sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — Avsnitt 7.2 behandlar riktvärden för buller inomhus, avsnitt 7.3 och 7.4 buller från väg- och spårtrafik samt avsnitt 7.5 och 7.6 industribuller. Först behandlas dock en fråga som rör både buller från väg- och spårtrafik och industribuller. Trafik i hamnar och andra verksamhetsområden En fråga som ibland uppkommer vid planering av bostäder i närheten av miljöfarliga verksamheter är hur man ska hantera buller från transporter till och från verksamheten respektive buller från transporter inom verksamhetsområdet. Frågan har väckts i flera kommuner som planerar bostäder i närheten av hamnar. Det buller som uppkommer vid transporter hanteras enligt olika regler. Huvudprinciperna är att buller som genereras utanför verksamhetsområdet är trafikbuller som bedöms enligt allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) medan buller som genereras inom verksamhetsområdet är industribuller som bedöms enligt de strängare krav som följer av tidigare riktlinjer om externt trafikbuller (1978:5). Från planeringssynpunkt betyder det i praktiken att de fordon eller tåg som kör till och från en hamn kan godtas så länge de befinner sig utanför hamnen men inte när de kommer in i hamnens verksamhetsområde. Skillnaderna i hur buller från transporter hanteras är ett konkret exempel på de svårigheter som finns vid planering av bostäder i bullerutsatta miljöer. Utredningen bedömer att de stora skillnader som finns i regelverket inte är motiverade och inte rimligen kan förklaras med hänsyn till människors hälsa. Det bör således vara möjligt att öka samordningen av reglerna i syfte att underlätta planering av bostäder. Frågan om hur transporter ska hanteras vid planering av bostäder och vilka möjligheter det finns att samordna olika regler om transporter är dock komplicerad. Det räcker inte att konstatera att bullret från en lastbil är detsamma när den kör på en väg utanför respektive innanför gränsen till en hamns verksamhetsområde och att samma regler därför bör gälla för hela transporten. Bullret från transporterna till och från hamnen måste bedömas med hänsyn till annan bullrande verksamhet som kan förekomma i en hamn och gällande krav på tillståndsprövning enligt . Den miljöfarliga verksamhet som bedrivs vid en större hamn ger upphov till buller av många olika slag. Buller genereras av bl.a. transporter till och från hamnen (s.k. följdverksamhet enligt ), transporter inom hamnområdet, tomgångskörning av fordon, lastning och lossning av gods inklusive containrar samt fläktar och motorer på fartygen. Vid beräkning av buller i nya bostäder kan det vara svårt att särskilja olika typer av buller från varandra. Det är principiellt tveksamt att vid en tillståndsprövning enligt besluta villkor som särbehandlar buller från transporter inom hamnen. Även om man skulle göra det finns det en risk att tillståndets bullervillkor inte är förenligt med de krav på buller som läggs till grund för en detaljplan för nya bostäder enligt . Utredaren har därför inte övertygats om att det är lämpligt att vid planering av bostäder behandla transporter inom hamnområdet på samma sätt som transporter utanför detta. Det skulle med hänsyn till behovet av en effektiv miljöprövning inte innebära en sådan samordning av och som utredningsdirektivet anger. Frågan om hur transporterna ska hanteras vid planeringen bör i stället lösas genom den föreslagna möjligheten att göra undantag från riktvärden för industribuller. Med stöd av sådana undantag bör det vara möjligt att bygga bostäder även med hänsyn till buller från transporter inom hamnområdet. Reglerna om hur transporter inom ett hamnområde ska hanteras vid planering av bostäder enligt bör samordnas med reglerna om hur buller från transporter hanteras vid en Något förenklat kan man säga att de nya bostäderna behöver planeras med hänsyn till verksamhetsutövarens behov av tydliga regler för sin verksamhet. Verksamheten i en större hamn är omfattande och komplicerad från bullersynpunkt. Det buller som verksamheten genererar bör även i fortsättningen kunna hanteras genom en samlad bedömning av hela verksamheten vid en tillståndsprövning enligt . Bullervillkor bör vara tydliga för både verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten. Sammantaget innebär de undantag från riktvärden för industribuller som bör införas att fler bostäder kan byggas i närheten av hamnar. Att vid planering av bostäder behandla buller från hamnverksamheten enligt reglerna om buller från väg- och spårtrafik skulle däremot inte innebära en ökad samordning av och . 7.2Riktvärden för buller inomhus vid planläggning och lovgivning av bostäder Förslag: Omgivningsbuller inomhus i ett bostadsrum får som riktvärde inte överstiga 1.45 dBA maximal ljudnivå, 2.30 dBA ekvivalent ljudnivå, 3.25 dBA ekvivalent ljudnivå med hörbara tonkomponenter. Ljudnivån beräknas för en situation med stängda fönster och För buller från väg- och spårtrafik får maximalnivån överskridas med högst fem gånger per trafikårsmedelnatt kl. 22.00–06.00. Riktvärdet som avser hörbara tonkomponenter gäller inte buller från väg- och spårtrafik. Förslaget utgår från allmänna råd om buller inomhus (SOSFS 2005:6). Med ekvivalenta ljudnivåer avses den ekvivalenta ljudnivån . Ljudnivån bör beräknas för en situation med stängda fönster och öppet uteluftdon. För buller från väg- och spårtrafik behöver det särskilt anges vad som gäller i fråga om maximalnivån. Utredaren föreslår, efter att ha tagit del av synpunkter från bl.a. , och , att maximalnivån får överskridas med högst fem gånger per trafikårsmedelnatt kl. 22.00–06.00. Riktvärdet som avser hörbara tonkomponenter bör inte gälla buller från väg- och spårtrafik. De bestämmelser som föreslås gälla särskilt för buller från väg- och spårtrafik innebär inte att undantag medges från riktvärden för buller inomhus, utan ska ses som en del av riktvärdena. Kraven på en god inomhusmiljö i nya bostäder bör utgå från en bedömning där fönster är stängda. Undersökningar visar att en ganska stor andel av befolkningen, , sover med öppet fönster. Det skulle dock få orimliga konsekvenser för bostadsbyggandet om man ställde krav på att kunna sova med öppet fönster i bostäder som ligger i bullerutsatta miljöer. 7.3Riktvärden för buller från väg- och spårtrafik vid planläggning och lovgivning av bostäder Förslag: Buller från väg- och spårtrafik får utomhus som riktvärde inte överstiga 1.55 dBA ekvivalent ljudnivå vid en bostads fasad och uteplats, och 2.70 dBA maximal ljudnivå vid uteplats. Maximalnivån får överskridas med högst fem gånger under den timme då trafiken är som mest intensiv (maxtimme) kl. 06.00–22.00. Förslaget utgår från allmänna råd om buller i planeringen (2008:1), som går tillbaka på de riktvärden regeringen redovisade i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53). Med bestämmelsen om ekvivalent ljudnivå bör avses en dygnsekvivalent ljudtrycksnivå beräknad som ett frifältsvärde för ett trafikårsmedeldygn utan hänsyn till fasadreflektion. Maximalnivån vid uteplats bör avse en ljudtrycksnivå av den mest bullrande fordonstypen beräknad som ett frifältsvärde för en trafikårsmedeldag utan hänsyn till fasadreflektion och för instrumentinställning F(fast). Utredaren föreslår, efter att ha tagit del av synpunkter från bl.a. , och , att maximalnivån vid uteplats bör få överskridas med högst fem gånger under den timme då trafiken är som mest intensiv (maxtimme) kl. 06.00–22.00. 