sou · H0B392 · 2013-01-01 00:00:00 — Med en struktur för lönestöden utifrån hur länge individen kan bedömas ha behov av stöd kan Arbetsförmedlingens hantering av stöden underlättas och tydligheten ökar gentemot både den arbetssökande och arbetsgivaren. Vidare föreslog utredningen en ökad flexibilitet beträffande kombinationen av olika program. Tidiga och träffsäkra insatser hos Arbetsförmedlingen. Tiden från inskrivning till att en arbetssökande med funktionsnedsättning erbjuds rätt insats måste kortas. Dagens åtta–i genomsnitt för att fastställa att en person har rätt till särskilda insatser är inte acceptabelt. För att korta ledtiderna gjorde utredningen bedömningen att resurserna för arbetslivsinriktad rehabilitering behöver koncentreras, och att verktyg och metoder som används inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen behöver utvärderas. Arbetsgivare som vill och vågar anställa. Med dagens regelverk är det få arbetsgivare som får en lönesubvention som motsvarar Arbetsförmedlingens bedömning av den anställdes arbetsför- måga i relation till arbetsuppgifterna. En höjning av taket för lönestöden är den åtgärd som arbetsgivarna uppger vara viktigast för att anställa personer med funktionsnedsättning. Legitimiteten och trovärdigheten i de statliga insatserna urgröps när ersättningen inte kan följa med löneutvecklingen. Utredningen föreslog därför att taket för den bidragsgrundande lönekostnaden höjs med och att taket indexeras. Indexeringen är särskilt viktig för att arbetsgivare ska kunna erbjuda långvariga anställningar med likvärdiga villkor. Utökat personellt stöd till såväl den arbetssökande som arbetsgivaren inför och i inledningsskedet av en anställning. För arbetsgivare som vill anställa kan osäkerheten om vad funktionsnedsättningen innebär för verksamheten utgöra en tröskel. Därför efterfrågar de ofta en stödperson inför och under anställningen. Utredningens förslag om förstärkt SIUS-verksamhet med individualiserad matchning inför en anställning och uppföljning stödjer både arbetsgivaren och den anställde. Denna Supported Employment metodik har visat sig fungera väl för att överbrygga arbetsgivares osäkerhet och hitta en bra matchning mellan individens resurser och arbetsgivarens behov. Rätt kompetens är en grundförutsättning för anställning. För arbetsgivare är det individens kompetens som är viktigast för beslut om anställning. Detta gäller även för personer med funktionsnedsättning. I synnerhet de som har en kortare eller ofullständig utbildning har ofta stora svårigheter att hitta ett arbete, även med en lönesubvention till arbetsgivaren. Fokus på individens resurser och intensifierade arbetsgivarkontakter är därför viktigt för att lyckas med matchningen mot arbete. Arbetsmarknadsutbildningar i kombination med praktik har visat sig öka möjligheterna att få ett arbete. Utredningen föreslog därför ökade satsningar på utveckling i form av trainee-utbildning i samverkan med branschorganisationer, utökade möjligheter för unga att studera vid folkhögskola samt en kraftig utökning av utvecklingsanställningar där utvecklingsbidraget ger möjligheter till individuellt utformade utvecklingsinsatser som kan öka individens resurser och arbetsförmåga. Huvuddelen av utredningens uppdrag enligt direktivet (bilaga 1) har återrapporterats i betänkandet Sänkta trösklar – högt i tak (SOU 2012:31) som överlämnades . beslutade regeringen dock om tilläggsdirektiv med utvidgning av utredningsuppdraget (bilaga 2). I detta betänkande är det därmed tre frågor som behandlas: 1.Följa upp effekterna av ändringen av kravet på arbetsmarknadsförsäkringar för personer i anställning med lönestöd, samt analysera och föreslå hur regelverket för försäkringsskydd och andra anställningsförmåner bör utformas. 2.Analysera förutsättningarna för, och bedöma lämpligheten av, en samordning av Arbetsförmedlingens och regelverk om stöd till arbetshjälpmedel, samt ta ställning till om en myndighet bör ha ett samlat ansvar för stöd till arbetshjälpmedel. 