sou · H1B317d2 · 2013-04-03 00:00:00 — De tillfrågade åklagarna framhåller att det ofta finns brister i det underlag som kommer från polisen. undersökning tyder på att det fortfarande råder stora skillnader mellan hur benägna olika åklagare är att i sådana fall begära att polisen kompletterar förundersökningen eller reder ut oklarheterna på annat sätt. I båda undersökningarna framkommer att det inte finns en enhetlig syn mellan åklagare när det gäller att informera målsäganden om vad som kan vara rimliga belopp att yrka i skade- stånd. I båda undersökningarna efterfrågar många av de tillfrågade åklagarna riktlinjer eller annat stöd i frågor som rör hanteringen av målsägandens enskilda anspråk. Med hänsyn till vad som framkommit i de båda under- sökningarna kan man konstatera att lagstiftning inte har fått det genomslag och den effekt som var avsedd. Alla målsägande får därmed inte det stöd i skadeståndsfrågan som bestämmelsen syftar till. Frågan är då vad det beror på. En bidragande orsak är enligt vår uppfattning att det under de senaste dryga tio åren har saknats samlade nationella riktlinjer eller rekommendationer till åklagarna om hur de ska förhålla sig till mål- sägandens enskilda anspråk. Sådana fanns tidigare i Riksåklagarens allmänna råd Målsägande i brottmål (RÅC I:122), med dessa upp- hävdes . Riksåklagaren uppgav i sitt remissvar på betänkande att han hade för avsikt att inleda en översyn av de tidigare gällande allmänna råden och att regeringen betonade att det var angeläget att en sådan översyn genomfördes . Det är dock först genom rätts- promemoria som detta har kommit till stånd. Varje åklagare ska i det enskilda fallet göra en självständig bedömning av om han eller hon ska bistå målsäganden med det enskilda anspråket. För att tillämpningen i så stor utsträckning som möjligt ska vara enhetlig är det dock viktigt att åklagarna får stöd i sin tillämpning genom aktuella och förtydligande riktlinjer eller rekommendationer. Behovet av detta gör sig särskilt starkt gällande när det är fråga om en uppgift som för en del åklagare kan upp- fattas som en underordnad sidouppgift till det vanliga åklagar- arbetet. Inom har det – 4 Vissa frågor tas visserligen upp i styrdokumentet Riksåklagarens riktlinjer och handlingsplan för åklagarväsendet . Som framhållits i är det dock oklart vilken status och spridning de har haft inom åklagarväsendet (RiR 2011:18 s. 38). utifrån de krav som regeringen ställt upp – ägnats stor uppmärk- samhet åt att genomströmningstiderna hos åklagaren hålls så korta som möjligt. Det är givetvis positivt att så sker. Den enskilde åklagaren som står inför valet att fatta beslut i åtalsfrågan eller begära komplettering av förundersökningen för att utredningen om målsägandens enskilda anspråk är bristfällig, ställs dock inför en avvägning som kan uppfattas som svår. En konsekvens av att det inte funnits några samlade rekom- mendationer för handläggningen av enskilda anspråk är att myndig- heten inte genom tillsyn har kunnat följa upp att enskilda anspråk hanteras på ett enhetligt och avsett sätt. Enligt 22 kap. 2 § RB är det åklagaren som både ska förbereda och föra målsägandens talan. Bestämmelsen förutsätter i praktiken att polisen utreder målsägandens anspråk under förunder- sökningen. Någon uttrycklig skyldighet att vidta andra åtgärder än att informera målsäganden om vilka bestämmelser som gäller och att anteckna vissa uppgifter i förundersökningsprotokollet åligger dock inte polisen. De polisiära förundersökningsledare som vi talat med har uttryckt att de saknar kompetens i skadeståndsrättsliga frågor. Att det ofta finns brister i det underlag åklagare får från polisen när det gäller målsägandens enskilda anspråk har också framkommit i och i Brottsoffer- utredningens undersökning. De polisiära förundersökningsledare som vi talat med har också gett uttryck för uppfattningen att syftet med förundersökningen – och därmed också Polisens uppgift – är att utreda brott. De har pekat på att det är åklagaren som enligt bestämmelsen i har uppgiften att förbereda och föra målsägandens talan. För att åklagarna på ett effektivt sätt ska kunna fullgöra sina uppgifter när det gäller målsägandens enskilda anspråk är det enligt vår uppfattning nödvändigt att Polisens ansvar för frågor som gäller enskilda anspråk tydliggörs. 