sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — myndigheternas olika kriterier för bedömning av buller fördröjer och komplicerar den kommunala beslutsprocessen, bristen på samordnade regler medför att länsstyrelserna tillämpar riktvärden olika, allt fler kommuner tar fram egna riktlinjer, och osäkerheten vid tillämpningen av regelverket för buller försvårar förtätning av städer och tätorter. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Utredaren konstaterar vidare att trots svårigheterna byggs bostäder i betydande omfattning i områden som utsätts för buller från väg- och spårtrafik, få detaljplaner för bostäder upphävs med anledning av buller, få tillsynsärenden enligt avser nybyggda bostäder i bullerutsatta miljöer, det är vanligt att bostäder byggs i bullerutsatta miljöer där ljudnivån överstiger riktvärdet , det förekommer att nybyggda bostäder byggs i mycket bullerutsatta miljöer, dvs. av de bostäder som byggts i bullerutsatta miljöer är ett fåtal ljudmässigt dåliga, dvs. saknar tillgång till ljuddämpad sida eller ostörd utevistelse i anslutning till bostaden, och det är möjligt att bygga bostäder med mycket god ljudstandard i bullerutsatta lägen. Slutsatser och konstateranden utvecklas nedan. Otydliga och oförutsägbara bullerregler för väg- och spårtrafik skapar osäkerhet Bristerna i nuvarande lagstiftning och dess tillämpning i fråga om buller från väg- och spårtrafik skapar otydlighet och brist på förutsägbarhet, vilket leder till stor osäkerhet för berörda parter. De allmänna råd som de centrala myndigheterna ger ut är inte samordnade och vägledningarna tillämpas olika av länsstyrelser och kommuner. Osäkerheten om hur buller ska hanteras i planeringen rör bl.a. när avsteg från riktvärdena för buller kan accepteras, vilka principer som bör tillämpas vid avsteg samt utformning av planbestämmelser om buller. Den bristande samordningen gör att det finns stora skillnader i hur kommunerna bedömer och tillämpar bullerreglerna vid planering av bostäder i bullerutsatta miljöer. Skillnaderna är större än vad som kan förklaras utifrån kommuners olika förutsättningar såsom antal invånare, expansionstakt eller lokala förhållanden. För byggherrar medför bristerna i samordningen en osäkerhet om hur riktvärdena ska tillämpas och vilken tolkning som kommer att göras av kommunala tjänstemän och av länsstyrelserna. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning heten finns kvar även i ett sent skede av planläggningen. Byggherrars och konsulters utvecklingsarbete hämmas av de oklara förutsättningarna. Planläggningen försvåras och tar Osäkerheten gör att bostadsbyggandet i bullerutsatta miljöer försvåras och tar . Kommunernas insatser i planarbetet ökar i omfattning till följd av att det finns olika tolkningar av regelverket. Omfattande och ibland upprepade bullerutredningar genomförs. Antalet avstämningar med ökar. Byggherren behöver ibland göra upprepade omprojekteringar. Det merarbete och den extra tid som läggs ner i planskedet på grund av osäkerhet kopplad till bullerkrav innebär i sig kostnader för länsstyrelser, kommuner och byggherrar. Mycket kraft ägnas åt problematik som orsakas av brister i samordningen av hur bullerreglerna ska tillämpas. Utredaren vill dock understryka att det finns en flytande gräns mellan vad som är konsekvenser för bostadsbyggandet till följd av bristerna i lagstiftningen och dess tillämpning och vad som är konsekvenser av att bostadsbyggande i bullerutsatta miljöer i sig är mer krävande än bostadsbyggande i mindre bullriga miljöer. Det är, enkelt uttryckt, mer komplicerat att bygga bostäder i bullerutsatta miljöer. Olika tillämpning av regelverket Utredaren erfar att riktvärdena för inomhusbuller inte innebär problem vid planläggning och lovgivning enligt eller vid prövning och tillsyn enligt . De skillnader som finns i tillämpningen av regelverket avser främst utomhusbuller. Olika tolkningar görs av hur stora avsteg från riktvärdena som kan accepteras, förekomsten och placeringen av uteplats, vilka hälsorisker vistelse på en bullrig uteplats medför, om hänsyn ska tas till önskemål om att sova med öppet fönster, om enkelsidiga lägenheter mot bullerutsatt sida kan ge bra boendemiljöer och vilka tekniska lösningar som är acceptabla. Tjänstemän vid kommunernas olika förvaltningar samverkar i regel för att, utifrån politiska beslut om bostadsbyggande i bullerutsatta miljöer, planera för så goda bostäder som möjligt på den utpekade platsen. De olika tolkningarna av bullerreglerna leder dock ibland till motsättningar mellan planförvaltningens intresse av Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning att fler bostäder byggs och intresse av att ta hänsyn till människors hälsa. Detta fördröjer och komplicerar den kommunala beslutsprocessen. För att underlätta processen tar allt fler kommuner fram egna riktlinjer för buller. Osäkerhet om riktvärdenas rättsliga status En annan konsekvens av bristerna i den nuvarande lagstiftningen är att den rättsliga statusen av de riktvärden som anges i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) är föremål för tidskrävande diskussioner mellan berörda aktörer. Som framgår av avsnitt 3.5 har regeringen föreslagit riktvärden, som genom myndigheters och domstolars tillämpning i praxis har blivit gällande rätt. Riktvärdenas status uppfattas dock olika av olika aktörer. Bostäder med bra ljudstandard byggs i bullerutsatta miljöer Trots svårigheterna byggs en hel del bostäder i miljöer som utsätts för buller från väg- och spårtrafik. Det är vanligt att bostäder byggs i områden där ljudnivån överstiger riktvärdet . I viss utsträckning byggs bostäder även i miljöer där ljudnivån är högre än . Det förekommer också att bostäder byggs i mycket bullerutsatta miljöer, dvs. där ljudnivån överstiger . Av de bostäder som byggts i bullerutsatta miljöer är ett fåtal ljudmässigt dåliga, dvs. saknar tillgång till ljuddämpad sida eller ostörd utevistelse i anslutning till bostaden. Utredaren konstaterar att det är möjligt att bygga bostäder med mycket god ljudstandard även i mycket bullerutsatta lägen. Störningen av buller i nybyggda lägenheter är betydligt lägre än i äldre lägenheter i motsvarande lägen. Ljudnivån på trafiksidan är av mindre betydelse för störningsupplevelsen. God planering och utformning kan resultera i att störningen begränsas eller uteblir även vid höga ljudnivåer på den bullerutsatta sidan. Bullerreglerna försvårar byggandet av små och enkelsidiga lägenheter Kravet på placering av bostadsrum mot tyst sida eller genomgående lägenheter styr bostadsbyggandet mot större lägenheter. Byggandet av små bostäder hämmas således av regelverket för buller. Möjligheten att bygga yteffektiva lägenheter försvåras. Bullerreglerna påverkar planlösningarna och antalet lägenheter som ryms i en Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning bostadsfastighet och därigenom även de ekonomiska förutsättningarna för byggprojektet i dess helhet. Allmänna råd saknas för bostadsbyggande och industribuller Det saknas allmänna råd för planläggning och lovgivning av bostäder inom områden som är utsatta för buller från hamnar och industrier. allmänna råd för externt industribuller (1978:5) har tills använts vid planläggning av bostäder som en riktlinje för hur nära man kan bygga bostäder i förhållande till befintliga verksamheter. Dessa allmänna råd upphävdes . hänvisar till en övergångsvägledning i avvaktan på den vägledning som planeras till 2014. Eftersom det inte varit möjligt att göra avsteg med stöd av riktlinjer på samma sätt som i allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) har avsteg inte gjorts i planeringen i den utsträckning som det borde kunna göras utifrån faktiska bullerförhållanden. Detta innebär ett hinder för bostadsbyggandet. Om riktlinjerna inte beaktas finns en risk att verksamheten skulle tvingas inskränka sin verksamhet eller inte kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet, vilket beskrivs närmare i avsnitt 4.6. Bostadsbyggande i hamnar och andra miljöer med industribuller försvåras av att ett samordnat och tydligt regelverk saknas. Utredaren föreslår därför nya regler om riktvärden för industribuller och undantag från sådana riktvärden, se avsnitt 1, 6 och 7. Vidare har regeringens uppdrag att utarbeta allmänna råd för planering och byggande i miljöer med industribuller. har parallellt regeringens uppdrag att utarbeta en vägledning om hur buller i dessa miljöer kan hanteras vid tillsyn och prövning enligt , se avsnitt 2.5. Olika vägledningar om riktvärden för flygbuller skapar osäkerhet och hämmar bostadsbyggandet På motsvarande sätt som för buller från väg- och spårtrafik skapar och olika vägledningar om riktvärden för maximalt flygbuller utomhus under dag- och osäkerhet. Osäkerheten hämmar bostadsbyggandet i delar av landet. Konsekvenserna av bristen på samordning för verksamhetsutövare beskrivs närmare nedan. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Många kommuner arbetar för att kunna erbjuda fler bostäder i attraktiva lägen nära kollektivtrafik och centrala samhällsfunktioner. Förtätning av bebyggelsen ökar möjligheten till effektivt nyttjande av befintlig infrastruktur och skapar underlag för integrerade tekniska lösningar. Vanliga motiv för förtätning är minskad belastning på klimat och miljö samt minskat behov av att bygga på jordbruksmark. Otydligheten i tillämpningen av regelverket för buller försvårar förtätning av städer och tätorter och därmed genomförandet av kommunernas förtätningsstrategier. Få tillsynsärenden avser nybyggda bostäder och få detaljplaner överklagas med anledning av buller Huvuddelen av de klagomål på buller som kommer in till kommunernas miljöförvaltningar kommer från boende i befintliga bostäder. Få tillsynsärenden i kommunerna avser nybyggda bostäder i bullerutsatta miljöer. Utredaren konstaterar också att få detaljplaner upphävs med anledning av buller. Kunskap om praxis har marginell påverkan på konkurrensen I anges att kunskapen om den lokala och regionala tillämpningen av bullerkraven kan ge en betydande konkurrensfördel för en exploatör: Den bristande transparensen och förutsägbarheten i plan- och byggprocessen i kommunerna innebär att en exploatör som varit verksam i en viss kommun eller i ett visst län har bättre förutsättningar att förutse vilka bullerkrav som kommer att ställas i plan- och byggprocessen än en aktör som inte tidigare varit verksam i kommunen eller länet. Detta medför att de aktörer som har kunskap om den lokala eller regionala praxisen har en betydande konkurrensfördel jämfört med aktörer som saknar kunskapen.30 Utredaren har dock inte funnit belägg för att kunskap om vilken praxis som tillämpas i en kommun ger konkurrensfördelar. Eftersom det rör sig om riktvärden styrs planläggningen av tolkningar. Olika tjänstemän kan göra olika tolkningar och byte av tjänstemän 30 RiR 2009:5 s. 10. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning kan således medföra olika tillämpning inom en och samma kommun och . 4.6Konsekvenser av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för verksamhetsutövare Underlaget visar att riktvärden för buller tillämpas olika av plan- och byggmyndighet respektive tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Utifrån de synpunkter som lämnats till utredningen drar utredaren följande slutsatser om konsekvenserna av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för verksamhetsutövare (industri). Det finns en osäkerhet om förutsättningarna för fortsatt drift och utveckling av verksamheten, även en risk att verksamheten behöver omlokaliseras. Bostäder som byggs närmare verksamheten kan göra det svårare att uppfylla gällande bullervillkor. Verksamhetsutövaren riskerar tillsynsingripanden om bullervillkor eller riktvärden överskrids på grund av tillkommande bostadsbebyggelse. Ökade kostnader uppkommer på grund av bullerutredningar i samband med tillsynsärenden och eventuella krav på försiktighetsåtgärder. Konsekvenserna utvecklas närmare nedan. Risken för olika krav och hälsobedömningar med stöd av respektive innebär en osäkerhet för verksamhetsutövare (industri). Det gäller särskilt när krav på åtgärder ställs i efterhand med stöd av . Verksamhetsutövares synpunkter på planerade bostäder Företrädare för verksamhetsutövare (industri) uppger att de inte alltid får möjlighet att yttra sig över planer som kan komma att påverka verksamheten. Även när verksamhetsutövarna fått möjlighet att lämna synpunkter i planskedet är det vanligt att deras synpunkter inte beaktas av kommunen. Planer som kan ha en begrän- Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning sande inverkan på verksamheten och dess utveckling överklagas ibland av verksamhetsutövaren. Minskat skyddsavstånd för en verksamhet Om bostäder uppförs närmare en miljöfarlig verksamhet än befintliga bostäder, minskar verksamhetens skyddsavstånd till kringliggande bostäder. Ett skyddsavstånd för verksamheten syftar till att minska riskerna för störningar. Olika verksamheter ger upphov till olika typer av störningar. Vissa av störningarna begränsas av villkor som ett tillstånd till verksamheten har förenats med. Om en störning inte begränsas av ett villkor följs den upp genom verksamhetsutövarens egenkontroll, som görs enligt ett egenkontrollprogram. Krav på åtgärder kan ställas vid tillsyn enligt . För vissa typer av verksamheter är det i princip olämpligt att lokalisera bostäder nära en verksamhet på grund av alltför höga risker för människors hälsa, såsom t.ex. ökad brandrisk eller utsläpp av föroreningar i luft. Ökade krav på verksamheten och svårigheter att följa bullervillkor Buller från en verksamhet som har tillstånd enligt regleras normalt i ett eller flera bullervillkor. Bullervillkor utformas ofta så att bullret från verksamheten inte får överskrida vissa ekvivalentvärden vid fasad under vissa tidsintervall och ett visst maximalvärde vid fasad. I riktlinjer för externt industribuller anges att riktvärdena inte får överskridas vid bostäder och rekreationsytor i bostäders grannskap. Om bostäder etableras närmare en verksamhet blir det ofta svårare för verksamhetsutövaren att följa bullervillkoren. Ett kortare skyddsavstånd gör att bullret inte hinner dämpas tillräckligt vid bostäderna. Verksamhetsutövaren kan då behöva vidta ytterligare åtgärder för att dämpa bullret vid källan. Om verksamheten även ger upphov till andra störningar, t.ex. luftföroreningar eller lukt, kan krav komma att ställas på verksamhetsutövaren att minska även dessa störningar. En tillståndspliktig verksamhet behöver ibland omprövas på grund av krav i eller för att möta en ökad eller förändrad efterfrågan. Vid omprövning av verksamheten finns det en risk att nya och strängare krav ställs med stöd av på grund av att nya bostäder uppförts nära verksamheten. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Vid prövning och tillsyn av en verksamhet kan den ansvariga myndigheten ställa krav på åtgärder för att begränsa buller från verksamheten. Det innebär att verksamheten lever upp till krav på bl.a. bästa möjliga teknik. Men kraven kan bli mer långtgående och därmed mer kostsamma om nya bostäder byggs närmare verksamheten än befintliga bostäder. Utredaren bedömer att en befintlig verksamhet som har tillstånd enligt i realiteten ofta inte tvingas flytta eller upphöra på grund av att nya bostäder uppförs. Kommunen har ett intresse av att verksamheten, med de arbetstillfällen som den skapar, finns kvar på platsen. Vid en fortsatt förtätning utan att skälig hänsyn tas till verksamheten finns det dock en risk att verksamheten inte kan bedrivas på platsen. Bostäder som byggs alltför nära verksamheten begränsar en verksamhets fortsatta utveckling. Verksamhetsutövare anser att kommunen vid planering av bostäder ska beakta inte bara den befintliga verksamheten utan även möjligheterna att utveckla verksamheten. I något fall då verksamhetsutövare köpt mark från kommunen för att kunna utveckla verksamheten har kommunen senare planlagt bostäder så nära den aktuella marken att det kan förhindra eller i vart fall påtagligt fördyra den planerade utvecklingen av verksamheten. Svårigheter för verksamheter som inte kräver tillstånd För en verksamhet som inte kräver tillstånd enligt finns inte samma trygghet som för en tillståndsgiven verksamhet. Vissa sådana verksamheter kan vara ganska omfattande, med flera anställda och en betydande omsättning. Osäkerheten om hur buller ska hanteras vid byggande av bostäder innebär svårigheter för verksamhetens drift och utveckling. Om bostäder byggs i närheten av en sådan verksamhet finns det en risk att verksamheten, på grund av krav som följer av , inte kan stanna kvar på platsen. löser kommunen det genom att anvisa verksamhetsutövaren en lämplig fastighet att bedriva verksamheten på. Även i ett sådant fall uppkommer kostnader för omlokaliseringen som belastar verksamhetsutövaren eller kommunen. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning års praxis från Mark- och innebär att villkor ska utformas så att riktvärden mönstras ut och ersättas med begränsningsvärden, även vad gäller buller. Verksamhetsutövare anser att denna praxis i praktiken innebär en skärpning av bullervillkoren. För att vara säker på att kunna följa begränsningsvärden för buller uppges verksamhetsutövare planera sin verksamhet så att bullret ligger några decibel under begränsningsvärdet. Detta i kombination med att bostäder etableras närmare gör att det kan bli svårt för verksamhetsutövaren att uppfylla villkoren. Sammantaget kan bostäder som byggs närmare en befintlig verksamhet medföra direkta kostnader för verksamhetsutövare i form av krav på förnyade bullerutredningar, utökade försiktighetsåtgärder och eventuell förändring av verksamheten. 4.7Konsekvenser av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för infrastrukturhållare Underlaget visar att riktvärden för buller tillämpas olika av plan- och byggmyndighet respektive tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Utifrån de synpunkter som lämnats till utredningen drar utredaren följande slutsatser om konsekvenserna av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för infrastrukturhållare (transport). Bostäder som byggs nära infrastruktur innebär en risk för inskränkning av verksamheten. Möjligheterna att förändra och utveckla verksamheten begränsas. Krav på bullerdämpande åtgärder som bullerplank och isolering av byggnader ger ökade kostnader. För flygbuller drar utredaren följande slutsatser. Bostäder som byggs nära flygplatser innebär en risk för inskränkning av verksamheten. Möjligheterna att förändra och utveckla verksamheten begränsas. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Krav på bullerdämpande åtgärder, huvudsakligen isolering av byggnader, ger ökade kostnader. Bostäder som byggs nära flygplatser innebär ytterst en viss risk att verksamheten på lång sikt behöver omlokaliseras. Konsekvenserna utvecklas närmare nedan. Risken för olika krav och hälsobedömningar med stöd av respektive innebär en osäkerhet för infrastrukturhållare (transport). Det gäller särskilt när krav på åtgärder ställs i efterhand med stöd av . Vägar och järnvägar tillståndsprövas normalt inte enligt miljöbalken31. Däremot kan tillsynsmyndigheten med stöd av balken rikta ett tillsynsföreläggande till en infrastrukturhållare med krav på försiktighetsåtgärder eller inskränkningar i verksamheten. Krav kan komma att ställas om det finns en risk för olägenhet för människors hälsa på grund av störningar från trafiken. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. är tillämpliga på alla typer av verksamheter. Infrastrukturhållare har att, enligt vad som anfördes i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) och i den utsträckning medel är tillgängliga, vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå de mål avseende buller som anges i propositionen. Om kommunerna planerar bostäder nära infrastruktur på ett sådant sätt att de utsätts för buller som kan medföra olägenhet för människors hälsa, kan ytterligare krav komma att ställas på infrastrukturhållaren. Flertalet exempel som har lämnats in till utredningen från transportinfrastrukturhållare åskådliggör den faktiska störningsproblematik och intressekonflikt som uppstår när bostäder byggs i nära anslutning till befintlig infrastruktur. Praxis som rör delar av är ett exempel på vilka konsekvenser den bristande samordningen av regelverket får för infrastrukturhållare. 