sou · H1B384 · 2013-12-16 00:00:00 — Däremot finns varken från tillgänglighets- eller miljö- synpunkt anledning att subventionera långväga resande på sträckor som har tillräckligt underlag för acceptabel turtäthet. Grundprin- cipen bör således vara att subventionera när det är nödvändigt för att upprätthålla tillräcklig frekvens hos kollektivtrafiken men inte med mer än vad som krävs för att uppfylla transportpolitikens tillgänglighetsmål. En utgångspunkt för utredningens arbete bör därför, i enlighet med direktiven, vara att beskatta det man vill bli av med i stället för att subventionera trafikslag, fordon eller drivmedel som man tror på. Erfarenheter från och omvärlden visar att en nackdel förknippad med subventioner är att det inte sällan visar sig att man valt att stödja ett förlorande koncept när man trodde sig kora en vinnare. Direktiven uppmärksammar också att en del handlings- alternativ och åtgärder kan riskera leda till fastlåsning i vissa tek- niker eller till vissa energibärare. Det skulle t.ex. kunna bli följden av åtgärder som skapar ett långsiktigt bidragsberoende. Mot detta kan invändas att det behövs riktade subventioner för att underlätta marknadsinträde för nya och lovande tekniker. Ett sätt att mini- mera risken för suboptimering och fastlåsningar kan i sådana sammanhang vara att begränsa stödet och att stegvis genom- föra en förutbestämd nedtrappning. Regeringen anger att utredningens förslag ska vara finansierade i den mån som de belastar statsbudgeten. Utredningen uppfattar det så att den beträffande kostnader som direkt påverkar statsbudgeten måste lämna förslag om finansiering. Däremot kan det inte vara rimligt att utredningen ska ta ansvar för bortfall av intäkter som blir följden av att berörda skattebaser krymper som resultat av åtgärder som vidtas i syfte att minska trafikens bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp. Finansiering av direkta kostnader för åtgärder som belastar statsbudgeten bör kunna ske antingen genom korssubventionering av typ bonus/malus (där avgifter finansierar bidrag) eller genom förslag från utredningen om avskaffande av vissa existerande sub- ventioner av fordon, drivmedel eller transporter. En tredje möjlig- het är förstås att lämna förslag om nya eller höjda skatter. 1.4.2Val av systemgränser och tidshorisonter Regeringen har i direktiven bestämt gränserna för utredningens uppdrag. Tidshorisonten är 2050 och uppdraget gäller utsläpp från den svenska transportsektorn. Men klimatfrågan är global och effekterna av svenska transportval märks i många fall utanför sek- torn och/eller utanför landets gränser, t.ex. genom köp av fordon och drivmedel som producerats i andra sektorer och delvis utom- lands. För att inte hamna i en klimatmässig suboptimering är det viktigt att vara uppmärksam på att val av vissa tekniker och driv- medel kan ge upphov till större utsläpp och miljöpåverkan än andra när man vidgar systemgränserna och tidshorisonten och beaktar effekter i alla led av olika produktionskedjor. Regeringen understryker att bör gå någorlunda i takt med EU och inte vidta åtgärder eller införa regler som påtagligt skiljer sig från de som tillämpas i grannländerna. är den svenska ambitionsnivån väsentligt högre än EU:s. Utredningens målsättning är att göra transporterna klimatneutrala till 2050, medan EU:s mål är att minska sektorns klimatutsläpp till samma tidpunkt. Skillnaden är betydande inte minst med tanke på att man kan anta att marginalkostnaden stiger ju närmare visionen om nettonollutsläpp man kommer. Den svenska visionen kräver dessutom att hunnit väsentligt längre eller 2030 än övriga EU om tidsmässigt ska ha en chans att klara uppgiften. Det kan tala för att etappmålen bör sättas så att som ett minimum åstadkommer en linjär reduktion av sektorns klimatpåverkan, en fråga som uppmärksammades av många under remissen på Klimatberedningens betänkande (se Prop. 2008/09:162, s. 35). Att sätta ribban lågt under det inledande skedet kan leda till en tempoförlust som senare kan visa sig svår att upphämta. Med tanke på betydande variationer i de potentiella åtgärdernas ledtider och kostnader kan tyngdpunkten i valet av styrmedel och åtgärder dock behöva skilja sig mellan de olika etapperna. Utredningen åter- kommer till denna problematik i kapitel 16. Läsaren bör vara uppmärksam på att uppgiften att klimat- neutralisera transporterna ska genomföras under ökad efterfrågan på godstransporter och växande krav på mobilitet. Det finns en stark historisk koppling mellan bruttonationalproduktens (BNP) och godstransportarbetets tillväxt. Sambandet är något svagare för persontransporter, sannolikt därför att medborgarnas tidsbudget och preferenser sätter gränser för deras resande. Internationella studier visar att den tid som genomsnittsmänniskan i olika kulturer och vid olika tider använder till förflyttning är relativt . Att resandet trots allt växer är en följd av att ökade inkomster med- ger köp av högre hastighet. har snabbare trafikslag successivt tagit marknadsandelar på de långsammares bekostnad. Bilen var den viktigaste motorn i denna förändring, men bilismen tycks nu närma sig en mättnadsnivå, kanske delvis därför att medelhastigheten i vägtrafiken snarare minskar än ökar. I stället fortsätter persontransportarbetet att växa genom fler och längre resor med ännu snabbare trafikslag. Trafik- verket kom under arbetet med Kapacitetsuppdraget i sitt klimat- alternativ fram till att en reduktion av vägtransporternas kol- dioxidutsläpp till 2030, även under optimala för- hållanden (vad beträffar effekter av andra åtgärder), skulle kräva att bilresandet minskar och att godstransportarbetet på väg inte fortsätter att växa. Att minska mobiliteten är inte efter- strävansvärt i sig, men att allt annat lika blir det svårare att nå klimatmålet vid höga transportvolymer än vid något mindre. I sammanhanget är det nödvändigt att förstå att de viktigaste driv- krafterna bakom ökade persontransporter historiskt varit att in- komsterna ökat snabbare än kostnaden för resor, fordon och driv- medel och att genomsnittshastigheten ökat. För godstransporter är situationen mera komplicerad, eftersom efterfrågan påverkas av fler faktorer, bland dem ekonomisk tillväxt och näringslivsstruktur samt den inre marknadens framväxt och globaliseringen. andet transport av gods är dock priset en betydelsefull faktor. Under industrialismen har kostnader och priser för frakter med olika trafikslag varit successivt fallande, vilket till en mindre del varit följden av att operatörerna och deras kunder helt eller delvis sluppit ta ansvar för kostnader för infrastruktur, trafikolyckor och miljö- påverkan. Enligt ekonomisk teori bör externaliteter åtgärdas antingen genom tekniska krav och åtgärder som undanröjer dem eller genom av- gifter som internaliserar den kostnad för samhället som de utgör. I det senare fallet måste man beträffande koldioxid konstatera att problemet är globalt och det därför från en ekonomisk-teoretisk utgångspunkt vore optimalt att sätta samma pris på de oönskade utsläppen oavsett var på jorden de äger rum. Det är av politiska skäl och på grund av skillnader i utvecklingsnivå mellan olika länder emellertid inte en framkomlig väg. EU har inte heller kunnat införa samma skatt på koldioxid från alla källor eller förmått inkludera utsläpp från alla sektorer i sitt utsläppshandelssystem (EU ETS). Anledningen är främst att man befarar att likabehandling skulle driva upp kostnaderna för energi- intensiva industrier som konkurrerar på världsmarknaden. En väsentligt högre kostnadsnivå i skulle kunna leda till att produktionen helt eller delvis flyttar till länder med lägre klimat- krav (koldioxidläckage). EU har därför valt att inte låta vägtrafikens utsläpp omfattas av handelssystemet och därmed etablerat ett två- prissystem (eller ett flerprissystem om man beaktar skillnaderna mellan olika medlemsländer). Det innebär att ett kilo koldioxid i praktiken värderas mycket högre i när fossil energi för- bränns i vägfordon än när den utnyttjas i verksamheter som om- fattas av EU ETS. Detta är delvis ett resultat av beslutet om att inte låta alla utsläpp omfattas av handelssystemet och delvis en följd av att den ekonomiska krisen dämpat efterfrågan på utsläppsrätter. Tvåprissystemet är en realitet som utredningen måste acceptera och som den bara på och i mycket begränsad utsträckning kan påverka. Dock kan skillnaden i pris minska om utsläppstaket i handelssystemet sänks mer än vad som redan beslutats och om reglerna i övrigt skärps. Vad utredningen däremot bör uppmärksamma är betydelsen av att reduktion av kol- dioxidutsläpp från den icke-handlande svenska sektorn värderas lika oavsett åtgärd. Värdet av att reducera emissionerna med ett kilo bedöms med ett sådant synsätt som lika stort oavsett om minskningen är ett resultat av åtgärder som effektiviserar trans- portarbetet eller är en följd av förändringar som gör fordonen mera energieffektiva eller effekten av ett skifte till drivmedel med lägre klimatpåverkan. Att beakta denna princip är viktigt om klimat- anpassningen av transportsektorn ska kunna genomföras på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt. I detta sammanhang är det förstås viktigt att beakta att en del åtgärder kan ha positiva eller negativa bieffekter som också bör beaktas. I ett avseende får EU:s tvåprissystem en uppenbart negativ effekt. Utsläpp från olika delar av transportsektorn värderas olika till följd av att elproduktionens och flygets emissioner ligger under utsläpps- taket medan den fossildrivna vägtrafikens ligger utanför. Sjöfartens ligger också utanför men är i motsats till vägtrafikens inte föremål för någon pålaga alls. Inte heller detta kan utredningen påverka men den kan däremot beakta denna skillnad i sina överväganden. Inrikesflyget är inte mera konkurrensutsatt än tågen och vägtrafiken så det finns ingen anledning från klimatsynpunkt att tillämpa skilda ambitionsnivåer. Koldioxid är inte den enda växthusgasen. För att beräkna effekten av gaserna på ett jämförbart sätt räknas de övriga gasernas klimat- påverkan om till koldioxidekvivalenter. De olika växthusgaserna har emellertid olika lång genomsnittlig uppehållstid i atmosfären. Vanligen värderas deras koldioxidekvivalenta klimatpåverkan i ett hundraårsperspektiv. En sådan jämförelsegrund är emellertid inte självklar. Den verkliga utmaningen är inte att genomföra en viss reduktion till något avlägset framtida årtal utan att se till att kon- centrationen av växthusgaser i atmosfären inte blir så hög att den medför att medeltemperaturen på jorden ökar med mer än i förhållande till förindustriell nivå. Eftersom koncentrationen av koldioxid nu ligger mycket nära 400 ppm är risken betydande att fortsatta utsläpp av växthusgaser medför att den hamnar över den nivå som forskningen bedömer vara kritisk. Detta förhållande har flera implikationer som utredningen behöver beakta. Möjligheten att använda ett kortare tidsperspektiv än är en av dem och har främst bäring på frågan hur man bör bedöma effekter av läckage av oförbränt metan från biogas och naturgas, se kapitel 2. Flera andra aspekter påverkas av valet av tidsperspektiv. En är frågan om hur man från klimatsynpunkt bör se på dynamiken i kolcykeln för energigrödor att återuppta den mängd koldioxid som frigörs vid förbränning av biodrivmedlen (eller släpps ut under framställningsprocessen). En fråga är hur man ska bedöma utsläpp i närtid från byggande av infrastruktur som kan komma att balanseras av minskade utsläpp genom t.ex. överföring av trafik från vägar till spår. Med tvågradersmålet i beaktande bör återvin- ningstiden för utsläppen från anläggningsarbetena vara förhållande- vis kort. Å andra sidan behöver valet av investeringar i infrastruktur stödja utvecklingen mot minskade utsläpp . Frågan om och när åtgärder som skulle kunna vidtas till låg eller till och med negativ kostnad utnyttjas är viktig. Att de förblivit oanvända kan bero på bristande kunskap, ointresse och marknads- misslyckanden eller på att berörda individer bedömer uppoffringen på annat sätt. Att klimatanpassa hastighet och körstil kan vara ett exempel. Från tvågradersmålets synpunkt är dock skillnaden stor mellan att införa styrmedel och åtgärder som gör att dessa möjlig- heter utnyttjas i närtid och att vänta med det i 20–. 1.4.2.3Stora med ändå begränsade mängder förnybar energi har mycket goda förutsättningar för fossilfri kraftproduk- tion och utnyttjande av bioenergi. har över tio gånger mer skogsmark per capita än genomsnittseuropén och producerar sex gånger mer bioenergi (exkl. energiinnehållet i papper, massa och trävaror). har dessutom 13 gånger mer vattenkraft och mycket goda förutsättningar för vindkraft samt dessutom mer kärnkraft per capita än något annat land i världen. Energianvänd- ningen är emellertid högre per capita än EU- genomsnittet, delvis genom att den svenska fordonsflottan rymmer många betydligt större och mer drivmedelskrävande bilar än EU- genomsnittet. Elförbrukningen per capita är nästan 2,5 gånger så hög som EU-genomsnittet. Det senare är delvis en följd av att , räknat per capita, har en stor elintensiv industri och omfatt- ande användning av el för uppvärmning. Den mängd bioråvara som utan negativa konsekvenser för mark, vatten, biologisk mångfald och livsmedelsförsörjning kan frigöras för energiändamål är begränsad nationellt och globalt. har bättre förutsättningar än de flesta länder, men eftersom växthus- gaserna utgör ett globalt problem bör de samlade biologiska resurs- erna användas så att de får optimal nytta från klimatsynpunkt. Det kan tala för att borde vara en naturlig nettoexportör av bioenergi (även utöver exporten av papper, massa och trävaror). En förutsättning för detta är att resurserna används effektivt. Eftersom bara har en dryg promille av världsbefolk- ningen skulle fordonsflottan kunna vara helt försörjd med biodriv- medel så länge är ensamt eller nästan ensamt om att klimat- anpassa transporterna. Men för att klimatpolitiken ska bli globalt framgångsrik krävs att alla andra också avvecklar eller drastiskt minskar sitt beroende av fossil energi. Utredningen drar av detta slutsatsen att omställningen av den svenska transportsektorn bör utformas så att bioenergiresurser utnyttjas effektivt och använd- ningen av bioenergi hålls på en nivå som är långsiktigt hållbar. I det sammanhanget får man inte glömma att biomassa även används i andra samhällssektorer. Det finns således ingen enkel lösning på klimatproblemet. Det handlar i stället om ett systemskifte där man måste vara beredd att pröva alla idéer i jakten på kostnads- och resurseffektiva åtgärder. Med klimatanpassning som överordnat mål måste man vara beredd att acceptera att omställningen kommer att leda till betydande för- ändringar av samhällets energi- och transportsystem. Generellt sätt är åtgärder som syftar till högre effektivitet och med- för lägre efterfrågan på energi attraktiva eftersom dessa åtgärder tenderar att ha begränsade negativa effekter. Det är därför en huvud- regel att i första hand driva effektiviseringar.2 Transportsystemen kan göras mera effektiva och efterfrågan på transporter dämpas. Effektivare fordon, inklusive utnyttjande av partiell elektrifiering av trafiken kan ytterligare begränsa energianvändningen för trans- porter. Att bara en del av omställningen kan genom byte av drivmedel har framgått av en rad tidigare studier utförda av bland andra (2012a), (2012a), Elforsk och (2013a) och ett konsortium på uppdrag av EU- kommissionen (2011a) och IEA (2012a). Men även om man skulle 2 Se t.ex. (2012). våga hoppas att potentialen för biodrivmedel och el är mycket stor vore det oklokt att förlita sig på att fossila bränslen kan ersättas i huvudsak genom byte av drivmedel. Det beror på att ledtiden för en fullständig omställning baserad på en åtgärd blir för lång. Efter- som utsläppsbegränsningar brådskar om tvågradersmålet ska upp- nås blir det nödvändigt att utnyttja parallella åtgärdsstrategier som kompletterar varandra. Om något eller några av åtgärdsalternativen efter visar sig vara otillräckligt har tid gått förlorad som kan behövas för att underlätta omställningen med ökat utnyttjande av andra åtgärdskategorier. Dock gäller alltid att fossila drivmedel måste ersättas med fossiloberoende drivmedel, bioenergi eller fossil- fri el, mängden av dessa påverkas av de första tre första åtgärds- kategorierna nedan. Utredningen räknar med att omställningen kräver långtgående insatser inom följande fem åtgärdsområden: 1.Stimulera samhällsomställning mot minskade och effektivare transporter 2.Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag 3.Effektivare fordon och ett energieffektivare framförande av fordon Tidigare studier har i scenarier identifierat potentialer och åtgärder utifrån ingenjörsmässiga bedömningar. Utredningens uppgift är att gå ett steg längre och visa vilka konkreta åtgärder och styrmedel som krävs för ett framgångsrikt genomförande av klimatanpass- ningsstrategin inom sektorn fordonstrafik i . Utredningens direktiv understryker nödvändigheten av att lösa problemen på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt. Det innebär att utredningen i analysen av de ekonomiska konsekvens- erna måste ta hänsyn till förslagens positiva och negativa bieffekter. Många av de potentiella åtgärderna kan förväntas medföra avse- värda positiva sidoeffekter i form av t.ex. färre olyckor, minskade utsläpp av partiklar och kväveoxider, lägre fordonsslitage och för- bättrad folkhälsa. Men negativa sidoeffekter kan också uppkomma för berörda verksamheter, t.ex. i form av ökad restid. I sammanhanget är det viktigt att inse att skillnaden mellan samhälls- och privatekonomisk lönsamhet kan vara betydande. Vid nyttokostnadsbedömningar av investeringar i ny transportinfra- struktur utgör detta inget problem, eftersom kostnaderna vanligen bärs av stat eller kommun. För åtgärder som måste bekostas av producenter eller konsumenter kan däremot problem uppkomma om skillnaden mellan privat och samhällelig lönsamhet är stor. Teoretiskt finns två vägar om man vill minska klyftan. Man kan genom avgifter internalisera alla relevanta externa kostnader som de olika trafikslagen ger upphov till. Då reduceras producentens/konsu- mentens kostnader när en klimatåtgärd minskar en annan externalitet och detta bidrar förstås till åtgärdens företags- eller privatekonomiska lönsamhet. Det är emellertid en komplicerad väg som inte alltid ter sig framkomlig. Den andra utvägen är att staten stödjer åtgärden med vad som motsvarar skillnaden mellan sam- hällsekonomisk och privatekonomisk intäkt. Men då uppkommer svårigheter genom att EU:s statsstöds- och konkurrensregler be- gränsar medlemsländernas möjligheter. Betänkandet är uppbyggt på traditionellt sätt och inleds med några kapitel som i större detalj beskriver de yttre förutsättningarna för omställningen samt värderar effekterna av vidtagna åtgärder. Därefter följer officiella prognoser och alternativa bedömningar för trafikarbetets- och fordonsparkens utveckling samt sektorns energi- användning. I bakgrundskapitlen 5–12 redovisas sedan grundläggande infor- mation om de planeringsmässiga och tekniska förutsättningarna att minska utsläppen genom åtgärder inom de fem ovan nämnda åtgärdskategorierna. Det är inte frågan om någon uttömmande genomgång av de tekniska och produktionsmässiga aspekterna utan texten är tänkt att bilda den bakgrund till förslagskapitlen som offentliga och privata beslutsfattare och den intresserade allmän- heten kan vara betjänt av. Utredningen har avsiktligt valt att be- gränsa textmassan i syfte att göra det möjligt att presentera betänk- andet i en volym. De många referenserna skapar möjlighet för den som vill tränga djupare att göra det. Dessutom har utredningen lagt ut kapitelutkast och beställt bakgrundsmaterial på sin hemsida, . Bakgrundskapitlen följs i kapitel 13 av en sammanfattning av potentialer och möjligheter som i sin tur utgör underlag för utred- ningens förslag till styrmedel för att utnyttja en stor andel av de identifierade potentialerna i kapitel 14 där utredningens konkreta förslag till åtgärder och styrmedel presenteras följt av en konse- kvensanalys i kapitel 15. Förslag för transportsektorns stegvisa klimatanpassning inklusive definition av begreppet fossiloberoende fordonsflotta presenteras i kapitel 16. Kapitel 17 innehåller förslag till lagtexter, följda av bilagor med utredningens direktiv, defini- tioner och förkortningar och enheter. Klimatförändringen är förmodligen vår tids största och svåraste miljöfråga.1 Den globala uppvärmningen och medföljande för- ändringar i nederbörd, havsnivå, havsis m.m. är en följd av utsläpp från användning av fossila bränslen och avskogning. Vid sidan av koldioxid spelar även metan, lustgas och ett flertal halokarbongaser stor roll. Svaveldioxid och sot samt kväveoxider och flyktiga kolväten bidrar också till klimatförändringar (2011). FN:s klimatpanel IPCC har genomfört samman- ställningar av klimatforskningen som omfattar naturvetenskap, samhällsvetenskap och teknikvetenskap2. Kunskapen om klimat- förändringar är väletablerad (Rummukainen et al., 2010, 2011). Utöver specifika forskningsresultat finns även ett flertal expert- rapporter och synteser från internationella organisationer och vetenskapliga råd. Några av dessa citeras i texten nedan. Kun- skapsutvecklingen pågår och nya rön tillkommer kontinuerligt, men de grundläggande resultaten från tidigare studier har visat sig välgrundade (IPCC, 2013). Klimatet förändras, orsaken är mänsk- liga verksamheter och även om det är möjligt att begränsa klimatets förändring , givet bestämda utsläppsminskningar, är en del klimateffekter oundvikliga. Klimatförändringen påverkar bland annat temperatur, neder- börd, snö, isar och havsnivå. Den globala medeltemperaturen är den enskilt mest uppmärksammade aspekten. Den globala upp- värmningen är otvetydig (IPCC, 2013) och den uppgår till –2012. Eftersom klimatsystemets re- spons på utsläppen sker med en viss eftersläpning, syns de hittills- 1Kapitlet bygger till en mindre del på underlag från , . 2Hittills har IPCC gett ut fyra av dess största rapporter. Dess fjärde stora rapport är (IPCC 2007a, b, c). Den första delen i dess femte rapport utgavs och de resterande delarna ska ges ut . Utöver dessa stora kunskapssammanställningar har IPCC tagit fram rapporter som är fokuserade på specifika delfrågor, till exempel extremer (IPCC 2012). varande emissionernas effekt inte helt än och den globala medel- temperaturen kommer att öka med ytterligare cirka en halv grad till följd av utsläppen hittills3. Därtill fortsätter de globala utsläppen att öka i en allt snabbare takt (IEA 2012b, Friedlingstein 2010). har de globala utsläppen i genomsnitt ökat med vilket kraftigt överstiger ökningstakten på . De historiska utsläppens klimatpåverkan späs på av nya utsläpp, vilket ökar uppvärmningen ytterligare. Om utsläppen fortsätter att öka kan den globala uppvärmningen vid fortsatta utsläpp hamna någonstans mellan 2 och uppemot i slutet av detta år- hundrade, jämfört med industrialismens början (IPCC, 2013). För att begränsa den globala uppvärmningen till maximalt två grader förutsätts en snar kulminering av de globala utsläppen för att de därefter snabbt minskar mot noll senare (IPCC, 2013). De omfattande effekterna på samhället och naturen under- stryker klimatfrågans stora betydelse. Globalt berörs vattentill- gångar, livsmedelsproduktion, havsnivån och biologisk mångfald samt mänsklig hälsa (IPCC 2007b, 2007, Rummukainen et al., 2011). Förändringar såväl i medeltemperatur och andra genom- snittliga klimatförhållanden som i värmeböljor, torka, översväm- ningar och andra typer av extrema väder- och klimathändelser är betydelsefulla (IPCC, 2012a). Koldioxidutsläppen medför dess- utom havsförsurning. Generellt gäller att klimateffekterna förvärrar andra miljöproblem och försvårar fattigdomsbekämpningen. 2.1FN:s klimatkonvention och arbetet med att minska klimatförändringen