7.4Undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik vid bostadsbyggande Förslag: Undantag från riktvärden för buller utomhus från väg- och spårtrafik får göras om det finns en ljuddämpad sida där den ekvivalenta ljudnivån uppgår till högst vid fasad. I ett första steg får undantag göras från riktvärdena om den ekvivalenta ljudnivån uppgår till högst vid fasad som är vänd mot trafiken. I ett andra steg får undantag göras från riktvärdena om den ekvivalenta ljudnivån överstiger vid fasad som är vänd mot trafiken, om det finns särskilda skäl och särskilda åtgärder vidtas för att dämpa buller. Som särskilda skäl får endast beaktas att bostäderna ska uppföras i en kommuns mer tätbebyggda delar och det är nära till god kollektivtrafik eller att bostäderna bidrar på ett betydande sätt till en bättre bostadsmiljö vid befintliga bostäder eller vid ett stort antal andra planerade bostäder. Minst hälften av bostadsrummen i en bostad ska vara vända mot en sida där riktvärdena inte överskrids. Detta krav gäller inte i den utsträckning det är nödvändigt för att tillgodose behovet av bostäder med ett rum. En bostad med ett rum får dock inte vara vänd mot enbart en sida där den ekvivalenta ljudnivån överstiger vid fasad. Om flera uteplatser kan anordnas i anslutning till en bostad, är det tillräckligt att en uteplats kan anordnas där riktvärdena inte överskrids. Förslaget utgår från den modell som finns i allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) för undantag (avsteg) från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik. I allmänna råd ställs i korthet följande krav. Nya bostäder bör kunna medges där den dygnsekvivalenta ljudnivån vid fasad uppgår till 55–, om det går att åstadkomma en tyst sida (högst vid fasad) eller i varje fall en ljuddämpad sida (45–). Nya bostäder bör endast i vissa fall medges där den dygnsekvivalenta ljudnivån vid fasad överstiger , om det går att åstadkomma en tyst sida (högst vid fasad) eller i vart fall en ljuddämpad sida (45–vid fasad). Slutligen, i ett tredje steg, kan det finnas synnerliga skäl att efter en avvägning gentemot andra allmänna intressen tillåta bostäder även då ljudnivån överstiger . Kompensation för höga bullernivåer på den bullerutsatta sidan? I allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) ställs särskilda krav på bullernivåerna på den s.k. tysta eller ljuddämpade sidan. Som skäl för det framhålls att de höga bullernivåerna på den bullerutsatta sidan, dvs. den sida som vetter mot väg- eller spårtrafik, bör kompenseras med lägre bullernivåer på den andra sidan. Utgångspunkten är att den ekvivalenta bullernivån från väg- och spårtrafik inte får överstiga på den tysta eller ljuddämpade sidan, vilket är lägre än riktvärdet som angavs i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53). I och några andra kommuner i finns en bullerpolicy som innebär att bullernivån inte får överstiga på den ljuddämpade sidan. Mark- och har i en dom bedömt att det får anses acceptabelt att frångå allmänna råd och i stället tillämpa Stockholmsmodellen i ett fall som rörde en detaljplan för bostäder i (dom i mål P 11296-12). Domen har inte vunnit laga kraft. Regeringen synes i sin praxis i huvudsak ha godtagit detaljplaner som i fråga om buller stöder sig på Stockholmsmodellen. Utredaren bedömer att det inte finns tillräckliga skäl för att vid en författningsreglering av undantag från riktvärden generellt kräva att bullernivån på den ljuddämpade sidan ska vara 5–lägre än det riktvärde som fått stort genomslag vid rättstillämpningen i olika sammanhang. Ett sådant krav skulle i praktiken begränsa möjligheterna att bygga bostäder i bullerutsatta miljöer. Det kan ifrågasättas om det är motiverat att generellt kräva lägre bullernivå utomhus vid en uteplats i anslutning till en bostad i en För fristående bostadshus finns det inget krav på kompensation då bullernivån utomhus uppgår till 50–ekvivalent ljudnivå. I finns krav på kompensation i situationer då en skada på miljön har konstaterats. Någon sådan skada är det inte fråga om här. Ett krav på kompensation skulle dock kunna vara motiverat från miljö- eller hälsosynpunkt om det fanns en tydlig risk för olägenhet för människors hälsa. Nya regler om buller bör emellertid utgå från att nya bostäder utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger människors hälsa. Bostäder som byggs är väl bullerisolerade och har en god inomhusmiljö. Boende vistas endast korta tider på den mest bullerutsatta sidan, främst vid promenad till och från arbete, skola, serviceinrättningar, rekreationsområden m.m. Det är därför inte sannolikt att den exponering för höga bullernivåer som boende kan komma att utsättas för i bullerutsatta miljöer är så omfattande att det finns en mer än obetydlig risk för olägenhet för människors hälsa. Erfarenheter från tillämpningen av den s.k. Stockholmsmodellen ger också stöd för att det från hälsosynpunkt är tillräckligt med ett krav på att uppfylla riktvärdet på en uteplats. Med hänsyn till det anförda bör det vara tillräckligt att riktvärdet uppfylls på en uteplats i anslutning till en bostad. Det bör dock eftersträvas att uteplatser anordnas så att bullernivån är lägre än så. Endast två steg i regler om undantag regler om avsteg från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik är indelade i tre steg och ger sammantaget ganska stort utrymme för tolkningar. Den nuvarande situationen blir än mer komplicerad av att det finns lokala och regionala vägledningar om buller som avviker från allmänna råd. Det är angeläget att nya bestämmelser om undantag från riktvärden blir tydliga så att nuvarande osäkerhet vid tillämpningen minskar. Reglerna bör inte göras mer omfattande än nödvändigt och uttryck som ger stort utrymme för tolkningar bör så långt som möjligt undvikas. Utredaren föreslår därför att bestämmelserna om undantag utformas så att det finns endast två steg för bullernivån på den bullriga sidan av en bostadsbyggnad. I ett första steg bör undantag få göras från riktvärdena om den ekvivalenta ljudnivån uppgår till högst vid fasad som är vänd mot trafiken. En ekvivalent ljudnivå upp till på den bullriga sidan innebär ett betydande undantag från riktvärdet. Utredaren bedömer att ett sådant undantag är motiverat med hänsyn till behovet av nya bostäder vid en fortsatt förtätning. I exempelvis har det byggts bostäder i mycket bullerutsatta miljöer. Det har under utredningen inte framkommit att det funnits några mer betydande olägenheter från bullersynpunkt för de boende i sådana bostadsmiljöer. Utredaren föreslår nedan att särskilda krav ska ställas på bostäder där den ekvivalenta ljudnivån överstiger på den bullriga sidan. Det kan från hälsosynpunkt inte anses motiverat att ställa sådana krav, t.ex. extra bullerisolering, redan om ljudnivån överstiger . Den utvidgning som föreslås i reglerna om undantag bedöms vara godtagbar från hälsosynpunkt med hänsyn till den kunskap som finns om hur bostäder bör utformas för att förebygga ohälsa i sådana miljöer och till senare års erfarenheter av nya bostäder i bullerutsatta miljöer. I ett andra steg bör undantag få göras om den ekvivalenta ljudnivån överstiger vid fasad som är vänd mot trafiken, om det finns särskilda skäl och särskilda åtgärder för att dämpa buller vidtas. Det bör då alltid krävas åtgärder för att dämpa buller inomhus som går utöver vad som krävs enligt gällande föreskrifter. Kravet bör endast gälla på de yttre delar av byggnaden där den ekvivalenta ljudnivån vid fasad överstiger . Som särskilda skäl bör endast få beaktas att bostäderna ska uppföras i en kommuns mer tätbebyggda delar och det är nära till god kollektivtrafik eller att bostäderna bidrar på ett betydande sätt till en bättre bostadsmiljö vid befintliga bostäder eller vid ett stort antal andra planerade bostäder. Bör undantagen begränsas geografiskt? I allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) begränsas undantag från riktvärden i vissa geografiska hänseenden. Av reglerna följer att undantag kan övervägas i centrala delar av städer och större tätorter med bebyggelse av stadskaraktär, t.ex. ordnad kvartersstruktur. Undantag kan också motiveras vid komplettering av befintlig tät bebyggelse längs kollektivtrafikstråk i större städer eller med ny tätare bebyggelse, t.ex. ordnad kvartersstruktur, längs kollektivtrafikstråk i större städer. Utredaren bedömer att de allmänna råden i dessa delar inte är lämpade för en författningsreglering eftersom de skulle medföra ett för stort tolkningsutrymme. En sådan reglering skulle innebära en fortsatt betydande osäkerhet vid planering och byggande av bostäder. Den skulle också innebära en onödig geografisk begränsning för undantag och därmed försvåra bostadsbyggandet i många kommuner. Det är angeläget att nya bestämmelser blir inte bara tydliga utan också enhetliga. Utgångspunkten bör därför vara att bestämmelserna gäller lika i hela landet. Enligt utredarens mening har det inte framkommit tillräckliga skäl för att differentiera tillämpningen av reglerna genom den typen av begränsningar som finns i allmänna råd. Det har snarare framkommit att bristerna i regelverket är ett hinder för bostadsbyggandet inte bara i de största städerna utan även i mindre kommuner. Det finns ett stort behov av nya bostäder i många kommuner. En fortsatt förtätning av städer och tätorter förutsätter att bostäder kan byggas i bullerutsatta miljöer. Utredarens förslag innebär således att reglerna om undantag från riktvärden är generellt tillämpliga. Särskilda krav bör dock gälla om bostäder ska byggas där den ekvivalenta ljudnivån överstiger . Undantag får bara göras i en kommuns mer tätbebyggda delar. Med det bör avses att det inte är tillräckligt att det i närheten finns endast några tiotal byggnader, utan den samlade bebyggelsen ska ha en sådan omfattning att det finns underlag för kollektivtrafik, samhällsservice m.m. i bostädernas närhet. De generösa undantag som föreslås innebär i princip att mindre kommuner har samma möjligheter som storstäderna att bygga bostäder i bullerutsatta miljöer. Det är dock inte troligt att mindre kommuner i stor utsträckning kommer att tillämpa de mest långtgående undantagen. Det kan antas att reglerna i praktiken tillämpas med hänsyn till hur stort behovet av nya bostäder är i en viss kommun och hur stor bristen på lämplig mark för bostadsbyggande är. Det är inte troligt att bostäder byggs i mycket bullerutsatta miljöer om det inte finns en efterfrågan på sådana bostäder. I en del fall kan det dock även i mindre kommuner finnas en efterfrågan på bostäder i centralt belägna delar av en tätort där buller från väg- och spårtrafik överstiger riktvärdena. Om så är fallet bör det vara möjligt att bygga sådana bostäder, förutsatt att dessa uppfyller kraven på bl.a. ljuddämpad sida och tillgång till eventuell uteplats där riktvärdena inte överstigs. Krav på genomgående bostäder I likhet med vad som anges i allmänna råd bör som huvudregel minst hälften av bostadsrummen i en bostad vara vända mot en sida där riktvärdena inte överskrids. Kravet på genomgående bostäder bör gälla för lägenheter i ett flerbostadshus men också för t.ex. radhus som byggs i en bullerutsatt miljö. Med bostadsrum bör avses ett rum för sömn, vila och daglig samvaro, inklusive ett matrum som används som sovrum och ett kök i öppen planlösning. Däremot bör ett kök eller ett kök med matplats inte betraktas som ett bostadsrum. Kravet på genomgående bostäder har tillämpats ganska strängt av kommuner och myndigheter. En konsekvens av reglerna är att det i princip inte är möjligt att bygga små bostäder, främst enrumslägenheter. Det är i många fall svårt att utforma enrumslägenheter så att bostadsrummet är vänt mot den ljuddämpade sidan. Om så ändå sker blir lägenheterna ofta större än vad som efterfrågas av t.ex. ungdomar och studenter. Trots det som sagts har i praktiken små lägenheter som är vända endast mot den mest bullerutsatta sidan godtagits i viss utsträckning vid planläggning. Vid en författningsreglering av undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik är det inte lämpligt att införa ett absolut krav på genomgående bostäder. Det skulle få negativa konsekvenser för byggandet av små lägenheter. Utredaren bedömer därför att kravet på genomgående bostäder inte bör gälla i den utsträckning det är nödvändigt för att tillgodose behovet av bostäder med ett rum. Detta bör dock endast gälla om den ekvivalenta ljudnivån är högst . Undersökningar visar att boende i enkelsidiga bostäder uppger att de i högre grad är störda av buller och att tillgång till bostadsrum mot en ljuddämpad sida är en faktor som minskar störningen (Trafikbuller och planering II, i och i , 2004). Under utredningen har starka invändningar gjorts mot att enkelsidiga bostäder byggs mot en mycket bullerutsatt sida, dvs. en sida där den ekvivalenta ljudnivån överstiger . Med en genomtänkt planering kan enkelsidiga bostäder mot en mycket bullerutsatt sida undvikas. Antalet projekt i sådana lägen bedöms vara så litet framöver att de har marginell betydelse för att tillgodose behovet av små bostäder. Mot denna bakgrund bedömer utredaren att risken för störning i en enkelsidig bostad som är vänd mot en mycket bullerutsatt sida är så betydande att sådana bostäder inte bör tillåtas. Kommunen har i det enskilda fallet att visa att det finns ett behov av bostäder med ett rum. I många kommuner finns det i regel ett behov av att bygga en viss andel bostäder med ett rum. Det bör i fall då ljudnivån uppgår till högst i regel vara godtagbart att i varje trapphus och på varje våning i ett flerbostadshus bygga högst en enrumslägenhet som är vänd mot den bullriga sidan. I vissa fall bör det också vara möjligt att bygga enbart enrumslägenheter som är vända mot den bullerutsatta sidan. Det bör gälla om det i en kommun finns ett stort behov av ungdoms- eller studentbostäder. En konsekvens av nuvarande regler är att planlösningarna inte blir så yteffektiva som efterfrågas. Utredaren bedömer dock att det inte bör införas regler om undantag för att kunna bygga yteffektiva bostäder, eftersom sådana regler skulle ge ett betydande tolkningsutrymme. Behovet av små bostäder kan tillgodoses genom vad som föreslås ovan om bostäder med ett rum. Ett mindre långtgående undantag bör väljas i första hand har invänt att nuvarande bestämmelser och dess tillämpning innebär att främst mindre kommuner överutnyttjar möjligheterna att göra undantag från riktvärdena för buller från väg- och spårtrafik. Kritiken går ut på att kommunerna tillämpar de mer långtgående avstegen i allmänna råd 2008:1 om buller i planeringen utan att först överväga om ett mindre långtgående avsteg kan tillämpas. Utredaren har under den korta utredningstiden inte haft möjlighet att närmare undersöka om det finns belägg för invändning. En utgångspunkt för regler som rör bostadsbyggandet är att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt . Kommunen har enligt fast rättspraxis ett betydande handlingsutrymme vid planläggning av bostäder. Nya bestämmelser om buller vid planläggning och lovgivning av bostäder behöver dock utformas med hänsyn till hälsointresset. De generösa regler som föreslås gör det motiverat att införa ett grundläggande krav på att överväga om bostäder kan byggas med tillämpning av mindre långtgående undantag. Det bör därför anges att vid bedömningen av undantag ska i första hand tillämpas de bestämmelser som medger undantag då den ekvivalenta ljudnivån på den bullriga sidan uppgår till högst . Endast i andra hand bör man tillämpa bestämmelser som medger undantag då ljudnivån överstiger . Vad detta innebär får bedömas i det enskilda fallet. Utgångspunkten bör vara att det mindre långtgående undantaget tillämpas om endast ett relativt sett litet antal ytterligare bostäder kan byggas jämfört med det mer långtgående undantaget. Det är från hälsosynpunkt motiverat även i de största städerna. Uteplats i anslutning till en bostad Frågan om vilka krav som kan ställas i fråga om buller vid en uteplats i anslutning till en bostad har stor betydelse i praktiken. Utredningen visar att en del av osäkerheten vid planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer handlar om vad som menas med en uteplats. Utgångspunkten vid en bedömning av krav på åtgärder enligt är att riktvärden för buller utomhus bör uppfyllas vid en eller flera uteplatser i anslutning till en bostad. I vart fall gäller det för tomter som är bebyggda med enstaka fristående bostadshus. När det gäller flerbostadshus förefaller kraven inte vara lika långtgående.