sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — På motsvarande sätt som beskrivits ovan bör regeringen och stödmyndigheten lämna uppgifter som rör deras stödåtgärder. Något uttryckligt lagstöd för regeringens uppgifts- lämnande behöver dock inte införas eftersom det informations- utbyte som kan bli aktuellt kan ske med stöd av generalklausulen. Som framgår av avsnitt 14.3.4 ska Riksgälden samråda med bl.a. i de frågor om statligt stöd till kreditinstitut eller inlösen av aktier i kreditinstitut som berör . Vid ett sådant samråd ska myndigheten lämna de uppgifter som den behöver. För Riksgälden i egenskap av stödmyndighet finns det inte någon uttrycklig uppgiftsskyldighet avseende genom- förda stödåtgärder. För mer detaljerad information om stöd som 23 Enligt 10 kap. 15 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till eller regeringen, se avsnitt 14.2.3. har lämnats till ett individuellt institut är det dock möjligt att åberopa generalklausulen. har inte någon likviditetsstödjande roll. Någon uppgiftsskyldighet för avseende lämnade stöd aktualiseras därför inte. kan dock komma att bidra till beslutsunderlaget inför beviljandet av likviditetsstöd men då styrs uppgiftsskyldigheten av 4 kap. 3 § riksbankslagen eller 7 § förordning med instruktion för Finans- inspektionen (se avsnitt 14.3.1) 14.3.8Uppgifter till utländska myndigheter Kommitténs bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse som anger att uppgifter alltid får lämnas till utländska myndigheter. Skälen för kommitténs bedömning: De svenska myndigheterna samarbetar med utländska myndigheter om finansiell stabilitet. Ett organiserat samarbete kan exempelvis förekomma när ett moder- bolag och dess dotterbolag finns i olika länder, eller om banker i ett land är deltagare i ett annat lands finansiella infrastruktur. Enligt 8 kap. 3 § OSL får en uppgift för vilken det gäller sekretess enligt den lagen inte röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om inte 1.utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller 2.uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. Uppgiftslämnande enligt lag eller förordning På finansmarknadsområdet innehåller de direktiv och förordningar som antagits ofta bestämmelser som innebär att tillsynsmyndig- heterna inom EU är skyldiga att samarbeta och utbyta information. Direktiv genomförs i svensk rätt och skyldigheten att samarbeta och utbyta information med utländska myndigheter framgår därför av svensk lag. Exempelvis kan nämnas och rådets direktiv /48/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut som bl.a. genomförts i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. I denna lag finns en informations- och samarbetsparagraf som anger att i sin tillsynsverksamhet ska samarbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter och med Europeiska bank- myndigheten i den utsträckning som följer av medlemskap i bestämmelser som också har sin grund i direktiv finns i andra lagar på finansmarknadsområdet.25 Den informationsskyldighet som föreskrivs i olika EU- förordningarn gäller direkt som svensk lag.26 Exempelvis finns det i EU-förordningar en omfattande uppgiftsskyldighet för Finans- inspektionen gentemot de europeiska tillsynsmyndigheterna.27 Enligt 4 kap. 4 a § riksbankslagen ska underrätta vissa utländska myndigheter om får kännedom om en kritisk situation. Även den bestämmelsen är en följd av . Enligt 11 § förordningen med instruktion för ska Riksgälden samverka med behöriga myndigheter och företrädare för system för insättningsgaranti, system för investerar- skydd eller andra motsvarande ersättningssystem i andra länder. Till dessa bestämmelser har det emellertid inte kopplats någon informationsskyldighet. Bestämmelserna torde dock få betydelse vid bedömningen av om det är förenligt med svenska intressen att uppgifter lämnas ut (se mer om detta nedan), eftersom det framgår att internationellt samarbete i de avseenden som anges är en del i myndigheternas verksamhet. 2413 kap. 6 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse. 25Jämför 6 kap. 5 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, 10 kap. 5 § lagen 2004:46) om investeringsfonder, 6 kap. 5 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, 23 kap. 5 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och 3 § försäkringsrörelselagen (2010:2043). 1998/99:18 s. 41 och 75 samt prop. 1999/2000:126 s. 160 och 283. 