sou · H1B326 · 2013-04-19 00:00:00 — Fri att leka och lära – ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan Barns säkerhet i förskolan SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och biträdande utbildningsministern Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder för hur barns säkerhet i förskolan kan förbättras och säkerställas (dir. 2012:36). Till särskild utredare förordnades jur. kand. . Som experter att biträda utredningen förordnades departementssekreterarna från , från , från Försvarsdepartementet samt rättssakkunnig och ämnesrådet från . Statsrådet entledigade och förordnade departementssekreteraren från . Till utredningen har en referensgrupp knutits med representanter för , , , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , Kommuner och Landsting, samt Fria förskolors samverkansorganisation. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes departementssekreteraren . anställdes som sekreterare även rådmannen . Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2012:87) beslutade regeringen att förlänga utredningstiden till . Utredningen – som har antagit namnet Utredningen säkerhet i förskolan – överlämnar betänkandet Fri att leka och lära – ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan (SOU 2013:26). Utredningens uppdrag är härmed avslutat. 3.3Andra lagstiftningar som särskilt påverkar arbetet med 4.3Kommuners egen rapportering av olyckor, skador och 6.1Åtgärder för att säkerställa och förbättra barns säkerhet Förskolan är en del av skolväsendet. var över 480 000 barn inskrivna i förskolan. Målen för förskolan slås fast i skollagen (2010:800) och i läroplanen för förskolan (Lpfö 98). Av skollagen framgår att barnets bästa enligt ska vara utgångspunkten för all utbildning. Detta gäller även förskolan. Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskap och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling samt en livslång lust att lära. Förskolan ska erbjuda barnen en trygg omsorg. Verksamheten ska utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov och utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Enligt skollagen ska huvudmannen se till att barngrupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att barnen även i övrigt erbjuds en god miljö. Det ska finnas de lokaler och den utrustning som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas. Däremot finns ingen bestämmelse i lagen som direkt tar sikte på säkerheten för barn i förskolan. Det övergripande ansvaret för verksamheten i förskolan ligger hos huvudmannen, som kan vara en kommun eller en enskild huvudman. har det yttersta ansvaret för tillsynen av förskolans verksamhet när huvudmannen är en kommun. Kommunen har tillsynsansvar när det gäller förskolor med enskild huvudman. I de fall huvudmannen inte uppfyller kraven för utbildningen enligt skollagen och andra föreskrifter kan Skolinspektionen respektive kommunen förelägga huvudmannen att vidta åtgärder för att rätta till påtalade brister. Ett föreläggande får förenas med vite (26 kap. skollagen). En kommun får återkalla ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag för en enskild huvudman om huvudmannen inte följer föreläggandet, om det är ett allvarligt missförhållande eller om förutsättningarna för godkännande inte längre uppfylls (26 kap. skollagen). Förskolan omfattas förutom av skollagen av flera andra lagar och bestämmelser som berör barnens säkerhet och förskolans miljö. Därmed berörs också en rad myndigheters verksamhet och tillsynsansvar. En utredning om barns säkerhet i förskolan Regeringen beslutade enligt direktiv (dir. 2012:36) att tillkalla en särskild utredare som skulle föreslå åtgärder för hur barns säkerhet i förskolan skulle kunna förbättras och säkerställas. Syftet med utredningen var att bättre kunna förebygga olyckor och tillbud i förskolan. Utredaren uppdrogs bl.a. att kartlägga förekomsten och omfattningen av olyckor och tillbud i förskolan, analysera och redovisa orsaker till att olyckor och tillbud sker i förskolan, analysera behovet av åtgärder som typiskt sett bör vidtas av kommuner och enskilda huvudmän för att säkerställa och förbättra barns säkerhet i förskolan, analysera vilken typ av uppgifter som bör rapporteras från förskola till huvudmän och från huvudmän till en befintlig statlig myndighet samt föreslå hur ett rapporteringssystem ska vara utformat, föreslå vilken befintlig statlig myndighet som ska få i uppdrag att vara mottagare av rapporter om olyckor och tillbud i förskolan, och lämna nödvändiga författningsförslag om rapportering. Utredningen antog namnet Barns säkerhet i förskolan . Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2012:87) förlängdes uppdraget till . Ny bestämmelse om ett målinriktat arbete för barns säkerhet i förskolan Utredningen föreslår att en ny bestämmelse förs in i skollagen som anger att varje huvudman ska bedriva ett målinriktat arbete för barnens säkerhet i förskolan. Utredningen föreslår också att förslaget om ett målinriktat arbete för barnens säkerhet kompletteras med ett krav på att systematiska och kontinuerliga åtgärder ska vidtas för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud i utbildningen. Detta förtydligar att det målinriktade arbetet måste utmynna i åtgärder för att förbättra säkerheten. Bestämmelserna ska ses som en del av förskolans kvalitetsarbete och omfattas därför av kravet på dokumentation. Syftet med förslaget är att tydliggöra huvudmannens ansvar och förbättra Skolinspektionens och kommuners möjligheter att utöva tillsyn över förskolornas arbete med säkerhet och därmed förebygga och förhindra olyckor och tillbud. Det finns en rad lagstiftningar och bestämmelser som, förutom skollagen, omfattar förskolans verksamhet, miljö och säkerhet. Utredningen konstaterar att varje enskilt regelverk som berör barns miljö, hälsa och säkerhet i förskolan är en viktig komponent och att varje myndighet och tillsynsmyndighet har en omistlig roll i de delar av deras uppdrag som omfattar förskolan. Även om utredningen inte haft till uppgift att ta ställning till om arbetsmiljölagen ska utvidgas till att omfatta barn i förskolan föreslår utredningen en lösning som både innebär en ambitionshöjning och ett klarläggande när det gäller ansvar och tillsyn för barnens lärandemiljö i förskolan med fokus på säkerhet. Dessutom har syftet varit att ta fram ett förslag som på ett bättre och mer ändamålsenligt sätt utgår från ett barnperspektiv jämfört med om arbetsmiljölagen utvidgats till att omfatta barnen. Kartläggning av förekomst och omfattning av olyckor och tillbud statistik ger en viktig och övergripande bild av allvarligare skador bland barn i och utgör en värdefull inramning till frågan om olyckor och tillbud i förskolan, även om detta material inte kan ge en heltäckande bild av hur och varför barn skadar sig i förskolan. Det går inte att uppge en siffra för hur många olyckor, tillbud och skador som faktiskt inträffar i förskolan . Mot bakgrund av detta är förslaget om ett nationellt rapporteringssystem för olyckor och tillbud i förskolan en angelägen åtgärd. Utredningen kan dock konstatera att det trots avsaknad av en samlad nationell statistik över antalet olyckor och tillbud i förskolan går att få en relativt god bild över karaktären på de skador som barn åsamkas genom olyckor på förskolan. För att bryta ner statistiken till skador relaterade till olyckor inom specifikt förskolan, tog på uppdrag av utredningen fram särskild data ur patientregistret och IDB som inriktats på skador som gäller barn 1–och som uppkommit vardagar och där den vanligaste semestermånaden juli exkluderats. En slutsats av den nedbrutna statistiken är att fallolyckor är den vanligaste orsaken till att barn skadas så allvarligt att de måste uppsöka akut sjukvård. De vanligaste skadorna är blåmärken, frakturer och öppna sår. Fler pojkar än fickor skadas i förskolan. Något fler olyckor sker utomhus än inomhus. statistik över allvarliga skador hos barn i förskolan motsägs inte av data i de rapporteringssystem som finns i kommunerna. För att få en nationell bild över kommunernas egen rapportering och uppföljning av olyckor och tillbud i förskolan har en enkätundersökning gjorts i samråd med Kommuner och Landsting (SKL). Av 290 kommuner besvarade 261 kommuner enkäten. Utifrån enkätens resultat och tack vare den höga svarsfrekvensen kan utredningen konstatera att de allra flesta kommuner har ett system för rapportering av olyckor och/eller tillbud i den kommunala förskolan. Dessa används dock inte som underlag för utvecklingsarbetet och återkopplas inte heller till den enskilda förskolan i så hög grad som borde vara fallet. De kommunala rapporteringssystemen kan inte generellt användas för att beräkna antalet olyckor och tillbud i förskolan, då de är olika utformade och inte sammanställs på ett strukturerat sätt. Dessutom finns ofta ett mörkertal i rapporteringen. Utredningen konstaterar att förskolor med enskilda huvudmän oftast inte omfattas i de kommunala rapporteringssystemen. Utredningens uppfattning är dock att många enskilda huvudmän arbetar med dessa frågor och några ligger i framkant när det gäller rutiner för skaderapportering. Olycka definieras i det här sammanhanget som en skadehändelse som innebär att personalen bedömer att barnet behöver lämna förskolan och att vårdnadshavaren behöver ta över ansvaret för barnet. Skadehändelser som innebär att barn bara behöver en stunds vila eller tröst och därefter kan fortsätta att delta i verksamheten omfattas inte. Personalen behöver inte göra en bedömning av om barnet behöver uppsöka vård annat än i akut nödsituation. Det är vårdnadshavarens ansvar att se till att barnet tas om hand på bästa sätt efter att det lämnat förskolan. Ett tillbud innebär, enligt utredningens mening, en risk för olycka. Risken ska vara konkret och påtaglig. Vid ett tillbud är inslaget av subjektiv bedömning större än vid en olycka, men ett tillbud bör innebära att personal reagerar och konstaterar att det inträffade kunde ha medfört att ett barn hade skadats. Ett nytt nationellt rapporteringssystem för olyckor och tillbud i förskolan Utredningen föreslår att ett nationellt rapporteringssystem för olyckor och tillbud i förskolan införs. Huvudsyftet med detta är att öka kunskapen om skaderisker för barn i förskolan och stärka det förebyggande arbetet. I förslaget föreslås att förskolechefen systematiskt ska rapportera olyckor och tillbud i utbildningen till sin huvudman. Huvudmannen ska göra en sammanställning av sina förskolechefers rapporter och lämna till . uppdrag är att på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet och är därför lämplig myndighet att ta emot rapporterna. bör sedan sammanfatta, publicera och använda resultaten i sitt arbete och stödja kommuner och enskilda huvudmän i deras arbete. Utredningen anser att en återkoppling av nationell statistik om olyckor och tillbud omfattas av det uppdrag har. Genom kunskap om olyckornas och tillbudens omfattning och karaktär kan ett strategiskt arbete inledas och bli mer träffsäkert och resultatet kan mätas . Det kan också bli tydligare vilka regelverk och tillsynsmyndigheter som kan spela en större roll i utvecklingsarbetet för en ännu säkrare förskola. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Utredningen anser att förslaget om ett målinriktat arbete är ett förtydligande av gällande lagstiftning och varken kommer att medföra nya arbetsuppgifter för förskolorna eller ökad kostnad för huvudmännen. Förslaget kommer att underlätta tillsynen av huvudmännens ansvar för utbildningen och innebär inget nytt uppdrag eller ökad kostnad för tillsynsmyndigheterna. När det gäller den nationella rapporteringen innebär denna att med kommunens eller den enskilda huvudmannens oftast redan befintliga underlag bidra till den nationella statistiken på området. Mot denna bakgrund bedöms förslagen inte medföra några inskränkningar på det kommunala självstyret. När det gäller kostnader för den nationella rapporteringen bör den kommunala finansieringsprincipen tillämpas. Utredningen uppskattar den årliga kostnaden för ett nationellt rapporteringssystem till . Utredningen anser att uppdrag att samla in statistik över olyckor och tillbud i förskolan samt att återkoppla den samlade statistiken omfattas av de uppdrag som har och att detta bör rymmas inom myndighetens befintliga anslagsramar. lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 26 kap. 26 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas nya paragrafer 8 kap. 8 a–c §§ med följande lydelse. Huvudmannen ska se till att det vid varje förskoleenhet bedrivs ett målinriktat arbete för barnens säkerhet i utbildningen. Systematiska och kontinuerliga åtgärder ska vidtas för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud i utbildningen. En förskolechef ska systematiskt rapportera olyckor och tillbud i utbildningen. Rapporteringen ska ske till huvudmannen. Huvudmannen ska göra en sammanställning av sina får förelägga den som är uppgiftsskyldig enligt 25 § första stycket eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 25 § andra stycket att fullgöra sin skyldighet. får förelägga en huvudman för förskola att lämna en sammanställning enligt 8 kap. 8c §. Denna lag träder i kraft . förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185) att det ska införas nya paragrafer 7 kap. 2 och 3 §§ med följande lydelse. Huvudmannen ska ha skriftliga rutiner för hur rapportering enligt 8 kap. 8 b § skollagen ska fullgöras. får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas i en sammanställning enligt 8 kap. 8 c § skollagen (2010:800). Denna förordning träder i kraft . 2.1Fri att leka och lära Alla barn har en självklar rätt att vara fria att leka och lära. Det är en viktig utgångspunkt som utredningen haft med sig under arbetet med betänkandet. Förslaget om ett målinriktat arbete för att öka barns säkerhet i förskolan tar sikte på att främja, inte begränsa, lek, nyfikenhet och kreativitet hos barn. Förslaget riktar sig främst till huvudmännen som bär ansvar för att skapa de allra bästa förutsättningarna för barnens frihet att leka och lära i förskolan. Utredningens förslag syftar inte till att undanröja varje risk för ett litet skrubbsår eller förhindra att barn snubblar eller trillar i glädjefylld lek under trygga former. Förslagen i betänkandet ska i stället öka kunskapen om barns olyckor för att förskolan ska kunna organiseras, utvecklas och utformas på ett ännu bättre sätt framöver för att undvika att barn skadas. Barn är det värdefullaste vi har och varje vårdnadshavare med barn i förskolan ska kunna känna att barnen vistas i en trygg och säker miljö. Barns säkerhet i förskolan ska ses i ljuset av att är ett av de mest framgångsrika länderna i världen när det gäller barns säkerhet. Antalet olyckor där barn skadas, eller i värsta fall dör, har minskat dramatiskt . är arbetet med att förhindra att barn skadas eller förolyckas lika viktigt som tidigare och måste alltid vara högt prioriterat. Olyckor kan orsaka skador med livslånga konsekvenser och stora ekonomiska och sociala förluster för den enskilda individen och också innebära kostnader för samhället. Orsakerna till den positiva utvecklingen när det gäller barns säkerhet är flera. har en lång tradition på området och det finns en god kunskap och medvetenhet bland både vårdnadshavare och personal som arbetar med barn. Det finns en väl utvecklad lagstiftning vad gäller produkter som används för och av barn. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har det samordnande ansvaret för barnsäkerhetsarbetet i , men flera andra myndigheter ansvarar och utövar tillsyn över områden som på olika sätt berör barns säkerhet. Frågan engagerar också det civila samhällets organisationer bl.a. och Röda Korset. Barnsäkerhet ska också ses i ljuset av FN:s konvention om barnets rättigheter som slår fast barnets rätt till både skydd och rätt till utveckling i form av lek och goda möjligheter att utforska sin omvärld. Höga ambitioner för att förebygga och förhindra olyckor ska inte och behöver inte försämra barnens möjlighet till utveckling och lärande. Tvärtom är en säker miljö en förutsättning för att främja barns aktiviteter under trygga förhållanden. Med ökad kunskap om orsakerna till olyckor och tillbud kan arbetet med att förebygga och förhindra olyckor förbättras. Farliga miljöer, produkter och situationer kan på så vis undvikas. har haft en ekonomisk utveckling som gjort det möjligt för det offentliga att arbeta med och prioritera frågan och för enskilda att efterfråga kvalitet och säkrare produkter. har teknikutvecklingen bidragit till att höja säkerheten på produkter och tjänster på marknaden. Mer måste dock göras när det gäller att säkerställa och ytterligare förbättra säkerheten i miljöer där barn vistas, såsom i hemmet, trafiken och förskolan. I takt med att samhället förändras måste barnsäkerhetsarbetet följa med i utvecklingen och alla aktörer måste ta sig an utmaningarna utifrån nya och framtida behov för att fortsätta utveckla barnsäkerheten. Barns säkerhet i förskolan är ett viktigt område att fokusera på då förskolan får en allt mer betydelsefull roll i utbildningssystemet och antalet och andelen barn som är inskrivna i förskolan stadigt ökar. 2.2.2Tidigare utredningar om barns miljö och säkerhet har två utredningar behandlat frågor om barns säkerhet och den miljö de vistas i. Utredningarnas slutsatser är viktiga i det fortsatta arbetet med barns säkerhet och utgör också ett underlag för de förslag som lämnas i detta betänkande. Barnsäkerhetsdelegationens slutbetänkande SOU 2003:127 Från barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling Barnsäkerhetsdelegationen tillsattes med uppgift att arbeta med frågor som rörde barns och ungdomars miljöer med fokus på säkerhet, skadeförebyggande arbete och rätt till lek och rekreation. Delegationen hade i uppdrag att kartlägga vilka skador och olycksfall som drabbade barn och ungdomar samt vilka barn och ungdomar som drabbades med hänsyn till ålder, kön och bostadsform. Delegationen skulle vidare arbeta för att höja medvetenheten om metoder för skadeförebyggande åtgärder samt förbättra samarbetet mellan olika aktörer på nationell och lokal nivå. Det låg också i delegationens uppdrag att lämna förslag till förbättringar när det gällde statistik och annan kunskapsinhämtning samt överväga förändringar av lagstiftningen för att stärka barns och ungdomars skydd och säkerhet. Delegationen skulle vidare finna former för hur barn och ungdomar kunde involveras i det lokala förebyggande arbetet för att ta till vara deras synpunkter på hur detta arbete kunde bedrivas. Delegationen skulle även utreda vilken myndighet som borde ha det övergripande ansvaret för barnsäkerhetsfrågorna och frågorna om barns lek- och utemiljö. Barnsäkerhetsdelegationen lämnade i ett delbetänkande (SOU 2003:19) Barns rätt till säkra och utvecklande miljöer – framtida huvudman, förslaget att en nationell delegation för frågorna om barns rätt till säkra och utvecklande miljöer skulle tillsättas under med ett tidsbegränsat uppdrag. Barnsäkerhetsdelegationen angav att frågorna om barns rätt till säkra och utvecklande miljöer måste fokuseras i dagens samhälle. Genom en delegation under skulle frågorna få den uppmärksamhet som barnsäkerhetsdelegationen menade var nödvändig. I slutbetänkandet lyfte delegationen bl.a. fram att det för ett effektivt skadeförebyggande arbete var nödvändigt med en kontinuerlig rapportering och registrering på nationell nivå av skador som sker i skolan och förskolan. De befintliga rapporteringssystemen borde byggas ut. För att stärka kraven på en trygg, säker och stimulerande utemiljö lämnades förslag att skollagen skulle kompletteras med krav på en ändamålsenlig miljö – såväl inomhus som utomhus. Delegationen föreslog också att barn i förskola och elever i fritidshem skulle omfattas av arbetsmiljölagen (1977:1160). Utredningen om arbetsmiljölagens delbetänkande SOU 2006:44 Bättre arbetsmiljöregler I. Samverkan, utbildning, avtal m.m. ersattes arbetarskyddslagen (1949:1) av arbetsmiljölagen (1977:1160). Arbetarskyddslagens allmänna skyddsföreskrifter och bestämmelser om tillsyn, ansvar och fullföljd gällde även arbete som utfördes av elever vid vissa skolor och utbildningslinjer där utbildning gavs i praktiska ämnen. I övrigt var lagen inte tillämplig på elevarbete. Inte heller arbete i form av praktisk yrkesorientering omfattades av lagen. I och med tillkomsten av arbetsmiljölagen utvidgades lagens tillämpningsområde. Förändringen innebar att stora delar av arbetsmiljölagen skulle gälla även för den som genomgår utbildning, dock ej elev i lägre årskurs än årskurs 7 i eller motsvarande. Även arbete som elev utför under praktisk yrkeslivsorientering kom därmed att omfattas. Arbetsmiljölagen blev i väsentliga delar tillämplig på utbildning som elev genomgår. Arbetarskyddsmyndigheternas roll i sammanhanget skulle vara att med sin sakkunskap vara ett stöd när det gäller den yrkesinriktade delen av undervisningen vare sig denna siktade mot verkstadsarbete eller t.ex. kontorsarbete. Vidare angavs att skolmyndigheterna självfallet måste ha kvar sitt fulla ansvar för skolmiljön. Beträffande avgränsningen av lagens tillämpningsområde gentemot elever i lägre årskurs än årskurs 7 anfördes följande i förarbetena. Bakgrunden till att elevarbete i stor utsträckning bör likställas med annat arbete är att likartade arbetsuppgifter bör omges av samma skyddsbestämmelser vare sig de utförs inom ramen för utbildning eller i förvärvslivet. Barn bör normalt inte få anlitas till förvärvsarbete ens om det gäller lätt arbete. Dessa synpunkter får betydelse även när det gäller att avgöra vilka åldersgrupper av elever som bör omfattas av arbetsmiljölagen. Rent praktiskt kan också konstateras att anledning inte torde finnas att anlita yrkesinspektionens speciella sakkunskap för elevarbetet på låg- och mellanstadier. Jag vill erinra om att skolmiljön är föremål för tillsyn enligt arbetarskyddslagstiftningen med hänsyn till de anställdas arbetsförhållanden. Mot denna bakgrund anser jag att det av utredningen föreslagna undantaget för nämna stadier i bör kunna godtas. Det innebär ingen förändring i förhållande till vad som gäller. Självfallet är frågan om en god miljö lika viktig för de yngre eleverna som för elever i högre årskurser. Jag erinrar även i detta sammanhang om skolmyndigheternas ansvar för skolmiljön. I specialmotiveringen till bestämmelsen angavs att det av lagförslagets uppläggning och den allmänna motiveringen torde framgå att det i första hand är för yrkesinriktad utbildning som arbetsmiljölagen avses gälla på elevområdet. 1990 utvidgades arbetsmiljölagens tillämpningsområde till att gälla även för elever på låg- och mellanstadier. infördes särskilda regler om de äldre elevernas medverkan i arbetsmiljöarbetet. I motiveringen för att arbetsmiljölagen även skulle omfatta de yngre eleverna framhölls att den nya läroplanen för gjorde det möjligt att ha praktisk arbetslivsorientering även på låg- och mellanstadierna, vilket också förekom i viss omfattning. Särskilt med tanke på att skadorna på mellanstadiet enligt undersökningar var fler än på högstadiet ansågs det rimligt att man vid genomgång av lokaler, belysning etc. skulle ha stöd av arbetsmiljölagen även när det gällde de yngre eleverna. Vidare anfördes att det vidgade arbetsmiljöbegreppet medförde att skyddsarbetet inte var lika bundet till mekaniska och kemiska risker och liknande som .