sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Det kan också tydliggöra att studier på grundläggande nivå kan vara motiverade för högutbildade studerande, t.ex. för högutbildade som har behov av att lära sig mer svenska men som inte är redo att studera kursen på gymnasial nivå. Högutbildade behöver få information om alternativa insatser En relevant fråga är vilka insatser som är mest effektiva för den enskilde, utifrån han eller hennes behov och förutsättningar. Möjligheten att ta del av olika insatser påverkas bl.a. av vilken tidigare utbildning den enskilde har och om denna finns dokumenterad, var någonstans i landet han eller hon är bosatt samt av hur livssituationen i övrigt ser ut. Flera av de insatser som särskilt riktas till högutbildade utlandsfödda förutsätter att dessa har en akademisk examen. Att högutbildade utlandsfödda har behov av den kompetens som ges inom komvux innebär inte med automatik att de behöver tillägna sig kunskapen där. Utredningen bedömer att det är av stor vikt att de högutbildade får information om vilka alternativa insatser som samhället erbjuder. Bl.a. har pekat på att det finns behov av en större samordning och mer information i ett tidigt skede när det gäller insatser riktade till högutbildade utlandsfödda.47 47 (2011). 6Vägledning, individuella studieplaner och validering I utredningens uppdrag ingår all vuxenutbildning enligt skollagen när det gäller studie- och yrkesvägledning, individuella studieplaner och validering. Främst ska utredningen lämna förslag för komvux på grundläggande och på gymnasial nivå men också för sfi och särvux. Det motiveras i direktiven med att dessa insatser är viktiga inom hela vuxenutbildningen. Vägledning, studieplaner och validering lyfts fram tydligare i de nya styrdokument som började tillämpas . Utredningen har i sitt arbete i huvudsak haft tillgång till uppgifter om insatser inom komvux, så som de tillhandahölls innan de nya styrdokumenten började tillämpas. Bl.a. mot bakgrund av att regleringen gällande vägledning och individuella studieplaner tidigare var tydligast för komvux är det i huvudsak för denna skol- form som vi har haft tillgång till relevant information. För sfi saknades reglering om vägledning och individuella studieplaner före . inom komvux, särvux och sfi ska finnas tillgänglig både för studerande som redan studerar inom vuxenutbildningen och för presumtiva studerande som har för avsikt att påbörja studier.1 Enligt direktiven ska utredningen analysera och vid behov föreslå åtgärder för att förbättra studie- och yrkesvägledningen. En del av vägledningen inom vuxen- 2009/10:165. utbildningen är studieekonomisk vägledning, vilket vi beskriver separat. Utveckling av vägledning inom vuxenutbildningen Vägledning kan ses både i snäv och vid bemärkelse.2 I den snäva bemärkelsen avses vanligen personlig vägledning, enskilt eller i grupp. Vägledning i vid bemärkelse avser all verksamhet som förbereder för framtida studie- och yrkesval. Styrdokumenten för vuxenutbildningen, liksom för ungdomsskolan, framhåller betydelsen av vägledning i vid bemärkelse. Betydelsen av studie- och yrkesvägledning för vuxenstuderande har betonats , främst när det gäller komvux. I den tidigare läroplanen för vuxenutbildning, Lvux 82, beskrevs att studie- och yrkesorienteringen (syo) skulle förbereda studerande och blivande studerande för studie- och yrkesval. Särskilt betonades vikten av att underlätta för kortutbildade och studie- ovana att studera inom komvux. En väl fungerande vägledning ansågs minska risken för studieavbrott och misslyckanden. Under satsningen på 1997–2002 utökades och utvecklades vägledningen för komvuxstuderande.3 I ansökningarna till skulle kommunerna ange hur de avsåg att utveckla vägledningsfunktionen. I många kommuner inrättades under dessa år centrala vägledningscenter, ibland samlokaliserade med andra aktörer såsom Arbetsförmedlingen. I arbete hade vägledningen också en central roll. Kommittén beskrev vägledning som en del av infrastrukturen för ett livslångt lärande. Man diskuterade en garanterad rätt till vägledning, validering och studieplaner bl.a. för att vägleda de studerande i avvägningen mellan önskemål och drömmar å ena sidan och realistiska möjligheter å andra sidan.4 Kommittén ansåg att den vägledning som erbjöds skulle vara oberoende i förhållande till utbildningsanordnarna. tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att föreslå mål för studie- och yrkesorienteringen i hela skol- 2Lindh, G. (1997). 3Se bl.a. (2000). Utredaren utgick från att alla ska ha tillgång till god vägledning och föreslog i sitt slutbetänkande bl.a. att kommunerna skulle ansvara för att tillhandahålla avgiftsfri och opartisk vägledning utifrån individernas behov. I de fall där det bedömdes lämpligt föreslog utredaren att en plattform skulle skapas för att främja samverkan mellan olika aktörer.5 I regeringens proposition Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen anges att vägledning är viktigt inför studiestarten, och i samband med studiernas slutförande, med utgångspunkt i individens behov och studiemål.6 Man betonade betydelsen av att stödja individerna i att göra väl underbyggda studieval. I propositionen lyftes också fram att de olika aktörer som individen har kontakt med bör samverka för att ge individen ett beslutsunderlag från ett helhetsperspektiv. Regeringen återkom sedan till frågan om vägledning i departementsskrivelsen Validering m.m. – fortsatt utveckling av vuxnas lärande.7 Utifrån de behov av vägledning som identifierades föreslogs att kommunerna borde sträva efter att samla resurserna för vägledning för vuxna, i syfte att öka tillgängligheten. Även här betonades vikten av samverkan mellan olika aktörer. De studerandes rätt till vägledning reglerades främst i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). I förordningen om vuxenutbildning infördes en bestämmelse om att varje elev bör erbjudas vägledning som stöd för sitt beslut om studie- och yrkesval. För sfi fanns det före inget uttryckligt krav på studie- och yrkesvägledning. Däremot har det länge varit tydligt att sfi-utbildningen ska anpassas efter den studerandes behov, erfarenheter och förutsättningar. Kartläggning och studieplanering är begrepp som har använts för att beskriva introduktionen till sfi.8 Nuvarande reglering av vägledning har vägledningens roll förtydligats i styr- dokumenten. Bestämmelserna om studie- och yrkesvägledning har också blivit gemensamma för skolformerna inom vuxen- 2000/01:72. 8Skolverket (2004c). I skollagen finns ett krav på att elever i alla skol- former utom förskolan och förskoleklassen ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Det ställs även krav på vägledarnas kompetens och utbildning. I skollagen stadgas att endast de som har en utbildning avsedd för studie- och yrkesvägledning får anställas utan tidsbegränsning för sådan verksamhet. Den som inte uppfyller detta krav får anställas för studie- och yrkesvägledning för högst i sänder. Den vägledning som erbjuds i ett inledande skede av studierna regleras i förordningen om vuxenutbildning. Där framgår att en elev ska erbjudas studie- och yrkesvägledning i samband med upprättandet av den individuella studieplanen, vilket ska ske i nära anslutning till antagningen. I vägledningen ska ingå information om möjligheter till fortsatta studier, arbetslivets kompetens- och rekryteringsbehov samt studieekonomiska förutsättningar. I Lvux12 beskrivs skolans ansvar när det gäller studie- och yrkesvägledning. Det anges att rektorn har ett särskilt ansvar för att studie- och yrkesvägledningen organiseras så att eleverna får information om och vägledning inför de olika val som vuxen- utbildningen erbjuder, samt inför val av framtida utbildning och yrke. Personalen på skolan ska också informera och vägleda eleverna inför deras val av kurser, fortsatt utbildning och yrkes- verksamhet. Vidare framhålls att vägledning kan utformas olika för olika individer. I allmänna råd om studie- och yrkesorientering betonas att vägledning är hela skolans ansvar.9 Studerande och presumtiva studerande inom vuxenutbildningen ska ges tillgång till information om de kurser som de behöver för att nå sitt mål med utbildningen. I de allmänna råden framhålls också vikten av att verksamhetens kvalitet regelbundet följs upp och utvärderas, att personalen kontinuerligt utvecklar sin kompetens samt att det finns en samverkan mellan utbildningsanordnare och arbetslivet. har aviserat att man avser att publicera reviderade allmänna råd om studie- och yrkesvägledning . 9 (2009a). Utveckling av den studieekonomiska vägledningen Studieekonomisk vägledning har diskuterats flitigt . En av huvudfrågorna har varit ansvarsfördelningen för den studie- ekonomiska vägledningen mellan å ena sidan Centrala studie- stödsnämnden (CSN) och å andra sidan studievägledare vid t.ex. vuxenutbildningen eller universitet och högskolor. I takt med ökande studerandevolymer , både inom högskolesektorn och inom vuxenutbildningen i samband med , blev studieekonomisk vägledning en allt mer resurskrävande verksamhet. Ansvaret har förskjutits från CSN till vägledare hos utbildningsanordnarna. Återkommande i diskussionen har varit betydelsen av en fungerande samverkan mellan CSN och vägledare hos kommuner och skolor.10 I samband med rekryteringsbidraget 2003–2006 fick kommun- erna en tydligare och mer aktiv roll i studieekonomiska frågor. Bl.a. gavs kommunerna rätt att besluta om vilka sökande som tillhörde målgruppen för bidraget. Konstruktionen syftade till att öka kommunernas förutsättningar att i anslutning till vägledning eller antagning till utbildningen också kunna ge tillförlitliga besked om de ekonomiska villkoren för studierna.11 För att säkerställa kommunernas information till studerande med rekryteringsbidrag gavs kommunerna direktåtkomst till CSN:s register med individuella studiestödsuppgifter.12 Studieekonomisk vägledning till studerande inom komvux disku- terades av den Studiesociala kommittén.13 Kommittén identifierade vägledningen som ett förbättringsområde för CSN och ansåg att komvuxstuderande skulle synliggöras tydligare i CSN:s verksamhet, t.ex. vad avser handläggningstider och kostnader. CSN anförde i sitt remissvar att studieekonomisk vägledning bör ingå som en naturlig del i den vägledning kommuner och skolor ska ge men att det ankommer på CSN att förbättra samverkan mellan myndigheten och kommuner och skolor.14 I och med införandet av skollagen (2010:800) uttrycks i lagstiftningen att det i studie- och yrkesvägledningen ska tryckte på vikten av detta. 2001/02:161. 12Direktåtkomsten avsåg uppgifter om tidigare studier, utbildningstyp, förbrukade veckor med rekryteringsbidrag samt eventuella tidigare studier med studiestöd. Kommunerna ansågs behöva denna information för att kunna lämna pålitliga besked till de sökande om deras möjligheter att få rekryteringsbidraget. 14CSN (2009b). ingå information om studieekonomiska förutsättningar.15 I regeringens proposition anfördes att vägledning och information är viktigt för att den enskilde ska få den utbildning han eller hon är i behov av och att det också är viktigt att det ingår information om studiestödssystemets uppbyggnad och villkor.16 Uppgifter i den officiella statistiken I den officiella statistiken finns vissa uppgifter om studie- och yrkesvägledning inom komvux. /12 fanns det enligt statistik totalt 350 studie- och yrkesvägledare inom komvux, omräknat till heltidstjänster. I snitt fanns det 0,47 studie- och yrkesvägledare (heltidstjänst) per 100 heltidsstuderande. Det innebär drygt 200 heltidsstuderande per vägledare och år. I realiteten är antalet studerande per vägledare betydligt fler då många inte studerar heltid. Det finns en stor spridning mellan olika kommungrupper17 när det gäller tillgången till vägledare. Högst antal vägledare per 100 heltidsstuderande fanns i förortskommuner till större städer (0,71) och i varuproducerande kommuner18 (0,71). Det i särklass lägsta antalet vägledare i förhållande till antalet studerande fanns i storstäderna – 0,16 vägledare (heltidstjänst) per 100 heltidsstuderande. En majoritet av vägledarna har enligt statistiken en studie- och yrkesvägledarutbildning. /12 hade av vägledarna inom komvux (omräknat till heltidstjänster) en sådan utbildning. Det är en något lägre andel än i gymnasieskolan () men en högre andel än i (). Det finns en viss spridning mellan kommungrupperna. Högst andel vägledare med SYV-utbildning fanns i förortskommuner till större städer () och i större städer (). 152 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning. 2009/10:165. 17Sveriges kommuner och landsting (SKL) delar in landets kommuner i tio kommungrupper utifrån strukturella egenskaper som befolkningsstorlek och näringslivsstruktur. kommuner och landsting (2010). 18Varuproducerande kommuner definieras som en kommun där eller mer av nattbefolkningen är sysselsatta inom tillverkning och utvinning, energi och miljö samt byggverksamhet (SNI2007). kommuner och landsting (2010). återfanns i varuproducerande kommuner (), storstäder () och kommuner i tätbefolkad region (). För sfi finns inga uppgifter om studie- och yrkesvägledare i den nationella statistiken, vilket kan ses mot bakgrund av att det före inte fanns något formellt krav att tillhandahålla vägledning för sfi-studerande. Inte heller för särvux finns det uppgifter om antalet studie- och yrkesvägledare. Olika organisering av vägledningsfunktionen Kommunerna avgör hur studie- och yrkesvägledningen organiseras, utifrån de lokala förutsättningarna. Enligt utredningens enkät har de vuxenstuderande19 oftast tillgång till en studie- och yrkes- vägledare på plats hos utbildningsanordnaren. av kommunerna svarar att de studerande har tillgång till vägledare på plats hos alla eller de flesta utbildningsanordnare. Därutöver anger att de studerande har tillgång till vägledare hos någon eller några utbildningsanordnare. Källa: Enkät till kommunerna om grundläggande vuxenutbildning (bilaga 3). Inom vuxenutbildningen förekommer ibland att vägledningen organiseras centralt. Drygt en tredjedel av kommunerna anger att det finns en oberoende funktion för studie- och yrkesvägledning för vuxenstuderande i kommunen. Med oberoende avses att funktionen inte är knuten till en viss utbildningsanordnare. Ofta är det ett vägledningscentrum eller ett lärcentrum. I de flesta kommuner med en oberoende funktion fanns även tillgång till 19 Eftersom enkäten i övrigt främst avser studerande på grundläggande nivå inom komvux finns en risk för att kommunföreträdare även när det gäller vägledning har besvarat frågorna utifrån denna snävare målgrupp. Erfarenheten från utredningens kommunbesök är att vägledning ofta organiseras på liknande sätt för studerande på grundläggande och gymnasial nivå inom komvux. Däremot bedöms det osäkert om svaren även avser vägledning inom sfi och särvux. vägledare på plats hos utbildningsanordnarna. Några kommuner har också beskrivit att vägledare från en central enhet kan ha i uppdrag att även befinna sig på plats hos utbildningsanordnare. Utredningens enkät visar att det är betydligt vanligare med en oberoende vägledningsfunktion i större kommuner. Två tredjedelar av kommunerna med fler än 50 000 invånare har angett att det finns en oberoende vägledningsfunktion, jämfört med drygt två av tio av de kommuner som har färre än 10 000 invånare. Studie- och yrkesvägledare kan arbeta med olika uppgifter inom vuxenutbildningen. En uppgift som ofta ligger på väglednings- funktionen är att upprätta individuella studieplaner. Av kommun- erna anger att studieplanen kan upprättas av en vägledare. Under utredningens studiebesök har det också fram- kommit att studie- och yrkesvägledare ofta hjälper de studerande med praktiska ärenden, t.ex. med ansökan till utbildning eller med ansökan om studiemedel till CSN. Erfarenheten är att vägledare även kan arbeta med antagning och ansvara för kommunens arbete med aktiv rekrytering. Enligt utredningens enkät är det vanligt att vägledningssamtalet innehåller flera olika delar. I princip samtliga kommuner anger att man i vägledningssamtal vanligtvis diskuterar vilka kurser den studerande ska läsa och den studerandes mål med studierna. Information om studieekonomi och antalet veckor med studie- medel ingår också vanligtvis i vägledningssamtalen. Källa: Enkät till kommunerna om grundläggande vuxenutbildning (bilaga 3). Nästan två tredjedelar av kommunerna anger att det görs en kartläggning eller validering av tidigare kunskaper. Det är däremot mindre vanligt att diagnostiska prov används i samband med vägledningen för att bedöma kunskapsnivån. Ett antal kommuner har i kommentar till frågan skrivit att det istället är lärare som ansvarar för diagnostiska prov, vilket beskrivs i avsnitt 6.3 om validering. I följande avsnitt beskrivs de problem som utredningen har identifierat med den studie- och yrkesvägledning som erbjuds vuxenstuderande. Vi har främst fokuserat på vägledning i snäv bemärkelse, dvs. den vägledning som enskilda erbjuds för att diskutera studie- och yrkesval. Utifrån de behov av vägledning som utredningen ser, och som beskrivs nedan, bedöms detta vara av särskild vikt. Stort behov av vägledning – men olika tillgång Behov av vägledning för vuxenstuderande Utredningen ser ett stort behov av en väl fungerande studie- och yrkesvägledning inom vuxenutbildningen. En återkommande synpunkt från vägledare, lärare, rektorer och studerande är att det finns ett omfattande behov av vägledning hos målgruppen och att information kan behöva ges vid upprepade tillfällen. Framför allt ser vi fyra faktorer som bidrar till behovet av vägledning. Tre av dessa faktorer redogörs kort för nedan, medan den fjärde faktorn – behov av studieekonomisk vägledning – beskrivs i avsnitt 6.1.2.2. En faktor som bidrar till ett stort behov av vägledning är det förhållandevis komplicerade utbildningssystemet för vuxna. Utbildningar för vuxna omfattar betydligt mer än den utbildning som regleras i skollagen, t.ex. även folkhögskoleutbildningar, utbildningar inom och utbildningar på universitet och högskolor. Inom den formella vuxenutbildningen finns också ett utbud av olika utbildningsanordnare som har växt fram under och som bidrar till ett stort och differentierat utbud av kurser. Inom vuxenutbildningen finns också ett behov av vägledning och information för att utbildningen ska kunna anpassas efter den enskildes behov och förutsättningar. Utvecklingen inom vuxen- utbildningen har gått mot en allt större flexibilitet, individanpassning och efterfrågestyrning, något som förutsätter att den studerande får stöd för att finna sin egen väg genom systemet. Den vuxne ska kunna läsa de kurser eller delkurser som han eller hon har behov av för att uppnå sina mål med utbildningen. Vägledning och studieplanering blir därmed en förutsättning för att utbildningen ska bli effektiv för den studerande. För studerande med behov av stöd är det viktigt att detta uppmärksammas i ett tidigt skede för att rätt insatser ska kunna erbjudas. Vägledningen spelar också en viktig roll i att informera den studerande om vilka rättigheter och skyldigheter han eller hon har, vilket är en förutsättning för att den studerande ska kunna utöva ett inflytande över sina studier. En tredje faktor som gör behovet av vägledning stort är den målgrupp som vuxenutbildningen vänder sig till, vilken kan förväntas ha ett extra stort behov av vägledning. De studerande som läser inom sfi och även den stora majoriteten av de studerande som läser inom komvux på grundläggande nivå har ett annat modersmål än svenska. Många är också relativt nyanlända i . Det är givetvis svårare att sätta sig in i både utbildningssystemet och studiefinansieringsfrågorna för den som har utländsk bakgrund och talar bristfällig svenska. Detta ställer ökade krav på vägledningen såväl när det gäller utbildningar och arbetsmarknad som när det gäller studieekonomiska förutsättningar. Olika