sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Rådet är som nämnts rådgivande och det är upp till de enskilda myndigheterna att ta ställning till hemställningar från rådet. Om man inte följer en hemställan/framställan ska myndigheten förklara varför den inte gör det. Rådet föreslås inrättas genom lag. I tillsattes en arbetsgrupp som ska föreslå nödvändiga åtgärder för skapandet av ett effektivt nationellt övervakningssystem för stabiliteten i det finansiella systemet. I sammanhanget bör nämnas att den finska tillsynsmyndigheten, även om den arbetar självständigt, administrativt och delvis finansiellt är knuten till den finska , och den vice centralbankschefen är ordförande för inspektionens direktion. Det institutionella utgångsläget är med andra ord något annorlunda än vad som gäller i övriga . Arbetsgruppen överlämnade en delrapport till regeringen där man föreslår att ska utses till behörig myndighet när det gäller både bestämmandet av det Initiativ med anledning av krisen ytterligare kapitalkrav som behövs för att utjämna konjunktur- konsekvenser och om begränsningar av fastighets- och värde- pappersgaranterad kreditgivning. Besluten föreslås bli fattade av direktion efter hörande av , social- och hälsovårdsdepartementet samt Bank.25 I sin slutrapport föreslås att s.k. loan-to-value- begränsningar ska kunna användas för att minska stabilitetsrisker. Man föreslår att detta ska gälla dels för belåning av bostäder och andra fastigheter – med andra ord ett utvidgat bolånetak – där 80 procents belåningsvärde ska utgöra det striktaste tillämpbara kravet, dels för belåning av värdepapper där motsvarande begränsning ska kunna vara som mest . Samma beslutsordning som för de kontracykliska kraven ska gälla för dessa belåningsbegränsningar. Tillsynen över enskilda institut ligger i på en särskild tillsynsmyndighet och inte i tyska . För att på det institutionella planet stärka möjligheten att tidigt identifiera systemrisker och kunna agera på dessa kommer en finansiell stabilitetskommitté att inrättas, med verkan . Denna ska bestå av tre representanter för , varav två tillika ordförande och vice ordförande för kommittén, tre representanter för , tre representanter för tillsynsmyndigheten och styrelseordföranden för den marknadsövervakande myndigheten. Den senare deltar utan rösträtt. Beslut ska fattas med enkel majoritet om inte annat är föreskrivet. Kommittén ska bl.a. ansvara för att ge råd för hur ESRB:s varningar och rekommendationer ska omhändertas och anta egna varningar och rekommendationer på följ-eller-förklara-basis angående åtgärder för att motverka stabilitetsrisker. Dessa ska kunna adresseras till tyska myndigheter. Mottagarna av kommitténs varningar och rekommendationer kommer att få ange en tidsplan för hur de ska agera på dessa och för de fall de inte har för avsikt att agera förklara varför. Varningarna och rekommendationerna kan offentliggöras efter det att adressaten har fått yttra sig. 25 Finansmarknadernas övergripande stabilitet måste förbättras, () pressmeddelande . Initiativ med anledning av krisen – får en central roll i rådet och tilldelas huvudansvaret för att identifiera, analysera och föreslå åtgärder mot stabilitets- problem. får också ansvaret för uppföljningen av varningar och rekommendationer. 6.4Rapporter om svenska förhållanden Sedan krisen har flera rapporter lämnats som diskuterar olika lösningar för hur kan organisera arbetet med finansiell stabilitet. insatser för finansiell stabilitet26 har sitt fokus på både och stabilitetsarbete i ljuset av utvecklingen i –2007. konstaterar att bägge myndigheterna observerade och påtalade den riskuppbyggnad som skedde, men att man, i likhet med i stort sett alla andra bedömare, inte såg den fulla omfattningen av risktagandet, framför allt inte riskerna för de likviditetsproblem som skulle aktualiseras genom den globala utvecklingen. Man menade också att de stresstester som gjorts inte fångade upp effekterna av en verkligt djup och bred