sou · H1B338d2 · 2013-06-12 00:00:00 — När det gäller kommunerna kan det också konstateras att de administrerar sanktionsavgifter inom andra områden. Sammanfattningsvis anser utredningen att även om en sanktionsväxling från straff till avgift inom trygghetsområdet inte framstår som helt invändningsfri, är det ändå mycket som talar för en sådan. Enligt utredningens mening bör därför frågan i vart fall bli föremål för fortsatta överväganden. Till de frågor som då bör beaktas särskilt hör, utöver vad som framgått ovan, bl.a. hur reglerna bör utformas när det gäller förmåner som bygger på preliminära inkomstuppgifter. Om en förnyad översyn skulle resultera i en sanktionsväxling inom trygghetsområdet anser utredningen, till skillnad från vad som anfördes i det förra betänkandet, att de beteenden i bidragsbrottslagen som då kommer att sanktioneras med avgift också bör avkriminaliseras. Det handlar dels om bidragsbrott som är ringa och dels om vårdslöst bidragsbrott. Enligt utredningens mening finns det möjligen också anledning att överväga avkriminalisering av bidragsbrott som inte är ringa. Resterande straffbud i bidragsbrottslagen täcks i och för sig av den reglering som finns i BrB i form av straffbudet om bedrägeri. För att undvika de problem som är förenade med dubbel kriminalisering kan det finns skäl att avkriminalisera även dessa och i stället förlita sig på regleringen i BrB om bedrägeri och grovt bedrägeri. Man skulle då undvika sådana olyckliga konsekvenser av den dubbla kriminaliseringen av grovt bedrägeri och bidragsbrott som utredningen redogjort för i avsnitt 8.5. Vad som trots allt talar för att ha kvar viss kriminalisering i bidragsbrottslagen är det förhållandet att underlåtenhet att upplysa om ändrade förhållanden inte utan vidare omfattas av bedrägeribestämmelsen i BrB. Bedömning: Kriminalisering av lämnande av oriktiga uppgifter till myndigheter bör i första hand ske genom generella bestämmelser om osant intygande och osann eller vårdslös försäkran. Om det inte krävs med hänsyn till ett behov av skyndsam informationsinhämtning eller av andra starka skäl bör kriminalisering av muntliga uppgifter undvikas. I den mån det är av stor vikt att de uppgifter som lämnas är tillförlitliga bör de infordras skriftligen och lämnas under försäkran. Ett fungerande rättssamhälle kräver att myndigheterna kan lita på att den information som lämnas till dem är korrekt. Det gäller såväl sådan information som behövs för att fatta beslut på riktiga grunder i olika ansökningsärenden som för att myndigheterna ska kunna utöva sin tillsynsverksamhet på ett effektivt sätt. Att lämna oriktiga uppgifter till myndighet är därför så gott som alltid sanktionerat på något sätt, vanligen med straff, men det förekommer också administrativa sanktioner. 10.2Brottsbalkens regler om oriktigt uppgiftslämnande Den centrala straffrättsliga regleringen av lämnande av oriktiga uppgifter finns i 15 kap. (BrB). Kapitlet har , falskt åtal och annan osann utsaga. Syftet med kriminaliseringen är att skydda människors tillit till uppgifters sanningsenlighet. När det gäller oriktiga uppgifter utanför rättegångsförfarande finns två huvudbestämmelser, bestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran i 10 § och bestämmelsen om osant intygande i 11 §. Enligt 15 kap. 10 § BrB är det straffbart som osann försäkran att i skriftlig utsaga som lämnas under olika former av försäkran uppsåtligen lämna osann uppgift eller förtiga sanningen, under förutsättning att åtgärden innebär fara i bevishänseende. Straffet är böter eller fängelse eller, om brottet är grovt, fängelse i högst . Om gärningen begås av grov oaktsamhet, döms enligt samma paragraf för vårdslös försäkran till böter eller fängelse . Den revidering av förfalsknings- och sanningsbrotten i BrB, som träder i kraft , kommer att innebära att paragrafen ändras såväl i sak som språkligt (se prop. 2012/13:74). Till de viktigaste sakliga ändringarna hör att straffansvaret kommer att