sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Områdesvist uttag av gatukostnader innebär att de totala kost- naderna inom ett område ska fördelas mellan berörda fastighets- ägare. I detta fall måste kommunen -ange vilka fastigheter som ska vara med att betala kostnaderna, dvs. avgränsa ett fördelningsområde, -fastställa de totala kostnaderna (kostnadsunderlaget) samt -bestämma hur kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna, dvs. Uttag för gatudel innebär att varje fastighet ska betala de kostnader som uppstår för (halva) den gatudel som ligger framför fastigheten. När det gäller prioriteringen mellan dessa två metoder sägs i lagens förarbeten följande (prop. 1980/81:165 s. 30). En områdesvis fördelning är i många fall mera rättvis än om varje fastighetsägare betalar gatan utanför sin fastighet. Sådana faktorer för ersättningsberäkningen som tomtlinjens längd vid gatan och den tillåtna hushöjden ger inte alltid ett riktigt uttryck för tomtägarens nytta av gatan. Även stora tomter kan ha mycket kort tomtlinje utmed gatan, t.ex. skafttomter. Att ersättningen beräknas med utgångspunkt i tomt- linjens längd medför även att ägarna av hörntomter blir genomgående hårdare belastade än övriga tomtägare. Detta uttalande antyder att områdesvist uttag av gatukostnader är huvudmetoden, medan uttag av kostnader för gatudel kan ses som en kompletterande regel som kan användas i undantagsfall. I fort- sättningen koncentreras därför framställningen på huvudmetoden. Vilka fastigheter som ska bidra till gatukostnaderna bestäms alltså av fördelningsområdet. Områdesavgränsningen ska göras så att endast de fastigheter som har nytta av den aktuella gatan, grön- området etc. ska ingå i området. Ofta sammanfaller fördelnings- området med detaljplanen, men området kan också omfatta flera Finansiering av gator och allmänna platser detaljplaner eller delar av en plan. Det är också möjligt att ha ett fördelningsområde för gator och ett annat för parker och grön- områden. När det gäller storleken på de kostnader som kommunen får ta ut av fastighetsägarna finns flera begränsningar. Avgifterna får maximalt täcka kommunens kostnader för byggande och standardförbättring av gator, torg, parker, naturmark, lek- platser och kompletterande åtgärder som bl.a. gång- och cykelvägar, gångtunnlar, belysning, vägmärken, hastighets- dämpande åtgärder, slänter, vägrenar, stödmurar, rännsten, rännstensbrunnar och diken. I kostnadsunderlaget ingår även kostnader för förvärv av mark som behövs för anläggningarna. Det är också möjligt att ta ut kostnader för administration och räntor. Underhållskostnader får alltså inte täckas med avgifter utan måste finansieras med kommunala skattemedel (6 kap. 21 §). Gränsen mellan standardförbättring och underhåll kan vara fly- tande. Exempel på förbättringar är breddning av gata, separering av gång- och cykeltrafik från annan trafik samt asfaltering av en grusväg, medan exempel på en underhållsåtgärd är asfaltering av en redan asfaltbelagd väg2. Endast områdesanknutna gator/grönområden får ingå i kostnads- underlaget. Anläggningarna ska således vara till direkt, lokal nytta för fastigheterna inom fördelningsområdet. Det betyder att kostnader för anordningar som betjänar flera fördelnings- områden ska delas upp mellan de olika områdena. Vidare får kostnader för gator och parker som betjänar större områden – som t.ex. genomfarts-, infarts- och huvudgator mellan stads- eller tätortsdelar – inte ingå i kostnadsunderlaget. Den typen av kostnader brukar benämnas generalplanekostnader, dvs. kost- nader för sådana anläggningar som redovisades i en s.k. general- plan i den äldre byggnadslagstiftningen (motsvarar i princip den nuvarande översiktsplanen). Att kommunen ska utföra gator enligt ortens sed har också en begränsande inverkan på kostnadsunderlagets storlek. Kostna- derna ska baseras den standardnivå för gator som är vanlig i 2 , Gatukostnader. Handledning vid uttag av anläggningskostnader för gator, parker och andra anläggningar, 1982. Finansiering av gator och allmänna platser kommunen, vilket innebär att fastighetsägarna inte ska behöva betala för överstandard på gatorna. Kostnadsunderlaget ska reduceras om kostnaderna blir oskäligt höga på grund av tekniska svårigheter, dyrbara sprängningar etc. (6 kap. 33 §). Kostnadsunderlaget kan bestämmas på två sätt. Det kan ske antingen genom att beräkna de faktiska kostnaderna när anläggningen är färdigställd eller genom schablonberäkningar på erfarenhetsmässiga kostnader innan anläggningen har byggts (6 kap. 27 §). Om fakti- ska kostnader används, måste givetvis beslut om uttag av gatu- kostnader, s.k. gatukostnadsutredning, tas efter detaljplanen. Ska gatukostnadsutredningen och detaljplanen göras parallellt, är det nödvändigt att uppskatta kostnadsunderlaget på grundval av erfaren- hetsmässiga kostnader. Av förarbetena till gatukostnadsbestäm- melserna i PBL framgår (prop. 1980/81:165 s. 28) att metoden med faktiska kostnader normalt är att föredra, även om båda möjlig- heterna står till buds. Kostnadsunderlaget ska sedan fördelas mellan fastigheterna på ett skäligt och rättvist sätt. Fram till den senaste förändringen av PBL 2011 användes uttrycket på skälig och rättvis grund. Enligt lagstiftningens förarbeten (prop. 2009/10:170 s. 455) avses med förändringen ingen ändring i sak utan endast vara språklig. Vad som är skälig och rättvis grund har behandlats i två rättsfall för kostnadsfördelning mellan befintlig och nytillkommande bebygg- else (RÅ 1988 ref. 41 och RÅ 1991 ref. 17). I båda fallen ansågs det rimligt att reducera kostnaden för befintlig bebyggelse. Kostnadsfördelningen ska grunda sig på fastigheternas tillåtna användningssätt i detaljplanen. En fastighet behöver alltså inte vara bebyggd för att kostnader ska kunna tas ut. Hur fördelningen praktiskt ska genomföras beror i stor utsträck- ning på vilken bebyggelse som finns inom området, dvs. om det är blandad bebyggelse – t.ex. bostäder, kontor och industri – eller enhetlig bebyggelse – t.ex. enbart friliggande småhus. Fördelning av kostnader i områden med blandad bebyggelse kan ske på flera sätt. Ett första steg kan innebära att kostnaderna för- delas mellan olika bebyggelsetyper. Detta kan i princip göras på två sätt. Lägenheterna för respektive bebyggelsetyp åsätts andels- eller delaktighetstal (jfr andelstal vid gemensamhetsanläggningar). Finansiering av gator och allmänna platser Området delas upp i mindre fördelningsområden – ett för varje bebyggelsetyp – som får svara för de kostnader som uppstår inom respektive område. Eventuella kostnader som är gemensamma för flera områden måste därefter fördelas mellan områdena. Därefter fördelas kostnaderna på enskilda fastigheter. När det gäller flerbostadshusbebyggelse, kan kostnaderna fördelas lika per lägenhet eller i förhållande till våningsytan. I grupphusområden – med radhus eller kedjehus – kan kostnaderna i många fall fördelas lika mellan fastigheterna/lägen- heterna. I områden med friliggande småhus är det vanligast att kostnaderna fördelas efter en grundavgift för varje fastighet och/eller fastigheternas areal. Om man fördelar kostnaderna efter en grundavgift per fastighet, är det i många fall nödvändigt att basera gatukostnadsfördelningen på att detaljplanen reglerar fastighetsindelningen. När exempelvis ett äldre bebyggelseområde med stora tomter ska förnyas/förtätas, kan det annars vara svårt att veta om fastigheter kan delas och hur många nya tomter som kan bildas, dvs. veta hur många grund- avgifter per fastighet som kan tas ut inom området. Beslut om gatukostnadsavgifter och betalningsskyldighet Uttag av gatukostnader bestäms i kommunens beslut om en s.k. gatukostnadsutredning, som ska vara föremål för samråd och granskning (6 kap. 28–32 §§). I detaljplanen bestäms standarden på gator och parker, vilket påverkar kostnadsunderlagets storlek, och planen reglerar exploateringsgrad/bebyggelsetyper som har bety- delse för hur fördelningen av kostnader ska göras. Det är därför lämpligt att detaljplanen och åtminstone principer för gatukostnadsutredningen upprättas parallellt. Kommunens beslut om att ta ut gatukostnader och grunderna för kostnadsuttaget kan överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900), KL (13 kap. 1 § PBL). En tvist om ersättningens storlek eller villkoren för betalning kan däremot prövas av mark- och miljödomstolen i det område där fastigheten är belägen (15 kap. 10 § PBL). När gator och andra allmänna platser är färdigställda, kan kom- munen kräva betalning av fastighetsägarna (6 kap. 34 §). För ford- ran avseende gatukostnader gäller tioårig preskription (NJA 1993 Finansiering av gator och allmänna platser s. 724). När fastighetsägaren en gång har betalat gatukostnader kan kommunen inte återkomma och kräva ytterligare avgifter. Skulle fastigheten förändras efter det att betalning har skett – t.ex. genom avstyckning – behöver alltså inte ägaren betala ny avgift. Som tidi- gare nämnts är det därför viktigt att den framtida fastighetsindel- ningen är klargjord i detaljplanen innan gatukostnaderna tas ut. Normalt ska fastighetsägaren betala hela beloppet när kommu- nen begär det, men under vissa förutsättningar kan ägaren få betala ersättningen genom avbetalningar (6 kap. 36 §). Det bör även note- ras att kommunen i bygglov kan bestämma att byggnadsarbeten inte får påbörjas innan gatukostnadsersättningen har erlagts eller fastighetsägaren har ställt säkerhet för ersättningen (9 kap. 37 §). 3.2.2Plan- och byggutredningens överväganden och förslag 1996 Våra direktiv refererar till att Plan- och byggutredningen (M 1992:03) i sitt betänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) lämnade en redovisning av den historiska bakgrunden till, tillämp- ningen av och problemen med gatukostnadsbestämmelserna. Utred- ningen lämnade också ett förslag till reformering av bestämmel- serna med huvudinriktningen att kommunerna skulle ges möjlighet att genom en taxa helt eller delvis avgiftsfinansiera kostnaderna för såväl anläggning och förbättring som drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Vi har därför i det följande valt att täm- ligen utförligt återge utredningens överväganden och förslag som bakgrund till våra egna förslag. I samband med översynen av PBL skulle Plan- och byggutred- ningen bl.a. belysa hur lagens gatukostnadsregler tillämpades och om kostnaderna från såväl allmän som enskild synpunkt fördelades skäligt och rättvist. Även erfarenheterna från tillämpningen av s.k. exploateringsavtal borde vägas in och möjligheterna till förenklingar övervägas. Genom tilläggsdirektiv fick utredningen också i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om plangenomförande med syfte att uppnå ett så rationellt system som möjligt. I dessa direktiv angavs som utgångspunkt bl.a. att samhällets infrastruktur skulle kunna byggas och förvaltas på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Vidare uttalades att ett visst val för t.ex. utförande av gemen- samma anordningar inte borde innebära låsning till en viss förvalt- Finansiering av gator och allmänna platser ningsform eller fördelningsmetod för intäkter och kostnader. På motsvarande sätt borde inte valet av fördelningsmetod styra ansvaret för utförande av gemensamma anordningar. Det ursprungliga uppdraget om uttag av gatukostnader skulle således enligt tilläggsdirektivet sättas in i ett större sammanhang och utredningen kunde överväga betydligt mer genomgripande förändringar av än vad ursprungsdirektiven gav uttryck för. Enkäter om kommunernas tillämpning 1994 och 1996 Plan- och byggutredningen och gjorde 1994 gemensamt en enkät om gatukostnader. Enkäten sändes ut till samtliga kommuner och svar kom in från 240 av dessa. Av svaren framgick att det bara var 33 kommuner som verkligen hade tagit ut gatukostnader efter och att det bara var 20 av dessa kommuner som hade fattat beslut om gatukostnader mer än en gång. I 13 fall hade kommunerna gjort dubbelt eller mer än dubbelt så många utredningar som sedan resulterat i ett beslut. Den främsta invändningen mot lagstiftningen var att systemet var krång- ligt och administrativt tungarbetat. Ofta påtalades att systemet inte passade för små kommuner. Benägenheten att överklaga besluten var stor och besvärsreglerna omständliga och oklara. Många kom- muner förordade att det skulle införas någon form av taxesystem. genomförde utredningen och en något fördjupad enkät till ett begränsat antal kommuner. Enkäten ställdes till 21 kommuner och 13 kommuner besvarade den. När det gällde frågan om byggande av gator och andra allmänna platser uppgav tio kommuner att finansieringen till skedde genom uttag av gatukostnader. Uttag av kostnaderna genom exploateringsavtal var vanligare. I sex kommuner togs 20–50 pro- cent av kostnaderna ut på det sättet och i tre kommuner togs av kostnaderna ut genom exploateringsavtal. På frå- gan om hur stor del av kostnaderna som togs ut genom skatte- finansiering svarade fem kommuner att det var , två kommuner att det var 20–och sex kommuner att det var . När det gällde finansiering av kostnaderna för förbättring av gator och andra allmänna platser var det bara av de tillfrågade som finansierade merparten av kostnaderna på annat Finansiering av gator och allmänna platser sätt än genom skatter. I täcktes således mer än 50 pro- cent av kostnaderna genom uttag av gatukostnader. I övriga kom- muner täcktes av kostnaderna på detta sätt. Kommunerna tillfrågades också om i hur stor andel av detalj- planeområdena som de hade haft full, viss, respektive ingen kostnadstäckning genom avgifter eller avtal. Frågan var avsedd att ge en uppfattning om i vilken utsträckning fastigheterna inom detalj- planeområdena träffades likformigt av uttag i någon form av kost- naderna. Det visade sig att kostnadsuttaget i åtminstone sju av kommunerna var ojämnt fördelat mellan detaljplaneområdena. I många detaljplaneområden skedde således fullt kostnadsuttag och i andra inget uttag alls. Utredningen visade i sitt betänkande att ett väsentligt motiv till de bestämmelser om gatukostnadsersättning som hade införts i den tidigare byggnadslagen och som senare överfördes till PBL var att hanteringsordningen för beslut m.m. skulle förenklas. Det visade sig emellertid av utredningens undersökningar att det bara var ett begränsat antal kommuner som tillämpade gatukostnads- bestämmelserna genom fördelningsbeslut enligt PBL. Ofta skedde tillämpningen dessutom bara i enstaka fall. uppgav kom- munerna att de brottades med allvarliga problem när det gällde finansieringen av gatukostnader. Det borde således finnas behov av att utnyttja möjligheterna till kostnadstäckning genom avgifter. Kommunerna angav flera olika skäl till att de inte alls eller så sällan använde sig av gatukostnadsbestämmelserna. I första hand var skälet att tillämpningen var alltför svårhanterlig. De behövde lägga ned mycket arbete på utredningar, vilket krävde en kompe- tens som framför allt många små kommuner påstod sig sakna. De hade dessutom svårt att upparbeta den kompetensen, eftersom ärendena förekom så sällan. De uppgav också att de under utred- ningsarbetet ofta mötte stark opposition från framför allt ägare av småhus vad gällde uttag av gatukostnader för förbättring av gator inom områden med redan bebyggda fastigheter. Eftersom det var svårt att åstadkomma en kostnadsfördelning som accepterades av alla, blev följden antingen att kommunerna avstod från att tillämpa bestämmelserna eller att det blev ett långdraget överklagande. I sämsta fall åt den långdragna processen upp merparten av intäkterna. Finansiering av gator och allmänna platser Många kommuner uppgav att det aldrig skulle bli aktuellt att påbörja utredningar med hänsyn till att avgiftsfrågan var så poli- tiskt kontroversiell. Enligt några kommuner gick det att få in avgifter i tillräcklig omfattning genom exploateringsavtal eller i samband med försäljning av mark. Det gjordes även gällande att bestämmelserna från tiden var enklare och mer effektiva att använda. Svårigheten för kommunerna att utnyttja gatukostnadsreglerna kunde leda till att fastighetsägarna behandlades olika. I kommuner som direkt eller indirekt använde sig av gatukostnadsreglerna, kunde således problemen med att få fram beslut om uttag av gatukost- nader ofta leda till uttag inom vissa områden men inte inom andra. Fastighetsägarna kunde alltså komma att drabbas mycket ojämnt. Utredningen ansåg vidare att de bristande möjligheterna att få täckning för gatukostnader torde ha varit en bidragande orsak till att det ofta inrättades storkvarter. Där fick fastighetsägarna själva bekosta områden inom kvartersmark som fyllde samma funktion som gator och andra allmänna platser. Inrättande av storkvarter behövde inte vara till nackdel för fastighetsägarna, men besluten i sådana frågor kunde komma att i alltför hög grad styras av fördel- ningsaspekter. Från fastighetsägarnas synpunkt var regelsystemet också otill- fredsställande, genom att redan bebyggda fastigheter kunde komma att åläggas att betala ersättning för förbättringskostnader med ibland avsevärda belopp. Det var ofta sådana kostnadsuttag som ledde till svårigheter för kommunerna att tillämpa bestämmelserna. Den begränsade tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna medförde alltså att gatukostnaderna ofta skattefinansierades. Visser- ligen fick då fastighetsägarna i egenskap av kommunmedlemmar vara med om att bära kostnaderna, men bara de fysiska personer som betalade kommunalskatt. Fastighetsägare som var juridiska personer bidrog inte till kostnaderna. Mot bakgrund av den lämnade redovisningen, konstaterade utredningen att systemet för uttag av kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser uppvisade påtagliga brister. De borde därför bli föremål för reformer. Men även om regelsystemet gjordes mera effektivt i det hänseendet så att kom- munerna skulle kunna använda sig av det i större utsträckning, åter- stod brister av mera grundläggande slag. Begränsningen i möjlig- heterna till uttag av kostnader till att gälla enbart anläggnings- och förbättringskostnader, ansåg utredningen vara en sådan omständig- Finansiering av gator och allmänna platser Den innebar bl.a. att skilda fastighetsägarkategorier inom kommunen behandlades olika från ekonomisk synpunkt. Förutom att den ordning som utredningen beskrev ledde till olika behandling av fastighetsägare inom skilda områden, lade den enligt utredningen hinder i vägen för rationella beslut i fråga om utbyggnad och förvaltning av gator, vägar m.m. Valet av huvudman för allmänna platser styrdes i stor utsträckning av reglerna om kostnadsansvaret. Utredningen hade vid behandlingen av princi- perna för ett rationellt plangenomförande ställt som mål att syste- met för plangenomförande skulle utformas så att det skulle bli effektivt och flexibelt. Utgångspunkten var att utförande och för- valtning av gemensamma anläggningar skulle skötas av den som var mest lämpad för detta. Detta mål var svårt att uppnå inom ramen för det system som gällde, enligt utredningen. Kommunerna hade således möjligheter att av ägarna till fastig- heter inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap ta ut kostnader för anläggnings- och förbättringsåtgärder. I vissa kommuner gjordes sådana uttag, men ofta inte generellt. Fastig- hetsägarna inom skilda områden kunde därför drabbas olika. Van- ligen täcktes kostnaderna med skattemedel från fysiska personer i kommunen. Utanför nämnda områden svarade i princip fastighets- ägarna själva för samtliga kostnader. De fick genom kom- munalskatt även bidra till övriga kostnader. Utredningen konstaterade därför att det fanns ett reformbehov av i huvudsak två olika slag. Dels behövde det dåvarande systemet för uttag av anläggnings- och förbättringskostnader göras mer effektivt, dels behövdes det mer grundläggande förändringar så att en ökad likställighet kunde uppnås. Det senare var inte bara ett mål i sig utan också en förutsättning för att valet av huvudman för gemensamma anläggningar skulle kunna ske på rationella grunder. Reformbehoven pekade enligt utredningen i riktning mot att kommunerna skulle få ökade möjligheter att ta ut betalning av fastighetsägarna inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap för inte bara anläggnings- och förbättringskost- nader utan även för drift- och underhållskostnader. Innan utred- ningen gick närmare in på sina förslag i den riktningen, belyste den frågan mer generellt om olika metoder att finansiera gatukostnader. När det gällde anläggnings- och förbättringskostnader visade utredningen att fastighetsägarnas ansvar för utbyggnad av gator har en lång tradition. Ursprungligen fullgjordes ansvaret för anlägg- ande, underhåll och renhållning av gator in natura. Finansiering av gator och allmänna platser sedan gammalt torg och öppna platser, som stadens myndigheter hade ansvaret för. kom allmänna kommunala upp- gifter att anförtros kommunala myndigheter, som utförde dem i alla medborgares intresse. På åtskilliga håll övertog också samhället utförandet av olika gatuprestationer mot eller utan ersättning. Genom lag om stadsplanering och tomtindelning inför- des regler om skyldighet för fastighetsägarna att ersätta staden för värdet av gatumark. Skyldigheten att ersätta kostnader för att anlägga gator reglerades däremot alltjämt enbart av lokala stadgan- den. Samtliga bestämmelser lag överfördes praktiskt taget oförändrade till lag om fastighetsbildning i stad. Genom stadsplanelag fick sedan kommunerna även möjlighet att lägga på tomtägarna en betalningsskyldighet för att få gator iord- ningställda. Härigenom hade avgiftssystemet beträffande gatumark och gatubyggande fått i huvudsak det innehåll som senare lagfästes i byggnadslagen och som i något förändrad form finns i PBL. Någon principiell kritik tycktes enligt Plan- och byggutred- ningen inte ha riktats mot det regelsystem som således hade vuxit fram . Enligt de gamla reglerna kunde fastighets- ägarna åläggas att betala kostnaderna för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser. Någon anledning att lyfta bort det ansvaret från fastighetsägarna kunde därför inte utredningen se. När det gällde finansiering av drift- och underhållskostnader däre- mot ansåg utredningen att det fanns ett par huvudalternativ – skatter eller avgifter. Från rättvisesynpunkt ansåg utredningen att de olika metoderna skilde sig åt i väsentliga hänseenden. Alla i kommunen kunde sägas ha nytta av gatorna och andra allmänna platser. Från den synpunkten kunde det te sig rättvist med finansiering via kommunalskatt. En nackdel med finansiering via kommunalskatten vore emellertid att även de som själva måste betala för enskilda vägar tvingades att vara med och betala. Dessutom var juridiska personer undantagna från skyldigheten att betala kommunalskatt. Enligt utredningen fanns det ett oupplösligt samband mellan möjligheterna att använda fastigheter och fastigheternas värde samt utbyggnaden av gator. Åtminstone i princip torde det vara allmänt accepterat att fastighetsägarna borde belastas med anläggnings- och förbättringskostnader. När det gällde nyttan för fastigheterna tyck- tes det heller inte föreligga någon avgörande skillnad mellan sådana kostnader och kostnader för drift och underhåll. Det framstod där- för enligt utredningen som rimligt att fastighetsägarna åtminstone Finansiering av gator och allmänna platser delvis borde belastas även med dessa kostnader. Sådana kostnads- uttag torde enligt utredningen förutsätta ett avgiftssystem efter före- bild av va-lagen, dvs. ett uttag enligt taxa. Den dåvarande lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avlopps- tjänster, den s.k. va-lagen, angav att avgift skulle utgå enligt taxa som huvudmannen utformade i överensstämmelse med vissa angivna grunder. Lagen är ersatt av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, , som i frågan om principerna för taxans utform- ning är upplagd på ett liknande sätt. Avgifterna skulle enligt va-lagen bestämmas så att de fördelades på fastigheterna efter skälig och rättvis grund.