sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — genomförde kvartalsvisa undersökningar om hur bankkontorschefer ser på utlåningen. Undersökningarna visade att lånevillkoren försämrades . Den största försämringen inträffade, föga överraskande, . Under andra delen av 2009 är det relativt få bankkontorschefer som såg en fortsatt minskad utlåning, en indikation på att marknadsförhållandena då hade börjat normaliseras. SCB:s finansmarknadsstatistik visar att utlåningen till icke- finansiella företag från samtliga monetära finansiella institut började minska i inledningen av 2009 efter att ha ökat med 10–(se diagram 8).43 Nedgången pågick under och räknat på kvartalsdata sjönk utlåningen med från toppen. 43 av utlåningen till icke-finansiella företag består av utlåning till bostads- rättföreningar. redovisas denna delpost separat. Det framgår att av uppgången i utlåning till icke-finansiella företag svarar bostadsrätt- föreningar för . Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Källa: SCB. MFI står för Monetära finansiella institut, dvs. banker, bolåneinstitut, andra kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersbolag. Som jämförelse kan nämnas att den betydligt mildare konjunk- turnedgången 2000–2001 medförde att utlåningsvolymerna till icke-finansiella företag minskade med , dvs. i samma härad som under krisen –2009. Med tanke på att förloppen i andra avseende kraftigt skiljde sig åt, måste nedgången ses som mycket måttlig. Ser man på löptidsstrukturen på bankernas utlåning till de icke- finansiella företagen så framträder ett tydligt mönster: ju längre löptid, desto mer markerad och utdragen var nedgången. Volymen på lån som var eller längre mer än halverades och började öka först . För lån med en löptid på mellan ett och sjönk volymen och vändningen kom något tidigare . De kortaste lånen, med en löptid som var eller mindre, utgör bulken av utlåningen till icke-finansiella företag. De minskade men vände sedan upp igen. Företagen finansierar sig även direkt på värdepappers- marknaden. Efterfrågan på företagsobligationer föll kraftigt under Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering och upplåningskostnaderna för de företag som lycka- des emittera steg betydligt. Detta innebar att bankerna liksom andra företag fick svårt att finansiera sig via denna kanal. Men det påverkade även bankernas likviditetssituation genom att företag i stället utnyttjade sina kreditlinor i bankerna. Banklån var och är fortfarande den dominerade finansierings- källan för företagen, i synnerhet de mindre och medelstora företagen; av företagsfinansieringen utgörs av olika slag av bankkrediter.44 Finanskrisen innebar alltså initialt ett ökat beroende av bankkrediter. Men skede en tydlig återhämtning beträffande nyemissioner på företags- obligations-marknaden; nyemissionerna i SEK ökade från drygt 20 miljarder , till över 51 miljarder . Ett skäl kan vara att företagen ville säkra en mer långsiktig finansiering mot bakgrund av oron på de finansiella marknaderna.45 Den totala utlåningsvolymen till de svenska hushållen ökade varje enskild månad under den finansiella krisen och den efterföljande ekonomiska nedgången. Ökningstakten minskade något, från till som lägst . steg ökningstakten något igen. Hushållen fortsatte att belåna sig och fastighetsmarknaden förblev relativt robust. Till bilden hör att av hushållens lån kan relateras till fastigheter. I många andra länder blev krisen en katalysator för en prisnedgång på fastighets- marknaden. Så inte i där fastighetspriserna låg still under större delen av 2008 för att sjunka något under krisens mest akuta skede. steg emellertid fastighetspriserna åter. Den svenska utvecklingen påminner om den i , men avviker kraftigt från den i många andra länder som också registrerat kraftiga uppgångar i huspriserna. I flera andra länder, exempelvis 44Det kan också vara så att bankkrediter efter finanskrisen blivit (och kan förbli) relativt sett mindre förmånliga ur kostnadssynpunkt, bl.a. till följd av ökade krav på kapitaltäckning. I så fall finns anledning att förvänta en trendmässigt växande betydelse för företags- obligationsmarknaden som finansieringskälla. För en diskussion se t.ex. Marknader för svenska icke-finansiella företags lånebaserade finansiering, och , Penning- och valutapolitik 2011:2, . 