sou · H1B362 · 2013-09-12 00:00:00 — I 26 kap. finns regler om kvarstad. Beslut om kvarstad kan fattas när någon är skäligen misstänkt för brott och det skäligen kan befaras att den misstänkte försöker undandra sig att betala bl.a. böter och annan ersättning till det allmänna som på grund av brottet kan antas komma att ådömas honom. Ett skatte- eller tulltillägg som beslutas av allmän domstol i första instans är enligt nationell rätt att betrakta som en administrativ sanktion även om det fastställs tillsammans med straff för t.ex. skattebrott eller tullbrott. Att förordna om kvarstad för att säkerställa betalningen av skatte- och tulltillägg är därför inte möjligt. Förslaget föranleder ett nytt tredje stycke i 46 kap. 14 § SFL. Förslag: Sekretessbrytande bestämmelser bör införas i förordning. Behovet av underrättelser mellan /och åklagarna Det nya förfarandet med två sanktioner i en domstol kräver en utökad kommunikation mellan och åklagaren, se avsnitt 9.16.1. Samma krav på ökad kommunikation ställs i rela- tionen mellan den fiskala och den brottsbekämpande verksamheten inom och mellan fiskala verksamhet och externa brottsutredande myndigheter. De uppgifter som behöver lämnas ut för att systemet med två sanktioner i en domstol ska fungera är i vissa fall sekretessreglerade uppgifter och sekretessen behöver då brytas för att utlämnande ska kunna ske. 1989/90:3 s. 25. Ne bis in idem – överväganden och förslag De uppgifter som måste kunna lämnas ut från åklagaren till Skatte- verket eller är uppgifter som har med åklagarens brotts- utredande verksamhet att göra. Sekretess för sådana uppgifter är reglerad i 18 kap. 1 § andra stycket 2 och 35 kap. 1 § första stycket 4 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Där framgår att sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till bl.a. verksamhet som syftar till att utreda eller beivra brott och som bedrivs av bl.a. en åklagarmyndighet. Gäller sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen innebär det att en uppgift inte får röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i lagen eller i lag eller förordning som lagen hänvisar till (8 kap. 1 § OSL). För att åklagaren ska kunna lämna en uppgift till eller krävs således antingen en bestämmelse i offentlig- hets- och sekretesslagen som medger att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut eller att sekretessbrytande bestämmelser finns i annan lag eller förordning. I förhållande till sekretessen enligt 18 kap. 1 § andra stycket 2 eller 35 kap. 1 § första stycket 4 OSL finns inte någon sekretessbrytande bestämmelse i 18 eller 35 kap. som med- för att åklagare kan lämna ut uppgifter till eller Tull- verket. Andra, mer generella, sekretessbrytande bestämmelser finns i 10 kap. OSL. Enligt 10 kap. 28 § hindrar inte sekretess att uppgift lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Enligt 10 kap. 27 § får en sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekre- tessen ska skydda. Vi föreslår att åklagare ska lämna ut uppgifter som rör utredning om brott till och . Uppgifterna behövs i och verksamhet för att förhindra att verken meddelar otillåtna beslut om skatte- eller tulltillägg som ett misstänkt brott är föremål för utredning om brott hos åklagare. För att sekretessen för dessa uppgifter ska brytas bör enligt vår mening uppgiftsskyldighet föreskrivas (jfr 10 kap. 28 § OSL). Frågan är om de sekretessbrytande bestämmelserna bör finnas i lag eller förordning. är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den per- sonliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär över- vakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden Ne bis in idem – överväganden och förslag (2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen). Enligt 2 kap. 20 § rege- ringsformen får inskränkning i denna fri- och rättighet endast göras i lag. Detta innebär att bestämmelser om sekretessgenombrott kan behöva föreskrivas i lag. 2009/10:80 (s. 183 f.) framgår bl.a. följande. Vid be- dömningen av hur ingripande intrånget i den personliga integri- teten kan anses vara i samband med bl.a. utlämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden är det naturligt att lägga stor vikt vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgifterna nor- malt anses vara. Vid bedömningen av intrångets karaktär är det också naturligt att stor vikt läggs vid ändamålet med behandlingen. En hantering som syftar till att utreda brott kan således normalt anses vara mer känslig än t.ex. hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen. Därutöver kan givetvis mängden uppgifter vara en betydelsefull faktor i sammanhanget. Det kan anmärkas att kon- stitutionsutskottet i flera lagstiftningsärenden som rört myndig- heters personuppgiftsbehandling framhållit att målsättningen bör vara att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll ska regleras särskilt i lag. De uppgifter som och behöver från åklagaren är uppgift om anmälan om brott från annan än verken samt uppgift om när och hur utredningen om brott avslutas. finns uppgifter hos verken om de anmälningar som de gör själva, vilket är merparten av brottsanmälningarna. Återrapportering sker till från åklagaren i de fall då förundersökning inte inleds. Våra förslag har utformats för att stärka rättssäkerheten för enskilda i skattetilläggs- och tulltilläggsprocessen. Systemet med två sanktioner i en domstol innebär att en bättre samordning mellan administrativa och straffrättsliga sanktioner i processerna uppnås och den enskilde riskerar bara en process för en och samma fel- aktighet eller passivitet. Avsikten med underrättelseskyldigheten om att en utredning om brott pågår efter anmälan från annan, är att förhindra att eller meddelar beslut om skatte- eller tulltillägg som utredningen pågår. Under- rättelsen lämnas således i avsikt att förhindra att otillåtna beslut om skatte- eller tulltillägg meddelas. En underrättelse om hur en utred- ning om brott avslutas syftar till att antingen gallra en uppgift om brottsanmälan eller informera verken om att utredningen har av- Ne bis in idem – överväganden och förslag slutats och att hinder inte längre finns för verken att utreda frågan om skatte- eller tulltillägg ska tas ut. Sammanfattningsvis anser vi att intrånget i den personliga integriteten inte är av sådan ingripande karaktär att hinder finns för att införa de nödvändiga sekretessbrytande bestämmelserna i för- ordning. De uppgifter som lämnas ut till och från åklagaren har sekretesskydd hos dessa myndigheter med stöd av 27 kap. 1 och 3 §§ OSL. I systemet med två sanktioner i en domstol kommer Ekobrotts- myndigheten huvudsakligen att få anmälningar om misstänkta brott från , men anmälningar om misstänkta brott kan också komma från någon annan än . En utredning om brott kan också initieras utan anmälan om brott. I den situationen att en utredning om brott inleds utan att har gjort en anmälan måste åklagaren kontrollera om ett skattetilläggsbeslut har meddelats avseende den ifrågavarande felaktigheten eller passiviteten senast innan åtal väcks i ett ärende (se avsnitt 9.5). Uppgiften om huruvida har meddelat ett beslut om skattetillägg eller inte är offentligt hos . Något sekretesshinder finns därför inte. Den kontroll som åklagaren måste göra för att kunna väcka åtal har också en funktion av underrättelse från till om att utredning om brott pågår. I de fall då utredning om brott har inletts utan anmälan om brott från Skatte- verket får verket inte meddela beslut avseende skattetillägg beträff- ande den felaktighet eller passivitet som är föremål för utredningen (se nedan om den sekretessproblematik som eventuellt uppkom- mer hos ). I systemet med två sanktioner i en domstol måste Ekobrotts- myndigheten enligt vårt förslag underrätta om ärenden som avslutats utan