sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — I det följande beskriver vi därför inledningsvis roll som likviditetsförsörjare i och utanför en kris, men beskrivningen gäller i princip för central- banker generellt. Efter beskrivningen av roll behandlar vi regeringens (och dess myndigheters) likviditets- stödjande kapacitet. Avslutningsvis redovisar vi vår bedömning av myndigheternas respektive roller i likviditetsförsörjningen. 11.6.1Riksbanken som likviditetsförsörjare i och utanför en kris Alla betalningar som inte görs mellan kunder i samma bank görs ytterst med hjälp av fordringar på . I liten skala används sedlar utgivna av , men även elektroniska betalningar förutsätter i slutändan fordringar på . Det beror på att det centrala betalningssystemet () ligger i och överföringar av medel mellan konton i används för att fullgöra betalningar mellan banker (och indirekt deras kunder). En bank som har tillgångar på sitt konto i kan med visshet använda dessa medel för att fullgöra betalningar. har medlemmar i rätt att övertrassera sina konton så länge de har ställt tillräckligt med sådana säkerheter som godtar. Vid dagens slut utjämnar bankerna i ett normalläge likviditeten genom inbördes lån. En bank som har stora utbetalningar en viss dag och därigenom får underskott på sitt konto i får innan systemet stänger låna pengar från en annan bank (eller möjligen Riksgälden som också ingår i det centrala betalningssystemet). Eventuella obalanser i den totala tillgången på likviditet rättar till genom vad som kallas finjusterande transaktioner (se kapitel 8 för vidare beskrivning). Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen Denna process riskerar att stanna upp i en krissituation. En orsak kan vara att banker är villiga att låna ut pengar till en eller flera andra banker. De som har ett betalningsöverskott behåller medlen på sitt eget konto, kanske för att säkra sin egen förmåga att klara av morgondagens betalningar. I och med att likviditeten i systemet är given betyder någras överskott att andra får underskott, dvs. får en skuld till . På så sätt blir automatiskt kreditgivare i denna situation. Men de in- och utlåningsfaciliteter som erbjuder i det penning- politiska styrsystemet är varken avsedda eller lämpade för att bankerna ska sätta in respektive låna stora belopp. Bland annat uppstår oklarhet om ränteläget, och därmed den penningpolitiskt beslutade styrräntan, i och med att vissa banker får en ränta som ligger under reporänta medan andra betalar över reporäntan. För att undvika att hamna i denna situation måste vidta andra åtgärder, t.ex. tillföra så mycket likviditet att alla banker får ett överskott. Om man ser på utlåning i ett balansräknings- perspektiv kan den i viss mening sägas vara självfinansierande. Ett lån innebär att gottskriver låntagarens riksbankskonto med en summa motsvarande lånet och redovisar fordringen på banken som en tillgång. tillgångar och skulder ökar alltså lika mycket. Så långt fungerar som en vanlig bank. Men medan en vanlig bank kan räkna med att en del av de medel som tas ut från kontot förs över till konton i andra banker, kan förlita sig på att betalningar mellan banker endast leder till att medlen flyttas mellan konton i den egna balansräkningen. Någon aktör måste alltid hålla de utestående fordringarna på . Systemet är i denna bemärkelse slutet. Denna beskrivning visar att talet om att likviditetsstöd eller köp av tillgångar bygger på s.k. sedelpressfinansiering är missvisande. drar alltid in lika mycket likviditet som den tillför. Det som händer vid ett likviditetstillskott är att en bank (eller flera banker) som kan ha haft svårt att låna av andra banker i stället får lån av . De använder dessa medel för att fullgöra sina åtaganden mot andra medlemmar i clearingsystem. De banker som mottar betalningar får i sin tur fordringar på i stället för fordringar på andra banker. I likviditetsstöd finns alltså ett inslag av kreditriskomvandling, där staten tar över kreditrisker från privata aktörer. träder in som mellanhand i marknaden för kortsiktig likviditet i ett Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen läge där den kärvar eller inte fungerar alls. Detta synsätt är tillämpbart på åtgärder riktade mot enskilda banker och generellt riktade statliga åtgärder i förebyggande syfte som riktas till alla banker. I det senare fallet kan tänkas erbjuda bankerna lån med längre löptid, eventuellt till fast ränta. Centralbankslån är i regel mot säkerhet men genom att sådana tillgångar som hade varit svårare eller i vart fall dyrare att använda för lån från privata aktörer fungerar som säkerhet i är lånen från ändå likviditetsstödjande. 11.6.2Regeringens kapacitet att vidta likviditetsstödjande åtgärder De mekanismer som tar sig uttryck i en ökad efterfrågan på att placera medel hos kan också leda till ökad efterfrågan på statspapper, som är en säker fordran på svenska staten. De banker som har överskottslikviditet och inte längre vill låna ut till andra banker kan alltså placera i statspapper i stället för att placera dem på konto i . Det innebär att Riksgälden i en kris kan hitta de nya långivare som staten behöver för att finansiera stödåtgärder. Staten kan således i likviditetsstödjande syfte emittera statspapper för att tillgodose den ökade efterfrågan och sedan låna ut de upplånade medlen till de banker som inte har andra bankers förtroende. En variant på detta var när Riksgälden gav ut stora volymer extra statsskuldväxlar och placerade de medel som därigenom lånades upp i bostadspapper (via repor). Stödet låg i att marknadsaktörerna fick tillgång till statspapper som de kunde använda som säkerhet för lån och således kunde användas för att få tillgång till betalningsmedel. Staten tog via reporna (tillfälligt) över en tillgång som i detta osäkra läge inte gick att belåna. Även i detta fall var det således fråga om att staten tog över kreditrisker som privata aktörer inte var beredda att acceptera. Likaså innebar de garantier som ställdes ut enligt garantiprogrammet att staten tog över kreditrisk och därigenom underlättade bankernas upplåning. I det fallet fick staten ingen säkerhet, men behövde å andra sidan inte heller betala ut några medel direkt utan först om den bank vars fordringar garanterades inte kunde fullgöra sina förpliktelser. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen Generellt gäller dock att genom att det krävs transaktioner i flera led för att få till stånd den önskade omfördelningen av risker är metoderna som regeringen (eller en myndighet som lyder under regeringen) förfogar över trögare än . Via regeringen och dess myndigheter kan staten ta över kreditrisker, men den kan inte på samma sätt skapa extra likviditet. Den automatik som finns i centralbankers likviditetstillförsel, där en banks vilja att låna från förvandlas till inlåning i densamma, saknas. Detta betyder även att för regeringen och dess myndigheter är garantier vanligen ett mer flexibelt instrument. En garanti förutsätter nämligen ingen statlig upplåning utan det räcker att banken genom att den kan bifoga en statlig garanti kan övertyga sina vanliga långivare att fortsätta att erbjuda den finansiering. En sådan lösning kan sannolikt även underlätta avvecklingen av stödet när krisen är över i och med att banken håller sina normala lånekanaler öppna. Att emittera värdepapper tar emellertid oavsett statlig garanti , medan kan ge likviditetsstöd mer eller mindre . 11.6.3Arbetsfördelningen mellan och regeringen Kommitténs bedömning: bör ha en likviditets- stödjande roll. Regeringen, med hjälp av någon eller några myndigheter, bör kunna vidta kompletterande likviditets- stödjande åtgärder om det behövs. Skälen för kommitténs bedömning: Av den föregående beskrivningen framgår att såväl som regeringen har möjlighet att vidta generella likviditetsstödjande åtgärder. Båda myndigheternas åtgärder har likartade effekter på bankernas likviditetssituation. Skillnaden ligger i första hand i den smidighet med vilken i kraft av sin ställning som producent av slutliga betalningsmedel kan ge likviditetsstöd. Eftersom smidighet och snabbhet ofta är absolut nödvändigt under en finanskris, betyder det att har ett instrument som kan vara avgörande för en effektiv krishantering. Det är därför lämpligt att även framöver har en likviditetsstödjande roll motsvarande den som hade under den senaste krisen. likviditetsstödjande åtgärder kan dock på samma sätt Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen som under krisen och 2009 behöva kompletteras med åtgärder som får vidtas av regeringen med hjälp av någon eller några myndigheter. I kommitténs uppdrag ingår det att tydliggöra arbets- fördelningen mellan myndigheter med delvis överlappande mandat, t.ex. avseende likviditetsåtgärder. I det följande analyserar vi därför vilka verktyg respektive regeringen bör tilldelas och överväger behovet av lagändringar. Vi överväger även förutsätt- ningarna att samordna myndigheternas åtgärder för att få till stånd en fungerande helhet. I det föregående har vi konstaterat att bör ges en likviditetsstödjande roll motsvarande den hade under krisen. Under krisen tillhandahöll lånefaciliteter i såväl svenska kronor som i dollar. inrättade dessa lånefaciliteter i syfte att värna den finansiella stabiliteten, underlätta kreditförsörjningen och förbättra marknadens funktionssätt. Sådana åtgärder som riktas mot vissa kategorier av finansiella företag när marknaden inte fungerar alls eller kärvar kallar vi för generella likviditetsåtgärder. I det följande behandlar vi under vilka förutsättningar vi anser att bör kunna vidta sådana åtgärder och lagstödet för det. Vi beskriver dock först den bestämmelse i gällande rätt som stödde sig på när den vidtog åtgärderna. I avsnitt 11.8 behandlar vi regeringens generella likviditets- åtgärder. 11.7.1Lagregleringen av generella likviditetsåtgärder Under den finanskris som kulminerade lämnade krediter på längre löptider, till andra räntevillkor, i annan valuta och till delvis andra motparter än vad som gällde för de normala penningpolitiska transaktionerna.15 Lagstödet för dessa åtgärder var dock detsamma som för åtgärder i penningpolitiskt 15 Se avsnitt 5.2. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen syfte, nämligen 6 kap. 5 § riksbankslagen. Den bestämmelsen anger att i penningpolitiskt syfte får 1.Bevilja kredit mot betryggande säkerhet och ta emot inlåning. 2.Köpa, sälja och förmedla värdepapper, valuta samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. 3.Ge ut egna skuldebrev. I förarbetena till bestämmelsen konstaterar regeringen att det skulle kunna hävdas att uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende skulle kunna komma i konflikt med mål om ett fast penningvärde eftersom i vissa situationer skulle kunna använda styrräntan för att undvika en kris i betalningssystemet.16 De penningpolitiska instrumenten ska dock enligt regeringen bara användas för att upprätthålla ett fast penningvärde. För att undvika en kris i det finansiella systemet förfogar över andra instrument, exempelvis möjlighet att bevilja nödkrediter. Det kan emellertid uppkomma situationer där en kris i betalningssystemet hotar att riskera målet om ett fast penningvärde. Enligt regeringen bör i sådana situationer naturligtvis de penningpolitiska instrumenten kunna användas för att avvärja en kris. 11.7.2Åtgärder för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen Kommitténs förslag: får för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen vidta följande åtgärder: 1.bevilja kredit mot betryggande säkerhet och ta emot inlåning, 2.köpa, sälja och förmedla värdepapper, valuta samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar, och 3.ge ut egna skuldebrev. 1997/98:40 s. 54. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen Skälen för kommitténs förslag Motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen Som nämns ovan får under vissa förutsättningar vidta generella likviditetsåtgärder i penningpolitiskt syfte.17 Som nämns i avsnitt 11.5.1 är ett motiv för en statlig inblandning i likviditets- försörjningen, vid exempelvis en finansiell kris, att det finansiella systemets funktioner ska kunna upprätthållas. Det framgår dock inte direkt av riksbankslagen att får vidta generella likviditetsåtgärder i detta syfte. Vi menar därför att , vid sidan av de åtgärder som får vidtas i penningpolitiskt syfte, bör ges ett tydligt lagstöd för att vidta generella likviditetsåtgärder i syfte att motverka likviditetsstörningar som är så allvarliga att de hotar det finansiella systemets grundläggande funktioner. Syftet med ändringen är att klargöra att får vidta likviditetsåtgärder när det behövs för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen även i de fall då det primära syftet inte är att uppnå prisstabilitetsmålet. Som utvecklas närmare i kapitel 13, ska , utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, verka för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörj- ningen så att det finansiella systemets funktioner kan upprätthållas. Den nya bestämmelsen ska inte påverka möjlighet att vidta åtgärder när det behövs i penningpolitiskt syfte. Krediter mot betryggande säkerhet Vilka likviditetsåtgärder bör då kunna vidta? Ett instrument som kan användas för att lösa ett företags likviditetsproblem är krediter. Detta instrument användes också av under den finansiella krisen och är centralt för att det ska vara möjligt att hantera en likviditetskris. Enligt kommitténs mening bör därför få ge kredit för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen. bör ges ett tydligt lagstöd för detta. Enligt riksbankslagen ansvarar direktionen för verksamhet och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande 17 6 kap. 5 § riksbankslagen. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen sätt samt att hushållar väl med statens medel.18 Även om detta bl.a. innebär ett krav på att statens medel ska hanteras säkert, anser kommittén att det av riksbankslagen bör framgå att – i överenstämmelse med vad som gäller för krediter i penningpolitiskt syfte och enligt ECBS-stadgan19 – endast ska få ge generella krediter mot betryggande säkerhet. Om ett företag inte har tillräckligt med betryggande säkerheter behöver det avgöras i särskild ordning om det är motiverat att ge likviditetsstöd på särskilda villkor, s.k. nödkrediter.20 Begreppet betryggande säkerhet bör ha samma innebörd som för krediter i penningpolitiskt syfte. Att säkerheten ska vara betryggande både för krediter som lämnas i stabilitetssyfte och i penningpolitiskt syfte utesluter dock inte att de säkerheter som accepteras kan skilja sig åt beroende på syftet med krediten. Liksom skedde under den finansiella krisen, bör det vara möjligt för att variera vilka säkerheter som godtas. Eftersom det är fråga om åtgärder som riktar sig till en viss krets av företag och för vilka villkoren bestäms i förväg, kommer det att vara nödvändigt att i samband med att en viss kredit erbjuds informera aktörerna om vilka säkerheter som accepteras som betryggande och vilka företagskategorier som accepteras som motparter. Det kan göras i samband med att villkoren för krediten offentliggörs. Exempelvis motparter och säkerheter kan dock komma att variera beroende på vilken kreditfacilitet det är fråga om. bör själv få bestämma räntesättningen. Den kan bl.a. behöva anpassas till löptiden. Kommittén anser dock att det är naturligt att den i varje fall sker till visst räntepåslag i förhållande till reporäntan. Kommittén konstaterar dock att den ränta som sattes under krisen var ändamålsenlig. 189 kap. 1 a § riksbankslagen. Kravet på effektivitet innebär att ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå verksamhetens mål på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt utan att för den skull göra avkall på en hög kvalitet i arbetet. Att ska hushålla väl med statens medel innebär att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet och att statens medel ska hanteras säkert. Begreppet innefattar även att statens fordringar och tillgångar i övrigt samt statens skulder förvaltas väl. (Riksdagsstyrelsens framställning till 2009/10:RS6 s. 52). 19Artikel 18 i ECBS-stadgan. 206 kap. 8 § riksbankslagen. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen Andra generella likviditetsåtgärder än krediter Likviditeten kan emellertid ökas på annat sätt än genom kredit- givning. Ett alternativ är att ingå repor varigenom företagen får mer likvida tillgångar i utbyte mot mindre likvida tillgångar. Regelrätta köp av omsättningsbara tillgångar som i fråga är svåra att omsätta kan också bidra till att öka företagens likviditet. Utöver att lämna kredit får i penningpolitiskt syfte 1.ta emot inlåning, 2.köpa, sälja och förmedla värdepapper, valuta samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar, och 3.ge ut egna skuldebrev.21 Om ökar kreditgivningen till bankerna så innebär det med automatik att de kommer behöva sätta in pengar på konto i alternativt köpa riksbankscertifikat som ger ut för att dra in den extra likviditet som har skapats genom kreditgivningen. Möjligheten till inlåning är en del av räntestyrningssystem och det kan därmed anses som tillräckligt att får ta emot inlåning i penningpolitiskt syfte. I en kris när marknaden inte fungerar kan det emellertid hända att andra än de penningpolitiska motparterna får ett behov av en säker placering. Det skulle t.ex. kunna gälla en CCP. Kommittén anser därför att även ska kunna ta emot inlåning i syfte att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen. Under den andra punkten faller, förutom köp och försäljning av värdepapper och valuta, exempelvis repor samt ränte- och valuta- swappar. Sådana avtal kan enligt beslut av ingås både efter anbudsförfaranden och bilateralt.22 En sådan åtgärd som underlättade bankernas finansiering var Riksgäldens åtgärd att ge ut statspapper och använda de medel som den erhöll för att göra omvända repor i säkerställda obligationer. Även om åtgärden inte vidtogs av , visar den att repor kan vara ett användbart instrument i en finansiell kris. Enligt vår mening bör därför kunna köpa värdepapper etc. och ge ut egna skuldebrev även för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen. Som har nämnts i det föregående ska krediter beviljas mot betryggande säkerhet. Självfallet bör även beträffande 216 kap. 5 § riksbankslagen. 22Bilaga H6 till RIX-villkoren. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen andra åtgärder än krediter sträva efter att begränsa sina risker i enlighet med vad som är lämpligt i den aktuella situationen. Eftersom de åtgärder som diskuteras inte är homogena, är det inte lämpligt att på samma sätt som för krediter i lag beskriva vilka åtgärder som ska vidta för att reducera sina risker. Någon sådan bestämmelse finns inte heller när åtgärderna vidtas i penningpolitiskt syfte.23 Det påverkar emellertid inte ansvar att på ett lämpligt sätt försöka begränsa sina förlustrisker. Under finanskrisen agerade en del centralbanker genom att köpa tillgångar från bankerna och på så sätt förbättra deras likviditet. I vissa fall köptes tillgångarna till ett pris som översteg det som marknaden var beredd att betala för att även förbättra bankernas soliditet. Kommittén anser inte att medvetet ska köpa tillgångar till överpris. Om bankernas soliditet behöver förbättras, är det regeringens ansvar. Riksbankslagen innehåller ingen begränsning av vem som får vara motpart i de penningpolitiska transaktionerna. I stället har lag- stiftaren ansett att det ankommer på att bestämma det. Vi har inte identifierat några skäl att göra någon annan bedömning beträffande krediter som ges för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen. Det ligger dock i uppdragets natur att bör välja motparter på sådant sätt att åtgärderna får så effektivt genomslag på likviditetsförsörjningen som möjligt. Generella likviditetsstödjande åtgärder i utländsk valuta Under finanskrisen lämnade kredit i dollar. Denna åtgärd var betydelsefull mot bakgrund av bankernas svårigheter att få tillgång till finansiering i denna valuta. En särskild fråga är om ska ha samma likviditetsstödjande roll i utländsk valuta som i svenska kronor när åtgärderna vidtas för att motverka likviditetsstörningar. har inte samma unika fördel i att ge likviditetsstöd i utländsk valuta som i kronor. har dock en valutareserv 23 Se 6 kap. 5 § riksbankslagen. Av RIX-villkoren framgår bl.a. vilka tillgångar accepterar i repotransaktioner. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen och etablerade system för att ge kredit mot säkerhet. Till detta kommer att centralbanker via swappavtal kan tillhandahålla valuta till varandra.24 Även om inte kan förlita sig på sådana swappavtal, kan sådana avtal när de ingås ge snabb tillgång till valuta. Kommittén anser därför att också bör ha lagstöd för att vidta likviditetsstödjande åtgärder i utländsk valuta. Det är också rimligt att då får använda sig av samma verktyg som för svenska kronor. För att ha möjlighet att ge utlåning i utländsk valuta behöver tillgång till en tillräckligt stor valutareserv och/eller möjlighet att låna upp utländsk valuta när valutareserven inte räcker till. Frågan om bl.a. valutareservens användningsområde och storlek, upplåningen till valutareserven och dess finansiering ska emellertid inte behandlas av denna kommitté utan av en särskild utredare som ska behandla uppdraget i regeringens direktiv finansiella oberoende och balansräkning – översyn efter erfarenheter från den finansiella krisen (dir. 2011:89). 11.7.3Riksbankens skyldighet att informera regeringen Kommitténs förslag: ska informera regeringen inför viktigare beslut som rör generella likviditetsåtgärder. Skälen för kommitténs förslag fattar självständigt beslut i penningpolitiska frågor och ingen myndighet, dvs. inte heller regeringen, får bestämma hur ska besluta i frågor som rör penningpolitik. självständighet i dessa frågor är också ett EU-krav. Det har dock inte ansetts hindra att har krav på sig att informera regeringen inför viktigare beslut.25 Frågan är om samma typ av självständighet ska gälla för generella likviditetsåtgärder för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen eller om ska ha krav på sig att 24Som exempel kan nämnas att Federal Reserve under krisen ingick swappavtal med ett antal centralbanker, bl.a. (se vidare kapitel 4). 1997/98:40 s. 75 ff. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen samråda med regeringen inför ett beslut om sådana åtgärder. En första förutsättning för att det ska vara möjligt med samråd är att det går att göra skillnad mellan å ena sidan penningpolitiska åtgärder, å andra sidan åtgärder som vidtas för finansiell stabilitet. När det gäller krediter skulle man kunna följa egen kommunikation och fastställa syftet med krediten med utgångs- punkt från om den ges till fast eller rörlig ränta. Kommittén bedömer dock att det inte är lämpligt att fastslå en sådan ordning i lag. Det riskerar att begränsa handlingsutrymme och då även för penningpolitiken. Vi anser därför att samma typ av oberoende bör gälla för de generella likviditetsåtgärder som vidtas i syfte att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet som för åtgärder som vidtas i penningpolitiskt syfte. Det bör därför inte införas någon bestämmelse som ålägger att samråda med regeringen inför sina beslut. I linje med vårt resonemang om förhållandet mellan penningpolitik och finansiell stabilitet, bör samma informationsskyldighet gälla för viktigare beslut om generella likviditetsåtgärder som för viktigare penningpolitiska beslut. Av riksbankslagen bör det därför framgå att inför alla viktiga beslut om generella likviditets- åtgärder ska informera det statsråd som regeringen utser.