sou · H1B378 · 2013-11-26 00:00:00 — Överskuldsättning i kreditsamhället? Betänkande av Utredningen om överskuldsättning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en åtgärdsinriktad strategi för att motverka skuldsättning. Uppdraget omfattade också att analysera de problem som olika grader av skuldsättning medför för enskilda personer, närstående och samhället i stort, särskilt för barn och unga i överskuldsatta familjer, samt kartlägga vanliga orsaker till allvarlig skuldsättning.1 Till särskild utredare förordnades . påbörjade en anställning som huvudsekreterare i utredningen, och anställdes som sekreterare. Från till anlitades för att bistå i arbetet med att ta fram diagram och tabeller. Under arbetets gång har utredningen biträtts av experter från olika sektorer i samhället. En förteckning av experterna och de organisationer de tillhör återfinns nedan. Vidare har utredningen inhämtat information från andra organisationer, forskare, myndigheter och företag, bland andra , . En särskilt omfattande insats har varit att ta fram ny statistik om skuldsättningens och överskuldsättningens utbredning i . har på utredningens uppdrag producerat statistiken, utifrån deras egna uppgifter samt uppgifter från (hädanefter UC) och . Utredningen har också inhämtat kunskaper från litteratur på området. I slutet av betänkandet återfinns en referenslista. Utredningen vill tacka alla som har bidragit i arbetet. Som ofta är fallet har det inte varit möjligt att tillmötesgå alla synpunkter 1 Utredningens direktiv återfinns i bilaga 1 och 2. och förslag som har inkommit. Utredningen har möjliggjort för experterna att inkomma med särskilda yttranden. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om över- skuldsättning, överlämnar härmed betänkandet Överskuldsättning i kreditsamhället? Utredningsuppdraget är härmed slutfört. (– ) () (– ) () Konsumtion och krediter. Kortfattad historisk översikt................................................... 1.1.1 Tidiga förhållningssätt till krediter.............................. 1.1.2 Krediter under det moderna framväxt .......... 1.2.2 Låna till investeringar eller till konsumtion ................ 1.2.3 Hushållens kunskaper och räknefärdigheter .............. Vad är överskuldsättning? 2.2Orsaker till överskuldsättning. Försämrade ekonomiska förutsättningar .................... 2.2.2 Den enskildes kunskaper och förmågor...................... Svagt socialt nätverk ..................................................... 2.3 Konsekvenser av överskuldsättning........................................ Effekter på hälsa ........................................................... Effekter på relationer.................................................... 2.3.4 Hur påverkas samhället i stort av Tillgångar och skulder .................................................. 2.4.2 Fördjupning: Fördelning av totala lån på olika Fördjupning: Bostadslån............................................... 2.4.4 Fördjupning: Fördelning av konsumtionslån på Statistik om överskuldsättning ................................................ Överskuldsättning över tiden....................................... 2.5.2 Jämförelse av betalningsproblem med andra 2.5.3 Många med begränsad kontantmarginal ...................... Vem är överskuldsatt? Slutsatser av statistik .............................................................. 2.7.1 Mindre skydd mot sjukdom och arbetslöshet........... Brist på hyresrätter...................................................... 2.7.5 Den fortsatta utvecklingen på kreditmarknaden ...... Privat- och offentligrättsliga skulder .................................... Villkor på kreditmarknaden................................................... Avtalsfrihet och konsumentskydd............................. Lagstiftning rörande konsumentkrediter .................. Bedömning av betalningsförmågan............................ 3.2.5 Är konsumenten tillräckligt skyddad? Det samhälleliga indrivningssystemet................................... 3.3.1 Vägen från en obetald räkning till betalning via 3.3.2 Allmänna och enskilda mål......................................... Jämförelser med andra länder................................................ 3.4.1 Synen på skulder i olika länder .................................. 3.4.2 Arbete mot överskuldsättning i andra länder ........... Situationen för barn och unga ................................... 4.1Färre barn med skulder hos 4.1.2 Systematik i skuldsättning av barn ........ Unga 18–är fortfarande en utsatt grupp ...................... Hur påverkas barn och unga i överskuldsatta familjer?....... Fattigdom och utanförskap........................................ 