sou · H1B33 · 2013-02-07 00:00:00 — I betänkandet Miljöstyrande avgifter i tätort, SOU 1998:169 s. 65, anges att man inte kan överlåta åt kommunerna att handha den beskattningsrätt som uttagandet av avgifterna innebär eftersom en kommun inte har rätt att beskatta andra än sina egna medlemmar. Eftersom en sådan begränsning inte kan accepteras när det gäller de miljöstyrande vägavgifterna är det inte möjligt att låta dem vara kommunala skatter. Ett utvidgande av den kommunala beskattningsrätten till att avse andra än kommunmedlemmar skulle innebära en grundlagsändring och kräva ett omfattande utredningsarbete avseende skatterättsliga och därmed sammanhängande konstitutionella frågor, vilket måste anses ligga utanför utredningens uppdrag. I Stockholmsberedningens delbetänkande Trängselavgifter SOU 2003:61 s. 106 sägs att en kommun inte har rätt att beskatta andra än sina medlemmar. Eftersom en sådan begränsning inte skulle vara genomförbar när det gäller trängselskatt skulle det enligt utredningen inte vara möjligt att låta kommuner handha beskattningsrätten. Vidare sägs att ett utvidgande av den kommunala beskattningsrätten till att avse andra än de egna kommunmedlemmarna skulle kräva en ändring av grundlagen. I expertgruppsrapporten 2008:42 s. 24 sägs att kommunernas beslutanderätt på skatteområdet inte sträcker sig längre än till att fastställa den årliga skattesatsen. Vidare sägs att den kommunala beskattningsrätten är begränsad till de egna medlemmarna men att detta inte är en konstitutionell utan en kommunalrättslig princip. I betänkande En reformerad grundlag SOU 2008:125 s. 563 sägs i avsnittet om delegation till en kommun att meddela föreskrifter om bl.a. trängselskatt att den kommunala beskattningsrätten är begränsad till de egna medlemmarna. Detta är emellertid enligt en kommunalrättslig princip och utgör således inte ett hinder på grundlagsnivå för normgivning om trängselskatt eller parkeringsavgifter. Vid beredningen av de senaste grundlagsändringarna har således och dess expertgrupp haft en annan uppfattning avseende principens grundlagsskydd än de utredningar som har behandlat frågan om trängselskatt. Normgivningsmakten (dvs. rätten att besluta om rättsregler) delas in i primära lagområde och regeringens primärområde och regleras huvudsakligen i 8 kap. regeringsformen, RF. Inom primära lagområde finns det obligatoriska lagområdet, där delegation inte är möjlig, och det fakultativa lagområdet, där delegation är möjlig. Inom det obligatoriska lagområdet ligger bland annat i stort sett all civilrättslig och skatterättslig normgivning. Den kommunala beskattningsrätten har en stark koppling till den kommunala självstyrelsen, som bland annat regleras i 1 kap. 1 § RF. I fråga om grunderna för den kommunala beskattningsrätten sägs att sådana föreskrifter ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § RF). Den enda möjligheten för att delegera föreskriftsrätt på skatteområdet (förutom såvitt avser tull på införsel av varor) återfinns i 8 kap. 9 § 2 RF. Där sägs att kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter som avser skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen, dvs. trängselskatt och parkeringsavgifter. Bestämmelsen innebär att en mindre del av det skatterättsliga området förs från det obligatoriska till det fakultativa lagområdet. I förarbetena1 till bestämmelsen om trängselskatt i regeringsformen anfördes att utgångspunkten var att föreskrifterna skulle meddelas av , men att delegation var möjlig. Själva utformningen av reglerna om trängselskatt var inte en fråga som borde läggas fast i grundlag. Syftet med bestämmelsen var att undanröja det konstitutionella hindret mot kommunala föreskrifter på området. Frågorna om och på vilket sätt möjligheten till delegation skulle utnyttjas måste ta ställning till genom lagstiftning efter sedvanlig beredning. I 14 kap. 2 § RF sägs att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund samt att närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. I 14 kap. 4 § RF sägs att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. I den senaste ändringen av regeringsformen har bestämmelsen om att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter införts utan någon ändring i sak och utan särskilda kommentarer. Ledning får därför sökas i de tidigare förarbetena. I Grundlagsberedningens förslag till grundlag (SOU 1972:15 s. 161) angavs att frågan om grundlagsreglering av kommunernas beskattningsrätt skulle utredas i annan ordning (genom Kommunalekonomiska utredningen, KEU) och att det inte kunde komma i fråga att Grundlagsberedningen föregrep det arbetet. I grundlagen kunde därför enligt beredningens mening inte sägas annat än att varje kommun äger ta ut skatt från kommunens medlemmar för skötseln av kommunens uppgifter enligt grunder som bestämmes i lag. I remissyttrandena över Grundlagsberedningens förslag var det bara KEU som var positiv till förslaget. KEU delade Grundlagsberedningens uppfattning att stadgandet rörande kommunernas beskattningsrätt, i avvaktan på eventuellt ytterligare utredningsresultat, borde begränsas till att gälla varje kommuns rätt att, enligt grunder som bestämmes i lag, ta ut skatt från kommunens medlemmar för skötseln av kommunens uppgifter. Formuleringen från kommunens medlemmar fördes inte in i grundlagen. Inte heller kommenterades formuleringen eller avsaknaden av den. Departementschefen framhöll att KEU hade fått i uppdrag att pröva frågan om en begränsning av den kommunala 2009/10:80 s. 228. beskattningsrätten.2 I sina betänkanden lämnade dock KEU inga förslag till ändrad grundlag.3 Departementschefen framhöll att kommunernas ställning inom det demokratiska samhällssystemet är sådan att den klart måste avspeglas i en ny grundlag. En betydelsefull fråga var i vilka avseenden kommunernas ställning borde komma till uttryck i grundlag. Departementschefen ansåg att man måste hålla fast vid principen att i regeringsformen inte bör tas in andra materiella bestämmelser än väsentliga grundsatser. Grundlagsreglering avseende kommunerna borde därför endast avse den kommunala indelningens struktur, innebörden i den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten samt formerna för den kommunala verksamheten. Principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skulle förankras i grundlag. De grunder efter vilka kommunalskatt får tas ut skulle naturligtvis bestämmas i lag.4 I författningskommentaren sades att genom föreskriften att grunderna för den kommunala beskattningen skulle bestämmas i lag, omfattade lagkravet sådana skatteregler som fanns upptagna i kommunallagarna och kommunalskattelagen. Befogenheten för kommunerna att, enligt de grunder som är fastställda i lag, bestämma om skatteuttaget hade direkt stöd av grundlagsbestämmelsen i 1 kap. 5 § RF (sedermera 1 kap. 7 § RF och 14 kap. 4 § RF).5 Vidare sades i författningskommentaren att bestämmelsen i 1 kap. 5 § andra stycket RF om den kommunala beskattningsrätten var som övriga föreskrifter i kapitlet ett principstadgande. Den var alltså inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kunde bestämma skatteuttagets storlek.6 Således är det snarare skyddet för kommunens beskattningsrätt som är grundlagsreglerat än vilka som är skattskyldiga.7 Det är bara 1973:90 s. 190. 3SOU 1974:41, SOU 1975:39, SOU 1976:40 och SOU 1976:45. 1973:90 s. 189 och 191. 