sou · H1B350 · 2013-07-10 00:00:00 — Det kan också konstateras att alko- hollagen, utöver tillhandagåendeförbudet i 3 kap. 9 §, saknar sär- skilda regler beträffande försäljningsförmedling. Alldeles oavsett frågan om lagligheten av sådana förfaranden kan alltså olika typer av försäljningsförmedling i samband med införsel av privatpersoner inte göras till föremål för tillsyn utifrån alkohollagens nuvarande regelverk. Att i alkohollagen införa en helt ny regelkatalog för sådan verksamhet framstår redan med hänsyn till de gränsdragnings- problem som behandlats ovan (se avsnitt 17.2.1) inte som lämpligt. Det sagda innebär att försäljning eller försäljningsförmedling av alkoholdrycker inte kan göras till föremål för tillsyn enligt alkohol- lagen. Tillsynen måste därför ovillkorligen inriktas mot de e-handels- relaterade verksamheter som på annat sätt innefattar fysiskt befattning med alkoholdrycker i , nämligen transportledet. Alkohollagen saknar särskilda regler om transporter av alkoholdrycker. Däremot finns, som närmare behandlas i följande avsnitt, särskilda regler beträffande utlämnande av sådana drycker. Som redogjorts för i avsnitt 12.2.3 stadgar alkohollagen förbud mot att sälja eller annars lämna ut alkoholdrycker till den som inte har uppnått föreskriven ålder. Förbud råder också mot att lämna ut alko- holdrycker till den som är märkbart påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel eller i fall där det finns särskild anledning att anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon. Som närmare redogjorts för i avsnitt 17.2.1 ovan kan transporten av alkoholdrycker utformas och organiseras på olika sätt vid e-handel. En fråga som därvid aktualiseras är vilken innebörd och räckvidd som begreppet lämna ut i 3 kap. 7 och 8 §§ alkohollagen har. renodlad distansförsäljning, dvs. när varorna transporteras av säljaren eller någon annan för säljarens räkning, fullbordas köpet i samband med att varorna avlämnas. Avlämnande av varorna sker i dessa fall normalt enligt köprättsliga regler när varan överlämnas till köparen. Följaktligen kan på goda grunder hävdas att alkoholdryckerna även Vid annan distanshandel än distans- försäljning, dvs. när köparen själv anlitar en transportör, ställer dock i regel säljaren varorna till köparens förfogade vid sitt lager i utlandet. Varorna kan i dessa fall anses vara avlämnade när köparen har tagit hand om dem. Om inte köparen själv hämtar varorna (vilket inte torde vara vanligt förekommande vid e-handel med alkoholdrycker) överlämnas dessa till den transportör som köparen har anlitat för ändamålet. Vid sådant förhållande uppkommer fråga dels om de avlämnade varorna är att betrakta som utlämnade i alkohollagens mening, dels – om så är fallet – om transportörens överlämnande av varorna till köparen i är att betrakta som ett nytt utläm- nande. Härtill kommer den praktiska situationen att varor vid vissa transporter ibland helt enkelt lämnas utan att något fysiskt mot- tagande överhuvudtaget sker förrän senare, exempelvis genom att godset lämnas i postlådan eller på uppfarten eller i trappan, även om detta förfarande torde vara vanligare vid mindre försändelser. En ändamålstolkning av de relevanta bestämmelserna i alkohollagen talar för att det sista ledet i transportkedjan även i dessa fall bör träffas av utlämnandeförbudet (och förvissandekravet). Eftersom reglerna är straffsanktionerade finns det dock anledning att fram- hålla att en restriktiv bokstavstolkning också skulle kunna ge till resultat att något utlämnande de facto inte sker i någon eller några av nämnda situationer, utan att det sista ledet i transportkedjan endast överlämnar redan utlämnade alkoholdrycker. En sådan tolk- ning skulle leda till att det sista ledet i kedjan, som utlämnande- förbuden i alkohollagen avser, faller utanför den nuvarande reg- leringen. 17.3.4Ett straffsanktionerat förbud mot att i vissa fall leverera alkoholdrycker I syfte att anpassa den nuvarande utlämnanderegleringen till den nya utvecklingen – och därigenom undvika eventuella tolknings- problem hänförliga till alkohollagens nuvarande terminologi – finns det skäl för att de nuvarande begränsningarna i rätten att lämna ut alkoholdrycker bör förtydligas så att de uttryckligen gäller även för den som levererar sådana drycker. Begreppet får anses ha en vidare innebörd än uttrycket lämna ut och innefattar alla former av fysiska överlämnanden av alkoholdrycker. har begreppet en snävare innebörd än uttrycket transportera. Detta eftersom den som utför slutleveransen inte nödvändigtvis behöver ha varit involverad i den föregående transporten. Konsekvens- och ändamålsskäl motiverar att en straffsanktion knyts till de föreslagna leveransförbuden i 3 kap. 7 och 8 §§ alkohol- lagen. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet levererar alkohol- drycker i strid med nämnda bestämmelser bör därför, på motsva- rande sätt som är fallet vid försäljning eller utlämnande i strid med bestämmelserna, kunna dömas för olovlig dryckeshantering enligt 11 kap. 9 § alkohollagen. Följaktligen föreslås att tillämpningsom- rådet för sistnämnda bestämmelse utsträcks till att gälla även den som levererar alkoholdrycker. I 3 kap. 8 § tredje stycket alkohollagen föreskrivs att den som lämnar ut alkoholdrycker ska förvissa sig om att mottagaren har upp- nått den ålder som föreskrivs i lagen. Detta krav bör, av samma skäl som redovisats i föregående avsnitt, gälla även för den som leve- rerar alkoholdrycker. 17.3.6Andra begränsningar för leveransen? Anpassningen av reglerna om utlämnande och om ålderskontroll till företeelsen hemleverans vid e-handel innebär att samma regler gäller för en sådan situation som för detaljhandel med alkohol. I de följande avsnitten redovisas närmare våra förslag till hur tillsynen lämpligen bör bedrivas och hur ålderskontrollen bör ska säker- ställas. En fråga som aktualiseras är om leveranssituationen bör under- kastas begränsningar, exempelvis vad avser tiden då leverans ska kunna äga rum, eller krav, t.ex. obligatorisk identitetskontroll av mottagaren. Vi konstaterar att genom att utsträcka förvissandekravet till leveranssituationen har risken att alkohol överlämnas till en person som är övergått på den som levererar varan. Det kan då inte heller komma ifråga att lämna varan utan att det är klarlagt vem som tar emot den, exempelvis genom att leverera den till en persons uppfart eller garage. Det får förutsättas att leverantören i leveransvillkoren reglerar situationen så att den som faktiskt leve- rerar varan har tillräckliga möjligheter att förvissa sig om att den som tar emot alkoholen inte är , liksom att denne har en beredskap för att hantera de praktiska frågor av civilrättslig natur som kan uppstå om beställda alkoholdrycker efter föreskriven ålderskontroll inte kan lämnas ut. Vi har under vårt arbete varit i kontakt med några av de aktörer som levererar alkoholdrycker till privatpersoner och då fått besked att dessa frågor inte ger upphov till några praktiska problem. Att därutöver ställa upp ytterligare krav på identitetskontroller eller på att leverans endast får ske till beställaren etc. är inte be- hövligt. Att begränsa tillgängligheten av alkohol genom att reglera detalj- handelsmonopolets öppettider eller genom att begränsa tiderna för servering av alkohol motiveras av tydliga folkhälsoskäl. Sett mot den bakgrunden skulle det i och för sig förefalla naturligt att även in- föra tidsbegränsningar för leverans av alkoholdrycker som kommer från e-handel. Frågan är dock om detta har någon praktisk effekt eller är sakligt motiverat. Den situation som träffas av regleringen är praktiskt sett främst när mer eller mindre självständiga fraktförare levererar gods inom ramen för sedvanlig transport- och leveransverk- samhet. Det finns i sammanhanget anledning att påpeka att en för- utsättning för att yrkesmässig leverans av alkohol till konsument ska vara tillåten är att alkoholen har förts in från utlandet i enlighet med 4 kap. 4 § andra stycket 7 alkohollagen eller annars distribueras inom ramen för Systembolagets försöksverksamhet med hemleve- ranser av alkoholdrycker (se avsnitt 15.7). Den absoluta merparten av sådana leveranser av alkoholdrycker torde, på samma sätt som när det gäller andra varor, ske på vanlig kontorstid, eller i vart fall inom sådana ramar att de motsvarar detaljhandelsmonopolets öppettider. Som vi redovisat i avsnitt 17.2 är det synnerligen tveksamt om en ordning som innebär att den enskilde beställaren själv hämtar en försändelse hos ett s.k. paketombud i exempelvis en närbutik är förenlig med alkohollagens regler. Tillsynsbestämmelserna behöver således inte innefatta en sådan situation. Härtill kommer att inköp av det slag som är aktuellt aldrig kan ske för spontan konsum- tion utan måste beställas i förväg. Behovet att inskränka möjlig- heten att leverera ter sig även ur den aspekten mindre angelägen än vid detaljhandel eller servering. Sammantaget anser vi att det i sig inte finns skäl att, utöver vad som redan följer av alkohollagens regler, införa ytterligare restrik- tioner av nämnda slag för sådana leveranser av alkoholdrycker som är i fråga. 17.4Hur ska tillsynen organiseras? Vårt förslag: ska ha det övergripande tillsynsansvaret för yrkesmässiga leveranser av alkoholdrycker till privatpersoner. Den operativa tillsynen ska handhas inom den befintliga organisationen för tillsyn av folkölsförsäljning, dvs. i praktiken av kommunerna. Som närmare redogjorts för i avsnitt 14.1 har Statens folkhälso- institut (FHI) , med vissa begränsningar, tillsyn över efterlevna- den av bl.a. alkohollagen och anslutande föreskrifter. Allmänt sett är det en fördel om det övergripande tillsynsansvaret för en lagstiftning samlas på en myndighet. FHI har också rimligen bäst förutsättningar att svara för en sådan samlad central tillsyn av alkohollagen. Vi anser därför att tillsynen över verksamhet som innefattar yrkesmässiga leveranser av alkoholdrycker till privatpersoner bör falla under FHI:s övergripande ansvar. Den operativa tillsynen över alkohollagens regler om ålderkontroll utövas i praktiken av kommunerna (och i vissa fall även av polisen). Vi föreslår inte några avsteg från denna ordning, utan be- dömer att den operativa tillsynen över yrkesmässiga leveranser av alkoholdrycker till privatpersoner bör bedrivas på samma sätt som gäller för den anmälningspliktiga detaljhandeln med folköl, dvs. i realiteten av kommunerna. Den gränsdragning mellan kommuner- na och polisen som finns för tillsyn av folkölsförsäljning sker formlöst. Det finns inte anledning att anta att den tillsyn som vårt förslag innebär kommer att lösas på något annat sätt. Gränser- na för de enskilda kommunernas tillsyn behandlas närmare i av- snitt 17.5.2 och 17.7 nedan. 17.5Hur ska tillsynsobjekten identifieras? Vårt förslag: Den som yrkesmässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner ska vara skyldig att anmäla verksamheten hos den kommun där näringsidkaren har sitt säte och, om säte saknas i landet, . Anmälningarna ska registreras hos . ska bemyndigas att meddela före- skrifter om vilka uppgifter som ska finnas i en sådan anmälan. 17.5.1Införandet av en anmälningsskyldighet En förutsättning för att tillsynsinsatser ska kunna riktas mot en viss verksamhet är att tillsynsmyndigheterna har kännedom om dess före- komst. Ett informationsansvar bör därför läggas på de näringsidkare som yrkesmässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner. Där- med inte sagt vilken lösning som är den lämpligaste för att få kontroll över de yrkesmässiga leveranserna av alkoholdrycker till privatper- soner – tillstånd i förening med en möjlighet till återkallelse av tillståndet eller en utökad anmälningsskyldighet i förening med bl.a. möjlighet att besluta om förbud mot verksamheten. Vi gör i denna del följande överväganden. Ett tillståndskrav medför lika väl som en anmälningsskyldighet att kommunen får kontroll över de leveransverksamheter som finns och i förekommande fall möjlighet att genom förelägganden kräva in de uppgifter som kommunen behöver för att planera och utöva sin tillsyn. Ett tillståndssystem är dock mer administrativt betungan- de och förutsätter mer resurser än ett anmälningssystem. Om inga särskilda krav uppställs för att få ett sådant tillstånd riskerar detta också att bli en ren formalitet. Så blev fallet t.ex. beträffande den tidigare tillståndsplikten för handel med öl, vilken avskaffades med införandet av alkohollagen (1994:1738) och ersattes av vissa i lagen uppställda krav i förening med anmälningsskyldighet (se prop. 1994/95:89 s. 72–74). Vi anser att övervägande skäl talar för att, på motsvarande sätt som gäller vid t.ex. detaljhandel med folköl, införa en ordning med anmälningsskyldighet för verksamheter som innefattar yrkesmässig leverans av alkoholdrycker till privatpersoner. Den föreslagna ord- ningen är i vissa avseenden ämnad att fungera på samma sätt som en tillståndsordning, eftersom en anmälan kommer att utgöra en förutsättning för att få yrkesmässigt leverera alkoholdrycker till privatpersoner. Detta bör komma till uttryck genom att en straff- sanktion kopplas till kravet på anmälningsplikt (se avsnitt 17.7). Förslaget i denna del syftar uteslutande till att skapa praktiska förutsättningar för tillsynsmyndigheterna att bedriva tillsyn över leveranssituationen, inte minst för att kunna säkerställa att reglerna om ålderskontroll följs. I detta avseende saknar de föregående mo- menten i försäljningskedjan relevans. Att tillskapa en ordning som innebär att den som yrkesmässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner ska vara skyldiga att anmäla verksamheten till en tillsynsmyndighet innebär givetvis en pålaga som kan anses betungande för näringsidkaren, även från ett EU-rättsligt perspektiv. Detsamma gäller vissa övriga inslag i den tillsynsreglering som vi föreslår (se t.ex. avsnitt 17.6.1 angående egenkontroll och avsnitt 17.6.4 angående skyldighet att lämna upp- gifter för statistiska ändamål). Med hänsyn till de starka folkhälso- skäl som ligger till grund för alkohollagens reglering av tillgäng- ligheten är det dock, på sätt som förslås, motiverat att säkerställa möjligheterna till tillsyn även på detta område. Avslutningsvis kan tilläggas att det under vårt arbete från olika håll har framförts farhågor för att den föreslagna ordningen med anmälningsskyldighet kan komma att utnyttjas i marknadsförings- syfte för att legitimera olika typer av e-handelsverksamheter vars laglighet är omstridd. Utifrån vad vi har funnit i vår kartläggning på marknadsföringsområdet lyfts inte sällan efterlevnaden av de skatte- rättsliga reglerna vid gränsöverskridande e-handel fram som en del i marknadsföringen från olika e-handelsaktörer. Farhågan att ytter- ligare administrativa förfaranden kring e-handel kan användas som ett argument för att skapa ytterligare legitimitet åt tveksamma förfaranden kan därför i och för sig inte bortses från. Som vi inledningsvis påpekat i avsnitt 17.2 gör sig dock vid en avvägning mellan å ena sidan dessa omständigheter och å andra sidan vikten av att samla information i syfte att kunna bedriva en fungerande tillsyn av leveranssituationen de senare intressena starkast gällande. Risken för en – som det får förstås – obefogad legitimitet är alltså i sig inte ett tillräckligt starkt skäl för att avstå från den föreslagna ordningen. 17.5.2Hur ska anmälningarna hanteras? Frågan är då vilken myndighet som bör hantera de anmälningar som den i föregående avsnitt föreslagna ordningen medför. En möjlig lösning skulle vara att placera ansvaret för hanteringen av anmälnings- förfarandet till en central myndighet. Den myndighet som närmast skulle komma i fråga för denna uppgift är FHI, eftersom myndig- heten har till uppgift att på nationell nivå utöva tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen och angränsande föreskrifter för att garantera att all försäljning av alkohol sker ansvarsfullt och att lagar och bestämmelser på alkoholområdet efterlevs. En sådan lösning skulle förvisso innebära en centralisering och rationalisering av anmälningsförfarandet. framstår ordningen som mindre ändamålsenlig med hänsyn till FHI:s nuvarande tillsynsroll på alko- holområdet (se avsnitt 14.1). Mycket talar för att den mest ändamålsenliga ordningen operativt vore att ålägga de aktörer som bedriver yrkesmässig leverans av alkoholdrycker en skyldighet att anmäla verksamheten till den kom- mun där verksamheten faktiskt bedrivs. Det ligger emellertid i sakens natur att yrkesmässiga leveranser av alkoholdrycker i många fall inte är begränsade till en viss kommun. En sådan lösning skulle följaktligen innebära att flera av de transportörer som levererar alkoholdrycker skulle vara tvungna att göra ett flertal anmälningar (i vissa fall kanske en anmälan till varje svensk kommun). Eftersom leverans av alkoholdrycker till privatpersoner utgör en förhållande- vis begränsad företeelse, i vart fall , framstår en sådan ordning som mer administrativt betungande än vad som kan anses rimligt. Vi föreslår i stället en tredje lösning, som innebär att de aktörer som bedriver yrkesmässig leverans av alkoholdrycker ska åläggas att anmäla verksamheten till den kommun där näringsidkaren har sitt säte och, om denne saknar säte i landet, . I sam- manhanget kan nämnas att alkohollagen innehåller en motsvarande lösning när det gäller den administrativa hanteringen av tillstånd som avser servering av alkoholdrycker i inrikes trafik på fartyg, luftfartyg eller järnvägståg (se 8 kap. 1 § andra stycket AL). Även den föreslagna lösningen är i och för sig förenad med vissa nackdelar, inte minst att tillsynsverksamheten riskerar att koncen- treras till ett fåtal kommuner innebär de regler som redan finns att kommunerna har möjlighet att med stöd av 9 kap. 6 § alkohollagen, träffa avtal med varandra i fråga om tillsynens bedriv- Sådana avtal kan givetvis slutas även för den tillsyn som föreslås. Därigenom skapas möjlighet för andra kommuner än den där näringsidkaren har sitt säte att vid behov utöva tillsyn över leveransverksamheten. Därtill kommer att de yrkesmässiga leveranserna av alkohol- drycker inom överskådlig tid sannolikt kommer att utgöra en mycket begränsad del av kommunernas tillsynsverksamhet på alkohol- området. Vid en sammantagen bedömning anser vi därför att denna lösning är den mest ändamålsenliga. En stor ökning av antalet tillsynsobjekt kan naturligtvis framöver komma att moti- vera en översyn av denna ordning. Som redogjorts för i avsnitt 17.4 föreslår vi att FHI ges det övergripande tillsynsansvaret för yrkesmässig leverans av alkohol- drycker. Vi föreslår också att FHI ges i uppdrag att föra statistik över sådan verksamhet (se avsnitt 17.6). Mot denna bakgrund – och med hänsyn till att anmälningar annars kan komma att finnas spridda på ett oöverskådligt sätt – är det lämpligt att FHI också ges i upp- drag att föra ett nationellt register över de anmälningar som skickas in. För att FHI ska kunna fullgöra denna uppgift föreslår vi en ord- ning som innebär att kommunerna ska skicka kopior av mottagna anmälningar till FHI. I konsekvens med vad som anförts i föregående avsnitt måste en anmälan om yrkesmässig leverans av alkoholdrycker till privatper- soner ovillkorligen innehålla uppgift om den eller de kommuner där näringsidkaren avser bedriva den anmälningspliktiga verksamheten. Därutöver behöver dessa naturligtvis innehålla en rad andra upp- gifter för att tillsyn ska kunna bedrivas på ett effektivt och ända- målsenligt sätt. FHI har rätt att meddela föreskrifter när det gäller vilka upp- gifter som ska finnas i bl.a. anmälningar hänförliga till detaljhandel med folköl, se 4 § första stycket 1 alkoholförordningen (2010:1636). I syfte att åstadkomma ett effektivt och enhetligt anmälningsför- farande även när det gäller yrkesmässig leverans av alkoholdrycker till privatpersoner föreslår vi att FHI bemyndigas att på motsvarande sätt meddela närmare föreskrifter om innehållet i anmälningar hän- förliga till sådan verksamhet. Vårt förslag: En näringsidkare som yrkesmässigt levererar alko- holdrycker till privatpersoner ska vara skyldig att utöva särskild kontroll (egenkontroll) över att verksamheten inte bedrivs i strid med förbuden mot att i vissa fall leverera alkoholdrycker. För egenkontrollen ska det finnas ett för verksamheten lämp- ligt program (egenkontrollprogram). Detta ska fogas till den an- mälan som näringsidkaren ska göra till kommunen innan leverans- verksamheten påbörjas. Bestämmelser ska införas i alkohollagen som innebär att kom- munen får genomföra kontrollköp för att kontrollera att den som yrkesmässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som föreskrivs i lagstiftningen. Den som bedriver yrkesmässig leverans av alkoholdrycker ska vara skyldig att till tillsynsmyndigheten lämna de uppgifter som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna föra statistik över verksamhet enligt alkohollagen. Kommunen ska kunna ta ut en avgift för tillsynen av den som bedriver yrkesmässig leverans av alkoholdrycker. Efterlevnaden av alkohollagens föreslagna leveransbestämmelser förutsätter dels att tillsynsobjektet har nödvändig kunskap om det relevanta regelverket, dels att det har tillfredställande metoder för att själv uppmärksamma och åtgärda fel och brister. Vid t.ex. detaljhan- del med folköl och servering av alkoholdrycker är tillsynsobjektet skyldigt att utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen (se avsnitt 14.2.2). Krav på egenkontroll finns även på andra om- råden (se t.ex. 12 c § tobakslagen angående krav på egenkontroll vid försäljning av tobaksvaror). De folkhälsoskäl som motiverar ett krav på egenkontroll i de nu beskrivna situationerna gör sig själv- klart minst lika starkt gällande i en situation som gäller leverans av alkoholdrycker. Det är dessutom ett beprövat och verksamt instru- ment för såväl dialog som tillsyn. Ett motsvarande krav på egen- kontroll bör enligt därför införas även för sådana aktörer som be- driver yrkesmässig leverans av alkoholdrycker till privatpersoner. Egenkontrollprogrammet blir ett centralt instrument i den kom- munala tillsynen och bör bl.a. beskriva hur näringsidkaren (samt dennes personal om sådan finns) får information om alkohollagens bestämmelser samt vilka rutiner som tillämpas vid leverans av alkoholdrycker till privatpersoner. När det gäller t.ex. tillsyn av försäljning av tobaksvaror har FHI tagit fram ett exempel på en anmälningsmall och på ett egenkontrollprogram. Dokumenten är avsedda att vara ett stöd och hjälp för kommunerna i deras tillsyns- arbete. Även när det gäller utformningen av egenkontrollprogram för yrkesmässig leverans av alkoholdrycker framstår det som natur- ligt att FHI på motsvarande sätt bistår kommunerna med stöd och hjälp. Genom att lämna in egenkontrollprogrammet till kommunen i samband med anmälan kan det fungera som underlag för en fortsatt tillsynskontakt. Kommunen får en möjlighet att redan inledningsvis upprätta en kontakt med och stödja näringsidkaren. För närings- idkaren kan egenkontrollprogrammet fungera som en checklista för vad som krävs för att verksamheten ska vara väl organiserad vad gäller utbildning, information etc. Det bör därför i lagtexten införas ett uttryckligt krav på att egenkontrollprogrammet ska fogas till anmälan. Ett motsvarande krav gäller vid t.ex. anmälnings- pliktig försäljning av tobaksvaror (se 12 c § tredje stycket tobaks- lagen). I rapporten – ålderskontroll vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel, Ds 2012:11, föreslås införandet av nya bestämmelser om kontrollköp vid tillsyn av detaljhandel med folköl och tobak samt försäljning av receptfria läkemedel i andra butiker än öppenvårdsapotek (förslaget behandlas närmare i av- snitt 14.2.3). Tillsyn av verksamheter som bedriver yrkesmässig leverans av alkoholdrycker till privatpersoner bör primärt bedrivas genom kon- troll av att det finns ett ändamålsenligt egenkontrollprogram.