sou · H1B313 · 2013-02-22 00:00:00 — Andra initiativ har syftat till att stödja kommuner och skolor bl.a. genom ett riktat statsbidrag för att stödja tidiga insatser när det gäller läsning, skrivning och matematik, återinförandet av speciallärarutbildningen samt en reformerad lärarutbildning. Även gymnasieskolan har reformerats i syfte att höja kvaliteten och öka genomströmningen i utbildningen. Regeringen har också gett i uppdrag att genomföra insatser för en förstärkt elevhälsa (U2011/5947/S). I uppdraget ingår bl.a. att fördela statsbidrag för personalförstärkningar inom elevhälsan samt att erbjuda utbildningsinsatser om elevhälsans inriktning och organisation och skolans ansvar för elever med psykisk ohälsa och barn som far illa eller riskerar att fara illa. infördes jobbgarantin för ungdomar i åldern på Arbetsförmedlingen. Ett av syftena med garantin är att öka matchningen mellan arbetssökande och lediga arbeten. trädde även lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare i kraft. Av de personer som har omfattas av denna lag utgör personer en fjärdedel. Många har enbart en kortare utbildningsbakgrund. Arbetsförmedlingen har det samordnande ansvaret för olika insatser inom ramen för etableringsreformen. Genomförandet av reformen förutsätter ett väl fungerande samarbete mellan statliga myndigheter och kommuner. Såväl som Kommuner och Landsting har pekat på behovet av bättre samverkan mellan statliga myndigheter som Arbetsförmedlingen och och kommunala myndigheter inom utbildnings- och socialtjänstområdet. De har också lyft fram behovet av tidiga insatser för att förebygga att unga varken arbetar eller studerar. Samverkan över myndighetsgränser har utpekats som en central framgångsfaktor i arbetet med unga som står långt från arbetsmarknaden. Som en konsekvens av utredningen om unga utanför genomfördes t.ex. –2007 en satsning på ideella och kommunala s.k. navigatorverksamheter i syfte att förstärka myndigheternas och andra aktörers samverkan när det gäller denna målgrupp. Det finns olika befintliga former för samverkan. Ett exempel är att det via samordningsförbund finns en etablerad struktur för att åstadkomma samordnade rehabiliteringsinsatser mellan , Arbetsförmedlingen, kommun och landsting enligt lagen (2003:210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. kartlägga och analysera såväl det förebyggande arbetet, inklusive samverkansprojekt, som specifika insatser som riktas till gruppen unga som varken arbetar eller studerar, analysera hur en bred samverkan kan åstadkommas och vilka organisatoriska hinder som finns för att uppnå en effektiv samverkan, undersöka hur redan etablerade strukturer kan användas för att uppnå effektiv samverkan i syfte att stödja unga som varken arbetar eller studerar, ta ställning till om ansvarsfördelningen mellan kommunerna och de statliga myndigheterna behöver förtydligas när det gäller insatser för denna grupp, särskilt göra en översyn av det kommunala informationsansvaret för unga som fullgjort sin skolplikt men som inte har fyllt och som inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning, i syfte att förtydliga kommunernas ansvar för att erbjuda dessa unga åtgärder, vid behov föreslå författningsändringar, och om det anses motiverat även lämna andra förslag om hur arbetet med målgruppen unga som varken arbetar eller studerar kan förbättras. I de fall utredarens förslag påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredaren föreslå en finansiering. Eventuella konsekvenser för de statliga myndigheter som berörs av förslagen ska särredovisas. Om något av utredarens förslag påverkar det kommunala självstyret ska förslagens konsekvenser och de särskilda överväganden som lett till dem särskilt redovisas. Den statistik som tas fram ska vara könsuppdelad. Vidare ska utredaren synliggöra villkoren för unga kvinnor respektive unga män och tillämpa ett jämställdhetsperspektiv i sina analyser och förslag så att insatser för unga som varken arbetar eller studerar bidrar till att öka förutsättningarna för jämställdhet. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Utredaren ska också ha ett barnrättsperspektiv och beskriva hur unga berörs av de förslag som utredaren lämnar. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med de statliga myndigheter som berörs av utredarens arbete, däribland Arbetsförmedlingen, , , , , Myndigheten för handikappolitisk samordning, utvärdering, Inspektionen för socialförsäkringen, Kriminalvården, , , , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, och . Utredaren ska även samråda med Temagruppen Unga i arbetslivet, Kommuner och Landsting, företrädare för ett antal kommuner som aktivt arbetar med unga som varken arbetar eller studerar samt med relevanta organisationer i det civila samhället. Utredaren ska i sitt arbete beakta den kunskap om unga som varken arbetar eller studerar som har tagits fram på nordisk och europeisk nivå. Uppdraget ska i den del som rör en översyn av det kommunala informationsansvaret redovisas . Uppdraget ska slutredovisas . – en historisk genomgång låg ansvaret för ungdomar som varken arbetade eller studerade på arbetsmarknadsmyndigheter. Det var först med utredningen om skolans inre arbete och den följande propositionen som skolan fick ett ansvar för arbetslösa ungdomar i åldern 16–17 år.1 I den nämnda propositionen fick kommunerna ett ansvar för att följa upp elever som lämnat och inte hade påbörjat studier i gymnasieskolan eller senare hade avbrutit sina gymnasiestudier. Ansvaret gällde ungdomar som efter avslutad grundskola varken studerade eller hade arbete och det beskrevs som uppföljande studie- och yrkesorientering. Syftet med uppföljningen var att ge berörda ungdomar en möjlighet till arbete eller studier. Skolstyrelsen skulle genom uppföljningen kontinuerligt hålla sig informerad om ungdomar i behov av stöd. Regeringen förespråkade i propositionen att var och en som inte studerar eller har arbete bör sökas upp för personlig kontakt. I propositionen påpekades också vikten av att skolan hade nära kontakt med den dåvarande , sociala centralnämnden, och den lokala arbetsförmedlingen. Det uppföljande ansvaret bedömdes vara en första förutsättning för att samhället aktivt skulle kunna ge den berörda gruppen stöd.2 , efter den s.k. ungdomspropositionen3, reglerades det i lag att myndighetsåldern var den övre gränsen för kommunens ansvar. Ansvaret för äldre ungdomar föll då på arbetsmarknadsmyndigheterna. Uppföljningsansvaret breddades senare till att omfatta alla ungdomar i den aktuella åldern.4 Det innebar att ansvaret även omfattade ungdomar 1975/76:39 om skolans inre arbete. 1975/76:39 om skolans inre arbete s. 82 ff. 1979/80:145 om åtgärder för att främja ungdomars utbildning i gymnasieskolan m.m. 1978/79:180 om läroplan för . som hade fått anställning eller hade påbörjat någon form av studier och sedan avbrutit dessa.5 Uppföljningsansvaret reglerades som följer i den skollag som trädde i kraft : Skolplikt och motsvarande rätt till utbildning 18 § Hemkommunen har skyldigheter enligt andra stycket (uppföljningsansvar) i fråga om ungdomar som har lämnat eller motsvarande utbildning men som ännu inte har fyllt . Ansvaret omfattar dock inte ungdomar som avses i 19 §. Genom skolstyrelsen skall hemkommunen hålla sig underrättad om hur ungdomar är sysselsatta. Har de inte stadigvarande sysselsättning genom studier i gymnasieskolan eller fast anställning eller på annat sätt, skall hemkommunen själv eller genom andra erbjuda dem personlig studie- och yrkesvägledning samt kurser, praktik eller annan liknande verksamhet. Uppföljningsansvaret hade således en tydlig koppling till studie- och yrkesvägledning när det infördes. Ansvaret var skolans, men det fanns en skyldighet för skolan att samverka med berörda lokala statliga och kommunala myndigheter, som arbetsförmedlingen och . Kommunerna fick vid också ett specialdestinerat statsbidrag för arbetet för ungdomar utanför gymnasieskolan.6 I arbetet ingick att kommunen skulle upprätta en individuell plan för varje individ som var utanför gymnasieskolan. Syftet med planen var att hjälpa den unge att övergå till reguljär utbildning eller vidare studier. I bidraget ingick också resurser för administration, uppföljningsprogram och kostnader för särskilda ungdomsplatser. Ovanstående reglering tillämpades då det individuella programmet infördes.7 Det individuella programmet innebar en rätt till utbildning för dem som av någon anledning inte sökt eller tagits in på något nationellt program eller som avbrutit sin utbildning där.8 Den uttryckliga bestämmelsen om uppföljningsansvaret togs då bort från skollagen med motiveringen att kommunernas åtgärdsansvar för unga som varken arbetar eller studerar bör utökas och starkare inriktas mot utbildning. Uppföljningsansvaret skulle ingå som en naturlig del i gymnasieskolan genom det individuella 1981/82:15 om studie- och yrkesorientering i grundskola och gymnasieskola. 6Se förordningen (1983:583) om statsbidrag till uppföljningsinsatser för ungdomar . 1990/91:85 Växa med kunskaper - om gymnasieskolan och dess utveckling. 1990/91:85 Växa med kunskaper - om gymnasieskolan och dess utveckling, s. 64. Regleringen av informationsansvaret förändrades därefter inte . återinfördes i skollagen en uttrycklig bestämmelse om ett kommunalt informationsansvar med följande lydelse:9 Information om icke skolpliktiga ungdomar 18 § En hemkommun skall löpande hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skolplikt men som inte fyllt är sysselsatta, i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. Kommunens skyldighet enligt första stycket omfattar inte de ungdomar som genomför eller har fullföljt utbildning på nationella eller specialutformade program i gymnasieskola, gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om den behandling av personuppgifter som är nödvändig för att kommunen skall kunna genomföra sin skyldighet enligt första stycket. Förändringen föranleddes av flera utredningar som hade pekat på behovet av ett förtydligande av lagstiftningen. hade i en studie kommit fram till att i vilken utsträckning och i vilka former kommunerna erbjuder gymnasieutbildning till de ungdomar som står utanför gymnasieskolan beror till stor del på hur kommunerna uppfattar sitt ansvar för dessa ungdomar, dvs. hur de tolkat gällande lagstiftning. menade att det var olyckligt att hur berörda ungdomar behandlades berodde på vilken uttolkning av bestämmelserna som kommunen hade gjort. Myndigheten pekade på att det tydligt måste framgå vilka skyldigheter kommunen har för den aktuella ungdomsgruppen.10 Även gymnasiekommittén pekade på behovet av en förtydligad lagstiftning. Ansvaret skulle förtydligas med ett fokus på att erbjuda ungdomar som avbrutit eller aldrig påbörjat en utbildning skulle kunna tillgodogöra sig en gymnasiekompetens. Kommittén menade att det innebar ett kontinuerligt och aktivt uppsökande ansvar där kommunen måste hålla sig informerad om var ungdomar upp till , som inte går i gymnasieskolan, befinner sig samt erbjuda utbildning. 2004/05:2 Makt att bestämma – rätt till välfärd, s. 84 ff. 10Skolverket (2002) Det kommunala uppföljningsansvaret – finns det? - Redovisning av ett regeringsuppdrag i regleringsbrevet om ungdomar i åldern 16–som inte går i gymnasieskolan, dnr 2002:2046, , s. 5. enligt kommittén avgöras lokalt och det förutsatte att kommunen byggde upp rutiner och system för uppföljning.11 Slutligen hade även Utredningen om unga utanför lämnat förslag till regeringen om att informationsansvaret borde förtydligas i lagstiftningen. Utredningen menade, till skillnad från gymnasiekommittén, att informationsansvaret skulle ha ett bredare fokus än utbildning. En särskild organisation för uppföljningsansvaret föreslogs i en särskild lag.12 Regeringens motiv till förändringen var att undanröja otydligheter i tolkningen av lagstiftningen och för att skapa en enhetlig hantering i landets kommuner.13 I samband med förändringen gav regeringen också tillsynsansvar för informationsansvaret. De lämpliga individuella åtgärder som regeringen avsåg i propositionen var huvudsakligen åtgärder inom ramen för gymnasieutbildningen. I författningskommentaren till ovan nämnda proposition definieras kommunens möjliga åtgärder som sådan verksamhet för vilken kommunen svarar, till exempel gymnasieskola eller socialtjänst.14 Regeringen exemplifierade inte vad begreppet löpande hålla sig informerad kan betyda, men valde att betona att det handlar om att kontinuerligt hålla sig informerad. Här bör påpekas att regeringen vid införandet av bestämmelsen bedömde att kommunerna redan hade detta ansvar och att särskilda resurser således inte behövde tillföras kommunerna. Förslaget från Utredningen om unga utanför om att kommunerna skulle inrätta en särskild organisation genomfördes inte. Regeringen ansåg att förslaget innebar en förändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun som inte gick att införa utan en noggrann analys av konsekvenserna. Året efter att den nya lagen trädde i kraft införde regeringen en förordning i syfte att kommunerna skulle kunna hantera personuppgifter inom ramen för informationsansvaret.15 Av förordningen framgår att kommuner fick möjlighet att behandla följande uppgifter: 1.namn, personnummer eller samordningsnummer, bostadsadress, e-postadress, telefonnummer, 11SOU 2002:120 Åtta vägar till kunskap – en ny struktur för gymnasieskolan, s. 295 f. 12SOU 2003:92 Unga utanför, s. 126 ff. 2004/05:2 Makt att bestämma – rätt till välfärd, s. 84 ff. 2004/05:2 Makt att bestämma – rätt till välfärd, s. 149. 15Förordningen (2006:39) om behandling av personuppgifter i den kommunala verksamheten rörande information om icke skolpliktiga ungdomar. 2.nuvarande och framtida sysselsättning i form av utbildning, arbete eller annan tjänstgöring, och 3.om det är aktuellt med någon individuell åtgärd, åtgärdens innehåll och tidpunkt när den kan inledas. som den nya förordningen infördes lämnade förslag till regeringen om behovet av att följa upp kommunernas informationsansvar. Vidare föreslog myndigheten att direktiv för vägledning i arbetet också skulle tas fram.16 följde, på regeringens uppdrag, upp den nya bestämmelsen och kunde i en rapport konstatera brister i kommunernas hantering av informationsansvaret.17 Myndighetens kartläggning visade att färre än av kommunerna hade en handlingsplan för arbetet och flera kommuner uppgav sig ha svårigheter att nå ungdomarna. föreslog att kommunerna skulle utveckla sitt arbete genom tydligare ansvarsfördelning och samverkan inom kommunen. Vidare pekade de på följande behov av förändring: alla gymnasieskolor ska ges skyldighet att rapportera avbrott till hemkommunen regler kring samkörning av register i kommuners olika verksamheter bör tydliggöras kommunerna bör få tillgång till CSN:s register över studerande. lämnade ytterligare förslag till regeringen om förändringar i det kommunala informationsansvaret.18 Myndigheten ansåg, med utgångspunkt i ett europeiskt jämförande perspektiv, att informationsansvaret behövde förtydligas och förstärkas. lämnade i rapporten följande förslag: Förstärk det kommunala uppföljningsansvaret genom att ta fram ett enhetligt sätt att identifiera vilka unga som står utanför arbete och utbildning. 16Ungdomsstyrelsen (2005) FOKUS 05 – En analys av ungas etablering, 2005:10, , s. 21. 17Skolverket (2006) Redovisning av uppdrag om Information om icke skolpliktiga ungdomar – det kommunala uppföljningsansvaret, dnr 2005:3341, , s. 4 f. 18Ungdomsstyrelsen (2009) FOKUS 09 – Metoder för att bryta ungas utanförskap – exempel från , 2009:7, , s. 139. Ta nationella initiativ för att möjliggöra för kommuner att upprätta lokala databaser som kan underlätta arbetet med att identifiera, följa upp och stödja unga. Ge en nationell aktör i uppdrag att skapa ett nationellt för att identifiera, följa upp och sprida lämpliga individuella åtgärder, utöver gymnasieutbildning, för unga under det kommunala uppföljningsansvaret. Undersök om folkhögskolorna kan ges bättre villkor att erbjuda unga under det kommunala uppföljningsansvaret möjlighet att komplettera sina studier. Överväg möjligheten att utöka det kommunala uppföljningsansvaret till att omfatta alla unga upp till . Regeringen ändrade inte bestämmelsen om informationsansvaret i samband med införandet av den nu gällande skollagen. Däremot infördes bestämmelser som kan påverka kommuners arbete med informationsansvaret.19 Enskilda huvudmän och skolkommuner blev skyldiga att anmäla till hemkommunen när en elev avbryter gymnasieutbildningen.20 Denna förändring infördes bl.a. i syfte att underlätta för hemkommuner att hålla sig informerade om elever som avbryter sin gymnasieutbildning. Den kanske största förändringen som dock genomfördes i samband med den nya skollagen var införandet av de nya introduktionsprogrammen i gymnasieskolan. Introduktionsprogrammen ersatte det tidigare individuella programmet. En betydande skillnad är att det krävs synnerliga skäl för att elever som är behöriga till ett nationellt program ska bli antagen till introduktionsprogrammen yrkesintroduktion och individuellt alternativ. Förändringen har medfört att kraven på att gymnasieskolan erbjuder särskilt stöd inom ramen för nationella program understryks. Regeringen föreslog ingen ändring i sak i den specifika bestämmelsen om informationsansvaret. Anledningen till det var att den föreliggande gymnasieutredningen inte hade lämnat sådana förslag och att inga remissinstanser heller haft några synpunkter i frågan. Regeringen valde dock att i propositionen betona att informationsansvaret inte ensidigt bör betraktas som en fråga för utbildningsansvariga och att åtgärder till individer inte alltid behövde vara utbildningsinsatser. påpekade regeringen vikten av sam- 2009/10:165 Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 596 ff. 20Bestämmelsen infördes och kommenterades i samband med prop. 2009/10:165. verkan inom kommunen med exempelvis samt med statliga arbetsmarknadsmyndigheter. Regeringen betonade också att eftersom bestämmelsen utgör en del av skollagen faller den inom ramen för Skolinspektionens tillsyn. Våra grannländer, , och , organiserar ansvaret för unga utanför gymnasieskolan på olika sätt. Alla länder har någon form av uppsökande verksamhet i syfte att kunna erbjuda de unga åtgärder. Gemensamt för och är att de har relativt ambitiösa system för att kartlägga och följa ungdomarna. I har exempelvis kommunala studie- och yrkesvägledare i princip en daglig överblick över de ungdomar som inte studerar eller arbetar. I har fylkeskommunerna en utpekad tjänst för att följa upp och erbjuda åtgärder till de unga. Gemensamt för de tre länderna är att det i varje land pågår eller ska påbörjas tidsbegränsade statliga satsningar för att utveckla insatser för unga som inte har slutfört en gymnasieutbildning. I har kommunen ansvaret för de unga som är utanför gymnasieskolan, ungdomsuddanelsen. Det finns en tydlig reglering av ansvaret som ställer höga krav både på kommunen och på den unge. Kommunerna är skyldiga att ge vägledning till alla unga i senare år och unga som inte har fullföljt en gymnasieutbildning.1 Vägledningen ska särskilt inriktas mot de unga som utan vägledning skulle ha svårt att välja, påbörja eller genomföra en utbildning. Ungdomar i åldern 15–är skyldiga att vara i utbildning, sysselsättning, eller annan aktivitet som syftar till att genomföra en utbildning. Om en ungdom inte fullgör denna skyldighet kan studiebidraget, som utbetalas till vårdnadshavaren, dras in. Vidare ska alla elever i slutet av nionde skolåret i ha en utbildningsplan. Utbildningsplanen ska bl.a. innehålla 1 Nedanstående skyldigheter regleras i LBK nr 671 af 21/06/2010 Gældende (Vejledningsloven). elevens mål för utbildningen efter och elevens önskan om framtida utbildning eller annan aktivitet. Planen ska revideras fram till att den unge fyller . Det är Ungdommens Uddannelsevejledning (UU), ett kommunalt vägledningsorgan, som ansvarar för den löpande revideringen av planen. Det finns även särskilda bestämmelser om vägledning för ungdomar i övergången mellan och gymnasieskolan. Det finns också ett relativt omfattande informationsansvar för de utbildningsanordnare som utbildar ungdomar som har fullföljt sin skolplikt men inte har fullföljt en gymnasieutbildning eller en högskoleutbildning. Utbildningsanordnarna är skyldiga att informera UU när en sådan elev påbörjar, avbryter eller genomför en utbildning.2 Informationen ska skickas till UU i elevens hemkommun. Utbildningsanordnaren är också skyldig att meddela UU i hemkommunen om det finns en överhängande risk att den unge kommer att avbryta utbildningen. Det finns ett relativt stort utbud av åtgärder för unga som har svårigheter i skolan och eller av andra anledningar inte påbörjar eller avbryter högskole- eller yrkesförberedande program i gymnasieskolan. Det finns exempelvis ett tionde skolår för de som inte är behöriga för gymnasiestudier eller behöver mer förberedelser. Det finns också s.k. produktionsskolor, ettåriga utbildningar med en stor del praktiska inslag för ungdomar . Därutöver finns det ett utbud av olika kommunala insatser som syftar till att de unga ska återgå till studier eller vidare till arbete. Det kan handla om praktik eller olika former av ungdomsanställningar.3 Staten, genom , ansvarar för statistik och uppföljning genom en nationell databas, , där samtliga unga i åldern 15–är registrerade. Kommuner och andra utbildningsanordnare är skyldiga att elektroniskt rapportera upplysningar på individnivå om ungas utbildning eller sysselsättning till Undervisningsministeriet.4 Denna rapportering ligger till grund för den nationella databasen. Förutom att vara ett stöd för nationell uppföljning och analys är databasen också ett direkt stöd i kommunernas arbete med målgruppen unga i åldern 15–som varken arbetar eller studerar. Kommunerna kan med hjälp av databasen se vilka unga som är utanför gymnasieskolan och 23 a kap. § 12 c LBK nr 671 af 21/06/2010 Gældende (Vejledningsloven). 3Utredningens samtal med personal vid Ungdommens Uddannelsesvejledning , . 44 kap. § 15 c LBK nr 671 af 21/06/2010 Gældende (Vejledningsloven). erbjuda dem åtgärder. Databasen möjliggör också till viss del uppföljning av kommunernas resultat i arbetet med de unga.5 Den nationella databasen är en del av en tidsbegränsad statlig satsning för att få fler unga i arbete eller studier. Den tidsbegränsade satsningen, Ungepakke II, har genomförts –2012.6 Därefter har satsningen förlängts med under 2013.7 I satsningen ingick, förutom ovanstående databas, bl.a. insatser för att samtliga unga i åldern 15–skulle vara i studier eller annan sysselsättning, stöd till kommunala insatser för ungdomarna och extra praktikplatser i stat och kommun. En samlad utvärdering av satsningen visade att initiativet i många delar har varit ett framgångsrikt samarbetsprojekt.8 Insatserna bedöms ha bidragit till att antalet unga som varken arbetar eller studerar har minskat markant. Utvärderarnas rekommendation till den danska regeringen är att samtliga delar i satsningen bör fortsätta, men att de kan förbättras på olika sätt. Det är fylkeskommunen som har det primära ansvaret för att följa upp ungdomar som inte går i gymnasiet. Den s.k. Oppfølgingstenesta (OT) vänder sig till de ungdomar som omfattas av den lagstadgade rätten till gymnasieutbildning och som under det aktuella skolåret inte har sökt eller påbörjat studier, avbrutit sin utbildning, inte är i arbete eller som lämnar skolan under läsåret.