sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Ett liknande system kan tänkas för dem som övergår från studier på grundläggande nivå till studier på gymnasial nivå eller till andra typer av fortsätt- 55 Frågan om särskilda aktivitets- eller närvarokrav diskuteras separat i kapitel 9. Kravet på fortsatta studier kan kombineras med att dessa måste fullföljas med godkända resultat. 8.3Problem inom dagens studiemedelssystem I detta avsnitt diskuteras problem som utredningen har identifierat inom dagens studiemedelssystem. Problemen avser två områden, dels problem som hindrar fullföljande och hög genomströmning, dels problem med återbetalningen av lån och återkrav. I det senare avsnittet görs en särskild analys av betalningsproblemens karaktär och dessutom diskuteras principiella överväganden kring låne- finansiering av studier på grundläggande nivå. Utredningens över- väganden och förslag finns i avsnitt 8.4, där de olika problemen även sätts in i ett större sammanhang. 8.3.1Problem som påverkar fullföljande och genomströmning Studiemedlen stödjer inte alltid en flexibel vuxenutbildning En återkommande kritik mot studiemedelssystemet är att det på ett övergripande plan inte stödjer den strävan mot flexibilitet och individanpassning som finns inom vuxenutbildningen. Denna syn- punkt har framförts av många , t.ex. av och . I samband med utredningens besök i kommuner har liknande synpunkter framkommit. En övergripande bedömning som ganska många återkommer till är att studiemedelssystemet inte går hand i hand med den flexibilitet och de individuella lösningar som efter- strävas inom vuxenutbildningen. Det finns en viss förståelse för att så är fallet eftersom det måste finnas en likformighet i hanteringen av en ekonomisk ersättning till enskilda, men en ökad flexibilitet inom studiestödet förespråkas ändå av de flesta. Studiestödet styr enligt flera företrädare för vuxenutbildningen ofta deltagarnas utbildningsval, vilket inte anses önskvärt. Dagens studiemedelssystem är i mångt och mycket utformat för att vara enkelt, lättbegripligt och rättvist. De olika studiestöd som fanns har avskaffats och olika möjligheter till skälsprövning har successivt inskränkts. Enligt utredningen har detta övervägande varit en positiv utveckling eftersom systemet har blivit mer över- skådligt, enklare att begripa och mer likformigt. Systemet tycks också fungera väl framför allt när det gäller programbaserade utbild- ningar på högskolenivå, där utbildningarna ryms inom de tidsramar som ges. Studiemedelssystemets utveckling har dock gått i motsatt rikt- ning i förhållande till utvecklingen av vuxenutbildningen och i förhållande till studerandegruppen på den grundläggande nivån. Vuxenutbildningen har gått i riktning mot ökad individanpassning och flexibilitet och studerandegruppen på den grundläggande nivån har blivit allt mer heterogen bl.a. vad gäller utbildningsbakgrund och behov. Just för studerande på grundläggande nivå är det därför ett problem att studiemedelssystemet innehåller så få möjligheter till individanpassning. Detta tar sig uttryck i olika delar av studiemedelsregelverket, framför allt i bestämmelserna om maximal tid med studiemedel. I kapitel 7 beskriver utredningen den ekonomiska situationen och försörjningen för studerande inom komvux. Av genomgången framgår bl.a. att nettoinkomsten för heltidsstuderande på grund- läggande nivå inom komvux i genomsnitt är . Denna inkomst ligger långt under riksgenomsnittet och torde innebära att de studerande i allmänhet, och ensamstående studerande med barn i synnerhet, har en mycket kärv ekonomisk situation. Många som studerar på grundläggande nivå saknar dess- utom en partner som kan bidra och stötta ekonomiskt. Trots de låga inkomsterna avstår majoriteten av de studerande från att ta studielån. En förklaring till detta är sannolikt att de studerande är oroliga för återbetalningen av lånen, särskilt i ljuset av att många bedömer att arbetsmarknadssituationen är osäker. En