sou · H1B328d2 · 2013-05-03 00:00:00 — Den kan jämföras med hur det fungerar med insättningsgarantin, där insättare i ett institut som inte kan fullgöra sina åtaganden får vända sig till den statliga garantimyndigheten för att få ersättning. En annan sak är att myndigheten kan välja att upphandla skaderegleringstjänster, då skaderegleringen kan komma att bli omfattande och kräva annan expertis än den myndigheten besitter. Utredningens förslag: Etableringskravet för att ingå krigsutbrottsavtal med svenska staten ska avskaffas. Skälen för utredningens förslag Sett ur syftet med den statliga krigsförsäkringen är det irrelevant vilket försäkringsföretag som står för försäkringen. KFN har valt att begränsa vilka som får teckna krigsutbrottsavtal av praktiska skäl. KFN har tecknat krigsutbrottsavtal med försäkringsföretag som erbjuder aktuella försäkringar och som är etablerade i . Som framgår av 9.2.2 har KFN funnit stöd för denna avgränsning i förarbetena till dagens regelverk. Inför gick en stor del av export och import med svenska fartyg som var försäkrade hos svenska försäkringsföretag. Vi har redan konstaterat att svensk export och import fraktas långt ifrån bara med svenska transportmedel. De behöver således inte vara försäkrade i . Därtill är försäkringsmarknaden betydligt mer internationaliserad. Som framgår av kapitel 4 är försäkringsmarknaderna för luftfart och sjöfart numera globala. På luftfartsområdet är den utländska försäkringsmarknaden helt dominerande för större flygplan. På sjöfartssidan ser marknaden olika ut för P&I– respektive kaskoförsäkringar. P&I- försäkringar tillhandhålls på ömsesidig basis i ett system med global riskspridning. Kaskoförsäkringar tillhandahålls av många olika försäkringsföretag. Svenska transportörer och transportmedel är bara till liten del försäkrade i svenska försäkringsföretag. Det innebär att dagens krigsutbrottsavtal täcker en liten del av transporterna till och från och även inom landet. Dessutom kan ett etableringskrav strida mot om den inre marknaden. Statsstödsreglerna ger visserligen stater möjligheter att frångå konkurrensregler under krisförhållanden, men enligt utredningens mening bör så inte göras om det inte är nödvändigt för att avvärja krisen. Om försäkringsgivarna inte ska utföra administrativa uppgifter åt svenska staten, gör sig inte de praktiska skäl som KFN har uppgivit för att endast teckna krigsutbrottsavtal med här etablerade försäkringsföretag gällande. Det bör således med en sådan kon- struktion vara möjligt att låta det vara öppet för alla försäkringsföretag att teckna avtal med svenska staten. Ett skäl till att bara teckna kontrakt med försäkringsföretag som är etablerade i skulle kunna vara att tillförsäkra att vi skulle ha en inhemsk försäkringsmarknad om det blir krig. Utredningen tror dock inte att tillgång till krigsutbrottsavtal är en avgörande faktor vid val av försäkringsgivare och det går därför knappast att påverka utvecklingen mot en globaliserad försäkringsmarknad med hjälp av dessa. 9.6Behöver lagen ändras? Utredningens bedömning: De föreslagna förändringarna av krigsutbrottsavtalen kräver inga lagändringar. Lagen ger staten en vidsträckt möjlighet att meddela försäkring, som direktförsäkrare och som återförsäkrare. Det finns inte någon begränsning till svenska transportmedel. Det är alltså möjligt för staten att försäkra såväl utländska fartyg och luftfartyg som land- och spårfordon. Enligt lagen får dock KFN bara meddela försäkring när det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Som vi tidigare konstaterat kan det vara svårt att leva upp till de kraven i en krigsutbrottssituation. Utredningens förslag vidgar möjligtvis omfattningen på krigsutbrottsavtalen något genom att explicit peka ut att nationaliteten på transportmedlet inte spelar någon roll om det handlar om frakt av varor till, från eller inom . Å andra sidan föreslår vi en uttrycklig rätt för staten att säga upp försäkringen. Vår bedömning är