sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — I korthet ska jag i nulägesbeskrivningen göra följande: 1.Utifrån en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter 2.Beskriva utvecklingen av järnvägens organisation , inklusive motiv för beslut och förklaring av begrepp 3.Kartlägga på järnvägsområdet och utrymmet för nationella beslut om järnvägens organisation 4.Inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden. 1Direktiv 2013:46, med tilläggsdirektiv (om förlängd tidsfrist) 2013:88, enligt bilaga 1–2. 22012/13:TU2. Uppdraget ska genomföras utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter. Från första början har jag informerat om uppdraget i samband med aktuella konferenser och seminarier, bl.a. vid Kollektivtrafikdagen i och Järnvägsdagen i . Utredningen har också varit representerad vid ett av de samordningsmöten som ägde rum i som en del i kapacitetstilldelnings- processen inför Tågplan 2014. Jag har också genomfört ett stort antal bilaterala möten med olika intressenter, på eget initiativ eller efter att dessa tagit kontakt med utredningen. För att säkerställa att utredningen inte skulle missa viktiga syn- punkter från någon organisation, särskilt vad gäller deluppdraget att inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden, bjöd jag in till en heldagsworkshop . Den samlade nära 100 deltagare från hela branschen liksom flera andra intressenter. Ett antal förberedda presentationer redovisades vid workshopen men deltagarna fick också möjlighet att diskutera ämnen i mindre grupper för redovisning efteråt. Workshopen resulterade i ett stort antal inlägg till utredningen, både före, under och efter själva mötesdagen. Särskilda ansträngningar har dessutom gjorts för att efteråt söka upp enskilda organisationer som av olika anledningar inte kunde medverka. Två möten har hållits med en grupp med två sakkunniga samt 13 experter som utsetts att bistå utredningen med sin kunskap. Sammantaget innebär ovanstående att jag i mitt arbete haft kontakter med följande typer av organisationer och representanter för olika intressegrupper: Tillverkare av fordon och annan materiel Eftersom det inom vissa grupper föreligger stora inbördes skillnader mellan olika organisationer och företag har särskilda ansträngningar gjorts för att hantera dessa. Som exempel kan nämnas gruppen transportörer där jag har träffat stora och små företag, person- och godstrafikoperatörer, och såväl företag som är verksamma , är på väg att etablera sig eller för tillfället valt att stå utanför marknaden. På utredningens hemsida, som funnits tillgänglig på /jarnvagensorg , har arbetet kunnat följas. Presentationer och annat material har där gjorts tillgängliga för nedladdning. Hemsidan kommer även fort- sättningsvis att vara en viktig kanal för att informera om utred- ningens pågående arbete. Jag ska enligt direktiven också ta del av svensk och inter- nationell forskning och utvecklingsarbete om järnvägens organisation. utredningar och forskningsrapporter på järnvägsområdet, såväl svenska som utländska, har därför samlats in till utredningen. Min tidigare forskning och redan upparbetade kontakter med svenska och internationella forskare har underlättat arbetet med att få en väl underbyggd bild av kunskapsläget. Dessutom deltog jag i den internationella konferens som får betraktas som viktigast på detta forskningsområde, Conference on Competition and Ownership in Land Passenger Transport, som i sin 13:e upplaga ägde rum i . Konferensen var ett effektivt sätt ta del av nya relevanta forskningsresultat, som jag fick en återkoppling från andra forskare och praktiker om läget i och utredningens specifika frågor. att kunna redogöra för hur den historiska utvecklingen påverkat konsumenterna, näringslivet och samhällsekonomin, har resultat och slutsatser från tidigare gjorda studier i vissa fall också kompletterats med en del insamlade nyare statistiska uppgifter om den svenska järnvägens