sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — 67-årsregeln i anställningsskyddet kan bidra till att försvåra för äldre att arbeta längre. Arbetsgivare kan vara benägna att avsluta anställningen för anställda före 65-årsdagen, både för att undvika de med åldern höjda premierna till tjänstepensionerna och för att undvika att få för många anställda som fortsätter att arbeta. LAS- skyddet kan dessutom försvåra för äldre att få eller byta arbete. Cirka 10–av arbetsgivarna uppger i en enkät att höj- ningen till bidragit till att man är försiktigare med att anställa äldre. LAS-ålderns effekter på arbetsutbudet är oklar. De få studier som finns pekar åt delvis olika håll. Det finns enligt utredningens bedömning inget som talar för att höjningen av LAS-åldern till har haft en betydande effekt på de äldres arbetsutbud. Det är inte troligt att en höjd åldersgräns i sig mer än marginellt ska bidra till att öka arbetsutbudet bland äldre. Utredningens sammantagna bedömning är att övervägande skäl talar för att LAS-åldern bör höjas relativt omgående, till . Äldre bör ha rätt att arbeta med i stort sett samma villkor som yngre. En åldersgräns som begränsar denna rätt kan motiveras endast om de allra flesta äldre typiskt sett vid en viss ålder på grund av det naturliga åldrandet kan anses ha avsevärt nedsatt arbetsförmåga och att det därför är lämpligt att de avslutar arbetslivet. Utredningen bedömer att det är tveksamt om 67-årsgränsen i LAS uppfyller detta kriterium. Vid 67-årsgränsen är det många äldre som sägs upp trots att de har goda förutsättningar att och vill arbeta längre. Det är därför rimligt att denna åldersgräns i likhet med övriga åldersgränser justeras med hänsyn till den ökade medellivslängden och den stigande andelen äldre som kan och vill arbeta längre. För att undvika att arbetsgivare normalt avslutar anställningen vid 67-årsgränsen bör saklig grund för uppsägning slopas efter det att arbetstagaren har nått LAS-åldern. I stället bör skriftligt besked användas för att avsluta anställningen . Utredningens bedömning: Avdragsgillt sparande i form av pen- sionsförsäkringar bör betalas ut tidigast . Förslagen tillämpas på försäkringsavtal som ingåtts och kollektivavtalsbundna försäkringsavtal som förnyats efter ikraft- trädandet. För försäkringsavtal som har ingåtts före ikraft- trädandet och inte förnyats därefter gäller äldre bestämmelser. Åldersgränsen för dubbelt jobbskatteavdrag bör tills- vidare inte justeras efter riktåldern. Åldersgränsen för uttag av arbetsgivaravgifter bör anpassas till riktåldern. 55-årsgränsen i inkomstskattelagen höjs Utredningen har i tilläggsuppdrag att utreda och ta fram förslag för hur villkoren om lägsta ålder för uttag av ålderspension i 58 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) bör vara utformad för att bidra till ett längre arbetsliv (dir. 2012:86). Avsikten är att få en samman- tagen strategi för alla pensionsrelaterade åldersgränser. Arbetsgivarnas kostnader för pensioner till anställda är avdrags- gilla enligt inkomstskattelagen (IL) under förutsättning att pensionen inte betalas tidigare än . Tjänstepensions- avtalen för privat anställda har därför i vissa fall som lägsta ålder för uttag av pension. Samma kvalifikationskrav gäller för privat pensionssparande. I flera avtal har dock åldern höjts för uttag. Inom flera områden gäller numera en lägsta ålder för uttag av pension som ligger . 55-årsgränsen i IL infördes när medellivslängden var mycket kortare, de flesta arbetstagare hade en låg utbildningsnivå, inträdesåldern i arbetlivet var lägre och kraven i arbetslivet annor- lunda. De pensionsmedel som fonderas inom ramen för bestäm- melserna i IL behandlas skattemässigt förmånligare än övrigt sparande. finns enligt utredningen inga bärande motiv för att genom skattesystemet främja så tidiga utträde som från arbetslivet. Det är dessutom få personer som faktiskt utnyttjar möjligheten att ta ut sin pension . Åldersgränsen ger en fel signal till arbetsmarknaden, nu när fler äldre behöver arbeta längre. Utredningen bedömer det nödvändigt att höja 55- årsgränsen i inkomstskattelagen till 2017. Förslagen bör tillämpas på kollektivavtalsbundna försäkringsavtal som ingåtts efter och förnyas efter ikraftträdandet. Skattesystemet uppmuntrar förvärvsdeltagandet i högre åldrar genom det utökade jobbskatteavdraget och lägre egenavgifter vid enskild näringsverksamhet. Utredningens analyser i delbetänkandet visar att det ekonomiska utbytet av att arbeta längre är betydande. Skattelättnaderna gäller för arbetstagare som har fyllt vid skatteårets ingång. Nya studier pekar på förhöjda jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter för äldre bidrar till ökad sysselsättning, vilket talar mot att ändra åldersgränsen för skattelättnader. I analysen jämförs arbetsmarknadsutfall mellan personer som fyllde strax före eller strax då reformen infördes 2007.13 Resultaten tyder på att de riktade skattelättnaderna ökade syssel- sättningen närmast efter 65-årsdagen med 1,5 procent- enheter bland äldre som hade en beskattningsbar arbetsinkomst åtminstone något av åren tre till . Sysselsättnings- ökningen var dock inte stor nog för att kompensera för de minskade skatteintäkterna. Förändrade ekonomiska drivkrafter tar tid att verka. Studier av effekterna kan påverkas av förhållandena i ekonomin under mät- perioden, som t.ex. arbetslöshetsnivån. Det kan enligt utredningen inte uteslutas att effekterna kommer att öka efterhand. Utredningen har övervägt om ett utökat jobbskatteavdrag även borde gälla personer över den lägsta åldern för uttag av ålders- pension. En modell skulle vara att avdraget fasas in stegvis och når full effekt för personer som fyllt . Fördelen skulle vara att det ekonomiska utbytet av fortsatt arbete blir betydligt högre. Utredningen anser dock att vägande skäl talar emot en utvidg- ning av personkretsen som kan få utökat jobbskatteavdrag. Det ekonomiska utbytet av fortsatt arbete är redan betydande. En sådan konstruktion blir tekniskt invecklad och svår att förstå för äldre. Kostnaderna är höga och kan inte förväntas kompenseras av ökade skatteintäkter som följer av en ökad förvärvsaktivitet. Frågan är då är en välavvägd åldersgräns. Den gällande åldersgränsen är satt utifrån vad som kan anses som en normal pensionsålder på samma sätt som gäller för åldersgränser i flera andra lagstiftningar. Utredningen vill ersätta denna norm dels genom att införa en riktåldern för pension, dels genom att anpassa ålders- gränserna i pensionssystemet och andra närliggande försäkringar till riktålden. Det talar för att också åldersgränsen för utökat jobb- skatteavdrag borde följa riktåldern. Det finns dock vägande skäl för att göra ett undantag för denna åldersgräns. Utredningens samlade förslag till åtgärder för ett längre arbetsliv handlar i grunden om att bryta upp den cementerade att pensionera sig , eller tidigare. Det ska bli mer normalt att arbeta längre och att kombinera arbete med pension. Utredningen bedömer att det tills vidare är angeläget att 13 , IFAU: Om förhöjt jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter för äldre. behålla de extra stimulanserna som ges med det förhöjda jobb- skatteavdraget även för denna åldersgrupp. Om man genom de föreslagna åtgärderna lyckas skjuta pensionsnormen uppåt så kan åldersgränsen längre fram justeras i takt med att riktåldern höjs. Om nu föreslagna åtgärder inte får tillräckliga effekter på de äldres arbetsutbud bör ytterligare förstärkta i skattesystemet prövas igen. Om prestationerna sjunker med åldern som arbetskrafts- kostnaden fortsätter att stiga fram till pensioneringen minskar efterfrågan på de personer som börjar närma sig pensionsåldern. Produktiviteten kan minska av flera orsaker, som avtagande kognitiv och fysisk förmåga, hälsoproblem, kunskaper som inte uppgraderas i takt med högre krav i arbetslivet osv. Den tidigare vanliga föreställ- ningen att den genomsnittliga arbetsproduktiviteten avtar någon- stans motsägs emellertid av senare års forskning, vilket redovisas i delbetänkandet. Människor bevarar ofta sin produktivitet långt upp i åldern. Den höjda utbildnings- nivån förefaller inte bara leda till en senare pensionering utan även till en bättre kognitiv förmåga. Resultaten kan tolkas så att män- niskors produktivitet sjunker långsammare än i tidigare generationer. Utredningen bedömer trots detta att förhållandet mellan presta- tioner och arbetskraftskostnaderna kan vara ett viktigt hinder för ett längre arbetsliv. En betydande del av arbetsgivarna anger i enkäter som utredningen redovisat i delbetänkandet att kostnad- erna utgör ett hinder för att anställa och behålla äldre arbetskraft. För att stimulera efterfrågan på personer som är sänktes socialavgifter för dessa 2007. För dem som är betalas endast ålderspensionsavgiften om . För dem som är betalar arbetsgivaren inga sociala avgifter eller särskild löneskatt. Utredningen har övervägt om det behövs en nedsättning av social- avgiften även för åldersgrupperna strax under . Utvärderingar av och IFAU indikerar att nedsättningen av socialavgiften för personer har ökat sannolikheten för arbete. Mycket talar dock för att sysselsättningsökningen inte är stor nog för att kompensera de minskade skatteintäkterna. Forskningssammanställningar pekar i allmänhet på att riktade sänkningar av socialavgifter trots stora kostnader sällan bidrar mer än marginellt till ökad sysselsättning, oavsett om de riktas till speciella regioner eller grupper. Utredningens kostnadskalkyler visar dessutom inkomsterna till staten av ett längre arbetsliv begränsas kraftigt av nedsättningen av sociala avgifter för personer som har fyllt . Utredningen anser därför att höjda eller vidgade nedsättningar av socialavgifterna för äldre inte är en effektiv väg att förlänga arbets- livet för äldre. Utredningen anser att 66- årsgränsen för nedsatt socialavgift bör höjas i takt med att riktåldern höjs. Förändringar i allmänna regelsystem som påverkar förutsätt- ningarna för medborgarnas långsiktiga planering bör normalt genomföras så att det finns rimliga tider för anpassning. Det gäller exempelvis regler för utbildning och studiestöd, olika villkor för sparande, pensionssystem m.fl. Det är inte bara enskilda som behöver för anpassning, det gäller även företag, avtalsslutande parter på arbetsmarknaden, myndigheter, pensionsbolag m.fl. En viktig fördel med en lång infasning är att personer som närmar sig pensionsåldern inte behöver ställa om. Åtskilliga äldre har antagligen i förväg planerat att gå i pension . Det kan innebära olika förändringar i anställning, boende, sparande osv. Med ett stegvis införande minskar också risken att man får en s.k. rusning, dvs. att personer försöker ta ut sin pension tidigt för att inte omfattas av nya regler. Det kan leda till att somliga går i pension och slutar att arbeta tidigare än vad man egentligen skulle vilja. Mot detta måste dock vägas behovet av att påverka pensions- eringsnormen relativt snabbt. Utredningen bedömer att det finns anledning att höja den faktiska pensionsåldern och antalet arbetade timmar bland äldre redan på kort sikt. Annars kan problemen förvärras relativt snabbt när det gäller finansieringen av välfärden. Allt fler kommer efterhand att upptäcka att deras pensionsnivå blir för låg, vilket undergräver förtroendet för pensionssystemet. En relativt kort infasning har också andra fördelar, bl.a. att med- borgarna lättare kan förstå vilka regler som kommer att gälla för Det blir enklare för myndigheter att informera och administrera systemen. Det är dessutom mindre komplicerat för andra aktörer att anpassa sina system till de allmänna reglerna. Förslagen om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser redo- visas närmare i kapitel 20. 