sou · H1B341 · 2013-06-14 00:00:00 — Det handlar till exempel om nya eller ändrade statsbidrag, förstärkt tillsyn, öppna jämförelser och detaljerade krav på hur kommunerna ska planera sina verksamheter. Förhållandet till vite och skadestånd I direktiven gör regeringen klart att Skolinspektionens möjlighet att förelägga en kommun vid vite ska kvarstå oförändrad. Det betyder att en kommun som inte erbjuder förskoleplats kan komma att vitesföreläggas och drabbas av betalningsansvar för vänte- penning och sanktionsavgift. Det finns knappast några juridiska hinder mot sådana flerfaldiga sanktioner mot en kommun. Det finns tvärtom en poäng i att Skolinspektionen ska kunna vitesförelägga en kommun även i fortsättningen, eftersom betalningsansvaret för väntepenning och sanktionsavgift är beroende av att en förälder faktiskt ansöker om väntepenning. Gör ingen det är möjligheten till vitesföreläggande värdefull. Skolinspektionens tillsyn och ingripanden sker dessutom ofta på systemnivå och har därmed delvis ett annat fokus och ett annat syfte än systemet med väntepenning. Det talar också för att åtgärderna ska kunna komma i fråga parallellt. Det framstår däremot inte som motiverat att en förälder ska kunna få både väntepenning och skadestånd för samma ekonomiska skada. I avsnitt 12.6 gör vi bedömningen att en sådan samordning inte kräver några nya eller ändrade bestämmelser. Den följer i stället av befintliga regler och allmänna skadeståndsrättsliga principer. Förskolegaranti som namn på åtgärderna Benämningen garanti förekommer i flera författningar. Det finns bland annat en vårdgaranti, en jobb- och utvecklingsgaranti och en jobbgaranti för unga. Någon generell definition av begreppet finns dock inte i någon lag eller annan författning. Vad en garanti är och vilka reformer som bör kallas för garantier kan alltid diskuteras. Enligt är en garanti en synonym till säkerhet eller borgen. Enligt är det ett löfte om (att ta ansvar för) att något kommer att fungera planenligt eller enligt överenskommelse. Enligt är det ett garanterande av att en förbindelse infrias eller en säkerhet för uppfyllande av en förbindelse. Som juridisk term och handelsterm är begreppet enligt ordboken en synonym till säkerhet, särskilt om garantin lämnas av en offentlig myndighet. En garanti beskrivs även som en omständighet som betryggar något. Vi tycker att förskolegaranti passar som samlingsnamn för de förslag vi lämnar. Lagen ställer visserligen krav på förskola men vi förser det kravet med bestämda verk- ningar, främst att kommunen ska rapportera dröjsmål och att kommunen kan bli skyldig att betala för väntepenning. Som vi sett har vissa kommuner riktlinjer som de kallar för platsgarantier. De innebär ofta att kommunen frivilligt tar på sig att erbjuda plats snabbare än lagen kräver. Kommunerna ska givetvis kunna ha kvar sådana garantier även i fortsättningen, även om de inte ska blandas samman med den garanti vi föreslår. 10 Information och rapportering Kapitlet rör de delar av förskolegarantin som gäller information och rapportering. Det handlar om en tydlig platsdag i skollagen och en informations- och rapporteringsskyldighet för kommunerna. Till- sammans bidrar åtgärderna till klar och tydlig information från kommunerna och goda förutsättningar för planering. Därigenom stärks kommunernas förmåga att erbjuda förskoleplats i rätt tid. Platsdag föreslås som namn på den senaste dag som kommunen ska erbjuda förskoleplats. Begreppet rätar ut några frågetecken men innebär inga nyheter i sak. Tanken är att rapporteringsskyldigheten och väntepenningen ska knytas till den så kallade platsdagen. Informationsskyldigheten innebär att kommunen ska informera barnets vårdnadshavare om när deras anmälan om förskola kom in till kommunen och om den platsdag som kan beräknas för barnet. Kommunen ska också ange vad lagen säger om erbjudande av plats och informera om den väntepenning som kan lämnas vid dröjsmål. Informationen ska lämnas efter anmälan. Rapporteringsskyldigheten innebär att den ansvariga nämnden i kommunen en gång ska rapportera antalet dröjsmål till Skolinspektionen, fullmäktige och kommunens revisorer. Finns det dröjsmål ska rapporten visa barnens ålder och kön, dröjsmålens längd och skälen för dröjsmålen. Ett syfte med rapporteringen är att underlätta Skolinspektionens tillsyn och att förse allmänheten och kommunens olika beslutsfattare med tydlig information. Förslagen bygger i grund och botten på bedömningen att dröjs- mål med plats beror på brister i fråga om planering och prioritering. Den väntepenning som ska ingå i garantin behandlas i nästa kapitel. 10.1Tydlig platsdag i skollagen Vårt förslag: Begreppet platsdag ska införas i skollagen. Det ska vara den senaste dag som kommunen är skyldig att erbjuda barnet att börja förskola. Platsdagen ska normalt vara den dag som infaller efter anmälan om förskola. Tillåter kommunen önskemål om förskola från och med en viss dag längre fram än så, ska emellertid den dagen gälla som platsdag. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl har behov av särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola ska precis som erbjudas förskola skyndsamt. För dem ska en platsdag gälla bara i fråga om rapporteringsskyldighet och väntepenning. Varför behövs begreppet platsdag? Syftet med platsdagen är framförallt att förtydliga vilken senaste dag som kommunen är skyldig att erbjuda barnet förskola. Några förändringar i sak är inte avsedda. Normalt ska platsdagen därför vara den dag som infaller efter anmälan om förskola. Det som behöver förtydligas är två saker. Till att börja med ger dagens lagtext utrymme för tolkningar när det gäller frågan om barnet ska kunna börja förskola eller om det kan räcka att kommunen lämnar ett erbjudande . Av avsnitt 4.4 framgår att barnet faktiskt ska kunna börja och det är viktigt att lagtexten ger klart besked om det. Det bör också förtydligas vad som gäller vid önskemål i förväg. Som framgår av avsnitt 4.4 är den rimliga tolkningen av dagens bestämmelser att barnet ska kunna börja i förskola den dag som vårdnadshavaren önskar, om önskemålet lämnats i förväg. Detta bör dock göras fullständigt klart i lagen. Förutom att förtydliga lagen är syftet också att denna senaste dag för platserbjudande ska få ett eget namn. Det underlättar att kunna tala på ett enkelt sätt och det är en fördel om bestämmelserna om rapporteringsskyldighet och väntepenning kan knytas till en särskild dag. Begreppet platsdag har alltså flera olika funktioner och är centralt för förslaget om förskolegaranti. Två olika sätt att bestämma platsdagen Platsdagen ska i regel vara den dag som infaller efter en anmälan om förskola med offentlig huvudman. Det betyder att kommunens skyldighet att erbjuda förskola i princip kvarstår oförändrad. Det finns givetvis ingenting som hindrar att kommunen erbjuder förskoleplats tidigare än så. De bestämmelser som föreslås pekar bara ut den senast tillåtna dagen. Fristen ska räknas från den dag som anmälan om förskola kom in till kommunen. I regel bör kommunens ankomst- stämpel eller diarieföring kunna ge besked om när anmälan kom in. Vid beräkningen är lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid tillämplig. Det betyder bland annat att platsdagen är om anmälan kom in året innan. Enligt 8 kap. 3 § skollagen behöver kommunen inte erbjuda för- skola , nätter, veckoslut eller i samband med större . Skulle platsdagen infalla en sådan dag bör nästa vardag i stället räknas som platsdag. Det följer av 8 kap. 3 § skollagen och stämmer väl överens med bestämmelsen i 2 § lagen om beräkning av lagstadgad tid. Någon särskild bestämmelse om detta behövs inte. I många kommuner får vårdnadshavaren önska plats i förväg, ofta mer än . I dessa fall bör den önskade placeringsdagen gälla som platsdag i stället för fyramånadersdagen. Förutsättningen är att önskemålet lämnats i förväg. Som framgått gäller detta men bör förtydligas. En förutsättning för att den önskade startdagen ska gälla som platsdag bör dock vara att kommunen faktiskt tillåter önskemål mer än i förväg. bestämmer kommunen i princip själv om den ska ta emot anmälningar så i förväg och det finns inte skäl att ändra den ordningen. Den önskade startdagen ska alltså gälla som platsdag bara om kommunen tillåter önskemål om förskola från och med en viss dag längre fram än . Tanken med dessa regler är att kommunen och föräldrarna ska kunna avgöra exakt vilken dag barnet ska kunna börja i förskolan. Reglerna måste vara exakta eftersom rapporteringsskyldigheten och väntepenningen ska knytas till platsdagen. Som framgått har en del kommuner garantier som går längre än lagens krav. Till exempel finns det kommuner som garanterar plats . Sådana riktlinjer ska kunna tillämpas även i fortsättningen, men de ska inte påverka vilken dag som räknas som platsdag i lagens mening. Platsdagen och dess verkningar ska bestämmas enligt skollagen. Förutsättningar för att en platsdag ska gälla För att en platsdag ska gälla krävs det att önskemålet om förskola gäller en förskola med offentlig huvudman, det vill säga en enhet i regi. Önskar vårdnadshavaren endast plats i fristående förskola ska ingen platsdag gälla. Har vårdnadshavaren lämnat flera önskemål räcker det emellertid att ett av dem gäller en förskola med offentlig huvudman. I sådana fall gäller en platsdag. Detta överens- stämmer i princip med dagens bestämmelser i skollagen. En annan förutsättning för att en platsdag ska gälla är att kommunen faktiskt är skyldig att erbjuda barnet förskola. Det kräver i sin tur att barnet kan anses vara bosatt i och att det är den aktuella kommunen som ska erbjuda plats och ingen annan. Det kräver också att barnet hör till dem som ska erbjudas förskola enligt övriga bestämmelser i 8 kap. skollagen, till exempel för att föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar. I en del fall kan det alltså krävas utredning för att kommunen säkert ska veta om en platsdag gäller. I vissa fall har ett barn rätt att bli mottaget i förskola med offentlig huvudman i en annan kommun än hemkommunen. Det gäller enligt 8 kap. 13 § första stycket skollagen om barnet med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens förskola. Innan kommunen fattar beslut om att ta emot barnet ska den inhämta yttrande från barnets hemkommun. Har ett barn rätt att bli mottaget i en annan kommun anser vi att en platsdag bör gälla på samma sätt som för de barn som är folk- bokförda i kommunen. I dessa fall är kommunen nämligen skyldig att erbjuda barnet förskola. Väljer kommunen däremot att ta emot barnet som ett helt frivilligt åtagande bör ingen platsdag gälla. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl har behov av särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola ska precis som erbjudas förskola skyndsamt. De ska alltså erbjudas förskola med förtur och inte utifrån bestämmelserna om en platsdag. Man kan säga att bestämmelserna om platsdag inte gäller för dessa barn. Vi anser dock att barnen bör omfattas av den rapporteringsskyldighet och den väntepenning som föreslås. Det förutsätter att det enkelt går att fastställa när ett dröjsmål föreligger. Av den anledningen föreslår vi att rapporteringsskyldigheten och väntepenningen ska knytas till en platsdag även för dessa barn. En platsdag ska alltså gälla i fråga om rapporteringsskyldighet och väntepenning men inte annars. Vårt förslag: En informationsskyldighet ska införas. Efter en anmälan om förskola med offentlig huvudman ska kommunen informera barnets vårdnadshavare om den tid som gäller för erbjudande av plats och om möjligheten till vänte- penning om kommunen inte erbjuder förskoleplats . Mer konkret ska kommunen fullgöra sin informations- skyldighet genom lämna skriftlig information om följande: 1.Vilken dag anmälan om förskola kom in till kommunen 2.Vilka bestämmelser som gäller för erbjudande av plats 3.Vilken platsdag som gäller för barnet under förutsättning att barnet faktiskt ska erbjudas förskola i kommunen 4.Möjligheten till väntepenning om förskola inte erbjuds i tid Informationsskyldighet enligt lag och förordning Vi föreslår att grunderna för kommunens informationsskyldighet ska framgå av skollagen. Där ska det anges att kommunen är skyldig att informera barnets vårdnadshavare om den tid som gäller för erbjudande av plats och om möjligheten till väntepenning. Det ska också anges att informationen ska lämnas när en anmälan om förskola med offentlig huvudman kommit in. Hur snabbt informationen ska lämnas går inte att ange exakt eftersom förhållandena kan variera i det enskilda fallet. Under normala förhållanden kan det dock anses rimligt att informationen lämnas . Den kan till stor del vara standardiserad. De närmare formerna för hur informationen lämnas bör enligt vår mening framgå av skolförordningen och, om det behövs, i ytterligare föreskrifter som den myndighet som regeringen bestämmer meddelar. Själva skollagen bör nämligen inte tyngas med detaljerade föreskrifter som går lika bra att ha i en förordning. De närmare kraven på informationen Kommunens information ska vara skriftlig. Det handlar nämligen om viktiga uppgifter som föräldrarna ska kunna spara och titta på vid behov. Hur informationen ska lämnas bör annars vara upp till kommunen att avgöra. Det kan till exempel ske i form av ett brev till vårdnadshavaren, genom e-post eller på något annat sätt. Informationens innehåll framgår av förslagsrutan. Beskedet om vilken dag anmälan kom in är viktigt eftersom det utgör grunden för beräkningen av platsdagen. Vilka bestämmelser som gäller för erbjudande av plats ska anges för att föräldrarna ska kunna förstå och kontrollera kommunens beräkning av platsdagen. De bestämmelser som avses är givetvis de bestämmelser om platsdag och förtur som vi föreslår ska framgå av 8 kap. 14 § skollagen. Det räcker att kommunen återger dessa bestämmelser i beskedet till föräldrarna. När det gäller platsdagen ska kommunen ange den platsdag som gäller under förutsättning att barnet faktiskt ska erbjudas förskola i kommunen. Beskedet ska alltså vara villkorat. Det är inte meningen att kommunen redan i det här skedet ska behöva göra en fullständig utredning av frågan om barnet ska erbjudas förskola i kommunen. Det räcker att kommunen meddelar vilken platsdag som gäller för barnet givet att kommunen faktiskt ska erbjuda förskola. Man kan säga att vårdnadshavarna ska få besked om en preliminär platsdag. Visar det sig senare att barnet inte ska erbjudas förskola i kommunen är informationen oförbindande. Kommunen kan då besluta att barnet inte ska erbjudas förskoleplats. Det är därför viktigt att kommunen i sin information är tydlig med att platsdagen gäller under förutsättning att barnet verkligen ska erbjudas förskola. Barnets vårdnadshavare ska känna till det villkoret redan från början. Slutligen ska kommunen informera om möjligheten till vänte- penning om kommunen inte erbjuder förskola . Det är upp till kommunen att avgöra exakt hur informationen ska vara utformad och hur omfattande den ska vara. Det skulle till exempel kunna nämnas att det är som har hand om förmånen. Kommunen får själv välja om ytterligare information ska lämnas utöver den som förordningen kräver. Har kommunen till exempel en egen garanti som går längre än lagens kan det vara lämpligt att upplysa om den och hur den förhåller sig till lagens bestämmelser. Föräldrar till barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl har behov av särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola ska få information på samma sätt som andra föräldrar. I princip gäller dock ingen platsdag för dessa barn, som i stället ska erbjudas förskola skyndsamt. Känner kommunen till att barnet har förtur får informationen därför anpassas. Kommunen kan till exempel ge besked om att barnet ska erbjudas förskola skyndsamt men att den platsdag som ändå har beräknats gäller i fråga om bland annat väntepenning. Känner kommunen inte till att barnet har förtur kan informationen däremot inte anpassas. Den kommer då att se