sou · H1B369 · 2013-10-04 00:00:00 — Vidare måste skillnad göras mellan det fall då frågan om att återkalla ett tillstånd uppkommit på grund av omständigheter som var kända redan när tillståndet gavs, fast riskerna då inte bedömdes som oacceptabla, och fall då frågan uppkommit till följd av nytillkomna eller nyupptäckta risker som inte var föremål för prövning vid tillståndsgivningen men som, om de hade varit det, hade kunnat föranleda ett avslag på tillståndsansökan. Verksamhetsutövaren ska kunna grunda legitima förväntningar på sådant som har varit föremål för prövning inom ramen för tillståndet och således godkänts av tillståndsmyndigheten. Det är t.ex. inte rimligt att den enskilde får bära kostnaderna för att den allmänna opinionen svängt, de politiska ståndpunkterna ändrats eller tillstånds- myndigheten missbedömt en risk. Det är inte heller rimligt att den enskilde får bära kostnaderna för att åtgärda sådan miljöpåverkan som var känd redan när tillståndet gavs fast då inte bedömdes som oacceptabel. I fråga om sådant som inte har varit föremål för tillstånds- prövningen kan verksamhetsutövaren däremot inte ha några legitima förväntningar på grund av tillståndet. Mot bakgrund av principen om förorenarens betalningsansvar, försiktighetsprincipen och kunskaps- kravet är det inte orimligt att kräva av den som bedriver en miljö- förstörande verksamhet att denne ser till att hålla sig uppdaterad med ny forskning och nya rön inom verksamhetsområdet så att verksamheten löpande kan anpassas därefter. Det är därför inte orimligt att en verksamhetsutövare bär kostnaden för att ett tillstånd ändras eller förenas med nya villkor på grund av att verksamheten orsakar olägenheter av väsentlig betydelse som inte förutsågs vid tillståndsgivningen. Någon ersättningsrätt är inte kopplad till bestämmelserna om återkallelse i 24 kap. 3 § MB. Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar tolkar bestämmelsen som så att förutom återkallelse av tillstånd av andra skäl än verksamhetsutövarens försumlighet bör den uteslutande vara tillämplig på fall av det slag som innebär att nya risker uppkommit som inte var föremål för prövning då tillståndet meddelades men som, om de hade varit kända, hade kunnat angripas med stöd av bestämmelser som var tillämpliga vid tillståndsprövningen. I övriga fall, dvs. då det blir aktuellt att revidera ett tillstånd på grund av att vissa risker omvärderats, bör 24 kap. 3 § MB inte vara tillämplig. De nya kraven får då ställas först när tillståndstiden löpt ut eller genomföras med stöd av ny lag eller nya föreskrifter där frågan om ersättning, över- gångsbestämmelser och liknande kan övervägas. anser därför att det stämmer överens med rådande principer att någon ersättningsrätt inte är kopplad till 24 kap. 3 § MB. förslag om ny prövning är visserligen tänkt att träffa de anläggningar och verksamheter som har en negativ påverkan på miljön och som inte uppfyller de miljökrav som uppställs av MB. Enligt utredningen är det emellertid inte säkert att alla dessa anläggningar och verksamheter kan anses ge upphov till skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för miljön, jfr 24 kap. 3 § första stycket 3 och 4 MB. Detta torde innebära att det kan uppstå situationer där återkallelsen av det gamla tillståndet, som ju är en ingripande inskränkning av den enskildes rätt, inte vägs upp av ett tillräckligt tungt allmänintresse. Detta medför, enligt utredningen att en ersättningsrätt alternativt en övergångsbestämmelse bör övervägas. De rådighetsinskränkningar som beslut enligt förslaget om ny prövning kan leda till är en kombination av att samhällets syn på miljön och dess värde förändrats avsevärt sedan de gamla tillstånden och rättigheterna meddelades och att ny forskning och nya rön tillkommit på området. Det kommer således att handla om inskränk- ningar både till följd av sådana olägenheter som förutsågs när verk- samheten tilläts, men som då bedömdes som acceptabla, och sådan olägenheter som inte förutsågs då. Som framgått ovan anses verk- samhetsutövaren kunna grunda legitima förväntningar på det förra men inte på det . Det förhållandet att förslaget om ny pröv- ning kommer att kunna medföra rådighetsinskränkningar av det senare slaget medför, enligt utredningen, att en ersättningsrätt alternativt en övergångsbestämmelse bör övervägas. I praktiken kommer det vara svårt att i det enskilda fallet skilja de olika bevekelse- grunderna för rådighetsinskränkningen från varandra. Vissa av de verksamhetsutövare som kommer att träffas av utredningens förslag om ny prövning har tillstånd som är gamla eller särskilda rättigheter som kan vara gamla. Det kan argumenteras för att verksamhetsutövare med så gamla tillstånd och rättigheter inte kan förvänta sig att få bedriva sin verksamhet oinskränkt . Vidare kan det argumenteras för att det inte stämmer med den nutida rättsuppfattningen att en sådan verksamhetsutövare ska kunna göra anspråk på ersättning av samhället om verksamheten inskränks eller måste upphöra för att den inte uppfyller gällande miljökrav. De flesta av de anläggningar och verksamheter som kommer att träffas av utredningens förslag om ny prövning grundas emellertid inte på så gamla tillstånd och rättigheter, se avsnitt 7.2. Flertalet har i stället tillstånd enligt ÄVL och flera tillkom då den politiska viljan var att bygga ut vattenkraften i . I enlighet härmed var även lagstiftningen mer exploateringsinriktad. Dessa anläggningar och verksamheter har således uppmuntrats och sank- tionerats av staten. Enligt utredningen är det inte lika självklart att dessa verksamhetsutövare ska vara förhindrade att göra anspråk på ersättning av samhället om verksamheten nu inskränks eller måste upphöra. De rådighetsinskränkningar som utredningens förslag möjliggör kommer således att variera till karaktär och effekt samt ha olika bevekelsegrunder beroende på förhållandena i det enskilda fallet. Av resonemanget i detta avsnitt framgår att förslaget kan leda till sådana inskränkningar som gör att lagstiftaren på grund av allmänna principer bör överväga en ersättningsrätt, övergångsbestämmelser eller liknande. Utredningens förslag kan också leda till sådana inskränkningar där någon rätt till ersättning inte föreligger. Mot bakgrund av att rådighetsinskränkningens karaktär, effekt och bevekelsegrund kommer att variera för de verksamheter som blir föremål för en ny prövning går det inte att på förhand uttala sig generellt om det ska föreligga en rätt till ersättning eller inte. Det är dock klart att förslaget i vissa fall kommer att leda till rådighetsinskränkningar för vilka ersättning bör utgå enligt rådande principer. Mot denna bakgrund och då det inte går att på förhand och utan en individuell prövning urskilja de fall där ersättning inte behöver utgå anser utredningen att det till förslaget om ny prövning bör införas en ersättningsrätt alternativt en övergångsbestämmelse. Huruvida en proportionalitetsbedömning resulterar i en rätt till ersättning eller inte påverkas av andra möjligheter lagstiftaren har att begränsa den enskildes skada, t.ex. genom införandet av en rätt till dispens i vissa situationer eller genom att meddela övergångs- bestämmelser som medger undantag från skärpta krav . Ett alternativ skulle därför kunna vara att förena förslaget om ny prövning med en övergångsbestämmelse. Verksamhetsutövarna ges på detta sätt möjlighet att på eget initiativ ansöka om tillstånd enligt MB och därmed slippa ett beslut om ny prövning eller i vart fall låta investeringar m.m. anpassas till att en sådan prövning kan komma att ske. Utredningens förslag kommer, i likhet med ändring av 18 § NVL, att kunna leda till återkallelser av gamla tillstånd. I förarbetena till ändringen av NVL konstaterades att en övergångstid skulle ge verksamhetsutövarna tillräcklig tid att anpassa sig.39 Som framgått under avsnitt 8.6 har funnit tillräcklig för att lagen skulle anses förutsägbar och proportionerlig. Var den nedre tidsgränsen går uttalar sig inte om. Eftersom det inte är klart var den nedre tidsgränsen går anser utredningen att den enskildes rättssäkerhet talar för att bestämma den tid som med säkerhet är godtagbar. Följaktligen anser utredningen att utgångspunkten, när det gäller resonemang om övergångstid avseende förslaget om ny prövning, bör vara . Det förhållandet att riskerar att inte uppfylla RDV:s krav är, enligt utredningen, inte ett förhållande som bör äventyra enskildas rättssäkerhet. Som framgår av avsnitt 8.7 innebär RDV inte att rådande principer om ersättning ska frångås. Det kan konstateras att övergångstiden avseende ändringen i NVL avsåg tiden från det att lagändringen trädde i kraft till dess att det kunde bli fråga om en rådighetsinskränkning i form av återkallelse av täkttillstånd. Ett beslut om ny tillståndsansökan enligt 19 a § MP innebär inte en rådighetsinskränkning i sig utan det är först resultatet av den efterföljande tillståndsprövningen som i vissa fall kan innebära en sådan inskränkning. När det gäller eventuell övergångstid avseende utredningens förslag om ny prövning torde det därför räcka att passerar från det att bestämmelserna om ny prövning träder i kraft till dess att tillståndsprövningen enligt 19 a § avslutas genom beslut eller dom av domstol. Ett alternativ när det gäller övergångstid avseende förslaget om ny prövning skulle därför kunna vara ett förordnande i övergångsreglerna om att en ansökan om tillstånd enligt 19 a § MP som tidigast måste göras efter ikraftträdandet. Beslut om ny tillståndsansökan enligt 19 a § MP skulle dock kunna fattas direkt efter ikraftträdandet. 1973:101 s. 29. Tillståndsprövningen skulle på detta sätt kunna påbörjas , dvs. om lagen träder 2014. Enligt utredningen skulle möjligen en något kortare övergångstid, t.ex. , kunna övervägas. Detta då den tidpunkt då tillståndspröv- ningen avslutas genom beslut eller dom, dvs. den tidpunkt då själva rådighetsinskränkningen eventuellt sker, ligger senare i tiden än den tidpunkt då tillståndsansökan ges in. Ett annat alternativ när det gäller övergångstid skulle kunna vara ett förordnande i ikraftträdandereglerna om att bestämmelserna i 5 a och 19 a–f §§ MP ska tillämpas första gången efter ikraftträdandet. Det skulle innebära att först efter ikraftträdandet, skulle kunna fatta beslut om ny tillståndsansökan enligt 19 a § MP, dvs. om lagen träder 2014. Därefter skulle det dröja ytterligare innan den efterföljande tillståndsprövningen påbörjas. Av samma anledning som nämnts ovan skulle en något kortare övergångstid än kunna övervägas. Detta alternativ skulle i förhållandet till det första alternativet om övergångstid vara en något enklare lagteknisk lösning men å andra sidan innebära att det skulle dröja innan reglerna får genomslag. En fördel med att koppla utredningens förslag om ny prövning till en övergångstid i stället för en ersättningsrätt är att en ersättnings- bestämmelse då inte behöver utformas och att ersättningsprocesser undviks som den enskildes rättssäkerhet tillgodoses. En övergångstid är dock ett trubbigt instrument eftersom den kommer att omfatta även de verksamhetsutövare som inte drabbas av ersättningsgilla rådighetsinskränkningar till följd av utredningens förslag. Vissa av utredningens experter har dessutom framfört att en övergångstid är alltför lång och inte överensstämmer med de tidsfrister som anges i RDV. Som framgår av avsnitt 5.1.4 ska de angivna målen om god vattenstatus vara uppnådda med en möjlighet till förlängning till eller 2027. Främst mot bakgrund av det senare har utredningen funnit det motiverat att låta förslaget om ny prövning träda i kraft direkt. Detta medför dock att en ersättningsbestämmelse bör införas. 8.8.3En ny ersättningsbestämmelse bör införas Utredningen föreslår att en ersättningsbestämmelse ska införas i § MP som ger innehavare av tillstånd till vattenanläggning och den vattenverksamhet som bedrivs vid anläggningen rätt till ersätt- ning, om tillståndsprövningen enligt 19 a § innebär att det allmänna inskränker den tidigare medgivna användningen av mark eller byggnad så att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller upphör. Ersättning ska betalas endast om det vid en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära kostnaderna för ingreppet. Ersättning betalas med skäligt belopp av staten. Bestämmel- sen gäller även innehavare av lagligförklarad vattenanläggning och vattenverksamhet samt innehavare av sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. Denna ersättningsbestämmelse ska endast gälla från ikraftträdandet och därefter upphävas. Detta eftersom utredningen bedömer att verksamhetsutövarna fått tillräcklig tid att anpassa sig till reglerna om ny prövning. I övergångsbestämmelserna bör dock anges att § ska fortsätta att gälla för sådana mål som inletts i mark- och miljödomstol före tidpunkten då bestämmelsen upphävs. För att det över huvud taget ska vara fråga om en rådighets- inskränkning som kan generera en rätt till ersättning enligt den föreslagna bestämmelsen i § MP krävs att rättskraften hos ett tillstånd eller en särskild rättighet begränsas på ett sådant sätt att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt för- svåras. Den föreslagna lydelsen ger utrymme för att i det enskilda fallet beakta inskränkningens karaktär, effekt och bevekelsegrund. Den nya bestämmelsen är inte tänkt att utvidga ersättningsrätten enligt MB eller enligt gällande principer för ersättning vid rådig- hetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl. Detta innebär bl.a. att någon ersättning i normalfallet inte ska utgå om den nya tillståndsprövningen enligt 19 a § MP, på grund av sådana omständigheter som anges i 24 kap. 3 § första stycket 3 och 4 MB, leder till att pågående markanvändning måste upphöra. Detta är, enligt utredningen, ett exempel på sådant fall då det, enligt § tredje stycket MP, normalt inte är rimligt med ersättning. Som nämnts ovan kommer det vara svårt att i det enskilda fallet skilja de grunder för rådighetsinskränkningen som, enligt ersättnings- principerna, ger rätt till ersättning från de som inte ger en sådan rätt och i många fall kommer det att handla om en kombination. Det kommer t.ex. vara svårt att avgöra om inskränkningen beror på samhällets ändrade värderingar eller ny forskning och nya rön. Inom ramen för bestämmelsens tredje stycke kan beaktas t.ex. åldern på det tillstånd eller den rättighet som ligger till grund för anläggningen eller verksamheten. Som redan nämnts kan det argumenteras för att en verksamhetsutövare med ett privilegiebrev inte kan anses ha samma berättigade förväntningar avseende fortsatt drift som en verksamhetsutövare med ett tillstånd . Som framgått ovan kommer grunden för och omfattningen av de rådighetsinskränkningar som kan uppstå till följd av den nya prövningen kunna vara samma som enligt omprövningsreglerna i 24 kap. 5 § MB. Mot denna bakgrund kan det argumenteras för att ersättningsbestämmelserna vid ny prövning bör överensstämma med ersättningsbestämmelserna vid omprövning. Utredningen anser dock att det inte finns skäl att till förslaget om ny prövning koppla en motsvarighet till dagens ersättningsbestämmelser vid omprövning. Detta bl.a. mot bakgrund av att Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar anser att dessa bestämmelser inte överens- stämmer med gällande principer för ersättning och att det därför bör övervägas om dessa bestämmelser ska tas bort. Även om ersättnings- rätten vid omprövning tas bort bör dock, fram till dess att så sker, ersättningsrätten vid ny prövning utformas på liknande sätt. Detta bl.a. då verksamhetsutövaren har legitima förväntningar på att få ersättning vid denna typ av rådighetsinskränkningar. Utred- ningen har, inom ramen för uppdraget att se över skillnader i den rättsliga regleringen mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samhet, för avsikt att behandla ersättningsbestämmelserna vid omprövning först i slutbetänkandet. Frågan om en ersättningsrätt i detta hänseende kopplat till utredningens förslag om ny prövning får därför anstå till dess. Enligt § fjärde stycket MP ska ersättning betalas med skäligt belopp. Hur ersättningsbeloppet ska beräknas i det enskilda fallet är ytterst en fråga som får avgöras av rättstillämpningen. Det kan dock tänkas att ExpL kan tjäna som utgångspunkt. Det för- hållande att verksamhetsutövarnas berättigade förväntningar att få bedriva sin verksamhet oinskränkt avtar ju som går efter ikraftträdandet av bestämmelserna om ny prövning bör kunna påverka ersättningens storlek. Man kan t.ex. tänka sig att ersätt- ningsbeloppet minskas som passerar efter ikraftträdandet. Ersättningen ska, på samma sätt som enligt 31 kap. 7 § första stycket första meningen MB betalas av staten. När det gäller prövningsförfarandet kan förslagsvis införas bestäm- melser i lag som anger att den som vill göra anspråk på ersättning enligt § MP ska väcka talan vid mark- och miljödomstolen mot staten. Vidare kan i en sådan bestämmelse anges att talan ska väckas , exempelvis , från det att beslutet på vilket anspråket grundas har vunnit laga kraft vid påföljd att rätten till ersättning annars går förlorad, jfr 21 kap. 1 § första stycket 5 och 31 kap. 13 § MB. Mål om ersättning ska betraktas som stämningsmål enligt 21 kap. 2 § MB och följa de processuella bestämmelser som finns härför. 9Prövningens omfattning och ändringstillstånd Utredaren ska föreslå hur tillståndsprövning av vattenverksamheter kan ändras i syfte att, på samma sätt som gäller för miljöfarliga verksamheter, hela verksamheten ska prövas i de fall en verksamhets- utövare önskar ändra en anläggning eller driften av en verksamhet och förutsättningarna för ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § första stycket MB inte är uppfyllda. Enligt utredningsuppdraget ska således regleringen för miljö- farlig verksamhet utgöra utgångspunkten i fråga om prövningens omfattning. Utredningen inleder därför med en redogörelse för hur prövningens omfattning är reglerad för miljöfarlig verksamhet. Därefter följer motsvarande redogörelse för vattenverksamhet. Som redogjorts för i kapitel 6 omfattar prövningen av vatten- verksamhet, till skillnad från miljöfarlig verksamhet, även vissa civil- rättsligt präglade frågor och vissa andra frågor. Dessa frågor i för- hållande till utredningens förslag avseende ny prövning i kapitel 7 och prövningens omfattning i detta kapitel behandlas i kapitel 10. Prövningens omfattning och ändringstillstånd Av 9 kap. 6 § första stycket 4 MB och 1 kap. 4 och 11 §§ miljöpröv- ningsförordningen (2013:251) följer att kravet på tillstånd alter- nativt anmälan i princip gäller även ändring av miljöfarlig verk- samhet.1 Under ML:s tid förekom prövningar som utmynnade i s.k. påbyggnadstillstånd, dvs. tillstånd som kompletterade grundtill- ståndet. Mot bakgrund av den kritik som riktades mot detta system uttalade regeringen i förarbetena till MB att en samlad prövning borde göras vid ändringar som inte är obetydliga och därför gjorts tillståndspliktiga. Regeringen konstaterade också att det inte var tillfredställande att en verksamhet drevs med stöd av ett flertal tillstånd som var svåra att överblicka och inte gav någon helhetsbild utan försvårade prövningen. Förekomsten av flera tillstånd för en verksamhet försvårade, enligt regeringen, tillsynen och kontrollen av att tillstånden följdes.2 I enlighet härmed anges i förarbetena till 9 kap. 6 § första stycket 4 MB att en samlad prövning bör göras varje gång en verksamhet ändras, om det inte är en liten eller obetydlig ändring som inte ökar utsläpp eller andra störningar.3 Förarbetsuttalandena tar sikte endast på miljöfarliga verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga.4 Till följd av dessa förarbetsuttalanden utvecklades en praxis där tillståndsmyndigheterna, i stället för att meddela ett tillstånd som bara tog sikte på den av verksamhetsutövaren planerade ändringen, meddelade ett helt nytt tillstånd som, om verksamhetsutövaren tog det nya tillståndet i anspråk, ersatte det tidigare meddelade till- ståndet. Att utrymmet i MB för att meddela påbyggnadstillstånd i praxis ansågs som litet framgår av bl.a. domar i mål M 2221-01 respektive M 8118-01. Tillståndsprövningarna i samband med ändringar fick således delvis den funktion för en fullständig omprövning av tillstånds- 1Tidigare återfanns regleringen i 9 kap. 6 § första stycket 4 MB och 5 och 21 §§ förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH). 1997/98:45 del 1 s. 337. 1997/98:45 del 1 s. 336 f. och del 2 s. 112. 1997/98:45 del 1 s. 334 ff., avsnitt 4.14.3 har rubriken enligt av miljöfarlig verksamhet. Prövningens omfattning och ändringstillstånd villkoren som reglerna om omprövning på myndigheternas initiativ syftar till. ansåg i sitt betänkande En effektivare miljö- prövning (SOU 2003:124) att den restriktiva hållningen enligt MB var alltför långtgående och att möjligheten att meddela påbyggnads- tillstånd därför skulle öka. Regeringen, som delade kommitténs upp- fattning, konstaterade att den miljömässiga nyttan av en fullständig prövning av en verksamhet inte alltid uppväger den tid en sådan prövning tar och det arbete som läggs ner av verksamhetsutövare och myndighet. Vidare konstaterade regeringen att verksamhetsutövaren borde kunna ansöka om en angelägen och brådskande ändring eller utökning av verksamheten utan att prövningen blir belastad med frågor som gäller miljökraven på anläggningsdelar som inte berörs av ändringen.5 Mot denna bakgrund infördes, genom en lagändring som trädde i kraft , ett nytt tredje stycke i 16 kap. 2 § MB (numera 16 kap. 2 § första stycket andra meningen MB), som innebär en möjlighet att vid ändring av en miljöfarlig verksamhet begränsa tillståndet till att enbart avse ändringen, ett s.k. ändringstillstånd. ändrades omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 5 § MB bl.a. genom att det i paragrafens andra stycke infördes en möjlighet att förena ändringstillståndet med ändringar av tidigare meddelade villkor för verksamheten som har ett samband med ändringen. I för- arbetena till lagändringen berördes inte, trots påpekande i remiss- yttranden över utredningsförslaget, frågan om varför ändringstillstånd bara skulle behövas för miljöfarlig verksamhet. Vattenverksamheter berördes endast utifrån utgångspunkten att förenkling kunde ske genom att öppna för anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt.6 Bestämmelsen om ändringstillstånd i 16 kap. 2 § första stycket första meningen MB innebär en möjlighet att begränsa tillståndsprövningen av en miljöfarlig verksamhet till att enbart avse ändringen. Av förarbetena framgår att det är en lämplighetsfråga i vilka fall en begränsad prövning ska kunna ske. 2004/05:129 s. 61 f. 2004/05:129. Prövningens omfattning och ändringstillstånd och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet anges ett antal faktorer som ska vägas in i bedömningen. Sådana är exempelvis hur som förflutit sedan grundtillståndet med- delades, om flera ändringstillstånd eller förelägganden meddelats tidigare, hur snabb den tekniska och miljömässiga utvecklingen är i branschen, vilka förändringar som skett i företaget och dess omgiv- ning sedan grundtillståndet samt omfattningen av de miljöstör- ningar som förekommer. När det gäller prövningens omfattning uttalas i förarbetena att denna alltid bör bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nöd- vändigt med anledning av den avsedda ändringen. Verksamhetsdelar som har ett miljömässigt samband med ändringen ska prövas i ett sammanhang. Verksamhetsutövaren måste tillhandahålla det underlag som behövs för att tillståndsmyndigheten ska kunna ta ställning till om ändringen kan tillåtas. Vid prövning av om t.ex. en sökt pro- duktionsökning är tillåtlig måste alltid beaktas vilken påverkan verksamheten som helhet får med hänsyn till ändringen.