sou · H1B369 · 2013-10-04 00:00:00 — Visserligen är förslaget tydligt eftersom samtliga tillstånd ska nyprövas oavsett om behov finns eller inte, men det är inte samhällsekonomiskt effektivt. Ett samhälls- ekonomiskt system bygger enligt undertecknads uppfattning på att det utifrån de miljöhänsyn MB kräver ska vara motiverat att pröva den aktuella vattenverksamheten enligt nämnda lag. Enkelheten med förslaget finns inte i och med att verksamhetsutövaren () inte kommer att ha en aning om vad som händer med verksamheten i samband med en nyprövning. Kommer verksamheten att bli förbjuden att drivas vidare, kommer det att bli sådana pålagor att det av ekonomiska skäl inte är möjligt att driva verksamheten vidare. Utredaren har haft en felaktig inställning till att alla vattenkraftverk med gamla domar och de vattenkraftverk som saknar tillstånd enligt MB skulle utgöra en miljöbelastning i vattendragen. De äldre domarna tog ofta stor hänsyn till miljön och fisket. De gamla tillstånden/äldre lagar och regler var mycket noga med att skydda fisket som var oerhört viktigt för den dåtida livsmedelsförsörjningen. I domarna har det tagits stora hänsyn till miljöaspekter med en noggrannhet som ibland även överträffar dagens moderna domar enligt MB. Naturligtvis finns det avarter, men för att därför dra alla över en kam är felaktigt. De små vattenkraftverken ägs och drivs i huvudsak av mindre bolag och privatpersoner, som är närboende, med stor miljömedvetenhet, med hänsyn till miljö och fiske, samt har ett genuint naturintresse i allmänhet då man lever och verkar i och i samklang med naturen. Utredarens uppfattning om vattenkraftens påverkan på miljön bygger i huvudsak på en opublicerad rapport som undertecknad expert trots påstötningar hos Havs- och inte har fått ta del av. Huruvida rapporten är relevant eller inte är det därför inte möjligt att uttala sig om. Utredaren har i sitt arbete helt bortsett från att det största hotet mot vår biologiska mångfald i våra vattendrag är Främmande arter och sjukdomar och då i förläng- ningen försvårar att uppnå miljömålet Levande sjöar och vattendrag. Är det meningen att underlätta för t.ex. signalkräftan, marmorkräftan, vandrarmusslan, pacufisken, kinesisk jättemussla, bäckrödingen m. fl. främmande arter att sprida sig i våra vattendrag? Om det är tanken bör detta ha omnämnts i utredningen. Undertecknad finner det mycket anmärkningsvärt att förslaget innebär att systemet för nyprövning träder i kraft med omedelbar verkan. Det innebär en stor osäkerhet för VU om vad det är som händer med t.ex. en stor investering som har skett endast och en genomförd nyprövning som innebär att VU tvingas lägga ner sin verksamhet. Utredaren skriver att en ersättning ska kunna utbetalas men av tredje stycket i förslaget till ersättningsregler står att läsa: Ersättning betalas endast om det vid en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära kostnaderna för ingreppet. Ersättning ska utgå med skäligt belopp. Med den syn och som myndigheterna fungerar torde förslaget för den enskilde VU innebära att någon ersättning inte kommer att utbetalas. I vart fall kommer det att råda en stor rättsosäkerhet med risk för stora kostnader i domstolar. Den övergripande uppfattningen är att nuvarande lagstiftning med förtydligande om äldre tillstånds rättskraft med möjligheter till omprövning av varje enskild vattenverksamhetsärende ger tillräckligt skydd för miljön och VU. Omprövning av varje objekt för sig medför att enbart de vattenverksamheter som är i behov av miljöåtgärder och miljömässigt motiverade kommer att prövas. Dagens system ger myndigheterna möjligheter att ställa olika långtgående krav på en tillståndsprövad verksamhet. Det kraftigaste ingripandet är att tillstånd återkallas och fortsatt verksamhet förbjuds. Rättsverkningarna är här stränga men begränsas tillämp- ningen till allvarliga fall. Förutsättningarna för en återkallelse är huvudsakligen missförhållanden på VU:s sida och förändrade SOU 2013:69 Särskilda yttranden förutsättningar men också att allvarliga konsekvenser för miljön har uppkommit. Den lindrigare typen av ingripande är omprövning som ska tillämpas i de fall där verksamheten ska kunna fortsätta men villkoren av olika skäl behöver förändras. Omprövning kan ske i betydligt fler situationer och rekvisiten är inte lika begränsade som vid en åter- kallelse. Konsekvenserna för den drabbade verksamhetsutövaren får dock inte bli så allvarliga att verksamheten kan bedrivas. Om myndigheten vill stoppa verksamheten får den istället använda sig av bestämmelserna om återkallelse. Ett än mer samhällsekonomiskt sätt är att enbart fokusera på och pröva vilken miljöåtgärd som kan behövas i det enskilda fallet, till exempel anläggande av en vandringsväg, i stället för att börja ompröva hela tillståndet med den tid och alla kostnader det för med sig, både för samhället och för den enskilde. Undertecknad kan även konstatera att konsekvenserna av framlagda förslag inte har utretts: konsekvensbeskrivningarna är utomordentligt undermåliga och förbiser i allt väsentligt konsekvenserna av att av landets elförsörjning i ett moment blir utsatt för stora risker att bli utslagna. utredaren har i analysen inte tagit med t.ex. att alla inblandade parter vid beslutet om sänkning drog slutsatsen att en omprövning – märk väl inte en ny tillståndsansökan och dess behandling som är avsevärt mer omfattande – skulle bli alltför omfattande och kostsam och därför fann ett sätt att inom ramen för gällande vattendom lösa problemen. det finns inte någon samlad ekonomisk bedömning av de totala kostnaderna för nyprövning av samtliga tillstånd som inte har tillstånd enligt MB eller den tidsrymd det kommer att behövas för ett genomförande. Bedömd kostnad för en full nyprövning (visserligen sägs det i utredning att det ska bli en någon förenklad ansökningsprocess utan att närmare ange var förenklingen ligger) av samtliga tillstånd är någonstans mellan 40 – 60 miljarder och en tidsåtgång på cirka 40 – . Därtill kommer kostnader för miljöåtgärder. Det är de stora KMW-anläggningarna som kommer att kraftigt påverka kostnaden och tidsåtgången. det finns inte någon konsekvensbedömning angående vad som händer med de cirka 90-talet kraftverk som finns i våra undantagna vatten (4 kap 6 § MB) det saknas en analys av konsekvenserna när avskrivnings- tiden/amorteringstiden riskerar sänkas från 40 till och vad det innebär för att inrätta bästa möjliga teknik (BMT) i kraft- anläggningarna. Användande av BMT är dyrare och har en betydlig längre hållbarhet än enklare tekniker. det saknas en vederhäftig konsekvensanalys om vad som händer med vår biologiska mångfald i vattendragen om det sker ett borttagande av hinder som gör att främmande arter och sjukdomar fritt kan sprida sig och hur det påverkar att uppnå miljömålet Levande sjöar och vattendrag. Någon analys av konsekvenserna för historiska, aktiva, industrimiljöer har inte gjorts, trots att kulturmiljöutredningen talar om att bevara kulturmiljöer levande och öka möjligheterna att idka verksamhet efter nutida förhållanden. Det har inte gjorts någon analys över att det kommer en lagändring som innebär starkare skydd för anläggningar uppförda . Att frånta dessa anläggningar deras tillstånd eller ge dem så stora pålagor att det inte är möjligt att driva dem vidare gör det framtida bevarandet svårt. Särskilt yttrande av experten Jag tycker att utredningens förslag över lag är bra och att de föreslagna ändringarna och tilläggen i lagstiftningen i allt väsentligt bör genom- föras. I följande avseenden har jag dock en annan uppfattning än utredningen. Rättskraft (kapitel 6) Jag håller med utredningen om att äldre, positivt formulerade rättigheter av offentligrättslig karaktär, såsom privilegiebrev, förrätt- ningsbeslut eller andra typer av rättigheter som staten aktivt har sanktionerat, måste anses omfattas av 2 kap 41 § ÄVL och därmed också av den rättskraft som kan anses följa av 5 § MP. Däremot är jag tveksam till slutsatsen att även civilrättsliga rättigheter såsom urminnes hävd och privaträttsliga avtal bör anses omfattas av samma bestämmelse. Jag tycker att det rimmar dåligt med tanken att det ska vara fråga om rättigheter som på något sätt kan anses motsvara tillstånd meddelade enligt någon av vattenlagarna (jämför formuleringen i 5 § MP ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i ). Det saknas anledning att ge rättigheter som har uppkommit genom civilrättsliga avtal eller motsvarande regleringar någon som helst offentligrättslig status som tillstånd, eftersom det inte har varit syftet med den uppkomna rättigheten från början. Konceptet urminnes hävd har såvitt jag kan förstå framför allt varit till för att reglera grannerättsliga förhållanden, såsom ägande- eller nyttjanderätt till fast egendom. Det förefaller märkligt och helt otidsenligt att ge sådana civilrättsliga rättigheter en offentligrättslig status som skulle kunna jämställas med ett tillstånd. Jag anser att utredningen bör ta ställning för att rättigheter som grundar sig uteslutande på privaträttsliga förhållanden, såsom urminnes hävd och civilrättsliga avtal, inte kan anses utgöra sådana rättigheter som omfattas av 2 kap.41 § ÄVL och därmed inte heller av 5 § MP. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter (kapitel 7) Jag tycker att förslaget om att åstadkomma en ny prövning av verksamheter som saknar tillstånd enligt MB är bra, och att det bör genomföras. Jag har dock några invändningar mot utformningen av utredningens förslag. Initiativ till prövning, tidpunkter och prioriteringsgrunder Enligt min bedömning är det nödvändigt att ange en sista tidpunkt för när samtliga s.k. nyprövningar av äldre verksamheter enligt den föreslagna 19 a § MP ska ha påbörjats. Den av utredningen föreslagna regleringen saknar en tillräckligt hög ambitionsnivå i det avseendet, och riskerar att leda till att det alltför att genomföra nya prövningar av de berörda verksamheterna i förhållande bl.a. till åtaganden enligt . Mitt förslag är att regleringen istället utgår från att samtliga verksamheter som omfattas av kravet på nyprövning måste bli föremål för prövning inom . Det behövs helt enkelt en bortre gräns för när nyprövningen måste vara påbörjad, förslagsvis efter bestämmelsens ikraftträdande. Jag bedömer att man enklast åstadkommer det genom att de berörda verksamhetsutövarna åläggs en skyldighet att ansöka om nyprövning senast detta datum. En genomförandetid bör vara tillräckligt lång för att få en rimlig spridning på prövningarna, men det kan också övervägas att göra tidsspannet ännu kortare. En viktig utgångspunkt i det avseendet är att den slutliga tidpunkten för när nyprövningarna måste vara påbörjade inte får ligga alltför långt fram, eftersom systemet annars inte kommer att bli anpassat till kraven enligt RDV. behöver det ha genomförts nödvändiga för- bättringsåtgärder samt ha föreskrivits relevanta ändringar och uppdateringar av tillstånd och villkor för de verksamheter som påverkar förutsättningarna att nå god vattenstatus i svenska vattenförekomster (om det inte finns förutsättningar för undantag). Därför måste systemet – inbegripet tidsfrister för prövningen och myndigheternas resurser för att genomföra den – vara anpassat till det. Det förefaller svårt att motivera ett svenskt nyprövningssystem som redan i själva konstruktionen innebär att vi saknar praktiska möjlig- heter att nå RDV:s mål inom den tid som föreskrivs. En annan central faktor för vilken bortre tidpunkt som väljs kommer förstås att vara hur många verksamheter som rent faktiskt kommer att beröras av nyprövningskravet. Det är svårt att bedöma , eftersom det kommer att bero på hur tillståndsplikten för vattenverksamheter utformas framöver, vilket är en fråga som utredningen kommer att återkomma till i slutbetänkandet. Den tid som behövs för att åstadkomma nyprövningar av samtliga berörda verksamheter kommer naturligtvis också att bero på förhållandet mellan länsstyrelsernas resurser, antalet verksamheter som berörs i respektive län samt mark- och miljödomstolarnas möjligheter att genomföra prövningar av verksamheterna inom rimlig tid. Ambitions- nivån för systemet avgörs alltså i stor utsträckning av hur stora resurser som staten avsätter för att genomföra systemet. För att inte hamna i situationen att alla berörda verksamhets- utövare väntar till med att ansöka om nytt tillstånd, bör ges rätt att besluta om i vilken ordning olika verk- samheter ska prövas. Detta kan ske genom att ges rätt att när som helst inom den angivna tioårsperioden förelägga verk- samhetsutövare som omfattas av nyprövningsinstitutet att ansöka om tillstånd enligt MB för hela verksamheten. Jag är däremot mycket tveksam till förslaget att hänskjuta prioriteringen av vilka verksamheter som bör prövas, när och i vilken ordning till Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet. För det första är det oklart vilken förvaltningsrättslig status den prio- riteringslistan ska ha, och vad det är för typ av beslut som myndig- heterna fattar. Det är oklart vilken betydelse det beslutet har för länsstyrelserna (det framgår inte i vilken utsträckning de faktiskt styrs av ett sådant beslut) och om det får någon sorts rättsverkan för enskilda verksamhetsutövare. Dessutom blir förhållandet mellan en sådan prioriteringslista och vattenmyndigheternas arbete med åtgärdsprogram för vattendistrikten oklart. Vidare riskerar en sådan lösning att leda till att redan själva förberedelsearbetet tar betydligt än vad utredningen utgår från, eftersom det kommer att vara ett omfattande och ganska komplicerat arbete att göra en enda nationell prioriteringslista för samtliga verksamheter som ska omfattas av systemet. Det finns en klar risk för att en sådan lösning leder till att förfarandet med ny prövning försenas avsevärt, om länsstyrelserna kommer att se sig tvungna att invänta den nationella prioriteringslistan. För att ändå åstadkomma en viss enhetlighet i länsstyrelsernas prioriteringar av vilka verksamheter som bör nyprövas först, kan det vara lämpligt att vissa kriterier för prioriteringar av verksamheter och verksamhetstyper anges i författning (förslagsvis en förordning). Det skulle rimligtvis begränsa risken för att länsstyrelsernas beslut om att förelägga om nyprövning överklagas, eftersom det då blir svårare att argumentera för att det inte är motiverat med ett sådant beslut. Själva utgångspunkten – att en nyprövning ska ske inom – anges ju direkt i lagstiftningen och kan därför inte bli föremål för överprövning. Däremot kan det finnas möjlighet för en verksam- hetsutövare att överklaga beslutet med avseende på tidpunkten, och sådana processer skulle förhoppningsvis kunna undvikas om det finns tydliga kriterier för vilka verksamhetstyper och andra omständigheter som ska vägas in vid länsstyrelsernas prioritering av ordnings- följden för nyprövningar. Generella föreskrifter för vattenverksamheter (kapitel 11) Jag håller med om utredningens bedömning att det bör införas en möjlighet att meddela generella föreskrifter för vattenverksamheter, på motsvarande sätt som för miljöfarliga verksamheter. Enligt min bedömning finns det dock en risk för att sådana föreskrifter med utredningens utformning av förslaget kommer att inskränkas till föreskrifter som bara kan anses generellt tillämpliga i hela landet för en viss typ av vattenverksamhet. Jag anser att utredningen också bör föreslå en kompletterande möjlighet, för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, att besluta om föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för vattenverksamheter av vissa slag inom ett avgränsat geografiskt område (t.ex. ett vattendistrikt eller ett huvudavrinningsområde), om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall. Detta skulle skapa betydligt större flexibilitet i användandet av det här rättsliga verktyget, och också motverka en del av de problem med generaliserbarhet som lätt kan drabba ett system med nationella generella föreskrifter. Det bör beaktas att förutsättningarna här skiljer sig från de som gäller för många miljöfarliga verksamheter som omfattas av generella föreskrifter. Särskilt för vattenkraftverksamheter är det ofta en betydligt större variation i förutsättningarna att reglera frågor generellt än vad det är för de flesta typer av miljöfarliga verksamheter. En sådan reglering skulle sannolikt också kunna vara mycket användbar i kombination med ett system för övergripande, vatten- systemvisa prövningar av flera verksamheter inom ett avrinnings- område (vilket bör utvecklas och föreslås i samband med slut- betänkandet). Särskilt yttrande av experten är en beställning från regeringen med önskan om redovisning av åtgärder som gör att vi når de av fastslagna miljömålen samt uppnår de krav EU:s direktiv inom området ställer på . Utredarens ambitioner att alla vatten- verksamheter ska träffas av samhällets miljölagar är vällovlig. Likaså upplever jag att utredarens öppenhet att lyssna till expertgruppens råd har stimulerat till ett positivt arbetsklimat. Flera av förslagen om anpassning av lagstiftningen är utmärkta. Rättskraft, urminnes hävd , privilegiebrev och dammar Men sammantaget lever inte de förslag utredningen nu presterar upp till regeringens beställning och framför allt då vad gäller de många tusen ofta små och gamla dammar som stoppar det biologiska livets vandringar och fortplantning i vatten som inte uppenbart träffas av förslagen. Genom att föreslå att urminnes hävd och privilegiebrev ska jämställas med tillstånd i MB ges dessa dammar ett omfattande skydd, som utredningen väljer att inte presentera något verktyg som skulle möjliggöra miljöprövning från samhällets sida. Det finns förvisso ett betydande utrymme för tolkningar i utredningens skrivningar, men tyvärr tyder mycket på att utredningen skapar ett problem genom att ge rättskraft åt dessa anläggningar/verksamheter som man sätter befintliga miljöprövningsinstitut ur spel (jfr nyprövning, omprövning, generella föreskrifter eller tillsyn). Resultatet riskerar därmed att skapa ett slags miljömässigt carte för de många små dammarna. Detta vore högst olyckligt, eftersom den typen av anläggningar ofta utgör vandringshinder med stor miljöskada som samhällets vinst från verksamheten är liten, diffus eller direkt obefintlig. Här finns goda chanser till kostnadseffektiva åtgärder som utredningen i detta skede tyvärr inte förmått skörda. Jag vill därför peka på vikten av att regeringen återkommer till frågan inför en kommande proposition och tar fram nödvändigt underlag t.ex. i form av en Ds som kompletterande material inför remissbehandling av vårt slutbetänkande . Genom ett sådant förfarande skulle ingen ytterligare tid gå förlorad. Miljömål och samhällsekonomisk analys Problemen att nå de vattenrelaterade miljömålen är väl kända och förutom att påtalat detta så har också EU kommunicerat sin otillfredsställelse när det gäller arbete med att uppnå t.ex. målen i RDV. Flera utredningar har pekat på det stora genomförandeunderskott som finns inom miljöpolitiken i allmänhet och på vattenområdet i synnerhet. I förlängningen riskerar böter med i storleksordningen /år om vi skulle fällas av . Sådana böter faller ut tills dess medlemsstaten vidtagit de åtgärder som EU kräver. Utredningens samhällsekonomiska analys lämnar i det här avse- endet ytterligare att önska. Diskussionen reduceras till uppskattningar av mera direkt beräkningsbara merkostnader för verksamhetsutövare och myndigheter. lyser beräkningar av ett 0-alternativ med sin frånvaro; vad händer om vi ingenting gör? Hur mycket ökar vår miljöskuld? Utredaren hänvisar här till utredningen om ekosystem- tjänster. Ett alternativ kan vara att använda de ouppnådda miljömålen samt och regeringens beställningar som nollalternativ, vilket då innebär att miljöskulden under vattenytan är för stor och inte kan tillåtas öka mera. var föredömligt tydlig då ett enigt civilutskott krävde fri passage förbi