sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän för avyttringarna kan bli tidskrävande, vilket utredningen diskute- rar i kapitlets avslutande avsnitt. Utredningen har i enlighet med direktiven utvecklat en bedöm- ningsmodell med utgångspunkt bland annat i den berättelsemodell som tillämpade för statens kultur- historiskt värdefulla fastigheter. Modellen beskrivs närmare i kapitel 3. De kulturfastigheter som inte uppfyller utredningens kriterier och därför inte ska ingå i den kulturhistoriska portföljen, ska enligt direktiven analyseras och hanteras utifrån sina individu- ella förutsättningar, vilket också föreslogs i den offentliga utred- ning som såg över statens fastighetsförvaltning . Det ska bland annat ske med utgångspunkt i statens tidigare åtaganden som rör fastigheterna.2 I utredningens direktiv anges att det förutom kulturhistoriska skäl kan finnas ytterligare utgångspunkter för att kulturfastigheter fortsatt bör förvaltas av staten genom att de bedöms ha ett särskilt betydelsefullt symbolvärde eller har central betydelse för rikets säkerhet. Portföljen med kulturfastigheter kan därmed utöver fastigheter och byggnader av stort kulturhistoriskt värde komma att rymma fastigheter som kvalificerar för statlig myndighets- förvaltning av andra skäl. En fortsatt statlig förvaltning i myndighetsform av fastigheter inom utredningens urvalsram kan också visa sig lämplig av rena verksamhetsskäl, till exempel för att upprätthålla en effektiv och ändamålsenligt sammanhållen förvaltning av helhetsmiljöer, för byggnader som ligger i statligt förvaltade naturreservat eller av andra skäl. Utredningens förslag angående kulturhistoriska fastigheter och byggnader som kan avyttras från staten bygger därmed samman- taget på: bristande anknytning till berättelsen om staten, dvs. hur staten organiserat och manifesterat sig genom historien, avsaknad av tillräckligt starka kulturhistoriska skäl för fortsatt förvaltning, brist på anknytande och påtagliga symbolvärden, att ägandet i sig saknar betydelse för rikets säkerhet, eller att andra verksamhetsskäl saknas. 2 SOU 2011:31. Staten som fastighetsägare och hyresgäst. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän Ytterligare några förhållanden har betydelse då det gäller förutsätt- ningarna för avyttring av kulturfastigheter i statlig ägo. Ett antal statliga byggnadsminnen samt fastigheter i myndigheternas ägo utgör ursprungligen donationer till staten. Utredningen bedömer utifrån den dokumentation som varit tillgänglig att detta gäller minst ett 35-tal registerfastigheter av dem som ingår i urvalsramen. Staten förvaltar vidare fastigheter och byggnader som utgör kunglig dispositionsrätt och därmed inte berörs närmare. Utred- ningen erfar att berörda myndigheter, till följd av den nu aktuella utredningens arbete, i betydande utsträckning kartlagt de varierade juridiska förutsättningar som kringgärdar donationsfastigheterna. Det gäller även förutsättningarna för avyttring. I utredningens fastighetslista (bilaga 4) anges därför särskilt vilka fastigheter som utgör donationer till staten, i vissa fall kommenteras också de särskilda förutsättningar som råder i förslagsavsnittet. Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning föreslog i sitt betänkande att de fastigheter som inte ska ingå i statens portfölj av värdefulla kulturfastigheter, ska förvaltas av i avvaktan på avyttring.3 Samma bedömning gör regeringen i direktiven till den nu aktuella utredningen, där det anges att försäljning av fastigheter som det inte bedöms finnas skäl för staten att behålla bör hanteras av . En sådan ordning ligger också i linje med regeringens särskilda för- ordning om överlåtelse av statens fasta egendom, där det anges att fastighetsförvaltande myndigheter kan uppdra åt Statens fastighets- verk att genomföra mer omfattande överlåtelser.4 Utredningen finner ett sådant förfaringssätt ändamålsenligt men ser också att det finns skäl