sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Utredningen vill också påminna om att förhållandet att det kom- mersiella flygets och sjöfartens drivmedel inte alls beskattas sned- vrider konkurrensen mellan trafikslagen vilket motiverar tillkomsten av två nya skattebaser. Att belasta de båda trafikslagens fossila driv- medel med koldioxidskatt är angeläget från klimatsynpunkt men är enligt energiskattedirektivet inte tillåtet för annat än inhemska transporter. Potentiella undantag från energi- och/eller koldioxidskatt På både lång och kort sikt bör biodrivmedel befrias från koldioxid- skatt. Att så får göras efter 2022 är i skrivande stund oklart då de slutliga skrivningarna av Energiskattedirektivet inte är klara. Bio- drivmedel som inte omfattas av kvotplikt behöver även befrias från energiskatt. Enligt förslaget till Energiskattedirektiv kan detta inte göras . Då behöver en utökad kvotplikt (se 14.7.1) och det regelverk som föreslås utredas vidare för framställ- ning av biodrivmedel från vissa råvaror (se 14.7.2) ge tillräckliga incitament för att få ut tillräckliga mängder biodrivmedel så att målet om en fossiloberoende fordonsflotta kan nås till 2030. Införande av en generell kvotplikt och regelverket för framställning av biodriv- medel från vissa råvaror leder till att alla bilister och åkerier får vara med och dela på merkostnaden för att successivt höja andelen bio- drivmedel. Eftersom detta, allt annat lika, kan förväntas leda till högre priser får det en viss återhållande effekt på efterfrågan på drivmedel, vilket måste beaktas när man tar ställning till behovet av att höja punktskatterna realt. beskattas höginblandad HVO som dieselbränsle då de har samma KN-nummer. Beskattningen av ren eller högblandad HVO bör vara likvärdig andra rena och höginblandade biodrivmedel. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Utredningen föreslår därför att avdragsbestämmelserna i 7 kap.3 a– c §§ lagen om skatt på energi utreds så att höginblandad HVO kan omfattas av avdragsrätt på samma sätt som andra rena och hög- inblandade biodrivmedel. Av energiskattedirektivet framgår att när DME används som motorbränsle ska beskattningen ske i nivå med likvärdigt motor- bränsle. Utredningen föreslår att det utreds om det finns utrymme i energiskattedirektivet för att vid beskattningen ta hänsyn till skill- nader i energiinnehåll mellan DME och det likvärdiga motorbränslet. Om utrymme finns föreslår utredningen att bestämmelser inför i lagen om skatt på energi om att vid beskattningen av DME ska hänsyn tas till skillnader i energiinnehåll mellan DME och det lik- värdiga motorbränslet. 14.2.2Långsiktig beskattning av vägtrafiken Som redan nämnts ovan kommer sannolikt den kraftfulla energi- effektiviseringen som har skett men som utredningen i än högre grad ser framför oss i kombination med minskad trafik och elektri- fiering att leda till betydande årliga skattebortfall från drivmedels- skatter. Utredningen ska enligt direktiven beakta effekten på de offentliga finanserna och i förekommande fall ange förslag till finansiering. Eftersom effekterna är så betydande har därför utred- ningen sett det som sin skyldighet att lyfta fram problemen och peka på behov av utredning. Utredningen föreslår inte någon höj- ning av drivmedelsbeskattning annat än den på dieselbränsle och att skatterna ska följa utvecklingen av de disponibla inkomsterna. Ytter- ligare höjning av drivmedelspriserna kan följa av ökad andel bio- drivmedel. Som redan har nämnts kommer även eldriven trafik att ge upphov till externa kostnader. Med effektivare fordon och ökad andel elfordon blir drivmedelsskatter som diskuterats i föregående avsnitt i längden inte det bästa styrmedlet för att internalisera de externa kostnaderna. Parkeringsskatt, trängselskatt (se avsnitt 14.9 respektive 14.10), parkeringsavgifter (se kapitel 6) och andra lokala styrmedel kan internalisera en del av dessa effekter och verka däm- pande på trafiken. Utredningen gör dock bedömningen att detta inte kommer räcka för att ta hand om de externa effekterna av vägtrafiken och säkerställa att målet om en fossiloberoende for- donsflotta 2030, klimatmål och andra relevanta mål nås. Det kommer med största sannolikhet även behövas en kilometerskatt inte bara Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder som föreslås utredas i 14.3 för tunga fordon utan också för lätta fordon. Effektivare fordon och elfordon kommer trots högre driv- medelspris per liter innebära lägre körkostnader som sannolikt kom- mer leda till rekyleffekter i form av ökad trafik (se kapitel 8). I kapitel 13 har dessa rekyleffekter inte beaktats utan det har där an- tagits att dessa tas om hand med kompletterande styrmedel. Utan ytterligare styrmedel kommer sannolikt en stor del av effekten av de åtgärder som görs lokalt för att stimulera användning av alter- nativ till bil i form av stadsutveckling, förbättrad kollektivtrafik och ökad möjligheter att gå och cykla ätas upp av en ökad biltrafik. Utredningen föreslår därför att den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken utreds och att detta görs inom inte allt avlägsen framtid då det kan ha stor betydelse för samhällsutvecklingen beroende på vilka beslut som fattas mot grundval av en sådan utredning. 14.3 Kilometerskatt med restitution för tunga fordon på väg Utredningens förslag till utredning: Utredning om en kilo- meterskatt för tunga fordon med restitution för del av den inbetalda skatten på dieselbränsle. Utredningen föreslår i 14.2.1 att beskattningen av dieselbränsle bör höjas med vilket skulle innebära att dieselbränsle och bensin då beskattas (summan av energiskatt och koldioxidskatt) med samma skattesats per liter. Att dieselbränsle i liksom i våra grannländer beskattas lägre än bensin är en konsekvens av svårig- heterna med att beskatta drivmedel som används i gränsöverskridan- de tung trafik. Så länge som grannländerna inte höjer sin beskattning till den svenska nivån riskerar en höjd beskattning leda till att den tunga trafiken väljer att tanka någon annanstans där priset är lägre. Den låga beskattningen är också en bidragande orsak till att gods- trafik på väg inte betalar för de (marginal)kostnader som den ger upphov till i form av vägslitage, emissioner, olyckor och buller (se avsnitt 7.4). Ett sätt att kunna höja beskattningen av dieselbränsle utan att ge ytterligare incitament till tankning utomlands av tunga fordon är att kombinera en höjd beskattning av dieselbränsle med införande av en kilometerskatt med restitution. Detta innebär att tunga fordon Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder som betalar kilometerskatt skulle få en del av sin inbetalda skatt på dieselbränsle återförd. I praktiken innebär detta att avgifter för att använda vägnätet för tunga fordon frikopplas från drivmedels- beskattningen. Allt effektivare fordon och övergång till eldrift tillsammans med en internationalisering av godstrafiken innebär att den skattebas som drivmedel traditionellt varit allt mer eroderas. En kilometerskatt för tung trafik skulle därför kunna motiveras även ur ett fiskalt per- spektiv. Enligt energiskattedirektivet (2003/96/EG) får medlemsstaterna differentiera beskattningen av dieselbränsle mellan yrkesmässig och icke-yrkesmässig trafik under förutsättning att gemenskapens mini- minivåer iakttas samt att skattesatsen för yrkesmässig användning inte underskrider den gällande nationella nivån . Detta innebär för del att restitution inte kan ske för skatt /liter, vilket var den svenska skattenivån (energiskatt och koldioxidskatt) som rådde . I beräkningen av even- tuell kilometerskatt nedan antas restitution av skatt för nivåer /liter, vilket innebär en sänkt beskattning av dieselbränsle för den kilometerskattepliktiga trafiken jämfört med dagens regler. Km-skatt finns i flera EU-länder men inget land har kom- binerat km-skatten med restitution av drivmedelsskatt. sökte tillåtelse från kommissionen 2003 för ett system för avgifts- ersättning i