sou · H1B353 · 2013-06-28 00:00:00 — Det åvilade en- ligt lagen kommunen att sammanställa brukarinformation till med- borgarna om möjligheten att välja utförare inom hemtjänst, grund- skola och äldreomsorg. Privata utförare, som är en integrerad del av den kommunala verksamheten, var skyldiga att lämna sådan brukarinformation. Lagen har upphävts från . Regeringen uppgav som skäl att upphäva lagen att det var en del i regeringens politik att avbyråkratisera den offentliga förvaltningen. har en lång tradition av privata skolor. av grundskoleleverna går i privata skolor. För att få offentlig stöd måste verksamheten vara självägande vilket innebär att eventuella överskott måste investeras i verksamheten.3 2Lov om offentlighed i forvaltningen. 3Svenskt Näringsliv, Privata företag inom skola, vård och omsorg i de nordiska länderna – en översikt, 2012. Regleringen av privata utförare i kommuner i andra nordiska länder Allmänt om finska kommuner Den finska kommunallagen (1995/365) påminner mycket om den svenska. Medborgarna utser ett fullmäktige som i sin tur väljer nämnder. Kommunerna har en allmän kompetens att utföra uppgifter som ligger inom ramen för allmänintresset. saknar en särskild regional nivå. Hälso- och sjukvården är därför ett ansvar för den primärkommunala nivån. Det är vanligt med samverkan för att hantera sina ansvarsuppgifter. Den finska kommunallagen ses över av en särskild arbetsgrupp på som biträds av en parlamentarisk referensgrupp. Bakgrunden till reformen är den kommunstrukturreform som genomför där antalet kommuner minskas kraftigt. Kommunstrukturreformen utgör grunden för totalrevisionen av kommunallagen. Kommunallagen kommer även i fortsättningen att vara en allmän lag som gäller förvaltningen, beslutsförfarandet samt ekonomin i kommunerna. Reformen syftar till att minska behovet av speciallagstiftning. Avsikten är att den nya lagen ska träda i kraft . Beredningsarbetet ska samordnas med andra lagstiftningsprojekt som pågår inom olika sektorer.4 har en offentlighetsprincip liknande den svenska. Enligt lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) är myndighetshandlingar offentliga om inte annat föreskrivs. Offent- lighetslagen omfattar enligt 4 § kommunala myndigheter, kommittéer och arbetsgrupper. Lagen omfattar inte företag som ägs av det offentliga, däremot bl.a. stiftelser och enskilda personer som utövar offentlig makt. Möjligheten att använda privata utförare Enligt 124 § i den finska grundlagen får offentliga förvaltningsupp- gifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgift- erna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. 4 Information från . Regleringen av privata utförare i kommuner i andra nordiska länder innebär betydande utövning av offentlig makt får dock endast läm- nas över till myndigheter. Enligt den nu gällande kommunallagen kan kommunerna sköta sina tjänster själv eller köpa av andra tjänsteproducenter (2 § tredje stycket). Med tjänster avses andra tjänster än de som innefattar myndighetsutövning.5 Kommunallagen innehåller inte några sär- skilda regler om kontroll och tillsyn av sådan entreprenadverksam- het. Det finns en särskild lag om servicesedlar (2009/569). Enligt denna lag kan kommunerna godkänna leverantörer inom social- och hälsovårdsektorn. Den som har ett av kommunen godkänt om- sorgsbehov kan använda en servicesedel för att betala den god- kända leverantören. Värdet på servicesedeln motsvarar kostnaden som kommunen har för tjänsten. Den kan även vara relaterad till inkomsten hos brukaren. För att bli godkänd som serviceleverantör av kommunen måste man enligt 5 § lagen om servicesedlar uppfylla ett antal krav. Leve- rantören ska uppfylla vissa skatterättsliga krav och krav på an- svarsförsäkring. Vidare ska leverantören uppfylla kraven som följer av speciallagstiftning på området. Tjänsterna ska också enligt lagen åtminstone motsvara den nivå som gäller för kommunala verk- samheter på området. Leverantören ska också uppfylla de övriga krav som kommunen ställer med avseende på klienters eller klient- gruppers behov, tjänsternas kvantitet eller kvalitet samt på för- hållandena i kommunen eller andra liknande krav. Kraven som ställs ska vara objektiva och icke-diskriminerande. Kommunen ska åter- kalla tillståndet om villkoren inte längre uppfylls. Till skillnad från den svenska LOV så anses avtalet om utförandet ingås mellan brukaren och entreprenören (6 § lagen om servicesedlar). För avtalet gäller bestämmelserna och rättsprinciperna inom konsumenträtten och avtalsrätten i enlighet med innehållet i avtalet. av de anställda inom social omsorg i arbetar i privata företag eller organisationer. fanns 45 pro- cent av de boende i för äldre i kommunala , i som drevs av organisationer och i som drevs av privata företag.6 5Harjula, Kommunallagen – bakgrund och tolkningar, 1996, s. 107. 6Svenskt Näringsliv, Privata företag inom skola, vård och omsorg i de nordiska länderna – en översikt, 2012. Regleringen av privata utförare i kommuner i andra nordiska länder Privata skolor är mer ovanliga i än i . av eleverna på grundskolenivån går i fristående skolor. Tillstånd till sådana skolor ges av regeringen och endast till ideella föreningar och stiftelser. För att få tillstånd krävs att det finns ett särskilt behov av utbildningsalternativet. Skolan måste ha ett sär- skilt avtal med kommunen där den verkar och får inte drivas med vinstsyfte.7 Allmänt om norska kommuner har inte genomgått någon kommunreform och har fort- farande relativt många små kommuner. Organisatoriskt väljs en fullmäktigeförsamling och en styrelse (formannskap). Till skillnad från i och ska styrelsen bestå av ledamöter från fullmäktigeförsamlingen. Det kommunala självstyret i känne- tecknas av att det är negativt bestämt, vilket innebär att så länge en uppgift inte är uttryckligt förbjudet kan kommunerna utföra den.8 Det finns dock restriktioner för det kommunala självstyret i som inte finns i , bl.a. finns statliga begränsningar av de kommunala skattesatserna. När det gäller frågan om insyn har en offentlighetslag9 som ger medborgarna insyn i offentliga dokument på delvis liknande sätt som den svenska offentlighetsprincipen. Lagen omfattar kommuner och kommunala företag där kommunen an- tingen äger eller tillsätter mer än hälften av sty- relseledamöterna. Till skillnad från i omfattas dock inte kommunala företag om dessa driver en verksamhet på marknaden (2 § offentlighetslagen). 7Svenskt Näringsliv, Privata företag inom skola, vård och omsorg i de nordiska länderna – en översikt, 2012. 8Regeringen melding til Stortingen 12 Stat og kommune – styrnig og samspel. 9LOV nr 16: Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova). Regleringen av privata utförare i kommuner i andra nordiska länder Möjligheten att använda privata utförare Den norska kommunallagen reglerar inte privata utförare särskilt, men dessa förekommer dock inom många kommunala verksam- heter. På den tekniska sidan är det exempelvis vanligt med entre- prenad för snöröjning och fastighetsskötsel. Inom de mjuka sek- torerna är det framför allt vanligt med privata förskolor.10 Inom äldreomsorgen har bl.a. kommun infört fritt brukar- val. Brukaren kan vända sig till privata leverantörer som har kon- trakt med kommunen. Av brukarna är det som har vänt sig till privata alternativ. Sammanlagt i landet står dock kommu- nerna för av äldreboendena och av hem- tjänsten. Hälso- och sjukvården är ett statligt ansvar. Inom hälso- och sjukvården finns dock ett statligt reglerat system för fritt val.11 Privata skolor godkänns på nationell nivå och endast om det finns ett särskilt påvisbart behov av utbildningen. Skolorna får inte be- drivas med vinstsyfte. av de norska skol- barnen går i sådana privata skolor.12 10Kommunal organisering – redogörelse for kommunal- och regionaldepartementets orga- nisasjonsdatabase, NIBR rapport 2008:20. 11Svenskt Näringsliv, Privata företag inom skola, vård och omsorg i de nordiska länderna – en översikt, 2012. 12Skolverket, Privat och offentligt – fristående skolor i andra länder, 2008, s. 32 ff. 11Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Utredningen ska göra en utvärdering av den fria kommunala nämnd- organisationen. Enligt direktiven är bakgrunden till uppdraget följ- ande. Genom kommunallag fick kommunerna och landstingen en ökad frihet att organisera sin nämndverksamhet. Syftet med reformen var att förbättra incitamenten till en ökad decentralisering och sektorsamverkan. En friare nämndorganisation skulle underlätta möjligheterna att anlägga en helhetssyn på de kommunala verksamheterna (prop. 1990/91:117 s. 20) Kommuner och landsting har därefter genomfört omfattande omorganisationer av sina nämndorganisationer. Mot bakgrund av att reformen har varit i kraft finns det anledning att genomföra en samlad utvärdering av om reformen lett till en ökad helhetssyn samt om reformen medfört några rättsliga eller andra problem. 11.2Utredningens arbete och avgränsningar Det centrala i utredningens uppdrag är att belysa om den fria kommunala nämndorganisationen har lett till en ökad helhetssyn samt om några rättsliga eller andra problem har uppstått. Det finns dock ett antal andra aspekter att beakta när reformen ska utvär- deras. De organisationsförändringar som har gjorts behöver t.ex. belysas från ett effektivitets- och samordningsperspektiv, men även från kommunaldemokratiska utgångspunkter. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Det är dock inte möjligt för utredningen att, inom givna tids- ramar, göra en fullständig och ur alla aspekter djuplodande utvär- dering av den fria kommunala nämndorganisationen. Utredningen har tolkat uppdraget som att utvärderingen inte primärt ska fokusera på om reformen har ökat den ekonomiska effektiviteten i verksamheten. Någon särskild granskning av denna fråga har därför inte gjorts.1 Vid intervjuer med företrädare för kommuner och landsting har frågor ställts om deras bedömning i detta avseende, men utredningen har inte gjort någon självständig analys av om en förändrad organisation har lett till ökad ekonomisk effektivitet. Frågan om behovet av ökade möjligheter till sam- verkan har tagits upp vid ett flertal tillfällen under intervjuer med företrädare för kommuner och landsting. Denna utvärdering inriktas endast på kommunernas och landstingens interna nämnd- organisation. Utredningen har därför bedömt att de frågeställ- ningar som rör olika former av samverkan kommuner och landsting emellan, t.ex. gemensamma nämnder, inte ligger inom ramen för utvärderingen. Utredningen avser dock att i viss mån återkomma till dessa frågor i slutbetänkandet. En utgångspunkt för utredningens arbete har varit att uppdraget är att utforma ett förslag till en ny kommunallag. Utredningen har därför valt att i utvärderingen anlägga ett kommunallagsperspektiv. Det har handlat om att granska hur olika organisationsmodeller förhåller sig till kommunallagens reglering och de mål som utryckts i förarbetena. Fungerar dagens kommunallag väl eller finns det an- ledning att överväga ändringar för att ytterligare anpassa regelver- ket till den organisatoriska frihet som råder? Utifrån dessa utgångspunkter har utredningen valt att inte göra någon fullständig kartläggning av vilken nämndorganisation som varje enskild kommun eller landsting har. Denna riskerar att snabbt bli inaktuell och informationen är inte heller så användbar. I stället har utredningen gjort en övergripande indelning i olika organisa- tionsmodeller och utifrån dessa analyserat vilka problem och möj- ligheter som uppstår. Utredningen har närmare studerat några kommuner och landsting med de olika organisationsmodellerna. 1 En utvärdering av hur den ekonomiska effektiviteten påverkas av organisationen har tidi- gare gjorts av Statskontoret på uppdrag av . Statskontoret fann inga belägg för att en ändrad organisation ökade den ekonomiska effektiviteten, men poängterade att frågan var svår att mäta, se Förnyelse av kommuner och landsting, SOU 1996:169, bilaga 5 s. 35 ff. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Även om en sådan metod inte kan göra anspråk på att vara fullstän- digt uttömmande, kan den ändå fånga de centrala frågeställningarna för varje modell. Utredningen har intervjuat företrädare för följande kommuner och landsting: kommun, kommun, kom- mun, kommun, kommun, kommun, samt läns lands- ting. De intervjuade kommunernas och landstingens politiska orga- nisationer framgår av bilaga 3. Vidare har justitieombudsmannen intervjuats. 11.3Bakgrunden till den fria kommunala nämndorganisationen års kommunallag var det vanligt att det angavs i en special- lag att en särskild nämnd skulle tillsättas för att fullgöra de uppgifter som kommunen eller ansvarade för. Det skulle i varje kommun finnas vissa s.k. obligatoriska nämnder, bl.a. socialnämnd, byggnadsnämnd och skolstyrelse. Det fanns även bestämmelser som angav att det skulle finnas ett för verksamheten verksamt organ men som gav kommunen frihet att bestämma om en särskild nämnd skulle inrättas för ändamålet eller om uppgift- erna i stället skulle utföras av kommunstyrelsen. Exempel på sådana fakultativa nämnder för specialreglerad verksamhet utgjorde rädd- ningsnämnd, arbetslöshetsnämnd och trafiknämnd. Fullmäktige fick dessutom inrätta de nämnder som behövdes för förvaltning och verkställighet. Som exempel på sådana rent fakul- tativa nämnder, vilkas verksamhet reglerades enbart av kommunal- lagen, kan nämnas gatunämnd, kulturnämnd och fritidsnämnd. Bakgrunden till den nuvarande organisatoriska friheten var det s.k. fri- kommunförsök som bedrevs . beslutade att en försöksverksamhet med en ökad själv- Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen styrelse skulle bedrivas till utgången av 1988.2 Genom den då gäll- ande lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kom- munal nämndorganisation gavs de kommuner som ingick i fri- kommunsförsöket en nästan fullständig frihet att organisera de centrala nämnderna. Skolstyrelse, socialnämnd, byggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd var inte längre obligatoriska nämnder i frikommunerna. Försöksverksamheten förlängdes till utgången av 1991. gavs regeringen möjlighet att utse ytterligare försökskommuner.3 Det grundläggande syftet med frikommunförsöket var att pröva nya former för statens styrning av den kommunala verksamheten. De deltagande kommunerna och landstingen skulle ges möjlighet att bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhåll- anden, bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstad- komma en ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Detta skulle ske genom avsteg från föreskrifter i lagar och andra författningar. En utvärdering av frikommunförsöket gjordes av Frikommun- utredningen i delbetänkandet Frikommunförsöket – Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation (SOU 1991:25). Ut- redningen ställde sig bakom principen att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt själva ska få bestämma sin organisation. Erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation var enligt utredningen goda. Det borde därför inte längre vara en statlig uppgift att föreskriva vilken politisk organisation som de enskilda kommunerna ska ha. underströk utredningen vikten av att upprätthålla en bred och omfattande förtroendemannaorganisa- tion även i ett system med en friare nämndorganisation. Ett antal rättsliga frågor hade aktualiserats i samband med för- söken. Det gällde t.ex. frågor om myndighetsutövning, jäv och sekretess samt den kommunala likställighetsprincipen. I en rättslig studie som utredningen lät utföra belyses frågan om sammanläggning av specialreglerade uppgifter i en nämnd. Det an- ges där att lagstiftningen i sig inte ger upphov till kollision vid hand- läggningen av olika ärenden. Om bygg- och miljöärendena läggs samman i en nämnd innebär det inte att de förtroendevalda tvingas välja mellan att värna bygg- eller miljöaspekter. De måste behandla ett ärende med utgångspunkt från den lagstiftning som gäller för 1983/84:152. 1986/87:91 och bet. 1986/87:KU23. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen det ärende som är aktuellt. Utredningen ställde sig bakom denna syn. Utredningen tog även upp frågan om de fall då kommunen uppträder både som part och myndighet. Det kan t.ex. gälla att kommunen är såväl fastighetsägare som bygglovsgivare eller att kommunen driver miljöfarlig verksamhet som man ut- övar tillsyn över sådan verksamhet. Detta hade uppmärksammats i den då gällande lagen om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation. Enligt lagen fick en nämnd inte bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen om nämnden företräder kommunen som part i ärendet. Utredningen förordade att regeln skulle behållas i en generellt sett friare nämnd- organisation. När det gällde jävsfrågorna konstaterade utredningen att en över- syn borde ske i samband med att en friare nämndorganisation in- förs. Vidare anförde utredningen att en friare nämndorganisation inte innebär en principiell nyordning vid tillämpningen av sekretesslag- stiftningen. Även vid sidan av frikommunförsöket förekom det att kommunala nämnder hanterade verksamheter med olika sekretess- regler. Det gick dock enligt utredningen inte att bortse ifrån att tillämpningsproblem kan uppkomma vid en integrering av olika verksamheter under ett gemensamt politiskt organ. Sekretess- frågorna borde därför ägnas fortlöpande uppmärksamhet. Beträffande den s.k. likställighetsprincipen anförde utredningen att det är fullmäktige som har att se till att principen hävdas. Upp- fattningen i frikommunerna var att den ändrade nämndorganisa- tionen medfört en bättre anpassning av servicen till de lokala be- hoven och inte inneburit några problem ur rättssäkerhetssynpunkt. Även om tillämpningen av likställighetsprincipen kan komma att prövas av rättsliga organ i samband med överklaganden av kommu- nala beslut fanns det enligt utredningen anledning för regeringen att följa utvecklingen på detta område. gjorde sammantaget bedömningen att det inte hade framkommit några avgörande hinder av rättslig natur mot en friare nämndorganisation. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Året innan utvärdering av frikommuns- försöket hade kommunallagskommitté lämnat betänkan- det Ny kommunallag (SOU 1990:24). Det förslag till kommunallag som lades fram utgick ifrån den då gällande regleringen av nämnd- organisationen. hade tidigare berört frågan om förhåll- andet mellan kommunallagsöversynen och försöken med en friare nämndorganisation. Enligt utskottet borde det inte finnas något hinder mot att i avvaktan på utvärderingen av det vidgade frikom- munsförsöket lägga fram förslag till en ny kommunallag med tills vidare oförändrade bestämmelser om nämndorganisationen.4 anförde att det fick bli en senare uppgift att göra de justeringar som kan behövas till följd av en generell organi- sationsfrihet för alla kommuner.5 Den nuvarande kommunallagen, som trädde i kraft , innehöll dock en ändrad reglering med en frihet för kommu- ner och landsting att organisera sina nämnder. Regeringen förklarade i propositionen med förslag till en ny kommunallag att utvecklingen hade nått det stadiet att alla kommuner och landsting borde ges möjlighet att organisera sin verksamhet på ett friare sätt. De borde således själva kunna få bestämma hur de ville fördela sina uppgifter på olika kommunala nämnder. Regeringen byggde detta synsätt på en stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga att ta ansvar för de sam- hällsuppgifter som statsmakterna hade tilldelat dem. Det fanns vidare ett klart stöd för detta i den utvärdering av försöken med fri nämnd- organisation som hade presenterats av Frikommunutred- ningen.6 Enligt regeringen kunde en friare nämndorganisation på ett värdefullt sätt bidra till att man lägger en helhetssyn på den kom- munala verksamheten. En sådan ordning skulle underlätta för kom- munerna och landstingen när de ska utföra sina samhällsuppgifter. fann regeringen anledning att närmare följa det föränd- ringsarbete som pågår i fråga om att renodla nämndfunktionerna enligt en beställar-utförarmodell. 1987/88:KU23. 5Ny kommunallag, SOU 1990:24, s. 78. 1990/91:117 s. 19. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen ställningar kan uppkomma och detta måste givetvis bevakas. Om- prövningen av verksamhetsformerna kan leda fram till behov av ytterligare lagändringar.7 11.4Förändringar i omvärlden som har påverkat kommuner och landsting Sedan den nuvarande kommunallagen trädde i kraft har sam- hället genomgått stora förändringar. Urbanisering fortgår genom att avfolkningen av glesbygden fortsätter. Detta har inneburit att antalet små kommuner ökar i antal. beräknade att de allra minsta kommunerna, de med under 5 000 invånare, skulle öka i antal och vara 30 stycken . var de 13 till antalet och 2012 fanns det 15 sådana kommuner.8 Det minskande befolkningsunderlaget ställer nya krav på kommunerna och lands- tingen, vilket även kan påverka valet av organisation. Kommunerna och landstingen kan inte längre betraktas på ett enhetligt sätt. En liten kommun väljer ofta en annan organisations- och styrmodell än vad en stor kommun gör. Vidare påverkas framför allt de mindre kommunerna av att de politiska partierna har tappat medlemmar under en längre tid.9 Ett sätt att möte denna utveckling kan vara att minska antalet förtroendeuppdrag. De demografiska förändringarna i landet med en åldrande be- folkning ställer kommunerna och landstingen inför nya utma- ningar. Kraven på att bedriva en effektiv verksamhet har ökat. En fortsatt effektivisering av den kommunala verksamheten kommer sannolikt bli nödvändig för att frigöra resurser för en god service till äldre och sjuka.10 Det svenska EU-medlemskapet har påverkat kommunerna och landstingen. har i en rapport dragit slutsatsen att de flesta kommunala verksamhetsområden berörs av EU:s regelverk.11 Tydligast är påverkan inom statsstöds- och konkurrensområdena. Kravet på att kunna hantera även EU-rättsliga bedömningar ställer 1990/91:117 s. 20. 8Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation, sekretariats- rapport nr 1, s. 142 och SCB:s befolkningsstatistik, . 9Karlsson och , Mot medlemslösa partier. Partiföreträdare om orsaker, konse- kvenser och strategier kring en svikande medlemskår, Sektor3, 2011, s. 10. 10Häggroth och , Kommunala vägval, 2012, s. 78 f. 11Hettne, Europapolitisk analys 2011:3. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen kommunerna inför nya krav. Enligt Hettne sker en judicifiering av politiken. har frågan om en ökad regionali- sering varit föremål för diskussion. har gått samman till nya storlandsting. – , , och – har landstingen respektive tagit över det regionala utvecklings- ansvaret från staten. I flera andra län är det särskilda kommunalför- bund, s.k. samverkansorgan, som har detta ansvar. Den nuvarande kommunallagen har gjort det möjligt att ut- veckla nya former för styrning och ledning i kommuner och lands- ting. Mål- och resultatstyrning tillämpas i allt större utsträckning, som ett alternativ till den traditionella styrningen av den kommu- nala verksamheten. Vissa kommuner och landsting har infört beställar-utförarorganisation. Målstyrningen har även gett upphov till en mer aktiv uppföljning av resultatet och produktiviteten i verksamheten. Ett exempel är de öppna jämförelser som görs på hälso- och sjukvårdens område.12 Ytterligare en förändring som skett är att de privata utförarna har ökat kraftigt i antal (se kapitel 3). Att nya aktörer kommer in på verksamhetsområden där kommuner och landsting tidigare age- rat ensamma, påverkar bl.a. formerna för den demokratiska kon- trollen över verksamheten. Flera av förändringarna har sin grund i de förvaltningspolitiska strömningar som förekommit i kommuner och landsting .