sou · H1B374 · 2013-10-10 00:00:00 — En väl utvecklad struk- turell samverkan kan antas leda till bättre processinriktad sådan. 10.1Framgångsrik samverkan kring unga Faktorer som är hämmande respektive främjande när det gäller sam- verkan finns redovisade i flera olika sammanhang.7 Det är rimligt att anta att dessa faktorer även är giltiga för utredningens målgrupp. Nedan ges en sammanfattande beskrivning av i vilka sammanhang samverkan anses fungera väl och när så inte har varit fallet. Fak- torer som brukar framhållas som centrala är styrning, struktur och samsyn.8 En väl fungerande samverkan förutsätter tydlig styrning och ledning. Verksamheten bör vara förankrad på hög politisk och administrativ nivå. Det är viktigt att ledningen för samtliga delta- gande organisationer legitimerar den gemensamma verksamheten. 6Andersson, A. m.fl. (2010) Samverkan inom arbetslivsinriktad rehabilitering – en samman- ställning av kunskaper och erfarenheter inom området, för folkhälsoveten- skap, . 7Exempelvis: , A. m.fl. (2010) Samverkan inom arbetslivsinriktad rehabilitering – en sammanställning av kunskaper och erfarenheter inom området, för folkhälsovetenskap, ; Inspektionen för socialförsäkringen (2010) Samverkan inom socialförsäkringen – En sammanställning av uppföljnings- och utvärderingsrapporter inom verksamheter finansierade med samverkansmedel, rapport , ; Danermark, B. (2000) Samverkan – himmel eller helvete? En bok om den svåra konsten att samverka, , . 8Socialstyrelsen m.fl. (2007) Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, , s. 17 ff. Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar Detta möjliggör formella överenskommelser om exempelvis mål, resurser, roller samt uppföljning och utvärdering. Vidare krävs en tydlig struktur för samverkan, dvs. tydlighet kring mål, målgrupp, arbetssätt och rutiner. Det kan handla om generella verktyg som riktlinjer, handlingsplaner och sektorsövergripande möten. När flera aktörer med olika grunduppdrag möts i samverkan för att lösa en gemensam uppgift behöver en samsyn kring uppdraget utvecklas. Det handlar om en samsyn kring det gemensamma målet och inte att förändra organisationernas grunduppdrag. Litteraturen kring samverkan tycks domineras av beskrivningar av svårigheter, hinder och risker med samverkan. Strukturella och kulturella hinder är aspekter som ofta anses motverka en effektiv samverkan.9 Strukturella hinder kan vara att de berörda verksam- heterna har olika regelsystem, budgetar, ansvarsområden, admini- strativa gränsdragningar m.m. Kulturella hinder beror mer på olika kunskapstraditioner, värderingar och professionella utgångspunkter. Dessa olikheter kan hindra en effektiv samverkan och behöver därför i förebyggande syfte identifieras, lyftas fram och diskuteras.10 Ett annat sätt att förstå förutsättningar för samverkan är att studera de faktorer som förenar lyckad samverkan. Inspektionen för social- försäkringen har sammanfattat sådana faktorer: gemensam uppfattning om syftet med samverkan gemensam uppfattning om organisering stöd för samverkan i organisationen förekomsten av en tydlig målgrupp legitimitet genom samverkan på ledningsnivå gemensamma utbildningsinsatser för samverkande parter förekomst av ekonomiska incitament för deltagande organisa- tioner gemensamt arbetssätt för samverkande professioner och organi- sationer.11 9Se exempelvis: Danermark, B. (2000) Samverkan – himmel eller helvete? En bok om den svåra konsten att samverka, , . 10Socialstyrelsen m.fl. (2007) Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, , s. 17 ff. 11Inspektionen för socialförsäkringen (2013) Förstärkta rehabiliteringsinsatser i samverkan – En granskning av och Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete, rapport 2013:3, , s. 18. Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar 10.2Leder samverkan till att fler unga arbetar eller studerar? Det finns få studier som har belyst effekterna på individnivå av sam- verkan.12 Den kunskap som finns baseras ofta på lokala erfarenheter med begränsad generaliserbarhet. Ofta har fokus i utvärderingar av samverkan i stället studerat arbetsprocessen och inte utfallet. Specifika studier på samverkan kring ungdomsgruppen är också ovanliga. En mängd statliga utredningar har emellertid pekat på behovet av och nyttan med samverkan.13 Argumenten bygger vanligen på att offentliga resurser ska användas mer effektivt och att kvaliteten för mottagaren ska öka.14 Även argument som att verksamheter avgränsats på så sätt att det finns ett gränsland mellan organisationer som ingen tar formellt ansvar för och där samverkan krävs förekommer.15 Därutöver konstateras att behovet av samverkan ökar då olika organisationers ansvarsfördelning förändras.16 Effekter av samverkan är som nämnts ett relativt outforskat om- råde i , inte minst vad gäller samverkan kring utredningens målgrupp. En bidragande orsak kan vara svårigheten att isolera sam- verkan från andra orsaker till positiva eller negativa resultat för enskilda personer. Utvärderingar har visat att samverkan ofta har uppfattats positivt av deltagare och personal, men det har varit svårare att se effekter för de enskilda individerna.17 12Andersson, A. m.fl. (2010) Samverkan inom arbetslivsinriktad rehabilitering – en sam- manställning av kunskaper och erfarenheter inom området, för folkhälso- vetenskap, , s. 18 ff; Inspektionen för socialförsäkringen (2010) Samverkan inom socialförsäkringen – En sammanställning av uppföljnings- och utvärderingsrapporter inom verksamheter finansierade med samverkansmedel, rapport , , 22 f. 13Se exempelvis: SOU 2007:2 Från socialbidrag till arbete; SOU 2009:92 Se medborgarna – för bättre offentlig service; SOU 2010:95 Se, tolka, agera – om rätten till en likvärdig utbildning. 14Löfström, M. (2010) Samverkan och gränser – Studier av samverkansprojekt i offentlig sektor, Skrifter från , nr. 15Lindberg, K. (2009) Samverkan, Liber, . 16Danemark, B. & , C. (1999) Samverkan: välfärdsstatens nya arbetsform,: Student- litteratur, . 17Se exempelvis: Inspektionen för socialförsäkringen (2010) Samverkan inom socialförsäk- ringen – En sammanställning av uppföljnings- och utvärderingsrapporter inom verksamheter finansierade med samverkansmedel, rapport , , s. 54. Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar 10.3Särskilda strukturer för samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar Det finns ingen struktur för samverkan kring utredningens mål- grupp som är etablerad i hela landet. Som visats längre fram i kapitlet finns det däremot en mängd olika skyldigheter för myndigheter att samverka med varandra och med omvärlden i specifika insatser till olika delar av utredningens målgrupp. De etablerade strukturer som utredningen har identifierat är av olika karaktär och omfattning. Gemensamt för de verksamheter som redovisas nedan är att de helt eller delvis riktar sig till unga som står långt från arbetsmarknaden och har behov av insatser från fler än en myndighet. 10.3.1Samordningsförbunden – en struktur för fyra parter För personer med en kombination av medicinska, psykiska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade problem antas det finnas särskilda behov av samordnade insatser. För att lösa komplicerade rehabi- literingsärenden infördes därför lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Målgruppen för lag- stiftningen är individer som är i behov av samordnade rehabilite- ringsinsatser. Syftet är att dessa uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvsarbete.18 Det är en brett definierad målgrupp som kan omfatta personer med psykiska eller fysiska besvär, med arbets- mässiga behov som utbildning eller stöd i att hitta ett arbete eller med sociala behov på grund av personlig kris eller missbruk; dvs. individer som i många fall har ett långvarigt behov av försörjning från det offentliga och behov av rehabilitering.19 Det finns 82 samordningsförbund där totalt 222 kommuner deltar.20 Den finansiella samordningen kräver att fyra parter, Försäkrings- kassa, Arbetsförmedling, kommun och landsting, gemensamt bildar ett samordningsförbund. Ett samordningsförbund finansieras gemen- samt av tre av de fyra parterna. ska bidra med hälf- ten av medlen; dvs. Det eller de landsting som deltar 182 § lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 2002/03:132 Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet, s. 46 ff. 20Försäkringskassan (2013) Uppföljning av finansiell samordning Politikområde Ersättning vid arbetsoförmåga – Återrapportering enligt regleringsbrevet, svar på regeringsuppdrag, dnr , 20013-07-10, , s. 11. Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar ska bidra med en fjärdedel av medlen och den eller de kommuner som deltar med en fjärdedel.21 Samordningsförbunden ska bl.a. stödja samverkan mellan berörda parter. Vidare ska de finansiera insatser som ligger inom parternas ansvarsområden. Ett samordningsförbund får inte fatta beslut som rör enskild och ansvarar således inte för insatser och åtgärder i enskilda individärenden.22 Se mer om insatser till unga inom ramen för samordningsförbund i avsnitt 7.4. Deltagare och personal upplever samverkan positivt Samordningsförbunden anses i en jämförelse med andra former av samverkan vara den lösning som har bäst förutsättningar att bli framgångsrik.23 En genomgång av uppföljningar och utvärderingar av insatser inom ramen för förbundens verksamhet visar att delta- garna generellt upplever samverkan positivt.24 Genomgången visar att samverkan i flera fall har gett stöd och trygghet för deltagarna. Deltagare som har uttalat sig i uppföljningar har beskrivit en upp- levelse av förbättring i form av ett meningsfullt sammanhang, med ökat hopp, självförtroende och motivation som följd. Resultaten bland deltagarna har varierat. Deltagare med hög motiva- tion verkar ha haft lättare att gå vidare till egen försörjning till skillnad mot deltagare med låg motivation och ofta svår psykisk ohälsa. En majoritet av de deltagare som uttalat sig har ansett att insatserna har förbättrat deras livskvalitet. konstateras i genomgången att det finns få effektutvärderingar, varför det inte går att uttala sig om i vilken grad effekterna kan tillskrivas samord- ningsförbundens verksamhet. Vidare pekar uppföljningarna av sam- ordningsförbundens verksamhet på att insatser har bidragit till hel- hetssyn och samsyn mellan inblandade aktörer. Det finns även ett flertal uppföljningar som pekar på att problematiken med att indi- vider bollas mellan olika myndigheter har upphört när samverkan 212 och 5 §§ lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 227 § lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 23I rapporten jämförs tvåpartssamverkan mellan () och hälso- och sjukvården, nationell handlingsplanssamverkan mellan () och fyrpartssamverkan genom samordningsförbund enligt lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Se Inspektionen för socialförsäkringen (2010) Samverkan inom social- försäkringen – En sammanställning av uppföljnings- och utvärderingsrapporter inom verksam- heter finansierade med samverkansmedel, rapport , , 51 f. 24Inspektionen för socialförsäkringen (2010) Samverkan inom socialförsäkringen – En sam- manställning av uppföljnings- och utvärderingsrapporter inom verksamheter finansierade med samverkansmedel, rapport , , 35 ff. Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar Viss kritik har framförts av handläggare som har upplevt sig splittrade mellan samordningsförbundens verksamhet och den egna organisationen.25 beslutade regeringen att låta fördela medel ur Allmänna arvsfonden för att utveckla s.k. navigatorcentrum, dvs. verksamheter i samverkan mellan kommun, Arbetsförmedlingen, näringsliv och ideella organisationer. Bakgrunden till detta var be- tänkandet Unga utanför som hade konstaterat att många unga som varken arbetade eller studerade hade behov av samordnade insatser för att etablera sig på arbetsmarknaden.26 Syftet med navigator- centrum var att utveckla arbetsmetoder för arbetslösa ungdomar mellan som stod långt från arbetsmarknaden eller som hade hoppat av gymnasiet. Genom att samordna de resurser som redan fanns på en ort skulle det gå att förenkla ungas etablering i samhället. Detta förväntades bland annat bidra till att unga inte skulle bli hänvisade fram och tillbaka mellan olika verksamheter. På plats skulle därmed finnas en rad kompetenser för att kunna möta och uppmärksamma ungas individuella behov. Att låta navigator- centrum vara lokaliserat till en fysisk plats skulle bidra till att under- lätta och skapa fler kontaktytor både för unga och för de aktörer som samlas där.27 har konstaterat att navigatorcentrum har lett till att nya metoder och samverkansformer har utvecklats. Otradi- lösningar för samarbete har, enligt myndigheten, bidragit till sysselsättning för många unga som inte var sysselsatta. Trots att konstaterar att det är svårt att dra några definitiva slutsatser om verksamheten vill man framhålla att navigatorcentrum har underlättat inträdet på arbetsmarknaden för 25Inspektionen för socialförsäkringen (2010) Samverkan inom socialförsäkringen – En sam- manställning av uppföljnings- och utvärderingsrapporter inom verksamheter finansierade med samverkansmedel, rapport , , 39 f. 26SOU 2003:92 Unga utanför, s. 126 f. 27Ungdomsstyrelsen (2008) En andra chans – Utvärdering av ideella navigatorcentrum för unga, 2008:1, , 14 f; Se även (2007) Navigatorcentrum visar vägen till arbete – Resultat och erfarenheter från satsningen på kommu- nal navigatorverksamhet, 2007:15, , s. 11. Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar de som deltagit. Projekten uppfattas också bidragit till nya alter- lärande miljöer och metoder.28 Det finns ingen nationell reglering som styr navigatorcentrum och inte heller en etablerad definition av vad verksamheten innebär. För att få en bild av de verksamheter som är aktiva har utredningen därför vänt sig till kommuner som är aktiva i Nationellt Nätverk Navigatorcentrum och som bedriver navigatorliknande verksamhet sedan ett antal år.29 Här bör betonas att det finns andra verksamheter, som till vissa delar, liknar navigatorcentrum, men som finansieras av exempelvis samordningsförbund eller bedrivs som ESF-projekt.30 De sju navigatorcentrum som besvarat utredningens enkät är olika, såväl avseende organisation som under vilka förutsättningar de verkar. Det finns mer som skiljer än som förenar dem. Den gemensamma nämnaren är att de arbetar med ungdomar som står långt från arbets- marknaden. Bland de sju kommunerna finns både större städer som och små pendlingskommuner som och . Ansvarig förvaltning för verksam- heten varierar. Det kan exempelvis vara arbetsmarknads-, utbildnings- eller socialförvaltningen. Navigatorcentrumen är med få undantag permanenta verksamheter, de bedrivs således inte i projektform. Det finns också politiskt beslutade mål som styr verksamheternas upp- drag. Personalen består av olika kompetenser, som coacher, studie- och yrkesvägledare, beteendevetare och fritidsledare. Personalstyrkan kan i en mindre kommun uppgå till över tiotalet årsarbetskrafter medan den i en större stad består av tre personer. Detta kan för- av verksamheternas olika karaktär och inriktning. Samtliga navigatorcentrum riktar sig till ungdomar . Vad gäller äldre ungdomar finns en variation där vissa kommuner vänder sig upp till och med 24 eller , medan andra inte riktar sig till de . Det finns även exempel på en kommun som inkluderar unga med aktivitetsersättning upp till i verksam- heten. Ansvaret för ungdomar inom det kommunala informations- 28Ungdomsstyrelsen (2008) En andra chans – Utvärdering av ideella navigatorcentrum för unga, 2008:1, , 8 f. 29Utredningens enkät skickades till 10 kommuner. Följande kommuner besvarade enkäten: , , , , , //och . Se vidare bilaga 5. Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar ansvaret är en gemensam nämnare för verksamheterna. Insatserna som erbjuds ungdomarna varierar. Det kan exempelvis vara kart- läggning, motivationsarbete, praktik, friskvårdsarbete eller ungdoms- anställningar. Samverkan inom kommunen och med andra aktörer organiseras olika av navigatorcentrumen. Formaliserad samverkan genom över- enskommelser finns med olika förvaltningar inom kommunen. I ett fall där navigatorcentrum sorterar under kommunledningsförvalt- ningen omfattar samverkan med socialförvaltningen exempelvis en deltidstjänst. I ett annat fall innebär samverkan att en studie- och yrkesvägledare är placerad deltid på navigatorcentrum som drivs av arbetsmarknadsenheten. Samverkan med Arbetsförmedlingen sker på olika sätt. Personal från Arbetsförmedlingen är endast i en kom- mun lokaliserad till den kommunala verksamheten. I övriga kom- muner sker samverkan med Arbetsförmedlingen främst genom regel- bundna möten, antingen på lednings- eller handläggarnivå. 10.3.3Andra exempel på samverkansstrukturer Det finns andra exempel på samverkansformer riktade till ungdomar som varken arbetar eller studerar. Här redovisas en särskild insats för unga som riskerar en kriminell livsstil samt ett exempel på ett kommunalt och statligt samarbete för att bättre stödja ungdomar i utredningens målgrupp. Sociala insatsgrupper för unga som riskerar att bli kriminella Sociala insatsgrupper innebär en organisatorisk samverkansform mellan socialtjänst, polis och andra berörda myndigheter i syfte att arbeta med unga som riskerar att bli kriminella.31 Utöver samverkan på övergripande nivå innebär uppdraget med de sociala insatsgrup- perna också att samverkan sker på individnivå. Arbetet med de sociala insatsgrupperna inleddes i och med att regeringen gav () i uppdrag att initiera 31 Det finns generella samverkansöverenskommelser mellan polis och kommun i nästan alla kommuner. Överenskommelserna är ett initiativ från och syftar till att effektivisera det lokala brottsförebyggande arbetet. Det finns en särskild arbetsmodell för det lokala arbetet. Åtgärder rörande ungdomar och alkohol/narkotika är den vanligast redovisade insatsen inom ramen för överenskommelserna ((2013) Samverkan mellan polis och kommun – Brottsförebyggande arbete utifrån överenskommelser, rapport 2013:5, ) Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar Verksamheten skulle bedrivas i minst 6 och högst 12 kommuner och vara inriktad på unga i åldern 15–. I regeringsbeslutet konstaterades att landsting, kommuner och andra berörda myndigheter redan samverkar kring målgruppen men att detta inte görs tillräckligt effektivt och att det finns brister i förtro- endet mellan aktörerna. Därmed drogs slutsatsen att är i behov av bättre stöd från övriga myndigheter i arbetet med unga i riskzonen och att sociala insatsgrupper bör införas för att koordinera insatserna på individnivå. Skillnaden mellan verksamheten i de sociala insatsgrupperna och traditionell samverkan, då information delas på övergripande nivå eller avidentifierat, är att samverkan i sociala insatsgrupper också sker på individnivå, utifrån ett samtycke till informationsutbyte. Av slutredovisning framgår att projektet på vissa ställen skapat nya samarbeten mellan myndigheter och organisationer och på andra ställen har det stärkt redan befintligt samarbete.32 Sedan pilotverksamheten avslutades ligger an- svaret för att fortsätta med eller inrätta sociala insatsgrupper hos kommuner och andra berörda lokala aktörer. Regeringen gör emel- lertid bedömningen att kommunerna behöver stöd i detta arbete från nationella aktörer. har därför fått i uppdrag att aktivt stödja det fortsatta arbetet i sociala insatsgrupper och bidra till en fortsatt utveckling av arbetssättet inom ramen för gällande regelverk.33 Andra kommunala initiativ för unga Det pågår olika verksamheter i kommuner som syftar till att genom bättre samverkan underlätta ungas etablering på arbetsmarknaden. Verksamheterna liknar ibland de ovan beskrivna navigatorcentrum- en, men de använder inte samma benämning. I likhet med navigator- centrum finns det ingen nationell reglering kring dessa och inte heller en nationell beskrivning av förekomsten. Utredningen väljer här att exemplifiera en sådan verksamhet för att visa på den bredd av samverkansprojekt som finns i landet. Som exempel används i . Andra exempel på lokala lösningar är Ung 32Rikspolisstyrelsen (2012) Sociala insatsgrupper – Redovisning av regeringsuppdrag, ; (2012) Utvärdering av sociala insatsgrupper – Individinriktad samverkan kring unga i riskzonen, . 