sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Ett stöd som reducerar aktieägarnas ersättning eller ägande skulle ge en stark signal till andra ägare av finansiella institut om vilka risker en låg kapitaltäckning, låg likviditet och stort riskta- gande kan medföra. Ett sådant agerande skulle ha minskat faran för 11 Proposition 2009/10:30 Stabilitetsavgift, sid 72. överdrivet risktagande av finansiella aktörer . Det finns å andra sidan en risk att ett sådant förhållningssätt skulle kunna medföra att en bank som hamnar farligt nära gränsen tar till despe- rata åtgärder för att undvika att gränsen passeras. Det andra alternativet, att staten skulle ge lån direkt till de banker som hade problem att finansiera sig, skulle varit en möjlighet om volymen inte vore alltför hög. I det utsatta läget som finans- marknaderna befann sig var osäkerheten monumental. Om en bank, hela banksystemet eller ingen bank skulle behöva stöd var oklart vid beslutstillfället. Men genom att sätta ramen för garanti- programmet till visade regeringen att den var orolig för att en stor del av bankernas upplåning skulle behöva garanteras. En upplåning av den storleksordningen, skulle varit hart när omöjligt för svenska staten att genomföra . upplåning inom garantiprogrammet uppgick som mest till mer än . uppgick statsskulden till . Statsskulden skulle således behövt mer än fördubblas i ett scenario där alla banker behövde vända sig till staten för att finansiera sig. Sammanfattningsvis utnyttjades garantiprogrammet bara av en av bankerna trots att regeringen och hade en uttalad ambition att alla storbanker skulle omfattas. Därigenom fick pro- grammet inte fullt effekt. Dock utgjorde programmet genom sin existens ett potentiellt skydd även för de banker som inte deltog genom att de hade tillgång till programmet om de så önskade. En orsak till att bankerna avstod från att delta var att det uppfattades som stigmatiserande att få statligt stöd. De upplevde inte heller att stödet var en nödvändighet för att driva verksamheten. Avgifterna hade enligt bankerna själva en underordnad betydelse. Huruvida restriktionerna för bonus och ersättningar till styrelsen och led- ningen påverkade beslutet att inte delta går inte att vidimera, men det kan inte uteslutas att så var fallet. Programmet väntas generera en nettointäkt för staten på fram till dess avslut . Extra emission av statsskuldväxlar Dagarna efter Lehman-konkursen fungerade de finansiella mark- naderna extremt illa såväl globalt som i . Många investerare skydde alla värdepapper med någon risk, även så pass i grunden säkra papper som svenska bostadsobligationer. I stället sökte inve- sterare de säkraste av säkra och mest likvida papper, statsskuldväx- lar. Dessa hade därtill fördelen att de kunde användas som säkerhet för lån. Efterfrågan på statsskuldväxlar var större än vad Riksgälden kunde hantera inom sitt vanliga system med marknadsvårdande repor. Räntemarknaden riskerade att haverera med svåröverskådliga konsekvenser. I detta läge tog Riksgälden, efter samråd med , beslut om att ge ut extra emissioner av statsskuldväxlar. lånades mer än upp i extra auktioner. Totalt uppgick de extra emissionerna till . Dessa medel placerades företrädesvis i säkerställda bostadsobligationer med samma löptid som statsskuldväxlarna. Genom gäldens åtgärder mildrades oron för att det inte skulle finnas likvida och belånings- bara tillgångar att tillgå som bankernas och bostadsinsti- tutens ansatta finansiering underlättades. Läget på de finansiella marknaderna var exceptionellt vid den rådande tidpunkten. Genom Riksgäldens insats förbättrades likvi- ditetsläget betydligt och marknaden fungerade hjälpligt igen. Det visade också att myndigheterna var redo att hantera uppkomna problem vilket i sig hade en lugnande effekt med tanke på den osä- kerhet om den framtida marknadsutvecklingen och likviditetssi- tuationen som fanns . Riksgälden följde i sin vanliga praxis för prissättning av stats- skuldväxlar när de genomförde extra emissioner av statsskuldväx- lar. Det var således en marknadsprissättning. Beträffande place- ringen av de medel som emissionerna genererade så placerades dessa via omvända repor i bostadspapper. Tillvägagångssättet är att Riksgälden ringer runt till instituten och kommer överens om pris med varje enskilt institut. Priset skiljer sig då något åt, vanligtvis bara några räntepunkter. När det gäller medlen från de extra emissionerna skiljde sig förfaringssättet på två punk- ter. För det första gällde enhetspris, alla institut fick samma ersätt- ning. Riksgälden avstod från möjligheten att ta ut lite extra från de institut som hade de största behoven. Marknadsvårdsaspekten bedömdes vara viktigare än att maximera marginalerna. För det andra var löptiderna betydligt längre än de 1–som är det normala för omvända repor. Löptiden var densamma som för de extra statsskuldväxlar som Riksgälden emitterade. Eftersom Riksgälden placerade medlen som de extra emission- erna av statsskuldväxlar genererade i bostadspapper med samma löptid uppstod ingen löptidsrisk utan endast en kreditrisk. Några kreditförluster uppstod emellertid inte. Skillnaden i ränta för upp- låningen via statsskuldväxlar och utlåning i bostadspapper kan betraktas som en nettointäkt för staten. Den spreaden uppgick inledningsvis till 50–60 punkter för att under mitten av oktober stiga till 100 punkter. I takt med att den värsta oron klingade av minskade spreaden till 30 punkter . Upplåningskostna- den för de extra emissionerna av statsskuldväxlar uppgick till i genomsnitt . Medlen placerades till en genomsnittlig ränta på . Spreaden blev således 54 punkter. Enligt Riks- gäldens beräkningar uppgick nettointäkten till . Det har aldrig prövats formellt om Riksgälden hade lagstöd för sin aktion när den genomfördes. I efterskott antog en ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldför- valtning som gav ett retroaktivt stöd för Riksgäldens agerande. gav regeringen med stöd av den nya regeln Riksgälden rätt att ha lån utestående till maximalt i syfte att tillgodose behovet av statslån med olika löptid. Beslutet rättfärdigade, i efterskott, Riksgäldens åtgärd att ge ut extra emissioner av statsskuldväxlar när det på grund av den finan- siella oron blev en brist på korta statspapper på den svenska mark- naden.12 Sammanfattningsvis bidrog de marknadsvårdande emissionerna av statsskuldväxlarna starkt till att förbättra marknadens funktions- sätt i ett utsatt läge. I en utredning om statens upplåning skriver den externa utredaren: att det fanns en osäkerhet om den exakta gränsen för vad hade lagstöd för genomfördes åtgärder som fick stor betydelse för att dämpa den extremt höga oro som styrde investerarnas agerande vid den tid- punkten samt att främja likviditeten och marknadens funktionssätt. Utredarens slutsats är att agerande inte bara var lovvärt utan i högsta grad berömvärt.13 Insatserna medförde sammantaget till en nettointäkt för staten på . 2008/2009:61 Stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet diskuterades om skulle få möjlighet att disponera statspapper i marknads- vårdande syfte. Regeringen gjorde då bedömningen att frågan bör bli föremål för ytterligare överväganden. 13Regeringens skrivelse 2009/10:104. Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning Särskilt likviditetsstöd till kreditinstitut gav särskilt likviditetsstöd till två mindre aktörer, () samt () . Bägge instituten var relativt begränsade i omfattning och betydelse för den svenska finansmarknaden och ingår näppeligen i vad som i normala fall kan betecknas som systemviktiga institutioner. menade ändå att, givet det extremt oroliga läget som rådde på finansmark- naden , likviditetsstöden var viktiga för att värna den svenska finansiella stabiliteten och säkerställa de finansiella marknadernas funktionssätt samt att minska risken för en allvarlig störning i det finansiella systemet. tog beslut om att lämna kredit på . Lånet betalades tillbaka i samband med att Ålandsbanken köpte svenska verksamhet . Räntenettot uppgick sammanlagt till 61 miljoner kronor.14 I den kalkylen ingår emellertid inga ränte- kostnader, bara ränteintäkter. Det kreditutrymme tog beslut om att lämna till var ursprungligen på men redan påföl- jande dag, , utökades det till maximalt 5 mil- jarder kronor. återkallade Finansinspek- tionen tillstånd att bedriva bankrörelse. Riksgälden tog över som genom ägarbytet återfick tillståndet att bedriva bankrörelse. I samband med att Riksgälden tog över fick bolaget ett lån om maximalt som ersatte det särskilda likviditetsstöd som beviljat . nettointäkt för lånet till uppgick till . Riksgälden tog inte bara över lånet utan även aktierna i och systerbolaget . Lånet uppgick till . Sedermera sålde Riksgälden och till och . Den sammanlagda ersättningen, inklusive en prognos på utfallet av två vinstdelningsarrangemang med köparna relaterade till en norsk kreditportfölj och ett större kundengage- mang, uppgick till . uppgår således den förväntade nettointäkten för Riksgälden till . 14 årsredovisning 2009. samt pågående rättsprocesser medför emellertid att den slutliga nettointäkten kan bli både högre och lägre. Sannolikt hamnar den slutliga nettointäkten inom intervallet 200–500 miljoner kronor.15 Det ligger utanför denna rapports ram att bedöma huruvida Riksgälden uppnådde högsta möjliga försäljningsvärde genom att dels sälja snabbt i vad som måste betraktas som ett ogynnsamt marknadsläge, dels sälja till de villkor som gällde. Prövningsnämn- den anser emellertid det styrkt att Riksgälden försökt och lyckats få så högt pris som möjligt vid försäljningen av aktierna.16 Det kan konstateras att värdet på en institution av karaktär ero- deras mycket snabbt om (nyckel)personal väljer att lämna företa- get. Oklara framtida villkor och ägarförhållanden ökar risken för personalflykt även om de allmänna marknadsförhållandena innebar att efterfrågan på personal var mycket svag inom finanssektorn. Sammanfattningsvis kan staten förväntas få ett överskott på cirka 200–av lånet till och övertagandet av . Därtill överlevde företaget genom statens försorg även om det inte är klart vilket värde detta representerar. lån till gav en nettointäkt på och även i det fallet blev slutresultatet att verksamheten kunde bedrivas vidare, om än under andra former med en annan ägare. Därtill minskade ingreppet oron för att andra kreditinstitut skulle gå omkull. Skyddsnätet var uppenbarligen finmaskigt. Turbulensen på de finansiella marknaderna medförde en flykt bort från perifera marknader till traditionellt säkra hamnar varav dollar- tillgångar, speciellt amerikanska statspapper, var den främsta till- flyktsorten. Dollarn stärktes markant genom kapitalflödena, se diagram 6. 16Prövningsnämnden (2011). Utvecklingen på finansmarknaden medförde att många svenska företag fick problem att finansiera sig i dollar. I spåret av konkurs gjorde många sparare uttag ur sina amerikanska penning- marknadsfonder. Dessa fonder hade fram till dess svarat för en betydande del av utlåningen i dollar till banker i . De stora uttagen medförde att tillgången på kortfristiga lån i dollar minskade kraftigt. försökte råda bot på bristen på dollar genom att själva svara för utlåning i dollar till svenska banker. Problemen drabbade många länder. annonserade Riks- banken tillsammans med flera andra centralbanker att de inrättar tillfälliga, ömsesidiga valutaarrangemang (swapfaciliteter) med Federal Reserve i syfte att hantera den ansträngda situationen på markna- derna för kortfristig upplåning i amerikanska dollar. Avtalet omfattade inledningsvis . utökades faciliteten till . Federal Reserve hade inget behov av de svenska kronor som swapavtalet gav dem rätt till utan åtgärden var en sätt för centralbankssfären att gemensamt lindra finansieringsproblemen avseende kortfristig upplåning i dollar. Som framgår av diagrammet nedan så inleddes utlåningen i dollar . Marknaden tecknade sig för hela den av erbjudna volymen, under de tre första auktionerna. var den utstående utlåningen i dollar som störst, motsvarande . Dollar- lånen hade relativt kort löptid, 1–3 månader. hade de finansiella marknaderna stabiliserats och i takt med att de vanliga upplåningskanalerna normaliserades kunde minska utbudet av dollarutlåning. inkom inga bud på de auktioner genomförde eftersom mark- nadsförhållandena hade normaliserats och bankerna kunde finansi- era sig billigare på marknaden. Inledningsvis när finansierade utlåningen i dollar genom att sälja av dollartillgångar i valutareserven lånades medlen ut med en viss marginal. Medlen som finansierades via swapavtalet med lånades emellertid vidare utan pålägg. Totalt beräknar att dollarutlåningen genererade en netto- intäkt på 226 miljoner kronor.17 ökade sin beredskap att tillföra dollar till det finansiella systemet. Bakgrunden var att oron åter ökade på de finansiella marknaderna på grund av de statsfinansiella problemen i flera sydeuropeiska länder, inte minst i . kerheten medförde att likviditeten på kapitalmarknaderna och till- gången på amerikanska dollar försämrades. Rent konkret belånades valutareservens obligationsinnehav. Räntan erlade var högre än den ränta banken erhöll för sin kontohållning i Federal Reserve. Någon utlåning i dollar genomfördes emellertid aldrig och likviditetsberedskapen avvecklades i takt med att kapitalmarknaderna stabiliserades. Nettokostnaden för att hålla en likviditetsreserv i dollar uppgick till . Lägger vi ihop nettointäkten för den faktiska utlåningen i dollar, , med kostnaden för att ha beredskap för att låna ut dollar, -, så hamnar slutsumman på . Den samhällsekonomiska vinsten var att bankerna kunde finan- siera sig och omsätta de lån som de regelbundet förlitade sig på för sin finansiering. Utlåningen i dollar kan ses som ett komplement till garantiprogrammet genom att de bägge underlättade bankernas finansiering när de vanliga kanalerna torkade upp. Dollarutlåningen var upp medan garantiprogrammet var från upp till . Dollarutlåningen var pris/avgiftsmässigt gynnsammare än garantiprogrammet vilket var en bidragande fak- tor till att bankerna valde att utnyttja denna kanal i stor utsträck- ning. Enligt svaren från bankerna tycks emellertid stigmat att erhålla statsstöd den främsta anledningen till varför de valde bort deltagande i garantiprogrammet. Den inställningen medförde att efterfrågan på utlåning blev större, allt annat lika. Sammanfattningsvis kan det konstateras att dollarutlåningen blev omfattande, som mest, vilket antyder att det fanns en stor efterfrågan som privata aktörer inte kunde till- fredsställa. Omfattningen indikerar att bankerna kunde fått bety- dande finansieringsproblem, eller åtminstone dyrare finansiering, om inte genomfört denna åtgärd. Totalt gav utlåningen och beredskapen att låna ut i dollar ett överskott för staten på . beslöt att utöka valutareserven med motsvarande . Bakgrunden var att banken lånat ut dollar till svenska banker samt tagit på sig ett antal åtagan- den i samband med krisen. Det handlade dels om swapavtal på 500 miljoner euro vardera med den isländska och dels om ökade åtagande mot IMF. utvidgade sitt åta- gande att bidra till en aktiv handel med IMF:s särskilda dragnings- rätter (SDR). Vidare motsvarade del i EU:s överenskom- melse om att tillfälligt förstärka IMF:s resurser utfästelser om för räkning. Enligt motsvarade dessa åtagande i utländsk valuta och ställde betydande krav på beredskap i form av en starkare valutareserv.18 uppgick guld- och valutareserv till , varav ett belopp motsvarande använts som säkerhet vid upplåningen av dollar som lånats ut till svenska banker. Den tillgängliga delen av valutareserven uppgick alltså till 165 mil- jarder kronor. Av dessa skulle dock endast ha funnits kvar om de aktuella åtagandena hade infriats, vilket var lägre än bedömning av de svenska bankernas refinansieringsbehov på kort sikt. Detta givet att skulle fortsätta att låna dollar av Federal Reserve. Den totala upplåningen av dollar från Federal Reserve motsvarade . För att upprätthålla beredskap för de olika åtagan- dena beslutade direktionen att förstärka valutareserven genom att via Riksgälden låna upp utländsk valuta till ett värde som motsvarar . Förstärkningen av valutareserven skulle vara temporär och bör enligt direktionen avslutas när all extraordinär utlåning från avslutats. Kostnaden för förstärkningen av valutareserven har beräknat till netto för perioden 2009-juni 2011. Här ingår ersättning för Riksgäldens räntebetalningar, erlagda pro- visioner samt täckning av övriga kostnader som kan knytas till upplåningen av lånet för räkning. På intäktssidan återfinns den ränteersättning som de placerade medlen genererat. Sammanfattningsvis medförde utökningen av valutareserven för att möta de åtaganden som tog under krisen en netto- kostnad på . uppgår nettokostnaden till . Det finns ingen synbar anledning att tro på någon påtaglig förbättring vad gäller den löpande kostnaden. I takt med att den internationella finansiella oron påverkade finans- marknaden i fungerade marknaderna för långfristiga kredi- ter allt sämre. Bankernas kreditförsörjning var ansträngd och inter- bankmarknaden fungerade inte på ett tillfredställande sätt. Den höga internbankräntan var en spegelbild av att bankerna inte vågade låna ut sina överskottsmedel till andra banker på grund av mot- partsrisken. Bankerna valde istället att placera överskotten i Riks- banken till en betydligt lägre ersättning. För att säkerställa finansmarknadernas funktionssätt valde Riks- banken att tillföra likviditet genom att låna ut kronor. annonserade en auktion om . höjdes beloppet till fördelat på två aktioner . Lånen var relativ långa med en löptid på . Osäkerheten på marknaden gjorde att bankerna placerade stora medel på konto hos till en ränta som låg 0,1 procen- tenhet under reporäntan för att på så sätt kunna ha omedelbar till- gång till likvida medel. så låg Stibor T/N vecka 40 2008 i genomsnitt 143 punkter över reporäntan i stället för de 5–10 punkter som råder under normala marknadsförhållanden. förbättras likviditetsläget och bankerna placerade stora belopp i riksbankscertifikat. Dessa löpte vanligen vilket innebar att bankernas behov av att ha helt likvida medel avtagit. beslöt att annonsera ut två lån med en löptid på till bankerna på vardera. var motivet inte i första hand att tillföra likvi- ditet utan beskrevs som en kompletterande åtgärd för att penning- politiken skulle få avsedd effekt. Genom att bankerna fick tillgång till medelfristig och billig upplåning skulle det komma även hushåll och företag till godo. Reporäntan låg på varför någon ytterligare stimulans via reporäntan inte var möjlig. De första lånen som gav ut blev väldigt lönsamma eftersom de gavs till fast ränta som reporäntan, som styrde upplåningskostnad, sänktes i mycket snabb takt.19 Marginalen mellan utlåningsräntan och reporäntan var därtill högre inledningsvis. För det första lånet uppgick marginalen till reporäntan till 65 punkter. var den typiska marginalen 15–20 punkter. när markna- derna åter fungerade tillfredsställande höjdes marginalen till 25–30 punkter. I samband med detta avtog bankernas efterfrågan på lån från markant. Efter det sista stora lånet på (utfallet blev ) erbjöd ytterligare sammanlagt i lån under men utfallet stannade vid . hölls den sista auktionen med extraordinära lån. Det sista utestående lånet förföll . För att underlätta för bankerna tillät fler typer av värdepapper som säkerhet för de lån som gavs. Inte minst ökade möjligheter att belåna bostadspapper underlättade bankernas 19 Inlåningen skedde till reporäntan via riksbankscertifikat samt till reporäntan minus 10 punkter via finjusterande transaktioner. likviditetsförsörjning.20 Däremot utnyttjades inte möjligheten att använda företagscertifikat som säkerhet i någon större utsträckning. Utlåningen i kronor gav ett stort bidrag, som mest uppgick utlå- ningen till , till bankernas likviditetsför- sörjning och till att säkerställa marknadens funktionssätt. Efter hand ökade tilltron och de höga TED-spreadarna minskade steg för steg. Som framgick av diagram 1 så följde den svenska utvecklingen av TED-spreadarna den internationella trenden ganska nära. Det kan tas som intäkt för att det största bidraget till förbättringen kom genom de samlade insatserna från centralbankerna som ökade trovärdigheten på ett globalt plan. Det är på sitt sätt naturligt att de problem som uppstod på grund av händelser i andra länder också i första hand minskar genom att åtgärder sätt in där problemen upp- stod. En slutsats är vikten av samordnade aktioner när problemen är gemensamma. beräkningar visar att räntenettot av de extraordina- rie lånen uppgick till –2010. Som nämnts gynnades räntenettot betydligt av att reporäntan sänktes i snabb takt och att kostnaden för inlåning var knuten till reporän- tan. En beräkning visar att om påslaget på reporäntan varit 15 punkter för utlåningen och inlåningen finansierats till reporäntan minus 5 punkter (dvs. inlåningen bestod av riksbankscertifikat och finjusterande transaktioner i lika delar) så skulle räntenettot blivit i stället för de som blev det faktiska utfallet. Avgiften styrdes ursprungligen utifrån programmets stabilitets- stärkande syfte. Enkelt uttryckt ansågs tillförseln av likviditet komma i första hand. Bankerna valde att acceptera av de som bjöds ut . Prissättningen var uppenbarligen inte avskräck- ande även om räntemarginalen var högre inledningsvis. Under större delen av uppgick lånekostnaden till reporän- tan plus 15–20 räntepunkter. Åtgärden övergick efter hand till att vara en penningpolitisk åtgärd där syftet var att bistå med billig upplåning och understödja räntebanans trovärdighet. Bankerna kunde få upp till kredit till 0,4–0,juli–. Motsvarande finansiering via Stibor kostade 1,0–1,. skulle kunna tagit större marginal men 20 I betalningssystemet höjdes den tillåtna andel säkerställda obligationer från när- stående institut först från och sedermera till . Vidare sänktes kravet på lägsta kreditbetyg för värdepapper som användes som säkerhet. det skulle ha motverkat syftet med att hålla nere bankernas finan- sieringskostnad och den penningpolitiska signalen. Sammanfattningsvis var utlåning i kronor omfat- tande, som mest uppgick stocken till . Insat- sen medförde att penningmarknaden fungerade hjälpligt under krisen och att förhållandena förbättrades markant . Utlåningen i kronor resulterade i en nettointäkt på . Avveckling av extraordinära insatser har avvecklat flera av sina extraordinära insatser medan många andra centralbanker fortfarande har kvar sina. Som framgår av diagram 9, expanderade sin balansräkning mer än Federal Reserve, ECB och . De extraordinära insatserna var av liknande storleksordning för , Federal Reserve och under krisens mest akuta skede, men utökade sina insatser –2009 medan de andra två centralbankerna minskade sina. avvecklade sina fasträntelån vilket medförde att balansräkningen minskade från att ha uppgått till av BNP till . Det som kvarstår jämfört med läget innan krisen är förstärkningen av valutareserven. Övriga central- banker har () ännu inte avvecklat sina extraordinära insatser. Centralbankernas olika agerande återspeglar i mångt och mycket hur de olika ekonomierna återhämtat sig. Det svenska banksyste- met stärktes på en relativ skala i takt med att de svenska bankerna genomförde kapitaltillskott och utsikterna för de baltiska staterna ljusnade. Den svenska ekonomin återhämtade sig också betydligt snabbare än de flesta andra västeuropeiska ekonomierna. Syftet med insättningsgarantin är att stärka skyddet för allmänhet- ens insättningar och bidra till stabilitet i det finansiella systemet. Den infördes i och baseras på ett EG-direktiv. administreras insättningsgarantin av Riksgälden. Den finansiella oron 2008 drabbade inte minst banker. Osäker- heten om deras finansiella läge medförde att många banker fick problem att finansiera sig på marknaden.