5.6.1Alternativa förändringar i pensionssystemet Utredningen har övervägt olika alternativ som har diskuterats för att generellt förändra pensionssystemets ekonomiska drivkrafter i syfte att öka det ekonomiska utbytet för äldre att arbeta längre. En väg skulle kunna vara att ändra den så kallade vid beräkning av inkomstpension. Inkomstpensionen har en utbetal- ningsprofil som innebär att man får en del av pensionen i förskott jämfört med vad man skulle fått om pensionen betalats ut med ett fast belopp . För att kompensera för detta räknas inte inkomstpensionen upp med utvecklingen av de genomsnittliga arbetsinkomsterna, utan med ett avdrag på 1,6 pro- cent (den s.k. ). Ett alternativ skulle vara ändra så att en mindre del ges som förskott. Det skulle innebära en något lägre pensionsnivå direkt efter pensioneringen men högre nivå . Därmed skulle det ekonomiska utbytet att fortsätta att arbeta öka på kort sikt. En effekt på skulle vara att färre pensionärer skulle behöva utfyllnad från pensionssystemets grund- skydd. Ett annat mer genomgripande alternativ skulle vara att förändra reglerna för hur pensionsnivån påverkas av ett tidigt respektive sent uttag. De nuvarande reglerna innebär i princip att den förväntade totala pensionsutbetalningen är oberoende av vilken ålder vi väljer att gå i pension vid. Denna modell motiveras med att pensions- systemet bör vara aktuariskt rättvist. Det skulle dock kunna finnas skäl att pensionssystemets justering beroende på ålder vid uttaget bättre skulle spegla de samhällsekonomiska konsekvenserna. Då skulle det bli mindre förmånligt att pensionera sig tidigt och mer förmånligt att arbeta längre. Ytterligare en modell kunde vara att ändra reglerna för intjän- ande av pensionsrätt som skulle förstärka drivkrafterna att arbeta längre, utan att påverka grunderna för hur pensionstillgången beräk- De nuvarande reglerna innebär att nya pensionsrätter höjer den genomsnittliga nivån på pensionerna under resten av livet. En inkomst kan dock uppfattas vara mer värd än framtida inkomst även när den räknas om till ett nuvärde, bl.a. genom att äldre vill undvika risken att förlora pensionstillgodohavanden om man dör tidigt eller faran att pensionslöftena inte hålls. Ett alternativ till dagens regler skulle kunna vara att den som fortsätter att arbeta efter en viss ålder kan välja att få sin ökade pensions- behållning som en engångsbonus eller som en höjning av pensions- nivån resten av livet. Utredningen anser dock att förändringar av det allmänna pensions- systemets ekonomiska drivkrafter är komplicerade att genomföra. Den empiriska forskningen ger inga tydliga besked om vilka effekter som kan förväntas på arbetsutbudet. Regler om intjänande och justering av pensionsnivåer beroende på uttagsålder hör till grund- stenarna i det allmänna pensionssystemet. Förändringar i dessa regler- system skulle kunna inverka negativt på förtroendet för pension- erna. Utredningen anser därför att genomgripande förändringar av detta slag inte bör väljas i första hand. Om andra metoder visar sig otillräckliga bör dock sådana alternativ övervägas framöver. 5.6.2En arbetsskadeförsäkring som verkar förebyggande Utredningens bedömning: En arbetsskadeförsäkring som verkar förebyggande kan ge viktiga bidrag till ett längre arbetsliv. Arbetsskadeförsäkringens utformning ingår i Parlamentariska socialförsäkringsutredningens uppdrag. En möjlighet att minska tidiga utträden är genom åtgärder som reducerar antalet arbetsskador. Frågan om arbetsskadeför- säkringens utformning ingår i uppdraget till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. I en underlagsrapport till Parlamentariska socialförsäkrings- utredningen framhålls att det behövs en ny arbetsskadeförsäkring som täcker en större del av kostnaderna för arbetsskadorna och som ger arbetsgivarna drivkrafter att arbeta förebyggande. Dessutom behövs det bättre statistik över arbetsskadorna och deras kostnader. Det finns både för- och nackdelar med en tydligare koppling mellan risk och premie i försäkringar. För talar att det är rimligt att anta att arbetsgivarens drivkrafter för att förbättra arbetsmiljön och arbeta förebyggande ökar om arbetsgivaren står för hela eller en stor del av kostnaderna för en arbetsskada. Förstärkta ekonomiska drivkrafter skulle kunna bli ett effektivt komplement till annat förebyggande arbetsmiljöarbete. Emot talar en ökad risk att selektering vid anställning kan bli ett sätt att undvika arbetsskador. Risk finns också för att produktionen lokaliseras till länder med sämre skyddslagstiftning. Risk finns också för underrapportering av arbetsskador. delar bedömningen att förbättringar av arbetsskadestatistiken är önskvärda. Frågan om hur arbetsskade- försäkringen kan utvecklas så att den verkar mer förebyggande ingår i den parlamentariska socialförsäkringsutredningens uppdrag. Utredningens bedömning: Frågorna om arbetsgivarens rehab- iliteringsansvar och hur rehabiliteringen kan göras effektivare är centrala för ett längre arbetsliv. Dessa frågor hanteras av den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Arbetsgivaren ansvarar för rehabiliteringsåtgärder på arbetsplatsen. Arbetsmiljölagen och socialförsäkringsbalken reglerar arbets- givarens skyldighet att vidta åtgärder för att underlätta återgången i arbete. Arbetsgivaren ska se till att det finns en lämplig organisa- tion för arbetsanpassning och rehabilitering. Framstegen inom bl.a. medicinen beror till stor del på utveck- lingen av vetenskapliga metoder för att utvärdera behandlings- metoder. Genom dessa kan man införa behandlingar som fungerar och sortera bort ineffektiva behandlingsmetoder. Den vetenskap- liga utvärderingen är inte stringent genomförd när det gäller rehab- ilitering och prevention, särskilt inte när det gäller arbetslivs- inriktad rehabilitering. Stora nationella satsningar har genomförts utan systematisk utvärdering. har en rad åtgärder vidtagits för att åstadkomma en effektivare rehabilitering och prevention. Regeringen avsätter till förstärkta tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser i samverkan. Systematiska utvärder- ingar har genomförts bl.a. av preventionsmetoder för att främja hälsa inom företag (). Omfattande försök inom ramen för rehabiliteringsgarantin har genomförts av kognitiv beteendeterapi (KBT) och multimodal rehabilitering (MMR) för att minska sjukskrivningar. Inspektionen för socialförsäkringen har tillsammans med IFAU analyserat effekterna av dessa försök.14 Resultaten visar inte några positiva effekter i form av lägre sjukfrånvaro av någon av de erbjudna behandlingarna. Positivt resultat finns dock av KBT tidigt i ett sjukdomsförlopp, innan individen hunnit bli sjukskriven. Vissa studier av arbetslivsinriktad rehabilitering pekar på att åtgärder genomförda på arbetsplatser har en mer positiv effekt än andra åtgärder. Ett problem är dock att dessa studier ofta är gjorda med få individer och det är därför svårt att få fram statistiskt säker- ställda slutsatser. Forskningssammanställningar har visat att det inte finns något entydigt stöd inom forskningen för att medicinska och arbetslivs- inriktade rehabiliteringsinsatser ökar möjligheterna för återgång i arbete. Bristen på kontrollerade studier på området, det vill säga studier där behandlings- och kontrollgrupper används, är påfall- ande. För att aktiva insatser ska ha förutsättningar att göra nytta fordras kunskap om vilka insatser som är verkningsfulla, och för vilka de är det. En rad reformer har genomförts för att minska det tidiga utträdet från arbetslivet genom långtidssjukskrivning och förtidspensionering. De viktigaste är fasta tidsgränser för prövning av arbetsförmågan i sjukförsäkringen (rehabiliteringskedjan) och att sjukersättning beviljas endast vid en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan och då alla rehabiliteringsinsatser prövats. Omfatt- ande insatser har också genomförts för att stärka rehabiliteringen av långtidssjuka och underlätta omställningen, t.ex. rehabiliterings- garantin, den s.k. kömiljarden och förstärkt samarbete mellan och Arbetsförmedlingen osv. Utträdet från arbetslivet via sjukförsäkringen och förtids- pensionen (sjukersättning) har