sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Samplanering vid kapacitetstilldelning och trafikledning med andra infrastrukturförvaltare och tjänstetillhandahållare I och med järnvägslagens tillkomst infördes i svensk lag- stiftning ett krav på samarbete mellan infrastrukturförvaltare för effektiv kapacitetstilldelning på mer än ett järnvägsnät. infördes beträffande tjänster ett krav på att den som tillhandahåller den huvudsakliga infrastrukturen så långt det är möjligt ska under- lätta tillhandahållande av tjänster. Det innebär bl.a. att järnvägs- nätsbeskrivningen innehåller uppgifter om vem som tillhandahåller en tjänst som ett järnvägsföretag kan vara i behov av. Det finns även krav på att infrastrukturförvaltare i olika länder samarbetar i syfte att underlätta gränsöverskridande järnvägstrafik. I samband med trafikutövning ska järnvägsföretagen eller trafik- organisatör, beroende på vem som innehar tågläge och är avtalspart med infrastrukturförvaltaren, betala avgifter som speglar den samhällsekonomiska marginalkostnad som uppstår till följd av att fordon framförs. På den huvudinfrastruktur som förvaltas av /har det inneburit att företagen har betalat avgifter som inte enbart speglar slitaget på infrastrukturen utan också avgifter som återspeglar de externa kostnader som uppstår. Särskilda avgifter har därför tagits ut för miljöeffekter (dieselemissioner) samt olycksrisker till följd av trafiken. Generellt kan sägas att järnvägslagen ganska knapphändigt återger det regel- system som återfinns i EU-direktiven och som uppdaterats och utvecklats i SERA-direktivet. I praktiken innebär järnvägslagen att det inte råder något tvång för infrastrukturförvaltare att ta ut annan marginalkostnadsbaserad avgift än den som speglar slitaget på infrastrukturen. Slitageavgifterna som togs ut på statens spåranläggningar var ursprungligen differentierade efter såväl bantyp (banstandard) som fordonsegenskaper. Differentieringen efter bantyp togs bort mycket snart efter ingripande från . Skälet var att trafik- ansvariga har mycket begränsade möjligheter att välja mellan olika banor för utförande av trafiken. Differentieringen efter olika fordonstyper levde dock kvar men ersattes 1999 av avgifter som Utvecklingen av järnvägens organisation relaterades till fordonens tyngd eftersom denna ansågs var den mest signifikanta faktorn för påverkan på spårslitaget. Avgiften har debiterats per bruttotonkm. Ingripanden av den typ som gjordes från sida var möjliga fram till dess att den nya järnvägslagen kom till stånd. I enlighet med tankarna bakom vägtrafikmodellen skulle ban- avgifterna på de statliga spåranläggningarna fastställas av staten, dock för järnvägens del av regeringen efter mandat från eftersom avgifterna inte betecknades som skatter. När första järnvägspaketet infördes innebar det att rätten och skyldigheten att fastställa avgifterna för statens spåranläggningar överfördes till infrastrukturförvaltaren. Av budgettaktiska skäl kom även avgifterna för externa effekter att omfattas. I utredningsarbetet som föregick införandet av den nya lagen ansågs att det i princip vore mer korrekt att betrakta dessa avgifter som skatter som skulle fastställas av efter gemensamma överväganden för samtliga trafikslag. Denna uppfattning skulle automatiskt leda till att man tog hänsyn till i vilken grad motsvarande avgifter eller skatter togs ut av andra trafikslag, något som ligger i linje med de restriktioner för uttag av exempelvis miljöavgifter från järnvägs- trafiken som EU-direktivet föreskriver om motsvarande avgifts- uttag inte görs inom andra trafikslag. I den senaste rapporteringen från pågående utvecklingsarbete har anmält att man ämnar upphöra med att ta ut avgifter som speglar olycksrisken vid trafikutövning eftersom sådana avgifter inte tas ut inom andra trafikslag. Verket kommer dock till följd av bestämmelserna i att behöva ta ut avgifter som speglar effekterna av det buller som trafiken orsakar. Formerna för hur dessa avgifter ska tas ut kommer att diskuteras vidare inom ramen för det granskande kommitté- förfarande som ger rätt att närmare fastslå detaljer för hur bestämmelser ska tillämpas. Förutom de nu berörda marginalkostnadsbaserade avgifterna har infrastrukturförvaltaren rätt att ta ut särskilda avgifter (kapacitetsavgifter) när samtliga önskemål om infrastruktur- kapacitet inte kan tillgodoses. Som redan framgått har denna möjlighet ännu inte utnyttjats. Utvecklingen av järnvägens organisation Avgifter för täckning av fasta kostnader Utöver de marginalkostnadsbaserade avgifter som infrastruktur- förvaltaren som minimum är skyldig att ta ut, dvs. de marginal- kostnadsbaserade avgifter som speglar påverkan på infrastrukturen och driften av den, är det tillåtet att ta ut ytterligare avgifter för att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltningen. I EU- terminologin kallas dessa avgifter för mark-ups. Förutsättningen för dessa avgiftsuttag är att de inte medför att trafik inom något av järnvägstrafikens olika marknadssegment flyttas över till annat trafikslag. Bestämmelsen är till för att säkerställa att järnvägen används på det samhällsekonomiskt mest effektiva sätt som tillämpningen av marginalkostnadsbaserad prissättning bör leda till. De tidigare nämnda fordonsavgifter som togs ut användes i syfte att täcka fasta kostnader. Skälet att de togs bort var att konkurrensvillkoren mellan den tunga vägtrafiken och järnvägs- trafiken hade ändrats genom nya tillåtna fordonslängder och axellaster. Vid den översyn av banavgiftssystemet som genomfördes inför tågplaneperioden infördes ett nytt system för fasta avgifter, nämligen en låg kostnad för tågläge och som debiteras per tågkm. Skälet var att skapa ett embryo till ett mer utvecklat system för debitering av infrastrukturtjänster. Avgifterna ska inte förväxlas med de marginalkostnadsbaserade särskilda avgifter (knapphetsavgifter) som kan tas ut när alla önskemål inte kan tillgodoses i kapacitetstilldelningsprocessen. När aviserar att man kommer att slopa delar av de marginalkostnadsbaserade avgifterna innebär det att utrymmet för uttag av mark-ups ökar. För samhällsbetalda tjänster går det däremot att kräva ersättning för de totala infrastruktur- kostnaderna om man som i bestämmer att beställarna av trafiktjänsterna ska betala avgifter motsvarande självkostnaden för ianspråktagen infrastrukturkapacitet. Avgifter som styrinstrument eller finansieringskälla Det kan hävdas att synen på banavgifternas roll delvis har förändrats till vad som gäller. fästes stor vikt vid level playing-field-aspekten, dvs. att avgiftsprinciper och – nivåer skulle säkerställa jämbördiga och Utvecklingen av järnvägens organisation samhällsekonomiskt effektiva villkor för nyttjandet av infrastrukturen. Att avgifterna betalades till inkomsttitel på statsbudgeten och alltså inte hade något direkt inflytande på finansieringen av olika typer av åtgärder i infrastrukturen förstärkte synen på deras styrande roll. har successivt mer och mer vikt lagts på avgifternas finansierande funktion. Avgifter för tjänster som tillhandahålls på infrastruktur Ansvaret för spåranläggningar inom terminaler som används för lastning/lossning av gods, för uppställning och tillhandahållande av olika typer av driftsunderhåll av fordon m.m. skulle bäras av trafiksidan. När sådana spåranläggningar fördes över till kom debiteringen av avgifter beroende av spårens funktion, att ske till nivå för normala infrastrukturavgifter eller en andel av drift- och underhållskostnaderna för dem. I praktiken har tjänster som långtidsuppställning av fordon tillåtits på /spår utan debitering av avgift. Tjänster av detta slag tillhandahålls på trafikföretagens egna eller andra privata spåranläggningar. Debitering till lägre nivå än självkostnad kan anses snedvridande och minskar incitamentet att tillskapa sådana nya spåranläggningar och tjänster i anslutning till dem. När bildades påpekades det att man borde sam- använda spår oavsett vem som förvaltade dem om detta bidrog till en mer effektiv användning av de befintliga spåranläggningarna. Det kunde till exempel gälla långtidsuppställning eller annat behov på tågspår när dessa inte behövdes för tågföring. Ändamålet bör styra hur debiteringen av spåranvändningen ska ske om den inte ska bli snedvridande från konkurrenssynpunkt. Järnvägslagen ger privata spårinnehavare rätt att debitera avgifter som leder till kostnadstäckning. Däremot kan den anses vara oklar beträffande nivån för debitering av spårupplåtelse på nät för exemplifierade ändamål oavsett om detta avser huvudspår eller det sker på det s.k. kapillära nätet. Utvecklingen av järnvägens organisation Betalning för infrastrukturkapacitet i samband med OPS- projekt Intresset för medfinansiering av olika infrastrukturprojekt har växlat sedan järnvägsreformen. Det viktigaste exemplet på stor- skaligt privat engagemang är där en extern medfinansiering och externt åtagande beträffande infrastruktur- förvaltningen och tågtrafiken förhandlades fram med avslut . På den kommunala sidan bidrog kommuner inom till utbyggnaden av mellan och . har medfinansiering skett i ett antal projekt från den kommunala sidan, dels till själva infrastrukturen, dels genom finansiella åtaganden för att utveckla stationer och andra sidofunktioner som behövs för att förverkliga nya trafikupplägg. i är naturligtvis det mest storskaliga projektet i dessa sammanhang. På den privata sidan har motsvarande satsningar skett, kanske framförallt genom investeringar i terminalanläggningar m.m. som syftar till överföring eller ökning av godstransporterna på järnväg. De principiella frågor som väckts i samband med samfinansieringsprojekten berör såväl kapacitetstilldelning som avgifter. Vilka rättigheter ska det finansiella engagemanget innebära beträffande utfästelser om kapacitet på infrastrukturen? Vad ska trafikansvariga eller trafikföretag betala för den kapacitet som nyttjas? A-train som förvaltar har t.ex. under sex garanterade tåglägen på de statliga spåren mellan och . För den trafik som A-train bedriver i egen regi, eller för annan trafik som bedrivs mellan och betalas banavgifter. Däremot har A-train inte direkt och transparent betalat något för de garanterade kapacitetsutfästelserna på de statliga spåren. (Indirekt kan dock kapacitetsutfästelserna anses vara betalda genom åtagandet att bygga och driva i privat regi.) För regionaltrafiken mellan och gavs också garanterade kapacitetsutfästelser för fyra tågrörelser under rusningstid utan tidsangivelse för hur detta skulle gälla. I andra samman- hang, t.ex. efter de olika ingångna s.k. SL-avtalen, har rättigheter och skyldigheter varit otydligare. har också föranlett diskussioner. Utan att gå närmare in på hur olika avtal ser ut kan jag samman- fattningsvis konstatera att det mig veterligen aldrig har gjorts några Utvecklingen av järnvägens organisation systematiska jämförelser av ingångna avtal och vad staten anser att olika bidrag ska innebära i form av utfästelser och framtida avgifter i samband med kapacitetsupplåtelse och trafikutövning. Det kan läggas till att kapacitetsutfästelser i samband med medfinansieringsavtal mellan olika infrastrukturansvariga organ inte berörs av . 4.4.6Planering och finansiering av järnvägens infrastruktur Processerna för olika inslag i den övergripande infrastruktur- planeringen, liksom olika intressenters möjligheter att delta i dem har sedan bildades reglerats genom särskilda förord- ningar eller direktiv. Vägtrafikmodellen för järnvägen har i dessa avseenden inneburit en likartad utveckling inom järnvägs- och vägsektorn. Detsamma kan sägas om statliga anslag som grund för finansieringen av såväl underhåll som re- och nyinvesteringar. Önskemål om en ökad privat och medfinansiering har också följt samma förlopp. De första stegen mot en mer samordnad åtgärds- och infrastrukturplanering inleddes i planeringsomgången /08, i första hand genom samverkan mellan . Den samordnade infrastrukturplaneringen inom land- transportområdet har getts ytterligare administrativa förutsätt- ningar när bildades. ansvar omfattar ju dessutom en formell beredning av de strategiska insatserna inom luft- och sjöfartsområdena. De generella planeringsprocesserna och utvecklingen av dem fördjupas inte i detta sammanhang. Vissa ändrade förutsättningar och andra iakttagelser kan dock vara värda att uppmärksamma som uttryck för järnvägens särskilda system- egenskaper. Länens och regionernas ansvar för länsjärnvägarna Uppdelningen av de statliga spåranläggningarna i stom- och länsjärnvägar definierade länens ansvar att planera och sätta av medel till investeringar i järnvägsnätet. Det ledde i motsats till antagandena från regeringen till nya satsningar för att utveckla den regionala trafiken. Problem uppstod emellertid då länen hade olika värderingar om eller när satsningar skulle ske på infrastrukturen. Det innebar svårigheter i förverkligandet av en del länsöver- Utvecklingen av järnvägens organisation Även för godstrafiken innebar det regionala ansvaret problem då de län varifrån nya godstrafikupplägg skulle etableras var mer intresserade än de län där transittrafik eller mottagande av gods skulle ske. Till skillnad från vägtrafiken krävs ofta mer samtidiga insatser över hela den berörda järnvägs- infrastrukturen för att kunna ta emot nya typer av transporter eller trafiksystem. Av dessa skäl centraliserades ansvaret för planering och finansiering och uppdelningen i stom- och länsjärnvägar kom därmed att sakna betydelse och togs bort. har staten alltmer aktivt kommit att uttrycka önskemål om en medfinansiering vid satsningar på infrastrukturen om det berör utbyggnad av den lokala eller regionala persontrafiken. OPS och framtida låsningar i den politiska beslutsprocessen OPS-projekt har ofta betraktats i ett relativt snävt finansiellt perspektiv. De finansiella åtaganden som har gjorts i dem kan sägas ha öppnat för mer direkt inflytande från andra politiska församlingar eller privata intressenter. har de i några fall inneburit långsiktiga bindningar i det framtida beslutsfattandet med direkt bäring på hur villkoren för trafikutövning kan påverkas. I andra fall har avsaknaden av tydliga utfästelser om förutsättningar för trafik efter medfinansiering lett till diskussion sedan projekten avslutats och planeringen av trafik har inletts. har som projekt utvärderats från ekonomiska aspekter i ett antal mer eller mindre forskningsrelaterade projekt. Innebörden av projektet från ett bredare samhällsperspektiv saknas dock. Speciellt intressant är i dessa sammanhang vilka låsningar som har uppstått beträffande avgifts- och andra tillträdesvillkor för trafiken och hur de i sin tur har låst möjligheterna att genom ekonomiska eller andra administrativa styrmedel förändra förutsättningarna till omfördelning mellan lika trafikslag i det totala trafikflödet mellan olika destinationer. Utvecklingen av järnvägens organisation Samplanering av huvudinfrastruktur och satsningar på sidospårs- och andra anläggningar Satsningar i huvudinfrastrukturen och terminaler, depåer m.m. var av uppenbara skäl mer samordnade i det vertikalt integrerade SJ. När det s.k. kapillära bannätet med terminaler och andra sidospårs- anläggningar som förvaltats av SJ flyttades över till ändrades förutsättningarna och samordningen måste ske i en extern dialog mellan trafikintressenterna. gav denna avknoppning möjlighet för nya trafikföretag och också industrier m.fl. att föra en direkt dialog med om behovet av satsningar. Satsningar i s.k. industrispårsanslutningar, som tidigare ofta planerades som en del i affärsuppgörelser mellan SJ och dess kunder, blev också en del i den externa dialogen med . Avtalssituationen mellan SJ och vissa industrier visade sig ibland vara oklar med åtföljande oklarheter om finansieringsansvar för åtgärder i vissa spår, dessutom avgiftsvillkoren för att nyttja dem. För SJ hade avgiften tidigare varit noll oavsett om SJ eller industrin svarade för spåren. När staten i förordningen (1996:734)om statens spår- anläggningar föreskrev att skulle ta betalt för nyttjandet av de kapillära spåren ledde det i sin tur till att kommuner, som upplåtit spåren avgiftsfritt, började ta betalt. Bolagiseringen av verksamheterna inom SJ innebar att depåer flyttades över till fristående bolag. Från att för SJ:s del ha varit en en intern fråga blev utvecklingsansvaret för spåranslutningar m.m. en fråga för överläggning mellan flera parter - , Jernhusen, verkstadsföretag m.fl. och de trafikföretag eller trafik- organisatörer som kunde se behov av nysatsningar. 