sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — Genom att föreslå att sfi blir en del av komvux förväntar sig utredningen en ökad individanpassning som utgår från elevens förutsättningar, behov och målsättningar satt i relation till kom- binationer av kurser inom sfi och komvux. Vuxenutbildningen är kursutformad, det finns inga färdiga program att söka. För varje elev behöver det således byggas upp en helt egen studiegång beroende på vad individen redan har för kunskaper och med vad dessa ska kompletteras. En hel del av eleverna inom sfi har under språkstudierna behov av att parallellt läsa kurser inom komvux, vilket skulle kunna ge en förkortad tid inom utbildningssystemet. Kombinationer av sfi och yrkeskurser som bl.a. utgår från individens målsättningar är något som förväntas öka om sfi blir en del av komvux. Samma förväntan finns beträffande de elever som har ambitionen att studera vidare inom utbildnings- systemet. De förväntas i större utsträckning kunna kombinera sfi med kurser som kan ge tillträde till högre studier. Genom att kombinera språkkurser med andra kurser inom komvux kommer språkutbildningen kunna stödja inlärningen i övriga kurser genom att det specifika ämnesspråk som finns inom varje ämne kommer kunna behandlas i språkutbildningen. Tiden i sfi är för många elever en omvälvande period. Först efterhand framträder förståelsen för det svenska utbildnings- systemet uppbyggnad för många elever. ökar förståelsen för och kunskapen om den egna förmågan till språkinlärning. Möjligheten att koppla samman de resurser utbildningsväsendet ger med insikten om egna ambitioner och förmågor ökar efterhand under utbildningens gång. Detta gör att elever omdefinierar sina mål med studierna. Det får konsekvenser för vilka yrkesval som görs, för vilka utbildningsval som görs, för ekonomiska bedöm- ningar som rör inkomster genom lön satt i relation till inkomster och kostnader för studiestöd m.m. En sådan process stöds genom att fokusera på en individualisering av utbildningsinsatserna relaterade till individens behov, förutsättningar och mål. Det finns många exempel på utbildningsinsatser som inriktar sig mot speciella grupper av sfi-elever. De är anpassade för elever med bakgrund i ett speciellt yrke eller mot elever som uttryckt intresse mot ett visst yrkesområde. Yrkesinriktningarna varierar och tar sin utgångspunkt i yrken med väldigt skiftande karaktär. Det gäller allt från yrken som kräver högskoleutbildning till yrken av mer karaktär. Det som är utmärkande för denna typ av utbildningar är att de kombinerar sfi med andra utbild- ningsinsatser. Kombinationen består ofta av sfi, kurser inom det yrkesområde som utbildningen inriktar sig mot samt kurser i Det är vidare vanligt med perioder av praktikinslag inom yrkesområdet. Målsättningen med praktiken är att eleven ska knyta kontakter inom branschen, förstå hur yrket fungerar i praktiken samt öva att hantera det svenska språket i en yrkessituation. Det förekommer även inslag av validering i dessa sammanhållna utbildningar. Det centrala med denna typ av utbild- ningar är just kombinationen av sfi och andra utbildningsinslag som utmärkande för möjligheten att komma in på arbetsmarknaden i de yrken utbildningarna riktar sig mot. Språkutbildningen är naturligtvis en förutsättning men den behöver kombineras med flera andra inslag för att eleverna ska bli attraktiva på arbets- marknaden. Det räcker inte att inrikta endast sfi-utbildningen mot något yrkesområde, det behövs mer för att bli konkurrenskraftig på den svenska arbetsmarknaden. Det är vidare viktigt att komma ihåg att sfi syftar till att ge språkliga redskap för kommunikation och aktivt deltagande inom samtliga tre språkdomäner vardags-, samhälls- och yrkesliv. Med utredningen förslag inriktade mot individualisering, flexibilitet och individanpassning förstärks möjlig- heten att fokusera på elevens mål vid planering och genomförande av studierna. I detta kapitel föreslår utredningen ett valfrihetssystem med sfi- peng som regleras i skollagen (2010:800). Det är ett nationellt system där kommunerna är fortsatt ansvariga för mottagning och finansiering av svenska för invandrare (sfi). Utredningen utgår från, bl.a. i de beräkningsmodeller som redovisas, att förslaget i tidigare kapitel om att skolformen sfi samordnas med skolformen vuxenutbildning (komvux) genomförs och att det där endast erbjuds en utbildning i svenska som andraspråk. Det är naturligtvis möjligt att införa en sfi-peng utan att dessa föränd- ringar genomförts eller genomförs Valfrihetssystemet, som det är utformat i detta förslag, föreslås endast omfatta sfi. I kapitel 13 finns ett förslag till hur ett valfrihetssystem i hela komvux kan utformas. I kapitel 