sou · H1B329 · 2013-04-29 00:00:00 — Bestämmelserna ger i huvudsak uttryck för utgångspunkten att den som har en tillräcklig samhörighet med bör vara, eller åtminstone ha möjlighet att bli, svensk medborgare. Omvänt gäller att den som inte har en sådan samhörighet i regel inte heller bör vara medborgare i landet. Begreppet samhörighet kan förstås på olika sätt. Det bör därför betonas att när det gäller svenskt medborgarskap tar begreppet sikte på konkreta och objektivt konstaterbara faktorer, t.ex. att en person bott i eller att ett barn kan förväntas växa upp här i landet. I sådana fall kan en person ofta antas ha eller förutses få sådan samhörighet med att han eller hon bör vara, eller i vart fall kunna bli, svensk medborgare. Förutom samhörighet har även andra begrepp och uttryck använts för att beskriva det förhållande mellan en individ och som avses, bl.a. anknytning, koppling, tillhörighet och samband (se t.ex. prop. 1999/2000:147 s. 57). Samhörighet är emellertid det begrepp som enligt utredningens mening bäst beskriver förhållandet i fråga. Samhörighet är dessutom ett begrepp som förekommer i MedbL (se 14 §). Det bör understrykas att frågan om samhörighet, när det gäller svenskt medborgarskap, inte är beroende av en individs subjektiva förhållande till staten eller det omgivande samhället. är visserligen ur statens synvinkel önskvärt att alla som lever i känner att de är delaktiga i samhället och att de hör samman med landet. Detta gäller inte minst medborgarna. Medborgarskapet förenar medborgarna både med staten och med varandra, om inte annat så i en demokratisk gemenskap. Däremot är svenskt medborgarskap ingen garanti för att en person faktiskt känner sig delaktig i samhället eller känner samhörighet med landet. Staten kan inte heller veta hur varje enskild individ upplever sin situation. I dagens lagstiftning är framför allt två faktorer av stor betydelse när det gäller frågan om samhörighet och svenskt medborgarskap. Den första av dessa är att ett barn föds med en förälder som är svensk medborgare. Ett barn blir i den situationen i de flesta fall också själv svensk medborgare automatiskt vid födelsen. På grund av förälderns medborgarskap kan barnet ofta förväntas växa upp i som en del av det svenska samhället, eller åtminstone ha betydande kontakt med landet. Barnet kan därför förutses få en sådan samhörighet med att han eller hon bör vara svensk medborgare. Att medborgarskapet överförs från förälder till barn ger uttryck för härstamningsprincipen. Härstamningsprincipen har ett starkt genomslag i MedbL och regeringen har uttalat att lagen bygger bl.a. på denna princip (prop. 1999/2000:147 s. 15 f.). I vissa stater förvärvar ett barn medborgarskap i staten på grund av att barnet föds inom statens territorium. Detta är ett uttryck för territorialprincipen. (Härstamningsprincipen och territorialprincipen behandlas mer utförligt i avsnitt 4.) Ett barn som föds i blir svensk medborgare vid födelsen endast om barnet har en förälder med svenskt medborgarskap (se dock utredningens förslag om automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för vissa barn födda i , avsnitt 3.8, 8.3.1 och 8.3.2). Platsen för födelsen kan emellertid ha betydelse för frågan om medborgarskap även när det gäller den som i enlighet med härstamningsprincipen vid födelsen blivit svensk medborgare genom någon av sina föräldrar. En person som är född utomlands, aldrig haft hemvist i , och inte heller har varit här under förhållanden som tyder på samhörighet med landet, förlorar som huvudregel sitt svenska medborgarskap när han eller hon fyller (preskription). Den andra faktorn som enligt dagens lagstiftning är av stor betydelse när det gäller frågan om samhörighet är en individs hemvist i . Beträffande personer som efter födelsen blir svenska medborgare genom anmälan eller efter ansökan (naturalisation) är oftast en förutsättning för förvärvet att individen har haft hemvist i landet . Uppställandet av ett hemvistkrav ger framför allt uttryck för tanken att en person för att kunna bli svensk medborgare ska känna till svenska förhållanden och vara en del av det svenska samhället. Individen anses då ha en sådan samhörighet med att han eller hon som huvudregel ska kunna bli svensk medborgare (se vidare avsnitt 9.2.4). Även i övrigt finns en rad faktorer som i varierande grad kan tala för att individen har samhörighet med och som är av betydelse i medborgarskapsärenden, t.ex. vid frågan om en individ ska få dispens från det krav på hemvist som gäller för naturalisation. En faktor kan vara att sökanden är gift eller sambo med en svensk medborgare. Också att en individ har nära kontakt med släkt och vänner i anses kunna tala för samhörighet med landet. Detsamma gäller om någon har anställning vid svenskt företag eller svensk utlandsmyndighet. Kunskaper i det svenska språket är inte nödvändiga för att en person ska anses ha samhörighet med och det uppställs inga krav på sådana kunskaper för förvärv av svenskt medborgarskap. Likväl talar kunskaper i svenska för att en individ känner till svenska förhållanden, är en del av det svenska samhället och har samhörighet med landet. Kunskaper i svenska språket kan beaktas såväl vid fråga om dispens från hemvistkravet som gäller för naturalisation som vid bedömningen av om en person ska förlora sitt medborgarskap på grund av preskription. (Se även utredningens förslag om språkbonus, avsnitt 3.8 och 7.7.) Resultaten av den undersökning som SCB har genomfört på uppdrag av utredningen talar för att medborgarskapet av många uppfattas som viktigt för känslan av delaktighet i det som händer i samhället och för känslan av gemenskap med andra i . Detta stämmer väl överens med en grundtanke om ett medborgarskap som utgår från samhörighet. Det ligger även i linje med regeringens uttalande att medborgarskapet i högre utsträckning bör vara en symbol för delaktighet och samhörighet med , som förenar såväl nuvarande som nya svenskar (prop. 2012/13:63 s. 75). I vissa situationer kan finnas skäl att bevilja medborgarskap även när en person endast har en begränsad samhörighet med . Så kan vara fallet t.ex. när det gäller undvikande av statslöshet. Att statslöshet ska undvikas är en grundprincip för MedbL (prop. 1999/2000:147 s. 15 f.). I andra fall kan det finnas skäl att avslå en ansökan om medborgarskap trots att sökanden i och för sig har tillräcklig samhörighet med , t.ex. med anledning av de krav på styrkt identitet eller hederligt levnadssätt som gäller för naturalisation. Att situationer som de nämnda förekommer påverkar dock inte att reglerna om förvärv och upphörande av svenskt medborgarskap sedda som helhet återspeglar en grundtanke om ett medborgarskap som utgår från samhörighet. Samhörighet med utgör alltså en röd tråd i dagens regler om förvärv och upphörande av svenskt medborgarskap. Detta stämmer väl överens med den folkrättsliga synen på medborgarskap och framstår även i övrigt som lämpligt. Det svenska medborgarskapet kan mot denna bakgrund sägas stå för samhörighet med . Det svenska medborgarskapet bör sammanfattningsvis anses ha följande grundläggande innebörd. Medborgarskapet är det viktigaste rättsliga förhållandet mellan medborgaren och staten. Medborgar- skapet innebär friheter, rättigheter och skyldigheter. Det är en grund för folkstyrelsen och står för samhörighet med . 3.8En tydligare grundtanke om samhörighet Grundtanken om ett medborgarskap som utgår från samhörighet bör avspeglas i utredningens överväganden och förslag. I utredningens förslag till portalparagraf framhålls att medborgarskapet står för samhörighet med . Även förslaget att innehållet i portal- paragrafen ska förmedlas vid medborgarskapsceremonier innebär att betydelsen av samhörighet med i förhållande till svenskt medborgarskap lyfts fram (se avsnitt 5). I de fall då reglerna om förvärv och upphörande av svenskt medborgarskap inte stämmer överens med grundtanken om ett medborgarskap som utgår från samhörighet bör övervägas om ändringar ska göras. Frågan om samhörighet har inte minst betydelse för vissa av utredningens förslag när det gäller barns förvärv av medborgarskap. blir ett barn som föds i svensk medborgare vid födelsen endast om barnet har en förälder med svenskt medborgarskap. Också barn som föds i med föräldrar som inte är svenska medborgare kan emellertid ofta förväntas växa upp här som en del av det svenska samhället och förutses få en sådan samhörighet med landet att de bör vara svenska medborgare. Utredningen föreslår därför att barn som föds i under vissa omständigheter ska bli svenska medborgare automatiskt vid födelsen, oavsett om deras föräldrar är svenska medborgare (se avsnitt 8.3.1 och 8.3.2). Utredningen föreslår även bl.a. att den som har en viss nivå av kunskaper i det svenska språket ska kunna naturaliseras än vad som annars hade varit möjligt (språkbonus). Genom möjligheten till språkbonus betonas betydelsen av kunskaper i det svenska språket för en individs samhörighet med . Sådana språkkunskaper är också viktiga för integrationen (se avsnitt 7.7). Sammantaget innebär utredningens förslag ett förtydligande och förstärkande av betydelsen av sam- hörighet med när det gäller frågan om svenskt medborgar- skap. Som framgått ovan, kan i vissa situationer finnas skäl att bevilja medborgarskap även när en person endast har en begränsad samhörighet med eller att avslå en ansökan om medborgarskap trots att sökanden i och för sig har tillräcklig samhörighet med landet. En situation då det kan anses att större vikt bör fästas vid andra hänsyn än samhörighet med är t.ex. vissa fall då en person blivit svensk medborgare genom att medvetet lämna oriktiga uppgifter eller genom vissa andra otillbörliga förfaranden. Det är inte möjligt att frånta en person svenskt medborgarskap på grund av ett sådant handlande i samband med förvärvet. Som nämnts i avsnitt 3.4.2 har dock i betänkandet Omprövning av medborgarskap (SOU 2006:2) föreslagits ändringar i regeringsformen och MedbL för att göra det möjligt att i vissa fall efter omprövning återkalla ett felaktigt medborgarskapsbeslut. Förslaget tar främst sikte på de fall då en person genom mutor eller annat otillbörligt förfarande beviljats medborgarskap. Även de fall då felaktiga identitetsuppgifter lämnats för att dölja grov kriminell belastning, terroristanknytning eller liknande omfattas. Frågan om omprövning av medborgarskap ingår inte i utredningens uppdrag. I förhållande till medborgarskapets betydelse kan dock vissa frågor beröras. Som framhålls i betänkandet är det otillfredsställande att staten i efterhand inte kan ingripa mot den som på ett illojalt eller bedrägligt sätt har tillskansat sig medborgarskap. En möjlighet till omprövning skulle kunna bidra till att stärka legitimiteten av ett medborgarskapsbeslut och därmed minska risken för att värdet av medborgarskapet undergrävs och för ett misstänkliggörande av den absoluta majoritet som blir svenska medborgare på helt korrekta grunder (se SOU 2006:2 s. 155). Den omständigheten att det inte är möjligt att ta ifrån en person svenskt medborgarskap, även om han eller hon förvärvat det genom t.ex. mutor eller annat otillbörligt förfarande, kan antas negativt påverka hur medborgare och andra uppfattar medborgar- skapets betydelse. Vilket medborgarskap ett barn förvärvar vid födelsen bestäms i regel utgående från två huvudprinciper. Härstamningsprincipen innebär att det är föräldrarnas medborgarskap som är avgörande för barnets medborgarskap. Territorialprincipen innebär att medborgarskapet förvärvas på grund av födelse inom en viss stats territorium. För härstamningsprincipen används även det latinska begreppet jus sanguinis (blodets rätt) och för territorialprincipen används det latinska jus soli (jordens rätt). Utredningen har i uppdrag att belysa hur ett land som med stor mångfald och rörlighet, påverkas av att härstamningsprincipen är huvudregel. Nedan följer en beskrivning av härstamningsprincipens och territorialprincipens ursprung, utveckling och konsekvenser samt av hur principerna kommer till uttryck i några andra länders lag- stiftning. Därefter följer en genomgång av hur principerna återspeglas i den svenska medborgarskapslagstiftningen och slutligen görs en bedömning av hur påverkas av att härstamningsprincipen har ett starkt genomslag i MedbL. 