sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Huvudmannen för en fristående skola är enligt skollagen skyldig att anmäla till elevens hemkommun när en elev börjar eller slutar vid skolan eller är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag utan giltigt skäl (7 kap. 22 §). Skolinspektionen har genomfört en riktad tillsyn av 50 grund- skolor, varav 32 kommunala och 18 fristående i totalt 28 kommuner för att granska om man på skol- och kommunnivå har fungerande Något om det rättsliga ramverket för rutiner inom området skolpliktsbevakning. Skolinspektionen har konstaterat att de fristående skolor som ingått i tillsynen vanligen känner till sin anmälningsskyldighet till kommunen, men att de ibland väntar onödigt länge med att anmäla att en elev har ogiltig frånvaro (Skolinspektionen 2011b s. 5). Tillsynen har också visat att en del av de kommuner som ingått i tillsynen är osäkra på vilket ansvar kommunen har för skolpliktiga elever som är bosatta i kommunen och som går på fristående skolor (Skolinspektionen 2011b s. 12). Under kommitténs arbete har fram- kommit uppgifter som tyder på att det kan finnas bristande rutiner i vissa kommuner för att ta emot skolpliktsanmälningar från de fristående skolorna. Att huvudmannen lämnar sådana uppgifter är dock nödvändigt för att hemkommunen ska kunna fullgöra sitt skolpliktsansvar. Kommunernas ansvar för att planera sin skolorganisation Kommunen ansvarar för att utbildning i förskoleklass respektive och grundsärskolan kommer till stånd för alla barn i kommunen som önskar respektive har rätt till sådan utbildning (9 kap. 12 § första stycket, 10 kap. 24 § första stycket och 11 kap. 24 § första stycket). Kommunens ansvar gäller oavsett om en elev har valt att gå i den kommunala skolan eller i en skola med enskild huvudman. Kommunen kan dock vare sig hänvisa elever till en fri- stående skola2 eller garantera att en sådan önskan tillgodoses. Det betyder att hemkommunen alltid måste vara beredd att tillhanda- hålla utbildning i egen regi till alla som har rätt till utbildning i förskoleklassen och i (9 kap. 12 § andra stycket och 10 kap. 24 § andra stycket). Det kan t.ex. gälla om en fristående skola lägger ned eller går i konkurs alternativt om en elev som har valt att påbörja sin utbildning i en fristående skola av någon anled- ning inte vill fortsätta utbildningen vid skolan. Om det finns särskilda skäl får hemkommunen komma överens med en annan kommun om att denna i stället ska svara för de berörda elevernas utbildning (9 kap. 12 § tredje stycket och 10 kap. 24 § tredje stycket). Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara då de geo- grafiska förhållandena medför att grundskoleutbildning i en annan 8 kap. 12 § andra stycket skollagen enligt vilken en hemkommun får fullgöra sina skyl- digheter när det gäller utbildning i förskola genom att erbjuda barnet motsvarande utbild- ning i fristående förskola. Något om det rättsliga ramverket för kommun leder till betydligt kortare resväg eller skolskjuts för eleverna (prop. 2009/10:165 s. 737). När det gäller grundsärskolan sträcker sig kommunens skyldighet inte lika långt, utan kommunen kan komma överens med en annan kommun att den i sin grundsär- skola ska ta emot elever som hemkommunen ansvarar för (11 kap. Vid planeringen och utformningen av kommunens grundskola eller grundsärskola gäller att eleverna inte ska belastas med längre skolvägar och skolresor än vad som är nödvändigt (10 kap. 29 § och 11 kap. 28 §). Kommunen är skyldig att finna sådana lösningar som ger varje elev en situation som vid en samlad bedömning av om- ständigheterna framstår som rimlig för eleven (prop. 1990/91:115 s. 73). När det gäller gymnasieutbildning så ansvarar varje kommun för att ungdomarna i kommunen erbjuds sådan av god kvalitet (15 kap. 30 §). Hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds utbildning på nationella program, dvs. på yrkesprogram eller högskoleförberedande program. Erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar (16 kap. 42 §). Det finns således inte någon skyldighet för kommunen att erbjuda samtliga program. En kommun är även skyldig att i sin gymnasieskola ta emot elever från andra kommuner som inte erbjuder den aktuella utbildningen. Kommunen ansvarar också för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds preparand- utbildning, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språk- introduktion. Elever från grundsärskolan ska erbjudas yrkes- introduktion och individuellt alternativ om de önskar sådan utbildning och bedöms ha förutsättningar att klara den (17 kap. 16 §). För var och en som har rätt att gå i gymnasiesärskolan ska kommunen svara för att sådan utbildning kommer till stånd (19 kap. 12 §). Hemkommunens ansvar innebär inte att kommunen alltid själv måste anordna den aktuella utbildningen. Kommunen kan själv anordna gymnasieutbildning eller sluta samverkansavtal med en annan kommun eller landsting. Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål (15 kap. 30 §). När det gäller utbildning vid en gymnasiesärskola ska hemkommunen anordna sådan i den omfattning som krävs för att bereda utbildning åt alla i kommunen som har rätt till sådan utbildning. Hemkommunen får dock sluta ett samverkansavtal med en annan kommun eller landsting (19 kap. 12 §). Något om det rättsliga ramverket för Kommunernas rätt till insyn Skollagen ger den kommun där en fristående skola är belägen en rätt till insyn i verksamheten (10 kap. 41 §). De närmare formerna för och omfattningen av kommunens insynsrätt framgår inte av lagen. Insynsrätten anses tillförsäkra allmänhetens insyn i fristående skolor (prop. 2009/10:165 s. 384). Bestämmelsen upplevs emeller- tid ofta som otydlig i fråga om vilken funktion den är avsedd att fylla. Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900). I uppdraget ingår bl.a. att klargöra vad skollagens bestämmelser om kommuners rätt till insyn i enskild verksamhet innebär för kommunerna (dir. 2012:105). Det är viktigt att skilja på tillsyn och insyn. Insynsrätten ger inte kommunen rätt att framföra olika former av påpekanden gentemot skolan eller kräva förändringar i verksamheten. I stället avser rätten till insyn att kommunen fortlöpande kan hålla sig informerad om hur den fristående skolverksamheten utvecklas genom att t.ex. ta del av kunskapsresultat eller information om planerade förändringar i verksamheten när det gäller elevantal, profil eller liknande. Kommunens rätt till insyn är begränsad när det gäller fristående skolors ekonomiska förhållanden. Om en kommun ändå upptäcker att en skola har allvarliga kvalitetsbrister bör kommunen meddela Skolinspektionen som därefter får besluta om tillsyn ska genomföras (se prop. 1995/96:200 s. 58). 2.3.3Huvudmännens ansvar för att utbildningen sker i enlighet med författningarna I huvudmannaskapet – oavsett om huvudmannen är statlig, kom- munal, landstingskommunal eller enskild – ligger ett ansvar för att utbildningen vid en skola genomförs i enlighet med de bestäm- melser som staten anger i skollag, läroplaner och andra förord- ningar (2 kap. 8 §). Det är således ett omfattande och viktigt upp- drag som åvilar varje skolhuvudman. Eftersom det är huvudmannen som är ytterst ansvarig för utbildningen vid en skolenhet är det också till huvudmannen som Skolinspektionen vanligen riktar ett beslut efter tillsyn för en granskad skola. Något om det rättsliga ramverket för I vissa avseenden pekas huvudmannen direkt ut som ansvarig i skollagen. Exempelvis ska huvudmannen se till att lärare har nöd- vändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet och se till att personalen ges möjligheter till kompetensutveckling (2 kap. 34 §). Varje huvudman ska också – på huvudmannanivå – system- atiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbild- ningen (4 kap. 3 §) samt se till att nödvändiga åtgärder vidtas om det kommer fram att det finns brister i verksamheten (4 kap. 7 §). Huvudmannen ansvarar vidare för att det bedrivs ett målinriktat arbete för att motverka kränkande behandling av barn och elever, att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling samt att det upprättas en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att före- bygga och förhindra kränkande behandling av barn och elever (6 kap. 5–8 §§). 2.3.4Rektorernas ansvar för skolenhetens pedagogiska arbete och inre organisation Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfaren- het har pedagogisk insikt (2 kap. 11 §). Rektorn vid en skolenhet ska leda och samordna det pedagogiska arbetet samt besluta om skolans inre organisation (2 kap. 9–10 §§). I detta ligger att bestämma om sådana övergripande frågor där ett särskilt ansvar i egenskap av skolledare framstår som normalt och naturligt (a. prop. s. 647). Enligt särskilda bestämmelser i skollagen ansvarar rektorn också för att elevers behov av särskilt stöd utreds (3 kap. 8 §), att betyg sätts i enlighet med skolförfattningarna (3 kap. 14 §) och att det genomförs ett systematiskt kvalitetsarbete på skolenhetsnivå (4 kap. 4 §). Rektorn fattar också vissa beslut enligt skollagen, t.ex. om åtgärdsprogram för en elev som ska ges särskilt stöd (3 kap. 9 §), ledighet (7 kap. 18 §), ordningsregler (5 kap. 5 §), former för elevinflytande (4 kap. 13–14 §§) och vissa disciplinära åtgärder (5 kap.). Rektorn är vidare skyldig att anmäla till huvudmannen om en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i sam- band med verksamheten (6 kap. 10 §). Friskolereformen har fått stort genomslag och genomförande har andelen elever i fristående skolor ökat från under en procent till . De fristående skolorna utgör numera alltså ungefär en sjättedel av samtliga grund- gymnasie- och särskolor. De fristående skolorna omsätter tillsammans . Det finns redan inledningsvis anledning att understryka att det finns en stor variation mellan olika kommuner i hur stor andel av eleverna som går i en fristående skola. Friskolesektorn är också mycket heterogen. Även om det har funnits en tydlig trend mot bolags- och koncernägande, vilket närmare beskrivs i avsnitt 4, är flertalet av de fristående skolorna fortfarande mindre och fristående enheter. Vissa fristående skolor är mycket små, exempelvis byskolor på landsbygden, och skulle sannolikt ha lagts ned om inte föräldrar eller personal hade valt att ta över verk- samheten och driva den vidare. Parallellt med att det nationella regelverket för de kommunala huvudmännen har utökats till att i allt större utsträckning också gälla för de fristående huvud- männen har allt fler fristående skolor kommit att likna de skolor som drivs av offentliga huvudmän, det vill säga de har en allmän inriktning. Fristående skolor drivs också utifrån olika pedagogiska modeller, exempelvis Montessori- eller Waldorfpedagogik, och det finns även skolor med en konfessionell inriktning. Skolor kan också vara knutna till behandlingshem och vara specialiserade på elever som har andra behov än den genomsnittlige eleven. De fri- stående skolorna har följaktligen olika typer av behov och utma- ningar i sin verksamhet. I det här avsnittet redogörs för vissa grundläggande fakta om omfattningen och inriktningen av fristående skolor och enskilda huvudmän. Även de fristående skolornas ekonomiska resultat be- handlas. Avslutningsvis redogör vi för vissa marknadsinslag inom skolväsendet och diskuterar hur dessa marknadsinslag fungerar i praktiken. Kommittén har, utöver vad som redovisas i detta avsnitt, utrett och kartlagt vissa förhållanden som bifogas betänkandet i bilaga 6. I vissa fall hänvisas till denna bilaga. 3.1Omfattning och inriktning av fristående skolor Omfattningen och inriktningen av fristående skolor kan samman- fattas enligt följande. Vid inledningen av /12 gick totalt 207 000 elever i en fristående grund- eller gymnasieskola, vilket motsvarar av det totala antalet elever. Vid inledningen av /12 fanns det 1 339 fristående skolor. Av dessa var 803 fristående grundskolor och grundsärskolor samt 536 fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor. Av landets samtliga grund- och gymnasieskolor är var femte en fristående skola – det innebär alltså att friskolorna i genomsnitt är något mindre än skolor med offentlig huvudman. Friskolor är vanligare på gymnasienivån: Var åttonde grund- skoleelev och var fjärde gymnasieelev i gick /12 i en fristående skola. Tre av fem fristående grund- och gymnasieskolor finns i något av de tre storstadslänen , och . Sex av sju fristående grundskolor har en allmän inriktning, en av sju har annan, t ex Waldorf-pedagogisk. gick 900 000 elever i och närmare 380 000 elever i gymnasieskolan. För att förstå framväxten av fri- skolesektorn är det väsentligt att känna till hur utvecklingen av antalet elever har sett ut. Elevantalet är inte statiskt, utan har varierat både i och i gymnasieskolan . Elevutvecklingen återspeglar det faktum att födelsetalen varierar mellan olika år. Höga födelsetal skapar en puckel som därefter vandrar genom de olika stadierna i skol- systemet. Figur 3.1 Antalet grundskole- och gymnasieelever under läsåren 1992/93 /13 Antalet grundskoleelever ökade med från knappt 900 000 /93 till drygt 1 050 000 /02 (figur 3.1). Därefter har antalet elever i minskat till samma nivå som den hade vid tiden för friskolereformen, dvs. knappt 900 000. Trots att det totala antalet grundskoleelever numera är relativt litet har det inträffat en ökning av antalet elever i de lägre åldrarna. Denna ökning ger ännu inte avtryck på aggregerad nivå. Efter att ha passerat nådde ålders- puckeln även gymnasieskolan. Antalet elever i gymnasieskolan var som störst /09. Antalet gymnasieelever ökade stadigt från drygt 300 000 till cirka 395 000 läs- /09. Därefter har antalet minskat . Elevkullarna kommer enligt prognos att nå sin lägsta nivå /16 för att sedan vända uppåt igen. 3.1.2Stor ökning av antalet fristående skolor sedan reformen Genom friskolereformen, som trädde i kraft , ändrades förut- sättningarna för att bedriva utbildning vid en fristående skola på ett genomgripande sätt (se vidare avsnitt 5). har andelen elever som går i fristående skolor ökat (figur 3.2). Figur 3.2 Andel elever i fristående grundskolor och gymnasieskolor under läsåren 1992/93 /13 Som framgår av figur 3.2 accelererade ökningen av andelen elever i fristående skolor . Det gäller i synnerhet i gymnasieskolan där de fristående skolorna absorberade i stort sett hela den ökning av antalet elever som beskrivs i föregående avsnitt. Ökningstakten var betydligt måttfullare i . Troligen är de då minskande elevkullarna inom en viktig förklar- ing. Något förenklat kan man säga att var den samman- tagna ökningstakten ungefär en halv procentenhet och har ökningstakten varit ungefär en procentenhet . 3.1.3Trendbrott i antalet ansökningar om godkännande Antalet ansökningar till Skolinspektionen om att godkännas som huvudman för en fristående skola eller utöka verksamheten på en befintlig skola ökade kraftigt . ansöknings- omgång ökade antalet ansökningar jämfört med och jämfört med (Skolinspektionen 2011a s. 4). Av de totalt 767 ansökningar som kom in avsåg 454 gymnasieskola och 288 grundskola. Endast 25 ansökningar gällde obligatorisk särskola eller gymnasiesärskola. De flesta ansök- ningar som gällde var ansökningar om att starta en ny skola. När det gällde gymnasieskolan var cirka hälften ansökningar om att starta en ny skola och resten gällde utökningar av verksam- heten på skolor som redan fanns. Sammanlagt 234 huvudmän kom in med ansökningar. De tio huvudmän som kom in med flest ansök- ningar svarade för av det totala antalet ansök- ningar (se tabell Bilaga 6.1). Ungefär hälften av ansökningarna rörde något av de tre storstadslänen , och (a.a. s. 7). Antalet ansökningar ansökningsomgång var dock väsentligt lägre. Antalet minskade jämfört med den föregående ansökningsomgången (Skolinspektionen 2012a s. 3). Det var för gymnasieskolan som ansökningarna minskade mest i antal. Av det totala antalet ansökningar avsåg 189 grundskola och 151 gymnasieskola. Resterande 24 ansökningar avsåg grundsärskola eller gymnasiesärskola. Detta var första gången som ansökningarna om att starta eller utöka grundskola var fler än ansök- ningarna om gymnasieskola (a.a. s. 4). Antalet huvudmän som ansökte hade minskat till 194. Det kom även in betydligt färre ansökningar från de stora skolföretagen ansökningsomgång jämfört med de tidigare åren (a.a. s. 9). De tio huvudmän med flest ansök- ningar svarade för av det totala antalet (se tabell Bilaga 6.2). Tre av fem ansökningar avsåg etablering i något av de tre storstadslänen , och (a.a. s. 6). Enligt Skolinspektionen finns flera tänkbara förklaringar till det minskade intresset för att starta fristående skolor (a.a. s. 3). Bland faktorer som kan ha bidragit till det dämpade intresset nämns den nya skollagens krav på skolbibliotek och elevhälsa, det ökade antalet av- slag på ansökningar vid ansökningsomgång, det osäkra konjunkturläget, samhällsdebatten kring fristående skolor samt de senaste årens minskande elevkullar. 3.1.4Omfattningen av fristående skolor och enskilda huvudmän Vid inledningen av /12 fanns 803 fristående grund- skolor och grundsärskolor samt 536 fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor. Totalt gick 207 000 elever i en fristående skola, varav i och i gymnasieskolan. Antalet särskoleelever i renodlade fristående särskolor är litet, sammanlagt drygt 1 000 elever. Dessa skolor är oftast väldigt små, med i genomsnitt ett tiotal elever per skola. Det finns också sär- skoleelever som får sin utbildning integrerat på grundskolor och gymnasieskolor. Tabell 3.1 Fristående skolor och elever i fristående skolor uppdelat på skolform, /12 Andel (%) Andel (%) * Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal. Grundskolor och grundsärskolor utgör tillsammans av de fristående skolorna. Resterande är gymnasieskolor och gymnasiesärskolor. Även om majoriteten av de fristående skol- orna är grundskolor är det i gymnasieskolan som de fristående skolorna har den, relativt sett, starkaste ställningen. SOU 2013:56 Friskolesektorn i Elever i skolor med enskild respektive offentlig huvudman, Andel (%) Andel (%) * Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal. De fristående grundskolorna ansvarade för av samtliga elever i och av eleverna i gymnasieskolan. Sammantaget gick av alla grund- skole- och gymnasieelever i fristående skolor /12. Enskilda huvudmän, /12 Andel (%) Både grundskole- och gymnasieutbildning /12 var det totalt 815 enskilda huvudmän som bedrev utbildning i fristående grund- och gymnasieskolor. Flertalet huvud- män bedrev endast grundskoleutbildning. Relativt få huvudmän, , bedrev både grundskole- och gymnasieutbildning. Huvudmännen kan emellertid skilja sig mycket åt vad gäller storlek, både räknat i antalet skolor och i antalet elever som går i skolorna. Det är i gymnasieskolan flertalet av de riktigt stora aktörerna finns. Detta behandlas mer ingående i avsnitt 4.3. 3.1.5De fristående skolornas inriktningar och studievägar Fristående skolor kan delas in i fem kategorier. Det finns tre inrikt- ningar: skolor med allmän inriktning, skolor med konfessionell inriktning och . Därutöver finns det internationella skolor och riksinternatskolor. Friskolesektorn i SOU 2013:56 Fristående skolors inriktning, grundskolor, /12 * Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal. Anledningen till klassificeringen av fristående skolor är att olika författningsbestämmelser blir tillämpliga. Den nya skollagen, som trädde i kraft , innebär dock att i princip samtliga bestämmelser är lika för fristående och kommunala huvudmän, till skillnad mot vad som var fallet tidigare. Endast i några specifika fall görs undantag för enskilda huvudmän. För skolor med waldorf- pedagogisk inriktning gäller exempelvis särskilda regler för betygs- sättning (6 kap. 3 § skolförordningen [2011:185]) och för vilka lärare som får undervisa (se 2 kap. 17 § skollagen och 1 kap. 4 § för- ordningen [2011:326] om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och utnämning till lektor). klassificerades skolorna av i samband med tillståndsbeslutet baserat på huvudmannens beskrivning av skolans verksamhet. ska den som ansöker om godkännande själv ange inriktning. Enligt vad kommittén har erfarit så har det i något fall förekommit att en skola med konfessionella inslag är klassifi- cerad som en skola med allmän inriktning. Skolor som tidigare indelades i etnisk, speciell ämnesprofil och övriga inriktningar klassi- ficeras nu som skolor med allmän inriktning. Men varje grundskola har möjlighet att profilera sig, t.ex. som Montessoriskola eller med engelska-, kultur- alternativt idrottsklasser. Den vanligaste inriktningen bland grundskolorna, förutom den allmänna, är den konfessionella. Av samtliga elever i går i sådana skolor. Undervisningen i såväl fristående som kommunala skolor ska vara icke-konfessionell (1 kap. 6–7 §§ skollagen). I offentliga skolor ska även utbildningen i övrigt vara icke-konfessionell(1 kap. 6 § skollagen), medan fristående skolor får ha konfessionella inslag i utbildningen i övrigt (1 kap. 7 §). Det betyder att det i en skola med konfessionell inriktning är möjligt att under skoldagen ge utrymme för konfessionell verksamhet som t.ex. andakter eller bönestunder. Att delta i sådana verksamheter ska dock vara frivilligt för eleven. Inom gymnasieskolan fanns det tidigare 17 nationella program, specialutformade program, individuella program, International Bac- caaureate samt utbildningar vid fristående skolor. De fristående skolorna bedrev då utbildning som till art och nivå motsvarade något av de nationella programmen. Skolorna kunde erbjuda egna lokalt beslutade kurser. Reglerna har numera stramats åt och ut- rymmet för att ha egna inriktningar har minskat. Inför höst- terminen 2011 genomfördes omfattande förändringar av gymna- sieskolan (GY2011). Den programstruktur som gällde enligt den gamla läroplanen (Lpf94) kommer successivt att fasas ut, då de elever som påbörjade sin utbildning enligt denna slutför utbild- ningen (den sista elevkullen lämnar gymnasieskolan ). Reformeringen innehöll flera delar, bland annat ett nytt program- utbud. Efter reformen finns det 18 nationella program i gymnasie- skolan: 12 yrkesprogram och 6 högskoleförberedande program. Fem introduktionsprogram har också införts. Vidare har en lärlings- utbildning införts, efter att en försöksverksamhet bedrivits 2008– 2011. Vid en jämförelse mellan offentliga och enskilda huvudmän för- delar sig den första årskullen efter gymnasiereformen relativt likar- tat mellan de olika nationella programmen. Det finns dock några skillnader. De fristående skolorna har i högre utsträckning elever som går det samhällsvetenskapliga programmet. I gengäld är det nästan uteslutande skolor med offentliga huvudmän som tar emot elever i olika introduktionsprogram (se tabellerna Bilaga 6.7a–c ). 3.2De fristående skolornas ekonomiska resultat En huvudman som driver skolverksamhet måste generera ett eko- nomiskt överskott oavsett i vilken juridisk form verksamheten bedrivs. Ur ett elevperspektiv måste skolan ha förutsättningar att vara långsiktigt ekonomiskt stabil. Ett ekonomiskt överskott behövs också för att göra investeringar i verksamheten. Det är emellertid aktiebolagsformen som i första hand är avsedd att generera ett överskott. Det ekonomiska överskottet, eller vinsten, kan användas på olika sätt. Vinstutdelning är ett sätt på vilket en eventuell vinst i ett aktiebolag kan användas. I avsnitt 7.3 redogörs för förekomsten av vinstutdelning och vissa andra möjliga värdeöverföringar i 13 stora skolföretag. Här redogörs för vad kommittén har funnit kring skolföretag- ens vinster. Vinst definieras som intäkter minus kostnader. Avsnit- tet inleds med en kort redovisning av de fristående skolornas huvud- sakliga intäkter, dvs.