sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — Regeringen menade att annars skulle den enskilda individen kunna välja att uppbära studiemedel i den medlemsstat som har förmånligast studiemedelssystem, vilket skulle leda till ett systematiskt överutnyttjande av det svenska studiemedelssystemet. Regeringen kunde inte se att EU- domstolens praxis på området förhindrade ett anknytningskrav i form av ett krav på att den sökanden i en sammanhängande period om har varit bosatt i för att vara berättigad till studiemedel för studier utomlands.33 Detta bosättningskrav, som finns i 3 kap. 23 § studiestödslagen (1999:1395), gäller såväl för svenska som utländska medborgare. 2004/05:111 s. 44 ff. Liknande bosättningskrav finns i bl.a. de andra nordiska länderna samt i . ÖKS kom i beslut fram till att det svenska kravet på bosättning för rätt till studiemedel för studier utomlands i 3 kap. 23 § studiestödslagen inte står i strid med unionsrätten. ÖKS slog inledningsvis fast att bestämmelsen inte var direkt diskriminerande, eftersom bestämmelsen tillämpas oavsett den sökandes nationalitet. Frågan var emellertid om bestämmelsen var indirekt diskriminerande. Efter att ÖKS redogjort för regeringens uttalande i prop. 2004/05:111, anförde nämnden att hade fastslagit i målen Bidar35 samt och att det kan vara legitimt att en medlemsstat, för att förvissa sig om att biståndet till uppehälle för studerande från andra medlemsstater inte blir en orimlig börda som kan få betydelse för nivån på det bistånd som staten totalt kan ge, endast beviljar sådant bistånd till studerande som kan påvisa en viss grad av samhällsintegration. ÖKS sade därefter att målsättningen med att bevilja studiemedel för studier utomlands var att stärka kvaliteten i utbildningen, främja studier på olika platser i världen samt bibehålla studerande- mobiliteten utan att systemet verkar kostnadsdrivande. ÖKS fann att dessa mål var berättigade och att medlet, i detta fall kravet på bosättning, var både lämpligt och nödvändigt. 3.6.5EU-domstolens mål Kommissionen mot Frågan om en medlemsstat i sin nationella studiestödslagstiftning kan ha ett bosättningskrav för att en studerande ska vara berättigad till studiemedel för studier utanför medlemsstaten, har prövats av i målet Kommissionen mot Nederländerna37. har intervenerat till stöd för i målet.38 I nederländsk lag finns, liksom i svensk lag, ett bosättningskrav när det gäller rätt till studiemedel för studier utomlands. För att få rätt till studiemedel för utlandsstudier krävs att den studerande ska ha varit lagligen bosatt i under minst tre av de som föregått inskrivningen till studierna, den så kallade av 34Dnr: 2007-05072. 35Mål C-209/03. 36Förenade målen C-11/06 och C-12/06. 37Mål C-542/09. 38Interventionsinlaga i mål C-542/09 från , . Enligt kommissionen strider denna bestämmelse mot likabehandlingsprincipen i artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning 1612/68 då den utgör en indirekt diskriminering av migrerande arbetstagare och de familjemedlemmar för vilka arbetstagarna är underhållsskyldiga. har bestritt kommissionens talan och anfört tre grunder för sitt bestridande. Den första grunden är att av sex-regeln inte utgör indirekt diskriminering, eftersom de personer som har varit bosatta i inte befinner sig i en jämförbar situation med de som inte har varit bosatta i i förhållande till syftet med bestämmelsen. Syftet med bestämmelsen är att främja studier utanför . Den andra grunden är att artikel 7 i förordning 1612/68 i princip endast avser den migrerande arbetstagaren själv. Utbildningsförmånerna till arbetstagarens barn regleras i artikel 12 i förordningen i vilken det uppställs ett bosättningsvillkor för barnen. tredje grund för bestridandet är att det finns sakliga skäl av sex-regeln och att bestämmelsen står i proportion till det eftersträvade målet. Skälen är dels att undvika en orimlig ekonomisk börda, dels att gynna studenters rörlighet. inleder domskälen med att