sou · H1B374 · 2013-10-10 00:00:00 — Trots att lagändringen trädde i kraft och kommunerna är ålagda att hålla sig informerade, finns det fortfarande kommuner som inte alls arbetar med frågan. Kommunernas vanligaste insatser är olika åtgärder för att få till- baka den unge i utbildning. Den allra vanligaste åtgärden har varit att erbjuda utbildning på IV. I och med införandet av den nya gymn- asieskolan /12 har IV ersatts av fem introduktions- program för unga som inte är behöriga till ett nationellt program: preparandutbildning, programinriktat individuellt val, yrkesintro- duktion, individuellt alternativ och språkintroduktion. Det är ännu för tidigt att säga vad detta kommer att innebära när det gäller unga som har avbrutit studierna i gymnasieskolan och som varken arbetar eller studerar, men som är behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. För dessa unga kan kom- muner behöva hitta andra åtgärder, utanför gymnasieskolan, efter- som ungdomar som är behöriga till nationella program endast i undantagsfall ska erbjudas utbildning på introduktionsprogram. Inte minst är det av betydelse att kommunernas samverkan med Arbetsförmedlingen och andra aktörer fungerar tillfredsställande. Informationsansvaret är sektorsövergripande och omfattar t.ex. den kommunala barn- och utbildningsförvaltningen samt individ- och familjeomsorgen och . det om samverkan mellan kommunen, myndigheter, företag och andra aktörer i syfte att finna en lämplig åtgärd. lyfter fram att informationsinsamlingen förutsätter ett medvetet arbete från kommunernas sida och att det behövs en struktur för att samla in information om de unga som berörs. uppföljning visar att kommunerna ofta upplever svårigheter i sitt arbete. Cirka fyra av tio kommuner anser att de lyckas mycket eller ganska bra med att samla in information samt få kontakt med ungdomar och erbjuda dem åtgärder. Några förändringar har skett för att öka kommunernas möjlighet att få information om elever. När det gäller de elever som har påbörjat gymnasieskole- utbildning efter har t.ex. gymnasieskolorna en skyl- dighet att meddela elevernas hemkommuner om eleverna avbryter studierna. Regeringen har tagit initiativ till flera reformer för att generellt höja kvaliteten i skolan och se till att alla barn och elever får det stöd de behöver. Genom att tydliggöra kunskaps- målen och förstärka utvärderingen av elevernas kunskaper ökar skolans möjligheter att tidigt identifiera elever i behov av särskilt stöd. Andra initiativ har syftat till att stödja kommuner och skolor bl.a. genom ett riktat statsbidrag för att stödja tidiga insatser när det gäller läsning, skrivning och matematik, återinförandet av speciallärar- utbildningen samt en reformerad lärarutbildning. Även gymnasie- skolan har reformerats i syfte att höja kvaliteten och öka genom- strömningen i utbildningen. Regeringen har också gett i uppdrag att genomföra insatser för en förstärkt elevhälsa (U2011/5947/S). I uppdraget ingår bl.a. att fördela statsbidrag för personalförstärkningar inom elevhälsan samt att erbjuda utbildnings- insatser om elevhälsans inriktning och organisation och skolans ansvar för elever med psykisk ohälsa och barn som far illa eller riskerar att fara illa. infördes jobbgarantin för ungdomar i åldern på Arbetsförmedlingen. Ett av syftena med garantin är att öka matchningen mellan arbetssökande och lediga arbeten. trädde även lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare i kraft. Av de personer som har omfat- tas av denna lag utgör personer en fjärdedel. Många har enbart en kortare utbildningsbakgrund. Arbetsförmedlingen har det samordnande ansvaret för olika insatser inom ramen för etablerings- reformen. Genomförandet av reformen förutsätter ett väl funger- ande samarbete mellan statliga myndigheter och kommuner. Såväl som Kommuner och Lands- ting har pekat på behovet av bättre samverkan mellan statliga myn- digheter som Arbetsförmedlingen och och kom- munala