sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Soliditeten ökar när det egna kapitalet ökar, vilket i sin tur inträffar då bolaget låter upparbetade vinster ligga kvar i bolaget. De 13 granskade företagen: Soliditeten i de granskade bolagen uppgick år . hade den ökat till 28 pro- Två kartläggningar för att undersöka ett samband Majoriteten av bolagen har haft en soliditet överstigande . 7.3.2Två företag i kartläggningen Följande exempel från granskningen är avidentifierade och avser att belysa att det finns stora skillnader mellan de granskade bolagen. Det ena exemplet avser ett av de mindre företagen i granskningen. Det andra avser ett av de större. Det första exemplet är ett bolag där inga värdeöverföringar som har påverkat det egna kapitalet har upptäckts i granskningen. Soliditet- en har ökat från till . Bolagets ägarbolag har ett lån till aktieägare om för vilket betalas en ränta om . Det andra exemplet är ett företag med en betydligt högre netto- omsättning och en rörelsemarginal på år . Företaget har framfört att de höga rörelsemargi- nalerna berodde på tillfälliga höga intäkter. Under fyra granskade år (2007–2010) har företaget lämnat sam- manlagt i koncernbidrag och gjort en utdel- ning om . Soliditeten har trots detta varit stark. Vid utgången av uppgick soliditeten till . Detta förklaras delvis av att företaget erhållit aktieägartillskott med . Det svenska toppmoderbolaget i koncernen har haft en skuld till ett utländskt koncernbolag som löpt med en hög beräknad ränta. Som redan har redovisats finns det dock en osäkerhet i beräkningsmetoden. Två kartläggningar för att undersöka ett samband 7.4Analys av sambandet mellan kvalitetsbrister och ekonomiska uttag Vi vill avslutningsvis återknyta till direktiven. Enligt direktiven ska kommittén överväga om Skolinspektionen ska ta hänsyn till ekono- miska uttag som har gjorts ur verksamheter, förutsatt att två för- hållanden föreligger. För det första ska Skolinspektionen ha riktat allvarlig kritik mot en huvudman för bristande kvalitet i undervis- ningen. För det andra ska det finnas belägg för att ekonomiska uttag väsentligen har bidragit till bristerna. När vi har presenterat resultaten från de två kartläggningar som har gjorts har vi undvikit att namnge de granskade företagen i sam- band med konkreta iakttagelser. Utifrån den information som har redovisats kan läsaren därmed inte dra några slutsatser om i vilken utsträckning det finns ett samband mellan bristande kvalitet och ekonomiska uttag. Även med full information om vad som har framkommit om varje företag är det problematiskt att dra några säkra slutsatser. I ett företag med allvarliga kvalitetsbrister har det förekommit relativt stora ekonomiska uttag. I ett annat har ägarna i stället överfört ett stort belopp till företaget på grund av låg soli- ditet. Resultaten av kartläggningarna visar att det inte finns några enkla samband. För det första krävs en ingående granskning av företagens ekonomi för att ringa in vilka ekonomiska händelser i ett bolag som kan betraktas som ekonomiska uttag. För det andra torde det i de flesta fall innebära stora svårigheter att med en rimlig resursinsats och på ett rättssäkert sätt fastställa att det finns ett väsentligt sådant samband. 7.4.1Tre skolföretag med allvarliga kvalitetsbrister Tre av de granskade skolföretagen har fått återkommande kritik av Skolinspektionen. Alla dessa tre företag bedriver gymnasieutbild- ning och arbetar helt eller delvis med yrkesutbildningar. De deltog också i försöksverksamheten med gymnasial lärlingsutbildning –2011 för vilken statsbidrag har utgått.5 Vidare 5 –2010 har huvudmannen fått ansöka om statsbidrag som varit per elev och läsår för varje elev som deltar. har huvudmannen sökt utifrån vilka kostnader de har och därmed kan bidraget variera . Stats- bidraget regleras i förordning (2007:1349) om försöksverksamhet med gymnasial lärlings- utbildning. Två kartläggningar för att undersöka ett samband kan konstateras att alla tre företagen ägs genom riskkapital. Det förefaller dock som att kvalitetsbristerna i åtminstone två av före- tagen uppstod före inträdet av riskkapital. Kommittén har inte undersökt närmare vad som kan ha orsakat dessa kvalitetsbrister, men en bidragande orsak kan ha varit en snabb expansion. Möjligt samband mellan kvalitetsbrister och ekonomiska uttag i ett fall I åtminstone ett fall har det förekommit att Skolinspektionen har konstaterat allvarliga brister i verksamhetens kvalitet som stora ekonomiska uttag har gjorts ur verksamheten. Vissa av kvali- tetsbristerna, t.ex. när det gäller utrustning, skulle sannolikt ha kunnat avhjälpas med större ekonomiska resurser. som kartläggningen omfattar genomfördes regelbunden tillsyn vid 16 av företagets gymnasieskolor. Elva av skolorna bedömdes då ha bristande kunskapsresultat. Skolinspek- tionen har framfört att många elever vid koncernens skolor inte slutför sin utbildning och att de som gör det får ett slutbetyg med låga och icke fullständiga betyg. Rektorer och lärare vid skolorna har då förklarat detta med att de tar emot elever från med bristfälliga kunskaper. Företrädare för skolföretaget har till kommittén framfört att de svaga kunskapsresultaten är ett otill- räckligt mått på skolornas resultat eftersom de har en hög andel elever som efter avslutad utbildning får ett arbete. Brister inom området särskilt stöd konstaterades i 14 skolor. Eftersom företagets skolor med sin lärlingsutbildning särskilt vän- der sig till elever som kan vara i behov av sådant stöd är det angelä- get att skolorna har system för att möta deras behov. I 12 skolor konstaterades brister rörande rektorsfunktionen, lärarnas utbild- ning samt uppföljning och utvärdering. ansvarade koncernen för cirka hälften av alla de 9 600 elever som deltog i försöksverksamheten med gymnasial lär- lingsutbildning. Skolinspektionen har riktat omfattande kritik mot huvudmannen för brister i genomförandet av det arbetsplats- förlagda lärandet. Det har funnits skolor där alla elever inte har haft en plats för arbetsplatsförlagt lärande (), där kontakten mellan skolan och arbetsplatsen inte har fungerat samt där det fun- nits brister när det gäller bedömningen av de kurser och moment som genomförts på arbetsplatsen. Två kartläggningar för att undersöka ett samband Den ekonomiska granskningen av företaget visar att företagets egna kapital ökade från 9,6 miljoner till –2010. Under lämnade företaget koncernbidrag på sammanlagt . Huruvida koncernbidraget är en värdeöverföring i bolagsrättslig mening är inte utrett. Det är inte heller utrett om koncernbidraget har gått till någon annan typ av verksamhet än skolverksamhet. Företaget hade en rörelsemarginal på under ett av de undersökta åren (jämför tabell 3.5). Rörelsemarginalen var hög även under . Företrädare för företaget har framfört till kommittén att rörelsemarginalerna under dessa år var högre än normalt på grund av försäljning av egendom och omstrukturering av verksamheten. Det är för kommittén inte möjligt att med enbart dessa upp- gifter belägga att de brister som Skolinspektionen har konstaterat beror på att ekonomiska uttag gjorts ur verksamheten. Exemplet visar dock på möjligheten att det kan finnas ett sådant samband. Det finns andra förhållanden som, helt eller delvis, skulle kunna för- klara de brister som har uppstått i verksamheten. Företaget expand- erade mycket snabbt under loppet av , bland annat . Sannolikt har det också funnits initiala svårig- heter med att genomföra försöksverksamheten med gymnasial lärlingsutbildning, vilket kan ha bidragit till de brister som har kon- staterats. I vissa fall kan bristen på åtminstone delvis förklaras av att en del av eleverna har en problematik som gör det svårt att finna en sådan plats åt dem. I många fall har dock utbild- ningar startat utan att det har funnits arbetsplatser för eleverna, utan lokaler och utrustning, utan tillräcklig styrning av arbetsplats- förlagt lärande och utan uppföljning och utvärdering av utbild- ningen. Dessa brister har fått till följd att ett stort antal elever inte har fått den utbildning de hade förväntat sig och hade rätt till. En annan möjlig förklaring till de brister i kvaliteten som Skolinspektionen har konstaterat är att företagsledningen förefaller ha brustit i kontrollen av företagets skolor . Företagets ledning har uppgett till kommittén att det har genomförts en satsning på kvalitets- arbete i organisationen. Två kartläggningar för att undersöka ett samband I två fall har inga samband konstaterats I en annan koncern med återkommande kritik från Skolinspektion- en har tillsynen visat att det finns gemensamma brister i företagets skolor när det gäller bland annat arbetet med särskilt stöd och det systematiska kvalitetsarbetet. Det har framkommit att undervis- ningen i vissa fall bedrivs i långa lektionspass som domineras av självstudier, utan att det har säkerställts att alla eleverna får den led- ning, stöd och stimulans som de behöver för att nå kunskapsmålen. Koncernens gymnasieskolor har en genomsnittlig betygspoäng som ligger något under den för riket. Andelen lärare med pedagogisk högskoleutbildning vid koncernens samtliga skolor är tio procent- enheter lägre än genomsnittet för riket. Variationen mellan skolorna är dock stor. Andelen varierar mellan och . I kartläggningen av ekonomiska förhållanden, som har omfattat , kan inte konstateras att några stora ekonomiska uttag har gjorts. I stället har aktieägarna tillskjutit . Soliditeten har varit låg i jäm- förelse med övriga granskade företag, till och med negativ . En förklaring kan vara att företaget expanderade kraftigt . Den snabba expansionen kan möjligen även förklara delar av de kvalitetsproblem som har funnits i skolorna inom koncernen. Företrädare för företaget har till kom- mittén uppgett att kvaliteten i utbildningen inte har haft tillräckligt hög prioritet. Ett arbete för att höja kvaliteten har därför inletts. I den tredje koncernen som har fått återkommande kritik av Skolinspektionen har kunskapsresultaten i samtliga skolor som har varit föremål för tillsyn kritiserats. Majoriteten av skolorna har också haft brister inom områdena särskilt stöd samt bedömning och betygsättning. Skolinspektionen har också riktat kritik mot hur den arbetsplatsförlagda delen av lärlingsutbildningen har genomförts. Vissa elever har saknat och i andra fall har handledare saknats. Kontakten mellan skola och arbetsplats har ofta varit brist- fällig och undervisningslokaler för den skolförlagda delen av utbild- ningen har i vissa fall saknats. Huvudmannen har efter uppföljning bedömts ha vidtagit tillräckliga åtgärder för att de påtalade brist- erna skulle kunna avhjälpas. Det aktuella företaget har haft en hög soliditet under de två granskade åren, nämligen . Även tillväxten av eget kapital har varit hög, respektive för de två granskade åren. En utdelning på har Två kartläggningar för att undersöka ett samband Koncernbidrag om 1,2 respektive redovisades som bokslutsdisposition i resultaträkningen. I dessa båda fall kan det inte beläggas att ekonomiska uttag väsentligen har bidragit till de kvalitetsbrister som Skolinspektion- en har konstaterat. Det kan dock inte uteslutas att ekonomiska uttag som gjorts tidigare väsentligen har bidragit till kvalitets- bristerna. 