4.2Härstamningsprincipens och territorialprincipens ursprung, utveckling och konsekvenser Territorialprincipen växte fram ur feodalsamhället. Den som föddes inom kungariket blev dess undersåte. var territorial- principen dominerande i två av viktigaste kungariken, och . Härstamningsprincipen utvecklades i samband med den . Ett barn vars far var fransk medborgare blev medborgare i oberoende av om barnet föddes i eller utomlands. Det ansågs vara medborgarens rätt att föra medborgarskapet vidare till sina barn (Honohan, s. 2 samt Bertossi och Hajjat). präglades av att relationen mellan individ och stat förändrades. Människans frihet och jämlikhet betonades och statens uppgift blev bl.a. att garantera de medborgerliga fri- och rättigheterna. Påverkade av införde bl.a. , , , , , , , , och lagstiftning som byggde på härstamnings- principen. I förblev territorialprincipen dominerande. Territorialprincipen fick även ett starkt genomslag i bl.a. , , , , och . Fram till tillämpades härstamningsprincipen och territorial- principen i relativt renodlade former. I traditionella invandringsländer som innebar territorialprincipen att barn till utrikesfödda föräldrar automatiskt blev medborgare i sitt födelseland. De flesta europeiska länder var utvandringsländer fram till . Härstamningsprincipen innebar att dessa länder behöll en juridisk koppling till utvandrarna och deras ättlingar under flera generationer. Sedan har många länder anpassat sina lagar för att motverka negativa konsekvenser som följer av såväl territorial- principen som härstamningsprincipen i deras renodlade former. I syfte att underlätta för barn att förvärva medborgarskap har många europeiska länder som komplement till lagstiftning som utgår från härstamningsprincipen infört lagstiftning som bygger på territorial- principen. Det har skett bl.a. genom införande av automatiskt förvärv eller möjligheter till ett förenklat förvärv av medborgarskap för ett barn som föds i landet och vars förälder eller föräldrar är bosatta där . har t.ex. , och begränsat territorialprincipens genomslag i sina medborgarskapslagstiftningar. Huvudskälet till denna utveckling har varit att man har velat förhindra förvärv av medborgarskap i situationer då barnets anknytning till födelselandet varit svag eller då förälderns eller föräldrarnas vistelse i landet varit olaglig. Medan staters regler om medborgarskapsförvärv genom födelse ofta anses bygga på antingen härstamningsprincipen eller territorial- principen finns alltså i allt fler fall inslag av båda principerna. Det har anförts att utvecklingen nu generellt gått så långt att det är meningsfullt att försöka särskilja stater utifrån att lagstiftningen bygger på den ena eller den andra principen (Joppke, s. 44). Till detta kommer att de flesta länder även har regler om naturalisation. Sådana bestämmelser gäller framför allt de villkor under vilka vuxna personer får bli medborgare och kan i sig inte sägas bygga på vare sig härstamnings- eller territorialprincipen. I stället utgår de i regel från att personen i fråga ska ha haft hemvist i landet . Konsekvenser av härstamningsprincipen och territorialprincipen I avsnitt 3.7 har konstaterats att reglerna om förvärv och upphörande av svenskt medborgarskap som helhet återspeglar en grundtanke om ett medborgarskap som utgår från samhörighet med . En medborgarskapslagstiftning kan beskrivas som underinkluderande eller överinkluderande i förhållande till en grundtanke om samhörighet. Detta gäller oavsett om lagstiftningen bygger på härstamningsprincipen eller territorialprincipen. Med överinkluderande avses i detta sammanhang att medborgarskap kan förvärvas trots att det inte finns en tillräcklig samhörighet mellan personen