27Artikel 35.1 i förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) 1094/2010 respektive (EU) 1095/2010. När skyldigheten att lämna uppgiften inte framgår av en författning, måste myndigheten göra en särskild utlämnande- prövning.28 Den första förutsättningen för att uppgiften ska få lämnas ut är att uppgiften i ett motsvarande fall får lämnas till en svensk myndighet. Den bestämmelse som då ofta tillämpas är general- klausulen i 10 kap. 27 § enligt vilken en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda (se avsnitt 14.2.3). Den andra förutsättningen för att uppgiften ska få lämnas ut är att det enligt den utlämnande myndighetens prövning är förenligt med svenska intressen att så sker. Vid denna bedömning får beaktas bl.a. intresse av internationellt samarbete med organet i fråga. Den prövning som ska göras av om uppgiftslämnandet är förenligt med svenska intressen ska vidare utföras av myndigheten som sådan. Prövningen får alltså inte göras av en enskild offentlig funktionär annat än om han enligt arbetsordning eller dylikt är den som beslutar på myndighetens vägnar i sådana fall.29 Som vi har berört tidigare innebär det finansiella systemets globala förgreningar att svenska myndigheter ofta har ett intresse av att samarbeta med utländska myndigheter. Detta kommer bl.a. till uttryck genom de olika internationella överenskommelser – bindande och inte bindande – som myndigheterna ingår. Den prövning som ska ske enligt 8 kap. 3 § OSL torde därför som regel leda till att uppgifter får lämnas ut. Det bör dock noteras att paragrafen inte medför någon förpliktelse att lämna ut uppgifter utan har endast till funktion att fastställa under vilka förutsättningar sekretessbelagda uppgifter får lämnas till en utländsk myndighet eller en internationell organisation.30 28Enligt 8 kap. 3 § p. 29Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, (, Zeteo), kommentaren till 30Lenberg m.fl. Offentlighets- och sekretesslagen, kommentaren till 8 kap. 3 § OSL, jfr Lagrådets påpekande, bet. 1982/83:KU12 s. 36. En uttrycklig bestämmelse om uppgiftsskyldighet? Eftersom de svenska myndigheterna har ett sådant omfattande internationellt samarbete, skulle ett alternativ kunna vara att införa en uttrycklig bestämmelse om svenska myndigheters skyldighet att i sitt arbete med finansiell stabilitet samarbeta och utbyta information med utländska myndigheter. En nackdel med detta är dock att det med en sådan bestämmelse inte är möjligt att förutse vilken information som kommer att begäras ut, vilken sekretess som gäller hos mottagaren eller om det kan vara förenat med några olägenheter. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet bör i stället reserveras för de områden där det finns ett identifierat behov. Ett område som vi har identifierat är det gränsöverskridande samarbetet för att förebygga och hantera finansiella kriser. I kommissionens förslag till ett nytt krishanteringsramverk finns det också bestämmelser om informationsutbyte och sekretess. 31 Vi föreslår därför inte nu någon bestämmelse om informationsutbyte avseende det krisförberedande och krishanterande arbetet, utan återkommer till dessa frågor i anslutning till införlivandet av det direktivet. Eftersom bestämmelsen i 8 kap. 3 § OSL trots allt ger de svenska myndigheterna goda möjligheter att lämna information till utländska myndigheter, anser kommittén att det inte bör införas någon bestämmelse som anger att uppgifter alltid får lämnas till utländska myndigheter. Sådana bestämmelser bör, som vi nämnt ovan, reserveras för särskilt identifierade situationer. 14.4Sekretess till skydd för enskilda I det föregående har vi konstaterat att det, med vissa lagändringar, finns goda möjligheter att lämna information mellan olika myndigheter och till regering och riksdag. Ett effektivt informationsutbyte förutsätter emellertid också att det inte råder någon oklarhet om vilket sekretesskydd som gäller för de uppgifter som finns hos en myndighet och att den sekretess som gäller är tillfredsställande för de enskilda. Om det finns ett glapp mellan vad myndigheterna anser vara känslig information eller osäkerhet om vilken sekretess som gäller för en viss uppgift, kan det både 31 COM(2012) 280 final. försvåra samarbetet mellan myndigheterna och skada de berörda företagen samt deras kunder och ägare. Det kan också göra myndigheterna mindre villiga att dokumentera sitt arbete. Det är mot denna bakgrund viktigt att bedöma om det finns brister i regleringen och vid behov åtgärda dem. Huvudregeln är att den sekretess som gäller för en uppgift hos en myndighet inte följer med när uppgiften lämnas över till en annan myndighet. För att sekretess ska gälla för den överlämnade uppgiften, måste det antingen finnas en uttrycklig bestämmelse om sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten eller en bestämmelse om överföring av sekretess. I detta avsnitt behandlas sekretess till skydd för enskilda. I avsnitt 14.5 behandlar vi behovet av sekretess till skydd för det allmänna. Vi kommer i det följande att analysera möjligheten att sekretessbelägga information som rör myndigheternas arbete för finansiell stabilitet. Även om det är möjligt att dela upp arbetet med finansiell stabilitet i olika moment finns det inte några skarpa gränser mellan de olika momenten. Gränsen mellan myndig- heternas löpande arbete och arbetet inom ramen för makrotillsyns- rådet är t.ex. delvis flytande. Detsamma gäller arbetet inom ramen för rådet för makrotillsyn respektive stabilitetsrådet. Gränsen för när det förebyggande arbetet övergår till krisförberedande är inte heller skarp. Sannolikt kommer den konkreta krishanteringen föregås av en period av diskussioner mellan myndigheter om händelseutvecklingen och dess eventuella effekter. Det är därför viktigt att skapa ett regelverk som täcker in hela händelseförloppet utan att för den skull skapa konstgjorda gränser som kan leda till luckor i regleringen. 14.4.1Sekretess för arbetet med finansiell stabilitet Kommitténs bedömning: Det behöver inte införas ytterligare bestämmelser om sekretess till skydd för enskilda för uppgifter i , , stödmyndighetens, regeringens eller garantimyndighetens arbete med finansiell stabilitet Skälen för kommitténs förslag: I det följande går vi igenom regler om sekretess som gäller för myndigheterna på finansmarknads- området och överväger om sekretessregleringen behöver ändras. I 30 kap. 4–9 §§ OSL finns bestämmelser som är tillämpliga på bl.a. verksamhet. Den centrala bestämmelsen finns i 30 kap. 4 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappers- marknaden eller försäkringsväsendet. 1.för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, och 2.för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. Ordet tillsyn anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet. I ordet tillsyn ligger dessutom sådan rådgivning som ges inom ramen för en myndighets tillsynsverksamhet.32 Bestämmelsen är tillämplig både på löpande tillsyn och på den del av inspektionens verksamhet som syftar till att förebygga en finansiell kris, däribland arbetet inom makrotillsynsrådet. Även den verksamheten som syftar till att förhindra problem i bank- och kreditväsendet, värdepappers- marknaden och försäkringsväsendet kan nämligen klassas som tillsyn. roll i makrotillsynen är en del av dess företagsspecifika tillsyn. Någon ny bestämmelse om sekretess för verksamhet behöver därför inte införas. Enligt kommitténs uppfattning inkluderar begreppet tillsyn också all utredning och planering som myndigheten behöver göra för att kunna utöva sin tillsyn. 32 Se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, (, Zeteo), kommentaren till 30 kap. 4 §. Enligt 31 kap. 1 § OSL gäller sekretess i kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper eller med rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar för uppgift om en enskilds ekonomiska förhållanden. Dessutom gäller sekretess hos i ärenden enligt lagstiftningen om valutareglering och betalningar till och från utlandet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Frågan är dock vilken sekretess som gäller för uppdrag att verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och de därtill hörande uppgifterna (se avsnitt 13.2.2). Som har nämnts i det föregående anses ordet tillsyn omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet. Även uppgifter utgör enligt kommitténs bedömning tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet. Bestämmelsen i 30 kap. 4 § OSL är alltså tillämplig även på verksamhet. Någon ny bestämmelse om sekretess för verksamhet behöver därför inte införas. Riksgälden är stödmyndighet enligt stödlagen. Riksgälden deltar också, i egenskap av stödmyndighet och garantimyndighet, i stabilitetsrådets arbete för finansiell stabilitet och i NBSG. Riksgälden kan också komma att ta fram s.k. avvecklingsplaner, dvs. dokument som beskriver hur ett visst företag ska hanteras om det får allvarliga problem. Vid en kris blir sekretessen strängare än den som gäller för tillsynen eller för hantering av ärenden enligt lagen om insättnings- garanti eller lagen om investerarskydd (se nedan om garanti- myndigheten). Enligt 30 kap. 12 § OSL gäller nämligen sekretess i ärende enligt stödlagen, till dess ärendet har slutförts 1.för uppgift om affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, och 2.för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som ärendet avser. I ett avslutat ärende som avses i första stycket gäller sekretess 1.för uppgift om affärs- eller driftförhållande hos den som ärendet avser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och 2.för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som ärendet avser. Den starkare sekretessen för ärenden enligt stödlagen motiveras med att det när det blir aktuellt med statliga stödåtgärder det är viktigt att förhindra att uppgifter som kan försvåra eller rent av omöjliggöra att lagens syften uppnås läcker ut. I förarbetena till stödlagen anges: För att finansinstitutens affärskontrahenter ska känna förtroende för instituten är det viktigt att tystnadsplikten respekteras och upprätthålls. Om känsliga affärsuppgifter som hämtats in i ett ärende enligt den föreslagna lagen blir offentliga är det alltså uppenbart att det kan få stora negativa konsekvenser både för kreditinstitutet ifråga och tredje part. Till det kommer att det kan vara svårt att i en pågående krissituation skaffa sig en överblick över vilka uppgifter som är känsliga för institutet och vilka som inte är det. För att de stödåtgärder som övervägs inte ska motverkas genom att uppgifter som kan visa sig orsaka skada röjs, bör sekretessen under hanteringen av ett ärende vara absolut.33 (Riksgälden) och regeringen hanterar ärenden enligt stödlagen. För uppgifter om ärenden enligt stöd- lagen bedömer vi att sekretessregleringen är tillräcklig. Som beskrivs i avsnitt 14.3.4 är inte all verksamhet som Riksgälden utför i egenskap av stödmyndighet att betrakta som ärende enligt stödlagen. De analyser och utredningar som Riksgälden enligt förordningen med instruktion för Riksgälds- 2008/9:61 s. 60. kontoret ska göra för att fullfölja uppdraget enligt stödlagen, kan omfattas av sekretessen i 30 kap. 12 § men behöver enligt bestämmelsens ordalydelse inte göra det. Bestämmelsen är dock inte tillämplig på Riksgäldens deltagande i stabilitetsrådet eller NBSG eller på de avvecklingsplaner som Riksgälden ska upprätta. Riksgälden har inte heller uttryckligen i lag eller författning tilldelats någon roll i övervakningen av finansmarknaden, varför inte heller 30 kap. 4 § är tillämplig. Finns det då någon annan bestämmelse som ger skydd för Riksgäldens verksamhet? Enligt 30 kap. 23 § OSL gäller sekretess i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt: 1.för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och 2.för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än som avses i 1 för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Enligt kommentaren till OSL är ordet planering närmast att uppfatta som en förtydligande utläggning av termen utredning. Avsikten är att markera att sådan utredning – bestående i t.ex. infordrande av uppgifter från olika företag – som sker för att underlätta bl.a. försvars- och krisplaneringen inom folkhushållningen faller inom paragrafens tillämpningsområde. Information om företagskriser, planerade företagsöverlåtelser och liknande förhållanden kan också sägas utgöra planering eller utredning med avseende på näringslivet. Ordet tillsyn ska inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet. Vidare anges att en verksamhet som inte benämns som tillsyn i t.ex. en myndighetsinstruktion kan vara att anse som tillsyn i den mening som avses i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (se prop. 2006/07:110 s. 37, prop. 2007/08:60 s. 29 och prop. 2008/09:150 s. 355 f.). Med stödverksamhet avses sådan verksamhet som åsyftas i exempelvis förordningen (1980:803) om regionalpolitiskt transportbidrag, presstöds- förordningen (1990:524), stöd enligt förordningen (1996:1559) om statligt bidrag till svensk sjöfart och de olika stödförfattningarna på jordbruksområdet.34 Den statliga verksamheten ska avse näringslivet. Vad som ska förstås med näringslivet beskrivs i en kommentar till offentlighets- och sekretesslagen på följande sätt: Som exempel på vad som avses med uttrycket näringslivet nämns i första stycket produktion, handel och transportverksamhet. Uttrycket omfattar även sådana verksamheter som jordbruk med binäringar, skogsbruk, uthyrnings- eller förmedlingsverksamhet av skilda slag läkar- och tandläkarverksamhet samt konsult-, revisions- eller hotellrörelse. Också affärsmässig bank- och försäkringsrörelse faller in under begreppet näringslivet men ifråga om uppgifter på detta område torde 30 kap. 4–7 §§ OSL ge det sekretesskydd som behövs.35 Regeringen har enligt 9 § OSF jämförd med bilagan till den förordningen preciserat i vilka fall sekretess ska gälla enligt paragrafen. För Riksgäldens del har regeringen gjort en ändring av sekretessförordningen som anger att sekretess ska gälla för utredning och planering hos i frågor som rör bank- och kreditväsendet. Det har också införts en bestämmelse i förordningen med instruktion för som anger att Riksgälden mot bakgrund av sina uppgifter som garantimyndighet och stödmyndighet, ska delta i utredning och planering av stödverksamhet i frågor som rör bank- och kreditväsendet. Enligt vår bedömning är den nya bestämmelsen i offentlighets- och sekretessförordningen tillämplig på exempelvis uppgifter som Riksgälden får inom ramen för stabilitetsrådet och i det nordisk- baltiska samarbetet. Bestämmelsen får även tillämpas på uppgifter som tas in i eventuella avvecklingsplaner som upprättas av myndig- heten. De skaderekvisit som bestämmelsen innehåller ger ett tillräckligt skydd för de finansiella företagen, deras kunder och ägare. Vi anser därför att något ytterligare skydd för stöd- myndighetens arbete i egenskap av stödmyndighet inte behöver införas. 34Se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, (, Zeteo), kommentaren till 35Se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, kommentaren till 30 kap 23 § OSL. Regeringen tar fram de lagförslag för den finansiella sektorn som överlämnas till för ställningstagande och har det övergripande förvaltningsansvaret för finansiell stabilitet. Regeringen följer på en övergripande nivå utvecklingen av det finansiella systemet och deltar i olika samarbeten nationellt och internationellt. Som har nämnts tidigare får () delta som observatör vid mötena i makrotillsynsrådet. ingår även i samarbetet med krisförberedande arbete inom ramen för stabilitetsrådet och NBSG. Av de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 15 § jämförd med 6 kap. 5 § OSL framgår att myndigheterna är skyldiga att lämna regeringen de uppgifter som regeringen begär. Regeringen kan alltså komma att få ta del av information som rör individuella företag både i den förebyggande, förberedande och krishanterande fasen. Sådan information kan komma både från svenska och utländska myndigheter. För ärenden enligt stödlagen bedömer vi som ovan nämnts att sekretessregleringen är tillräcklig. Det är dock enligt kommitténs bedömning viktigt att det även i övrigt är möjligt för regeringen att belägga informationen med sekretess när det behövs. Frågan är dock om det finns någon bestämmelse som täcker regeringens arbete med finansiell stabilitet. Som har nämnts i det föregående gäller det för Finans- inspektionens och tillsyn sekretess enligt 30 kap. 4 § OSL. Det skulle dock enligt kommitténs bedömning föra för långt att hänföra alla regeringens olika uppgifter till tillsyn av det finansiella systemet i offentlighets- och sekretesslagens mening. Regeringen har visserligen, i egenskap av just regerings- organ, en central roll när det gäller arbetet med finansiell stabilitet, men har inte någon författningsreglerad skyldighet att övervaka finansmarknaden, liknande den som gäller för och . I andra avseenden skiljer sig regeringens roll inte från dess roll avseende andra politikområden och består då närmast i att styra och övervaka verksamhet och inte de enskilda instituten eller finansmarknaden. Som har nämnts i det föregående gäller det enligt 30 kap. 23 § OSL sekretess, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverk- samhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt. Regeringen har enligt 9 § OSF jämförd med bilagan i offentlighets- och sekretessförordningen preciserat i vilka fall sekretess ska gälla enligt paragrafen. Av offentlighets- och sekretessförordningen framgår att sekretess gäller för utredning, planering, tillståndsgivning, prisreglering, tillsyn och stödverk- samhet hos regeringen i frågor som rör näringslivet.