sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — 8.4.1Informationsinsamling och kunskapsspridning om det finansiella systemet har enligt riksbankslagen rätt att begära in den information som anser vara nödvändig för att övervaka betalningssystemets stabilitet.30 samlar för detta ändamål in uppgifter från flera olika håll. () sammanställer på uppdrag finansmarknadsstatistik. Denna består av statistikuppgifter över och de finansiella marknaderna.31 sammanställer information om de finansiella marknaderna och publicerar den i rapporten Den svenska finans- marknaden.32 Publikationen beskriver hur det svenska finansiella systemet är uppbyggt och fungerar och vilka aktörer som är verksamma i detta. samlar även själv in statistik från banker och infrastrukturföretag såsom uppgifter om bankernas exponeringar gentemot varandra i form av olika åtaganden, antalet transaktioner i infrastruktursystemen (Bankgirot, Euroclear, NASDAQ-OMX) och andra faktorer av relevans för hur systemen fungerar. genomför också egna enkätundersökningar som på olika sätt syftar till att belysa förhållanden på de finansiella marknaderna. Exempelvis genomför en riskenkät. Syftet med enkäten är dels att få en samlad bild av synen på risk på den svenska ränte- och valutamarknaden, dels att bilda sig en uppfattning om aktörernas syn på marknadens funktionssätt.33 Vidare använder sig av sitt internationella nätverk för insamling av information. Genom sitt deltagande i en mängd internationella arbetsgrupper tar del av – och deltar i diskussioner kring – utvecklingen i resten av världen. 306 kap. 9 § riksbankslagen. 31Finansmarknadsstatistiken finns på SCB:s webbplats, . 32Publikationen finns på webbplats, . 33Resultatet av riskenkäten publiceras dels på webbplats, , dels i rapporten stabilitet (se avsnitt 8.4.3). uppdrag, befogenheter och verksamhet analyserar kontinuerligt hur det finansiella systemets risker och motståndskraft utvecklas i syfte att kunna bedöma den finansiella stabiliteten. Figur 2 illustrerar översiktligt de områden som ingår i stabilitetsanalys. Betalningssystemet utgör kärnan i analysen. Bankkoncernerna är de viktigaste deltagarna i betalningssystemet. Dessa är i sin tur beroende av utvecklingen dels på de finansiella marknaderna, dels hos sina låntagare. Den makroekonomiska utvecklingen spelar i sin tur stor roll för såväl de finansiella marknaderna som bankernas låntagare. Analysen spänner över alla delar av det finansiella systemet som banker, försäkringsbolag, marknader, finansiella infrastrukturer och regelverk. I fokus för analys och övervakning är de delar som är eller kan vara systemviktiga. De fyra stora bankkoncernerna (, Nordea, och ) står i centrum för övervakningen eftersom de spelar en så central roll för betalningsförmedling och kreditförsörjning. Dessa banker svarar tillsammans för cirka tre fjärdedelar av både den samlade inlåningen från och utlåningen till den svenska allmänheten. 34 Bilden har hämtats ur och finansiell stabilitet, , , s. 15. uppdrag, befogenheter och verksamhet Även de finansiella marknaderna är av betydelse, eftersom de spelar stor roll för bankernas och företagens finansiering och riskhantering. Svenska banker har ett internationellt sett stort inslag av marknadsfinansiering – de finansierar ungefär hälften av sin utlåning med utgivning av värdepapper och hälften med inlåning. Dessutom är cirka två tredjedelar av deras marknads- finansiering i utländsk valuta. När det gäller den finansiella infrastrukturen riktar sin analys mot de delar som är väsentliga för allmänhetens betalningar och för att de finansiella marknaderna ska fungera väl. Även deltagarna i dessa system och hur de använder sig av systemen är av betydelse för analysen. Bedömning av finansiell stabilitet har delat in sin stabilitetsbedömning och analys i tre steg: identifiering och bedömning av risker, bedömning av motståndskraft samt stresstest av motståndskraft. Dessa tre steg ligger sedan till grund för bedömning av den finansiella stabiliteten och de rekommendationer som ger. Detta illustreras i figur 3. 35 Bilden har hämtats ur och finansiell stabilitet, , , s. 16. uppdrag, befogenheter och verksamhet Identifiering och bedömning av risker Det första steget i stabilitetsbedömning är att identifiera och bedöma risker och hot mot den finansiella stabiliteten. Som en del i det arbetet följer och analyserar utvecklingen i omvärlden. analyserar också prisbildningen och aktiviteten på de finansiella marknaderna för att få tidiga indikationer på det allmänna stämningsläget, på viljan att ta risk, var risker finns och hur de förändras över tiden. Vidare för en aktiv dialog med aktörer på de finansiella marknaderna, för att tidigt fånga upp frågor och fenomen som kan påverka utvecklingen. övervakar dessutom mer specifikt riskerna för att finansiella aktörer, och då särskilt de stora bankerna, ska drabbas av förluster. analyserar därför särskilt de stora bank- koncernernas låntagare. av de svenska bankernas tillgångar består av utlåning till allmänheten. studerar särskilt stora låntagargrupper som fastighetsbolag mer ingående och följer utvecklingen på marknader av betydelse för utlåningen, som den kommersiella fastighetsmarknaden och bostads- marknaden. Banker omvandlar kortfristigt sparande till långfristig utlåning. När de gör det tar de på sig likviditetsrisk.36 För att bedöma likviditetsrisken övervakar både löptidsskillnader mellan tillgångar och skulder och bankernas möjligheter att finansiera sig på de finansiella marknaderna. De möjligheterna påverkas dels av vilket förtroende en bank har på marknaden, dels av hur väl marknaderna som bankerna använder för sin finansiering fungerar. analyserar därför löpande riskerna för likviditeten på de mest betydelsefulla marknaderna. De svenska bankerna blir allt mer internationella i sina verksamheter och ungefär hälften av de tillgångar och skulder som tas upp på de svenska bankernas balansräkningar kommer från verksamheter i andra länder än . analyserar därför betalningsförmågan hos bankernas utländska låntagare och utvecklingen på de internationella finansiella marknader som bankerna är beroende av för sin finansiering. arbete med övervakning av den finansiella infra- strukturen är inriktat på att se till att dessa system samt deras regelverk och rutiner fungerar på ett säkert och effektivt sätt. 36 Se vidare kapitel 11. uppdrag, befogenheter och verksamhet detta ingår en bedömning av att systemen kan hantera operativa risker så att betalningar och värdepapperstransaktioner kan genom- föras utan större avbrott samt att systemen inte medför att kredit- eller likviditetsrisker som kan bli systemhotande byggs upp. Även infrastrukturföretagen har blivit internationella i den meningen att vissa av de system som används av svenska aktörer är baserade i . Nästa steg i stabilitetsbedömning är att bedöma motståndskraften i olika delar av det finansiella systemet. Motståndskraft handlar om i vilken utsträckning det finansiella systemet kan hantera en störning utan att allvarliga problem uppstår för systemet som helhet. Det handlar om förmågan att dels hantera störningar där de uppstår, dels begränsa spridningen av störningarna. Analysen av motståndskraft måste också sättas i relation till de risker som har byggts upp och identifierats i de enskilda bankerna, på marknaderna och i infrastrukturen. Motståndskraft har olika beståndsdelar i olika delar av det finansiella systemet. För en bank handlar motståndskraften till stor del om dess kapital och likviditetssituation. Om en bank gör kreditförluster, kan den behålla eller förlora marknadens och allmänhetens förtroende beroende på hur mycket kapital banken har för att täcka förlusterna. Ett minskat förtroende kan i sin tur leda till att bankens likviditetssituation snabbt blir ansträngd. Om en bank får problem med likviditeten uppstår omgående störningar i betalningstrafiken. Om likviditetsproblemet inte snabbt får en lösning kan det driva fram en betalningsinställelse. Då sprids och växer problemen ytterligare. analyserar därför fortlöpande bankernas kapitalstyrka. studerar även bankernas lönsamhet för att kunna bedöma deras konkurrens- förmåga och möjlighet att bygga upp kapitalstyrka och möta kreditförluster. Bankernas likviditetssituation är beroende av hur de väljer att finansiera sig och hur känslig denna finansiering är för störningar på olika marknader. Detta utvecklas närmare i kapitel 11. När det gäller finansiella marknader beror motståndskraften till stor del på hur stort förtroende marknadsaktörerna har för varandra. Detta innebär att om det finns en risk för att marknads- uppdrag, befogenheter och verksamhet aktörerna gör plötsliga och oväntade förluster så utgör denna risk ett hot även mot marknadens funktionssätt. Marknadens mot- ståndskraft påverkas också av bland annat hur många och stora köpare och säljare som finns, hur väl genomlysta eller begripliga tillgångarna på marknaderna är och vilka risker som är förknippade med den infrastruktur där transaktionerna genomförs. Motståndskraft handlar också om huruvida problem hos enskilda aktörer, på marknader eller i infrastrukturen, kan hållas isolerade och inte spridas vidare. Det finansiella systemets motståndskraft handlar således också om vilka spridningsrisker som finns i olika delar av systemet. analyserar därför vilka spridningsrisker en bank kan ge upphov till genom att använda information om bankernas största exponeringar mot varandra och mot andra stora aktörer i det finansiella systemet, deras så kallade motpartsexponeringar. analyserar även hur transaktionsflöden hanteras för att identifiera spridningsrisker i den finansiella infrastrukturen. Efter att ha identifierat risker och uppskattat det finansiella systemets motståndskraft bedömer om systemet kan upprätthålla sina funktioner i det scenario – avseende förväntad utveckling i realekonomin, på de finansiella marknaderna och hos bankernas låntagare – som bedömer vara det mest troliga framåt. Men det finansiella systemet ska även kunna upprätthålla sina funktioner om en oväntad störning inträffar. För att bedöma detta testas dess motståndskraft ytterligare med så kallade stresstester. I dessa testas hur bankerna klarar påfrestande, men inte osannolika, scenarier . Såväl bankernas kapitalsituation som deras likviditets- situation testas. Att utsätta bankerna för stresstester innebär att fokus flyttas från att spekulera kring vad som kan gå fel – där antalet scenarier i princip är oändligt – till vad som händer om något går fel. Syftet är att uppmärksamma bankerna på konsekvenser av störningar samt att uppmuntra dem att ha tillräckligt med motståndskraft mot störningar som är svåra att förutse men ändå möjliga. För att utföra stresstester använder offentliga data samt en modell som finns tillgänglig för allmänheten. uppdrag, befogenheter och verksamhet att resultaten av stresstesterna kan bli offentliga och är möjliga att replikera. Individuella testresultat för de fyra stora bank- koncernerna publiceras i rapporten stabilitet (se avsnitt 8.4.3). De utgör också utgångspunkt för bilaterala diskussioner om risker och motståndskraft mellan respektive bank och . 8.4.3Varning för risker och utfärdande av rekommendationer En viktig kanal för budskap om den finansiella stabiliteten är rapporten stabilitet. I varje stabilitetsrapport analyserar utvecklingen på de finansiella marknaderna globalt och i samt storbankernas kapital- och likviditetssituation. analyserar också lån- tagarnas efterfrågan på krediter och betalningsförmåga samt hur dessa faktorer förväntas påverka bankernas intjäning och kredit- förluster. I stabilitetsrapporterna gör också en bedömning av de största störningsriskerna i det svenska finansiella systemet. Vidare redovisas bedömningar och stresstester av motståndskraften i det finansiella systemets olika delar, bl.a. för var och en av de fyra storbankerna. analyserar också spridningsriskerna i det finansiella systemet. Mot bakgrund av stabilitetsbedömningen avger också rekommendationer. Dessa rekommendationer kan ha sin grund i den aktuella ekonomiska utvecklingen. Men de kan också avse mer strukturella omständigheter och ha sin bakgrund i aktuella regleringsfrågor. Rekommendationerna kan riktas till såväl banker och andra marknadsaktörer som till lagstiftaren och andra myndigheter. förmedlar också sin syn via ett antal andra kanaler, som utskottsutfrågningar och andra publikationer. Dessutom håller direktionsledamöter ett stort antal publicerade och opublicerade tal . uppdrag, befogenheter och verksamhet , liksom andra myndigheter med ansvar för den finansiella stabiliteten, engagerar sig även i frågor som rör de finansiella regelverken. Detta är en viktig del av det förebyggande arbetet och handlar om alltifrån institutionella aspekter på internationella organisationer till hur enskilda institut regleras och hanteras såväl under normala omständigheter som vid en kris. Inom har olika former av samarbete och informationsutbyte med när det gäller att förebygga risker för det finansiella systemet. har detta getts en fastare struktur genom att myndigheterna gemensamt inrättat det s.k. samverkansrådet för makrotillsyn. beskrivs närmare i avsnitt 6.5.2. I takt med att internationaliseringen av finansiella aktörer och marknader ökar utförs mer och mer av det normbildande arbetet på internationell nivå. Ett viktigt forum för internationella arbete med finansiella stabilitetsfrågor är (BIS). BIS har till främsta uppgift att främja internationellt monetärt och finansiellt samarbete. Till BIS är bland annat för banktillsyn () – det centrala forumet för utveckling av internationella standarder för banker – knutet. är, tillsammans med , representerad i . Inom ramen för BIS-samarbetet deltar dessutom i en rad andra kommittéer med inriktning på finansiell stabilitet, som både tillför viktig information och ger möjlighet att påverka i policyfrågor, som globala finansiella systemet (CGFS), och avvecklingssystem (CPSS) och () och deras undergrupper. Ett annat viktigt forum för internationella samarbete är (), där så gott som alla länder i världen är representerade genom sina centralbanker och finansministerier. bidrar med finansiering till IMF:s utlåning. tillsammans med övriga nordiska och de baltiska länderna utgör en gemensam valkrets som utser en ledamot i . möjligheter att bidra till att förebygga och varna för systemrisker fick en viktig europeisk dimension genom etableringen av () . Detta organ har i uppdrag att utfärda varningar och rekommendationer om uppdrag, befogenheter och verksamhet korrigerande åtgärder om det identifierar hot mot stabiliteten i det finansiella systemet i EU. Genom ESRB-samarbetet deltar också i arbetet med att ge synpunkter på kommande finansiell EU- lagstiftning från ett makrotillsynsperspektiv. deltar och har rösträtt i och i dess rådgivande tekniska kommitté. Förutom detta deltar i styrkommittén samt i ett antal arbets- och expertgrupper. Mer information om ESRB finns i avsnitt 6.2.1. deltar också som observatör i Europeiska bankmyndighetens () styrelse. Det har också, som nämnts i avsnitt 6.5.3, utvecklats ett samarbete för makrotillsynsfrågor inom (NBSG) där deltar. 8.5Riksbankens arbete i en krissituation krishantering kan delas in i tre huvudsakliga moment: tillförsel av likviditet, kommunikation av bedömningar både öppet och i kontakter med marknadens aktörer, och samarbete med andra myndigheter i och i utlandet. I en kris kan likvida medel bli en bristvara. Det visade sig inte minst under den finansiella krisen och 2009. Viktiga finansiella marknader som utgör källa till finansiering kan plötsligt fungera sämre. gör bristande förtroende och osäkerhet att den likviditet som fortfarande finns i det finansiella systemet inte omfördelas på samma sätt som under normala förhållanden. Likviditetsförsörjningen i ekonomin beskrivs mer utförligt i kapitel 11. har flera möjligheter att snabbt tillföra likviditet till systemet. Dessa skiljer sig beroende på om det handlar om likviditets- stöd till enskilda institut eller generella likviditetsstärkande åtgärder. uppdrag, befogenheter och verksamhet Likviditetsstöd till enskilda institut får om det föreligger synnerliga skäl ge likviditetsstöd till enskilda institut på särskilda villkor.37 Särskilda villkor kan exempelvis innebära att accepterar andra säkerheter än de som är gångbara vid övriga utlåning. och andra svenska företag som står under tillsyn kan få sådant likviditetsstöd. Till generella likviditetsstärkande åtgärder kan man räkna olika åtgärder som gör det lättare för banker att låna av . Dessa åtgärder kan utformas på flera olika sätt. Under den finansiella krisen tillförde likviditet genom att:38 erbjuda lån i svenska kronor på längre löptid än normalt, öka tillgången till krediter, exempelvis genom att acceptera fler säkerheter än tidigare och vidga kretsen av finansiella institut som tillåts låna av , erbjuda lån i annan valuta än svenska kronor. Med denna typ av åtgärder kan under kriser tillfälligt fylla den roll som finansiella marknader eller andra finansierings- källor normalt spelar och därigenom underlätta finansierings- situationen såväl för enskilda banker som för ekonomin som helhet. Själva vetskapen om att erbjuder finansiering, eller står beredd att göra det, stärker stabiliteten i det finansiella systemet. anser att den i en kris kan bidra till att skapa förtroende för det finansiella systemet genom att öppet och tydligt kommunicera om problem och hur dessa kan och bör åtgärdas. Framförallt gäller det åtgärder som vidtar eller står beredd att vidta för att lösa problem. 376 kap. 8 § riksbankslagen. 38Se avsnitt 5.2. för en beskrivning av åtgärderna. uppdrag, befogenheter och verksamhet SOU 2013:6 beslutat om en särskild kommunikationspolicy för finansiell stabilitet.39 När det råder oro eller kris på de finansiella marknaderna är det enligt mening viktig att kommunicera snabbare och komma ut mer frekvent med övergripande bedömningar av den finansiella stabiliteten. avser vidare att samordna sin information och kommunikation i högre utsträckning i en kris för att minska risken för otydliga eller dubbla budskap. 8.5.3 Samarbete med svenska myndigheter och andra centralbanker delar ansvaret för att mildra de samhällsekonomiska effekterna av en kris med regeringen, Riksgälden och Finans- inspektionen. Inom ramen för myndigheternas ansvarsfördelning har ett samarbete byggts upp när det gäller informationsutbyte och samråd. Detta sker bl.a. i det s.k. stabilitetsrådet (se vidare avsnitt 6.5.1). Den ökade internationaliseringen av finansiell verksamhet har inneburit högre krav på att centralbanker i olika länder samarbetar i en kris. Även samarbetet mellan myndigheter i olika länder hanteras i olika överenskommelser.40 Ett viktigt steg för svensk del är den överenskommelse om finansiell stabilitet, krishantering och krislösning som slöts 2010 mellan finansdepartement, centralbanker och tillsynsmyndigheter i de nordiska och baltiska länderna. (),41 I ett krisläge samarbetar centralbanker även genom att låna till varandra för att ömsesidigt bidra till makroekonomisk och finansiell stabilitet. Den här typen av lån förekom i olika former under den senaste finansiella krisen: erbjöd genom swappavtal kortfristig finansiering till centralbanker i närområde för att underlätta för dessa att vidta åtgärder för att stabilisera sina egna finansiella system.42 39Se webbplats, debatt/Nyheter/2012/Kommunikationspolicy-for-finansiell-stabilitet/. 40Vissa av de internationella överenskommelserna som har ingått finns publicerade på webbplats, stabilitet/Riksbankens-roll-i-krishantering/. 41Se avsnitt 6.5.3. 42Riksbanken slöt under den senaste finansiella krisen swappavtal med , respektive . Ett swappavtal är i detta avseende ett avtal mellan två parter om att erhålla en valuta i utbyte mot en annan. uppdrag, befogenheter och verksamhet ingick swappavtal med Federal Reserve och ECB som gav möjlighet att låna dollar respektive euro för att upprätthålla förmåga att tillföra likviditet i utländsk valuta. Mer information om åtgärder under den senaste finansiella krisen finns i avsnitt 5.2. 9Riksgäldens uppdrag, befogenheter och verksamhet Att och har viktiga uppgifter när det gäller finansiell stabilitet är en självklarhet . När finanskrisen bröt ut ställdes krav på nya typer av åtgärder och därmed på en aktör som – på regeringens uppdrag – kunde ta ansvar för att hantera dessa. Behovet av en sådan aktör var i sig känt från 1990-talskrisen. Då inrättade regeringen (efter det att frågorna under en inledande fas handlagts inom ) en särskild myndighet för hantering av bankkrisen. När krisen var över och den generella bankgarantin togs bort, omvandlades till och gavs ansvar för det införda systemet för insättningsgaranti och senare för investerarskyddet. avvecklades – 2008 och ansvaret för dess uppgifter övergick till Riksgälden. Det var mot den bakgrunden som regeringen beslutade att ge uppdraget att ansvara för handläggningen av statens kris- hanteringsåtgärder till Riksgälden. För att komplettera bilden av hur ansvaret för hantering av finanskriser (och kriser i enskilda institut) är fördelat beskriver kommittén i detta kapitel Riksgäldens uppdrag och roller. Vi börjar med en kortfattad beskrivning av Riksgälden samlade verksamhet, men tonvikt ligger på myndigheten ansvar för krishantering i olika former. Avslutningsvis berör vi även att Riksgälden inom ramen för sitt ansvar för statsskuldsförvaltningen kan besluta att öka upplåningen för att vid ett hot mot den finansiella stabiliteten tillgodose behovet av statspapper. Riksgäldens uppdrag, befogenheter och verksamhet 9.1Riksgäldens uppdrag och befogenheter Riksgälden (eller, med den formella benämningen, Riksgälds- kontoret) är en myndighet under regeringen. I 1 § förordningen (2007:1447) med instruktion för beskrivs Riksgälden som statens centrala finansförvaltning. I den upp- giften ingår att ansvara för förvaltningen av statsskulden enligt reglerna i 5 kap. budgetlagen (2011:203). bedrivs inom ramen för årliga riktlinjer som enligt en särskild ordning, som också är reglerad i budgetlagen, beslutas av regeringen. Riksgälden har dessutom i uppdrag att fungera som statens internbank. Det innefattar att verka för att betalningar till och från statliga myndigheter kan ske effektivt och säkert. Till internbanks- funktionen hör också att ta emot medel på konto och ge lån. Dessa tjänster riktas i första hand till statliga myndigheter och syftar till att underlätta deras hantering av anslagsmedel. Med stöd av särskilda riksdags- och regeringsbeslut kan Riksgälden även ta emot medel från och ge lån till andra än statliga myndigheter. Riksgäldens system för in- och utlåning används dessutom för att skapa förutsättningar för staten att fullgöra garantier och liknade åtaganden utan budgettekniska hinder. Så har exempelvis statens garantimyndigheter (inklusive Riksgälden själv; se nedan) med stöd i lag eller särskilda riksdagsbeslut konton i Riksgälden med obegränsad kredit. Om en garanti måste infrias kan på så sätt åtagandet fullgöras utan att kostnaden behöver redovisas mot ett anslag eller påverkar utgiftstaket. Denna lösning valdes även för stabilitetsfonden; se vidare nedan. Därtill ansvarar Riksgälden för att ställa ut och förvalta statliga lån och garantier enligt förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Den förordningen bygger i sin tur på budgetlagen som anger att statliga garantier bara får ställas ut efter beslut av . Regeringen beslutar sedan vilken myndighet som ska ges i uppdrag att ställa ut och i övrigt hantera garantin. När uppdragen ges till Riksgälden handlar det vanligen om olika typer av kreditgarantier riktade till specifika projekt och företag. I uppgiften ingår att beräkna försäkringsmässiga avgifter för dessa garantier. Avgifterna förs till garanti- och lånereserver i form av inlånings- konton i Riksgälden. har Riksgälden enligt sin instruktion ytterligare två uppgifter.