sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — Länsstyrel- sen har i den egenskapen rätt att kostnadsfritt nyttja ledningsplatsen oavsett om detta sker inom ramen för normal fredsverksamhet eller vid krishantering i fred eller under höjd beredskap. har rätt att utifrån gällande legala och lokala (egna) operativa krav möblera och i övrigt komplettera med utrustning så att ledningsverksamhet kan bedrivas utifrån ställda krav. Eventuella tek- niska installationer ska ske först efter samråd med KBM. 5 § ansvar för ledningsplatsen ansvar för ledningsplatsen omfattar verksamhet som syftar till att anskaffa, utveckla och förvalta vissa sambands- och inform- ationssystem på ledningsplatsen. ansvarar därutöver för att: en verksamhetsanpassad möblering av ledningsplatsen iordningställs; lokalvården av lednings- platsen planläggs och genomförs; förbrukningsmateriel som krävs vid nyttjande av ledningsplatsen finns i tillräcklig omfattning; tillträdes- skyddet ajourhålls och samordnas med övriga system på ; behörighetskontroll och beslut om tillträde till ledningsplatsen (teknikutrymmen) genomförs. 7 § Finansiering av drift och underhåll KBM betalar samtliga kostnader som sammanhänger med avtalet mel- lan fastighetsägaren och KBM. Därutöver tecknar och finansierar KBM service- och underhållsavtal för system och utrustningar som är installerade på ledningsplatsen Kostnader för avhjälpande underhåll som sammanhänger med dessa avtal finansieras också av KBM. KBM bekostar uppvärmningen av ledningsplatsen med samman- bindande anslutningar. Kostnader för ledningsplatsens VA, kyla och ventilation samt elektricitet bekostas också av KBM. Vid nyinstallationer och anskaffningar av utrustning kan kostnader för investeringen och förvaltningen vara delad mellan myndigheterna. - -- finansierar alla åtgärder och verksamheter som finns redovisade i 5 § i detta avtal. Som framgår av citatet tecknar MSB – utöver överenskommelserna med länsstyrelserna – hyres-, arrende-, eller nyttjanderättsavtal med respektive ledningsplats hyresvärd eller för mark den utarren- derande parten. MSB hyr lokalerna, men äger de speciella installa- tioner som behövs för funktionen. För de flesta ledningsplatserna gäller att kostnaderna för elförbrukningen ingår i det hyresavtal som är tecknat mellan MSB och hyresvärden. Vidare har MSB också tecknat riksavtal med leverantörer av diverse servicetjänster, t.ex. med företaget för drift och underhåll av samtliga led- ningsplatser. Vidare visar citatet ovan att kostnaderna för ledningsplatserna i huvudsak täcks av MSB, men att länsstyrelserna står för vissa kost- nader. Drift, underhåll och utveckling av de skyddade regionala ledningsplatserna vid länsstyrelserna finansieras via ramanslaget Krisberedskap (utgiftsområde 6, anslag 2:4), som disponeras av MSB. I MSB:s regleringsbrev för anges att högst får användas för drift och förvaltning av de regionala ledningsplatserna . Detta belopp har varit oför- ändrat under åtminstone de år MSB har ansvarat för frågorna. Vid slut uppgick MSB:s bokförda ackumulerade anskaffningsvärde för alla ledningsplatser till och det bokförda värdet till . 7.1.2Synpunkter som framförts på nuvarande ordning m.m. I den promemoria som MSB har lämnat till utredningen4 redovisar myndigheten i korthet följande syn på den framtida förvaltningen av länsstyrelsernas ledningsplatser: MSB anser att det finns behov av regionala ledningsplatser för att länsstyrelserna ska kunna leda, samverka och samordna verk- samheter inom sitt geografiska samordningsansvar. Mot bak- grund av bl.a. den översyn som gjorts av den statliga regionala förvaltningen5, menar MSB dock att det f.n. är svårt att ta ställning till vilka ledningsplatser som behövs . Till exempel kan särskilt stora regioner, med flera verksamhets- ställen, komma att ha behov av flera ledningsplatser. Enligt MSB bör länsstyrelserna ha ansvar för egna lokaler utifrån samma ansvarsprinciper som gäller för övriga aktörer. Därför bör länsstyrelserna även ha ansvar för ledningsplatserna. MSB anser att myndigheten även framöver bör stödja länsstyrel- serna i metodik- och teknikfrågor inom området ledning och 4Regionala ledningsplatser – underlag med förslag till framtida ägarskap (drift, förvaltning och utveckling), , MSB:s dnr 2013-843. 5Statens regionala förvaltning, förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81). samverkan, t.ex. med rådgivning och ramavtal kopplat till led- ningsplatser, i likhet med hur MSB stödjer andra myndigheter. Enligt MSB uppfyller drift och förvaltning av de regionala led- ningsplatserna egentligen inte finansieringsprinciperna för det anslag varmed verksamheten finansieras (anslag 2:4 Krisbe- redskap). MSB anser att finansieringen därför bör överföras till länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Enligt MSB skulle utveckling av ledningsplatserna och större investeringar som behöver göras vid dem även framöver kunna delfinansieras via anslag 2:4 Krisberedskap, förutsatt att sådana åtgärder uppfyller finansieringsprinciperna för anslaget. Det bör noteras att förslaget att länsstyrelserna bör ta över ansvaret för förvaltningen av de regionala ledningsplatserna har framförts tidigare i olika sammanhang. I propositionen Samver- kan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133) aviserade regeringen att den avsåg att se över om ansvaret för lednings- centraler bör föras över till länsstyrelserna för att möjliggöra en mer rationell hantering av deras resurser samt för att underlätta anpassningen till den regionala strukturen. Frågan behandlades sedermera av den utredning som i förlängningen ledde till att MSB inrättades, vilken i sitt betänkande föreslog att ansvaret för de reg- ionala ledningsplatserna skulle överföras från Krisberedskaps- myndigheten till respektive länsstyrelse.6 Detta var också den inriktning som regeringen angav för den utredare som därefter fick uppdraget att genomföra bildandet av MSB; i de aktuella kommit- tédirektiven (dir. 2008:27) angavs således att ansvaret för och finansieringen av de regionala ledningsplatserna avses föras över till respektive länsstyrelse. Även MSB har tidigare i olika sammanhang, bl.a. i sitt budgetunderlag , lämnat förslag med motsvarande inriktning. Även idéer om andra alternativa lösningar har förts fram. föreslogs exempelvis i en utredning, som gjordes på uppdrag av , att borde ta över ansvaret för förvaltningen av länsstyrelsernas ledningsplatser.7 En ny myndighet mot olyckor och kriser (SOU 2007:31). 7Skyddskompetensutredningen – behov och förutsättningar för att skapa en sammanhållen kompetens för statliga fastigheter som kräver särskild skydds- och anläggningsteknik. I budgetpropositionen för år 20138 angav regeringen att den anser att resultatet av vår utredning och av den då pågående över- synen av den statliga regionala förvaltningen, vilken redovisades , bör inväntas och vägas in i ett ställningstagande till MSB:s förslag om att föra över ansvaret för och finansieringen av de regionala ledningsplatserna till respektive länsstyrelse. Till utredningen har vidare länsstyrelserna gemensamt (efter beredning i en arbetsgrupp bestående av två länsråd och tre för- svarsdirektörer) inkommit med synpunkter på MSB:s förslag.10 I länsstyrelsernas promemoria anges att den helt avgörande frågan är hur den föreslagna förändringen ska finansieras. Även om finansie- ringsfrågan skulle lösas, så menar dock länsstyrelserna att förslaget att föra ut förvaltningsansvaret på regional nivå är olyckligt och rent av dåligt. För detta anges i huvudsak följande skäl i promemorian: Enligt länsstyrelserna är ledningsplatserna av avgörande bety- delse för att länsstyrelserna ska kunna ta sitt geografiska områ- desansvar. har flera satsningar gjorts för att stärka länsstyrelsernas förmåga till detta och för att skapa större samsyn i tolkningen av vad det geografiska områdesansvaret innebär. Att föra ut drift- och förvaltningsansvaret på läns- styrelserna riskerar enligt promemorian att leda till att lednings- platserna får olika prioritet och olikartad utveckling på olika håll. Enligt länsstyrelserna måste det göras en djupare analys av konsekvenserna för krishanteringsförmågan innan beslut fattas. Enligt länsstyrelserna skulle MSB inte kunna säkerställa inter- operabilitet mellan den teknik som upphandlas till ledningsplats och andra i sammanhanget relevanta system, t.ex. i kommuners eller räddningstjänstförbunds ledningsplatser, om ansvaret för förvaltning och utveckling av ledningsplatserna läggs på länsstyrelserna. Därtill bedömer man att samverkan med Försvarsmakten i myndighetens nya regionala organisation och dess arbete med försvarsplanering eventuellt kan försvåras. Enligt länsstyrelserna föreligger det f.n. stora osäkerheter om hur den statliga administrativa kartan ser ut och om hur stort behovet av ledningscentraler kommer att bli eller var dessa geografiskt bör finnas. Till detta bidrar enligt länsstyrel- 2012/13:1, utgiftsområde 6. 9Statens regionala förvaltning, förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81). 10Synpunkter till om den framtida förvaltningen och finansie- ringen av länsstyrelsernas ledningsplatser (). serna bl.a. att det är oklart vilka behov som följer av polisens nya organisation och vilka effekter översynen av den statliga region- ala förvaltningen (SOU 2012:81) kommer att få. Enligt läns- styrelserna kan även den nya roll som Försvarsmakten spelar genom sin regionala organisation skapa nya krav och behov. Sammantaget har länsstyrelserna svårt att f.n. överblicka fram- tida behov och kravbild för de regionala ledningsplatserna. Enligt länsstyrelserna bör därför en djupare analys genomföras utifrån dessa osäkerheter. Länsstyrelserna anger att man f.n. inte förfogar över den speci- ella kompetens som krävs för drift, utveckling och förvaltning av ledningsplatserna och för upphandling av serviceavtal m.m. Enligt länsstyrelserna vore det inte ekonomiskt försvarbart att förvärva och upprätthålla sådan kompetens på 21 länsstyrelser. Ett överförande av ansvaret till länsstyrelserna bedöms därför leda till att de måste skapa en centraliserad lösning, motsvarande den MSB har . Då kompetensen redan finns hos MSB anser länsstyrelserna att nuvarande lösning är överlägsen och inte bör ändras. Slutligen bör nämnas den avslutade Alarmeringstjänst- utredningen, som i sitt betänkande En myndighet för alarmering (SOU 2013:33) föreslog att en statlig myndighet ska inrättas och bl.a. ges ett övergripande ansvar för en samordnad alarmering för att säkerställa en säker, effektiv och likvärdig behandling av larm på nödnummer 112. Utredningen föreslog också en organisation med fem-sju regionala larmcentraler. Vidare menade utredningen att en ökad samordning mellan länsstyrelsernas ledningsplatser och den nya kan vara ändamålsenlig. Enligt utred- ningen bör en samlokalisering kunna övervägas på de orter där både larmcentraler och regionala lednings- platser kommer att finnas. Vårt uppdrag i denna del är att föreslå hur ansvaret för den framtida förvaltningen, inklusive finansieringen, av länsstyrelsernas lokaler för krisledning ska organiseras. I vårt uppdrag har således inte ingått att pröva behov och inriktning av länsstyrelsernas arbetsupp- gifter avseende krisberedskap och höjd beredskap. punkt för övervägandena har vi därför förutsatt att länsstyrelsernas roll på detta område ska vara samma som . Mot bakgrund av de synpunkter som framförts av sakkunniga på området (se avsnitt 7.1.2) kan vi konstatera två saker. Det ena är att länsstyrelserna även framöver behöver ha (tillgång till) lokaler för krisledning för att kunna lösa de uppgifter de ålagts av stats- makterna. Det andra är att det råder viss osäkerhet om hur en ändamålsenlig ledningsplats bör utformas. Utöver de frågor som här är aktuella (ansvar och finansiering) rör osäkerheten både ledningsplatsernas fysiska utformning, t.ex. avseende place- ring i förhållande till ordinarie lokaler, och vilka för- utsättningar som framöver kommer att finnas för ökad samverkan med andra organ, t.ex. om länsstyrelsernas ledningsplatser i vissa fall kan och bör samlokaliseras med motsvarande lokaler hos andra myndigheter med liknande behov. Med de osäkerheter som föreligger är det svårt att närmare bedöma hur ansvaret för och finansieringen av led- ningsplatserna bäst bör hanteras. I ett första steg menar vi därför att en fördjupad analys bör göras avseende länsstyrelsernas fram- tida behov av ledningsplatser och hur dessa bör utformas. En sådan analys bör genomföras av – eller åtminstone under medverkan av – de aktörer som har bäst sakkunskap på området, dvs. MSB och länsstyrelserna. Dessa myndigheter har rimligen bäst kunskap om nuvarande förhållanden och bör därmed också vara bäst skickade att bedöma de framtida behoven. Mot denna bakgrund föreslår vi att regeringen ger MSB och länsstyrelserna ett gemensamt uppdrag att analysera det framtida behovet av länsstyrelsernas lokaler för krisledning, inklusive lämplig ansvarsfördelning och finansiering. Genom ett gemensamt uppdrag torde goda förutsättningar skapas för att utveckla nödvändig samsyn bland berörda aktörer. Innan ett sådant fördjupat analysunderlag framtagits är det enligt vår mening olämpligt att ta närmare ställning till de frågor vi har att behandla, dvs. hur ansvaret för den framtida förvaltningen, inklusive finansieringen, av länsstyrelsernas lokaler för krisledning ska organiseras. I avvaktan på att det föreligger ett fördjupat analys- underlag kan vi heller inte föreslå någon förändring av nuvarande ordning. Mot denna bakgrund föreslår vi att dagens lösning tills vidare fortsatt upprätthålls. Enligt vår bedömning medför inte det föreslagna tillvägagångs- sättet några betydande risker. I sak förefaller nuvarande ordning fungera relativt väl. Med hänsyn till att dagens finansieringsmodell är etablerad bör den också utan större svårigheter kunna leva vidare till, låt vara att de frågetecken MSB ställt kring modellens förenlighet med villkoren för det berörda anslaget bör ut. Utredningens bedömning och förslag: Ansvaret för utlands- camperna bör helt föras över till Försvarsmakten. För hante- ringen av dessa frågor bör Försvarsmakten organisera och inrätta ett sammanhållet materielsystem för campförsörjning. I samband med detta bör nuvarande kompetens avseende campförsörjning överföras till . Vidare bör Försvarsmakten framgent ha möjlighet att i egen regi kunna upprätta temporära camper medan man för permanenta camper bör överväga att teckna hyresavtal med företag som upprättar och äger camperna. Regeringen bör överväga huruvida det är kostnadseffektivt för staten att två olika myndigheter har i uppdrag att tillhanda- hålla camper för internationella insatser. Enligt sin instruktion ska ansvara för anskaff- ning av mark samt för etablering, förvaltning och avyttring av byggnader, anläggningar m.m. för försvarets behov i samband med internationella fredsbevarande och humanitära insatser.11 Denna verksamhet benämns i dagligt tal som camper och campförsörjning. Som framgått av avsnitt 3.4.3 har dock Försvarsmakten och delvis avtalat bort ansvar i denna del, med resultatet att verket endast tillhandahåller kom- petens (personal) till olika uppdrag åt Försvarsmakten. Fortifika- tionsverkets roll i campförsörjningen är att bistå Försvarsmakten med kompetens i form av projektledning, projektering, viss förvalt- ningskompetens och dokumentation. camp- verksamhet leds av en enhet inom avdelningen . Enheten utgörs av en chef och en utvecklingsledare. 