sou · H1B328d2 · 2013-05-03 00:00:00 — Att staten tillhandahåller transportförsäkringar i krigssituationer kan ses som ett statligt stöd till transportföretagen, men även till import- och exportindustrin. Frågan är då om dessa företag bör betala avgifter till staten för möjligheten att få detta stöd i krigssituationer. Utredningen bedömer att det inte är rimligt. Det är mycket osäkert vilka företag som kommer att komma i åtnjutande av de statliga åtgärderna. Det finns inte en bedömning av vilka transporter som är väsentliga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Därtill kan det variera vilka transportföretag som trafikerar en transportled. Även om det skulle gå att identifiera vilka företag som skulle vara berörda, går det inte att ta en avgift då storleken på avgiften bör bero på sannolikheten att denna typ av subventioner kommer att uppstå, för annars kommer avgiften i princip bli en skatt, och är denna sannolikhet mycket liten. Det är lika svårt att motivera en avgift för den statliga återförsäkring som kan komma att behöva ges i fredstid. Även den är att ses som ett stöd till transportföretag och eventuellt import- och exportföretag, men det går inte att på förhand säga vilka företag som kan bli berörda då det inte går att förutse var eventuella problem med försäkring kan uppstå. Situationen är delvis annorlunda när det gäller möjligheten att staten kan komma att erbjuda återförsäkring under krigsförhållanden och då även på andra sakförsäkringsområden än transportområdet i syfte att det ska finnas sakförsäkring att tillgå i . Under krigsförhållanden kan återförsäkringsmöjligheterna för försäkringsföretag begränsas avsevärt och utländska försäkringsföretag kan välja att dra sig ur den svenska marknaden. Statlig återförsäkring kan därmed bli nödvändig för att upprätthålla ett tillräckligt försäkringsutbud. Denna åtgärd skulle kunna ses som ett stöd till de svenska försäkringsföretagen, men syftar till att det ska finnas försäkring att tillgå för allmänheten. Denna situation har vissa gemensamma drag med den när staten i en generell likviditetskris såsom den –2009 ger likviditetsstöd till de ska kunna fortsätta att ge krediter.1 1 Se kapitel 11 i SOU 2013:6. En jämförelse kan göras med de avgifter som kreditinstitut betalar till stabilitetsfonden, stabilitetsavgift, som kan användas för statliga stödåtgärder riktade till dessa företag.2 Syftet med stabilitetsavgiften är dels att stärka statsfinanserna inför framtida kriser, dels att påverka företagens risktagande genom att kostnaderna för finansiell stabilitet internaliseras. Ett viktigt motiv är att staten kan behöva vidta åtgärder för att hantera problem i enskilda kreditinstitut. Till skillnad från kreditinstitutetens roll i uppkomsten av finansiella kriser, kan försäkringsföretagen inte påverka att behovet av statlig återförsäkring uppstår under krigsförhållanden. Det handlar inte heller om att täcka upp för gamla förluster som försäkringsföretag har gjort, utan att hjälpa till att täcka nya risker. I detta fall skulle således en avgift endast syfta till att stärka statsfinanserna. Under krigsförhållanden kommer emellertid staten troligen behöva vidta åtgärder på många områden och utredningen bedömer att det inte är rimligt att ta ut avgifter av just försäkringsbranschen för att stärka statsfinanserna. Utredningens slutsats är därför att det inte finns fog för att införa en motsvarande ordning på transportområdet. 2 Se prop. 2009/10:30. I 4 kap. 5 § krigsförsäkringslagen anges att ärenden om krigsförsäkring handläggs av (). I detta kapitel analyserar vi om det finns skäl att i lagen peka ut ansvarig myndighet. Vidare har vi konstaterat att det i sällsynta fall kan uppstå ett behov av statliga åtgärder på transportområdet i fler situationer än de som täcks av krigsförsäkringslagens nuvarande utformning (se avsnitt 8.3). Det väcker frågan om KFN är en lämplig myndighet för att hantera dessa åtgärder. 