sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Detta innebär inte något krav på att beslutet ska innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ären- det. Inte heller ska det förstås som ett krav på att myndigheten ska lämna några vidlyftiga resonemang om hur sakförhållandena i ett ärende har bedömts rättsligen av myndigheten. I stället är det de springande punkterna som ska komma fram i motiveringen.9 Genom motiveringen av beslutet ska det således bli begripligt för en part vilka faktiska förhållanden som varit avgörande för ut- gången i ärendet, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myn- digheten har resonerat. Hur långt kravet på motivering sträcker sig ger dock inte förvaltningslagen något egentligt svar på. Några håll- punkter kan dock nämnas. Ett grundläggande krav anses allmänt 4Se JO 1961 s. 448. 5Se SOU 1964:27 s. 441. 6Se SOU 1968:27 s. 193 f. 1971:30, del 2, s. 491 f. 1985/86:80 s. 71. 1971:30, del 2, s. 493. vara att myndigheter i sina beslut ska ange vilka föreskrifter som de grundar sina avgöranden på.10 Detta kan ske genom en hänvisning till tillämpliga bestämmelser men även genom att beslutet inne- håller en närmare upplysning om vad aktuella bestämmelser inne- bär. Motiveringskravet kan dock sällan sägas vara uppfyllt enbart genom att tillämpliga föreskrifter redovisas. För att det kravet ska vara fullgjort krävs att det framgår vad som varit avgörande för utgången i det enskilda fallet och inte endast vilka bestämmelser som har tillämpats. En redogörelse för relevanta rättsregler bör sällan bestå i att reglerna ordagrant återges i beslutet. Detta är en följd av bestämmelsen i 7 § förvaltningslagen, som nämndes inled- ningsvis i detta avsnitt, om att myndigheter ska sträva efter att ut- trycka sig lättfattligt. Myndigheten bör i stället återge författnings- textens innehåll på ett sådant sätt att läsaren inte behöver ha några juridiska förkunskaper.11 En följd av bestämmelsen i 7 § är dess- utom att en beslutsmotivering allmänt sett ska vara tydlig. Innehållet i ett myndighetsbeslut och hur utförlig en besluts- motivering behöver vara är beroende av vad en part redan känner till om sitt ärende. Detta beror på den förvaltningsrättsliga prin- cipen om kommunikation. Om ett avslagsbeslut exempelvis grundar sig på ett yttrande från en annan myndighet och yttrandet har kommunicerats med parten, kan det vara tillräckligt att som skäl för avslagsbeslutet hänvisa till yttrandet.12 Motiveringskravet kan vara särskilt svårt att uppfylla när en myndighets beslut huvudsakligen grundar sig på värdeomdömen eller skönsmässiga överväganden. Myndigheten ska då på ett någor- lunda kortfattat och meningsfullt sätt förklara hur man resonerat. Sådana motiveringar får dock inte bli intetsägande eller alltför svepande utan bör, för att motiveringskravet ska anses uppfyllt, konkretiseras till de objektivt konstaterbara skäl som fällt avgör- andet. Alltför stereotypa och vaga beslutsmotiveringar har kriti- serats av JO.13 I de fall då en författningsbestämmelse som tillämpas anger att en ansökan ska beviljas om det föreligger särskilda eller synnerliga skäl kan en myndighet inte motivera ett beslut endast med att ange att sökanden inte visat sådana skäl. 10Se exempelvis SOU 1964:27 s. 449 och JO 1998/99 s. 386. 11Se T. och B. , Förvaltningslagen (, Zeteo), kommentaren till 20 § och SOU 1968:27 s. 202. 12Se SOU 1968:27 s. 197. 13Se exempelvis JO 1980/81 s. 158, där avslagit en ansökan om vapenfri tjänst och angett att nämnden med hänsyn till vad som förekommit i ärendet inte fann fog för antagandet att sökanden hade den inställning till bruk av vapen mot annan som anges i 1§ lagen om vapenfri tjänst. i stället anges varför det som sökanden anfört inte var tillräckligt för bifall.14 Utgången i ett ärende kan motiveras med hjälp av mer eller mindre standardiserade formuleringar. Det finns inget som egent- ligen hindrar detta, men myndigheten måste uttrycka sin uppfatt- ning i det enskilda fallet och får inte använda en så allmänt hållen formulering att motiveringen blir innehållslös. Det som varit ut- slagsgivande i det enskilda ärendet måste anges och inte exempelvis endast en redogörelse för vad som rent allmänt kan leda till en viss utgång i ett ärende.15 På migrationsområdet har JO ansett att ett allmänt hållet resonemang om tänkbara avslagsgrunder i ärenden om uppehållstillstånd, där det överlämnades till parten att själv dra slutsatser om myndighetens uppfattning i det enskilda ärendet, inte uppfyllt motiveringskravet.16 Förvaltningslagen innehåller dessutom bestämmelser om hur vissa mottagare ska få del av ett beslut. En sökande, klagande eller annan part ska således underrättas om innehållet i det beslut vari- genom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighets- utövning mot någon enskild (se 21 § första stycket förvaltnings- lagen). Parten behöver dock inte underrättas, om det är uppenbart obehövligt. Om ett beslut går en part emot och kan överklagas, ska parten dessutom underrättas om hur han eller hon kan överklaga beslutet (se 21 § andra stycket). För migrationsområdet är även bestämmelsen i 8 § förvaltnings- lagen relevant. Där anges att en myndighet bör anlita tolk när myn- digheten har att göra med någon som inte behärskar svenska. På migrationsområdet finns specialbestämmelser för motiverings- plikten i utlänningslagen. Av 13 kap. 10 § utlänningslagen framgår att ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser någon av ett antal särskilt angivna beslutskategorier. Kategorierna som räknas upp i bestämmelsen är: resedokument, uppehållstillstånd, statusförklaring, tredjelandsmed- borgares ställning som varaktigt bosatt i , avvisning eller 14Se H. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 9 uppl., 2012, s. 117. 15Se M. , Förvaltningsbesluts motivering, 1990, s. 52. 16Se JO:s beslut , FT 1997 s. 60. utvisning, återreseförbud, förlängning eller upphävande av tidsfrist för frivillig avresa, förvar eller uppsikt, eller kroppsvisitation. Det aktuella lagrummet anger dessutom (se andra stycket) några undantag från tillämpningen av bestämmelsen. Således får vid be- slut i fråga om nationell visering eller arbetstillstånd skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock trots undantagsbestämmelsen alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om nationell visering. En förutsättning för denna rätt är att beslutet går utlänningen emot och att utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara medborgare i en EES-stat eller i . Paragrafen fick sin nuvarande lydelse , i samband med att det s.k. återvändandedirektivet genomfördes i svensk rätt.17 I lagstiftningsärendet framhölls särskilt att för beslut som rör andra frågor på migrationsområdet än de som uttryckligen nämns i 13 kap. 10 § utlänningslagen gäller för motiveringsskyldigheten i stället 20 § förvaltningslagen. Bestämmelsen i 20 § förvaltningslagen ska omvänt inte tillämpas på sådana beslut som anges i 13 kap. 10 § ut- länningslagen. En följd av detta är att de undantag från moti- veringsskyldigheten som anges i 20 § förvaltningslagen inte gäller för beslut som anges i 13 kap. 10 § utlänningslagen. Besluten som omfattas av utlänningslagens bestämmelse ska därför alltid vara motiverade.18 Ett beslut i ett ärende som hör till någon av de kategorier som nämns i 13 kap. 10 § utlänningslagen ska alltså vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Skyldigheten att motivera beslut gäller för såväl bifalls- som avslagsbeslut. Bestäm- melsen innehåller inte några mer preciserade riktlinjer för den när- mare utformningen av ett besluts motivering. I motiven till bestäm- melsen och till tidigare motsvarande regleringar i utlänningslagen och den tidigare utlänningslagen (1989:529) framträder dock några hållpunkter. Frågan om motivering av beslut på migrationsområdet över- vägdes av i betänkandet Effektivare styr- 17 Se prop. 2011/12:60. Genom återvändandedirektivet (och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna) infördes EU-gemensamma regler för återvändande av personer som vistas utan tillstånd i medlems- staterna. 18 Se prop. 2011/12:60 s. 98. ning och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46). Enligt den ordning som då gällde behövde inte bifallsbeslut motiveras alls. Den tidigare utlänningslagen angav (se 11 kap. 3 § ut- länningslag) nämligen att bestämmelserna i 20 § förvaltningslagen om motivering av beslut skulle tillämpas, med vissa begränsade undantag. I stället föreslog en uttrycklig skyldighet utlänningslag att för beslut om uppehålls- tillstånd alltid ange de skäl som ligger till grund för beslutet. Kravet på att motivera alla beslut om uppehållstillstånd infördes genom en lagändring . konstaterade att behovet av tydliga och väl underbyggda beslutsmotiveringar var större i asylärenden än i många andra kategorier av förvaltningsärenden. Svepande eller på annat sätt bristfälliga beslutsmotiveringar