sou · H1B380 · 2013-12-05 00:00:00 — Naturligtvis kan man överväga om de handlingar (individualise- rade länkar till aktuella uppgiftskrav, sammanställningar av grund- läggande uppgifter m.m.) som upprättas momentant när användaren loggar in på Servicetjänsten är av tillfällig eller ringa natur då de förlorar sin betydelse när användaren loggar ut. Det är emellertid upprättandet av dessa handlingar som är kärnan i Service- tjänsten. Handlingarna är på intet sätt betydelselösa som användaren är inloggad. Handlingarna kommer vidare inte att föras över till något annat medium eller ersättas av några andra hand- lingar. Vi har därför funnit att det inte är möjligt att gallra dessa handlingar med stöd av föreskrift. Vi förslår i stället att det införs en särskild regel om att samman- ställningar av grundläggande företagsuppgifter som upprättats i sam- band med att användaren besökt Servicetjänsten ska gallras omedel- bart efter användaren besök (sessionen) hos Servicetjänsten avslutats. Uppgifter om att ett företag är skyldigt att fullgöra ett uppgifts- krav ska gallras senast efter det att uppgiftskravet skulle ha fullgjorts. Uppgifter om att ett företag fullgjort ett uppgiftskrav som avses i tredje stycket ska gallras senast efter det att Företags- datamyndigheten mottog uppgiften Om handlingarna skulle behövas på nytt kan det återskapas genom att de tas fram med ledning av registret över uppgiftskrav och upp- gifter ur det allmänna företagsregistret. När det gäller uppgifter om att ett företag ska fullgöra eller fullgjort ett uppgiftskrav kan även dessa rekonstrueras om informationen finns sparad hos avsändande myndigheter. Observera att gallringsbestämmelsen som föreslås avser den senaste tidpunkt när uppgifterna bör gallras. 11.4Juridisk analys av användningsfall Utöver den ovan redovisade juridiska analysen av den föreslagna lös- ningen har utredningen tagit sig an ett antal s.k. enskilda användnings- fall som kunnat urskiljas under utvecklingen av infrastrukturen för företagens uppgiftslämnande. Detta redovisas i en särskild bilaga i matrisform (se bilaga 6). Matrisen utgör ett inslag i den arbetsmetod som utredningen har använt sig av i syfte att integrera teknisk funk- tionalitet med juridiskt hållbara lösningar. Detta innebär att vissa delar av den rättsliga analysen framöver kan komma att modifieras i takt med att systemlösningar preciseras och i övrigt justeras. Nedan uppmärksammas juridiska frågor som de olika användnings- fall som utredningen laborerat med aktualiserar inom fyra centrala rättsområden: Personuppgiftslagen (1998:204): Omfattar användningsfallet någon form av personuppgiftsbehandling? Om så; vilka personuppgifter, vem är personuppgiftsansvarig, vilken tillåtlighetsgrund finns, vilka särskilda säkerhetskrav finns, samt finns behov av specialreglering? Tryckfrihetsförordningen samt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400): Medför användningsfallet att det skapas allmänna hand- lingar (inkomna handlingar, upprättade antingen s.k. färdiga eller potentiella handlingar (sammanställningar), samt löpande förteck- ningar)? Om så, är dessa allmänna handlingar offentliga och bör de i sådana fall vara det? Arkivlagen (1990:782) I den mån användningsfallet genererar nya allmänna handlingar eller övrig information, hur gallras eller rensas dessa (i ett tidigare skede) och vilket lagstöd samt gallringsbeslut behövs? Förvaltningslagen (1986:223) Omfattar användningsfallet någon form av ärendehandläggning som utmynnar i myndighetsbeslut eller myndighetsutövning? Om ett myndighetsbeslut tas utifrån uppgifter som inkommit i samband med användningsfallet, har nödvändig kommunicering gjorts (jfr 17 § förvaltningslagen )? 