sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Vid remitteringen av betänkandet Ds Ju 1975:16 anmärkte att det inte fanns några bestämmelser om spioneri mot politiska och ekonomiska förhållanden av betydelse för rikets säkerhet. Styrelsen ansåg att det var angeläget att spioneribrotten blev föremål för översyn och modernisering med hänsyn till den ändring av målinriktningen mot sådana intressen som kunde skönjas i underrättelseverksamheten. Den politiska sektorn i svenskt samhällsliv var föremål för livlig uppmärksamhet och återkommande närmanden från främmande underrättelse- tjänsters sida. Departementschefen uttalade med anledning av dessa synpunkter att gällande spioneribestämmelser gav skydd för sådana ekonomiska och politiska förhållanden vilkas uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets säkerhet. (Se prop. 1975/76:174 s. ansåg dock att ytterligare utredning var nödvändig och att denna borde ta sikte på straffskyddet mot spionageformer med politisk eller ekonomisk (inkl. industriell) inriktning (se ovan nämnda utskottsbetänkande och riksdagsskrivelse). Särskilt om politiskt och ekonomiskt spionage En utredning tillkallades . Den lade fram sina överväganden och förslag i betänkandet Översyn av spioneribrottet m.m. (Ds Ju 1979:6). I fråga om den förändring av målinriktningen som gjort gällande anförde utredningen att det fanns anledning att anta att en förändring ägt rum mot ökat politiskt och industriellt spionage. Utredningen ansåg att 19 kap. 5 § i sin dåvarande lydelse avsåg alla förhållanden av sådan beskaffenhet att deras röjande för främmande makt kan medföra fara för rikets säkerhet. Bestämmelsen kunde således i och för sig bli tillämplig på politiskt eller industriellt spionage. I fråga om politiskt spionage, utan anknytning till försvaret eller folkförsörjningen, anförde utredningen att det torde vara sär- präglade fall där röjandet kan medföra men för rikets säkerhet. Som exempel på sådana fall anförde utredningen hemliga förhandlingar med annat land vars röjande kan medföra att får svårare att förhålla sig neutralt i ett eventuellt krig utanför våra gränser. Utforskande av svenska förhandlingsdirektiv inför en gränsför- handling med främmande nation skulle kunna innebära men för rikets säkerhet. Om ett sådant röjande skulle kunna innebära fara för rikets oberoende eller bestånd helt eller delvis, syntes enligt utredningen men för rikets säkerhet föreligga. (Se Ds Ju 1979:6 s. Utredningen ansåg alltså att det endast var i undantagsfall som politiskt spionage kan tänkas innebära men för rikets säkerhet. I övrigt är sådana handlingar normalt straffbara endast som brott mot tystnadsplikt. Om ekonomisk skada kan orsakas av att uppgifter om t.ex. hemliga regeringsöverläggningar eller hemliga förhandlingsdirektiv avslöjas kan trolöshet vid förhandling med främmande makt vara för handen. Utredningen konstaterade dock att det finns röjande av uppgifter som inte omfattas av något straffstadgande (s. 49). Gränsen för spioneribestämmelsens tillämpningsområde ansågs vara tämligen säkert bestämd. En vidgning av tillämpningsområdet till att avse men för rikets intressen i vidare mening skulle enligt utredningen kunna leda till att gränserna för bestämmelsen blir mycket oskarpa och lämnar utrymme för en skönsmässig bedöm- ning. En precisering av vilka intressen som ska tillgodoses blir då nödvändig (s. 51). När det gällde frågan om införande av ett stadgande riktat mot industrispionage gjorde sig tidigare synpunkter gällande på mot- svarande sätt. Ett stadgande som avsåg att ge skydd för rikets intressen skulle enligt utredningen bli så vagt att det inte skulle vara lämpligt som skydd mot ifrågavarande gärningar. Gränsen blir så osäker att tillämpningen skulle kunna leda till ingripande mot allt industrispionage, som har någon nämnvärd ekonomisk betydelse. Av bl.a. dessa skäl ansåg utredningen att den inte borde föreslå några bestämmelser för sådant spioneri. (Se Ds Ju 1979:6 s. Utredningen ansåg alltså att det inte fanns skäl att föreslå någon utvidgning av spioneribrottet. Det fanns dock, konstaterade utred- ningen, viss osäkerhet om också politiskt eller ekonomiskt spionage omfattades. Ett förtydligande borde komma till uttryck i lagtexten. Vad men-rekvisitet anbelangade ansåg utredningen att det inte fanns någon anledning att ändra detta. Uttrycket men för rikets säkerhet klargjorde att det är rikets mer fundamentala intres- sen som skyddas och att det röjda måste ha en viss betydelse. Utred- ningen förordade den utvägen att genom en annorlunda exempli- fiering ge en mera representativ bild av de förhållanden vars röjande kan medföra men för rikets säkerhet. (Se Ds Ju 1979:6 s. 56 f.) Mot denna bakgrund föreslog utredningen att exemplifieringen i 19 kap. 5 § också skulle uppta tillverkningssätt, under- handlingar och beslut (de senare för att klargöra det politiska spio- nagets föremål). Två ledamöter reserverade sig mot utredningens ställnings- tagande i fråga om ändring av spioneribestämmelserna. De ansåg bl.a. att det utanför spioneribestämmelsens tillämpningsområde förekom främmande underrättelseverksamhet som bedrevs i hemlighet och som avsåg såväl militära som industriella, eko- nomiska och politiska förhållanden, vilka det låg i svenskt intresse att skydda. De förordade en bestämmelse som innefattade ett mer generellt förbud om underrättelseverksamhet (se vidare nedan). I den efterföljande propositionen (prop. 1979/80:176) disku- terade departementschefen begreppet rikets försvar. Han ansåg att begreppet främst tog fasta på det militära, väpnade, försvaret. Den dåvarande planeringen utgick emellertid från totalförsvaret – landets samlade försvarsåtgärder. var enligt departementschefen i lika hög grad i behov av skydd mot spioneri och liknande förfaranden som det militära försvaret. Han förordade därför att begreppet rikets försvar byttes ut mot totalförsvaret. Departementschefen menade att när men för totalförsvaret uppstår så innebär det i allmänhet att men uppkommer också för landets säkerhet, men detta behöver inte alltid vara fallet. Med den lösning som departementschefen förordat skulle, i fall då det står klart att röjandet av en uppgift kan medföra men för totalförsvaret, spioneribestämmelsen bli tillämplig utan att det behöver bevisas att men kan uppstå även för rikets säkerhet. Dessa ändringar borde också få genomslag för bestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift. (Se prop. 1979/80:176 s. 10 ff.) Vad härefter gäller frågan om sådant spioneri som inte hotar totalförsvaret eller rikets säkerhet ansåg departementschefen att det kunde finnas skäl att straffbelägga verksamhet som kan leda till störningar i den svenska samhällsekonomin eller minska förtro- endet för vårt land i internationella sammanhang. Samhälls- ekonomisk eller utrikespolitisk skada kunde vållas genom att främmande makt genom sin underrättelseverksamhet på förhand får kännedom om den svenska statsledningens överväganden och beslut i t.ex. finans- och valutapolitiska frågor eller om hemliga direktiv i samband med förhandlingar om handelstraktater och andra internationella överenskommelser. Departementschefen framhöll mot detta att man här ställs inför betydande avgränsningssvårigheter. Spioneri och olovlig underrät- telseverksamhet är allvarliga brott. Det kunde inte komma i fråga att till dessa hänföra andra gärningar än sådana som är ägnade att vålla allvarlig skada för svenska samhällsintressen. Departements- chefen framhöll också riskerna för att en allmänt hållen bestämmelse skulle drabba verksamhet som bedrivs i enlighet med diplomatisk sedvänja, pressens legitima arbete med att skaffa in uppgifter om svenska förhållanden skulle kunna lida skada; tillämp- ningsområdet skulle bli alltför vagt och osäkert. (A. prop. Ifråga om industrispionage delade departementschefen de far- hågor som utredningen uttryckt. I ljuset av detta var departements- chefen inte beredd att på det underlag som då stod till buds föreslå någon bestämmelse med sikte på industrispionage. (A. prop. Vad gäller politiskt spionage framhöll departementschefen bestämmelserna om straff för brott mot tystnadsplikt. Han ansåg att denna straffbestämmelse gav skydd mot spionage i sådana former som närmast var föremål för uppmärksamhet i samman- hanget. (A. prop. s. 12). Lagrådet ansåg att förslaget att införa begreppet totalförsvaret i spioneribestämmelsen var godtagbart. Lagrådet framhöll dock att vad som utgör men för totalförsvaret måste påverkas bl.a. av det utrikespolitiska läget. I ett visst läge kan röjande av sakuppgifter sakna betydelse ur totalförsvarets synpunkt medan det motsatta kunde gälla i ett annat läge. Lagrådet fann vidare att en viss obestämdhet var ofrånkomlig vid lagstiftning av aktuell art. Det konstaterades att genom att i bestämmelsen men för totalförsvaret i viss mån sammanbands med men för rikets säkerhet fick stadgandet anses ge uttryck för att skadan för totalförsvaret inte kan vara hur obetydlig som helst för att men ska vara för handen. Lagrådet erinrade också om att för ansvar krävdes direkt uppsåt hos gärningsmannen att gå främmande makt tillhanda. (A. prop. Departementschefen anförde i anslutning till Lagrådets syn- punkter att brottets objektiva bestämningar måste omfattas av gärningsmannens uppsåt. Det var därför uppenbart att spioneri- bestämmelsen inte skulle komma att omfatta annat än verkligt straffvärda gärningar av allvarlig natur (a. prop. s. 59). godtog att begreppet totalförsvaret fick ersätta rikets försvar. Det framhölls att det låg i spioneribrottets natur att brottet måste röra förhållanden vilkas uppenbarande för främmande makt äventyrar rikets säkerhet. ansåg att den mest tillfreds- ställande uttydningen av bestämmelsen var att det för straffansvar alltid måste krävas att uppenbarandet kan medföra men för rikets säkerhet. Den tolkningen gav enligt stadgandet en från rättspolitisk synpunkt lämplig omfattning. ansåg alltså att endast sådant men för totalförsvaret som innebär men för landet säkerhet ska falla under spioneribestämmelsen. (Se bet. JuU 1981/82:8 s. 6 f. och rskr. 1981/82:43 ) Något om spioneriobjektet och den brottsliga handlingen Vad är det då som skyddas genom bestämmelsen om spioneri? Lagtexten anger uppgifter som skyddsföremål. Den anger också vissa fysiska ting, men bara i deras egenskap av bärare av uppgifter. Det är alltså inte föremålen i sig som är skyddade utan det informationsinnehåll de förmedlar (jfr uttrycket framställer eller tar befattning med skrift, teckning eller annat föremål som inne- fattar sådan uppgift, 5 § andra meningen). I bestämmelsen räknas upp ett antal områden där skyddsvärda uppgifter finns (försvars- verk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, under- handlingar, beslut eller något förhållande i övrigt). Detta är bara en exemplifierande uppräkning. Allt som är av beskaffenhet att vid ett uppenbarande för främmande makt kunna medföra men för total- försvaret eller eljest för rikets säkerhet kan utgöra spioneriobjekt. Det avgörande är att uppgiften i fråga hänför sig till ett kunskapsområde, som till sin natur är sådant att ett uppenbarande av vad som faller därunder regelmässigt är ägnat att medföra skada i något av de hänseenden som anges i bestämmelsen (prop. 1948:80 s. 123). Uppräkningen får antas avse sådana förhållanden som har stort skyddsvärde och som typiskt sett kan vara föremål för främ- mande underrättelsetjänsts intresse. Föredragande departements- chefen anförde i prop. 1979/80:176 s. 10: De särskilda exempel på skyddade uppgifter som anges i spioneri- bestämmelsen har inte någon avgörande betydelse för bestämmelsens tillämpningsområde. Exemplen skall i stället tjäna det i och för sig viktiga ändamålet att på ett mera lättillgängligt sätt klargöra para- grafens innebörd. Detta förutsätter att exemplen är realistiska. Som exempel bör därför väljas sådana förhållanden som har stort skydds- värde och som typiskt sett kan vara föremål för främmande under- rättelsetjänsters intresse. Spionage som kan leda till men för rikets totalförsvar eller för rikets säkerhet i övrigt torde numera inte sällan bedrivas i former som avses med begreppet politiskt spionage och industrispionage, dvs. underrättelseverksamheten tar sikte på att exempelvis röja värderingar och avsikter hos militära och politiska beslutsfattare eller vissa industriella hemligheter. Med hänsyn härtill och vad jag har sagt om betydelsen av en realistisk exemplifiering är det lämpligt att komplettera uppräkningen av exempel på skyddade uppgifter så att det tydligt framgår att spioneribestämmelsen omfattar kvalificerade former av politiskt spionage och industrispionage. Jag biträder därför liksom flertalet remissinstanser utredningens förslag att i bestämmelsen föra in ordet tillverkningssätt som exempel på objekt för industrispionage samt – med tanke på politiskt spionage – orden underhandlingar och beslut. Den brottsliga handlingen är uttryckt som obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift. Bestämmelsen fick denna lydelse vid behandling av prop. 1979/80:176 (bet. JuU 1981/82:8 s. 7 och rskr. 1981/82:43). Vid den behandlingen utgick ordet eljest i uttrycket eller eljest röjer. ansåg att ordet var överflödigt. Vad gäller närmare om innebörden av ordet röjer, se NJA 1991 s. 103. Bestämmelsen om grovt spioneri i 19 kap. 6 § har genom lag (2009:396) följande lydelse: Är brott som i 5 § sägs att anse som grovt, döms för grovt spioneri till fängelse , lägst fyra och högst , eller på livstid. Vid bedömande huruvida brottet är grovt ska särskilt beaktas, om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågå- ende krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brotts- lige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom. Bortsett från den höjning av det högsta tidsbestämda straffet från fängelse till som skett genom lag (2009:396) om ändring i har bestämmelsen varit intakt sedan till- komsten av . De ändringar som gjorts av 19 kap. 5 § har givetvis betydelse också för 6 §. 3.2.3Obehörig befattning med hemlig uppgift Bestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift i 19 kap. 7 § har genom lag (1981:1165) följande lydelse: Den som, utan syfte att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift rörande något förhåll- lande av hemlig natur vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller eljest för rikets säkerhet, döms, vare sig uppgiften är riktig eller ej, för obehörig befattning med hemlig uppgift till böter eller fängelse i högst . Om brottet är grovt, döms enligt 19 kap. 8 § för grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Bestämmelsen har genom lag (1976:509) följande lydelse: Är brott som i 7 § sägs att anse som grovt, skall för grov obehörig befattning med hemlig uppgift dömas till fängelse i högst . Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom. Som en följd av införandet av krav på direkt uppsåt i spioneri- bestämmelsen ändrades uttrycket utan uppsåt till utan syfte i 19 kap. 7 §. Detta medförde att om gärningsmannen hade indirekt eller eventuellt uppsåt att gå främmande makt tillhanda med hemliga uppgifter förelåg inte längre spioneri utan obehörig befatt- ning med hemlig uppgift. En annan effekt av ändringen blev att om uppgifterna inte var hemliga kunde vid indirekt eller eventuellt uppsåt att gå främmande makt tillhanda inte ansvar aktualiseras vare sig för spioneri eller för obehörig befattning med hemlig uppgift. Bestämmelsen ansågs emellertid med denna ändring att omfatta alla väsentliga fall där en straffsanktion kunde ha en funktion att fylla. De fall som inte omfattades av vare sig 5 eller 7 § ansågs som så osannolika att man kunde bortse från dem. (Se prop. 1975/76:174 s. 22 f.) När det gäller den ändring i spioneribestämmelsen som före- lades genom prop. 1979/80:176 och som bl.a. gällde utbytet av orden rikets försvar mot totalförsvaret, ansåg departementschefen att den borde få genomslag också för bestäm- melsen om obehörig befattning med hemlig uppgift. Hänvisningen i 7 § till 5 § skulle alltså avse den senare paragrafen i ändrad lydelse. Lagrådet avstyrkte emellertid förslaget i denna del. Lagrådets kritik avsåg två frågor: relationen mellan uttrycken förhållande av hemlig natur och men för totalförsvaret samt effekterna av rekvisitet men för totalförsvaret i 7 § för informa- tions- och yttrandefriheten. Enligt lagrådet måste frågan om vad som utgör en hemlig upp- gift avgöras med tillämpning av sekretesslagstiftningen. Lagrådet framhöll att totalförsvaret är en angelägenhet för alla; vid en fredskris får även enskilda företag anses indragna i verksamheten. De omfattas inte av sekretesslagen. Lagrådet ansåg att ett visst förhållande i privat verksamhet kunde vara av hemlig natur, trots att sekretessbestämmelser saknas. förhållande av hemlig natur hade blivit mer svårgripbart. Lagrådet ifrågasatte också om i en fredskris hänsyn till total- försvarets intressen i alla situationer bör få ta över yttrandefriheten och informationsfriheten ens när det gäller förhållande av hemlig natur. Att ingen får röja hemliga uppgifter vars uppenbarande för främmande makt kan skada rikets försvar, i bemärkelsen krigs- makten, eller folkförsörjningen torde enligt lagrådet stå klart för envar. Det var mera ovisst om motsvarande värdering på bekostnad av yttrandefriheten och informationsfriheten borde gälla även med avseende på något så relativt obestämt som totalförsvaret under en fredskris. Lagrådet ansåg att det inte hade lagts fram sådan utredning att tillräckligt grund fanns för ett bedömande av om 19 kap. 7–9 §§ borde utsträckas till att omfatta hela det område som täcks av totalförsvaret och huruvida de verkningar en sådan ändring kunde ha för 7 kap. 5 § 1 tryckfrihetsförordningen är godtagbara. (Lagrådets yttrande finns i prop. 1979/80:176 s. 50 ff.) Departementschefen godtog lagrådets synpunkter. men för rikets försvar kom därför att stå kvar i 19 kap. 7–9 §§ (prop. 1979/80:176 s. 60 f.). Riksdagsbehandlingen innebar inte någon ändring i denna del. Vad gäller skyddsföremålet får bestämmelsen sitt omfång genom hänvisningen till spioneribestämmelsen, dock med den skillnaden att uppgifterna måste vara hemliga. Även den brottsliga handlingen är densamma som i spioneribestämmelsen. 3.2.4Vårdslöshet med hemlig uppgift Straffbestämmelsen om vårdslöshet med hemlig uppgift i 19 kap. 9 § har genom lag (1981:1165) följande lydelse: Den som av grov oaktsamhet befordrar, lämnar eller röjer sådan upp- gift som avses i 7 § döms för vårdslöshet med hemlig uppgift till böter eller fängelse eller, om riket var i krig, till böter eller fängelse i högst . Bestämmelsen utgjorde som framgått ovan tidigare ett andra stycke till 19 kap. 7 §. Den överfördes till en egen paragraf genom lag 1976:509. Bestämmelsen har inte genomgått några större förändringar sedan den upptogs i 8 kap. 6 § andra stycket strafflagen. Kravet på grov oaktsamhet som förutsättning för straffansvar har stått sig över tiden. I övrigt har bestämmelsen varit föremål för den för- ändring av den straffbara befattningen med uppgifter som också omfattat flera av de övriga bestämmelserna, dvs. eller eljest röjer och sedan till eller röjer. även denna bestämmelse av departementschefens förslag att ett av de skyddade intressena skulle vara totalförsvaret, men som av skäl som redovisats ovan inte genomfördes. Den brottsliga handlingen överensstämmer med de föregående bestämmelserna utom i fråga om att anskaffa uppgift. Det är alltså inte straffbart att av grov oaktsamhet anskaffa uppgifter. Som framgått av avsnitt 3.1.3 har inte heller tidigare motsvarigheter till bestämmelsen omfattat sådan befattning med uppgifter. Bestämmelsen i 19 kap. 10 § om olovlig underrättelseverksamhet har genom lag (1993:207) följande lydelse: Den som, för att gå främmande makt tillhanda, här i riket bedriver verksamhet för anskaffande av uppgifter rörande militära eller andra förhållanden, vilkas uppenbarande för den främmande makten kan medföra men för annan främmande makts säkerhet, eller här i riket till dylik verksamhet lämnar medverkan som ej är allenast tillfällig, döms för olovlig underrättelseverksamhet till böter eller fängelse i högst . För olovlig underrättelseverksamhet skall ock dömas, om någon, med uppsåt att gå främmande makt tillhanda, här i riket hemligen eller med användande av svikliga medel antingen bedriver verksamhet för anskaffande av uppgifter om annans personliga förhållande eller till dylik verksamhet lämnar medverkan som ej är allenast tillfällig. Är brott som i denna paragraf sägs grovt, döms till fängelse, lägst och högst . Den straffrättsliga regleringen av brottet olovlig underrättelse- verksamhet, och dess tidigare motsvarigheter, har som framgått ovan i vart fall när det gäller lagstiftningsarbetet tilldragit sig åtskillig uppmärksamhet . Särskilt stora var meningsskiljaktigheterna om bestämmelsens tillämpningsområde och utformning i övrigt fram då antog den lydelse av 8 kap. 9 § strafflagen som i stora drag återfinns i dagens bestämmelse. Den senaste ändringen av bestämmelsen, lag (1993:207) om ändring , innebar att straffmaximum för brott av normalgraden sänktes från fängelse till . infördes ett nytt tredje stycke med en särskild straffskala för grova brott. Den översyn av spioneribestämmelserna som gjordes och som främst hade uppsåtsfrågor i blick- fånget omfattade också uppsåtskravet i bestämmelsen om olovlig underrättelseverksamhet. Den då gällande lydelsen föreskrev inte någon särskild uppsåtsform avseende rekvisitet gå främmande De överväganden som gjordes vid översynen uttrycker tydligt att de gärningar som omfattades av bestämmelsen och som kunde anses straffvärda var de som skedde i syfte att gå främmande makt tillhanda. Det kunde förvisso tänkas fall som begicks med indirekt eller eventuellt uppsåt, men verksamhet bedriven med sådana uppsåt hade mycket litet gemensamt med förfaranden som skedde med direkt uppsåt och som straff- stadgandet primärt ville träffa. Det anfördes också att en utveckling i riktning mot underrättelseverksamhet som bedrevs med annat än direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda framstod som föga trolig. Det skulle också te sig anmärkningsvärt med ett vidare uppsåtsrekvisit vid olovlig underrättelseverksamhet än vid det grövre brottet spioneri. (Se bl.a. prop. 1975/76:174 s. Förhållandena ansågs vara annorlunda när det gällde den gärning som omfattades av 19 kap. 9 § andra stycket (nu 10 § andra stycket). En skärpning av uppsåtskravet skulle kunna innebära att skyddet för enskildas personliga integritet minskade betydligt. Någon ändring av uppsåtsformen föreslogs därför inte. Däremot förordade både utredaren och departementschefen en annan brottsbeteckning, den förre olovlig personspaning och den andre olovligt anskaffande av personuppgifter. valde dock att inte ändra brottsbeteckningen. Straffbestämmelsen flyttades till 19 kap. 10 §. Brottet olovlig underrättelseverksamhet kom åter att diskuteras i samband med nästa översyn av spioneribrotten. I anslutning till frågan om att utvidga spioneribestämmelsen till att – i vidare utsträckning – omfatta politiskt och ekonomiskt spionage disku- terades införandet av en generell bestämmelse mot underrättelse- verksamhet. En sådan avstyrktes bl.a. av det skälet att bestäm- melsen skulle bli oskarp och lämna utrymme för skönsmässiga bedömningar.