sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — Det framgår att den allmänna inkomst- pensionen blir ca högre för en man med medianinkomster, om han fortsätter att arbeta efter att ha fyllt (SOU 2012:28, s. 297). Höjd åldersgräns för uttag av pension Utredningen föreslår att den ålder när man tidigast kan ta ut allmän pension ska höjas från 61 till 2015. Det föreslås att ålders- gränsen därefter knyts till riktålden. Detta beräknas innebära att åldersgränsen höjs med 2019. Utredningen före- slår också att den åldersgräns när tjänstepension kan betalas ut ska höjas till . Enligt uppgifter från har andelen personer som tar ut allmän ålderspensionen vid 61 eller ökat . Av personer födda tog ut sin pension vid denna ålder. var motsvarande andel . Totalt uppbar 22 000 personer i åldrarna 61–inkomstpension . I delbetänkandet redovisas hur pensionen påverkas av att senare- lägga pensioneringstidpunkten. Effekterna redovisas för personer i olika inkomstlägen och med olika tjänstepensionsavtal. Det kan utläsas att den allmänna pensionen är högre för den person med medianinkomster som tar ut sin ålderspension jämfört med om pensionen hade tagits ut . Den disponibla inkomsten ökar för en privatanställd tjänsteman, om pensionen tas ut i stället för . För personer inom de övriga kollektivavtalsområdena är ökningen (SOU 2012:28, s. 306 och 312). I kapitel 18 illustreras det ekonomiska utbytet av ett extra års arbete för en person med låga inkomster. Typfallet avser en person med en månadslön på och anställning inom kom- munsektorn. Det framgår att det ekonomiska utbytet av ett extra års arbete är litet. Den disponibla inkomsten ökar endast med om personen arbetar ett extra år. Utredningens förslag innebär att det blir mer lönsamt för personer med låga inkomster att förlänga arbetslivet. De nya reglerna föreslås träda i kraft . I tabell 21.9 illustreras det ekonomiska utbytet av utredningens förslag för samma typfall som finns i kapitel 18. Av tabellen fram- går att garantipensionen och bostadstillägget inte påverkas av att personen har fortsatt att arbeta efter . Endast skatten blir något högre. Den disponibla inkomsten ökar med till följd av att kvinnan arbetar till , i stället för gå i pension vid 65. Detta är mer i månad jämfört med vad utfallet blir enligt nuvarande regler. Tjänstepension enligt KAP_KL (kommunalanställda) avtalet. Källa: typfallsmodell. intjänade pensionsrätterna fastställs i regel först året efter intjänande året när taxeringen är klar. Därför ändras både den inkomstrelaterade pensionen och garantipensionen året efter pensioneringsåret. I tabellen redovisas inkomsterna när samtliga pensions - rätter har fastställts, i detta fall det år personen fyller . Utredningens förslag i kapitel 13 att garantipensionen ska knytas till riktåldern beräknas innebära att garantipensionsåldern . Av delbetänkandet framgår att av de kvinnor och av de män som beviljades garantipen- sion hade sin huvudsakliga försörjning från ett arbete. Sammantaget gällde detta ca 13 000 personer (SOU 2012:28 s. 403). De personer som berörs av höjningen av åldersgränsen kan fortfarande ta ut sin inkomstrelaterade pension och lämna arbets- livet . Det är dock mer sannolikt är de skjuter upp uttaget av inkomstpensionen och fortsätter att arbeta fram till . Den inkomstrelaterade pensionen blir då högre och garanti- pensionen lägre. Har personen dessutom bostadstillägg minskar bostadstillägget. Det ekonomiska utbytet av arbete blir därför olika från individ till individ beroende på inkomstpens- ionens storlek. Förslag om sjukersättning, sjukpenning och arbetslöshetsförsäkring De personer som är arbetslösa eller sjuka kan inte arbeta, även om de skulle vilja det. Utredningens förslag och bedömningar innebär att sjukpenning och arbetslöshetsförsäkring kan betalas tills den ersättningsberättigade uppnår riktåldern, dvs. Detta föreslås gälla även för de personer som beviljas sjukersättning . De personer som uppbär någon av dessa ersätt- ningar kan således fortsätta med till i stället för att ta ut ålderspensionen. För de personer som skjuter upp ålderspensionen blir pensionen högre när den sedan tas ut. I diagram 21.2 illustreras hur utredningens förslag påverkar den allmänna ålderspensionen för en man med medianinkomster och med sjukpenning. I diagram 21.3 redovisas motsvarande för en lågavlönad kvinna som uppbär sjukpenning. Båda personerna antas ha uppburit sjukpenning . Resultaten är även tillämpbara för personer med arbetslöshetsersättning på motsvarande nivåer. Av diagram 21.2 framgår att den allmänna ålderspensionen för personen med medianinkomster uppgår till när personen övergår från sjukersättning till ålderspension enligt de gällande reglerna. Om personen i stället uppbär sjukpenning fram till och först därefter tar ut sin ålders- pension höjs den allmänna ålderspensionen till . För denna person innebär utredningens förslag att ålderspensionen blir högre . Ålderspensionen höjs betydligt mindre om personen har låga inkomster, vilket illustreras av typfallet i diagram 21.3. Ålders- pensionen för denna kvinna uppgår till när hon övergår från sjukpenning till ålderspension . Om kvinnan i stället uppbär sjukpenning fram till och där- efter tar ut sin ålderspension uppgår pensionen till . Ålderspensionen höjs således med . Det relativt låga ekonomiska utbytet beror på att kvinnan har garantipension som minskar när den inkomstrelaterade ålderspensionen ökar. Källa: typfallsmodell. Källa: typfallsmodell. 21.8Fördelningseffekter av längre arbetsliv Givetvis kommer åtgärder för ett längre arbetsliv att påverka för- delningen av ekonomiska resurser i samhället både på kort och . Det är dock inte självklart hur effekterna ska analyseras. Tyvärr saknas också beräkningsmodeller och vetenskapligt grun- dade metoder för att detaljerat beskriva de tänkbara beteendeef- fekterna för olika grupper i den äldre arbetskraften. Effekter på framtida pensioner För dem som arbetar längre kommer ålderspensionen, som visats, att höjas under resten av livet. finns det inga färdiga modeller, varken hos eller , som kan beräkna de individuella effekterna på pensionsnivåerna för olika statistisk representativa grupper. För att beskriva effekterna använder utredningen även här typfallsberäk- ningar. Effekter på fördelningen av livsinkomster De viktigaste effekterna av åtgärder för ett längre arbetsliv är att fördelningen av livsinkomster förändras. Personer som fortsätter att arbeta och skjuter upp sin pension får både högre arbets- inkomster och bättre pensioner genom uppräkning av pensions- tillgångarna, lägre delningstal och högre arvsvinster. De som inte kan eller vill arbeta längre får inga förbättringar av livsinkomsterna. Utredningen har uppdragit till analytiker inom Social- och Finansdepartementen att undersöka hur fördelningen av livsin- komster och nettoavkastningen av pensionssystemet påverkas av ett längre arbetsliv, särskilt om man beaktar skillnaden i medellivs- längd bland olika socio-ekonomiska grupper. Särskilda typfall har också tagits fram för att illustrera dessa effekter. Underlagsrap- porten redovisas i särskild ordning. Direkta effekter på årsinkomsterna Den omedelbara effekten av åtgärder för ett längre arbetsliv blir att årsinkomsterna ökar avsevärt för de personer som kan fortsätta att arbeta, dvs. Det kan beskrivas exempel- vis med hur inkomsterna brutto förändras och/eller vad som sker med den ekonomiska standarden, som brukar mätas med den dis- ponibla inkomsten justerad för försörjningsbördan. Effekten kan visas både för de grupper som berörs och för hela befolkningen. Ett problem med analysen är att ingen vet hur det ökade arbetsutbudet kommer att fördelas. Somliga kanske väljer att arbeta vidare heltid, andra kanske väljer att fortsätta att arbeta på deltid, andra kommer inte vilja eller kunna arbeta längre. För att göra en meningsfull för- delningsanalys skulle man behöva en sofistikerad metod som kan förutsäga hur personer med olika egenskaper kan väntas förändra sitt arbetsutbud. Sådana metoder för att efterbilda effekterna av ändrade pensionsregler finns såvitt känt inte baserade på svenska data. För att åtminstone kunna illustrera de direkta effekterna på årsinkomsterna har utredningen valt att redovisa resultaten från SCB:s simuleringar i FASIT-modellen för olika grupper vad gäller fördelningen av disponibla inkomster justerad för försörjnings- börda. Kalkylen baseras som nämnts på stiliserade antaganden, exempelvis att alla i databasen som börjat ta ut allmän ålders- pension i stället fortsätter arbeta med samma inkomst som före pensioneringen. Personer som före pensioneringen har haft sjukpenning eller arbetslöshetsersättning antas fortsätta med denna ersättning till. Trots detta antagande för sjukpenning eller arbetslöshetsersättning fångar denna stiliserade simulering förmodligen inte fullt ut de skillnader i anpassning till nya förut- sättningar som kan finnas mellan olika grupper. Som visats i delbetänkandet är det främst personer med högre utbildningsnivå och egenföretagare som väljer att arbeta . Statistiken över inkomsterna visar dock att det är vanligare bland privatanställda arbetare än tjänstemän att arbeta fram till . Med detta som utgångspunkt är det svårt att bedöma om den stiliserade simuleringen underskattar förbättringarna för personer med lägre inkomster och överskattar dem för personer med högre inkomster, eller tvärtom. Dessa analyser kompletteras med typfall. Utredningen har gjort beräkningar på hur den genomsnittliga dis- ponibla inkomsten justerat för försörjningsbördan5 påverkas av att personer i åldrarna skjuter upp pensionsuttaget med . I diagram 21.4 redovisas effekterna för hela befolkningen med uppdelning efter den disponibla inkomstens storlek. Befolkningen har delats upp i decilgrupper efter inkomster. Exempelvis innefattar den första decilen de av hushållen som har de lägsta inkomsterna med hänsyn till försörjningsbördan. Den andra decilen består av de av hushållen som har näst lägsta inkomsterna osv. Den slutsats som kan dras av beräkningarna är att ökat arbets- utbud bland personer i åldrarna bedöms komma att påverka inkomstfördelningen i marginellt. Den genom- snittliga disponibla inkomsten ändras endast marginellt för de olika decilgrupperna Detta utesluter inte att det uppstår fördelningsef- fekter genom att ett ökat arbetsutbud leder till högre ålders- pensioner. Som ovan nämnts så har utredningen inte haft möjlighet att i detta betänkande redovisa sådana effekter. 5 I beräkningarna beaktas antalet personer som bor i hushållet och som alltså ska försörjas av den disponibla inkomsten. Sådan hänsyn tas genom att man dividerar den disponibla inkomsten med hushållets antal konsumtionsenheter. Anm 1: Jämförelse mellan läget med simulering av pensionsinkomst och läget uppskjuten pension och arbete. Anm 2: Decilindelning efter disponibel inkomst per konsumtionsenhet vid simulering av pensionsinkomst . Källa: SCB, FASIT-beräkningar. I diagram 21.5 redovisas hur den genomsnittliga disponibla inkomsten ändras för åldersgruppen 61–om samtliga skjuter upp uttaget av ålderspension med . Åldersgruppen har delats upp efter hushållets inkomster efter pensionering. Av diagrammet framgår att ett ökat arbetsutbudet har en inkomstutjämnande effekt för åldersgruppen. Hushåll med de lägsta inkomsterna tjänar mest på att skjuta upp pensionsuttaget. Den disponibla inkomsten när pensionsbeslutet skjuts upp blir i genomsnitt 6–högre än inkomsten som pensionär för av hus- hållen (decil 1–5). Den disponibla inkomsten för de av hushållen som har de högsta inkomsterna ändras däremot bara marginellt, . Källa: SCB, FASIT-beräkningar. Kvinnors och mäns utträdesmönster skiljer sig åt på flera punkter. Kvinnor lämnar generellt arbetslivet tidigare än män. Utträdes- åldern, den ålder då de flesta som vid befann sig i arbetskraf- ten permanent har lämnat arbetslivet, var 2010 för män och för kvinnor. Vägarna från arbetslivet är flera och det är vanligt för både män och kvinnor att inte gå direkt från arbete till pension. Knappt hälf- ten av männen och av kvinnorna går direkt från arbete till ålderspension. Sjukersättning, dvs. den ersättningsform som tidigare kallades förtidspension, är den vanligaste alternativa vägen från arbetslivet. lämnade av kvinnorna och av männen arbetslivet med sjukersättning. Fler män () har tjänstepension som huvudsaklig försörjningskälla året före ålderspensioneringen än kvinnor (11,). Knappt 4 pro- cent av kvinnorna hade ingen inkomst året före ålderspensioneringen, mot av männen. Lika många män som kvinnor () lämnar arbetslivet via en period av arbetslöshet. Knappt en procent av kvinnorna har försörjningsstöd, tidigare benämnt socialbidrag, före ålderspensionen, mot av männen. Kvinnors och mäns pensionsnivåer skiljer sig också åt. Hälften av alla kvinnor som nybeviljas ålderspension får någon del av ålderspensionen i form av garantipension, en tredjedel av samtliga nybeviljade pensionärer. Av den totala gruppen med garantipension består av kvinnor. Detta speglar främst att det i tidigare generationer var mycket mer vanligt att kvinnor, främst gifta kvinnor, inte hade några eller mycket små inkomster av förvärvsarbete av livet. De beskrivna mönstren speglar i stor utsträckning skillnader på arbetsmarknaden. Olikheter i pensionsnivåer mellan kvinnor och män speglar olikheter i livsinkomster mellan könen. Män tjänar generellt sett mer än kvinnor och kvinnor arbetar generellt sett mer deltid. Sådant påverkar nivån på pensionen när man lämnat arbets- livet. Utredningens analyser visar också på skillnader mellan könen vad gäller relativa risker för sjukersättning i olika yrken. Kvinnor har ökad relativ risk för sjukersättning oavsett yrke. Så är inte fallet för män. Såvitt känt finns ingen tillfredsställande förklaring till var- för kvinnor har en generell högre risk för sjukersättning än män oavsett yrke. Utredningens kartläggning av kopplingen mellan arbetsmiljö, hälsa och tidigt utträde från arbetslivet visar att kvinnor upplever en högre fysisk och psykosocial arbetsbelastning, främst inom kommunal- och landstingssektorn. De hinder för längre arbetslivet som utredningen identifierat drabbar i oproportionerlig utsträckning kvinnor. Kvinnor lämnar arbetslivet tidigare, oftare via ersättning för långvarig nedsatt arbets- förmåga och med lägre pensionsnivåer. Utredningen har konstate- rat att en stor del av arbetskraften trots frånvaro av pensionsålder i det allmänna pensionssystemet har en pensionsålder på på grund av åldersgränsen i de kringliggande socialförsäkringssyste- men (t.ex. sjukersättning och garantipension). Detta är i än högre utsträckning ett faktum för kvinnor som oftare är mottagare av ersättning från dessa system. Det ekonomiska utbytet av att skjuta upp pensionen och arbets- marknadsutträdet är mindre för kvinnor än för män. Detta är ofta en följd av den höga andelen kvinnor som får garantipension. De analyser som utredningen redovisade i delbetänkandet visade att fortsatt förvärvsarbete efter inte lönar sig för en låg- inkomsttagare, delvis på grund av att garantipensionen minskas med hänsyn till de nya pensionsrätterna och delvis på grand av att bostadstillägget minskas med hänsyn till pensionsinkomsterna. Dessa marginaleffekter är särskilt stora för de med de allra lägsta pensionerna, som till dominerande del är kvinnor. Många kvinnor har alltså inte någon reell möjlighet att förbättra sin ekonomiska situation som pensionär genom förvärvsarbete. En mer fördjupad redogörelse av marginaleffekterna i grundskyddet återfinns i kapitel 18 i detta betänkande samt i delbetänkandet, SOU 2012:28 kapitel 14. Utredningen har skäl att tro att kvinnor har mer att vinna på att hindren för längre arbetsliv undanröjs och därför också har mer att tjäna på de förslag som utredningen föreslår. Utredningen föreslår omfattande åtgärder inom arbetsmiljön, främst i form av ökade resurser till för tillsyns- arbetet och ökade resurser till utvärdering inom arbets- miljöområdet och till forskning om sambanden mellan arbetsmiljö, hälsa och tidigt utträde. Utredningen föreslår att i större utsträckning riktar sin inspektionsverksamhet utifrån en bedömning av risk för tidigt utträde. Detta ska komplettera dagens riskbedömning som sker i stor utsträckning utifrån risk för skada och ohälsa. Kvinnors och mäns arbetsskador skiljer sig åt. Kvinnors arbetsskador är oftare en följd av långvarig belastning snarare än plötsliga händelser som olycksfall. Därför anser utredningen att den föreslagna kompletteringen kommer att främja kvinnors arbetsmiljö. Utredningen föreslår också ökade resurser till forskning om samband mellan arbetsmiljö, hälsa och tidigt utträde och med ett uttalat fokus på kvinnors högre relativa risk för sjukersättning. Utredningens förslag att införa en riktålder för pension som knyts till medellivslängdens utveckling torde vara till fördel för kvinnor. Riktåldern åldersgränsen i de kringliggande systemen, i socialförsäkringarna och i grundskyddet, höjs till 2019. Fler kvinnor än män har en pensionsålder på som följd av åldersgränserna i kringliggande system. ningen att konsekvenserna för jämställdheten av införandet av rikt- åldern blir positiv. Utredningen föreslår åtgärder som får till följd att ett längre arbetsliv ger bättre pension för låginkomsttagare. Pensionsrätter intjänade från och med ska inte påverka beräkningen av garantipension och bostadstillägg. Eftersom fler kvinnor uppbär garantipension bedömer utredningen att förslaget kommer att ha positiva konsekvenser för jämställdheten. 21.10 Konsekvenser för företagen En åldrande befolkning medför utmaningar också för företagen. Företagen behöver anpassa sig efter en permanent förändrad ålders- struktur med ökande genomsnittsålder i arbetskraften. Förändringen kommer gradvis och det är lätt att skjuta utmaningarna på fram- tiden. Det finns inte något specifikt datum då förändringen beräk- nas träda i kraft och därför kan det vara lockande att inte anlägga ett strategiskt perspektiv på den anpassning som behövs. För att klara finansieringen av välfärden är det viktigt att företag tar sig an de utmaningar som den nya demografin medför. Antalet arbetade timmar behöver öka, men arbetskraften ökar inte i till- räcklig omfattning. Därför behövs åtgärder för att öka arbetsutbu- det. Utredningen bedömer att de föreslagna åtgärderna, såväl de som rör åldersgränser som de som rör arbetsmiljö och kompetens- utveckling, kommer att öka arbetsutbudet. Ett ökat arbetsutbud är alltid positivt för företagsamheten i ett land. Det ökade arbets- utbudet kommer att underlätta för företagen att möta den omfatt- ande pågående generationsväxlingen. Ett ökat arbetsutbud gör det enklare för arbetsgivarna att hitta en lämplig person att anställa. Det kan särskilt gynna små företag som har begränsade resurser att lägga på rekrytering. En ofta förekommande invändning mot en höjning av den nuva- rande åldersgränsen i anställningsskyddslagen är att det skulle medföra negativa konsekvenser för företagen och i förlängningen för arbetstagarna. En höjning av åldersgränsen skulle försvåra för äldre på arbetsmarknaden genom en ökad risk för att arbetsgivare skulle vidta åtgärder redan tidigare för att avsluta en önskad anställning. En höjning skulle kunna motverka sitt syfte genom att på det sättet bidra till att utträdet sker tidigare än . möjligheter att påverka arbetsgruppernas sammansättning med avseende på ålder skulle exempelvis kunna begränsas. Förslagen kommer att medföra vissa omställningskostnader för arbetsgivarna. Det handlar både om viss omställning i personal- förvaltningen och ökade krav på information till de anställda. Före- tagen behöver informera sig om förändringar av regelverken. Utredningen föreslår ökade resurser till och utveckling av informa- tion om pensioner och längre arbetsliv. Förslaget att höja åldersgränsen i LAS, liksom förslaget att höja åldersgränsen för tidigaste uttag av tjänstepension enligt inkomstskattelagen kan också innebära en viss inskränkning i arbets- givarens handlingsfrihet i ett enskilt fall. Utredningen bedömer att de sammantagna konsekvenserna för arbetsgivare och företag, trots detta, är positiva. Fördelarna med ett ökat arbetsutbud är betydligt större än de eventuella nackdelar som kan följa av förändringar i anställningsskyddet respektive omställ- ningskostnader. Förslagen som rör den lägsta åldern för uttag av tjänstepension, , bedömer utredningen medför konsekvenser för försäkrings- bolagen, se avsnitt 21.9. 