sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — – en strategi för hållbar offentlig upphandling SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Genom beslut (dir 2010:86) bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera upphandlingsregelverket och göra en översyn av upphandlingsstatistiken. Genom beslut den 15 sept- ember 2010 förordnades till särskild utredare. Som experter förordnades avdelnings- chefen , professorn , departements- sekreteraren , juristen , närings- politiske experten , upphandlingschefen , jur. kand. , avdelningschefen , hovrättsrådet , inköpsdirektören , förbundsjuristen , kanslirådet , kansli- rådet , departementsrådet , departementsrådet , kanslirådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren , departementssekreteraren och departementssekreteraren . Samma datum förordades ämnessakkunnige . entledigades departementssekreteraren och samma datum förordnades departements- sekreteraren . entledigades departementssekreteraren och samma datum förordnades departementssekreteraren . entledigades departementssekreteraren och samma datum förordnades departementssekreteraren . entledigades kanslirådet samt hovrätts- rådet Tom Madell. Samma datum förordnades departements- entledigades näringspolitiske experten . Som utredningens huvudsekreterare anställdes kanslirådet från . Docenten var anställd som sekreterare med särskilt ansvar gällande upphandlings- statistik från till . Jur. kand. anställdes som sekreterare från . Jur. kand. anställdes som sekreterare . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnade delbetänk- andet På jakt efter den goda affären – analyser, erfarenheter och synpunkter på den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73). Delbetänkandet var omvärlds- och problembeskrivande och inne- höll inte några förslag men indikerade utredningens vägval inför slutbetänkandet. fattades beslut vid regeringssammanträde dels om förlängning av utredningstiden till , del av uppdraget skulle utgå (dir. 2012:10). 2012 fattade regeringen beslut om att förlänga utredningstiden till (dir. 2012:107). Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12). Fem särskilda yttranden har fogats till betänkandet. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Delbetänkandet och remissynpunkter.................................... Slutbetänkandets syfte och avgränsning m.m. ....................... 1.3.1 Vad ska och kan 1.3.2 Direktivförslagen som behandlas i betänkandet......... Viktiga statliga utredningar ..................................................... 1.4.2 Genomförandet av de nya 1.4.3 Utredningen om den kommunala kompetensen ........ 1.4.4 Ytterligare statliga utredningar av intresse.................. Arbetet med slutbetänkandet.................................................. Målet för den offentliga upphandlingen och Inledning – offentlig upphandling i ............................ 2.3Den goda affären – målet med den svenska offentliga Strategisk upphandling för ökad kvalitet och Allmänt om strategisk upphandling........................................ Strategisk upphandling ur ett ledningsperspektiv .................. 3.3.1 Strategisk upphandling ur ett makroperspektiv .......... 3.3.2 Nationell styrning och ledarskap ................................. 3.3.3 Strategisk upphandling ur ett mikroperspektiv........... 3.3.4 Styrning hos den upphandlande myndigheten 3.3.5 slutsatser och förslag.... 3.4Några centrala operativa aspekter på strategisk 3.4.1 Hur man upphandlar kvalitet? 3.4.2 Utredningens slutsatser och förslag .......................... 3.4.3 Hur väljer man anbudsutvärderingsmodell? 3.4.4 Hur får man till stånd en relevant och ändamålsenlig uppföljning av kontrakt?.................... 3.5.1 Gällande rätt om inköpssamverkan ........................... Direktivförslagen om inköpssamverkan.................... 3.5.4 Lokal och regional inköpssamverkan......................... möjligheter och risker................................................. Slutsatser och förslag .................................................. 3.6.3 Utbildning, kompetens och forskning ...................... 3.7.3 Vad menas med elektronisk upphandling? 3.7.4 Vad händer på området elektronisk upphandling? 3.7.5 Möjligheter och risker med samt hinder mot Utredningens sammanfattande slutsatser ................. 4.2Dialog och förhandling mellan upphandlande myndigheter/enheter och företag ......................................... Delbetänkandet och remissinstanserna ..................... 4.2.3 Vad har hänt sedan delbetänkandet 4.2.4 Vilka möjligheter finns det att föra dialog enligt gällande regelverk?...................................................... 