sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — dess växelverkan med den reala ekonomin och den ekonomiska politiken. Gränsen mellan vad som är en strukturell risk respektive en cyklisk risk är inte knivskarp och det finns en ömsesidig påverkan. Strukturella förhållanden, som t.ex. hur incitamentsystemen är utformade i företagen, kan förstärka cykliska problem. Likaså kan cykliska faktorer påverka strukturella risker. Exempelvis kan det i en uppgångsfas, som präglas av stark expansion och högt risktagande, uppstå både större koncentration av risk och fler och 5 Se avsnitt 6.2 för en beskrivning av utvecklingen inom EU. mer komplicerade sammankopplingar i det finansiella systemet. I den jakt på avkastning som präglade uppspelet till den globala finanskrisen skapades t.ex. en mängd nya värdepapper och artificiella mellanhänder i form av olika specialbolag i vilka värdepapper kunde grupperas och ompaketeras till nya värde- papper. Sammantaget blev det finansiella systemet mer sårbart, komplext och svåröverblickbart. Allmänt sett kan man konstatera – och då inte bara när det gäller finanssektorn – att strukturella svagheter och problem brukar komma till ytan just i samband med cykliska nedgångar. I har analysen av systemrisker utvecklats kraftigt sedan 1990-talskrisen. Som framgått tidigare publicerar stabilitetsrapporter där olika stabilitetsrisker analyseras. har under ungefär lika analyserat riskerna i det finansiella systemet och publicerat bedömningar om dessa i olika rapporter. Det har också funnits en politisk diskussion om risker i det finansiella systemet. Vissa andra länder var senare i starten, men arbetet hade i de allra flesta fallen påbörjats. Inom internationella fora som BIS, IMF och ECB hade mycket arbete gjorts både när det gäller kartläggning och analys av systemrisker och om de policyfrågor som detta väcker långt innan krisen . Något resultat i termer av en klart definierad ansvarsfördelning och utformning av lämpliga instrument hade dock inte kommit till stånd. Kommitténs bedömning: Det behöver utvecklas nya typer av verktyg för att förebygga såväl strukturella som cykliska systemrisker. Detta bör ske inom ramen för den nya makrotillsynsstrukturen. I det arbetet bör också ingå att ta ställning till om kassakrav är ett lämpligt makrotillsynsverktyg. För att effekterna ska kunna utvärderas, bör nya verktyg införas stegvis. För att aktivt kunna förbygga kriser och reducera systemrisker är det nödvändigt att utveckla och använda verkningsfulla verktyg som främjar systemstabilitet. Verktygen ska ta sikte på för- hållanden som i praktiken är svåra att observera och hantera med traditionell reglering och tillsyn inriktad på enskilda företag och som heller inte kan hanteras på ett effektivt sätt med generella ekonomisk-politiska åtgärder i form av finans- eller penningpolitik. Penningpolitik, skattepolitik m.m. påverkar konjunkturförloppet och därmed den finansiella riskuppbyggnad som relaterar till detta. Den typen av åtgärder har därför ibland medvetet använts, eller åtminstone diskuterats, som verktyg för finansiell stabilitet mer specifikt.6 Det gäller både i ett förebyggande arbete och som redskap för att avvärja och hantera problem som redan uppstått. Framför allt har, som nämnts i avsnitt 3.4, penningpolitikens möjligheter och begränsningar i ett stabilitetsperspektiv varit föremål för mycket diskussion . Eftersom det finns starka och ömsesidiga beroenden mellan penningpolitik och finansiell systemstabilitet har vissa menat att detta uttryckligt bör vägas in i hur penningpolitiken utformas, medan andra menat att penningpolitiska åtgärder, dvs. räntestyrning, är alltför trubbiga och ineffektiva för att hantera den typen av problem och att stabilitetsproblem därför bör hanteras med andra metoder, kanske också av andra organ än centralbanker för att undvika att målen blandas samman.7 Det ligger inte i kommitténs uppdrag att avgöra huruvida penningpolitiken bör utformas isolerat från överväganden kring finansiell stabilitet, men kommittén konstaterar att genom att utveckla den typ av instrument som vi här diskuterar – dvs. makrotillsyns- verktyg – skapas andra och bättre möjligheter för centralbanker och/eller andra myndigheter att förebygga systemproblem oberoende av hur styrräntan hanteras. Arbetet med att utveckla nya verktyg för finansiell stabilitet har tagit ordentlig fart , och inte minst på det internationella planet har det förts en livlig diskussion om olika verktyg.8 Till en del har arbetet gått ut på att utveckla 6Det har under en följd av år (även före krisen) både i och i andra länder förts en diskussion om penningpolitiken borde utformas även med hänsyn till den finansiella stabiliteten (lean against the wind). 7Se exempelvis Curdia, V., and M. Woodford. (2009), Monetary Policy BIS Working Papers, 278, Penningpolitiken i , riksbank, s. 15 och för – penningpolitik och finansiell stabilitet, Ekonomisk Debatt 5/2012. 8Se exempelvis: Instruments of macroprudential policy – a discussion paper, , , Macroprudential policy: an organizing framework, IMF 2011, governance and financial stability BIS 2011, Macroprudential instruments and rörelseregleringen, t.ex. kapitaltäckningskrav, limiter för stora exponeringar, reserveringsregler etc. Även användbarheten av vissa traditionella penningpolitiska instrument som kassakrav, likviditetskvoter, generella utlåningsbegränsningar och liknande har diskuterats. Den typen av åtgärder har i praktiken varit utsorterade från den penningpolitiska arsenalen, men har setts som tänkbara att återuppväcka, nu i syfte att påverka systemstabiliteten. Vissa länder har infört några makrotillsynsverktyg. Nedan ges en översikt av några typer av verktyg som diskuterats i olika sammanhang och som i en eller annan form skulle kunna ingå i en medelarsenal för makrotillsyn. Verktyg och metoder när det gäller makrotillsyn kan klassificeras och betraktas från olika synvinklar.9 I det följande har vi valt att dela in verktygen utifrån om det är strukturella eller cykliska risker som ska åtgärdas. Genomgången är inte på något sätt fullständig, vare sig med avseende på tänkbara verktyg eller med avseende på beskrivningen av de verktyg som diskuteras, utan ska ses som exempel på verktyg som är föremål för diskussion i och internationellt. Kommittén har valt att inte utreda vilka specifika makrotillsyns- verktyg som bör användas i framöver. Att utveckla och implementera nya makrotillsynsverktyg bör främst vara en uppgift för den eller de myndigheter eller organ som ges ansvaret för makrotillsynsarbetet och som har kompetensen på området. Vi återkommer med våra förslag i dessa frågor i avsnitt 10.5. Kommittén vill dock peka på behovet av att gå stegvis fram när det gäller införande av nya verktyg. Det finns en risk med att bygga ett system som syftar till att varje typ av risk ska hanteras med hjälp av makrotillsynsverktyg. I grunden måste det generella regelverket inklusive mikrotillsynen ge de finansiella aktörerna incitament att hantera risker på ett sunt sätt. En viktig del av makrotillsynen är därför också att öka kunskapen hos marknadsaktörerna om systemriskerna och att därigenom påverka deras beteenden. måste det finnas verktyg och ansvar att handla när det finns uppenbara hot mot det finansiella systemets stabilitet. frameworks: a stocktaking of issues and experiences, (), 2010. 9 Se Ett svenskt ramverk för makrotillsyn Penning- och valutapolitik 2012:1 och Instruments of macroprudential policy, 2011 för en fylligare diskussion. 10.2.1Verktyg mot strukturella risker Verktyg för att påverka och ingripa mot sammankopplingar och beroenden som innebär risker för systemets funktionsförmåga behöver utvecklas. Regler för att hantera förhållanden av denna typ finns . Ett exempel är de regler som finns när det gäller stora exponeringar, som enkelt uttryckt innebär att en bank inte får ha en för stor del av sin utlåning till en enda kund, en viss sektor eller en viss marknad. Det behövs dock möjlighet till vidare tillämpning av vissa existerande verktyg och även nya verktyg som utgår från ett bredare perspektiv. Det viktiga är att fånga in strukturella drag och tendenser som är eller kan bli systemproblem, även om de inte är eller upplevs som problematiska ur det enskilda företagets perspektiv. Att utveckla analys, regler och tillsynsmetoder för dessa strukturrisker kan i och för sig starta i observationer av enskilda finansföretags affärsmodeller, organisation och beteendemönster – om man så vill ett mikroperspektiv – men informationen behöver analyseras med utgångspunkt från ett systemperspektiv. En sådan analys kräver att det utvecklas nya metoder och modeller och här pågår en hel del internationellt utvecklingsarbete. Det krävs också att det samlas in ny och helst internationellt harmonsierad data. Även på detta område bedrivs arbete internationellt för att identifiera vilka databrister som finns. I begreppet strukturellt ligger att regler och åtgärder är permanenta i så måtto att de inte förutsätts variera i takt med någon cyklisk finansiell variabel som ränteutveckling, fastighets- priser eller kredittillväxt. Däremot kan de behöva ändras vid strukturella förändringar som påverkar den strukturella risken eller ger upphov till nya strukturella risker. Exempel skulle kunna vara att nya finansiella instrument utvecklas. Finanskrisen har inneburit att förslag till strukturella verktyg lanserats och diskuterats, exempelvis inom ramen för förslaget till CRD IV.10 Tre sådana exempel är följande. 10 Se kapitel 6 för en beskrivning av detta förslag. Den kapitalbevarande bufferten bygger på idén att under normala förhållanden bör företagens kapitalbas överstiga de miniminivåer som följer av beräkningen av kapitalkravet för kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker (minimikapitalkraven). Den kapitalbevarande bufferten är avsedd att garantera företagets kapacitet att absorbera förluster under kritiska perioder, och förväntas byggas upp av företagen under goda tider. Under förhandlingarna av CRD IV har diskuterats att bufferten ska uppgå till av den totala riskexponeringen, vilket ska läggas ovanpå minimikapitalkraven. Detta kapitalkrav är närmast att betrakta som en strukturell åtgärd då det är ett permanent krav. innehåller det ett dynamiskt inslag då det är tillåtet att bedriva verksamheten vidare även om buffertkravet inte är uppfyllt, men med restriktioner som syftar till att återuppbygga bufferten, exempelvis genom restriktioner på utdelningar. Detsamma gäller för systemriskbufferten och den kontracykliska bufferten som beskrivs nedan. Enligt CRD IV får en nationell myndighet – som kan vara en tillsynsmyndighet eller någon annan myndighet – besluta om en s.k. systemriskbuffert. Om systemriskbufferten ska överstiga måste dock kommissionen godkänna den. Syftet med systemriskbufferten ska vara att begränsa strukturella makro- eller systemrisker som inte hanteras av kapitaltäckningsförordningen. Bufferten ska bestå av kärnprimärkapital. Systemriskbufferten får exempelvis användas för att besluta om påslag för systemviktiga institut, s.k. SIFIs (systemically important financial institutions). Denna typ av kapitalbuffert kan betraktas som ett typiskt strukturverktyg, i meningen att den bygger på att specifika företag och verksamheter uppvisar vissa definierade externaliteter som kan anses innebära latenta risker för systemet som helhet. Den angivna bufferten kan ses som en slags grov prissättning av denna samhällsekonomiska risk. Kravet på en extra buffert för systemviktiga institut kan skapa incitament att undvika en sådan position. I realiteten handlar det dock mera om att skapa en större buffert som kan öka motståndskraften om och när störningar , och gick ut med ett gemensamt uttalande med innebörden att de fyra svenska storbankerna ska omfattas av en systemriskbuffert på från från 2015.11 Som framgått av kapitlen 4 och 5 handlade finanskris i hög grad – och inte minst från svensk horisont – om de akuta problem som uppstod även för solida banker att uppbringa kortfristig marknadsfinansiering. Detta är en väsentlig del av bakgrunden till nya och skärpta krav på bankernas likviditet och likviditets- beredskap. Dessa krav är i grunden traditionella tillsynskrav i meningen att de är baserade på de enskilda företagens situation och syftar till att förhindra att de enskilda företagen får betalnings- svårigheter – som i sin tur kan ge smittoeffekter på andra företag. De är således inte kalibrerade utifrån någon form av systemmässig variabel och avses inte heller variera över kredit- eller konjunkturcykeln. De är därmed att betrakta som strukturella. Som beskrivs i nästa avsnitt skulle det emellertid även kunna vara möjligt att variera likviditetskrav över finansiella cykler kalibrerat utifrån likviditetsriskerna i systemet som helhet. I sammanhanget kan noteras att infört ett krav på likviditets- täckningsgrad från den 1 januari 2013.12 10.2.2Verktyg mot cykliska risker De verktyg som inte bara i sin målinriktning utan också mer operativt representerar något kvalitativt nytt, är åtgärder som har sitt fokus på att påverka cykliska fenomen på finansmarknaden och som relaterar till utvecklingen över kredit- och konjunkturcykeln; kreditdrivna bubblor i fastighets- eller andra tillgångspriser är ett 11Se från , . Finansmarknadsminister betonade i pressmeddelandet att det kommande förslaget avsåg att minska det hot mot tillväxt och sysselsättning som finanskriser utgör, och göra mindre sårbart för bankernas ibland riskfyllda agerande. 12Föreskrifter om krav på likviditetstäckningsgrad och rapportering av likvida tillgångar och kassaflöden. FFFS 2012:6, . Dessa krav beskrivs i kapitel 11. Som framgått har det inte funnits några instrument i myndigheternas arsenaler som varit specifikt utvecklade och utformade för att hantera cykliska risker. Sådana instrument behöver kunna varieras över cykeln. Beslut om makrotillsynsåtgärder mot cykliska risker måste grundas på ett bredare och delvis annorlunda underlag än traditionell tillsyn. Framför allt handlar det om att fånga upp och värdera såväl förhållanden i det finansiella systemet som olika makroekonomiska förhållanden. kommer åtgärderna att samspela med inte bara andra tillsynsåtgärder utan också med olika stabiliseringspolitiska åtgärder och påverka den makroekonomiska utvecklingen. Verktyg mot cykliska risker kan i många fall utgöras av i grunden traditionella regleringsverktyg, men en väsentlig skillnad är att ingripanden inte initieras av indikationer och iakttagelser sprungna ur tillsynen av enskilda företag, utan aktiveras av och kalibreras mot någon form av cyklisk komponent, kopplad till den generella, aggregerade marknadsutvecklingen. Härvidlag finns alltså ett visst släktskap med finans- och penningpolitiska åtgärder. En skillnad mot sådana åtgärder är dock att verktyg mot cykliska risker i det finansiella systemet handlar om regleringar riktade mot en grupp av finansiella företag, t.ex. banker, inte hela ekonomin eller hela företagssektorn. I detta ligger också att verktygen mot cykliska risker, till skillnad från de gängse finansiella regleringarna, närmast definitionsmässigt varierar över tiden, i respons på utvecklingen av den eller de makrovariabler som avses styra användningen av verktygen. De strukturellt motiverade verktygen som diskuterats ovan kan visserligen också komma att behöva ändras och justeras, men inte på löpande basis. De mått och indikatorer som dessa verktyg tar sin utgångspunkt i kan vara exempelvis kredittillväxt i förhållande till BNP eller cykliska variationer i skuldsättningsgrader. Åtgärderna kan vara inriktade på att skapa finansiella buffertar eller att påverka incitamenten för riskuppbyggnad, eller båda. För att ta en trafikliknelse kan det handla om att skapa krockkuddar eller skapa farthinder. Några sådana verktyg som håller på att utvecklas eller diskuteras redovisas kortfattat nedan. Inledningsvis