31 Under vissa förutsättningar kan regeringen förbehålla sig att pröva tillåtligheten enligt , 17 kap. 3 § . Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning AB lokaltrafik (SL) beskriver miljötillsynsmyndigheternas tillämpning av riktvärdet för maximal nivå vid uteplats i anslutning till bostad på villafastigheter längs med bansträckningen. Ett drygt tjugotal tillsynsförelägganden har riktats till SL med krav på hastighetsbegränsning vid vissa delar av . En hastighetsbegränsning inverkar på den funktion som är tänkt att ha. Vid tillämpningen av riktvärdena har tillsynsmyndigheterna utfört mätningar på flera punkter på hela tomten. Det ökar risken att riktvärden för buller överskrids jämfört med om en mätning görs enbart vid en uteplats på den sida av bostadshuset som inte vetter mot järnvägen. En del av osäkerheten vid planering och byggande av bostäder handlar om i vilken utsträckning hänsyn ska tas till en förväntad framtida trafikutveckling. En stor del av flygplatser och hamnar samt delar av det statliga väg- och järnvägsnätet utgör riksintressen. Vid planläggning av bostäder gäller riksintressen. Infrastrukturhållares erfarenheter är att kommunerna inte fullt ut respekterar ett riksintresse vid planläggning av bostäder. Om bostäder byggs alltför nära flygplatser, järnvägar och vägar, finns det en risk att de boende utsätts för bullerstörningar. En sådan planläggning kan medföra ökade kostnader för bullerskyddsåtgärder. Sammantaget kan bostäder som byggs nära flygplatser, järnvägar och vägar medföra direkta kostnader för infrastrukturhållare i form av krav på bullerutredningar och bullerskyddsåtgärder, men också kostnader på grund av begränsningar i verksamheten. Det finns en osäkerhet om vem som ska stå för kostnader när bostäder byggs i närheten av flygplatser, järnvägar och vägar. Hamnar och flygplatser är tillståndspliktiga verksamheter enligt . Konsekvenserna av den bristande samordningen av regelverket för hamnar och flygplatser är i huvudsak desamma som Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning för verksamhetsutövare (industri). Till det kommer att många hamnar och flygplatser är riksintressen. Enstaka bygglov utanför detaljplan väcker frågor i fall då bostaden ska uppföras inom en flygplats influensområde. Eftersom det inte går att skärma av flygbuller går det inte att skapa en ljuddämpad sida. Flygplatsen kan däremot bli skyldig att bullerisolera en byggnad om inomhusriktvärdena för buller inte kan innehållas. Flygplatsen står risken för att de bostäder som uppförs inom influensområdet blir störda av flygbullret, med inskränkningar i flygverksamheten som följd. Vissa farleder är av riksintresse för sjöfarten. har uppgett att det finns områden i närheten av farleder och kanaler där fartygstrafik kommer tätt inpå bostadsbebyggelse. Klagomål på buller från fartyg förekommer t.ex. på Norra i och i närheten av bostadsområden i . Det kan vara fråga om internationella fartyg som anlöper farvattnen enstaka gånger. Eftersom det inte finns några riktvärden som gäller för sjöfarten, kan det vara svårt att hantera sådana klagomål. Vid passage i farleder och kanaler utanför hamnområden uppges det inte vara möjligt att ställa krav på bullerdämpande åtgärder. Den problematik som beskrivs synes inte handla om bristande samordning i nuvarande lagstiftning och dess tillämpning, utan om bristen på bullerregler för sjöfarten. Utredningen har inte tillräckligt underlag för att bedöma i vilken utsträckning denna brist begränsar möjligheterna att bygga bostäder. Försvarsmaktens verksamhet handlar framför allt om militära flygplatser, skjutfält och skjutbanor. De områden som används för dessa verksamheter är av riksintresse.