45Se Den svenska finansmarknaden , . Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering , och , sjönk fastighetspriserna mar- kant, vilket bidrog till att nedgången i den ekonomiska aktiviteten, liksom påfrestningarna på banksystemen, blev större där än i många andra länder. snabba räntesänkningar och det faktum att hushållen i allt större utsträckning lånar till rörlig ränta medförde att räntekostnaderna sjönk mycket kraftigt för de svenska hushållen. När krisen bröt ut på allvar var den rörliga bolåneräntan i genomsnitt , för att sedan snabbt sjunka till som lägst – en minskning . Pen- ningpolitiken gav på så sätt ett mycket kraftigt understöd till hushållens köpkraft och till fastighetsmarknaden under krisens mest kritiska förlopp. Resultatet blev att hushållens efterfrågan på krediter upprätthölls. Den andra sidan av utvecklingen är att hushållens belåningsgrad ökade, med åtföljande risker för högbelånade konsumenter liksom för makroekonomiska effekter om fastighetspriserna av någon anled- ning skulle falla markant. Det kan dock inte ses som en invändning mot de åtgärder som vidtogs för att motverka krisen. Däremot kan det naturligtvis vara en anledning till ökad uppmärksamhet på detta som en av krisens följdverkningar. En sådan uppmärksamhet har också visats, t.ex. genom beslut att införa en begränsning av belåningsgraden i samband med nya lån med bostäder som säkerhet. 5.5.3Andra effekter för hushåll och företag Målet för myndighetsinsatserna var inte bara att krediter skulle finnas tillgängliga för företag och hushåll. Regeringen tryckte också starkt på att förstärkningen av bankernas finansiella ställning genom stabilitetsåtgärderna också skulle komma företag och hushåll till del i form av sänkta lånekostnader. Skatter, avgifter eller subven- tioner som staten höjer eller sänker kan, framför allt beroende på konkurrenssituationen, främst tillfalla respektive belasta företagen i form av högre eller lägre vinster eller företagens kunder i form av högre respektive lägre priser. Mot den bakgrunden fick Finans- inspektionen uppdraget att övervaka detta. Inspektionen skulle enligt uppdraget granska att de åtgärder som beslutats i samband med lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut också kommer hushållens och företagens berättigade intressen till del. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering avrapporterades –2011 i en serie rapporter. I rapporterna har fokus legat på att löpande följa faktorer som utlåningstillväxt, finansieringskostnader och räntemarginaler och att analysera utvecklingens orsaker. Sammantaget framträder en bild av en tämligen begränsad nedgång i utlåningsvolymerna till de icke-finansiella företagen, trots den dramatiska nedgången i ekonomin och trots all den oro för en sådan utveckling som fanns. En väsentlig del av detta kan sannolikt hänföras till statens insatser för att stödja kreditförsörjningen. och regeringen (i första hand via Riksgälden) genom- förde ett flertal åtgärder som underlättade bankernas finansiering och säkerställde marknadens funktionssätt. Garantiprogrammet underlättade märkbart finansiering och utgjorde ett säkerhetsnät för övriga banker. Kapitaltillskottsprogrammet påver- kade inte direkt kapitaltillgången för någon bank, men torde genom sin blotta existens haft en indirekt positiv effekt på bank- ernas tillgång till kapital. Kommittén bedömer att allt detta sam- mantaget spelade en avgörande roll. Vad beträffar hushållens tillgång till krediter kan konstateras att kredittillväxten var anmärkningsvärt stabil . Detta förklaras dock väsentligen av de penningpolitiska åtgärderna. De direkta krishanteringsåtgärderna hade tydligt fokus på att säkerställa kreditförsörjningen till näringslivet, även om exempelvis garantiprogrammet inte var i någon mening öronmärkt specifikt för företagsutlåningen. Den generella slutsatsen blir alltså att målet uppnåddes – någon dramatisk kreditåtstramning uppstod inte och allt tyder på att och regeringens åtgärder bidrog positivt till detta. 