sou · H1B314 · 2013-03-05 00:00:00 — Reglering av tillsynsfrågor bör utformas utifrån de bedömningar som gjorts i regeringens skrivelse till , En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (2009/10:79). Att se över alla lagar som reglerar tillsyn är emellertid inte möjligt. Istället förespråkas att en översyn bör ske samlat inom respektive tillsynsområde när behov av att förändra de materiella regelverken identifierats96. 4.4Vissa brister i dagens organisation av Sevesotillsynen Vi har vid identifieringen av vissa brister i dagens organisation av Sevesotillsyn tagit del av information och synpunkter från bl.a. utredningens experter, länsstyrelserna, vissa kommuner, och de branschorganisationer som ingår i utredningens referensgrupp (se avsnitt 1.2). Många av de brister som vi uppmärksammat är inte specifika för Sevesotillsynen utan har även uppmärksammats i andra sammanhang. Dessa brister måste således ses i ljuset av den struktur som 96 Se prop. 2009/10:175, s. 95 f. nu ansvariga myndigheter och aktörer verkar inom. I detta avseende är de iakttagelser och förslag som Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (Fi 2009:07) redovisat av intresse. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen har bl.a. uppmärksammat begränsade möjligheter att effektivisera länsstyrelsernas verksamhet, bristande enhetlighet vid länsstyrelsernas tillsyn och tillståndsprövning, svårighet för länsstyrelserna att upprätthålla kompetens inom vissa verksamheter, svårigheter för regeringen att styra länsstyrelsernas verksamhet och problem med sårbara mindre organisationer (se avsnitt 4.3.1). Många av de brister vi uppmärksammat nedan är således inte unika för Sevesotillsynen. För att åtgärda bristerna på ett tillfredsställande sätt krävs således organisatoriska förändringar inom den statliga förvaltningen. 4.4.1Många inblandade myndigheter upplevs som ett problem för en effektiv samordning av Sevesotillsynen Samordning av Sevesotillsynen sker primärt mellan länsstyrelserna och men även i den mån det behövs med kommunerna. Den samordning som sker med kommunerna avser i huvudsak den tillsyn kommunen är ansvarig för enligt , lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. De branschorganisationer som utredningen har samrått med har framfört att de brister som finns när det gäller samordningen av tillsyn främst gäller samordningen mellan länsstyrelserna och av själva Sevesotillsynen och att det är i denna del förbättringar bör ske för att en effektiv tillsyn av Sevesoverksamheterna ska kunna uppnås. När det gäller Sevesotillsynen så finns det inte någon utpekad koordinerande myndighet för tillsynen. Det är därför i praktiken så att ordförandeskapet vid besöket för Sevesotillsynen varierar. Denna ordning behöver i sig inte vara något problem. Däremot har det medfört att de frågor som tillsynsmyndigheterna vid tillsynsbesöket kommer att fokusera på skiftar. I vissa län blir det länsstyrelsernas frågor som kommer i förgrunden medan det i andra län är eller räddningstjänstens frågor som dominerar. En anledning som framförts till varför tillsynsbesöken kan bli på detta sätt är att de frågor som tas upp är beroende av de individuella handläggarnas erfarenhet och kompetens. Den tid Sevesohandläggaren haft till sitt förfogande för att förbereda Sevesotillsynen kan också ha betydelse. Den myndighet som har den mest erfarne, alternativt mest förberedde handläggaren, blir av naturliga skäl styrande vid tillsynsbesöket. Enligt är det enklare för tillsynshandläggare att samordna sina tillsynsaktiviteter med länsstyrelserna än med kommunerna. Ett skäl till det är att det inte finns lika många länsstyrelser som kommuner. Hög personalomsättning är en annan försvårande faktor som framhållits när det gäller att samordna sig myndigheterna sinsemellan. Om Sevesotillsynsansvaret överfördes till kommunerna skulle det ur perspektiv bli mycket resurskrävande att samverka med alla inblandade. anser vidare att det ur samordningssynpunkt hade