sou · H1B34 · 2013-02-08 00:00:00 — Det innebär inte att var och en som är missnöjd med ett beslut får överklaga. Det krävs att klaganden har ett sådant intresse i saken som ger denne rätt att överklaga. Beslutet ska normalt påverka klagandens rättsliga ställning eller röra ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen. Var gränsen går för klagorättens utsträckning bestäms ytterst i rättspraxis. Den som ansöker om tillstånd bör normalt ha rätt att överklaga ett tillståndsbeslut som har gått honom eller henne emot. Av ställ- ningstagandet att upphovsmännen inte är parter i ärendet följer att de normalt sett inte heller bör ha möjlighet att överklaga beslut om tillstånd. De drabbas inte av sådana personliga eller ekonomiska konsekvenser av beslutet att de har ett intresse att få beslutet upp- hävt eller ändrat. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Frågan är då om bedömningen blir densamma för en myndig- hets beslut att använda ett visst verk med stöd av ett beviljat till- stånd. Det gäller alltså inte beslutet om tillstånd enligt 17 § andra stycket URL utan exempelvis ett beslut som tar sikte på de för- foganden som görs med stöd av tillståndet, exempelvis att läsa in ett litterärt verk som talbok. Vissa omständigheter talar för att sådana beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Som redovisats får beslutet att utnyttja ett visst verk näm- ligen direkta ekonomiska konsekvenser för upphovsmannen. Ett sådant beslut uttrycks också skriftligen genom meddelandet till upphovsmannen enligt 3 § upphovsrättsförordningen. Även det möjligen kan anses vara fråga om en myndighets faktiska handlande talar somligt för att sådana beslut får överklagas till all- män förvaltningsdomstol. De myndigheter och organisationer som brukar få yttra sig inom ramen för regeringens remissförfarande berörs inte av Patent- och registreringsverkets beslut och bör redan av det skälet inte ha möjlighet att överklaga. Rätten till domstolsprövning enligt I den fortsatta prövningen av klagorätten måste också rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i beaktas. praxis på området har redovisats i avsnitt 2.7.3 ovan. Det är inte möjligt att redovisa en bedömning av rätten till dom- stolsprövning för alla de aktörer och situationer som har anknytning till tillståndskravet. Saken kan inte bedömas generellt. Bedömningen måste alltid göras mot bakgrund av förhållandena i det särskilda fallet. När man tar ställning till vem som ska få överklaga beslut får bedömningen göras mot bakgrund av praxis och hur de svenska rättsreglerna är utformade. Den upphovsman som motsätter sig att tillstånd meddelas kan i många fall sägas uppfylla kraven på att tvisten ska vara reell och seriös. Kravet är, som framgått, lågt ställt och prövningen får göras i det särskilda fallet. I vissa fall gäller en sådan tvist också en rättig- het enligt den nationella rättsordningen. Det beror på vad man är oense om. Artikel 6.1 skapar inte några nya materiella rättigheter i de nationella rättsordningarna. Den ger därför inte upphovsmannen någon ytterligare rätt till sitt verk. Enkelt uttryckt kan man säga att Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning om upphovsmannen inte har rätt att motsätta sig att verket används enligt 17 § andra stycket URL har han eller hon inte heller det på grund av artikel 6.1 i . Tvisten kan gälla dock sättet på vilket rättigheten utövas. Om upphovsmannen i ett till- ståndsärende exempelvis menar att förfogandena sker i förvärvs- syfte och att tillstånd därför inte bör beviljas bör tvisten anses gälla en rättighet enligt den nationella rättsordningen. Då handlar det om rättighetens omfattning och sättet på vilket rättigheten kan utövas. För att artikel 6.1 ska vara tillämplig krävs inte bara att det finns en reell och seriös tvist om en rättighet enligt den nationella rättsordningen. Det krävs också att det är fråga om en civil rättig- het och att tvistens utgång blir avgörande för rättigheten i fråga. Eftersom begreppet civil rättighet har tolkats vidsträckt i Europa- domstolens praxis får ensamrättigheter enligt upphovsrättslagstift- ningen normalt anses vara civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1. Det måste däremot ifrågasättas om ett tillståndsbeslut är avgörande för rättigheten i fråga. Som redovisats påverkar till- ståndet i sig inte upphovsmannens ensamrättigheter. Det sker först när verket senare utnyttjas med stöd av tillståndet. Tillståndet är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för detta. En rätt till domstolsprövning i sådana situationer skulle leda till ett antal dom- stolsprocesser där man inte vet om utgången har någon direkt betydelse för den som är berättigad till en sådan prövning. Mycket talar för att rätten till domstolsprövning enligt arti- kel 6.1 i inte ger upphovsmännen någon rätt till domstolsprövning av beslut om tillstånd enligt 17 § andra stycket URL. Konventionens bestämmelser om rätten till domstolspröv- ning leder därför inte till någon annan bedömning av klagorätten än den som har redovisats. Detsamma gäller Rättighetsstadgans bestämmelser om rätten till domstolsprövning. Det bör slutligen också nämnas att upphovsmännen kan få sin sak prövad i domstol på andra sätt än genom en prövning av till- ståndsbeslutet. Om upphovsmannen menar att de förfoganden som vidtas med stöd av ett tillstånd gör intrång i upphovsrätten, exempelvis eftersom de sker i förvärvssyfte, kan detta prövas inom ramen för exempelvis en förbuds- eller skadeståndstalan (53 b och 54 §§ URL). Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Kan upphovsmännen få en starkare ställning i tillståndsprocessen? Ett av syftena med tillståndskravet är, som nämnts, att upphovs- männen ska få möjlighet att kontrollera hur deras verk används. I den nuvarande tillståndsprövningen har upphovsmännen trots det en ganska svag ställning. Möjligheterna att inom ramen för till- ståndsprövningen kontrollera hur verken används är begränsade. Upphovsmännen anses inte vara parter och även om de känner till att någon har ansökt om tillstånd kan de inte avgöra om de berörs. Ärendena avgörs utan att de får möjlighet att yttra sig. Frågan är då om den nuvarande tillståndsprövningen kan ändras på ett sätt som förbättrar upphovsmännens ställning. Ett alternativ är att betrakta alla upphovsmän som kan beröras av ett tillstånd som parter. Då får de möjlighet att yttra sig innan beslutet i till- ståndsfrågan. Att betrakta upphovsmännen som parter skulle göra handläggningen näst intill ohanterlig. Det går inte att handlägga tillståndsärenden på ett ändamålsenligt sätt om kretsen av mot- parter är så stor och obestämd och där nya motparter – verk och prestationer skapas ju kontinuerligt – tillkommer . Var och en av dessa motparter ska då ha rätt att få del av material som har tillförts ärendet av någon annan än de själva. De ska också underrättas om beslutet. En annan möjlighet vore att användaren ska ansöka om tillstånd för varje enskilt förfogande och ange vilket verk som berörs. En sådan tillståndsansökan skulle då kunna handläggas med den berörda upphovsmannen som motpart och det skulle kunna prövas i varje enskilt fall om förutsättningarna är uppfyllda. Det skulle ge upp- hovsmännen bättre möjligheter till information och kontroll. Mot detta ska då ställas att ett sådant system skulle bli dyrt och admini- strativt krävande mot bakgrund av att det framställs cirka 3 000 talböcker. Ett sådant system skulle också kräva en omfattande myndighetsprövning. Det är därför inte något alternativ. Ett alternativ kan vara att tillåta vissa organisationer, exempelvis de som företräder ett flertal svenska upphovsmän på området, att överklaga tillståndsbeslut. Tanken med en på det sättet utvidgad talerätt skulle vara att organisationerna – även om de inte själva är parter eller företräder någon som är part – får möjlighet att över- vaka området och ta tillvara upphovsmännens gemensamma intressen. Det skulle dock innebära en markant avvikelse från grundläggande principer om talerätt. I praktiken skulle det innebära att systemet Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning med avtalslicens utvidgas och får processrättsliga konsekvenser. Tillräckliga skäl för detta har inte kommit fram. Ett system där tillstånden begränsas i tiden skulle ha vissa för- delar. Efter en prövotid kan det exempelvis vara lättare att se vilka aktörer som missbrukar tillståndet eller exempelvis låter bli att rapportera vilka verk som används med stöd av tillståndet. För att de omständigheterna ska föras in i processen och kunna läggas till grund för tillståndsprövningen måste det dock finnas en motpart som bevakar intresset. Om myndigheten inte självmant ska hämta in utredningen kräver det i praktiken överväganden i fråga om talerätt som avviker från de grundläggande principerna på området. Ett system där tillstånd ges under en prövotid löser i grund och botten inte heller problemet med att använda missbrukskriterier vid prövningen. Tidsbegränsade tillstånd kräver också mer administra- tion, vilket riskerar att gå ut över de bibliotek som följer reglerna. Kontrollmöjligheterna är knutna till partsfrågan. Det förefaller inte möjligt att inom ramen för en tillståndsprövning som sker enligt nuvarande principer på något avgörande sätt förbättra upp- hovsmännens ställning. 4Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek I detta kapitel behandlas de frågeställningar som gäller tillstånd för vissa arkiv och bibliotek att framställa exemplar för bl.a. bevarande-, kompletterings- eller forskningsändamål (16 § fjärde stycket URL). Enligt direktiven är tillståndsgivningen inte av sådan karaktär att den kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Ärendena bör därför i stället hanteras av domstol eller förvaltnings- myndighet. Mot bakgrund av det begränsade antalet ärenden ska behovet av inskränkningen och tillståndskravet först analyseras. Utredningen ska analysera och ta ställning till om det fortfaran- de finns behov av en inskränkning till förmån för andra bibliotek och arkiv än de som anges i 16 § tredje stycket URL. I det samman- hanget ska utredningen uppmärksamma det pågående lagstiftnings- arbetet i som syftar till att förbättra förutsättningar- na för att ingå avtal med avtalslicensverkan. Utredningen ska också beakta de andra möjligheter till exemplarframställning som finns enligt den upphovsrättsliga lagstiftningen, t.ex. för privat bruk (12 § URL) och genom avtalslicens för information på arbetsplatser (42 b § URL). Frågeställningarna skiljer sig därefter åt beroende på bedömningen i behovsfrågan. Om utredningen kommer fram till att inskränkningen till förmån för andra bibliotek och arkiv än de som anges i 16 § tredje stycket URL fortfarande behövs ska utredningen överväga om inskränk- ningen kan begränsas till exemplarframställning för bevarandeändamål och om tillståndskravet i så fall kan avskaffas. Utredningen ska då ta ställning till hur inskränkningen i övrigt bör avgränsas med beak- tande av kraven i artikel 5.2.c i EG-direktivet om upphovsrätten i Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek Om tillståndskravet bör finnas kvar ska ut- redningen föreslå vilken myndighet som ska handlägga ärendena i stället för regeringen. Utredningen ska då också överväga om det finns behov av att precisera de materiella förutsättningarna för tillstånd i lagen och om myndighetens tillståndsbeslut bör kunna överklagas. Om det inte längre behövs en inskränkning till förmån för andra arkiv och bibliotek ska utredningen ta ställning till om ändringar behöver göras när det gäller kretsen av bibliotek och arkiv som en- ligt 42 d § URL får ingå avtal med avtalslicensverkan. Först görs en rättsdogmatisk analys av 16 § URL, se avsnitt 4.2. I avsnitt 4.3 berörs de skäl som ligger till grund för att det krävs tillstånd från regeringen för att vissa arkiv och bibliotek ska få fram- ställa och sprida exemplar med stöd av bestämmelsen. Lagstiftningen i vissa andra nordiska länder redovisas i avsnitt 4.4. I avsnitt 4.5 berörs den del av utredningsuppdraget som handlar om behovet av inskränkningen till förmån för andra arkiv och bibliotek. Utred- ningens överväganden och förslag redovisas i avsnitt 4.6. 4.2Framställning och spridning av exemplar inom vissa arkiv och bibliotek En inskränkning i upphovsrätten är, som nämnts, bestämmelsen i 16 § URL. Den gör det möjligt för bibliotek och arkiv att framställa exemplar av skyddade verk bl.a. för att bevara och komplettera sina samlingar. Paragrafen har följande lydelse. De arkiv och bibliotek som avses i tredje och fjärde styckena har rätt att framställa exemplar av verk, dock inte datorprogram, 1.för bevarande-, kompletterings- eller forskningsändamål, 2.för att tillgodose lånesökandes önskemål om enskilda artiklar eller korta avsnitt eller om material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original, eller 3.för användning i läsapparater. Exemplar som framställs på papper med stöd av första stycket 2 får spri- das till lånesökande. Bestämmelser om avtalslicens för spridning av exemplar till allmänheten i andra fall och för överföring av verk till allmänheten finns i 42 d §. Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek Rätt till exemplarframställning och spridning enligt denna paragraf har 1.de statliga och kommunala arkivmyndigheterna, 2.de vetenskapliga bibliotek och fackbibliotek som drivs av det allmänna, och Regeringen får i enskilda fall besluta att vissa andra arkiv och bibliotek än de som anges i tredje stycket ska ha rätt till exemplarframställning enligt denna paragraf. Kopiering för de ändamål som anges i första stycket får ske med valfri teknik. Som framgår av andra stycket får biblioteken och arkiven i vissa fall endast sprida kopiorna i pappersform till lånesökande. Arkiv och bibliotek kan dock ha rätt att överföra verk eller sprida exemplar till lånesökande i andra fall med stöd av avtalslicensbestäm- melsen i 42 d § URL (se avsnitt 4.2.4). I äldre rätt saknades bestämmelser som särskilt reglerade under vilka förutsättningar arkiv och bibliotek fick framställa exemplar av skyddade verk utan upphovsmannens samtycke. Regler om detta infördes i samband med URL:s tillkomst. Bestämmelserna fanns ursprungligen i 12 § och gällde då bara fotokopiering. Paragrafen var allmänt hållen men kompletterades av verkställighetsföreskrif- terna i tillämpningsförordningen. Bakgrunden till lagändringen var att fotokopiering hade kommit att användas i allt större utsträckning inom arkiv och bibliotek. Detta skedde för att skydda samlingarna, för att framställa exemplar av verk som inte kunde köpas i original samt för att kunna låna ut kopior av artiklar i stället för de originalvolymer i vilka artiklarna ingick. Enligt den praxis som arkiven och biblioteken hade utvecklat ansåg man sig i dessa fall inte behöva tillstånd från upphovsmännen. Av- sikten med reformen var att legalisera denna praxis, men också att sätta vissa gränser för denna. En bestämmelse infördes därför i lagen som angav att arkiv och bibliotek med regeringens tillstånd – och på de villkor som angavs i tillståndet – för sin verksamhet skulle få framställa exemplar av verk genom fotokopiering. De närmare förut- sättningarna för tillstånd framgick alltså inte av lagen. Större delen av det materiella innehållet fanns i tillämpningsförordningen. (Se SOU 1956:25 s. 192 ff, prop. 1960:17 s. 115 f, bet. 1960:1LU41 och 43, rskr. Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek Tillämpningsförordningen upphävdes och be- stämmelserna togs i stället in i 16 § URL. I samband med reformen uttalade regeringen att den nya bestämmelsen skulle ge möjlighet att i princip behålla de föreskrifter som fanns i tillämpningsförord- ningen. Avsikten var att den nya regeln skulle motsvara den tidigare regeln i 12 § URL med tillämpningsföreskrifter (jfr prop. 1992/93:214 s. 68 och 112). Någon ändring i förhållande till vad som gällde enligt tillämpningsförordningen var alltså inte avsedd. Av intresse är dock att den nya bestämmelsen, när det gäller kopiering enligt 16 § första stycket 1 URL, inte endast avsåg fotokopiering utan också exemplarframställning med andra metoder. Det finns fortfarande verkställighetsföreskrifter till vissa bestäm- melser i URL. Det gäller bl.a. reglerna om exemplarframställning för kompletteringsändamål i 16 § första stycket 1. Verkställighets- föreskrifterna finns numera i upphovsrättsförordningen. Bevarandeändamål (16 § första stycket 1 URL) Med exemplarframställning för bevarandeändamål avses framför allt kopiering av material i syfte att skydda och bevara arkivets eller samlingar. Det rör sig bl.a. om sådana fall där materialet är föråldrat och där kopiering måste ske för att bevara det. nämnde som exempel att tidningar tryckta på trä- haltigt papper faller sönder . Kommittén lyfte även fram behovet av att skydda material från brand- och krigsskador (SOU 1956:25 s. 192 ff). Ett annat exempel på exemplarframställning för bevarandeända- mål är att filmer och annat material som är lagrat på analoga medier behöver föras över till nya kopieformat för att inte förstöras. Regler om kopiering för beredskaps- och skyddsändamål fanns ursprungligen i 2 § första stycket tillämpningsförordningen. Bestäm- melsen gav arkiv och bibliotek rätt att genom mikrofilmning eller liknande förfarande få framställa kopior av material i sina bestånd och samlingar i den utsträckning som påkallades av beredskaps- och skyddssynpunkter. Detta avsåg sådan kopiering som behövdes för att säkerställa bl.a. arkivmaterialets beständighet samt kopiering som behövdes exempelvis vid s.k. konvertering (jfr prop. 1977/78:97 s. 129). Av dagstidningar fick Kungl. genom sådant för- farande framställa ytterligare högst tjugofem kopior. Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek Kompletteringsändamål (16 § första stycket 1 URL) I 2 § upphovsrättsförordningen definieras de två fall som avses med begreppet kompletteringsändamål. Det ena fallet är då ett exemplar av ett verk är ofullständigt. Om verket har kommit ut i delar avses dock endast det fallet att den del som saknas inte kan köpas i han- deln. Så kan vara fallet om t.ex. ett uppslagsverk består av flera band och där enstaka band kan köpas i handeln. Det andra fallet är då exem- plar av verket inte kan köpas i handeln och exemplarframställningen sker hos ett arkiv eller bibliotek som har rätt att få pliktexemplar av den aktuella produkttypen. Pliktleveranser regleras i lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument och i lagen (2012:492) om plikt- exemplar av elektroniskt material. Inskränkningen är avsedd att tillämpas restriktivt. Vid riks- dagsbehandlingen som föregick införandet av URL ansåg första lagutskottet att fotokopiering av hela böcker som regel inte skulle tillåtas bl.a. eftersom detta kunde försvåra nyutgivning. Fotokopie- ring för kompletteringsändamål skulle därför endast få ske om det fanns synnerliga skäl. Utskottet förutsatte att denna begränsning kom till uttryck i de tillstånd som meddelades enligt paragrafen. 1960:17 s. 115 f, bet. 1960:1LU41 och 43, rskr. Den restriktiva inställningen till kopiering för kompletterings- ändamål kom till uttryck också i tillämpningsförordningen. Om exemplar av verk var ofullständiga, fick saknade partier kopieras om dessa utgjorde en mindre del i förhållande till hela verket. Delar av ett verk som kommit ut i flera delar och av saknade band eller häften av tidskrifter och liknande fick dock kopieras endast om delen, ban- det eller häftet inte kunde köpas i bokhandeln, eller från utgivaren eller förläggaren (4 §). De bibliotek som hade rätt att få pliktexem- plar av skrifter fick, om det fanns synnerliga skäl, kopiera utgivna verk som ansågs böra förvärvas till dess samlingar men som inte kunde köpas i bokhandeln eller från utgivaren eller förläggaren. Av varje verk