sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — De tre myndigheterna har till utredningen uppgett att de inte har ändrat sin uppfattning i frågan. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att övertar Försvarsmaktens uppgift att ansvara för hanteringen av sjömätningstillståndsärenden samt ansvara för övriga frågor som har samband med det tillståndsförfarandet. 10.5.7Möjlighet för tillståndsgivande myndighet att meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet Utredningens förslag: Det ska införas en möjlighet för att meddela föreskrifter om undantag från kravet på sjömätningstillstånd, om det inte kan anses medföra skada för totalförsvaret. I nuvarande ordning saknas det bestämmelser som medger tillståndsgivande myndighet att i föreskrift meddela undantag från kravet på tillstånd. Med hänsyn till den snabba teknikutvecklingen är det av vikt att lagstiftningen fortsättningsvis är flexibel och mer teknikneutral. Tillståndsgivande myndighet, , ska därför ha möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet. Ett exempel är att det kan finnas en möjlighet att undanta allmänna farleder från tillståndskravet, vilket i så fall kan ske i föreskrifter. Föreskrifterna ska utformas efter det att har samrått med Försvarsmakten. 5 Se Försvarsdepartementets promemoria av rörande ändringar i förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation (Fö 2005/2929/RS). 10.5.8Tillståndsbeslut ska kunna villkoras Utredningens förslag: Bestämmelsen i 8 § förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation ska överföras till den nya förordningen. Begreppet förbehåll ska bytas ut mot villkor. I 8 § LiF ges möjlighet för tillståndsgivande myndighet att förena ett beslut om sjömätningstillstånd med förbehåll om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Utredningen anser att denna möjlighet är lämplig att bibehålla eftersom det ger en flexibel lagstiftning och den bör således överföras till den nya förordningen. För att tydliggöra att ett förbehåll inte är ett självständigt beslut utan ett villkor som uppställs i ett tillståndsbeslut ska ordet förbehåll bytas ut mot begreppet villkor. Utredningens förslag innebär ingen förändring i sak. 10.5.9Försvarsmakten ska lämna upplysningar till Utredningens förslag: Försvarsmakten ska lämna de upplysningar som verket behöver för att kunna bedöma om sjömätning för vilken tillstånd begärs kan antas medföra skada för totalförsvaret. Försvarsmakten ska lämna motsvarande upplysningar om spridning av den information som tagits fram genom sjömätningen. I tillståndsprövningen ligger att göra en bedömning om sjömätningen kan antas medföra skada för totalförsvar. Försvarsmakten, som enligt gällande regler beslutar om sjömätning, bör även fortsättningsvis vara delaktig i bedömningen eftersom sådana avvägningar ligger inom ramen för Försvarsmaktens huvuduppgifter enligt förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten vilka huvudsakligen är att försvara och skydda . Som påpekats i tidigare sammanhang kan det vara så att det med hänvisning till planerad eller pågående militär verksamhet kan finnas behov av att styra sjömätningsverksamheten från Försvarsmaktens sida. Det bör framgå av förordningstexten att Försvars- makten även ska uttala sig om vilken skada för totalförsvar en eventuell spridning av den framtagna informationen kan innebära för att på så sätt underlätta för att rationalisera tillståndsförfarandet inom myndigheten. I avsnitt 12.3.8 behandlas frågan om upplysningsskyldighet när det gäller frågor som rör spridning av geografisk information. 10.5.10Frågan om att utöka antalet aktörer som ges tillstånd att utföra sjömätning utan ansökan Utredningens bedömning: Det saknas skäl att utvidga antalet aktörer som ges tillstånd att utföra sjömätning utan ansökan. Enligt direktiven ska utredaren särskilt ta ställning till om det finns skäl att utöka kretsen aktörer som ska ha tillstånd ska få utföra sjömätning. har Försvarsmakten, och geologiska undersökning tillstånd att utföra sjömätning med stöd av 2 § LiF. Försvarsmakten har till utredningen uppgett att det i huvudsak är statliga myndigheter och kommuner som ansöker om tillstånd. har särskilt kontaktats av utredningen i denna fråga och myndigheten har till utredningen uppgett att den har ett behov av att få tillstånd för sjömätning utan ansökan för att vinna effektivitetsvinster i verksamhetsutövningen, exempelvis genom att kunna jämföra bilder över områden som är tagna vid olika tillfällen. Det skulle även underlätta i arbetet med räddningstjänst eller i uppdrag för Transportstyrelsen eller i fråga om att söka efter fartyg, båtar eller farligt paketerat gods. Att inte behöva söka tillstånd skulle även underlätta i arbetet med att övervaka och utöva tillsyn över fasta fornminnen (vrak och andra lämningar) och i arbetet som sker på uppdrag av polismyndigheten eller vid sjöräddning i fråga om att söka efter kroppar eller föremål. har teknisk utrustning att bedriva sjömätning inom ramen för framför allt dykverksamheten, exempelvis vid insamling av sjögeologisk data vid bottenundersökningar. Behov finns även att kunna sprida framtagen information till andra berörda myndigheter (exempelvis , Transportstyrelsen, Försvarsmakten eller ). ramen för ROV6 faller in under tillståndskravet. Sådan bevissäkring kan ske inom fiskerikontroll, tullkontroll (smuggelgömma på botten eller skrov) och annan tillsynsverksamhet. Lantmäteriet har till utredningen uppgett att myndigheten flyger med röd och grön laser för att kartlägga strandlinjen och att djupdata framställs avseende de första metrarna vid strandlinjen. Utredningens förslag om ändringar i tillståndsförfarandet medför att tillståndsplikten inskränks till viss del. När det gäller den omfattande och systematiska sjömätningen får det enligt utredningen anses som angeläget att ha kvar ett tillståndsförfarande med hänsyn till att djupinformationen är känslig typiskt sett. En utvidgning av antalet aktörer som ges tillstånd att utföra sjömätning utan att behöva ansöka om det skulle medföra att information om vilka geografiska områden som är känsliga måste spridas till dessa aktörer, eftersom det annars inte går att göra en bedömning av hur det insamlade materialet ska hanteras med hänsyn till eventuell försvarssekretess. Ur en skyddsaspekt är det därför inte lämpligt med en sådan lösning. Utredningen kan vidare konstatera att det inte har framkommit något större behov av att utvidga kretsen aktörer som i förordning ges tillstånd att utföra sjömätning utöver vad har anfört. behov av att sjömäta kan tillgodoses inom ramen för tillståndsförfarandet eftersom utredningen föreslår att tillstånd kan utformas generellt, under förutsättning att sjömätningen inte kan antas skada totalförsvaret. Även Lantmäteriets behov av sjömätningstillstånd i sin verksamhet bör tillgodoses på detta sätt. Sammantaget anser utredningen att det med hänsyn till det starka skyddsintresset saknas tillräckliga skäl att utöka antalet aktörer som i förordning ges tillstånd att utföra sjömätning. Utredningen föreslår ingen ändring i denna del. 6 Remotely Operated Underwater Vehicles, fjärrstyrda obemannade u-båtar. 10.5.11Havsplanering och lagstiftningen om skydd för geografisk information Utredningens bedömning: Det ska inte införas en bestämmelse i den nya lagen om en skyldighet för tillståndhavande aktör att återrapportera sjömätningsresultat till tillståndsgivande myndighet. Enligt utredningens direktiv ska frågor om havsplaneringen och lagstiftningen om skydd för landskapsinformation särskilt belysas. Vid bedömningen av om det generella tillståndsförfarandet ska avskaffas bör därför även övervägas intresset av att via tillståndsförfarandet samla in djupinformation från de sjömätningar som utförs. lämnade i sitt betänkande Planering på djupet – fysisk planering av havet, SOU 2010:91, ett förslag till ny havsplaneringslag, där bl.a. vissa uppgifter för Havs- och vattenmyndigheten framgår. har därutöver i tilläggsbetänkandet föreslagit att den som har fått tillstånd för sjömätning enligt 3 § LiL senast efter det att mätningarna har genomförts ska redovisa utförda mätningar till . Förslaget skulle enligt leda till att också andra undersökningar än de från statliga myndigheter skulle samlas in och göras tillgängliga(SOU 2011:56 s. 214 f.). Förslaget har ännu inte resulterat i någon proposition från regeringen och är inte heller planerad . Inom utredningen har det förts fram att det är angeläget att djupdata samlas in med metoder som ger god kvalitet och att informationen samordnas vilket är kostnadseffektivt eftersom informationen inte behöver samlas in på nytt och dessutom fördelaktigt i det miljöarbetet eftersom olika verksamheter har behov av god tillgång till kvalitetssäkrad djupdata. Utredningen har full förståelse för synpunkterna och delar vidare uppfattning att ett sådant förslag gagnar planeringen av havet eftersom bättre förutsättningar skapas för att all data från sjömätningar samlas i den nationella djupdatabasen. förslag innebär dock att bestämmelser som syftar till att samla djupinformation förs in i en skyddslagstiftning, som har ett helt annat syfte än att reglera utforskningen av bl.a. bottentopografin. Den skyddslagstiftning som utredningen har att se över skiljer sig således från minerallagen (1991:45), som hänvisar till, vilken reglerar undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av vissa mineraliska ämnen. En annan lag som ger en möjlighet för tillståndsgivaren att få del av resultat från mätningar, undersökningar eller utforskningar är kontinentalsockellagen (1966:314). Denna lag reglerar utforskandet av kontinentalsockeln. Det kan således konstateras att tillståndsförfarandet i LiL har ett helt annat syfte än motsvarande tillståndsförfarande i ovannämnda lagar; nämligen att skydda känslig information från sekretessynpunkt. Att behålla ett tillståndsförfarande eller införa krav på redovisning av utförda mätningar på en helt annan grund än att skydda känslig information vore mot denna bakgrund inte lämpligt. 11Fotografering eller liknande registrering från luftfartyg I detta kapitel behandlas bestämmelserna som rör tillstånd för fotografering eller liknande registrering från luftfartyg samt de sammanhängande frågorna om vilken myndighet som ska ansvara för tillståndshanteringen och frågor som rör undantag från kravet på tillstånd. Straff- och förverkandebestämmelserna som är knutna därtill kommer att behandlas särskilt tillsammans med övriga straffbestämmelser i kapitel 14. I kapitel 16 redogörs för förslagens effekter på grundläggande fri- och rättigheter. I 4 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) och i 3–4 §§ förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation (LiF) finns bestämmelser om krav på tillstånd för framställning av geografisk information genom fotografering eller liknande registrering från luftfartyg. Av 4 § LiL framgår att det som regel inte krävs tillstånd för att fotografera eller utföra liknande registrering från luftfartyg. När det råder höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap gäller däremot att det inom eller av sådana restriktionsområden som bestämts av regeringen enligt 1 kap. 8 § första stycket första meningen luftfartslagen (2010:500) inte får utföras fotografering eller liknande registrering från luftfartyg utan tillstånd. I dessa fall får tillstånd endast meddelas om det finns särskilda skäl för det. Denna inskränkning kan enligt andra stycket utökas till att avse även inom eller av andra områden än restriktionsområden under förutsättning att Fotografering eller liknande registrering från luftfartyg är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller att har varit i krig eller krigsfara. Av 3 § LiF framgår att Försvarsmakten, , , , geologiska undersökning, , och polismyndigheterna får utföra sådan fotografering eller registrering. Försvarsmakten är enligt 3 § andra stycket LiF tillståndsmyndighet när det gäller frågor om tillstånd för fotografering eller liknade registrering. I 4 § LiF anges att vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för att lämna tillstånd till sjömätning eller registrering från luftfartyg ska hänsyn tas till om det föreligger ett starkt allmänt eller enskilt intresse av att åtgärden utförs. För en utförlig beskrivning av gällande rätt i denna del, se avsnitt 3.2. 11.3.1Kravet på tillstånd för fotografering eller liknande registrering från luftfartyg ska behållas Utredningens förslag: Reglerna i 4 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation om fotografering eller liknande registrering från luftfartyg ska överföras till den nya lagen med den ändringen att rekvisitet särskilda skäl ska slopas. Av bestämmelsen ska i stället framgå att tillstånd ska ges om det inte kan antas medföra skada för totalförsvaret. De ändringar som föreslås i övrigt är av språklig karaktär. Utredningen kan konstatera att syftet med att avskaffa den generella tillståndsplikten för flygfotografering var att undvika en alltför snäv reglering som inte längre stod i överensstämmelse med det behov som förelåg om att inskränka informationsfriheten med hänsyn till säkerhet. Dessutom ansågs det vara svårt att kontrollera efterlevnaden av den äldre ordningen. Mot bakgrund av det ställningstagande i frågan som regeringen gjorde när det gällde ändringen av 4 § LiL (prop. 2006/07:116 s. 29–31) saknas det skäl att föreslå ändringar som innebär en utvidgning av tillståndskravet när det gäller framställning av geografisk information från luftfartyg. Fotografering eller liknande registrering från luftfartyg En följdfråga är om det finns skäl att avskaffa tillståndskravet som gäller under höjd beredskap eller under sådana förhållanden som anges i 4 § andra stycket LiL. Regeringen tog ställning till även denna fråga i förarbetena till ändringen av nämnda bestämmelse (se prop. 2006/07:116) och kom fram till att tillståndskravet skulle finnas kvar vid höjd beredskap eftersom det kunde finnas särskilda skäl att begränsa informationsfriheten under sådana förhållanden. Vidare ansåg