sou · H1B329 · 2013-04-29 00:00:00 — Den innebär också att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten, hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter samt avstå från varje åtgärd som kan äventyra att unionens mål uppfylls. 6.2Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar Genom införde EU ett unions- medborgarskap. Detta gjordes dels för att stärka skyddet för medlemsstaternas medborgares rättigheter och intressen, dels för att ge EU en öppnare och mer statslik karaktär. (Se vidare Lokrantz , s. 96 f.) Bestämmelserna om unionsmedborgarskap finns numera i artiklarna 20–25 i EUF-fördraget (se även t.ex. artikel 9 i ). Enligt artikel 20.1 i EUF-fördraget ska varje person som är medborgare i en medlemsstat vara unionsmedborgare. Unions- medborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet. Regleringen innebär att medlemsstaternas nationella medborgarskapslagstiftning även avgör vem som är unionsmedborgare. När unionsmedborgarskapet infördes underströk EU:s medlems- stater, i förklaring nr 2 angående medborgarskap i en medlemsstat (EGT C 191, 1992 s. 98), som fogades till slutakten, och i ett fördragsanknutet protokoll (den s.k. Edinburghöverenskommelsen, EGT C 348, 1992 s. 1), att frågan om en persons medborgarskap i en viss medlemsstat uteslutande ska avgöras enligt den berörda medlemsstatens egen lagstiftning. Dessa uttalanden indikerar att unionsmedborgarskapet inte var avsett att begränsa medlemsstaternas handlingsutrymme när det gäller vem som ska vara medborgare i respektive medlemsstat. I artikel 20.2 i EUF-fördraget slås fast att unionsmedborgare ska ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördragen. De ska bl.a. ha a) rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, b) rösträtt och valbarhet vid val till samt vid kommunala val där unionsmedborgaren är bosatt, c) rätt till visst skydd av alla medlemsstaters diplomatiska och konsulära myndigheter i tredje land, samt d) rätt att göra framställningar till och att vända sig till Europeiska ombudsmannen samt rätt att vända sig till unionens institutioner och rådgivande organ på något av fördragens språk och få svar på samma språk (se även artiklarna 39–46 i EU-stadgan). Dessa rättigheter ska utövas enligt de villkor och begränsningar som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som beslutats med tillämpning av dessa. Det är t.ex. tillåtet att införa begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (se bl.a. artikel 52 i EUF-fördraget). Artiklarna 21–24 i EUF-fördraget innehåller vissa preciseringar av de rättigheter som nämns i artikel 20. Vidare har i sin dom i mål C-34/09, Zambrano, klargjort att artikel 20 i EUF-fördraget hindrar nationella åtgärder som medför att unionsmedborgare berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som tillkommer dem genom unionsmedborgarskapet. Av rättsfallet framgår även att en minderårig unionsmedborgare berövas möjligheten att åtnjuta dessa rättigheter om medlemsstaten där han eller hon bor och är medborgare nekar hans eller hennes underhållsskyldiga föräldrar uppehållsrätt och arbetstillstånd. Ett minderårigt barn som är medborgare i en medlemsstat har alltså, på grund av unionsmedborgarskapet, en rätt att stanna i unionen och denna rätt innebär även att medlemsstaten inte får neka barnets underhållsskyldiga föräldrar uppehållsrätt och arbetstillstånd. (Jfr dom i mål C-256/11, och rådets direktiv /38/EG av (rörlighetsdirektivet) innehåller bestämmelser om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstater där de inte själva är medborgare. Direktivet innebär bl.a. att unionsmedborgare har rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass (artikel 6.1). Detsamma gäller för vissa familjemedlemmar som inte är medborgare i någon medlems- stat, om de följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren och innehar ett giltigt pass (artikel 6.2). Uppfyller unionsmedborgaren vissa