sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — bedömning är att förslagen kan få positiva konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Ett syfte med kommitténs förslag om ändrade bestämmelser för presstödet är att skapa större incitament för dagstidningar med driftsstöd att öka sina läsarintäkter och för att främja en teknisk utveckling av dagstidningsbranschen. Ett annat syfte är att skapa ett mer proportionerligt stödsystem. Förslagen innebär att de statliga medlen till presstöd delvis ska fördelas om, från det nuvarande distributionsstödet till ett reformerat driftsstöd och ett nytt omställningsstöd. Även om flertalet dagstidningar med drifts- stöd med kommitténs förslag kommer att få ett högre stöd, finns det exempel på tidningar som får lägre stödbelopp. Eftersom tidpunkten för genomförande av förslagen ligger kommer det att finnas goda förutsättningar för berörda tidningsföretag att anpassa verksamheten efter de nya bestämmelserna. Kommitténs bedömning är att distributionsstödet inte är av avgörande betydelse för att upprätthålla ett system med samdistribution av dagstidningar i landet. På kort sikt kan det dock inte uteslutas vissa negativa konsekvenser för berörda tidnings- företag när stödet avvecklas och därför bör åtgärden samordnas med en permanent och långsiktig lösning med samdistribution av tidningar och post. De administrativa kostnaderna för stödmottagande tidningar kan förväntas minska när distributionsstödet avvecklas. Å andra sidan kan införandet av ett nytt omställningsstöd förväntas innebära att de administrativa kostnaderna ökar något. Ett grundläggande motiv för presspolitiken är dagstidningarnas unika och centrala roll för medborgarnas möjligheter att hålla sig informerade om och delta i frågor av betydelse för samhällslivet. Målet för driftsstödet är en publicistisk mångfald och bedömningen att en ökad samdistribution av tidningar och post utgår från ett konsument- och medborgarperspektiv. Flera av de nya bestämmelser kommittén föreslår för driftsstödet, liksom bedömningen att en reducerad mervärdesskatt även bör omfatta digitala medier, motiveras av ett förändrat konsumtionsmönster i det svenska medielandskapet. bedömning är att förslagen inte får några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, offentlig service i olika delar av landet eller jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen kan däremot få positiva konsekvenser för miljön, genom en ökad samdistribution av tidningar och post på landsbygden, samt för sysselsättningen och för möjligheterna att nå de minoritetspolitiska och integrationspolitiska målen. Reservationer och särskilda yttranden Reservationen i korthet: har haft i uppdrag att föreslå ett framtida stöd, som ska gälla . Av den utredning kommittén utfört framgår att det nuvarande presstöds- systemet, trots de förtjänster det en gång hade, tjänat ut. Medan presstödets införande var en reaktion mot nedläggningen av andratidningar och en kris i den delen av branschen omfattar nuvarande kris hela dagspressen och den oberoende professionella journalistiken. Kommittén borde därför ha fullföljt arbetet med att finna stödformer anpassade till dagens och framtidens medie- situation och samhällsliv, med inriktning på journalistik snarare än på tidningsföretag. Presstödsförordningen är rättsligt föråldrad. Inte heller det sätt den beslutas på lever upp till de krav som bör ställas på ett rättsligt ramverk. Ett framtida stödsystem bör bygga på en tydligare ansvarsfördelning och utformas på ett mer lättillgängligt sätt. Presstödet har granskats av Europeiska kommissionen. har därvid åtagit sig att före införandet av ett eventuellt nytt stöd- system se över stödets effekter på konkurrensen och medie- mångfalden. En sådan översyn återstår att göra. De invändningar kommissionen framförde vid den tidigare granskningen torde ha förstärkts genom den fortsatta utvecklingen på medieområdet. Om ett selektivt mediestödssystem av nuvarande typ ska finnas kvar bör en s.k. demokratibestämmelse införas. Reservationer och särskilda yttranden allmänna tvingas främja brottsliga framställningar och spridning av rasistisk propaganda, vilket skulle undergräva stödsystemets legitimitet. Det finns inte något grundlagshinder mot en demokratibestämmelse, som tvärtom ligger i linje med vad som stadgas i regeringsformen. är en mycket liten myndighet. Behovet av hushållning med allmänna medel talar för att den slås samman med den radio/tv-myndighet i vars lokaler den redan är belägen. Några principiella hinder mot detta finns inte. Förslagen i betänkandet innebär sammantagna att stödet ytterligare koncentreras till ekonomiskt svaga delar av mediesystemet. som når större grupper bör dock inte lämnas utanför. I reservationen förespråkas därför i första hand generellt verkande åtgärder som stöder hela branschen. Selektiva åtgärder bör inriktas mot medier som når många på de större eller mindre marknader där de är verksamma. Staten har ett ansvar för att stödet används där det bäst främjar demokratiska ändamål. Ett framtida stödsystem bör sammanfattningsvis inte vara reserverat för prenumererade dagstidningar utan omfatta alla medier som bedriver professionell journalistik och fördelas enligt lag av en oberoende instans under rättssäkra former. Dagens presstödssystem upphör att gälla i och med utgången av . huvuduppdrag har varit att utreda om det därefter kommer att finnas behov av ett liknande stödsystem och att, om så bedöms vara fallet, ta fram ett förslag till hur ett sådant system skulle kunna se ut. Avsikten, som jag uppfattat regeringens uppdrag, var att kommittén med dagspressens situation som utgångspunkt skulle fästa blicken bortom det nuvarande systemet och bilda sig en uppfattning om vad tiden och framåt kunde tänkas kräva för mediepolitiska insatser. En grundläggande förutsättning för uppdraget var det uppen- bara förhållandet att det s.k. medielandskapet snabbt förändras, vilket kräver vidare mediepolitiska överväganden än dem som en gång låg till grund för presstödets utformning. Reservationer och särskilda yttranden utgångspunkt var de rättsliga problem som visat sig vara förknippade med den ordning som tillkom . Dessa hade framkommit i samband med att Europeiska kommissionen granskade systemet och påtalade brister i detta. Kommitténs arbete bedrevs relativt länge med inriktning på ett nytt och framtida stödsystem, och vid sitt internatsammanträde enades kommittén om att inte behålla presstödet utan ersätta det med något annat. Diskussionen sammanfattades enligt minnesanteckningarna så att inriktningen på det fortsatta arbetet skulle vara åtgärder både för att stödja och utveckla befintliga tidningar och för att främja utvecklingen av nya och innovativa medier. I ett utkast till en mediestödslag konkretiserades detta till dels ett bevarande av stöd till tryckta tidningar och digitala utgåvor av dessa, dels ett nytt stöd till elektroniska publiceringstjänster inom ramen för den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § yttrande- frihetsgrundlagen. Tanken var att öppna stödsystemet för framtida medieformer utan att för den skull slå undan benen för de tidningsföretag som ännu är beroende av nuvarande stöd. Det fanns även en allmän önskan om att främja god journalistik men också en uttalad skepsis mot att detta vore möjligt utan att stödmyndigheten skulle komma att fungera som en smak- och kvalitetsdomare. Det största problemet i sammanhanget var dock att finna kriterier som skulle ersätta den s.k. hushållstäcknings- principen, dvs. den till synes enkla regeln om att bara tidningar som når av hushållen inom ett visst område är stödberättigade. En regel av det slaget fungerar bara på prenumererade papperstidningar. Ställda inför dessa problem och andra överväganden av mer politiskt slag lade ett flertal av ledamöterna om kursen och beslutade att arbetet helt skulle inriktas på att behålla den nuvarande presstödsförordningen. I syfte att nå politisk enighet kring detta ägnades det fortsatta arbetet åt förhandlingar kring hur stödpengarna borde fördelas mellan olika tidningsföretag m.m. Kommitténs sekretariat har på grundval av dessa förhandlingar och i enlighet med majoritetens direktiv utarbetat kapitel 8 i betänkandet. Eftersom det varit flera turer i förhandlingarna och förslagen, som varit tekniskt komplicerade, legat på detaljnivå har arbetet varit tidskrävande. Detta och den relativt sent beslutade inriktningsändringen har medfört att en del av de uppgifter kommittén tilldelats inte kunnat fullgöras. Det gäller bl.a. kart- Reservationer och särskilda yttranden läggningen av vilken inverkan presstödet har på mediemångfalden och konkurrenssituationen på mediemarknaden, och då särskilt i förhållande till det stöd som föreslås. Även utrymmet för sedvanlig beredning av betänkandet som helhet har påverkats. Ett exempel är förslaget till omställningsstöd, som är ofärdigt. Förslaget innebär att stödsystemet i alla bärande delar ska fungera som det gjort sedan det infördes. Det senare tillkomna storstadsstödet avskaffas som särskild stödform men de berörda tidningarna ska kompenseras genom generellt justerade bidrags- skalor. Det senare innebär – under förutsättning att de aktuella tidningarna behåller sina nuvarande upplagor eller kan ersätta ett bortfall med digitala prenumerationer – att alla stödmottagare utom de två storstadstidningarna ska få höjda bidrag med i storleksordningen 10–. Ett omställningsstöd, som är förbehållet tidningar som redan uppbär stöd och i praktiken innebär ett för dessa ytterligare förstärkt driftsstöd, föreslås också. Det på detta sätt utökade stödet finansieras i första hand med att distributionsstödet tas bort och i andra hand med nettosänkningen av stödet till de två storstadstidningarna. Förslaget innefattar inga stödåtgärder till medier och journalistik i allmänhet, annat än rekommendationer om avskaffad reklamskatt och ändrad momssats för digitala publikationer. Presstödet tog form kring , i ett dualistiskt medielandskap, med å ena sidan stats- och korporationsstyrd radio/tv, där reklam- förbud rådde, och å andra sidan en starkt partipolitiskt dagspress, som i princip var ensam på reklammarknaden. På den marknaden sökte sig annonsörerna till de större tidningarna, vilket lämnade andratidningarna med en allt svagare finansiering. För att rädda den politiska mångfalden lät staten beskatta annonserna och gav pengarna i bidrag till de svagare tidningsföretagen. Det var ett enkelt och från demokratisk synpunkt försvarbart sätt att korrigera vad som skulle kallas ett marknadsmisslyckande. Därefter har tidningar och andra massmedier, liksom människors medievanor och inte minst reklammarknaden, genomgått närmast omvälvande förändringar som presstödet fortsatt att utgå i enlighet med de ursprungliga principerna. Det krävs ingen ingående kart- läggning för att inse det orealistiska i att använda detta ålderstigna Reservationer och särskilda yttranden bidragssystem som bas för mediepolitiska insatser som ska träda 2017. I samma riktning pekar den Europeiska kommissionens oberoende analys, där ifrågasättandet tog sikte på det nuvarande presstödssystemets grundläggande funktionssätt, inte bara på de enskildheter som uppmanades korrigera omgående. Det var därför kommissionen bland sina villkor uppställde att en översyn skulle göras innan eventuellt införde ett nytt stödsystem. Av det arbete kommittén genomfört – sekretariatets utredningar, hearings med ett stort antal branschföreträdare och kontinuerliga inlägg från kommitténs experter – kan enligt min mening ingen annan slutsats dras än att det nuvarande presstödssystemet, trots de förtjänster det en gång hade, nu tjänat ut. En slutsats av det som framkommit är även att medan presstödets införande var en reaktion mot nedläggningen av andra- tidningar och en kris i den delen av branschen omfattar nuvarande kris hela dagspressen. Medan 1970-talets politik gällde hotet mot andratidningarnas existens präglas dagens situation av att den oberoende professionella journalistiken, som vuxit fram med dagspressen, tenderar att mer eller mindre marginaliseras när tidningarnas ekonomiska resurser krymper. Kommittén borde mot den bakgrunden inte ha begränsat sitt intresse till de tidningar som definierats som ekonomiskt behövande, utan förutsättningslöst ha utvärderat hela stödbehovet utifrån de demokratiska ändamål som ska främjas. Arbetet med att finna stödformer anpassade till dagens och framtidens mediesituation och samhällsliv borde ha fullföljts, med sikte på att främja journalistik snarare än att rädda tidningsföretag. Det är i och för sig svårt att i en snabbt föränderlig medievärld avgöra vilka behov som kommer att finnas av insatser från det allmänna och att konstruera eventuella mediestödsformer som är anpassade till dessa behov. Det framgår bl.a. av vad som förekommit i de länder vars mediepolitik behandlas i kapitel 4. Ett nytt system skulle även kräva andra kriterier än en hushålls- täckningsregel för att avgöra vem som är berättigad till stöd. Ett nytänkande på den punkten är dock nödvändigt under alla förhållanden, beroende på medie- och reklammarknadernas förändring och stigande komplexitet.1 1 Bedömningen att täckningsgradsteorin är föråldrad gjordes redan av 2004 (se SOU 2006:8 s. 137). Reservationer och särskilda yttranden Utredningsuppgiften var alltså inte lätt, men om kommittén likväl fullföljt den skulle resultatet ha kunnat läggas till grund för remissbehandling, allmän debatt och fortsatta överväganden av regering och riksdag. Den långa beredningstid som regeringen hade anslagit fram gav gott utrymme för en sådan process. Under denna hade det säkerligen krävts kompletterande utred- ningsinsatser. Det hade också krävts politiska kompromisser. Men det är enligt min mening först sedan fakta utretts och analyserats och åsikter fått brytas mot varandra som det är dags att söka samlande lösningar. Gör man tvärtom kortsluts förändrings- processen. Presstödet växte fram via ett opinionbildningsstöd till de politiska partierna. Den författningsmodell som användes har bestått. Den innebär att regeringen i en proposition beskriver hur man tänkt och efter godkännande beslutar i förordningsform. Förordningen har med tiden blivit alltmer svåröverskådlig. Någon lagrådsgranskning eller motsvarande verkar aldrig ha förekommit. Delvis liknar den nuvarande presstödsförordningen, med sin uppräkning av ortsnamn och sitt utpekande av enskilda tidningar, mer ett anslagsbeslut än en författning, ett intryck man även får av de många presstödskommittéernas intresse för stödets exakta utfall ända ner på enskild tidningsnivå. Denna kommitté har inte varit något undantag; övervägandena har med tiden tenderat att handla mer om vad den eller den tidningen får eller inte får, än om hur ett stöd principiellt sett bör vara utformat för att tjäna de allmän- nyttiga ändamål som åberopas för dess utbetalande. En tydlig rättslig brist i den nuvarande regleringen är avsaknaden av bestämmelser och författningskommentarer ur vilka regleringens ändamål kan utläsas, något som behövs både för kontroll av att reglerna hänger ihop och för att tolka dem, liksom för att bringa dem i överensstämmelse med (jfr nedan). Det enda som finns i den vägen är allmänna uttalanden i utredningsbetänkanden och i viss mån i propositioner. Dessa uttalanden är dock inte kopplade till utformningen av regleringen, som därför från ändamålssynpunkt hänger i luften. Jag har för min del inte kunnat finna annat än att själva bidragssystemet är godtyckligt, eftersom det inte framgår vilken eller vilka principer Reservationer och särskilda yttranden som varit styrande för dess utformning. Det framgår t.ex. inte varför bidragsbeloppen ska ligga på den nivå de ligger eller varför de egentliga dagstidningarna följer ett system och fådagarstid- ningarna ett annat. Inte heller framgår det varför stödintensiteten – bidragets storlek i förhållande till tidningens kostnader – varierar så kraftigt som den gör.2 Det behöver i författningssammanhang klargöras hur man resonerat, varvid rationaliteten i resonemanget även skulle kunna diskuteras. Det starka partipolitiska intresset för stödets utfall för enskilda tidningar och tidningsgrupper är naturligt, med tanke på vilka motiv som ursprungligen fanns för dess införande. Icke desto mindre krävs det av rättssäkerhetsskäl en viss makt- och ansvars- fördelning mellan dem som stiftar lagarna och dem som ska tillämpa dem. Den nuvarande ordningen innebär att de politiska partierna dominerar i alla led. Det bör emellertid vara så att reglerna beslutas politiskt men tillämpas av myndigheter eller domstolar. Det är därför inte lämpligt att, så som är fallet, är partipolitiskt sammansatt, särskilt inte med tanke på de starka partipolitiska intressen som är förknippade med stödet till enskilda tidningar. Jag är också tveksam till över- klagandeförbudet; rättstillämpning av det slag det här trots allt är fråga om bör ytterst vara underkastad domstolskontroll.3 Ett eventuellt framtida stödsystem bör sammanfattningsvis bygga på en tydligare ansvarsfördelning och utformas på ett mer lättillgängligt sätt. Som redan sagts var ett av villkoren för att Europeiska kommissionens granskning av det svenska presstödet skulle avslutas, att införandet av ett eventuellt nytt stödsystem skulle föregås av en översyn över dess effekter på konkurrensen och 2Stödet till den största tidningen – – utgör av dessa kostnader, medan det finns mindre tidningar vars motsvarande kostnader till upp mot täcks av det allmänna. 3Rättsfallet NJA 2002 s. 288 åberopas ibland till stöd för att ska betraktas som en domstol. I avgörandet prövar HD bl.a. om nämnden är ett sådant annat organ än domstol som, vid tillämpning av artikel 6 i , kan anses uppfylla de rättssäkerhetskrav som konventionen ställer upp. HD fann att uppfyllde dessa krav. Det är emellertid inte detsamma som att nämnden är att betrakta som en domstol. Till bilden hör att HD ansåg att i det aktuella fallet inte uppfyllde kraven i artikel 6 och att nämndens beslut därför borde prövas inom det ordinära domstolsväsendet. Reservationer och särskilda yttranden Kommittén har inte genomfört någon översyn med den inriktningen. Det måste dock ske innan förslaget kan genomföras. Utan att föregripa en sådan översyn, som bör göras av ett oberoende organ, kan jag konstatera att de tvivel kommissionen framförde vid den tidigare granskningen torde ha förstärkts genom vad som framkommit i kommitténs arbete. Det från denna synpunkt grundläggande problemet med den nuvarande ordningen är bristen på ett tydligt samband mellan mål och medel. Det är naturligtvis ingen tvekan om att dagens presstöd främjar demokratiska ändamål; det gör i princip alla åtgärder som underlättar för medborgarna att förmedla nyheter och delta i offentlig debatt. Men frågan är om det är väl utformat för att nå sitt mål, dvs. om det, kortfattat och allmänt uttryckt, är nödvändigt att stödåtgärderna är utformade på det sätt de är i förhållande till andra möjliga åtgärder och till de effekter de har på konkurrens m.m. Detta kan, vilket den tidigare granskningen av Europeiska kommissionen visar, ifrågasättas på flera sätt och i ökande grad allteftersom mediemarknaden förändras. Ett exempel är de s.k. gratistidningarna. I sitt beslut godtog kommissionen särbehandlingen av dessa med hänvisning till att de på grund av sitt innehåll (korta, koncisa nya fakta som lätt kan konsumeras) och den unga publiken och formatet hörde till en annan marknad än de betalda tidningarna. Grunden för den bedömningen får anses försvagad genom utvecklingen och vad som framkommit under kommitténs arbete. Det är i vart fall inte förenligt med stödsystemets mål att som indirekt diskriminera denna tidningskategori, som når stora medborgargrupper och spelar en ökande roll för många människors mediekonsumtion. Se även den senare, mer översiktliga granskningen i kommissionens ärende SA.23923 (CP 85/2010), som specifikt gällde gratistidningar, där det åter hänvisades till den översyn av presstödet, inklusive marknaden för gratistidningar, som åtagit sig att göra. Behovet av en s.k. demokratibestämmelse Frågan om en s.k. demokratibestämmelse gäller huruvida det allmänna genom ekonomiskt stöd ska främja spridningen av åsikter som strider mot det demokratiska samhällets grundläggande värden, t.ex. en nazistisk tidning som förnekar förintelsen. Reservationer och särskilda yttranden utgångspunkt för bedömningen kan grundlagarna användas. Där står, i regeringsformen, att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden och motverka diskriminering av människor på grund av nationellt eller etniskt ursprung, religiös tillhörighet m.m. Men där framgår också, både i regeringsformen och yttrandefrihetsgrundlagarna, att yttrandefriheten ska vara den vidast tänkbara. Utöver dessa utgångspunkter ger grundlagen inget svar på om en demokratibestämmelse bör finnas i ett mediestödssystem. Frågan är i första hand politisk, inte juridisk, och lämnar utrymme för olika åsikter. I radio/tv-lagstiftningen finns en demokrati- bestämmelse. Den rättsliga regleringen där bygger på att det måste ställas andra krav på medier som ytterst styrs av det allmänna och finansieras genom statligt beslutade licensavgifter, än vad man har anledning att göra på enskilda som publicerar sig på den fria marknaden. Värnandet av demokratiska värden har därvid fått sätta en gräns för yttrandefriheten i dessa medier. Denna princip tillämpas även för den kommersiella, tillståndsberoende radion och televisionen. Det är således för ett företag som TV4 ett villkor för sändningstillstånd att radio- och tv-lagens demokratibestämmelse respekteras i verksamheten. Om företaget väsentligt bryter mot detta kan dess sändningstillstånd dras in. En motsvarande regel i yttrandefrihetsgrundlagarna om att den som använder sin rätt att yttra sig måste värna demokratiska värden vore förstås otänkbar. Vad saken här gäller är emellertid inte envars yttrandefrihet utan om den som söker stöd av allmänna medel bör kunna åläggas restriktioner för att få del av stödet. Majoriteten har som utgångspunkt att presstödet utformats utifrån den värdering av det fria ordet som kommer till uttryck i tryckfrihetsförordningen (TF). Presstödet utgör emellertid i sig ett ingrepp i TF, genom att det särbehandlar enskilda nyhets- och opinionsskrifter utifrån både kvantitativa och kvalitativa kriterier. Att ge statsstöd till ett tidningsföretag men inte till alla är t.ex. inte utan vidare förenligt med en av TF:s grundläggande principer, etableringsfriheten. Den som är utesluten från stöd kan också hävda att detta är ett sådant hinder för utgivning av tryckta skrifter som är otillåtet enligt TF:s censurförbud. Lagstiftaren har när detta – och reklamskatten – diskuterats bl.a. uttalat dels att en utebliven möjlighet till presstöd inte kan anses utgöra ett sådant hinder som avses i TF, dels att den olikbehandling Reservationer och särskilda yttranden som stödsystemet och dess finansiering innebär är godtagbar, i huvudsak med hänvisning till att den främjar demokratiska ändamål, se t.ex. diskussionen i betänkande (SOU 1975:49 s. 97 ff.; jfr även SOU 1983:70 s. 89 ff.). Lagstiftaren har därmed redan klargjort att grundlagen medger att tidningar behandlas olika från presstödssynpunkt. Den som inte får presstöd är med andra ord inte i grundlagens mening hindrad från att utöva sin yttrandefrihet. Den yttrandefrihetsfråga som diskussionen om en demokrati- bestämmelse i ett mediestödssystem väcker är mot denna bakgrund mer en gradfråga än en principfråga – innebär uppställande av stödvillkor som beaktar den stödsökande tidningens inriktning, dvs. dess innehåll och värdegrund, att stödsystemets ingrepp i grundlagens principer blir alltför långtgående? Det kan man, i enlighet med majoritetens ståndpunkt, mycket väl hävda.