sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — (2009), Assessing Policies, Programs and Other Initiatives to Promote Innovation in the Public Sector: International Case Studies, Report 9 - 1 Seddon, J. (2003), Freedom from command and control, . Svensk översättning: (2010). Bort från styrning och kontroll. Omvärdering av service. Seddon, J. (2008), Systems Thinking in the Public Sector. Axminster: Triarchy Press. SIQ (2011), SIQ:s modell för kundorienterad verksamhetsutveckling. Sitra (2011), Mission Possible Agility and Effectiveness in State Governance, Sitra Studies 57/2011. Idéer för Livet, Om utanförskapets pris, tillgänglig på , citerad , Patienthotellet i , Tillgänglig på , citerad . (2011), Social Impact Bonds: . One Year On. (2012), A for Scaling Impact: How Social Impact Bonds can Mobilize Private Capital to Advance Social Good. , Svensken flyttar i snitt elva gånger, Tillgänglig på , citerad . Statskontoret (2005:3), Sektorisering inom offentlig förvaltning. Statskontoret (2005:125), Mot en modern och sammanhållen förvaltning – Erfarenheter från sex myndigheters samverkan i 15 projekt. Statskontoret (2007:2), Joining-up for regional development. How governments deal with a wicked problem, overlapping policies and fragmented responsibilities. Statskontoret (2010), När flera blir en – om nyttan med enmyndigheter, Om offentlig sektor 1. Statskontoret (2011), Fångar FISKEN* fel? Betydelsen av intern styrning och kontroll för att motverka felaktiga utbetalningar, Om offentlig sektor 9. Statskontoret (2011), Förvaltningen om förvaltningspolitiken – förväntningar, utmaningar och möjligheter, Om offentlig sektor 10. Statskontoret (2011), Fristående utvärderingsmyndigheter – en förvaltningspolitisk trend? Om offentlig sektor 11. Statskontoret (2011:09), Modell för förvaltningspolitisk uppföljning i staten. Statskontoret (2012:13), Service i medborgarnas och företagens tjänst. Statskontoret (2012:22), Etableringen av nyanlända. En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen. Statskontoret (2013), Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och organisering, Om offentlig sektor 17. (2008), Fler drömjobb i staten! Ungas krav – STs förslag. Stiftelsen Svensk Industridesign (2008), Svenska företag om design. Stigendal, L. (2010), Effektiv Styrning – en rapport om system- och processbaserad styrning i offentlig sektor. (2012), Uppföljningsrapport vårdval höft- och knäprotesoperationer – Preliminär analys, slutsatser och rekommendationer. Sussman, J. (2007), The Clios Process. A Users Guide, . Svenska , Om socialfonden, , citerad . & , L. (1988), Belöningssystem, : SIPU. Kommuner och Landsting (2011), Stolthet och fördomar. Vad tycker medarbetare i kommuner och landsting om sina jobb? Kommuner och Landsting (2012), Värdet av en god uppväxt – Sociala investeringar för framtidens välfärd. Sørensen, E & Torfing, J. (red.) (2011), Samarbejdsdrevet innovation – i den offentlige sektor, : Juristog Økonomforbundets Forlag. Teisman, G., van Buuren, A. & , L. (red.) (2009), . Dynamics, Self-Organization and Coevolution in , : Routledge. , Tryggare och snyggare i , Tillgänglig på snyggare-i-Hovsjo/, citerad . Thaler, R. & Sunstein, C. (2008), Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happines, . , Open, free access to academic research? This will be a seismic shift, Tillgänglig på , citerad . (2013), Delredovisning enl. regeringsuppdrag N2011/1368/ITP – uppdrag att samordna och främja myndigheternas arbete med e-förvaltning. TNS (2012), Svenska myndigheters anseende 2012. (2013:01), Från eldsjälsdrivna innovationer till innovativa organisationer. , L., , H. & , A. (2012), Svenska trender 1986–2011, 2012:28. & Shearer H. (2011), Appraising public value: past, present and futures, , , 89(4), 2011, pp.1367–1384. , F., Kassman, A. & , L. (2012), Utvärdering av sociala insatsgrupper. Individinriktad samverkan kring unga i riskzonen, . Zokaei, K. , S. ODonovan, B. , D. , B. & Goodfellow, J. (2010), and Systems Thinking in the Public Sector in . Report for the Audit Office January 2010. (2004), service operations: translating lean production principles to service operations. J. , Vol. 5, nos. 5/6, 2004. , , , Kriminalvården & (2008), Snabbspåret – en försöksverksamhet med snabbare handläggning av vissa brottmål. Ett nationellt råd för innovation och kvalitet i offentlig verksamhet I syfte att höja effektiviteten och kvaliteten i offentlig verksamhet på nationell, regional och lokal nivå tillkallas en kommitté i form av ett nationellt råd. Rådet ska stödja och stimulera innovations- och förändringsarbete i offentlig verksamhet som kan resultera i betydande förbättringar för medborgare och företag och effektivisering av befintliga processer. Rådet ska anlägga ett helhetsperspektiv och beakta erfarenheter av och förutsättningar för ett mer systematiskt arbete med värdeskapande, kvalitet och produktivitetsutveckling. I uppdraget ingår bl.a. att -klarlägga vilka krav som regelverket ställer på statliga myndigheter för styrning, kontroll och redovisning och hur de tillämpas för att utveckla och samordna värdeskapandet i den offentliga verksamheten, -kartlägga i vilken utsträckning det görs kvalitets- och effektivitetsanalyser inom offentlig verksamhet och hur dessa dokumenteras, redovisas och bearbetas för att kunna omsättas i konkreta förbättringar, -bedöma om sådana analyser kan utgöra ett instrument i arbetet med att uppnå högre kvalitet och effektivitet, och -beskriva statliga myndigheters arbete med innovation, kvalitet och verksamhetsutveckling. I uppdraget ingår därutöver att -föreslå åtgärder som främjar innovations- och förändringsarbete i offentlig verksamhet, -identifiera och analysera svårigheter med att genomföra utvecklingsinsatser, -bedöma hur olika styrmedel kan användas för att säkerställa genomslag för bättre resursutnyttjande, kvalitets- och resultatkrav, -identifiera områden, tjänster eller processer som bedöms ha stor utvecklingspotential och i nära samverkan med frivilliga aktörer utarbeta utvecklingsstrategier för några av dessa områden, -utarbeta förslag till hur erfarenheter kan tas till vara och spridas till andra områden. Rådet ska bistå regeringen på området och slutredovisa sitt uppdrag . I Lissabonstrategin , i och i Europeiska kommissionens strategi framhålls innovation som en nyckelfaktor. För offentlig verksamhet är det viktigt att hitta mer effektiva sätt att tillhandahålla kvalitativa välfärdstjänster. En ny typ av samhälle håller på att växa fram med nya former för hur välstånd skapas. Denna nya ekonomi speglar att en ny form för värdeskapande tar över efter den gamla industriella logiken. Det är ett samspel mellan drivkrafter som ny teknologi, avregleringar, globalisering och nya värderingar som leder och resten av världen ut ur det gamla industrisamhället och in i något nytt. Företag liksom myndigheter och andra organisationer ingår i komplexa system som skapar olika värden, t.ex. ekonomiska, sociala och ekologiska, för samhället i stort och för enskilda. Att förstå hur innovation och värdeskapande sker i offentliga tjänsteaktiviteter är därför centralt för såväl utvecklingen av den offentliga förvaltningen som samhället i stort. Demografiska förändringar, förändringar i omvärlden och förändrade förväntningar från medborgare och företag på olika välfärdstjänster ställer stora krav på offentlig förvaltning att kontinuerligt förbättra verksamheten och se över kostnaderna. konkurrenskraft och välstånd beror i hög grad av att varor, tjänster och processer ständigt förbättras. En välfungerande, ändamålsenlig och rättssäker offentlig förvaltning är en viktig beståndsdel i ett gott företags- och innovationsklimat i . Det är därför angeläget att myndigheter t.ex. aktivt arbetar med att göra det enkelt att starta, driva och utveckla företag i , inte minst i ljuset av att de flesta företag i är småföretag med begränsade resurser för att hantera administration. Undersökningar från organisationen visar att myndigheter i ett längre perspektiv blivit bättre på att bemöta och ge service till småföretagen, men att den positiva utvecklingen har avstannat. Den finansiella krisen och dess återverkningar på samhällsekonomin understryker vikten av att tydliggöra förvaltningens uppdrag att erbjuda ändamålsenliga, enkla och rättssäkra tjänster för medborgare och företag med effektiv resursanvändning. förvaltningspolitiska proposition gör regeringen bedömningen att fler innovativa lösningar i offentlig tjänsteproduktion bör ge ytterligare effektivitetsvinster i samhället. Det behövs nya idéer, lösningar och tillvägagångssätt för att förenkla människors vardag, undanröja onödig byråkrati och nå ännu bättre resultat med en effektivare användning av skattebetalarnas pengar. Det mål för förvaltningspolitiken som antog lyder: en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU- arbete (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Med innovativ avses bl.a. förmågan att framgångsrikt ta fram och införa nya processer, tjänster och metoder som resulterar i betydande förbättringar av kvalitet, effektivitet eller ändamålsenlighet. Det kan handla om nya perspektiv på gamla problem, att omdefiniera en verksamhets syfte eller mål, utveckla kvalitet i befintliga tjänster, förändra sätten på vilka tjänster levereras och att hitta nya eller förbättrade samverkansformer. Det gäller inte minst att utifrån medborgarnas och företagens olika behov hitta nya sätt att organisera och utföra offentliga tjänster. Staten och den kommunala sektorn har ett gemensamt ansvar för viktiga samhällsfunktioner. Därför behövs det ett bra samspel mellan dessa huvudmän. Av Europeiska kommissionens rapport in (Innobarometer 2010) framgår att närmare 40 pro- cent av svenska myndigheter inte alls uppfattar sig som innovativa. Av samma undersökning framkommer att en hög andel av svenska tjänstemän är involverade i någon form av organiserat förnyelsearbete, och att av myndigheterna tror att antalet nya eller avsevärt förbättrade processer eller arbetssätt kommer att ha blivit fler än . Fokus på värdeskapande, processer och helhetsperspektiv Gemensamt för ett mer innovativt arbete och för att stärka förvaltningens ordinarie kvalitetsarbete är fokus på värdeskapande för medborgare och företag, effektiva processer och ett helhetsperspektiv. Många offentliga verksamheter som arbetar systematiskt med sin verksamhetsutveckling utgår från etablerade kvalitetsmodeller där verksamheten förstås och beskrivs som processer som ska styras och förbättras på ett systematiskt sätt så att de levererar tjänster av hög kvalitet på effektivast möjliga sätt. Flera delar av offentlig sektor har arbetat utifrån den verksamhetsfilosofi som kommit att kallas för lean. Den baseras på ett antal principer för hur en verksamhet styrs, hur verksamhetens processer utvecklas ur ett helhetsperspektiv och utifrån hur värde skapas för verksamhetens brukare. Den bakomliggande filosofin handlar om att skapa en kultur i verksamheten som innebär ett ständigt lärande genom att utveckla ledarskap, ta vara på och utveckla medarbetarnas kompetens och ge dem ansvar och förrnåga att förbättra. Det finns kritik mot tillämpningen av lean, men visar flera exempel i offentlig sektor att avsevärda förbättringar är möjliga utifrån denna verksamhetsfilosofi. Inom vården görs exempelvis stora satsningar på att effektivisera verksamheten ur ett patientperspektiv utifrån leanprinciperna så att tjänster av högre kvalitet kan erbjudas till en oförändrad eller rentav lägre kostnad. Trygghetsfonden driver i samarbete med Kommuner och Landsting ett särskilt utbildningsprogram som ska ge en grund för att införa lean i kommun- och landstingsverksamhet. Programmet följs av forskare från bl.a. och . Det är viktigt att följa och löpande utvärdera erfarenheterna av dessa satsningar samt att utveckla system för erfarenhetsutbyte och lärande av positiva