sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — Enligt den forskningsöversikt som utarbetats på utredningens upp- drag4 kan det ta från mindre än till för större läroplansreformer att slå igenom bland lärare – i deras pla- nering och i deras undervisning. Det bör observeras att detta inte innebär att implementeringen, enligt den modell som redovisas i avsnitt 2.3, på något sätt är avslutad eller att det med säkerhet har uppstått effekter på elevernas studieresultat. Enligt forsknings- översikten menar dessutom flera forskare att nya läroplaner endast i liten grad eller inte alls förändrar lärarnas sätt att undervisa. Reformer med genomslag på undervisningen efter så som gäller enligt översikten reformer som varit starkt efter- frågade och där lärare varit involverade i implementeringen. Exem- pel på sådana är grundskolereformen i och den förskole- 4 Åsén, . Se bilaga 2. reform som genomfördes i . Översikten pekar också på att , den senaste stora skolreformen i , ser ut att ha fått ett relativt starkt genomslag i skolan . Det bör dock enligt utredningen beaktas att den forskningsbaserade utvärderingen av i inte kan härleda utvecklingen direkt till reformerna. Den positiva ut- vecklingen i de internationella undersökningarna startade i själva verket innan reformen genomfördes. En förklaring till detta kan dock vara att redan förberedelserna inför gav vissa effekter. Även andra källor bekräftar att det tar tid. Några forskare menar till exempel att institutionaliseringen av en genomsnittligt komplex innovation (skolreform; vår kommentar) tar mellan tre till och att det tar mellan fem och om det är fråga om en kom- plex innovation5. menar att det finns exempel på skol- system som gjort ihållande och avläsbara framsteg på så som från det att beslutade förändringar implementerats ini- tialt6. Att implementeringen av en komplex reform tar beror enligt ytterligare andra forskare på att lärare och skolledare endast kan använda en liten del av sin tid till systematisk skol- förbättring7. Enligt ännu en forskare är en innovation institutionaliserad när åtminstone en tredjedel av skolans medarbetare har genomfört in- novationen och när det är lättare att hålla förändringen gående än att stoppa den8. 11.3När kan förbättrade studieresultat förväntas? Utredningens bedömning: Det går inte att fastställa ett exakt datum från vilket de olika åtgärderna sammantaget kan komma att leda till förbättrade studieresultat. De internationella studier- na är de enda kunskapsmätningar som är utformade för att mäta trender, varför vi fokuserar på dem. Det kommer dock att 5van den , and (1981) Onderwijsinnovatie in een verschuivend perspectief. Tilburg, Uitgeverij Zwijsenbv. 6Mourshed, , m.fl (2010) How the World´s most improved school systems keep getting better. 7Visscher, A. J. and R. Coe (2002) red. School Improvement through Performance Feedback. , Swets and Zeitlinger. För en svensk bild av de lokala förutsättningarna, se a.a. 8Stringfield, S. (2002) Big change question: is large scale educatioonal reform possible? ta tid innan åtgärderna kan förväntas påverka resultaten som de mäts i dessa studier. Implementeringen är en successiv process som dessutom kommer att ta olika för olika åtgärder. I vissa fall kan man inte heller förvänta sig några särskilda effekter på just kunskapsresultaten. Många åtgärder har genomförts först från , andra tidigare. Ett visst genomslag i form av förbättrade studie- resultat kan förväntas tidigast vid de internationella studier som kommer att genomföras . Effekten bör sedan kunna förstärkas gradvis , allt annat oförändrat. Utredningen har redan konstaterat att det inte går att fastställa ett bestämt datum från vilket de olika åtgärderna samverkar i förbätt- rade studieresultat. Att reformer efter kan anses vara institutionaliserade, och ingå i en förändrad undervisningspraxis, innebär inte med nödvändighet att de har fått effekter på elevernas studieresultat. I vissa fall kan ta ytterligare tid innan förändringar i det sätt lärarna arbetar i sin tur leder till att det uppstår effekter på elevernas kunskaper som blir möjliga att mäta. I andra fall är det svårt att överhuvudtaget påvisa att det kommer att uppstå sådana effekter. Dessutom har det gått för att det ska finnas utvärderingsresultat som belyser om det finns effekter på studie- resultaten av de nu aktuella reformerna. Utredningens uppdrag att bedöma när reformerna får avsedd effekt påverkas i denna sammantagna analys av dels att de olika åt- gärderna genomförts , dels att de har olika för- väntade genomslag på undervisningen och dels att det tar olika för dem att få genomslag. När reformerna tidigast kan få avsedda effekter beror bland annat på från och med när de först genomförts/tillämpas. Av tabell 11.1 framgår att ett flertal viktiga reformer har genomförts9 eller . 9 Med genomförts avses här att bestämmelser tillämpas eller att åtgärder vidtagits. 1) Inkl. kursplaner och kunskapskrav. 2) Nationella prov i bi, ke och fy i åk 9 permanent (utprovning ). Fr.o.m. lå 2011/12 ersattes proven i sv, sv2, ma och eng i åk 5 med motsvarande prov i åk 6. Bi, fy och ke (NO) i åk 6 samt i geo, hi, rel och sam i åk 6 och åk 9 fr.o.m. vt 2014 (utprovning ). 3) Tillämpas fr.o.m. . 4) Inkl. förstärkta resurser och tätare tillsyn. 5) Bestämmelserna har skärpts stegvis. Reformer och andra åtgärder som genomförts/tillämpats från eller senare gäller Lgr11 med nya kursplaner, kunskapskrav, betyg från årskurs 6, ny betygsskala, ny lärarutbildning, nya be- hörighetsregler och införandet av lärarlegitimation samt stärkta sanktioner i samband med tillsyn, stärkt rätt till särskilt stöd och mer lika villkor för fristående och kommunala skolor. Förändring- arna har således i skrivande stund haft mindre än på sig att sätta avtryck i verksamheten. Det gäller även mer tillfälliga insatser som Lärarlyftet II och Rektorslyftet. Andra åtgärder har haft på sig att verka. Det gäller till exempel införandet av mål och sedermera kunskapskrav i årskurs 3, nationella prov i årskurs 3, nationella prov i fler ämnen i årskurs 6 och 9 (nationella prov i fler ämnen har genomförts stegvis) samt införandet av skriftliga omdömen i den individuella utvecklings- planen (IUP). Vad gäller IUP har regeringen redan aviserat vissa förändringar från och med /1410. Andra åtgärder som haft på sig avser att påverka kompetensen hos lärare och rektorer, till exempel införandet av speciallärarutbildning, Lärar- lyftet I och satsningar på bland annat kompetensutveckling. Det gäller också vissa åtgärder för ökad studiero samt förstärkningen av tillsyn och kvalitetsgranskning, inklusive inrättandet av Skolinspek- tionen. 11.3.2Utvecklingen kan följas i de internationella studierna För att belysa när effekter av de olika åtgärderna kan förväntas uppstå har utredningen valt att utgå från när effekter kan förväntas bli synliga i de internationella studierna. Detta val har gjorts av två anledningar. För det första bedömer vi att det är genom de inter- nationella studierna som det i praktiken kommer att vara möjligt att följa utvecklingen. Dessa är de enda kunskapsmätningar vi har som är utformade för att beskriva trender. Utredningen har i avsnitt 2.2.1 konstaterat att till exempel betyg och nationella prov utgör mindre lämpliga mått att följa kunskapsutvecklingen med, bland annat på grund av att både betygsskalan och provsys- temet ingår i åtgärdspaketet och därför är föremål för förändringar som gör dessa mått instabila. För det andra är det för vår del omöj- ligt att vara mer precisa än vad de internationella studierna ger stöd 10 Regeringen har aviserat att kravet på IUP ska avskaffas helt för årskurserna 6–9 samt att IUP ska lämnas minst en gång per läsår i stället för en gång per termin i i årskurserna 1–5. Vi är väl medvetna om att dessa inte fångar upp samtliga effekter av de förändringar som skett och att de endast mäter effekter inom vissa ämnen. Av tabell 11.2 framgår de senast genomförda studierna samt nu aktuell planering för perioden fram . Redovis- ningen utgår från dagens periodicitet, vilken naturligtvis kan kom- ma att ändras om länderna kommer överens om det. Likaså utgår den från att kommer att delta i studierna på samma sätt som . Även detta kan naturligtvis komma att ändras. 