sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Inom kretsen av dagstidningar fanns det dock flera olika gränsdragningar som slogs fast redan från början och som sedan genomgående har gällt för driftsstödet. Vartefter tiden har gått har det dock uppstått ett behov av förtydligande kriterier. I regleringen har det funnits en definition av begreppet dagstidning. Inledningsvis användes följande definition: av dagspresskaraktär, som normalt utkommer med minst ett nummer och vars upplaga till övervägande delen är abonnerad.24 1971:27, bilaga 1. I huvudsak kan samma definition sägas användas . Det gäller uttrycken allmän nyhetstidning, av dagspresskaraktär och minst ett nummer . Uttrycket till övervägande delen är abonnerad återfinns i definitionen av begreppet dagstidning, utan finns i stället som ett villkor för stöd i gällande förordning. I den proposition som låg till grund för införandet av det nya produktionsbidraget argumenterade regeringen för att definitionen inte skulle göras för snäv och begränsas till tidningar med en viss utgivningsfrekvens. Eftersom syftet med stödet var att bibehålla en allsidig nyhetsförmedling och opinionsbildning inte minst på det lokala planet skulle avgränsningen göras så att en dagstidning skulle komma ut med minst ett nummer . För att inte därmed också inkludera traditionella veckotidningar betonades även kraven på nyhetsförmedling och dagspresskaraktär i definitionen av begreppet dagstidning.25 Genom kravet på att upplagan till övervägande del skulle vara abonnerad avskildes de i huvudsak lösnummerförsålda kvälls- tidningarna och de annonsblad som utdelades gratis.26 Utan att ändra definitionen kom därmed även de s.k. gratistidningarna, som började uppträda på mediemarknaden , att falla utanför dagstidningsdefinitionen i presstödsförordningen. När presstödet sågs över konstaterade man dock att det fanns behov av en uppstramning av dagstidningsbegreppet. Det hade under skett en successiv uttänjning av hur begreppet tillämpades, särskilt vad gällde lågfrekventa tidningar. För att stoppa en utveckling som innebar att allt tveksammare fall beviljades presstöd föreslog regeringen att begreppet skulle snävas in så att lågfrekventa tidningar med ett specialiserat innehåll som riktade sig till en begränsad läsekrets inte skulle räknas som dags- tidningar. Det gällde om tidningens redaktionella innehåll till över- vägande del var inriktat mot avgränsade intresseområden eller delar av samhället, såsom förhållandena inom näringsliv och affärs- verksamhet, konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion. Motsvarande begränsning av dagstidningsbegreppet behövdes inte för hög- och medelfrekventa tidningar, som i kraft av sin periodicitet hade en aktualitet som gjorde att de skulle räknas som dagstidningar.27 1971:27 s. 13. 1971:27 s. 15. 1996/97:3 s. 167 ff. Denna ändring av dagstidningsdefinitionen genomfördes . Ett grundläggande villkor för driftsstöd har alltså varit att en dagstidning ska utkomma minst en gång . har det redan från början också tagits hänsyn till att behoven skiljer sig åt mellan tidningar av olika utgivningsfrekvens och att det stöd som dagstidningar är berättigade därför också ska ställas i relation till hur många dagar den kommer ut. Det har dock varierat en del när det gäller hur man har valt att gruppera tidningarna med avseende på utgivningsfrekvens. Inledningsvis användes bara två kategorier: tidningar som kommer ut en gång och tidningar som kommer ut minst per vecka.28 användes en indelning mellan flerdagars- respektive fådagarstidningar, men i samband med att nya presstödsbestämmelser infördes beslutades att indelningen skulle göras i tre olika tidningskategorier: högfrekventa (6–), medelfrekventa (3–) och lågfrekventa (1–). I praktiken sammanfördes dock de hög- och medelfrekventa i en grupp när det gällde beräkningen av driftsstöd.29 8.5.3Från andratidningar till täckningsgrad Driftsstödet var inte avsett att bli ett generellt stöd till hela dagspressen, utan ett selektivt stöd till den behövande delen av tidningsbranschen. Enligt de analyser som hade gjorts av dagstidningarnas ekonomiska situation hade det visat sig att de ekonomiska svårigheterna var koncentrerade till andratidningarna. Antalet orter med mer än en tidning hade minskat från 51 till 20. I den stödordning som började gälla definierades en andratidning kort och gott som en dagstidning som på sin utgivningsort har mindre upplaga än annan tidning. 1971:27, bilaga 1. 1989/90:78 s. 12 f. hade man dock insett att det var bättre med en annan avgränsning av andratidningarna i bestämmelserna för driftsstöd. Det var ingen tvekan om att andratidningsbegreppet fungerade för att ringa in den grupp av tidningar som var i behov av stöd, men pressutredning hade funnit att det inte vara totalupplagan, utan hushållstäckningen inom utgivningskommunen, som var grundläggande för en tidnings ekonomi. Ju större andel av en annonsörs kundgrupper en tidning täckte, desto värdefullare ansågs tidningen vara för annonsören. Därför fick den tidning som hade låg täckning väsentligt färre annonser än en högtäckningstidning. Hushållstäckningen var därför ett enkelt och användbart instrument för att fastställa en tidnings möjligheter att hävda sig på annonsmarknaden.30 Mot denna bakgrund har bestämmelserna för driftsstöd varit utformade så att en tidnings behov av drifts- stöd bedöms utifrån dess täckningsgrad på utgivningsorten. Den nivå på täckningsgraden som ska utgöra gränsvärde för stöd har dock varierat över tiden. Inledningsvis sattes gränsen för fullt stöd till 40 procents täckningsgrad för flerdagarstidningar, med en minskning av stödbeloppet med en tiondel per procentenhet . För fådagarstidningar sattes gränsen för fullt stöd vid 20 procents hushållstäckning, med en minskning av stöd- beloppet med en tiondel per procentenhet upp till 29 procent.31 I presstödsförordningen är gränsen satt vid 30 procents täckningsgrad, utan någon stegvis minskning av stödet eller med någon skillnad mellan tidningar med olika utgivningsfrekvens.32 har det funnits bestämmelser som innebär att i särskilda fall har kunnat bortse från nivån på en tidnings täckningsgrad på utgivningsorten om det med hänsyn till förhållandena inom hela spridningsområdet är uppenbart att täckningsgraden ger en missvisande bild av tidningens konkurrensförmåga på annonsmarknaden. När frågan diskuterades presspolitiska proposition fick tidningen (NSD) fungera som exempel. I tidningens utgivningsort var konkurrenten och NSD därmed andratidning. till hela spridningsområdet för NSD var det dock uppenbart att tidningen inte hade samma svaga konkurrensposition som vanligen utmärkte 1975/76:131 s. 136 f. 1975/76:131 s. 137 s. 143. 322 kap. 1 § 4 och 3 § 6 presstödsförordningen. I sådana uppenbara fall bör den ansvariga myndigheten ges möjlighet att korrigera ett stelt regelverk genom att vägra bifalla bidrag.33 När bestämmelserna 1976 ändrades till att avse tidningarnas täckningsgrad behöll man myndighetens befogenhet att i särskilda fall inte bevilja bidrag till flerdagarstidningar som i och för sig hade en tillräckligt låg täckningsgrad på utgivningsorten, men som på andra orter i spridningsområdet hade en så stark ställning att det var uppenbart att tidningens konkurrensförmåga på annonsmark- naden inte speglades av täckningsgraden på utgivningsorten. I den proposition som låg till grund för de nya bestämmelserna, anförde regeringen att kontinuerligt presstöd självklart skulle ges bara till tidningar som är i behov av det för sin existens.34 Motsvarande bestämmelse finns fortfarande i 2 kap. 1 § andra stycket presstöds- förordningen. Redan från början identifierades gruppen med andratidningar i storstäderna , och som särskilt ekonomiskt utsatta och därmed i särskilt behov av kontinuerligt stöd för sin produktion. I praktiken innebar det att begreppet storstadstidning etablerades i regleringen och att särskilda stödbelopp, betydligt högre än för andra flerdagarstidningar, infördes för