33Regeringsbeslut I:6 Uppdrag till att aktivt stödja arbetet med sociala insatsgrupper, , . Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar Framtid i , i och Ungdoms- centrum i . i är en verksamhet som vänder sig till i första hand 18–24-åringar med försörjningshinder och behov av stöd från flera aktörer samtidigt.34 I vissa fall kan målgruppen ut- vidgas till åldersgruppen 16–. I den formaliserade samverkan ingår kommun35, genom vuxen- psykiatrin, Arbetsförmedlingen och . Ungdoms- torget är delvis finansierat av i . Verk- samheten omfattar ett trettiotal medarbetare från de samverkande organisationerna. I princip samtliga i personalen sitter i samma lokal i s.k. integrerad samverkan. Personalen från de olika organisationerna arbetar tillsammans i team. Där sker en gemensam bedömning om det finns skäl att sam- arbeta genom att ge stöd från fler än en aktör. erbjuds den unge , ett indivi- duellt samtal och slutligen en planering i flerpart. Syftet med dagarna är att skapa ett underlag om vilken insats som är mest lämpad till den enskilde samt att ge ungdomen förutsättningar till egen påverkan. Därefter påbörjas en rad samordnade insatser utifrån den unges behov. 10.4Erfarenheter av samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar har det skett flera större förändringar i styrningen av Arbetsförmedlingen och . Både Försäkrings- kassan och Arbetsförmedlingen har gått från att vara regionala myndigheter till att bli centraliserade s.k. enrådighetsmyndigheter. som denna förändring har skett på nationell nivå har även styrningen av insatser till arbetslösa ungdomar förändrats. I och med införandet av jobbgarantin för ungdomar fick staten en större roll i genomförandet av insatser till ungdomar som varken arbetar eller studerar. I de tidigare kommunala ungdoms- programmen och ungdomsgarantin var kommunerna den huvud- sakliga utförande parten. I och med införandet av jobbgarantin för ungdomar tog i stället Arbetsförmedlingen och kompletterande 34Utredningens studiebesök i , , samt kommunikation med Ungdoms- torget, . 35VIVA , och Introduktionsprogrammen. Samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar aktörer36 över utförandet. vidareutvecklade kommunerna sina insatser riktade till ungdomar, men utan statlig finansiering och utan nationella regelverk och riktlinjer. Även ansvaret för etablering av unga nyanlända invandrare har överförts från kommunerna till Arbetsförmedlingen. Det skedde i samband med etableringsreformen . Behoven av samverkan kring unga som varken arbetar eller studerar bör ses i relation till denna utveckling; dvs. den statliga styrningen har centraliserats och genomförandet av insatser har för- flyttats från kommuner till stat och privata aktörer. Denna utveck- ling har skapat nya förutsättningar för samarbete och samverkan. Samverkan har olika syften och sker därmed också på olika sätt och leder följaktligen till olika resultat. Hur samverkan fungerar varierar beroende på vilken målgrupp som berörs, vilken nivå sam- verkan sker på samt vilka aktörer som är involverade. Dessa för- hållanden åskådliggörs inte minst i de olika slutsatser som fram- kommer i undersökningar där samverkan studerats. Det finns ingen generell bild av hur samverkan fungerar när det gäller utredningens målgrupp. Nedan följer en redogörelse för olika erfarenheter av samverkan mellan offentliga aktörer kring ungdomar. 10.4.1Bättre förutsättningar för samverkan efterfrågas av kommuner