3.Undersöka hur arbetsgivare och organisationer kan främja utvecklingen av arbetsplatser med goda och stödjande arbetsmiljöfaktorer, studera de norska erfarenheterna av inkluderingsavtal mellan regeringen och arbetsmarknadens parter, samt ge strategisk spridning åt goda exempel. De tre uppdragen utgör kompletterande delar i förhållande till utredningens övergripande uppdrag att föreslå hur de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning bör utformas för att på bästa sätt bidra till att dessa personer i ökad utsträckning kan få och behålla ett arbete. Förslagen i dessa delar bör därför beaktas i ljuset av de förslag som utredningen redan lämnat i det tidigare betänkandet. och statens roll att underlätta Utredningens uppdrag om arbetsmarknadsförsäkringar, arbetshjälpmedel respektive inkluderande arbetsplatser kan framstå som tre relativt disparata delar. Det finns dock tydliga beröringspunkter mellan dem i form av gemensamma utgångspunkter och likartade gränsdragningsproblem. Arbete på lika villkor Principen om likabehandling utgör utgångspunkten för den svenska funktionshinderspolitiken. ratificerade om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (prop. 2008/09:28; bet. 2008/09:SoU3). Konventionen innehåller inga nya rättigheter, men den preciserar vad åtagandena innebär om bl.a. rätten till arbete för personer med funktionsnedsättning på samma villkor som för andra. Förbudet mot diskriminering av en arbetstagare på grund av funktionsnedsättning har dock en längre historia och finns numera inskrivet i den samlade diskrimineringslagen (2008:567) som trädde i kraft . Arbetsgivarens ansvar för att personer med funktionsnedsättning ges samma möjligheter och villkor som andra är tydligt angiven i både diskriminerings- och arbetsmiljölagstiftningen. Om en arbetsgivare nekar att anställa någon därför att denne på grund av en funktionsnedsättning inte befinner sig i en jämförbar situation, så utgör beslutet direkt diskriminering (1 kap. 4 § diskrimineringslagen). Detta gäller under förutsättning att skäliga stöd- och anpassningsåtgärder hade kunnat eliminera eller reducera verkningarna av funktionsnedsättningen så att den inte längre haft betydelse. Skyldigheten att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder föreligger även under pågående anställning. Också i arbetsmiljölagen (1977:1160) finns föreskrifter som anger att arbetsgivaren är skyldig att anpassa arbetsförhållandena till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Ett inkluderande arbetsliv handlar i grunden om hur enskilda arbetsplatser är utformade och hur arbetet bedrivs och är organiserat. Det kan handla om såväl fysiska anpassningar av lokal och utrustning som arbetstider, arbetsfördelning, utbildningsmöjligheter, attityder och kunskaper och arbetsledning. Arbetsgivarna har därigenom en central roll både för att anställningar och praktikplatser ska komma till stånd och för att genom anpassningar av den fysiska och psykosociala arbetsmiljön bidra till ett arbetsliv där personer med funktionsnedsättning ges möjlighet att delta på lika villkor. Det går dock inte att generellt ange vilka åtgärder en arbetsgivare ska genomföra för att eliminera eller reducera verkningarna av en funktionsnedsättning. Detta behöver alltid bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Begreppet skäliga anpassningar är därför centralt i både diskriminerings- och arbetsmiljölagstiftningen när arbetsgivarens ansvar berörs. Vad som är skäligt kan vara olika från fall till fall. I föreskrifter framgår t.ex. att vilka åtgärder som arbetsgivaren är skyldig att genomföra bör bedömas utifrån de ekonomiska och andra kostnader som åtgärderna medför, liksom företagets storlek och ekonomiska resurser. Även om verksamhetens inriktning och omfattning i viss utsträckning påverkar arbetsgivarens möjligheter och förutsättningar att bereda plats för personer med funktionsnedsättning så finns det också olika sätt att relativt enkelt komma förbi