sou · H1B311 · 2013-03-07 00:00:00 — kompletteringar av ansökan för tillstånd till anläggningar i ett sammanhängande system för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. 43/2012). (2012c). Löfquist, (2008). Ethics Beyond Finitude. Responsibility towards future generations and nuclear waste management. Acta Universitatis Upsaliensis. Studies in Social Ethics 36. , (1977). Historien om en framtidsstudie, Vår Lösen 8/9, s. 521–524. Projektgruppen energi och samhälle (1975). Energi och samhälle. Idéskiss i inledningen till en framtidsstudie. SKB (2000). Samlad redovisning av metod, platsval och program inför platsundersökningsskedet (FudK). SKB (2000b). Val av strategi och system för omhändertagande av använt kärnbränsle. SKB Rapport, R-00-32. SKB (2011). SKB:s ansökan om slutförvar för använt kärnbränsle m.m. Se tingsratten/Sida-med-stora-filer/ SKI (2008). SKI:s yttrande och utvärdering av SKB:s redovisning av Fud-program 2007. SKI Rapport 2008:48. Se /Rapport/Avfall-transport-fysiskt-skydd/2008/SKI-FUD-2008- 48.pdf SKN (1988). Etik och kärnavfall. Rapport från ett seminarium om etiskt handlande under osäkerhet i den 8–. SKN (1991). Osäkerhet och beslut. Rapport från ett seminarium om beslut under osäkerhet i anknytning till kärnavfallsfrågan på , den 4–. Wene, (1976). Arbetsmiljö och energi. Ett delproblem i frågan om energi och miljö. Zakova, och , . Införande av en sluten kärnbränslecykel i . (Under publicering) Åhäll, (2011). Deponeringsdjupets betydelse vid slutförvaring av högaktivt kärnavfall i berggrunden. En karakterisering av grunda och djupa slutförvar. Rapport till 2011. Se djupets_betydelse.pdf med uppgift att utreda frågor om kärnavfall och om avställning och rivning av kärntekniska anläggningar m.m. Beslut vid regeringssammanträde . Chefen för och naturresursdepartementet, statsrådet , anför. Jag föreslår att en särskild kommitté med vetenskaplig inriktning tillsätts med uppgift att utreda frågor om kärnavfall och om avställning och rivning av kärntekniska anläggningar och för att lämna regeringen och vissa myndigheter råd i dessa frågor. I propositionen 1991/92:99 om vissa anslagsfrågor för /93 samt om ändringar i den statliga organisationen på Kärnavfallsområdet föreslog regeringen att läggs ned som egen myndighet och att verksamheten förs över till . I propositionen anfördes att det vetenskapliga råd – KASAM – som finns knutet till skulle ges en mer fristående ställning och knytas direkt till Miljö- och naturresursdepartementet som en utredning i stället för att i administrativt hänseende vara knutet till en myndighet. (1991/92:NU22, rskr.226) har beslutat i enlighet med regeringens förslag till ändrad statlig organisation på kärnavfalls om rådet. En särskild kommitté med vetenskaplig inriktning med uppgift att utreda frågor om kärnavfall och om avställning och rivning av kärntekniska anläggningar och med uppgift att lämna regeringen och vissa myndigheter råd i dessa frågor, bör alltså tillsättas. med början , , i ett särskilt betänkande redovisa sin självständiga bedömning av kunskapsläget på kärnavfallsområdet. senast efter den tidpunkt som anges i 25 § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet redovisa sin självständiga bedömning av det program för den allsidiga forsknings och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor skall upprätta eller låta upprätta enligt 12? Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Kommittén bör även lämna råd i ärenden med anknytning till kärnavfallsområdet till och när detta begärs av dem. I mån av behov och tillgång på medel bör kommittén få företa Utrikes resor för att studera anläggningar och verksamhet inom kärnavfallsområdet samt anordna seminarier kring övergripande frågor inom kärnavfallshanteringen. Kommittén bör beakta regeringens direktiv till statliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984:5) samt angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (Dir. 1988:43). Kommittén bör bestå av en ordförande och högst tio andra ledamöter. Den bör också i mån av behov och tillgång på medel få anlita utomstående för särskilda uppdrag. Ordförande, ledamöter, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde bör utses för en bestämd tid. Kommitténs uppdrag skall anses vara slutfört när regeringen beslutat i anledning av en ansökan om slutförvar för använt kärnbränsle och högaktivt kärnavfall i . Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för och naturresursdepartementet att tillkalla en särskild kommitté med vetenskaplig inriktning – omfattat av kommittéförordningen (1976:119) – med högst elva ledamöter med uppgift att utreda frågor om kärnavfall och om avställning och rivning av kärntekniska anläggningar och för att lämna regeringen och vissa myndigheter råd i dessa frågor, att besluta om ordförande, ledamöter, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (M 1992:A) för kärnavfallsfrågor inrättades genom beslut vid regeringssammanträde (dir. 1992:72). Rådet, som fortsättningsvis kallas , ska utreda och belysa frågor om kärnavfall och om avställning och rivning av kärntekniska anläggningar m.m. samt lämna råd till regeringen i dessa frågor. Utöver regeringen är viktiga målgrupper för också berörda myndigheter, kärnkraftsindustrin, kommuner, intresserade organisationer samt politiker och massmedier. ska ha en ämnesmässigt bred vetenskaplig kompetensprofil innefattande naturvetenskap, teknik, samhällsvetenskap och humaniora. uppdrag ska anses slutfört när regeringen har beslutat om ett slutförvar för använt kärnbränsle och högaktivt kärnavfall i . Dessa direktiv ersätter direktiven från . ska bedöma Svensk Kärnbränslehantering AB:s forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprogram (Fudprogram), ansökningar och övriga redovisningar av relevans för slutförvaring av kärnavfall. ska senast efter det att i enlighet med 12 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet har lämnat sitt Fudprogram redovisa sin självständiga bedömning av den forsknings- och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som redovisas i programmet. Rådet ska även följa det arbete som sker inom avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar. ska redovisa föregående års arbete och sin självständiga bedömning av det aktuella läget inom kärnavfallsområdet. ska utreda och belysa viktiga frågor inom kärnavfallsområdet, bl.a. genom utfrågningar och seminarier, och skapa förutsättningar för så väl underbyggda råd till regeringen som möjligt. ska följa utvecklingen av andra länders slutförvarsprogram avseende hantering av kärnavfall och använt kärnbränsle. Rådet bör även följa och vid behov delta i internationella organisationers arbete i kärnavfallsfrågan. Dessa direktiv ersätter direktiven från (dir. 1992:72). ska bestå av en ordförande och högst tio andra ledamöter (varav en fungerar som vice ordförande). Ledamöterna ska ha en bred vetenskaplig kompetens inom områden som berör kärnavfallsfrågan. Den kan vid behov och tillgång på medel anlita utomstående för särskilda uppdrag. Ordförande, ledamöter, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde ska utses för en bestämd tid. uppdrag ska anses slutfört när regeringen har beslutat om ett slutförvar för använt kärnbränsle och högaktivt kärnavfall i . 1 (61) Dnr 43/2012 synpunkter på behov av kompletteringar av ansökan för tillstånd till anläggningar i ett sammanhängande system för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall (M 1333-11) () lämnade in en ansökan till Mark- och miljödomstolen vid Tingsrätt om tillstånd till anläggningar i ett sammanhängande system för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Mark- och miljödomstolen vid Tingsrätt har i en skrivelse anhållit om besked av huruvida ansökningshandlingarna behöver kompletteras i något avseende av sökanden innan kungörelse enligt kan utfärdas. Rådets synpunkter på behovet av kompletteringar ska lämnas till Mark- och miljödomstolen vid . är ett oberoende vetenskapligt råd till regeringen med uppgift att från ett brett vetenskapligt perspektiv, innefattande naturvetenskap, teknik, samhällsvetenskap och humaniora, belysa frågor om kärnavfall och om avställning och rivning av kärntekniska anläggningar med mera, samt lämna råd till regeringen i dessa frågor.1 För att kunna ge väl underbyggda råd till regeringen, följer rådet bland annat utvecklingen av andra länders slutförvarsprogram avseende hantering av kärnavfall och använt kärnbränsle. ska även bedöma SKB:s forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprogram (Fudprogram), ansökningar och övriga redovisningar av relevans för slutförvaring av kärnavfall. , ordförande, före detta politiskt aktiv i som kommunstyrelsens ordförande , vice ordförande, professor i empirisk livsåskådningsforskning vid , professor i ekonomisk historia vid , professor emeritus i oorganisk kemi vid 2009:31 Tilläggsdirektiv till (M 1992:A) , professor i strålningsbiologi vid , Tuija , docent och lektor i MKB vid , docent och lektor vid , , adjungerad professor i radiofysik samt sjukhusfysiker och strålskyddsexpert vid i , professor i idé- och lärdomshistoria vid , professor i Teknik och social förändring vid , professor emeritus i Energisystemteknik vid Sakkunniga vid är , professor i materialvetenskap vid Aalto tekniska högskola och , jur. kand. och före detta chefsjurist på . Kärnavfallsrådets kanslichef är och vetenskaplig sekreterare är . SKB söker tillstånd för slutförvaring av använt kärnbränsle enligt KBS-3-metoden. Tillståndsprövningen omfattar inkapslingsanläggningen, transporterna från till och anläggningen för slutförvaret. Syftet med ansökan är att slutförvara använt kärnbränsle för att skydda människors hälsa och miljön mot skadlig verkan av joniserande strålning från det använda kärnbränslet, nu och i framtiden2. Slutförvaret är en åtgärd som avser att nå detta syfte och utgör därmed den skyddsåtgärd som med utgångspunkt bästa möjliga teknik ska bedömas med stöd av 2 kap. 3 § . Det är dock angeläget att behandlingen av ansökan inte leder till en perspektivbegränsning i kärnavfallsfrågan. Tidsrymden för vilket använt kärnbränsle ska isoleras för att inte orsaka olägenheter för människors hälsa och miljö är nära nog ofattbart lång, och riskanalysen för ett slutförvar bör åtminstone omfatta cirka hundratusen år (eller tiden för en glaciationscykel) för att belysa rimligt förutsägbara yttre påfrestningar på slutförvaret. Bedömningen av slutförvarets skyddsförmåga för de första tusen åren efter förslutning ska baseras på kvantitativa analyser av effekterna på människors hälsa och miljön. För tiden efter förslutning ska bedömningen av slutförvarets skyddsförmåga baseras på olika tänkbara förlopp för utvecklingen. Olika sätt för slutförvaring av det använda kärnbränslet, som kan vara möjliga, bör därför övervägas, och alternativ till KBS-3-metoden bör på ett ingående sätt tas upp för behandling i domstolen. utgår vidare ifrån att beredningen i Mark- och miljödomstolen kommer att avse samtliga de omständigheter som har betydelse för tillåtlighetsfrågan.3 Det finns inga formella hinder för Mark- och miljödomstolen att pröva samtliga frågor som rör kärnsäkerhet och strålskydd.4 lämnar därför synpunkter som belyser SKB:s ansökan ur ett brett perspektiv, bland annat om i vilken grad ansökan bidrar till ett väl underbyggt beslutsfattande. 2Ansökan enligt , toppdokument, sida 4. 1997/98:45, del 2, s. 235. 4Se dom MÖD 2006:70 (M 3363-06). Behovet av kompletteringar av ansökan................................................................................................. 3 Ansvar och äganderätt ................................................................................................................... Säkerhet och strålskydd ................................................................................................................. Det fysiska skyddet av slutförvarsanläggningen ............................................................................ Synpunkter på Bilaga MKB - Miljökonsekvensbeskrivning............................................................. 8.1 Formella krav på miljökonsekvensbeskrivningen................................................................... 8.2 Avgränsning av beskrivning och bedömning av eventuella miljöeffekter – radiologiska risker och kumulativa effekter ................................................................................................................ 8.3 Redovisning av val av plats och metod, inklusive nollalternativet.......................................... 8.4 Avgränsningen av verksamheten avseende byggskede, driftsskede och avvecklingsskede... 8.5 Fysiskt skydd/risk för intrång................................................................................................... 8.6 Redovisning av psykosociala effekter...................................................................................... 8.7 Påverkan på naturvärden ........................................................................................................ Synpunkter på Bilaga PV - Platsval ................................................................................................. 10 Synpunkter på Bilaga MV - Metodval........................................................................................... 10.1 Djupa borrhål......................................................................................................................... 10.2 Sluten bränslecykel................................................................................................................ 11 Synpunkter på Bilaga TP - Teknisk beskrivning ............................................................................ 12 Synpunkter på Bilaga KP - Förslag till kontrollprogram................................................................ 13 Synpunkter på Bilaga SR – Säkerhetsredovisning för slutförvaring av använt kärnbränsle......... 14 Synpunkter på Bilaga SR Site – Redovisning av säkerhet efter förslutning av slutförvaret ......... 14.1 Synpunkter på Geosfären...................................................................................................... Grundvatten och spricksystem...................................................................................................... 14.2 Synpunkter på slutförvarets tekniska barriärer .................................................................... Specifika synpunkter på kapseln ................................................................................................... Specifika synpunkter på bufferten ................................................................................................ Specifika synpunkter på återfyllningen ......................................................................................... 15 Synpunkter på Bilaga SR-drift – Säkerhetsredovisning för drift av slutförvarsanläggningen ...... Nivåer för meningsfull analys Ansökan är mycket omfattande och bygger på komplexa analyser av resultat från flera olika grenar av naturvetenskapen. Den innehåller även antaganden om händelseförlopp som sträcker sig över långa geologiska tidsrymder och förutsätter en väl genomförd teknikutveckling. Uppförande och drift sträcker sig över minst tre generationer. Dispositionen av SKB:s ansökan har utformats på ett sätt som gör det svårt att få en överblick över ansökan. Figur 1 i föreliggande remissvar syftar därför till att få en överblick över de processer som ansökan aktualiserar, vilka beslut som krävs för hanteringen av ansökan, vad byggandet av slutförvarsanläggningen innebär och hur anläggningens säkerhet garanteras. I detta perspektiv ses analys- och beslutsprocesser pågå parallellt på fyra olika nivåer och en stödnivå. Analyser och diskussioner om mål och medel kan föras självständigt på varje nivå, men betingas av resultaten från processerna på övriga nivåer. Basen för slutförvarsprojektet utgörs av resultatet av arbetet med expertdiskussioner och säkerhetsanalyser på nivån Platsbeskrivning och barriärer. Detta arbete måste stödjas av vetenskaplig och teknisk forskning och utveckling. Omvänt kan ett slutförvar endast realiseras om det finns beslutskompetens hos alla aktörer på den översta nivån. Kraven på genomlysta och legitima processer för att realisera slutförvaret är utomordentligt höga. Dessa krav uppfylls på olika sätt för beslutsprocesserna och för byggandet av slutförvar. Figur 1 skiljer mellan de legala och organisatoriska processer, som ska skapa de legitima förutsättningarna för att kunna förverkliga ett rimligt säkert slutförvar (Nivå 2: Iscensättning), och arbetet med att fysiskt sätta förvaret på plats, dvs. projektera, bygga, driva och försluta förvaret (Nivå 3: Industriprojekt ). Processerna på de två nivåerna fortskrider parallellt men betingar varandra. En viktig länk mellan dessa två nivåer är styrprocesserna i SKB för att garantera att Säkerhetsanalysens krav är uppfyllda. Beslutsprocesserna pågår alltså självständigt på varje nivå men påverkar varandra, och denna påverkan måste vara klar och tydlig. Stabila beslut om slutförvar måste dessutom uttryckligen också inbegripa den etiska dimensionen. Rådet har sedan det påbörjade sin verksamhet understrukit de etiska frågornas relevans för kärnavfallsfrågan, t.ex. för valet av slutförvarsmetod. I Förordet till rapporten från seminariet Etik och kärnavfall (1988) skriver (ordförande för , nuvarande ) och (dåvarande överdirektör för ) bl.a. följande: I kärnavfallsfrågan bryts meningarna med särskild hetta. Känslan engageras lika väl som förnuftet. Vad är rätt och vad är orätt ifråga om beslut med konsekvenser många fram i tiden? Etikens relevans för kärnavfallsfrågan har också bejakats av både regering, myndigheter och industri. Man kan också urskilja hur etiska grundvärderingar kommer till uttryck i regeringsuttalanden, myndighetsföreskrifter och SKB:s industriella planering. Utmärkande för dessa grundvärderingar är att de förutsätts vara förpliktande och bygga på generella moraliska omdömen. Exempel på sådana grund värderingar är följande (den kursiverade terminologin är ). Ändamålet med den sökta verksamheten är att slutförvara använt kärnbränsle för att skydda människors hälsa och miljön mot skadlig verkan av joniserande strålning från det använda kärnbränslet, nu och . (Säkerhetsprincipen enligt SKB:s ansökan, toppdokumentet, s. 4). 2. det är moraliskt riktigt att den generation som drar nytta av kärnkraften också tar ansvar för att hitta en lösning på avfallsproblemet. (Ansvarsprincipen enligt dåvarande miljöminister , UNT ). Ett slutförvar bör utformas så att det dels gör kontroll och åtgärder onödiga, dels inte omöjliggör kontroll och åtgärder. (KASAM-principen enligt KASAMs kunskapslägesrapport , s. 92). har i olika sammanhang understrukit behovet av att dessa grundvärderingar blir uttryckligt formulerade (se t.ex. KASAM:s kunskapslägesrapport , kap. 11). Ett av de grundläggande skälen för en sådan formulering är att konflikter mellan dessa olika grundvärderingar på så sätt kan analyseras och hanteras. Två sådana konflikter kan exempelvis urskiljas mellan de ovanstående principerna. För det första kan man ställa frågan om förhållandet mellan säkerhetsprincipen och ansvarsprincipen. Det behöver inte finnas en motsättning, men det är å andra sidan inte helt säkert att den nuvarande generationen kan slutförvara det använda kärnbränslet så att människors hälsa och miljön på ett tillfredsställande sätt skyddas mot skadlig verkan av joniserande strålning från det använda kärnbränslet, nu och . För det andra kan man urskilja en liknande spänning mellan säkerhetsprincipen och KASAM-principen. Det kan vara så att kontroller och åtgärder inte alls är onödiga, utan nödvändiga för att realisera säkerhetsprincipen. Liknande konflikter finns också mellan andra etiska grundvärderingar. I någon mån har detta behov av uttryckliga grundvärderingar och konflikthantering tillgodosetts i SKB:s ansökan. finner dock att det saknas en sammanhållen diskussion om kärnavfallsfrågans grundvärderingar och våra möjligheter att hantera de eventuella motsättningarna mellan dessa grundvärderingar. Nivåer för rådets analys av SKB:s ansökan. Vid varje nivå ges exempel på mål, processer och aktörer för att nå målen. Nivå 1: Nationellt beslut Mål: att utveckla kompetens för att Nationella politiker – kommer fatta beslut om slutförvaret att förbereda sig inför Medel: att klargöra innebörden av Kommuner – deltagit i processen under 20 år SSM – deltagit i processen Mark- och miljödomstolen – har deltagit sedan ansökan – har deltagit i Nivå 2: Iscensättning Mål: att förverkliga en rimligt säker - Styrprocessen som garanterar att Mål: att sätta på plats ett rimligt säkert slutförvar, det vill säga att (industriell nivå) projektera, bygga, driva och försluta en anläggning som leder till ett rimligt Nivå 4: Platsbeskrivning Mål: att garantera att ett rimligt säkert Stödnivå: Forskning och Mål: stödja nivå 1- 4 Ett rimligt säkert slutförvar är ett förvar som uppfyller de fastställda säkerhetskraven. Genom distinktionen rimlig säkerhet på nivå 2 i tabellen, vill rådet markera sin ståndpunkt att bedömningen av den långsiktiga säkerheten hos ett slutförvar är resultatet av en process med samspel mellan normer, värderingar, vetenskap och teknik. Detta uttryck är mindre statiskt än som det inrymmer de fastställda kraven ger det också det utrymme för den förändring i kunskap och utveckling som förväntas blir resultatet av slutförvarsprocessen så som den beskrivs i ovanstående tabell. Annorlunda uttryckt: kraven på säkerhet kan komma att förändras under beslutsprocessen, och det måste finnas metoder för att tydliggöra och hantera denna förändring. Rådets synpunkter behandlar i första hand ansökans Toppdokument och Bilagorna MKB (miljökonsekvensbeskrivning), AH (allmänna hänsynsregler), PV (platsvalet), MV (metodvalet), KP (förslag till kontrollprogram) och Bilagor SR, SR-Site och SR-drift (säkerhetsredovisningarna). Ansökans Toppdokument är starkt relaterat till de frågor som ställs på den nationella beslutsnivån, det vill säga om toppdokumentet har den kvalitet som krävs för att mobilisera beslutskompetens, alltså att utveckla den kompetens som krävs för att fatta beslut om slutförvaret av använt kärnbränsle. Bilagorna MKB, AH och MV kopplar till nivå 2 och ställer frågor om hur SKB har iscensatt beslutprocesserna fram till och med tillståndsprocessen. KP förmedlar mellan nivåerna 2 och 3. Den har en lednings- och styrningsfunktioner på nivå 2, och har en kontrollfunktion av den yttre miljön under uppförande och drift på nivå 3. Bilaga SR - Säkerhetsredovisning för slutförvaring använt kärnbränsle med underbilagorna SR-Drift och SR-Site är den mest omfångsrika av bilagorna. I Bilaga SR beskrivs hur SKB avser organisera uppförande och drift efter ett eventuellt tillstånd att bygga förvaret och hör under nivå 2. SR-Drift behandlar översiktligt processer och kontroller som krävs för att sätta ett rimligt säkert slutförvar på plats och hur under nivå 3. SR-Site är huvuddokumentet för nivå 4 och dess koppling till naturvetenskapligt forskning och teknikutveckling och Bilaga PV utgör en del av underlaget inför beslutprocessen under nivå 4. Rådet bygger sitt yttrande på ledamöternas kompetensområden och frågor som rådet har lyft vid tidigare tillfällen, bland annat i rådets granskningar av SKB:s Forskning, utveckling och demonstrations (Fud)-program och rådets kunskapslägesrapporter (de rapporter om det aktuella läget inom kunskapsområdet som lämnas till miljöministern). Behovet av kompletteringar av ansökan anser att ansökan bör kompletteras med följande uppgifter för tillåtlighetsprövningen i Mark-och miljödomstolen: