sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — De hör mindre tydligt hemma under rubriken statens centrala finansförvaltning, men gör myndigheten till en viktig aktör Riksgäldens uppdrag, befogenheter och verksamhet i samband med hantering av problem och kriser i det finansiella systemet. övertog Riksgälden uppdraget som garanti- myndighet enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och lagen (1999:158) om investerarskydd. Det ansvaret hade, som nämns inledningsvis, tidigare legat på . En orsak till förändringen var att det visat sig vara svårt för en så liten myndighet att effektivt hantera ersättningsfall. Regeringen ville således ge verksamheten mer stadga genom att ge uppdraget till en myndighet med större och bredare resurser. Det fanns dessutom en koppling till Riksgäldens övriga garantiverksamhet. blev inledningsvis ett beslutsorgan inom Riksgälden. Som garantimyndighet ska Riksgälden betala ut ersättning till kunder som drabbas av förluster till följd av konkurs eller betalningsproblem i ett institut som omfattas av garantisystemen. I uppdraget ingår också att ta ut årliga avgifter för insättnings- garantin från de institut som omfattas av skyddet och att förvalta en fond dit dessa avgifter förs. , i samband med att lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) instiftades, beslutade regeringen att dessutom göra Riksgälden till stödmyndighet. Det betyder att Riksgälden ansvarar för att förbereda och hantera åtgärder som kan behöva vidtas för att uppfylla målet med stödlagen, dvs. för att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i Sverige.1 I stödlagspropositionen bedömde regeringen att det inte var ändamålsenligt att som under 1990-talskrisen inrätta en särskild myndighet. Uppgiften borde i stället läggas på en befintlig myndighet. Som skäl för att ge uppdraget till Riksgälden pekade regeringen bland annat på kopplingen till ansvaret för insättningsgarantin och Riksgäldens övriga garantiverksamhet.2 –2009 avvecklades lösningen med ett särskilt beslutsorgan för insättningsgarantin och investerarskyddet. Även den verksamheten är således numera fullt ut integrerad i Riksgälden. I det båda följande avsnitten redovisar kommittén huvuddragen i Riksgäldens uppgifter som stödmyndighet respektive garanti- myndighet. 11 kap. 2 § lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. 2008/09:61, avsnitt 5.2. Riksgäldens uppdrag, befogenheter och verksamhet Funktionen som stödmyndighet är reglerad i stödlagen. I 1 kap. 3 § I den lagen anges att beslut om stöd fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (stödmyndigheten). Så länge inte regeringen explicit överlåter en viss befogenhet till Riksgälden eller annat uttryckligen följer av bestämmelser i stöd- lagen är det regeringen som har beslutanderätten. De befogenheter som enligt stödlagen direkt ges till stödmyndigheten avser i första hand beslut om hanteringen av pågående stödärenden. Rätten att hänskjuta olika frågor och tvister till ligger exempelvis på stödmyndigheten. Som lagen kom att tillämpas under krisen innebär det att beslut om riktat stöd enligt stödlagen fattades av regeringen. Denna begränsade delegering från regeringens sida avspeglar den principiella och statsfinansiella betydelse som beslut om att ge stöd till ett institut eller på annat sätt ingripa i en finanskris i många fall kan ha. Riksgälden har däremot i uppgift att förbereda och ta fram underlag för de beslut som regeringen fattar. I det ingår att med enskilda institut förhandla fram avtal om villkoren för stödet. Det var således Riksgälden som förhandlade fram låne- och pant- sättningsavtalet avseende . Därefter begärde Riksgälden regeringens tillstånd att ingå avtalet. I och med att Riksgälden var avtalspart ankom det sedan på Riksgälden att hantera de följder som uppstod när avtalet fullföljdes.3 Riksgälden kan därutöver få uppdrag genom att regeringen beslutar om förordningar med stöd av stödlagen och i dessa ger Riksgälden ytterligare befogenheter. Det