sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — En av de frågor som ställts i enkäten är vad som framför allt hindrar bostadsbyggandet i kommunen. Frågan besvaras genom att välja en eller flera av tio förvalda svarsalternativ. Ett av svarsalternativen är bullerproblem. Av nedanstående tabell framgår hur många kommuner som –2013 svarat att bullerproblem hindrar bostadsbyggandet i kommunen. 22Stadens ljud – samexistens och metodutveckling för ökad stadskvalitet, s. 4 f. 24Telefonsamtal med handläggare på . Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Bullerproblemen stoppar sällan bostadsbyggandet I syfte att inhämta underlag för att beskriva konsekvenserna av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning har utredningen intervjuat tio kommuner. Sju av de kommuner som valdes ut för intervju har bostadsmarknadsenkät svarat att bullerproblem hindrar bostadsbyggandet (se avsnitt 4.3). Samtliga sju kommuner har dock i utredningens intervjuer svarat att bostäder planeras och byggs i bullerutsatta miljöer. Utredaren finner att bullerproblemen försvårar och fördröjer bostadsbyggandet i bullerutsatta miljöer, men att bostäder sällan stoppas som en konsekvens av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning. Undantaget är små lägenheter (se avsnitt 4.5). Skillnader i de lämnade svaren i enkätundersökningen respektive intervjuerna kan bero på att plan- och byggprocessen är komplex och att det därför är svårt att få fram detaljerade resultat i enkätundersökningar. 4.2Underlag med fokus på konsekvenser för människors hälsa Nedan beskrivs några nya rapporter som behandlar kopplingen mellan buller och ohälsa. Rapporterna utgör viktiga kunskapskällor som måste beaktas vid utformningen av regler för planläggning och lovgivning av bostäder i bullerutsatta miljöer. En slutsats som kan dras av rapporterna är att det är av största vikt att tillkommande bostadsbebyggelse inte planeras och byggs på ett sådant sätt att oacceptabla bostadsmiljöer skapas. Felaktigt planerade och uppförda bostäder i bullerutsatta miljöer kan förorsaka ohälsa. Möjligheten att använda rapporterna som direkt vägledning i denna utredning begränsas dock av att dessa fokuserar på hälsoeffekter till följd av buller i och vid befintliga bostäder som kan ha uppförts för länge sedan. Utredningen gäller nya bostäder i bullerutsatta miljöer. Därtill kommer att studierna i huvudsak behandlar bullerstörning och ohälsa på grund av buller i boendemiljön, där Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning ohälsa orsakad av inomhusrespektive utomhusbuller inte särskiljs. Likaså saknas uppgifter om hälsopåverkan till följd av vistelse på bullerutsatta uteplatser i anslutning till bostaden. Rapporterna kan därför inte på ett enkelt sätt användas som underlag för specifika slutsatser om ohälsa kopplad till olika bullersituationer vid ny bostadsbebyggelse i bullerutsatta miljöer. Miljöhälsorapport av och ger en bild av exponeringen för olika miljöfaktorer i och beskriver vilka hälsoeffekter eller risker denna exponering för med sig för befolkningen. I rapporten beskrivs bl.a. att bullerrelaterade besvär och hälsoeffekter verkar öka i omfattning . Av rapporten framgår vidare att såväl svenska som internationella studier tyder på att långvarig exponering för trafikbuller kan öka risken för hjärt- och kärlsjukdomar. Ytterligare forskning krävs enligt rapporten för att ett orsakssamband ska kunna säkerställas. Samhällsbuller är enligt rapporten den miljöstörning som påverkar flest människor i . Närmare var tredje svensk utsätts för trafikbuller över ett eller flera av gällande riktvärden. Trenden pekar mot att fler kommer att besväras av buller, framför allt från vägtrafik. Mellan av befolkningen bedöms vara exponerad för trafikbuller över gällande riktvärde, störs av vägtrafik och har svårt att somna på grund av trafikbuller. Miljöhälsorapport har tagits fram av vid , , i nära samarbete med och fokuserar på barns miljö och hälsa. Exponeringen för olika miljöfaktorer under barnaåren skiljer sig från den hos vuxna, eftersom barn utvecklas snabbare, äter och dricker mer i förhållande till sin kroppsvikt samt uppvisar andra beteendemönster än vuxna. Rapporten bygger på en enkät som har besvarats av föräldrarna till cirka 36 000 barn. Resultaten har jämförts med en 25 Miljöhälsorapport , s. 15 f. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning liknande enkätundersökning som gjordes 2003. En av de åldersgrupper som undersökts är 12-åringar. För denna grupp visar enkätundersökningen en statistiskt säkerställd ökning av besvär av väg- och flygbuller i hemmiljön. Enkätundersökningen bekräftar utvecklingen mot att allt fler flerbostadshus byggs i bullerutsatta miljöer. Andelen barn som bor i ett flerbostadshus med något fönster vänt mot en bullrig miljö har ökat kraftigt . Bland de barn som bor i flerbostadshus byggda –2011 har något fönster i bostaden mot starkt trafikerad gata, järnväg eller industri jämfört för hus byggda –2003. Motsvarande trend finns dock inte för barnens sovrum (för hus byggda – 2003 och för hus byggda –2011), vilket enligt rapporten kan bero på att nya hus alltmer planeras med hänsyn till bullret, bl.a. genom att säkerställa att det finns bostadsrum med fönster åt tyst sida. Årlig uppföljning av miljökvalitetsmål och etappmål 2013 Årlig uppföljning av miljökvalitetsmål och etappmål 2013 innehåller den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålen och etappmålen 2013. Av rapporten framgår att målet för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö inte bedöms kunna nås till 2020 med beslutade eller planerande styrmedel. Vägtrafikbullrets dominans lyfts fram och att det behövs fler och utvecklade styrmedel för att minska buller från vägtrafiken. Kartläggningar som gjorts i enlighet med EG-direktiv tyder på att utomhusbullret inte minskar. Burden of disease from environmental noise gav 2011 ut Burden of disease from environmental noise. Quantification of healthy life years lost in Europe där potentiella förlorade levnadsår genom för tidig död och år med försämrad hälsa på grund av buller beräknas. Rapporten visar att trafikbuller är ett av de mest utbredda samhällsproblemen i och att det finns tydliga belägg för att exponering för 26 Miljöhälsorapport , s. 179 f. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning omgivningsbuller har negativa effekter på befolkningen. Fem olika påverkansområden av trafikbuller på människors hälsa redovisas: hjärt-och kärlsjukdom, sömnpåverkan, försämrad inlärning hos barn, tinnitus och allmän störning. WHO summerar i rapporten ohälsan i EU och övriga genom begreppet – disability adjusted life year. Enligt rapporten förloras eller försämras mellan 1,0–1,6 miljoner levnadsår i på grund av exponering för trafikbuller från vägar, järnvägar, flyg, varav 61 000 DALY:s avser hjärt- och kärlsjukdomar. Som jämförelse beräknas försämrad luftkvalitet orsakad av trafik till 4 miljoner DALY:s, prostatacancer 325 000 DALY:s och /AIDS 208 000 DALY:s. En slutsats i rapporten är att sömnpåverkan (903 000 DALY:s) och allmän störning (654 000 DALY:s) är de två orsaker som innebär störst hälsopåverkan på grund av trafikbuller. En förklaring till detta är att många människor störs av trafikbuller, men också att WHO:s hälsodefinition inte bara innefattar frånvaro av sjukdom. God hälsa innebär enligt WHO fysiskt, mentalt och socialt välbefinnande. Syftet med rapporten är att den ska fungera som en praktisk vägledning i arbetet med att kvantifiera hälsorisker till följd av omgivningsbuller. Publikationen ska också utgöra underlag för WHO:s kommande arbete med att utveckla riktlinjer för omgivningsbuller. gav WHO ut Night noise guidlines for Europe där nya belägg för negativa hälsoeffekter vid exponering för buller redovisas. Rekommendationen från WHO är därför att den genomsnittliga exponeringen för buller inte ska överstiga utomhus. För länder som på kort sikt inte kan komma ner till rekommenderas ett tillfälligt mål om 55 dB.27 Environmental noise and health I kunskapsöversikten Environmental noise and health. Current knowledge and research needs från IMM , som tagits fram på uppdrag av , beskrivs omgivningsbullret som den vanligaste miljöstörningen i vårt samhälle . Trots insatser för att minska människors exponering för buller utgör buller ett 27 Burden of disease from environmental noise. Quantification of healthy life years lost in Europé, s. 99 f. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning allt större problem. Detta beror enligt rapporten på att transporter och den stadslika bebyggelsen ökar i omfattning. Ljud från grannar, byggarbetsplatser och industrier bidrar till problemet. Den främsta störningen kommer dock från trafikbuller från vägar, järnvägar och flyg. Negativa hälsoeffekter från buller är enligt rapporten sömnstörning, försämrad kommunikation, kognitiva effekter och fysiologiska stressreaktioner. För trafikbuller och sömnstörning finns tydliga exponering/responssamband, medan det för industribuller saknas data. Industribuller har funnits något mer störande än vägtrafikbuller. Fler studier behövs särskilt vad gäller störningsgrad i förhållande till hamnar och bangårdar. Vidare framgår av rapporten att långtidsexponering för trafikbuller kan öka risken för hjärt- och kärlsjukdom, men att mer forskning behövs som underlag för hälsoriskbedömningen. Syftet med översikten är att sammanfatta kunskapsläget om trafik- och industribuller, hälsa och störning för att skapa en vetenskaplig grund för bullerfrågan. Rapporten ska också visa på kunskapsluckor inom områden där mer forskning behövs.28 I rapporten på uteplats: Besvärsupplevelser och hälsa i relation till maximalnivå och antal flygbullerhändelser slutrapporteras forskningsprogrammet . Programmet genomfördes av och 2010–2012 och finansierades av . Syftet med forskningsprogrammet var att inhämta kunskap om störning och hälsopåverkan av flygbuller på uteplats. Målet var att kunskapen ska utgöra grunden för en hälsobaserad tillämpning av riktvärden för buller på uteplats. Några av de slutsatser som lyfts fram i rapporten är följande. Studien gav inte belägg för att uteplatser med mycket flygbuller används i mindre utsträckning än uteplatser utsatta för mindre flygbuller. Vid 3–5 händelser per dag där LAmax, slow överskreds var andelen bullerstörda . Vid 6–14 händelser nära dubblerades andelen bullerstörda. 28 Environmental noise and health. Current knowledge and research needs, s. 10 f. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Det finns ett samband mellan flygbullerexponering och självskattade sömnproblem och stressymptom. Resultaten måste dock enligt rapporten tolkas försiktigt vad gäller orsak och verkan, men tas på allvar och som underlag för ytterligare studier om ohälsa och flygbuller. Studiens experimentella del gav inte stöd för att flygbuller på uteplats ger upphov till fysiologiska stressreaktioner (hudkonduktans, hjärtfrekvens, blodtryck eller kortisolnivå i saliv). Upp till två flygbullerhändelser under en timmes vistelse vid uteplats ger en ganska måttlig bullerstörning.29 I syfte att inhämta underlag för att beskriva konsekvenserna för bostadsbyggandet av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning har utredningen intervjuat ett urval av kommuner. De kommuner som valdes ut är , , , , , , , , och . Urvalet gjordes för att få en nationell spridning och omfatta kommuner av olika storlek och karaktär. Gemensamt för kommunerna är att de är expanderande. De utvalda kommunerna har, med undantag för , och , i årliga bostadsmarknadsenkät någon eller –2013 angett att bullerproblem hindrar bostadsbyggande i kommunen. Intervjuerna genomfördes per telefon av utredningens sekreterare . De personer som intervjuades fick i förväg ta del av frågor som rör utvecklingen i kommunen generellt och frågor som rör planering och byggande i bullerutsatta miljöer (se bilaga 2). Utredningens önskemål var att representanter från både plan- och miljösidan i kommunen skulle delta i intervjun. 