sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Än svårare kan vara att bedöma hur förseningar i tågföringen påverkar leveranstiden till godstrafikföretagens kunder eller effekterna för olika resenärer i ett hela resan-perspektiv. Anläggningens skick, med kontaktledningar och utrustning i ställverk som borde ha bytts ut, men i vissa fall också nya men mer störningskänsliga växlar m.m. har lyfts fram som orsaker till problem. Det har påpekats att även små förseningar påverkar och att dessa riskerar att leda till större förseningar men att det t.ex. inte sker någon uppföljning av om tåget är sent i avgång. 7.8Byggande och underhåll av infrastrukturen Marknaden för underhållstjänster består på järnväg huvudsakligen av en beställare () och ett mindre antal entreprenörer (fyra stora och två små) samt ett stort antal underentreprenörer. Redan på tid påbörjades upphandling av spårunderhålls- tjänster från externa aktörer, men svarade fortfarande egen regi-delen för av de kontrakterade spårkilometerna. Det är först efter bolagiseringen av och bildandet av Infranord som allt underhåll köps externt, men Infranord dominerar fortfarande på marknaden med av kontraktsvolymen 2012. Ännu har inte heller riktigt alla kontrakt varit föremål för konkurrensupphandling. För att skapa lika villkor för entreprenörer på marknaden och uppnå skalfördelar genom att aggregera inköpsvolymer upphandlar mycket av det järnvägsspecifika material som behövs i entreprenaderna. Entreprenörerna får sedan köpa detta via så kallade Materialservice och då till samma pris för alla. Med undantag för ett par snöslungor och vissa nyinköpta specialmaskiner för snöröjning, äger och tillhandahåller inga maskiner för järnvägsunderhåll. Dessa förutsätts alltså entreprenörerna tillhandahålla själva. Infranord fick i samband med bolagiseringen överta ett stort antal maskiner och arbetsfordon för spårunderhåll. redovisade i en rapport sin syn på marknaden för spårunderhåll.3 Den bedömdes ännu vara i behov av utveckling, med låg lönsamhet och stor spridning i anbudssummor vid upp- handling. Spårentreprenörerna själva vittnar om att de är starkt beroende av beställaren för att få uppdrag och därmed säkra sin existens på marknaden. Ett problem i sammanhanget är fördel- ningen av arbeten som beställer. 3 Organisering av underhåll av den svenska järnvägsinfrastrukturen, TRV 2012/63556 Anslagsfinansieringen, budgetprocessen och interna rutiner kan leda till att arbeten läggs ut sent och till en ojämn produktion . Det kan också leda till högre kostnader och att därmed får mindre underhåll för pengarna. I flera fall har spårentreprenörer tvingats varsla ett stort antal anställda om uppsägning, trots att det tillkommit flera särskilda anslag för ökat underhåll. Det bidrar till en svårighet att behålla kompetensen inom företagen och kan öka beroendet av under- entreprenörer för plötsliga insatser. Generellt finns en kritik mot hur spårarbeten kommer in i planeringen inför kapacitets- tilldelningen, där såväl spårentreprenörer som trafikutövare menar att otillräcklig samordning leder till större trafikpåverkan och störningar. Som tidigare nämnts kan underhållsåtgärder vara av olika typer: förebyggande underhåll, avhjälpande underhåll samt reinvesteringar som återställer en anläggning till ursprungligt tillstånd, exempelvis kontaktledningsbyten och spårbyten. Enligt fackliga företrädare, spårentreprenörer och personer som arbetar direkt med spår- arbeten har det förebyggande underhållet minskat, medan det avhjälpande ökat, vilket betraktas som problematiskt när trafiken har ökat. Enligt vissa har helt gått ifrån att göra rullande revisioner med s.k. revisionslag som tar en sträcka i taget. redovisar å sin sida att cirka 2/3 av underhållet är förebyggande mot ca 1/3 avhjälpande. Även om det bokförda avhjälpande underhållet ökat snabbare än det förebyggande kan man enligt inte säkert säga att det avhjälpande underhållet ökat, eftersom av allt underhållsarbete inte särredovisas, beroende på att det upphandlas utifrån järnvägens funktion. Enligt spårentreprenörer har funktionsupphandling blivit ett modeord som i tillämpning innebär att man försöker överlåta så mycket ansvar för anläggningen som möjligt till entreprenören, inklusive kunskapen om anläggningens tillstånd. En järnvägsanläggning består av ett antal komponenter som påverkas av väder och trafik, t.ex. är slitaget på spåren större när tyngre fordon används. Komponenter har olika livslängd. Vad gäller underhållsåtgärder kan en del hanteras enligt manualer, annat behöver tillsyn och fortlöpande insatser om kvaliteten på anlägg- ningen ska vidmakthållas. När dåvarande hanterade underhållet internt fanns lokalkännedom beträffande anläggningen. Det fanns kunskap hos enskilda, inte bara om vad som behövde åtgärdas utan även hur det skulle åtgärdas och var reservdelar fanns vilket medförde att en del brister snabbt kunde avhjälpas. Denna kunskap riskerar att försvinna om inte har egna resurser som känner anläggningen. I den mån kunskap byggs upp hos entreprenören riskerar den att gå förlorad vid ett entreprenörs- byte. har påtalat att genom användandet av konsulter riskerar att successivt förlora kunskapen om sin anläggning, vilket kan leda till privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta när anläggningarna ska underhållas.4 Hos spårentreprenörerna menar man att det är infrastrukturförvaltaren som måste veta när anläggningen ska bytas och att den statistik över infrastrukturen och trafikbelastningen på olika delar, som bör utgöra underlag för detta, finns men inte används. Därutöver har påtalats att som beställare måste ha egna resurser för tillståndskontroll beträffande anläggningen. Från flera håll har framförts att konkurrensen om underhålls- uppdragen har lett till ett driv i verksamheten och en kostnads- medvetenhet. Att priset är den dominerande parametern för att avgöra vem som vinner de upphandlade kontrakten menar dock vissa aktörer är problematiskt, eftersom sällan frågar varför skillnaderna i pris kan vara så stora mellan olika entreprenörers anbud. Fokus på pris innebär vidare att bara det som beställs utförs och inget mer även om det är uppenbart att underhållet borde vara mer omfattande. Om det t.ex. i ett kontrakt anges att tre sliprar ska bytas byter entreprenören enbart dessa även om fem borde bytas. Risken är att detta leder till ett senare behov av akut felavhjälpning med störningar i trafiken som följd. Järnvägsmateriel har generellt sett lång livslängd, en anläggning beräknas t.ex. hålla . tillämpar i sina underhållskontrakt i regel femåriga avtal (med möjlighet till förlängning), vilket spårentreprenörer menar är . Om entreprenören har ett femårigt avtal finns en risk att denne gör det som behövs för att behålla kontraktet men inte mer. Det lönar sig helt enkelt inte att göra förebyggande underhåll . Det ger en risk för suboptimering ur ett anläggningsperspektiv. Åsikten har framförts att SL:s sätt att upphandla spårunderhåll för anläggningar i är 4 upphandling av vägar och järnvägar – leder den till hög produktivitet?, RIR 2012:14 Avtalen är längre (9+2 år) och ambitioner finns att kunna utveckla och anpassa verksamheten inom ramen för ett kontrakt. Dessutom sker ett närmare samarbete mellan SL, trafikoperatörerna och spårentreprenörerna. För att utföra visst underhåll, t.ex. byta räls, krävs tillgång till specialmaskiner. Dessa maskiner är dyra, köps normalt in för användning och behöver nyttjas under ett visst antal timmar för att förränta sig. Om efterfrågan från är ojämn eller om det föreligger stor osäkerhet kring volym och tidsåtgång finns en risk för att entreprenörerna inte har möjlighet att hålla med utrustning, eller att underhålla och byta delar på denna. En del nya entreprenörer som inte har råd att köpa in specialmaskiner väljer istället att använda enklare och billigare utrustning, som t.ex. spårgående traktorer istället för lyftmotorvagnar. är det tillräckligt för uppgiften, men . Specialmaskiner är säkrare ur arbetsmiljöhänseende än andra maskiner och arbetet kan utföras snabbare med dessa än med andra maskiner. Vid upphandling behövs en förståelse för detta. När det gäller upphandling av totalentreprenader har påtalat att dessa riskerar att leda till en variant- rikedom som på riskerar att leda till ineffektivitet, eftersom kvaliteten befaras bli sämre och livscykelkostnaderna högre. Dessutom innebär det att möjligheterna till standardisering minskar. har å sin sida framfört att totalentreprenader följer budget bättre än utförandeentreprenader. Bristande kunskap om järnvägsanläggningarna kan få förödande konsekvenser ur säkerhetshänseende. Säkerhetsfarliga fel behöver både kunna upptäckas snabbt och åtgärdas fort. Ur säkerhets- hänseende är det också mycket viktigt att information om hur arbete i spåren ska utföras når alla som deltar i arbetet. Med många underentreprenörer ska kraven föras vidare i flera led och säkerhetskraven får inte tappas bort under vägen. bär som infrastrukturförvaltare det yttersta ansvaret för säkerheten på anläggningen. Det innebär att i sina upphandlingar måste ange vilka krav som gäller för säkerhetsarbete och försäkra sig om att entreprenören och eventuella underentreprenörer följer kraven. Det är även av stor vikt att avvikelser i säkerhetshänseende rapporteras och följs upp. Det har förekommit ett antal tillbud och olyckor i samband med spårarbete . Ett exempel är tillbudet mellan Götingen och Nyhem på där vid möte båda godstågen fick körsignal i signalsystemet. Tack vare att lokförarna upptäckte att det var något som inte stämde kunde en kollision undvikas. Utredningen visade att den nye entreprenören utfört en felkoppling av anläggningen som ledde till att linje- blockeringen, skyddssystemet som ska förhindra att två tåg i motstående riktning möts, inte fungerade. Statistik över denna och andra typer av olyckor har redovisats i kapitel 6. har påbörjat en temautredning angående olyckor och tillbud vid arbete i spårmiljö. Den är föranledd av ett antal händelser . 7.9Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer eller järnvägsföretag Jag har i avsnitten 7.2 och 7.3 redovisat några av de områden som kan förklara varför medborgare respektive näringsliv ser problem med att använda järnvägen för sina resor eller transporter – eller i vissa fall helt väljer bort järnvägen som alternativ. De problem som kunderna lyfter fram sammanfaller naturligen med de problem som trafikorganisatörer och järnvägsföretag känner av när de överväger förutsättningarna för att kunna utvecklas och leverera vad kunderna efterfrågar. Jag ägnar mig i detta avsnitt åt vissa frågor som i första hand uppmärksammas som problem för järnvägs- företagen. Deras problem blir i sin tur problem också för dem som vill använda tåget för att organisera trafikflöden. 7.9.2Utveckling och implementering av standarder och ny teknik Utvecklingen av järnvägsteknik, inte minst på fordonssidan, har skett i nära samarbete mellan nationella järnvägsföretag och järnvägsindustri inom respektive land. Ursprungligen fick järnvägsindustrin endast effektuera de färdig- konstruerade fordon som beställdes från järnvägsföretagen. Därför blev utvecklingen också specifik för varje land, i de vertikalt integrerade förvaltningarna dessutom specifikt anpassad till den teknik och standard som valts vid utvecklingen av infrastrukturen. Även om situationen delvis nu är en helt annan har järnvägs- företagen, och då framförallt persontrafikföretagen, fortfarande av höga kostnader till följd av den bristande driftskompatibiliteten mellan olika länder. Fordonstillverkarna erbjuder nu mer standardiserade fordon för användning inom eller på världsmarknaden, men de måste ändå i många stycken skräddarsys till de förhållanden som råder i olika länder. försök att etablera en gemensam järnvägsmarknad (se kapitel 5) har bl.a. lett till mängder av nya driftskompabilitetskrav med åtföljande utveckling av nya standarder. På lång sikt är detta vällovligt men i det kortare tidsperspektivet kan det i många fall bli kostnads- drivande och ibland också illa anpassat till faktiska lokala förhållanden. Exempel på detta som lyfts fram är t.ex. bullerkrav som är anpassade till miljöer men också kan påverka transporter i glesbefolkade miljöer. Här ska dock redogöras för det som just nu ger upphov till mest synpunkter i sammanhanget – implementeringen av ERTMS. ERTMS - ett åskådningsexempel Ett nytt trafikstyrningssystem ska införas på järnvägen i . ERA är systemansvarig för systemet som går under benämningen (). Det syftar till att undanröja hinder för gränsöverskridande tågtrafik inom genom att göra det möjligt för tåg att, utan behov av lokbyte, köra på hela det europeiska järnvägsnätet. Systemet består av signalsäkerhetssystemet ETCS (), radiokommunikationssystemet GSM-R och ett stöd- system och planeringsverktyg avsett för tågtrafikledning, Layer (ETML). I är det som har fått uppdraget att ta ett helhetsansvar för planeringen och införandet av ERTMS. Planeringen av införandet ska ske i nära samarbete med företrädare för utrustningsindustrin, järnvägsföretag och andra trafik- organisatörer. Transportstyrelsen ansvarar för att företräda vid den regelutveckling inom detta område som sker genom ERA. Därutöver har myndigheten uppgiften att utöva tillsyn, övervaka järnvägssystemens säkerhet, och besluta om godkännande avseende delsystem. Införandet av ERTMS innebär i praktiken genom- förandet av ett teknikskifte där det svenska tågskyddssystemet för automatisk hastighetskontroll, Automatic (ATC2)ska bytas. Denna ändring av teknik påverkar såväl infra- strukturen som fordonen som trafikerar banan. Det är som ansvarar för byggandet av markanläggningarna medan ägare till järnvägsfordon och järnvägsföretag ansvarar för installation av utrustning ombord, en utveckling som förväntas ske parallellt med att utbyggnaden av marksystemet genomförs. Fordonsstrategin (se nedan) förutsätter dock att fordonen är upprustade innan marksystemet kan uppgraderas. , till dess att alla banor är utrustade med ERTMS, behöver tågen även utrustas med en s.k. STM-modul (Specific Transmission Module) som kan översätta signaler från det tidigare ATC-systemet så att de kan tolkas av ERTMS-utrustningen. För tåg som går i internationell trafik kan det krävas flera olika STM-moduler. ERTMS har redan införts på vissa delar av järnvägen, bl.a. , och på Västerdalsbanan, och är därmed ett av de EU-länder som kommit långt med införandet. I nästa fas ingår den viktiga (), där införandet kommer att påverka en väsentligt större del av trafiken och fordonsparken än . Ingen anläggning har ännu fått slutligt ERTMS godkännande, inte heller något fordon utan all trafik bedrivs med tillfälliga tillstånd. Enligt förslag till plan för utrullning av systemet beräknas vara klar och ERTMS infört i hela runt 2035. Kostnaden för införande är beräknad till , varav 2,6–4,avser ombordutrustning.5 Vad avser infrastrukturen kommer systemet enligt de beräkningar gjort att medföra lägre underhållskostnader och investeringskostnader medan det för järnvägsföretagen innebär ökade kostnader för konvertering av befintliga fordon till ERTMS utan ökade kundintäkter. Det finns två giltiga versioner av specifikationerna för ombordsystem och STM, nämligen Baseline 2 version 2.3.0d och Baseline 3. För trafik inom kommer, enligt , 2.3.0d att vara tillräcklig inom överskådlig tid, men för internationell trafik genom kommer det att krävas att utrustningen uppfyller kraven i Baseline 3. Vad som kommer att krävas för trafik till är ännu oklart. Enligt tycks synen på de olika versionerna i olika länder styras av hur långt 5 Förslag till plan för införande av ERTMS i , TRV 2013/2531 respektive land kommit med sin implementering. De länder som redan har installationer anser att 2.3.0d, som är den första bakåtkompatibla versionen, är tillräcklig för överskådlig tid. Till dessa länder hör , , och . Till de länder som satsar direkt på Baseline 3 hör, förutom , och . För att systemet som sådant ska fungera krävs att de versioner av delsystem som tagits fram av olika leverantörer avseende mark- och ombordutrustning är kompatibla och fungerar tillsammans. Enligt uppgifter från annat håll är livslängden för GSM-R beräknad till 2025 och därefter kommer Baseline 3 att krävas om databärare ska bytas, vilket skulle få konsekvenser för tekniken på . För att få att ta fordon och infrastruktur i bruk krävs godkännande enligt järnvägslagen. Det är Transportstyrelsen som beslutar om godkännande och regleringen grundar sig på drifts- kompatibilitetsdirektivet. Eftersom de ERTMS-system som är i drift är under utveckling har processen för godkännande inte kunnat följas fullt ut. Införandet av ERTMS, med tekniska system som i tidiga versioner saknar vissa obligatoriska funktioner, gör att godkännandeprocessen i järnvägslagen och i järnvägsförordningen jämfört med den faktiska godkännandeprocessen, är svåra att förena. Inför godkännande av såväl marksystem som ombord- system ska anmälda organ, utsedda organ samt s.k. CSM-granskare (Common Safety Method - gemensam säkerhetsmetod) kontrollera att systemet i fråga uppfyller kraven i TSD Trafikstyrning och signalering, nationella krav respektive krav i kommissionens förordning (EU 352/2009) om en gemensam metod för riskvärdering och riskbedömning. Det är tillåtet att samma granskare genomför granskningar enligt alla dessa krav. Den sökande kan också välja enligt vilka granskningsmoduler det anmälda organet ska genomföra sin granskning. Processen för att godkänna fordon som importeras från en medlemsstat till en annan regleras i 2 kap. 21 § järnvägsförordningen. Installationen av ERTMS på såväl och som Västerdalsbanan har innefattat mycket störningar och lett till frågor från främst tågoperatörer men även regionala kollektivtrafik- myndigheter kring systemets tekniska mognadsgrad. Många fel har resulterat i plötsliga stopp för tågen ute på linjen och det finns också exempel på incidenter som hade kunnat leda till en allvarlig olycka. I samband med inkoppling och uppgraderingar av systemen har trafiken behövt stängas av, åtminstone , vilket exempelvis drabbat Norrtågs trafik på . Felen i de tidiga installationerna har kraftigt reducerats, men det finns fortfarande inte någon ETCS-utrustning som är slutligt godkänd i . Det gör bl.a. att tågoperatörer med egna fordon är mycket tveksamma till att bygga om dem för ERTMS genom att installera ombordutrustning. Finansieringen av ombordinstallationer har varit föremål för många diskussioner. Olika länder inom EU har valt olika lösningar. I vissa fall bekostas installationerna helt eller delvis av staten. I får järnvägsföretagen själva bekosta utrustning och installation, en del i den s.k. fordonsstrategin. Möjlighet att söka EU-bidrag för detta finns och har utnyttjats av i första hand , men de har visat sig täcka en relativt liten del av de totala kostnaderna. För många företag, med ett fåtal fordon eller flera olika typer av fordon, har kostnaderna för att bekosta ombord- installationer bedömts bli orimligt höga och möjligheten att finansiera dem med exempelvis banklån närmast obefintliga. En anledning till detta är att det är svårt att motivera investeringen som en möjlighet till ökade intäkter. Snarare blir den ett nytt villkor för tillträde till marknaden. Transitio, som varit en av pionjärerna med att utrusta persontrafikfordon för de regionala trafikhuvudmännens trafik, har också fått erfara att kostnaderna blivit mycket högre än vad som förutsetts, och dessutom, med tanke på det fortsatta behovet av uppgraderingar, inte varit möjliga att slutligt beräkna. Det har lyfts fram att modellen för ERTMS-införandet fungerar illa på en uppdelad och avreglerad marknad som den svenska. På systemnivå kan ERTMS sannolikt leda till långsiktigt minskade kostnader och förmodligen även kapacitetsvinster, men kostnaderna och vinsterna är ojämnt fördelade mellan olika aktörer och även . Vinsterna hamnar främst hos infrastruktur- förvaltaren och leverantörerna, medan dagens fordonsägare ekonomiskt hör till förlorarna. När ERTMS väl är genomfört överallt och alla fordon som köps har systemet som standard, kommer alla att vara vinnare, men vägen dit är synnerligen besvärlig. När det gäller tillgång till ombordutrustning har genomfört en analys och kommit fram till att det råder bristande konkurrens vad gäller ombordsystem i . Orsaken till detta anses vara att fått en monopolliknande särställning genom det ramavtal som dåvarande ingick med företaget för att säkra tillgång till utrustning. Genom kontraktet fick ekonomiska och tekniska fördelar som gjort det svårt för andra leverantörer att komma in på den svenska marknaden. Situationen har också påverkats av svårigheterna att få till kompatibilitet mellan olika leverantörers mark- respektive ombord- system. Kritik har också riktats mot hantering av införandet, som har uppfattats som forcerad och utan tillräckliga hänsyn till dagens trafik. har meddelat undantag, s.k. dispens från de krav verket uppställt på att fordon ska vara ERTMS-utrustade för att köra på vissa banor, men har beslutat att inte längre medge generella undantag. Syftet har bl.a. varit att få trafikföretagen att påbörja ombord- installationer, men också att undvika de nackdelar ur säkerhets- aspekt och för bankapaciteten som dispensfärderna ibland fört med sig. Resultatet har dock blivit att viss godstrafik upphört, ibland från industrier som investerat tungt för att få till en järnvägslösning för sina transporter. Det har också förekommit att trafikoperatörer följt rekommendationer och installerat ombord- utrustning, som sedan inte visat sig fungera med markanlägg- ningen. Ett problem relaterat till ERTMS-införandet som kan komma att få betydande konsekvenser är att det finns risk för störningar på radiokommunikationssystemet GSM-R från frekvensband som används av mobilteleoperatörerna för /4G. Störningar kan också förekomma i omvänd riktning. begränsas teleoperatörerna i sin etablering nära järnvägen, men den begränsningen gäller bara . kontrollerar de offentligägda företagen i allt väsentligt de lok och motorvagnar som används i persontrafiken, medan det är en större spridning i godstrafiken. Enligt Transportstyrelsens fordonsregister har och 104 respektive 255 ellok, vilka, tillsammans med de 19 lok som ställer till förfogande i sin upphandlade trafik, utgör av alla ellok. När det gäller diesellok har 172 stycken, motsvarande . har 121 motorvagnar (alla el), medan Transitio och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna totalt kontrollerar hela 363 motorvagnar (till övervägande del elmotorvagnar), varav 106 ligger hos Transitio. Vagnbolaget har en ny ägarstruktur , vilken innebär att de 20 regionala kollektivtrafikmyndigheter som är involverade i järnvägstrafik äger vardera i bolaget. Det är i första hand SL, Skånetrafiken och Väststrafik som har sin egen fordonsflotta vid sidan om den del som förvaltas av Transitio. Personvagnar innehas i första hand av (414 stycken eller ) och , vars 76 vagnar liksom loken används i den upphandlade trafiken. När det gäller godsvagnar är fort- farande en dominerande ägare med ca 4 600 vagnar, men av alla vagnar är privatregistrerade . I Transportstyrelsens översyn av sitt fordonsregister har man konstaterat att det finns en relativt stor mängd registrerade fordon inte används, inte minst vad gäller ellok (39) och elmotorvagnar (32). Ännu har inget oberoende vagnbolag etablerat sig i faktisk verksamhet på den svenska fordonsmarknaden. När det gäller de två nya aktörer som avser att köra persontrafik i större skala , har MTR Express aviserat att man investerar i sex helt nya snabbtåg från den schweiziska tillverkaren Stadler. Citytåg kommer sannolikt att använda begagnade snabbtåg från . Tillgången till fordon (både vad gäller lok och vagnar) för gods- trafiken har sällan lyfts fram som problematisk av sektorns aktörer, medan bilden för persontrafikmarknaden varit mer komplicerad. har en del nya kommersiella upplägg (t.ex. Sundsvallståg)