluten. I de fall då ett beslut omfattar flera personer bör dock personernas namn användas. redovisning av relevant landinformation är ofta bra. Det framgår i princip alltid varifrån informationen är hämtad och landinformation finns med i den utsträckning som respektive ärende kräver. Det förekommer att landinformation inte är helt uppdaterad men oftast är informationen aktuell. I de fall då ett beslut rör barn omnämns barnperspektivet regel- mässigt i beslut. Om ett barn har egna skydds- skäl, så prövas dessa enligt domstolens erfarenhet alltid. Kartläggning av hur beslut uppfattas Även om barnperspektivet nämns i beslut som rör barn är det inte alltid så att besluten innehåller ett egentligt ställningstagande till barnperspektivet. I stället förekommer det att beslut anger att har beaktat barnperspektivet men att det inte finns någon närmare motivering kring hur barnperspektivet påverkat bedömningen i ärendet. Ärenden om ensamkommande barn innehåller regelmässigt ge- digna utredningar och dessa ärenden hanteras bra av Migrations- verket. Normalt sett är en sökandes egen berättelse utförligt angiven i beslut. I många fall innehåller besluten enligt migrationsdomstolens mening dock upprepningar av sökandens upp- gifter. Detta tynger ett beslut och sådana upprepningar bör und- vikas. Det är i besluten inte alltid tydligt vad som är sökandens egen berättelse och vad som är värdering av sökan- dens uppgifter. Det går därför inte alltid att utläsa om ett visst för- hållande är ett påstående från sökandens sida eller om det är Migra- tionsverkets bedömning av sökandens påstående. Detta kan exem- pelvis ta sig uttryck i att det förekommer att ordet framgår används på ett felaktigt sätt. I ett beslut kan det stå det framgår av din berättelse att när egentligen menar du har påstått att . Hanteringen av ärenden som berör flera sökande fungerar överlag bra. Som regel upprättar ett beslut för varje sökande. Det förekommer ofta att enskilda parter vid migrationsdom- stolen anför att de blivit missförstådda vid och att vissa uppgifter i beslutet därför inte är riktiga. Anledningen till dessa missförstånd uppges oftast vara att tolkningen vid utredningssamtalen inte fungerat bra. Kartläggning av hur beslut uppfattas 6.4.2Förvaltningsrätten i , migrationsdomstolen9 Domstolens övergripande bild av beslut Migrationsdomstolens övergripande bild av beslut är att beslutens utformning är relativt bra. I jämförelse med beslut från många andra myndigheter är beslut dock väldigt långa, ofta med tunga sjok av lagtext. De s.k. egentliga skälen för besluten är ibland dolda av omfattande mer allmän informa- tion medan egen bedömning kommer i skym- undan. Kvaliteten på besluten är förhållandevis god. Besluten ger gene- rellt sett ett tillräckligt underlag för domstolen att fatta beslut uti- från. Enligt migrationsdomstolen vore det dock värdefullt om Migra- tionsverket utförligare än som ofta sker redogjorde för sina slut- satser och för vad som ligger bakom verkets överväganden. Som exempel kan nämnas att det är vanligt förekommande att hand- lingar som getts in av en sökande benämns vara av enkel beskaff- enhet och därför utan bevisvärde. I sådana fall vore det värdefullt om redovisade skälen bakom slutsatsen (exempel- vis att handlingen är uppenbart förfalskad, att den innehåller stavfel som det inte är troligt att en offentlig myndighet skulle göra eller att papperskvaliteten inte överensstämmer med motsvarande äkta handlingar). Naturligtvis är en sådan utförligare redovisning av skälen även av betydelse för sökanden, som ett sätt att göra det möjligt för honom eller henne att bemöta det som anges i beslut. Strukturen i beslut är ofta inte bra och framstår inte som tydlig. Det förekommer att det är svårt att särskilja ett besluts olika delar. Det kan exempelvis vara så att bedömningen av sökandens identitet integreras i bedömningen av om sökanden har ett skyddsbehov. bedömning bör i besluten placeras samlat och företrädesvis under en egen rubrik. 9 Domstolen besöktes . Från domstolens sida deltog rådmännen , , och samt föredragandena och . Kartläggning av hur beslut uppfattas Det är, enligt migrationsdomstolens mening, tydligt att beslutens redogörelse för lagtext har hämtats från en beslutsmall. I sig finns det naturligtvis inte några invändningar mot detta tillvägagångssätt men redogörelsen för gällande rätt i ett beslut bör anpassas till det enskilda ärendet. Formulering av slutet och överensstämmelse mellan slutet, ansökan och skälen för beslutet Själva slutet i beslut är oftast bra. Det förekom- mer att det i slutet saknas något moment, dvs. att i slutet inte har redovisat allt verket tagit ställning till i skälen.