någon prövning i skuldfrågan, t.ex. genom beslut att inte inleda förundersökning (se avsnitt 9.6 och 4 § förordningen Ne bis in idem – överväganden och förslag om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol m.m.) och om att utredning om brott pågår avseende en viss felaktighet eller passi- vitet på grund av anmälan från någon annan än (3 § förordningen). Vi föreslår dessutom en underrättelseskyldighet i 5 § förordningen om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol m.m. för åklagaren som innebär att ska underrättas om utredningen om brott förändras på ett sådant sätt att Skatte- verkets möjlighet att ta ut skattetillägg avseende en viss felaktighet eller passivitet påverkas. I de situationer som regleras i 5 § i för- ordningen meddelas inte något formellt beslut av åklagaren om att lägga ned eller avsluta förundersökningen. De uppgifter som ska lämnas ut kan dock omfattas av sekretess med hänsyn till en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Den underrättelseskyldighet som vi föreslår i 3, 4 och 5 §§ förordningen om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol m.m. medför således att det inte finns något sekretess- rättsligt hinder för att underrätta Skatte- verket om anmälda brott, avslutade utredningar om brott eller förändringar i utredningar om brott. Vi föreslår även en skyldighet för att underrätta när beslut att väcka åtal har meddelats (6 § förordningen). Ett sådant beslut är inte föremål för sekretess enligt 35 kap. 6 § OSL. Sekretess hos och mellan fiskala verksamhet och brottsbekämpande myndigheter Sekretessreglerna i 8 kap. OSL innehåller förbud för myndigheter eller anställda vid myndigheterna att röja en uppgift för vilken sekretess gäller för andra myndigheter. Av 8 kap. 2 § OSL framgår att sekretessen mot andra myndigheter också gäller mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Enligt uppfattning föreligger det inte någon sekre- tess mellan verkets olika verksamhetsgrenar. Det får dock anses råda stor osäkerhet om vad som gäller i fråga om sekretess i detta avseende. Regeringen ansåg i propositionen brotts- bekämpning – Effektivare uppgiftsbehandling att det inte kunde Ne bis in idem – överväganden och förslag anses utrett att det föreligger sekretess mellan olika verksamhetsgrenar, men att det råder olika uppfattningar i frågan och att det därför, i det då aktuella fallet, behövde säkerställas att några sekretesshinder inte fanns. 29 Mot bakgrund av regeringens uttalande är det vår bedömning att reglerna i lagen om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol bör utformas utifrån utgångs- punkten att sekretess kan råda mellan fiskala och brotts- utredande verksamhetsgrenar. I systemet med två sanktioner i en domstol måste brottsbekämpande verksamhet, åklagaren och polismyndigheten kontrollera hos fiskala verksamhet om något spärrande beslut om tulltillägg har meddelats avseende en felaktighet eller passivitet som är föremål för utredning om brott senast innan åtal väcks i ett ärende om detta inletts utan anmälan från . Uppgiften att har meddelat ett beslut om tulltillägg är offentlig hos . I systemet med två sanktioner i en domstol ska vidare åklagaren, brottsbekämpande verksamhet och polisen underrätta fiskala verksamhet om beslut som inte innefattat något avgörande i skuldfrågan. I underrättelsesituationen ska de brotts- utredande myndigheterna till fiskala verksamhet lämna ut beslut som enligt 35 kap. 6 § OSL är undantagna från sekretess. Vi föreslår dessutom en underrättelseskyldighet i 4 § förordningen om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol m.m. för åklagaren som innebär att åklagaren ska underrätta om beslut som innebär att en felaktighet eller passivitet inte har prövats. Åklagarna, brottsbekämpande verksamhet och polisen åläggs enligt förslaget också en skyldighet att underrätta då en utredning om brott förändras på ett sådant sätt att Tull- verkets möjligheter att ta ut tulltillägg påverkas (5 § förordningen). De uppgifter som ska lämnas ut kan dock omfattas av sekretess med hänsyn till en enskilds personliga och ekonomiska förhåll- anden. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Den underrättelseskyldighet som vi föreslår i 3, 4 och 5 §§ förordningen medför således att det inte finns något rättsligt hinder för åklagaren att underrätta om avslutade ärenden eller förändringar i utredning om brott. 2004/05:164 s. 100 f. Ne bis in idem – överväganden och förslag för brottsbekämpande verksamhet att underrätta Tull- verkets fiskala verksamhet. Förslag: brottsbekämpande verksamhet åläggs en skyldighet att, på begäran av tjänsteman som avser att ta ut ett tulltillägg avseende en viss felaktighet eller passivitet enligt 8 kap. tullagen, lämna upplysning om den felaktighet eller passi- vitet är föremål för utredning om brott enligt 10 kap. tullagen eller smugglingslagen. Bedömning: Uppgift om anmälan om brott enligt 17 § skatte- brottslagen, underrättelse från åklagare att utredning om brott pågår avseende en viss felaktighet eller passivitet eller utfärdat strafföreläggande eller väckt åtal registreras i it- stöd för brottsanmälan. Uppgift om en brottsanmälan eller ut- redning om brott i it-stöd bör gallras när Skatte- verket får underrättelse om att felaktigheten eller passiviteten är föremål för utredning om brott, då beslut om skattetillägg har meddelats av allmän domstol eller åklagare eller senast från det att anmälan eller underrättelsen gjordes. I systemet med två sanktioner i en domstol får och inte meddela beslut om skattetillägg eller tulltillägg om en brottsanmälan ska göras enligt 17 § skattebrottslagen eller före- slagna 78 a § tullförordningen, då utredning om brott pågår på grund av anmälan från någon annan än (se avsnitt 9.6) eller om åklagaren har meddelat ett beslut som hindrar någon annan sanktion (se avsnitt 9.1.3). För att eller inte ska meddela otillåtna beslut om skattetillägg eller tulltillägg är det nödvändigt att och har möjlighet att kon- trollera om en felaktighet eller passivitet är föremål för utredning om brott. Ne bis in idem – överväganden och förslag diarieförs en brottsanmälan enligt 17 § skattebrottslagen automatiskt i it-stödet för brottsanmälan hos då den skickas till kvalitetssäkrare. Om en kvalitetssäkrare anser att brotts- anmälan inte ska göras avslutas ärendet och all information utom diarieuppgifterna gallras. Om en brottsanmälan sker, avslutas ärendet och arkiveras automatiskt i it-stödet för brottsanmälan. Uppgifterna i it-stödet ska gallras när de inte längre behövs för verksamheten eller då det finns ett beslut som har fått laga kraft avseende de misstankar som anmälan avser. Enligt 1 kap. 4 § första stycket 9 lagen (2001:181) om behand- ling av uppgifter i beskattningsverksamhet, SdbL, får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som be- hövs hos för tillsyn, kontroll, uppföljning och plane- ring av verksamheten. Uppgift om brottsanmälan är en sådan upp- gift som får behandlas eftersom den behövs i verksamheten. I dags- läget återrapporterar åklagaren endast beslut om att inte inleda förundersökning. Återrapportering avseende förundersöknings- beslutet sker eftersom har behov av uppgiften för att bedöma om verket ska begära överprövning av beslutet. Att notera är att uppgiften om brottsanmälan behandlas utanför beskattnings- databasen i ett separat it-stöd för beskattningsverksamheten. Ett alternativ skulle kunna vara att registrera uppgiften om brottsanmälan i beskattningsdatabasen. Beskattningsdatabasen innehåller en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamhet för att bl.a. fastställa underlag för skatter och avgifter (2 kap. 1 § SdbL). Beskattningsdatabasen får inte innehålla uppgifter om brottsmisstanke eller anmälda misstänkta brott. Regeringen an- förde i