7Om själva grundlagsskyddet som sådant finns också ett resonemang i betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen SOU 1996:129 s. 201 ff. Se även i den frågan Hans- , Förvaltningsrättslig tidskrift, 1993, s. 59 ff. Även i domen RÅ 2000 ref. 19 sägs att bestämmelsen är ett principstadgande med syfte att skydda kommunernas beskattningsrätt som avsiktligen har getts en allmän utformning. Rättsfallet rörde frågan om lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting stod i uppenbar strid med dåvarande 1 kap. 7 § andra stycket RF att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av vidden av skyddet för beskattningsrätten som diskuteras i förarbetena, inte kopplingen mellan beskattningsrätten och vilka som är skattskyldiga.8 Av 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900, KL) följer att kommuner och landsting på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i KL eller i särskilda föreskrifter. Medlemskapet regleras i 1 kap. 4 § KL. Medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller ska betala kommunalskatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom . Medlemskapet är avgörande för frågan om talerätt vid laglighetsprövning. Medlemskapet är även viktigt i andra principiella sammanhang, såsom vid bedömning av likställighetsprincipen och lokaliseringsprincipen. I förarbetena9 till både den tidigare kommunallagen (1977:179) och den nuvarande lagen var det talerätt i mål om laglighetsprövning (då kommunalbesvär) som var den väsentliga frågan. Där berörs inte frågan om medlemskapet skulle ha någon koppling till beskattningsrätten över huvud taget (däremot sägs i de tidigare förarbetena att mantalsskrivningen var avgörande för skattskyldigheten). Det kan också konstateras att medlemskapet i kommun och landsting inte har något konstitutionellt skydd över huvud taget, dvs. medlemskapet berörs inte i grundlagarna utan bestäms av genom lag. Exempelvis har frågan om fastighetsinnehav ska grunda rätt till medlemskap diskuterats i förarbetena och några konstitutionella aspekter har då inte lagts fram.10 Beskattningsrätten regleras i KL endast på så sätt att det av 2 kap. 5 § KL framgår att det finns föreskrifter i regeringsformen Diskussionen avsåg om en kommun kunde ta upp skatt av sina medlemmar för att sedan ge bidrag till en annan kommun, dvs. om kommunen tog ut skatt för sina angelägenheter. (Att även det motsatta förhållandet föreligger – nämligen att den bidragsmottagande kommunen på sätt och vis tar upp skatt från andra än sina egna medlemmar för sina angelägenheter – diskuterades inte i vare sig lagstiftningsarbetet som föregick den lagen eller i rättsfallet.) 8Det finns i denna del inte någon vägledning att hämta i expertgruppsrapporten Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd SOU 2007:93. 1975/76:187 s. 330 ff. och KU 1976/77:25 s. 49 samt prop. 1990/91:117 s. 24 ff. 1990/91:117 s. 25 f. om kommunernas och landstingens rätt att meddela föreskrifter och att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt. Förarbetena11 till bestämmelsen säger inget särskilt om den kommunala beskattningsrätten. I 6 kap. 1 § i den tidigare kommunallagen (1977:179) fanns en hänvisning till kommunalskattelagens (1928:370, KSkL) bestämmelser om skyldighet att erlägga kommunalskatt. I förarbetena12 till den gamla kommunallagen anförs ingenting om principerna bakom bestämmelsen eller beskattningssubjekten som sådana. Principerna för vad som ska ligga till grund för den kommunala beskattningen har ändrats ett flertal gånger. Kommunalskatten har varit en inkomst-, företags-, kapital- och fastighetsskatt och har tagits ut av både fysiska och juridiska personer. är den en renodlad inkomstskatt för fysiska personer. betalade till och med utländska juridiska personer kommunalskatt. Om hemortskommun saknades beskattades den juridiska personen i för gemensamt kommunalt ändamål. Den därmed influtna skatten skulle användas till skatteutjämning.13 Den så kallade utbobeskattningen slopades 1986. Då beslutades att fysiska personer skulle betala inkomstskatt bara i hemortskommunen, dvs. skatt skulle inte längre betalas även i en annan kommun än där de var bosatta. fördelades vissa inkomster till olika kommuner beroende på var inkomsterna kom ifrån (exempelvis inkomst av näringsverksamhets driftställe). Även en fysisk person som inte varit bosatt i som skattskyldighet14 uppkommit och därmed inte hade någon hem- 11Kommunerna och landstingen har som ett led i den kommunala självstyrelsen en egen beskattningsrätt. Regler om detta finns i regeringsformen. Där ges kommunerna och landstingen också möjligheten att meddela föreskrifter. Kommunernas och landstingens beskattnings- och normgivningsmakt utgör ett så centralt inslag i den kommunala kompetensen att befogenhetskapitlet bör innehålla en upplysning om dessa maktbefogenheter. Vi föreslår därför en föreskrift av denna innebörd som bör placeras i anslutning till den grundläggande kompetensregleringen. 1990/91:117 s. 1975/76:187 s. 537–538 och KU 1976/77:25 s. 84–85. 1357 § KSkL, prop. 1928:213 s. 272. Ett sådant fall kunde uppstå exempelvis beträffande royalty. 14Skattskyldigheten för utomlands bosatta reglerades i 53 § KSkL och omfattade i fråga om inkomst av tjänst exempelvis avlöning eller annan därmed jämförlig förmån, som utgått av anställning eller uppdrag hos svenska staten eller svensk kommun; för avlöning eller annan därmed jämförlig förmån, som utgått av annan anställning eller annat uppdrag, i den mån ortskommun beskattades för inkomst av tjänst i för gemensamt kommunalt ändamål.15 Vid ändringarna 1985 och 1986 fördes inga resonemang kring att de var föranledda av att kommunalskatten skulle begränsas till att omfatta endast kommunmedlemmar. Ändringarna hade i stället andra grunder.16 Bestämmelser om vem som omfattas av den kommunala inkomstskatten finns numera i inkomstskattelagen (1999:1229, IL). Där framgår att fysiska personer ska betala inkomstskatt i form av kommunalskatt till hemortskommunen, 1 kap. 4 § IL. Med hemortskommun avses som huvudregel den kommun där den fysiska personen var folkbokförd året före det år då beslutet fattades, 65 kap. 3 § IL.17 Med andra ord är det inte medlemskapet i en kommun som avgör om personen är skattskyldig till inkomstskatt i den kommunen. Det är i stället folkbokföringsorten året innan som är avgörande för om skattskyldighet föreligger i en kommun eller inte. Den som folkbokfört sig efter eller äger fast egendom kan således vara medlem i en kommun utan att betala inkomstskatt där. Det motsatta förhållandet – att den som betalar inkomstskatt inte längre skulle vara medlem i den kommunen – inträffar däremot inte eftersom medlemskap även följer för den som ska betala kommunalskatt där, oavsett om man bor kvar i kommunen. Medlemskapet uppstår således som en följd av skattskyldigheten i stället för tvärtom. Utredningens bedömning: Det finns inget konstitutionellt grundat beskattningsförbud som medför att kommunen inte får ta ut skatt av andra än sina egna medlemmar. Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter (14 kap. 4 § RF). Vad som är en kommuns angelägenheter är dock inte fastställt i grundlag och ändras löpande genom bestämmelser i inkomsten uppburits härifrån och förvärvats genom verksamhet här i riket; för pension, livränta, arbetslöshetsersättning, studiemedel osv. 1559 § KSkL. 1984/85:70 och prop. 1985/86:150. 17Tidigare 56 och 66 §§ KSkL. bland annat kommunallagen och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Vem som ska beskattas med anledning av kommunens angelägenheter regleras inte i grundlagen. Inte heller vem som är kommunmedlem regleras i grundlag. kan genom lag ändra medlemsbegreppet – teoretiskt sett kan medlemskapet utformas enligt helt andra principer än dagens bestämmelser i 1 kap. 4 § KL. Det kan således konstateras att det inte är grundlagsreglerat vilka personer kommunerna har rätt att beskatta. Något uttryckligt konstitutionellt förbud för en kommun att beskatta andra än sina egna medlemmar finns alltså inte. Frågan blir därmed om det finns en sådan underförstådd konstitutionell princip. Grundlagsberedningen föreslog att det i grundlagen skulle slås fast att kommunerna fick ta ut skatt från sina medlemmar för skötseln av kommunens uppgifter enligt grunder som bestämmes i lag. I bestämmelsen om kommunernas beskattningsrätt togs