sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Med fredsframtvingande insatser har avsetts sådana insatser som utförs för att med militärt våld eller hot om militärt våld upprätthålla eller återställa fred i ett område (se SOU 2011:76 s. 44). I lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid interna- militära insatser används begreppet internationell militär insats. Med detta avses verksamhet som Försvarsmakten bedriver i ett insatsområde utomlands i syfte att avvärja en risk för väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överens- kommelser om fred och vapenstillestånd eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt (prop. 2009/10:160 s. 141 f). Om en mili- tär väpnad styrka ska sändas utomlands för en internationell militär insats krävs enligt 15 kap. 16 § regeringsformen att det sker för att En särskild straffbestämmelse för spioneri fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänt, att det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden (se lagen [2003:169] om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen [1994:588] om utbildning för fredsfrämjande verksam- het) eller att har medgett det i ett särskilt fall. 6.3.2Exempel på aktuella internationella insatser Enligt vad som anges i budgetpropositionen för (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 6, s. 20) tjänstgjorde 1 840 personer i internationella insatser . Där anges också att svenska förband under deltog i insatser i , och . ISAF (Assistance Force, ) godkände i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka i Afghanis- tan (ISAF) för att bistå den afghanska regeringen med att upprätt- hålla säkerheten i . Styrkans huvuduppgift är att genom säkerhetshöjande insatser skapa förutsättningar för den politiska stabiliseringsprocessen, möjliggöra för FN och andra internatio- nella och enskilda hjälporganisationer att genomföra humanitära insatser samt bistå vid återuppbyggnad och långsiktig utveckling i i enlighet med afghanska prioriteringar. Genom reso- lution (2003) utvidgade ISAF:s mandat till att bl.a. innefatta hela det afghanska territoriet.2 Den internationella säkerhetsstyrkan ISAF leds av Nato. Styrkan har ett brett internationellt stöd och bestod av 49 truppbidragande länder, varav 21 inte är medlemmar i . KFOR (Kosovo Force) Insatsen i Kosovo har fått sitt mandat av genom resolution . Styrkan etablerades och leds av Nato. tjänstgör drygt 6 148 soldater i styrkan från 30 olika länder, varav bidrar med drygt 50 soldater och officerare.3 2011/12:29 s. 14 ff. 3Enligt uppgifter hämtade från Försvarsmaktens hemsida . En särskild straffbestämmelse för spioneri OUP (Operation Unified Protector) deltog 2011 i den av Nato ledda insatsen i i enlighet med beslut i . bidrog med en flyginsats för att upprätthålla en flygförbudszon, säkerställa vapenembargot och skydda civila i enlighet med beslu- tet. I insatsen ingick som mest fem Gripenplan, spanings- och stödresurser, personal för informationsoperationer samt en enhet för lufttankning.4 6.4Det straffrättsliga skyddet för uppgifter som rör ett internationellt freds- och säkerhetssamarbete Vår bedömning: Förhållanden hänförliga till ett internationellt samarbete för fred och säkerhet – i regel i form av en internationell militär insats – kan i vissa fall ha sådan betydelse att ett uppenba- rande av dem medför men för säkerhet. I andra fall kan en olovlig underrättelseverksamhet riktad mot uppgifter om sådana förhållanden aktualisera straffansvar för tjänstefel eller brott mot tystnadsplikt, om rekvisiten i 20 kap. 1 § eller i 20 kap. 3 § brotts- balken är uppfyllda. Inom ramen för det internationella freds- och säkerhetssamarbetet hanteras känsliga uppgifter. Det kan vara fråga om uppgifter som rör , andra länder som ingår i samarbetet, relationerna mellan länderna eller en aktuell insats. När insatsen planeras och genomförs kan metod, utrustning och taktik överensstämma med det som förekommer i de deltagande ländernas inhemska försvar. Insatsens genomförande och upplägg kan således avslöja något om de enskilda ländernas försvar. Samar- betet kan även i övrigt innefatta känslig information som avslöjar förhållanden hänförliga till de deltagande ländernas försvarsför- måga. Det kan också finnas uppgifter av mer övergripande och politiskt art som t.ex. avser ländernas inbördes relationer eller ett framtida samarbete. Framför allt torde dock förekomma uppgifter som rör pågående eller planerade internationella insatser. Det kan vara fråga om taktik, bemanning, ansvarsfördelning, vapenförmåga etc. Sådana uppgifter är av central betydelse för insatsens genomfö- rande och för säkerheten för de personer som deltar i insatsen. 4 Enligt uppgifter hämtade från Försvarsmaktens hemsida . En särskild straffbestämmelse för spioneri I vissa fall är uppgifterna av sådant slag att men-rekvisitet i 19 kap. 5 § är uppfyllt. Så torde inte sällan vara fallet om uppgifterna på ovan nämnt sätt avslöjar något om försvar (se ovan under avsnitt 5.4.8. angående det s.k. USB-målet och tingsrättens domskäl i målet). Om uppgiften rör förhållanden som endast har en indirekt relevans för säkerhet, t.ex. genom att det enbart har betydelse för den aktuella insatsen som deltar i, torde dock spioneribestämmelsen sällan vara till- lämplig. Som redan konstaterats kan det förhållande som uppgiften rör ändå ha stort värde och ett yppande av förhållandet innebära svåra konsekvenser för insatsen. Därmed uppkommer även en negativ effekt för eftersom säkerhet gynnas av ett effektivt och framgångsrikt internationellt samarbete. Med hänsyn till att uppgiften inte uppfyller kraven i men-rekvisitet kan straff- ansvar för spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift inte komma i fråga. Om en gärning innefattar myndighetsutövning kan fråga om straffansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § uppkomma. Det krävs då att gärningspersonen, uppsåtligen eller av oaktsamhet, vid myndighetsutövningen åsidosatt vad som gäller för uppgiften. Straffskalan för tjänstefel är böter eller fängelse . Om brottet är grovt kan dömas till fängelse i lägst och högst . Med myndighetsutövning avses utövning av offentlig makt, dvs. utövning av befogenheter att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet eller annat jämförbart förhållande. Med myn- dighetsutövning avses i bestämmelsen i princip endast svensk myndighet. Ansvar för tjänstefel kan således inte utkrävas annat än med stöd av uttryckliga bestämmelser i svensk lag.5 Uppgifter av nu aktuellt slag omfattas i regel av s.k. utrikes- sekretess enligt 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Till exempel kan en operationsplan som upprättats inom ramen för deltagande i den Natoledda insatsen i (se ovan) avseende en kommande säkerhetsoperation i det svenska ansvarsområdet omfattas av utrikessekretess eftersom ett röjande av den skulle kunna skada relationer med Nato (däremot omfattas planen – sannolikt – inte av den s.k. försvarssekretessen i 15 kap. 2 § OSL, eftersom det inte kan anses skada rikets säkerhet att den röjs). I ett sådant fall kan ett röjande av uppgifterna aktualisera straffansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 5 m.fl., , En kommentar [Zeteo ], kommentaren till 20 kap. 1 § och SOU 2009:76 s. 309 f. En särskild straffbestämmelse för spioneri För straffansvar för brott mot tystnadsplikt krävs att någon röjer eller olovligen utnyttjar en uppgift som han eller hon är pliktig att hemlighålla enligt svensk lag.6 Endast den som lyder under tystnadsplikt kan således träffas av straffbestämmelsen. Straffskalan för brott mot tystnadsplikt är böter eller fängelse i högst , vilket kan jämföras med straffskalan för spioneri som anger fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst fyra och högst eller på livstid. 6.5Åtgärder som inte är av straffrättslig natur En gärning som innefattar en obehörig informationshantering kan medföra andra än straffrättsliga konsekvenser för den enskilde. Förutom att gärningen kan grunda skadeståndsskyldighet kan olika arbetsrättsliga sanktioner aktualiseras om förfarandet har samband med en anställning. Ytterst kan det bli fråga om uppsägning enligt 7 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. För offentliganställda finns därutöver bestämmelser om disciplinansvar. Enligt 14 § lagen (1994:260) om offentlig anställning () kan en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelsen. Om felet med hänsyn till samtliga omständigheter är att anse som ringa får någon påföljd inte meddelas. Disciplinpåföljd är varning och löneavdrag (15 § ). 6.6Behovet av ett utökat straffrättsligt skydd Vår bedömning: Uppgifter som rör ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i (en internationell militär insats) kan vara av stor betydelse för samarbetet (insatsen) och för , även utan att men-rekvisitet i spioneribestämmelsen är uppfyllt. I ett sådant fall innebär den nuvarande straffrättsliga regleringen inte en ändamålsenlig reglering och ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. Av redovisningen ovan framgår att det straffrättsliga skyddet för uppgifter som rör internationella insatser och som inte uppfyller men-rekvisitets krav i spioneribestämmelsen varken är heltäckande eller särskilt starkt. Som redan angetts kan utvecklingen visserligen 6 Jfr SOU 2009:76 s. 309. En särskild straffbestämmelse för spioneri antas ha bidragit till att fler uppgifter som rör samarbete med andra länder och organisationer för fred och säkerhet bedöms ha sådan betydelse för säkerhet att de omfattas av spio- neribestämmelsen. Våra förslag innebär emellertid att spioneribe- stämmelsen även ska reserveras för förfaranden som på ett påtagligt sätt kan inverka negativt på säkerhet i bemär- kelsen rikets oberoende eller bestånd. Det innebär att uppgifter som endast har en medelbar betydelse för säkerhet även enligt våra förslag kommer att falla utanför spioneribestämmelsens tillämpningsområde. Som framgått kan uppgifterna ändå röra för- hållanden av stor betydelse för det aktuella samarbetet och den enskilda insatsen. Ett röjande av uppgifterna kan t.ex. äventyra insatsens genomförande eller säkerheten för de personer som deltar i insatsen. Även om dessa negativa effekter saknar omedelbar bety- delse för säkerhet har ett starkt intresse av att und- vika dem eftersom deltar i insatsen och den utgör ett led i främjandet av den gemensamma säkerheten. Med hänsyn till vikten av internationella samarbete för fred och säkerhet kan det straffrättsliga skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för ett sådant samarbete inte sägas vara ändamålsenligt. Vi anser att det är otillfredsställande att en spio- neriliknande gärning som tar sikte på uppgifter av sådant slag och som saknar en tillräcklig koppling till säkerhet för att uppfylla men-rekvisitet i spioneribestämmelsen i värsta fall helt kan falla utanför det straffbara området och i bästa fall enbart straffas som brott mot tystnadsplikt. Förfarandet kan innebära beaktans- värd skada för samarbetet och för den internationella insatsen. Förfarandet kan därigenom även skada – och ytterst Sveri- ges säkerhet – eftersom säkerhet indirekt är beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt. är också beroende av goda och förtroendefulla relationer med andra länder för att få del av information som kan ha betydelse för säkerhet och för att få möjlighet att fullt ut delta i olika samarbeten för fred och säker- het. Sammantaget är det vår bedömning att det finns behov av en förändrad straffrättslig reglering. Vi har härvid – i enlighet med vad direktiven anvisar – även beaktat eventuella effekter av åtgärder som inte är av straffrättslig natur. En särskild straffbestämmelse för spioneri 6.7Särskilt om yttrande- och informationsfriheten Vår bedömning: En utvidgad kriminalisering kommer att inkräkta på den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten. Kriminaliseringen motiveras ytterst av hänsyn till säkerhet och syftar till att skydda ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i (en internationell militär insats). Regleringen har därmed starka skäl för sig som kan väga upp vissa negativa effekter för yttrande- och informa- tionsfriheten. Vi har i avsnitt 6.6 konstaterat att det finns behov av en förändrad straffrättslig reglering som innebär en utvidgning av det straffbara området och en kriminalisering av vissa former av yttranden och informationsspridning. En sådan reglering kommer att inkräkta på den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten. För att en sådan effekt ska kunna accepteras måste kriminaliseringen ha starka skäl för sig. I följande avsnitt redogör vi allmänt för inne- börden och regleringen av yttrande- och informationsfriheten samt vår bedömning av om, och under vilka förutsättningar, en begräns- ning av dessa friheter kan accepteras. Efter att vi i avsnitt 6.9 har behandlat frågan om hur en straffbestämmelse bör utformas åter- kommer vi i avsnitt 6.12 till yttrande- och informationsfriheten och den aktuella straffbestämmelsens inverkan på friheterna. 6.7.1Allmänt om yttrande- och informationsfriheten Fri åsiktsbildning är grundläggande för ett demokratiskt statsskick. Den fria åsiktsbildningen är lagfäst i den inledande paragrafen i regeringsformen (RF) som anger att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. En fri åsiktsbildning innebär att olika meningar kan göra sig gällande. Enligt 2 kap. 1 § RF är var och en gentemot det allmänna tillförsäk- rad bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten innebär en rätt att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andra yttranden. Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. RF är inte absoluta. De kan inskränkas genom lag. I 2 kap. 20 och 21 §§ En särskild straffbestämmelse för spioneri slås fast att en begränsning av yttrande- och informationsfriheten endast får ske genom lag och för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare anges att en begränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. I 2 kap. 23 § anges särskilda intressen som kan berättiga en inskränkning av yttrande- och informationsfriheten. Bland annat anges att en begränsning får ske med hänsyn till rikets säkerhet eller förebyggandet och beivrandet av brott. Yttrandefriheten skyddas även inom ramen för europasamarbetet. I artikel 10 i anges att var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. I artikeln anges under vilka förutsättningar yttrandefriheten får inskränkas. För innebär en folkrättslig skyl- dighet att följa konventionen och uttolkning av denna. har införlivats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihet- erna. En följd härav är att ska tillämpas av myndigheter och domstolar som svensk lag. Genom 2 kap. 19 § RF gäller dessutom ett förbud för riksdag, regering och förvaltnings- myndigheter att meddela normer (lag eller annan föreskrift) som står i strid med konventionen. På EU-området har Lissabonfördraget inneburit att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blivit bindande med samma rättsliga status som fördragen. Stadgan tillämpas i förhållande till EU:s institutioner och när medlemsstaterna tillämpar unionsrätten. Yttrandefriheten behandlas i artikel 11 i EU-stadgan. Den har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella grän- ser. 2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras. En särskild straffbestämmelse för spioneri 6.7.3Kriminaliseringens effekter för yttrande- och informationsfriheten Enligt vår bedömning finns det starka skäl för en kriminalisering av spioneriliknande gärningar som riktar sig mot uppgifter rörande något förhållande av betydelse för internationella samar- bete för fred och säkerhet. Vi har ovan argumenterat för varför ett sådant samarbete är viktigt för samt skälen för en kriminali- sering. Enligt vår bedömning har skälen för en kriminalisering sådan tyngd att de väger upp de negativa effekter som den kan innebära för yttrande- och informationsfriheten. Kriminaliseringen motiveras av hänsyn till säkerhet och vilar därmed på samma grund som övriga bestämmelser i 19 kap. . Den straffrättsliga regleringen kommer att träffa allvarlig brottslighet och syftar till att skydda ett intresse som enligt regeringsformens bestämmelser kan motivera en begränsning av yttrande- och infor- mationsfriheten. En given utgångspunkt för våra överväganden beträffande utformningen av den straffrättsliga regleringen är att det straffbara området ska avgränsas på ett lämpligt och ändamålsenligt sätt och inte innebära en större begränsning av yttrande- och informations- friheten än vad som är nödvändigt med hänsyn till straffbestäm- melsernas ändamål. 6.8Grundläggande principer för kriminalisering Utöver den under avsnitt 6.7.3 angivna utgångspunkten, att en utvidgning av det kriminaliserade området ska vara så begränsad som möjligt för att tillgodose behovet av åtgärder, har vissa grund- läggande principer för kriminalisering varit styrande för våra över- väganden. Kriminalisering innebär att ett visst beteende beläggs med straff. Straff är statens yttersta maktmedel mot dess medborgare och kri- minalisering bör därför användas med urskiljning och bara när det är nödvändigt för att motverka ett icke önskvärt beteende. Ett grundläggande krav för att en kriminalisering ska anses befogad är att den syftar till att skydda ett legitimt och konkretiserat intresse. Bakom varje kriminalisering ska finnas ett bärande skyddsintresse (även kallat skyddsobjekt). En särskild straffbestämmelse för spioneri Följande förutsättningar anses i allmänhet behöva vara uppfyllda för att en kriminalisering ska vara befogad (se även nedan under avsnitt 7.6.1). Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara ratio- nella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. Om straff föreskrivs för helt bagatellartade förseelser finns en risk för straffrättslig inflation och att straffhotet inte längre får den tyngd som det är avsett att ha. En straffsanktion ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet (dvs. ha en gärningspreventiv verkan). Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den ytterligare belast- ning som kriminaliseringen innebär. När en kriminalisering övervägs bör även vissa grundläggande rättssäkerhetsprinciper beaktas. Legalitetsprincipen innebär i kort- het att all strafflagstiftning måste vara begriplig, preciserad och förutsägbar. Konformitetsprincipen innebär att straff eller annan brottspåföljd endast får drabba en person som kunnat, dvs. haft förmåga och tillfälle att rätta sig efter lagen. Skuldprincipen innebär att enbart den person som uppvisat skuld – vars handlande är klan- dervärt – bör drabbas av straffansvar och att straffet inte bör vara strängare än vad som motsvarar graden av skuld. Dessa principer har bl.a. betydelse för hur en straffbestämmelse bör utformas, vilken gärning den ska avse och vem den ska träffa.8 En närmare redogörelse för ovan nämnda principer finns i avsnitt 7.6.1. 1994/95:23 s. 52 f och dir. 2011:31. Kriterierna presenterades av första hälft (SOU 1992:61). Kriterierna godtogs i allt väsentligt av både regering och riksdag (prop. 1994/95:23, bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40). Straff- rättsanvändningsutredningen (Ju 2011:05) har i uppdrag att på nytt analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses befogad (dir. 2011:31). 8Jfr bl.a. betänkande SOU 2007:22, del I, s. 175 f. En särskild straffbestämmelse för spioneri 6.9En ny straffbestämmelse för spioneri i samband med en internationell militär insats (utlandsspioneri) Vårt förslag: En särskild bestämmelse införs i 19 kap. brotts- balken som straffbelägger spioneri avseende uppgifter rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för en internationell militär insats som deltar i (utlandsspioneri). Straffbe- stämmelsen ska endast tillämpas om förfarandet inte uppfyller rekvisiten i 19 kap. 5 §. För brottet ska gälla en straffskala som innebär att fängelse i högst kan dömas ut. Om brottet är grovt ska fängelse i lägst två och högst kunna dömas ut. Vid bedömningen av om ett brott är grovt ska särskilt beaktas om gärningen rörde förhållande av stor betydelse eller innebar fara för människors liv eller hälsa, eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne. Som framgår ovan under avsnitt 6.6 är vår slutsats att den nuva- rande straffrättsliga regleringen inte är ändamålsenlig och att den inte ger ett tillräckligt skydd mot underrättelseverksamhet som riktar sig mot uppgifter rörande något förhållande av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Enligt vår bedömning är de allmänna förutsättningar för kriminalisering som redovisats ovan under avsnitt 6.8 uppfyllda. En förändring av straffansvaret är därför motiverad. 6.9.2Lagteknisk lösning och rubricering Utifrån ovan angivna utgångspunkter har vi funnit att en förändr- ing av den straffrättsliga regleringen bör ske genom att en särskild straffbestämmelse införs som tar sikte på underrättelseverksamhet av nu aktuellt slag. Enligt vår bedömning bör straffbestämmelsen utformas med spioneribestämmelsen som förebild och brottet rubriceras utlandsspioneri. En särskild straffbestämmelse för spioneri Straffansvar enligt den nya straffbestämmelsen bör endast komma ifråga när spioneribestämmelsen inte är tillämplig på förfa- randet. Straffbestämmelsen för utlandsspioneri är således avsedd att vara subsidiär i förhållande till spioneribestämmelsen, vilket uttryck- ligen bör framgå av lagtexten. 6.9.3Närmare om straffbestämmelsens tillämpningsområde Straffbestämmelsen motiveras av det svenska intresset av fred och säkerhet utanför gränser och det sammanhängande beho- vet av samarbete med andra länder. Ytterst grundar sig straffbe- stämmelsen på ett intresse av att värna säkerhet. Det närmaste och konkreta skyddsintresset för den straffrättsliga regle- ringen är dock den enskilda insatsen (dvs. inrättandet av insatsen och genomförandet av den i enlighet med syftet/ planeringen). Härav följer att endast gärningar som på ett påtagligt sätt kan äventyra eller försämra förutsättningarna för insatsens genomfö- rande bör omfattas av en kriminalisering. Som redan angetts anser vi att en ny straffbestämmelse bör utfor- mas med spioneribestämmelsen som förebild. Den straffbara gärningen bör således bestå i att någon obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer en uppgift av viss betydelse för en insats som sker inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Vidare bör även omfattas att någon obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, teck- ning eller annat föremål som innefattar en sådan uppgift som avses i straffbestämmelsen. Ett krav på direkt uppsåt att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda