sou · H1B34 · 2013-02-08 00:00:00 — I förarbetena till lag om ekonomiska föreningar utveck- las inte skälen för kraven på svenskt medborgarskap och bosättning i närmare. Det anges inte heller i vilka fall dispens bör be- viljas (prop. Bosättningskraven i föreningslagen utformades efter förebild av mot- svarande regler för aktiebolag. Då bestämmelser om verkställande direktör infördes i samband med föreningslagen ställdes det upp bosättnings- och medborgarskapskrav även för dem. Reglerna om bosättning och medborgarskap för funktionärer i aktiebolag hade redan innan föreningslagen antogs mjukats upp när det gäller nordiska medborgare. Vid föreningslagens tillkomst gällde fortfarande krav på svenskt medborgarskap och bosättning i om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde beslutade om undantag. Medborgarskap i annat nordiskt land jäm- ställdes dock med svenskt medborgarskap. Nordiska medborgare som var bosatta i ett nordiskt land kunde dessutom vara styrelse- ledamöter om minst hälften av styrelseledamöterna bodde i . I lagmotiven görs inte några särskilda uttalanden om i vilka fall dispens bör beviljas eller vilka omständigheter som ska beaktas vid en sådan prövning (prop. 1986/87:7). Bosättningskravet och kravet på medborgarskap har därefter änd- rats . avskaffades kravet på att styrelseleda- möter skulle vara svenska medborgare. Detta innebar att minst halva antalet styrelseledamöter skulle vara bosatta i om inte dis- pens meddelades (prop. 1989/90:160). Bosättningskraven fick, i relevanta delar, sin nuvarande utformning genom lagändringar som tillkom i samband med att till- trädde . De dåvarande reglerna – som krävde bosättning i – ansågs inte förenliga med regler om fri etableringsrätt (prop. 1992/93:68 s. 58 ff). I förarbetena betonas behovet av att företagets ledning finns till- gänglig. För utomstående intressenter ansågs det viktigt att företaget kunde delges och att domar mot företagets företrädare kunde verkställas. I förhållande till stater inom EES fanns en möjlighet till sådan verkställighet på privaträttens område genom Luganokonven- tionen. Någon motsvarande konvention fanns inte i förhållande till stater utanför EES. Svårigheten att verkställa domar i dessa stater medförde att liberaliseringen av bosättningskravet begränsades till att gälla personer bosatta inom EES. (A. prop. s. 61 f.) Synpunkter på den nuvarande prövningsordningen har synpunkter framförts på den ordning som innebär att regeringen överprövar beslut i ärenden om dis- pens från bl.a. kraven på bosättning. Frågan väcktes av Lagrådet. Enligt Lagrådet är ärendena inte av den karaktären att en överpröv- ning av ett politiskt organ är motiverad. Lagrådet förespråkade därför att uppgiften att pröva överklaganden flyttas över till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen instämde i Lagrådets bedömning. Innan uppgiften att pröva överklaganden av detta slag flyttades över till domstol kunde det enligt regeringen finnas anledning att preci- sera de materiella kriterierna för dispens. Eftersom detta krävde ytterligare överväganden, kunde något förslag inte lämnas i det lag- stiftningsärendet. (Se prop. 2007/08:15 s. 120 f.) Som nämnts tidigare hade i uppdrag att överväga vilka de materiella kriterierna för dispens bör vara för de ärenden som regeringen prövar med stöd av 15 kap. 6 § förenings- lagen. Man skulle också föreslå de författningsändringar som krävdes för en överflyttning av prövningen till allmän förvaltningsdomstol. har föreslagit att bosättningskraven avskaffas. Man gick därför inte närmare in på frågan, vilka kriterierna för dispens bör vara. 6.4.4Nuvarande behandling av tillståndsärenden Den tidigare dispensprövningen hos prövade tidigare frågor om dispens från bosätt- ningskraven för styrelseledamöter, styrelsesuppleanter, verkställ- ande direktör, vice verkställande direktör, likvidatorer och särskilda firmatecknare enligt föreningslagen och, innan den lagen antogs, föreningslag. I avsnitt 6.3.3 ovan finns en redogörelse för kollegiets handläggning och praxis när det gäller funktionärer i företagens ledning i allmänhet. De uttalandena gäller i stora delar även funktionärer i ekonomiska föreningar. Enligt promemorian kontrollerade kollegiet, om ansökan avsåg en verkställande direktör, att han eller hon hade tillstånd att vistas i och att arbeta i . Gällde ansökan en firmatecknare kon- trollerades att personen i övrigt var behörig att teckna föreningens firma. Praxis var att den verkställande direktören skulle vara bosatt i om det inte fanns särskilda skäl. Firmatecknare fick som regel tillstånd. Ansökningar som gällde likvidatorer förekom ytterst sällan. Eftersom likvidatorer utses av domstol fick de som regel tillstånd. (Se prop. 1989/90:160 bilaga 2 s. 64 f och 81 f.) Handläggningen hos och regeringen Enligt uppgift från går handläggningen av ärenden om dispens från bosättningskraven enligt föreningslagen till på väsent- ligen samma sätt som för motsvarande funktionärer i aktiebolag. Verkets praxis stämmer överens med vad som gäller för aktiebolag. För de ekonomiska föreningarnas del beaktar man därutöver att medlemmarna i en ekonomisk förening kan ha ett särskilt intresse av att kunna komma i kontakt med ledningen. De flesta ärenden om dispens från bosättningskrav enligt fören- ingslagen har gällt styrelseledamöter. I något enstaka fall har dispens begärts för den verkställande direktören. Ärenden som gäller övriga funktionärer är mycket ovanliga. Något överklagande till regeringen har enligt en sökning i diarium aldrig förekommit. Antal ärenden hos som gäller dispens från 6.5Dispens från bosättningskravet för revisorer Revisionslagen är, som nämnts, tillämplig på företag som är skyldiga att avsluta bokföringen med en årsredovisning, dock inte företag för vilka det finns regler om revision i någon annan lag. bestämmelser om revision finns i bl.a. 9 kap. ABL, 8 kap. förenings- lagen och 4 kap. stiftelselagen. Revisionslagen är därför tillämplig på bl.a. handelsbolag i vilka endast fysiska personer är delägare, ideella föreningar och enskilda näringsidkare som överskrider mer än ett av vissa delvärden avseende antalet anställda (fler än 50), balansomslutning (större än ) och nettoomsättning (större än ). I vissa fall är lagen också tillämplig på företag som inte överskrider gränsvärdet. Det gäller bl.a. handels- bolag i vilka en eller flera juridiska personer är delägare. En revisor som inte är auktoriserad eller godkänd ska vara bo- satt i en stat inom EU eller EES, om inte regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer för ett särskilt fall tillåter något annat (11 § revisionslagen). Detta gäller dock inte om även en aukto- riserad eller godkänd revisor deltar i revisionen. Bosättningskravet gäller även revisorssuppleanter (4 §). prövar frågor om dispens (1 § förordningen om prövning av vissa ärenden enligt revisionslagen). Verkets beslut överklagas till regeringen (41 § revi- sionslagen). Som nämnts finns det bosättningskrav för revisorer som inte är auktoriserade eller godkända även i föreningslagen. Det har redo- visats i avsnitt 6.4. Regler om krav på bosättning och medborgarskap för revisorer har funnits . De har gällt i olika associationsformer och ändrats ett antal gånger. De nuvarande bestämmelserna i 11 § revi- sionslagen har, som framgår nedan, utformats med äldre regler för aktiebolag som förebild. De skäl som har motiverat lagstiftaren att ställa krav på bosättning för revisorer med möjlighet till dispens i särskilda fall finns därför i äldre förarbetsuttalanden. Detta redo- visas nu kronologiskt. Bosättningskravet infördes i samband med aktiebolagslag Regler om bosättningskrav för revisorer i aktiebolag infördes i sam- band med aktiebolagslag. Någon motsvarighet fanns inte i äldre rätt. Enligt de regler som gällde för revisors kvalifikationer skulle en revisor, om inte regeringen i särskilda fall tillät något annat, vara bosatt i och vara svensk medborgare. Om