tydligaste exemplet är garantiprogrammet för bankers värdepappersupplåning. Det gav Riksgälden i uppgift att utforma garantiavtal enligt principer och riktlinjer i förordningen. Riksgälden hade sedan mandat att ingå sådana avtal med institut som ansökte och uppfyllde kraven enligt förordningen. Det har därefter varit Riksgäldens uppgift att administrera garantiprogrammet.4 I samband med kapitaltillskottsprogrammet hade Riksgälden i uppgift att utforma förslag till villkor för emissioner särskilt riktade till staten. Denna arbetsfördelning avspeglade delvis att enligt kapitaltillskottsprogrammet skulle beslut i varje enskilt fall fattas av regeringen, dvs. mindre ansvar hade delegerats till 3För en utförligare beskrivning av händelserna kring , se avsnitt 5.4.3. 4Garantiprogrammet diskuteras utförligare i avsnitt 5.4.5. Riksgäldens uppdrag, befogenheter och verksamhet Riksgälden än i garantiprogrammet. Riksgälden lämnade under hand underlag om villkor för riktade emissioner till Finans- departementet, men i och med att det inte uppstod behov av sådana riktade kapitaltillskott fattade regeringen inte något beslut om villkoren.5 Som stödmyndighet har Riksgälden dessutom i uppdrag att ta ut en årlig stabilitetsavgift av de institut som kan tänkas få stöd. Hur avgiften ska beräknas framgår av stödlagen. Riksgälden ansvarar även för stabilitetsfonden. I denna ingår det konto i Riksgälden som används för att finansiera stödåtgärder och till vilket stabilitetsavgifter och inkomster från stöd förs. Till fondens tillgångar räknas även de aktier i som finansierades via kapitaltillskottsprogrammet. Regeringen har dock beslutat att rösträtten för dessa aktier ska utövas av regeringen, tillsammans med statens övriga aktier i . Likaså är det regeringen, inte Riksgälden, som beslutar om och när aktierna ska säljas. Av stöd- lagens regler följer dock att om dessa aktier säljs, ska likviden föras till stabilitetsfonden. Som framgår av föregående avsnitt innebär uppgiften som stödmyndighet att Riksgälden ska ta fram förslag till avtal om stöd och administrera det stöd som lämnas, medan regeringen i de flesta fall har beslutanderätten. Stöd hanteras således i samarbete mellan Riksgälden och regeringen (via ). I sin roll som garantimyndighet för insättningsgarantin och investerar- skyddet har Riksgälden däremot – i kraft av det uppdrag som regeringen ger i myndighetens instruktion – fullt ansvar för alla beslut. På dessa områden har Riksgälden således en helt traditionell relation till regeringen, där styrningen sker enbart via instruktionen och eventuella särskilda uppdrag i regleringsbrevet. Reglerna för insättningsgarantin och investerarskyddet bygger på en likartad grund. På ett antal viktiga punkter, såsom t.ex. ersättningsbelopp och finansiering, skiljer sig dock reglerna åt. Riksgäldens uppgifter som garantimyndighet är dock i allt väsentligt desamma i båda systemen, varför kommittén i det följande i huvudsak beskriver dem parallellt. 5 Kapitaltillskottsprogrammet diskuteras utförligare i avsnitt 5.4.6. Riksgäldens uppdrag, befogenheter och verksamhet Som garantimyndighet ska Riksgälden betala ut ersättning till insättare respektive investerare som drabbas av förluster till följd av konkurs i ett institut som omfattas av något av garantisystemen. Inom insättningsgarantin kan utbetalning också utlösas av att konstaterar att ett institut inte har betalat pengar till en insättare som har rätt till att få ut medel och bedömer att problemen inte endast är tillfälliga. För insättningsgarantin har försäkringsbeloppet höjts avsevärt ; från per insättare och bank när systemet infördes till motsvarande . har kravet på snabbhet i utbetalningarna skärpts; från . För att kunna leva upp till det kravet har Riksgälden behövt utveckla nya system och rutiner för att snabbt kunna ta emot och bearbeta information från bankerna om insättarnas fordringar. Riksgälden har av samma skäl höjt kraven på bankernas förmåga att snabbt kunna lämna nödvändig information. Riksgälden har också i uppgift att efter ansökan från ett institut granska villkoren på ett konto för att kontrollera att kontot omfattas av insättningsgarantin. Godkända konton redovisas på . Denna ordning infördes . Fram till dess kunde en insättare få slutligt besked om ett visst konto var skyddat eller inte först efter det att garantin lösts ut. Skyddsnivån i investerarskyddet ligger kvar på per kund och institut. En investerare som vill ha ersättning ska framställa sitt krav senast för konkursbeslutet. Utbetalning av ersättning ska ske senast efter att ersättningen har fastställts. Förfarandet avspeglar att de medel som kan tänkas försvinna i ett värdepappersinstitut vanligen har mindre betydelse för den enskilda kunden än medel på ett insättnings- konto. I Riksgäldens uppdrag ingår även att ta ut årliga avgifter för insättningsgarantin från de institut som omfattas av skyddet. Avgifterna följer regler som är angivna i lagen, så uppgiften är begränsad till att inhämta underlag från instituten, beräkna avgiften som respektive institut ska betala och skicka ut fakturor. Avgifterna förs till en fond, som också ska användas för att finansiera utbetalningar om garanti för något institut behöver Riksgäldens uppdrag, befogenheter och verksamhet Insättningsgarantifondens medel får enligt placeringsregler i lagen placeras i svenska statspapper eller på samma slags konto i Riksgälden som stabilitetsfonden. beslutade att placera huvuddelen av medlen i statspapper. Denna ordning har behållits av Riksgälden i avvaktan på den översyn av insättningsgarantins utformning och finansiering som pågått under en följd av år, både i och inom EU. På samma sätt som tidigare är det Kammarkollegiet som sköter förvaltningen av fonden. Riksgälden undviker på så sätt misstro om samman- blandning mellan fondförvaltningen och uppdraget att förvalta statsskulden. Lagen om investerarskydd reglerar endast principerna för hur kostnader för försäkringsfall ska täckas. Det anges således att samtliga kostnader ska täckas av de institut som omfattas av skyddet. Däremot är det inte reglerat om det ska göras med avgifter som tas ut på förhand eller först i efterhand när en kostnad har uppstått. Genom föreskriftsrätt är det beslutet i praktiken delegerat till garantimyndigheten. valde att inte utfärda några föreskrifter om avgifterna. Det betyder att kostnader för investerarskyddet finansieras i efterhand, med undantag för en mindre årlig avgift som syftar till att täcka garantimyndighetens löpande kostnader för att administrera systemet. Någon fond för investerarskyddet finns därför inte. Däremot finns en kredit i Riksgälden som gör att ersättningar kan betalas ut i nära anslutning till ett ersättningsfall. När avgifter sedan krävts in från instituten ska saldot på den krediten på nytt vara noll. På så sätt fungerar investerarskyddet som en ömsesidig försäkring, där statens roll är begränsad till att administrera systemet samt att vid behov förskottera medel så att ersättning kan betalas ut snabbt. Sedan investerarskyddet infördes har endast ett ersättningsfall inträffat. Det visade sig då att avgiftsreglerna i lagen var svåra att tillämpa i praktiken, bland annat därför att de bygger på storheter som var svåra att mäta. och därefter Riksgälden har därför varit tvungna att lägga betydande tid och kraft på att reda ut hur kostnaderna för detta enda fall ska fördelas mellan instituten. Trots att ersättningsfallet inträffade är ärendet ännu inte helt avslutat. Bland annat har vissa institut överklagat beslut om avgifternas fördelning. Riksgälden har vänt sig till regeringen och påtalat behovet av en översyn av avgiftsreglerna i lagen om investerarskydd i syfte att göra dem tydligare och enklare att tillämpa. Riksgäldens uppdrag, befogenheter och verksamhet 9.4Extra emissioner av statspapper Som framgår av avsnitt 5.3 beslutade Riksgälden att hålla extra auktioner av statsskuldväxlar. Syftet var att i kontrollerade former möta den starkt ökade efterfrågan på säkra papper som hade uppstått efter kollaps. Riksgälden agerade i utkanterna av sitt mandat. Exempelvis saknades det i reglerna för statsskuldsförvaltningen hänvisningar till målet att bevara finansiell stabilitet. Den eventuella osäkerhet om det formella mandatet som kan ha rått när beslutet fattades undanröjdes genom att reglerna om statsskuldsförvaltningen ändrades med retroaktiv verkan. Det skedde som en del i de beslut som fattades för att möta finanskrisen. Listan över de ändamål för vilka regeringen (som överlåter mandatet till Riksgälden) får låna kompletterades därmed med en punkt: att i samråd med tillgodose behovet av statslån med olika löptider.6 Av förarbetena framgår att möjligheten endast får användas för att värna den finansiella stabiliteten. Att samråd ska med avspeglar att medlet fungerar som en form av likviditetsstöd givet att Riksgälden använder de extra medel som på detta sätt lånas upp för placeringar i tillgångar med sämre likviditet. Att Riksgälden ges denna möjlighet är logiskt med tanke på att i ett osäkert läge kan statspapper vara det enda värdepapper som placerare är beredda att utan att tveka godta som säkerhet. gäller att bestämmelsen tillkom som en snabb anpassning till (och kodifiering av) ett beslut som redan hade fattats. Något nämnvärt utrymme för analys av huruvida extra emissioner av statspapper är den mest ändamålsenliga lösningen på det aktuella problemet fanns inte . Kommittén återkommer därför till hur denna funktion bör hanteras i samband med vår analys av ansvaret för likviditetsförsörjningen i kapitel 11. 6 Reglerna återfinns numera i 5 kap. 1 § budgetlagen (2011:203). Det har växt fram en omfattande litteratur, såväl akademiska arbeten som mer populärvetenskapliga och journalistiska alster, som analyserar orsakerna till finanskrisen.1 Litteraturen är inte enig om vare sig de djupare orsakerna till krisen, vad som gjordes fel och av vem, eller om vad som bör göras för att undvika liknande problem . Det kan dock konstateras att kunskaperna var bristfälliga om hur risker kan byggas upp i det finansiella systemet, hur systemet kan reagera på påfrestningar och hur störningar i det finansiella systemet kan påverka och samspela med ekonomin i stort. Det saknades överblick av de samlade riskerna i det finansiella systemet. I den mån det fanns en oro för vissa fenomen så fanns inga färdiga verktyg som var utformade för att hantera dessa. I avsaknad av sådana verktyg fanns det inte heller ett tydligt ansvar för ingripande. Den internationella bilden som tonat fram är att tillsyns- myndigheterna, som i och för sig har många verktyg i sin arsenal, genom sitt fokus på företagsspecifika förhållanden saknade tillräcklig överblick och inte heller hade något uttalat uppdrag att ingripa mot sådana fenomen som inte konkret kunde sägas utgöra en risk för det enskilda företaget. Centralbankerna, å andra sidan, hade mer fokus på samlade risker i sin stabilitetsanalys, men inte heller de insåg hur stora risker som var under uppbyggnad. De hade inte heller några andra verktyg än penningpolitiken. Dessutom hade samordning och samverkan mellan centralbanker och tillsynsmyndigheter inom enskilda länder och mellan länder många brister. I hade såväl som utvecklad stabilitetsanalys och var t.ex. väl medvetna om bankernas 1 Se t.ex. A.W. Lo Reading About the Financial Crisis: A 21-Book Review, 2012. exponeringar i de baltiska länderna. Det myndigheterna inte förutsåg var de spridningseffekter som uppstod till följd av att risker på annat håll i världen realiserades. Dessutom fanns en förväntan om att marknaden och företagen själva i stor utsträckning hade möjlighet att hantera de risker som uppstod. har det förts en livlig diskussion både internationellt och i enskilda länder kring hur stater – enskilt och i samverkan – på ett bättre och mer heltäckande sätt ska kunna motverka och hantera störningar som kan hota stabiliteten i det finansiella systemet. Inom EU har detta bland annat kommit till uttryck