sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — Förutsättningar för detta har bland annat skapats av den utveckling som skett av skyd- dande regelverk, tillsyn, bidrag och andra stödformer. Utgångspunkter för utredningens arbete har förutom direktiven och de tidigare utredningsinsatser som gjorts inom området, på övergripande nivå varit de kulturpolitiska och förvaltningspolitiska mål som präglar och sätter ramarna för statens arbete med kultur- fastigheter. En viktig metodmässig utgångspunkt har varit det utvecklingsarbete kring urval och värdering som skett inom Riks- antikvarieämbetet och i den tidigare inom . Metodiken har inom den nuvarande utredningens ram anpassats för att ge stöd för praktiska avväg- ningar i valet av lämpliga förvaltningsobjekt, och inför fram- tiden. Utredningen har funnit det värdefullt och naturligt att i hög grad nyttja den expertis och det kunnande som Riksantikvarie- ämbetet, och övriga förvaltande myndigheter representerar. Under utredningens arbete och samråd med berörda aktörer har ett antal tillkommande utgångspunkter framstått som ändamåls- enliga och kostnadseffektiva. Dessa rör värdet av att se till statens samlade agerande då det gäller att bevara och utveckla det byggda kulturarvet, snarare än att fokusera på enskilda delar av den statliga styrningen. Det innebär att staten bör se sitt ägande i relation till den totala styrning som sker då det gäller kulturhistoriskt värde- fulla fastigheter och byggnader, hur de långsiktigt kan bevaras och utvecklas . Ägande och förvaltning är bara ett sätt att ta ansvar för framtiden. Utrymme måste vidare finnas för åter- kommande omprövning och omsättning av beståndet. Statens ägande och förvaltning bör därmed ses som del av en process, snarare än som ett en gång för alla givet tillstånd. Utredningen åter- kommer till dessa utgångspunkter i senare delar av betänkandet. Utredningen har i samråd med expertgruppen valt att avgränsa arbetet i olika avseenden. Urvalsramen för utredningens bedömningar har främst defi- nierats med utgångspunkt i det regelverk som definierar kultur- historiskt värdefulla fastigheter och byggnader. På den punkten finns endast små skillnader gentemot de tidigare utredningsinsatser som genomförts inom området. Direktiven anger såväl begreppen fastighet som byggnad. Utredningen har funnit det värdefullt att i första hand anknyta till det juridiska begreppet fastighet, särskilt som uppdraget avsett att ta fram objekt som fortsatt bör förvaltas respektive kan avyttras. I den mån kulturhistoriskt värdefulla objekt föreslås avyttras, förut- sätts i regel att berörda fastigheter i sin helhet avyttras, alternativt att ny fastighetsbildning sker. Utredningen kommenterar, om så bedömts möjligt, om fastighetsbildning utgör en lämplig väg. De ekonomiska värderingsfrågorna har, som anges i direktiven, hanterats i samråd med utredningen om omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter. Det gemensamma värderingsunder- lag som gäller försvarsfastigheterna, presenteras i den utredningens betänkande, som läggs med föreliggande betänkande om kulturfastigheterna. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter utanför försvarsområdet, som utredningen nu föreslår kan avyttras, har värderats av oberoende expertis. Det har dock inte bedömts kost- nadseffektivt för staten att låta värdera samtliga sådana objekt som kan komma att avyttras. Sådan värdering kan och bör lämpligen ske i anslutning till faktisk avyttring. Utredningens direktiv kommenterar inte de driftsunderskott som präglar stora delar av det samlade beståndet kulturfastigheter. I samråd med kommitténs experter har detta dock bedömts utgöra viktig information, som också bör relateras till frågan om fortsatt förvaltning respektive avyttring. Utredningen har därför begärt in ett särskilt underlag från berörda myndigheter för att bedöma kostnader och intäkter för kulturfastigheterna i urvalsramen. Utredningens samlade förslag gäller i första hand vilka fastig- heter staten fortsatt ska förvalta respektive kan avyttra. Förslaget kan dock inte i alla avseenden sägas följa en logisk och exakt mall för statens fortsatta ägande och förvaltning. De variabler och kriterier som tillämpats för urvalet av kulturfastigheter går inte alltid att åsätta exakta och inbördes jämförbara värden. Beståndet präglas av en rad särskilda förhållanden, som gör detta mindre lämpligt. En rad fastigheter har till exempel donerats till staten eller förvärvats på annat sätt med uttryckliga förbehåll om den lång- siktiga förvaltningen. Direktiven anger också att vissa fastigheter som inte passar in i utredningens modell, kan behöva analyseras och hanteras utifrån sina individuella förutsättningar, bland annat med utgångspunkt i tidigare statliga åtaganden som rör fastig- heterna. Bedömningen av vad som ska betraktas som särskilt värde- fulla kulturfastigheter har genom tiderna, och kommer också , att förändras och utvecklas. Avgörande är att de bedöm- ningar som görs kan knytas till angivna variabler och tydliggöras. Begreppet kulturfastighet och statens kulturpolitiska handlings- linjer för att bevara och förvalta denna typ av objekt är inte entydigt. Synsätten har förändrats , vilket också kommer att prägla statens framtida förhållningssätt till kulturhistoriskt värde och kulturfastigheter. Betänkande inleds därför i kapitel 2 med en kort bakgrund till dagens förhållanden, vilka aktörer som äger och förvaltar kulturfastigheter med statlig anknytning samt en genomgång av vissa centrala regelverk och begrepp. En genomgång görs av de uppdrag som olika fastighetsförvaltande myndigheter har och de särskilda förhållanden som kan gälla i detta arbete. Utredningens metodologiska utgångspunkter för urval och bedömning av fastigheter beskrivs närmare i kapitel 3. I kapitel 4 presenteras utredningens huvudsakliga förslag på ett ändamåls- enligt urval kulturfastigheter, som långsiktigt bör kvarstå i statlig myndighetsförvaltning. I kapitel 4 lämnas även förslag på vilka fastigheter staten kan avyttra, vilket följs upp närmare i kapitel 5 där skälen för avyttring gås igenom. Kapitlet avslutas med att utredningen resonerar om de värdemässiga konsekvenser detta kan få, liksom process och tidsplan för ett avyttringsarbete. I kapitel 6 behandlas de framtida förvaltningsfrågorna kring statliga kulturfastigheter. Det gäller olika aspekter på det offentliga åtagandet, samverkansarbete och önskvärd utveckling av regel- verket för skydd av kulturmiljöer liksom behovet av en utvecklad myndighetsstyrning. I ett avslutande konsekvensavsnitt i kapitel 7 lämnar utred- ningen sina bedömningar avseende verksamhetsmässiga konse- kvenser av förslagen, liksom ekonomiska och andra effekter. I betänkandets bilagedel redovisas, förutom direktiv för utred- ningsarbetet och en översikt av de samrådsaktiviteter som skett, en fördjupad genomgång av den historiska bakgrunden till dagens statliga förvaltning av kulturfastigheter. Avsnittet har på utred- ningens uppdrag tagits fram av vid i . I en särskild bilaga förtecknas samtliga de kulturfastigheter som ingår i urvalsramen som utredningen behandlat, uppställda i en läns- och kommunvis genomgång av samtliga registerfastigheter. För respektive fastighet anges berörda skyddsvärda objekt, till exempel namn på byggnadsminne eller fornlämning samt utred- ningens förslag on den fortsatta förvaltningen. I detta avsnitt ges en kort bakgrund till kulturarvsbegreppet i ett litet vidare kulturpolitiskt sammanhang samt beskrivs det kulturarv som staten och en rad andra aktörer förvaltar. En översikt ges också då det gäller senare års utredningsinsatser som rör statens kulturfastigheter. Därefter behandlas begrepp och regelverk som rör skyddet och vården av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och byggnader. Avslutningsvis beskrivs den roll ett antal statliga myndigheter spelar som ägare och förvaltare av detta fastighets- bestånd. Exempel ges också på andra förvaltningsformer med kopplingar till staten. 2.1Nationellt respektive statligt kulturarv Byggnadskonsten har alltid varit av central betydelse för människan och samhällsutvecklingen, den har på flera sätt också kommit att ge uttryck för staten och dess sätt att organisera och manifestera sig. Bebyggelsen är en del av kulturavet som berör alla människor och kan handla om hus och byggnadsverk, broar och andra konstruk- tioner, stadsmiljöer och landskap. Utöver praktiska funktioner har det byggda kulturavet också estetiska och symboliska betydelser och säger något om de som byggt, ägt och använt det. Intresset för kulturarvet och synen på vad som kan betraktas som kulturhistoriskt värdefullt har utvecklats och förändrats och speglar samhällets värderingar. Uppfatt- ningen att kulturarvet är något som ska vårdas och skyddas som värdefullt brukar kopplas samman med att en ny uppfattning om förhållandet till historien växte fram i den moderniseringsprocess som präglade det västerländska samhället . Det förflutna idealiserades och ställdes i kontrast till tidens snabba omvälvningar. De historiska byggnaderna blev vik- tiga i många länders nationsbygge genom att de uppfattades som en del av nationens historia och tillmättes viktiga symbolvärden.1 Detta historieintresse gick hand i hand med det som uppfattas som modernitet, en upplevelse av historia som ett avgränsat då och samtiden som framåtsyftande. De historiska minnesmärkena blev fysiska referenspunkter och kom, liksom den framväxande historie- vetenskapen, att användas i uppbyggnaden av en föreställning om de moderna nationalstaterna. Det är mot denna bakgrund som en monumentvårdande rörelse i modern bemärkelse växer fram. Det nationella kulturarvet användes som ett centralt begrepp av utredningar om statligt fastighetsinnehav och statlig förvaltning. Till det nybildade fördes en särskild grupp fastigheter under det samlade begreppet det nationella kulturarvet, vilket dock främst kom att förstås som ett administrativt begrepp. Inför omorganisationen av förvalt- ningen av statens fastigheter avsågs med det nationella kulturarvet, eller nationalarvet, och avsedda att fortsatt förvaltas i myndighets- form, sådana byggnader som haft en central funktion i den svenska historien, samhällsutvecklingen och den vetenskapliga odlingen, dvs. de kungliga slotten, rikets fästningar och de symbol- bärande huvudmonumenten inom olika administrativa strukturer och vid de gamla lärosätena. Till nationalarvet räknades också byggnader och egendom som sedan urminnes tid hört till kronan, som kungsgårdar och tidigare klosteregendomar.2 En kombination av kulturarvsbegreppets politiska dimension med det numera likaså laddade och i vissa avseenden exkluderande nationsbegreppet kan dock uppfattas som problematiskt, särskilt om det hävdas att det bara finns ett givet nationellt kulturarv. Det nationella kulturarvet omfattar enligt Riksantikvarie- ämbetets både materiella och immateriella företeelser och sträcker sig från forntiden till samtiden. Betydelsen angavs i anslutning till utvecklingen av de kriterier för statens ägande och förvaltning av kulturfastigheter, som togs fram som följd av ett regeringsuppdrag 1Avsnittet anknyter till en mer fördjupad text som skrivit på utred- ningens uppdrag och som i bilageform tillförts betänkandet. 1992/93:37. Om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler, m.m., bilaga 1, s. 15. 2008.3 Det fortsatta arbetet i Statens fastighetsverks Kulturfastig- hetsutredning följde dessa rekommendationer.4 hade kulturarvet använts för att säkra den nationella identiteten, ena nationen och skapa en föreställning om gemen- skap. Kulturarvet har emellertid också en rad andra syften än att vara identitetsskapande. Det handlar om att ta del av erfarenheter från olika tidsperioder och ge tillgång till reflektion om det för- flutna och samtiden. Staten äger och förvaltar fastigheter som endast utgör delar av det nationella och mer omfattande kultur- arvet, skapat av en mångfald uttryck och intressen. Begreppet nationellt kulturarv kan avgränsas till kulturarv av nationellt intresse som är viktigt för de människor som lever i det geografiska området Sverige.5 En grundläggande uppgift är att värdera och välja ut vad som ska bevaras, menar i en nyligen utkommen antologi om värdering och urval av kulturarv.6 Det behövs mer kunskap om hur kulturarvets värden tas tillvara i arbetet för utvecklingen av ett hållbart samhälle med goda livsmiljöer. Ett antal skribenter lyfter fram flera angelägna frågor om kulturarv till debatt. Syftet är att ta fram en vägledning som redovisar hur en tydlig och transparant process för värdering och urval kan gå till. , professor i sociologi, skriver i sitt avsnitt Exkludering, globala utmaningar och kultursektorns ansvar7 om nationalstaten och att den har sin grund i en kollektiv identitet genererad av en process för att skapa en homogen nation. Han menar vidare att ett av de viktigaste inslagen i de nationella berät- telserna är historieskrivningar, dvs. berättelser om vilka vi är. Historiska berättelser handlar om en förflutenhet som utgör grunden för nationens existens. Den nationella kulturen består därför av politiskt reproducerade värderingar, symboler, tolkningar och perspektiv som skiljer ett land från ett annat land och samhälle. Selektiva historieberättelser är därför en del av alla moderna staters vilja att skapa en homogen nation. är inget undantag. Forskaren tar i sitt avsnitt Vilka är nationen? Om kulturarvet, staten, nationen och det civila samhället8 upp en 3Riksantikvarieämbetet (2008). Förslag till nya kriterier för statens ägande och förvaltning av kulturfastigheter. , Dnr 101-2002-2008. 4Statens fastighetsverk (2009-10). Dnr 231-1967/08. 5Riksantikvarieämbetet (2008). 6Riksantikvarieämbetet (2012). Fredengren, C. et al. (red.) I valet och kvalet. Grund- läggande frågor kring värdering och urval av kulturarv. 7Ibid., s. 75 ff. 8Ibid., s. 41 ff. diskussion om vad en nation är, både som identitet och medborgar- kollektiv. Han menar att det inte bara är staten och civil- samhällets mer etablerade aktörer som engagerar sig i kulturarvet. Såväl nya civilsamhälleliga aktörer och nätverk som kommersiella sådana tar stort utrymme i utformandet av våra dagars och därmed framtidens historiska berättelser. En berättigad fråga är då vad detta innebär för de nationella berättelserna. menar här att staten aldrig haft något monopol ens på dessa. Grunden till våra dagars nationella historie- skrivning lades av såväl privata aktörer som statliga. Stora delar av det arv som förvaltas av svenska staten representerar dess egen historia som statsapparat, en monarkins, statens och stats- kyrkans historia. Här kan de statliga aktörerna sägas ha ett särskilt ansvar eftersom detta handlar om deras egen historia.9 Nationen är statsrättsligt sett den föreställda gemenskapen som utgörs av medborgarna. Det svenska medborgarkollektivet är en komplex grupp som när den föreställs som gemenskap kan tillskrivas en mängd olika egen- skaper och som identifierar sig med en lika stor mängd berättelser. Det är på intet sätt identiskt med en föreställd etnisk svenskhet.10 pekar på att det arv som förvaltas är resultatet av många urval, efterlämningar av tidigare nationella berät- telser. Mötet med forna tiders svenska självbilder och försök att legitimera de härskandes makt kan också lära oss någonting om samtiden, inte minst att ifrågasätta och reflektera kring hur historia och kulturarv används i dag.11 Statens legitimitetsanspråk och självbild finns även i dagens praktfulla byggnader för offentliga verksamheter. Myndigheterna kan, menar vidare, fullgöra sin uppgift att bevara och tillgängliggöra de delar av kulturarvet som de ansvarar för på ett opartiskt sätt, som möjliggör för allmänheten att möta fler och mer skilda berättelser. Det ger också tillgång till källorna för att därmed kunna hålla en kritisk distans till de berät- telser de möter. 9Ibid., s. 60. 11Ibid., s. 61. Det finns all anledning att tro att framtidens historieberättande kom- mer att inkludera såväl den egna mångkulturella berättelsen och de traditionella berättelserna, som andra helt nya fenomen. Det är en del av det öppna samhällets dialog, en dialog som i idealfallet kan kom- ma att inkludera allt fler och marginalisera de förtryckande.12 På motsvarande sätt menar vi i den nu aktuella utredningen att betraktas frågan om det nationella kulturarvet ur ett brett perspek- tiv, varken ska eller kan staten äga eller förvalta det samlade kultur- arvet. Däremot har staten ett särskilt ansvar att äga och förvalta vissa fastighetsgrupper som speglar statens egen historia. Den är visserligen svår att identifiera, griper in i eller influerar de flesta samhällsområden. För att bättre förstå kulturarvsbegreppet ges därför längre fram i texten en kortare analys av detta och andra begrepp med kopplingar till kulturarvet. Där redovisas tillämp- ningen i svenskt språkbruk och de problem som är för- knippade med begreppet. Statens ägande och förvaltning av kulturarvet Statens ägande utgör således bara en del av det nationella kultur- arvet. Fastighetsinnehavet utgör exempel som skildrar statens historia, framväxten av en statsbildning och en mångfald verksam- heter fram till . Ägandet har en obruten konti- nuitet och flera egendomar kan föras tillbaka till medeltiden. Kulturarvets funktion i samhället, dess samhällsnytta, har disku- terats i många sammanhang. Frågan om äganderätten till kultur- arvet har varit under diskussion åtminstone . Det statliga skyddet och ansvarstagandet för fornlämningar av olika slag kan härledas redan till placat, som syftade till att stärka bilden av stormaktstidens Sverige.13 Frågan om äganderätt till resurser bundna till markinnehav blev allt mer brännande med accelererade omarronderingar, utbyggnad av kom- munikationer, industrialisering och tilltagande urbanisering. Trots flera lagförslag på området kunde frågan om skydd för profana byggnader som inte ägdes av staten få en lösning först genom lagstiftning . Ur detta utvecklades senare det nu gällande regelverket. 12Ibid., s. 62–63. 13Kongl: Mayst:ts (1666). Placat och Påbudh/Om Gamble Monumenter och Antiquiteter. () 1666. Staten har inte förrän förvärvat fastigheter av enbart kulturhistoriska skäl. Flera fastigheter som förvaltas av har förvärvats på grund av att kultur- historiska värden bedömdes som hotade eller övergivna. Historiskt sett har staten köpt eller uppfört de fastigheter och byggnader som behövdes för statsförvaltningens ändamål eller för manifestationer av mer symbolisk art. Förvaltningsbyggnaderna gavs ett formspråk och en arkitektur som markerade statens anspråk på att represen- tera sig. Dessa formspråk och symboler har växlat, likaså den moderna tidens uppfattning om maktens legitimitet och om de anspråk den kan resa. Kulturarvet och dess bevarande sammanhänger nära med det övergripande och mer moderna kulturpolitiska och förvaltnings- mässiga reformarbete som inledde . Det inbegrep förändringar såväl avseende den centrala förvaltningen genom , som den regionala förstärkningen av antikvarisk expertis på länsstyrelserna och senare delegering av beslut gällande kulturminneslagen (KML).14 Genom KML angav samhället grundläggande bestämmelser till skydd för viktiga delar av kulturarvet. Liksom kulturminneslagen innebar den parallellt inrättade förordningen om statliga byggnads- minnen (FSBM) ett verktyg för att bevara byggnader och anlägg- ningar inom statens förvaltning.15 Regelverket i kulturminneslagen och förordningen om statliga byggnadsminnen anknyter nära till utveckling och användning av olika begrepp kring kulturarvet och dess värde. En fördjupad beskrivning av dessa frågor ges under ett särskilt avsnitt längre fram i betänkandet (2.5). 2.2Kulturpolitiska och förvaltningspolitiska mål De av 2009 fastställda kulturpolitiska målen betonar vikten av medborgarnas möjlighet till deltagande och engagemang i kulturarvsarbetet.16 Det innebär att särskild uppmärksamhet ska ägnas åt att göra kulturmiljöer tillgängliga och att skapa delaktighet genom att bidra till att de bevaras, används och utvecklas.17 Kultur- 14Lag (1998:950) om kulturminnen m.m. 15Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145. 2009/10:3, s. 26. miljöer är inte bara viktiga som minnesreferenser för historien. I de kulturpolitiska målen påtalas att bevarandearbetet har stor bety- delse för bruket av dessa miljöer i ett framåtsyftande perspektiv, inte minst i kulturskapande sammanhang. Det betonas att kultur- miljöarbetet ska bidra till uppfyllande av de kulturpolitiska målen genom att: främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och till att utveckla sina skapande förmågor, främja kvalitet och konstnärlig förnyelse, främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas, främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan, särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur.18 Till regeringens kulturpolitiska prioriteringar hör således att värna kulturarvet för framtiden men också att skapa förutsättningar för att det ska kunna göras tillgängligt och verka för att medborgarnas engagemang och intresse för kulturarvet kan öka. Samhällsutveck- lingen med ökat inslag av kulturell mångfald och nya uttrycks- former ger perspektiv på detta. Kulturarvet utgör en kraft i sam- hället, en kraft som ständigt behöver omtolkas, utvecklas och användas på nya sätt. Ett levande kulturarv är också en förutsätt- ning för att det ska kunna bevaras.19 Dessa utgångspunkter utgör i sig en nyckel till hur vi kan se på det byggda kulturarvet och på de kulturhistoriskt särskilt värdefulla fastigheter som staten lång- siktigt ska äga och förvalta. De bakomliggande tankarna innebär också att kunskap om, erfarenhet av och delaktighet i kulturarv genererar social och kultu- rell kompetens. Kulturarvet är viktigt för att skapa ett hållbart och solidariskt samhälle – ett samhälle där kulturell mångfald ses som en resurs och där olika samhällsgruppers och generationers del- aktighet i samhällsprocessen erkänns och uppmuntras. På det samhällsekonomiska planet kan det statligt ägda kultur- arvet bidra till regional och lokal ekonomisk utveckling där goda livsmiljöer bibehålls och där arbetstillfällen skapas både i samband med restaureringar och i arbetet med att utveckla och driva besöks- mål. Dessa olika drivkrafter – behovet av delaktighet samt utveck- 19Ibid., s. 25. ling av samhällsekonomin – skapar förutsättningar, ibland också spänningar, i diskussionen om samhällsnyttan med kulturmiljöers bevarande. har , , antagit regeringens förslag till nya nationella mål för kulturmiljöarbetet.20 Målen ska styra de statliga insatserna på kulturmiljöområdet, men de ska även inspi- rera och vägleda politiken i kommuner och landsting. Det statliga kulturmiljöarbetet ska främja: ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas, människors delaktighet i kulturmiljöarbetet och möjlighet att förstå och ta ansvar för kulturmiljön, ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap, bildning och upplevelser, och en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen. I propositionen betonas att för det offentliga kulturmiljöarbetet handlar de framtida utmaningarna om att kulturmiljön är en ange- lägenhet för alla. Förändringar och nya inriktningar medför sam- tidigt nya arbetssätt som kan möta en mångfald av kulturhistoriska värden och göra dem tillgängliga. Alla människor ska ha möjlighet att kunna tolka, använda och berikas av kulturmiljön. Kultur- historiskt värde handlar bland annat om möjligheterna att få kun- skap om och förståelse för kulturhistoriska företeelser, skeenden och sammanhang.21 Ett antal framtidsfrågor lyfts fram, där det bland annat betonas vikten av att hitta nya och effektiva former för samverkan och att använda kunskapen om kulturmiljön också inom andra samhällsområden.