11.1Regeringen bör besluta om handläggande myndighet Utredningens förslag: Det ska ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att handlägga frågor som rör den statliga krigsförsäkringen. Sedan den nuvarande krigsförsäkringslagens tillkomst utpekas KFN direkt i lag som den myndighet som ska handlägga ärenden om skadeförsäkring på transportområdet mot krigsrisk, om statlig återförsäkring av meddelade försäkringar och om mottagande av statlig återförsäkring. I lagen sägs inget om hur KFN ska vara organiserad, utan det lämnas till regeringen att bestämma. Genom myndighetsförordningen (2007:515) har regeringen föreskrivit vissa allmänna bestämmelser om förvaltningsmyndigheter som gäller om inte en lag eller en förordning innehåller avvikande bestämmelser. Regeringen bestämmer i allmänhet myndighetens ledningsform och ramarna för dess verksamhet i en myndighets- I KFN:s instruktion1 regleras myndighetens ledning, organisation samt formerna för ärendenas handläggning. Regeringen styr riket under ansvar inför riksdagen.2 Vad som avses med att regeringen styr riket framgår inte uttryckligen av lagtext eller förarbeten men i regeringens styrfunktion kan sägas ingå alla uppgifter som är nödvändiga för att styra riket och som inte enligt grundlag eller lag ska utföras av något annat organ. Till hjälp att styra riket har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen. När uppgifter har delegerats till en viss förvaltningsmyndighet i lag fråntas regeringen kompetensen att välja organisationsstruktur. I och med att inte har funnit skäl att reglera organisationen av den myndighet som ansvarar för den statliga krigsförsäkringsverksamheten, bör regeringen ges dels frihet att välja den organisationsstruktur som är mest ändamålsenlig, dels möjlighet att kunna väga in fördelar med att samordna olika verksamheter. Lagen bör därför ändras så att det framgår att det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som ska handlägga ärenden om statlig krigsförsäkring. Förslaget innebär att det är upp till regeringen att bestämma om det ska finnas ett av regeringen utsett särskilt organ som för statens räkning meddelar krigsförsäkring under krig eller krigsförhållanden samt då det under fredstid råder extraordinära förhållanden som nödvändiggör statliga åtgärder, om uppgiften ska läggas på en myndighet som även har annan verksamhet eller om regeringen själv ska besluta om dessa åtgärder. Regeringen kan ålägga en myndighet att ha ett ansvar för att föreslå statliga åtgärder, medan själva beslutet om åtgärder ligger kvar hos regeringen. Regeringen kan också välja att behålla hela ansvaret själv. Styrande för regeringens val torde vara hur mycket förberedelsearbete som ska göras och vilken beredskap som bedöms nödvändig. Den statliga försäkringsverksamheten under krigsförhållanden förutsätter sakkunskap om de risker som ska försäkras, om olika transportformer och transportmedel och om försäkringar av dessa samt information om lagring och importbehov när det gäller varor och tjänster som är nödvändiga för att tillgodose försvarsansträngningarna, folkförsörjningen och näringslivet. Vidare behövs kunskap om nödvändiga transportbehov och tillgänglig transportkapacitet. Utredningen kan konstatera att inom KFN finns det sak- 1Förordning (2007:842) med instruktion för . 21 kap. 6 § regeringsformen. kunskap om försäkringar, men däremot inte om importbehov och transportbehov i relation till tillgänglig transportkapacitet. Hur mycket arbete som ska läggas ned i fredstid på att förbereda åtgärder i krigssituationer är en beredskapsfråga. I tider när sannolikheten för krigshändelser som direkt påverkar är liten torde behovet av beredskap vara lägre. Som en del av beredskapen för krig har KFN tecknat krigsutbrottsavtal med försäkringsföretag som är etablerade på den svenska marknaden för transportförsäkringar. Regeringen hade tillfälle att ta ställning till behovet av krigsutbrottsavtal då den godkände nya krigsutbrottsavtal. Utredningen har som sagt konstaterat att det är möjligt att det kan uppstå ett behov av statliga åtgärder även i icke krigssituationer. Förberedelser som har gjorts för åtgärder i krigssituationer kan med all sannolikhet komma till nytta om det uppstår ett behov av statliga åtgärder vid allvarliga kriser i fredstid. Sannolikheten för att det kommer behöva vidtas statliga försäkringsåtgärder på transportområdet i fredstid är dock enligt utredningens bedömning mycket liten. Om behov uppstår kommer omfattningen av åtgärderna dessutom vara mycket mer begränsade jämfört med i krigstid. Det möjliga behovet av statliga åtgärder i fredstid motiverar därför inte i sig ett stort förberedelsebehov. Det kan konstateras att den kunskap som fanns i KFN vid attentaten inte utnyttjades när staten erbjöd återförsäkring på luftfartsområdet. Utredningens bedömning: Eftersom det är svårt att upprätthålla kvalitet i en ren beredskapsverksamhet, bör ansvaret för den statliga krigsförsäkringsverksamheten läggas på en myndighet med en löpande verksamhet. Den myndigheten bör få i ansvar att planera för och upprätta en organisation för den statliga försäkringen under krigsförhållanden. Myndigheten bör också delta i samverkansområdet Transporter, SOTP. Vid val av myndighet bör möjliga samordningsfördelar beaktas. Av KFN:s instruktion framgår att myndighetens uppgifter är att följa försäkringsmarknadens utveckling, särskilt när det gäller behovet av statlig krigsförsäkring, samt att fastställa villkoren för sådan försäkring som nämnden meddelar och kontinuerligt se över gällande krigsutbrottsavtal och återförsäkringsavtal. Myndigheten leds av en nämnd som ska bestå av högst sju ledamöter. För ledamöterna ska det finnas ersättare. Ledamöter och ersättare utses av för en bestämd tid, av vilka en ledamot ska utses till ordförande och en till vice ordförande. består nämnden av sju ledamöter och en sekreterare. Ledamöterna har förordnanden som löper . Ordföranden är tjänsteman på och sekreteraren är tjänsteman på . De övriga ledamöterna representerar Svensk försäkring, , , Exportråd och . För de fem ledamöterna utöver ordförande och vice ordförande finns ersättare utsedda. sammanträder en till men mötesfrekvensen beror på vilka frågor som avhandlas. Inom myndigheten har tidigare funnits ett arbetsutskott som bereder frågor. finns inget arbetsutskott. För sina uppdrag uppbär ledamöter och sekreterare ett arvode från . Utifrån nämndens begränsade resurser kan nämndens insats knappast förväntas motsvara uppdraget enligt myndighetens instruktion. Enligt nämndens egen bedömning har den inte beredskap att träda i verksamhet med kort varsel. Som beskrivs i avsnitt 5.2.2 ska utföra administrativa och handläggande uppgifter åt KFN. Detta framgår av såväl KFN:s som instruktioner. Nämnden har alltså ingen anställd personal. Nämndens sekreterare är visserligen anställd av men har inte någon arbetstid avsatt till arbete för KFN:s räkning. Nämnden har ingen egen budget utan dess verksamhet finansieras genom ramanslag. Det framgår således av regleringsbrev att dess ramanslag får användas för att bekosta KFN:s verksamhet. Något explicit budgetutrymme för KFN:s verksamhet anges inte. Som en följd av att KFN saknar egen budget framgår av regleringsbrev att KFN är undantagen från kravet att upprätta och lämna årsredovisning och underlag till regeringen enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och Som underlag för arvoden och övriga kostnader ger KFN in en årlig kostnadsredovisning till . KFN nämndes inte i senaste årsredovisning. Vidare är KFN undantagen från kravet på att upprätta en risk- och sårbarhetsanalys avseende myndighetens verksamhet enligt 9 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Skyldigheten att upprätta en risk- och sårbarhetsanalys avseende KFN:s ansvarsområde torde dock i stället åligga i dess egenskap av myndighet med särskilt ansvar inom samverkansområdet Ekonomisk säkerhet enligt förordningens 8 § och bilagan till förordningen. har inte funnit skäl att särskilt nämna KFN:s verksamhetsområde i de senaste risk- och sårbarhetsanalyser som redovisats till avseende ansvarsområde. Det framgår inte heller av KFN:s instruktion att den har någon rapporteringsskyldighet till regeringen. KFN har alltså sammanfattningsvis inte någon skyldighet att rapportera sin verksamhet till regeringen. Inte heller har en skyldighet att rapportera KFN:s verksamhet till regeringen, utöver den ovan beskrivna redovisningen av eventuella risk- och sårbarheter inom myndighetens ansvarsområde som följer av förordningen om krisberedskap och höjd beredskap. har inte funnit anledning att i det sammanhanget ta upp KFN:s verksamhet. KFN:s verksamhet har således inte rapporterats till regeringen vare sig av KFN själv eller av . har fört fram till utredningen att om försäkringsmarknaden skulle upphöra att fungera på grund av en krigssituation skulle enligt bedömning KFN få stor betydelse för försäkringsmarknaden i . Som framgår av avsnitt 2.2.1, är KFN inte utpekad som en bevakningsansvarig myndighet i förordningen (2006:942) om samhällsskydd och beredskap, vilket torde vara ett förbiseende. Den förra krigsförsäkringsutredningens bedömning var att det även i fortsättningen var en lämplig ordning med ett särskilt organ som meddelar krigsförsäkring för statens räkning. Utredningen menade dock att det behövde vidtas åtgärder för att höja beredskapen hos KFN, främst genom ökade resurser för att en nödvändig översyn av försäkringsvillkor, krigsutbrottsavtal och andra beredskapsavtal skulle kunna ske utan onödigt dröjsmål. Utredningen anförde att det är ett bestämt krav att nämndens försäk- ringsverksamhet kan påbörjas så gott som efter ett krigsutbrott och att det för att ett sådant krav ska kunna uppfyllas krävs omfattande och noggranna förberedelser i fredstid. Vår genomgång av KFN:s verksamhet visar på att det fortfarande finns brister i verksamheten. Den visar bl.a. på att det finns ett behov av att göra en ny översyn av krigsförsäkringsvillkoren. Under krigsförhållanden är planeringen att bl.a. varuförsäkringen ska handläggas av agenter. Under utredningsarbetet har framkommit att agentavtalet inte är helt funktionellt. I enlighet med utredningens förslag bör krigsutbrottsavtalen ses över och revideras. Nya krigsutbrottsavtal som träffas bör ha en annan utformning än de som gäller . Framtagande av nya krigsutbrottsavtal bör anförtros det organ som administrerar krigsförsäkringen. Enligt utredningens förslag bör dock inte nya krigsutbrottsavtal ingås förrän det är motiverat av beredskapsintresse (se avsnitt 10.2). Det är en uppgift för regeringen att utse en lämplig myndighet att administrera och handlägga krigsförsäkringen. Vår slutsats är att det är svårt att hålla tillräcklig kvalitet i en verksamhet som endast har ett beredskapssyfte. Ett utvidgat ansvarsområde som innebär att myndigheten kan komma att behöva agera vid fler tillfällen kan bidra till en kvalitetshöjning av verksamheten. De förhållanden som motiverar statliga återförsäkringsgarantier uppkommer emellertid sannolikt plötsligt och oförutsett. Statlig återförsäkring ska därför kunna meddelas med mycket kort varsel, som det inte går att på förhand veta vilket försäkringsbehov som kommer att uppstå, vilket gör att det inte går att förbereda själva försäkringarna. Det är tveksamt om nämnden kan bli operativ och erbjuda försäkring med några dagars varsel. Det finns därför anledning att se över om verksamheten kan samordnas med någon annan verksamhet för att förbättra kvaliteten. Genom införandet av samverkansområden är KFN inte längre angiven som en myndighet med särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap. Inom ramen för den civila beredskapsplaneringen är den myndighet som är bevakningsansvarig för försäkringsområdet, vilket innefattar att ansvara för att vidta de åtgärder som krävs inom försäkringsområdet vid höjd beredskap (se avsnitt 2.2.1). KFN kan ses som en del av beredskapsorganisation. utför administrativa och handläggande uppgifter åt KFN och utser ordförande och ledamöter i nämnden. En naturlig fråga är om KFN:s verksamhet skulle kunna läggas direkt på . Inspektionens huvudsakliga verksamhet består i tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning som rör finansiella marknader och enskilda finansiella företag.3 Enligt förordningen (2009:93) med instruktion för , har inspektionen i uppdrag att arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Myndigheten ska särskilt svara för att följa och analysera utvecklingen inom ansvarsområdet. Om instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt påverka det svenska finansiella systemets funktionssätt, ska regeringen underrättas. har framfört till utredningen att det finns vissa praktiska problem med gällande ordning där svarar för KFN:s administration och handläggning då KFN:s verksamhet i en krigssituation avviker från FI:s huvudsakliga verksamhetsområde. Myndigheten har lyft fram att den t.ex. saknar IT- system för att hantera KFN:s försäkringsrörelse, bl.a. den skadereglering som KFN ska utföra. har inte heller någon ekonomisk verksamhet liknande den som KFN är tänkt att bedriva och kan därmed sakna nödvändig affärskompetens även om inspektionen har försäkringskompetens. Det är också mindre lämpligt att skulle ha affärsrelationer med företag som den har tillsyn över. skulle generaldirektören för vara ordförande i nämnden, men numera utser ordförande som inte behöver vara anställd på inspektionen. På så sätt innebär dagens konstruktion att beslut om statlig krigsförsäkring fattas åtskilt från . Sammanfattningsvis menar utredningen att det inte framstår som någon bra lösning att lägga verksamheten direkt på . En annan sak är att har en viktig roll att fylla när det gäller att bevaka utvecklingen på försäkringsmarknaden och att bidra med information om marknadens funktionssätt och eventuella problem som kan uppstå till den myndighet som ska hantera den statliga krigsförsäkringen. 3 För en mer utförlig beskrivning av verksamhet, se delbetänkande, Att förebygga och hantera kriser, SOU 2013:06. Där beskrivs dock inte inspektionens bevakningsansvar. 11.2.3Myndigheter som handlägger statliga garantier och försäkringar I 9 kap. 10 § RF finns ett förbud för regeringen att utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Beslut om ekonomiska åtaganden i form av statliga garantier och liknande åtaganden fattas således av medan regeringen lämnar riktlinjer till de myndigheter som lämnar statliga garantier i form av instruktion, regleringsbrev och förordning i övrigt. Det finns ett flertal myndigheter som på olika sätt hanterar statliga garantier och liknande åtaganden. Riksgälden hanterar bl.a. garantier till olika specifika projekt och den statliga insättningsgarantin. () ger bl.a. statliga exportgarantier i olika former för att främja svensk export och svenska företags internationalisering. Ett flertal garantier och lån finns utfärdade inom ramen för det svenska bistånds- och utvecklingssamarbetet. Dessa förmedlas av Sida. Statliga bostadsgarantier utfärdas, förvaltas och redovisas av . Därutöver utfärdas garantier inom en mängd olika områden. En stor del förvaltas och redovisas av Riksgälden men det finns ett flertal ytterligare myndigheter som på olika sätt hanterar statliga garantier. Myndigheter som meddelar statlig försäkring är Kammarkollegiet och, under krigsförhållanden, KFN. I det följande redovisar vi lite mer utförligt verksamheten i de tre myndigheter som utredningen bedömer har mest beröringspunkter med den statliga verksamheten enligt krigsförsäkringslagen. Det var Riksgälden som regeringen gav i uppdrag att ställa ut statliga garantier efter terroristattackerna . Genom beslut gav således regeringen tillstånd att utfärda försäkringsgarantier till försäkringsbolag för att återupprätta försäkringsskyddet för flygbolag och tjänsteleverantörer registrerade i till den nivå som gällde på försäkringsmarknaden fram till för ansvar gentemot tredje man vid krigshandlingar eller terrorism. Riksgälden är en myndighet med gamla anor som sorterar under Finansdepartementet.4 Riksgälden har hand om statens centrala finansförvaltning. I den uppgiften ingår att ansvara för förvaltningen av statsskulden enligt reglerna i 5 kap. budgetlagen (2011:203). I Riksgäldens uppdrag ingår vidare att vara statens internbank. I denna funktion ska myndigheten verka för säkra och effektiva betalningar till och från statliga myndigheter samt ta emot medel på konto och ge lån. I första hand är det statliga myndigheters hantering av sina anslag som dessa tjänster riktar sig till. Med stöd av särskilda riksdags- och regeringsbeslut kan Riksgälden även ta emot medel från och ge lån till andra än statliga myndigheter. Därtill ansvarar Riksgälden för att ställa ut och förvalta statliga lån och garantier enligt förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Det handlar huvudsakligen om olika typer av kreditgarantier riktade till specifika projekt och företag. I uppgiften ingår att beräkna försäkringsmässiga avgifter för utställda garantier. Av- gifterna förs till garanti- och lånereserver i form av inlåningskonton i Riksgälden. Systemet är konstruerat så att intäkter och utgifter hamnar utanför statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Avgiftsintäkter bokförs mot särskilda reserver. På motsvarande sätt redovisas kreditförluster mot dessa reserver. Reserverna är inte fonderade utan endast redovisningsmässiga. Finansiellt minskar inbetalda avgifter statens lånebehov. Om staten måste infria åtaganden finansieras det med upplånade medel. Till varje reserv finns en obegränsad kredit kopplad, vilket redovisningsmässigt och budgettekniskt innebär att reserven, om infriade åtaganden överstiger ackumulerade redovisningsmässiga tillgångar, kan komma att uppvisa ett negativt värde. Riksgälden ansvarar även för den statliga insättningsgarantin och det statliga investerarskyddet. Detta ansvar innebär bl.a. att Riksgälden ska betala ut ersättning till kunder som drabbas av förluster till följd av att företag som omfattas av dessa system inte fullgör sina förpliktelser gentemot kunden och ta ut avgifter av dessa företag. Insättningsgarantiavgifterna placeras till skillnad från de andra garantierna delvis i värdepapper som förvaltas av Kammarkollegiet. 4 Riksgäldens verksamhet beskrivs även den i delbetänkande, se föregående fotnot. Kammarkollegiet är en statlig förvaltningsmyndighet som sorterar under . Myndigheten grundades och är därmed landets äldsta. Kammarkollegiet har till uppgift att tillhandahålla service inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, försäkring, upphandling och administration. Kammarkollegiet har vidare uppgifter bland annat avseende miljörätt, stiftelserätt, stämpelskatt, indelning i kommuner och landsting, olika typer av ersättningsanspråk, auktorisation av tolkar, fastställande av resegarantier, vigselrätt, begravningsfrågor, registrering av trossamfund och fastställande av avgiftssatser inom begravningsområdet. Kammarkollegiet bevakar Allmänna arvsfondens rätt till arv och förvaltar fondens kapital. Vissa verksamheter inom myndigheten finansieras med anslag och andra finansieras med avgifter. Riskhanteringen som bedrivs av myndighetens försäkringsavdelning i är avgiftsfinansierad. Statliga myndigheter får inte teckna försäkringar hos ett enskilt försäkringsbolag vilket framgår i förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering. I förordningen anges också att myndigheterna ska identifiera, värdera och kostnadsberäkna de risker som är förknippade med verksamheten och sammanställa resultatet i en riskanalys. Myndigheterna ska vidta lämpliga åtgärder för att begränsa risker och förebygga skador och förluster. Kammarkollegiet tillhandahåller och administrerar ett system med interna statliga försäkringar. Myndigheterna får således träffa överenskommelse med kollegiet som innebär att myndigheterna försäkrar sina ekonomiska risker i systemet.