sou · H1B379 · 2013-12-04 00:00:00 — offentligt finansierade verksamheter har dock inslag av t.ex. avgiftsfinansiering vilket kan förväntas vara en faktor som fluktuerar betydligt mer än vad ägandeförhållandena i kommunala bolag gör. Likaledes är en del offentligt finansierade verksamheter inte beständiga till sin natur. För att åstadkomma en förutsägbar och stabil definition av vilka verksamhetsområden som är att betrakta som offentligt finansierade anser utredningen att endast de verksamhetsområden som under överskådlig framtid har betydligt mer än hälften av sin finansiering genom allmänna medel lämpar sig för en reglering i lag. Enskilda verksamheter kan åtminstone hypotetiskt vara helt offentligt finansierade utan att tillhöra ett offentligt finansierat verksamhetsområde. För det fall att en sådan verksamhet identifieras kan det bli aktuellt att särreglera den verksamheten. Likaledes kan det inom ett offentligt finansierat verksamhetsområde finnas exempel på enskilda verksamheter som helt saknar offentlig finansiering. Dessa kan då behöva undantas från regleringen. 8.3Vilka övriga verksamheter är att betrakta som offentligt finansierade? Som exempel på verksamhet förutom vård, skola och omsorg, det offentliga köper av privata aktörer kan nämnas bl.a. arbetsmarknadsåtgärder, kollektivtrafik, flyktingmottagande, infrastruktur, it- och turismtjänster. Flera av dessa exempel avser dock verksamheter där spridningen av grad av offentlig finansiering inom verksamhetsområdet är betydande. Avseende kollektivtrafik kan konstateras att sådan trafik delvis bedrivs av offentligt ägda bolag varför en del av de som arbetar inom kollektivtrafiken omfattas av samma meddelarskydd som offentligt anställda medan andra har ett mer begränsat meddelarskydd. Kollektivtrafiken är som verksamhetsområde inte att anse som offentligt finansierad och det finns inom verksamhetsområdet betydande inslag av enskilda verksamheter som helt saknar offentlig finansiering. Liknande förhållanden kan konstateras inom infrastruktursektorn, it- och turismtjänster där spridningen av i vilken mån det är det allmänna som bekostar verksamheten, t.ex. genom upphandlad verksamhet, är än större. Några hela verksamhetsområden som kan definieras som offentligt finansierade kan på det hela taget inte urskiljas inom de nämnda verksamhetsområdena utan frågan om och i så fall i vilken omfattning en verksamhet är offentligt finansierad får avgöras i varje enskilt fall. Upphandlad verksamhet får dock generellt, även om tjänster i vissa fall delvis är avgiftsfinansierade, anses vara offentligt finansierad verksamhet. Beständigheten varierar däremot mellan de olika verksamheterna. 8.4Förstärkt meddelarskydd i all offentligt finansierad verksamhet Bedömning: Införande av ett förstärkt meddelarskydd inom all offentligt finansierad verksamhet medför risker för allvarliga negativa konsekvenser och att regleringen måste utformas på ett sådant sätt att den riskerar att bli verkningslös. Införande av ett lagreglerat förstärkt meddelarskydd i all verksamhet, både avseende enskilda verksamhetsutövare och hela verksamhetsområden, kan göras så att alla som på något sätt tillhandahåller en tjänst på det allmännas bekostnad ska anses omfattade av samma meddelarskydd som gäller för offentligt anställda. Resultatet av att införa en sådan reglering skulle i praktiken bli att all gränsöverskridande verksamhet skulle falla utanför regleringen eftersom regleringen blir geografiskt begränsad till territorium. I något fall kan detta rent av tänkas ge incitament till att flytta ut viss verksamhet från . Vidare skulle det i vissa branscher där man regelmässigt anlitar underentreprenörer bli i praktiken ogörligt för åtminstone arbetstagarna att veta om de omfattas av det stärkta skyddet eller inte eftersom deras arbetsgivare inte står i något direkt avtalsförhållande med det allmänna. Att reglera hela verksamhetsområden låter sig som regel inte heller göras eftersom det finns få verksamhetsområden som kan anses vara offentligt finansierade, särskilt om man för att säkra förutsägbarhet och stabilitet begränsar sig till verksamhetsområden som under överskådlig framtid har betydligt mer än hälften av sin finansiering genom allmänna medel. När man studerar vilka tjänster, förutom vård, skola och omsorg, det allmänna köper av privata företag är det främst infrastruktur, it och kollektivtrafik som sticker ut volymmässigt7. Avseende it kan konstateras att ett förstärkt meddelarskydd som 7 SKL, Köp av verksamhet 2006–2011, SCB 2011. omfattar all offentligt finansierad verksamhet skulle medföra att en stor andel av de i verksamma it-företagen till någon del, i vissa fall till mycket stor del, skulle komma att omfattas av ett förstärkt meddelarskydd. Någon mer fullständig avgränsning av den meddelarskyddade verksamheten inom dessa företag är knappast möjlig då det är fråga om kunskapsföretag där det inte alltid är självklart eller ens särskilt viktigt vem kunden är utan en och samma person inom ett företag kan i princip utföra tjänster åt flera olika kunder. Samma resonemang kan i huvudsak appliceras på infrastruktur och kollektivtrafik. Inom dessa verksamhetsområden är det vanligt att anlita underentreprenörer och det kan vara närmast omöjligt att veta vilka verksamhetsställen som är att betrakta som offentligt finansierade. Vad gäller prövningen av behovet av ett stärkt meddelarskydd i förhållande till hela den offentligt finansierade sektorn är det, mot bakgrund av hur bred definitionen är, svårt att säga att situationen generellt är sådan att behovet av stärkt meddelarskydd överväger de negativa konsekvenserna av att införa ett sådant. För att pröva vilka branscher eller företag som skulle behöva undantas från att omfattas av det stärkta meddelarskyddet skulle en prövning närmast behöva göras mot varje bransch eller rent av mot varje företag för sig. Varje undantag skulle i sin tur medföra att regleringen blir otydligare. En reglering som omfattar all verksamhet som till någon del är finansierad av det allmänna eller annars är bedriven på uppdrag av det allmänna riskerar också, till följd av de otydligheter som oundvikligen kommer att följa med en sådan reglering, att medföra osäkerhet inom de verksamhetsområden där behovet av reglering framstår som starkast. Enligt utredningens mening är denna osäkerhet ett högt pris att betala när det inte går att visa att det föreligger något stort behov av ett förstärkt meddelarskydd inom all offentligt finansierad verksamhet. Sammanfattningsvis skulle ett införande av meddelarskydd i all offentligt finansierad verksamhet i många situationer ge upphov till mycket betydande svårigheter för både arbetstagare och arbetsgivare att avgöra om de verkar inom en offentligt finansierad verksamhet eller inte. Mot bakgrund av att det, som tidigare konstaterats, för att göra en reglering effektiv krävs att det finns förutsägbarhet och tydlighet för både meddelare och arbetsgivare har utredningen starka betänkligheter mot att införa en sådan reglering. 8.5Förstärkt meddelarskydd i vård, skola och omsorg m.m. Bedömning: Ett förstärkt meddelarskydd inom vård, skola och omsorg har inte så stora negativa effekter att dessa överväger fördelarna. Det är därmed både möjligt och lämpligt att införa ett förstärkt meddelarskydd inom dessa verksamhetsområden. Såsom konstaterats i avsnitt 8.1 är det fullt möjligt att avgränsa vad som utgör vård, skola och omsorg och också att avgränsa de offentligt finansierade delarna inom verksamheter som även bedriver annan verksamhet. Inom vård, skola och omsorg är den verksamhet som bedrivs reglerad i lag. Det finns grundläggande bestämmelser för hur verksamheterna ska bedrivas och det finns för olika delar av verksamheterna tillsynsmyndigheter som övervakar att regelverken följs. Det är vidare möjligt att avgränsa vilka personer som omfattas av verksamheten eftersom den som på något sett är aktiv som arbetstagare eller som uppdragstagare eller i någon annan form utför tjänster i verksamheten såsom den regleras i lag, kan sägas vara en del av den offentligt finansierade verksamheten. Inom de aktuella branscherna förekommer säkerligen en rikhaltig flora av företagshemligheter. Som exempel kan nämnas medicintekniska, kommersiella och administrativa förhållanden liksom information om marknadsundersökningar, marknadsplanering och olika former av utvecklingsarbete. Enligt utredningens mening är dock inslaget av företagshemligheter inom vård, skola och omsorg mindre än i många andra branscher. Det förefaller därtill möjligt att koncentrera de väsentligaste av ovanstående exempel till företagsledningen och skadan av att information kommer ut är i allmänhet inte lika påtaglig eller omedelbar som i många andra branscher. Frågan är också om risken för läckor av kommersiellt känslig information som t.ex. marknadsundersökningar egentligen ökar i mer påtaglig omfattning till följd av införande av ett förstärkt meddelarskydd. Inom verksamhetsområdena vård, skola och omsorg förekommer inslag av tillfälligt inhyrd personal från t.ex. bemanningsföretag och tillfälliga underentreprenörer. Även arbetsinsatser i form av anhöriginsatser och oavlönad arbetskraft i form av t.ex. ideella organisationer förekommer. Dessa båda sistnämnda kategorier har normalt inget avtalsförhållande med den offentligt finan- sierade verksamhet de är aktiva inom och det finns därför inga inskränkningar i deras meddelarfrihet, med den begränsningen att eventuell sekretess i verksamheten även gäller dem. Det finns därför inte någon formell anledning att låta dem särskilt omfattas av en reglering om förstärkt meddelarskydd men det kan ha fördelar ur tydlighetssynpunkt att låta dem omfattas. Avseende personal från bemanningsföretag och underentreprenörer finns det delvis samma problem som redogjorts för ovan, dvs. det kan finnas tveksamheter för arbetstagarna om verksamheten omfattas av ett stärkt meddelarskydd eller inte. Enligt utredningens mening är dock begreppen vård, skola och omsorg tämligen självklara för de allra flesta. Om man väljer att låta hela verksamhetsområdena omfattas av ett stärkt meddelarskydd ska det normalt inte behöva uppstå några tveksamheter kring om en viss verksamhet omfattas eller inte eftersom dessa verksamheter i huvudsak bedrivs i klart avgränsade enheter. Inhyrd personal m.fl. bör sålunda omfattas av ett förstärkt meddelarskydd i den mån de fullgör uppgifter inom verksamhetens egentliga kärnområden, på samma sätt som de omfattas av rapporteringsskyldigheterna som följer av lex och lex . Förutom vård, skola och omsorg finns det även andra verksamhetsområden inom vilka det framstår som angeläget att förstärka meddelarskyddet. I direktiven till utredningen nämns särskilt de kompletterande aktörerna till Arbetsförmedlingen. Andra exempel är arrestvakter som anlitas av Polisen och bevakningspersonal som anlitas av Kriminalvården. 8.6.1Kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen Av direktiven till utredningen framgår att ett av de verksamhetsområden som ska belysas är kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen inklusive de s.k. etableringslotsarna. 2012 hade Arbetsförmedlingen avtal med 796 olika kompletterande aktörer varav var små- eller mikroföretag8. Arbetsförmedlingens kostnad för att anlita kompletterande aktörer uppgick till ungefär 8 Arbetsförmedlingens återrapportering – kompletterande aktörer. 2012, varav utgick till etableringslotsar. Etableringslotsar, som är en del av de insatser som genomförs med stöd av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, innebär att en nyanländ invandrare som har rätt att få en etableringsplan enligt nämnda lag även har rätt att välja en etableringslots. Etableringslotsarna är privata aktörer som på uppdrag av Arbetsförmedlingen ska stödja de nyanländas etablering i arbetslivet. Verksamheten upphandlas av Arbetsförmedlingen med stöd av lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV. Vid utgången av fanns det 224 olika lotsföretag i 219 kommuner som hade avtal med Arbetsförmedlingen. Knappt tre fjärdedelar av alla registrerade etableringslotsar bedrivs som aktiebolag. Resterande andel fördelas relativt jämnt mellan olika bolagsformer, t.ex. enskild firma, handelsbolag, ekonomisk förening respektive ideella föreningar och stiftelser. Den personalmässiga storleken på etableringslotsarna varierar från småföretag till större företag med mer än 200 anställda9. Företagen varierar inte bara personalmässigt i storlek utan även avseende geografisk utbredning mellan allt från lokala enskilda näringsidkare till stora företag med närmast heltäckande nationell utbredning. Liknande förhållanden gäller för de kompletterande aktörer, som levererar tjänsten jobbcoachning till Arbetsförmedlingen, med den skillnaden att det är fråga om betydligt fler företag. Verksamheten hos de kompletterande aktörerna och då framförallt etableringslotsarna stämmer in på många av de kriterier som utredningen har ställt upp för att kunna urskilja vilka verksamheter som lämpar sig för ett stärkt meddelarskydd. Mot bakgrund av hur verksamheten för tjänster som etableringslotsar och jobbcoacher är organiserad, med i huvudsak många väldigt små aktörer, kan det dock ifrågasättas om det finns något egentligt behov av meddelarskydd inom dessa verksamheter. Kompletterande aktörer bedriver även verksamhet för Arbetsförmedlingens räkning avseende långtidsarbetslösa inom jobb- och utvecklingsgarantin, arbetslösa ungdomar inom jobbgarantin för ungdomar och arbetslivsinriktad rehabilitering. Dessa verksamheter bedrivs huvudsakligen i projektform där projektens längd, form och omfattning varierar stort. Vissa av insatserna sker i form av praktikplatser inom det privata näringslivet. Enligt utredningens mening lämpar sig dessa sistnämnda kompletterande aktörer inte 9 Statskontorets rapport 2012:22, s. 72. för att omfattas av ett förstärkt meddelarskydd eftersom det kan röra sig om en enstaka person på en viss arbetsplats. Även utbildningsanordnare som tillhandahåller arbetsmarknadsutbildning enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program är i formell mening att betrakta som kompletterande aktörer, även om deras verksamhet i mångt och mycket skiljer från de övriga kompletterande aktörerna10. Det är fråga om ett författningsreglerat uppdrag där de arbetssökande anvisas till utbildningsanordnaren vars roll mer går att jämföra med mottagande av en praktikant än den roll de övriga kompletterande aktörerna har. Det är således mer fråga om en upphandlad tjänst i traditionell mening. Till de utbildningar som bedrivs som arbetsmarknadsutbildning kan elever förutom från Arbetsförmedlingen vara anvisade från andra offentliga aktörer, såsom , Kriminalvården eller kommuner. På samma kurs kan det också finnas elever från det privata näringslivet, i vuxenutbildning etc. Det är som regel inte möjligt att särskilja den verksamhet en utbildningsanordnare bedriver i egenskap av kompletterande aktör från den övriga utbildningsverksamheten. Enligt utredningens mening är det därmed inte möjligt att på ett tillräckligt tydligt sätt i lag reglera meddelarskyddet inom de arbetsmarknadspolitiska utbildningarna. I stället är dessa hänvisade till att lösa ett eventuellt sådant behov genom kontraktsvillkor när det är möjligt. De kompletterande aktörerna utgör ett stort antal företag varav de flesta är mycket små med följd att det blir svårare att se att det finns ett behov av lagreglering. Den skada som inskränkningar i lojalitetsplikten kan medföra riskerar också att bli stora. Därtill är dessa verksamheter väl lämpade för införande av meddelarskydd, om behov finns, genom kontraktsvillkor eftersom det är fråga om en nationell upphandlande enhet som har möjlighet att vara konsekvent i sin uppföljning av hur avtalsvillkor följs och i hur överträdelser beivras. Sammantaget anser utredningen att det inte finns skäl att föreslå att de kompletterande aktörerna till Arbetsförmedlingen omfattas av ett i lag reglerat förstärkt meddelarskydd. 2010/11:1, Utgiftsområde 14, s. 86. 8.6.2Arrestvakter som anlitas av Polisen och bevakningspersonal som anlitas av Kriminalvården Bevakningspersonal som anlitas av Polisen och Kriminalvården arbetar regelmässigt tillsammans med personal som är anställd inom verksamheten och utför liknande arbetsuppgifter. Bevakningspersonalen omfattas i normalfallet av sekretessförbindelser och har därför tystnadsplikt på ungefär samma vis som de ordinarie anställda. De tjänstgör dessutom inom verksamheter där det finns brukare, dvs. anhållna, intagna m.fl., i någon form av beroendeställning. Det finns alltså starka skäl för att låta verksamhetsområdet omfattas av en reglering. Mot en reglering talar att det är fråga om ett relativt begränsat antal arbetstagare som berörs. Mot en reglering talar även avgränsnings- och tydlighetsproblematiken, både för arbetstagarna och för uthyrningsföretaget eftersom i princip samtliga berörda är inhyrda arbetstagare. De kan även utföra uppdrag utanför den offentligt finansierade sektorn vilket även inkluderar andra uppdrag för det allmännas räkning. Det medför att det för det uthyrande företaget i princip är omöjligt att särskilja i vilka delar den enskilde anställde har meddelarskydd. Samma problem gäller för den anställde. Sammanfattningsvis anser utredningen att det i och för sig finns goda skäl för att inkludera denna grupp arbetstagare i ett förstärkt meddelarskydd men att det inte bör göras genom att inkludera verksamhetsområdet i den föreslagna lagen. Berörda myndigheter bör i stället, om behov finns, kunna uppnå ett tillräckligt bra meddelarskydd genom kontraktsvillkor. Enligt utredningen är det inom sektorerna vård, skola och omsorg som de flesta av urvalskriterierna för att avgränsa inom vilka verksamheter som det är lämpligt att förstärka meddelarskyddet är uppfyllda. Dessa sektorer svarar för huvuddelen av kommunernas och landstingens kostnader för konsumtion av verksamhet från privata aktörer och inom dessa sektorer finns, både i absoluta och i relativa tal, ett stort antal arbetstagare som är privatanställda. Det finns även fördelar ur tydlighetssynpunkt med att till en början begränsa sig till att reglera ett mindre antal centrala verksamhetsområden. Även vissa kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen, bl.a. jobbcoacher och etableringslotsar, passar i och för sig in på ett antal av de uppställda kriterierna för att omfattas av ett stärkt meddelarskydd men lämpar sig inte för reglering i lagform eftersom en reglering av dessa verksamheter behöver vara mer flexibel än vad en lagreglering kan erbjuda. Det kan också ifrågasättas om det finns något egentligt behov av ett stärkt meddelarskydd inom dessa verksamheter, bl.a. mot bakgrund av att det är fråga om relativt små verksamhetsområden och då det finns många små aktörer inom verksamhetsområdena. Att det är fråga om många små aktörer talar dessutom emot lagreglering till följd av att lojalitetsplikten är särskilt stark inom mindre företag. En reglering genom uttryckliga kontraktsvillkor kan i stället tjäna till att tydliggöra för dessa företag vad som gäller. Ett område som sticker ut bland de kompletterande aktörerna är arbetsmarknadsutbildning. Detta verksamhetsområde har många gemensamma nämnare med skolväsendet och det vore av bl.a. den anledningen angeläget att låta det omfattas av den föreslagna lagen. Det finns dock en stor spridning av olika typer av företag som bedriver denna typ av verksamhet och verksamhetsområdet är därtill nära besläktat, för att inte säga sammanblandat, med uppdragsutbildning och studiecirklar vilket gör det svårt att särskilja offentligt finansierad verksamhet från sådan som är privat. En lösning på detta vore att låta all verksamhet som kan anses vara utbildning omfattas av det förstärkta meddelarskyddet men resultatet av det blir endast att man flyttar gränsdragningsproblematiken utan att förenkla den. Liksom för övrig verksamhet som bedrivs av kompletterande aktörer finns det dessutom möjlighet att låta meddelarskyddsfrågan regleras i kontraktsvillkor, även om det i fallet arbetsmarknadsutbildning sannolikt är besvärligare att göra detta än avseende övriga kompletterande aktörer till följd av att utbildningarna ofta bedrivs i blandad form. Sektorerna vård, skola och omsorg är möjliga att avgränsa på ett tillräckligt tydligt sätt även om inte alla enskilda verksamheter inom dessa områden, då främst vården, är att betrakta som offentligt finansierade. De företag inom dessa sektorer som bedriver verksamhet utan offentlig finansiering förutsätts utgöra en mycket liten del av sektorerna som helhet. Det kan inte anses vara förknippat med några allvarligare olägenheter att undanta dem från det förstärkta meddelarskyddet. De verksamheter som helt saknar offentlig finansiering anser utredningen är de verksamheter som inte mottar direkt stöd eller subventioner för att bedriva verksamheten. Att sälja tjänster till det allmänna på marknadsmässiga villkor eller att ta emot stöd för att bereda praktikplatser inom verksamheten är inte att betrakta som stöd till eller subventioner av verksamheten. Eftersom ett av grundkriterierna för ett förstärkt meddelarskydd är att det ska vara förutsägbart för både arbetstagare och arbetsgivare kan tillskapandet av ett system där enbart vissa utövare inom en viss bransch omfattas av det nya regelverket inte förordas. Så skulle nämligen bli fallet om all offentligt finansierad verksamhet reglerades. Sannolikt skulle det även krävas ett antal olika regleringar för att uppnå det eftersträvade resultatet. Under de för t.ex. kollektivtrafiken gällande premisserna behövs mer flexibilitet än vad en lagstiftning kan erbjuda. En sådan flexibilitet finns i stället genom att det allmänna i egenskap av köpare, när det bedöms vara lämpligt, kan utnyttja den möjlighet som i vissa fall finns att i en upphandling kräva att leverantören ger sina anställda ett visst meddelarskydd. Inom sektorerna vård, skola och omsorg är gränsdragningarna tydligare även om vissa problem kan uppstå även där. Det får dock anses rimligt att kräva att arbetsgivarna är försiktiga och i tveksamma situationer avstår från att vidta åtgärder som kan utgöra angrepp på meddelarskyddet. Om efterlevnaden av efterforsknings- och repressalieförbuden upprätthålls genom ett personligt straffansvar ligger en sådan försiktighet i arbetsgivarens intresse. En nackdel med att begränsa förstärkningen av meddelarskyddet till vård, skola och omsorg är att det givetvis kommer att finnas arbetstagare som befinner sig i gränslandet till dessa verksamhetsområden. Det kommer därför att råda viss osäkerhet även med denna avgränsning och vissa mindre verksamhetsområden som kan anses angelägna att reglera hamnar utanför. Exempel på de sistnämnda är t.ex. privatanställda arrestvakter hos Polisen eller vaktbolag som anlitas av Kriminalvården. Någon möjlighet att hänföra dessa senare till något enkelt definierbart verksamhetsområde har utredningen inte funnit. Såsom i annan upphandlad verksamhet finns dock möjlighet att reglera denna fråga i kontraktsvillkor. Vid en avvägning mellan behovet av att stärka meddelarskyddet, möjligheterna att uppnå eftersträvad effekt och de potentiella nackdelarna är det inte meningsfullt att genom lagstiftning försöka stärka meddelarskyddet inom all offentligt finansierad verksamhet. Inom sektorerna vård, skola och omsorg finns det däremot både goda skäl för att införa en sådan reglering och det är regleringstekniskt möjligt att åstadkomma en reglering som i erforderlig grad är enkel, otvetydig och lättillämpad. Genom att begränsa utökningen av meddelarskyddet till dessa verksamheter täcker man in huvuddelen av de verksamheter som det är mest angeläget att skydda. blir det betydligt enklare att förutse effekterna av förstärkningen jämfört med om det förstärkta skyddet ska tillämpas i all verksamhet som kan sägas vara offentligt finansierad.