sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — För detta arbete måste skolan ha för- bättrade redskap för uppföljning och utvärdering, både av elevens kunskapsutveckling och den egna verksamheten. För att stärka uppföljningen och utvärderingen har regeringen därför infört nationella prov i fler årskurser och ämnen i . Som ytterligare stöd i detta arbete har regeringen också infört skriftliga omdömen från årskurs 1 i . Vidare har beslutat att införa betyg från årskurs 6 i och motsva- rande skolformer från och med . Även gymnasieskolan har reformerats i syfte att höja kvaliteten i utbildningen. Lärarens kompetens och undervisningens utformning är avgö- rande för elevernas studieresultat och möjlighet att tillgodogöra sig utbildningen. En ny lärarutbildning har därför införts . Vidare har regeringen genomfört särskilda satsningar på lärares kompetens. Genom lärarlyftet gavs lärare möjlighet till fortbildning för att förstärka sin ämnesteoretiska och ämnesdidak- tiska kompetens. Genom lärarlyftet II ges nu anställda lärare med lärarexamen möjlighet att komplettera sin behörighet i ämnen som de undervisar i men där de saknar behörighet. inom området är bl.a. en skärpning av behörighetsreglerna, att spe- ciallärarutbildningen har återinförts samt införandet av lärarlegiti- mation. Det kan dock nämnas att vissa krav på legitimation föreslås börja tillämpas först . I ett så decentraliserat skolväsende som det svenska blir tillsyn och kvalitetsgranskning viktiga inslag för att säkerställa en likvärdig utbildning med hög kvalitet. Regeringen inrättade därför 2008 Sta- tens skolinspektion och förstärkte resurserna för tillsyn och kvalitetsgranskning. I och med den nya skollagen har Skolin- spektionen försetts med förstärkta sanktionsmöjligheter. Regeringen har också tagit initiativ till ett antal stödåtgärder för att stimulera utvecklingen i skolan. Exempel på det är det särskilda stimulansbidraget för att stärka basfärdigheterna läsa, skriva och räkna och bidrag till stärkt undervisning i matematik, naturveten- skap och teknik. Regeringens bedömning är att de reformer som har genomförts eller planeras att genomföras kommer att ge eleverna bättre förut- sättningar att nå kunskapsmålen i skolan. Uppdraget att bedöma när åtgärderna får effekt Utbildningsområdet är centralt för att upprätthålla och stärka svensk tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Dessutom är utbildning ofta avgörande för individen. Enligt skollagen (2010:800) ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skol- väsendet. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de uti- från sina förutsättningar utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. har kunskapsresultaten sjunkit i den svenska skolan. Detta framgår bl.a. av den årliga betygsstatisti- ken, av Statens skolverks nationella utvärderingar av 1992 och 2003 samt av resultat från de internationella studierna Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS), Programme for International Student () och Pro- gress in Reading Literacy Study (PIRLS). Som en följd av detta har också andelen elever som är behöriga till gymnasieskolans natio- nella program sjunkit. Därför har regeringen tagit ini- tiativ till flera åtgärder för att höja kunskapsnivån och öka måluppfyllelsen såväl i som i övriga utbildningsformer inom skolväsendet. Att förändra skolväsendet är en långsiktig process som innefat- tar många olika delmoment. Det kan därför ta tid dels innan verk- samheten i landets skolor har förändrats i den riktning som rege- ring och riksdag har avsett, dels innan resultaten av reformerna och insatserna kan utläsas t.ex. i form av andelen elever som får god- kända betyg från . För att säkerställa att de åtgärder som har vidtagits för att höja kunskapsnivån och öka måluppfyllelsen ger avsedd effekt behövs en bedömning av när man kan förvänta sig denna effekt. Uppdraget omfattar enbart och motsvarande skolformer, dvs. grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Studier visar att personer som misslyckas redan i löper större risk för problem som arbetslöshet, psykosociala problem och kriminalitet senare i livet. Att tidigt stimulera elever och vid behov ge stöd är därför ofta avgörande för hur deras fortsatta utbildning gestaltar sig. bedöma när de åtgärder som har vidtagits för att höja kunskapsnivån och öka måluppfyllelsen i och motsvarande skolformer kan förväntas få avsedd effekt. Uppdraget att analysera förutsättningarna för utvärdering Både i den nationella och internationella debatten om offentlig förvaltning utgör utvärdering av reformer ett aktuellt tema. Styrut- redningen konstaterade 2007 i betänkandet Att styra staten – rege- ringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) att regeringen, utöver den löpande information som myndigheterna tar fram, behöver information för mer eller mindre omfattande ompröv- ningar av politiken. Inom EU, och flera enskilda länder pågår också en diskussion om hur användningen av utvärderingar kan öka och hur utformningen av offentlig verksamhet i högre grad ska kunna baseras på kunskap. Det omfattande reformarbetet när det gäller framför allt den svenska barn- och ungdomsutbildningen innebär att behovet av utvärderingar inom utbildningsområdet har förstärkts. Utbildning har stor betydelse för enskilda individer och för deras ställning på I ett vidare perspektiv är utbildningsväsendet också viktigt för tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. Områdets politiska och ekonomiska vikt medför att behovet av beslutsunderlag av hög kvalitet ökar. Inom utbildningsområdet har emellertid utvärderingen av reformer och politiska beslut spelat en relativt undanskymd roll. Regeringen har därför gett det tidigare () ett utvidgat uppdrag att även utvärdera effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet. Myndigheten har därmed också bytt namn till utvärdering (IFAU). Ett antal faktorer kan påverka möjligheten att utvärdera refor- mer, t.ex. sättet att genomföra reformerna. Utvärderingen av de reformer som genomförs underlättas dessutom om det finns lätt tillgängliga och tillförlitliga data. är statistikansvarig myndighet för skolväsendet och samlar in en mängd information om barn och elever, lärare, resultat på nationella prov och betyg liksom kostnadsstatistik. I databasen , där information kan fås uppdelat på skolnivå, finns utöver statistisk information, också kvalitetsredovisningar, information om statsbidrag samt resultat av Skolinspektionens kvalitetsgranskning och tillsyn och anmälningar. utreda vilka relevanta data som behövs för att i ökad utsträckning kunna utvärdera reformer inom de obligatoriska skolformerna, dvs. , grundsärskolan, special- skolan och sameskolan, om det behövs, lämna författnings- eller andra förslag för att öka tillgången till sådana data, och belysa hur reformer inom de obligatoriska skolformerna bör genomföras för att underlätta utvärdering av reformerna. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med , IFAU och övriga berörda myndigheter inom skolområdet. Utredaren ska också sam- råda med andra relevanta myndigheter och organisationer. Utredaren ska redovisa den del som avser att bedöma när åtgärderna för att höja kunskapsnivån och öka måluppfyllelsen i kan förväntas få avsedd effekt. Upp- draget ska slutredovisas . Bilaga 2 SOU 2013:30 Forskningsöversikt om skolreformers genomslag Utredningens främsta uppgift är att bedöma när de reformer som vidtagits för att höja kunskapsnivån och måluppfyllelsen i kan förväntas få avsedd effekt. Dessa åtgärder handlar bl.a. om en tydligare statlig styrning genom infö- randet av nya läroplaner och kursplaner som kompletterats med kunskapskrav och en ny betygsskala. Denna forskningsöversikt om skolreformers genomslag har fokus på: Tidsperspektivet – Hur tar det för reformer att slå ige- nom i skolan? Här kan man urskilja två steg: - Hur tar det innan reformer påverkar lärarens planering och slår igenom i undervisningen? - Hur tar det innan reformer påverkar elevernas resultat? Vilka förutsättningar krävs på den lokala nivån för att reformer ska slå igenom? - Vilka faktorer underlättar ett genomslag? - Vilka faktorer försvårar ett genomslag? Många av de reformer som genomförts på skolområdet motsvarar det som kallas inkrementalistiska reformer, dvs. att man genomför gradvisa förändringar inom existerande ramar och förordningar.1 Detta är emellertid inte fallet när det gäller införandet av det nya styrsystemet . Denna reform handlade i stället om att utveckla och förändra grundläggande förhållanden i skolan. De studier som undersökt effekter av 1990-talets skolreformer har brottats med svårigheter att belägga konsekvenserna av dessa reformer. En anledning till detta, vilket även andra reformstudier visat, är att det är problematiskt att avgränsa effekter av en specifik reform när flera reformer genomförs under ungefär samma tids- period. Det är också svårt att separera effekter av reformer från effekter av andra samhälleliga förändringar. Vad man ändå kan kon- statera är att likvärdigheten minskat och resultatskillnaderna ökat och att dessa förändringar tidsmässigt 1 Cuban, L. (1993) How Teachers Taught. and Change in American Classrooms 1880–1990. sammanfaller med de genomgripande förändringar av det svenska skolsystemet som genomförts sedan början av 1990-talet.2 En lång rad reformer har genomförts på grund- skolans område som sammantaget kan komma att innebära relativt omfattande förändringar. De planerade reformerna syftar bl.a. till att förbättra måluppfyllelsen i skolan och förstärka den statliga styrningen av skolan genom tydligare styrdokument och ett nytt betygssystem. Innan jag går in på och redovisar forskning kring de ovan nämnda frågeställningarna kring skolreformers genomslag, vill jag redovisa forskning kring läroplaner och kursplaner som styrdoku- ment. En anledning till detta är att de nya styrdokumenten har en mycket central plats i reformeringen av genom läroplansreform. 1 Läroplaner och kursplaner som styrinstrument Internationell forskning visar att större läroplansreformer kräver för att få genomslag. En anledning till detta är att läropla- ner och kursplaner representerar en specifik typ av texter med egna karaktäristiska kännetecken: de är ett resultat av kompromisser på en formuleringsarena, de innehåller konsensusformuleringar och de avser att styra en pedagogisk praktik.3 Genom att dokumenten kommer till genom kompromisser, där många olika instanser och intressenter försöker få inflytande på de formuleringar som görs, blir styrningen ofta svag. Eftersom dokumenten kan tolkas på olika sätt kan de styra i olika riktningar: Detta gäller både för läroplaner och kursplaner.4 påpekar att inte bara läroplaner utan även kursplaner ger utrymme för olika tolkningar, vilket medför att det existerar olika sätt att förstå skolämnen. Att det finns olika sätt att förstå ämnesinnehåll har en avgörande betydelse för vad som erbjuds eleverna i undervisningen, menar han.5 Att kursplaner ger utrymme för olika tolkningar visar också andra studier, bl.a. en studie av lärarutbildares sätt att tolka centrala begrepp i religions- 2Skolverket (2009a) Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer. 3Lindensjö & (2000) Politisk styrning och utbildningsreformer. : HLS Förlag; Engelsen, B.U. (2003) Idéer som formet vår skole? Laereplanen som idebaerer – et historisk perspektiv. : Gyldendal Akademisk. 4Jfr , A. (2000) Curriculum. Construction and Critique. 5Englund, T. (1997) Undervisning som meningserbjudande. I Uljens, M. (red) Didaktik – teori, reflektion och praktik. vetenskap6 och en studie av grundskollärares uppfattningar om kursplanerna i svenska, samhällskunskap och kemi.7 Läroplaner och kursplaner säger ingenting om att det finns olika kunskapstraditioner och synsätt på de fält som skolämnena omfat- tar.8 De ger i stället intryck av en ämnesmässig harmoni som inte existerar i verkligheten. Debatt och diskussion om olika sätt att se på ämnena berörs inte. I stället väljer man formuleringar som döljer att det kan finnas olika synsätt. Önskemål om mer diskuterande planer har visserligen förekommit, men har inte tillmötesgåtts.9 Det finns också forskning som visar att ett ämnes traditioner är viktiga att beakta när man studerar nya läroplaner och dess genom- slag. kan man se att ett äldre sätt att betrakta ett ämne inte försvinner utan lever kvar som historiska avlagringar eller traditioner, vilka förkroppsligas och bärs upp av olika lärar- grupper i skolan. Detta gör att ämnet, trots nya läroplaner och kursplaner, breddas, vilket i sin tur kan leda till stoff- trängsel och urvalsproblem och därmed också till en kamp mellan ämnesföreträdare med rötter och utbildning i olika ämnestradi- tioner.10 Detta kan relateras till , som menar att det är omöjligt att nollställa en institution och starta om som om aktörerna i den inte har någon historia. De olika planer, föreställ- ningar och tankemönster som varit förhärskande vid olika tid- punkter ligger i stället kvar som lager på lager i verksamheten och påverkar den. Gamla och nya idéer existerar sida vid sida och nya saker som tillkommer praktiseras i förhållande till det som fanns där . Detta gör att nytt innehåll eller nya inslag som tillförs genom läroplaner och kursplaner har ganska svårt att få genomslag i skolan.11 6Falkevall, B. (2010) Livsfrågor och religionskunskap. En belysning av ett centralt begrepp i svensk religionsdidaktik. Doktorsavhandling i didaktik. 7Skolverket (2008) Kursplanen – ett rättesnöre.? Lärare om kursplanerna i svenska, samhällskunskap och kemi. 8Andersson, L.G., , M. & Thavenius, J. (1997) Skolan och de kulturella förändr- ingarna. 9Engelsen, B.U. (1993) När fagplan möter laerer. : Ad Notam Gyldendal. 10Åsén, G. (1992) Från linearritning till bild. I , U., , K. & , B.M (red) Tidsbilder. Perspektiv på skola och bildskapande under . : /Utbildningsradion; Åsén, G. (2006) Varför bild i skolan? En historisk tillbakablick på argument för ett marginaliserat skolämne. I , U.P. (red) Uttryck, intryck, avtryck – lärande estetiska uttrycksformer och forskning. 11Liedman (1997) I skuggan . I utvärderingen av Reform 9712 i konstateras att intentionerna med den nya läroplanen haft svårt att få genomslag i skolan. En anledning till detta som framhålls är att den etablerade skoltraditionen har en enorm kraft och dominerar det som sker. Detta ser ut att gälla oavsett vilka slags reformintentioner det handlar om och vilken slags politik som förs, konstateras det i en sammanfattande analys.13 I samband med utvärderingen av det norska Kunskapslyftet14 konstateras att läroplanen har en stabilise- rande kraft när det gäller skolans innehåll. Även om de politiska styrsignalerna bär bud om en ny typ av läroplan visar analyserna av reformen att ämnes- och timfördelningen är stabil och läroplanen på flera sätt vidareför traditionen.15 Detta kan även relateras till Goodson som i sina sina studier av läroplansutvecklingen i visar att läroplaners ämneskonstruktion står fast trots olika läro- plansreformer.16 Hopmann pekar på att det redan i lärarutbildningen sker en förmedling av läroplansstoff och ett sätt att förstå läroplanen som senare kan få indirekt betydelse för hur man som lärare förstår och använder nya läroplaner. Eftersom man som lärare i regel upplever flera läroplansreformer under sin yrkesaktiva tid kommer andra faktorer och insatser, bl.a. de ovan nämnda, att ha större betydelse än själva läroplanen.17 menar att läroplaner har ett janusansikte. Å ena sidan ska läroplanen vara ett styrdokument som ger konkreta råd och riktlinjer för arbetet i skola och klassrum. Å andra sidan kan läroplaner betraktas som politiska manifest som ger uttryck för den bild av skola och undervisning som de ansvariga politikerna vill lyfta fram.18 Det är också viktigt att beakta att läroplaner, kurspla- ner och andra utbildningspolitiska dokument kommit till på en formuleringsarena.19 De beskriver en idealiserad verklighet. De lyfter fram en undervisning som man gärna skulle se genomförd i 12Reform 97 var en grundskolereform i som genomfördes och som bl.a. innebar införandet av en ny läroplan. 13Haug, P. (2003b) Evalueringa av Reform 97. Rapport fra styret for Program for evaluering av Reform 97 i Noregs forskingsråd. : Noregs forskingsråd. 14Kunskapslyftet är den senaste norska grundskolereformen som infördes . 15Engelsen, B.U. & Karseth, B. (2010) Kunskapslöftet och lokale aktörer: Laereplanens styringskraft. 16Goodson, I. (1997) The changing curriculum – studies in social construction. : P Lang. 17Hopmann, S. (1999): The Curriculum as a Standard of Public Education. Studies in Philosophy and Education, 18, 89-105. 18Lundgren, U.P. (1979) Att organisera omvärlden. En introduktion till läroplansteori. 19Lindensjö & (2000). praktiken, men en rad ramfaktorer bidrar till att det blir ett glapp mellan formuleringsarenan och realiseringsarenan. Därför bör man i analyser att sådana dokument beakta att de inte beskriver en verk- lighet, utan bara något som man vill uppnå. utvärdering av de förra kursplanerna för grundsko- lan, vilka kom till 1994 och reviderades 2000, visar på det dilemma som finns inbyggt i mål- och resultatstyrningen som styrform. Resultaten visar att många lärare vill ha en tydligare styrning av betygsättningen som många – ofta samma lärare – vill behålla sitt stora friutrymme när det gäller planerandet och genomförandet av undervisningen. Dessutom visar utvärderingen att friutrymmet generellt är underutnyttjat om man ser till lokal anpassning och elevinflytande. När det gäller det lokala kursplane- arbetet uppskattar många lärare själva processen när kursplanerna bearbetas lokalt genom att det ges tid och möjlighet till pedago- giska samtal med kollegor. har det visat sig svårt att for- mulera lokala dokument som alla är nöjda med. blir de lokala formuleringarna lika allmänna som de nationella och de lokala uttolkningarna av kursplanerna verkar sällan leda till för- ändringar av verksamheten.20 Enligt kan det finnas fyra relationer mellan en läroplan och en praktik. Det första är att planen styr praktiken. En läroplanstext kan direkt ligga till grund för den verksamhet som bedrivs i skolan. Den andra relationen är att praktiken styr och bestämmer planen, dvs. att verksamheten i skolan bestämmer det som står i läroplanen, läroplanen sätter ord på det arbete som redan bedrivs. Den tredje relationen är att det inte finns något samband mellan plan och praktik överhuvudtaget. Formuleringarna och rea- liseringarna lever sina egna liv. Det fjärde är att formuleringarna i planen döljer eller överskuggar det som sker i praktiken och ger ett intryck av att det som formuleras är det som händer.21 Resultaten från utvärderingen av Reform 97, liksom av den första nationella utvärderingen av förskolan i , visar att alla fyra alternativen kan vara verksamma samtidigt.22 Streeck & Thelen menar att det är ovanligt att förändringar på skolområdet kommer plötsligt och är genomgripande – skol- institutionerna ändrar sig gradvis . 20Skolverket (2008a) Kursplanen – ett rättesnöre? Lärare om kursplanerna i svenska, samhällskunskap och kemi. 21Brunsson, N. (1989) . 22Haug (2003b); (2004) Förskola i brytningstid. Nationell utvärdering av förskolan. sida kan en reform både innebära en formalisering av praktiker som redan finns och vara en påverkan utifrån som styr förändringarna i en bestämd riktning.23 har, mot bakgrund av svenska förhållanden, skisserat tre olika läroplansnivåer. På den första nivån riktar han uppmärk- samheten mot de principer som ligger till grund för en utbildning och som kommer till uttryck genom en läroplan. Den andra nivån handlar om de besluts- och kontrollprocesser som äger rum i sam- band med utvecklingen av ett läroplansdokument. Med andra ord riktar han uppmärksamheten mot den politisk-administrativa nivå där själva dokumentet utformas. Den tredje nivån avser hur läro- plans-dokumentet styr själva undervisningen och därmed också elevens lärande och socialisation.24 Förhållandet mellan den avsedda och den realiserade undervis- ningen kan ytterligare preciseras med hjälp av Goodlads fem läoplansnivåer. Idéernas läroplan avser de idéer som förs fram bl.a. i debatten om skola, utbildning och undervsining. Vissa av dessa idéer får betydelse för innehållet i läroplanen, andra inte. Denna nivå hos Goodlad motsvarar närmast första nivå. Den formella läroplanen är själva läroplansdokumentet, dvs. De nästa tre nivåerna kan ses som en precisering av tredje nivå; Den uppfattade läroplanen är den enskildes (lärares eller andras) tolkning av den formella läroplanen. Den operationaliserade läroplanen handlar om vad som faktiskt föregår i den konkreta undervisningen. Den upplevda läroplanen represente- rar de olika aktörernas upplevelse av undervisningen.25 2 Skolreformers genomslag – tidsperspektivet En central frågeställning i denna översikt handlar om hur det tar för reformer att slå igenom i skolan. Som tidigare nämnts kan man urskilja flera steg i detta sammanhang: Hur det innan reformen påverkar lärares planering respektive slår igenom i undervisningen och hur det tar innan reformen påverkar elevernas resultat. Innan jag går in på dessa frågeställningar speci- 23Streeck, W & Thelen, K. (2005) Introduction: Institutional change in advanced political economies. I Streeck, W & Thelen, K. (red) Institutional change in advanced political economies (s. 3-39). 24Lundgren (1979). 25Goodlad, J.I. m.fl. (1979) Curriculum Inquiry. The study of curriculum practice. fikt, vill jag redovisa lite allmänna erfarenheter från forskning kring skolreformers genomslag. Erfarenheter visar att det är viktigt att anlägga ett längre tidsper- spektiv när man studerar en reform. Skolans verksamhet kan då förstås som det samlade resultatet av en långsiktig utveckling där även tidigare reformer haft betydelse.26 Flera forskare påtalar vikten av att se reformer i ett vidare samhälleligt och historiskt perspektiv. Eftersom reformer vanligen tar tid och involverar många, kräver studier av reformer ofta en omfattande empiri. Ofta är goda kun- skaper om en institutions historia och traditioner nödvändiga om man ska kunna förstå även den senaste reformen.27 Det är ett känt mönster från utvärderingar inom utbildningsom- rådet att mer omfattande läroplansreformer behöver för att komma igång, för att få uppslutning och, inte minst, för att få genomslag i praktiken. På grundval av många reformer som gjorts i verkar det som om stora reformer kan ta både tio och fem- ton år innan man ser resultat.28 I en studie av 13 grundskolor i visade det sig att bara var fyra av skolorna som hade institutionaliserat reformen.29 första hälft genomfördes ett utvärderings- projekt som gällde verksamheten vid 35 rektorsområden och som syftade till att beskriva hur och i vilken utsträckning skolorna organiserade sin verksamhet på ett sätt som överensstämde med den då nya målbaserade ansvarsstyrningen. När det initiala pro- jektet avslutades kunde man konstatera att den nya styr- ningen endast fungerade partiellt. Visserligen hade man på praktiskt taget alla skolor ställt amman de lokala arbetsplaner som det då blivit krav på, men det var på få skolor som arbetsplanerna hade någon reell betydelse för planeringen och undervisningen.30 26Liedman, S-E. (1997) I skuggan . 27Brunsson, N. & , J.P. (1990) Makten att reformera. 28Haug, P. (2003a) Om kvalitet i förskolan. Forskning om och utvärdering av förskolan 1998- 2001. Forskning i fokus nr 8. 29Datnow, A. (2002) Can we transplant educational reform, and does it last? , s 215-239. 30Ekholm, M., , A. & , R. (1987) Skolreformer och lokalt gensvar. Utvärdering av 35 grundskolor genom upprepade lägesbedömningar 1980-85. Blossing gjorde senare en uppföljning av denna empiriska studie genom att studera skolornas arbete med att arbeta efter de nya kursplanerna som kom 2000.