sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — beslut utformas dock undantagslöst på svenska och översätts inte i skrift, vilket innebär att en enskild Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas sökande utan egna kunskaper i svenska inte själv kan ta del av sitt beslut utan är i behov av hjälp för att få veta vad beslutet innebär. Om det finns brister i denna hjälp som erbjuds en sökande med att få kunskap om sitt avgörande, kan det sakna betydelse om ett be- slut är välformulerat, välstrukturerat och innehåller en tydlig argu- mentation för ställningstagande. Kan sökanden inte få del av innehållet på ett bra sätt och på ett språk som han eller hon behärskar kommer han eller hon inte att förstå sitt beslut, alldeles oavsett hur väl utformat det är. Våra direktiv lämnar ut- rymme för oss att bedöma frågan hur utformningen av Migrations- verkets beslut kan utvecklas. Inom ramen för vårt uppdrag ryms enligt vår mening inte några närmare överväganden om hur Migra- tionsverkets beslut bör förmedlas till sökande vid verket. Frågan hur en sökande får del av sitt beslut är dock av central betydelse för hur han eller hon uppfattar beslutet och vilka möjligheter han eller hon har att förstå avgörandet. Trots att denna fråga alltså inte omfattas av vårt utredningsuppdrag vill vi därför i det följande något beröra den. Beslut från förmedlas ibland muntligt genom något av verkets mottagningskontor, medan andra beslut endast skickas till sökanden, utan några närmare kontakter mellan Migra- tionsverket och sökanden. Våra reflektioner i detta avsnitt tar sikte på de beslut som meddelas sökanden genom mottagningskontoren. När det gäller sökandens möjligheter att ta del av sitt beslut har vi främst identifierat två faktorer av betydelse – hur sökanden underrättas om sitt beslut och hur tolkningen fungerar. bör vid arbetet med att utveckla utformningen av sina beslut även överväga hur besluten förmedlas till sökan- dena. Det är viktigt att mottagningshandläggare som har till uppgift att underrätta sökande om beslut har relevant utbildning och tillräckliga instruktioner för att utföra detta uppdrag. Vid underrättelsesamtalet bör sökanden få besked om både utgången i ärendet och skälen för bedömning. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Frågan om hur ett beslut och dess närmare innehåll ska förmedlas till en sökande vid är endast i begränsad utsträck- ning reglerad i lag. För förvaltningsmyndigheter i allmänhet gäller enligt 21 § förvaltningslagen (1986:223) att en sökande ska under- rättas om innehållet i det beslut som myndigheten avgör ärendet med, om beslutet avser myndighetsutövning mot en enskild. Vi har behandlat frågan om vad som utgör myndighetsutövning i av- snitt 3.3.2 och där också konstaterat att de beslut från Migrations- verket som vi fokuserat på i vårt utredningsarbete samtliga utgör myndighetsutövning. Det är myndigheten själv som avgör om en underrättelse av ett beslut ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. En part har dock alltid rätt att få en skriftlig underrättelse, om han eller hon begär det. Utlänningslagen innehåller inte några bestämmelser om hur sökande ska få del av beslut. I utlänningsför- ordningen (2006:97) regleras däremot i viss mån frågan om vilken information en sökande ska få om sitt beslut. I 8 kap. 10 d § utlän- ningsförordningen anges att i samband med att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd på grund av skydds- behov ska informera utlänningen om förfarandet, om utlänningens rättigheter och skyldigheter samt om tänkbara konsekvenser av att inte uppfylla skyldigheterna eller att inte samarbeta med myndig- heterna. Bestämmelsen anger vidare att i samband med att en utlänning beviljas uppehållstillstånd på grund av skydds- behov ska informera utlänningen om de rättigheter och skyldig- heter som följer av att han eller hon bedömts vara flykting eller annan skyddsbehövande. Sådan information ska lämnas på ett språk som utlänningen kan förstå. När det gäller beslut om uppehållstillstånd på grund av skydds- behov anges dessutom i 8 kap. 10 e § utlänningsförordningen att en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd som bl.a. flykting ska underrättas om beslut på ett språk som han eller hon kan förstå. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Underrättelse av beslut genom En sökande som befinner sig i och som är inskriven vid en av mottagningsenheter får del av sitt beslut vid ett särskilt möte vid någon av mottagningsenheterna. Beslut som meddelas den sökande på det här sättet är huvudsakligen beslut om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov men det förekommer att även andra slags beslut underrättas via mottagningskontor. När fattat ett beslut som ska underrättas en sökande genom något av mottagningskontoren kallas sökanden till kontoret. Ett ensamkommande barn kallas normalt sett till mot- tagningsenheten tillsammans med sin gode man för att bli under- rättad om beslut. Om barnet inte har en god man förordnad för sig, förekommer det att i stället medverkar vid mötet. Underrättelsesamtalet vid syftar huvudsak- ligen till att informera sökanden om verkets beslut men är också ett led i myndighetens arbete med frivilligt återvändande för sökande. Den bakomliggande tanken är att antalet sökande som fogar sig efter beslut är högre i de fall då sökandena fått beslutet förklarat för sig och fått hjälp att förstå skäl för avgörandet. Tankegångarna har sin grund i prop. 1997/98:173 (Verkställighet och återvändande – en del av asylprocessen). Om underrättelsesamtal verkligen får effekten att fler personer avstår från att överklaga och i stället på frivillig basis återvänder till hem- landet, har inte utvärderats. Ett underrättelsesamtal beräknas ta och samtalet genomförs av en mottagningshandläggare. Handläggaren har inte varit delaktig i att fatta beslut i ärendet. Mottagnings- handläggarna har i de flesta fall en utbildning som jurist, sociolog, socionom, statsvetare eller en examen med någon annan samhälls- vetenskaplig inriktning. Det förekommer också att mottagnings- handläggare har någon språkvetenskaplig examen. Även om hand- läggaren behärskar ett språk som även sökanden talar, ska under- rättelsesamtal alltid ske på svenska. Handläggaren får alltså inte använda sig av sina eventuella egna kunskaper i ett främmande språk. generella riktlinjer anger att en handläggare får tala annat språk än svenska och därigenom dra nytta av sina egna språkkunskaper endast i kontakter med sökande där det inte är SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas fråga om myndighetsutövning, som exempelvis för att avtala tid för ett möte. Någon särskild utbildning i hur en underrättelse av ett beslut ska genomföras får mottagningshandläggare normalt inte. Vid nyanställning utses en mer erfaren kollega som fadder och genom att vara med vid kollegans, eller andra mer erfarna kollegors, samtal får nyanställda lära sig hur ett underrättelsesamtal ska gå till. Inom ramen för kursverksamhet – Migrationsprogrammet – ges allmän undervisning i samtalsmetodik. Dessa kurser är dock inte obligatoriska för mottagningshandläggare och de medarbetare som deltar i kurserna gör det oftast efter en tids anställning. Vid underrättelsesamtalet träffas således mottagningshandläggaren och sökanden. Dessutom medverkar en tolk, vilket i princip alltid sker per telefon. Ett underrättelsesamtal ska normalt inledas med att handläggaren kortfattat redogör för hur be- dömning i den aktuella ärendetypen i allmänhet går till. Sökanden får information om att prövning är individuell och mottagningshandläggaren berättar kortfattat om tillämplig lag- stiftning i utlänningslagen. Det förekommer också att handlägg- aren berör den landinformation som är aktuell i ärendet. Samtalet övergår därefter till att närmare behandla sökandens ärende. beslut läses normalt sett inte upp i sin helhet, även om det förekommer att så sker. Mottagningshand- läggaren redogör vanligtvis för beslutet med egna ord och läser alltså inte innantill i beslutet. Under samtalet får sökanden veta utgången i ärendet (om han eller hon fick bifall eller avslag till sin ansökan) och får en samman- fattande redogörelse för grunderna för beslutet. Målet för samtalet är att sökanden ska få svar på frågan varför blev utgången så här?. Hur ett underrättelsesamtal i detalj är utformat beror till stor del på vilka önskemål sökanden själv framför. Hans eller hennes frågor styr i stor utsträckning vad mottagningshandläggaren redogör för. Utgångspunkten är dock att handläggaren endast sammanfatt- ningsvis berättar om skälen för beslut. Om en sökande begär en utförligare redogörelse, får han eller hon dock detta. Det förekommer även att sökanden hänvisas till sitt offent- liga biträde, i de fall då ett sådant biträde finns, för en mer detal- jerad genomgång av beslutet. Ett viktigt moment vid underrättelsesamtal som rör avslags- beslut är att förklara för sökanden vilka möjligheter som står till buds för honom eller henne. Sökanden får information om rätten Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas att överklaga beslutet men även om möjligheten att nöjdförklara sig och acceptera avgörande. Det förekommer att mottagningshandläggare vid beslut som innehåller väldigt korta, intetsägande skäl, känner ett behov av att läsa mellan raderna och på det viset fylla ut beslutet. Som ett exempel kan nämnas ett beslut som anger att sökanden visserligen beviljas uppehållstillstånd men att han eller hon inte får flykting- statusförklaring. Det är i sådana fall inte tillräckligt att endast berätta för sökanden att inte funnit skäl för att ge honom eller henne flyktingstatus och med tolkens hjälp tolka detta till sökandens hemspråk. I stället måste mottagningshandläggaren förklara innebörden av begreppet flyktingstatusförklaring och ofta är det nödvändigt att vid en sådan förklaring göra vissa avsteg från den terminologi som används i beslutet. I det anförda exemplet kan en sökande som inte fått flyktingstatusförklaring således få veta att han eller hon inte fått uppehållstillstånd på grund av politiska skäl. Det är inte ovanligt att sökande ställer frågor om sina beslut som är svåra att besvara för mottagningshandläggarna. Anledningen är ofta att beslutet inte innehåller några utvecklade skäl för det sökan- den efterfrågar. Som exempel kan nämnas de fall då Migrations- verkets beslut utan närmare motivering anger att identitetshand- lingar som sökanden gett in är av enkel beskaffenhet och har ett lågt bevisvärde. Sökanden efterfrågar då ofta skälen för varför handlingarna bedömts ha ett lågt bevisvärde. Handläggaren kan ofta inte lämna något närmare svar på frågan utan kan endast ge exempel på vad det kan ha varit som gjort att handlingen bedömdes på det viset. Således redogör handläggaren i det fallet för att hand- lingen t.ex. kan ha bedömts vara en förfalskning. I sådana situa- tioner kan det vara svårt för en sökande att förstå att mottag- ningshandläggaren inte kan lämna något svar om just hans eller hennes identitetshandling utan endast uttala sig mer generellt. Som stöd för mottagningshandläggaren vid genomförande av underrättelsesamtal finns dels en s.k. samtalsguide, dels en proto- kollsmall med hållpunkter för vad ett möte för underrättelse ska innehålla. Över samtalet ska upprättas ett protokoll och sökanden ska underteckna ett underrättelsekvitto. Samtalsguiden för ett underrättelsesamtal har tagits fram inom som ett underlag för mottagningshandläggarens arbete. Texten är tänkt att fungera som en instruktion för hur en underrättelse om beslut bör gå till. Genom guiden slås fyra över- gripande mål för ett underrättelsesamtal fast: SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas 1.Sökanden ska förstå beslut. 2.Sökanden ska förstå sina alternativ och asylprocessen. 3.Sökanden ska få redogöra för sin inställning till beslutet. 4.Sökanden ska förstå vikten av pass/identitetshandlingar och sitt individuella ansvar. I samtalsguiden utvecklas de fyra övergripande målen ytterligare. Således anges om mål nr 1 att sökanden kortfattat ska få förklarat för sig beslutet utifrån tre aspekter: -Frågan om den allmänna situationen i sökandens hemland kan utgöra grund för skydd. -Frågan om sökanden har gjort sin identitet sannolik och sitt ursprung sannolikt. -Betydelsen av sökandens individuella skäl och hans eller hennes trovärdighet. Inom ramen för det första delmålet (att sökanden ska förstå Migra- tionsverkets beslut) anger samtalsguiden även att sökanden ska informeras om att verket, i de fall då det är aktuellt, vid besluts- fattandet har tagit hänsyn till barnperspektivet. Mottagningshand- läggare uppmanas också att säkerställa att barn som berörs av ett beslut får ta del av beslutet eller att barnets föräldrar förstår att det är deras ansvar att berätta för barnet om beslutet. När det gäller mål nr 2 (att sökanden ska förstå sina alternativ och asylprocessen) anger samtalsguiden följande huvudsakliga del- moment: -Informera om processen och säkerställ att sökanden är med- veten om rätten att överklaga till migrationsdomstol. -Förklara för sökanden att han eller hon har rätt att nöjdförklara sig och den närmare innebörden av en sådan förklaring. -Säkerställ att sökanden förstår att om beslutet inte ändras efter ett eventuellt överklagande så kommer det att innebära att han eller hon måste återvända till hemlandet. Förklara alternativen för återvändande utan att anlägga några värderingar på vilket alternativ sökanden väljer. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas -Erbjud sökanden statistik för handläggningstid och ändrings- frekvens i migrationsdomstolen utifrån sökandens hemland. Statistiken ska presenteras utan att några värderingar anläggs och sökandens önskemål om att inte få del av statistiken ska respek- teras. Mål nr 3 (att sökanden får redogöra för sin inställning till beslutet) innebär att mottagningshandläggaren ska: -Summera och stämma av innehållet i samtalet och sökandens in- ställning till beslutet samt i fråga om pass/identitetshandlingar, ansvar, eventuellt överklagande, nöjdförklaring och självmant återvändande. -Komma överens med sökanden om när nästa samtal ska äga rum. -I de fall då det är aktuellt, fånga upp barnens tankar i samtalet. Slutligen innebär mål nr 4 (att sökanden ska förstå vikten av pass/identitetshandlingar och sitt individuella ansvar) att mottag- ningshandläggaren bl.a. ska: -Resonera med sökanden om hans eller hennes ansvar i identi- tetsfrågan. -Informera om följderna av att pass/identitetshandlingar saknas, särskilt när det gäller en eventuell rättsprocess, vid bosättning i eller vid återvändande till hemlandet. En tid efter det att genomfört ett underrättelse- samtal kallas sökanden på nytt till möte vid något av verkets mot- tagningskontor. Vid ett uppföljningsmöte gås sökandens aktuella situation igenom och beslutet berörs då på nytt. Ett sådant upp- följningssamtal hålls, för de sökande som överklagat sitt beslut till migrationsdomstol, även efter det att migrationsdomstolen har av- gjort målet. Då behandlas migrationsdomstolens avgörande och sökandens alternativ framöver. Andra sätt för en sökande att få del av sitt beslut En sökande som befinner sig i och som har ett offentligt biträde får ofta hjälp av biträdet med att ta del av sitt beslut. Ett offentligt biträde förordnas dock främst i ärenden där sökanden SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas sannolikt kommer att få avslag på sin ansökan vid Migrations- verket. Det är huvudsakligen efter ett avslagsbeslut som sökanden och hans eller hennes offentliga biträde går igenom Migrations- verkets beslut. En sådan genomgång har som främsta syfte att förbereda ett överklagande av beslutet och fokuserar därför på de punkter i beslutet som kan vara avgörande för just överklagandet. Någon mer allmän genomgång av beslutet kan det offentliga bi- trädet sällan bistå med inom ramen för sitt uppdrag. Vid den intervjuundersökning med offentliga biträden som vi låtit genomföra (se avsnitt 6.3) framkom alternativa vägar för sök- ande att få veta innehållet i sitt beslut. Många sökande tar hjälp av anhöriga med kunskaper i svenska eller av någon svensktalande person i bekantskapskretsen. Det förekommer också att en sökande använder sig av någon översättningsfunktion på Internet. Som vi tidigare konstaterat är det huvudsakliga bakomliggande syftet med våra överväganden att öka möjligheterna för de enskilda sökandena att förstå beslut. De förslag vi lämnar har därför samtliga som utgångspunkt att avsikten med dem är att sökandenas möjligheter att ta del av och tillgodogöra sig sina beslut ska förbättras. Även om fokus för våra överväganden är hur ut- formningen av beslut kan utvecklas, har vi under utredningsarbetet även kunnat konstatera att hur besluten förmed- las har stor betydelse för sökanden. Denna fråga ligger enligt vår bedömning, som vi konstaterat inledningsvis i detta avsnitt, inte inom ramen för vårt utredningsuppdrag. Trots detta vill vi i detta sammanhang något beröra vad som fortsättningsvis kan behöva övervägas när det gäller att förmedla beslut till sökandena. De instruktioner som finns inom för hur en sökande via ett mottagningskontor ska underrättas om sitt beslut är enligt vår mening väl utformade, med ett undantag. Instruk- tionen till mottagningshandläggaren att lämna statistik över i vilken utsträckning beslut ändras i högre instans bör enligt vår uppfattning tas bort. Statistiken lämnar ingen informa- tion om en enskild sökandes utsikter till framgång vid ett över- klagande och att lämna sådan information kan i stället ge sken av att prövningen i sökandens ärende är beroende av mer generella överväganden och inte av en individuell prövning. I övriga delar är Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas dock samtalsguiden bra och en underrättelse som genomförs på det sätt som guiden anger bör ge goda förutsättningar för en sökande att förstå sitt beslut. Vid de djupintervjuer med offentliga biträden som vi har låtit genomföra (se avsnitt 6.3) har det emellertid fram- trätt en delvis annan bild av hur underrättelser om beslut går till. De offentliga biträdena har förmedlat en bild av att underrättelse- samtalen är mycket korta och att en sökande i princip endast får reda på utgången i sitt ärende. Någon djupare förståelse av skälen för beslutet och grunderna för avgörande får sökanden alltså inte. Snarare förefaller underrättelsesamtalen enligt vad som framkommit i vår undersökning främst ha funktionen av delgivning och innebär inte någon närmare hjälp för sökandena att tillgodogöra sig besluten. Enligt vår mening är således bilden av hur en underrättelse av ett beslut går till motsägelsefull. I princip samtliga sökande förefaller efter ett underrättelsesamtal ha fått klart för sig utgången i sitt ärende. Däremot verkar de inte ha fått någon närmare kunskap om skälen för beslutet. Uppgifterna från de offentliga biträdena talar dessutom för att sökandena inte har uppfattat det som att Migra- tionsverket gjort några särskilda försök att förklara beslutsmoti- veringen. Att instruktioner för hur underrättelsesamtal ska genomföras inte alltid, eller kanske till och med ofta inte, efter- levs kan bero på bristande resurser eller på att instruktionerna är dåligt anpassade efter hur det är rimligt att i verkligheten genom- föra ett underrättelsesamtal. En annan förklaring kan vara att språksvårigheter försvårat underrättelsesamtalet. Tolkning som sker per telefon är enligt vår mening i princip alltid ett sämre alternativ till att ha tolken personligen närvarande. Riskerna för feltolkning kan öka när tolken medverkar per telefon och telefontolkning kan bidra till att mötesdeltagare uttrycker sig mer kortfattat än annars.14 Det är också tänkbart att psykologiska faktorer ligger bakom diskrepansen. beslut har i merparten av fallen mycket stor betydelse för en enskild sökandes livsförhållanden. Den pressade situationen kan således tänkas bidra till att det är svårt för sökanden att ta till sig den information som lämnas. Mottagningshandläggarna som arbetar med att underrätta sök- ande om beslut har en svår uppgift att utföra. 