sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Enligt är spioneribrotten, på grund av de säkerhetsmedvetna aktörerna och brottslighetens särskilda former, de svåraste brotten att utreda för det svenska polisväsendet. Det är också av betydelse i sammanhanget att brotten i praktiken aldrig kommer till polisens kännedom genom en polisanmälan. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Enligt uppgift i Säkerhetspolisens verksamhetsberättelse för har ungefär 15 länder underrättelsepersonal stationerad i länder bedriver underrättelseverksamhet genom resande personal som vistas tillfälligt i . har Säkerhetspolisen enligt egen uppgift observerat belagd eller misstänkt otillåten underrättelseverksamhet från ungefär 50 länder. I cirka hälften av fallen är det i första hand fråga om s.k. flyktingspionage, i vissa fall i kombination med annan otil- låten underrättelseverksamhet. Enligt innehar många – men långt ifrån alla – underrättelseofficerare sådana befattningar vid sina länders offici- ella representationer som innebär en diplomatisk täckmantel. Säkerhetspolisen känner emellertid även till underrättelseofficerare och underrättelseaktiviteter som utgår från företag, nyhetsbyråer, flygbolag, religiösa samfund m.m. Underrättelseofficerare kan också gömma sig i inresande delegationer eller uppträda som studenter, gästforskare och praktikanter. Enligt pågår underrättelseverksamheten dagli- gen och i en betydande omfattning. Det finns ett relativt stort antal oanmälda men av Säkerhetspolisen identifierade underrättelseoffi- cerare i . Både när det gäller antalet underrättelseofficerare och omfattningen av den otillåtna underrättelseverksamheten finns dock ett betydande mörkertal. Säkerhetspolisen har för utredningen redovisat att all otillåten underrättelseverksamhet innefattar konspirationer i olika former för att hålla verksamheten dold. Det konspirativa beteendet har angetts vara en inneboende del av spionaget. Säkerhetspolisen har presenterat underlag för en kvantifiering av företeelsen främmande underrättelseverksamhet som sker hemligen eller med konspirativa metoder. Den slutsats som kan dras av upp- gifterna i underlaget är att antalet personer som kan misstänkas ägna sig åt brottslighet som faller under 19 kap. är relativt stort. Antalet individer som kan misstänkas utöva brott eller planera att utöva ett brott mot säkerhet uppgår enligt Säkerhetspolisen till flera hundra. När det gäller antalet individer som har kontakt med främmande makts underrättelsetjänst, är utsatta för misstänkta värvningsförsök eller utsatta för främmande underrättelsetjänsts indirekta eller direkta intresse är det enligt Säkerhetspolisen fråga om flera tusen. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Av betydelse när det gäller spioneri är inte enbart omfattningen räknat i antalet misstänkta eller utredda brott utan även omfatt- ningen av skador som orsakas av brottsligheten. Ett enda spioneri- brott kan orsaka mycket stora skador för rikets säkerhet, både i kvalitativt och kvantitativt avseende. Om t.ex. en agent delger främmande makt stora delar av en försvarsgrens fortifikationer (befästningar) kan hela försvaret av riket vara i fara i händelse av krig. Ett spionage mot en teleoperatör skulle kunna innebära att en främmande makt skaffar sig teknisk möjlighet att avlyssna statens telekommunikationer. Sammanfattningsvis ger Säkerhetspolisens uppgifter fog för slut- satsen att dold underrättelseverksamhet med hemliga eller konspi- rativa metoder förekommer i en omfattning som kan sägas vara betydande. Säkerhetspolisen och Försvarsmakten observerar åtskilliga fall av misstänkt otillåten underrättelseverksamhet från olika länders sida som kan hota svenska intressen. Problemet är enligt vår mening av sådan omfattning att det talar för en förändr- ing av den straffrättsliga lagstiftningen. 7.7.6Skyddsintresset väger tungt och talar för en heltäckande kriminalisering Vår bedömning: En kriminalisering syftar till att skydda Sveri- ges säkerhet. Eftersom det är fråga om ett skyddsintresse av uppenbart stor vikt är en relativt tilltagen skyddszon motiverad. Det innebär att det kan finnas skäl att kriminalisera handlingar som har ett visst avstånd till skyddsintresset och som på ett indirekt sätt kan hota det. Som framgått har Säkerhetspolisen kunnat belägga att det före- kommer otillåten underrättelseverksamhet mot som det med hänsyn till verksamhetens former och den nuvarande lagstift- ningens utformning är svårt att ingripa mot. Verksamheten bedöms förekomma i en i sammanhanget betydande omfattning. Även om det inte i alla fall är möjligt att närmare slå fast verk- samhetens inriktning, eller i vilken utsträckning den har lett till att känslig information kommit i orätta händer, kan förhållandet i sig sägas innebära en risk för skada för svenska intressen genom att det möjliggör för främmande makt att komma över sådan information. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Verksamheten utgör enligt vår bedömning en straffvärd gärning och ett hot mot säkerhet. En förändring av lagen skulle syfta till att stärka skyddet för rikets säkerhet. Skyddsintresset är av uppenbart stor vikt och avser förhållanden av grundläggande betydelse för hela det svenska sam- hället. I den mån det är möjligt att rangordna olika skyddsintressen anses det, tillsammans med mänskligt liv, utgöra det högsta värdet.64 Skyddsintressets särskilda vikt medför att höga krav måste stäl- las när det gäller en effektiv och ändamålsenlig strafflagstiftning. Det är viktigt att det finns goda möjligheter att förhindra att skada uppstår och att lagstiftningen fångar upp straffvärda förfaranden som kan hota skyddsintresset. Med hänsyn härtill kan en förhål- landevis långtgående och heltäckande strafflagstiftning vara moti- verad. Skyddsintressets värde utgör skäl för att överväga en krimi- nalisering även av sådana gärningar som är mer avlägsna i förhål- lande till en direkt kränkning av skyddsintresset. Det kan t.ex. vara motiverat att kriminalisera gärningar som fullbordade brott, trots att de närmast utgör förstadier till spioneri, i syfte att kunna ingripa för att undvika den oönskade effekten och för att tillförsäkra intressena en tillräcklig skyddszon.65 Den verksamhet som är aktuell innebär i sig inte en direkt kränkning av skyddsintresset. I stället innebär den en form av för- beredelse eller hjälpmedel för att uppnå en sådan kränkning. På så sätt kan den på ovan nämnt sätt sägas befinna sig på visst avstånd från skyddsintresset och utgöra ett förstadie till brott. Skyddsin- tressets värde innebär att en sådan kriminalisering kan vara motive- rad. Vi återkommer i avsnitten 7.8.2 och 7.8.3 till frågan om vilka förfaranden som bör omfattas av det straffbara området och kravet på närhet till skyddsintresset. 64Asp m.fl., Kriminalrättens grunder, 2010, s. 56. 65Se bl.a. m.fl., a.a., s. 57 ff., och Ds 2007:13 s. 107 f. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder 7.7.7Andra intressen kan tala mot en utvidgning av det straffbara området Vår bedömning: En utvidgning av det straffrättsliga området kan påverka vissa grundläggande fri- och rättigheter, t.ex. ytt- rande- och informationsfriheten samt skyddet för privatlivet. Intresset av att så långt det är möjligt lämna dessa fri- och rät- tigheter oinskränkta måste vägas in vid bedömningen av om den straffrättsliga regleringen bör förändras. I avsnitt 7.6.1 har vi konstaterat att en kriminalisering endast bör vidtas när det bedöms som nödvändigt och när andra åtgärder inte är möjliga att vidta för att uppnå samma resultat. Det beror bl.a. på att en kriminalisering kan inskränka medborgarnas friheter i olika avseenden. När en utvidgad strafflagstiftning övervägs finns det skäl att ställa sig frågan om åtgärden framstår som proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och de motstående intressen som kan finnas. För att rätt kunna bedöma proportionaliteten av en viss åtgärd krävs kännedom både om behovet och de positiva effekterna av åtgärden i fråga och om de motstående intressena och åtgärder- nas negativa effekter för dessa.66 I följande avsnitt behandlas vissa grundläggande fri- och rättig- heter som skulle kunna påverkas negativt av en utvidgad strafflag- stiftning och som således representerar intressen som kan tala mot en alltför heltäckande och långtgående strafflagstiftning. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) har inkorporerats i svensk rätt och gäller som svensk lag. I konventionens artikel 8 anges att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korre- spondens. Denna rättighet får under vissa förutsättningar inskrän- kas om det sker med stöd av lag och är nödvändigt i ett demokra- tiskt samhälle (artikel 8.2). Exempel på hänsyn som kan göra en inskränkning nödvändig är behovet av att slå vakt om statens säkerhet, förebygga brott och värna folkhälsan. 66 Integritetsskyddskommittèns delbetänkande Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2007:22), del I, s. 449. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Rätten till skydd för privatlivet är mångfacetterad och omfattar skydd mot en mängd åtgärder och företeelser. På ett övergripande plan anses skyddet emellertid innebära att varje person ska ha en rätt att utvecklas i förhållande till andra människor utan inbland- ning från utomstående. Artikeln innefattar alltså en rätt att bli läm- nad i fred. Denna rätt inbegriper ett skydd mot att bli fotograferad eller avlyssnad och att få fotografier, filmer eller ljudinspelningar av privat karaktär publicerade eller använda i ovidkommande syften.67 Vissa rättigheter som berör privatlivet skyddas även i andra artiklar i konventionen, t.ex. artikel 9 som avser friheten att utöva sin religion. Även artikel 10 kan sägas beröra privatlivet. I artikeln stadgas att var och en har rätt till yttrandefrihet. Det innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territo- riella gränser. Konventionen medger att yttrandefriheten inskränks om det sker inom snäva gränser och är grundat på övertygande skäl. Enligt artikel 10.2 kan en inskränkning av yttrandefriheten vara godtagbar om den anges i lag och sker för att tillgodose något av ändamålen som räknas upp i artikeln, däribland statens säkerhet och den ter- ritoriella integriteten. Dessutom måste det vara fråga om en inskränkning som är nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose något av de uppräknade ändamålen. Flera grundläggande fri- och rättigheter är lagfästa även i rege- ringsformen (RF). Utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen är att det gäller för svenska medborgare. tillerkänns även andra personer här i riket ett betydande skydd. Till sin omfattning är detta skydd – med några få undantag – närmast identiskt med det skydd som svenska medborgare har. Skillnaden är att grundlagsskyddet är svagare än för svenska medborgare genom att flera av fri- och rättigheterna kan begränsas genom sär- skilda föreskrifter i lag (se 2 kap. 25 § RF).68 I 1 kap. 2 § RF finns ett stadgande som ger uttryck för vissa sär- skilt viktiga mål för den samhälleliga verksamheten men som inte grundar några rättigheter för enskilda. I bestämmelsen anges bl.a. 67SOU 2008:3 s. 74 ff och s. 81. 2009/10:80 s. 149. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla männi- skors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdig- het. Vidare uttalas att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. De rättsligt bindande rättigheterna har samlats i 2 kap. RF. I 2 kap. 1 § anges bl.a. att var och en är gentemot det allmänna tillför- säkrad yttrandefrihet och informationsfrihet. Yttrandefrihet defi- nieras i bestämmelsen som frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet avser en frihet att inhämta och ta emot upplysningar som att i övrigt ta del av andras yttranden. Nämnda fri- och rättigheter får emellertid med stöd av 2 kap. 20 § RF begränsas genom lag om det sker för att tillgodose ända- mål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får enligt 2 kap. 21 § RF aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I 2 kap. 23 § RF anges att yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ord- ning och säkerhet eller förebyggandet och beivrandet av brott. Av redogörelsen ovan framgår att grundläggande fri- och rättig- heter i vissa fall kan inskränkas om det finns tungt vägande skäl för det. Bland annat har understrukit vikten av att en proportionalitetsbedömning alltid görs när ett lag- förslag som kan ha integritetsinskränkande inslag övervägs samt av att det sker en tydlig redovisning av analysen i förarbetena.69 Vi har i avsnitt 7.7.6 slagit fast att de intressen som skyddas av straffbestämmelserna i 19 kap. väger tungt. För vår del är det aktuellt att ta ställning till om det skydd som dessa tungt vägande intressen har genom den nuvarande regleringen är tillräck- ligt eller om det krävs en förändring innebärande en utvidgning av det straffbara området. Om en sådan utvidgning även innebär en inskränkning av någon grundläggande fri- och rättighet ska alltså en proportionalitetsprincip tillämpas vid bedömningen av om åtgärden har tillräckliga skäl för sig. Vi återkommer till frågan i avsnitt 7.9.8. 69 SOU 2007:22 s. 449. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder 7.7.8Vår slutsats: Det finns behov av en förändrad straffrättslig reglering Vår bedömning: Med hänsyn till att otillåten underrättelseverk- samhet utgör ett hot mot säkerhet men ändå kan ske i vissa former i en betydande omfattning utan att det i praktiken är möjligt att ingripa mot verksamheten, kan det med fog hävdas att den nuvarande strafflagstiftningen inte innebär ett ändamåls- enligt och effektivt skydd mot främmande makts underrättelse- verksamhet. Det finns även underlag för påståendet att den nuvarande ordningen inte innebär tillräckliga möjligheter att ingripa mot förfaranden som föregår ett spioneribrott. Det finns därför skäl att överväga en förändring av lagstiftningen som gör den mer träffsäker och som ökar möjligheten att ingripa tidigare i en händelsekedja för att utöka skyddet för säkerhet. Inom , och finns en omfattande kunskap om och erfarenhet av olika former av otillåten underrättelseverksamhet. Myndigheterna har med hänvis- ning till verkliga fall beskrivit hur främmande makt kan antas bedriva otillåten underrättelseverksamhet mot grundläggande svenska intres- sen. Vi har i avsnitt 7.7.5 konstaterat att sådan verksamhet före- kommer i en omfattning som är betydande. Av det underlag som har presenterats för utredningen framgår att viss underrättelseverksamhet sker med hemliga eller konspira- tiva metoder, vilket innebär att verksamheten är svårupptäckt och att det i praktiken är svårt att fullt ut klarlägga vilka uppgifter som hanteras, har hanterats eller som man avser att hantera. Metoderna kan liknas vid ett skyddande skal inom vilket den brottsliga verk- samheten kan ske utan att den är möjlig att avslöja, eller vid ett effektivt brottsverktyg som möjliggör genomförandet av brotts- planen. Det har också framgått att otillåten underrättelseverksam- het i regel innefattar ett omfattande och tidsutdraget planerings- och förberedelsearbete. Även denna del av verksamheten kan vara förenad med olika hemliga eller konspirativa metoder. Det är när det gäller i stort sett all brottslighet rimligt att anta att en gärningsman är kreativ vid planeringen och utförandet av brottet och att han eller hon anstränger sig för att finna sätt att undgå upptäckt. I viss utsträckning kan det hävdas att det utgör en uppgift för de brottsbekämpande myndigheterna att med hjälp av Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder olika arbetsformer och arbetsverktyg finna vägar att avslöja dessa metoder och den bakomliggande brottsligheten. Det är alltså inte givet att det problem som har påtalats ska avhjälpas genom en förändrad strafflagstiftning. Som framgått har bl.a. Säkerhetspoli- sen getts särskilda möjligheter att med stöd i lag vidta olika tvångs- åtgärder för att förhindra och utreda brott mot säkerhet. Inom ramen för ett annat utredningsuppdrag har övervägts om lagstiftningen behöver förändras för att bättre tillgodose Säker- hetspolisens behov. De förslag som den utredningen har lett till har redovisats i avsnitt 7.7.2. Enligt vår mening bör den straffrättsliga regleringen ha en utformning som innebär att den på ett effektivt och ändamålsenligt sätt träffar de straffvärda förfaranden som kan hota det aktuella skyddsintresset. Om det finns uppenbara sätt att kringgå en straff- bestämmelse, t.ex. genom att tillämpa särskilda försiktighetsme- toder, kan straffbestämmelserna knappast sägas leva upp till det kravet. Ett problem med den nuvarande lagstiftningen är också att vissa straffvärda förfaranden faller utanför det kriminaliserade området. Det är fråga om förstadier till spioneri eller annan otillå- ten underrättelseverksamhet som inte omfattas av någon osjälv- ständig brottsform. Sammanfattningsvis kan sägas att vår analys har gett vid handen att de problem och brister som den nuvarande regleringen är före- nad med i huvudsak utgörs av att det straffsanktionerade området inte är tillräckligt omfattande. Det innebär att i och för sig straffvärda förfaranden som kan hota säkerhet inte är för- enade med ett straffhot och faller utanför det straffbara området. Våra övriga förslag, eller de ändringar som eventuellt kan ske i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, innebär inte att denna brist i lagstiftningen åtgärdas. Det förhållandet att det förekommer olika former av otillåten underrättelseverksamhet mot grundläggande svenska intressen, som observeras av Säkerhetspolisen och Försvarsmakten men som myndigheterna saknar möjlighet att ingripa mot utgör ett allvarligt problem. Det är också stötande att åtgärder som typiskt sett vidtas som förberedelser till brott mot säkerhet kan ske straffritt. Med hänsyn till att brotten mot säkerhet avser att skydda intressen av särskild vikt, och till den omfattande och irreparabla skada som kan uppstå vid ett fullbordat brott, är det angeläget att det finns goda möjligheter att ingripa mot en verksamhet som kan hota dessa intressen. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder I 19 kap. 10 § första stycket kriminaliseras verksamhet för anskaffande av uppgifter som det kan skada en främmande makts säkerhet att en annan främmande makt känner till. Motsvarande bestämmelse saknas för olovlig underrättelseverk- samhet som kan hota säkerhet. Det kan tyckas anmärk- ningsvärt att den nuvarande regleringen synes innebära större möjligheter att ingripa mot otillåten underrättelseverksamhet som kan hota ett annat lands säkerhet, än när det är fråga om samma typ av verksamhet som riktar sig mot svenska intressen. Straffbestäm- melsen i 10 § första stycket visar också att en kriminalisering av verksamhet som syftar till anskaffande av känsliga uppgifter i och för sig inte är främmande för den svenska rättsordningen. En förändring av den straffrättsliga regleringen skulle i första hand ha ett preventivt syfte. Som framgått av vår redogörelse finns det en rad lagfästa åtgärder som kan vidtas när det finns anledning att misstänka att det pågår en otillåten underrättelseverk- samhet, varav ett antal inte förutsätter en konkret brottsmisstanke. Även olika former av informativa åtgärder kan vidtas som har en preventiv betydelse. Dessa åtgärder kan emellertid inte antas leda till en lösning av det beskrivna problemet eller anses innebära ett tillräckligt skydd av det skyddsvärda intresset, säkerhet. Även med beaktande av alternativa åtgärder framstår det enligt vår bedömning som berättigat ett överväga en förändring av den straff- rättsliga lagstiftningen som förstärker skyddet för säkerhet. De förfaranden som skulle omfattas av en kriminalisering utförs i allmänhet av resursstarka professionella aktörer. I regel har de en gedigen kunskap om det svenska systemet och är specialutbil- dade för uppdraget. Vidare använder de särskilda metoder och tek- nik för att nå framgång. Enligt vår mening bör den straffrättsliga regleringen utformas även med beaktande av dessa förhållanden. För att det i nu aktuellt sammanhang ska vara möjligt att tala om en effektiv strafflagstiftning måste den innebära möjligheter att ingripa mot straffvärda förfaranden trots nämnda förhållanden. Den nuvarande ordningen är mycket resurskrävande. Säkerhets- polisen och den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten lägger ned stora resurser och pengar för att på olika sätt försöka mot- verka den brottslighet som döljs genom konspirativa åtgärder. En misstanke om spioneri kan generera arbete för myndighet- erna. Trots nedlagda arbetsinsatser, och trots en stark övertygelse Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder om att brott begås, eller är på väg att begås, är det sällan möjligt att finna tillräcklig bevisning för åtal. Enligt vår mening innehåller den nuvarande lagstiftningen en brist som bör botas. Bristen består i att det saknas en straffbe- stämmelse som riktar in sig mot verksamhet som kan leda fram till, eller är förenad med, spioneri och som innebär möjligheter att ingripa tidigare i ett händelseförlopp. Av naturliga skäl skulle ett sådant brott ha ett lägre straffvärde än t.ex. spioneri. Frågan om hur en sådan straffbestämmelse kan och bör utfor- mas behandlas i nästa avsnitt. 7.8Hur kan och bör behovet av en förändrad straffrättslig reglering tillgodoses? Vi har i föregående avsnitt konstaterat att det finns behov av en förändrad straffrättslig reglering. En fråga som återstår att över- väga, och som vi behandlar i följande avsnitt, är hur en sådan för- ändring kan och bör ske. I våra överväganden har vi beaktat de grundläggande principer för kriminalisering som redovisas i avsnitt 7.6.1 och funnit att de flesta av dessa är uppfyllda. Frågan om avgränsning och effektivitet kvar- står emellertid att behandla (se nedan avsnitt 7.8.3). Resursfrågan återkommer vi till i vår konsekvensanalys. När vi har övervägt hur en förändring bör ske har legalitetsprincipen, konformitetsprinci- pen och skuldprincipen varit styrande (se ovan avsnitt). Det inne- bär bl.a. att vi har eftersträvat en lagstiftning som är väl avgränsad och enkel att förstå. Tillämpningsområdet ska vara klart och enty- digt så att den enskilde kan förutse när och hur hon eller han kan bli föremål för straffansvar. En annan viktig utgångspunkt har varit att den straffrättsliga förändringen – som innebär en utvidgning av det kriminaliserade området – inte ska vara större än vad som är nödvändigt för att tillgodose förändringsbehovet och för att uppnå det eftersträvade syftet. Kriminaliseringen ska begränsas till verkligt straffvärda för- faranden och endast drabba den som uppvisat skuld. Det är viktigt att lagstiftningen uppfattas som rättvis och proportionerlig. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder 7.8.2Det övergripande syftet med en förändring av den straffrättsliga regleringen Vår slutsats: Förändringen av strafflagstiftningen ska ske för att förstärka skyddet för säkerhet och innebära att dold underrättelseverksamhet som sker med hemliga eller konspira- tiva metoder under vissa förutsättningar omfattas av det straff- bara området.