krav på självförsörjning gäller uppehållsrätten (artikel 7). Dessa personer har alltså rätt att vistas i en annan medlemsstat utan uppehållstillstånd. Vid vistelser som överstiger får dock den mottagande medlemsstaten kräva att vissa administrativa formaliteter fullgörs. Direktivet omfattar endast den situationen då en unions- medborgare uppehåller sig i en medlemsstat där han eller hon inte är medborgare. Rätten enligt direktivet att ta med sig familjemedlemmar som inte är medborgare i någon medlemsstat gäller alltså inte om unionsmedborgaren aldrig har rört sig över gränserna utan fortfarande vistas i en medlemsstat där han eller hon är medborgare (dom i mål C-434/09, ; jfr dom i mål C-34/09, Zambrano). Av äldre praxis följer att orsaken till att en unions- medborgare migrerar till en annan medlemsstat i princip saknar betydelse (domar i mål C-109/01, Akrich, och i mål C-200/02, och ). Det saknar också betydelse om familjemedlemmens ursprungliga vistelse i EU är laglig eller olaglig (dom i mål C-127/08, Metock m.fl.). Vid missbruk av rättigheter eller bedrägeri, till exempel skenäktenskap, får dock medlemsstaterna enligt artikel 35 i direktivet vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet, under förutsättning att åtgärden är proportionerlig och sker på ett rättssäkert sätt (se vidare bl.a. kommissionens meddelande till och rådet om vägledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av direktiv /38/EG, KOM[2009] 313 slutlig). 6.3Rättsfallen Micheletti och Rottmann I avsnitt 6.2 nämns några avgöranden från som gäller unionsmedborgares rättigheter respektive rörlighetsdirektivets tillämpningsområde. När det gäller EU-samarbetets inverkan på den nationella medborgarskapslagstiftningen finns två rättsfall som är centrala. Det är domar i mål C-369/90, Micheletti m.fl., och i mål C-135/08, Rottmann. Nedan följer därför en sammanfattning av dessa rätts- fall. dom i mål C-369/90, Micheletti m.fl. hade både argentinskt och italienskt medborgarskap. beviljade spanska myndigheter honom tillfälligt uppehållstillstånd i för gemenskapsmedborgare. När Micheletti senare ansökte om permanent uppehållstillstånd för gemenskapsmedborgare, i syfte att etablera sig i som tandläkare, avslogs hans ansökan. Beslutet grundades på en bestämmelse i spansk lag som innebar att om en person hade dubbelt medborgarskap och inget av dem var spanskt, skulle personen anses vara medborgare endast i det land där han eller hon hade sin stadigvarande bosättning före ankomsten till . För Michelettis del innebar denna bestämmelse att han i skulle betraktas som enbart argentinsk medborgare. Micheletti väckte talan vid spansk domstol och yrkade att avslagsbeslutet skulle ogiltigförklaras samt att det skulle fastställas att han och hans familjemedlemmar hade rätt till permanent uppehålls- tillstånd respektive uppehållstillstånd. Den nationella domstolen bad att klargöra om vissa närmare angivna bestämmelser i unionsrätten hindrade att en nationell bestämmelse av detta slag tillämpades. I sin dom inleder med att påminna om att den etableringsfrihet som följer av fördraget (numera artikel 49 i EUF- fördraget) tillkommer personer som är medborgare i en medlems- stat. Domstolen konstaterar vidare att behörigheten att fastställa de kriterier som ska gälla för förvärv och förlust av medborgarskap enligt internationell rätt hör till varje medlemsstats behörighet, men tillägger att denna behörighet ska utövas med iakttagande av gemenskapsrätten (numera unionsrätten). En medlemsstat har enligt domstolen, när det gäller utövandet av de grundläggande friheter som föreskrivs i fördraget, inte rätt att inskränka verkningarna av att någon har beviljats medborgarskap i en annan medlemsstat genom att ställa ytterligare villkor för att detta medborgarskap ska erkännas. Den aktuella bestämmelsen i fördraget (numera artikel 49 i EUF- fördraget) kan följaktligen, enligt domstolen, inte tolkas så att andra medlemsstater, i förhållande till en medborgare från en medlemsstat som är medborgare i tredje land, har rätt att föreskriva vissa villkor för att erkänna personen som medborgare i gemenskapen (numera unionen), t.ex. att denne har sin stadig- varande bosättning i den förstnämnda staten. Den nationella domstolens fråga besvaras därför enligt följande: Gemenskapsrättens bestämmelser om etableringsfrihet utgör hinder för att en medlemsstat nekar en medborgare från en annan medlemsstat som är medborgare i tredje land rätten att åtnjuta denna frihet, med motiveringen att enligt lagstiftningen i värdlandet anses han som medborgare i det tredje landet. dom i mål C-135/08, Rottmann föddes i , , och förvärvade österrikiskt medborgarskap vid födelsen. Han flyttade 1995 till , , efter att ha hörts av en brottmålsdomstol i angående misstankar om grovt bedrägeri i yrkesutövningen. beslutade domstolen i att Rottmann skulle anhållas. ansökte Rottmann om tyskt medborgarskap. Han undanhöll då att han var föremål för en förundersökning i . beviljades Rottmann tyskt medborgarskap genom naturalisation. Detta ledde till att han, i enlighet med österrikisk rätt, förlorade sitt österrikiska medborgarskap. underrättades myndigheter i om att Rottmann eftersöktes med stöd av ett beslut om anhållande och att han hade åtalats vid domstolen i . Mot bakgrund av dessa omständigheter beslutade Freistaat att med retroaktiv verkan återkalla beslutet om naturalisation i . Som grund för beslutet angavs att Rottmann hade undanhållit att han var föremål för en förundersökning i och att han, följaktligen, hade förvärvat tyskt medborgarskap genom bedrägligt handlande. Beslutet överklagades sedermera till högsta förvaltningsdomstolen i , som bad att bl.a. klargöra om unionsrätten hindrar ett beslut om återkallelse av naturalisation när detta beslut resulterar i att personen i fråga förlorar sitt unionsmedborgarskap och blir statslös. inleder sin dom med att konstatera att det följer av fast rättspraxis att enligt internationell rätt hör fastställandet av förutsättningarna för förvärv och förlust av medborgarskap till varje medlemsstats behörighet. Därefter tillägger domstolen att det faktum att ett område hör till medlemsstaternas behörighet inte hindrar att de nationella bestämmelserna ska vara förenliga med unionsrätten, när det är fråga om situationer som omfattas av unionsrätten. Domstolen konstaterar vidare att Rottmann är unionsmedborgare och att en återkallelse av beslutet om naturalisation kan leda till att han förlorar den ställning och de rättigheter som tillerkänns honom enligt , eftersom han genom naturalisationen har förlorat sitt ursprungliga medborgarskap i en annan medlemsstat. Enligt domstolen är det uppenbart att en sådan situation, med hänsyn till sin beskaffenhet och sina följder, omfattas av unionsrätten. betonar domstolen att ställningen som unionsmedborgare är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare samt att fördragets bestämmelse om unionsmedborgare knyter de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördraget till unionsmedborgarskapet, däribland rätten att åberopa förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i alla situationer som omfattas av unionsrättens materiella tillämpningsområde. Medlemsstaterna ska således utöva sin behörighet i fråga om medborgarskap med iakttagande av unionsrätten. Förbehållet att unionsrätten ska iakttas innebär enligt domstolen att medlems- staternas åtgärder kan underställas domstolskontroll i den mån de påverkar rättigheter som tillerkänns och skyddas av unionens rättsordning, vilket särskilt är fallet beträffande en återkallelse av ett beslut om naturalisation, såsom den återkallelse det var fråga om i målet vid den nationella domstolen. Enligt domstolen kan dock en återkallelse av beslut om naturalisation på grund av bedrägligt handlande i samband med ansökan om medborgarskap vara förenlig med unionsrätten, eftersom en medlemsstat har ett berättigat intresse av att vilja skydda det särskilda band av solidaritet och lojalitet som finns mellan staten och dess medborgare, samt den ömsesidighet i fråga om rättigheter och skyldigheter som utgör grunden för medborgarskapet. I sammanhanget uttalar domstolen även att denna slutsats är förenlig med internationell rätt. Slutsatsen att det vid bedrägligt handlande kan vara berättigat att återkalla ett beslut om naturalisation gäller enligt domstolen även när återkallelsen leder till att den berörda personen, förutom medborgarskapet i den medlemsstat där han har naturaliserats, även förlorar unionsmedborgarskapet. Domstolen understryker dock att i ett sådant fall ska den nationella domstolen, utöver att i förekommande fall kontrollera om detta beslut är proportionerligt med hänsyn till nationell rätt, kontrollera om återkallelsebeslutet är förenligt med proportionalitets- principen när det gäller de följder som beslutet har för den berörda personens situation med hänsyn till unionsrätten. Vid denna prövning ska hänsyn tas till de eventuella följder som en återkallelse av naturalisationsbeslutet skulle få för den berörde och, i förekommande fall, för medlemmarna i dennes familj, med avseende på förlusten av de rättigheter som varje unionsmedborgare åtnjuter. Det ska i detta avseende bl.a. kontrolleras huruvida förlusten av nämnda rättigheter framstår som berättigad i förhållande till hur allvarlig den aktuella överträdelsen är, den tid som har förflutit mellan beslutet om naturalisation och beslutet om återkallelse samt den berördes möjligheter att få tillbaka sitt ursprungliga medborgarskap. Den nationella domstolen ska även, med hänsyn till samtliga relevanta omständigheter, bedöma huruvida proportionalitetsprincipen innebär att det krävs att den berörde beviljas en skälig tidsfrist för att försöka återfå medborgarskapet i sin ursprungliga medlemsstat, innan en eventuell återkallelse börjar gälla. Enligt hindrar alltså unionsrätten inte att en medlemsstat återkallar en unionsmedborgares medborgarskap i den staten, vilket har förvärvats genom naturalisation, när medborgar- skapet har beviljats genom bedrägligt handlande. En förutsättning är dock att proportionalitetsprincipen iakttas vid beslutet om återkallelse. Bedömning: Utgångspunkten är att varje medlemsstat i EU själv får bestämma förutsättningarna för förvärv och förlust av medborgarskap i den staten. Denna behörighet måste dock utövas med iakttagande av unionsrätten. Det innebär att bl.a. proportionalitetsprincipen måste respekteras vid beslut som inverkar på de rättigheter som unionsmedborgare tillerkänns i EU-lagstiftningen. Det finns inget som tyder på att inte uppfyller de krav som följer av unionsrätten. EU- samarbetet föranleder därför inte några förändringar av svensk medborgarskapslagstiftning. Enligt folkrätten är utgångspunkten att varje stat själv får bestämma förutsättningarna för förvärv och upphörande av medborgarskap i den staten. har vid upprepade tillfällen slagit fast att denna princip även gäller för EU:s medlemsstater. Varje medlems- stat får alltså själv bestämma exempelvis vilka hemvistkrav som ska gälla för medborgarskap och om det för medborgarskap ska krävas vissa språkkunskaper. Att många medlemsstater därvid kan ha valt att reglera vissa frågor på liknande sätt påverkar inte övriga medlemsstaters handlingsutrymme. har klargjort att den omständigheten att ett visst område faller under medlemsstaternas behörighet inte ger dem rätt att utöva denna behörighet på ett sätt som strider mot När det är fråga om situationer som omfattas av unionsrätten, exempelvis vid beslut som kan leda till att en person förlorar sin status som unionsmedborgare, måste alltså även denna typ av lagstiftning vara förenlig med unionsrätten. Det innebär att i den mån en medlemsstats åtgärder i fråga om medborgarskap påverkar rättigheter som tillerkänns och skyddas av unionens rättsordning, kan dessa åtgärder underställas kontroll. Av det anförda följer bl.a. att medlemsstaterna inte får begränsa de rättigheter som följer av unionsrätten, exempelvis i fråga om fri rörlighet, genom att bortse från att en person är medborgare i en annan medlemsstat (jfr Micheletti m.fl.). Vidare måste ett beslut om att beröva någon hans eller hennes unionsmedborgarskap vara förenligt med de allmänna principer som gäller i EU, exempelvis proportionalitetsprincipen, likabehandlingsprincipen och skyddet för de mänskliga rättigheterna (jfr Rottmann). Det finns inte någon svensk lagstiftning som ger svenska myndigheter rätt att bortse från att någon har förvärvat medborgar- skap i en annan medlemsstat. Vidare finns enligt svensk rätt inte någon möjlighet att återkalla ett beslut om medborgarskap som meddelats på grundval av felaktiga uppgifter eller annars på felaktigt sätt (RÅ 2006 ref. 73; jfr 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen). Svensk rätt uppfyller därmed de krav som uttryckligen framgår av nämnda avgöranden från . Som framgår av avsnitt 3.4.2 och 3.8 har Utredningen om omprövning av medborgarskap (SOU 2006:2) föreslagit att det ska införas vissa möjligheter att efter omprövning återkalla felaktiga beslut om svenskt medborgarskap, bl.a. i vissa situationer när en person i ansökan medvetet har lämnat oriktiga uppgifter. Som framgår av avgörande i rättsfallet Rottmann hindrar unionsrätten inte en sådan lagändring. Kan omprövningen leda till att personen i fråga även förlorar sitt unionsmedborgarskap, vilket är fallet om han eller hon inte är medborgare i ytterligare en medlemsstat, måste dock proportionalitetsprincipen iakttas med avseende på de rättigheter som följer av unionsrätten. Det är därför viktigt att en sådan reglering utformas så att beslutande myndighet, vid sin avvägning mellan olika intressen, även kan beakta vad förlusten av unionsmedborgarskapet innebär för den berörde och, i förekommande fall, för medlemmarna i dennes familj. Eftersom unionsrätten är under ständig utveckling finns dock skäl att, med utgångspunkt i de domar som meddelat, göra en bedömning av om unionsrätten kan antas innebära ytterligare begränsningar av det nationella handlingsutrymmet på området och hur detta i så fall skulle kunna påverka . I 14 § MedbL finns en bestämmelse som syftar till att förhindra att svenskt medborgarskap ärvs i flera generationer av personer som aldrig har bott i , trots att samhörigheten med gått förlorad. Bestämmelsen innebär i korthet att en svensk medborgare förlorar sitt svenska medborgarskap när han eller hon fyller , om han eller hon är född utomlands, aldrig haft hemvist i , inte har varit i under förhållanden som tyder på samhörighet med landet och inte blir statslös om han eller hon förlorar sitt svenska medborgarskap (preskription). Om dessa förutsättningar är uppfyllda förloras alltså medborgarskapet automatiskt. får dock besluta att medborgarskapet behålls om den svenske medborgaren ansöker om detta innan han eller hon fyller . Den som förlorar sitt svenska medborgarskap enligt 14 § MedbL förlorar även sin status som unionsmedborgare om han eller hon endast är medborgare i och i en stat som inte är medlem i EU. Förlust av unionsmedborgarskapet kan i vissa fall få stora konsekvenser för den enskilde och dennes familj, i synnerhet om han eller hon är bosatt i någon annan medlemsstat. Mot den bakgrunden torde unionsrätten kräva att proportionalitetsprincipen iakttas också i dessa fall. Unionsrätten utgår dock från den folkrättsliga principen att varje stat själv får bestämma förutsättningarna för förvärv och förlust av medborgarskap i den staten. Av folkrätten följer även att med- borgarskapet ska bygga på att det finns en naturlig samhörighet mellan staten och individen. Mot den bakgrunden kan det inte anses oproportionerligt att bristande samhörighet av ifrågavarande slag leder till förlust av medborgarskapet, i synnerhet som det till och med finns möjlighet att få behålla medborgarskapet efter ansökan om detta. I och med att unionsrätten ger unionsmedborgare och deras familjemedlemmar stora möjligheter att flytta mellan medlems- staterna, kan en generös medborgarskapslagstiftning i en medlemsstat få stora konsekvenser för andra medlemsstater. Detta aktualiserar frågan om den unionsrättsliga lojalitetsplikten kan utgöra ett hinder mot en alltför generös medborgarskapslagstiftning. Enligt folkrätten ska dock som ovan konstaterats medborgarskapet bygga på en naturlig samhörighet mellan staten och individen. Det kan t.ex. handla om att föräldrarna är medborgare i staten, att man är född där eller har vistats där . Så länge medlemsstaterna håller sig inom denna ram måste lagstiftningen anses vara förenlig med lojalitetsprincipen. Den praxis som finns från EU- domstolen ger i vart fall inte stöd för någon annan slutsats. Det finns alltså inte heller på denna punkt något som tyder på att svensk rätt skulle stå i strid med unionsrätten. Sammantaget innebär detta att EU-samarbetet inte bör föranleda några ändringar av svensk medborgarskapslagstiftning. 7Medborgarskapet som ett incitament för att främja integrationen Utredningen har i uppdrag att undersöka om medborgarskapet i större utsträckning kan användas som ett incitament för att främja integrationen. En faktor som är av stor betydelse för integrationen är att individer som bor i behärskar det svenska språket. Kunskaper i svenska kan bl.a. vara en förutsättning för att en person ska känna till och förstå sina rättigheter och skyldigheter i samhället. Sådana kunskaper är också ofta en förutsättning för individens möjligheter att inhämta kunskaper och information om samhället samt att delta i och påverka samhällslivet. Det rör sig inte minst om att kunna delta fullt ut i den demokratiska processen. Kunskaper i svenska utgör även ett väsentligt verktyg på arbets- marknaden. Också när det gäller frågan om svenskt medborgarskap kan kunskaper i svenska vara av betydelse. Kunskaper i det svenska språket talar för att en individ känner till svenska förhållanden, är en del av det svenska samhället och har samhörighet med landet. För individer som inte har svenskt medborgarskap skulle medborgarskapet kunna vara ett incitament att, som en del av naturalisationsprocessen, handla på ett sätt som främjar integrationen. Reglerna om naturalisation bör ha en utformning som dels tydliggör det samband som finns mellan kunskaper i svenska och samhörighet med , dels uppmuntrar den som vill bli svensk medborgare att så snabbt som möjligt lära sig det svenska språket. Utredningen föreslår att en sökande som har en viss nivå av kunskaper i svenska språket som huvudregel ska kunna naturaliseras efter en kortare hemvisttid än vad som annars hade krävts (språkbonus). Frågor om medborgarskap och integration diskuteras i avsnitt 7.2 medan frågan om hur medborgarskapet kan vara ett incitament behandlas i avsnitt 7.3. I avsnitt 7.4–7.6 redovisas lagstiftning av intresse och hur bl.a. frågan om språkkunskapskrav för naturalisation har behandlats i tidigare utredningar. Det görs också en internationell utblick. Avsnitt 7.7 innehåller utredningens överväganden och förslag. Begreppet integration har i olika sammanhang använts med skiftande innebörd. Det har använts för att beteckna såväl något som ska uppnås, dvs. ett mål, som en process eller en kombination av mål och process. Integrationsprocesser har diskuterats både på individ- och samhällsnivå. (Se vidare prop. 1997/98:16 s. 22 f.) Varken när det gäller individer eller samhället framstår det som möjligt eller önskvärt att fastställa ett visst tillstånd vid vilket integration ska anses ha uppnåtts. Integration bör i stället ses som en ständigt pågående process. Det rör sig inte heller om vissa personers eller gruppers ensidiga anpassning till det som uppfattas som majoritetssamhället utan integration omfattar alla individer i samhället.