för att göra vissa undantag. De statliga myndigheter som normalt själva hanterar sina fastighetsfrågor och förfogar över kompetens och resurser att avyttra fastigheter upp till av regeringen angivna beloppsnivåer, bör även fortsättningsvis kunna anförtros uppgiften. Myndigheterna känner väl sina respek- tive bestånd och de särskilda förhållanden som råder och tar i stor utsträckning fram kulturhistoriska underlag samt gör regelmässigt avstämningar med länsstyrelserna och innan avyttring sker. Kunskaper om de särskilda förhållanden som råder är också av värde inför en avyttring. Det kan till exempel innebära att initiativ tas till att kommunala detaljplaner utformas före avyttring, där sådana planer saknas, vilket kan vara värdefullt för att En effektivare förvaltning av statens fastigheter. 4Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m., 6 §. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän inrikta det framtida nyttjandet av fastigheterna på lämpligt sätt. För andra myndigheter, främst , är det lämpligt att som tidigare låta avyttringar ske genom samverkan med eller överföring till . Det är av stor vikt att myndigheternas arbete med genomgång av sina bestånd nu fortsätter och fördjupas. Inom staten finns utöver de byggnadsminnesklassade objekten äldre byggnadsbestånd av kulturhistoriskt intresse som ofta kan vara problematiska att vårda eller avyttra, till exempel av säkerhetsskäl. Utredningen har inte haft möjlighet att påvisa de luckor som finns i fastighets- innehavet. Det är angeläget att arbeta vidare med förvärv och skyddsbedömningar för att statens innehav av kulturfastigheter ska ge en mer rättvisande bild av statens verksamhet och historia. 5.2Fastigheter som kan avyttras Utredningen har i det tidigare förslagsavsnittet redovisat sina bedömningar då det gäller vilka fastigheter som bör kvarstå i statlig ägo samt vilka fastigheter som kan eller bör avyttras. För en närmare redovisning av de fastigheter som kan lämpa sig för avytt- ring hänvisas därför till detta avsnitt. Det kan dock finnas skäl att litet närmare kommentera också den samlade bilden då det gäller utredningens bedömningar och karaktären på de fastigheter där en fortsatt statlig förvaltning inte längre bedöms som nödvändig. Nedanstående tabell ger en summarisk och översiktlig redovisning av detta. Utredningens förslag innebär en avyttring av statliga register- fastigheter som omfattar cirka en tredjedel av de i urvalsramen ingående fastigheterna. Karaktären på dessa fastigheter varierar dock betydligt, där åtskilliga fastigheter utgörs av markarealer, i vissa fall mycket små, i anslutning till eller helt fristående från de särskilt värdefulla byggnadsminnen och andra objekt som staten fortsatt bör förvalta. De driftsunderskott som utredningen tidigare redovisat svarar proportionerligt i ungefär motsvarande grad mot förslagen om avyttring. Cirka två tredjedelar av underskotten beräknas således kvarstå i det bestånd som fortsatt föreslås förval- tas av staten. Där återfinns de mest betydelsefulla och välkända objekten, som fastigheter inom den kungliga dispositionsrätten, äldre och försvarsanläggningar, slott, kungsgårdar, fyrar, vissa fornminnen och andra viktiga besöksmål. SOU 2013:55 Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän Statliga kulturfastigheter som utredningen bedömer kan avyttras De fastigheter som utredningen bedömer kan avyttras utgörs i viss omfattning av donationsfastigheter. De villkor som i det enskilda fallet kan förknippas med en donation måste noga utredas för berörda fastigheter, vilket i vissa fall kan visa sig innebära svårig- heter att genomföra en planerad avyttring. Också andra förhållanden kan tala för att en överföring eller avyttring av vissa fastigheter kan visa sig olämplig. För många fastigheter finns dock goda möjligheter att finna lämpliga lös- ningar. En rad av de fastigheter som utredningen föreslår kan avyttras kännetecknas av att de