sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Dessa regler beslutades av EU och innebär att förarbevis med giltighet i hela gemenskapen kan beviljas den som uppfyller vissa krav på minimiålder, utbildning, fysisk och psykisk lämplighet samt allmänna yrkeskvalifikationer. Förarbeviset måste kompletteras med intyg som visar att lokföraren har kunskap om den infrastruktur och det fordon som ska framföras. Regleringen innehåller krav på att register över förarbevis, intyg och tillstånds- havare inrättas. Dessa regler infördes i svensk lagstiftning genom lagen (2011:725) och förordningen (2011:728) om behörighet för lokförare. Det är Transportstyrelsen som utfärdar förarbevis och ger tillstånd till läkare och psykologer samt utbildningsanordnare och examinatorer. Transportstyrelsen för även registren utom avseende det kompletterande intyget vilket resp. arbetsgivare ska föra. Reglerna trädde i kraft . Kommissionen har därefter bl.a. beslutat om modeller för dessa lokförarbevis och intyg. En förordning (EG) 1371/2007 med rättigheter och skyldigheter för resenärer beslutades och trädde i kraft . Denna var ursprungligen avsedd för internationell persontrafik med förebild från luftfarten och COTIF. Under behandlingen av förslaget i kom dock dess tillämpningsområde att utsträckas till att omfatta även nationell trafik. Någon ny konsekvensanalys av förslaget, med anledning av tillämpningsområdets utsträckning, gjordes dock inte. 4 Meddelande KOM (2004) 140 slutlig s. Regleringsförändringar i och EU ningen definierar rättigheter vad gäller information, biljetter, ersättning vid förseningar, assistans till personer med funktions- nedsättning och reglerar järnvägsföretagens skadeståndsansvar. Stads- förorts- och regionaltrafik får undantas från förordningens tillämpningsområde. Regleringen innehåller även system för hantering av klagomål och krav på samarbete mellan de nationella tillsyns- myndigheterna. I är och Transport- styrelsen tillsynsmyndigheter. Förordningen innehåller en del begrepp som är mindre tydliga vid en tillämpning på det svenska järnvägsområdet vilket är en effekt av att olika medlemsstater i EU har organiserat sin järnväg på olika sätt. har i en departementsskrivelse presenterat förslag till hur bl.a. tågpassagerarförordningen ska införas i svensk rätt.5 Förslaget omfattar förutom tågpassagerarförordningen även motsvarande reglering för fartygs- och busspassagerare. Det innebär att det före- slås att möjligheterna till undantag för viss trafik och sanktioner mot den som inte efterlever kraven nu ska införas i svensk lag- stiftning. , antogs och rådets för- ordning (EG) 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg, även kallad EUs kollektivtrafikförordning. Den trädde i kraft . Förordningen är tillämplig på kollektivtrafik på järnväg och andra spårbundna transportsätt, samt på väg. Medlems- staterna får välja att tillämpa förordningen på inre vattenvägar och nationella vatten. Denna reglering innebar inte någon ytter- ligare marknadsöppning men uppställer villkor för när de behöriga myndigheterna kan bevilja ensamrätter och om ersättning för full- görande av allmän trafikplikt. Förordningen fastställer även löptiden för avtal om allmän trafik vilken för järnväg och andra spårbundna transportsätt inte får överskrida . Harmoniseringen av lag- stiftningen för kollektivtrafik väntas bidra till att marknaden för kollektivtrafik öppnas upp. I beslutades lag och för- ordning om kollektivtrafik som kompletterar EUs kollektivtrafik- förordning. I sammanhanget kan noteras att det i varit möjligt att upphandla regional persontrafik och inter- regional persontrafik . Marknaden för persontrafik på järnväg öppnades i . 5 Ds 2013:44 Lag om resenärers rättigheter – kompletterande bestämmelser. Regleringsförändringar i och EU Året därpå, 2008, antogs vad som ibland går under benämningen järnvägspaket 3,5. Det innehöll en sammanslagning och samtidig omarbetning av driftskompatibilitetsdirektiven (direktiv /57/EG; tidigare 96/48/EG och 2001/16/EG). Regleringen innebar en utvidgning av kraven på teknisk harmonisering till hela nätet (tidigare enbart det transeuropeiska järnvägsnätet) och till att även omfatta befintliga system. Med direktiv /57/EG kom en ny procedur för fordonsgodkännanden. Paketet innehöll även viss ändring av säkerhetsdirektivet och förordningen som reglerar ERA. 5.4.9Fortsatt reglering inom blocket driftskompatibilitet och säkerhet Ändringen i säkerhetsdirektivet6 innebar införande av krav att varje fordon ska ha en underhållsansvarig enhet (ECM) och på certifiering av ECM för godsvagnar. Ändringarna i ERA- förordningen7 innehöll uppgifter om ECM och korsacceptans. Dessa förändringar har inarbetats i järnvägslagen. antogs en förordning8 om utformning av försäkran om överensstämmelse med godkänd typ av järnvägsfordon. På säkerhetsområdet har med stöd av säkerhetsdirektivet ett antal rättsakter beslutats av kommissionen i syfte att harmonisera hanteringen av säkerheten inom EU. Dessa rättsakter har tagits fram i förordningsform. antogs regler9 om format för säkerhetsintyg m.m., regler10 om antagande av en gemen- sam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning. Figur 5.1 är en illustration av kodifieringen av den riskhanteringsprocess som ska följas vid förändring i verksamheten. 6Genom direktiv /110/EG. 7Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1335/2008. 8Kommissionens förordning (EU) nr 201/2011. 9Kommissionens förordning (EG) nr 653/2007. 10Kommissionens förordning (EU) nr 352/2009. Regleringsförändringar i och EU Regleringsförändringar i och EU Året därpå, 2010, antogs regler11 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg respektive säkerhetstillstånd.12 5.4.10Fortsatt reglering inom blocket marknad antogs och rådets förordning (EU) 913/2010 om ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig godstrafik (EUs godskorridorförordning) som syftar till att stärka järnvägens konkurrenskraft genom gränsöverskridande samarbete. Den innehåller regler för val av, organisation och förvaltning av gods- korridorer samt vägledande investeringsplanering för korridorerna. För varje korridor ska medlemsstaterna inrätta en direktion och berörda infrastrukturförvaltare ska inrätta en styrelse. ingår i korridor 3 som omfattar sträckan och som ska vara driftklar . Inför framtagandet av denna förordning besökte kommissionen för att ta del av hur kapacitetstilldelningen går till i . Kommissionen var särskilt intresserad av den prioritet som dåvarande gav godstrafik och synen på punktlighet. Kommissionens förordning (EU) 445/2011 om ett certifierings- system för enheter som ansvarar för underhåll av godsvagnar behandlar hur certifiering av en underhållsansansvarig enhet ska gå till. Ett fordon som inte har en ansvarig enhet får inte framföras på järnvägsnätet. En ECM ska ha tillstånd av tillsynsmyndigheten eller certifieras av ett ackrediteringsorgan. Krav på certifiering gäller endast för godsvagnar men avsikten är att de successivt ska utökas till att omfatta även andra fordon.13 Någon europa- omfattande marknad för underhåll finns enligt kommissionen inte vilket ansetts bero på att ett system för certifiering av verkstäder saknats. Syftet med regleringen är att stärka kontrollen av att järnvägsfordon underhålls på ett ändamålsenligt och säkert sätt och därigenom ytterligare förbättra säkerheten. 11Kommissionens förordning (EU) nr 1158/2010. 12Kommissionens förordning (EU) 1169/2010. 2010/11:160 Godkännande av järnvägsfordon och ansvar för underhåll. Regleringsförändringar i och EU Kommissionen har även omarbetat marknadsdirektiven (direktiv /440, 95/18 och 2001/14) och 2012 antogs ett direktiv (2012/34/EU) om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägs- område (Area – ) som ersätter dessa. Förändringarna brukar med ett gemensamt namn kallas omarbet- ningen av första järnvägspaketet. Det nya omarbetningsdirektivet (eller SERA-direktivet) ska vara införlivat i medlemsstaternas lagstiftning . Kommissionen ska enligt direktivet ta fram 16 genomförande- akter och fyra delegerade akter till artiklar i direktivet. Genom detta uppstår på marknadsområdet ett behov av att ta fram mer detaljerad reglering på EU-nivå. Den gamla kommittén för utveckling av gemenskapens järnvägar (DERC) har därför nu omvandlats till en kommitté som, beroende på vilken fråga som behandlas, antingen har en rådgivande eller granskande roll. Kommittén går under benämningen kommittén för inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde () eller SERAC. På marknadsområdet är det kommissionen själv som tar fram förslag till närmare reglering, i motsats till motsvarande reglering på säkerhets- och drifts- kompatibilitetsområdet där ERA tillsammans med representanter för medlemsstaterna arbetar fram förslagen. I pågår arbete inom med att ta fram förslag till hur SERA-direktivet ska införas i svensk lagstiftning. besökte kommissionen för att informera sig om hur den svenska modellen fungerar, i fråga om organisation, relationer mellan aktörer och bl.a. samarbetet mellan och operatörer. Kommissionen visade även intresse för den marknadsöppning på persontrafiksidan som genomförts i . Inför framtagandet av förslaget till ett fjärde järnvägspaket konstaterade kommissionen att marknadsandelen för järnvägen trots åtgärderna som vidtagits genom de tidigare paketen inte ökat. Persontrafiken var oförändrad och godstrafiken hade minskat sin modala andel från till . Kommissionen konstaterade också att i de medlemsstater som Regleringsförändringar i och EU öppnat sin nationella persontrafik för konkurrens har detta gett positiva effekter men har det lett till en obalans mellan de länder som öppnat och de som valt att inte göra det. Därför före- slår kommissionen att även den nationella persontrafikmarknaden ska öppnas. När det gäller driftskompatibilitet konstaterar kom- missionen att godkännandeprocessen och besluten om säkerhets- intyg tar och hanteras olika i olika medlemsstater och har därför föreslagit att godkännandeprocessen och besluten om säkerhetsintyg ska överföras från de nationella myndigheterna till ERA. Fjärde järnvägspaketet presenterades . Det innehåller förslag till sex rättsakter och kan indelas i två block. Ett block omfattar driftskompatibilitet och säkerhet och ett block marknad. I den första delen ingår förslag till ändringar av säkerhets- direktivet, driftskompatibilitetsdirektivet och ERA-förordningen. Förutom att kommissionens och framförallt ERAs roll stärks genom att beslutanderätt flyttas från nationell till EU-nivå, innebär förslagen att utrymmet för medlemsstaterna att ha egna tekniska regler och säkerhetsregler begränsas ytterligare. I marknadsdelen ingår förslag till ändringar av SERA-direktivet, EUs kollektivtrafik- förordning och förslag till upphävande av förordning (EEG) 1192/69 om införande av enhetliga regler för järnvägsföretagens redovisning. I denna del föreslås alltså att de nationella person- trafikmarknaderna i EU ska öppnas för konkurrens. Marknads- delen innehåller även krav på att avtal om offentliga tjänster alltid måste föregås av upphandling och att det inte längre ska vara möjligt att direkttilldela dessa avtal. Definition av roller och ansvar ändras. Kommissionen har följt sina intentioner i vitboken 2011 som innehöll tankar kring skapandet av en verklig inre marknad för järnvägstjänster. I vitboken definieras ett gemensamt europeiskt järnvägsområde som syftar till att skapa en inre järnvägsmarknad där europeiska järnvägsföretag kan erbjuda järnvägstransporter utan onödiga tekniska och administrativa hinder. Det fjärde järnvägs- paketet ingår som en av tolv nyckelåtgärder i kommissionens andra inremarknadsakt.14 De olika åtgärderna i denna akt syftar till att utveckla EU:s inre marknad och därmed EU:s konkurrenskraft. Redan innan SERA-direktivet har hunnit införas i medlems- staternas lagstiftning föreslås förändringar i regelverket. 14 Meddelande KOM(2012) 573. Regleringsförändringar i och EU ändringarna rör bl.a. marknaden för inrikes persontransporter. En medlemsstat får dock möjlighet att begränsa tillträdet till person- trafikmarknaden om den nytillkommande trafiken anses äventyra den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmän trafik (skadlighets- prövning). Det innebär att medlemsstaterna i viss utsträckning får skydda den offentligt avtalade trafiken från bortfall av intäkter som förorsakas av kommersiell trafik som önskar erbjuda liknande tjänster. Om denna möjlighet används ska regleringsorganet göra skadlighetsprövningen på sätt som avseende den inter- nationella persontrafiken. Vidare föreslås en ny definition av infrastrukturförvaltare som innebär att en infrastrukturförvaltare ska säkerställa utvecklingen, driften och underhållet av järnvägs- infrastrukturen. Behandlingen i rådet av det fjärde järnvägspaketet inleddes med driftskompatibilitets- och säkerhetsdelen. Förslaget att besluts- rätten avseende godkännanden av fordon och signalsystem ska ligga hos ERA i stället för hos en nationell säkerhetsmyndighet har utsatts för en hel del kritik. För mindre nationella aktörer kan kommissionens förslag innebära att tröskeln för att komma in på marknaden höjs i och med att de måste vända sig till ERA i stället för till nationell myndighet. En kompromiss har därför nåtts i rådet som innebär att endast de järnvägsföretag som bedriver inter- nationell järnvägstrafik måste vända sig till ERA för godkännande, för övriga är det valfritt. Kompromissen innebär att ett fordon som används i mer än ett land måste godkännas av ERA. Även förslaget att järnvägsföretag ska bedöma kompatibilitet mellan järnvägs- fordon och infrastruktur och besluta om detta har utsatts för kritik bl.a. från svensk sida. Kritiken har lett till en kompromiss i rådet. Den innebär att en ansökan om godkännande av järnvägsfordon ska innehålla handlingar som styrker den tekniska kompatibiliteten mellan fordonet och järnvägsnätet i det avsedda området – area of use. Detta ska kontrolleras i samband med godkännande. På motsvarande sätt som för fordonsgodkännanden ledde medlems- staternas kritik mot att flytta samtliga beslut om säkerhetsintyg till ERA till en politisk kompromiss av samma innebörd som beträffande godkännanden. Vid rådsmötet slöts en politisk överenskommelse om behandlingen av säkerhetsdirektivet. Den delen innehåller förslag om utvidgat ansvar d.v.s. att lägga ansvar på fler aktörer än infrastrukturförvaltare och järnvägs- företag. Vid behandlingen fick inte gehör för ståndpunkten att det är viktigt att ansvar tydligt läggs på infrastrukturförvaltare Regleringsförändringar i och EU pågår behandling av förslaget till ändring i förordningen som reglerar ERAs verksamhet och den beräknas vara avslutad . 5.5Reflektioner kring EUs reglering på järnvägsområdet drog parlamentet rådet inför rätta för att inte ha vidtagit åtgärder för att skapa en inre marknad på transport- området. har det onekligen kommit en hel del initiativ och åtgärder. Kommissionens lade fram en vitbok 1985. Därefter har en omfattande reglering för järnvägen tagits fram. En översikt över de viktigaste regleringsstegen framgår av tabell 5.1. Kommissionens tankar och syftet bakom de första egentliga reglerna kring järnvägen är delvis desamma som låg bakom beslutet i om att dela upp järnvägen i en trafikdel och en infrastrukturdel. Frågan om vertikal separation har dock stött på starkt motstånd inom EU, främst från tyskt håll. I samband med att kommissionen presenterade sina tankar inför fjärde järnvägspaketet, framförde kommissionen att separation var nödvändig för att säkerställa konkurrens på lika villkor inom järnvägen. P.g.a. det politiska motståndet kom dock paketet inte att innehålla förslag till absoluta krav på separation men väl administrativa regler med sådant syfte. Olika medlems- stater har valt att organisera sin järnväg på olika sätt inom EU och omregleringen har gått olika långt i olika länder. Det gör naturligtvis vidare reglering svår. Det innebär också att det är svårt att få en gemensam förståelse; det som kan vara ett problem i en medlemsstat behöver inte vara det i en annan. Med utvidgningen av EU 2004 blev bilden av järnvägarna ännu mer diversifierad. Det jag har sett är dock en tendens till att EU-regler tas fram som inte är anpassade till en redan öppen marknad som den svenska. Det riskerar att få negativ påverkan på konkurrensen och för aktörerna, bl.a. i form av ökad detaljreglering och krav som inte bara träffar dominerande företag. Förslagen i fjärde järnvägspaketet som riktar sig mot dem som inte genomfört en vertikal separation är delvis av det slaget. Regleringsförändringar i och EU Regleringsförändringar i och EU Regleringsförändringar i och EU 5.5.1Lissabonfördraget och kommissionens ökade befogenheter Med Lissabonfördraget (som trädde i kraft ) kom begreppet delegerade akter. Det är rättsakter som och ministerrådet har delegerat eller m.a.o. lämnat över ansvaret till kommissionen att besluta om. Delegerade akter används för att ändra eller komplettera vissa icke väsentliga delar av en EU-lag, till exempel genom att kommissionen beslutar om en ändring av en bilaga till ett direktiv eller en förordning. Den stora skillnaden mellan genomförandeakter och delegerade akter är att delegerade akter beslutar kommissionen inte om inom ramen för kommitté- förfarandet. Det innebär att delegerade akter kan kommissionen besluta om utan att höra medlemsstaterna. I fråga om genom- förandeakter röstar medlemsstaterna om de förslag som kommissionen tagit fram. Lissabonfördraget innebar även förändringar avseende kommittéförfarandet. För att ge medlemsstaterna kontroll över den reglering kommissionen tar fram har särskilda genomförande- kommittéer inrättats. På järnvägsområdet finns två kommittéer, RISC och SERAC, och vid dessa sker omröstning genom tillämpning av rådgivande eller granskningsförfarande beroende på vilken regel som är i fråga. Granskningsförfarandet innebär att kommissionen skickar sitt förslag till genomförandeakt till kommittén. Kommittén ger sitt yttrande efter beslut genom kvalificerad majoritet. Det rådgivande förfarandet innebär att kommittén om det behövs röstar om förslaget och då räcker det med enkel majoritet. Kommissionen ska i sådant fall ta hänsyn till kommitténs yttrande men är inte bunden av det. Kommissionen har i fjärde järnvägspaketet föreslagit att TSD:er ska antas och ändras genom delegerade akter. TSD:er innehåller bindande regler som utfärdas i form av kommissions beslut, och i allt större utsträckning i form av kommissions förordningar. I bilaga II till driftskompatibilitetsdirektivet (2008/57/EG) beskrivs de delsystem som de olika TSD:erna ska reglera. Vad delsystemen ska omfatta eller hur de definieras kan anses framgå av bilagan eftersom texten i direktivet saknar sådana definitioner. Genom att ändra i denna bilaga skulle kommissionen därför kunna utsträcka tillämpningsområdet utöver vad som avses i direktivet t.ex. avseende ERTMS. Beslut om delegerade akter har kommissionen rätt ta utan insyn från medlemsstaterna. Regleringsförändringar i och EU av nya och modifierade TSD:er skulle, om förslaget antas, bli synnerligen begränsad. Det kan noteras att rådet inte delar kommissionens uppfattning och förordar att reglering i detta avseende sker med genomförandeakter. Det skulle kunna hävdas att förslaget att TSD:er ska kunna antas och ändras av Kommissionen genom delegerade akter inte är i överensstämmelse med lagen. Reglerna kan inte anses utgöra icke- väsentliga delar av lagstiftningsakten, även om de råkar finnas i en bilaga i stället för rätteligen i huvudtexten. Detta förslag kan ses som ett exempel på maktförskjutning mellan medlemsstater och Kommissionen. Kommissionen tenderar när det gäller järnväg att tolka sitt mandat att ta fram förslag till reglering mycket vitt. Det gäller , driftskompatibilitet och säkerhet. Konsekvensen är bl.a. att reglernas laglighet kan komma att ifrågasättas. SERA-direktivet som ska införas av medlemsstaterna innehåller ett antal artiklar där Kommissionen ges rätt att ta fram genomförandeakter eller m.a.o. utfyllande regler. Dessa regler tenderar att bli mycket detaljerade och därmed bindande, genom sin uniformering, i princip på samma sätt som en förordning. Bekymmersamt i detta avseende är att reglering avseende driftskompatibilitet, säkerhet och marknads- villkor tas fram utan horisontell överblick. Det innebär att villkor som tas fram i driftskompatibilitets- eller säkerhetshänseende kan ge en negativ inverkan på marknaden. I vitboken 2011 anges att Varje förslag kommer att föregås av en grundlig konsekvensanalys som tar hänsyn till mervärde och subsidiaritetsaspekter. I det fjärde järnvägspaketet lade kom- missionen fram förslag avseende att beslutanderätten över godkännande skulle flyttas från nationell nivå till ERA. Med hänsyn till att ett antal järnvägsföretag inte bedriver annat än nationell järnvägstrafik kan det ifrågasättas om kommissionen verkligen hade beaktat subsidiaritetsprincipen. Såväl subsidiaritetsprincipen som proportionalitetsprincipen syftar till att skydda mot onödigt långtgående ingrepp från det allmännas sida. Tendensen vad gäller reglering i EU-sammanhang är att kommissionen ger sig allt större utrymme och lämnar mindre utrymme för medlemsstaterna. kan konstateras att det är medlemsstaternas bristande anpassning som lägger hinder för den inre marknadens funktion. I stället för att granska att medlemsstaterna infört regleringen som den var avsedd tar kommissionen fram förslag till ytterligare reglering. Regleringsförändringar i och EU sammanhang görs en skillnad mellan harmonisering enligt den äldre metoden, och den nya i vilken arbetet koncentreras på de mest grundläggande frågorna. Harmoniseringsdirektiv enligt den gamla metoden innehåller tämligen detaljerade krav medan de som utarbetats enligt den nya metoden new approach endast upptar grundläggande krav men inte anger hur kraven ska uppfyllas. Kommissionens iver att ta fram regler tar sig även andra uttryck. I fråga om tågpassagerarförordningen och dess krav på järnvägs- företagen att upprätta kvalitetsnormer utarbetade kommissionen en rekommendation om vad dessa normer ska omfatta. Det är tveksamt om kommissionen genom denna typ av icke-bindande rättsakter, s.k. soft law har rätt att fylla ut krav som anges i en förordning. Även om kommissionen, efter att synpunkter framförts från svenskt håll, uttalat att det är frivilligt att följa rekommendationen så får den en styrande verkan. En annan fråga i sammanhanget är vilket utrymme som egentligen lämnas till den marknad som kommissionen i andra sammanhang säger sig vilja skapa. Om inte det närmare innehållet i kvaliteten på de tjänster järnvägsföretagen tillhandahåller får bestämmas av företagen – vad finns då kvar att konkurrera med? Syftet med EU-regleringen från början var ju att just låta marknadskrafter påverka järnvägen för att stärka dess konkurrenskraft. 5.5.2Sammanfattande reflektioner kring regelutvecklingen Den beskrivning av regelutvecklingen som lämnats ovan visar den växelvisa påverkan som regleringen i och EU haft. Denna illustreras också av figur 5.2. Som konstaterats av professor i bilaga 3 och som också framgår av beskrivningen har en omfattande reglering för järnväg vuxit fram . Syftet att göra järnvägen till en del av den inre marknaden genom att släppa in marknadskrafter kvarstår . Särskilt på området för teknisk harmonisering och säkerhet har regleringen varit mycket omfångsrik, vilket bl.a. beror på bildandet av ERA. Ett komplext nätverk av regler har vuxit fram med ett antal nya aktörer som anmälda organ, utsedda organ, granskare m.fl. Strävan från kommissionens sida är att effektivisera järnvägen. Det finns en risk, som jag ser det, att kostnaderna för teknikförändringen inom järnvägen blir sådana att dess konkurrens- kraft hämmas, liksom att utrymmet för innovationer begränsas. Regleringsförändringar i och EU