sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar offentliga ingrepp av olika slag - exempelvis licenskrav, regleringar och konkurrenspolitik. Variationerna mellan olika produktområden som är föremål för offentlig upphandling, är också betydande. Inom flera områden är de flesta av intressenterna dock överens om att det kan behövas åtgärder för att bättre vårda och tillvarata konkurrensen. Detta kapitel innehåller först en redogörelse för delbetänkandet och remissinstansernas synpunkter på detta. Därefter kommer en beskrivning av vad som hänt på området efter publiceringen av delbetänkandet. I avsnittet därefter redogörs för några relevanta bestämmelser i de nya upphandlingsdirektiven som syftar till att öka de små och medelstora företagens deltagande. Avsnittet innehåller också beskrivningar av några exempel på upphandlingar, i vilka mikroföretag och småföretag har fått kontrakt, vilka åtgärder som vidtogs och vad de ledde till. Sist i kapitlet finns en sammanfattning av utredningens förslag som syftar till ett ökat deltagande av små och medelstora företag i offentliga upphandlingar. 9.2Vilka företag är små och medelstora? Den officiella definitionen2 av företagens storlek är följande: avses företag som har färre än 10 personer anställda och en årlig försäljning eller balansomslutning på högst . Med små företag avses företag som har mellan 10 och 49 per- soner anställda och en årlig försäljning eller balansomslutning på högst . är sådana som har mellan 50 och 249 personer anställda och en årlig försäljning om högst eller en balansomslutning på högst . Stora företag är företag som har mer än 250 personer anställda och vars årliga försäljning eller balansomslutning överstiger den för de medelstora företagen. I det följande tas inte specifikt hänsyn till årlig försäljning eller balansomslutning utan företagen klassificeras endast med utgångs- punkt i hur många anställda företagen har. I allmänhet ingår också mikroföretagen i begreppet små företag om inte annat anges. 2 Kommissionens rekommendation 2003/361/EU av . Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar Enligt () fanns 1 120 702 företag registrerade i . 3 Av dessa var 1 079 481 mikroföretag och hela 841 559, eller , utgjordes av företag som saknar anställda. De små företagen var 63 962 stycken. Hur många företag som är medelstora respektive stora går inte att få fram eftersom SCB har en annan uppdelning än kommissionen, men 890 registrerade företag hade enligt databasen 500 anställda eller fler. I delbetänkandet fanns en redogörelse för utvecklingen av politiken – på EU- och medlemsstatsnivå – för de små och medelstora företagens deltagande i offentliga upphandlingar. Utredningen konstaterade att de problem som små och medelstora företag upplever i stort sett är gemensamma för medlemsstaterna. Många rapporter och studier på området förmedlade intrycket att de små och medelstora företagens andel av kontrakten inte har den omfattning de borde ha, givet deras betydelse i ekonomin. Andra studier visade att de små och stora företagen är flitiga anbudsgivare. Utredningen menade att det finns behov av en mera nyanserad diskussion av om, när och i vilka typer av upphandlingar som det är viktigt att särskilt underlätta för de små och medelstora företagens deltagande. Startpunkten för diskussionen borde vara när små och medelstora företags deltagande har särskild betydelse för t.ex. konkurrenssituationen och i vilka sammanhang utvecklingen drivs framåt av deras deltagande. I delbetänkandet lyftes följande åtgärder fram som potentiellt effektiva för att öka de små och medelstora företagens deltagande: ökade möjligheter till förhandling, vägledning om möjligheterna att föra dialog, vägledning om och förbättrade verktyg för uppföljning och utvärderingar av upphandlingar ökad användning av elektroniska lösningar, etablering av nya forskningsfält om offentlig upphandling, 3 Företagsdatabasen (), Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar förbättrad upphandlingsstatistik för att få reda på när åtgärder bör sättas in och vilka åtgärder som kan ha bäst effekt för konkurrensen, införande av bestämmelser om valfrihetsförfarande i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (), vägledning kring uteslutningsgrunderna, översyn av viktningsbestämmelserna i syfte att göra anbuds- utvärderingen mer transparent, samt införa ett pre-kvalificeringssystem i det klassiska direktivet. Remissinstanserna anser att utredningen är på rätt väg Remissinstanserna ansåg på det stora hela att åtgärder som främjar små och medelstora företags deltagande är viktiga. Flera instanser påpekade att sådana åtgärder är positiva så länge de underlättar för samtliga företag och inte bara små eller medelstora. Ett breddat upphandlingsstöd, mer vägledning och satsning på dialog samt på uppföljning och utvärdering nämndes som exempel på åtgärder som kan ha positiva effekter på de små företagens deltagande. Vidare framhölls också utökad användning av e-upphandling, ökade möjligheter till förhandling samt att lämna anbud på delkontrakt, förändrade regler om ramavtal och införande av ett valfrihets- förfarande inom delar av som initiativ som kan medföra ett mer småföretagarvänligt upphandlingsklimat. Därtill underströks också att etableringen av ett nytt forskningsfält om offentlig upphandling och en förbättrad nationell upphandlingsstatistik borde kunna innebära ett lyft för konkurrensen och därmed också för de små företagens möjligheter. Ett par remissinstanser påpekade att det kan vara problematiskt när en del små och medelstora företag gör sig beroende av uppdrag från upphandlande myndigheter eftersom företagen i fråga då kan stå och falla med en enda upphandling. Det framhölls också att brist på resurser rent allmänt sett hos de upphandlande myndigheterna och enheterna påverkar möjligheterna att ta tillvara konkurrensen på marknaden. Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar 9.4Vad har hänt efter delbetänkandet? Flera statliga myndigheter har till uppgift att på olika sätt bidra till att de små och medelstora företagens deltagande i offentliga upp- handlingar ökar. ska enligt sitt regleringsbrev lägga särskild vikt vid åtgärder för att öka förutsättningarna för deras deltagande.4 Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet ska redovisa hur de mindre leverantörernas perspektiv har integrerats i deras arbete.5 ska främja hållbar regional tillväxt i allmän- het och arbeta för att konkurrenskraften ska stärkas lokalt och regionalt genom att företagen ska bli fler och växa.6 överlämnade sitt betänkande Upphandlingsstödets framtid.7 Utredningen fann att har en viktig roll i att nå målgrupperna leverantörer och potentiella leverantörer. Insatser speciellt riktade till små och medelstora företag ansågs ligga i linje med väglednings- roll och dess fokus på affärsutveckling. Arbetsfördelningen mellan och det föreslagna nya samordnade upphandlings- stödet bör enligt utredningen vara tydlig och formaliseras i respektive myndighetsinstruktion. Sedan delbetänkandet trycktes har Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet kommit en god bit på väg i sin satsning på att utveckla stödet för små och medelstora företag. intro- ducerades vägledningen Att underlätta för småföretag att delta i offentlig upphandling.8 Den generella vägledningen innehåller bl.a. tio exempel på åtgärder som upphandlare kan vidta. Dessa berör framförallt frågor som vikten av att informera och föra dialog, dela stora upphandlingar i delkontrakt, att renodla och anpassa kraven och kontraktsvillkoren i den enskilda upphandlingen samt ge före- tagen tillräckligt med tid att utforma anbuden. I vägledningen trycks särskilt på att beslutsfattarna i de upphandlande myndig- heterna behöver förstå värdet av att ta tillvara konkurrensen. 4Konkurrensverkets regleringsbrev , N2012/6288/MK och N2012/6241/KLS (delvis). 5Kammarkollegiets regleringsbrev , Fi2012/4766 (delvis). N2012/6411/ENT, N2012/6433/KLS (delvis), N2012/6241/KLS (delvis) m.fl. 7Betänkandet (SOU 2012:32) sammanfattas i avsnitt 1.4. 8Kammarkollegiet 2011:10, publicerad . Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar ledningen rekommenderar att de upphandlande myndigheterna fattar strategiska beslut och utvecklar riktlinjer för hur de ska agera för att bättre ta tillvara småföretagens konkurrenskraft vid offentlig upphandling. presenterade Upphandlingsstödet en särskild vägledning för leverantörer som avser att delta i upphandlingar under tröskelvärdena.9 lanserades informationspaketet Att göra affärer med offentlig sektor. Syftet med detta är att få fler företag intresserade av att leverera till offentlig sektor. Materialet är tänkt att användas av upphandlande myndigheter i deras kontakter både med presumtiva och befintliga leverantörer. I presentationen lämnas tips på hur presumtiva leverantörer kan hitta affärsmöjligheter inom offentlig sektor. Frågor som diskuteras handlar t.ex. om möjlig- heterna att tillsammans utforma förfrågningsunderlaget så att det blir mindre komplicerat, hur krav och villkor som ställs i en upp- handling påverkar ett företag, hur upphandlingen kan delas upp i delar osv. har bl.a. genomfört ett projekt i syfte att öka och förbättra möjligheterna för mindre företag, särskilt på landsbygden, att delta i offentliga upphandlingar. Ett informationsprojekt startades som gick ut på att sammanföra olika aktörer på lokal nivå för att på så sätt starta en dialog och samla erfarenheter. Seminarier har genomförts i , och . Målgrupp var offentliga tjänstemän, företagare och politiker. Erfarenheterna har samlats i en rapport.10 Informationsinsatserna har genomförts tillsammans med Kammarkollegiets Upphandlingsstöd och Kommuner och Landsting (SKL). 9Kammarkollegiet, Upphandlingsprocessen steg för steg, Vägledning 2011:5, version 2011:5:1 (reviderad ). 10Tillväxtverket, Affärer och attityder- lärande om upphandling skapar tillväxt och ökad service, . Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar 9.4.3Intresseorganisationen visar att deltagandet av små företag ligger kvar på samma nivå som Intresseorganisationen Företagarna presenterade sin rapport företag och offentlig upphandling – hur går det?. Rapporten bygger bl.a. på en webbenkät som skickades ut till organisationens drygt 4 000 deltagare i panelundersökningar och på vilken svar från 1 200 företagare inkom. På frågan Deltar ditt företag i offentlig upphandling? svarade av respondenterna ja, svarade vi deltog förut men har slutat, svarade att de har försökt men avstått, svarade att de aldrig har deltagit, var osäkra och av respondenterna svarade att det inte är aktuellt inom den verksamhet de arbetar inom. Företagarna har tidigare genomfört undersökningar av sina medlemmars attityd gentemot offentlig upphandling och resultaten har varit i stort sett desamma var gång.11 I årets undersökning ville Företagarna veta om de små före- tagens deltagande är geografiskt begränsat. Frågan Vilka offentliga upphandlingar deltar du i? besvarades enligt följande (flera svars- alternativ var möjliga): -svarade att de deltar i upphandlingar både inom sin egen och i grannkommunen -deltar i rikstäckande upphandlingar -deltar i upphandlingar inom andra regioner än sin egen -svarade att de endast deltar i upphandlingar inom sin egen kommun -deltar i upphandlingar i andra länder -deltar bara i grannkommuners upphandlingar -svarade annat. 11 Företagarna, upphandling, något för små företag? och Företagarna, företag och offentlig upphandling, . Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar 9.4.4Hur ser det ut på de stora inköpscentralerna? har det förts debatt om de samordnade ram- avtalens påverkan på leverantörsmarknadsstukturen. Många intressenter påstår att de leder till att konkurrensen minskar; vidare att många småföretags nischade specialkompetenser inte tas tillvara. Debatten har varit högljudd och bl.a. har central och SKL Kommentus fått ta emot mycket kritik. Syftet med inköpssamarbetet är att via minskade transaktions- kostnader och mer förmånliga inköpsvillkor bidra till en effektivisering av den offentliga sektorns inköpsprocess. Blir de efterfrågade volymerna för stora kan det leda till att bara stora företag blir leverantörer. Det är problematiskt. En koncentrerad leverantörsmarknad kan innebära mindre konkurrens och sämre inköpsvillkor.12 Den statliga inköpscentralen, liksom andra inköps- centraler arbetar därför med att följa upp sina avtal och undersöka hur fördelningen mellan olika företag ser ut. Nedanstående redogörelse visar att de små och medelstora före- tagen i hög grad deltar i ramavtalsupphandlingar. De små och medelstora företagen är väl representerade på de samordnade statliga ramavtalen uppdrag består i att upphandla och förvalta ramavtal för statliga myndigheter. Inom området informations- teknologi och telekommunikation och telekommunikation kan även kommuner och landsting ansluta sig till ramavtalen.13 Inköpscentralen tog fram en analys för att visa de små och medelstora företagens deltagande i de samordnade statliga ramavtalen.14 Analysen innehåller uppgifter om vilka företag som är parter i inköpscentralens upphandlade ramavtal, företagens återförsäljare och underleverantörer, företagens storleksmässiga fördelning samt branschtillhörighet. Samtliga ramavtal som inköpscentralen upphandlat finns sam- lade på webbplatsen . fanns det 1 165 ramavtal på webbplatsen inom totalt 37 olika ramavtalsområden, 12Statskontoret, En effektivare statlig inköpssamordning – analys och förslag, Rapport 2009:12, s. 55. 13Av 2 § i förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning framgår att inköpscentralen ska beakta små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandlingar. 14Kammarkollegiet Statens inköpscentral, Analys av små och medelstora företags deltagande på samordnade statliga ramavtal, PM, Dnr: 96-30-2012. Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar vilka delats upp i 364 olika delområden. Uppdelningen i delområden är för vissa områden geografisk, för andra åter i olika varu-, tjänste- eller kompetensområden. Ramavtalsleverantörerna uppgår till 566 unika organisationer. En leverantör kan vara part i flera avtal inom samma eller olika ramavtalsområden. Omsättningen på de statliga ramavtalen uppgick till . av omsättningen avsåg statliga myndigheter. Eftersom den statliga inköpssam- ordningen organiserats om är de nämnda siffrorna inte jämförbara med tidigare år.15 De kontrakterade leverantörernas storleksmässiga fördelning var fördelad på nedanstående sätt. Det bör observeras att med medelstora företag avses nedan företag med mellan 50 och 199 anställda, definitionen skiljer sig således åt från kommissionens vars definition omfattar företag som sysselsätter färre än 250 personer.16 -84 procent17 av leverantörerna var små och medelstora företag. -(1 517 st.) av leverantörernas återförsäljare var små och medelstora företag. -(1 202 st.) av leverantörernas underleverantörer var små och medelstora företag. Inom branschen hotell- och restaurangverksamhet fanns flest antal företag med ramavtal. Flest återförsäljare återfanns bland företag som reparerar motorfordon och motorcyklar. Bland underleverantörerna var företag med informations- och kommunikationsverksamhet flest till antalet.18 Inköpscentralen planerar att genomföra en analys av hur avropen från ramavtalen fördelar sig på företag av olika storlekar. 15Tidigare var ansvaret för upphandling och förvaltning av de statliga ramavtalen uppdelat på flera statliga myndigheter och verk. uppgick omsättningen till . 16Inköpscentralen har använt SCB:s företagsregister som tyvärr inte riktigt följer kommissionens uppdelning. är mikroföretag, är små företag och är medelstora företag. 18Se också Bilaga 3 till Statskontorets rapport effektivare statlig inköpssamordning – analys och förslag, här finns en redogörelse över de små och medelstora företagens andel av tilldelade kontrakt respektive omsättning fördelade per ramavtalsområde för . Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar liksom på de samordnade ramavtalen för kommunerna SKL Kommentus Inköpscentral arbetar i huvudsak med samordnade upphandlingar för kommuner och landsting. hade Kommentus ramavtal med 275 leverantörer. Avtalsområdena omfattar framförallt energi, IT, finansiella och administrativa tjänster, fordon och drivmedel. De anslutna före- tagens storleksmässiga fördelning ser ut som följer: -har mellan en och tio anställda -har mellan 11 och 50 anställda -har mellan 51 och 250 anställda -har fler än 250 anställda Det här innebär att de små företagens andel uppgår till samt att de små och medelstora företagens sammanlagda andel är av de ingångna avtalen. 9.5Andra länders erfarenheter och arbete med konkurrensfrågor inom offentlig upphandling har det genomförts en rad initiativ i med fokus på små och medelstora företags deltagande i offentlig upp- handling. Huvudsyftet med samtliga initiativ är att de ska stärka företagens möjligheter att lämna anbud och medverka till att för- bättra konkurrensen. Även i tenderar upphandlingarna att bli mer omfångsrika och många av åtgärderna syftar till att företagen ska samarbeta mer. lanserades en nationell annonsplattform: udbud.dk. Många små företag hade tidigare haft svårt att hitta myndigheternas annonser. Plattformen är också tänkt vara en samlingspunkt för företag som vill starta samarbete med andra företag i syfte att lämna anbud tillsammans. Plattformen utgör också en kontaktpunkt i förhållande till myndigheterna.19 Den ansvariga myndigheten, har också satsat mycket på att förbättra rådgivningen. En särskild vägledning har tagits fram som 19 Se vidare avsnitt 4.4 Annonsering av upphandlingar, där finns en utförligare beskrivning av plattformen. Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar redogör för hur företag kan bilda konsortier i syfte att lämna anbud. Tillsammans med vägledningen har också utarbetats ett standardkontrakt till konsortialavtal. En särskild vägledning som riktar sig till upphandlande myndigheter har också utarbetats. Avsikten med den är att hjälpa upphandlande myndigheter att formulera sina upphandlingar på sådant sätt att konsortier av företag kan lämna anbud. I finns ett s.k. växthus i varje region. Växthuset har i uppdrag att ge generell hjälp, vägledning och rådgivning till myndigheter. har haft en särskild riktad informationsinsats om offentlig upphandling till dessa växthus. Målet med insatsen har varit att hjälpa växt- husens medarbetare att stödja små företag att lämna anbud och ingå i konsortier. Det norska tog fram en ny strategi för små och medelstora företag. Strategin innehåller ett särskilt avsnitt med tio åtgärder för att underlätta för små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar. Man har även här konstaterat att det inte är regelverket i sig som hindrar de mindre företagen att delta i offentliga upphandlingar utan att det är hur regelverket tillämpas. Några av åtgärderna som beskrivs i strategin är fler standardavtal i betydelsen kontraktsmallar, mer information till små och medelstora företag samt bidra till ökat bruk av e-upphandling och användning av e-kataloger. De tänker sig också en öppen marknadsplats där de små och medelstora företagen ska få möjlighet att marknadsföra sig mot upphandlande myndigheter. Den ansvariga stödmyndigheten, Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI), tänker också försöka få myndigheter att i ökad grad annonsera upphandlingar under det nationella tröskelvärdet . Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar 9.6Bestämmelser i förslagen till nya upphandlingsdirektiv som syftar till att öka små och medelstora företags deltagande I förslagen till nya upphandlingsdirektiv finns en grupp av bestämmelser som syftar till att ge bättre marknadstillträde för små och medelstora företag samt för nystartade företag. Dessa bestäm- melser avser att -uppmuntra de upphandlande myndigheterna och enheterna att dela upp upphandlingar i delkontrakt, -förenkla företagens informationsskyldighet genom att bl.a. tillåta självdeklarationer, samt -begränsa vilka kvalifikationskrav, i synnerhet krav på omsätt- ning, som upphandlande myndigheter och enheter får ställa på de deltagande företagen. I direktivförslagen anges också att medlemsstaterna får införa regler som innebär att upphandlande myndigheter och enheter får betala direkt till underleverantörer.20 Det kan noteras att bestämmelserna i direktivförslagen avseende möjligheterna att åberopa andra företags ekonomiska, tekniska och yrkesmässiga kapacitet till största delen är oförändrade i för- hållande till nu gällande direktiv.21 Förslagen bygger på vad som kommit fram under arbetet med kommissionens kodex för bästa praxis för att underlätta små och medelstora företags tillträde till offentlig upphandling. Det bör observeras att direktivförhandlingarna inte var avslutade när betänkandet överlämnades till tryck. 20Artikel 71, beaktandesats 30, det klassiska direktivförslaget och artikel 81 förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. 21Artikel 62 i det klassiska direktivförslaget respektive artikel 73 i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. gällande bestämmelser hittas i artiklarna 47.2 och 48.3 i direktiv /18/EG, införd genom 11 kap. 12 § samt artikel 53.4-5 2004/17/EG, 11 kap. 5 § LUF. Nytt är att medlemsstaterna får fastställa att den upphandlande myndigheten, när det gäller kontrakt avseende byggentreprenader, tjänstekontrakt och monterings- och installationsarbeten inom ramen för ett varukontrakt, får kräva att vissa kritiska uppgifter ska utföras direkt av anbudsgivaren eller en deltagare i gruppen om anbud lämnas in av en grupp av ekonomiska aktörer. Bestämmelsernas exakta utformning var emellertid inte klar när betänkandet gick till tryck. Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar 9.6.1Uppdelning av kontrakt i delkontrakt22 – en nyhet En vanlig kritik är att upphandlade kontrakt är alltför omfattande vilket försvårar för de mindre företagens deltagande i offentliga upphandlingar. Det är redan enligt dagens regler fullt möjligt att låta anbudsgivare lämna anbud på delkontrakt för att på så sätt ta tillvara konkurrensen.23 Uppdelning i delkontrakt har enligt kommissionen visat sig vara den bästa åtgärden för att främja små och medelstora företags medverkan i offentliga upphandlingar. Direktivförslagen innehåller därför bestämmelser som uppmanar upphandlande myndigheter och enheter att ge anbudsgivarna möjlighet att lämna anbud på delkontrakt. Bestämmelserna går ut på att de upphandlande myndigheterna och enheterna ska, när kontraktet beräknas överstiga vissa tröskel- värden24, ange de huvudsakliga skälen till att en indelning i del- kontrakt inte görs. Det är den upphandlande myndigheten eller enheten som avgör motivet25 till att en uppdelning underlåts och enligt förslaget ska det inte kunna om- eller överprövas.26 Motivet ska dock anges i upphandlingsdokumenten eller i protokollet.27 Den upphandlande myndigheten eller enheten avgör vidare hur en uppdelning av upphandlingen ska gå till. Direktivförslagen inne- håller dock exempel på hur en uppdelning kan göras, exempelvis kan volymen delas upp eller så kan kontraktet delas upp i enlighet med hur branschen organiserad. En annan variant är uppdelning i enlighet med ett de olika faserna i ett projekt. Av upphandlingsannonsen ska det framgå om anbud får lämnas på hela upphandlingen eller på ett eller på flera delkontrakt. 22Artikel 44 det klassiska direktivförslaget, artikel 59 i förslag till reviderat försörjningsdirektiv. Bestämmelsernas slutliga utformning var inte klar när betänkandet överlämnades till tryck. 23Vad som däremot inte är tillåtet, vare sig i nu gällande eller enligt direktivförslagen, är att dela upp kontrakt i mindre delar för att komma under tröskelvärdena i syfte att kringgå bestämmelserna i direktiven.