ligger i anslutning till offentligt eller samhälleligt ägd mark, ligger inom områdesskydd enligt miljö- balken eller på annat sätt väl anknyter till en alternativ förvaltning utanför staten där kulturmiljön och kulturhistoriska värden väl tas tillvara. I den mån lösningar med en mer riktad överföring eller avyttring visar sig omöjlig kan fortsatt statlig förvaltning ändå komma att framstå som lämplig, jämfört med avyttring på öppna marknaden. Det kan i vissa fall också vara möjligt att genom fastig- hetsbildning avyttra delar av de statliga kulturfastigheterna, om det visar sig lämpligt och inte inverkar på en sammanhållen kultur- historisk miljö. Utredningen har i sitt arbete med bedömning av fastigheterna inom urvalsramen inte haft möjlighet att fullt ut fördjupa kun- skaper och förhållanden som rör alla de enskilda registerfastigheter och skyddsvärda objekt som ingår. Det är därför av stor vikt att en 5 Sju av dessa utgör endast del av fastighet och förutsättningarna för avyttring har inte närmare undersökts av utredningen. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän planerad avyttring sker på sådant sätt att berörda miljöer och fastigheters särdrag och förhållanden vid behov klargörs ytterligare. Med tanke på att avyttringsprocessen kommer att ta , finns också goda förutsättningar att fördjupa underlagsmaterialet hos de förvaltande myndigheterna. Själva avyttringsprocessen och tids- planen för detta berörs nedan under avsnitt 5.4. För några myndigheter som förvaltar kulturhistoriskt värdefulla fastigheter/byggnader saknas uttalad styrning (till exempel i instruktioner och regleringsbrev) och resurser (i termer av destinerade anslag eller avgifter) för den särskilda förvaltning och det särskilda hänsynstagande som kan behövas för såväl lag- och förordningsskyddade som övriga kulturhistoriskt värdefulla objekt. Att detta kan utgöra ett problem framkom vid det semi- narium som utredningen anordnade 2013 kring kulturfastigheter och deras förvaltning med berörda fastighetsförvaltande myndig- heter.6 För , en av de berörda myndigheterna, finns ett regeringsuppdrag om skyndsam avveckling av byggnader som är nödvändiga för att utveckla, driva och underhålla statens spåranläggningar. Uppdrag att bevara och resurssätta det skyddsvärda kulturarvet eller de objekt som av fastighetstekniska skäl inte kan eller bör avyttras saknas dock. Liknande förhållanden gäller för , där avyttring av fyrar som utgör bygg- nadsminnen kan visa sig svåra att genomföra om driftskostnaderna för vård och underhåll är höga. saknas anslagsmedel och andra resurser för fyrar som tas ur drift och inte längre behövs för den nautiska verksamheten. Även inom bestånd kan liknande problem finnas, till exempel inom övnings- fälten. Där är avyttring sällan möjlig för de byggnader som berörs. Former för förvaltning och skydd bör fortsatt diskuteras med länsstyrelserna och , som ansvariga myndig- heter, i samband med förändrade förhållanden. De skyddade stat- liga fastigheterna har vid avyttring till annan ägare sitt skydd kvar som enskilt byggnadsminne genom kulturminneslagen. Ur statens perspektiv är det viktigt att även beakta de långsik- tiga ekonomiska effekter som avyttringar kan leda till med av- seende på de bidrag som staten avsätter. Bidrag till kulturmiljövård fördelas av till länsstyrelserna som på dele- gation beslutar om bidrag till fastighetsägare. 6 Utredningens seminarium kring kulturfastigheter , med deltagande från de myndigheter som förvaltar statliga byggnadsminnen och andra kulturfastigheter. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän förordningen kan bidrag lämnas till kulturhistoriskt motiverade kostnader, bland annat vid vård av byggnadsminnen och kultur- reservat samt andra värdefulla kulturmiljöer som har särskild betydelse för förståelsen av historiska sammanhang eller som har särskild lokal eller regional betydelse. Minskade underskott genom avyttringar från det statligt ägda beståndet kulturfastigheter kan därmed leda till ökade krav på staten inom ramen för bidragssystemen.7 Myndigheterna överväger ibland rivning som ett alternativ då byggnader inte kan avyttras och saknar värde i verksamheten. Ett byggnadsminnesbeslut eller annan form av planskydd kan dock innebära att detta inte är lämpligt eller möjligt, vilket sätter fokus på frågan om uppdrag och resurser att vårda och underhålla objekten. Diskussionen om statliga avyttringar relaterar också till olika aktörer i det civila samhället, där intressen i ökad utsträckning visats för att mer aktivt delta i förvaltningen av statens kulturfastig- heter. Utredningen bedömer det som värdefullt att sådana intres- sen kan tas tillvara, både genom det engagemang det representerar och de alternativa finansieringsformer som kan göras möjliga. Utredningen har också kontaktats av en rad företrädare för sådana intressen, vilket framgår av förteckningen över samrådsaktiviteter i bilaga 3. Det samlade statliga avyttringsarbetet kommer att sträcka sig över . Utredningen föreslår också att vissa kulturhistoriskt värdefulla objekt av tekniska orsaker eller särskilda verksamhetsskäl bör kunna kvarstå i myndighetsförvaltning utan- för . Det väcker frågan om behovet av kom- plettering av regeringens styrning och ändamålen för myndig- heternas resurser. Det kan till exempel gälla gränsytorna mellan kulturhistoriskt och miljöbetingat områdesskydd, försvarsanlägg- ningar, broar, byggnation och anläggningar inom järnvägsfastig- heter, kanalområden eller fyrar. 7 (2012). Anslaget 7:2 Bidrag till kulturmiljövård – en handläggning. Själva anslaget regleras i detta sammanhang främst genom förordningen (2010:1121) om bidrag till förvalt- ning av värdefulla kulturmiljöer. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän En central fråga vid bedömningen av om staten ska avyttra vissa fastigheter gäller fastigheternas långsiktiga driftsekonomi samt det värde fastigheterna betingar på marknaden. Värderingsfrågor tas upp i utredningens direktiv, där det anges att en opartisk värdering ska genomföras av de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte behöver ägas av staten. Värde- ringen ska genomföras i nära samarbete med utredningen om om- strukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter, S 2012:01. Uppdraget formuleras även kortfattat så att utredaren tillsammans med utredaren för omstrukturering av statens bestånd av försvars- fastigheter /ska/ värdera och redovisa värderingen av de kultur- fastigheterna som bör säljas. Detta bedöms i första hand beröra tillämpliga delar av Fortifikationsverkets byggnadsminnesklassade byggnader och anknytande markområden. Det anges vidare i direktiven att överföringen av fastigheter mellan myndigheter sker till bokfört värde medan försäljning till andra juridiska personer ska ske på marknadsmässiga villkor. För- säljningen av fastigheter bör enligt direktiven hanteras av . Det finns ingen given metodik för att värdera statliga fastig- heter, frågans komplexitet har bland annat berörts av senare års utredningar som rört den statliga fastighetsförvaltningen.8 Upp- giften att värdera de fastigheter som bör avyttras utvecklas inte närmare i de nu aktuella kommittédirektiven. Utredningen bedömer att syftet med en värdering främst är att ge regeringen en upp- fattning om storleksordningen på de intäkter en försäljning kan ge. Ett värderingsunderlag kan också ge anvisning om skillnader i värden mellan olika typer av fastigheter och mellan olika objekt av samma typ inför en föreslagen avyttring. Inom försvarsområdet berörs 1 500 juri- diska fastigheter med 6 000 byggnader och anknytande mark- områden av de båda nu aktuella utredningarna. Av dessa fastigheter finns statlig byggnadsminnesklassning för ett trettiotal objekt med totalt cirka 300 skyddade byggnader, vilket utgör den samarbetsyta där utredningarna om försvarets fastigheter och om de kultur- historiskt värdefulla fastigheterna ska samverka. Utredningen tolkade direktiven så att värderingsarbetet skulle omfatta alla kulturfastigheter som föreslås avyttras inom såväl för- 8 SOU 2010:92 och SOU 2011:31. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän svarsområdet som inom övriga områden. Värdering behövde dock inte ske för sådan avyttring som sker från en myndighet till en annan, såvitt inte den ena myndigheten är ett affärsverk där fastig- heterna behöver marknadsvärderas. Utredningen har diskuterat värderingsfrågor med Försvars- fastighetsutredningen, tidigare utredningar, , , ytterligare berörda myndigheter samt fri- stående värderingsexpertis. En rad värdefulla utgångspunkter för värderingsarbetet har på så sätt kunnat fastställas. Olika värderingsmetoder och kombinationer av dessa kan användas, avgörande är att värderingen ska avse marknadsvärden, som speglar skillnaden mellan förväntade långsiktiga intäkter och kostnader i en (lokal) marknadssituation, dvs. storleken på ett för- väntat överskott i en hyresverksamhet. Vid en uttömmande mark- nadsvärdering behöver vissa ingångsvärden/antaganden därför fast- ställas inför värderingen. Det kan bland annat gälla planerad hyres- modell, förväntanseffekter kring det långsiktiga intresset för att hyra de aktuella fastigheterna och bidragsmöjligheter för framtida underhåll av de aktuella byggnadsminnena. Värdering är färskvara och bör därför främst ske i anslutning till en faktisk avyttring. Det hindrar inte att vissa värderingsinsatser kan göras även i ett tidigare skede, för att ge en allmän uppfattning om avyttringsobjektens möjliga värde på marknaden. Omsorg om statens medel innebär dock att mer omfattande och kostnads- krävande värderingar får anstå tills faktisk avyttring är i sikte. Staten förfogar i slutändan också självt över viktiga parametrar som i hög grad avgör marknadsvärdet på avyttringsobjekt. Hit hör till exempel krav och restriktioner kopplade till den enskilda fastig- heten (formulerade i beslut enligt FSBM) eller möjligheter att söka och erhålla statliga bidrag för vård och utveckling av sådana fastig- heter. Andra förhållanden av betydelse gäller, som tidigare nämnts, förväntanseffekter och vilken hyresmodell som bör tillämpas för fastigheten i fråga. Myndigheternas egen kapacitet att genomföra eller upphandla fastighetsvärdering varierar. Flera av myndigheterna har om- fattande egna erfarenheter från förvärv och avyttring av fastigheter, vilket då även inbegriper värderingsmoment. och har till följd av sin omfattande fastighetsverksamhet var och en de resurser och det kunnande som krävs för avyttringsprocessen med kravställande och tolkning av värderingsarbetet, vilket oftast sker genom upphand- Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän ling av extern expertis. I samband med lät genomföra värdering av bland annat kulturhistoriskt värdefulla hyresfastigheter på objektsnivå. Värderingen gav stöd för att byggnadsminnesklassade kulturfastigheter traditionellt uppvisar låga marknadsvärden, mätt som skillnader mellan förväntade intäkter och kostnader, dvs. över- skott i hyresverksamheten. Även upphandlar normalt fastighetsvärdering från extern expertis, huvudsakligen genom egna ramavtal, inför avytt- ringar eller förhandlingar med fastighetsägare. Lantmäteriet utför i regel dessa värderingar, ibland med kompletterande konsultstöd. kan genom sin belägenhet i regel inte användas för boende, vilket är viktigt att ange som förutsättning inför värderingsarbetet, så att inte marknadsvärden överskattas. Förfaringssättet vid värdering och försäljning inom detta område beskrivs översiktligt i en handbok från tidigare Banverket.9 Vid utredningens genomgång av aktuella kulturhistoriskt skyddsvärda objekt och markområden, framkommer att de mer sällan anknyter till det juridiska fastighetsbegreppet, vilket kompli- cerar förutsättningarna för värdering, överföring och annan avytt- ring. Bland