14 redovisas ett kompletterande förslag som ger Arbetsförmedlingen möjlighet att upphandla sfi för personer med etableringsplan. Det som främst karaktäriserar en peng i den mening som här avses är att den ger individen valfrihet, dvs. rätt att välja mellan olika aktörer och att en påse pengar följer med till den utbild- ningsanordnare som eleven väljer. När ett valfrihetssystem med sfi-peng ska konstrueras finns det ett omfattande regelverk att ta hänsyn till. Detta gäller inte minst de lagar som reglerar offentlig upphandling och det allmännas tillhandahållande av varor och tjänster. Central i sammanhanget är lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () som i sin tur bygger på EU-direktiv. Det finns dock exempel på flera offentliga tjänster som kan tillhandahållas utan att behöver tillämpas. Lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) gäller för kommuner och landsting när de inför valfrihetssystem för hälsovård- och socialtjänster. Det är frivilligt för kommuner att införa valfrihetssystem men obliga- toriskt för landstingen inom primärvården (det s.k. vårdvalet). Från gäller även LOV för Arbetsförmedlingen vid tillhandahållande av valfrihetssystem med etableringslotsar för nyanlända invandrare samt, från , inom myndighetens arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Införandet av valfrihetssystem med etableringslotsar är obligatoriskt medan valfrihetssystem inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är frivilligt. Från gäller lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering. Lagen gäller när upphandlande myndigheter väljer att tillämpa e-legitimation i sina elektroniska tjänster och ansluter sig till ett system för säker elektronisk identifiering som tillhandahålls av . Inom ungdomsskolan finns ett valfrihetssystem – ofta kallat skolpeng – som ger eleverna möjlighet att välja skola och som är reglerat i skollagen. När det gäller sfi är det helt och hållet en fråga hur utbildningen organiseras och i vilka former den erbjuds. Många kommuner väljer att bedriva sfi i egen regi. Men allt fler kommuner väljer att anlita enskilda utbildningsanordnare, t.ex. utbildningsföretag och studieförbund. En del av dessa kommuner upphandlar en eller flera leverantörer i traditionell upphandling med stöd av . Andra, t.ex. , upphandlar sfi som tjänstekoncession och kan då erbjuda eleverna ett system med valfrihet mellan olika anordnare. En del kommuner har funnit att traditionell upphandling är en både otymplig och onödig process och använder sig i stället av en modell som man kallar auktorisation. Denna modell liknar den som gäller för valfrihetssystemet inom . 9.1Lagar som styr upphandling och tillhandahållandet av offentliga tjänster Sfi är en offentlig tjänst som erbjuds vissa invånare. I de fall kom- munerna väljer att använda andra leverantörer för tjänsten i stället för att bedriva verksamheten i egen regi, blir det regelverk som styr offentlig upphandling tillämpligt. Det gäller också om man väljer att erbjuda tjänsten i ett valfrihetssystem vare sig det sker på nationell eller nivå. 9.1.1EU:s direktiv inom upphandlingsområdet EU:s direktiv /18/EG handlar om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, det s.k. klassiska direktivet. Undervisning och yrkesutbildning är s.k. B-tjänster och omfattas endast i begränsad omfattning av direktivet (beträffande se vidare avsnitt 9.1.3). Europeiska kommissionen presenterade ett förslag till nytt direktiv om offentlig upphandling, KOM (2011) 896 slutlig, som föreslås vara genomfört senast den 30 juni 2014.1 I en faktapromemoria framförde att det ser positivt på att kommissionen lämnat förslag till enklare regler, särskilt för sådana sociala tjänster som har en stark koppling till brukarna.2 Ändringen av upphandlingsdirektivet har två mål. Ett av målen är att öka effektiviteten i offentliga utgifter för att säkra bästa möjliga upphandlingsresultat när det gäller att få valuta för pengarna. Detta ska framför allt uppnås genom att de nuvarande reglerna för offentlig upphandling förenklas och görs mer flexibla. Det andra målet är att ge upphandlare bättre möjligheter att använda offentlig upphandling till stöd för gemensamma samhälleliga mål, såsom skyddet av miljön och främjande av innovation, syssel- sättning och social integration. Utredningen har dragit slutsatsen att en implementering av det föreslagna direktivet inte på något sätt förändrar förutsättningarna för en sfi-peng. 9.1.2EU:s regler om statligt stöd Den huvudsakliga bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 107.1 i EUF-fördraget och har följande lydelse: Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma 1Regeringen har tillsatt en särskild utredare som ska ge förslag till hur upphandlings- direktivet och direktivet om tilldelning av tjänstekoncessioner bör genomföras i svensk rätt enligt den lydelse direktiven får när de har antagits (dir. 2012:96). Uppdraget delredovisades och slutredovisas (dir. 2013:9). 