sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — Ett sätt att garantera detta är att i instruktionen för tillsynsmyndigheten slå fast att det finns en övergripande skyldighet för myndigheten att samverka med . Det bör även framgå av instruktion. De faktiska formerna för samverkan och samarbete måste, enligt kommitténs mening, ledningen för för polisen tillsammans med riksåklagaren komma överens om. Exempelvis bör myndigheterna komma överens om regler för att tillsynsmyndigheten ska vända sig till i de situationer då det finns frågor om åklagares beslut och verksamhet. Om för polisen finner omständigheter som myndigheten anser att bör uppmärksammas på bör det också finnas förutsättningar att anmäla det till . Även detta bör regleras i instruktionen till tillsynsmyndigheten. Det omvända bör gälla för . En ny granskning av polisen - konsekvenser för åklagarväsendet? I kommitténs direktiv ingår, som inledningsvis redogjorts för, att analysera vad inrättandet av ett fristående granskningsorgan för polisens verksamhet får för konsekvenser för åklagarväsendet. I ett större perspektiv är det här fråga om att placera tillsynsmyndighetens uppdrag i förhållande till rättssamhället. Genom den nya tillsynen över polisen införs en ny aktör som kan verka gentemot rättskedjans arena; en från polisen fristående myndighet som har i uppdrag att i efterhand granska polisverksamhet, men som inte ska uttala sig om hur åklagarfunktionen har utförts. En åklagare har en central roll i rättssamhället. Ingen annan yrkesgrupp inom rättsväsendet är på samma sätt engagerad i ett rättsärendes alla moment. Åklagaren kan beskrivas som dirigenten i en brottmålsprocess.25 Samarbetet med polisen är något av det mest typiska med åklagarens arbete och kontakten mellan polis och åklagare är ofta tät.26 Efter att ett brott har skett är polisen förundersökningsledare under spaningsskedet. När utredningen har kommit vidare och någon kan misstänkas för brottet tar oftast en åklagare över förundersökningsledningen.27 Åklagarens uppgift är att fatta beslut och ge polisen instruktioner om vad som ska göras närmast. Det samarbete som naturligt måste finnas mellan polis och åklagare vilar på bestämmelser, men också på den inbyggda strukturen i rättskedjan. för polisen förstärkta granskning av polisens brottsutredande verksamhet kommer att medföra en viss ökad insyn i åklagares utförda arbete som förundersökningsledare. Det är ett oundvikligt förhållande som polisen och åklagarväsendet bör kunna hantera tillsammans. kommer varken att vara över- eller underordnad någon av myndigheterna i rättssystemet. Den nya tillsynen över polisen kräver dock att ställningstaganden görs gentemot den granskade verksamheten hos och Säkerhetspolisen. I de situationer då dokumentation av en åklagares arbete begärs ut av tillsynsmyndigheten måste bedöma vilken information som ska lämnas ut med hänsyn till tillsynsmyndighetens uppdrag. 25Åklagarmyndigheten, skriften Åklagareett yrke för dig? 27Om det inte är ett enklare brott, som exempelvis snatteri. En ny granskning av polisen - konsekvenser för åklagarväsendet? Eftersom polisens brottsutredande verksamhet bedrivs i nära samarbete med åklagare omfattar granskning av att enskilda åklagares myndighetsutövning håller hög rättslig kvalitet till viss del även polisens brottsutredande verksamhet. Den nya tillsynen över polisens brottsutredande verksamhet måste – i förhållande till gränserna för åklagarväsendets rättsliga tillsyn – vara tydligt klarlagd. Det kan övervägas om åklagarväsendets förutsättningar att bedriva rättslig tillsyn är tillräckligt reglerade i förhållande till den nya tillsynen över polisen. En sådan analys, vilken tar sikte på åklagarväsendets verksamhet, ligger dock utanför kommitténs uppdrag. 16Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter Som redogjorts för i kapitel 6 står för vad som kan beskrivas som den ordinära tillsynen över polisen, medan JO och JK svarar för den extraordinära tillsynen. kan också granska polisverksamheten. Därutöver utövas tillsyn över polisväsendet av bl.a. Datainspektionen. Statskontoret och Brå utövar inte tillsyn över polisen men bidrar till uppföljning och utvärdering av polisverksamheten. I detta kapitel analyserar kommittén frågor om gränsdragning som kan uppkomma mellan för polisen och de andra granskningsorganen som utövar tillsyn över polisen. Kommittén behandlar särskilt Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens och Datainspektionens överlappande uppdrag. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om betydelsen av samverkan mellan tillsynsorganen på polisens område. 16.2JK, JO och den nya tillsynen över polisen Kommitténs bedömning: Risken för att det ska uppstå gränsdragningsproblem mellan JK eller JO och för polisen bedöms som liten. För det fall det uppkommer ärenden där tillsynsinsatser aktualiseras från både JK eller JO och polisens granskningsorgan bör ansvaret för ärendena kunna klargöras genom löpande kontakter mellan myndigheterna. Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter JK och JO utövar extraordinär tillsyn över polisens verksamhet. De uppdrag som JK och JO har ska, enligt tilläggsdirektiven, vara oförändrade. JK och JO utövar tillsyn över flera olika typer av statliga verksamheter. Många av dessa verksamheter står under tillsyn också av en annan statlig myndighet. Som exempel kan nämnas: Socialförsäkringsområdet med //som Inspektionen för socialförsäkringen utövar tillsyn över Arbetslöshetsförsäkringsområdet där Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen Utifrån de möten som kommittén haft med företrädare för de båda tillsynsmyndigheterna som nämnts ovan, har kommittén fått uppfattningen att det för dessa verksamheter inte finns några problem med överlappande uppdrag mellan JK och JO respektive de båda exemplifierade myndigheterna som utövar tillsyn över ett särskilt verksamhetsområde. Detta talar för att det sannolikt är en liten risk för att det skulle uppstå gränsdragningsproblem mellan JK eller JO och en tillsynsmyndighet för polisen. Kommittén har under utredningsarbetet också uppfattat att JO välkomnar ett fristående tillsynsorgan för polisen, bl.a. eftersom polisverksamheten är betydelsefull och omfattande. För det fall det ändå uppkommer ärenden där tillsynsinsatser aktualiseras från både JK eller JO och för polisen bör ansvaret för dessa ärenden, enligt kommitténs mening, kunna klargöras genom löpande kontakter mellan tillsynsorganen. 16.3Riksrevisionen och den nya tillsynen över polisen Kommitténs bedömning: för polisen kommer att ha en annan inriktning på sin verksamhet än den granskning utövar. En viss mindre överlappning mellan verksamheterna kan uppstå genom att ett särskilt område inom polisen kan bli föremål för granskning – dock med olika inriktning – av både och tillsynsmyndigheten. Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter sådan överlappning bör dock kunna hanteras genom samordning mellan myndigheterna. är en oberoende myndighet under och har ett grundlagsskyddat mandat att granska vad statens pengar går till och hur de används. bedriver årlig revision och effektivitetsrevision (se avsnitt 6.3). har effektivitetsgranskat polisens verksamhet på ett flertal områden, exempelvis hanteringen av mängdbrott och polisens brottsförebyggande arbete.1 för polisen ska lyda under regeringen och ha en annan inriktning på sin tillsyn än den granskning utövar. Kommittén har föreslagit att uppdraget till tillsynsmyndigheten ska avse kontroll av regelefterlevnad, och inte effektivitetsgranskning. Enligt kommitténs bedömning skulle, trots utformningen av det nya tillsynsorganets uppdrag, en viss mindre överlappning i granskningen kunna uppstå genom att ett särskilt område inom polisen blir föremål för granskning – dock med olika inriktning – av både och tillsynsmyndigheten. En sådan överlappning bör dock, enligt kommitténs mening, kunna hanteras genom samordning mellan myndigheterna. I kommitténs kontakter med har revisionen också uttalat att den inte kan se några problem med gränsdragning i förhållande till ett nytt fristående tillsynsorgan över polisen. 16.4Datainspektionen och den nya tillsynen över polisen samt överlappande uppdrag Kommitténs bedömning: Det finns inte anledning att befara att den nya tillsynen över polisen skulle innebära gränsdragningsproblem i förhållande till Datainspektionen. Det är för tidigt att utvärdera om den nuvarande överlappande tillsynen över polisens personuppgiftsbehandling bör utföras i annan ordning än . 1 Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polis och åklagare (2010:10) och Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts (RiR 2010:23). Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter 16.4.1Datainspektionen och den nya tillsynen över polisen Datainspektionens tillsynsverksamhet ska bidra till att behandlingen av personuppgifter inte medför otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet. Inspektionen ska också säkerställa att reglerna för sådan personuppgiftsbehandling följs. Datainspektionen utövar tillsyn över polisens behandling av personuppgifter (se avsnitt 6.4.1). Det tillsynsuppdrag som Datainspektionen har är tydligt avgränsat och enligt Datainspektionen har tillkomsten av nya sektoriella tillsynsmyndigheter därför inte påverkat inspektionens verksamhet. Det finns, enligt kommitténs bedömning, inte heller anledning att befara att den nya tillsynen över polisen skulle innebära gränsdragningsproblem i förhållande till Datainspektionen. Däremot har Datainspektionen lyft fram att det i förhållande till är olyckligt att vissa områden för tillsyn är överlappande och vad gäller känsliga personuppgifter till och med identiska. Det kräver, enligt inspektionen, löpande samordning för att inte belasta en verksamhet med tillsyn från två olika håll men är också en onödig kostnad för staten. 16.4.2Överlappande uppdrag när det gäller polisens personuppgiftsbehandling Bakgrunden till att parallell tillsyn utövas över polisens personuppgiftsbehandling. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen med uppgift att bl.a. verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Denna tillsyn omfattar även den behandling av personuppgifter som sker med stöd av polisdatalagen. Därutöver har till uppgift att granska polisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen, och när det gäller Säkerhetspolisen också enligt den äldre polisdatalagen, samt lagen om polisens allmänna spaningsregister, särskilt med avseende på behandlingen av känsliga personuppgifter (se avsnitt 6.4.1 och 6.4.2). När det gäller polisens behandling av personuppgifter utövar alltså både Datainspektionen och tillsyn över det området.2 2 Det ingår vidare i nämndens uppgifter att på begäran av en enskild kontrollera bl.a. om han eller hon har varit föremål för otillåten personuppgiftsbehandling hos såväl Säkerhetspolisen Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter En anledning till att inrättades - och fick det tillsynsuppdrag som nämnden har – var att i målet m.fl. mot fann att i fråga om Säkerhetspolisens registrering av personuppgifter så uppfyllde varken JO, JK, den dåvarande eller Datainspektionen, ens sammantaget, kravet på enskilds tillgång till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i (se vidare avsnitt 13.4). I förarbetena inför att , , även fick i uppdrag att utöva tillsyn över den öppna polisens personuppgiftsbehandling, behandlades frågan om hur tillsynen över polisens personuppgiftsbehandling bäst organiseras.3 En möjlighet var, enligt regeringen, att anförtro Datainspektionen tillsynen i dess helhet. En sådan lösning skulle innebära en begränsning vad gäller tillsynen över Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling. En annan möjlighet var att överlåta hela tillsynen till ett fristående organ som är särskilt inriktat på att granska brottsbekämpande verksamhet. En tredje möjlighet var att – med vad som gäller i fråga om personuppgiftsbehandling inom som förebild – anförtro tillsynsuppgifterna åt två olika myndigheter4 som båda har den nödvändiga fristående rollen. Regeringen uttalade i förarbetena att det finns skäl som talar för att all tillsyn över myndigheternas personuppgiftsbehandling borde ligga på en enda myndighet.5 Det står då klart vilken myndighet som bär ansvaret för att tillsynen är effektiv. Regeringen redogjorde också för att Datainspektionen anfört att den ansåg att man av principiella skäl bör undvika att två myndigheter parallellt utövar tillsyn över samma verksamhet, eftersom det finns risk för att en sådan lösning kan leda till oklarheter för allmänheten, tillsynsobjektet och tillsynsmyndigheten.6 Denna uppfattning har Datainspektionen vidhållit i sina kontakter med kommittén (se avsnitt 16.4.1). Regeringen menade dock att det även finns fördelar med en ordning där två myndigheter, var och en med utgångspunkt i sitt som hos den öppna polisen. Nämnden är skyldig att utföra kontrollen och att underrätta den enskilde som begärt kontrollen om att den har utförts. Se avsnitt 6.4.2. 2009/10:85 s. 272. 4Datainspektionen och en myndighet vars verksamhet är inriktad på granskning av brottsbekämpande verksamhet. 2009/10:85 s. 273. Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter uppdrag, utövar tillsyn över personuppgiftsbehandlingen i polisens brottsbekämpande verksamhet. Inom Datainspektionen finns det en väl upparbetad kompetens och erfarenhet vad gäller personuppgifts- och integritetsfrågor. En tillsyn genom Datainspektionen ger därför goda förutsättningar att framför allt kontrollera att allmänna principer för behandling av personuppgifter tillämpas också inom den brottsbekämpande verksamheten. Datainspektionen ställer sig också positiv till att myndigheten ges ansvaret för en sådan tillsyn. kan man utgå ifrån att ju större insikt i och erfarenhet av den granskade verksamheten som tillsynsmyndigheten har, desto lättare kan tillsynen inriktas på de områden som kan ge upphov till särskilda risker från integritetssynpunkt. I sammanhanget måste också beaktas att Datainspektionens tillsynsområde är omfattande. I det perspektivet är det av värde om Datainspektionens tillsyn kan kompletteras med tillsyn genom en myndighet som har till särskild uppgift att utöva tillsyn över brottsbekämpande verksamhet. En sådan dubbel tillsyn förekommer, som har nämnts, , när det gäller behandling av personuppgifter i Säkerhetspolisens verksamhet. På försvarsunderrättelseområdet gäller också en liknande ordning; jfr propositionen Personuppgiftsbehandling hos Försvarsmakten och (prop. 2006/07:46). Tillsynen över Försvarsmaktens och Försvarets radioanstalts personuppgiftsbehandling utövas dels av Datainspektionen, dels av Försvarets underrättelsenämnd.7 Regeringen gjorde den sammantagna bedömningen att övervägande skäl talade för att den personuppgiftsbehandling som förekommer i polisens brottsbekämpande verksamhet bör stå under tillsyn av både Datainspektionen och en annan fristående myndighet, inriktad på tillsyn över brottsbekämpande verksamhet. skulle därför anförtros uppgiften att utöva ytterligare tillsyn över personuppgiftsbehandlingen inom polisen.8 Kommitténs överväganden i fråga om den överlappande tillsyn som utövas över polisens personuppgiftsbehandling har, i likhet med Datainspektionen (se avsnitt 16.4.1), till kommittén uttalat att det är ett problem att det finns överlappande granskningsområden mellan myndigheterna. Båda myndigheterna har tillsyn över 273–274. Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter polisens, den öppna polisens och Säkerhetspolisens, behandling av personuppgifter. Det riskerar att orsaka problem för den granskade verksamheten, tillsynsorganen och allmänheten. och Datainspektionen har därför behövt upparbeta en samverkan för att i möjligaste mån undvika att myndigheterna granskar personuppgiftsbehandlingen i en och samma verksamhet. Detta gäller särskilt för tillsynen över den öppna polisen. Även om denna samverkan – enligt uppgifter till kommittén – fungerar bra kan det, enligt kommitténs mening, ändå sättas i fråga om det är lämpligt att två granskningsorgan i vissa delar har identiska tillsynsuppdrag. I tillsynsskrivelsen uttalar regeringen att det är viktigt för förtroendet för tillsynen att det står klart för de objektsansvariga, men också för allmänheten, vilken myndighet som ansvarar för en viss tillsyn.9 Att det råder oklarhet för de objektsansvariga och för allmänheten om vilket tillsynsorgan som ytterst ansvarar för granskningen av så viktiga frågor som polisens behandling av känsliga personuppgifter är mindre lämpligt. Överlappande granskningsuppdrag leder dessutom sannolikt till en mindre effektiv tillsyn som orsakar störningar i den granskade verksamheten som sådan. Kommittén kan också se vissa andra problem med att och Datainspektionen har delvis samma granskningsområde, exempelvis att dessa tillsynsorgan skulle kunna komma till olika slutsatser vid sina respektive granskningar. Det kan också vara svårare för polisen att tillgodogöra sig resultatet av granskningar från två olika tillsynsorgan. Det gäller särskilt om besluten är olika till sin karaktär, exempelvis genom att uttalandena om verksamheten är mer reaktiva/bakåtblickande eller mer proaktiva/framåtsyftande. Mot denna bakgrund konstaterar kommittén att det finns flera omständigheter som talar för att de tillsynsuppgifter som har överlappande med Datainspektionen bör hanteras endast inom en av dessa organisationer. Enligt kommitténs mening är det dock för tidigt att utvärdera om tillsynen över polisens personuppgiftsbehandling – som vad avser den öppna polisen så sent som lades till Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsynsområde – bör utföras i annan ordning än . Med beaktande av vad som fram- 9 Tillsynsskrivelsen s. 26 Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter kommit vid kommitténs kontakter med samt Datainspektionen bör dock denna fråga, inom inte allt , följas upp och närmare utvärderas av regeringen. Kommitténs bedömning: Kommittén kan inte se att verksamheten hos för polisen skulle innebära kolliderande uppgifter i granskningen av polisens verksamhet i förhållande till Brå. Kommittén kan inte heller se att det föreligger någon risk för överlappningar mellan Statskontoret och ett fristående tillsynsorgan för polisen. Brå och Statskontoret utövar inte tillsyn över polisens verksamhet men bidrar till viss insyn och utvärdering av polisverksamheten. Brå har till uppgift att följa upp och utvärdera rättsväsendets insatser. Utifrån Brås uppdrag och de ökade anslag som Brå fått för att stärka rådets roll som hela rättsväsendets , kan inte kommittén se att en tillsynsmyndighet för polisen skulle innebära att kolliderande uppgifter utförs vad gäller granskningen av polisen. Statskontoret initierar inte själva några insatser utan agerar på uppdrag av regeringen, eller en kommitté och fokus för insatserna ligger som regel på vissa bestämda frågor. Genom att det handlar om styrda utredningsinsatser som Statskontoret vidtar kan kommittén inte se att det föreligger någon risk för överlappningar i förhållande till en tillsynsmyndighet för polisen. Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter Kommitténs förslag: I instruktionen till tillsynsmyndigheten ska det slås fast att myndigheten ska samverka och samarbeta med övriga tillsynsmyndigheter som utför tillsyn eller granskning på polisens område. Regeringen har i tillsynsskrivelsen redogjort för att en generell kritik som har riktats mot tillsynsverksamhet är att den är dåligt samordnad. Bristande samordning kan leda till att tillsynen varierar mer än vad som är motiverat. I förlängningen riskerar detta att leda till bristande rättssäkerhet. I regelverken bör det, enligt regeringens uppfattning, finnas en tydlig uppgiftsfördelning mellan de inblandade organen inom ett tillsynsområde, dvs. de som utövar tillsyn enligt samma eller närliggande regelverk.10 Regeringen har dock gjort bedömningen att även om samordningen mellan olika tillsynsorgan är viktig bör den inte särregleras i sektorslagarna. Den reglering som finns i förvaltningslagen och myndighetsförordningen bedömer regeringen som tillräcklig.11 har och regeringens krav på samverkan mellan statliga myndigheter ökat. Ett av syftena med samverkan är att den ska leda till förbättrad kvalitet i statsförvaltningen genom att flera olika verksamheter kan bidra med kompletterande resurser, kunskap och kompetens som kan leda till ett effektivare resursutnyttjande.12 Allt fler myndighetsgemensamma samarbeten har också etablerats. På polisens område kan bl.a. nämnas satsningen mot grov organiserad brottslighet, där ett tiotal myndigheter samverkar, och samverkansrådet mot terrorism, som samlar 14 myndigheter. Inom området för tillsyn finns ett annat exempel på etablerad samverkan; Tillsynsforum. Forumet är ett nätverk för tillsynsmyndigheter som vill utbyta erfarenheter, kunskap och information, där ett sjuttiotal tillsynsmyndigheter är medlemmar. Utifrån den nya tillsynsmyndighetens breda tillsynsuppdrag, och vad som ovan redovisats om eventuella gränsdragningsfrågor som kan uppkomma mellan den myndigheten och redan befintliga tillsyns- eller granskningsorgan, finns det anledning att särskilt 10Tillsynsskrivelsen s. 28 f. 12SOU 2008:10 s. 79. Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter lyfta fram betydelsen av en väl fungerande samverkan med olika tillsynsmyndigheter på polisens område. Granskningsinsatser kan exempelvis behöva samordnas för att polisverksamheten inte ska bli belastad från flera håll , vilket annars skulle kunna gå ut över verksamheten. Vidare kan samverkan bidra till att den samlade tillsynen över polisen utövas mer effektivt och att samhällets resurser därigenom används bättre. En annan aspekt är att samverkan är väsentlig för att göra tydligt vilket ansvarsområde respektive tillsynsorgan har. Därigenom undviks över-tillsyn eller att ett särskilt område inom polisverksamheten helt faller utanför all tillsyn. Samverkan är följaktligen väsentlig för att tydliggöra och skapa förutsättningar för att ange vilka olika syften, frågeställningar, arbetsuppgifter och ansvar de olika tillsynsorganen har när det gäller granskning av polisens verksamhet. Kommittén gör, mot denna bakgrund, bedömningen att det är angeläget att slå fast i tillsynsmyndighetens instruktion att myndigheten ska samverka och samarbeta med andra tillsynsorgan som har uppdrag som rör polisens verksamhetsområde. Samordningen bör så långt som möjligt ske informellt genom kontakter och ömsesidigt samarbete mellan tillsynsorganen. Sådant samarbete kan även ges fastare former genom exempelvis överenskommelser. 17Sekretess och tillsynsmyndighetens tillgång till information För att för polisen ska kunna fullgöra sitt uppdrag behöver myndigheten få tillgång till uppgifter från de myndigheter som omfattas av tillsynen. I detta kapitel belyser kommittén tillsynsmyndighetens behov av tillgång till olika uppgifter. Detta aktualiserar frågan om tillsynsmyndighetens åtkomst till sådant granskningsmaterial som omfattas av sekretess, vilket i sin tur sätter fokus på hur materialet kan skyddas om uppgifterna lämnas ut till tillsynsmyndigheten. 17.2Tillsynsmyndighetens tillgång till uppgifter En grundläggande förutsättning för att tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag är att myndigheten kan få ta del av uppgifter från de myndigheter som tillsyn ska utövas över, dvs. och Säkerhetspolisen (jfr avsnitt 12.9). För det särskilda beslutsorganet krävs också tillgång till uppgifter från de övriga brottsbekämpande myndigheter som nämnden har tillsyn över, vilka är , och . De uppgifter som tillsynsmyndigheten behöver få tillgång till kommer således främst från den granskade verksamheten, men behov av uppgifter från andra myndigheter än de granskade kan också uppkomma, t.ex. för att kunna kontrollera vilken information polisen har fått från andra myndigheter. Sekretess och tillsynsmyndighetens tillgång till information