sou · H1B39 · 2013-01-30 00:00:00 — Denna bör vara tillräckligt stor för att ska kunna lämna likviditetsstöd i erforderlig omfattning till dess att övriga statliga åtgärder, som t.ex. garantiprogram för bankernas upplåning, finns på plats samt återställande av valutareserven genom upplåning har genomförts. Utredningen återkommer till vilken storlek valutareserven bör ha i avsnitt 8.2.6. Det kan dock konstateras att en möjlighet till förstärkning av valutareserv utöver den valutareserv som motsvarar bankens balansomslutning bör finnas. En sådan förtida upplåning bör begränsas med en i lag angiven ram. Genom den föreslagna ramen för förtida upplåning bedöms ges förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag att lämna likviditetsstöd i även mycket osannolika scenarier. Händelseutvecklingen har dock visat på svårigheterna att i förväg förutse vilka situationer som kan uppstå. För det fall en extrem händelseutveckling uppkommer bör den nu föreslagna låneramen kompletteras med en möjlighet till ytterligare förtida upplåning – utöver ramen – i det fall då det är uppenbart nödvändigt för att motverka en allvarlig risk för störning av det finansiella systemet i . En sådan upplåning kan enligt utredningen sannolikt endast bli aktuell i samband med att behovet av likviditetsstöd enbart utgör en del av ett flertal trängande behov. Det föreligger i en sådan situation ett uppenbart behov av prioritering mellan olika åtgärder från det allmännas sida. Denna prioritering bör göras av . En förstärkning av valutareserven utöver ramen ska därför godkännas av . I regel ska ett godkännande inhämtas innan förstärkning sker. Emellertid skulle i vissa situationer ett godkännande från inte kunna inhämtas med tillräckligt kort varsel. Det finns därför anledning att möjliggöra för att själv besluta om att ytterligare förstärka sin valutareserv och att förstärkning sker utan att godkännande behöver inväntas. En sådan förstärkning, som inte kan bli aktuell annat än i rena undantagssituationer, ska därför prövas i efterhand av . Med en sådan lösning kan en förstärkning av valutareserven ske omgående. Innan beslut fattas måste dock övriga myndigheter med ansvar för den finansiella stabiliteten i informeras. För att skapa förutsättningar för en väl fungerande krishantering måste de berörda myndigheterna vara informerade om vilka åtgärder som kan vara aktuella att vidta. Informationsutbytet kan lämpligen ske inom ramen för det s.k. stabilitetsrådet inom vilket frågor rörande finansiell krishantering hanteras.23 23 I den överenskommelse som reglerar samarbetet om finansiell stabilitet och krishantering anges bl.a. att rådet vid akuta hot mot den finansiella stabiliteten har det yttersta ansvaret för att samråd och informationsutbyte äger rum i tillräcklig omfattning. Överenskommelsen är tillgänglig på hemsida. 7Riksbankens tillgång till finansiering Utredningens bedömning och förslag: bör även fortsättningsvis få disponera avkastningen på utelöpande sedlar och mynt för att finansiera sin verksamhet. bör ha ett betryggande stort kostnadsfritt kapital, som består av utelöpande sedlar och mynt samt eget kapital. Skulle sedelmängden bli så liten att den målsatta nivån på det kostnadsfria kapitalet inte uppnås, bör detta regleras genom att vinster kvarhålls och överförs till eget kapital. bör även ha ett betryggande stort eget kapital för att täcka underskott och förluster. Dessa bör kompenseras genom att följande års vinster kvarhålls och i fall av stora förluster genom att staten skjuter till eget kapital. Banker och andra finansinstitut har en implicit försäkring mot likviditetsnöd i såväl svensk som utländsk valuta. Det finns därför skäl att kostnaden för hela eller en del av valutareserven ska finansieras med avgifter. Utredningen föreslår att den närmare utformningen av en avgiftsfinansierad valutareserv utreds vidare. Kapitlet behandlar vilka källor till finansiering av verksamheten som har tillgång till och föreslår ytterligare finansieringsmöjligheter. Dessutom föreslås att valutareserver som upplånas ska finansieras med avgifter. Utgångspunkten är att ska ha tillgång till finansiering som med betryggande marginal kan täcka kostnaderna för verksamheten och bära förluster. Dessutom ska ha tillräckliga resurser för att utföra de uppgifter som den har ansvar för, inklusive att i en kris ge riktat och generellt likviditetsstöd i utländsk valuta. 7.2Avkastningen på utelöpande sedlar och mynt ger ut de sedlar och mynt som är lagliga betalningsmedel. uppgick värdet av sedlar och mynt i cirkulation (sedelmängden) till omkring 100 mdkr. Värdet på sedelmängden bokförs som en skuld i balansräkning, men betalar inte ränta på skulden. använder sedelmängden för att skaffa finansiella tillgångar. Dessa tillgångar genererar i sin tur intäkter som kallas för seignorage.1 7.2.1Kostnadsfritt eller räntebelagt seignorage? Hur man principiellt ser på en centralbanks rätt till seignoraget är bestämmande för strukturen på och dimensioneringen av en centralbanks balansräkning. De flesta centralbanker disponerar seignoraget för att finansiera sin verksamhet, men undantag finns. I förs sedelmängden i egen balansräkning och seignoraget disponeras av staten (HM Treasury). I den tidigare utredningen 2007:51 föreslogs två alternativ för kapitalstruktur. Skillnaden mellan alternativen var just om skulle få förfoga över seignoraget utan kostnad eller inte. I det första alternativet betraktades sedelmängden som likvärdig med eget kapital. föreslogs få fortsätta att disponera seignoraget utan kostnad. Det bokföringsmässiga egna kapitalet skulle därmed bli litet, 10 mdkr, och ett stort belopp, 50 mdkr, skulle överföras till staten. Eftersom sedelmängden vid ingången av uppgick till 114 mdkr, skulle det totala kostnadsfria kapitalet bli 124 mdkr. I det andra alternativet var utgångspunkten att sedelmängden bör ses som en skuld till staten som ska betala ränta för. behov av finansiering måste i detta alternativ i sin helhet täckas av avkastningen på det egna kapitalet. Det egna kapitalet – i detta alternativ lika med det kostnadsfria kapitalet – föreslogs vara 60 mdkr. De främsta argumenten för detta alternativ var att det är svårt att tydligt visa att sedelmängden kan bära potentiella 1 Vi bortser från att seignoraget brukar definieras som intäkter på tillgångar motsvarande utestående sedlar och mynt minus kostnader för att tillhandahålla sedlar och mynt. Kostnaderna är jämförelsevis små. förluster samt att staten har rätten till seignoraget. Det sågs även som en fördel att finansiella ställning görs oberoende av efterfrågan på sedlar och mynt. Remissinstanserna var delade i synen på de två alternativen. var främst kritisk till det första alternativet och anförde bl.a. att det egna kapitalet bör vara av sådan storlek att det är mindre troligt att tillgångar blir lägre än dess skulder, vilket det finns risk för med ett eget kapital på endast 10 mdkr.2 Ett negativt eget kapital för skulle medföra att förtroendet för banken skadas. Sedelmängden ansågs heller inte vara en långsiktigt stabil finansieringskälla. var även kritisk till det andra alternativet. Eftersom sedelmängden inte kan bära förluster, kan det inte jämställas med eget kapital och bör därför lämnas utanför den slutliga bestämningen av behov av eget kapital. menade också att en avgift för sedelmängden för att vara förenlig med behöver kompletteras med en regel om att avgiften inte ska betalas in om egna kapital är otillräckligt. ansåg att ett eget kapital om 60 mdkr var otillräckligt för att möta de betydande risker som finns i verksamheten. Det borde enligt vara betydligt större. Dessutom borde dispositionen av vinsten regleras i lag. anförde i sitt remissvar att finansiella oberoende är väl tillgodosett genom att sedelmängden fungerar som ett räntefritt lån och att banken därmed kan använda avkastningen på sina tillgångar för att täcka sina löpande kostnader.3 En överkapitalisering av leder till merkostnader och risker för samhällsekonomin och statsfinanserna. förordade det första alternativet och avvisade det andra. Principiellt sett tillhör seignoraget användarna av sedlar och mynt, representerade av staten, och inte . Staten har visserligen gett en av sina myndigheter monopol på utgivning av det enda lagliga betalningsmedlet, men därav följer inte att seignoraget ska disponeras fritt av denna myndighet. I den utsträckning som utgivandet av sedlar och mynt genererar inkomster bör dessa tillfalla staten. Detta synsätt motiverar att betalar ränta på sedelmängden. 2Riksbankens remissvar till SOU 2007:51, dnr Fi 2007/4981. 3Riksgäldskontorets remissvar till SOU 2007:51, dnr Fi 2007/4981. torde det inte finnas några principiella skäl mot att låter disponera seignoraget på det sätt som sker . Seignoraget har av tradition disponerats av som en smidig lösning på problemet att göra oberoende av löpande budgetbeslut och ge banken en egen och avgränsad inkomstkälla. Det har inte tillkommit några omständigheter som ändrar på detta förhållande. Ur statsfinansiell synpunkt spelar det en relativt liten roll om sedelmängden avgiftsbeläggs eller inte. Antingen får staten överskott av verksamheten i form av ränta på sedelmängden eller i form av vinstutdelning. Dock skulle en avgiftsbeläggning av sedelmängden binda mer eget kapital i , vilket ger en merkostnad. Sammantaget anser utredningen att skälen för att räntebelägga sedelmängden inte är tillräckligt starka för att motivera en förändring. bör även i fortsättningen få disponera avkastningen på sedelmängden för att finansiera sin verksamhet. 7.3Eget kapital och sedelmängd intjäningsförmåga och därmed dess finansiella oberoende bygger på att den har ett kostnadsfritt kapital som kan placeras i tillgångar som genererar avkastning. Detta kapital återfinns på passivsidan (även kallad finansieringssidan) av balansräkningen och består av egna kapital samt sedlar och mynt. Eftersom dessa poster inte är belagda med ränte- eller avkastningskrav, kan man betrakta dem som tillskott som staten gjort utan andra krav på finansiell motprestation än att överskott, efter avdrag för kostnaderna för driften av banken, ska betalas ut till staten. Även de orealiserade vinster som redovisas under posten Värderegleringskonton i balansräkning bör betraktas som kostnadsfritt kapital.4 Kapitalet på kontona utgör, liksom SOU 2007:51 konstaterade, ett riskbärande kapital i och med att det kan användas för att täcka vissa kursförluster.5 Kapitalet på kontona är heller inget främmande kapital, utan kan ses som ett kapital som tillhör ägaren av , dvs. 4SOU 2007:51, s. 35. 5Om orealiserade förluster skulle överstiga ackumulerade orealiserade vinster så ska skillnaden redovisas i resultaträkningen. Beräkningen görs värdepapper för värdepapper och valuta för valuta. årsredovisning , fotnot 26. 7.3.2Skillnader mellan eget kapital och sedelmängd Som finansieringskällor och för att tillförsäkra finansiellt oberoende är alltså sedelmängd och eget kapital utbytbara. De har dock i andra delar olika egenskaper och påverkas av olika faktorer. Det egna kapitalets storlek påverkas av resultat, dvs. av avkastningen på tillgångarna, driftskostnaderna samt vinster och förluster på tillgångarna, samt av vinstdispositionsreglerna. Sedelmängdens storlek påverkas däremot främst av allmänhetens efterfrågan på sedlar och mynt, och därmed av den tekniska utvecklingen i betalningssystemet. Sedelmängden är ur synpunkt mer eller mindre exogent given. Sedelmängden skiljer sig från eget kapital genom att den inte direkt i balansräkningen kan absorbera förluster som uppstår i verksamheten. Däremot fungerar den som finansieringskälla för att återställa eget kapital efter en eventuell förlust. 7.3.3Utvecklingen av kostnadsfria kapital Det kostnadsfria kapital som utgör basen för intjäningsförmåga (eget kapital inklusive värderegleringskonton och sedelmängd) har ökat under de senaste fem åren.6 Bakom ökningen ligger en ökning av det egna kapitalet och en minskning av sedelmängden. Det egna kapitalet har stigit, från 78 mdkr till 115 mdkr . Denna ökning är främst hänförlig till en kraftig ökning av priset på guld och prisvinster på obligationsinnehav –09. har sedelmängden minskat från 114 mdkr till 100 mdkr. Sammantaget uppgick det kostnadsfria kapitalet till 215 mdkr . 6 Exklusive redovisningsposten årets resultat. Årets resultat är i princip eget kapital men ingår inte i det som definieras som målsatt eget kapital (se kapitel 9). Källa: årsredovisning . 7.3.4Sedelmängden och kontantanvändningens utveckling Efterfrågan på sedlar och mynt beror på ett transaktionsbehov; sedlar och mynt är allmänt accepterade betalningsmedel som utan nämnvärda kostnader möjliggör köp och försäljning av varor och tjänster. Transaktionsbehovets utveckling är till stor del en funktion av ökningen i nominell BNP, dvs. prisstegring och real tillväxt. Efterfrågan på sedlar och mynt styrs även av alternativkostnaden för att inneha kontanter, dvs. avkastningen på andra tillgångar, närmast räntan på banktillgodohavanden. En låg ränta innebär att alternativkostnaden för att hålla kontanter är låg och vice versa. I praktiken har det visat sig att det krävs höga räntor för att sedlar ska trängas undan som betalningsmedel.7 Utöver dessa faktorer påverkar även den tekniska utvecklingen i betalningssystemet samt omfattningen av den svarta sektorn efterfrågan på kontanter. Värdet av utelöpande sedlar och mynt visade en stigande trend men har därefter fallit. Från en topp på 114 mdkr 2007 föll värdet till 100 mdkr . 7 SOU 2007:51, s. 36. sedelmängden i genomsnitt 95 mdkr. Det finns tydliga säsongsmönster i utvecklingen av sedelmängden. Efterfrågan på kontanter stiger kraftigt i samband med julhandeln och faller igen . Källa: Macrobond. Ett skäl till trenden med minskad sedelmängd är att kontantbetalningar i växande utsträckning ersatts av kortbetalningar de senaste åren.8 Statistik över uttag ur bankomater visar att antalet uttagsautomater har ökat, men att antalet transaktioner och transaktionsvärdet per automat har fallit. har såväl antalet betalningsterminaler i handeln som det totala värdet i kortbetalningar via betalningsterminaler stigit kraftigt. Även genomsnittligt belopp i kortbetalningarna har fallit, vilket visar att mindre kontantbetalningar trängs undan av kortbetalningar. 8 , Kontanter minskar till förmån för kort, . Det är svårt att, baserat på historisk utveckling, förutsäga hur allmänhetens användning av kontanter kommer att utvecklas framöver. I jämförelse med många andra europeiska länder är utelöpande sedlar och mynt som andel av BNP förhållandevis liten i , . har tidigare ungefär legat på denna nivå, men där är trenden faktiskt ökande . Källa: Macrobond. har den lägsta andelen av de länder som visas i diagram 7.3. vidtog man i åtgärder för att minska kontantanvändningen i samhället.9 Kortbetalningarna ökade mycket snabbt efter det att bankerna infört avgifter, bl.a. en mindre avgift för uttag i bankomat, som bättre speglar vad de olika betalningssätten kostar. Även i förs en sådan debatt, bl.a. av branschorganisationen , som anser att bankernas avgiftsstruktur bör 9 , Rapport om kontanthanteringen , . förändras så att kontantanvändningen i butikerna minskar. har framfört att bankernas avgifter bör vara kostnadsbaserade och transparenta.10 Den beräknade avkastningen på sedelmängden uppgick till 2,3 mdkr, vilket motsvarar en avkastning på . Avkastningen har varierat kraftigt mellan 2,3 och 5,8 mdkr. Detta täcker mer än väl kostnaderna för verksamhet, som uppgår till ca . * beräknat på utgående balans för redovisningsposten sedlar och mynt. Källa: årsredovisningar –2011. Det finns dock en ganska hög sannolikhet för att sedelmängden kan fortsätta att minska och bli otillräcklig som finansieringskälla för . är sedelmängden tillräcklig för att generera intäkter som kan täcka kostnader och förluster i tillgångsförvaltningen. Det finns dock skäl att säkerställa att under alla omständigheter har ett tillräckligt stort kostnadsfritt kapital. Skulle sedelmängden bli alltför liten måste detta kompenseras genom tillskott till det egna kapitalet. Utredningen föreslår att en sådan mekanism införs (se kapitel 8 och 9). 10 Segendorf och , Kontanter eller kort: Hur bör vi betala?, Penning- och valutapolitik, 2012:3. 7.4Riksbankens finansieringsmöjligheter i utländsk valuta När det gäller finansieringsmöjligheter i utländsk valuta ligger fokus i utredningen på valutareserv. Det förtjänar dock att påpekas att har flera andra alternativ för att skaffa utländsk valuta (se även kapitel 3). har möjlighet att ingå swapavtal med andra centralbanker, dvs. byta kronor mot utländsk valuta . Under den senaste finanskrisen utnyttjade både sin valutareserv samt swapavtal med Federal Reserve och ECB. Avtalet med Federal Reserve var tillfälligt och har löpt ut. har däremot ett stående swapavtal med ECB som ger möjlighet att låna upp till 10 mdr euro. Utnyttjande av avtalet kräver båda parters samtycke. har också möjlighet att ingå swapavtal på valutamarknaden, dvs. byta kronor mot utländsk valuta med banker som motparter. Den kan också sälja kronor mot utländsk valuta. En eventuell nackdel är att detta skulle pressa ned kronkursen och få penningpolitiska effekter. För att undvika sådana, kan sälja kronor och köpa tillbaka dem på termin, dvs. till ett i förväg överenskommet pris . Detta är i princip detsamma som att låna utländsk valuta . En ytterligare möjlighet är att låna av (som i sin tur lånar upp utländsk valuta genom att ge ut statspapper). Även denna möjlighet utnyttjades under finanskrisen, då lånade motsvarande 100 mdkr i utländsk valuta. Utredningen föreslår att ska få lagreglerad rätt att upplåna utländsk valuta i på det sätt som beskrivs i kapitel 6. En annan möjlighet är att utge egna skuldebrev eller ta upp kredit i utländsk valuta på egen hand.11 11 kan i penningpolitiskt syfte utge egna skuldebrev (6 kap. 5 § riksbankslagen) och i valutapolitiskt syfte ta upp kredit i utländsk valuta (7 kap. 4 § riksbankslagen). 7.5Avgiftsfinansiering av upplånad valutareserv Svenska banker och andra finansinstitut har en implicit försäkring mot att hamna i likviditetsnöd. Vid en likviditetskris har möjlighet att ge generellt eller riktat likviditetsstöd i såväl kronor som utländsk valuta. Staten tillhandahåller denna försäkring utan att ta ut någon avgift av bankerna. Däremot är företag som vill få del av detta skydd skyldiga att följa det regelverk med krav på kapital, likviditet etc. som staten ställer upp för banker. I utredningens uppdrag ingår att utreda om det finns skäl att införa ett försäkringsbaserat avgiftssystem för hanteringen av valutareservens kostnader, eller om ska bära dessa kostnader även i fortsättningen. Utredningen har tolkat direktivet så att försäkringen består i att den försäkrade får likviditetsstöd i utländsk valuta av på begäran och på vissa villkor. Med andra ord försäkrar att den kommer att vara lender of last resort även i utländsk valuta. 7.5.2Principiella argument för och emot en likviditetsstödsförsäkring En försäkring gör försäkringstagarna benägna att ta mer risk än de annars skulle ha tagit, vad som i litteraturen kallas för moral hazard och som på svenska kan kallas moralisk risk (för ett mer riskfyllt beteende). Den implicita försäkring som finns mot likviditetnöd i utländsk valuta saknar både försäkringsavgifter och en explicit självrisk. Nuvarande ordning skapar därmed en klar moral hazard, dvs. finansinstituten tenderar att ta större risker än vad de skulle ha tagit utan den implicita försäkringen. Till standardargumentet för en försäkring bör läggas att det får stora negativa externa effekter på övriga banker om en enskild bank råkar i likviditetsnöd. Konkursen i är en mycket talande illustration på detta. Förekomsten av negativa externa effekter innebär att den enskilda banken ur samhällsekonomisk synpunkt borde avsätta mer resurser för att förhindra att den hamnar i likviditetsnöd, antingen genom självförsäkring eller genom att köpa en kollektiv försäkring. Det innebär också att det finns skäl att införa en obligatorisk försäkring. Mot en obligatorisk och kollektiv likviditetsstödsförsäkring kan anföras att staten genom nya regleringar i form av krav på ökad kapitaltäckning, ökad likviditetsbuffert och ökad långsiktig finansiering redan har infört en obligatorisk självförsäkring för att minska risken för att systemviktiga finansinstitut ska hamna i likviditetsnöd. Regleringarna medför kostnader för finansinstituten. Uppskattningar, bl.a. från , indikerar att kostnaderna är tämligen betydande, men någon slutlig beräkning har ännu inte presenterats.12 bedöms regleringarna även leda till att svenska banker ses som mer stabila och motståndskraftiga, vilket ger billigare finansiering. Sammantaget bedöms de nya regleringarna leda till ett stabilare finansiellt system, som i sin tur bedöms ge positiva samhällsekonomiska effekter. Man ska dock vara medveten om att regleringarna fullt ut inte kommer att kunna eliminera risken för att svenska banker behöver likviditetsstöd i utländsk valuta. En likviditetsstödsförsäkring, rätt utformad, skulle därför ytterligare kunna reducera bankernas incitament att ta på sig alltför stora risker i utländsk valuta och minska risken för att en likviditetskris inträffar. Utredningen föreslår därför att en obligatorisk likviditetsstödsförsäkring bör införas. Den närmare utformningen av försäkringen bör utredas. I det följande ges exempel på frågor som bör studeras närmare. Vad ska avgiftsbeläggas? Det är inte självklart att de kostnader för valutareserven som ska täckas enbart ska avse den upplånade delen av valutareserven eller hela denna. Man kan argumentera för att försäkringsavgifterna ska täcka kostnader för den extra valutareserv som är upplånad för att förstärka beredskapen för att ge likviditetsstöd i 12 har bl.a. beräknat effekterna av högre kapitaltäckningskrav och krav på likviditetsbuffertar för åren 2010–12 vilket beräknas ha resulterat i ett påslag på 18–22 räntepunkter på utlåningsräntan till hushåll för bostadsändamål. Beräkningen tar dock inte hänsyn till potentiellt motverkande effekter som lägre upplåningskostnader till följd av ett stabilare banksystem. , rapport räntor och utlåning, (kv 3, 2012), s. 17. utländsk valuta, men inte för att också finansiera den icke upplånade valutareserven. Den senare, som är finansierad av det egna kapitalet samt utelöpande sedlar och mynt, kan naturligtvis också användas för att ge likviditetsstöd i utländsk valuta och betingar också en kostnad för staten, men den är ett resultat av att bör ha ett visst totalt kostnadsfritt kapital för att vara oberoende, inte primärt för att kunna ge likviditetsstöd. Det kan dessutom noteras att håller valuta även i penning- och valutapolitiskt syfte. Eventuella kostnader för den delen av valutareserven bör därför kanske bäras av det allmänna, inte specifikt av bankerna och deras kunder. Liksom för varje annan försäkring bör försäkringsgivarens och försäkringstagarnas ansvar och skyldigheter specificeras. Här ingår frågan om under vilka omständigheter försäkringstagarna kan påräkna likviditetsstöd samt omfattningen av stödet. Dessutom måste det avgöras i vilka valutor som likviditetsstöd lämnas. Erfarenheterna från finanskrisen pekar på att det är fråga om endast två valutor, nämligen dollar och euro. Deltagande banker och andra finansinstitut Deltagande i försäkringen bör vara obligatoriskt för banker och andra finansinstitut som har utlåning i viss omfattning i de valutor som försäkringen omfattar och som finansierar utlåningen med upplåning. En fråga som bör utredas är vem som bestämmer vilka finansinstitut som ska ingå. En ytterligare fråga är om det ska finnas en möjlighet att frivilligt ingå i försäkringen. Avgifterna för en likviditetsstödsförsäkring bör täcka kostnader åtminstone för en upplånad, förstärkt valutareserv. När stöd väl ges uppstår det ingen kostnad, eftersom räntan sätts högre än upplåningskostnaden.