kraven inte var uppfyllda skulle entlediga revisorn och utse en annan revisor i hans eller hennes ställe. I förarbetena motiveras bosättningskravet – liksom kravet på med- borgarskap – av revisorns ställning som granskare av bolagets räken- skaper och av styrelsens förvaltning. Med hänsyn till revisorns befogenheter och ansvar skulle det ställas upp krav på bosättning i och svenskt medborgarskap om inte regeringen i särskilda fall gav dispens. Vid dispensprövningen skulle avseende fästas vid personvalet och bolagets verksamhet. Det ansågs uppenbart att samtliga revisorer i ett bolag inte skulle få dispens. (SOU 1941:9 s. 455 f, jfr prop. 1944:5 s. 345 f.) Bestämmelserna fördes över till aktiebolagslag I samband med att aktiebolagslag antogs flyttades bestäm- melserna om bosättnings- och medborgarskapskrav för revisorer i relevanta delar över oförändrande till den nya lagen. Även enligt aktiebolagslag skulle revisorer vara svenska medborgare och bosatta i . Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämde fick för särskilda fall tillåta något annat (10 kap. 2 §). hade föreslagit att nationalitetskravet för revisorer skulle tas bort för att främja det internationella ekonomiska samarbetet, särskilt mellan de nordiska länderna. Enligt utredningens förslag skulle åtminstone en av revisorerna – utan möjlighet till dispens – fortfarande vara bosatt i (SOU 1971:15 s. 252). Regeringen ansåg dock, som nämnts, att bosättnings- och med- borgarskapskraven skulle behållas eftersom man inte ville föregripa en utredning om utländska övertaganden av svenska företag. Det fanns möjlighet att vid dispensprövningen tillgodose önskemålet att låta medborgare i andra nordiska länder delta i ledningen av svenska bolag. Vid dispensprövningen skulle nämligen särskild hänsyn tas till om den person dispensansökan gäller kunde antas ha förutsätt- ningar att förstå och ta hänsyn till allmänt rådande uppfattningar om hur företag bör drivas och hur relationerna till de anställda bör skötas. Om ansökan gällde en medborgare i ett annat nordiskt land ansågs förutsättningarna för bifall vara särskilt gynnsamma (prop. 1975:103 s. 245). Från aktiebolagslagen till årsredovisningslagen Bosättningskraven för revisorer fördes senare över till den lagstift- ning som gäller redovisning och revision. trädde lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa företag i kraft. Den nya lagen kom till i anslutning till att skyldigheten att upprätta årsredovisning och koncernredovis- ning utvidgades till att omfatta fler företag, som exempelvis vissa handelsbolag och enskilda näringsidkare. Lagen innehöll bestämmel- ser om bl.a. årsredovisning och revision för andra associations- former än aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser. Bestäm- melserna om bosättningskrav för revisorer i aktiebolagslagen fördes oförändrade över till den nya lagen. Således skulle revisorer också enligt årsredovisningslag vara svenska medborgare och bosatta i , om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde för särskilt fall tillät annat (4 kap. 2 §). Lagmotiven är kortfattade och anger i huvudsak att paragrafen motsvarade 10 kap. 2 § aktiebolagslag (se prop. 1979/80:143 s. 166). Vid tillkomsten av årsredovisningslag hade alltså lagstiftaren uppfattningen att bosättningskraven borde regleras på i huvudsak samma sätt som i fråga om aktiebolag. En första uppmjukning av reglerna gjordes då kravet på svenskt medborgarskap togs bort för revisorer som var auktori- serade eller godkända enligt svenska regler. I förarbetena anfördes att det fanns goda skäl att kräva att revi- sorer finns i landet och har en stark anknytning till . Det berodde på att revisorer har väsentliga arbetsuppgifter och får god inblick i företagets verksamhet. Det skulle därför i princip krävas att revisorer var svenska medborgare och bosatta i . Rege- ringen ansåg dock inte att det fanns skäl att behålla kravet på svenskt medborgarskap om revisorn var auktoriserad eller godkänd enligt svenska regler. Anledningen till det var att den som var bo- satt i och hade fått auktorisation eller godkännande som revisor här som regel hade samma starka anknytning till som man velat säkra genom kravet på svenskt medborgarskap. 1985/86:7 s. Reformen följdes upp . Då upphävdes kravet på bosätt- ning i för auktoriserade och godkända revisorer. I motiven anges att auktoriserade och godkända revisorer behövde tillstånd från för att få vara utomlands. Om en auktoriserad eller godkänd revisor hade fått sådant tillstånd ansåg regeringen att revisorerna själva skulle få avgöra om de kunde utföra revisionsuppdrag i svenska företag trots att de bodde utom- lands. För den bedömningen var det av betydelse att auktoriserade och godkända revisorer stod under tillsyn och hade disciplinansvar. För andra revisorer ansåg regeringen att reglerna om svenskt med- borgarskap och bosättning i skapade en anknytning till svenska förhållanden som var av värde vid utförandet av revisions- uppdraget. Bosättnings- och medborgarskapskraven skulle därför behållas för dem. (Se prop. 1989/90:160 s. Ytterligare en liberalisering genomfördes när den svenska lagstift- ningen anpassades till bestämmelser om fri etablerings- rätt. Enligt de nya reglerna skulle revisorer som inte var auktori- serade eller godkända vara bosatta inom EES om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde tillät något annat. Som nämnts fördes i förarbetena ett resonemang kring frågan om bosättningskravet borde avskaffas även i förhållande till personer bosatta utanför EES, men regeringen ansåg att bosättningskraven i den delen skulle finnas kvar. (Jfr prop. 1992/93:68 s. 59 ff.) Några närmare anvisningar för hur dispensregeln ska tillämpas ges inte i förarbetena. När revisionslagen trädde i kraft flyttades bo- sättningskravet för revisorer över års årsredovisningslag. Bestämmelsen ändrades i sak endast på det sättet att EU angavs vid sidan av EES. I förarbetena till revisionslagen görs inte några närmare uttalan- den om syftet med bosättningskravet eller om de materiella förut- sättningarna för att få dispens. I förarbetena diskuteras inte heller när dispens bör beviljas eller vilka omständigheter som ska beaktas vid prövningen. (Se prop. 1998/99:130.) Bosättningskravet för kvalificerade revisorer Uppdraget gäller endast bosättningskravet för de revisorer som varken är auktoriserade eller godkända. Men även för kvalificerade revisorer gäller i princip motsvarande krav på bosättning. Bestäm- melser om detta finns i de näringsrättsliga reglerna i 4–5 §§ revi- sorslagen (2001:883). En godkänd eller auktoriserad revisor ska så- ledes vara bosatt i , i en annan stat inom EES eller i . Om det finns särskilda skäl, får bevilja undantag från kraven. Syftet med bosättningskravet och vilka omständig- heter som kan leda till att dispens beviljas kommenteras inte närmare i propositionerna till revisorslagen och till den tidigare gällande lagen om revisorer (se prop. 2000/01:146 och 1994/95:152, jfr dock Ds H 1971:3 s. 158). Enligt uppgift från har nämnden sett kraven på revisorers bosättning som en del av det regelverk som ska syfta till att revisorer som står under dess tillsyn ska vara tillgängliga såväl för nämnden som för andra myndigheter och revisions- klienterna. Av betydelse för är också att revi- sorerna behåller sin kompetens att utföra revisionsverksamhet i . Det innebär att har beviljat undantag från bosättningskravet främst i de fall en revisor som en del av sin ut- bildning arbetar utomlands på ett kontor tillhörigt det nätverk i vilket den svenska byrå vid vilken revisorn är anställd också ingår. Enligt vad som framgår av de uppgifter som lämnas till i samband med ansökningarna om dispens är syftet med tjänstgöringen utomlands att höja revisorns kompetens när det gäller mer komplicerade revisioner med internationella inslag. Med hän- syn till att syftet är att värna revisionskvaliteten i innebär inte en beviljad dispens undantag från de krav på utövande av revi- sionsverksamhet och fortbildning som gäller enligt revisorslagen. 6.5.3Nuvarande behandling av tillståndsärenden Den tidigare dispensprövningen hos prövade frågor om dispens från bosättnings- kraven för revisorer enligt bl.a. aktiebolagslag. Några ut- talanden som gäller det nuvarande bosättningskravet i revisions- lagen finns inte i den tidigare nämnda promemorian. Uttalandena som gäller revisorer i aktiebolag har betydelse för utredningen efter- som de ger en bild av hur dispensprövningen gick till för ett lik- nande bosättningskrav. I promemorian uttalar kollegiet att man vid dispensprövningen främst bedömde om revisorn rent praktiskt kunde utföra revisionsuppdraget trots att han eller hon inte uppfyllde bosättningskravet (prop. 1989/90:160 bilaga 2 s. 71). Handläggningen hos och regeringen Enligt uppgift från har det aldrig förekommit någon ansökan om dispens från bosättningskravet i revisionslagen. Någon praxis eller några beslut som har överklagats till regeringen finns därför inte. skulle vid prövningen sannolikt bedöma om revisionen kan genomföras på ett tillfredsställande sätt trots att revisorn är bosatt utanför EES. Då har bl.a. företagets storlek och revisionens komplexitet betydelse. undersöker inte på eget initiativ vilka företag som uppfyller gränsvärdena för när revisionslagen är tillämplig. Man känner därför inte alltid till i vilka företag det finns revisorer som omfattas av bosättningskravet. Det är upp till företaget att själv an- söka om dispens om förutsättningarna är uppfyllda. 6.6Dispens från bosättningskravet för vissa likvidatorer i handelsbolag När ett handelsbolag ska likvideras verkställs avvecklingen antingen av bolagsmännen själva eller av likvidatorer som utses av domstol. I många fall tar bolagsmännen själva hand om avvecklingen. Om det är sannolikt att likvidationen oskäligt uppehålls eller annars utförs på ett sådant sätt att en bolagsmans rätt därigenom äventyras, får dock domstol på ansökan av bolagsmannen besluta att likvidationen ska verkställas av en eller flera likvidatorer som utses av domstol. Minst halva antalet likvidatorer som inte är bolagsmän ska vara bosatta inom EES, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för ett särskilt fall tillåter något annat (2 kap. 37§ HBL). Av 1 § förordningen om prövning av vissa ärenden enligt lagen om handelsbolag och enkla bolag framgår att dispensfrågan prövas av . beslut överklagas till regeringen. Bestämmelserna är, genom hänvisningarna i 3 kap. 1 och 4 kap. 7 §§ HBL, tillämpliga även på kommanditbolag och enkla bolag. lag om handelsbolag och enkla bolag (1895:64 s. 1) fanns inte några bosättnings- eller medborgarskapskrav för likvidatorer. Bestämmelser om detta infördes i samband med HBL och gällde ursprungligen alla likvidatorer som inte var bolagsmän. Det ursprungliga kravet på bosättning och medborgarskap Vid tillkomsten av HBL skulle en likvidator som inte var bolags- man vara svensk medborgare och bosatt i . Regeringen eller den myndighet regeringen bestämde fick meddela dispens i särskilda fall (2 kap. 37 § fjärde stycket HBL i dess lydelse före ). Bestämmelserna hade utformats med reglerna aktie- bolagslag som förebild. De innebar att likvidatorer i aktiebolag skulle vara svenska medborgare och bosatta i om inte dispens meddelades. I propositionen hänvisades också till den lagstiftning som då gällde för kontroll av utländsk företagsetablering i . Etableringsreglerna innebar bl.a. att det krävdes tillstånd för en ut- länning som skulle vara bolagsman i ett svenskt handelsbolag. I för- arbetena görs inte några uttalanden om vilka förutsättningarna för dispens bör vara. (Se prop. 1979/80:143 s. 133 f.) ändrades paragrafen på så sätt att det inte längre skulle krävas svenskt medborgarskap för likvidatorer. Kravet på bo- sättning i begränsades till att avse endast hälften av likvida- torerna. Minst hälften av de likvidatorer som inte var bolagsmän skulle således