sou · H1B378 · 2013-11-26 00:00:00 — På så sätt har lagstiftaren säker- ställt möjligheten att ta fram kunskap om verkligheten och garantera skyddet för uppgifterna. Det framstår också som mycket viktigt att forskningen utveck- las inom området. 34 Se bilagor 3 och 4 för mer information vilka uppgifter UC har. För det första bör den typ av registerbaserade uppgifter som utredningen fick möjlighet att analysera, det vill säga hushållens kreditengagemang och uppgifter om hushållens skuldförhållan- den hos , också kunna inhämtas av forskare . För det andra krävs en samlad ansats för att följa frågorna om (över)skuldsättning . bedrivs en del forskning om överskuldsättning på enskilda akademiska institutioner. Därtill har exempelvis anslagit medel för att stötta forskning på området. Men utredningen menar ändå att kunskaps- läget om överskuldsättning är för eftersatt i förhållande till den betydelse det borde tillmätas. En större kraftsamling krävs från samhället sida, för att säkerställa att kunskaperna utvecklas på rätt sätt. Ett samlat och utvärdering skulle kunna innebära en successiv kunskapstillväxt av stor betydelse för att hantera såväl samhälleliga som individuella risker i kre- ditsamhället. , IFAU och (delar av) det norska (for For- bruksforskning) kan fungera som inspiration. Många hushåll har allvarliga skuldproblem som de inte lyckas ta sig ur. Det finns nästan 250 000 personer (3,av den vuxna befolkningen) som har haft en skuld hos Kronofogde- myndigheten varav över 95 000 (1,av den vuxna befolkningen) eller tidigare.35 Utredningen har tidigare i betänkandet beskrivit under vilka omständigheter dessa hushåll lever. Förutom sin pressade ekonomi har de jämfört med andra oftare sämre hälsa, är oftare arbetslösa eller sjuka har i genomsnitt kortare utbildning. Inte så få har barn, och deras tillstånd påverkar också såväl partner som barn. Exakt hur många långvarigt skuldsatta som tar sig ur sin situa- tion vet vi inte, eftersom vi saknar longitudinella data. Men som framgår av diagram 5.1 som baseras på när nuvarande skuldsatta 35 Av de gäldenärer som också har kunnat matchas mot register. Se bilaga 3 för en närmare redogörelse av vilka som kan matchas och inte. registrerades för sin första skuld hos , förefaller det som om en relativt stor grupp lyckas hantera sina skulder , men att det därefter är avsevärt färre som blir skuldfria. Källa: KFM, SCB. Orsakerna till att det förefaller vara svårt att ta sig ur en skuldsi- tuation varierar. Det kan handla om att de skuldsatta har så låga inkomster och små eller inga tillgångar att de omöjligen kan betala tillbaka sina skulder även om villkoren i sig inte behöver vara ohemula. Men det kan också handla om att den ursprungliga skul- den eller räntevillkoren är så ofördelaktiga att skulden inte kan betalas tillbaka inom överskådlig tid, om ens någonsin (se exempel- vis bild 2 i kapitel 3 Kreditsamhällets infrastruktur). Skulder ska betalas tillbaka. Därför är det viktigt med välfunge- rande regelverk och aktörer, som inkassobolag och Kronofogde- myndigheten, som bidrar till att upprätthålla betalningsviljan i sam- hället. Att inte kunna sköta sina betalningsåtaganden och i en del fall vara föremål för åtgärder innebär emellertid stora påfrestningar för dem som drabbas. måste de leva under knappa ekonomiska villkor som det inte är ovanligt att deras skuldsituation snarare förvärras än förbättras. Det är inte rimligt att människor som har tvingats leva på existensminimum inte ska ha en chans att ta sig ur sin skuldsituation. Många vittnesmål finns om att deras situation ofta leder till utanförskap och resignation. Psykiska problem och sjukdomar förvärras. Hopplöshet blir deras förhärsk- ande livskänsla, något som också bidrar till att de inte klarar av att genomgå en skuldsanering. Den grupp på över 95 000 personer som befunnit sig under verkställighet innehåller förvisso alla sorters öden och verkligheter. Det kan inte ens uteslutas att en hel del lever utanför eller i utkanten av rättssamhället. Att deras tillvaro är hård kan ändå inte förnekas och dessutom är det knappast en vinst för någon att låta allvarligt skuldsatta förbli utan hopp om att någonsin kunna leva ett normalt ekonomiskt liv. Den som har en chans att bli av med sina skulder har också lättare att återvända till ett regul- järt liv och arbetsliv med inkomster och skatteinbetalningar till stat och kommun. De institut som finns för att hantera allvarlig skuldsättning är antingen frivilliga överenskommelser mellan borgenärer och gäldenärer eller skuldsanering. En nackdel som har uppmärksammats senare år är att många gäldenärer som borde vara berättigade att genomgå skuldsanering inte ansöker, och att endast hälften av dem som ansöker också beviljas skuldsanering. Det innebär att alltför många personer dras med betydande skulder år utan att det finns tillräckligt effektiva åtgärder för dem att bli skuldfria med en privatekonomi i balans. En förstahandslösning är därför att regelverket för skuldsa- nering utvecklas så att fler personer blir berättigade att få hjälp och att fler anser att det är meningsfullt att ansöka om och genomgå skuldsanering. I SOU 2013:72 Ut ur skuldfällan, som presenterades , föreslås också flera förändringar som syftar till att fler ska genomgå skuldsanering. Kunskapen om skuldsanering bland allmänhet och professionella aktörer ska öka bland annat genom att en skuldsaneringsportal inrättas och genom att Krono- fogdemyndigheten ska bli skyldig att lämna information om skuld- sanering till gäldenärer som finns registrerade hos myndigheten. Ansökningsförfarandet ska bli enklare för gäldenärerna, exempelvis genom att borgenärerna ges ett större ansvar att redogöra för sina fordringar mot gäldenären. Lagstiftningen ska förtydligas genom att begreppet kvalificerad insolvens ska föras in i lagtexten. saneringsperioden ska bli mindre betungande genom att gäldenär- erna ska få två betalningsfria månader under betalnings- planen, och det ska bli lättare att få en kortare betalningsplan än . Gäldenärens betalningar ska underlättas genom att en betal- ningsförmedling inrättas med årliga utbetalningar till borgenärerna. Det ska bli lättare att få en skuldsanering en andra gång, för de gäldenärer som misslyckats under det första försöket. Att gå igenom en skuldsanering är en bättre lösning för gäldenä- rerna än att enbart vänta på att skulderna ska preskriberas. Skuldsa- nering innebär nämligen att gäldenärer kan hantera alla sina skulder i ett sammanhang. Möjligheten att få skuldsanering omfattar dock endast en begränsad grupp. skuldsaneringsutredning bedömer att de åtgärder som presenterades ovan bör leda till omkring 25 000 fler beviljade skuldsaneringar . Där- efter gör de bedömningen att antalet skuldsaneringar kan öka med 1 500 , i nivå, jämfört med nuvarande volymer. Det är långt färre än de som är skuldsatta och finns hos Kronofogde- myndigheten . Den viktigaste orsaken till att fler inte förväntas bli skuldfria är att skuldsaneringsinstitutet i sig bygger på stränga kriterier för att alls komma ifråga och därmed är tänkt att endast gälla en snäv krets personer. Därför omfattas inte fler långvarigt skuldsatta av de före- slagna reglerna. Ytterligare åtgärder krävs därför för att komma tillrätta med fler mycket långvarigt skuldsatta hushålls skuldsituation. För de personer som varit skuldsatta handlar det med största sannolikhet inte om någon bristande vilja, utan om att de saknar möjlighet att betala. Deras levnadssituation med obetalda skulder och de svårigheter det för med sig kan framstå som nog så stränga villkor som straffen för de allvarligaste brott. En relativt liten utsatt grupp bär en tung börda för att andra ska fullgöra sina betalningsförpliktelser. Frågan uppstår om det är socialt anständigt att dessa personer ska bli kvar i en skuldsituation de aldrig kan ta sig ur, och där inte så få dessutom redan återbetalat belopp översti- gande den ursprungliga kapitalskulden. Med hänsyn till vad statistiken och andra redogörelser visar om de långvarigt skuldsatta hos och deras levnadsomständigheter finner vi att frågan om slutlig preskription bör aktualiseras. De grundläggande invändningar som brukar resas mot absolut eller slutlig preskription är dels av moralisk natur; att en skuld inte ska kunna upphöra utan att den skyldige gör rätt för sig, och dels av ekonomisk natur; att det skulle kunna leda till negativa effekter i kreditgivningen, exempelvis att kreditgivare blir mer återhållsamma och att det också kan komma att drabba även andra kredittagare i form av sämre kreditvillkor samt att det skulle kunna påverka han- deln negativt.36 Dessutom finns föreställningen att den allmänna betalningsmoralen skulle skadas och att vissa gäldenärer skulle spe- kulera i att kunna bli av med sina skulder utan att betala. I den mån en slutlig preskription gör att kreditgivare blir mer selektiva och ger krediter enbart till personer som har möjlighet och intention att återbetala dem är det en positiv effekt och talar för en tvingande preskriptionsregel. Det är dock inte otänkbart att en allmänt utformad slutlig pre- skription skulle kunna leda till viss påverkan på övrig kreditgivning. Genom att begränsa den slutliga preskriptionen till den grupp som varit föremål för insatser hos under ett flertal år menar vi emellertid att de ekonomiska och betalnings- moraliska skadeverkningarna minimeras. Slutlig preskription innebär att gäldenären är betal- ningsskyldig för fordringen och att borgenären kan kräva betalning eller ansöka om verkställighet för fordringar som är äldre än ett visst antal år räknat från tidpunkten då fordran fast- ställts i ett utslag eller en dom. På så sätt uppstår en möjlighet för svårt skuldsatta att successivt uppleva lättnader i skuldbördan och därmed återfå praktiska möjligheter att klara av att ta sig ur sin skuldsituation. Andra fördelar är att det är en avsevärt enklare rättslig process än skuldsanering, eftersom skulderna preskriberas automatiskt. I en tidigare utredning om överskuldsättning, SOU 2008:82, ledd av , ingick i direktiven att överväga absolut preskrip- tion37 för civilrättsliga fordringar. Utredaren fann att ett sådant förslag torde vara den fråga som har störst potential att åstad- komma förändringar för de överskuldsatta. Han kom emellertid till slutsatsen att resultatet av de då aktuella ändringarna i skuldsane- 36Se exempelvis (2006a). 37I SOU2008:82 används begreppet absolut preskription. ringslagen borde avvaktas och att någon regeländring inte för när- varande borde komma i fråga. I utredningen ingick ändå en omfattande genomgång av argu- ment och möjliga lösningar. Till argumenten för en absolut preskription anförde utredaren att den nya ADB-tekniken kraftigt underlättar bevakningen och gör att en fordran utan svårighet kan hållas vid liv under en obe- gränsad framtid. Med höga dröjsmålsräntor kan en skuld lätt fler- faldigas, vilket gör det lätt att inse att en gäldenär som haft problem att betala den ursprungliga skulden efter hand ställs inför ett läge då betalning framstår som helt omöjlig. Denna situation var enligt utredaren högst reell för många evighetsgäldenärer. En preskription efter ett visst antal år skulle sätta stopp för en accelererande och alltmer omöjlig situation. Även den växande handeln med förfallna fordringar talade enligt utredaren för en regel om absolut preskription. I stora stockar av förfallna fordringar som sålts vidare har de nya ägarna ingen direkt relation till gäldenären och det kan då vara svårt att vid en rättslig prövning få fram relevanta omständigheter om de ursprungliga parternas relation, såsom till exempel om fordran faktiskt varit preskriberad. Enligt uppgifter från var det till exempel vanligt förekommande att betalningsförelägganden återkallas av sökande inkassobolag om gäldenären häv- dat att preskription inträtt, kanske ofta för att det saknas uppgifter om ett preskriptionsavbrott skett eller ej. Inte heller torde det vara ovanligt att gäldenären inte gör invändning om att preskription skett trots att så kan vara fallet. Ett absolut slutdatum skulle vara lätt kontrollerbart för alla parter. Ytterligare en fördel med absolut preskription skulle vara att en sådan skulle kunna bidra till att fler underhandsöverenskommelser kan träffas mellan gäldenärer och borgenärer. En eventuell lagstiftning borde enligt utredaren i första hand gälla konsumtionskrediter och ha en tillräckligt lång tidsfrist. Där- med har den gäldenär som haft förutsättningar att betala hunnit erlägga räntor som rent av motsvarar det ursprungliga skuldbelop- pet eller mera. Den absoluta preskriptionsfristen borde börja löpa i och med att borgenären erhållit sin exekutionstitel och omfatta åtminstone . Preskriptionstiden föreslogs genom domstolsbe- slut kunna förlängas om gäldenären genom aktiva åtgärder har hindrat borgenären från att få betalning. Till möjliga nackdelar med regler om absolut preskription räk- nade utredaren eventuell belastning hos domstolarna om många borgenärer vill pröva förlängning av tidsfristen, en mera selektiv kreditgivning (kan vara en fördel, men kan också leda till att de som har svårt att få kredit vänder sig till mindre nogräknade och dyrare kreditgivare), eventuell allmän prisökning på krediter och eventuellt tuffare metoder från borgenärer och inkassobolag vid bevakning och indrivning av fordringar, i vart fall om den absoluta preskriptionstiden uppfattas som orimligt kort. Tiden är nu mogen för att föreslå ett regelverk som ger hopp om förbättrade livsvillkor för den grupp skuldsatta som varit föremål för samhälleliga tvångsåtgärder på grund av skulder, men som inte får eller förmår klara att genomgå skuldsanering. Utredningen föreslår följande modell: Preskriptionstidens startpunkt och längd Starttidpunkt för den slutliga preskriptionstiden bör vara i sam- band med beslut om fastställelse av fordran som sker, antingen genom dom i domstol eller utslag av . Eftersom en stor andel gäldenärer betalar sina skulder inför hotet att fordran skickas till eller strax efter att beslut om betalningsfastställelse fattats föreslår vi att preskriptions- tiden börjar löpa efter att betalningsfastställelse beslutas. En preskriptionstid måste ta hänsyn såväl till de överskuldsatta som till övriga kredittagare och kreditgivare. En kortare preskrip- tionstid innebär att det går fortare för privatpersoner att bli skuld- fria, men kan leda till att kreditgivare garderar sig genom att skärpa kreditvillkoren för alla som lånar med negativa effekter för ekono- min i sin helhet. I har man två preskriptionstider för slutlig preskription, 15 eller . När en fysisk person förelagts betal- ningsskyldighet till en juridisk person är preskriptionstiden . När en fysisk person har en skuld till en fysisk person, eller om skulden grundar sig på ett brott för vilken gäldenären dömts till fängelse eller samhällstjänst, är preskriptionstiden . Utredningen menar att motsvarande regler borde gälla i . En ny preskriptionsregel för slutlig preskription bör inte enbart gälla nya, utan också existerande, fordringar. Här är det viktigt att hitta en balans som både tar hänsyn till att en stor grupp varit skuldsatt och bör få möjlighet att relativt omgående få bukt med sina skuldproblem och att det finns en grupp av borgenärer som är ägare av fordringar som de kan kräva betalning eller verkställighet för när skulderna slutligt har preskriberats. Som en lösning föreslår vi att grund- principen ska vara att fordringar som fastställts eller längre sedan tillbaka, ska vara indrivnings- och verkställbara från att en regel om slutlig preskription införs.38 På så sätt har borgenärerna fortfarande tid på sig att få betalt, som gäldenärerna vet att kommer de skulder som har passerat tidsgränsen att slutgiltigt preskriberas. Alla civilrättsliga skulder bör omfattas Utredningen menar att alla civilrättsliga skulder bör omfattas av slutlig preskription enligt tidsangivelserna ovan. En invändning skulle kunna resas mot att regeln om slutlig pre- skription ska gälla bostadsskulder, då dessa är långsiktiga till sin karaktär. Å andra sidan omfattas de av säkerheter som kan tas i anspråk för att lösa en skuldsituation. I de fall en person har kvar- varande skulder med ursprung i bostadslån indrivning och i de flesta fall verkställighet torde det röra sig om att säker- heten inte har räckt för att täcka gäldenärens skulder. Även dessa skulder bör preskriberas. Vid fordringar med kvarvarande pant ska panten dock realiseras innan fordringen preskriberas. Det bör dock finnas undantag för slutlig preskription i de fall en gäldenär undanhållit tillgångar eller försvårat verkställig- heten (samma regler som gäller för preskription av skatteford- ringar). 38 Grundprincipen gäller för den typ av skulder som ska preskriberas i huvud- förslaget. För fordringar som ska preskriberas blir motsvarande tidsgränser 17 + . Avräkning på kapital före ränta och kostnader i målet Slutlig preskription innebär att betalningsskyldigheten, och därmed möjligheten att kräva betalning via ett inkassobolag eller ansöka om verkställighet via , för en fordran upphör efter det att en tidsrymd förflutit sedan skulden fastställts i utslag eller i en dom. Kreditgivare som vill maximera sin avkastning vid en betalningsinställelse kan i ljuset av en sådan förändring av pre- skriptionsreglerna komma att införa orimligt höga dröjsmålsräntor i sina kreditavtal, med följden att beloppet som gäldenären ska betala, såvitt det finns medel att hämta, blir mycket högt. I den mån ingen preskription förekommer kan det dessutom bli så högt att det blir svårt för gäldenärerna att bli skuldfria. förekommer många kreditavtal med höga dröjsmåls- räntesatser, vilket innebär att skulden växer kraftigt om gäldenären inte klarar av att betala enligt avtalet. Om dröjsmålsräntan och avgifter överstiger vad gäldenären kan betala under verkställighets- tiden stiger skulden. Ett förslag som har dryftats förut för att underlätta för gäldenä- rer att kunna betala av sina skulder är att den nuvarande ordningen om avräkning av kapital och ränta skulle kunna ändras. är reglerna att avräkning av medel som tillkommer borgenärer först ska göras mot räntor och avgifter och först därefter på det ursprung- liga kapitalbeloppet om inte borgenären har yrkat på en annan fördelning. Om ordningen skulle ändras, så att gäldenärerna först fick betala av kapitalbeloppet och först när det har betalats av påbörja betalning av ränta och kostnaderna i målet, skulle skulden kunna betalas av fortare. Tankar av dessa slag har bland annat diskuterats av Skatteverket39 och i SOU 2008:82. I den senare utredningen gjordes bedömningen att avräkningsreglerna borde prövas i samband med den då avi- serade översynen av utsökningsbalken. I utredningen diskuterades också tanken att en avräkningsregel ska börja gälla först efter att ärendet nått . På så sätt skulle man normalt kunna räkna med att gäldenären betalat betydande belopp till borgenären varför borgenärens anspråk på betalning skulle ha blivit relativt väl tillgodosedda. Vi menar att förslaget om avräkning på kapital före räntor och andra avgifter bör prövas på nytt, då det skulle ge gäldenärer en större möjlighet att återbetala sina skulder. 39 (2004). I debatten har hävdats att en förändring av turordningen av vilken del av skulden som betalas först skulle kunna sägas innebära ett brott mot det civilrättsliga avtalet mellan borgenär och gäldenär. Vi finner emellertid att det faktum att betalning verkställs med hjälp av statliga tvångsmedel gör det rimligt att ursprungsskulden är den del som betalas först. Därmed säkerställs att den samlade skulden minskas, vilket framstår som en rimlig för- delning av ansvaret för ett kreditbeslut som byggt på en felvärde- ring av risken även från kreditgivaren, skulden minskar fram- står som en önskvärd effekt av ett statligt tvångsingripande. Om man ytterligare vill påskynda nedtrappningen av skulden är införande av ett räntetak vid verkställighet hos Kronofogdemyndig- heten en möjlighet. Räntetaket skulle exempelvis kunna vara den dröjsmålsränta som gäller enligt räntelagen om inte annat har avtalats, nämligen referensräntan plus . En enhetlig ränta vid verkställighet kan även innebära vissa för- delar för borgenärer som inte har avtalat om höga räntesatser, eftersom ingen borgenär då kan tillskansa sig en större del av de utmätta tillgångarna enbart av det skälet att hans skuld- eller dröjs- målsränta under verkställigheten varit extremt hög. Kallelse på okända borgenärer Ett regelverk om slutlig preskription innebär att betalningsskyldig- heten för gamla skulder upphör 15 eller efter att de har fast- ställts. Skuldbördan för långvarigt skuldsatta blir därigenom suc- cessivt lättare. är det borgenären som begär fastställelse av en fordran hos eller i domstol. Om borgenä- ren väljer att inte ansöka om betalningsfastställelse finns en risk att betalningsskyldigheten för fordringen aldrig upphör eftersom den slutliga preskriptionstiden för indrivning via inkassobolag och verk- ställighet via inte påbörjas. Åtminstone två skäl talar för att så kan bli fallet. Dels kan borgenärerna av ekonomiska skäl ha valt att inte ansöka om betalningsfast- ställelse. Om gäldenären saknar medel måste nämligen borgenären stå för de lagstadgade inkasso- och myndighetsavgifterna (se avsnitt om inkassobolagen i kapitel 3). Dels kan borgenären vilja undvika att slutlig preskriptionstid börjar löpa. Om borgenären tror att det inte finns medel att hämta hos gäldenären i närtid kan han istället avvakta med att begära att fordringen fastställs. Utredningen menar därför att gäldenären också ska få rätt att via aktualisera sina samlade skulder i syfte att slutlig preskriptionstid ska börja löpa. Många gäldenärer har emellertid dåliga kunskaper om vilka skulder de har och vem som är ägare till fordringen (det sistnämnda inte minst på grund av handeln med förfallna fordringar). För att göra det möjligt för gäldenären att aktualisera skulder i syfte att tiden för slutlig preskription ska börja löpa föreslår utred- ningen därför att gäldenären ska kunna ansöka om att utfärdar en kallelse på okända borgenärer, i likhet med vad som gäller vid exempelvis avveckling av ett bolag eller i samband med äktenskapsskillnad. En kallelse på okända borgenärer är en uppmaning till dessa att skrift- ligen anmäla sina fordringar till . Myndig- heten kallar gäldenärens okända borgenärer genom en kungörelse i Post- och inrikes tidningar där borgenärerna föreläggs att skrift- ligen anmäla sina fordringar till . När fordringarna anmälts till myndigheten bör gäldenären få möjlighet att invända mot deras giltighet. Om gäldenären invänder mot en fordran bör underrätta borgenären om invändningen och borgenären kan då välja att, i likhet med för- farandet i den summariska processen, begära att fordringen hänskjuts till domstol för avgörande. Om borgenären väljer att inte hänskjuta sin fordran till domstol bör ändå möjligheten att fortsätta kräva betalning via inkassoföretag gå förlorad. Det kan inte vara i enlig- het med god inkassosed att kräva betalning för en fordran efter det att gäldenären har framfört invändning mot dess giltighet. I dessa fall behöver borgenären skaffa sig en exekutionstitel för att fort- sätta att driva sitt krav. För de otvistiga fordringar som anmäls i bevakningsförfarandet och fastställs av kan bevakningsbeslutet användas som exekutionstitel. I anslutning till att myndigheten fattat ett beslut om vilka otvistiga fordringar som har bevakats under förfarandet startar den slutliga preskriptions- tiden. I syfte att åstadkomma så lika regler som möjligt anser utred- ningen att det är lämpligt att ge samma tidsfrist för preskriptions- tidens inledande som utredningen har föreslagit avseende fastställande av fordringar, det vill säga efter beslutet. För fordringar som inte har bevakats i förfarandet finns ingen exekutionstitel men den slutliga preskriptionstiden löper även för dessa fordringar.