5.6Vad har krishanteringen kostat skattebetalarna? Kommitténs bedömning: Insatserna för att hantera finans- krisen har inneburit ett klart positivt utfall i statsfinansiella termer. Även om det statsfinansiella utfallet varit mindre gynn- samt, skulle insatserna framstått som minst lika välmotiverade. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Det hade i så fall avspeglat att krisen fått ett allvarligare förlopp och detta skulle ha kunnat motivera än mer långtgående insatser. I den rapport som kommittén låtit ta fram, och som återfinns som bilaga 4 till utredningen, konstateras att många av statens insatser under finanskrisen handlade om att på olika sätt ta över risker som den privata marknaden inte ville ta på sig.46 Sålunda tog såväl Riksgälden som olika värdepapper i långt större omfatt- ning och med högre risk än normalt som säkerhet när de genom- förde åtgärder för att stärka likviditeten. Staten garanterade även olika lån, framför allt beträffande . Därtill gjorde såväl som Riksgälden några stödinsatser mot enskilda företag. Genom att överta risker kan sägas att staten gav en latent subvention till de finansföretag som berördes. Men stödet kan knappast ses som en subvention i konventionell mening, eftersom stödet ju föranleddes av ett marknadsmisslyckande. Till detta kommer att marknadsmisslyckandet bedömdes kunna få oaccep- tabla följder för samhällsekonomin. Detta var också grunden till att de normalt stränga EU-reglerna kring statsstöd inte utgjorde ett hinder mot de genomförda åtgärderna. tog staten ut avgifter för flera av sina insatser. Sålunda resulterade huvuddelen av insatserna i en nettointäkt för stats- kassan. Sammantaget väntas statens insatser, enligt den bedömning som görs i rapporten, inbringa en nettointäkt på , även om resultatet är behäftat med osäkerhet. Störst intäkt, , förväntas garantiprogram- met generera. I den ovan redovisade nettointäkten ingår dock inte det åter- flöde som stabilitetsfondens finansiering av nyemissionen i Nordea kommer att innebära i form av utdelningar. Därutöver handlar det om värdet av de teckningsrätter som staten tillförde fonden i sam- band med emissionen, och värdet av kursstegring på Nordeaaktien. De sistnämnda faktorerna är självklart osäkra att bedöma för en viss framtida tidpunkt, men kan handla om betydande belopp. Sam- mantaget innebär det att nettointäkten för staten torde bli betydligt högre än , om värdeutvecklingen på aktierna tas med i beräkningen. 46 Bilaga 4. , Statens direkta och indirekta kostnader för att hantera den finan- siella krisen. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Andra åtgärder som staten genomförde handlade, som framgått, om att främja kreditgivningen genom att låta statliga aktörer inom den finansiella sektorn expandera sina verksamheter. Det har medfört högre statliga kreditstockar och garantiåtaganden. Ser man till de indirekta effekterna, kan det till att börja med konstateras att det är här de verkligt stora, om än svårberäknade, beloppen kan hittas. Här handlar det om att bedöma hur illa hade marknaderna fungerat om inga, eller om mindre omfattande åtgärder genomförts. Vilka hade effekterna på kreditförsörjningen blivit? Hur stort skulle genomslaget på den reala ekonomin ha blivit? Hur mycket högre hade arbetslösheten blivit? Att effekterna på samhällsekonomin av finansiella kriser är mycket stora har illustrerats av flera studier.47 Det innebär också att, med normala mått mätt, mycket omfattande och kostsamma insatser mycket väl kan vara samhällsekonomiskt försvarbara. Det innebär i realiteten också att alternativet att göra ingenting inte existerar. Däremot är det utomordentligt vanskligt att på ett precist sätt jämföra och bedöma hur det realekonomiska genomslaget av krisen hade sett ut om man i stället för att vidta åtgärden A vidtagit åtgärden B, eller om man förutom A också gjort C. Den typen av kontrafaktiska bedömningar blir med nödvändighet spekulativa. Kommittén har därför inte sett som sin uppgift att granska den frågan, och den ingick inte heller i uppdraget för den särskilda studien. När det gäller de mer långsiktiga samhällsekonomiska kostna- derna av bekämpningen av en finanskris finns frågan hur krisbe- kämpningen påverkar bankernas incitament att ta risker. Myndig- heternas åtgärder under finanskrisen, med garanti- och kapitaltill- skottsprogram, innebar att statens implicita garanti för bank- systemet blev explicit. Därtill innebar likviditetsinsatser att trycket på bankerna att hålla likviditetsreserver minskade. För att undvika att stödinsatser skapar felaktiga och kostsamma incitament krävs dels att regelverk och övervakning på olika sätt stramas upp, dels att de samhällsekonomiska kostnaderna för risktagandet i högre grad internaliseras, dvs. att de i högre grad drabbar bankerna själva. Det är också detta som varit grundtemat i de åtgärder som vidtagits och som kommer att vidtas i krisen spår, både i och internationellt. 47 Se exempelvis C. och K. Rogoff, This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly, 2009. Se också sammanställningen i kap. 4. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Sammanfattningsvis tyder alltså undersökningen entydigt på att de direkta insatserna för krisbekämpningen även ur statsfinansiell synpunkt varit positiva. Åtgärderna har sammantaget inneburit en inte obetydlig nettointäkt för statskassan. Detta kan givetvis i sig ses som positivt, men det är inte det väsentliga kriteriet för om insatserna varit lyckade eller misslyckade. Det i grunden avgörande ur samhällsekonomisk synpunkt är, som påpekats, om åtgärderna bidragit till en bättre – eller i varje fall mindre dålig – real- ekonomisk utveckling än vad som blivit fallet om åtgärderna inte kommit till stånd. I det perspektivet skulle även ett kraftigt negativt statsfinansiellt utfall kunna vara fullt försvarligt. När det gäller frågan om statens agerande ur en förväntnings- och moral-hazard-aspekt och de risker för implicita, långsiktiga samhällsekonomiska kostnader detta kan innebära, kan det konsta- teras att medvetenheten om problemet varit tydligt när åtgärderna utformats och kommunicerats, låt vara att det är närmast omöjligt att fullständigt utreda den typen av delvis mycket intrikata problem när man befinner sig i en akut krissituation. Dock är det betydligt svårare att avgöra om och i vilken utsträckning ambitionerna där- vidlag också uppnått sitt mål. Ett mer slutligt svar på den frågan kan förmodligen inte ges förrän nästa gång krishanteringsinsatser aktualiseras. Kommitténs bedömning: I likhet med myndigheter i andra länder kunde de svenska myndigheterna inte förutse krisens utbrott och karaktär. Genom en kombination av relativt gynn- samma förutsättningar och relevanta åtgärder blev kris- hanteringen framgångsrik. Erfarenheterna pekar på behovet av såväl god analys, genomtänkta principer och tydliga ansvars- förhållanden, som på behov av flexibilitet. Varken myndigheter eller marknadsaktörer lyckades förutse den internationella krisens utbrott, dess omfattning och spridnings- vägar. Det gällde beslutsfattarna i andra länder, liksom i . Myndigheterna uppfattade heller inte den risk som i synnerhet från Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering svensk horisont blev det dominerande problemet, nämligen det faktum att den internationella marknadsupplåningen i stort sett upphörde att fungera, även för fullt solida banker. Den bristande förmågan att förutsäga det akuta krisutbrottet är det minsta problemet i sammanhanget. Den typen av prognoser är praktiskt taget omöjliga att göra. Att förtroendekriser för banker snabbt kan sprida sig var i sig heller inget nytt. Men kraften och hastigheten med vilken krisen spred sig och påverkade länder – däribland – som var helt oberörda av det som först utlöste misstron, var ett nytt fenomen. Det område där det finns viktiga lärdomar att dra gäller främst förmågan att identifiera de relevanta riskfaktorerna, se riskupp- byggnaden och dra relevanta slutsatser, både när det gäller kris- förebyggande och krishanterande uppgifter. Här fanns, som fram- gått, brister, bland annat när det gällde kunskapsnivån när det gällde strukturförhållanden och strukturförändringar på mark- naderna och på informationsutbyte och internationell samverkan mellan myndigheter. Här finns därmed en förbättringspotential som i delar redan adresserats och som kommittén – som kommer att framgå av kommande kapitel – avser att ge sitt bidrag till. Men när krisen väl inträffade, agerade de svenska myndigheterna snabbt och beslutsamt och med, som framgått, relevanta åtgärder. De samhällsviktiga finansiella tjänsterna fungerade för allmänheten – betalningar kunde genomföras som vanligt, företags- finansieringen försvann inte, spararna kunde få ut sin inlåning och realisera andelar i fondsparande, etc. Den svenska finanssektorn utsattes för påfrestningar, men någon kris i meningen allvarlig störning av finansmarknadernas centrala funktioner uppstod inte i det svenska systemet. Frågan kan givetvis ställas i vilken grad utfallet berodde specifikt på de svenska myndigheternas egna initiativ och åtgärder och vad som berodde på andra åtgärder i andra länder. Som nämnts etablerades i vissa avseenden ett nära samarbete, inte minst mellan centralbankerna, och därmed en komplicerad växelverkan mellan alla de åtgärder som vidtogs. Goodhart och Rochet diskuterar exempelvis vad som hade kunnat inträffa om Federal Reserve inte hade sett det som eget intresse att etablera swapavtal för dollar- finansieringen – och vad som skulle kunna hända i en framtida kris om den möjligheten då inte står till buds.48 48 och , Utvärdering av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010, Rapporter från 2010/11: RFR5, Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Hypotetiskt kan man också resonera om andra åtgärder borde ha satts in i stället för eller i tillägg till vad som faktiskt gjordes och om tidsallokeringen av insatserna, sett i efterhand, var den rätta. Klart är att vissa åtgärder inte fick den effekt man hoppats på och förväntat. Men att mitt i ett akut krisförlopp få perfekt träffbild med alla insatser är en omöjlig uppgift. Det är därmed fel ambition ex ante att finkalibrera åtgärderna och lika fel ex post att ta sådan perfektion som måttstock. Krishantering förutsätter förmåga att pröva åtgärder som ligger utanför det vanliga mönstret och vars effekter därför närmast definitionsmässigt inte går att exakt förutse och sen vara beredd att ompröva dessa om resultatet inte blir det eftersträvade. Så agerade också regeringen och . Ett skäl, utöver de åtgärder som vidtogs, till det goda utfallet är att det svenska finansiella systemet gick in i krisen från en, jämfört med många andra nationella banksystem, tydlig styrkeposition. Kreditexponeringarna i och det höga beroendet av kort marknadsfinansiering var de enda betydande besvärliga faktorerna. Därtill var det statsfinansiella läget betryggande samt att erfaren- heterna från hanteringen av 1990-talets bankkris var någorlunda färska, och den administrativa och legala strukturen var snabbt på plats. Det blev därför trovärdigt att staten kunde bemästra finans- krisen. De brister och ofullkomligheter som funnits i regelverken och i arbetsfördelning och samarbete mellan myndigheterna, var i varje fall inte så betydelsefulla att krishanteringen allvarligt försvårades. I samband med krisen genomfördes bara en väsentlig förändring av den svenska institutionella kartan, nämligen att Riksgälden utsågs till stödmyndighet. Som framgått diskuterade regeringen olika för- och nackdelar med att låta eller Riks- banken fylla den rollen. Regeringen fann då att övervägande skäl talade för en lösning som innebar att Riksgälden övertog ansvaret för stödåtgärder. Någon egentlig diskussion om eventuella målkon- flikter för Riksgälden i den rollen fördes dock inte i det samman- hanget, även om en besläktad diskussion förts tidigare, i samband med avveckling. Men potentiella målkonflikter finns likväl: Riksgälden har en löpande affärsmässig verksamhet visavi marknadens aktörer med bl.a. placeringar och upplåning. Att parallellt med detta verka som Noteras bör att Goodhart och Rochet inte diskuterar möjligheten att i stället för lån från andra centralbanker utnyttja Riksgäldens tillgång till utländsk valuta eller att garantiprogrammet kunnat tas i anspråk i större utsträckning. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering stödmyndighet är inte utan komplikationer. Men det var nöd- vändigt att snabbt komma till beslut, och några uppenbara alter- nativ fanns inte. Kommittén kommer som sagt att återkomma till denna fråga i nästa betänkande. Oavsett den relativa fördelningen av tur, i meningen gynn- samma förutsättningar respektive skicklighet och i meningen en kreativ och effektiv krishantering, kvarstår faktum att utfallet i internationell jämförelse varit mycket gott, en bild som också bekräftas i olika internationella utvärderingar.49 Stödlagen innebar, som framgått, i väsentliga delar ett åter- upplivande av det regelverk som användes under 1990-talskrisen. När det gäller vilka möjligheter och verktyg som faktiskt utnytt- jades kan dock noteras en viktig skillnad, nämligen att någon generell statlig bankgaranti inte kom att användas under den senaste krisen, även om detta övervägdes. En anledning till att regeringen såg sig tvingad att i 1990- talskrisen utfärda en allmän bankgaranti var att det då inte fanns något insättarskydd och att bankgarantin därför fungerade som ett substitut för en sådan garanti. Det fanns heller inga verktyg för att hantera systemviktiga banker med soliditetsproblem – och flera banker hade sådana. Vid krisutbrott saknades fortfarande lämpliga instrument, men det fanns en insättningsgaranti (vars omfattning vidgades snabbt i början av krisen, se avsnitt 5.4.4) och det fanns ett regelverk som i långa stycken kunde återanvändas. Därtill var förtroendet för de svenska bankernas soliditet på goda grunder väsentligt bättre än krisår. Därmed är också sagt att krisen –93 respektive 2008–09 var i grunden olika: 1990-talskrisen var en inhemsk soliditetskris, medan krisen –09 i huvudsak var en internationell likviditets- kris (se kapitel 3). Ytterligare en anledning till att undvika en bankgaranti var att banksektorns tillgångar var avsevärt större 2008 än då de motsvarade ungefär värdet av bruttonational- produkten. Främst genom de svenska bankernas kraftiga utlands- expansion har dessa sedan växt betydligt; 2009 var motsvarande 49 Se exempelvis Bryant-Henderson-Becker, Maintaining Financial Stability in an Open Economy: in the Global Crisis and beyond, SNS 2011. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering siffra fyra gånger BNP, inkluderat de svenska bankernas utlands- verksamhet.50 En generell bankgaranti innebar således ett så omfat- tande åtagande för svenska staten att det inte är självklart att en sådan, genom sin extrema storlek, skulle uppfattas som lika tro- värdig som . Sammantaget ledde detta fram till att en allmän bankgaranti inte infördes. Det går inte utesluta att en generell garanti kan krävas om det uppstår en extrem situation där ingen vill göra affärer med svenska banker, men eftersom det inte var fallet 2008–2009, anser kommittén att en generell bankgaranti hade varit en klart sämre lösning än den som valdes. Om det skulle behöva väljas en sådan lösning, är det viktigt att garantin i så fall kopplas till en krishanteringsordning. I finns en bred och värdefull samsyn att staten inte ska garantera banker som har finansiella problem utan att ta kontroll över verksamheten.