sou · H1B378 · 2013-11-26 00:00:00 — I likhet med vad som gäller för bör och Kronofogdemyn- digheten få särskilda medel avdelade för uppdrag att driva finansiell folkbildning i samverkan med varandra, andra myndigheter, kom- muner, det civila samhället och privata aktörer. Särskilt viktigt är att försöka nå barn och unga vuxna och personer med psykiska och kognitiva funktionshinder. Stöd för gäldenärer att kontrollera fordringars giltighet. Krav bör ställas på att borgenärer, när de ansöker om betalningsföreläggande, ska ange när och hur preskriptionsavbrott skett för fordringar som är äldre än preskriptionstiden för respektive fordringsslag. Därmed ges gäldenärer som förlorat överblicken över sin skuldsituation en bättre chans att bedöma giltigheten i kraven. Statistik och forskning. För att säkerställa att beslutsfattare har till- räcklig kunskap om hur kreditmarknaden och risker för överskuld- sättning faktiskt utvecklas är det nödvändigt att utveckla statistiken om skulder på individ- och hushållsnivå. bör få ansvar för att inom ramen för den officiella statistiken pro- ducera statistik om hushållens allmänna skuldsättning och skuld- sättning hos . Därmed kan också forsk- ningen försörjas med bättre data. Också forskningen om hushål- lens skulder bör utvecklas. Ett samlat och utvärdering skulle innebära en successiv kunskapstillväxt av stor betydelse för politikutvecklingen för hanteringen av såväl system- som individrisker. Den grupp i samhället som lever under hotet om indriv- ning av varje krona de kan tjäna utöver existensminimum drabbas orimligt hårt. De skuldsatta och deras anhöriga lever kringskurna liv år . De saknar ofta ork och förmåga att genomföra den totala skuldsanering som skulle vara dem till störst hjälp. Resultatet blir emellertid ofta att de hamnar i en allt mer omöjlig situation, med allt mindre hopp om att någonsin ta sig ur sin situation. För att i någon mån lindra deras livstidsstraff och öka deras möj- ligheter att bli skuldfria föreslår vi att slutlig preskription införs för fordringar som fastställts av eller i domstol. Den slutliga preskriptionstidens starttidpunkt bör inträffa efter fastställelse och preskriptionstiden vara i normal- fallet och för fordringar mellan privatpersoner och om skulden grundar sig på brott. Avräkning på skuld bör först ske på kapitalbeloppet och därefter på räntor och avgifter. Regeln garanterar att skulden minskar för den som betalar, vilket inte är fallet om räntorna är högre än vad gäldenären löpande förmår betala. Kallelse på okända borgenärer. Hårt skuldsatta vet ofta inte vilka alla deras borgenärer är, bland annat beroende på den omfattande handeln med förfallna fordringar. Många inkassoskulder är inte heller aktiva hos om borgenären inte tror sig kunna få ut några pengar. För att få överblick och säker start- punkt för en slutlig preskriptionstid bör kunna kalla samtliga okända borgenärer och begära att de skrift- ligen anmäler sina fordringar till myndigheten. Frivilliga överenskommelser och separat ackord. Frivilliga överens- kommelser med samtliga borgenärer kan i vissa fall vara mera rea- listiskt än skuldsanering. Att preskriptionstider börjar löpa bör innebära att borgenärernas intresse för sådana överenskommelser ökar. För privatpersoner kan emellertid en enda borgenär stoppa en uppgörelse. insolvensutredning föreslogs att privatper- soner, i likhet med vad som gäller för ackord för juridiska personer vid en konkurs eller företagsrekonstruktion, vid domstol med kva- lificerad majoritet bland borgenärerna skulle kunna genomdriva ackord. Förslaget bör enligt vår mening genomföras. Barn och unga växer upp i en allt mera konsumtionsinriktad värld med allt flera möjligheter till omedelbar behovstillfredsställelse genom ett ökande utbud av lånemöjligheter. Dessutom drabbas de inte enbart av egna skulder utan också om deras föräldrar är skuld- satta. har ungdomar små möjligheter att sätta sig i skuld, men just därför är det viktigt att de får möjligheter