sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — Den information som det för utredningens del kan vara aktuellt att införa ett tillståndskrav för skulle i så fall vara öppen aggregerad information som först i sin samlade form skulle omfattas av försvarssekretess, och därmed inte sådan information som var för sig redan omfattas av någon av de sekretessbestämmelser som anges i 10 kap. 5 a § OSL (det handlar om sekretess med stöd av 15 kap. samt 18 kap. 1, 3, 8, 11 och 13 §§ OSL). En sådan reglering skulle innebära en utvidgning av tillämpningsområdet eftersom det inte krävs databastillstånd för sådana sammanställningar som framställts med hjälp av material som tidigare fått tillstånd för spridning eller som får spridas utan tillstånd (se prop. 1993/94:32 s. 33). Utredningen kan se flera skäl som talar emot en sådan ordning. En sådan omständighet är att den information som skulle omfattas av ett tillståndskrav var för sig är harmlös, vilket medför att det 4 och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen. Frågan om tillstånd för inrättande av databas för lagring av geografisk information saknas stöd i OSL för att hemlighålla informationen så länge den inte är sammanställd med annan information. Uppgifterna var för sig måste således på begäran av enskild lämnas ut av myndighet med hänsyn till offentlighetsprincipen. En helt annan fråga är att en stor mängd av denna öppna information kan anses vara av sådan karaktär att den omfattas av sekretess vid begäran att få ut allmänna handlingar. I sådana fall gör myndigheten en sekretessprövning av den sammantagna informationen som begärs ut, vilken då i och för sig kan komma att anses omfattas av någon sekretessbestämmelse i OSL. Det ovan sagda medför således att effekten av ett tillståndsförfarande skulle bli begränsad. Dessutom är det inte rättsligt möjligt att undanta öppen information från att ingå i de informationshanteringstjänster som regleras i lagen om geografisk miljöinformation i de fall uppgifterna i sig inte omfattas av någon av de sekretessbestämmelser som medger undantag (10 kap. 5 a § OSL). Det kan även ifrågasättas om en sådan ordning skulle vara lämplig med hänsyn till syftet med lagen om skydd för geografisk information och Inspiredirektivet om att skapa ett sammanhängande system för elektronisk tillgång till och utbyte av geografisk miljöinformation. (Se prop. 2009/10:224 s. 40. Se även exempelvis artikel 17 i Inspiredirektivet.) Ett annat skäl som talar emot en sådan ordning är att den mycket omfattande mängden av elektroniskt lagrad geografisk information leder till stora svårigheter när det gäller att definiera vilka sorts sammanställningar eller kombinationer som i så fall skulle vara tillståndspliktiga. Detta är av särskild vikt med tanke på att det krävs tydlighet och precision för den straffrättsliga bedömningen. Utredningens bedömning är att detta inte torde vara görligt. Det kan även ifrågasättas om tillståndskravet skulle bli mer effektivt än vad det har varit i sin nuvarande form när det gäller att kontrollera att lagen följs. Sammantaget anser utredningen av ovan angivna skäl att ett införande av krav på tillstånd inte löser problematiken om att viss öppen information i olika aggregerade former kan bli hemlig. Myndigheternas hantering av stora mängder geografisk information som i aggregerad form kan vara hemlig är en säkerhetsskyddsfråga, som ligger utanför utredningens uppdrag. Säkerhetsskyddslagen är föremål för översyn i ett annat sammanhang. Det bör slutligen uppmärksammas att förfaranden av det ovan beskrivna slaget kan utgöra ett brott mot bestämmelserna i 19 kap. . 14 Straffansvar och förverkande Utredningens förslag: Som en konsekvens av utredningens förslag om slopande av tillståndskrav för databastillstånd ska de straffrättsliga bestämmelserna i den delen inte kvarstå. Straffbestämmelserna i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation ska överföras till den nya lagen (0000:00) om skydd för geografisk information och ändras endast på så sätt att straffskalan för otillåten fotografering eller liknande registrering från luftfartyg höjs till högst . Det ska uttryckligen framgå att bestämmelser gäller i fall där gärningen i är belagd med samma eller strängare straff än i den nya lagen. Bestämmelserna om tillståndskrav för sjömätning, fotografering eller liknande registrering från luftfartyg, flygfotografering, sjömätning, inrättande av databas med geografisk information och spridning av geografisk information är straffsanktionerade. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utför sjömätning, inrättar databaser eller sprider geografisk information i strid med vad som föreskrivs i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) döms till böter eller fängelse i högst . Flygfotografering eller liknande registrering som utförs av oaktsamhet eller uppsåtligen i strid med LiL döms till böter eller fängelse . I ringa fall döms inte till ansvar. Är gärningen belagd med straff enligt gäller inte straffbestämmelserna i . Det ovan anförda framgår av 8–11 §§ LiL. Enligt de äldre bestämmelserna straffades den som överträdde flygfotograferingsförbudet med böter och överträdelse av sjömätningsförbudet med böter eller fängelse . Straffsatsen var densamma för överträdelser av spridningsförbuden i kart- och spridningslagarna. Regeringen ansåg det vara angeläget att sanktionsbestämmelserna samordnades, i den mån det var möjligt, att en enhetlig straffskala eftersträvades samt att de underordnades brottsbalksbrotten. Straffsatserna skärptes dessutom i förhållande till vad som tidigare gällde och motiven bakom skärpningen var att den tekniska utvecklingen vidgat användningsområdet för landskapsinformation och därigenom hade ökat sårbarheten för att försvarssekretessbelagd information missbrukas. Mot den bakgrunden ansåg regeringen det vara av vikt att understryka allvaret i överträdelser mot lagens regler. Det resulterade i att straffmaximum för otillåten flygfotografering sattes till fängelse och övriga straffskalor till böter eller fängelse i högst . Regeringen anförde att normalpåföljden torde förväntas bli böter men ansåg det vara angeläget att lämna utrymme i straffskalan för varierande typer av brott. Regeringen lämnade dessutom utrymme för undantag i fråga om ansvar för ringa fall. Bakgrunden till bestämmelsen var att det visserligen ansågs som tveksamt om utrymmet för tillämpningen av en sådan bestämmelse kunde blir särskilt stort men eftersom det inte gick att utgå ifrån att det skulle räcka med de sedvanliga möjligheterna att lämna rapporteftergift, underlåta åtal och medge påföljdseftergift fanns det ett behov av en sådan undantagsregel (prop. 1993/94:32 s. 28 f.). Bestämmelser som undantar ringa fall från det straffrättsliga ansvarsområdet återfinns på flera andra håll i specialstraffrätten, exempelvis i 29 kap. 11 § . Av förarbetena och praxis till den lagstiftningen kan man utläsa att vid bedömningen av om en gärning är att betrakta som ringa ska gärningen ställas i relation till det intresse som den regel som har överträtts syftar till att skydda. Det innebär bland annat att domstolarna vid denna bedömning inte bör väga in att några negativa miljökonsekvenser inte har uppstått, om sådana konsekvenser inte är en förutsättning för straffbarhet (prop. 1997/98:45, bilaga 2, s. 519 f.). Ett annat exempel på specialstrafflagstiftning som innehåller undantag för gärningar som är ringa är lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Fråga om straffansvar eller överväxling till administrativa eller civila avgifter Inledningsvis bör konstateras att för att skyddet mot spridning av försvarshemlig information ska kunna upprätthållas måste överträdelser kunna beivras. I den nuvarande ordningen är bestämmelserna straffsanktionerade. Det kan emellertid finnas fördelar med andra former av beivrande, som administrativa eller civilrättsliga avgifter, bl.a. då det kan vara ett sätt att skapa kännbara sanktioner mot juridiska personer. Frågan om s.k. avkriminalisering behandlades av i betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). I betänkandet redovisades bl.a. förslag till principer (se SOU 1992:61 s. 352) för kriminalisering som regeringen och i allt väsentligt ställde sig bakom (se prop. 1994/95:23 s. 55, bet.1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40). ansåg bl.a. att utrymmet för avkriminalisering, särskilt i specialstraffrätten, i och för sig borde vara betydande men att det inte gick att i ett slag avskaffa stora mängder av straffbestämmelser. Sanktionsavgifter som modell för att minska användningen av straffrätt har funnits som sanktionsform i svensk rätt även om införandet av avgifter på skatteområdet i början av 1970- talet brukar ses som inledandet. Därefter har sanktionsavgifterna ökat kraftigt fram till . 1981/82:142 tog regeringen upp frågan om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör utformas för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet (s. 21 ff.). Dessa riktlinjer antogs sedan av (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Frågan har varit aktuell för (Ju 2011:05), som bl.a. har haft till uppgift att utreda frågan om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall bör uppnås samt peka ut sådana områden och metoder (dir. 2011:31 och tilläggsdir. redovisade sitt uppdrag . Mot bakgrund av att det pågår ett arbete med att se över det straffsanktionerade området i syfte att utreda om exempelvis mer bagatellartad brottslighet kan avkriminaliseras och eventuellt ersättas med andra sanktionsformer har utredningen övervägt om en sådan ordning skulle vara lämplig när det gäller den skyddslagstiftning som utredningen har att se över. Utredningen har funnit att det inte kan vara aktuellt med en avkriminalisering då det skyddsvärda intresset är så starkt (försvarshemliga uppgifter). Bestämmelserna i den nya lagen bör således vara straffsanktionerade. Närmare om bestämmelsens utformning I finns straffbestämmelser rörande brott mot rikets säkerhet. Det bör uttryckligen framgå att straffbestämmelserna i lagen (0000:00) om skydd för geografisk information är subsidiära till bestämmelser. För att säkerställa att en mildare straffskala inte kan bli tillämplig än den som anges i lagen om skydd för geografisk information bör det även framgå att bestämmelser blir tillämpliga i fall där gärningen i den lagen är belagd med samma eller strängare straff. Utredningens förslag innebär i huvudsak att kopplingen mellan skyddslagen (2010:305) och den nya lagen om skydd för geografisk information förstärks. Av det skälet är det ändamålsenligt att straffskalorna är enhetliga med den straffskala som gäller för brott mot 7 § skyddslagen. Utredningen föreslår således ingen ändring i denna del när det gäller de straffskalor som avser otillåten sjömätning och spridning av geografisk information. När det däremot gäller otillåten flygfotografering är straffskalan lägre. Utredningen anser att det finns anledning att skärpa straffskalan när det gäller otillåten fotografering eller liknande registrering från luftfartyg mot bakgrund av att brott mot bestämmelsen kan uppstå endast i situationer då är särskilt sårbart, och då flygfotografering eller liknande registrering möjliggör framtagning av geografisk information i ett mycket detaljerat format. En överträdelse under sådana förhållanden måste således betraktas som allvarligare än vad den nuvarande ordningen ger uttryck för. Det finns därför skäl att höja straffskalan så att den motsvarar den för otillåten sjömätning, otillåten spridning och överträdelse av bestämmelserna i 7 § skyddslagen. Detta innebär att det alltjämt finns möjlighet att vid förundersökning använda personella tvångsmedel samt att den möjligheten utökas till att även gälla brott mot bestämmelsen om tillstånd för fotografering eller liknade registrering från luftfartyg. SOU 2013:51 Straffansvar och förverkande När det gäller ansvar för medverkan är regler tillämpliga eftersom lagen innehåller straffbelagd gärning för vilken fängelse är föreskriven (23 kap. 4 § ). När det därefter gäller bestämmelsen i nuvarande ordning som medger ansvarsfrihet för ringa brott anser utredningen att det finns skäl som talar för att nuvarande ordning bör överföras till den nya lagen. Ett skäl är att det straffbara området annars kan träffa helt obetydliga förseelser och att det därför bör finnas en ventil som undviker att rent bagatellartade gärningar kriminaliseras. Emot en sådan ordning talar det förhållandet att en motsvarande bestämmelse saknas i skyddslagens straffbestämmelse om överträdelse av regeln om avbildningsförbud i 7 § den lagen. I ett regelanpassningsperspektiv skulle kunna anföras att straffbestämmelserna bör motsvara varandra i denna del. Utredningen anser emellertid att det straffbelagda området bör utökas enbart om det finns ett klart behov av det och att det ovan angivna skälet är inte tillräckligt. Nuvarande reglering bör därför överföras till den nya lagen. När det gäller bedömningen av vad som ska anses utgöra ringa fall har lagstiftaren inte närmare utvecklat det. Utredningen anser för egen del att det kan finnas situationer där underlåtenheten att ansöka om tillstånd mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet har varit av sådan art att den får anses som ringa. Detta torde främst aktualiseras i oaktsamhetsfallen. Utredningen anser att det synsätt som ska ligga till grund för bedömningen enligt 29 kap. 11 § bör gälla även vid bedömningen av om ringa fall föreligger enligt den skyddslagstiftning som utredningen har att se över. I detta fall är det tydligt att tillståndskraven är avsedda att skydda samhällets intresse av att utöva kontroll över att sådan information som kan vara känslig i försvarshänseende inte kan komma att framställas eller spridas. I förarbetena till LiL betonar regeringen att det är av vikt att understryka allvaret i överträdelser mot lagens förbudsregler mot bakgrund av att totalförsvarets sårbarhet har ökat genom att sekretessbelagd information missbrukas i och med den tekniska utvecklingen. Det skulle innebära med synsättet enligt att bedömningen av om ringa fall föreligger inte bör vara beroende av om en faktisk risk för skada på totalförsvaret har uppkommit. I stället ska bedömningen göras utifrån om avvikelsen från tillståndskravet har varit obetydlig. Som exempel kan nämnas en situation där spridningen har skett under en på ett sätt som innebär att materialet kan återtas. Som exempel kan nämnas att kartor har delats ut i en krets som är så omfattande att spridningstillstånd krävs men där materialet samlas in igen. Den tid som materialet har varit spritt är således begränsad. I de fall spridning har skett på internet är utrymmet för en sådan bedömning mindre eftersom materialet rent faktiskt inte går att återta på samma sätt. Ofta kan spridningen också ha nått en mycket stor krets. Ett annat exempel är om spridningen har skett i sådan begränsad omfattning att den ligger strax över gränsen för att en spridningssituation har uppstått. Prövningen bör således göras utifrån om underlåtenheten att söka tillstånd med hänsyn till omständigheterna kan anses som obetydlig och inte utifrån en bedömning som innefattar prövning av om någon faktisk skada eller risk för skada uppkommit genom framställandet eller spridningen. Utredningens förslag: Bestämmelsen om förverkande i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation som rör sjömätning, fotografering eller liknande registrering från luftfartyg samt spridning av geografisk information ska överföras till den nya lagen och inte ändras i sak. Enligt 12 § LiL ska flygbilder och liknade registreringar från luftfartyg, kartor och andra sammanställningar av landskapsinformation som tillkommit eller spritts genom förfarande som utgör brott enligt LiL förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller föremål som används som hjälpmedel vid brott enligt lagen. Otillåten lagring av geografisk information som skett genom att det inte har funnits tillstånd för inrättande av databas kan således inte förklaras förverkad med stöd av LiL. Regeringen anförde i propositionen att regleringen borde innehålla en möjlighet att förverka landskapsinformation. Enligt den då gällande regleringen kunde förverkande ske, förutom av sådant material som någon spritt eller fört ut utan tillstånd, även av andra kartor och bilder som är avsedda för spridning eller utförsel som påträffas hos den som gjort sig skyldig till brott mot utförsel- och Denna reglering innebar att förverkande kunde ske av föremål som ännu inte använts för brottslig verksamhet. Regeringen ansåg det vara tillräckligt med en förverkandebestämmelse som medgav förverkande av föremål som tillkommit eller spritts utan tillstånd. Förverkanderegelns räckvidd borde endast omfatta brottsliga förfaranden, vilket enligt regeringen torde vara fullt tillräckligt med hänsyn till att även oaktsamhetsbrott straffbeläggs. Med de förslag som regeringen lämnade när det gällde avskaffandet av tillståndsplikt för flygfotografering kunde det enligt regeringen tänkas att för totalförsvaret känslig information inhämtats systematiskt genom tillåten flygfotografering utan att informationen därefter sprids. Ett sådant förfarande utgör inte brott mot LiL och förverkande kan inte ske. Förfarandet kan dock utgöra brott mot 19 kap. vilket innebär att förverkande med stöd av det regelverket kan komma i fråga (prop. 1993/94:32 s. 29 f.). När det gäller frågan om förverkande delar utredningen regeringens tidigare bedömning och föreslår således ingen förändring. Som ovan konstaterats innehåller nuvarande reglering ingen möjlighet att förverka material som inrättats i en databas för automatisk behandling utan tillstånd. Utredningens förslag att slopa tillståndskravet för sådant inrättande medför således ingen begränsning när det gäller grund för förverkande. Material som inte har spritts kan emellertid förklaras förverkat med stöd av skyddslagens bestämmelser, under förutsättning att avbildning har skett i strid med den nu gällande skyddslagen. I den mån brott föreligger enligt någon bestämmelse i kan det föreligga rättslig grund för förverkande av den anledningen. Enligt nuvarande ordning saknas det bestämmelser om övervakning och tillsyn av bestämmelserna om tillstånd för sjömätning. Frågan om övervakning och tillsyn berördes inte heller närmare i förarbetena till bestämmelsen. fanns bestämmelser om tillstånd för sjömätning eller lodning i 8 § lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. Även i den lagen saknades regler om övervakning. Av direktiven framgår inte uttryckligen att utredningen ska överväga om regler om övervakning ska införas. Frågan skulle emellertid kunna anses rymmas i uppdraget då utredningen i övrigt ska lämna förslag till förändrade regler i de fall det bedöms som lämpligt för att modernisera regelverket och anpassa det till de krav som bör ställas på området. Frågan om övervakning aktualiseras i huvudsak i fråga om sjömätning och det har i utredningsarbetet framförts behov av en sådan reglering. Övervägandena nedan gäller därför bestämmelserna om sjömätning. Som nämnts inledningsvis saknas det i den nuvarande ordningen en grundläggande struktur för organisering och bedrivande av övervakning i fråga om sjömätning. Utgångspunkten i det fortsatta resonemanget är dock att en eventuell övervakningsfunktion endast kan avse verksamhet i det geografiska område som omfattas av utredningens förslag, nämligen svenskt territorialhav och svenskt inre vatten (med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler). Frågan om övervakning väcker även en rad följdfrågor. En fråga är vilken myndighet som bör få ansvar för övervakningen. En annan fråga är vilken befogenhet som ska följa med övervaknings- Ytterligare överväganden som bör göras rör frågor om jurisdiktion1 över utländska fartyg inom det egna territoriet. Den sistnämnda frågan handlar om i vilken utsträckning det är folkrättsligt tillåtet att utöva jurisdiktion på haven och detta regleras i huvudsak i FN:s havsrättskonvention2. I de regionala konventioner som finns på området, exempelvis den s.k. Helsingforskonventionen3, saknas det i princip jurisdiktionsregler och av det skälet behandlas inte ovannämnda eller andra liknande bi- eller multilaterala överenskommelser här. I avsnitt 15.2.1 presenteras relevanta delar av havsrättskonventionen översiktligt. Utan att i detalj gå in på bestämmelserna i bör något sägas om vilka begränsningar som konventionen innebär när det gäller möjligheterna till inspektion av utländska fartyg eftersom det har betydelse för vilka rättsliga möjligheter en övervakningsmyndighet har att genomföra kontroller på utländska fartyg. Utgångspunkten är att kuststaten (stat med egen kust och med direkt tillgång till havet) anses ha jurisdiktion över sådana utländska fartyg som befinner sig på dess inre vatten eller i dess territorialhav (sjöterritorium) eftersom detta vattenområde utgör en del av statens eget territorium (territorialprincipen). Kuststaternas suveränitet över sjöterritoriet begränsas dock av folkrättens regler om oskadlig genomfart, dvs. rätten för utländska fartyg att passera genom en stats territorialhav (se exempelvis artikel 17 i havsrättskonventionen). I artikel 19 anges innebörden av begreppet oskadlig genomfart. Genomfart definieras som oskadlig om den inte stör kuststatens fred, ordning eller säkerhet. Oskadlig genomfart ska ske i enlighet med konventionen och andra folkrättsliga regler. I artikeln lämnas en uppräkning av handlingar inom territorialhavet som anses störa kuststatens fred, ordning eller säkerhet (punkt 2 a–l). Denna lista av hand- 1Med jurisdiktion avses den rättsliga befogenheten att utöva rättskipande och dömande verksamhet. 2United Nations Convention on the of the Sea, UNCLOS; se SÖ 2000:1, prop. 1995/96:140. av trädde i kraft . För svensk del trädde konventionen i kraft . Havskonventionens bestämmelser har införlivats i svensk rätt genom transformering, vilket innebär att konventionens bestämmelser har omvandlats till svensk lagstiftning i den del konventionens materiella bestämmelser inte överensstämt med svensk rätt. 3 Konventionen av om skydd för miljö (SÖ 1996:22). lingar är uttömmande och ger kuststaten en möjlighet att bedöma om en genomfart är oskadlig eller inte. Handlingarna ska för att diskvalificera genomfarten som oskadlig ha begåtts inom territorialhavet. En av punkterna är åtgärder som syftar till att insamla information till skada för kuststatens försvar eller säkerhet (prop. 1995/96:140 s. 60 samt s. 19 bilaga 5). Det finns ytterligare begränsningar för utövande av straffrättslig jurisdiktion inom territorialhavet, som dock inte närmare berörs här. Det finns därutöver möjlighet för kuststaten att i författningar inskränka rätten till oskadlig genomfart. Detta gäller dock enbart inom vissa specifika områden som pekas ut i konventionen (artikel 21). Exempel på sådana är sjösäkerhet och reglering av trafiken till sjöss, förhindrande av överträdelser av kuststatens lagar och andra förordningar på fiskets område, bevarande av kuststatens miljö samt förhindrande, begränsning och kontroll av förorening därav och förhindrande av överträdelser av kuststatens lagar och andra författningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsovård. Ett fartyg i oskadlig genomfart omfattas alltså av kuststatens lagstiftning enbart på områden som är särskilt uppräknade i artikeln. När genomfarten inte är oskadlig får kuststaten ingripa med de befogenheter som gäller enligt nationell lagstiftning (artikel 25). Rätten till oskadlig genomfart får dras in i särskilt utvalda områden om detta bedöms vara av väsentlig betydelse för statens säkerhet (artikel 25.3). En annan viktig princip som begränsar möjligheten att ingripa mot utländska fartyg och som bör nämnas är utländska statsfartygs immunitet.