sou · H1B39 · 2013-01-30 00:00:00 — På statlig förvaltning ligger ett rationaliseringskrav genom att den s.k. pris- och löneomräkningen inkluderar ett avdrag för produktivitetsökningen i den privata tjänstesektorn. Utredningen finner att även verksamhet bör vara utsatt för ett besparings- och rationaliseringskrav och föreslår att det kostnadsfria kapitalet uppräknas med KPI. Det kostnadsfria kapitalet är bestämt med betryggande marginal och tillåter sannolikt reala kostnadsökningar med nuvarande upp- gifter för , innan det eventuellt kan bli aktuellt att höja det kostnadsfria kapitalet utöver uppräkningen med KPI. Eftersom värdet av sedlar och mynt i cirkulation f.n. är 95 mdkr och föreslås ges ett eget kapital om 30 mdkr, kommer kostnadsfria kapital att uppgå till 125 mdkr i utgångsläget. I takt med att det målsatta kostnadsfria kapitalet prisuppräknas i dess helhet, kommer det att bli större än det faktiska kostnadsfria kapitalet, som endast uppräknas till den del det motsvaras av eget kapital. Med antagna 2 procents inflation kommer detta att inträffa om . kommer totala kostnadsfria kapital att vara större än vad som krävs för att täcka kostnader. Ett alternativ vore att överföra så mycket kapital från till staten att det kostnadsfria kapitalet redan i utgångsläget är 75 mdkr. Detta kan göras genom att räntebelägga sedelmängden, vilket skulle öka kostnader. Statsfinansiellt uppvägs statens ökade ränteintäkter av räntekostnader, som reducerar vinstutdelningen till staten. I själva verket blir det statsfinansiella nettot negativt, eftersom mer kapital måste bindas i för att täcka dess ökade kostnader. Utredningen föreslår att i utgångsläget får ha ett kostnadsfritt kapital om 125 mdkr. Det egna kapitalet är avsett att täcka risker i tillgångsförvaltningen i form av guldpris- och ränterisker samt kreditrisker i samband med givandet av likviditetsstöd. När det gäller guldpris- och ränterisker kan dessa antas vara proportionella mot storleken på guldrespektive innehavet av räntebärande tillgångar. Det innebär att den del av det egna kapitalet som avses täcka dessa risker – 20 mdkr – bör räknas om med inflationstakten mätt med KPI. Den del av det egna kapitalet som avses täcka kreditrisken – 10 mdkr – är beroende av hur stort likviditetsstöd som kan komma att ges. Detta behov växer i proportion till hur snabbt bankernas upplåningsfinansierade utlåning i utländsk valuta växer. har denna utlåning vuxit i mycket snabb takt, men det går inte att förutsäga hur utlåningen kommer att utvecklas . Den del av det egna kapitalet som avses täcka kreditrisken bör i princip indexeras till expansionen av den upplåningsfinansierade utlåningen. Utredningen föreslår dock att även denna del av det egna kapitalet omräknas med inflationstakten mätt med KPI. Det motiveras med att riksbankslagen föreslås få en ny regel om rekapitalisering när det egna kapitalet genom förluster och/eller underskott blir för litet, se avsnitt 9.3, samt att vinstdispositionsreglerna utformas så att ingen vinstutdelning sker så länge tidigare års förluster inte är täckta, se avsnitt 9.5. balansomslutning över nivån på det kostnadsfri kapitalet är bestämd på grundval av behovet att kunna lämna likviditetsstöd i utländsk valuta i erforderlig utsträckning. Balansomslutningen borde därför dimensioneras efter det potentiella behovet av sådant likviditetsstöd. Behovet kan antas vara relaterat till bankernas upplåningsfinansierade utlåning i utländsk valuta. Det är inte möjligt att förutse hur denna utvecklas . Utredningen föreslår därför att balansomslutningen relateras till BNP i löpande priser enligt nationalräkenskaperna. Detta innebär ett antagande om att bankernas verksamhet i denna del växer i takt med den reala ekonomiska tillväxten plus inflationen. Eftersom det kostnadsfria kapitalet föreslås värdesäkras genom omräkning med KPI kommer den eventuella upplåningen på skuldsidan av balansräkningen att växa i förhållande till den icke upplånade delen, dvs. sedelmängden och eget kapital. 9.3Rekapitalisering vid större förluster kostnadsfria och egna kapital bör dimensioneras så att banken i största möjliga utsträckning är oberoende av kapitaltillskott från . Normalt bör förluster och underskott täckas genom att följande års vinster kvarhålls och överförs till eget kapital, tills det egna kapitalet är återställt. Emellertid kan det inte uteslutas att stora förluster kan inträffa och att det egna kapitalet kan reduceras avsevärt och t.o.m. bli negativt. Ett tillstånd med negativt eget kapital bör enligt utredningens mening undvikas. Utredningen föreslår därför att en rekapitaliseringsregel införs, som ger ett tillskott av eget kapital om detta blir lägre än 20 mdkr omräknat med KPI. Vid ett mindre underskridande av den avsedda nivån för eget kapital kan de följande årens vinster förväntas innebära en tillräcklig snabb kompensation.1 Skulle däremot eget kapital komma att understiga 20 mdkr omräknat med KPI ska ett tillskott ske upp till 30 mdkr omräknat med KPI. Eftersom eget kapital i enlighet med vad som redogjorts för ovan kan komma att användas även för att kompensera en minskning av utestående sedlar och mynt är det nödvändigt att dessutom knyta rekapitaliseringsregeln till nivån på det kostnadsfria kapitalet. Rekapitalisering bör ske senast under följande räkenskapsår. I SOU 2007:51 diskuterades möjligheten att införa en rekapitaliseringsregel som ett alternativ till att hålla en kapitalbuffert dimensionerad även för osannolika förluster. Den utredningen bedömde dock att det fanns principiella nackdelar med en sådan ordning. En rekapitaliseringsregel skulle binda framtida riksdagar att tillskjuta medel. Detta skulle kunna ses som stridande mot principen att bestämmer över statens utgifter, vilket normalt slås fast inom ramen för den årliga statsbudgeten. Denna omständighet, tillsammans med det faktum att förlustrisken för inte bedömdes vara av sådan storlek att ett mycket stort kapitalbehov för täckning av förluster fanns, samt att kostnaden för staten att hålla kapital i inte var stor, var avgörande för att en rekapitaliseringsregel inte föreslogs. Här görs dock bedömningen att de principiella invändningarna inte är av en sådan tyngd att en rekapitaliseringsregel inte bör föreslås. Det kan i sammanhanget noteras att det finns statliga garantiåtaganden och utfästelser uppgående till betydande belopp. Det kan även noteras att en ordning med en lagreglerad rekapitaliseringsmodell förekommer i andra medlemsstater i EU. Av centralbanksregleringen i såväl som framgår en skyldighet för staten att tillskjuta kapital till för det fall ett negativt eget kapital uppstår.2 Man kan fråga sig varför egentligen behöver ett så stort eget kapital som 30 mdkr när förluster ändå kompenseras genom rekapitalisering och kvarhållande av vinster. Ett skäl är att inte ska riskera att få ett negativt eget kapital. 1Lika med 30 mdkr omräknat med KPI när sedelmängden är tillräckligt stor. I annat fall är den avsedda nivån högre. 2Law on the , art. 9, tillgänglig på samt Act of , art. 51, tillgänglig på visserligen att bedriva centralbanksverksamhet med negativt eget kapital, så länge avkastningen täcker kostnaderna och kapitalet är tillräckligt stort för att ska kunna utföra sina uppgifter. Utredningen delar dock bedömningen i SOU 2007:51 att detta skulle utgöra ett pedagogiskt problem och därmed riskera att minska förtroendet för förmåga att utföra sina uppgifter i allmänhetens ögon. Detta kan leda till osäkerhet och instabilitet i det finansiella systemet. Mera allmänt torde det finnas ett samband mellan allmänhetens förtroende och finansiella förmåga. Det förtjänar dock att påpekas att den finansiella förmågan bestäms av såväl balansomslutningen som upplåningsmöjligheter, inte nödvändigtvis enbart av balansomslutningen. I kapitel 7 visades att värdet av sedlar och mynt i cirkulation minskat . Troligen kommer denna utveckling att fortsätta på grund av den tekniska utvecklingen i betalningssystemet. kan därför värdet av utestående sedlar och mynt plus det med KPI omräknade egna kapitalet komma att understiga det målsatta, med KPI omräknade kostnadsfria kapitalet. Om och när så sker bör överskott kvarhållas i och överföras till eget kapital i balansräkningen för att täcka skillnaden. Skulle det gå så långt att betalningar med kontanter helt försvinner, kommer kostnadsfria kapital att enbart utgöras av eget kapital. vinstdispositionsregler är fastställda av riksbanksfullmäktige och godkända av , men inte lagfästa.3 Som framgått av kapitel 5 har ECB kritiserat för att reglerna inte är fastställda i lag. Syftet med de nuvarande reglerna är att vinstutdelningen till staten ska vara stabil över tiden, att huvuddelen 3 Enligt 10 kap. 4 § första stycket riksbankslagen ska dock av årets vinst avsättas för reservfonden till dess denna når upp till den lagstadgade nivån om . () ska delas ut, men en del kvarhållas och bidra till uppbyggnaden av eget kapital, samt att vinstdispositionen inte ska vara beroende av kortsiktiga överväganden med avseende på de offentliga finanserna.4 För att stabilisera vinstutdelningen till staten justeras enligt nuvarande riktlinjer årets resultat så att det resultat på vilket vinstdispositionen baseras exkluderar såväl realiserade som orealiserade valutakurs- och guldpriseffekter.5 Dock inkluderas av historiska skäl orealiserade värdepapperspriseffekter. Vinstdispositionen baseras på genomsnittet av de fem senaste årens sålunda justerade resultat. Realiserade vinster eller förluster på grund av ändrade priser på valuta och guld (samt i vissa fall orealiserade förluster) förs via vinstdispositionsbeslutet till eller från en dispositionsfond, som är en del av det egna kapitalet. De ingår alltså i årets redovisade resultat, men inte i det för vinstutdelningen justerade resultatet. Orealiserade vinster och förluster till följd av ändrade priser på värdepapper bokförs direkt på balansräkningen på ett värderegleringskonto, värdepapper för värdepapper, och inte på resultaträkningen. Däremot ingår de i det justerade resultatet. Om den orealiserade förlusten på ett värdepapper är större än de ackumulerade orealiserade vinsterna på samma värdepapper, förs dock den överskjutande orealiserade förlusten till det redovisade resultatet. Enligt riktlinjerna ska av den genomsnittliga justerade vinsten utdelas till staten, och föras till dispositionsfonden och en resultatutjämningsfond. Detta innebär att medlen på dispositions- och resultatutjämningsfonden, som båda är en del av det egna kapitalet, kommer att växa . 4Gardholm, och , vinstutdelning , Ekonomiska kommentarer nr 2 2011, . 5För en mer detaljerad beskrivning av vinstutdelningen enligt de gällande reglerna, se Gardholm, och , vinstutdelning , Ekonomiska kommentarer nr 2 2011, . 9.5.3Förslag till ny reglering Beräkning av inleverans till staten De nuvarande vinstdispositionsreglerna har ganska väl uppfyllt syftet att stabilisera vinstutdelningen till staten över tid.6 De bör dock anpassas till utredningens förslag om rekapitalisering och valutasäkring. Principen bör vara att årets redovisade resultat ska delas ut till staten efter avsättningar. Utredningen bedömer att vinstutdelningen inte behöver stabiliseras genom att basera utdelningen på femårsgenomsnitt. Med utredningens förslag kommer kostnadsfria kapital att bli betydligt mindre än tidigare, varför utdelningen också blir mindre. Dessutom föreslås att valutavinster och –förluster elimineras genom valutasäkring samt att orealiserade prisvinster och –förluster på värdepapper inte längre ingår i basen för vinstutdelningen. Vinstdispositionsberäkningen kommer att skilja sig åt med avseende på om sedelmängden tillsammans med eget kapital, omräknat med KPI, är större eller mindre än det målsatta kostnadsfria kapitalet, omräknat med KPI. På balansräkning föreslås finnas en grundfond, en kapitalsäkringsfond, ett resultatutjämningskonto och värderegleringskonton. Dessa poster utgör tillsammans eget kapital. I utgångsläget