sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — Vad som anges beträffande försäkringsavtal ska i tillämpliga delar också gälla för avtal om tjänstepension. (Bestämmelserna 58 kap. 10 och 24 §§ IL) Utredningens skäl för förslagen Förarbeten och tidigare lagstiftningsförsök Regeln att ålderspension inte får betalas ut innan den försäkrade fyller har gällt . Skälet till att en lägsta pensions- ålder infördes var att den skattelindring som en pensionsförsäkring medförde, nämligen en jämnare fördelning av inkomsterna över , missbrukades i stor utsträckning, dvs. användes i annat syfte än pensionering. Genom inskränkningar i pensions- försäkringsbegreppet (lägsta pensionsålder var inte den enda inskränkningen) skulle missbruket motverkas utan att man förhindrade ett lojalt utnyttjande av pensionsför- säkringar. Förebild för åldersgränsen var lägsta pensionsålder enligt den frivilliga statliga pensionsförsäkringen som då var . Redan när åldersgränsen infördes försågs den med undantag. Undantag skulle gälla bl.a. vid varaktig arbetsoförmåga och när pensionsåldern i den försäkrades yrke var låg (prop. 168– 171). föreslog i sitt betänkande Avdragsrätt vid inkomstbeskattningen för försäkringspremie och kontoavsättning m.m. att den lägsta pensionsåldern skulle höjas till ( SOU 1975:21, s. 101 ff.). skulle dock en lägre pensionsålder kunna godtas om det fanns särskilda skäl. Kommittén ansåg att en lägsta pensionsålder på var betydligt bättre anpassad till det reella läget. Slutsatsen grundade sig bl.a. på att en lägsta pensionsålder på inte framstod som motiverad vid en jämförelse med stats- och kommunalanställdas pensions- ålder. Dessutom ansågs en övervägande del av de yrkesverksamma inte vilja gå i pension så tidigt som . Vidare angav kommittén som skäl för höjning att pensionsåldern höjts för vissa grupper. I propositionen med förslag till skärpta villkor i beskattnings- reglerna för pensionsförsäkringar och arbetsgivares kostnader för tryggande av anställds pensionering avstod man dock från att gå vidare med kommitténs förslag vad gällde utan behöll gällande pensionsålder på (prop. 1975/76:31, s.118). Det fanns, enligt regeringen, i och för sig poänger i kommitténs argumentering men eftersom arbetstakten och kraven på effektivitet var högt uppdrivna hade ett antal yrkesverksamma svårigheter att arbeta till . De som vill trappa ner eller upphöra med sina arbetsinsatser borde därför, enligt regeringens mening, ha möjlighet att fylla ut inkomstbortfallet med pension från en pensionsförsäkring. Genom att behålla gällande pensionsålder kunde man dessutom minska behovet av dispenser. Som framgår är tjänstepensionerna och skattereglerna anpassade till den allmänna pensionen. har den lägsta pensionsåldern inte varit uppe till bedömningen i något lagstiftningsärende. När 55-årsgränsen i IL infördes var medellivslängden mycket kortare, de flesta arbetstagare hade en låg utbildningsnivå, inträdesåldern i arbetlivet var lägre och kraven i arbetslivet annor- lunda. kan det enligt utredningen ifrågasättas om dessa motiv att främja så tidiga utträden från arbetslivet fortfarande ska gälla. Som utredningen redovisar tidigare lever fler allt längre och är allt friskare längre upp i åldrarna. Det allmänna pensionssystemet innehåller numera flexibla regler för vid vilken ålder man kan gå i pension, för olika kombinationer av pensionsuttag och arbete, fortsatt intjänande av pensionsrätt vid längre arbetsliv osv. Den allmänna pensionsåldern är avskaffad och informationen om alternativa pensionsåldrar är neutral. övergår flertalet i ålderspension eller tidigare. Det har således inte skett någon nämnvärd förändring i pensionsbeteendet. Utredningen är medveten om att arbetstakten och kraven på effektivitet är högt uppdrivna och att det finns yrkesverksamma som har svårigheter att arbeta ett helt yrkesliv. Vi står också inför ett alltmer komplext arbetsliv som präglas av ombytlighet, förändring och osäkerhet. För vissa handlar det om att kunna fortsätta att arbeta långt upp i åldrarna medan det för andra handlar mer om att arbeta fram till . Naturligtvis bör det vara möjligt för den som så önskar att trappa ner eller upphöra med sina arbetsinsatser . Många har tunga arbeten som sliter ut dem. Vi blir dock allt äldre, och håller oss friska längre upp i åldrarna. Det är positivt, men ställer krav på oss för att klara den framtida välfärden. Fler behöver arbeta och fler behöver arbeta längre upp i åldrarna. För att vi ska få en pension som är hållbar behöver vi ta ansvar för när vi kan ta ut pension. Enligt huvudregeln får arbetsgivare sätta av av arbetstagarens lön, eller maximalt (2013) till tjänstepensionen . Den s.k. kompletteringsregeln som utgår från nivån i slutlönebaserad tjänstepension kan ofta ge betydligt högre avdragsnivåer. Kompletteringsregeln gör det möjligt att trygga pensionsutfästelse med avdragsrätt utöver vad som gäller enligt huvudregeln vid avgångspensioneringar eller i de fall ett tidigare dåligt pensionsskydd behöver förbättras. För att kunna utnyttja regeln vid förtida avgång ställs krav på att pensionsavtalet ändrats eller att arbetsgivare/arbetstagare ingått ett helt nytt avtal. Vid avgångspension ändras ofta existerande pensionsutfästelser varvid pensionsförsäkringar vanligen tecknas för att trygga pensioner som upphör och som inte sällan utbetalas än . Kompletteringsregeln ger även möjlighet till att köpa i kapp med skattemässig avdragsrätt en tidigare otillräckligt tryggad pensionsutfästelse. Tjänstepensionerna antas bli en allt viktigare del av den enskildes samlade pension och då krävs det att dessa är hållbara så att enskilda kan leva på en godtagbar standardnivå när de är pensionärer. Det finns anledning att anta att den temporära pensionen alltmer kommer att behöva användas som en förstärkning under pensioneringen, i syfte att bibehålla levnads- standarden längre upp i åldrarna. finns det dock skatteregler som begränsar möjligheterna till flexibla lösningar på så sätt att måste utbetalad pension vara samma eller stigande belopp. Detta innebär bl.a. att när utbetalning av pension påbörjats från en pensionsförsäkring kan ett uppehåll i utbetalningen inte göras . Enligt utredningens mening kan det finnas skäl att överväga om inte dessa regler bör ändras (se avsnitt 17.7.5). I kapitlen 11-13 föreslår utredningen att det införs en riktålder för pension och att de styrande och normerande åldersgränserna i den allmänna pensionen ska höjas. Utredningen anser att det behövs effektiva åtgärder inom pensionssystemet som redan på kort sikt leder till ett ökat arbetsutbud bland de personer som närmar sig pensionsåldern. De finansiella problemen kan annars förvärras relativt snabbt. En annan allvarlig konsekvens av en för långsam anpassning av pensionsbeteendet är ökad risk för snabbt sjunkande pensionsnivåer och därigenom försämrat förtroende för pensionssystemet. Syftet med samtliga förslag är därför att utträdesåldern framöver ska följa medellivslängdens utveckling så att de äldre får en tillräcklig pensionsnivå och att pensions- systemets stabilitet säkras. Att höja de styrande och normerande åldersgränserna är enligt utredningens bedömning den enda vägen som kan få direkt effekt på de äldres pensionsbeteende och arbetsutbud. anser utredningen att det är viktigt att bibehålla flexibiliteten men denna bör utformas så att enskilda kan arbeta längre upp i åldrarna. Regelsystem bör därför så långt möjligt anpassas till enskildas förbättrade förutsättningar och växande intresse för att arbeta längre, oavsett när och hur man vill ta ut sin pension. Utredningen föreslår att åldersgränsen för uttag av inkomstrelaterad ålderspension ska höjas till och att LAS- åldern ska höjas till . Utredningens förslag medför att den flexibla pensionsåldern i föreslås justeras uppåt från 61–till 62–. Det är således viktigt att alla pensionsrelaterade åldersgränser hålls samman för att det ska vara möjligt att påverka pensions- . Om nuvarande