sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — I utredningens enkät anger av kommunföreträdarna att individuella studie- planer inte upprättas för samtliga studerande inom komvux på grundläggande nivå. I vissa fall handlar detta om kommuner som inte själva bedriver vuxenutbildning, men i de flesta fall är det kommuner som av olika anledningar inte har tillräckligt bra rutiner. Det saknas uppgifter om hur många studerande som de facto inte har en individuell studieplan. Erfarenheten från utredningens kommunbesök är att de studerande som uttrycker att de vill ha en 51Återgivet i SOU 2000:28. 52Splitvision Research (2009). individuell studieplan också får detta. Problemet är därmed sannolikt inte att studerande nekas en studieplan utan att rutinerna för att upprätta studieplaner i en del kommuner inte säkerställer att alla studerande verkligen får en plan. Skäl som anges till att studieplaner inte upprättas för samtliga studerande är tids- eller resursbrist och att ansökan kan ske via webben, utan att den studerande träffar en studie- och yrkesvägledare. En annan brist som utredningen har uppmärksammat är att individuella studieplaner kan upprättas utan samverkan mellan den studerande och personal i verksamheten. I vissa kommuner likställs den studerandes ansökan till utbildning med en individuell studieplan, i syfte att uppfylla författningskravet. I utredningens enkät anger av kommunerna att ansökan kan vara att likställa med den individuella studieplanen och har svarat att den studerande kan upprätta sin studieplan på egen hand. Enligt utredningens mening fyller en sådan studieplan ingen funktion och det är dessutom tveksamt om det uppfyller förordningskravet om att studieplanen ska upprättas i samverkan med den studerande. Utredningens enkät indikerar även att det ibland finns brister i innehållet i de individuella studieplanerna. Nästan en tiondel av kommunerna har inte angett att information om verksamhetspoäng och utbildningsmål vanligtvis ingår i en studieplan. Med tanke på kravet att dessa uppgifter ska ingå är det anmärkningsvärt att så inte alltid är fallet. Studieplanen används ofta inte enligt intentionerna Avgörande för att studieplanerna ska få de avsedda positiva effekterna är att de används i verksamheten. Det finns enligt utredningens uppfattning mycket som tyder på att så inte sker. Tvärtom förefaller det vanligt att varken de studerande, huvud- mannen eller lärarna använder de individuella studieplanerna. I en del kommuner som utredningen har besökt verkar individuella studieplaner upprättas framför allt för att uppfylla författnings- kravet. Ett stort problem är enligt utredningens bedömning att den individuella studieplanen ofta inte fungerar som ett stöd för den studerande. Vid utredningens kommunbesök har det upprepade gånger hänt att de studerande inte känner till att de har en studieplan, som personalen berättar att planer upprättas för samtliga. Detta tyder på att planerna inte används aktivt. Den individuella studieplanen kan t.ex. förvaras i en pärm eller i ett datasystem som den studerande inte har tillgång till. Den studerande kan också ges en kopia av studieplanen som sedan glöms bort eller förläggs. har redovisat liknande erfarenheter av att studerande ofta är osäkra på om de har en individuell studieplan.53 Enligt kan de studerande ibland uppfatta studieplanen som en ansökan till utbildning, snarare än en plan för utbildningsgången. I brukarundersökning för komvux uppgav av de studerande att de hade en individuell studieplan för sina studier. Andelen varierade stort mellan olika utbildningsanordnare.54 Mot bakgrund av att de studerande ofta efterlyser mer information är det problematiskt att studieplanerna inte används mer aktivt. Många studerande som utredningen har träffat uttrycker en osäkerhet om vilka kurser de behöver läsa för att uppnå sina mål. konstaterar i sin rapport att de studerande genomgående efterlyser mer information om hur utbildningssystemet för vuxna fungerar.55 Huvudmannens användning av den individuella studieplanen är enligt utredningens erfarenheter ofta begränsad. Detta stöds av resultatet från Skolinspektionens granskning av komvux på grundläggande nivå, där man konstaterar att uppföljning utifrån studieplanerna sällan genomförs och att det ofta inte finns system uppbyggda för detta.56 I rapporten skrivs att inte sällan ger man uttryck för att planen inte behövs för uppföljning. Vidare anges att detta är särskilt tydligt i de mindre verksamheterna där man menar att informationen finns i huvudet på lärarna och vägledarna och att den uppföljning som äger rum i samtal medarbetarna emellan är tillräcklig. Utredningens kommunbesök ger liknande erfarenheter – de individuella studieplanerna används oftast inte för att planera kommunens utbud av kurser eller som en del i det systematiska kvalitetsarbetet. Det är enligt utredningens erfarenhet också mindre vanligt att lärare använder de individuella studieplanerna. 53Skolverket (2012b). 54Markör Marknad och (2011). Svarsfrekvensen i undersökningen var 55Skolverket (2012b). 56Skolinspektionen (2012a). göra upp en egen studieplanering för den enskilde, men använder inte den plan som upprättats enligt författningskravet. En åter- kommande reaktion när utredningen frågat om detta är att personalen hos utbildningsanordnaren inte ser studieplanen som ett verktyg för läraren. I en del kommuner har läraren inte automatiskt tillgång till de individuella studieplanerna. Skol- inspektionen har samma erfarenheter och konstaterar i sin granskning att studieplanen vanligtvis inte följer med den studerande in i klassrummet.57 Även om intentionen är att den studerande ska ha en individuell studieplan förekommer det att samma person har flera olika studieplaner. I utredningens enkät till kommunerna svarar närmare tre av tio kommuner att en studerande ibland kan ha fler än en individuell studieplan. En förklaring som nämns är att lärare kan upprätta fördjupade individuella studieplaner. En annan förklaring är att den studerande kan läsa hos olika utbildningsanordnare eller inom flera skolformer . Det finns en risk för att flera individuella studieplaner skapar både förvirring och merarbete. Vid utredningens studiebesök i kommuner har det framkommit att den individuella studieplanen ofta begränsas till det som den studerande läser under innevarande halvår. I de kommuner som redan före använde studieplaner inom sfi verkar det ovanligt att dessa innehöll en mer långsiktig utbildningsplanering eller att man byggde vidare på dessa planer om den studerande valde att fortsätta sina studier inom vuxenutbildningen. Utredningen har dock sett exempel på kommuner som använder de individuella studieplanerna mer långsiktigt. Det är enligt utredningen problematiskt att studieplanerna ofta stannar vid skolformsgränserna. För att den individuella studie- planen ska ge en helhetsbild av utbildningen inom vuxen- utbildningen är det nödvändigt att studieplanen, då det är aktuellt, omfattar olika skolformer och studienivåer. Det finns en ambition hos flera kommuner att utveckla användningen av de individuella studieplanerna. Flera kommunföreträdare som utredningen träffat uttrycker att man vill 57 Skolinspektionen (2012a). att utbildningsanordnare, studerande och lärare ska få tillgång till de individuella studieplanerna. Man vill också att en och samma studieplan ska kunna följa studerande från sfi och till komvux. I några fall vill man även försöka samordna med andra planer, t.ex. etableringsplaner från Arbetsförmedlingen. Andra kommunföre- trädare uttrycker dock tveksamhet kring vad de individuella studie- planerna egentligen ska användas till. En åsikt är att man hellre bör ställa krav på studieplanering än på en studieplan. Bristande samordning med andra planer Förutom en individuell studieplan kan den enskilde även ha andra planer. Sedan lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare trädde i kraft ska Arbetsförmedlingen upprätta en etableringsplan för de nyanlända som omfattas av lagen. Etableringsplanen ska omfatta insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering och ska utformas tillsammans med den nyanlände och i samverkan med bl.a. berörda kommuner. Sfi eller utbildning som motsvarar sfi ska ingå för den som har rätt att delta i sådan utbildning. Arbetsförmedlingen ansvarar också för att upprätta en handlingsplan för arbetssökande. Alla personer som skriver in sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen ska ha en individuell handlingsplan, som ska upprättas i samråd med den arbetssökande senast efter inskrivningstillfället.58 Ett återkommande problem är att samordning mellan kommuner och Arbetsförmedlingen är bristfällig när det gäller en individs olika planer. Detta har uppmärksammats tidigare i många rapporter. Bl.a. uppmärksammade i sitt slutbetänkande att det ofta finns brister i samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen.59 såg ett behov av ökad samverkan för att effektivisera de insatser som erbjuds nyanlända. I slutbetänkandet uppmärksammades också att studier inom komvux ingick som en insats för av de nyanlända som hade haft en etableringsplan . 58Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Detta gäller dock inte om en etableringsplan ska upprättas. 59Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Enligt utredningens kommunenkät sker en samordning mellan studieplanen och andra planer i mindre än hälften av kommunerna. Många kommuner har kommenterat sitt svar och då beskrivit att samverkan kan ske vid behov. Utifrån enkätsvaren och erfaren- heterna från våra studiebesök verkar det dock ovanligt med en etablerad rutin. I några fall har kommuner beskrivit att samordning kan ske endast om den enskilde själv tar med sig sin etableringsplan till studie- och yrkesvägledaren inom komvux. Några svårigheter som har nämnts är sekretessbestämmelser och avsaknad av ett ändamålsenligt IT-system. Flera kommuner har uttryckt att ökad samverkan med Arbetsförmedlingen är ett utvecklings- område. Analys av varför studieplaner inte används Mot bakgrund av att användningen av individuella studieplaner har kritiserats är det viktigt att analysera varför planerna i många kommuner inte används enligt intentionerna. Skäl som kommunerna anför En återkommande synpunkt under utredningens träffar med kommunföreträdare är behovet av en teknisk lösning för att upprätta och revidera individuella studieplaner digitalt. Begräns- ningar i kommunens administrativa system utgör enligt ett flertal kommunföreträdare ett betydande hinder för att använda individuella studieplaner. Det man ofta vill är att flera parter ska kunna få tillgång till den digitala studieplanen, inte bara studie- och yrkesvägledaren. Flera av de kommuner som utredningen har träffat beskriver hur man arbetar på att få it-systemet att bättre kunna hantera individuella studieplaner, men att det är tids- krävande och kostsamt. Den juridiska statusen hos studieplanen har också lyfts fram som ett problem. En fråga har varit vem som egentligen äger den individuella studieplanen. I nya stödmaterial berörs frågan om handläggning av individuella studieplaner.60 Det ger viss vägledning till kommunerna om hur den individuella studieplanen 60 (2012a). En annan fråga är i vilken utsträckning studieplanen innebär ett förpliktigande från kommunens sida att tillhandahålla de utbildningsinsatser som beskrivs i den. Utredningen kan se att osäkerheten är en av flera bidragande faktorer till att individuella studieplaner ofta upprättas med ett mer kortsiktigt perspektiv. Utbildning inom sfi och på grundläggande nivå inom komvux och särvux är en rättighet, däremot inte utbildning på gymnasial nivå. Enligt utredningens bedömning kan en individ inte anses ha en absolut rätt att fullfölja studierna enligt sin individuella studieplan, även om det ska prioriteras vid en urvalssituation. Eftersom studieplanen ska kunna revideras vid behov kan den inte ses som ett kontrakt. är det naturligtvis önskvärt både för individen och för samhället om den studerande ges möjlighet att fullfölja sina studier i enlighet med den plan som gjorts upp. Därutöver har flera kommunföreträdare i både enkäten och under kommunbesöken beskrivit att arbetet med de individuella studieplanerna är mycket tids- och resurskrävande. Utredningen anser att en förklaring till att studieplanerna inte används i större utsträckning är bristen på stöd till kommunerna. Regleringen av den individuella studieplanen har förtydligats sedan tid men kommunerna har inte fått stöd och vägledning för hur studieplanerna kan användas förrän i det stödmaterial som har tagit fram. stödmaterial ger viss vägledning om vad en individuell studieplan kan innehålla och hur dokumentet bör handläggas. Svårigheter med it-system som inte hanterar studieplanerna kvarstår dock i många fall. En annan förklaring som utredningen ser till bristande användning är att incitamenten för att använda studieplanen inte har varit tillräckligt tydliga. Syftena med den individuella studie- planen har enligt utredningen varit otydligt formulerade i förarbeten och andra dokument, där olika syften betonas i olika sammanhang. Utredningen anser att det finns ett värde i att i större utsträckning tala om syftena med studieplanen och vad som ska uppnås. Effekterna för kommunerna av att använda den individuella studieplanen har inte heller påvisats på ett systematiskt sätt. Genom att visa på effekterna av att använda individuella studieplaner ökar incitamenten för att verkligen göra det. Det är också möjligt att nyttan med individuella studieplaner är mer begränsad när vuxenutbildningen inte är flexibelt utformad. I en verksamhet där de studerande i stort sett läser enligt samma upplägg är behovet av individuella studieplaner mindre. På mot- svarande sätt innebär ett mer individualiserat upplägg att behovet av en individuell studieplan ökar. Användning av studieplaner blir därmed en viktig fråga för en mer flexibel vuxenutbildning. 6.2.3Åtgärder för att utveckla användningen av den individuella studieplanen Utredningens förslag: ges i uppdrag att hitta och sprida goda exempel på hur den individuella studieplanen kan användas för att effektivisera studierna för elever inom vuxenutbildningen samt för att utveckla huvudmannens arbete med att planera och följa upp verksamheten. Samråd bör ske med Skolinspektionen och kommuner och landsting (SKL). Hemkommunen ska ansvara för att en individuell studieplan upprättas för varje elev inom vuxenutbildningen. Utredningens bedömning: En fungerande teknisk lösning är i många fall en förutsättning för att studieplanerna ska kunna användas enligt intentionerna. Detta behandlas i kapitel 11 om en förstudie av en vuxenutbildningsdatabas. Nyttan av studieplanerna måste tydliggöras och användningen behöver stödjas Rätt använda kan studieplanerna effektivisera vuxenutbildningen Utredningens uppfattning är att de individuella studieplanerna kan effektivisera vuxenutbildningen. De fåtaliga studier som har utvärderat studieplanerna tyder också på detta. Utredningen ser flera sätt som studieplanen kan bidra till en effektivare vuxen- utbildning. En studieplanering i ett tidigt skede ökar möjligheterna att lägga upp studierna på ett effektivt sätt, t.ex. genom parallella studier på olika nivåer eller i olika skolformer. studier inom flera skolformer kan för vissa studerande innebära en kortare sammanlagd utbildningstid. Studieplanen är också väsentlig för att ge den studerande en sammanhållen och överblickbar utbildning. Flera av de studerande som utredningen träffat har varit osäkra på vilka kurser de behöver läsa och studierna sammanlagt ska pågå. Genom att tydliggöra vägen till målet får den studerande bättre kunskaper om vad utbildningen ska innehålla och sannolikt också ökad motivation. En tydlig målbild kan därmed förväntas bidra till att fler studerande uppnår sina mål med utbildningen och att genomströmningen i utbildningen ökar. Vid en ökad användning av validering och delkurser, vilket är en önskvärd utveckling, accentueras behovet av en studieplan för att ge den studerande en samlad bild av utbildningsinsatserna. Även i andra sammanhang kan studieplanerna bidra till en vuxenutbildning av högre kvalitet. Enligt utredningen kan huvud- mannen för utbildningen oftare än vad som sker använda studieplanerna som ett underlag i behovsanalysen av vilka utbildningar som bör erbjudas och på vilket sätt. Det kan leda till att de utbildningar som erbjuds bättre överensstämmer med de studerandes behov. En förutsättning för detta är att studieplanerna utgår från utbildningsmålen och inte begränsas till kurser under innevarande halvår. Huvudmannen bör också kunna följa upp verksamheten med hjälp av studieplanerna, som ett komplement till annan uppföljning och utvärdering. Kunskap om de studerande uppnår sina mål med utbildningen och om det sker inom den planerade tidsramen ger exempelvis viktig information som kan användas för att utveckla verksamheten. Om studieplanerna innehåller uppgifter om studiemål och studiernas långsiktiga innehåll bör de även kunna vara en god grund för kommunernas planering av kursutbud m.m. Regelverket är både tillräckligt och tydligt Utredningens bedömning är att det inte är brister i dagens regelverk som föranleder att den individuella studieplanen inte används tillräckligt aktivt. Studieplanen i komvux har under ett tiotal år reglerats med relativt hög detaljeringsgrad.61 De nya 61 Detta gäller både förordningen (2002:1012) om vuxenutbildning och förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. styrdokumenten ökar enligt utredningens bedömning möjlighet- erna att använda den individuella studieplanen som ett verktyg för att effektivisera studierna. Utredningen har tidigare argumenterat för att det är önskvärt att studie- och yrkesvägledningen i ett tidigt skede tar ett samlat grepp om den studerandes behov av utbildning inom vuxenutbildningen. En enhetlig reglering även av individuella studieplaner underlättar och tydliggör en sådan studieplanering. Enligt utredningen bör individens studieplan, i de fall där det är möjligt, omfatta hela studietiden inom vuxenutbildningen. Trots att utredningen bedömer att regelverket i huvudsak är tillräckligt har vi ändå övervägt flera olika sätt att skärpa regleringen, t.ex. genom att förtydliga att en studie- och yrkes- vägledare ska upprätta studieplanen eller att understryka att den studerande ska ha en individuell studieplan. Det är dock tveksamt om en skärpt reglering kommer att få önskad effekt. Det framgår redan av dagens regelverk att studieplanen ska upprättas i samverkan med den studerande samt att den studerande i samband med upprättandet ska erbjudas studie- och yrkesvägledning. Utredningens förslag om att kommunerna blir skyldiga att erbjuda vägledning till de som avser att studera inom komvux och särvux på grundläggande nivå samt inom sfi understryker dessutom betydelsen av att dessa målgrupper verkligen erbjuds vägledning. När det gäller krav på en studieplan, oavsett om den studerande läser inom flera skolformer eller hos flera utbildningsanordnare, anser utredningen att det bör eftersträvas, men vi lämnar inget förslag i denna del. Eftersom behoven hos de vuxenstuderande ser mycket olika ut avstår utredningen också från att lämna förslag på ytterligare innehåll i studieplanen. Det är viktigt att de krav som ställs på en studieplan medför en flexibel användning. För studerande som har behov av att komplettera en utländsk utbildning eller som har särskilda stödbehov kan den individuella studieplanen ha stor betydelse. För en vuxen som endast behöver komplettera med enstaka kurser saknas dock ofta behov av en mer detaljerad studieplan än vad som föreskrivs i förordningen om vuxen- utbildning. Givetvis finns det möjlighet att lokalt fatta besluta om ytterligare innehåll i den individuella studieplanen. Användningen av studieplaner måste stimuleras på andra sätt än genom lagstiftning Trots en tydlig reglering finns det en återkommande kritik mot att många kommuner inte arbetar aktivt med de individuella studie- planerna. Det kan konstateras att studieplanen i en del kommuner upprättas för att uppfylla författningskravet snarare än för att fylla de funktioner som lagstiftaren har avsett. I andra kommuner som utredningen har besökt har studieplanen använts mer aktivt av lärare och studerande. Utredningen har emellertid inte sett något exempel på en huvudman som använder studieplanerna i sitt analysarbete. Utredningen ser ett flertal orsaker som försvårar användningen av studieplanerna. En orsak som har lyfts fram av flera kommun- företrädare är att kommunens it-system utgör ett hinder för att använda studieplanerna. Enligt de synpunkter utredningen har inhämtat medför studieplanerna också mycket administrativt arbete, inte minst för studie- och yrkesvägledarna. Därtill finns det en osäkerhet om planens juridiska status. Några kommunföre- trädare har också uttryckt att de inte ser nyttan med att använda den individuella studieplanen. Utredningen bedömer att det framför allt är genom att stödja och underlätta kommunernas arbete med studieplanerna, samt genom att tydliggöra de positiva effekterna av att använda studie- planer, som användningen kan utvecklas. Utredningen ser därför positivt på att har tagit fram ett stödmaterial för hur studieplanen kan användas för att i högre grad individualisera utbildningen.62 Trots detta nya stödmaterial bedömer utredningen att det finns behov av ytterligare insatser. Mot bakgrund av de svårigheter som har beskrivits tidigare, inte minst när det gäller tekniska lösningar, finns ett behov av att lyfta fram konkreta exempel på hur kommuner har valt att hantera dessa svårigheter. Syftena med studieplanen och effekterna av att använda dessa kan också med fördel lyftas fram tydligare. Genom att påvisa positiva effekter ökar incitamentet för kommuner och utbildningsanord- nare att använda studieplanerna. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att hitta och sprida goda exempel på hur individuella studieplaner kan användas inom vuxenutbildningen. De goda exemplen ska avse hur studieplanerna kan användas för att effektivisera utbildningen för 62 (2012a). de vuxenstuderande, t.ex. genom att underlätta studier på flera nivåer , och för att utveckla huvudmannens arbete med att planera och följa upp verksamheten. Myndigheten bör lyfta fram och beskriva exempel från kommuner med olika förutsättningar, t.ex. när det gäller befolkningsstorlek och andelen upphandlad utbildning. Uppdraget bör genomföras i samråd med Skol- inspektionen och SKL. Det finns ett stort utvecklingsbehov när det gäller it-system som stödjer en digital användning av individuella studieplaner. Utredningens bedömning är att en fungerande teknisk lösning är en förutsättning för att studieplanerna ska kunna användas enligt intentionerna. Flera olika parter, främst huvudmannen, utbild- ningsanordnaren och den studerande själv, behöver ha tillgång till studieplanen för att den ska kunna ge en sammanhållen bild av den studerandes utbildning och för att de eventuella revideringar som görs ska vara kända. Även studieplanernas användning för upp- följning av verksamheten förutsätter sannolikt ett ändamålsenligt it-system, där det är enkelt att ta ut och bearbeta de uppgifter som studieplanerna innehåller, såsom information om kurser, studie- tider och utbildningsmål. Frågan om ett it-system behandlas i kapitel 11, i avsnittet om en vuxenutbildningsdatabas. Utredningen bedömer att det i första hand är viktigt att studie- planen samordnas mellan skolformerna inom vuxenutbildningen, för de studerande som läser inom mer än en skolform. Samordning med andra planer är också eftersträvansvärd. Vid utredningens möten med kommuner och enskilda utbildningsanordnare har det framkommit att de olika aktörerna sällan tar del av varandras planer. Detta förklaras bl.a. av sekretesskäl och avsaknad av samverkan.