sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — Vad tycker medarbetare i kommuner och landsting om sina jobb? 16Dessa tre faktorer kommer ursprungligen från Pink, D. (2010), Drivkraft. Den överraskande sanningen om vad som motiverar oss. För mer utförligare diskussion kring dessa se (2012), och systemsyn i stat och kommun. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga drivas av de saker som verksamheten syftar till, t.ex. att hjälpa sjuka eller utsatta människor, förbättra miljön, förhindra brott m.m. och att målen därför redan ligger nära varandra eller rent av sammanfaller. Människors motivation varierar och kan t.ex. bero på personlighet eller var på den s.k. behovstrappan man befinner sig.17 Olika yrken inom offentlig sektor har olika stor källa till inre motivation. Alla offentliga arbetsuppgifter har inte tydliga, raka samband till ett bättre samhälle eller en medborgarkontakt som ger direkt återkoppling från dem man ytterst är till för. När nyttan av den egna insatsen är för abstrakt, långsiktig eller ligger flera led bort i förhållande till slutmålet kan man anta att den inre motivationen för arbetet kan bli mindre stark, åtminstone i vardagen. Beroende på personlighet och typ av arbete kan alltså gapet mellan verksamhetsmålen och individens mål vara olika stort. Det kan således finnas skäl att i vissa fall förstärka den inneboende motivationen med lämplig yttre motivation för att ytterligare sammanfläta medarbetarens och organisationens mål. Detta tycks göras i liten utsträckning inom offentlig sektor. Ett medvetet arbete med incitament för de anställda skulle alltså kunna utgöra en outnyttjad potential för offentlig sektor. Dock finns det sådant som tyder på att incitament kan vara antingen verkningslösa eller direkt kontraproduktiva.18 Därför gäller det att noga överväga både vad som ska belönas och hur. Vi diskuterar olika vägval nedan. Oavsett hur man väljer att utforma ett incitamentssystem är det viktigt att de som berörs har en förståelse för och acceptans av systemet, och därför är med och utformar mål och belöning.19 Incitament och belöningar kan vara kollektiva eller individuella. Fördelen med kollektiva incitament är att de främjar samarbete och att man får en billig och kollegial uppföljning av arbetets fortskridande. Nackdelen är att det kan leda till att medarbetare drar sig tillbaka och litar på kollegornas prestation. 17Se t.ex. Pink, D. (2010), Drivkraft. Den överraskande sanningen om vad som motiverar oss. Det finns även studier som visar att pengar blir mindre viktigt ju högre upp på behovstrappan en person kommer: , D.I. & Thorsvik, J. (2008), Hur moderna organisationer fungerar, Oleson (2004), Exploring the relationship between money attitudes and 18Se till exempel Ariely, D. m.fl. (2005), Large Stakes and Big Mistakes som behandlar monetära incitament. 19Vissa forskare menar t.o.m. att själva formulerandet av mål i sig kan stärka motivationen. Se t.ex. Merchant, K.A. (2007), Management control systems: performance measurement, evaluation, and incentives. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga individuella incitament är att de motverkar ett sådant s.k. free- rider-beteende. Nackdelen är att individuella incitament kan skapa konkurrens snarare än samarbete. Belöningar och incitament kan också vara monetära eller ickemonetära. Monetära incitament kan vara bonusar, direkt prestationsbaserad lön (t.ex. betalt per utförd tjänst eller utifrån verksamhetens resultat) eller indirekt prestationsbaserad lön (via lönesamtal). Ett intressant exempel på hur man kan skapa incitament för samverkan finns i , . Där får cheferna för departementen (Deputy Ministers) av sin lön (renumeration package) utifrån resultat och av denna lönedel baseras på hur väl de når resultat genom samverkan.20 Bland icke-monetära incitament återfinns t.ex. karriärutvecklingsmöjligheter, synliggörande och erkännande av goda arbetsprestationer, inflytande, att få lägga arbetstid på en idé eller ett utvecklingsprojekt, utbildning, studieresor, bättre arbetsmiljö, bättre arbetsvillkor eller semester m.m. Ett annat sätt att kategorisera incitament är att dela upp dem i hygienfaktorer eller motivationsfaktorer. Teorin grundar sig i sambandet mellan välbefinnande och arbetsinsats, d.v.s. att individen presterar bättre när hon trivs. Faktorer som ökar tillfredsställelsen (och därmed kan sporra till bättre arbetsinsats) kallas motivationsfaktorer och kan bestå i erkännande och uppmärksamhet för bra prestationer, roliga arbetsuppgifter, möjlighet till befordring, utvecklingsmöjligheter etc. Hygienfaktorer är sådant som man förutsätter ska finnas på plats, t.ex. administration, acceptabla arbetsförhållanden, lön, chefers kompetens etc. Frånvaro av hygienfaktorer kan skapa vantrivsel, men ett ökande av dessa genererar inte ytterligare trivsel eller motivation, de kan bara undvika missnöje. Vill man motivera genom ökad trivsel är det alltså motivationsfaktorer snarare än hygienfaktorer som ska användas.21 Ett dilemma med incitament i offentlig sektor är att det ofta är svårt att veta vad som är ett bra resultat – och ibland är det p.g.a. politiskt kompromissande t.o.m. svårt att tydligt definiera vilket målet är.22 I privat verksamhet kan slutresultat summeras i det ekonomiska överskott eller underskott som företaget genererat på . Offentlig sektor syftar främst till att åstadkomma effekter i samhället, inte till att skapa överskott. När det är svårt att 20Sitra (2011), Mission Possible Agility and Effectiveness in State Governance, s. 33. 21Jacobsen, D.I. & Thorsvik, J. (2008), Hur moderna organisationer fungerar. 22Svensson, A. & , L. (1988), Belöningssystem. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga utröna vilket resultat en verksamhet faktiskt åstadkommer är det naturligtvis också svårare att knyta incitamenten till detta.23 I de flesta verksamheter görs dock uppföljningar av ett antal parametrar som ska ge en indikation på hur bra verksamheten presterar utifrån dess syfte och givna resurser. Någon eller några av dessa (t.ex. kundnöjdhet) skulle kunna väljas ut av personal och ledning och knytas till en form av belöningssystem för personalen utifrån vad som är relevant för den aktuella verksamheten. Vid urval av sådana parametrar är det viktigt att beakta eventuella risker för manipulation och skevt beteende. Det är också viktigt att måtten känns påverkbara för personalen. Tanken är ju att det ska gå att erhålla belöningen om man anstränger sig extra mycket, och att incitamenten ska ge en uppsida, en anledning att våga och testa nytt, som balanserar de risker som är förknippade med ett eventuellt misslyckande. anser att det finns utrymme för och Kommuner och Landsting att i ökad utsträckning diskutera hur offentlig sektor i sin arbetsgivarpolitik kan dra nytta av incitament för att ytterligare motivera de anställda till att åstadkomma än bättre resultat. 6.4.2Rätt medarbetare – som kompletterar varandra och utvecklar och använder sin kreativa förmåga Att aktivt rekrytera innovativa och nyskapande ledare och individer är viktigt, men lika viktigt för organisationens kreativitet och innovationsförmåga är att inte ha en allt för homogen personalstyrka. Mångfald bland medarbetare ger fler infallsvinklar och kan öka organisationens förmåga att identifiera såväl problem som lösningar.24 Men allt handlar inte om att rekrytera innovativa personer och att få en bra blandning i personalstyrkan. Kreativitet är en egenskap som går att träna upp och som i stor utsträckning handlar om hjärnans förmåga att göra nya kopplingar. Genom särskilda kreativitetsövningar, träning och uppmuntrande organisationskultur kan en organisation stärka sin förmåga att lösa problem och hitta nya idéer.25 23Merchant, K.A. (2007), Management control systems: performance measurement, evaluation, and incentives. 24Page, S.E. (2007), The difference: how the power of diversity creates better groups, firms, schools, and societies. 