sou · H1B39 · 2013-01-30 00:00:00 — De skulle bli tvungna att förhandla om en nedskrivning av sina skulder, vilket i sin tur sannolikt skulle utlösa en bank- och finanskris. Erfarenheten från finanskrisen är som sagt att måste ha tillgång till utländsk valuta i tillräcklig utsträckning för att kunna fungera som lender of last resort för svenska banker även i utländsk valuta. I princip bestäms dess tillgång på utländsk valuta av valutareserven och möjligheterna byta till sig valuta när så behövs, från andra centralbanker eller genom lån från Riksgäldskontoret.35 Därtill kommer det stöd som staten (eller ) kan ge via garantier för bankernas upplåning i utländsk valuta. En viktig fråga för utredningen är därför att värdera hur dessa metoder för stöd till valutafinansiering ska balanseras och hanteras, både som förberedelse inför en kris och när det uppstår behov av att sätta in åtgärder. bör det beaktas att man internationell nivå efter finanskrisen har vidtagit en rad åtgärder för att göra banksystemet mera motståndskraftigt. Det gäller bl.a. krav på ökad kapital- och likviditetstäckning samt stabilare finansiering genom de s.k. III-reglerna, och planerna på en europeisk bankunion. har dessutom gått snabbare fram med att börja tillämpa de nya styrmedlen, till exempel genom att kräva att de stora bankerna uppfyller likviditetskrav i dollar och euro redan från . 35 Notera att utnyttjandet av swapavtal är behäftat med begränsningar, se kapitel 3. 4.7Det aktuella behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta 4.7.1Potentiellt behov av likviditetsstöd För att kunna bedöma vilka beredskap bör ha i form av valutareserver och upplåningsmöjligheter för att ge likviditetsstöd i utländsk valuta, är det nödvändigt att analysera det potentiella behovet av likvidetsstöd . Finanskrisen ger ett begränsat underlag, eftersom förhållandena har ändrats på väsentliga punkter. Bland annat har III-reglerna börjat implementeras. I krävs som nämnts redan nu att bankerna har likviditetsbuffertar som kan klara minst en månads likviditetsstress även i euro och dollar. Makroövervakningen har skärpts. I detta avsnitt görs en grov kalkyl av det potentiella behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta, baserad på senast tillgängliga uppgifter från . Dessutom redovisas kalkyler av över behovet.36 Det bör observeras att dagens situation är onormal. Skuldkrisen pågår fortfarande och det finns en förhöjd risk för en finansiell kris. I många länder är centralbankernas likviditetsstödjande åtgärder ännu i kraft, bl.a. i euroområdet och i . är finansieringsmöjligheterna för banker och länder som har finansmarknadernas förtroende goda. Detta gynnar svenska banker. De fyra stora svenska bankkoncernerna har moderbolag i samt filialer och dotterbolag som bedriver bankverksamhet i andra länder. Koncernernas totala utlåning var ca 7 200 mdkr. Av detta svarade de utländska filialerna och dotterbolagen för knappt hälften (3 500 mdkr). Av den totala utlåningen i andra valutor än svenska kronor finansierade svenska moder- och dotterbolag motsvarande 1 400 mdkr med upplåning i andra valutor. En avgörande fråga i detta sammanhang är vilket ansvar de lokala centralbankerna skulle komma att ta för att ge likviditetsstöd i annat än inhemsk valuta till lokala banker som är dotterbolag till svenska moderbolag. Det förefaller självklart att de har ansvar för att ge likviditetsstöd i den inhemska valutan. Logiskt sett borde de också ha ansvar för likviditetsstöd i andra valutor än sin egen. En omständighet som de lokala centralbankerna måste beakta är att brist på utländsk valuta drabbar inhemska företag, bl.a. rederier i 36 Samtliga uppgifter är från , Finansiell stabilitet 2012:2 om inte annat anges. och Norge.37 Det är knappast någon tvekan om att centralbankerna i t.ex. , och har förmåga att ge erforderligt likviditetsstöd i annan valuta än sin egen. Så behöver inte vara fallet i alla länder. lån till och låneavtal