sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — Ändringar av statens budget Hur bör budgeteffekterna av förslagen till ändringar av statens budget redovisas? Det är, som framgått tidigare, viktigt att säkerställa att samma stramhet gäller i förhållande till förslag om ändringar av statens budget under löpande budgetår som för förslaget till budget. En risk med att förslag presenteras utan någon närmare redovisning av effekterna på budgeten är att den stramhet och det helhetsperspektiv som är grundtanken bakom budgetprocessen kan gå förlorad. Alla förslag om ändringar av en beslutad budget, såväl på inkomstsom utgiftssidan, bör därför beakta effekterna på statens budget och de budgetpolitiska målen. Kommittén har i sitt delbetänkande föreslagit vissa förtydliganden av bestämmelserna om prognoser i budgetlagen, se – uppfyller det EU:s direktiv? (SOU 2013:32). Kommittén föreslår i detta betänkande, se avsnitt 5.3.2, också att det i budgetlagen införs en bestämmelse som uttryckligen anger att regeringen ska redovisa hur överskottsmålet uppnås i förhållande till beslutad och föreslagen finanspolitik, vilket även inkluderar en redovisning av olika förslags budgeteffekter för såväl löpande som kommande år. Dessa redovisningar kommer således även att omfatta eventuella förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret. I fråga om de ändringsbudgetar som lämnas i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen torde de prognoser och effektbedömningar som presenteras i någon av dessa propositioner vara tillräckliga. För ändringsbudgetar som lämnas , t.ex. med anledning av en ekonomisk kris, innebär det anförda att sådana propositioner hädanefter bör inbegripa en tydlig redovisning av förslagens effekter på statens budget. En sådan redovisning bör inte endast omfatta effekterna på budgeten av de föreslagna åtgärderna för det löpande året utan i förekommande fall även effekterna på medellång sikt. Det kan i sådana situationer också vara rimligt att regeringen även redovisar nya makroekonomiska prognoser om förslaget till ändringsbudget föranleds av en oväntad makroekonomisk utveckling. Sådana prognoser bidrar dels till att ge en tydlig bild av den förändrade ekonomiska situationen, dels till att motivera varför regeringen anser att det finns särskilda skäl att lämna en ändringsbudget vid sidan av de ordinarie ändringsbudgetarna. Någon särskild reglering av detta behövs dock inte enligt kommittén. Ändringar av statens budget 7.2Riksdagens hantering av ändringar av budgeten I detta avsnitt behandlas de frågor som rör hantering av ändringar av budgeten bl.a. vad avser beredningen och beslutsordningen. En riksdagsledamots initiativrätt slås fast i 4 kap. 4 § RF. I riksdagsordningens reglering av initiativrätten anges att motioner i fråga om allt som kan komma under prövning får väckas en gång , den s.k. allmänna motionstiden (3 kap. 10 § RO). Den allmänna motionstiden pågår från öppnande och så länge som motioner får lämnas med anledning av budgetpropositionen. Motioner får också väckas bl.a. med anledning av propositioner, s.k. följdmotioner (3 kap. 11 § RO). I fråga om avgränsningen av följdmotionsrätten, dvs. vad som utgör ärendets ram, uttalas i förarbetena till riksdagsordningen att det knappast låter sig göras att närmare precisera omfattningen av förslagsrätten. I stället torde praxis inom kunna vara vägledande för gränsdragningen (prop. 1973:90 s. 532). Enligt praxis får ett yrkande i en följdmotion inte gå utanför ramen för det ärende som propositionen behandlar. Ett yrkande i en följdmotion med anledning av en proposition om ändringsbudget får endast avse de anslag som regeringen behandlar i propositionen. Motioner får vidare endast väckas som avvisar eller reducerar förslaget i fråga om en förändring av ett visst anslag, men inte som överstiger förslaget i propositionen i fråga om samma anslag. Denna begränsning anses enligt praxis inte gälla i förhållande till en proposition om