annan förklaring till att många avstår från att låna är att en del kom- muner erbjuder försörjningsstöd som komplement till studie- bidraget utan att ställa krav på att de studerande ska ta studielån. Av de heltidsstuderande som får försörjningsstöd (av studerandegruppen) och har studiebidrag är det mindre än hälften som även tar lånet (se bilaga 5). Detta tyder på att många kom- muner beviljar försörjningsstöd utan att ställa krav på låntagande. I andra kommuner ställs dock krav på att de studerande tar ut låne- delen om de ska kunna få kompletterande försörjningsstöd. innebär att de ekonomiska förutsättningarna varierar för studerande i olika kommuner. Även om det är förhållandevis få studerande som anger att de avbryter studierna främst p.g.a. ekonomiska skäl, är det troligt att den kärva ekonomiska situationen ofta är en bidragande orsak till studieavbrott. Detta kan enligt utredningens bedömning särskilt antas gälla ensamstående studerande med barn och studerande som inte vill ta lån och som bor i kommuner som kräver låntagande för att försörjningsstöd ska kunna beviljas. Antalet studiemedelsveckor kan inte anpassas till behoven Drygt 300 sökande får avslag på sina studiemedelsansök- ningar p.g.a. att veckorna med studiemedel på den grundläggande nivån har tagit slut, och cirka 1 100 sökande får delvis bifall och delvis avslag. Andelen som får avslag p.g.a. att veckorna tar slut är betydligt högre bland dem som ansöker om studiemedel för studier på grundläggande nivå än för studier på gymnasial eller efter- gymnasial nivå. Statistiken över antalet avslag ger inte någon fullständig bild över hur många personer som skulle behöva studiemedel . Det finns skäl att tro att fler studerande berörs av tidsgränserna eftersom det är troligt att en del avstår från att lämna in en ny ansökan om studiemedel när studiemedelsveckorna har tagit slut. Vägledare och lärare har också framfört till utredningen att det inte är helt ovanligt att studerande övergår till studier på gymnasial nivå när studiemedelsveckorna på den grundläggande nivån har tagit slut, trots att de inte är redo för studier på den nivån. Utredningens erfarenheter från studiebesök och expert- och referensgruppsmöten är att de nuvarande reglerna om antal studie- medelsveckor upplevs som allt för stelbenta. Den kanske vanligaste synpunkten som över huvud taget har framförts till utredningen är att det är ett problem för många att studiemedelsveckorna inte räcker till. De som är berättigade till studiemedel är överrepresenterade bland dem som får avslag och verkar därmed vara de som har störst problem att hinna med sina studier inom tidsramarna. De studerandes utbildningsbakgrund anses allmänt vara en viktig faktor när behovet av utbildning ska bedömas. faktorer kan dock också ha stor betydelse, t.ex. vilket språk som är den studerandes modersmål, ursprungligt utbildningsland, hur länge det var sedan utbildningen bedrevs, kulturell bakgrund, familje- situation, hälsoläge och målet med utbildningen m.m. Många kom- munföreträdare har mot denna bakgrund ifrågasatt att utbildnings- bakgrunden är den enda faktor som beaktas när antalet studie- medelsveckor fastställs, som möjligheterna att få dispens är små. Det har särskilt lyfts fram att regelverket utgör ett problem för studerande med romskt ursprung eftersom dessa ofta har en särskilt svag utbildningstradition och en lång väg till utbildnings- målen. som det finns behov av mer flexibla veckogränser är det viktigt att minnas att de allra flesta studerande på grund- läggande nivå klarar av att fullfölja sina studier inom ramen för de veckoantal som medges. har angivit att den genom- snittligt planerade studietiden på den grundläggande nivån är . De som studerar en kurs har en genomsnittlig planerad studietid , de som läser två kurser har en genomsnittligt planerad studietid och de som läser tre kurser planerar genom- snittligt att studera . Ungefär hälften av de studerande läser en (1) kurs.56 Av