sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — ), dels att samordnade upphandlingar kan innebära att enskilda myndigheterna specifika behov inte kan tillgodoses på bästa sätt. Denna kritik ändrar dock inte utredningens bedömning att inköpssamverkan rätt genomförd kan medföra betydande effektivitetsvinster för den offentliga sektorn. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet lingarna i mindre delar så att konkurrensen på marknaderna tas till vara. Därmed inte sagt att risken för koncentration ska negligeras, det är alltid viktigt att vårda marknaden, speciellt när de upphandlade volymerna blir stora. Det ska också sägas att kunskapen om de mindre företagens försäljning på de nationella inköpscentralernas ramavtal är begränsad: det är trots att allt en betydande skillnad mellan att erhålla ett ramavtal och att sälja på samma avtal. Här behöver statistiken fördjupas så att även försäljningsandelen för de mindre och medelstora företagen framgår. Inköpscentralernas förutsättningar att skapa värde kan och bör ytterligare förbättras Utredningens bedömning är att inköpscentralernas ramavtals- verksamhet är ett viktigt komplement till upphandlande myndig- heter och enheters egna upphandlingar. Rätt använda kan de leda till betydande besparingar för den offentliga sektorn i sin helhet. Enligt utredningens uppfattning bör statsmakterna i större utsträck- ning än betrakta inköpscentralernas verksamhet som instrument för att åstadkomma en mer kostnadseffektiv anskaffning av vissa varor och tjänster – det är ett sätt att frigöra resurser ute i myndig- heterna, resurser som har många angelägna användningsområden. För att inte gå miste om denna effektiviseringspotential bör inköps- centralerna ges bästa möjliga förutsättningar att åstadkomma detta. En vägledning rörande effektiva samordningsmöjligheter bör tas fram Som framgått finns det en rad olika former av inköpssamverkan som upphandlande myndigheter och enheter kan använda sig av. För att underlätta upphandlande myndigheters och enheters sam- verkan vore det lämpligt att en vägledning rörande inköpssam- verkan togs fram. Vilka möjligheter till samverkan finns inom olika produktområden? Vilka olika former av samverkan finns? Vilka för- respektive nackdelar finns det med respektive alternativ? Hur ska man gå tillväga för att få ut så mycket som möjligt av sam- verkan? Detta är exempel på frågor som en vägledning skulle kunna ge svar. Utredningen föreslår därför att det samordnade upphand- lingsstödet får i uppdrag att ta fram en dylik vägledning. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet därvid viktigt att särskilt se till de mindre kommunernas behov av stöd och samverkansmöjligheter. Särskild finansiering ges till tre professurer med olika grundkompetens inom ämnesområdet offentlig upp- handling. Det samordnade upphandlingsstödet ska verka för att upp- dragsutbildning inom ämnesområdet offentlig upphandling an- ordnas. Särskild finansiering motsvarande /år ges . Anslagen för forskning inom området offentlig upphandling ökas med 10–. Lämplig myndighet ges uppdraget att samla in och göra tillgänglig sådan forskning som är relevant för upphandlande myndigheter och enheter. Flera problem och svårigheter som identifierat är direkt kopplade till olika kompetensfrågor. Oklar- heter kring regelverkets tillämpning medför bl.a. att de upphand- lande myndigheterna och enheterna, för att undvika att upphand- lingen blir föremål för överprövning, inte vågar utforma för- frågningsunderlagen fullt ut efter sina särskilda behov. Inte heller utnyttjas i full utsträckning de möjligheter som finns inom ramen för lagstiftningen att ta t.ex. sociala hänsyn, miljöhänsyn eller beakta små och medelstora företags eller aktörer inom den sociala ekonomin möjligheter att delta i offentliga upphandlingar. Brist- fällig kompetens inom upphandlingsområdet i stort leder till sämre affärer. Bristande kompetens vad gäller regelverkets innebörd och tillämpning hos olika aktörer kan därtill leda till kostsamma och långdragna domstolsprocesser. Detta bidrar till att öka den administ- rativa bördan för såväl leverantörer som upphandlande myndig- heter och enheter samt leder till en minskad effektivitet i deras verksamheter. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet I det här avsnittet redogörs för olika utbildningar som berör ämnesområdet offentlig upphandling och anknutna frågor. Vidare riktas fokus på offentlig upphandling som forskningsområde. 3.6.2Delbetänkandet och remissinstansernas synpunkter Det är ett närmast självklart konstaterande att den goda affären är starkt beroende av kompetensen hos dem som ansvarar för upp- handlingen. I delbetänkandet konstaterades att många företag har påpekat att de tjänstemän som är ansvariga för att organisera och genomföra offentlig upphandling ofta har otillräckliga kunskaper rörande frågor om den aktuella marknaden och därmed vilket utbud som finns i form av produkter och priser. har även företagens kompetens att utforma anbud varit föremål för kritik. Utredningen mottog starka önskemål om behovet av bättre utbildning och vägledning till samtliga parter på upphandlings- området – och därtill behovet av ytterligare forskning. Som ett exempel på initiativ i denna riktning uppmärksammades bl.a. offentliga inköpares () pågående arbete med att utveckla ett certifieringsprogram för upphandlare. redogjorde i delbetänkandet för avsikten att närmare överväga de förslag som lämnats av Rådet för arkitektur, form och design avseende etableringen av ett nytt forskningsfält och en ny grundutbildning på högskolenivå på temat offentlig upphandling samt överväga behovet av att stärka den statliga upphandlingsstödjande verksamheten.93 Förslag om inrätt- andet av en professur i offentlig upphandling framfördes. En dis- kussion fördes också om behovet av ett stärkt upphandlingsstöd för att kunna utveckla bättre upphandlingsverktyg, metodstöd och annan vägledning både till upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer. Samtliga remissinstanser som svarat ansåg att det vara angeläget att stärka kompetensen hos dem inom myndigheterna som är ansvariga för offentlig upphandling, som är en viktig del av ansträngningarna 93 Rådet för arkitektur, form och design, Kvalitet i offentlig upphandling – när medborgarnas behov styr och staten upphandlar, s. 44, rapport 2008:3. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet att ge den offentliga upphandlingen ett tydligt strategiskt perspek- tiv. Flertalet remissinstanser ställde sig därtill positiva till förslagen om ett utökat statligt upphandlingsstöd. Några remissvar påpekade att åtgärder även krävs för att öka företagens kompetens inom upphandlingsområdet. Många remissinstanser uttalade sitt stöd för förslagen om inrättandet av en ny högskoleutbildning i offentlig upphandling och att därtill att forskningen på området stärks. ser ett värde i att stärka forskningen inom offentlig upphandling. ser en risk för att en ökad akademisk betoning kan leda till ytterligare komplexitet i regelverket snarare än att underlätta, förenkla, skapa större flexibi- litet och ökat affärsmässigt agerande. och förordar att offentlig upphandling ges större fokus inom forsk- ningen. Universiteten anser att det behöver inrättas fler än en professur och påtalar fördelarna med att placera dessa vid olika lärosäten. Sak samma gäller för högskoleutbildning inom området. Det bör också finnas en tydlig koppling mellan forskning och profession. Offentlig upphandling bör kunna erbjudas i form av en grundutbildning. Fördjupningskursen i offentlig upphandling på juristprogrammet på vid anges som förebild. 3.6.3Utbildning, kompetens och forskning Efterfrågan på kunskapshöjande satsningar inom området offentlig upphandling bland både myndighetsledningar, upphandlare och företag är omvittnat stor. Sådana satsningar kan exempelvis ha formen av ett förstärkt statligt upphandlingsstöd. För att höja kompetensen rent generellt bland upphandlingsansvariga inom både myndigheter och företag krävs dock långt bredare insatser. Det svenska utbildningssystemet består av en mängd verksam- hetsformer och utbildningar. Det finns eftergymnasial utbildning, i form av kurser och program vid universitet och högskola men också kompletterande utbildningar som är rena yrkesutbildningar. Utbildning i ämnet offentlig upphandling återfinns dock sällan inom kursutbudet. Det privata näringslivet erbjuder en rad olika kortare utbild- ningar som knyter an till inköp och upphandling. Dessa riktar sig främst till yrkesverksamma praktiker. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet I det följande redogörs översiktligt för vilka utbildningar som finns på olika nivåer i , i och några andra medlems- stater. Befintliga universitets- och högskoleutbildningar i offentlig upphandling Inom ramen för universitets- och högskoleutbildningen i landet har kunnat identifiera följande utbildningar som rör offentlig upphandling: erbjuder en fördjupningskurs i upphand- lingsjuridik om 15 högskolepoäng (hp). Kursen kan väljas studier på juristprogrammet. tar in ett 40-tal studenter på kursen. Kursen är en av de mest eftersökta för- djupningskurserna inom juristprogrammet. Vid ingår offentlig upphandling som en inte- grerad del under termin sex på juristprogrammet. Upphandling som ämne ingår också i olika valbara kurser i juridik. har därtill påbörjat förberedelser för en masters- utbildning i offentlig upphandling erbjuder utbildningspass på juristlinjen som ger en generell introduktion till . Vidare ingår enstaka moment om offentlig upphandling i olika specialkurser. påbörj- ades vid den en första specialkurs i offentlig upphandling på 15 hp. På finns en specialkurs om offentlig upp- handling om 15 hp vid den . Planer finns att undersöka möjligheterna till en mer omfattande utbildning på området, i form av samarbete mellan bland annat företagsekonomi, juridik, statsvetenskap och mer tekniska institutioner kring utbild- ning om offentlig upphandling på mer avancerad nivå. har till utredningen uppgett att det finns ett stort intresse bland studenter för den nämnda specialkursen och även för att skriva examensarbeten i offentlig upphandling. Behovet av ytterligare utbildning inom området har bland annat diskuterats utifrån forskningsresultat vid . SIPU, ett privat utbildnings- och konsultföretag, driver i samarbete Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet med bl.a. , en utbildning i offentlig upp- handling som ger 30 hp (se mer nedan om uppdragsutbildning).94 tillhandahåller utbildningen Eko-entreprenör för hållbar utveckling om 180 hp. Utbildningen ska ge en bred miljö- vetenskaplig grund med inriktning bland annat på miljövänlig upphandling och miljödriven innovation. har en kurs på 7,5 hp i entreprenadrätt och upphandling. Det är en juridisk kurs, specifikt framtagen inom ramen för programmet Ekonomisk fastighetsförvaltning. Tankar finns på att komplettera kursen Sälj- och affärsmannaskap (7,5 hp) med utbildning om förhandling och förhandlingsteknik. överväger att inrätta en påbyggnadsutbild- ning om offentlig upphandling för både ekonomer, ingenjörer och jurister. Universitets- och högskoleutbildningar i offentlig upphandling i erbjuder ett mastersprogram i offentlig upp- handling med inriktning på hållbar utveckling. Programmet kombinerar studier av politiska instrument och teori med tillämp- ade uppgifter och forskningsarbete samt ska förbereda studenterna för ledande uppgifter inom offentlig upphandling.95 erbjuder ett mastersprogram i offent- lig upphandling. Programmet riktar sig till personer med olika akademisk bakgrund och syftar till att ge studenterna en grundlig förståelse för upphandlingsreglerna och tillämpningen av dessa regler i viktiga nationella och internationella system, däribland FN:s kommission för internationell handelsrätt, Världshandels- organisationen och EU. I finns även en mastersutbildning vid , . Där finns även ett internationellt forskningscenter som bedriver forskning om bl.a. offentlig upphandling. Målen för mastersprogrammet är att ge studenterna kunskaper på forskarnivå och färdigheter inom de nationella, europeiska och internationella upphandlingsregelverken. Studenterna får lära sig att verka i gräns- 94Utbildningen kostar och måste beställas av ett företag, myndighet eller motsvarande. Den berättigar inte till studiemedel. Inga antagningskrav finns. 95http://lamp.itcilo.org//proc/index.php?id=114 Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet snittet mellan rättsliga principer, miljö och andra strategiska mål för de offentliga och privata sektorerna.96 I finns en masterutbildning i offentlig upphandling vid . och högskolor har offentlig upphandling som tillval vid exempelvis juridik- och ekonomistudier. har Public Procurement Office of the Republic of lagt fram ett förslag för att skapa en kandidat- eller mastersutbildning i offentlig upphandling vid de tre största universiteten i . I finns masterutbildningar i offentlig upphand- ling vid i och vid Radboud univeritetet i Nijmegen. Vid finns en mastersutbildning i strategisk upphandling. Målet med utbildningen är att lära studenterna att tänka strategiskt för att kunna möta förändrade kompetenskrav inom offentlig upphandling. Programmet är uppbyggt kring olika block och on-line-undervisning och ska därför vara passande att läsa på distans. I samband med de samtal utredningen fört med ansvariga i de nordiska länderna för offentlig upphandling har även frågan om högskoleutbildningar dryftats. I är möjligheterna till utbild- ning om offentlig upphandling på universitets- och högskolenivå begränsade. Det finns en fördjupningskurs på juristlinjen vid har en ettårig kurs i inköp och offentlig upphandling. Vidare erbjuder heim en utbildning i supply chains. I finns det två olika utbildningar på högskolenivå som erbjuder offentlig upphandling som enskilt ämne. Den ena är in Science in Laws vid (), och . Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Uppdragsutbildning är en utbildningsform som erbjuds vid sidan om den ordinarie högskoleutbildningen. Det kan exempelvis röra sig om ett företag som beställer en skräddarsydd kurs för fort- bildning av sina anställda från en högskola eller ett universitet.97 Universitet och högskolor får bedriva uppdragsutbildning enligt bestämmelserna i uppdragsutbildningsförordningen98. Uppdrags- utbildningarna bygger på att ett avtal sluts mellan uppdragsgivaren (vanligtvis en arbetsgivare) och eller högskolan. eller högskolan får ge betyg och examens- eller kursbevis enligt bestämmelserna för högskoleutbildning på grund- nivå och avancerad nivå, dock under förutsättning att samma kvalitetskrav ställs på uppdragsutbildningen som på motsvarande högskoleutbildning. har uppdragsutbildning i princip endast varit möjligt att tillgodose för anställda hos uppdragsgivaren.99 är det dock möjligt för universitet och högskolor att, med stöd av reglerna om uppdragsutbildning, på uppdrag av statliga myndigheter, anordna uppdragsutbildning även för andra. Regeringen kan, t.ex. genom regleringsbrev till en statlig myndighet, besluta att en viss utbildning ska ges på uppdrag av svenska staten för en bestämd kategori av personer.100 Vad som avses med begreppet en bestämd kategori av personer är inte klarlagt vare sig i förarbeten eller i praxis. syftar till att säkerställa att det erbjuds utbild- ningar inom branscher och områden där det finns ett uttalat behov av kvalificerad arbetskraft, vilket innebär att innehåll och inriktning på utbildningarna varierar beroende på arbetsmarknadens behov . 97Högskolelagen och högskoleförordningen gäller huvudsakligen inte för utbildningen. 98Förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. 