sou · H1B354 · 2013-08-21 00:00:00 — I varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. ska verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Myndigheten ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom sitt ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Uppgifterna omfattar bland annat skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Innan en statlig myndighet meddelar ett beslut som är av väsentlig betydelse för ett län, ska myndigheten samråda med . ska samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i sådana frågor inom verksamhetsområde som påverkar eller har betydelse för den myndighetens verksamhet. är geografiskt områdesansvarig myndighet enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap och den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet. Genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen samt utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. ska ha förmåga att vid en allvarlig kris, som berör länet eller medför behov av samverkan med kommuner eller andra aktörer, omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för bland annat samordning och information. ska avseende krisberedskap vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska få årliga rapporter om vilka beredskapsförberedelser som kommuner och landsting vidtagit och ska en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna redovisas. ska verka för att den verksamhet som berörda aktörer bedriver inom länet avseende krisberedskap bidrar till att en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås och som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet ska myndigheten verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. har också särskilda uppgifter vid höjd beredskap. Kommunerna ansvarar för många verksamheter som måste fungera till exempel räddningstjänst, vatten och avlopp, kollektivtrafik, fjärrvärme, renhållning och sophämtning, bostadsförsörjning samt barn- och äldreomsorg. Kommunerna har det geografiska områdesansvaret inom krisberedskapen på lokal nivå. Det innebär bland annat att utveckla nätverk med viktiga aktörer, informera om hot och risker inom kommunens geografiska gränser och se till att samordning före, under och efter en kris eller allvarlig händelse fungerar. Kommunerna ska också samordna informationen till allmänheten och medierna samt hålla , och/eller annan av regeringen utpekad myndighet, informerad om händelseutvecklingen i kommunen vid en kris eller allvarlig händelse. Alla kommuner är skyldiga att ha en räddningstjänst samt att verka för att minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommunerna är även skyldiga att ha en plan som bygger på risk- och sårbarhetsanalyser för hur de avser att hantera en kris eller en allvarlig händelse. ålagda att ha en krisledningsnämnd. Varje enskild kommun avgör själv nämndens befogenheter och utformning. Syftet med nämnden är att skapa möjligheter till snabba politiska beslut genom att verksamhetsansvaret för flera eller alla av kommunens nämnder tas över av krisledningsnämnden. Kommunfullmäktige avgör när krisledningsnämndens verksamhet ska upphöra. Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ska landstingen erbjuda god hälso- och sjukvård, även i samband med kriser eller allvarliga händelser som medfört ett stort antal skadade och smittade. Alla landsting är likt kommunerna ålagda att verka för att minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera en kris eller allvarlig händelse, se lagen (2006:544) och förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Landstingen är skyldiga att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser och att ha planer för att kunna förebygga och hantera olika katastrof- och krisscenarier. Varje landsting är ålagt att ha en regional katastrofmedicinsk plan, vilken bland annat ska inkludera kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära händelser. Landstingen är också skyldiga att ha en krisledningsorganisation och att ha ständig beredskap med en tjänsteman i beredskap. viktigaste funktion är att fördela samtliga resurser, främst sjukvård och i vissa fall kollektivtrafik, på ett sådant sätt att störningen av ordinarie verksamhet blir så liten som möjligt. Vid en stor händelse måste den ordinarie vården kunna fungera trots att många skadade måste tas till regionens sjukhus. Ett landsting kan också begära hjälp av angränsande landsting vid en krissituation. smittskyddsläkare bildar egna myndigheter och har det operativa ansvaret för smittskyddet inom sitt landsting. Smittskyddsenheterna har, förutom sina myndighetsuppgifter, förebyggande och övervakande uppgifter samt ett operativt samordningsansvar för primär-, sekundär- och tertiärprevention. Samordningen av regionens epidemiberedskap ska harmoniseras med (och övriga länets) kris- och katastrofmedicinska beredskapsplanering. Målet med krisarbete är att stärka samhällets samlade krisberedskap och bidra till att minska konsekvenserna av allvarliga händelser för samhället. krisberedskapsarbete ingår i det nationella systemet för krishantering. Myndigheten ska stärka samhällets beredskap för att möta allvarliga händelser genom att utarbeta styrdokument för att utveckla en enhetlig beredskap för vård och omsorg i hela landet, följa upp beredskapsverksamheten i landet, samarbeta med EU, WHO och övriga och utarbeta metoder för att kunna ha en hög beredskap för nya hot. I sin roll som samordnare av smittskyddet i har bildat en myndighets- och organisationsövergripande krisgrupp – Nationella pandemigruppen (NPG). Gruppen ska samordna beredskapsarbetet och sammankallas vid pågående eller hotande utbrott av en pandemi. Deras uppgift är att främja samordning av åtgärder som planeras och genomförs för att bekämpa en pandemi och verka för en samordning av myndigheternas information och kommunikation i en pandemisituation. Den ger också de deltagande myndigheterna möjlighet att informera varandra om hur deras beredskap utvecklas innan en pandemi brutit ut och vilka åtgärder som de genomför och planerar under en pågående pandemi. Gruppen ska stödja i arbetet med att samordna åtgärder för att bekämpa en pandemi mellan olika myndigheter, landsting och kommuner, verka för en myndighetsgemensam planering av kommunikation i pandemifrågor samt för samordnad information under hotande och pågående pandemi, utbyta information om deltagande myndigheters aktiviteter och aktiviteternas effekter under pandemin och stämma av dessa mot de planer som myndigheterna har upprättat. Representanter från (ordförande), , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Kommuner och Landsting ingår i gruppen. Andra myndigheter med ansvar för viktiga samhällsfunktioner kan beroende på den aktuella pandemins utveckling behöva ingå i gruppen, såsom , Försvarsmakten, och . Vem som representerar respektive aktör beror på situationen. Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar samt kunna lämna stöd till civil verksamhet. Myndigheten ska samverka med länsstyrelser, kommuner, landsting och andra samhällsorgan för att åstadkomma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar och dels en samordnad användning av militära och civila resurser. Generalläkaren ansvarar inom Försvarsmakten för tillsynen över miljöskyddet, hälso- och sjukvården m.m. samt för offentlig kontroll av djurhälsovården, djursjukvården och djurskyddet. Även vid fredstida kriser kan Försvarsmakten enligt bestämmelserna i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet lämna stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. Försvarsmakten får lämna sådant stöd endast om det finns resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte allvarligt hindrar den ordinarie verksamheten eller medverkan enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Försvarsmakten får även delta i övningar för att förbereda stöd till civil verksamhet. har det högsta ansvaret för polisens verksamhet och är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet. Det finns också 21 lokala polismyndigheter fördelade i landet. De lokala polismyndigheterna leder vanligtvis polisarbetet. Det gäller även vid så kallade särskilda händelser – när händelseförloppet går utöver polisens dagliga verksamhet och är så allvarligt och omfattande att resurser måste omfördelas enligt särskilda rutiner, till exempel vid våldsamt upplopp eller oroligheter i samband med en politisk manifestation, sabotage eller bombhot. Vid mycket speciella omständigheter kan ta över den operativa ledningen, exempelvis för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. är sektorsansvarig myndighet för Polisen och samordnar krisberedskapsarbetet både internt och gentemot andra myndigheter. Från kommer och de 21 polismyndigheterna att slås samman till en myndighet. Ideella sammanslutningar, frivilliga försvarsorganisationer och trossamfund samlar stora grupper av människor i samhället. Dessa grupper utgör också en viktig förstärkningsresurs till samhällets myndighetsorienterade krishanteringsresurser, exempelvis när det gäller socialt och psykologiskt stöd efter allvarliga och traumatiska händelser. Det finns många områden som de kan hjälpa till med vid en kris, till exempel transporter av materiel och personal, utspisning, medmänskligt stöd, samband och informationssamordning. På den lokala nivån finns det ofta ett utvecklat samarbete mellan kommunen och frivilliga resursgrupper (FRG), som främst består av personal från frivilliga försvarsorganisationer. Genom kontrakterade frivilliga resursgrupper säkerställer kommunen tillgång till extra personalresurser vid en kris eller allvarlig händelse. Samhällets krisberedskap är samhällets samlade förmåga att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera en kris eller allvarlig händelse. Med en kris avses en händelse som drabbar eller berör många människor och stora delar av samhället samt hotar grundläggande värden och funktioner. En kris avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner. Utifrån utredningens uppdrag att dels analysera hur ansvaret mellan kommun, landsting och stat bör fördelas när det gäller att upprätthålla nödvändig tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel inför, under och efter allvarliga händelser och kriser, dels att utreda frågan hur finansieringen för vissa av statens beredskapslagrade läkemedel bör vara ordnad är det angeläget för utredningen att studera de principer som är vägledande för den svenska krisberedskapen samt hur det svenska samhällets krisberedskap är uppbyggd, organiserad och finansierad. I kapitel 8 finns utförligare beskrivningar av de samordnings- och samverkansuppdrag berörda aktörer har inom utredningens område. 5.1Vägledande principer för samhällets krisberedskap Den svenska krisberedskapen vägleds av ett antal grundläggande principer. Samhällets krisberedskap utgår från den så kallade ansvarsprincipen som bland annat innebär att den som är ansvarig för en verksamhet under normala förhållanden också är det vid en kris eller allvarlig händelse, och därmed även ansvarig för att samverkan sker med berörda aktörer (rskr. 2009/10:124 s. 9). Närhetsprincipen innebär att en kris eller allvarlig händelse i första hand hanteras där den inträffar och av dem som är närmast ansvariga. Det innebär att händelsen ska hanteras på den samhällsnivå eller inom den samhällssektor där den inträffat. Likhetsprincipen innebär att en verksamhet så långt som det är möjligt ska fungera på samma sätt under en kris eller allvarlig händelse som under normala förhållanden. Lokalisering och organisation ska förändras så lite som möjligt. Solidaritetsprincipen bygger på solidaritetsklausulen i . Den innebär att EU:s medlemsstater solidariskt ska bistå med stöd och resurser om ett enskilt medlemsland drabbas av en kris eller allvarlig händelse och efterfrågar hjälp. har även beslutat om en egen solidaritetsförklaring med de nordiska länderna. Sammantaget innebär detta att inte kommer att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat EU-medlemsland eller nordiskt land. förväntar sig att dessa länder agerar på samma sätt om skulle drabbas. bör därför ha förmågan att kunna ge och ta emot stöd (rskr. 2009/10:124 s. 6 och 11). För att samhället ska kunna motstå och hantera en kris krävs det att berörda aktörer minskar sårbarheten i sin verksamhet och vidtar förberedande åtgärder som möjliggör ett samordnat och skyndsamt agerande. Samtliga berörda aktörer bör i enlighet med ansvarsprincipen utifrån sina respektive ansvarsområden delta i samhällets krisberedskapsarbete. Ansvarsprincipen utgör grunden i samhällets krisberedskap. I verksamhetsansvaret ingår respektive aktörs ansvar att vidta de åtgärder som krävs för att skapa en god krisberedskapsförmåga i samhället. Samhällets krisberedskap bygger på samhällets normala vardagliga verksamhet för att förebygga och hantera olyckor och mindre omfattande störningar. Då det inträffar allvarliga händelser eller kriser i samhället kan de vardagliga resurserna förstärkas med till exempel personal och materiel. Till detta finns särskilda regelverk och samverkansstrukturer som underlättar och stödjer hanteringen av allvarliga händelser och kriser. Verksamheten inom samhällets krisberedskap är uppbyggd kring en geografisk och en sektorsinriktad ansvars- och samverkansstruktur och den bygger på samverkan mellan olika samhällsnivåer och mellan olika samhällssektorer. Den geografiska dimensionen utgörs av ett geografiskt områdesansvar på lokal, regional och nationell nivå. Kommunen har det geografiska områdesansvaret på den lokala nivån, på den regionala nivån samt centrala förvaltningsmyndigheter och regeringen på den nationella nivån. Geografiskt områdesansvar innebär att det inom ett geografiskt område finns en aktör som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder gällande krisberedskap. Vid allvarliga händelser och kriser med nationella konsekvenser är regeringens uppgift främst att hantera övergripande normativa och strategiska frågor samt att på övergripande nationell nivå säkerställa en effektiv krishantering. Vid kriser hanterar departementen sakfrågor inom sina respektive ansvarsområden. Kansliet för krishantering i Statsrådsberedningen utvecklar och samordnar krishantering och ger stöd till departementen. Ansvaret för samordning av åtgärder som krävs för att hantera en allvarlig händelse eller kriser av nationell karaktär ligger på de centrala förvaltningsmyndigheterna. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har bland annat i uppgift att se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att samordna krishanteringsåtgärderna. Myndigheten ska också kunna bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor.1 Sektorsdimensionen utgörs av ett antal myndigheter som anges i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap och som, utifrån sitt verksamhetsansvar inom olika sektorer, av regeringen har fått ett särskilt ansvar för krisberedskapen inom sektorn. Även om det offentliga har ett omfattande ansvar för samhällets övergripande funktionalitet vid allvarliga händelser har den enskilde också ett stort ansvar. Det innebär att den enskilde, det vill säga såväl individen som icke offentliga aktörer, bör ha insikt om att allvarliga händelser och kriser kan uppstå och att samhället då kan behöva omprioritera sina resurser och verksamheter samt att den enskilde aktivt tar del av samhällets information och anvisningar. Detta innebär att individen för egen del måste förbereda sig därefter. Den enskilde har således en viktig roll i krisberedskapsarbetet. 5.2.1Svensk säkerhetspolitik och civilt försvar Den svenska säkerhetspolitiken utgår från en bred syn på begreppet säkerhet. I det nya, vidgade, säkerhetsbegreppet2 ryms såväl hot och risker som avser allvarliga händelser och kriser som militära hot. Det ska därför finnas effektiva system som kan hantera både allvarliga olyckor och kriser såväl som situationer i närområdet som inbegriper militära maktmedel. Det militära försvaret har ansvaret för att hantera militära hot medan ansvaret för andra former av allvarliga hot och händelser hanteras av ansvariga aktörer inom ramen för samhällets krisberedskap. Civilt försvar är, i fredstid, det arbete och den verksamhet som bedrivs för att öka samhällets samlade förmåga att motstå väpnat angrepp. 1Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 2Proposition 2008/09:140. Det civila försvaret utvecklas med utgångspunkt i samhällets krisberedskap. Myndigheter, kommuner och landsting bör ha en grundläggande förmåga till civilt försvar det vill säga förmåga att stödja Försvarsmakten och upprätthålla viss verksamhet vid situationer med militära hot. Beredskapen hos andra myndigheter än Försvarsmakten regleras i huvudsak i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Förordningen syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Samhället bör därmed kunna motstå och hantera påfrestningar av olika slag i hela hotskalan från allvarliga olyckor och kriser till höjd beredskap och krig. Kommuners och landstings grundläggande förmåga till civilt försvar regleras i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Lagen syftar till att kommuner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. I propositionen 2008/09:140 Ett användbart försvar anger regeringen att de övergripande målen för vår säkerhet är att, värna befolkningens liv och hälsa, värna samhällets funktionalitet och värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Med utgångspunkt i de övergripande målen för vår säkerhet, är målen för arbetet med samhällets krisberedskap att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga störningar, kriser och olyckor. Skulle en sådan händelse inträffa bör kvinnors, mäns och barns liv, personliga säkerhet och hälsa tryggas samt skador på egendom eller i miljö begränsas. Arbetet med samhällets krisberedskap bör även bidra till att minska lidande och skadeverkningar av allvarliga olyckor