erfarenheter så att de sprids till andra delar av offentlig sektor. I ett sådant system för lärande finns det även anledning att fånga upp exempel från näringslivet på hur man arbetar med t.ex. logistik, effektivitet och incitamentsstrukturer samt att pröva i vilken utsträckning dessa kan tjäna som inspiration för utvecklingsarbetet i offentlig verksamhet. En aspekt i arbetet med lean i tjänsteverksamhet är att minimera s.k. onödig efterfrågan som t.ex. kan orsakas av att myndigheten har svårbegripliga blanketter, långa handläggningstider och bristande kunskap om vad som är viktigt för brukarna. I s.k. Styrstrategiprojekt (dnr Fi2007/9781) har, i en försöksverksamhet tillsammans med , en metod utarbetats för att analysera och förstå bakgrunden till de frågor som företagare ställt till via telefon och e-post. Genom att identifiera och reducera sådan efterfrågan som är relaterad till bl.a. svårbegripliga blanketter eller komplicerade e-tjänster kan onödigt merarbete för såväl medborgare och företag som myndigheten undvikas. Mycket tyder på att den ansats och metod som utvecklats i projektet att eliminera onödig efterfrågan kan tillämpas i många andra verksamheter. Ett systematiskt arbete med att identifiera och eliminera kostnader är en av grunderna i lean, och överhuvudtaget i ett effektivt kvalitetsarbete. Som komplement till den kontinuerliga verksamhetsutveckling som implementeringen av olika kvalitetsmodeller syftar till finns det också anledning att uppmärksamma utvecklingen av tjänstedesign, vilket har uppmärksammats i regeringens strategi för ökad tjänsteinnovation (dnr N2010/967/FIN). Medborgarfokus i förvaltningen handlar i hög grad om förbättringar av myndigheternas ärendeprocesser samt att den interna styrningen utformas så att den stödjer ett effektivt värdeskapande utifrån ett brukarperspektiv. utredningar har visat att många myndigheter bedriver ett utvecklingsarbete för att förbättra ärendehanteringen och att analyser av verksamhetens processer får betecknas som ett naturligt arbetssätt hos myndigheterna. För att processerna ska fungera optimalt krävs information och samarbete mellan myndigheterna. Ett sätt att anlägga ett medborgarperspektiv i sammanhanget är att utgå från centrala livssituationer där medborgarna kan ha kontakt med flera myndigheter och huvudmän (t.ex. skaffa bostad, välja skola m.fl.). Såväl Statskontoret som tidigare Verket för förvaltningsutveckling (Verva) tillsammans med har analyserat stora ärendeprocesser i statlig förvaltning och visat på stor potential vad avser såväl ökad rättssäkerhet som snabbhet och effektivisering (Statskontoret 2004:20, Verva 2006:03). En annan viktig aspekt rörande medborgarfokus är hur staten och den kommunala sektorn samverkar t.ex. avseende medborgarkontor (samtjänstavtal) och när det gäller medborgare som berörs av flera olika offentliga system och processer. Kunskap, ledarskap och inflytande En aspekt av såväl innovationssom kvalitetsarbetet är att säkerställa att kunskap inom respektive verksamhetsområde tas till vara i myndighetens verksamhet, samt att denna kunskap tillförs den politiska beslutsprocessen såväl i som EU. Inte minst på grund av det massiva informationsflödet samt den hastighet och komplexitet som kännetecknar många områden ställs höga krav på myndigheternas informationsflöden och kunskapshantering. Hur myndigheterna arbetar med att integrera kunskap – t.ex. i form av nya rön, medborgarundersökningar eller förändringar i regelverken – i verksamhetsprocesserna samt säkerställa hög kvalitet i sin egen kunskapsproduktion har stor betydelse för kvaliteten och förmågan till förnyelse. Innovations- och kvalitetsarbete i offentlig förvaltning innebär avvägningar mellan olika målbilder vilket, tillsammans med den snabba utvecklingen av teknik och kunskap, ställer stora krav på det strategiska ledarskapet. Ett systematiskt kvalitetsarbete är också en viktig del i varje offentlig myndighets arbete med att utveckla medarbetarnas inflytande på sin arbetssituation och delaktighet för att på så vis förbättra verksamheten och arbetstillfredsställelsen. Mätning av kvalitet och effektivitet Det finns olika sätt att mäta och följa upp kvalitet och effektivitet. Inom vissa områden tillämpas exempelvis s.k. öppna jämförelser genom vilka områden med brister lättare kan uppmärksammas. Kommuner och landsting har jämfört sig med varandra. gjordes detta kanske främst med grannkommunen eller , men tack vare de satsningar som gjorts har detta arbete utvecklats till att inte vara regionalt begränsat. Olika jämförelseprojekt har genomförts i syfte att ge ökad kvalitet och effektivitet i de kommunala verksamheterna. Exempel på jämförelseprojekt är Öppna jämförelser som görs inom vården och omsorgen om äldre, hälso- och sjukvården, missbruks- och beroendevården samt utbildning. Utöver dessa löpande publiceringar fanns det –2010 ett nationellt jämförelseprojekt som syftade till att via systematiserade jämförelser förbättra kvaliteten och effektiviteten i de kommunala verksamheterna. I den förvaltningspolitiska propositionen gör regeringen bedömningen att det behövs en mer samlad och systematisk uppföljning av den offentliga förvaltningens utveckling. Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att utveckla redovisningen av den offentliga sektorns utveckling m.m. I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag på hur en samlad och systematisk uppföljning av produktivitet, kvalitet och effektivitet i offentlig sektor kan uppnås (dnr S2011/183/SFÖ). Det ingår även att lämna förslag på relevanta indikatorer som kan beskriva förändringar i fråga om innovation, förnyelse och kvalitet i statlig förvaltning. Det är medborgarna och företagen som ytterst avgör om förvaltningen har god kvalitet och det är därför angeläget att myndigheter inhämtar sådana synpunkter till sin verksamhetsutveckling. Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att genomföra en undersökning om allmänhetens och företagens uppfattningar om kvalitet i offentlig verksamhet (dnr S2011/184/SFÖ). Människor får inte komma i kläm på grund av hur den offentliga sektorn är organiserad. Medborgare, företagare och kommuner förväntar sig att den offentliga sektorn ska uppträda samordnat. Samordning underlättas av en helhetsinriktad styrning som har ett tydligt medborgarperspektiv. Regeringen har förvaltningspolitiska proposition angivit inriktningen för arbetet med att utveckla styrningen av statsförvaltningen. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. I propositionen anger regeringen också att det behövs en mer samlad, sektorsövergripande och lång- siktig statlig styrning av den kommunala sektorn. Medborgarperspektivet bör i större utsträckning prägla statens styrning av den offentliga förvaltningen, bl.a. genom att i större utsträckning se till både statlig och verksamhet i utformandet av sin styrning. (SOU 2007:75) behandlade kortfattat den omfattande diskussion som förts om fragmentering och s.k. stuprör i den statliga förvaltningen. Utredningen urskiljer två situationer. Den ena är när myndigheternas verksamheter kan beskrivas som delar av en produktionskedja. Den andra är när flera statliga myndigheter antas påverka samma mål utan att ha verksamhetsmässiga samband. Utredningen diskuterar i sitt betänkande främst svårigheterna med att i styrningen av enskilda myndigheter beakta den senare situationen, som också kopplar till svårigheten att mäta effekter av enskilda myndigheters arbete. Det är viktigt att den offentliga sektorn blir bättre på att mäta produktivitetsutveckling. I samband med detta är tydlighet, öppenhet och jämförbarhet viktiga instrument för kvalitet och effektivitet. När det gäller att hantera samordningsproblem i de fall myndigheternas verksamheter kan beskrivas som en produktionskedja konstaterar att problemen förefaller vara särskilt stora när de s.k. stuprören skär igenom både departements- och myndighetsindelningar. Utredningen konstaterar därför att det är viktigt att arbetsformerna inom i högre grad har verksamheten som utgångspunkt snarare än de enskilda myndigheterna. Frågan om hur samordningsproblem ska hanteras när flera myndigheter ingår i en produktionskedja är svårlöst. Bland annat förefaller det finnas en inbyggd motsättning mellan resultatstyrningens fokus på de enskilda myndigheternas prestationer och ambitionen att fokusera på nyttan för de medborgare och företag som möter dessa myndigheter i en sådan kedja. Det handlar emellertid inte enbart om bristande kvalitet i de tjänster och den service medborgare och företag får när resultatstyrningen fokuserar ensidigt på de enskilda myndigheternas prestationer och inte på den eller de tjänster de gemensamt ska leverera. Forskning och utvärderingar av tillämpningen av lean visar också att tjänsteproducerande system som styrs utifrån principen att medborgarna, inom ramen för myndigheternas uppdrag, ska kunna dra värde ur systemet, dvs. att medborgarnas nytta sätts i centrum, har förutsättningar för att bli mera kostnadseffektiva än system som fokuserar på de enskilda delarnas, myndigheternas, prestationer. spektivet centralt i arbetet. Vidare är det angeläget att rådet också beaktar de speciella förutsättningar som offentligt driven verksamhet har i förhållande till privata aktörers verksamhet på en helt konkurrensutsatt marknad. Det i bedrivna syftade till att pröva möjligheterna att utveckla formerna i för en mera strategisk styrning utifrån ett systemsynsätt och ett medborgarperspektiv. Av projektet framgår att en faktor som kan hämma ökad samverkan och framväxten av innovativa lösningar ur ett medborgar- och företagsperspektiv är sådana begränsningar som följer av rådande styrmodell, styrinstrument och arbetsformer. Det kan bl.a. vara svårt att uppnå en bra myndighetssamverkan inom staten i syfte att skapa effektivare processer och bättre tjänster för medborgarna genom t.ex. uppdrag i myndighetens instruktion eller regleringsbrev. Denna typ av frågeställningar har också uppmärksammats bl.a. i de nordiska grannländerna. Som exempel kan nämnas att det i har inrättats en tvärministeriell utvecklingsenhet, MindLab, i syfte att förstärka medborgarperspektivet och utveckla nya samverkansformer och lösningar som kan skapa större värden för medborgarna. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att ta fram ett samlat underlag om myndigheternas service i samverkan. Ett syfte är att få underlag för att bedöma hur utvecklingen av service i samverkan ska kunna följas upp. Det behövs också underlag för att regeringen ska kunna göra en bedömning av den service som ges och ta ställning till om det finns behov av tydligare service- och tillgänglighetskrav. Statskontoret ska slutredovisa arbetet (dnr S2011/3603/SFÖ). Behovet av ett nationellt råd Offentliga myndigheter på nationell, regional och lokal nivå har långtgående befogenheter och ett ansvar att kontinuerligt utveckla sin verksamhet. Detta ger goda förutsättningar för handlingskraft och för nya idéer och lösningar. är varje statlig myndighet också en del i ett större sammanhang och det finns därför anledning att betona den statliga förvaltningens gemensamma grund som utgångspunkt för innovation och förändring. Ett nationell råd kan bidra med att ge en mer samlad helhetsbild. De statliga myndigheterna behöver, med beaktande av integri- tets-, sekretess- och rättssäkerhetskrav, i högre grad än samverka, t.ex. när man utvecklar tjänster och service. Det ska vara enkelt för alla att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Det är angeläget att arbetet med tvärsektoriella frågor bedrivs på ett effektivt sätt. Ett nationellt råd kan främja och initiera ökad samverkan inom statsförvaltningen och ge exempel på hur samverkan kan utvecklas. Det behövs kunskap om hur sektorsövergripande arbete bedrivs och förslag på ändamålsenliga arbetsformer som ger förutsättningar för en effektivare styrning.