sou · H1B336 · 2013-05-30 00:00:00 — utan även på att grundlägga en insikt om att regler och order måste efterlevas samt en strävan mot enhetlighet i jämförelse med anställd personal. Även om enhetlighet inte skulle kunna nås i den meningen att samma regelverk tillämpas för alla vore det ur ett rättviseperspektiv olyckligt om det skulle finnas personalkategorier som överhuvudtaget inte omfattades av ett disciplinansvar. Utredningen delar också den uppfattning som kommit till uttryck genom regeringens uttalande i prop. 2009/10:160. Som refererats i avsnitt 7.1.2 anges där att utbildning på frivillig grund inte gör att behovet av ett fungerande disciplinsystem försvinner, och att det behövs ett system som kan motverka sådana disciplinförseelser som inte är av så allvarlig art att personen ska avskiljas från utbildningen eller åtalsanmälas. Utredningens utgångspunkt för uppdraget är att ett disciplinärt regelverk behövs för att hantera och förebygga förseelser bland personalen inom Försvarsmakten och för att upprätthålla disciplinen där. Som konstaterats tidigare är landets försvar emellertid inte enbart en uppgift för det militära försvaret (Försvarsmakten), utan även för det civila försvaret. Det civila försvaret har stor betydelse och påverkar hela totalförsvarets effektivitet och funktion, och det måste därför finnas möjlighet att ingripa mot beteenden som är ägnade att minska totalförsvarets förmåga. I samband med införandet av totalförsvarsplikten infördes det gemensamma disciplinansvarssystemet för totalförsvarspliktiga. Därmed klargjordes att disciplinansvaret och disciplinpåföljderna skulle vara enhetliga oavsett om den disciplinansvarige fullgjorde värnplikt eller civilplikt. Utredningen menar att ett behov av disciplinansvarssystem fortsatt föreligger för personer som fullgör civilplikt för det fall totalförsvarsplikten aktiveras. Det civila försvarets roll inom totalförsvaret och den samverkan som förutsätts äga rum med Försvarsmakten grundar också skäl för ett disciplinansvarssystem som är enhetligt och omfattar alla delar av totalförsvaret. 8 Överväganden och förslag 8.1Överväganden gällande disciplinansvarssystemets uppbyggnad Vårt uppdrag innefattar att överväga och föreslå vilka författningsändringar och övriga åtgärder som är nödvändiga för att anpassa disciplinansvarssystemet inom totalförsvaret till dagens uppgifter för Försvarsmakten. Vi har i detta avsnitt utgått från nu gällande disciplinansvarssystem och prövat i vad mån detta är anpassat till det reformerade försvarets behov. Övervägandena har inledningsvis gjorts utifrån frågeställningen om LDT:s system för disciplinfrågor i grunden bör behållas. Vidare har vi övervägt vilken disciplinansvarsreglering som bör gälla för skilda personalkategorier och olika situationer. 8.1.1LDT som en särskilt anpassad disciplinansvarslag i ett reformerat försvar Utredningens bedömning: Disciplinansvarssystemet ska vara anpassat till att avse en organisation som i ökande grad används för nationella och internationella insatser. bör de behov som följer med totalförsvarsplikten alltjämt utgöra utgångspunkt för bestämmelserna om disciplinansvar inom totalförsvaret. LDT bör behållas som en särskilt anpassad lagstiftning avseende totalförsvarets behov av disciplinansvar. Försvarsmaktens personal är uppdelad i två grupper vad gäller disciplinfrågor. Den ena gruppen är anställd personal och den andra gruppen utgörs av icke anställd personal. är disciplinansvarssystemet baserat på i huvudsak tre olika situationer: fredstida förhållanden i , internationella militära insatser utomlands samt vid krig eller krigsfara m.m. Två olika regelverk (och ) tillämpas och aktualiseras utifrån personalkategori, säkerhetspolitisk situation och typ av insats. Reglerna för ett disciplinansvar bör vara enhetliga, och personer som tjänstgör under likartade betingelser bör omfattas av så likvärdiga bestämmelser som möjligt. Detta innebär att samma ansvarsreglering bör i möjligaste mån tillämpas inom totalförsvaret både för militär och civil personal samt för anställd och icke anställd personal. Kravet på enhetlighet medför också att samtliga verksamheter inom totalförsvaret bör omfattas av likartade disciplinregler. Ett enhetligt disciplinansvarssystem innebär dock inte med nödvändighet att regleringen omfattande disciplinansvar är samlad i en och samma lag och att samma procedurregler gäller. Enhetligheten kan ligga i att lika slag av förseelser bedöms enligt samma måttstock och medför lika påföljder. Bortsett från rättviseaspekten innebär det ökad förutsägbarhet och pedagogiska fördelar med likartade disciplinregler även om detta inte går att inordna i samma regelverk. har slagit in på vägen att anställda i Försvarsmakten i fredstid under tjänstgöring i omfattas av samma regler som andra statsanställda. Det svenska systemet skiljer sig därmed från de lösningar som andra länder har valt. Utredningens utgångspunkt är att behovet av disciplinära regler avseende olika situationer bör vara styrande för utformningen av ett disciplinansvarssystem. Utredningen har i kapitel 7 slagit fast att verksamhetens behov av att instruktioner och order följs gör sig gällande såväl under krigstida och liknande förhållanden som i fredstida internationella och nationella insatser. Vidare har vi konstaterat att det finns ett behov av att kunna ingripa med åtgärder mot förseelser i militär verksamhet oavsett om den grundas på plikt eller frivillighet. Det finns därför också fortsättningsvis behov av en särskild lagstiftning om disciplinmedel för militär personal som inte är anställd i Försvarsmakten. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 8.1.3. I det reformerade försvaret ska samtliga förband, utom hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, kunna användas i insatser såväl nationellt som internationellt. Alla delar av insatsorganisationen ska vara tillgängliga för Försvarsmaktens samtliga uppgifter, vilket innebär att det militära försvarets genomförande av insatser i , i närområdet och utanför närområdet sätts i centrum för Försvarsmaktens verksamhet. I ett sådant försvar, där verksamheten är tydligt inriktad på insats, kan personalen väntas delta i krigsliknande och andra påfrestande situationer. Disciplinansvarssystemet bör därför vara utformat från förutsättningen att personalen verkar i allvarliga lägen där det ställs särskilda krav på disciplin och ordning. I sådana lägen kan det tillrättavisande syftet vara underordnat disciplinens krav. Det finns då behov av snabba och resoluta ingripanden mot fel och försummelser genom en disciplinåtgärd som leder till önskad korrigering. Disciplinansvarssystemet ska även utgå från de behov som totalförsvaret har, vilket inbegriper att de totalförsvarspliktiga kan förväntas komma att ingå i försvaret om pliktsystemet aktiveras t.ex. vid en försämring av den säkerhetspolitiska situationen. Detta ställer också krav på ett disciplinärt regelverk omfattande totalförsvarspliktiga. Att nuvarande lagstiftning har formats i ett försvar som grundades på värnplikten innebär att behovet av lydnads- och närvaroplikt stått i förgrunden för regleringen. Det förhållandet att skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt inte gäller kan tyckas göra behovet av ett särskilt disciplinsystem för totalförsvarets behov mindre. Å andra sidan talar övergången till ett insatsförsvar och dess användning redan i fredstid i olika påfrestande situationer i motsatt riktning. Överväganden gällande LDT i det reformerade försvaret LDT är en enhetlig disciplinansvarslag avseende krig eller krigsliknande situationer, och innebär att samma ansvarsregler då gäller för all personal som är tjänstgöringsskyldig i totalförsvaret. gäller för all personal som är anställd i Försvarsmakten och ingår i en internationell militär insats. Lagen omfattar således de situationer då förbanden används för internationella insatser eller vid nationella insatser i säkerhetspolitiskt kritiska situationer. Det finns då ett starkt behov av ett disciplinsystem som kan tillämpas snabbt och effektivt och där förbandscheferna har de befogenheter som krävs för ordningens upprätthållande och för att understryka auktoritet. Med utgångspunkt från det reformerade försvarets behov och de krav på lagstiftningen som följer av den alltjämt gällande totalförsvarsplikten anser utredningen att LDT utgör ett väl avpassat regelverk för att stävja förekomsten av förseelser och därmed främja ordning och säkerhet. Av utredningens kartläggning framgår också att LDT är ett etablerat regelverk och att det finns en utvecklad praxis, vilket utgör ytterligare skäl för att behålla nuvarande system i sina huvuddrag. LDT har även den fördelen att lagen fungerar väl oberoende av den för tillfället rådande personalstrukturen, vilket innebär att en eventuell förändring av systemet med frivillighet inte medför behov av ett nytt anpassat disciplinansvarssystem. Anställd personal omfattas som nämnts av vid tjänstgöring i fredstid i . Vi återkommer till detta längre fram i kapitlet. Inget har framkommit som tyder på att nuvarande disciplinregler behöver skärpas eller mildras. Som utredningen redogjort för i avsnitt 7.5.1 ligger det däremot i linje med ökad frivillighet och professionalism att lägga större tonvikt vid att ett disciplinsystem bör verka tillrättavisande och ägnat att förebygga fel. Det är också önskvärt att all personal i största möjliga utsträckning omfattas av likvärdiga ansvarsbestämmelser. 8.1.2Anställd personal i fredstid Utredningens bedömning: Anställda i Försvarsmakten som inte tjänstgör utomlands i en internationell militär insats, ska i fredstid alltjämt omfattas av . Allmänt om anställd personal i Försvarsmakten Under fredstida förhållanden bedöms försvarsmaktsanställdas förseelser i tjänsten på arbetsrättslig grund enligt med anställningsavtalet som utgångspunkt. Bakgrunden till denna ordning är enligt förarbetena till den nu gällande lagstiftningen (prop. 1985/86:9) att det anses vara betydligt mer som förenar de anställda inom olika delar av statsförvaltningen än som skiljer dem åt till följd av olika tjänsteförhållanden. Utredningen har prövat om det utifrån ett likställdhetsperspektiv finns skäl att ändra denna ordning och låta anställd personal under fredstid lyda under samma ansvarssystem som icke anställd personal. Därigenom skulle all personal inom Försvarsmakten lyda under samma regler. En ändring av det disciplinära ansvarssystemet avseende anställda skulle kunna ske genom att dessa omfattades av LDT. Praktiskt skulle det innebära betydande förändringar avseende handläggningen från prövning i () till beslut av chefen för förbandet. Utredningen har under sitt arbete erfarit att den rådande ordningen fungerar väl och att bestämda handläggningsrutiner har utvecklats vid förbanden och inom FPAN. Några förslag på en förändring har inte heller väckts från vare sig arbetstagarhåll eller från arbetsgivarsida. Ej heller i kontakten med förbanden har redovisats några krav på att anställd personal bör omfattas av LDT. Utredningen har tagit fasta på arbetsmarknadens parters uppfattning och finner inte att skäl framkommit som talar för en förändring vad gäller den anställda personalen under fredstid. Utredningen anser att det gällande systemet kan möta en fredstida insatsorganisations behov och tillgodoser kraven på en rättssäker och enhetlig tillämpning. Vi anser inte att det i detta avseende finns skäl att göra någon förändring vad gäller den principiella gränsen mellan personal som tillhör Försvarsmakten utan att vara anställd, och anställd personal. Särskilt om gruppbefäl, soldater och sjömän Det reformerade personalförsörjningssystemet har inneburit att det tillkommit personalkategorier (gruppbefäl, soldater och sjömän) som är anställda inom Försvarsmakten. Till följd av anställningsförhållandet är tillämplig disciplinlagstiftning. Förbandschefen är därmed inte behörig att pröva frågor om disciplinansvar för soldater. Mot denna bakgrund har vissa företrädare