sou · H1B362 · 2013-09-12 00:00:00 — Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet Betänkande av Utredningen om rättssäkerhet i skatteförfarandet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utred- are med uppdrag att lämna förslag på hur rättssäkerheten i vissa delar av skatteförfarandet och vissa förfaranden hos kan stärkas ytterligare. förordnades justitierådet som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades kanslirådet , chefsrådmannen , rättssak- kunniga och docenten . Som experter förordnades kanslirådet , kanslirådet , rättsliga experten , rättssakkunniga , advokaten , rättssakkunnige , skattejuristen , kanslirådet och rättsliga experten . Chefsåklagaren förordnades som expert . Rättssakkunniga entledigades från sitt upp- drag . Som sekreterare anställdes kammarrättsassessorn och kammarrättsassessorn . Utredningen, som har antagit namnet Rättssäkerhet i skatte- förfarandet (), får härmed överlämna sitt betänk- ande Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet, SOU 2013:62. Två särskilda yttranden har fogats till betänkandet. Uppdraget är härigenom slutfört. 1.1Förslag till lag (2014:000) om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol................................................. Förslag till lag om ändring i .................. 1.3Förslag till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624) ........................................................................... 1.4Förslag till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69) ............................................................................. 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m. .......................... 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1563) om 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1564) om 1.10Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi...................................................................... 1.11Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling............................................................. Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281) ............ 1.13Förslag till lag om ändring i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i 1.14Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)............................................................................ 1.15Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).......................................................................... 1.16Förslag till förordning (2014:000) om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol m.m. ................................ Förslag till ändring i tullförordningen (2000:1306).......... 1.18Förslag till ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261).......................................................................... Del II Förbudet mot dubbla förfaranden Uppdraget att se över systemet med skattetillägg och skattebrott respektive tulltillägg och Skattetillägg och skattebrott.................................. Skattetillägg vid oriktig uppgift....................... Skattetillägg vid skönsbeskattning och vid omprövning av skönsbeskattningsbeslut ........ Skattetillägg när skatteavdrag inte har Underlaget för skattetillägg............................. När skattetillägg inte får tas ut ........................ Befrielse från skattetillägg................................ Beslut om skattetillägg..................................... Försvårande av skattekontroll ......................... Förberedelse till grovt skattebrott .................. 4.3Handläggning av ärenden om skattetillägg och Beslut om skattetillägg i praktiken.................. Anmälningsplikten i praktiken........................ Åklagarens olika beslut efter brottsanmälan .. Tulltillägg och tullrättsliga straffbestämmelser ........ Bestämmelser om tulltillägg ............................................. Kopplingen mellan skattetillägg och Uttag av tulltillägg ............................................ När tulltillägg inte ska tas ut............................ Befrielse från tulltillägg .................................... Uttag av tulltillägg vid förverkande................. Tullagens regler om tulltaxering, prövningsordning för tulltillägg och förseningsavgift, m.m. ...................................... Tullagens bestämmelser om straff ................... förundersökning och åtal ................................. 5.4Handläggningen av ärenden om tulltillägg och 5.5Exempel på dubbla sanktioner – tulltillägg och , och de svenska 6.2Artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet – rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger .................................. 6.2.1Allmänt om förbudet mot dubbla 6.2.2Förbudet mot dubbla förfaranden gäller ny lagföring för samma brott................................ 6.3Förbudet mot dubbla förfaranden i EU:s Förbudet i EU:s rättighetsstadga .................... Förbudet mot dubbla förfaranden i svensk rätt.............. Högsta domstolens beslut ... Högsta domstolens beslut .... Förfarandet med skattetillägg och skattebrott i Sanktioner vid skatterättsliga överträdelser.... Förhållandet mellan skattetillägg, skattebrott och förbudet mot dubbla Åtal och uppgörelse.......................................... Straffrättsliga sanktioner vid skatterättsliga Ett finskt förslag om samordning av 8.2Det allmänna väljer väg – straffrättslig eller Vägvalet i , och Vem ska välja väg? När ska vägvalet ske?........................................ Återgång till anmälande myndighet................. Kommunikation och sekretess ........................ Skattetillägg som tilläggssanktion ................... Ett förfarande i en domstol .............................................. Att flytta mål om skattetillägg till allmän Att flytta skattebrottmål till Åklagaren för talan om skattetillägg i Åklagaren för talan om skattetillägg i Ne bis in idem – överväganden och förslag.............. 9.1Samordning av straffrättsliga och administrativa 9.1.1Det allmänna väljer väg – straffrättslig eller Ett förfarande i en domstol.............................. 9.1.3Förslaget om två sanktioner i en domstol i En ny lag............................................................................ Felaktighet eller passivitet................................................ 9.4När ska systemet med två sanktioner i en domstol annan än eller ............ 9.6Beslut av åklagare som inte hindrar en annan Strafföreläggande med skattetillägg eller tulltillägg........ Särskilt om strafföreläggande med tulltillägg.................. Åtalsbegränsningar i smugglingslagen............................. Föreläggande av ordningsbot........................................... 9.11Godkännande av strafföreläggande genom s.k. 9.13Skatteverkets och beslut om skattetillägg och tulltillägg efter åklagarens handläggning.................. 9.14Processföremålet i förfarandet med två sanktioner i Allmänt om processföremålet ......................... 9.14.2Vissa konsekvenser av skilda 9.15Handläggning av skattetillägg och tulltillägg i allmän 9.15.1Handläggning av den administrativa sanktionen i brottmålsrättegången.................. 9.15.2Tidsgräns för beslut om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol .............................. Åklagarens yrkande om skattetillägg eller Beslut om skattetillägg och tulltillägg i avsaknad av beskattningsbeslut och Rättens avgörande vid nedlagt åtal .................. Åtgärder med anledning av allmän domstols dom eller åklagares beslut ................ Särskilt om anstånd........................................... Ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning ...................................... Del III Andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet Normalt tillgängligt kontrollmaterial ....................... Normalt tillgängligt kontrollmaterial i tillgängligt kontrollmaterial i förhållande tillgängligt kontrollmaterial i förhållande Rättelse med ledning av normalt Överväganden och förslag................................................ Risk för skatteundandragande ......................... Ersättning för kostnader för ombud, biträde eller Grundläggande förutsättningar för att ersättning ska kunna beviljas ........................... Rätt till kostnadsfritt biträde ........................................... 11.6Hur tillämpas reglerna om ersättning av , och domstolarna i praktiken? Våra slutsatser och bedömningar på grundval av undersökningen............................ Överväganden och förslag................................................ Bedömning av hjälpbehovet............................. 12.2Nuvarande regler om revision och andra Allmänt om revision ......................................... Handlingar som ska undantas från kontroll ... Kontroll genom föreläggande .......................... 12.4Inhämtande av uppgifter från tredjeman genom Föreläggande om tredjemansuppgifter............ Allmänt om tredjemansrevision....................... Arkivering, förvaring och gallring ................... Tredjemansrevision – en omdiskuterad HFD 2012 ref. 12 – ett rättsfall om Särskilt om tredjemansrevision och tredjemansföreläggande på skatteområdet ...................... En allmän redogörelse för arbete med tredjemansrevisioner och Användningen av tredjemansrevision.............. Användningen av tredjemansförelägganden ... Beslutsfattande vid tredjemanskontroll .......... Integritetsskyddet i regeringsformen och 12.8Internationella förpliktelser som berör kontroller av tredjeman..................................................... 12.8.2Lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden .......................... 12.8.3EU:s handräckningsdirektiv och lagen om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning ....................... uppfattning om en effektiv tillämpning av reglerna i internationella överenskommelser om handräckning i 12.8.5Internationella avtal om handräckning som ställer krav på revision...................................... 12.9Särskilt om tredjemansrevision och tredjemansförelägganden på tullområdet ........................ Internationella förpliktelser som berör kontroller av tredjeman................ 12.10 Tredjemanskontroll i andra nordiska länder ................... 12.11 Överväganden och förslag................................................ Det allmännas intresse av att kunna utföra Den enskildes intresse av att inte bli utsatt 12.11.3 Fortsatt möjlighet till tredjemanskontroll genom föreläggande och revision.................... Ska generella tredjemanskontroller vara Krav för att besluta om generell kontroll ....... Sökandet efter och användningen av Rätt för den som kontrollen avser att begära att handlingar och uppgifter undantas från att läggas till grund för beslut om beskattning eller tulltaxering.......... 416 Val av kontrollobjekt och metod för Krav på underrättelse till den som Nivåerna på skattetillägg ....................................... Den generella nivån på skattetillägg ................ Skillnader i nivåerna på skattetillägg mellan inkomstbeskattningen och området för indirekt skatt och socialavgifter....................... Nivåerna på skattetillägg när den oriktiga uppgiften kan rättas med ledning av normalt tillgängligt kontrollmaterial ............... Nivåerna på skattetillägg när den oriktiga uppgiften består i ett periodiseringsfel............ Nivåerna på skattetillägg när skatteavdrag inte har gjorts.................................................... De generella nivåerna på skattetillägg.............. De skilda nivåerna på skattetillägg för olika Ikraftträdande, konsekvenser och Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............ Två sanktioner i en domstol ............................................. Normalt tillgängligt kontrollmaterial .............................. 14.3Ersättning för kostnader för ombud, biträde eller Två sanktioner i en domstol............................................. Effekter för enskilda och företag .................... Effekter för myndigheterna............................. Effekter på personlig integritet ....................... Effekter på brottsligheten................................ Normalt tillgängligt kontrollmaterial.............................. Effekter för enskilda och företag .................... Effekter för myndigheterna............................. 15.4Ersättning för kostnader för ombud, biträde eller Finansiering av de ökade kostnaderna för ersättning för kostnad för ombud, biträde Effekter för enskilda och företag .................... Effekter för myndigheterna............................. Tredjemansrevision och tredjemansföreläggande........... Effekter för myndigheterna............................. Nivåerna på skattetillägg .................................................. 16.1Förslaget till lag (2014:000) om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol............................................... Förslaget till lag om ändring i 16.3Förslaget till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624).......................................................................... 16.4Förslaget till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69)............................................................................ 16.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om 16.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid 16.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m. ........................ 16.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1563) om 16.9Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1564) om 16.10Förslaget till ändring i lagen (1994:1776) om skatt på 16.11Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling........................................................... 16.12 Förslaget till lag om ändring i tullagen (2000:1281) ....... 16.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i 16.14Förslaget till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227).......................................................................... 16.15Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)........................................................................ Del V Särskilda yttranden och bilagor Skattetillägg – antal beslut................................................ Skattetillägg – belopp ....................................................... Anmälda och avslutade brottsmisstankar – skatt ........... Anmälda och avslutade brottsmisstankar per brott Tulltillägg – antal beslut ................................................... Tulltillägg – belopp ........................................................... Anmälda och avslutade brottsmisstankar – tull.............. Anmälda och avslutade brottsmisstankar per Undersökning av hur ersättningsreglerna tillämpas i Vårt uppdrag syftar till att ytterligare stärka rättssäkerheten i skatte- förfarandet utan att effektiviteten i kontrollverk- samhet eller kvaliteten i enskildas uppgiftslämnande till Skatte- verket minskar. Motsvarande gäller även för . Vi föreslår i korthet följande. När en oriktig uppgift kan leda till både en administrativ och en straffrättslig sanktion, ska sanktionerna samordnas genom att åklagaren i allmän domstol, i samband med att åtal väcks för skattebrottet eller det tullrättsliga brottet, yrkar att skattetillägg eller tulltillägg tas ut. Åklagaren kan i ett strafföreläggande påföra skattetillägg eller tulltillägg. Det som kallas normalt tillgängligt kontrollmaterial av- gränsas på ett tydligare sätt och benämns tillgängliga avstäm- ningsuppgifter. Skattetillägg ska inte tas ut om en oriktig upp- gift framgår av tillgängliga avstämningsuppgifter. Skälig ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utred- ning ska, förutom under de förutsättningar som finns , även kunna medges om sökandens förvärvsinkomst/nettoomsättning inte överstiger vissa belopp. Vid bedömningen av hjälpbehovet ska särskilt beaktas om frågan rör ett obetydligt skattebelopp, om prövningen är enkel och om den sökande själv genom sitt handlande har förorsakat ärendet eller målet. Termerna tredjemansföreläggande och tredjemansrevision defi- nieras i lag. Att generella tredjemanskontroller är tillåtna före- slås framgå uttryckligen av lagtexten. Beslut om sådan kontroll omgärdas dock av vissa krav. Den som tredjemanskontrollen avser ges möjlighet att begära att vissa uppgifter och handlingar undantas från att läggas till grund för beskattning eller tull- taxering. Vid revision ska den reviderande myndigheten inte få söka efter handlingar och uppgifter som inte omfattas av revisionsbeslutet. Vi anser att förslagen bör träda i kraft i vissa fall kombinerat med en övergångsreglering. Samordning av administrativ och straffrättslig sanktion Av våra direktiv framgår att systemet med skattetillägg och skatte- brott bör ses över i syfte att ytterligare stärka rättssäkerheten för enskilda och åstadkomma en bättre samordning av sanktions- formerna inom skatteområdet. Motsvarande gäller för tullområdet. har i ett pleniavgörande funnit att rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning) enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europa- konventionen omfattar systemet med skattetillägg och påföljd för brott mot skattebrottslagen. Det är således inte förenligt med att i olika förfaranden pröva frågan om skatte- tillägg och påföljd för skattebrott. Vi har undersökt olika alternativ för att lösa problemen med nuvarande ordning. Ett renodlat vägvalssystem – den enskilde på- förs antingen en administrativ eller en straffrättslig sanktion – anser vi inte är någon bra lösning. Den enskilde kan nämligen i ett sådant system helt undgå sanktioner om ett väckt åtal ogillas, trots att det finns materiella förutsättningar för en administrativ sanktion. En bättre ordning är enligt vår mening att, när såväl en admini- strativ som en straffrättslig sanktion kommer i fråga, samordna de båda sanktionerna i en domstol. Vid bedömningen av vilket dom- stolsslag, allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol, som bör hantera de samordnade sanktionerna, har vi funnit att en över- flyttning av de administrativa sanktionerna till allmän domstol inne- bär minst ingrepp i nuvarande regelsystem. Det nya förfarandet vid uttag av skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol regleras i en ny lag. Förslaget innebär i huvuddrag följande. och anmäler misstänkta brott enligt skattebrottslagen (1971:69), lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling eller tullagen (2000:1281) till åklagaren. Anmälan om miss- tänkt brott ska göras enligt samma bedömningsgrunder som . Vad avser föreslår vi att en anmälningsplikt införs. ett misstänkt brott har anmälts eller om en utredning om brott pågår av annan anledning är verken tillfälligt förhindrade att med- dela beslut om skattetillägg eller tulltillägg avseende den felaktighet eller passivitet som ligger till grund för utredningen om brott. och är däremot oförhindrade att fortsätta handläggningen och meddela beslut i beskattningsärendet eller tulltaxeringsärendet. Åklagaren utreder det misstänkta brottet och, om förutsätt- ningar finns, väcker åtal och yrkar att skattetillägg eller tulltillägg ska tas ut. Åklagaren kan också välja att utfärda ett strafföreläggande och då även ta ut skattetillägg eller tulltillägg. I dessa situationer är och slutligt förhindrade att meddela beslut om skattetillägg eller tulltillägg. Om åklagaren inte inleder någon förundersökning eller beslutar att lägga ned förundersökningen eller på annat sätt inte slutligt tar ställning till den misstänktes skuld, ska respektive underrättas om detta. När verken får en sådan under- rättelse får de utreda och besluta om skattetillägg eller tulltillägg. När får en underrättelse från åklagarna att en ut- redning om brott har avslutats utan att felaktigheten eller passivi- teten har prövats slutligt i sak kan ett beskattningsbeslut redan ha meddelats. tillåts därför i dessa situationer meddela beslut om skattetillägg utan samband med efterbeskattning eller omprövning, även om den ordinarie tvåårsfristen för sådana beslut passerats. och måste som huvudregel meddela ett beslut om skattetillägg eller tulltillägg inom de tidsfrister som nor- malt gäller enligt skatteförfarandelagen och tullagen. Återstår mindre än av dessa tidsfrister, räknat från den dag då åklagaren fattade sitt beslut att inte gå vidare med brottsmisstanken avseende en viss felaktighet eller passivitet, förlängs emellertid tidsfristen till att gälla efter åklagarens beslut. I det föreslagna systemet kombineras brottmålets processregler med de materiella skatte- och tullrättsliga reglerna. Processen ska styras av de regler som gäller enligt för brottmålet medan själva skattetillägget eller tulltillägget ska bedömas enligt de materiella reglerna i skatteförfarandelagen och tullagen. Vi har valt att använda uttrycket felaktighet eller passivitet när vi talar om omständigheter som kan utgöra grund för skattetillägg eller tulltillägg och som även kan utgöra objektiva rekvisit vad gäller skattebrott och tullrättsliga brott. passivitet ska beträffande skattetillägg och tulltillägg tolkas på det sätt som gäller vid sakens avgränsning i skatteförfarandet respek- tive tulltaxeringsförfarandet. Detta innebär bl.a. att och är förhindrade att meddela beslut om skattetillägg eller tulltillägg endast avseende de felaktigheter eller passiviteter i en deklaration som har prövats i brottmålet Den vidare avgränsning av saken som tillämpas i brottmålet förändras inte. De felaktigheter eller passiviteter som åklagaren får lägga till grund för den straffrättsliga talan efter det att talan väckts får även utgöra grund för talan om skattetillägg eller tulltillägg. En dom om skattetillägg eller tulltillägg i allmän domstol får överklagas . Det krävs prövningstillstånd i frågan om administrativ sanktion i de fall prövningstillstånd krävs för brottmålet. Prövningstillstånd krävs dock inte om överklagandet enbart avser frågan om skattetillägg eller tulltillägg. Ett avgörande om skattetillägg eller tulltillägg enligt de nya reg- lerna verkställs av eller på samma sätt som andra skattetillägg och tulltillägg. Den som skattetillägget eller tulltillägget avser kan erhålla ersätt- ning för kostnader för ombud, biträde eller utredning enligt reg- lerna i 43 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244). Det stora flertalet fall, dvs. de fall då det endast är aktuellt att ta ut en administrativ sanktion, berörs inte av det föreslagna systemet med två sanktioner i en domstol. Dessa fall kommer även fortsätt- ningsvis att hanteras av och precis som . avslutades 3 277 brottsmisstankar enligt skatte- brottslagen med väckt åtal. Statistiken talar om brottsmisstankar, inte om antal väckta åtal. Ett åtal kan avse flera brottsmisstankar. Av statistiken går inte heller att utläsa om brottsmisstankarna avser fysiska eller juridiska personer eller om skattetillägg påförts i den fråga som misstanken gäller. Det går därför inte att med ledning av statistik uppskatta hur många fall som omfattas av vårt förslag. Vi föreslår att det nya förfarandet ska tillämpas i fråga om fel- aktigheter eller passiviteter som hänför sig till tid efter .