sou · H1B317 · 2013-04-03 00:00:00 — I uppdraget ligger också att överväga om det finns anledning att stärka parternas inflytande över processen och hur detta i så fall kan ske med hänsyn till domstolens ansvar för rättskipningen och den tilltalades särskilda ställning i brottmålsprocessen. Vår syn på parternas och domstolens roll samt ansvarsfördelningen dem emellan har vi redogjort för i avsnitten 3–6. Vårt synsätt i dessa avseenden har betydelse också för hur målen kan handläggas. De utgångspunkter som vi har antagit om parternas och domstolens ansvar genomsyrar därigenom våra överväganden och förslag i det följande. Utgångspunkten är att rättsskipning ska ske i domstol (1 kap. 8 § och 11 kap. 3 § RF) och att en domstolsprövning typiskt sett 1 Med begreppet lagföring avses i brottsstatistiken såväl fällande domar i tingsrätt som lagföringsbeslut utom domstol dvs. godkänt strafföreläggande eller meddelad åtalsunder- låtelse. Vi använder i det följande begreppet lagföring, något oegentligt, på motsvarande vis. Ordningsbot utfärdad av polis eller tull är nämligen också en typ av lagföring. innebär en garanti för att prövningen sker med hög grad av rätts- säkerhet. Rätten till domstolsprövning har även slagits fast i , se avsnitt 3. Enligt artikel 6.1 i konventionen ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot sig om brott, ha rätt till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Den som är miss- tänkt för brott kan emellertid i viss utsträckning avstå från den grundläggande rätten till domstolsprövning (access to court). Exempel på detta är när den som är misstänkt för brott godkänner ett strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot. Bestäm- melser om sådan lagföring utom domstol finns i 48 kap. RB. Åklagare ska som huvudregel väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal (20 kap. 6 § RB). Från grundprincipen att åklagaren har en absolut åtalsplikt i de fall där han eller hon på objektiva grunder kan förvänta en fällande dom finns flera undantag. Beivrande av brott genom strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot är exempel på sådana undantag. Ett annat undantag från principen är att åklagaren kan underlåta att väcka åtal för brott enligt bestäm- melserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § RB. Åtalsplikten kan också vara inskränkt genom regler om särskild åtalsprövning. Vi kommer att ange i vilka fall åklagaren enligt vår uppfattning bör lagföra brott och i vilka situationer brott bör lagföras i dom- stol. Vi har också övervägt vilka uppgifter av rättskipningskaraktär som bör ligga på åklagare respektive domstol. Inom ramen för upp- draget har vi inte sett över reglerna om begränsningar av åklagarens skyldighet att väcka åtal, utan enbart belyst gränsdragningen mellan åklagarens och domstolens ansvar vid enklare former av lagföring. När det gäller möjligheten att begränsa förundersökningsplikten av processekonomiska eller andra skäl hänvisar vi till betänkandet av Utredningen om förundersökningsbegränsning, SOU 2010:43. Vi har vidare fått i uppdrag att överväga vilket som är det mest ändamålsenliga sättet att avgöra ett brottmål i domstol och om reglerna om formerna för målens prövning kan bli mer flexibla så att handläggningen i större utsträckning kan anpassas till vad som behövs för sakens prövning i det enskilda fallet. Ett brottmål i tingsrätt ska enligt som huvud- regel avgöras efter huvudförhandling. Vi har övervägt alternativa former för att avgöra ett brottmål. Vi har också funderat över hur förberedelsen i målen kan förbättras för att möta behovet av beredning i varje enskilt mål. Med våra förslag får åklagare i samtliga brottmål ett utökat ansvar för påföljdsfrågan. Det ökar betydelsen av att åklagares objektivitet vid utredningen av brottet inte blir ifrågasatt och att åklagarens roll som företrädare för statens talan görs tydlig. Vi har gjort bedömningen att kravet på en handläggning av brottmål med hög kvalitet och effektivitet bäst tillgodoses om frågor om ansvar för brott som kan leda till annan påföljd än böter avgörs av domstol. En sådan ordning stämmer väl överens med hur påföljdssystemet är uppbyggt. I det följande avsnittet redogör vi för de utgångspunkter som vi anser är avgörande för hur lag- föringen av brottmål bör vara ordnad. Vårt förslag till en behovs- anpassad brottmålsprocess sammanfattas därefter i avsnitt 7.5 och utvecklas i detalj i de efterföljande kapitlen 8–11. I våra direktiv ställs frågan om åklagaren i ökad utsträckning bör kunna lagföra misstänkta personer och det nämns några alternativa ordningar för att handlägga brottmål. I avsnitt 7.4 redogör vid där- för för några alternativa konstruktioner som vi med hänsyn till vår bedömning valt att inte föreslå. Vi redovisar därtill i avsnitt 7.3 det förslag som Beredningen för rättsväsendets utveckling tidigare lämnat om hur brottmålsprocessen skulle kunna göras mer ända- målsenlig. 7.2.1Olika typer av förfaranden behövs Som vi konstaterat i avsnitt 2, Allmänna överväganden, bör det finnas olika förfaranden för att handlägga brottmål beroende på vad målet kräver. Enklare förfaranden bör utnyttjas för att alla mål och ärenden i domstol ska kunna avgöras inom rimlig tid och på ett rättssäkert sätt. Rättsväsendets begränsade resurser ska användas på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Lagföringen bör effek- tiviseras så att hanteringen sker snabbt och enkelt utan att rätts- säkerheten åsidosätts. lagförs många erkända brott av åklagare genom strafföreläggande och ett stort antal brott som leder till böter avgörs av domstol utan huvudförhandling. Vidare avgörs många mål efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro. Det finns alltså vissa alternativa sätt att avgöra mål, som anses tillgodose kravet på en fullgod rättssäkerhet. När det gäller mindre allvarlig brottslighet har straffrätt- skipningen förskjutits från domstol till åklagare och polis. För- skjutningen har skett mot bakgrund av att antalet lindrigare brott och förseelser ökat kraftigt. Från processekonomisk synvinkel är det klart att rättsväsendets resurser behöver fördelas så att handläggning vid domstol framförallt förbehålls mål som kräver en mer kvalificerad prövning. Rättsväsendet kan inte dimensioneras för att kunna hantera all anmäld brottslighet genom prövning i domstol. Men många mål kräver inte heller den kvalificerade hantering som avgörande av mål efter huvudförhandling i domstol innebär. Förskjutningen mot enklare processformer innebär en avväg- ning mellan å ena sidan intresset av att en kvantitativt stor mängd mål ska kunna avgöras genom snabbare och mer resurssnåla, för- enklade förfaranden och å andra sidan behovet av att det enskilda fallet ges en mer kvalificerad och genomgripande domstolspröv- ning. Godkännandet av ett strafföreläggande innebär i princip att den misstänkte avstår från att få sin sak prövad av domstol. Med hänsyn till att brottet utreds och föreläggande utfärdas av åklagare, som arbetar under objektivitetsplikt och tjänsteansvar, så har rättssäkerhetsintressen och kriminalpolitiska hänsyn inte ansetts motivera att brott av mindre komplicerad natur måste prövas i domstol. Brottmål som leder till annan påföljd än böter ska enligt nu- varande ordning som huvudregel avgöras i domstol efter huvud- förhandling. Skälet till det är att den fria bevisprövningen har ansetts förutsätta ett koncentrerat, muntligt förfarande och där- igenom ge rätten de bästa förutsättningarna för att meddela en materiellt riktig dom. Vi anser att lindriga och mindre svårutredda brott i många fall bör kunna hanteras på ett enklare sätt i domstol än genom avgörande efter huvudförhandling. Den muntliga förhandlingen kräver resurser som inte är försvarbara att lägga i mindre utred- ningskrävande mål som inte rör allvarliga brott. Brottmålen bör alltså kunna hanteras på olika sätt beroende på dels hur allvarligt brott saken rör, dels om det för prövningen av saken krävs att bevisning tas upp vid en huvudförhandling. Ju allvarligare brott och ju mer ingripande påföljd som är aktuell desto starkare är behovet av en prövning genom en offentlig och muntlig rättegång vid domstol. 