samband med införandet av km-skatt. Syftet med stödet anges vara att delvis kompensera för effekterna av åkarnas even- tuellt ökade börda i och med införandet av km-skatt och innebar att en engångsersättning skulle betalas ut mot uppvisande av bevis för att punktskatter på bränsle betalats i . Kommissionen tvivlade i sitt svar (Europeiska unionens officiella tidning, 2003) på att systemet var förenligt med principen om icke-diskriminering då avgiftsersättning diskriminerar de åkare som tankat utanför . gick senare inte vidare med kompensationssystemet. Det system som försökte införa beskrivs dock inte som en återbetalning av betald punktskatt för km-skattepliktiga fordon utan som en nedsättning av km-skatten för fordon som betalat punktskatt i . Även om det ekonomiska utfallet för berörda åkare blir detsamma så är det tänkbart att kommissionens Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder svar hade blivit annorlunda om systemet beskrivits som en åter- föring av en del av drivmedelsskatten. Utredningen har inte kunnat göra någon djupare analys över hur möjligheten ser ut att få ett system för restitution godkänt av kommissionen. Detta måste förmodligen prövas. Eftersom km-skatt och energiskatt delvis syftar till att ta betalt för samma sak, trafikens externa marginalkostnader, är det dock inte orimligt att restitution skulle vara möjlig. Eftersom energiskattedirektivet är under omförhandling råder osäkerhet om hur regelverket kommer att se ut då en kilometerskatt kan träda i kraft. En ytterligare osäkerhet gäller särbehandling av biodrivmedel för vilket det krävs undantag från energiskattedirektivet. Undantag för biodrivmedel från kol- dioxidskatt klassas som statsstöd. En fråga är om det är möjligt att restituera skatten för biodrivmedel ner till nivåer under 3,178 kro- nor/km så att man kan upprätthålla en skillnad i beskattning mellan fossila och icke-fossila drivmedel. Eurovinjettdirektivet (1999/62/EG) reglerar användningen av såväl tidsberoende vägavgifter, dit det nuvarande Eurovinjettsam- arbetet hör, som avståndsberoende vägtullar som kilometerskatt. (Direktiv /76/EU) är det möjligt att utöver åter- av infrastrukturkostnader inkludera en avgift för externa kostnader för att möjliggöra internalisering av dem. Infrastrukturavgiften är inte begränsad till att täcka trafikens marginalkostnader utan får även avse de fasta kostnaderna för upp- förande, drift, underhåll och utveckling av infrastrukturen. Den får differentieras utifrån fordonens euro-utsläppsklass, men ingen infra- strukturavgift får överstiga den avgift som tas ut för likvärdiga fordon som uppfyller de strängaste utsläppskraven med . Avgiften för externa kostnader får täcka kostnader till följd av trafikrelaterade luftföroreningar och/eller trafikrelaterat buller men inte kostnader för trafikolyckor. Direktivet anger en maxnivå för avgiften uppdelad på kostnader för luftföroreningar och buller. Differentieringar får göras utifrån fordonsegenskaper. 14.3.2Ett första steg på vägen mot full internalisering Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör en kilometerskatt sättas på en sådan nivå att den tillsammans med energi- och kol- dioxidskatt internaliserar de samhällsekonomiska externa marginal- kostnader som den tunga trafiken ger upphov till. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder nalisering i likhet med dagsläget innebär att trafiken inte betalar för de kostnader den ger upphov till vilket ger en alltför stor trafik- volym jämfört med vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. De externa kostnaderna varierar dock kraftigt både mellan skilda väg- sträckor och olika fordon. Kostnaderna för slitage och olyckor är avsevärt lägre på de stora stråken med motorvägsstandard eller mitt- räcken jämfört med det mer perifera vägnätet som ofta har både sämre bärighet och säkerhet. Kostnaderna för luftföroreningar och buller beror på antalet individer i trafikens direkta närhet, vilket gör att kostnaden per