sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Omslag: Per . Illustrationer: Per och . Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en kommitté i form av ett nationellt råd i syfte att höja effektiviteten och kvaliteten i offentlig verksamhet (dir. 2011:42). Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektören som ordförande och som ledamöter förordnades tidigare generaldirektören , verkställande direktören , kammarrättspresidenten och verkställande direktören . Kommittén har antagit namnet . Som kanslichef anställdes kanslirådet . anställdes och som sekreterare. anställdes som sekreterare . Härmed överlämnar vi vårt slutbetänkande Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet (SOU 2013:40). Kommitténs uppdrag och arbete .................................. Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv ........................................ Våra uppfattningar i korthet ................................................... Innovationer förändrar tjänster, service och hela system...... Varför en innovativ förvaltning?............................................. Vad som krävs för en innovativ offentlig verksamhet ........... En väg mot mer nytänkande och värdeskapande? Våra uppfattningar i korthet.................................................... Värdeskapande en central utgångspunkt ................................ Värdet skapas i system ............................................................. 3.3.1 Att anlägga ett helhetsperspektiv................................. 3.3.2 Vad ett system är........................................................... 3.3.3 Systembaserad verksamhetsutveckling ........................ 3.3.4 Systembaserat arbete med svårlösta 3.3.5 Förändring utifrån en systemansats............................. Människor och företag som kunder och medskapare ....... Våra uppfattningar i korthet.................................................... Begreppet kund inom offentlig verksamhet ........................... 4.2.1 Särdrag för kunder i offentlig verksamhet................... 4.2.2 Förmågan att se den enskildes behov påverkar 4.3Är kundanpassning rättsligt och ekonomiskt Rättsliga aspekter av att utgå från enskildas behov Dålig kundanpassning driver kostnaderna .................. 4.4Utvecklingsområden avseende kundorientering och 4.4.1 Kundens livs- eller verksamhetshändelse som central utgångspunkt (utvecklingsområde 1).............. 4.4.2 Hantera kunders olikheter (utvecklingsområde 2)..... 4.4.3 Kunden bjuds in som medskapare (utvecklingsområde 3) .................................................. 4.5 Kvalitet i offentlig verksamhet ................................................ En central utgångspunkt............................................... 4.5.2 Lagstiftarens krav på kvalitet ser olika ut .................... Kvalitet utifrån kundnöjdhet........................................ Handlingsutrymmet för innovationer och Våra uppfattningar i korthet ................................................... Tydliga mål för innovation ger bra grund .............................. Vilka politiska hinder upplever myndigheterna?................ Fler innovativa myndighetschefer?....................................... roll för en innovativ och samverkande offentlig verksamhet ....................................... Försöksverksamheter skapar handlingsutrymme ................ 5.6.1 Design som kraft i innovationsarbetet ...................... 5.6.3 Randomiserade kontrollerade försök ger mer 5.7De statliga myndigheternas finansiella utrymme att ta 5.8Stöd till statliga myndigheter att bedriva innovations- 5.8.1 Utvecklingsansvaret för statliga myndigheter är delegerat men uppföljningen är svag ......................... Vilket stöd finns?........................................................ 5.8.3 Vilket behov av stöd finns? Nya mekanismer för långsiktighet........................................ Investeringar i humankapitalet .................................. 5.9.2 God hushållning med sociala investeringar............... Obligationer för samhällspåverkan............................ Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell Våra uppfattningar i korthet ................................................. Stärk det offentliga ledarskapet............................................. Värdegrunden är förenlig med förnyelse och innovation.... 6.4Motivationen för arbetet – offentlig sektors 6.4.2 Rätt medarbetare – som kompletterar varandra och utvecklar och använder sin kreativa förmåga ..... 6.5Engagera fler i problemlösning genom ändamålsenlig infrastruktur för idéer ............................................................ 6.6.1 Samverkan är viktig för såväl samhällsnyttan som 6.6.2 Stora skillnader i förutsättningarna för samverkan... Resultat i form av betydande förbättringar................... Våra uppfattningar i korthet.................................................. Omfattande utvärderande pågår............................................ 7.3Dagens utvärderingssystem stärker stuprören och 7.4 Att räkna på olika värden ....................................................... Överväganden och förslag .......................................... Fokusera på behov, värdeskapande och system ................... 8.2.1 Nya perspektiv genom livshändelser och 8.2.2 Vidareutveckla resultatstyrningen utifrån en Öka myndigheternas handlingsutrymme ............................. 8.3.1 Förenkla regelverket ................................................... 8.3.2 Pröva ökat ekonomiskt handlingsutrymme .............. 8.3.3 Utred reglering och tillämpning av förvaltnings- 8.3.4 Förbättra förutsättningarna att avbryta 8.3.5 Utveckla användningen av försöksförfattningar ...... 8.3.6 Undvik inrättandet av särskilda 8.4Bygg en infrastruktur för idé- och kunskapshantering i 8.5Stärk myndigheternas förmåga till ökad innovation och Låt innovations - och förändringsarbete genomsyra rekrytering och löpande styrning av Kunskap om incitament ............................................. 8.5.3 Ge myndighetschefer stöd att leda och utveckla innovativa och samverkande verksamheter ............... 8.5.4 Förtydliga utvecklingsperspektivet i den statliga 8.5.5 Inrätta ett utvecklings- och 8.5.6 Utveckla förmågan i att stödja förändringar utifrån en helhetssyn ............................ 8.5.7 Tydligare uppföljning av utveckling och Pröva nya instrument för sociala investeringar .................... 8.6.1 Inrätta en statlig social investeringsfond................... 8.6.2 Utfärda obligationer för samhällspåverkan............... Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 .............publikationer och aktiviteter Bilaga 3 ...............................livshändelsestudie har en offentlig sektor som i stora delar tillhör de mest välfungerande i världen. Det beror på en lyckosam kombination av bl.a. välutbildad personal, flexibel organisering, hög grad av decentralisering, hög grad av tillit samt nyfikenhet på och intresse för att pröva ny teknik, nya metoder och nya tjänster. I kan vi deklarera med en knapptryckning, hämta paket som vi handlar maten, checka in på patienthotell efter förlossningen och göra enklare medicinska provtagningar i hemmet och få resultaten i läsplattan. Inte desto mindre finns det även i betydande utmaningar vad avser exempelvis vikande förtroende för offentliga institutioner, långsiktig finansiering och hantering av vård och omsorg, åldrande befolkning, integration, miljöförstöring, energisystem, utbildningsväsendet, våld, ungdomsarbetslöshet, grov brottslighet och andra svårlösta samhällsfrågor där det offentliga har en betydande roll. Regeringens har förtjänstfullt fördjupat sig i flera av dessa ständigt dagsaktuella frågor. Det är sannolikt få av dessa frågor som går att lösa en gång för alla, men det är vår bestämda uppfattning att offentlig verksamhet kan åstadkomma betydligt mer – till samma eller lägre kostnader – än vad som är fallet. Vår bild är att det sjuder av förändringsvilja och idérikedom i kommuner, landsting och statliga myndigheter. Engagemanget för hur offentlig verksamhet ska vidareutvecklas är stort även hos människor i gemen, företag och i civilsamhället. Denna kraft måste tas tillvara i mycket högre grad än vad som sker . De värden offentlig verksamhet skapar är föränderliga varför en kontinuerligt pågående dialog måste finnas mellan väljare, folkvalda, uppdragsgivare, utförare och kunder om vilka värden som ska åstadkommas och hur. Förvaltningen har här en mycket viktig roll att lyssna till de synpunkter och behov som människor, företag och andra uttrycker, inte minst eftersom dessa i hög grad är delaktiga i att skapa och upprätthålla värden (t.ex. genom att följa regelverk, leva hälsosamt, hjälpa anhöriga m.m.). Vi menar att öppenhet, inkluderandet av medborgare, företag och civilsamhället i utformningen av offentlig verksamhet samt förbättrad helhetssyn och långsiktighet i det politiska beslutsfattandet är viktiga steg i den fortsatta utvecklingen. Givet de många utmaningar även står inför är det naturligtvis ingen tillfällighet att har beslutat att offentlig verksamhet ska bli mer innovativ, eller att regeringen har tagit fram en innovationsstrategi som även inkluderar offentlig sektor. För att ska fortsätta utvecklas som välfärdsstat och gå i bräschen internationellt måste offentlig verksamhet fortsätta att tänka nytt, bryta mönster och utmana det givna. Med detta betänkande vill vi stödja och stimulera innovations- och förändringsarbete i offentlig verksamhet på två sätt. För det första genom att lägga förslag som syftar till att ytterligare konkretisera regeringens politik på området. Vi vill förbättra förutsättningarna i offentlig verksamhet att tänka nytt för att göra nytta, att gå från idé till handling och att ta kontrollerade risker. Våra förslag syftar till att åstadkomma: ökat fokus på behov, värdeskapande och system, ökat handlingsutrymme för offentliga verksamheter att pröva nya tjänster och former för att uppnå syftet med politiken, en infrastruktur för idé- och kunskapshantering, stärkt förmåga i offentliga verksamheter att bedriva innovations- och förändringsprocesser, samt nya instrument som främjar långsiktiga investeringar i svårlösta samhällsfrågor. För det andra vill vi stimulera det fortsatta samtalet i kommuner, landsting och statliga myndigheter hos dem som i sitt dagliga arbete är med och utvecklar den offentliga verksamheten. Vi vill därför gärna uppmana regeringen att vid remittering av betänkan- det, eller på annat sätt, ta in synpunkter inte bara på våra förslag, utan även på våra resonemang och uppfattningar. En viktig fråga i sammanhanget är huruvida resonemangen kan vara till nytta i myndigheternas egna verksamhetsutveckling. Fokus på behov, värden och system Vi anser att det behövs tydliga perspektivförskjutningar i offentlig verksamhet. En första sådan rör synen på de behov människor och företag har i sina kontakter med det offentliga och hur dessa på bästa sätt kan mötas inom lagstiftade ramar. Det offentliga är inte i första hand organiserat för att möta behov i människors liv och i företags verksamheter, utan snarare utifrån historiskt betingade regelverk anpassade efter det offentligas behov. Omställningsarbetet att göra offentlig verksamhet mer inriktad på att möta dem verksamheten är till för har pågått men fortfarande upplever alltför många att det är komplicerat att vara i kontakt med det offentliga. Det kan vara en bidragande orsak till det vikande förtroendet för vissa samhällsinstitutioner. Värdet av offentlig verksamhet för den enskilde skapas inte genom att blanketter är lätta att fylla i, att webbtjänster fungerar bra eller att personalen är kompetent, även om var och en av dessa är viktiga komponenter. Värdet för den enskilde skapas när dennes mål eller delmål har uppnåtts, t.ex. när man tillfrisknat efter operationen, när alla tillstånd är klara och företaget är startat, när man fått ett jobb eller när produktionsanläggningen har byggts ut. Vi föreslår därför att offentliga tjänster utvecklas utifrån en ny modell som bygger på kunskap om vilka behov människor har i olika livshändelser och företag har i olika verksamhetshändelser. Den andra perspektivförskjutningen rör synen på samhällsstyrningen och hur offentlig verksamhet skapar värde för människor, företag och samhället i stort. Samhällsstyrningen och dess förutsättningar förändras över tiden. Mycket tyder på att hierarkisk och auktoritativ styrning håller på att ersättas av horisontella, nätverksliknande och mer egalitära styrmekanismer. Det tycks råda enighet om att samhällsstyrningen har blivit allt mer komplicerad, vilket borde medföra ändrade förutsättningar för, och krav på, politikens roll i styrningen. Föreställningen att politiken sätter upp mål som förvaltningen ska förverkliga, lever kvar trots alla belägg för att en sådan distinktion är svår att göra i praktiken och trots att det sällan finns några tydliga linjära samband mellan politiska beslut och vad som i slutändan faktiskt sker i samhället. Vi menar att de resultat i form av faktisk påverkan på samhället som offentlig verksamhet bidrar med som regel uppstår genom en svåröverskådlig interaktion mellan människor i och utanför myndigheter i komplexa system. Därför måste dessa system, snarare än enskilda myndigheter eller enheter, ägnas fördjupad uppmärksamhet, t.ex. vad avser hur de olika delarna interagerar med varandra. Genom bättre förståelse av dessa system, nytänkande och omprövning av dem tror vi att förutsättningarna för en fortsatt välståndsutveckling avsevärt förbättras. En enkel ansvarsmodell med en ensam ansvarig part och en ensam ansvarsutkrävande part blir då också en bristfällig beskrivning av verkligheten. Många offentliganställda upplever att de arbetar i olika former av partnerskap där olika parter ansvarar för olika sidor av en gemensam verksamhet, dvs. system med flera ansvariga. Vi föreslår därför att förmågan att förstå och hantera