1) Redovisningen utgår från den periodicitet med vilken studierna genomförs . Detta kan naturligtvis komma att ändras om länderna kommer överens om det. Dessutom kan beslut fattas som påverkar delta- gande. PIRLS11 undersöker läsförmågan för elever i årskurs 4. PISA12 avser att mäta kunskaper och färdigheter hos 15-åriga elever i matematik, naturvetenskap och läsförståelse. är ett kunskaps- område i särskilt fokus men alla kunskapsområden undersöks varje gång, vilket möjliggör jämförelser . Fokusområdena fram- går av tabellen. TIMSS13 undersöker elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i årskurs 4 och årskurs 8. Det bör observeras att varken PIRLS, eller TIMSS mäter resultaten i de samhälls- orienterande ämnena. Ytterligare en internationell studie av intres- se – ICCS14 – avser medborgar- och samhällsfrågor i skolan. Tyvärr saknas uppgifter om den framtida planeringen för ICCS. Ett förväntat successivt genomslag Kapitlen 3–9 ger visst stöd för att dra slutsatser av om, och när, de olika reformerna och insatserna tidigast kan komma att påverka resultaten i de internationella studierna. Det måste understrykas att vi här endast fokuserar på åtgärdernas möjliga bidrag till utveckling av kunskapsresultaten som de mäts i dessa studier. Alla mål för utbildningen i den svenska skolan, eller ens i de enskilda ämnena, mäts inte i de internationella studierna. Det kommer dessutom knappast att gå att härleda utvecklingen i de interna- studierna till specifika åtgärder eller ens till det samlade åt- gärdspaketet. Det handlar här om hypoteser, inte prognoser, om vad som faktiskt kan komma att hända. Flertalet av förändringarna genomfördes först från och med läs- /12. Det innebär att resultatet för elever som kommer att ha gått hela sin grundskoletid i det nya systemet kommer att kunna följas upp i internationella studier först . Even- tuella effekter på studieresultaten bör dock i vissa fall kunna visa sig tidigare än så. Dels genomfördes vissa åtgärder /12, dels uppstår effekterna av de olika åtgärderna successivt. 11Progress in International Reading Literacy Study. Studien organiseras av The Achievement (IEA). 12Programme for International Student . Studien är ett OECD-projekt. 13Trends in International Mathematics and Science Study. Studien organiseras av IEA. 14International Civic and Citizenship Education Study. Studien organiseras av IEA. Nya kursplaner och kunskapskrav Lgr11 med nya kursplaner som kompletteras med kunskapskrav utgör ett centralt inslag i åtgärdspaketet. Förändringen ligger, som redan nämnts, nära undervisningen och bör därför kunna bidra till kunskapsförbättringar som blir möjliga att avläsa i de internatio- nella undersökningarna. är inte svenska och internatio- nella erfarenheter av tidigare reformer särskilt uppmuntrande. För att de avsedda effekterna överhuvudtaget ska kunna uppstå är det enligt vår bedömning nödvändigt att implementeringen av de nya styrdokumenten är uthållig. Det är i själva processen på den en- skilda skolan som drivkraften till förbättringar ligger. De nya styrdokumenten började tillämpas först . Det är inte rimligt att förvänta sig några effekter av detta redan i 2012. För det är implementeringen av styrdokumenten allde- les för komplicerad och tidskrävande. Dessutom har de 15-åringar som genomförde 2012 fått merparten av sin utbildning uti- från de tidigare styrdokumenten. Om man tar utgångspunkt i att är en ganska optimistisk prognos för hur det tar för en reform att institutionaliseras (se avsnitt 11.2.3) är även de inter- nationella studier som genomförs 2015 och 2016 tidigt ute. Med en framgångsrik implementering skulle dock de nya kursplanerna och kunskapskraven, med en optimistisk bedömning, kunna bidra po- sitivt till utvecklingen av resultaten i 2015, TIMSS 2015 och PIRLS 2016. Mer troligt är att det kan ta tills 2018, TIMSS 2019 och PIRLS 2021. Mål/kunskapskrav samt nationella prov i årskurs 3 Reformen med mål och nationella prov i årskurs 3 har införts stegvis. Mål för årskurs 3 infördes initialt och nationella prov i svenska och matematik permanentades . Från och med att Lgr11 infördes har målen för årskurs 3 ersatts med kunskapskrav för godtagbara kun- skaper. Utredningen bedömer att de förändringar som avser års- kurs 3 tillhör dem som har störst förutsättningar att långsiktigt påverka resultaten i den svenska skolan. Om man antar att införandet av mål och nationella prov i årskurs 3 mer eller mindre förändrade lärarnas sätt att planera sitt arbete, bland annat med formativ utvärdering, skulle med en mycket optimistisk bedömning vissa effekter kunnat uppstå redan i de undersökningar som genomfördes för årskurs 4 . PIRLS 2011 och TIMSS 2011 pekar också på att försämringarna i vissa avseenden har bromsats upp. Utvecklingen kan dock härledas varken till den här aktuella reformen eller till några andra specifika insatser. Det är mer rimligt att förvänta sig att reformen, om den är framgångsrik, tidigast kan påverka resultaten för läsförståelse i PIRLS 2016 och för matematik och natur- vetenskap i TIMSS 2015. Effekterna av införandet av mål och sedermera kunskapskrav samt nationella prov för årskurs 3 bör dock ytterst avläsas först när de elever, som gått i efter att re- formen introducerats, har nått slutet av och kanske till och med går i gymnasieskolan. Det viktiga är ju att förändringen lägger en grund som, tillsammans med andra förändringar, bidrar till förbättrade resultat för eleverna när de lämnar . Denna typ av effekter skulle allra tidigast kunna visa sig i samband med 2018 och TIMSS 2019. Betygsliknande skriftliga omdömen i IUP:n från årskurs 1 Teoretiskt innebär detta att eventuella effekter kan börja uppstå successivt från denna tidpunkt. I praktiken sker sannolikt implementeringen av reformen i ett sam- manhang, tillsammans med bland annat läroplansreformen. För att reformen ska kunna få effekt på elevernas kunskaper bör den enligt vår uppfattning först påverka lärarnas arbete i klassrummet. Det är inte i första hand det förhållandet att eleven får ett skriftligt omdö- me som har förutsättningar att påverka elevens lärande. Det hand- lar i stället främst om det lärande som reflektionerna i samband med bedömningen innebär för läraren och hur dessa i sin tur påverkar undervisningen. Eftersom reformen med skriftliga omdömen från årskurs 1 på- verkar förhållandena för elever i årskurserna 1–515 bör den kunna avläsas redan i de internationella studier som avser årskurs 4. Det innebär att reformen skulle kunna påverka de samlade resultaten för de yngre eleverna tidigast i samband med TIMSS 2015 och PIRLS 2016, för att sedan förstärkas till påföljande studier. 15 Från början gällde reformen alla elever i samtliga årskurser. Regeringen har dock aviserat att reformen framgent ska gälla endast för elever i årskurserna 1–5. taten för de äldre eleverna skulle, om effekten på elevernas lärande kvarstår i , tidigast kunna visa sig först i samband med 2018 och TIMSS 2019. Nationella prov i fler ämnen i årskurserna 6 och 9 Nationella prov i fler ämnen har införts stegvis . Vissa av proven utprovas först och permanentas vårtermi- nen 2014. Liksom för skriftliga omdömen från årskurs 1 bedömer vi att det i första hand är genom att påverka lärarnas undervisning som proven har förutsättningar att i sin tur påverka studieresul- taten. Om detta sker skulle förändringen tillsammans med andra åtgärder kunna bidra till förbättrade resultat tidigast i samband med 2015 och TIMSS 2015, för att sedan successivt förstärkas från 2018 och TIMSS 2019. Betyg i årskurs 6 Reformen tillämpades första gången vid terminsslutet . I en mening är detta en reform som slår igenom efter- som åtgärden är tvingande. Av kapitel 4 framgår att det inte finns någon entydig bild av tidigare betygs påverkan på studieresultaten. Effekterna varierar också för olika elevgrupper. Resultaten pekar sammantaget på att högpresterande elever gynnas eller åtminstone inte missgynnas av tidigare betyg medan lågpresterande elever missgynnas. Detta gör att effekterna på nationell nivå är osäkra. Återigen är det främst genom den inverkan reformen kan ha på lärarnas undervisning som effekter eventuellt skulle kunna uppstå på studieresultaten. Om man således antar att betygen inte bara får en summativ roll utan också bidrar till analys och utveckling av undervisningen skulle detta tillsammans med andra åtgärder kunna bidra till förbättrade resultat tidigast i samband med 2015 och TIMSS 2015, för att sedan successivt förstärkas från 2018 och TIMSS 2019. Den nya lärarutbildningen startade . Utred- ningen betraktar lärarkompetensen som en av de viktigaste fakto- rerna för att förbättra studieresultaten i den svenska skolan. För att den nya lärarutbildningen ska få effekter på elevernas studieresultat måste flera faktorer vara uppfyllda. De förändringar som genom- förts i lärarutbildningen måste vara rätt tänkta och få ett faktiskt genomslag i utbildningen. Dessutom måste tillräckligt många lärare med den nya utbildningen examineras och bli verksamma i skolan. Vi anser att satsningen på ämneskunskap och ämnesdidaktik kan påverka kunskapsutvecklingen positivt. Det tar dock tid innan en ny lärarutbildning kan förväntas få genomslag på undervisningen och i ett nästa steg på studieresultaten. Det tar helt enkelt tid innan en tillräckligt stor andel av lärarna har gått den nya utbildningen. En rimlig bedömning är att effekter, om de uppstår, gör det , vilket skulle innebära att de skulle kunna på- verka resultaten i samband med TIMSS 2023, 2024 och PIRLS 2026. finns risken att lärarbristen, som förväntas bestå , kommer att motverka den önskade utvecklingen. Att lärarutbildningarna inte attraherar de studenter som har de bästa förutsättningarna utgör även det ett bekymmer. Det gäller även de stora avhoppen från läraryrket16. Speciallärarutbildningen återinfördes och de första spe- ciallärarna examinerades från utbildningen /10. Infö- randet av speciallärarutbildningen bör leda till att fler lärare med specialpedagogisk examen kommer att ha rätt lärar- utbildning i sin grundläggande examen för den undervisning de bedriver. Detta bör kunna bidra till förbättrade studieresultat för de elever som är berörda. En förutsättning är dock att den under- visning speciallärarna bedriver utmanar elevernas kunskapsutveck- ling. Det möjliga genomslaget i internationella mätningar bör dock inte överdrivas. Detta med tanke på dels att antalet berörda elever är litet, dels att bristen på speciallärare och specialpedagoger för- väntas kvarstå . Effekten är därför för osäker för att 16 , mellan läsåren 2006/07 – 2011/12 var det mer än var tredje lärare som lämnade yrket. Av dem gick i pension och lämnade yrket av annan orsak. Källa: (2013) Beskrivande data. det ska vara möjligt att ange en tidpunkt för när återinförandet av speciallärarutbildningen kan komma att få effekter. Både Lärarlyftet I och Lärarlyftet II har varit inriktade mot att stärka lärares ämneskunskaper och ämnesdidaktiska kompetens. Lärarlyftet I pågick innebar att lärare med en lärarexamen gavs möjlighet att studera på universitet eller hög- skola med en ersättning på av lönen från staten. Sats- ningen som uppskattningsvis nått var sjätte lärare i har varit uppskattad. Spridningseffekten till andra lärare har dock varit begränsad. Det saknas utvärderingar av vilken påverkan Lärarlyftet I haft på elevernas kunskapsresultat. Om Lärarlyftet I ensamt kun- nat påverka de resultat som mäts i de internationella studierna är enligt vår bedömning mer tveksamt. I så fall borde detta kunnat avläsas redan i studierna . Även om PIRLS 2011 och TIMSS 2011 pekar på att försämringarna i vissa avseenden har bromsats upp kan dock detta inte härledas varken till Lärarlyftet I eller till andra specifika insatser. Resultaten på 2012 redovisas först . Lärarlyftet II som planeras att pågå 2012–2015 riktar sig enbart till lärare med lärarexamen som är anställd hos en huvudman, men som undervisar i ett ämne utan att ännu ha rätt utbildning för det- ta. Utredningens bedömning är att denna satsning har större förut- sättningar att påverka studieresultaten än den föregående, på grund av att den är mer riktad. Eventuella bidrag till utvecklingen av re- sultaten på de internationella studierna skulle allra tidigast kunna uppstå , dvs. tidigast i samband med 2015, TIMSS 2015 och PIRLS 2016, för att sedan successivt för- stärkas. Skärpta behörighetsregler och införande av lärarlegitimation Förändringarna innebär i korthet att det som huvudregel krävs legitimation som lärare respektive förskollärare för att få anställas i skolväsendet utan tidsbegränsning samt för att få bedriva och an- svara för undervisning. Av legitimationen ska framgå vilka skolfor- mer, årskurser och ämnen behörigheten avser och om behörigheten avser arbete i fritidshem. Bestämmelserna ska tillämpas fullt ut . Endast legitimerade lärare ska, med ett par undantag, självständigt få besluta om betyg17. gäller att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig får bedriva undervisning. Utredningen bedömer att de skärpta behörighetsreglerna kan bidra till förbättrade studieresultat , särskilt om befintliga lärare kompletterar sin utbildning, till exempel inom ramen för Lä- rarlyftet II. Lärarbristen riskerar dock att undergräva effekterna av reformen, varför vi bedömer att avläsbara effekter på studieresultaten, som de mäts i de internationella undersökning- arna, knappast bör kunna uppstå förrän , dvs. i 2018, TIMSS 2019, för att sedan förstärkas successivt. Några särskilda effekter på studieresultaten av det formella kra- vet på lärarlegitimation har vi däremot svårare att se att det finns ett sakligt stöd för. Befattningsutbildningen för rektorer och rektorslyftet Befattningsutbildningen för rektorer har införts i två omgångar, först och senare som obligatorium . Nå- gon utvärdering av den obligatoriska befattningsutbildningen och dess effekter har ännu inte presenterats. Rektorslyftet startade och ska pågå . Satsningen är till för rektorer som genomgått den statliga befattningsutbildningen eller en äldre rektorsutbildning och fokus ligger på pedagogiskt ledarskap inom kunskapsområdet styrning och ledning. Rektorerna själva är positiva till utbildningen. Lärarna uppger däremot att de inte uppfattat att rektorerna har påverkats av utbildningen. Utredningen konstaterar att välutbildade rektorer är centrala för skolans utveckling. Utbildningen och fortbildningen av rektorer bör därför bidra positivt till studieresultat och skolans målupp- fyllelse. Trots att merparten av landets rektorer redan har deltagit eller deltar i någon av utbildningarna bedömer vi att det tar tid innan effekter kan förväntas på elevernas studieresultat. Vi menar att en sådan effekt bland annat bör kunna uppstå genom det sätt som rektorerna bidrar till implementeringen av de centrala delarna 17 Den som anställts som lärare före ska dock, även om denne inte har en lärarexamen och legitimation, självständigt få besluta om betyg t.o.m. . av åtgärdspaketet, till exempel Lgr11 med kursplaner som komp- letteras med kunskapskrav. Det innebär att utbildningarna kan komma att bidra till den samlade utvecklingen av resultaten på de internationella studierna , dvs. tidigast i samband med 2015, TIMSS 2015 och PIRLS 2016. Stöd till särskilda satsningar på läsa-skriva-räkna respektive matematik, naturvetenskap och teknik Olika satsningar av detta slag har genomförts mer eller mindre kontinuerligt . Det som skiljer ut de satsningar som har genomförts på läsa-skriva- räkna respektive på matematik, naturvetenskap och teknik är om- fattningen. Sammantaget menar vi därför att de båda satsningarna bör kunna påverka lärarnas praktik och därmed också kunna på- verka elevernas studieresultat.