minskat kraftigt . En jämförelse av sjukfall som blev minst visar att är det cirka hälften så många kvar bland fallen 2011 jämfört med Inspektionen för Socialförsäkringen. beviljades cirka 70 000 personer förtidspension mot cirka 10 000 personer 2012. Statistiken tyder på att nedgången gäller alla åldersgrupper. Det är således betydligt färre äldre som lämnar arbetslivet genom långtidssjuk- skrivning och förtidspension. prognoser pekar på att ett lågt inflöde till sjukförsäkringen och förtidspensionen ska bestå för överblickbar tid. anser att en väl fungerande rehabilitering är viktig för att förbättra möjligheterna för fler äldre att arbeta längre. Några nyckelfrågor är uppföljningen av arbets- givarens rehabiliteringsansvar och hur rehabiliteringen ska kunna utvecklas för att bli effektivare. Dessa frågor ingår i den parla- mentariska socialförsäkringsutredningens uppdrag och därför läggs inga förslag i detta betänkande. Utredningens bedömning: Nuvarande statliga satsningar på företagshälsovården är väl avvägda. Företagshälsovårdens viktigaste uppgift är att förebygga att arbets- miljörisker uppstår. Den ska också arbeta med arbetsanpassning och rehabilitering. Företagshälsovården kan medverka vid organisa- tionsförändringar, vid planering av nya lokaler, anordningar och arbetsmetoder och upphandlingar och inköp av maskiner, utrustning och produkter. Företagshälsovården ska också erbjuda de sjukskrivna tidiga insatser för återgång i arbete. Ett särskilt statsbidrag på 360 mil- joner riktas till företagshälsovården för denna verksamhet. Förslag har väckts bl.a. i tidigare utredningar om ett utökat ansvar för och ökade resurser till företagshälsovården i syfte att minska riskerna för tidiga utträden från arbetslivet. Socialförsäkrings- utredningen föreslog 2006 bl.a. att företagshälsovården skulle för- stärkas och ges primärvårdsuppgifter. Företagshälsovården skulle ges rätt att sjukskriva och ökat ansvar för arbetsmiljöarbetet. Någon sådan reform har inte genomförts. Företagshälsovården är en viktig resurs för att säkerställa ett väl fungerande arbetsliv. Dess kärnuppgifter är att förebygga och Forskning om företagshälsovård har varit begränsad i och det finns stort behov av evidensbaserade metoder för företagshälsovården. Forskning och praktik måste integreras med bättre samverkan mellan forskare och kliniker. Forskningen måste också i större utsträckning bli en självklar del i utbildning av personalen som arbetar inom företagshälsovården. Kunskapsområdet företagshälsovård har inrättats som ett nytt forskningsområde med en egen professur, vid . drivs ett sexårigt forskningsprogram om utveckling och utvärdering av kostnadseffektiva metoder för företagshälsovården att främja arbetsförmåga, hälsa och produktivitet. Inom ramen för forskningsprogrammet finns ett kompetenscenter som en länk mellan forskning om företagshälsovård och praktik, samt också en imple- menteringsgrupp med representanter för forskning, bransch- företrädare och praktiker för att främja en snabbare process från färdiga forskningsresultat till praktisk användning av nya metoder inom företagshälsovården. bedömer att nuvarande statliga satsningar på företagshälsovården är väl avvägda. Ytterligare sats- ningar bör övervägas i den takt med att pågående forskning och utvärdering visar vilka metoder som är framgångsrika för att minska risken för tidiga utträden från arbetslivet. 6 Åtgärder för bättre arbetsmiljö Utredningens bedömning: Ett nytt och kompletterande urvals- kriterium för tillsynen av arbetsmiljön bör tas fram för att mot- verka tidiga utträde från arbetslivet. Syftet är att identifiera och nå arbetsplatser, branscher och yrken där tidiga utträden från arbetslivet är vanliga, och i förlängningen kunna förebygga tidiga utträden. bör ges ökade resurser för en förstärkt tillsyn med denna inriktning. bör ges ökade resurser för fortsatt utveckling av det systematiska arbetsmiljöarbetet () och arbetet med att ta fram positiva arbetsmiljöindikatorer.