11.4.2Särskilt om några användningsfall Användningsfall 12 (AF12): Underhåll uppgifter (fil). Detta omfattar uppdatering av det allmänna företagsregistret utifrån från andra källor. Detta görs av SCB med stöd av förordningen (1984:692) om det allmänna företagsregistret, och behandlas inte vidare här. Användningsfall 13 och 14: Hämta grunduppgifter). Detta an- vändningsfall inleds när företagaren börjar använda en e-tjänst som behöver tillgång till grunduppgifter och avslutas när grunduppgifter- na har överförts till handläggande myndighet. Det finns tre tänkbara mekanismer för överföringen (automatisk inhämtning, inhämt- ning på användarens begäran, samt överföring genom länkpara- metrar), som resulterar i delvis olika rättsliga bedömningar. Därför behandlas detta i bilagan som tre separata användningsfall. Användningsfall 18: Administrera batchkörningar, samt använd- ningsfall 23: slutanvändare (helpdesk), aktualiserar de ovan nämnda rättsområdena endast i begränsad omfattning, och behandlas inte i bilagan. 12 Organisation och finansiering Vårt förslag: Det bör inrättas en ny myndighet (Företagsdata- myndigheten) med den överordnade uppgiften att verka för att uppnå regeringens mål att minska och förenkla uppgiftslämnan- det för företagen. ska genom samråd och tillsyn bidra till att underlätta företagens uppgiftslämnande. ska ansvara för Uppgiftskravs- registret och Servicetjänsten. Till Företagsdatamyndigheten ska knytas ett råd med av rege- ringen utsedda representanter för såväl större som mindre myn- digheter liksom näringslivet med företagens bästa i centrum. rekommenderade i sitt Förslag till minskat uppgifts- lämnande för företag att det skulle inrättas ett samordningsorgan i syfte att därmed etablera en organisation och en struktur som medför att uppgiftslämnarbördan för näringslivet gentemot statliga myndig- heter kan behandlas, och därmed sannolikt reduceras, på ett koordi- nerat, strukturerat och enhetligt sätt. Med samordningsorgan avsågs då en organisatorisk enhet med uppgift att besluta om åtgärder som innebär att företagens uppgiftslämnande förenklas och begränsas bland annat genom återanvändning av redan insamlad information. Det förslag till samordningsorgan som presenterade om- fattade följande fem funktioner, av vilka de två inledande får anses utgöra dess kärnverksamhet: Definition (referensregister) ansåg att det inte borde skapas någon ny myndighet för driften av samordningsorganet då det framför allt ur ett ekonomiskt perspektiv torde vara mer rationellt att lägga ansvaret för verksam- heten hos en befintlig myndighet. föreslog att samord- ningsorganet () skulle läggas hos Bolags- verket. Därigenom skulle enligt samordningsorganet med största sannolikhet kunna byggas upp . Samord- ningsorganet borde dock ges en oberoende ställning med en egen beslutsfunktion även om det rent organisatoriskt skulle knytas till en redan befintlig myndighet. Den självständiga ställning som samord- ningsorganet av naturliga skäl måste ges i förhållande till de myn- digheter som kräver in uppgifter från företagare, måste bland annat av trovärdighetsskäl således även gälla i relation till den myndighet som föreslogs få det formella ansvaret för uppgiftskravregistrets verk- samhet. I syfte att åstadkomma en organisationsstruktur med reell tyngd bakom den typ av åtgärder som föreslog behöver ett samordningsorgan förses med vissa beslutsbefogenheter i förhållan- det till övriga myndigheter, vilket man ansåg skulle regleras i en för- ordning. betonade vikten av att regeringen på ett mycket tydligt sätt redovisar sin syn på betydelsen av inrättandet av nämn- da samordningsstruktur. Behovet av förvaltningspolitisk förank- ring menade man även gäller det arbete som en samordning har att möjliggöra. Det handlar närmare bestämt om de förenklingar för näringslivet som kan uppnås och som måste ges prioritet framför exempelvis det merarbete eller de merkostnader för myndigheterna som införandet av en samordningsorganisation initialt kommer att medföra. En annan grundläggande förutsättning för själva samordnings- organets arbete är att tillräckliga resurser knyts till dess verksamhet. Uppbyggnaden av ett samordningsorgan och uppgiftskravsregister kommer att vara relativt komplexa verksamheter att skapa, framför allt med avseende på etableringen av processer, rutiner och it-stöd för kartläggning av existerande uppgiftskrav. framhöll att det även i samordningsorganets löpande verksamhet kommer att krävas kvalificerade bedömningar avseende såväl juridiska, process- mässiga som tekniska frågeställningar. Skälen för vårt förslag Utöver de fem funktioner som beskrivs ovan – som väl fångar vad som kan förväntas av den som ansvarar också för vårt föreslagna Uppgiftskravsregister – tillkommer enligt utredningens förslag upp- giften att utforma och bygga upp Servicetjänsten. Det överordnade uppdraget för en ny myndighet är förstås att bidra till regeringens mål att underlätta för företagen. I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) slog regeringen fast att myndighetsformen också i fortsättningen ska vara huvudalternativet för att bedriva statlig verk- samhet. Som skäl för detta pekade regeringen bland annat på att myn- dighetsformen tillgodoser kraven på insyn och tydliga ansvarskedjor samt ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till olika förutsättningar. Myndighetsformen bör alltid vara huvudregel när uppgifterna är styrande eller policyinriktade, dvs. när syftet är att bidra till att nå uttalade politiska mål. Andra organisationsformer ska bara användas om det finns särskilda skäl och efter noggrann prövning. Detta kan framför allt bli aktuellt när uppgiften är att operativt utföra tjänster som ingår i det allmännas ansvar. Utredningen bedömer att den här aktuella verksamheten vad gäller företagens uppgiftslämnande faller väl inom ramen för sådant som med hänvisning till ovanstående bör bedrivas av en statlig myn- dighet. Det skulle i och för sig vara möjligt att låta den aktuella verk- samheten utföras inom ramen för en befintlig myndighet. Eftersom arbetet bedöms kunna utföras av en relativt liten organisation finns det några generella fördelar med en dylik lösning jämfört med att bilda en egen självständig myndighet. Det rör sig främst om mindre sårbarhet, lägre administrativa kostnader och bättre förutsättningar för kompetensförsörjning. Eftersom arbetet till viss del handlar om att utveckla, förvalta och driva en teknisk infrastruktur kan det finnas väsentliga fördelar med att inordna detta i en myndighet som redan bedriver den typen av verksamhet. Men fördelarna är knappast så stora att de är avgörande för valet av organisationsform, och utredningen bedömer att det skulle vara fullt möjligt, och t.o.m. mer lämpligt att bilda en egen myndighet för att utföra samordningsorganets arbete. Merparten av nackdelarna med en sådan lösning skulle kunna hanteras genom någon form av administrativ samverkan med en större myndighet. Inte minst gäller det stora delar av förvaltningen och den operativa driften av den tekniska infrastrukturen. Ett viktigt skäl för att det bör skapas en ny egen myndighet är att denna behöver vara oberoende i förhållande till övriga myndig- heter som ska samordnas. Verksamheten ska bedrivas med företa- gens intresse i fokus, vilket kan leda till andra lösningar än om den utformas med utgångspunkt i enskilda myndigheternas behov och intressen. Om uppgiften läggs på en befintlig myndighet som själv samlar in uppgifter från företagen är det inte självklart att den lösning som passar bäst för den egna myndigheten också uppfyller kraven och önskemålen från andra myndigheter som ska använda och ha nytta av den nya infrastrukturen. Uppgiften att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande kommer ju i vart fall delvis att handla om att standardisera hur olika myndigheter ska samla in och utnyttja uppgifter från företagen inom ramen för dels Servicetjänsten, dels det allmänna samordningsarbetet. Det är inte självklart att alla myn- digheter har samma uppfattning om hur en sådan standardisering ska gå till. Därtill är det få myndigheter som har någon egentlig erfaren- het av att leda och prioritera i arbetet med att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande på sätt som blir nödvändigt för den föreslagna . Den nyinrättade myndigheten behöver inledningsvis ha ett om- fattande samverkan med framför allt , eftersom det allmänna företagsregistret inledningsvis avses få en central roll i den föreslagna Servicetjänsten. Till den nya myndigheten bör dessutom knytas ett råd med re- presentanter för en handfull olika stora myndigheter från olika om- råden men även representanter för företagen. Sammansättningen bör anpassas till de aktuella behoven. Utredningen vill särskilt fästa uppmärksamheten på vikten av förvaltningspolitisk förankring vad gäller en förvaltningsgemensam infrastruktur för företagens uppgiftslämnande. Den här föreslagna samordningsorganisationen ger möjlighet till det arbete som behöver utföras för att i praktiken åstadkomma förenklingar för näringslivet när det gäller företagens uppgiftslämnande. För att så ska kunna ske är det uppenbart att måste tilldelas vissa beslutsbefogenheter – särskilt när det gäller Servicetjänsten – i för- hållandet till övriga myndigheter, vilket bör regleras särskilt. Vårt förslag: Servicetjänsten ska finansieras genom avgifter från anslutna myndigheter. övriga verksamhet får finansieras genom omdisponeringar i statsbudgeten. Myndigheternas kartläggningsarbete, anpassningar av sina it- system till Servicetjänsten och övriga arbete att samordna upp- giftskraven får av inom ramen myndigheternas anslag. redovisade i Förslag till minskat uppgiftslämnande för företag i huvudsak tre alternativa möjligheter till finansiering av sitt föreslag till samordningsorgan, nämligen: via avgifter från företagen via neddragningar av budget till berörda myndigheter via omdisponeringar i statsbudgeten. De tre alternativen är desamma som det förslag som utformades av PRV . I den rapporten presenterades slutsatsen att finansie- ring via omdisponeringar i statsbudgeten var det bästa alternativet. Baserat på PRV:s rapport samt de erfarenheter som finns att tillgå från rekommenderade samma finansieringsalter- nativ; dvs. via omdisponeringar i statsbudgeten. I har de myndigheter som fråntagits ansvaret att samla in data från näringslivet fått behålla sina anslag för att på så vis kunna tillgodogöra sig de nyttor som uppstår när personalen i högre ut- sträckning kan ägna sig åt kärnverksamheten. De myndigheter som fått ökat ansvar för datainsamling har däremot fått ökade anslag i takt med att belastningen på myndigheten därmed ökat. Denna modell har valts i syfte att dessa myndigheter inte ska drabbas negativt inom sina respektive budgetar. slutsats är att lösningen i motsvarar alternativet omdisponeringar i statsbudgeten, vilket ytterligare stärker i uppfattningen att detta är den finansieringsform som bör väljas. har även framfört att alternativet att finansiera ett samordningsorgan med avgifter från företagen innebär att uppgifts- lämnandet förenas med en utgift för företagen. Detta skulle sända fel signaler till näringslivet vilket till och med skulle kunna motverka uppbyggandet av ett samordningsorgan. En förutsättning för att av- giftsbelägga offentligrättslig verksamhet torde vidare vara att en vara eller tjänst tillhandahålls företagen. Att kräva in en uppgift kan dock inte anses synonymt med att tillhandahålla en tjänst, varför samban- det mellan tjänst och avgift blir högst otydligt. Uppgiftslämnandet kommer dessutom att påverka företagen olika, varför en avgift i relation till krav på uppgiftslämnande sannolikt kommer att variera kraftigt. En finansieringslösning som baseras på en minskning av berörda myndigheters anslag skulle indirekt kunna leda till ett revirtänkande mellan olika myndigheter och på så vis motarbeta införandet av ett samordningsorgan. Innan ett samordningsorgan har byggts upp är det dessutom osäkert vilka myndigheter som skulle få minskade re- spektive ökade kostnader. Samordningen av myndigheternas upp- giftsinsamlande måste ses som en process, där samordningsbehovet först ska identifieras innan det är aktuellt att framförhandla en sam- ordningslösning. I och med att samordningsorganet har möjlighet att anta ett helikopterperspektiv och ta initiativ till att lagstiftaren an- passar regelverken i syfte att uppnå en högre grad av uppgiftssam- ordning, finns det inga parametrar som i utgångsläget kan betraktas som givna. Det torde därför vara svårt att föregripa detta genom att påbörja en diskussion om hur en eventuell anslagsminskning bäst bör omfördelas redan nu Ett undantag från ovanstående resonemang berör enligt Bolags- verket de myndigheter som är helt eller delvis avgiftsfinan- sierade. Avgifter är vanligtvis händelseutlösta, och kan exempelvis tas ut i samband med att ett företag köper någon form av avgiftsbelagd information från en myndighet. Avgifter tas även ofta ut i samband med att ett företag söker någon form av tillstånd eller registrering. Genom att inhämta fler färdigbearbetade uppgifter från andra myndigheter kan antalet uppgifter som inhämtas från företagen be- gränsas. Genom att myndighetens arbetsbörda för att samla in och sammanställa information därmed minskar, borde avgifterna teore- tiskt sett kunna minska. I praktiken torde skillnaden i arbetsbelast- ning vara av den storleksordningen att den får en högst marginell betydelse för avgiftens storlek. Det lär också finnas avgiftsfinansie- rade myndigheter som får ett utökat ansvar för spridning av insamlade uppgifter till andra myndigheter och därmed förknippade merkost- nader. I detta fall skulle även en viss höjning av myndighetens avgifter kunna vara motiverad. Skälen för vårt förslag verksamhet kommer att bestå i huvudsak av två delar. Myndigheten kommer ansvara för och arbete med att allmänt samordna uppgiftskrav mellan myndig- heter. Vidare kommer myndighet att ansvara för Servicetjänsten. När det gäller den förstnämnda delen av verksamheten gör vi samma bedömning som . Denna bör finansieras genom omdisponering i statsbudgeten. Med den sistnämnda delen av verk- samheten, driften av Servicetjänsten, förhåller det sig dock annor- lunda. Den service som ges inom ramen för Servicetjänsten kommer till viss del att vara ärendeanknuten hos den eller de myndigheter som har att hantera respektive uppgiftskrav eller åtminstone gå att hänföra till viss myndighet. Hur myndigheterna finansierar sin ärendehandläggning och övrig verksamhet varierar. En del finansieras via anslag medan andra delar finansieras genom avgifter från företagen, avgifter som i många fall har principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Det är inte avsikten att Servicetjänsten ska rubba detta grundläggande förhållande om hur myndigheterna verksamhet finansieras. Om också Servicetjänsten skulle vara helt anslagsfinansierad skulle de myndigheter vars ärendehandläggning är finansierad av avgifter från företagen inte uppnå full kostnadstäckning för det offentligas kostnad för ärendet. Det faller sig i stället naturligt att låta myndig- heterna betala en avgift till i förhållande till hur stor myndighetens andel av det totala nyttjandet av Service- tjänsten. På så sätt fördelas den totala kostnaden för ett ärende på handläggande myndigheter som antingen får betala genom tilldelade anslag eller genom avgifter från företagen. En avgift som beroende på i vilken omfattning Servicetjänsten utnyttjas inte kommer över- stiga mer än några kronor per uppgiftslämnande. Vårt förslag innebär vidare att myndigheterna i olika utsträck- ning kommer att behöva kartlägga sina uppgiftskrav och bidra till att hålls uppdaterat. De myndigheter som deltagit i kartläggningsprojektet har inte tilldelats några särskilda medel för kartläggningsarbetet av regeringen utan uppdraget har rymts inom respektive myndighets befintliga anslag. Vi har inte an- ledning att tro annat än att även det fortsatta arbetet med att upp- rätta och vidmakthålla ett Uppgiftskravsregister ska kunna rymmas inom ramen för myndigheternas befintliga anslag. Myndigheterna kommer även att ha kostnader för att anpassa sina e-tjänster och it-system till Servicetjänsten. Myndigheterna bedriver i olika utsträckning ett kontinuerligt utvecklingsarbete av sina system och tjänster. Kostnaden för att anpassa systemen till Servicetjänsten får prioriteras inom ramen för detta. Avslutningsvis kan få ökade kostnader för att vidareutveckla det allmänna företagsregistret så att det kan fylla funktionen som en inledande källa till grundläggande uppgifter i Servicetjänsten. Detta bedöms inte behöva finansieras särskilt efter- som det kommer samtliga kunder till registret tillgodo. Ett sådant arbete får i stället kompenseras genom att förändrar prisbilden för registrets kunder. Enligt 15 a § kommittéförordningen (1998:1474) ska det i ett be- tänkande som innehåller nya eller ändrade regler anges förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser. Konsekvenserna ska anges på ett sådant sätt att de motsvarar de krav som framgår av förord- ningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (6– 7 §§). I detta betänkande återfinns de delar som ska ingå i en konse- kvensutredning i flera av betänkandets kapitel, inte bara detta. Nedan hänvisas till relevanta paragrafer i konsekvensutredningsför- ordningen: En beskrivning av problemet och vad man vill uppnå (6 § 1.) Problemformuleringen är till stor del given av utredningens direk- tiv (se bilaga 1). Kortfattat kan problembilden beskrivas som följer. Många företagare irriterar sig över att behöva lämna samma upp- gifter till flera myndigheter vid upprepade tillfällen. Förenklingar i vardagen för näringsidkare i är centralt i regeringens arbete med att skapa förutsättningar för fler och växande företag. Genom att utforma mer ändamålsenliga regelverk och minska företagens kost- nader blir det enklare och mer lönsamt att starta och driva företag. Trösklarna för att vara företagare sänks så att fler företag startas och växer i . Regeringens övergripande mål med förenklingsarbetet kommer även fortsättningsvis vara att åstadkomma en märkbar positiv för- ändring i företagens vardag. Det finns en stor potential att förenkla för företagen genom samordning och översyn av regler och i tillämp- ningen av dessa. Ett sådant förenklingsarbete måste ha som utgångs- punkt dagens förutsättningar för företagande och de processer före- tagen måste följa för att efterleva regler (prop. 2011/12:1, utgifts- område 24 Näringsliv, s. 59). Alternativa lösningar eller inte reglera alls (6 § 2.) Utredningens uppdrag i huvudsak har varit att: lämna förslag på hur samordning, samråd, referensregister, infor- mationsutbyte och tillgång till statistik kan organiseras, lämna förslag på hur ett system för effektivt informationsutbyte mellan myndigheter faktiskt och tekniskt kan utformas, analysera och samordna de uppgifter som företagen lämnar in till statliga myndigheter och som kommer att omfattas av den kart- läggning som fjorton myndigheter utfört. Utöver ett antal ytterligare frågor har utredningen haft att utgå från till minskat uppgiftslämnande för före- tag (AD 62-1047/2008) från . Mot denna bakgrund har utrymmet att överväga alternativa lösningar varit mycket be- gränsat. Vilka som berörs av regleringen (6 § 3.) De som direkt berörs av regleringen är de statliga förvaltningsmyn- digheterna under regeringen. Det är dessa som kommer att behöva utföra arbete med att kartlägga och registrera uppgiftskraven samt upprätthålla uppgiftskravsregistrets aktualitet. Vidare kommer myn- digheterna behöva anpassa sina e-tjänster till Servicetjänsten. Där- utöver förutsätts att myndigheterna med i spetsen aktivt arbetar för att minska och förenkla företagens upp- giftslämnande utifrån bl.a. den kunskapsbas som uppgiftskravs- registret ger. Målsättningen med arbetet är en märkbar positiv förändring i företagens vardag genom att uppgifter som huvudregel bara ska be- hövas lämnas en gång och till ett ställe. Föreslagen reglering riktar sig dock inte till företagen även om arbetet utförs med deras bästa för ögonen. Kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför (6 § 4.) Detta diskuteras i avsnittet samhällsekonomiska konsekvenser (se nedan).