studiemedelstagarna har studiemedel för studier på grundläggande nivå i totalt högst (omräknat till heltidsstudiemedel).57 I genomsnitt har studiemedelstagarna med lån på den grundläggande nivån studie- medel på grundläggande nivå och totalt.58 För de allra flesta bör alltså antalet studiemedelsveckor inte vara något problem. Utredningens sammantagna bedömning är ändå att de begräns- ningar som finns för antalet veckor med studiemedel är ett problem för många studerande, även om flertalet klarar sig väl med de veckoantal som redan erbjuds. Vi bedömer att problemet har sin grund i att de studerandes utbildningsbakgrund är den enda faktor som beaktas när antalet studiemedelsveckor fastställs, trots att många fler faktorer påverkar behovet. I kombination med små möj- ligheter att få förlängd tid med studiemedel kan detta leda till stora konsekvenser i enskilda fall, ofta med studieavbrott som följd. 56Skolverket (2012b). 57Det ska observeras att en del av dessa givetvis kan ha haft önskemål om att få studiemedel . 58Avser låntagare som blev återbetalningsskyldiga på sina studielån . En del studerande läser många kurser enbart i syfte att få heltidsstudiemedel Vid utredningens kommunbesök och möten med vägledare, lärare och elever har reglerna för heltid och deltid framhållits som ett stort praktiskt problem med studiemedelssystemet. Problemet består i att studerande väljer heltidsstudier enbart av skälet att få heltidsstudiemedel. Även utbudet av kurser kan styras mot utbild- ningspaket på heltid. Strävan efter att få fulla studiemedel styr alltså, enligt både företrädare för kommunerna och studerande, mot heltidsstudier trots att sådana inte alltid är lämpliga eller nöd- vändiga. Ett flertal kommunföreträdare menar att problemet är särskilt stort när det gäller högutbildade studerande som egentligen bara skulle behöva studera svenska som andraspråk. Detta problem framhålls även av Skolinspektionen i rapporten . En granskning av uppföljning och anpassning av utbildningen.59 Att studerande läser fler ämnen än nödvändigt kan få olika negativa konsekvenser, t.ex. att studierna tar än nöd- vändigt, att studieskulden blir onödigt hög eller att den studerande inte klarar av sina studier. En informant uttryckte saken som att när man är på språng mellan fyra olika ämnen fixar man det ofta inte. Dessutom kan taktiska avhopp förekomma från sådana kurser som de studerande egentligen inte har kunskapsmässiga behov av att läsa. Problemet med att studerande eftersträvar heltidsstudier för att klara sin försörjning kan alltså vara en av flera orsaker som bidrar till det mycket höga antalet studieavbrott på grundläggande nivå. Det finns dock inte någon statistik som visar hur stor andel av avbrotten som har sådana orsaker. I de undersökningar om avbrott som har genomförts av CSN och har inte problemets omfattning kunnat ringas in. Avbrott av detta skäl kan återfinnas i olika kategorier, t.ex. att studierna var för svåra, tidsbrist eller andra skäl för avbrott. Inte heller statistiken över antalet studie- medelstagare som studerar på heltid () respektive deltid () säger något om hur många som studerar på heltid utan att egentligen vara i behov av att göra det. Det nämnda problemet kan vara särskilt uttalat när det gäller studerande med funktionsnedsättning.60 Den som har funktions- 59Skolinspektionen (2012a). 60Se t.ex. Specialpedagogiska skolmyndigheten (2010). nedsättning kan ofta vara i behov av en anpassad studiegång i lägre takt. finns det möjlighet att bevilja studiemedel med ett högre belopp för den som p.g.a. funktionsnedsättning behöver lägga ner mer tid på studierna än antalet verksamhetspoäng motsvarar. Studiemedel beviljas dock enbart för studietid och aldrig om studieåtagandet är lägre än av heltid. Eftersom prövningen är förhållande- vis restriktiv kan det finnas studerande med funktionsnedsättning som antingen inte kan beviljas studiemedel med ett belopp som motsvarar arbetsinsatsen eller som är registrerad på flera kurser bara för att komma upp i ett studiemedelsbelopp som motsvarar den tid som läggs ned på studierna. Den som snabbt tar sig igenom sfi kan bli nekad grundläggande rätt till svenskt studiestöd Vid utredningens kommunbesök har det förts fram att det finns studerande som tar sig igenom sfi mycket snabbt och därför ofta inte har hunnit få en grundläggande rätt till svenskt studiestöd när de påbörjar studierna på grundläggande nivå. Orsaken är att de har varit i och inte bedöms ha tillräcklig anknytning till landet enligt de regler som finns för detta. fick cirka 1 400 utländska medborgare som ansökte om studiemedel för studier på grundläggande nivå avslag på sina ansökningar p.g.a. att de inte hade grundläggande rätt till studie- medel. Att personer som snabbt tar sig igenom sfi inte får studiemedel när de ska påbörja komvux på grundläggande nivå kan vara ett problem om de studerande saknar annan försörjning i form av t.ex. ett arbete, etableringsersättning, stöd från anhöriga eller försörj- ningsstöd. I vissa fall kan det leda till att studierna och inträdet på arbetsmarknaden därmed fördröjs. 8.3.2Problem med återbetalningen av lån och återkrav Det har tidigare funnits tydliga indikationer på att låntagare som studerar på grundläggande nivå och tar lån i samband med dessa studier ofta får problem med återbetalningen av lånen. hamnat med krav hos och det tycks också vara många som inte tillvaratar sina rättigheter när det gäller att ansöka om nedsatt årsavgift.61 Liknande problem har identi- fierats i andra länder. I exempelvis har studerande som tagit lån i samband med studier på lägre utbildningsnivåer betydligt svårare att betala tillbaka sina lån än de som lånat för studier i högre utbildning.62 Utredningen har till uppgift att analysera situationen för de studerande när det gäller återbetalning av lån och återkrav och vid behov föreslå förändringar i syfte att förbättra möjligheten för lån- tagarna att betala tillbaka sina skulder. I detta avsnitt behandlar vi återbetalningssituationen när det gäller lån och återkrav, samt för en mer principiell diskussion om låntagande vid studier på grund- läggande nivå. Utredningen återkommer till bedömningar och för- slag längre fram i detta kapitel. Långvariga problem för låntagare med lägst utbildning utredningar har visat på återbetalningsproblem CSN har tidigare visat att mer än hälften av dem som enbart tar lån för studier på grundläggande nivå under en knapp tio- årsperiod får krav på återbetalning av lånet överlämnade till . 61CSN (2010c) och CSN (2011a). Enligt uppgift har CSN inlett ett arbete för att förbättra återbetalningssituationen. 62https://(). 1 Enbart återbetalningsskyldiga låntagare med annuitetslån ingår i redovisningen, dvs. låntagare som tagit lån fr.o.m. . För låntagare som studerat på samma utbildningsnivå anges samma nivå som både lägsta och högsta utbildningsnivå. I tabellen redovisas inte låntagare som studerat på mer udda kombinationer av utbildningsnivåer under , t.ex. på grund - läggande och eftergymnasial nivå. Avser studerande som tog lån 2002. Källa: CSN (2010c). Andelen låntagare med betalningsproblem minskar med stigande utbildningsnivå och för dem som enbart läst på eftergymnasial nivå är det som får krav överlämnade till Kronofogde- myndigheten under samma tidsperiod.63 Studerande på grund- läggande nivå är alltså kraftigt överrepresenterade bland de lån- tagare som får betalningsproblem. Återbetalningsproblemen är ofta långvariga Utredningen har med hjälp av CSN tagit fram aktuella uppgifter för att få en bild av den nuvarande situationen och för att under- söka betalningsproblemens varaktighet och orsaker. 63 CSN (2010c). 1 För ett mindre antal låntagare kan kravet avse lån tagna –2006. Uppgifterna avser studerande på grundläggande nivå som har tagit lån under ett visst år, oavsett om de även läst på andra studienivåer eller . Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. Av dem som lånade för studier på grundläggande nivå har fått ett återbetalningskrav överlämnat till Kronofogdemyndigheten.64 av låntagarna hade ett återbetalningskrav hos så sent som /12, vilket motsvarar av samtliga som fått ett återbetalningskrav. Även om det finns låntagare som fått krav överlämnade så sent som så visar detta både att det är en mycket stor andel av lån- tagarna som har betalningsproblem och på att betalningsproblemen ofta är långvariga. Låntagare som fortsätter studierna på gymnasial eller eftergymnasial nivå klarar återbetalningen av lånen bättre Låntagare som har tagit lån i samband med studier på grund- läggande nivå är alltså överrepresenterade bland de låntagare som har betalningsproblem. De låntagare som vid studiestarten bedöm- des sakna en grundskoleutbildning eller motsvarande har oftare betalningsproblem än studerande som vid studiestarten bedömdes 64 Andelen är lägre än i tabell 8.9 vilket beror på att i denna tabell ingår alla som läst på nivån , även om de också läst på högre utbildningsnivåer under . ha en grundskoleutbildning. Skillnaderna mellan dessa båda studerandegrupper är dock relativt små. Däremot är skillnaderna stora mellan låntagare som har den grund- läggande nivån som sin högsta och låntagare som har gått vidare till högre utbildningsnivåer. Studerande som efter studierna på grundläggande nivå fortsätter att studera på gymnasial respektive eftergymnasial nivå har betydligt bättre möjligheter att klara sin återbetalning. Återbetalningsproblemen är störst för de låntagare som inte fortsätter studierna efter den grundläggande nivån. 1 Enbart låntagare med annuitetslån ingår i redovisningen, dvs. låntagare som tagit lån fr.o.m. . Låntagare med en studieskuld . Låntagare som redan har återbetalat hela sin studieskuld ingår alltså inte. Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. av de återbetalningsskyldiga låntagare som inte hade fortsatt att studera med studiemedel efter den grundläggande nivån hade betalningsproblem vid utgången av 2010. Motsvarande andel bland dem som hade fortsatt sina studier till den efter- gymnasiala nivån var bara fem procent.65 Störst risk att få problem att betala tillbaka sina studielån löper alltså de låntagare som inte fortsätter sina studier efter avslutade eller avbrutna studier på grundläggande nivå. 65 En större andel av låntagarna som har studerat på högst grundläggande nivå har slutbetalat sina skulder än låntagarna som har studerat på högre nivåer. Detta hänger samman med att de förra har genomsnittligt lägre studieskulder. Andelen låntagare som bara läst på grundläggande nivå med krav hos är därför något överskattad jämfört med de andra utbildningsnivåerna eftersom en större andel av de kvarvarande lån- tagarna är dåliga betalare som de goda betalarna redan har slutbetalat sina skulder. Låga inkomster en viktig orsak till betalningsproblemen Den främsta orsaken till de betalningsproblem låntagarna på grund- läggande nivå har är sannolikt en dålig inkomstutveckling, inte sällan till följd av att låntagarna har svårt att etablera sig på arbets- marknaden. Följande tabell visar inkomstutvecklingen för stu- derande som tog lån för studier på grundläggande nivå . 1 Medel- och medianinkomsterna redovisas för samtliga låntagare respektive för låntagare som har haft en skattepliktig inkomst . Inkomster före skatt. Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. Inkomstuppgifterna visar att de genomsnittliga inkomsterna för dem som studerade på grundläggande nivå 2006 fortfarande var förhållandevis låga . En fjärdedel av låntagarna saknade helt inkomster. En del av dessa var dock fortfarande i studier.66 Att inkomstutvecklingen för dem som studerar på grund- läggande nivå är svag framgår också tydligt vid en jämförelse med studerande som har studerat på högre nivåer. I tabellen nedan redo- visas inkomstfördelningen för samtliga återbetalningsskyldiga lån- tagare, fördelat efter den högsta utbildningsnivå de har studerat på med studiemedel. 66 studerade av låntagarna med studiemedel. studerade av låntagarna fortfarande med studiemedel. 1 Enbart återbetalningsskyldiga låntagare med annuitetslån ingår i redovisningen, dvs. låntagare som tagit lån fr.o.m. . Låntagare med en studieskuld -01-01. Baseras på inkomstuppgifter för 688 000 låntagare. Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. En mycket större andel av de låntagare som högst har studerat på grundläggande nivå återfinns i de lägsta inkomstintervallen, jämfört med dem som har studerat på högre utbildningsnivåer. Exempelvis har av dem som har studerat på eftergymnasial nivå en inkomst som överstiger , jämfört av dem som har studerat på grundläggande nivå. Mönstret är detsamma även om urvalet begränsas till studerande som tagit lån i samband med studier på grundläggande nivå. In- komsterna skiljer sig mellan studerande som har läst på grund- läggande nivå som sin högsta utbildningsnivå och de som har fortsatt sina studier på gymnasial eller eftergymnasial nivå. 1 Enbart återbetalningsskyldiga låntagare med annuitetslån ingår i redovisningen, dvs. låntagare som tagit lån fr.o.m. . Låntagare med en studieskuld -01-01. Baseras på inkomstuppgifter för 30 608 låntagare. Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. En betydligt större andel av de låntagare som har läst på grund- läggande nivå som sin högsta utbildningsnivå återfinns i de lägsta inkomstintervallen, jämfört med dem som har gått vidare till högre utbildningsnivåer. Andelen låntagare i högre inkomstlägen ökar alltså med utbildningsnivån även när urvalet begränsas till stu- derande som samtliga har läst på grundläggande nivå. Det kan dock noteras att låntagare som har studerat på grundläggande nivå och som sedan har gått vidare till eftergymnasiala studier, har lägre inkomster än en genomsnittlig låntagare som har eftergymnasial nivå som sin högsta utbildningsnivå (jämför tabellerna 8.13 och 8.14).67 Det finns också ett tydligt samband mellan inkomst och betal- ningsproblem. Låntagare med lägre inkomster har i högre utsträck- 67 Resultaten överensstämmer relativt väl med tidigare forskningsresultat om avkastningen på utbildning för utrikes födda. Dessa visar att avkastningen på utbildning för invandrare som kommit till i vuxen ålder är något lägre än för personer födda i , men att avkastningen extra utbildning i ändå är förhållandevis god även för den invandrade gruppen. IFAU (2007). ning krav hos än låntagare med högre inkomster. 1 Enbart låntagare med annuitetslån ingår i redovisningen, dvs. låntagare som tagit lån fr.o.m. . Låntagare med en studieskuld . Låntagare som redan har återbetalat hela sin studieskuld ingår alltså inte. Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. Bland de låntagare som studerat på grundläggande nivå och som har årsinkomster som är lägre än är det cirka 30 pro- cent som har betalningskrav överlämnade till Kronofogde- myndigheten. Det kan jämföras med att av de låntagare som har inkomster har sådana betalningsproblem. Skuldens storlek har liten betydelse för betalningsproblemen Naturligt nog har de låntagare som efter den grundläggande nivån fortsätter sina studier på gymnasial eller eftergymnasial nivå högre studieskulder än de som har den grundläggande nivån som sin högsta utbildningsnivå med studiemedel. De som har fortsatt sina studier har oftast studerat och har därmed också tagit mer lån. 1 Enbart låntagare med annuitetslån ingår i redovisningen, dvs. låntagare som tagit lån fr.o.m. . Låntagare som redan har återbetalat hela sin studieskuld ingår alltså inte. Tabellen har sekretessgranskats, vilket innebär att enskilda celler med antal mindre än 3 har ersatts med " och att summeringar har justerats. 2 Saknar kapitalskuld men har en kvarstående skuld bestående av bl.a. administrativa avgifter. Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. En mycket stor andel av de låntagare som enbart har tagit lån för studier på grundläggande nivå har små skulder – har en skuld som är lägre än .