sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — En återstående fråga är dock om det föreligger rättsliga hinder för SJ och att samordna sina verksamheter i gemensamt bolag. Utan hänsyn till konkurrensrättsliga bestämmelser finns det inga hinder vare sig i eller i svensk rätt mot att person- och godstrafik ordnas i ett och samma bolag. Denna teoretiska reversering är sålunda möjlig, så länge det inte inskränker rättigheterna för andra bolag att bedriva konkurrerande järnvägsverksamhet. 9.2.5Möjligheten till reversering av tjänsteutbudet Såsom utvecklats ovan har uppdelningen av gamla affärsverket SJ resulterat i en rad olika tjänsteleverantörer som för uppdelningen betraktades som inte utgörande kärnverksamhet. Fråga är därvidlag om det skulle finnas möjlighet att reversera denna sönderdelning tillbaka till t.ex. SJ. I detta hänseende ter sig saken annorlunda än om två trafikslag samordnas, eftersom de i allt väsentligt opererar på skilda marknader. När det gäller tillgång till tjänster är detta verksamheter som är nära knutna till konkurrensvillkoren för järnvägsföretag. finns det enligt direktiv /14/EG inga formella hinder mot att t.ex. SJ skulle kunna förvalta stationer m.m. Däremot ställer SERA-direktivet upp krav på oberoende enligt artikel 13.3, såsom utvecklats ovan. När tjänsteleverantören för att vissa anläggningar för tjänster står under direkt eller indirekt kontroll av ett organ eller företag som också är aktivt och har en dominerande ställning på de nationella marknader för järnvägs- transporttjänster för vilka anläggningen används, måste tjänste- leverantörerna för dessa anläggningar för tjänster vara organiserade på ett sådant sätt att de i organisatoriskt avseende samt i fråga om beslutsfattande är oberoende i förhållande till detta organ eller företag. Detta oberoende ska dock enligt direktivet inte innebära att en separat juridisk enhet för anläggningar för tjänster måste inrättas och får uppfyllas genom inrättandet av separata avdelningar inom en enda juridisk enhet. Sålunda finns det och ej heller efter implementeringen av SERA-direktivet några formella EU-rättsliga hinder mot att t.ex. Jernhusen och SJ skulle samordna verksam- heter, i den mån det vore kommersiellt önskvärt eller motiverat. Däremot måste det i sådana fall säkerställas ett internt oberoende för de i artikel 13.3 angivna anläggningarna och tjänsterna. I sammanhanget måste framhållas att denna teoretiska möjlighet begränsas av att det endast är möjligt för helägda statliga bolag och att det in svensk nationell lagstiftning inte torde kunna tas in bestämmelser om begränsning av näringsfriheten för dessa verksamheter med hänsyn till grundlagsbestämmelser och EU- rättens bestämmelser om fri rörlighet. 9.2.6Möjlighet till reversering av upphandlingskravet föreligger krav på upphandling angående nationell svensk rätt för allmän trafik enligt 15 kap. LUF. Denna ordning är, som utvecklats ovan, något som inte är ett krav enligt , som tillåter direkttilldelning av avtal om allmän trafik. Om fjärde järnvägspaketet kommer att genomföras införs dock ett krav på konkurrensutsättning av anbuden, varför den gällande svenska modellen blir ett rättsligt krav. En teoretisk återgång till direkttilldelning från nuvarande situation kan emellertid även bli problematisk med hänsyn till allmänna principer. Sålunda finns det risk för att en sådan återgång kan strida mot principen om icke-diskriminering (förbudet mot direkt eller indirekt diskriminering av leverantörer främst på grund av nationalitet, principen om likabehandling, principen om ömsesidigt erkännande (kan bli särskilt svår att kringgå när gäller tillstånd utfärdade av EU-institutioner som är giltiga i hela unionen), proportionalitets- principen samt principen om transparens (jfr även 1 kap. 9 § ). För andra verksamheter inom som är träffas av upphandlingsdirektiven och/eller de svenska upphandlingsreglerna (kontrakt som ligger under EU-tröskelvärdena) existerar redan ett krav på konkurrensutsatt upphandling i de fall en upphandlande enhet väljer att upphandla varor eller tjänster. Undantaget gäller alltjämt koncessioner som ännu inte blivit slutligt reglerat inom Däremot föreligger förslag från kommissionen att även koncessioner ska komma att regleras i upphandlingslagstiftningen. Sammantaget förefaller mycket osannolikt att kan reversera upphandlingsförfarandet när upphandlande enheter (de som omfattas av upphandlingsreglerna), bl.a. angående järnvägs- tjänster: 1.Offentliga enheter som tillhandahåller järnvägstjänster i enlighet med järnvägslagen (2004:519) och järnvägsförordningen (2004:526). Regionala och lokala offentliga enheter som driver regionala eller lokala järnvägskommunikationerenligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. 