sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — Detta bedömdes av utredningen och dess expertgrupp utgöra en bra grund för en senare och mer noggrann värdering. En sådan värdering bör ske då beslut fattats om avyttring av utpekade fastigheter. Avyttringarna måste då ske planlagt och . Först då blir en värdering mer rättvisande och kan beakta de skilda förutsättningar som vid en given avyttrings- tidpunkt påverkar en fastighets värde. Den marknadsvärdering som genomfördes av fastighetsbestånd redovisas aggregerat inom ramen för Försvars- fastighetsutredningens betänkande.12 De kulturfastigheter inom försvarsfastighetsområdet som ingår i värderingarna kan, som nämnts ovan, inte annat än undantagsvis identifieras på objektsnivå, eftersom de båda utredningarnas utgångspunkt bland annat varit principen om sammanhållen förvaltning i rationella och naturliga förvaltningsenheter. Det innebär således att det inte bedömdes som ändamålsenligt att marknadsvärdera enskilda fastigheter eller grupper av byggnader som beslutats utgöra byggnadsminnen, efter- som de inte föreslås brytas loss ur sitt kulturhistoriska och verk- samhetsmässiga sammanhang. Värderingen utgår i stället från ett hundratal större förvaltningsområden, där bland annat kultur- historiskt värdefulla fastigheter och byggnader ingår. Marknadsvärden för de typfastigheter som marknadsvärderats inom ramen för Statens fastighetsverks arbete, framgår av nedan- stående tabell. Där framgår den variationsvidd som utredningen med stöd av SFV bedömer kan illustrera marknadsvärden för olika typer av kulturfastigheter som utredningen nu föreslår kan avytt- 11Statens fastighetsverk (2012). Förfrågningsunderlag, definitioner och värderingsmetoder. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän Då det gäller fyrar och fyrplatser har också aktuella uppgifter från genomförda avyttringar tillförts underlaget. Tabell 5.2 Exempel på marknadsvärden för vissa typer av kulturfastigheter Marknadsvärden (Mnkr) , herrgårdar och bruk Kungsgårdar, gods och herrgårdar omfattar i regel även betydande markinnehav, vilket ger förhållandevis höga marknadsvärden. Själva bebyggelsen ger inte sällan ett negativt ekonomiskt netto, men sammantaget ger egendomarna ofta ekonomiska överskott. Även om bedömningen vilar på ett litet antal värderade objekt, ger exemplen indikation på betydande spridning i förväntade mark- nadsvärden. Fastigheter som rymmer kulturhistoriskt värdefulla statliga förvaltningsbyggnader kan ge höga marknadsvärden efter- som de också är centralt belägna i stadskärnorna. Det finns dock undantag, vilket kan bero på utsatta lägen invid trafikleder. Lik- nande resonemang kan föras kring det fåtal läromiljöer som kan bli aktuella för avyttring på universitetsorterna. Fyrar och fyrplatser utgör mycket speciella fastigheter, där efterfrågan kan vara svår att bedöma. De avyttringsobjekt som värderats har funnits i ett intervall som legat relativt lågt. Bidra- gande är bland annat de begränsningar som kan finnas i nyttjandet, tids- och lokalmässigt, samt de höga drifts- och underhållskost- nader som utsatta lägen ofta genererar. De exempel på försvars- fastigheter som bedöms kunna avyttras varierar betydligt i upp- skattade marknadsvärden. Vissa objekt har bedömts helt sakna värde, medan andra kan generera betydande belopp. Anlägg- ningarna förknippas inte sällan med underhållskostnader som över- stiger de möjliga intäkterna. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän Inför en avyttring på marknaden ska marknadsvärdet på en fastig- het bestämmas genom en särskild värdering, vilket anges i den för- ordning som gäller överlåtelse av statens fasta egendom.13 Där regleras också att statliga myndigheter har skyldighet att samråda med andra myndigheter inför en försäljning. Det gäller till exempel om det kan antas att en annan myndighet kan behöva fastigheten för sin verksamhet eller att den behövs för de intressen som den myndigheten ska bevaka. Särskilt anges att det ska ske inför försälj- ning av bostadsfastigheter som har ett kulturhistoriskt värde, där samråd ska ske med och berörd läns- styrelse.14 Budgetlagens regel om försäljning av fast egendom till en kom- mun för samhällsbyggnadsändamål kompletteras i förordningen av en angivelse om att fastighetsförvaltande myndigheter ska med- verka till att planeringen av statens långsiktiga behov av mark och lokaler samordnas med den kommunala översiktsplaneringen. Det ska ske i ett så tidigt stadium av planeringen att avvägningen av den framtida markdispositionen i huvudsak är klarlagd och en princip- överenskommelse är träffad mellan parterna, när en kommuns önskemål om förvärv av en viss fast egendom aktualiseras, Det anges också att när en kommun inom överskådlig tid kan komma att behöva en fastighet för samhällsbyggnadsändamål och staten bedöms kunna avstå från den, ska den fastighetsförvaltande myndigheten se till att en framtida överlåtelse inte försvåras. Om en överlåtelse blir aktuell utan att kommunens behov har klarlagts ska myndigheten undersöka detta behov.15 Flera av de kulturfastigheter som ingått i urvalsramen har visat sig bestå av statligt ägda eller förvaltade byggnader och objekt på ofri grund. Sådan lös egendom som står till regeringens disposition omfattas också av budgetlagens regler om försäljning av fast egendom.16 Regelverket kring statens avyttringar har utretts med anled- ningen av den gjorda översynen av statens fastighetsförvalt- ning. Utredningen hänvisar till det särskilda betänkande som då lämnades, där det mer i detalj framgår hur en process med för- 13Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m., 7 §. 14Ibid., 9 §. 15Ibid., 10 §. 16Budgetlag (2011:203), 8 kap. 5 §. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän säljning av fastigheter kan utformas.17 En tillkommande aspekt är de bestämmelser som finns i FSBM, som närmare anger förutsätt- ningar vid överlåtelser av statliga byggnadsminnen till annan, bland annat att det inte får ske om det finns risk för att överlåtelsen kan leda till att det kulturhistoriska värdet minskar.18 Då det gäller den nu aktuella utredningens förslag om möjlig överföring eller avyttring av kulturfastigheter, finns utöver sed- vanliga regler sammanfattningsvis en rad ytterligare förhållanden att beakta, som gäller särskilda förutsättningar som är knutna till fastigheterna, eventuella donationsförhållanden och särskilda villkor, förutsättningar för fortsatt tillgängliggörande, anknytning till omgivande fastigheter och ägande, fortsatt underhåll och vård fram till eventuell avyttring, lämplig tidsplan för avyttringar. En rad särskilda förutsättningar påverkar om fastigheter lämpar sig för avyttring. Exempel på detta är trafikfastigheter som ofta rym- mer byggnader som inte lämpar sig för ny verksamhet på grund av höga bullernivåer eller föroreningar. Vissa försvarsfastigheter rym- mer också en problematik som påverkar förutsättningarna för avyttring. Exempel på detta gäller kustartilleripjäser eller mot- svarande, där kretsen möjliga ägare är begränsad. Äldre byggnads- minnesmärkta försvarsobjekt som rymmer sådana mer eller mindre funktionsdugliga pjäser innebär normalt att ägande och vapenlicens av pjäserna sker genom . Försälj- ning på öppna marknaden låter sig först ske om pjäserna demonte- rats, vilket representerar betydande kostnader. Demontering inne- bär också att staten behöver ta ny ställning till det gällande antik- variska skyddet. Militära övningsområden kan ofta inte nyttjas för andra ändamål förrän erforderlig marksanering skett. Ett eventuellt beslut om överlämnade av sådana olika typer av markområden måste därför föregås av en omsorgsfull riskanalys. Säkerhetskrav kan försvåra avyttring av militära anläggningar, ruiner och brist- 17SOU 2010:92, s. 99 ff. 18FSMB, 8–9 §§, finns motsvarande bestämmelser i förordningen (2013:558) om statliga byggnadsminnen, 9–10 §§. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän fälligt underhållna byggnader, även om det handlar om mer över- blickbara och begränsade fysiska risker. I vissa fall kan ny fastighetsbildning skapa förutsättningar för att delar av en statlig fastighet kan avyttras. Fastighetsbildning är dock inte alltid möjlig, till exempel i anslutning till järnvägens ban- områden, och är också förknippad med kostnader. Fastigheter som en gång donerats till staten kan ha särskilda villkor inskrivna i gåvobreven. Det kan gälla dispositionsrätt från de tidigare ägarna, vägrättigheter eller andra förhållanden som sam- manhänger med fastighetens vård. En del av urvalets kulturfastig- heter utgör donationer, där bakomliggande förhållanden kan behöva utredas ytterligare §inför eventuella avyttringar. Tillgängliggörande av de statliga kulturfastigheterna kan ske på olika sätt och med olika ambitionsnivåer. Det behöver inte alltid innebära att allmänheten ska kunna besöka byggnader och anlägg- ningar, dokumentation och modern teknik kan skapa nya förut- sättningar. Vissa objekt ligger så otillgängligt till att de helt saknar förutsättningar att bli fysiska besöksmål. I den sammanlagda avväg- ningen av vilka fastigheter som staten långsiktigt bör förvalta har utredningen därför också beaktat förutsättningarna för tillgänglig- görande. Det kan i enskilda fall innebära att vissa objekt prioriterats för en statlig fastighetsportfölj, medan andra föreslås avyttras. Svårigheter att tillgängliggöra kan också sammanhänga med objek- tets långsiktiga driftsekonomi, exempelvis kan otillgängliga och utsatta byggnader, som vissa fyrar, visa sig mer kostsamma att underhålla än andra. Regelverket kring avyttring av fastigheter ger vissa möjligheter att överföra mark och byggnader till anknytande kommuner och andra markägare. Olika typer av förtur kan innebära att fastig- heterna på ett förutsägbart sätt tas om hand av nya ägare, vilket kan leda till lämpliga långsiktiga ansvarstaganden utanför staten. Lag- stiftningen innebär dock ett skydd som följer med fastigheten oavsett ägare, vilket tillsammans med en effektiv tillsyn kan ge det skydd som erfordras. Avyttringsbeslut, till exempel att fastigheten förs upp på en avvecklingsplan, får inte innebära eftersatt underhåll. Regelverket förutsätter att den ansvariga myndigheten upprätthåller lämpliga vårdinsatser under hela processen, fram till dess en kulturfastighet bytt ägare. Det kan vara särskilt svårt att motivera för de myndig- heter som saknar anvisade uppgifter och resurser då det gäller att ta hand om fastigheter och byggnader som inte längre behövs i verk- Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän En tydligare styrning av myndigheterna i detta avseende är därför önskvärd, vilket utredningen återkommer till i ett senare avsnitt av betänkandet. Tidsplanen för avyttringar ser olika ut för olika objekt. Varje enskild kulturfastighet som ska avyttras förutsätter en individuell bedömning där möjliga intressenter, marknadssituation, långsiktig driftsekonomi, fortsatt skyddsbehov och framtida nyttjandemöjlig- heter måste bedömas. För vissa av objekten finns sannolikt mycket få potentiella intressenter som önskar och har ekonomiska och verksamhetsmässiga förutsättningar att ta över ägaransvaret. Det kan då visa sig att en avyttringsprocess tar mycket . Utredningens bedömning: Staten bör formulera en uttalad strategi för sin fastighetsförvaltning och de uttryck den bör ta inom det kulturhistoriska området. Staten anger ramar för det offentliga åtagandet inom kulturmiljö- området genom att definiera mål, utveckla ändamålsenlig reglering och tillhandahålla erforderliga resurser för bidrag, stöd och det övergripande arbetet. Kulturmiljöarbetets framtidsfrågor tas upp i propositionen Kulturmiljöns mångfald. Grunden för kultur- politiken är kulturens egenvärde, men kulturarvet ger också per- spektiv på samhället och dess utveckling och berikar människors liv. Kulturarvet tillhör alla och bör ses som en kraft i samhället som kan bidra till utveckling och förnyelse.1 Kulturhistoriskt värde handlar bland annat om möjligheterna att få kunskaper men också en förståelse för kulturhistoriska skeenden och företeelser, se sam- manhang och livsvillkor som präglat olika samhällsgrupper, män och kvinnor, ungdomar och äldre. Det är också viktigt att skapa förutsättningar för att kulturmiljöarbetet förnyas och utvecklas, att öppna för nya samverkansformer där ideellt och professionellt kan mötas.2 Staten kan sägas ta ett ansvar för helhetsperspektivet genom att ge förutsättningar för att det samlade kulturarvet ska bibehållas och utvecklas, inte förfaras och eroderas. Det sker genom etablering av ett skyddande regelverk, uppgiftsfördelning till sak- och tillsyns- ansvariga myndigheter och genom att skapa förutsättningar för olika aktörers möjlighet att vårda och utveckla kulturarvet. Inrät- tandet av ett stödjande bidragssystem parallellt med regelverket 2012/13:96, Kulturmiljöns mångfald, s. 33–34. utgör en viktig del i detta. Att skapa helhetsperspektiv innebär också att tydliggöra roller. Staten tar självt ett betydande ansvar för sin egen del i det gemensamma kulturarvet. Medverkan sker i arbetet med att ta fram analyser av samhället och de samhälleliga processerna och att lyfta fram och belysa historien och olika aktörers betydelse i den utveckling som skett. Statens egen historia med över tiden skiftande uppgifter och institutionella manifestation finns där med som en betydelsefull del. Det innebär också att utveckla det pedagogiska arbetet och berättelserna kring historiska händelser och geografiska platser med anknytning till fastigheter som belyser samhällets utveckling och statens roll. Där- med underlättas samhällsmedborgarnas tillgång till den egna histo- rien, som kan diskuteras och tolkas utifrån dåtid, nutid och fram- tid. Den statliga förvaltningspolitiken diskuteras utifrån grund- läggande och mer bestående värdegrunder kring demokrati och öppenhet, rättssäkerhet och god hushållning med samhällets resur- ser. Förvaltningspolitiken utvecklas och förändras i en miljö som kännetecknas av globalisering, kompetenshöjning, demografiska förändringar och nya utmaningar med klimatförändring och snabb teknikutveckling. Fler utförare av offentligt finansierade tjänster ökar kraven på hållbara regelverk och effektiv tillsyn. Ökad sam- ordning och utvecklat samarbete eftersträvas, såväl mellan myndig- heter som med kommuner, företag och andra aktörer.3 Innovation och entreprenörskap uppmuntras. Regeringen konstaterar i sin senaste förvaltningspolitiska proposition att staten inte ska ta en aktiv roll inom de områden där fungerande marknader finns. Privata företag och statliga myndigheter konkurrerar inte på lika villkor. Det konstateras att statliga myndigheters närvaro på mark- nader i många fall fungerar hämmande för marknaders expansion och utveckling.4 En följd av den omfattande fastighetsreformen är att statliga fastighetsbolag och andra aktörer i betydande utsträck- ning förvaltar det statligt byggda kulturarvet. Relationsändringen med innebar också en stor föränd- ring, där det direkta ansvaret för landets kyrkobyggnader inte längre ligger inom staten. Statens kvarvarande åtaganden inom fastighetsområdet har därefter diskuterats inom en rad utredningar. Statens fastighetsverks Kulturfastighetsutredning pekade på att det 3Regeringskansliet (2012). En statsförvaltning i förnyelse. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 62. kvarstående statliga förvaltningsuppdraget för kulturfastigheter tydligare borde relateras till samhällsnyttan.5 Det kan bland annat ske genom samverkan med olika aktörer för att utveckla besöks- mål, skapa nya arbetstillfällen och generera skatteintäkter. De resultatkrav som kan ställas upp för hur samhällsnyttan kan ut- formas borde enligt utredas vidare. Figur 2 som en process med flera ingående variabler kring anskaffning, förvaltning och avyttring av fastigheter i samspel med nyttjare och förvaltningsaktörer Staten har i sin förvaltning också ansvar för att utveckla det urval kulturfastigheter som staten äger och förvaltar, föra dialog med omvärlden, följa upp och utvärdera de förändringar som sker. Det statliga beståndet utgör en bas för forskningen liksom för andra brukare, i vissa fall genom att byggnadsminnen och andra objekt upplåts på arrendebasis över . Beståndet utgör en naturlig bas för nationellt och internationellt erfarenhetsutbyte, samverkan 5 (2009). , del 1, s. 5. med lokala företag och andra aktörer, ideella krafter, skolor och enskilda. Kulturmiljöerna kan nyttjas som åskådningsexempel i diskussion av aktuella frågor kring miljö, energi, hållbar utveckling, regional tillväxt, byggenskap och hantverk. Kulturfastigheterna utgör i sig en kunskapsbank och en bas för lärandet. Riktlinjerna för den statliga fastighetsförvaltningen utreddes inom ramen för Utredningen om en översyn av Statens fastighets- förvaltning. Enligt utredningen bygger dagens fastighetsförvaltning på ett antal väl fungerande grundprinciper, bland annat att förvalt- ning och brukande ska särskiljas och att staten så långt möjligt ska samordna det ägande som sker i myndighetsform.6 Det har i Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning också konstaterats att den nuvarande förvaltningsförordningen bara innehåller ett fåtal bestämmelser som rör den löpande förvaltningen.7 Det efterlystes bland annat att förvaltningsuppdragen skulle följas av krav på att hålla aktuella förteckningar liksom att ta fram konkreta och långsiktiga planer för drift och underhåll av fastigheterna. Den nu aktuella utredningen bedömer på motsvarande sätt att det skulle innebära fördelar att införa en sådan reglering. En rad frågor kring den statliga fastighetsförvaltningen möter således kulturpolitiska ambitioner och utgångspunkter. Samman- taget finns därför goda skäl att staten formulerar en uttalad strategi för sin fastighetsförvaltning och de uttryck den bör ta inom det kulturhistoriska området. 6SOU 2011:31, s. 177 ff. 7SOU 2010:92, s. 93 ff. 6.2Hållbar statlig fastighetsförvaltning – att hålla samman eller samverka Utredningens bedömning: Principen om sammanhållen för- valtning talar för att kulturhistoriska objekt ska förvaltas i sitt sammanhang och inte onödigtvis splittras upp mellan olika för- valtare. Kulturhistoriskt värdefulla byggnader och anläggningar med högt teknikinnehåll, särskilt om de behövs i pågående verksam- het, bör kunna kvarstå hos nuvarande förvaltande myndighet. Förvaltningen av det statliga kulturarvet skulle vinna på ökad myndighetssamverkan, t.ex. genom att stärka det befintliga Sam- verkansforum. Utredningens direktiv anger att förslag ska läggas om en samlad förvaltning vid av det kulturhistoriskt värde- fulla kulturarv som fortsatt bedöms passa för statlig förvaltning. Utredningens förslag tar också i betydande utsträckning sin utgångspunkt i detta. Förvaltningen berör och har också att ta hän- syn till flera olika samhällsområden med politiska mål och lagstift- ning, de kulturhistoriska värdena har skapats i sina sammanhang, med olika ursprung i människors verksamheter. Dagens syn på det skyddsvärda kulturarvet och kulturmiljön innebär därför ett i vissa avseenden förändrat förhållningssätt. Vi har gått från en mer objektinriktad syn mot en ökad betoning av helheter och sam- manhang, som på ett pedagogiskt sätt kan underlätta förståelsen av historiska och samhälleliga förhållanden och utvecklingsprocesser. Det kan innebära att vissa kulturhistoriskt intressanta fastig- heter och byggnader fortsatt bör förvaltas i dessa sammanhang, snarare än att delas upp mellan olika ägare/förvaltare. Det kan till exempel beröra förvaltningen av en rad byggnadsminnen inom försvars- och trafikområdet, liksom då det gäller skyddsvärda bygg- nader som ingår i naturreservat och andra former av skyddad miljö. Utgångspunkter måste vara att också skapa förutsättningar för rat- ionalitet och ekonomi i förvaltningen. Frågan har tidigare berörts i kapitel 4. Kulturhistoriskt värdefulla byggnader och anläggningar med komplicerad konstruktion och högt teknikinnehåll, särskilt där objektet ingår i och behövs för pågående verksamhet/drift, bör kunna kvarstå i nuvarande myndighets förvaltning, snarare än att föras till särskild fastighetsförvaltande myndighet. Exempel finns inom trafikområdet, som broar, kanal- och slussområden samt järn- vägsobjekt. Det kan även gälla försvarsanläggningar av säkerhets- och sekretesskäl. Ett alternativt val är att flytta förvaltningsansvaret och att genom överenskommelser mellan myndigheter söka säkra kompetens i drift och underhåll. Med tanke på den omfattande kompetens som kan krävas för detta kan det dock vara tveksamt ur effektivitetssynpunkt. En särskild aspekt i detta sammanhang gäller det kulturhistoriska värdet av att byggnadsminnet/objektet ingår i en fortsatt aktiv verksamhet, ett levande kulturarv. En särskild problematik kan ligga i statens förvaltning av sådana fastigheter och objekt som berörda myndigheter inte själva äger. Under utredningsarbetet uppmärksammades att myndigheter i vissa fall förvaltade anläggningar eller byggnader på ofri grund, lik- som att förvaltning i vissa fall skedde för annan myndighets räk- ning. Under sådana förhållanden kan svårigheter uppstå då det gäller den långsiktiga planeringen för nyttjande, investeringsbehov och ekonomisering. Utredningens mer principiella utgångspunkt är här att staten inte bör förvalta fastigheter, byggnader eller andra objekt som inte är i statlig ägo. Den inbördes fördelning av förvalt- ningsansvaret som kan komma att ske mellan olika myndigheter kan dock främst ses som en intern organisationsfråga för staten och bör bedömas utifrån behoven av att tillgodose kompetens och verksamhet. En sådan inbördes ansvarsfördelning kräver dock tydlighet genom att särskilda överenskommelser eller uppdrag tecknas avseende ekonomiska och andra förutsättningar. Samhällets utveckling ställer ökade krav på samverkan mellan myndigheter. Det kan också aktualisera intressekonflikter i för- hållande till andra krav och andra regelverk. Myndighetssamverkan kring kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och byggnader kan motiveras av verksamhets- eller kompetensskäl, under övergångs- skeden (bland annat i samband med avyttring), i samband med till- syn eller då det gäller att utveckla rationella upphandlingsrutiner för underhåll, drift och utveckling av objekten. Samverkan kan också bli aktuell med externa aktörer. Exempel på det sistnämnda är de önskemål om övertagande av fyrar som framförts. Samverkan kan vara nödvändig, utgöra positiva alternativ till byte av ägande och förvaltarskap, men kan också skapa otydlighet kring ansvarig- het och långsiktighet för de objekt det gäller. Ett uttryck för det behov som finns av erfarenhetsutbyte och kvalitetsarbete är det Samverkansforum för statliga byggherrar och förvaltare, som tillkom 2001. Bakgrunden är att regeringen via gav dåvarande , Statens fastighets- verk, , och dåvarande Väg- verket i uppdrag att bilda ett kvalitetsråd för statliga byggherrar och förvaltare. Samverkansforums syfte är att utveckla byggherre- och förvaltarrollen genom förbättrad samverkan inom de statliga verksamheterna. Nuvarande deltagare är , , , , , , och , medan inte längre deltar i arbetet. Medverkan är öppen för byggande och förvaltande statliga myndigheter och bolag. Samverkansforums aktuella strategiplan lyfter fram ett starkt kansli som plattform för utveckling och effektivisering genom nät- verkande, kompetensutbyte och gemensamma lösningar. Represen- tanter för de ingående organisationernas ledningar konstituerar styrgrupp för Samverkansforum, vars arbetssätt präglas av helhets- syn och samverkan.8 Samverkansforum fyller en viktig funktion som enligt utred- ningens bedömning kan utvecklas ytterligare och ges ökad bety- delse då det gäller statens kulturhistoriska förvaltningsuppgifter.