därför att utredningens förslag i denna del inte kräver någon lagändring. Utredningen anser också att det inte är lämpligt att i lag definiera vilka transporter som kan komma i fråga för den statliga krigsförsäkringen, utan det bör som framgå av avtalen. Som redogjorts för har staten kontinuerligt sedan varit bunden av krigsutbrottsavtal. Det var dock först i och med tillkomsten av den nu gällande krigsförsäkringslagen som krigsutbrottsavtalen lagreglerades. Av 4 kap. 6 § krigsförsäkringslagens framgår att KFN får, med avseende det råder krigsförhållanden, träffa avtal med försäkringsgivare om övertagande löpande försäkringar mot sådana krigsrisker som anges i Lagen uppställer inga begränsningar över vilka som KFN får teckna avtal med, utöver att det ska vara försäkringsgivare som försäkrar mot risker för skador på transportområdet mot krigsrisker och sådana risker som har sådant samband med krig som räknas upp i lagens 4 kap. 1 §. Lagen uppställer inte något heller något hinder för KFN att teckna avtal med utländska försäkringsgivare som inte är etablerade i landet. Regeringen har som framgår av avsnitt 9.2.1 framhållit att det inte finns något formellt hinder mot att krigsutbrottsavtal träffas med utländska försäkringsgivare etablerade i . Utredningens bedömning är att det inte heller finns något hinder att träffa av avtal med utländska försäkringsgivare som inte är etablerade här, om det bidrar till att uppnå lagens syften. Utredningens slutsats är därför att det inte krävs några lagändringar för att staten ska kunna träffa krigsutbrottsavtal med andra försäkringsgivare än de som är etablerade här i landet. Det är dock värt att notera att lagen inte innebär någon kontraheringsplikt för staten utan staten kan välja vem eller vilka den tecknar avtal med. Staten ska vid sitt val se till syftet med lagstiftningen. I kapitel 10 argumenterar vi för att staten ska kunna, om det bedöms lämpligt, ta en avgift av försäkringsgivare som ingår krigsutbrottsavtal med staten. En fråga är om det krävs lagändring för att staten ska kunna göra detta. Vår bedömning är att det inte behövs. På samma sätt som gäller för krigsförsäkringsregleringen i övrigt är krigsutbrottsavtalen frivilliga för såväl staten som försäkringsföretagen att ingå. Staten agerar som civilrättslig part och tillhandahåller försäkringsskydd mot vederlag. 10 Ersättning till staten Utredningen har i uppdrag att analysera frågor om uttag av avgifter/och storleken på sådana avgifter/i det försäkringsskydd som föreslås. Vi behandlar först i avsnitt 10.1 frågan i förhållande till direkt försäkring och återförsäkring som staten meddelar på transportområdet. Därefter behandlar vi den i avsnitt 10.2 i förhållande till krigsutbrottsavtalen. Slutligen behandlar vi i avsnitt 10.3 frågan om staten bör ta ut avgifter på förhand för de försäkringsåtgärder som kan komma att vidtas under framtida allvarliga kriser och krigsförhållanden. Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska fastställa villkoren för statlig krigsförsäkring. Villkoren ska så långt som möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen undviks. är det () som fastställer villkoren för de statliga krigsförsäkringarna. Som redogörs för i kapitel 11, anser vi att valet av vilken myndighet som ska hantera de statliga krigsförsäkringarna bör vara en fråga för regeringen. Av lagen bör det därför framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör fastställa villkoren för statlig krigsförsäkring. Det finns inte några riktlinjer för hur villkoren bör utformas. Det framstår som klart att KFN ska ta ut för de försäkringar som erbjuds, men det finns inte några angivna principer för nivån på dessa . De statliga åtgärderna kan under krigsförhållanden ta formen av antingen direkt försäkring eller återförsäkring. Utredningen föreslår att under extraordinära förhållanden i fredstid ska staten kunna erbjuda återförsäkring på transportområdet. Förutsättningarna för och andra villkor kan skilja sig åt mellan freds- och krigssituationer, varför vi behandlar dem var för sig. 10.1.1Villkor för fredstida åtgärder Staten bör begära för den återförsäkring som tillhandahålls. Principen bör vara att premien ska sättas i förhållande till risken, men storleken på premien behöver också avvägas mot intresset att transporterna ska kunna fortgå. Syftet med den statliga återförsäkringen under fredstid är att tillförsäkra ett tillräckligt utbud av försäkringar på transportområdet för att värna försvarsansträngningarna, folkförsörjningen och näringslivet när försäkringsmarknaderna inte tillhandhåller tillräckligt försäkringsskydd till rimliga villkor. Syftet är således inte att tillförsäkra det försäkringsgivande företagets stabilitet eller allmänt stödja försäkringsföretag. Staten bör därför kunna påverka vilken premie som försäkringstagaren ska betala till försäkringsföretaget för det skydd som staten återförsäkrar. Vilken premie som försäkringsföretaget ska betala till staten bör därför bero på hur stora det är lämpligt att ta ut av försäkringstagarna och hur stor kompensation försäkringsföretaget bör få för att administrera försäkringen. För att uppnå syftet med återförsäkringen kan inte de som försäkringstagaren ska betala vara marknadsmässiga, eftersom själva grunden för den statliga försäkringen är att marknaden inte erbjuder försäkring till rimliga villkor. Staten bör dock så långt möjligt ta ut avgifter som täcker statens ekonomiska risk och övriga kostnader i åtagandet. Avsikten ska därmed inte vara att tillföra staten någon vinst, men målsättningen bör vara detsamma som för den statliga garantiverksamheten, nämligen att verksamheten långsiktigt ska bära sina kostnader. Villkoren bör därmed utformas efter affärsmässiga grunder. En jämförelse kan göras med EKN, som enligt sitt uppdrag ska driva en verksamhet enligt principen att premierna ska avpassas till målet att verksamheten totalt sett ska vara självbärande över tiden. Myndigheten har en kreditram som möjliggör för verksamheten att gå med underskott. Det är dock möjligt att risken är så stor att staten inte kan ta ut som täcker den, men att det ändå krävs försäkring för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Det bör därför framgå av lagen att avsteg kan behöva göras från affärsmässiga principer. I affärsmässighet ligger också att försöka minska risker. Staten bör därför t.ex. ha möjlighet att ställa krav på transportrutter och att extra farliga områden undviks. När staten tillhandahåller återförsäkring bör det göras på ett sådant sätt att konkurrensen mellan dels försäkringsföretagen, dels transportföretagen inte snedvrids som syftet med försäkringen beaktas. Det innebär t.ex. att om staten väljer att endast teckna återförsäkringskontrakt med ett försäkringsföretag för att det bedöms tillräckligt för att försäkringstagarna ska få ett tillräckligt skydd, bör beslutet föregås av en urvalsprocess som tillgodoser konkurrensregler. Även snedvridningar av konkurrensen mellan transportföretag bör undvikas. Det innebär dock inte att alla transportföretag ska ha rätt till försäkring som staten återförsäkrar, men det är det samhällsekonomiska värdet med transporten som ska styra vilka försäkringar staten återförsäkrar och inte t.ex. vem som äger transportföretaget. Principen att villkoren ska utformas så att snedvridningar av konkurrensen undviks bör framgå av lagen. 10.1.2Villkor för åtgärder under krigsförhållanden Under krigsförhållanden kommer de statliga åtgärderna med stor sannolikhet att behöva bli betydligt mer omfattande än under fredstid. Villkoren för de statliga försäkringarna under krigsförhållanden kommer att behöva förberedas på förhand. Som framgått har KFN utarbetat villkor för olika statliga direktförsäkringar. Dessa behöver ses över regelbundet för att de ska vara relevanta vid ett krigsutbrott. Hur mycket resurser som i fredstid ska läggas på att utarbeta villkor som ska gälla i en krigssituation är en beredskapsfråga. Utgångspunkten bör även för krigssituationer vara att verksamheten ska bedrivas efter affärsmässiga grunder. Som sägs i föregående avsnitt, bör premierna för den statliga återförsäkringen vid allvarliga kriser i fredstid sättas utifrån vad försäkringstagarna kan bära, men med målsättningen att så långt möjligt täcka statens förväntade kostnader. Denna princip bör även gälla för statens direktförsäkring i krigstid. Det förhåller sig något annorlunda med återförsäkring som ges i krigstid. Som beskrivs i kapitel 5 är syftet med den statliga återförsäkringen på skadeförsäkringsområdet att försäkringsföretag som vill bedriva skadeförsäkring på den svenska marknaden ska ha tillgång till återförsäkring till rimligt pris. I det fallet torde staten ha svårare att styra premierna till försäkringstagarna, då det kan handla om många fler olika försäkringar, och premien till staten får snarare beräknas utifrån vad försäkringsföretagen kan bära. Utgångspunkten borde dock fortfarande vara att staten ska ta som täcker statens ekonomiska risk och andra kostnader. I krigssituationer kan möjligheten för staten att omdirigera trafik och ställa villkor på resrutt vara extra viktiga för att hålla nere riskerna och möjliggöra transporter. Under både första och bedrev staten en omfattande direktförsäkringsrörelse på transportområdet. Målet för premiesättningen under världskrigen var att ge försäkringstagarna största möjliga försäkringsskydd till lägsta möjliga premie som enligt nämndens bedömning var förenlig med att verksamheten skulle gå ihop. Staten vidtog också avsevärda förebyggande åtgärder och genomförde en planmässig dirigering av sjöfarten. Således fanns en affärsmässig grund för verksamheten. I bägge fallen gick rörelsen med överskott. Det kan bero på omständigheterna och på en viss portion tur, och är ingen garanti för att det alltid kommer att vara möjligt, men det visar på att staten med sin större riskkapacitet kan bedriva en verksamhet som bär sig själv när privata företag inte har kapacitet nog att bära risken. Utredningens förslag: Krigsutbrottsavtal bör tecknas när det finns ett beredskapsintresse. Då bör de tecknas i taget. Det kan vara aktuellt för staten att ta ut en avgift, att inte ta ut en avgift eller att betala ersättning till försäkringsföretag som tecknar krigsutbrottsavtal. Huruvida det ska tas ut en avgift, inte tas ut en avgift eller betalas ersättning måste avvägas mot beredskapsintresset av att försäkringsföretag tecknar krigsutbrottsavtal. Krigsutbrottsavtalen innebär ett åtagande för svenska staten. Enligt gällande avtal erhåller staten betalning i form av överföring av när krigsförsäkringen övertas av staten eller när krigsskada faller under statens ansvar. Enligt de särskilda avtal som kompletterar krigsutbrottsavtalen kommer försäkringsgivaren att överföra den del av erlagd krigsförsäkringspremie som avser tid försäkringsgivaren inte bär risken till KFN. När det gäller försäkringar som är tecknade för viss resa hanteras de olika beroende på typ av försäkring. För kaskoförsäkring föreligger ingen skyldighet för försäkringsföretaget att överföra premien. För andra försäkringar än kasko ska däremot hela nettopremien överföras till KFN. Principen är således att staten erhåller när staten övertagit risken i samband med att krigsförhållanden har inträtt. För de övertagna försäkringarna har KFN rätt att begära tilläggspremier. I budgetlagen (2011:203) finns bestämmelser om garantier som staten ställer ut. Som huvudregel ska en ränta eller avgift tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för ett lån eller ett garantiåtagande. Inkomster från räntor och avgifter ska föras till reservkonton och medel på dessa konton ska användas för att täcka konstaterade förluster i statens utlåning och åtaganden. Om inte en tillräckligt hög ränta eller avgift kan tas ut för att täcka statens förväntade kostnad ska medel tillföras kontot som förväntas täcka underskottet. Skälen för utredningens förslag Krigsutbrottsavtalen är som beskrivs i kapitel 9 konstruerade så att staten tar över försäkringarna på sina egna villkor och har rätt att begära tilläggspremie som ska betalas för att försäkringen ska fortsätta att gälla. Staten har således de kontraktuella förutsättningarna att se till att villkoren blir desamma som i de fall staten tecknar kontrakt direkt med försäkringstagaren. Det ligger i sakens natur att när krigsutbrottsavtalet trätt i kraft så har risken för skador till följd av krig ökat markant så att den premie försäkringstagaren betalat till försäkringsgivaren i samband med tecknandet av försäkringen är för låg för att täcka den förväntade skaderisken. Men genom att staten har rätt att ta ut en tilläggspremie, kan staten kompenseras för den ökade risken i samma utsträckning som vid direkt tecknade försäkringar. Staten löper dock en ökad ekonomisk risk genom att skada kan inträffa innan den handläggande myndigheten har hunnit beräkna och fastställa tilläggspremien för försäkringen. Det skulle kunna hanteras genom att staten tar ut en viss schablon i tilläggspremie i samband med övertagande av försäkringen. Med en sådan lösning kan staten tillförsäkras samma kompensation som för statens egna försäkringar. Om en schablonpremie bör tas ut beror dels på hur snabbt myndigheten kan fastställa tilläggspremien för de olika försäkringarna, dels om det är värt de extra administrationskostnaderna som det skulle medföra. Det bör vara en fråga för den myndighet som ska handlägga den statliga krigsförsäkringen att ta ställning till. För den försäkringstagare som tecknar en försäkring som omfattas av krigsutbrottsavtalet finns det emellertid ett värde av att det inte kommer uppstå ett glapp i försäkringsskyddet. I och med att den statliga försäkringen ingår i den försäkring som försäkringstagaren tecknar hos försäkringsföretaget, kan försäkringsföretaget tillgodogöra sig försäkringstagarens betalningsvilja för detta skydd genom att ta ut en högre premie. Mellanskillnaden i premie mellan en försäkring där staten träder in och en där det inte finns något sådant åtagande borde i princip tillfalla staten. Krigsutbrottsavtalen har emellertid även ett värde för staten genom att den kan bidra till upprätthållandet av försvarsansträngningarna, folkförsörjningen och näringslivet. Försäkringsföretaget kan i detta sammanhang ses som försäkringsmäklare åt staten och bör i princip få ersättning för detta. Kostnaden för försäkringsföretaget att bifoga klausulen om den statliga försäkringen till försäkringskontraktet får dock ses som marginell, givet att försäkringsföretaget i enlighet med utredningens förslag i övrigt inte har något administrativt ansvar för den statliga försäkringen. Försäkringsföretaget kan även använda som försäljningsargument det faktum att försäkringen innebär ett kontinuerligt skydd i och med att staten kommer att ta över försäkringen. Avgiften måste vara substantiell för att det ska vara statsfinansiellt motiverat att inrätta ett system för avgiftsuttag. håller medlemmar i den statliga försäkringen till sina kunder utan ersättning från staten. De torde räkna med att risken att de kommer att behöva agera enligt krigsutbrottsavtalet är liten. Därmed bedömer de att kostnaden för att ta med klausulen om krigsutbrottsavtalet är liten, som det trots det låga värdet för kunden kan användas som försäljningsargument. Det är också möjligt att det inte är ekonomiska utan nationalistiska motiv som huvudsakligen ligger bakom att de har valt att teckna krigsutbrottsavtalen. Däremot skulle de knappast i dagens säkerhetssituation vara villiga att ingå krigsutbrottsavtal med staten om det innebär att de ska betala en avgift till staten. Det torde vara fallet även om utformningen av krigsutbrottsavtalen ändras enligt utredningens förslag och försäkringsföretaget inte ska utföra några administrativa uppgifter åt staten. är det som framgått inte tillräckligt ur beredskapssyfte att staten endast tecknar avtal med försäkringsgivare som är etablerade på den svenska försäkringsmarknaden. För utländska försäkringsgivare torde det vara ekonomiska incitament som motiverar dem att teckna krigsutbrottsavtal. Betalningsviljan hos försäkringstagaren måste således bli substantiell för att det ska vara ekonomiskt motiverat att inrätta ett system för avgiftsuttag. Denna beror förutom på risken att försäkringsföretaget ska säga upp krigsförsäkringen, på hur snabbt staten kan komma i gång och ge direktförsäkring. Möjligtvis kan det förhållandet att transporten omfattas av statlig krigsförsäkring även om lasten inte är av svenskt intresse också vara av värde för försäkringstagaren. Det värdet beror på hur snabbt staten kan komma att säga upp försäkringen. torde betalningsviljan hos försäkringstagarna för denna typ av skydd vara mycket låg. Det kan dock ändras om krigsriskerna ökar. Utan betalningsvilja hos försäkringstagarna torde staten behöva ersätta utländska försäkringsgivare för att de ska teckna krigsutbrottsavtal. Huruvida det behövs mer täckande krigsutbrottsavtal (eller några gällande krigsutbrottsavtal över huvud taget) är en beredskapsfråga. Utredningen har svårt att mot bakgrund av det nuvarande säkerhetspolitiska läget se att det finns ett behov . Om risken för sådana händelser som utlöser krigsutbrottsavtalen ökar kommer det troligtvis naturligen att uppstå en efterfrågan på försäkringar som innehåller den statliga försäkringen. I det läget är det mer motiverat för staten att ta ut en viss avgift av försäkringsföretag som vill teckna krigsutbrottsavtal. Avgiften måste dock avvägas mot att det ligger i statens intresse att försäkringsgivare vill teckna krigsutbrottsavtal med staten. Nuvarande krigsutbrottsavtal gäller tills vidare. Parterna kan säga upp avtalet med sex månaders varsel. Utredningen menar att en bättre ordning är att avtalen löper i taget. Det skapar förutsättningar för staten att kalibrera en avgift/ersättning som kan justeras mellan åren. Ju större risken är att avtalet ska träda i funktion, desto större borde betalningsviljan hos försäkringstagarna vara och ju mer motiverat kan det vara med en avgift till staten som avgiften kan kalibreras mot beredskapsintresset. Om statens intresse är större än försäkringstagarnas betalningsvilja ska staten kunna ersätta försäkringsföretag för att ingå krigsutbrottsavtal. En årlig översyn av avtalen minskar också risken för att de är inaktuella när de träder i tillämpning. En sådan ordning är mer resurskrävande än dagens, men i ett läge där krigsutbrottsavtalen har ett värde menar vi att fördelarna överväger och när avtalen inte har något värde fyller de inte heller någon viktig funktion. Utredningens förslag är därför att nuvarande krigsutbrottsavtal sägs upp och att nya ingås först när det finns behov av beredskapsskäl. I ett sådant läge kan myndigheten behöva gå ut med information till de försäkringsföretag som meddelar försäkring på transportområdet att möjligheten finns att ingå avtal med staten. 10.3Bör avgifter tas ut på förhand? Utredningens bedömning: Avgifter bör inte tas ut på förhand för sådana statliga åtaganden som kan komma att ingås med krigsförsäkringslagen som grund. Som framgår av avsnitt 10.2 kan det bli aktuellt att ta ut en avgift av de försäkringsföretag som tecknar krigsutbrottsavtal. Dessa avgifter bör kunna bidra till finansieringen av myndighetens verksamhet med krigsutbrottsavtal. De som tas för såväl den statliga direktförsäkringen som för den statliga återförsäkringen bör i sin tur syfta till att täcka statens samtliga kostnader förknippade med dessa verksamheter. Det är dock möjligt att riskerna är så stora att de försäkrade inte kan bära som täcker statens förväntade kostnader. En fråga är därför om försäkringsföretag eller potentiella försäkringstagare bör betala avgifter till staten på förhand för den möjligheten att staten kan komma att erbjuda försäkring till subventionerade villkor.