sou · H1B365 · 2013-09-16 00:00:00 — En analys utifrån de kriterier som angetts ovan för bestäm- mande av vilken myndighet som bör väljas för den kontracykliska kapitalbufferten leder enligt utredarens mening till följande bedömning vad beträffar valet av myndighet för nu aktuella buffertar. Buffertarnas karaktär av att motverka strukturella systemrisker tagen tillsammans med analyskapacitet, resurseffektivitet och samverkan mellan makrotillsyn och andra politikområden talar för att välja som ansvarig myndighet. Övriga kriterier, i den mån de har relevans här, innebär inte att denna bedömning förändras. Mot den bakgrunden gör utredaren alltså bedömningen att är den myndighet som är bäst lämpad att vara ansvarig för att på gruppnivå identifiera globalt systemviktiga institut och identifiera övriga institut som på individ-, grupp- eller undergruppsnivå är systemviktiga. bör också vara ansvarig myndighet för fastställandet av storleken på kapitalbufferten för globalt systemviktiga institut respektive kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut. Utredaren anser på motsvarande sätt att med sin specifika kompetens om enskilda institut och de strukturförhållanden som råder i det svenska finansiella systemet är bäst lämpad att fastställa storleken på systemriskbufferten och för att ange vilka institut som bufferten ska tillämpas på. Utredarens bedömning överensstämmer med slutsatser att strukturella åtgärder bör hanteras av . I avsnitt 6.2 har vikten av samråd mellan och i frågor som rör makrotillsyn, och då särskilt inför beslut avseende den kontracykliska kapitalbufferten, understrukits. Av samma skäl bör samråda med inför beslut rörande tillämpningen av bufferten för systemviktiga institut och systemriskbufferten. 6.4Val av myndighet enligt artikel 458 CRR Utredarens förslag: bör utses som ansvarig myndighet för tillämpningen av artikel 458 CRR. Finans- inspektionen ska fatta beslut om striktare makrotillsynsåtgärder enligt artikel 458 CRR efter samråd med . 6.4.1Makrotillsynsåtgärder enligt 458 CRR Enligt förordningens artikel 458 kan medlemsstaterna under vissa omständigheter använda sig av ett antal specifika makrotillsyns- åtgärder för att motverka systemrisker på nationell nivå (se avsnitt 4.4.1). Åtgärderna är tidsbegränsade till men med möjlighet till förlängning. För att få tillämpas måste den som vill vidta åtgärderna informera parlamentet, rådet, kommissionen, och och kunna motivera varför systemrisken kan utgöra ett hot mot den nationella finansiella stabiliteten och varför andra åtgärder i förordningen eller direktivet inte är tillräckliga för att hantera den risken.15 ESRB och har rätt att yttra sig över åtgärderna och det finns möjlighet för rådet, på förslag av kommissionen, att förhindra de nationella åtgärderna givet att det finns starka bevis för att de inte går att motivera utifrån de villkor som angetts i artikel 458. Makro- tillsynsåtgärderna omfattar: a)höjda kapitalbaskrav, b)höjda krav för stora exponeringar, c)höjda genomlysningskrav, d)större kapitalkonserveringsbuffert, 15 Artiklarna 124 och 164 i förordningen och artiklarna 101, 103, 104, 105, 134 och 136 i direktivet. e)striktare likviditetskrav, f)höjda riskvikter för att motverka tillgångsbubblor inom bostads- sektorn och den kommersiella fastighetssektorn, g)begränsning av alltför stora exponeringar inom den finansiella sektorn. 6.4.2Utredarens bedömning av val av myndighet Enligt CRR ska en ansvarig myndighet utses för makrotillsyns- åtgärderna i artikel 458. Det kan antingen vara den behöriga myndigheten eller en särskilt utsedd myndighet. Makrotillsyns- åtgärderna ska tillämpas för att motverka systemrisker i det egna landet. Makrotillsynsåtgärderna ska ses som ett komplement till övriga åtgärder i förordningen och direktivet och endast tillämpas om övriga åtgärder inte är tillräckliga för att hantera systemrisker i det egna landet. Makrotillsynsåtgärderna i artikel 458 omfattar sådana verktyg som ansvarar för, dvs. Tanken med artikel 458 är att kunna skärpa dessa verktyg för att motverka systemrisker som potentiellt kan få allvarliga negativa konsekvenser för det finansiella systemet och samhällsekonomin. Det innebär att åtgärderna ska inriktas på tidsvarierande, dvs. cykliska, systemrisker som inte fångas upp av de krav som ställs på de enskilda instituten. Åtgärderna tar därmed inte sikte på de enskilda instituten utan på hela det finansiella systemet. Den ansvariga myndigheten behöver därför i första hand inte ha kunskap om enskilda institut utan snarare en analyskapacitet för att kunna bedöma cykliska systemrisker. För det fall en myndighet tilldelats ansvaret för makrotillsynsfrågor skulle det naturliga vara att även ge ansvaret för dessa frågor enligt artikel 458 till denna myndighet. Eftersom Finanskriskommitténs förslag, vilket utredaren har att utgå ifrån, ger både och ett ansvar för makrotillsynen i blir utgångs- punkten en annan. Det kan konstateras att ansvarar för de verktyg som anges i artikel 458. Utredaren finner det inte lämpligt att i detta sammanhang föreslå varken att flytta över alla eller vissa av dessa verktyg till annan myndighet eller att ge annan myndighet än beslutsansvar över verktygen. Utredaren gör därför bedömningen att bör utses som ansvarig för tillämpningen av artikel 458 CRR i nuvarande situation. Såsom bestämmelsen är utformad torde det dessutom inte vara möjligt att utse mer än en ansvarig myndighet för artikel 458 CRR. Även detta talar för att i nuvarande situation välja . Utredaren vill understryka vikten av att den ansvariga myndigheten har förmåga att följa och analysera systemrisker som kan ge upphov till striktare makrotillsynsåtgärder för . Denna analyskapacitet finns i betydligt större utsträckning hos . Utredaren vill därför särskilt påpeka vikten av att samråder med innan beslut fattas om dessa åtgärder. Samrådet bör även kunna innebära att båda myndigheterna har möjlighet att inom ramen för detta lyfta frågan om att vidta åtgärder enligt artikel 458. Direktivet ställer krav på instituten att ha extra kapitalbuffertar bestående av kärnprimärkapital för att stärka det finansiella systemets motståndskraft mot systemrisker. Kapitalbuffertarna kan ses som stötdämpare som syftar till att undvika att instituten bryter mot förordningens och direktivets kapitalbaskrav. De kapitalbuffertar som införs genom direktivet är kapitalkonserveringsbufferten, den kontra- cykliska kapitalbufferten, systemriskbufferten och kapitalbuffertarna för systemviktiga institut. Kapitalkonserveringsbufferten och den kontracykliska kapitalbufferten är en del av 3-överens- kommelsen1 som implementerats i EU genom CRR och CRD 4. Kapitalbuffertarna syftar till att hantera både cyklisk och struk- turell systemrisk (se avsnitt 7.1.1). Kapitalkonserveringsbufferten är ett permanent buffertkrav medan den kontracykliska kapitalbufferten ska variera beroende på den cykliska systemrisk som förknippas med alltför kraftig kredittillväxt i det finansiella systemet. Buffertkraven för systemviktiga institut – kapitalbufferten för globalt systemviktiga institut (G-SII) och kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut (O-SII) – införs för att begränsa den högre risk som systemviktiga institut utgör för det finansiella systemet. Direktivet inför även en möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa en systemriskbuffert på hela den finansiella sektorn eller delar av den för att hantera strukturella systemrisker i en viss medlemsstat. Tillämpliga kapitalbuffertar ska räknas samman till ett kombinerat buffertkrav för varje institut. Om ett institut inte uppfyller det kombinerade buffertkravet ska det vidta åtgärder för att inom stärka kapitalbasen så att den kommer i nivå med buffertkravet. 1 3: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems, BIS, , s. 57. För att stärka kapitalbasen införs det därför restriktioner på institutets rätt att vidta vinstutdelningar, och vissa andra utbetalningar såsom bonusutbetalningar (direktivets skäl 89). Omfattningen av restrik- tionerna står i proportion till hur mycket institutet avviker från buffertkravet. En ansvarig myndighet ska utses på nationell nivå för den kontra- cykliska kapitalbufferten, buffertarna för systemviktiga institut och systemriskbufferten. Val av myndighet för respektive kapitalbuffert behandlas i kapitel 6. Små och medelstora värdepappersföretag kan undantas från kraven på kapitalkonserveringsbufferten och den kontracykliska kapital- bufferten om undantaget inte utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten i berörd medlemsstat. Direktivet definierar systemrisk som en risk för en störning i det finansiella systemet som kan få allvarliga negativa konsekvenser för det finansiella systemet och samhällsekonomin (artikel 3.10). Det innebär att systemrisk handlar om den förväntade effekten finansiella störningar kan få på det finansiella systemet som helhet och där- igenom på samhällsekonomin. Ett exempel på en effekt av en finansiell störning är kreditbrist (credit crunch), där bankernas och andra långivares förluster orsakar en kreditåtstramning till hushåll och företag som i sin tur medför minskad aktivitet i resten av ekonomin. Ett annat exempel är effekter på betalningssystemet. Störningar i det finansiella systemet som minskar hushållens och företagens förmåga att genomföra och ta emot betalningar via de konton som bankerna tillhandahåller kan leda till allvarliga konsekvenser för den reala ekonomin. Dock innebär inte alla finansiella störningar att den övergripande finansiella stabiliteten hotas. Som ett exempel genererade börskraschen 1987 i bredare effekter på det finansiella systemet medan sprickan av it- bubblan inte gjorde det. Systemrisk kan uppkomma från flera olika källor. Dock visar erfarenhet och forskning på att de i huvudsak kan delas in i två olika typer av systemrisker – cykliska och strukturella.2 De cykliska systemriskerna handlar om hur riskerna byggs upp över tiden, antingen genom finansiella aktörers samspel mellan varandra eller genom återkopplingar mellan det finansiella systemet och realekonomin. Det finns en kollektiv tendens till att institut, hushåll och företag underskattar risker i goda tider och att de överskattar dem när riskerna väl inträffar. Detta beteende tenderar att förstärka pro-cyklikaliteten i det finansiella systemet. Det finns flera åtgärder som kan användas för att hantera cykliska systemrisker, som t.ex. bolånetaket och de kontracykliska kapitalbuffertarna. De strukturella systemriskerna handlar om hur koncentrationen av risk och kopplingarna mellan olika delar av det finansiella systemet påverkar risken för att en kris ska drabba systemet som helhet. Strukturella systemrisker kan bl.a. handla om systemviktiga institut och spridningsrisker. , , har till uppgift att identifiera och minska risker som kan äventyra stabiliteten i det finansiella systemet och därmed skada den reala ekonomin, dvs. systemrisker, i EU eller delar av unionen.3 Som svar på dessa potentiella systemrisker kan ESRB utfärda varningar och rekommendationer om hur dessa kan minskas. ESRB har offentliggjort sju rekommendationer som har handlat bl.a. om riskerna med europeiska bankers utlåning i utländsk valuta, europeiska bankers likviditets- och finansieringsrisker i amerikanska dollar, europeiska bankers ökade beroende av säkerställd finansiering och de systemrisker som penningmarknadsfonder kan ge upphov till. ESRB har även publicerat en rekommendation om delmål och instrument för makrotillsyn i EU-länderna.4 Dessa rekommendationer 2För vidare läsning se: Borio, 2013, Towards a macroprudential framework for financial supervision and regulation?BIS Working Papers, No 128. HM Treasury, 2012, : the Financial Policy Committees macro-prudential tools, , och 2012 Att skapa en svensk verktygslåda för makro- tillsyn, Riksbankstudier, riksbank. 3Regulation (EU) No 1092/2010 of Parliament and of the Council of on European Union macro-prudential oversight of the financial system and establishing a , OJ L 331/1. För vidare läsning se bl. The ESRB at work – its role, organisation and functioning, ESRB Commentaries Issue No: 1 February 2012. 4ESRB:s rekommendation av om makrotillsynspolitikens mellanliggande mål och instrument (ESRB/2013/1), EUT C 170, . kan ge en vägledning till potentiella strukturella systemrisker som kapitalbuffertarna kan tillämpas mot. Det finns flera åtgärder som kan användas för att hantera struktu- rella systemrisker, som t.ex. begränsningar för aktiviteter och exponeringar, krav på likviditet och särskilda kapitaltäckningskrav för institut som är systemviktiga. Direktivet definierar ett systemviktigt institut som ett moderinstitut inom EU, ett finansiellt moderholdingföretag inom EU, ett blandat finansiellt moderholdingföretag inom EU eller ett institut vars fallissemang eller bristande funktion kan leda till systemrisker (artikel 3.30). Om det finansiella systemet domineras av ett fåtal institut som är nära sammankopplade med varandra blir dessa mycket betydelsefulla för stabiliteten i det finansiella systemet. Om ett sådant institut skulle få finansiella problem kan spridningseffekterna till andra delar av det finansiella systemet bli så pass omfattande att de kan utgöra ett hot mot den finansiella stabiliteten. Sådana institut kallas därför ofta för systemviktiga. På global nivå har man därför tagit fram ett ramverk för att identifiera och hantera globalt systemviktiga institut, så kallade G-SIB (Global Systemically Important ).5 Avsikten är att mäta hur stor effekt ett fallissemang av ett institut kan få på det finansiella systemet och ekonomin som helhet snarare än sannolikheten för att det ska inträffa. presenterade även ett ramverk för att hantera nationellt systemviktiga institut, så kallade D-SIB (Domestic Systemically Important ).6 Nedan följer två avsnitt. Det första avsnittet innehåller en beskrivning av direktivets kapitalbuffertar (7.2) och det andra förslag på hur bestämmelserna för kapitalbuffertarna ska genomföras i nationell rätt (7.3). 5BIS (2011), Global systemically important banks: assessment methodology and the additional loss absorbency requirement. 6BIS (2012), A framework for dealing with domestic systemically important banks. Kapitalkonserveringsbufferten syftar till att kreditinstitut och relevanta värdepappersföretag utöver förordningens kapitalbaskrav ska hålla kapital, som kan användas för att hantera förluster under sämre tider. Bufferten är ett permanent påslag som ska gälla för samtliga institut. Den ska uppgå till av det totala riskvägda exponeringsbeloppet och utgöras av kärnprimärkapital, artikel 129.1. Små och medelstora värdepappersföretag får undantas från kravet på en kapitalkonserveringsbuffert såvida inte undantaget utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten i den berörda medlemsstaten, artikel 129.2. Syftet med den kontracykliska kapitalbufferten är att se till att kreditinstitut och relevanta värdepappersföretag av ekonomisk tillväxt bygger upp en tillräcklig kapitalbas för att täcka förluster som kan uppstå av stress för det finansiella systemet. Den kontracykliska kapitalbufferten ska byggas upp när den aggregerade tillväxten i krediter och andra tillgångsklasser som har en betydande inverkan på institutens riskprofil bedöms vara förknippad med en uppbyggnad av systemrisk och sedan utnyttjas under kritiska perioder (skäl 80 CRD 4). Vid bestämmande av det kontracykliska kapitalbuffertvärdet bör den ansvariga myndigheten beakta kredittillväxten inom medlemsstaten, förändringar i kredit- givningen som andel av BNP i den medlemsstaten, och andra variabler som är relevanta vid bedömning av risker som hotar stabiliteten i det finansiella systemet (skäl 81 CRD 4). I artikel 136.3 framgår att med andra variabler avses variabler som den ansvariga myndigheten anser relevanta för hanteringen av cykliska systemrisker. Den kontracykliska kapitalbuffertens huvudsakliga syfte är därmed att skydda banksystemet mot perioder av överdriven kredittillväxt då dessa ofta har förknippats med en uppbyggnad av systemrisker i hela det finansiella systemet. Det innebär att den kontracykliska kapital- bufferten ska säkerställa att banksektorn i sin helhet har tillräckligt med kapital för att kunna bevilja krediter till hushåll och företag även då störningar i det finansiella systemet skulle kunna ge upphov till kreditåtstramning. På så sätt skiljer sig den kontracykliska kapital- bufferten åt från förordningens kapitalbaskrav och kapitalkon- serveringsbufferten då dess syfte inte enbart är att skydda enskilda institut av finansiell stress utan även att se till att banksystemet i sin helhet har tillräckligt med kapital för att upprätthålla flödet av krediter även när det finansiella systemet upplever stress efter en period av kraftig tillväxt.7 Bufferten kan också bidra till att dämpa kredittillväxten under uppgångsfaser av kreditcykeln. Då kan kraftig tillväxt i krediter och andra tillgångsklasser som har en betydande inverkan på institutens riskprofil aktivera bufferten, vilket innebär att instituten måste hålla mer kapital. Detta kan komma att hålla tillbaka utlåningen och därmed minska risken för överdriven kredittillväxt vilket i sin tur skulle kunna minska risken för en framtida finanskris. betonar att den kontracykliska kapitalbufferten inte är tänkt att vara ett instrument för att hantera konjunkturcykeln eller tillgångspriserna. De menar att dessa, vid behov, snarare kan hanteras via finans- och penningpolitiken samt andra offentliga åtgärder. Det är dock, enligt , viktigt att beslutet om den kontracykliska kapitalbufferten i största möjliga mån tar hänsyn till all relevant och aktuell makroekonomisk, finansiell och tillsynsinformation och beaktar att bufferten kan komma att få effekter på penning- och finanspolitiken.8 Enligt direktivet ska varje medlemsstat utse en offentlig myndighet eller ett offentligt organ (utsedd myndighet) som ska ges uppgiften att fastställa det kontracykliska buffertvärdet för medlemsstaten. Det nationella buffertvärdet ska läggas till grund för beräkningen av hur stor kontracyklisk kapitalbuffert varje enskilt institut ska upprätthålla (i fortsättningen kallat den institutspecifika kontracykliska kapitalbufferten). Den institutspecifika kontracykliska kapital- buffertens storlek ska baseras på institutets exponeringar. 7BIS (2010), Guidance for national authorities operating the countercyclical capital buffer, s. 1. 8BIS (2010) Guidance for national authorities operating the countercyclical capital buffer, principle 1 s. 3. att internationellt verksamma institut ska ta hänsyn till nationella buffertvärden i de länder som instituten har sina exponeringar mot. Om ett institut har exponeringar mot motparter i flera länder ska storleken på den institutsspecifika kontracykliska kapitalbufferten beräknas utifrån det viktade genomsnittet av de kontracykliska buffertvärden som gäller i de länder där institutets berörda kredit- exponeringar finns. Avsikten är att fånga upp institutens gränsöver- skridande verksamhet och skydda dem mot cykliska systemrisker på marknader där de är verksamma. Detta kan illustreras med ett exempel. Anta att ett institut har exponeringar mot två länder – Land A och Land B. Exponeringen mot Land A utgör och Land B av det totala riskvägda exponeringsbeloppet. Den utsedda myndigheten i Land A har fastställt ett buffertvärde på medan myndigheten i Land B har beslutat om ett buffertvärde på . För det enskilda institutet vägs buffertvärdena samman till en institutsspecifik buffert enligt följande: 0,7 * 1,5 + 0,3*0,5=1,. Den kontracykliska kapitalbufferten kommer att variera över tiden då den ska aktiveras av uppbyggnad av cyklisk systemrisk som huvudsakligen orsakas av en överdriven kredittillväxt och avaktiveras i tider av finansiell stress. Det innebär att den ansvariga myndigheten inte ska behöva använda den kontracykliska kapital- bufferten särskilt ofta9 och därmed att den kan komma att vara satt till noll under flera perioder. Det kan tydliggöras med beräkningar på historiska data. beräkningar baseras på standardmetod för fastställande av nivån på den kontracykliska kapitalbufferten. Metoden bygger på det så kallade kreditgapet som är ett mått på hur mycket kreditgivningen i för- hållande till BNP avviker från sin långsiktiga trend.10 Dessa beräk- ningar visar att den kontracykliska kapitalbufferten skulle, om den hade funnits, ha aktiverats –2013. , inför den kommande krisen , och , inför den kommande globala finanskrisen.11 Dessa beräkningar visar att kreditgapet historiskt har varit en god indikator på att signalera systemrisk men illustrerar också hur den kontracykliska kapital- bufferten kan komma att variera över tiden.12 9BIS (2010), III: A global framework for more resilient banks and banking systems, s. 5, punkt 137. 10BIS empiriska analys har visat att kreditgapet har de lämpligaste signaleffekterna av en rad möjliga indikatorer som visar på en annalkande kris och således signalerar behovet av aktivering eller höjning av den kontracykliska kapitalbufferten. Kreditgapet brukar systematiskt börja växa innan kriser bryter ut och dessutom är andelen falska signaler låg, se Drehmann m.fl (2011). 11Juks och (2012). Kontracykliska kapitalbuffertar som ett makrotillsynsverktyg, riksbank. 12Artikel i stabilitet 2011:1 Kontracykliska kapitalbuffertar – ett illustrativt exempel. Forskning har visat att kreditgapet historiskt sett har varit en användbar indikator för att signalera uppbyggnad av systemrisk i det finansiella systemet.14 Direktivet hänvisar i skäl 82 till standard- metod för beräkning av kreditgapet som en gemensam, dock inte enskild, utgångspunkt för fastställandet av det kontracykliska buffertvärdet. Det innebär att standardmetoden inte ska medföra ett automatiskt fastställande av buffertvärden eller binda den utsedda myndigheten. anger i sin vägledning ett antal andra variabler som utöver kreditgapet kan vara användbara indikatorer för att signalera uppbyggnad och avtagande av systemrisk. Som exempel nämner (i) olika tillgångspriser, (ii) kredit- och CDS- spreadar, (iii) real BNP-tillväxt, (iv) data på icke-finansiella företags betalningsförmåga och (v) utvecklingen av villkoren för kredit- givningen. Myndigheterna bör också, enligt , göra 13Diagrammet finns publicerat i Juks (2013), Tillämpning av standard- metod för att fastställa det buffertkrav som ska tillämpas för kontracykliska kapitalbuffertar i , Ekonomisk kommentar, riksbank. 14För en vidare diskussion se bl. a. Drehman, Borio, Gambacorta, Jimenez and Trucharte (2010),Countercyclical capital buffers: Exploring options, BIS Working Paper 317. kvalitativa bedömningar av hållbarheten i kreditutvecklingen och nivån på systemriskerna.15 Direktivets bestämmelser gör ingen skillnad mellan indikatorer för beslut om aktivering och beslut om avaktivering av den kontracykliska kapitalbufferten. Det råder dock ofta olika omständigheter vid uppbyggnad av systemrisk respektive när den väl materialiseras. Systemrisker byggs vanligen upp gradvis under goda tider medan konsekvenserna av dem kan få en ganska plötslig effekt. Forskning som ligger till grund för vägledningen från om tillämpningen av den kontracykliska kapitalbufferten visar också att kreditgivningen som andel av BNP är en sämre indikator vid beslut om avaktivering än vid beslut om aktivering.16 De nationellt fastställda buffertvärdena ska gälla för alla europeiska institut som har exponering mot landet. Denna princip om ömsesidigt erkännande av de nationella buffertvärdena kallas för reciprocitets- principen. Syftet med principen är att undvika regelarbitrage, dvs. att finansiella företag flyttar delar av sin verksamhet till marknader med lägre buffertar för att undvika strängare kapitalkrav. På så sätt skapas bättre förutsättningar för konkurrens på lika villkor då samma buffert- värde tillämpas på inhemska och utländska instituts kreditexponering i landet. Denna ömsesidiga tillämpning är bindande för alla buffert- värden .