sou · H1B321 · 2013-04-04 00:00:00 — föreslå en mer ändamålsenlig beslutsordning, bedöma om prövningen i vissa fall och under vissa förutsätt- ningar fortfarande bör vara förbehållen regeringen, föreslå vilka förutsättningar som ska gälla vid överförande av verk- ställighet från respektive till , se över förklaringar och reservationer och föreslå de förändringar som behövs. Beträffande uppdraget att föreslå hur rambesluten ska genomföras i svensk rätt har detta bestått i att se över och lämna förslag i alla frågor som är relevanta för överförande av straffverkställighet, såväl från som till , i enlighet med rambesluten. Det har varit fråga om att bl.a. föreslå vilken beslutsordning som gälla, ta ställning till vilka svenska påföljder som ska kunna överföras för verkställighet i en annan medlemsstat inom EU, föreslå vilka principer och föreskrifter som ska gälla i fråga om erkännande och verkställighet i , ta ställning till vilka anknytningskriterier som ska gälla vid över- förande av verkställighet från och till , överväga i vilken utsträckning och hur möjligheterna att vägra erkännande och verkställighet bör genomföras i svensk rätt, beträffande frivårdspåföljder att föreslå en reglering av ansvaret för följdbeslut, ta ställning till vilka underrättelser och förklaringar som bör läm- nas till rambesluten bl.a. gällande kravet på dubbel straffbarhet. Utredningens arbete inleddes . Utredningens experter har varit kallade till tretton sammanträden, varav ett tvådagars sam- manträde i internatform. Utöver experternas medverkan har ytterligare information in- hämtats och samråd hållits med , Kriminal- vården, , , tutionsstyrelse (SiS), och tings- rätt. En praxisgenomgång har gjorts av regeringens beslut enligt internationella verkställighetslagen . Sekreteraren har deltagit vid ett expertmöte i om genomförandet av rambeslutet om erkännande och verk- ställighet av frihetsberövande påföljder och rambeslutet om erkän- nande och verkställighet av frivårdspåföljder. Utredningen har följt arbetet i andra medlemsstater med att genomföra rambesluten. Även annat relevant arbete inom EU när det gäller det straffrätts- liga samarbetet har beaktats, bl.a. gällande kommissionens arbete med en grönbok om förhållanden i fängelse och häkte. Utredningen har också följt arbetet inom med genomförandet av rambeslutet om verkställighet av utevarodomar (Ds 2012:53), rambeslutet om en europeisk övervakningsorder, be- tänkandet om transport av frihetsberövade personer (SOU 2011:7) och antagandet av konventionen om en nordisk arresteringsorder, som genomförts genom lagen (2011:1165) om överlämnande från enligt en nordisk arresteringsorder. Utredningen har samrått med (Ju 2009:11), Utredningen om processrättsliga konsekvenser av Påföljdsutred- ningens förslag (Ju 2012:F), (Ju 2009:16), (Ju 2003:04), (S 2008:09), (Ju 2010:11) och Straff- processutredningen (Ju 2010:10). Utredningen har även följt arbetet med Utredningen om översyn av de statliga verksamheterna inom vård- och omsorgssystemet (S 2011:01). Betänkandet består av sex delar. Del I innehåller en beskrivning av gällande rätt (avsnitten 2–7) samt av reformbehovet och utred- ningens utgångspunkter (avsnitt 8). I Del II finns våra överväganden och förslag om en ny inter- nationell verkställighetslag (avsnitten 9–14). I Del III finns våra överväganden och förslag om genomförande av rambeslutet om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder (avsnitten 15–19). I Del IV finns våra överväganden och förslag om genomförande av rambeslutet om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder (avsnitten 20–24). I Del V behandlas vissa gemensamma frågor. Det handlar om behörig domstol (avsnitt 25), ikraftträdande och övergångsbestäm- melser (avsnitt 26) och förslagens konsekvenser (avsnitt 27). Del VI innehåller utredningens författningsförslag med kom- mentarer. Samtliga författningsförslag redovisas inledningsvis i be- tänkandet. Del I Gällande rätt Överförande av straffverkställighet är en del av det internationella straffrättsliga samarbetet. Det grundläggande syftet är att underlätta den dömdes sociala återanpassning genom att möj- liggöra att straffet verkställs där den dömde är medborgare eller har sin hemvist. För detta finns såväl kriminalpolitiska skäl som humani- tära skäl. För böter och förverkande syftar samarbetet framför allt till att underlätta en effektiv brottsbekämpning. Samarbetet grundar sig på ett flertal internationella överenskommelser. Nedan följer en översiktlig redogörelse för de överenskommelser om överförande av straffverkställighet som har ingått och hur de har genom- förts i svensk lagstiftning. Lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställig- het av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen, IVL) möjliggör överförande av verkställighet av frihetsberövande påfölj- der, böter och förverkande till och från . Regeringen har be- hörighet att i förordning bestämma att frihetsberövande påföljder, böter och förverkande som dömts ut i en annan stat får verkställas i och att svenska frihetsberövande påföljder, böter eller för- verkanden får verkställas utomlands i den mån det följer av en bilateral eller multilateral överenskommelse som ingått med en annan stat (1 § första stycket IVL). Detsamma gäller godkänt strafföreläg- gande eller godkänt föreläggande av ordningsbot. Beträffande frihets- berövande påföljder omfattas inte överlämnande till annan särskild vård än rättspsykiatrisk vård. De grundläggande överenskommelserna som omfattas av lagen är konvention om brottmålsdoms internatio- nella rättsverkningar (brottmålsdomskonventionen),1 konvention om överförande av dömda personer (över- förandekonventionen)2 med tilläggsprotokoll3 och artikel 67– 69 i Schengenkonventionen.4 Av förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (IVF) framgår vilka överenskommelser som om- fattas av lagen samt vilka stater som tillträtt dessa överenskommelser. Huvudregeln är att det för ett överförande av straffverkställighet ska finnas en överenskommelse mellan och den andra staten som möjliggör ett överförande mellan staterna. När synnerliga skäl föreligger kan regeringen under vissa förutsättningar besluta att verkställigheten av en frihetsberövande påföljd ska överflyttas i ett visst konkret fall utan att en generell överenskommelse med den andra staten finns (3 § IVL). Det handlar om fall när starka huma- nitära, sociala eller andra liknande skäl talar för att svensk med- borgare eller utlänning med hemvist här i landet överflyttas hit för fortsatt verkställighet av ett långvarigt frihetsstraff eller när en i dömd person är medborgare eller har hemvist i den stat dit överflyttning kan ske.5 IVL tillkom med anledning av tillträde till brott- målsdomskonventionen. har 21 stater tillträtt kon- ventionen som omfattar frihetsberövande påföljder, böter och för- verkande. Konventionen tillämpas inte i någon större utsträckning, drygt två fall . Detta beror troligen på att förfarandet enligt konventionen är relativt komplicerat. Brottmålsdomskonventionen omfattar även förlust av rättighet, s.k. diskvalifikation, t.ex. åter- kallelse av körkort eller förlust av läkarlegitimation. har valt att inte låta lagens tillämpningsområde omfatta diskvalifikation.6 Krav på domstolsförfarande är en central punkt i brottmålsdoms- konventionen. Konventionen förpliktar konventionsstaterna att låta verkställigheten föregås av ett särskilt prövningsförfarande, som i princip ska äga rum vid domstol. Vidare är konventionsstat, som inte 1SÖ 1973:55 och SÖ 2000:45, prop. 2SÖ 1985:1, prop. 1983/84:197. 3SÖ 2000:53, prop. 1999/2000:45. 4SÖ 1998:49, prop. 1999/2000:45. 1972:98 s. 86 och 107 f. 1972:98 s. 86. lämnat förbehåll, skyldig att införa ett särskilt system för förfarandet vid prövning av utevarodom.7 Förfarandet och beslutsordningen be- träffande frihetsberövande påföljder beskrivs närmare i avsnitt 3.1.1 och 3.2.2 och beträffande böter och förverkande i avsnitt 3.3.1. Konventionen innebär att en stat i princip är förpliktigad att över- ta verkställigheten efter en framställning, om alla förutsättningar är uppfyllda. Samtycke från den dömde är inte något krav enligt kon- ventionen. Konventionen tillåter en stat att vägra verkställighet om vissa i konventionen uppräknade förhållanden är aktuella. I lagen har därför tagits in vissa tvingande och fakultativa vägransgrunder (5 och 6 §§ IVL). Under vissa förutsättningar är det möjligt med partiell verkställighet av domen (7 § IVL). Förutsättningarna för överförande av straffverkställighet beskrivs närmare i avsnitt 4.2.1. 2.1.2Överförandekonventionen jämte tilläggsprotokoll och Mot bakgrund av bl.a. att få stater ratificerat brottmålsdomskonven- tionen har arbetat fram ytterligare en konvention, över- förandekonventionen, vilken trädde i kraft . Samtliga medlemsstater inom EU har tillträtt konventionen och 21 medlems- stater, inklusive , har tillträtt tilläggsprotokollet. Konven- tionen är öppen för tillträde av, förutom europarådsstater, och , som medverkat vid utarbetandet. Vidare kan även andra stater utanför bjudas in att ansluta sig. Flertalet över- föranden inom EU sker med stöd av denna konvention. Förfarandet och beslutsordningen vid tillämpning av överförande- konventionen jämte tilläggsprotokoll och beskrivs närmare i avsnitt 3.1.1 och 3.2.1. I förhållande till brottmålsdomskonventionen skiljer sig regle- ringen i överförandekonvention huvudsakligen i följande avseenden. Överförandekonventionen omfattar enbart frihetsberövande på- följder. Det finns inte någon skyldighet för en stat att överföra eller över- ta straffverkställighet. Ett överförande förutsätter alltid både domslandet och den verkställande statens medgivande. Över- förandekonventionen innehåller därför inte i samma utsträckning 1972:98 s. 72 och 81. som brottmålsdomskonventionen en uppräkning av de grunder som får åberopas till stöd för att vägra verkställighet. Överförande av straffverkställighet får begäras inte bara av doms- landet utan även av den stat som önskar överta verkställigheten. Den dömde måste samtycka till ett överförande enligt konven- tionen. Förfarandet är enklare vilket gör den praktiska tillämpningen lättare. Överförandekonventionens bestämmelser kompletteras av tilläggs- protokollet och . Genom tilläggsprotokollet till överförandekonventionen har kravet på samtycke från den dömde modifierats i två fall. För det första krävs inte samtycke från den dömde vid verkställighet av utländsk påföljd i det land där denne är medborgare om han eller hon har flytt till den staten i syfte att undandra sig verkställigheten av en dom (flyktfallet). Överförande kan för det andra ske utan den dömdes samtycke när han eller hon utöver den frihetsberövande påföljden ska utvisas eller avvisas på grund av brottet genom beslut antingen i brottmålsdomen eller i anslutning till brottmålsdomen. Samma sak gäller när ett beslut får som konsekvens att den dömde inte längre får stanna kvar i domslandet när han eller hon friges (utvisnings- fallet). Dessutom finns i tilläggsprotokollet kompletterande regler om tvångsmedel. tillträdde 2001 och regleringen är tillämplig i förhållande till de stater som anslutit sig till Schengen- samarbetet. bestämmelser i artiklarna 67–69, kompletterar överförandekonventionens bestämmelser. Schengen- konventionen innebär, för de anslutna staternas del, att ett över- förande kan ske utan den dömdes samtycke vid flyktfallet. 2.1.3Verkställighet enligt andra internationella överenskommelser har även ingått andra överenskommelser som regleras genom IVL. Överenskommelserna framgår av 21–§§ IVF och i bestäm- melserna anges vilket förfarande för verkställighet till respektive från som ska tillämpas genom hänvisningar till bestämmelser så- väl i IVL som i IVF. Vissa av föreskrifterna hänför sig till vad som gäller enligt brottmålsdomskonventionen och andra till vad som gäller enligt överförandekonventionen. I 25 § IVL regleras överförande av verkställighet till i de fall regeringen i sitt förordnande varken hänfört sig till brottmålskonventionen eller överförande- konventionen. I bilagor till IVF framgår vilka länder som omfattas av de multilaterala konventionerna. De överenskommelser som gäller är följande. Överenskommelsen mellan och om verkställighet av straffrättsliga påföljder.8 Överenskommel- sen avser frihetsberövande påföljder. Överenskommelsen mellan och om verkställighet av straffrättsliga påföljder.9 Överens- kommelsen avser frihetsberövande påföljder och vissa övervak- ningsåtgärder. Överenskommelsen mellan och och om tvångsåtgärder och förver- kande avseende av brott.10 Överenskommelsen avser för- verkande av utbyte av brott. konvention av mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (narkotika- brottskonventionen).11 Konventionen omfattar förverkande av bl.a. som härrör från brott enligt konventionen eller egen- dom som motsvarar värdet av sådan samt narkotika m.m. (uppräkning i artikel 5, punkt 1). Den europeiska konventionen om förver- kande m.m. (förverkandekonventionen).12 Konventionen omfattar förverkande på grund av brott. Avtalet mellan och om inbördes rättshjälp i brottmål.13 Avtalet avser förverkande på grund av brott. 9SÖ 1990:35 och 2004:24. 12SÖ 1996:19, 1999:50 och 2000:36. En revidering av förverkandekonventionen har skett genom konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott och om finansiering av terrorism, vilken trädde i kraft . har undertecknat konventionen och har i betänkandet SOU 2012:12 föreslagit att ska tillträda förverkandekonvention. Avtalet mellan och om in- bördes rättshjälp i brottmål.14 Avtalet avser förverkande på grund av brott. konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (Palermokonven- tionen).15 Konventionen omfattar förverkande av som härrör från brott enligt konventionen eller egendom som mot- svarar värdet av sådan samt egendom, utrustning och andra hjälpmedel (artikel 12, punkt 1). Tilläggsprotokollet (till Palermokonventionen) om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn.16 Tilläggsprotokollet (till Palermokonventionen) mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen.17 konvention mot kor- ruption (korruptionskonventionen).18 Avtalet mellan Europeiska unionen och av om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Avtalet omfattar för- verkande på grund av brott. 2.2Lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet Den enda konvention som reglerar frivårdspåföljder är Europa- rådets konvention av rörande övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer (övervaknings- konventionen). Konventionen har till syfte att göra det möjligt för medlemsstaterna att ge varandra ömsesidig hjälp vid verkställigheten av påföljder som innebär kriminalvård i frihet. Vissa övervaknings- åtgärder omfattas vidare av avtalet mellan och Thailand.19 Konventionen har i svensk rätt genomförts genom lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i fri- 19Överenskommelsen mellan och om samarbete rörande verkställighet av straffrättsliga påföljder, SÖ 1990:35. het (IskL) och förordningen (1979:163) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet (IskF). Lagstiftningen har i praktiken tillämpats ytterst sällan. Förfarandet och beslutsordningen redovisas i avsnitt 3.4.1. 2.3Överförande av straffverkställighet inom Inom finns ett långtgående samarbete rörande överförande av straffverkställighet. Samarbetet bygger på lagharmo- nisering och de nordiska staterna har i stort sett likalydande lagar gällande överförande av straffverkställighet. I finns bestäm- melser i lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. (nordiska verkställighetslagen, NVL) och i den tillhörande förordningen (1963:194) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. (NVF). De nordiska verkställighetslagarna möjliggör överförande mellan de nordiska länderna av frihetsberövande påföljder, böter och för- verkande. Därutöver kan även övervakning av villkorligt dömda och villkorligt frigivna överföras till en annan nordisk stat. Vidare om- fattas verkställighet av rättegångskostnader. Även strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot omfattas av bestämmelserna. Där- emot omfattas inte verkställighet av avgift till brottsofferfonden eller företagsbot. Den nordiska regleringen omfattar inte heller rätts- psykiatrisk vård. Om det är fråga om att överföra verkställigheten av rättspsykiatrisk vård till eller från i förhållande till ett annat nordiskt land tillämpas därför i stället IVL. Det pågår för när- varande ett arbete med att utöka den nordiska regleringen till att även avse samhällstjänst.20 Den nordiska lagstiftningen bygger på direktkontakt mellan de behöriga myndigheterna i respektive stat och på att den rättsliga prövningen görs av de behöriga myndigheterna och inte av rege- ringarna eller i övrigt på politisk nivå. Samarbetet är uppbyggt på så sätt att varje lands myndigheter har att, obundna av tvingande reg- ler, besluta såväl om en framställning om överförande ska göras som om en framställning ska bifallas. Det har ansetts vara en förutsätt- 20 Rapport om Utredning om överförande av straffverkställighet till Nordisk Ministerråd, . ning för att samarbetet ska kunna bedrivas utan stöd av någon inter- nationell överenskommelse, att framställningar varken underlåts eller avslås i de fall på vilka lagreglerna tar sikte. Någon ovillkorlig skyl- dighet att efterkomma framställningar om verkställighet föreligger visserligen inte. Samarbetet bygger dock på att en framställning, som har gjorts i enlighet med lagstiftningen, regelmässigt ska bifallas, om inte särskilda hinder föreligger. Vid fängelse eller motsvarande straff är det Kriminalvården som svarar både för att göra en framställning om överförande och för att slutligt pröva frågan om överförande till och från . Se när- mare om förfarandet och beslutsordningen gällande frihetsstraff i avsnitt 3.1.2 och 3.2.4. En frihetsberövande påföljd som dömts ut i ett annat nordiskt land får verkställas i , om den dömde är svensk medborgare eller har hemvist här eller, om personen redan befinner sig i , om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligast (5 § NVL). Under motsvarande förutsättningar får ett svenskt fängelsestraff verkställas i ett annat nordiskt land (8 § NVL). Den dömdes samtycke är inte nödvändigt för överförande och det finns inte i lagen något krav på dubbel straffbarhet. Kriminalvården är behörig myndighet vid överförande till av övervakning av villkorligt dömd m.m. eller övervakning av villkor- ligt frigiven m.m. är behörig när det gäller överförande av verkställighet från av skyddstillsyn och över- vakning av villkorligt frigiven m.m. Se vidare avsnitt 3.4.2. Vid överförande av verkställighet av böter, förverkande m.m. till respektive från är behörig myn- dighet. Förfarandet och beslutsordningen avseende bötesstraff och förverkande beskrivs i avsnitt 3.3.2. 2.3.2Överförande av straffverkställighet i samband med en nordisk arresteringsorder I syfte att förenkla och effektivisera utlämningsförfarandet mellan de nordiska staterna har dessa antagit en konvention om överlämnan- de mellan de nordiska staterna på grund av brott (nordisk arreste- ringsorder). Konventionen har genomförts i svensk rätt genom lagen (2011:1165) om överlämnande från enligt en nordisk arreste- ringsorder,21 förordningen (2012:565) om överlämnande från 2010/11:158, bet. 2011/12:JuU5, rskr. 2011/12:21. enligt en nordisk arresteringsorder och förordningen (2012:566) om överlämnande till enligt en nordisk arresteringsorder. I lagen finns bestämmelser om överförande av straffverkställig- het efter att en nordisk arresteringsorder avseende straffverkställig- het avslagits på den grunden att den frihetsberövande påföljden i stället ska verkställas i . Den myndighet som ansvarar för verkställigheten ska besluta om överförande hit, om inte den utfär- dande staten motsätter sig det (6 kap. 1 § lagen om en nordisk arresteringsorder). Vid verkställighet av en fängelsepåföljd ska den svenska ansvariga myndigheten vid sin handläggning tillämpa de bestämmelser i den nordiska verkställighetslagen som gäller då en framställning om verkställighet av en sådan påföljd bifalls i . Vid överförande av annan påföljd än fängelse ska den ansvariga myn- digheten tillämpa 7 kap. 3–6 §§ lagen om en europeisk arresterings- order. Däremot har det inte i lagen om en nordisk arresteringsorder införts några bestämmelser om villkorat överlämnande. Bakgrunden till detta är att NVL redan ser till att svenska medborgare och personer med hemvist i ska få verkställa nordiska straff i Sverige.22 2.4Överförande av straffverkställighet inom Europeiska unionen Inom Europeiska unionen pågår ett omfattande arbete med att er- sätta den traditionella formen av internationellt rättsligt samarbete med ett samarbete som bygger på principen om ömsesidigt erkännan- de av rättsliga avgöranden. fastslog i att principen om ömsesidigt erkännande av domar och beslut i brottmål som meddelas i någon medlemsstat ska utgöra en hörn- sten i samarbetet inom Europeiska unionen. I både det s.k. Haag- programmet och det s.k. Stockholmsprogrammet upprepades att medlemsstaterna skulle fullfölja sina åtaganden enligt de slutsatser som antagits i . Principen innebär att medlemsstaterna ska erkänna och verkställa varandras rättsliga avgöranden och utan vidare prövning godta de bedömningar som de beslutande myndigheterna har gjort. Prövningen av om den andra statens avgöranden ska erkännas och verkställas är begränsad till vissa s.k. vägransgrunder. Om den verkställande staten finner att 2010/11:158 s. 76 f. det föreligger en sådan omständighet får den vägra att erkänna och verkställa avgörandet. I annat fall ska den verkställande staten överta verkställigheten av avgörandet. Syftet är att uppnå ett enklare, snab- bare och effektivare förfarande. 2.4.1Lagen om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska union Rådets rambeslut /214/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff antogs . Innan utkastet till rambeslut antogs för del godkändes det av riksdagen.23 Rambeslutet har genomförts genom lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen samt förordningen (2009:1428) om erkännande och verk- ställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen, vilka trädde i kraft den 1 januari 2010.24 Bestämmelserna avser svenska beslut om bötesstraff som sänds över till en annan medlemsstat för verkställighet där, och bötesstraff från en annan medlemsstat som ska verkställas i . Med bötes- straff avses i lagen bl.a. böter och företagsbot i mening som meddelats av domstol eller genom ett föreläggande enligt 48 kap. samt beslut om rättegångskostnader och avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond (1 kap. 2 §). Med bötes- straff avses vidare utländska bötesstraff som meddelats av domstol eller annan i rambeslutet angiven behörig myndighet och som avser påföljd för brott avseende brottslig eller annan straffbar gärning, ersättning till brottsoffer i vissa fall, ersättning för rättegångskost- nader och avgifter till fond eller organisation för brottsoffer (1 kap. 3 §). Se närmare om förfarandet i avsnitt 3.3.3. 2.4.2Lagen om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen Rådets rambeslut /783/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande antogs . Innan utkastet till rambeslut antogs för del godkändes det av riksdagen.25 Rambeslutet har genomförts genom 2003/04:92, bet. 2003/04:JuU28, rskr. 2003/04:279. 24Ds 2007:18, prop. 2008/09:218, bet. 2009/10:JuU3, rskr. 2009/10:33. 2004/05:55, bet. 2004/05:JuU25, rskr. 2005/05:184.