7.4.2Ett skolföretag med mycket självstudier, men utan ett fungerande arbete med särskilt stöd Det bör uppmärksammas att några av de stora koncernerna har koncept som bygger på en hög grad av självstudier. I vilken mån fristående skolor allmänt tillämpar självstudier har inte undersökts och inte heller i vilken mån kommunala skolor gör det. Ett av de skolföretag som har granskats bedriver framför allt gymnasieutbildning, men även i viss mån grundskoleutbildning. Koncernen tillhör inte dem som har fått återkommande kritik från Skolinspektionen, men vid flera skolor i koncernen har Skolinspek- tionen konstaterat brister i arbetet med särskilt stöd. I företagets koncept ingår en hög grad av självständigt arbete, vilket gör att brister i det särskilda stödet är speciellt olyckligt. Företaget har under de undersökta åren lämnat koncernbidrag på sammanlagt , vilket motsvarar av rörel- seresultatet. Utifrån de kartläggningar som har gjorts är det inte möjligt att bedöma i vilken mån dessa möjliga ekonomiska uttag har bidragit till bristerna i det särskilda stödet. Bristerna kan ha andra orsaker än otillräckliga resurser. Arbetet med självstudier på de studieförberedande gymnasiepro- grammen har granskats av Skolinspektionen (Skolinspek- tionen 2010c). Granskningen omfattade såväl kommunala som fri- stående skolor och fokuserade på elevers möjligheter att nå målen. Det vanligaste problemet relaterat till självstudier på de granskade skolorna var bristande handledning. Lärarna var ofta tillgängliga, men ansvaret för att söka upp läraren och be om handledning låg på eleven. För en del av de elever som behövde hjälp och stöd blev uppgiften ofta för svår. har sammanställt resultat från forskning och utvär- dering av särskilt stöd i (2011c). Myndig- heten konstaterar att ett självständigt skolarbete ställer krav på att Två kartläggningar för att undersöka ett samband eleven har vissa kompetenser. Det krävs att eleverna tar ansvar för det egna lärandet och för att genomföra skolarbetet. Skolledare ansåg därför att arbetssättet inte passade alla elever. 8 Att mäta skolors kvalitet Rätten att välja skola har ofta framhållits som en kvalitetsdrivande faktor. En tanke bakom valfrihetsreformen var att eleverna genom att välja skola styr samhälles resurser mot de skolor som de före- drar. Indirekt väljer eleverna därmed bort dåliga eller mindre popu- lära skolor och dessa tvingas för sin överlevnad att arbeta aktivt för att åtgärda kvalitetsbrister. En förutsättning för att elever och föräldrar ska kunna göra ett medvetet och välunderbyggt skolval är att de har tillgång till relevant information. Kommittén har fått i uppdrag att överväga om och Skolinspektionen kan publicera information om offentliga och fristående skolor på ett mer lättillgängligt sätt så att elever, föräldrar och andra intressenter kan utläsa och jämföra olika skolors kvalitet. Ett sådant informa- tionssystem skulle underlätta möjligheten att bedöma skolors kvalitet på ett mer samlat sätt. En tydligt avgränsad och mätbar definition av skolors kvalitet finns inte. Frågan om vad som är kvalitet och hur det ska analyseras och mätas måste därför angripas från flera håll. I detta avsnitt förs en diskussion om vilka möjliga sätt det finns att definiera och mäta kvalitet på. En rimlig utgångspunkt i ett resonemang kring vad som är god kvalitet i skolan är de mål och riktlinjer för skolverksam- heten som anges i skolförfattningarna. Utifrån ett sådant perspek- tiv betyder hög kvalitet att de nationella målen uppfylls. Den infor- mation som används för att jämföra kvalitet mellan skolor handlar ofta om kunskapsresultaten. Det finns stora skillnader mellan skolor i landet. De är enkla att mäta, men det finns begräns- ningar när det gäller hur väl de fungerar som kvalitetsmätare. I detta avsnitt kommer vi ändå att redovisa vissa skillnader mellan fristående och offentliga skolors kunskapsresultat. Kommittén föreslår principer för hur ett informationssystem ska se ut. Avsikten med den problematisering som görs i detta av- snitt är att illustrera vilka svårigheter som ligger i att mäta och Att mäta skolors kvalitet avgöra kvaliteten i en skolverksamhet. Kommittén vill med detta inte avråda från användning av kvalitetsmått, utan understryka vikten av att det sker på ett genomtänkt sätt. Avsnittet avslutas med en redogörelse av möjliga principer för ett sådant system, vilka ligger till grund för kommitténs förslag i ett senare avsnitt i detta betänkande. 8.1Att definiera och mäta kvalitet Kundvalsmodeller inom offentlig sektor, av det slag som skol- väsendet tillämpar, ställer krav på att information finns tillgänglig för brukarna.1 som brukare gör utifrån felaktig eller ofullstän- dig information riskerar att leda till samhällsekonomisk ineffek- tivitet.2 Sådana val kan få till följd att samhällets resurser spenderas på verksamheter med sämre kvalitet än vad som skulle ha varit fallet om brukarna hade haft perfekt och fullständig information. I förlängningen riskerar det att leda till att de bättre verksamheterna konkurreras ut från marknaden. Skolväsendet kännetecknas av en sådan brist på transparens, vilket minskar möjligheterna för brukar- na att göra rationella val (se avsnitt 3.3.3). Vad som upplevs som kvalitet är delvis subjektivt och det gäller kanske framför allt kvalitet i tjänster. Att mäta sådan kvalitet inne- bär därför en särskild typ av utmaningar. Då en tjänst som utbild- ning produceras interagerar eleven och läraren i skapandet av ett resultat. Detta är kännetecknande för tjänsteproduktion. En moti- verad och intresserad elev bidrar själv till en hög kvalitet i undervis- ningen. Självfallet kan även det omvända gälla, att en god kvalitet i undervisningen stimulerar motivation och intresse hos eleven. Hög kvalitet kan på så sätt skapas i en samverkan mellan utförare och brukare av en tjänst. Att mäta kvalitet i skolverksamhet innebär även andra utma- ningar, eftersom begreppet kvalitet inte har någon kortfattad och allmängiltig definition. Mål och riktlinjer för skolverksamheten an- 1Inom nationalekonomisk teori används begreppet asymmetrisk information. Det föreligger om två parter som ska ingå avtal eller liknande har olika god tillgång till information. Asymmetrisk information riskerar att leda till ett snedvridna val, vilket innebär att kunderna fattar beslut på felaktiga grunder. Det leder i sin tur till att fel producenter gynnas, på bekostnad av andra producenter som riskerar att slås ut från marknaden. 2Termen marknadsmisslyckande används när konsumenterna av olika skäl fattar fel beslut ur samhällsekonomisk synvinkel. Det medför i sin tur samhällsekonomisk ineffektivitet. Sam- hällsekonomisk effektivitet är ett begrepp som inte bara innefattar finansiella faktorer utan även nytta, ur såväl individens som samhället synvinkel. Att mäta skolors kvalitet ges i skollagen och i läroplanerna. Målen är ofta allmänt utformade, vilket gör att begreppet kvalitet är svårt att konkretisera till något som är möjligt att mäta. Enligt skollagen syftar utbildningen inom skolväsendet till att barn och elever ska inhämta och utveckla kun- skaper och värden. Enligt lagens portalparagraf om utbildningens syfte ska den främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barn- ens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 §). Utbildningen ska dessutom utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättig- heterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 §). De övergripande målen utvecklas och konkretiseras i läroplanerna för och gymnasieskolan. Kommittén har tagit del av ett antal rapporter som på ett över- siktligt sätt redogör för vad som kännetecknar system, skolor och lärare vars elever når goda mätbara kunskapsresultat (2009, 2011, SKL 2011, 2009, 2007 och Skolinspektionen 2012d). Rapporterna är väldigt sam- stämmiga vad gäller vissa viktiga iakttagelser och slutsatser. Det är den enskilde läraren och det som händer i klassrummet som är den samlat viktigaste faktorn för att eleverna ska nå så goda resultat som möjligt. Lärarens kompetens, förmåga och engagemang påver- kar i högsta grad elevers resultat. Förmågan att förklara och levan- degöra ämnet är viktig, liksom förmågan att bygga relationer och att utöva ledarskap. Framgångsrika lärare har goda ämneskunskaper och god didaktisk kompetens samt en förmåga att balansera dessa så att de skapar ett sammanhang för elevernas lärande. Framgångs- rika lärare motiverar eleverna genom att ha höga förväntningar på dem och genom att koppla undervisningen till deras erfarenheter (Skolinspektionen 2012d). Olika undervisningsmetoder passar olika Att mäta skolors kvalitet väl för olika elever. Läraren behöver vara lyhörd för vad som fungerar för varje elev och individanpassa utbildningen. Att erbjuda insatser för elever i behov av särskilt stöd ger mycket god effekt på studieprestationerna. Elevens trygghet och känsla av ett positivt sammanhang i klassrummet har också goda effekter för skolprestationerna, liksom lärarens förmåga att reduce- ra störningsmoment. Satsningar på uppförande i klassrummet och studiero ger ofta mycket goda resultat på studieprestationerna (2009, 2011, SKL 2011, 2009, 2007, och Skolinspektionen 2012d). Skolinspektionen utgår i sin tillsyn från skolförfattningarna. I avsnitt 6.2 redogörs närmare för Skolinspektionens tillsyn. De bedömningspunkter och indikatorer som används i tillsynen har alla stöd i skollagen. Urvalet av bedömningspunkter har emellertid gjorts utifrån en bedömning av vilka faktorer som har det tydligaste stödet i forskningen om vad som kännetecknar god kvalitet i skol- verksamhet. Det är dock viktigt att ha i åtanke att tillsynen inte utgör någon utvärdering av skolans kvalitet. I Skolinspektionens beslut anges brister i förhållande till de nationella kraven. Tillsyns- beslut ger således inte en fullständig bild av en skolas verksamhet. Förutom resultat av tillsynen finns ytterligare sätt att bedöma kvalitet i skolverksamhet. Kunskapsresultat, nöjdhet och trivsel samt insatta resurser är möjliga vägar att bedöma eller mäta kvali- tet. Dessa kan inordnas i de mer generella kvalitetsbegreppen struk- turkvalitet, processkvalitet och resultatkvalitet. Strukturkvalitet handlar om de förutsättningar enligt vilka verksamheten bedrivs, bland annat resurser. Processkvalitet handlar om hur tjänsterna utförs, i vilket nöjdhet och trivsel är en viktig del. Resultatkvaliteten handlar om de resultat som uppnås, men även om i vilken mån eleverna når så långt som möjligt. De generella kvalitetsbegreppen återkommer i avsnitt 8.3 i en redovisning av möjliga principer för ett nationellt informationssystem. 8.1.1Kunskapsresultat mäts vanligen med betyg och resultat på nationella prov Att skolorna uppnår goda kunskapsresultat är i allra högsta grad väsentligt. I kunskapsuppdraget ligger att ge barn och elever stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt (1 kap. 4 §). Detta innebär att huvudmännen har ansvar för att vid resursför- Att mäta skolors kvalitet delning, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten utifrån elevernas förutsättningar. Även om kvalitet i undervisningen är viktig för de kunskaps- resultat som uppnås i en skola, går det inte att bortse från att elever har olika förutsättningar för att prestera bra i skolan.3 Det är bland annat detta som skolornas kompensatoriska uppdrag tar sikte på. Skolorna ska både kompensera elevers olika förutsättningar så att alla elever får samma möjligheter och ge eleverna de utmaningar de behöver för att nå så långt som möjligt. De mått på kunskapsresultat som finns tillgängliga är framför allt betyg och resultat på nationella prov. Dessa samvarie- rar dock med en rad yttre förhållanden som inte har med kvaliteten i undervisningen att göra och som skolorna inte kan påverka direkt. Det är t.ex. väl känt att elevers kunskapsresultat samvarierar med föräldrarnas utbildningsnivå och socioekonomiska status.