99Regeringen har i vissa fall beslutat om kompetensutvecklingsinsatser där uppdrags- utbildningen avses ges till personer som inte är anställda hos den uppdragsgivande myndig- heten. Universitet och högskolor fick dock tidigare inte anordna sådan utbildning enligt uppdragsutbildningsförordningen, eftersom den inte avsåg personalutbildning. Det har inneburit att regeringen särskilt har behövt reglera möjligheten för lärosätena att anordna viss typ av uppdragsutbildning. 1003 § tredje stycket förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Myndigheten för är ansvarig myndighet och analyserar och samlar löpande in information om arbetsmarkna- dens kompetensbehov inom olika branscher och regioner. Informa- tionen används sedan som underlag vid bedömningen om vilka utbildningar som ska ingå i . I myndighetens bedöm- ning av ansökningar tas främst hänsyn till arbetsmarknadsrelevans och graden av samverkan med arbetslivet i utbildningen. Yh- utbildningen101 är kostnadsfri för studerande och berättigar till studiemedel. publicerar Myndigheten för en upp- följning av sysselsättningsgraden efter examen hos dem som examinerats. När det gäller utbildningar med inriktning mot inköp, försäljning och distribution hade av de som tog examen fått anställning – eller arbetade med eget företagande – efter examen.102 fanns det 1 479 utbildningsplatser med avslut –2015 för yrket inköpare.103 Det finns en pågående utbildning inom inom upphandlingsområdet Strategiskt inköp – upphandlare inom offentliga verksamheter som avslutade sin första omgång 2012 och sin andra 2013 med 32 platser i varje omgång.104 startade en särskild utbildning, syftande till certifiering av upphandlare. Certifieringen vill bidra till att höja professionens status, höja kompetensen hos professionens med- arbetare, skapa kvalifikationskriterier för arbetsgivare samt bidra till en kvalitetshöjning inom hela den offentliga sektorn. Antagnings- kraven är relativt högt satta eftersom strävan är att de som ansöker också ska klara av examinationen. I princip bör den sökande ha en akademisk utbildning eller motsvarande kunskaper. Examinator- erna består av experter inom upphandlingsområdet. 101Kvalificerad yrkesutbildning (Ky-utbildning) är Yh-utbildningarnas föregångare. Ky- utbildningar har funnits , medan de första Yh-utbildningarna startade . kommer alla utbildningar inom att vara Yh-utbild- ningar, men (längst ) kommer båda utbildnings- formerna att finnas. 102Statistik inhämtad från . 103Myndigheten för , Utbildningar inom – Utbildnings- platser som avslutas –2018. 104Uppgiften inhämtad från Myndigheten för . Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet att det kommer att hållas tre till fyra examinationstillfällen med tio personer per gång.105 Den som certifieras ska motsvara högt ställda krav på följande fem kompetensområden; affärsmannaskap, juridik, organisations- kunskap, ekonomi/kalkyler. Personen ska ha utredningsförmåga samt analytisk och kommunikativ kompetens. Särskild vikt läggs vid problemidentifikation, kalkyl- och värdeberäkningar, organisations- kunskap, marknadsanalys samt informations- och kommunikations- teknik. Den offentligt finansierade forskningen uppgick till eller av BNP. Den största delen av de statliga forskningsmedlen tillförs universitet och högskolor. Samtliga statliga universitet och högskolor har egna forsknings- resurser och bedriver forskning.106 De stora lärosätena bedriver undervisning och forskning inom ett stort antal områden. De mindre lärosätena satsar ofta på ämnesområden som exempelvis har relevans för det lokala näringslivet eller inom specifika ämnes- områden. Universitetens eller högskolornas styrelser fattar beslut om strategiska satsningar och omprioriteringar i avsikt att få till stånd starka forskningsmiljöer. Styrelserna ska också stimulera eller högskolan till att profilera sig, samt ta initiativ till nationella och internationella utvärderingar av forskningsverksam- heten. Ansvaret för forskningen ligger dock hos fakultetsnämnd- erna som består av vetenskapligt meriterade personer. Offentlig upphandling är, relativt andra forskningsinriktningar, ett begränsat forskningsområde i . Inom nationalekonomin finns en handfull forskare vid respektive och , och och som har offentlig upphandling som sitt huvud- sakliga forskningsområde. Forskningen är i huvudsak empirisk och 105Det kostar att bli certifierad av varav för prövning av ansökan. 106Forskning och forskarutbildning bedrivs också hos följande enskilda utbildnings- anordnare: , Stiftelsen och i . Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet bygger på data som omfattar upphandlingar genomförda av svenska myndigheter och enheter. Forskningen har bland annat genererat kunskaper om hur anbudsgivarna reagerar på olika för- utsättningar i upphandlingen, upphandlingen som miljöpolitiskt styrinstrument, konkurrensutsättning av äldreomsorg, utvärderings- grunder och utvärderingsmodeller, karteller och specifikt Ban- och Vägverkens upphandlingar. Juridisk forskning med fokus på offentlig upphandling bedrivs i begränsad omfattning vid bl.a. , och . På teorinivå finns en hyggligt bred kunskap om offentlig upp- handling som ett resultat av internationella studier, men dessa har i huvudsak ett amerikanskt fokus. De juridiska (och institutionella) förutsättningarna i skiljer sig dock avsevärt från motsvarande kontext inom EU, varför det finns stora behov av utökad forskning utifrån ett EU-perspektiv. arbete för ökade satsningar på forskningsområdet Regeringen lägger fram en forsknings- och innovations- proposition, med förslag till prioriteringar för den kommande fyra- årsperioden. Den nu aktuella forsknings- och innovationspropo- sitionen innehåller prioriteringar för perioden –2016.107 Upp- handlingsutredningen gjorde ett inspel inför arbetet med den nämnda propositionen, avseende behovet av ytterligare forskning inom området offentlig upphandling.108 Utredningen konstaterade att det bedrivs forskning om offentlig upphandling i mycket begränsad omfattning och påtalade behovet av att bredda forskningsfältet och stärka den tvärvetenskapliga forsk- ningen. Utredningen föreslog därför att ytterligare skulle satsas på forskning om offentlig upphandling. Forskningspropositionen innehöll tyvärr inga specifika förslag om satsningar inom upphandlingsområdet. Men då propositionen är relativt allmänt hållen är det utredningens förhoppning att det ska ges ökat utrymme för forskningssatsningar inom området offentlig upphandling. 2012/13:30 Forskning och innovation. 108Upphandlingsutredningens skrivelse med dnr Fi 2010:06/2012/15. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Det finns fyra myndigheter som i huvudsak finansierar forskning i , nämligen , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och Verket för innovations- system (). fördelade , främst till behovsmotiverad forskning inom verksamhets- områdena teknik, transporter, kommunikation och arbetsliv. har tidigare endast i begränsad utsträckning gett stöd till projekt kopplade till offentlig upphandling.109 har emellertid s.k. efterfrågestyrda innovationsprocesser allt mera uppmärksammats, både i den akademiska litteraturen och i det praktiska arbetet hos innovationsmyndigheter i olika länder. Därvid har det också varit naturligt att beakta innovations- efterfrågan inom offentlig sektor. Utöver dessa forskningsfinansiärer finns flera andra myndig- heter som finansierar forskning inom olika områden. Forsknings- medlen utgör då vanligtvis en mindre del av myndighetens anslag. ska, tillsammans med Rådet för forsknings- frågor, stimulera forskning inom konkurrens- och upphandlings- området samt medverka till att forskningen utvecklas kvalitativt och kvantitativt. Rådet är beredningsorgan vid bedömningar om stöd till forskning och ska tillföra Konkurrens- verket sådana resultat från utvecklingen inom de ekonomiska och juridiska vetenskaperna som kan ha betydelse för verksamheten. Regeringen har tidigare uttryckt att det finns ett behov av ökade satsningar på forskning om upphandling.110