dessa.35 pressutredning pekade man på att de berörda stor- stadstidningarna var den tidningsgrupp som hade de största ekonomiska svårigheterna. I den efterföljande propositionen anförde regeringen att tidningsgruppen konkurrerade med tidningar på respektive utgivningsort som hade stora resurser på en marknad som krävde en mycket bred redaktionell bevakning. Eftersom de aktuella andratidningarna var det ledande pressorganet bland morgontidningarna för ett politiskt parti hade de ett särskilt stort presspolitiskt värde. Det ställde också höga krav på en bred redaktionell bevakning och gjorde att tidningarna inte kunde uppträda som renodlade regiontidningar. Det skulle vara press- politiskt olyckligt om tidningarna skulle behöva minska sin 1971:27 s. 16 och bilaga 1. 1975/76:131 s. 138. 1971:27, bilaga 1. periodicitet eller sänka sin redaktionella standard. Därför fanns det skäl att fortsätta med den särskilda ordning som redan gällde för storstadstidningarna.36 Särskilda bestämmelser för driftsstöd till storstadstidningar gällde i praktiken fram till . press- politiska proposition föreslogs en ändring av bestämmelserna för driftsstöd till storstadstidningar, så att dessa tidningar i grunden skulle vara berättigade till det allmänna driftsstöd som gällde för övriga hög- och medelfrekventa dagstidningar. Därutöver skulle storstadstidningar som normalt utkommer kunna få ett extra stöd motsvarande maximalt av de nettokostnader som följer av de krav som ställs på denna typ av tidning i presstödsförordningen, nämligen att tidningen har ett redaktionellt innehåll omfattande /kalenderår. sänktes det maximala stödbeloppet för storstadstidningar och minskas extrastödet stegvis . beslutade i enlighet med regeringens förslag. En bakgrund till de nya bestämmelserna för storstadsstödet var de synpunkter som kommissionen anförde i samband med en granskning av det svenska presstödets förenlighet med statsstödsreglerna i EUF-fördraget.37 8.5.5Särregler för vissa geografiska områden Som framgått ovan har haft möjligheten att sänka eller helt vägra driftsstöd till en tidning som uppfyller de grundläggande villkoren om hushållstäckning på utgivningsorten om det är uppenbart att tidningen i hela sitt spridningsområde inte har den svaga konkurrensposition som normalt kännetecknar tidningar med låg hushållstäckning. När regelverket ställdes mot verkligheten fanns det även den omvända situationen att ta hänsyn till. proposition gavs exemplet , som var förstatidning på utgivningsorten , medan det sett till konkurrens- situationen i hela spridningsområdet stod helt klart att tidningen hade en andratidnings svårigheter i förhållande till konkurrenten . Därför fick den ansvariga myndigheten 1975/76:131 s. 147 f. 37Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). även möjlighet att bifalla stöd till högtäckningstidningar om det var uppenbart att den hade samma svårigheter som en andratidning.38 Denna undantagsregel fanns kvar efter att presstödet setts över . I den aktuella propositionen pekade man även på den speciella situation som gällde på , med två hög- täckningstidningar i form av och . Det var enligt regeringen rimligt att tidningarna på kunde få kontinuerligt produktionsbidrag, men beviljandet av sådana bidrag borde grunda sig på en direkt behovs- prövning. Regeringen var dock inte beredd att föreslå en särskild bidragsform för tidningarna på Gotland.39 Vid nästa större genomlysning av presstödet i slutet av 1980- talet infördes däremot möjligheten till s.k. begränsat driftsstöd för högtäckningstidningar i vissa utpekade geografiska områden. Med stöd i betänkande föreslog regeringen att dagstidningar som gavs ut i , , och kommuner skulle kunna beviljas driftsstöd trots att täckningsgraden kunde överstiga de förskrivna gränserna. Skälet var att det i dessa utgivningsområden rådde sådana geografiska eller befolkningsmässiga förhållanden att den till en viss procentandel beräknade hushållstäckningen inte gav en rättvisande bild av respektive tidnings faktiska konkurrenssituation. Regeringen konstaterade att ett högt täckningstal representerade en tämligen liten upplaga i dessa fall.40 8.5.6Särregler för tidningar på andra språk än svenska Redan tidigare reglering möjliggjorde att tidningen kunde få ett visst produktionsbidrag, trots en jämförelsevis hög hushållstäckning, med hänvisning till att den till en inte obetydlig del var skriven på finska och därmed fyllde en funktion för den finskspråkiga befolkningen i som den ingick i gruppen av svenskspråkiga dags- tidningar. Enligt regeringen fanns det starka skäl för att tidningar som gavs ut under sådana betingelser även fortsättningsvis skulle kunna beviljas begränsat driftsstöd. Den regel som infördes i presstödsförordningen omfattade tidningar i det geografiska 1971:27 s. 16 och bilaga 1. 1975/76:131 s. 139 ff. 1989/90:78 s. 23 f. Driftsstöd till dagspressen SOU 2013:66 området , dvs. , , och kommuner.41 De nya bestämmelserna om begränsat driftsstöd infördes i presstödsförordningen och återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§. har i ett delbetänkande lämnat flera förslag för att underlätta för tidningar som är helt eller delvis skrivna på samiska eller meänkieli att kvalificera sig för driftsstöd.42 presspolitiska proposition behandlades även frågan om driftsstöd i särskilda fall till tidningar som inte uppfyllde samtliga villkor för att vara dagstidning. Ett sådant fall, som redan tidigare hade fått presstöd, var tidningar som i huvudsak var skrivna på annat språk än svenska och som vände sig till en språklig minoritetsgrupp i landet. Enligt regeringen borde villkoret för stöd vara att tidningen till övervägande del innehöll nyheter, annan information och debatt, som rörde förhållanden i . Tid- ningens huvudredaktion skulle också ligga i . Kvalifikations- och beräkningsgrunder skulle i övrigt vara desamma som för dagstidningar med allmänt driftsstöd. Vid riksdagsbehandlingen beslutade dock att ändra ett av villkoren till att tidningen till övervägande del skulle innehålla nyheter, annan information och debatt som rör förhållanden i eller är av allmänt intresse.43 ströks dock detta redaktionella villkor och ersattes fr.o.m. med en regel om att av tidningens abonnerade upplaga skulle vara spridd i . Den gamla regeln ansågs allvarligt inskränka den redaktionella friheten.44 Bestämmelsen om stöd till tidningar på andra språk än svenska finns i 2 kap. 11 § presstödsförordningen. 8.5.7Olika typer av lågfrekventa tidningar pressutredning konstaterade man att de marknads- mässiga förutsättningarna för att driva en fådagarstidning var betydligt bättre än för flerdagarstidningar. I de fall nyetableringar hade lyckats hade det till största delen handlat om fådagars- 1989/90:78 s. 23 f. 42Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli (SOU 2012:58). 1989/90:78, bet. 1989/90:KU31. 1992/93:100, bil. 12, s. 200 f., bet. 1992/93:KU27. Dessa hade också ofta ett stort värde som komplement till traditionella dagstidningar. fanns det tydliga skillnader inom kretsen av fådagarstidningar. De som betecknades som lokal- och förortstidningar arbetade på begränsade marknader och hade ofta god hushållstäckning. De kunde erbjuda annons- utrymmen till väsentligt lägre priser än flerdagarstidningarna och de var oftast det bästa eller enda alternativet för lokala annonsörer. Andra fådagarstidningar, som var riks- eller regionspridda, hade däremot oftast ingen eller en mycket liten del kommersiell annonsering. De hade en låg hushållstäckning och hade små möjligheter att utvecklas som annonsorgan. hade dessa tidningar ett mycket stort presspolitiskt värde genom sitt redaktionella material och genom sina möjligheter att balansera lokala monopol. Regeringen valde att skilja ut de riksspridda fådagarstidningarna så att dessa kunde få ett högre driftsstöd än andra fådagarstidningar, som kravet på abonnerad upplaga sattes till minst 10 000 exemplar för att en tidning skulle betraktas som riksspridd.45 I den översyn av presstödet som gjordes behölls uppdelningen på riksspridda och andra lågfrekventa dags- tidningar. Det ansågs fortfarande rimligt att den förstnämnda kate- gorin fick ett större bidrag än övriga lågfrekventa tidningar, bl.a. med hänvisning till de högre kostnader som i allmänhet hängde samman med produktionen av en tidning med riksspridning. För riksspridda endags- och tvådagarsdagstidningar ökade stödbeloppet stegvis med ökad upplaga i intervallet 7 000–10 000 exemplar, medan det för lågfrekventa tidningar med lokal eller regional spridning utgick ett fast, relativt lågt, stödbelopp oavsett upplaga.46 Samma bestämmelser fanns därefter kvar i presstödsförordningen fram till då reglerna ändrades så att driftsstöd till lågfrekventa dagstidningar utbetalades enligt samma principer oavsett om de var riksspridda eller inte. Det var presspolitiska proposition som regeringen föreslog att bidragssystemet för de lågfrekventa dagstidningarna skulle ändras. Utgångspunkten var att regelverket borde stimulera lågfrekventa tidningar att öka sin periodicitet och upplaga. Detta var i själva verket ett viktigt sätt att gynna nyetableringar av hög- och medelfrekventa dagstidningar. Problemet var bara att drifts- stödets regler inte gav några egentliga incitament för endags- 1975/76:131 s. 142 ff. 1989/90:78 s. 22. tidningar utan riksspridning att öka sin periodicitet eller sin upplaga. Därför föreslogs att det skulle införas en gemensam bidragstrappa för samtliga lågfrekventa dagstidningar, men med olika stödbelopp för endags- respektive tvådagarstidningar. De trappsteg som föreslogs för en successiv höjning av driftsstödet var 1 500, 2 000, 3 000, 5 000, 7 000, 8 000 och 9 000 abonnerade exemplar. Vid varje upplagenivå skulle stödet för en tvådagars- tidning vara högre än stödet för en endagstidning. För endagstidningar skulle stödet öka stegvis från 1 679 000 till och för tvådagarstidningar skulle motsvarande steg gå från 2 015 000 till . beslutade i enlighet med regeringens förslag. Förändringarna genomfördes dock inte som planerat . godkände att de förändrade villkoren beslutat om skulle träda i kraft som regeringen skulle bestämma. Skälet var den granskning som kommissionen hade aviserat om det svenska presstödets förenlighet med statsstödsreglerna i EUF-fördraget.47 Regeringen fattade beslut om ändringar i presstödsförordningen som trädde i kraft och som bl.a. avsåg bidragstrappor för driftsstödet till lågfrekventa dagstidningar. Dessa bestämmelser återfinns i 2 kap. 4 och 5 §§. 8.5.8Särregler för elektroniska dagstidningar -94 föreslog ett förtydligande i definitionen av begreppet dagstidning. Enligt utredningen borde det klargöras att det endast var tidningar som kom ut i pappersutgåva som var stödberättigade.48 I regeringens efterföljande proposition, kulturpolitiska proposition, gjordes dock bedömningen att statliga stöd inte skulle vara utformade så att de hämmar användningen av elektronisk informationsteknik. Flera svenska dagstidningar hade elektroniska versioner som distribuerades via internet och enligt regeringen fick det ankomma på att avgöra vilka tidningar som är dagstidningar oavsett om de utkommer i pappers- 2005/06:201, bet. 2005/06:KU40, rskr. 2005/06:367 samt prop. 2006/07 utg. omr. 1, bet. 2006/07:KU1, rskr. 2006/07:48. 48SOU 1995:37 s. 17. form eller inte. Mot den bakgrunden föreslogs ingen ändring av dagstidningsdefinitionen på den här punkten.49 Vid riksdagsbehandlingen av propositionen delade regeringens bedömning att statliga stöd inte borde utformas så att de hämmar användningen av elektronisk informationsteknik. kunde elektroniska tidningar enligt utskottet distribueras till avsevärt lägre kostnader än tidningar som trycks på papper. En elektronisk tidning som bedömdes vara en dagstidning skulle därför kunna få ett driftsstöd som var oskäligt högt. Bestämmelserna i presstödsförordningen borde därför kompletteras med en möjlighet för att i fråga om elektroniskt distribuerade dagstidningar jämka driftsstödet efter vad som var skäligt med hänsyn till kostnaderna. gav regeringen detta till känna och finns en sådan bestämmelse i 2 kap. 11 a § presstödsförordningen.50 8.5.9Minsta abonnerad upplaga och högsta andel annonser I det svenska presstödet har det sedan början också funnits olika minimikrav en tidning måste uppfylla för att komma i fråga för driftsstöd. proposition slog regeringen fast att den abonnerade upplagan skulle uppgå till minst 2 000 exemplar och att andelen annonser skulle vara av det totala tidningsutrymmet under ett kalenderår. Upplagekravet behövdes för att förhindra att tidningar startades på spekulation för komma åt det statliga bidraget, medan det andra kravet främst syftade till att utesluta vissa s.k. annonsblad från stöd.51 Upplagekravet på 2 000 abonnerade exemplar gällde fram till , då det sänktes till 1 500 abonnerade exemplar. Förslaget lämnades av 2004 och i den efterföljande propositionen anförde regeringen att det nu fanns skäl att sänka upplagegränsen eftersom den bl.a. utgjorde en förhållandevis hög tröskel för nyetableringar av tidningar. En sänkt upplagegräns bedömdes få störst betydelse för möjligheterna att etablera dags- tidningar som riktade sig till invandrare och nationella minoriteter 1996/97:3 s. 170. 1996/97:KU1 s. 30. 1971:27 s. 15 och bilaga 1. men även för möjligheterna att etablera elektroniskt distribuerade tidningar.52 I presstödsförordningen återfinns upplagekravet som ett bidragsvillkor för allmänt driftsstöd för hög- och medelfrekventa dagstidningar i 2 kap. 1 § 1, och för allmänt driftsstöd till låg- frekventa dagstidningar i 2 kap. 3 § 1. Villkoret om högsta tillåten andel annonser togs bort för hög- och medelfrekventa tidningar i de nya bestämmelser som började gälla . Enligt regeringen handlade det om en rättvise- fråga i förhållande till högtäckningstidningarna som inte hindrades av några sådana begränsningar. Det låg inte heller i presstödets intentioner att försvåra för stödmottagande tidningar att skaffa kompletterande intäktskällor. Regeln om högst annonser hade också varit kostnadsdrivande genom att en god annonsingång hade tvingat fram en utökning av det redaktionella materialet.53 För lågfrekventa dagstidningar fanns det dock enligt regeringen skäl att behålla en spärr mot att de till mycket stor del fylldes med annonser. Därför skulle det i förordningen finnas en bestämmelse om att det betalda annonsutrymmet för dessa tidningar fick uppgå till maximalt av tidningens hela omfång. I den nuvarande förordningen finns motsvarande bestämmelse i 2 kap. 3 § 5. presspolitiska proposition diskuterade det föredragande statsrådet huruvida stöd skulle kunna utgå för en dagstidning som inte kan anses som självständig med hänsyn till att den till stor del har samma redaktionella innehåll som en eller flera andra tidningar. En s.k. avläggare, som var en specialupplaga under eget namn, var ett exempel på en icke självständig tidning. Typiskt för en avläggare var att den hade ett eget lokalt material men att innehållet i övrigt var detsamma som i huvudtidningen. Även inom en koncern kunde det förekomma att flera tidningar hade i huvudsak samma innehåll. Ett annat exempel var när en tidning utkom med flera editioner på olika orter fast under samma namn. Även om det i fråga om utgivningsbevis handlade om olika 2005/06:201 s. 14 f. 1989/90:78 s. 15 ff. tidningar, fanns det i bidragshänseende anledning att betrakta dagstidningar med övervägande samma redaktionella innehåll som en tidning. En sådan bestämmelse infördes också i kungörelsen (1971:492) som statligt stöd till dagstidningar.54 Enligt pressutredning borde den aktuella bestämmelsen behållas men kompletteras med en ny regel. Om en del av en dagstidnings upplaga hade ett redaktionellt innehåll som till övervägande del skiljde sig från det redaktionella innehållet i en annan del av upplagan, så skulle de båda delarna betraktas som två tidningar. En sådan bestämmelse infördes också i förordningen (1976:336) om statligt stöd till dagstidningar.55