4.2.5 Det klassiska direktivförslaget om möjligheter till samråd och dialog m.m............................................... 4.2.7 Vilka möjligheter till förhandling ger dagens 4.2.8 Förslag till nytt klassiskt upphandlingsdirektiv – förhandlat förfarande under konkurrens .................. Beloppsgränserna för direktupphandling.............................. Erfarenheter från de nordiska grannländerna............ Skäl för att höja beloppsgränserna för Leder höjda gränser för direktupphandling till ökad risk för korruption och godtycke? Åtgärder för tillvaratagande av konkurrensen på En beloppsgräns eller flera.......................................... Var bör gränserna ligga? 4.3.11 Finns det behov av att ta fram särskilda definitioner av begrepp kopplade till 4.3.12 Ytterligare utredningar som bör genomföras när de nya upphandlingsdirektiven genomförs ............... Annonsering av upphandlingar ............................................. Vad säger nu gällande regelverk om annonsering? Hur gör man i andra medlemsstater? Överväganden och förslag .......................................... 4.5Ökade möjligheter att beakta enskildas behov och val inom ramavtal där samtliga villkor är fastställda .................. 4.5.3 Nuvarande och framtida möjligheter att beakta fysiska personers behov och val ................................. 4.5.4 föreslår att enskildas behov och val jämställs med rangordning och annan objektiv fördelningsgrund ............................... 4.5.5 Särskilt om konsekvenser och åtgärdsförslag till följd av förslaget med avropsgrunden den Prövningen av upphandlingsmål................................. Bestämmelser om överprövningar ............................. För en effektivare och mer rättssäker handläggning ........... 5.2.2 Var och hur bör upphandlingsmål prövas – Avgift och rättegångskostnader ............................................ 5.4Ett nytt undantag för direktupphandling under 5.5.2 En medlingsfunktion för strukturella problem ........ Några centrala aspekter på socialt och miljömässigt ansvarsfull offentlig upphandling ............................... 6.2.1 Den offentliga sektorns anskaffning av varor och tjänster har använts för att uppnå mål inom det sociala området .................................... 6.2.2 Upphandling som ett sätt att möta miljö- och 6.3Hur långtgående krav och kriterier av miljömässig och social karaktär tillåter EU-lagstiftningen?............................ 6.3.1 Krav som går längre än fullt ut harmoniserande 6.3.2 Inremarknadstestets tillämpning på krav inom 6.3.3 inverkan på tilldelningskriteriernas 6.3.4 inverkan på utförandevillkorens 6.4Ett samhällsekonomiskt perspektiv på miljömässigt och socialt hållbar offentlig upphandling..................................... 6.5Vad vet vi om effekterna av att ställa miljökrav och 6.5.1 Miljöanpassad upphandling och innovationsupphandling som styrmedel.................... 6.5.2 Sociala krav som styrmedel i offentlig upphandling – en forskningsöversikt......................... 6.5.3 Greener Public Purchasing as An Environmental 6.5.4 Miljöhänsyn i offentlig upphandling – 6.5.5 Miljö- ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig 6.5.6 Miljöanpassad upphandling ur ett En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad 7.1Allmänt om statsmakternas ambitioner, styrning och insatser inom området miljöanpassad upphandling ............. 7.1.1 Regeringens handlingsplan för miljöanpassad 7.1.2Naturvårdsverkets utvärdering av arbetet med handlingsplanen och rapport Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv? MSR:s övergripande bedömning av arbetet med miljöanpassad upphandling i ......................... Några sammanfattande iakttagelser ........................... 7.2Att ställa och följa upp miljökrav i offentliga 7.2.2 I vilken omfattning ställs miljökrav i offentlig upphandling och varför? 7.2.3 Vilka slags krav ställs? 7.2.4 Vilka faktorer påverkar hur miljökrav ställs?............ 7.2.5 Hur följs kraven typiskt sett upp?............................. 7.2.6 Ett bra exempel på hur uppföljning av miljökrav kan gå till ..................................................................... 7.2.7 Sammanfattande slutsatser och förslag ..................... 7.3Att möta framtida klimat- och resursutmaningar med offentlig upphandling av transformativa lösningar .............. Delbetänkandet och remissinstanserna ..................... En nationell innovationsstrategi ................................ 7.3.4Nyheter i förslagen till nya upphandlingsdirektiv – innovationspartnerskap och gemensamma inköpscentraler över gränserna m.m. ........................ Närmare om innovationer och transformativa Överväganden och förslag.......................................... 7.4Offentlig upphandling ur ett livscykelperspektiv – ett sätt att både minska kostnaderna och främja miljön ........... Delbetänkandet och remissinstanserna ..................... 7.4.3 Vad menas med livscykelkostnader och hur kan 7.4.4 De nya upphandlingsdirektiven om 7.4.5 MSR:s arbete för att främja användningen av livsykelperspektiv i offentlig upphandling ................ 7.4.6 Utredningens överväganden och förslag................... Socialt ansvarsfull offentlig upphandling .................... Delbetänkandet och remissinstanserna ..................... Att ta sociala hänsyn.............................................................. 8.2.1 Flera tycker att det är svårt att ställa sociala krav ..... 8.2.2 En ny kriterieverksamhet avseende sociala krav ....... 8.2.3 Vilka krav bör ställas och prioriteras? 8.2.4 Vilken process bör användas för att ta fram 8.2.5 Var bör kriterieverksamheten placeras?..................... 8.2.6 Hur följer man upp sociala krav? 8.2.7 Nordiskt samarbete .................................................... 8.3 Civila samhället – en viktig resurs ......................................... 8.3.1Social ekonomi, sociala företag, arbetsintegrerande sociala företag och idéburna Upphandling eller bidrag? 8.3.3 I vilken mån påverkas bidragsgivningen av EU:s Kategoristöd för den sociala ekonomin..................... 8.4Reserverade kontrakt till arbetsintegrerande sociala Små och medelstora företags deltagande i offentliga Vilka företag är små och medelstora? Delbetänkandet och remissvaren .......................................... Vad har hänt efter delbetänkandet? Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet................ 9.4.3Intresseorganisationen visar att deltagandet av små företag ligger kvar på samma 9.4.4 Hur ser det ut på de stora inköpscentralerna? 9.5Andra länders erfarenheter och arbete med konkurrensfrågor inom offentlig upphandling .................... 9.6Bestämmelser i förslagen till nya upphandlingsdirektiv som syftar till att öka små och medelstora företags 9.6.1 Uppdelning av kontrakt i delkontrakt – en nyhet.... 9.6.2 Förenkling av informationsskyldigheten – nytt i direktiven men inte i ...................................... 9.6.3 Begränsning av vilka krav som kan ställas på anbudsgivare – en nyhet ............................................. 9.7Sammanfattning av förslag som syftar till att tillvarata konkurrensen och öka små och medelstora företags deltagande i upphandlingar.................................................... En nationell upphandlingsstatistik ............................. 10.3.2 förslag till nytt 10.3.3 Vad kan man säga på basis av den statistik som Vilka möjligheter skapar elektronisk upphandling till insamling av upphandlingsstatistik? 10.4.1 Allmänt om kopplingen mellan elektroniska upphandlings- och beställningssystem och 10.4.2 Hur elektronisk upphandling förbättrar möjligheterna att samla in upphandlings- och 10.5.1 Varför är den nationella upphandlingsstatistiken så mager och bristfällig? 10.5.2 Vilken statistik ska samlas in?.................................... 10.5.3 Sammanfattande bedömning av vilka statistikuppgifter som bör samlas in.......................... 10.5.4 Hur ska statistikinsamlingen gå till? 10.5.5 Vem ska ansvara för insamling, sammanställning och analys av den nationella slutsatser och förslag ............... En handlingsplan för goda offentliga affärer ................ Syftet med en handlingsplan.................................................. Den goda affären – en övergripande målsättning för den Vem och vad omfattas av handlingsplanen? Under vilken period bör handlingsplanen gälla? Komplettering av handlingsplanen........................................ Ett förslag till handlingsplan för goda offentliga affärer ..... Beskrivning av problemen och vad utredningen vill Utredningens samlade förslag ............................................... 12.2.1 Vilka berörs av förslagen?........................................... 12.2.2 Vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser Går förslagen utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen? 12.4Behöver särskilda hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella 12.5.1 Forsknings- och utbildningssatsningar ..................... Bilageförteckning (bilagorna finns på bifogad CD) 2a) Tilläggsdirektiv 2012:10 6.Strategiskt upphandlingsarbete, AffärsConcept i 7.Kartläggning av kvalitetskriterier, SIQ – 8.Kvittningsmetoden – en beslutsteoretiskt välgrundad och praktiskt användbar utvärderingsmetod 9.Analys av små kommuners samverkan kring inköp av varor och tjänster, Sammanfattning av en intervjustudie gjord av , Bergsslagsgruppen i 10.Nordisk utblick – överprövningar 11.Miljö-, ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphand- ling, 2012:1 11 a) Hur långtgående krav och kriterier tillåter ? 12.Legal Analysis of the Possibilities of Imposing Requirements in Public Procurement that Go Beyond the Requirements of EU , 13.Commentaries on Analysis of the Possibilities of Imposing Requirements in Public Procurement that Go Beyond the Requirements of EU , 14.Comment on Professor of the Possibilities of Imposing Requirements in Public Procurement that Go Beyond the Requirements of EU and professor commentary, 15.Miljöanpassad upphandling och innovationsupphandling som styrmedel, och , IIIEE Rapport 2012:01 16.Sociala krav som styrmedel i offentlig upphandling – en forskningsöversikt, och 17.Metoder baserade på ett livscykelperspektiv och användning av LCC i offentlig upphandling, 2012:6 18.Naturvårdsverkets skrivelse (NV-09021-12) till Upphandlings- utredningen 19.Transformativa lösningar och offentlig upphandling, Fokus på vår generations viktiga frågor i en värld som snabbt för- ändras, 20.Rättsutredning avseende frågan om att reservera upphandlings- kontrakt till icke-vinstsyftande företag/organisationer 21.Offentlig Upphandling – Hur kan företagens deltagande öka? 22.En bild av vad olika krav och kriterier i upphandlingar kan åstadkomma – miljöhänsyn, sociala och etiska hänsyn samt ökad medverkan av små och medelstora företag i offentliga upphandlingar 23.Nationell statistik om offentlig upphandling enligt skotsk förebild, Fi 2010:06, och huvudsakliga uppdrag är att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv samt se över systemet för insamling av upphandlings- statistik och vilken statistik som ska samlas in. Utredningen till- sattes . Regeringens motiv var flera, bl.a. att få underlag till den då förestående översynen av EU:s upphandlingsdirektiv men också att beakta den utbredda kritiken mot gällande upp- handlingslagstiftning och dess tillämpning. Efter ett omfattande, utåtriktat utredningsarbete kan kritiken från offentlig sektor, företag, forskare, intresseorganisationer m.fl. sammanfattas på följande sätt: Den offentliga upphandlingen har en tydlig slagsida mot lag- tillämpning. Andra viktiga aspekter av den goda affären har kommit i skymundan. Den offentliga upphandlingen lider av brist på ledarskap och strategiskt perspektiv. Riksdag och regering synes sakna ett samlat grepp om den offentliga upphandlingens betydelse för viktiga delar av samhällets service. De har inte utnyttjat upp- handlingens fulla potential som politiskt styrmedel eller för att hushålla med gemensamma medel. Trots att upphandlingen ofta berör välfärdens kärna får den alltför sällan myndighetsledningens uppmärksamhet. Många myndigheter saknar eller har en otydlig strategi för sin offentliga upphandling. Kunskapsbristerna på området är stora. Till följd av undermålig statistik råder betydande osäkerhet om hur stora summor den offentliga upphandlingen i omsätter. Vidare brister kunskaperna om konkurrenssituationen på de olika marknad- erna, i vilken omfattning företag av olika storlek deltar, vad man Allt detta försvårar djupare analyser av den offentliga upphandlingen. Den undermåliga statistiken är en viktig anledning till svårigheterna att beräkna effekterna av de miljökrav och sociala krav som ställs. Lagstiftningen och dess tillämpning upplevs som både krånglig och oflexibel samt emellanåt även otydlig. Myndigheternas begränsade möjligheter till förhandling upplevs ofta stå i vägen för den goda affären. Hur långtgående miljökrav och sociala krav som får ställas, inte minst i förhållande till EU-lagstift- ningen, omgärdas också av frågetecken. Vidare råder oklarheter i vilken mån som enskildas särskilda behov och val kan beaktas. Det stora antalet överprövningar leder till förseningar och fördyringar samt, inte sällan, till svårigheter att tillhandahålla viktig offentlig service. Rädslan för att upphandlingen ska stoppas gör att man undviker mer komplexa tillvägagångssätt som skulle vara till fördel för den goda affären. Ställda krav följs sällan upp, vilket gör att myndigheterna inte vet om de fått vad avtalat om och betalar för. Bristande uppföljning anses t.ex. vara en viktig faktor bakom de skandaler som uppdagats inom äldreomsorgen. För samvetsgranna leverantörer leder bristen på uppföljning ofta till frustration och till att de ibland avstår från att delta i upphandlingar. När kontrakten inte följs upp minskar också möjligheterna att lära inför framtida upphandlingar. Små upphandlande myndigheter och leverantörer möter sär- skilda utmaningar, både på grund av resurs- och kompetensbrist, men också för att transaktionskostnaderna i samband med upphandlingarna slår extra hårt mot små enheter. Vägledning och andra stödåtgärder från central nivå upplevs som otillräckliga, inte alltid samstämmiga och emellanåt alltför allmänt hållna. Särskilt små upphandlande myndigheter upplever svårigheter att, i den enskilda upphandlingen, tillämpa och väva samman vägledningar från olika upphandlingsstödjande organisa- tioner. Det statliga upphandlingsstödet behöver också utvecklas och lägga betydligt större vikt vid upphandlingens strategiska och ekonomiska dimensioner. Den goda affären – målet för den offentliga upphandlingen Begreppet den goda affären har tjänat väl som utgångspunkt för utredningens arbete och bör, som utredningen ser det, vara det självklara målet för den offentliga upphandlingen. Den goda affären innebär att de upphandlande myndigheterna och enheterna, inom ramen för regelverket; tillgodoser verksamheternas behov genom att ställa och följa upp krav på kvalitet där servicen till medborgarna står i fokus, tillgodoser behoven till lägsta möjliga totalkostnad vilket inne- bär att, så långt möjligt, hänsyn tas till livscykelkostnaden, tar ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling när upphandlingens art motiverar detta, beaktar möjligheterna att ta tillvara nya och innovativa lösningar som möter verksamheternas behov, samt tillvaratar och vårdar konkurrensen på de aktuella upphandlings- marknaderna vilket bland annat inbegriper att överväga åtgärder för att underlätta de mindre företagens deltagande. Vad som är rätt eller önskvärd kvalitet avgörs ytterst av dem som varan eller tjänsten är till för. Därför är brukarperspektivet en central utgångspunkt i utredningens förslag. I en upphandlande myndighets eller enhets kvalitetsuppfattning bör normalt miljöaspekter och sociala aspekter ingå och offentliga verksamheter bör gå före i arbetet med att ta sociala och miljömässiga hänsyn. Att ta ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling har ett tydligt stöd i upphandlingslagarnas s.k. bör-regler. Den offentliga sektorn svarar för en betydande efterfrågan på marknaden och kan genom offensiva och konstruktiva krav medverka till att mer hållbara varor och tjänster utvecklas. Ett näringsliv som är vant att möta höga krav nationellt står också väl rustat i mötet med internationell konkurrens. De mindre företagens ökade deltagande i offentliga upphandlingar är av central betydelse, både för mångfalden av utförare och konkurrensen men också för sysselsättningen. Små och medelstora företag utvecklar i sitt arbete inte sällan nya, innovativa lösningar. En väl fungerande konkurrens är en förutsättning för den goda affären och leder, under rätt villkor, till att sådana affärer görs till lägsta möjliga total- kostnad. Av regeringens budgetproposition framgår att målet med den offentliga upphandlingen är att skattemedlen ska användas på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet. Enligt utvärdering bidrar upphandlingsdirektiven – och deras positiva inverkan på konkurrensen och den gräns- överskridande handeln – till att skattemedlen utnyttjas mer effektivt. Utredningens anser att den offentliga upphandlingen, med ökad styrning och mer av strategiskt tänkande, kan användas för att åstadkomma betydande besparingar jämfört med . Strategisk upphandling för kvalitet och effektivitet Den enskilt viktigaste faktorn för att förverkliga målet om den goda affären är att utveckla ett mer strategiskt perspektiv på den offentliga upphandlingen. Regeringen har historiskt sett framför allt fokuserat på lag- stiftningsfrågor i samband med offentlig upphandling. Den vidare frågeställningen – en samordnad politik för goda affärer i offentlig sektor – har inte getts samma uppmärksamhet. Detsamma gäller upphandlingens konsekvenser för den offentliga servicen till med- borgarna och effektiviteten i själva upphandlingen. Det finns enligt utredningen en betydande potential till både effektivisering och ökad samhällspåverkan om regering och riksdag utvecklar ett mer strategiskt förhållningssätt. har under innevarande mandatperiod haft det övergripande ansvaret för upphandlingspolitiken. Offentlig upphandling handlar dock ytterst om en effektiv förvaltning och hushållning med allmänna medel. Det talar enligt utredningen för att det övergripande ansvaret för upphandlingen borde ligga på . Hittillsvarande brister i samordningen på nationell nivå har enligt mening lett till en fragmentisering av upphandlingspolitiken. Olika sakdepartement har vart och ett tagit ansvar för vissa upphandlingsrelaterade frågor och i sin tur fördelat uppgifter och resurser på sina respektive myndigheter.