med – som inte utnyttjades – och under finanskrisen kunde motiveras bl.a. av att dessa länder sannolikt inte skulle ha kunnat ge likviditetsstöd i annan valuta än sin egen till de svenska dotterbolagen. Huruvida centralbankerna i , och verkligen skulle ge likviditetsstöd i annan valuta än sin egen till dotterbolag till svenska banker i ett krisläge är dock oklart. I samband med att meddelade sitt beslut att förstärka valutareserven med 100 mdkr, redogjorde i en bilaga till pressmeddelandet för kalkyler över vilket behov av likviditetsstöd i utländsk valuta som kunde föreligga i om bankerna är utsatta för likviditetsstress i en månad.38 Det antas att stöd till utländska bankers dotterbolag i inte är aktuellt, dvs. att centralbankerna i dotterbolagens hemländer tar detta ansvar vid behov. Kalkylerna grundar sig på osannolika, men inte uteslutna händelseförlopp (scenarier). Många, men inte alla, av de antaganden som ligger till grund för kalkylerna redovisas. Själva händelseförloppen redovisas dock inte. Kalkylerna kan därför bara bedömas på grundval av de antaganden som redovisas. Likviditetsbehovet i tre olika scenarier beräknas. Scenarierna skiljer sig med avseende på hur stor del av bankernas likviditetsreserver som i praktiken antas kunna användas för att möta kassautflöden. De skiljer sig också med avseende på hur stor del av åtaganden mot IMF som behöver uppfyllas. I det s.k. basscenariot och det s.k. maxscenariot antas bankerna ha använt halva respektive hela sina likviditetsreserver innan de vänder sig till , de har således redan blivit utsatta för likviditetsstress. Dessutom måste en del eller alla åtaganden mot IMF uppfyllas. Utredningen bedömer att det är föga sannolikt att bankerna, i strid mot föreskrifter, skulle underlåta att 37De stora rederierna finansierar sig med lån från flera olika banker i andra länder än . De har därför i viss mån möjlighet att omallokera upplåningen beroende på situationen. 38Riksbanken, pressmeddelande , bilaga A. I två av scenarierna har bankerna redan utsatts för likviditetsstress i utgångsläget. rapportera att de utsatts för likviditetsstress, och att de, utan tillstånd av , skulle använda sina likviditetsbuffertar, eller att detta inte skulle komma till eller kännedom på annat sätt. I en finansiell kris måste man förutsätta att myndigheterna och bankerna har täta kontakter och att myndigheternas uppmärksamhet är stor. Allt annat än minscenariot förefaller därför vara synnerligen osannolikt. I det s.k. minscenariet antas bankerna kunna använda alla sina mest likvida tillgångar för att möta en stress som varar . Övriga tillgångar antas inte kunna användas för att skapa likviditet. Dessutom antas att valutareserven inte behöver användas för att öka utlåningen till IMF i någon större omfattning. Bankerna antas kunna emittera statsgaranterade värdepapper, vilket reducerar likviditetsbehovet. Endast behovet av dollar och euro beräknas. Likviditetsbehovet i minscenariot – som alltså är osannolikt men inte uteslutet – beräknas vara 123 mdkr i euro och dollar, varav drygt 100 mdkr i dollar.39 Detta är således det behov som skulle föreligga om bankerna är utsatta för likviditetsstress i en månad. Skulle stressen vara , blir behovet givetvis större. Tillgången på dollar är sannolikt den mest kritiska för de svenska bankerna. Under finanskrisen gav likviditetsstöd enbart i dollar. har ett stående avtal med ECB enligt vilket kan byta till sig maximalt 10 mdr euro mot kronor med ECB:s godkännande vid varje utnyttjande. Det är emellertid svårt att tänka sig att ECB inte skulle ge erforderligt likviditetsstöd i euro i en kris för de svenska bankerna. Det beräknade likviditetsbehovet i dollar på motsvarande drygt 100 mdkr i minscenariot baseras på en månads likviditetsstress, dvs. att upplåning inte kan refinansieras, krav på större säkerheter från motparter, att företag kan utnyttja kreditlöften, m.m. Den totala upplåningen i dollar i de svenska bankkoncernerna uppgick till motsvarande drygt 400 mdkr i slutet av 2011.40 Detta ger en viss uppfattning om behovet av refinansiering i dollar. I ljuset av att bankerna i utgångsläget antas ha likviditetsbuffertar i dollar för just en månads likviditetsstress – minst – är det ändå svårt att förstå hur det beräknade behovet kan uppkomma utan att underliggande antaganden och händelseförlopp redovisas. 40Riksbanken, Finansiell stabilitet 2012:2, diagram 4:18. Två slutsatser kan dras av kalkylerna. Den ena är att behovet av likviditetsstöd i dollar vid en månads likviditetsstress förefaller vara relativt litet i ett osannolikt, men inte uteslutet scenario. Den andra slutsatsen är att alla kalkyler med nödvändighet är behäftade med stor osäkerhet. Även med samma metod kan resultatet variera stort, vilket olika scenarier visar. Beroende på hur mycket av sina likviditetsbuffertar som bankerna antas ha utnyttjat i utgångsläget och hur mycket av IMF-åtagandena som behöver uppfyllas blir likviditetsbehovet i utländsk valuta alltifrån 123 mdkr i minscenariot till 746 mdkr i maxscenariot. För att vara helt säker på att alltid kan ge likviditetsstöd i utländsk valuta skulle krävas att valutareserven är så stor att den helt kan svara för bankernas behov av finansiering i utländsk valuta. Varje lägre nivå på valutareserven medör en viss osäkerhet om att den är tillräcklig. Utredningen drar slutsatsen att en lösning bör eftersträvas som ger möjligheter att ge likviditetsstöd i erforderlig omfattning i tider av likviditetsstress utan att detta binder alltför mycket kapital i i normala tider. 5.1Riksbankens oberoende i svensk lagstiftning I regeringsformen anges att är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen.1 Enligt riksbankslagen är målet för verksamhet att upprätthålla ett fast penningvärde.2 Den ska också, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning.3 ska också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.4 Enligt regeringsformen har ansvaret för penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur ska besluta i frågor som rör penningpolitik.5 Ledamöter av direktionen får inte söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter.6 Det finns inte motsvarande uttryckliga bestämmelser i regeringsformen eller riksbankslagen om självständighet och oberoende när det gäller uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Regeringsformen ställer dock upp ett generellt förbud för myndigheter, däribland regeringen, samt att bestämma hur en förvaltningsmyndighet, som t.ex. , i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning eller som rör tillämpning av lag.7 Av medlemskap i följer ett krav på oberoende som anger den nationella lagstiftarens handlingsutrymme 19 kap. 13 § första stycket regeringsformen. 21 kap. 2 § andra stycket lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen). 1997/98:40, s. 51 ff. 41 kap. 2 § tredje stycket riksbankslagen. 59 kap. 13 § första stycket regeringsformen. 63 kap. 2 § riksbankslagen. 712 kap. 2 § regeringsformen. I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) betecknas de stater, däribland , som inte infört euron som medlemsstater med undantag.8 Vissa bestämmelser i är inte tillämpliga på medlemsstater med undantag.9 Medlemskapet i EU innebär dock en formell skyldighet att införa euron och att anpassar sin lagstiftning inför ett kommande införande av euron, även om integreringen i eurosystemet inte behöver träda i kraft förrän euron införs.10 Trots att vissa bestämmelser i fördraget inte behöver tillämpas av , föreligger det således ändå en skyldighet att anpassa vår nationella lagstiftning till den befintliga inför ett kommande införande av euron. 1997/98:40 om ställning gjordes en översyn av den institutionella ramen kring penning- och valutapolitiken i syfte att öka oberoende.11 Av propositionen framgår att instruktionsförbudet när det gäller penningpolitiken, som lagfästes, även ska gälla fullgörande av de s.k. ECBS- relaterade uppgifterna.12 De ECBS-relaterade uppgifterna enligt artikel 127.2 i EUF- fördraget består i att: -utforma och genomföra unionens monetära politik, -genomföra valutatransaktioner enligt bestämmelserna i artikel 219, -inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver, -främja ett väl fungerande betalningssystem. Till de ECBS-relaterade uppgifterna hör även att medverka till att de behöriga myndigheterna smidigt kan genomföra sin politik när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet.13 1997/98:40, s. 48. 1997/98:40, s. 76. Det europeiska centralbankssystemet (ECBS) utgörs av ECB och de nationella centralbankerna i EU. 5.2Centralbanksoberoende i unionsrätten, särskilt finansiellt oberoende Kravet på en oberoende centralbank är i unionsrätten fastställd i artikel 130 i EUF-fördraget, vari anges att ECB och nationella centralbanker varken ska begära eller ta emot instruktioner från bl.a. medlemsstaternas regeringar. ECB har tolkat denna bestämmelse som ett krav på funktionellt, institutionellt, personligt och finansiellt oberoende för . Institutionellt oberoende innebär att ingen ska ha möjlighet att i de ECBS-relaterade uppgifterna ge instruktioner till eller dess beslutande organ annat än genom utformningen av det lagstadgade målet för penningpolitiken. Med personligt oberoende avses att de penningpolitiska beslutsfattarna har en lång mandatperiod, omfattas av stränga jävsbestämmelser och endast ska kunna avskedas av skäl som anges i ECBS-stadgan. Funktionellt oberoende innebär att ska ges ett otvetydigt mål för penningpolitiken som ska vara förenligt med ECBS:s prisstabilitetsmål. Slutligen bör vara finansiellt oberoende, innebärande att banken ska ha tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från regering eller riksdag. Dåvarande () upprättade 1995 en förteckning där dessa olika aspekter av oberoendet formulerades. har analysen utvecklats, främst genom de yttranden som ECB antagit.14 Även om en nationell centralbank är fullständigt oberoende i funktionellt, institutionellt och personligt hänseende skulle dess oberoende ställning äventyras om den inte självständigt kan förfoga över tillräckliga finansiella resurser för att fullgöra sitt uppdrag, dvs. att utföra de ECBS-relaterade uppgifter som följer av EUF- fördraget och ECBS-stadgan.15 Enligt ECB får inte medlemsstaterna försätta sina nationella centralbanker i en situation där dessa inte har tillräckliga finansiella resurser för att utföra sina uppgifter inom ECBS eller eurosystemet. Principen om finansiellt oberoende innebär dessutom att de nationella centralbankerna måste ha tillräckliga medel för att utföra inte bara 14ECB Konvergensrapport , s. 24. 15ECB Konvergensrapport , s. 31. ECBS-relaterade uppgifter utan också sina egna nationella uppgifter, som t.ex. att finansiera sin förvaltning och den egna verksamheten. Enligt ECB innebär ett finansiellt oberoende att en nationell centralbank måste vara tillräckligt kapitaliserad. Särskilt bör undvikas situationer där bankens eget kapital understiger dess lagstadgade kapital eller där eget kapital är negativt. Sådana situationer kan enligt ECB få negativa följder för den nationella förmåga att utföra sina ECBS-relaterade och nationella uppgifter. Skulle en sådan situation uppstå måste den berörda medlemsstaten ställa tillräckliga medel till förfogande, åtminstone så att det lagstadgade kapitalkravet kan uppfyllas inom en rimlig tidsperiod så att principen om finansiellt oberoende säkerställs. Det finansiella oberoendet bör därför bedömas utifrån perspektivet huruvida någon utomstående direkt eller indirekt kan utöva inflytande inte bara över den nationella uppgifter, utan också över dess förmåga att fullgöra sina uppgifter både operativt och finansiellt. Nedan redogörs för några av de enligt ECB viktigaste områdena av finansiellt oberoende inom vilka de nationella centralbankerna är mest känsliga för påverkan utifrån.16 -Fastställande av budgeten. Befogenheten för en utomstående part att fastställa eller påverka den nationella budget är oförenlig med ett finansiellt oberoende, såvida inte lagen innehåller en bestämmelse som säkerställer att befogenheten inte ska påverka de finansiella resurser som är nödvändiga för att den nationella ska kunna fullgöra sina ECBS-relaterade uppgifter. -Vinstdisposition samt de nationella centralbankernas kapital och finansiella avsättningar. De nationella centralbankernas stadgar får föreskriva hur vinsten ska fördelas. För det fall sådana föreskrifter saknas ska beslutet om vinstdisposition fattas av den nationella beslutande organ. Beslutet ska fattas på yrkesmässiga grunder och inte vara föremål för bestämmanderätt för utomstående parter, såvida inte en uttrycklig skyddsbestämmelse enligt vad som angivits angående fastställande av budget införs. Utdelning av vinst till statsbudgeten får endast ske efter det att tidigare års eventuella förluster har täckts och tillräckliga finansiella avsättningar har gjorts för att värdeskydda den nationella kapital och tillgångar. 16 Avsnittet nedan bygger på ECB Konvergensrapport , s. 33 f. innebär att den nationella ges instruktioner om sin vinstdisposition är inte tillåtna enligt ECB. ECB anger vidare att en minskning av den nationella kapital förutsätter att samtycke har inhämtats från bankens beslutande organ. Ändringar av reglerna om en nationell centralbanks vinstdisposition bör endast initieras och beslutas i samråd med den berörda , som bäst kan avgöra hur stora reserver den behöver. Den nationella måste även ha frihet att självständigt göra avsättningar för att skydda realvärdet av kapital och tillgångar. 5.3Riksbankens oberoende enligt ECB ECB ska minst en gång rapportera hur medlemsstaterna fullgör sina förpliktelser när det gäller att förverkliga den ekonomiska och monetära unionen.17 Den senaste s.k. konvergensrapporten upprättades och innehåller, i likhet med tidigare rapporter, kritik av lagstiftning. Enligt ECB uppfyller den inte bl.a. alla krav på en centralbanks oberoende.18 Vad gäller institutionella oberoende har ECB konstaterat att det uttryckliga instruktionsförbudet i svensk lagstiftning inte omfattar samtliga ECBS-relaterade uppgifter som krävs enligt artikel 130 i EUF-fördraget.19 ECB noterar att det i förarbetena till den svenska lagen anges att instruktionsförbudet ska omfatta samtliga ECBS-relaterade uppgifter, men konstaterar att detta inte är lagstadgat.20 Dessutom är finansiella oberoende enligt ECB inte heller säkerställt genom den svenska lagstiftningen. Bestämmelserna om vinst är inte tillräckligt klargörande och de riktlinjer som tillämpas är inte rättsligt bindande. Således finns inga lagstadgade bestämmelser om hur stor del av vinsten som får betalas ut, och finansiella oberoende är därmed inte säkrat.21 140 EUF-fördraget, av vilken även följer att ska upprätta motsvarande rapport. 18ECB Konvergensrapport , s. 89. 19ECB Konvergensrapport , s. 71. 20ECB Konvergensrapport , s. 89. 21ECB Konvergensrapport , s. 71. Vid bedömningen av vilka krav på finansiellt oberoende som EU- rätten uppställer på de nationella centralbankerna kan det också vara relevant att studera hur den , , själv är reglerad i detta avseende. Enligt ECBS-stadgan ska ECB:s kapital vara 5 mdr euro.22 I stadgan anges vidare att ECB själv kan besluta om en ökning av kapitalet, men bara inom de gränser och på de villkor som fastställs av rådet.23 Rådet har i en förordning angivit att ECB får öka dess kapital med ett tilläggsbelopp på högst 5 mdr euro.24 ECB:s kapital uppgår till drygt 10 mdr euro, efter att ECB har använt denna möjlighet att öka sitt kapital fullt ut.25 Avseende valutareserven anges i ECBS-stadgan att de nationella centralbankerna tillsammans ska förse ECB med reservtillgångar till ett belopp motsvarande 50 mdr euro.26 ECB kan kräva ytterligare inbetalningar från de nationella centralbankerna, men precis som för kapitalet, endast inom de ramar som rådet har beslutat om.27 Rådet har i en förordning angivit att ECB vid behov kan kräva inbetalning av ytterligare valutareserver från de nationella centralbankerna till ett belopp som motsvarar 50 mdr euro utöver de befintliga reservtillgångarna.28 Av förordningens ingress följer även att ECB:s rätt att kräva in de ytterligare reservtillgångarna är begränsad till att fylla på redan förbrukade reservtillgångar.29 ECB har ingen möjlighet att besluta om ytterligare valutareserver utöver denna gräns. Vad gäller vinstfördelningen anges i stadgan att ska besluta om hur stor del av ECB:s nettovinst som ska föras till . Resterande nettovinst ska fördelas bland ECB:s 28.1 stadgan för Europeiska centralbankssystemet och (ECBS-stadgan). 24Rådets förordning (EG) nr 1009/2000 av om ökning av Europeiska kapital. 25Kapitalet uppgår till 10,76 mdr euro. Det belopp som överstiger 10 mdr euro motsvarar de justeringar av kapitalnivån som har skett vid anslutningen av nya stater i eurosystemet enligt artikel 48.3 i ECBS-stadgan. Nuvarande kapitalnivå beslutades (ECB/2010/26). 26Med reservtillgångar avses valutor, beräkningsenheter eller guld, dock inte medlemsstaternas valutor, euro, IMF-reservpositioner eller SDR, se art. 30.1 ECBS-stadgan. 28Rådets förordning (EG) nr 1010/2000 av om Europeiska krav på inbetalning av ytterligare valutareserver. andelsägare.30 Vid förluster kan avräkning ske mot reservfonden och vid behov mot de nationella centralbankernas monetära inkomster.31 5.5Slutsatser om finansiella oberoende finansiella oberoende kräver att den har tillräckliga ekonomiska resurser för att sköta sina ECBS-relaterade uppgifter och övriga, nationella uppgifter. Dessa resurser bestäms i första hand av storleken på och sammansättningen av balansräkningen samt på hur dess tillgångar förvaltas. Nettoavkastningen, skillnaden mellan intäkter och kostnader, måste vara betryggande stor för att ska kunna fullgöra sina uppgifter. Vad detta innebär för balansräkningens storlek och sammansättning behandlas i kapitel 8. Normalt ger verksamhet ett överskott. finns riktlinjer, som har ställt sig bakom, om hur överskottet ska fördelas mellan och staten. Dessa regler är emellertid inte lagfästa, vilket enligt ECB är oförenligt med finansiellt oberoende för . Utredningen föreslår att i lag ges ett eget kapital av bestämd storlek som är värdeskyddat, samt att överskott av kapital utdelas till staten när det egna kapitalet har lagfäst storlek. måste också garanteras kapitaltillskott om det egna kapitalet skulle minska med mer än ett visst belopp. Det faktum att behov av kapital kan komma att variera över tiden utgör enligt utredningen inte i sig ett hinder mot att föreslå en reglering med ett beloppsbestämt, värdeskyddat, eget kapital. Det egna kapitalets storlek är beräknat med sådan marginal att även med betydande förändringar i kapitalbehovet kommer att vara tillräckligt kapitaliserad för att kunna utföra sina uppgifter. Dessutom föreslår utredningen att automatiskt och skyndsamt ska tillskjutas kapital för det fall det egna kapitalet blir alltför lågt. Det egna kapitalets storlek och vinstdelningsprinciperna behandlas ytterligare i kapitel 8 och 9. Med monetära inkomster avses inkomsterna för de nationella centralbankerna när de fullgör sina monetära uppgifter. Till de monetära uppgifterna hör marknads- och kredittransaktioner enligt art. 18. I det finansiella oberoendet ingår även att ska ha tillräckliga resurser för att kunna genomföra sin penning- och valutapolitik samt sitt ansvar att främja finansiell stabilitet. Detta kan kräva större finansiella resurser än vad som följer av balansomslutningen. När det gäller finansiella resurser för att lämna likviditetsstöd i inhemsk valuta är möjligheter obegränsade. När det gäller likviditetsstöd i utländsk valuta är däremot resurserna i praktiken begränsade. Vad som bör gälla i detta avseende behandlas ytterligare i kapitel 6 och 8.