sou · H1B33 · 2013-02-07 00:00:00 — Det finns i princip två kategorier av punktskatter: dels styckskatter, dels värderelaterade skatter. En styckskatt tas ut med ett fast belopp per en viss enhet. En värderelaterad punktskatt tas ut som en procent av ett visst pris. Det finns åtminstone två skäl att indexjustera punktskattesatser, nämligen att realvärdessäkra skatteuttaget och att bibehålla styreffekten. För att åstadkomma realvärdesäkring kan punktskattesatserna indexjusteras efter prisutvecklingen. Indexering kan möjligen kopplas till BNP-utvecklingen, när sambandet mellan exempelvis utsläpp av växthusgaser och BNP är starkt. I detta fall handlar det om att indexeringen bättre ska underlätta måluppfyllelsen som är satt för åtgärden, såsom exempelvis utsläppsmålet. En ytterligare variant är att indexeringen mer exakt kopplas till det mål som den enskilda punktskatten ska styra emot, exempelvis trängselindex. indexeras tobaks-, energi- och koldioxidskattesatserna, nämligen genom en justering enligt KPI. Någon annan indexering av punktskatter förekommer inte. Värderelaterade punktskatter realvärdesäkras med automatik på grund av sin konstruktion. 4.3.1Vissa principer vid indexering av punktskatter Grundprincipen är att alla punktskatter som inte är värderelaterade bör indexeras med prisutvecklingen. På så vis realvärdesäkras skattebeloppen och de offentligfinansiella intäkterna urholkas inte över tiden. Det finns dock skäl att göra avsteg från grundprincipen om de administrativa kostnaderna blir för höga. För exempelvis fordonsskatten finns det över tvåtusen skattebelopp i en rad olika skattetabeller, vilket talar för att administrationskostnaderna kan bli höga vid årlig indexering. I sådana undantagsfall finns det åtminstone två alternativa tillvägagångssätt: antingen fattas aktiva politiska beslut med vissa intervaller så att intäkterna inte urholkas, eller sker indexering med längre tidsintervall än , exempelvis vart tredje eller . Vissa punktskatter kan även behöva justeras för att bibehålla styreffekten. Då kan möjligen beräkningarna baseras även på andra index. Om de administrativa kostnaderna blir relativt höga kan skattebeloppen emellertid ändras genom aktiva politiska beslut. Vid sådana beslut kan en helhetsbedömning göras om skattebeloppens storlek. Klart styrande skatter är kanske mindre lämpliga att indexera enligt den allmänna prisutvecklingen. Syftet med styrande skatter är inte i första hand att värdesäkra skatteintäkterna. Skattebeloppens storlek är i stället ofta motiverade av dess bidrag till att nå ett uppsatt mål. Grundprincipen är att omräkningarna baseras på konsumentprisindex mellan juni innan och juni året innan de omräknade skattesatserna ska börja gälla. Omräkningarna baseras följaktligen på historisk (faktisk) KPI. Vid indexreglering med KPI används s.k. fastställda indextal som SCB beräknar och publicerar1. KPI-justeringen innebär skattesänkningar vid deflation. Det var en deflationsperiod mellan . Exempelvis sänktes energiskatten på el (för hushåll och service i ) från per kWh 2009 till per kWh 2010. 4.3.2Kort historik om KPI realvärdesäkrades de intäktsmässigt mest betydande punktskatterna, nämligen punktskatterna på alkohol, tobak och energi. I förarbetena (prop. 1993/94:25) framförde regeringen att om punktskatten tas ut med ett visst belopp per enhet leder detta till att det reala skatteuttaget sjunker över tiden, vid oförändrade skattesatser och viss inflation. Regeringen menade därför att punktskatterna bör värdesäkras genom att kopplas till den allmänna prisutvecklingen (KPI). Regeringen föreslog vid införandet av indexering att denna skulle begränsas till den femårsperiod som det dåvarande saneringsprogrammet för de svenska finanserna omfattade (1994–1998). I senare förarbeten (prop. 1994/95:203) anförde dock regeringen att indexeringen fortsättningsvis skulle gälla . 1 Se (tabellen: KPI, fastställda tal (1980=100)). Punktskatterna på alkohol och tobak undantogs från denna omräkning . I förarbetena till lagändringen (prop. 1997/98:150) vidhöll regeringen att punktskatterna ska indexeras, men menade att behovet av indexering hade blivit mindre eftersom inflationen ligger på en helt annan nivå . Regeringen pekade också på att en automatisk uppräkning av skattesatserna inte föregås av någon politisk prövning om lämpligheten i att höja skatterna. Regeringen betonade att denna nackdel är särskilt tydlig inom alkohol- och tobaksskatteområdet och föreslog att dessa skatter inte längre skulle indexeras, vilket också beslutades av . KPI-justeras återigen punktskatten på tobak. Indexeringen infördes i samband med omstrukturering och höjning av skattebeloppen på tobaksvaror. Vid omläggningen mot en större andel styckeskatt (per cigarett) och endast en procent värderelaterad skatt (dvs. en procent av detaljhandelspriset) försvann den automatiska värdesäkringen av punktskatten på cigaretter. För att uppnå samma typ av värdesäkring infördes en årlig indexering av styckeskatten så att den följer den allmänna prisnivån. Beräkningen görs av regeringen. Skattebeloppen fastställs i en särskild förordning som utfärdas av regeringen året innan de omräknade skattebeloppen ska gälla. Budgetpropositionen innehåller ofta förslag till ändringar av skattebeloppen på energiområdet. När sådana förslag lämnas brukar dessa kompletteras med förslag om att också beslutar om de KPI-justeringar av skattebeloppen som annars regeringen skulle besluta om. KPI-justeringarna blir således inbakade i de skattebelopp som beslutar om. Om hinner besluta om budgetpropositionen behöver regeringen därmed inte utfärda någon förordning. händer det att beslutat om budgetpropositionen först och då har regeringen utfärdat förordningen men upphävt den efter riksdagsbeslutet. 4.3.4Hur görs justering på andra skatteområden? Skatter där skattebasen följer den allmänna prisutvecklingen, löneutveckling eller taxeringsvärde behöver i regel inte realvärdesäkras, såsom mervärdesskatten, sociala avgifter och fastighetsskatt. Vissa direkta skatter är även knutna till KPI genom olika basbelopp och index. Gemensamt för dessa är att de utgår från förändringar av KPI mellan juni före och juni före aktuellt år, dvs. i princip på samma beräkningssätt som görs för indexering av energi- och koldioxidskatten. Exempel är justeringar av nivåer på grundavdrag och skiktgränser i inkomstbeskattningen som görs med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen. Punktskatter är i många fall speciella eftersom de oftast baseras på fasta belopp. Utredningen har uppdragit åt professor och docenten vid KTH att utreda hur en modell med index som är knutet till trängsel, trängselindex, kan utformas. I uppdraget ingick att analysera för- och nackdelar med ett trängselindex. En jämförelse med indexering enligt KPI skulle göras. Analysen skulle också beskriva tillvägagångssätt och kostnader för att administrera ett sådant index. I arbetet skulle vidare belysas vilka ekonomiska effekter ett trängselindex får på intäkterna från trängselskatten. Rapporten finns bilagd slutbetänkandet som bilaga 4. Utredningens bedömning: Trängselskatten bör inte knytas till något index. En höjning av skatten bör ske efter en helhetsbedömning av trängselsituationen (inbegripet bland annat trafikvolym, restider och planerade ombyggnationer), intäktskrav på grund av investeringar och till viss del förändringar i KPI och möjligen också BNP. 4.5.1Indexering enligt prisutvecklingen (KPI) En möjlighet är att indexera trängselskatten enligt prisutvecklingen på samma sätt som görs med tobaks-, koldioxid- och energiskattesatserna. Generellt kan följande för- och nackdelar med KPI-indexering nämnas. En fördel är att skattesatserna realvärdesäkras, vilket innebär att intäkterna inte urholkas med inflationen. En annan är att styreffekten vid styrande skatter till viss del kan upprätthållas. En nackdel är att styreffekten inte enbart beror på inflationsutveckling, utan