sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — 24Det förslås bli obligatoriskt att lämna en motivering för upphandlingar av varor och tjänster vars värde uppskattas vara lika med eller större än eller vid upphandlingar av byggentreprenader till ett värde som överstiger kommissionens tröskelvärde, vilket uppgår till när detta skrivs. 25Som exempel nämns i beaktandesats 30 att ett motiv kan vara att uppdelningen riskerar att begränsa konkurrensen på marknaden eller ett annat att det blir tekniskt svårt eller dyrt att genomföra kontraktet. 26Skäl 30 i det klassiska direktivförslaget: [T]he contracting authority should have a duty to consider the appropriateness of dividing large contracts into lots while remaining free to decide autonomously on the basis of any reason it deems pertinent, without being subject to administrative or judicial supervision. 27Artikel 43 i 2004/18/EG. Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar Det föreslås också vara tillåtet, dvs. om det anges i upphand- lingsannonsen, att begränsa antalet delkontrakt som maximalt ska få tilldelas en enskild anbudsgivare. Förslaget anger att den upphandlande myndigheten eller enheten då i upphandlings- dokumenten måste ha angett objektiva kriterier eller regler för att hantera en situation där en anbudsgivare lämnat de bästa anbuden på fler delkontrakt än vad som maximalt får tilldelas en enskild anbudsgivare. Förslagen innehåller också bestämmelser som möjliggör för den upphandlande myndigheten eller enheten att i den enskilda upp- handlingen, under vissa förutsättningar, reservera sig för möjlig- heten att frångå det maximala antalet delkontrakt per anbudsgivare som stipulerats.28 I bilaga till direktivförslagen anges vilka uppgifter som måste ingå i en annons. Exempelvis ska för varje delkontrakt anges bygg- entreprenadens, varornas eller tjänsternas art och omfattning (Bilaga VI). Vissa uppgifter behöver endast finnas med i upphand- lingsdokumenten. Det gäller exempelvis mer detaljerade beskriv- ningar om hur den upphandlande myndigheten kommer att gå till- väga för att begränsa antalet delkontrakt per leverantör. Av annonsen måste det däremot framgå om anbud kan lämnas för ett, flera eller samtliga delkontrakt. De föreslagna bestämmelserna är alltså till någon del tvingande utan är närmast att betrakta som en uppmaning eller en påminnelse till upphandlande myndigheter att beakta konkurrensen på marknaden. Det är sammanfattningsvis den upphandlande myndigheten eller enheten som avgör när ett kontrakt ska eller inte ska delas upp. 28 I artikel 44.3 anges: Member States may provide that, where more than one lot may be awarded to the same tenderer, contracting authorities may award contracts combining several or all lots where they have specified in the contract notice or in the invitation to confirm interest that they reserve the possibility to do so and indicated the lots or groups of lots that may be combined. For this purpose contracting authorities shall first determine which tenders best fulfil the award criteria set out pursuant to Article 66 for each individual lot. Where a comparative assessment establishes that the tenders submitted by a particular tenderer for a specific combination of lots would, taken as whole, better fulfil the award criteria set out pursuant to Article 66 with regard to these lots, the contracting authority may award a contract combining the lots in question to that tenderer. Contracting authorities shall specify the methods and criteria they intend to use for such a comparative assessment in the procurement documents. Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar 9.6.2Förenkling av informationsskyldigheten29 – nytt i direktiven men inte i Kommissionen konstaterade i sin kodex om bästa praxis att ett av de vanligaste klagomålen från de små företagen rör den administrativa börda som är förknippad med att lämna anbud. I skriften påpekas att medlemsstaterna har möjligheter att begränsa anbudsgivarnas pappersarbete genom att t.ex. godta självdeklarationer, dvs. att en anbudsgivare intygar på heder och samvete att kraven, som ställs på leverantörers lämplighet, är uppfyllda. I direktivförslagen finns det därför bestämmelser om att självdeklarationer är möjliga att godta som preliminära bevis.30 Bestämmelserna innebär att upphandlande myndigheter och enheter inte behöver begära in samtliga bevis som rör kvalifikations- kraven från alla anbudsgivare. Det räcker att den eller de anbudsgivare som vinner styrker att de uppfyller samtliga krav. Det anges också att anbudsgivare inte ska vara skyldiga att lämna in intyg, bevis eller annan information som de upphandlande myndigheterna har direkt och kostnadsfri tillgång till genom en databas i någon annan medlemsstat. I samt LUF finns redan bestämmelser som innebär att en upphandlande myndighet eller enhet får begränsa kontrollen av bevis och intyg som avser anbudsgivarens tekniska och yrkes- mässiga kapacitet samt ekonomiska ställning.31 9.6.3Begränsning av vilka krav som kan ställas på anbudsgivare32 – en nyhet Ett annat hinder som uppmärksammar i sin kodex för bästa praxis är att det inte sällan ställs oproportionerliga krav på anbudsgivarna att lämna ekonomiska garantier som säker- het för fullgörandet av ett kontrakt. Det här är en typ av hinder som också svenska företag påpekat. För att råda bot på detta föreslås att krav på leverantörens årsomsättning inte får överstiga kontraktets uppskattade värde. Högre omsättningskrav får ställas när speciella omständigheter 29Artikel 57 det klassiska direktivförslaget, artikel 70.3a i förslaget till reviderat för- sörjningsdirektiv. 30Se också prop. 2009/10:180, s. 275. 3111 kap. 17 § och 11 kap. 13 § LUF. 32Artikel 56.3 i det klassiska direktivförslaget. Artikel 74.2 i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv vari hänvisas det klassiska direktivförslagets nämnda artikel. Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar Sådana omständigheter föreligger enligt förslagen när särskilda risker är kopplade till det som ska upphandlas. Den upphandlande myndigheten ska särskilt motivera varför den valt att ställa högre krav. Det är viktigt att notera att det inte är fråga om miniminivåer, utan maximinivåer. Det finns således inget som hindrar att en upp- handlande myndighet ställer lägre omsättningskrav, eller ställer andra krav på finansiell styrka, vilket kan vara en förutsättning för att nystartade företag ska kunna delta i upphandlingarna. 9.7Sammanfattning av förslag som syftar till att tillvarata konkurrensen och öka små och medelstora företags deltagande i upphandlingar bedömning och förslag: Följande förslag och åtgärder har som viktigt syfte att öka små och medelstora företagens deltagande i upphandlingar och således bidra till att konkurrensen tas tillvara: Ett kraftfullt samlat upphandlingsstöd som dels stödjer upp- handlande myndigheter och enheter när det gäller att ta tillvara konkurrensen, dels ett produktkategoristöd som ger vägledning om hur man på specifika marknader kan underlätta för mindre företags medverkan. Ökad användning av dialog före, under och efter en upp- handling. Ökad användning av säkra och standardiserade elektroniska lösningar. Bättre tillträde till upphandlingsmarknaden – annonsdata- baser som tillhandahåller upphandlingsannonser måste vara godkända av den statistikansvariga myndigheten. Utredningen välkomnar också direktivförslagens nyheter och förtydliganden angående uppdelning av kontrakt i delkontrakt och om begränsning av informationsskyldigheten för företagen samt miniminivåer avseende finansiell styrka. De små och medelstora företagen är ingen enhetlig grupp. Före- tagen verkar i olika branscher med olika förutsättningar, har olika drivkrafter, produktionsteknologi, erfarenheter, mål och syften. verkar i branscher med en stor alternativ (privat) Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar marknad medan andra endast har det offentliga som kund. Kon- kurrenssituationen skiljer sig mycket åt mellan olika branscher. Inte heller de upphandlande myndigheterna är någon homogen grupp. Kommunerna är t.ex. stora köpare. Antalet anställda under- stiger sällan 500 personer oavsett hur liten en kommun är.33 Det offentliga, liksom privata företag, måste också få tillgodogöra sig de skalfördelar det finns med att kontraktera stora företag när så är motiverat. Det saknas officiell statistik med avseende på de små och medel- stora företagens deltagande i offentlig upphandling. Här skiljer sig emellertid inte från andra av EU:s medlemsstater. Utredningen har dock haft god hjälp av rapporterna, Hur genomförs upphandlingar i ? och Offentlig upphandling – företagens deltagande som tagits fram på uppdrag av utred- ningen.34 I bilaga 22 har utredningen redogjort för några exempel på upphandlingar där myndigheter aktivt arbetat för att få anbud från små och medelstora företag. De flesta rapporter och utred- ningar pekar i samma riktning och det råder i stort sett konsensus om vilka åtgärder som har positiva effekter på konkurrensen och på de små företagens deltagande. I förslagen till nya upphandlingsdirektiv finns bestämmelser som syftar till att ge bättre marknadstillträde för små och medel- stora företag. Det handlar om uppdelning av kontrakt, förenkling av skyldigheten att lämna intyg, bevis etc. och begränsning av vilka krav som kan ställas på anbudsgivare. Det ligger emellertid inte i utredningens uppdrag att lämna lagförslag.35 Enligt utredningens bedömning är det möjligt att dela upp kontrakt men utredningen välkomnar nyheter och förtydliganden i upphand- lingsdirektiven avseende hur uppdelning kan ske. Regler som begränsar informationsskyldigheten har redan införts i svensk lag. Av proportionalitetsprincipen följer dessutom att kraven på anbudsgivare ska vara rimliga i förhållande till det som upphandlas. 33Antalet varierar mellan cirka 230 () och 45 000 (), i genomsnitt är antalet anställda cirka 2 400 personer, medianen ligger lägre. Siffrorna är hämtade från Kommuner och Landsting, . 34Den första är framtagen av professor , och professor , . Den andra är framtagen av i projektet och verklighet. Rapporterna refereras i del- betänkandet (SOU 2011:73) avsnitt 4.2 respektive 5.18. Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar Ett strategiskt synsätt på upphandlingsfrågor är en förutsättning för att kunna ta tillvara konkurrensen på marknaden Utredningen bedömer att en förutsättning för att upphandlande myndigheter ska kunna ta tillvara konkurrensen är att myndigheten i fråga har ett strategiskt synsätt på offentlig upphandling. Det måste finnas antagna mål och en tydlig styrning av upphandlingsverk- samheten. I en av de ovan refererade upphandlingarna – livsmedels- upphandlingen i – görs bedömningen att upphandlingen i sig har lett till att myndigheterna i fråga insett vikten av att anamma ett strategiskt synsätt. I avsnitt 3 finns redogörelser över hur utredningen ser på strategiskt upphandlingsarbete. Här finns ett särskilt avsnitt om strategiskt upphandlingsarbete ur ett ledningsperspektiv, avsnitt 3.3, och ett om strategisk upphandling ur ett operativt per- spektiv. En gemensam nämnare med de exempel på upphandlingar som refererats i bilaga 22 – och vilka har lett till ett positivt utfall – är att de upphandlande myndigheterna på olika sätt fört dialog med potentiella leverantörer.36 Frånvaron av dialog kan leda till mycket komplexa förfrågningsunderlag, med alltför många krav, som i sin tur hindrar utveckling och innovation samt försvårar för små och medelstora företags medverkan. En annan fördel med ökad dialog är att onödiga misstag kan undvikas, vilka annars kan leda till omfattande ändringsprocesser, avbrutna upphandlingar eller till och med att en upphandling blir överprövad. En annan erfarenhet är att elektroniska lösningar underlättar för anbudsgivarna. Pappersbaserade och system kräver mer tid och resurser och är därför svårare att hantera för de små företagen. Det finns goda erfarenheter av att väl utformade IT-lösningar leder till en betydande effektivisering av upphandlingsverksamheten. Fel- källorna kan minskas vilket underlättar för aktörer i allmänhet och för de små och medelstora företagen i synnerhet.37 36Se också avsnitt 4.2 Dialog och förhandling där detta utvecklas ytterligare. 37I avsnitt 3.7 Elektronisk upphandling redogörs för e-baserade lösningar mer utförligt. Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar Det har kommit fram att företagen kan ha vissa svårigheter att få tillräcklig information om pågående upphandlingar. Ökad tillgänglighet till upphandlingsannonser skulle enligt bedömning kunna leda till att fler företag uppmärksammar offentlig upphandling och därmed till fler anbud från små företag. Det är också en slutsats som våra grannländer dragit och t.ex. har satsat på att göra annonserna enklare att få tag på. Utredningen föreslår därför att tillgängligheten till upphandlings- annonserna ökas genom att annonsering ska ske i allmänt tillgängliga elektroniska databaser som är godkända av den statistikansvariga myndigheten. Utredningen bedömer att förslaget underlättar för små och medelstora företag vilket stärker konkurrensen i stort.38 Vägledning, stöd och kompetenssatsningar Det krävs kompetenta och engagerade upphandlare och beställare för att den goda affären ska kunna komma till stånd, här inbegripet hur konkurrensen ska tas tillvara. Exempelupphandlingarna visar att det kan krävas omfattande arbete för att få med små och medelstora företag i upphandlingar. De åskådliggör att det krävs betydande kännedom om strukturen på den aktuella marknaden för att tillvarata konkurrensen och nå leverantörer av skiftande storlek. I ett annat avsnitt föreslår utredningen hur kompetensen på upphandlings- området kan öka.39 Utredningen ser positivt på Upphandlingsstödets vid Kammarkollegiet hittillsvarande arbete för att underlätta för små och medelstora företag. Utredningens bedömning är att det krävs ett samlat, breddat och synligt upphandlingsstöd i statlig regi. Utred- ningen delar således bedömning att stödet behöver breddas till att också omfatta bl.a. ekonomiska frågor. Det är av vikt att det statliga upphandlingsstödet kan ge praktisk vägledning avseende hur och när konkurrensen kan tas till vara och förmedla relevant forskning. Vissa upphandlande myndigheter behöver, oavsett satsningar på ökad kompetens, extra hjälp för att kunna genomföra professionella upphandlingar. Det gäller i synnerhet de mindre kommunerna och 38Se avsnitt 4.4 om annonsering av upphandlingar för en närmare redogörelse av skälen till detta förslag. 39Se avsnitt 3.6 om en ökad kompetenssatsning. Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar Utredningen har därför föreslagit att det breddade statliga upphandlingsstödet ska erbjuda ett produkt- kategoristöd. Med det sistnämnda menas att kompetens och erfarenheter ska samlas för att ge vägledning om hur man vårdar konkurrensen inom marknader som är särskilt viktiga för offentlig sektor. Vägledningen kan bestå i hur marknaden ser ut för att bistå myndigheter om hur kontrakt kan delas upp, hur mindre företag kan uppmuntras att ingå i konsortier enligt dansk modell, vilka omsättningskrav som kan vara relevanta, vilka standardavtal eller - klausuler som är centrala på området m.m. 40 Utredningens bedömning är att ett breddat upphandlingsstöd kan leda till bättre upphandlingsunderlag med relevanta krav, lämpliga utvärderingsmodeller, lagom stora kontrakt, tillräckliga/pro- portionella krav på tekniska kvalifikationer, kompetens och finan- siell styrka. Övriga förslag som anses bidra till ett ökat deltagande av små och medelstora företag Det krävs en förbättrad nationell upphandlingsstatistik som kan belysa hur olika upphandlingsmarknader ser ut som kan tjäna till underlag för analys av när och hur åtgärder bör vidtas. I kapitel 10 finns utredningens förslag om en nationell upphandlingsstatistik. En förbättrad upphandlingsstatistik är en viktig grund för den före- slagna ökade satsningen på forskning. Utredningen förespråkar forsk- ning som belyser bl.a. konkurrensaspekter på offentlig upphandling.41 Förbättrade kunskaper om hur upphandlingsmarknaderna ser ut ger förutsättningar för att ta tillvara och vårda konkurrensen. För- bättrad statistik underlättar också utformningen av effektiva upp- handlingsstödjande åtgärder. Naturligtvis krävs det också att upphandlingarna följs upp och utvärderats för att det ska vara möjligt att bedöma vilka företag som erhållit kontrakt och för att det ska vara möjligt att lära av misstag samt ta tillvara framgångsfaktorer. I ett tidigare avsnitt (3.4.4) redogör utredningen för sin syn på utvärdering av upphandlingar och hur det området kan förbättras. 40Se avsnitt 3.4. för en närmare redogörelse för skälen till detta förslag. 41Se närmare i avsnitt 3.6 om utredningens förslag till ökad satsning på forskning inom offentlig upphandling. Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar Det har ofta framförts att valfrihetssystem inom ramen för LOV markant underlättat för små företag att konkurrera om olika offentliga kontrakt. I avsnitt 4.5 beskriver utredningen hur direktivförslagen avseende ökade möjligheter att beakta fysiska personers val och behov kan tas till vara vid upphandling av ramavtal. Utredningen bedömer att förslaget kan ha positiva effekter på små företags möjligheter att delta i den aktuella typen av ramavtal. Vissa upphandlingsområden har särskild problematik. Det handlar t.ex. om upphandling av möbler, hörapparater, städupphandlingar, livsmedel, konsultupphandlingar och tandteknik.42 Enligt utredningen beror problemen oftast på strukturella problem som är mer eller mindre specifika för en bransch eller ett varu- och tjänsteområde. Utredningen bedömer att förslaget till medlingsfunktion är ett sätt att komma till rätta med sådan problematik. Syftet med en med- lingsfunktion är enligt förslaget att förbättra upphandlingen och konkurrensen på en specifik marknad. Därmed kan medlings- funktionen ha positiva effekter på de små och medelstora före- tagens deltagande i upphandlingar (se avsnitt 5.5). 42 Några exempel gavs i delbetänkandet SOU 2011:73 avsnitt 4.19. En viktig del i utredningens uppdrag är att se över den nationella statistiken för den offentliga upphandlingen i . Statistiken har under närmast varit synonym med den statistik rörande offentlig upphandling som enligt upphandlings- direktiven är skyldig att samla in och lämna till EU- kommissionen, vilket i stort sett begränsar uppgifterna till upphandlingar över EU:s tröskelvärden. Inte heller dessa uppgifter är helt tillförlitliga eftersom den efterannonsering de bygger på är bristfällig. Därtill kommer att en stor del av kommunernas och landstingens upphandlingar inte ingår i statistikinsamlingen. Till följd av den dåliga statistiken råder en betydande osäkerhet om hur stora summor den offentliga upphandlingen i egentligen omsätter. En annan brist är avsaknaden av information om såväl konkurrenssituationen på de olika upphandlingsmark- naderna som hur deltagandet i upphandlingarna ser ut för olika företagstyper, t.ex. för små- och medelstora företag. Dessa brister gör att statistiken inte går att använda till några djupare analyser. Som framgått i det föregående är det av stor vikt att känna till i vilken utsträckning olika typer av miljökrav eller sociala krav ställs samt vilka effekter detta för med sig. Sådana analyser är inte möjliga att göra av den enkla anledningen att sådan information inte samlas in. Att statistiken på upphandlingsområdet är så mager och otillförlitlig är problematiskt även av andra skäl. För det första försvårar avsaknaden av statistik en verkningsfull mål- och resultat- styrning på upphandlingsområdet. Den offentliga upphandlingen är, som redan påtalats, genom sitt konkurrensinriktade förfarande ett av den offentliga sektorns viktigaste instrument för att åstad- komma en effektiv användning av gemensamma medel. Ett annat allvarligt problem består i att både uppföljning och utvärdering av upphandlingsverksamheten försvåras. För det tredje skapar bristen på objektiva fakta en grogrund för mytbildningar av olika slag. Mot bland annat denna problembakgrund har utredningen fått i uppdrag att: -utveckla och föreslå metoder för regelbunden statistikinsamling som möjliggör jämförelser men även tillåter att nya uppgiftskrav läggs till eller att gamla ändras, -utreda, tydligt motivera och föreslå vilka uppgifter som är nödvändiga för att den nationella upphandlingsstatiken ska kunna användas som instrument för att utvärdera och följa upp genomförd politik eller beräkna effekterna av framtida reformer på upphandlingsområdet, -särskilt beakta behovet av att kunna följa upp i vilken omfatt- ning företag av olika storlek deltar i offentliga upphandlingar, -så långt det är möjligt redogöra för i vilken omfattning de upp- gifter som upphandlande myndigheter och enheter ska lämna till den nationella upphandlingsstatistiken också har ett värde för myndigheten eller enheten, -i de fall företag berörs, minimera den administrativa börda som statistikinsamlingen ger upphov till, -överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upp- handlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utred- ningens förslag, samt -lämna sådana författningsförslag som anses motiverade. I utredningens delbetänkande redovisades en detaljerad beskrivning av den befintliga statistikinsamlingen, en kartläggning av olika intressenter och behov av upphandlingsstatistik samt förslag på vilken typ av data som skulle kunna samlas in. Remissinstanserna bidrog med många värdefulla synpunkter som utredningen beaktat i arbetet mot en förbättrad nationell upphandlingsstatistik. I det här kapitlet presenteras utredningens slutliga överväganden och förbättringsförslag. Kapitlet är disponerat enligt följande. Avsnitt 10.2 redovisar några utgångspunkter för utredningens arbete med upphandlings- statistiken. I avsnitt 10.3 redovisas kortfattat den nuvarande statistikinsamlingen samt det förslag till bättre statistik som Kon- kurrensverket presenterade. Här beskrivs också översiktligt vad som kan sägas om den offentliga upphandlingen på basis av denna insamling och kompletterande källor. Därefter följer i avsnitt 10.4 en diskussion kring vilka möjligheter som elektronisk upphandling ger i ett statistikinsamlingshänseende. I avsnitt 10.5 redovisas utredningens överväganden. Kapitlet avslutas i avsnitt 10.6 med sammanfattande slutsatser och utredningens förslag. Informationen om offentlig upphandling och dess effekter måste bli mycket bättre och där är en förbättrad upphandlingsstatistik av central betydelse Det är förvånande hur lite information det finns om den offentliga upphandlingen och dess effekter på individer, näringsliv, upphandlande myndigheter och samhället i stort. Inte minst med tanke på de mycket stora värden som omfattas, hur omdebatterad och ifrågasatt den offentliga upphandlingen är samt det faktum att upphandlingen av offentligt finansierade tjänster ökat , till att omfatta betydande delar det som betraktas som välfärds- statens kärna. En jämförelse kan t.ex. göras med arbetsmarknads- området, ett viktigt område som involverar betydande offentliga medel i form av arbetslöshetsersättning, arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt frågor rörande arbetslöshet, arbetsmarknadens funk- tionssätt, effekter av a-kassans utformning, jämställdhet mellan män och kvinnor etc. Inom detta område finns statistik- information kring viktiga aspekter på arbetsmarknadens funktion. Denna information har löpande kunnat ligga till grund för en stor mängd analyser och undersökningar av olika slag med följd att kunskaperna på området är förhållandevis goda, vilket ger besluts- fattarna bra beslutsunderlag. Samma sak gäller socialförsäkrings- området. I jämförelse med dessa områden är informationen om den offentliga upphandlingen ytterst bristfällig.