utveckling. I uppdraget ingår även att beakta relevant arbete som pågår inom och inom EU. Jag har varit i kontakt med dem som för tillfället arbetar med andra relaterade utredningar, både inom och på myndigheter som Trafikanalys och . Arbetet med införlivandet av det s.k. SERA- direktivet (2012/34/EU) och de pågående förhandlingarna om EU- kommissionens förslag till fjärde järnvägspaket har följts särskilt noggrant. För att hantera den del av uppdraget som innebär att göra en kartläggning av på järnvägsområdet och utrymmet för nationella beslut om järnvägens organisation, har jag valt att anlita professor vid rättsvetenskapliga institutionen på i . har levererat en underlagsrapport till utredningen som återges i sin helhet i bilaga 3. Ansvaret för bilagan och de bedömningar som görs där vilar på dess författare. Av betänkandet framgår hur rapporten har använts i utredningens arbete. För redovisning av den nulägesbeskrivning som föreligger i detta delbetänkande har utredningen bjudit in till ett remissmöte som äger rum i förstakammarsal. Till detta kallas bl.a. ledamöter och järnvägssektorns intressenter. Utredningen kommer också att presentera betänkandet vid Transportforum i . Inkomna synpunkter kommer att beaktas i regeringens tilläggsdirektiv till nästa steg i utredningen. 1.4Tolkning av uppdraget och viktiga utgångspunkter Järnvägssektorns funktion och förmåga att leverera pålitliga transporttjänster påverkar stora delar av industrin och samhällets funktioner i övrigt. För många människor och företag är en fungerande järnvägstrafik en förutsättning för det dagliga livet och den egna verksamheten. Det gör också att ett flertal problem som sektorn har att hantera, både av temporär och mer långsiktig natur, får stor uppmärksamhet och att förslag till lösningar tenderar att komma från flera olika håll. Jag har i mitt arbete med denna utredning sett det som angeläget att fånga upp och diskutera dessa problem inom ramen för den inventering som ska göras av potentiella förbättringsområden. I detta första skede av utredningen har det också känts viktigt att göra detta utan att ställa upp för många begränsningar, i syfte att minska risken för att missa viktiga problemområden. Därför har jag medvetet valt en bred ansats för insamlingen av synpunkter och utredningens kontakt- ytor. Responsen på detta har också genomgående varit god. Utredningens tillkomst och arbetssätt har välkomnats och många av dem jag träffat har uttryckt en förhoppning om att översynen ska leda till ett samlat grepp om de problem som behöver lösas för att sektorn ska fortsätta att utvecklas. Den breda ansatsen har också inneburit att jag har valt att tolka begreppet organisation i vid mening. Det betyder att utredningen intresserar sig för hur järnvägens olika funktioner är fördelade på olika typer av organisationer, men också för hur dessa funktioner och organisationer hänger ihop och samverkar med varandra i ett system. Det innebär också att fundera kring vilka funktioner som är att betrakta som myndighetsutövning och hur ansvaret för dessa kan påverkas av om de organiseras internt eller handlas upp från utomstående aktörer. Vidare menar jag att det ligger i utredningens uppdrag att också studera hur stora organisationer som t.ex. internt organiserar sina funktioner och ansvars- områden. Ett viktigt resultat av förändringarna på järnvägsområdet har varit en stegvis marknadsöppning och avmonopolisering, som inneburit att flera funktioner kommit att utsättas för konkurrens, antingen i ett upphandlingsskede eller mer kontinuerligt. Organisation handlar här om på vilket sätt konkurrensen kommer till stånd och vilka gränser som föreligger för dess tillämpning. När det gäller den tidsperiod som utredningen hanterar har jag valt att gå och ibland även tidigare för att få med även förspelet till trafikpolitiska beslut. Ett nyckelord för utredningen är effektivitet. Vad menas med en effektiv järnvägssektor? Enligt min mening är järnvägssektorn effektiv om den på ett säkert och resurssnålt sätt levererar vad dess olika kunder förväntar sig och därmed skapar värden för dessa. Därmed vill jag också försöka utgå från ett kundperspektiv på järnvägens funktion, även om man inte kan bortse från att järnvägen också uppfyller mer övergripande samhälleliga syften och värden som inte kommer till direkt uttryck från slutkunderna eller deras betalningsvilja. För att uppnå en effektiv järnvägssektor krävs också att det finns förutsättningar och incitament för sektorn att utvecklas och omsätta nya idéer i fungerande affärsmodeller. Ett användbart om än något slitet uttryck är drivkraft för innovation. På en konkurrensutsatt marknad där kunderna står i fokus antas drivkrafterna för såväl en effektiv användning av resurser som till innovationer vara goda, men det förutsätter att kunderna är beredda att utnyttja konkurrensen och att även andra förutsätt- ningar för en fungerande konkurrens verkligen föreligger. I vissa fall kan offentliga styrmedel eller regelsystem bidra till att skapa dessa förutsättningar och/eller påverka aktörernas beteende i en viss riktning. I och med att uppdraget handlar om en översyn i syfte att föreslå förbättringar ligger det i sakens natur att utredningen kan komma fram till att dagens sätt att organisera järnvägssystemet behöver förändras. Förslag till sådana förändringar kan vara av olika slag. I vissa fall kan redan befintliga aktörer frivilligt och på egen hand bli bättre på att (t.ex. genom samverkan) lösa ett identifierat problem. I andra fall kan det behövas förtydligande incitament eller direktiv, riktade mot hela eller delar av sektorn, som leder till ett förändrat arbetssätt. En tredje variant kan vara omorganisation av vissa viktiga funktioner. Slutligen kan det också krävas åtgärder i form av ny eller reviderad lagstiftning. Med tanke på att de synpunkter kring järnvägens funktionssätt som lyfts fram till utredningen varit av skiftande karaktär och rört sig över en stor del av skalan (från enstaka detaljer till kärnfunktioner) är det rimligt att anta att utredningen i sina kommande förslag kan vilja spela med flera av de olika medel för förändring som står till buds, anpassade efter ändamålet. En viktig faktor att ta hänsyn till i detta sammanhang är också vilket utrymme ger för olika typer av förändringar. En central framtidsfråga att hantera, men som inte är i fokus för just denna utredning, är vilken relativ roll som järnvägen kan och bör spela i ett framtida svenskt transportsystem. betraktas järnvägen vanligen som ett förhållandevis effektivt sätt att transportera många människor såväl långa som medellånga sträckor, liksom stora godsmängder längre sträckor. godstyper är järnvägen ibland det enda rimliga alternativet av kapacitetsskäl (t.ex. malm och stålprodukter) eller av säkerhetsskäl. Järnvägstransporter är i regel också energieffektiva och har liten miljöpåverkan vid själva transporttillfället. är investeringar i järnvägens infrastruktur, fordon m.m. ofta mycket kostsamma, tar att genomföra och kan ibland leda till betydande ingrepp i miljön. Min utgångspunkt är att järnvägen som transportmedel har en viktig roll att spela i det svenska (och europeiska) transport- systemet och bör sträva efter att nå sin fulla potential genom att i sig bli mer effektiv och minska sin miljöpåverkan. Men huruvida detta kan eller bör leda till en förändrad relativ betydelse för järnvägen i den svenska transportsektorn menar jag alltså ligger utanför denna utrednings uppdrag, i vart fall när det gäller att komma med rekommenderade åtgärder. I viss mån begränsar detta också utredningens möjligheter att uttala sig om nivån på statliga investeringar i järnvägssektorn, medan det däremot kan vara högst relevant att diskutera hur tillgängliga medel används och vad som påverkar andra aktörers investeringsvilja. En ytterligare avgräns- ning är att jag valt att tills vidare inte gå in på de olika prognoser som finns för sektorns framtida utveckling. Betänkandet är strukturerat i åtta kapitel på följande sätt. Närmast följer ett kapitel där jag redogör för viktiga begrepp relaterade till de organisationsförändringar som skett i järnvägssektorn. Jag presenterar också några viktiga diskussionsområden i den vetenskapliga litteraturen. I det tredje kapitlet görs en översiktlig beskrivning av järnvägssystemets funktioner och de aktörer som hanterar och ansvarar för dessa i . Därefter kommer ett kapitel som redogör för den historiska utvecklingen vad gäller förändringar i järnvägens organisation, inklusive motiven bakom de viktigaste förändringarna. Detta kapitel pekar också ut ett antal trender och utvecklingslinjer, med några tillhörande reflektioner. I kapitel 5 går jag igenom mer i detalj hur själva regelverket har förändrats i och i EU. I detta kapitel reder jag också ut de rättsliga förutsättningarna (särskilt ur ett EU-perspektiv) för att göra förändringar i järnvägssystemets organisation, baserat på den tidigare nämnda underlagsrapporten från professor Kapitel 6 ägnas åt att redogöra för sektorns utveckling och viktiga effekter utifrån ett antal mätbara variabler, inklusive en kort jämförelse av internationella erfarenheter. I det sjunde kapitlet redovisas den inventering som gjorts av problem- och förbättrings- områden, med kopplingar till fördjupade beskrivningar av olika funktioner och processer i järnvägssystemet. I ett avslutande kapitel levererar jag slutligen mina samlade bedömningar och rekommendationer, särskilt vad gäller inriktningen på det fortsatta arbetet inför nästa steg av utredningen. 2Viktiga begrepp och litteraturdiskussion I detta kapitel kommer jag att redogöra för ett antal viktiga begrepp som ofta används i beskrivningen av de förändringar som den svenska järnvägen gått igenom . Jag tar också upp ett urval av diskussionsområden i den vetenskapliga litteraturen på området och avslutar med en kort internationell utblick. Det finns ett antal begrepp som ofta används för att beskriva förändringarna i den svenska järnvägssektorn: avreglering, marknads- öppning, liberalisering, omreglering, återreglering, privatisering, upphandling m.m. Det finns också anledning att här diskutera olika varianter av konkurrensutsättning och upphandlingsformer.1 I sin ursprungliga betydelse avser avreglering att politiker och/eller lagstiftare genomför en förenkling av det regelverk som styr företags inträde och verksamhet på en given marknad. kan det handla om att faktiskt avskaffa vissa regleringar, till exempel prisregleringar. Det leder då till ett tillstånd med färre regleringar. Avreglering har också ofta kommit att användas i en vidare mening, syftande på varje regelförändring som sänker inträdesbarriärerna och stimulerar till ökad konkurrens på en marknad. När detta händer i en sektor där det annars föreligger ett (ofta offentligt) monopol, kan det vara mer preciserat att tala om en marknadsöppning. 1 Delar av avsnittet bygger på (2011). Viktiga begrepp och litteraturdiskussion Viktigt att komma ihåg är att i princip alla marknader kräver någon form av spelregler för att fungera. Även långtgående avregleringar är därför ofta kopplade till införandet av nya regler och lagstiftning. Det kan till och med vara så att mer reglering är nödvändig för att undvika vissa negativa aspekter av ett öppnare marknadstillträde och en ökad möjlighet till konkurrens. Till exempel kan det behöva förtydligas vad som är tillåtet respektive inte tillåtet för företag som har en dominerande ställning. används därför begreppet liberalisering i stället för avreglering. Om man vill poängtera att det handlar om förändringar i regelverket kan det vara lämpligare att använda ordet omreglering i stället för avreglering. vidtas också åtgärder som syftar till att återgå till ett tidigare (striktare) regelverk på en marknad som har liberaliserats. Då talar man om återreglering.2 Nära knutet till avreglering är begreppet privatisering. Traditionellt sett menas med detta att staten eller andra offentliga myndigheter säljer företag eller tillgångar till den privata sektorn och därmed minskar det offentliga ägandet. Exempel från den svenska järnvägssektorn är försäljningen av TraffiCare, Unigrid, Euromaint och Swemaint efter SJ:s bolagisering. Privatisering antas normalt också innebära att dessa verksamheter kommer att bli utsatta för marknadskrafterna (även om det i sig kan kräva kompletterande åtgärder), men ibland går monopol från att vara offentliga till att bli privata. I har begreppet privatisering också använts i samband med introduktionen av upphandling i konkurrens eller när verksamheter läggs ut på entreprenad, eftersom det kan leda till ett ökat inslag av privata företag i verksamheter som tidigare dominerats av den offentliga sektorn.3 Upphandling i konkurrens innebär att flera företag bjuds in att lämna anbud på leverans av en vara eller en tjänst till en offentlig köpare. Det företag vars anbud anses bäst vinner upphandlingen och blir därmed utsett till leverantör . I strikt mening kan det vara något missvisande att använda begreppet privatisering när man pratar om upphandling, eftersom det handlar om att det offentliga köper varor eller tjänster snarare än säljer ut verksamheter. Det viktiga att notera är att en ökad roll för den 2En del av dessa begrepp kan lätt förvanskas vid översättning till engelska. översätts omreglering till reregulation, som snarare betyder återreglering. Omreglering bör hellre översättas till regulatory change. 3Det bör påpekas att det föreligger skillnader mellan upphandling av en allmännyttig tjänst(t.ex. kollektivtrafik) och upphandling av en tjänst till den egna verksamheten (t.ex. utförande av underhåll av en anläggning). Viktiga begrepp och litteraturdiskussion privata sektorn kan vara resultatet av flera olika typer av åtgärder. träffar staten eller andra offentliga köpare mycket lång- siktiga avtal med den privata sektorn, till exempel om byggande och/eller drift av en ny väg, järnväg eller annan infrastruktur. I sådana sammanhang pratar man ibland om partnerskap mellan den offentliga och den privata sektorn, eller Offentlig-Privat Samverkan (OPS). I järnvägssektorn har introduktionen av konkurrens mellan olika trafikoperatörer ofta kretsat kring två olika typer, förenklat beskrivna som konkurrens om spåren eller konkurrens på spåren. I det första fallet menar man då vanligen att konkurrensen äger rum mellan olika budgivare i en upphandling, varefter vinnaren får ett exklusivt kontrakt. I det andra fallet menar man att det finns ett öppet tillträde till spåren som ger möjlighet till direkt konkurrens på samma sträcka mellan olika företag. Härnäst ska jag diskutera dessa typer mer i detalj och visa att det finns tillfällen när de närmar sig varandra. Vid upphandling av olika typer av avtal kan man skilja på två huvudtyper: bruttokontrakt respektive nettokontrakt.4 I det första fallet får den anlitade leverantören betalt för sina kostnader, men alla intäkter som förknippas med tjänsten (t.ex. biljettintäkter) tillfaller den upphandlande parten. En budgivning handlar då ofta om vem som kan utföra en viss given tjänst till lägsta kostnad (inklusive en vinstmarginal för leverantören). För leverantören finns i regel ingen anledning att försöka öka exempelvis resandet eftersom intäkterna inte tillfaller denne. Den regionala buss- och tågtrafiken har oftast upphandlats på detta sätt av trafikhuvudmän och regionala kollektivtrafik- myndigheter. Vid upphandling av nettokontrakt antas istället leverantören av tjänsten också ta hand om exempelvis biljettintäkterna och den begärda betalningen utgörs då av nettot mellan kostnaderna och intäkterna. När detta är positivt söker alltså anbudsgivarna en ersättning som motsvarar driftunderskottet i verksamheten (plus en vinstmarginal). Nettoavtal har normalt tillämpats i den av staten upphandlade järnvägstrafiken, som tidigare hanterades av Rikstrafiken och ligger inom . I den typen av avtal kan det alltså löna sig för leverantören att utveckla tjänsten så att intäkterna ökar. kan den möjligheten anses vara så stor 4 Relaterade juridiska begrepp är tjänsteavtal respektive koncessionsavtal, men de är inte helt synonyma med bruttokontrakt och nettokontrakt. Viktiga begrepp och litteraturdiskussion att intäkterna förmodas överstiga kostnaderna. Då innebär upp- handlingen istället att den som är beredd att betala mest för att få ett exklusivt avtal vinner budgivningen. I trafiksammanhang har upphandlingar av den typen varit mycket ovanliga i . vann dock Sydvästen oväntat upphandlingen av trafiken på med ett s.k. nollbud, d.v.s. företaget begärde ingen ersättning alls för att få köra trafiken. I resulterade några av de ursprungliga upphandlade franchising-avtalen för tågtrafik i kontrakt som innebar att operatören skulle betala pengar till staten mot slutet av kontraktsperioden. En blandform mellan bruttoavtal och nettoavtal är s.k. incitamentavtal, där en viss del av ersättningen till leverantören är beroende av hur väl denne presterar. När det råder konkurrens på spåren, d.v.s. öppet tillträde, finns det i praktiken alltid regler vad gäller tidpunkter för in- och utträde, liksom för tilldelning av kapacitet. Om dessa regler innebär att det är möjligt att få fleråriga garantier för en stor del av den tillgängliga kapaciteten, d.v.s. att det i praktiken är möjligt att stänga ute andra företag, skapas en situation som är snarlik fallet med ett upphandlat nettokontrakt där budgivaren betalar (eller i vart fall inte begär några bidrag) för att utföra trafiken. Oavsett om ett företag kör enligt ett brutto- eller netto- kontrakt, kan det befinna sig i direkt konkurrens med ett företag som kör enligt ett öppet marknadstillträde. Med andra ord närmar sig ibland konkurrens om spåren fallet med konkurrens på spåren, särskilt när båda formerna tillämpas parallellt. Ett fall som också bör nämnas när det gäller trafik som upp- handlas är att betalningen till den utförande operatören inte nödvändigtvis behöver vara en i förväg bestämd klumpsumma eller ett belopp knutet till den utförda volymen. Man kan också knyta hela eller en del av beloppet till antalet resenärer eller de som betalar reducerat pris, t.ex. pensionärer och ungdomar. Därmed kan en utförare som i övrigt verkar under kommersiella villkor t.ex. stimuleras till att köra även den typen av resenärer med bibehållna rabatter. är detta ett relativt vanligt sätt att påverka en del av den i övrigt kommersiella busstrafiken i . sker ingen upphandling i konkurrens utan den offentliga köparen väljer att direktupphandla ett avtal med en enda utpekad leverantör, vilket är en förhandling mellan två parter. I är detta i de flesta sammanhang inte tillåtet över vissa tröskelvärden. Ett sådant exklusivt avtal kan ibland vara förknippat Viktiga begrepp och litteraturdiskussion med att leverantören måste uppvisa en viss prestation för att inte riskera att bli utsatt för konkurrens. Den regionala SJ-trafiken på kan sägas ha tillkommit via en sådan process, ett avtal som dock antas bli föremål för en ny upphandling framöver. I fallet när det överhuvudtaget inte sker någon upphandling och den utförande parten är en del av den upphandlande organisationen talar man om utförande i egen regi. Så bedrevs exempelvis huvud- delen av spårunderhåll tidigare. Transportsektorn och inte minst järnvägssektorn har ofta varit i fokus för analys och diskussion kring hur förändrad reglering skulle kunna bidra till att förbättra sektorns resultat. Detta har gällt i såväl den vetenskapliga litteraturen som i politiska diskussioner och beslut om faktiska regleringsförändringar. Förekomsten av stordriftsfördelar (economies of scale) i järn- vägssektorn har varit en återkommande diskussionspunkt. De flesta länder i genomförde nationaliseringar av sina järnvägar .