sou · H1B374 · 2013-10-10 00:00:00 — Andel avbrott varierar kraftigt mellan olika gymnasieskolor, på vissa skolor är andel avbrott så hög som . Det finns också skolor där det är mycket ovanligt med avbrott.34 Risken för avbrott varierar också mellan olika program. Avbrott förekommer framför allt inom det individuella programmet, vilket visas i diagrammet nedan. I detta fall redovisas avbrott som de elever som påbörjat en utbildning men inte deltagit två och år tre. 34 SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kom- mun, s. 87. Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv Diagram 3.11 Andelen avbrott per program Not: Nybörjare som inte deltagit två och tre på gymnasieskolan. Källa: (2013). Ej grundläggande behörighet till högskolan För att studera vidare på högskola eller universitet krävs s.k. grund- läggande behörighet från nationellt eller specialutformat program.35 Andelen med grundläggande behörighet varierar beroende på pro- gram, vilket visas i diagrammet nedan. Bland elever som har gått ett studieförberedande program har grundläggande behörig- het medan motsvarande för elever på yrkesförberedande program är . När det gäller det individuella programmet saknar nästan samtliga elever behörighet till högre studier. Endast tio pro- cent av eleverna på detta program når behörighet. 35 Kravet för elever i den gamla gymnasieskolan är ett slutbetyg från ett fullständigt program i gymnasieskolan med lägst betyget godkänd i minst 2 250 gymnasiepoäng samt för de som avslutade utbildningen minst lägst betyget godkänt i svenska, engelska och matematik. För elever från den nya gymnasieskolan är kravet högskoleförberedande examen eller yrkesexamen samt lägst betyget E i de kurser i svenska och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen i gymnasieskolan. Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv Diagram 3.12 Andelen nybörjare på respektive program med grundläggande behörighet till universitet och högskolan Källa: (2013). Individuella programmet/introduktionsprogrammet Den gymnasiereform som infördes har inneburit flera stora förändringar. Nya gymnasieprogram, examensmål, ämnesplaner, kursplaner och ny betygsskala infördes. Särskilt intressant i detta sammanhang är att det individuella programmet ersattes med fem introduktionsprogram. Syftet med införandet av introduktionspro- gram var att bättre möta elevernas behov för att komma vidare i studier eller ut i arbetslivet. Erfarenheterna, dvs. problem med hög andel avhopp och en mycket låg genomströmning, från det indi- viduella programmet, föranledde ett antal förändringar. Införandet av introduktionsprogrammen innebär att det numera endast är av- sett för elever som inte är behöriga till något nationellt program eller som behöver skaffa sig behörighet till ett visst nationellt program. Det innebär att en del av de unga som tidigare skulle ha blivit erbjud- na plats på individuella programmet inte längre har detta som alter- nativ. Om det finns synnerliga skäl kan kommunen placera elever med behörighet till nationellt program på två av introduktionspro- grammen.36 Enligt första uppföljning av programmen 36 Yrkesintroduktion och Individuellt alternativ. Bedömningen av vad som avses med syn- nerliga skäl i 17 kap. 11§ skollagen (2010:800) tolkas restriktivt enligt första Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv tycks uppfattningen bland intervjuade kommuner vara att avhoppen från nationella program minskat i och med förändringen.37 konstaterar att det är för tidigt att bedöma hur introduktionspro- grammen lyckas hantera de problem som identifieras när det gäller det tidigare individuella programmet. Myndigheten ska fortsätta uppföljningen av introduktionsprogrammen. 3.3Stödåtgärder på vägen från skola till arbetsliv Det finns många olika åtgärder som syftar till att underlätta för ung- domar att fullgöra sin utbildning och att etablera sig på arbetsmark- naden. Här samspelar generella och riktade insatser med såväl in- satser från tidig ålder som sådana som direkt syftar till att hjälpa den unge när han eller hon står inför den aktuella situationen att för- söka få ett arbete. Det här avsnittet syftar till att peka på att många aktörer är involverade i åtgärder till de berörda barn och ungdomar- na. Åtgärderna omfattar flera politikområden. Utredningen anser det angeläget att tydligt påtala det faktum att om barn och unga ska lyckas med utbildning och senare etablering på arbetsmarknaden behövs långt fler insatser än direkta arbetsmarknadsinsatser. Utred- ningen återkommer i kapitel 7 med en genomgång av vilka insatser som ges till målgruppen. Där avgränsas emellertid beskrivningen till de insatser som är arbetsmarknadsrelaterade. 3.3.1Stöd för att minska avhopp från utbildning och öka förutsättningarna för arbetsmarknadsinträde Den schematiska figuren nedan syftar till att visa att en rad olika stödåtgärder och grundläggande förhållanden bör finnas på plats för att minska risken för avhopp från skola och en senare bristfällig arbetsmarknadsanknytning. Bristande resurser och kvalitet i ett av de led, som illustreras av figurens kolumner, ger återverkningar som är svåra att reparera i nästa led. För att lyckas med att minska avhopp och öka förutsättningarna för ett lyckat arbetsmarknadsinträde för uppföljning av introduktionsprogrammen (IM). Kommuner kräver oftast andra skäl än av- brutna studier från nationella program för att ge en plats på ett IM. 37 första uppföljning av IM bygger på fallstudier i elva av landets 290 kommuner. (2012) Delrapportering av uppdrag om gymnasieskolreformens lokala förankring – Introduktionsprogrammen, U2012/3589/S, Redovisning av regeringsuppdrag, . Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv samtliga ungdomar, krävs en helhetssyn på samtliga arenor som påverkar barn och ungas livsvillkor. Figur 1 – Stödåtgärder i övergången mellan skola och arbetsliv Tidiga insatser i förskola Insatser för att underlätta Åtgärder för att öka Föräldrastöd, special- lärare, särskilt stöd, diagnostiska verktyg för tidig identifikation etc. Särskilt stöd i skolan, Jobbgarantin för ungdomar, YA-anställningar*, studie- motiverande kurser, sänkta * anställningar på yrkesintroduktionsavtal. Not: Den schematiska beskrivningen bygger på Eurofounds (2012) kategorisering av insatser till ungdomar i övergången mellan skola och arbetsliv. Tidiga insatser innan problemen uppkommit En grundläggande förutsättning är att de verksamheter som möter barn och unga håller bra kvalitet. Det ökar förutsättningarna för att samtliga barn och unga ska klara sin utbildning och därmed ökar också chanserna för samtliga att erhålla ett arbete. Med en hög kvalitet i de generella insatserna är förhoppningen att färre barn och unga kommer att vara i behov av särskilda stödåt- gärder. Barn från utsatta miljöer och barn med inlärningssvårigheter, funktionsnedsättning, beteendeproblematik eller psykisk ohälsa har trots de generella insatserna ofta svårt att klara skolan. Deras svårig- heter riskerar att följa med och förvärras upp i vuxen ålder och leder inte sällan till problem med såväl arbetsmarknadsanknytning som ohälsa av olika slag. De insatser som görs för familjer och barn via mödra- och barnhälsovård, t.ex. föräldrastöd, och i förskola och skola har som mål att jämna ut uppväxtvillkor och ge alla barn en god start i livet. Ändå är det många unga som går in i vuxenlivet med otillräckliga färdigheter. För att kunna sätta in riktat stöd till barn som riskerar att få svaga resultat i skolan fordras dels att det finns en god kunskap som kan identifiera vilka barn som är i risk- zonen, dels krävs det goda kunskaper om hur dessa barn kan stöttas. Det finns tydliga tecken som pekar på att såväl de tidiga generella Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv som de riktade insatserna kan bli mer effektiva och ändamålsenliga.38 I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Skolan ska ge alla barn och elever den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Insatser i skolan för att återintegrera potentiella avhoppare Kommunen har ett flertal skyldigheter att ge barn och unga stöd på vägen till etablering i arbetsliv och övrigt samhällsliv.39 I skolan finns insatser som är direkt riktade mot de unga som riskerar att avbryta skolan. En elev i har såväl som en elev i gym- nasieskolan omfattande rättigheter till särskilt stöd. Skolan har enligt skollagen skyldighet att skyndsamt utreda behov av särskilt stöd, upprätta åtgärdsprogram samt eventuellt besluta om anpassad studie- gång, särskilda undervisningsgrupper och förlängd skolplikt.40 I utredningens delbetänkande redogörs för skolans skyldigheter att stödja barn och unga. Granskningar visar att det ofta finns brister i skolornas arbete med att anpassa undervis- ningen utifrån elevernas behov och förutsättningar. Trots att elever har en omfattande rättighet till särskilt stöd får de långt ifrån alltid det.41 I gymnasieskolan är introduktionsprogrammen centrala i det före- byggande arbetet.42 Som visades tidigare är genomströmningen i det tidigare individuella programmet nästintill obefintlig. Vidare är studie- avbrott mycket vanligare jämfört med övriga program. Insatserna som ges i de nya introduktionsprogrammen är således av strategiskt 38Greiff, von m.fl. (2012) En god start? En rapport att stötta barns utveckling, utvärdering, Rapport 2012:11, . 39Se bl.a. utredningens delbetänkande SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 100 ff. 403 kap. 6–12 §§ skollagen (2010:800). I gymnasieskolan gäller inte bestämmelserna om särskild undervisningsgrupp eller anpassad studiegång. 41Skolinspektionen (2011) Olika elever – samma undervisning, Skolinspektionens erfarenheter och resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning 2010, Skolinspektionens rapport, . 42Varje år passerar många som unga riskerar att hamna i utredningens målgrupp genom dessa introduktionsprogram. /13 fanns cirka 34 000 elever på introduktionsprogram i årskurs 1 eller 2 eller i individuellt program i årskurs 3. Det motsvarar av samtliga elever i gymnasieskolan (, 2013). Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv betydelse för såväl individ som samhälle.43 Kunskapen om på vilket sätt introduktionsprogrammen kan förebygga och förhindra avbrott är däremot ännu mycket begränsad.44 Skolan har också skyldighet att se till att elevernas behov av väg- ledning och framtida studie- och yrkesval kan tillgodoses. Mot bak- grund av det fria skolvalets införande har valsituatio- nen för en ungdom avsevärt förändrats. Det medför möjligheter för de unga men också svårigheter att hitta rätt bland alla valbara alter- nativ. Framgångsrik vägledning kan motivera eleverna och höja deras ambitionsnivå. har således en sär- skilt viktig uppgift i att vägleda elever som saknar tillräckliga sociala nätverk i ett allt mer komplext skolsystem. I en forskningsgenom- gång av vägledningens effekter framkommer att fungerande vägled- ning har störst effekt för elever som kommer från studieovana miljöer.45 Erfarenheter säger att unga som byter utbildning också har större risk att inte slutföra utbildningen. Även för ungdomar som är har kommunen skyldighet att tillhandahålla ut- bildning genom vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå.46 I normalfallet gäller att den som saknar fullständig grundskoleutbildning har rätt att genomgå vuxenutbildning från det år han eller hon fyller . Kommunen har också en skyldighet att aktivt verka för att nå och motivera de unga som har rätt att läsa vuxenutbildning på grundläggande nivå47; dvs. ungdomar utan fullföljd grundskoleutbildning. En majoritet av kommunerna prioriterar vuxenutbildning för att få fler unga i åldern 20–att fullfölja en gymnasieutbildning.48 43Inom projektet pågår ett systematiskt arbete för att utveckla nya metoder för att få ungdomar som riskerar att avbryta eller har avbrutit studier att återuppta dem. En nationell kunskapsplattform för att förhindra avhopp från gymnasieskolan har utvecklats. Plug In är till hälften finansierat av Europeiska socialfonden (ESF) och leds av och (SKL) i samverkan med , Region , Regionförbunden i län och södra , Region och Region . Det pågår –2014. 44Här bör dock finns stor potential att utveckla kunskap om metoder och effekter eftersom denna förebyggande åtgärd, till skillnad från många arbetsmarknadspolitiska insatser, är tydligt reglerad och många unga i riskzonen går igenom detta program. Den generella kun- skapen om vilka insatser som är effektiva för att förebygga avhopp från studier är begrän- sade. 45Dansk Clearinghouse for Uddannelseforskning (2011) Viden om vejledning. 4620 kap. 3 § skollagen (2010:800). 4720 kap. 10 § skollagen (2010:800). 48Olofsson, J. m.fl. (2012) Ungas övergångar mellan skola och arbete – Förutsättningar, lokala strategier och åtgärder, , s. 42. Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv Insatser för att underlätta övergången mellan skola och arbetsliv Insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiken har som huvud- syfte att underlätta övergången mellan skola och arbetsliv samt att öka anställningsbarheten bland unga. 49 Inom ramen för Arbetsför- medlingens verksamhet finns insatser som särskilt riktas till ung- domar. Arbetsförmedlingens verksamhet omfattar bland annat plats- förmedling, vägledning och arbetsmarknadspolitiska program. Även kommunerna har i allt högre grad parallella insatser som riktar sig till arbetslösa ungdomar. Kommuner tillhandahåller ofta praktik- platser eller bistår de unga med cv-skrivande och intervjuträning, coachning, matchning och arbetsträning. Inom ramen för projekt finansierade av Europeiska socialfonden finns också insatser som riktar sig till ungdomar som behöver stöd i övergången mellan skola och arbetsliv. Många av dessa insatser görs i samverkan med , kommun och andra aktörer. De arbetsmarknadsinsatser som riktas till de unga som befinner sig i en situation av att varken arbeta eller studera redogör utredningen för i kapitel sju. Åtgärder för att öka anställningsbarheten bland unga För att öka arbetsgivares benägenhet att anställa unga har bland annat sociala avgifter sänkts för personer under 26 år.50 I budgetproposi- tionen föreslår regeringen en ytterligare sänkning för dem som är yngre än 23 år.51 Även s.k. Yrkesintroduktionsanställningar kommer att införas.52 Vidare har gymnasiala lärlingsutbildningar in- förts för att öka ungdomars möjligheter att skaffa relevanta yrkes- kunskaper och därmed underlätta inträdet på arbetsmarknaden. Regeringen har också gjort särskilda utbildningspolitiska satsningar med anledning av konjunkturen. Ungdomar som varken har grund- läggande högskolebehörighet eller gymnasieexamen har getts möjlig- 49I budgetpropositionen aviserar regeringen satsningar på som syftar till att förstärka insatserna för unga som står långt från arbetsmarknaden, t.ex. fler arbetsförmedlare och vägledningsinsatser. 50En arbetsgivare betalar bara hälften av den vanliga kostnaden för socialavgifter för an- ställda under (Prop. 2012/13:1 Budgetpropositionen , Utgiftsområde 14, s. 37). 2013/14:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 14, s. 47. 52Yrkesintroduktion är ett samlingsnamn för branschspecifika avtal om anställningar för unga (upp till ) utan tidigare erfarenhet i yrket. Stödet till arbetsgivaren utformas som en lönesubvention motsvarande en ordinarie arbetsgivaravgift. En del av arbetstiden används för utbildning och handledning och är då inte lönegrundande. av arbetstiden, ska bestå av utbildning/handledning. har avtal tecknats om yrkesintroduktion inom industrin, handeln och vård- och omsorgssektorn. Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv het att tillfälligt få ta del av studiemotiverande kurser på folkhög- skola. Därutöver kan de ungdomar som deltar i de arbetsmarknads- politiska programmen jobbgarantin för ungdomar och jobb- och utvecklingsgarantin få förhöjda studiemedel om de kompletterar utbildningen inom det reguljära utbildningssystemet. I budgetpro- positionen för föreslås vidare att rätten till vuxen- utbildning ska stärkas genom att samtliga ska få rätt att läsa in grundläggande och särskild behörighet till högskolan.53 3.4Samordning av social-, utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska insatser Det behövs olika typer av insatser för att stödja utsatta unga personer. Ofta behövs en kombination av olika utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska insatser. Inte sällan finns också behov av insatser från och hälso- och sjukvården. Behovet av att utveckla samordnade insatser för såväl ungdomar som andra grupper, som har en problematisk arbetsmarknadssituation, är inget nytt. Såväl i som internationellt finns en stark utvecklings- trend att hitta nya integrerade lösningar. I har behovet av samverkan påpekats i ett flertal sammanhang.54 Sam- verkan och samverkansprojekt har blivit ett frekvent förekommande utvecklingsområde inom olika välfärdsorganisationer. Inom Euro- peiska unionen pågår också ett arbete med att utveckla metoder som ska stimulera medlemsländerna att bättre samordna sina resurser. Begreppet aktiv inkludering introducera- des inom ramen för EU i början av 2000-talet.55 Här rekommen- deras medlemsstaterna att utveckla sina strategier för att på ett bättre sätt lyckas integrera människor som är utestängda från arbetsmark- naden. Genom att samordna arbetsmarknadsåtgärder med socialt och annat stöd till människor som står långt ifrån arbetsmarknaden 53Regeringen har i budgetpropositionen för aviserat att det kommer finnas utrymme för att stärka rättigheterna till vuxenutbildning på gymnasial nivå. Regeringen avser därför, efter överenskommelse med SKL, att återkomma till med förslag som stärker dessa rättigheter. 2013/14:1 Budgetpropositionen , Utgiftsområde 16, s. 68). 54Ungdomsstyrelsen (2009) FOKUS 09 – Metoder för att bryta ungas utanförskap – exempel från , 2009:7, , s. 141; Kommuner och Landsting (2011) Möjligheternas generation? – En rapport om ungdomsarbetslösheten, , s. 24 f. 55Kommissionens rekommendation om aktiv inkludering av människor som är utestängda från arbetsmarknaden (2008/867/EG). Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv antas processen från passivt inkomststöd till aktiva åtgärder främja övergången från bidrag till arbete. Aktiveringen avser dock inte en- bart bidragstagare. Drivkraften bakom de olika försöken att öka samverkan är också att själva systemet måste aktiveras. Även orga- nisationerna måste moderniseras och bli mer medborgarvänliga och i högre grad ge ändamålsenlig hjälp. Utredningen har som uppgift att analysera hur en bred sam- verkan kan åstadkommas för att bättre stödja unga som varken arbetar eller studerar. I utredningens kapitel 10 och 11 behandlas frågan om samordning mer ingående och förslag ges på hur samordningen kring utredningens målgrupp ska kunna komma till stånd. I detta avsnitt görs emellertid en övergripande beskrivning av frågan om samverkan. Dels beskrivs kortfattat de generella drivkrafterna bakom behovet att öka samverkan. Dels beskrivs utvecklingen av sam- verkanslösningar i andra länder. 3.4.1Ökat behov av samordning Olika utvecklingstendenser har drivit på behovet av en ökad sam- ordning av välfärdstjänster. För det första finns en kontinuerlig ut- veckling mot en alltmer specialiserad kunskap inom välfärdssektorn som i sin tur har bidragit till en tilltagande fragmentering av olika verksamheter. som kravet på specialistkompetenser ökar, vilket oftast syftar till att ge bättre service till den enskilde, innebär inte sällan en specialisering att de olika aktörerna har svårt att se hur det egna arbetet hänger ihop med andras insatser. Bristande helhets- syn kan bli en konsekvens av denna utveckling. Individer riskerar att skickas fram och tillbaka mellan myndigheter utan att få ända- målsenlig hjälp. Behovet av en ökad samordning av välfärdstjänster drivs också på av att många individer har sammansatta behov. I genomsnitt uppger var fjärde vuxen i att de har två eller flera välfärdsproblem som t.ex. ekonomisk utsatthet, arbetslöshet, ohälsa eller trångbodd- het.56 Behovet av flera myndighetskontakter är särskilt relevant för gruppen ungdomar som varken arbetar eller studerar liksom för i övrigt lågutbildade personer. Det handlar om de unga som ofta har sammansatta problem och där insatsernas karaktär är i gränslandet mellan en rad olika myndigheters ansvarsområden. 56 (2010) Social rapport , , s. 128 ff. Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv Andra drivkrafter för att utveckla samverkan mellan olika verk- samheter inom välfärdssektorn är ökade krav och nya villkor för verksamheterna. Nya krav från såväl lagstiftare som brukare inne- bär problem i kombination med begränsade ekonomiska ramar. Detta tvingar fram nya lösningar, t.ex. samverkanslösningar mellan olika kommuner eller mellan kommuner och andra huvudmän. När det gäller ungdomsfrågor genereras också samverkanslösningar av att allt fler alternativa utförare och en mångfald av verksamheter finns på området. Fler aktörer ger nya förutsättningar och innebär nya krav på samverkan. 3.4.2Internationella erfarenheter av samordnade insatser Behovet av att såväl öka anställningsbarheten som att förbättra de organisatoriska förutsättningarna har resulterat i att många länder har förändrat sina välfärdsorganisationer. Det kan å ena sidan röra sig om stora och omfattande reformer. Å andra sidan kan föränd- ringarna vara av mindre karaktär, exempelvis samlokalisering av olika verksamheter eller av enbart en gemensam plattform på en webb- sida.57 De samverkande verksamheterna varierar således när det gäller såväl innehåll som utformning. I länder där samverkan förekommer över sektoriella gränser in- volveras oftast arbetsförmedlingen och socialkontor, men också andra organisationer. En sektorsövergripande samverkan innebär dock inte nödvändigtvis att professionella eller organisatoriska gränser berörs. Trots olikheter går emellertid ofta reformerna under den gemen- samma beteckningen en dörr in.58 Exempel på sådana en dörr in- lösningar i är Jobbcentren i , LAFOS i , UWV WERKbedrijf i , NAV-reformen i , Jobcenter Plus i och Hartz-reformen i . Även om variationen är stor mellan ovan nämnda en dörr in- lösningar finns det ett antal gemensamma nämnare. I , och handlar reformerna huvudsakligen om att få de arbetslösa i arbete. Här finns inget utvecklat samarbete över sektorsgränser. För att de arbetslösa ska få stöd och hjälp med andra problem får de fortfarande vända sig till andra verksamheter. Ambitionen i och var framför allt att imple- 57Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012) One-stop shops i – Samord- ning av sociala och arbetsmarknadspolitiska åtgärder utifrån ett organisations- och arbetsmark- nadspolitiskt perspektiv, underlagsrapport, ., s. 16 ff. 58På engelska kallas ofta dessa samverkanslösningar för one-stop shop agencies. Unga som varken arbetar eller studerar – i övergången mellan skola och arbetsliv mentera en striktare arbetslinje. I , och är samverkansreformerna bredare och i dessa länder kan en dörr in- lösningen sägas uppfylla kriterierna för en mer bokstavlig gemen- sam ingång. Samverkansreformerna påverkas också av hur de olika länderna väljer att implementera och administrera såväl bidrag och ersättningar som tjänster till de berörda individerna. Etableringen av gemen- samma ingångar innebär ofta sammanläggning av tidigare separata klientgrupper.