ut på samma sätt som för övriga barn och föräldrar. Det får godtas, eftersom det inte är meningen att kommunen ska behöva utreda barnets behov av särskilt stöd enbart för att kunna lämna informationen. Informationsskyldigheten har som övergripande syfte att stödja kommunens arbete med att erbjuda plats och att göra vårdnadshavarna mer medvetna om vilka krav de kan ställa. För kommunen innebär informationsskyldigheten att man måste göra klart när varje anmälan kom in och när varje barn senast ska erbjudas förskola. Genom att räkna ut en platsdag för varje barn får kommunen en preliminär tidsfrist och deadline. Det underlättar planeringen och gör det möjligt att kontrollera när olika barn ska erbjudas plats. Kommunen kan se hur platsdagarna förfaller allt eftersom. Det bidrar sannolikt till att plats kan erbjudas . Vårdnadshavarna får veta vilka krav de kan ställa på kommunen. De får veta när deras anmälan kom in, vad lagen säger och vilken platsdag som preliminärt gäller för deras barn. Det gör att de kan hävda sina intressen på ett bättre sätt än och att de står sig bättre i en diskussion med kommunen. Förhållandet mellan vårdnadshavarna och kommunen blir öppnare och mer jämlikt. Det är också viktigt att alla vårdnadshavare får information om den väntepenning som kan lämna vid dröjsmål. Varför ska informationen vara villkorad? Som framgått föreslår vi att kommunen ska lämna ett villkorat besked om den platsdag som gäller under förutsättning att barnet ska erbjudas förskola i kommunen. Den lösningen kan kanske verka märklig. Vi ser dock inget bättre alternativ, om man utgår från att föräldrarna ska få tydlig information om den senaste dag som barnet ska kunna börja. Ett alternativ skulle visserligen kunna vara att vårdnadshavarna får allmän information om vilka regler som gäller och när deras anmälan kom in. De skulle då kunna räkna ut platsdagen själva. En sådan allmänt hållen information om lagtexten skulle dock vara svår att ta till sig för många, både för personer som inte behärskar svenska och för personer som inte är vana att läsa juridiska texter. Ett annat alternativ skulle kunna vara att kommunen fastställer platsdagen definitivt redan i samband med anmälan, så att den kan förmedlas till vårdnadshavarna utan villkor och förbehåll. Det skulle dock kräva att kommunen redan då vet att barnet verkligen ska erbjudas förskola. Skulle det behöva utredas skulle beskedet dröja och det skulle dessutom få en oklar rättslig status. Frågan är om det inte skulle utgöra ett beslut snarare än en information. Sammantaget framstår ett villkorat besked om platsdag som den bästa lösningen. Tycker vårdnadshavaren att kommunen fastställt fel platsdag finns det ingenting som hindrar att man ansöker om vänte- penning från och med en annan dag. får då pröva vilket platsdag som gäller. Det beslutet går att överklaga. Vårt förslag: En rapporteringsskyldighet ska införas. Den ansvariga nämnden i kommunen ska lämna en rapport om dröjsmål med erbjudande av plats till Skolinspektionen, fullmäktige och kommunens revisorer. Rapporten ska visa hur många barn som inte erbjudits att börja förskola senast på platsdagen. Finns det barn som inte har erbjudits att börja senast på plats- dagen ska rapporten även visa barnens ålder och kön, hur många dagar efter platsdagen de fått vänta och skälen för dröjsmålen. Skolinspektionen ska ges rätt att meddela ytterligare föreskrifter om hur rapporteringsskyldigheten ska fullgöras. Rapporteringsskyldighet enligt lag och förordning Även när det gäller rapporteringsskyldighet föreslår vi att reglerna delas upp mellan lag och förordning. Grunden, att kommunerna ska lämna en rapport om dröjsmål, ska framgå av skollagen. Även vilka som ska ta emot rapporten bör framgå av skollagen. Närmare föreskrifter ska däremot ges i skolförordningen och, om det behövs, i ytterligare förskrifter som Skolinspektionen meddelar. Skälet är återigen att skollagen inte bör tyngas med detaljer. Enligt lagförslaget är det den nämnd som avses i 2 kap. 2 § andra stycket skollagen som ska lämna rapporten och därmed fullgöra rapporteringsskyldigheten. Av den nämnda paragrafen framgår det att det i varje kommun ska finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt lagen. Det är den eller de nämnderna som ska lämna rapporten. Vi anser att detta bör framgå av lagtexten, för att det inte ska uppstå förvirring kring vilket organ som har ansvaret för rapporteringen. Rent språkligt skulle det också framstå som märkligt att tala om att kommunen – utan precisering – ska rapportera till bland annat fullmäktige och revisorerna. Förslaget är att rapporten ska lämnas till Skolinspektionen, full- mäktige och kommunens revisorer. Att tillsynsmyndigheten ska få rapporten är närmast självklart. Det ger Skolinspektionen möjlig- het att genomföra tillsyn och att ingripa genom föreläggande eller på annat sätt. Fullmäktige ska få rapporten eftersom de utövar den yttersta beslutanderätten i kommunen. Fullmäktige beslutar också i viktiga ekonomiska frågor och ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. Slutligen ska också kommunens revisorer få rapporten, eftersom de har möjlighet att granska nämndernas förvaltning från allmänna synpunkter (jämför avsnitt 8.5). Syftet är inte att peka ut eller bestämma vad revisorerna ska granska utan att underlätta arbetet när det gäller att ta ställning till om en granskning bör ske. Vi bedömer att kommunen bara ska behöva rapportera en gång . Det räcker för att åtgärden ska fylla sin funktion. Det viktiga är att Skolinspektionen och övriga mottagare får besked om större, strukturella problem i en kommun. Åtgärden är systeminriktad snarare än individinriktad. Den som vill att Skolinspektionen uppmärksammar ett dröjsmål har möjlighet att göra en anmälan. De närmare kraven på rapporteringen Ytterligare föreskrifter om rapporteringen ska enligt vårt förslag finnas i skolförordningen. Där bör det anges att nämnden ska fullgöra rapporteringen genom att lämna en rapport som visar hur många barn som inte erbjudits att börja förskola senast på den platsdag som gäller enligt 8 kap. 14 § skollagen. Det betyder att rapporten kommer att avse både de barn som vid rapporterings- tillfället faktiskt har erbjudits att börja förskola – men för sent – och de barn som fortfarande väntar. Både avslutade och pågående dröjsmål kommer alltså att rapporteras. För att kunna fullgöra rapporteringen måste kommunen kontrollera om det finns barn som fått vänta för länge . Det måste alltså ske en avstämning och sammanställning inför rapporteringen. Det är upp till varje kommun att avgöra hur detta ska gå till. Det kan till exempel ske genom löpande noteringar eller genom en särskild större genomgång inför rapporteringen. Eftersom kommunen ska kunna erbjuda förskola finns det troligen redan rutiner för att kunna se hur länge olika barn har väntat. Förslaget är att även den kommun som inte har några dröjsmål ska lämna en rapport till Skolinspektionen, fullmäktige och revisorerna. Det är inte särskilt betungande för kommunen och för utomstående är det viktigt att kunna avgöra om kommunen verkligen inte har några dröjsmål eller om kommunen har problem att hantera själva rapporteringen. Har kommunen inga dröjsmål ska rapporten emellertid kunna vara mycket kortfattad. I princip behövs det bara en uppgift om att det inte finns något att redovisa. Finns det däremot barn som inte har erbjudits att börja förskola senast på platsdagen föreslår vi att rapporten ska innehålla flera uppgifter. Den ska i så fall visa barnens ålder och kön, hur många dagar efter platsdagen de fått vänta och skälen för dröjsmålen. Skälen bör kunna anges kortfattat. Genom dessa uppgifter får rapportens mottagare tillräckliga uppgifter om problemets omfattning och allvar. Skolinspektionen får ett gott underlag för att kunna bedöma om dröjsmålen ska utredas vidare eller inte. Rapporten ska framförallt bestå av statistiska uppgifter. Det är inte meningen att barnens namn eller personnummer ska framgå.