annat påverkas till vilka kostnader och med vilken precision arbetet kan genomföras. Förutom de tidigare nämnda myndigheterna har även Sjöfarts- verket egen kompetens att hantera avyttring av fastigheter och byggnader. En del överföringar sker till , sär- skilt på de fyrplatser där de båda myndigheterna har anläggningar i nära anslutning till varandra. Värderingsexperter upphandlas successivt och i den utsträckning som de värdemässigt kan moti- veras. Åtskilliga fyrar står på ofri grund och större resurser läggs inte på fördjupad värdering då det gäller enskilda objekt med låga eller negativa värden. Marknadsvärderingen kan ibland göras av fastighetsmäklare, som ofta har en god uppfattning av prisbilden på orten, som ett alternativ till sedvanliga värderingsinstitut. 9 (2009). Överlåtelse av statens fasta egendom – tillämpning av förord- ning 1996:1190. Dnr F09-7055/FA20. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän 5.3.1Utredningens val av ekonomisk värderingsmodell Värderingsarbete kan utföras på olika sätt med avseende på metoder och grad av fördjupning. Utredningen har utifrån de kon- takter och diskussioner som förevarit utformat värderings- underlaget för kulturhistoriskt värdefulla fastigheter på följande sätt. kulturhistoriskt värdefulla fastigheter värderades i samarbete med och Försvars- fastighetsutredningen enligt en modell som överenskommits för det totala beståndet försvarsfastigheter. Det innebar en upphandlad värdering i regi, där värderingen skedde på mer aggregerad nivå och för samtliga förvaltningsobjekt. Bland dessa ingick de byggnadsminnesklassade objekten i sina naturliga sammanhang, vilket alltså innebar att dessa endast undantagsvis kunde särskiljas värdemässigt. Ur utredningens synvinkel innebar det ingen olägenhet, eftersom bedömningen av lämplig framtida förvaltning bland annat utgick från att en sammanhållen och mer aggregerad förvaltning av naturligt sammanhörande fastighets- bestånd var rationell och önskvärd. Värdebilden för övriga fastigheter inom urvalsramen som utredningen bedömde kunde avyttras belystes i första hand för att visa den variationsbredd som kan förväntas. Ett antal typfastig- heter som speglade värdet för fastigheter inom olika teman identi- fierades, till exempel beträffande fyrar och kronogårdar. tog med stöd av extern värderingsexpertis fram erforderliga beräkningar för vissa av utredningens föreslagna avyttringsobjekt och angav bedömda marknadsvärden. Marknadsvärde definierades som det mest sannolika priset vid en försäljning på en fri och öppen fastighetsmarknad vid ett visst givet tillfälle, där objektet bjudits ut till försäljning på sedvanligt sätt och med normal exponeringstid. Värdet identifieras genom sammanvägning av s.k. ortsprismetod, som är en analys av genom- förda jämförbara förvärv, och en marknadsanpassad avkastnings- metod, som är en nuvärdesberäkning av sannolika framtida ekono- miska utfall.10 Av naturliga skäl lades huvudvikt vid den senare metoden, eftersom de aktuella objekten var förhållandevis unika i sitt slag. Ortsprismetoden gav i huvudsak bakgrundsinformation om den allmänna fastighetsmarknaden på berörda orter med indi- kationer då det gällde prisnivåer och avkastningskrav. 10 Se även SOU 2011:31, där motsvarande metodik använts. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som kan förvaltas av andra huvudmän värdesberäkningarna avsåg den samlade förvaltningsenheten och gjordes i ett tioårigt perspektiv, där framtida driftnetton diskonte- rats till ett nuvärde.11 Värderingsarbetet resulterade således inte i en värdering av samtliga enskilda fastigheter som utredningen bedömde kunde avyttras. En sådan värdering hade blivit mycket kostsam för staten och hade knappats rymts inom utredningens tidsramar. Utgångs- punkten var i stället att på en mer generell nivå spegla och diskutera ekonomiska värden för olika typer av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter.