sou · H1B313 · 2013-02-22 00:00:00 — Ett annat argument för den föreslagna insamlingen är att staten löpande ska få en överblick över hur kommunerna tar sitt ansvar för uppdraget. kan också motiveras utifrån en normerande och kvalitetsutvecklande aspekt. Nationella riktlinjer för insamling av data kan stödja kommuner som har behov av vägledning i arbetet. Dessutom ges förutsättningar för lokal verksamhetsutveckling. En regelbunden uppföljning möjliggör också vidare analyser, exempelvis sambandsstudier av åtgärd och utfall för individen. Vidare skulle en nationell datainsamling möjliggöra analyser av exempelvis faktorer som utmärker målgruppen och individernas etableringsmönster . Analyser kan också användas för kommunala och regionala jämförelser. Utredningen anser att har en blygsam hållning till den nationella uppföljningen inom området i jämförelse med de nordiska grannländerna.7 Det finns därför all anledning att flytta fram positionerna. Ett argument som talar emot att införa en nationell insamling av denna typ av individdata är att det kan vara ett intrång i den personliga integriteten för de ungdomar som omfattas av registreringen. Exempelvis ökar risken för att obehöriga får tillgång till uppgifterna, eller att individerna kan känna olust över att finnas i ett nationellt register. Ett annat argument mot insamlingen kan vara att det i många kommuner kommer att röra sig om ett fåtal individer. Det kan innebära att statistik på kommunnivå inte kan redovisas. Detta bör inte vara ett hinder för att införa förslaget. Vidare bör inte de uppgifter som samlas in vara av sådan karaktär att en enskild kan lida men av dem. Ett viktigt syfte med insamlingen är att utveckla ny kunskap som ska komma kommuner och ytterst de unga till nytta. Utredningen har övervägt alternativa lösningar till en tvingande uppgiftsinsamling. Det mest rimliga alternativet är att ge , eller annan myndighet, i uppdrag att regelbundet genomföra kartläggningar för att analysera hur kommunerna fullföljer sitt 6Kunnskapsdepartementet (2012) , , s. 25. 7Se Bilaga 3 – , och . Nationell och lokal uppföljning uppdrag; dvs. den typ av uppföljande uppdrag som myndigheten har fått . Denna typ av studie har emellertid begränsningar och möjliggör varken analyser av insatsernas effekter eller långsiktiga utfall. 10.3Statistiken ska regelbundet redovisas och analyseras Utredningens förslag: ska ges i uppdrag att redovisa den nationella statistiken. Utredningens bedömning: utvärdering (IFAU) eller annan lämplig myndighet bör ges i uppdrag att utifrån den nationella statistiken utvärdera kommunernas åtgärder inom ramen för aktivitetsansvaret. har regelbundet fått i uppdrag att följa upp hur kommunerna fullföljer sitt informationsansvar. Uppföljningarna har baserats på kommunernas självvärderingar av verksamheterna. Det har inte funnits möjlighet att följa upp de individer som har varit i kommunala åtgärder. Det saknas därmed kunskap om vad kommunernas insatser leder till och hur många individer som omfattas av verksamheten. Regeringen har tagit initiativ till att utveckla ett nationellt verktyg för att följa upp de åtgärder som kommunerna erbjuder unga som varken arbetar eller studerar.8 Det finns dock ännu inget sådant verktyg. Utredningen anser att kunskapen om de unga och de åtgärder de får ta del av inom ramen för ansvaret för icke skolpliktiga ungdomar bör systematiseras och utvecklas. föreslås därför få i uppdrag att redovisa statistiken. Utredningen bedömer vidare att utvärdering eller annan lämplig myndighet bör studera effekterna av kommunernas insatser och exempelvis ställa dem i relation till Arbetsförmedlingens insatser för samma åldersgrupp. 8 Regleringsbrev för avseende , IJ2009/1644/UF, 2010- 12-16. Nationell och lokal uppföljning Ett annat syfte med att redovisa och analysera statistiken är att återföra kunskapen till kommunerna. Kunskap som bör kunna bidra till en bättre verksamhet. 11Kompletterande förslag och bedömningar Tidiga och förebyggande insatser är avgörande för att stödja unga att slutföra sin utbildning. Utredningens förslag i de föregående kapitlen har fokuserat på kommunens ansvar för icke skolpliktiga ungdomar och statens ansvar för arbetsmarknadsåtgärder för samma målgrupp. Här lägger utredningen förslag om förändringar i och andra obligatoriska skolformer samt i gymnasieskolan som syftar till att förbättra förutsättningarna för elever som är i riskzonen för att avbryta sin utbildning. I avsnittet kommenteras också möjligheterna för kommuner att erbjuda vuxenutbildning till unga och konsekvenser av de nya introduktionsprogrammen i gymnasieskolan. 11.1Förtydligat uppdrag för studie- och yrkesvägledningen Utredningens förslag: Genom ändringar i läroplanerna för , grundsärskolan, specialskolan och gymnasieskolan förtydligas att studie- och yrkesvägledningen särskilt ska uppmärksamma situationen för elever som riskerar att avbryta sin utbildning. Utredningens bedömning: Motsvarande förtydligande bör göras i den kommande läroplanen för gymnasiesärskolan. Studie- och yrkesvägledaren, eller annan personal som fullgör den funktionen, har en central roll när det gäller att informera och vägleda elever inför kommande studie- och yrkesval. Elever som inte har en fullföljd gymnasieutbildning har stora svårigheter att Kompletterande förslag och bedömningar SOU 2013: 13 komma in på arbetsmarknaden och därmed även färre möjligheter att göra andra typer av aktiva livsval. har därför en särskilt viktig roll när det gäller elever som är i riskzonen för att avbryta sin utbildning efter att skolplikten upphört. För att betona studie- och yrkesvägledningens ansvar för dessa elever bör ett tillägg göras i bestämmelserna om studie- och yrkesvägledning i läroplanerna för , grundsärskolan, specialskolan och gymnasieskolan. ska särskilt uppmärksamma situationen för elever som riskerar att avbryta sin utbildning. Motsvarande tillägg bör göras i den kommande läroplanen för gymnasiesärskolan. Kommuner och företrädare för organisationer i det civila samhället har i samtal med utredningen betonat vikten av förebyggande och tidiga insatser för de unga inom ramen för utredningens målgrupp. Forskningen visar också att tidiga insatser för barn som har särskilda behov är avgörande för deras framgång i skolan och senare i livet.1 Utredningens målgrupp omfattar ungdomar som inte påbörjar en gymnasieutbildning och de som senare avbryter en sådan. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att föreslå tidiga insatser i förskola och tidiga år. Inte heller har utredningen i uppdrag att föreslå tidiga insatser från andra delar av samhället t.ex. inom hälso- och sjukvården. Däremot anser utredningen att det finns anledning att förtydliga vikten av att stödja ungdomar i övergången mellan grundskola och gymnasieskola samt senare i gymnasieskolan. Det ska därför förtydligas att studie- och yrkesvägledningen i och motsvarande obligatoriska skolformer samt i gymnasieskolan särskilt ska stödja de elever som riskerar att avbryta sin utbildning. Enligt nu gällande bestämmelser i läroplaner för , grundsärskolan och specialskolan framgår att studie- och yrkesvägledaren, eller annan personal som fullgör den funktionen, ska informera och vägleda eleverna inför den fortsatta utbildningen och yrkesinriktningen.2 I arbetet ingår också att vara till stöd för den övriga personalens studie- och yrkesorienterande insatser. Möjligheterna för elever med funktionsnedsättning ska särskilt uppmärksammas. I de nämnda läroplanerna finns även riktlinjer för alla som arbetar i skolan. Exempelvis att alla ska bidra till att elevens studie- 1Se exempelvis Von Grieff C. m.fl. (2012) En god start? – En rapport om att stötta barns utveckling, IFAU Rapport 2012:11. 