fick endast en kopia framställas (5 §). Forskningsändamål (16 § första stycket 1 URL) I förarbetena har rätten att framställa exemplar för forskningsända- mål tagits upp i anslutning till andra frågor. berörde frågan i samband med reglerna för s.k. fjärrlån. Det handlar alltså om den situationen att en låntagare på annan ort önskar få del Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek av t.ex. en viss artikel i ett tidskriftsband. För att inte behöva tran- sportera hela bandet och för att kunna hålla det tillgängligt för andra forskare förekom det att biblioteken fotokopierade uppsatsen till låntagaren (1956:25 s. 193). I tillämpningsförordningen fanns regler som i vart fall delvis tog sikte på kopiering för forskningsändamål. Om det var ändamåls- enligt och skedde för forsknings- eller studieändamål, fick enstaka artiklar i samlingsverk, tidningar eller tidskrifter samt korta avsnitt i andra utgivna verk kopieras för att lämnas ut till den lånesökande i stället för de volymer eller häften där artiklarna ingick. Till varje låne- sökande fick lämnas ut en kopia av varje artikel eller avsnitt (3 §). Även om forskning var ett av de utpekade ändamålen handlade be- stämmelsen dock främst om kopiering för att tillgodose lånesökan- des önskemål om enskilda artiklar, alltså det som enligt nu gällande rätt regleras i 16 § första stycket 2 URL (jfr prop. 1992/93:214 s. 68 f). De egentliga reglerna om kopiering för forskningsändamål fanns dock inte i tillämpningsförordningen. Sådana regler infördes genom ändringar i upphovsrättslagstiftningen, då reglerna om plikt- leverans utvidgades till att avse även ljud- och bildupptagningar. En inskränkning infördes då som gav den arkivmyndighet som hade rätt att få pliktexemplaren – Arkivet för ljud och bild – möjlighet att framställa enstaka exemplar av verken för forskningsändamål. Exem- plaren fick inte utnyttjas för andra ändamål (22 c § URL). Enligt lagmotiven behövde forskningen inte vara vetenskaplig (prop. 1977/78:97 s. 130). I den juridiska litteraturen har det dock påtalats att det måste vara fråga om någorlunda kvalificerad forskning och inte om kopiering för vanliga elevuppsatser eller liknande (, Upphovsrättslagstiftningen, 2009, s. 141). Kopiering för forskningsändamål fick ske oavsett om sökanden hade begärt det eller inte. Bakgrunden till detta var framför allt att det ansågs lämpligare av säkerhetsskäl att arkivet i stället för original- upptagningarna lämnade ut särskilda brukskopior. Även om sådana brukskopior i viss omfattning kunde framställas med stöd av regeln om kopiering för bevarandeändamål ansåg regeringen det lämpligt att en särskild bestämmelse om kopiering för forskningsändamål in- fördes i lagen och utformades på angivet sätt. Regeringen förutsatte att arkiven inte framställde kopior med stöd av bestämmelsen i andra fall än som behövdes med hänsyn till forskarnas behov. Paragrafen upphävdes i samband med att arkiven fick möjlig- het att kopiera för bl.a. forskningsändamål också med andra metoder än reprografi, varför den särskilda bestämmelsen om kopiering av SOU 2013:4 Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek ljud- och bildupptagningar i 22 c § URL upphävdes. 1977/78:97 s. 130, jfr prop. 1992/93:214 s. I samband med att EG-direktivet om upphovsrätten i informa- tionssamhället genomfördes i svensk rätt togs möjligheten bort att med stöd av bestämmelsen om kopiering för privat bruk framställa exemplar av hela litterära verk i skriftlig form. Syftet med lagänd- ringen var bl.a. att komma till rätta med den kopiering av kurslitte- ratur som ansågs vara till skada för upphovsmännen. Regeringen pekade dock på att detta kunde medföra vissa problem med äldre litteratur som var svår att få tag på, t.ex. om en forskare behöver en bok som endast finns tillgänglig vid ett bibliotek i landet och i ett enda exemplar. I en sådan situation brukar forskaren kunna få låna boken genom fjärrlån men endast under en mycket begränsad tid.