sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — Undantagsregeln i 1 kap. 4 § i CSNFS 2001:6, som möjliggör att villkoren om restid och motsvarande utbildning inte tillämpas, avser situationerna att den studerandes föräldrar vistas utomlands 281 kap. 4 och 5 §§ CSNFS 2001:6. 2916 kap. 44 § skollagen. och att den studerande går i skola i , att den studerande läser på en folkhögskola och bor på internat på skolan, att den studerande läser på en riksinternatskola och har tagits in på grund av behov av miljöombyte eller att det finns andra särskilda skäl för inackordering. Vidare finns en undantagsregel i 1 kap. 5 § i CSNFS 2001:6 som möjliggör att villkoret om motsvarande utbildning inte tillämpas, och som avser situationerna att den studerande vid ordinarie ansökningstillfälle i första hand har sökt, men inte blivit antagen, till ett program eller nationell inriktning som finns i närheten av föräldrahemmet, att den studerandes föräldrar har flyttat till en annan ort i efter det att de aktuella studierna har påbörjats och ett skolbyte inte kan ske utan väsentlig olägenhet för den studerande, att den studerandes föräldrar efter en utlandsvistelse har återvänt till efter det att de aktuella studierna har påbörjats och ett skolbyte inte kan ske utan väsentlig olägenhet för den studerande, att den valda utbildningen i huvudsak är skol- förlagd medan den motsvarade utbildningen som finns i närheten till föräldrahemmet är gymnasial lärlingsutbildning, eller att den valda utbildningen är riksrekryterande. Undantagsregeln i CSN:s föreskrifter om särskilda skäl är generellt utformad och för att förstå dess tillämpningsområde måste man studera ÖKS praxis på området. Särskilda skäl är enligt ÖKS bland annat när det föreligger skäl som är relaterade till personliga förhållanden såsom trakasserier eller medicinska skäl. Särskilda skäl kan exempelvis också vara att CSN felaktigt har beviljat den studerande inackorderingstillägg och den studerande har påbörjat utbildningen. ÖKS har i en del avgöranden även åberopat bestämmelsen om särskilda skäl när man bortsett från en utbildning på hemorten för att denna har haft en särpräglad utformning, se vidare avsnitt 4.4.4. I skollagen finns också en undantagsregel som handlar om särskilda skäl för att få gå vald utbildning. Den har emellertid utformats mer restriktivt än den i CSN:s föreskrifter, eftersom den anger att de särskilda skälen ska hänföra sig till personliga förhållanden. Undantagsreglerna i CSN:s föreskrifter har tillkommit, justerats och tagits bort efterhand som praxis från ÖKS samt ändringar i skollagen och gymnasieförordningen har föranlett det. Regelverket har således ständigt utvecklats av CSN för att det ska kodifiera praxis på området samt även stämma överens med reglerna för det Undantagsreglerna bör därför även fortsätt- ningsvis finnas kvar, men flyttas till studiestödsförordningen. Det är viktigt att regelverket för inackorderingsstöd är klart och tydligt samt förutsebart för de studerande. Min bedömning: Undantagsreglerna i CSN:s föreskrifter ska gälla även för det nya inackorderingsstödet, men regleras i studiestödsförordningen. 4.6.9Generösare regler för yrkeselever i vissa fall Det finns skäl att vara restriktiv med inackorderingsstöd, eftersom det skulle fördyra skolväsendet avsevärt om ett stort antal elever skulle studera på annan ort och staten skulle betala dessa elevers inackordering. Huvudregeln - att det inte föreligger rätt till inackorderingsstöd för det fall en motsvarande utbildning finns i närheten av hemorten – bör därför kvarstå. För yrkesutbild- ningarna finns det däremot anledning att se över regelverket om inackorderingsstöd, och pröva om det i vissa fall behövs mer generösa regler. En väl fungerande grundläggande yrkesutbildning är viktig för både samhället och individen. Inom flera branscher råder det brist på yrkesutbildad arbetskraft. Det är dock, som tidigare nämnts, inte möjligt för varje kommun eller region att ha ett brett utbud av alla specifika yrkesutbildningar. Det finns yrken som är viktiga för kompetensförsörjningen till arbetsmarknaden, men som är så pass smala att det endast är motiverat att anordna utbildningen på ett fåtal orter. Det kan då vara befogat att staten bidrar till att bekosta inackordering, så att de ungdomar som vill utbilda sig till dessa yrken har ekonomisk möjlighet att göra det. Detta sker till viss del genom beslut om riks- rekryterande utbildningar.30 30 Jfr med anförande i svar på interpellation 2011/12:171 om riksintag till gymnasieskolor utifrån exemplet Forsmarks skola. För naturbrukseleverna ledde förändringarna i gymnasieskolans organisation till att rätten till det statliga inackorderingstillägget begränsades, eftersom den regel som tidigare funnits om att inackorderingstillägg kunde lämnas om den valda utbildningen ledde mot ett helt annat yrke jämfört med utbildningen på hem- orten, togs bort, se avsnitt 4.4.4. Riksrekryterande yrkesprogram inom naturbruk inriktning djur finns på två skolor; hästskötare med inriktning mot ridning och hästskötare med inriktning mot trav. För naturbruk inriktning skog finns det endast en riksrekryterande utbildning; sportfiske. Riksrekryterande yrkesprogram inom övriga hantverk finns för urmakare, tapetserare, guldsmed och glasblåsare. Elever som blir antagna till dessa riksrekryterande utbildningar har rätt till inackorderingsstöd. ÖKS har ställt sig bakom principen att det finns en motsvarande utbildning på hemorten när samma program och inriktning finns att tillgå. ÖKS har dock i några avgöranden åberopat bestämmelsen om särskilda skäl när man bortsett från en utbildning på hemorten, när denna har getts en särpräglad utformning. Det har gällt djurvårdsutbildningar där skolan på hemorten har ersatt skolunder- visning med praktik, där utbildningen på hemorten i realiteten varit en lärlingsutbildning eller den på annat sätt kraftigt har avvikit från vad som ansetts vara det normala31. Ett annat fall har gällt skogs- utbildningar där utbildningen på hemorten har fått en särpräglad utformning, naturguide/äventyr, medan den valda utbildningen varit en traditionell naturbruksutbildning med inriktning skog32. Inriktningarna för naturbrukseleverna är, som beskrivs i avsnitt 4.4; djur, lantbruk, skog och trädgård. Inom naturbruksområdet finns det emellertid långt fler yrkesutgångar, d.v.s. det yrke som en viss utbildning avses leda till, vilket medför att inom varje enskild inriktning finns det flera yrkesutgångar. djur och skog är dessutom yrkesutgångarna vitt skilda från varandra. Detta skapar problem för en del elever som därmed inte är berättigade till inackorderingsstöd om samma inriktning som den valda finns i närheten av föräldrahemmet. Detta trots att utbildningarna leder till helt olika yrken, Exempelvis kan inrikt- 31ÖKS:s beslut från ,Dnr: 2011-04917, beslut från , dnr: 2011-06108, beslut från , dnr: 2012-00261, beslut från , dnr: 2012-04871 och beslut från , dnr: 2012-04270. 32ÖKS:s beslut från , dnr: 2012-05004. ningen skog leda till yrkena skogsmaskinförare, naturguide eller jakt och viltvård. Av utredningens och SKL:s enkätundersökning framgår det dock att en del kommuner har lämnat inackorderings- stöd till naturbrukselever med hänvisning till bestämmelsen om särskilda skäl. På motsvarande sätt är det för hantverkseleverna. Hantverksprogrammet har fem inriktningar; finsnickeri, florist, frisör, textil design och övriga hantverk. Inriktningen övriga hantverk rymmer dock vitt skilda utbildningar som leder till exempelvis yrkena glasblåsare, smed och urmakare. Naturbruks- och hantverksprogrammen går på det sättet längre i yrkes- specialisering än övriga yrkesprogram. Enligt regeringen bör naturbruksprogrammet i den nya gymnasieskolan leda till ett antal tydliga yrkesutgångar, t.ex. inom mjölkproduktion, växtodling samt jakt- och viltvård33. Hantverksprogrammet ska, enligt regeringen, ge en grundläggande yrkesutbildning för arbete inom olika hantverksområden för produktion, reparation och service34. Ett av syftena med yrkes- programmen är således att förbereda direkt för arbetslivet. Det framstår mot denna bakgrund inte som rimligt att i de fall där det inom den nationella inriktningen finns de mest skiftande utbildningarna med inriktning mot olika yrken, att påstå att en studerande inte behöver inackorderingsstöd, därför att han eller hon i stället kan gå en helt annan utbildning inom samma inriktning. På grund av detta, samt med hänvisning till vad som ovan anförts om yrkesutbildningens betydelse, finns det enligt min mening behov av något mer generösa regler för rätt till inackorderingsstöd för naturbruks- och hantverkseleverna. Det förefaller inte finnas ett behov av mer generösa regler angående inackorderingsstöd för de andra yrkesutbildningarna, utan de nationella inriktningar som finns inom varje yrkesprogram tycks vara tillräckliga för att tillgodose behovet av inackorderingsstöd. Inte heller i övrigt, t.ex. för de nationellt godkända idrottsutbildningarna, finns skäl att justera det nu gällande regelverket. 2008/09:199 s. 60. 2008/09:199 s. 59. Min bedömning: Elever som studerar på naturbruks- och hantverksprogrammen och har behov av inackordering bör i vissa fall ha rätt till inackorderingsstöd i ökad utsträckning. Utbildningen leder mot ett helt annat yrke Ett alternativ för att åstadkomma en mer generös tillämpning, är att återinföra regeln om att inackorderingstillägg kan lämnas om en vald utbildning leder mot ett helt annat yrke jämfört med en utbildning med samma inriktning i närheten av föräldrahemmet. En betydande skillnad är emellertid att denna regel tillkom när naturbruks- och hantverksprogrammen saknade nationella inriktningar. Efter att dessa program fått inriktningar i gymnasiereformen ansåg CSN att denna undantagsregel i CSN:s föreskrifter kunde upphävas. Detta motiverades utifrån att CSN:s föreskrifter om vem som kan få inackorderingstillägg bör överensstämma med reglerna om antagning i första hand i gymnasieskola med offentlig huvudman och möjlig- heterna att få kommunalt stöd till inackordering. Ett eventuellt behov av att göra undantag i enskilda fall borde enligt CSN:s mening kunna rymmas inom möjligheten att ge inackorderingstillägg på grund av särskilda skäl i 1 kap. 4 § 4 CSNFS 2001:6.35 I remissyttrandet påpekade dock att i inriktningen övriga hantverk kommer många helt olika hantverksyrken att inrymmas och ansåg därför att möjligheten för elever att få inackorderingstillägg för utbildning på denna inriktning borde finnas kvar. Även ansåg att regeln borde finnas kvar.36 Regeln upphävdes ändå av CSN 2011. En regel om att inackorderingsstöd kan lämnas om en vald utbildning leder mot ett helt annat yrke kan emellertid leda till tillämpningsproblem. En svårighet är att undantagsregeln tidigare avgränsades naturligt genom att endast gälla för de program som saknade nationella inriktningar, dvs. hantverksprogrammet, naturbruksprogrammet, teknikprogrammet och omvårdnads- programmet. En annan svårighet är att definiera vad som avses med 35Konsekvensutredning med anledning av ändrade föreskrifter om studiehjälp, CSN, , dnr:2011-119-2594. 36Sammanställning över remissvar om förslag till ändrade föreskrifter om studiehjälp, CSN . uttrycket ett helt annat yrke. En sådan vagt utformad undantags- regel kan leda till omfattande gränsdragningsproblematik och risken är att undantagsregeln inte träffar den tänkta målgruppen, naturbruks- och hantverkseleverna, utan antingen en större eller en mindre grupp. Uttrycket lämnar även ett stort utrymme för CSN och ÖKS att tolka den närmare innebörden av begreppet. I och för sig skulle rättstillämpningen medföra att praxis på området utformades. En sådan ordning är emellertid inte särskilt förutsägbar för den enskilde samt skulle medföra en del arbete för CSN och ÖKS. Enligt 4 kap. 2 § gymnasieförordningen (2010:2039) har regeringen bemyndigat att besluta om vilka utbildningar som ska få förekomma inom den nationella inriktningen övriga hantverk på hantverksprogrammet. har i anledning av regeringens bemyndigande beslutat att följande utbildningar får förekomma. Det innebär att en huvudman inom inriktningen övriga hantverk endast kan erbjuda de utbildningar som har beslutat. har förklarat några av utbildningarna inom övriga hantverk på vissa skolor som riksrekryterande (glasblåsare, guldsmed, tapetserare och urmakare), vilket medför att inackord- eringsstöd lämnas om eleven antas till den utbildningen och har behov av inackordering. De flesta utbildningarna som finns inom övriga hantverk är dock inte riksrekryterande. Man bör därför överväga att låta beslut angående vilka utbildningar som får förekomma inom inriktningen övriga hantverk, ligga till grund för en utökning av rätten till inackorderingsstöd. Detta framstår som rimligt eftersom det inom den nationella inriktningen finns i högsta grad skiftande utbildningar med inriktning mot helt olika yrken och som inte är riksrekryterande. Om en elev vill gå på en av de förtecknade hantverksutbildningarna skulle i så fall inte bestämmelsen om att en utbildning inom samma inriktning inte får förekomma vid en skola på hemorten tillämpas. Eleven får då en ekonomisk möjlighet att utbilda sig till önskat hantverksyrke, trots att en sådan utbildning som leder till detta yrke inte finns på hemorten. Det finns även behov av mer generösa regler för rätt till inackorderingsstöd för naturbrukselever som går inriktningarna djur eller skog. Ett liknande bemyndigande skulle kunna ges till att besluta om vilka utbildningar/yrkesutgångar som får förekomma inom inriktningarna djur respektive skog på naturbruksprogrammet. Det skulle ligga i linje med regeringens uttalande i gymnasiereformen om att naturbruksprogrammet i den nya gymnasieskolan bör leda till ett antal tydliga yrkesutgångar37. Det bör emellertid inte vara alltför smala yrkesutgångar, utan förteckningen bör begränsas till några yrkestutgångar per inriktning. En sådan förteckning skulle exempelvis kunna omfatta utbildningarna/yrkesutgångarna: arbete med hundar, hästskötare, djurvårdare, skogsmaskinförare, skogsmaskinservice, skogsvårdare, natur- och äventyrsguide samt jakt och viltvård. En rätt till inackorderingsstöd utifrån förteckning av utbildningar/yrkesutgångar inom inriktningarna djur, skog och övriga hantverk, skulle dels innebära en ytterligare satsning på vissa smala yrkesutbildningar inom hantverk, dels säkerställs en kompetensförsörjning inom djurhållnings- och skogsbruksyrkena. 2008/09:199 s. 60. En utökad rätt till inackorderingsstöd för utbildningar som leder till de nämnda yrkena borde även få betydelse för de ungas etablering på arbetsmarknaden och i samhället. Skoltrötta elevers benägenhet att utbilda sig på gymnasienivå skulle sannolikt öka, eftersom många av dem som inte kan studera på hemorten får en ekonomisk möjlighet att utbilda sig inom ett område de är intresserade av. Utan ett bidrag till inackordering bedöms många elever inte ha möjlighet att studera på önskad utbildning. En ordning som bygger på förteckningar över utbildningar inom övriga hantverk, djur respektive skog skulle innebära att CSN slipper arbetet med att tolka generellt utformade undantagsregler, och prövningen av rätt till inackorderingsstöd skulle därmed bli mer klar, tydlig och förutsägbar, vilket gynnar såväl den handläggande myndigheten som den enskilde. ger, efter att ha hört det nationella programrådet för naturbruksprogrammet som representerar aktuella avnämare och branscher, förslag på sammansättning av kurser i program- fördjupningen som leder till skilda yrkesutgångar. Det är emellertid inte tvingande för huvudmännen att följa dessa kurssamman- sättningar. Om skulle bemyndigas att besluta om vilka yrkesutgångar/utbildningar som får förekomma inom inriktningarna djur respektive skog, måste huvudmännen följa de sammansättningar av kurser i programfördjupningen som anser lämpliga. En sådan ordning kan komma att innebära att antalet förekommande utbildningar inom de nämnda inriktningarna minskar. Av nämnda skäl bör regeringen i gymnasieförordningen bemyndiga att fastställa utbildningar inom naturbruks- programmets nationella inriktningar djur respektive skog. Rätten till inackorderingsstöd bör knytas till de fastställda utbildningarna. Inom främst naturbruksprogrammet finns yrkesutgångar där elevernas efterfrågan på utbildning vida överstiger arbets- marknadens behov, som kostnaderna per utbildningsplats är särskilt höga. Man bör därför överväga om ska kunna begränsa antalet utbildningsplatser eller antalet skolor som får anordna utbildning till en viss yrkesutgång. Ett undantag från huvudregeln om att rätten till inackorderings- stöd ska utgå från gymnasieskolans och gymnasiesärskolans programstruktur, bör därmed införas i studiestödsförordningen när det gäller utbildningar som fastställts av enligt 4 kap. 2 § Undantaget bör utformas generellt eftersom det kan uppkomma ett behov av mer generösa inackorderingsregler även för andra yrkesprogram än hantverk och naturbruk. Mitt förslag: Inackorderingsstöd kan lämnas även om en motsvarande utbildning finns vid en skola på hemorten, om den valda utbildningen har fastställts av enligt 4 kap. 2 § gymnasieförordningen. ska besluta om vilka utbildningar som får finnas inom naturbruksprogrammets nationella inriktningar djur och skog. 4.6.11Konsekvenser av ett sammanslaget inackorderingsstöd och av det nya regelverket Förslaget att det kommunala och det statliga inackorderingsstödet bör slås samman till ett enda statligt stöd som administreras av CSN, innebär förändringar för såväl samhället som den enskilde studerande. Hur stora förändringarna blir är dock svårt att förutse, eftersom den undersökning som genomförts om det kommunala inackorderingsstödet inte har gett data på detaljnivå. En sådan kunskap kräver att varje kommun och dess regelverk studeras enskilt, vilket inte har varit möjligt inom ramen för denna utredning. Som beskrivs i avsnitt 4.5 är det stora skillnader mellan det kommunala och det statliga stödet för inackordering, vilket får till följd att förändringar kommer att ske för vissa elevgrupper om en sammanläggning av stöden genomförs. Det förhållandet att en tredjedel av kommunerna lämnar inackorderingsstöd till elever som antagits i andra hand kommer efter en sammanslagning av stöden att innebära en förändring, eftersom det föreslagna nya systemet inte kommer att berättiga till inackorderingsstöd för denna elevgrupp. Vissa kommuner har särskilt angett att inackorderingsstöd lämnas till elever på de nationellt godkända idrottsutbildningarna om de är antagna i andra hand. Kommunernas generösa tolkning av vad som kan utgöra särskilda skäl innebär att en del elever får inackorderingsstöd med hänvisning till denna undantagsregel. I undersökningen som utredningen och SKL genomfört har kommunerna som exempel på särskilda skäl angett bland annat träning , idrottssatsning på elitnivå, funktionshinder, medicinska skäl, svår hemsituation, dåliga allmänna kommunikationer etc. Dessa skäl anses inte vara sådana särskilda skäl som ger rätt till det statliga inackorderingstillägget, vilket kommer att innebära en försämring för en del elever i det nya systemet. Här kan särskilt anmärkas att eleverna på nationellt godkända idrottsutbildningar kommer att få inackorderingsstöd i mindre utsträckning vid en sammanslagning av stöden. Det förhållandet att av kommunerna inte tillämpar fler beloppsnivåer än minimibeloppet leder till att det nya systemet med fem olika beloppsnivåer innebär en klar förbättring för studerande i kommunala skolor i dessa kommuner. Det gäller särskilt då beloppens storlek dessutom föreslås uppräknas med ca Eftersom det kommunala inackorderingsstödet lämnas oavsett elevens närvaro i skolan, kommer det nya systemet att innebära en stor förändring för elever som är ogiltigt frånvarande från kommunala skolor. Dagens system, att elever i kommunala skolor respektive fristående skolor inte behandlas likvärdigt vid skolk, är emellertid inte godtagbart. Den föreslagna förändringen kommer sannolikt att innebära att nyttjandegraden av inackorderingsstödet kommer att minska för eleverna vid de kommunala skolorna. Kommunernas samverkansavtal med andra kommuner har också bidragit till en mer generös utdelning av det kommunala inackorderingsstödet då det ökat andelen elever som är förstahandsmottagna i en annan kommuns skolor. En del elever som har fått kommunalt inackorderingsstöd för att studera på en viss utbildning inom samverkansområdet, kommer inte att få det nya inackorderingsstödet om det finns en motsvarande utbildning på hemorten. Att kopplingen mellan förstahands- mottagande och rätten till inackorderingsstöd försvinner kommer att medföra en förändring för åtskilliga elever. Även om det nya inackorderingsstödet i stor utsträckning bygger på utformningen av dagens statliga inackorderingstillägg, medför de förändringar som föreslås i studiestödsförfattningarna att förutsättningarna för rätt till stöd för de studerande vid fristående skolor också kommer att förändras. Förslaget att införa ett avståndskrav kommer att innebära en förbättring för vissa elever och en försämring för andra elever. Eftersom restidskravet ändå föreslås vara kvar i form av en alternativregel, om än ändrad till , kommer de flesta elever att beröras positivt av förändringen. Enligt CSN:s beräkningar kommer den beskrivna regelförändringen innebära en negativ förändring för färre än av de studerande på friskolorna. Vid en jämförelse med de avståndskrav och restidskrav som tillämpas i kommunerna, kommer förslaget om avstånds- krav om , enkel resa, sannolikt att medföra en nettoeffekt som innebär att fler studerande vid de kommunala skolorna kommer att ha rätt till inackorderingsstöd i det nya systemet. Förslaget om att skärpa villkoren så att kraven på avstånd respektive restid mellan hemmet och skolan ska föreligga minst , kommer att innebära att en del elever vid de fristående skolorna inte längre kvalificerar sig för inackorderings- stöd. De mer generösa reglerna för att få inackorderingsstöd vid studier på naturbruks- och hantverksprogrammen som föreslås, är en förändring som får till följd att fler elever kommer att få stödet. Vad nettoeffekten blir av sammanslagningen av stöden och det nya regelverket är däremot ytterst svårt att beräkna. En konsekvens av att inackorderingsstödet enbart blir statligt är att regelverket stramas upp, så att endast de elever som har ett behov av stödet får det. Förändringen är dock nödvändig, eftersom dagens system där en del kommuner är mer generösa än vad regel- verket föreskriver, innebär att eleverna inte har samma förut- sättningar för att erhålla stöd. En sammanslagning av det statliga och det kommunala inackorderingsstödet är således nödvändigt för att skapa ett enhetligt system som ger alla studerande, oavsett var de bor i landet och oavsett vilken skola de studerar vid, likvärdiga förutsättningar för inackorderingsstöd. Ett system med ett regelverk och en huvudman innebär också att systemet blir mer förutsägbart, lättförståeligt och effektivt. Det nya systemet föreslås även innehålla färre beloppsklasser, vilket är enklare för CSN att administrera och mer begripligt för de studerande. Förslaget att återställa det statliga bidragets storlek till reella nivå innebär att det genomsnittligt utbetalda inackorderingsstödet kommer att höjas från dagens ca till ca , vilket är en höjning . inackorderingsstödet blir därför sammantaget ett mer generöst bidrag. De elever som före ikraftträdandet av de nya reglerna har beviljats inackorderingsstöd för att studera på viss utbildning, men som inte skulle ha rätt till stödet med de nya reglerna, bör emellertid genom övergångsbestämmelser kunna få slutföra sina studier på den utbildningen med fortsatt rätt till stöd. Det bör vara CSN som lämnar inackorderingsstöd till samtliga elever efter att förslaget genomförts, även till de elever som har rätt till stöd endast enligt övergångsbestämmelserna.