tillgång till vägledningsinsatser Utredningens erfarenhet är att vägledning i regel erbjuds de studerande inom komvux. I uppföljningen av yrkesvux angav av kommunerna att de erbjöd vägledning till samtliga studerande. Vanligen erbjöds enskilda möten men det förekom även att vägledning erbjöds i grupp, på distans eller i form av uppsökande vägledning.20 Utredningens enkät och studiebesök, Skolinspektionens regelbundna tillsyn och rapporter från skolmyndigheterna, pekar 20 (2012d). på att tillgången till vägledningsinsatser skiljer sig åt mellan landets kommuner. Av den nationella statistiken ges också en indikation på denna variation. Statistiken visar att antalet vägledare per heltidsstuderande varierar kraftigt mellan olika kommungrupper. Lägst andel återfinns i storstäderna. Vissa av de rektorer och vägledare som utredningen har träffat har uttryckt att vägledningens resurstilldelning över lag är tillräcklig. I andra kommuner har personalen upplevt behov av ökade resurser för att hinna med uppdraget. Tillgången till vägledning kan rimligen ses mot bakgrund av de studerandes behov. Bland de studerande inom komvux på grundläggande nivå som utredningen har träffat har en del varit nöjda med den vägledning som de har fått medan andra anser att vägledningen är otillgänglig. Många efterlyser också mer information om utbildnings- och studiemedelssystemet. Skol- verkets rapport om komvux på grundläggande nivå beskriver att många studerande har lyft fram bristande tillgång på vägledning som ett problem. Enligt vill de studerande generellt sett ha mer tid tillsammans med en vägledare.21 Detta stöds också av Skolinspektionens iakttagelser i tillsynen. Utredningens genomgång av tillsynsbeslut visar att Skolinspektionen i flera fall har kritiserat kommuner för att vägledning inte erbjuds i tillräcklig utsträckning inom komvux. Enligt intervjuer som Skolinspektionen gjort med studerande förkom det att köerna till vägledningen ibland var så långa att de studerande undvek att gå dit. Skolinspektionen noterade också att brist på information i flera fall lett till att studerande valt kombinationer av kurser som de sedan inte kunnat fullfölja. 21 (2012b). En del träffar inte en vägledare inför sina studier på grundläggande nivå I utredningens enkät uppskattar drygt sju av tio kommuner att i princip samtliga studerande träffar en vägledare inför studier inom komvux på grundläggande nivå. Knappt två av tio anger att mer än hälften men inte samtliga träffar en vägledare, medan en av tio anger att hälften eller mindre än hälften träffar en vägledare inför studier på denna nivå. Denna bild har bekräftats under våra studiebesök. Många av de vägledare vi har träffat har beskrivit att de flesta som påbörjar studier inom komvux på grundläggande nivå kommer i kontakt med vägledningen på ett eller annat sätt. Källa: Enkät till kommunerna om grundläggande vuxenutbildning (bilaga 3). Utifrån enkätresultaten och erfarenheter från studiebesöken kan utredningen konstatera att det sätt som vägledningen erbjuds på får betydelse för om de studerande träffar en vägledare eller inte. Vägledning kan erbjudas på en rad olika sätt, exempelvis genom information på kommunens webbplats eller i utskick till de studerande inför studiestart. Det har även förekommit att vägledning i grupp erbjuds som ett inslag under sfi-studierna eller att en ansökan till utbildningen i princip förutsätter att den studerande träffar en vägledare. I vissa fall har vägledare också berättat att de kontaktar studerande vars ansökningar ser ogenomtänkta ut. Enligt utredningens enkätundersökning ställer av kommunerna krav på vägledning inför studier i komvux på grund- läggande nivå. De kommuner som anger att de ställer ett krav kopplar det i flera fall till upprättandet av den individuella Några uttrycker att det verkligen är ett krav medan andra nämner att det är ett erbjudande, en ambition eller en praxis. Det senare indikerar att andelen som ställer ett uttalat krav överskattas.