sou · H1B310 · 2013-05-15 00:00:00 — Sedan en småhusentreprenad har godkänts vid en slutbesiktning får konsumenten endast åberopa fel -som har antecknats i besiktningsutlåtandet eller -fel som konsumenten har påtalat vid slutbesiktningen men som besiktningsmannen inte har ansett vara fel, eller -fel som besiktningsmannen varken har märkt eller borde ha märkt vid slutbesiktningen, s.k. dolda fel, eller -fel som konsumenten efter slutbesiktningen har påtalat för näringsidkaren (60 §). Allmänna bestämmelser för småhusentreprenader (ABS) ersattes ABS 95 med ABS 05 som fick en struktur som motsvarar konsumenttjänstlagens och funktionen blev då också ett frivilligt komplement till lagen för de avtal som ingicks efter detta datum. ersattes denna med ABS 09. Bakom de två senaste versionerna av ABS står Byggindustrier, , , Bostadsgaranti, och Trä- och Möbelföretagen. Enligt ABS 09 bör entreprenadavtal vara skriftliga. Som huvudregel ska en slutbesiktning hållas när entreprenaden avslutats, enda undantaget är om parterna kommer överens om annat. I ABS finns också närmare reglerat vad som gäller när behov av ändrings- och tilläggsarbeten uppstår, när avhjälpande ska ske om fel har konstaterats i entreprenaden. innehåller också beskrivningar av de olika former av besiktningar som kan bli aktuella vid en småhusentreprenad och där anges också vem som ska stå för kostnaden för dessa besiktningar. Nuvarande bestämmelser om konsumentskydd avseende bostäder Enligt ABS ska en allriskförsäkring finnas för skador på entreprenaden och efter slutbesiktning, konsumenten/beställaren ska vara medförsäkrad. Ansvarsförsäkring, med ett försäkringsbelopp om minst 200 prisbasbelopp, ska finnas för skydd mot skadeståndsanspråk och efter entreprenadens godkännande. av kompletterande ekonomiskt skydd vid byggfel Det åligger utredningen att utifrån det konsumentskydd som anges i befintlig lagstiftning när konsumenten drabbas av allvarliga byggfel redovisa vilka konsekvenser ett slopande av den obligatoriska byggfelsförsäkringen kan få. 6.1Vilket konsumentskydd finns utöver bestämmelserna i lag om byggfelsförsäkring m.m.? Utredningen har särskilt sett på de lagar som har inriktning att ge skydd åt konsumenten vid allvarliga byggfel, dvs. konsumenttjänstlagen (1985:716) och vissa bestämmelser i jordabalken (1970:994) vad gäller felansvar. Dessa lagar ger ett bra system för hanteringen av avtal, vad ett avtal får innehålla och vilken rätt man som konsument i en byggentreprenad eller som köpare av en fastighet har gentemot entreprenören eller säljaren. Såväl konsumenttjänstlagen som jordabalkens 4 kap. ger tvingande bestämmelser till stöd för konsumenten vad gäller avtalsinnehåll. Konsumenttjänstlagen ger även regler för rättelseförfarande, reklamation m m som ger ett grundläggande stöd för konsumenten. Såsom redovisats ovan i avsnitt 5 så innebär felbegreppet enligt 9 § i konsumenttjänstlagen att en tjänst är felaktig om resultatet inte är fackmässigt i enlighet med 4 §, avviker från föreskrifter eller myndighetsbeslut, eller i övrigt avviker från vad som avtalats. Detta innebär att s.k. utvecklingsfel inte ingår i konsumenttjänstlagens felbegrepp. Övervägande av behov av kompletterande ekonomiskt skydd vid byggfel Utredningens bedömning är att såväl konsumenttjänstlagen som jordabalken ger bra regler till skydd för avtalsförhållandet med konsumenten men att ingen av lagarna säkrar ett faktiskt åtgärdande. Den situation som typiskt sett inte täcks av denna lagstiftning är när konsumenten drabbas av konkurs hos entreprenören. Lagstiftningen är inte heller tillfyllest då den inte ger något snabbt åtgärdande av byggfelet. Att få entreprenörens eller säljarens ansvar rättsligt prövat tar tid och för den enskilde är det just tidsfaktorn och ekonomiska risker som är avgörande. Att föra en tvist angående ett byggfel som kostar exempelvis i åtgärdande innebär vanligtvis tid för handläggning av målen uppgående till i vart fall 2–beroende på hur många instanser som kommer att omfattas av prövningen. Vad gäller risken för rättegångskostnader kan som exempel nämnas avgörandet i ett mål avseende hustillverkarens eventuella ansvar för s.k. enstegstätade fasader som avgjordes genom dom i , T 99-12. Rättegångskostnaderna för hustillverkaren uppgick till , vilket ålades, i detta fall, ett kollektiv av fastighetsägare. Därtill kommer fastighetsägarnas egna rättegångskostnader, som i tingsrätten i vart fall uppgick till . Beloppen är naturligtvis beroende av att det rört många parter på kärandesidan men processkostnaderna tenderar lätt att uppgå till betydande belopp varvid ska nämnas att en vanlig fastighetsägares rättsskydd är begränsat till . Här bör nämnas även PBL:s system för prövning, kontroll och ingripanden. PBL är dock inte konsumentinriktad, utan en lag som speglar samhällets krav på byggande, samhällets krav på byggherren och den tillsyn av byggherren som ska finnas. Genom den ändring i PBL som trädde i kraft infördes krav på startbesked respektive slutbesked. Därtill skärptes kontrollsystemet bl.a. genom nya regler för den kontrollansvarige och för de sakkunniga som ska anlitas i kontrollsystemet. Enligt 10 kap. 3 § PBL får en byggnadsåtgärd inte påbörjas innan har gett ett startbesked om åtgärden kräver bygglov eller anmälan. För att få startbesked måste utifrån det samråd som hållits och utifrån den kontrollplan som framtagits av byggherren kunna bedöma att åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Enligt 10 kap. 34 § PBL ska godkänna att en byggnad får tas i bruk om byggherren har visat att alla krav som Övervägande av behov av kompletterande ekonomiskt skydd vid byggfel gäller för åtgärden enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda och om funnit att skäl att ingripa inte föreligger. Även reglerna om slutbesked bör bidra till att byggnaden kommer att uppfylla PBL:s krav. Sammantaget bedöms dessa regler vara en god hjälp för den Samhällets nya kontrollsystem bör leda till att byggfel uppstår mer sällan. Någon utvärdering av förändringarna i PBL har dock ännu inte skett. Om det trots ovanstående kontrollsystem uppstår byggfel (i PBL:s mening) kan förelägga byggherren om rättelse , förena detta med vite, besluta att rättelse ska ske eller att rättelse ska ske genom försorg på byggherrens bekostnad. Ofta måste då byggherren försöka förmå sin entreprenör att rätta felet. Det kan vara svårt för den icke-professionella byggherren att förstå varför inte ställer krav mot den som faktiskt bygger. Byggherren kanske inte heller förstår vad som ska rättas. Utredningen har dock föreslagit en ändring av PBL så att rättelseföreläggande kan riktas direkt mot ansvarig entreprenör, i stället för mot fastighetsägaren (se avsnitt 4). Det finns även situationer då entreprenören inte finns kvar, exempelvis vid konkurs, och/eller när byggherren inte har ekonomiska resurser att åtgärda ett fel som ska rättas enligt PBL. Här ska även erinras om att dagens lagstiftning om konsumentskydd vid byggande inte omfattar s.k. utvecklingsfel. Sammanfattningsvis innebär det att gällande lagstiftning i praktiken inte ger ett tillräckligt skydd för konsumenten vid allvarliga byggfel, exempelvis vid konkurser. Därutöver saknas ett tydligt skydd för konsumenten vid s.k. utvecklingsfel. av ett borttagande av nuvarande lag om byggfelsförsäkring m.m.? I departementspromemorian Avskaffande av den obligatoriska byggfelsförsäkringen (Ds 2011:2) lämnades förslag att lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. skulle upphävas som bestämmelse om färdigställandeskydd skulle överföras i ny lag. Av direktiven till föreliggande utredning framgår att departements- Övervägande av behov av kompletterande ekonomiskt skydd vid byggfel promemorian inte bedömts ge tillräcklig grund för att kunna uttala sig om vilket behov som kan finnas av ett lagreglerat tredjemansskydd under den tioåriga reklamationstiden i 61 § konsumenttjänstlagen respektive 4 kap. 19 b) § jordabalken. För ett ekonomiskt skydd har redan vid framtagande av lagen om byggfelsförsäkring särskilt pekats på att förvärv av den egna bostaden för de flesta privatpersoner utgör den ekonomiskt mest betydelsefulla affären i deras liv. Redan förvärvet innebär för många ekonomiska åtaganden uppgående till miljonbelopp. Vid allvarliga byggfel tillkommer därutöver betydande åtgärdandekostnader. Byggfelsförsäkringen ska täcka kostnader för åtgärdande av fel i en byggkonstruktion eller i material som används i byggnadsarbetet eller fel som berodde på utförandet av arbetet. Förutom felet ska även skador på byggnader som orsakats av felet åtgärdas. Det åtgärdande som byggfelsförsäkringen är tänkt för uppgår till belopp som få privatpersoner mäktar att klara av. Möjligheten till lån torde även vara mycket begränsat för en redan belånad bostad med allvarliga fel. I direktiven framhålls att det finns andra situationer där privatpersoner kan drabbas av stora kostnader, exempelvis vid brand, och att den enskilda i dylika situationer förväntas tillse att själv försäkra sig i en omfattning som han eller hon finner lämpligt. Brand täcks av den sedvanliga villaförsäkringen eller bostadsrättsförsäkringen. Det avgörande för jämförelsen är att det för dylika skador faktiskt finns försäkringar att köpa. Byggfelsförsäkringen är däremot en produkt som tillhandahålls enbart därför att det finns en lag som gör den obligatorisk i vissa situationer. Utredningen har samrått med flertalet av de försäkringsbolag som tillhandahåller byggfelsförsäkring och likaså med branschorganisationen . Det kan konstateras att en produkt motsvarande byggfelsförsäkringen inte kommer att finnas tillgänglig på marknaden efter borttagande av lagen och därmed kravet på byggfelsförsäkring. Skälet härför är att det finns en betydande risk att konsumenten, inför påbörjandet av ett kostsamt byggprojekt, väljer bort den försäkring som konsumenten då tror sig inte behöva. En minskad efterfrågan av försäkringen innebär med viss automatik ett minskat utbud. Byggfelsförsäkringen skiljer sig väsentligt från den traditionella skadeförsäkringen som ges via villa- och fastighetsförsäkring. Byggfelsförsäkringen är en tioårig försäkring som främst syftar till att gälla för byggfel och följer byggnaden. Övervägande av behov av kompletterande ekonomiskt skydd vid byggfel annat att försäkringen fortsätter att gälla trots en eventuell entreprenörs konkurs. En villa- eller fastighetsförsäkring gäller för plötsligt uppkomna skador, exempelvis pga. brand eller vattenläckage. Det fel som orsakat skadan ersätts dock normalt inte genom en dylik försäkring. Dessa försäkringar är dessutom ettåriga och de följer inte byggnaden. Utredningens uppfattning är att slopandet av den obligatoriska byggfelsförsäkringen kan få betydande konsekvenser för de konsumenter som drabbas av allvarliga byggfel. Utredningens uppfattning är emellertid att den försäkringslösning som framtagits och erbjuds utifrån lagen om byggfelsförsäkring inte uppfyller de krav som man kan ställa på en dylik försäkring för att verkligen utgöra ett erforderligt komplement till befintligt konsumentskydd. Kritiken mot lagen och resultatet av det skydd som var tänkt att ges har varit massivt och enligt utredningens bedömning finns fog för kritiken. En av orsakerna till att byggfelsförsäkringen anses ineffektiv är att den är subsidiär (gäller i andra hand) i förhållande till ett primärt ansvar som åvilar entreprenören. Endast i de fall den primärt ansvarige inte kan åtgärda felet ska byggfelsförsäkringen träda in. Denna subsidiära försäkringskonstruktion missuppfattas , varvid missnöje uppstår eftersom försäkringshavaren har trott att byggfelsförsäkringen är primär. Det avgörande för en bra försäkringslösning är att allvarliga fel ska utredas och snabbt åtgärdas. Detta framhölls redan vid framtagandet av byggfelsförsäkringen men tyvärr uppvisar den försäkringen vare sig snabbhet vad gäller utredning eller snabbhet vid åtgärdande. Som många framhåller har konsumenten i stället fått ytterligare en motpart, nämligen försäkringsbolagen. Att behöva föra rättsliga tvister mot försäkringsbolag är för konsumenten lika besvärligt och tidskrävande som att föra talan mot entreprenörer. Att behöva föra talan mot två parter eller fler är direkt förödande. Många konsumenter klarar inte detta vare sig personligen, ekonomiskt eller tidsmässigt. Övervägande av behov av kompletterande ekonomiskt skydd vid byggfel 6.3Utredningens bedömning och förslag Utredningens bedömning är att det vid ett borttagande av nuvarande lag om byggfelsförsäkring m.m. finns skäl att ha ett kompletterande ekonomiskt skydd för konsumenter vid allvarliga byggfel. Utredningen har inledningsvis bedömt andra alternativ än en försäkringslösning för att ge konsumenten detta kompletterande ekonomiska skydd. Inrättande av en statlig fond Vad gäller statliga lösningar erinrar utredningen om den lösning som gällde för skador hänförliga till byggtekniken med platta på mark och ingjutning av trämaterial i betong, vilket var en av staten godtagen byggteknik . Staten inrättade Småhusskadefonden för att klara av ett åtgärdande av de fel som då drabbade många villaägare. Konstateras kan att ett system med en statlig fond är otympligt och påfordrar stor administration. Någon snabbhet till åtgärdande ger inte heller ett sådant system. Inrättandet av en statlig fond ger dessutom felaktiga signaler såtillvida att staten därigenom kan anses ta ansvar för det som byggs fel i stället för den som faktiskt ansvarar för felet och skadan. Naturligtvis skulle en statlig fond kunna upprättas speciellt för situationen vid entreprenörs konkurs eller vid s.k. utvecklingsfel. Utredningen anser inte heller att ett sådant system är att förorda. Om staten skulle ge ett särskilt ansvarsåtagande vid konkurser så måste naturligtvis frågan ställas varför i så fall inte staten gör det vid andra konkurser där enskilda drabbas. Beträffande s.k. utvecklingsfel så har dessa inte varit så ofta förekommande att de skulle försvara en fondlösning som i förväg säkrar upp ersättning för dylikt. Staten kan alltid utifrån det egna ansvaret för givna byggregler påta sig ett ansvar om detta bedöms nödvändigt. En försäkringslösning innebär däremot en regressmöjlighet och tanken är att försäkringsbolagen ska se till att få in ersättning från den eller de som ansvarar för felet utifrån gällande lagstiftning och utifrån gällande civilrättsliga avtal. En försäkringslösning ger därmed fördelen att för det fall det finns någon som faktiskt bär ansvaret för byggfelet så är det den som i slutänden trots allt får betala. Utredningen förordar inte inrättande av en statlig fond. Övervägande av behov av kompletterande ekonomiskt skydd vid byggfel Inrättande av en fond finansierad av byggbranschen Utredningen har även bedömt möjligheten av att byggbranschen själv skulle inrätta ett system med avsättning till en fond och likaså inrättande av en av fel och skador vid byggande. Fördelen med en sådan lösning är naturligtvis att branschen själv får avsätta medel för de som gör fel. innebär en sådan lösning, precis som för en statlig fond, tämligen betungande administrativa rutiner. Kritik torde även kunna riktas från konsumenthåll mot att det är branschen själv som ansvarar för fonden och dess uppbyggnad. Naturligtvis kan själva bedömningen av fel och skador göras neutralare genom sammansättning av en nämnd som representerar de olika intressena. Många problem kommer dock att kvarstå, bland annat vem som ska utreda och besiktiga, vem som får överklaga såväl besiktning som beslut om ersättning och likaså vilken tidsfaktor som ska gälla för utredning och åtgärdande. Det utredningen främst tar fasta på när den inte förordar inrättande av en branschfond är dock det förhållandet att det inte ges någon regressmöjlighet vilket i sin tur innebär att branschen får ta ansvar för den som inte bygger rätt. I en försäkringslösning så kan alltid kostnaden, utifrån de civilrättsliga avtal som gäller, återföras till den som ska bära ansvaret. Utredningen förordar inte inrättande av en branschfond. Entreprenören avsätter medel eller ger garantier uppgående till visst belopp Utifrån det system som bl.a. gäller i kan en lösning innebärande att entreprenören vid tecknande av kontrakt har att avsätta ett belopp eller ge garanti för visst belopp av entreprenadsumman att användas för kommande åtgärdande. Utredningen konstaterar att även ett dylikt system bygger in risken för tvister huruvida beloppet ska kunna användas eller inte. En skyldighet att avsätta medel eller ge garantier innebär dessutom att alla entreprenörer tyngs av en kostnad och att den entreprenör som faktiskt är bra och duktig och som uppfyller de krav som åläggs honom även får stå ansvaret för systemet. Visserligen kan det jämföras med försäkringssystemet såtillvida att där får den duktige ta kostnaden för att det finns mindre seriösa entreprenörer. Övervägande av behov av kompletterande ekonomiskt skydd vid byggfel Premien för försäkringslösningen är dock betydligt lägre jämfört med kostnaden för att avsätta en summa för åtgärdandet . Utredningen förordar inte en lösning via avsättning eller garanti. Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns skäl att komplettera konsumentskyddet med en försäkring. Utredningen ger ett förslag på en ny försäkring, lag om försäkring för åtgärdande av vissa byggfel, som utredningen anser uppfyller de kriterier som bör ställas på hur en sådan försäkring ska vara utformad. 6.4Kriterier för en effektiv försäkring Utredningen har uppställt följande kriterier för en bra försäkring och utifrån dessa kriterier fört diskussioner med försäkringsbranschen och de bolag som tillhandahåller byggfelsförsäkringar. -Allvarliga fel ska åtgärdas. -Så kallade utvecklingsfel ska inkluderas i försäkringen. -Det ska vara snabbhet och effektivitet i utredningen av om fel eller skada föreligger. -Det ska vara snabbhet vid genomförandet av ett åtgärdande. -Det ska ske professionella bedömningar vad gäller hanteringen av rättsliga frågor och regresskrav mot den som bedömts vara ansvarig för byggfelet. -Ingen ska kunna skylla på annan på ett sätt som hindrar åtgärdandet. Vem som bär ansvaret får avgöras efter åtgärdandet för det fall ingen påtar sig eller accepterar eget ansvar. Här vill utredningen särskilt uppmärksamma att s.k. utvecklingsfel bör omfattas av försäkringsskydd, till skillnad mot dagens byggfelsförsäkring. Med utvecklingsfel avses sådana fel som på grundval av det vetenskapliga och tekniska vetandet vid tiden för uppförandet av huset inte var möjligt att upptäcka. Dylika fel uppkommer som tur är inte med någon större frekvens, men för de som drabbas Övervägande av behov av kompletterande ekonomiskt skydd vid byggfel är konsekvensen betydande och om fel uppkommer kan det omfatta ett stort antal byggnader. Utöver dessa för konsumenten viktiga punkter har utredningen även haft som målsättning att ett förslag om annan försäkringslösning ska vara sådant att det lockar flera aktörer som önskar tillhandahålla produkten. Det är även en målsättning från utredningens sida att kommunens handhavande vad gäller försäkringsfrågan ska begränsas genom ett praktiskt och enkelt system. Nuvarande lag om byggfelsförsäkring uppfyller inte dessa krav och förutsättningar. Direktivet till utredningen utgår från att lagen ska tas bort och utredningen delar den uppfattningen. 7Utblick mot andra nordiska länder 7.1Fond och försäkringslösning i I består bostadsbeståndet till cirka en tredjedel av egnahem, av ägarlägenheter i flerbostadshus och av bostäder i andelsboligforeningar (övriga delar av beståndet utgörs av andra boendeformer). stod privata personer och företag bakom av bostadsbyggandet och finansieras med offentligt stöd. och finanskrisen har den statliga finansieringen ökat. 1986 gjordes en omfattande kvalitets- och ansvarsreform i för statligt byggande och bostadsbyggande med offentligt stöd. Bakgrunden var omfattande problem med betongskador och platta tak. Reformen innebar krav på kvalitetssäkring, drift- och underhållsplaner, användning av standardavtal och en enhetlig reklamationsfrist . För att täcka kostnader för byggfel i bostadsbyggandet med offentligt stöd inrättades den självägande lagreglerade Byggskadefonden. 1990 inrättades även en byggskadefond för ombyggnad. Fonden finansieras med en avgift på 1–1,av anskaffningssumman för projekt med offentligt stöd. Fondens uppgift är att låta genomföra och betala kostnader för besiktningar av projekten efter ett och , att betala reparationer av byggfel och att bidra till erfarenhetsåterföring om byggprocessen för att förebygga byggfel och främja kvalitet och effektivitet i byggandet. Fonden täcker högst av kostnaden för att reparera byggfel som anmäls inom 1 Fonden regleras i 150–160 §§ i lov om almene boliger m.v. Utblick mot andra nordiska länder Åtgärderna finansieras i så stor utsträckning som möjligt genom regresskrav mot dem som har ansvar för felen.2 Byggskadefonden redovisar resultaten av alla ettårsbesiktningar på sin hemsida där det uttalas: Sedan fondens tillkomst har kvaliteten i bostadsbyggandet med offentligt stöd förbättrats markant.3 En rapport från visar att byggfel i privat bostadsbyggande är väsentligt vanligare än i byggande med offentligt stöd.4 finns ett lagkrav på obligatorisk byggskadeförsäkring och det är byggherren som ska se till att försäkringen tecknas. I de fall en entreprenör har avtal med konsument om uppförande av byggnad räknas entreprenören som byggherre i dessa sammanhang. Försäkringen tecknas av byggherren, till fördel för byggnadens ägare. har tillsyn över att försäkring finns för att ge tillstånd till byggstart. När byggnaden är färdigställd ska det anmälas till kommunen och byggherren ska visa upp försäkringsdokument. Byggskadeförsäkringen är primär i förhållande till andra försäkringar. Nivån för försäkringspremierna bestäms av försäkringsbolagens generella prissättning i kombination med försäkringsbolagets riskutvärdering av byggföretaget som söker försäkringen. Denna ordning uppges bidra till bättre kvalitet i nybyggnationer till följd av att byggherrar som bygger med hög kvalitet, och därför registrerar få byggskador, belönas med en lägre premie.5 Försäkringsskyddet gäller och följer byggnaden. Försäkringen täcker väsentliga skador i byggnaden. Efter anmälan ser försäkringsbolaget till att en utredning om skadan sker och att ersättning för skadan utbetalas till ägaren. 2Ds 2007:8 Skydd mot fel och obestånd inom bostadsbyggandet. Evaluering af den obligatoriske byggeskadeforsikringsordning. Utblick mot andra nordiska länder En eventuell självrisk får högst uppgå till per skada och högst per hus . Genom nivån för självrisken är tanken att säkerställa en balans mellan konsumentens möjlighet att täcka väsentliga skador, som mer bagatellartade skador inte anmäls.6 Försäkringsgivaren ska genomföra en eftersyn av byggnationen både ett och efter att försäkringen trätt i kraft. Resultatet från dessa syner skickas sedan till både konsumenten och Erhvervsog Byggestyrelsen. Uppgifterna ligger sedan till grund för en erfarenhetsåterföring likt den som tillämpas inom byggskadefonden. fanns det fem försäkringsgivare. En undersökning visar att vissa byggföretag försöker att undgå att teckna försäkringen i syfte att hålla byggkostnaderna nere.7 På grund av bristande vetskap efterfrågar heller inte konsumenter försäkringsskyddet. Undersökningen visar dock på att av de som har tecknat försäkring är nöjda, ett resultat som sägs vittna om en tillfredsställande ordning. En genomgång av ettårsbesiktningar visade att det fanns ersättningsgilla skador i en tredjedel av objekten. 7.2Fullgörelsesäkerhet och frivillig byggfelsförsäkring i