sou · H1B338d2 · 2013-06-12 00:00:00 — Hänsyn bör tas till de olika nationella rättsordningarna. 10.När det har fastställts att straffrättsliga påföljder för fysiska personer bör inkluderas kan det i vissa fall vara tillräckligt att föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder och överlämna åt varje medlemsstat att besluta om påföljdsnivåerna. I andra fall kan det behövas en ytterligare tillnärmning av påföljdsnivåerna. I dessa fall bör man mot bakgrund av Lissabonfördraget beakta rådets slutsatser av om den metod som ska tillämpas vid tillnärmning av påföljder. 11.Så snart det har fastställts att straffrättsliga bestämmelser bör antas, antingen som enda möjlighet eller som ett alternativ, finns ett behov av att föreskriva en uppsättning samverkande regler, till exempel bestämmelser om juridiska personers ansvar. Det kan också finnas ett behov av att särskilja mellan ett beteende som bör förbjudas men som inte nödvändigtvis måste betraktas som ett brott och ett beteende som bör kriminaliseras. 12.Modellbestämmelserna bör vägleda rådets framtida arbete med lagstiftningsinitiativ som kan innehålla straffrättsliga bestämmelser. 6.4.3Manifest för en europeisk kriminalpolitik bildade ett antal rättsvetare från ett tiotal EU-länder, däribland professor vid , en forskningsgrupp med syfte att kritiskt granska EU:s kriminalpolitik. Gruppen, som går under namnet European Criminal Policy Initiative, arbetade fram ett manifest för en europeisk kriminalpolitik, vilket publicerades elektroniskt i sju språkversioner (). Manifestet publicerades därefter också i en rad nationella tidskrifter (se bl.a. JT 2009/10 nr 4 s. 974 ff.). Manifestet, som fokuserar på samarbetet rörande den materiella straffrätten, är uppbyggt kring ett antal grundläggande principer. Det argumenteras för att vidareutvecklingen av det straffrättsliga samarbetet måste bygga på respekt för följande (se manifestet och P. , T. Elholm, D. Frände, JT 2009/10 nr 4 s. 971): 1.Principen om ett legitimt skyddsintresse. EU-straffrättsliga åtgärder ska vidtas endast för att skydda grundläggande intressen som kan härledas ur fördragen, får inte stå i strid med grundläggande rättigheter och ska riktas mot beteenden som innefattar påtaglig fara eller skada på samhälle eller individer. EU-straffrättsliga åtgärder ska vidtas endast om det är nödvändigt för att skydda grundläggande intressen och om andra åtgärder än straffrättsliga har visat sig vara otillräckliga för att skydda det ifrågavarande intresset. EU-straffrättsliga åtgärder ska, utan undantag, baseras på individuell skuld. EU-straffrättsliga åtgärder ska, utan undantag, leva upp till de krav som följer av legalitetsprincipen och dess underprinciper. EU-straffrättsliga åtgärder ska vidtas endast om målet med åtgärden inte kan nås genom åtgärder på nationell nivå. Vid vidtagande av EU-straffrättsliga åtgärder ska den europeiske lagstiftaren särskilt beakta intresset av att den inre koherensen i de nationella straffsystemen bevaras. De principer som formuleras i manifestet är fast förankrade i och kan härledas ur med dess grundvärden och allmänna rättsprinciper (se a.a. s. 971 f.). Tanken är att principerna ska kunna utgöra ett slags måttstock för en kontinuerlig bevakning och bedömning av den europeiska kriminalpolitiken. Manifestet innehåller också ett annex i vilket de olika principerna används för att bedöma olika straffrättsliga rättsakter som har föreslagits eller antagits av Denna del av manifestet är ett levande dokument på så sätt att avsikten är att den ska uppdateras efter hand som nya straffrättsliga rättsakter aktualiseras. 6.4.4Kommissionens meddelande om en straffrättslig strategi i EU offentliggjorde kommissionen ett meddelande med titeln straffrättslig strategi i EU. I meddelandet beskrev kommissionen den strategi och de principer som den avser att tillämpa när den använder straffrättslig lagstiftning på EU-nivå för att stärka genomförandet av EU:s politik och skydda medborgarnas intressen. I ett pressmeddelande som lämnades angavs att kommissionen med meddelandet om en straffrättslig strategi följde upp ett löfte från EU:s kommissionär med ansvar för rättvisa, , om att vidta åtgärder på området, som den beaktade de önskemål från rättstillämpare och akademiker om en mer konsekvent hantering av straffrätten på EU-nivå som hade kommit till uttryck genom manifestet från European Criminal Policy Initiative. Till de viktiga vägledande kriterierna för straffrättslig lagstiftning på EU-nivå, som kommissionen angav i meddelandet, hör följande: 1.Straffrättsliga åtgärder måste alltid vara en sista utväg. 2.Straffrättsliga påföljder ska reserveras för särskilt allvarliga brott. 3.Straffrättsliga åtgärder måste beakta skyddet av de grundläggande rättigheterna: ny lagstiftning förutsätter full respekt för de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och i om skyddet för de mänskliga rättigheterna. 4.Varje beslut om vilken typ av straffrättslig åtgärd eller påföljd som ska antas måste åtföljas av tydligt faktaunderlag och fattas med respekt för subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Kommissionen anförde att den, i samarbete med och rådet, kommer att utarbeta gemensamma standardformuleringar som kan användas i framtida straffrättslig lagstiftning för att garantera enhetlighet och konsekvens. Vidare angav kommissionen att den kommer att inrätta en expertgrupp som kan hjälpa till att samla in faktaunderlag om vissa brotts gränsöverskridande natur eller verkningar. När det gäller frågorna om och hur olika repressiva metoder får eller bör användas är en naturlig utgångspunkt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna () jämte tilläggsprotokoll. gäller som svensk lag och är därmed direkt tillämplig här i landet. Lagar och föreskrifter får inte meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen). Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () har kompetens att pröva om det har förekommit kränkningar av konventionen i något av medlemsländerna. Om domstolen finner att en sådan har ägt rum, kan den dessutom döma ut ett skadestånd till den som har drabbats. Det är genom praxis som konventionen får sitt egentliga innehåll. tolkar konventionens begrepp autonomt. När det t.ex. gäller begreppet criminal charge (anklagelse för brott) är det inte ensamt avgörande hur det nationella rättssystemet klassificerar ett brott, utan begreppet har av domstolen getts en självständig och allmängiltig tolkning (se vidare nedan). tolkning av konventionen är vidare dynamisk. Domstolen har upprepade gånger uttalat att konventionen är ett levande instrument som måste tolkas i ljuset av de rådande samhällsförhållandena. Som påpekas i det norska betänkandet Fra bot till bedring (NOU 2003:15, s. 93) innebär det dynamiska tolkningssättet att det är osäkert dels hur långt konventionen sträcker sig , dels vilket rättsläge som kan komma att uppstå genom senare rättsutveckling. En besvärlig fråga för medlemsstaterna blir därför vilken tolkningsmarginal man ska räkna med vid införande av nya regler och vid övervägande av om ett befintligt regelverk behöver ändras för att bli förenligt med konventionen. Flera av bestämmelserna i konventionen och dess tilläggsprotokoll kan ha betydelse för frågor om användande av repressiva metoder. Till dem som här är av störst intresse och därför ska beröras närmare i det följande hör artikel 6 som ställer krav på domstolsprövning och rättssäker process, artikel 7 som innehåller krav på lagstöd för att få döma till straff och förbud mot retroaktiv tillämpning av strafflag, samt artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 som innehåller förbud mot dubbelbestraffning. Enligt artikel 1 ska konventionsparterna garantera var och en, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och rättigheter som anges i avdelning I i konventionen. Att konventionen omfattar alla fysiska personer står klart. Frågan om konventionen också omfattar juridiska personer kan däremot inte besvaras generellt. Ett flertal av fri- och rättigheterna kan ju uppenbarligen inte tillkomma en juridisk person, t.ex. rätten till liv och rätten att ingå äktenskap. Beträffande andra är det däremot fullt tänkbart att även juridiska personer kan åtnjuta dem, t.ex. yttrande- och föreningsfrihet. Frågan om i vilken mån juridiska personer skyddas får därför avgöras i förhållande till varje enskild artikel. Det synes inte råda någon tveksamhet om att artikel 6 tillämpas också till skydd för juridiska personer (se W. Warnling-Nerep, Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, 2010, s. 143 och NOU 2003:15, s. 94 f.). Artikel 6 i har följande lydelse: 1.Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller en del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse. 2.Var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. 3.Var och en som blivit anklagad för brott har följande minimirättigheter: a)att utan dröjsmål, på ett språk som han förstår och i detalj, underrättas om innebörden av och grunden för anklagelsen mot honom, b)att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, c)att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett eller att, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar, d)att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom och att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen åberopade mot honom, e)att utan kostnad bistås av tolk, om han inte förstår eller talar det språk som begagnas i domstolen. Artikel 6 p. 1 lägger fast rätten till domstolsprövning och de generella rättssäkerhetsprinciper som gäller för domstolsförfarandet. Den är tillämplig såväl på förfaranden som gäller tvist om någons civila rättigheter eller skyldigheter som på förfaranden som avser anklagelse för brott. Artikelns övriga punkter gäller däremot enbart den sistnämnda typen av förfaranden. 2 fastslås den allmänna principen att den som anklagas för brott ska anses oskyldig så länge det inte finns en fällande dom mot honom. Principen brukar kallas oskuldspresumtionen. 3 uppställs vissa minimigarantier som gäller i fråga om rättegången i brottmål. I fråga om anklagelser för brott är alltså hela artikel 6 tillämplig. Som nämnts ovan har begreppet anklagelse för brott (criminal charge) av getts en autonom tolkning. m.fl. mot (no. 5100/71 m.fl., ), som avsåg frågan om disciplinära förfaranden skulle anses gälla anklagelser för brott, uppställde domstolen tre kriterier – de s.k. Engelkriterierna – av betydelse för vad som är en brottsanklagelse enligt artikel 6. Kriterierna har senare tillämpats av i ett flertal ytterligare fall. I korthet handlar det om klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet. Det är tillräckligt att ett av kriterierna är uppfyllt för att artikeln ska vara tillämplig. Det första kriteriet, klassificeringen i den nationella rätten, innebär att om en förseelse klassificeras som ett brott i den nationella rätten är det tillräckligt för att förseelsen också ska betraktas som brott i konventionens mening. Konventionsstaterna är fria att genom lag göra vilken klandervärd handling som helst till ett brott, och när det skett blir alltså artikel 6 tillämplig på förfarandet. Däremot är det inte avgörande för bedömningen enligt konventionen att en företeelse enligt inhemsk rätt inte klassificeras som brott. Den nationella klassificeringen är då visserligen en naturlig utgångspunkt vid bedömningen enligt konventionen, men detta är bara en av de relevanta omständigheterna. Normalt är det de två övriga kriterierna, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet, som är de mest betydelsefulla. För kriteriet gärningens natur är bestämmelsens räckvidd och syfte av betydelse. Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp (t.ex. offentliga tjänstemän, läkare eller advokater) talar det för att det rör sig om brottslig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompensera för skada är handlingen till sin natur straffrättslig. När det gäller kriteriet påföljdens natur och stränghet görs bedömningen i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. En frihetsberövande påföljd bör i allmänhet medföra att gärningen hänförs under artikel 6, medan typiska disciplinstraff som suspension och varning talar i motsatt riktning. Frågan om ringare ordningsförseelser eller administrativa förseelser borde falla utanför tillämpningsområdet för artikel 6 har prövats av i flera fall. Målet Öztürk mot (no. 8544/79, ) avsåg en trafikförseelse som enligt tysk rätt inte betraktades som ett brott utan som en ordningsförseelse (Ordnungswidrigkeiten). Trots detta fann att det var fråga om en gärning som belagts med påföljd i avskräckande och bestraffande syfte och detta gjorde gärningen till ett brott vid tillämpningen av artikel 6. I de senare fallen mot , som avsåg trafikförseelse (no. 9912/82, ), och Belilos mot , som avsåg brott mot kommunalt polisreglemente (no. 10328/83, ), intog domstolen samma ståndpunkt. har i många avgöranden ansett att skattetillägg som påförs en skattskyldig som påföljd för lämnande av oriktiga eller ofullständiga uppgifter till ledning för beskattning, utgör en påföljd för brott på vilken artikel 6 är tillämplig. Ett par av avgörandena har avsett det svenska skattetillägget, Janosevic mot (no. 34619/97, ) samt och Vulic mot (no. 36985/97, ). artikel 6 är tillämplig på förfarandet rörande skattetillägg hade både och Regeringsrätten kommit fram till redan före avgöranden (NJA 2000 s. 622 samt RÅ 2000 ref. 66 I och 2001 not 10). Ett franskt system för registrering av trafikförseelser var föremål för bedömning i Malige mot (no. 27812/95, ). Systemet innebar i huvudsak att varje körkortsinnehavare initialt tilldelades ett visst antal poäng, från vilka avdrag gjordes om körkortsinnehavaren befanns skyldig till trafikförseelser. Under vissa förutsättningar kunde förlorade poäng återvinnas, men om antalet poäng gick ner till noll ledde detta till automatisk indragning av körkortet. ansåg att avdraget av poäng var att betrakta som ett tilläggsstraff, varför artikel 6 var tillämplig. I Escoubet mot (no. 26780/95, ) har däremot en provisorisk, omedelbar indragning av körkort med giltighet för i väntan på fortsatt prövning ansetts ha det rent preventiva syftet att hålla farliga bilförare borta från vägarna och därför falla utanför tillämpningsområdet för artikel 6. Enligt skilde sig ett sådant interimistiskt beslut från en slutlig indragning av körkort, som ofta var att betrakta som ett tilläggsstraff och därför omfattades av artikel 6. Mot bakgrund av de två ovan nämnda avgörandena har det beträffande svenska förhållanden anförts att sådan återkallelse av körkort som åsyftas i 5 kap. 3 § 1–4 och 6 körkortslagen (1998:488) ska ses som påföljd för brott och därmed omfattas av artikel 6 (se H. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 2012, s. 168). I målet Garyfallou AEBE mot (no. 18996/91, ) ansågs artikel 6 vara tillämplig på ett förfarande med administrativa böter, som ålagts ett bolag för brott mot vissa import- och exportbestämmelser. Enligt grekisk rätt var påföljden inte av straffrättslig natur, men de administrativa böterna hade kunnat uppgå till betydande belopp och hade, om de inte betalats, kunna omvandlas till fängelse för bolagets direktörer och dessutom leda till att bolagets tillgångar togs i beslag. I fallet Inocéncio mot (no. 2000-I, ), som gällde administrativa böter för att vissa byggnadsarbeten utförts utan tillstånd, blev bedömning den motsatta. Här förelåg inte något egentligt bestraffningssyfte och det fanns ingen risk för frihetsberövande. Artikel 6 ansågs inte tillämplig. Fallen Lauko mot (no. 26138/95, ) och Kadubec mot (no. 27061/95, ) avsåg båda böter som ålagts av administrativ myndighet som påföljd för mindre brott. I det ena fallet rörde det sig om ogrundade beskyllningar mot grannar och i det andra fallet om bullersamt och störande uppträdande och vägran att lyda polisen. Syftet med böterna var punitivt och fann att artikel 6 var tillämplig. I kommentar till konstateras att ersättandet av straff för ringare förseelser med en administrativ sanktion alltså inte leder till att garantierna enligt artikel 6 p. 1 upphör att gälla. Tvärtom finns rätten till muntlig förhandling inför domstol och till ett kontradiktoriskt förfarande i princip kvar även om straffet för en viss handling ersätts med en administrativ sanktion. Vidare anförs i kommentaren att artikel 6 p. 1 inte hindrar att man använder ett förenklat förfarande, som t.ex. strafföreläggande eller ordningsföreläggande, under förutsättning att den person som träffas av en påföljd har möjlighet att på begäran få saken prövad av domstol under iakttagande av normala rättssäkerhetsgarantier. Sker ingen hänvändelse till domstol kan personen anses ha avstått från sin rätt enligt artikel 6 p. (Se a.a. s. I det norska betänkandet Fra bot til bedring (NOU 2003:15, s. 98) uttalas att kärnområdet för begreppet anklagelse för brott är sanktioner som enligt norsk rätt är straff. Beträffande vissa andra reaktionstyper, som inte formellt utgör straff, anförs följande. Till att börja med konstateras att administrativt påförda ekonomiska sanktioner av olika slag, bl.a. avgift för trafiköverträdelser och tilläggsskatt, har ansetts utgöra påföljd för brott och att samma sak gäller förlust av offentligt stöd. Vidare anförs att administrativa återkallelser av offentliga tillstånd som inte har ett bestraffande syfte, utan där det huvudsakliga skälet för återkallelsen är oskicklighet hos tillståndsinnehavaren, inte har bedömts som påföljder för brott. Sådana åtgärder, t.ex. indragning av läkar- och advokatlicenser och utskänkningstillstånd, har dock bedömts avse civila rättigheter och skyldigheter (vilket innebär att artikel 6 p. 1 är tillämplig). har däremot i mål om indragning av körkort bedömt att återkallelse av tillstånd i bestraffande syfte avser påföljd för brott. Mot bakgrund av praxis om vad som utgör anklagelser för brott har i doktrinen framförts åsikten att de svenska sanktionsavgifterna normalt ska presumeras utgöra brottsanklagelser i konventionens mening (se W. Warnling-Nerep, Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, 2010, s. 153). Att ett förfarande anses gälla tvist om någons civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse för brott får alltså till följd att rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6.1 måste uppfyllas. Mest grundläggande är rätten till domstolsprövning. Domstolsförfarandet ska vidare vara utformat så att vissa krav tillgodoses, bl.a. ska processen i allmänhet vara offentlig och muntlig och domstolsprövningen ska ske inom skälig tid. Förfarandet ska också vara korrekt och rättvist mot den enskilde (fair hearing). Detta innefattar bl.a. att part ska få tillfälle att bli hörd av domstolen, för att på så sätt få en chans att övertyga domstolen om sin sak. Dessutom anses normalt gälla ett krav på likställdhet (equality of arms) och kontradiktoriskt förfarande, dvs. att båda parter får tillgång till allt material och bereds tillfälle att kommentera detta. Om förfarandet avser anklagelse för brott måste dessutom minimirättigheterna i artikel 6 p. Dessa innebär en precisering av kravet på fair hearing när det gäller sådana förfaranden. Det handlar bl.a. om rätt att bli underrättad om anklagelsen, rätt att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, rätt att försvara sig personligen eller genom ombud, rätt att förhöra vittnen och rätt att vid behov få kostnadsfritt biträde av tolk. För förfaranden som avser brottsanklagelser gäller dessutom den viktiga rättssäkerhetsprincip som kommer till uttryck genom den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6 p. Principen innebär att ingen ska betraktas som skyldig till brott utan att domstol har konstaterat personens skuld efter ett förfarande i vilket han eller hon fått tillfälle att försvara sig mot anklagelsen och som även i övrigt motsvarat kravet på en rättvis rättegång (se H. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 2012, s. 309). En följd av oskuldspresumtionen är att åklagaren har bevisbördan och att varje tvivel i skuldfrågan ska komma den tilltalade till godo. Frågan om en rättslig presumtion, enligt vilken en person under vissa omständigheter har begått ett brott, kan accepteras enligt artikel 6 p. 2 har varit föremål för prövning i flera fall. I Salabiaku mot (no. 10519/83, ) ansågs en presumtion om skuld vara tillåten. Den som passerade fransk tull med förbjudet gods presumerades ha haft uppsåt att smuggla och straffansvar kunde endast undgås om personen kunde påvisa s.k. force majeur. uttalade bl.a. att faktiska och rättsliga presumtioner inte är förbjudna enligt konventionen men att de måste hållas inom rimliga gränser med hänsyn till vad som står på spel och med beaktande av den tilltalades rätt att försvara sig. När det gällde Salabiaku hade de franska domstolarna varit försiktiga i sin tillämpning av presumtionen och de hade beaktat omständigheter som tytt på att personerna i fråga faktiskt hade handlat med uppsåt. slutsats blev därför att den franska presumtionen rörande uppsåt i smugglingsmål inte hade tillämpats på sådant sätt att oskuldspresumtionen hade kränkts. Domstolen uttalade sig i målet även om strikt ansvar, dvs. ett ansvar utan krav på uppsåt eller oaktsamhet. Domstolen framhöll därvid att konventionsstaterna i princip under vissa villkor äger rätt att låta endast objektiva faktorer som sådana leda till straff och att exempel på detta också finns i de olika konventionsstaternas rättssystem. I fallet mot (no. 66273/01, ) har funnit att en presumtion att ägaren till en bil är skyldig till trafikförseelser som begås med bilen inte är oförenlig med artikel 6 p. 2, under förutsättning att det finns tillräckliga möjligheter att vid domstol föra motbevisning mot presumtionen. Frågan om åläggande av skattetillägg enligt svensk rätt kan anses strida mot artikel 6 p. 2, eftersom denna påföljd inte är beroende av att den skattskyldige visats ha handlat med uppsåt eller oaktsamhet, har analyserats av Regeringsrätten i RÅ 2000 ref. 66. Regeringsrätten anförde att det får hållas för troligt att när det gäller tillåtligheten från konventionssynpunkt av ett strikt straffrättsligt ansvar för en handling kommer att uppställa i huvudsak samma krav som den uppställde i Salabiaku-målet för att godta ansvar som grundas på presumtioner. Enligt Regeringsrätten innebär det att ansvaret inte får utkrävas helt automatiskt när de objektiva rekvisiten är uppfyllda utan att den enskilde måste, för att någon konflikt med oskuldspresumtionen inte ska uppkomma, ha möjlighet till någon form av försvar som grundas på subjektiva förhållanden.