utvidgas, från att ha omfattat enbart skriftliga uppgifter, till att omfatta uppgifter som lämnas på annat sätt än muntligen. Även oriktiga uppgifter som lämnas i elektronisk form kommer därmed uttryckligen att omfattas av straffansvar (se a. prop. s. 54 ff.). Lämnande av osann uppgift om identitet eller om annat än egna angelägenheter i urkund och upprättande för skens skull av urkunder rörande rättshandling straffbeläggs i 15 kap. 11 § som osant intygande. Straffskalan är densamma som för osann försäkran. Även här kräver straffansvaret att fara i bevishänseende förelegat. Den ovan nämnda revideringen av förfalsknings- och sanningsbrotten i BrB kommer bl.a. att innebära att straffbestämmelsen får ett vidare tillämpningsområde. Detta till följd av att urkundsbegreppet förtydligas och utvidgas till att omfatta elektroniska handlingar (se a. prop. s. 42 ff. och s. 74). Eftersom brotten fullbordas i och med lämnande av den oriktiga uppgiften och alltså inte kräver att en effekt uppkommer, t.ex. att ett felaktigt beslut fattas med anledning av den oriktiga uppgiften, behövs ett begränsande rekvisit för att inte göra straffansvaret alltför vidsträckt. Därav kravet på att åtgärden ska innebära fara i bevishänseende. Det innebär bl.a. att det för ansvar fordras att oriktigheten avser något som är väsentligt i uppgiften. Att uppgiften t.ex. feldateras bör inte leda till straffansvar om datumet är oviktigt för det ändamål som uppgiften ska tjäna. Vidare utesluts från straffansvaret oriktiga uppgifter om förhållanden som enbart har historiskt eller vetenskapligt intresse. 10.3Hur är sanktionssystemet för oriktigt uppgiftslämnande uppbyggt? Det finns tre huvudspår när det gäller att sanktionera oriktigt uppgiftslämnande. Det första alternativet är att man förlitar sig på BrB:s bestämmelse om osann eller vårdslös försäkran i 15 kap. 10 §. Det andra alternativet är att man föreskriver ett särskilt straffansvar direkt i lagen. Slutligen finns exempel på att administrativa sanktioner tillämpas. För de fall där man förlitar sig på BrB:s generella lösning förekommer två olika sätt att göra detta. 1.Det föreskrivs direkt i lagen eller förordningen att vissa uppgifter ska lämnas på heder och samvete. Ett exempel på en lag där denna metod att straffbelägga oriktiga uppgifter används är lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter. Enligt 23 § ska den som ansökt om utbetalning skriftligen lämna sådana uppgifter som behöver för att bedöma sökandens rätt till utbetalning. Uppgifterna ska lämnas på heder och samvete. 2.Lagen eller förordningen saknar riktlinjer för vilka uppgifter som ska lämnas och på vilket sätt uppgiftslämnande ska ske, men innehåller ett bemyndigande för t.ex. en myndighet att lämna närmare föreskrifter om ansökan. I myndighetens föreskrifter kan då föreskrivas att vissa uppgifter ska lämnas på heder och samvete, med följd att straffbestämmelsen i 15 kap. 10 § BrB blir tillämplig. Ett exempel på detta finns i skolförordningen (2011:185). Enligt 15 kap. 3 § får och med avseende på ansökningar som myndigheten ska pröva enligt förordningen, meddela föreskrifter om överföring av en elektronisk ansökan och om elektronisk signatur samt de ytterligare föreskrifter som behövs om ansökningsförfarandet. I detta fall har utfärdat en föreskrift som anger ett krav på bekräftande på heder och samvete av uppgifter i ansökningar. Av 4 § SKOLFS 2011:154 följer att en ansökan ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller av behörig företrädare för sökanden. Det följer vidare att den sökande genom underskriften försäkrar på heder och samvete att uppgifterna i ansökan och därtill bifogade handlingar är sanna. Det finns emellertid en uppsjö av författningar som innehåller särskilda straffstadganden för oriktigt uppgiftslämnande. En förteckning över samtliga dessa författningar finns i en bilaga till betänkandet (se bilaga 5). Hur straffansvaret formuleras och vilka subjektiva rekvisit som krävs för straffansvar samt vilka uppgifter som omfattas av ansvaret varierar. Det vanligaste är att såväl uppsåtligt som oaktsamt lämnade uppgifter täcks av straffansvaret. begränsas oaktsamhetskravet till grov oaktsamhet. Det förekommer också lokutioner som laborerar med oaktsamhet som inte är ringa. Det vanligaste är också att både muntliga och skriftliga uppgifter täcks av straffansvaret. Följande huvudinriktningar kan nämnas. 1.Lagen eller förordningen innehåller ett särskilt straffstadgande endast för uppsåtligt lämnande av både muntliga och skriftliga oriktiga uppgifter av vilken typ som helst med en lägre straffskala än den som följer av BrB:s reglering av osann eller vårdslös försäkran, vanligen böter. Detta är ovanligt, men ett exempel på sådan lagstiftning finns i lagen (1988:1385) om Riksbank. Enligt 6 kap. 9 § i den lagen ska ett finansinstitut eller annat företag som står under tillsyn av efter anmodan av bl.a. lämna de uppgifter som banken anser nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna eller för att övervaka betalningssystemets stabilitet. Enligt 11 kap. 3 § straffbeläggs bl.a. att lämna oriktig uppgift när skyldigheten att lämna uppgifter fullgörs. Straffet är böter. En förutsättning är att gärningen inte är belagd med straff i BrB. 2.Lagen eller förordningen innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt (med olika formuleringar) lämnande av både muntliga och skriftliga oriktiga uppgifter av vilken typ som helst med en lägre straffskala än den som följer av BrB:s reglering, vanligen böter (eller enbart penningböter). Ett exempel är lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Enligt 7–10 §§ åläggs näringsidkare m.fl. att lämna vissa uppgifter till den officiella statistiken. Enligt 25 § döms den till böter (högst ) som vid det uppgiftslämnandet med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter. Ett annat exempel finns i 22 § lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Där är dock straffet böter och gärningen är uttryckligen subsidiär till BrB. 3.Lagen (eller i något fall t.o.m. innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt lämnande av både muntliga och skriftliga uppgifter av vilken typ som helst med en straffskala som överensstämmer med den för normalgraden av osann eller vårdslös försäkran. Ett exempel på detta finns i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Enligt 27 § döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar myndigheten eller nämnden oriktiga uppgifter till böter eller fängelse . finns även ett tillägg avseende grovt brott med den straffskala som motsvarar grov osann försäkran. Ett exempel på det är 52 § förfogandelagen (1978:262). 4.Lagen innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt lämnande av både muntliga och skriftliga uppgifter av vilken typ som helst med en högre straffskala än den som föreskrivs för osann eller vårdslös försäkran. Ett exempel på detta finns i 5 kap. 1 § lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Här är straffskalan för lämnande av oriktiga uppgifter böter eller fängelse eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . 5.Lagen eller förordningen innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt lämnande av både muntliga och skriftliga oriktiga uppgifter med ett särskilt krav på uppgiftens vikt. Ett exempel på detta är arbetsmiljölagen (1977:1160). Enligt 7 kap. 3 § har tillsynsmyndigheten rätt att efter anfordran erhålla de upplysningar, handlingar och prov samt påkalla de undersökningar som behövs för tillsynen. Enligt 8 kap. 2 § 3 straffbeläggs lämnande av oriktiga uppgifter av vikt. Straffskalan är böter eller fängelse i högst (dock finns inget grovt brott). Ett annat exempel är oljekrislagen (1975:197) som enligt 19 § föreskriver straffansvar för lämnande av osann uppgift, om åtgärden innebär fara i bevishänseende. Straffskalan är böter eller fängelse och uppsåtskravet anges som uppsåtligen eller av oaktsamhet, som ej är ringa. 6.Lagen eller förordningen innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt lämnande av enbart skriftliga uppgifter (antingen uttryckligen eller med hänsyn till karaktären av den information som det är fråga om, t.ex. anteckningar). Ett exempel på ett uttryckligt straffansvar för endast skriftliga handlingar finns i lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher. Enligt 13 § döms till böter eller fängelse , om gärningen inte är ringa, bl.a. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet skriftligen lämnar oriktig uppgift i ett ansökningsärende. Ett exempel på straffansvar för oriktiga anteckningar finns i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Enligt 19 § straffbeläggs uppsåtligt lämnande av oriktiga uppgifter i anteckning som arbetsgivaren är skyldig att föra. 7.Lagen eller förordningen innehåller ett särskilt straffstadgande för uppsåtligt eller oaktsamt lämnande av muntliga eller skriftliga uppgifter i kombination med ett effektrekvisit av något slag, t.ex. att ett tillstånd beviljas på felaktiga grunder eller att fara uppkommer för oriktig skatteberäkning. Ett exempel på detta finns i 2 kap. 8 § lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering. I bestämmelsen straffbeläggs med böter eller fängelse i högst den som genom oriktiga uppgifter föranleder att exempelvis ett tillstånd till en valutatransaktion beviljas. Vidare straffbeläggs i 9 § lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror att lämna oriktig uppgift i en deklaration om det därigenom uppstår fara för att skatt ska undandras det allmänna. Som exempel på fall där en sanktionsavgift kan följa vid oriktiga uppgifter kan nämnas lagen (2011:1200) om elcertifikat. Enligt 6 kap. 5 § ska en innehavare av en anläggning betala en sanktionsavgift till staten för de elcertifikat som felaktigt har tilldelats innehavaren, om tilldelningen gjorts på grund av oriktiga eller vilseledande uppgifter som lämnats i olika ansökningar. Lagen innehåller dock även straffansvar för oriktigt uppgiftslämnande. Som en grundläggande princip bör i första hand de generella reglerna i BrB användas och specialstraffrättslig lagstiftning som reglerar liknande beteenden undvikas, om det inte finns starka skäl för en särreglering. Detta i syfte att åstadkomma ett robust och överskådligt straffrättsligt regelverk. Detta gäller även i fråga om straffansvaret för lämnande av oriktiga uppgifter. Det är givetvis angeläget att exempelvis myndigheter får ett fullgott beslutsunderlag när de överväger olika ansökningar från en- skilda och företag. Det är också av central betydelse att myndigheternas tillsynsverksamhet kan utövas på ett fullgott sätt och att det finns sanktionsmöjligheter mot den som hindrar en effektiv tillsyn eller försöker tillskansa sig oberättigade förmåner genom att lämna oriktiga uppgifter. Det framstår mot den bakgrunden närmast som självklart att lämnande av oriktiga uppgifter ska sanktioneras på något sätt. Enligt utredningens bedömning är dock det skydd som erbjuds genom BrB:s generella reglering om straffansvar för oriktigt uppgiftslämnande i de allra flesta fall tillräckligt. Anledningen till att specialstraffrättsliga särlösningar kommit till varierar givetvis. Ett skäl är att bestämmelsen om osant intygande inte anses ge ett adekvat skydd, eftersom straffansvaret inte täcker uppgiftslämnande som avser egna angelägenheter. Det har ansetts att helt allmänt stadga straff för den som lämnar osanna uppgifter om egna angelägenheter skulle ställa för höga krav på människors sannfärdighet. Det gör att straffbudet i många fall är otillräckligt när det gäller uppgifter i ansökningar, som ju regelmässigt behandlar främst egna angelägenheter även om så inte alltid behöver vara fallet. Ett annat skäl är att lagstiftningen inte innehåller något sådant krav på att uppgiften ska lämnas på heder och samvete, eller under annan liknande försäkran, som krävs för att bestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran ska bli tillämplig. Ett ytterligare skäl är att BrB:s reglering tar sikte enbart på skriftlig information och således inte, till skillnad från många specialstraffrättsliga regleringar, ger utrymme för straff för den som lämnar oriktiga uppgifter muntligen. I sammanhanget finns det anledning att påpeka att även efter det att revideringen av förfalsknings- och sanningsbrotten i BrB har genomförts, kommer muntligt uppgiftslämnande att falla utanför denna reglering (se prop. 2012/13:74). Avslutningsvis ska, inför de kommande övervägandena, klargöras att när utredningen talar om skriftligen avses även uppgiftslämnande i elektronisk form. 10.4.2Det är inte lämpligt att straffbelägga muntliga uppgifter Ett skäl att överväga att avkriminalisera ett beteende är att straffhotet inte kan förväntas bli effektivt till följd av att man förväntar sig att det tillämpas sällan. Ett annat skäl är att rättsväsendets resurser inte används på rätt sätt om beteendet är kriminaliserat. Det är naturligt att bevisläget beträffande vad som angetts muntligen kommer att bli svårt, även om mottagaren vinnlagt sig om att exempelvis göra en tjänsteanteckning om innehållet av samtalet. torde utredningsläget vara sådant att ord står mot ord, med följd att – om åtal över huvud taget väcks – de straffrättsliga bevisreglerna leder till en friande dom. Man kan således förvänta sig få fällande domar och att utredningsresurser används onödigtvis. Av resursskäl synes det vara bättre att som utgångspunkt förbehålla straffansvaret för uppgifter som lämnas skriftligen. Under sådana omständigheter torde inte krävas några mer omfattande utredningsåtgärder i ett ärende avseende eventuellt oriktiga uppgifter. Om den uppgift som myndigheten behöver är av vikt för att kunna fatta ett riktigt beslut eller annars är viktig för att tillsynen ska kunna bedrivas på ett fullgott sätt, är det lämpligt att uppgiften infordras skriftligen, t.ex. genom e-post. Denna princip kan dock behöva vika när det handlar om uppgifter som med hänsyn till omständigheterna behöver lämnas muntligen. Det kan handla om information som behöver lämnas snabbt och där den ytterligare administration som krävs med anledning av skriftlighet skulle utgöra ett hinder för myndigheten att bedriva sin verksamhet. 10.4.3Om uppgiften är av vikt bör den lämnas på heder och samvete Om den uppgift som lämnas endast avser egna angelägenheter, krävs det för straffansvar för osann eller vårdslös försäkran att uppgiften lämnas på heder och samvete eller under annan likande försäkran. Många lagar som straffbelägger oriktigt uppgiftslämnande saknar möjligheter att föreskriva ett sådant formkrav. Om ett sådant krav införs där det bedöms att de uppgifter som lämnas är av vikt, kommer straffbestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran att kunna tillämpas. Detta kan ske enligt något av de två alternativ som beskrivits ovan. Antingen anges det direkt i lag att uppgifterna ska lämnas på heder och samvete eller så kan en myndighet genom bemyndigande få möjlighet att föreskriva ett sådant krav. Det sista alternativet ger fördelen att myndigheten kan styra över vilka uppgifter den anser vara så viktiga att straffansvar bör följa. Följden blir då att många specialregleringar av oriktiga uppgifter kan avvaras. 10.4.4Ökningar respektive minskningar av repressionsgraden Såsom följer av den redogörelsen straffas oriktigt uppgiftslämnande ibland med en straffskala som endast innehåller böter. Under sådana förutsättningar innebär utredningens förslag om att i fler fall förlita sig på BrB:s reglering en repressionshöjning. Eftersom förslaget innebär att straffansvaret omfattar endast skriftliga uppgifter som lämnas uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, under omständigheter som gör att det föreligger fara i bevishänseende, är detta en rimlig repressionsökning. De minst straffvärda fallen har genom förslaget sållats ut från tillämpningsområdet. En annan sak är att repressionshöjningen i de flesta fall är skenbar, eftersom en straffskala med böter eller fängelse oftast innebär att ett bötesstraff döms ut. Dessutom inskärper ju en sådan reglering det viktiga i att myndigheter får tillgång till korrekt information och ger utrymme för en mer nyanserad bedömning. Det finns också exempel på att högre straffskalor än de som följer av att BrB används. Det är dock sällsynt att de överstiger , som är maxstraffet för grovt brott enligt BrB. Mot den bakgrunden anser utredningen att den straffskala som BrB föreskriver får anses vara tillräcklig även i dessa fall. Enligt utredningen bör som huvudregel bara sådana uppgifter som är av betydelse för en myndighets beslutsunderlag i en ansökan eller för en effektivt bedriven kontrollverksamhet omfattas av ett straffansvar för oriktiga uppgifter. Om en myndighet anser att informationen är viktig, bör myndigheten begära att den lämnas skriftligen och vid behov kunna föreskriva att den lämnas på heder och samvete. Under sådana omständigheter utgör BrB:s generella regler om straffansvar för oriktiga uppgifter ett fullgott skydd. Undantag från denna grundregel bör dock kunna göras om det av olika skäl inte anses lämpligt eller möjligt att föreskriva att uppgiften lämnas under försäkran. Undantag bör även kunna göras när de oriktiga uppgifterna inte ensamma är tillräckliga för straffansvar, utan det också krävs att de oriktiga uppgifterna medför en effekt, som t.ex. ett felaktigt beslut. Även under de sistnämnda omständigheterna kunde man ju i och för sig anse att den strängare straffskala som BrB tillhandahåller vore att föredra. Den tid som utredningen har till sitt förfogande medger inte att utredningen beträffande varje enskild författning, som innehåller särskild straffsanktionering av lämnande av oriktiga uppgifter till myndigheter, överväger om det lämpligt att i stället använda sig av BrB:s straffbestämmelser och vilka lagändringar som i så fall behöver göras. För merparten av de aktuella författningarna får därför utredningen lämna frågan för fortsatta överväganden inom respektive departement. I syfte att exemplifiera hur en övergång till BrB:s straffbestämmelser kan se ut, lämnar dock utredningen i det följande avsnittet förslag till ändrade regleringar av straffsanktioneringen av oriktigt uppgiftslämnande när det gäller några av de berörda författningarna. 10.4.6Några förslag rörande straffsanktionering av oriktigt uppgiftslämnande Förslag: Krav på att uppgiftslämnande i vissa fall ska ske på heder och samvete ska tas in i lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher, luftfartslagen (2010:500) och förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. Eftersom BrB:s bestämmelser om osann eller vårdslös försäkran då blir tillämpliga, ska de särskilda straffbestämmelserna om oriktigt uppgiftslämnande i författningarna upphävas. I det följande tar utredningen upp tre författningar med särskilda straffsanktioneringar av oriktigt uppgiftslämnande och föreslår ändringar av regleringarna som innebär en övergång till BrB:s straffbestämmelser. Den första regleringen är lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher. I lagen straffbeläggs med böter eller fängelse bl.a. att skriftligen lämna oriktig uppgift i ett ansökningsärende, se 13 § 2. I subjektivt hänseende är oaktsamhet tillräckligt för straffansvar. Om det i lagen införs en uttrycklig föreskrift om att uppgifter som lämnas skriftligen i ett ansökningsärende ska lämnas på heder och samvete blir BrB:s bestämmelser om osann eller vårdslös försäkran tillämpliga. Den särskilda straffbestämmelsen om oriktigt uppgifts- lämnande i lagen om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher kan då upphävas. Eftersom straffskalan i straffbestämmelsen i lagen om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher upptar såväl böter som fängelse, innebär en övergång till BrB:s straffbestämmelser inte någon avsevärd förändring av straffskalan för oriktigt uppgiftslämnande i de aktuella ansökningsärendena.