för förband inom Försvarsmakten till utredningen framfört att det behövs effektivare möjligheter till disciplinära åtgärder avseende soldater. Deras erfarenhet är att rekryter är måna om att genomföra den grundläggande militära utbildningen prickfritt, men att de inte alltid upprätthåller samma motivation som anställda soldater och därför begår olika förseelser av disciplinär art. Mot denna bakgrund har från förbandshåll framhållits att det är en nackdel att FPAN:s handläggning är mera utdragen än handläggningen enligt LDT. Den försvarspolitiska reformen förutsatte enligt regeringen (prop. 2011/12:115) att Försvarsmakten gavs möjlighet till längre tidsbegränsade anställningar avseende gruppbefäl, soldater och sjömän (benämns här soldater). Genom införandet av lagen (2012:332) om vissa försvarsmaktsanställningar kan Försvarsmakten träffa avtal med soldater om kontinuerlig tjänstgöring eller tjänstgöring. Ett anställningsavtal omfattar och högst med möjlighet till förlängning. I förhållande till vad som tidigare gällde för värnpliktiga innebär detta således ett omfattande åtagande och en längre och närmare relation till Försvarsmakten. För att bidra till soldatanställningens attraktivitet och därmed till Försvarsmaktens möjligheter till säker bemanning vill utredningen betona vikten av att befästa soldaternas betydelse i det nya försvaret. En nyanställd soldat med tre månaders grundläggande militär utbildning kan jämställas med tidigare värnpliktiga vad gäller kunskap, ålder och livserfarenhet. Även om detta gör att de disciplinära behoven påminner om varandra bör Försvarsmakten tydligt fjärma sig från ett synsätt som bygger på det tidigare värnpliktssystemet, och som skulle innebära att anställd personal behandlades olika beroende på kategoritillhörighet. Det är vidare opraktiskt med olika disciplinansvarsregler beroende på yrkeskategori, tjänstgöringsform (eller kontinuerlig tjänstgörande soldat) eller tidpunkt under en anställning (nyanställd eller anställd med erfarenhet). Personer som är anställda inom Försvarsmakten bör enligt utredningen omfattas av en gemensam disciplinär reglering. Utifrån det principiella kravet på likställighet med annan anställd personal förordar därför utredningen att gruppbefäl, soldater och sjömän ska omfattas av samma reglering som övrig anställd personal inom Försvarsmakten. Det innebär i enlighet med det ovan sagda att alltjämt ska tillämpas på denna personalkategori. Utifrån ett successivt ökande antal soldater kan man vänta sig en ökande ärendetillströmning till FPAN. Försvarsmakten bör följa denna utveckling. Vid en eventuell anhopning av soldatärenden bör FPAN se över handläggningsrutinerna så att dessa ärenden i tillrättavisande syfte kan hanteras skyndsamt. FPAN:s handläggningstid för disciplinärenden cirka vilket får bedömas som rimligt. Utredningens bedömning: avseende vilka kategorier av icke anställd personal som i fredstid omfattas av lagen bör inte ändras. Det innebär att LDT även fortsättningsvis bör gälla för totalförsvarspliktiga som är skyldiga att fullgöra värnplikt eller civilplikt, rekryter, officersaspiranter, frivillig personal och hemvärnsmän. Utredningen har i avsnitt 7.5.2 slagit fast att det även fortsättningsvis finns ett behov av lagstiftning som reglerar disciplinansvaret för militär personal som inte är anställd i Försvarsmakten. Det gäller både tjänstgöringsformer som grundar sig på totalförsvarsplikt och tjänstgöring på frivillig eller avtalsmässig grund. I detta avsnitt redovisas vilka närmare bedömningar vi gör avseende disciplinansvarets utformning. Övervägandena har koncentrerats till de delar av totalförsvaret som främst berörs av övergången till ett insatsförsvar och förändringarna i personalförsörjningssystemet. Då det utomstraffrättsliga disciplinansvarssystemet en gång infördes genom lagen (1986:644) om disciplinförseelser av krigsmän, m.m. utformades regelverket främst med tanke på de värnpliktiga. När LDT trädde i kraft var det fortfarande behovet av ett disciplinansvar avseende värnpliktiga som stod i förgrunden. Tillämpningen av LDT har ändrats väsentligen sedan lagens ikraftträdande. Försvaret har fått nya uppgifter, och det har skett en omfördelning av Försvarsmaktens personalstruktur från en stor andel icke anställd personal till en organisation som domineras av anställda personalkategorier. Utredningen kan emellertid inte finna att denna utveckling medför ett förändrat behov av ett disciplinärt ansvarssystem för de personalkategorier som omfattas av LDT. Grunden för ett disciplinansvarssystem inom totalförsvaret är densamma och utgår från behovet av disciplin för att säkra ett effektivt försvar. Detta behov kan inte tillgodoses genom LOA:s disciplinansvarssystem eftersom totalförsvarspliktiga, rekryter, officersaspiranter och hemvärnsmän inte är anställda vid . De anställdas skyldigheter att fullgöra sina uppgifter vilar därmed på en annan rättslig grund än den som gäller för icke anställd personal inom Försvarsmakten. Den arbetsrättsliga syn som präglar den anställda personalens disciplinsystem enligt kan således inte tillämpas avseende icke anställd personal. Utredningen vill också trycka på värdet av att LDT innebär ett enhetligt system för den icke anställda personalen vilket underlättar tillämpningen. Då det gäller hemvärnsmän är lagen endast tillämplig vid tjänstgöringsskyldighet. Tjänstgöringsskyldighet föreligger enligt 7 § hemvärnsförordningen (1997:146) vid hemvärnsberedskap. Hemvärnsberedskap intas vid höjd beredskap eller annars efter särskilt beslut av regeringen. Tjänstgöringsskyldigheten omfattar även avtalade tjänstgöringsdagar. Försvarsmakten kan därutöver inte beordra hemvärnsmän att tjänstgöra, vilket innebär att vid kriser bygger hemvärnets medverkan på frivillighet. Regeringen framförde i prop. 2008/09:140 s. 49 att personalen i hemvärnets nationella skyddsstyrkor bör ha tjänstgöringsskyldighet även i fred, eftersom det skulle stärka hemvärnets förmåga att vara ett instrument i nationell krishantering. Regeringen ansåg att hemvärnsförbanden i de nationella skyddsstyrkorna ska kunna göra insatser även utan beslut om hemvärnsberedskap eller höjd beredskap (a.a. s. 83). För övriga hemvärnsförband skulle dock enligt regeringen även fortsättningsvis krävas beslut om höjd beredskap eller hemvärnsberedskap för att sätta in dem. Frågan om en förändring av hemvärnsmäns tjänstgöringsskyldighet har ännu inte kommit till uttryck i hemvärnsförordningen eller annan författning. Skulle man vilja göra en förändring av tjänstgöringsskyldigheten behöver detta ha stöd i lagstiftningen. Tolkning av gällande rätt innebär därför att LDT endast kan tillämpas vid hemvärnsberedskap och vid fullgörandet av avtalade tjänstgöringsdagar. Utredningen återkommer i avsnitt 8.3.3 till behovet av förändring gällande disciplinansvarsreglerna för officersaspiranter vid . Utredningens bedömning: LDT bör även i fortsättningen gälla för anställda i Försvarsmakten som tjänstgör utomlands i en internationell militär insats. Det saknas behov av särskilda regler i LDT avseende denna personal. I frågan om de krav som måste ställas på ett disciplinansvarssystem i en internationell insats har Utredningen om Försvarsmaktens framtida personalförsörjning uttalat följande i betänkandet Personalförsörjningen i ett reformerat försvar (SOU 2010:86): Särskilda bestämmelser om disciplinära åtgärder under en internationell militär insats är främst motiverade med att det är viktigt att en disciplinär åtgärd kan beslutas på plats och i direkt anslutning till den händelse som inträffat. Det är inte rimligt att den enskilde arbetstagaren ska befinna sig på en internationell militär insats utomlands med ett hot om disciplinär åtgärd hängande över sig ända till hemkomst. För både arbetstagaren och för moralen och sammanhållningen i förbandet är det viktigt att en eventuell disciplinär åtgärd kan beslutas på plats och efter den händelse som inträffat. Vi delar utredningens uppfattning om förutsättningarna för