vara bosatta i om inte regeringen eller den myndighet regeringen bestämde meddelade dispens. I förarbetena anges att en liberalisering av de svenska reglerna för medborgarskap och bosättning var ett betydelsefullt led i det europeiska integrationsarbetet. De dåvarande svenska kraven sträckte sig längre än i de flesta andra västeuropeiska länder. Det ansågs inte heller finnas säkerhetspolitiska skäl mot att avskaffa kravet på medborgarskap. Beträffande kravet på bosättning anfördes att det var angeläget att ledningen var tillgänglig för domstolar, myndig- heter, borgenärer och övriga intressenter. Bosättningskraven skulle därför vara kvar, men begränsas till endast häften av likvidatorerna. En sådan begränsning ansågs inte heller, som någon remissinstans hade invänt, underlätta ekonomisk brottslighet. (Se prop. 1989/90:160 s. 34 f.) Frågan om vilka förutsättningarna för dispens bör vara tas inte upp i förarbetena (a. Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning genom lagändringarna i samband med anpassningen till . Bosättningskravet för likvidatorer ändrades så att minst hälften av dem skulle vara bosatta inom EES i stället för i . Enligt bestämmelsens nuvarande lydelse ska således minst halva antalet likvidatorer som inte är bo- lagsmän vara bosatta inom EES om inte regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer för ett särskilt fall tillåter något annat. Lagändringarna genomfördes eftersom bosättningskravet för likvidatorer ansågs strida mot gemenskapsrättens princip om icke- diskriminering. Dispensmöjligheten skulle finnas kvar. Det gjordes inte några särskilda uttalanden om förutsättningarna för dispens (prop. 1994/95:68 s. 71). 6.6.3Nuvarande behandling av tillståndsärenden Den tidigare dispensprövningen hos prövade frågor om dispens från bosättnings- kraven för likvidatorer enligt HBL, föreningslagen och aktiebolagslag. I den tidigare nämnda promemorian görs vissa ut- talanden om bosättningskraven för likvidatorer. Uttalandena i pro- memorian gäller inte enbart likvidatorer i handelsbolag utan även motsvarande krav på likvidatorer i aktiebolag och ekonomiska fören- ingar. Enligt promemorian förekom ansökningar för likvidatorer ytterst sällan. Eftersom likvidatorer utses av domstol som hade förutsätt- ningar att välja en lämplig person fick företagen som regel dispens. (Se prop. 1989/90:160 bilaga 2 s. Handläggningen hos och regeringen Enligt uppgift från har dispensärenden för likvidatorer enligt HBL aldrig förekommit. Överklaganden till regeringen sak- nas därför. Prövningen skulle sannolikt inriktas på om likvidatorn kan sköta likvidationen och ledningen av bolaget trots att han eller hon är bosatt utanför EES. skulle då sannolikt hävda att en viss närhet till likvidationen är av betydelse för att kunna utföra uppdraget. 6.7Dispens från kravet på auktoriserad revisor eller godkänd revisor med revisorsexamen 6.7.1Auktorisation, godkännande och revisorsexamen I vissa fall krävs det att revisorn i ett företag är auktoriserad eller godkänd revisor eller, annorlunda uttryckt, kvalificerad revisor. Auktorisation eller godkännande som revisor meddelas av enligt de kriterier som anges i revisorslagen. För auktori- sation och godkännande krävs bl.a. viss teoretisk utbildning och praktisk erfarenhet av revisionsarbete. Kraven för auktorisation är högre än kraven för godkännande. En godkänd revisor kan även avlägga revisorsexamen, och jämställs då som regel med en auktori- serad revisor. Auktoriserade revisorer och godkända revisorer som har avlagt revisorsexamen brukar betecknas särskilt kvalificerade revi- sorer. Regeringen har, slutligen, föreslagit att möjligheten att bli god- känd revisor som har avlagt revisorsexamen ska tas bort. En godkänd revisor som har avlagt revisorsexamen ska enligt förslaget benämnas auktoriserad revisor (se prop. 2012/13:61 s. 35). Revisionslagen kräver att samtliga företag som är skyldiga att upp- rätta årsredovisning ska ha minst en revisor (3 §).