4.4.7Byggande, reinvesteringar i och underhåll av infrastrukturen Som arv från den situation som rådde inom det vertikalt integrerade SJ kom även att under en lång följd av år utföra stora delar av anläggnings- och underhållsarbete i egen regi, i synnerhet inom de områden där det krävdes specifik järnvägs- kompetens och där tillgång till köp av tjänster saknades på marknaden. fanns en ambition att medverka i upp- Utvecklingen av järnvägens organisation byggnaden av en sådan marknad, bl. a genom att erbjuda utbildning för personal i externa företag vid banskolan i . samverkade därvid även med norska NSB. Vid anläggning av banunderbyggnad för nya banor användes uteslutande externa entreprenörer. För att frigöra sig från den oligopolsituation som rådde på den svenska anläggningsmarknaden satsade medvetet på en styckning av anläggningsarbetena som projekten försågs med en stark projektledning. Syftet var att den vägen göra det möjligt även för mindre entreprenörer att offerera arbeten. Den borgerliga regeringen beslutade att all produktion vid (och ) skulle avskiljas och privatiseras. Den 1995 tillträdande socialdemokratiska regeringen drog dock genast tillbaka detta beslut. De järnvägsspecifika produktionsområdena kom sedan att till största delen utövas i egen regi fram till dess att de senaste borgerliga regeringarna steg för steg har genomfört bolagisering av olika verksamhetsgrenar inom produktionen. Hit ska då även räknas projekteringsverksamhet och annan verksamhet som ligger nära produktionsplaneringen i förvaltningen. Delvis har verksamheter inom och sammanslagits i ett bolag, Infranord. Bolagiseringen av den interna produktionskapaciteten har även omfattat daglig kontroll av banans standard och akut felavhjälpning. Liksom i många andra bolagiseringar av statlig verksamhet fick de enheter som avknoppades från med sig strategiskt betydelsefulla anläggningsmaskiner, t.ex. stora snöslungor. 4.5Den statliga infrastrukturförvaltarens roller och senare har tilldelats olika roller, roller som i vissa fall ligger utanför det funktionsansvar som enligt EU-rätt och svensk lagstiftning anses ingå i en infrastrukturförvaltares funktionella ansvar. funktionella ansvar var inledningsvis inriktat på den fysiska förvaltningen av infrastrukturen. Förhandlingen om kapacitetsupplåtelse rörde i första hand fördelningen mellan tid för Utvecklingen av järnvägens organisation SJ:s person- och godstrafik och tid för banarbete. Det täckte också in tilldelning av kapacitet till huvuddelen av trafikhuvudmännens trafik eftersom SJ till en början var dominerande entreprenör för utövandet av denna. Att SJ då utförde kapacitetsfördelningen och trafikledningen innebar dock inte att inte ägnade sig åt kontakter med SJ och deras kunder. I det mer långsiktiga marknadsperspektivet hade verket aktiva kontakter inte enbart med SJ utan också trafik- huvudmän och näringsliv för att utveckla infrastrukturen så att den kunde möta efterfrågan på nya och effektivare järnvägstransporter. I marknadskontakten med trafikföretagen och deras kunder hade intensiva överläggningar om hur anslagna medel till bansatsningar och banunderhåll skulle användas för att bäst kunna gynna järnvägstransporternas utveckling. För att snabbt och effektivt kunna anpassa infrastrukturen till nya transportbehov föreslog redan att det skulle finnas en marknadspott reserverad i budget för de årliga anslagen till verket, en syn som regeringen anslöt sig till i senare beslut. Sådana reserveringar har dock kommit att fungera som en budgetreserv som ofta varit intecknad när åtgärder behövt vidtas. fick i egenskap av central förvaltningsmyndighet också samma typ av ansvar som att föreslå och bereda förslag till regeringen om vilka strategiska satsningar som skulle göras i järnvägsnätet. Även detta skedde i nära samarbete med marknads- aktörerna som ett inslag i en sektorgemensam uppfattning om vad som bäst kunde gynna järnvägens utveckling, det senare ett ansvar som liksom andra infrastrukturverk enligt instruktion hade inom sina respektive sektorer. Den viktiga skillnaden i förhållande till när all planering utfördes i det integrerade SJ var då, liksom den nu är inom den transportslagsövergripande beredning som sker i , att infrastrukturförvaltarens direkta kunder (järnvägsföretagen och andra som kunde ansöka om tåglägen) liksom medborgare och näringsliv också kunde påverka de framtida satsningarna i samband med den fortsatta beredningen inom regeringen och . Utvecklingen av järnvägens organisation fram till dess bildades hade också ett s.k. samlat sektorsansvar för hela järnvägssystemet av liknande innebörd som hade fått redan tidigare . Ansvaret innebar att verka för att de transportpolitiska målen skulle uppnås. Inom ramen för ansvaret skulle verket vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter inom sektorn. Sektorsansvaret utövades i stort sett utan föreskriftsrätt eller andra mandat. Denna typ av sektorsansvar i kombination med ansvaret för infrastrukturförvaltning var unik för . I utredningen för resenärer och gods (SOU 2003:104) pekade utredaren särskilt på det avtalsförhållande som råder mellan infrastrukturförvaltaren och dennes kunder som en orsak till att det var svårare att förena sektorsansvar och infrastruktur- förvaltning inom järnvägen än inom vägsektorn. I såväl som hade man också arbetat för att renodla Banestyrelsens och roller för att undvika alla misstankar om att man som infrastrukturförvaltare under regeringen skulle kunna misstänkas ha några favörer genom att utöva flera roller under regeringen när man samarbetade med och ingick avtal med järnvägsföretagen Utredaren konstaterade också att det specifika sektorsansvar som åläggs en myndighet borde vara att under regeringen bereda och verkställa frågor som berörde olika intressenter inom sektorn i deras interna samarbete, i deras relationer till de andra trafik- sektorerna eller samhället i övrigt. Det innebar även att ta ställning i frågor då olika intressenters intressen kunde behöva vägas mot varandra. Ståndpunkterna framfördes som en markering mot att sektorsansvaret ibland tenderade att tolkas som ett allmänt branschsamarbete. När sektorsansvaret togs bort var det ett uttryck för de spridda tolkningar av innebörden av begreppet – därmed också tillämpningen av ansvaret – inom de olika trafik- verken. Regeringens åsikt var att det allmänt hållna sektorsansvaret skulle ersättas med i regleringsbrev eller andra regeringsbeslut tydligt definierade uppgifter för de olika verken. När bildades kom infrastrukturförvaltningen för de statliga spåren åter att utövas bland en mängd av olika roller, inte minst som en följd av den trafikslagsövergripande inriktningen på verksamheten. 5Regleringsförändringar i och EU I detta kapitel gör jag en relativt noggrann genomgång av de regleringsförändringar som skett i kopplat till järnvägens omorganisation, men också vilka förändringar som påkallats av EU. Jag diskuterar vidare hur samspelet mellan och EU sett ut. Avslutningsvis för jag ett resonemang kring vilken handlingsfrihet egentligen har i förhållande till EU, t.ex. när det gäller att i olika avseenden ta steg tillbaka. Dessa resonemang baseras på den underlagsrapport som professor genomfört åt utredningen och som återfinns som bilaga 3. 5.2Bakgrund till utvecklingen av internationella regelverk inom järnvägen reglerade järnvägen i mångt och mycket sig själv.