disciplinmedel vid en internationell insats och har nämnda skäl som utgångspunkt för våra överväganden. Det bör även vägas in att situationen vid en internationell militär insats liknar i viss mån den som gäller under krig, varför det finns skäl att så långt som det är möjligt tillämpa ett gemensamt regelverk för fredstida förhållanden och krig. En sådan ordning är också fördelaktig därför att det skapar praxis och erfarenhet av lagens tillämpning som kan vara värdefulla i en krigssituation. Som utredningen i viss mån redan har varit inne på i inledningen av detta kapitel menar vi att bestämmelserna i inte verkar tillräckligt effektivt för att hantera disciplinära förseelser under en internationell militär insats. Nivån på beslutsfattare skiljer sig åt i de båda regelverken. Inom Försvarsmakten är det som tidigare nämnts en personalansvarsnämnd som prövar disciplinärenden enligt , medan förbandschefen regelmässigt prövar LDT-ärenden. Genom att ärendena handläggs närmare händelsen samt med lagkrav på skyndsamhet blir handläggningstiden enligt LDT kortare än i LOA- ärenden och bevissituationen säkrare. Detta är viktigt i en krigsliknande situation där det finns ett särskilt starkt behov av snabba och effektiva åtgärder mot förseelser. Under angivna förhållanden har enligt utredningen den militära chefen bäst förutsättningar att handlägga disciplinärenden. Bedömningen underlättas av att chefen har kännedom om och erfarenhet av den militära miljön och förhållan- dena på den särskilda tjänstgöringsplatsen. Det bör även främja disciplinen och tydliggöra ledarskapet om militära chefer har rätt att besluta om disciplinära åtgärder, vilket givetvis är särskilt viktigt i krig eller krigsliknande situationer. Olika civila myndigheters medverkan i ett insatsområde Konsekvenser av skilda disciplinära regelverk I en internationell militär insats sker en civil-militär samverkan vilket bl.a. innebär att olika civila aktörer deltar med sin personal i samma insatsområde som Försvarsmakten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), (), () och (). Anställda inom dessa myndigheter faller inom tillämpningsområdet för . Detta innebär att det inom insatsområdet förekommer olika ansvarssystem. Det kan tyckas olyckligt med skilda disciplinära regelverk till följd av skilda anställningsförhållanden eftersom all personal som medverkar i den internationella insatsen normalt arbetar under liknande förutsättningar och med samma målsättning. Detta kan anses utgöra ett avsteg från en önskvärd likabehandling eftersom lika förseelser behandlas enligt olika lagregler. Utredningen menar att de skilda regelverken kan motiveras utifrån att olika anställningsförhållanden grundar olika förutsättningar för anställningen och att olika verksamheter innebär skilda behov av disciplinär lagstiftning. Vidare är det viktigt att påpeka att disciplinlagstiftningen utgör ett arbetsrättsligt och inte straffrättsligt instrument varför rättslig likabehandling mellan olika arbetstagargrupper inte utgör en lika starkt vägande princip. Kravet på likabehandling av arbetstagare inom staten innebär , att till synes lika fall behandlas olika beroende på vilken myndighet man är anställd vid. Myndigheter har emellertid skilda förutsättningar och behov varför olika konsekvenser av ett och samma agerande kan och får bedömas olika. Detta är också en följd av det funktionella arbetsgivarbegreppet, dvs. att statliga myndigheter i vissa avseenden anses vara olika arbetsgivare trots att staten är en juridisk person. I den situation då två arbetstagare, den ena från Försvarsmakten och den andra från en civil myndighet, bedöms utifrån LDT respektive , kan detta innebära olika konsekvenser trots att båda gjort sig skyldiga till samma typ av förseelse. För arbetstagaren från den civila myndigheten är det till exempel avgörande om förseelsen har skett i anställningen. LOA:s tillämpningsområde är i dessa fall snävare än vad som gäller för Försvarsmaktens anställda i en internationell militär insats.