sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över den kommunala vuxen- utbildningen på grundläggande nivå (dir. 2011:92). Statsrådet förordnade departements- rådet att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet (U 2011:07). utvidgades utredningens uppdrag (dir. 2012:117). Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , departements- sekreteraren , enhetschefen , utredaren , departementssekreteraren , utredaren , undervisningsrådet och departementssekreteraren . entledigades och ersattes av departementssekreteraren . Som sekreterare i utredningen anställdes undervisningsrådet och undervisningsrådet . anställdes utredaren och juristen . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individ- anpassning och effektivitet (SOU 2013:20). 2.1Vuxenutbildning på grundläggande nivå i ett historiskt 4.2Kommunal organisation, styrning och uppföljning, 5.4Studerandegrupper med särskilda behov av 8.4Utredningens bedömningar och förslag inom Annuitetslån: Den nuvarande formen av studielån, vilken lämnats . Se även Studielån och Studiemedel. Betygsrätt: Enskild utbildningsanordnare eller folkhögskola som har fått tillstånd från Skolinspektionen att anordna prövning, sätta betyg samt utfärda betyg har betygsrätt. Bostadsbidrag: Bidrag för boende riktat till barnfamiljer eller personer . Delkurser: Nationella kurser kan delas upp i delkurser. Beslut om detta fattas av rektorn. Eftergymnasial utbildning: Utbildning med krav på genomgången treårig gymnasieutbildning eller motsvarande. I studiestöds- sammanhang menas alla de utbildningar som finns upptagna i avdelning B i bilagan till studiestödsförordningen (2000:655). Ekonomiskt bistånd: Ekonomiskt bistånd, tidigare benämnt social- bidrag, ges för försörjning (försörjningsstöd) och livsföring i övrigt. Se även Försörjningsstöd. Elev: Den som deltar i utbildning enligt skollagen. Utredningen använder omväxlande beteckningen studerande och elev. Den term som används i utbildningslagstiftningen är dock elev. Enhet: Se Skolenhet. Fribelopp: Gränsen för hur mycket en studerande kan tjäna utan att studiemedlen reduceras. Försörjningsstöd: Avser den del av det ekonomiska biståndet som ges till försörjning, dvs. de regelbundet återkommande levnads- omkostnaderna. Se även Ekonomiskt bistånd. Hemkommun: Den kommun där en person är folkbokförd. Individuell studieplan: För varje elev inom vuxenutbildningen ska det finnas en individuell studieplan. Av studieplanen ska bl.a. fram- gå vilka utbildningsmål eleven har och vilka kurser han eller hon ska läsa. Intyg: Efter en orienteringskurs, individuell kurs eller validering ska intyg utfärdas. Den som har genomgått en kurs i komvux och vill få sina kunskaper dokumenterade på annat sätt än genom betyg ska få ett intyg. Inom särvux utfärdas intyg istället för betyg om en elev inte uppnår kunskapskraven för kursen. vuxenutbildning (komvux): Utbildning för vuxna där kommunen, eller i vissa fall , är huvudman. Komvux har två nivåer, grundläggande och gymnasial nivå, som har sin mot- svarighet i respektive gymnasieskolan. Komvux: Se vuxenutbildning. Kurser: Komvux bedrivs i form av kurser. Inom komvux på grund- läggande nivå finns det nationella kurser och orienteringskurser. Se även Nationella kurser och Orienteringskurser. Lvux12: Se Läroplan för vuxenutbildningen. Läroplan för vuxenutbildningen (Lvux12): En läroplan är en förordning som utfärdas av regeringen och som ska följas av de verksamheter som omfattas av förordningen. I läroplanen beskrivs verksamheternas värdegrund och uppdrag samt mål och riktlinjer för arbetet. Den nu gällande läroplanen för vuxenutbildningen är förordning (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbild- ningen. Nationella kurser: Nationella kurser inom komvux på grund- läggande nivå är svenska, svenska som andraspråk, engelska, mate- matik, samhällskunskap, religionskunskap, historia, geografi, fysik, kemi, biologi samt hem- och konsumentkunskap. Orienteringskurser: En orienteringskurs ska svara mot sådana behov som inte tillgodoses genom en nationell kurs. Prövning: Med prövning i en kurs avses en bedömning av kunskaper i förhållande till uppställda kunskapskrav i kursplaner eller ämnes- planer. Efter genomförd prövning sätts betyg. Sfi: Se Utbildning i svenska för invandrare. Skolenhet: Av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad. Skolformer: Inom vuxenutbildningen finns skolformerna komvux, särvux och sfi. Studerande: Samlingsbegrepp för alla studerande samt benämning på elever inom vuxenutbildningen. Utredningen använder omväx- lande begreppen studerande och elever. Studiebidrag: Studiebidrag finns som en del av studiestöden studie- hjälp och studiemedel. Studiehjälp: Studiehjälp är samlingsnamnet för studiestöden studie- bidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg. Studiehjälp ges främst till studerande i gymnasieskolan. Studielån: Den del av studiemedlen som utgörs av lån. Se även Annuitetslån och Studiemedel. Studiemedel: Studiemedel är ett studiestöd som består av ett bidrag och en frivillig lånedel. Studiemedel är riktat till vuxna studerande som studerar t.ex. i högskolan, inom vuxenutbildningen eller utom- lands. Studiestöd: Studiestöd är en sammanfattande benämning på olika ekonomiska ersättningar som lämnas vid studier. Studiestöd finns bl.a. i form av studiemedel och studiehjälp. Svenska som andraspråk: Kurs i svenska för elever med annat modersmål än svenska. Särskild utbildning för vuxna (särvux): Utbildning på grundlägg- ande och gymnasial nivå som syftar att ge kunskaper motsvarande grundsärskolan respektive gymnasiesärskolan. Målgruppen är vuxna med utvecklingsstörning eller bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning p.g.a. förvärvad hjärnskada. Särvux: Se Särskild utbildning för vuxna. Utbildning i svenska för invandrare (sfi): En språkutbildning som syftar till att ge vuxna personer med annat modersmål än svenska grundläggande kunskaper i svenska språket. Validering: En process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats. En elev i komvux, särvux och sfi kan få sina kunskaper och sin kompetens validerade. Verksamhetspoäng: Ett mått på studieomfattningen inom komvux. 20 verksamhetspoäng motsvarar en veckas heltidsstudier. Vuxenutbildning: I betänkandet avses skolformerna komvux, särvux och sfi. Yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning (yrkesvux): En statlig satsning på huvudsakligen yrkesinriktade kurser inom komvux. Utredningens uppdrag (dir. 2011:92 och 2012:117) är främst att se över den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå, i syfte att öka anpassningen av utbildningen efter individers behov och förutsättningar. Utredningen ska bl.a. underlätta för de studerande att kombinera sina studier med annan utbildning eller arbete. Utredningen ska också undersöka hur väl utbildningen anpassas till olika målgrupper, framför allt studerande med funk- tionsnedsättning och romer. Därutöver ska vi analysera den höga andelen högutbildade som studerar på grundläggande nivå och studera kommunernas organisation och styrning av utbildningen. En annan del av uppdraget avser studie- och yrkesvägledning, individuella studieplaner och validering. Utredningen ska analysera och vid behov föreslå åtgärder för att förbättra dessa insatser inom hela vuxenutbildningen, men främst inom komvux. Utredningen ska också kartlägga den ekonomiska situationen för studerande i hela komvux och se över studiemedelssystemet när det gäller studerande på grundläggande nivå. De förändringar som föreslås på studiestödsområdet ska förbättra förutsättningarna för studerande att fullfölja studierna, samt förbättra möjligheterna för låntagare att betala tillbaka sina studieskulder. Därutöver ska vi lämna förslag på hur ett aktivitetskrav inom komvux kan utformas. Komvux på grundläggande nivå Komvux på grundläggande nivå är en liten men betydelsefull del av vuxenutbildningen. Totalt studerade 33 000 elever inom komvux på grundläggande nivå . Utbildningen är en rättighet för vuxna som saknar kunskaper motsvarande och som har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. syftar till att ge sådana kunskaper som behövs för att delta i samhälls- och arbetslivet samt att möjliggöra fortsatta studier. Utgångspunkten ska vara den enskildes behov och förutsättningar. De studerande inom komvux på grundläggande nivå är en heterogen grupp. Nio av tio studerande är födda utomlands. En tredjedel har tidigare studerat på eftergymnasial nivå medan andra är analfabeter eller har en mycket kort tidigare utbildning. Majoriteten av de studerande är kvinnor och hälften är . De studerande läser framför allt kurser i svenska som andraspråk, engelska och matematik. De flesta som studerar på grundläggande nivå fortsätter sina studier på gymnasial nivå. Ett problem med komvuxstudier på grundläggande nivå är att av kursdeltagarna avbryter sin kurs och att av de studerande avbryter någon kurs. Brister i dagens system Bristande individanpassning och flexibilitet Trots att styrdokumenten ställer höga krav på individanpassning visar utredningens kartläggning att det finns stora skillnader mellan kommuner i hur väl komvux på grundläggande nivå utgår ifrån individers behov. Möjligheterna att studera på flexibla tider och under flexibla former är i många fall begränsade. T.ex. är det endast en tredjedel av kommunerna som erbjuder kvällskurser och i fyra av tio kommuner är det inte möjligt att läsa svenska som andra- språk på heltid. Utredningen kan även konstatera att individuella studieplaner visserligen upprättas för de allra flesta studerande men att planerna inte används aktivt. Även möjligheten att kombinera studier mellan olika skolformer är ofta begränsad. Andra områden där vi ser brister är uppföljning och utvärdering av verksamheten. Många kommuner arbetar inte heller aktivt med att söka upp personer som har rätt till utbildning. Validering av de studerandes tidigare kunskaper kan också användas mer systematiskt än vad som sker . En kärv ekonomisk situation Utredningens kartläggning visar att studerande på grundläggande nivå i komvux har låga inkomster, både jämfört med studerande på gymnasial nivå och jämfört med genomsnittet i riket. För heltids- studerande på grundläggande nivå var den disponibla inkomsten i genomsnitt . På den gymnasiala nivån var motsvarande belopp . För många, framför allt på den grundläggande nivån, utgjorde olika former av bidrag en väsentlig del av försörjningen då mer än hälften saknade inkomst från arbete . Studerande på grundläggande nivå lever dessutom ofta i familjer med svag ekonomi, vilket gör det svårare att få ekonomiskt stöd från familjen . Många får problem med att betala tillbaka sina studielån Hälften av de som studerar på grundläggande nivå inom komvux tar studiemedel från CSN och drygt en tredjedel av dem med studiemedel tar studielån. Även om andelen som lånar är begränsad får många problem med att betala tillbaka sina lån. Återbetalnings- problemen är störst för dem som inte fortsätter studierna efter den grundläggande nivån. Bland dem som enbart studerar på grund- läggande nivå är det mer än hälften som får ett krav på betalning överlämnat till . Nya siffror som utredningen har tagit fram visar dessutom att betalnings- problemen ofta är långvariga, trots att studieskulderna är relativt små. Den främsta förklaringen är mycket låga inkomster efter avslutad utbildning. Många låntagare ansöker inte heller om ned- sättning av det belopp som ska betalas, trots att sådan nedsättning kan medges för den som har låg inkomst. Ett annat problem som utredningen har uppmärksammat är att antalet veckor med studiemedel inte räcker till för vissa studerande på grundläggande nivå inom komvux. Bedömningen av hur många studiemedelsveckor en person har rätt till utgår enbart från längden på den tidigare utbildningen, även om utbildningsbehovet påverkas av fler faktorer. Ett otillräckligt antal veckor kan ibland få till följd att studerande inte kan fullfölja sina studier. Utredningens förslag och bedömningar Utredningens förslag syftar till att öka individanpassningen och effektiviteten inom komvux på grundläggande nivå. Då vi bedömer att det nuvarande regelverket i huvudsak är tillräckligt och att det möjliggör en flexibel utbildning, är det framför allt andra åtgärder än förändringar i styrdokumenten som vi ser behov av. För detta krävs ett höjt politiskt intresse för utbildningen både nationellt och lokalt. Många grupper gynnas av ökad individanpassning En övergripande slutsats är att många målgrupper gynnas av en ökad individanpassning inom komvux på grundläggande nivå. Det gäller inte minst för studerande med funktionsnedsättning och för romer som inte har fullföljt . Utredningen föreslår därför inga särlösningar riktade till vissa studerandegrupper utan lämnar förslag för att öka individanpassningen generellt. Även utlandsfödda studerande med högskoleutbildning från sitt tidigare hemland gynnas enligt utredningens bedömning av en ökad individanpassning. Utredningens analys visar att problemet med att högutbildade studerar på grundläggande nivå delvis överdrivs och att det finns rimliga skäl för denna målgrupp att studera på grundläggande nivå, framför allt i ämnet svenska som andraspråk. har det skett en renodling av de hög- utbildades studier på grundläggande nivå, där det i något högre grad än tidigare är fokus på det svenska språket. Detta anser utred- ningen är positivt. Kommunerna behöver vidta åtgärder Enligt utredningen är det framför allt kommunerna som behöver vidta åtgärder för att utbildningen på grundläggande nivå inom komvux ska förbättras. Vi ser att de skillnader som finns i kvalitet och flexibilitet till största delen beror på kommunernas priorite- ringar, arbetssätt och tillämpning. Utredningen bedömer att kommunerna i de flesta fall kan utveckla verksamheten inom ramen för dagens regelverk. Kommunerna kan i högre grad använda sig av de verktyg som finns, bl.a. individuella studieplaner, validering, öppna studiemiljöer och inledande nivå- Utredningen ser också behov av ett intensifierat arbete med systematisk uppföljning och en ökad samverkan med andra kommuner och även andra aktörer, däribland Arbetsförmedlingen. Kommunerna bör även i högre grad anpassa utformningen av kurser efter de studerandes behov, t.ex. genom att erbjuda svenska som andraspråk som heltidsstudier. Utredningen lämnar vissa förslag i syfte att förtydliga kom- munens ansvar. Vi föreslår att hemkommunen blir skyldig att se till att den som avser att påbörja studier inom komvux och särvux på grundläggande nivå samt inom sfi, erbjuds studie- och yrkes- vägledning. Vår bedömning är att vägledning är en nyckelfråga för en individanpassad och effektiv utbildning. Utredningen föreslår också att ansvaret för att upprätta en individuell studieplan för varje elev åläggs hemkommunen, och inte som enligt dagens regel- verk rektorn. Det understryker att studieplanen bör ge en samman- hållen bild av den enskildes studier. Studiehandledning på modersmålet används sällan och för att lyfta fram den möjligheten föreslår utredningen att en bestämmelse införs i skollagen om att en elev får ges sådan handledning. Ökat stöd till kommunerna Även om komvux är ett kommunalt ansvar behöver kommunerna stöd för att öka kvaliteten i verksamheten. Utredningen föreslår därför ett flertal åtgärder som på olika sätt kan bidra till ökad individanpassning och bättre måluppfyllelse. Utredningen föreslår att det införs nationella delkurser i de mer omfattande kurserna på grundläggande nivå, i syfte att underlätta en effektiv utbildning där de studerande bara läser de delkurser som de har behov av. ges i uppdrag att ta fram sådana delkurser. ges även i uppdrag att ta fram: Ett stödmaterial för att stödja en likvärdig bedömning och betygs- sättning inom komvux på grundläggande nivå. Ett informationsmaterial om hur orienteringskurser kan användas för att individanpassa utbildningen. Ett kommentarmaterial om stöd inom vuxenutbildningen, för att klargöra elevernas rättigheter och kommunernas skyldig- heter. Goda exempel på hur den individuella studieplanen kan användas för att effektivisera utbildningen. Skolinspektionen ges i uppdrag att genomföra systematisk tillsyn på både huvudmannanivå och enhetsnivå inom vuxenutbildningen, istället för enbart på huvudmannanivå. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ges i uppdrag att återrapportera vilka åtgärder man har vidtagit för att öka känne- domen om det stöd som myndigheten kan erbjuda utbildnings- anordnare när det gäller studerande med funktionsnedsättning. Ökad kunskap på nationell nivå Nationellt behövs ökad kunskap om komvux på grundläggande nivå. Uppföljning är viktig bl.a. för att se hur väl målen för utbild- ningen uppfylls. Utredningen föreslår att nads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) ges i uppdrag att utvärdera effekterna av komvux på grundläggande nivå. Vi föreslår även att ska vidta åtgärder för att förbättra statistiken om komvux. Framför allt anser vi det prioriterat att publicerar statistik om betyg på grundläggande nivå inom komvux, något som saknas helt. Utredningen föreslår flera förändringar i syfte att förbättra den studieekonomiska situationen för studerande på grundläggande nivå inom komvux, för att därigenom öka fullföljandet och minska problemen med återbetalning av studielån. Förslagen avser även studerande som läser på grundskolenivå vid folkhögskolor. En övergripande ambition är att göra studiemedelssystemet mer flexibelt för att bättre tillmötesgå behovet av individuella lösningar. Utredningen har övervägt olika möjligheter att införa nya eko- nomiska drivkrafter för att öka genomströmningen men avstår från att lämna sådana förslag, bl.a. med anledning av att de bedöms få begränsad betydelse. Höjd bidragsandel för studier på grundskolenivå Utredningen föreslår en enhetlig bidragsdel för alla studerande på grundskolenivå, där bidragsandelen utgör av det totala studiemedelsbeloppet. Det innebär att ungefär hälften av de som studerar på grundskolenivå får en högre bidragsandel än . Det är enligt utredningen önskvärt att ha en så stor andel bidrags- finansiering och en så liten andel lånefinansiering som möjligt vid studier på grundskolenivå. Förslaget innebär att dagens system med ett högre och ett generellt bidrag avskaffas. Förslaget finansieras genom en enhetlig bidragsnivå även för studerande på gymnasial nivå. Där ska bidraget utgöra av totalbeloppet fr.o.m. det kalenderår de studerande fyller . Studerande som har det högre bidraget på gymnasial nivå får därmed en lägre bidragsandel, även om det totala studiemedels- beloppet är oförändrat. Studerande på gymnasial nivå som har generellt bidrag får dock högre bidrag än . Fler veckor med studiemedel och en mer flexibel bedömning Antalet veckor med studiemedel på grundskolenivå bör utökas för att svara mot de behov som finns. Utredningen föreslår att studerande på grundskolenivå ska kunna tilldelas 50, 80 eller , beroende på utbildningsbehovet. Det är en ökning jämfört med dagens nivåer på 40, . Utredningen föreslår också att antalet studiemedelsveckor som en person har rätt till ska fastställas utifrån en bedömning av hans eller hennes utbildningsmål, förkunskaper och stödbehov. Enligt utredningens förslag ska alla studerande ges rätt till studiemedel för studier på grundskolenivå. Studerande som har ett större utbildningsbehov än vad som ryms ges studiemedel . Därutöver ska kunna lämnas till den som är i behov av färdighetsträning eller har sär- skilda stödbehov. Den sökandes hemkommun eller den folkhögskola som den sökande studerar vid ska bedöma behovet av utbildning på grund- skolenivå och vid behov yttra sig över detta. Kommunernas och folkhögskolornas bedömning ska vara vägledande för CSN:s prövning av rätten till studiemedel. Bl.a. för att underlätta detta arbete föreslår utredningen att kommuner och folkhögskolor ges direktåtkomst till uppgifter från CSN:s datasystem om antalet studiemedelsveckor. En ny deltidsnivå införs Utredningen föreslår en ny deltidsnivå motsvarande av heltid vid studier på grundskolenivå. Det ökar möjligheten att studera i en lägre studietakt och få studiemedel, vilket kan gynna flexibiliteten och underlätta för den som på grund av funktionsnedsättning bara kan studera i liten omfattning. Många studerande har bristande kunskaper om de ekonomiska förutsättningarna för sina studier och om vilka regler som gäller vid återbetalning av studielån. För att förbättra den studieekonomiska vägledningen i kommunerna föreslår utredningen att CSN ges i uppdrag att i samverkan med , och Arbetsförmedlingen utveckla vägledningen vad avser olika typer av ersättningar. Samråd ska även ske med kommuner och landsting (SKL). CSN ges också i uppdrag att i samråd med förbättra informationen till de studerande som tar lån för studier på grundskolenivå och att vidta åtgärder för att bättre informera låntagare om möjligheten att ansöka om ned- sättning av sina årsavgifter. Ett nytt aktivitetskrav kan införas men är problematiskt Utifrån uppdraget i direktivet lämnar utredningen förslag på hur ett nytt aktivitetskrav inom komvux kan utformas. Förslaget inne- bär att en studerande som inte studerar aktivt kan anses vara inaktiv, vilket i sin tur kopplas till rätten att få studiemedel. Utred- ningen bedömer dock att nackdelarna med förslaget överväger fördelarna och förordar i stället informationsinsatser om de möj- ligheter som finns att rapportera till CSN att studerande med studiemedel inte bedriver studier. Fortsatt utveckling av vuxenutbildningen Utredningen pekar avslutningsvis på några områden som vi anser att regeringen bör uppmärksamma för att vuxenutbildningen ska utvecklas ytterligare. Utredningen förordar bl.a. en samlad vuxen- utbildning med kurser på olika nivåer, i stället för dagens separata skolformer. Utredningen ser också behov av en nationell databas för vuxenutbildningen och föreslår därför att ges i uppdrag att genomföra en förstudie av en sådan databas. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag förväntas bidra till en ökad individanpassning och en bättre genomströmning inom komvux på grundläggande nivå. Ur integrationssynpunkt är effektiva utbildningsinsatser på denna nivå av största vikt för en snabb etablering. Utredningen bedömer att kommuner som genomför åtgärder i enlighet med de bedömningar som redovisas kan effektivisera utbildningen och sänka sina kostnader. Exempelvis bedömer vi att inledande nivåtester, studiehandledning på modersmålet och kontinuerlig antagning kan användas i större utsträckning än vad som sker . Även ökad samverkan mellan kommuner kan effektivisera utbildningen och sänka kommunernas kostnader. Andra förslag som förväntas öka genomströmningen är bl.a. införandet av nationella delkurser på grundläggande nivå. Delkurser kommer enligt vår bedömning att underlätta individualiseringen av utbildningen och tydliggöra att de studerande bara ska läsa de delar som de har behov av. Förslaget att hemkommunen ska bli skyldig att erbjuda vägledning understryker vägledningens betydelse.