21.11Arbetsmarknadens parter och pensionsförvaltningen Statistiken och olika undersökningar visar att det blir vanligare med olika kombinationer av pensionsuttag och förvärvsarbete, som också förändras allt eftersom man blir äldre. Även om positiva för- ändringar har inträffat , bl.a. genom att fler arbetar till och efter 65, är förbättringarna alltför lång- samma. Förklaringen är enligt utredningens analyser att många som vill och kan arbeta längre möter betydande hinder. Hindren omfattar styrande åldersregler, slitsamma arbetsförhållanden, negativa attityder till äldre och åldersdiskriminering, stela arbetstidsregler, kompe- tensbrist, okunnighet om fördelarna med längre arbetsliv, svaga ekonomiska drivkrafter osv. Utredningens förslag syftar till att förändra flera av dessa för- hållanden direkt och indirekt. Parterna på arbetsmarknaden har en avgörande roll för möjligheterna att arbeta längre genom avtalen om tjänstepensioner, anställningsskydd, arbetstider m.m. Även pensionsförvaltarna spelar också en viktig roll inte minst genom att de informerar om olika alternativ till arbete och pensionering. Utredningen anser att förutsättningen för framgångsrika insatser för längre arbetsliv för äldre är att alla aktörer medverkar till de förändringar som behövs. Utredningens förslag, framför allt höjningen av åldersgränsen för uttag av tjänstepensionerna, kommer att innebära en hel del arbete både för pensionsbolagen och arbetsmarknadens parter. Det kan förutses att det kommer att uppstå behov av att anpassa och modernisera tjänstepensionsavtalen. Avtalen ändras dock relativt fortlöpande. Det är dock inte möjligt att närmare bedöma omfatt- ningen av detta arbete. Vidare har utredningen gjort bedömningen att arbetsmark- nadens parter bör bjudas in för att samtala med regeringen om för- utsättningarna att anpassa reglerna för tjänstepensionerna och informationen om pensionerna så att de främjar ett längre arbetsliv. Även detta kommer att innebära ett visst merarbete. 21.12 Folkhälsan och ohälsan Utredningen bedömer inte att förslagen kommer att få några kon- sekvenser för folkhälsan eller ohälsan. Utredningen presenterade i delbetänkandet en genomgång av de hälsomässiga förutsättningarna för ett längre arbetsliv. Genom- gången visade att förutsättningarna är goda. Den kraftigt ökande medellivslängden har inte följts av en parallell ökning av arbetsmark- nadsutträdet. De individuella skillnaderna i hälsa och arbetsförmåga är dock stora. Sambanden mellan pensionering och hälsa är inte entydiga. Åtskilliga studier visar att pensionering leder till bättre hälsa. De fåtal studier som är utförda så att andra förklarande faktorer kan uteslutas visar att pensionering leder till oförändrad eller försämrad självrapporterad hälsa. Hälsotillståndet påverkas också av om pens- ioneringen varit frivillig eller inte. Studier görs ofta på tidig pen- sionering som ofta är en följd av nedsatt hälsa och arbetsförmåga. Utredningens förslag syftar till att undanröja hinder så att de som kan och vill ska ha större möjligheter att arbeta längre. För dem som saknar de hälsomässiga förutsättningarna att arbeta längre ska precis som finnas försäkringsskydd som ersätter den för- lorade arbetsinkomsten av nedsatt arbetsförmåga och insatser för omställning och rehabilitering. 21.13 Konsekvenser för offentlig verksamhet Utredningens förslag bedöms leda till administrativt merarbete framför allt för och , men även andra myndigheter berörs i mer begränsad omfattning.