ändringsbudget som lämnas i anslutning till budgetpropositionen eftersom tiden för följdmotioner då sammanfaller med den allmänna motionstiden. Den genomgång av motioner som väckts med anledning av propositioner om ändringsbudget som kommittén låtit göra visar att det förekommer flera exempel på avvikelser från praxis avseende ärendets ram, se t.ex. motionsyrkande om ytterligare medel till miljöbilsbonusar med anledning av ändringsbudgeten (prop. 2006/07:100, mot. 2006/07:Fi11 yrk. 9 och bet. 2006/07:FiU21) och ett om höjning av anslaget för filmstöd i anslutning till ändringsbudgeten (prop. 2010/11:99, mot. 2010/11: Fi14 yrk. 1 och bet. 2010/11:FiU21). Ändringar av statens budget Kommitténs bedömning: Den reglering av följdmotioner som finns i riksdagsordningen bör tydliggöras vad avser ärendets ram i förhållande till propositioner med förslag till ändringar av statens budget. Det förslag som lämnats av av riksdagsordningen tillgodoser detta behov. Kommittén lämnar därför inte något eget förslag till reglering. Den närmare avgränsningen av följdmotionsrätten är inte reglerad. I stället är det genom den praxis som kommit att utvecklas i som gränserna för följdmotioner slås fast. Avsaknaden av ett tydligt regelverk kan göra det svårare att förhindra följdmotionsyrkanden som inte håller sig inom ärendets ram. Den rådande osäkerheten kring vilka yrkanden som kan komma att tillåtas med anledning av en ändringsbudget kan vidare få till följd att det för regeringen är svårt att förutse vilka frågor som kan komma att väckas med anledning av en sådan proposition. Detta kan i förlängningen leda till att regeringen i känsliga frågor försöker hitta lösningar som innebär att en fråga inte underställs prövning. Det skulle därför gagna alla parter om innebörden av vad som utgör ärendets ram i samband med följdmotioner kom till tydligare uttryck. Frågan om ärendets ram vid följdmotioner har varit föremål för utredning av den av tillsatta av riksdagsordningen. Kommittén lämnade sitt betänkande (2012/13:URF3) till Riksdagsstyrelsen . Kommittén föreslår i betänkandet bl.a. att det direkt av riksdagsordningen bör framgå att en följdmotion ska hålla sig inom ärendets ram. Kommittén gör vidare en genomgång av bakgrunden till dagens reglering och av praxis, en genomgång som ska kunna utgöra ett stöd för bedömningen av om ett motionsyrkande håller sig inom ärendets ram. I fråga om följdmotionsrätten i förhållande till ändringsbudgetar anförs följande (s. 146). I fråga om motioner med anledning av propositioner med ändringsbudgetar bör det i linje med vad som framkommit vid praxisgenomgången framhållas att vad som sägs där om ärendets ram i förhållande till anslagshöjningar respektive anslagssänkningar naturligtvis även gäller i förhållande till föreslagna förändringar på inkomstsidan. I en följdmotion kan således yrkas på att en sådan höjning eller sänkning Ändringar av statens budget helt eller delvis ska avslås, men yrkandet får inte innebära ett förslag om höjning eller sänkning utöver vad som föreslås i propositionen. Som konstaterats är en avgränsning av följdmotionsrätten i förhållande till en proposition med ändringsbudget som lämnas som den allmänna motionstiden löper mer problematisk. Det kan därför vara av värde att framhålla det rimliga i att de motioner som behandlas i samband med denna i möjligaste mån ändå bör hålla sig inom ärendets ram och endast avse förslag som påverkar budgeten för det innevarande året. Förslag med påverkan behandlas inom ramen för behandling av budgetpropositionen. Genom det förslag till ändring av riksdagsordningen och de uttalanden som görs i av riksdagsordningens betänkande tillgodoses de invändningar som enligt kommittén kan riktas mot dagens ordning. Kommittén finner därför inte anledning att lämna något eget förslag i frågan. 