i avslagsbeslut från då- varande kunde inte godtas från rättssäker- hetssynpunkt.19 I lagstiftningsärendet framhölls att det är ett absolut krav att en motivering är så tydlig att det klart framgår om ett av- slag beror på att sökandens skäl inte anses tillräckliga eller på att sökanden inte anses vara trovärdig, eller på en kombination av dessa orsaker. Regeringen anförde vid införandet av motiveringskravet för be- slut om uppehållstillstånd att det var angeläget att Statens invandrar- verk genomgående utformade sina beslut så att skälen för verkets ställningstagande var tydliga i sak och lättbegripliga i form. Det framfördes vidare att en viktig aspekt av en vidgad skyldighet att motivera beslut var att detta skulle kunna leda till en kvalitets- förbättring av beslutsfattandet som sådant. Beslut där en besluts- fattare är skyldig att ge en klar, tydlig och enkel skriftlig motivering till sitt beslut är normalt sett mer genomarbetade. Motiverings- skyldigheten skulle också kunna medföra en viss arbetsbesparing för handläggarna på om det senare skulle bli aktuellt med andra ärenden för samma utlänning.20 Någon detaljerad generell anvisning för hur motiveringen skulle se ut fanns det enligt regeringens bedömning inte skäl för. Det framhölls dock att beslut om permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så att det tydligt går att urskilja på vilken grund utlän- ningen har fått stanna i landet och de närmare omständigheter som lett fram till utgången i ärendet. För ett avslagsbeslut bör krävas att det är tydligt och lättbegripligt. I förarbetena underströks särskilt 19Se SOU 1995:46 s. 183. 1996/97:25 s. 204 f. vikten av att det av beslut som rör barn går att utläsa av moti- veringen hur hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt har beaktats. För tidsbegränsade uppehållstillstånd ansågs den beslutande myndigheten ha ett större handlingsutrymme för när en individualiserad motivering behövdes och i vilka fall man kunde använda en schabloniserad beslutsmall.21 Vid tillkomsten av den nu gällande utlänningslagen konsta- terades i förarbetena att bestämmelsen om motivering av beslut motsvarade regleringen utlänningslag. Regeringen fram- höll dessutom att 20 § förvaltningslagen ska tillämpas på andra beslut än de som uttryckligen nämns i utlänningslagen.22 Några närmare riktlinjer för hur en beslutsmotivering ska utformas läm- nades inte. Inte heller vid det senaste lagstiftningsärendet, då 13 kap. 10 § utlänningslagen fick sin nuvarande lydelse, behandlades inne- hållet i beslutsmotiveringar i någon detalj. Regeringen poängterade dock att det när det gäller utformningen av beslut som rör barn bör framgå hur barnets bästa har beaktats.23 I övrigt lämnas inte några riktlinjer för utformningen av beslut. meddelar drygt 200 000 beslut. Vi har i avsnitt 2.3 närmare redogjort för verksamhet och för handläggningen av ärenden vid verket. beslut kan hänföras till olika delar av myndighetens verksamhets- områden och delas in i olika ärendekategorier. Av skäl som vi åter- kommer till i avsnitt 3.5 har vi i utredningsarbetet inriktat oss på beslut som rör uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov och på grund av anknytning samt beslut som rör ensamkommande barn. I det följande lämnar vi en kortare redogörelse för bestämmelserna om uppehållstillstånd. Vi redovisar också några av de mer centrala beslutskategorierna bland beslut. 1996/97:25 s. 206. 2004/05:170 s. 305. 2011/12:60 s. 58. Uppehållstillstånd är ett tillstånd att vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). En utlänning som har uppehålls- tillstånd får, under förutsättning att han eller hon har ett pass, resa in i . För utlänningar som vistas i än gäller att de ska ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats (se 2 kap. 5 § utlänningslagen). Regeringen kan dock meddela föreskrifter som innebär krav på uppehållstill- stånd i än (se 2 kap. 4–6 §§ utlänningslagen). Uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning av en rad olika skäl och i några fall kan s.k. statusförklaring bli aktuell. Uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov kan beviljas en ut- länning som bedöms vara flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande. En process att ansöka om uppehålls- tillstånd på grund av skyddsbehov tar sin början när en person lämnar in en ansökan och avslutas när personen bosätter sig i en kommun, återvänder eller avviker. avgjorde Migrations- verket ungefär 36 500 asylärenden, varav drygt 2 900 avsåg barn utan vårdnadshavare. En utlänning som får uppehållstillstånd därför att han eller hon bedömts vara flykting eller alternativt skyddsbehövande beviljas asyl. Normalt avses i sammanhanget permanent uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd under (se 1 kap. 3 § och 5 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen). Bestämmelserna om vem som är att anse som flykting finns i 4 kap. 1 § utlänningslagen, medan regleringen om vem som är alter- nativt skyddsbehövande finns i 4 kap. 2 § samma lag. I 4 kap. 2 a § finns bestämmelser om vem som är att anse som övrig skydds- behövande. En ansökan om uppehållstillstånd som grundar sig på att sökanden är övrig skyddsbehövande ska handläggas som en ansökan om asyl (se 1 kap. 12 § utlänningslagen). En flykting är en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp. En förutsättning är dessutom att utlänningen inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, använda sig av medborgarskapslandets skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om myndigheterna inte kan antas erbjuda trygghet mot för- följelse från enskilda. Som flykting anses även en utlänning som är statslös och som av samma skäl som nämnts befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit. Med alternativt skyddsbehövande avses en utlänning som i andra fall än flyktingfallen befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Samma gäller om utlänningen som civilperson skulle löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt. En förutsättning för att utlänningen ska anses vara alternativt skyddsbehövande är att han eller hon inte kan, eller på grund av sådan risk som nämnts, inte vill, använda sig av medborgarskapslandets skydd. Även i detta fall, liksom i flyktingfallet, gäller detta oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk eller om myndigheterna inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom hand- lingar från enskilda. Även en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort omfattas av bestämmelserna om alternativt skyddsbehov. En utlänning kan bedömas vara övrig skyddsbehövande om han eller hon, i andra fall än flyktingfallen och vad som gäller för alternativt skyddsbehövande, befinner sig utanför sitt medborgar- skapsland, därför att han eller hon behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt. Samma gäller om utlänningen på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. Inte heller i detta fall görs det någon skillnad mellan om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som anges i bestämmelsen, eller om myndigheterna inte kan antas erbjuda trygg- het mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda. En statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort om- fattas också av bestämmelserna om övrigt skyddsbehov. En utlänning som är i och som bedöms vara flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande har rätt till uppehållstillstånd och ska då besluta att bevilja en ansökan om sådant tillstånd. En utlänning kan dock under vissa förutsättningar vara utesluten från att anses som flykting, alter- nativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande. Undantags- bestämmelserna finns i 4 kap. 2 b och 2 c §§ utlänningslagen och tar huvudsakligen sikte på utlänningar som gjort sig skyldiga till viss grövre brottslighet eller som är en fara för rikets säkerhet. Uppehållstillstånd får vidare (se 5 kap. 1 § andra stycket utlännings- lagen) vägras en flykting av hänsyn till nationell säkerhet eller all- män ordning. får under vissa förutsättningar fatta beslut att avvisa en asylansökan. Bestämmelser om detta finns i 5 kap. 1 b § utlänningslagen och anger att en asylansökan får avvisas om sökanden i en annan EU-stat har förklarats vara flykting. Detsamma gäller om sökanden i ett land som inte är en EU-stat har förklarats vara flykting eller har motsvarande skydd, om sökanden kommer att släppas in i det landet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon riskerar för- följelse. En asylansökan får dessutom avvisas om sökanden kan sändas till ett land som han eller hon har sådan anknytning till att det är rimligt för honom eller henne att resa dit. Ett sådant avvisnings- beslut får dock meddelas endast om vissa närmare preciserade förutsättningar är uppfyllda, som att sökanden i det andra landet har möjlighet att ansöka om skydd som flykting. Utlänningslagen föreskriver dock två undantag från när beslut om avvisning av asylansökan kan ske på grund av att sökanden kan sändas till ett annat land. Undantagssituationerna är tillämpliga för sökande som har viss anknytning till , som preciseras när- mare i lagen, och saknar motsvarande anknytning till det andra landet. Beslut om avvisning av asylansökan kan bli aktuella även i andra situationer. I rådets förordning (EG) nr 343/2003 (Dublinförord- ningen) finns bestämmelser om vilken medlemsstat som ska pröva en ansökan som gjorts i en medlemsstat. dessutom tillämplig i förhållande till , och enligt avtal mellan dessa länder och EU samt tillämpas genom ett särskilt avtal även gentemot Danmark.24 Förordningen innehåller bestämmelser om överföring av asylsökande. I de fall då Migrations- verket fattar ett beslut om överföring med stöd av Dublinförord- ningen prövas asylansökan inte materiellt i . När verket beslutar om överföring fattas dessutom ett beslut att avvisa asyl- ansökan (se 5 kap. 1 c § utlänningslagen). I anslutning till att fattar beslut om uppehålls- tillstånd på grund av skyddsbehov prövar verket också frågan om statusförklaring. Bestämmelserna om statusförklaring har sin grund i skyddsgrundsdirektivet (2004/83/EG). ska med- dela s.k. flyktingstatusförklaring för en utlänning som är att anse som flykting, om han eller hon inte är utesluten från flyktingstatus, vilket som vi tidigare nämnt kan ske vid bl.a. viss allvarlig brotts- lighet. Flyktingstatusförklaring får vidare vägras i vissa undantagsfall som främst tar sikte på om det föreligger fara för rikets säkerhet. Motsvarande statusförklaring ska göras även för en utlänning som är alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande och rubriceras då alternativ skyddsstatusförklaring respektive övrig skyddsstatusförklaring (se 4 kap. 3 a § utlänningslagen). En statusförklaring får återkallas om det kommer fram att den person som fått statusförklaringen inte längre uppfyller kraven (se 4 kap. 5 b och 5 c §§ utlänningslagen). Vidarebosättning enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen tar emot flyktingar och andra skyddsbehövande för vidarebosättning här inom ramen för den kvot, den s.k. flyktingkvoten, som regeringen fastställer. Mottagandet sker normalt i samverkan med . För de personer som kommer till inom ramen för flyktingkvoten fattar beslut om att bevilja uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen. 24 omfattas inte av Dublinförordningen, men genom ett avtal mellan och tillämpas Dublinförordningens bestämmelser gentemot . Uppehållstillstånd kan beviljas på grund av vissa anknytnings- förhållanden. Bestämmelserna finns i 5 kap. 3 § utlänningslagen och har sin grund i EU-direktivet om rätt till familjeåterförening (2003/86/EG). Uppehållstillstånd ska ges till en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har fått uppe- hållstillstånd för bosättning i . Vidare ska uppehållstillstånd ges till ett utländskt barn som är ogift och som har en förälder som är bosatt eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning i . Samma sak ska gälla för ett utländskt barn som är ogift och som har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning i . Under vissa förutsättningar ska uppehållstillstånd även ges till ett utländskt barn som ska adopteras till . För ett ensamkommande barn som är flykting eller annan skydds- behövande gäller en ovillkorlig rätt till återförening med sina för- äldrar. Ett ensamkommande barn är ett barn som vid ankomsten till var skilt från sina föräldrar och som inte heller hade någon annan vuxen person som kan ansetts ha trätt i föräldrarnas ställe. En utlänning som är förälder till ett ensamkommande barn har således rätt till uppehållstillstånd på grund av sin relation till barnet. kan dessutom fatta beslut om uppehållstillstånd på grund av anknytning som inte styrs av direktivet om familjeåter- förening. Av 5 kap. 3 a § utlänningslagen framgår att uppehållstill- stånd får ges till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning i . En förut- sättning är dock att förhållandet framstår som seriöst och att det inte finns särskilda skäl som talar mot att tillstånd ges. Vid Migra- tionsverkets ställningstagande till om förhållandet bedöms som seriöst ställs krav på att relationen har varat , att parterna har träffats i en viss utsträckning, att de har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Vidare tas hänsyn till om de har eller väntar barn tillsammans.