sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — I det fall ett aktivitetskrav ska införas som påverkar rätten till studiemedel är utredningens uppfattning att detta måste ske kurs- vis och med utgångspunkt i kalendertid. En studerande som inte är aktiv i tillräcklig omfattning bör förlora rätten till studiemedel för en viss kurs . Denna tid måste omfatta minst , vilket är den minsta tidsenheten i studiemedelssystemet för beräkning av ett belopp. Detta innebär att rapporteringen av inaktivitet i praktiken måste göras på ungefär samma sätt som den avbrottsrapportering som sker . Utbildningsanordnaren rapporterar en start för inaktivitetsperioden och en tidpunkt för när aktiva studier eventuellt återupptas. har den studerande inte rätt till studiemedel för den aktuella kursen. Det är viktigt att konsekvenserna i studiemedelssystemet, dvs. beräk- ningen av studiemedelsbeloppen, står i proportion till frånvaron på den aktuella kursen. Studiemedlen bör minskas med ett belopp som motsvarar frånvaron från den aktuella kursen. Utredningen föreslår att CSN får meddela föreskrifter för en sådan beräkning. Att aktiviteten måste bedömas för en viss kalendertid kommer sannolikt att medföra tillämpningsproblem. Tolkningsproblem kan t.ex. uppstå om en studerande är ojämnt studieaktiv. Svåra bedömningssituationer kommer att uppstå hos såväl utbildnings- anordnarna som hos CSN. Särskilt svårt kan det vara att räkna ut vilka studiemedelsbelopp en studerande har rätt till vid kortare tider av inaktivitet på enstaka kurser. Rättstillämpningen bör dock utvecklas i praxis. Beslut om studiemedel kan överklagas till ÖKS, vilket givetvis även kommer att gälla den beräkning av studie- medelsbeloppen som följer av en rapport om inaktivitet. av med studiehjälpen i sin helhet. Skillnaden mellan studiehjälp för studerande i gymnasie- skolan och studiemedel för olika former av vuxenstudier är dock bl.a. att studiehjälp enbart ges för heltidsstudier. En studerande som inte är aktiv i ett ämne kan då med viss logik anses studera på deltid, varvid rätten till studiehjälp upphör. Vuxenutbildningen är dock en mer flexibel utbildningsform där de studerande kan läsa och med olika studie- omfattning. Styrkande och kontroller hanteras även fortsatt av CSN Studiemedel får betalas ut endast om det är styrkt att den studerande bedriver de studier för vilka studiemedlen har beviljats. Det finns olika sätt att kontrollera studieaktiviteten och denna kan kontrolleras med olika frekvens. CSN avgör när det kan anses visat att studier bedrivs i enlighet med studiemedelsbeslutet och hur det ska gå till när studierna styrks. Hur styrkandet och dagens kontroller ser ut i praktiken har beskrivits ovan. Ett förtydligat aktivitetskrav bör enligt utredningens mening inte åtföljas av några detaljerade bestämmelser om frekvensen på ett styrkande av studieaktiviteten eller på utformningen av detta styrkande. Dessa frågor bör även fortsatt överlåtas till CSN som måste väga kontroller och rutiner mot rättssäkerhetskrav och risker för felaktiga utbetalningar, under beaktande av de administrativa insatser som krävs. Dagens uppgiftsskyldighet är tillräcklig Uppgifter om studiemedelstagarnas studieaktivitet måste alltid komma från antingen den studerande eller från utbildnings- anordnaren. Både studerande och utbildningsanordnare har en uppgiftsskyldighet gentemot CSN. Läroanstalternas uppgifts- skyldighet till CSN omfattar studieaktivitet. Utredningen bedömer att nuvarande 6 kap. 10 § studiestödsförordningen (2000:655) är tillräcklig även vid införandet av ett nytt aktivitetskrav. All inaktivitet bör rapporteras De rapporter om inaktivitet som utbildningsanordnarna kommer att lämna till CSN bör omfatta även sådan inaktivitet som ger rätt till studiemedel, dvs. inaktiva studier på grund av egen eller barns sjukdom, samt vid vård av anhörig. När en utbildningsanordnare rapporterar till CSN att en studerande inte är aktivt studerande kontrollerar CSN om det finns av godkända sjukperioder eller om det har inkommit någon anmälan om vård av barn eller anhörig. I dessa fall har den studerande rätt att behålla sina studiemedel . skolorna måste rapportera även frånvaroperioder då den studerande exempelvis är sjuk, är att det är olämpligt att ha två instanser – både utbildningsanordnaren och CSN – som bedömer rätten till studie- medel. Dessutom finns det stor risk för att studerande annars bara skulle vända sig till sin skola, och inte till eller CSN, för att anmäla sjukdom eller vård av barn och anhörig. Det skulle innebära att den studerande går miste om det sjukför- säkringsskydd som finns inom ramen för studiemedelssystemet.35 Utredningen bedömer att det inte vore rättssäkert med en ordning där utbildningsanordnarna avstår från att rapportera in inaktivitet om den studerande är sjuk eller vårdar barn eller anhörig. 9.5.5En samlad beskrivning av hanteringen av inaktivitet och rapportering För att ge en bild av hur den modell för hur det aktivitetskrav som utredningen föreslår skulle fungera i praktiken presenterar vi här en översiktlig genomgång av hur det skulle kunna se ut om en studerande inte deltar aktivt i utbildningen. Enligt utredningens förslag införs det en ny bestämmelse i skol- lagen om att en elev måste delta aktivt i undervisningen. ges i uppdrag att utforma föreskrifter om detta. Skolans tolkning av föreskrifter bör meddelas till de studerande så att dessa får kunskap om vilka krav på aktivitet som ställs. En studerande som inte aktivt deltar i undervisningen i enlighet med skolans tolkning av bestämmelserna kan, efter beslut av rektorn, anses vara inaktiv. För att rättsäkerheten ska upprätthållas och för att det ska vara möjligt för de studerande att få utbildningsanordnarens bedömning av studieaktiviteten överprövad måste frånvaron och inaktiviteten också dokumenteras av skolorna. Beslutet har ett signalvärde i förhållande till enskild, men får ingen omedelbar effekt i studiesituationen. Den studerande kan även fortsatt vara studerande på kursen och bedömas ha förutsättningar att klara målen. Om den studerande uteblir ska han eller hon dock, precis som , anses ha avbrutit utbildningen. Den studerande kan överklaga ett beslut om inaktivitet till Skolväsendets 35 Vid egen sjukdom, vård av barn eller anhörig räknas studiemedelsveckorna bort vid en beräkning av det maximala antalet veckor och veckorna under sjuk- eller vårdperioden räknas bort när krav ställs på avklarade studieresultat. Dessutom har studerande som tar lån även rätt till avskrivning av de studielån som tas fr.o.m. den . Eftersom ett beslut inte har någon betydelse för elever utan studiemedel torde detta i praktiken bara bli aktuellt för de elever som har studiemedel. Utbildningsanordnaren är skyldig att anmäla studerande med studiemedel som inte deltar aktivt till CSN. Detta kan utbildnings- anordnaren göra när rektorns beslut att en studerande är inaktiv har vunnit laga kraft. Av 29 kap. 11 § skollagen följer att i ärenden där beslut får överklagas enligt 28 kap. skollagen ska 23–25 och 30 §§ i förvaltningslagen (1986:223) tillämpas. Detta innebär att rektorns beslut att en elev är anse som inaktiv vinner laga kraft efter det att beslutet har kommit eleven till handa.36 När CSN får beslutet från utbildningsanordnaren ska detta sannolikt kommuniceras med den studerande. CSN kan pröva om studiestödet ska hållas inne eller lämnas med ett lägre belopp om det finns sannolika skäl att anta att rätten till studiestöd har upphört eller att studiestödet kommer att minskas.37 CSN fattar sedermera ett nytt studiemedelsbeslut. I samband med detta gör CSN ingen prövning i sakfrågan om en elev ska anses aktiv eller inaktiv. CSN:s beslut innebär enbart att en ny beräkning görs av studiemedelsbeloppet utifrån rektorns beslut alternativt, om beslutet överklagats, utgången i . Denna beräkning tar sin utgångspunkt i att den studerande inte anses ha bedrivit studier på en viss kurs och då inte heller haft rätt till studiemedel för den aktuella kursen . Den studerande har möjlighet att överklaga ett beslut om indragna studiemedel till ÖKS. Även ett eventuellt beslut om återkrav av studiemedel kan överklagas till ÖKS. Inte heller ÖKS kommer dock att pröva frågan om inaktivitet, dvs. rektorns eller Skolväsendets överklagandenämnds beslut om inaktivitet. 