sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — 5Rikspolisstyrelsen fick ett nytt uppdrag av regeringen, att aktivt stödja arbetet med sociala insatsgrupper och att verka för att fler inrättas. system med väl fungerande samverkan mellan berörda statliga myndigheter i vilket ett fördjupat arbete utifrån en systemsyn tillsammans med olika aktörer skulle kunna förbättra systemets effektivitet ytterligare. Ett sådant arbete skulle också kunna ge ytterligare kunskap i metoder för att utveckla komplexa system. För att kunna gå från ord till handling krävs ett utvecklat stöd för arbetet med olika försöksverksamheter, vilket vi menar att ett särskilt utvecklings- och bör ge (se förslag i avsnitt 8.5.5). har en särställning bland de statliga myndigheterna att överblicka och utifrån syftet med politiken hantera helheten i syfte att vara ett effektivt och kompetent instrument för regeringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sitt politiska program. Vi ser det därför som angeläget att kan vara en aktiv samarbetspartner (se förslag i avsnitt 8.5.6). Det bör i sammanhanget också nämnas att granskningar inom strategin Medborgarna och förvaltningen torde ge offentlig verksamhet ett bra underlag för att utvecklas utifrån den enskildes behov och nya perspektiv genom livshändelser och systemsyn. 8.2.2Vidareutveckla resultatstyrningen utifrån en helhetssyn Förslag: Vidareutveckla resultatstyrningen utifrån ett systemsynsätt i praktiska försöksverksamheter. Bedömning: bör vidareutveckla de kunskaper om systembaserad styrning som har vuxit fram i det av initierade utvecklingsprojektet om nya metoder för verksamhetsstyrning. Utvecklingsbehov av styrning och uppföljning Införandet av mål- och resultatstyrning som medel för att styra offentlig verksamhet har varit mycket betydelsefull för utvecklingen av den offentliga verksamheten. Ur ett innovationsperspektiv är det dock uppenbart att styrningen kan utvecklas ytterligare. Enlig vår enkätundersökning anser av myndigheterna att den interna styrningen, och att den externa styr- ningen, i ganska eller mycket hög grad utgör hinder för myndigheten att utveckla och förnya verksamheten. Många olika problem i den statliga resultatstyrningen har påvisats i flera rapporter från forskare och myndigheter, men att nå förändring i praktiken är svårt. har, genom praktiskt inriktade utvecklingsprojekt tillsammans med ett antal myndigheter, identifierat några problem med nuvarande resultatstyrning. Med utgångspunkt i regeringens inriktning mot en tydlig, resultatinriktad, helhetsinriktad och strategisk styrning tycker vi oss kunna se ett utvecklingsbehov avseende uppföljning av offentlig verksamhet. Vi tror att en genomlysning av dessa aspekter i nära samverkan med sådana myndigheter som aktivt arbetar med att effektivisera sin verksamhet utifrån ett kundperspektiv och en helhetssyn kan bidra till att utveckla resultatstyrningen. Fördjupa arbetet om systembaserad styrning och utveckling bedrivs ett projekt med deltagande från , , i och med stöd av och i syfte att utveckla myndigheternas verksamhetsstyrning utifrån ett systemsynsätt. Centralt i arbetet är att kombinera utveckling av styrning och uppföljning med verksamhetsutveckling. I projektet tar myndigheterna fasta på svensk och internationell forskning om styrning och verksamhetsutveckling i sitt praktiska utvecklingsarbete. har som en del av projektet inlett en första försöksverksamhet med arbetstillstånd. i startade sin försöksverksamhet avseende ungdomsbrottslighet . avser att starta sin försöksverksamhet gällande nya företagare . Försöksverksamheterna har i första fasen berört hur systembaserad verksamhetsutveckling kan förstås och tillämpas i offentlig verksamhet samt att planera och bedriva verksamhetsutveckling utifrån en systemansats. I det fortsatta arbetet bör större fokus läggas vid hur styrningen kan utvecklas, såväl myndighetens interna styrning som regeringens styrning av de system i vilka berörda myndigheter ingår. Därför är det viktigt att som expertmyndighet har en aktiv roll i arbetet och stödjer deltagande myndigheter. Det vore inom ramen för någon av för- söksverksamheterna också värdefullt med en nära dialog mellan projektet och berörda huvudmän i . Det är också eftersträvansvärt att någon av försöksverksamheterna utvidgas över myndighetsgränserna. försöksverksamhet skulle till exempel kunna vara underlag för att bjuda in fler myndigheter och huvudmän i att under gemensamma former utveckla en helhetsinriktad och strategisk styrning. Exempel på frågeställningar att beakta i det fortsatta arbetet kan vara: Hur kan en utvecklad styrning och uppföljning bidra till att verksamhetens resultat och utveckling på ett bättre sätt än belyses utifrån kundens behov, politikens intentioner samt verksamhetens uppdrag och syfte? Hur kan variation åskådliggöras i verksamhetsuppföljningen som en integrerad del av verksamhetens uppföljningssystem både i utvecklingssyfte och i resultatredovisningssyfte?6 Hur kan styrning och uppföljning ge underlag för kontinuerligt lärande och egenkontroll? Hur kan en utvecklad styrning och uppföljning bidra till att en bättre dialog gällande verksamhetens resultat kan föras mellan verksamhet, myndighetsledning och regering? Hur kan en utvecklad styrning och uppföljning ligga till grund för samverkan och utveckling över funktions- och myndighetsgränserna? Projektet bör vidare samverka med andra pågående utvecklingsarbeten som helt eller delvis tar sin utgångspunkt i en systemansats. Som exempel kan nämnas arbetet som bedrivs inom i och ett forskningsprojekt om onödig efterfrågan i vilket och deltar. Båda projekten har en forskningsanknytning till . 6 Åskådliggörande av variation är viktigt då gängse användande av uppföljningsmått som medelvärden, medianvärden eller procentuell måluppfyllelse inte ger ändamålsenlig information för att utveckla verksamheten. Variation kan t.ex. åskådliggöras avseende genomloppstider eller andra relevanta uppföljningsparametrar. För fördjupad beskrivning av hur myndigheter kan arbeta med variation i offentlig verksamhet se (2013), Mätning för bättre styrning. Kunskaper som utvecklas i projektet tror vi kan bidra till att utveckla resultatstyrningen för denna typ av verksamhet i såväl stat som kommun. Förslag: Frigör resurser för myndigheterna att skapa mer värde för människor genom att förenkla det regelverk myndigheterna har att följa. Bedömning: En särskild utredare bör ges i uppdrag att kartlägga vilka regler och administrativa pålagor som kan tas bort eller förändras samt eventuella nackdelar med detta. Regelverket riskerar att försvåra offentligt värdeskapande De allra flesta statliga myndigheter menar att regelverket i någon grad utgör ett hinder för innovations- och utvecklingsarbetet. Enligt vår enkät anser av myndigheterna att såväl externa som interna regler i ganska eller mycket hög grad utgör hinder för myndigheten att utveckla och förnya verksamheten.7 Myndigheterna avsätter inte sällan avsevärd tid för ekonomiadministrativa uppgifter som inte alltid tycks vara värdeskapande. Som exempel kan arbetet med myndigheternas årsredovisningar både kritiseras för dess form och innehåll. Arbetet med årsredovisning är ofta väldigt omfattande och består delvis av återgivning av information som redan finns eller kan finnas tillgänglig på ett mer ändamålsenligt sätt på annat håll.8 Därtill kan det ifrågasättas om fokus på redovisning av prestationer och kostnader är det lämplig- 7Av enkät framgår att de flesta myndigheter anser att regelverket hindrar innovations- och utvecklingsarbete, antingen i någon grad (), i ganska hög grad () eller till och med i mycket hög grad (). av de svarande angav att de inte upplevde att det externa regelverket utgör ett hinder. 8Seminarium med controllers i staten arrangerat av ESV och . Se även bl.a. Revisorer (2002/03:15), Myndigheternas årsredovisningar – en anakronism. aste sättet att ge en rättvisande bild av verksamheten.9 I och med att årsredovisningarna utgör en viktig del av myndigheternas redovisning till regeringen är dessa viktiga dokument, men vår uppfattning är att det finns utrymme att förenkla och utveckla förfarandet för att göra årsredovisningarnas innehåll och form mer ändamålsenlig. Om exempelvis all information från samtliga myndigheters årsredovisningar samlas i en för allmänheten lätt tillgänglig databas på webben skulle möjligheterna till insyn, jämförelse m.m. avsevärt förbättras. Ett annat exempel på delar av regelverket som med stor sannolikhet utgör en onödigt stor pålaga för många myndigheter är förordningen om intern styrning och kontroll. Utgångspunkten för förordningen är viktig, men utifrån vad som bland annat framkommit i samtal med myndighetschefer är det uppenbart att processen för att identifiera och hantera risker som stadgas i förordningen inte uppfattas som ändamålsenlig.10 Att svara mot förordningens krav upplevs som betungande och det ifrågasätts om förordningen verkligen bidrar till att skapa den nödvändiga kontroll som avses. Statskontoret har i en analys av förordningen dragit snarlika slutsatser. De konstaterar att det finns påtagliga och oacceptabla risker för felaktiga utbetalningar vid tre studerade myndigheter trots att den interna styrningen och kontrollen föreföll vara god.11 Av Statskontorets rapport framstår det som att förordningen mer ger en känsla av kontroll snarare än faktisk kontroll över verksamheten. Alla regler som finns har givetvis införts av tydliga och vällovliga skäl, men eftersom omständigheter förändras är det rimligt att inte bara lägga till nya regelverk utan också att regelbundet se över och i vissa fall ta bort gamla. bedömning är att det framför allt har tillkommit nya regler och administrativa pålagor och att få har tagits bort, vilket motiverar en översyn. 9Ekonomistyrningsverket (2012), Prestationer, volymer och kostnader- Utvärdering av reglerna för resultatredovisningen. Se även SOU (2007:75), Att styra staten för beskrivning av årsredovisningar. 10Innovationsrådets tre GD-workshops . Kritiken har även framkommit i andra sammanhang där deltagit. 11Statskontoret (2011), Fångar FISKEN* fel?. I studien granskades förekomsten av felaktiga utbetalningar vid Arbetsförmedlingen, CSN och . Tillsätt en särskild utredare för att utifrån en kartläggning föreslå förändringar föreslår att regeringen ger en särskild utredare i uppdrag att kartlägga vilka regler och administrativa pålagor som kan tas bort, utvecklas eller förenklas och vilka nackdelar detta eventuellt kan medföra. Syftet är att frigöra resurser till förmån för myndigheternas värdeskapande arbete för människor, företag och samhället i stort. Arbetet ska ske i dialog med de anställda på myndigheterna eftersom en särskilt viktig aspekt är hur regelverken förstås och hanteras i praktiken. Det sätt som arbetar med regelförenkling för företag genom e-tjänsten kan vara en metod för att samla in synpunkter från olika delar av förvaltningen. I förslag till förändringar bör regelverket betraktas utifrån hur det sammantaget påverkar myndigheterna. Det ska också tas särskild hänsyn till den utvecklingskraft som finns på myndigheterna och det faktum att det, genom ökad tillit till myndigheternas egen förmåga, går att säkerställa kontroll, lärande och utveckling av verksamheten. 8.3.2Pröva ökat ekonomiskt handlingsutrymme Förslag: Pröva effekterna av ett utökat ekonomiskt handlingsutrymme för vissa myndigheter i försöksverksamheter. Försöksverksamheterna väljs ut av regeringen i samråd med intresserade myndigheter. samlade bild visar att formerna för myndigheternas finansiering i vissa fall begränsar deras möjligheter att utveckla verksamheten på ett sätt som skulle bidra till ökad effektivitet och höjd kvalitet i verksamheterna (se avsnitt 5.7). Begränsningen ligger framför allt i hur de rådande finansiella villkoren för statliga myndigheter inskränker möjlighet till att agera långsiktigt och flexibelt. Detta har framkommit i samtal med generaldirektörer och ekonomiansvariga och är även känt rapporter och undersökningar.12 anser till exempel att långsiktiga planeringsförutsättningar är viktiga för att kunna 12 Bland annat framkom det i tre GD-workshops , seminarium med controllers i staten arrangerat av ESV och och intervjuer med tio statliga ekonomichefer . bedriva en effektiv verksamhet och att dessa förutsättningar saknas i dag.13 föreslog att och regeringen bör kunna besluta om anslag till myndigheterna för än samt att begränsningarna av myndigheternas anslagssparande tas bort.14 Slutligen visade en enkätundersökning till myndighetschefer bland annat att av de svarande vill förlänga budgetperioden för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv planering.15 Vi anser att det bör vara möjligt att nå högre effektivitet och kvalitet i statlig verksamhet om myndigheter får större möjlighet att påverka resursutnyttjandet. De första stegen till förändring bör dock tas i form av försöksverksamheter som prövar olika former av ökat ekonomiskt handlingsutrymme för att därmed inte äventyra budgetdisciplinen. ges i uppdrag att bistå igenomförandet av försöksverksamheterna och att utvärdera för- och nackdelar med ökad finansiell flexibilitet. Utvärderingen ska ske utifrån kravet på budgetdisciplin, god hushållning med statens resurser samt utifrån hur nya finansiella villkor främjar myndigheternas utvecklingsarbete till gagn för människor, företag och samhället i stort. Nedan ges exempel på områden som skulle kunna prövas i olika försöksverksamheter. Pröva att ge myndigheter möjlighet att finansiera annan offentlig verksamhet Förslag: Ge utvalda myndigheter möjlighet att finansiera andra offentliga verksamheter för att utföra en uppgift om det gynnar den egna myndighetens uppdrag. Myndigheter som ingår i försöket ges möjlighet att finansiera en annan myndighet eller offentlig organisation för att utföra en viss uppgift. Detta förutsätter dock att myndigheterna kan visa att de använda medlen kan skapa större samhällsnytta än vad de annars skulle ha gjort. En statlig myndighet skulle till exempel kunna finansiera förebyggande arbete i regi om det gagnar syftet för myndighetens verksamhet och alltså är förenligt med 13Ekonomistyrningsverket (2009:39), Förslag till utvecklad finansiell styrning, s. 13. 14SOU (2008:118), Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. 15Saco-S (2011),Vad tycker myndighetscheferna om anslagsmodellen?, s. 7. ändamålet för anslaget enligt vad har bestämt. Andra exempel skulle kunna vara att en statlig myndighet är med och bekostar en annan statlig myndighets medverkan i ett samverkansprojekt eller att en myndighet uppdrar till en annan att göra uppföljningar som den första myndigheten kan ha nytta av i sitt arbete. Pröva nya möjligheter att utnyttja sak- och förvaltningsanslag Förslag: Ge vissa myndigheter möjlighet att disponera sakrespektive förvaltningsanslag mer flexibelt. I försöket bör myndigheter utifrån sitt instruktionsenliga uppdrag ges möjlighet att använda anslag så att det gagnar verksamheten på bästa sätt för att uppnå målet för politiken i enlighet med myndigheternas uppdrag och övriga regelverk. Myndigheten ska alltså själv få avgöra vilka kostnader som ska belasta sakrespektive förvaltningsanslag. 8.3.3Utred reglering och tillämpning av förvaltnings- och sakanslag Förslag: Utred och förtydliga regleringen och tillämpningen av sakrespektive förvaltningsanslag och lämna förslag på förändringar i syfte att nå mer ändamålsenlig användning av anslagen. Parallellt med ovanstående förslag, att pröva nya former för att använda sak- och förvaltningsanslag, behöver på grund av rådande oklarheter frågan också utredas. föreslår att , inom ramen för sitt nuvarande uppdrag, kartlägger problemets omfattning, vilka behov som finns av förtydliganden samt lämnar förslag på hur nuvarande regler för användning av förvaltningsrespektive sakanslag kan förtydligas. 8.3.4Förbättra förutsättningarna att avbryta felsatsningar Förslag: Undersök konsekvensen av nuvarande utformning och tillämpning av regelverket för avskrivningar m.m. samt ta vid behov fram förslag på förändringar som bättre stödjer myndigheter att tidigt avbryta eventuella felsatsningar. Det finns exempel på hur myndigheter väljer att inte avbryta satsningar, t.ex. på kostsamma IT-projekt, även när man har bedömt att de inte kommer bidra med det värde för verksamheten som ursprungligen var tänkt. Enligt avskrivningsreglerna ska myndigheten då skriva av hela kostnaden. Det finns myndigheter som upplever svårigheter att finansiera detta med anslagsmedel. Det upplevs således med nuvarande regelverk bli för dyrt för myndigheten att avbryta projektet och direkt skriva av kostnaden. Hur vanligt detta är eller vilka resurser som förslösas på detta är såvitt vi har förstått inte känt. bör bringa klarhet i hur stort detta problem är samt bedöma om det behövs någon form av förändring i syfte att stödja myndigheter att tidigt avbryta eventuella felsatsningar. 8.3.5Utveckla användningen av försöksförfattningar Förslag: Använd instrumentet försöksförfattningar systematiskt för att pröva nya lösningar. Vår genomlysning av ett antal försökslagar (avsnitt 5.6.2) väcker frågan om detta instrument används i sådan omfattning som skulle kunna anses önskvärt givet den växande komplexitet som kännetecknar många svårlösta samhällsfrågor och de mål om en mer innovativ förvaltning som har beslutat. Ett stort antal försöksförfattningar är givetvis inget mål i sig, utan tvärt om sannolikt direkt olämpligt om de rör verksamheten inom samma område. Detta bl.a. eftersom det kan leda till oklarheter om vilka regler som faktiskt gäller och hur länge gällande regelverk verkligen kommer att tillämpas innan nya förändringar äger rum. Men utvecklingen tycks vara att instrumentet försöksförfattningar minskar i användning. Vi menar att systematiken, lärandet och stödet runt försöksförfattningar bör kunna vidareutvecklas. Det tycks t.ex. inte finnas några riktlinjer för utarbetandet av försöksförfattningar. Sådana riktlinjer skulle kunna underlätta övervägandena om huruvida en försöksförfattning bör prövas. När en försöksverksamhet planeras bör t.ex. följande faktorer beaktas: Finns ett tydligt syfte med att pröva försökslagstiftningen? Vilka för- och nackdelar finns med en eventuell försökslag? Innebär den någon särbehandling? Finns det några diskrimineringsaspekter? Hur görs avvägningen mellan eventuella geografiska begränsningar av en försökslagstiftning och principen om likhet inför lagen? Vilka ekonomiska konsekvenser kan försökslagstiftningen få? Vilka konsekvenser för barn, miljön och andra känsliga värden kan försökslagstiftningen få? Vilka parter berörs och hur många? Vilken motivering finns till tidsrymden som försökslagstiftningen ska pågå? På vilket sätt kan integriteten och rättssäkerheten påverkas för medborgarna? Hur ska ärendet beredas? Hur ska utvärderingen ske och vilken myndighet/utredning ska ansvara för den? Vår genomlysning visar vidare att ett antal försökslagar inte tycks ha utvärderats. Försökslagar ska ligga till grund för ett generellt ställningstagande av stora ändringar i gällande lagstiftning. För att lagändringarna ska kunna genomföras permanent måste de föregås av en samlad och allsidig utvärdering av försöksverksamheten. Den måste vara noga underbyggd och kunna bedömas av eller regeringen.16 Det finns ett antal frågor som bör ställas när försökslagstiftningen utvärderas, t.ex.: 16 Ett bra exempel är reglerna för buggning och preventiva tvångsmedel som efter försökslagstiftning har utvärderats (SOU 2012:44). Går det att utläsa några konkreta resultat av försöket? Gav försökslagstiftningen sådana resultat att den bör övergå i permanent lagstiftning och på vilket sätt? Hur uppfattades den av dem som berörs? Vilka kostnader och nyttor gav försökslagstiftningen upphov till och gav den underlag för att uppskatta vad permanent lagstiftning kan kosta och resultera i? Vilka oväntade resultat och konsekvenser ledde försöket till? Det är viktigt att betona att grundläggande beredningskrav alltid gäller även för försökslagar. Vidare får försökslagar aldrig medföra några begränsningar i skyddet för medborgarna på annat sätt än som förutses i grundlagarna. Det får inte bli fråga om att undanröja sådan statlig reglering som utgör ett skydd för medborgarnas liv och hälsa och för särskilt utsatta eller svaga grupper. Det får inte heller bli fråga om att ta bort de bestämmelser som har kommit till för att garantera de enskildas grundläggande rättssäkerhet. Sådana förenklade regler som prövas i försökslagen ska sammantagna ge en effektivare samhällsverksamhet. 8.3.6Undvik inrättandet av särskilda granskningsmyndigheter Förslag: Riksdag och regering bör ompröva sina ställningstaganden att inrätta särskilda områdesspecifika myndigheter under regeringen vars huvudsakliga uppgift är att kontrollera andra myndigheter under regeringen. Bedömning: Det torde vara kontraproduktivt ur ett utvecklingsperspektiv att inrätta myndigheter under regeringen med huvudsaklig uppgift att granska andra myndigheter under regeringen. För detta ändamål finns JO, JK och . Därutöver kan regeringen vid behov ge uppdrag till Statskontoret, eller en särskild utredare. För granskning av att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opar- tiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter skyddas finns ombudsmän (). Vidare utövar Justitiekanslern () tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. För granskning av förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt samt de statliga insatserna i allmänhet finns . Granskningen ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. ska också granska förvaltningsmyndigheternas årsredovisningar utifrån god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. har flera myndigheter bildats med uppdrag att granska, utvärdera eller analysera andra statliga myndigheter. Vi menar att denna utveckling är olycklig och strider mot den svenska förvaltningskulturen med dess starka inriktning på samförstånd, kompromissvilja och hederlighet.17 Utvecklingen riskerar att leda till ökat misstroende och bristande tillit, såväl mellan statliga myndigheter som mellan politiska beslutsfattare och förvaltning, vilket i sin tur kan bidra till minskad tillit i samhället. Som nämns i kapitel 3 är det en särskild utmaning för regeringen att styra över frågeställningar som rör flera myndigheter som ibland dessutom har olika föredragande statsråd i regeringen. Givet denna utmaning torde det vara kontraproduktivt att inrätta och ha sektorsvisa tillsyns- eller utvärderingsmyndigheter då dessa snarare torde befästa sektorsperspektiv, eller stuprören, till förfång för ett övergripande systemsynsätt för att möta människors och företags faktiska behov. Eller med andra ord, det är mening att sektorsvis tillsyn- eller utvärdering motverkar en systemansats och en rörelse i svensk statsförvaltning att utgå från kundernas behov, vilket är en av de viktigaste drivkrafterna för innovation. Vissa av dessa nyinrättade myndigheter har även till uppgift att kontrollera andra statliga myndigheters interna arbete. Exemplen på myndigheter som i stora delar tillhör den senare kategorin är 17 Dessa kännetecken lyfts t.ex. fram i (1996:10), Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring som enligt sin instruktion ska granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen.