sou · H1B350 · 2013-07-10 00:00:00 — Bland personer var det som uppgav att sådana inbjudningar är vanligt förekommande. Som redogjorts för i avsnitt 10.7.4 är sponsring ett vanligt förekommande inslag i annonsörernas medie- och kommunika- tionsmix. IQ har låtit genomföra en undersök- 46Undersökningen redovisas i den tidigare nämnda rapporten på Facebook, se fotnot 12. 47Se fotnot 29. En kartläggning av marknadsföringen av alkoholdrycker och tobak ning av omfattningen av och motiven bakom alkoholvarumärkenas sponsring av svenska festivaler.48 En särskild analys har gjorts av festivaler med en målgrupp under . Av undersökningen fram- går bl.a. att av festivalerna har minst en sponsor och fyra av tio svenska festivaler har en primär målgrupp som är . Av de festivaler som har sponsorer har en alkoholleverantör som sponsor. Bland festivaler med en majoritet besökare under har en alkoholsponsor. Av de festivaler med en majoritet besökare , vilka är få, har en alkoholsponsor. Av undersökningen framgår vidare att de intervjuade festivalarrangörerna anser att ölsponsorer är den mest framträdande sponsorskategorin bland festivaler med en mål- grupp under , medan denna kategori inte i något fall lyfts fram som den mest framträdande sponsorn bland festivalarrangörerna med en målgrupp . Av undersökningen framgår vidare att alkoholsponsorerna är betydligt aktivare när den primära mål- gruppen är . Den ökade aktiveringen tar sig uttryck främst i form av ökad exponering samt genom aktiviteter i sociala medier eller på/kring festivalområdet. 10.9.1Undersökningens syfte och genomförande Utredningen har funnit det angeläget att särskilt undersöka mark- nadsföringen av e-handel med alkoholdrycker. Eftersom kunskaps- underlaget i denna del har visat sig vara begränsat har vi uppdragit åt Markör att närmare undersöka förekomsten, inriktningen och formerna av sådan marknadsföring. Uppdraget till Markör har emellertid inte varit begränsat till marknadsföring av e-handel, utan även mer generella aspekter av alkoholmarknadsföring har berörts i syfte att komplettera och stämma av den kunskapsbild som ut- kristalliserat sig under kartläggningsarbetets gång. Undersökningen har genomförts med hjälp av telefonintervjuer 7–10 . Totalt har 1 000 intervjuer genomförts med ett slumpmässigt urval på nationell nivå med allmänheten i åldern 16–. Eftersom ett ersättningsurval använts har resultaten viktats utifrån ålder och kön på nationell nivå. Orsaken till att resultaten 48 Resultaten från undersökningen redovisas i rapporten av svenska festivaler (IQ rapport 2013:1). En kartläggning av marknadsföringen av alkoholdrycker och tobak viktats är att det vanligtvis finns en högre svarsvilja hos kvinnor och äldre personer. Nedan följer en sammanfattning av resultaten från Markörs under- sökning. För en fullständig redovisning hänvisas till Markörs rapport som finns fogad till detta betänkande som bilaga 3. Respondenternas upplevelse kring hur omfattningen av alkohol- reklam har förändrats visar att drygt hälften anser att den har ökat och ungefär fyra av tio anser att den varit oför- ändrad. Den yngsta åldersgruppen (16–) är de som i lägst utsträckning har upplevt att alkoholreklamen ökat . Andelen som upplever det är drygt fyra av tio. Gällande de kom- munikationskanaler som används för spridning av alkoholreklam är tv och tidningar de kanaler som upplevs som vanligast för samtliga åldersgrupper. De yngre åldersgrupperna uppger sig dock i större utsträckning än de äldre åldersgrupperna uppleva annonsering av alkoholdrycker på internet och i sociala medier. I den yngsta ålders- gruppen har nästan sju av tio () tagit del av alkohol- reklam på internet och drygt en av tre () via sociala medier. Motsvarande siffror för ett genomsnitt av de övriga ålders- grupperna är respektive . På totalnivå svarar en av fyra respondenter att de blivit erbjudna att köpa alkoholdrycker på distans. Högst andel återfinns i ålders- gruppen 45–() och lägst i den yngsta åldersgruppen (). De vanligaste kanalerna för att ta del av sådana erbjudanden är post (), internetannonser () och genom tidningar (). De yngre åldersgrupperna har i högre utsträckning tagit del av sådana erbjudanden genom annonser på internet medan de äldre grupperna som tagit del av sådana erbjudanden i högre utsträckning fått dessa via posten (ungefär fyra av tio i ålderskategorin 35–). Av de respondenter som fått sådana erbjudanden upplever ca fyra av tio att företaget som till- handahöll erbjudandet var svensk. En tredjedel upplever att det var utländskt och lika stor andel är osäkra beträffande företagets ursprung. Av undersökningen framgår vidare att två av tio tillfrågade upp- ger att alkoholreklam alltid eller oftast anger var alkoholdrycker kan köpas. Knappt sex av tio svarar att så aldrig eller sällan är fallet, En kartläggning av marknadsföringen av alkoholdrycker och tobak medan två av tio inte vet. Bland de respondenter som i någon mån svarat att alkoholreklam brukar ange var alkoholdrycker kan köpas anges som vanliga exempel Systembolaget, Butiker i , Butiker i , Olika hemsidor på Internet, Vinklubbar och Bordershops. Av respondenterna svarar ca hälften (49 pro- cent) att de upplever att det är lagligt att på internet erbjuda alkoholdrycker för försäljning. Tre av tio uppfattar att så inte är fallet, medan ett fåtal () upplever att så ibland är fallet. Knappt två av tio () svarar att de inte vet. Endast en bråkdel av de tillfrågade uppger att de själva har beställt alkohol- drycker via internet (). I ålderskategorin 45–är det dock nästan en av tio () som uppger sig ha beställt alko- holdrycker via internet. Respondenterna i undersökningen har vidare, utifrån en fem- gradig skala, fått svara på hur väl de instämmer i fem på förhand valda påståenden om beställning av alkohol via internet, nämligen Alkohol blir billigare, Det ger förmånligare erbjudanden, Det ger ett rikare utbud, Det gör det lättare för unga att få tag på alkohol och Det ökar alkoholkonsumtionen. Det påstående som högst andel instämmer i är att det blir lättare för unga att få tag på alkohol, vilket nästan sju av tio respondenter svarar på totalnivå. Lägst instämmandegrad visas för påståendet om att det skulle ge ett rikare utbud vilket av respondenterna instämmer i. 10.10 Den framtida utvecklingen Kunskapen om marknadsföringen på alkohol och tobaksområdet är, till följd av den snabba tekniska utvecklingen, mycket flyktig och vad som utgjorde en sanning i går behöver inte vara det . Detta får till följd att det är vanskligt att förutspå den framtida utvecklingen. Det framstår emellertid inte som ett alltför vågat antagande att de digitala medierna kommer att få en än mer fram- trädande roll och att den tekniska utvecklingen kommer att bidra till ökade förutsättningar för målgruppsanpassad och personlig marknadsföring. I takt med att antalet smartphones har ökat har marknadsförare visat ett allt större intresse för t.ex. plats- specifik marknadsföring genom användande av olika positions- baserade tjänster (– LBS). För att locka fler företag att använda sig av sociala medier som marknads- föringskanal har bl.a. Facebook skapat funktioner som integrerar En kartläggning av marknadsföringen av alkoholdrycker och tobak LBS i den befintliga sociala medieplattformen. LBS-funktionen gör det möjligt att integrera användarnas mobila enheter med den webbaserade sociala medieplattformen. Dessa lösningar gör att användarna är tillgängliga för att genom sin mobiltelefon ta emot meddelanden och rapportera var de befinner sig via sociala medier. LBS-applikationerna tillåter företag att integrera sin befintliga användning av sociala medier med sin position och låter användarna checka in på denna position, t.ex. en affär eller restaurang. Genom att göra detta sprids ett kvitto på att en person har be- sökt en fysisk butik till dennes vänner för att på så sätt försöka locka fler kunder till butiken. En annan utvecklingstendens som går att urskilja på marknads- föringsområdet är att företag med hjälp av särskilt utvecklad mjuk- vara lyssnar av vad som skrivs om ett visst företag eller en sär- skild produkt inom sociala medier. Inom vinbranschen finns t.ex. ett företag som tillhandahåller sina kunder, i huvudsak vinföretag, upplysningar om produktrelevanta konversationer samt informa- tion om personerna bakom dessa konversationer. När det gäller den utlandssända alkoholreklamen i tv, vilken står för en stor del av reklaminvesteringarna i alkoholdrycker, kan konstateras anmälan, som närmare redogjorts för i avsnitt 7.3, kan komma att få en avgörande betydelse för den framtida utvecklingen. 11 Överväganden och förslag I direktiven framhålls att det inte finns någon samstämmig bild av hur omfattande marknadsföringen av alkoholdrycker och tobaks- produkter i digitala medier är och vilka kanaler och metoder som används. Det påpekas dock att marknadsföringen av alkoholdrycker i medierna har ökat kraftigt , liksom att marknads- föring via internet och sociala medier har blivit ett allt vanligare in- slag. Vidare konstateras att en okontrollerad marknadsföring av alkoholdrycker och tobak via digitala medier riskerar att öka barn och ungdomars exponering för sådan marknadsföring som sambandet mellan exponering av marknadsföring av alkoholdrycker och ungas konsumtion av alkoholdrycker lyfts fram. Den kartläggning som vi har genomfört visar otvetydigt att mark- nadsföringen av alkoholdrycker har ökat närmast lavinartat , både i fråga om medieinvesteringar och när det gäller spridningsvägar. Marknadsföringen har alltså ökat såväl i mer tra- ditionella mediekanaler som i fler, nyare kanaler, exempelvis olika varianter av digitala medier. Det innebär exempelvis att marknads- föringen av såväl alkohol som tobaksprodukter har bytt skepnad dels genom att en övergång har skett från traditionella kommunikations- kanaler till digitala medier, dels genom att gränslandet för vad som är annonsering respektive annan typ av publicering har förändrat karaktär. Gränserna är mer svårbedömda. Även om det är svårt att rent kvantitativt mäta alkohol- och tobaksmarknadsföringens utbredning i de digitala mediekanalerna kan konstateras att en allt större del av de totala marknadsförings- resurserna investeras på annat sätt än genom köpt annonsutrymme, i synnerhet vad gäller de sociala medierna. De tidigare redovisade investeringarna i alkoholreklam (se avsnitt 10.2) ger sålunda inte en uttömmande bild av utvecklingen på området. Vidare måste beaktas att den snabba tekniska utvecklingen på marknadsföringsområdet innebär att nya metoder och kanaler ut- vecklas kontinuerligt. Det innebär i sin tur att tidigare kunskap riskerar att förhållandevis snabbt bli inaktuell. En av de mer påtagliga trenderna som har blottlagts under kart- läggningen är att marknadsföringsinsatser tas vidare till de sociala medierna. Det förhållandet att reklambudskap och andra marknads- föringsåtgärder i de sociala medierna i flera fall anspelar på populära ungdomsmiljöer ger naturligtvis anledning att ifrågasätta motiven bakom sådana åtgärder. Med hänsyn till barn och ungdomars över- representation i dessa medier kan också lämpligheten, och i vissa fall lagligheten, av att överhuvudtaget marknadsföra alkoholdrycker i sådana kanaler ifrågasättas. Att barn och ungdomar de facto expo- neras för marknadsföring av alkoholdrycker och tobak i en inte obe- tydlig omfattning står under alla förhållanden klart. Alkoholdrycker och tobaksprodukter är i grunden marknads- produkter, vars identitet byggs upp kring en avancerad blandning av olika marknadsföringstekniker. I denna blandning såväl ingår tra- ditionell marknadsföring som användandet av nyare tekniker som mobiltelefoni och internet. Internet har onekligen öppnat upp nya möjligheter för företag att konversera med sina målgrupper, i syn- nerhet i de sociala medierna. Fördelarna med sociala medier är att industrin får spridning av sin marknadsföring till en mycket låg kost- nad och kan skapa en direktrelation med sin målgrupp, genom att låta dem vara delaktiga i utformningen och marknadsföringen av produkterna. Dessutom blir målgruppen i praktiken märkesambassa- dörer då de delar t.ex. foton och videoklipp med företagets produk- ter. Inslaget av interaktion och förekomsten av användargenerarat innehåll i dessa medier gör det svårt att i det enskilda fallet fast- ställa gränsen mellan marknadsföring och andra budskap som sak- nar ett bakomliggande kommersiellt syfte. När det gäller marknads- föring av tobak, vilken omgärdas av en striktare reglering än när det gäller alkoholmarknadsföring, framstår de tillämpade marknads- föringsmetoderna som än mer kreativa och raffinerade. Det kan därför vara svårt att avgöra om t.ex. en Facebooksida administreras av en privatperson eller ett företag och det före- kommer att varumärken utnyttjar sidor skapade av privatpersoner i marknadsföringssyfte genom att t.ex. lägga in kommentarer, skicka inbjudningar till events och tillhandahålla saker för utlottning. Från ett tillsynsperspektiv kan alltså konstateras att många före- teelser befinner sig i en gråzon, inte juridisk men väl bevismässig. Därtill kommer att det till följd av marknadsföringskampanjernas ofta integrerade karaktär, där olika delar i kampanjen samverkar, kan vara svårt att utifrån en enskild marknadsföringsåtgärds isolerade kontext göra en helhetsbedömning av kampanjen i stort. I direktiven framhålls att de ansvariga tillsynsmyndigheterna på alkohol- och tobaksområdet har påtalat svårigheter när det gäller att bedriva tillsyn på internet och att man delvis måste hitta nya meto- der för att säkerställa att riktad marknadsföring kan fångas upp och granskas, liksom att en okontrollerad marknadsföring av alkohol- drycker och tobak via digitala medier riskerar att öka barn och ung- domars exponering för marknadsföring av alkoholdrycker och tobak. De praktiska tillsynsproblem som har blottlagts under vårt arbete kan sammanfattas enligt följande. Den tekniska utvecklingen har medfört att förutsättningarna för att bedriva central tillsyn av gällande regler har förändrats. Det digi- tala spektrumet är stort. Marknadsföringen är ofta flyktig och den virala spridningen snabb och okontrollerad. En stor del av dagens marknadsföring präglas av interaktivitet och de nya medierna erbju- der större möjligheter till riktad, målgruppsanpassad marknadsföring än de mer traditionella kommunikationskanalerna. Marknadsföring i digitala medier är därför svårare att fånga upp och ställer högre krav på de konsumenter som önskar anmäla misstänkt otillbörlig mark- nadsföring. De ökade möjligheter till marknadsföring som digitala kanaler erbjuder har vidare gjort att gränsdragningsproblematiken har ökat. Säljfrämjande budskap på bloggar och i andra sociala medier befin- ner sig i en definitionsmässig gråzon och det kan därför i många fall vara svårt att påvisa ett avsättningsfrämjande syfte. En annan utveckling är att en marknadsföringsåtgärd på internet ofta följs upp av en rad olika aktiviteter, exempelvis sponsrade events med Facebook- och Youtube-sidor. Även här kan det vara svårt att be- döma syftet med de enskilda åtgärderna. Marknadsföringen är i bland gränsöverskridande, vilket i vissa fall begränsar möjligheterna att ingripa mot misstänkta överträdelser med stöd av svensk rätt samt att verkställa marknadsrättsliga sanktioner. I mångt och mycket kan det hävdas att den nuvarande regle- ringen av marknadsföringen i och för sig är tillräcklig, men att den inte tillämpas i den utsträckning eller på det sätt som krävs för att möta det behov av tillsyn som de senaste årens utveckling har aktu- aliserat. Med ett sådant synsätt kan det också hävdas att det är upp till regeltillämparna – främst – att klargöra de eventuella svårigheter och tillämpningsproblem som kan finnas på området. Som redovisats i avsnitt 8.2.1 och som utvecklas nedan har flera tidigare utredningar noterat att det i mycket begränsad ut- sträckning förekommer att () agerar mot marknadsföringsåtgärder av alkohol eller tobak. Såvitt vi har erfarit är situationen densamma . är det emellertid tydligt att marknadsföringen av alkohol och tobak ökar snabbt i omfattning och att detta också sker på arenor som har ungdomar som huvudsaklig målgrupp. Den nuvarande situationen är alltså inte tillfredsställande. I det följande bedömer vi vilka åtgärder som enligt vår mening är ändamålsenliga för att tillskapa en bättre fungerande och effektivare tillsyn av marknadsföringen av alkohol och tobak. Vår bedömning: En genomgripande förändring av ansvarsför- delningen mellan /och bedöms inte bidra till en effektivare tillsyn. Vårt förslag: Ansvaret för den centrala tillsynen av bestämmelsen i 9 a § tobakslagen ska flyttas över från /Kon- sumentombudsmannen till . Den omedel- bara tillsynen över efterlevnaden av bestämmelsen ska utövas av kommunerna. Av den kartläggning som vi har genomfört framgår att det tveklöst förekommer marknadsföring av alkohol och tobak som är otillbör- lig och att de nya former av marknadsföring som det digitala medie- landskapet erbjuder har ökat exponeringen för marknads- föringen allmänt och inte minst bland ungdomar. Härtill kommer att framväxten av en e-handelsmarknad för alkoholdrycker också har åtföljts av en intensiv och i flera fall tydligt otillbörlig marknads- föring. Den digitala marknadsföringens ofta flyktiga karaktär och potentiellt snabba virtuella spridning, i kombination med att mark- nadsföringskampanjerna ofta är synkroniserade och integrerade i helhetslösningar, ställer stora krav den eller de myndigheter som har att bedriva central tillsyn. Som redan konstaterats förekommer det, såväl som historiskt sett, endast i mycket begränsad utsträckning att KO agerar mot marknadsföringsåtgärder av alkohol eller tobak. Med utgångs- punkten att verksamhet i stor utsträckning är externt initierad, dvs. är beroende av i vilken utsträckning det kommer in anmälningar till verket, är detta inte anmärkningsvärt. Jämfört med totala ärendemängd utgör alkohol- och tobaksärendena en närmast försumbar del (se avsnitt 8.2.1). Att antalet anmälningar är förhållandevis få på alkohol- och tobaksområdet kan naturligtvis ha flera förklaringar. Den grund- läggande problematik som förekommer vid annan marknadsföring mellan köpare och säljare gör sig inte gällande på samma sätt på en reglerad marknad med de begränsningar som finns i marknads- föringsreglerna för alkohol och tobak. Det finns också skäl att anta att allmänhetens kunskap om den marknadsrättsliga regleringen på alkohol- och tobaksområdet, liksom benägenhet att anmäla misstänk- ta överträdelser, inte är lika stor som på många andra konsument- rättsområden. Marknadsföring i digitala kommunikationskanaler ställer dessutom tveklöst särskilda krav på anmälarnas förmåga att bedöma och dokumentera misstänka överträdelser av marknads- föringsreglerna. Under vårt arbete har också framkommit att all- mänhetens missnöje mot olika marknadsföringsbudskap i vissa fall kommer till uttryck i kontakter med andra myndigheter än Kon- sumentverket. har t.ex. påtalat att de inte sällan kontaktas av privatpersoner som i samband med e-handel har känt sig lurade när de efter införsel har påförts svensk alkoholskatt. De allmänna folkhälsoskäl som ligger till grund för bl.a. begräns- ningarna i möjligheterna till marknadsföring av alkohol och tobak tas uppenbart inte tillvara om tillsynsmyndighetens verksamhet i allt väsentligt styrs av anmälningsfrekvensen från enskilda. Oberoende av de orsaker som kan tänkas ligga bakom den låga anmälnings- frekvensen när det gäller alkohol- och tobaksmarknadsföring kan det alltså, mot bakgrund av den genomförda kartläggningen, ifråga- sättas om det förhållningssätt som präglar dagens tillsyn på ett ändamålsenligt tillgodoser det faktiska tillsynsbehovet. I stället talar mycket för att en central tillsynsverksamhet måste vara mer pro- aktiv och egeninitierad än vad som har varit fallet. På ett allmänt plan framstår det som eftersträvansvärt att det centrala tillsynsansvaret för efterlevnaden av en viss lagstiftning sam- las till en och samma myndighet. Det finns exempel på att de myn- digheter som ansvarar för den materiella tillsynen även har tillsyn över marknadsföringen. I har för social- och hälsovården (Valvira) bl.a. till uppgift utöva central tillsyn över den finska tobakslagen och alkohollagen, innefattande reglerna om marknadsföring. I sköts motsvarande uppgifter av Helsedirektoratet. Det kan konstateras att () har ett tydligare och mer uttalat fokus på de övergripande alkohol- och tobakspolitiska mål som ligger till grund för bestämmelserna om marknadsföring av alkoholdrycker och tobak i alkohollagen respek- tive tobakslagen. De skäl som i tidigare lagstiftningssammanhang framförts för respektive mot en överflyttning av tillsynsansvaret för marknadsföring av alkoholdrycker och tobak från Konsument- verket/KO till FHI gör sig enligt vår uppfattning dock i de flesta hänseenden gällande med ungefär samma styrka även . Som framgår av den följande framställningen föreslår vi dock vissa änd- ringar i det nuvarande sanktionssystemet när det gäller överträd- elser av bestämmelserna om marknadsföring i alkohol- respektive tobakslagen. Förslaget, som i korthet går ut på att KO får möj- lighet att direkt meddela sådana förbud som behövs för efter- levnaden av bestämmarna om marknadsföring i alkohol- respektive tobakslagen, innebär att de processuella skäl som har anförts till stöd för den nuvarande ordningen, inte längre gör sig lika starkt gällande. kan konstateras att KO:s mångåriga erfarenhet av att driva processer i utgör endast ett av flera skäl bakom den nuvarande ansvarsfördelningen på alkohol- och tobaksområdet. Som nämnts ställer den tekniska utvecklingen på marknads- föringsområdet delvis nya krav på hur tillsynen bör bedrivas. Sam- tidigt går det inte att bortse från att dessa särskilda utmaningar inte är specifika för marknadsföring av alkohol och tobak, utan det är fråga om generella utmaningar som berör tillsynen över hela det marknadsrättsliga regelverket. kan sålunda i sin tillsynsverksamhet på alkohol- och tobaksområdet dra nytta av kunskapen och erfarenheten på andra sakområden. Som redovisats i avsnitt 8.2.2 arbetar tillbaka aktivt med att utveckla nya metoder för bl.a. omvärldsbevakning och bevissäkring när det gäller marknadsföring i digitala medier. Särskilt mot bakgrund av att den marknadsrättsliga kompeten- sen finns centrerad till finns det, enligt vår mening, en uppenbar risk för att ett överflyttat ansvar för tillsynen till en annan myndighet skulle leda till praktiska svårigheter, i vart fall på kortare sikt. Utifrån utgångspunkterna för uppdraget, dvs. att undersöka vilka åtgärder som bidrar till en mer effektiv tillsyn på området, är det därför vår uppfattning att en genomgripande för- ändring av ansvarsfördelningen mellan /KO och FHI inte kan motiveras utifrån effektivitetsskäl. Inte desto mindre framstår det från ett ändamålsperspektiv som angeläget att former- na för nuvarande tillsynsarbete på alkohol- och tobaksområdet utvecklas och de omvärldsbevakande insatserna inten- sifieras. Förutsättningarna för ett reformerat tillsynsarbete i detta avseende aktualiserar frågor om verksamhetsprioritering och resurstilldelning. Det närmare behovet av och formerna för ett reformerat tillsynsarbete måste sålunda primärt göras utifrån andra utgångspunkter än vad som är aktuellt. I stället för att flytta över tillsynsansvaret för marknadsföring av alkoholdrycker och tobak från /KO till FHI bör – med det undantag som redovisas i följande avsnitt – fokus ligga på att få till stånd ett tätare samarbete och en mer verksam inter- aktion mellan de båda myndigheterna (se nedan under avsnitt 11.3). 11.2.2En effektiviserad tillsyn över tobaksförpackningar