sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Enligt artikel 127.5 i EUF-fördraget ska ECBS medverka till att de behöriga myndigheterna smidigt kan genomföra sin politik när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet. Bestämmelsen preciserar inte på vilket sätt som en centralbank ska bidra men ger ECBS en roll i arbetet med finansiell stabilitet. Eftersom dessa uppgifter huvudsakligen faller inom medlemsstaternas ansvarsområde begränsas dock eurosystemets roll till att endast lämna ett bidrag. 1997/98:40 s. 51 ff. 15Enligt artikel 22 i ECBS-stadgan får ECB och de nationella centralbankerna ställa anordningar till förfogande och ECB får utfärda förordningar för att säkerställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem inom unionen och i förbindelse med tredje land. 16Se t.ex. Europeiska yttrande av över tre förslag till och rådets förslag till förordningar om inrättande av en europeisk bankmyndighet, en europeisk försäkrings- och tjänstepensionsmyndighet och en europeisk värdepappers- och marknadsmyndighet (/2010/5). , historia, roll och funktioner, , andra reviderade upplagan, 2006, s. 98 ff. [1] ECB:s årsredovisning 2011, s. 88. [2] ECB:s årsredovisning 2011, s. 88 och 123. [3] ECB:s årsredovisning 2011, s. 88 och 119. 17Se även pro. 1997/98:40, s. 54. inte centralbankerna något ansvar för tillsynen över kreditinstitut och andra finansiella företag, liknande den som utövas av Finans- inspektionen.18 Det är i stället upp till medlemsstaterna att bestämma vilken nationell myndighet som tilldelas den uppgiften. En sådan uppgift får dock tilldelas en centralbank utan att det strider mot en centralbanks mål och funktioner. Av EUF-fördraget och av ECBS-stadgan följer att centralbanker ska vara oberoende. Syftet är att skydda centralbankerna från politiskt tryck för att göra det möjligt för dem att effektivt arbeta för målsättningen prisstabilitet.19 Att en centralbank är oberoende utesluter dock inte att för en dialog med andra institutioner i samhället. Det utesluter inte heller att verksamheten utvärderas av någon annan.20 Det finns inte någon färdig mall för hur den institutionella strukturen i en medlemsstat ska se ut för att en centralbank ska vara tillräckligt oberoende. I stället gäller att den nationella lagstiftningen ska vara förenlig med ett antal principer som gäller för centralbanksoberoendet. upprättade en för- teckning över de aspekter på centralbanksoberoendet som kom att ligga till grund för bedömningen av medlemsstaternas nationella lagstiftning vid den punkten. Den närmare innebörden av centralbanksoberoende har därefter återkommande beskrivits i konvergensrapporter, senast i ECB:s konvergensrapport . 1997/98:40 om ställning konstaterade regeringen att det finns i huvudsakligen fyra aspekter som är avgörande för att ska anses självständig, nämligen det institutionella, personliga, funktionella och finansiella oberoendet:21 18Europeiska , historia, roll och funktioner, , andra reviderade upplagan, 2006, s. 49 och 112 f. The Monetary Policy of the ECB, 2011, s. 17. 19Se t.ex. prop. 1997/98:40 s. 48. I propositionen anges det i två skäl för att stärka oberoende. För det första kan det specifika trovärdighetsproblemet för penningpolitiken och dess negativa konsekvenser begränsas om statsmakterna gör troligt att avvikelser från prisstabilitetsmålet inte kommer att ske. För det andra har som en följd av medlemskapet i EU åtagit sig att stärka självständighet. Enligt det synsätt som ligger till grund för den institutionella utformningen av ECBS kan enligt propositionen dylika reformer öka förutsättningarna för att uppnå de fastställda målen för den ekonomiska politiken på lång sikt. 20ECB:s konvergensrapport s. 21. Se även prop. 1997/98:40 s. 79 ff. 1997/98:40 s. 48 f. ECBs föregångare, , hade tagit fram dessa kriterier. institutionellt oberoende, som innebär att ingen ska ha möjlighet att i penningpolitiska frågor ge instruktioner till eller dess beslutande organ annat än genom utformningen av det lagstadgade målet för penningpolitiken, personligt oberoende, som innebär att de penningpolitiska beslutsfattarna har en lång mandatperiod, omfattas av stränga jävsbestämmelser och endast ska kunna avskedas av skäl som anges i ECBS-stadgan, funktionellt oberoende, som innebär att ska ges ett otvetydigt mål för penningpolitiken som ska vara förenligt med ECBS:s prisstabilitetsmål enligt fördraget, och finansiellt oberoende, som innebär att bör ha tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från regering eller riksdag. Dessa aspekter kommer också till uttryck i regleringen av . I det följande går vi, bl.a. med utgångspunkt från ECB:s konvergensrapport , in något närmare på innebörden av de olika aspekterna av centralbanksoberoende. Enligt konvergensrapporten innebär det funktionella oberoendet att varje nationells centralbanks huvudmål är fastställt på ett tydligt och rättssäkert sätt av nationell lagstiftning och är helt i linje med huvudmålet prisstabilitet som fastställs i fördraget. Detta uppnås genom att de nationella centralbankerna ges nödvändiga medel och instrument att oberoende av andra myndigheter uppnå detta mål. Kravet i fördraget om centralbanksoberoende speglar, enligt konvergensrapporten, den allmänna uppfattningen att huvudmålet att upprätthålla prisstabilitet bäst uppnås genom en helt oberoende institution med ett klart definierat mandat. Centralbanksoberoende är fullt förenligt med att centralbankerna hålls ansvariga för sina beslut. Detta omfattar öppenhet och dialog med tredje parter. 22 ECB:s konvergensrapport s. 21. Det institutionella oberoendet syftar på instruktionsförbudet i artikel 130 i EUF-fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan. Dessa artiklar gäller även för i egenskap av medlemsstat med undantag. Artikel 130 i EUF-fördraget har följande lydelse: Då de utövar de befogenheter och fullgör de uppgifter och skyldigheter som har tilldelats dem genom fördragen och stadgan för ECBS och ECB ska varken eller någon nationell centralbank eller någon medlem av deras beslutande organ begära eller ta emot instruktioner från unionens institutioner, organ eller byråer, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ. Unionens institutioner, organ eller byråer och medlems- staternas regeringar förbinder sig att respektera denna princip och att inte söka påverka medlemmarna av de nationella centralbankernas beslutande organ när de fullgör sina uppgifter. Instruktionsförbudet är alltså bara tillämpligt på de uppgifter som enligt fördragen och stadgan är ECBS-relaterade (se bl.a. före- gående avsnitt). De är däremot inte tillämpliga på andra uppgifter. I ECB:s konvergensrapport sägs beträffande förbudet mot att ge instruktioner bl.a. följande: Om en nationell centralbank är delaktig i åtgärder som vidtas för att öka den finansiella stabiliteten måste detta vara förenligt med fördraget, d.v.s. den nationella agerande ska vara förenligt med dess funktionella, institutionella och finansiella oberoende, så att det säkerställs att den kan utföra sina uppgifter enligt fördraget och stadgan. Om nationell lagstiftning ger en nationell centralbank uppgifter som går utöver en rådgivande roll och ger den ytterligare uppgifter, måste man säkerställa att dessa uppgifter inte negativt påverkar den nationella möjligheter att utföra sina ECBS-relaterade uppgifter ur ett operationellt och finansiellt perspektiv. Om representanter för de nationella centralbankerna dessutom ingår i gemensamma beslutande tillsynsorgan eller andra myndigheter, skulle man behöva överväga skyddsklausuler i fråga om det personliga oberoendet för medlemmarna av den nationella beslutande organ.23 I konvergensrapporten behandlas också förbud mot samråd inför en nationell centralbanks beslut. En uttrycklig lagstadgad skyldighet för en nationell centralbank att konsultera utomstående parter i förväg ger de senare en formell mekanism att påverka det 23 ECB:s konvergensrapport s. 22. slutliga beslutet och är därför enligt nämnda konvergensrapport, oförenlig med fördraget och stadgan. En dialog mellan en nationell centralbank och utomstående parter är däremot förenlig med centralbanksoberoende, även när den grundas på lagstadgade skyldigheter att tillhandahålla information och utbyta åsikter, bland annat under förutsättning att detta inte påverkar oberoendet hos medlemmarna av den nationella beslutande organ.24 I svensk rätt har instruktionsförbudet i fördraget införts i 9 kap. 13 § regeringsformen och i 3 kap. 2 § riksbankslagen. I förarbetena konstateras att bestämmelsen syftar till att ge de penningpolitiska beslutsfattarna en sådan integritet att de självständigt och utan påtryckningar utifrån kan fatta penningpolitiska beslut.25 Enligt 9 kap. 13 § regeringsformen får ingen myndighet bestämma hur ska besluta i frågor som rör penningpolitik. Enligt 3 kap. 2 § riksbankslagen, får ledamöter av direktionen inte söka eller ta emot instruktioner när de fullgör sina penningpolitiska uppgifter. Enligt bestämmelsernas ordalydelser omfattar instruktionsförbudet alla penningpolitiska frågor. Enligt förarbetena omfattas även beslut om tillämpningen av växelkurssystem av förbudet. När instruktionsförbudet för penningpolitiken infördes, konstaterade regeringen att instruktionsförbudet inte bara gäller för penning- politiken utan även för de uppgifter utanför penningpolitikens område som enligt det nuvarande EUF-fördraget tillkommer ECBS. Enligt regeringen var de ECBS-relaterade uppgifterna: att utforma och genomföra gemenskapens monetära politik, genomföra valutatransaktioner, inneha och förvalta medlems- staternas officiella valutareserv och främja ett väl fungerande betalningssystem. 26 delade regeringens bedömning att alla ECBS-relaterade uppgifter omfattades av instruktionsförbudet.27 I förarbetena nämns alltså inte uppgiften i artikel 127.5, som anger att ECBS ska medverka till att de behöriga myndigheterna smidigt kan genomföra sin politik när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet. 24ECB:s konvergensrapport s. 23. 1997/98:40 s. 76. 1997/98:40 s. 2, 62 och 76. Regeringsformen med kommentarer, 2012, s. 380. 1997/98:KU15 . lagstiftarens syn på oberoendet för denna typ av frågor därför delvis oklar.28 Det personliga oberoendet tar sikte på anställningstrygghet för de nationella centralbankernas beslutande organ. Artikel 14.2 i ECBS- stadgan innebär bl.a. att centralbankschefen ges anställnings- trygghet genom att den minsta ämbetstiden för honom eller henne ska vara . Dessutom får centralbankschefen inte avsättas godtyckligt utan bara om han eller hon inte längre uppfyller de krav som ställs för att han eller hon ska kunna utföra sina uppgifter eller om han eller hon har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Dessa bestämmelser ska, enligt ECB:s konvergensrapport , skydda även andra medlemmar av ett beslutande organ eller medlemmar som kan behöva agera som centralbankschefens ställföreträdare.29 Enligt konvergensrapporten förutsätter det personliga oberoendet också bl.a. att det säkerställs att inga intressekonflikter uppkommer mellan utförandet av de ECBS-relaterade uppgifterna och utförandet av andra uppgifter.30 Riksbanksdirektionens ledamöter har en mandattid på fem eller och ledamöterna får bara skiljas från sin anställning om han eller hon inte längre uppfyller de krav som ställs för att han eller hon ska kunna utföra sina uppgifter eller om han eller hon har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Ansvarsfrihet för fullmäktige och direktionen beviljas av riksdagen.31 Enligt ECB:s konvergensrapport skulle en centralbanks oberoende ställning äventyras om den inte självständigt kunde förfoga över tillräckliga finansiella resurser för att fullgöra såväl de ECBS-relaterade uppgifter som den ska utföra enligt fördraget och stadgan som sina egna nationella uppgifter.32 Begreppet finansiellt 28Se dock ECB:s konvergensrapport s. 22 och ECB:s yttrande /2010/48, fotnot 6. 29ECB:s konvergensrapport , s. 24. Se även prop. 1997/98:40 s. 71 och bet. 2007/08:FiU13. 30ECB:s konvergensrapport s. 25. 319 kap. 13 § regeringsformen och 1 kap. 4 § riksbankslagen. 32ECB:s konvergensrapport s. 25. oberoende bör enligt konvergensrapporten bedömas utifrån perspektivet huruvida någon utomstående direkt eller indirekt kan utöva inflytande inte bara över den nationella uppgifter, utan också över dess förmåga (både operativt när det gäller dess personal och finansiellt när det gäller tillräckliga ekonomiska resurser) att fullgöra sina uppgifter.33 I konvergensrapporten nämns ett antal aspekter på det finansiella oberoendet. För de frågor som behandlas av oss är dock de uttalanden som görs om finansiella åtaganden för tillsyns- myndigheter av särskild betydelse och återges därför i sin helhet. Vissa medlemsstater har placerat sina tillsynsmyndigheter för den finansiella sektorn inom den nationella . Detta medför inte några problem så länge som tillsynsmyndigheterna underordnas den nationella oberoende beslutsfattande. Om lagen däremot föreskriver ett separat beslutsfattande för sådana tillsyns- myndigheter är det emellertid viktigt att se till att de beslut som fattas av dem inte hotar den nationella finansiella ställning som helhet. I sådana fall bör den nationella lagstiftningen ge den nationella möjlighet till slutlig kontroll över alla beslut av tillsynsmyndigheterna som kan få konsekvenser för den nationella oberoende och i synnerhet dess finansiella oberoende.34 För finns det vissa bestämmelser om bl.a. hur får disponera över sin vinst i 10 kap. 3 och 4 §§ riksbankslagen.35 I artikel 123 i EUF-fördraget finns en bestämmelse om förbud mot monetär finansiering. Enligt den bestämmelsen är det förbjudet för ECB och medlemsstaternas centralbanker att ge institutionens organ eller byråer, centrala, regionala eller andra myndigheter, 33ECB:s konvergensrapport , s. 26. 34ECB:s konvergensrapport , s. 27. 35Enligt 10 kap. 3 § riksbankslagen, ska fullmäktige lämna ett förslag till och om dispositionen av vinst. Enligt 10 kap. 4 § i lagen beslutar sedan om hur vinst ska disponeras. Dessa bestämmelser kompletteras av icke lagfästa riktlinjer om vinstdisposition som fastslår att ska betala av sin vinst till statsverket (efter avdrag för växelkurs- och guldvärderings- förändringar och baserat på ett femårs genomsnitt) och att resterande läggs till egna kapital. – ECB har i konvergensrapporten konstaterat att riktlinjerna om vinstdispositionen ses över men att de enligt sin nuvarande lydelse är oförenliga med artikel 130 i EUF-fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan. – Vinstdispositionsfrågan behandlas av den utredning som utreder finansiella oberoende och balansräkning (Fi 2011:12, direktiv Fi 2011:89). Utredningen ska redovisa sitt betänkande . andra offentligrättsliga organ eller offentliga företag i medlems- staterna rätt att övertrassera sina konton eller ge dem andra former av krediter; detsamma gäller ECB och de nationella central- bankernas förvärv av skuldförbindelser direkt från dem. Den bestämmelsen gäller dock inte offentligt ägda kreditinstitut. Dessa ska behandlas av de nationella centralbankerna och ECB på samma sätt som privata kreditinstitut vad gäller centralbanksreserver. Enligt ECB är förbudet mot monetär finansiering av avgörande betydelse för att säkerställa att huvudmålet för penningpolitiken – att upprätthålla prisstabiliteten – inte hindras. Vidare minskar en centralbanks finansiering av den offentliga sektorn trycket på att iaktta budgetdisciplin.36 Artikel 123 gäller även för medlemsstater med undantag, dvs. Generellt sett är det inte nödvändigt att införliva artikel 123i EUF-fördraget nationell lagstiftning eftersom den är direkt tillämpliga. Om medlemsstater låter nationella rättsregler spegla bestämmelsen, får de inte begränsa tillämpningsområdet för förbudet mot monetär finansiering (inklusive den förordning som nämns i nästa stycke) eller utöka de undantag som finns enligt EU- rätten.37 I svensk rätt finns förbudet mot monetär finansiering i 8 kap. 1 § tredje och fjärde styckena.38 Det exakta tillämpningsområdet för förbudet mot monetär finansiering klargörs i rådets förordning (EG) nr 3603/93 av , om fastställande av definitioner för tillämp- ningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104b.1. Med andra former av krediter avses enligt den förordningen all finansiering av den offentliga sektorns åtaganden gentemot tredje man och varje transaktion med den offentliga sektorn som ger eller som troligen kommer att ge upphov till en fordran på den sektorn. Även om artikel 123.1 i EUF-fördraget bara uttryckligen nämner krediter som innebär en skyldighet att återbetala medel anses dock enligt ECB förbudet gälla även andra former av överföringar, t.ex. om det inte finns någon återbetalnings- skyldighet.39 Alla transaktioner mellan en nationell centralbank och den offentliga sektorn utgör dock inte monetär finansiering. 36ECB:s konvergensrapport s. 29. 37ECB:s konvergensrapport , s. 29. 38Beträffande ECB:s och kommissionens syn på utformningen av den svenska bestämmelsen, se ECB:s konvergensrapport (engelska språkversionen), s. 259 och kommissionens konvergensrapport , s. 145 f. 39ECB:s konvergensrapport s. 29. artikel 21.2 i ECBS-stadgan får nämligen ECB och de nationella centralbankerna fungera som fiskala ombud utan att det strider mot förbudet mot monetär finansiering. Av förordningen 3603/93 följer dock att när en centralbank agerar som fiskalt ombud är löptiden på en kredit begränsad till intradag.40 I ECB:s konvergensrapport sägs bl.a. att nationell lagstiftning inte får kräva att en nationell centralbank ska finansiera vare sig utförandet eller funktioner hos andra offentligrättsliga organ eller den offentliga sektorns åtagande mot tredje parter.41 I enlighet med förbudet mot monetär finansiering får en nationell centralbank inte heller finansiera någon avvecklingsfond. Att en centralbank ställer resurser till förfogande för en tillsynsmyndighet kan dock vara förenligt med förbudet mot monetär finansiering, om den nationella finansierar lagstadgad nationell tillsynsverksamhet inom ramen för sitt mandat eller så länge den nationella bidrar till, och har inflytande över, tillsynsmyndighetens beslutsfattande.42 I konvergensrapporten anges vidare att nationell lagstiftning som föreskriver att en nationell centralbank, enligt eget gott- finnande, får finansiera kreditinstitut, förutom i samband med utförandet av centralbanksuppgifter (såsom penningpolitik, betalnings- system eller tillfälligt likviditetsstödjande åtgärder), särskilt stöd till insolventa kredit- och/eller andra finansinstitut inte är förenlig med förbudet mot monetär finansiering.43 Nationell lagstiftning som föreskriver att en nationell centralbank ska finansiera ett nationellt system för insättnings- garanti för kreditinstitut eller ett nationellt system för ersättning till investerare för värdepappersföretag är enligt samma konvergens- rapport förenlig med förbudet mot monetär finansiering, om finansieringen är kortfristig, avser brådskande situationer, system- risker består och besluten fattas av den nationella centralbanken.44 40Enligt artikel 4 i förordning 3603/93 får en centralbank lämna kredit med en dags löptid är tillåtna förutsatt att krediterna förblir begränsade till den ifrågavarande dagen och någon förlängning inte är möjlig. 41En centralbanks finansiering av IMF omfattas dock inte av förbudet mot monetär finansiering, se artikel 7 i förordning (EG) nr 3603/93, se t.ex. ECB:s yttrande /2012/65. 42ECB:s konvergensrapport s. 29 f. 43ECB:s konvergensrapport s. 30. 44ECB:s konvergensrapport .s. 1.Förändrad hantering av importmoms. 3.Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. 4.Tillstånd och medling. – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. 6.Att förebygga och hantera finansiella kriser. Tillstånd och medling. Förändrad hantering av importmoms. Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Att förebygga och hantera finansiella kriser. – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel.