sou · H1B372 · 2013-10-09 00:00:00 — En fråga är om det är möjligt och lämpligt att utforma ansvaret för utredningen av de personliga och ekonomiska för- hållandena på ett annat sätt. I detta ligger att bl.a. ta ställning till om borgenärerna bör vara skyldiga att anmäla fordringar mot gäldenären i ett tidigare skede av skuldsaneringsförfarandet och om budget- och skuldrådgivarna bör ha ett större ansvar för att ta fram de uppgifter som behövs. I detta kapitel presenterar vi inledningsvis nuvarande reglering av ansökningsförfarandet (avsnitt 7.2). Därefter redogör vi för vilka synpunkter som har framkommit vid våra samrådsmöten (avsnitt 7.3) och den statistik som finns på området (avsnitt 7.4). Slutligen redovisar vi våra slutsatser kring behovet av förändring av ansökningsförfarandet (avsnitt 7.5). 1 Se prop. 1993/94:123 s. 145 ff. I en ansökan om skuldsanering ska gäldenären redogöra för sina personliga och ekonomiska förhållanden (11 §). För detta finns en detaljerad blankett som har utformats i enlighet med skuldsanerings- lagens krav. I blanketten ska gäldenären ange sina person- och kontakt- uppgifter samt information om eventuella ombud och budget- och skuldrådgivare. Vidare ska gäldenären upplysa om skuldsanering har beviljats tidigare samt redogöra för sina bostads-, familje- och anställningsförhållanden. Utbildning, arbetslivserfarenhet och med- lemskap i a-kassa ska också framgå av ansökan. Redovisningen av de ekonomiska förhållandena omfattar gäldenärens inkomster, kost- nader, tillgångar, borgensåtaganden och en detaljerad skuldspeci- fikation. Ansökan ska slutligen innehålla en redogörelse för när och varför betalningsförmågan upphörde samt vad som har gjorts för att lösa den ekonomiska situationen. Skuldredovisningen utgör en omfattande del av ansökan. För varje skuldpost efterfrågas fordringsägarens organisationsnummer och kontaktuppgifter samt information om eventuellt ombud (och dennes kontaktuppgifter). Skulden ska anges med referensnummer tillsammans med uppgift om kapitalskuld, ränteskuld och räntesats. Information ska även lämnas då skulden uppkom och vad pengarna har använts till. Vidare ska anges kontaktuppgifter för eventuell borgensman samt om någon säkerhet har ställts för skulden. Gäldenären ska särskilt redovisa eventuella studieskulder – vilket år dessa togs, total studieskuld och hur mycket av dem som har förfallit till betalning men ännu inte betalats. Eventuella skatte- skulder och ränta på dem samt vilka inkomstår de härrör från ska också anges. Slutligen ska gäldenären redovisa totalt skuldbelopp, dvs. sammanlagt belopp för studieskulder, skatteskulder och övriga skulder. Uppgifterna i ansökan ska lämnas skriftligen. De undertecknas under straffansvar, på heder och samvete (10 och 11 §§). I för- arbetena anges att det är angeläget att gäldenären fullständigt och sanningsenligt bidrar till att i ansökan ge en riktig bild av sin eko- nomiska situation. Att uppgifterna i ansökan lämnas under straffansvar är avsett att betona detta.2 Av ansökningsblanketten 2 Se prop. 1993/94:123 s. 145 ff. framgår att om gäldenären inte lämnar fullständiga och korrekta uppgifter kan ansökan komma att avslås eller skuldsanerings- beslutet upphävas. Det erinras även om att felaktiga eller ute- lämnade uppgifter kan leda till böter eller fängelse. Det är gäldenären som i ansökan ska visa att förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda och därför ansvarar för eventuella brister i ansökan.3 Utöver de uppgifter som ska redovisas i ansökan har gäldenären en generell skyldighet att på ett aktivt sätt delta i utredningsarbetet. Om gäldenären inte inställer sig personligen till ett sammanträde eller i övrigt inte medverkar vid ärendets handläggning, kan ansökan avslås (13 § andra stycket 2, även 4 § tredje stycket). Ansökan om skuldsanering ska ges in till , som därefter ska bereda gäldenären möjlighet att komplettera eventuella brister. Myndigheten ska avvisa den ansökan som, trots föreläggande om komplettering, är så bristfällig att ärendet om skuldsanering inte kan avgöras i sak (10 och 12 §§). När ansökan är komplett ska göra en första prövning, i syfte att gallra bort de ansökningar för vilka det står klart att skuldsanering inte kan beviljas. Bedömningen ska göras på den information som lämnats i ansökan och annan till- gänglig utredning (13 § första stycket).4 I den utsträckning det behövs ska inhämta upplysningar från andra myndigheter, vilka är skyldiga att på begäran lämna uppgifter av betydelse för ärendet. Om det finns särskilda skäl får även ett sammanträde hållas (14 § första stycket och 36 §). I detta skede har visserligen en skyldighet att verka för att direkta oklarheter undanröjs, men behöver inte aktivt sörja för att utredningen kompletteras med nya uppgifter.5 Ansökan ska avslås om förutsättningar att bevilja skuldsanering saknas. I annat fall ska fatta beslut om att inleda skuld- sanering (13 § första stycket och 14 § andra stycket). Efter inledd skuldsanering får ett mer vidsträckt utredningsansvar än tidigare, med sikte på att ett förslag 1993/94:123 s. 213. 4Se även rättsfallen NJA 1996 s. 543, 1997 s. 229 och 1999 s. 718. 5Se , och , M., Skuldsaneringslagen. En kommentar till lag (andra upplagan), s. 193. till skuldsanering ska kunna läggas fram.6 Lagtexten anger att myndig- heten ska se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver (16 §). Det ligger i linje med de allmänna förvaltnings- rättsliga kraven på myndighets utredningsansvar (se 7 § förvalt- ningslagen). I detta skede ska befintlig utredning kompletteras med det material som kan ha kommit in från borgenärerna i anledning av att inledandebeslutet har kungjorts. Myndigheten kan också på annat sätt ha fått tillgång till utredning, exempelvis genom gäldenärens budget- och skuldrådgivare.7 Om det är till fördel för utredningen ska ett sammanträde hållas (17 §). Myndigheter är alltjämt skyldiga att på begäran lämna uppgifter till om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden av betydelse för ärendet (36 §). Det utökade utredningsansvaret innebär inte enbart att ärendet tillförs ytterligare underlag, utan också att ska bearbeta och analysera det underlag som redan finns.8 Ett inledandebeslut ska kungöras, med uppmaning till dem som har fordringar mot gäldenären att anmäla dessa till Kronofogde- myndigheten. Anmälan ska vara skriftlig och som huvudregel ges in senast en månad från kungörelsen (15 §). Okända borgenärer som inte gör gällande sin fordran kommer att omfattas av ett eventuellt beslut om skuldsanering, men förlorar normalt sett sin rätt till utdelning (23 § första stycket 2). Till ett eventuellt sammanträde i ärendet kan kallas borgenärer som kan bidra till utredningen (18 §). Budget- och skuldrådgivarnas ansvar Skuldsaneringslagen anger att kommunerna har en skyldighet att lämna skuldsatta personer råd och anvisningar i budget- och skuld- frågor. Denna rådgivningsskyldighet omfattar inte enbart hjälp att upprätta en ansökan om skuldsanering, utan även stöd såväl under 1993/94:123 s. 218. 7Se , och , M., Skuldsaneringslagen. En kommentar till lag (andra upplagan), s. 205. 1993/94:123 s. 218. hela skuldsaneringsförfarandet som för en eventuell betalningsplan (2 § andra stycket). I kommunerna är det normalt budget- och skuldrådgivarna som ansvarar för denna rådgivning. Budget- och skuldrådgivarna har visserligen inte ålagts någon lagstadgad skyldighet att ansvara för någon del av utredningen i skuldsaneringsärenden, men genom att erbjuda råd och anvisningar fyller de en viktig funktion i detta avseende. En frågeställning vid våra samråd har varit om det finns några brister i ansökningsförfarandet som leder till att gäldenärer avstår från att ansöka eller inte klarar av att genomföra en ansökan. Vi har i detta sammanhang även efterfrågat förslag på förbättringar av ansökningsprocessen. De tillfrågade har konstaterat att ansökningsförfarandet i sin nuvarande form kan upplevas som ett