alla dammar som utgör vandringshinder. I ett sådant perspektiv handlar den samhällsekonomiska utmaningen om att identifiera de åtgärder som till lägst kostnad når målen. Sportfiskarna konstaterar att utredningen efter några vägledande uttalanden överlämnar frågan om ersättning vid nyprövning till rättstillämpningen. I denna del menar vi fortfarande att det dels på grund av allmänna principer om ersättning vid rådighetsinskränkningar, dels på grund av EU:s lagstiftning om otillåtet statsstöd, ska under- strykas att det är av vikt att stödet utbetalas enbart i synnerligen speciella fall samt är begränsat till sin omfattning. Huvudprincipen bör dock vara att ingen ersättning ska utgå. och miljömålsberedning behandlar samma, på EU-nivå uppställda miljömål parallellt. Att man sam- ordnat försöker klargöra rättsläget är därmed väsentligt. I denna del hade jag därför gärna sett att utredningen med stöd av praxis från EU- domstolen, uttalanden från generaladvokater och komparativa studier utvecklat sig om miljömålet god ekologisk status i RDV. Likaså hade en mer utförlig analys av implementering av icke- försämringskravet som i svensk rätt framstår som ett osjälvständigt miljömål kopplat till uppnående av god ytvattenstatus varit värdefull. Avslutningsvis menar jag att diskussionen huruvida 2 kap. 7 § första stycket MB säkrar genomslag av miljökvalitetsnormer för ekologisk status hade kunnat sättas i perspektiv till den av EU- domstolen utvecklade standstillprincipen. Principen, som i korthet innebär en förpliktelse för medlemsstater att avhålla sig från åtgärder som allvarligt äventyrar resultat åsyftade med EU-lagstiftning, är aktuell genom att genom lag (2010:882) om ändring i MB inskränkte rättsverkan av miljökvalitetsnormer som reglerar ekologisk status. Vad gäller miljökvalitetsnormer i allmänhet vill jag också framhålla att forskning bedrivs inom ramen för det breda svenska forskningsprogrammet som finansieras av och koordineras av bl. Förslag om utvecklat system för elcertifikat och småskalig vattenkraft Avslutningsvis vill jag erinra om det förslag till utvecklat system för tilldelning av elcertifikat som Sportfiskarna presenterade för . Systemet innebär i korthet att inne- havare av befintliga småskaliga vattenkraftverk (upp till 1,5 MW installerad effekt) skulle kunna tilldelas elcertifikat för ytterligare en period . Villkoret skulle vara att man söker och erhåller tillstånd enligt MB och anlägger faunapassager där så är motiverat utifrån målen i RDV och/eller allmänna fisk- och naturvårds- intressen. Såväl den småskaliga vattenkraftens organisation (SVAF) som representanter från stora vattenkraftproducenter () har offentligt gett sitt stöd åt Sportfiskarnas förslag. Likaså har motioner lagts i från flera enskilda riksdagsledamöter och från flera partier över de traditionella blockgränserna. Trots att föreliggande utredning inte har att behandla systemet med elcertifikat går det inte att blunda för det faktum att frågorna överlappar varandra på ett sätt som gör att man vid arbetet med kommande proposition behöver se frågeställ- ningarna utifrån ett helhetsperspektiv. Det är min förhoppning att vårt kostnadseffektiva förslag då kan komma i beaktande. Särskilt yttrande av experten Den svenska vattenrätten är i många delar otidsenlig och behöver reformeras. Förslagen i detta delbetänkande är ett första steg i denna reformering. Förslagen är i allt väsentligt bra. Det är praktiskt omöjligt att nå de krav som följer av MB och EU- rätten genom ett omprövningsförfarande där myndigheter ska svara för stor del av prövningsunderlaget. Istället måste utredningsbördan läggas på verksamhetsutövarna. Föreslagen ordning med ny prövning efter föreläggande från är enligt min bedömning ett bra förslag. Förslaget innebär att verksamhetsutövarna får god tid att inrätta sig efter de nya reglerna. I likhet med vad bedömde i målet mot (ECHR ) torde ordningen därför inte strida mot Europarätten (eller för den delen svensk grundlag).