sou · H0B394 · 2013-01-01 00:00:00 — På vårt uppdrag har analyserat den nuvarande mandatfördelningsmetodens förmåga att åstadkomma ett proportionellt valresultat. Jämförelser har gjorts mellan de framtagna alternativen. En redovisning lämnas i bilaga 2. För att få en belysning av den s.k. faktiska spärren (även benämnd den naturliga spärren) i valkretsindelade kommuner där valet sker i slutna valkretsar, dvs. utan tillämpning av något utjämningsförfarande som vid riksdag och landsting, har professor beräknat denna spärr för ett antal situationer. En redovisning lämnas i bilaga 3. Vi har vidare i arbetet med proportionaliteten vid val på samtliga nivåer och valkretsindelningen vid riksdagsval samrått med när det gäller effekterna av alternativa regleringar i fråga om mandatfördelningen. På vårt uppdrag har bl.a. genomfört ett stort antal simuleringar i val för att belysa effekterna av den jämkade uddatalsmetoden. I det sammanhanget har också belyst effekterna av en ändrad valkretsindelning i för proportionaliteten i riksdagsval. Vi har vidare fört samtal med företrädare för de politiska partierna i , i syfte att få en närmare redovisning av de överväganden som ligger bakom i begäran om en ny valkretsindelning i Berörda kommuner i regionen har getts tillfälle att yttra sig över förslag till ny valkretsindelning. Karta över nuvarande och föreslagen valkretsindelning finns i bilaga 4. För att få en närmare belysning av de valadministrativa frågeställningarna som tas upp i våra direktiv har vi genomfört två enkätundersökningar, en till samtliga kommuner i landet och en till samtliga länsstyrelser. En redovisning av enkäterna och svaren lämnas inte i detta betänkande utan först i samband med vår redovisning av de valadministrativa frågorna. Vi har medverkat i de regionala närverken för landets samtliga valnämnder på inbjudan av Kommuner och Landsting (SKL). Vi har vidare på inbjudan av SKL medverkat i SKL:s Demokratidag och Nationellt forum om valet. Vi har också i övrigt samrått med SKL i de frågor som rör kommunerna. Vi har också samrått med av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04). SKL har i skrivelse till kommittén redovisat sina synpunkter på behovet av ändringar i vallagstiftningen. 2Fördelningen av mandat i allmänna val Det svenska statsskicket bygger på folksuveränitetens princip. Principen slås fast redan i den inledande meningen i regeringsformens portalparagraf, 1 kap. 1 §, All offentlig makt i utgår från folket. Portalparagrafen fortsätter, efter de citerade inledningsorden, med att slå fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och förverkligas genom ett representativt parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Den representativa formen för folkstyrelsen betonas ytterligare i 1 kap. 4 § där det sägs att är folkets främsta företrädare och i 14 kap. 1 § där det föreskrivs att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Med ett representativt statsskick blir det en central fråga hur ledamöterna i de folkvalda församlingarna utses. Vid fördelningen av mandat till en folkvald församling används i de länder som kan betecknas som demokratiska två huvudmodeller: majoritetsval eller proportionella val. Inom de båda modellerna finns en mängd varianter (se vidare fil. Valsystem och representationseffekter – en jämförande studie av 25 länder, publicerad av i SOU 2007:40). Majoritetsvalsystem kombineras vanligen med enmansvalkretsar men kan också förekomma med flermansvalkretsar. De utmärks av att den kandidat eller den lista med kandidater som får de flesta rösterna i en valkrets också får det eller de mandat som står på spel Fördelning av mandat i allmänna val Majoritetsval kan ske i en eller flera omgångar. Sker valet i en omgång går mandaten till dem som fått de flesta rösterna, alltså relativ majoritet. Ställs krav på absolut (+ 1 röst) eller ännu större majoritet måste man i de valkretsar där ingen i första omgången uppnått sådan majoritet antingen genomföra en andra valomgång eller införa en kompletterande metod, t.ex. alternativröstning, för att få fram en segrare. Proportionella valsystem bygger på val i flermansvalkretsar. En proportionell valmetod syftar till att fördela det antal mandat som står på spel mellan de partier som deltar i valet på ett sådant sätt att partierna blir representerade i den beslutande församlingen i förhållande till sitt röstetal. En proportionell fördelning av mandat kan åstadkommas på flera olika sätt. I praktiken tillämpas två huvudmodeller: valkvotsmetoder och divisorsmetoder. Valkvotsmetoderna bygger som framgår av namnet på en valkvot. Valkvoten får man i den rena valkvotsmetoden (vanligen kallad Hares metod) genom att dividera antalet avgivna godkända röster med antalet mandat som står på spel. Varje parti får sedan i en första omgång lika många mandat som det antal gånger som valkvoten ryms inom partiets röstetal. Eftersom kvoten sällan går jämnt upp i partiernas röstetal kan inte alla mandaten fördelas i en omgång. Återstående mandat fördelas efter storleken på den rest som varje parti uppvisar efter divisionen. Divisorsmetoderna innebär att man för varje parti räknar fram ett antal successiva jämförelsetal. Mandaten fördelas ett efter ett till det parti som har det högsta jämförelsetalet, varpå ett nytt jämförelsetal beräknas för detta parti. Till skillnad från valkvotsmetoderna leder divisorsmetoderna inte till att någon restpost uppkommer. Samtliga mandat kan därför fördelas enligt samma metod. Den enklaste och äldsta divisorsmetoden är heltalsmetoden (vanligen kallad d´Hondts metod). Fördelningen går till så, att partiernas röstetal successivt divideras med ett tal som motsvarar antalet erhållna mandat plus ett. Det första mandatet går alltså till det parti som har det största röstetalet. Därefter divideras detta tal med två, varpå partiets nya jämförelsetal jämförs med övriga partiers jämförelsetal osv. En effekt av heltalsmetoden är att den tenderar att gynna stora partier. Vill man komma ifrån denna effekt bör man därför reducera de stora partiernas röstetal snabbare än som sker med Fördelning av mandat i allmänna val Detta sker genom uddatalsmetoden (vanligtvis kallad Sainte Laguës metod eller metod). I stället för talserien 1, 2, 3, 4 osv. som används i heltalsmetoden, används i uddatalsmetoden talserien 1, 3, 5, 7 osv. För att begränsa möjligheterna för små partier att få sitt första mandat kan första divisorn höjas, t.ex. till 1,4. Man brukar då tala om en jämkad uddatalsmetod, som är den metod som tillämpas i svenska val. 2.1.2Procentspärrar och andra spärrar mot småpartier som en så god överensstämmelse som möjligt mellan väljarnas partisympatier och mandatfördelning i den folkvalda församlingen ställs upp som ett demokratiskt ideal måste även andra hänsyn än proportionaliteten vägas in vid utformningen av ett valsystem. Man tänker då särskilt på att det parlamentariska styrelseskicket kan lamslås eller få sin effektivitet avsevärt reducerad om folkrepresentationen splittras på ett stort antal partier. Denna synpunkt brukar utmynna i krav på att valsystemet ska innehålla spärrar mot små partier och även i övrigt vara så utformat att det inte främjar till partisplittring. Ett majoritetsvalsystem gynnar systematiskt det största partiet i varje valkrets på de mindre partiernas bekostnad. Det leder därför till en överrepresentation för stora partier och en motsvarande underrepresentation för små partier, om dessa över huvud taget blir representerade. Majoritetsvalsystem har härigenom en inbyggd småpartispärr. Detsamma kan – om än i mindre utsträckning – sägas om heltalsmetoden. Valkvots- och uddatalsmetoderna missgynnar inte på samma sätt små partier. Men fördelas mandaten i slutna valkretsar får små partier ändå svårt att få mandat och det blir svårare ju färre mandat som står på spel i varje valkrets, oavsett metod. Genom att den första divisorn i den jämkade uddatalsmetoden är högre än ett försvårar även den för små partier att ta sitt första mandat. Denna jämkning verkar alltså i realiteten som en småpartispärr. Drivs proportionaliteten så långt att man inför ett system med utjämning på riksnivå för att kompensera bristande riksproportionalitet vid mandatfördelningen i valkretsarna kan behov uppkomma av särskilda tröskelregler. En metod är att endast tillåta de partier som har fått mandat vid fördelningen av valkretsmandaten att delta i fördelningen av utjämningsmandaten. Fördelning av mandat i allmänna val annan metod är att sätta upp en procentspärr som partiet måste klara för att få utjämningsmandat eller för att få mandat över huvud taget (SOU 2007:40 s. 15 f.). 2.1.3Tillkomsten av det riksproportionella valsystemet I infördes ett proportionellt valsystem vid valen till andra kammare 1911. Intill dess hade valen genomförts som majoritetsval, huvudsakligen i enmansvalkretsar. Det nya valsystemet innebar att de 230 andrakammarmandaten fördelades på 56 valkretsar, i allmänhet omfattande 3–5 mandat som fördelades i slutna valkretsar med tillämpning av heltalsmetoden. Effekterna av den metoden, som i allmänhet gynnar större partier inom valkretsen, förstärktes av att valkretsarna var förhållandevis små. En följd av detta var att mindre partier i flera fall gick samman i valkarteller. Erfarenheterna av det nya valsättet ledde också tidigt till kritik. På begäran av tillsattes 1919 Proportionalitetsvalssakkunniga, som 1921 föreslog att antalet valkretsar skulle minskas. Eftersom varje valkrets därigenom skulle komma att tillsätta fler mandat skulle proportionaliteten öka. Den föreslagna valkretsindelningen, som bestod av 28 valkretsar med länen som utgångspunkt, antogs av . Därmed fastställdes den valkretsindelning som i allt väsentligt tillämpas än . väcktes i återkommande förslag om att valkretsmandaten skulle kompletteras med ett antal riksmandat som skulle fördelas så att totalresultatet av valen skulle närma sig exakt proportionalitet. De avslogs dock i samtliga fall. Frågan om en översyn av valsystemet aktualiserades på nytt vid riksdag. På begäran av tillsattes folkomröstnings- och valrättsutredning som året därpå avlämnade sitt betänkande Det proportionella valsättet vid val till andra kammare (SOU 1951:58). Utredningen prövade, bl.a. från utgångspunkten att proportionalitetskravet inte fick leda till en alltför långtgående partisplittring, tre olika huvudlinjer för en reform. En utvidgning av valkretsarna. Införandet av ett särskilt utjämningsförfarande. Utbyte av heltalsmetoden mot någon annan fördelningsmetod. Fördelning av mandat i allmänna val Tankarna på att öka proportionaliteteten genom att utvidga valkretsarna eller att införa ett särskilt utjämningsförfarande förkastades av utredningen. Dock föreslogs att tre av de minsta valkretsarna skulle sammanföras med en angränsande valkrets. Utredningen fann det däremot möjligt att, genom att införa en ny fördelningsmetod, uppnå en så proportionellt rättvisande representation för partierna i att karteller i huvudsak skulle kunna undvikas. Den metod man stannade för var uddatalsmetoden i förening med en särskild spärregel. Utredningens förslag att ändra valkretsindelningen lades inte till grund för en proposition. Det gjorde däremot utredningens förslag om införandet av uddatalsmetoden i stället för heltalsmetoden (prop. I stället för den fristående spärr mot små partier, vid av valkvoten, som utredningen förordat föreslogs dock i propositionen en jämkad uddatalsmetod, i vilken första divisorn sattes till 1,4. I propositionen noterades att, oavsett vilket spärrförfarande som valdes, kunde spärren lätt skärpas eller lindras och att man därför kunde få båda förfarandena att verka på i det närmaste samma sätt. I valet mellan de båda spärrförfarandena anförde föredragande statsrådet följande skäl för en jämkad uddatalsmetod (s. 48). En principiell skillnad föreligger dock mellan dem. Den fristående spärr, förlagd vid av valkvoten, som utredningen förordat, innebär liksom valkvotsmetoderna att hänsyn tages till sammanlagda röstetalet i valkretsen, varför alla partier i större eller mindre grad inverkar på beräkningen. En sådan inverkan av andra partier äger icke rum vid tillämpningen av det andra spärrförfarandet, vilket blott innebär att redan i fråga om ett partis första mandat jämförelsetalet erhålles genom en reducering av rösttalet på liknade sätt som då det gäller följande mandat. Sistnämnda spärrförfarande synes av denna anledning tekniskt lämpligare och systematiskt bättre förenligt med uddatalsmetoden än den fristående spärren. i har beträffande metoder med fristående spärr anfört, att de medförde att de minsta partierna redan före mandatfördelningen avskiljdes och alltså ej ens formellt finge vara med vid fördelningsförrättningen. Spärren innebure således att vissa röster redan från början på sätt och vis erhölle en anstrykning av mindervärdighet, vilket psykologiskt tedde sig mindre tilltalande. Vad sålunda anfört visar på en betydande nackdel hos den fristående spärren. En sådan ofördelaktig verkan har icke den i en jämkad uddatalsmetod liggande spärren. Fördelning av mandat i allmänna val När det sedan gällde frågan om storleken på spärrdivisorn anfördes följande (s. 49). bör första divisionstalet sättas något lägre än det av utredningen prövade talet 1,5. Jag har låtit verkställa uträkningar rörande mandatfördelningen mellan partierna vid valen 1932–1948 vid tillämpning av jämkade uddatalsmetoder med första divisionstalet bestämt till resp. 1,25, 1,3 och 1,4. Genomsnittliga avvikelserna uppgår enligt de jämkade metoderna med första divisionstalen 1,25, 1,3 och 1,4 till resp. 6,8, 7,8 och 10 mandat. I fråga om resultatet stå alltså samtliga de tre jämkade metoderna mycket nära den av utredningen förordade metoden. Jag föreslår att reduceringen av röstetalet första gången sker genom en delning med 1,4. Att den i en sådan reducering liggande spärren för småpartier innebär en viss, ehuru mycket obetydlig skärpning i förhållande till den fristående spärren anser jag närmast vara en fördel med hänsyn till vikten att motverka partisplittring. Uppfattningarna inom utredningen om valet av fördelningsmetod hade varit delad. Två ledamöter hade reserverat sig och tre ledamöter hade i ett särskilt yttrande uttalat tveksamhet rörande vissa delar av förslaget. Mot denna bakgrund och med hänsyn till den tveksamhet som även gjort sig gällande bland remissinstanserna fann regeringen det vanskligt att ta ställning till hur valsättet skulle vara utformat . Därför föreslogs att den nya fördelningsmetoden skulle prövas –1956. Sedan praktiska erfarenheter av metoden vunnits, skulle frågan om en fortsatt tillämpning av den tas upp på nytt. De gamla reglerna sattes därför enligt propositionen provisoriskt ur kraft genom en särskild lagstiftning. Propositionens förslag godtogs av . De provisoriska reglerna gavs därefter fortsatt tillämpning genom lagar 1956, 1960, 1964 och 1968. Vårt nuvarande valsystem är i allt väsentligt utformat efter de principer som Grundlagberedningen presenterade i sitt betänkande Partiell författningsreform (SOU 1967:26). I direktiven till beredningen hade anförts att beredningen borde utarbeta ett valsystem som genom en rimlig avvägning mellan olika motstående intressen kunde vinna en så bred anslutning som möjligt. Riktlinjerna för det nya valsystemet sammanfattades i sina huvuddrag i följande fyra punkter. Fördelning av mandat i allmänna val För att säkerställa en regional representation i borde valen ske valkretsvis. För att skilda meningsriktningar inom valkretsen skulle kunna bli företrädda borde valsystemet vara proportionellt. För att underlätta majoritetsbildningen i borde valkretsindelningen, mandatfördelningsmetoden eller en särskild småpartispärr motverka skadlig partisplittring. Om möjligt borde särskilda kvalifikationskrav för partiernas deltagande i valen undvikas. Efter att ha övervägt olika möjligheter att tillgodose de önskemål som framförts i direktiven enades Grundlagberedningens ledamöter om följande fem riktpunkter för konstruktionen av ett nytt valsystem (SOU 1967:26 s. 149). Att man med det undantag som anges nedan i femte punkten får en fördelning mellan partierna som är rättvisande med hänsyn till valresultatet i hela landet (riksproportionalitet). Att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom konstlade partibildningar eller andra valtekniska manövrer. Att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom ändringar i valkretsindelningen. Att systemet leder till en tillfredsställande regional representation som är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet. Att det försvårar för mycket små partier att vinna representation i . Det förslag till nytt valsystem som Grundlagberedningen mot bakgrund av dessa riktpunkter föreslog, innebar i korthet följande. Uppdelningen av i två kammare, där ledamöterna i första kammaren valdes av landstingen och stadsfullmäktige i de städer som inte ingick i något landsting och där ledamöterna i andra kammaren valdes i allmänna val, skulle ersättas av en riksdag med en enda kammare med 350 ledamöter (numera 349). Den nya skulle i sin helhet väljas genom direkta val och mandaten fördelas på de tidigare 28 andrakammarvalkretsarna (numera 29) med 310 fasta valkretsmandat som tilldelades valkretsarna i för- Fördelning av mandat i allmänna val hållande till antalet röstberättigade i varje valkrets. Utöver dessa fasta valkretsmandat skulle 40 (numera 39) utjämningsmandat användas för att korrigera de avvikelser från en riksproportionell fördelning som kunde ha uppkommit vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten. Riksproportionaliteten var dock inte fullt genomförd. För att motverka representation av små partier och hindra partisplittring skulle bara de partier som fått av rösterna i hela landet få delta i mandatfördelningen. För lokalt starka småpartier gjordes dock ett undantag. Ett parti som hade fått av rösterna i en valkrets skulle under alla förhållanden få delta i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i den valkretsen. Däremot skulle det inte få delta i fördelningen av utjämningsmandaten och alltså inte garanteras en riksproportionell representation i . Några särskilda kvalifikationskrav för att partierna skulle få delta i valet ställdes inte upp. Inom varje valkrets skulle de fasta valkretsmandaten fördelas mellan partierna enligt uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4, dvs. samma metod som 1952 provisoriskt hade införts för andrakammarvalen och därefter fortsatt att tillämpas. Utjämningsmandaten skulle fördelas gemensamt för hela riket mellan de partier som hade klarat fyraprocentspärren så att fördelningen av samtliga mandat – utom dem som tillfallit partier som uppnått i en valkrets men inte i hela landet – skulle bli proportionell mot deras sammanlagda röstetal i hela riket. Även utjämningsmandaten skulle tillföras valkretsarna. Även vid denna fördelning skulle den jämkade uddatalsmetoden tillämpas. Det kan alltså konstateras att det nya valsystemet var proportionellt, att valen skedde valkretsvis, att ett parti för att få delta i mandatfördelningen måste ha fått av rösterna i hela riket eller av rösterna i en valkrets och att några särskilda kvalifikationskrav för partiernas deltagande i val inte ställdes upp, allt i enlighet med de önskemål som framförts i beredningens direktiv. Genom systemet med utjämningsmandat tillgodosågs den första av Grundlagberedningens riktpunkter. Även den andra riktpunkten ansågs ha blivit tillgodosedd genom systemet med utjämningsmandat. Genom riksproportionaliteten i det nya systemet hade partier som av egen kraft klarade fyraprocentspärren inte längre något att vinna på att samverka med andra. Inte heller kunde ett stort parti räkna med att göra några mandatvinster genom att splittra sig och gå fram under olika beteckningar i olika valkretsar. Fördelning av mandat i allmänna val Genom att systemet med utjämningsmandat gjorde riksproportionaliteten okänslig för valkretsförändringar tillgodosågs den tredje riktpunkten. Den fjärde punkten – en tillfredsställande regional representation – tillgodosågs genom att flertalet mandat blev fasta valkretsmandat. Genom spärrarna tillgodosågs även den femte punkten. 2.1.5Hittills vunna erfarenheter av valsystemet Sedan det riksproportionella valsystemet infördes till valet har mandatfördelningssystemet fram till valet endast lett till att resultatet inte blev proportionellt i förhållande till partiernas röstsiffror. Detta inträffade när fick ett mandat mer och Socialdemokraterna ett mindre än vad som motsvarade en proportionell fördelning utifrån valresultatet i hela landet. Att detta skulle kunna inträffa har emellertid inte varit en helt främmande tanke för . Detta framgår av förarbetena till den partiella författningsreformen (SOU 1967:26 s. 201). Grundlagberedningen konstaterade att valsystemet är så konstruerat att det knappast bör kunna förekomma att ett parti redan i första omgången får fler mandat än som partiet ska ha enligt den riksproportionella fördelningen. Skulle detta likväl inträffa, bör den uppkomna situationen lösas så, att partiet behåller de mandat det har fått i första omgången och utjämningsmandaten fördelas mellan övriga deltagande partier så att dessa blir riksproportionellt representerade sinsemellan. Detta ska då ske på det sättet att beräkningen av det riksproportionellt riktiga antalet mandat sker med uteslutande av det överrepresenterade partiet och med bortseende från de mandat som detta parti fått i första omgången. Vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten val uppstod på nytt avvikelser från en riksproportionell representation. Socialdemokraterna blev överrepresenterade med tre mandat och med ett. , , och fick samtliga ett mandat för lite i förhållande till vad som motsvarat en proportionell fördelning utifrån valresultatet i hela landet. Fördelning av mandat i allmänna val I våra direktiv anges det grundläggande kravet på vårt valsystem vara att det ska åstadkomma en riksproportionell representation i , men att erfarenheterna års val innebär att det kan ifrågasättas om det nuvarande systemet för fördelning av mandat uppfyller detta krav. När enkammarriksdagen inrättades 1971 var endast fem partier representerade i . Denna ordning bestod i princip när tog plats i . Från valet har sju partier varit representerade i . ledde mandatfördelningssystemet endast till att resultatet inte blev proportionellt i förhållande till partiernas röstsiffror. val finns åtta partier representerade i . Vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten uppstod avsevärda avvikelser från en riksproportionell representation. Enligt regeringen har det varit känt att risken för avvikelse från en proportionell fördelning ökar ju fler partier som ska dela på mandaten och att den effekt som uppstod vid val troligen kommer att uppkomma också vid framtida riksdagsval. Vi bör därför överväga om reglerna om mandatfördelningen bör ändras. I uppdraget ingår inte att överväga förändringar när det gäller fyraprocentspärren. Det innebär, som vi ser det, att inte heller den särskilda, kompletterande fördelningsregeln för partier som har fått av rösterna i en valkrets omfattas av uppdraget. Även förändringar i valkretsindelningen ligger utanför vårt uppdrag, utom såvitt avser valkretsindelningen i (se avsnitt 3.1). Kommitténs bedömning: De riktpunkter för utformningen av valsystemet som Grundlagberedningen angav och som anslöt sig till vid den partiella författningsreformen års val bör fortfarande gälla. Huvuddragen i det nuvarande systemet för fördelningen av mandat bör således inte ändras. Fördelning av mandat i allmänna val Det valsystem till som infördes genom den partiella författningsreformen 1969 övertogs i allt väsentligt oförändrat vid den totala författningsreformen som ledde till att 1974 antog vår nuvarande regeringsform. För att undvika jämviktslägen i , som val, minskades dock antalet riksdagsmandat med ett, dvs.