sou · H1B350 · 2013-07-10 00:00:00 — Den uttalade avsikten med lag- ändringen var dock att Vinmonopolets ensamrätt till att sälja alko- holdrycker till konsument i skulle upprätthållas på oförändrat sätt. I samband med att förbudet mot privatinförsel upphördes in- fördes därför flera preciseringar av den norska alkoholloven (LOV nr 27: Lov om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. ), vilka syftade till att säkerställa monopolet och att det just bara var fråga om privatpersoners rätt att utnyttja möjligheten till privatim- port. Alkoholloven kompletteras av föreskrifter utfärdade av depar- tementet (FOR : om omsetning av alkohol- holdig drikk m.v.). Det norska regelverket innehåller följaktligen flera krav dels på den verksamhet som utlämnar alkoholdrycker, dels på hur själva utlämningen får gå till. Kraven kan sammanfattas enligt följande. Privatpersoner har rätt att från utlandet föra in alkoholhaltiga drycker avsedda för eget bruk förutsatt att de har uppnått lagstadgad ålder – för drycker med upp till och med 22 volymprocent och för starkare drycker. Privatpersonen ska stå som importör både formellt och reellt och inga andra än köparen, säljaren och en oavhängig transportör får vara inblandade i importen. Regleringen av e-handeln i och som även kan ske via internet, ska ske direkt till den utländske säljaren. Särskilda krav ställs på transportbolag som levererar alkohol- drycker vid privatinförsel. Bolaget måste vara oberoende av säljaren och får inte ha några andra fördelar av transportuppdraget än normal betalning för detta. Transportbolaget får inte heller ha något utläm- ningsställe utöver den distributionsanordning som gäller för andra försändelser (t.ex. postkontor). Utlämning av varorna får ske endast under vissa tider (–18.00 på vardagar och –15.00 ). Företag som levererar alkoholdrycker ska kontrollera att mot- tagaren har uppnått lagstadgad ålder samt att mottagaren inte är be- rusad. Transportföretaget måste vidare ha ett system för intern- kontroll, vilket betyder att det måste vidta systematiska åtgärder för att säkerställa att verksamheten planeras, organiseras och bedrivs i enlighet med gällande regelverk. För att ett transportföretag ska få leverera alkoholdrycker måste det vara registrerat hos Helsedirektoratet. Det huvudsakliga syftet med kravet på registrering är att se till att leveransen av alkohol- drycker uppfyller kraven i alkohollagstiftningen. I samband med re- gistreringen måste transportbolaget lämna en egenerklæring var- igenom företaget intygar att verksamheten uppfyller de lagstadgade kraven. Registreringsprocessen är rent formell och någon prövning av verksamheten sker inte. Helsedirektoratet ansvarar för tillsynen av reglerna avseende pri- vatimport av alkoholdrycker. I sitt tillsynsarbete samarbetar Helse- direktoratet med flera andra myndigheter, bl.a. Toll- og avgiftsetaten. Helsedirektoratet har möjlighet att avregistrera ett transportföre- tag som bryter mot villkoren för registreringen. 17 Överväganden och förslag Direktiven framhåller att det är angeläget att frågan om tillsyn över e-handel med och hemleverans av alkoholdrycker till konsumenter utreds för att säkerställa en fungerande tillsyn och för att kunna in- gripa mot förfaranden som strider mot dagens bestämmelser. Vi har därför fått i uppdrag att för samtliga aktörer som bedriver e-handel med och hemleverans av alkoholdrycker till konsumenter utreda och lämna förslag på hur tillsyn av sådan handel bör bedrivas och hur ålderskontrollen ska säkerställas. har sålunda ingen tillsynsmyndighet ett uttryckligt ansvar för att bedriva tillsyn över e-handel med alkoholdrycker. Det finns följaktligen inte någon möjlighet att rikta administrativa sanktioner mot kommersiella aktörer som på olika sätt medverkar vid e-handel. () genomförde 2011 en kontroll där fyra ungdomar mellan försökte beställa alko- holdrycker via internet. Totalt gjordes nio inköpsförsök från sex slumpvis utvalda e-handelsakörer. Vid två av försöken nekades de gjorda beställningarna och nekades utlämning av de beställda varorna. UNF lät genomföra en liknande undersökning 2012. Den gången genomfördes totalt tio provköp från lika många slumpvis utvalda s.k. vinklubbar av tre personer gamla. I fem fall kunde köpen fullföljas. Utifrån de begränsade undersökningar som UNF har låtit utföra går naturligtvis inte att dra några generella slutsatser kring efterlev- naden av reglerna om ålderskontroll i samband med beställning och leverans av alkoholdrycker vid e-handel. Det kan dock konstateras att de rutiner som många företag, i vart fall utåt sett, använder sig av för att säkerställa att minderåriga inte kommer i besittning av alko- holdrycker i många fall synes uppvisa brister. Det är dock tillräckligt att konstatera att e-handel med alkohol tillsynsmässigt är en vit fläck genom att ingen myndighet vare sig utövar tillsyn eller anser sig ha ett ansvar för att sådan tillsyn bedrivs. Som uttalas i direktiven är det alltså motiverat att överväga hur en sådan tillsyn bör bedrivas och inriktas. Tillsyn utövas inte över verksamhet som i sig är illegal, utan det ankommer på de rättsvårdande myndigheterna att övervaka, utreda och ingripa mot förfaranden som kan misstänkas strida mot alko- hollagens (2010:1622, AL:s) straffbestämmelser, t.ex. överträdelser av Systembolagets detaljhandelsmonopol med alkoholdrycker. En förutsättning för att kunna rikta tillsyn mot en viss verksamhet är sålunda att denna omfattas av det lagreglerade området. Ett problem i det sammanhanget är att det förekommer e-handel med alkoholdrycker vars laglighet kan ifrågasättas. Innan vi analyserar förutsättningarna för – och lämnar förslag på – hur en tillsyns- reglering kan utformas på e-handelsområdet finns det anledning att något beröra denna situation och redovisa vår bedömning av i vilken mån gränsdragningen bör tydliggöras. 17.2Gränserna för den tillåtna e-handeln Vår bedömning: Det nuvarande regelverket ger upphov till tolk- ningssvårigheter, vilka i sig medför osäkerhet beträffande laglig- heten av flera av de mångfasetterade verksamheter och förfaran- den som förekommer bland de aktörer som etablerat sig på den svenska e-handelsmarknaden för alkoholdrycker. Vi anser att legalitets- och förutsebarhetsskäl motiverar en översyn av det nu- varande regelverket med inriktningen att gränserna för det tillåtna området bör regleras på ett tydligare sätt än vad som är fallet . Vid en sådan översyn bör även allmänna alkohol- politiska hänsyn beaktas. Den renodlade distanshandeln omfattar två huvudsakliga led, ett för- säljningsled och ett transportled. Som redogjorts för i kapitel 15 är dock dagens e-handel med alkoholdrycker i realiteten mer komplex än så. Sedan det blev tillåtet för privatpersoner att föra in alkohol- drycker till genom yrkesmässig befordran eller annan obe- roende mellanhand har det nämligen uppträtt aktörer på den svenska marknaden, vilka i kommersiellt syfte förmedlar försäljningar av alkoholdrycker från utlandet eller på annat sätt medverkar till sådan försäljning. Flera svenska företag inom skilda branscher har också inlett olika typer av samarbeten med förmedlare av alkoholdrycker. Bortsett från renodlade transporttjänster råder osäkerhet beträffande lagligheten av flera av de mångfasetterade verksamheter och affärsupplägg som förekommer på e-handelsmarknaden. Osäker- heten gäller primärt den närmare innebörden av begreppen yrkes- mässig befordran och annan oberoende mellanhand i 4 kap. 4 § andra stycket 7 alkohollagen och följaktligen räckvidden av det i 3 kap. 9 § tredje stycket alkohollagen införda undantaget från det straffsanktionerade förbudet mot att i större omfattning tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker (begreppen har behandlats i avsnitt 13.2.) En bärande princip i svensk alkoholpolitik är att handel med alkoholdrycker ska vara kontrollerad. Tillgänglighetens betydelse har slagits fast i forskning och regeringar har valt att bygga politiken på slutsatsen att ju svårare det är att få tag på alkohol, desto mindre dricks det totalt sett och desto färre människor skadas på grund av alkoholen. En annan viktig i alkoholpolitiken är, som redovisats i avsnitt 3.1, den så kallade desintresseringsprincipen. Den innebär att man så långt som möjligt försöker begränsa de privata vinstintressena i alkoholhanteringen. Privata aktörer med vinstintresse verkar för ökad konsumtion, vilket står i strid med folkhälsointresset av minskad alkoholkonsumtion och minskade skador. Mot denna bakgrund kan de uttalanden som regeringen gjorde i samband med införandet av undantaget från tillhanda- gåendeförbudet i 3 kap. 9 § alkohollagen (se avsnitt 12.2.4) svår- ligen tas till intäkt för att avsikten då var att tillåta alla former av kommersiell förmedlingsverksamhet. går det inte att bortse från att bestämmelsens nuvarande ordalydelse inte inskränker det tillåtna området till rena transporttjänster. Att bestämmelsens ordalydelse redan tidigt ledde till tolkningsproblem (se avsnitt 13.2) har inte inneburit någon översyn av lagstiftningen. Det sagda inne- bär att det är oklart om – och i så fall i vilken utsträck- ning – annan förmedling än transport är tillåten. Frågan om olika typer av förmedlingstjänster eller andra moment i försäljningskedjan är tillåtna eller inte hänger även samman med frågan om försäljningsbegreppets räckvidd. Mot bakgrund av de uttalanden som gjorde i den s.k. Rosengrendomen (domen har behandlats i avsnitt 13.1.4) är det å ena sidan helt klart att en vid sidan av detaljhandelsmonopolet parallell försäljningsverk- samhet av alkoholdrycker i under inga förhållanden kan legitimeras utifrån undantaget från tillhandagåendeförbudet i 3 kap. 9 § alkohollagen. I domen fann å andra sidan att det tidigare förbudet mot privatimport av alkoholdrycker till utgjorde en obefogad kvantitativ restriktion av den fria rörligheten för varor enligt dåvarande artikel 28 i EG-fördraget. Denna artikel träffar endast sådana importer som sker från en annan medlemsstat i EU eller någon av de stater som ingår i EES-området. Avgörande i detta avseende är som huvudregel inte varifrån varorna ursprung- ligen kommer eller var handeln rent fysiskt sker, utan var den näringsidkare som köpet sker ifrån är etablerad. Etableringsbegreppet är inte okomplicerat. praxis innebär att detta omfattar det faktiska bedrivandet av näringsverk- samhet med hjälp av ett fast driftställe. För ett företag som bedriver handel via internet är etableringsstaten alltså inte den stat där ut- rustningen för webbplatsen finns eller den stat från vilken det går att nå webbplatsen, utan den stat där näringsverksamheten faktiskt utövas. Näringsidkarens fasta driftställe tjänar i regel som en utgångs- punkt vid denna bedömning, men även andra omständigheter och aktiviteter är av betydelse. Redan det förhållandet att frågan om var etablering ska anses före- ligga innefattar en samlad bedömning av ett flertal omständigheter innebär naturligtvis en osäkerhet i frågan om vad som, utöver trans- porttjänster, utgör tillåten förmedlingsverksamhet. Detta eftersom en etablering i för försäljning strider mot detaljhandels- monopolet. Vi har under arbetets gång kunnat observera olika former av verksamhet som uppvisar påtagliga likheter med detalj- handel, dvs. försäljning till konsument. Det finns flera exempel på aktörer som inom ramen för en i uppbyggd organisation hanterar de flesta försäljningsmomenten vid e-handel och erbjuder tjänster genom hela värdekedjan, såsom beställning, betalning, trans- port, reklamationer och kundtjänst. Även tilläggstjänster, såsom rådgivning och särskilda provningar förekommer (se vidare kap. 15 angående dagens e-handel med alkoholdrycker). En variant på samma problematik är att ett utländskt företag, som formellt säljer alkoholdrycker till svenska konsumenter, använder ett svenskt företag för att ta upp beställningar, ombesörja frakt till konsument och sköta punktskatteinbetalningar för den sålda alko- holen. Anses i en sådan situation en etablering för försäljning ha skett i och i så fall av vilket av bolagen? Flera e-handelsaktörer marknadsför sig som direkta konkurren- ter till Systembolaget och marknadsföringen uppvisar i vissa fall också särdrag. Vi har under vår kartläggning på marknads- föringsområdet fått tydliga indikationer på förekomsten av upp- sökande försäljningsverksamhet i form av t.ex. telemarketing. Det förekommer också direktreklam från exempelvis olika vinklubbar, både via e-post och via vanlig post (se vidare avsnitt 15.5). Utan att kunna redovisa någon fullständig bild finns det alltså tecken som talar för att det på detta område i större omfattning förekommer mark- nadsföringsåtgärder som inte är i enlighet med de svenska mark- nadsföringsreglerna. Även om det ligger i sakens natur att säljare på distans ska få marknadsföra sina varor – givet att de marknads- föringsrättsliga reglerna respekteras – torde även marknadsföringens utformning rimligen spela in vid bedömningen av frågan om var en etablering ska anses ha ägt rum. Trots att försäljningen av dryckerna formellt sker från ett utländskt bolag kan i dessa fall konstateras att gränsen mot detaljhandel, i synnerhet utifrån ett kundperspektiv, är hårfin och i flera fall går att ifrågasätta var verksamheten egentligen är etablerad. Den marknadsundersökning som vi har låtit utföra visar också att det hos allmänheten finns en stor osäkerhet när det gäller ursprunget av den marknadsföring för e-handel med alkohol- drycker som förekommer. Gränsen för vad som ska anses utgöra en etablering i kan också kompliceras av om ett svensk företag som säljer och levererar t.ex. livsmedel, genom samarbete med en förmedlare av alkohol- drycker även erbjuder sina kunder leverans av alkoholdrycker. Även om företaget i ett sådant fall inte skulle ha någon direkt ekonomisk av samarbetet med förmedlaren, finns naturligtvis ett bakomliggande kommersiellt syfte och en fråga är självklart i vilken utsträckning livsmedelsbutikens etablering påverkar hur bedömningen sker av företaget som säljer alkohol. Sammanfattningsvis är det alltså oklart vilka förmedlingsåtgärder utöver transport och viss marknadsföring som – i förekommande fall – är tillåtna. Enligt vår uppfattning framstår det som sannolikt att vissa aktörer sammantaget är etablerade i på ett så- dant sätt att de vid en rättslig prövning skulle anses bedriva detalj- handel mot konsument här. Det finns dock inga indikationer på att gränsdragningsproblematiken inom rimlig tid kommer att lösas genom domstolsavgöranden. Utöver frågan om lagligheten av vissa företeelser och affärsupp- lägg på e-handelsmarknaden har vi konstaterat att det också förekommer vissa leveransmetoder vars laglighet kan ifrågasättas utifrån nuvarande regler i alkohollagen. En särskild frågeställning som har aktualiserats hos FHI avser lagligheten av förfaranden som innebär att privatpersoner ges möjlig- het att beställa transporttjänster vid särskilda terminaler där försän- delserna också kan hämtas ut. Det kan hävdas att en sådan terminal kan utgöra en butikslokal i alkohollagens mening. En sådan bedöm- ning, som bygger på en relativt extensiv tolkning av begreppet butiks- lokal, framstår dock inte som självklar. Någon vägledande praxis där begreppet har behandlats på motsvarande sätt finns inte. Å andra sidan torde det vara närmast klart att om motsvarande verksamhet i stället sker genom att en butik, exempelvis en närbutik, är paket- ombud för en transportör av alkoholdrycker, kan alkoholdrycker komma att förvaras i butiken i strid förvaringsförbudet i 3 kap. 2 § alkohollagen. Även när det gäller tolkningen av begreppet butiks- lokal rådet det alltså en viss osäkerhet i detta avseende. Vi har ovan redogjort för de juridiska gränsdragningsproblem som de nuvarande reglerna ger upphov till. Oklarheterna blir särskilt bekymmersamma om man beaktar att överträdelser av reglerna är straffrättsligt sanktionerade och att legalitetsprincipen ställer stora krav på förutsägbarhet och tydlighet. Uttryckt på ett annat sätt kan alltså hävdas att gränsen för det kriminaliserade området är oklar, vilket sannolikt är en bidragande orsak till att det inte före- kommer domstolsprövningar i nämnvärd omfattning. Det kan i vart fall konstateras att de rättsvårdande myndigheterna har valt att inte ingripa mot tveksamma e-handelsrelaterade förfaranden med stöd av alkohollagens bestämmelser. Att det inte tydligt står klart var gränserna går mellan tillåtna och otillåtna åtgärder kan också anses leda till mer allmänna, alkohol- Grundläggande i den svenska alkoholpolitiken är detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker, vilket i allt väsentligt motiveras av folkhälsoskäl. E-handeln med alkoholdrycker har fortsatt att öka , men omsätter av allt att döma fortfarande relativt små volymer jämfört med Systembolagets försäljning. Osäkerheten kring siffror- na är emellertid stor. Det kan konstateras att antalet registrerade distansförsäljare har ökat, liksom de totala skatteinbetalningarna från dessa aktörer. beslag av alkoholdrycker beställda på internet indikerar att också att betydande mängder alkoholdrycker beställs från andra e-handelsaktörer än de som är registrerade som distansförsäljare hos , men utifrån siffror går inte att dra några egentliga slutsatser beträffande eventuella ökningar i denna handel. Av SoRAD:s undersökningar (se avsnitt 15.1) framgår att andelen av befolkningen som har beställt alkoholdrycker via internet har ökat kraftigt , om än från en låg nivå. Flera andra undersökningar tyder på att beställningar av alkohol- drycker via internet är något vanligare än vad SoRAD:s siffror ger uttryck för, men annat har inte framkommit än att e-handeln med alkoholdrycker fortfarande utgör en förhållandevis begränsad, men expansiv, företeelse. Även om volymerna från e-handelsförsäljningen är begränsade har marknadsföringen från e-handelsaktörerna utifrån vad vi har erfarit ökat och det finns också flera exem- pel på att målgruppen för denna handel har breddats. I marknads- föringen förekommer också att olika e-handelsaktörer söker legiti- mera verksamheten med formuleringar om att försäljningen är laglig eller med hänvisningar till att företaget är registrerat hos Skatte- verket. Att gränserna för det lagliga området är oklara strider mot den grundläggande utgångspunkten vad gäller hantering av alkohol i , nämligen att den ska vara reglerad. är det i prak- tiken omöjligt att angripa sådana påståenden i marknadsföringen så länge oklarheterna består. En risk om det inte klargörs var gränserna går för det tillåtna området är att en fortsatt expansiv förmedlingsverksamhet, kombi- nerat med intensiv marknadsföring, undergräver den ställning som monopolet har . Det kan med andra ord vara svårt att upprätt- hålla stödet för monopolet om andra aktörer som av konsumenterna uppfattas som svenska bistår med förmedling av alkoholdrycker. Särskilt skulle så rimligen vara fallet om e-handeln fortsätter i samma riktning, men finns det risk för en sådan utveckling. annan konsekvens skulle kunna vara att det skulle kunna bli svårt att upprätthålla detaljhandelsmonopolet EU-rättsligt. Även om det alltjämt rör sig om en relativt begränsad företeelse är således en sådan framtida utveckling bekymmersam ur ett alkoholpolitiskt perspektiv. Vårt uppdrag är enligt direktiven att med utgångspunkt i nu gällande regelverk utreda hur tillsyn av e-handel och hemleverans av alko- holdrycker till konsumenter bör bedrivas. Redan med den utgångs- punkten faller det utanför uppdraget att slå fast vilka typer av för- faranden som vid e-handel är tillåtna respektive otillåtna. Vi kan alltså inte föreslå vare sig regler som tillåter eller förbjuder e-handeln med alkoholdrycker, utan utgångspunkten är den reglering som redan finns . Å andra sidan ställs vi indirekt inför frågan om vad som är lagligt och inte lagligt, eftersom det inte kan komma i fråga att föreslå tillsyn över sådan verksamhet som vid en senare prövning skulle visa sig inte vara laglig. Bedömningen av vilka tillsynsåtgärder som är möjliga och lämp- liga att vidta måste rimligen ta sin utgångspunkt i alkohollagens allmänna bestämmelser om försäljning, företrädesvis i reglerna om utlämnade. Som nämnts ovan finns det i alkohollagen inga regler som detaljerat fångar upp olika typer av förmedlingstjänster och andra former av e-handelsverksamhet. Alkohollagens regelverk är alltså inte utformat för att täcka olika typer av förmedlingstjänster och andra former av kommersiella e-handelstjänster. Även om det alltjämt rör sig om en kvantitativt sett relativt begränsad företeelse finns det – som vi utvecklat ovan – starka skäl att se över alkohol- lagstiftningen med utgångspunkten att för framtiden reglera gränserna för vilka typer av förmedlingsåtgärder som bör vara tillåtna vid och e-handel och hemleverans till konsument och – i den mån olika förfaranden ska falla inom de lagliga gränserna – bestämma de när- mare förutsättningarna och villkoren för sådan verksamhet. En sådan översyn måste dock ske i ett annat sammanhang och ryms inte inom utredningens uppdrag, som är att utifrån gällande regler föreslå åtgärder för en effektivare tillsyn. Det kan i och för sig hävdas att inrättandet av regler för tillsyn av enskilda legala delar av e-handel med alkohol skulle kunna få en legitimerande effekt på sådan verksamhet eller sådana verksam- hetsdelar som vid en prövning skulle visa sig strida mot detaljhandelsmonopolet. Motsvarande invändning kan och har riktats mot möjligheten att hos registrera en verksamhet för skatteinbetalningar. Att gränserna mellan det tillåtna och otillåtna är oklar innebär dock inte att vi bör avstå från att föreslå tillsyns- åtgärder riktade mot det lagliga området. Eftersom det enligt gäll- ande lagstiftning finns ett sådant område – och då ingen myndighet rent faktiskt utövar någon tillsyn inom detta område – är behovet av en sådan reglering mycket tydligt. Det är vidare svårt att tro att en framtida eventuell översyn skulle komma till slutsatsen att all e-handel och hemleverans av alkohol till privatpersoner skulle begränsas. Det finns således ett behov av en ordning för tillsyn av den verksamheten. I det följande lämnar vi förslag på hur en sådan bör utformas. 17.3Hur ska tillsynen inriktas? Vårt förslag: Alkohollagens nuvarande förbud mot att i vissa fall sälja och lämna ut alkoholdrycker, samt krav på att vid utlämnan- de av alkoholdrycker förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder, ska förtydligas så att de otvetydigt gäller även för den som levererar alkoholdrycker. Den som levererar alko- holdrycker i strid med nämnda förbud ska kunna dömas för olovlig dryckeshantering. 17.3.1Vilka alkoholrättsliga regler kan ligga till grund för en tillsynsreglering? Syftet med tillsyn är att säkerställa att en viss verksamhet bedrivs i enlighet med gällande regler. Från ett tillsynsperspektiv är det där- för nödvändigt att inledningsvis identifiera vilka alkoholrättsliga regler som aktualiseras vid e-handel med alkoholdrycker och som sålunda kan utgöra grund för tillsyn. Redan inledningsvis kan här konstateras att alkohollagen saknar särskilda regler beträffande e- handel med alkoholdrycker. De närmare förutsättningarna och vill- koren för sådan handel måste därför bedömas mot de allmänna be- stämmelser om försäljning, innefattande regler om bl.a. förvaring och utlämnande, av alkoholdrycker som finns i 3 kap. alkohollagen. 17.3.2Vilka förfaranden kan bli föremål för tillsyn enligt alkohollagens regler? I den mån e-handel med alkoholdrycker inbegriper försäljning av alkoholdrycker i inkräktar denna på Systembolagets detalj- handelsmonopol och faller såldes under det kriminaliserade området. Det saknas alltså förutsättningar för att rikta tillsynsinsatser mot sådana verksamheter. Med hänsyn till alkohollagens nationella räck- vidd saknas också förutsättningar för att bedriva tillsyn över för- säljningsverksamhet som bedrivs i ett annat land i enlighet med det landets nationella lagstiftning.