sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Ett sätt att kategorisera dem är att, som framgått, skilja på verktyg som primärt skjuter in sig på att påverka olika strukturella drag i marknaden som kan generera risker för systemet som helhet, kontra verktyg som i första hand är inriktade på att påverka de ofta påtagliga cykliska elementen i riskuppbyggnaden. En naturlig utgångspunkt för hur beslutsansvaret för makrotillsynsverktyg bör fördelas är den verksamhet respektive myndighet bedriver och den kompetensprofil man byggt upp för detta. Strukturella verktyg, dvs. verktyg och åtgärder som primärt tar sikte på finanssektorns struktur och de system- risker dessa involverar, kan som sagts i grunden ses som en vidareutveckling av den traditionella finansiella regleringen och tillsynen. Detta eftersom analysen och bedömningen måste grundas på hur olika specifika instrument och olika institutionella lösningar fungerar och samspelar. Analysen kan alltså sägas utgå från vad som kan kallas mikroförhållanden, och det är också mot den nivån som åtgärder primärt kommer att riktas. Mot den bakgrunden ter det sig rimligt att den typen av beslut och åtgärder hanteras av . Den andra huvudtypen av makrotillsynsåtgärder har sitt fokus på cykliska risker. Åtgärder av det slaget måste ses i relation till – och i hög grad genereras av – det makroekonomiska förloppet. Det kan konkret handla om faktorer som aggregerad kredittillväxt och tillgångspriser. Kompetensen att följa och analysera dessa aspekter på utvecklingen finns i högre grad inom än inom . Givet detta framstår det som rimligt att bör tilldelas huvudansvaret för den typen av verktyg. I realiteten kommer det i de enskilda fallen sällan att vara helt uppenbart till vilken kategori ett visst verktyg ska hänföras, och vem som därmed bör ha ansvaret, i grunden beroende på att strukturella och cykliska faktorer kan vara nära sammanflätade. Oavsett vilken av myndigheterna som får ansvaret för ett visst verktyg, kommer den andra myndighetens infallsvinkel och kunskaper att vara viktiga för att verktyget används på ett effektivt och välavvägt sätt. När eller står inför beslut att tillämpa ett makrotillsynsverktyg bör därför ett samråd ske med den andra myndigheten. Detta samråd kan tillgodoses genom att frågan avhandlas på ett möte med makrotillsynsrådet, men det kan även ske myndigheterna emellan. Det får dock förutsättas att om ett beslut är förestående tas frågan upp på rådets möte så att de fristående experterna har möjlighet att uttala sig. Myndigheterna kan också konsultera de fristående experterna vid sidan av rådsmötena inför beslut om makrotillsyns- åtgärd. För att kunna använda verktygen på ett ändamålsenligt sätt krävs en helhetsbild av den samhällsekonomiska situationen, av läget på finansmarknaderna och av situationen i de finansiella företagen, som bara kan komma till stånd genom samverkan mellan . Kommitténs förslag är att samråd med den andra myndigheten ska vara en förutsättning för att myndigheten ska kunna tillämpa ett makrotillsynsverktyg. Hur samrådet ska utformas mer exakt bör regleras i samband med att regelverket för varje aktuellt verktyg fastställs. Sammanfattningsvis är kommitténs ståndpunkt att för varje nytt verktyg som utvecklats och ska införas, måste ställning tas till om det är eller som ska besluta om tillämpningen av verktyget. som det införs ett nytt verktyg bör det införas ett krav att myndigheten ska samråda med den andra myndigheten. Huruvida en samrådsskyldighet bör införas för befintliga verktyg som kan användas som makrotillsynsverktyg lämnas till myndigheterna att avgöra. Är det någon av myndigheternas uppfattning att en samrådsskyldighet bör införas får framställan om detta göras till regeringen i vanlig ordning. Utredningen om nya kapitaltäckningsregler har bl.a. i uppdrag att ge förslag på införlivandet av de verktyg som föreslås i kommissionens förslag till direktiv som förhandlas inom ramen för CRD IV.49 De kontracykliska kapitalbuffertar som införs i och med CRD IV illustrerar konkret svårigheterna att på ett enkelt sätt klassificera ett verktyg som ett strukturellt verktyg eller ett cykliskt verktyg. Ur en synvinkel kan sägas att de kontracykliska buffertarna är en påbyggnad på det regelverk om kapitaltäckning som torde ses som en kärnverksamhet för tillsynsmyndigheten. Å andra sidan kommer beslut om de kontracykliska buffertarna – till skillnad från andra beslut relaterade till kapitaltäckningsregelverket – inte att baseras på uppgifter om utvecklingen i enskilda finansiella företag, utan väntas väsentligen komma att styras av den cykliska variationen av vissa finansiella makrovariabler. I det perspektivet blir ett riksbanksansvar naturligt – som efterlevnaden av dessa åtgärder måste följas upp genom tillsyn av enskilda finansföretag. Hanteringen av kontracykliska kapitalkrav har alltså tydliga beröringspunkter med såväl som kärnverksamheter. Under alla förhållanden är det dock tydligt att det när det gäller olika delar av kapitaltäckningsregelverket krävs en nära samordning, oavsett de kontracykliska kapitalbuffertarnas institutionella hemvist – ett pelare 2-beslut kan ju i realiteten för ett, flera eller många företag ta över en förändring av den kontracykliska bufferten. Om man resonemangsvis antar att bestämmer den kontra- cykliska bufferten kan alltså tillsynsmyndigheten, om den anser annorlunda eller inte kommunicerar ordentligt med , genom sin pelare-2 bedömning förstärka, försvaga eller helt neutralisera effekten av beslut. är det inte klart mer exakt utifrån vilka variabler och kriterier beslut om de kontracykliska buffertarna ska fattas. En mer slutgiltig rekommendation om vilken av myndigheterna som ska ansvara för detta verktyg kan därför inte göras av kommittén. Därtill har uppgiften att utarbeta förslag angående detta lagts på 49 Kommissionens förslag [KOM (2011) 453] till och rådets direktiv om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag samt om ändring av och rådets direktiv /87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat. Enligt vår uppfattning är dock den viktigaste frågan inte vilken myndighet som ges det operativa ansvaret, utan att en nära och väl fungerande samordning mellan myndigheterna kring detta kommer till stånd. 11Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen En väl fungerande likviditetsförsörjning är avgörande för ekonomins utveckling. och marknader sköter under normala marknadsförhållanden likviditetsförsörjningen och statens direkta inblandning är begränsad till ett fåtal åtgärder. I första hand handlar det om att ger ut kontanter och ger intradagskrediter mot säkerhet i RIX-systemet (se kapitel 8). I en finansiell kris eller om ett individuellt företag får finansiella problem är dock situationen en annan. Då kan staten, precis som den gjorde under den senaste finansiella krisen, behöva vidta extra- ordinära åtgärder. Staten kan t.ex. behöva vidta likviditetsstödjande åtgärder riktade till framför allt banker för att de sedan ska kunna kanalisera likviditeten vidare i ekonomin, men även till andra företag som är viktiga för kreditförsörjningen i ekonomin. Staten kan även behöva ge likviditetsstöd till enskilda finansiella företag. Sådant stöd har dock ett nära samband med frågor kring rekonstruktion och avveckling som vi avser att behandla i vårt nästa betänkande. Vi avser därför att även behandla likviditetsstöd till enskilda företag i det betänkandet. Det här kapitlet inleds med några avsnitt som syftar till att skapa förståelse för vad likviditet är och varför staten kan behöva vidta extraordinära åtgärder för att likviditetsförsörjningen ska fungera (avsnitt 11.1–11.5). Därefter analyserar vi hur ansvaret för dessa åtgärder bör fördelas mellan regeringen (och dess myndigheter) och (avsnitt 11.6). I de avslutande avsnitten analyserar vi behovet av nya bestämmelser och föreslår vissa lagändringar (avsnitt 11.7–11.10). Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen 11.1Vad är likviditet? Ordet likviditet används i flera sammanhang; man pratar om likvida personer, likvida medel, en tillgångs likviditet och marknaders likviditet. Gemensamt är dock att det handlar om tillgång till betalningsmedel, t.ex. kontanter eller medel på transaktionskonto i bank eller centralbank. Att vara likvid innebär att kunna fullgöra sina betalningsåtaganden . Ett företag kan se till att vara likvitt genom att antingen hålla en buffert av betalningsmedel eller ha en kreditlina, dvs. ett löfte om att få kredit. Företag som är illikvida har betalningssvårigheter. Det kan bl.a. innebära att de inte har omedelbar tillgång till betalningsmedel motsvarande förfallna skulders belopp. Företagen kan däremot ha andra tillgångar som kan användas för att betala skulderna. Företag kan vara illikvida men ändå vara solida. Uttrycket soliditet handlar om kapitalstyrka. Soliditeten avgör förmågan att låna utan säkerhet. Den som är solid kan därför hålla en mindre likviditetsbuffert utan att riskera att inte kunna fullgöra sina åtaganden. Ett aktiebolag kan förbättra soliditeten genom en nyemission, vilket normalt också ger ny likviditet. Det är dock knappast ett alternativ till en likviditetsbuffert. Betalningsmedel är fullständigt likvida tillgångar. En likviditets- buffert behöver emellertid inte bestå endast av rena betalnings- medel, utan kan innehålla även mindre likvida tillgångar. Sådana tillgångars likviditet beror förenklat uttryckt på hur effektivt de kan generera betalningsmedel genom t.ex. uttag, försäljning eller belåning. Effektiviteten beror både som det tar och kostnaden för att generera betalningsmedel. För marknads- tillgångar beror likviditeten bl.a. på kunskapen om utgivaren hos dem som förväntas vara beredda att köpa eller godta tillgången som säkerhet. Om investerarna börjar misstro utgivarens betalnings- förmåga kommer ingen att vilja köpa eller motta tillgången som Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen pant, dvs. tillgången blir illikvid. Alla finansiella tillgångar är dock inte direkt knutna till en utgivare. Så kallade strukturerade produkter kan vara så komplicerade att det kan vara svårt att bedöma risken i dem, då det är svårt att avgöra vems betalningsförmåga risken beror på. En lärdom från krisen är att förtroende kan skapas för tillgångar trots att de är svårvärderade, men när förtroendet försvinner så kollapsar likviditeten i marknaden. Likviditet har ett värde genom att det finns en kostnad med att inte ha tillräckligt med betalningsmedel tillgängligt när en betalning ska fullgöras eller ett investeringstillfälle dyker upp. Hög likviditet i en tillgång kan därför medföra att investeraren är villig att acceptera lägre avkastning. Likviditeten i en marknadstillgång beror även på marknadens funktionssätt. Finansiella marknader kan delas in i förstahands- och andrahands- marknader. I en förstahandsmarknad möter investerare utgivare av värdepapper. Likviditeten i en sådan marknad beror bl.a. på om det finns många investerare som har medel som de vill investera. På förstahandsmarknader för räntepapper är det vanligt att företag som ska emittera har betyg, s.k. rating, från ett etablerat kreditvärderingsföretag som har gjort en bedömning av företagets betalningsförmåga. Om investerarna litar på kreditvärderings- företagets bedömningar ökar likviditeten i marknaden, eftersom investerarna själva då inte behöver utvärdera företaget, vilket minskar kostnaden för investerarna och för att låna pengar i marknaden. I andrahandsmarknaden kan tillgången säljas vidare. I likvida andrahandsmarknader finns många köpare och säljare. Det finns dock inte fungerande andrahandsmarknader för alla tillgångar. Som det redogörs närmare för i avsnitt 11.3.1 finns det oftast inga likvida andrahandsmarknader för kreditfordringar. Avsaknad av eller dåligt fungerande andrahandsmarknad gör en tillgång mindre likvid. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen 11.2Bankernas betydelse för likviditetsförsörjningen Bankerna fyller en central roll i likviditetsförsörjningen genom att ta emot insättningar på konto och bedriva betalningsförmedling via generella betalningssystem.1 Av stor betydelse är även bankernas kreditverksamhet. De insättningar som hushåll och företag har på konto i en bank kan de använda som betalningsmedel. Medel på transaktionskonto är tillgängliga för insättaren som kan ta ut kontanter i en bankomat eller överföra medel från sitt konto till en betalningsmottagare genom t.ex. kort- eller internetbetalningar eller girering. Dessutom kan i regel insättningar på sparkonton enkelt flyttas över till ett transaktionskonto, även om banken kan ha begränsningar på hur som medel får tas ut från sparkontot utan kostnad. Genom denna omflyttning skapas betalningsmedel. Om en insättare via ett transaktionskonto gör en betalning till en annan person som är insättare i samma bank påverkas inte bankens likviditet. Om en insättare gör en betalning till en person som har konto i en annan bank, får banken en skuld till den andra banken. I gengäld får banken fordringar på andra banker när deras insättare gör betalningar till bankens insättare. Som beskrivs i kapitel 8, reglerar bankerna i normala fall sina behov av betalningsmedel sinsemellan på interbankmarknaden. En bank som har överskott på betalningsmedel lånar ut detta till en bank som har underskott, ett s.k. interbanklån. Interbanklån är relativt korta. Den allra kortaste formen är lån , s.k. dagslån, men bankerna lånar normalt också ut till varandra på något längre löptider. En bank som bedömer att den kommer ha ett underskott kan välja att låna . Om den sedan får ett överskott lånar den ut det. En bank kan normalt göra tämligen träffsäkra uppskattningar över hur de insatta medlen varierar . Eftersom endast en mindre del av de insatta medlen tas ut i form av kontanter kan bankerna hålla en relativt liten kassa med kontanter. Banken kan med hjälp av statistik med tämligen stor precision normalt förutse hur kontantuttagen ser ut . Banken kan emellertid även 1 Med bankrörelse avses enlig 1 kap. 3 § (2004:297) lagen om bank- och finansieringsrörelse, rörelse i vilken det ingår 1) betalningsförmedling via generella banksystem och 2) mottagande av medel som efter uppsägning är tillgängliga för fordringsägaren inom . Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen göra träffsäkra prognoser på variationer i volymen inlåning totalt sett. Därför kan banken investera en stor del av de inlånade medlen i mer illikvida tillgångar. Traditionellt har banken lånat ut dessa medel till företag och hushåll. Dessa lån kan betalas ut i kontanter, men vanligast är att de betalas ut som en gottskrivning av ett konto. Oavsett vilket lånar således banken ut betalningsmedel, dvs. kreditgivningen är en viktig del av likviditetsförsörjningen. Det är dessutom så att bankernas utlåning delvis kommer tillbaks till banksystemet i form av insättningar på konto. En del av utlåningen är således självfinansierande även om en enskild bank inte kan räkna med att utlånade medel alltid sätts in just hos den. All utlåning kommer emellertid inte tillbaka till det svenska banksystemet i form av insättningar. Svenska företag och hushåll placerar nämligen en hel del av sina medel i utländska tillgångar, dels direkt, dels via olika finansiella aktörer såsom försäkrings- företag och framför allt de svenska storbankerna har utlåningsverksamhet i andra länder där de utlånade medlen till del sätts in i de nationella bankerna. Genom att ge ut obligationer eller certifikat antingen i svenska kronor eller i utländsk valuta kan bankerna låna ut mer än vad de annars skulle kunna göra och kan på så sätt bidra mer till likviditetsförsörjningen. Obligationer kan antingen vara oprioriterade eller berättiga till särskild förmånsrätt. Exempel på det senare är s.k. säkerställda obligationer som är en särskild finansieringsform för bolån. Den innebär att köparen av obligationen får särskild förmånsrätt i en säkerhetsmassa som huvudsakligen består av bolån. Normalt finns en väl fungerande andrahandsmarknad för dessa säkerställda obligationer. De ger således placeraren en likvid tillgång. På motsvarande sätt som med inlåning har banken omvandlat illikvida krediter till likvida tillgångar. betalningsmedel, kontanter och transaktionsmedel på konto, har mycket låg eller t.o.m. negativ real avkastning. Det finns därför anledning att investera betalningsmedel som inte ska användas till betalningar i tillgångar som ger en högre avkastning. Investeringar i inte fullt likvida tillgångar skapar emellertid ett behov av likviditetsplanering som i förlängningen handlar om att Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen matcha förfallande betalningar med tillgången på betalningsmedel. Likviditetsrisk kan sägas vara risken att inte kunna fullgöra en betalning . Med likviditetskris avser vi allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen som beror på att marknaden kärvar eller inte fungerar alls. I detta avsnitt beskriver vi likviditetsrisker i bankverksamhet och vilka effekter de kan få för banken och för samhällsekonomin. Vidare beskriver vi hur en allmän likviditetskris kan uppstå och vilka effekter en sådan kan ha på ekonomins likviditetsförsörjning. Eftersom en stor del av en banks verksamhet går ut på att hantera likviditet är en god likviditetsplanering ett måste. Det finns dock inneboende likviditetsrisker i en banks balansräkning som gör banken sårbar för likviditetsstörningar. Vi börjar därför med att redogöra för en banks balansräkning. Diagram 1 ger en illustration av betydelsen av de olika posterna i en banks balansräkning. De procentuella andelarna av de olika posterna i figuren och som anges i texten syftar till att ge ungefärliga proportioner mellan de olika posterna i balansräkningen under normala förhållanden för en storbank, baserat på uppgifter om de fyra svenska storbankerna. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen Som figuren visar, har en bank begränsat eget kapital. Det utgör av balansräkningens skuldsida. Inlåning från allmänheten utgör av storbankernas finansiering. Värdepappersfinansieringen via obligationer och certifikat är inklusive säkerställda obligationer större än inlåningen och utgör , varav säkerställda obligationer utgör mer än hälften. Finansiering via hybrider, förlagslån och andra skulder varierar, men utgör någonstans mellan av finansieringen. Figuren visar också att banker har omfattande affärer med varandra. Typiskt sett både ger en bank lån till andra banker och får lån från andra banker, men vilket som överväger kan variera. Omfattningen ligger i storleksordningen 5–av balansräkningen. I figuren har inte poster i svensk respektive utländsk valuta särskilts. Storbankerna har en ganska stor utlåning och obligationsupplåning i euro. Storbankerna finansierar sig också i tämligen stor utsträckning genom att ge ut certifikat med kort löptid på marknaden för korta dollarlån. Bland de största långivarna på denna marknad är amerikanska penningmarknadsfonder. Denna upplåning är delvis motiverad av att de svenska storbankerna har Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen utlåning i dollar, men en del av dollarupplåningen finansierar utlåning i svenska kronor och förklaras av att den är billigare än upplåning i kronor.2 På tillgångssidan utgör krediter inklusive bolån den absolut största posten, i diagrammet . En stor del av krediterna är bolån. Andelen varierar mellan bankerna, men bolånen kan såsom i diagrammet utgöra så mycket som hälften av kredit- portföljen. Förutom lån placerar banker i olika värdepapper som de även kan ställa som säkerheter i olika transaktioner. Bland annat behöver en bank kunna ställa säkerhet för krediter i RIX-systemet. I genomsnitt placerar bankerna av sina tillgångar i olika värdepapper. Bankerna håller endast en liten kassa, i storleksordningen av tillgångarna, i form av kontanter. Beroende på om banksystemet har ett underskott eller överskott gentemot kan de också behöva låna av eller placera i Riksbanksinstrument. Som beskrivs i kapitel 8, har banksystemet ett likviditetsöverskott gentemot . Det placerar de antingen i Riksbankscertifikat som i diagrammet ingår i posten värdepapper, eller som inlåning på konto i , som ingår i posten interbanklån. Likviditetsrisken i bankverksamhet bottnar i att krediter är mindre likvida än de skulder som banken har finansierat krediterna med. Det finns nämligen i regel inga likvida andrahandsmarknader för krediter. En orsak är att kreditgivningen i många fall bygger på information som banken har skaffat sig genom att ha haft en längre relation med lånekunden och potentiella köpare vet att banken i första hand kommer försöka göra sig av med dåliga kunder. Av samma skäl kan låntagare som får sin kredit uppsagd av en bank få svårt att finna nya kreditgivare. Det innebär att även om kreditavtalet formellt ger banken rätt att säga upp krediten så kan låntagaren inte betala tillbaka lånet. En uppsägning av krediten kan således leda till låntagarens konkurs och att stora värden går förlorade, vilket i sin tur kan leda till förluster för banken. Det är således inte lånets formella löptid som avgör dess likviditet. Även om lånet löper på t.ex. , kan det vara underförstått att det 2 Se Svenska bankers användning av valutaswappmarknaden för att omvandla upplåning i utländsk valuta till svenska kronor, Penning och valuta 2012:2, . SOU 2013:6 Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen dröjer längre innan företaget kan klara sig utan denna lånefinansiering. Detta gäller framför allt lån till små- och medelstora företag. Historiskt har den största likviditetsrisken för en bank varit att insättarna tappar förtroendet för banken och därför tar ut sina insättningar, medan är det framför allt risken att andra banker eller andra professionella finansiärer tappar tillit till bankens betalningsförmåga. Mindre finansieringsbortfall kan en bank hantera genom att minska nyutlåningen och sälja av likvida tillgångar. De likvida tillgångar som en bank har behövs emellertid till en del som säkerhet i olika transaktioner som inte framgår av balansräkningen, däribland de som görs i RIX-systemet. Om finansieringsbortfallet blir stort kan således inte banken hantera det genom att avyttra alla likvida tillgångar, utan måste i stället försöka avyttra illikvida lån. Det tar tid och ger upphov till förluster som kan äventyra bankens betalningsförmåga. Eftersom en bank är skyldig att betala ut insättningar när så begärs, har en insättare som tror att andra insättare kommer ta ut sina insättningsmedel skäl att försöka komma först i kön innan förlusterna är så stora att banken inte kan fullgöra alla sina åtaganden. På så sätt kan även en ogrundad misstro mot en banks betalningsförmåga bli självuppfyllande när banken tvingas sälja tillgångar till underpris för att möta en uttagsanstormning. Andra banker kan bli ovilliga att hjälpa den drabbade banken med lån då de vill hålla på likviditeten för det fall de själva blir drabbade. Det finns nämligen en risk att en uttagsanstormning leder till en allmän bankpanik där insättare i stor omfattning begär att få ut sina insatta medel.3 Den tekniska utvecklingen har medfört att en enskild bank kan drabbas snabbare av uttagsanstormning genom att insättarna kan initiera överföringar av medel från sina konton till konton i andra banker när som helst via internet. Risken för uttagsanstormningar har dock minskats genom införandet av en insättningsgaranti. Denna har över tiden förbättrats för insättarna på flera sätt. är därför, som ovan nämnts, den största likviditetsrisken för den enskilda banken att andra banker tappar tillit till bankens betalningsförmåga. Interbanklån är flyktiga; det kan vara tillräckligt att andra banker inte kan bedöma storleken på en plötslig förlust för att 3 Om insättarna väljer att ta ut och behålla medlen i form av kontanter, dräneras dessutom systemet på likviditet. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen