sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — Det faktum att statsmakterna beslutar om försvarets inriktning och omfattning har i det här sammanhanget framför allt betydelse då dessa beslut påverkar Försvarsmaktens behov av fastigheter, avseende såväl omfattning och inriktning som geografisk belägenhet. Att statsmakterna beslutar om ramarna för verksamheten, vilket påverkar lokalbehoven, gäller naturligtvis för alla myndigheter. I väsentliga avseenden skiljer sig dock förutsättningarna för För- svarsmaktens lokalförsörjning från vad som gäller för den övriga statsförvaltningen. En skillnad är att Försvarsmakten i större utsträckning än många andra myndigheter utnyttjar ändamåls- fastigheter, vilka är särskilt anpassade till den berörda verksam- heten och svåra att finna alternativ användning för. En annan skill- nad är att de återkommande omstruktureringar som skett av för- svaret har inneburit att planerings- förutsättningarna för lokalförsörjningen har varit mindre stabila än för många andra myndigheter. Detta är i sin tur beroende av den viktigaste skillnaden, nämligen att Försvarsmakten inte själv kan besluta om sin lokalisering. Sålunda beslutar om 32 av myndighetens 35 organisationsenheter och regeringen om de reste- rande tre. Något liknande finns inte i statsförvaltningen i övrigt. Detta har enligt vår mening en avgörande påverkan på Försvars- maktens handlingsutrymme vad gäller lokalförsörjningen. fastighetsbestånd och dess utveckling har beskrivits i kapitel 3. Som där framgått har ungefär hälften av beståndet avvecklats sedan bildades . Förändringarna har huvudsakligen skett i samband med de för- svarsbeslut som fattats av . Fastighetsbestånd på en mängd orter har avvecklats mer eller mindre i sin helhet och nyinvesteringar har också genomförts i samband med att verksamheter flyttats till nya orter. I ljuset av den utveckling som har varit de menar vi att betydelsen av omstruktureringar måste vägas in i över- Överväganden och förslag om förvaltningsansvar vägandena om lämplig verksamhetsform för förvaltningen av för- svarsfastigheter. Som framgått av avsnitt 5.5.3 bedömer ESV i sin rapport till utredningen31 att eventuella framtida försvarsbeslut om omstruktu- reringar skulle bli mer kostsamma om fastigheterna överlåts till bolag och att detta i sig är ett starkt skäl att behålla berörda fastig- heter i myndighetsform. Som där framfördes bedömer vi att ESV:s analys i princip är riktig, givet de avtalslängder som tillämpas av . Däremot torde bolags- och myndighetsförvaltning vara mer likvärdiga i detta hänseende om klart längre avtalstider kan accepteras för försvarsfastigheterna. Om, som vi förordar (se vidare kapitel 6), nuvarande hyresmodell (Hyresmodell ) ersätts med branschmässiga hyresavtal kom- mer möjligheterna att tillämpa längre avtal sannolikt att öka. Mot denna bakgrund framstår alternativet allt i myndighet som mest fördelaktigt beträffande förutsättningarna för att hantera framtida försvarsbeslut om omstruktureringar, med övriga alternativ därefter rangordnade i fallande ordning från höger till vänster i figur 5.1.32 Problem med oexploderad ammunition Beträffande förutsättningarna för att hantera en omställning bör även beaktas att det föreligger stora osäkerheter om de miljöproblem som oexploderad ammunition (OXA) kan utgöra på den mark (övnings- och skjutfält) som förvaltar (se avsnitt 3.4.3 för en beskrivning av dessa problem). Osäkerheterna avser såväl problemens omfattning som möjlig tek- nik för att åtgärda dem och kostnaderna för detta. Mot bakgrund av de osäkerheter som finns har till oss fram- fört rekommendationen att denna typ av fastigheter bör kvarstå i myndighetsform.33 31Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till För- svarsfastighetsutredningen (ESV 2013:33). 32Förvaltning i bolagsform kan dock möjligen sägas ha fördelen att de kostnader som upp- står när fastigheter avvecklas tydligt synliggörs. Som nämndes i avsnitt 5.5.3 torde dock denna kostnad vid framtida omstruktureringar komma att framgå tydligt även om för- valtningen sker i myndighetsform, eftersom det framöver sannolikt kommer att finnas mycket begränsade möjligheter att använda den metod med nedskrivning mot statskapital som tillämpats i fall. 33PM OXA (, dnr 1684/2012-14). Överväganden och förslag om förvaltningsansvar OXA medför i princip två risker, dels en risk för läckage (t.ex. genom utfällning av metaller i höljet eller läckage av innehållet i ammunitionen), dels en explosionsrisk. Den förstnämnda risken torde kunna ge upphov till miljörättsliga skydds- eller sanerings- krav. Det kan handla om krav på dels preventiva skyddsåtgärder, dels efterbehandlingsåtgärder för det fall att ett läckage har skett. Huruvida explosionsrisken kan betraktas som en (potentiell) för- oreningsskada i mening är däremot mera osäkert, bl.a. i avsaknad av rättspraxis, men det synes i varje fall inte helt kunna uteslutas.34 Dock finns utöver även vissa bestämmelser som anger vem som har rätt och/eller skyldighet att omhänderta och oskadliggöra OXA.35 Beträffande de ovan nämnda miljörättsligt betingade sanerings- kraven gäller att det i första hand är den som bedriver sådan verk- samhet som ger upphov till föroreningar (verksamhetsutövaren) som är ansvarig för att vidta åtgärder. Fastighetsägaren kan dock i vissa fall bli sekundärt ansvarig, t.ex. om det inte finns någon verk- samhetsutövare som kan utföra eller bekosta efterbehandling och fastighetsägaren vid förvärvet av fastighet, som inte utgör privat- bostadsfastighet, var medveten om eller borde ha upptäckt för- oreningarna. Därtill kan fastighetsägaren i egenskap av verksam- hetsutövare bli direkt ansvarig för föroreningar som härrör från själva fastighetsförvaltningen, t.ex. till följd av att fastighetsägaren exploaterar sin mark. Förvaring av miljöfarliga ämnen och avfall är också en form av miljöfarlig verksamhet och fastighetsägaren har enligt praxis ansetts ha ett verksamhetsutövaransvar för exempelvis deponier eller annan förvaring som riskerar att leda till förorening (s.k. förvaringsfall). De nämnda bestämmelserna om vem som har rätt och/eller skyldighet att omhänderta och oskadliggöra OXA innebär – av för- klarliga skäl – att det är en mer begränsad skara aktörer i samhället som förväntas utföra sådana åtgärder. På fält där Försvarsmakten har verksamhet åligger dock både rätten och ansvaret endast För- svarsmakten.36 34 Detta framgår t.ex. av en rapport (Oexploderad ammunition på fastigheter – en rättslig analys) som tog fram på uppdrag av Fortifi- kationsverket. 35Se bland annat lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, med tillhörande förordning (2010:1075). 36Detta framgår bl.a. av en lägesrapport från till regeringen, Oexplode- rad ammunition – lägesrapport (, dnr 596/2011). Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Vilken betydelse har då förekomsten av OXA för den fråga vi har att behandla, dvs. vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som förvaltas av ? Till att börja med bör poängteras att – som nämndes i kapitlets inled- ning – vår utredning endast handlar om vem som ska förvalta för- svarsfastigheterna. Den verksamhet som Försvarsmakten m.fl. bedriver på dessa fastigheter ska alltså i huvudsak bli opåverkad av våra ställningstaganden, dvs. den ska fortsatt kunna bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. Utgångspunkten är alltså att den berörda marken fortsatt ska användas av totalförsvaret för övnings-, skjut-, test- och provverksamhet. Givet detta synes problemen avseende oexploderad ammunition visserligen inte vara negligerbara37, men ändå mindre akuta, efter- som mer omfattande återställningsåtgärder knappast behöver vidtas så länge marken fortsatt används för försvarsändamål. Därtill före- faller de ovan nämnda regelverken innebära en uttalad ansvars- fördelning mellan Försvarsmakten/verksamhetsutövaren och hyres- värden, oavsett om den senare är en myndighet eller ett statligt bolag. Mot denna bakgrund bedömer vi att förekomsten av oexplode- rad ammunition på övnings- och skjutfälten i sig har mindre bety- delse för valet av vem som bör förvalta berörda fastigheter, så länge som marken i fråga fortsatt används för övnings-, skjut-, test- och provverksamhet. I en sådan situation framstår alltså valet mellan de alternativ vi överväger som neutralt. Om ambitionen däremot skulle vara att, , avveckla försvarsverksamheten på berörda fastigheter och i stället använda marken för andra ändamål, delar vi bedömning att myndighetsformen är att föredra. I den situationen torde därför alternativet allt i myndighet vara mest fördelaktigt av dem vi överväger. Övriga alternativ, som delvis är definierade utifrån varierande fördelning av övnings- och skjutfälten mellan myndighet och bolag, blir därefter rangordnade i fallande ordning från höger till vänster i figur 5.1. Slutligen bör sägas att det vid en eventuell överlåtelse av berörd mark till bolag – oavsett markens fortsatta användning – kan finnas skäl att i ett särskilt avtal reglera vilket framtida ansvar för exem- pelvis sanering som ska åvila staten i egenskap av tidigare fastig- hetsägare. Detta innebär alltså att en överlåtelse till bolag delvis 37 I synnerhet inte om det skulle förekomma utfällningar eller läckage till mark eller vatten som innebär en förorening. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar skulle kräva en annan administrativ hantering än om marken över- förs till en myndighet. Viss ledning torde därvid kunna hämtas från de erfarenheter som gjordes i samband med bolagiseringen av SJ där frågan om saneringsansvar för tidigare bedriven verksamhet aktualiserades. Såvitt vi kan bedöma påverkar detta dock inte i sig valet mellan myndighets- och bolagsform för förvaltningen. När avvecklas och verkets fastigheter överförs till och/eller avyttras till Specialfastigheter aktualiseras även ett flertal andra frågor som måste hanteras. Inte sällan handlar det då om relativt särpräglade – om än i sig viktiga – frågor på en tämligen detaljerad nivå, såsom t.ex. hur man bör hantera arkiv respektive det stora antal arren- den m.m. som verket förvaltar åt Försvarsmakten. Den här typen av frågor uppstår i första hand som en konse- kvens av att läggs ned och bör knappast i sig vara styrande för vilken verksamhetsform som väljs för den fort- satta förvaltningen av verkets fastighetsbestånd. Men i samman- hanget finns ändå skäl att påpeka att många av dessa frågor rent praktiskt torde bli enklare att hantera om verksamheten hålls sam- man och förs över till en annan myndighet än om den delas upp och delvis överlåts till ett bolag. I utredningsdirektiven anges att en väsentlig del av försvarsfastig- heterna hanteras under 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), varför vi inom ramen för uppdraget ska genomföra en säkerhetsanalys. Som underlag för detta har vi hemställt åt För- svarsmakten att utarbeta en säkerhetsanalys över de åtta kasern- områden o.d. som ingår i alternativet minst omfattande bolagsför- valtning. Syftet var att undersöka om det ur säkerhets- eller sekre- tessynpunkt finns hinder mot att avyttra områdena till ett statligt ägt bolag. I bedömningen av Försvarsmaktens promemoria i detta Överväganden och förslag om förvaltningsansvar ärende38 har vi biträtts av en säkerhetsexpert från Regerings- kansliet39, vilken delar de bedömningar vi här redovisar. I sin promemoria redovisar Försvarsmakten en dimensionerande hotbild avseende berörda områden, nämligen att denna för närva- rande utgörs av främmande underrättelsetjänst samt kriminalitet och sabotage. Vi har ingen avvikande uppfattning i detta hänse- ende, utan kan endast konstatera att den dimensionerande hot- bilden inte förändras beroende av vem som är fastighetsägare. Som Försvarsmakten framhåller är personalen en av de större riskerna ur sekretessperspektiv, oberoende av vilken organisation de tillhör. Driftpersonal är en viktig del i fastighetsförvaltning. Det är därför väsentligt att denna personalkategori kan utföra sitt arbete åt Försvarsmakten i en insatssituation. Det kan åstadkommas genom att personalen ingår i Försvarsmaktens insatsorganisation genom personliga avtal, på samma sätt som personalförsörjningen sker till t.ex. hemvärnet. Genom att på detta sätt skapa en organisation för fastighetsdrift kan man tillgodose Försvarsmaktens behov av att få tillgång till driftpersonal även vid en insatssituation. Anläggningsdriftsystem för styrning av el, kyla, ventilation m.m. fjärrövervakas numera från driftcentraler. kan Försvars- makten kontrollera dessa system då de tillhör . Vid en eventuell försäljning till ett statligt ägt bolag skulle denna kontrollmöjlighet inte finnas. Vi förutsätter dock att en fastighets- ägare i form av ett statligt bolag skulle ha samma intresse som av att berörda system har hög säkerhet, efter- som det är vitalt för en rationell och ekonomiskt lönsam fastighets- drift. I sammanhanget bör dessa driftsystem främst ses ur ett informationssäkerhetsperspektiv. Systemen bör vara så utformade att de är skyddade från otillbörlig påverkan. Enligt vår mening finns inte skäl att tro att detta i sekretesshänseende skulle utgöra något hinder mot en eventuell försäljning. I sin promemoria framhåller Försvarsmakten att ett väsentligt syfte med att driva verksamhet i bolagsform är att leverera vinst till ägaren. Med tanke på den verksamhet som Försvarsmakten bedri- ver, med speciella fastigheter och anläggningar, kan det enligt myn- digheten inte anses lämpligt att styrning av verksamheten inriktas mot vinstoptimering. Vi anser dock att detta inte har någon påver- kan ur ett sekretessperspektiv. Försvarsmaktens oro över att per- 38Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Underlag till Försvarsfastighetsutred- ningen (, Försvarsmaktens dnr 23 250:59628). Överväganden och förslag om förvaltningsansvar soner med underrättelseuppgifter skulle kunna placeras på nyckel- positioner inom bolaget är enligt vår mening inte befogad. I ett statligt ägt bolag är det regeringen som utser styrelsen. Möjligen skulle kunna övervägas att i bolagsordningen skriva in att särskild hänsyn ska tas vid tillsättande av styrelse och VD, med hänvisning till att bolaget förvaltar fastigheter som omges med viss sekretess. Försvarsmakten har i sin analys bland annat kommit fram till att avsaknaden av en lagstadgad och straffrättsligt sanktionerad tyst- nadsplikt för anställda i ett statligt bolag, kan komma att påverka lämpligheten ur säkerhetssynpunkt av att överlåta vissa försvars- anläggningar till ett statligt aktiebolag och att en överlåtelse därför kan komma att aktualisera ett behov av ändring av befintlig lag- stiftning. Enligt vår mening kan ett möjligt sätt att uppnå syftet vara att i en särskild lag införa regler om tystnadsplikt för de per- soner som utför uppgifter avseende förvaltningen av känsliga anläggningar beträffande sådana uppgifter som kan omfattas av sekretess till skydd för rikets säkerhet m.m. Lämpligheten av att införa en sådan lagstiftning och frågor om hur omfattningen av en sådan tystnadsplikt och den krets av personer som den bör gälla för ska avgränsas bör dock bli föremål för närmare analys och över- väganden. Se vidare avsnitt 9.4.1. En skillnad mellan myndigheter och statligt ägda bolag är att de senare inte kan göra säkerhetsskyddad upphandling (), vilket endast myndigheter har rätt till. Ur säkerhets- och sekretes- synpunkt är det en försvårande omständighet vid en eventuell för- säljning av de berörda kasernområdena o.d. till ett statligt ägt bolag. Som framgått av avsnitt 5.5.4 synes dock säkerhetsskyddet vara möjligt att hantera även när en myndighet har ett bolag som hyresvärd, låt vara att hyresgästen då i högre grad måste lösa dessa frågor på egen hand än när hyresvärden är en myndighet. Som påpekats tidigare är dock säkerhetsskyddslagstiftningen för närva- rande under översyn (utredningen 2011:14). Sammantaget bedömer vi, mot bakgrund av ovanstående, att det ur säkerhets- och sekretessperspektiv inte föreligger hinder mot att realisera det alternativ (minst omfattande bolagsförvaltning) som har analyserats i säkerhetsanalysen. Vi har då förutsatt att behovet av att i en ny lag införa särskilda regler om tystnadsplikt till skydd för sekretessen kan klarläggas samt att frågan om säkerhetsskyddad upphandling fortsatt går att hantera. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar 5.7Sammanfattande slutsatser och förslag avseende förvaltningsansvaret Utredningens bedömning och förslag: I statens bestånd av försvarsfastigheter finns en betydande andel som, av olika skäl, vore olämplig att överlåta till bolag. Det gäller i första hand för- svarsanläggningar (i synnerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) och fastigheter av särskilt kultur- historiskt intresse, verksamhetsmässigt sammanhängande geo- grafiska enheter där sådana objekt ingår samt militära flygplatser och basområden. I de fall dessa typer av fastigheter fort- satt behövs för försvarsändamål bör de även fortsättningsvis förvaltas i myndighetsform. Där så är möjligt bör de fördelar som finns med att bedriva fastighetsförvaltning i bolagsform tas tillvara. Utgångspunkten bör vara att fastigheter som fortsatt ska användas för försvars- ändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, i normalfallet bör överlåtas till bolag. Av de fastigheter som fort- satt ska användas för försvarsändamål bör ambitionen på kort sikt vara att fastigheterna inom åtta stycken kasernområden o.d., ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, ska övergå till förvaltning i bolagsform, medan resterande fas- tigheter fortsatt förvaltas i myndighetsform. På kan det finnas skäl att gå vidare och överlåta även ytterligare fastig- heter till bolag. De av nuvarande fastigheter som staten inte längre behöver för försvarsändamål bör avyttras till mark- naden. Enligt utredningsdirektiven ska vi förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter. Därvid är det inte ett handlingsalternativ att fortsätta enligt dagens modell, eftersom ska avvecklas. Enligt direktiven ska vi därför lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av de försvarsfastigheter som förvaltas av . Givet dagens struktur av myndigheter och statligt ägda bolag bedömer vi att de organ som kan komma i fråga beträffande förvaltningen av de av Fortifi- kationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvars- ändamål är och Specialfastigheter. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar En första fråga att ta ställning till i sammanhanget är vilka av de fastigheter förvaltar som fortsatt behövs för försvarsändamål. I praktiken har ansatsen dock i hög grad varit den omvända, dvs. att analysera om det bland fastigheter finns sådana som staten inte längre behöver och som därför kan, och bör, avyttras till marknaden. arbetar kontinuerligt med att till mark- naden avyttra fastigheter som befunnits vara sådana som staten inte längre behöver. (per ) omfattar verkets försäljningsplan drygt 150 objekt med ett samlat bedömt mark- nadsvärde om . De redovisningar som gjorts med anledning av Försvarsmaktens särskilda regeringsuppdrag och och För- svarsmaktens uppdrag till oss talar för att det – utöver de objekt har i sin försäljningsplan – eventuellt kan fin- nas fastigheter i dagens bestånd av försvarsfastigheter som staten inte längre behöver för försvarsändamål och som därför skulle kunna avyttras till marknaden. Befintligt underlagsmaterial ger dock inte grund för att med säkerhet avgöra hur stor denna avytt- ringspotential är eller när den kan realiseras. Vi kan därför inte lämna ett konkret förslag om vilka fastigheter av detta slag som bör avyttras. Omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter syftar till att få en mer effektiv struktur på förvaltningen som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvå- ras. Vår analys av lämplig verksamhetsform (myndighet och/eller statligt bolag) för förvaltningen av de av fas- tigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål har gjorts i ljuset av detta. Som nämndes i avsnitt 5.1.3 menar vi således att valet av verksamhetsform främst bör baseras på att – genom bästa möjliga samlade bedömning – söka finna en ändamålsenlig avväg- ning mellan å ena sidan faktorer som kan bidra till effektiv förvalt- ning och å andra sidan de verksamhetsmässiga restriktioner m.m. som anges i utredningsdirektiven. Mot bakgrund av de utgångspunkter som anges i direktiven, och vad som i övrigt har framkommit i utredningsarbetet, har vi identi- fierat fyra tänkbara alternativa fördelningar av fastighetsbestånd mellan myndighets- och bolagsform. Dessa alter- nativ motsvarar enligt vår mening vad som – realistiskt sett – kan vara möjligt att göra. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Det bör betonas att även det alternativ av de fyra där störst andel skulle överlåtas till bolag (mest omfattande bolagsförvalt- ning) skulle innebära att en betydande andel av dagens bestånd (sett till det uppskattade marknadsvärdet) fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. Att myndighetsandelen minst hamnar på denna nivå beror på att vi dels har förutsatt – i enlighet med vad som anges i direktiven – att försvarsanläggningar (i syn- nerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) och fastigheter av särskilt kulturhistoriskt intresse ska för- valtas i myndighetsform och dels har bedömt att verksamhets- mässigt sammanhängande geografiska enheter där sådana objekt ingår samt militära flygplatser och basområden fortsatt ska förvaltas sammanhållet och i myndighetsform. Om därtill bedöm- ningen görs, vilket t.ex. Försvarsmakten förordar, att renodlade övnings- och skjutfält, med fristående geografisk belägenhet, över- lag ska förvaltas i myndighetsform, så stiger myndighetsandelen. I avsnitt 5.5 utvärderade vi de fyra alternativen i ljuset av aspekter av betydelse för effektiv förvaltning och de verksamhets- mässiga restriktioner m.m. som anges i utredningsdirektiven. I tabell 5.3 nedan sammanfattas de bedömningar som därvid gjordes. Av utrymmesskäl används följande förkortade beteckningar på de fyra alternativen i tabellen: MEST (motsvarar mest omfattande bolagsförvaltning), MOD (mest omfattande bolagsförvaltning modifierad), MINST (minst omfattande bolagsförvaltning) och AIM (allt i myndighet). Därtill används förkortningarna FortV för och FM för Försvarsmakten i tabellen. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Det bör betonas att de bedömningar som gjorts innehåller osäker- heter i flera olika avseenden. Som nämnts framhåller t.ex. ESV i sin rapport till utredningen att i synnerhet de framtida årliga budget- konsekvenserna är svåra att beräkna. Därtill är de kriterier som använts och återges i tabell 5.3 heller inte helt likvärdiga, vilket påverkar jämförbarheten. Således tar vissa kriterier sikte på mer principiella utgångspunkter och överväganden (t.ex. statsmakternas riktlinjer, påverkan på verksamhetens bedrivande och organise- ringen av försvaret), medan andra mer avser konsekvenser av de principiella beslut som fattas (t.ex. möjligheten att utvinna sam- ordningsfördelar). Vidare kan utfallet avseende vissa kriterier vari- era beroende på vilka bedömningar som i övrigt görs om den kommande utvecklingen. Till exempel varierar betydelsen av krite- riet underlättar framtida omstrukturering beroende på sannolik- heten för att försvaret även fortsättningsvis kommer att genomgå (omfattande) omstruktureringar.