sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — Denna visade att kostnaderna för kommunerna och för enskilda verksamheter skulle öka med uppskattningsvis mellan fyra och . Av detta utgjordes av ökade administrationskostnader. beslutade de nya föreskrifterna med stöd av det bemyndigande i socialtjänstförordningen (2001:937) som ger myndigheten befogenhet att meddela sådana föreskrifter som behövs till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa i hem för vård och boende. har meddelat att föreskrifterna träder i kraft . har gjort ytterligare ett tillkännagivande (bet. 2011/12:SoU11, rskr. 2011/12:147) av likartad natur. Detta innebar att regeringen skulle ge i uppdrag att utreda och, om myndigheten fann det lämpligt, utfärda föreskrifter om bemanning i särskilda boenden för andra grupper än demenssjuka. Regeringen har gett i uppdrag att ta fram en vägledning till kommunerna i syfte att klargöra hur särskilda boenden för andra grupper än demenssjuka äldre personer bör organiseras så att vars och ens individuella behov i enlighet med socialtjänstlagens krav faktiskt kan tillgodoses (dnr 2012/3710). har ännu inte sänt ut något förslag till föreskrifter med konsekvensutredning på remiss. Myndigheter kan fatta beslut om kostnadspåverkande föreskrifter när som helst och de kan också besluta att dessa ska träda i kraft när som helst. Om den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas i det aktuella fallet kan det därför självfallet vara svårt för regeringen att samordna detta med den sammanhållna statliga budgetprocessen. Några exempel visar detta. En bestämmelse som beslutas av en myndighet under första halvan av år 0 och som träder 1 kan beaktas och tidsmässigt hanteras inom den sammanhållna budgetprocessen för år 1, men reformen och dess kostnader kommer att få företräde i prioriteringen framför Detta kan vålla problem i förhållande till regeringens övriga prioriterade utgiftsplaner. Om i stället beslutet om en föreskrift fattas år 0 och träder ikraft år 1 kan regeringen inte beakta detta i budgetpropositionen och heller inte, med hänsyn till bestämmelserna i riksdagsordningen, lämna en separat proposition i frågan efter budgetpropositionen. Problemet får då t.ex. lösas genom att ärendet tas upp i en ändringsbudget för år 1. Oavsett vilken lösning som väljs kommer ärendet och resursbehovet att hanteras utanför det samlade prioriteringstillfälle som den ordinarie budgetprocessen i och regeringen är avsedd att utgöra. Ökade kostnader för statliga myndigheter Det förekommer även att en statlig myndighet med stöd av ett bemyndigande meddelar föreskrifter som påverkar andra myndigheters kostnader. Exempel på detta lämnas i det följande. De yttre ramarna för en statlig myndighets verksamhet sätts vanligen genom lagar. Exempelvis ska svara för uppgifter som anges i arbetsmiljölagen (1977:1160), för uppgifter som föreskrivs i socialtjänstlagen, och Skolinspektionen för uppgifter som anges i skollagen (2010:800) samt för uppgifter som föreskrivs i (2010:900). Lagarna kompletteras ofta av förordningar med närmare bestämmelser. Innehållet i författningskomplex av dessa slag blir helt naturligt avgörande för omfattningen av den ansvariga myndighetens verksamhet. Förslag som påverkar omfattningen på verksamheten och dess kostnader kan därmed av regeringen på ett planmässigt sätt beaktas i budgetprocessen. Inom ramen för sin restkompetens på normgivningsområdet meddelar regeringen föreskrifter som är gemensamma för de statliga myndigheterna, t.ex. myndighetsförordningen (2007:515) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Dessutom beslutar regeringen föreskrifter som gäller en viss myndighets verksamhet, t.ex. en förordning med instruktion för en viss myndighet. Det kan förutsättas att kostnadskonsekvenser för staten av ändrade föreskrifter också av dessa slag på ett planmässigt sätt kan beaktas i budgetprocessen. Inom vissa områden är den administrativa verksamheten, eller i vart fall dess former, vid myndigheterna bestämda av en lag eller en Detta gäller t.ex. på arkivområdet där arkivlagen (1990:782) innehåller grundläggande föreskrifter om myndigheters arkivering av handlingar. Mer detaljerade föreskrifter finns i arkivförordningen (1991:446) som också innehåller bemyndiganden till att meddela ytterligare föreskrifter. Sådana föreskrifter kan gälla material och metoder som används vid framställning av handlingar och hur handlingar ska arkiveras och gallras och bestämmelserna kan därmed påverka kostnaderna för de statliga myndigheternas administration. Ett exempel på detta är föreskrift (RA-FS 2010:2) om enkelsidig utskrift eller kopiering av handling som ska bevaras. Den konsekvensutredning som gjordes visade att enkelsidig utskrift eller kopiering skulle medföra ökade kostnader för papper och arkivutrymme jämfört med vad dubbelsidig kopiering skulle göra. Ett annat exempel är Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) bemyndigande enligt 18 § förordningen (2009:956) om översvämningsrisker att meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter m.m. som ska tillhandahålla myndigheten. Med stöd av bemyndigandet har MSB beslutat föreskrifter om länsstyrelsernas planer för hantering av översvämningsrisker (riskhanteringsplaner). Enligt den konsekvensutredning som gjordes i samband med att föreskrifterna togs fram, medför dessa ökade kostnader för länsstyrelserna. Ytterligare ett exempel är bemyndigandet enligt 1 § förordningen (2007:1206) med instruktion för att i fråga om det statliga tandvårdsstödet besluta om ersättningsberättigade åtgärder, referenspriser samt beloppsgränser och ersättningsgrader inom skyddet mot höga kostnader. Inför sådana beslut görs konsekvensutredningar t.ex. TLVFS 2008:1 om statligt tandvårdsstöd. Dessa beslut påverkar direkt medelsförbrukningen på anslaget 1:4 Tandvårdsförmåner m.m. under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Kostnadsökningar till följd av myndighetsbeslut av dessa slag kan vara svåra att fånga upp och beakta i den sammanhållna statliga budgetprocessen. Tillkännagivanden om normgivning genom myndighetsbeslut Det finns också skäl att pröva vilken betydelse som tillkännagivanden kan ha när det gäller förändrade kostnader för kommunerna. I tilläggsdirektiven till kommittén nämns särskilt fall där uttryckligen efterfrågar åtgärder från en statlig myndighet riktade mot kommunsektorn. Frågan är hur sådana åtgärder förhåller sig till den sammanhållna statliga budgetprocessen. Två ärenden från senare tid av detta slag har nämnts i det föregående. Det första tillkännagivandet (bet. 2010/11:SoU1) gällde att regeringen skulle ge i uppdrag att komplettera sina nationella riktlinjer för god vård och omsorg vid demenssjukdom med riktlinjer för bemanning. Regeringen beslutade om det begärda uppdraget och har beslutat föreskrifter med stöd av ett bemyndigande i socialtjänstförordningen. Enligt konsekvensutredningen med anledning av föreskriften kan betydande kostnadskonsekvenser antas uppkomma för kommuner och enskilda vårdgivare. Den statliga budgeten kan påverkas om den kommunala finansieringsprincipen tillämpas. Det andra tillkännagivandet (bet. 2011/12:SoU11) innebar att regeringen skulle ge i uppdrag att utreda, och om myndigheten fann det lämpligt, utfärda föreskrifter om bemanning i särskilda boenden för andra grupper än demenssjuka. Regeringen har beslutat om ett sådant uppdrag till . Något förslag med konsekvensutredning har ännu inte remitterats av myndigheten. Det kan emellertid inte uteslutas att även dessa föreskrifter kan ge upphov till inte oväsentligt ökade kostnader för kommuner och andra vårdgivare och att en tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen kan aktualiseras. Ett tillkännagivande av riktas till regeringen. Det innebär att regeringen bör kunna utforma ett uppdrag till den berörda myndigheten så att regeringen kan säkerställa att den får möjlighet att