komplexitet förstärks, bl.a. i . Systemansatsen erbjuder ett förhållningssätt och metoder för att ge nya perspektiv på svårlösta samhällsfrågor, vilket kan bidra till att frigöra innovationskraft. offentliga styrsystem utvecklas utifrån ett systemsynsätt så att de fokuserar mer på verklig samhällspåverkan och mindre på detaljer och enskilda organisationers prestationer utifrån en förlegad ansvarsmodell. Handlingsutrymme för de offentliga verksamheterna Att riksdag och regering lyfter fram innovation som ett viktigt ledord för offentlig verksamhet bidrar till att skapa ett angeläget handlingsutrymme som offentlig verksamhet bör ta fasta på. Men det finns motsatta rörelser som avsevärt begränsar möjligheterna för offentlig verksamhet att utvecklas. Vi tror att förtroende är en viktig grundbult i svensk förvaltning och i utvecklingen av densamma. För att kunna förändra krävs ett ledarskap som vågar, trygga medarbetare och en hög grad av förtroende – mellan politiker och tjänstemän, mellan chefer och medarbetare, mellan myndigheter på olika nivåer och mellan enskilda och det offentliga. Det kan inte nog understrykas hur viktigt det är att bygga vidare på en av främsta tillgångar, tilliten. Vi anser därför att senare års utveckling mot minskad tillit och mer kontroll är kontraproduktiv. Föreställningen att man i ettåriga cykler kan kontrollera, utvärdera och återrapportera sig fram till önskade resultat, i en allt mer komplex tillvaro och i frågor som tar att förändra, leder fel. Backspeglarna blir så stora att de skymmer sikten framåt. Styrsystem, administrativa rutiner, rädslan att göra fel och en offentlig organisering i tusentals mer eller mindre separerade enheter på olika nivåer hindrar skickliga medarbetare att tillgodose behov i samhället utifrån politikens syfte. Vi föreslår därför att riksdag och regering omprövar sina ställningstaganden att inrätta särskilda myndigheter vars huvudsakliga uppgift är att kontrollera andra myndigheter under regeringen. myndigheter under regeringen ges möjlighet att i försöksverksamhet pröva ett större ekonomiskt handlingsutrymme. onödiga pålagor på myndigheter i form av omfattande regelverk ses över så att myndigheter kan frigöra resurser för värdeskapande verksamhet till gagn för människor, företag och samhället i stort. En viktig aspekt av innovations- och förnyelsearbetet är möjligheten att i konkret försöksverksamhet pröva sig fram i begränsad skala för att lära. Eftersom verkligheten är komplex och föränderlig är det svårt att till fullo förutsäga vad olika förändringar får för konsekvenser och hur människor reagerar på en viss åtgärd eller reform. Att utveckla i verklig miljö ger därför viktig kunskap om vilka konsekvenser en förändring faktiskt får i praktiken. Genom att förslag prövas på riktigt inom ramen för försöksverksamheter ges värdefull information inför beslut om ett permanent och nationellt införande av ett visst förslag. Vi föreslår därför att instrumentet försöksförfattningar används mer systematiskt för att pröva nya lösningar. Försöksförfattningar med tillhörande utvärderingar är ett bra sätt att under kontrollerade former pröva förändringar och skaffa bra beslutsunderlag. Där det är möjligt och etiskt försvarbart bör försöken göras i form av randomiserade kontrollerade försök för att bättre kunna utvinna så tillförlitlig kunskap som möjligt om vilka utvecklingsinsatser som fungerar. Infrastrukturen för idé- och kunskapshantering En framgångsfaktor i innovativa organisationer är att varje anställd ses som en möjlig innovatör och genomförare av förändringar. Detta synsätt behöver i ökad utsträckning också genomsyra offentlig sektor. Offentligt anställda har stor kunskap och idérikedom som skulle kunna tas tillvara och kanaliseras bättre än om det fanns ett tydligare stöd. En metod som visat sig vara ändamålsenlig i stora företag som vill förbättra sin innovationsförmåga är uppbyggnaden av nya arbetssätt i kombination med ett IT-stöd genom s.k. idéhanteringssystem. I dessa försöker man matcha idéer som medarbetare vill dela med sig av med de behov eller problem som andra i organisationen söker svar på. bedömer att nya arbetssätt för idéutveckling kombinerat med idéhanteringssystem kan bidra till att frigöra medarbetarnas innovationskraft, styra idéer dit de behövs, tydliggöra processen för förbättringsförslag och återkoppling samt sammanföra personer som arbetar med likartad problemlösning i olika delar av offentlig verksamhet. Ett myndighetsgemensamt system för idéhantering, kunskapsdelning och samarbete kan bidra till att effektivisera problemlösning över myndighetsgränserna och i större utsträckning dra nytta av den samlade kompetens och de idéer som finns i offentlig sektor. Vi föreslår därför att det byggs en infrastruktur för idé- och kunskapshantering i offentlig verksamhet. Förmågan att bedriva innovations- och förändringsprocesser Det måste finnas förmåga att bedriva förändringsprocesser utifrån syftet med verksamheten. Det handlar om såväl enskilda individers motivation och kompetens som organisationers förmåga att, enskilt eller i samverkan, gå från idé till genomförande, för att ändra beteenden och skapa värde. Genomslaget för en innovativ och samverkande förvaltning påverkas i hög grad av vilken inställning och kompetens som de som är satta att leda verksamheten har. Att leda och utveckla lärande organisationer samt att främja innovationer och nytänkande kräver särskild kompetens. Innovations- och förnyelsedimensionen måste göras mer framträdande vid rekryteringsförfarandet för att få ledare som har rätt kompetens och inställning att leda en föränderlig förvaltning. Detta tillsammans med lämpliga arbetsvillkor och möjli- gen även incitament kan bidra till fler ledare som kan, vill och vågar utveckla offentlig verksamhet. Vi föreslår därför att förmåga till och erfarenhet av innovations- och förändringsarbete ska vara en del i framtagandet av kravprofiler för rekrytering av myndighetschefer. ett program för myndighetschefer som stödjer dem i arbetet att utveckla och förnya offentlig verksamhet tas fram. olika former av incitament som kan gagna ett uthålligt förnyelsearbete utifrån en helhetssyn analyseras närmare. Det offentligas kunskap och förmåga att tänka nytt och utveckla verksamheter behöver förstärkas och metoder för att förstå och förändra olika komplexa system behöver vidareutvecklas. Det behövs en offentlig kraftsamling för att vidareutveckla offentliga tjänster utifrån människors och förtags perspektiv och behov. Design, beteendevetenskap och etnologi är exempel på discipliner som kan bidra till att utveckla tjänster och service till människor och företag, policyprocesser och andra förändringar av olika system. bedömning är att det finns en efterfrågan hos flera myndigheter att i större utsträckning kunna söka och få handfast stöd för att utveckla såväl den interna verksamheten som samverkan över myndighets- och organisationsgränser. Vi föreslår därför att ett utvecklings- och för offentliga tjänster bildas. Centrumet ska vara en permanent utvecklingsmiljö där en kritisk massa av olika kompetenser ska finnas i syfte att bygga upp kunskap om människors och företags behov av offentliga tjänster utifrån ett helhetsperspektiv, t.ex. utifrån olika s.k. livshändelser. Ansvaret för att fortlöpande utveckla den statliga verksamheten ligger på respektive myndighet. Myndigheter ska också samarbeta för att underlätta för enskilda och för att undvika dubbelarbete. Det finns ingen nämnvärd uppföljning av i vilken mån myndigheter faktiskt fortlöpande utvecklar verksamheten eller samarbetar. Vi föreslår därför att finner former för att granska hur myndigheter under regeringen lever upp till kraven på fortlöpande verksamhetsutveckling och samarbete, enligt myndighetsförordningen. Nya instrument som främjar långsiktiga investeringar i svårlösta samhällsfrågor Kortsiktighet i offentlig verksamhet leder till dålig hushållning av samhällets resurser och gör det svårt att uthålligt ta itu med de svårlösta samhällsfrågorna. Det är självklart på det viset att förhållandevis små kostnader i ett tidigt skede är bättre än stora kostnader i ett senare skede. Vi tror därför att det är angeläget att pröva ytterligare mekanismer som säkerställer långsiktig hushållning och att det offentliga utvecklar förmågan att identifiera, beräkna och genomföra viktiga samhällsinvesteringar i humankapitalet. Vi tror att det behövs nya former för sociala investeringar. Vi föreslår därför att en social investeringsfond inrättas med staten som huvudman. Fondens huvudsyfte är att minska omfattningen av sådana samhällsproblem som kan förebyggas och därigenom främja ett effektivare resursutnyttjande , mellan sektorer och mellan huvudmän. staten utfärdar en ny form av samhällspåverkande obligationer i en försöksverksamhet. Obligationen syftar till att attrahera helt nytt kapital för vissa svårlösta samhällsfrågor och ger bl.a. möjligheter att pröva nya metoder utan att riskera offentliga medel. has a public sector that in many ways is one of the most efficient in the world. This is thanks to a successful combination of well-educated staff, flexible organisation, a high degree of decentralisation, a high level of confidence, and a curiosity about and interest in testing new technologies, new methods and new services.