sou · H1B346 · 2013-06-14 00:00:00 — I figuren visas denna nytta som samhällets marginalnytta från ytterligare produktion. Vid låga utsläpp är nyttan från ytterligare utsläpp (det vill säga ytterligare produktion) hög, men vartefter utsläppen ökar så avtar nyttan. Den samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivån nås vid Q* där samhällets nytta av ytterligare en enhet utsläpp är lika stor som värderingen av den miljöskada den orsakar. Alla andra utsläpps- nivåer innebär välfärdsförsämringar för samhället. För att nå den samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivån kan antingen ett pris- eller kvantitetbaserat styrmedel användas. Som vi kommer att diskutera mer utförligt längre fram, spelar det ingen roll vilken typ av styrmedel som väljs så länge beslutsfattaren har fullständig kunskap om marginalnyttan och den marginella skadekostnaden. Under sådana förutsättningar kan den effektiva utsläppsnivån nås antingen genom att beslutsfattaren sätter priset (p*) med exempelvis en skatt eller kvantiteten (Q*) med exempelvis en kvot. Med samhällsekonomiskt effektiva styrmedel menar vi såldes sådana styrmedel som: Resulterar i att åtgärder vidtas upp till den punkt där ytterligare åtgärder kostar lika mycket som värdet av den marginella skadan som styrmedlet avser reducera. Om det till exempel kostar att genomföra en åtgärd är det samhälls- ekonomiskt effektivt att fortsätta genomföra åtgärden till den punkt där värdet av den reducerade skadan också värderas till . Säkerställer att ett givet mål kan nås till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnad (s.k. kostnadseffektivitet). Om det finns två alternativ till styrmedel som båda säkerställer måluppfyllelse, ska det styrmedel som har den lägsta samhällsekonomiska kostnaden väljas. Tolkningen av samhällsekonomisk effektivitet kan därmed reduceras till två centrala frågeställningar: För det första, kan vi använda styrmedel som resulterar i en ökad välfärd? För det andra, kan vi genomföra valda åtgärder med hjälp av färre resurser? Att söka ekonomisk effektivitet, eller ta steg mot en ökad ekonomisk effektivitet, är en viktig utgångspunkt i denna rapport. Men det finns ytterligare en ekonomisk aspekt som är viktig att beakta. Det är viktigt att fråga om valda styrmedel uppnår det vi vill till lägsta möjliga kostnad. Detta är vad som på ekonomisk jargong kallas kostnadseffektivitet. Kostnadseffektivitet är en nödvändig förutsättning för ekonomisk effektivitet men inte en tillräcklig förutsättning. Om en åtgärd inte utformas kostnadseffektivt kan samma åtgärd genomföras på ett billigare sätt vilket friställer resurser för andra ändamål, som exempelvis ytterligare miljö- åtgärder, och skulle därmed innebära en förbättring för samhället. Men behöver inte en kostnadseffektiv åtgärd innebära att åtgärden är ändamålsenlig utan bara att vi gör åtgärden till lägsta möjliga kostnad. För att uppnå samhällsekonomisk effektivitet måste även kostnads- effektivitet råda. Det innebär att vi ställer oss frågan om vi når det uppsatta målet till lägsta möjliga kostnad. Detta låter enkelt i teorin, men är desto svårare i praktiken. Bland annat måste vi känna till vilka styrmedelsalternativ som finns och vi måste identifiera och analysera samtliga samhällsekonomiska kostnader (inte bara de privatekonomiska) för alla potentiella styrmedel. Detta är långt ifrån någon lätt uppgift. Notera att kostnadseffektivitet inte behöver betyda att en åtgärd är billig, bara att åtgärden är den billigaste för att nå ett givet mål. Om en åtgärd inte utformas kostnadseffektivt, kan samma åtgärd genomföras på ett billigare sätt, vilket friställer resurser för andra ändamål, exempelvis ytterligare miljöåtgärder, och skulle därmed innebära en förbättring för samhället. Beroende på tidsperspektivet finns det olika aspekter av kostnadseffektivitet. Vanligtvis gör man en distinktion mellan kort- och långsiktig kostnadseffektivitet. Denna distinktion är viktig, eftersom vissa åtgärder som på kort sikt kan vara relativt dyra likväl främjar kostnadseffektivitet på lång sikt. Alternativt kan det finnas åtgärder som medför låga kortsiktiga kostnader, men om de genomförs kan det innebära att långsiktiga kostnadseffektiva åtgärder fördröjs. Kortsiktig kostnadseffektivitet (ett statiskt perspektiv) kan definieras som uppfyllandet av ett politiskt mål till lägsta möjliga kostnad . Långsiktig kostnadseffektivitet (ett dynamiskt perspektiv) innebär att hänsyn måste tas även till när i tiden olika åtgärder bör ske för att minimera framtida kostnader. I en utvärdering av kostnads- effektiviteten av olika styrmedel är det därmed viktigt att identifiera om det finns risk för eventuella tidsmässiga sned- vridningar orsakade av styrmedlet. Ett nödvändigt villkor för kostnadseffektivitet är att marginal- kostnaderna för målrelaterade åtgärder är lika stora för samtliga berörda aktörer. Figur 10 illustrerar det ekonomiska villkor som måste vara uppfyllt för att ett visst utsläppsmål ska uppfyllas på ett kostnadseffektivt sätt. Figuren utgår från en förenklad bild av verkligheten där endast marginalkostnadskurvorna för två företag är representerade (MCA och MCB). Marginalkostnaden indikerar i detta fall den extra kostnad för företagen som uppstår om utsläppen måste minska med en enhet (exempelvis ett ton koldioxid). Som figuren visar stiger marginalkostnaden för utsläppsrening med högre reduktionsnivåer. För båda företagen gäller att de första utsläppen kan reduceras till en låg kostnad som sedan ökar med ytterligare utsläppsminskningar. Nivån på marginalkostnaden och hur snabbt den stiger är en empirisk fråga, varför placeringen och kurvaturen av marginalkostnadskurvorna också är det. Men att marginalkostnaden generellt stiger vid högre reduktionsnivåer är det svårt att argumentera emot. Den horisontella axeln utgör det uppsatta kvantitativa målet för utsläppsreduktionen medan utsläppsreduktionen från företag A läses från vänster till höger och utsläppsreduktionen från företag B läses från höger till vänster. Detta innebär att oavsett hur utsläppsreduktion fördelas mellan företagen kommer det totala reduktionsmålet att bli uppfyllt. Frågan blir i stället hur vi på ett kostnadseffektivt sätt kan bestämma denna fördelning. Villkoret för kostnadseffektivitet innebär att företagens åtgärder för att minska sina utsläpp ska fortsätta tills deras marginalkostnad är lika höga. Så länge marginalkostnaderna inte är lika höga kan den totala samhällsekonomiska kostnaden minska genom ytterligare omfördelning av åtgärder. Enbart i skärningspunkten mellan marginalkostnadskurvorna är villkoret för kostnadseffektivitet uppfyllt, vilket innebär att samhället använder minsta möjliga resurser för att uppnå det totala reduktionsmålet. I optimum är således marginalkostnaderna lika för företagen (MCA = MCB). Nedan kommer vi att diskutera kriteriet för kostnadseffektivitet och måluppfyllelse av ekonomiska och administrativa styrmedel. Det en central uppgift att identifiera situationer där samhälls- ekonomin inte fungerar effektivt innan styrmedel implementeras. I en marknadsekonomi, som den svenska, bestäms utfallet i ekonomin av de miljontals beslut som enskilda aktörer (hushåll och företag) fattar. En central fråga blir därför om dessa aktörer möter de incitament som säkerställer effektiva val. Om så inte är fallet, kan det vara resultatet av ett marknadsmisslyckande. Ett marknadsmisslyckande innebär att marknaden inte själv klarar av att effektivt allokera resurserna. Att intervenera på marknaden för att korrigera marknadsmisslyckandet med ekonomiska styrmedel kan därmed vara motiverat. Det finns tre generella typer av styrmedel som kan användas för att åtgärda marknadsmisslyckaden. Den första är marknadsbaserade styrmedel, vilka utformas för att skapa incitament för individer och företag att ändra sitt beteende med hjälp av marknadskrafterna. Den grundläggande principen bakom marknadsbaserade styrmedel är att de utnyttjar att aktörerna agerar rationellt