fordonskilometer är betydligt högre i städer än på landsbygden. Olika fordon har även skilda egenskaper när det gäller bullernivå, avgasrening och hur mycket de sliter på vägbanan. Det finns begränsad kunskap kring hur trafikens marginal- kostnader varierar utifrån ovan nämnda parametrar. För att kunna utforma ett mer exakt och differentierat system för full internali- sering krävs goda kunskaper om hur marginalkostnaderna ser ut för olika fordon och på olika sträckor. Statens väg- och transport- forskningsinstitut (VTI) har ett regeringsuppdrag kring trafikens externa marginalkostnader som ska redovisas som förhoppningsvis ger ytterligare kunskap i frågan., Ett första steg vid införandet av km-skatt skulle kunna vara att lägga en enhetlig km- skatt som endast fullständigt internaliserar trafikens kostnader på de delar av huvudvägnätet som inte passerar tätorter, dvs. vägar med lägst externa marginalkostnader. I ett senare steg skulle kilometer- skatten kunna differentieras genom att de vägavsnitt vars trafik har högre externa kostnader stegvis beläggs med en högre kilometer- skatt. För att ge incitament till att använda fordon som ger upphov till låga marginalkostnader skulle en kilometerskatt även kunna differentieras utifrån fordonsegenskaper. Tänkbara nivåer för en km-skatt Trafikanalys har ett löpande uppdrag att analysera transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttaget inom transportsektorn. Uppgifterna om externa kostnader och nu- varande internalisering är hämtad från den senaste sammanställ- ningen (Trafikanalys, 2013c) och baseras på de skatter och avgifter som gällde 2012. I Trafikanalys (2013c) antas en bränsleförbrukning på 0,23 l/km för lastbil utan släp och 0,4 l/km för lastbil med släp för att beräkna Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder hur stor del av kostnaden som är internaliserad genom drivmedels- skatten.7 För trafik som går på landsbygd (ej tätort) anges följande genomsnittliga marginalkostnader per fordonskilometer (prisnivå 2010) inklusive koldioxidutsläpp. Tung lastbil utan släp: 1,79–2,/fordonskm Tung lastbil med släp: 2,60–3,/fordonskm Det lägre värdet är för vägar med den bästa bärigheten, dvs. europa- vägar, riksvägar och primära länsvägar. Marginalkostnaden är högre i tätort än ovanstående siffror. I beräkningen är olyckskostnaden enbart uppdelad på landsbygd/tätort och inte på vägar med olika standard. För trafiken på vägarna med bäst bärighet som ju också till stor del är de säkraste vägarna är olyckskostnaden betydligt lägre. Tabell 14.2 Skatt och marginalkostnad per fordonskilometer (kr/fkm) Källa: Trafikanalys (2013c). Skatter och avgifter 2012 i prisnivå 2010. I tabell 14.2 sammanfattas den internalisering som tre olika skatte- satser på dieselbränsle innebär för kostnaden per fordonskilometer tillsammans med den lägsta externa marginalkostnaden som anges av Trafikanalys (2013c). Inte ens en höjning av dieselskatten till /liter så att den motsvarar bensinskatten räknat på energiinnehåll samt kolinnehåll ger full internalisering. För trafik i tätorter och på vägar med sämre bärighet är marginalkostnaden betydligt högre än tabellens medelvärde. En restitution av den del av dieselbeskattningen som överstiger /l motsvarar med samma beräkningsförutsättningar som tidigare följande nedsättning av kostnaden per fordonskilometer. 7Energiskatten samt koldioxidskatten antas vara de skatter som är satta att internalisera de externa kostnaderna. Eurovinjetten samt fordonsskatten som är fasta avgifter räknas här inte som internaliserande. 