sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — För järnvägen eller relaterat till järnvägen tillkommer dessutom att vara ansvarig för den operativa infrastrukturförvaltningen med det mer eller mindre avtalsreglerade samarbete inom järnvägen som det innebär, att upphandla interregional trafik och att främja utvecklingen av kollektivtrafiken genom aktivt deltagande i det s.k. fördubblingsprojektet. har även i uppdrag att ta ett helhetsansvar för införandet av ERTMS i . Därutöver har en roll som sammankallande i Rådet för tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning. Den mängd roller som har gör att verket ibland uppfattas som svåröverskådligt och otydligt. Det har också framförts att de aspekter som är speciella för järnväg jämfört med väg, kanske inte kommer till uttryck i verket på det sätt som skulle vara önskvärt för järnvägens aktörer. Exempel på detta är behovet av ständig dialog med trafikutövarna som den operativa driften av infrastrukturen kräver, samt att trafikutövarna befinner sig i avtalsrelationer med . En ofta framförd synpunkt är att har den dubbla rollen gentemot trafikutövarna att vara leverantör av infrastruktur- kapacitet och andra tjänster som verket i vissa fall agerar som beslutande myndighet. I samband med kapacitetstilldelning och trafikledning blir detta som mest påtagligt. också förekommer att ensidigt fattar beslut om att prioritera ett banarbete framför en person- eller godstransport kan verkets agerande uppfattas som diskriminerande. Det har också lett till att flera trafikutövare, men även andra aktörer, lämnat förslag om att separera kapacitetstilldelningsfunktionen och trafik- ledningen från till ett neutralt organ. Relaterat till diskussionen om roller av , är det en återkommande synpunkt från många aktörer att man saknar det sektorsansvar som hade under (och som togs bort när bildades). Sektorsrollen upplevdes som viktig för att hantera frågor som ingen hade ett uttalat ansvar för och som därför riskerade att falla mellan stolarna. Vidare skulle en myndighet med sektorsansvar kunna ta ansvar för de strategiska överväganden med påverkan på järnvägssektorns framtid som ingen av de övriga aktörerna har kraft eller makt att hantera. Exempel på strategiskt viktiga områden som behöver hanteras är vilken roll järnvägen ska spela i det framtida transportsystemet, hur finansieringen i form av avgifter och skattemedel ska se ut och tillämpas, vilka långsiktiga investeringar som behöver ske i såväl infrastruktur och fordon och vilka frågor som ska drivas i EU- arbetet (inklusive ERA). En större tydlighet i hanteringen av dessa frågor anses kunna bidra till att marknadens aktörer i övrigt ska våga ta nödvändiga beslut om investeringar. Medan en del har menat att det vore naturligt att intog en sådan roll som sektorsansvarig myndighet, har andra framfört att det skulle innebära för stora avsteg från kärn- verksamheten, infrastrukturförvaltarrollen, och att det därför vore naturligare med en separat myndighet eller ett förstärkt regerings- kansli, med nära koppling till relaterade beslut om anslag. 7.12Samordning och samarbete mellan aktörer Som jag konstaterade i inledningen till kapitel 3 kan järnvägs- sektorn till viss del liknas vid en processindustri där de olika delarna och funktionerna är starkt beroende av varandra för att systemet som helhet skal lyckas med sina leveranser av varor och tjänster till kunderna. Ett återkommande tema bland de synpunkter som inkommit till utredningen är också behovet av samverkan och samarbete mellan sektorns olika aktörer för att få järnvägen att fungera som det system det faktiskt är. Exempel på detta kan hämtas från ett flertal av de problemområden som redan beskrivits ovan, t.ex. vad gäller biljettsystem, ledsagning, hjälp vid störningar, implementering av ERTMS, kapacitetstilldelning på huvudsystem och sidosystem, trafikledning, regelutveckling och sist, men inte minst, den strategiska planeringen i sektorn. Problem med samordning och samverkan som faktiskt har lösts har ofta sin bakgrund i uppmärksammade händelser, exempelvis vad gäller stationsöppettider i samband med de tidigare årens vinterproblem och inställda tåg. Efter stormen uppvisade tillsammans med branschen i övrigt en betydande förmåga att snabbt möta ny efterfrågan. När samverkan inte fungerar blir dock resultatet ofta missnöjda kunder och ökad misstro mot järnvägens förmåga att leverera pålitliga transporter. 8Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete 8.1Inledning och förutsättningar för analysen I de tidigare kapitlen i detta betänkande har jag i tur och ordning redogjort för den svenska järnvägssektorns organisation och den process som lett fram dit, redovisat betydelsen av förhållande till EU, visat på sektorns utveckling och vilka effekter och erfarenheter som gjorts, samt redogjort för den inventering jag gjort av aktuella problem- och förbättrings- områden. Jag har pekat på att den svenska järnvägssektorn har haft en i många stycken positiv utveckling, men att det också föreligger ett flertal problem som behöver hanteras. I båda fallen kan en del av detta kopplas samman med organisationsförändringarna, medan annat har andra förklaringar. En del av problemen har varit åter- kommande och i vissa fall mer eller mindre ständigt närvarande, som t.ex. diskussioner kring järnvägens punktlighet och tillförlit- lighet. Det gäller även tiden när SJ fortfarande var ett vertikalt integrerat affärsverk. Jag har valt att ge detta delbetänkande en titel i form av en fråga: En enkel till framtiden? Svaret på den frågan beror på vad vi lägger för betydelse i ordet enkel. Som har diskuterats i kapitel 5 och i underlagsrapport om och det svenska handlingsutrymmet, finns det i flera avseenden inte någon egentlig möjlighet för att gå tillbaka i organisationsmodell för järnvägs- sektorn. Det gäller exempelvis i frågan om vertikal separering mellan infrastruktur och trafikering, men också i marknadsöppningen för person- och godstrafiken. När det gäller enkel i betydelsen bara en riktning blir alltså svaret på frågan i dessa viktiga avseenden ett ja. Det kan fortfarande finnas utrymme för betydande justeringar Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete på flera områden, men så länge inte ändras radikalt är det vertikal separation och marknadsöppning för person- och godstrafiken som gäller även . I en annan betydelse avser ordet enkel något som är lätt att genomföra. Då blir svaret på frågan snarare ett tydligt nej. Som föregående kapitel har visat, står den svenska järnvägssektorn inför ett stort antal utmaningar och problem. Som jag också har visat finns det visserligen redan många förslag till lösningar att tillgå, men det behövs i flera fall först göras mer noggranna analyser av dessa, liksom av problemområdena i sig. Min uppfattning är att flera problem sannolikt bäst kan tas om hand av marknadens aktörer, var för sig eller i samverkan. Även i sådana fall kan dock initialt stöd behövas från stat, kommuner och andra samhällsorgan, stöd som ibland måste sökas genom samverkan inom EU eller andra internationella organ. Skälet för det är bl.a. de marknadsimperfektioner som kännetecknar järnvägs- systemet – liksom många andra system där verksamheten i hög grad bedrivits under legala eller faktiska monopol. I en del fall bottnar problemen i att aktuella regelverk inte följs eller tillämpas fullt ut. Det kan föranleda särskilda åtgärder, exempelvis vad gäller tillsynen på området. I många fall krävs också stöd i ändrade regelverk för att diskuterade åtgärder ska kunna genomföras. Förutsättningarna för de överväganden som görs framöver är därför att det finns ett stort antal problemområden att hantera, att flera olika typer av lösningar bör övervägas, men att en del av de organisatoriska förändringarna inte är möjliga att reversera. Det gör att fokus för det fortsatta arbetet i utredningen bör ligga på de områden där det är möjligt att åstadkomma verklig förändring, med hjälp av de verktyg som står till buds. Det bör understrykas att med det menar jag inte att ska inta ett passivt förhållningssätt i förhållande till EU och den fortsatta internationella regelutveckling som pågår. Istället bör aktivt medverka till att forma ett framtida regelverk som är bättre anpassat till svenska förhållanden och som (med de såväl positiva som negativa erfarenheter som redan har förvärvat i sin omregleringsprocess) kan leda till förbättringar också för den europeiska järnvägsmarknaden i stort. Den fortsatta analys som ska föras i det andra steget av utred- ningen kan i vissa fall behöva innefatta fördjupade diskussioner om hur handlingsutrymmet påverkas av gällande eller föreslagen rätt. Vidare är tolkningen av inte alltid lätt, en uppfatt- ning som förstärks när man betraktar hur olika regelverk tillämpas Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete inom medlemsstaterna och den rättspraxis som etableras, dels genom ställningstaganden, dels genom delegerad författningsrätt till organ inom EU. Därför kan det också finnas anledning att närmare jämföra utfallet av olika medlemsstaters tillämpning av med den svenska. I fortsättningen av detta kapitel redogör jag för mina bedömningar av hur olika identifierade problem- och förbättrings- områden bör analyseras vidare. Det innefattar att jag i före- kommande fall också redovisar vilka alternativ jag i första hand anser bör övervägas i den fortsatta analysen. Mina ställnings- taganden baseras, så långt det har varit möjligt, på tentativa uppfatt- ningar om hur funktioner och processer bör utvecklas för att åstadkomma ett mer attraktivt och effektivt järnvägssystem. Det inbegriper i en del fall också vissa idéer om ändrad ansvars- fördelning för funktioner eller för olika intressenters medverkan och inflytande i olika processer. Den övergripande utgångspunkten är, som jag deklarerade i kapitel 1, att diskuterade åtgärder ska leda till ett järnvägssystem som bättre tillgodoser samhällets (med- borgarnas) önskemål i vid bemärkelse genom att göra det attraktivt för presumtiva resenärer och godstransportkunder. I utredningens nästa skede förutsätts att regelrätta förslag tas fram som då också prövas med konsekvensanalyser. Låt mig avsluta med att konstatera att många av de problem som lyfts fram och som kan anses kräva fortsatt analys och fortsatta åtgärder på ett eller annat sätt berör kapacitetstilldelningen och den operativa trafikledningen och tågföringen. 8.2Förutsättningar för medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål 8.2.1Information, biljetter m.m. För att upprätthålla det svenska järnvägsnätet som ett samman- hållet system för tågresor, inte minst långväga sådana med möjligheter till byten, är det viktigt att säkra vissa grundläggande funktioner vad gäller information och tillgång till genomgående biljetter. Det innebär särskilda utmaningar på en marknad med många aktörer som i vissa fall dessutom bedriver trafik i direkt konkurrens med varandra. En del av informationen säkerställs genom de krav som ställs på trafikföretag att lämna tidtabells- Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete information till Riksdatabasen. Inom ramen för Samtrafiken har dessutom ytterligare funktionalitet, med vederbörlig hänsyn till marknadsöppningen, utvecklats . Enligt min bedömning har detta samarbete i huvudsak undanröjt de problem som förelåg när nya aktörer började komma in i större utsträckning . förefaller resenärerna ha bristande information och kunskap om vilka möjligheter som faktiskt erbjuds genom t.ex. Resplus-systemet, vilket också påpekats av tidigare järnvägsutredningar. Det kan ses som besvärande att branschen ännu inte, i förhållande till resenärerna, lyckats etablera en gemensam informations- och försäljningskanal vid sidan av de enskilda systemen. är SJ AB:s webbplats det närmaste man kan komma en sådan samlad kanal, men med de uppenbara restriktioner som följer av att råder över dess utformning och funktionalitet. En osäker faktor i sammanhanget är hur kommer att hantera den delvis nya situationen med flera nya konkurrenter på sträckan , liksom om de nyinträdande före- tagen väljer att delta i samarbetet inom Samtrafiken eller inte. Här finns anledning att följa utvecklingen noga och dessutom fundera vidare på frågan om ägarförhållandena för SJ AB:s dotterbolag . I det sammanhanget kan det vara värt att studera vilken information om olika konkurrenters försäljning som hanteras i systemet och på vilket sätt. Det vore mycket önskvärt med en neutral informations- och försäljningskanal i samarbete mellan trafik- operatörerna. I finns krav på sådant samarbete vilket utövas genom samarbetsorganisationen . bör det vara möjligt för olika medverkande aktörer att, via andra försälj- ningskanaler, parallellt konkurrera genom differentierade erbjudanden till kunderna. Jag menar att det är självklart att varje företag som träder in på en marknad, även en där det finns en dominerande aktör, måste ta ett stort ansvar för att marknadsföra sin egen verksamhet. Av dessa skäl bedömer jag att det inte är rimligt att SJ AB:s nuvarande försäljningskanal omvandlas till en gemensam portal, men att inte heller bör motverka utvecklingen av en parallell sådan. Krav på att alla säljer allas biljetter (som eventuellt kan komma genom fjärde järnvägspaketet) bör heller inte vara den enda tillåtna lösningen. Eventuella framtida regleringar på området måste ta hänsyn till vad som långsiktigt stimulerar till en fungerande konkurrens som är till gagn för resenärerna. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete När det gäller betydelsen av SJ AB:s bonussystem, eller för den delen andra faktorer som gör att resenärer väljer eller inte väljer i stället för annan operatör, eller tåg som färdmedel i allmänhet, kan det finnas anledning att göra en ordentlig resenärsundersök- ning, alternativt titta närmare på de resvaneundersökningar som redan görs. Detta bör också kunna ge ett bättre underlag kring vilka problemområden som resenärerna uppfattar som viktigast att åtgärda. Jag har i kapitel 6 diskuterat prisutvecklingen på järnvägs- området och den ökade differentiering som skett mellan olika typer av produkter. Det finns anledning att fortsatt följa prisutvecklingen och särskilt hur den kommande mer storskaliga konkurrensen mellan olika företag yttrar sig i erbjudandena mot resenärerna. Att det svenska transportsystemet ska vara tillgängligt för alla, inklusive resenärer med funktionsnedsättning, är ett av delmålen för transportpolitiken. Att Jernhusen och , som viktiga aktörer för det svenska järnvägssystemets stationer, har valt att samarbeta kring bl.a. ledsagningstjänsten är därför utmärkt. förefaller det finnas tydliga brister i ledsagningen på många platser och oklarheter i vem som har ansvaret, eller bristande hantering hos dem som har ansvaret. Särskilda problem föreligger vid långa resor som involverar flera trafikutövare och byten, ibland även mellan tåg och buss. EU-förordningen är relativt tydlig på området och uppställer krav på samarbete mellan aktörerna för att underlätta för resenären. Trots att förordningen varit giltig är det uppenbart att den inte respekteras fullt ut i det svenska järnvägssystemet. En anledning kan möjligen vara att innebörden av stationsförvaltar- begreppet ännu inte hanterats i svensk lagstiftning samt att det saknas verktyg för tillsynen på området. Dessa frågor bör hanteras skyndsamt, om inte annat genom det arbete som görs med att införliva kvarvarande delar av tågpassagerarförordningen i svensk rätt. När det gäller tillgänglighetsfrågor i allmänhet, är det min upp- fattning att det arbete som sker i Rådet för användbarhet och tillgänglighet för funktionsnedsatta (vilket leds av ) skulle kunna vidareutvecklas, i synnerhet när det gäller att delta i Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete utvecklingen av på området men också för att åstad- komma ett transportslagsövergripande synsätt. För upprätt- hållandet av vissa tjänster, som t.ex. stationsinfo, är det möjligt att särskilda stödinsatser kan behövas. 8.2.3Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Med utgångspunkt från mina överväganden beträffande förutsätt- ningar för olika medborgare och organisationer att använda tåget för olika reseändamål rekommenderar jag för den fortsatta utredningen att a)följa effekterna för resenärerna av den nya konkurrens- situationen på sträckan –med särskilt riktade mätningar av resenärernas uppfattningar, b)utreda möjligheten att ålägga branschens aktörer att ansluta sig till Resplus-systemet, samt att, t.ex. genom Samtrafiken och , etablera en gemen- sam internetbaserad portal för information och biljett- försäljning, som komplement till aktörernas egna system, c)utreda Linkons nuvarande ställning och alternativen till SJ AB:s ägarskap, med särskilt beaktande av konsekvenser för hantering av internationella biljetter, d)följa och bidra till utvecklingen av införlivandet av tåg- passagerarförordningen i svensk rätt, e)studera hur Rådet för användbarhet och tillgänglighet för funktionsnedsatta kan få en förstärkt roll för hantering av tillgänglighetsfrågor, inklusive relaterade förslag till förändringar i . Analys enligt punkt a) bör ske i samverkan med Trafikanalys. 8.3Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget Varuägarnas och transportorganisatörernas synpunkter har sam- manfattats i avsnitt 7.3. Godstransporter på järnväg har en hög marknadsandel i jämfört med förhållandet i de flesta av Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Jag anser att det är angeläget att järnvägens godstransporter även kan inta en framskjuten position som persontrafiken på järnvägen utvecklas som ett medel i regionförstoring m.m. En överföring av gods till järnväg kan i flera fall innebära ett från miljösynpunkt mer uthålligt transport- system. Flera av de problem som påpekats av varuägarna bör tas om hand av i verkets utvecklingsarbete. Jag tänker då på de frågor som rör punktlighet, transporttider, utveckling av de samhällsekonomiska värderingarna och de modeller och situationer då de används. Olika insatser som kan leda till bättre lyhördhet kring efterfrågade åtgärder i infrastrukturen och i tågplaneringen anser jag också hör till detta område. Jag anser det angeläget att den fortsatta utredningen ges en roll att driva på parterna i denna utveckling så att åtgärder faktiskt genomförs inom rimlig tid. Parterna bör tillsammans med mig komma fram till ett tidsangivet program för när åtgärder ska vara framtagna. Om regeringens medverkan krävs bör det innehålla förslag till legala eller andra ändringar som kan behöva göras för att åtgärder ska kunna genomföras. Beträffande synpunkterna på de höjda banavgifterna anser jag, som diskuteras vidare i avsnitt 8.7, att det är angeläget att den utveckling av avgifter och styrmedel som pågår koordineras med avgiftsutvecklingen för andra transportslag. Relaterat till diskus- sionen om ett level playing-field bör även kostnadseffekter av obalanser i förhållande till andra trafikslag analyseras. Exempel på sådana är ett allt mer rigoröst regelverk på EU-nivå. Konsekvenserna kan förstärkas av bristande tillsyn över tillämpningen av andra trafikslags regelverk och medverka till en snedvridning av konkurrensen. I den fortsatta utredningen bör effekterna av olika kostnadsproblem och effekterna av dem analyseras vidare. Informationsproblemen, bl.a. informationen om var fordon och last befinner sig, finner jag också vara en fråga som marknadens parter bör kunna lösa på egen hand, men att det även här kan vara aktuellt med tidsatta åtgärdsprogram. Utöver de problem som varuägare m.fl. lyft fram anser jag att det kan vara angeläget att fästa uppmärksamhet på vilken betydelse närheten till spår har för att gods ska fraktas med järnväg. Sådana studier har gjorts tidigare. Studierna bör uppdateras och komplet- teras med bedömning av hur en mer utvecklad och effektiv Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete kombitrafik kan säkerställa att gods fraktas på järnväg även om direkt spåranslutning saknas på avgångs- eller ankomstdestination. 8.3.1Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Sammanfattningsvis innebär mina förslag till fortsatt utredning inom detta område att a)tillsammans med aktörerna på godstrafikmarknaden utveckla åtgärdsprogram inom områden som förbättrade gångtider, punktlighet, effektivare marknadsanpassningar och informa- tion. Uppgiften som utredare bör vara att samla parterna och vara drivande i utvecklingsarbetet b)göra en fördjupad analys av effekterna av avgiftshöjningar och andra kostnadsförändringar med beaktande av förhållanden inom andra trafikslag c)göra en uppdatering av studier om betydelsen av avstånd mellan kund och spår med beaktande av hur nya kombi- koncept kan ersätta närhet till spår Jag kan konstatera att det inte har förts fram några invändningar mot att såväl organisatörer som utförare av järnvägstrafik har rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet och sluta trafikeringsavtal på det sätt som järnvägslagen föreskriver. I takt med att kapaciteten på järnvägsnätet har blivit alltmer ansträngd kan jag emellertid märka en frustration som uttryck för att man i vissa fall inte får nödvändig eller, som man upplever, utlovad kapacitet för olika trafikändamål, i synnerhet efter att man varit med att bidra till åtgärder i infrastrukturen som man investerat i stationsanläggningar, olika typer av service eller nya fordon. Inom godstrafikområdet finns motsvarande exempel på att man genomfört stora investeringar för att möjliggöra ny eller utökad transport på järnväg men sedan inte anser sig ha fått, eller befarar att inte få, nödvändig tilldelning av infrastrukturkapacitet för att genomföra planerade transporter. Dessa problem utgör en Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete del av problematiken kring kapacitetstilldelning och frågorna om till vad och hur kapacitet kan upplåtas för olika trafikändamål och i vilka tidsperspektiv. Jag hänvisar här till övervägandena i avsnitt 8.6. Såväl organisatörer som järnvägsföretag kan numera ansöka om att få organisera kommersiell persontrafik varhelst på järnvägsnätet. Inte heller mot detta har jag hört några avgörande invändningar. Det har dock bl.a. framförts att det hade varit bättre att låta behålla ett legalt monopol för delar av den kommersiella trafiken, men under ett samhällsansvar med krav på utbudet av trafik. Jag upplever att en sådan lösning ibland bygger på en kvarvarande föreställning att SJ hade ett sådant ansvar innan de stora järnvägs- trafikreformerna inleddes. Så var dock inte fallet. Trafiken skulle redan då drivas på rent kommersiella villkor. Kommersiell trafik i förhållande till samhällsorganiserad trafik Den storregionala trafik som de regionala trafikmyndigheterna tillåts organisera kan minska utrymmet eller formerna för den rent kommersiellt organiserade trafiken, vilket t.ex. blivit fallet på . Omvänt kan kommersiell trafik på marginalen påverka omfattningen eller formerna av det samhällsstödda resandet. Regering och riksdag har genom kollektivtrafiklagen uttryckt att samhällsorganiserad allmännyttig trafik (primärt för vardags- resandet) och kommersiellt bärkraftig trafik (primärt för långväga sällanresenärer) ska kunna samexistera på marknaden. Förskjut- ningar mellan dessa segment måste bedömas i ett resenärs- perspektiv och jag kan konstatera att det får anses ligga inom Trafikanalys uppdrag att utvärdera effekterna av omregleringen i samband med marknadsöppningen för den kommersiella person- trafiken på järnväg och den därefter ändrade kollektivtrafiklag- stiftningen.