11 Förordning (2007:758) med instruktion för , 4 §. Övriga medarbetare rekryteras internt vid behov för tidsbegränsade uppdrag. I betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31) föreslogs att ansvaret för Försvarsmaktens camper ska föras över från till Försvarsmakten. Under de senaste cirka 20 åren har Försvarsmakten i samband med internationella insatser genomfört byggnation av camper base- rat på containrar med i huvudsak utbyggda markbaserade (ned- grävda) vvs-lösningar. Anskaffad campmateriel har integrerats med materiel som används i insatsorganisationen i övrigt. pågår dock utveckling av ett nytt koncept för campförsörjning (bistår Försvarsmakten i detta arbete). Det nya konceptet är uppdelat i temporära och per- manenta camper där avsikten är att Försvarsmakten själv ska ha förmåga att med kort ledtid upprätta temporära camper beståendes av anpassade funktionsmoduler och tältsystem. Dessa camper ska kunna betjäna insatser med en varaktighet . Permanenta camper, med längre varaktighet, byggs av annan aktör. Av figur 7.1 nedan framgår vad en camp – beroende på uppdra- gets omfattning och storlek – kan innehålla. Principiellt är camper utformade med dessa komponenter oavsett om campen avser betjäna en militär, polisiär eller humanitär insats. 7.2.2 Iakttagelser och problem med nuvarande ordning Utredningen har i samtal och dialog med Försvarsmakten och For- tifikationsverket identifierat ett antal problem med nuvarande sätt att tillhandahålla camper till Försvarsmakten i internationella insat- ser. Ett väsentligt problem har att göra med hur anskaffning av materiel inför en planerad campetablering sker . Översiktligt sett innehåller en camp exempelvis funktionscontainrar och tält för verkstäder, förläggning med bostadscontainrar eller tält, vatten- och avloppssystem, elverk, torrluftsutrustning, yttre skydd, kon- tor/ledningsutrymme, kök, matsal, utrymme för personalvård, materielunderhållsplats, elkraft- och drivmedelsanläggning, ammu- nitionsförvaring etc. Problemet är att det saknas någon aktör i Försvarsmakten med utpekat samlat ansvar för anskaffning av materiel inför en planerad campetablering.12 Visserligen ligger huvudansvaret i Försvarsmakten hos Högkvarterets insats- ledning (HKV INS). Men HKV INS är inte ansvarig för anskaff- ning av annat än sådant som kan kopplas till drift. För många av de komponenter som nämns ovan ansvarar olika materielsystem för anskaffning och vidmakthållande. Det innebär att olika enheter inom Högkvarteret ansvarar för att det ovanstående finns tillgäng- ligt vid rätt tillfälle för att kunna etablera en camp. Nuvarande modell för campförsörjning kan således samman- fattas med att tillhandahåller kompetens för projektledning och eventuella byggnadstekniska åtgärder. Ett femtontal olika materielsystemansvariga vid Högkvarterets pro- duktionsledning (HKV PROD MTRL) ska tillhandahålla materiel genom att beställa materiel från lika många mottagare vid Försva- rets materielverk (FMV) som sedan ska leverera materielen till Försvarsmakten. Därtill har HKV INS samordningsansvaret för att campen etableras på rätt plats, i rätt tid och till rätt kostnad. Erfa- renheten visar att det med denna modell för campförsörjning är svårt att hålla både tidplan och budgeterad kostnad. Vidare synes Försvarsmakten inte ha haft en välfungerande organisation och process för att tillvarata de erfarenheter och lär- domar varje campetablering inneburit. Till stora delar tycks därför samma problematik ha upprepats vid varje ny campetablering. Vidare har vi noterat att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är en aktör inom området campförsörjning. MSB tillhandahåller och driver camper inom framför allt humanitära insatser åt bl.a. () och dess livs- medelsprogram (WFP). MSB:s campkoncept motsvarar i stora delar Försvarsmaktens temporära camp, men med avvikelsen att MSB inte tillhandahåller samma skyddsnivå då detta inte har efter- frågats av myndighetens samarbetspartners. MSB:s camp är till storleken modulärt skalbar och stödjer insatser upp till cirka 100 personer. Den senaste femårsperioden har MSB byggt camper i bl.a. , , , Demokra- tiska Republiken och tillsammans med norska och finska organ en större camp på . Vidare finns ett stort antal företag vars affärsidé är att tillhanda- hålla och driva camper åt aktörer vid insatser. I dessa fall kan ett 12 Detta framgår bl.a. av ett underlag om campförsörjning från IML Campprotection (IML 08-004:6), som Försvarsmakten, , och Totalför- svarets forskningsinstitut har utarbetat tillsammans. hyresavtal upphandlas där företaget fortsatt äger och driver campen aktören önskar hyra campen. använder denna modell framgångsrikt . Ansvaret för utlandscamperna bör helt föras över till Försvars- makten. Nuvarande modell för campförsörjning till Försvars- maktens internationella insatser bör därvid överges. I stället bör Försvarsmakten inrätta ett särskilt materielsystem för campför- sörjning. De som därmed ansvarar för detta materielsystem bör vara krav- ställare och beställare gentemot FMV för all campförsörjning där FMV utifrån Försvarsmaktens krav och beställning anskaffar, vid- makthåller samt avvecklar temporära camper och övrig infrastruk- tur för internationella insatser. För permanenta camper bör För- svarsmakten överväga att göra som och i stället via FMV hyra färdiga camper från företag som tillhandahåller, driver och äger camper. På detta sätt skapas en tydlig beställar-utförarmodell där en aktör ansvarar för att hålla samman hela processen. Vidare kan erfarenheter och lärdomar på ett mer strukturerat sätt tillvara- tas i ett eget samlat materielsystem. I samband med att det i Försvarsmakten bildas ett särskilt mate- rielsystem för campförsörjning bör även nuvarande kompetens avseende campförsörjning överföras till FMV. Detta då FMV är den aktör som levererar materiel till camper. Vidare bör FMV rimligen vara den aktör som kan vara aktuell för att upphandla de avtal som behövs för att tillhandahålla Försvarsmaktens behov av permanenta camper. Enligt vår mening finns det också skäl för regeringen att över- väga huruvida det är kostnadseffektivt och rationellt för staten att två olika myndigheter under Försvarsdepartementet – MSB och Försvarsmakten – båda har i uppdrag att tillhandahålla camper för internationella insatser. Här finns, om regeringen så finner lämp- ligt, möjlighet till både civil-militär samverkan och potentiell besparing. Utredningens bedömning och förslag: Den skydds- och anläggningskompentens som finns vid bör fortsatt finnas hos en statlig myndighet. Den nya fastighets- förvaltande myndigheten är den aktör som lämpligen bör överta befintlig skydds- och anläggningskompentens. Den nya myndigheten bör ges i uppdrag att på affärsmässig grund tillhandahålla skydds- och anläggningskompetens till andra aktörer som har behov av att skydda samhällskritisk infra- struktur. Som framgått av avsnitt 3.1 ska enligt sin instruktion bl.a. svara för följande uppgifter: Bedriva fortifikatoriskt utvecklingsarbete så att kompetens för det svenska samhällets behov inom skydds- och anläggnings- teknik kan utvecklas och säkerställas. På uppdrag av Försvarsmakten lämna underlag för inriktningen av och genomföra utvecklingsprojekt avseende skydds- och anläggningsteknik. Inom sitt verksamhetsområde har myndigheten rätt att bedriva uppdragsverksamhet. Enligt utredningsdirektiven ska vi se över och analysera hur den fortifikatoriska kompetensen för skydds- och anläggningsteknik bör värderas och hanteras utifrån det militära och civila samhällets behov. Vidare ska vi föreslå hur kompetensen för skydds- och anläggningsteknik i ett vidare perspektiv bör hanteras . I arbetet har bistått utredningen genom att i en promemoria13 bl.a. belysa frågor om områdets utveckling, tidi- gare utredningar samt redogjort för civila samhällets behov av skydds- och anläggningskompetens. 13 Promemoria, skydd – Förslag till inrättande av statligt expertorgan för fysiskt skydd. Före den statliga fastighetsreformen hade försvarets fortifikationsförvaltning en omfattande skydds- och anläggningskompetens, med egna tekniska resurser för produktion av skyddade anläggningar, en egen forskningsbyrå och ett utvecklat forskningssamarbete med flera andra nationer.