7.2.2Beredningen av förslagen till ändringar av statens budget I samband med införandet av den nuvarande budgetprocessen anfördes att ändringsbudgetar skulle remitteras till finansutskottet, som skulle bereda övriga berörda utskott möjlighet att yttra sig innan utskottet lämnade ett samlat betänkande över ändringsbudgeten. Om antalet förslag i en ändringsbudget var få anfördes att det knappt fanns behov av en samlad budgetprövning och att finansutskottet i sådana situationer skulle överlämna förslagen till respektive fackutskott för fortsatt beredning (1993/94:TK2 s. 29 f.). Denna ordning kommer inte till uttryck i någon bestämmelse utan finansutskottets ansvar för beredningen av förslagen om ändringar av statens budget framgår endast genom att det i 4 kap. 5 § RO anges att finansutskottet bereder förslagen till utgiftsramar för utgiftsområden och till beräkning av statens inkomster. I den utvärdering av budgetprocessen som gjorde berördes bl.a. frågan om utskottens hantering av förslag som innebar ändring av en beslutad utgiftsram. hade inledningsvis konstaterat att utgiftsramarna kommit att få en annan betydelse jämfört med vad som var intentionen när de infördes. Utredningen föreslog därför vissa ändringar Ändringar av statens budget i riksdagsordningen som innebar att utgiftsramarna permanentades. De föreslagna ändringarna skulle medföra att ett beslut som påverkade utgiftsramarna skulle förenas med ett beslut om att ändra nämnda ramar. Ett beslut som bereddes av finansutskottet konstaterade utredningen. Utredningen anförde att en ordning som innebar att skilda utskott skulle lägga fram förslag om anslagshöjning respektive ändrad utgiftsram till kammaren kunde ifrågasättas som väl krånglig. Å andra sidan ville utredningen med hänsyn till intresset av att inte inskränka utskottens möjligheter till egna initiativ inte ändra den formella ordningen med skilda beslut om utgiftsramar respektive anslag inom en utgiftsram som gällde enligt riksdagsordningens lydelse. I stället framhöll utredningen den praxis som hade utvecklats kring hanteringen av ändringsbudgetar (2000/01:RS1 s. 89 f.). Sedan den nuvarande budgetprocessen infördes har dock samtliga återkommande ändringsbudgetar kommit att hänvisas till finansutskottet, som behandlat förslagen i sin helhet. har inom ramen för sin beredning inhämtat yttranden från de utskott som berörts av förslagen i en ändringsbudget. Även separata propositioner med förslag som påverkat beslutade utgiftsramar har i sin helhet kommit att behandlas av finansutskottet, se t.ex. prop. 2002/03:46 och bet. 2002/03:FiU24 om folkomröstning om införandet av euron samt prop. 2009/10:121 och bet. 2009/10:FiU35 om nyemission i SAS. har också i dessa fall inhämtat yttranden från berörda utskott som ett led i sin beredning av ärendena. Däremot har andra propositioner som, utan att ha några effekter på utgiftsramarna, påverkat statens budget hänvisats till berört fackutskott. Det kan exempelvis vara fråga om förslag som påverkar budgetens inkomstsida eller på annat sätt påverkar statens lånebehov, se t.ex. prop. 2000/01:127 och bet. 2001/02:TU3 om sjöfartsstöd och prop. 2012/13:46 och bet. 2012/13:NU10 om låneram till (publ). I dessa situationer har det aktuella fackutskottet ibland, men inte alltid, inhämtat yttrande från finansutskottet över förslagets ekonomiska konsekvenser. Ändringar av statens budget Kommitténs förslag: I riksdagsordningen införs en bestämmelse om att finansutskottet ansvarar för beredningen av förslagen till beslut om ändringar av statens budget. Bestämmelsen villkoras på så sätt att den ska gälla om inte genom lag har beslutat något annat. Det har gått utvärdering av den nya budgetprocessen. med en fortsatt praxis enligt vilken finansutskottet bereder förslagen till ändringar av en beslutad budget. Som påtalats i avsnitt 4.2 finns det ett värde i att lagstiftningen är tydlig och ger en rättvisande bild av budgetprocessen. Den bestämmelse i riksdagsordningen som behandlar finansutskottets uppgifter och ämnesområden bör därför tydliggöras och uttryckligen ange att det är finansutskottet som ansvarar för beredningen av ett förslag till beslut om ändringar av statens budget. Genom att i bestämmelsen reglera finansutskottets ansvar för beredningen av förslag till ändringar av statens budget med en hänvisning till relevant stycke i den bestämmelse i riksdagsordningen som reglerar beslutsprocessen för ändringar av statens budget (5 kap. 12 § femte stycket) tydliggörs att beredningsansvaret omfattar mer än endast förslag till ny inkomstberäkning samt nya eller ändrade utgiftsramar och anslag. Därigenom blir det tydligt att beredningsansvaret också, i enlighet med nuvarande praxis, omfattar alla de förslag som beslutas i samband med en proposition med förslag till ändringar av statens budget, t.ex. bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Beredningsansvaret omfattar därmed också sådana lagförslag som i enlighet med praxis beslutas i samband med en proposition om ändringar av statens budget. Med hänsyn till att kommittén i avsnitt 6.1.3 har föreslagit att tillämpningen av beslutsprocessen för statens budget ska vara villkorad av att inte genom lag har beslutat något annat, bör även en bestämmelse om finansutskottets beredningsansvar för förslag inom ramen för denna process vara villkorad på motsvarande sätt. Kommittén föreslår därför att 4 kap. 5 § RO ändras i enlighet med det anförda. Förslaget kan, jämfört med dagens ordning, innebära en viss förskjutning av ärenden mellan utskotten. Förändringen torde dock vara begränsad. Det bör i sammanhanget också framhållas att Ändringar av statens budget avsikten med förslaget inte är att i övrigt påverka den fördelning av ansvarsområdena mellan utskotten som framgår av 4 kap. RO. Detta framgår genom att det i bestämmelsen i 4 kap. 5 § RO talas om beredningen av förslagen till beslut om statens budget. I övriga delar av 4 kap. RO som behandlar utskottens ansvarsområden används i stället det bredare begreppet beredningen av ärenden. Beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en utgiftsram påverkas får enligt 5 kap. 12 § fjärde stycket RO inte fattas innan ett beslut om godkännande av en ändrad utgiftsram har fattats. I övrigt saknas reglering av beslutsprocessen för ändringar av budgeten under löpande budgetår. Enligt den praxis som utvecklats behandlar vanligen samtliga förslag i en ändringsbudget i ett och samma ärende och varje förslag, med undantag för förslaget till nya eller ändrade ramar och anslag, behandlas som separata förslagspunkter. Kommitténs förslag: I riksdagsordningen införs en ny bestämmelse om att förslag till ändringar av statens budget ska beslutas genom ett enda beslut. Endast om ett förslag innebär mycket omfattande ändringar av statens budget får sådana ändringar beslutas enligt rambeslutsprocessen, dvs. i två steg. Bestämmelsen villkoras på så sätt att den ska gälla om inte genom lag har beslutat något annat. En beslutsregel för alla förslag till ändringar av statens budget Förslagen i en ändringsbudget behandlas inte som en helhet utan tar, med undantag för förslagen till nya eller ändrade utgiftsramar och anslag, normalt ställning till varje enskilt förslag i en sådan proposition. Beslutsformen skiljer sig från vad som gäller för beslut om nästkommande års budget där beslut fattas i två Ändringar av statens budget steg, och där budgeten i varje steg i högre grad behandlas som en helhet. Detta innebär att det helhetsperspektiv som ska gälla för beslut om statens budget frångås. Det innebär också att det finns en risk för att fattar motstridiga beslut. kan med en sådan ordning t.ex. godkänna regeringens förslag till nya eller ändrade ramar och anslag och avslå det förslag till ny eller ändrad lag som ligger till grund för förslaget om nya eller ändrade ramar och anslag. Den osäkerhet som denna ordning skapar skulle kunna innebära att en regering avhåller sig från att lämna förslag i en ändringsbudget, och i stället i ökad utsträckning använder sig av t.ex. anslagskrediter och anslagssparande eller får ett ökat incitament att överdriva behovet av anslagsmedel vid anslagsberäkningarna i budgetpropositionen. Båda dessa alternativ innebär en minskad transparens och kontroll för . Det finns flera sätt att se på hur beslut om ändringar av budgeten för det löpande budgetåret bör fattas. Ett alternativ skulle kunna vara att tillämpa rambeslutsprocessen, dvs. beslut i två steg, även i fråga om sådana beslut. Fördelen med en sådan ordning är dels att beslutsordningen för samtliga förslag om statens budget skulle vara densamma, dels att principen om att helhet ska ställas mot helhet vid beslut om statens budget skulle upprätthållas fullt ut. Det skulle också innebära att behovet av prioriteringar inom utgiftsområdena tydliggjordes också i samband med budgetändringar. Å andra sidan skulle en sådan ordning innebära en förnyad budgetprövning , vilket kan sägas stå i strid med principen om att beslutet om statens budget ska utgöra en fullständig plan för statens verksamhet . Det skulle vidare innebära betydande merarbete, framför allt i , eftersom en sådan ordning också skulle medföra en utökad möjlighet till följdmotioner jämfört med . Den i praxis tillämpade beslutsordningen för ändringsbudgetar har funnits och synes ha fungerat väl. Som konstaterats ovan innebär ordningen dock att helhetsperspektivet delvis saknas i förhållande till ett förslag om ändringsbudget i och med att de enskilda förslagen i en ändringsbudget normalt behandlas som separata förslagspunkter. Ett sätt att säkerställa ett helhetsperspektiv och minska risken för motstridiga beslut är att behandla samtliga förslag i en proposition om ändringsbudget i ett sammanhang och som en helhet inom ramen för ett förenklat förfarande. Det skulle innebära att Ändringar av statens budget samtliga förslag om ändringar av budgeten behandlas i en och samma förslagspunkt. För ett sådant beslutsförfarande talar att ändringsbudgetar, som framhålls i avsnitt 7.1.1, främst syftar till att säkerställa att det finns ekonomiska möjligheter att genomföra den politik som kommit till uttryck i budgetpropositionen och inte ska användas för att föreslå permanenta reformer. Ett sådant beslutsförfarande ligger också i linje med hur praxis ser ut , med den skillnaden att förslagen utgör separata förslagspunkter. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att det i riksdagsordningen införs en bestämmelse om att ändringar av statens budget ska beslutas genom ett enda beslut. Detta framgår av kommitténs förslag till 5 kap. 12 § femte stycket första meningen RO. Kommittén har i avsnitt 6.1.3 föreslagit att tillämpningen av rambeslutsprocessen ska vara villkorad av att inte genom lag har beslutat något annat. Det finns ett nära samband mellan beslutsprocessen om statens budget för det närmast följande budgetåret och för det löpande budgetåret. Med hänsyn till detta bör även en bestämmelse om beslutsprocessen för ändringsbudgetar vara villkorad på motsvarande sätt som beslutsprocessen för budgeten för det närmast följande budgetåret. Beslutet om ändringar av statens budget omfattar alla förslag som lämnas i en proposition om ändringar av statens budget. Det betyder att förslag till ny inkomstberäkning, nya eller ändrade utgiftsramar, anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden ska ingå i beslutet. Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på budgeten och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om ändringar av statens budget bör i enlighet med praxis ingå i beslutet. Förslag till ändringar av en beslutad budget kan också ha effekt på uppfyllelsen av beslutade budgetpolitiska mål. Sådana effekter bör enligt kommittén redovisas tydligt i anslutning till förslaget. Förslagspunkten vid ändringar av statens budget bör också i förekommande fall innefatta beslut med anledning av budgetpolitiska mål som har beslutat om att använda och som avser det löpande budgetåret. Det kan t.ex. innebära att ett beslutat utgiftstak för det löpande året justeras, se vidare avsnitt 5.2.2. Ändringar av statens budget Behovet av undantag från en sådan beslutsregel I avsnitt 7.1.1 behandlas situationen att en nytillträdd regering lämnar en mycket omfattande ändringsbudget. Det kan vidare till följd av t.ex. en allvarlig ekonomisk kris uppstå situationer som ställer krav på omfattande förslag till ändringar av budgeten för det löpande budgetåret. I sådana situationer, där en ändringsbudget med hänsyn till sin omfattning i det närmaste har karaktären av en budgetproposition, kan det vara rimligt att den också kan beslutas som en sådan. Härigenom skulle de interna prioriteringar som i en sådan situation kan behöva göras inom varje utgiftsområde tydliggöras. Vidare skulle en sådan beslutsordning bidra till att i dessa undantagssituationer värna den s.k. fackutskottsprincipen. Var gränsen ska gå mellan den ena beslutsformen och den andra är dock svårt att exakt bestämma och får lämpligen ankomma på att bedöma när frågan aktualiseras. Med hänsyn till det anförda anser kommittén att bestämmelsen i riksdagsordningen om att ärenden om ändringar av statens budget ska avgöras genom ett enda beslut också bör lämna utrymme för att, vid mycket omfattande ändringsbudgetar, besluta om ändringar av budgeten enligt vad som gäller för förslag om statens budget för det närmast följande budgetåret, dvs. Detta framgår av förslaget till 5 kap. 12 § femte stycket andra meningen RO. Kommitténs förslag: Ändringarna i riksdagsordningen och i budgetlagen träder i kraft och tillämpas första gången i fråga om statens budget . av riksdagsordningen har överlämnat sitt betänkande (2012/13:URF3) till Riksdagsstyrelsen. I betänkandet lämnas förslag till en ny riksdagsordning. Den nya riksdagsordningen föreslås träda i kraft . Det förslag till ändringar i riksdagsordningen som lämnas i detta betänkande påverkar det förslag till ny riksdagsordning som den ovan nämnda kommittén har utarbetat. För att underlätta hanteringen av de två förslagen är det lämpligt att dessa i möjligaste mån behandlas gemensamt och träder i kraft . Kommittén föreslår därför att de i betänkandet föreslagna ändringarna i riksdagsordningen ska träda i kraft . Förslaget till ändringar i budgetlagen (2011:203) har en tydlig koppling till de ändringar som föreslås i riksdagsordningen och bör därför träda i kraft . Kommittén föreslår därför att också dessa ändringar träder i kraft . Ändringarna i riksdagsordningen och budgetlagen ska tillämpas första gången i fråga om statens budget . 9 Kostnads- och konsekvensanalys Kommittéer och särskilda utredare ska enligt 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) göra en konsekvensanalys beträffande de förslag som lämnas. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska, enligt 14 § kommitté- förordningen, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa också redovisas. När det gäller kostnadsökningar för staten, kommuner och landsting, ska kommittén förslå en finansiering. I följande avsnitt redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. 9.1 Ekonomiska konsekvenser för staten Kommitténs bedömning: Kommitténs förslag bedöms inte ge upphov till några ekonomiska konsekvenser för staten. Flera av kommitténs förslag syftar till att öka informationsvärdet och tydligheten hos författningarna på budgetområdet. Den ökade tydligheten i regelverket skapas dels genom kommitténs förslag om lagfästande av befintlig praxis på vissa områden, dels genom förslag om ändringar av befintliga regleringar som är svårtillgängliga för medborgare eller aktörer i budgetprocessen. Att lagstiftningen är tydlig och ger en rättvisande bild av budgetprocessen är önsvärt ur demokratisk synvinkel. En samhällsintresserad medborgare ska kunna få en god bild av hur demokratin utövas i genom den skriva författningen. Den ökade tydligheten kan också bidra till att budgetprocessens aktörer lättare kan förstå och förutse på vilket sätt och i vilken ordning kommer att besluta de förslag som regeringen väcker. De bedömningar som kommittén gör avser