hinder för den enskilde gäldenären. I det följande kommer vi att redogöra för i vilka avse- enden ansökan innebär svårigheter för gäldenären och om det är möjligt att något begränsa kraven på vad gäldenären ska ange i en ansökan. Vidare redovisar vi vad samrådsparterna har angett om förutsättningarna för att utforma ansvaret för utredningen på ett annat sätt, med utökade krav på , borgenärer samt budget- och skuldrådgivare. Dessutom behandlas frågan om ett inledandebeslut kan fattas på ett mer begränsat utrednings- underlag än som sker. Slutligen redovisas övriga krav på förbättringar av ansökningsförfarandet. Gäldenärens svårigheter med ansökningsförfarandet Flera av de tillfrågade har påtalat att ansökningsblanketten upplevs som krånglig att fylla i, vilket särskilt har framhållits av skuld- saneringsteamen i och , Kriminalvården, diakonerna, överförmyndarförvaltningarna i och , budget- och skuldrådgivarna i samt kuratorerna. Budget- och skuldrådgivarna i menar att många av gäldenärerna generellt upplever svårig- heter med blanketter. Budget- och skuldrådgivarna i har pekat på att personer med dyslexi, dyskalkyli, olika neuro- psykiatriska diagnoser och andra psykiska besvär ofta kan ha särskilda problem med att fylla i en ansökan. Enligt dem finns det ett behov av en språklig förenkling av blanketten och att fler kryss- rutor vore att föredra. Även i har framhållit dyslektikers behov av en enkel blankett. Fler kryssrutor har också förordats av skuldsaneringsteamet i . Diakonerna har betonat att det inte sällan är personer med låg utbildningsnivå som ansöker och att också dessa kan ha särskilda problem med ansökningsblanketten. har pekat på att skuldsaneringsgäldenärer ofta har en rädsla eller oförmåga att hantera papper som rör skuldproblema- tiken och att personer som inte har svenska som modersmål kan ha särskilda svårigheter med ansökan. Hon har framhållit vikten av att språket i blanketten är lättillgängligt, särskilt med tanke på att många gäldenärer inte är bekanta med terminologin. Kuratorerna har framhållit att alltför långa eller krångliga ansökningsprocesser minskar möjligheten för den enskilde att orka med att klara av att genomföra en ansökan. Vid samråden har framkommit att redovisningen av gäldenärens skulder är den del av ansökan som upplevs som mest komplicerad. Svårigheterna omfattar redogörelsen för vilka som är borgenärer, vilka skulder som finns och bakgrunden till skuldsättningen. Skuldsaneringsteamen i och har pekat på att gäldenärerna sällan vet vilka borgenärer de har. Detta är något som även har uppmärksammats av i , kuratorerna samt budget- och skuldrådgivarna i . Man har pekat på att det förhållandet, att många borgenärer överlåter sina fordringar, gör detta ännu svårare för gäldenären. Det stora flertalet av de tillfrågade, uppger att kravet på gäl- denären att lämna en fullständig redogörelse för skulderna ofta kan upplevas som besvärligt. Behandlingshemmet , överförmyndar- förvaltningen i samt budget- och skuldrådgivarna i har anfört att det är svårt för gäldenären att få en överblick över skulderna och att det därför vore bra om det gick att hämta in sam- ordnad information. Budget- och skuldrådgivarna i har uppgett att gäldenärer som varit skuldsatta har särskilda svårigheter och att det kan vara svårt för dem att redogöra för när en skuld har uppstått, inte minst när det gäller skatte- skulder. Enligt kuratorerna är det inte ovanligt att personer med psykiska problem slutar att öppna sin post och att de under ett sjukdomsskov kan samla på sig ett stort antal skulder, som det tar De har beskrivit att det kan vara mycket jobbigt för patienter inom psykiatrin att bli varse hur mycket de är skyldiga och att det för personer med ångest kan leda till ett för- värrat sjukdomstillstånd. Budget- och skuldrådgivarna i och , i samt kuratorerna har omvittnat att just skuldredovisningen ibland kan vara besvärlig och tidsödande även för den som ska hjälpa gäldenären med detta. En för- valtare i har beskrivit att han därför brukar redovisa enbart namnen på borgenärerna och överlåter åt att ta reda på resten av uppgifterna. Att redovisa bakgrunden och orsaken till skuldsättningen är något som kan upplevas besvärligt för många gäldenärer. Detta har påtalats av budget- och skuldrådgivarna i och samt kuratorerna. En person vid i har beskrivit att det kan vara tungt att tvingas nysta i sin jobbiga historia. Skuldsaneringsteamet i samt budget- och skuldrådgivarna i har pekat på att redovisningen av uppgifter om gäl- denärens pensionssparande också kan innebära vissa svårigheter. Förutsättningar att något lätta på kraven för vad som måste anges i en ansökan En frågeställning vid våra samråd har varit om det är möjligt att sänka kraven på ansökans innehåll. De tillfrågade har förklarat sig vara generellt positiva till en mindre detaljerad blankett och att gäldenären bör kunna ange färre uppgifter i ansökan. Intrum menar att det inte är nödvändigt med en lika omfattande ansökan som , men att det måste säkerställas att den information som lämnas i den är korrekt. Deras erfarenhet är att gäldenärer ibland lämnar oriktiga uppgifter och att Kronofogde- myndigheten inte i tillräcklig utsträckning kontrollerar dessa mot tillgänglig information. Detta gäller t.ex. hur stort betalnings- utrymme som funnits vid en eventuell tidigare löneutmätning eller om en gäldenär har haft skuldsanering. Denna synpunkt delas även av . Vi har bland borgenärsaktörer gjort en särskild förfrågan om vilka uppgifter i ansökan som de anser att regelmässigt bör inhämta underlag för från gäldenären. Förutom inkassobolagen, arbetslöshetskassorna och har vi ställt denna fråga till , , banker anslutna till , , Kammarkollegiet samt företagarorganisationerna , och Företagarna. Bland dem som svarat anser de flesta att underlag alltid bör inhämtas för gäldenärens uppgifter om inkomst och boendekostnad. Vissa har även framfört önskemål om att gäldenären bör styrka sina uppgifter om utgifter i övrigt, till- gångar, familjeförhållanden och skulder. Någon anser att samtliga väsentliga uppgifter bör styrkas. En borgenärsföreträdare önskar en löpande kontroll av mer betydande förändringar av inkomsterna. Det har från vissa håll invänts att det inte får bli alltför enkelt för gäldenären att ansöka. i samt budget- och skuld- rådgivarna i har betonat att det måste krävas visst arbete med att ansöka för att gäldenären ska vara tillräckligt motiverad och ta ansökan på allvar. Skuldsaneringsteamet i samt budget- och skuldrådgivarna i , och anser att gäldenären kan få en ökad insikt i sin skuldproblematik och lära sig hantera sin ekonomi, om han eller hon själv får ta fram upp- gifter om sin ekonomi. Arbetslöshetskassorna har invänt att det trots allt ofta är budget- och skuldrådgivarna som sköter utredningen, varför det borde vara tillräckligt om gäldenären får kunskap om sina skulder åtminstone vid förslaget om skuldsanering. En fråga vid samråden har varit om bör ha ett större ansvar för att ta fram de uppgifter som behövs för utredningen i ett skuldsaneringsärende. Det är ett önskemål som framförts från överförmyndarförvaltningarna i och , budget- och skuldrådgivarna i samt kuratorerna, med hänvis- ning till att myndigheten har tillgång till många av de efterfrågade uppgifterna. Intrum har förklarat att de inte har något emot att , så långt det är möjligt, bistår gäl- denärens ansökan med de uppgifter som finns i deras system. Skuldsaneringsteamen hjälper gäldenären genom att svara på frågor om hur blanketten ska fyllas i och ger så långt som möjligt utrymme för kompletteringar. Skuldsaneringsteamet i har framhållit att de inte själva fyller i ansökan, men att de tar fram de uppgifter som de har tillgång till i myndighetens egna system. Skuldsaneringsteamet i anser att det går bra att inhämta kompletteringar från gäldenären per telefon och menar att utred- ningen blir mycket bättre i de fall det etableras en personlig kon- takt med gäldenären. Även överförmyndarförvaltningen i beskriver att telefonkompletteringar fungerar mycket bra. Diakon- erna har dock framhållit, att det finns många gäldenärer som tycker att det är besvärligt att tala i telefon och att de även kan ha begränsad tillgång till telefon. Enligt deras uppfattning vore det önskvärt att minska behovet av telefonkontakt i skuldsaneringsärenden. Enligt skuldsaneringsteamen i och finns det en risk för att myndighetens förtroende rubbas om de i alltför stor utsträckning bistår gäldenären med ansökan. De tror att gäldenären kan uppfatta sådan hjälp som att myndigheten redan tagit ställning för skuldsanering. Ett eventuellt avslagsbeslut kan i sådana fall vara svårt att förstå. Skuldsaneringsteamet i har även pekat på att det kan bli problematiskt att hantera invändningar från borgenären avseende uppgifter som de själva hjälpt till att ta fram. Kuratorerna har ifrågasatt om det kan vara så svårt för att både bistå vid ansökan och fatta beslut i skuldsaneringsärendet, och då hänvisat till att det fungerar väl i verk- samhet. Skuldsaneringsteamet i upplever att de inte har tillgång till så många uppgifter som är av nytta för utredningen. Skuld- saneringsteamet i har instämt i detta och förklarat att de har begränsad tillgång till verkställighetsenhetens databaser. De inhämtar regelmässigt uppgifter från , men kan inte få ut uppgifter från t.ex. banker och pensionsinstitut. Skuldsaneringsteamet i har uppgett att man med nuvar- ande resurser har svårt att behandla ansökningarna tillräckligt snabbt och att ett ökat utredningsansvar skulle leda till ännu längre handläggningstider. Detta är något som även befaras av budget- och skuldrådgivarna i . En särskild fråga är möjligheten att låta borgenärerna få ett större ansvar för utredningen i ett skuldsaneringsärende, när det gäller de skulder som en gäldenär har. Vid våra samråd har flertalet till- frågade ställt sig positiva till detta. Det har diskuterats hur ett utökat ansvar för borgenärerna skulle kunna se ut. Ett alternativ är ett bibehållet ansvar för gäldenären att i sin ansökan redogöra för sina skulder, men med ett större bistånd från borgenärernas sida. En annan variant är att borgenärerna i huvudsak tar över ansvaret för redovisningen av sina respektive fordringar på gäldenären. Om gäldenären även fortsättningsvis ska ange sina skulder i ansökan har frågan varit om det är önskvärt att Svensk Inkasso kan erbjuda gäldenären en skuldsammanställning. En sådan tjänst till- handahåller inkassobranschen i sina gäldenärer (se avsnitt 7.5.5). I princip samtliga tillfrågade har ställt sig positiva till en sådan tjänst, med motiveringen att det skulle underlätta gäldenärens ansökan. Intrum har inte tagit ställning i frågan. Alektum Inkasso har pekat på att det är viktigt att beakta att det finns borgenärer med inkassoverksamhet som inte är medlemmar i . Vid samråden har även diskuterats om gäldenären kan slippa redogöra för sina skulder i ansökan och att borgenärerna i stället ska uppmanas att ange dessa efter att ett inledandebeslut har kun- gjorts. Samtliga skuldsaneringsteam har generellt ställt sig positiva till en sådan lösning. Skuldsaneringsteamet i har förklarat att även om gäldenären redovisar sina skulder i ansökan, till- kommer ofta ytterligare några skulder efter att en skuldsanering har inletts. De har pekat på att en sådan lösning skulle kunna innebära att borgenärer orsakas ett onödigt merarbete i de fall någon skuldsanering inte beviljas. Skuldsaneringsteamen i och har angett att ett begränsat beslutsunderlag kan medföra att fler inledandebeslut kommer att fattas. Fler borgenärer kan genom detta påverkas av det utmätningsstopp som inträder i samband med ett inledande- beslut. Deras erfarenhet är att ett avslag kan vara svårt att acceptera för gäldenären, eftersom ett inledandebeslut inte sällan felaktigt upp- fattas som ett beviljande av skuldsanering. Även skuldsaneringsteamet i har uppmärksammat inledandesbeslutets konsekvenser De har dessutom påtalat att fler inledandebeslut kan innebära ökade kungörelsekostnader för staten. Intrum , Kredit-Inkasso, Profact och Alektum Inkasso, , , , Brotts- offermyndigheten och arbetslöshetskassorna har uppgett att de kan acceptera att gäldenären inte behöver redovisa sina skulder till dem i ansökningsförfarandet och att de själva i stället kan ansvara för att anmäla dem, efter att ett inledandebeslut har kungjorts. Kammar- kollegiet har ställt sig negativ till detta. Bland banker anslutna till finns både sådana som är positiva och negativa till en sådan lösning. Enligt Kredit-Inkasso, Alektum Inkasso, Intrum och tvingas de själva ofta att redogöra för sina fordringar i processen. Detta sker dels på förfrågan från budget- och skuldrådgivare inför ansökan dels vid anmälan efter att ett inledandebeslut har kungjorts. Alektum Inkasso har uppgett att en begränsad uppgiftsskyldighet för gäldenären skulle vara smidigare och mer kostnadseffektiv för deras del. Enligt Profact och Alektum Inkasso kan det räcka med att gäldenären anger ungefärlig storlek på skulden och bakgrunden till denna. Alektum Inkasso har framhållit att ett alltför enkelt ansöknings- förfarande minskar det rehabiliterande värdet av en skuldsanering. De anser även att det ur ett borgenärsperspektiv kan framstå som märkligt att gäldenären inte behöver anstränga sig mer. Intrum , Alektum Inkasso, skuldsaneringsteamet i samt budget- och skuldrådgivarna i , har betonat att man inte kan förvänta sig att alla borgenärer nås av en kungörelse om skuld- sanering. Enligt deras uppfattning är det därför nödvändigt att gäldenären även fortsättningsvis måste vara skyldig att ange sina skulder till privatpersoner och mindre företag utan ombud. Vid samråden har diskuterats hur mycket utredning som behövs för att det ska vara möjligt att fatta ett inledandebeslut. Samtliga skuld- saneringsteam anser att det är nödvändigt att gäldenären ändå anger en ungefärlig skuldbörda, så att det är möjligt för Kronofogdemyndig- heten att göra en bedömning av den kvalificerade insolvensen. Skuldsaneringsteamet i anser att gäldenärens betalnings- förmåga och det personliga brevet är viktig information. Bak- grunden till skulderna är något som skuldsaneringsteamet i har framhållit som värdefullt. Skuldsaneringsteamet i anser att information om skuldernas ålder är av betydelse i de fall skulderna härrör från kriminalitet. I övrigt har framkommit att det som anses vara nödvändiga uppgifter varierar mellan olika yrkes- kategorier inom . Intrum och Kredit-Inkasso har i det sammanhanget pekat på den förlust som ett inledandebeslut innebär för borgenärerna, på grund av att fortsatt utmätning är tillåten. Man menar att det är särskilt negativt om handläggningen hos Kronofogde- myndigheten drar ut . Budget- och skuldrådgivarnas utredningsansvar En särskild fråga vid samråden har varit om budget- och skuld- rådgivarna bör ha ett större ansvar för att ta fram de uppgifter som behövs för utredningen. Det har framkommit att rådgivarna ofta spelar en stor roll vid ansökningsförfarandet och att de inte sällan hjälper gäldenären att fylla i en ansökan. Skuldsaneringsteamet i har exempelvis angett att ansökningarna blir mycket bättre om gäldenären har fått hjälp av en budget- och skuldrådgivare. Även Kriminalvården, i och har lyft fram att budget- och skuldrådgivarna fyller en viktig roll för ansök- ningsförfarandet. Något utökat utredningsansvar för budget- och skuldrådgivarna har dock inte förordats vid något av samråden. Övriga krav på förbättringar av ansökningsförfarandet De tillfrågade har ansett att det bör finnas ett webbaserat ansök- ningsförfarande. Enligt i skulle det underlätta t.ex. för dem som har svårt att skriva för hand. Skuldsaneringsteamet i tycker att det är önskvärt om både gäldenärer och borgenärer kan lämna uppgifter i utredningen på ett sådant sätt. har verkställighetsteamet i betonat att många gäldenärer inte har tillgång till eller använder sig av internet.