myndigheter inom utbildnings- och socialtjänstområdet. De har också lyft fram behovet av tidiga insatser för att förebygga att unga varken arbetar eller studerar. Samverkan över myndighetsgränser har utpekats som en central framgångsfaktor i arbetet med unga som står långt från arbetsmarknaden. Som en konsekvens av utredningen om unga utanför genomfördes t.ex. – 2007 en satsning på ideella och kommunala s.k. navigatorverksam- heter i syfte att förstärka myndigheternas och andra aktörers samverkan när det gäller denna målgrupp. Det finns olika befintliga former för samverkan. Ett exempel är att det via samordningsförbund finns en etablerad struktur för att åstad- komma samordnade rehabiliteringsinsatser mellan Försäkrings- kassan, Arbetsförmedlingen, kommun och landsting enligt lagen (2003:210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. kartlägga och analysera såväl det förebyggande arbetet, inklusive samverkansprojekt, som specifika insatser som riktas till gruppen unga som varken arbetar eller studerar, analysera hur en bred samverkan kan åstadkommas och vilka organisatoriska hinder som finns för att uppnå en effektiv sam- verkan, undersöka hur redan etablerade strukturer kan användas för att uppnå effektiv samverkan i syfte att stödja unga som varken arbetar eller studerar, ta ställning till om ansvarsfördelningen mellan kommunerna och de statliga myndigheterna behöver förtydligas när det gäller insatser för denna grupp, särskilt göra en översyn av det kommunala informationsansvaret för unga som fullgjort sin skolplikt men som inte har fyllt och som inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning, i syfte att förtydliga kommunernas ansvar för att erbjuda dessa unga åtgärder, vid behov föreslå författningsändringar, och om det anses motiverat även lämna andra förslag om hur arbetet med målgruppen unga som varken arbetar eller studerar kan förbättras. I de fall utredarens förslag påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräk- ning av dessa konsekvenser redovisas. När det gäller kostnads- ökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller lands- ting ska utredaren föreslå en finansiering. Eventuella konsekvenser för de statliga myndigheter som berörs av förslagen ska särredovisas. Om något av utredarens förslag påverkar det kommunala själv- styret ska förslagens konsekvenser och de särskilda överväganden som lett till dem särskilt redovisas. Den statistik som tas fram ska vara könsuppdelad. Vidare ska utredaren synliggöra villkoren för unga kvinnor respektive unga män och tillämpa ett jämställdhetsperspektiv i sina analyser och förslag så att insatser för unga som varken arbetar eller studerar bidrar till att öka förutsättningarna för jämställdhet. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för möjligheten att nå de integrations- politiska målen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betän- kandet. Utredaren ska också ha ett barnrättsperspektiv och beskriva hur unga berörs av de förslag som utredaren lämnar. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med de statliga myndigheter som berörs av utredarens arbete, däribland Arbetsförmedlingen, Barnombuds- mannen, , , , Myndigheten för handikappolitisk samordning, utvärdering, Inspektionen för socialförsäkringen, Kriminalvården, , , , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statistiska central- byrån och . Utredaren ska även samråda med Temagruppen Unga i arbetslivet, Kommuner och Landsting, företrädare för ett antal kommuner som aktivt arbetar med unga som varken arbetar eller studerar samt med relevanta organisationer i det civila samhället. Utredaren ska i sitt arbete beakta den kun- skap om unga som varken arbetar eller studerar som har tagits fram på nordisk och europeisk nivå. Uppdraget ska i den del som rör en översyn av det kommunala informationsansvaret redovisas . Upp- draget ska slutredovisas . Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar (U 2012:08) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om ut- veckling av arbetet med unga som varken arbetar eller studerar (dir. 2012:70). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget slutredo- visas . Uppdraget ska i stället slutredovisas . Unga som varken arbetar eller studerar – olika definitioners betydelse för omfattning, sammansättning och konsekvenser Underlagsrapport till Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar (U2012:08) Ungdomsarbetslöshet har varit en mycket omdebatterad fråga . Förutom frågor om omfattning, orsaker, konsekven- ser och åtgärder har diskussionen rört själva definitionen av ung- domsarbetslöshet. I och med att och Statistiska central- byrån (SCB) övergick till att mäta arbetslöshet enligt ILOs standard kom heltidsstudenter som aktivt söker arbete att räknas in i arbetslöshetsstatistiken och åldersgruppen ändrades från 16–till 15–. Denna ändring innebar en vidgning av definitionen som mött kritik, eftersom vissa menar att den överskattar den faktiska ungdomsarbetslösheten. gjorde denna ändring att arbetslöshetsstatistik blev internationellt jämförbar.1 Liksom ungdomsarbetslösheten kan även unga som varken arbetar eller studerar beräknas på många olika sätt. är mest befogat beror på vad statistiken ska belysa. Att finna den bästa eller den rätta definitionen av unga som varken arbetar eller studerar (unga utanför) utifrån någon sorts allmängiltig utgångs- punkt är därför sannolikt varken möjligt eller önskvärt. Inom detta liksom inom en mängd andra områden inom det samhällsveten- skapliga fältet är det i stället en fördel att olika sätt att mäta och defi- niera problem möts och får konkurrera med varandra. Det ger en mer komplex bild, ökar vår kunskap och driver utvecklingen inom fältet framåt. Däremot är det möjligt att visa hur olika begrepp och defini- tioner beskriver verkligheten på olika sätt. När man vet det är det också möjligt att göra informerade val och därigenom komma fram till den definition som passar just ens egna frågeställningar bäst. Andra kan också se vad ett specifikt val innebär för verklighetsbe- skrivningen och därmed också möjligen vilka policy-implikationer just detta val får. I denna underlagsrapport kommer vi att kortfattat visa hur fyra olika definitioner av utanförskap hos unga vuxna beskriver delvis olika verkligheter. En rimlig utgångspunkt i en sådan här studie är att de mått man väljer att studera på något sätt fångar upp aspekter av utanförskap. Det gör också de fyra mått vi studerar här: Anknytningsgrad till arbetsmarknaden utifrån treårsbaserade in- komstuppgifter Anknytningsgrad till arbetsmarknaden utifrån ettårsbaserade in- komstuppgifter I ett europeiskt perspektiv är NEET, som står för Not in Employ- ment, Education or Training, en vanlig benämning på gruppen unga vuxna som varken arbetar eller studerar. Begreppet har mött kritik för att det samlar en mycket heterogen grupp av unga med olika behov under en gemensam etikett (se t.ex. Yates & Payne 2006). Gruppen rymmer arbetslösa, personer i en tillfällig övergångsfas (mellan studier och arbete), de som av hälsoskäl står utanför, men också de som under kortare eller själva valt att varken studera eller arbeta. Den centrala NEET indikatorn i ett europeiskt perspektiv avser 15–24 åringar (men i vissa sammanhang inkluderas personer ända upp till ). Indikatorn baseras på intervju- data och täcker i anslutning till undersökningar- nas genomförande, och ger därmed en mer aktuell nulägesbild än en baserad på kalenderår (se även Eurofound 2012:24). Ju snävare gruppen definieras tidsmässigt desto större och mer heterogen framstår den. Det beror på att när man ser till kommer man att fånga upp personer som endast tillfälligt befinner sig utanför. För många av dessa personer har utanförskapet ingen- ting med etableringssvårigheter eller marginalisering att göra. Det kan istället vara att man i en övergångsfas befinner sig mellan jobb och studier