åldersgränser höjs i pensionssystemet och kringliggande system bör, enligt utredningens mening, så långt möjligt även övriga närliggande system anpassas och följa utvecklingen. Enligt utredningen bör också pensionsförsäkringarna och individuella pensionssparanden (s.k. IPS) förändras och anpassas till detta. Eftersom pensionssystemets gränser föreslås justeras uppåt anser utredningen att det rimligt att även gränsen för lägsta uttag av ålderspension från en tjänstepensionsförsäkring, privat pensionsförsäkring och från ett pensionssparkonto inom ramen för IPS höjs. Utredningen är medveten om att en höjd åldersgräns kan vara svår att acceptera. Utredningen har därför övervägt om en lägsta åldern för uttag skulle kunna höjas i flera steg. Det skulle innebära en mjukare övergång och anpassning. Utredningen anser dock inte detta som en framkomlig väg. En sådan lösning skulle kunna leda till att avtalen behöver ställas om vid varje höjning och en osäkerhet för den enskilde om vad som gäller. En annan lösning att ha olika uttagsåldrar för olika grupper. Den sistnämnda lösningen med differentierade uttagsmöjligheter kan betraktas som orättvis och är därför inte lämplig. Enligt utredningens mening talar i stället såväl rättviseskäl som administrativa skäl för att höjningen bör göras vid ett och samma tillfälle och så långt möjligt gälla för alla. Åldersgränsen för utbetalningen av avdragsgillt sparande vid pensionsavsättningar Som framgår av redovisningen börjar uttaget av tjänstepension och privatpension inklusive IPS öka före normalt uttag av allmän ålderspension, den s.k. spiken . Utredningens åtgärder innebär att den flexibla pensionsåldern i kommer att flyttas uppåt. Rekommenderat uttag från allmän ålderspension kan beräknas till . Enligt utredningen bör ett höjd lägsta uttag för ålderspension hamna inom utredningens föreslagna flexibla pensionsålder. Enligt utredningen bör den lägsta uttags- ålder för pensionsförsäkring därför bestämmas till . Utredningen föreslår därför att avdragsgillt sparande för pensionsförsäkring i form av kollektivavtalsbundna försäkrings- avtal, privata pensionsförsäkringar och privata individuella pensionslösningar (s.k. IPS) tidigast bör få betalas ut . Med beaktande av viss anpassningstid bör lagförslagen träda i kraft och tillämpas på samtliga nämnda försäkringsavtal som ingåtts efter . Utredningen har övervägt att anpassa ikraftträdandet så att höjningen får genomslag först längre fram i tiden. Enligt utredningen innebär det dock att det kommer att dröja alltför innan en höjning blir aktuell, vilket inte kan anses rimligt. Särskilt om pågående utbetalningar Enligt utredningens mening är det inte rimligt att låta försäkrings- avtal som redan börjat att utbetalas omfattas de nya reglerna. Inte heller pensionssparkonton som har öppnats före ikraftträdandet bör omfattas av de nya reglerna. Äldre bestämmelser bör därför gälla för försäkringsavtal som redan betalas ut för tid före ikraftträdandet och pensionssparkonton som har öppnats före ikraftträdandet. 17.3.1 Retroaktivt verkande lagstiftning I svensk rätt finns det ett förbud mot retroaktivitet i skatterättsliga och straffrättsliga områdena. Vid sidan av dessa områden saknas det förbud mot retroaktiv lagstiftning. Det har dock i flera sammanhang uttalats att försiktighet är påkallad när det gäller att införa regler med retroaktiv verkan och att sådan lagstiftning som huvudregel bör undvikas på det förmögenhetsrättsliga området, om inte tungt vägande skäl motiverar avsteg från den grundsatsen. Lagstiftaren måste därför noggrant pröva sådana frågor och sträva efter den lösning på problemen som bäst tillgodoser såväl enskilda personers och företags rättsskydd som det samhällsintresse som kan vara skäl för ett avsteg från huvudregeln (se SOU 1975:75 s. 158 f. och KU 1974:60, jfr även prop. 2003/04:5). När det gäller avtalsfrihet har även frågor om statens möjlighet att via lagstiftning inskränka det för arbetsmarknadens parter förhandlingsbara utrymmet och att via lag göra ingrepp i gällande kollektivavtal uppmärksammats. Ingrepp i gällande kollektivavtal bör generellt undvikas. Enligt praxis bör ny tvingande reglering i princip inte få direkt effekt på gällande kollektivavtal utan få genomslag först när tiden för avtalen löpt ut. har kritiserat för ingrepp i gällande kollektivavtal bl.a. när det gäller antagandet av lagen om förändringar rörande tillåtligheten av visstidsanställningar 1993 och med anledning av höjningen av LAS- åldern 2001, se närmare i kapitel 14 om nya villkor för arbete efter Även enligt sociala stadga och bör försiktighet iakttas vid inskränkningar av de rättigheter och friheter som erkänns i dessa. Utredningen har därför prövat om retroaktiviteten och internationella regler ställer hinder i vägen för förslaget eller i vart fall ställer krav som leder till att äldre bestämmelser bör tillämpas. 17.3.1.1.1Särskilt om privata pensionsförsäkringar och privata individuella pensionslösningar (s.k. IPS) Det kan ifrågasättas om det är rimligt att ändra förutsättningar som gällde vid avtalets ingående och som pensionskapitalet sparas. När det gäller individuella pensionsförsäkringar och privata individuella pensionslösningar (s.k. IPS) kan det t.ex. finnas personer som skulle ha valt en annan sparform om uttagsåldern för pensionssparandet hade varit en annan än . Arbetstagaren har en berättigad förväntan att få ta ut sin pensionsförsäkring . Det finns som nämnts också kompletteringar till de stora pensionsavtalen i syfte att fungera som förtida pensions- möjlighet. Vidare måste arbetsgivarens risker för att försäkrings- företagen ska kunna uppfylla sina åtagande iakttas. Även försäkringsföretagens och enskildas intressen av att förutsätt- ningarna för ingångna avtal inte rubbas behöver beaktas. I fråga om eventuella ingrepp i avtalsfriheten måste utgångs- punkten vara att åldersgränsen för uttag av ålderspension inte är en konsekvens av villkor i försäkringsavtalet som försäkringstagare och försäkringsföretag förhandlat fram i samband med avtalets tecknande, utan en följd av de begränsningar som fanns i lagstiftningen för avtalets tecknande. Försäkrings- tagarna hade dock redan då möjlighet att kräva ett avtal med uttag från en senare tidpunkt och fortfarande kategoriseras detta som pensionsförsäkringar. Ett införande av en lagstadgad retroaktiv höjning av åldersgränsen anser utredningen därför principiellt sett inte direkt betraktas som ett ingrepp i avtalsfriheten, då det finns en valfrihet på området. Konsekvensen av en höjning är dock att gällande försäkringsavtal kan få ett nytt innehåll och att försäkringsföretag i ett sådant läge kommer att behöva gå igenom övriga villkor i avtalen för att säkerställa att de inte strider mot den nya lagstiftningen. Om en retroaktivt verkande höjning däremot kommer att innebära att försäkringstagaren får sin försäkring återköpt, kan det däremot sägas vara ett direkt ingrepp i den princip om avtalsfrihet som generellt råder, men det är en fråga som kan hanteras inom ramen för FAL. Enligt utredningens mening talar starka skäl för att förslagen måste utformas så att det uppfattas som rättvist och godtagbart för arbetstagaren. En personförsäkring avser att trygga den enskilde i situationer då han eller hon typiskt sett har ett starkt behov av ersättning. Det är angeläget att den enskilde får möjlighet att själv skaffa sig en försäkring av det slag han eller hon behöver, förutsatt att risken är sådan att den går att försäkra. Om en försäkring visserligen meddelas men skyddet av någon anledning faller bort eller blir sämre än den enskilde räknat med, kan också detta sätta personen och dennes familj i en besvärlig situation. Enligt utredningens mening är det betydelsefullt att skillnad görs mellan individuella tjänstepensionsavtal som vilar på enbart en överenskommelse mellan den anställde och arbetsgivare och där utbetalningstidpunkten bestämts att gälla vid tid före den nu föreslagna lägsta åldern och försäkringar som är kollektivavtals- bundna. Inga privata pensionsförsäkringar och IPS som redan har tecknats bör, enligt utredningens mening, därför omfattas av de nya reglerna. En höjning av en redan avtalad tidpunkt för första utbetalning från pensionsförsäkring eller för motsvarande ordning för individuellt pensionssparande med avdragsrätt utanför försäkring anser utredningen skulle få så långtgående effekter för den enskilde att det måste ifrågasättas om en sådan retroaktivitet kan förenas med den intresseavvägning som behöver göras vid ändring av dessa avtal. I de allra flesta fall har visserligen arbets- givaren och de anställda gemensamma intressen när det gäller förhållandet till försäkringsbolaget. Men just i fråga om avtalets upphörande och ändring behöver detta inte vara fallet. Arbets- givaren kan t.ex. anse att försäkringen är alltför dyr och i strid med sina anställdas önskemål vilja säga upp den eller minska försäkringsskyddet. För den enskilde individen (som kan beröras som "privatperson" med individuellt sparande, enskild närings- idkare, annan företagare eller som "ren" anställd) kan förslaget också medföra att en viktig avtalad inkomstutfyllnad faller bort på ett oacceptabelt sätt. Inte minst för småföretagare med privata pensionsförsäkringar kan direkt oönskade effekter uppstå. För försäkringsföretagen skulle en sådan ändring av avtalade förmåner som dessutom i avtalen normalt garanterats att betalas ut med vissa minsta belopp från en angiven tidpunkt medföra orimligt betungande konsekvenser. En omräkning av sådana förmåner innebär ingrepp i försäkringsföretagens centrala beräkningssystem och utredningen bedömer att är omöjligt att förutse vilka försäkringstekniska antaganden som skulle styra en sådan omräkning. Generellt beräknas tidigare garanterade avtalade förmånerna regelmässigt med högre ränteantaganden än efter en omräkning, vilket får till följd vid en lagreglerad retroaktiv ändring av avtalen att endera sjunker förmånerna för den enskilde eller så påverkas försäkrings- företagens solvens negativt. Minskningen av de garanterade beloppen för den enskilde kan därför antas bli stora. 17.3.1.1.2 Särskilt om kollektivavtalsbundna försäkringsavtal Kollektivavtalsgrundade försäkringar meddelas enligt villkor som följer av ett kollektivavtal och kan i första hand ses som en anställ- ningsförmån för de försäkrade. Deras konstruktion och tillkomst- sätt avviker således från privat försäkring. Kollektivavtalsgrundade försäkringar tillkommer under medverkan av de försäkrades egna organisationer. Utredningen har tidigare bedömt att trepartsdiskussioner bör vara lämpligt för att på frivillig basis anta riktlinjer för framtida pensioner m.m. Genom sådana ytterligare ansträngningar kan en fullständig överenskommelse med arbetsmarknadens parter nås. Inom de mest angelägna områdena behövs det, enligt utredningen, dock mer omedelbara förbättringar. Ett sådant område är höjningen av åldersgränsen för lägsta uttag för tjänstepension. Utredningen har haft möten med arbetsmarknadens parter samt även med pensionsföretag. Arbetsmarknadens parter och pensions- företagen har uttryckt att flera förslag kommer att medföra anpassningssvårigheter och att kollektivavtal kan behöva omförhandlas. Utredningen är medveten om att möjligheterna till inskränkningar är begränsade. Utredningen har så långt möjligt anpassat förslagen med hänsyn till parternas önskemål. Enligt vad utredningen erfar arbetar man dock redan inom flera områden med att successivt höja uttagsåldern för tjänstepension. anges t.ex. som lägsta uttagsålder i avtal. En del avtal omförhandlas också relativt regelmässigt. Avtalen är dock av olika karaktär. Utveck- lingen går emellertid långsamt. Utredningen anser att frågan om att höja lägsta uttagsålder för tjänstepensionerna är ytterst angelägen och att bakomliggande skäl bör vara godtagbara för att höja åldersgränsen. Den ökande medellivslängden och senare debut i arbetslivet som de demografiska förändringar som står inför påvisar en än mer påtaglig ökning av andelen äldre under de närmaste decennierna. För att vara hållbart behöver den längre livslängden balanseras med ett längre arbetsliv. övergår flertalet i ålderspension eller tidigare. Det har således inte skett någon nämnvärd förändring i pensionsbeteendet. Syftet med de förslag som utredningen lägger fram i detta betänkande är att utträdesåldern framöver ska följa medellivs- längdens utveckling så att de äldre får en tillräcklig pensionsnivå, att pensionssystemets stabilitet säkras och att försörjningsbördan utvecklas på ett uthålligt sätt. Situationen kräver således ett nytt förhållningssätt och utredningen föreslår därför ett brett paket med åtgärder som förstärker varandra. Utredningen föreslår även en riktålder för pension samt att åldersgränserna inom social- försäkrings- och pensionsområdet, LAS-åldern och uttagsåldern för tjänstepension höjs. Samtliga förslag följs av relativt generösa tider för anpassning. Den föreslagna riktåldern för pension kommer t.ex. att tillämpas först efter att den fastställts. Utredningen bedömer att förslagen kommer att medföra förbättrade villkor och förbättrad pension för det stora flertalet arbetstagare. Möjligheter att sluta kollektivavtal inom områdena gäller fortfarande. Enligt utredningens mening bör ingrepp i äldre försäkringsavtal därför vara motiverade trots att det förändrar förutsättningarna för enskilda med beaktande av statens intresse av att modernisera lagstiftningen. Försäkringsbolagen och arbetsmarknadens parter bör få god tid på sig att förbereda sig. Utredningen föreslår därför att lägsta uttagsålder för tjänstepension höjs till för förnyade försäkringsavtal och att förslaget träder i kraft . Det innebär att försäkringsavtal som har ingåtts före ikraft- trädandet och inte förnyats därefter tillämpar äldre bestämmelser. Det är arbetsmarknadens parter som ansvarar för innehållet i försäkringsavtalen. Utredningens förhoppning är att försäkrings- avtalen anpassas inom den angivna tiden. Utredningen anser det dock inte rimligt att äldre avtal grundas på äldre lagstiftning . För att finns en godtagbar lösning krävs det dock ytterligare analys mellan å ena sidan intresset att förändra förutsättningarna för avtal och å andra sidan statens intresse att modernisera skattelagstiftningen. En lösning skulle kunna vara att låta äldre kollektivavtalsbundna försäkringsavtal få fortsätta att gälla under ytterligare övergångstid. Därefter skulle nya reglerna gälla även äldre avtal. Om detta skulle kunna leda till stötande resultat för t.ex. enskilda som står i beredskap att ta ut sin pensionsförsäkring och som genom ett sådant förslaget kan gå miste om inkomstutfyllnad bör behov av undantag övervägas. Det har dock inte varit möjligt att med säkerhet fastställa hur sådana alternativ övergångsregler skulle utformas inom ramen för den tid som stått till utredningens förfogande. 17.3.1.1.3 Särskilt om retroaktivitetsförbudet i skattelagstiftningen Utredningen ha även prövat om förbudet mot retroaktivitet i skattelagstiftningen ställer hinder i vägen för förslagen. Enligt 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen, , får skatt eller statlig avgift inte tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Om regeringen i skrivelse till meddelar att förslag om skatte- eller avgiftslag är att vänta och finner särskilda skäl påkalla det, får dock lagen innebära att skatt eller statlig avgift tas ut trots att den inte trätt i kraft när nyssnämnda omständighet inträffade. Retroaktivitetsförbudet är försett med undantag i två hänseenden. Dels medges generellt retroaktivitet för fall då finner särskilda skäl påkalla det såtillvida att det räcker att ett förslag om retroaktivitet från regeringen eller ett riksdags- utskott föreligger när den skatteutlösande faktorn inträffar. Dels kan retroaktivitet föreskrivas utan denna snäva tidsgräns, om finner att det är påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.