konjunkturnedgång. De slutsatser och rekommendationer formulerar är bl.a. att regeringen på det mer generella planet bör se över och förtydliga och mandat och verktyg för att säkerställa finansiell stabilitet i vid mening. Man anser att det bör utredas huruvida ett regelverk för vad myndigheten kallar makroprudentiell policy (dvs. vad som i detta betänkande kallas makrotillsyn), bör utvecklas och vem som i så fall ska ha ansvar för detta. anser att – liksom – saknar uttalat lagstöd för systemövergripande insatser för att främja finansiell stabilitet. Detta, menar man, är en brist som bör åtgärdas. Ett slags mandat är den bestämmelse som betecknas som sundhetsparagrafen i lagen om bank- och finansieringsrörelse.27. Den är dock starkt tveksam till, eftersom den är så 26Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet, , RiR 2011:9. 276 kap 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Initiativ med anledning av krisen så vag att den är svår att använda respektive så vid att den kan utnyttjas i nästan vilka sammanhang som helst. Vidare menar man att och inte enbart kan förlita sig på stabilitetsrapporter och anföranden utan också bör överväga andra kommunikationsformer med bankerna och allmänheten. skulle, exempelvis, kunna pröva möjligheten att återkommande anordna offentliga utfrågningar om stabiliteten i det finansiella systemet. Givet att det institutionella upplägget med två separata myndig- heter som båda har ansvar för att upprätthålla finansiell stabilitet kvarstår, anser att och bör fortsätta det nära samarbetet beträffande finansiell stabilitet. Man bör också rapportera hur detta samarbete har utförts under verksamhetsåret till eller . Man kan också överväga externa utvärderingar av arbetet och samarbetet. bör, menar man, vara tydlig med vad stresstesterna avser att kontrollera och säkerställa att antaganden inom ramen för testerna återspeglar dessa risker. En framtida möjlighet vore att göra stresstester baserade på olika djupa nedgångar i ekonomin, vilket skulle ge en bredare information om bankernas mot- ståndskraft. anser också att regeringen bör utreda om riskerna i banksektorn och den därmed sammanhängande implicita statliga garantin kan begränsas, framför allt i ljuset av de risker som bankers verksamheter i andra länder kan medföra för staten. Man menar att det är tveksamt om dessa risker kan reduceras utan att det läggs restriktioner på bankernas möjligheter att expandera utomlands, men att redan kännedom om riskerna bör leda till att staten skapar en beredskap för att möta dem. Initiativ med anledning av krisen 6.4.2Internationella valutafonden (IMF) Financial Sector Assessement Program (FSAP) IMF:s granskning av inom ramen för fondens Financial Sector Assessment Program (FSAP) genomfördes vintern-våren 2011.28 IMF bedömde att uppfyllde den helt övervägande delen av de internationella standarderna på ett bra sätt, men hade i första hand två övergripande kritiska synpunkter: att resurser är otillräckliga och att inte är tillräckligt självständig visavi . IMF förslog i samband med sin bedömning att det inrättas ett på högsta nivå. IMF menade att detta borde inrättas . Enligt IMF:s förslag borde , , och ta plats i stabilitetsrådet, tillsammans med oberoende deltagare. Vidare ansåg IMF att riksbankschefen bör vara ordförande. IMF ansåg vidare att rådet bör vara rådgivande snarare än att förfoga över egna verktyg. Eventuellt bör rådet ha rapporterings- skyldighet inför . Enligt IMF borde det befintliga stabilitetsrådet fokusera på krisförberedelser – scenarioplanering, krisövningar och rutiner för internationellt informationsutbyte – och vara skilt från det nya stabilitetsråd som IMF föreslår. Inom ramen för den årliga s.k. artikel IV-konsultationen, återkom IMF till bl.a. de resonemang och förslag som tidigare förts i FSAP- genomgången (se ovan). Man noterade positivt det samverkansråd som och bildat , men menade att nästa steg borde vara att etablera en självständig makrotillsynsmyndighet med tydligt mandat och med kapacitet att fatta åtgärdsbeslut.29 Dessa tankar utvecklades i ett s.k. staff paper30 som refererade en analys som gjorts inom Riksbanken31, där ett 28Sweden: Financial Sector Stability Assessment, Country Report No. 11/172, IMF, 2011. 29Sweden Article IV consultation, IMF Country Report No. 12/154. 30Sweden: selected issues, IMF Country Report No. 12/155, 2012. , J. svenskt ramverk för makrotillsyn, Penning- och valutapolitik 2012:1. Initiativ med anledning av krisen antal alternativa institutionella upplägg presenterades. Det alternativ som fann mest adekvat var en lösning, presenterad som modell A i artikeln från , med en självständig rådsmyndighet under , med kapacitet att fatta beslut om användningen av makrotillsynsverktyg och utfärda rekommendationer till andra myndigheter. Goodhart och Rochet utvärderade verksamhet på uppdrag. Utvärderingen publicerades i augusti 2011.32 Syftet med utvärderingen var enligt att granska utformningen av den svenska penningpolitiken och penningpolitikens resultat –2010, att analysera vilka lärdomar för penningpolitiken som kan dras av de senaste årens globala finanskris och att slutligen även granska verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalnings- väsende.33 Goodhart och Rochet diskuterar fyra modeller för organisa- tionen av makrotillsynen: 1.Ansvaret för makrotillsynen delas mellan flera myndigheter. 2.Det finns en separat myndighet som ansvarar för makro- tillsynen. 3.Centralbanken ansvarar för makrotillsynen, och det finns en separat myndighet för mikrotillsynen. 4.Centralbanken ansvarar för såväl makro- som mikrotillsynen, och det finns en separat tillsynsmyndighet som ansvarar för finansiella produkters säkerhet. Den första modellen innebär att en systemrisknämnd ska samordna flera specialiserade myndigheters agerande. I fall skulle en nationell systemrisknämnd enligt författarna innefatta , , och . 32Charles Goodhart och , Utvärdering av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010, Rapporter från 2010/11: RFR5, . 33Goodhart- Rochet, a.a., s. 6. Initiativ med anledning av krisen Goodhart och Rochet pekar på att denna modell förmodligen är den som skulle kräva minst förändringar jämfört med hur det ser ut i . Det enda nya skulle vara att systemrisknämndens exakta befogenheter, mandat och styrning skulle fastställas och de nya tillsynsverktygen fördelas mellan de fyra myndigheterna. Varje myndighet skulle ha fullständig kontroll över sina egna verktyg. Den andra modellen skulle kräva att man inrättar en helt ny myndighet, vilket, enligt författarnas bedömning, förefaller orealistiskt; det skulle, menar man, vara kostsamt att inrätta en sådan myndighet och att se till att det finns mekanismer som garanterar oberoende och ansvarsutkrävande. De påpekade vidare att de amerikanska erfarenheterna visat att en komplicerad organisationsstruktur för tillsynen sannolikt är ineffektiv när det gäller att förebygga och hantera kriser. Den tredje modellen anses ha vissa fördelar. Man skulle enligt författarna kunna dra nytta av den expertis och personal som redan finns på och därmed spara resurser och personal. Goodhart och Rochet hänvisar till en rapport där det hävdas att ledande roll i övervakningen av finansiella stabilitet åtminstone i viss utsträckning beror på att tack vare sin storlek och sitt övergripande mandat lättare kan attrahera och behålla kvalificerade analytiker än Finansinspektionen.34 Den tredje modellen bedöms stärka inflytande i den inrättade europeiska systemrisknämnden (ESRB) eftersom riksbankschefen automatiskt har rösträtt i denna organisation, vilket företrädare för (och andra nationella myndigheter med ansvar för mikrotillsynen) inte har. Huvud- argumenten emot att ge det primära ansvaret för makrotillsynen är för det första att det kan komma i konflikt med målen med penningpolitiken och för det andra att det kan anses ge för mycket makt till en institution, dvs. , som inte står under regeringens kontroll. Det första problemet kan enligt författarna hanteras genom att det inom inrättas ett särskilt beslutsorgan, en stabilitetskommitté, som tar besluten i makrotillsynsfrågor. Frågan om stabilitetskommitténs sammansättning bedöms vara viktig i flera avseenden, bl.a. för samordningen med andra myndigheter Howell , A Report on the Mandate, Structure and Resources of the Swedish Financial Supervisory Authority. Initiativ med anledning av krisen som ansvarar för andra aspekter av den finansiella stabiliteten och för att begränsa befogenheter. Om detta alternativ väljs rekommenderar Goodhart och Rochet att stabilitetskommittén ska bestå av både oberoende ledamöter som valts på grund av sin kompetens och av ledande företrädare för , och . kan ledas av riksbankschefen och bestå av en vice riksbankschef med ansvar för finansiell stabilitet, generaldirektör, generaldirektör, en högt uppsatt företrädare för och två utomstående ledamöter. I rapporten förs dock inget resonemang om varför just dessa myndigheter bör ingå i rådet. Enligt författarna skulle denna lösning vara mycket snarlik den i och , om stabilitetskommittén skulle vara inhyst hos och kunna dra nytta av kompetensen på och få stöd därifrån, men ändå drivas som en separat enhet. Det fjärde alternativet är att ansvarar för både mikro- och makrotillsynen. Det skulle dock, menar författarna, knappast vara ett politiskt realistiskt alternativ, eftersom det skulle innebära att en från regeringen självständig institution skulle kunna anses få för mycket makt, inte minst beträffande beslut som indirekt kan påverka behovet av insatser av skattemedel. Goodhart och Rochet rekommenderar att det slutliga valet görs mellan det första och det tredje alternativet. Vilket alternativ som väljs är, menar författarna, avhängigt en rad specifika förhållanden som rör politiska historia, kultur och normer, och de vill därför inte förespråka det ena eller det andra alternativet. 6.4.4Andra utvärderingar och initiativ I en rapport från SNS Konjunkturråd konstateras att de nuvarande ramverken för finans- och penningpolitiken inte är tillräckliga för att säkra finansiell stabilitet.35 Nya regler behövs som fastslår vilken 35 Enkla regler, svåra tider – Behöver stabiliseringspolitiken förändras?, SNS Konjunkturråd, . Initiativ med anledning av krisen instans som har som huvuduppgift att övervaka den finansiella stabiliteten och vilka verktyg den förfogar över. ser tre alternativ för organisationen av makro- tillsyn: (1) att ge en speciell stabilitetskommitté inom huvudansvaret för den finansiella stabiliteten; (2) att låta dela ansvaret med andra befintliga myndigheter inom ramen för en systemrisknämnd utanför : eller (3) att inrätta ett finansiellt råd som fungerar som en finansiell vakthund genom att lämna rekommendationer till befintliga myndigheter men som själv saknar instrument. tycker inte att det är uppenbart vilken lösning som ska förordas avseende organisationen av ansvaret för makrotillsynen, men att det är mycket som talar för att ges det övergripande ansvaret, dvs. alternativ (1). Om alternativ (1) blir aktuellt så ska kommittén få tillgång till ett antal olika instrument, men reporäntan ska inte vara ett av dessa. Kommittén ska vara självständig i förhållande till penning- politiken. Mot bakgrund av den starka kopplingen mellan penningpolitik och finansiell stabilitet är det enligt rådet inte fel om de beslut som fattar beaktar både målet om finansiell stabilitet och prisstabilitet. föreslår att det nuvarande ramverket för finansiell stabilitet förstärks.36 Enligt rådet finns en klar svaghet i det nuvarande ramverket för finansiell stabilitet: ingen myndighet har huvudansvaret för att övervaka och utvärdera riskerna för finansiella obalanser och att föreslå åtgärder när systemriskerna närmar sig en kritisk nivå. Av detta skäl efterlyser en förstärkning av det nuvarande ramverket. Man ser två alternativa vägar för detta. Det första alternativet är att , som redan är involverad i analys av finansiella obalanser, tilldelas ett större ansvar för makrofinansiell stabilitet. Flera argument talar enligt rådet för det alternativet. har redan ett ansvar för den finansiella stabiliteten. Den har, menar man, den bästa 36 Svensk finanspolitik, Finanspolitiska rådets rapport . Initiativ med anledning av krisen kompetensen för att kartlägga och övervaka systemrisker. har nära kopplingar till finansmarknaden i sitt dagliga arbete. Den förfogar över instrumenten för styrning av ränteläget och därmed av den totala kreditvolymen, de centrala storheterna för att behålla balans i den finansiella sektorn. När finansiella störningar uppstår, blir alltid involverad. Eftersom den måste vara en aktör när problem uppstår, talar detta för att den makrofinansiella tillsynen läggs på . Detta ansvar kan klargöras genom en ändring i riksbankslagen. Argument kan emellertid också, menar man, anföras emot en utökad roll för . Ett argument är att har i stort sett bara ett medel, reporäntan, vilket används för att hålla låg inflation. Skulle ansvaret för finansiell stabilitet helt hamna hos måste den i så fall ha tillgång till ett antal makroekonomiska regleringsinstrument. Det andra alternativet är ett finansiellt stabilitetsråd. Det skulle ha i uppgift att analysera riskerna för finansiell instabilitet, utveckla tekniker för bedömning av finansiella obalanser, föreslå åtgärder samt ha kontakter med motsvarande organ på det internationella planet. anser att detta råd inte bör ha några andra befogenheter än att offentliggöra sin analys och sina rekommendationer. Rådet bör få rikta sina rekommendationer till , , och Riksgälden liksom till andra institutioner och företag och därmed fungera som en oberoende finansiell vakthund. Det bör dock inte finnas krav på att andra myndigheter måste svara eller i övrigt reagera på rådets synpunkter. Därför skulle den nya myndigheten inte hota eller andra myndigheters självständighet. Ledningen av rådet bör vara helt skild från övriga myndigheter för att slå vakt om dess självständiga funktion som övervakare av hela det finansiella systemet, inklusive de offentliga organ som är verksamma där. En invändning mot en ny myndighet för makrofinansiell övervakning är enligt att det skulle bli en dubblering av analyskapacitet, främst i förhållande till som har en stor avdelning för finansiell stabilitet. Det finns dessutom redan två myndigheter som övervakar den finansiella stabiliteten, nämligen och . Ytterligare ett statligt organ kan uppfattas som svårt att motivera. En annan nackdel kan vara att skulle kunna känna mindre ansvar för makro- Initiativ med anledning av krisen finansiella frågor om ett finansiellt stabilitetsråd inrättades. En ytterligare risk med ett stabilitetsråd är att dess rekommendationer lätt kan ignoreras eftersom det inte har några maktmedel att sätta bakom sina förslag. Rådet skulle då bli ett (ineffektivt) tillskott till av myndigheter. Som nämnts i kapitel 5 finns ett strukturerat samarbete i stabilitetsfrågor mellan , och baserat på en överenskommelse i form av ett s.k. memorandum of understanding (). För detta ändamål har ett stabilitetsråd inrättats. Med anledning av att Riksgälden utsågs till stödmyndighet enligt stödlagen träffade (), riksbank, och Riksgälden en ny överenskommelse för samarbete om finansiell stabilitet och kris- hantering som ersatte överenskommelsen . Den nu gällande överenskommelsen består av två delar. Den första delen behandlar det samarbete som berör alla fyra parterna och omfattar enbart frågor som rör finansiell stabilitet och kris- hantering, dvs. Den andra delen behandlar samarbetet mellan och . Den avser dels att täcka in samarbetet utöver det som berör finansiell stabilitet och krishantering, dels att ge en mer utförlig beskrivning av arbetsfördelning och samarbete mellan dessa två myndigheter. Före krisen gick arbetet i stabilitetsrådet i huvudsak ut på diskussioner och informationsutbyte kring läget i finanssektorn, men också på att planera och genomföra olika krisövningar. I samband med krisen blev rådet ett viktigt forum där krishanteringsåtgärder kunde diskuteras och samordnas. Enligt den nya överenskommelsen ska myndigheterna, för att främja finansiell stabilitet och få till stånd en väl fungerande krishantering, i samband med händelser och skeenden som kan bedömas utgöra ett hot mot den finansiella stabiliteten, informera varandra om sin bedömning av situationen och om vilka åtgärder som kan vara aktuella att vidta samt i övrigt delge varandra Initiativ med anledning av krisen information i den utsträckning som gällande sekretessregler tillåter. De ska vidare: Informera varandra om händelser eller utvecklingstendenser av betydelse för finansiell stabilitet. Informera om arbetet med krisberedskap hos respektive part och planera för gemensamt arbete kring krisberedskap. Informera om internationellt arbete inom området och samråda om ställningstaganden i det internationella samarbetet. Informera om förändringar av större betydelse när det gäller intern organisation, riktlinjer eller liknande, när detta kan ha betydelse för arbetet med finansiell stabilitet och krishantering. består av den statssekreterare på som har ansvar för finansmarknadsfrågor, en ledamot av direktion, generaldirektör samt riksgälds- direktören. Vid mötena får även andra företrädare för respektive myndighet delta. ska bedöma den finansiella stabiliteten och systemriskerna. Det ska även utveckla rutiner för samordning av krishanteringen, inklusive vilken part som koordinerar gruppens arbete i olika situationer. ska också organisera kris- övningar och utveckla rutiner för gränsöverskridande kommunikation. Det kan även diskutera andra frågor av gemensamt intresse, om detta är lämpligt. ska sammanträda åtminstone kvartalsvis. Finans- departementets representant är ordförande i gruppen och ansvaret för kallelse, dagordning och minnesanteckningar vilar på departementet. För beredning av stabilitetsrådets arbete samt för samråd och informationsutbyte ska det finnas en beredningsgrupp på tjänste- mannanivå. Som sagts i föregående avsnitt innehåller två delar. I den andra delen av överenskommelsen preciseras samarbetet mellan och . Av den delen framgår bl.a. att och ska Initiativ med anledning av krisen eftersträva ett effektivt utbyte av information och erfarenheter och verka för en kultur som främjar samarbete. Som en del i detta ska myndigheterna inbördes samråda vid varje större policybeslut som kan tänkas ha återverkan på den andra myndighetens ansvars- område. Myndigheterna ska vidare träffas på tjänstemannanivå ett visst antal gånger . I avvaktan på beslut om hur makrotillsynen långsiktigt ska organiseras i har och genom en överenskommelse inrättat ett samverkansråd för makrotillsyn. Den nya överenskommelsen om samverkan kompletterar överenskommelsen genom att vidare- utveckla myndigheternas samarbete kring makrotillsynen, dvs. det förebyggande arbetet. Med detta samverkansråd vill parterna etablera en effektiv struktur för samråd och informationsutbyte vad gäller att bedöma och förebygga risker för det finansiella systemet som helhet. Detta råd ska vara en plats där bedömningar av risker och frågor om makrotillsyn diskuteras gemensamt. Även ställningstaganden i makrotillsynsfrågor i de internationella organ som parterna deltar i kan diskuteras och om lämpligt samordnas. ska träffas och medlemmar är riksbankschefen (ordförande), generaldirektören för Finans- inspektionen, en vice riksbankschef, chefen för för finansiell stabilitet, samt chefsekonom och chefsjurist. Till rådet har det upprättats ett sekretariat hos och en beredningsgrupp med personer från båda myndigheterna har inrättats som ska sköta förberedelserna inför rådets möten. Enligt överenskommelsen är det tänkt att samråd och informationsutbyte ska ske kring: Bedömningar av risker för det finansiella systemet som helhet. Möjligheterna att rätt bedöma risker ökar genom att väga samman parternas olika perspektiv, analyser och information.