trösklarna. Effektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder är viktiga (se avsnitt 1.1), men ofta kan exemplets makt och enkla råd från kollegor, arbetsförmedlare eller andra också bidra till att förändringar kommer igång. Utredningen fokuserar i denna del på goda exempel på vad arbetsgivare kan göra och hur lärdomar från andra kan ges strategisk spridning och bidra till fler inkluderande arbetsplatser. Stöd till arbetshjälpmedel utgör ett av de arbetsmarknadspolitiska verktyg som staten har för att stärka möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att få och behålla ett arbete. Med stöd till arbetshjälpmedel kan staten också minska arbetsgivarnas kostnader för olika anpassningar, och på så sätt medverka till att fler arbetsgivare ges förutsättningar att bidra till ett inkluderande arbetsliv. För individen kan ett rätt anpassat arbetshjälpmedel vara den insats som gör det möjligt att arbeta. Hur staten på ett effektivt och rättssäkert sätt bäst kan organisera denna verksamhet utan att ta över arbetsgivarens ansvar för en god arbetsmiljö är därför en central fråga. Utgångspunkten ska vara att individen på ett enkelt sätt och utan dröjsmål ska få tillgång till professionellt stöd för att hitta och pröva ut de arbetshjälpmedel som behövs. Om dessa förutsättningar finns ökar också chanserna att på lika villkor som alla andra finna, få och behålla ett arbete. Vid gränsdragningen mellan arbetsgivarens ansvar och arbetsmarknadspolitikens uppdrag att öka sysselsättningen bör frågan om hur fler personer med funktionsnedsättning ska kunna delta i arbetslivet på lika villkor som andra stå i fokus. Rätten till arbete på lika villkor är utgångspunkten också för bestämmelserna om att personer som har en anställning med lönestöd även ska erbjudas försäkringsförmåner som i väsentliga delar är likvärdiga med förmåner enligt kollektivavtal inom branschen. De kollektivavtalade tilläggsförsäkringarna vid arbetsskada, för inkomstgrundad ålderspension och för efterlevandeskydd utgör en påbyggnad på de lagstadgade socialförsäkringsförmånerna för personer som har en anställning. I detta fall har staten valt att räkna med premiekostnaden i lönestödet. Gränsdragningen mellan arbetsgivarens ansvar och statens roll att underlätta för personer med funktionsnedsättning att delta i arbetslivet på lika villkor som andra har vad gäller arbetsmarknadsförsäkringarna fått en särskild lösning. Likvärdigheten vad gäller anställningsförmåner som är viktiga för individens ekonomiska trygghet regleras genom kravet på att arbetsgivare som anställer personer med någon form av lönebidrag också ska teckna dessa försäkringar. ersätter staten arbetsgivaren för kostnaden för försäkringarna, vilket ska underlätta för fler arbetsgivare att erbjuda anställningar med likvärdiga villkor. På detta område finns dock svårigheter av flera slag – dels har vissa arbetsgivare svårt att hitta försäkringslösningar som överensstämmer med kraven, dels riskerar arbetet att säkerställa att försäkringar finns på plats bli administrativt tungt för både arbetsgivarna och för Arbetsförmedlingen. Sammantaget kan detta leda till att färre anställningar med lönestöd kommer till stånd, och att kontrollen brister så att vissa anställda ändå inte omfattas av de väsentliga försäkringarna. Hur regelverket för försäkringsskyddet utformas har därmed stor betydelse både för att säkerställa att de som anvisas till en anställning med lönestöd får en likvärdig trygghet och för att ge fler personer med funktionsnedsättning möjlighet till ett arbete. Utredningen har enligt direktivet (bilaga 1) i uppdrag att föreslå hur regelverket för försäkringsskydd och andra anställningsförmåner bör utformas. Anställningsförmåner är ett brett begrepp. Förutom lön och försäkringar kan det handla om överenskommelser om övertidsersättning, flexibla arbetstider, extra semesterdagar, subventionerade måltider, bidrag till friskvård m.m. Variationerna är stora mellan olika arbetsplatser och beror i hög utsträckning på verksamhetens inriktning och karaktär. De flesta förmåner lämpar sig därför bäst för arbetsgivare och arbetstagare att själva komma överens om. I regelverket för anställningar med lönestöd enligt förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga finns mot denna bakgrund endast närmare bestämmelser för att säkra likvärdigheten vad gäller lön och försäkringsskydd. Utredningen ser ingen anledning att utvidga regleringen till fler anställningsförmåner än och har därför i denna del endast behandlat frågan om hur regelverket för försäkringsskyddet bör utformas. En annan avgränsning, som också anges i utredningens direktiv (bilaga 1), är att utredningen enbart har utrett frågan om försäkringsskydd för personer med funktionsnedsättning som har ett arbete med någon form av lönebidrag. Inga förslag lämnas därför angående försäkringsskydd i övriga subventionerade anställningar. Vad gäller utredningens uppdrag om arbetshjälpmedel har utredningen, i enlighet med tilläggsdirektivet (bilaga 2), inte behandlat frågor om hjälpmedel som hälso- och sjukvårdshuvudmännen ansvarar för. Analys och förslag fokuserar således på arbetshjälpmedel och berör endast översiktligt gränsdragningen mot hjälpmedel som personer med funktionsnedsättning behöver i sin dagliga livsföring. Studier, rapporter och enkäter Arbetet med de frågor som behandlas i detta betänkande påbörjades efter att utredningens betänkande Sänkta trösklar – högt i tak (SOU 2012:31) överlämnats till regeringen. Tidigare studier och rapporter har kompletterats med enkäter och studiebesök. Två enkäter har genomförts. till personer som har beviljats ett arbetshjälpmedel från Arbetsförmedlingen eller . Denna undersökning handlar om brukarnas uppfattning av service och bemötande. Den andra enkäten riktades till certifierade lönebidragshandläggare på Arbetsförmedlingen. Frågorna i den enkäten rör regelverket kring försäkringsskydd vid anställning med lönebidrag och hur handläggarna säkerställer att personer som anvisas till anställningar med lönestöd får tillgång till det avsedda försäkringsskyddet. Utredningen har genomfört ett antal besök på arbetsförmedlingar i olika delar av landet. Besöken har syftat till att öka kunskapen om hur arbetsförmedlare och specialister handlägger, provar ut och bedömer behovet av arbetshjälpmedel. Utredningen har även besökt i som handlägger ärenden om arbetshjälpmedel för hela landet. Vid besöket har vi fått ta del av statistik kring arbetshjälpmedel och intervjuat handläggarna om hur de handlägger ärenden. , som är ett nationellt för hjälpmedel, har bistått med kunskaper om utvecklingen på hjälpmedelsområdet. Likaså har ett besök på Certec, i , gett insikter om vikten av att skapa funktionella hjälpmedel som kan användas av alla. När det gäller frågan om försäkringsskyddet vid lönebidragsanställningar har utredningen utöver kontakter med Arbetsförmedlingen även träffat företrädare från Svensk Försäkring (försäkringsbranschens intresseorganisation), arbetsgivarorganisationer samt företrädare för Fora som administrerar kollektivavtalade försäkringar. För att få veta mer om hur stödjande arbetsmiljöfaktorer kan bidra till att fler personer med funktionsnedsättning kan få, finna och behålla ett arbete har utredningen tagit del av goda exempel och träffat experter på som har delgett oss kunskaper om arbetsanpassning och rehabilitering och hur de arbetar för att uppfylla delmålen i regeringens strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken. Två besök har också ägt rum i våra nordiska grannländer. Vid besöket i deltog även ett antal av utredningens experter. Representanter från departement, NAV (Arbetsförmedlingen) och arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer gav fördjupad information om det norska – dess bakgrund, arbetets organisation och hittillsvarande erfarenheter. Utredningen fick också ta del av norska erfarenheter kring hur goda exempel kan spridas till olika intressenter. Ett besök hos ISS Jobudviklingscenter i gällde deras arbete och organisering av utvecklings- och matchningsinsatser för personer med funktionsnedsättning och andra grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. I genomförandet av utredningens uppdrag har funktionshindersrörelsen varit viktiga aktörer. Utredningen har därför haft en dialog med såväl Handikappförbunden (HSO) som Lika Unika om hur frågan om arbetshjälpmedel bäst bör organiseras för att det ska fungera så bra som möjligt för brukarna. Utredningen har haft tre sammanträden med utredningens expertgrupp och har fått värdefulla bidrag och synpunkter på utredningens arbete. I betänkandets inledning, kapitel 1, beskrivs uppdragets olika delar och gemensamma utgångspunkter. Vidare återfinns i detta kapitel uppdragets avgränsningar och utredningens arbetsformer. Kapitel 2 tar sin utgångspunkt i arbetsplatsens centrala roll för ett inkluderande arbetsliv och redovisar också ett antal exempel på framgångsrikt arbete. Kapitlet avslutas med ett antal överväganden och bedömningar. I kapitel 3 presenteras utredningens förslag beträffande arbetsmarknadsförsäkringar. Beskrivningen och analysen av hur dagens regelverk för försäkringsskyddet är utformat och hur det fungerar för personer med en anställning med lönestöd redovisas i kapitel 4. I kapitel 5 återfinns utredningens förslag när det gäller arbetshjälpmedel och i kapitel 6 redovisas historiken kring arbetshjälpmedel, hur regelverket är utformat och hur ansvaret är fördelat mellan Arbetsförmedlingen och . Avslutningsvis, i kapitel 7, redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. 2 Arbetsplatsens centrala roll Olika perspektiv kan anläggas på uppgiften att öka sysselsättningen för personer med funktionsnedsättning. Att enbart fokusera på individens förutsättningar ger en skev bild av hur möjligheter till arbete kan skapas, och begränsar även förståelsen för i vilka avseenden förändringar kan behöva vidtas. Den enskilda arbetsplatsen har en minst lika central roll i sammanhanget. Individperspektivet och arbetsplatsperspektivet utgör kompletterande ingångar, och insatser på respektive område kan i stor utsträckning fungera som korresponderande kärl. Ju mer inkluderande en arbetsplats är, desto mindre kommer individinriktade insatser att behövas. De hinder som finns för att personer med funktionsnedsättning ska få arbete kan beskrivas på olika sätt. I den norska jobbstrategin för personer med nedsatt funktionsförmåga identifieras fyra barriärer: diskrimineringsbarriären, kostnadsbarriären, produktivitetsbarriären och informations- och attitydbarriären (Arbeidsdepartementet, 2012). Analysen och förslagen som utredningen presenterade i betänkandet Sänkta trösklar – högt i tak (SOU 2012:31) fokuserar framför allt på kostnads- och produktivitetsbarriären. De lönestöd och övriga program som erbjuds arbetsgivare vid anställning av en person med funktionsnedsättning syftar till att påverka dessa båda barriärer. Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppgift är också att utifrån varje enskild individs behov erbjuda olika insatser för att underlätta vägen till ett arbete. Statens uppgift är ur detta perspektiv att med lönestöd till arbetsgivarna sänka trösklarna in på arbetsmarknaden för de arbetssökande och att rusta de enskilda individerna för de krav som arbetet ställer. Individperspektivet behöver dock kompletteras med ett arbetsplatsperspektiv för att man ska kunna tala om en inkluderande arbetsmarknad. Begreppet tar sin utgångspunkt i faktorer på arbetsmarknaden som påverkar människors möjlighet att få arbete. För att knyta an till barriärerna i den norska strategin kan t.ex. bristande information och attityder såväl i samhället i stort som hos enskilda arbetsgivare vara en försvårande omständighet inför en anställning av personer med en funktionsnedsättning. Den enskilda arbetsplatsen och arbetsgivaren blir med detta perspektiv centrala för att målet om arbete på lika villkor ska kunna uppnås. Beträffande arbetets