sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Box 1.2 BalticSTERN – värdet av ett friskt innanhav Med kostnads-nyttokalkyler (CBA) har BalticSTERN visat att människor har en stor betalningsvilja för en mindre övergödd . Invånare i nio kustländer är villiga att betala för ett friskare hav. Kostnaderna för att genomföra den av beslutade Aktionsplanen för uppgår till mellan 21–. Det betyder att det finns stora välfärdsvinster med att genomföra Aktionsplanen, totalt i den mest kostnadseffektiva fördelningen av åtgärder och för del en årlig välfärdsvinst på . Detta är den första internationella storskaliga kostnads- nyttokalkyl i sitt slag och , med partners i alla nio länder, har kombinerat ekologiska och eko- nomiska modeller för att uppskatta nyttorna och kostnaderna med att nå målen om minskad övergödning i Aktionsplanen. Bland annat har man genomfört två enkäter i alla om hur invånarna använder , hur de uppfattar miljötillståndet i havet och hur de värderar en mindre övergödd . Välfärdsvinsterna med att uppfylla Aktionsplanens mål kan vara ännu större än beräknat. Detta eftersom kostnaderna kan vara överskattade i och med att det finns fler kostnadseffektiva åtgärder än de som kunnat ingå i studien samt att nyttorna troligen är underskattade då vissa åtgärder skulle ge ytterligare vinster i andra områden, såsom sjöar och vattendrag. För att genomföra kostnadseffektiva lösningar och nå de största välfärdsvinsterna för behövs inter- nationell samverkan, information och fördelning av kostna- derna. Det behövs verkningsfulla styrmedel både nationellt och i EU samt finansiella instrument såsom EUs strukturfonder. Aktionsplanen för är en överenskommelse inom där samtliga nio har åtagit sig att minska sina utsläpp av näringsämnen så att en god ekologisk status kan uppnås i . Aktionsplanens mål kan uppnås genom åtgärder som minskar närsaltsbelastningen från jordbruk och avloppsvatten, till exempel minskad gödsling och förbättrad rening vid avloppsreningsverk. Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget Rapporten – Our Common Treasure. Econo- mics of Saving the Sea, som publicerades i mars 2013,19 sam- manfattar forskningsresultaten. TEEB Nordic inkluderade både landbaserade och eko- systemtjänster i en kunskapsöversikt för de nordiska länderna. Studien beskrev bl.a. för karaktäristiska försörjande eko- systemtjänster som bär, svamp, vilt och renskötsel, samt värdet av rekreationsmöjligheter i den nordiska naturen. Beträffande reglerande ekosystemtjänster noterades att tillgängliga data om viktiga tjänster som klimatreglering och näringsreglering kommer från begränsade fallstudier snarare än nationell statistik. Det inom mest omfattande nationella arbetet med ekosystemtjänstbedömningar har genomförts i (se box 1.3). och har dock, liksom många andra länder, arbetat systematiskt med ett urval av ekosystemtjänster, företrädesvis försörjande och kulturella tjänster, långt innan dessa begrepp myntades. Detta har skett inom ramen för myndigheters ansvarsområden för t.ex. areella näringar, friluftsliv, turism och kulturmiljö. I samlas statistik om ekosystemtjänster i samband med denna myndighetsutövning. Ett antal ekosystemtjänster av betydelse för miljökvalitetsmålen följs upp med indikatorer i miljömålssystemet.20 Något som saknats är dock en systematisk uppföljning av ekosystemtjänster, där urvalet baseras på tjänsternas tvärsektoriella betydelse, och där effektiviteten av åtgärder för att hantera målkonflikter och synergier framgår. 19Havs-och vattenmyndigheten (2013). Se även /balticstern 20http:///sv/Miljomalen/Alla-indikatorer/ Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget nationella utredning om värdet av eko- systemtjänster Den norska regeringen tillsatte 2011 en omfattande analys av ekosystemtjänster. Slutrapporten – om värdet av ekosystemtjänster (NOU 2013:10) levererades . Utredningen har huvudsakligen följt indelningen från Millennium Ecosystem Assessments fyra huvudkategorier av ekosystem- tjänster. Utredningen fann bl.a. att kapacitet och utvecklade insti- tutioner behövs för att öka förståelsen för samspelet mellan människor, natur och samhälle, samt grundläggande kunskap om sambanden mellan biologisk mångfald, ekosystemens funk- tioner (grundläggande livsprocesser) och viktiga ekosystem- tjänster. Utredningen framhåller att strävan efter att synliggöra de naturliga resurserna med ekonomiska värden inte får ersätta andra argument för skydd och god förvaltning av ekosystem. Man menar vidare att det inte behöver vara någon mot- sättning mellan det antropocentriska perspektivet som kommer till uttryck i ekosystemtjänstperspektivet och perspektiv som tar sin utgångspunkt i naturens egenvärde. Utredningen rekommenderar att konsekvensen på ekosystem- tjänster av politiska beslut initialt synliggörs genom kvalitativa beskrivningar och några kvantitativa uppskattningar och bedömningar vid behov. Det bör beräknas ekonomiska värden för fler ekosystemtjänster än , så värdet av dessa tjänster kan ingå och inkluderas med övriga finansiella tillgångar. Man bör dock titta närmare på nya metoder för värdering som innebär ökad användning av kollektiv reflektion om värdering av kollektiva nyttigheter, och där deltagarprocesser och multikriterieanalys kan vara användbara metoder. Samhällsekonomisk analys måste visa på osäkerheter och risker för irreversibla förändringar. Utredningen föreslog också ett forskningsprogram för biologisk mångfald, ekosystemens funktion och ekosystem- tjänster samt deras inbördes samband. En del av forskningen bör göras tvärvetenskapligt för att integrera biologisk mångfald och ekosystemtjänster på ett bättre sätt i beslutsfattandet. Det finns också ett behov av ökad insikt om lokal, erfarenhetsbaserad kunskap om ekosystemtjänster. Mer omfattande synteser föreslogs efter modell av den brittiska ekosystemstudien (UK ). Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget Parallellt med det internationella arbetet infördes ekosystem- tjänstbegreppet 2010 i det svenska miljömålssystemet, genom den strecksats i generationsmålet som anger att miljöpolitiken ska inriktas mot att, bl.a., ekosystemens förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster ska vara säkrad.21 Det är viktigt att notera att det reviderade generationsmålet anger att miljöproblem inte ska lösas genom att effekterna flyttas utomlands. Detta ligger i linje med Politiken för global utveckling (PGU), som antogs av 2003 och anger att målet för svensk global politik ska vara en rättvis och hållbar global utveckling, att politiken ska präglas av ett rättighetsperspektiv och de fattigas perspektiv på utveckling. I PGU ställs krav på helhetssyn och samverkan mellan olika politikområden. Det globala perspektivet innebär utmaningar för det svenska arbetet med ekosystemtjänster, bl.a. beträffande möjligheten att följa upp internationella effekter av olika åtgärder. Naturvårds- verket bedömer i den första uppföljningen av generationsmålet att endast strecksatsen om energi är möjlig att nå till 2020.22 I rapporten poängterades även att miljöpåverkan är bero- ende av den institutionella förmågan i en lång rad länder, och att det finns ett fortsatt behov av åtgärder för samstämmighet mellan politikområden som handel, jordbruk och energiförsörjning genom PGU. antog regeringen nya preciseringar till miljö- kvalitetsmålen, vilka bl.a. innebar att ekosystemtjänster ska vid- makthållas inom ramen för arbetet mot de naturtypsanknutna miljökvalitetsmålen.23 antogs de etappmål om ekosystem- tjänster som nämns i vårt direktiv: Etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens, som innebär att viktiga ekosystemtjänster och faktorer som påverkar deras vid- makthållande är identifierade och systematiserade . 2009/10:155. 22Naturvårdsverket (2012a). 23Härmed avses miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö samt Ett rikt växt- och djurliv (Ds 2012:23). Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget Etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster, som innebär att ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem- tjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställ- ningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i sam- hället där så är relevant och skäligt. Etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens föranledde ett uppdrag till om att sammanställa information om viktiga ekosystem och ekosystemtjänster i samt identifiera faktorer som påverkar deras vidmakthållande. Den rapport24 levererade med anledning av uppdragetutgör en viktig grund för våra överväganden och analyser. användes även av Framtids- kommissionen,25 som bl.a. noterade att kartläggningar av ekosystem- tjänster i ännu inte varit uttömmande vilket försvårar utvärderingar av effektiviteten av åtgärder för ekosystemtjänster. konstaterade i sin slutrapport26 bl.a. att en av de stora framtidsutmaningarna handlar om bekämpningen av de globala klimatförändringarna och om att stoppa överutnyttjandet av jordens resurser samt att detta är en central aspekt av arbetet för en grön ekonomi. Detta kräver enligt kommissionen bättre sätt att värdera naturkapitalet och olika ekosystemtjänster, men också samverkan internationellt och nationellt mellan olika aktörer inom . I rapporten drogs slutsatsen att svårigheten att utveckla mätmetoder inte får hindra utvecklingen mot en grön ekonomi eller arbetet med administrativa och ekonomiska styrmedel för ett miljö- mässigt hållbart samhälle. Den direkta utgångspunkten för våra analyser är etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av eko- systemtjänster, som innebär att ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är relevant och 24Naturvårdsverket (2012b). Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget Regeringen anger i beslutsskälen27 att syftet är att skapa mekanismer som gynnar ekosystemens förmåga att leverera tjänster och ger incitament för en långsiktigt hållbar förvaltning, samt att en ökad kunskap om ekosystemtjänsternas samhälls- ekonomiska och andra värden också kommer att bidra till en ökad medvetenhet om vikten av att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald, vilket i sin tur bidrar till goda förutsättningar för att säkra den biologiska mångfalden för framtiden. Det finns en stor mängd kunskap om den biologiska mångfaldens betydelse och om värdet av ekosystemtjänster. Det finns t.ex. en insikt om allmänna samband, och kunskap om specifika ekosystemtjänsters tillstånd och värde som klarlagts på ett sätt som kan användas i specifika beslut. Den befintliga kunskapsbasen har redan legat till grund för politiskt förankrade problemformuleringar och övergripande målsättningar. Med utgångspunkt i TEEB:s manualer för att synliggöra och värdera ekosystemtjänsterbefinner sig och EU i en fas där vi behöver identifiera de mest relevanta ekosystemtjänsterna, definiera informationsbehovet och välja lämpliga metoder för analysen. När det gäller att omsätta kunskap och målsättningar i aktiv handling återstår mycket arbete. återstår stora kunskaps- luckor om miljötillstånd och ekologiska samband, framför allt sådan platsbunden kunskap som behövs som grund för konkreta åtgärder. Arbete på lokal nivå och inom näringslivet har pekats ut som särskilt viktigt för att nå etappmålet28. Medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster kan skapas genom att de som använder och påverkar ekosystemtjänster deltar i formuleringen av problem- ställningar, och även medverkar i identifieringen av de ekosystem- tjänster som är mest relevanta att beakta för lokala beslut eller beslut inom företag. Genom sådana situationsspecifika processer byggs kunskap och förmåga som kan användas, direkt eller indirekt, som grund även för nationella och internationella beslutsprocesser. Det är därför viktigt att påbörja arbete med integrering av värdet av ekosystemtjänster på olika geografisk nivå och i olika besluts- sammanhang. Vi uppfattar mot denna bakgrund att utredningen kan bidra i två tidsperspektiv, med: Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 1.dels direkta åtgärdsförslag för att på kort sikt öka medveten- heten och främja integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser, 2.dels åtgärder för att mer långsiktigt främja en vidareutveckling av kunskapsunderlaget som grund för mer kompletta analyser av åtgärdsalternativ för att nå generationsmålet och miljökvalitets- målen. Våra analyser inleds med en översiktlig genomgång av hinder för att nå etappmålet (kapitel 2). Därefter följer en diskussion om beslutsprocesser där det utifrån befintlig kunskap är relevant att integrera värdet av ekosystemtjänster, och en analys av lämpliga åtgärder för att åstadkomma detta på kort sikt och bygga en kunskapsgrund för ytterligare åtgärder (kapitel 3). I kapitel 4 föreslår vi åtgärder och angreppssätt för att förbättra kunskaps- underlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället. Med ökad förståelse för ekosystemprocesser och deras betydelse för mänskligt välbefinnande bör det bli möjligt att på lite identifiera fler beslutsprocesser där det kan vara relevant och skäligt att integrera värdet av ekosystemtjänster, och även att öka effektiviteten i arbetet. För att åskådliggöra hur man kan åstadkomma en successiv förbättring av kunskapsunderlaget, och därmed av förvaltningen av ekosystemtjänster, har vi samlat våra förslag till åtgärder för lärande om ekosystemtjänster i ett separat kapitel (kapitel 5). Detta innebär åtgärder på både kort och lång sikt. Tillgänglig vägledning från de internationella politiska och kapacitetshöjande processerna (avsnitt 1.1 och 1.2), samt befintliga politiska beslut och erfarenheter från redan tagna praktiskt inriktade initiativ (1.3 och 1.4 samt bilaga 3), ger en grund för vår avgränsning av uppdraget. De åtgärdsområden som, mot denna bakgrund, har analyserats är följande: Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget a.Integrering av ekosystemtjänsters värden i sektorers utveck- lingsplaner och fysisk planering, samt tillhörande miljö- konsekvensbeskrivningar b.Utveckling av mångfunktionalitet av ekosystemtjänster i användningen av mark och vatten c.Ökad samverkan mellan myndigheter inom olika sektorer och på olika skalor d.Ökat användande av ekonomiska instrument och analys av möjliga marknadsbaserade lösningar i förvaltningen av eko- systemtjänster (där omständigheterna möjliggör det), inklusive översyn av ramverket för tillämpning av principerna om förorenaren betalar, användaren betalar och full kostnadstäckning e.Eliminering av subventioner som främjar ohållbart nyttjande av ekosystemtjänster f.Stärkt konsumentinflytande och tillgång till information om produkters miljöpåverkan g.Stärkt medvetenhet och förmåga hos företag att hantera sitt beroende av och påverkan på ekosystemtjänster a.Bedömning av status och trender för ekosystemstjänster, inklusive prognoser för framtiden b.Värdering av ekosystemtjänster – monetärt och icke-monetärt c.Tillgängliggörande av befintlig kunskap d.Införlivande av förändringar i naturkapital och ekosystem- tjänster i nationalräkenskaper samt utveckling av alternativa välfärdsmått e.Minskad osäkerhet om relationen mellan förändringar för biologisk mångfald, ekosystemtjänster och mänskligt välbe- finnande a.Identifiering av viktiga ekosystemtjänster genom deltagande- processer och dialog Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget b.Stärkt inflytande för grupper som är beroende av eko- systemtjänster c.Integrering av relevant traditionell kunskap i lokal ekosystem- förvaltning, inklusive uppmuntran och skydd av sedvane- mässigt hållbart nyttjande. d.Utveckling av en adaptiv ekosystemförvaltning Denna uppräkning har utformats under medverkan av utredningens referensgrupp. Den är inte avsedd att vara en läsanvisning för kommande kapitel, utan ska istället ses som en utgångspunkt för våra analyser och överväganden. 2Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser Denna hinderanalys är baserad på de kommentarer och bidrag som utredningen fått ta del av under de möten, dialoger och seminarier vi medverkat på och arrangerat. Samtliga har genomförts . Seminarium gemensamt med Miljöforskningsberedningen den Dialog under Ekokommunernas årsmöte Dialog på konferensen i miljön Regional dialog i egen regi i Regional dialog i egen regi i Dialog under seminarium i den Folk och den 29– Hinderanalysen är också baserad på underlagsrapporter som utred- ningen beställt från , Land (SLU) och (bilaga 4, 5, 6), samt på ett examensarbete som lagts fram vid , , våren 2013.1 Därutöver tar vi också upp hinder som identifierats i rapporten miljömål och nationellt stöd om kommuners miljömålsarbete från 1 (2013). Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser Kommuner och Landsting (SKL)2 och 15 hinder för hållbar stads- utveckling från Delegationen för hållbara städer 3. De hinder vi ser kan delas in i fyra olika men relaterade kategorier. hinder relaterade till skillnader i världsbild mellan aktörer hinder relaterade till institutionella strukturer hinder relaterade till kunskap och kommunikation hinder relaterade till offentlig och privat samverkan 2.1Hinder relaterade till skillnader i världsbild mellan aktörer Människors grundantaganden om förhållandet mellan människa och natur är enligt m.fl. 4 avgörande för hur förvaltning av naturresurser sker. Dessa grundantaganden kan illustreras genom att kontrastera två världsbilder med varandra (figur 2.1). Med utgångspunkt i en världsbild där de ekonomiska, sociala och ekolo- giska dimensionerna ses som jämbördiga och till stor del oberoende av varandra, kan man öka tillväxten på bekostnad av sociala eller ekologiska dimensionen utan att det upplevs hota ekonomisk hållbarhet. Med en världsbild som ser den ekologiska dimensionen som fundamentet för de andra framstår istället en möjlighet att en kortsiktig tillväxt som är negativ för miljön hotar den långsiktiga sociala och ekonomiska utvecklingen. Ett hinder som lyfts fram i våra dialoger är att den förstnämnda världsbilden är allmänt spridd vilket försvårar en korrekt beskrivning av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. 2Sveriges Kommuner och Landsting (2012). 2011:01/2012/66. 4Folke m.fl. (2011). Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser A, som ofta är det sätt på hur tre aspekter på hållbarhet illustreras, visar de ekonomiska, sociala och ekologiska dimensionerna som jämnbördiga. B sätter istället den ekologiska dimensionen som fundamentet på vilket de andra dimensionerna vilar. FN:s Högnivåpanel konstaterar i sin rapport5 inför toppmötet om hållbar utveckling i att en viktig orsak till att hållbar utveckling inte fått genomslag i praktiken är att håll- barhetsvisionen och den ekonomiska politiken är två parallella spår. Hållbar utveckling har inte integrerats i de ekono- miska systemvillkoren och därför inte heller tagits in i mittfåran i den ekonomipolitiska debatten. Forskning visar dock att hållbar tillväxt måste ske med beaktande av risken för irreversibla miljö- förändringar som hämmar långsiktig tillväxt. Försök som har gjorts att uppskatta säkerhetsmarginaler för mänskliga aktiviteter genom beräkning av s.k. planetary boundaries antyder att den pågående utarmningen av biologisk mångfald redan kan ha nått en kritisk nivå.6 Svårigheten att sammanföra miljömässiga, sociala och ekono- miska faktorer i en integrerad analys belyses bl.a. i Framtids- kommissionens , som identifierar en grundläggande samhällsutmaning att se samhället som en integrerad helhet. Svårigheten att föra samman dessa perspektiv består till stor del i skillnader i synsätt på människans relation till naturen, men bottnar också i olösta konflikter mellan olika vetenskapliga skolor. Det saknas en gemensam begrepps- apparat för att beskriva relationen mellan ekonomi och miljö på ett sätt som är användbart för samtliga berörda politikområden. 5FN (2012). 6Rockström m fl (2009); (2012) Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser Bristen på samhällsekonomiska analyser och mätmetoder som visar de verkliga ekonomiska konsekvenserna av olika åtgärder utgör ett särskilt konkret hinder (se vidare avsnitt 2.3). Detta hinder är grundläggande och återfinns som en drivkraft även bakom de övriga tre identifierade hindren. Dessa svårigheter återfinns på ett mycket konkret sätt i den kommunala verksamheten. I intervjuer och dialoger om det kom- munala planarbetet har det framkommit svårigheter vid prioritering mellan olika värden som ställs emot varandra. Exempelvis upplever handläggare med ansvar för naturvård att de gröna frågorna ofta hamnar i skymundan medan ekonomisk tillväxt prioriteras. Många vittnar om att det finns glapp mellan visioner och verklig handling, genom att kortsiktiga ekonomiska intressen ofta får företräde över miljöfrågor och kvalitetsfrågor. Dessa handläggare beskriver en brist på förankring av vikten av att bevara biologisk mångfald, och att verksamheten genomsyras av en syn på naturen där människor står ovanför den snarare än är en del av den. Som ett resultat av detta hänvisas naturvårdshandläggare ibland till att argumentera ur ett renodlat naturvärdesperspektiv, för vilket det finns ett tydligt lagrum. Detta gör att naturvård ses som ett särintresse, vilket motverkar ett helhetsperspektiv där värdet av ekosystemtjänster integreras som en förutsättning för välfärd och välbefinnande. 2.2Hinder relaterade till institutionella strukturer Ekosystemtjänster är ett begrepp som spänner över många verksamhetsområden och geografiska skalor. Det är en stor utmaning att få till stånd den samordning mellan olika nivåer och sektorer som behövs för att kunna skapa en helhetsbild av värdet av ekosystemtjänster. Ett viktigt hinder är att myndigheter endast kan arbeta med de ekosystemtjänster som är relevanta inom det man har rådighet över. Det kräver mer samordning och bättre ansvars- fördelning mellan myndigheter. Inom forskningen talar man om problem of fit8 vilket betyder att samhällets institutioner inte passar ekosystemens struktur och funktion. Det kan innebära att myndigheters ansvarsfördelning inte stämmer med gränserna mellan olika ekosystem eller att det helt saknas institutioner för vissa ekosystemtjänster. 8 Galaz m.fl. (2008). Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser består värdet av ekosystemtjänster för samhället i stort av rena försäkringsvärden (se bilaga 2, avsnitt 2), vilka är svåra att bestämma och därför svåra att väga in i planering och beslut som har effekter på mark- och vattenanvändning. Försiktighets- principen är svår att tillämpa i enskilda fall, som vart och ett för sig inte uppfattas medföra allvarliga risker för miljön men där den sammantagna effekten kan bli stor. Ett annat hinder som nämnts under dialoger och intervjuer är att ekosystemtjänstbegreppet inte återfinns i lagar eller förord- ningar. Det är en vanlig uppfattning att lagstiftningen behöver ses över för att skapa tydlighet om hur olika lagar bör tillämpas för att balansera ekosystemtjänster och underlätta samordning mellan olika aktörer. Det gäller dels och förvaltningslagen, men också sektorslagar som , skogsvårdslagen m.fl. Trots att begreppet ekosystemtjänster inte finns i lagstiftningen anser många att de ofta borde komma in naturligt i miljö- konsekvensbeskrivningar och andra miljöbedömningar, men det gör de normalt inte. Beställare och utförare av miljökonsekvens- beskrivningar eller andra miljöbedömningar har vanligtvis inte kunskap om ekosystemtjänster. Miljölagstiftningen utgår från behovet av att skydda natur och människor, men saknar enligt vissa ett innovationsperspektiv.