36I skollagen finns bestämmelser om att vissa av rektorns beslut ska gälla . Sådana beslut måste dock anses vara av en annan karaktär. Dessa avser beslut i ärenden som rör t.ex. säkerhet och hälsa. Ett beslut om inaktivitet skulle eventuellt kunna få stora konsekvenser för den enskilde. Då det inte finns någon motpart med ett skyddsintresse, så som det finns i frågor som rör säkerhet och hälsa, finns det inget som motiverar att ett beslut om inaktivitet ska gälla . 37Enligt 6 kap. 3 a § studiestödslagen. 9.5.6Nackdelarna med det lämnade förslaget överväger fördelarna Utredningen avråder från att införa ett nytt aktivitetskrav Utredningen redogör i avsnitt 9.4 för både principiella för- och nackdelar med ett aktivitetskrav. Utredningens samlade bedömning är att nackdelarna överväger fördelarna. Av detta följer att utred- ningen avråder från att införa det aktivitetskrav som utredningen i enlighet med direktiven föreslår. De principiella nackdelarna väger tungt De principiella nackdelarna med ett aktivitetskrav som utredningen redovisar i avsnitt 9.4 är tungt vägande. Framför allt är det risken för att ett aktivitetskrav menligt kommer att påverka möjligheterna att lägga upp utbildningarna på ett individuellt och flexibelt sätt som oroar utredningen. Om dessa möjligheter inskränks finns det stora risker för att ett aktivitetskrav kommer att leda till längre studietider, inte tvärtom.38 Vuxna kan även förväntas ta ett större eget ansvar för sina studier än ungdomar. I detta ansvar måste även rymmas att en elev inom komvux själv kan göra en bedömning av i vilken utsträckning han eller hon t.ex. kan arbeta utan att kompromissa de studie- resultat han eller hon vill uppnå. Ett aktivitetskrav strider mot principen att det är målen med studierna som är det viktiga och att den studerande, med adekvat stöd, ansvarar för att målen nås. Särskilt studerande inom komvux på grundläggande nivå är mycket ekonomiskt sårbara. Även en mindre ekonomisk försämring, t.ex. till följd av en kortare tids inaktivitet, kan menligt påverka dessa studerandes möjligheter att fullfölja studierna. Antalet studie- avbrott av ekonomiska skäl riskerar att öka. 38 Som utredningen redogör för i kapitel 7 hade av de heltidsstuderande eleverna på grundläggande nivå och av eleverna på gymnasial nivå inkomst av tjänst eller näringsverksamhet. För många är det alltså en förutsättning att kunna kombinera studierna med ett arbete. Om denna möjlighet inskränks genom ett aktivitetskrav finns det stora risker för att måluppfyllelsen minskar. Många studerande har goda möjligheter att uppnå studie- målen även utan att uppvisa aktivt deltagande i olika moment o.d. Rättsliga problem med utredningens förslag Ett uppenbart och allvarligt problem med ett nytt aktivitetskrav som omfattar samtliga studerande i komvux är att en elev kan anses vara inaktiv enligt skollagen utan att det får några konsekvenser för deltagandet i utbildningen. Eleven fortsätter att vara elev och bedriver studier enligt skollagen eftersom den studerande inte har avbrutit studierna. Det har inte heller fattats något beslut om att studierna ska upphöra (underförstått kan tillfredställande fram- steg anses göras). Ett generellt aktivitets- eller närvarokrav inom vuxenutbild- ningen ligger alltså inte i linje med andra bestämmelser i skol- författningarna. Det finns därför stor risk för att det kommer att vara oklart vad inaktivitet egentligen innebär i förhållande till bestämmelsen om att den som uteblir från studierna anses ha avbrutit utbildningen och i förhållande till bestäm- melsen att utbildningen ska upphöra om eleven saknar förut- sättningar att tillgodogöra sig innehållet eller annars inte gör till- fredsställande framsteg. Ett aktivitetskrav för samtliga elever inom vuxenutbildningen blir ett mellanting mellan de nuvarande bestämmelserna om utbildningens upphörande och aktiva studier. Detta blir inkonsekvent och rörigt. Som vi redogör för ovan finns det dock som utredningen ser det inget annat rimligt alternativ som undviker dessa inkonsekvenser i lagstiftningen. Det är också ett problem att ett beslut om inaktivitet inte får någon betydelse för hälften av de studerande. Att ha bestämmelser utan direkta sanktionsmöjligheter kan anses tveksamt. Det är också orimligt att rektorerna ska fatta beslut som inte har någon saklig verkan, samt att dessa beslut ska kunna överklagas. Utredningen ser dock inte något alternativ till att det måste fattas beslut om inaktivitet och att dessa måste vara överklagbara. Administrativa problem med utredningens förslag Den modell för ett aktivitetskrav som skisseras ovan får stora administrativa följder. Framför allt är det utbildningsanordnarna som kommer att få nya uppgifter med dokumentation och besluts- fattande om inaktivitet. Även kommer att få in fler ärenden. Denna hantering kan anses orimlig mot bakgrund av att ett beslut om inaktivitet för många studerande inte kommer att få någon saklig verkan. Även CSN kommer att få en ökad belastning genom den komplicerade beräkning av studiemedelsbelopp som måste göras vid en rapport om att en studerande är inaktiv . Mot bakgrund av att besluten om inaktivitet inte föranleder en ändring av studiemedelsbeloppen förrän beslutet vunnit laga kraft, blir processen dessutom utdragen. I de flesta fall torde studiemedlen redan ha hunnit betalas ut. Antalet återkrav kommer då att öka. Genom det utdragna förfarandet finns det också stor risk för att aktivitetskraven inte kommer att få den roll som drivkraft för aktiva studier som är avsedd. Utredningens sammantagna bedömning om ett aktivitetskrav Utredningens sammantagna bedömning är att nackdelarna med att införa ett aktivitetskrav för samtliga studerande i komvux överväger fördelarna. Risken för minskat utrymme för individualisering, den kraftigt ökade administrativa bördan och den komplicerade lagstift- ningslösningen kan enligt utredningens bedömning inte uppvägas av den förhållandevis osäkra möjligheten att studerande blir mer aktiva i sina studier. För att på ett enklare sätt uppmuntra aktiva studier förordar utredningen istället ett användande av de redan befintliga möjlig- heterna för skolorna att meddela att studerande med studiemedel inte bedriver studier i studiestödslagens mening. Vi redogör i avsnitt 9.6 nedan om möjliga åtgärder för en ökad rapportering. 9.6Åtgärder för en skärpt inrapportering till CSN Utredningens bedömning: Det förekommer knappast någon underrapportering av antalet studieavbrott i förhållande till den faktiska situationen. Enligt vår bedömning finns det där- med inte heller skäl att försöka skärpa inrapporteringen på denna punkt. Om det inte införs ett nytt aktivitetskrav kan det finnas skäl att uppdra åt CSN att informera utbildningsanordnarna om de möjligheter som redan finns att rapportera att studerande inte I ett sådant uppdrag bör även ingå att verka för att all rapportering ska ske utan dröjsmål. Om det införs ett nytt närvaro- eller aktivitetskrav bör Skolinspektionen och CSN ges i uppdrag att implementera och följa upp detta. Även i ett sådant uppdrag bör ingå att verka för att all rapportering ska ske utan dröjsmål. 9.6.1Ingen underrapportering av antalet studieavbrott Att någon form av avbrott /12 rapporterades för av de studerande med studiemedel (se ovan) tyder enligt utredningens bedömning inte på underrapportering. redovisar i sin avbrottsstatistik att av samtliga studerande i komvux avbryter någon kurs.39 Det är rimligt att andelen som avbryter någon kurs är högre bland studie- medelstagarna än bland samtliga studerande eftersom de som har studiemedel läser fler kurser än genomsnittligt. Dessutom är det rimligt att rapporterna till CSN är fler än antalet avbrott som redo- visas av eftersom det enligt studiestödsregelverket är möjligt för utbildningsanordnarna att ställa upp andra kriterier för rätten till studiemedel än den treveckorsgräns som finns uppställd i förordningen om vuxenutbildning och som ligger till grund för uppgifter. Mot bakgrund av den otydlighet som finns i regelverket är det också troligt att många utbildningsanordnare väljer att rapportera kursavbrott istället för inaktiva studier. 