sou · H1B314 · 2013-03-05 00:00:00 — Svar och synpunkter har inkommit från 13 länsstyrelser, sju kommuner och från . Med anledning av utredningens arbete med att se över finansieringen av Sevesotillsynen beslutade regeringen att ge Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ett uppdrag avseende bl.a. att ta fram, beräkna och redovisa kostnaderna för den Sevesotillsyn som utförs av länsstyrelserna samt att ta fram, beräkna och redovisa kostnaderna för tillståndsprövning av Sevesoverksamheter. Uppdraget innefattade även att lämna förslag på kostnadstäckande avgifter för länsstyrelsernas Sevesotillsyn samt kostnadstäckande avgifter för tillståndsprövning av Sevesoverksamheter. Utredningen har diskuterat de principer som bör ligga till grund för avgifter för Sevesotillsyn och tillståndsprövning av Sevesoverksamheter vid utredningens expertsammanträden, vid sammanträden med referensgruppen samt vid särskilda sammanträden med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dessa principer har legat till grund för Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps arbete med att ta fram förslag på avgifter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap redovisade sitt uppdrag till regeringen i form av en rapport i slutet av november 20121. Innehållet i rapporten har tagits fram i nära samarbete med utredningen och har legat till grund för vårt fortsatta arbete i den del det gäller våra överväganden och förslag beträffande avgifter för länsstyrelsernas Sevesotillsyn och avgifter för tillståndsprövning av Sevesoverksamheter (se kap. 5). Utredningen har samrått med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , Länsstyrelserna, Kommuner och Landsting, Plast- & Kemiföretagen, och , , , för processäkerhet och Industriarbetsgivarna. Samråd har skett med angående frågor kring statlig avgiftsfinansiering av tillsyn och med beträffande redovisning av förslagens konsekvenser. Utredningen har samrått med Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (Fi 2009:07) samt haft kontakter med utredningen av de statliga insatserna för dammsäkerhet (N 2011:05). 1 Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps rapport för tillsyn och tillståndsprövning av Sevesoverksamheter – Redovisning av regeringsuppdrag, diarienr 2012-4325. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har även haft kontakter med bl.a. , och Kemikalieinspektionen för diskussion av särskilda frågor. Utredningen har deltagit i den nationella årliga som organiseras av den nationella samverkansgruppen för Sevesofrågor. Utredningen har även deltagit vid av samt anordnade Sevesotillsynsbesök i olika delar av landet. och rådets direktiv (2012/18/EU) av om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv (96/82/EG), det s.k. Seveso III direktivet, trädde i kraft . Enligt Seveso III direktivets artikel 32 ska Seveso II direktivet upphöra att gälla . Av utredningens direktiv framgår att vi i våra förslag ska beakta arbetet med revideringen av Seveso II direktivet. I utredningsuppdraget ingår emellertid inte att föreslå vilka bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra Seveso III direktivet i . I kapitel 2 ger vi en bakgrund till Sevesodirektivets uppkomst och dess genomförande i svensk rätt. Vidare görs en allmän beskrivning av Sevesoverksamheter i samt en överblick över inträffade Sevesoolyckor i och internationellt. Tillämpliga bestämmelser gällande Sevesoverksamhetsutövares skyldigheter och frågor relaterade till tillståndsprövning av Sevesoverksamheter återges i kapitel 3. Därefter beskrivs i kapitel 4 tillämpliga bestämmelser beträffande tillsyn av Sevesoverksamheter och organisationen av Sevesotillsynen och dess samordning med annan tillsyn. I detta kapitel redovisar vi även andra utredningar och principiella ställningstaganden avseende statlig tillsyn och länsstyrelsernas framtida organisation. Kapitel 5 handlar om finansiering av tillsyn och tillståndsprövning av Sevesoverksamheter. Utredningens uppdrag och arbete förslag presenteras i respektive kapitel 3, 4 och 5. I kapitel 6 identifierar och analyserar vi de konsekvenser som våra förslag kan antas medföra. Författningskommentaren finns i kapitel 7. 2.1Sevesodirektivets uppkomst och dess införlivande i svensk rätt Efter en stor industriolycka i Seveso i påbörjades ett arbete inom Europeiska gemenskapen (EG) med att ta fram gemensamma regler avseende förebyggande åtgärder och hanteringen av stora industriolyckor. Detta arbete ledde fram till direktivet om risker för storolyckor i vissa industriella verksamheter (82/501/EEG), det s.k. Sevesodirektivet. I detta direktiv reglerades säkerhetshanteringen vid viss industriell verksamhet där farliga ämnen ingår. Målsättningen med Sevesodirektivet var att förhindra och begränsa följderna av stora olyckor vid sådan industriell verksamhet. De säkerhetsåtgärder som skulle vidtas vid berörda verksamheter reglerades i Sevesodirektivet och kraven på verksamhetsutövarna delades in i två olika kravnivåer beroende på vilka farliga ämnen som hanterades i verksamheten och beroende på i vilken mängd de farliga ämnena förekom. Alla verksamheter som omfattades av Sevesodirektivet fick krav på sig att ta fram ett handlingsprogram som skulle baseras på riskbedömning som inkluderade relevanta riskanalyser samt att vidta nödvändiga åtgärder för att eliminera de identifierade riskerna. Innan en verksamhet inom den högre kravnivån påbörjades skulle en särskild säkerhetsrapport lämnas in till behörig myndighet och denna säkerhetsrapport skulle uppdateras med viss regelbundenhet. För de övriga verksamheter som omfattades av Sevesodirektivet men som inte var inom den högre kravnivån fanns inget krav på särskild säkerhetsrapport. Sevesodirektivet införlivades i svensk rätt genom att tillägg gjordes i räddningstjänstförordningen (1986:1107) samt genom att myndighetsföreskrifter utfärdades av dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen, I övrigt ansågs befintlig lagstiftning tillräcklig för att uppfylla Sevesodirektivets krav. Rådets direktiv (96/82/EG) av om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår, det så kallade Seveso II direktivet, är en vidareutveckling av det ursprungliga Sevesodirektivet. Seveso II direktivet trädde i kraft . Syftet med Seveso II direktivet är att förebygga allvarliga olyckshändelser inom den kemikaliehanterande industrin och att begränsa följderna av dem för människor och miljö så att höga skyddsnivåer säkerställs. Kraven på både företag och myndigheter är högre och mer omfattande än i det ursprungliga Sevesodirektivet. Seveso II direktivet är tillämpligt på verksamheter där angivna farliga ämnen förekommer i viss omfattning med undantag för de verksamheter som beskrivs i artikel 41. Verksamheterna som omfattas av direktivet är indelade i två kravnivåer beroende på vilka farliga ämnen som förekommer i verksamheten och i vilka mängder dessa förekommer. Verksamhetsutövarnas skyldigheter är uppdelade i allmänna respektive särskilda skyldigheter. De allmänna skyldigheterna gäller samtliga verksamhetsutövare som omfattas av direktivet. Dessa innebär att medlemsstaterna ska se till att verksamhetsutövarna vidtar alla de åtgärder som krävs för att förebygga allvarliga olyckshändelser och för att begränsa följderna av dessa för människor och miljö. Medlemsstaterna ska även se till att verksamhetsutövarna när som helst för behöriga myndigheter kan styrka att alla de nödvändiga åtgärder som föreskrivs i direktivet vidtagits2. De särskilda skyldigheterna omfattar dels en anmälningsskyldighet, dels en skyldighet för de verksamhetsutövare som endast omfattas av den lägre kravnivån att utarbeta ett dokument med företagets säkerhetspolicy för att förebygga allvarliga olyckshändelser 1I artikel 4 undantas bl.a. militära verksamheter, faror som har samband med joniserande strålning och transporter av farliga ämnen och tillfällig mellanlagring vid transport på väg, järnväg, inre vattenvägar, till sjöss eller med flyg, inbegripet lastning, lossning och omlastning till eller från ett annat transportsätt vid lastkajer, kajer eller rangerbangårdar, utanför de verksamheter som avses i detta direktiv. 2Se artikel 5 i Seveso II direktivet. och se till att den tillämpas i verksamheten. Det finns inget krav att dessa verksamhetsutövare ska lämna in säkerhetspolicyn till behöriga myndigheter om inte myndigheterna särskilt begär det. För de verksamheter som är på den högre kravnivån ställs däremot ett krav på att säkerhetspolicyn ska ingå som en del av den säkerhetsrapport som dessa verksamheter är skyldiga att lämna in till behöriga myndigheter jämte ett säkerhetssystem för att se till att säkerhetspolicyn genomförs3. De som utövar verksamhet inom den högre kravnivån har även en skyldighet att sammanställa en intern plan för räddningsinsatser samt lämna information till behörig myndighet så att denna kan upprätta en extern plan för räddningsinsatser4. I direktivets artikel 8 finns bestämmelser om verksamheter vid vilka sannolikheten och möjligheten för och konsekvenserna av en allvarlig olycka är större på grund av verksamheternas lokalisering och närhet till varandra. Dessa verksamheter ska identifieras av behörig myndighet och berörda verksamhetsutövare ska utbyta information med varandra samt anpassa säkerhetsarrangemangen till situationen. Verksamhetsutövarna har enligt denna bestämmelse även en informationsskyldighet mot allmänheten och de ska förse behörig myndighet med information för att externa planer för räddningsinsatser ska kunna upprättas. Bestämmelser om information om säkerhetsåtgärder och hur man ska agera vid en olycka finns i artiklarna 13–15. Artikel 18 handlar om tillsyn. Av denna bestämmelse framgår bl.a. att medlemsstaterna ska se till att behöriga myndigheter upprättar ett system för tillsyn och andra kontrollåtgärder som lämpar sig för den aktuella typen av verksamhet. Tillsynen eller kontrollen ska ske oberoende av om säkerhetsrapporten eller de andra rapporterna har lämnats in. Vidare framgår bl.a. att tillsynen ska omfatta en systematisk granskning av de tekniska system samt organisations- och driftssystem som tillämpas i verksamheten. För tillsynen ska finnas ett tillsynsprogram för alla verksamheter. Efter varje inspektion ska en rapport utarbetas av den behöriga myndigheten. Den behöriga myndigheten har för utövande av tillsynen möjlighet att begära in kompletterande information från verksamhetsutövarna om det behövs för att kunna bedöma riskerna för allvarliga olyckshändelser, 3Se artiklarna 6 (anmälan), 7 (säkerhetspolicy) och 9 (säkerhetsrapport) i Seveso II direktivet. Direktivets bilaga II anger vilka uppgifter som alltid ska ingå i en säkerhetsrapport. Direktivets bilaga III anger vilka uppgifter som säkerhetspolicyn och säkerhetssystemet ska innehålla. 4Se artikel 11 i Seveso II direktivet. fastställa om sannolikheten ökat och/eller om de tänkbara följderna av allvarliga olyckshändelser förvärrats och för att möjliggöra att en extern plan för räddningsinsatser utarbetas. 2.2Konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor Konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor av , den s.k. Industriolyckskonventionen, har utarbetats inom FN:s ekonomiska kommission för . Industriolyckskonventionens syfte är att förebygga allvarliga olyckshändelser inom den kemikaliehanterande industrin och att begränsa skadorna om sådana olyckor inträffar. När det gäller förebyggande åtgärder är Industriolyckskonventionen endast tillämplig på gränsöverskridande effekter. Parterna till Industriolyckskonventionen förbinder sig att vidta lämpliga åtgärder och att samarbeta inom ramen för konventionen för att skydda människor och miljö mot olyckor i verksamheter med hantering av farliga ämnen. Parterna åläggs att i möjligaste mån förebygga sådana olyckor, minska deras frekvens och svårighetsgrad, vidta beredskapsåtgärder och räddningsinsatser inklusive åtgärder för att återställa förhållandena. Parterna ska även samarbeta för att utveckla och tillämpa riktlinjer och strategier för att minska riskerna för och konsekvenserna av industriolyckor. Det land som har en verksamhet som gett upphov till en industriolycka eller då det kan befaras inträffa en industriolycka har enligt Industriolyckskonventionen en skyldighet att vidta åtgärder för att identifiera farliga verksamheter och säkerställa att berörda parter underrättas om sådan verksamhet. Parterna till Industriolyckskonventionen ska vidare vidta lämpliga åtgärder för att upprätthålla en ändamålsenlig beredskap och säkerställa att beredskapsåtgärder vidtas för att genomföra insatser inom sitt verksamhetsområde. Industriolyckskonventionen innehåller även bestämmelser om informationsutbyte och information till allmänheten, en skyldighet för parterna att se till att det finns ändamålsenliga alarmeringssystem, en skyldighet att säkerställa att räddningsinsatser vidtas vid en industriolycka eller vid ett hot om en sådan samt möjlighet att i händelse av en industriolycka begära bistånd av andra parter. Industriolyckskonventionen innehåller även allmänna bestämmelser om samarbete i fråga om forskning och utveckling på området. 2.3Seveso II direktivet och Industriolyckskonventionens införlivande i svensk rätt Seveso II direktivet och Industriolyckskonventionens tillämpningsområden sammanfaller till stor del med varandra. Däremot är Industriolyckskonventionen, såsom nämnts ovan, endast tillämplig vid gränsöverskridande effekter på det förebyggande området. Seveso II direktivet har ett vidare tillämpningsområde än Industriolyckskonventionen då direktivets tröskelvärden avseende förekomsten av farliga ämnen är lägre än motsvarande tröskelvärden i Industriolyckskonventionen. Tröskelvärdena i Industriolyckskonventionen motsvarar i huvudsak de tröskelvärden som gäller för den högre kravnivån enligt Seveso II direktivet. De krav som ställs på verksamhetsutövare och behöriga myndigheter avseende förebyggande åtgärder, lokalisering, räddningstjänstberedskap och information sammanfaller i huvudsak med varandra i Seveso II direktivet och i Industriolyckskonventionen, men de krav som ställs i Seveso II direktivet är som regel mer omfattande och mer preciserade än i Industriolyckskonventionen. Regeringen bemyndigade genom beslut statsrådet och chefen för att tillkalla en särskild utredare för att klarlägga och lägga fram förslag till den lagstiftning som skulle komma att krävas bl.a. med anledning av direktivet och för att utreda vilken lagstiftning som skulle komma att krävas för en ratifikation av Industriolyckskonventionen. Utredningen som tog namnet Utredningen om kemikalieolyckor m.m. överlämnade sitt huvudbetänkande Säkrare kemikaliehantering (SOU 1998:13). Utredningen om kemikalieolyckor m.m. övervägde olika alternativ när det gällde frågan om hur de materiella reglerna i Seveso II direktivet och Industriolyckskonventionen skulle genomföras i svensk rätt och kom fram till att den lämpligaste lösningen var att införa en särskild lag med koppling till både dåvarande räddningstjänstlagen (1986:1102) och . Arbetsmiljöfrågor föreslogs ligga utanför den gemensamma regleringen och det bedömdes att det inom arbetsmiljöområdet inte skulle komma att behövas någon ny lagstiftning utan att nödvändiga bestämmelser inom detta område skulle kunna införas genom myndighetsföreskrifter. På grund av säkerhetsfrågornas starka anknytning till räddningstjänstlagstiftningen ansåg utredningen det inte lämpligt att helt och hållet inordna föreslagna bestämmelser i miljöskyddslagstiftningen. Inte heller ansågs det vara lämpligt att inordna samtliga bestämmelser inom ramen för räddningstjänstlagstiftningen på grund av att tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen då hade blivit komplicerad5. Mot bakgrund av utredningens ställningstaganden och förslag överlämnade regeringen propositionen Säkrare kemikaliehantering (prop. 1998/99:64) till . I denna föreslogs bl.a. att skulle godkänna Industriolyckskonventionen och även anta en lag om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Med anledning av den fördjupade säkerhetsprövningen i samband med tillståndsprövningen enligt för de verksamheter som skulle komma att omfattas av såväl kravet på sådan tillståndsprövning som kravet på säkerhetsrapport, föreslogs även vissa författningsändringar i bl.a. . antog regeringens förslag och den nya lagen och ändringarna i bl.a. trädde i kraft . De svenska bestämmelserna på området återfinns i huvudsak i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor med tillhörande förordning (1999:382), fortsättningsvis kallade Sevesolagen och Sevesoförordningen, i med tillhörande förordningar samt i arbetsmiljölagen (1977:1160) jämte föreskrifter om förebyggande av allvarliga kemikalieolyckor (AFS 2005:19). Vidare finns bestämmelser av betydelse för säkerheten vid Sevesoverksamheter införda i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor med tillhörande förordning (2003:789) samt i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning (2010:1075). Plan- och bygglagens (2010:900) bestämmelser som handlar om planläggning av mark och vatten samt om byggande är av vikt när det gäller att uppfylla Seveso II direktivets och Industriolyckskonventionens krav avseende Sevesoverksamheters lokalisering och markanvändning. 5En utförligare beskrivning av Utredningen om kemikalieolyckors förslag avseende frågor rörande tillståndsprövning av Sevesoverksamheter finns i avsnitt 3.1. 6Se 1998/99:FöU6 och rskr. 1998/99:219. 2.4Beskrivning av Sevesoverksamheter i Sevesolagstiftningen tillämpas på sådana verksamheter där farliga ämnen förekommer i en viss angiven mängd. Mängden farliga ämnen anges i en bilaga till Sevesoförordningen. Verksamheterna indelas i lägre eller högre kravnivå. Kravnivån bestäms utifrån den i bilagan angivna mängden kemikalier (se mer om denna indelning i kap. 3 och 4). De vanligaste branscherna med Sevesoverksamheter i är: verksamheter som har tillverkning av kemikalier och kemiska produkter, verksamheter för lagring av bränslen och kemiska produkter, verksamheter med stål- och metallframställning, verksamheter med massa-, pappers- och pappersvarutillverkning, verksamheter som står för el-, gas-, ång- och hetvattenförsörjning, samt verksamheter som gör kemisk, elektrolytisk eller termisk ytbehandling av metall. I finns det 375 Sevesoverksamheter. Sevesoverksamheterna finns representerade i landets samtliga 21 län. Fördelningen av antalet Sevesoverksamheter på högre respektive lägre kravnivå i de olika länen framgår av följande tabell. Källa: Uppgifter inhämtade av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap från länsstyrelserna . Av 2 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor framgår att det vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön, är anläggningens ägare eller den som utövar verksamheten på anläggningen skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador. Verksamhetsutövaren är skyldig att analysera riskerna för sådana olyckor som angetts. Det är som efter samråd med kommunen beslutar vilka anläggningar som omfattas av ägarens eller verksamhetsutövarens skyldigheter enligt 2 kap. 4 § lagen om skydd mot olyckor7 (fortsättningsvis kallad 2:4-verksamhet). De anläggningar som är en 2:4-verksamhet är skyldiga att rapportera om en olycka som kan orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön inträffar eller om en överhängande fara för en sådan olycka förelegat. Anläggningens ägare eller verksamhetsutövaren på anläggningen ska i sådana fall omgående informera den kommun där anläggningen är belägen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska i sin tur informera regeringen och andra berörda myndigheter8. I detta sammanhang kan tilläggas att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap även har informationsskyldighet till Europeiska unionens kommission enligt Seveso II direktivets artikel 15 och 72 kap. 3 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. 82 kap. 4 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Denna information läggs in i Europeiska kommissionens databas (e-MARS). Även om merparten Sevesoverksamheter är 2:4-verksamheter finns det fall då Sevesoverksamheter inte ansetts vara en sådan verksamhet. Detta får bl.a. till följd att kravet på olycksrapportering som anges i förordningen om skydd mot olyckor inte kommer att omfatta alla Sevesoverksamheter. Arbetsgivare är skyldiga att anmäla olyckor och allvarliga tillbud till Arbetsmiljöverket10. Arbetsgivare ska dessutom anmäla till när en allvarlig kemikalieolycka har inträffat11. 2.6Sevesoolyckor i och internationellt Allvarliga olyckshändelser vid Sevesoanläggningar kan innebära svåra följder som dessutom kan sträcka sig över nationella gränser. Nedan beskrivs några olyckor som inträffat i och internationellt. Ett antal Sevesoolyckor har inträffat i men inga med katastrofala följder. Enligt uppgifter från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har andelen inrapporterade Sevesoolyckor ökat (se diagram 2.1). Några generella slutsatser om varför andelen inrapporterade Sevesoolyckor har ökat kan troligtvis inte göras då ökningen skulle kunna bero på att Sevesoverksamhetsutövarna blivit bättre på att rapportera till myndigheterna efter en inträffad Sevesoolycka. Det antas dock även finnas ett mörkertal av Sevesoolyckor som inte rapporteras till myndigheterna. 9Denna skyldighet regleras i 4 kap. 35 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. 102 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166). 11Arbetsmiljöverkets föreskrifter om förebyggande av allvarliga kemikalieolyckor (AFS 2005:19), 15 §. Diagram 2.1 Antal anmälda Sevesoolyckor till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap åren 2006–2011 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har i en rapport sammanställt händelser med farliga ämnen. Uppgifterna i rapporten har sin grund i verksamhetsutövares inrapporterade händelser enligt lagen om skydd mot olyckor och lagen om brandfarliga och explosiva varor –201012. Några av dessa händelser återges nedan. Till denna kategori räknas raffinaderier och depåer för petroleumprodukter. Sammanlagt har 16 händelser rapporterats till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap –2010. Av dessa 16 var sju depåer. Depåhändelserna handlade uteslutande om läckage eller i vart fall risk för läckage. Händelser med läckage förekom även inom raffinaderierna. Ett fall rörde läckage av vätgas på grund av ett brustet rör till en manometer som utsatts för kraftiga 12 Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps rapport med farliga ämnen 2006–2010 – En sammanställning av verksamhetsutövares inrapporterade händelser enligt LSO och LBE, publicerad . Två fall av läckage berodde på att ventiler, som borde varit stängda, hade lämnats öppna. I de två senare fallen nådde läckaget mark med miljöskador som följd. –2010 rapporterades sex fall av bränder vid raffinaderierna. Av dessa sex bränder har tre inträffat i samband med underhållsarbete eller vid igångkörning efter underhållsarbete. Brister i instruktioner, såväl interna som till entreprenörer och brister i konstruktioner har angetts som delorsaker till dessa händelser. Två andra inrapporterade händelser berörde fackelmaster. I det ena fallet hade korrosion orsakat hål i nederdelen av masten så att syre kunde komma in och orsaka självantändning av pyrofora avlagringar på insidan. Temperaturen steg så högt att stålet i masten mjuknade och veckades ihop så att masten började luta. I det andra fallet hade en felfungerande ventil gjort att vätska gick till facklan och förbrändes där med kraftig låga.