att det kan krävas en samlad bedömning och aktiva politiska justeringar av skattesatserna för att uppnå önskvärd styrning. En annan nackdel är att de administrativa kostnaderna kan öka något om skattesatserna ändras. Vidare är en stor nackdel den s.k. decimalproblematiken. Den innebär exempelvis när det gäller trängselskatten att vid en årlig inflation på skulle skattebeloppen första året omräknas från de enkelt kommunicerade beloppen kronor per passage till de mer svårkommunicerade 10,20-15,30-20,per passage. Ett exempel när indexeringen inte speglar prisutvecklingen gäller omräkning av energiskatten på el för industrin. Även om elskatten för industrin ingår i indexeringen har skattebeloppet legat kvar på per kWh sedan den infördes . Detta beror på att efter omräkning avrundas elskatten till närmsta per kWh och det krävs därmed en hög inflation för att justera skattebeloppet. Faktum är att det krävs en årlig inflation eller högre för att avrunda till per kWh (0,5 x 1,1=0,55). Om en omräkning i stället görs räcker det med årlig inflation på i genomsnitt (0,05 x 1,01935=0,55). Som jämförelse omräknades energiskattesatserna på el för norra per kWh . Det är alltså möjligt att hantera vissa problem med årlig omräkning genom att låta realvärdessäkringen ske efter att förflutit. För trängselskatt är det inte enbart en realvärdesäkring som krävs utan en avvägning måste också göras mot trängselsituation och mot kravet på att få en viss intäkt (i vart fall i de nuvarande trängselskatteområdena där intäkterna ska användas för att finansiera beslutade investeringar). Många variabler är inblandade för att sådana justeringar ska läggas på rätt nivå. Realvärdesäkring via KPI- indexering räcker därför troligen inte för att uppnå målet om minskad trängsel och kravet på intäkter. Därtill kommer att i bilagda (bilaga 4) bedöms att en höjning enligt KPI skulle kunna medföra att skatteuttaget blir högre än vad som är effektivt ur trafiksynvinkel, vilket enligt rapporten skulle skapa stora kostnader i den reala ekonomin. Mot denna bakgrund kan KPI-indexering inte ensamt anses lämpligt för justering av trängselskatten. 4.5.2Indexering enligt tillväxttakten (BNP) Generellt kan en omräkning efter tillväxtökning (BNP-utveckling) vara ett möjligt styrmedel för att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökade transporter. Man vet att inkomstökningar i form av reala BNP-ökningar har ett starkt positivt samband med ökade transporter – ju rikare vi blir desto mer ökar transporterna. Det finns även ett samband mellan ökad befolkning och ökade transporter. En BNP-omräkning bör göras i löpande priser för att även fånga prisutvecklingen. Även här finns dock decimalproblematiken. BNP kan variera avsevärt . Om justeringen bygger på BNP bakåt i tiden kan skattebeloppen ge felaktiga effekter. För att undvika ryckighet kan det vara lämpligt att knyta skattebeloppen till den långsiktiga, eller trendmässiga, förändringen av BNP. En annan fråga är vad som händer om BNP-utvecklingen skiljer sig kraftigt åt mellan olika regioner i , t.ex. mellan storstadsregioner (och ) och landsbygd. Om detta är fallet kommer landsdelar med sämre ekonomisk utveckling dra ned BNP och relevanta skattebelopp nås inte just i storstadsregionen med trängselskatt. En möjlighet kan vara att koppla indexeringen till ett regionalt tillväxtmått. En fördel med BNP-omräkning är att en automatik vid förändringar i skatten kan leda till att trängselminskning nås i högre utsträckning utan att skattebeloppen behöver justeras utifrån aktiva politiska beslut. Vidare kan den ge stabilare spelregler, spegla hög ambitionsnivå och ge en långsiktig signal om att trängsel bör minska. Den har också fördelen gentemot KPI-justering genom att BNP-indexeringen förmodligen är mer kopplad till syftet med skatten. En nackdel med BNP-omräkning vid recessioner (negativ tillväxt) är att det innebär att det omräknade skattebeloppet minskar, vilket i och för sig är motiverat