pröva myndighetens förslag till regeländring och dess finansiella konsekvenser och planera in dessa i budgetprocessen om reformen anses vara angelägen. Att låta en myndighet besluta regler med okända finansiella och andra konsekvenser med stöd av ett befintligt eller nytt bemyndigande kan däremot vålla problem i förhållande till den sammanhållna statliga budgetprocessen som beskrivits. En sådan situation bör därför undvikas. Det förekommer att ett tillkännagivande utformas på ett sådant sätt att det innefattar vad en förvaltningsmyndighet under rege- ringen ska göra. Ett tillkännagivande av bör dock avse vad regeringen ska göra i förhållande till , t.ex. återkomma med förslag eller vidta en viss åtgärd, t.ex. att förbättra en viss verksamhet. Däremot bör det inte innefatta att en viss myndighet ska utföra något specifikt. Regeringen styr riket enligt 1 kap. 6 § RF och det ankommer på regeringen att avgöra vilka åtgärder som ska vidtas för att efterkomma önskemål. Det finns också skäl att i detta sammanhang betona att tillkännagivanden av inte innebär någon rättslig bindning. Om regeringen efter beredning av ett ärende som grundas på ett tillkännagivande från finner att förslaget är olämpligt av någon anledning, t.ex. i fråga om tekniska brister eller orimliga ekonomiska konsekvenser, eller helt enkelt att regeringen gör en annan bedömning av hur angeläget ärendet är, kan och bör regeringen meddela detta (se bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.). I detta sammanhang bör också 8 kap. 12 § RF nämnas, som ger regeringen en uttrycklig befogenhet att begära att en föreskrift som beslutats av en myndighet med stöd av ett bemyndigande ska underställas regeringens prövning. Därmed kan regeringen besluta att en myndighetsföreskrift ska upphöra att gälla om den inte underställs eller godkänns av regeringen . Det betyder att i princip ingen föreskrift meddelad av en myndighet, som regeringen inte accepterar, behöver vara i kraft. 6.4.4Tidigare regler om myndigheters föreskrifter som ger upphov till kostnadsökningar började man allmänt uppmärksamma att de statliga myndigheternas reglering kunde ha oavsedda effekter i form av oförutsedda kostnader. Framför allt kommunerna upplevde sig drabbade. I samband med diskussioner mellan staten och företrädare för kommunförbunden om ett kommunalt skattetak påtalades detta förhållande och förbunden begärde begränsningar i myndigheternas möjligheter att ställa kostnadsdrivande krav på den kommunala verksamheten. Som ett svar på detta utfärdade regeringen i kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd, den s.k. begränsningskungörelsen.22 I denna föreskrevs att en statlig myndighet, utan att underställa regeringen frågan, inte fick 22 Ds C 1986:14 Bättre regelekonomi, s. 3. meddela ändrade eller nya föreskrifter som kunde påverka gällande standard eller tillämpade normer som i mer än oväsentlig grad kunde leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar i den av föreskrifterna berörda verksamheten. Kungörelsen ersattes av begränsningsförordningen (1987:1347). I denna utvecklades bestämmelserna något. Den centrala föreskriften förblev att om en regel kunde antas leda till icke oväsentligt ökade kostnader för staten, kommuner eller landsting eller för näringslivet, organisationer eller andra enskilda, skulle myndigheten inhämta regeringens medgivande, innan regeln beslutades. Vissa undantag angavs, bl.a. i fråga om bestämmelser på arbetsmiljö- och säkerhetsområdena samt regler för att uppfylla förpliktelser enligt . Möjlighet till anstånd med underställning fanns om det förelåg fara för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada. I förordningsmotiven (Fm 1987:6) till begränsningsförordningen framhölls att stora brister kunde konstateras, när det gällde myndigheternas sätt att fylla sin uppgift att hålla regelbeståndet i trim. Många myndigheter syntes förbise att regelgivarens ansvar för en regel finns kvar så länge regeln gäller. Inte minst var det nödvändigt att begränsa beståndet av sådana regler som medförde ökade kostnader för staten, kommuner, landsting, näringslivet, organisationer eller enskilda. Kontrollen av både nya och gällande reglers kostnadskonsekvenser behövde därför skärpas. En regel som kunde antas leda till icke oväsentligt ökade kostnader skulle kräva regeringens medgivande. När den allmänna verksstadgan (1965:600) ersattes med verksförordningen (1995:1322) arbetades bestämmelserna från begränsningsförordningen in i denna. I verksförordningen föreskrevs sålunda att innan en myndighet beslutade föreskrifter skulle den utreda föreskrifternas kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. Vidare skulle myndigheten ge statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berördes tillfälle att yttra sig i frågan om konsekvensutredningen. Om föreskrifterna ledde till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berördes skulle myndigheten begära regeringens medgivande att besluta föreskrifterna. Om det var fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada fick konsekvensutredningen, remissen och regeringens prövning ske efter beslutet. En utredning gjorde en översyn av verksförordningen och redovisade sina överväganden och förslag i betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23). Utredningen lämnade förslag om en omarbetad och renodlad myndighetsförordning, bl.a. i fråga om myndighetens ledning, ledningens ansvar och uppgifter samt de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna. Utredningen konstaterade att myndigheternas skyldighet att göra konsekvensutredningar av ny normering reglerades i både verksförordningen och förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor, den s.k. Simplexförordningen. I syfte att undvika dubbelarbete föreslog utredningen att dessa bestämmelser skulle sammanföras i en från verksförordningen fristående förordning och presenterade ett förslag till en sådan samlad förordning om konsekvensanalys vid regelgivning. Till denna nya förordning (2–4 §§) överfördes de i sammanhanget relevanta bestämmelserna från verksförordningen (27 och 28 §§), dvs. att en konsekvensanalys skulle genomföras och att en myndighet skulle begära regeringens medgivande att besluta föreskrifter om dessa ledde till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berördes. Den bestämmelse om underställningsskyldighet i fråga om myndigheters beslut om regelgivning som leder till ökade kostnader för dem som berörs finns emellertid inte med i vare sig den nya förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning eller i myndighetsförordningen (2007:515) som regeringen beslutade. Varför slopades då skyldigheten att begära regeringens medgivande innan kostnadsökande föreskrifter beslutades? Något skäl till varför bestämmelsen togs bort framgår inte av handlingarna i ärendet. En granskning av bevarat material och samtal med tjänstemän som medverkade i handläggningen av ärendet, pekar emellertid mot att ett motiv till att föreskriften togs bort kan ha varit en uppfattning att den nästan aldrig användes och att den därför var obehövlig. Parallellt med konsekvensutredningsförordningen bereddes i frågan om att inrätta ett Regelråd (se nedan) som skulle granska och yttra sig över nya och ändrade föreskrifter som påverkade företags arbetsförutsättningar. Det kan ha funnits oro för att oklarhet och dubbelarbete skulle kunna uppkomma om en myndighet i samma ärende både skulle inhämta yttrande från och begära regeringens medgivande att besluta föreskrifter som ökade de berördas kostnader. Detta skulle också kunna ha motiverat att underställningsskyldigheten inte togs in i konsekvensutredningsförordningen. Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning trädde i kraft . Denna innehåller föreskrifter om vad som ska beaktas när myndigheterna meddelar föreskrifter. Där föreskrivs att konsekvensutredningar ska utformas och vad de ska innehålla, att remiss ska ske till dem som kostnadsmässigt berörs samt att anstånd och undantag för beslutsfattandet finns. I ett antal punkter preciseras att konsekvensutredningen ska belysa hur företagens arbetsförutsättningar påverkas i olika avseenden av en övervägd föreskrift. beslutade regeringen att för begränsad tid inrätta myndigheten (dir. 2008:57). Med förordningen (2008:530) om myndigheters inhämtande av yttrande från blev det en skyldighet för en myndighet att, innan den beslutar föreskrifter som kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, ge tillfälle att yttra sig över förslaget till föreskrifter och den konsekvensutredning som legat till grund för förslaget. Kommitténs bedömning: En skyldighet bör införas för myndigheter att innan de beslutar föreskrifter inhämta regeringens medgivande om föreskrifterna leder till inte oväsentligt ökade kostnader för staten, kommuner eller landsting. En sådan skyldighet bör regleras i en förordning. En omfattande delegering av normgivningsmakten från till regeringen och vidare till myndigheter är ofta nödvändig, för att beslutade regler ska få en väl fungerande praktisk tillämpning och för att beslutsbefogenheter ska kunna fördelas på ett lämpligt sätt. Den svenska statsförvaltningens uppbyggnad med självständiga förvaltningsmyndigheter kan sägas spegla och förutsätta en långtgående delegering av normgivningsmakt och beslutsbefogenheter. Det får förutsättas att regeringen, när den i en förordning delegerar normgivningsmakt till en myndighet, noga överväger hur denna ska preciseras och avgränsas, särskilt när det är fråga om föreskrifter som inte är av verkställighetsnatur utan kan ha betydelse för hur utförandet av en verksamhet påverkas. Ändå är det oundvikligt att det inträffar att ett av regeringen lämnat bemyndigande visar sig ha varit för vitt eller oprecist och lett till för långtgående eller kostnadskrävande normering. Bemyndigandet i förordningen behöver då omformuleras för att undvika en upprepning. Det kan också inträffa att det i stället är lämpligt att återkalla ett givet bemyndigande. Det kan också inträffa att inte avsedda konsekvenser av en föreskrift som en myndighet beslutat blir uppenbara först efter det att bestämmelsen trätt i kraft. Enligt den nya bestämmelsen i regeringsformen (8 kap. 12 § RF) har regeringen då en uttrycklig befogenhet att begära att en föreskrift som en myndighet har meddelat ska underställas regeringens prövning. Vid prövningen kan regeringen godkänna föreskriften, ändra föreskriften eller upphäva den. En annan möjlighet är att en myndighet beslutar en föreskrift som ska träda i kraft om någon tid, men att regeringen gör bedömningen att konsekvenserna av regleringen är för långtgående, t.ex. i ekonomiskt avseende eller att den onödigtvis inskränker den kommunala självstyrelsen. Även i detta fall kan regeringen begära att föreskriften ska underställas regeringens prövning. Därmed kan den materiella innebörden av regleringen och ikraftträdandetidpunkten vid behov anpassas. Vissa möjligheter finns då att inordna regelgivningen och dess ekonomiska konsekvenser i den samordnade budgetprocessen. De möjligheter som beskrivits tar sikte på situationer där regeringen först efter det att en föreskrift beslutats eller trätt i kraft blir på det klara med att regleringens lämplighet kan ifrågasättas. Det bästa är naturligtvis om föreskrifter som beslutas av myndigheter och som medför olämpliga effekter, t.ex. kostnader för de berörda verksamheterna eller för staten, inte hinner beslutas av myndigheterna. Detta kan uppnås om föreskrifter som leder till inte oväsentligt ökade kostnader inte får beslutas utan regeringens medgivande. En skyldighet att inhämta regeringens medgivande innan en myndighet beslutade föreskrifter som gav upphov till inte oväsentligt ökade kostnader hos dem som berörs fanns . Man kan utgå från att bestämmelserna ursprungligen infördes för att stävja en av regeringen icke önskad utveckling där kostnader vältrades över från de statliga myndigheterna till andra grupper, bl.a. kommuner och landsting. I samband med de översyner som gjordes framkom inte synpunkter om att skyldigheten att inhämta regeringens medgivande borde slopas. Däremot framkom önskemål om att skyldigheten att göra konsekvensutredningar i en del fall borde slopas. Ett motiv för att skyldigheten att inhämta regeringens medgivande togs bort 2008 kan ha varit en uppfattning att föreskriften nästan aldrig kom till användning och därmed var obehövlig. Det kan emellertid nu konstateras att ett antal händelser inträffat som visar att en sådan bedömning knappast var korrekt. Det framstår som otillfredsställande att myndigheter ska kunna besluta om föreskrifter, som i vissa fall påverkar statens budget i kanske lika hög grad som lagförslag från regeringen, utan att detta inordnas i den sammanhållna budgetprocessen. Det är därför motiverat att återinföra en skyldighet för myndigheter att inhämta regeringens medgivande innan kostnadsdrivande föreskrifter beslutas. Om myndigheter återigen blir skyldiga att begära regeringens medgivande innan de beslutar en föreskrift som leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs, skapas goda möjligheter för regeringen att pröva lämpligheten av föreskriften, men också att beloppsmässigt och tidsmässigt planera in eventuella utgiftseffekter för staten i den samordnade budgetprocessen. Därmed kan det undvikas att förslag behöver läggas i t.ex. ändringsbudget under det löpande året för att i efterhand beakta kostnadskonsekvenserna. Liksom tidigare kan det vara lämpligt att det finns vissa möjligheter till undantag eller anstånd med att begära regeringens medgivande att besluta en föreskrift som medför ökade kostnader, t.ex. om det föreligger fara i dröjsmål och att en sådan föreskrift därför måste beslutas och träda i kraft skyndsamt. Kommitténs uppdrag i det avseende som är aktuellt är att lämna förslag till hur förändrade kostnader för den kommunala sektorn orsakade av statliga myndigheters föreskrifter bör hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen. Kommittén ska även lämna förslag till hur budgetära konsekvenser för statlig verksamhet orsakade av myndigheters föreskrifter bör hanteras. Detta betyder att ett återinförande av en skyldighet att begära regeringens medgivande innan en kostnadspåverkande föreskrift beslutas inte bör vara lika generell som den var , utan endast avse sådana föreskrifter som i inte oväsentlig grad påverkar statens, kommuners eller landstings kostnader. Föreskrifter som påverkar t.ex. företags arbetsförutsättningar ska därmed inte omfattas eftersom dessa numera hanteras av . I detta sammanhang finns det skäl att betona att det i ett samhällsekonomiskt perspektiv knappast är av avgörande betydelse om en föreskrift som riktar sig till kommunerna även påverkar statens kostnader genom att den kommunala finansieringsprincipen tillämpas. Ökade kostnader i den kommunala sektorn leder till ökade samlade kommunala utgifter och även till behov av högre skatteuttag. De samlade offentliga resursbehoven och behoven av offentliga inkomster påverkas därmed, och det är dessa variabler som är avgörande i avvägningen av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Regeringens medgivande bör därför behövas för föreskrifter som i inte oväsentlig utsträckning påverkar kommuners eller landstings kostnader, även om någon omedelbar effekt inte skulle uppkomma på statens budget. Det är önskvärt att en samlad budgetbehandling kan ske i regeringen och i . För att detta ska kunna uppnås behöver regeringen se till att myndigheters beslut om föreskrifter som medför ökade utgifter för staten, kommuner eller landsting kan inordnas i en samlad budgetbehandling. Detta åstadkoms genom att myndigheterna återigen blir skyldiga att inhämta regeringens medgivande innan beslut fattas om föreskrifter som ökar kostnaderna för staten, kommuner eller landsting.