sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — Ett annat exempel är den effektivitetsgranskning som Inspektionen för socialförsäkringen ska genomföra gentemot och delar av och Skatteverket.18 Utvecklingen av denna typ av myndigheter finns närmare beskriven av Statskontoret.19 Till detta kommer en utveckling med ökande krav på att s.k. tillsynsorgan bildas för specifik statlig verksamhet. konstitutionsutskott har t.ex. uttryckt att det är problematiskt att det saknas ordinarie tillsyn inom migrationsområdet, socialförsäkringsområdet samt kriminalvården. Upprinnelsen är bland annat ett ökande antal klagomålsärenden som därmed tar huvuddelen av JO:s handläggningsresurser i anspråk. Detta medför enligt KU även att JO:s ställning som extraordinärt tillsynsorgan under äventyras.20 Det problem som anförs är att JO allt oftare utreder ärenden som i egentlig mening inte innehåller rättsliga aspekter utan snarare berör frågor om bemötande och levnadsvillkor. Ärenden som enligt KU bättre utreds av någon annan än JO.21 Vi menar först och främst att begreppet tillsyn används på ett i sammanhanget olyckligt sätt. Regeringen har i en utförlig skrivelse till 2009 utvecklat sin syn på en tydlig och mer enhetlig tillsyn.22 Begreppet tillsyn bör enligt regeringen främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Vidare framgår av skrivelsen att sanktioner är ett verktyg för regelefterlevnad. När en konstaterad brist är allvarlig bör verksamheten antingen kunna få sitt tillstånd återkallat eller, vid verksamhet som inte är tillståndspliktig, förbjudas. Det torde falla på sin egen orimlighet att regeringen skulle vilja att myndigheter börjar utsätta varandra för diverse sanktioner, om det överhuvudtaget är möjligt. Slutligen framgår av regeringens skrivelse att viss verksamhet som visserligen syftar till att stärka efterlevnaden av beslutade föreskrifter, men som är av säregen och mycket ingripande karaktär, normalt sett anses falla utanför tillsynsområdet. Men även om riks- 18De två nämnda myndigheterna har ett årligt sammanlagt anslag på . 19Statskontoret (2011) Fristående utvärderingsmyndigheter – en förvaltningspolitisk trend? 2011/12:KU6. 21Betänkande 2010/11:KU16. 22Skr 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. dagen skulle ersätta begreppet tillsyn i sammanhanget med något av de många näraliggande begreppen – övervakning, efterlevnad, inspektion, kontroll, besiktning, uppsikt och överinseende – är det principen som sådan vi invänder mot. En central fråga i sammanhanget att ta ställning till är vem som är bäst lämpad att ta sig an frågor och klagomål som inte är av direkt rättslig karaktär. Vi menar att detta otvetydigt måste vara ett ansvar för den myndighet vars verksamhet det gäller och att de ska vara en integrerad del av ett förbättringsarbete. Det är principiellt felaktigt att lägga uppgiften på tredje part – om en myndighet t.ex. ger människor dåligt bemötande kan detta inte tillsynas bort. Problemet måste i stället avhjälpas med ett internt utvecklingsarbete där verksamheten får kontinuerlig återkoppling kring verksamheten ur kundens perspektiv.23 På motsvarande sätt finns det inget belägg för att tillsyn i sig kan åstadkomma kortare handläggningstider. Med tillsyn skapas däremot risken att handläggningstiderna minskar inför nästa inspektionstillfälle på bekostnad av andra värden, till exempel kvaliteten i besluten. En potentiellt bättre strategi är att myndigheter har fungerande uppföljningssystem som belyser varje enskilt ärende och att medarbetarna använder detta som underlag för att förbättra verksamheten.24 Vi menar att det är en felaktig väg att gå när myndigheter inrättas under regeringen med huvudsaklig uppgift att granska andra myndigheter under regeringen, och att de är direkt kontraproduktivt för att utveckla förvaltningen.25 Den statliga förvaltningen och dess utveckling måste byggas på tillit. De kontrollorgan som redan finns, och som huvudsakligen ligger under , menar vi är den ordning som bör vidmakthållas. När regeringen har behov av fördjupad granskning av sina myndigheter görs det lämpligen även fortsättningsvis genom särskilda uppdrag till t.ex. Statskontoret, eller en särskild utredare. 23Denna återkoppling kan till exempel ske genom kundundersökningar, klagomålshantering eller via en ombudsmannafunktion på myndigheten. 24Innovationsrådet (2013), Mätningar för bättre styrning– att synliggöra och hantera variation för styrning och förbättring av offentlig verksamhet. I rapporten beskrivs hur uppföljningen av verksamheten kan utvecklas till att se varje enskilt ärende. 25Denna väg lär leda fram till den romerska poeten klassiska fråga om vem som ska vakta väktarna (Quis custodiet ipsos custodes? 8.4Bygg en infrastruktur för idé- och kunskapshantering i offentlig verksamhet Förslag: Upprätta ett system för idé- och kunskapshantering i offentlig verksamhet. Bedömning: Ett myndighetsgemensamt system för idéhantering, kunskapsdelning och samarbete kan bidra till att effektivisera problemlösning över myndighetsgränserna och att i större utsträckning dra nytta av den samlade kompetens och de idéer som finns i offentlig sektor. Arbetet ska ta sin utgångspunkt i det arbete med idé- och kunskapshantering som påbörjats i några statliga myndigheter och kommuner. En metod som visat sig vara ändamålsenlig i stora företag som vill förbättra sin innovationsförmåga är uppbyggnaden av nya arbetssätt i kombination med ett IT-stöd genom s.k. idéhanteringssystem (se avsnitt 6.5). I dessa försöker man matcha idéer som medarbetare vill dela med sig av med de behov eller problem som andra i organisationen söker svar på. bedömer att nya arbetssätt för idéutveckling kombinerat med idéhanteringssystem kan bidra till att frigöra offentliganställdas innovationskraft, styra idéer dit de behövs, tydliggöra processen för förbättringsförslag och återkoppling samt sammanföra personer som arbetar med likartad problemlösning i olika delar av offentlig verksamhet. Matcha problem och lösningar Det finns många skäl för att pröva ett myndighetsgemensamt idéhanteringssystem. känner medarbetarna sällan till vilka problem som söker sin lösning, och deras kompetens och idérikedom tas inte tillvara fullt ut. Detta gör att idéer som hade kunnat uppstå inte gör det. I ett idéhanteringssystem kan man starta en idélåda för varje utvecklingsbehov och göra det enkelt för alla i organisationen att se vilka utmaningar och problemställningar som söker lösningar för tillfället. Ju fler som känner till vad som behöver lösas, desto större pool av kompetens, kreativitet och erfarenheter kan idéer utvinnas ur. Genom ett organisationsöverskridande system tar man tillvara på hela kompetensen i förvalt- Systemet kan också överbrygga problemet med att idéer inte alltid uppstår då organisationen har förmåga eller behov av att tillvarata dem. Idéerna sparas i systemet till dess att ett utvecklingsbehov som matchar idén uppstår. Matchningen av idéer och behov görs inte bara , utan också över organisationsgränser på ett automatiskt och på ett icke-hierarkiskt sätt. Idéerna styrs direkt dit efterfrågan finns utan fördröjning eller bedömning av någon mellanhand. Idégivarens organisatoriska placering eller funktion har därmed ingen betydelse utan förslaget kommuniceras direkt till rätt instans vilket gör att man undviker problemet med att goda idéer fastnar i miljön nära idégivaren. Ett sätt att skapa hög mottagarkapacitet för de idéer som inkommer är att göra systemet efterfrågestyrt, så att bara den som har mandat och resurser att vidta åtgärder kan starta en idélåda. På så vis finns det handlingsberedskap bakom varje idélåda dit idéer kanaliseras. Matchningsfunktionen i ett myndighetsgemensamt system för idéhantering kan hjälpa goda exempel att få spridning på åtminstone två sätt. Dels för att idéer som redan finns i systemet matchas till sådana behov som redan lagts in, så att de direkt dyker upp om ett behov som redan funnit sin lösning matas in i systemet igen. Dels genom att medarbetare på alla inkopplade myndigheter kan se behovet och då kan berätta om ifall man känner till att och hur detta behov redan lösts på den egna myndigheten. Systemet underlättar också för medarbetare med liknande idéer från olika delar av offentlig verksamhet att hitta varandra och tillsammans jobba vidare med idéer och koncept. I ett idéhanteringssystem får en idégivare information om liknande idéer redan finns i systemet. Idégivaren kan då välja att i stället bygga vidare på befintlig idé och starta en diskussion eller samarbete med dem som redan tänker kring ett liknande problem. Vidare är idéhanteringssystem ett sätt som förenklar återkoppling till idégivaren. Dels kan andra användare se vilka idéer som har kommit in och har möjlighet att lämna synpunkter både genom att markera sitt gillande för förslaget eller genom att kommentera det, och dels meddelas idégivaren om den ansvarige för en idélåda går vidare med idén. Återkopplingsfunktionen gör det också enklare att i innovationsarbetet involvera även de medarbetare som inte är så bra på att komma med egna idéer. Synpunkter och vidareutveckling av idéer är också viktiga steg i innovationsprocessen. Man skulle också kunna beskriva idéhanteringssystem som ett sätt att göra en viktig del av innovationsprocessen mer transparent och tydlig för medarbetarna eftersom det går att se t.ex. vem som är ansvarig för ett visst innovationsbehov, vilka idéer som inkommit och var i genomförandeprocessen de befinner sig. Slutligen kan idéhanteringssystem vara ett verktyg för att föra in och integrera kunders och övriga intressenters behov och idéer i verksamhetsutvecklingen. De synpunkter, idéer och behov som artikuleras av medborgare, företag och andra kan föras in i systemet och därigenom matchas med rätt personer och kopplas samman med sådant utvecklingsarbete som bedrivs. Det är värt att påpeka att ett idéhanteringssystem inte enbart är en IT-lösning, även om IT-stödet givetvis är en central komponent. Det krävs att kulturen stödjer nytänkande och att det finns mod att arbeta öppet med sina utvecklingsbehov och idéer. Ett idéhanteringssystem kan dock bidra med att skapa en tydligare struktur för idéhantering och innovationsarbete vilket gör att vi bedömer det som mer sannolikt att myndigheter lyckas arbeta strukturerat med innovationer och idéer med ett sådant system än utan. föreslår att det i avsnitt 8.5.5 föreslagna utvecklings- och kompetenscentret tar ett projektägaransvar i inrättandet av ett myndighetsgemensamt idéhanteringssystem. bedömer att ett sådant arbete bör inledas med en behovsanalys hos myndigheterna och en analys av hur några befintliga idé- och kunskapshanteringssystem i offentliga organisationer i och utomlands fungerar samt hur genomförandet har gått i dessa organisationer. Vidare tror vi att det vore lämpligt att systemet först prövas på ett antal myndigheter men att systemet är öppet för samtliga statsanställda. Stor vikt bör läggas på hur själva implementeringen och introduktionen går till i de medverkade myndigheterna. 8.5Stärk myndigheternas förmåga till ökad innovation och utveckling 8.5.1Låt innovations- och förändringsarbete genomsyra rekrytering och löpande styrning av statliga myndigheter Förslag: Förmåga till och erfarenhet av innovations- och förändringsarbete ska vara en del i kravprofilen vid rekrytering av myndighetschefer. Bedömning: I samband med att regeringen utser en myndighetschef bör regeringen klargöra vilka förväntningar den har på myndighetens utvecklings- och innovationsarbete samt på myndighetens samarbete med andra myndigheter och aktörer. Hur detta arbete fortskrider ska därefter vara en del av den löpande dialogen med och styrningen av myndigheten. är positivt till det arbete som regeringen har bedrivit för att utveckla rekryteringsförfarandet av myndighetschefer och att man tydliggjort kravprofilerna. Dock visar vår genomgång av annonser vid rekrytering av myndighetschefer (se avsnitt 5.4) att mer bör kunna göras vad avser innovations- och förnyelsedimensionen. Ett viktigt led i att uppnå målet om en innovativ och samverkande förvaltning är rekryteringen av myndighetschefer. Vi menar att regeringen behöver tydliggöra kravet på ordinarie verksamhetsutveckling och i högre grad efterfråga tilltänkta myndighetschefers förmåga att förnya verksamheten. föreslår därför att förmåga och erfarenhet av innovations- och förändringsarbete ska beaktas vid framtagandet av kravprofiler för rekrytering av statliga myndighetschefer. I samband med att regeringen utser en myndighetschef ska regeringen klargöra vilka förväntningar den har på myndighetens utveckling och samverkan med andra myndigheter och aktörer. Regeringen bör även klargöra hur regeringen avser att följa upp detta. Det är i sammanhanget viktigt att göra en tydlig koppling mellan myndighetens utvecklingsinriktning och personliga målsättningar och incitament för myndighetschefen. Hur väl myndigheten och myndighetschefen lever upp till förväntningarna ska där- efter vara en del av den löpande dialogen med och styrningen av myndigheten. De statliga myndighetschefernas uppdrag och arbete ska genomsyras av hur de enskilt och i samverkan med andra kan utveckla och förnya verksamheten för att skapa värde för medborgare och företag. För att få en värdeskapande, innovativ och samverkande förvaltning behöver regeringen tydligare lyfta fram de statliga ledarnas uppdrag att förnya verksamheten. Förnyelseuppdraget bör vara en levande del i arbetet och i dialogen med uppdragsgivaren och gå som en röd tråd genom hela anställningen: från rekrytering och de löpande resultatdialogerna, avstämningarna, utvecklings- och lönesamtalen till det att uppdraget som myndighetschef avslutas. Förslag: och Kommuner och Landsting bör som en del i genomförandet av den offentliga arbetsgivarpolitiken närmare analysera olika former av incitament som kan gagna ett uthålligt förnyelsearbete utifrån en helhetssyn. I avsnitt 6.4.1 ges en bakgrundsbeskrivning av hur man kan se på olika typer av incitament som ett sätt att ytterligare motivera medarbetarna och vilka utmaningar som finns med att tillämpa belöningssystem på komplexa arbetsuppgifter och i verksamheter med svårmätbara resultat. Vi menar att det behövs mer kunskap om hur offentliga arbetsgivare arbetar med incitament och om det finns goda och dåliga exempel att lära av. Visserligen torde förutsättningarna för incitamentsstrukturer och system skilja sig åt mellan det privata och offentliga, men det är uppfattning att det trots detta torde finnas möjligheter att i betydande omfattning utveckla incitamentsstrukturer i det offentliga. Statliga myndigheter har stora möjligheter att tillsammans med de lokala arbetstagarorganisationerna genom lokala kollektivavtal åstadkomma verksamhetsanpassade regler i löne- och förmånsfrågor. Avtalen är viktiga verktyg att använda i arbetet med att effektivisera verksamheten inom det statliga avtalsområdet. En del av analysen skulle kunna omfatta dessa enskilda överenskommelser och huruvida myndigheter arbetar strategiskt med dessa för att främja nytänkande och förnyelse. 8.5.3Ge myndighetschefer stöd att leda och utveckla innovativa och samverkande verksamheter Förslag: Utveckla ett program för myndighetschefer som stödjer dem i arbetet att utveckla och förnya offentlig verksamhet. Förslag: Utvecklings- och kunskapscentrumet (se förslag i avsnitt 8.5.5) ska erbjuda expertkunskap till myndighetsledningar i frågor om verksamhetsutveckling. Stödet till myndighetschefer för att utveckla och förnya statlig verksamhet är otillräckligt. Att driva innovations- och förnyelsearbete är svårt och kräver såväl specifik kunskap som stöd av mer individuellt slag. Vi tror därför att en framgångsfaktor för att vidareutveckla den statliga förvaltningen är att stärka myndighetscheferna i egenskap av förändringsledare. Ledarskapsfrågorna är till allra största delen delegerade till myndigheterna. Det är myndighetscheferna som har ansvaret att anställa, lönesätta, utveckla, motivera och avveckla sin personal – men i grunden har myndighetscheferna även ansvar för att utveckla sitt eget ledarskap. Det finns en stor mängd aktörer som kan bistå myndighetschefer och andra att utveckla sitt ledarskap så att det främjar innovation och samverkan. bedömning är dock att det inledningsvis finns ett behov av att samordna sig kring dessa delvis nya frågor och skapa en gemensam grund utifrån de särskilda förutsättningar som gäller i offentlig verksamhet. Det är viktigt att detta baseras på den offentliga värdegrunden och blir en naturlig del av den gemensamma arbetsgivarpolitiken. ser positivt på och gemensamma program för strategisk verksamhetsstyrning. Vi vill se antingen en utveckling av befintligt program, eller en start av ett nytt, där det primära syftet är att stärka cheferna i sin roll att leda innovativa och samverkande verksamheter. Programmet bör även i vissa delar rikta sig till centrala befattningshavare i , t.ex. statssekreterare och chefstjänstemän. Detta inte minst för att skapa en ökad gemensam förståelse för hur frågor om utvecklings- och förnyelsearbete kan hanteras i den löpande dialogen mellan departement och myndighet. Vid den fortsatta utvecklingen av ett sådant program bör även erfarenheter från tas tillvara eftersom de avser att utveckla program för innovationsledare i kommunerna. En annan form av stöd som vi anser värdefullt att erbjuda myndighetschefer och deras närmaste chefer är expertstöd i frågor om verksamhetsutveckling med särskild fokus på innovation i offentlig verksamhet. Vi menar därför att det i avsnitt 8.5.5 föreslagna kompetenscentrumet även bör finnas experter som, om myndigheter har behov, kan ge ledningen råd i planering och upplägg av olika former av utvecklingsinsatser samt ge råd och stöd under arbetets gång. Vi ser däremot inte att denna resurs ska bistå i det praktiska genomförandet av utvecklingsarbetet. 8.5.4Förtydliga utvecklingsperspektivet i den statliga värdegrunden Förslag: Värdegrundsdelegationen och ska integrera frågor om innovation, utveckling och förnyelse i arbetet med att främja den statliga värdegrunden så att utvecklingsperspektivet förtydligas. Värdegrundsfrågor och förnyelse ska vara en del av alla myndigheters organisationskultur och verksamhet. ser positivt på att regeringen har tillsatt en värdegrundsdelegation som ska verka för att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen. Vi anser dock att det är problematiskt att värdegrundsdelegationen i sitt uppdrag saknar ett kundperspektiv och resonemang om vikten av att involvera medborgarna att öppet resonera om avvägningar mellan olika värden. ser därför ett behov av att värdegrundsarbetet breddas till att även inkludera frågor om myndigheternas ansvar att förnya och utveckla verksamheten och hur detta värde förhåller sig till de andra värdena i den offentliga värdegrunden. Vidare anser att värdegrundsarbetet måste fogas samman med strävanden att nå en mer utvecklingsinriktad organisationskultur på myndigheterna. föreslår därför att Värdegrundsdelegationen och i samverkan integrerar frågor om innovation och förnyelse i arbetet med att främja värdegrundsarbetet i statsförvaltningen. särskilda ställning som med- lemsorganisation för statliga arbetsgivare gör myndigheten väl lämpad för uppgiften eftersom värdegrundsfrågorna utgör en del av den gemensamma statliga arbetsgivarpolitiken. 8.5.5Inrätta ett utvecklings- och för tjänsteutveckling Förslag: Bilda ett utvecklings- och för offentliga tjänster. Bedömning: Det behövs en offentlig kraftsamling för att vidareutveckla offentliga tjänster utifrån kundens perspektiv och behov samt ett systemsynsätt. Det bör därför säkerställas att staten, företrädesvis genom att myndigheter som arbetar i nära kontakt med människor och företag, bygger upp ett utvecklings- och för utveckling av offentligt finansierade tjänster. Det är angeläget med en nära samverkan med kommuner, Kommuner och Landsting och andra intresserade partners för att fullt ut kunna arbeta utifrån människors och företags behov i deras kontakter med det offentliga. I centrumet samlas olika kompetenser i syfte att -stödja myndigheterna att bygga upp kunskap om människors och företags behov av offentliga tjänster utifrån ett helhetsperspektiv, t.ex. utifrån olika s.k. livshändelser, människors beteenden, val av kanaler, regionala aspekter etc., samt att -i samverkan vidareutveckla offentliga tjänster utifrån dessa kunskaper. Vi anser att det behövs en permanent utvecklingsmiljö med en kritisk massa av olika kompetenser i vilken kunskap om människors och företags behov kan förädlas och tillämpas. Förutsättningarna för metodutveckling och lärande över olika gränser underlättas också med en sådan miljö. Genom att i praktiskt inriktade utvecklingsarbeten kombinera myndigheternas befintliga kompetens med t.ex. kompetens inom beteendevetenskap, systemteori, etnologi, design, statistik, och juridik tror vi att offentlig verksamhet kan utvecklas så att det blir lättare för människor och företag att förverkliga sina projekt i . Centrumets yttersta syfte ska vara att ge handfast stöd till samverkande organisationer för att stödja en helhetsinriktad utveckling utifrån kundens perspektiv och behov med hjälp av olika metoder och angreppssätt. Stöd ska även kunna ges genom metodutveckling, kunskapsspridning och genom att tillhandahålla mötesplatser mellan systemets olika aktörer. Utifrån centrumets syfte kommer en central uppgift vara att fördjupa kunskapen om vissa livs- och verksamhetshändelser och analysera hur det offentliga kan möta olika behov i dessa på ett för kunden bättre sätt. Genom detta arbete kommer livs- och verksamhetshändelser kunna bli en utvecklad samverkansmetod för att på ett strukturerat sätt tydliggöra hur olika offentliga aktörer gemensamt kan skapa ett större värde för medborgare och företag än vad de kan åstadkomma var och en för sig. Detta utvecklings- och bör enligt vår mening vara en sammanslutning av utvecklingsorienterade organisationer, förslagsvis till att börja med sådana myndigheter som arbetar i nära kontakt med människor och företag, så som Arbetsförmedlingen, , , länsstyrelserna, , , , , , , och . Även en stabsmyndighet som menar vi bör ingå i denna sammanslutning. Det är mening att centrumet bör organiseras utifrån medlemmarnas egna behov och önskemål såvitt avser livshändelser och liknande perspektiv. som detta betänkande utarbetas och färdigställs har diskussioner inletts inom ramen för , E-delegationen och GD-före- ningen26 om behovet av ett närmare samarbete mellan statliga myndigheter i gemensamma frågor. En fråga som diskuteras särskilt i detta sammanhang är om det är önskvärt och nödvändigt för statliga myndigheter att inrätta en särskild organisation eller plattform för sådana frågor. Det är uppfattning att regeringen bör följa och stödja diskussionerna och arbetet med denna inriktning. Om de statliga myndigheterna själva skapar en lämplig plattform bör regeringen låta denna process fortlöpa. 26 är ett nätverk för statliga myndighetschefer. emellertid inte förs framåt så att det vid utgången av 2013 finns tydliga indikationer beträffande mål och inriktning på en framtida organisation, är det mening att regeringen mer handfast bör styra detta arbete, exempelvis genom att formulera ett särskilt uppdrag till berörda myndigheter. Vi vill även fästa E- delegationens uppmärksamhet på denna organisatoriska lösning inför deras överväganden om hur delegationens arbete ska föras vidare.27 En särskild fråga i detta sammanhang är hur kommuners och landstings arbeten utifrån kundens process, t.ex. i form av livshändelser, kan stödja de statliga myndigheternas arbete och vice versa.