redogöra för domstolens tidigare praxis på området. Domstolen erinrar bland annat om att studiemedel som en medlemsstat beviljar till en arbetstagare utgör en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning 1612/68 för en migrerande arbetstagare, om denne fortfarande svarar för barnets underhåll, samt att principen om lika behandling, vilken följer av såväl artikel 45 FEUF som artikel 7 i förordning 1612/68, inte bara förbjuder öppen diskriminering på grund av nationalitet, utan all dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat. Enligt domstolen är detta fallet med ett krav på bosättning i medlemsstaten , eftersom ett sådant krav riskerar att i första hand missgynna migrerande arbetstagare och gränsarbetare som är medborgare i andra länder. I detta sammanhang, menar domstolen, saknar det betydelse att bosätt- ningskravet kan påverka såväl nationella medborgare, vilka inte uppfyller ett sådant krav, som medborgare i andra länder. slår sedan fast att en migrerande arbetstagare som arbetar i men är bosatt i en annan medlemsstat eller en migrerande arbetstagare som bor och arbetar i , men vars bosättningsperiod inte uppgår till , befinner sig i en situation som, med hänsyn till det medtag- bara studiestödet, kan jämföras med en nederländsk arbetstagare som både bor och arbetar i . Vad avser andra bestridandegrund erinrar domstolen om att enligt praxis har de migrerande arbetstagarnas familjemedlemmar indirekt rätt till den likabehandling som arbets- tagaren tillerkänns genom artikel 7.2 i förordning 1612/68. Om arbetstagaren är underhållsskyldig för barnet och studiemedel därmed är en social förmån, kan barnet självt åberopa denna bestämmelse för att erhålla studiemedel. Domstolen konstaterar vidare att det aktuella bosättningsvillkoret medför att migrerande arbetstagare som antingen är bosatta i eller som arbetar i denna medlemsstat såsom gränsarbetare särbehandlas i förhållande till nederländska arbetstagare, samt att en sådan särbehandling utgör indirekt diskriminering som är förbjuden enligt artikel 7.2 i förordning 1612/68, om det inte finns sakliga skäl för den. När det gäller första åberopade skäl som kan motivera det omtvistade bosättningsvillkoret – att ett sådant villkor skulle vara nödvändigt för att hindra det medtagbara studiestödet från att bli en ekonomisk börda – konstaterar domstolen att i de av åberopade målen Bidar39 och Förster40 har domstolen i och för sig godtagit bosättningsvillkor för att begränsa biståndet till uppehälle för studenter från andra medlemsstater för att det inte ska bli en orimlig ekonomisk börda för den mottagande medlemsstaten. Domstolen erinrar dock om att bosättnings- villkoren i de nämnda målen inte riktade sig till studenter som var migrerande arbetstagare eller familjemedlemmar till sådana arbets- tagare. Domstolen anför vidare att medlemsstaterna har rätt att – på vissa villkor – kräva en viss grad av samhällsintegration av medborgare från andra medlemsstater för att dessa ska kunna få sociala förmåner, såsom studiemedel, men att ställa upp ett sådant bosättningsvillkor som har gjort för att påvisa den erforderliga integrationen är dock i princip inte lämpligt vad avser migrerande arbetstagare och gränsarbetare. Domstolen fastslår således att det åberopade skälet – att undvika en orimlig ekonomisk börda – inte kan anses vara ett tvingande skäl av allmänintresse som 39Mål C-209/03. 40Mål C- 158/07 Förster. kan motivera att arbetstagare från andra medlemsstater särbehandlas i förhållande till nederländska arbetstagare. Beträffande andra åberopade skäl för bosättningsvillkoret – att öka studenters rörlighet – finner domstolen att detta utgör ett tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera en inskränkning av principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, samt att det aktuella bosättningsvillkoret är lämpligt för att uppnå målet. Domstolen anser emellertid att regeln är alltför kategorisk och att kräva bosättning i medlemsstaten under vissa perioder innebär att alltför stor vikt läggs vid en omständighet som inte nödvändigtvis är representativ för studentens verkliga grad av anknytning till medlemsstaten. har således enligt domstolen inte styrkt att bosättningsvillkoret inte går utöver vad som är nöd- vändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med lagstiftningen. Domstolen kommer därför fram till att har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 45 i FEUF och artikel 7.2 i förordning 1612/68. Sammanfattningsvis ansåg således att bosätt- ningsvillkoret utgjorde en särbehandling av migrerande arbets- tagare och deras familjemedlemmar som visserligen var motiverat av ett tvingande skäl av allmänintresse för att öka studenters rörlighet, men inte proportionerligt. Bosättningsvillkoret var därför indirekt diskriminerande. 3.6.6Konsekvenser för av praxis avgörande Kommissionen mot är helt i linje med den senare tidens tendens att minska medlems- staternas utrymme att upprätthålla särbehandlande villkor. Domen innebär med väldigt stor sannolikhet att även bosättnings- krav i 3 kap. 23 § studiestödslagen, som har en liknande utformning som det nederländska bosättningsvillkoret, skulle underkännas av såsom stridande mot bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare, om den studerande är en migrerande arbetstagare eller en familjemedlem som arbetstagaren är under- hållsskyldig mot. Avgörande för om det svenska bosättningskravet skulle tillåtas av är om kan visa att bosättningskravet i den svenska lagstiftningen inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med lagstiftningen, det vill säga om det är proportionerligt. Det var denna fråga som inte lyckades styrka enligt EU- domstolen. Domen hindrar emellertid inte från att ställa upp ett bosättningsvillkor gentemot personer som inte omfattas av bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare. CSN har med anledning av avgörande beslutat att bosättningsvillkoret i 3 kap. 23 § studiestödslagen inte ska tillämpas på EES-medborgare samt medborgare i som är migrerande arbetstagare eller egenföretagare i och deras familjemedlemmar. Bosättningsvillkoret ska dessutom inte tillämpas på utländska medborgare som uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt enligt , barn till turkiska arbets- tagare i , samt svenska medborgare som är migrerande arbetstagare eller egenföretagare i och deras familje- medlemmar. Skälet för beslutet är att CSN bedömer att det svenska bosättningsvillkoret i sin nuvarande utformning inte är proportionerligt, eftersom det är möjligt att utforma ett annat villkor som är mer ändamålsenligt och mindre ingripande, för att uppnå syftet att uppmuntra studerandes rörlighet. CSN kommer emellertid att fortsätta tillämpa bosättningsvillkoret för svenska medborgare som inte är migrerande arbetstagare eller familje- medlem till en sådan.41 I propositionen Studiemedel i en globaliserad värld (prop. 2012/13:152), som regeringen beslutade om , framför regeringen mot bakgrund av avgörande mot att det dock är rimligt att fortfarande ställa krav på en viss anknytning till för att en studerande ska kunna få studiemedel från vid studier utomlands. Bestämmelserna på området måste emellertid harmoniera med den EU- rättsliga praxis som finns och utvecklas på området. Det svenska kravet på bosättning behöver mot denna bakgrund ses över och regeringen avser att återkomma till med förslag på hur ett sådant krav på anknytning kan utformas. Regeringen avser dock att avvakta till dess att har avgjort övriga pågående mål42 om bosättningskrav som har intervenerat i.43 Avgörandet mot är också av betydelse när det gäller diskussionen om nyttan av att klassificera om studiehjälpen så att den undantas från reglerna i förordning 883/2004 som 41Beslut om tillämpning av bosättningsvillkoret, CSN, , dnr: 2012-240-4453. 42Se målen; C-523/11 , C-585/11 och C-20/12 Giersch m.fl.) 2012/13:152 s. 35. innebär att studiebidrag kan tas med till andra EES-länder eller . Om studiebidraget inte längre skulle anses vara en familje- förmån, utan enbart en social förmån, strider det ändå mot EU- rätten att, gentemot migrerande arbetstagare och familje- medlemmar som arbetstagaren är underhållsskyldig mot, uppställa ett anknytningskrav genom tidigare bosättning för att minska exporten av studiehjälp. 3.6.7Är sociala förmåner exportabla? I enlighet med den rättspraxis som redogjorts för i avsnitten 3.6.3 och 3.6.5 kan således sociala förmåner enligt förordningarna 1612/68 och 492/2011 i vissa situationer bli exportabla, det vill säga utbetalningsbara över gränserna. Av betydelse för om ett bosättningsvillkor anses som diskriminerande, är bland annat om det rör sig om migrerande arbetstagare och deras familje- medlemmar eller om det rör sig om ekonomiskt inaktiva unions- medborgare. Andra faktorer som har betydelse för om ett bosättningsvillkor strider mot unionsrätten är om det föreligger något sakligt skäl av allmänintresse som kan motivera en särbehandling samt om åtgärden är lämplig och proportionerlig. Förordningarna 1612/68 och 492/2011 innehåller inga samordningsregler för att undvika kumulering av förmåner. Detta innebär att en gränsarbetare, som har sitt hemvist och arbetsplats i olika medlemsstater, kan åtnjuta samma sociala förmåner i båda medlemsstaterna och kombinera dem om det inte finns nationella regler som förhindrar detta44. 3.7Sveriges klassificering av studiestöd 3.7.1Klassificering av studiebidraget och extra tillägget Den har i beslut från förklarat att studiebidraget och det extra tillägget inom studiehjälpen ska vara sådana familjeförmåner som avses i förordning 1408/71. Regeringen har inte angett några skäl för sitt beslut angående klassificeringen. Frågan om vilka svenska förmåner som faller inom 44 Se 3 kap. 25 § fjärde stycket studiestödslagen. tillämpningsområdet för förordning 1408/71 har emellertid på uppdrag av regeringen prövats av Utredningen om social- försäkringen och EG inför EES-inträde 1994. lämnade utredningen betänkandet Social trygghet och EES (SOU 1993:115) där de redovisar sin bedömning av vilka svenska förmåner som faller inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71. När det gäller frågan om de olika förmånerna inom studie- hjälpen är att hänföra till förmånsslaget familjeförmåner och således omfattas av förordning 1408/7, ansåg utredningen att det ligger nära till hands att anse studiebidraget vara en familjeförmån. Detta motiverade utredningen enligt följande. Studiebidraget är ett generellt bidrag som är avsett att täcka kostnader för ungdomar som genomgår grundutbildning efter fyllda och då rätten till allmänt barnbidrag och förlängt barnbidrag upphört. Bidraget utgår under tid då den studerande omfattas av föräldrarnas underhållsskyldighet. Därtill kommer att i många utges barnbidrag högt upp i åldrarna om barnet studerar.45 Utredningen menade att den nationella systematiken inte är avgörande när det gäller att innesluta eller utesluta en viss förmån i respektive från den sociala trygghetens område enligt förordning 1408/71. Att förmånen i svensk rätt behandlas inom ramen för det studiesociala regelverket hindrar inte, enligt utredningen, att den kan hänföras till trygghetslagstiftningen i förordningens mening. Vidare ansåg utredningen att det i ovissa fall finns en presumtion för att en förmån ryms inom tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Utredningen framhöll även att gränsdragningsfrågor bör ses i ljuset av artikel 51 i (motsvarar artikel 48 i FEUF) som syftar till att underlätta fri rörlighet genom att förhindra att personer som flyttar mellan länderna inom gemenskapen på grund av flyttningen går miste om förmåner som de annars skulle haft.46 Utredningen fann slutligen att övervägande skäl talade för att studiebidraget skulle anses vara en familjeförmån enligt förordning 1408/71. Beträffande det extra tillägget anförde utredningen att denna förmån aktualiserar frågan om man kan anse att vissa förmåner inom studiehjälpen är familjeförmåner medan andra förmåner inom 45SOU 1993:115 s. 525. 