prop. 1996/97:11630 med förslag om ändringar i skatte- registerlagen att de risker från integritetssynpunkt som registrering av bl.a. uppgift om misstanke om brott, domar i brottmål och anmälningar om misstänkta brott kan medföra noga måste över- vägas innan ställning kan tas till om uppgifterna ska få registreras i det centrala skatteregistret. Några sådana överväganden hade inte redovisats varför något förslag i denna del inte lades fram. Remiss- instanserna framhöll att det är fråga om mycket integri- tetskänsliga uppgifter som inte är tillgängliga för åklagare eller domstolar, trots att de har ett behov av uppgifterna i 1996/97:116 s. 63 f. Ne bis in idem – överväganden och förslag Frågan var uppe igen i propositionen med förslag till skattedatabaslag31 och då gjordes inte någon annan bedömning. Att registrera brottsmisstanke i ett så tidigt skede som systemet med två sanktioner i en domstol kräver kan framstå som integritets- kränkande. I ungefär hälften av anmälningarna inleds inte förunder- sökning eller läggs förundersökningen ned (se bilaga 4, tabell 2–6). I många fall får den som anmälts som misstänkt enligt 17 § skattebrottslagen inte vetskap om anmälan. Att föra in bestäm- melser om att uppgift om brottsanmälan får registreras i beskatt- ningsdatabasen framstår mot bakgrund av vad som sagts i tidigare förarbeten därför som alltför ingripande. Ett annat alternativ är att låta det system som finns av- seende registrering av brottsanmälningar kvarstå. Enligt dagens regler omfattas en brottsanmälan som görs av beskattningsverk- samheten av bestämmelserna i 27 kap. OSL om sekretess.32 Skatte- verket skulle fortsätta att registrera brottsanmälan i it-stödet för brottsanmälningar med stöd av 1 kap. SdbL. Enligt de bestäm- melser om underrättelse från åklagare till som vi före- slår i förordningen om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol m.m. får åklagaren en skyldighet att återrapportera till när en felaktighet eller passivitet är föremål för utred- ning om brott hos åklagaren. Problemet med dagens regler är att uppgifter som behandlas enligt 1 kap. SdbL måste gallras senast efter det att ett ärende har avslutats om inte annat har föreskrivits (1 kap. 8 § SdbL). I systemet med två sanktioner i en domstol krävs att uppgifterna gallras antingen då får underrättelse om att felaktig- heten eller passiviteten är föremål för utredning om brott eller då beslut om skattetillägg eller tulltillägg har meddelats av allmän domstol eller åklagare. I vissa fall kan gallringstiden vara fullt tillräcklig men i de fall då utredningen tar eller då åtal väcks är det troligt att gallringstiden är för kort. En längre gallringstid för uppgift om brottsanmälan bör därför införas om det nuvarande systemet ska vara kvar. En lämplig gallringstid för uppgift om brottsanmälan skulle kunna vara den tidpunkt då felaktigheten eller passiviteten är föremål för utredning om brott eller senast efter det att uppgiften registrerades. Enligt 21 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet får emellertid 2000/01:33 s. 129. 32Kammarrätten i dom i mål nr 5471-03. Ne bis in idem – överväganden och förslag meddela föreskrifter, efter samråd med , om att upp- gifter som ska gallras enligt 1 kap. 8 § SdbL får bevaras . Vi anser att en mer praktisk lösning är att meddelar föreskrifter om gallringstiden. Inom tullområdet bör problemet belysas ur ett annat perspektiv eftersom de situationer då tulltillägg tas ut från fysiska personer är mycket få. Enligt uppgift från har 26 fysiska personer påförts tulltillägg –2012, dvs. i ca fem fall . Att införa bestämmelser i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet ter sig mycket olämpligt med hänsyn till de få fall som förväntas beröras av bestämmelserna. En mer lämplig lösning torde vara att den som har för avsikt att med- dela ett beslut om tulltillägg ska kontrollera med den brotts- bekämpande