eller att man är ute och reser. Om man i stället sträcker ut perioden då en person ska vara i varken jobb eller studier till så kommer gruppen som definieras som utanför att bli mindre heterogen och till betydligt större del bestå av personer med stora etableringssvårigheter. Hur man väljer att definiera gruppen som varken arbetar eller studerar har därför betydelse inte bara för gruppens storlek, utan också för hur en analys av riskfaktorer och konsekvenser faller ut. Utifrån ett policyperspektiv är det också en fördel om gruppen inte är alltför heterogen (Eurofound 2012). För att undersöka de olika definitionerna på unga utanför använder vi ett datamaterial som tillhandahållits av för för- fattandet av en rapport om ungdomsbrottslighet och utanförskap (m.fl. 2013). Materialet får användas för fördjupningsstu- dier, varav detta är en.2 I datamaterialet ingår samtliga personer födda , 1975, 1980 och 1985, som var bosatta i . Sammanlagt rör det sig om 439 736 personer. I denna rap- port använder vi dock bara uppgifter för födda och 1985. För dessa har registeruppgifter om inkomster, skolresultat, utbildnings- nivå, sjukhusvård (diagnoser) och brottslighet (lagföringar) inhämtats. Registeruppgifterna sträcker sig t.o.m. . 2 Arbetet har gjorts inom ramen för det av FAS/FORTE finansierade projektet och strukturella förutsättningar. Etablerings- och exkluderingsprocesser bland födda på 1960-, . Som framgått jämför vi i det följande fyra olika definitioner på unga utanför, samtliga definierade utifrån uppgifter i registerdata. Fördelen med att använda registerdata för att studera marginali- serade grupper är att bortfallet i princip är obefintligt.3 Bortfall är annars ett stort problem i exempelvis enkätundersökningar av dessa grupper. En nackdel är den övertäckning av framför allt personer som emigrerat utan att anmäla det till svenska myndigheter som kan uppstå. Fördelarna torde ändå överstiga nackdelarna. Två av de fyra måtten är enkelt definierade i registerdata: som långtidsarbetslösa definierar vi dem som hade varit registrerade på Arbetsförmedlingen som arbetssökande minst , dvs. ; som lågutbildade räknas de som hade högst en grundskoleutbildning. Enkelheten i definitionen av dessa mått är en stor fördel. Det gör dem enkla att ta fram och enkla att förstå. Det två andra mått vi undersöker är betydligt mer komplicerade att konstruera. Vi utgår här från en modell för att mäta anknytnings- grad till arbetsmarknaden som utvecklats vid i arbetet med deras s.k. sociala rapporter (t.ex. , 2010:64-65). Modellen använder registeruppgifter om framför allt inkomstkällor för att kategorisera människors position på arbetsmarknaden. Det är en centrum-periferi modell där centrum utgörs av dem som har en fast och stabil förankring på arbetsmarknaden och försörjer sig uteslutande på inkomst från arbete, den s.k. kärnarbetskraften. Övriga kategorier kan ses som koncentriska cirklar kring kärnan där vi längst ut finner dem som varaktigt saknar anknytning till arbetsmarknaden och som inte heller studerar (exkluderade) (se figur 1). 3 Det händer dock att information saknas för vissa grupper. Så är t.ex. fallet med uppgifter om utbildningsnivå, vilket framgår i bilagan längst bak i rapporten. Figur 1 Schematisk bild över en modell för att mäta anknytningsgrad till arbetsmarknaden Kategoriseringen sker i två steg. Först görs en kategorisering enligt uppgifter på årsbasis. I detta steg utgörs kärnarbetskraften av dem som har en årsinkomst som ungefärligen motsvarar vad man tjänar på ett helårsarbete i ett av de allra sämst betalda jobben. Detta mot- svarar också ungefär vad som krävs för att försörja en person (se 2001:51). För att tillhöra kärnarbetskraften i det första steget krävs en års- arbetsinkomst på 3,5 prisbasbelopp (PBB).4 De med inkomster under 0,5 PBB förs till kategorin exluderade. Mellan dessa finner vi kategorier som studenter, långtidssjukskrivna, långtidsarbetslösa, etc. I det andra steget skapas nya kategorier baserat på arbetsmark- nadsanknytning under tre på varandra följande år. Den kategori en person förs t baseras således på dennes position år t, t-1 och t-2. I sin mest elaborerade form består modellen av elva kategorier (se 2010). Ofta är det dock opraktiskt med så många kategorier och i stället slås dessa elva kategorier ofta ihop till ett mindre antal. 