organisering, arbetsförhållanden och arbetsmiljön är det arbetsgivaren som har ansvaret. Men också de lokala fackliga organisationerna och skyddsombuden har en viktig roll. Arbetsmiljöns betydelse för ett minskat utanförskap på arbetsmarknaden har fått en mer framskjuten roll, vilket bl.a. återspeglas i regeringens nationella handlingsplan för arbetsmiljöområdet 2010–2015 (skr. 2009/10:248). Utredningen vill i detta kapitel lyfta upp några av de faktorer som direkt eller indirekt påverkar arbetet med att ur ett arbetsplatsperspektiv åstadkomma en mer inkluderande arbetsmarknad. Syftet är att bredda perspektivet. Däremot gör utredningen inte anspråk på att med de presenterade exemplen ge en fullständig kartläggning eller analys av arbetsplatsens centrala roll för att personer med funktionsnedsättning ska få och behålla ett arbete. Det saknas i stor utsträckning samlad kunskap om insatser där fokus riktas på arbetsmiljöns betydelse för arbetsplatsens förutsättningar att ta emot och behålla dem som kommer från någon form av utanförskap. Det har heller inte legat inom utredningens uppdrag att sammanställa sådan information och analysera vad som skulle behöva åtgärdas eller utvecklas vidare. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och bedömningar om områden som är intressanta för regeringen och ansvariga myndigheter att fördjupa kunskapen om. Frånvaron av konkreta förslag inom arbetsmiljöområdet ska inte tolkas som att det inte finns behov av utveckling. Det är snarare en följd av att utredningens primära uppdrag har varit att se över de individinriktade arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Med vilka medel och på vilka sätt de stödjande arbetsmiljöfaktorerna bäst kan lyftas för att öppna vägen för en inkluderande arbetsmarknad går utöver denna utrednings uppdrag. 2.1.1Vidgat innehåll för arbetsmiljöarbetet Regeringens nationella handlingsplan för arbetsmiljöområdet 2010– 2015 (skr. 2009/10:248) ska vara grunden för arbetsmiljöarbetet . I handlingsplanen lyfts ett antal strategiskt prioriterade områden fram. Förutom mer traditionella mål för arbetsmiljöarbetet som att förebygga ohälsa och olycksfall understryks arbetsmiljöns betydelse för att minska utanförskapet på arbetsmarknaden. Handlingsplanen tar också upp arbetsmiljön som en viktig konkurrens- och lönsamhetsfaktor som ska synliggöras och förstärkas. Slutligen behandlas frågor om medvetenhet och kunskap om arbetsmiljöfrågor. Handlingsplanen innebär inte någon tvär omkastning av hur arbetsmiljöarbetet bör bedrivas. Däremot förs behovet av ett nytänkande fram. I högre grad än tidigare ska arbetet handla om att se arbetsmiljön som utvecklande för såväl individer som verksamhet. Förutsättningarna på arbetsplatsen betonas även som viktiga för att ta emot och behålla dem som kommer från eller riskerar att hamna i någon form av utanförskap. Även om en bra och utvecklande arbetsmiljö är viktig för alla individer, så är goda och stödjande arbetsmiljöfaktorer extra viktigt för personer med en svagare ställning på arbetsmarknaden. Arbetsmiljöarbetet blir med detta synsätt ett viktigt komplement till arbetsmarknadspolitiken. En uppföljning av handlingsplanen ska redovisas till , och en halvtidsavstämning har aviserats . 2.1.2Vem ansvarar för vad? Ansvaret för arbetsmiljön vilar i första hand på arbetsgivaren och det dagliga arbetsmiljöarbetet bedrivs i samverkan mellan arbetsgivaren, arbetstagarna och deras representanter. I det svenska arbetsmiljösystemet har också skyddsombuden en viktig roll. De regionala skyddsombudens uppgift är att aktivera och vara ett stöd för arbetstagarsidan i det lokala arbetsmiljöarbetet, främst på mindre arbetsställen där det saknas skyddskommittéer. De enskilda arbetsplatserna har således en central roll. Det är i det lokala arbetsmiljöarbetet som arbetsmiljökraven ska omsättas i handling. Arbetsgivarna har också ett långtgående ansvar för arbetsanpassning och rehabilitering för anställda som har behov av sådana insatser.