2Socialdepartementet, Faktapromemoria, Nya direktiv på upphandlingsområdet, 2011/12:FPM90. marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan med- lemsstaterna. Statsstöd är ett objektivt begrepp som ska definieras i relation till stödets effekt och inte dess syfte. Av artikel 107.1 framgår således att för att det ska vara fråga om statligt stöd krävs: att stödet ges av en medlemsstat eller med statliga/offentliga medel, att stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att ge mottagande företag ekonomiska fördelar, att stödet är selektivt genom att gynna vissa företag eller viss produktion samt att stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Begreppet stöd har inte definierats i fördragen. har dock slagit fast att begreppet inte bara omfattar konkreta förmåner. Det omfattar även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att utgöra en subvention, får samma effekt. Exempel på åtgärder som anses som stöd är direkta bidrag, räntesubventioner, upplåtande av mark eller byggnader gratis eller till ett pris understigande gällande marknadspriser eller till särskilt förmånliga villkor, kapitaltillskott, avstående från fordringar samt skattelättnader. Artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt utgör den rättsliga grunden för en bedömning av om statligt stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är förenligt med den inre marknaden. har konsekvent slagit fast att all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad utgör ekonomisk verksamhet. Om marknaden i ett land öppnats för konkurrens exempelvis genom nationell lagstiftning medför detta oftast att tjänsten kommer att bedömas som ekonomisk verksamhet. gäller dock inte alla tjänster av allmänt intresse, utan endast de som även är av ekonomiskt intresse. Genom rättspraxis har vidare fastställts att allmän utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildningssystem som finansieras och övervakas av staten får betraktas som icke-ekonomisk verksamhet. En offentlig utbildningstjänst, t.ex. yrkesutbildning och offentliga grundskolor och förskolor samt utbildning vid universitet och högskolor, ska därmed anses vara av icke-ekonomisk art. För dessa tjänster är således inte regelverket för statligt stöd tillämpligt. Vuxenutbildning har däremot inte bedömts vara en icke-ekonomisk verksamhet och kan därmed vara en tjänst som omfattas av reglerna om statligt stöd. För att det stöd som ges ska vara oförenligt med den inre marknaden i den utsträckningen att det påverkar handeln mellan medlemsstaterna krävs dock, enligt artikel 107.1, att samtliga kriterier i artikel 107.1 är uppfyllda (se ovan). Utred- ningens bedömning är att ett system med sfi-peng, enligt den modell som föreslås, inte skulle strida mot på det här området, eftersom utbildningsanordnarna endast får ersättning för utförd tjänst och att ersättningsnivån är den samma som för egenregiverksamheten. 9.1.3Lagen om offentlig upphandling Offentlig upphandling i regleras av och gäller för offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster samt byggkoncessioner. De som omfattas av skyldigheten att upphandla enligt kallas upphandlande myndigheter. Upp- handlande myndigheter är statliga och kommunala myndigheter, offentligt styrda organ och sammanslutningar av en eller flera myndigheter eller ett eller flera organ. Med offentligt styrda organ avses sådana bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats i syfte att täcka behov i det allmännas intresse, såvida behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär. Dessutom ställs vissa krav på att finansiering, kontroll eller ledningsansvar utgår från staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet. Vissa kontrakt är dock undantagna från upphandling enligt . Det gäller bl.a. förvärv av fastighet, anskaffning av programmaterial avsett för radio- och TV-program, finansiella tjänster, anställningar samt forsknings- och utvecklingstjänster. När en upphandlande myndighet ska ingå avtal med en leverantör om köp av varor, tjänster eller byggentreprenader är alltså huvud- regeln att de ska ske genom en offentlig upphandling enligt . Med offentlig upphandling avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal för varor, tjänster eller byggentreprenader. En upphandlande myndighet ska upprätta ett förfrågnings- underlag som i huvudsak ska innehålla en beskrivning av det som ska upphandlas och de villkor som ska gälla för den aktuella upphandlingen samt hur uppdraget ska utföras . Förfrågningsunderlaget ska även specificera utvärderingsgrunden. Som utvärderingsgrund kan anges antingen att det ekonomiskt mest fördelaktiga eller lägsta priset antas. Kriterier för att få fram det mest fördelaktiga anbudet kan exempelvis vara kvalitet, pris, leverans- eller genomförandetid, miljöegenskaper, driftskostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd. delar, i enlighet med gällande EU-direktiv, in tjänster i A- tjänster och B-tjänster.3 Till B-tjänster räknas tjänster som normalt inte har ett gränsöverskridande intresse. Dit hör bl.a. hotell- och restaurangtjänster, säkerhets- och bevakningstjänster samt under- visning och yrkesutbildning. Dessa tjänster ska oavsett värde upphandlas enligt 15 kap. , vilket bl.a. innebär att ett förenklat förfarande eller ett urvalsförfarande får tillämpas. I ett förenklat förfarande har alla leverantörer rätt att delta och lämna anbud. I ett urvalsförfarande har samtliga leverantörer rätt att ansöka om att få lämna anbud, men endast de som kvalificerar sig inbjuds att delta och lämna anbud. Upphandling av B-tjänster omfattas inte av EU:s upphandlingsdirektiv, men däremot av EU:s grundläggande principer för offentlig upphandling. Dessa principer är icke- diskriminering, likabehandling, transparens och öppenhet, proportionalitet samt ömsesidigt erkännande. De upphandlings- förfaranden som ska tillämpas för B-tjänster enligt 15 kap. utgår ifrån och uppfyller dessa principer. B-tjänster omfattas även av rättsmedelsdirektivet.4 Det finns i inte någon bestämmelse om avtalstidens längd. Avtalstiden bestäms av den upphandlande myndigheten från fall till fall beroende på karaktären av tjänsten. Av rättspraxis framgår att ett kontrakt som ingåtts för obestämd tid, är främmande för systemet för och ändamålet med gemenskapsbestämmelserna om offentlig upphandling. Ett sådant tillvägagångssätt kan hindra konkurrensen mellan potentiella tjänsteleverantörer och tillämp- ningen av bestämmelserna i gemenskapsdirektiv om offentlighet i förfaranden vid offentlig upphandling.5 konstateras dock att avtalstidens längd inte har lika stor betydelse i ett valfrihets- 3Av bilaga 2 och 3 till framgår vilka tjänster som räknas som A-tjänster respektive B- tjänster. 4Europaparlamentets och rådets direktiv /665/EE som tillämpas vid överträdelse av reglerna för offentlig upphandling och som senast ändrades genom direktiv /66/EG av . 5C-454/06, pressetext Nachrichtenagentur, p. system som i en traditionell upphandling. När avtalstiden är på väg att löpa ut kan leverantören på nytt skicka in en ansökan om att få delta i valfrihetssystemet. Om leverantören uppfyller kraven god- känns denne och kontrakt tecknas mellan parterna. Kraven ska för övrigt uppfyllas av alla leverantörer under hela avtalsperioden.6 Allmän förvaltningsdomstol får efter ansökan av en leverantör, som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada, överpröva en upphandling och giltigheten av ett avtal som har slutits mellan upphandlande myndighet och en leverantör. Om en ansökan om överprövning av en upphandling har gjorts får den upphandlande myndigheten inte sluta något avtal under handläggningen i förvalt- ningsrätten. Kammarrätten kan endast pröva ärendet om prövnings- tillstånd ges. 9.2Upphandlingsmodeller och andra modeller för att tillhandahålla offentliga tjänster med ett pengsystem Flertalet av de kommuner som valt att lägga ut hela eller delar av sfi på entreprenad genomför en traditionell upphandling i enlighet med . Det innebär oftast att en eller flera utbildningsanordnare upphandlas och att eleven anvisas till en specifik anordnare. Några kommuner har valt att införa peng eller check för att ge eleverna valfrihet vid val av utbildningsanordnare. Dessa kommuner har funnit för otymplig och använder sig av andra modeller som upp- handling av tjänstekoncession eller ett system som man kallar för auktorisation. I sådana valfrihetssystem godkänner normalt den upphandlande myndigheten ett antal leverantörer som uppfyller myndighetens villkor. Dessa får sedan en ersättning som myndigheten bestämt. Brukaren av tjänsten kan därefter välja den leverantör han eller hon önskar. Vid sidan av sfi så finns ett antal modeller inom andra områden som det är relevant att studera när ett sfi-pengsystem ska utvecklas. För vissa tjänster inom hälsovård och socialtjänst har kommunerna , en möjlighet att upprätta ett valfrihetssystem enligt LOV. Det är frivilligt för kommunerna att upprätta 2008/09:29, s. 76. valfrihetssystem enligt denna modell, men det är obligatoriskt för landstingen att tillhandahålla primärvård enligt LOV. LOV gäller för Arbetsförmedlingen vid tillhandahållande av valfrihetssystem med etableringslotsar för nyanlända invandrare samt, inom myndighetens arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Införandet av valfrihetssystem med etableringslotsar är obligatoriskt medan valfrihetssystem inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är frivilligt. Från gäller lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering. Lagen gäller när upphandlande myndigheter väljer att tillämpa e-legitimation i sina elektroniska tjänster och ansluter sig till ett system för säker elek- tronisk identifiering som tillhandahålls av . Även det system som gäller för barn- och ungdomsskolan ger föräldrar och elever större möjlighet att välja utbildningsanordnare. Det systemet regleras i skollagen och ska tillämpas av alla kommuner. Innehållet i har beskrivits i föregående avsnitt. Upphand- lande myndigheter ska som huvudregel tillämpa vid all extern anskaffning av varor, tjänster och byggentreprenader. Kommuner får vid tillhandahållande av tjänster inte använda sig av modeller som strider mot . Exempelvis och kommuner använder andra modeller än traditionell upp- handling enligt . Då de godkänner sfi-anordnare görs det med argumenten att inte är tillämplig eftersom det är fråga om tjänstekoncession respektive att något kontrakt aldrig ingås mellan kommunen och leverantören. De flesta kommuner som valt att lägga ut hela eller delar av sfi på entreprenad till privata och andra enskilda utbildningsanordnare har dock valt att använda sig av . Det innebär att en eller flera leverantörer upphandlas för , ofta två till med möjlighet till förlängning. Sedan sker en ny upphandling. Vid en offentlig upphandling ges ett kontrakt till den leverantör som har det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet i förhållande till de kriterier som ställts i underlaget. Det är således endast en leverantör som utses. Vid upphandling av ramavtal kan flera lever- antörer antas. En del kommuner har valt att upphandla leverantörer med lite olika profil och upphandlar därmed olika leverantörer för sfi. De kommuner som har valt att införa någon form av kund- vals/valfrihetssystem har utvecklat andra modeller än , eftersom upplevs som för otymplig och oflexibel. Det rättsliga läget när det gäller den här typen av modeller upplevs av en del kommunala företrädare som osäkert. Därför har man i några fall sett det som tryggare och säkrare att hålla sig till . En tjänstekoncession är enligt definitionen i ett kontrakt av samma slag som ett tjänstekontrakt, men som innebär att ersätt- ningen för tjänsten helt eller delvis avgörs av hur den utnyttjas.7 Den närmare innebörden av begreppet får tolkas utifrån avgöranden. Domstolen menar att en tjänstekoncession förutsätter att uppdragstagaren övertar hela eller åtminstone en betydande del av den risk som den upphandlande myndigheten skulle löpa om den utförde tjänsten själv. Domstolens praxis kan tolkas som att ett kontrakt kan kvalifi- ceras som en tjänstekoncession såväl om uppdragstagaren får ersättning från de som använder tjänsten som direkt av den upphandlande myndigheten. Enligt domstolen ska den ekonomiska risken som är förenad med utnyttjandet av tjänsten förstås som en risk att utsättas för marknadens nycker. Dessa kan ta sig uttryck i en risk att utsättas för konkurrens från andra ekonomiska aktörer, en risk för bristande jämvikt mellan utbud och efterfrågan, en risk för insolvens hos dem som är betalningsskyldiga för tjänsterna, en risk för att inkomsterna inte ska täcka samtliga kostnader eller till och med en risk att stå ansvaret för alla sorters skador som upp- kommer till följd av brister i tjänsten.8 Tjänstekoncessioner är uttryckligen undantagna från det klassiska direktivet om offentlig upphandling och som en följd av det även från . Tjänstekoncessioner omfattas dock av EU:s grundläggande principer om icke-diskriminering, likabehandling, transparens och öppenhet, proportionalitet samt ömsesidigt erkännande och annonseringsskyldighet. Principerna gäller dock endast om tjänsten 7Definitionen i innebär ett genomförande av det klassiska direktivets definition av tjänstekoncession. 8Mål C-274/09 Stadler [2011], med hänvisning till Mål C-206-08 Eurawasser [2009]. är av betydelse för den inre marknaden.9 En upphandlande myndig- het behöver således inte tillämpa när de tilldelar kontrakt som är en tjänstekoncession, däremot måste den upphandlande myndigheten annonsera tjänstekoncessionerna om det föreligger ett gränsöverskridande intresse. utser anordnare för sfi genom en modell som bygger på att upphandlingsformen är en tjänstekoncession. Kommunen menar att det är utbildningsanordnaren som står den ekonomiska risken för uppdraget och att det därmed kan ses som en tjänstekoncession.