i bildandet av de tre EU-tillsynsmyndigheterna () och den europeiska systemrisknämnden (ESRB) (se kapitel 6 för en beskrivning). Det grundläggande syftet med kan sägas vara att skapa plattformar för att förbättra tillsynssamarbetet och utforma enhetliga regler och standarder för finanstillsynen inom EU. Med ESRB har syftet varit att utveckla den finansiella övervakningen genom att bättre kunna fånga upp och adressera marknads- övergripande risker. Detta brukar i internationella sammanhang benämnas macroprudential supervison, vilket på svenska kan översättas med makrotillsyn. Makrotillsynsarbetet innehåller flera moment. Vi bedömer att det främst handlar om att bygga upp kunskap om risker mot det finansiella systemets funktionsförmåga, s.k. systemrisker, utveckla nya verktyg för att motverka systemrisker, löpande övervaka den finansiella stabiliteten och identifiera systemrisker och, slutligen, vid behov agera genom att använda de verktyg som finns utvecklade och tillgängliga för detta syfte (makrotillsynsverktyg). Kommittén har valt att fokusera på att få till stånd en väl fungerande organisationsstruktur för makrotillsynen. Det är vår tanke att den struktur vi kommer att föreslå ska utgöra en plattform för den vidare utvecklingen av arbetet i med makrotillsynens alla moment. Kommittén lämnar inte förslag på införande av några nya makrotillsynsverktyg. Kommissionens förslag CRD IV innehåller några makrotillsynsverktyg, däribland kontracykliska kapitalbuffertar (se avsnitt 10.2.2). Dessa verktyg har dock utredningen om nya kapitaltäckningsregler (Fi 2012:05) i uppdrag att införa i svensk rätt. Som framgår av avsnitt 10.2 finns det i övrigt inte några nya färdigutvecklade makrotillsynsverktyg, i meningen verktyg som är specifikt utformade för att hantera marknadsövergripande risker. En del av de verktyg som redan står till förfogande kan emellertid även användas i Kommittén anser att det är mer ändamålsenligt att uvecklingen av makrotillsynsverktyg sker inom ramen för den nya makrotillsynsstrukturen av de parter som har kompetensen på detta område. Kommittén noterar också att sådant arbete redan pågår.2 Vi kommer i detta kapitel argumentera för att såväl kunskapen om systemrisker som nya verktyg behöver utvecklas. Vi kommer också ge några exempel på verktyg som har lyfts fram som potentiella makrotillsynsverktyg och vars användbarhet behöver utredas. Vidare behöver stabilitetsanalysen utvecklas. Nya data behöver samlas in och nya metoder behöver utvecklas för att öka möjligheterna att fånga upp aggregerade fenomen och utvecklings- tendenser som ger upphov till systemrisker. Slutligen ger vi förslag på en organisatorisk struktur för makrotillsyn. 10.1Ökad kunskap om systemrisker Kommitténs bedömning: Kunskapen om såväl strukturella som cykliska systemrisker behöver utvecklas ytterligare. För att kunna bedöma systemriskerna och för att kunna motverka dem på ett effektivt sätt krävs god kunskap om hur finanssektorn fungerar. Krisen 2008 visade på bristande kunskap om hur samband och beroenden ser ut inom den finansiella sektorn och då framför allt sambanden mellan olika marknader och över nationsgränser. Finanssektorns speciella struktur och egenskaper medför att störningar kan spridas på ett sätt som marknadsaktörerna varken kan överblicka eller kontrollera och än mindre kan hantera konsekvenserna av. Det är därför nödvändigt att staten både har insikt om systemrisker och kan hantera dem. Systemrisker kan kategoriseras på flera olika sätt. En uppdelning som är vanlig i den framväxande litteraturen på området är en 2 Se t.ex. Att skapa en svensk verktygslåda för makrotillsyn, Riksbanksstudier, . har dessutom vidtagit åtgärder som kan sägas ha en plats i en sådan verktygslåda, se t.ex. Föreskrifter om krav på likviditetstäckningsgrad och rapportering av likvida tillgångar och kassaflöde(FFFS 2012:6) och Riskviktsgolv för svenska bolån, PM . uppdelning i två huvudkategorier, strukturella risker och cykliska risker.3 Strukturella risker har sin grund i det finansiella systemets uppbyggnad. Beroendeförhållanden och sammankopplingar som finns mellan finansiella företag och marknader påverkar hur störningar sprids och hur problem manifesteras, liksom hur vidsträckta skadeverkningarna kan bli. Detta påverkas av utformningen av finansiella produkter, infrastrukturer, ägarförhållanden, konkurrens- förhållanden, incitamentssystemens utformning – listan kan göras lång. En form av strukturell risk om vilken kunskapen behöver utvecklas är koncentrationen av risk i det finansiella systemet i termer av exponering mot samma slags risker, beroende av samma finansieringskällor, likartade belöningssystem, gemensamma infrastrukturer m.m. En annan typ av strukturell risk är en hög grad av sammankoppling i det finansiella systemet – mellan olika finansiella företag och mellan olika marknader. Att länkar och samband finns är känt , men inte hur dessa ser ut mer exakt i olika delar av det finansiella systemet. Krisen visade hur omfattande spridningseffekterna kan vara och hur svårt det kan vara att uppskatta dem på förhand. Problemet blir inte mindre av den snabba produktutvecklingen och av andra strukturförändringar som präglar finansmarknaden. I efterhand kan konstateras att exempelvis den värdepapperiseringsprocess som pågick före krisen fick många att dra slutsatsen att systemet var bättre diversifierat – och därmed mer stabilt – än det i verkligheten var.4 Strukturella risker uppstod också genom finansmarknadernas snabba internationalisering, som regler, tillsyn och övervakning fortfarande i hög grad var nationella. Det medförde att tillsynsmyndigheterna hade otillräcklig kunskap om spridnings- vägarna. Det skapade dessutom drivkrafter till s.k. regelarbitrage, dvs. att företagen kunde välja att förlägga aktiviteter och verksamheter där regler och övervakningsorgan bedömdes vara minst besvärliga. Harmoniseringen av regler och tillsyn inom EU är ett led i att minska den typen av risk, men det är en lång väg att gå innan regler och andra institutionella förutsättningar kan anses fullt 3Se exempelvis C och J , Ett svenskt ramverk för makrotillsyn, Penning och Valuta, 2012:1. 4Se kapitel 3. ut harmoniserade, ens inom EU.5 Därför finns fortfarande skäl att särskilt analysera systemrisker kopplade till gränsöverskridande verksamhet. Cykliska risker är kopplade till cykliska förlopp som byggs upp i det finansiella systemet, s.k. finansiella cykler. Det är risker som byggs upp över tiden, antingen genom finansiella aktörers samspel med varandra eller genom återkopplingar mellan det finansiella systemet och realekonomin. Den cykliska risk som främst lyfts fram i litteraturen är den som brukar sammanfattas i uttrycket boom and bust. Den innebär att det finns en benägenhet till överdrifter i den finansiella sektorn. I uppgångsfasen leder detta till en snabb kreditexpansion och snabbt växande skuldsättning i hägnet av en allmän överoptimism. I nedgångsfasen blir resultatet en snabbt ökad misstro och osäkerhet som får aktörerna att fly risker, verkliga eller befarade. Detta kan ta sig uttryck i snabbt minskad utlåning för att dra ner riskerna och i fallande tillgångspriser. Då uppstår kontraktiva återkopplingar mellan det finansiella systemet och realekonomin. Finansmarknaderna kan på det sättet både underblåsa en allmän överhettning i ekonomin och driva på ett recessionsförlopp när kreditcykeln vänder, dvs. förstärka det cykliska förloppet i realekonomin. De finansiella cyklerna är inte desamma som konjunktur- cyklerna även om de ömsesidigt kan förstärka varandra. Det saknas tillräcklig kunskap om mekanismerna bakom de starka cykliska dragen i riskuppbyggnaden i den finansiella sektorn och kunskapen om vad som kan göras för att på ett effektivt sätt motverka dem är än mindre – framför allt därför att de praktiska erfarenheterna är så begränsade. Kunskapen är inte heller tillräckligt utvecklad då det gäller sambanden mellan den finansiella sektorn och ekonomin i stort, dvs.