2.Privata enheter som tillhandahåller järnvägstjänster med tillstånd som utfärdats enligt förordning (1996:734) om statens spåranläggningar, då dessa tillstånd överensstämmer med artikel 2.3 i direktivet Angående stadstrafik, spårvagnar, trådbussar eller bussar: 1.Enheter som tillhandahåller järnvägs- eller spårvägstjänster i stadstrafik enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik samt lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg. 2.Offentliga eller privata enheter som tillhandahåller allmänna trådbuss- eller busskommunikationer enligt lagen (1997:734 om ansvar för viss kollektiv persontrafik och yrkestrafiklagen (1998:490). Vidare, vad beträffar upphandlingskravet för , torde det vara oförenligt med gällande rätt att frångå upphandlingskravet gällande bl.a. underhållsarbeten och nyinvesteringar som upphandlas externt. I sammanhanget bör även erinras om att de aktörer som har varit upphandlingspliktiga, men efter liberalisering inte längre måste upphandla enligt upphandlingslagstiftningen är självfallet fria att göra detta på sådant sätt som de själva bestämmer. 9.2.7Möjlighet för återgång till utförande i egen regi i övrigt Det finns utöver de centrala uppgifter som åläggs infrastrukturförvaltare i princip inga krav på att verksamheter kan bedrivas av myndigheter i extern regi. Detta gäller även sådana verksamheter som utlokaliseras från trafik- och tjänsteföretagen. Sålunda finns det t.ex. inga hinder mot att skulle kunna ha en egen produktions- och underhållsavdelning, att RKTM kan bedriva kollektivtrafik i egen regi (uttryckligen tillåtet). Problemet är snarare det omvända; när dessa verksamheter väljer att inte utföra verksamheter i egen regi uppkommer frågor om de (ofta i sin egenskap av myndigheter, representant för staten) tilldelar kontrakt på effektiva och rättvisa villkor – kort sagt bevekelsegrunderna för regler om offentlig upphandling. Det finns i lagstiftningen vare sig på EU-nivå eller nationell svensk nivå något krav på att ens myndigheter måste upphandla järnvägstjänster i stället för att utföra tjänster i egen regi. Uppkomsten av konkurrens förutsätts leda till en mera effektiv förvaltning av tillgångarna och medel för att pressa kostnader och effektivisera verksamheter genom att verksam- heterna bedrivs enligt affärsmässiga principer. Att dessa fördelar materialiseras är självfallet beroende av branschvillkoren och det finns givetvis gränser för hur långt verksamhetsuppdelning och konkurrensutsättning kan göras för att uppnå bättre resultat än utgångsläget eller alternativa integrerade verksamheter. Detta är dock ingen rättslig fråga och är ytterst ägarens eller lagstiftande församlingars privilegium att fatta beslut om. Likaså är ofta motivet för att upphandla i stället för att utföra verksamheter i egen regi att det finns effektivare företag som trots vinstkrav kan ge upphandlande enheter ett ekonomiskt fördelaktigare utfall än om verksamheten bedrevs i egen regi. Däremot finns det alltså inga EU-rättsliga krav på konkurrens- utsatt upphandling av här aktuella verksamheter 9.2.8Möjligheten att avvika eller reversera regler gällande passagerares rättigheter Reglerna om resenärers rättigheter och de organisatoriska krav som ställs upp genom EU-förordningen lämnar i princip mycket litet utrymme för att avvika från bestämmelserna, mer än vad som följer av artikel 2 i tågpassagerarförordningen. Förvisso ska framhållas att det finns tämligen omfattande möjligheter till undantag, men enligt föreliggande förslag till förändringar av regel- verket på området har valt att endast nyttja dessa delvis. Området är i övrigt föremål för en förhållandevis detaljerad harmonisering på resenärsskyddsområdet. Däremot ska framhållas att förordningen är tämligen otydlig främst på de områden där det stadgas ett gemensamt ansvar för flera aktörer. Genom delegationsbestämmelserna som har antagits, och föreslås införas i svensk rätt, kommer här ett stort ansvar att läggas på och Transportstyrelsen för att – vid behov – tydliggöra ansvaret ytterligare, vilket utvecklats ovan. 10 Sammanfattning och avslutande diskussion De transporträttsliga EU-reglerna om järnväg syftar i stort till att skapa en inre järnvägsmarknad som effektiviteten för transportslaget som sådant ökar och därigenom möjliggör en omställning av transportsätten och att uppnå miljömässiga fördelar. En stor del av denna omställning är knuten till organisationen av vissa kritiska verksamheter. Organisationen av den svenska järnvägssektorn har genomgått en stor förändring . I jämförelse med andra länder såsom t.ex. kännetecknas den svenska järnvägssektorn dels av en höggradig liberalisering i så måtto att många av de tidigare i gamla affärsverket SJ integrerade verksam- heterna har delats upp/bolagiserats i allt väsentligt funktions- mässigt, efter att trafikverksamheten och tillhörande tjänster avskilts från infrastrukturförvaltningen till dåvarande (numera ). Förutom att skapa en inre järnvägsmarknad är syftet med EU-reglerna på området även att liberalisera järnvägssektorn i förhållande till utgångsläget och öka effektiviteten. Till skillnad från många andra branscher är det inte självklart att uppdelning av verksamheter/de-integration – eller ens konkurrensutsättning – i sig kan förutsättas skapa ett effektivare utfall från ekonomisk synpunkt i jämförelse med utgångspunkten. Det är därför naturligt att liberaliseringen och inremarknads- byggandet för järnvägssektorn har gått stegvis och faktiskt tillåtit att verksamheter har kunnat behållas integrerade, med undantag för vissa funktioner som tilldelning av infrastrukturkapacitet och fastställande av avgifter för infrastrukturkapacitet. I förhållande till har gått mycket längre än vad som krävs enligt gällande, och även kommande, direktivs- bestämmelser. Huruvida denna uppdelning är ekonomiskt effektiv eller ändamålsenlig ligger inte inom ramen för detta uppdrag att bedöma, men synes vila på förutsättningen att en sådan uppdelning i sig måste förutsättas ge ett bättre resultat än alternativet. Det är emellertid svårt att finna stöd för en sådan principiell inställning – särskilt med tanke på att jämförbara länder aktivt avstått från att genomföra en sådan genomgripande förändring som har gjort. Trots att det även framgent kommer att finnas möjlighet att behålla integrerade verksamheter har uppdelningen medfört att en reversering av flera skäl i många fall omöjliggörs. Vidare har avstått från möjligheten att införa i svensk lagstiftning en möjlighet att begränsa trafik till förmån för allmän trafik genom en skadlighetsprövning, vilket gör att i princip all trafik konkurrerar om samma trånga sektor i form av infrastruktur- kapacitet. Sålunda kan sägas att kännetecknas som en av de mest öppna marknaderna för trafik på svensk järnvägsinfrastruktur. Med tanke på den mycket stora andelen samhällsfinansierad infrastruktur, trafik och rullande materiel är det påtagligt att utsätter sig för stora prövningar gällande långsiktiga spelregler för samspelet mellan samhällsinitierad/samhällsstödd trafik å ena sidan och gods- och övrig passagerartrafik å andra sidan. Gällande allmän trafik, som inte genomförs i egen regi, har valt att konkurrensutsätta tilldelning av sådana avtal, även om detta inte har varit ett krav enligt . förväntas dock att utvecklas i riktning mot en sådan ordning. Detta förefaller vara en naturlig ordning som snart även förväntas kompletteras med regler om tjänstekoncessioner, som är ett oreglerat område. Det finns inga formella hinder för att t.ex. kollektivtrafik bedrivs i egen regi och vad som argumentationsvis kan sägas saknas i är en utförlig genomlysning av förutsättningarna för, möjligheter och hot samt styrkor och svagheter med verksamhet i egen regi i förhållande till konkurrensutsatt upphandling av samma verksamhet (outsourcing). En kritisk utvärdering av såväl upphandlingsförfarandet som sådant, vilket inte är utan brister, i kombination med en analys av bevekelsegrunderna för att inte bedriva verksamhet i egen regi vore värdefullt för beslut om kommande organisation av trafik- verksamhet, men även annan verksamhet som regelmässigt upphandlas externt. Det allmänna oberoendekravet i för vissa kritiska verksamheter (infrastrukturtilldelning, avgiftsfastställande) kommer med all säkerhet att medföra en permanent uppdelning mellan trafik- och infrastrukturbolag. Det är nämligen svårförenligt med svensk associationsrätt att upprätthålla kriterierna för oberoende enligt , vilket gör att en funktionell separation i separata legala enheter torde bli en praktisk följd av kraven. Vad som återstår att utreda är vad oberoendet mer konkret innebär för det statliga huvudmannaskapet för skilda verksamheter och hur långt svenska staten kan utöva ägarstyrning över verksamheter som t.ex. SJ och , men även hur relationen med andra verksamheter såsom inom Jernhusen kan utformas som infrastrukturförvaltningen ligger kvar i statlig regi. Tentativt är huvudmannaskapet i sig inte något större legalt problem, men gränserna för hur staten kan bedriva ägarstyrning m.m. i trafik- och tjänsteverksamheter kan behöva fastställas närmare. Tjänster inom järnvägssektorn har lyfts fram och erhållit en särreglering genom nu gällande SERA-direktivet, som ska vara implementerat 2015. Därmed kan förväntas att inte att själva organisationen kommer att förändras i någon väsentlig mån, eftersom en separation av verksamheter redan har genomförts i . Däremot kommer lagstiftningen att behöva kompletteras med bestämmelser om t.ex. kontraheringsplikt och likabehandling för vissa tjänster, vilket i sin tur ger behov att klargöra gränserna för sådana plikter och möjliga undantagssituationer. I detta hänseende råder viss osäkerhet enligt direktivet. Nyinförda regler om oberoende även gällande tjänster kommer att behöva införas i svensk rätt, men det kommer att ha relativt liten praktisk betydelse, eftersom reglerna knyts till förekomsten av dominans på annan marknad (järnvägstrafik). Genom den redan gjorda uppdelningen kan det förväntas att sådana direktivfästa krav inte direkt kommer att ha något praktiskt genomslag i i ett kort tidsperspektiv. Vidare gäller att reglerna om tjänsteutbud måste dessa läsas tillsammans med tågpassagerarförordningen och det kan konstateras att det råder viss osäkerhet om rollfördelningen gällande t.ex. ansvar för biljetter mellan stationsförvaltare, järnvägs- företag och biljettutfärdare. Detsamma gäller även ansvaret för de skilda uppgifter som relaterar till personer med funktionshinder och nedsatt rörlighet. Härtill ska läggas att tillsynsansvaret än så länge endast har fördelats mellan och Transportstyrelsen som tågpassagerarförordningen inte innehåller några rättsmedel för sanktioner eller för att trygga efterlevnaden av bestämmelserna. Detta är ett område som alltjämt kännetecknas av brister – särskilt med tanke på att t.ex. sanktioner måste lagregleras och inte kan delegeras till myndighet. Gällande ansvaret för drift och underhåll kan konstateras att redan har genomfört och alltjämt genomför en omfattande harmonisering av tekniska system och säkerhetssystem så att de ska uppfylla de krav som ställs enligt gällande direktiv om driftskompatibilitet och järnvägssäkerhet. Föreslagna förändringar inom området kommer emellertid att ha stora inverkningar framförallt på Transportstyrelsens uppgifter genom en allmän centralisering av ett flertal uppgifter inom området till Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen. Nationella myndigheters roll kommer därmed att minska och ytterligare förstärka den harmoniseringsprocess som pågår inom EU och som syftar till att skapa ett inre järnvägsområde inom unionen. Även om detta förverkligas, så återstår alltjämt den stora frågan om det slutliga finansieringsansvaret för infrastruktur och underhåll. Till skillnad från t.ex. flygsektorn har det inom järnvägssektorn inneburit förhållandevis mycket stora investeringar som i de flesta fall endast kunnat bäras av det allmänna. Oavsett hur harmoniserad järnvägs- sektorn är i tekniskt hänseende kommer effektiviteten och funktionsdugligheten på nationell nivå långsiktigt vara beroende av att någon bär ansvaret för infrastrukturens tekniska kvalitet och utveckling. Huruvida finansieringsansvaret helt eller delvis ska läggas på det allmänna eller utformas som något krav på kostnadstäckning är en fråga som alltjämt kvarstår som inte helt besvarad. Likaså kvarstår frågan hur och i vilken omfattning kostnaden för detta ska fördelas ut på järnvägstrafiken. Härvidlag torde hänsyn behöva tas till de förutsättningar som gäller för andra trafikslag. För vägtrafiken gäller i princip att det allmänna bär hela direkta kostnaden för infrastrukturen, varvid några direkta tillträdeskostnader inte existerar (trängselskatter undantagna) medan det inom flyget gäller det motsatta där trafiken i princip bär hela infrastrukturkostnaden, som i sig är förhållandevis låg jämfört med järnväg. Först när denna fråga är helt besvarad kan förutsättningar för järnvägens organisation anses vara helt klarlagd. Vad så gäller möjligheterna till reversering av nu gällande organisatorisk ordning i har ovan utvecklats att det i EU- rätten finns krav på oberoende för vissa särskilt angivna väsentliga verksamheter. Däremot torde en återgång med hjälp av statliga ingripanden vara i allmänhet mycket svår att genomföra, vilket i allt väsentligt endast lämnar utrymme för marknadens egen konsolidering. Möjligheterna till reversering utvecklas samman- fattningsvis i tabellen nedan om reversering. I allmänhet kan konstateras att det trots allt finns integrerings- fördelar och skalfördelar inom järnvägssektorn. Av den anledningen bör bäras i åtanke att den nu genomförda nära nog fullständiga marknadsöppningen i inte bara har möjliggjort konkurrens, utan befintliga aktörer kommer därmed även att utsättas för sådan konkurrens även från företag som opererar vertikalt integrerade och/eller på större skala än svenska operatörer. Därigenom opererar aktörer i andra länder åtminstone delvis enligt andra förutsättningar än svenska aktörer härrörande från gamla affärsverket SJ. I så måtto kan hävdas att konkurrens- förutsättningarna inte i alla hänseenden är desamma och kan därigenom även ses som en utmaning för svenskt vidkommande. 1.Förändrad hantering av importmoms. 3.Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. 4.Tillstånd och medling. – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. 6.Att förebygga och hantera finansiella kriser. 7.Skärpningar i vapenlagstiftningen. Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. finansiella oberoende och balansräkning. 10.Rätta byggfelen snabbt! –med effektivare förelägganden och försäkringar. 11.Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav 12.Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. –ett förtydligat ansvar för stat och kommun. 14.En översyn inom Sevesoområdet –förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. 15.För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. Del 1 och 2. 18.Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. 19.Mera glädje för pengarna. 20.Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. 22.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt –samordning och digital samverkan. 23.Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. 24.E-röstning och andra valfrågor. 25.Åtgärder för ett längre arbetsliv. 26.Fri att leka och lära –ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. 27.Vissa frågor om gode män och förvaltare. 28.Försäkring på transportområdet i krig och kris. 29.Det svenska medborgarskapet. –om effekter av skolpolitiska reformer. 31.En digital agenda i människans tjänst –digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. –uppfyller det EU:s direktiv? 33.En myndighet för alarmering. 34.En effektivare plan- och bygglovsprocess. 35.En ny lag om personnamn. 36.Disciplinansvar i ett reformerat försvar. 37.Begripliga beslut på migrationsområdet. 38.Vad bör straffas? Del 1 och 2. 39.Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet. 40.Att tänka nytt för att göra nytta –om perspektivskiften i offentlig verksamhet. 42.Tillsyn över polisen. –del 1. 44.Ansvarsfull hälso- och sjukvård. –Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. 46.Beskattning av mikroproducerad el m.m. Fi. 48.Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. –breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. 50.En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och e-handel med alkohol och tobak. 51.Skydd för geografisk information. 53.Privata utförare – kontroll och insyn. 54.Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. 55.Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. 56.Friskolorna i samhället. 57.Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. + Lättläst version + . –vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? 60.Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. 62.Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor 63.Verkställighet av utländska domar och beslut – en ny I-förordning m.m. Ju. 64.Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. 66.Översyn av det statliga stödet till dagspressen. 67.Flygbuller och bostadsbyggande. 68.Synliggöra värdet av ekosystemtjänster –Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 69.Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. –Nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial. –jakt och viltförvaltning i en ny tid. 72.Ut ur skuldfällan. –ökad tydlighet och struktur. 74.Unga som varken arbetar eller studerar –statistik, stöd och samverkan. 75.Organisering av framtidens e-förvaltning. 76.Svenska för invandrare – valfrihet, flexibilitet och individanpassning. 77.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – IT-standardisering inom . 78.Överskuldsättning i kreditsamhället? 79.Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. 80.Ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen. 81.När vi bryr oss – förslag om samverkan och utbildning för att effektivare förebygga våldsbejakande extremism. 82.Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats. 83.En enkel till framtiden? Tillstånd och medling. [4] Skärpningar i vapenlagstiftningen. [7] Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. [17] Internationell straffverkställighet. [21] E-röstning och andra valfrågor. Vissa frågor om gode män och förvaltare. [27] En ny lag om personnamn. Begripliga beslut på migrationsområdet. [37] Vad bör straffas? Del 1 och 2. konvention om it-relaterad brottslighet. Tillsyn över polisen. Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. – breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. Verkställighet av utländska domar och beslut – en ny I-förordning m.m. [63] Ut ur skuldfällan. [72] Överskuldsättning i kreditsamhället?