verksamheten och åklagaren om felaktigheten eller passiviteten är föremål för utredning om brott. I lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet finns en bestämmelse om skyldig- het för den brottsbekämpande verksamheten att lämna ut upplys- ning om övervägande avseende vite. Det framstår som lämpligt att en liknande bestämmelse förs in i lagen avseende uppgiftsskyldig- het om utredning om brott. Beträffande de fall då anmälan om brott har gjorts från annan än den brottsbekämpande verksamheten föreslår vi en skyldighet för åklagaren i förordningen om skatte- tillägg och tulltillägg i allmän domstol m.m. att underrätta Tull- verket om detta. Genom underrättelsen förhindras att ta ut tulltillägg avseende den felaktighet eller passivitet som redan är föremål för utredning om brott hos åklagaren. Förslaget genomförs i 23 § lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Inom åklagarväsendet regleras frågor om behandling av personupp- gifter i förordningen (2006:937) om behandling av personuppgifter inom åklagarväsendet. Av 7 § förordningen framgår att uppgifter om den som kan misstänkas för brott får behandlas när det behövs Ne bis in idem – överväganden och förslag för att en åklagare ska kunna utföra de uppgifter som enligt bestämmelser i eller annan författning ska eller får utföras av åklagare vid myndigheten. Vi föreslår att det i förord- ningen om skattetillägg och tulltillägg i allmän domstol m.m. införs olika underrättelseskyldigheter för åklagaren som är nödvändiga för att systemet med två sanktioner i en domstol ska fungera. Åklagaren bör således med stöd av den föreslagna förordningen kunna behandla de uppgifter som behövs och lämna ut dem till eller . Andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet Vid genomförandet av vårt uppdrag ska vi klarlägga vad som anses utgöra normalt tillgängligt kontrollmaterial samt bedöma vad normalt tillgängligt kontrollmaterial borde utgöra. Om vi bedömer det lämpligt ska vi föreslå författningsändringar som avser detta. Vi ska även se över frågan om skattetillägg ska tas ut när det inte finns risk för skatteundandragande och, om det bedöms lämpligt, ge konkreta förslag på författningsändringar. Syftet med uppdraget är enligt våra direktiv att uppnå bättre och enklare regler samt ökad förutsebarhet. Vi ska skapa förtydliganden kring uttrycket normalt tillgängligt kontrollmaterial. Olika alternativ kan övervägas. Bestämmelser om att beräkna skattetillägget efter en lägre procent- sats än den normala om den oriktiga uppgiften har rättats eller hade kunnat rättas med ledning av visst kontrollmaterial infördes som ett provisoriskt ingrepp i systemet års taxering.1 Syftet med bestämmelsen var att mildra sanktionen för sådana fall där risken för att den oriktiga uppgiften skulle undgå upptäckt var obetydlig.2 I lagtexten angavs en uttömmande uppräkning av det kontrollmaterial som avsågs, nämligen taxeringsavi, den skatt- skyldiges självdeklaration (numera inkomstdeklaration) för näst- föregående beskattningsår samt uppgift enligt taxeringslagen som arbetsgivare eller annan än taxeringsnämnd utan anmaning skulle lämna till ledning för annans taxering och som kommit in till 1976/77:92 s. 8. 1976/77:92 s. 22. vederbörande myndighet innan den årliga taxeringen hade av- slutats.3 Bestämmelsen omarbetades genom förslagen i prop. 1977/78:136 och gavs en mer generell utformning med en exempli- fierande uppräkning. I samband med detta infördes också uttrycket kontrollmaterial som normalt är tillgängligt i lagtexten. Av pro- positionen framgår följande angående innebörden av uttrycket.4 Innebörden bör vara att hänsyn ska tas till alla uppgifter som taxe- ringsnämnden regelmässigt har tillgång till. För att annat kontroll- material än det som anges i lagtexten ska kunna beaktas bör gälla som villkor att det rör sig om material som normalt är tillgängligt vid taxe- ringen.