att lära sig förstå vad de kommer att möta när de blir myndiga. De utgör därmed en mycket viktig målgrupp för vad vi föreslår om finansiella folkbildningsuppdrag och finansiella kunskaper i skolan under avsnittet om stöd och kunskap. Höjt förbehållsbelopp vid löneutmätning. Föräldrar med löneut- mätning har mindre att leva på än föräldrar med försörjningsstöd, trots att en utgångspunkt när förbehållsbeloppet lades fast var att det skulle ligga på en högre nivå än socialbidraget. Avskaffa det solidariska skadeståndsansvaret för barn och unga. Moti- vet bakom det solidariska ansvaret är att den skadelidande ska få sina pengar , oavsett vem som betalar. Ett pro- blem är dock att det ofta är svårt för den som ensam betalat att få tillbaka pengarna från de övriga skadeståndsskyldiga. Det är rimli- gen svårt för unga som vill bli fria från sina skulder och sona sitt brott att förstå rättslogiken att de också måste betala sina med- brottslingar skulder. Det kan motverka ambitionen att hindra unga lagöverträdare att återfalla i brott. Det finns således starka skäl för att avskaffa det solidariska skadeståndsansvaret. Betalkort utan kredit till barn. Ett nytt betalkontodirektiv som för när- varande diskuteras inom den Europeiska Unionen kommer att inne- bära att medlemsstaterna ska utse minst en betaltjänstleverantör som ska erbjuda ett så kallat betalkonto med grundläggande funktioner till alla EU-medborgare. Direktivförslaget innehåller även ett förbud mot att koppla kontot till en kontokredit. Det är positivt för många grupper, till exempel personer med betalnings- anmärkningar eller personer med neuropsykiatriska sjukdomar som har svårt att hantera kreditkortens möjlighet till skuldsättning. Det finns dock inga skarpa förslag om att barn ska få till- gång till denna typ av konto. I en alltmer kontantlös ekonomi är det viktigt att även barn får möjlighet att handla utan att skuldsätta sig. Utredningen menar därför att även barn bör få rätten att skaffa ett betalkonto enligt direktivets bestämmelser med tillhörande debet- kort. 1Konsumtion och krediter. Synen på lån, skulder och lånevillkor är sammansatt. Det finns starkt rotade moraliska föreställningar om vikten att återbetala sina skulder. finns och har funnits en utpräglad kritik av kredit- givare och förekomsten av penningutlåning.1 Regler och normer kring krediter har också varierat över tiden. Strikta perioder har följts av mer liberala och tvärtom. har moderna företeelser satt sin prägel på kreditsamhället. Massproduktion av konsumtionsvaror, större marknader, finansiella innovationer och modern informationsteknik påverkar hur privatpersoner finansierar sin konsumtion och vilka regler som styr kreditgivningen. I detta kapitel görs en översiktlig beskrivning av synen på krediter i historien och framväxten av det moderna kreditsamhället. 1.1.1Tidiga förhållningssätt till krediter Hur låntagande och långivande uppstod i mänsklighetens vagga vet vi ingenting om. Men under förutsättning att inte allt i ett samhälle ägdes kollektivt förefaller det rimligt att tro att det har förekommit lån av varor och tjänster så länge det har funnits samhällen. Graeber (2011) menar att krediter historiskt har förekommit i lokala samhällen där människor känner varandra, och där man där- för har kunnat ha kontroll över vilka fordringar och skulder man har till varandra, medan bytesekonomier och kontanthandel i högre utsträckning skett med främlingar, personer till vilka relationen är till- fällig. Kreditsystemen har sedan kunnat växa i omfattning och utbred- ning. 1 Graeber (2011). Konsumtion och krediter. Historiska källor vittnar om tidiga kulturers syn och organisering av låntagande och långivande. I åren 3500–800 före vår tideräkning användes lertavlor för att hålla ordning på skulder och fordringar, som det utvecklades traditioner att skriva av alla skulder vid nyårs- firandet. I de tidiga Vedatexterna, skapade omkring 1500 och 1200 före vår tideräkning, förekommer en stark oro för skulder, vilka jämställs med synd.2 Under Principatet, den romerska epoken från 27 före vår tide- räkning och 284 enligt vår tideräkning, sågs utlåning som en viktig marknadsfunktion. Man skulle inte låta pengar vila eftersom det innebar förlorad inkomst.3 I många religioner har uppfattningen däremot varit negativ till att man ska få ersättning för utlåning av pengar. Såväl hinduism, judendom som kristendom har förbjudit ocker.4 (2007) har skrivit om kristendomens syn på ocker och ränta. Dessa begrepp jämställdes länge med varandra inom kristen- domen. Under medeltida kristendom fanns åtminstone tio argument mot ocker/ränta, däribland att det stred mot lära, mot den hebreiska lagen5, mot distinktion mellan naturliga och onaturliga produktionsformer (det var onaturligt att producera pengar av pengar), att det ledde till ojämlikhet, att det inte var en ersättning som byggde på en arbetsinsats, att man inte tog en risk utan skulle få tillbaka sina pengar oaktat hur det hade gått för lån- tagaren samt att man tog betalt för tiden pengarna var utlånade, vilket var en styggelse då tiden ansågs tillhöra . Kyrkan gav ofta uttryck för sin kritik mot ocker och ränta. I medeltidens skickades predikanter ut till byarna för att varna ockrare för de skräckinjagande gudomliga straff som kunde bli följden om de inte ångrade sig, upphörde med verksamheten och återbetalade räntorna. utfärdade påvedömet instruktioner till lokala församlingar att kända ockrare bland annat skulle bannlysas och att de inte skulle få begravas på helig mark.6 Medeltidens många religiösa invändningar mot ränta lyckades dock inte stoppa företeelsen helt. Olika metoder uppstod för att 2Graeber (2011). 3Zgur (2007). 4Lewis (2007.) 5Exempelvis (Exodus) 22:25: Lånar du penningar åt någon fattig hos dig bland mitt folk, så skall du icke handla mot honom såsom en ockrare; I skolen icke pålägga honom någon ränta. 6Graeber (2011). Konsumtion och krediter. Om långivaren inte fick tillbaka sina utlånade pengar ansågs han exempelvis ha rätt till kompensation. Genom att utfärda lån med korta löptider och se till att de förföll, ibland med låntagarens samtycke, kunde långivaren få ersättning för sina utlånade pengar.7 Motståndet mot ränta kom slutligen att falla. Den nya kommers som hade vuxit fram och var i tillväxt, ofta vid sidan av kyrkliga institutioner, skapade stora skillnader mellan teori och vanliga människors praktik. Även om kyrkan till en början skärpte sina för- dömanden, var tillräckligt många villiga att söka lyckan i jordelivet trots risken att straffas i efterlivet. Sätten att kringgå de kristna påbuden var så många att själva reglerna började ifrågasättas. Det stora intellektuella kapital som hade investerats i ränteförbuden gjorde det svårt för den katolska kyrkan att finna en utväg. Lös- ningen kom snarare med den katolska kyrkans kritiker. Särskilt viktiga var de brev skrev i vilka han gick i polemik mot synen att det var syndfullt att begära ersättning för utlåning av pengar. menade att evangelierna eller den hebreiska lagen inte kunde anses gälla för alla tider, utan att de var utformade för sin tids omständigheter. Långivaren sågs inte längre som paria utan som en viktig del av samhället, så länge räntorna var måttfulla. Denna nya syn på ränta och långivare omfamnades i det protestantiska , och förbuden mot räntor avskaffades. Ocker blev istället något som förknippades med orimliga lånevillkor. I satte man till exempel 1545 ett räntetak på . För den katolska kyrkan tog det att avskaffa sina regler mot ränta, men skedde lättnader även i det katolska regelverket. 1.1.2Krediter under det moderna framväxt Det svenska banksystemets utveckling –1945 gick det svenska kreditsystemet från att vara informellt och främst baserat på personlig kännedom, till att bli mer formaliserat och anonymt, och även allt mer övervakat av staten. Ekonomin blev mer penningbaserad, vilket ökade behovet av finansiella mellanhänder. bildades de första spar- bankerna, vilka bedrev både in- och utlåningsverksamhet. 7Lewis (2007). 8Lewis (2007). Konsumtion och krediter. etablera sparbankerna var främst att uppmuntra ett långsiktigt sparande hos arbetar- och medelklassen och kunna minska behovet av offentlig fattigvård. Regeringen uppmanade därför kom- muner och församlingar att etablera sparinrättningar. I den första sparbankslagen gavs också viss möjlighet att använda vinstmedel för att propagera för ett ökat sparande. Den utlåning som skedde var inriktad på näringslivet och skulle tillfredsställa behovet av krediter, framför allt inom jordbruket.9 bildades de första affärsbankerna. För att säker- ställa förtroendet för dem etablerades de som så kallade egna banker, där ägarna var ansvariga för bankens åtaganden. Affärs- bankerna bedrev till en början inte någon inlåningsverksamhet, utan finansierade utlåningen med utgivning av egna sedlar. Etablerings- kontroller och regleringar gjorde att etableringsprocessen för affärs- bankerna var långsam, men skedde ett stort antal avregleringar vilket inledde en våg av nyetableringar i . ökade sparbankerna sin närvaro på lands- bygden och deras motiv var inte längre uttalat sparsociala utan verk- samheten syftade allt mer till att tillfredsställa jordbrukets ökade kreditbehov. Inlåningen fick nu sitt stora genombrott, vilket till del berodde på bankernas ökade närvaro, men också på att allt fler svenskar fick sin arbetsinkomst utbetald i pengar och att inkomst- erna vuxit så att det blev pengar över att lägga undan.10 märktes en tydlig specialisering hos de olika kreditinstitutionerna, där sparbankerna inriktade sig på inlåning från småsparare och utlåning till främst det lokala jordbruket, medan affärsbankernas verksamhet inriktades på finansieringen av den växande industrisektorn. kom genombrottet för börs- handeln med aktier i och med att handeln vid omorganiserades och utvidgades. Handel med aktier blev dock inte stort hos allmänheten förrän under . Eftersom den svenska industrins export gynnades av kriget uppvisade de svenska industriföretagen stora vinster och förväntningarna på fort- satta vinster var höga. I och med de snabba kursstegringarna lockades många företag att introducera sig på börsen.11 Banden mellan industrin och affärsbanksväsendet var starka . Det var inte ovanligt att personer från industrin deltog i kontrollen av bankernas kreditgivning. 10Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12. 11Larson (1993). Konsumtion och krediter. resulterade i att bankerna lånade ut en stor del av sitt kapital till industrin och en bank kunde ha av sin utlåning i ett och samma företag. Under och den eko- nomiska kris som följde första år, skulle detta visa sig vara olyckligt för de svenska bankerna. När de stora industri- bolagen drabbades av den minskade internationella efterfrågan på sina exportvaror drabbades även bankerna som hade investerat en stor del av sina tillgångar i dessa industrier. Under krisen försvann ett stort antal affärsbanker och förtroendet för affärsbankerna minskade kraftigt . Sparbankerna fick istället en starkare ställning och ansågs vara ett betydligt säkrare alternativ för den vanlige spararen.12 För enskilda individer var det fortfarande svårt att låna pengar. lånade hushållen i princip enbart för att skaffa en egen bostad. Då bostadssituationen var svår och många bodde miserabelt fanns ett stort behov av krediter, men arbetarnas inkomster var oftast för små för att kunna gälla som säkerhet. Under det tidiga hade dock alternativ utvecklats för att hantera den säkerhetsrisk som det innebar för banker att låna ut pengar till arbetare. En lösning var att arbetsgivaren gick in och garanterade hela eller delar av sina anställdas lån, vilket från arbets- givarens sida innebar en möjlighet att knyta arbetaren hårdare till sitt företag. Som motvikt till denna arbetsgivarlösning, som av många ansågs allt för patriarkal, organiserade sig arbetare i vad som kallades egnahemsföreningar, där familjerna delade kreditrisken mellan sig. Föreningarna uppmuntrade mindre bemedlade att skaffa sig en egen bostad, vilket fick stöd från politiker och statliga myn- digheter. Eftersom de kollektiva föreningarna stod för krav på skötsamhet och inslag av social kontroll accepterades de också av allt fler kreditgivare.13 Utöver köp av bostäder hade även konsumentkrediterna utvecklats kraftigt . Som en följd av industrialiseringen och massproduktionen hade säljarna stora lager av varor och man utvecklade olika kreditformer för att kunna bli av med dessa. Avbetalningsköpen var uppbyggda så att säljaren hyrde ut varan till köparen tills varan var helt avbetalad. Om köparen inte kunde betala hade säljaren rätt att ta tillbaka varan. På grund av systemets uppbyggnad var det främst varor med lång livstid med ett värde som var relativt , som dyra maskinvaror, bilar och 12Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12. 13Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12. Konsumtion och krediter. möbler, som kunde köpas på avbetalning. hade vanliga människor inte haft råd att köpa dessa varor och möjligheten att dela upp betalning blev snabbt populärt. I samband med spridningen av avbetalningsköpen blev det dock uppenbart att avbetalningen ofta var förknippad med orättvisa och olämpliga förhållanden. Detta berodde på maktförhållandet mellan säljare och köpare, där säljaren ofta utnyttjade sin position. saknades lagstiftning vilket gjorde att säljaren kunde utforma kontrakten efter eget behag. Köparen skulle ofta betala en oskäligt hög hyra och säljaren hade rätt att återta varan och behålla de erlagda betalningarna om köparen var sen med en betalning. Avbetalningssystemet skapade stora debatter, där många menade att det uppmuntrade till lyxkonsum- tion eftersom konsumenter uppmanades att köpa saker de inte hade råd med. Säljaren struntade dessutom ofta i att kontrollera köparens betalningsförmåga eftersom han ändå kunde ta tillbaka varan och sälja den vidare till någon annan. Utöver de mer orättfärdiga verksamheterna förekom också rent brottslig verksamhet. Debatten ledde till en lagstiftning 1915. Den nya lagen begränsade säljares möjlighet att sätta hårda och oskäliga vill- kor. Debatterna om att öka köparens skydd vid avbetalningsköp fortsatte dock även efter den nya lagstiftningen, vilket kommer att diskuteras mer nedan.14 Den svenska kreditmarknaden var hårt reglerad. Statens engagemang i näringslivet utökades rejält och man valde ut ett antal prioriterade sektorer som måste få tillgång till kapital för att kunna skapa det välfärdssamhälle som eftersträvades. Rationaliseringen av jordbruket ledde till att allt fler flyttade från landsbygden in till städerna och efterfrågan på bostäder och energi förväntades öka kraftigt. Myndigheterna var därför intresserade av att tillgodose energiutbyggnadens och bostadssektorns behov av billiga krediter. Målsättningen var att styra och fördela kredit- utrymmet genom en reglerad kreditmarknad och en förhållandevis låg räntenivå. kunde via lagstiftning kontrollera bank- ernas in- och utlåningsräntor. Man införde också likviditetskvoter som innebar en möjlighet att även styra den totala utlåningen. För att se till att industrins investeringar inte trängdes undan upp- 14 (1998). Konsumtion och krediter. manades bankerna ofta att prioritera utlåningen till företag framför hushåll. Företagens möjligheter att finansiera sig på andra sätt var kringskuret då det krävdes särskilda tillstånd från för företag och emittera obligationer eller andra värdepapper avsedda för rörelsen.15 började stödet för regelverket, och det stabila system som det resulterat i, att svikta. Svårigheterna att få tag på kapital och en ökad efterfrågan ledde till att bankerna i stor skala etablerade finansbolag som stod utanför bankernas strikta regelverk, men vilkas utlåning ändå finansierades av bankerna. Detta ledde snart till att en stor mängd krediter flödade utanför de statliga myn- digheternas kontroll.16 , i takt med att marginalskatterna steg, realräntorna sjönk och räntekostnaderna var avdragsgilla, blev fördelarna för hushållen att låna pengar alltmer påtagliga. Men regleringarna innebar att utbudet av krediter till hushållen var begränsat i förhållande till efterfrågan.17 fortsatte diskussionen om hushållens krediter och rättigheter vid avbetalningsköp. Lagstiftningen ansågs inte vara tillräcklig och tillsattes en utred- ning kring behoven av en ändrad lagstiftning. 1953 kom sedan en ny avbetalningsköplag, som innebar en skärpning till köparens fördel. De viktigaste ändringarna var att ytterligare tvingande bestäm- melser till köparens förmån infördes avseende förutsättningarna för säljaren att återta varorna.18 kom den allmänna politiken att bli allt mer inriktad på konsumenterna. I och med den nya politiken utarbetades ett flertal speciella konsumentskyddslagar. började lagen diskuteras och många ansåg att det krävdes ytterligare konsumentskydd. Den gamla lagen saknade bestäm- melser som skulle motverka att konsumenter gick in i avbetalnings- köp som de inte hade råd med eller som var oförmånliga jämfört med andra typer av avtal. lade konsumentkreditutred- ningen fram ändringsförslag rörande ökad konsumentupplysning. Köparen skulle ha tillgång till konsumentupplysning för att kunna 15Se (1989) och SOU 1998:160. 16Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12. 17Se (1989) och SOU 1998:160. 18Persson (1998). Konsumtion och krediter. avgöra vilken kreditform som var mest förmånlig. Efter ytterligare kommittéarbete 1971 instiftades en ny konsumentkreditlag . Den nya lagen syftade i enlighet med den drivande konsument- inriktade politiken till att stärka skyddet för konsumenter via krediter som lämnades med köp av varor. En skillnad var att lagen nu omfattade alla typer av krediter som lämnades vid köp av varor, och inte enbart avbetalningsköp som var fallet i tidigare lagstift- ning. I den nya lagen fanns också krav på information vid mark- nadsföring, bland annat att säljaren måste lämna information om den effektiva räntan för krediten. Konsumentkreditlagen kom att revideras ytterligare fram tills , och 2011.19 Avreglering, kris och koncentration 1980 Åren före de slutgiltiga avregleringarna av finansmarknaden pågick en debatt om regleringens konsekvenser, och det angavs skäl för en mer avreglerad ordning. Argument som framfördes var bland annat att regleringarna inte längre hade de åtstramningseffekter som efter- strävades, att en avreglering skulle leda till smidigare anpassningar mellan utbuds- och efterfrågeförhållanden och till att allokeringen av krediter till rätt ändamål skulle underlättas.20 Vidare anfördes att den tekniska utvecklingen lett till inhemska och utländska substitut till de krediter som statsmakterna reglerade, vilket försvagade effekten av regleringarna.21 Många europeiska länder avreglerade sina finansmarknader.22 inleddes avregleringen av den svenska kredit- marknaden. försvann likviditetskvoterna, 1985 togs ränte- taken och utlåningstaket för bankernas oprioriterade utlåning bort23, och 1989 avskaffades valutaregleringen. blev tecknen på en överhettning i svensk ekonomi påtagliga. Allmänhetens sparande var lågt, och skatte- omläggningen syftade bland annat till att främja sparande på bekostnad av lånande. Orsakerna till krisen var flera, bland annat ledde valutakrisen –1992 till en dramatisk höjning av nominella räntor och realräntor när kon- 19Persson (1998). 20Ekonomisk Debatt (1979). 21Lundgren (1983). 22Hedenborg och Morell (2006), kapitel 12. 23Pålsson (1989). Konsumtion och krediter. Denna räntechock och en kraftigt minskad efter- frågan i ekonomin utlöste fallande tillgångspriser och en omfattande systemkris som satte det svenska finansiella systemet i gungning. Tidigt i krisförloppet sjönk fastighetspriserna kraftigt och bank- erna som hade stora placeringar i kommersiella fastigheter drogs med i fallet. Ett flertal av de stora bankerna drabbades av akuta kreditförluster och kunde inte klara av sina betalningar.