diskuteras de kontracykliska kapitalbuffertarna något mer ingående, eftersom dessa kan sägas ha nått längst på vägen mot förverkligande. De ingår som en del av det kommande kapitaltäckningsregelverket. Kontracykliska kapitalbuffertar är alltså ett makrotillsyns- instrument som med säkerhet kommer att introduceras , även om utformningen i sina detaljer än så länge är något oklar. Därutöver finns även andra mer eller mindre utvecklade idéer och förslag till andra sådana verktyg av cyklisk karaktär. Vi redovisar kort även några sådana. Inom ramen för CRD IV föreslås en kontracyklisk kapitalbuffert, ett påslag på kapitaltäckningskravet som ska variera med kreditcykeln. Tanken är att bufferten ska byggas upp i goda tider med innebörden att systemets förmåga att absorbera förluster stärks i takt med kreditexpansionen, för att kunna användas till att absorbera förluster i nedgångsfasen. Tanken är att bufferten ska bidra till att en kontraktion av utlåningen kan undvikas. Buffert- kravet ska således fungera som en krockkudde även om det också kan bidra till att dämpa kreditexpansionen och därmed också minska risken för att kredit- och prisbubblor byggs upp. Allt annat lika innebär ju ökade krav på kapitaltäckning ökade kostnader för krediterna. Effekterna i det avseendet torde dock bli marginella, givet storleksordningen på de buffertar som diskuteras.13 Däremot finns ett tydligt syfte att, genom att en extra buffert finns, öka möjligheterna att undvika en kraftig minskning i kreditgivningen i en nedgångsfas då förlusterna växer och riskerna upplevs öka. Varje medlemsstat ska utse en myndighet – som kan, men inte behöver, vara tillsynsmyndigheten – som kvartalsvis bestämmer storleken på den kontracykliska kapitalbufferten. Bufferten ska som huvudregel bestämmas till mellan noll och av institutets riskexponeringar, men myndigheten får bestämma ett högre buffertvärde. Beslut om en höjning av buffertkravet ska fattas före ikraftträdandet. Beslut om en sänkning förutsätts dock kunna tas med omedelbar verkan. Utgångspunkten för beräkningen av den kapitalbuffert som ska krävas är relationen mellan den totala kreditgivningen och BNP, 13 I en beräkning som refereras i Organisering av og virkemidler for makroovervåkning av det finansielle systemet, kapitel 6, sid. 41, kan det handla om en påverkan på en typisk utlåningsränta på 6–12 räntepunkter. även om också andra relevanta faktorer ska beaktas.14 () ska utfärda rekommendationer med riktlinjer för beräkningen av den kontracykliska kapitalbufferten och övervaka dess tillämpning. När enskilda företag som arbetar i flera länder ska beräkna storleken på bufferten ska de använda sig av den buffert (procentsats) som bestämts i det land där exponeringen (t.ex. lånet) finns. Den kontracykliska kapitalbufferten bestäms som ett viktat genomsnitt av buffertarna i de olika länderna. Den kontracykliska kapitalbufferten är lika lite som den kapitalbevarande bufferten eller systemriskbufferten ett strikt kapitalkrav i meningen att verksamheten inte får fortsätta om kravet inte är uppfyllt. Buffertarna adderas till minimikapitalkraven och om kapitalbasen understiger summan av dessa buffertkrav införs restriktioner på bl.a. utdelningar och bonusutbetalningar för att buffertarna ska byggas upp igen. Det har diskuterats om det bör införas likviditetskrav som varierar över cykeln. En uppbyggnad av likviditet då likviditeten är lättillgänglig förbättrar möjligheterna att undvika risken att tillfälliga eller mer varaktiga störningar i likviditetsförsörjningen hotar i grunden solida banker och framtvingar centralbanksingripanden. Variabla likviditetskrav skulle också kunna minska risken för en uppblåst kredittillväxt byggd på billig och lättillgänglig likviditet eller framväxten av affärsmodeller som inte är hållbara när likviditeten blir knappare. Konstruktionsmässigt kan man tänka sig en variabel buffert som påbyggnad på den s.k. likviditetstäckningsgraden som fr.o.m. ska tillämpas i . Ett enklare och grövre verktyg är att låta ett krav på en s.k. Ratio (), dvs. kvoten mellan likvida tillgångar och totala tillgångar, variera cykliskt. Alternativt kan man applicera en cyklisk variation för Baselpaketets s.k. Net Stable Funding Ratio,15 som baseras på strukturen i balansräkningen som helhet. 14Buffertvärdet ska enligt förslaget baseras på avvikelsen från den långsiktiga utvecklingstrenden för skuldsättningen som andel av BNP, med beaktande av ökningen av skuldsättningsnivåerna i landet och särskilt förändringar när det gäller kreditgivningens andel av BNP och ESRBs riktlinjer. 15Se Instruments of macroprudential policy s. 23 f. Syftet med belåningsbegränsningar är, för att anknyta till tidigare liknelser, att utgöra ett farthinder snarare än krockkudde, dvs. syftet är att bromsa upp en kreditexpansion som annars kan innebära att så stora riskexponeringar byggs upp att de blir svårhanterliga om risken slår till. Det finns ett antal varianter på detta tema. En variant är vad som i internationella sammanhang kallas Loan-to-Value ratio (LTV), dvs. att en tillgång (t.ex. en fastighet) bara får belånas upp till en viss andel av tillgångens värde. Denna modell är den som tillämpas i det svenska s.k. bolånetaket som introducerade 2010. En annan möjlighet är att sätta ett tak för utlåningen i relation till kundens inkomst, s.k. Loan-to-Income ratio (LTI). Denna typ av restriktioner kan givetvis i princip appliceras på alla slag av lån, respektive för olika inkomstmått. Givet att taken varieras på basis av ett cykliskt mått blir det fråga om ett cykliskt verktyg, om taket ligger fast är det att se som ett strukturellt verktyg. Även om taken ligger fast kan dock effekten komma att variera över cykeln. Exempelvis torde ett fast LTV medföra en möjlighet till ökad belåning i en uppgångsfas eftersom fastighetspriser typiskt sett stiger då. Tidsvarierande kapitalkrav/riskvikter på delsektorer Att utforma kapitalkrav som är olika för olika finansiella delsektorer är att se som ett strukturellt angreppssätt, i den meningen att man utgår från olika konstaterade beteenden, konjunktur- och reaktionsmönster i olika verksamheter. Ett exempel är det riskviktsgolv som förbereds av beträffande bolån.16 Den dynamiska effekten kommer in då man låter kapitalkraven variera med utvecklingen i respektive sektor . En fördel med att variera kapitalkraven för olika delsektorer är att åtgärder och krav kan formuleras med större precision. Den generella nackdelen ligger i att de också kräver en stor precision när det gäller myndigheternas kunskaper om enskilda produkt- och affärsområden och vilka effekter på såväl längre som kortare sikt en förändring av kraven har. 16 Riskviktsgolv för svenska bolån, PM från . Innan FI genomför åtgärden kommer berörda att ges möjlighet att lämna synpunkter. Andra verktyg som diskuterats och som har släktskap med tidsvarierande kapitalkrav är att tillämpa kontracykliska variationer i belåningsvärdet för säkerheter som används för upplåning eller cykliskt varierande riskvikter för exponeringar visavi vissa marknader, instrument eller sektorer. Kassakrav innebär att ett finansiellt företag ska hålla tillgångar, motsvarande en viss andel av sin in- och upplåning, på ett (oftast räntelöst) konto i . Kassakrav har varit ett medel för att dra in likviditet från bankerna och var ett ofta utnyttjat penningpolitiskt medel . Ökade kassakrav tvingade in bankerna i s.k. straffränteupplåning, vilket i sin tur pressade upp marknadsräntorna. I utredningens direktiv nämns kassakrav som ett exempel på ett tidigare penningpolitiskt medel som skulle kunna användas för att främja finansiell stabilitet. Kassakrav är således ett traditionellt penningpolitiskt medel som för svensk del i praktiken inte använts , då kassakravet sattes till noll. Det har dock behållits i den penningpolitiska medelarsenalen, dels som en anpassning till EU-krav, dels för att ha möjligheten att tillgripa medlet om behov skulle uppstå.