och försöker maximera sin vinst eller nytta. Ett exempel på marknadsbaserat styrmedel är skatter. Den andra typen av styrmedel är administrativa styrmedel, vilka är kvantitativa eller teknologiska till sin karaktär och utformas som direkta föreskrifter och kontroll, som exempelvis absoluta krav på reningsutrustning eller produktionsteknologi. En av skillnaderna mellan marknadsbaserade och administrativa styrmedel är att administrativa styrmedel säger hur exempelvis ett miljömål ska uppnås, medan marknadsbaserade styrmedel säger att miljömålet ska uppnås, men inte hur. Slutligen finns det informativa styrmedel som framför allt bygger på frivilligt beteende där information, upplysning och utbildning används som styrmekanism på individers och företags beteenden. Med informativa styrmedel finns det normalt ingen koppling mellan ekonomiskt incitament för den enskilde aktören och dennes beteende. Marknadsbaserade styrmedel bygger på att alla aktörer har olika förutsättningar att ändra sitt beteende. De använder prissignaler för att korrigera marknadsmisslyckanden. styrmedel är det upp till berörda aktörer att anpassa sig till prissignaler så länge det är lönsamt för dem. Eftersom marknads- baserade styrmedel inte tvingar fram specifika åtgärder, utan styr via prissignaler, skapas större flexibilitet än med administrativa styrmedel i att finna lämpliga åtgärder. Detta bidrar till att sänka den totala åtgärdskostnaden för att uppnå givna mål. Marknads- baserade styrmedel uppmuntrar också till teknisk utveckling. Men för att marknadsbaserade styrmedel ska fungera måste vi utgå från att hushåll och företag vet vad de har, vad de vill och hur de ska agera för att förbättra sin situation genom ekonomiska val. Utan detta antagande saknas en struktur kring hur människor och företag agerar i olika beslutssituationer, vilket gör det omöjligt att över huvud taget utforma en fungerande marknadsstyrning. Marknadsbaserade styrmedel utformas normalt så att de: Direkt påverkar varu- och/eller faktorpriser, exempelvis genom skatter eller subventioner. Bygger på fastställda absoluta kvantiteter, exempelvis handeln med utsläppsrätter. Bygger på fastställda kvantiteter per producerad/konsumerad enhet. I ekonomiskt hänseende fungerar olika marknadsbaserade styr- medel på ett likartat sätt. De skiljer sig dock åt på viktiga punkter: Kvantitativa system (som exempelvis överlåtbara rättigheter) är säkrare när det gäller att uppnå specifika kvantitativa mål än rent prisbaserade styrmedel. Prisbaserade styrmedel ger däremot säkerhet vad gäller kostnader eller pris för att uppnå målsättningen; de brukar dessutom vara lättare att administrera. Formen på de marknadsbaserade styrmedlen skiljer sig också åt när det gäller statens intäkter. Kvantitativa system kan skapa inkomster om exempelvis utsläppsrätter auktioneras ut. Det finns därmed likheter mellan detta system och prisbaserade styrmedel (även om de rättsliga aspekterna och tillämpningen skiljer sig åt). Det kan också vara viktigt att påpeka att marknadsbaserade styrmedel inte utgör någon allmän lösning på alla marknadsmisslyckanden. För att fungera på ett bra sätt förutsätts bland annat tydliga rättsliga ramar och andra fungerande institutionella ramverk. Fördelarna med marknadsbaserade styrmedel kan sammanfattas i följande punkter: De förbättrar prissignalerna genom att hela det samhälls- ekonomiska värdet reflekteras så att de ekonomiska aktörerna tar hänsyn till dessa och ändrar sitt beteende. De gör det möjligt för industrin att uppnå mål på ett mer flexibelt sätt, vilket sänker de totala samhällsekonomiska kostnaderna för olika målsättningar. De ger ekonomiska aktörer incitament till långsiktiga satsningar på innovativ teknik för att ytterligare minska de negativa miljöeffekterna. Administrativa styrmedel reglerar resurstilldelningen och/eller resursanvändningen direkt. Det kan gälla marknadens organisation och fördelning av rättigheter. Till denna grupp hör också bland annat kvantitativa begräsningar av resursanvändning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktionsmetoder samt myndigheters tillsyn av reglernas tillämpning. En nackdel med administrativa styrmedel är att de kräver stora mängder information för att resultera i kostnadseffektiva lösningar. Administrativa styrmedel kan vara kostnadseffektiva, förutsatt att myndigheter kan göra samhällsekonomiskt korrekta värderingar. Den information som normalt krävs för detta är emellertid ofta så omfattande att en kostnadseffektiv lösning är svår att nå med administrativa medel. En annan aspekt av administrativa styrmedel är att de inte är särskilt flexibla, vilket kan dämpa teknikutvecklingen. Men det finns fall där administrativa styrmedel är lämpligare än marknads- baserade styrmedel, exempelvis när det gäller att reglera utsläpp som är svåra att observera, till exempel utsläpp av metan från jordbruket. Likaså kan marknadsmisslyckanden förknippade med med asymmetrisk information vara ett problem som kan åtgärdas med administrativa styrmedel som byggnormer, standarder eller regler för tydlig energideklaration. Fördelen med administrativa styrmedel är att de normalt sett har en god måluppfyllelse, mycket eftersom de direkt reglerar beteende och sätter absoluta gränser. Till skillnad från marknadsbaserade och administrativa styrmedel bygger informativa styrmedel på frivilliga beteendeförändringar genom exempelvis informationsspridning. Vi skulle kunna säga att informativa styrmedel har som syfte att ändra våra preferenser. Information och utbildning påverkar företag att använda miljö- vänliga produktionsmetoder och hushållen att öka miljömedveten- heten i sin konsumtion av varor och tjänster. Information och utbildning är därmed viktiga verktyg bland både producenter och konsumenter, om de på eget initiativ är villiga att agera utifrån den nya kunskapen. Problemet med informativa styrmedel är att de sällan är kopplade till något ekonomiskt incitament för det enskilda hushållet eller företaget. I stället utgår de från att vi fattar våra beslut utifrån vad som är bäst för samhället. Den material- återvinning som hushållen ägnar sig åt baseras exempelvis inte på egen ekonomisk , utan utgår i stället från den information och utbildning som bygger på att återvinning är miljövänligt. Men för att informativa styrmedel ska ha en verkan måste stora delar av samhället agera på samma sätt. Den fråga som uppstår är hur mycket var och en ska ändra sitt beteende för att det ska vara tillräckligt. För den enskilde är det svårt att uppskatta den totala effekten av ett visst beteende. Hur vet man att man inte gör för mycket eller för lite och därmed bär en orättvist stor eller liten del av bördan? Ett styrmedel per mål Att utvärdera kostnadseffektiviteten av olika styrmedel handlar om att relatera åtgärdskostnader till uppfyllandet av ett visst mål. En relevant utvärdering förutsätter således att styrmedlens mål är någorlunda väldefinierade. I praktiken är de svenska styrmedlen sällan så entydiga i sin utformning. Vissa styrmedel är avsedda att uppfylla flera mål . Även om detta vid en första anblick kan te sig effektivt ur ett administrativt perspektiv (eftersom den reglerande myndigheten tror sig kunna uppnå flera mål, men bara behöver administrera ett styrmedel) finns det dock ganska litet stöd för denna hållning i den ekonomiska litteraturen. Snarare framhålls där vikten av att tillämpa ett styrmedel för varje mål, samt att valet av styrmedel och utformningen av detsamma ska bestämmas av vilken typ av marknadsmisslyckande som styrmedlet ska korrigera för. Dessa egenskaper är viktiga för styrmedlens ekonomiska effektivitet, men även för att de ska vara möjliga att utvärdera på ett bra sätt. Att välja ett lämpligt styrmedel Som påpekas ovan finns det för- och nackdelar med både marknadsbaserade och administrativa styrmedel när det gäller måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Administrativa styrmedel har en relativt hög måluppfyllelse, givet en uppsatt målsättning, men är svåra att utforma kostnadseffektivt. Det motsatta gäller för marknadsbaserade styrmedel, som är kostnadseffektiva men är svårare att utforma med en god måluppfyllelse. Däremot är det lättare att justera en skatt för att förbättra måluppfyllelsen än att samla in nödvändig information för att centralt bestämma exempelvis olika utsläppsnivåer. När det gäller att bedöma och utvärdera styrmedel förutsätter det att målet med styrmedlet är väldefinierat. Normalt förespråkar nationalekonomer marknadsbaserade styrmedel framför administrativa. Men det finns situationer där det omvända gäller. Ett exempel kan vara vid så kallade tröskelvärden. Om tröskelvärdet överskrids finns det en risk för särskilt allvarliga skador. I detta och liknande fall kan måluppfyllelsen av styrmedel vara av överordnad betydelse. I avsaknad av tröskelvärden finns det dock vissa fördelar med marknadsbaserade styrmedel, jämfört med administrativa: Marknadsbaserade styrmedel förbättrar prissignalerna genom att sätta ett värde på alla ekonomiska aktiviteter (vilket inkluderar föroreningar). Det innebär att ekonomiska aktörer tar hänsyn till dessa i sina konsumtions- och produktionsbeteenden. Marknads- baserade styrmedel är relativt flexibla, eftersom de tillåter förorenarna att själv välja hur de bäst minskar sina utsläpp. Detta sänker den privatekonomiska kostnaden för att implementera styrmedlet och därmed även den samhällsekonomiska kostnaden. Marknadsbaserade styrmedel ger aktörer incitament till långsiktiga satsningar på innovativ teknik för att ytterligare minska sina kostnader (s.k. dynamisk effektivitet). Att förbättra prissignalen är avgörande, eftersom pris- mekanismen har en nyckelroll i fördelningen av samhällets resurser i en marknadsekonomi. Med en korrekt prissignal ställs vi inför ett pris i våra konsumtions- och produktionsval som inkluderar hela den samhällsekonomiska kostnaden. Det är endast när priserna återspeglar hela den samhällsekonomiska kostnaden som resursallokeringen blir effektiv. Tabell 2 sammanfattar de huvudsakliga för- och nackdelarna med olika styrmedel. Teknisk beskrivning och diskussion Syftet med detta kapitel är att ge en kortfattad beskrivning av viktiga tekniska egenskaper förknippade med mikroproduktion, distribuerad elproduktion och intermittentkraft. Distribuerad produktion av el Nätansluten småskalig produktion av elektricitet i enfamiljs- eller flerfamiljsbyggnader (mikroproducenter) är exempel på distribuerad produktion. Termen distribuerad produktion används för att förklara små produktionsanläggningar som ligger geografiskt utspridda i elnätet. En utbyggnad av en distribuerad småskalig produktion i det existerande elnätet, som huvudsakligen byggts för större centraliserad elproduktion som överför enkel- riktad kraft, påverkar elnätets drift och systemhantering. Från ett policyperspektiv argumenteras det för att en utbyggnad av distribuerad elproduktion minskar utsläppen av koldioxid, eftersom de dominerande teknikerna för småskalig elproduktion bygger på förnybara energikällor (som vind och sol). I kapitel 5 kommer detta argument att kritiskt granskas. En fördel med distribuerad produktion är att den är belägen nära slutkunderna. Som en konsekvens minskar överförings- och distributionskostnaderna för elhandelsföretagen och/eller nätägarna. Trots att produktionskostnaderna kan vara högre med distribuerad produktion än med en centraliserad produktion, finns det analyser som pekar på att distribuerad produktion kan vara kostnadseffektivt för elhandelsföretagen och/eller nätägarna (och , 2000). Tekniska fördelar med en produktion som ligger i omedelbar närhet till belastningspunkten är huvudsakligen en minskad distributionsförlust och möjligheten till reducerade spännings- variationer. Nättopologi, överföringskabelns motstånd (impedans), kontroll och placering av transformatorer samt den distribuerade produktionens driftegenskaper påverka alla spänningsvariationen (, 2010). Detta har beskrivits som en begränsande faktor för en utbyggnad av distribuerad produktion (ibid). En viktig fråga är därmed hur stor utbyggnad av distribuerad produktion som befintliga systemet klarar av utan att tvinga fram kostsamma omstruktureringar. Andra tekniska aspekter som har lyfts fram och studerats när det gäller problematiken kring en ökad distribuerad produktion inkluderar (and Bollen, 2008): Överbelastning och förluster: Risken för överbelastning minskar vid en liten andel distribuerad produktion. Även förlusterna i distributionsnätet minskar vid en liten andel distribuerad produktion. Spänningsvariationer: Distribuerad produktion innebär en höjning av den genomsnittliga spänningen i distributionsnätet. Detta bedöms som en positiv utveckling eftersom det kommer att motverka underspänningar hos avlägsna kunder. Övertoner: Emission av lågfrekvensövertoner från distribuerad produktion är liten jämfört med befintliga emissioner och inga allvarliga problem förväntas. Den kapacitans som tillkommer vid anslutning av distribuerad produktion kommer att introducera nya resonansfrekvenser och föranleda ett skift av befintliga resonansfrekvenser mot lägre frekvenser. Vid måttlig utbyggnadsgrad har distribuerad produktion över- vägande fördelar genom att bidra med minskade förluster och bättre spänningsprofil i nätet. Men vid högre utbyggnadsgrad minskar fördelarna och kan övergå till nackdelar på grund av massivt omvänt flöde i nätet, spänningshöjningar och ökande förluster (, 2010). Sammantaget kan en utbyggnad av förnybar mikroproduktion tvinga fram kostsamma anpassningar av nätet. Sol- och vindenergi definieras som förnybar energi och är de energikällor som mest diskuteras i samband med småskalig produktion. I detta avsnitt diskuteras sol- och vindenergi från ett tekniskt och distributionsperspektiv med syfte att åskådliggöra möjligheterna och begränsningar med respektive produktions- teknik inom ramen för en småskalig produktion. Både vind- och solkraft saknar betydande skalfördelar, vilket möjliggör småskalig produktion och reducerar storleken på nödvändiga investeringarna i enskilda projekt. Men detta gäller för enskilda mikroproducenter. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv måste en subventionerad utbyggnad av småskalig produktion jämföras med andra alternativ för att uppnå samma målsättning. Om alternativen karaktäriseras av betydande skal- fördelar, finns det en risk att en subventionerad utbyggnad av småskalig produkton inte är en kostnadseffektiv lösning. Men finns det kostnadsfördelar med småskalig distribuerad elproduktion. Den ligger nära slutanvändarna och reducerar därmed transmissionsförlusten för nätoperatören. Den samman- tagna effekten, risk för högre produktionskostnader och chans till lägre transmissionskostnader, måste utvärderas och inkluderas i en samhällsekonomisk bedömning av småskalig produktion. Solenergi kan användas till uppvärmning, så kallad solvärme, eller som solkraft. Eftersom det är elmarknaden som berörs av utredningens förslag kommer den fortsatta texten enbart att diskutera solkraft. Solkraft är el som produceras med solenergi främst med hjälp av solceller. Tillgången på solenergi beror på en rad faktorer som bland annat latitud, klimat och vädervillkor. Förutsättningarna avseende solinstrålning är ganska likvärdig i hela landet. Men det är normalt inte tillgången på solenergi som begränsar dess utnyttjande. I stället är det solkraftens kostnadseffektivitet som begränsar utbyggnaden. Med andra ord, det är relativt andra kraftkällor dyrt att bygga solceller per önskad effektnivå. Forskning och utveckling kan möjligtvis förbättra kostnadseffektiviteten för solceller genom att antingen öka effekten med bibehållen tillverkningskostnad eller genom att minska tillverkningskostnaden med bibehållen effekt (eller en kombination av dessa). I förhållande till sydligare länder har större variatoner av soltimmar över året. Våra långa sommar- och korta vinterdagar påverkar de ekonomiska förutsättningarna för solkraft.