varit att föredra om det var samma myndighet som ansvarade för Seveso- och miljöbalkstillsynen. En samlad Seveso- och miljöbalkstillsyn skulle även leda till färre myndighetspersoner för Sevesoverksamheterna att ha kontakt med. En övervägande del av de länsstyrelser som lämnat synpunkter till utredningen har framfört att de anser att Sevesotillsynen bör hållas samman på länsstyrelsenivå bl.a. för att garantera en effektiv och rättssäker tillsyn. Det har även framförts synpunkter som innebär att den myndighet som har ansvar för Sevesotillsynen även bör vara ansvarig för miljöbalkstillsynen. Skälen för det är bl.a. att man kan få en förbättrad samordning av tillsynen. Likaså förväntas tillsynsmyndigheten vid granskningen av en förnyad säkerhetsrapport avgöra om en verksamhets förändringar ryms inom gällande tillstånd eller inte. Denna granskning är således avhängig av regelverk. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har i detta sammanhang ansett att den ofta djupa kännedom om en verksamhet som miljöbalktillsynsmyndigheten erhållit kan utgöra ett viktigt underlag för att välja rätt inriktning för Sevesotillsynen. Branschorganisationerna har uppgett att valet av tidpunkt för Sevesotillsynen och samordningen mellan de myndigheter som ska utföra Sevesotillsynen behöver förbättras. De har även uttryckt önskemål om att myndigheternas respektive svarstider för olika ärenden ska förkortas. Enligt nu gällande ordning kan det komma Sevesotillsynshandläggare från olika myndigheter till en och samma Sevesoverksamhet. Något som får till följd att man i onödan binder upp mycket personella resurser för de enheter i verksamheten som är föremål för Sevesotillsynen. Istället för att såsom ha flera olika myndigheter inblandade som kan ge ut sina egna föreskrifter med i stort sett samma lydelse och innehåll från respektive myndighets ansvarsområde är det vidare branschorganisationernas önskan att en huvudansvarig myndighet för Sevesofrågor utses. Denna ordning skulle enligt branschen kunna leda till en mer professionell handläggning och samordning av Sevesofrågor. kan situationer uppstå då de ansvariga myndigheterna endast ser till sina tillsynsfrågor ur sitt perspektiv, vilket i sin tur kan leda till att olika och inte samordnade krav ställs på en verksamhetsutövare. Vidare finns det risk för att det ställs olika krav från olika myndigheter i olika delar av landet, vilket naturligtvis är till de enskilda verksamhetsutövarnas nackdel. Det kan även nämnas att det alltsedan Sevesolagen infördes har funnits en viss osäkerhet bland tillsynsmyndigheterna om främst relationen mellan det statliga och det kommunala ansvaret för miljöbalkstillsynen respektive Sevesotillsynen. Detta föranleds av att Sevesolagens reglering av tillsynsansvaret i 15 § Sevesolagen har tolkats på olika sätt. En tolkning av tillsynsansvarets fördelning har varit att Sevesotillsyn enligt Sevesolagen ska bedrivas av den myndighet som har ansvaret för tillsynen enligt . Det vill säga att ansvaret för Sevesotillsynen skulle med automatik ligga hos kommunen om ansvaret för miljöbalkstillsynen har delegerats till kommunen. Det är främst länsstyrelserna som har lämnat synpunkter till utredningen avseende tolkningsproblem och som önskar ett förtydligande av ansvarsfrågan. Bristande samordning av tillsynsrapporter Av direktivets artikel 18 framgår bl.a. att den behöriga myndigheten efter varje inspektion ska utarbeta en rapport och vid behov ska uppföljning ske med verksamhetens ledning. Såväl länsstyrelserna som utarbetar sådana rapporter efter sina tillsynsbesök. De rapporter som skickas till verksamhetsutövarna efter en Sevesotillsyn har i praktiken kommit att benämnas olika, bl.a. tillsynsmeddelanden, tillsynsprotokoll, inspektionsmeddelanden samt minnesanteckningar. Vi har valt att kalla dessa rapporter för tillsynsrapporter. Tillsynsrapporter ska inte förväxlas med ansvariga myndigheters möjlighet att utfärda överklagbara förelägganden. Förelägganden utfärdas, i nu aktuella avseenden, enligt uppgift av såväl som av handläggare vid länsstyrelser, vanligtvis först efter det att en verksamhetsutövare inte har samma uppfattning om vilka brister som behöver åtgärdas. Alternativt utfärdas ett föreläggande i samband med ett tillsynsbesök för det fall mycket allvarliga brister som måste åtgärdas upptäcks. Med begreppet tillsynsrapport avses ett dokument i vilket tillsynsmyndigheten meddelar verksamhetsutövaren resultatet av tillsynen och i vilket eventuella brister som upptäckts och som behöver åtgärdas anges. I allmänhet försöker också myndigheterna, efter en gemensam Sevesotillsyn, att sinsemellan diskutera utformningen av tillsynsrapporterna innan dessa skickas till en verksamhetsutövare. I vissa fall skickar myndigheterna ut en gemensam tillsynsrapport om Sevesotillsynen utförts av myndigheterna . I de fall särskilt komplicerade frågor kräver en särskild granskning eller övervägande av en myndighet bryts dessa ut ur tillsynsrapporten för att inte stoppa upp den huvudsakliga handläggningen av ärendet. Enligt branschorganisationerna har det förekommit att företag fått tillsynsrapporter från tillsynsmyndigheterna som deltagit vid ett och samma tillsynsbesök som strider mot varandra avseende vilka brister som uppmärksammats samt hur dessa brister eventuellt bör åtgärdas. Vidare har nämnts att Sevesoverksamheter som har anläggningar i olika län fått olika och ibland motstridig information om brister och rekommendation om hur åtgärdande bör ske. När man begärt att få en samordnad tillsynsrapport har det ibland tagit innan verksamheten erhållit en sådan. Branschen har framhållit att Sevesoverksamhetsutövarna skulle sätta stort värde på om de ansvariga myndigheterna efter en gemensam Sevesotillsyn meddelar vad de uppmärksammat vid tillsynen i en gemensam tillsynsrapport. Branschen har även framfört att det är viktigt att verksamheterna kan få slutliga besked från de inblandade myndigheterna inom rimlig tid. Alltför lång väntan på myndigheternas tillsynsrapporter kan i annat fall leda till att verksamhetens drift påverkas. Avsaknad av enhetliga och samordnade metodstöd Det finns inget gemensamt, enhetligt, metodstöd som används av samtliga myndigheter som utövar Sevesotillsyn. Enligt nuvarande ordning för Sevesotillsyn använder ansvariga myndigheter sitt eget metodstöd. har bl.a. tagit fram eget tillsynsstöd och egna checklistor som är särskilt framtagna för att täcka olika teman vid tillsyn. I viss mån inkluderar dessa checklistor även frågor som rör länsstyrelsernas tillsyn enligt Sevesolagen. Länsstyrelserna har däremot inte några för samtliga länsstyrelser gemensamt framtagna checklistor. Vissa länsstyrelser har i samverkan med någon eller några andra länsstyrelser utarbetat checklistor som de använder vid Sevesotillsynen. I en rapport sammanställd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap angavs bl.a. önskemål från länsstyrelsernas sida om konkret vägledning och behov av följande metodstöd:97 beskrivning av typiska risker vid olika kategorier av anläggningar, information om bl.a. brister och förelägganden som har uppmärksammats av övriga tillsynsmyndigheter, krav på utformning och hantering av riskanalyser som ligger till grund för Sevesotillsynen, handledning för granskning av säkerhetsrapporter och handlingsprogram, upprättande av tillsynsprogram och hur prioriteringar ska göras, vad säkerhetsindikatorerna är och hur de kan användas, frågeställningar som är specifika för tillsynen utifrån Sevesolagen till skillnad från tillsynen utifrån föreskrift, enhetliga och samordnade checklistor och metodstöd för tillsyn över hela landet, centralt samordnad vägledning i sakfrågor och definition av vilka krav som ska ställas när det till exempel gäller dominoeffekter, verksamhetsutövarnas informationsutbyte och tillsynsprogram, 97 Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps rapport av Sevesotillsynen vid länsstyrelserna – sammanställning av en enkätundersökning . centralt anordnade nationella tillsynskampanjer kombinerade med en inledande utbildningsdag, centralt anordnade handläggarträffar, branschspecifika träffar och seminarier där handläggarna kan träffas och utbyta erfarenheter, information om internationella aspekter när det gäller Sevesotillsyn, samt centralt sammanställd statistik från inträffade olyckor. Även branschorganisationerna har poängterat vikten av att de som utövar Sevesotillsyn använder sig av enhetliga metodstöd såsom exempelvis checklistor. Detta skulle kunna leda till mer enhetlighet och rättssäkerhet i ansvariga myndigheters bedömningar och i dialoger med verksamhetsutövarna. Avsaknaden av enhetliga metodstöd kan enligt branschorganisationerna föranleda att mindre väl genomtänkta villkor eller tillståndskrav ställs på verksamhetsutövaren med utgångspunkt från Sevesolagstiftningen. Exempel som nämnts är risker för omotiverat omfattande krav eller att krav som ställs är direkt olämpliga eller till och med potentiellt farliga för verksamheten. Sådana krav kan riskera att öka olycksriskerna snarare än tvärtom. Denna brist kan skapa både ökade kostnader för Sevesoverksamheterna och minskad tillit till myndigheterna. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har i detta sammanhang framhållit att det förutom enhetliga och samordnade metodstöd är viktigt med en bra uppföljning och utvärdering av hur Sevesolagen tillämpas och hur Sevesotillsynen fungerar. Detta för att kunna ge en grund för vilken inriktning metodstöden bör ha samt hur de bör utvecklas och förbättras. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har uppfattningen att det inte får sättas alltför hög tilltro till metodstöd i form av checklistor då en risk med checklistor skulle kunna vara att de leder till en ytlig och förutbestämd tillsyn inom speciella teman vilka bara belyser kända potentiella problem som kanske inte motsvaras av tillsynsbehovet i det enskilda fallet. 4.4.2Brister i systemet för rapporteringsskyldighet vid en olycka vid en Sevesoverksamhet Bestämmelserna om olycksrapportering för Sevesoverksamheter återfinns i lagen (2003:778) och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Rapporteringsskyldigheten i 2 kap. 5 § lagen om skydd mot olyckor samt i 2 kap. 4 § förordningen om skydd mot olyckor förutsätter emellertid att Sevesoverksamheten beslutats vara en s.k. 2:4-verksamhet (se mer om detta i avsnitten 2.5 och 4.1.4). Då inte alla Sevesoverksamheter ansetts vara en 2:4-verksamhet innebär detta att rapporteringsskyldigheten i nu nämnda bestämmelser inte kommer att omfatta samtliga Sevesoverksamheter. En annan synpunkt som såväl branschorganisationerna som berörda myndigheter framhållit när det gäller rapporteringsskyldigheten vid en olycka är att verksamhetsutövaren har skyldighet att lämna samma information till ett flertal myndigheter. Denna ordning anses vara onödigt administrativt betungande. Både Sevesotillsynen och miljöbalkstillsynen är komplicerade förfaranden och det ställs höga krav på erfarenhet och kompetens hos den personal som utför sådan tillsyn. När det gäller frågor som handlar om riskhantering vid miljöfarliga verksamheter krävs exempelvis specifik teknisk kunskap och god förståelse för verksamheters system för att en handläggare ska kunna bedriva en effektiv tillsyn98. Sevesotillsyn och miljöbalkstillsyn har däremot olika inriktning och kräver ofta olika slags erfarenhet och kompetens. Sevesotillsynen bedrivs övervägande vid komplexa anläggningar med stora inneboende faror. Vidare är Sevesotillsynen på en mer teknisk detaljnivå och övergripande systemnivå vilket gör att det kan behöva ställas krav på en annan bakgrund och utbildning hos den som utför Sevesotillsyn än på den som utför miljöbalkstillsyn. Handläggare vid länsstyrelserna som arbetar med Sevesotillsyn är ofta civilingenjörer, miljöingenjörer, riskhanteringsingenjörer eller brandingenjörer. Även t.ex. miljö- och hälsoskyddsinspektörer, kemister eller personer som har gått utbildning inom miljövetenskap arbetar som Sevesotillsynshandläggare. 98 För mer information om riskhantering vid miljöfarliga verksamheter, se , Riskhantering vid miljöfarliga verksamheter – sammanställt material. Branschorganisationerna har uppgett att de i stort sett är nöjda med hur miljöbalkstillsynen utförs . När det gäller den tillsyn som den kommunala räddningstjänsten ansvarar för har framförts att räddningstjänstens personal oftast är mycket kunnig och kompetent inom sitt ansvarsområde. Såvitt avser Sevesotillsynen har branschorganisationerna uttryckt att det finns vissa kompetensproblem som de anser att man bör komma till rätta med. I detta sammanhang har betonats att den bedömning som en Sevesotillsynshandläggare ska göra inte enbart ska grunda sig på de krav som ställs upp i gällande lagstiftning utan det är även viktigt att tillsynshandläggaren har rätt bakgrund och kompetensnivå för att kunna sätta sig in i vad ett tillsynskrav kan komma att innebära i praktiken för en viss verksamhet. Handläggaren måste även ha rätt kompetens för att kunna tillgodogöra sig och tolka innehållet av de redovisningar som görs i en verksamhets säkerhetsrapport och för att kunna bedöma kvalificerade riskhanteringsfrågor i operationell miljö. Förutom formell kompetens, i form av universitets- eller högskoleutbildning, önskar branschen att handläggarna har egen relevant arbetserfarenhet från industrin samt kunskap om riskhantering. Industrierfarenheten ska försäkra att handläggaren har kompetens för att göra relevanta och korrekt underbyggda bedömningar för Sevesofrågor. Branschorganisationerna har även efterfrågat någon form av kvalitetssäkring av de som har i uppgift att granska säkerhetsrapporter och de personer som ska utöva tillsyn på Sevesoanläggningar. Från myndigheters sida har det i detta sammanhang framförts att det i praktiken kan vara svårt att behålla erfaren och kompetent personal med relevant industrierfarenhet. Även från länsstyrelsernas sida har det framförts ett behov av ytterligare fördjupningsutbildningar inom Sevesoområdet. Det kompetensutvecklingsprogram som tagits fram av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och som startat har välkomnats. Ytterligare central vägledning för hur vissa säkerhetsfrågor bör bedömas samt juridiskt stöd beträffande exempelvis svåra tolkningsfrågor har efterfrågats. Likaså har det framförts behov av regelbunden information om erfarenheter och statistik från inträffade olyckor för att bidra till ett ökat lärande från olyckor. Att centrala myndigheter bevakar och förmedlar information om internationella förhållanden och internationellt vägledningsmaterial har även framhållits som viktigt. Vidare har önskningar framförts om fler gemensamma kurser med och kommuner. 4.4.4Oklarheter om möjligheten att tillämpa 2 kap. Vid sidan av Sevesolagen gäller även andra lagar som ska tillämpas parallellt. I författningskommentaren till Sevesolagens 5 § anges lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor som exempel på en lag som reglerar förhållanden som också regleras av Sevesolagen. Sevesolagen tillämpas däremot inte alltid parallellt med arbetsmiljölagen (1977:1160). I de fall det inom Sevesoområdet förekommer frågor som i huvudsak berör arbetsmiljön ska arbetsmiljölagens bestämmelser gälla99. I 6 § Sevesolagen anges verksamhetsutövarnas skyldigheter. Verksamhetsutövaren ska förebygga riskerna för allvarliga kemikalieolyckor. I de fall en allvarlig kemikalieolycka har inträffat är verksamhetsutövaren skyldig att begränsa följderna för människors hälsa och miljön. I bestämmelsens andra stycke föreskrivs att allmänna hänsynsregler, som gäller för verksamhetsutövaren, finns i 2 kap. . Den slutliga utformningen av 6 § Sevesolagen har inneburit att det bland ansvariga myndigheter råder osäkerhet om allmänna hänsynsregler och om den omvända bevisbördan som föreskrivs i andra kapitel kan tillämpas av de myndigheter som endast utför Sevesotillsyn och som alltså inte även är tillsynsmyndighet enligt . Denna osäkerhet råder även när det gäller myndigheternas kontakter med de Sevesoverksamheter som inte tillståndsprövas enligt bestämmelser, eftersom det även för dem finns ett splittrat tillsynsansvar mellan och kommunen100. 99Se 5 § Sevesolagen och prop. 1998/99:64, s. 60. 100Liknande frågor har delvis behandlats i prop. 1997/98:90, Följdlagstiftning till . Regeringen överlämnade denna proposition till , det vill säga innan regeringen överlämnade prop. 1998/99:64, Säkrare kemikaliehantering. 4.5Utredningens överväganden och förslag avseende den framtida organisationen av Sevesotillsynen 4.5.1Ansvaret för Sevesotillsynen måste koncentreras till färre länsstyrelser Utredningens bedömning och förslag: bör alltjämt vara den operativa tillsynsmyndigheten enligt Sevesolagen. Sevesotillsyn påverkas inte av utredningens förslag. Sevesotillsyn måste koncentreras till ett betydligt mindre antal länsstyrelser än . En sådan koncentration skulle leda till att Sevesotillsynen blir effektivare, mer rättssäker och mer likartad över hela landet. Ett överförande av Sevesotillsynsansvaret till färre länsstyrelser skulle medföra att varje Sevesotillsynshandläggare får tillsynsansvar för fler Sevesoverksamheter. Därigenom ges förutsättningar för ökade möjligheter att arbeta upp kompetens, erfarenhet och rutin. En ökad möjlighet till specialisering hos Sevesohandläggarna medför en mer effektiv, rättssäker och likartad tillsyn. Vidare skulle möjligheterna till samordning av Sevesotillsynen mellan länsstyrelserna och förenklas. Det förslag till framtida länsstyrelseorganisation som Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (Fi 2009:07) lämnat i betänkandet Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81), när det gäller formerna för en framtida länsstyrelseorganisation är ändamålsenligt vid bedömningen av vilka länsstyrelser som bör ansvara för Sevesotillsynen. Utredningen om den statliga regionala förvaltningens förslag, som innebär att antalet länsstyrelser blir elva stycken, vardera med en miljöprövningsdelegation, skulle leda till att de effektivitets-, kompetens- och resursvinster som vi identifierat kan uppnås. som ansvarar för tillståndsprövningen av flertalet tillståndspliktiga Sevesoverksamheter skulle även bli ansvarig . utförs den operativa Sevesotillsynen av länsstyrelserna och . verksamhetsområde är länet medan verkar över hela landet. länsstyrelserna samordnar sin tillsynsverksamhet och övervägande delen av tillsynsbesöken sker gemensamt. Den kritik som framförts, främst från branschorganisationerna, avser att tillsynen bedrivs på olika sätt i olika län och att samordningen mellan myndigheterna, som utför Sevesotillsynen, inte fungerar tillräckligt bra. Denna kritik har också gällt det praktiska förfarandet och kompetensfrågor. Branschorganisationerna har varit mycket tydliga med att påpeka att orsaken till dessa problem, enligt deras uppfattning, är att det är alltför många myndigheter som utför tillsynen. De har särskilt framhållit att Sevesoverksamheter ofta bedrivs över länsgränserna och att man förväntar sig en likvärdig tillsyn oavsett inom vilket län verksamheten bedrivs. För att komma till rätta med dessa problem har branschorganisationerna förespråkat någon form av centralisering av tillsynen i hela landet. Bland länsstyrelserna har betydelsen av att ha tillräckligt många Sevesoverksamheter inom länet framhållits som en viktig förutsättning för en god tillsyn och för att man ska kunna upprätthålla en bra kompetens. Många verksamheter och många tillsynsbesök ger större säkerhet i tillsynsarbetet. Vissa länsstyrelser har även pekat på att det är viktigt att man har ett tillräckligt stort antal Sevesoverksamheter att utöva tillsyn av med hänsyn till likabehandlingen vid tillsynen. I det sammanhanget kan nämnas att Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (Fi 2009:07) har uppmärksammat att det inom länsstyrelserna saknas nödvändig specialistkompetens inom till exempel tekniskt komplicerade tillsynsområden.