25Dahlén, M. (2006), Boxen: kreativitet som skapar bättre affärer: träna dig till framgång. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga För att offentlig verksamhet ska blir mer nyskapande och effektiv behöver myndigheterna i högre utsträckning stimulera nytänkande och ta tillvara på medarbetarnas och kundernas idéer. Såväl forskning som konkreta exempel visar på att verksamheter har mycket att vinna på att arbeta mer systematiskt med att fånga upp idéer och omsätta dessa i verksamheterna. Rätt ledare, medarbetare, värdegrund och organisationskultur är viktigt, och ökar förutsättningarna för att organisationen ska utvecklas och innovationer ska komma till stånd. För att ytterligare främja en organisations innovationsförmåga, och göra arbetet mindre ad hoc-mässigt bör man jobba mer strategiskt med innovation. kommer det t.ex. att finnas en ledningssystemstandard som stöd för organisationer som vill ha ett strategiskt innovationsarbete. Ett annat kompletterande verktyg som kan hjälpa organisationer att jobba mer strukturerat med innovation, särskilt i faserna att ta fram och bedöma idéer, är digitala idé- och kunskapshanteringssystem som vi redogör utförligare för i avsnitten 6.5 och 8.4. Också de metoder och processer som tjänstedesign erbjuder kan bidra till struktur i en organisations utvecklingsarbete (se avsnitt 5.6.1). Dessa arbetssätt är möjliga att använda sig av parallellt. Kärnpunkten är att man har tänkt igenom och preciserat hur organisationens innovationsprocess ser ut och vem som är ansvarig för vad. togs det första steget mot en ledningssystemstandard för innovation. Standarden har samma format och struktur som internationella ledningssystemstandarder, t.ex. ISO 9000.26 Standarden, som är frivillig och inte certifieringsbar , riktar sig till alla typer av organisationer, även offentliga som kommuner och statliga myndigheter. Syftet är att lyfta fram vad man bör göra på ledningsnivå i organisationen för att bedriva en effektiv innovationsverksamhet och skapa ett klimat som stödjer innovation. Åtgärder kan t.ex. vara att ta fram och kommunicera en tydlig 26 Svensk medverkan i detta arbete sker genom , SIS/TK532. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga innovationsstrategi, etablera en ändamålsenlig innovationsprocess med roller och ansvar, samt säkerställa resurser, samarbeten och bred delaktighet.27 6.5Engagera fler i problemlösning genom ändamålsenlig infrastruktur för idéer Förbättringsarbete och innovationer angår alla, inte bara vissa människor eller enheter. En framgångsfaktor i innovativa organisationer är att varje anställd ses som en möjlig innovatör och genomförare av förändringar. Detta synsätt behöver i ökad utsträckning också genomsyra offentlig sektor. Offentligt anställda har stor kunskap och idérikedom som skulle kunna tas tillvara och kanaliseras bättre än om det fanns ett tydligare stöd. Med myndighetsövergripande utmaningar att ta sig an blir samverkan mellan myndigheter och politiska nivåer allt viktigare. Det finns stora möjligheter att till ingen, eller mycket låg kostnad, engagera många personer i problemlösning, idéframtagning och diskussioner. Internationellt har man tagit tillvara på sådana möjligheter i vissa förvaltningar, t.ex. i och . Den kanadensiska statsförvaltningen arbetar med en form av departments- och myndighetsgemensam (GCPEDIA). Erfarenheterna från har visat att tjänstemän där har stort intresse av att dela information och inhämta återkoppling på sina projekt.28 Ett liknande verktyg, kallat Govdex, finns i arbetar med olika former av idéhanteringssystem, däribland Ericsson.30 I svensk offentlig sektor saknas dock i allmänhet ändamålsenliga former för idéutbyte, diskussion och kunskapshantering via Internet.31 Denna brist är ett onödigt hinder i innovations- och förändringsarbetet. De offentligt anställda är begränsade till den egna organisationens intranät eller till privata tjänster som 27CEN/TS 16555-1 förväntas publiceras och då även antas som svensk standard. Sannolikt fortsätter arbetet mot en full Europeisk standard (EN) och intresse har visats för att påbörja motsvarande arbete inom ISO. Se för ytterligare information. 28http://en.wikipedia.org/wiki/GCPEDIA , citerat . 29http://en.wikipedia.org/wiki/Govdex, citerat . 30Karlsson, M. (2010), Collaborative - Using the creativity of crowds to drive innovation, . 31 Några myndigheter, t.ex. och , har dock initierat arbete med egna interna idéhanteringssystem. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga Facebook, Google+ och LinkedIn m.fl., vilket kräver att man måste sluta användaravtal med företaget i fråga som privatperson. Dessa tjänster har alla sina begränsningar i nyttjandemöjlighet och funktionalitet, och kan bl.a. leda till en oönskad sammanblandning mellan den privata och yrkesmässiga sfären. Det behövs därför ett offentligt idé- och kunskapshanteringssystem med välutbyggda samverkansfunktioner som gör att offentligt anställda lätt kan få kontakt med en vidare krets av kollegor. Detta menar vi kan leda till förbättrat samarbete, ökad tillgång till kompetens, mer effektiv omvärldsbevakning, återanvändning av lösningar, att det blir enklare att hitta rätt personer och att idéer på lösningar bättre matchas med behoven. Idé- och kunskapshantering är en strategisk fråga och regeringen har i direktiven till vårt arbete angivit att det är angeläget att innovations- och förnyelsearbete ges utrymme, att nya effektiva arbetsformer liksom det strategiska ledarskapet utvecklas och att bra idéer och lösningar når ut i hela den offentliga förvaltningen.32 I vårt uppdrag ingår också att utarbeta förslag till hur erfarenheter kan tas till vara och spridas till andra områden. bedömer att en infrastruktur för idé- och kunskapshantering har en viktig funktion att fylla för utvecklingen av offentlig verksamhet. Vi utvecklar detta mer i förslaget i avsnitt 8.4. 6.6.1Samverkan är viktig för såväl samhällsnyttan som den enskilde Dagens och framtidens utmaningar kräver en utvecklad samverkan över myndighets- och organisationsgränser. Med samverkan avses här sådana gemensamma åtgärder som syftar till att skapa större nytta än vad som kan produceras av en organisation själv. Det finns många skäl till att samverkan är viktigt. Samverkan utifrån den enskildes behov är centralt för att åstadkomma ett bättre samlat resultat för den enskilde. intervjuundersökning med knappt 1 400 personer bekräftar bilden att många händelser i människors liv kräver kontakt med flera myndigheter, såväl statliga som kommunala. Utifrån ett bredare sam- 32 Kommittédirektiv (Dir 2011:42), Ett nationellt råd för innovation och kvalitet i offentlig verksamhet, s.11. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga hällsperspektiv är statsförvaltningens förmåga till innovation, samverkan och förnyelse av stor betydelse för att säkerställa ett starkt och välmående Sverige.33 har även internationell forskning uppmärksammat kravet på organisationsövergripande samverkan och samordning som ett medel för att bättre tillgodose medborgarnas och företagens krav på service. Flera författare pekar på hur detta ställer krav på nytänkande i form av effektivitetsbegrepp som i större utsträckning tar hänsyn till de gemensamma ansträngningar som organisationer gör för att möta övergripande mål. Enligt vissa forskare framstår i en internationell jämförelse det faktiska främjandet av myndighetsövergripande samverkan i inte som särskilt högprioriterat.34 Den förvaltningspolitiska kommissionen pekade 1997 på vikten av att förebygga att statsförvaltningens ofrånkomliga specialisering, decentralisering och heterogenitet leder till splittring och brist på inre sammanhang i statens verksamhet.35 lyfte fram samma problem och menade att myndigheter ibland tenderar till att agera – och också av medborgarna uppfattas – som autonoma och avgränsade organisationer i stället för att se sig som del i ett större sammanhang.36 Vidare pekade på att samordningen mellan myndigheter kan försvåras av ett alltför starkt fokus på de enskilda myndigheterna.37 En central uppgift för riksdag och regering är att styra eller koordinera dessa relativt autonoma producerande institutioner och reglera deras mellanhavanden med medborgaren.38 har lagt fast behovet av samverkan i det förvaltningspolitiska målet. Regeringen lyfter i samma proposition fram olika behov av samverkan. Exempelvis görs bedömningen att den samverkan som inletts mellan myndigheter med behov av lokal närvaro bör utvidgas och fördjupas och att ett långsiktigt mål bör vara att grundläggande lokal statlig service kan förmedlas via gemensamma 2009/10:175 (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315), (N2012.27), Den nationella innovationsstrategin. & , A., red. (2006), Effektivitet och styrning i statliga myndigheter. 35SOU (1997:57), I medborgarnas tjänst. 36SOU (2007:10), Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. 37SOU (2007:75), Att styra staten, s. 15. 38Decentralisering kan paradoxalt nog kräva centralisering. Det betyder att försöka hålla ihop ansvars- och maktfördelningen på olika nivåer eftersom det visat sig särskilt olyckligt med processer där denna är delad mellan central och lokal politisk nivå. (2010), Vad bör staten göra? : om välfärdsstatens moraliska och politiska logik, s. 120. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga servicekontor eller andra gemensamma kontaktpunkter. Regeringen gör också bedömningen att utvecklingen av den lokala statliga servicen bör ske i dialog med berörda kommuner och möjligheterna till samordnade servicelösningar bör övervägas när så är lämpligt.39 För att säkerställa att medborgarnas, kommunernas och företagens kontakter med statliga myndigheter präglas av enkelhet och tydlighet gör regeringen också bedömningen att det finns behov av ett samlat statligt agerande på central, regional och lokal nivå.40 Det finns en rad sakområden i offentlig verksamhet vars effektivitet har konstaterats bli lidande av bristande koordinering och samverkan. Det gäller, för att nämna några exempel, samverkan för att hindra återfall i brott, högskolans lagstadgade uppgift att samverka med näringslivet, stöd till barn och unga med funktionsnedsättning, den statliga rymdverksamheten, sociala insatsgrupper för unga i riskzon att utveckla en kriminell livsstil samt processerna som ska leda fram till att nyanlända etableras i arbets- och samhällslivet.41 Orsakerna till bristande samverkan tycks variera. I en studie om bristande samverkan på olycksplatser förklaras de outvecklade samverkansformerna med bl.a. ojämnt fördelad information inom och mellan organisationer och att incitament saknas. Det är sannolikt faktorer som kan förklara bristande samverkan inom flera områden.42 Till detta kan man lägga att organisationer eller enheter antagligen alltför sällan följs upp på hur väl man samarbetar. 6.6.2Stora skillnader i förutsättningarna för samverkan De statliga myndigheternas samverkan är omfattande och svåröverskådlig och den genomförs med stor variation vad avser reglering, organisering, finansiering, uppföljning och vilket stöd myndigheterna har att tillgå för att utveckla samverkan. 2009/10:175 , s. 55. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). 2009/10:175 (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315), s. 75. 41Se (2012), Samverka för att förebygga återfall i brott, (2005:2), Tillväxt genom samverkan? Högskolan och det omgivande samhället, (2011:17), Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning – Ett (o)lösligt problem?, (2013:1), Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång?, , F., m.fl. (2012), Utvärdering av sociala insatsgrupper. Individinriktad samverkan kring unga i riskzonen, samt Statskontoret (2012:22), Etableringen av nyanlända. En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen. 42Berlin, J. & , E. (2009), Blåljusorganisationer på olycksplatsen – om samverkansminimering. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga Viss samverkan regleras i lag och annan samverkan i förordning eller särskilda regeringsbeslut. Generella samverkanskrav på statliga myndigheter finns i förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Enligt förvaltningslagen ska varje myndighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Detta avser all verksamhet hos förvaltningsmyndigheterna och ska sålunda förekomma inte bara vid handläggning av ärenden utan även inom ramen för myndigheternas faktiska handlande. Enligt myndighetsförordningen ska förvaltningsmyndigheter under regeringen verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Utöver de generella kraven på myndigheterna och det förvaltningspolitiska målet om en samverkande statsförvaltning, har regeringen i vissa fall valt att precisera myndigheternas samverkan i instruktion eller annan förordning, regleringsbrev eller särskilda beslut. Några riktlinjer för när och varför sådana detaljregleringar görs för vissa myndigheter eller för viss samverkan tycks inte finnas. Det är vanligt att myndigheterna sedan preciserar sin samverkan i överenskommelser, men långt ifrån all väsentlig samverkan tycks vara dokumenterad. Organiseringen av samverkan beslutas i vissa fall av regeringen och i andra fall av myndigheterna själva. I viss samverkan ingår politiker i organisationen (t.ex. i styrgrupp) och i andra inte. Organiseringen kan vara olika väl beskriven. Ofta har den form av en projektorganisation.43 43 Inom ramen för utvecklingsprojekt om zoonossamverkan genomfördes en begränsad studie av fyra andra samverkansexempel: Bredbandsforum, Nationellt nätverk för dricksvatten, Strama och . (2012) Sjukdomar utan gränser – utmaningar och möjligheter i komplex myndighetssamverkan kring zoonoser, bilaga 1. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga I vissa fall får myndigheter särskilda medel för samverkan – ibland inte. Huruvida myndigheten får särskilda medel eller inte kan även skilja sig för myndigheter inom samma samverkansprojekt. Inom vissa områden, så som krisberedskap, finns det möjlighet att söka särskilda medel för att utveckla samverkan från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Däremot saknas det en för det offentliga generell möjlighet att söka särskilda utvecklings- eller samverkansmedel. Möjligheterna att samverka kan även påverkas av vilken finansieringsform en myndighet har, t.ex. graden av anslagsrespektive avgiftsfinansiering samt detaljeringsgraden i sakanslagen. Det tycks vara relativt vanligt att samverkan mellan myndigheter sköts pragmatiskt och utan att man har gemensamma budgetar eller fakturerar varandra för tjänster. I flera fall har frågor om samverkan inte varit en finansiell fråga som hamnat på ekonomichefens bord.44 I andra fall har myndigheten negativa erfarenheter av att samverka, t.ex. samfinansiering av tjänster som inte blir av i den utsträckning som var planerad därför att den samverkande myndigheten inte säger sig kunna bidra i den utsträckning som man kommit överens om. En synpunkt som framkommit i våra intervjuer med statliga ekonomichefer är att det i regel inte handlar om pengar utan om vilja och ambition och att pengar ofta blir något man gömmer sig bakom, men att det är svårt att komma runt detta. kan formerna kring samverkan ta orimligt mycket tid för ledande befattningshavare i relation till hur liten andel av uppdraget eller budgeten frågan utgör. Som det är måste samverkan i vissa fall upp på högsta ledningsnivå vilket beskrivs som administrativt betungande. Hur samverkan följs upp Även om det i statsförvaltningen generellt finns ett starkt fokus på uppföljning och kontroll gäller det inte myndigheternas resultat och förmåga avseende förnyelse och samverkan. genomgång visar att inte på ett systematiskt sätt följer upp hur väl myndigheterna lever upp till myndighetsförordningens krav på att fortlöpande utveckla verksamheten och verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till