7.2.2Parternas inställning och brottets allvar är avgörande Vi anser att det bör finnas en möjlighet att tillämpa alternativa sätt att avgöra erkända brottmål i domstol. Det har att göra med erkän- nandets starka bevisvärde. Vid lindrigare brott kan erkännandet vara tillräckligt som bevis för att leda till en fällande dom. Det är enligt vår mening inte av hänsyn till parterna, allmänintresset eller ur utredningssynpunkt befogat att avgöra mål om inte alltför grova brott genom en fullständig prövning av målet efter huvud- förhandling, om parterna är överens om vad som har inträffat. Om den tilltalade, efter att ha fått del av åtalet, har erkänt gärningen till rätten och i övrigt medgett den talan som förs mot honom eller henne, är förhållandena mindre komplicerade att avgöra. Med vissa krav på när och hur ett erkännande görs, bör den tilltalades erkännande enligt vår mening i mål avseende mindre allvarliga brott kunna ges avgörande betydelse för målets avgörande och hand- läggning. En ny förenklad form av skriftlig handläggning vid erkända brottmål och en förenklad hantering av erkända gärningar vid huvudförhandling i tingsrätt bör därför införas. I mål om förnekade gärningar krävs det alltid att åklagaren lägger fram annan bevisning än den tilltalades egna uppgifter för att han eller hon ska kunna dömas för brott. Förnekade brottmål som kan leda till strängare straff än böter men inte strängare än fängelse i t.ex. skulle i och för sig kunna tänkas avgöras i ett skriftligt förfarande. Vi har emellertid valt att inte lägga fram ett sådant förslag. Skälen för det utvecklas i avsnitt 7.4.4. En nödvändig förutsättning för ett särskilt förfarande som ger parternas inställning ökad betydelse, är att åklagaren framställer ett yrkande om påföljd som den tilltalade kan ta ställning till. Systemet med strafföreläggande har den stora fördelen, i jämförelse med handläggning vid domstol, att utgången är förutsebar för den miss- tänkte. Genom strafföreläggandet får den misstänkte direkt veta den samlade reaktionen på brottet och han eller hon kan själv ta ställning till det förelagda straffet. Det är en fördel med förfarandet vid strafföreläggande som vi vill utnyttja även i domstols- förfarandet. Om den tilltalade får disponera över frågan om sin egen skuld och påföljden i större utsträckning blir det naturligt att hävda att det framförallt är mål där parterna inte är överens som behöver bli föremål för en mer ingående prövning av domstolen. Begreppen lindrigare och allvarligare brott används i olika sammanhang. Det finns inte alltid en närmare definition att tillgå av vad som avses med det.2 Med vår syn bör brott alltid anses som allvarligare om påföljden som åklagaren yrkar är att anses som svårare eller mer ingripande än fängelse . Varje enskilt brott som enligt åklagaren motiverar ett sådant straff är med vår definition av begreppet att betrakta som allvarligare. Vi utvecklar vårt resonemang avseende brottens svårighet under avsnittet om åklagarens påföljdsyrkande i ett särskilt förfarande i erkända mål, avsnitt 9.2.5. Allvarligare brott bör alltid prövas av domstol efter huvud- förhandling. Vid allvarligare brott kan det sägas finnas ett allmänt intresse av att brottet utreds vid en muntlig förhandling i domstol, även om den tilltalade har erkänt gärningen. Den som anklagas för brott har enligt också en ovillkorlig rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol. Han eller hon garanteras därtill vissa minimirättigheter, se avsnitt 3.3.1. En sådan är rätten att för- höra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot sig samt att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen som åberopats mot honom eller henne. Det är vidare en grundläggande princip för handläggningen av brottmål att en part har rätt att bli hörd av domstolen, vilket innebär att parten ska få möjlighet att framföra vad han eller hon har att säga till stöd för sin sak och visa skäl för sin ståndpunkt. Den som anklagas för brott har enligt bl.a. en rätt att få sin sak prövad av domstol (access to court) men också en möjlighet att avstå från den rätten. Det är inte i alla fall förenligt med konventionen att en tilltalad avstår från sin rätt att få saken prövad av domstol.3 Allmänintresset kan medföra att avståendet inte godtas4. har betonat att ett av- stående från en konventionsrättighet inte får strida mot något allmänt intresse och att det, för att avståendet ska vara acceptabelt, 2Se Utökad användning av strafföreläggande, prop. 1996/97:8 s. 11, där allvarligare brott torde avse brott för vilket inte är stadgat svårare påföljd än böter, jfr Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61, avsnitt 11.2.2–3. Jfr rekommendation No. (87)18, vilken omvänt berör minor offences och offences which are minor due to the circumstances of the case. Jfr även avgöranden, t.ex. i målet mot , i vilket omständigheterna i målet och särskilt the gravity of what was at stake gjorde att staten var skyldig att försäkra klaganden rätten att närvara vid en muntlig förhandling. 3Danelius, s. 179. 4Van Dijk, m.fl., Theory and practice of Convention on Human Rights, 4 uppl. måste finnas ett minimiskydd som svarar mot betydelsen av avståendet.5 I flera fall av grov brottslighet har konstaterat att domstolen har en skyldighet att försäkra sig om den tilltalades närvaro vid en offentlig förhandling för att garantera honom eller henne en möjlighet att försvara sig personligen.6 konstaterar i rättsfallet NJA 2009 s. 836 att rätten till en offentlig förhandling och att personligen närvara vid denna inte är begränsad till fall när närvaron är av betydelse för utredningen i målet. Någon exakt gräns för när det inte är acceptabelt att den misstänkte avstår från att brottsanklagelsen prövas efter en offent- lig förhandling finns inte. Gränsen beror på hur den enskildes rättigheter tas tillvara i det alternativa förfarandet. Klart är att den tilltalades möjlighet att försvara sig personligen vid en offentlig förhandling och intresset av insyn i processen gör sig starkare gällande vid grövre brott än vid mindre allvarlig brottslighet. Sammanfattningsvis menar vi att parternas inställning liksom brottslighetens allvar ska vara avgörande för om ett mål kan avgöras på ett enklare sätt i domstol. Mål om allvarligare brott eller som avser förnekade gärningar bör som huvudregel avgöras efter huvudförhandling. Det eftersom allmänintresset av insyn, den enskildes rättssäkerhet och förutsättningar för en god bevis- värdering bäst tillgodoses genom en muntlig förhandling. Mål avseende erkända brott bör dock i större utsträckning än kunna avgöras utan huvudförhandling eller på ett förenklat sätt. Vi lämnar ett förslag till ett särskilt förfarande i vissa erkända mål i avsnitt 9 och ett förslag om hanteringen av erkända åtal vid huvud- förhandling i avsnitt 11.4. Att göra handläggningsformen beroende av parternas inställning kan diskuteras utifrån principiella utgångspunkter. Den enskilde kan känna sig pressad att erkänna en gärning och acceptera ett straff trots att denne inte gjort sig skyldig till brottet, enbart för att slippa inställa sig vid domstol. Även om den enskilde anser sig oskyldig kan besvär eller känslor av obehag leda till att han eller hon tar på sig ansvar för någon annans brott. Det är förstås inte önskvärt att andra hänsyn än att någon har begått ett brott leder till att han eller hon accepterar ett straffansvar. Frågan är dock om sådana situationer helt går att undvika ens med nuvarande ordning. 5Se mot , , Application no. 36256/97, punkt 43. 6Se exempelvis mot , Application no. 25878/94. Man måste också ställa sig frågan vad som är ett rimligt krav på skydd av den enskildes rättigheter och i vilken omfattning staten bör tillhandahålla en fullständig domstolsprövning. Även om brott- målsförfarandet med ett traditionellt synsätt innebär en ensidig maktutövning, så måste en person i någon utsträckning kunna godta ansvar för brott sedan åklagaren objektivt har utrett och kommit fram till att det finns tillräckliga skäl för att åtala den miss- tänkte. Det kan inte anses motiverat att i alla sådana situationer avgöra målet vid en huvudförhandling. 7.2.3Ansvaret för lagföring av brott När det gäller frågan om åklagare eller domstol bör avgöra frågor om ansvar för brott är utrymmet för strafföreläggande sådant att åklagare får förelägga såväl böter som villkorlig dom. När möjlig- heten att meddela villkorlig dom genom strafföreläggande infördes framhöll regeringen att formerna för handläggning av brottmål måste förenklas, utan att avkall görs på rättssäkerheten, för att befintliga resurser för brottsbekämpning ska kunna användas på ett effektivt sätt. Regeringen betonade att reformarbetet beträffande domstolarna även fortsättningsvis skulle präglas av synsättet att domstolsprövningen ska förbehållas sådana mål där parterna inte är ense eller som avser allvarligare eller komplicerade brott (prop. 1996/97:8 s. 11).7 Vi instämmer i regeringens uppfattning. Utgångspunkten vid översynen bör alltså vara att lindriga brott bör kunna lagföras av åklagare om parterna är överens i skuldfrågan. Det finns både praktiska och processekonomiska fördelar med att låta åklagare lagföra brott genom strafföreläggande. Fördelarna är att ett sådant förfarande är snabbare, mer förutsebart och mindre betungande för den misstänkte. Det är ett effektivt sätt att lagföra lindrigare brott och medför låga kostnader för det allmänna. Varken åklagaren eller den misstänkte orsakas besvär eller kost- nader för att inställa sig vid domstol. En tidskrävande dom- stolshantering kan undgås. Genom att lagföring sker tidigt i den s.k. rättskedjan används statens resurser på ett ändamålsenligt sätt och parterna får dessutom snabbt ett avgörande. En annan konse- kvens är att domstolarnas resurser kan koncentreras till sådana mål som kräver en mer kvalificerad handläggning. 7 Se hänvisning fotnot 3. visar att användningen av strafföreläggande har lett till en minskad arbetsbörda för domstolarna. utgör nästan hälften av alla lag- föringsbeslut sådana beslut som fattats av åklagare, dvs. beslut om strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. Nästan en tredjedel av alla lagföringsbeslut avser strafförelägganden.8 Möjligheten för åklagare att utfärda villkorlig dom genom strafföreläggande har inte utnyttjats i någon större utsträckning, se avsnitt 9.7. Om det införs en snabbare och enklare handläggnings- form i domstol bör den effektivitetsvinst det innebär att förelägga villkorlig dom genom strafföreläggande vara förhållandevis begränsad. Påföljdssystemets uppbyggnad gör därtill att det kan vara lämp- ligare att alternativa påföljder till fängelse, såsom villkorlig dom, bestäms enbart i domstol. Principiella ståndpunkter kan hållas emot att åklagare som för statens straffrättsliga talan också får lagföra brott. Ju grövre brotts- lighet, och därmed också mer ingripande påföljder det är fråga om, desto större kan allmänhetens intresse och behovet av insyn i rättskipningen sägas vara. Det är grundläggande i en rättsstat att svårare brottsanklagelser ska prövas av en självständig och opartisk domstol. En domstolsprövning utgör i allmänhet en garanti för en prövning med hög grad av rättssäkerhet. En fortsatt förskjutning i ansvaret för rättsskipningen från domstol till åklagare riskerar att negativt påverka allmänhetens förtroende för rättsväsendet och brottspreventionen. Det kan vara problematiskt för såväl den miss- tänkte som åklagaren att hålla isär åklagarens olika roller. Risken finns att den misstänkte och allmänheten med en sådan ordning tappar förtroendet för rättssystemet. Var den gränsen går är svårt att slå fast en gång för alla. artikel 5 utesluter dock möjligheten för åklagare att förelägga fängelsestraff. Ur kriminalpolitisk synvinkel har det emellertid ansetts vara väl så viktigt att samhällets reaktion på en gärning kommer i nära anslutning till tidpunkten för brottet som att lagföringen sker i domstol. Bland annat med hänsyn till att det är möjligt att avgöra vissa mål efter huvudförhandling utan att den tilltalade är när- varande, har argumentet att det finns ett kriminalpolitiskt värde i att påföljden döms ut av domstol inte ansetts väga särskilt tungt. Vid lindrigare brottslighet har åklagaren, som nämnts, en möjlighet att under vissa förutsättningar underlåta att väcka åtal vid brott och 8 BRÅ, Personer lagförda för brott, Slutlig statistik . av 1 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60) framgår att åklaga- ren, när det finns förutsättningar för det, i första hand bör utfärda strafföreläggande för den misstänkte i stället för att väcka åtal. 7.3Beredningen för rättsväsendets utveckling tillsatte regeringen en beredning med uppdrag att verka för rättsväsendets utveckling. Beredningen, som tog namnet Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU), lämnade nio betänkanden. I slutbetänkandet Ett effektivare brottmåls- förfarande – några ytterligare åtgärder, SOU 2005:117, behandlades bl.a. frågor om en ny strafflindringsgrund vid misstänkts med- verkan i utredningen av det egna brottet och idéer om hur rätts- väsendet kan ta tillvara att en misstänkt erkänner brott. Det förslag som för oss är av störst intresse gäller införande av en möjlighet för tingsrätt att under vissa förutsättningar meddela dom i brottmål utan huvudförhandling, när den tilltalade har erkänt gärningen (a.a. avsnitt 4). Beredningen föreslog därtill att en misstänkts med- verkan i utredningen av det egna brottet skulle kunna beaktas vid straffmätningen och påföljdsvalet. BRU föreslog att åklagaren redan i stämningsansökan skulle ange sin uppfattning i fråga om målet kunde avgöras utan huvud- förhandling. Om åklagaren ansåg att det var möjligt skulle han eller hon enligt förslaget ange ett bestämt yrkande om påföljd i stäm- ningsansökan. Åklagaren skulle även ange sådana särskilda omstän- digheter enligt som han eller hon tagit hänsyn till vid sitt yrkande i påföljdsdelen. Särskilt borde anges på vilket sätt och i vilken omfattning den misstänkte hade underlättat utredningen. Om huvudförhandling varken begärdes av parterna eller behövdes med hänsyn till utredningen i målet så skulle tingsrätten, enligt BRU, kunna meddela dom utan huvudförhandling under följande förutsättningar. Den tilltalade skulle vara vid tiden för brottet och ha erkänt gärningen, åklagaren skulle ha framställt ett bestämt påföljdsyrkande och rätten skulle inte anse det finnas skäl att döma till en svårare eller för den tilltalade mer ingripande påföljd än den som åklagaren angett. Utsagor som avgetts under förundersökningen skulle enligt förslaget kunna läggas till grund för domen i syfte att stödja ett erkännande. För att garantera rättssäkerheten uppställdes bl.a. krav på att målet skulle kunna utredas tillfredsställande i det skriftliga förfarandet, att domstolen skulle kunna döma till en lindrigare påföljd än åklagaren angett och att den tilltalade skulle kunna frikännas trots att fråga var om ett erkänt brott. Domstolen skulle också ha möjlighet att utan närmare motivering kunna kalla till huvudförhandling. Enligt förslaget skulle tingsrätten vid avgörandet bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Enligt BRU:s förslag skulle möjligheten att avgöra brottmål på handlingarna inte vara beroende av brottets allvar eller hur in- gripande påföljd som var aktuell. Beredningen menade att frågan skulle vara självreglerande genom kravet på att målet skulle kunna utredas tillfredsställande. På grund av att kravet på stödbevisning för ett erkännandes riktighet ökar med straffets längd kunde det enligt BRU antas att det sällan skulle komma ifråga att döma ut mångåriga fängelsestraff.