sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Vid sidan om Medietilsynet finns Post- och Teletilsynet och Konkurrensetilsynet som reglerar mediesektorn. har varit aktiva i frågor om ägarskapskoncentration och Medietilsynet har ställt flera krav för att godkänna några av de stora strukturaffärer som genomförts , exempelvis bildandet av Media och A- pressens köp av . Instiftandet av det norska presstödet skedde 1969 efter 1950-talets utslagning av andra- och tredjetidningar.20 Det direkta presstödet utgörs till av ett driftsstöd, vilket ges till andratidningar och tidningar med en upplaga under 6 000 exemplar. I likhet med det svenska stödet är det därmed ett selektivt stöd som i första hand är riktat till mindre och svagare tidningar. För att kvalificera sig för presstöd ställs kravet att mottagande tidningar ska vara betalda, redaktionellt självständiga och i huvudsak säljas via prenumerationer. Produktionsstödet uppgick till totalt och fördelades på 140 tidningar, vilket var det största antalet . De tre största mottagarna () fick eller runt en tredjedel av det totala produktionsstödet. har antalet stödmottagare ökat från 19Medietilsynet, 2012c; Roppen, 2012. 20Skogerbo, 1997. cirka 110 tidningar till dagens nivå. Etableringen av fådagars- tidningar med små upplagor kan förklara en stor del av denna ökning. En egenhet med det norska stödet är principen den enes död, den andres bröd. Denna princip innebär att om en presstöds- berättigad tidning läggs ned så behålls totalsumman i systemet oförändrad, det vill säga att den nedlagda tidningens stöd fördelas mellan kvarvarande tidningar.21 I kostnaden för produktionsstödet kan man också tala om ett inkluderat etableringsstöd för dags- pressen, då nystartade tidningar får dubbelt presstöd efter att ha varit i drift under ett kalenderår. Den återstående delen av det direkta presstödet fördelas på ett antal mindre poster (se tabell 4.3). Vid sidan om driftsstödet ges även särskilda stöd till sametidningar (), minoritetstidningar (0,), särskilt distributionsstöd för tidningar utgivna i Finnmark (1,). Källa: Medienorge, 2012. Medietilsynet ger inte stöd bara till lokala dagstidningar utan delar även ut ett tiotal miljoner i årligt stöd till lokalradio och lokal-tv. Detta inkluderar stöd till programproduktion, vidareutbildning, utvecklingsprojekt, samt stöd till verksamhet riktat mot etniska och språkliga minoriteter. En rad olika mindre stödformer, med budgetposter , har i olika utsträckning använts och avvecklats . Dessa inkluderar telekommunikationsstöd, distributionsstöd och portokompensation. Den största av dessa poster var ett stöd till särskilda tidningar, vilket innebar politiska, religiösa och kulturella publikationer. 21 Roppen, 2012. stöd av Norsk Kulturråd, som drog in stödet för 5 av totalt 11 stödmottagare på grund av bristande kvalitet och för lågt bidrag till samhällsdebatten. Sedan mervärdesskatten infördes har dagspressen varit befriad från denna. Ingen mervärdesskatt utgår alltså i vid lösnummerförsäljning och för tidningsprenumerationer, vilket innebär stora skattelättnader för de tidningar som har störst försäljning. Den normala skattesatsen är . Som framgår av tabell 4.4 går i praktiken över hälften av det totala (direkta och indirekta) presstödet till de tio största tidningstitlarna.22 Enbart de tre största tidningarna får tillsammans av det samlade stödet till pressen. För branschens stora aktörer är det indirekta stödet av störst betydelse och som äger både VG och är därmed en av de stora vinnarna på den norska mediepolitiken. Det har därmed sagts att och A-pressen har all anledning att stödja det rådande systemet då de lånar legitimitet från presstödet för att få mervärdesskattebefrielse för sina tidningsprodukter. Trots att det indirekta stödet motiveras presspolitiskt med argumentet om dagspressens viktiga funktion i ett demokratiskt samhälle, har detta inte hindrat att flera statliga utredningar har kritiserat upplägget. Eierstrukturutvalget diskuterade om det var rimligt att den största delen av stödet gick till de största och mest välmående tidningarna.23 Skatteutvalget hävdade att avgränsningsproblematiken och den snedvridning i konkurrensen mellan besläktade varor som systemet skapar, snarare pekar på att dagspressen inte fortsättningsvis borde vara befriade från mervärdesskatt och att ett eventuella presstöd skulle finna andra former som är mer lämpliga för uppgiften.24 Källa: NOU 2010:14. Det norska mediestödsystemet har varit i ständig tillväxt. Den kraftigaste expansionen har dock inte det direkta produktionsstödet stått för, trots en ökning 19822009 på . Snarare har dagspressen vunnit mer på sin befrielse från mervärdesskatt, som ökade i värde . Utvecklingen kan förklaras dels av branschens omsättningsökning, dels av en höjning av den generellt tillämpade mervärdesskattesatsen från . Ingen av dessa stödformer till tidningsbranschen kunde dock matcha tillväxten i licensavgiften för tv och radio (kringkastingsavgiften) som ökade eller med 306 procent.25 4.2.4Dagens debatt och framtidens norska presstöd har producerat pressutredningar med ungefär tio års mellan- rum. Den senaste Mediestøtteutvalget tillsattes med instruktionen att utvärdera effektiviteten i de ekonomiska 25 NOU 2010:14. instrument som används på medieområdet mot bakgrund av mångfaldsmålet och den tekniska utveckling och förändring som pågår.26 Den norska kommittén, ledd av , var i likhet med det danska Mediestøtteutvalget sammansatt av bransch- representanter och forskare. Huvuduppdraget var att reformera det komplexa presstödet, vilket varit i stort sett oförändrat sedan introduktionen . Staten ville också utvärdera möjlig- heten att behandla alla nyhetsmediemarknader i ett integrerat mediestödsystem, dock med ett viktigt undantag – finansieringen av den norska public serviceinstitutionen som var uttryckligen exkluderad från utredningsuppdraget. Det visade sig snabbt att frågorna om plattformsneutralitet och mervärdesskatt på olika medieslag blev centrala punkter i utredningsarbetet, vilket ledde till intensiv diskussion både inom kommittén och i det offentliga rummet.27 Som tidigare beskrivits har tillväxten av direkt och indirekt presstöd inte varit parallella. Värdeökningen av befrielsen från mervärdesskatt har varit mer än så stor som ökningen i direkt presstöd. Produktionsstödet, vilket tilldelas andratidningar och småtidningar, kan därför sägas ha marginaliserats i betydelse över åren. Många i kommittén var ense om att det direkta stödet kunde förenklas. Titlarna som uppbar direkt presstöd stod i stor utsträckning utanför de stora ägar- intressena, medan och A-pressen hade som huvud- intresse att behålla befrielsen från mervärdesskatt. Debatten vände snabbt mot frågan om mervärdesskatt, vilket var något som berörde hela tidningsbranschen och i förlängningen även alla andra medier som tidningarna konkurrerade med. presenterades slutrapporten å komme til orde, vanskelig å bli hørt – en moderne mediestøtte (NOU 2010:14). Mot bakgrund av den ökande konkurrensen om mediekonsumenter och annonsörer ansåg utredningen att ett fortsatt stöd var nödvändigt för att säkra kvalitetsjournalistiken. På ett relativt tidigt stadium gjorde den norska utredningen bedömningen att ett helt platt- formsneutralt mediestöd inte var realistiskt. I sin analys slog man fast att marknadsbetingelserna för kommersiella nyheter i tidningar och internet skiljde sig i väsentlig grad från de marknadsbetingelser som gällde för kommersiell tv och radio. Man kunde därmed inte tala om konvergens i den utsträckning som ett integrerat medie- 27Roppen, 2012. stödssystem skulle kräva för att fungera tillfredställande. Mot bakgrund av detta ansåg utredningen att det nya mediestödet i realiteten behövde inriktas mot tryckta och digitala tidningar. Det stod utom tvivel att tidningsbranschen behövde anpassa sig till den tekniska utvecklingen och de förändrade medie- konsumtionsvanorna. Utredningen identifierade två problem