46SOU 1993:115 s. 201. denna stödform skulle falla utanför detta förmånsslag och därmed utanför tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Utredningen framhöll följande. Det extra tillägget inom studiehjälpens ram är ett selektivt stöd vars syfte är dels utbildningspolitiskt, dels familjepolitiskt. Inom familje- politiken är det extra tillägget avsett som ett bidrag till familjer med svag ekonomi. Tillägget är inkomstprövat mot föräldrarnas och den studerandes inkomst och förmögenhet. Det avtrappas vid stigande inkomster och upphör helt vid en beräknad inkomst om . Med hänsyn till att det extra tillägget är inkomstprövat och till de relativt sett låga inkomstgränserna för förmånens beviljande skulle det kunna hävdas att tillägget är en förmån som omfattas uteslutande av förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Det förhållandet att inkomstprövningen sker mot familjens ekonomi talar dock för att det är en familjeförmån enligt förordning 1408/71. Det extra tillägget förutsätter också att den studerande är berättigad till studiebidrag, vilken förmån enligt vår uppfattning är en familjeförmån.47 Utredningen ansåg det därför rimligt att även det extra tillägget betraktas som en familjeförmån enligt förordning 1408/71. Vad avser inackorderingstillägget och resekostnadsersättningen anförde utredningen följande. Dessa sistnämnda förmåner är avsedda att täcka eller bidra till kostnader som den studerande har med anledning av de studier som berättigar till studiebidrag. har utvecklingen gått därhän att kommunerna i ökad utsträckning skall ansvara för nu nämnda kostnader när det gäller studerande som är bosatta i kommunen. Med hänsyn till att inackorderingstillägget och rese- kostnadsersättningen är avsedda att täcka vissa speciella kostnader som är direkt föranledda av studierna skiljer de sig från studiebidraget och det extra tillägget som båda kan ses som ett allmänt stöd till barn- familjer. Vi anser därför att det förhållandet att studiebidraget enligt vår uppfattning är att anse som en familjeförmån inte nödvändigtvis innebär att också inackorderingstillägget och resekostnadsersättningen skall hänföras till detta förmånsslag. Just det speciella syftet med inackorderingstillägget och resekostnadsersättningen och den omständligheten att motsvarande utgifter för de allra flesta elever direkt täcks av kommunerna, gör att vi i stället anser att dessa förmåner faller utanför förmånsslaget familjeförmåner i EG-rättslig mening. De synes inte heller falla inom någon av de andra grenarna för social trygghet som anges i art.4.1.48 47SOU 1993:115 s. 525 f. 48SOU 1993:115 s. 526. Utredningens slutsats blev således att inackorderingstillägg och resekostnadsersättning därför inte omfattas av förordning 1408/71, men att dessa förmåner däremot faller under förordning 1612/68. Även andra förmåner som regleras i studiestödslagen, t.ex. studiemedel, torde omfattas av förordning 1612/68, enligt utredningen.49 3.7.2Klassificering av inackorderingstillägget och studiemedlet Inackorderingstillägget inom studiehjälpen anses vara en social förmån som omfattas av förordning 492/2011. Denna förordning är, som tidigare nämnts, en kodifiering av förordning 1612/68. Även studiemedlet, som riktar sig till studerande på eftergymnasial nivå och studerande som läser på grundläggande eller gymnasial nivå från och med det andra kalenderhalvåret det år de fyller , betraktas enligt unionsrätten som en social förmån och omfattas således av förordning 492/2011.50 Av rättspraxis framgår att enligt ovan nämnda förordningar föreligger en skyldighet för en medlemsstat som ger egna medborgare möjlighet att få bidrag för utbildning, att ge samma förmåner till migrerande arbetstagare samt deras familje- medlemmar som kan härleda rättigheter från unionsrätten.51 Detta innebär att det finns en möjlighet för dessa personer att få svenskt studiemedel både för studier i och utomlands på samma villkor som för svenska medborgare.52 Som redogjorts för kan familjeförmåner som omfattas av förordningarna 1408/71 och 883/2004 exporteras, vilket innebär att arbetstagare som arbetar i har rätt till studiebidrag och extra tillägg för sina barn oberoende av var inom EES eller i som barnen är bosatta. När det gäller icke förvärvsaktiva personer finns 49SOU 1993:115 s. 544. 50Se mål C-293/83 Gravier, C-39/86 Lair och C-209/03 Bidar. 51Se mål C-235/87 Matteucci, C-308/89 Di och C-3/90 Bernini. 2009/10:141 s. 42. inte samma möjlighet att exportera en familjeförmån med stöd av förordningen. När det gäller de sociala förmånerna som omfattas av förordningarna 1612/68 och 492/2011 är dessa i vissa situationer exportabla. Enligt nya rättspraxis har ett barn till en migrerande arbetstagare som arbetar i och är underhållsskyldig för barnet, rätt till inackorderingstillägg och studiemedel från för studier utomlands, även om barnet inte har någon anknytning till genom tidigare bosättning här. Det finns dock möjlighet för att ställa upp ett annat krav på anknytning, så länge det kan motiveras av ett tvingande skäl av allmänintresse och åtgärden anses vara lämplig och proportionerlig.53 3.8.2Utländska medborgares rätt till studiehjälp enligt den svenska lagstiftningen När det gäller att bedöma konsekvenserna av klassificeringen av studiehjälpen är det av betydelse att avgöra vilken rätt utländska medborgare kan ha till studiehjälp redan enligt den inhemska svenska lagstiftningen. Efter inträde i EU har reglerna för utländska med- borgares rätt till svenskt studiestöd anpassats till . Av 1 kap. 4 och 5 §§ studiestödslagen framgår att utländska medborgare, när det gäller rätt till studiestöd, ska jämställas med svenska medborgare om de antingen på grund av anställning eller etablering som egenföretagare här i landet eller på grund av att de har fått permanent uppehållsrätt, kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från , eller avtalet mellan och gällande fri rörlighet för personer. Det gäller även familjemedlemmar till sådana utländska medborgare.54 När det gäller prövningen av om de aktuella personerna har rätt till sociala förmåner enligt , görs denna prövning utifrån FEUF, förordning 492/2011, rörlighetsdirektivet samt praxis från EU- domstolen. Utländska medborgare som kan jämställas med svenska medborgare enligt ovan nämnda bestämmelser har således rätt till 53Mål C- 542/09, Kommissionen mot . 54Familjemedlemmar såsom begreppet definieras i 3 a kap. 2 § utlänningslagen. studiehjälp redan enligt den svenska lagstiftningen, oavsett om förordningarna 1408/71 och 883/2004 är tillämpliga. 3.8.3Rätt till svensk studiehjälp för studier utomlands Enligt 2 kap. 9 § studiestödslagen får studiehjälp lämnas för studier utanför om den studerande är svensk medborgare, om studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas vid en svensk läroanstalt samt om studierna svarar mot eller är jämförbara med studier vid en svensk läroanstalt eller en utbildning som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Kravet på svenskt medborgarskap gäller inte för de utländska medborgare som jämställs med svenska medborgare enligt studiestödslagen. Utredningen om socialförsäkringen och EG har emellertid den uppfattningen att förordningen 1408/71 ger en utökad rätt till studiehjälp för studier utomlands, jämfört med de svenska nationella reglerna. Förordningarna 1408/71 och 883/2004 ger således rätt till studiebidrag och extra tillägg, trots vissa inskränkningar som finns i de svenska nationella författningarna om studiehjälp. EU- förordningarna kommer i dessa fall att ta över de svenska nationella bestämmelserna och gälla i stället för dessa. Det innebär att vissa inskränkningar i rätten till studiehjälp inte kan upprätthållas i förhållande till personer som enligt förordningarna ska vara omfattade av svensk lagstiftning.