2Se exempelvis avsnitt 2.6, förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet. SOU 2013: 13 Kompletterande förslag och bedömningar och yrkesval inte begränsas av kön eller av social eller kulturell bakgrund. I gymnasieskolan ska personalen informera och vägleda eleverna inför deras val av kurser, fortsatt utbildning och yrkesverksamhet och motverka sådana begränsningar i valet som grundar sig på föreställningar om kön och på social eller kulturell bakgrund.3 Information om framtida utbildningsvägar och valmöjligheter är en viktig del i elevens val av fortsatt studie- och yrkeskarriär. Att särskilt inrikta studie- och yrkesvägledningen mot elever som riskerar att avbryta sin utbildning är en förebyggande insats för att förhindra ett senare avbrott. Framgångsrik vägledning kan motivera eleverna och höja deras ambitionsnivå. En annan viktig funktion är att vägleda elever utan sociala nätverk i ett alltmer komplext skolsystem. Forskning visar att studie- och yrkesvägledning till marginaliserade grupper kan ha effekt på deras studieresultat.4 Statistiken visar också att elever som byter program i gymnasieskolan fullföljer utbildningen i lägre utsträckning än de som inte byter program.5 Endast drygt en tredjedel av de elever som byter program slutför sin utbildning . Motsvarande andel för elever som läser vid ett program under ordinarie studietid var . inför valet till gymnasieskolan blir mot bakgrund av denna statistik särskilt viktig. pekar också på betydelsen av väl fungerande studie- och yrkesvägledning, särskilt för elever som saknar erfarenhet av det svenska skolsystemet eller elever från studieovana hem som inte har samma förutsättningar att värdera information om och välja i utbudet av olika utbildningar.6 Myndigheten menar att dagens allt mer komplexa skolsystem ställer högre krav på en väl fungerande studie- och yrkesvägledning . Även inom EU och framhävs studie- och yrkesvägledningens betydelse för att stödja elever som riskerar att avbryta eller 3Förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan. 4Smith D, Lilley R, , Krechowiecka I. (2005) A systematic review of research (1988–2004) into the impact of career education and guidance during 4 on young peoples transitions into post-16 opportunities. In: Research Evidence in Education Library. : EPPI-Centre, Unit, .. 5Skolverket (2010) Gymnasieelevers byten av program och skolor, aktuella analyser 2011, , s. 35. 6Skolverket (2010) lägesbedömning 2010 Del 2 – Bedömningar och slutsatser, rapport 350, , s. 14. Kompletterande förslag och bedömningar SOU 2013: 13 avbryter sin utbildning.7 Skräddarsydd vägledning kan motverka ett senare avbrott, även om den bara ges under ett fåtal tillfällen.8 Sammantaget finner därför utredningen flera skäl till att förtydliga inriktningen på studie- och yrkesvägledningen i , motsvarande obligatoriska skolformer och i gymnasieskolan. Förändringen syftar till att stärka skolans vägledande stöd till elever som riskerar att avbryta sin utbildning. Härigenom skapas förutsättningar för att färre ungdomar kommer att omfattas av kommunernas ansvar för icke skolpliktiga ungdomar. Utredningens förslag: Syftet med anpassad studiegång i de obligatoriska skolformerna förtydligas. I skolförordningen skrivs in att ett beslut om anpassad studiegång i de högre årskurserna ska syfta till att eleven ska fullfölja sin utbildning i den obligatoriska skolan och fortsätta sin utbildning på gymnasienivå. Anpassad studiegång är en särskild variant av särskilt stöd för elever i någon av de obligatoriska skolformerna. Denna stödåtgärd får bara användas i de fall skolan kommit fram till att annat särskilt stöd inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar. Ett beslut om anpassad studiegång får innebära att avvikelser görs från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen. Beslutet kan bl.a. innebära att en elev inte läser alla ämnen eller inte får sin garanterade undervisningstid tillgodosedd. Rektorn ansvarar för att en elev med anpassad studiegång så långt som möjligt får en utbildning som är likvärdig med övrig utbildning inom den aktuella skolformen. Ett beslut om anpassad studiegång för en elev i de högre årskurserna får innebära att utbildningen delvis förläggs till en arbetsplats utanför skolenheten. Eleven ska ha en handledare på arbetsplatsen och få stöd från skolans personal. 7European () (2010) Guiding at-risk youth through learning to work - Lessons from across Europe, Research Paper No 3; (2004) Career Guidance and Public Policy – Bridging the Gap, , s. 49 ff. 8European () (2010) Guiding at-risk youth through learning to work - Lessons from across Europe, Research Paper No 3, s. 64. SOU 2013: 13 Kompletterande förslag och bedömningar Den främsta avsikten med anpassad studiegång är att möjliggöra en lösning som skapar förutsättningar för elever som annars skulle ha mycket svårt att tillgodogöra sig utbildningen och förhindra att eleven helt slutar komma till skolan. Skolinspektionens erfarenheter är dock att bestämmelsen tillämpas olika och att anpassad studiegång sätts in utan varken tidsbegränsning, behovsprövning, utredning eller formella beslut.9 Det förekommer också att den används som en disciplinär åtgärd. Det finns behov av att tydliggöra att ett viktigt syfte med anpassad studiegång ska vara att få eleven att fullfölja sin utbildning. Därför föreslår utredningen att det i skolförordningen skrivs in att ett uttryckligt syfte med anpassad studiegång i de högre årskurserna ska vara att eleven fullföljer sin utbildning i den obligatoriska skolformen och fortsätter sin utbildning på gymnasienivå. 11.3Kommunal vuxenutbildning för de som inte fyllt Utredningens bedömning: Kommunen bör i de fall då det är motiverat erbjuda de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret vuxenutbildning redan innan det andra kalenderhalvåret det år de fyller . Enligt utredningens uppfattning är detta möjligt att åstadkomma med tillämpning av nu gällande regelverk. Av skollagen följer att behörighet till vuxenutbildning enligt huvudregeln infaller andra kalenderhalvåret det år den unge fyller . Enligt förordningen om vuxenutbildning är dock även den som är yngre än så behörig, om det med hänsyn till den sökandes personliga förhållanden finns särskilda skäl.10 I förarbetena till skollagen anges att de fall som kan utgöra särskilda skäl för att börja tidigare bl.a. kan vara att den unge redan bildat familj eller på något annat sätt tagit ett stort och avgörande steg in i vuxenvärlden och därför har lite gemensamt med sextonåriga ungdomar som påbörjar sina studier i gymnasieskolan.11 Enligt utredningens uppfattning kan tillgång till vuxenutbildning vara en värdefull åtgärd när det gäller ungdomar som omfattas av kom- 9Utredningens samtal med Skolinspektionen, . 103 kap. 2 § förordningen (2011:110) om vuxenutbildning. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 481 och 486. Kompletterande förslag och bedömningar SOU 2013: 13 munens ansvar för icke skolpliktiga ungdomar . Utredningen anser också att utrymmet för att göra undantag med hänsyn till att den sökande på grund av sina personliga förhållanden har särskilda skäl möjliggör att elever som omfattas av kommunens aktivitetsansvar tas emot i vuxenutbildning det år de fyller . Någon ändring av bestämmelserna behövs således inte men utredningen vill betona att det är angeläget att kommuner uppmärksammar möjligheten att ta in elever tidigare än enligt huvudregeln i dessa fall. bör betonas att vuxenutbildningen är en annan typ av utbildning än gymnasieskolans. Den kräver att den studerande tar mycket eget ansvar för sina studier. Det är därför viktigt att det alltid görs en individuell bedömning av den unges förutsättningar att klara av denna studieform. 11.4Synnerliga skäl för att som behörig till ett nationellt program tas emot på introduktionsprogram i gymnasieskolan Utredningens bedömning: Skollagens bestämmelse om att det ska krävas synnerliga skäl för att som behörig till ett nationellt program antas till ett introduktionsprogram tillkom relativt i samband med tillkomsten av den nya gymnasieskolan. Även om bestämmelsen tillämpas mycket olika ute i kommunerna anser utredningen inte att det finns skäl att ändra bestämmelsen. Den reformerade gymnasieskolan som gäller för elever som påbörjat sin utbildning i gymnasieskolan efter medförde bl.a. att det numera finns mycket begränsade möjligheter för elever som är behöriga till ett nationellt program att i stället tas emot på ett introduktionsprogram. Möjligheten finns bara för introduktionsprogrammen yrkesintroduktion och individuellt alternativ och endast då huvudmannen bedömer att det finns synnerliga skäl för detta.12 I förarbetena till bestämmelsen anges att med synnerliga skäl här avses t.ex. att en elev trots anpassningar och kraftfulla insatser från skolans sida står i begrepp att helt avbryta sina studier i gymnasieskolan och där yrkesintroduktion eller individuellt alter- 12 17 kap. 11 § andra stycket skollagen (2010:800). SOU 2013: 13 Kompletterande förslag och bedömningar nativ framstår som de enda alternativen till detta.13 En kommun har således mycket begränsade möjligheter jämfört med tidigare att erbjuda elever som är behöriga till ett nationellt program sådan utbildning som är avsedd för icke behöriga elever. Denna förändring har ändrat förutsättningarna för kommunerna. De har inte samma möjligheter som tidigare att erbjuda insatser till de elever som avbryter eller aldrig påbörjar ett nationellt program. användes det individuella programmet till att förbereda eleverna för utbildning på ett nationellt program. Som tidigare beskrivit i avsnitt 4.1.3 infördes denna bestämmelse i syfte att förtydliga gymnasieskolans skyldighet att stödja elever med olika svårigheter. Kommuner har tolkat bestämmelserna om synnerliga skäl olika. Bland de kommuner som utredningen har besökt varierar tillämpningen. En kommun tillåter samtliga elever som avbryter sin gymnasieutbildning, oavsett om de är behöriga till ett nationellt program eller ej, att påbörja ett introduktionsprogram. En annan kommun tolkar bestämmelsen strikt och kräver synnerliga skäl för att en elev som är behörig till ett nationellt program ska få börja på ett introduktionsprogram. I delrapportering av den pågående uppföljningen och analysen av gymnasiereformen framgår också att vissa kommuner har en vid tolkning av synnerliga skäl.14 Av studien framgår att majoriteten av de intervjuade kommunerna tolkar bestämmelsen restriktivt. Bestämmelserna om introduktionsprogrammen infördes relativt . Det är ännu för tidigt att bedöma konsekvenserna av förändringen. Även om det finns signaler att kommuner tolkar lagstiftningen olika bör förändringarna få tid att implementeras. Utredningen lämnar därför inga förslag i denna fråga men anser det angeläget att tillämpningen av bestämmelsen bevakas så att den inte används i situationer som lagstiftaren inte har avsett. 2009/10:165 Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 450. 14Skolverket (2012) Delrapportering av uppdrag om gymnasieskolreformens lokala förankring – Introduktionsprogrammen, , dnr 2012:279, . 12Ekonomiska konsekvenser och finansiering Utredningens förslag kommer i vissa delar att medföra ökade kostnader för stat och kommun. De kan medföra ökade kostnader med mellan två och för kommunsektorn. För staten kan förslagen innebära ökade kostnader med . De redovisade beloppen gäller när förändringarna har fått fullt genomslag i verksamheterna. En del av de ökade kostnaderna för kommunsektorn av enskilda förslag kan finansieras med förväntat minskade kostnader av andra förslag. De ökade kostnaderna föreslås finansieras med anslag. Beräkningarna baseras på flera osäkra parametrar. Den ekonomiska konsekvensanalysen ska därför ses som ett underlag för diskussion om möjliga ramar för kostnaderna. I detta kapitel redovisas de ekonomiska konsekvenser som ska beaktas enligt utredningens direktiv och som framgår av kommitté- förordningen (1998:1474). I avsnittet redovisas även utredningens förslag till finansiering. Det kommunala ansvaret för icke skolpliktiga ungdomar omfattar cirka 30 000 individer . Ungdomsgruppen är rörlig och individerna kan gå in i och ut från studier och vidare till arbete eller inaktivitet. De flesta kommuner har relativt få ungdomar som berörs av ansvaret för icke skolpliktiga ungdomar. En stor del av målgruppen är koncentrerad till storstäder och större städer. I tabellen redovisar utredningen samlat i vilken grad förslagen förväntas ge ekonomiska konsekvenser för stat, kommun eller Ekonomiska konsekvenser och finansiering Det bör påpekas att samtliga beräkningar som baseras på individantal är prognoser som kommer att variera över åren beroende på exempelvis storlek på årskullar och hur väl kommunala huvudmän stödjer de unga som riskerar att lämna utbildningen. En mer utförlig redovisning av hur förslagen bedöms påverka stat, kommun och enskilda huvudmän redovisas nedan. Kommunsektorn får med utredningens förslag vissa ökade kostnader. Det är främst utredningens förslag om krav på skriftlig dokumentation och att ett register ska föras som ger ekonomiska konsekvenser för sektorn. Ekonomiska konsekvenser och finansiering 12.1.1Ett förtydligat ansvar för icke skolpliktiga ungdomar En principiell utgångspunkt vid beräkningen av ekonomiska konsekvenser är om utredningens förslag är ambitionshöjande eller ej. Finansieringsprincipen innebär att kommuner och landsting ska kompenseras för statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Det omvända gäller också; om kostnaderna minskar görs en motsvarande minskning av anslag i statsbudgeten. Utredningens förslag i denna del får ekonomiska konsekvenser för hemkommuner. Samtliga kommuner kan beröras, men i olika grad. Utredningen menar att förslagen huvudsakligen är förtydliganden av en verksamhet som kommuner redan är skyldig att genomföra. Det bör poängteras att kommunerna i samband med den nya gymnasieskolan tillfördes resurser för ett, i relation till tidigare lagstiftning, utökat informationsansvar. Kommuner, som tidigare hade fått specialdestinerade statsbidrag för arbetet för ungdomar utanför gymnasieskolan1, fick i och med den nya gymnasieskolan en schabloniserad ersättning inom ramen för det dåvarande sektorsbidraget. Ersättningen till en enskild kommun beräknades då utifrån antalet ungdomar inom ramen för uppföljningsansvaret i relation till det totala antalet ungdomar som kunde komma i fråga för uppföljningsansvaret i riket. Beräkningen tog således hänsyn till kommunernas olika behov.2 Kommunerna hade med det tidigare uppföljningsansvaret både ett informationsansvar, dvs. att hålla sig informerade om de unga, och ett åtgärdsansvar som innebar att de var skyldiga att erbjuda ungdomarna studie- och yrkesorientering och sysselsättning i form av arbete.3 Regeringen föreslog i propositionen om en ny gymnasieskola 1991 att åtgärdsansvaret skulle utökas och starkare inriktas mot utbildning. Ansvaret utökades genom att åldern för de ungdomar som omfattades höjdes från de som inte hade fyllt till . Det utökade åtgärdsansvaret gällde de insatser som avsåg utbildning. Inriktningen mot utbildning medförde att det tidigare uppföljningsansvaret skulle ingå som en naturlig del i gymnasieskolan. Regeringen sänkte inte ambitionsnivån och tog varken bort informations- eller åtgärdsansvaret. Regeringen betonade att de ungdomar som valde att 1Se exempelvis förordningen (1983:583) om statsbidrag till uppföljningsinsatser för ungdomar . 1990/91:18 om ansvaret för skolan, s. 75 ff. 1990/91:85 Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen, s. 92 ff. Ekonomiska konsekvenser och finansiering avbryta sin utbildning och söka sig utanför gymnasieskolan skulle få åtgärder och service från arbetsmarknadsmyndigheterna. Kommunerna skulle ansvara för utbildning och staten för arbetsmarknadsåtgärder. Det senare ansvaret gällde för de ungdomar som hade fyllt 18 år.4 Det tidigare statsbidraget fördelades via det s.k. sektorsbidraget vidare in i det senare generella bidraget för kommunsektorn.