där det nuvarande presstödet inte gynnade en sådan bransch- utveckling.28 -Dels fördelades produktionsstödet efter storleken på pappers- upplagan, vilket effektivt straffade de andratidningar som tog initiativ att skapa erbjudanden på nya plattformar och därmed flytta kunder bort från den tryckta produkten. -Dels hindrade skillnaderna i uttag av mervärdesskatt utvecklandet av kombinationserbjudanden papper/digitalt hos alla tidningar. De tidningar som använde tidnings- prenumerationen för att även börja ta betalt för digitala tjänster skulle få betala mervärdesskatt eller i bästa fall en lägre skattesats på konsumentintäkterna. Utredningen enades om följande principiella slutsatser: 1) En utjämning av mervärdesskatteuttaget mellan olika distributions- kanaler var önskvärd. 2) En framtida fördelningsnyckel för produktionsstödet skulle inte baseras på distribuerad upplaga utan på konsumentbetalning, redaktionella kostnader och netto- täckningsgrad (för alla kanaler). Däremot kunde man inte enas om hur detta skulle genomföras. En grupp ville inte på några villkor ge upp dagspressens frihet från mervärdesskatt trots att man var överens om att en utjämning av mervärdesskatteuttaget mellan olika distributionskanaler var önskvärt. Som ett resultat kom slutbetänkandet att innehålla två alternativa förslag: Flermedialitetsalternativet och Omfördelningsalternativet. 28 Krumsvik, 2011. Flermedialitetsalternativet var egentligen en utökning av det nuvarande presstödet till att även inkludera digitala medier. -Indirekta stöd: Dagspressens befrielse från mervärdesskatt är oförändrad () medan en lägre mervärdesskattesats () införs för digitala nyhetsmedier. -Direkta stöd: Produktionsstödet höjs. Projektstöd till lokala ljud- och bildproduktioner ges fortsättningsvis på alla platt- formar. Man föreslår även stöd för samarbetsprojekt, samt ökat stöd för forskning och vidareutbildning. -Kostnad: Förslaget innebär en höjning av det direkta stödet med (se tabell 4.5). Kostnaden för sänkningen av mervärdesskattesatsen för digitala medier är inte redovisad. Källa: NOU 2010:14. Omfordelingsalternativet var en mer omfattande omdisponering av det norska stödsystemet utan att för den skulle öka den totala resurstilldelningen. Principen var att en lägre mervärdesskattesats skulle införas för tidningar. De frigjorda resurserna skulle användas till att skapa ett utökat direktstöd som baseras på redaktionella resurser och journalistisk produktion. -Indirekta stöd: En mervärdesskattesats på införs för alla nyhetsförmedlande tidningar och digitala medier, vilket innebär att mervärdesskatten för tryckta tidningar höjs från medan mervärdesskatten för digitala medier sänks från (en mervärdesskattesats på tillämpas redan för exempelvis NRK, biografer och vissa andra kulturområden). -Direkta stöd: Ett nytt redaktionsstöd införs för alla kommersiella nyhetsredaktioner i tryck och digitalt (). Storleken på stödet föreslås motsvara av de redaktionella omkostnaderna upp till ett tak på per tidning. Produktionsstödet till andra- tidningar ökas med . Projektstöd, stipendier och stöd till forskning ökas likaså.29 -Kostnad: Totalt beräknas ingen kostnadsökning då staten får i ökade mervärdesskatteintäkter från tryckta dagstidningar (vid oförminskad tidningsförsäljning) vilket omfördelas till direktstöd. Kostnaden för sänkning av mervärdesskatten för digitala medier tas inte upp i beräkningen. Nettoeffekten är negativ för de fyra största titlarna (VG tappar ), medan övriga titlar får en positiv nettoeffekt av förslaget (se tabell 4.6). Källa: NOU 2010:14. 29 , 2012a. Utkast till nytt norskt regelverk skickades utredningen på remiss, och presenterade regeringen utkast til regelverk for en mer plattformnøytral produksjonsstøtte.30 I samband med detta talas om att presstödet skulle bli ett mediestöd även om en helt integrerad mediepolitik aldrig riktigt varit på tal på samma sätt som i Danmark.31 Det handlar således snarare om att justera det existerande presstödet så att även digitala tidningsupplagor blir stödberättigade. Dåvarande kulturministern motiverade förslaget med att tidningarna inte ska förlora produktionsstöd på grund av att läsare migrerar till deras digitala plattformar.32 Presstödet ska med andra ord inte stå i vägen för branschutveckling och förnyelse. -Förslaget öppnar upp för att både digitala och tryckta medier ska kunna ansöka om produktionsstöd. Enligt departementet var det dock oklart huruvida medier som enbart publiceras i digital form skulle kunna kvalificera sig för presstöd. -I beräkningen av det nya stödbeloppet beaktas alla olika distributionsplattformar (till exempel med tryckt tidning kombinerat digitalt) -Kravet behålls att mediet ska vara betalt och till genom abonnemang. I processen hade därmed båda de frågor fallit bort som utredningen hade pekat på som hämmande för branschutvecklingen. Bland annat hade Medietilsynet, som administrerar presstödet, avslagit en tilldelning av stöd baserat på redaktionella kostnader, något som hade föreslagits i Mediestøtteutvalgets omfördelningsalternativ. I samförstånd med branschen skapades i stället ett kriterium för mediestödstilldelning som kräver att även digitala upplagor efterliknar tryckta tidningar i det att de ska ha prenumeranter och en upplaga verifierad enligt etablerade tidningsnormer. Inte heller förslaget om en medieneutral lägre mervärdes- skattesats fanns med i regeringens utkast till nytt regelverk. Idén som skulle ge bättre incitament för att erbjuda tjänster på nya plattformar, snarare än att favorisera pappersdistribution, hade med 30Kulturdepartementet, 2012a. 31Kulturdepartementet, 2012b. 32Kulturdepartementet, 2012b. tiden även vunnit gehör i tidningsbranschen. hade den tidningstunga Mediebedriftenes enats om nyttan med en generell mervärdesskattesats på för både tryckta och digitala kanaler.33 nuvarande kulturminister , som tillträdde 2012, har dock slagit fast att tidningar tills vidare ska förbli undantagna från mervärdesskatteplikten och att tillämplig mervärdesskattesats för digitala produkter ska vara , bland annat med hänsyn till att få stödprogrammet godkänt i . Det slutliga beslutet lär fortfarande dröja en bra bit in på 2013 och lär fortsätta att undersöka möjligheterna till en plattformsneutral mediemervärdesskatt i det längre perspektivet. har en tidningsmarknad som skiljer sig från den i övriga nordiska länder. Med 32 betalda dagstidningar har ett avsevärt snävare utbud än , och (se tabell 4.2), men å andra sidan har hela åtta stycken av de danska titlarna nationell distribution. Även penetration av betalda dagstidningar i befolkningen är betydligt lägre just i . Antalet titlar minskade med i snitt per decennium under efterkrigs- tiden34 men har sedan varit relativt stabilt . Två aktörer – JP/Politikens Hus och Berlingske Media, som ägs av brittiska Mecom, dominerar dagstidningsmarknaden med vardera av den totala upplagan.35 Ekonomiskt har särskilt Mecom dragits med problem. Trots att Mecom avyttrade sitt innehav i den norska pressen () är det snarare i de danska tidningarna och B.T. som de stora finansiella problemen finns. Den lägre penetrationen av betalda tidningar i har lämnat ett marknadsutrymme som fyllts av en omfattande utgivning av gratistidningar, vilken kulminerade . Detta inkluderar å ena sidan de dagliga nationella titlarna, exempelvis Metro Xpress och 24timer, å andra sidan ett stort antal 33Fossbakken, 2012. 34Jauert, 2010. 35Nordicom, 2010. lokala och regionala gratistidningar som i de flesta fall utkommer en gång . Totalupplagan för dessa lokala och regionala distriktsblade var 2007 6,3 miljoner något som ses som ett danskt fenomen. Den största av dessa, Sondagsavisen, har 11 regionala editioner och utdelades som mest till 2,9 miljoner hushåll 2009. Studier har visat att av den danska befolkningen ser dessa som sin främsta källa för lokala nyheter.36 Den betalda pressen har haft en svag utveckling i . sjönk morgontidningarnas dagliga upplaga från 1,6 miljoner exemplar 2000 till 1,13 miljoner exemplar 2009. Minskningen för de betalda morgon- tidningarna har fortsatt och den dagliga upplagan ligger nu på under 1 miljon dagliga exemplar, vilket är klart lägst bland de studerade länderna (se tabell 4.2). För de två kvällstabloiderna och B.T. har det gått ännu sämre med en upplageminskning på . Precis som i och är det trots allt kvällstidningarna som är mest framgångsrika i sina digitala satsningar, vilket kan förklara en del av nedgången för papperstidningarna. Även på annonsmarknaden har de danska dagstidningarna haft det svårt. Dagspressens andel av reklammarknaden minskade från 2008.37 upplevde i allmänhet och i synnerhet något av en gratistidnings- invasion. Metros etablering 2001 och den snabba repliken från Berlingske Media med den dagliga gratistidningen följdes av en rad andra aktörer. De dagliga gratistidningarnas upplaga kulminerade då 12 titlar hade en sammanlagd upplaga på 1,63 miljoner exemplar. Det kraftiga tillskottet av dagliga gratistidningar som skedde vändes dock snabbt till en rad av nedläggningar och sammanslagningar . 2011 hade upplagan minskat med då tre återstående titlar sammanlagt distribuerade 422 000 tidningar.38 lade även Berlingske Media ned sin dagliga 36Jauert, 2010. 37Jauert, 2010. 38WAN-IFRA, 2012a. gratistidning återstår endast Metro Xpress och 24timer. har vågen av gratistidningar medfört att den totala dagliga tidningsläsningen i totalt sett har ökat något trots den kraftiga nedgången i den betalda dagspressen. Effekten avtar dock i takt med att även gratis- tidningarnas upplagor minskar. har historiskt tagit en annan väg än och då det inte introducerades något direkt presstöd . har man de facto erbjudit en rad indirekta stödåtgärder för pressen, bland annat genom befrielse från mervärdesskatt, reducerade porto-/distributionsavgifter från postverket, samt finansiellt stöd för nyetableringar via . har introducerat ett direkt presstöd. Den senaste breda politiska uppgörelsen om mediepolitiken ägde rum och med den följde de presstödstrukturer som har använts . Presstödet i sin nuvarande form består av tre delar – Dagbladspuljen (Distributionsstöd), Dagbladsnævnet (Etablerings- och övergångsstöd) samt ett indirekt stöd genom mervärdesskattebefrielse. Det direkta stödet till dagspressen uppgick till där distributions- stödet stod för den överlägset största delen (349,2 miljoner), medan Dagbladsnævnets budgettilldelning uppgick till (se tabell 4.7). Det statliga skattebortfallet för dags- pressens mervärdesskattebefrielse har beräknats till . Utöver dagspresstödet finns ett särskilt distributionsstöd för ideella tidningar och tidskrifter (Bladpuljen), samt ett för kommersiella tidningar och tidskrifter med utgivning (Ugeavispuljen). 39 Bakker, 2012. Källa: Udvalget om den fremtidige offentlige mediestøtte, 2011. Etableringsstöd, omställningsstöd och saneringsstöd fanns ett investeringsstöd som administrerades av och delfinansierades av både staten och tidningsbranschen. Dock ansåg man att det fanns behov av ett mer transparent, förenklat och effektivare presstöd. I betänkande 1445 från Arbetsgruppen om (2006) konstateras att samman- blandningen mellan privata och offentliga medel, samt kombinationen av privaträttsliga och förvaltningsrättsliga regler, gjorde det dåvarande stödet svårt att administrera. En bidragande orsak till kritiken mot systemet sägs ha varit det kostsamma misslyckandet med etableringen av tidningen , vars utgivning varade i endast . Regeringen gick på arbetsgruppens linje i utformningen av ett nytt lagförslag. I hela förslaget är det mycket tydligt uttryckt ett mångfaldsmål – att stödet ska syfta till att generera ett bredare tidningsutbud än vad marknaden mäktar med på egen hand. Det har senare visat sig att just beskrivningen av tidningsmångfald i stora stycken har begränsat utrymmet för stödformen att främja branschutveckling bortom pappersmediet. Den nya organisationsformen för presstödet innebar nya stödformer och nya kriterier för tilldelning av stödmedel. Dagbladsnævnet inrättades 2006 och ger: 1) Etableringsstöd till projekt som startar dagstidningar eller dagstidningsliknande produkter. 