emellertid inte orden från kommunens medlemmar med. I propositionen redogjordes inte för skälen till detta. Däremot framhölls att endast väsentliga grundsatser skulle tas in i grundlagen och att grunderna för den kommunala beskattningen regleras i lag. Skattskyldigheten följer därmed av bestämmelserna i kommunallagen och inkomstskattelagen. Att den av Grundlagsberedningen föreslagna lydelsen – utan någon närmare kommentar – inte togs med talar i sig för att det inte finns någon på regeringsformen grundad princip om att kommunerna endast får ta ut skatt från sina medlemmar. Det ligger i och för sig i sakens natur att kommunerna täcker kostnaderna för sina angelägenheter med skatt endast från den som berörs av samma angelägenheter, dvs. den som kan ha nytta av kommunens service i form av barnomsorg, gatunät och liknande. Det medför dock inte att det är fråga om en konstitutionell princip. Om trängselskatten skulle göras till en skatt skulle den inte tas ut för att täcka kostnaderna för kommunens angelägenheter och skulle inte heller ha sin grund i samma beskattningsrätt, dvs. inte i 14 kap. 4 § utan i 8 kap. 9 § 2 RF. De skäl som gör det rimligt att endast ta ut skatt från medlemmarna gör sig därför inte gällande här. Det kan också konstateras att inte heller skattelagstiftningen är uppbyggd kring en sådan konstitutionell princip, eftersom det är folkbokföringen året innan och inte medlemskapet i sig som ligger till grund för skattskyldighet . Inte heller historiskt sett har systemet utformats efter en sådan princip, eftersom beskattningen tidigare även utgick från var inkomsten genererades och inte var man var medlem. Mot denna bakgrund instämmer utredningen i och dess expertgrupps uppfattning att det inte finns någon konstitutionell princip som hindrar att en kommun tar ut skatt av andra än sina egna medlemmar. Tilläggas kan att regeln om delegation i 8 kap. 9 § 2 RF är utformad i enlighet med förslag. I propositionen (prop. 2009/10:80) sägs i och för sig inget om huruvida det finns en konstitutionell princip som begränsar kommunernas beskattningsrätt till att avse endast egna medlemmar. Det är dock tydligt att det som grundlagsändringen syftar till att medge – reglering av trängselskatt och parkeringsavgifter – i praktiken förutsätter att även andra trafikanter än kommunens egna medlemmar kan omfattas. Mot den bakgrunden framstår det som närmast uteslutet att utan något uttalande i frågan skulle ha beslutat i enlighet med förslag om den till skillnad från ansett att det finns en sådan konstitutionell princip. Eftersom det likväl har funnits en osäkerhet i denna fråga har utredningen också inhämtat ett sakkunnigutlåtande från numera justitierådet , då professor i konstitutionell rätt vid . Utlåtandet bifogas betänkandet som bilaga 3. Slutsatsen i utlåtandet är densamma som utredningens, dvs. att det inte finns något konstitutionellt grundat förbud mot att utsträcka den kommunala beskattningsrätten till att avse också andra än kommunens medlemmar. 3.3Ska trängselskatten tillfalla kommun, landsting eller stat? Eftersom utredningens bedömning är att det inte finns något konstitutionellt grundat förbud mot att en kommun beskattar även andra än sina egna medlemmar finns det ett antal frågeställningar att ta ställning till. Trängselskatt ska enligt lagen om trängselskatt betalas till staten. I förarbetena till den nya bestämmelsen i 8 kap. 9 § 2 RF (prop. 2009/10:80 s. 225 ff.) uttalas att om väljer att delegera föreskriftsrätten, kan delegationen riktas till en eller flera kommuner och avse en mer eller mindre omfattande föreskriftsrätt. Regeringen uttalar vidare att det framstår som en lämplig ordning att i lag ange de grundläggande förutsättningarna för uttagande av skatten och därefter genom delegation ge kommuner rätt att meddela kompletterande föreskrifter. Den första frågan är därmed vilket organ som ska få uppbära trängselskatten, dvs. om intäkterna från trängselskatten ska tillfalla kommunen, eller staten. Det bör dock redan här poängteras att inkomsterna från uttaget av trängselskatt i , efter avdrag för system- och administrationskostnader, ska användas till att finansiera en del av nödvändiga investeringar i vägnätet som ingår i Stockholmsförhandlingen. Vidare ska överskottet från trängselskatten i användas för att delfinansiera vissa infrastruktursatsningar i det Västsvenska paketet. Avseende den nationella planen och avtalen, se avsnitt 2.3 och 2.4. Vid bedömningen av vilket organ som ska få uppbära trängselskatten bör, utöver vad som nämnts ovan om hur trängselskatten i de system som finns ska användas, hänsyn tas till vem som är ansvarig för byggande, drift och planering av gator och vägar samt för kollektivtrafiken. Följande avsnitt redogör översiktligt för gällande rätt på området. 3.3.1Ansvarsfördelning vid byggande och drift av gator och vägar Vägnätet är indelat i gator, enskilda vägar och allmänna vägar. Allmänna vägar delas in i riksvägar och länsvägar. I tätorter med detaljplan är gator upplåtna för allmänt utnyttjande. I normalfallet ansvarar kommunen för väghållningen – s.k. kommunalt huvudmannaskap för allmän plats. En kommun kan dock besluta att planområdets fastigheter ska svara för väghållningen inom området, s.k. enskilt huvudmannaskap för allmän plats. Enskilda vägar är alla vägar som inte är gata eller allmän väg. Väghållare för enskild väg är enskilda fastighetsägare, samfällighetsföreningar eller kommuner. Allmän väghållning regleras i väglagen (1971:948) och vägförordningen (2012:707). Med väghållning avses byggande och drift av väg. Till byggande av väg räknas anläggande av ny väg, Delegation av föreskriftsrätt SOU 2013:3 omläggning av väg i ny sträckning samt ombyggnad av väg. Väghållaren är således ansvarig för att vägen hålls i stånd och dessutom är farbar. Till väg hör vägbana och övriga väganordningar. Parkeringsplats, rastplats eller annan uppställningsplats för fordon kan utgöra väganordning, liksom i vissa fall ett s.k. bullerplank. Av 5 § väglagen framgår att staten som huvudregel är väghållare för allmänna vägar. Om det främjar en god och rationell väghållning får dock regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, besluta att en kommun ska vara väghållare inom kommunen. Beslutet kan begränsas till att avse vissa vägar eller vissa områden inom kommunen. är 202 av landets 290 kommuner förordnade som väghållare enligt väglagen. I normalfallet begränsas kommunernas väghållning till ett avgränsat tätortsområde. Inom detta område är staten genom normalt väghållare för övergripande vägar. Kommuner och landsting har möjlighet att lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för.18 En kommun eller ett landsting kan även i vissa fall lämna bidrag till andra vägar än sådana som ligger inom kommunens eller geografiska område. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att det är kommunen eller staten genom – dvs. inte landstingen – som har ansvar för kostnaderna för de gator och vägar som omfattas eller skulle kunna omfattas av trängselskatt. Planeringen av nya gator och vägar är komplex och ska inte behandlas här mer än mycket översiktligt. På nationell nivå beslutar regeringen om den nationella planen. Utredningen har i avsnitt 2.3 redogjort för innehållet i den. Den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet gäller alltså för perioden –2021. Till grund för den nationella planen ligger bland annat dels nuvarande förslag till nationell trafikslagsövergripande plan, dels länens förslag till trafikslagsövergripande länsplaner. I de båda trängselskatteområdena är frågan om ansvaret för den övergripande planeringen av infrastrukturen i form av länsplaner 18Enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogenhetslagen). 191 kap. 2 § andra stycket befogenhetslagen och 2 kap. 1 § KL. Jfr prop. 2008/09:21 s. 36 ff. och regionplanering löst på olika sätt.