14 Kommunikationssvårigheter som kan hänga samman med telefontolkning uppmärksammas i Brottsförebyggande rådets rapport 2008:4, Diskriminering i rättsprocessen – Om missgynnande av personer med utländsk bakgrund, se bl.a. s. 60–62. SOU 2013:37 Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Besluten som ska förmedlas innehåller ofta komplicerade juridiska överväganden och beslutens kvalitet varierar när det gäller struktur men även vad avser tydlighet i argumentationen och stringens i de viktigaste delarna av de överväganden som gjorts. Ett beslut som är svårtillgängligt på grund av brister i dessa avseenden får också för- modas vara svårt för en handläggare att klart och begripligt förklara för en sökande. En mottagningshandläggare är i sitt arbete ibland tvungen att göra sig till uttolkare av beslut. Detta innebär, alldeles oavsett hur skicklig och kompetent en hand- läggare är, självfallet ett osäkerhetsmoment. Mottagningshandläggarna har inte deltagit i beslutsfattandet och har ofta inte heller fullständig insyn i sökandens ärende. I vår inter- vjuundersökning har de offentliga biträdena framhållit att det hänt att mottagningshandläggare har lämnat felaktiga uppgifter till sök- andena och att detta troligen beror på att handläggaren just har bristande insyn i ärendet. Vår slutsats när det gäller förmedlingen av beslut är att det kan finnas anledning att utveckla den nuvarande ordningen och för- bättra mottagningshandläggarnas förutsättningar att på ett bra sätt förmedla ett beslut till en sökande. I det sammanhanget kan det finnas anledning att fundera över utbildningen för handläggarna. Självfallet är det också så att ett välformulerat och strukturerat be- slut i enlighet med våra rekommendationer är lättare att förmedla än ett beslut som exempelvis kräver uttolkning av mottagnings- handläggarna. En ytterligare fråga som vi vill uppmärksamma i detta samman- hang rör ansvaret för att en sökande får del av sitt beslut. Vid inter- vjuerna med de offentliga biträdena framhölls från en del håll att det kan ifrågasättas om det över huvud taget ska vara Migrations- verkets uppgift att närmare redogöra för ett beslut. Tveksamheten om detta är en bra ordning gjorde sig enligt biträdena särskilt starkt gällande vid avslagsbeslut. Skälet för detta är att vid ett överklagande är sökandens motpart vid migrationsdom- stolen och att det kanske därför inte är rimligt att sökandens upp- fattning om sitt beslut ska ha sin grund i vad en presumtiv motpart har berättat för honom eller henne. Enligt vår mening förtjänar denna fråga att övervägas. Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas Tolkningen vid kan behöva ses över. En sådan översyn kan bl.a. omfatta frågan om de tolkar som anlitas av bör få särskild information eller utbildning om verkets verksamhet och frågan om hur en god kvalitet på tolk- ningen kan säkerställas. Liksom är fallet med underrättelsesamtalen vid , är en välfungerande tolkning av central betydelse för en sökandes möjligheter att tillgodogöra sig sitt beslut. Tolk- ningen är dock inte viktig endast när det finns ett beslut från utan har för de sökande som finns i stor betydelse under hela ärendeförloppet. Tolkens insats är viktig för att en sökande vid de inledande kontakterna med ska kunna redogöra för samtliga omständigheter som är relevanta för hans eller hennes ansökan om uppehållstillstånd. Vid utred- ningssamtalet har tolkningen betydelse för hur sökandens egen be- rättelse kommer fram i ärendet och vilka uppgifter som därigenom kan läggas till grund för beslutet.