sou · H1B327 · 2013-05-03 00:00:00 — Det bör emellertid inte vara obligatoriskt för rätten att förelägga överförmyndaren att hämta in utredningen, utan det bör även framöver vara möjligt för rätten att på egen hand hämta in viss utredning. Detta torde kunna förekomma t.ex. i de fall det i ärendet endast saknas ett yttrande från någon person, vilket på ett snabbt och enkelt sätt kan hämtas in av rätten. I praktiken är det vanligt förekommande att den enskilde eller hans eller hennes anhöriga (av misstag) ger in sin ansökan om an- ordnande av ställföreträdarskap till överförmyndaren i stället för till tingsrätten. Överförmyndaren har i de fallen, enligt 4 § förvalt- ningslagen, en skyldighet att hjälpa den sökande till rätta. Sådan hjälp bör i regel lämnas genom att överförmyndaren sänder hand- lingen vidare till tingsrätten och underrättar den sökande om att handlingen har vidarebefordrats dit.36 I dessa fall finns den felsända ansökan hos överförmyndaren och det skulle möjligen kunna övervägas om en utredning bör hämtas in innan ansökan skickas vidare till tingsrätten. Vi menar dock att det inte är lämpligt att överförmyndaren behåller den felsända an- sökan i avvaktan på att utredningen hämtas in. I stället bör över- förmyndaren genom att skicka ansökan vidare till tingsrätten först fullgöra sin skyldighet att hjälpa den sökande till rätta och se till att ansökan kommer in till rätt myndighet. Därefter bör det förfarande gälla som vi har föreslagit för de fall då den enskilde eller en anhörig har gett in ansökan tingsrätten, dvs. att överförmyndaren ska ha en skyldighet att efter ett föreläggande från tingsrätten hämta in utredning. 7.7.5Vilken utredning ska överförmyndaren bistå tingsrätten med? Vi har i avsnitt 7.1.3 redogjort för den utredning som kan, eller i vissa fall ska, tas in i ärenden om anordnande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB eller förvaltarskap. Det underlag som anses behövas i dessa typer av ärenden bör finnas tillgängligt även när det är överförmyndaren som hämtar in utredningen. För att detta ska vara möjligt föreslår vi att det i FB ska införas bestämmelser som ger även överförmyndaren befogenheter att hämta in en sådan ut- redning. Det bör dock vara en uppgift endast för rätten att i dessa typer av ärenden muntligen höra den som ansökan avser. I de fall det är överförmyndaren som gör ansökan till tingsrätten ska, som vi har nämnt, utredningen ges in redan tillsammans med ansökan. Vad som bör ingå i utredningen bör i det fallet rim- ligen avgöras av överförmyndaren utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet. Vi föreslår därför att överförmyndaren i de fallen ska ge in nödvändig utredning till rätten. Om överförmyndaren inte är part i ärendet ska utredningen hämtas in först sedan tingsrätten har utfärdat ett föreläggande om detta. Vi har övervägt om tingsrätten i ett sådant föreläggande uttryckligen bör ange vilken typ av utredning som överförmyndaren bör bistå med eller om det endast bör anges att överförmyndare ska komma in med den utredning som bedöms vara nödvändig i ärendet. 36 Regeringens proposition 1985/86:80 om ny förvaltningslag, s. 60. Vi menar att det inte är lämpligt att tingsrätten i varje enskilt fall i ett föreläggande uttryckligen ska ange vilken utredning som överförmyndaren ska hämta in. I stället föreslår vi att det även i det här fallet ska vara en uppgift för överförmyndaren att, med ut- nyttjande av sin kompetens på området, bedöma vilken utredning som är nödvändig i ärendet. Detta innebär att rättens föreläggande i de flesta fall bör utformas som ett uppdrag för överförmyndaren att hämta in (för det enskilda ärendet) nödvändig utredning. Vi kommer i författningskommentaren att närmare utveckla vad som bör avses med nödvändig utredning. Det kan i vissa fall finnas anledning för rätten att ge överför- myndaren närmare riktlinjer för utredningen och vi föreslår därför att det bör finnas en sådan möjlighet. Ett fall när detta kan bli aktuellt är då rätten redan har tillgång till viss utredning i ärendet, som t.ex. har getts in av den sökande, men denna behöver komplet- teras. En annan situation då det kan bli aktuellt är om överför- myndaren redan har gett in utredning till rätten, men det bedöms att denna behöver kompletteras i något avseende. Rätten ska se till att utredningen bedrivs skyndsamt. I ett före- läggande bör det som regel bestämmas inom vilken överförmyndaren ska ha hämtat in utredningen. Om det behövs bör kunna förlängas av rätten. Den föreslagna ordningen bör framgå av bestämmelser i 11 kap. FB, bl.a. en ny 17 a §, se avsnitt 13.1. 7.8Bör överförmyndaren ha en skyldighet att lämna förslag på ställföreträdare till tingsrätten? Vårt förslag: Överförmyndaren ska i samband med att utred- ning ges in till rätten i ärenden om anordnande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB eller förvaltarskap eller på uppdrag av rätten, lämna förslag på en god man eller förvaltare som är lämp- lig för uppdraget, om det inte finns särskilda skäl mot detta. 7.8.1Det är i praktiken oklart om överförmyndaren ska lämna förslag på ställföreträdare Som framgår av vår redogörelse i avsnitt 7.1.3 ska rätten i ärenden om anordnande av godmanskap (enligt 11 kap. 4 § FB) eller för- valtarskap hämta in yttrande från överförmyndaren. Det finns en skyldighet för överförmyndaren att lämna rätten sådana uppgifter som kan vara av betydelse i ärendet.37 JO har uttalat att det inte finns någon uttrycklig skyldighet för överförmyndaren att lämna förslag på lämplig person för uppdraget, men att det är lämpligt att överförmyndarna bistår tingsrätterna med detta.38 I förarbetena till FB uttalade departementschefen att domstolarna i ärenden om förordnande av förmyndare alltid ska bereda kom- munen tillfälle att lämna förslag på person som är lämplig för uppdraget. Departementschefen utgick från att överförmyndarna i behövlig utsträckning skulle komma att utnyttja möjligheten att lämna domstolarna förslag på lämpliga personer och att det därför inte fanns anledning att komplettera bestämmelsen om inhämtande av yttrande med en föreskrift om en skyldighet att utse presumtiva förmyndare.39 Det finns ingen författningsreglerad skyldighet för överförmyn- daren att lämna förslag på ställföreträdare till tingsrätten. Av de svar som vi har fått på vår enkät framgår att vissa överförmyndare lämnar förslag på ställföreträdare till tingsrätten, medan andra över- förmyndare inte gör det. Detta tyder på att det råder en oklarhet beträffande vad som gäller i denna del, dvs. om överförmyndaren ska (eller bör) lämna förslag på ställföreträdare till tingsrätten eller inte. Skillnaden i förfarandet kan leda till att handläggningen inte sker på ett snabbt och effektivt sätt, vilket i slutändan kan ge åter- verkningar för den som är i behov av en ställföreträdare. Vi kommer därför först att överväga om överförmyndaren bör ha en skyldighet att lämna förslag på ställföreträdare till tingsrätten. Om det bör finnas en sådan skyldighet, kommer vi därefter att ta ställning till hur den bör vara utformad och om den bör författningsregleras. 3711 kap. 16 § andra och fjärde stycket FB. 38JO:s beslut , dnr 1811-2012. Detta skiljer sig dock åt från tidigare JO- uttalanden, där det ansågs finnas en sådan skyldighet. Se JO 2008/09, s. 476 ff. En redo- görelse för JO-uttalanden på detta område finns i avsnitt 7.4. 1974:142, s. 127 f. 7.8.2Bör överförmyndaren ha en skyldighet att lämna förslag på ställföreträdare? Vi har i avsnitt 7.7 föreslagit att överförmyndaren ska bistå tings- rätten med att hämta in utredningen i de ärenden om godmanskap eller förvaltarskap i vilka tingsrätten beslutar. Flera av de skäl som vi har anfört för en sådan ordning gör sig gällande också när det gäller frågan om överförmyndaren bör ha en skyldighet att lämna förslag på ställföreträdare till tingsrätten. Även i denna del talar den process av renodling som pågår av domstolarnas roll för att det inte bör vara en uppgift för dom- stolarna att finna lämpliga gode män eller förvaltare. Vidare talar den omständigheten att överförmyndarnas verksamhet är speciali- serad på frågor kring ställföreträdarskap för att det bör vara en uppgift för överförmyndaren att lämna förslag på ställföreträdare. Att överförmyndaren i vissa andra fall har till uppgift att förordna en ställföreträdare, t.ex. god man för ensamkommande barn eller i de fall det sker ett byte av god man eller förvaltare, innebär också att överförmyndaren har god kunskap om vilka ställföreträdare som finns att tillgå och deras kvalifikationer. Vid tingsrätterna saknas det oftast kännedom om lämpliga ställföreträdare. Sammantaget menar vi att dessa skäl är av sådan karaktär att det framstår som mest ändamålsenligt att överförmyndaren lämnar för- slag på en god man eller förvaltare som är lämplig för uppdraget till rätten. Det bör dock inte kunna bli fråga om någon absolut skyldig- het för överförmyndaren, eftersom det förekommer fall då det inte går att finna någon som vill åta sig ett ställföreträdaruppdrag. Det finns inte någon möjlighet för överförmyndaren att tvinga någon att åta sig ett uppdrag som god man eller förvaltare. Vidare bör överförmyndaren inte ha någon skyldighet att lämna förslag på god man eller förvaltare i de fall myndigheten anser att det saknas förutsättningar för ett ställföreträdarskap. Situationen kan dock bli sådan att tingsrätten, till skillnad från överförmyndaren, bedömer att det finns förutsättningar för ett ställföreträdarskap. Tingsrätten ska då kunna förelägga överförmyndaren att lämna ett förslag på ställföreträdare. Vi föreslår därför att överförmyndaren i samband med att en utredning ges in eller på uppdrag av rätten ska lämna ett förslag på en lämplig god man eller förvaltare till tingsrätten om det inte finns särskilda skäl mot detta. Det är angeläget att det inte råder någon tvekan om överför- myndarens skyldighet i detta hänseende. Enligt vår mening bör den därför författningsregleras. Eftersom skyldigheten är att betrakta som ett åliggande för kommunen ska regleringen ske genom lag (se 8 kap. 2 § första stycket 3 RF). Vi föreslår att överförmyndarens skyldighet i denna del ska framgå av en ny bestämmelse i 11 kap. 17 b § FB. Närmare uttalanden om regleringen i denna del görs i författningskommentaren, se avsnitt 13.1. 8.1Sekretess hos överförmyndare i ärende enligt FB Enligt 32 kap. 4 § OSL gäller sekretess hos överförmyndare i ärende enligt FB för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Enligt bestämmelsen gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. att sek- retess ställs upp som huvudregel och att den gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. 8.1.2Särskilt om begreppet enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden Det framgår av rättspraxis1 att det i uttrycket enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden innefattas även förhållanden som avser den som är god man enligt FB. har till utredningen framfört att sekretessen i 32 kap. 4 § OSL endast bör skydda upp- gifter som kan vara till men för huvudmannen och inte uppgifter som kan vara till men för ställföreträdaren. Tidningsutgivarna menar att behovet av sekretess för ställföreträdarnas personuppgifter är svagt 1Se RÅ 1992 not. 331 och RÅ 1993 not. 2Tidningsutgivarna är en branschorganisation som arbetar för fria och konkurrenskraftiga medier för ett öppet och demokratiskt samhälle. Medlemmar i organisationen är de svenska morgon- och kvällstidningarna, gratistidningar, nyhetsbyråer, tryckerier, tidningsdistribu- tionsföretag, annonsförsäljningsbolag, tv- och radiostationer samt förlag. medan offentlighetsintresset är synnerligen starkt. Det måste enligt Tidningsutgivarna vara möjligt att granska de personer som har fått förtroendet att företräda de svagaste i samhället. För att detta ska vara möjligt krävs att det är möjligt för journalister och andra att få ut listor med ställföreträdares namn och personnummer från över- förmyndarna. Vi har enligt våra direktiv i uppdrag att utarbeta ett förslag som innebär att den sekretess hos överförmyndaren som gäller för en en- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden enligt FB ska gälla i samma utsträckning i ärenden enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn. Någon översyn av sekretessen i 32 kap. 4 § OSL ska således inte ske. Den frågeställning som Tidningsut- givarna har pekat på får därför anses ligga utanför vårt uppdrag och vi kommer inte att göra några vidare överväganden i den delen. 8.2Sekretess hos överförmyndare i ärenden om god man för ensamkommande barn Vårt förslag: Sekretess ska gälla hos överförmyndare i ärende enligt lagen om god man för ensamkommande barn för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Sekretessen ska inte hindra att den enskilde, hans eller hennes make eller sambo och närmaste släktingar har rätt att ta del av handlingar som rör godmanskapet och som förvaras hos över- förmyndaren. 8.2.1Behovet av sekretess hos överförmyndare i ärenden om god man för ensamkommande barn Vid handläggningen av ärenden om god man för ensamkommande barn förekommer ett antal uppgifter som rör den enskildes person- liga förhållanden. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om hur barnet har kommit hit och om hans eller hennes förhållanden i hemlandet. Vidare kan det finnas uppgifter om barnets nuvarande situation, hans eller hennes hälsotillstånd samt vilka behov av hjälp barnet har. kan också finnas uppgifter som rör barnets försörjning eller eko- nomiska förhållanden i övrigt. Detta innebär att det i ärenden om god man för ensamkommande barn finns uppgifter för vilka det kan vara påkallat med sekretess med hänsyn till skyddet för barnets personliga eller ekonomiska förhållanden. 8.2.2Täcks sekretessbehovet av befintliga bestämmelser? Nuvarande reglering om sekretess hos överförmyndare gäller i ären- den enligt FB, dvs. i bland annat ärenden om god man eller förval- tare. Även bestämmelserna om sekretess hos domstol är tillämpliga i ärenden enligt FB. Eftersom regleringen på dessa områden ut- tryckligen endast gäller ärenden enligt FB är den inte tillämplig i de fall överförmyndaren handlägger ett ärende enligt lagen om god man för ensamkommande barn. Av 21 kap. 5 § OSL framgår att det gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Av förarbetena till bestämmelsen framgår att sekretessen avser att skydda mot skador som hänger samman med den enskildes sär- skilda förhållanden som utlänning. Typexemplet är att röjande av uppgifter om en politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller hans eller hennes anhöriga i hemlandet. Sek- retess gäller endast för uppgifter som kan leda till relativt allvarlig skada. Redan en beaktansvärd skaderisk är emellertid tillräcklig för sekretess. För sekretessen i bestämmelsen gäller ett rakt skade- rekvisit, dvs. det råder en presumtion för offentlighet.3 Bestämmelsen i 21 kap. 5 § OSL torde kunna vara tillämplig be- träffande en del av de uppgifter som förekommer vid handläggningen av ärenden om god man för ensamkommande barn. För att sekre- tessen ska gälla krävs det dock att det kan antas att ett röjande av en uppgift om en utlänning leder till skada som just hänger samman med hans eller hennes särskilda förhållanden som utlänning. Vi be- dömer dock att de uppgifter som förekommer i ärenden om god man för ensamkommande barn till stor del rör barnets personliga och 3 Regeringens proposition 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 208 f. ekonomiska förhållanden i stort. Det kan alltså i dessa delar inte antas att ett röjande av uppgiften leder till sådan skada som anges i den aktuella bestämmelsen. Det behov av sekretess som finns i ären- den om god man för ensamkommande barn täcks alltså inte i till- räcklig grad av bestämmelsen i 21 kap. 5 § OSL. Då det inte heller finns någon annan sekretessbestämmelse som är tillämplig i dessa fall bedömer vi att det sekretessbehov som finns inte täcks av befintliga sekretessbestämmelser. 8.2.3Avvägning mellan intresset av insyn och intresset av enskildas behov av skydd för den personliga integriteten Om det finns ett sekretessbehov som inte täcks av befintliga sekre- tessbestämmelser ska det göras en avvägning mellan intresset av insyn och den enskildes behov av skydd för den personliga integri- teten. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättig- het som utgör en viktig del av vårt demokratiska statsskick. Syftet med denna rätt är, som det kommer till uttryck i 2 kap. 1 § TF, att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom tillgången till allmänna handlingar underlättas en fri åsiktsbildning, en fri och på fakta grundad debatt i skilda samhällsfrågor liksom den medborgerliga kontrollen av den offentliga maktutövningen. Att ta del av allmänna handlingar är en rätt som tillkommer var och en. När det gäller handlingar i ärenden om god man för ensam- kommande barn hos överförmyndare kan denna rätt bl.a. ha bety- delse för möjligheten till insyn i och kontroll av denna verksamhet. Mot detta ska ställas att det i ärenden om god man för ensam- kommande barn förekommer handlingar som innehåller uppgifter som ingående tar upp barnets mest personliga förhållanden. Upp- gifter som finns i denna typ av ärenden är typiskt sett mycket inte- gritetskänsliga och bör därför inte få allmän spridning. Vid en avvägning mellan intresset av insyn och barnets behov av skydd för den personliga integriteten anser vi att barnets krav på skydd för personliga eller ekonomiska förhållanden i dessa fall väger tyngre än allmänhetens behov av att få tillgång till uppgifter om barnet. Vi föreslår därför att sekretess ska gälla hos överförmyndare i dessa ärenden i samma utsträckning som i ärenden om god man Detta innebär att sekretess ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men, dvs. ett omvänt skaderekvisit. Närmare uttalanden om regle- ringen i denna del görs i författningskommentaren, se avsnitt 13.2. I 32 kap. 5 § OSL finns en sekretessbrytande bestämmelse som inne- bär att sekretessen inte hindrar att uppgift lämnas till en enskild en- ligt vad som föreskrivs i FB. Av 16 kap. 7 § FB framgår att den som har god man eller förvaltare, hans eller hennes make eller sambo och närmaste släktingar har rätt att ta del av handlingar som rör ställföre- trädarskapet och som förvaras hos överförmyndaren. Bestämmelsen innebär att sekretessen hos överförmyndaren bryts i dessa fall. Denna insyn är av stor vikt för närståendes möjligheter till uppfölj- ning av skötseln av den enskildes intressen. Bestämmelsen i 16 kap. 7 § FB är genom en hänvisning i lagen om god man för ensamkom- mande barn tillämplig även i ärenden enligt den lagen.4 För att denna rätt att ta del av handlingar ska vara möjlig i ären- den som rör god man för ensamkommande barn krävs det att sekre- tessen kan brytas i de fall detta blir aktuellt. Vi föreslår därför att det ska gälla en sekretessbrytande bestämmelse även då uppgifter ska lämnas till en enskild i ärende enligt lagen om god man för ensam- kommande barn. Detta bör ske genom ett tillägg i 32 kap. 5 § OSL, se avsnitt 13.2. 8.3Sekretess hos domstol i ärenden om god man för ensamkommande barn Vårt förslag: Sekretess ska gälla hos domstol för uppgift om en- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden som förekommer i ärende enligt lagen om god man för ensamkommande barn, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . 4 Se 12 § lagen om god man för ensamkommande barn, av vilken det framgår att bl.a. 16 kap. FB ska tillämpas i frågor om god man enligt lagen. 8.3.1Det gäller sekretess hos domstol för uppgifter i ärenden enligt FB Hos domstol gäller enligt 36 kap. 1 § första stycket 3 och 4 OSL sek- retess för en uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som förekommer i ärende om anordnande av god- manskap enligt 11 kap. 4 § FB eller förvaltarskap. Sekretessen gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Enligt bestämmelsen gäller ett rakt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för offentlighet. Sekretessen gäller oavsett om en part begär det eller inte. Skälen för detta är att den som behöver god man enligt 11 kap. 4 § FB eller förvaltare ofta inte kan förväntas förstå att sekretessen ska begäras särskilt för att inte uppgifterna ska bli fritt tillgängliga för var och en utan en skadeprövning.5 Av 36 kap. 1 § andra stycket 2 OSL framgår att sekretess gäller hos domstol i mål eller ärenden enligt FB även i annat fall än som anges i första stycket. Också i det fallet gäller sekretessen för upp- gift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och med ett rakt skaderekvisit. För att sekretess ska gälla krävs det dock att en part begär det. Enligt 36 kap. 1 § tredje stycket OSL gäller sekretessen för upp- gift i en allmän handling i högst . 8.3.2Det finns behov av sekretess för uppgifter om ensamkommande barn även i domstol I vårt uppdrag ingår att utarbeta författningsförslag om sekretess hos överförmyndaren i ärenden enligt lagen om god man för ensam- kommande barn. Behov av sekretess för sådana uppgifter finns emellertid även vid handläggning av dessa ärenden i domstol, i de fall överförmyndarens beslut överklagas dit.6 Barnets krav på skydd för personliga eller ekonomiska förhållanden får även i dessa fall anses väga tyngre än allmänhetens behov av att få tillgång till uppgifter om barnet. Det framstår som lämpligt att nuvarande reglering om sekretess hos domstol i ärenden enligt FB ändras till att omfatta också ären- den enligt lagen om god man för ensamkommande barn. 1993/94:251, Förmynderskapslagstiftningen, s. 174 f. 620 kap. 6 § FB och 12 § lagen om god man för ensamkommande barn. bär att sekretessen ska gälla för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. I ärenden om anordnande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB eller ärende om förvaltarskap gäller sekretessen hos domstol utan att en part begär det. Den sekretess hos domstol som vi föreslår gäller för uppgifter om barn som är utländska medborgare eller statslösa och som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller annan vuxen som har trätt i föräldrarnas ställe. Ett barn i denna situation kan inte förväntas förstå att sekretess ska begäras särskilt för att inte uppgifterna i ärendet ska bli fritt tillgängliga utan en skadeprövning. Vi föreslår därför att sekretessen hos domstol i ären- den enligt lagen om god man för ensamkommande barn ska gälla oavsett om en part begär det eller inte. Närmare uttalanden om reg- leringen i denna del görs i författningskommentaren, se avsnitt 13.2. 9Statistik över överförmyndarnas verksamhet 9.1Vilka uppgifter och vilken statistik finns det beträffande överförmyndarnas verksamhet?