14.4Bör bestämmelsen om åklagarens skyldigheter ändras? Bedömning: Bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB bör inte ändras när det gäller omfattningen av åklagarens skyldighet att förbereda och utföra målsägandens talan om enskilt anspråk. Vi har i föregående avsnitt redogjort för den utvärdering av lagstiftning om åklagarnas skyldighet att bistå målsäganden med det enskilda anspråket som gjordes av . Utredningen konstaterade att det fanns brister i hur väl åklagarna levde upp till sina skyldigheter gentemot målsäganden. Utred- ningen menade emellertid att bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB, tillämpad på rätt sätt, var tillräcklig för att hjälpa målsäganden att på ett snabbt och enkelt sätt få sin talan prövad av domstol. betänkande behandlades i propo- sitionen Stöd till brottsoffer (prop. 2000/01:79). Regeringen konsta- terade att ändring av bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB inte hade fått den avsedda effekten. Regeringen bedömde dock, liksom , att bristerna i lagens tillämpning inte med- förde att det fanns skäl att ändra bestämmelsen (a prop., s. 47). Regeringen underströk att det var angeläget att den översyn av de tidigare gällande allmänna råden som Riksåklagaren hade aviserat vid remissbehandlingen genomfördes . Regeringen förut- satte att Riksåklagaren inom ramen för sin tillsynsverksamhet undersökte att vidtagna åtgärder fick avsedd effekt. Bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB innebär en långtgående skyldig- het för åklagaren att förbereda och utföra målsägandens talan om enskilt anspråk. Det framgår redan av lagtexten och understryks av de exempel på godtagbara skäl för åklagaren att avstå som anges i förarbetena (prop. 1987/88:1 s. 15 f). Det finns en gräns då det med hänsyn till effektiviteten i brottmålsprocessen är försvarbart att målsägandens enskilda anspråk inte utreds och avgörs till- sammans med brottet. Så kan vara fallet även med hänsyn till den tilltalades och ibland även målsägandens intresse. Ett alltför komplext skadeståndsrättsligt förhållande kan inte inom ramen för brottmålsprocessen utredas och förberedas på ett så ingående sätt som kan krävas. Bestämmelsen innebär också att åklagaren kan avstå från att föra talan i de fall då det skulle kräva att han eller hon agerar i strid med den objektivitetsplikt som åklagaren måste följa. Att åklagaren kan avstå från att bistå målsäganden med det enskilda anspråket om det skulle medföra väsentliga olägenheter eller då det är fråga om ett uppenbart obefogat anspråk är enligt vår mening en rimlig ordning. Det medger att åklagaren kan avstå från att förbereda och utföra målsägandens talan när det finns tungt vägande skäl för det. Sammantaget gör också vi bedömningen att bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB om åklagarens skyldighet att föra målsäganden talan – rätt tillämpad – är tillräcklig för att målsägandens talan ska föras av åklagare i de fall det är befogat. I de två kommande avsnitten redogör vi för våra förslag som syftar till att förbättra tillämp- ningen. 14.5Polisens ansvar bör tydliggöras Förslag: Bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB bör kompletteras så att det uttryckligen framgår att polismyndigheten ska biträda åkla- garen med att förbereda målsägandens enskilda anspråk. ska meddela särskilda föreskrifter om hur nödvändiga uppgifter om enskilda anspråk ska dokumenteras under förundersökningen. En bestämmelse om detta ska införas i FUK. bör få i uppdrag att i samråd med Åklagar- myndigheten och vidta åtgärder som säkerställer att det finns rutiner och verksamhetsstöd som gäller handläggningen av enskilda anspråk. Inriktningen på det arbetet bör vara att de uppgifter som är nödvändiga för att åklagaren ska kunna föra målsägandens talan ska framgå av de förunder- sökningsprotokoll som redovisas till åklagare. 14.5.1Polisen ska biträda åklagaren med att förbereda målsägandens talan En viktig förutsättning för att säkerställa att åklagare förbereder och för målsägandens talan om enskilt anspråk är att tydliggöra Polisens ansvar. För att åklagaren ska kunna föra målsägandens talan på ett effektivt sätt är det nödvändigt att uppgifter och under- lag om anspråket tas fram under förundersökningen. Att det sker krävs också för att den misstänkte i ett tidigt skede ska få information om en skadeståndstalan som målsäganden vill föra. De nuvarande bestämmelserna förutsätter att polismyndigheten, liksom när det gäller förundersökningen av brottet, biträder åklagaren med att förbereda målsägandens enskilda anspråk under förundersökningen. Enligt vår uppfattning bör dock polis- myndigheternas redan gällande ansvar för att biträda åklagaren framgå tydligare av lagstiftningen. I praktiken är det polisen som träffar målsäganden under för- undersökningen, i samband med att brottet anmäls och vid förhör. Det är alltså polisen som kan vidta de flesta förberedande åtgärder som krävs för att åklagaren ska kunna föra målsägandens talan. De kan och ska informera målsäganden om möjligheterna att begära ersättning och de bestämmelser som gäller kring detta. De kan ge grundläggande information till målsäganden om vad han eller hon kan begära ersättning för och betona vikten av att denne lägger fram kvitton och liknande. Polisen kan och ska också informera målsäganden om vart denne kan vända sig om han eller hon behöver mer hjälp. Det är polisen som kan se till att förunder- sökningsprotokollet innehåller de uppgifter som är nödvändiga för att åklagaren ska kunna föra talan. Om det underlag åklagaren får genom förundersöknings- protokollet är bristfälligt står åklagaren inför valet att komplettera förundersökningen, att kontakta målsäganden på egen hand eller att väcka åtalet och underrätta målsäganden om att åklagaren inte kan föra talan. Åklagarens skyldighet att förbereda och utföra målsägandens talan förändras visserligen inte för att underlaget från polisen är bristfälligt. Det finns dock en risk för att åklagaren i valet mellan den extra tid som går åt till att komplettera underlaget väljer att inte föra talan. Man kan ifrågasätta om målsägandens intressen på detta sätt ska underordnas allmänna effektivitetsöver- väganden. Om polismyndigheterna rutinmässigt vidtar åtgärder som ökar förutsättningarna för att underlaget är komplett redan när det redovisas till åklagaren minskar risken för att den situ- ationen uppstår. Handläggningen av ärendet behöver då inte heller fördröjas för att underlaget ska kompletteras. För att tydliggöra Polisens ansvar föreslår vi att bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB kompletteras så att det uttryckligen framgår att polismyndigheten ska biträda åklagaren med att förbereda mål- sägandens enskilda anspråk. Även om det i sak inte är en för- ändring mot vad som gäller bedömer vi att det är viktigt att det uttryckligt framgår av lag att Polisen har en central uppgift att fylla för att målsäganden ska få det stöd med det enskilda anspråket som bestämmelsen syftar till. Det motsvarar vad som uttryckligen gäller för brottsutredningen vid en åklagarledd förundersökning enligt 23 kap. 3 § andra stycket RB. Enligt den nuvarande bestämmelsen om dokumentation av enskilda anspråk i 20 § FUK ska nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk antecknas i förundersökningsprotokollet när åklagaren för- bereder sådan talan. I praktiken lär det vara ovanligt att åklagaren fattat beslut om att förbereda eller föra talan innan uppgifterna har dokumenterats. För att åklagaren ska kunna ta ställning till om han eller hon ska bistå målsäganden med det enskilda anspråket krävs att åklagaren får ett underlag för att göra den bedömningen. Även i de fall då målsäganden vill föra talan på egen hand är det angeläget att uppgifter om det enskilda anspråket dokumenteras. Bestäm- melsen bör därför ändras så att det framgår att nödvändiga upp- gifter om enskilda anspråk som målsäganden vill föra i anledning av åtalet ska antecknas i förundersökningsprotokollet. Detsamma bör gälla för den som övertagit målsägandens anspråk. Som vi åter- kommer till i nästa avsnitt bör bemyndigas att meddela föreskrifter om hur dokumentationen ska gå till. Enligt vår erfarenhet är det inte ovanligt att förunder- sökningsprotokoll som redovisas till åklagaren innehåller uppgift om att målsäganden vill att åklagaren för talan om enskilt anspråk och att målsäganden preciserar sitt anspråk . Självklart är det utifrån sådana uppgifter inte möjligt för åklagaren att föra mål- sägandens talan i samband med åtalet utan ytterligare förberedelser. Om polisen redan under förundersökningen rutinmässigt vidtar åtgärder för att förbereda talan om enskilda anspråk bedömer vi att åklagare i långt fler fall än kommer att få de uppgifter som är nödvändiga för att föra målsägandens talan. Målsäganden måste få den information om bl.a. reglerna om enskilda anspråk som denne har rätt till enligt FUK. Det har bl.a. genom den nationella brottsofferundersökningen (RPS, Rapport 2010:3) framkommit att så inte alltid sker. Förutsättningarna för det har emellertid förbättrats genom att det nu finns rekom- mendationer i till brottsoffer. Det återstår att säkerställa och följa upp att rekom- mendationerna får praktiskt genomslag i verksamheten. I hand- boken (s. 11) berörs även utredningen av skadeståndsanspråken. På det området är det dock enligt vår bedömning nödvändigt att vidta Det bör ske genom samverkan mellan de berörda myndigheterna. En åklagare som är förundersökningsledare kan ge särskilda direktiv till polisen som gäller arbetet med att förbereda enskilda anspråk. Oavsett om förundersökningen leds av en åklagare eller av en polismyndighet bör det krävas att vissa grund- läggande förberedande åtgärder vidtas för att åklagaren ska kunna föra talan. Målsäganden bör få viss grundläggande information, t.ex. om vad han eller hon kan begära ersättning för och vikten av att ge in kvitton och liknande. Polisen bör också underlätta för målsäganden att lämna de uppgifter som behövs genom att använda informativa blanketter och följa upp att uppgifterna kommer in. Enligt vår mening bör polismyndigheterna i de flesta fall kunna arbeta enligt de rutiner som skisseras i avsnitt 14.10. bör få ett uttryckligt uppdrag av regeringen att i samråd med vidta åtgärder för att säker- ställa att polismyndigheterna på ett konsekvent och enhetligt sätt arbetar för att förbereda enskilda anspråk. Inriktningen på det arbetet bör vara att alla förundersökningar som redovisas till åklagare innehåller de uppgifter som är nödvändiga för att åklagaren ska kunna föra målsägandens talan om enskilt anspråk. Arbetet bör även ske i samråd med . En viktig åtgärd är att meddela föreskrifter om hur dokumen- tationen av nödvändiga uppgifter om enskilda anspråk ska gå till. För att det ska kunna ske på ett effektivt och enhetligt sätt är det viktigt att det finns ett administrativt stöd för hur uppgifterna ska hämtas in och dokumenteras. Det måste finnas informativa blanketter till målsäganden och enhetliga sätt att dokumentera upp- gifterna i förundersökningsprotokollet, uppdelat på olika skade- poster. Verksamhetsstödet bör ses över så att det finns praktiskt användbara och uppdaterade checklistor, blanketter och mallar. Det bör också i verksamhetsstöden finnas sätt att dokumentera vilka åtgärder som har vidtagits så att det löpande kan följas upp att rekommendationerna har följts. För att alla målsägande ska få det stöd som är avsett är det också av avgörande betydelse att det administrativa stöd som tas fram faktiskt används. Blanketten Förfrågan om skadeståndsanspråk, som tagit fram, kan polismyndigheterna använda . Den innehåller bl.a. information som särskilt gäller ersättningsnivåer för kränkning samt sveda och värk. polisiära förundersökningsledare som vi talat med uppgav dock att de främst använde den när företag begärt ersättning för sakskador. För att säkerställa en enhetlig handläggning bör Rikspolis- styrelsen få ett särskilt bemyndigande att meddela föreskrifter om hur nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk ska dokumenteras. Uppdraget till bör även innefatta att ta fram praktiskt inriktade rutiner och rekommendationer för hur handläggningen i normalfallet ska gå till. Centrala delar i detta är vilken information som målsäganden ska få muntligt och skriftligt samt rutiner för att säkerställa att nödvändiga preciseringar och kompletteringar i största möjliga utsträckning sker innan ärendet redovisas till åklagare. 14.6Åtgärder för att säkerställa att åklagaren förbereder och för målsägandens talan i tillräcklig omfattning Förslag: Regeringen bör på lämpligt sätt, t.ex. genom uppdrag i regleringsbrev, följa upp hur – tillsammans med Polisen – arbetar med frågor som rör handläggningen av enskilda anspråk. En åklagare som trots målsägandens begäran inte åtar sig att föra dennes talan ska underrätta målsäganden om det och skälen för beslutet. En uttrycklig bestämmelse om det ska tas in i FUK. 14.6.1Rekommendationer för handläggningen, uppföljning och verksamhetsstöd En viktig åtgärd för att säkerställa att åklagare bistår målsägande med att föra talan om enskilt anspråk när det är befogat är, som vi pekat på i avsnitt 14.3, att det finns aktuella riktlinjer som gäller åklagarens handläggning av enskilda anspråk. Några samlade rekommendationer som belyser dessa frågor har inte funnits inom sedan Riksåklagarens allmänna råd upphävdes . finns emellertid en rättspromemoria som syftar till att ge vägledning till åklagare när det gäller handläggningen av skade- ståndsfrågor (RättsPM 2013:1). Att utfärda rekommendationer för åklagarnas handläggning är dock inte tillräckligt. Det är viktigt att dessa hålls aktuella och att myndigheten på olika sätt åter- kommande följer upp så att vägledningarna får genomslag och bidrar till en bättre och mer enhetlig hantering. För att hand- läggningen ska förbättras är det även av avgörande betydelse att Polisens förberedande åtgärder sker på ett enhetligt sätt. Åklagar- myndigheten har därför en viktig uppgift att fylla när det gäller att i samråd med ta fram riktlinjer och verksamhets- stöd för polismyndigheternas förberedande åtgärder. En central fråga är hur åklagaren bör agera om underlaget i förundersökningen är bristfälligt. Den enskilde åklagaren kan i de fallen ställas inför en situation där intresset av en kort hand- läggningstid av åtalsfrågan står mot intresset av att åklagaren utför skyldigheten att bistå målsäganden med det enskilda anspråket. Det är viktigt att det finns klara vägledningar om vilka hänsyn åklagare bör ta i sådana situationer och att de även är förankrade i polis- organisationen. Utgångspunkten bör vara att det beslutsunderlag som åklagaren får genom förundersökningsprotokollet ska vara fullständigt för att åklagaren ska kunna bedöma om han eller hon på begäran av målsäganden ska föra talan om enskilt anspråk. Några ytterligare förberedande åtgärder ska som regel inte behövas. Det är viktigt att eventuella brister i underlaget i så stor utsträckning som möjligt åtgärdas innan talan väcks och att bristerna – på det sätt som bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB förutsätter –bara i speciella undantagsfall leder till att åklagaren inte bistår målsäganden med det enskilda anspråket. I det fortsatta arbetet med att utveckla handläggningen av skadeståndsfrågor som enligt nämnda promemoria ska ske , ingår att se över och Polisens in- formation till brottsutsatta och att ta fram relevant verksamhets- stöd. Det är angeläget att det sker. Som vi angett tidigare är det centralt att myndigheterna använder informativa blanketter som underlättar för målsäganden att lämna de uppgifter som behövs. För att säkerställa att åklagarnas handläggning av frågor om enskilda anspråk är enhetlig och sker på det sätt som lagstiftningen förutsätter, bör regeringen följa upp hur – tillsammans med Polisen – arbetar med dessa frågor, t.ex. genom uppdrag i regleringsbrevet. 14.6.2Åklagarens beslut att inte föra talan om enskilt anspråk Om målsäganden begär att åklagaren ska föra talan om enskilt anspråk krävs starka skäl för att åklagaren ska kunna avstå från att bistå målsäganden. Om underlaget om det enskilda anspråket i för- undersökningen är bristfälligt ska åklagaren som huvudregel se till att det kompletteras i stället för att besluta att inte föra talan. Enligt vår mening bör det införas en uttrycklig bestämmelse om att åklagaren ska underrätta målsäganden med ett motiverat beslut i de fall åklagaren gör bedömningen att han eller hon enligt 22 kap. 2 § RB inte kan åta sig att bistå målsäganden med det enskilda anspråket. En sådan skyldighet får visserligen anses föreligga . Enligt vår mening är det dock lämpligt att det regleras uttryckligt. Det klargör ytterligare att presumtionen är att åklagaren ska bistå målsäganden med det enskilda anspråket. Regleringen kan lämpligen tas in i förundersökningskungörelsen. 14.7Förhållandet mellan åklagarens och målsägandebiträdets skyldigheter Förslag: När ett målsägandebiträde har förordnats ska biträdet alltid föra talan om enskilt anspråk i de fall ett sådant anspråk har framställts av målsäganden. Enligt 3 § lagen om målsägandebiträde ska målsägandebiträdet bistå målsäganden med att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet, om detta inte görs av åklagaren. Målsägandebiträdets skyldighet att föra talan är alltså enligt lagtexten subsidiär i för- hållande till åklagarens ansvar. Men i praktiken förekommer det knappast att åklagare för skadeståndstalan när ett målsägande- biträde förordnats. Utredningen om målsägandebiträde föreslog att 3 § lagen om målsägandebiträde skulle ändras så att det av bestämmelsen fram- gick att målsägandebiträdet har huvudansvaret för att bistå mål- säganden med det enskilda anspråket (Målsägandebiträdet. Ett aktivt stöd i rättsprocessen, SOU 2007:6, avsnitt 10). Utredningen konstaterade att det av flera undersökningar, inklusive utred- ningens egna, framgick att det regelmässigt var målsägandebiträdet som förde målsägandens talan (a.a. s. 305–306). Den bilden är väl förenlig med vad som framkommit genom vår målundersökning. Vi har särskilt granskat ett antal akter som ingick i målunder- sökningen där målsägandebiträde förordnats vid åtal för misshandel som inte var rubricerad grov samt våld och hot mot tjänsteman. I de fallen var det utan undantag målsägandebiträdet som förde målsägandens talan. Även om dagens bestämmelse om ansvarsfördelningen mellan åklagare och målsägandebiträde inte leder till några större tillämp- ningsproblem är det inte tillfredsställande att den praktiska tillämp- ningen är en annan än den som framgår av lagtexten. Det är svårt att se rationella skäl till varför åklagaren i första hand bör föra talan när ett målsägandebiträde förordnats. Biträdets grundläggande uppgifter är att ta till vara målsägandens intressen i målet och lämna stöd och hjälp till målsäganden. I många fall är målsägandens centrala intresse att få upprättelse genom skadestånd. Även om åklagaren har en långtgående skyldighet att ge stöd och bistånd till målsäganden kan åklagaren inte engagera sig i målsägandens sak i samma utsträckning som ett målsägandebiträde. Biträdet ska bara ta till vara målsägandens intressen. Åklagaren ska föra statens talan om straffrättsligt ansvar och måste iaktta sin objektivitetsplikt, bl.a. genom att vara uppmärksam på sådant som talar till den tilltalades fördel. Åklagaren kan inte i samma utsträck- ning som ett målsägandebiträde ha personlig kontakt med mål- säganden under förundersökningen, inför och under huvud- förhandlingen. Såväl intresset av att ge målsäganden ett så bra stöd som möjligt, som intresset av en ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan processens aktörer talar därför för att målsägandebiträdet bör ha det huvudsakliga ansvaret för att föra målsägandens talan.