sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Inom universitets- världen är frågorna separerade i specialistområden och inom folkbildningen prioriteras andra frågor. Det saknas en operativ förståelse för hur människors värderingar utvecklas genom lärande om socialekologiska system, och hur detta lärande kan tas om hand i beslutsprocesser. 5.1Ekonomiska styrmedel och förorenaren-betalar-principen Med ekonomiska styrmedel avses skatter, subventioner och andra styrmedel som direkt påverkar prisbildningen på en marknad. Regleringar gällande markanvändning, producentansvar m.m. påverkar i allmänhet också produktionskostnader och därmed prisbildningen men detta är en indirekt effekt. Skillnaden mellan skatt och avgift är att avgift betalas för en motprestation medan skatter enligt 3 kap. budgetlagen inte får öronmärkas till någon specifik utgift. Skillnaden mellan skatt/avgift å ena sidan och subvention å andra sidan kan delvis förklaras av synen på äganderätt eller rättig- heter. Enligt 2 kap. 25 § regeringsformen har en fastighetsägare rätt till ersättning om det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. [] Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. Om staten önskar en annan förvaltning av naturresurser än den lagligt pågående och om tvång (expropriation) enligt 2 kap. 25 § regeringsformen inte är aktuellt, kan staten bl.a. lagstifta och därmed ändra rättigheterna, dvs. förutsättningarna för vad som är lagligt accepterad markanvändning, beskatta icke-önskvärd förvaltning eller subventionera önskvärd förvaltning. Medan expropriation och subvention bygger på att fastighetsägaren har en legitim rättighet till pågående markanvändning, innebär en förändrad lagstiftning, t.ex. nya hänsynsregler, att denna rättighetsfördelning förskjuts. En skatt i detta sammanhang motiveras i allmänhet av att den beskattade aktiviteten ger upphov till externa kostnader och innebär att staten gör anspråk på att äga t.ex. vattnet eller luften som förorenas. Även i nationalekonomiska termer kan naturen beskrivas som mångfunktionell, dvs. den ger upphov till en mängd olika nyttor. Markägaren antas ha intresse av att maximera produktionen av den/de ekosystemtjänster som genererar störst privat nytta (för markägaren själv) vilket pga. positiva och negativa externaliteter inte alltid leder till samma avvägning mellan olika ekosystemtjänster som en samhälls- ekonomisk optimering (störst nytta för samhället i stort) skulle göra. Med hjälp av hänsynsregler föreskrivs vissa åtgärder för att minska denna skillnad i avvägning mellan ekosystemtjänster. Ett exempel är kravet på stallgödsellagring för att minska näringsläckage. Detta krav motiveras av förorenaren betalar-principen (Polluter Pays Principle, PPP) vilket i OECDs tolkning innebär att förorenaren ska betala för åtgärder för att minska verksamhetens negativa externaliteter (externa kostnader, t.ex. nedströms effekter orsakade av näringsläckage från längre upp i ett flodsystem). En strikt PPP innebär att förorenaren dessutom ska betala för den skada som kvarvarande negativa externaliteter orsakar, vilket resulterar i en fullständig internalisering av de externa kostnaderna. Detta skulle kunna motivera en utsläppsskatt för näringsläckage från stallgödsel. Om skatter eller kraftfullare hänsynsregler, dvs. en förskjutning av rättighetsfördelningen som missgynnar markägaren, anses vara oförenligt med konkurrens- och lönsamhetskrav kan staten i stället välja att locka med subventioner för att förmå markägaren att göra en annan avvägning. En minskad miljöbelastning ska egentligen inte ersättas eftersom detta strider mot PPP. Men med ett annat perspektiv där minimal naturvård och stora växtnäringsläckage (pågående markanvändning) anses vara referenspunkten kan kraftfullare miljö- och naturvårdshänsyn tolkas som en positiv exter- nalitet (extern nytta). Producenten ersätts-principen (Producer Receives Principle PRP) kan då motivera att lantbrukare får en miljöersättning för att de inte brukar kantzoner vid vattendrag. Subventioner och miljöersättningar blir i högre grad relevanta om den från samhällets sida önskvärda avvägningen (i det här fallet en större produktion av vissa ekosystemtjänster) innebär merkost- nader för att aktivt bruka marken på ett visst sätt. De befintliga jordbruksstöden motiveras i hög grad av att lantbrukaren åläggs en viss skötsel av t.ex. betesmark eller blommande kantzoner vilket förutom utebliven nettonytta av alternativ produktion medför merkostnader. I skogsbruket betraktas urskogar ur naturvårdssynpunkt som en positiv referenspunkt och man utgår ifrån att skogar som får växa fritt utan någon skötsel blir urskogar med höga natur- värden. Om de inte anses kräva någon skötsel (NO-skogar) så kan inte en miljöersättning motiveras. För NS-skogar (för vilka Natur- vårdande Skötsel stipuleras av skötselplanen) kan miljöersättning motiveras endast av skötselkostnaden. Allt brukande som minskar naturvårdsvärdena i skogen ses som negativa externaliteter som antingen kan regleras genom hänsynsbestämmelser, förbjudas eller beskattas enligt förorenaren betalar-principen. Om perspektivet byts och skogsägaren anses ha rätt till mono- kultur av virkesåkrar så kan varje steg av hänsyn ses som en positiv externalitet och därmed motivera krav på miljöersättning. Den svenska lagstiftningen innebär en avvägning mellan dessa två synsätt på äganderätt. Principiellt handlar konflikterna mellan kortsiktig optimering för virkesproduktion och mer långsiktiga intressen (inklusive försäkringsvärden) om vilka hänsyn till skogsekosystemets funktion som ska krävas juridiskt och vilka hänsyn som ska vara frivilliga och eventuellt förenade med ekonomiska incitament i form av miljöersättningar. Staten har i princip fyra alternativ. 1. genom information och utbildning hoppas man att hänsyn ska uppnås genom frivilliga åtaganden; 2. miljöersättningar betalas så att hänsyn uppnås på frivillig väg (frivillighet baserat på ekonomiska incitament); 3. tvingande hänsynsregler införs och skogsägarna får själva betala för denna förändring enligt OECDs PPP; och 4. hänsynsregler införs och skogsbrukarna tvingas betala skatt om de inte når målet. 5.2Ekonomisk värdering som grund för ekonomiska styrmedel Ekonomiska styrmedel innebär inte med nödvändighet att man sätter prislappar på naturen eller att naturvård därmed blir en handelsvara på marknaden (kommodifiering, se avsnitt 1.3). Låt oss ta Ersättning för ekosystemtjänster (Payments for , PES) som exempel. Målet med PES-program (t.ex. ersättning för ekologiskt lantbruk eller betesmark) är i allmänhet att skydda och stimulera produktionen av en uppsättning komplexa ekosystemtjänster, ofta stödjande (såsom mullhalt, markstruktur, vattenhållande förmåga, nedbrytningsförmåga och mineralisering av näringsämnen samt minskad markerosion) men även estetiska värden, pollinering, biologisk kontroll m.m. Nivån på PES bestäms inte av det monetära värdet av dessa ekosystemtjänster (vilket vore omöjligt att beräkna med vetenskaplig trovärdighet); det bestäms utifrån alternativ- kostnaden för naturvård, dvs. den uteblivna nettonyttan av bästa alternativa produktion (t.ex. vete). Nivån måste vara tillräckligt hög för att locka en viss andel markägarna att välja naturvård. Förutom dessa praktiska argument finns det krav från EU och WTO, utifrån konkurrensskäl, att stater endast får ersätta kostnader. Ekonomiska styrmedel kan sägas utgöra en implicit värdering. Dagens koldioxidskatt på /kg CO2 innebär att värderar nyttan av minskade utsläpp till /kg. Men återigen, syftet med denna skatt är inte att värdera klimatförändringen; nivån är satt för att skapa ett visst omvandlingstryck inom de sektorer som betalar skatten och bestäms därför av kostnaden av de klimatsmarta alternativ som staten vill att aktörer ska välja. Antagligen är denna nivå högre än den pigovianska (optimala) skattenivån, dvs. den marginella skadekostnaden för klimatförändringar även om denna egentligen är omöjlig att värdera pga osäkerhet om klimatsystemets robusthet och spridningen av effekterna. Även om den höga koldioxidskatten syftar till och resulterar i minskade utsläpp så bidrar den också till stabila inkomster för staten vilka möjliggör minskad beskattning av arbete. Ur effektivitetssynpunkt borde den höga skatten på arbete minska kraftigt och växlas över till miljöskatter, eftersom arbete i sig inte orsakar externa kostnader. I verkligheten uppgår miljöskatterna i endast till en tiondel av arbetsskatterna.73 Kvoten mellan miljöskatter och arbetsskatter är en av EU:s hållbarhetsindikatorer. 73 Miljöskatter definieras som en skatt vars skattebas är en fysisk enhet (eller uppskattning av den) som har en bevisad, negativ påverkan på miljön. Intäkter från miljöskatter fördelas på Förespråkare för en omfattande grön skatteväxling och en grön ekonomi, menar att skattesystemet ska användas för att styra åt en hållbar utveckling och då blir den ekonomiska utmaningen att beräkna vilka nivåer som krävs i form av skatter och subventioner för att transformera ekonomin utan att äventyra konkurrenskraft och sysselsättning.74 Utifrån teorin om externaliteter och pigovianska skatter kan man tro att svårigheten att besluta om ekonomiska styrmedel beror på svårigheten att på ett vetenskapligt korrekt vis uppskatta den positiva och/eller negativa externaliteten. Denna föreställning bygger på ett antagande i neoklassisk ekonomi att målet är att skapa perfekta marknader, med priser som perfekt motsvarar samhällets marginal- kostnader och marginalnytta (pigoviansk internalisering av externa effekter). Med denna föreställning blir utmaningen för experter att beräkna dessa externaliteter, dvs. värdera ekosystemtjänster i monetära termer, och för politiker att använda dessa beräkningar för att besluta om skatter och subventioner som ger ekonomisk effektivitet. Ett problem med detta resonemang, att en skatt endast kan rättfärdigas om den innebär en internalisering av externa kostnader, är att lönearbete beskattas mycket hårt trots att arbete i sig inte orsakar några externa kostnader. Ett annat problem är att även om ekonomer skulle vara överens om att det mest effektiva vore en global koldioxid på x öre/kg så skulle fördelningsfrågor och hänsyn till industrins konkurrenskraft göra en sådan skatt politiskt omöjlig. Utgångspunkten för vårt betänkande är att liksom TEEB bejaka komplexiteten och osäkerheten när det gäller värdering av eko- systemtjänster. Svårigheten att implementera förorenaren betalar-principen och en grön skatteväxling är politisk. Att bejaka komplexiteten och osäkerheten vad gäller ekosystemtjänster innebär att se resiliensen av önskvärda ekosystemtillstånd som en naturlig försäkring mot potentiella chocker som följer av utarmningen av ekosystem- tjänster; detta försäkringsvärde ingår i TEV.75 Med andra ord, om sektorsansvaret inom jord- och skogsbruk innebär krav på produk- tion av fler ekosystemtjänster som inte går att sälja på en marknad så kan en del av denna kostnad ses som en försäkringspremie. energiskatter, transportrelaterade skatter, och utsläpps- samt resursrelaterade skatter. Skatt på arbete definieras vanligen som alla inkomstskatter, löneskatter och sociala avgifter som läggs på arbetsinkomst. (se , 2012 sid. 78). 74Se (2011). 75TEEB (2010a) s. 25. Värdet av försäkringen är att samhället får en högre resiliens i produktionsbasen, alltså bättre förutsättningar för en hållbar utveckling. Då marken i allmänhet ägs privat av lantbrukare kan man tycka att ägaren borde ha tillräckliga incitament att producera ekosystemtjänster som ökar de långsiktiga skördarna. Problemet är att stora skador i privat egendom även genererar ytterligare kostnader för samhället, t.ex. ger kraftiga skördeminskningar kostnader i senare produktionsled. Många ekosystemtjänster, t.ex. estetiska, rekreation, pollinering, biologisk bekämpning och de som bygger upp markens mullhalt och bördighet, producerar nytta åt såväl producenten som det omgivande samhället och utgör därför bara delvis en positiv externalitet. Detta motiverar en samfinansiering av ekosystem- tjänster där lantbrukaren förväntas bidra genom skötselkrav. Ett annat hinder för att beakta värdet av ekosystemtjänster är att fram- tida intäkter och kostnader räknas ned med hjälp av de diskonteringsräntor som används vid olika investeringar. I värsta fall blir det inte lönsamt för en lantbrukare att investera i markens långsiktiga bördighet om detta innebär några procent lägre skörde- nivåer . Den huvudsakliga utmaningen är att synliggöra värdet av eko- systemtjänster på ett sätt som är anpassat för att kunna beaktas i olika beslutssituationer. Externa kostnader och nyttor behöver internaliseras för att besluten av nyttomaximerande producenter och konsumenter inte ska leda till ineffektivitet. Beslutsfattare på högre nivå inom statliga och icke-statliga organisationer behöver kunskaper och verktyg för att beakta ekosystemtjänsternas värden i beslutsfattande. Ekonomisk/monetär värdering är en, ibland viktig, aspekt av det kunskapsunderlag som behövs för att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsfattande. Av tabell 1 framgår dock att en kvalitativ beskrivning av risker och möjligheter (t.ex. en så kallad SWOT-analys) också kan motivera ekonomiska styrmedel. Den vetenskapliga svårigheten att uppskatta framtida kostnader för klimatförändring i monetära termer har inte hindrat regeringar från att införa och höja koldioxidskatten. På liknande sätt kan det vara motiverat att ersätta lantbrukare för produktion av kollektiva nyttigheter och följa upp detta med olika biologiska/fysiska miljö- indikatorer för att utvärdera om målen har nåtts på ett kostnads- effektivt sätt. Miljöersättning till naturliga betesmarker är ett sätt att stödja svårmätbara stödjande ekosystemtjänster som ökad mull- halt/kolinlagring, nedbrytning av organiskt material, markstruktur och andra processer som bidrar till markens långsiktiga bördighet. Stöd till naturliga betesmarker anses styra produktionen av flera ekosystemtjänster åt rätt håll. Betesmarken blir därmed en proxy för de tjänster samhället vill stödja och kostnadseffektiviteten kan enklare beräknas för betesmarken än för de enskilda ekosystem- tjänster som man egentligen är intresserad av. Ersättningens nivå innebär ingen värdering av dessa komplexa ekosystemtjänster utan snarare en värdering av den uteblivna nettonyttan av alternativ produktion (t.ex. vete i stället för betesmark). I föregående avsnitt diskuterades användningen av ekonomiska styrmedel för de areella näringarna. Ekosystemtjänster påverkas dock i väldigt hög grad även av markexploatering. Krav på ekologisk kompensation innebär att en aktör som får tillstånd att exploatera ett naturområde och därigenom minskar de biologiska värdena har skyldighet att kompensera detta genom motsvarande restaurering av biologiska värden i ett annat (närliggande) område. Detta är förenligt med förorenaren betalar-principien och har starkt stöd även i andra nationalekonomiska principer. Regelverk för ekologisk kompensation finns redan för skyddade områden enligt 7 kap. men för övriga områden (vardags- landskapet) finns visserligen relevanta lagrum men endast begränsad vägledning för tillämpning. Vad som utgör en tillräcklig/fullständig kompensation (som internaliserar skadan fullt ut) är ofta svårt att mäta. I detta avsnitt ger vi en bakgrund till hur detta relativt nya verktyg kan användas för en mer hållbar samhällsutveckling. Begreppen kompensationsåtgärder och ekologisk kompensation har fått ökad användning, både i och internationellt. Samhällets utveckling innebär ofta att naturmark omvandlas till infrastruktur, tätorter, industrier, hamnar, täkter, gruvor mm. Sammantaget bidrar alla dessa små exploateringar till att den areal som är tillgänglig för en mångfald av arter, naturtyper, ekosystem- processer och därmed produktion av en mångfald av ekosystem- tjänster ständigt minskar. har föresatt sig76 att föreslå ett initiativ för att säkerställa att ingen nettoförlust av ekosystem och 76 Europeiska kommissionen (2011). ekosystemtjänster förekommer (t.ex. genom kompensations- eller utjämningssystem) inom ramen för EU-strategin för biologisk mångfald till 2020, och de bestämmelser om kompensation som finns i art- och habitatdirektivet. Ett av de verktyg som övervägs i EU-strategin är att generellt ställa krav på kompensation i samband med exploateringar. Utan möjlighet att kompensera skadan på annan mark skulle EU:s idé om ingen nettoförlust av biologisk mångfald sätta ett stopp för många exploateringsprojekt. Ekolo- gisk kompensation kan därför ses som ett verktyg för en mer hållbar samhällsutveckling. För den skyddade naturen gäller att kompensation måste ske för det fall det kommer ifråga att tillåta en verksamhet som påverkar det skyddade områdets bevarandevärden. I svensk lagstiftning regleras detta genom 7 kap. 7 § (naturreservat) och 7 kap. 29 § (Natura 2000) . 7 kap. 7 § 4 punkten: Beslut om upphävande eller dispens får meddelas endast om intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område. Om det sker ett intrång i ett Natura 2000-område och det ställs krav på kompensationsåtgärder ska den som exploaterar kunna visa att de föreslagna kompensationsåtgärderna säkerställer att bevarandemålen uppnås även efter exploateringen. Inom Natura 2000 används formuleringen att 2000 ska vara intakt. Hur omfattande en kompensation av skadade miljöer bör vara handlar om hur unika de exploaterade värdena är och med vilken säkerhet de kan kompenseras för. Försiktighetsprincipen spelade stor roll77 för den omfattande kompensation som skedde i Ume-deltat för då exploaterad mark (+ med indirekt påverkan) kompenserades med som efter restaurering blev skyddade områden enligt Natura 2000 (se box 6).78 77www.juridikdirekt.se/botniabanan-%E2%80%93-en-fallstudie-i-tveksam-handlaggning/ 78www.lansstyrelsen.se/vasterbotten/SiteCollectionDocuments/Sv/naringsliv-och- foreningar/stiftelser/Informationsbroschyr%20om%20kompensationsomr%C3%A5dena% 20med%20karta[1].pdf I samband med planer för en ny kustjärnväg utmed , , fann att det mest ändamålsenliga var att angöra från öster, vilket skulle innebära påverkan på det utpekade Natura 2000-området och slätter. Regeringen fann att villkoren för intrång i Natura 2000-området var uppfyllda, dvs. att det inte fanns några alternativ samt att det fanns allt överskuggande samhälls- intressen för att genomföra projektet. Regeringen gav därför projektet tillåtlighet med stöd av 17 kap. och satte som villkor att skulle ta fram en plan för adekvata kom- pensationsåtgärder. Banan skulle komma att påverka förutsätt- ningarna för både habitat och arter, i första hand habitatet Primärskogar i landhöjningskust samt förutsättningarna för rastande våtmarksfåglar i slättlandskapet intill . I fokus i den senare delen stod sädgåsen som varje vår rastar i ett område bl.a. intill den planerade järnvägen. Kompensationspaketet kom därför att fokusera på förlusterna av Primärskog och påverkan på sädgås. För sädgåsen sattes målet att Natura 2000-området med nära omgivningar efter det att banan var anlagd skulle härbärgera lika många sädgås-dagar (antal sädgäss per dag ackumulerat under hela rastperioden) som innan anläggningen. Av detta skäl genomfördes storskaliga restaureringar av strandängar intill deltat, likaså återskapades en fågelsjö som varit helt igenvuxen och oanvänd av fåglarna . Dessutom anlades grunda, betade våtmarker på det som varit åker- och skogsmark samt ett system med tillfälliga flödvattenytor (m h a och pumpar) på som flödas med grunt vatten enbart . Som kompensation för förlusterna av Primärskogar restaurerades lövskogar i olika successionsstadier genom bl.a. avverkning av barrträd och nyskapande av död löv- ved. Dessutom skyddades ett mindre å-delta med lövskog innan det kom i mogen ålder för avverkning. Sammantaget bildades fem nya naturreservat av de kompensationsområden som ställdes i ordning, vart och ett försett med en adekvat skötselplan och senare införlivat i Natura . Utöver det avsatte i en stiftelse för långsiktig skötsel, förvaltning och uppföljning av kompensationspaketet och dess funktion. genomföra uppföljning enligt tydliga fastlagda mål. Läns- styrelsen har tillsyn över att kompensationen fyller sin funktion. Vad gäller frågan om kompensationens tillräcklighet för de rastande våtmarksfåglarna är detta en kvarstående fråga från Miljödomstolens prövning. Därför utför ett upp- följningsprogram som ska redovisas till domstolen . Ekologisk kompensation föranledd av exploatering inom skyddade områden (såsom ) är ganska ovanligt i ; exploa- tering sker helt enkelt oftast i vardagslandskapet, dvs. utanför skyddade områden enligt 7 kap. . I vardagslandskapet kan en verksamhetsutövare som är i behov av ett tillstånd åläggas att kompensera för de allmänna intressen som förstörs genom sådan exploatering, i detta fall med stöd av 16 kap. 9 § . Flera av de allmänna intressen som värnas utgör ekosystemtjänster eller kan tämligen enkelt tillgodoses med ekosystemtjänster. 16:9 § Tillstånd eller dispens och upphävande av tillstånd eller dispens får förenas med skyldighet att utföra eller bekosta 1.särskild undersökning av berört område, 2.särskilda åtgärder för att bevara berört område, och 3.särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Enligt har 16 kap. 9 § tillämpats på olika sätt i olika domslut och kompensation har oftast skett med stöd av artskyddsförordningen (2007:845).79 Artskyddsförordningen anger fridlysta djur- och växtarter och hur dessa ska skyddas, vare sig arterna finns inom skyddade områden eller ej. kan ge dispens från detta skydd, t.ex. om dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Detta ger möjlighet att förena dispens med skyldighet att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Lagen har funnits och har börjat tillämpas alltmer av länsstyrelserna.80 79Anders Enetjärn, pers. medd. 80Olof , pers. medd. Den viktigaste principen som rör ekologisk kompensation är att skyldigheten att kompensera skadan genom åtgärder på andra platser inte tillåts påverka beslutet om tillstånd eller dispens. Beslutet om tillstånd eller dispens ska endast beakta de natur- hänsyn som planeras göras på den exploaterade arealen. Starka naturvårds- och ekonomiska principer talar för att beslutet om tillstånd och kompensation hålls isär. Konventionella samhällsekonomiska kostnadsnyttokalkyler (CBA) av markexploatering brukar ta upp effekter på naturmiljön som en samhällskostnad. Den vetenskapliga grunden för ekonomisk effektivitet i CBA är så kallade kompensations- kriterium som innebär att den samhällsekonomiska nettonyttan ökar om nyttan överstiger kostnaden, även om de aktörer som upplever nytta inte kompenserar de aktörer som upplever kostnad. Enligt detta kriterium, som utgör den normativa grunden för kostnads- nyttokalkyler, räcker det med en hypotetisk kompensation dvs. att vinnarna skulle kunna kompensera förlorarna fullt ut och ändå uppleva ökad nytta. Men i praktiken sker sällan sådan kompensation vilket föranlett många ekonomer att ifrågasätta huruvida detta kan användas som ett effektivitetskriterium.81 Det grundläggande nationaleko- nomiska Pareto-kriteriet för samhällsekonomisk effektivitet definieras som att minst en persons nytta ska öka och ingen persons nytta ska minska.