regeringen att tillståndskrav även skulle gälla som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap, eftersom Försvarsmakten redan i ett tidigare skede än när det råder höjd beredskap ska kunna påbörja kompletterande åtgärder. Utredningen anser att det finns skäl att behålla tillståndskravet i nuvarande omfattning, dels med hänsyn till regeringens ställningstagande i frågan 2006, dels med beaktande av regeringens uttalande rörande det säkerhetspolitiska läget i propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140 s. 28). Utredningen föreslår emellertid att lagtexten ska ändras på så sätt att den överensstämmer med lydelsen i 15 kap. 6 § RF, vilket endast innebär en språklig förändring (se prop. 2009/10:80 s. 298) och således ingen ändring i sak. Bestämmelsen överensstämmer även fortsättningsvis helt i sak med innehållet i 3 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap om vilka situationer som innebär eller kan innebära skärpt eller högsta beredskap.1 En annan fråga är om det finns skäl att behålla rekvisitet särskilda skäl i 4 § första stycket LiF och som innebär att tillstånd endast får meddelas om det finns särskilda skäl för det. Vid bedömningen om särskilda skäl föreligger ska särskild hänsyn tas till om det föreligger ett starkt allmänt eller enskilt intresse av att åtgärden utförs. Skälet till bestämmelsens utformning i denna del var att regeringen ansåg det röra sig om typiskt sett skyddsvärd information. Särskilda skäl kunde enligt regeringen exempelvis föreligga vid överflygning av ett restriktionsområde för kontroll av kraftledningar. Ett tillstånd fick endast meddelas om det inte medförde skada för totalförsvar (se prop. 1993/94:32 s. 32 f.). Med hänsyn till att det rör sig om typiskt sett känslig information och då det föreligger en förhöjd risk att sådan information avslöjas när det råder förhållanden av sådan art som ovan angetts är det angeläget ur försvarssynpunkt att tillstånd till fotografering och 1 Rättsdatabasen , , kommentaren till 3 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Fotografering eller liknande registrering från luftfartyg liknande registrering från luftfartyg i dessa situationer endast beviljas i undantagsfall. En sådan bedömning följer emellertid av den prövning som tillståndsgivande myndighet har att göra i varje enskilt fall då tillstånd endast får meddelas om det inte kan antas medföra skada för totalförsvar. Under förhållanden som höjd beredskap eller liknande följer att utrymmet är mindre för att meddela ett tillstånd eftersom det finns större skäl att anta att ett sådant tillstånd kan medföra skada. Detta behöver inte närmare anges med rekvisitet särskilda skäl. Det ovan anförda leder till att utredningen föreslår att rekvisitet särskilda skäl ska utmönstras. Av bestämmelsen ska i stället uttryckligen framgå att tillstånd ska ges om det kan ske utan att det kan antas medföra skada för totalförsvaret. En annan fråga som utredningen har att ta ställning till är om teknikutvecklingen inneburit att det finns metoder att inhämta geografisk information från luftburna farkoster, som inte omfattas av begreppet luftfartyg. Lantmäteriet har till utredningen anfört att det blir alltmer vanligt med förarlösa flygplan (s.k. UAV:er2) och andra typer av enkla farkoster som kan fotografera och filma områden på låg höjd. Som exempel nämns att det allt oftare förekommer att fastighetsmäklare använder denna typ av metod för att ta foton på fastigheter som ska säljas. Begreppet luftfartyg som anges i 4 § LiL har inte närmare berörts i förarbetena till den nya regleringen. I propositionen till luftfartslagen (2010:500) kommer regeringen fram till att begreppet luftfartyg inte bör få en legaldefinition. Bakgrunden till det ställningstagandet var att den utveckling som luftfarten har genomgått innebär att en definition lätt kan komma att bli överspelad och därigenom förlora sin betydelse. och även tidigare utredningar kom fram till samma slutsats. Den definition som brukar användas internationellt är anordning som kan erhålla bärkraft i atmosfären genom luftens reaktioner med undantag av dess reaktioner mot jordytan (se prop. 2009/10:95 s. 137). Utredningen delar regeringens uppfattning att det är förenat med vissa svårigheter att ange en legaldefinition till begreppet luftfartyg och lämnar därför inget förslag på definition. Den internationella definitionen av begreppet luftfartyg bör dock kunna ligga till grund för tolkningen av begreppet. Lagen bör även fortsättningsvis vara så teknikneutral som möjligt. Den nuvarande ordningen med skrivningen liknande registre- 2 Förkortningen står för Unmanned Aerial Vehicle. Fotografering eller liknande registrering från luftfartyg ring är det i större utsträckning än exempelvis motsvarande reglering i (se vidare avsnitt 6.2). Med begreppet liknande registrering innefattas all form av mätning eller avbildning vare sig det sker digitalt, analogt, genom värmeregistrering eller på annat sätt (prop. 1993/94:32 s. 20 och s. 32). Detta ger utrymme för en extensiv tolkning och kan således innefatta även nyare teknikers möjlighet att registrera. Det ovan anförda innebär att nuvarande reglering i denna del är ändamålsenlig och det saknas därför skäl att lämna förslag på ändringar i denna del. Slutligen har utredningen övervägt om det finns skäl att ändra skyldigheten för befälhavare på luftfartyg att se till att fotografering eller liknande registrering inte utförs i strid med bestämmelsen. Eftersom huvudregeln är att fotografering eller liknande registrering från luftfartyg inte är tillståndspliktig uppstår denna skyldighet endast under höjd beredskap eller extraordinära förhållanden. Som tidigare nämnts är under sådana förhållanden särskilt sårbart och behovet av att kontrollera att tillståndskravet följs bör därför vara extra stort. Det kan dessutom förmodas finnas en okunskap om att ett tillståndskrav har införts eftersom det inte har krävts tillstånd under normala förhållanden. Nuvarande reglering i denna del bör därför behållas. Det ovan anförda innebär sammanfattningsvis att utredningen föreslår att bestämmelsen i 4 § LiL ska överföras till den nya lagen med vissa språkliga och redaktionella ändringar. Vidare föreslår utredningen att särskilda skäl ska utmönstras och att det av lagtexten ska framgå att tillstånd ska ges om det kan ske utan att det kan antas medföra skada för totalförsvaret. 11.3.2Vilken myndighet ska ansvara för tillståndshanteringen? Utredningens förslag: Försvarsmakten ska alltjämt ansvara för tillståndhanteringen i fråga om fotografering eller liknande registrering från luftfartyg. Enligt 3 § andra stycket LiF är det Försvarsmakten som prövar frågor om tillstånd till fotografering eller liknande registrering från luftfartyg. Mot bakgrund av att tillståndskravet aktualiseras under höjd beredskap, krig eller krigsfara eller sådana extraordinära för- Fotografering eller liknande registrering från luftfartyg hållanden som föranletts av krig eller av krigsfara anser utredningen det vara mest lämpligt att Försvarsmakten alltjämt innehar den tillståndsprövningen. Utredningen förslår ingen ändring i denna del. För att tillförsäkra att tydlighet uppnås i tillståndsbesluten ska det i beslutet anges vem som får utföra fotograferingen eller registreringen, vilken tidsperiod som avses, geografiskt område som omfattas och för vilket syfte fotograferingen eller registreringen får ske. 11.3.3Tillståndsbeslut ska kunna villkoras Utredningens förslag: Bestämmelsen i 8 § förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation ska överföras till den nya förordningen. Begreppet förbehåll ska bytas ut mot villkor. I 8 § LiF ges möjlighet för tillståndsgivande myndighet att förena ett beslut om tillstånd med förbehåll om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Utredningen anser att denna möjlighet är lämplig att bibehålla eftersom det ger en flexibel lagstiftning och den bör således överföras till den nya lagen. För att tydliggöra att ett förbehåll inte är ett självständigt beslut utan ett villkor som uppställs i ett tillståndsbeslut, ska ordet förbehåll bytas ut mot begreppet villkor. 11.3.4Frågan om att utöka antalet aktörer som ges tillstånd att utföra fotografering eller liknande registrering utan ansökan Utredningens bedömning: Det saknas skäl att utvidga antalet aktörer som ges tillstånd att utföra fotografering eller liknande registrering från luftfartyg utan ansökan. Enligt nuvarande ordning har Försvarsmakten, , , , geologiska undersökning, , och polismyndigheterna tillstånd enligt 3 § LiF att utföra fotografering eller liknande registrering. fick 3 § LiF Fotografering eller liknande registrering från luftfartyg sin nuvarande lydelse, om det bortses från redaktionella ändringar, då lades till kretsen aktörer som inte behöver ansöka om tillstånd att utföra flygfotografering eller liknande registrering. använder exempelvis olika övervakningskameror inom ramen för MSS () för att upptäcka och dokumentera händelser till sjöss, t.ex. oljeutsläpp och fiske- och smugglingsbrott (se prop. 2011/12:45 s. 52). Frågan är om det finns skäl att utöka den kretsen aktörer. Vid jämförelse med 3 § förordningen (2005:801) om restriktioner för luftfart inom vissa områden framgår att det är fler myndigheter som har tillstånd för luftfart över restriktionsområdena under höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap.