sou · H1B333 · 2013-04-29 00:00:00 — Bedömningen är vidare att den övergripande samordningen av alarmeringen, med syfte att säkerställa en snabb, säker och effektiv larmbehandling i hela landet, bör vara en statlig uppgift. Med denna utgångspunkt är myndighetsformen enligt utred- ningens mening den lämpligaste verksamhetsformen. Bedömningen ligger också i linje med den allmänna utgångspunkten att statlig verksamhet i huvudsak ska bedrivas i myndighetsform. En statlig förvaltningsmyndighet är en del av staten och den statliga förvaltningen vilket ger tydliga ramar och regler för och regeringens styrning, uppföljning och granskning av verksamheten. Myndighetsformen tillgodoser vidare kraven på offentlighet och medger insyn i verksamheten, och gör att verksamheten kommer att omfattas av de regelverk som finns i form av förvaltningslagen (1986:223) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vidare underlättas samverkan med andra myndigheter som har uppgifter inom ramen för samhällets krisberedskap om alarmeringsverksamheten bedrivs i myndighetsform och omfattas av samma regelverk som andra myndigheter, bl.a. förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Bedömningen är även att informationsdelning och kommunikation kan utvecklas om sådana samarbeten inte behöver ha formen av avtal eller affärs- förbindelser. Utredningen har även prövat alternativet att verksamheten fortsatt bedrivs i aktiebolagsform. Erfarenheter av den nuvarande ordningen med alarmering i bolagsform visar både positiva och negativa aspekter. Fördelarna har bestått i att verksamheten har kunnat bedrivas kostnadseffektivt. Överskotten från de kommersiella larm- och säkerhetstjänsterna har bidragit till att ägarna kunnat hålla nere sina kostnader för verksamheten. Bolagsformen kan också bidra till större flexibilitet i verksamheten, vilket SOS Alarms snabba införande av nya tjänster visar, t.ex. informationsnumret 113 13. Svagheter eller problem har gällt styrning och finansiering av verksamheten. Styrningen har blivit otydlig genom att staten, liksom kommuner och landsting, har haft dubbla roller som både ägare och kunder. Aktiebolagsformen innebär formellt sett andra förutsättningar för styrning än en statlig myndighet, främst genom att styrelser har ett självständigt ansvar för verksamheten. Slutligen finns en generell problematik kring statens roll som ägare av företag som delvis agerar på marknader i konkurrens med andra företag. Om verksamheten skulle bedrivas i aktiebolagsform, torde det vara lämpligt att komplettera styrningen med vissa grundläggande regler och krav på verksamheten i lag. Sammantaget bedömer utredningen att myndighetsformen bättre kan säkerställa långsiktigt stabila förutsättningar och finansiering av den alarmeringsverksamhet som föreslås. Den utgör också en bättre grund för samverkan med andra myndigheter på central, regional och lokal nivå i samhället. Samarbetet bedöms kunna underlättas och stärkas genom att verksamheten drivs i en offentligrättslig form som ger förutsättningar för öppenhet och samarbete. Utredningen har övervägt alternativet att lägga ansvaret för alarmeringen på en befintlig myndighet. Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, MSB, är den myndighet som har övervägts på grund av det övergripande ansvar som myndigheten har för sam- ordning av samhällets säkerhet, skydd mot olyckor samt kris- beredskap. Synergieffekter kan därför förutses inom flera områden. Ett inordnande av alarmeringsverksamheten i MSB skulle också kunna ge lägre kostnader för förvaltning och administration. Utredningen bedömer trots detta att samhällets skydd mot olyckor och krisberedskap bäst gynnas av det förslag som utredningen lägger fram. Myndigheten föreslås bli en enrådighetsmyndighet och ledas av en generaldirektör. Denna ledningsform bedöms bäst passa den aktuella verksamheten. För insyn och samråd i strategiska frågor bör myndigheten ha ett insynsråd. Myndighetens organisation ska bestå av en central funktion för ledning och stöd samt en operativ organisation bestående av regionala larmcentraler, se vidare avsnitt 11.7. Regeringen behöver i styrningen av myndighetens verksamhet säkerställa formerna för en årlig rapportering av verksamhetens genomförande. I likhet med den verksamhetsrapport om 112- tjänsten som lämnar till , i enlighet med alarmeringsavtalet, bör rapporteringen innehålla statistik över larmtrafiken på nödnummer 112 och fördelning av larm på olika kategorier av händelser och räddningsinsatser. Det behövs därutöver en redovisning och jämförelse av larm- behandlingstider för olika typer av larm och räddningsorgan samt kvalitetsindikatorer. Regeringen behöver också säkerställa att den får information om hur formerna för samverkan med berörda myndigheter och aktörer utvecklas. Bedömning: bör utveckla lämpliga former för samråd och samverkan med ansvariga myndigheter och räddningsorgan. Skälen för utredningens bedömning: I den hittillsvarande modellen med SOS Alarm som samordnande bolag har kommuner och landsting haft inflytande över verksamheten dels som ägare och genom representanter i SOS , dels genom rollen som kund i förhandlingar om tjänster. Förslaget om en statlig alarmeringsmyndighet innebär att formerna för kommuner och landsting att påverka alarmeringsförhållandena kommer att förändras. Mot denna bakgrund behöver andra former för samråd och utveckling med berörda räddningsorgan och dess huvudmän på lokal, regional och central nivå utvecklas. För att säkerställa en effektiv samverkan behövs ett arbetssätt där räddningsorganen tidigt får information om och kan följa larmbehandlingen. Genom tidig information kan räddningsorganen förbereda sin egen insats, dimensionering, m.m. Räddningsorganen kan också stödja larmoperatören i larmbehandlingen, genom kompletterande frågor, begäran om mer information m.m. ska som framgår av avsnitt 11.3 kunna erbjuda flera former av stöd och infrastruktur till räddnings- organen. Förslaget om utvecklingen av en gemensam teknisk plattform som stöd för räddningsorgans alarmering och samverkan kan ses som en form av gemensamt stöd, se avsnitt 11.8. Gemensam lokalisering ökar förutsättningar för samverkan Möjligheten till samverkan kan stärkas ytterligare om räddnings- organen erbjuds ha egen ledningspersonal och arbetsplatser i larmcentralerna. Detta kan gälla ledningsbefäl inom och motsvarande ledningsfunktion hos hälso- och sjukvården. Särskild kompetens och personal från räddningsorgan och myndigheter kommer också att behövas vid larmcentralerna. Utformningen av detta kan utgå från etablerade system med sambandspersoner i ledningscentraler. Olika former av sam- lokalisering bör prövas. Lämpliga samrådsformer behöver utvecklas mellan samt ansvariga myndigheter och hjälporganen på central, regional och lokal nivå. I den modell som utvecklats i (jfr kapitel 6) finns en samrådsgrupp på nationell nivå ledd av generaldirektör och chefer för för övergripande strategisk styrning av verksamhet och samarbete. På regional nivå finns samrådsgrupper med regionala företrädare med inriktning på mer operativa frågor. En liknande struktur behöver sannolikt finnas i en svensk modell med statliga larmcentraler. Syftet bör vara att kunna lägga fast och förankra rutiner för mer enhetliga modeller för alarmeringen som tar hänsyn till räddningsorganens operativa arbete och ansvar och regionala förutsättningar och förhållanden. Andra uppgifter kan vara att följa upp händelser, fastställa avvikelser och besluta om korrigeringar. Samrådsgrupper på regional nivå kan också tjäna till att ge lokala och regionala företrädare insyn i verksamheten vid alarmeringsmyndighetens larmcentraler. 