sou · H1B338 · 2013-06-12 00:00:00 — Detta sätt att kriminalisera – att införa blankettstraffbud som fylls ut av EU-reglering – har visat sig vara förenat med vissa svårigheter när det gäller att uppfylla de krav på tydlighet och förutsebarhet som måste ställas på straffrättslig reglering. En mängd straffbestämmelser, bl.a. på livsmedels- och jordbruksområdet, är nämligen utformade så att det inte går att bilda sig en uppfattning om vad som egentligen straffsanktioneras genom att enbart läsa straffbestämmelserna. När det gäller straffsanktionering genom blankettstraffbud finns det anledning att påpeka att valet av lagteknisk lösning vid utformningen av blankettstraffbuden har betydelse för vad som i subjektivt hänseende krävs för straffansvar; om det är tillräckligt att rekvisiten i handlingsregeln är subjektivt täckta eller om det krävs att gärningsmannen haft uppsåt eller varit oaktsam i för- hållande till existensen av och innehållet i den straffbelagda hand- lingsregeln. I ett lagstiftningsärende angående straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier uttalade sig Lagrådet angående kravet på Sammanfattning och analys av kartläggningen subjektiv täckning vid olika slag av blankettstraffbud (se prop. 2011/12:59 s. 70 ff.) Lagrådet anförde att det i vissa fall står klart att hänvisningen till normerna utanför själva straffbestämmelsen endast används för att slippa upprepa en handlingsregel som finns på annat håll, ofta i samma lag som straffbestämmelsen. I sådana fall ska straffbestämmelsen läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen, vilket innebär att det är tillräckligt för straffansvar att rekvisiten i handlingsregeln är subjektivt täckta. Vidare angav Lagrådet att det i andra fall är lika klart att en straff- bestämmelse som hänvisar till andra normer inte ska läsas som om dessa normer stod i själva straffbestämmelsen. Vad som straff- beläggs är då inte normerna utan att bryta mot dessa och i dessa fall krävs subjektiv täckning i förhållande till att gärningen stått i strid mot en norm av det slag som det hänvisas till i straffbestämmelsen. Straffbestämmelsen om tjänstefel i BrB (20 kap. 1 §) nämndes som ett exempel på en sådan straffbestämmelse (där straffbeläggs att vid myndighetsutövning åsidosätta vad som gäller för uppgiften). De olika typerna av blankettstraffbud som beskrivits ovan benämns ibland slutna respektive öppna blankettstraffbud. Ett blankettstraffbud kan vara en blandning av båda typerna och det framgår inte alltid klart i vilken omfattning bestämmelserna är att uppfatta på det ena eller andra sättet. Det ska påpekas att utredningens uppdrag omfattar vissa frågor rörande blankettstraffbud och att dessa behandlas närmare i kapitel 11. Vad beträffar den svenska straffrättsliga jurisdiktionen har utvecklingen under ett antal decennier gått mot en utvidgad svensk domsrätt avseende brott som begåtts utomlands. Samarbetet inom EU och den ökade förekomsten av internationella instrument har haft betydelse också för denna utveckling. Terrorism, människo- handel och barnpornografi är bara några av de områden där den svenska domsrätten har utvidgats. Den utvecklingstendens mot ökat intresse för individen och den personliga integriteten, som har beskrivits som mycket betydelse- full för det kriminaliserade områdets utvidgning, avspeglar sig också i lagändringar som inte har påverkat det straffsanktionerade områdets omfattning. På brottsbalksområdet har det sedan balkens ikraftträdande genomförts ett mycket stort antal lagändringar som inneburit att straffskalor skärpts och att särskilda straffskalor införts för grova brott (i vissa fall även nya brottsrubriceringar). Ändringar av denna karaktär har skett i de flesta av BrB:s kapitel, men de har varit särskilt påtagliga när det gäller brott som kränker den enskil- Sammanfattning och analys av kartläggningen des personliga integritet. Härigenom framträder att denna typ av brott sedan BrB:s ikraftträdande kommit att betraktas som alltmer klandervärd. Detta märks även genom införandet av de tidigare nämnda bestämmelserna om grov (kvinno)fridskränkning och olaga förföljelse, genom vilka det blivit möjligt att för vissa gärningar, som redan tidigare var straffbelagda, utdöma straff enligt en sträng- are straffskala. Tendensen att se allvarligare på brott mot den person- liga integriteten framträder också mot bakgrund av de ändringar som gjorts i kapitlet om sexualbrott (6 kap.) och som inneburit att vissa gärningar numera rubriceras som allvarligare brott än enligt tidigare lagstiftning. I sammanhanget bör också nämnas att flera av de åtalsbegränsningsregler som vid BrB:s införande gällde för brotten mot person numera har upphävts och att åklagarens rätt och plikt att åtala för denna typ av brott således har utökats, jfr. förmögenhetsbrotten; för dessa har åtalsbegränsningsreglerna i stället blivit fler. Det kan konstateras att sedan BrB trädde i kraft har repress- ionen i straffsystemet som helhet ökat påtagligt. Detta har skett inte enbart genom kraftigt utvidgad kriminalisering, utan även till följd av lagändringar som inte har påverkat omfattningen av det straffsanktionerade området, såsom skärpningar av straffskalorna. Utöver att de skärpta straffskalorna har inneburit att vissa gär- ningar kommit att bestraffas allt hårdare, har de också fått till följd att bestämmelsen i 23 kap. 4 § BrB om ansvar för medverkan har blivit tillämplig på allt fler specialstraffrättsliga brott. Enligt nämnda bestämmelse är det generellt straffbelagt att medverka till brotts- balksbrott, medan det för utdömande av sådant ansvar på det specialstraffrättsliga området krävs att fängelse är föreskrivet för brottet eller att det finns en särskild föreskrift om att medverkan ska bestraffas. När det på specialstraffrättens område har förts in fängelse i straffskalor som tidigare enbart har omfattat böter, har således ändringen inte enbart inneburit att det blivit möjligt att döma till ett strängare straff för brottet utan även att medverkan till sådant brott blivit straffbart. I riktning mot förstärkt repression i straffsystemet har även den i praxis utvidgade tillämpningen av medverkansreglerna, som tog fart , verkat. Vad som avses är att det har blivit allt vanligare att flera personer som tillsammans begått ett brott åtalas och döms för att ha begått brottet tillsammans och i sam- förstånd eller gemensamt och i samråd. Kännetecknande för sådant medgärningsmannaskap (termen används i doktrinen och i Sammanfattning och analys av kartläggningen viss utsträckning i praxis, men däremot inte av lagstiftaren) är att det inte finns någon person som på egen hand uppfyller brotts- rekvisiten som gärningsman, utan att flera personer har hjälpts åt med att utföra brottet (se L. , M. , P. O. , S. , . Kap. 13–24, lösblads- system, BrB 23:4 s. 18). Var och en av dem straffas då som med- gärningsman. Eftersom kausaliteten bedöms utifrån det gemen- samma handlandet, behöver det inte styrkas vems eller vilkas av de deltagandes handlande som orsakat effekten (se a.a.). Avslutningsvis ska också pekas på den processrättsliga utveck- ling som är en följd av den utveckling som har kunnat konstateras när det gäller det kriminaliserade områdets omfattning. I takt med att det kriminaliserade området har växt har det blivit allt svårare att få rättsväsendets resurser att räcka till. Parallellt med att det kriminaliserade området har utvidgats har det därför införts ökade möjligheter att på olika sätt hantera viss brottslighet, främst baga- tellartad sådan, utanför domstolarna. Vad som avses är att det sedan BrB infördes dels har skett en avsevärd utvidgning av pro- cessinstituten strafföreläggande, åtalsunderlåtelse och rapportefter- gift, dels har tillkommit ett par nya institut, nämligen föreläggande av ordningsbot och förundersökningsbegränsning (nedläggande av förundersökning). 5.4Väsentliga ny- och avkriminaliseringar I detta avsnitt berörs frågan om vilka av de sedan BrB:s ikraftträ- dande genomförda av- och nykriminaliseringarna som – mot bak- grund av de konsekvenser de torde ha fått för rättsväsendets resurs- användning – framstår som mer väsentliga. Med rättsväsendet avses i det följande de allmänna domstolarna samt åklagar- och polis- myndigheterna. Den resursanvändning som avses är i huvudsak nämnda domstolars och myndigheters kostnader för brottsutred- ning och lagföring av brott. I den fortsatta framställningen redovisas viss statistik avseende bl.a. lagföringsbeslut. Med begreppet avses fällande domar i tings- rätt samt beslut av åklagare om strafföreläggande och åtalsunder- låtelse. Däremot omfattar begreppet inte ordningsbot som utfärdas av polis eller tull, vilket ju förvisso också är en sorts lagförings- beslut. Anledningen till denna begränsning av begreppet är att ordningsbot inte ingår i den officiella lagföringsstatistiken. Sammanfattning och analys av kartläggningen bot redovisas i stället separat. Beträffande begreppet lagförings- beslut ska också påpekas att en person kan lagföras för flera brott i en och samma dom eller beslut. I statistik över lagföringsbeslut redovisas huvudbrotten i lagföringarna, dvs. de brott som har den strängaste påföljden i straffskalan, medan statistik över lagförda brott omfattar samtliga brott som ingår i lagföringsbesluten. Till de avkriminaliseringar på brottsbalksområdet som bör ha inneburit en avsevärd minskning av belastningen på rättsväsendet hör framför allt avskaffandet av fylleribrottet (1976). minskade det totala antalet lagförda personer från drygt 300 000 till drygt 200 000, vilket i hög grad hade sin förklaring i avskaffandet av fylleribrottet (se Brottsut- vecklingen i fram , Brottsförebyggande rådets rapport 2008:23, s. 49). De resursbesparingar som avkriminali- seringen innebar måste ha varit tydliga för såväl de allmänna dom- stolarna som polis- och åklagarmyndigheterna. En annan betydande avkriminalisering var ersättandet av det militära ansvarssystemet med ett i huvudsak utomstraffrättsligt system (1986). Före reformen av det militära ansvarssystemet var 21 kap. BrB om brott av krigsmän tillämplig både under freds- förhållanden och i krigstid. Reformen innebar bl.a. att ett flertal straffbestämmelser avskaffades och att de kvarvarande straff- bestämmelserna inte längre skulle vara tillämpliga under freds- förhållanden. Beteenden som avkriminaliserades skulle därefter i stället hanteras i ett utomstraffrättsligt system. Av statistik för framgår att detta år uppgick antalet anmälda brott mot 21 kap. BrB till över 4 000 och att det totala antalet lagförda brott var drygt 2 300. Reformen bör således ha inneburit en klar resurs- besparing för rättsväsendet. På det specialstraffrättsliga området kan pekas ut i vart fall en handfull reformer som har inneburit avkriminalisering – formell eller i praktiken – och som har medfört betydande resursbespa- ringar för rättsväsendet. Införandet av system med sanktionsavgifter på skatteområdet (1972) respektive på tullområdet (1985) är två av dessa reformer. Någon formell avkriminalisering skedde inte i samband med till- komsten av sanktionsavgifterna, bl.a. skattetillägg och tulltillägg, men den ändrade regleringen innebar i praktiken att mängder med bagatellartade förseelser mot skatte- respektive tullagstiftningen kom att sanktioneras enbart genom det administrativa sanktions- systemet. Genom reformen befriades således polis- och åklagar- Sammanfattning och analys av kartläggningen myndigheter och allmänna domstolar från hanteringen av mindre allvarliga brott på skatte- och tullområdena. För att något illustrera omfattningen av den hantering som rättsväsendet avlastades genom reformen kan nämnas att antalet skattetilläggsbeslut upp- gick till cirka 260 000, vilket motsvarade en tredjedel av alla beskatt- ningsbeslut på skattemyndighetens initiativ, och att sammanlagt debiterades detta år skattetillägg netto med (se Rapport 2002:14, Om tillämpningen av skatte- tillägg och skattekontrollens preventiva effekt, s. 109). Det bör dock påpekas att även om reformerna på skatte- och tullområdet innebar betydande resursbesparingar för rättsväsendet måste de också ha fått till följd att resursåtgången ökade märkbart hos de myndigheter som beslutar om sanktionsavgifterna, dvs. hos skattemyndigheterna (numera ) och . De ändrade sanktionssystemen bör även ha lett till en något ökad resursåtgång hos förvaltningsdomstolarna, eftersom de prövar överklagade beslut om sanktionsavgift. ingår dock frågan om sanktionsavgift i ett överklagande av den materiella skattefrågan, som skulle ha underställts förvaltningsdomstolens prövning även om inte sanktionsavgift hade påförts. Dessutom ankommer det på förvaltningsdomstol, och inte på , att besluta i frågor om tulltillägg på grund av oriktiga uppgifter. Andra reformer som det finns anledning att peka på är över- gången från straffsanktion till avgiftssanktion när det gäller dels vissa parkeringsförseelser (1977), dels underlåtenhet att hålla trafik- försäkring för registrerade motorfordon (1977) och dels över- trädelser av plan- och byggregleringen (1977). Genom införandet av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift kom de flesta former av parkeringsförseelser att sanktioneras med en avgift i stället för straff. Detta innebar avsevärda resursbespa- ringar för rättsväsendet och då främst för polis- och åklagar- myndigheterna. Eftersom effektivare resursanvändning var det huvudsakliga motivet till reformen fördes det i förarbetena (prop. 1975/76:106) vissa resonemang om de resursbesparingar som vän- tades bli följden av att växla över från straffsanktion till avgifts- sanktion, vilka det finns anledning att återge här. I motiven framhölls (a. prop. s. 33 ff.) att det straffrättsliga systemet vid parkeringsförseelser hade kommit att förutsätta en uppföljning genom resurskrävande förfaranden i en omfattning som måste anses orimlig, bedömd med utgångspunkt i en riktig prioritering av polis-, åklagar- och domstolsväsendets resurser. Sammanfattning och analys av kartläggningen Exempelvis hade det inom krävts att den vid polismyndigheten och tingsrätten med parkeringsförseelser syssel- satta personalstyrkan mer än fördubblats . När det gällde åklagarväsendet konstaterades att i landet som helhet nästan hälften och i och avsevärt mer än hälften av alla strafförelägganden avsåg parkeringsförseelser. Övergången till ett avgiftssystem bedömdes leda till betydande resursbesparingar. Exempelvis beräknades personalstyrkan på i kunna mer än halveras. För åklagarväsendets del kon- staterades att all den personal som sysselsattes med strafförelägg- anden på grund av parkeringsförseelser kunde frigöras för andra arbetsuppgifter. Även belastning på domstolsväsendet bedömdes minska. Här syntes en reducering av arbetsmängden såvitt avsåg parkeringsförseelser med mer än hälften sannolik. reform av sanktionssystemet i trafikskadelagen (1975:1410) innebar att bötesstraffet för underlåtenhet att hålla trafikförsäkring för registrerade motorfordon ersattes av en skyldighet att betala en privaträttslig avgift (trafikförsäkringsavgift) till trafikförsäkrings- föreningen. Straffbestämmelserna som avsåg oregistrerade eller avställda fordon som brukades i trafik utan trafikförsäkring behölls dock, eftersom det i dessa fall inte var möjligt att utnyttja den i bilregistret inbyggda datatekniken för att ålägga fordonsägaren trafikförsäkringsavgift. Det ändrade sanktionssystemet medförde betydande kostnadsbesparingar för rättsväsendet, eftersom det inne- bar att polis- och åklagarmyndigheterna och de allmänna dom- stolarna avlastades uppgiften att utreda och lagföra flertalet ärenden om överträdelser av reglerna om trafikförsäkringsplikten. Det bör tilläggas att vid tillkomsten av det nya avgiftssystemet förutsågs (se prop. 1977/78:16 s. 54) att reformen också skulle medföra vissa kostnadsökningar, hänförliga dels till ett inte oväsentligt antal ansökningar om betalningsförelägganden och dels till ett ökat antal mål om utdömande av förelagda viten. Den reform av plan- och byggnadsregleringens sanktionssystem som genomfördes innebar att den tidigare straffsanktionen ersattes av tre olika avgifter. Även om huvudsyftet med att införa sanktionsavgifterna var att försöka åstadkomma en påföljd som bättre än straff skulle avhålla från olovligt byggande, var ytterligare ett av motiven för reformen att avlasta polis- och åklagarmyndig- heterna och de allmänna domstolarna (se t.ex. prop. 1975/76:164 och W. Warnling-Nerep, Sanktionsavgifter – särskilt vid olovligt byggande, 1987, s. 128 ff.). Sammanfattning och analys av kartläggningen I likhet med vad som ovan har konstaterats beträffande över- gången från straff till avgift på skatte- och tullområdet, ledde sanktionsväxlingen på plan- och byggnadsområdet till klart mins- kad belastning på rättsväsendet som resursåtgången bör ha ökat på annat håll. Här avses i första hand att resursåtgången hos den myndighet som beslutar om sanktionsavgifterna måste ha ökat märkbart, men också att viss ökad belastning hos förvaltningsdom- stolarna bör ha blivit följden av att blev möjligt att överklaga beslut om sanktionsavgift till dessa. När det gäller avkriminaliseringar på det specialstraffrättsliga området som har medfört betydande resursbesparingar för rätts- väsendet kan det finnas anledning att också nämna de ändringar som (2010) har genomförts i lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt. Ändringarna innebär att skyldigheten att genomgå mönstring liksom skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt numera kräver att regeringen med hänsyn till försvars- beredskap först har beslutat detta. Eftersom det är frivilligt att genomgå mönstring etc. är flertalet straffbestämmelser i lagen om totalförsvarsplikt i praktiken inte tillämpliga längre. För att få en bild av den resursbesparing som den ändrade regleringen medförde kan nämnas att uppgick antalet lagförda brott mot lagen om totalförsvarsplikt till drygt 150, varav nästan 100 lagfördes genom dom. Vad beträffar nykriminaliseringar på brottsbalksområdet som torde ha fört med sig en påtagligt ökad belastning för rättsväsendet finns till att börja med anledning att nämna den sammantagna utökning av straffskyddet för barn som har skett bl.a. genom den införda och därefter vidgade bestämmel- sen om barnpornografibrott (16 kap. 10 a §) och de införda bestämmelserna om utnyttjande av barn för sexuell pose- ring (6 kap. 8 §) och kontakt med barn i sexuellt syfte (6 kap. 10 a §). anmäldes sammanlagt över 800 brott mot nämnda bestämmelser (drygt hälften avsåg barnpornografibrott). uppgick det totala antalet lagförda brott mot bestämmelserna till nästan 300 (två tredjedelar avsåg barnpornografibrott och reste- rande tredjedel avsåg i princip uteslutande utnyttjande av barn för sexuell posering). Merparten av lagföringarna skedde genom dom (närmare 270). Kriminaliseringen av köp av sexuell tjänst (6 kap. 11 §) har rim- ligen också föranlett en klar ökning av belastningen på rättsväsen- det. Brottet reglerades först i en särskild lag, lagen (1998:408) om Sammanfattning och analys av kartläggningen köp av sexuella tjänster, men överfördes till BrB. Av den officiella statistiken framgår att anmäldes drygt 750 brott mot lagen och att uppgick det totala antalet lagförda brott till drygt 500, varav drygt 170 brott lagfördes genom dom. Den ökade resursåtgång som de ovan berörda nykriminali- seringarna på brottsbalksområdet har inneburit för rättsväsendet torde främst ha drabbat polis- och åklagarmyndigheterna, men i inte obetydlig utsträckning också domstolarna. I fråga om nykriminaliseringar inom specialstraffrätten som bör ha lett till ett påtagligt ökat resursbehov för rättsväsendet finns det anledning att nämna några områden där kriminaliseringen har vid- gats kraftigt . Ett sådant område är trafik, transport och infrastruktur, och då särskilt regleringar rörande vägtrafik och sjöfart. När det gäller sistnämnda regleringar kan t.ex. pekas på krimi- naliseringarna av ratt- och sjöfylleri. Kriminaliseringen av rattfylleri har vidgats vid ett flertal tillfällen, t.ex. sänktes den nedre promillegränsen från 0,5 till alkohol i blodet och straffbelades s.k. drograttfylleri. Av statistiken framgår att antalet anmälda rattfylleribrott (i det följande inkluderas i detta begrepp både grovt rattfylleri och drograttfylleri) var näs- tan högre än (numera närmare 30 000). Antalet lagföringsbeslut, där rattfylleribrott utgjort huvudbrottet, ligger däremot på i stort sett samma nivå som det gjorde (cirka 12 000). Av intresse i sammanhanget kan även vara att det totala antalet lagförda rattfylleribrott uppgick till närmare 21 000, varav nästan 13 000 lagföringar skedde genom dom. Vad gäller kriminaliseringen av sjöfylleri finns anledning att sär- skilt nämna den utvidgning av straffansvaret som skedde (se prop. 2009/10:76) genom införandet av en fast, nedre promille- gräns på alkohol i blodet för den som framför ett far- tyg eller i övrigt på ett fartyg fullgör en uppgift av väsentlig bety- delse för säkerheten till sjöss, förutsatt att fartyget antingen med motordrift kan framföras med en hastighet om eller har ett skrov med en största längd av . Statistiken över anmälda brott visar att anmälningarna av sjöfylleribrott har ökat markant . Detta år uppgick antalet anmälda brott till nästan 300. anmäldes vanligen omkring 60 brott . Det ska påpekas att när det gäller ratt- och sjöfylleribrott har sannolikt såväl ökad bil- och båttrafik som förbättrade kontroll- Sammanfattning och analys av kartläggningen metoder och ökad satsning på att genomföra kontroller stor bety- delse för ökningen av antalet anmälda brott. Trots detta är det dock en rimlig slutsats att nykriminaliseringarna vad avser ratt- och sjö- fylleri har medfört en klar ökning av rättsväsendets resursbehov. Hälsofarliga ämnen är ett annat område, vars kraftigt expande- rade kriminalisering bör ha fått till följd att rättsväsendets resurser har tagits i allt större anspråk. Vad som avses är framför allt de successiva vidgningarna av narkotikastrafflagen som pågått sedan BrB infördes, men även nyregleringar på området, såsom lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Statistik beträffande narkotika- strafflagen kan här användas för att åskådliggöra utvecklingen. anmäldes drygt 20 000 brott mot lagen. Motsvarande siffra var nästan 90 000. Antalet lagföringar, med brott mot narkotikaregleringen som huvudbrott, uppgick till knappt 3 000 och till drygt 21 000. Det totala antalet lagförda brott mot narkotikastrafflagen var nästan 50 000, varav cirka 30 000 lagfördes genom dom. Angående narkotikabrottslighetens ökade belastning på rättsväsendet och fram till kan även hänvisas till artikel Det svenska fångtalets utveckling –2010 (Nordisk for Kiminal- videnskab , s. 136 ff.). I artikeln anges bl.a. att hade inte mindre än tjugo procent av samtliga lagföringar direkt med illegal hantering av narkotika att göra. På narkotikaområdet, liksom när det gäller trafikområdet, har sannolikt satsningar på kontroller m.m. haft betydelse för det ökade antalet anmälda och lagförda brott. Även här står det dock klart att nykriminaliseringarna har orsakat en betydande ökning av rättsväsendets resursbehov. Även ordning och säkerhet bör nämnas när det gäller områden vars kriminalisering har vidgats kraftigt med ökat resursbehov hos rättsväsendet som följd. Här har bl.a. kriminali- seringen i vapenregleringen stadigt utökats och en mängd nya specialstraffrättsliga regleringar införts, se t.ex. lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, lagen om tillträdes- förbud vid idrottsarrangemang och lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall. Vad angår lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål kan nämnas att lagfördes nästan 6 000 brott mot lagen, varav drygt 4 000 genom dom. I anslutning till ovanstående ska påpekas att när det gäller för- fattningar vars straffsanktionering har vidgats i flera omgångar har