sou · H1B332 · 2013-05-03 00:00:00 — Medlemsstaternas årliga budgetlagstiftning ska återspegla deras landsspecifika gällande numeriska finanspolitiska regler. Artiklarna 5–7 ska inte gälla . BUDGETRAMVERK PÅ MEDELLÅNG SIKT 1.Medlemsstaternas ska inrätta ett trovärdigt och effektivt budgetramverk på medellång sikt, som tryggar införande av en finanspolitisk planeringshorisont för att se till att den nationella finanspolitiska planeringen har ett flerårs perspektiv. Budgetramverken på medellång sikt ska innehålla förfaran den för upprättande av följande: a)Övergripande och transparenta fleråriga budgetmål för of fentliga underskott, skulder och andra sammanfattande fi nanspolitiska indikatorer, t.ex. utgifter, för att se till att dessa överensstämmer med gällande numeriska finanspolitiska reg ler enligt kapitel IV. b)Prognoser för den offentliga sektorns alla större utgifts- och inkomstposter med närmare detaljer för den statliga nivån och socialförsäkringsnivån, för innevarande och senare bud getår, vid oförändrad politik. c)En beskrivning av planerade politiska åtgärder på medellång sikt som påverkar den offentliga sektorns finanser, fördelade på större utgifts- och inkomstposter, som visar hur korrige ringen i riktning mot budgetmålen på medellång sikt ska uppnås i förhållande till prognoser vid oförändrad politik. d)En utvärdering av hur de planerade åtgärderna, i ljuset av deras långsiktiga effekter för den offentliga sektorns finanser, förväntas påverka de offentliga finansernas långsiktiga håll barhet. Prognoser som godkänts i samband med budgetramverket på medellång sikt ska utgå från realistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser enligt kapitel III. Årlig budgetlagstiftning ska överensstämma med bestämmel serna i budgetramverket på medellång sikt. Framtagandet av den årliga budgeten ska särskilt grunda sig på de inkomst- och utgiftsprognoser och prioriteringar som utgår från budget ramverket på medellång sikt enligt artikel 9.2. Varje avvikelse från dessa bestämmelser ska vederbörligen förklaras. Ingen bestämmelse i detta direktiv ska hindra en ny regering i en medlemsstat från att uppdatera det medelfristiga budgetram verket så att det återspeglar dess egna prioriteringar. I detta fall ska den nya regeringen ange skillnaderna i förhållande till det föregående medelfristiga budgetramverket. INSYN I DEN OFFENTLIGA SEKTORNS FINANSER OCH Medlemsstaterna ska se till att åtgärder som vidtagits för iaktta gande av kapitlen II, III och IV är konsekvent för, och täcker alla, offentliga undersektorer. Detta ska särskilt förutsätta att redovisningsregler och redovisningsförfaranden är konsekventa och att bakomliggande insamlings- och bearbetningssystem för datauppgifter är tillförlitliga. 1.Medlemsstaterna ska införa lämpliga samordningsmekanis mer för den offentliga sektorns undersektorer för att se till att samtliga undersektorer på ett heltäckande och konsekvent sätt omfattas av finanspolitisk planering, landsspecifika numeriska finanspolitiska regler, framtagning av budgetprognoser och in förande av flerårsplanering i enlighet med det fleråriga budget ramverket. 2.För att främja ansvar på finanspolitikens område ska det klart anges vilket budgetansvar offentliga myndigheter inom olika offentliga undersektorer har. Inom ramen för de årliga budgetförfarandena ska med lemsstaterna identifiera och presentera den offentliga sektorns alla organ och medel som inte ingår i de ordinarie budgetarna på undersektorsnivå, tillsammans med annan relevant infor mation. Den samlade inverkan på den offentliga sektorns saldon och skulder av dessa organ och medel inom den offentliga sektorn ska presenteras inom ramen för de årliga budgetför farandena och budgetplanerna på medellång sikt. 2.Medlemsstaterna ska offentliggöra närmare uppgifter om hur skatteutgifter påverkar inkomster. 3.För alla offentliga undersektorer ska medlemsstaterna of fentliggöra relevanta uppgifter om ansvarsförbindelser med po tentiellt stor påverkan på offentliga budgetar, inklusive offentliga garantier, förväntade förluster på lån och ansvarsförbindelser i samband med offentliga företags verksamhet, inklusive deras omfattning. Medlemsstaterna ska också offentliggöra infor mation om den offentliga sektorns ägande i privata och offent ligägda företag avseende belopp som är ekonomiskt signifikanta. 1.Medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra för fattningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv . De ska till kommissionen genast över lämna texten till dessa bestämmelser. Rådet uppmanar med lemsstaterna att, för egen del och i unionens intresse, upprätta egna jämförelsetabeller som så långt det är möjligt illustrerar korrelationen mellan direktivet och införlivandeåtgärderna samt att offentliggöra dem. 2.När medlemsstater antar dessa bestämmelser ska de inne hålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras ska varje medlemsstat själv utfärda. 3.Kommissionen ska på grundval av relevant information från medlemsstaterna utarbeta en interimsrapport om genom förandet av de viktigaste bestämmelserna i detta direktiv som ska överlämnas till och rådet . Medlemsstaterna ska till kommissionen överlämna texten till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. 1.Senast den 14 december 2018 ska kommissionen offent liggöra en översyn av hur ändamålsenliga detta direktiv är. 2.I översynen ska bland annat följande punkter utvärderas: a)Statistikkraven för den offentliga sektorns samtliga undersek torer. b)Utformningen av och ändamålsenlighet hos medlemsstater nas numeriska finanspolitiska regler. c)Den allmänna transparensen hos medlemsstaternas offentliga finanserna. ska kommissionen utvär dera hur ändamålsenliga de internationella standarderna för of fentlig redovisning är för medlemsstaterna. Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna. Hur påverkas de offentliga finanserna av budgetpolitiska mål och lagstiftning av målen? har antalet länder som introducerat någon form av finanspolitiska regler ökat kraftigt. En genomgång visar att 1990 tillämpade enbart en handfull länder sådana regler, medan antalet 2012 har stigit till omkring 75. Regler används i såväl utvecklade länder som utvecklingsländer och de är av både nationell och övernationell natur. Regler av övernationell natur förekommer i valutaunioner, där euroområdet kan nämnas som ett exempel. Reglerna kan indelas i fem olika kategorier: skuldregler, budgetregler (regler för det finansiella sparandet), strukturella budgetregler, utgiftsregler och regler för intäkter (skatter). Vissa länder, t.ex. , tillämpar en kombination av regler. I fall kombineras budgetregler för den konsoliderade offentliga sektorn med ett utgiftstak för staten och ålderspensionssystemet.1 Grundorsaken till att finanspolitiska regler och ramverk har introducerats är den snedrivning mot underskott som historiskt har observerats i ett flertal länder (eng. deficit bias). Ett exempel bland många är och , dvs. före finanspolitiska ramverk utvecklades. Ett annat slående exempel är som alltid har haft underskott i den offentliga sektorns finanser, vilket fått till följd att den offentliga skuldkvoten har stigit dramatiskt, från av BNP 1980 till av BNP 2012. Orsakerna bakom finanspolitikens inneboende inriktning mot 1 Schaechter A., T. , N. Budina and A. , Fiscal Rules in Response to the Crisis – Toward the Next-Generation Rules. A New Dataset. IMF Working Paper s. 187, 2012. Bilaga 3 SOU 2013:32 underskott har behandlats i forskningslitteraturen . Nedan följer en sammanfattning av denna litteratur. har omfattande empiriska kartläggningar av de finanspolitiska reglerna i olika länder genomförts dels för EU:s medlemsstater av , dels av () för sina medlemsländer. I de empiriska kartläggningarna kategoriseras de finanspolitiska reglerna efter typ av regel och reglernas täckningsgrad över ekonomin. Därutöver undersöks i vilken utsträckning reglerna är införda i lagstiftning eller utgör olika typer av politiska överenskommelser, förekomsten av undantagsregler för exceptionella händelser och korrektionsmekanismer vid avvikelser från reglerna. Även förekomsten av oberoende organ för utvärdering och övervakning omfattas av kartläggningarna. De nya databaserna har gjort det möjligt att genomföra empiriska undersökningar av sambanden mellan förekomsten av regler och olika karaktäristika hos dessa regler å ena sidan och utfallet av de offentliga finanserna å andra sidan, se vidare nedan. Budgetpolitiska mål – frivilligt tvång Förekomsten av budgetpolitiska mål som begränsar politiska församlingars handlingsfrihet kan förefalla besynnerlig. Om betydelsen av en ansvarsfull finanspolitik med god budgetdisciplin och långsiktigt uthålliga statsfinanser är välkänd kan det hävdas att det inte finns behov av att institutionalisera restriktioner för de offentliga finanserna; politiska församlingar skulle då kunna förväntas agera ansvarsfullt i alla fall.2 Utvecklingen av statens och den offentliga sektorns finanser i under visar dock tydligt att ett väl utformat budgetpolitiskt ramverk kan utgöra ett värdefullt stöd för en långsiktigt uthållig finanspolitik. Nedan lämnas några förklaringar till varför det ändå finns en tendens mot underskott i de offentliga finanserna, vilket motiverar införandet av finanspolitiska regler. 2 Se Kopits, G. (2001), Fiscal rules: Useful Policy Framework or unnesseray ornament? IMF Working Paper/01/145, för en diskussion om behovet av budgetpolitiska mål. Ett frivilligt åtagande att underkasta sig budgetpolitiska restriktioner är ett uttryck för svårigheten att beakta de fulla konsekvenserna av beslut som påverkar de offentliga finanserna. Genom att ställa upp ett tydligt riktmärke för valda relevanta finanspolitiska storheter kan en bättre budgetdisciplin och en större långsiktighet uppnås. Tre förklaringar har framförts i den nationalekonomiska litteraturen varför behovet av budgetpolitiska restriktioner uppstår. Vid beslut om offentliga utgifter ska nyttan av offentligt finansierade åtgärder vägas mot den kostnad som den nödvändiga finansieringen ger upphov till. Det är dock inte enkelt att göra en sådan analys. Värdet av ett fungerande rättsväsende, framstående utbildningsväsende och forskning, ett väl utvecklat vägnät eller en sjukförsäkring framstår som tydligt. Effekterna av offentliga åtaganden inträffar som regel också relativt snabbt, som det i de flesta fall går att identifiera en avgränsad grupp som drar nytta av åtgärden. De negativa effekterna som finansieringen, exempelvis i form av ökade skatter, ger upphov till fångas dock inte upp på samma sätt. En första begränsning är att det som regel är svårt att beräkna de snedvridningseffekter i ekonomin som skattesystemet orsakar. Även i de fall det är möjligt att kvantifiera dessa effekter kvarstår svårigheten att på ett adekvat sätt ta hänsyn till den fulla ekonomiska effekten av finansieringen av offentliga åtaganden.4 Vidare sprids finansieringen över samtliga skattebetalare och kopplas inte direkt till någon avgränsad motprestation. För varje enskild skattebetalare blir alltså marginalkostnaden av det ökade skatteuttaget begränsad, som skatteökningen inte kan ställas i relation till någon konkret offentligt tillhandahållen vara eller tjänst. Kollektivt finansierade nyttigheter tenderar därmed att öka i omfattning, vilket i avsaknad av budgetpolitiska restriktioner leder till en successivt ökande utgiftskvot. 3I den engelskspråkiga litteraturen används begreppet fiscal illusion. 