2) Omställningsstöd för projekt som syftar till att vända utvecklingen för dagstidningar – exempelvis analysarbete, omstrukturering, marknadsutveckling eller processinvesteringar som ska syfta till att göra tidningen självbärande. 3) Saneringsstöd till tidningar som är under akut likviditetsbrist eller nedläggningshot, med syftet att ge tidningarna en liten tidsfrist.40 Nämnden behandlade 20092011 12 ansökningar om etableringsstöd, 21 om omställningsstöd och 2 om saneringsstöd. Av sammanställningen i tabell 4.8 nedan kan man konstatera att nämnden avslagit av ansök- ningarna om etableringsstöd och av ansökningarna om omställningsstöd. Den vanligaste motiveringen var att ansökan i huvudsak avsåg online-aktiviteter, vilket faller utanför presstöds- direktiven. I några andra fall har det ansetts att nödvändig med- finansiering saknas eller har verksamhetens ekonomiska bärkraft efter stödperiodens utgång ifrågasatts. Beviljade ansökningar har ofta avsett att utveckla lokala och mikrolokala produkter, exempelvis medborgarjournalistik.41 Dagbladsnævnet har haft ett årligt finansiellt tillskott från statskassan på allt , men har sällan utnyttjat hela beloppet. Totalt fanns vid utgången av 2011 ackumulerade outnyttjade resurser motsvarande . Källa: Dagbladsnævnet, 2012. 40Dagbladsnævnet, 2012. 41Dagbladsnævnet, 2012. I sin treårsutvärdering skriver nämnden att det är oklart i vilken utsträckning stödet påverkat mångfalden på tidnings- marknaden, men att flera projekt som beviljats finansiering annars inte skulle genomförts. Man noterar också att de omställnings- projekt de flesta tidningar anser viktiga för sin vidare marknads- anpassning handlar om olika former av produkt- och marknadsutveckling online. Dessa faller alla utanför regleringens snäva definition av dagstidning, vilket tvingar nämnden att avslå majoriteten av ansökningarna.42 I den följande utvärderings- rapporten (2012) noteras att omställningsstödet i sig inte är tillräckligt för att säkra tidningarnas överlevnad och att två tidningar som fått omställningsstöd trots detta lagt ner driften redan nästföljande år. Nämnden upprepar också sina begränsade möjligheter att stödja nödvändiga digitala satsningar.43 erbjöd danska posten en omfattande distributionsrabatt till dagspressen. Denna omöjliggjordes i praktiken efter riksdags- beslutet om postverkets privatisering 2002. Enligt den medie- politiska överenskommelsen 2006 skulle tidningarna kompenseras genom införandet av ett distributionsstöd för dagspressen. Det nya statliga distributionsstödet baserades till stor del på de kostnader som postverket uppgett och det nya stödet blev förhållandevis väl tilltaget. Dagbladspuljen infördes och ger distributionsstöd per tidningsexemplar inom , och till kommersiella tidningar som utkommer minst per vecka.44 Målet är att främja mångfalden på tidningsmarknaden. En supplementsförordning öppnar också möjligheter för mindre tidningar (under 50 000 exemplar) med nationell distribution och en hög andel redaktionellt innehåll () eller tidningar riktade mot minoritetsgrupper (till exempel tysktalande på ). Storleken på distributionsstödet beror på den årliga budget- tilldelningen och fördelas därefter mellan tidningar efter ett poängsystem som ger mest till landstäckande morgontidningar, därefter kvällstidningar och icke landstäckande morgontidningar, 42Dagbladsnævnet, 2009. 43Dagbladsnævnet, 2012. 44Kulturstyrelsen, 2012. sist icke landstäckande kvällstidningar. Storleken på stödet per tidningsexemplar skiljer sig därför beroende på årlig budget- tilldelning, antalet sökande tidningar och tidningens karaktär. Kriterier för distributionsstöd ur Dagbladspuljen: -redaktionellt innehåll av allmän nyhets- karaktär. -av det redaktionella innehållet ska behandla politiska samhällsrelaterade och kulturella teman.