sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Enligt vår mening är detta dock att gå alltför långt SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas i anpassningen till mottagaren och dessutom i praktiken en både svår och alltför resurskrävande metod för att skriva beslut. Migra- tionsverkets beslut bör i stället utformas med en genomsnittlig sökande och hans eller hennes krav på utformningen av beslutet i åtanke. Ett beslut bör däremot enligt vår bedömning i ett annat av- seende anpassas till det enskilda ärendet. Beslut bör nämligen ut- formas utifrån de omständigheter som är relevanta för just det aktuella ärendet och inte tillföras material eller resonemang som inte har någon betydelse för bedömningen i ärendet. Vi åter- kommer till denna fråga särskilt när det gäller lagtext, i avsnitt 7.5.5 nedan. Vid kartläggningen av hur beslut är utformade har både utredningens juristers granskning (se avsnitt 5.4) och språkexperten (se avsnitt 5.5) konstaterat brister i mottagaranpassningen i besluten. Att skriva ett beslut utifrån den huvudsakliga mottagarens perspektiv kräver anpassning av texten i flera olika avseenden. Just frågan hur man åstadkommer bättre mottagaranpassning har under uppmärk- sammats inom den språkvetenskapliga forskningen och det har även i andra sammanhang konstaterats att det är en central uppgift för språkvården inom landets olika myndigheter att informera om hur man kan anpassa myndighetstexter till mottagarna.1 Trots vikten av att tänka på mottagaren när man skriver för att åstadkomma en lyckad kommunikation har mottagarledet i myndighetskommu- nikationen inte undersökts särskilt flitigt.2 Någon entydig forsk- ning om hur mottagare uppfattar texterna finns inte. Ett steg mot att sätta mottagaren i fokus togs genom tillkomsten av språklagen (2009:600) och särskilt den s.k. klarspråksparagrafen (11 § språk- lagen). I bestämmelsens krav att språket i offentlig verksamhet ska vara vårdat, enkelt och begripligt anses ligga att språket ska vara anpassat så att mottagaren bör kunna förstå och att den grafiska utformningen ska vara enkel och tydlig.3 Språklagen innehåller dock långt ifrån något fullständigt svar på frågan hur ett beslut ska skrivas mottagaranpassat. Frågan om mottagaranpassning sträcker sig nämligen även utan- för de mer språkliga aspekterna av ett beslut. En anpassning av en 1Se t.ex. Statskontorets rapport väg mot ett bättre myndighetsspråk, 2001:18. 2Se C. , H. Söderlundh och M. , Myndigheterna har ordet – Om kommunikation i skrift, 2012, s. 125. 3Se uttolkning av språklagen, som finns tillgänglig via . Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas text till mottagaren berör förutom språket också bl.a. frågor om informationsurval, struktur, s.k. metatext, dvs. text som vägleder läsaren, och hur pedagogiskt utformad en beslutsmotivering är. Vi belyser i avsnitt 7.5 några centrala aspekter av den närmare utform- ningen av beslut. Redan i detta sammanhang vill vi dock framhålla några moment i utformningen av beslut som enligt vår uppfattning är särskilt viktiga för att ska nå målet att skriva beslut som är utformade utifrån sökandenas perspektiv. För att en sökande ska förstå sitt beslut krävs att texten inne- håller rätt information. Ett beslut som saknar information som är relevant för sökanden kan inte sägas vara anpassat till honom eller henne, oavsett hur välstrukturerat beslutet är eller hur mycket arbete som lagts på ordval och klarspråksbearbetning. Om sökan- den exempelvis inte får en heltäckande bild av på vilket underlag fattat sitt beslut, uppfyller beslutet inte kravet på att vara utformat utifrån hans eller hennes perspektiv. Ett mot- tagaranpassat informationsurval uppnår man inte endast genom att se till att all relevant information finns med i ett beslut. Det är även frågan om att se till att överskottsinformation, alltså information som inte är av betydelse för sökanden, inte tas in i beslutet. Det förekommer exempelvis att beslut innehåller redogörelser för lagtext som inte tillämpas i det enskilda ärendet. Sådana redogörelser finns inte till för sökandens skull och medför att beslutet brister i mottagaranpassning såvitt gäller informations- urvalet. Det viktigaste syftet för sökanden när det gäller hans eller hennes beslut från är att genom beslutet få veta utgången i ärendet och vilken bedömning som ligger bakom avgörandet. För att kunna sortera i beslutstexten och tydligt uppmärksamma vilka delar som är väsentliga krävs en väl genomtänkt struktur, där det med hjälp av tydliga rubriker klart anges vilka delar som innehåller den viktigaste informationen sett ur sökandens perspektiv. Besluts- strukturen bör vara emfatisk, dvs. det viktigaste i texten ska komma först. Strukturen bör också anpassas utifrån mottagaren på så sätt att skiljelinjerna mellan textens olika delar blir tydliga. Det ska, särskilt med hjälp av rubriksättningen, gå att klart skilja mellan å ena sidan vad som är en redogörelse för sökandens berättelse och å andra sidan vad som är bedömning av vad sökan- den berättat. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Ett sätt att anpassa ett beslut utifrån sökandenas behov är även att använda metatext. Sådan vägledning kan ges genom beskriv- ningar av beslutets struktur, genom rubriker och, särskilt för mer omfattande beslut, genom sammanfattningar eller innehållsförteck- ningar. Ett led i mottagaranpassningen som i viss mån hänger samman med vad vi tidigare nämnt om informationsurval är vikten av peda- gogiskt utformade motiveringar. bedömning i ett ärende måste presenteras på ett sådant sätt att sökanden får ett svar på frågan varför utgången blev just den aktuella. I besluten redovisas ofta laghänvisningar, bevisning och motivering i ett sammanhang och under samma rubrik. Detta är inte bra och leder till att det kan vara svårt för sökanden att hitta de egentliga skälen. Vid vår granskning av beslut har vi dessutom uppmärksammat att många beslut innehåller vaga och intetsägande skäl för avgörandet. Ett belysande exempel, som vi även i andra sammanhang har uppehållit oss kring, är beslutsmotiveringen att inlämnade identitetshandlingar är av enkel beskaffenhet och saknar bevisvärde. Ett sådant skäl för bedömningen brister i mottagar- anpassningen både genom att det inte innehåller tillräcklig infor- mation och genom att det är kryptiskt och intetsägande. Bland de mer språkliga aspekterna av mottagaranpassning märks frågor om ordval och språklig stil, liksom vilket tilltal som används. För att åstadkomma mottagaranpassade beslut krävs att besluts- texten är skriven med ett lättillgängligt språk och i en enhetlig språklig stil, där den språkliga svårighetsgraden är anpassad efter mottagarna och uppfyller kraven i språklagen om att språket ska vara vårdat, enkelt och begripligt. Den absoluta merparten av de beslut vi har granskat under utredningsarbetet har innehållit både mer vardagsnära språk och mer högtravande kanslispråk. från sökandens perspektiv är detta inte en fördel. Majoriteten av be- sluten har ett direkt tilltal och sökanden duas i sitt beslut. Du- tilltalet framhålls i klarspråkssammanhang ofta som ett klarspråk- ligt ideal och därmed en välkommen utveckling. Det anses vara ett sätt att sätta sökanden i fokus och att visa respekt mot honom eller henne. Vi återkommer till frågan om du-tilltal i avsnitt 7.5.4, men vill i detta sammanhang framhålla att ett direkt tilltal enligt vår mening inte nödvändigtvis är liktydigt med en bra mottagaranpass- ning. I den mån mottagaren av texten inte förväntar sig ett du- tilltal skulle detta enligt vår uppfattning kunna få motsatt effekt och därigenom i stället motverka anpassningen av texten till Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas honom eller henne. har det inom den språkveten- skapliga forskningen framförts synpunkter på de klarspråksideal som på ett oreflekterat sätt rekommenderar du-tilltal som det bästa sättet att vända sig till en mottagare. Ett mer nyanserat sätt att rekommendera mottagaranpassning har efterfrågats.4 Uppgiften att anpassa beslutstexter till sökandena innehåller så- ledes flera viktiga överväganden från sida. Migra- tionsverket bör vid sitt fortsatta arbete med utformningen av be- sluten försöka förbättra beslutens anpassning till sökandena. Arbetet bör innefatta frågor som hur informationsurvalet blir tillfreds- ställande från en sökandes perspektiv, hur strukturen kan för- bättras för att underlätta för honom eller henne att ta del av be- slutet, i vilken utsträckning metatext behövs i besluten och hur sådan text i så fall bäst utformas samt hur beslutsmotiveringarna ska bli mer pedagogiska. fortsatta arbete med att öka mottagaranpassningen bör även involvera mer renodlade språkliga överväganden och bl.a. syfta till att utesluta kanslispråk- liga drag i beslutstexterna. bör utvärdera effekterna av de förändringar som arbetet med att bättre anpassa besluten till sökandena medför. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.6.5. 7.5Den närmare utformningen av beslut beslut bör ha en enhetlig grafisk utformning. Rubriksättningen bör vara konsekvent, dels gällande hur olika rubriknivåer markeras, dels beträffande hur rubrikerna formuleras. Vid rubriksättningen bör överväga att använda fler underrubriker. Formuleringen av slutet i besluten bör ses över och riktlinjer för utformningen av slutet bör tas fram. bör även ta fram riktlinjer för vilken in- formation som ska finnas på beslutens förstasida och hur ett ärende ska rubriceras. 4 Se exempelvis L. , Normaliserade föräldrar – En undersökning av Försäkrings- kassans broschyrer 1974–2007, som dock inte behandlar du-tilltal i texttypen myndighets- beslut. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas beslut upprättas, som vi har redovisat (se avsnitt 3.6.2), utifrån ett antal olika mallar. I mallarna finns den grafiska utformningen angiven. Detta gäller exempelvis vilket typsnitt som används, radavstånd, marginaler och styckeindelning, hur rubriksättningen utformas typografiskt, hur viss formalia an- ges, såsom hur sökanden presenteras, hur slutet uttrycks och om det finns en ärendemening för beslutet. Vid vår granskning av beslut har vi dock funnit att besluten har varia- tioner i den yttre utformningen. Det finns en rad fördelar med en gemensam, enhetlig, yttre utformning av beslut från en myndighet. Genom att ha en och samma formella och grafiska utformning för samtliga beslut från kan framför allt effektivitetsvinster göras. Hand- läggare som arbetar fram beslut kan följa de framtagna riktlinjerna för den yttre utformningen utan att lägga arbetstid och ansträngning på att anpassa beslutet till den enskilde beslutsfattarens önskemål. Vi återkommer till frågan om verks- gemensamma riktlinjer i avsnitt 7.6.4. En enhetlig yttre utformning innebär dessutom fördelar för personer som regelbundet kommer i kontakt med beslut, som offentliga biträden, tolkar, överinstanser och andra myndigheter. För dessa mottagare av besluten gör en enhetlig yttre utformning att det blir lättare att hitta i avgörandena och skapa sig en överblick över besluten. Genom en enhetlig utformning av besluten förmedlas också en bild av som en sammanhållen myndighet. bör därför arbeta fram riktlinjer för den yttre utformningen av besluten och beslutsmallarna bör upprättas utifrån dessa. Hur besluten i sin yttre form närmare bör utformas får arbete med frågan lämna svar på. Vid arbetet bör dock följande aspekter av den yttre utformningen särskilt beaktas. Beslutens grafiska form bör vara densamma för Migrations- verkets samtliga beslut. Den typografiska utformningen, med stycke- indelning, marginaler, radavstånd och typsnitt, bör vara densamma i alla beslut. För beslutens förstasidor bör det finnas riktlinjer för vilken information som ska lämnas om sökanden och för vad som i övrigt ska anges på förstasidan. Enhetlighet bör bl.a. eftersträvas kring om det ska finnas en ärendemening och i så fall hur denna ska formu- leras. Genom att alltid uttrycka ärendemeningen på samma sätt blir det lättare att kategorisera avgörandena, vilket bör underlätta för att söka bland äldre avgöranden. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas verket bör när det gäller utformningen av beslutens förstasidor också ta ställning till om förstasidorna ska innehålla uppgift om överklagande och vissa viktigare upplysningar, exempelvis om verkställighet av beslutet. Besluten bör standardiseras även beträff- ande vissa andra upplysningar och om var dessa uppgifter ska finnas i besluten. Vi tänker då exempelvis på uppgifter om uppehålls- tillståndskort, sändlista och förvaring av original. Beslutsnomenklaturen bör ses över och formuleringen av slutet i beslut bör vara densamma i alla likartade beslut. I den mån ett beslut omfattar flera sökande (se vidare avsnitt 7.5.8), bör slutet formuleras så att det inte kan leda till missförstånd. bör därför enligt vår mening överväga att ange sökandens namn i slutet. Rubriksättningen bör vara konsekvent genomförd och rubrikerna ska vara tydliga. Med hjälp av teckenstorlek och typsnitt kan tyd- liga rubriknivåer skapas. Riktlinjerna för rubrikerna bör dessutom ange hur rubrikerna ska formuleras. I de granskade besluten före- kommer dels s.k. sakrubriker, som anger vad som behandlas i av- snittet, exempelvis Tillämpliga regler gällande flyktingar, dels rubriker där utgången reflekteras i rubriken eller rubriker med en fråge- ställning. Sakrubriker passar ofta bra för ett besluts mer deskriptiva delar medan det i avsnitt som innehåller beslutsmotiveringar fungerar bättre med en rubrik där utgången i ärendet framgår. Läsaren får då redan inledningsvis klart för sig vilken slutsats kommit till och fokus kan inriktas på att ta till sig argumentationen för varför utgången blivit just denna. Med hjälp av underrubriker får en läsare vägledning i texten och sådana rub- riker är därför en värdefull hjälp för läsaren. Beslut från bör självfallet innehålla namnupp- gifter på föredraganden och beslutsfattaren. Dessa uppgifter bör alltid placeras på ett och samma ställe i besluten. Beslutens av- sändare är visserligen som sådant men de med- arbetare som deltagit vid beslutsfattandet är, på verkets vägnar, också avsändare. Vi förordar därför att namnuppgifterna placeras i slutet av beslutet. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas bör vid arbetet med att utveckla utformningen av sina beslut se över beslutens struktur. Vid översynen bör överväga att i besluten använda s.k. emfatisk struktur, där de delar av beslutet som är viktigast för sökanden placeras tidigt i texten. Syftet med en bra beslutsstruktur är att underlätta för sökan- dena att ta del av beslut. För att uppnå detta syfte krävs att olika delar av ett beslut tydligt kan särskiljas och att det i texten finns tydliga övergångar mellan de olika text- avsnitten. Under utredningsarbetets gång har vi från flera olika håll fått synpunkter på beslut när det gäller hur besluten är strukturerade.5 Synpunkterna har i merparten av fallen gått ut på att strukturen behöver förbättras. Även vid vår egen granskning av beslut har vi kunnat konstatera brister i just detta avseende. Ett beslut bör ha en struktur som underlättar för läsaren och ger läsaren all nödvändig information på ett så lättillgängligt sätt som möjligt. Bland de granskade besluten finns dock många exempel på att besluten visserligen innehåller den information som är nödvän- dig för sökanden, men att beslutstexten är strukturerad så att informationen är svår att hitta. Läsaren får söka sig igenom beslutet för att på olika ställen i texten finna svaret på en och samma fråga. Besluten framstår ofta som ett resultat av ett klipp- och klistrings- arbete med brister i sammanfogningen. Olika textkällor har klippts samman till ett avgörandedokument, men utan att den övergrip- ande strukturen har setts över. Detta är naturligtvis otillfredsställ- ande. Ett välstrukturerat beslut är en god hjälp för sökandena att förstå och ta till sig sina beslut. Vi vill dessutom framhålla vikten av god struktur också för de personer som i olika skeden av en ärende- process har till uppgift att förmedla ett beslut till en sökande. Även om besluten, som vi konstaterat tidigare (se avsnitt 7.4), inte bör utformas utifrån olika förmedlares behov, kan förbättringar i just detta avseende vara betydelsefulla för förmedlarna. 5 I bl.a. intervjuguiden som användes vid vår kartläggning av hur beslut är utformade användes begreppet disposition. Enligt vår mening är termerna disposition och struktur synonyma. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Hur bör då beslut vara strukturerade? I många fall är just frågan om struktur en aspekt där en texts av- sändare och textens mottagare har skilda intressen. Den struktur som är mest logisk för avsändaren är således inte mest ändamåls- enlig för mottagaren. För de medarbetare som skriver Migrations- verkets beslut är det enligt vår bedömning i de flesta fall således mest logiskt att utgå från den mer allmänna, generella bilden för att sedan övergå till den situation som är specifik för just sökanden. En struktur som utformas på det sättet, där de delar som rör det en- skilda ärendet placeras senare i beslutet, innebär att myndighetens perspektiv får företräde framför sökandens. Beslutens struktur bör i stället utgå från vad sökanden efterfrågar och det som är viktigast för sökanden bör placeras först, eller i vart fall tidigt i texten.6 I en struktur där det viktigaste placeras först – en emfatisk struktur – anges slutsatserna av en gjord bedömning först. Därefter presenteras skälen för bedömningen. Hur detta kan se ut illustrerar vi i ett av de två beslutsexempel som vi har tagit fram (se av- snitt 7.8). Det är dock inte alla textavsnitt som bäst utformas med en emfatisk struktur. beslut innehåller regel- mässigt en redogörelse för sökandens egna uppgifter. För sådana beskrivningar passar oftare en kronologisk struktur bäst. För att åstadkomma en bra beslutsstruktur är det dock inte endast frågan om textens ordningsföljd som är viktig. De olika delarna av ett beslut bör tydligt avgränsas från varandra och mar- keras med hjälp av en upplysande rubriksättning. I många av de granskade besluten lämnas under en och samma rubrik deskriptiv information, exempelvis om vad en sökande har berättat om sin situation i hemlandet, blandat med bedömning. Det är i sådana fall inte tydligt vad som är sökandens uppgifter och vad som är analys av uppgifterna. Besluten bör enligt vår mening disponeras så att sådana risker för missförstånd försvinner. Detta kan man åstadkomma genom rubriker som tyd- ligt talar om vad som behandlas under rubriken. 6 Betydelsen av en struktur som utgår från läsarens perspektiv behandlas bl.a. av C. , Mer eller mindre begripliga beslut – Rapport från en undersökning av två beslutstexter från , 2004, s. 15. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas bör sträva efter att språket i besluten är vårdat, enkelt, begripligt och mottagaranpassat. Den språkliga stilen i besluten bör vara enklare och mer lättillgänglig för läsaren än . Besluten bör naturligtvis vara fria från språkliga fel och rena korrekturfel. bör begränsa användningen av facktermer. I den mån sådana uttryck används, bör innebörden förklaras. Den språkliga tonen får inte vara och inte heller riskera att uppfattas som mästrande eller insinuant. Vår kartläggning av hur beslut är utformade har visat att språket i besluten är högst varierande. Vissa delar av ett och samma beslut kan växla mellan en högtravande stil med tydliga kanslispråkliga drag och textavsnitt som är mer vardagsnära. I många beslut finns en mycket formell meningsbyggnad samt ålderdomliga och fackspråkliga formuleringar. Växlingarna mellan kanslispråk och mer vardagsnära språk gör att ett beslut kan ge ett osamman- hängande intryck. Detta har dock inte endast betydelse för läsbar- heten utan kan också ytterst påverka beslutets legitimitet och anseendet för myndigheten, särskilt i fråga om kompetens. En bakomliggande anledning till att språket i besluten växlar mellan en formell myndighetssvenska och ett enklare språkbruk är med all sannolikhet att besluten består av textavsnitt som fogats samman från olika källor. För att åstadkomma bättre mottagaranpassning och öka beslutens läsbarhet bör se över den språkliga utformningen av besluten. Språket i beslut bör vara vårdat, enkelt, begripligt och mottagaranpassat. Detta omfattar bl.a. tonen i språket, ordval, meningsbyggnad, korrekturläsning och språklig svårighetsgrad. Vår kartläggning av hur beslut är utformade har visat att det i en del av besluten finns problem med den språk- liga ton som används. Det förekommer att delar av Migrations- verkets beslutsmotivering har skrivits med en mästrande eller insinuant ton eller att tonen i vart fall kan riskera att uppfattas på det sättet. Även migrationsdomstolarna och Migrationsöverdom- stolen har påtalat samma sak. I skälen för ett beslut används således Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas ibland formuleringar, där en bakomliggande negativ attityd eller misstro gentemot sökanden skymtar fram. Det kan exempelvis röra sig om beslutsskäl där sökandens agerande i beslutet anges vara anmärkningsvärt. Som ytterligare exempel kan anföras ett beslut där synes ifrågasätta sökandenas berättelse om att dottern i familjen har hälsobesvär. Detta anges emellertid inte uttryckligen utan framgår endast indirekt av verkets beslutsmoti- vering.7 I de fall då ett avslagsbeslut har sin grund i att sökanden inte bedömts vara trovärdig bör denna bedömning i stället tydligt anges i beslutet. En överlägsen eller mästrande ton hör inte hemma i beslut. Strävan att förenkla språket får naturligtvis aldrig ske på bekost- nad av att sakinnehållet blir fel. Det juridiska innehållet måste alltid vara riktigt och i den mån juridiska termer behöver användas bör den som skriver beslut i stället överväga att förklara de termer som behövs. I beslut före- kommer dock inte endast juridiska facktermer, dvs. ord och be- grepp som kan förstås av personer med juridisk sakkunskap, utan även viss intern jargong – verksjargong. Sådan jargong består i ord och uttryck som används internt inom och som har en distinkt betydelse för medarbetare inom verket men som kan vara svåra att förstå för andra, även personer med juridisk kompetens. Exempel på sådana ord och uttryck är uteslutnings- grund, förföljelsegrunderna och internflykt. beslut bör enligt vår mening vara fria från onödig verksjargong och fack- uttryck bör endast användas i den mån som det är nödvändigt och i dessa fall förklaras. Detta bör enligt vår mening vara en positiv utveckling inte bara för sökandena utan bör också kunna underlätta tolkarnas arbete. Kravet på att språket i beslut ska vara vårdat innebär bl.a. att besluten bör vara noggrant korrekturlästa och fria från stavfel och grammatiska fel. I de granskade besluten förekom- mer språkfel och felstavningar i hälften av besluten. Även om många språkliga fel inte påverkar förståelsen av ett beslut kan felen inverka negativt på förtroendet för myndigheten. arbete med att förbättra den språkliga utformningen av sina beslut bör innefatta även frågan om korrekturläsning. 7 I beslutet står det konstaterar att ni haft tillgång till sjukvård men valt att avbryta vården för att ni inte ansåg er ha råd med det. // konstaterar att ni uppgett att ni sålt ert hus och tillhörigheter för att fly till . Ni torde därmed även haft ekonomiska tillgångar till att uppsöka sjukvård med er dotter om ni ansåg att detta var nödvändigt. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Den språkliga svårighetsgraden måste balanseras mellan att å ena sidan inte vara alltför formell, distanserad och svårtillgänglig och å andra sidan inte vara alltför personlig och informell.