om trängseln även minskar. Problemet blir då att justeringen måste utformas rätt i tiden. Vid en oväntad recession blir nämligen BNP-justeringen missvisande om omräkningen baseras på en positiv BNP-utveckling (jämför krisen ). Om BNP-prognosen är positiv kan alltså trängselskatten komma att höjas under en konjunkturnedgång, fastän trängseln ändå minskar. En annan nackdel är att BNP- omräkningen kan bli för mekanisk. Med andra ord fångar den inte på ett bra sätt trängselutvecklingen i dess helhet. Mot denna bakgrund framstår inte heller BNP-omräkning som en lämplig form för indexering av trängselskatten. Enskilda kommuner och genomför mätningar av trafiken. Ett sätt att justera beloppen skulle därför kunna vara att höja skatten när genomsnittshastigheten på en viss gata eller väg inom trängselskatteområdet understiger ett visst på förväg fastställt värde (exempelvis /h på en sträcka som är skyltad med /h). Trängselskatten skulle också kunna justeras beroende på större vägarbeten, snabb trafikutveckling, säsongsbetonade variationer m.m. Se i detta hänseende rapporten från (bilaga 4). En fördel med att justera trängselskatten på ett sådant sätt är att det tar hänsyn till det som trängelskatten syftar till, nämligen att minska trängseln. Vidare kan styreffekten upprätthållas. Acceptansen för systemet ökar sannolikt också om trängselskatten knyts till trängsel i stället för till intäktskrav. Som framhålls i rapporten finns det dock även flera nackdelar med ett trängselindex. Bland annat riskerar man att inte uppnå intäktskraven. Att ta fram trängselindexet innebär även en kostnad. Mot bakgrund av det som sagts ovan bedömer utredningen att det inte bör fastslås i lag hur trängselskatten ska höjas, vare sig genom index eller på annat sätt. Enligt utredningens förslag om delegation av viss föreskriftsrätt om trängselskatt kommer och kommuner ensamma få bedöma vilken nivå trängselskatten ska bestämmas till, inom vissa givna ramar. Vid sådant förhållande bör inte heller själva sättet för höjningen regleras genom lag. Även om utredningens förslag om delegation inte skulle följas bedömer utredningen att höjningen inte bör regleras genom lag. I stället bör trängselskatten höjas efter en sammanvägd helhetsbedömning av trängselsituationen, intäktskrav på grund av investeringar och till viss del förändringar i KPI och möjligen också BNP. Vid bedömningen av trängselsituationen kan man då ta hänsyn till bland annat hur stora trafikvolymer det är och om dessa har ökat eller minskat, restider, planerade ombyggnationer och andra säsongsvariationer som, i enlighet med rapporten från , är regelbundet återkommande. Dessa faktorer bör vägas samman med intäktskraven och den långsiktiga utvecklingen av KPI och BNP. Helhetsbedömningen bör göras som ett politiskt ställningstagande, regelbundet återkommande, kanske en gång per mandatperiod. I finns redan ett beslut om en höjning av beloppen som träder i kraft . I har inte någon höjning gjorts sedan införandet. En höjning utifrån enbart KPI skulle som nämnts inledningsvis i detta kapitel kunna innebära en intäktsökning om . Det skulle även kunna innebära en trafikminskning om . Vid beslut om trängselskattens belopp bör även övervägas vilken trafikminskning som är önskvärd, liksom effekterna för kollektivtrafiken. Utredaren ska klargöra vilka förutsättningar som behöver uppfyllas för att fordon som inte är registrerade i ska kunna omfattas av reglerna om trängselskatt. Förslag på författning ska lämnas. Utredningen ska ta ställning till hur kontrollen av vem som är ägare till fordonet ska ske och om indrivning kan ske. Utredningen har i delbetänkandet (SOU 2012:60) föreslagit att fordon som inte är registrerade i det ska omfattas av infrastrukturavgifter på väg. Nedan följer en repetition av den bakgrundsinformation som har legat till grund för utredningens ställningstagande i dessa frågor. Avsnitten är oförändrade i förhållande till delbetänkandet. 5.2.1Hur många fordon rör det sig om? Det finns nästan ingen statistik tillgänglig avseende utländska fordon på svenska vägar . Det man vet är att andelen utländska fordon i trängselskattesystemet i utgör upp till en och en halv procent förutom då den är . har utfört pilotstudier av trafiken i . Då kunde konstateras att av den tunga trafiken, som totalt utgjorde av all trafik, var utländsk. (Av dessa hade för övrigt transponder, medan av den svenska tunga trafiken hade transponder.) Som jämförelse kan nämnas att enligt uppgift från antar den norska i sina utredningar att utlandsandelen av antal tillryggalagda kilometer i är cirka en procent för personbilar och för lastbilar. Den statliga myndigheten har sammanställt rapporten i –2008 (Statistik 2011:9)1. I rapporten sammanfattas de utländska lastbilarnas transporter till och från . Statistiken baseras på en sammanställning av uppgifter från respektive EU- land om varutransporter på väg, inrapporterade under den EU- förordning som reglerar ländernas statistikinsamling. Statistiken omfattar inte lastbilar som är registrerade i länder utanför EU (inklusive ) såsom och sannolikt ingår inte heller trafik som utförs av utländska lastbilar utan tillstånd. Det finns därmed ett antal orsaker som kan innebära att den utländska verksamheten i kan vara högre än vad som framgår av siffrorna. De utlandsregistrerade lastbilarna stod för av det totala antalet körningar som utfördes av de svenska och utländska lastbilarna i , vilket motsvarar 2,2 miljoner körningar. Som jämförelse kan nämnas att antalet körningar av svenska lastbilar uppgick till 37,3 miljoner. Lastbilar från , , , och utförde det största trafikarbetet av de utländska lastbilarna i . Antalet transitkörningar med lastbil genom uppgick till drygt 175 000 körningar . , , och är de länder vars lastbilar redovisat flest transitkörningar genom detta år. Någon motsvarande statistik över personbilstrafiken finns inte. 5.2.2Tillgång till andra länders trafikregister Ett av de största problemen med att låta utländska fordon omfattas av reglerna om trängselskatt är att inte har direkt tillgång till trafikregister i andra länder. Det förekommer dock ett omfattande informationsutbyte mellan de europeiska myndigheter som ansvarar för nationella register över fordonsuppgifter, vilket redogörs för nedan. Vidare finns det privata företag, bland annat Euro Parking Collection plc (EPC), som arbetar med att skicka fakturor avseende bland annat trängselavgifter och vägtullar till utländska fordonsägare för uppdragsgivare i andra länders räkning. Informationsutbytet mellan de europeiska myndigheter som ansvarar för nationella register över fordonsuppgifter sker till viss del automatiserat genom den tekniska plattformen EUCARIS (and ). EUCARIS är inget EU-rättsligt system utan bygger på ett avtal som ingicks av 15 EU-medlemsstater . har ännu inte skrivit under avtalet, men deltar i informationsutbytet och utbyter genom detta vissa fordonsuppgifter. EUCARIS är ett kommunikationsnätverk där förfrågningar skickas direkt mellan s.k. coreservrar i de anslutna staterna. Den nationella coreservern är i sin tur kopplad till det . Genom säker inloggning kan vägtrafikregistermyndigheterna i de stater som omfattas av samarbetet göra förfrågningar via nätverket. När en förfrågan skickas från exempelvis till loggar och kontrollerar den belgiska servern uppgifter om vem som gör sökningen och att denne är behörig att göra den. Förfrågan skickas sedan vidare till den svenska servern som loggar att en förfrågan har gjorts från och sedan skickar förfrågan vidare till det . Frågan besvaras helt automatiskt. Uppgiftsutbytet i EUCARIS sker via tre olika applikationer. Den första heter Eucaris och rör i första hand tekniska data som exempelvis tillverkare och bilmodell, men systemet indikerar också om ett fordon är anmält stulet. Vissa stater, dock inte , utbyter även körkortsuppgifter. Den andra applikationen heter File-transfer och avser utbyte av bötesinformation. Den används endast av och . De stater som redan utbyter fordonsuppgifter med stöd av Prümrådsbeslutet (se nedan) gör det via en tredje applikation som kallas Prüm. Genom denna applikation utbyts uppgifter om fordons ägare och innehavare och uppgifter om fordonet. 2 Informationen i avsnittet är hämtat från prop. 2010/11:129 s. 79 f. När det gäller fordon som är registrerade i en stat som ingår i kan polisen via Schengens informationssystem (SIS) få uppgift om ett fordon är stulet. I registreras dock inte uppgifter om ägare eller innehavare av fordonet. Inhämtande av sådana uppgifter kan ske enligt förordningen (2008:1396) om förenklat uppgiftsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i Europeiska unionen och via Europol. Uppgifter om fordon som är registrerade i stater som inte ingår i inhämtas via . Enligt artikel 12 i Prümrådsbeslutet3 ska medlemsstaterna genom sina nationella kontaktställen kunna göra automatiska sökningar i varandras register över fordonsuppgifter. Kontaktställena ska ha direkt tillgång till vissa uppgifter, om behandlingen sker för att förebygga eller utreda brott, för undersökning av sådana överträdelser som i den ansökande staten lyder under domstols- och åklagarväsendets behörighet eller för att upprätthålla allmän säkerhet. De uppgifter som ska utbytas är uppgifter om vem som är ägare och innehavare av fordon samt uppgifter om fordonet. Endast fordonets fullständiga chassinummer eller fullständiga registreringsnummer får användas för sökning i andra medlemsstaters register. Som framgår ovan omfattar detta informationsutbyte endast straffrättsliga ärenden. Någon möjlighet att använda sig av detta samarbete när det gäller trängselskatt finns således inte. Enligt artikel 16 i och rådets förordning (EG) nr 1071/20094 ska varje medlemsstat föra ett nationellt elektroniskt register över de vägtransportföretag som har beviljats tillstånd att 3Rådets beslut /615/RIF av om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet. 4Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1071/2009 av om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig trafik och om upphävande av rådets direktiv /26/EG. bedriva yrkesmässig trafik. Uppgifterna i registret ska vara tillgängliga för andra myndigheter inom EU. Det finns dock inga krav på att uppgifter om registreringsnummer ska finnas i registren. Förordningen har i svensk rätt kompletterats av yrkestrafiklagen (2012:210) och yrkestrafikförordningen (2012:237). Euro Parking Collection plc Euro Parking Collection plc, EPC, är ett privat bolag som sköter inkassering av böter, vägtullar, trängselskatt m.m. på trafikens område för utländska fordon. Exempelvis rör det sig om trängselskatt, vägtullar, parkeringsböter, fortkörningsböter och andra förseelser (att man kört mot enkelriktat, i bussfil eller liknande). På uppdrag av EPC:s uppdragsgivare vidtar EPC rättsliga åtgärder såsom indrivning och liknande. av alla trafikförseelser avser enligt uppgift från EPC utländska fordon. Av dem har en tredjedel fler än tio förseelser. I vissa länder som har hög andel transittrafik kan andelen utländska fordon vara så hög som . EPC har tillgång till ägaruppgifter i fordonsregister i mer än 20 europeiska länder och täcker på så sätt av EU:s befolkning. EPC skickar en faktura/kontrollavgift som speglar den lokala avgiften, dvs. lägger inte på några extra avgifter i förhållande till den enskilde som normalt inte skulle läggas på i enlighet med lokal lagstiftning. EPC har ett konto i det landet som den enskilde bor i som den personen kan betala in boten, avgiften, skatten eller tullen till. Om den enskilde fortfarande inte betalar vidtar EPC de åtgärder som avtalas med uppdragsgivaren (allt mellan att inte vidta några åtgärder alls till att skicka fler påminnelser och överföra ärendet till inkasso osv. I och får uppgifter om fordonsägaren inte lämna landet. EPC har därför lokalkontor i de länderna så att uppgiften kan stanna inom landet.