9.6.2Det finns möjligheter till skärpt inrapportering Statskontoret redovisade i sin granskningsrapport men ändå fel – en granskning av Centrala arbete för att för- hindra felaktiga utbetalningar40 att det kom in orimligt få rapporter om bristande studieaktivitet . Vår bedömning är att det finns flera skäl till att förhållandevis få rapporter om bristande studieaktivitet kommer in till CSN. En orsak är att CSN:s allmänna råd om att utbildningsanordnarna kan definiera vad som ska avses med att bedriva studier har fått dåligt genomslag. 39Skolverket (2012e). 40Statskontoret (2009a). CSN har inte heller marknadsfört denna möjlighet eller möjlig- heten att rapportera inaktivitet. Många utbildningsanordnare tycks göra bedömningen att en rapport till CSN måste överensstämma med ett avbrott enligt förordningen om vuxenutbildning (tre- veckorsregeln). Ett annat skäl till den låga rapporteringen är att en rapport om inaktivitet inte med säkerhet får någon effekt på studie- medlen. Sådana rapporter måste först utredas av CSN innan myn- digheten kan bedöma om den studerande har rätt till studiemedel eller inte. Som ett alternativ till ett nytt aktivitetskrav skulle åtgärder kunna vidtas för att öka inrapporteringen av kurs- och studie- avbrott. Mot bakgrund av de uppgifter utredningen har inhämtat från CSN gör utredningen dock bedömningen att det knappast förekommer en underrapportering av antalet studie- avbrott i förhållande till den faktiska situationen. Enligt vår bedöm- ning finns det därmed inte heller skäl att försöka öka avbrotts- rapporteringen. Om det inte införs ett nytt aktivitetskrav som kopplas till studie- medelssystemet kan det dock finnas skäl att rikta information till utbildningsanordnarna om de möjligheter som redan finns att rapportera att studerande inte bedriver studier, dvs. att detta är möjligt även innan en studerande har uteblivit från undervisningen . Det kan då uppdras åt CSN att genomföra sådana informationsinsatser. Rättsläget kring vad som i studiestödslagens mening är att anse som att bedriva studier, är något oklart. Denna fråga kommer med ökad rapportering av inaktivitet att kunna klargöras i praxis, dels genom CSN:s prövning och tillämp- ning, dels genom motsvarande hantering hos ÖKS. En annan viktig fråga är hur snabbt rapporterna från utbild- ningsanordnarna kommer in till CSN. Statskontoret redovisade i sin granskningsrapport att rapporteringen från utbildnings- anordnarna till CSN ofta görs så sent att utbetalningarna av studie- medel inte hinner stoppas.41 Enligt utredningens bedömning är detta särskilt ett problem när utbildningen är utlagd på entreprenad och rapporteringen ofta sker i två steg, först från utbildnings- anordnaren till kommunen och sedan från kommunen till CSN. I ett uppdrag till CSN bör det därför ingå att verka för att all rapportering ska ske utan dröjsmål. 41 Statskontoret (2009a). I det fall ett nytt aktivitetskrav införs bedömer utredningen att Skolinspektionen och CSN gemensamt bör få i uppdrag att implementera och följa upp införandet av det nya kravet på studie- aktivitet. Även i ett sådant uppdrag bör ingå att vidta åtgärder för att utbildningsanordnarna ska rapportera både avbrott och inaktivitet utan dröjsmål. 10Konsekvenser av tidsbegränsad sfi 10.1Utredningen om tidsbegränsad sfi Regeringen tillsatte en utredning som bl.a. skulle föreslå hur en tidsbegränsning av studier inom sfi skulle kunna utformas. Utredningen om tidsbegränsad sfi (här kallad sfi-utred- ningen) lämnade betänkandet Tid för snabb flexibel inlärning (SOU 2011:19). Vi har i uppdrag att ta del av de av sfi-utredningens förslag som rör komvux på grundläggande nivå. Förslagen påverkar bl.a. förutsättningarna för att de studerande ska kunna få studiemedel. Vi har även särskilt sett behov av att göra vissa skattningar av den troliga överströmning av studerande från sfi till svenska som andra- språk på grundläggande nivå, som kan antas bli följden av sfi- utredningens förslag. har föreslagit en tidsbegränsning som innebär att en nyanländ invandrare måste börja läsa inom sfi senast efter första folkbokföringsdatum. Den sammanlagda studietiden får inte överstiga . Rätten att delta i sfi ska upphöra helt från den dag en person folkbokförs i en kommun. Inga undantag från bestämmelserna ska medges för exempelvis kortutbildade. Den studerande ska själv kunna bestämma studietakt och längden på eventuella studieuppehåll så länge det sker inom den angivna fyraårsperioden. För att förslaget ska vara lämpligt att genomföra föreslog sfi- utredningen att andra åtgärder ska vidtas parallellt med att en tids- gräns införs, t.ex. en större individualisering av sfi-utbildningen, ökade stödinsatser, bättre dokumentation och ändrade regler för studiemedel. Om en tidsbegränsning införs enligt förslaget kommer det att få konsekvenser både för komvux på grundläggande nivå och för I ett första avsnitt behandlas den över- strömning som kan förväntas till svenska som andraspråk på grund- läggande nivå inom komvux. I ett andra avsnitt beskrivs möjliga konsekvenser för studiemedelssystemet och för de studerandes studieekonomiska situation. 10.2Förslagens betydelse för komvux på grundläggande nivå anger att en tidsbegränsad sfi leder till viss ökad efterfrågan på svenska som andraspråk inom komvux, men menar att det är svårt att uppskatta denna ökade efterfrågan. Vi delar sfi-utredningens bedömning att det är svårt att skatta hur mycket efterfrågan på komvux på grundläggande nivå kommer att öka. Detta beror bl.a. på storleken på invandringen och på vilka effekter de nya reglerna om tidsbegränsad sfi kommer att få, samt på de studerandes preferenser när det gäller t.ex. studiemedel för studier i svenska. Det är troligt att förslaget om tidsbegränsning kommer att påverka de studerades beteende, däremot är det enligt vår bedömning svårt att förutse på vilket sätt (detta diskuteras i avsnittet om förslagens betydelse för studiemedelssystemet). För att få en bättre uppfattning om hur stor en överströmning från sfi till svenska som andraspråk kan förväntas bli har utred- ningen utgått från statistik som har presenteras i rapporter och också efterfrågat vissa ytterligare uppgifter från . Efter- som uppskattningen bygger på en rad antaganden bör de antals- uppgifter som redovisas tolkas med försiktighet. 10.2.1Ökad efterfrågan på svenska som andraspråk Med sfi-utredningens förslag är det tre studerandegrupper som i större utsträckning än kan efterfråga utbildning och studie- medel på grundläggande nivå inom komvux. 1.Studerande som påbörjar sfi-studier från det att de folkbokförs. Med sfi-utredningens förslag ska dessa studerande inte ges möjlighet att studera inom sfi. De kan då tänkas efter- fråga studier i svenska som andraspråk på grundläggande nivå inom komvux. 2.Studerande som fortfarande studerar inom sfi efter första folkbokföringsdatum. Dessa kommer inte att kunna studera inom sfi och kan därför antas söka sig till svenska som andraspråk för fortsatta studier. 3.Studerande som studerar inom sfi . Dessa kommer inte att få läsa inom sfi som och kan därför antas söka sig till svenska som andraspråk för fortsatta studier. Studerande som påbörjar sfi Studerande som påbörjar sina sfi-studier efter första folkbokföringsdatum kommer enligt förslaget inte att ges möj- lighet att studera i sfi. Vi har med hjälp av uppgifter från beräknat hur många studerande som kan påverkas av detta. Av cirka 39 400 personer som påbörjade studier i sfi hade nästan 9 600 varit folkbokförda i när studierna påbörjades.