sou · H1B336 · 2013-05-30 00:00:00 — Enligt förordningen om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. är det Försvarsmakten som beslutar om vilket antal auditörer som ska förordnas inom myndigheten. finns 11 ordinarie auditörer förordnade samt nio ersättare. Dessa medverkar i disciplinärenden vid förbanden i och de kan även medverka på frivillig väg vid de internationella militära insatserna. Försvarsmakten har framfört till utredningen att det även fortsättningsvis bör finnas särskilt utsedda auditörer för de internationella militära insatserna. För de ärenden som rör rekryter, officersaspiranter, hemvärnsmän m.fl. anser myndigheten att man bör behålla samma organisation som med deltidsanställda auditörer. Man har särskilt lyft fram att flera deltidsanställda auditörer gör det möjligt att vid behov växa. Försvarsmakten uppskattar att det behövs fyra till fem ordinarie auditörer och lika många vice auditörer, vilka bör vara geografiskt nära placerade de förband som de är knutna till. Utredningen har prövat om auditörsfunktionen kan ersättas av annan juridisk kompetens. Av rättssäkerhetsskäl är det nödvändigt med juridisk medverkan i beslutsprocessen och vi har därför som ett alternativ övervägt möjligheten att Högkvarterets juridiska stab biträder förbandschefen. Detta skulle innebära en centraliserad hantering vilket skapar förutsättningar för enhetlig hantering, bibehållen juridisk kompetens och kvalitet i beslutsfattandet. En sådan förändring skulle medföra att såväl beslutsfattande som juridisk rådgivning tillkom Försvarsmakten. För tilltron till systemet anser utredningen att det är av värde att en från Försvarsmakten fristående jurist medverkar i beslutsprocessen. Auditörssystemet fyller detta behov. Utredningen har också övervägt möjligheten att införa en central nämnd som fattar beslut om disciplinansvar enligt LDT. En sådan ordning har tidigare avvisats av eftersom det bl.a. ansågs leda till utdragen handläggning och ökade kostnader. Utredning anser inte att förutsättningarna för LDT:s tillämpning har ändrats på sådant sätt att det nu finns anledning att göra en annan bedömning än . Mot angiven bakgrund föreslår utredningen att en auditör ska medverka i beslutsprocessen på samma sätt som sker. bör enligt utredningens uppfattning anpassas till det minskade antalet disciplinärenden. Anpassningen bör ske genom att Försvarsmakten vidtar organisatoriska åtgärder. Förslag: Ändringarna i LDT föreslås träda i kraft . Eftersom extratjänst upphävs som disciplinpåföljd införs övergångsbestämmelser avseende de fall då beslut om extratjänst har tagits före ikraftträdandet men där verkställighet inte har skett. beslutad extratjänst ska då omräknas till löneavdrag i den del det inte verkställts före ikraftträdandet. Vid omräkningen ska två timmars extratjänst motsvara en dags löneavdrag. Enligt punkten 1 föreslås ändringarna i LDT träda i kraft . Lagens bestämmelser i dess nya lydelse ska tillämpas oavsett om disciplinförseelsen begåtts före eller efter ikraftträdandet. För det fall beslut om extratjänst har tagits före ikraftträdandet men där verkställighet inte har skett föreslås en särskild övergångsbestämmelse. Eftersom extratjänst upphävs som disciplinpåföljd ska enligt punkten 2 tidigare beslutad extratjänst omräknas till löneavdrag i den del det inte verkställts före ikraftträdandet. Vid omräkningen ska två timmars extratjänst motsvara en dags löneavdrag i enlighet med omräkningsregeln i tidigare gällande 38 § andra meningen LDT. 10 Kostnads- och konsekvensanalys Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sitt förslag. Det gäller förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda och förslag som innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska vidare enligt 15 a § förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 16 § kommittéförordningen anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Enligt utredningens direktiv ska vi beskriva konsekvenser av förslagen för Försvarsmaktens och andra berörda myndigheters verksamhet. Utredningens bedömning: Förslagen får inte några ekonomiska eller andra sådana konsekvenser som sägs i 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Förslagen till förändringar i LDT innebär bl.a. att den obligatoriska skyldigheten att vid en disciplinförseelse ingripa med åläggande om disciplinpåföljd tas bort och att påföljden extratjänst avskaffas. Vidare föreslås ändringar i lagen som avser att tydliggöra disciplinansvarssystemet. Utredningen pekar även på Försvarsmaktens behov av förstärkta utbildningsinsatser avseende frågor om disciplinansvar, att utveckla stödet för handläggningen av disciplinärenden och att anpassa auditörsorganisationen till ett minskat antal disciplinansvarsärenden. Om förslagen genomförs kommer bestämmelserna i att bli tydligare och anpassas till nuvarande tillämpning. Vi bedömer att våra förslag inte medför ökade kostnader för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Förslagen medför inte heller några andra konsekvenser av det slag som anges i kommittéförordningen. 11.1Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Av paragrafens andra punkt följer att lagens bestämmelser tillämpas på dem som utan att vara anställda inom Försvarsmakten genomgår militär utbildning på frivillig grund inom myndigheten. Bestämmelsen har fått en annan lydelse och innebär alltjämt att oavsett syftet med utbildningen omfattas officersaspiranter och rekryter av lagen. Det tydliggörs att lagen endast omfattar dem som inte är anställda. Den materiella ändringen i bestämmelsen består i att lagens tillämpningsområde begränsas avseende officersaspiranter som genomgår utbildning som leder till officersexamen vid . Begränsningen avser förseelser som äger rum inom ramen för Försvarshögskolans utbildning, och klargör att officersaspiranter inte omfattas av LDT när de gör sig skyldiga till sådana disciplinära förseelser som högskolan äger rätt att ingripa mot med disciplinära åtgärder. Enligt förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan äger Försvarshögskolan rätt att vidta sådana åtgärder mot studenter enligt vad som framgår av 10 kap. högskoleförordningen. Bestämmelserna i högskoleförordningen avser disciplinära åtgärder mot studenter som fuskar, stör verksamheten eller trakasserar en annan student alternativt en arbetstagare vid högskolan. Högskoleförordningen gäller alla former av studiespecifik verksamhet, även sådana moment av högskolestudierna som är rumsligt förlagda till Försvarsmakten och dess förband och skolor. Under denna del av utbildningen omfattas officersaspiranterna även av LDT. Disciplinära åtgärder kan vidtas enligt bestämmelserna i i de fall en officersaspirant har gjort sig skyldig till en sådan disciplinär förseelse som inte omfattas av högskoleförordningen. LDT tillämpas på förseelser inom myndigheten som inte är hänförliga till högskolestudierna. Alltjämt gäller att övriga som genomgår utbildning vid Försvarsmaktens skolor och förband, och som inte är anställda av Försvarsmakten, omfattas av 1 § 2 LDT. Paragrafen behandlas i kapitel 8.3.3. Ändringen är endast språklig och motsvarar ändringen i 15 kap. 6 § regeringsformen. Situationer som tidigare angetts som utomordentliga förhållanden" har i regeringsformen ersatts med extraordinära förhållanden (SFS 2010:1408). Som en följd av denna språkliga förändring betecknas numera även här de avsedda förhållandena som extraordinära istället för utomordentliga. Ändringen består i att den obligatoriska skyldigheten att ingripa med åläggande om disciplinpåföljd mot en disciplinansvarig tas bort, och ersätts med samma uttryck som finns i 14 § . Det innebär att det inte ska föreligga en plikt att ingripa med disciplinär påföljd, utan att beslutsfattaren vid myndigheten ges möjlighet att avgöra när så ska ske. Ändringen sker genom att verbet ska ersätts med verbet får. Genom ändringen ges ett tydligt utrymme för beslutsfattare inom Försvarsmakten att välja andra tillrättavisande metoder än disciplinpåföljd. Detta är ett uttryck för att utredningen vill betona det tillrättavisande och felförebyggande syftet med LDT. Paragrafen behandlas i kapitel 8.3.1. Ändringen innebär att extratjänst tas bort som disciplinär påföljd, vilket medför att disciplinpåföljderna i lagen blir varning och löneavdrag. Löneavdrag betraktas alltjämt som den strängare påföljden. Paragrafen behandlas i kapitel 8.3.2. Bestämmelsen anger vilken behörighet som krävs för att en befattningshavare inom Försvarsmakten ska få besluta i frågor om disciplinansvar eller åtalsanmälan. Behörigheten är knuten till tjänstegrad och befattning. Genom ändringen förtydligas att vid sidan av förbandschefen äger även chefen för taktisk stab eller chefen för en kontingent i en internationell militär insats behörighet att besluta i frågor om disciplinansvar eller åtalsanmälan. Tillägget motsvarar vad som framgår av 15 § förordningen (2010:651) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser och har i förtydligande syfte även förts in LDT. Detta innebär inte någon saklig skillnad mot vad som redan anses gälla. Bestämmelsen som ger Försvarsmakten rätt att delegera beslutanderätten omformuleras och flyttas till ett andra stycke. Ändringen innebär inte någon saklig skillnad. Paragrafen behandlas i kapitel 8.1.4. Ändringen består i att andra stycket, som uteslutande behandlar påföljden extratjänst, har tagits bort och beror på att extratjänst har tagits bort som disciplinär påföljd. Se kommentaren under 34 §. Enligt punkten 1 föreslås ändringarna i lagen träda i kraft . Lagens bestämmelser i dess nya lydelse ska tillämpas oavsett om disciplinförseelsen begåtts före eller efter ikraftträdandet. För det fall ett beslut om extratjänst har fattats före ikraftträdandet men där verkställighet inte har skett föreslås en särskild övergångsbestämmelse. Eftersom extratjänst upphävs som disciplinpåföljd ska enligt punkten 2 tidigare beslutad extratjänst omräknas till löneavdrag i den del den inte verkställts före ikraftträdandet. Vid omräkningen ska två timmars extratjänst motsvara en dags löneavdrag i enlighet med omräkningsregeln i tidigare gällande 38 § andra meningen LDT. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser behandlas i kapitel 9. Översyn av bestämmelserna om disciplinansvar inom totalförsvaret En särskild utredare ska se över det disciplinansvarssystem som gäller för Försvarsmakten och, enligt vad som följer av lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (LDT), vissa delar av totalförsvaret. I arbetet ska även bestämmelserna om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställning () beaktas. Syftet med utredningen är att modernisera och förändra bestämmelserna om disciplinansvar för att de bättre ska passa det reformerade försvarets nya uppgifter. Utredaren ska utgå från ett helhetsgrepp på disciplinansvaret, när det gäller både personal och verksamhet. kartlägga och analysera de senaste årens praxis inom Försvarsmakten för disciplinärenden och göra jämförelser med regleringen av disciplinansvar i andra jämförbara länders försvarsorganisationer, överväga och föreslå vilka författningsändringar och övriga åtgärder som är nödvändiga för att anpassa disciplinansvarssystemet inom totalförsvaret till dagens uppgifter för Försvarsmakten, redovisa ett samlat förslag till reformerad författningsreglering av disciplinansvar inom totalförsvaret som står i överensstämmelse med , och andra internationella konventioner. Uppdraget ska redovisas . Nuvarande regler om disciplinansvar Frågorna om disciplinansvar regleras i olika författningar för totalförsvaret och offentligt anställda samt genom internationella konventioner. Att det finns särskilda disciplinansvarsregler inom totalförsvaret har främst motiverats med verksamhetens natur och de särpräglade förhållanden som råder där krigsförbanden verkar (se prop. 1985/86:9). – Lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (LDT) gäller enligt 1 § i lagen för: 1.totalförsvarspliktiga då de är skyldiga att fullgöra värnplikt eller civilplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, 2.dem som genomgår utbildning för att få militär anställning i Försvarsmakten eller i övrigt genomgår militär utbildning inom myndigheten, 3.hemvärnsmän då de är tjänstgöringsskyldiga, 4.dem som genom krigsfrivilligavtal eller annat avtal åtagit sig att tjänstgöra frivilligt i befattningar i Försvarsmaktens krigsorganisation, då de är tjänstgöringsskyldiga och 5.dem som är anställda i Försvarsmakten och tjänstgör utomlands i en internationell militär insats. Om är i krig gäller lagen enligt 2 § även för 1.alla som, utöver det som sägs i 1 §, är tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten, 2.polismän som utan att vara tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten är skyldiga att delta i försvar, 3.skyddsvakter som förordnats med stöd av skyddslagen (2010:305), 4.alla som annars vistas vid avdelningar av Försvarsmakten, när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden, och 5.medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. En disciplinansvarig som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad han eller hon på grund av instruktioner, förmäns eller andra chefers order eller i övrigt ska iaktta i tjänsten ska enligt 8 § LDT åläggas disciplinpåföljd för disciplinförseelse. I ringa fall ska någon påföljd inte åläggas. Disciplinpåföljderna är enligt 10 § LDT varning, extratjänst och löneavdrag. Vid val av påföljd är varning att anse som en lindrigare påföljd än extratjänst och löneavdrag. I lagen finns vidare bestämmelser om bl.a. åtalsanmälan, handläggning av disciplinärenden samt tvångsmedel och överklaganden. – Förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Förordningen om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. innehåller närmare bestämmelser om bl.a. auditörer, handläggningen av disciplinärenden, verkställighetsåtgärder, tvångsmedel, överklagande av beslut om disciplinpåföljd och ersättningsärenden. – Lagen om offentlig anställning Försvarsmaktens personal omfattas, förutom i de situationer som faller in under LDT, av de bestämmelser om disciplinansvar för statligt anställda som finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). I finns bestämmelser om disciplinansvar m.m. för statligt anställda i 14–21 §§. En arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen får meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Disciplinpåföljderna utgörs av varning och löneavdrag. Tillämpningen av andra författningar i förhållande till regleras i 42 §. Av konvention (nr 29) angående tvångs- eller obligatoriskt arbete framgår att varje medlem som ratificerar konventionen förbinder sig att inom kortast möjliga tid undertrycka användandet av tvångs- eller obligatoriskt arbete i alla dess former. Av artikel 2 i konventionen framgår att vid tillämpning av konventionen ska med beteckningen tvångs- eller obligatoriskt arbete förstås varje arbete eller tjänst som krävs av en person under hot om något slag av straff och till vars utförande ifrågavarande person inte erbjudit sig av fri vilja. Undantag görs dock i artikel 2 andra stycket bland annat för arbete eller tjänst som krävs av någon i kraft av lagar om obligatorisk militärtjänst och avser arbete av rent militär karaktär. Ytterligare undantag görs för arbete eller tjänst som krävs av någon i fall av force majeure, det vill säga krigstillfällen, katastrofer eller tillbud såsom eldsvådor, översvämningar, hungersnöd och jordbävningar. har ratificerat konventionen. Av konvention (nr 105) angående avskaffande av tvångsarbete följer vidare av artikel 1 att varje medlem som ratificerar denna konvention förbinder sig att avskaffa och inte i någon form använda tvångsarbete såsom arbetsdisciplinär åtgärd. har ratificerat konventionen. Artikel 4 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () föreskriver att ingen får tvingas att utföra tvångsarbete eller annat påtvingat arbete. Med tvångsarbete eller annat påtvingat arbete avses inte arbete som vanligtvis utkrävs av den som är frihetsberövad eller som är villkorligt frigiven och inte heller tjänstgöring av militär art. I länder där samvetsbetänkligheter mot sådan tjänstgöring beaktas avses inte heller tjänstgöring som utkrävs i stället för militär värnpliktstjänstgöring. Vidare avses inte tjänstgöring som utkrävs när nödläge eller olycka hotar samhällets existens eller välfärd och inte arbete eller tjänstgöring som ingår i de normala medborgerliga skyldigheterna. Av artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till konventionen framgår vidare att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Begreppen brott och brottmålsrättegång har konventionsautonom innebörd. Motsvarande bestämmelser som i artikel 4 i samt artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till den konventionen finns också i artikel 5 respektive artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, ICCPR, som antogs av 1966 och trädde i kraft , föreskriver bl.a. att slaveri, slavhandel och tvångsarbete ska förbjudas. I artikel 8 c) i konventionen medges undantag bl.a. för arbete eller tjänstgöring som utkrävs av någon som är berövad sin frihet genom ett rättsligt giltigt domstolsbeslut eller av någon som är villkorligt frigiven. Andra undantag inkluderar exempelvis tjänstgöring av militär art, tjänstgöring som utkrävs då nödläge eller olycka hotar samhällets fortbestånd eller välfärd och arbete eller tjänstgöring som ingår i normala medborgerliga skyldigheter. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning för att se över och föreslå de åtgärder som behövs för att kunna anpassa Försvarsmaktens personalförsörjning till myndighetens nya uppgifter och behov (dir. 2009:58). Utredningen lämnade betänkandet Personalförsörjning i ett reformerat försvar (SOU 2010:86). Utredningen föreslog en ny speciallag som ska reglera vissa arbetsrättsliga frågor för arbetstagare som är anställda som gruppbefäl, soldater och sjömän i Försvarsmakten. Bestämmelserna i speciallagen om tjänstgöring i internationella militära insatser och om disciplinansvar vid tjänstgöring i sådana insatser föreslog utredningen skulle gälla för alla anställda i Försvarsmakten vid tjänstgöring i en sådan insats. I sina remissvar över utredningen avstyrkte Försvarsmakten och förslaget till reglering på disciplinområdet. Båda remissinstanserna förordade i stället en samlad översyn av detta område. Även Arbetsdomstolen hade synpunkter på utredningens förslag och pekade på det motsägelsefulla i att en lag om vissa arbetstagare i Försvarsmakten innehåller bestämmelser som gäller all personal i Försvarsmakten. Propositionen Soldatanställningar i Försvarsmakten Betänkandet Personalförsörjning i ett reformerat försvar har legat till grund för propositionen Soldatanställningar i Försvarsmakten (prop. 2011/12:115), som regeringen beslutade . I propositionen föreslås en ny lag om vissa försvarsmaktsanställningar. De arbetstagare som omfattas av lagförslaget är gruppbefäl, soldater och sjömän. I den föreslagna lagen regleras Försvarsmaktens möjlighet att anställa dessa personalkategorier. I propositionen redovisar regeringen bedömningen att den befintliga modellen, med separat lagstiftning när det gäller disciplin- ansvar, bör gälla tills vidare. anser regeringen att disciplinansvarsregleringen på Försvarsmaktens område bör ses över. Regeringen aviserar därför i propositionen att en utredning ska tillsättas med uppdrag att lämna förslag på hur disciplinansvaret ska utformas när det gäller all Försvarsmaktens personal. I propositionen bedömer regeringen även att eventuella framtida justeringar i bestämmelserna om disciplinansvar bör göras med utgångspunkt från ett helhetsgrepp och med beaktande av vunna praktiska erfarenheter från det nya personalförsörjningssystemet. Uppdraget att se över bestämmelserna om disciplinansvar inom totalförsvaret Bestämmelserna om disciplinansvar inom totalförsvaret har i huvudsak formats i ett försvar som grundade sig på värnplikt och där den huvudsakliga verksamheten som bedrevs var att utbilda värnpliktiga. För anställd personal har i stor utsträckning tillämpats. Den pågående omställningen av Försvarsmakten innebär att försvaret omformas från en organisation för främst utbildning av värnpliktiga och befäl till en organisation som i ökande grad används för nationella och internationella insatser. Insatsförbandens ökade användbarhet och tillgänglighet är det överordnande målet för reformen. Bestämmelserna om disciplinansvar inom totalförsvaret behöver moderniseras och förändras för att bättre passa det reformerade försvarets nya uppgifter. Nuvarande reglering av disciplinansvaret innebär att olika regelverk tillämpas för olika personalgrupper och i olika typer av verksamhet. I praktiken kan t.ex. de som tjänstgör inom ramen för hemvärnet lyda under ett regelverk och resterande personal lyda under ett annat. Detta trots att samtliga lyder under samma befäl, och i samverkan med varandra löser samma uppgifter. Motsvarande problematik kan gälla i de fall där olika myndigheter deltar i samma verksamhet men personalen lyder under olika disciplinansvar på grund av sin anställning. Vidare kan det vara svårt att dra gränsen mellan verksamheter som innebär olika disciplinansvar för den berörda personalen. Detta förhållande kan bland annat innebära tolkningsproblem för enskilda beslutsfattare och svårigheter för dem som omfattas av disciplinansvaret att förutse systemets omfattning och effekter. Möjligheten att skapa ett sammanhållet regelverk för disciplinfrågor behöver därför utredas. Ett reformerat disciplinansvarssystem för totalförsvaret ska även fortsättningsvis omfatta situationer såväl i fredstid som vid höjd beredskap samt omfatta de olika grupper som omfattas av LDT . Disciplinansvarssystemet ska också vara väl avvägt mellan arbetsgivares och arbetstagares behov och intressen. kartlägga och analysera de senaste årens praxis inom Försvarsmakten för disciplinärenden, vid tillämpning av såväl LDT som , kartlägga och analysera dagens problematik när det gäller olika disciplinansvarsreglering för skilda personalgrupper som deltar i samma verksamhet, göra jämförelser med regleringen av disciplinansvar i andra jämförbara länders försvarsorganisationer, överväga och föreslå vilka författningsändringar och övriga åtgärder som är nödvändiga för att anpassa disciplinansvarssystemet inom totalförsvaret till dagens uppgifter för Försvarsmakten,