4.3.3 Avhysning av barn och unga ...................................... Strategi mot överskuldsättning................................... Utgångspunkter för en strategi mot överskuldsättning ...... 5.2.1 En bättre fungerande kreditmarknad ur ett 5.2.2 Bättre hantering av offentligrättsliga fordringar....... Kunskap och stöd .................................................................. 5.3.1 En mer kraftfull budget- och skuldrådgivning ......... 5.3.2 Utvidga den nya upplysningstjänsten för konsumenter med en Ekonomiakut .......................... Finansiella kunskaper i skola, gymnasieskola, vuxenutbildning och SFI ............................................ Ökat stöd för gäldenärer att kontrollera Bättre statistik och forskning som underlag för att möta nya risker ...................................................... Barn och ungdomar ................................................................ Försvåra möjligheten att skuldsätta barn och Ändrade förbehållsbelopp vid löneutmätning........... Avskaffa det solidariska skadeståndsansvaret för barn och ungdomar ..................................................... Debetkort för barn...................................................... Stärk ungdomars kunskaper ....................................... Finansiering och konsekvensanalys............................. Förslagen indelade efter krav på förberedelser..................... Förslag som kräver författningsstöd ......................... Insatser som kan beredas av regeringen..................... Förslag som gäller kunskap och stöd och som Litteratur- och referenslista ............................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:31............................................... Bakgrund till utredningens statistik................................ UC kreditupplysningar – översikt person...................... Vårt uppdrag har varit att föreslå en åtgärdsinriktad strategi för att motverka överskuldsättning. I uppdraget ingår att analysera de problem som olika grader av skuldsättning medför för enskilda personer, närstående och samhället i stort samt kartlägga vanliga orsaker till allvarlig skuldsättning. Situationen för barn och unga i överskuldsatta familjer ska beaktas särskilt. I uppdraget ingår att resonera kring eventuella behov av för- ändringar i lagstiftningen. Dock ingår inte att lämna författnings- förslag. Behov och användning av statistik När vi påbörjade utredningen fann vi snart att en väsentlig svårig- het för att kartlägga och analysera överskuldsättning är bristen på statistik. , då förmögenhetsskatten avskaffats, har ingen myndighet haft anledning och uppdraget att samla in uppgifter om individers skulder och tillgångar. Vi lade därför ner ett omfattande arbete på att försöka få till- gång till uppgifter om hushållens ekonomiska förhållanden. Till slut kunde vi sammanställa UC-data om bostadslån respektive andra lån med uppgifter om personer registrerade hos dem och uppgifter ur olika register. Statistiken är utarbetad av SCB under deras absoluta statistik- sekretess och vi har enbart tagit del av statistiska tabeller. Huvud- resultaten av vår genomgång återfinns i kapitel 2 Överskuldsättning i . Eftersom vi tror att många kan ha intresse av att själva gå igenom statistiken, där det med säkerhet finns mer att hämta än det vi har hunnit med, publicerar vi också statistiktabellerna som bilagor till detta betänkande i elektronisk form. När detta skrivs sker publiceringen på hemsida: samt på Nedan presenteras utredningens kapitel i korthet. Kapitel 2 Över- skuldsättning i och förslagen från Kapitel 5 Strategi mot överskuldsättning får ett större utrymme. Konsumtion och krediter. I kapitel 1 görs en kortfattad beskrivning av teorier och historien om konsumtions- och kreditsamhället. Synen på konsumtion och krediter har förändrats och ibland växlat över tiden. I den västerländska civilisationen pågick länge en kamp mellan de katolska påbuden och människors praktik. En förutsättning för vår tids inställning att det är rimligt att ta ut räntor på lån kom i och med protestantismens revidering av de katolska dogmerna. Även vårt förhållande till konsumtion har förändrats över tiden. Även om människor alltid har konsumerat, var det först som konsumtion började att definiera vilka vi anser oss vara. I modern tid har den kraftfulla avregleringen följts av viss återreglering och lagstiftning i syfte att skydda personer som drabbas av överskuldsättning, exempelvis genom skuldsaneringslagen som kom 1994. Ett skäl till att det kan finnas behov av att reglera och tillse kreditmarknaden samt att hjälpa konsumenter och överskuldsatta är att forskning och undersökningar visar att många individer har bristande räknefärdigheter, svaga finansiella kunskaper och fattar irrationella beslut. I kapitel 2 diskuteras definitioner av överskuldsättning, det presenteras orsaker till och effekter av överskuldsättning, och utredningen presenterar huvudresultaten av den egna statistiska undersökning som nämndes ovan och som vi låtit genomföra. Vad är överskuldsättning? Det finns inte någon allmän och vedertagen definition av över- skuldsättning. Olika definitioner och indikatorer har använts i olika undersökningar. Svårigheten att hitta en entydig definition vittnar om frågans komplexitet. Det är naturligt att tänka sig att överskuldsättning är ett gradvis växande problem där graden av allvar kan bero på skuld- ernas storlek, ålder och tillväxthastighet ställt i relation till hushållets nettoinkomster och realiserbara tillgångar. Varje gräns kommer att definiera en grupp som överskuldsatta, men utesluta andra med tydlig risk för att hamna där. Vår slutsats är att flera olika indikatorer som till exempel obetalda fordringar, skuldsanering, enkäter och skuldkvoter behöver användas och att man ska se överskuldsättning som ett problem med olika grader av allvar. För vår del har vi i vår statistiska undersökning av praktiska skäl använt förekomst i register som definition och tid där som allvarlighetsfaktor. En aspekt som anger graden av allvar är hur länge man har varit överskuldsatt. Diagram 1 nedan visar hur många personer som har varit registrerade med skulder hos från olika tidsperioder. Diagrammet visar att det finns fler än 95 000 personer som har haft minst en skuld hos eller tidigare. Detta är den allvarligaste kategorin i detta avseende. Det betyder inte att övriga grupper skulle vara ointres- santa. Nästan 190 000 har haft minst en skuld eller tidigare, alltså . Nästan 250 000 och tidigare och fanns det ungefär 370 000 personer med en skuld hos . Av dem som endast har haft någon enstaka eller få skulder under innevarande eller är det rimligt att anta att en hel del kommer att bli skuldfria . ska man också vara medveten att det finns personer som kan betraktas ha allvarliga skuldproblem som inte syns i diagrammet ovan eftersom de inte är registrerade hos . Det kan vara personer som kanske klarar sin månatliga ekonomi genom att ta snabblån eller som har skulder hos inkassobolag som inte har registrerats hos Kronofogde- myndigheten. Orsaker till och konsekvenser av överskuldsättning Enligt tidigare forskning går det oftast inte att ange en enskild faktor som den tydliga orsaken till överskuldsättning. Ofta sam- verkar flera faktorer som försämrade ekonomiska förutsättningar, bristande kunskaper och förmågor, för stora kreditengagemang och ett svagt socialt nätverk. Överskuldsättning har en negativ inverkan på den skuldsatte och hans omgivning. påverkar den drabbade individen, anhöriga och samhället i stort. Det mest framträdande i forskningen är att överskuldsatta har sämre hälsa än andra. Utöver detta upplever över- skuldsatta också ofta att de har dålig kontroll över sin ekonomiska situation. Skulderna ökar snabbt på grund av räntor och avgifter. Många överskuldsatta beskriver känslor av maktlöshet och utsatt- het. Statistik om skuldsättning och överskuldsättning Svenska hushåll är högt skuldsatta, såväl i ett historiskt som i ett internationellt perspektiv. har skulderna i förhållande till disponibel inkomst ökat från och är omkring 1,5 gånger större än genomsnittet i Euroområdet. Men också tillgångarna har ökat, från nästan 300 till en bit av den disponibla inkomsten. Aggregerade siffror visar alltså att hushållen har en stor nettoförmögenhet. För att bedöma kreditrisker säger emellertid genomsnittsdata inte så mycket. Det behövs mer detaljerade undersökningar som försöker ringa in hur många hushåll som verkligen befinner sig i risk- zonen för att blir överskuldsatta. Utredningens egen undersökning visar att de stora lånen oftast tas av grupper som kan förväntas ha bättre förutsättningar att klara av stora lån, som höginkomsttagare och högutbildade. Tre fjärdedelar av alla med lån har lån och ju högre lån, desto mera koncentrerade till dem med höga inkomster är de. De av alla vuxna som har de högsta lånen har lån överstigande och är fördelade på hushållets kon- sumtionsstandard i decilgrupper enligt diagram 2 nedan. De största lånen är alltså mycket starkt koncentrerade till dem med de högsta inkomsterna. Källa: UC, SCB För dem som har skulder hos är bilden i viktiga avseenden annorlunda. De saknar eftergymnasial utbildning, är ensamstående och bor i hyresrätt i högre utsträckning i befolkningen i allmänhet. En viktig slutsats av utredningen statistik är också att de personer som har skulder hos har lån i mindre utsträckning än andra hushåll. Det kan bero på att kreditprövningen fungerar tillfredsställande, så att hushåll med skuldproblem inte får nya lån. Men det kan också bero på att det finns lån, som kan antas ha en nära koppling till överskuldsättning, som inte registreras i de vanliga kreditregistren, som snabblån, fakturafordringar och skulder hos inkassobolag. 1 Fördelningen i inkomstkategorier har gjorts per konsumtionsenhet. Konsumtionsenhet förklaras i kapitlet Ordförklaringar. Om fördelningen av låntagarna sker på förvärvsinkomst utan justering för konsumtionsenheter blir mönstret detsamma med den stora skillnaden att fler höglånetagarna hamnar i decilgrupp 10. Särskilt märkbart hos personer med skuld hos Kronofogde- myndigheten är att överskuldsättning tydligt är förknippat med låga inkomster (se diagram 3). Av alla som har skulder hos kommer från decil 1; från decil från decil 3. Källa: KFM, SCB, egna beräkningar Det är också viktigt att påminna om att många personer varit skuldsatta (se diagram 1). De grupper som har skulder hos är alltså utsatta på många sätt. Även om det är relativt få som är allvarligt skuldsatta finns det ett antal risker som kan leda till fler överskuldsatta . I slutet av kapitel 2 diskuterar utredningen några sådana risker som det urholkade skyddet mot sjukdom och arbetslöshet, osäkra anställ- 2 Konsumtionsenhet förklaras i Ordförklaringar. ningar och egen företagsamhet i arbetslivet, brist på hyresrätter och den fortsatta utvecklingen på kreditmarknaden. I kapitel 3 görs en översiktlig presentation av centrala lagar, regler, produkter och aktörer som tillsammans bildar kreditmarknadens infrastruktur ur ett överskuldsättningsperspektiv. En viktig slutsats av kapitlet är att det finns flera förhållanden på kreditmarknaden som inte regleras på ett bra sätt. Det rör sig bland annat om vidlyftig marknadsföring av krediter, att krediter förekommer som standardalternativet vid betalning och att priset på krediter är otydligt. Men också att det inte bara är privata kredit- givare som bidrar till överskuldsättning utan också de offentlig- rättsliga systemen. I avsnittet görs också en kortare internationell utblick för att se hur vissa institutioner gällande överskuldsättning fungerar i andra länder. En viktig iakttagelse är att synen på betalningsmoral sannolikt har färgat olika länders lagstiftning. I synnerhet framträder skillnader mellan och . Situationen för barn och unga Det finns inte mycket forskning om barns situation, varken som skuldsatta och som anhöriga i ett överskuldsatt hushåll. Utred- ningen har försökt belysa barnens situation och fokuserat på områden som bör förbättras för att underlätta för barn och unga. har flera lagändringar tillkommit för att motverka skuldsättning av barn . Efter ett antal lagändringar, rättsliga utslag och tolkningar torde det också nu vara klarlagt att barn i princip inte har rätt att utan förmyndares tillstånd ingå avtal och inte kan skuldsätta sig ens med målsmans tillstånd. Trots lagändringarna misstänker dock att ett fåtal omyndiga skuldsätts . Barn till skuldsatta föräldrar Det har varit okänt hur många barn som lever i över- skuldsatta familjer. Vi har i vår statistiska undersökning kunnat konstatera att 161 416 barn lever i ett hushåll med skulder hos (se tabell 1 nedan). Källa: , . Om man även tittar på barnens biologiska föräldrar (oavsett om barnet bor hos dem eller inte) finns det 208 481 barn där antingen den ena eller båda föräldrarna har en skuld hos . Källa: , . Ungdomar 18–25 år Gruppen unga vuxna, 18–, är underrepresenterade hos generellt, men överrepresenterade för skulder understigande och bland dem som har snabblåneskulder hos . Då ungdomars räkneförmåga och kunskaper om privatekonomi visat sig vara utmärkande låga i flera undersökningar är en ökad satsning på en förståelse och kunskap inom dessa områden av särskilt stor vikt. I vårt uppdrag har inte ingått att utforma färdiga förslag och för- fattningslösningar. En åtgärdsinriktad strategi har vi tolkat som en önskan om ett sammanhängande sätt att tänka kring reformer som ska skydda konsumenter som dels är så skuldsatta att de tappat kontrollen över det egna livet, dels dem som ännu inte är där, men ändå är i riskzonen för att bli svårt överskuldsatta. Vi har då funnit att fyra områden framstår som särskilt ange- lägna att utveckla. Det första handlar om hur den traditionellt höga svenska betal- ningsmoralen kan försvaras genom att regelverket mera tydligt bygger på ömsesidighet i kraven på borgenärer och, ofta, svagare gäldenärer. Tillräckligt starkt konsumentskydd genom lagstiftning och tillsyn är här den viktigaste punkten. Det andra området gäller kunskap och stöd. I första hand tänker vi då på hur konsumenterna ska kunna få råd och stöd i tillräcklig omfattning för att förstå vilka förpliktelser de tar på sig och vilka möjligheter de har att angripa en begynnande eller utvecklad skuld- spiral. Men därtill kommer också att de grundläggande kunskap- erna om faktisk utveckling av olika gruppers skuldsituation är underförsörjd med statistik och forskning. Att öka förutsätt- ningarna för att följa och förstå hur skulder och risker faktiskt utvecklas är grundläggande för statsmakternas insatser . För det tredje, men kanske viktigast, finns en grupp personer som har varit svårt skuldsatt och till stor del saknar förutsättningar att nås av en samlad skuldsanering eller att ta sig ur sin situation. Det typiska är att deras situation snarare tenderar att förvärras än förbättras. För att återge gruppen förhoppningen att de någonsin ska se sina omständigheter utvecklas åt rätt håll före- slår vi dels att en skuld som varit föremål för verkställighet hos utan att vara slutbetald ska omfattas av slutlig preskription, dels också en del regler som ska göra det lättare att klara av att betala av skulden innan de 15 åren gått, till exempel rätten att under verkställighet få betala av på kapitalet före räntor och avgifter. För det fjärde behöver barn och ungdomar särskilt uppmärk- sammas De ska egentligen inte kunna skuldsätta sig och det är allt mera ovanligt att så sker. Vi har emellertid några förslag som kan vara viktiga för att barn när de når 18- årsåldern ska vara bättre förberedda för mötet med kreditsamhället. I beskrivningen nedan listas och beskrivs kortfattat utredningen huvudsakliga förslag. I kapitel 5 Strategi mot överskuldsättning presenteras orsakerna till utredningens ställningstaganden och redo- görs för förslagen mer i detalj. och tillsyn för en betalningsmoral byggd på ökad balans mellan kreditmarknadens parter För att i förebyggande syfte åstadkomma större balans mellan kredit- givare och kredittagare föreslår vi att följande åtgärder infogas i en strategi mot överskuldsättning. Ökade resurser till samt eventuell skärpning av lagstiftningen för att bättre kunna övervaka kreditmarknaden ur ett konsumentperspektiv. Förändring av lagarna om ocker för att bland annat möjliggöra jämkning av orimliga räntevillkor. Sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar (enligt regeringens proposition) bör införas. Därmed får likartade sanktionsmöjlighet gentemot andra näringsidkare än kreditinstitut (till exempel snabblåneföretag) som har gente- mot kreditinstituten. Utredning av om fler kreditupplysningsuppgifter skulle förbättra kre- ditbedömningsunderlaget. I en försöksverksamhet kunde prövas om olika kredituppgifter, till exempel förekomsten av inkassoskulder, skulle leda till bättre kreditbeslut. Övervägande om praktiska lösningar för att kunna genomföra förslag om månadsinkomstuppgifter utan alltför betungande uppgifts- lämnarkrav. Många skulder som uppstår till staten skulle kunna undvikas om tiden mellan beräkningsinkomst och faktiskt fast- ställd inkomst för olika bidrag kunde kortas. Samverkan mellan och andra myndigheter bör etableras i syfte att arbeta förebyggande för att undvika skuld- sättning. Myndigheter som hanterar verksamhet som innebär att många ärenden överlämnas till bör få i uppdrag att till regeringen rapportera förslag som skulle kunna leda till en minskning av allmänhetens skuldsättning till staten. Sammanfattningsvis föreslår vi följande insatser för vidgad kunskap och annat stöd till dem som är eller riskerar att bli överskuldsatta. En mera kraftfull och likvärdig Budget- och Skuldrådgivning (BUS) över hela landet. Budget- och skuldrådgivningen är den personliga stödresurs som finns för svårt skuldsatta individer och familjer. Den är i många kommuner orimligt underförsörjd med resurser och uppfyller på många håll inte ens lagstadgade krav. För mera likformighet bör staten överta ansvaret för finansieringen av en basnivå genom att skatteväxla generella statsbidrag mot den genomsnittliga kommunala kostnaden för budget- och skuldsane- ringen. Därtill behövs tillkommande resurser för framför allt utbildning, systemstöd och tillsyn. Försöksverksamhet med saneringslån. För att samla ihop många små dyra lån till ett enda till rimligt låg ränta för individer som därmed skulle kunna reda ut sin situation innan skuldsanering blir aktuell bör, med hjälp av en förstärkt budget- och skuldrådgivning, sane- ringslån prövas i en försöksverksamhet. En ekonomisk upplysningstjänst bör knytas till den upplysningstjänst för konsumenter som aviserats av regeringen. Förutom kompetensresurser bör även Krono- fogdemyndighetens kompetens- och hjälpresurser utnyttjas.