och staten i fråga. Motsatsen är en underinkluderande lagstiftning som exkluderar personer från medborgarskap trots att de har en sådan samhörighet med staten att de bör vara, eller åtminstone ha möjlighet att bli, medborgare. Lagstiftning som enbart bygger på härstamningsprincipen är underinkluderande på så sätt att den från medborgarskap utesluter personer vars föräldrar inte är medborgare, oberoende av hur länge de eller deras föräldrar varit bosatta i staten i fråga. En lagstiftning som enbart bygger på territorialprincipen är underinkluderande genom att den medför att barn som föds utomlands, men som genom sina föräldrars medborgarskap eller bosättning har samhörighet med staten i fråga, exkluderas från medborgarskap. En medborgarskaps- lagstiftning som vilar på en renodlad härstamningsprincip kan vara överinkluderande om medborgarskapet går i arv i generationer av barn och barnbarn som föds utomlands, trots att dessa saknar samhörighet med staten i fråga. En lagstiftning som bygger på territorialprincipen blir överinkluderande i det fall ett barn blir medborgare trots att vistelsen i staten i fråga är av helt tillfällig natur och annan samhörighet med staten saknas. Det har anförts att såväl härstamningsprincipen som territorial- principen kan befästa orättvisor. förespråkar att härstamningsprincipen och territorialprincipen kompletteras med eller ersätts av en princip om faktisk samhörighet (genuine connection, jus nexi) som skulle innebära att större hänsyn togs till en invånares verkliga delaktighet i samhällslivet och anknytning till staten i fråga (se Shachar, s. 182). 4.3Härstamningsprincipen och territorialprincipen i några andra länder Utredningen ska enligt direktiven beakta bestämmelserna i några andra demokratiska länder som präglas av stor mångfald och rörlighet, särskilt EU:s övriga medlemsstater. Utredningen har valt att närmare belysa bestämmelserna i , som kan ses som härstamningsprincipens ursprungsland, och , där härstamningsprincipen traditionellt haft en mycket stark ställning. Vidare redogörs för vissa bestämmelser i , som huvudsakligen tillämpade territorialprincipen, och där en territorialprincip utan några egentliga begränsningar fortfarande tillämpas. Den anses utgöra härstamningsprincipens ursprung. var dock ett av de första invandringsländerna i och den franska medborgarskapslagstiftningen kom därför att innehålla starka inslag av territorialprincipen. Skälet för detta var ursprungligen att unga män som föddes i skulle omfattas av värnplikten (Bertossi och Hajjat). Enligt nu gällande bestämmelser överförs franskt medborgarskap från en förälder till ett barn oberoende av var barnet föds. tillämpar en princip som brukar kallas dubbel jus soli. Denna innebär att ett barn som föds i och som har en franskfödd förälder automatiskt blir fransk med- borgare. Även när det gäller ett barn som föds i med två utlandsfödda föräldrar tillämpar en variant av Ett barn som har fötts i blir fransk medborgare om han eller hon haft sitt hemvist i under sammanlagt , fortfarande har sitt hemvist i landet och inte aktivt väljer att avstå från det franska medborgarskapet. räknas till de länder där härstamningsprincipen länge varit dominerande. Det tyska medborgarskapet ärvs från modern eller fadern. Stora ändringar i medborgarskapslagstiftningen trädde i kraft . I samband med detta gjordes vissa inskränkningar i utrikes födda föräldrars möjligheter att föra över medborgarskap till barn som föds utanför . En betydande ändring som gjordes 2000 var att vissa bestämmelser som bygger på territorialprincipen infördes. Enligt dessa blir barn som föds i och vars föräldrar har utländskt medborgarskap automatiskt tyska medborgare vid födelsen om den ena föräldern har permanent uppehållstillstånd och hemvist i landet . infördes ökade möjligheter till naturalisation. Bakgrunden till ändringarna var att många personer som hade bott i saknade tyskt medborgarskap (se Heilbronner, s. 3). blev den som föddes i automatiskt brittisk medborgare. begränsades emellertid territorial- principens genomslag. Skälet var att man ville undvika att barn till föräldrar som var på kortvarigt besök i blev medborgare enbart på grund av födelse i landet (se Sawyer och , s. 15). Enligt de nu gällande bestämmelserna förvärvar ett barn som föds i automatiskt brittiskt medborgarskap vid födelsen, om minst en av barnets föräldrar har brittiskt medborgarskap. Även ett barn som föds i och vars föräldrar är utländska medborgare förvärvar brittiskt medborgarskap vid födelsen, om en av föräldrarna har obegränsad rätt att vistas i landet. För att få en sådan rätt krävs i regel bl.a. att föräldern har haft hemvist i landet . Om föräldern är EES-medborgare krävs, för att barnet ska bli brittisk medborgare, i stället som huvudregel att föräldern har permanent uppehållsrätt. Ett barn som föds utanför blir som huvudregel brittisk medborgare vid födelsen endast om åtminstone den ena av föräldrarna är brittisk med- borgare och född i . Den som föds inom territorium och lyder under dess jurisdiktion förvärvar automatiskt amerikanskt medborgarskap vid födelsen. Detta gäller även barn som föds i och vars föräldrar befinner sig illegalt i landet. Territorialprincipen kompletteras i medborgarskapslagstiftningen av ett begränsat inslag av härstamnings- principen. Ett barn som föds utanför och vars båda föräldrar är medborgare i förvärvar amerikanskt medborgarskap vid födelsen, om föräldrarna är gifta och den ena av föräldrarna har haft hemvist i innan barnet föddes. Även ett barn som föds utanför och vars ena förälder är medborgare i , förvärvar under vissa förutsättningar amerikanskt medborgarskap. 4.4Härstamningsprincipen och territorialprincipen i Den första svenska författning som reglerade förvärv av medborgarskap vid födelsen var lag om förvärvande och förlust av medborgarerätt som grundade sig på ett samarbete mellan , och . Härstamningsprincipen fick genomslag i lagen genom att barn som föddes inom äktenskapet blev svenska medborgare vid födelsen om fadern var svensk medborgare. För barn som föddes utom äktenskapet var i stället moderns medborgarskap avgörande. I bestämmelsen om s.k. increscens fick territorialprincipen ett visst genomslag. Enligt denna bestämmelse ledde födelse och oavbruten vistelse i intill till automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap om inte en skriftlig avsägelse gjorts och personen i fråga kunde styrka att han eller hon hade ett annat medborgarskap. krävdes inte längre att den som förvärvade medborgarskap genom increscens skulle vara född här i landet. lag om förvärvande och förlust av svenskt medborgarskap infördes en bestämmelse i vilken stadgades att en svensk medborgare som var född utomlands och som aldrig haft hemvist i eller vistats här under förhållanden som tydde på samhörighet med , förlorade sitt svenska medborgarskap (preskription). Bestämmelsen om preskription kan anses ha en viss koppling till territorialprincipen eftersom den inte omfattar personer som är födda i landet. I propositionen till MedbL anförde regeringen att denna liksom tidigare medborgarskapslagstiftning bygger på härstamningsprincipen (prop. 1999/2000:147 s. 15). I lagen infördes dock flera nya bestämmelser om barns förvärv av medborgarskap som medförde att territorialprincipen fick ett något större genomslag. Bestämmelserna om förvärv av medborgarskap vid födelsen ändrades så att ett barn med en far som är svensk medborgare alltid förvärvar svenskt medborgarskap om barnet föds i (1 § MedbL). Genom en annan bestämmelse gavs statslösa barn som är födda i rätt till svenskt medborgarskap genom anmälan av vårdnadshavarna om barnet har permanent uppehållstillstånd i och hemvist här (6 §). I tabell 4.1 har bestämmelserna i om förvärv av medborgarskap grovt delats in enligt bestämmelser som utgår från härstamningsprincipen respektive territorialprincipen samt bestämmelser som inte kan hänföras till någon av dessa. Härstamningsprincipen och territorialprincipen SOU 2013:29