finns i grundfonden 30 mdkr. 1.Utgångsläget: Sedelmängden och grundfonden, den senare omräknad med KPI, är större än målsatt kostnadsfritt kapital, omräknat med KPI. Från det redovisade resultatet görs en avsättning till grundfonden för att värdesäkra densamma motsvarande omräkningen av grundfonden med KPI. En avsättning till resultatutjämningskontot görs även för att täcka tidigare års eventuella underskott eller förluster. Det som återstår efter avsättningar inlevereras till staten. Om årets redovisade resultat är negativt, görs ändå en avsättning till grundfonden för värdesäkring av det egna kapitalet. Avsättningen och det negativa resultatet belastar resultatutjämningskontot, vars saldo kan vara negativt. 2.Målsatt kostnadsfritt kapital, omräknat med KPI, är större än sedelmängd och grundfond, omräknad med KPI. Vinstdispositionsberäkning som under punkten 1, med ett tillägg: Avsättning till kapitalsäkringsfonden görs för att värdesäkra det målsatta kostnadsfria kapitalet samt för att kompensera för förändringar i sedelmängden. Detta sker genom att skillnaden mellan årets målsatta kostnadsfria kapital omräknat med KPI minus grundfonden omräknad med KPI och föregående års målsatta kostnadsfria kapital omräknat med KPI minus föregående års grundfond omräknad med KPI avsätts till kapitalsäkringsfonden. Avsättning gör i den omfattning som krävs för att uppnå målsatt kostnadsfritt kapital. Regler för värdereglerings- och resultatutjämningskonton Utöver grundfonden, kapitalsäkringsfonden och resultatutjämningskontot ska, i enlighet med nuvarande ordning, finnas värderegleringskonton. Dagens dispositionsfond utgår. Till värderegleringskontona förs enligt redovisningsreglerna vid beräkningen av årets redovisade resultat orealiserade vinster eller förluster på tillgångar. Värderegleringskontonas saldon är lika med (den positiva) skillnaden mellan marknadsvärde och anskaffningsvärde för varje tillgång. Priset på räntebärande tillgångar kan, i likhet med priset på andra finansiella tillgångar, förväntas röra sig slumpmässigt och utan någon bestämd trend, under antagandet att realränta och inflationstakt inte uppvisar någon trend. Även om guldpriset har stigit kraftigt i reala termer , är den framtida utvecklingen av priset osäker. På lång sikt bestäms priset av utvecklingen av produktionskostnaderna och efterfrågan. I brist på säkrare underlag är det rimligt att anta att priset kommer att vara i reala termer. Dessa antaganden leder till slutsatsen att de ackumulerade orealiserade vinster och förluster på guld och värdepapper som förs till värderegleringskontona balanserar. Saldot på ett värderegleringskonto kan aldrig bli negativt i årsbokslutet, eftersom de orealiserade förluster som överstiger orealiserade vinster på samma tillgång resultatförs. Däremot kan saldot vara negativt under räkenskapsåret. Saldot på resultatutjämningskontot kan vara såväl positivt som negativt även i årsbokslutet. Utredningens förslag i denna del är inte förenligt med de krav på möjlighet för en nationell centralbank att göra självständiga avsättningar som ECB har ställt upp, se kapitel 5. noteras att realvärdet av kapital kommer att vara säkrat genom utredningens förslag. Därtill kommer att , till skillnad från , ges en uttalad garanti om kapitaltillskott för det fall dess kapital skulle bli alltför lågt. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att den föreslagna ordningen i sak uppfyller unionsrättens krav på finansiellt oberoende. 10Konsekvenser av utredningens förslag 10.1Krav på redovisning av konsekvenser Utredningens förslag innebär att en överföring kan göras från till staten av 73 mdkr, att får en ram för förstärkning av valutareserven samt att valutarisken i valutareserven flyttas över till . Förslagen får främst konsekvenser för och de ramar som banken agerar inom, men även på statens budget och statens ekonomiska ställning. I enlighet med direktiven (dir. 2011:89) och 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska förslagens finansiella och andra konsekvenser redovisas. Vad gäller redovisas dessa konsekvenser i huvudsak i kapitel 6–9 i betänkandet. De statsfinansiella och budgetära konsekvenserna redovisas dock närmare i detta kapitel, se avsnitt 10.2–10.5, och de samhällsekonomiska i avsnitt 10.4. I 15 § kommittéförordningen anges även att konsekvenser för kommunalt självstyre och villkor för småföretag m.m. ska redovisas. Utredningen bedömer att lämnade förslag har små konsekvenser i dessa avseenden. Detsamma gäller krav på redovisning av konsekvenser av nya och ändrade regler som påverkar företags regelbörda, vilket redovisas i avsnitt 10.6. Konsekvenser av utredningens förslag 10.2Effekter på eget kapital och balansräkning Utredningens bedömning: Utredningens förslag innebär att eget kapital minskar avsevärt och medför att kan föras över från till staten i en särskild utdelning. Kapitalöverföringen kan ske i svenska kronor eller i utländsk valuta. Några särskilda övergångsbestämmelser bedöms inte behövas eftersom berörda parter har tillräcklig flexibilitet för att kunna hantera överföringen av kapital. 10.2.1Särskild utdelning till staten på Utredningens förslag innebär att eget kapital och balansräkningens omslutning blir mindre, eftersom föreslås få ett eget kapital om 30 mdkr och IMF-medlen föreslås avsättas på egen balansräkning. Nedan redovisas som utgångspunkt för jämförelser balansräkning per (se även kapitel 3). För att fastställa vilka effekter utredningens förslag får på balansräkning behöver ett antal justeringar göras. Ut- gående från balansräkningen vid utgången av 2011 och utveck- Konsekvenser av utredningens förslag lingen av sedelmängden skulle en omedelbar implementering av utredningens förslag ge följande justeringar: Sedelmängden har i genomsnitt varit ca 95 mdkr vilket innebär att posten sedlar och mynt minskas med Fordringar och skulder på IMF förs till egen balansräkning (se avsnitt 10.5) vilket innebär att tillgångssidan minskas med 35 mdkr och skuldsidan med 24 mdkr. Till den särskilda IMF- balansräkningen bör också ett eget kapital följa om 12 mdkr. föreslås disponera ett eget kapital om 30 mdkr för att täcka underskott och förluster i verksamheten (se kapitel 8). I termer av balansräkningen (tabell 10.1) motsvaras detta kapital av posten eget kapital samt värderegleringskonton. Summan av dessa minskas till 30 mdkr. Sammantaget innebär detta att eget kapital skulle minska från 115 mdkr till 30 mdkr. Av skillnaden på 85 mdkr bör 12 mdkr avsättas i den särskilda balansräkningen för IMF-åtagandet. Därmed skulle 73 mdkr i särskild utdelning kunna föras över till staten. Not 1: Sedelmängden är ungefär genomsnittlig volym . Not 2: Eget kapital består av grundfond, kapitalsäkringsfond, resultatutjämningskonto och värderegleringskonton. Kapitalöverföringen bedöms kunna hanteras utan övergångsregler En överföring av 73 mdkr enligt utredningens förslag innebär en omfattande kapitalöverföring från till staten. tillgångar består huvudsakligen värdepapper som är denominerade i Konsekvenser av utredningens förslag utländska valutor och kan realiseras. Tillgångarna kan överföras till staten som värdepapper, i utländsk valuta sedan de sålts, eller i kronor sedan de sålts och likviden växlats till kronor.1 En växling av sådan storleksordning riskerar att få effekter på kronkursen om den görs på alltför . En faktor att beakta är , som binder att begränsa sina transaktioner i euro till per dag.2 En växling av drygt 70 mdkr i euro kan göras med hänsyn till detta.3 Detta finns dock inga skäl att gå så hastigt fram och i praktiken är därför hänsynen till valutamarknaden mer begränsande än ERM2- avtalet. Ett alternativ till växling är att gottskriver statens konto i med överföringsbeloppet och därefter i lämplig takt realiserar motsvarande belopp i värdepapper. En överföring av värdepapper i utländsk valuta till staten kan även hanteras inom ramen för . En möjlighet är att tillåts hantera värdepappren på tillgångssidan för att sedan realisera dessa i takt med att valutaskulden förfaller. Återstående löptid till förfall i valutaskulden (exklusive swappar) är i genomsnitt ca ett år.4 Detta innebär att skulden i utländsk valuta omsätts (under förutsättning att skulden är jämt fördelad). Eftersom obligationer och certifikat i utländsk valuta uppgick till 90 mdkr (exklusive vidareutlåning) skulle en amortering på 73 mdkr väl kunna hanteras inom en tidsrymd . Amorteringen av valutaskulden innebär att den minskar till ca 100 mdkr, dvs. betydligt lägre i termer av BNP än det riktvärde på av statsskulden som regeringen fastställt i riktlinjer för skuldförvaltningen.5 Regeringen skulle därmed behöva ta förnyad ställning till riktlinjerna i dessa delar. Det är dock som bestämmer vilka delar av guld- och valutareserven som ska föras över till staten och till den särskilda balansräkningen för IMF. Givet storleken på kapitalöverföringen till staten på 73 mdkr så är det sannolikt att även 1Förutom drygt 3 mdkr i värdepapper emitterade av hemmahörande i , i enlighet med ambition att bygga upp en svensk värdepappersportfölj, se pressmeddelande . 2SOU 2007:51, s. 144. Europeiska växelkursmekanismen () inrättades 1979 och syftar bl.a. till att förbereda EU-länder att gå med i eurosamarbetet och införa euron som valuta. Deltagande i ERM2 är bara aktuellt för de EU-länder som står utanför valutaunionen. 3Valutakursen var /SEK. 4Riksgäldskontoret, , . 5Riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2013, regeringsbeslut . Konsekvenser av utredningens förslag innehav av guld berörs av överföringen. bestod guldtillgång av ca , vilken var värderad till ca 47 mdkr.6 Som jämförelse sålde åren 2005–guld till följd av en översyn av riskprofilen i guld- och valutareserven, dvs. per år.7 Om hela guldinnehavet skulle säljas i den takten så skulle försäljningen sträcka sig . En så lång överföringsperiod skulle vara problematisk, men sannolikt handlar det om . Dels kanske inte allt guld säljs, dels har efterfrågan på guld varit stor och kan förväntas så förbli, vilket innebär att marknaden sannolikt bör kunna hantera större volymer guld utan att guldpriset påverkas i större omfattning.8 Utredningen anser att omfattning, fördelning av tillgångsslag, ställtider m.m. bör lösas av berörda parter vid tillfället för överföringen. Mot bakgrund av de alternativ som står till buds bedöms särskilda övergångsregler inte nödvändiga för att hantera kapitalöverföringen från till staten. 10.3Effekter på statsfinanser och samhällsekonomi Utredningens bedömning: Utredningens förslag innebär att statsskulden minskar med eller av BNP till följd av minskningen av eget kapital, men ökar om utnyttjar hela låneramen med . Nettoeffekten skulle därmed vara försumbar. Utredningens förslag uppskattas ge en samhällsekonomisk vinst på 430 till med en förstärkt valutareserv, och 180 till i normala tider. I det följande beskrivs effekterna av en överföring om 73 mdkr till staten. En konsekvens av överföringen av kapital från till staten är att statsskulden minskar i motsvarande mån. 6Riksbankens hemsida, sida Statistik, tillgångar och skulder. 7Försäljningarna gjordes inom ramen för ett avtal mellan 17 centralbanker (Gold Agreement) i syfte att höja den riskjusterade avkastningen i portföljen. Intäkterna investerades i räntebärande statspapper. Avtalet har löpt ut. 8Guldpriset har i stort fyrdubblats och noteras priset till mellan per uns guld. Ett uns (ounce) är lika med guld. Konsekvenser av utredningens förslag skuld kan redovisas på olika sätt.9 Ett sätt är att se på statens skuld till nominella belopp, dvs. summan av de belopp som åtar sig att betala när ett skuldinstrument förfaller eller erhåller vid förfall om det är frågan om en tillgång. Beloppet redovisas i kronor till växelkursen vid upplåningstillfället. Beräknat på detta sätt var statsskulden 1 120 mdkr (motsvarande av BNP). En amortering på 73 mdkr innebär att statsskulden till nominellt belopp minskar till 1 047 mdkr (av BNP).