29 Flygbuller på uteplats: Besvärsupplevelser och hälsa i relation till maximalnivå och antal flygbullerhändelser, s. 7 f. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Antalet deltagande från kommunerna varierade mellan en och sju personer. Kommunerna gav i intervjuerna i huvudsak en samstämmig bild av konsekvenserna för bostadsbyggandet av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning. Intervjusvaren rör främst konsekvenserna av bullerreglerna för väg- och spårtrafik. Huvuddragen i svaren redovisas nedan. Otydliga bullerregler ger problem Bristen på samordning av bullerreglerna är enligt kommunerna ett stort eller mycket stort problem på grund av den otydlighet som finns. Otydligheten skapar osäkerhet. Konsekvenser som beskrivits är fördröjda plan- och byggprocesser, ökade utredningskostnader och att mycket resurser används för att hantera bullerproblematiken. Kommunerna gör ofta omfattande bullerutredningar. För att underlätta processen har flera kommuner tagit fram egna vägledningar. De kommuner som inte har egna sådana tar ofta del av andra kommuners sätt att arbeta med bullerfrågorna. Flertalet kommuner lyfter fram att , och bullerregler inte är samordnade. Reglerna ses även som onödigt krångliga. Enkla, enhetliga och tydliga bullerregler efterfrågas. Bullerfrågorna diskuteras på detaljnivå Bullerfrågor diskuteras vanligen mellan kommunernas förvaltningar och med berörd länsstyrelse i samband med framtagandet av de flesta nya detaljplaner. Det finns ofta ett nära samarbete för att lösa problem kopplade till buller mellan plan-, miljö-, exploaterings-, fastighets- och trafikförvaltningarna samt . Diskussionen med rör ofta frågor på detaljnivå. Genom täta kontakter eller förhandlingar kan oftast lösningar utarbetas. En kommun har dock lyft fram att brister i sin rådgivande roll, för att undvika att inte senare hamna i konflikt med sin granskande roll i frågor som rör buller. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Bullerreglerna fördröjer plan- och byggprocessen I samtliga intervjuade kommuner planeras och byggs bostäder i bullerutsatta miljöer. Osäkerheten om hur regelverket ska tolkas fördröjer plan- och byggprocessen, vilket medför ökade kostnader. Vissa projekt kommer aldrig till stånd på grund av fördröjningen eller osäkerheten. Bullerreglerna lyfts fram som främsta motiv till att byggandet av mindre lägenheter som billiga hyresrätter och studentbostäder i bullerutsatta miljöer hämmas avsevärt. I några kommuner lokaliseras denna typ av bostäder därför till områden som är mindre centralt belägna, vilket har ansetts vara ett sämre alternativ. Med beaktande av det anförda kan nuvarande lagstiftning och dess tillämpning i de intervjuade kommunerna knappast sägas hindra bostadsbyggande i bullerutsatta miljöer. Få klagomål på buller i nybyggda bostäder Av intervjuerna har vidare framgått att klagomål som rör buller i de allra flesta fall kommer från boende i befintlig bebyggelse. Kommunerna har få tillsynsärenden i nybyggda bostadsområden i bullerutsatta miljöer. En tänkbar anledning till detta är att många av de nybyggda bostäderna är bostadsrätter och att bostadsrättshavarna kan vara mer obenägna att klaga för att inte riskera att värdet av den egna bostaden försämras. Det är också ovanligt att planer överklagas på grund av buller. Bullerreglerna påverkar gestaltningen och lägenheternas storlek Konsekvenser av nuvarande bullerregler som lyfts fram är bl.a. att det ibland blir leder till konstiga byggnader eller tråkig gestaltning. Kravet på tyst sida leder till att punkthus sällan byggs i bullerutsatta miljöer. Flera kommuner lyfter fram att man tvingas göra fler och större lägenheter än vad som efterfrågas, eftersom man måste bygga genomgående lägenheter. Om enkelsidiga lägenheter mot bullrig gata skulle tillåtas möjliggörs fler och mer yteffektiva lägenheter. Loftgångar används i vissa fall för att möjliggöra små enkelsidiga lägenheter, trots att sådana vanligen uppfattas som fula. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Utdragna planprocesser kostar tid Vad gäller ekonomiska konsekvenser av den otydliga tillämpningen av lagstiftningen lyfter kommunerna fram att det byggs färre bostäder och att krånglet och de utdragna planprocesserna tar tid som i sig leder till kostnader. En kommun uppger att kravet på tyst sida innebär högre produktionskostnader, eftersom vissa färdiga konceptlösningar inte kan användas. Det är främst dyrare bostäder och bostadsrätter som byggs i centrala lägen. Avsteg från riktvärden och kompensationstänkande vanligt Avsteg från riktvärdena och kompensationstänkande används eller planeras att användas i samtliga kommuner. Exempel på kompensationslösningar är tyst sida, burspråk som har avskärmande verkan, inbyggda gårdar som ger tyst uteplats, avskärmande glasskiva utanför fönster eller balkong och andra tekniska lösningar. kompenseras höga ljudnivåer utomhus med krav på lägre ljudnivåer inomhus. Flera har dock framfört att en mycket ljuddämpad ljudmiljö kan upplevas som obehaglig. När utifrån kommande buller isoleras bort behövs också bättre ljudisolering mellan lägenheter i flerbostadshus, eftersom ljud från grannar annars blir de dominerande ljuden. I de kommuner där studentbostäder byggs i mycket bullerutsatta områden används olika lösningar för att skapa bra boendemiljöer. Exempel på lösningar som beskrivits i intervjuerna är smala genomgående lägenheter med en ljuddämpad sida, ljudavskärmande glasruta utanför inåtgående vädringsfönster, icke öppningsbara fönster och loftgångar mot den bullriga sidan. Kommunernas förvaltningar har ibland olika uppfattning om hur bullerreglerna och avsteg från riktvärdena ska tillämpas. Avstegsfallen utgör i flera kommuner inte undantag, utan snarare regel. Planföreträdare lyfter ofta fram att det kan finnas andra värden i en boendemiljö som kompenserar ett bullrigt läge. Vikten av att värna bra utemiljöer i anslutning till bostaden och att det blir bra boendemiljöer totalt sett understryks. Om enbart bullersituationen optimeras kan det leda till sämre boendemiljöer. Några företrädare för miljöförvaltningar har framfört att kommunen inte i tillräcklig grad strävar efter att planera för så goda ljudmiljöer som möjligt. Alternativa lösningar utreds inte i tillräcklig grad innan beslut om avsteg fattas. Fler utredningar skulle ibland behövas för Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning att få ner ljudnivåerna och hitta bra lösningar. Avstegen anses användas för lättvindigt och drivkrafter för att göra det bättre från bullersynpunkt saknas. Otydliga bullerregler försvårar strategier för förtätning och minskad klimatpåverkan Kommunerna har förtätningsstrategier där täta stadsmiljöer med kvartersstruktur och blandad bebyggelse med bostäder, service och arbetsplatser eftersträvas. Närhet till kommunikationer och service ska möjliggöra boende utan behov av egen bil. Motiv för förtätning som lyfts fram är miljö- och klimatskäl samt utnyttjande av befintlig infrastruktur och att skapa underlag för kollektivtrafik. Planeringen inriktas på att stärka kollektivtrafiken för att minska behovet av bil, vilket minskar bullret. På kort sikt kan dock förtätning bidra till ökad biltrafik i redan bullriga miljöer. En kommun lyfter också fram paradoxen med att kollektivtrafik ibland kan bullra mycket och därmed bidra till att utsätta boende för ökat buller. I flera kommuner byggs även bostäder i stadens ytterområden eller i mindre tätorter med avsteg från riktvärdena. Samma kompensationsåtgärder används som i de mer centrala delarna av större städer. Ambitionen är att även boende i ytterområden och på små orter ska ha nära till kollektivtrafik. Flera kommuner lyfter fram att planering för att minska buller ofta går hand i hand med åtgärder för minskad klimatpåverkan. Ny bebyggelse i bullerutsatta miljöer ses även som ett bra sätt att minska bullernivåerna i närliggande befintliga miljöer. Helhetsperspektivet i planeringen och den sociala dimensionen av hållbar stadsutveckling framhålls också. Flera kommuner understryker att utomhusbuller bara är en av flera aspekter som har betydelse för de boende. Bostäder i bullriga lägen har ofta andra värden som bidrar till att det totalt sett blir en bra boendemiljö. Närhet till service och kollektivtrafik samt tillgång till bra rekreationsytor utanför bostaden lyfts fram som exempel. Riktlinjerna uppfattas som stränga Flera kommuner framför att är ett lågt riktvärde. Med god planering och tekniska lösningar kan bostäder med bra ljudmiljö byggas även i lägen där detta riktvärde överskrids, dvs. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning I många kommuner är det svårt att hitta riktigt tysta områden i den befintliga stadsmiljön. Vidare framförs att avsteg från riktlinjerna för externt industribuller borde tillåtas i fall då det inte finns några störande momentana ljud. Trafik på kommunala gator inte främst ett bullerproblem Kommunerna uppger inte att bostadsbyggande i bullerutsatta miljöer medför några direkta problem för dem som kommunala väghållare. Planeringen görs i samspel mellan förvaltningarna och diskussionen rör ofta trafiksäkerhet och parkeringsplatser. Osäkra trafikprognoser, kapacitetsfrågor och luftföroreningar är vanligen större problem än buller. Vid behov av bullerskydd löses detta i samråd mellan förvaltningarna. Nya energikrav förutsätter stängda fönster Samtliga intervjuade framhåller att inomhusmiljön är viktigast ur hälsoperspektiv. Synen på om man ska ha rätt att kunna sova med öppet fönster utan att störas av buller varierar. Flera kommuner lyfter fram att dagens bostäder byggs på ett sådant sätt att stängda fönster är en förutsättning för väl fungerande och energieffektiva värme- och ventilationssystem. Flera kommuner lyfter fram att det är viktigt att uppföljning görs för att säkerställa goda resultat. Uppföljning av hur kommunens intentioner har efterlevts görs dock sällan. 4.4Möten med verksamhetsutövare och infrastrukturhållare För att undersöka vilka konsekvenser nuvarande lagstiftning och dess tillämpning får för verksamhetsutövare (industri) och infrastrukturhållare har utredningen inhämtat synpunkter och erfarenheter från olika typer av verksamheter, såsom flyg- och hamnverksamhet, spår- och vägtrafik samt tillståndspliktig industriell verksamhet. Synpunkter som rör verksamheter för industri har lämnats av , , och AB SKF. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning som rör infrastrukturhållare har lämnats av hamnar, hamnar, Swedavia, , (trafikförvaltningen) och Försvarsmakten. Några av dessa bedriver verksamhet som kräver tillstånd enligt . I flera fall har företrädare för industriella verksamheter, infrastrukturhållare och kommun tillsammans redogjort för ett gemensamt synsätt på det nuvarande regelverket. De problembeskrivningar som lämnas av verksamhetsutövare (industri) och infrastrukturhållare ger sammantaget en komplex bild. Städers utveckling är intimt förknippad med tillgång till bostäder, god infrastruktur och verksamheter som ger arbetstillfällen. Om det finns gott om arbetsplatser ökar kravet på många bostäder och god infrastruktur. Det är svårt att beskriva konsekvenserna för endast t.ex. bostadsbyggandet utan att ta hänsyn till konsekvenserna för infrastruktur och verksamheter. En del infrastrukturhållare omfattas av både riktvärden för trafik och riktvärden för industribuller. Som exempel kan nämnas hamnar, där all verksamhet i hamnen såsom lastning och lossning, service och transporter utgör miljöfarlig verksamhet och därmed omfattas av riktlinjerna för externt industribuller. Motsvarande gäller för verksamhet på och omkring en flygplats. Såväl hamnar som flygplatser är tillståndspliktiga enligt . 4.5Konsekvenser av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för bostadsbyggandet Utifrån underlaget som redovisas i betänkandet drar utredaren slutsatsen att problem som rör buller försvårar bostadsbyggandet, framför allt vad gäller små och billiga lägenheter samt studentbostäder,