4 motsvarar 3,5 PBB . I den här rapporten kommer vi att använda oss både av ett mått på unga utanför som utgår från det första steget, dvs. som baserar sig på uppgifter från endast , och ett som baserat sig på uppgifter . Som utanför enligt den ettårsbaserade definitionen räknas då de som haft arbetsinkomster under 0,5 PBB, dvs. ex- kluderade som inte heller tillhörde någon av de andra kategorierna, t.ex. studerande. För att räknas som utanför i den treårs-baserade versionen ska man ha tillhört gruppen exkluderade aktuellt år samt minst ett av de två föregående åren. I tabell 4 använder vi också andelen i Kärnarbetskraften enligt den treåriga definitionen som ett uppföljningsmått. Till denna grupp räknas dem som haft minst 3,5 PBB i arbetsinkomst under av år t, t-1 och t-2. I begreppet arbetsinkomst ingår förutom lön också sociala för- måner vars storlek beror på tidigare inkomst, så som sjukpenning och föräldrapenning. Det här betyder att man kan tillhöra Kärnar- betskraften även om man inte jobbat p.g.a. av att man varit sjuk eller varit hemma med barn, så länge man upparbetat en sjukpenning- grundande inkomst som gör att man når upp till de inkomstnivåer som krävs för att tillhöra kärnarbetskraften. Logiken bakom detta är att den som har en så pass hög sjukpenninggrundande inkomst kan anses ha en tillfredsställande anknytningsgrad till arbetsmark- naden även om han eller hon inte jobbar . Pensioner, arbets- löshetsersättning och andra typer av ersättningar som man får när man saknar arbete räknas inte som arbetsinkomst. I tabell 1 visas andelen utanför enligt de fyra definitionerna vid 22 respektive uppdelat på män och kvinnor. I slutet av rapporten återfinns motsvarande tabeller, men då med antal i stället för procentandelar. Som framgår är det en ganska stor variation i hur många som är utanför enligt de olika definitionerna och i de olika grupperna. Den lägsta siffran finner vi för 22-åriga kvinnor födda enligt arbetslöshetsdefinitionen där räknas som utanför. Den högsta siffran återfinns för 22-åriga män födda enligt utbildningsdefinitionen där faller i utanför- kategorin. Hur stor gruppen unga utanför blir beror således i hög grad på hur vi väljer att definiera den. Tabell 1 Andel (%) utanför vid 22 och enligt fyra definitioner Födda 1980 och 1985 För att ge ett underlag till att bättre kunna bedöma och förhålla sig till de olika måtten kommer vi dels att titta på vilka grupper man fångar upp med de olika definitionerna, dels följa upp de olika grupperna och se hur det går för dem på . I tabell 2 och 3 visar vi hur sammansättningen av gruppen utanför ser ut enligt de fyra definitionerna för de två födelse- kohorterna. Vi ser här till sammansättning efter olika riskfaktorer för svag arbetsmarknadsanknytning. Det finns en stor forsknings- litteratur kring hur familjebakgrund och barndomsförhållanden på- verkar individers livschanser. Det som framför allt framstår som problematiskt är långvarig fattigdom, sociala problem kopplat till missbruk och brottslighet, ohälsa, skolprestation och utländsk bak- grund (se t.ex. 2011). I forskningen om risk- faktorer för att höra till gruppen NEETs har också samma faktorer lyfts fram (Eurofound 2012). Det sker inga större förändringar av sammansättningen mellan de två födelsekohorterna, vilket man inte heller ska vänta sig eftersom det bara skiljer mellan dem. Vi väljer därför att koncentrera oss på födda , som redovisas i tabell 3. Tabell 2 Sammansättning (%) av gruppen utanför (2002) enligt fyra definitioner Född i Sv. Född i Sv. Föräldrar SB 1–2 år Föräldrar SB 3+ år Ej brott 15–19 år 15–19 år 15–19 år Låga betyg år 9iv Höga betyg år 9 i I variabeln högsta utbildning saknas information i högre utsträckning än för andra uppgifter. Det här gör att i beräkningen för andelar utan gymnasieutbildning är bastalen lägre än för de andra indikatorerna. iiFödd i Sv. sv-föräldr är de som är födda i med minst en förälder född i ; Född i Sv. inv- föräldrar är födda i med utlandsfödda föräldrar. iiiSB = Socialbidrag (ekonomiskt bistånd). Avser perioden då kohortmedlemmen var 8–. ivSom låga betyg räknas de lägsta betygen i kohorten. Höga betyg är de högsta betygen. Genom att jämföra siffrorna i kolumnerna för respektive mått med den femte kolumnen som visar sammansättningen i hela födelse- kohorten får man en bild av över- respektive underrepresentation av de olika demografiska och sociala kategorier som redovisas. samtliga definitioner är det fler män än kvinnor i utanförskaps- gruppen. Men i den här åldern finns det också fler män än kvinnor totalt sett och i de två inkomstbaserade kategoriseringarna mot- svarar könsfördelningen ganska väl den vi ser för hela årskullen. Arbetslöshetsdefinitionen och utbildningsdefinitionen ger å andra sidan en kraftig överrepresentation av män. Det finns visserligen en överrepresentation av personer med utländsk bakgrund, men det är viktigt att påpeka att vilken defi- nition vi än väljer så består gruppen utanför i de två årskullarna till minst tre fjärdedelar av personer som är födda i med minst en svenskfödd förälder. Fördelningen av personer utifrån etnisk bakgrund skiljer sig inte nämnvärt mellan de olika utanförskapsde- finitionerna. Andelen unga utanför som saknar fullföljd gymnasieutbildning är högst enligt den treårsbaserade arbetsinkomstdefinitionen där varannan har högst grundskola. I årskullen i sin helhet gäller detta lite drygt var tionde person. Det finns en klar överrepresentation av personer som växt upp i familjer som mottagit socialbidrag. Särskilt tydligt är det bland dem som växt upp i familjer som mottagit socialbidrag eller mer. Här finner vi inga större skillnader mellan de fyra definitio- nerna på unga utanför. Även föräldrarnas utbildningsnivå spelar roll. Här är dock överrepresentationen inte lika stor. Vi ser inte heller några påtagliga skillnader mellan de olika måtten. När det gäller ungdomsbrottslighet, här mätt som antal lagföringar under , finner vi som väntat en klar överrepresenta- tion bland unga utanför. Särskilt tydligt är detta för utbildnings- definitionen. Sambandet mellan skolmisslyckanden och ungdoms- brottslighet har vi sett i tidigare studier (och 2011; m.fl. 2013). Slutbetyg i slår givetvis hårdast på utanförskap enligt utbildningsdefinitionen, men det är överhuvudtaget en väl- digt liten andel av dem med höga betyg som räknas som utanför enligt någon av definitionerna. Minst tydligt slår dock betyg på utanförskap enligt de båda inkomstdefinitionerna. Bilaga 2 SOU 2013:74 Tabell 3 Sammansättning (%) av gruppen utanför (2007) enligt fyra definitioner Född i Sv. Född i Sv. Invandrat innan 13 Invandrat efter 12 Högst grundskola Minst gymnasium Föräldrar ej SB Föräldrar SB 1–Föräldrar SB 3+ år Föräldr. grundskola Ej brott 15–19 år 1 lagföring 15–19 år 2+ lagföringar 15–19 år Låga betyg år 9 Mellanbetyg år 9 Höga betyg år 9 Ett annat sätt att utvärdera de olika måtten är titta på vilka utfall de predicerar på lite . Om det att titta på sammansättningen ligger närmare en analys av utanförskapets orsaker så ligger en granskning av utvecklingen närmare en analys av utanför- skapets konsekvenser. Det går inte att säga vilken av dessa ansatser som ger oss den bästa utvärderingen, men man skulle kunna hävda att en analys av konsekvenser är viktigare i den meningen att om utanförskap inte har några negativa konsekvenser så är det närmast en övergående fas och mindre problematiskt. Därför kan också en analys av konsekvenser möjligen ge oss en bättre bild av träffsäker- heten i de olika måtten.