och katastrofer i andra länder genom bl.a. bistånd och andra insatser. De myndigheter som anges i bilagan till förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap har ett särskilt ansvar för samhällets krisberedskap, det vill säga för att minska samhällets sårbarhet och för att hantera kriser som uppstår. Myndigheterna är även indelade i olika grupper utifrån identifierade samverkansbehov, så kallade samverkansområden (SO).4 Syftet med samverkansområdena är att genom samverkan främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskapen. Stärkt krisberedskap uppnås exempelvis genom gemensam planering och projekt som i sin tur skapar samsyn kring åtgärder som bör vidtas, privat–offentlig samverkan, informationsutbyte, samverkan om internationellt arbete samt forskning. Planeringen i samverkansområdena bygger på ansvarsprincipen. Den utgår i sin tur från aktörernas förmåga att hantera vardagshändelser och kriser inom sina respektive ansvarsområden. Den gemensamma planeringen berör främst åtgärder som höjer denna förmåga och åtgärder som förutsätter samverkan mellan flera aktörer. Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) roll i samverkansområdena är dels att stödja arbetet med kansliresurser, och dels att delta i arbetet som expertmyndighet. Det finns totalt sex olika samverkansområden varav följande är mest relevanta inom utredningens område. 1.Farliga ämnen (SOFÄ) syftar till att skapa förutsättningar för att centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner och landsting tillsammans – och med andra organisationer och näringsliv – kan förebygga, hantera och lära av händelser med farliga ämnen. 2.Skydd, undsättning och vård (SOSUV) syftar till att identifiera brister inom samhällets krisberedskap och föreslå åtgärder för att säkra att funktioner för skydd, undsättning och vård fungerar i kris. 3.Geografiskt områdesansvar (SOGO) syftar till att stärka stödjande och samordnande roll inom det geografiska området och att stärka länken mellan lokala och regionala aktörer och den nationella nivån. 4 Proposition 2001/2:158 s. 5.3Information, kommunikation och stöd för samverkan Myndigheter som har uppgifter inom den svenska krisberedskapen som innebär att den omgående måste kunna agera och/eller leda verksamhet eller att den omgående måste stödja andra myndigheter, kommuner, landsting ska dygnet runt ha en tjänsteman i beredskap (TiB). TiB har till uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser. Enligt förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ska MSB vid behov lämna förslag till på förändringar av vilka myndigheter som ska ha en TiB. är ett nationellt kommunikationssystem som syftar till att ge förbättrade möjligheter för ledning och samverkan i såväl vardag som kris, genom att alla använder ett och samma kommunikationssystem för samverkan och ledning. Det har byggts ut i hela för att stärka samhällets krishanteringsförmåga och underlätta den dagliga kommunikationen hos centrala statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner och landsting samt privata aktörer med samhällsviktig verksamhet, till exempel elbolag. beslutade 20035 om utbyggnad och införande av för att stärka den svenska krisberedskapsförmågan. har cirka 46 000 användare fördelat på cirka 300 organisationer. De största användarna är Polisen, Kriminalvården och . Staten äger Rakelsystemets infrastruktur. MSB ansvarar för administration, utbyggnad, drift, förvaltning och utveckling av Rakel.6 5Proposition 2003/04:1 UO 22. 6https:///sv/Produkter--tjanster///Vad-ar-Rakel/. 5.3.3WIS – Webbaserat informationssystem7 WIS är ett nationellt webbaserat informationssystem framtaget för att underlätta informationsdelning mellan aktörerna i det svenska krishanteringssystemet före, under och efter en kris. WIS är utvecklat för att i huvudsak användas under en kris, men kan även användas som erfarenhetsbank i det förebyggande arbetet och som stöd vid övningar och utbildning. WIS gör det möjligt för myndigheter och andra aktörer i och gränsnära områden att tillsammans skapa en lägesbild före, under och efter en kris. 5.3.4Informationsnummer 113 13 samt viktigt meddelande till allmänheten8 inrättade regeringen ett nationellt informationsnummer 113 13 som ska avlasta och komplettera 112 vid en allvarlig olycka och kris och som är tillgängligt dygnet runt. Tjänsten inrättas utifrån tidigare erfarenheter från allvarliga olyckor och kriser som visat på ett omfattande behov av att kunna ge och få information.