4Molander, P. (1999), Reforming budgetary Institutions: Swedish experiences in R.R. Strauch and J. (eds) Institutions and Fiscal policy. : Kluwer Academic Publishers. Utöver problemet med att kostnaden för att finansiera offentliga åtaganden inte beaktas fullt ut finns det också en systematisk tendens mot underskott i de offentliga finanserna. Till följd av svårigheterna att förutse de beteendeförändringar som offentliga ingripanden i ekonomin ger upphov till finns det en uppenbar risk att kostnaderna för åtgärder underskattas, som intäkterna från skattesystemet kan överskattas. Ett problem är att skattebaser påverkas av själva beskattningen. På motsvarande sätt tenderar utgiftsprogram att förändra individers beteende i riktning mot att uppfylla de kriterier som berättigar till offentligt stöd. Genom ofullständig information om dessa samband finns det en risk att dessa effekter på den offentliga sektorns finansiella sparande inte fångas upp i beslutsfattandet. Problemen med finanspolitisk illusion och systematiska underskott hör samman med ett antagande om en oändlig tidshorisont i beslut om offentliga finanser. är det viktigt att poängtera att diskonteringsfaktorn som regel är hög i denna typ av beslutsfattande, vilket innebär att beslutsfattandet kan göras utifrån ett relativt kortsiktigt perspektiv. I och med att det är osäkert vem som kommer att bära ansvaret för de offentliga finanserna framöver kan det vara rationellt att underbalansera budgeten, och överlämna en skuld till framtida regeringar och skattebetalare att hantera. Detta antagande står i uppenbar strid med teorin om ricardiansk ekvivalens5, och kan förklaras av att väljarna inte har tillräcklig informat- 5 Ur ett ricardianskt perspektiv är underskott i de offentliga finanserna inte ett problem. Rationella och fullt informerade individer som i sitt beslutsfattande beaktar ett oändligt tidsperspektiv kommer att genomskåda effekterna av ett tillfälligt budgetunderskott. Genom att de inser att dagens underskott kräver ett överskott kommer de att anpassa sitt beteende och öka sitt sparande i motsvarande omfattning. Valet mellan att finansiera finanspolitiken med beskattning eller med underskott blir alltså trivialt. Empirisk forskning pekar dock mot att individer inte agerar i enlighet med ricardiansk ekvivalens. , J.Y och N.G. Mankiw (1991), finner exempelvis att det finns ett signifikant samband mellan aktuella inkomster och konsumtion. I deras arbete antas således att såväl underskott, och då speciellt långvariga och omfattande underskott, som en betydande statsskuld utgör ett problem som bör undvikas. (Campell, J.Y. Mankew (1991), The Response of Consumption to Income. A Cross-Country Investigation, , s. ion för att kunna ta hänsyn till den intertemporala budgetrestriktionen.6 Trots att det finns en närmast total uppslutning bakom behovet av långsiktighet och uthållighet i de offentliga finanserna är det vid varje given tidpunkt rationellt att bryta mot denna övertygelse. Det råder en tidsinkonsistens i offentligfinansiellt beslutsfattande; det kan alltså uppstå starka motiv för att överge tidigare utfästelser om avsedd budgetpolitik.7 Politisk optimering kan leda till intertemporal samhällsekonomisk underoptimering. Har lagreglering av finanspolitiska regler någon betydelse? En central fråga är hur finanspolitiska regler bäst ska utformas för att förhindra att långvariga underskott i de offentliga finanserna uppstår som en viss flexibilitet för att hantera olika situationer säkerställs. En närliggande fråga är om en lagreglering av finanspolitiska regler kan påverka utfallet av de offentliga finanserna. Under har det blivit vanligt att stärka lagregleringen av de finanspolitiska reglerna både i utvecklade länder, men framför allt i utvecklingsländer.8 Frågor om lagstiftning av finanspolitiska regler har bl.a. diskuterats av Drazen.9 Det kan framstå som lockande att binda beslutsfattarna att agera på ett visst sätt. Om samhället strävar efter särskilda mål, t.ex. sunda offentliga finanser, varför inte lagstifta om att den politiska processen ska uppnå sådana mål. Sådana lagstadgade restriktioner kan vara av olika karaktär. De kan vara inkluderade i ett lands grundläggande lagar, dvs. i konstitutionen eller i andra lagar av mer permanent karaktär som t.ex. den svenska budgetlagen. De kan också vara lagar av mindre permanent natur i vilka beslutsfattarna själva reglerar sitt beteende. Restriktioner kan också utgöras av oskrivna lagar, som normer eller sociala kontrakt. I forskningslitteraturen har det hävdats att det finns en viktig skillnad mellan löften som inte upp av lagstiftning och de som har sådan uppbackning. Att bryta mot en lag medför någon form av sanktion, dvs. en kostnad av något slag. 6Kopits (2001), s. 8. 7Kydland, F. E. och Prescott, E. (1977) Rules Rather Than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans, , s. 85. 8Schaechter A, m.fl (2012), s. 34 f. 9Drazen, A. (2002), Fiscal Rules from a Political Economy Perspective ,. regler tas in i lagstiftningen kan regelns trovärdighet sägas öka eftersom detta höjer kostnaderna för avvikelse från målet. Vad kan då kostnaderna bestå i? Vid reformen av stabilitets- och tillväxtpakten infördes t.ex. explicita pekuniära sanktioner för euroländer som bryter mot vissa regler och i har automatiska utgiftsnedskärningar förekommit som sanktion. I många fall förekommer emellertid inga explicita sanktioner. Att inkludera finanspolitisk regler i lagar gör emellertid att avvikelser blir mer uppenbara och det ökar allmänhetens medvetenhet om att en regering inte beter sig ansvarsfullt. Avvikelser kan ge regeringar avsevärd negativ publicitet och det kan leda till politiska kostnader. För att förstärka transparensen i fråga om finanspolitiken och huruvida regler följs har ett antal länder infört oberoende institutioner, s.k. finanspolitiska råd, med uppdrag att övervaka regeluppfyllelsen. Detta är också ett sätt att höja allmänhetens medvetenhet om den finanspolitiska utvecklingen och bidrar till att höja den politiska kostnaden vid avvikelser. Att beslutsfattare introducerar en regel i lagstiftning kan också ses som att de vill ge en signal om att de avser att verka för sunda offentliga finanser för att få ett gott renommé hos allmänheten och andra aktörer i budgetprocessen. Ett annat motiv till att lagstifta om finanspolitiska regler är att göra det svårt att ändra reglerna eller att det åtminstone ska finnas en viss tröghet i att förändra eller avskaffa reglerna. Att inkludera finanspolitiska regler i lagar av konstitutionell karaktär ger självfallet den största fastheten.10 Att introducera en finanspolitisk regel i lag kan också ses som en signal om att finanspolitisk disciplin ses som ett viktigt eller t.o.m. grundläggande mål i samhället. Empiriska undersökningar och resultat studerades budgetramverkens betydelse för utfallet av de offentliga finanserna i de amerikanska delstaterna. Variationerna i dessa ramverk är betydande och utgör därför ett rikt forskningsfält för studier om hur budgetramverk påverkar utfallet av de offentliga finanserna. Porteba sammanfattar resultaten i dessa 10 Enligt den introducerade finanspakten som gäller euroländer och andra EU-länder som frivilligt väljer att följa dess regler, ska regeln om strukturella budgetbalanser genomföras i nationell lagstiftning genom bindande och permanenta bestämmelser, helst på konstitutionell nivå, eller på annat sätt som garanterar att reglerna fullt ut respekteras och efterlevs under hela den nationella budgetprocessen. studier med att konstatera att det finns en korrelation mellan delstaternas balanserade budgetregler och inriktningen på finanspolitiken. Men den kritiska frågan är hur korrelationen ska tolkas. Det är möjligt att sambandet helt enkelt reflekterar korrelationen mellan finanspolitisk disciplin, finanspolitiska institutioner och en tredje inte analyserad variabel, nämligen väljarnas preferenser för en för stram finanspolitik. Om väljarna har sådana preferenser kan de också tänkas ge stöd för införandet av strikta lagstiftade budgetregler. Det kan dock inte uteslutas, menar , att förändringar i budgetprocessen kan ha effekter på finanspolitiken.11 De nya databaserna om finanspolitiska regler som EU- kommissionen och () har byggt upp har gjort det möjligt att genomföra empiriska undersökningar av samband mellan förekomster av regler och olika karaktäristika hos dessa regler å ena sidan och utfallet av de offentliga finanserna å andra sidan. Dock är antalet empiriska studier ännu mycket begränsat. Debrun m.fl. har genomfört den mest genomarbetade av dessa studier, vilken bygger på databas.12 13 I den studien inkluderas bestämningsfaktorerna till finanspolitiken i en finanspolitisk reaktionsfunktion där de även tagit med institutionella faktorer. Dessa faktorer finns inbyggda i ett index för länders finanspolitiska regler (eng. Fiscal Rule Index, FRI). Konstruktionen av indexet är ett sätt att kvantifiera kvalitativa egenskaper hos finanspolitiska regler och indexet är i sin tur en sammansättning av index för reglernas täckningsgrad, typen av regler, graden av lagstiftning av regler, förekomst av oberoende övervakning, styrkan i verkställigheten och graden av mediaövervakning. Rent deskriptivt noterar Debrun m.fl. att det tycks som att länder med starka offentliga budgetsaldon uppvisar klart högre värde på det konstruerade indexet och dessutom en uppåtriktad trend i indexets värde över tiden. I ekonometriska analyser testas FRI och dess delkomponenter som förklaringsfaktorer för den cykliskt justerade budgetbalansens nivå, både den primära och den totala budgetbalansen. Huvudresultatet är att förekomsten av finanspolitiska regler har positiva 11Porteba, J.M. (1995), Balanced Budget rules and fiscal policy: Evidence from the States, National tax Journal, Vol 48, no 3, pp 329-336. 12Debrun, X., L. , A. Turrini, J. Ayuso-i-Casalsanf M.S. Kumar, National Fiscal Rules, Economic Policy, . 13En studie av Ayuso-i-Casals, J., D. G. Hernández, L. och A. Turrini, Beyond The SGP – Features and Effects of EU National-Level Fiscal Rules, dItalia (eds), Fiscal Policy: Current Issues and Challanges (2007) bygger också på databas och kommer i allt väsentligt fram till likartade resultat som Debrun m.fl. och statistiskt signifikanta effekteter på budgetbalansen. Debrun m.fl. finner även att sambandet är robust och att problemet med ett omvänt orsakssamband inte är allvarligt, dvs. det är inte så att resultatet enbart är en följd av att regeringar som strävar efter stabila offentliga finanser och därmed tillser att budgetutfallen är goda också är sådana regeringar som introducerar strikta finanspolitiska regler. Mot bakgrund av att det finns så få studier på området bör de ovan nämnda slutsatserna dock bedömas med viss försiktighet. Olika typer av samvariation mellan de förklarande variablerna bör utredas ytterligare . Det gäller även orsakssambanden mellan den förklarade variabeln (budgetsaldot) och olika förklaringsvariabler. Därutöver kan andra tänkbara förklaringsfaktor behöva inkluderas i analysen. Slutligen bör konstruktionen av FRI granskas närmare. På mer detaljerad nivå finner Debrun m.fl. bl.a. att reglers täckningsgrad har en positiv effekt på budgetbalanserna. En tolkning är att regler med bred täckning är svåra att kringgå och att det försvårar möjligheten att omfördela finanspolitisk anpassning mellan olika delsektorer. Vad beträffar frågan om lagreglering av budgetregler är av betydelse för budgetutfallet finns en viss indikation på att det är fallet. Andra resultat är att regeringars stabilitet har positiva effekter, medan dess ideologiska hemvist tycks spela mindre roll för utvecklingen av de offentliga finanserna. Slutligen är ett intressant resultat att det generellt inte går att finna effekter av s.k. valcykler, men att sådana effekter i viss grad tycks ha återuppstått i efter introduktionen av den gemensamma valutan. Det måste dock återigen understrykas att resultaten ovan endast bör betraktas som indikationer på huruvida finanspolitiska reglers kvalitativa egenskaper har effekter på de offentliga finanserna och att fler studier krävs för att säkra slutsatser ska kunna dras. 1.Förändrad hantering av importmoms.