sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — 52 Lag (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall. anordnaren får på så vis ett godkännande som enskild huvudman inom skolväsendet. Av detta följer att en enskild huvudman eller folkhögskola inte längre ska kunna få tillstånd för betygsrätt för utbildning mot- svarande sfi. För att enskilda utbildningsanordnare fortfarande ska kunna tillhandahålla utbildning motsvarande sfi för uppdrags- givares räkning föreslår jag att ett godkännande som huvudman för sfi även ska innebära ett godkännande att erbjuda utbildning som motsvarar sfi enligt 6 kap. förordningen (2011:1108) om vuxen- utbildning. 9.3.6Krav på antagning och öppenhet Förslag: En enskild utbildningsanordnare som är godkänd som huvudman för sfi ska anta och vara öppen för samtliga elever som har valt att studera hos utbildningsanordnaren och som hemkommunen har tagit emot till utbildningen. Utbildningen får dock begränsas till att avse vissa studievägar och elever som har särskilda behov. För att det ska bli en verklig valfrihet är det viktigt att eleven blir antagen av den enskilda utbildningsanordnare som hen har valt. För utbildningsanordnarna kan det finnas pedagogiska, praktiska, resursmässiga eller andra skäl för att endast anta ett visst antal elever. Det kan med andra ord finnas ett intresse av att neka antagande med hänvisning till att det är fullt. En fristående grundskola är exempelvis endast skyldig att ta emot elever i mån av plats. Det finns dock en väsentlig skillnad mellan vad som gäller för fristående grundskolor och det föreslagna valfrihetssystemet för sfi, nämligen den att det för fristående grundskolor alltid ska finnas ett kommunalt alter- nativ, något som utredningen inte har föreslagit när det gäller valfrihetssystemet för sfi. I ett system där ett kommunalt alternativ för sfi-studier saknas är det avgörande att en elev inte kan nekas att studera hos en enskild utbildningsanordnare med hänvisning till att det saknas plats. Kravet på antagande anses därför väga tyngre än de skäl utbildningsanordnare kan ha för att endast anta ett visst antal elever. Om en utbildningsanordnare inte ska kunna neka en elev att bli antagen till sfi med hänvisning till att det är fullt blir det inte heller aktuellt med bestämmelser om urvalsgrunder.53 Det kan från tid till annan uppstå kapacitetsproblem hos en viss anordnare. Men med den flexibilitet och individanpassning som utredningen föreslår bör dessa kunna hanteras hos utbildnings- anordnaren. Anordnaren måste kunna hantera ett kontinuerligt flöde av elever. I antagandet och inslussningen i verksamheten kan det därför behövas en buffert i form av förberedande aktiviteter innan en person kan gå in i ordinarie undervisning. Detta bör dock inte bli något större problem. Incitamenten (se avsnitt 9.5) är tillräckligt starka för utbildningsanordnaren att få eleven genom utbildningen så snabbt som möjligt. Eleven har möjlighet att välja annan anordnare om man inte är nöjd. Av kravet på antagande följer även ett öppenhetskrav som är grundläggande för att motverka att vissa elever väljs bort samt för att motverka diskriminering och segregation. Öppenhetskravet innebär att särskilda antagningskrav, t.ex. visst etniskt ursprung eller viss församlingstillhörighet, inte får finnas.54 För fristående grundskolor och gymnasieskolor har öppenhetskravet vissa undantag som innebär att utbildningen får begränsas. Det innebär att utbildningen får rikta sig till vissa årskurser, elever som är i behov av särskilt stöd eller en särskild elevgrupp som kräver en särskilt anpassad utbildning eller organisation, exempelvis engelsk- språkig undervisning. När det gäller en folkhögskola med betygsrätt har en person som är behörig att delta i sfi endast rätt att studera vid folkhögskolan om skolan har förklarat sig ha för avsikt att ta emot den sökande till sin utbildning som motsvarar sfi. Folkhögskolor kan således välja vilka elever de önskar ta in till en viss utbildning och kan därmed exempel- vis ha en kurs riktad till bara kvinnor eller personer med viss yrkesbakgrund. Genom denna möjlighet kan folkhögskolor ha en utbildning som är nischad mot en viss individgrupp och därmed särskilt anpassad för de personer som ingår i gruppen. Jag anser att samma öppenhetskrav bör gälla enskilda utbild- ningsanordnare som är huvudmän för sfi. Utbildningsanordnare bör dock i vissa fall kunna få begränsa sin utbildning till vissa målgrupper. Utbildningen bör t.ex. kunna rikta 53För fristående grundskolor, som ska ta emot sökande i mån av plats, ska urvalet ske efter grunder som är godkända av Skolinspektion, se 10 kap. 36 § skollagen. 2009/10:165 s. 382. sig till elever på viss studieväg. En utbildningsanordnare bör även få specialisera sin verksamhet till elever som har särskilda behov. Det är viktigt att dessa deltagare kan få en utbildning som är särskilt anpassad till deras situation och som kan rikta sig exklusivt till denna målgrupp. Det kan exempelvis röra sig om elever som har en funktionsnedsättning. Utredningen understryker dock att en person med en funktionsnedsättning som inte utgör en alltför försvårande omständighet för att kunna delta och tillgodogöra sig utbildningen ska ha möjlighet att välja anordnare via valfrihets- systemet och ska ges det stöd hen har behov av hos denne. Sammantaget föreslår jag således att en enskild utbildnings- anordnare, som är godkänd som huvudman för sfi, ska anta och vara öppen för samtliga elever som har valt att studera hos utbildnings- anordnaren och som hemkommunen tagit emot till utbildningen. Utbildningen får dock begränsas till att avse vissa studievägar och elever som har särskilda behov. 9.3.7Information och överlämnande av kursbetyg till kommunen Förslag: Enskilda utbildningsanordnare som har godkänts som huvudmän för sfi ska lämna över betygshandlingar och intyg när det gäller avslutade kurser i utbildningen till elevernas respektive hemkommuner. Information till kommunen om godkännande av enskild utbildningsanordnare För att kommunen ska ha kännedom om när en enskild utbild- ningsanordnares sfi-verksamhet beräknas starta är det viktigt att kommunen får information om beräknad verksamhets- start. Detta bör självklart även ligga i anordnarens intresse, inte minst för möjligheten att bli valbar. Mot bakgrund av detta egen- intresse menar jag att det saknas skäl att införa en författnings- reglerad informationsskyldighet för utbildningsanordnarna. Vidare konstateras att Skolinspektionen, eller vid ett överklagande dom- stolen, bör ge en kopia av ett beslut att godkänna en enskild utbildningsanordnare som huvudman för sfi till den kommun där skolenheten ska vara belägen. Överlämnande av kursbetyg till hemkommunen Enskilda utbildningsanordnare som bedriver sfi som huvudmän omfattas, till skillnad från skolor med offentliga huvudmän, inte av offentlighetsprincipen eller skyldigheten att arkivera handlingar. En enskild utbildningsanordnare som bedriver sfi kommer därmed inte att vara skyldig att spara en elevs betygshandlingar. Enligt förordningen om vuxenutbildning, ska enskilda utbild- ningsanordnare med betygsrätt som bedriver en utbildning som motsvarar sfi, eller annan vuxenutbildning, överlämna betygshand- lingar och intyg till elevernas respektive hemkommuner. För fri- stående barn- och ungdomsskolor finns bestämmelser om över- lämnade av betygshandlingar i skollagen. För dessa skolor gäller att elevernas slutbetyg eller motsvarande betyg i gymnasieskolan ska överlämnas till den kommun där skolan är belägen. I förarbetena till bestämmelsen om fristående skolor angav regeringen att elever i fristående skolor bör ha samma möjlighet som elever i offentliga skolor att i efterhand kunna begära ut uppgifter om genomförd skolgång, t.ex. om originalbetyget gått förlorat.55 Bevarandet av framför allt slutbetyg från någon av de obligatoriska skolformerna och motsvarande handlingar från utbildning på gymnasienivå ansågs vara av stor betydelse med hänsyn till elevens rättssäkerhet. Utredningen menar att även elever i sfi bör ha samma möjlighet att få tillgång till sina betyg, oavsett om de har studerat i regi eller hos en enskild utbildningsanordnare. Detta eftersom betygshandlingarna kan vara av stor vikt för den enskilde, inte minst i samband med jobbansökningar. Frågan är dock om betygs- handlingarna bör överlämnas till elevens hemkommun eller till skolans lägeskommun. Utredningen menar att en likvärdig hantering inom vuxenutbildningen bör eftersträvas. Jag föreslår därför att enskilda utbildningsanordnare som har godkänts som huvudmän för sfi ska lämna över betygshandlingar och intyg när det gäller avslutade kurser i utbildningen till elevernas respektive hemkommuner. 2009/10:165, s. 605. 9.4Utbildning med kommunen som huvudman Förslag: I skollagen (2010:800) ska bestämmelserna i 20 kap. 3 § ändras. Den nya lydelsen ska ange att kommunerna får tillhandahålla vuxenutbildning. De allra flesta kommuner driver sfi i egen regi. Det gäller även de kommuner som har upphandlat en del av verksamheten eller har infört ett valfrihetssystem med auktorisation. Kommunerna blir med utredningens förslag även i fortsättningen skyldiga att erbjuda sfi till alla som har rätt till utbildningen. Detta kan ske antingen med kommunen som huvudman eller hos anordnare som godkänts som huvudmän i valfrihetssystemet. Det är eleven som väljer utbildningsanordnare. Utredningen tar i avsnitt 10.1.2 upp att kommunens mottagningsfunktion bör vara skild från kommunens utbildningsverksamhet, så att mottagningsprocessen blir neutral i förhållande till det val eleven ska göra. Redan i skollagens andra kapitel slås det fast att kommuner är huvudmän för bl.a. komvux och sfi. i skollagens kapitel som specifikt reglerar komvux anges det att kommunerna ska tillhandahålla komvux. Det finns således ingen annan än kommunen som är huvudman finns inte heller någon annan än kom- munen som kan tillhandahålla utbildningen. I vissa fall kan dock även ett landsting vara huvudman för komvux. Ansvaret att tillhandahålla utbildningen är ålagt kommunen men utförandet kan ske på olika sätt och då inte alltid i kommunens egen regi. Kom- munerna kan förutom att erbjuda utbildningen i egen regi använda sig av skollagens möjlighet till entreprenad och samverkan. Att upphandla utförandet av vuxenutbildning är vanligt före- kommande, detta genomförs med stöd av . Det finns en stor mängd aktörer som agerar på den marknad som uppstått till följd av kommunernas upphandlingar av vuxenutbildning. Exempel på sådana aktörer är privata företag, organisationer, föreningar och folkhögskolor. Samverkan mellan kommuner används också för att utföra de utbildningsinsatser som följer av kravet att tillhandahålla utbildningen. Oavsett vilken aktör det är som bedriver utbild- ningen kvarstår alltid kommunen med huvudmannaansvaret. I de fall en kommun överlämnar uppgiften att bedriva undervisningen på entreprenad får kommunen överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift. överlämna den myndighetsutövning som hör till rektorns upp- gifter. Detta senare under förutsättning att entreprenören har fått ett tillstånd enligt förordning (2011:1108) om vuxenutbildning för utbildning motsvarande komvux eller sfi. I kapitel 7 föreslår utredningen att sfi ska bli en del av komvux. Av detta följer att vissa regleringar som är övergripande för kom- vux även kommer gälla för sfi. Regleringen att kommunerna ska tillhandahålla komvux är en sådan bestämmelse som kommer gälla för den del av komvux som sfi ska utgöra enligt utredningens förslag. I det valfrihetssystem som utredningen föreslår kommer det etableras enskilda huvudmän i kommunerna. Detta gör att kom- munerna inte längre kommer vara ensamma huvudmän för de utbildningar som bedrivs i kommunerna. Den enskilde sökande blir således inte hänvisad endast till den utbildning som ges i hem- kommunens regi. Den som har rätt till sfi ska kunna välja vilken enskild huvudmans utbildning som helst som alternativ till den egna kommunens sfi. Utredningen menar att införandet av ett valfrihetssystem med fler än kommunerna som huvudmän förändrar kommunernas skyldighet att tillhandhålla komvux. I och med inträdet av nya aktörer som huvudmän saknas skäl att fortsatt ställa krav på kom- munal huvudman för vuxenutbildningen motsvarande dagens reglering i skollagen. I avsnitt 9.3.4 under rubriken om påtagligt negativa följder för kommunen redogör utredningen för stånd- punkten att det inte finns något egenvärde i att en kommun i egenskap av huvudman bedriver sfi. Det primära är att det finns ett utbud av sfi i hemkommunen eller på rimligt avstånd i en annan kommun genom enskilda huvudmän. Mot denna bakgrund föreslår jag att skollagens krav att kom- munerna ska tillhandahålla komvux ändras. I skollagen ska anges att kommunerna får tillhandahålla komvux. Förändringen innebär att det fortsatt ska vara möjligt för kommunerna att bedriva verksamhet som huvudman som alternativ till enskilda huvudmän i valfrihetssystemet i den egna kommunen. Det är kom- munen som själv fattar beslut om i vilka situationer den ska bedriva utbildning som huvudman. Det ska dock inte vara möjligt för kommunens egenregi att konkurrera om andra elever än de som är folkbokförda i den egna kommunen. Om det i kom- munen eller på rimligt avstånd i annan kommun inte finns någon enskild utbildningsanordnare som godkänts som huvudman för utbildningen, måste kommunen fortsatt tillhandahålla utbildningen för de som har rätt att delta i utbildningen. Detta kan organiseras antingen genom egenregi, entreprenad (kommer endast gälla vissa delar av komvux, se kapitel 15) eller olika samverkanslösningar med andra kommuner. Utredningen ser inte någon anledning att på annat sätt reglera om och i vilken utsträckning en kommun i egen- skap av huvudman ska bedriva utbildning. Ett sådant beslut bör kommunen själv kunna ta utifrån lokala förhållanden. I och med förändringen av kommunernas skyldighet kommer vuxenutbildningen skilja sig från vad som gäller för övriga delar av skolväsendet. I grund- och gymnasieskolan ska det alltid finnas kom- munala alternativ även om det finns enskilda huvudmän etablerade. För komvux blir det enligt utredningens förslag inte tvingande för kommunerna att tillhandahålla utbildning som huvudman om det finns enskilda huvudmän som ett alternativ för de sökande till en utbildning. 9.5Sfi-pengens utformning och utbetalning Vid utformningen av sfi-pengen har en viktig utgångspunkt varit att den ska ge enskilda utbildningsanordnare ett tydligt incitament att stödja den enskildes progression i studierna och öka förutsätt- ningarna för att elever kan avsluta utbildningen med godkänt betyg inom rimlig tid. 9.5.1Dagens ersättningssystem till fristående skolor och folkhögskolor Det finns en reglering av kommunens bidrag till såväl fri- stående skolor inom ungdomsskolan som till folkhögskolor som bedriver sfi. Bidraget till fristående skolor, den så kallade skol- pengen, beräknas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid beräkning av resurser till motsvarande egen verksamhet. Bidraget består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet för och i gymnasieskolan liksom för grundsärskolan och gymnasiesärskolan omfattar undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdeskatt och lokalkostnader. Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmåls- Om eleven har antagits till ett nationellt gymnasie- program, i vissa fall inriktning, som kommunen inte erbjuder fastställs ersättningen utifrån en riksprislista som fastställs av för respektive program per elev. Om den enskilde huvudmannen och kommunen inte kommer överens om något annat ska bidraget betalas ut med en tolftedel . En folkhögskola med betygsrätt har för en elev som läser sfi rätt till ersättning från elevens hemkommun. Ersättningen ska avse sådant som undervisning, lärverktyg, administration, lokaler samt studie- och yrkesvägledning. Bidragets storlek ska bestämmas med hänsyn till folkhögskolans åtaganden och elevens behov och på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till sin egen utbildning i sfi. Om inte kommunen och folkhögskolan kommer överens om något annat ska ersättningen lämnas för den tid som eleven deltar i folkhögskolans utbildning i sfi och för ett kalenderhalvår i sänder med en sjättedel . Om en kommun inte anordnar någon egen sfi ska ersättningen bestämmas med ledning av officiella statistik över kommunernas kostnader för sfi. I vissa fall ska ersättning inte längre lämnas. Det gäller om elevens utbildning har upphört, eleven frivilligt har avbrutit utbildningen, eleven på annat sätt har avslutat utbildningen eller om tillståndet för betygsrätt har återkallats. En kommuns beslut om bidrag till fristående skolor kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det finns dock inte en rätt att överklaga en kommuns beslut om ersättning till en folkhögskola. 9.5.2Sfi-pengens utformning och storlek Förslag: Hemkommunen ska lämna bidrag till en enskild utbild- ningsanordnare för varje elev som hemkommunen har tagit emot och som har valt utbildningsanordnarens sfi. Bidraget ska bestå av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska bestämmas på samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen sfi och avse undervisning, lärverktyg, administration, mervärde- skatt och lokalkostnader. Tilläggsbelopp ska lämnas för elever med särskilt kostnads- krävande behov. En kommun som lämnar bidrag för en sfi-elev ska för den enskilde utbildningsanordnaren kunna redovisa hur bidraget har beräknats. En kommuns beslut om bidrag till en enskild utbildnings- anordnare ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om bidraget till enskilda utbildningsanordnare och om uppgiftsskyldighet med anledning av bidraget. Som framgår av avsnitt 9.3 har utredningen kommit fram till att kommunen ska finansiera sfi som bedrivs av en enskild utbildnings- anordnare som har godkänts som huvudman för sfi genom en sfi- peng som följer eleven till den anordnare hen har valt. Utredningen menar att det är hemkommunen som ska lämna bidrag till en enskild utbildningsanordnare för en elev som hemkommunen har tagit emot, och där eleven har valt utbildningsanordnarens utbild- ning. Bidragets storlek ska bestämmas på samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen sfi- verksamhet. En sådan ersättning innebär att man tar hänsyn till att kostnadsstrukturen kan variera mellan olika kommuner. Dessutom har kommunerna erfarenhet av att beräkna kostnaderna i den egna verksamheten när det gäller bidrag för en elev som väljer att gå i en fristående skola. Bidraget som betalas ut till anordnaren, ska avse undervisning, lärverktyg, administration, mervärdeskatt och lokalkostnader. Viss sfi är dyrare än annan. Det gäller bland annat kurser med yrkesinriktad sfi, ibland kallade för sfx-utbildningar. Dessa utbildningar kommer inte att kunna finansieras inom ramen för ett peng-system. Det är dock utbildningar som gett mycket positiva erfarenheter och kommunerna bör därför även ha möjlighet att anordna sådana utbildningar. Med ett peng-system försvinner möjligheten för kommunerna att lägga ut sfi på entreprenad vilket kan göra det svårare att anordna utbildningar i yrkesinriktad sfi. Men med det undantag jag föreslår i skollagen för upphandling av yrkesutbildningar inom komvux bör kommunerna även fortsatt kunna anordna utbildningar där sfi och yrkes- utbildningar kombineras, bland annat sfx (se avsnitt 15.3). Bidraget till anordnaren kan i vissa fall även bestå av ett tilläggs- belopp. Med utredningens förslag finns tydliga krav på utbildnings- anordnaren att anpassa utbildningen efter individens behov. Men även om kraven på individanpassning är långtgående kan det ibland finnas behov som är speciella för en viss individ och som är särskilt kostnadskrävande på grund av betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheter att förmedla adekvat undervisning. Det kan gälla kostnader för särskild pedagogisk kompetens eller tekniskt pedagogiskt stöd. I dessa fall ska kommunen besluta om ett tilläggsbelopp för att täcka kostnaderna och komplettera grund- beloppet. Det är kommunen som under mottagandeprocessen bedömer och fattar beslut om tilläggsbelopp. Kommunen bör här också informera individen om det finns utbildningsanordnare som har särskild kompetens att möta de speciella behov den enskilde har. En kommun som lämnar bidrag för en sfi-elev ska för den enskilde utbildningsanordnaren kunna redovisa hur bidraget har beräknats. En kommuns beslut om bidrag till en enskild utbildnings- anordnare som har godkänts som huvudman för sfi ska få över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om bidraget till enskilda utbildningsanordnare som har godkänts som huvudmän för sfi och om uppgiftsskyldighet med anledning av bidraget. Förslag: ska meddela föreskrifter om vilket grundbelopp en kommun ska betala till en enskild utbildnings- anordnare i de fall kommunen inte erbjuder sfi i egen regi, dvs. en riksprislista för sfi-peng. Bedömning: och () bör utveckla den statistik som kommunen ska lämna in avseende kostnader för sfi, bland annat genom att se till att kommunerna gör sina beräkningar på samma sätt så att redovisningarna blir jämförbara och transparanta. Det är troligt att ett sfi-pengsystem kommer att innebära att flera kommuner väljer att helt upphöra med den egna verksamheten. Detta beroende på att elevunderlaget är mera begränsat än för gymnasieskolan. Den ersättning som ska utgå då kommunen inte bedriver någon egen sfi kan därför komma att spela en stor roll i det föreslagna systemet. En riksprislista liknande den som gäller för fristående gymnasieskolor bör därför utformas för sfi-pengen. Ett problem med att upprätta riksprislista för sfi-peng är att genom- snittskostnaderna mellan kommunerna för sfi-elever varierar kraftigt. I den nationella statistiken finns en variation från 10 000 upp till per elev och utbildningsår. Det skulle innebära att en enskild utbildningsanordnares intäkter kan komma att skilja sig med flera om den får elever från olika kommuner. Det är naturligtvis inte rimligt. Till en del beror säkert bristerna i statistiken på kvaliteten i de insamlade upp- gifterna och att man räknar på lite olika sätt i kommunerna. bör därför utveckla statistiken bland annat genom att föreskriva att kommunerna gör sina beräkningar på samma sätt så att redovisningarna blir jämförbara och transparanta. Jag föreslår att ska meddela föreskrifter om vilket grundbelopp en kommun ska betala till en enskild utbildnings- anordnare i de fall då kommunen inte erbjuder sfi i egen regi, dvs. en riksprislista för sfi-peng. Om väldigt många kommuner väljer att avveckla sin egen sfi- verksamhet kan det paradoxala hända att som rikspris- listan ökar i betydelse så minskar underlaget för att fastställa den. Därför kan det innebära att måste utveckla andra beräkningsmetoder för riksprislistan än att basera den på kommunernas genomsnittskostnad. Det är dock inte fallet och bör inte heller bli så inom överskådlig tid. bör dock vara uppmärksam på utvecklingen. Förslag: En basfinansiering på av bidraget betalas ut när eleven påbörjar utbildning på en studieväg och en månad därefter. Resterande del av bidraget ska betalas i lika stora delar när eleven har uppnått betyg för godkänt resultat på varje kurs inom studievägen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur sfi-pengen ska utbetalas. Utredningen har övervägt om sfi-pengen ska omfatta ett visst antal timmar och/eller om en tidsbegränsning bör införas.