sou · H1B310 · 2013-05-15 00:00:00 — Försäkringsgivare får ett tydligare ansvar för att utreda fel eller skada och för att snabbt och effektivt hantera åtgärdandet. Åtgärdandet är det viktiga, varför förslaget bygger på att det ska tas fram en åtgärdandeplan och att detta ska ske från anmälan. I lagen om färdigställandeskydd införs en bestämmelse som innebär att färdigställandeskydd endast behövs om den sammanlagda byggkostnaden överstiger tio prisbasbelopp beräknat enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken (2010:110). 9.2Konsekvenser av förslaget om delat byggansvar i PBL Föreslagna regler i PBL om s.k. delat byggansvar som möjliggör rättelseföreläggande mot entreprenör är inte tvingande. Byggherren avgör själv om systemet ska tillämpas. Det är dock endast ickeprofessionella byggherrar som kan välja att tillämpa det föreslagna systemet. Denna grupp definieras här som fysisk person som bygger för eget boende eller bostadsrättsförening, s.k. byggkonsumenter. Oavsett om byggkonsumenten själv upptäcker ett byggfel eller om det upptäcks av kontrollansvarig, sakkunnig eller av kan det enligt det föreslagna systemet resultera i att rättelseföreläggande riktas mot ansvarig entreprenör. Omständigheten att entreprenören blir mottagare av föreläggandet torde i många fall leda till en snabbare rättelse än om först beslutar om ett föreläggande riktat mot den enskilde villabyggaren eller bostadsrättsföreningen varefter denne själv ska agera gentemot entreprenören. Den ansvarige entreprenören har ju tidigare godtagit att vara mottagare av eventuella föreläggande. Entreprenören har dessutom normalt lättare att förstå den byggnadstekniska innebörden av föreläggandet. Att rättelse sker snabbt är vanligtvis en fördel för byggherren oavsett felets omfattning och konsekvenser. I vissa fall kan det t.o.m. vara så att ett pågående byggprojekt måste avbrytas till dess att ett byggfel har åtgärdats – med följdkonsekvenser för ekonomi och den enskildes psykiska hälsa! Vad gäller civilrättsliga avtalsförhållanden och konsumenträttsliga relationer mellan byggherre och entreprenör har de föreslagna reglerna i PBL i sig inte någon rättsverkan. Indirekt kan de däremot i praktiken påverka hur avtal formuleras vad gäller ekonomisk ersättning för utförda byggnadsarbeten m.m. Antag att en entreprenör byggt något som avviker från beviljat bygglov eller är i strid mot byggregler men att åtgärden är ett resultat av byggherrens beställning/projektering. För sådana fall förefaller det rimligt att en ansvarig entreprenör i avtal försäkrar sig om ersättning för det arbete som entreprenören åläggs av rätta byggfelet . Om entreprenören självmant avvikit från beställningen och detta föranlett ett rättelseföreläggande mot entreprenören är konsekvenserna av detta likaså en civilrättslig och konsumenträttslig fråga parterna emellan. Förslaget har utformats med hänsyn till byggnadsnämndernas resurser I kommunerna är det i första hand byggnadsnämnderna som berörs av utredningens förslag om att rättelseföreläggande ska kunna riktas mot entreprenör. För att bedöma konsekvenserna av detta s.k. delade byggansvar är det viktigt att först påminna om förslagets innebörd. Bestämmelserna är en del i den offentligrättsliga tillsynen och ska enbart tillämpas på åtgärd som strider mot krav i PBL eller föreskrifter som meddelats med stöd av PBL. Bestämmelserna ska som nämnts tidigare inte tillämpas på allt byggande utan enbart då byggnadsarbete har utförts på uppdrag av byggkonsument, vilket här definieras som fysisk person som bygger för eget boende eller bostadsrättsförening. Ett föreläggande mot entreprenör förutsätter vidare att; a)entreprenören inför beslut om startbesked skriftligen godkänt att vara s.k. ansvarig entreprenör med innebörd att ett eventuellt rättelseföreläggande kan riktas mot denne, b)sådant godkännande är dokumenterat i den kontrollplan som ingår i startbeskedet, c)byggnadens ägare vid ett aktualiserat beslut om rättelse godtar att föreläggandet riktas mot den ansvarige entreprenören, d)enkelt – dvs. utan stor arbetsinsats – kan fastslå att en viss ansvarig entreprenör av de som är förtecknade i kontrollplanen har utfört det byggfel som ska rättas och e)den ansvarige entreprenören kan nås på ett enkelt sätt – dvs. utan stor arbetsinsats från sida Förslaget har således utformats med insikt om att många byggnadsnämnder har en ansträngd arbetssituation vad gäller bygglov, byggkontroll och tillsyn. En starkt bidragande orsak till detta är svårigheterna att rekrytera personal med rätt kompetens.1 Det är också tyvärr högst osäkert om det kommer att ske några snabba förbättringar vad gäller rekrytering. Därför är det viktigt att nya lagregler inte blir en belastning för byggnadsnämnderna utan helst en tillgång. I ett övergångsskede måste kommunerna och då framförallt byggnadsnämnderna avsätta resurser för utbildning och information om de nya lagreglerna. Såväl förtroendevalda som tjänstemän måsta utbildas. Det krävs även informationsinsatser riktade mot allmänheten och mot entreprenörer. Detta kan t.ex. innebära att informationsbroschyrer, hemsidor, blanketter m.m. behöver kompletteras. Oavsett kompletteringar av informationsmaterial m.m. kommer byggnadsnämndernas personal att möta bygglovssökande, kontrollansvariga och entreprenörer som inte har någon kunskap alls om möjligheten att tillämpa systemet med ansvarig entreprenör. Redan under bygglovsskedet men framförallt under tekniskt samråd kommer därför att krävas information om de nya reglerna. När aktörerna inser hur systemet med ansvarig entreprenör kan tillämpas uppstår sannolikt lägen då byggherre eller entreprenör önskar att avvakta med beslut om kontrollplan och startbesked. Man vill få tid att överväga byggnadsarbetenas fortsatta hantering och eventuellt göra förändringar i entreprenadavtal. Denna osäkerhet kan spilla över på som får lägga tid på nya möten etc. Kommunernas kompetensbehov för byggfrågor i plan- och bygglagstiftningen. Ändrade arbetsrutiner och nya beslutssituationer kommer i början att behöva trimmas in och en del arbete behöver läggas ned på praktiska hjälpmedel i form av beslutsmallar etc. Om byggherre och entreprenör väljer att tillämpa systemet med ansvarig entreprenör kan den som utför arbetet bli ansvarig inför vad gäller att utföra rättelse av ett byggfel. Med detta i ryggen kan vända sig direkt till ansvarig entreprenör och under platsbesök eller samrådsmöten ta upp frågor kring en viss byggnadsåtgärds överensstämmelse med PBL, PBF och BBR. För den enskilde tjänstemannen kan det vara effektivare och kännas mer naturligt att diskutera byggnadsteknik med en entreprenör än med en byggherre utan kunskaper om byggteknik och byggregler. Utredningens förslag kan skapa en bättre sits för personal. Å andra sidan innebär de föreslagna reglerna att ställs inför fler beslutssituationer och kanske fler diskussioner med byggherren . Exempelvis: hur stora ansträngningar ska göras för att klarlägga att viss entreprenör är ansvarig för ett visst byggfel? Vad innebär det att lagen anger att entreprenörens ansvar ska kunna fastställas på ett enkelt sätt och att denne ska kunna nås med enkla medel? Hur bemöter man en förtvivlad villaägare/byggkonsument som kräver att nämnden hittar den skyldige? I några fall kommer det nog att framföras krav mot att förelägga ansvarige entreprenör att rätta byggfel som inte är något byggfel i PBL:s mening. Det kan t.ex. handla om skönhetsfel i form av sneda monteringar eller slarviga målningsarbeten. Omfattningen av sådana felriktade krav kan dock begränsas genom information i tidiga skeden, framförallt i samband med det tekniska samrådet. I de fall reglerna om föreläggande mot ansvarig entreprenör tillämpas krävs att fastighetsägaren ger sitt godkännande till att ett föreläggande riktas mot entreprenör. Efter detta kan nämnden vända sig mot entreprenören och fullfölja rättelseärendet. Momentet med godkännande från fastighetsägaren tillsammans med kravet att informera ägaren om beslut om rättelse och tillträde för entreprenör medför ett visst merarbete jämfört hantering enligt de vanliga reglerna för rättelse. I förlängningen bör det bli en marknadsfördel för kompetenta entreprenörer att kunna erbjuda tjänsten ansvarig entreprenör PBL. Entreprenörer som inte är fullt lika seriösa kanske inte tar på sig den rollen? Om de nya reglerna får denna gynnsamma effekt på byggandet kommer det även vara positivt för arbete. 9.2.3Konsekvenser för husleverantörer och entreprenörer Här bör först påminnas om att utredningens förslag inte innebär något generellt ökat ansvar för de aktörer som byggherren anlitar för att utföra byggnadsarbeten. Det är enbart de som självmant accepterat att ikläda sig rollen som ansvarig entreprenör enligt PBL som kan bli mottagare av ett rättelseföreläggande från . Dessutom är kretsen begränsad till näringsidkare. Detta innebär att privatpersoner som byggherren anlitar inte kan bli mottagare av rättelseföreläggande. Vid ett rättelseföreläggande mot ansvarig entreprenör kommer denne att bli tvungen att åtgärda felet inom den tidsram som bestämmer. Dessutom kommer PBL:s nuvarande bestämmelser i 11 kap. om viten och genomförande på den försumliges bekostnad att kunna tillämpas. En ansvarig entreprenör kommer att kunna överklaga beslut trots att fastighetens eller byggnadens ägare har godtagit bedömning att det föreligger ett byggfel i PBL:s mening. Entreprenören kan dock bli tvungen att genomföra rättelsen trots överklagande. kan nämligen besluta att rättelsen ska genomföras trots att rättelsen kan överklagas och inte har vunnit laga kraft.2 Detta kan bli aktuellt t.ex. i situationer då en byggnad uppvisar brister i fråga om säkerhet. I ett projekt där en ansvarig entreprenör anlitar underentreprenörer kommer inte att kunna rikta rättelseföreläggande mot underentreprenör. Ett rättelseföreläggande riktas mot ansvarig entreprenör som därefter får agera gentemot sin underentreprenör enligt civilrättsliga regler. En ansvarig entreprenör kan föreläggas att rätta ett byggfel som i grunden beror på en projektering som utförts av annan än den ansvarige entreprenören. ingriper inte mot projektören utan riktar sitt föreläggande mot den ansvarige entre- 2 11 kap. 38 § PBL. prenör som enligt fastställd kontrollplan utför de aktuella byggnadsarbetena. Entreprenören får i ett sådant fall agera gentemot projektören enligt civilrättsliga regler. Här bör uppmärksammas att dagens system kan innebära att rättelse genomförs av på byggherrens bekostnad. I samband med byggherrens återkrav mot entreprenören kan denne då värja sig helt eller delvis från sitt civilrättsliga ansvar, genom att invända att han inte givits möjlighet att utnyttja sin rätt att på egen hand vidta rättelse. Med utredningens förslag om föreläggande mot entreprenör ges denne möjlighet att rätta ett sådant byggfel och uppfylla sitt eventuella civilrättsliga ansvar. 9.2.4Konsekvenser för kvaliteten i byggandet m.m. I och med att ges befogenhet att rikta ett rättelseföreläggande mot ansvarig entreprenör kommer nämndens företrädare (handläggare i byggkontrollärenden – ofta benämnda byggnadsinspektörer) att ha bättre grund för att direkt mot entreprenören föra diskussioner och ställa krav. är entreprenörer inte någon motpart till och nämndens materiella krav vad gäller byggandet ska i princip alltid riktas mot fastighetens eller byggnadens ägare. Detta kan i praktiken vara en omväg på färden mot hög kvalitet och snabba rättelser under ett pågående arbete. Det kan även tänkas att ansvariga entreprenörer blir mer benägna att i förebyggande syfte avkräva tydliga besked i fråga om en viss åtgärd eller teknisk lösning uppfyller samhällets krav. Detta kan i förlängningen ställa ökade krav på dels byggnadsnämndernas tolkning av byggregler dels på reglernas utformning. När byggherrar/byggkonsumenter inser att de kan få viss hjälp av med att förmå entreprenören till snabb rättelse kan de tänkas bli mer benägna att självmant anmäla byggfel till . På detta sätt kan fler fel komma att uppdagas och rättas, med slutresultatet att kvaliteten i byggandet ökar. Kvaliteteten i byggandet kan påverkas i positiv riktning genom att oseriösa entreprenörer – som inte är beredda att axla ansvaret för snabba rättelser av byggfel – kan få svårare att hitta kunder. 9.3Konsekvenser av förslag om åtgärdandeförsäkring 9.3.1Konsekvenser för konsumenter och bostadsrättsföreningar En ny lag om åtgärdandeförsäkring enligt utredningens förslag medför flera positiva konsekvenser för konsumenter som låter uppföra bostadshus, de som köper ett sådant hus inom den första tioårsperioden, för ägare till ägarlägenhetsfastigheter med tillhörande gemensamhetsanläggningar samt för bostadsrättsföreningar med nyproducerade bostadshus. För uppförande av fritidshus är byggfelsförsäkring frivilligt. Utredningens förslag innebär att en åtgärdandeförsäkring måste tecknas även för fritidshusbyggande under förutsättning att byggkostnaden överstiger tio prisbasbelopp. Jämfört med det försäkringsskydd som den nuvarande obligatoriska byggfelsförsäkringen ger kommer det skydd som den föreslagna försäkringen ger att vara betydligt mer omfattande. Försäkringsgivaren driver utredning av skadeorsak och omfattning av fel och skador, samt ställer krav mot och kommunicerar med en entreprenör eller konsult som kan ha ett civilrättsligt ansvar för felen och skadorna som den föreslagna lagen innebär. I allmänhet betraktas dessa frågor som mycket komplicerade för de flesta konsumenter och det finns såväl praktiska som juridiska problem att övervinna. Genom att i lagen tydliggöra att försäkringsgivaren ansvarar för utredning och åtgärdande av fel och skador samt att denne i en eventuell regress även ska ta tillvara försäkringshavarens intresse att få ersättning för sina kostnader får försäkringshavaren en stark och kompetent partner. En annan mycket betydelsefull utökning av den ekonomiska tryggheten för försäkringshavaren som den föreslagna åtgärdandeförsäkringen innebär är att den, till skillnad från dagens byggfelsförsäkring, konsumenttjänstlagen och de civilrättsliga avtalen, även ger ett tydligt skydd vid s.k. utvecklingsfel. Vissa negativa konsekvenser kan också förutses. I jämförelse med dagens byggfelsförsäkring tror utredningen att kostnaden för den nya åtgärdandeförsäkringen kommer att kunna bli något högre. Det går inte att fastställa hur mycket priserna kan komma att öka, men genom att den föreslagna försäkringen är betydligt mer omfattande bedömer utredningen att den nya försäkringen kan komma att kosta mellan mer än dagens byggfelsförsäkring, givet att försäkringsbelopp och självrisk är desamma. Då kan noteras att genomsnittspremien för en byggfelsförsäkring avseende en villa är . För att ge byggherren möjlighet att själv påverka premien har utredningen i den föreslagna lagen infört möjlighet att dels välja en något högre självrisk (upp till ett prisbasbelopp) än i dagens byggfelsförsäkring (upp till ett halvt prisbasbelopp), dels att teckna försäkring på ett lägre belopp än den totala byggkostnaden, till skillnad från dagens byggfelsförsäkring där försäkringsbeloppet är detsamma som hela den beräknade byggkostnaden. Konsumenten kan således själv som köpare av försäkringen förhandla om försäkringskostnaden utifrån alternativa nivåer på självrisk (från noll upp till ett prisbasbelopp). Kontakter som utredningen haft med försäkringsbranschen indikerar att intresset för den nya försäkringen är större än det som finns för dagens byggfelsförsäkring. Detta bör medföra ökad konkurrens där premiens storlek blir ett instrument för att lyckas på marknaden, vilket är bra för försäkringstagarna/konsumenterna. Även köparen av ett bostadshus som är nyare än kommer att få ett förbättrat ekonomiskt skydd genom den nya försäkringen. Den nya ordningen med ett centralt register hos över tecknade åtgärdandeförsäkringar gör att en säljare inför en eventuell försäljning på ett enkelt sätt kan visa att en åtgärdandeförsäkring finns tecknad samt vem som är försäkringsgivare. Som ny ägare till byggnaden övertar man de rättigheter som tillfaller försäkringshavaren enligt den föreslagna lagen. Även vid nybyggnad för bostadsrättsförening ska enligt utredningens förslag en åtgärdandeförsäkring tecknas. Sådan nyproduktion sköts vanligen av en tillfällig styrelse. Blivande bostadsrättsinnehavare har ingen insyn i produktionen och har ingen möjlighet att förebygga byggfel. En konsekvens av utredningens förslag är att de får ett försäkringsskydd i den speciella situation som nyproduktion utgör. För tillbyggnad eller ombyggnad av befintlig bostadsrättsbyggnad finns inget krav på tecknande av åtgärdandeförsäkring. För tillbyggnad eller ombyggnad kan de däremot frivilligt teckna sådan försäkring. gäller lagen om byggfelsförsäkring m.m. som innebär att den som bygger bostäder måste teckna byggfelsförsäkring. Den marknaden domineras av tre olika försäkringsgivare; Bostadsgaranti, samt . Förutsättningarna för utredningen har varit att nuvarande lagstiftning om obligatorisk byggfelsförsäkring ska tas bort. Utredningens kontakter med försäkringsgivarna har givit slutsatsen att om lagstiftningen om den obligatoriska byggfelsförsäkringen tas bort så kommer marknaden för byggfelsförsäkring att försvinna. Försäkringsgivarna tror inte att efterfrågan på dessa försäkringsprodukter kommer att vara tillräckligt stor för att kunna fortsätta att tillhandahålla dem om obligatoriet försvinner. Den nya åtgärdandeförsäkring som utredningen föreslår skiljer sig väsentligt mot dagens byggfelsförsäkring. De största skillnaderna torde ligga i att bolagen får en betydligt mer aktiv och drivande funktion i jämförelse med byggfelsförsäkringen. I byggfelsförsäkringen är det försäkringshavaren som måste utreda och dokumentera felet för att få rätt till försäkringsersättning, medan det i den föreslagna åtgärdandeförsäkringen är försäkringsgivaren som har utredningsansvaret för ett anmält fel. Denna förändring är ur konsumentperspektiv en stor förbättring jämfört med hur byggfelsförsäkringen fungerar. Den andra stora skillnaden är att den föreslagna åtgärdandeförsäkringen även ska omfatta det som i dagligt tal benämns som s.k. utvecklingsfel, dvs. där skador och problem uppstått trots att byggnaden uppförts med metoder och material som vid tiden för uppförandet anses vara fackmässiga, men där det visat sig medföra skador och fel i byggnadens funktion. Genom att den föreslagna åtgärdandeförsäkringen kommer att ha en väsentligt bredare omfattning än dagens byggfelsförsäkring förutspås priset för försäkringen – försäkringspremien – att bli jämförelsevis högre än byggfelsförsäkringens. För att i någon mån motverka detta har utredningen föreslagit större flexibilitet avseende försäkringsbeloppets och självriskens storlek jämfört med i dagens byggfelsförsäkring. Den föreslagna åtgärdandeförsäkringen kommer att ställa väsentligt högre krav på försäkringsgivarnas skadeorganisationer och deras kontaktnät av byggnadsteknisk kompetens för att kunna leva upp till det föreskrivna utredningsansvaret samt kommunikationen Sannolikt behöver man därutöver förstärka de juridiska resurserna för att på ett effektivt och rationellt sätt bevaka sina och försäkringshavarnas möjligheter till återkrav (regress) gentemot husleverantörer, entreprenörer, projektörer eller andra konsulter som kan ha ansvar för de uppkomna felen och skadorna. De försäkringsgivare som tillhandahåller byggfelsförsäkring har relativt små och centraliserade skadeorganisationer jämfört med andra stora försäkringsgivare inom övrig skadeförsäkring, som har lokala och regionala organisationer. Därutöver kommer försäkringsgivarna att behöva producera försäkringsvillkor utifrån de förutsättningar som ges i lagtexten och, givetvis, prissätta sina nya försäkringsprodukter. Under utredningens gång har försäkringsbranschen inte givit några signaler om att ovanstående förändringar skulle leda till så stora omställningskostnader att det blir ett problem för marknaden. Utredningen bedömer att försäkringsgivarna för den föreslagna åtgärdandeförsäkringen kommer att få ett större antal skadeärenden att hantera jämfört med dagens byggfelsförsäkring. Byggfelsförsäkringen hanterar endast ärenden där det saknas en entreprenör att rikta krav emot – antingen beroende på att entreprenören inte finns kvar eller att försäkringshavaren inte har något avtalsförhållande med den som byggde huset. I dessa fall träder byggfelsförsäkringens subsidiära skydd (skydd i andra hand) in. Den nya åtgärdandeförsäkringen är däremot inte subsidiär utan med denna ska bolagen hantera alla ärenden som försäkringshavare anmäler. Den förväntade ökningen i antalet försäkringsärenden kommer dock framförallt att bestå av fall där det finns en entreprenör som kan ha ansvar och därmed kan nås av försäkringsgivarens regresskrav. Om försäkringsgivarna blir effektiva i sitt regressarbete bör därför det ökade antalet ärenden inte medföra några betydande kostnadsökningar. Vad gäller arten av byggfel och genomsnittskostnaden per fel/skada har utredningen ingen anledning att anta att den nya försäkringen skulle förändra detta. Jämfört med dagens lagstiftning om byggfelsförsäkring kan utredningen inte se några negativa konsekvenser för kommunerna genom ett införande av den föreslagna åtgärdandeförsäkringen. måste byggnadsnämnderna bland annat bedöma om byggnaden ska användas för permanentboende. Det förekommer att byggherren hävdar att projektet handlar om ett fritidshus i syfte att slippa kostnaden för en byggfelsförsäkring, men när huset är klart övergår det till bostad för permanentbruk. Denna problematik försvinner genom utredningens förslag att inkludera även fritidshus, med byggkostnad överstigande tio prisbasbelopp. Andra problem som möter byggnadsnämnderna är att försäkringsbrev eller certifikat uppvisas som hävdas motsvara kraven på byggfelsförsäkring men där det inte uttryckligen framgår att så är fallet. Den byggnadsnämnd som godtar ett sådant intyg riskerar kritik och till och med skadeståndskrav om det i samband med fel eller skada visar sig att det inte fanns någon byggfelsförsäkring i lagens mening. Den föreslagna lagen om åtgärdandeförsäkring medför förenklingar i byggnadsnämndernas hantering. Försäkringsgivaren har dels uttryckligen ansvar för att försäkringen motsvarar lagens krav och dels slipper nämnden att hantera och bedöma försäkringsintyg. Kontroll att försäkring finns sker via register. ska inför beslut om startbesked kontrollera i registret att åtgärdandeförsäkring finns. I lagen om åtgärdandeförsäkring ges byggherren en skyldighet att se till att det finns en åtgärdandeförsäkring om det krävs en sådan enligt nämnda lag. Försäkringsgivaren ska vid tecknad försäkring låta registrera försäkringen i register för energideklarationer. Följande uppgifter ska registreras: försäkringsgivare, tidpunkten för tecknandet av försäkringen, fastighetens beteckning, adress och kommun. Lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader trädde i kraft . ansvarar bl.a. för att hålla ett register för de svenska energideklarationerna och hanterar hjälp och information till dem som berörs av bestämmelserna om energideklaration. Registret uppdateras med information från Lantmäteriets Fastighetsdatasystem (FDS) om bl.a. fastighetsbeteckning, byggnads-ID etc. på de byggnader som omfattas av kravet på energideklarationer. Enligt bestämmelserna får i det enskilda fallet medge direktåtkomst till registret för bl.a. kommunerna och byggnadsägare. Enligt bedömning är det fullt möjligt att använda energideklarationsregistret som ett register för åtgärdandeförsäkring. Registret är webbaserat och åtkomst kan regleras genom direktåtkomst (en fastighet i taget) och behörighetsadministration.