11.6Närmare om roll inom krisberedskap Förslag: ska ha samma ansvar och uppgifter i vardag som i kris. Skälen för utredningens förslag: Sambanden mellan alarmering under normalförhållanden och alarmering i samband med allvarliga händelser eller kriser är flera. Gemensamt är att ett larm inkommer och att informationen tas emot och bedöms. Det som allmänt skiljer en allvarlig händelse från en normalhändelse från eller kris är följande: händelsen avviker från det normala, drabbar fler individer och stora delar av samhället, kan hota samhällets grundläggande värden och funktioner och kräver insatser från flera aktörer i samhället. Gränsen mellan en normalhändelse – vardagshändelse – och en allvarlig händelse eller kris är dock inte entydig. Ett larm om en händelse kan vid första bedömningen ge intryck av att vara av begränsad omfattning. En senare bedömning, t.ex. när räddnings- resurser är på plats eller om flera larm inkommer om samma händelser, kan dock ge vid handen att händelsen är av större omfattning eller har drabbat många personer. Förmågan att hantera en händelse som eskalerar eller får större implikationer än inledningsvis bedömts är en central utgångspunkt för samhällets beredskap. Den föreslagna kommer därför att ha en viktig roll i samhällets krisberedskap och förmåga till krishantering. Erfarenheterna visar att de larm som inkommer på nödnummer 112 kan ge värdefull information om och tidig indikation på störningar i samhället. Sådan information kan utgöras av tidiga varningar till flera berörda myndigheter utöver den vanliga kretsen av ansvariga hjälp- och räddningsorgan, men också till andra aktörer i samhället.1 Dessa samband och behovet av tidig information har uppmärksammats allt mer och fått genomslag när det gäller utvecklingen av SOS Alarms uppgifter inom kris- beredskapsområdet. har SOS Alarm fått nya uppgifter och utvecklat samarbetet med flera myndigheter. En särskild krisberedskapsfunktion (KBX) har inrättats med uppgift att dygnet runt övervaka 112-trafiken och vid behov informera ansvariga myndigheter om händelser. ska ha samma ansvar och uppgifter när det gäller vardagshändelser som i kris. och de regionala larmcentralerna ska ha kapacitet och dimensioneras för att klara att utföra alarmeringstjänster även i krislägen med pressade förhållanden eller störningar i samhället. Myndigheten ska vidare liksom SOS Alarm förmedla informations- och varningstjänster på uppdrag av ansvariga myndigheter och ska också på kunna ge stöd till hjälporganens och myndigheternas utförande av räddningsuppdrag vid större händelser. Myndigheten bör också dimensioneras så att förutsättningar skapas för samverkan mellan myndigheter och räddningsorgan. Den föreslagna myndighetens ansvar och uppgifter måste tydligt avgränsas i förhållande till de uppgifter och det över- gripande samordningsansvar som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, har i fråga om samordning och stöd till myndigheter och olika aktörer i samhället vid olyckor och kriser. I detta ansvar ingår att se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att samordna krishanteringsåtgärderna, samordna information till allmänhet och media, samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. 1 Fr. o. m. har i Försvarsmakten inrättats regionala staber för samverkan med det civila samhället. Förslag: ska ha en organisation bestående av en central enhet för ledning och gemensamt stöd samt regionala larmcentraler. Skälen för utredningens förslag: Flera skäl talar enligt utredningens bedömning för att koncentrera verksamheten till färre och större centraler. Det främsta skälet är kravet att snabbt kunna besvara, bedöma och åtgärda inkommande nödanrop på 112 och initiera snabba räddnings- och hjälpinsatser. En koncentration av resurser till färre och större enheter ger ett effektivare samlat resursutnyttjande än om resurser sprids ut på mindre enheter. Bemanningen blir jämnare och effektivare om den samordnas och koncentreras till större centraler. Vidare kan ojämnheter i belastning jämnas ut. En annan fördel med större centraler är att operatörerna ges möjlighet att bygga upp bredare kunskap och erfarenheter av händelser som inträffar mera sällan. Dessa mål har också varit vägledande för