8Samma beskattning per energiinnehåll som bensin samt justering av CO2-skatten i enlighet med korrekt kolinnehåll för MK1-diesel ger energiskatt /l och koldioxidskatt /l, dvs. 9För trafik på landsbygd och de allra bästa vägarna. Den lägsta kostnaden i Trafikanalys be- dömning. SOU 2013:84 Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Tabell 14.3 Restitution och återstående marginalkostnad, kronor/fordonskm Vid restitution för kilometerskattepliktiga fordon av all skatt över miniminivån på /liter skulle därmed en kilometerskatt behöva sättas till /fkm för lastbilar utan släp respek- tive /fkm för lastbilar med släp för att nå full internalise- ring av trafik på vägar med god bärighet på landsbygd. Observera att restitutionen innebär en minskad kostnad för drivmedelsskatt jämfört med dagens skattesats som motsvarar /fkm re- spektive /fkm. Införandet av en kilometerskatt bör även innebära att dagens Eurovinjett avskaffas, vilket skulle ge en viss ytterligare kostnadsminskning för vissa fordon10. Tabell 14.4 visar att sammantaget skulle en kilometerskatt på denna nivå ge en kost- nadsökning på per fordonskilometer inräknat resti- tution samt slopad Eurovinjett. Tabell 14.4 Transportkostnadsförändringar vid införande av kilometerskatt Kilometerskatt kr/fordonskm Slopad Eurovinjett11 kr/fordonskm -0,16 -0,09 Restitution av energiskatt kr/fordonskm -0,39 -0,67 Kostnadsförändring i kr/fordonskm 10Eurovinjetten kan betalas , månad, vecka eller dag och beloppet beror på euro-klass och antal axlar. För fordon med minst 4 axlar varierar årskostnaden från till . Avgiften för en enskild dag är oavsett antal axlar och euro-klass. Betald eurovinjett ger rätt att utnyttja vägnätet i , , , och . 11Antaget en körsträcka och Eurovinjett på för lastbilar utan släp och körsträcka och Eurovinjett på för lastbilar med släp. För de fordon som kör mycket i de andra Eurovinjettländerna kvarstår dock kostnaden för Euro- vinjett. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder 14.3.3Förbättrad övervakning av den tunga vägtrafiken (, 2012) har uppmärksammat att det regel- verk för den tunga trafiken som finns kring kör- och vilotider, cabotage, lastsäkring, överlaster och hastigheter inte följs i den ut- sträckning som vore önskvärt och att risken för att bli kontrollerad är låg. Ansvaret för kontroll av den tunga vägtrafiken är upp- delat på flera myndigheter. Transportstyrelsen ska i enlighet med yrkestrafiklagen utöva tillsyn över att alla som har tillstånd för yrkes- mässig trafik bedriver verksamheten enligt gällande bestämmelser. I detta ligger bland annat att utföra företagskontroller av kör- och vilotidsreglerna samt att handlägga tillstånd för yrkesmässig trafik. De 21 polismyndigheterna är ansvariga för att övervaka, kontrollera och rapportera trafikbrott. Ungefär 500 poliser arbetar med trafik i varav cirka 140 med tung yrkesmässig trafik (, 2012). Till detta kommer drygt 60 bilinspektörer. Polisen utför övervakning och kontroll av trafikbrott bland annat genom vägkontroller, omfattande bl.a. (, 2012): Trafiktillstånd, nationellt och internationellt Snabb kontroll av fordonets yttre status En fullständig vägkontroll (som innehåller fler moment än ovan uppräknat) tar tid och kräver god sakområdeskompetens hos den polis som utför den. I kan överträdelser av reglerna för kör- och vilotider och färdskrivare medföra böter om 1 800 eller till föraren för den första förseelsen. Därefter halveras bötesbeloppen för alla brott därutöver tills ett tak om nås. Dessa bötes- belopp ligger på en lägre nivå än flera andra europeiska länders och Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder upplevs som alltför låga av flera polismyndigheter (, 2012). De låga bötesbeloppen tillsammans med den låga upptäcktsrisken gör att vissa åkerier sätter i system att bryta mot regelverket. Trans- portstyrelsen kan även fastställa en sanktionsavgift om man vid en företagskontroll upptäcker brott mot regelverket. Sanktionsavgiften får högst uppgå till eller utgöra av före- tagets årsomsättning. För en rättvis konkurrenssituation är det viktigt att de regler som finns kring en eventuell kilometerskatt men även regler om bland annat lastsäkring, hastigheter och kör- och vilotider efterlevs. För detta krävs en fungerande kontroll och kännbara sanktioner. Ett alternativ till dagens system där polisen ansvarar för övervak- ningen i trafiken är att låta en särskild myndighet utföra såväl kon- troll av kilometerskatt som övriga trafikbrott, t.ex. att andra skatter och avgifter är betalda, att kör- och vilotider hålls, lastsäkring, otil- låten cabotage och att fordonet är utrustat med godkända däck. Det behövs även bättre möjligheter att hindra fortsatt färd med fordon med stora brister eller obetalda skatter och avgifter, t.ex. genom klampning, dvs. att sätta en kätting på fordonets hjul. Transport- styrelsen har ett regeringsuppdrag som ska redovisas kring en fördjupad analys av regelefterlevnaden inom cabotage- trafiken som inkluderar att analysera konsekvenserna av klampning. I ansvarar en särskild myndighet (Bundesamtes für Güterverkehr, BAG) för verkställighet och tvångsåtgärder av kilo- meterskatten. Genom 300 permanenta portaler kontrolleras trafi- ken och genom DSRC-teknik avgörs om en lastbil är försedd med en transponder och att vägtull/kilometerskatt är betald. Om for- donet inte har en transponder jämförs registreringsnumret med en logg för kontroll av om fordonet har betalat korrekt tull. Om tullen inte har betalats skickas informationen till för kontroll. Stämmer informationen att tull inte har beta- lats skickas ärendet till BAG. Särskilda BAG-tjänstemän utför in- spektioner i direkt anslutning till kontrollportalerna. De får infor- mationen trådlöst om vilka fordon som eventuellt inte har betalat sin tull, sekunder efter att lastbilen passerat portalen. Tjänstemännen kan då stoppa fordonet för en detaljerad inspektion (väg- tullsutredning, 2012). Om man skapar en kontrollorganisation som liknar den tyska skulle denna även kunna kontrollera att övriga väg- avgifter såsom trängelskatt och broavgifter har erlagts samt kontrol- lera att regler kring exempelvis kör- och vilotider, cabotage och lastsäkring följs. Därigenom skulle en kilometerskatt ge upphov till Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder ytterligare nyttor genom att öka regelefterlevnad och motarbeta konkurrens från åkerier som sätter i system att bryta mot gällande regler. En bättre trafikövervakning kan även leda till bättre efter- levnad av hastighetsreglerna, vilket ger minskade koldioxidutsläpp. 14.3.4Höjd beskattning av dieselbränsle Genom införandet av kilometerskatt med restitution ger den höj- ning av beskattningen av dieselbränsle till nivån för bensinskatten som utredningen föreslår inga konkurrensnackdelar för den del av den tunga trafiken som tankar i . Med en ökande andel utländska lastbilar och åkerier på det svenska vägnätet i kombina- tion med stora bränsletankar blir det allt tydligare att det är svårt att styra den tunga trafiken med nationell beskattning av bränslet. För personbilar är däremot möjligheten att tanka utomlands mycket begränsade. Utredningens redovisar i avsnitt 14.2 sina förslag kring hur beskattningen på dieselbränsle kan höjas. Införandet av kilometerskatt med restitution kan vara den pussel- bit som behövs för att möjliggöra en ökad skatt på dieselbränsle för främst lätta fordon. En internalisering av den allra billigaste trafiken skulle innebära en kilometerskatt efter restitution på 1,1 respektive /km för lastbilar utan respektive med släp. Tillsammans med slopad Eurovinjett ger det en höjning av transportkostnaden med /km jämfört med dagens beskattning. Om man däremot vill uppnå full internalisering även på det mer perifera väg- nätet och i tätorter krävs betydligt högre nivåer på kilometer- skatten. Eftersom en fullständig internalisering även av trafiken med högst marginalkostnader skulle ge viss strukturomvandling med omlokalisering av verksamheter och även minskad produktion av vissa varor så kan det vara bra att gå långsamt fram för att ge be- rörda företag och individer en möjlighet att ställa om. Dock bör ambitionsnivån vara tydlig – är full internalisering målet. Utredningen har inom ramen för sitt uppdrag inte haft möjlig- het att göra en fullständig analys av hur ett kilometerskattesystem bör utformas i frågan om teknisk lösning, exakta nivåer och kon- trollsystem.