de förändringar som har genomförts inom SOS Alarm med syfte att minska antalet centraler från 18 till 15 centraler. Utredningens förslag att ska klara att upprätthålla verksamhet med god funktionalitet och tillgänglighet även vid allvarliga händelser, störningar och kriser i samhället medför också att särskilda krav på dimensionering av personal, lokaler och säkerhet behöver anpassas även till dessa krav. Generellt kan utredningen konstatera att flera länder genomfört förändringar som innebär en koncentration till färre och större larmcentraler. Detta gäller till exempel som införde ett system med statliga nödcentraler med samlat ansvar för all nödalarmering (jfr kap. 6). Erfarenheterna från den ytterligare minskning av antalet centraler som gjorts har visar att en struktur med färre centraler underlättar en harmonisering av arbetsprocesser och rutiner, vilket stöder målet om en likvärdig service till alla medborgare i landet. har också genomfört en genomgripande reform innebärande en reducering till samman- taget tre larmcentraler. Även i andra länder i genomförs förändringar i riktning mot färre larmcentraler. Utredningen bedömer att antalet centraler bör kunna minska till 5– 7 centraler. En sådan struktur möjliggör ändamålsenliga effektiviseringar i verksamheten utan att medföra risker i sårbarhet och redundans. Den regionala indelningen och sätesorter för larmcentralerna behöver göras med utgångspunkt i de samverkansytor som myndigheten kommer att ha i den operativa verksamheten. Detta gäller samverkan med ansvariga myndigheter och räddningsorgan på såväl statlig nivå som på regional och lokal nivå. På regional nivå gäller detta kommuner och landsting och eventuella samverkansstrukturer i regioner m.m. Larmcentralerna bör ha ett modernt arbetssätt och en metodik som främjar kortare svarstider, effektiv larmbehandling och snabb åtgärd då larmet gäller en nödsituation. Arbetsfördelningen i larmcentralen fördelas på ett främre och bakre led av larm- operatörer, mellan vilka larmärendena överflyttas. Det främre ledet av larmoperatörer tjänstgör som larmmottagare, dvs. tar emot och bedömer nödsamtal enligt den modell som redovisas i avsnitt 11.3. Så snart dessa larmoperatörer beslutat om åtgärd övertar det bakre ledet av dirigentoperatörer som verkställer larmet och dirigerar resurser fram till platsen för händelsen. Dessa dirigentoperatörer utgör också ett slags sambandsfunktion och håller kontakt med räddningsorganens ledningsfunktioner på plats i larmcentralen eller ute i fält. Vidare ska larmcentralerna kunna fungera som regional bas för samordning vid större händelser och ha utrymme för aktörer att arbeta i centralen. Länsstyrelserna har ansvar för de regionala ledningsplatser som ska ge förutsättningar för länsstyrelsernas förmåga att kunna upprätta en ledningsfunktion för bl. a samordning och information.2 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ansvar för att driva och förvalta de regionala lednings- platserna. Genom den roll som får för samverkan vid vardagshändelser, större olyckor och kriser bör det 2 53 § förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion kunna övervägas om inte en ökad samordning mellan de regionala ledningsplatserna och kan vara ändamåls- enlig. Inriktningen bör vara att strukturer för regional samverkan i kris och allvarliga händelser ska vara samma som för samverkan vid vardagshändelser. De regionala ledningsplatserna används relativt sällan men kräver resurser för underhåll, drift och investeringar. På de orter där både larmcentraler och regionala ledningsplatser kommer finnas skulle en samlokalisering kunna övervägas. En särskild utredare har uppdraget att föreslå hur ansvaret för den framtida förvaltningen, inklusive finansieringen, av läns- styrelsernas lokaler för krisledning ska organiseras.3 Förslag: En gemensam teknisk plattform för larmbehandling, informationsdelning och informationssamordning ska utvecklas. Räddningsorganen ska se till att de har tillgång till de system för ärendehantering, informationsdelning och kommunikation som anvisar. Skälen för utredningens förslag: Som utredningen konstaterat i kapitel 9, använder ansvariga räddningsorgan och andra aktörer olika tekniska system för information, kommunikation och ledning, som till del inte är kompatibla. Samverkan ställer krav på väl fungerande informationsdelning, informationssamordning och kommunikation. Utredningen har konstaterat att det saknas en inriktning för vilka system och vilken teknik som ska användas. Det förhållandet riskerar att leda till onödigt höga kostnader för samhället. En ytterligare konsekvens av att olika system och teknik används är att säkerhet och redundans inte kan säkerställas. Mot denna bakgrund anser utredningen att en gemensam teknisk plattform skulle kunna utgöra en grund för effektiv, säker och redundant informationsdelning och kommunikation. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bör därför få i uppdrag att i samråd med och 3 Tilläggsdirektiv (Dir. 2012:103) till Utredningen om omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter (S 2012:01) efter samråd med berörda andra myndigheter och aktörer utveckla en gemensamma teknisk plattform för larmbehandling, informationsdelning och kommunikation. Inom ramen för detta arbete bör det prövas hur polisen kan etablera en direkt koppling till den tekniska plattformen. Utredaren har erfarit att polisen efterfrågar ett system som möjliggör för polisen att tidigt få information om inkommande larm om inträffade händelser för att snabbare kunna förbereda insatser. Tills dess en gemensam teknisk plattform är utvecklad och i drift, bör som en övergångslösning SOS Alarms befintliga plattform Zenit användas. En analys och översyn av bl. a. sekretessrättsliga frågeställningar behöver göras inför en utvidgad användning av Zenit och i arbetet med att utveckla en gemensam teknisk plattform. Aktörerna ska ges samtidig tillgång till information om inträffade händelser, för att tidigt kunna inleda hanteringen av dem. En gemensam teknisk plattform skapar förutsättningar för detta samt gemensamma lägesbilder och lägesinformation. För att säkerställa detta föreslår utredningen att räddningsorganen ska vara skyldiga att ansluta sig till den gemensamma tekniska plattformen. Skyldigheten föreslås komma till uttryck i den nya lagen om alarmering. Utredningen anser att döva, tal och hörselskadade som i en nödsituation behöver nå 112, så långt som möjligt ska ges samma förutsättningar som andra att göra sig förstådda. Det ställer tekniska krav på . Döva, tal- och hörsel- skadade har möjlighet att nå 112 via tolktjänster, SMS-tjänst eller texttelefoni. tar samtal till 112 via dessa tjänster än ett vanligt 112-samtal och SMS-tjänsten kräver att användaren föranmäler sig. Inom ramen för har försök med totalkonversation, dvs. text, bild och ljud i samma tjänst, genomförts.4 I totalkonversation kan den hjälpsökande kommunicera med teckenspråk. Resultaten av detta projekt pekar bland annat på att den nödställde kan nå 112 och få hjälp betydligt snabbare än via traditionell tolktjänst. är ett radiokommunikationssystem för kommunikation och ledning inom och mellan organisationer som arbetar med samhällsviktiga uppgifter inom områdena allmän ordning och säkerhet eller hälsa. Det är utredningens bedömning att ska vara det system som alla aktörer använder för att säkerställa säker och robust kommunikation i samband med vardagshändelser, vid större olyckor och kriser. ska på samma sätt som SOS Alarm , stödja användningen av genom landstäckande radiokommunikation i och medverka till en effektiv kommunikationssamordning genom att t.ex. skapa och administrera talgrupper som underlättar samverkan mellan berörda aktörer. Förslag: En särskild yrkesutbildning för operatörer vid bör utvecklas för att säkerställa hög professionell kompetens vid larmbehandlingen. Regeringen bör uppdra åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att utarbeta ett förslag till utformning av en sådan yrkes- utbildning. Skälen för utredningens förslag: Den föreslagna ansvar och uppgifter innebär att högre krav kommer att ställas på operatörernas utbildning, kompetens och förmåga att bedöma inkommande larm. Kompetensfrågorna har länge varit aktuella i diskussionen om alarmeringstjänsternas utförande. Som tidigare redovisats visar utredningens kartläggning att räddningsorgan och andra myndigheter ställer allt högre krav på specifik sakkompetens i larmbehandlingen. Skälen är att kunna göra rätt bedömning av behovet av räddningsinsats eller motsvarande, men också att kunna prioritera och dimensionera de egna resurserna utifrån ett samlat verksamhetsperspektiv. Särskild uppmärksamhet har gällt kraven från landsting på högre medicinsk kompetens vid larmbedömning. Även har liknande krav på att använda sakkompetensen tidigare i larmbehandlingen. Med olika räddnings- organ och olika verksamhetsbehov följer dock olika krav som kan vara svåra att hantera inom en och samma organisation och riskerar att leda till suboptimeringar för alla berörda aktörer. Det kan vidare konstateras att det saknas ett gemensamt system för att mäta total larmbehandlingstid – tiden från att larmet inkommer till att insats aktiveras – och resultat av olika larm- Det finns därför ingen empirisk grund för att hävda att ökad sakkompetens i sig skulle utgöra den faktor som leder till den effektivaste larmbehandlingen. Utredningen gör bedömningen att den roll som larm- operatörerna kommer att ha i den föreslagna nya myndigheten innebär en särskild profession och yrkesroll som har fokus på själva larmbehandlingen. Den kompetens som kommer att behövas för denna roll och uppgift består av flera delar. Larmoperatörerna behöver ha en grundläggande kompetens inom olika räddnings- och sakområden som är mer omfattande än . Vidare krävs att blivande larmoperatörer får gedigen utbildning med en strukturerad metodik och omfattande träning i att genomföra intervjuer med nödställda per telefon. Det centrala i denna roll är att, med stöd av ett tekniskt beslutsstöd och instruktioner, kunna ställa rätt frågor i intervjun och identifiera indikationer på nödsituationer som kräver omedelbar insats. Vid larm som avser sjukdom ska operatören med hjälp av rätt använda nyckelord i intervjun kunna identifiera symtom på livshotande tillstånd och snabbt kunna aktivera en åtgärd. Larmoperatörens professionalitet handlar också om att simultant kunna hantera olika tekniska stödsystem som används vid larmbehandlingen. Med en ökad användning av tekniska stödsystem kan behovet öka av kompetens och träning inom detta område. I syfte att säkerställa att myndighetens larmoperatörer har erforderlig kompetens för uppgifterna föreslår utredningen att en särskild yrkesutbildning för larmoperatörer utarbetas. En sådan yrkesutbildning bör, som framgår ovan, omfatta särskilt anpassad utbildning inom olika sakområden som hälso- och sjukvård, räddningstjänst, sjö- och flygräddning. Utbildningen ska också innefatta utbildning och träning i modern logistik, stabsarbete och information samt, som ovan redovisat, metodik och träning i att utföra intervjuer och bedöma räddningsbehov och prioritet för olika situationer och händelser. Genom en särskild yrkesutbildning av larmoperatörer bedöms behovet av särskilda specialistfunktioner minska vid larmcentralerna. Utredningen föreslår att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB får i uppdrag att efter samråd med berörda myndigheter på central och regional nivå lämna förslag till utformningen av en sådan yrkesutbildning för de operatörer som ska tjänstgöra vid larmcentraler. Utbildningens längd bör uppgå till minst 1–1,och inkludera träning och praktik. Det kan även övervägas om larmoperatör ska vara en reglerad yrkeskategori. Hänsyn behöver då tas till gemen- samma regler i EU som rör erkännande av yrkeskvalifikationer.5 11.10 Renodling av nödnummer 112