sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — Stadgan är rättsligt bindande och utgör därmed en del av unionens primärrätt vilket innebär att såväl unionens som medlemsstaternas domstolar kan tolka och tillämpa den. 2007/08:168 Lissabonfördraget finns en närmare redogörelse för dessa frågor. 3.4.1Regler om tryck- och yttrandefrihet TF reglerar användning av tryckta skrifter som är en del av utövandet av yttrandefriheten. Yttranden i andra medier såsom ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar skyddas särskilt i YGL. TF och YGL bygger på samma grundläggande principer om förbud mot censur och hindrande åtgärder, etableringsfrihet, ensamansvar med meddelarskydd, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning. Enligt TF och YGL gäller en exklusivitetsprincip vilket sammanfattningsvis innebär att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras i annan ordning eller i annat fall än som särskilt anges i de båda lagarna. I den mån yttrandefriheten inte omfattas av TF eller YGL gäller skyddet enligt RF och samt EU:s rättighetsstadga. Det bör observeras att begränsningar i de i 2 kap. 20 § RF angivna rättigheterna måste göras i lag (2 kap. 22 § RF). Nedan redogör utredningen närmare för etableringsfriheten och förbud mot censur och hindrande åtgärder som är de två principer som berörs av uppdraget. Etableringsfriheten och rättsliga möjligheter att begränsa spridning av viss geografisk information I 4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF regleras den s.k. etableringsfriheten som innebär att varje svensk medborgare har rätt att framställa och sprida tryckta skrifter. Motsvarande bestämmelser som gäller tekniska upptagningar finns i 3 kap. 8 § YGL där det anges att varje svensk medborgare och juridisk person har rätt att framställa och sprida Det får inte krävas tillstånd för att driva verksamheten. Rätten att sända program genom tråd är dock underkastad vissa begränsningar (3 kap. 1 § andra stycket YGL). I både TF och YGL finns undantagsregler som innebär att etableringsfriheten kan begränsas. Reglerna återfinns i 6 kap. 2 § TF och i 3 kap. 12 § tredje stycket YGL. Dessa undantagsregler tar sikte på att begränsa spridningen av känslig geografisk information och ger en sådan möjlighet när det gäller rätten att sprida kartor över eller del av landet som innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar, eller av därmed jämförlig ritning eller bild. Inskränkningen måste göras i lag och sådana bestämmelser återfinns i LiL och i skyddslagen (2010:305). I YGL anges att inskränkning får ske med syfte att förebygga spridning genom teknisk upptagning av kartor, ritningar eller bilder som återger helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar. I 3 kap. 7 § YGL finns motsvarande bestämmelse om spridning genom radioprogram. I TF finns även bestämmelser som rör frågan om vilken myndighet som ska pröva begäran av att få del av allmän handling. Med stöd av 2 kap. 14 § TF kan det nämligen föreskrivas i lag att annan myndighet än förvaringsmyndigheten ska pröva en begäran att få ta del av en allmän handling. När det gäller handling som är av synnerligen betydelse för rikets säkerhet kan genom förordning föreskrivas att endast vissa myndigheter får pröva frågan om utlämnande. I OSL finns särskilda bestämmelser som träffar situationer när begäran avser kart- eller flygbildsmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur myndighetens geodetiska arkiv, se avsnitt 3.5. Förbud mot censur och hindrande åtgärder I 1 kap. 1 § första stycket och 2 § första stycket TF samt enligt 1 kap. 3 § första stycket första meningen YGL uppställs ett förbud mot censur som innebär att framställning och spridning av tryckta skrifter samt motsvarande åtgärder avseende de medier som avses i YGL inte får villkoras av förhandsgranskning från det allmännas sida. Ingripande mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får ske först i efterhand. Censurförbudet i TF är absolut medan det enligt YGL är försett med vissa undantag (SOU 2006:96 s. 48 f.). Förbudet mot hindrande åtgärder innebär att det allmänna inte får, på grund av innehållet i skrift eller annat medium som avses i YGL, hindra framställning eller spridning av skriften eller motsvarande åtgärder beträffande medier som avses i YGL på annat sätt än vad som är medgivet i TF och YGL, t.ex. genom beslag eller konfiskering av brottslig framställning (1 kap. 2 § andra stycket TF och 1 kap. 3 § första stycket andra meningen YGL). Något om förutsättningarna för att TF och YGL ska vara tillämpliga För att TF och YGL ska ha tillämplighet krävs att vissa formella, materiella och territoriella krav är uppfyllda. Med formella krav avses spridningen och kommunikationstekniken, med bortseende från innehållet. TF är tillämplig för skrifter som framställs i tryckpress och skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller den försetts med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad och i anslutning där till tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta (1 kap. 5 § TF). Vidare krävs det enligt 1 kap. 6 § TF för att en tryckt skrift ska anses utgiven att den är utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i . Vissa bestämmelser i gäller även för skrifter som ännu inte är utgivna. YGL omfattar ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Med det senare begreppet avses sådana som innehåller text, bild eller ljud som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (1 kap. 1 § fjärde stycket YGL). Som exempel är DVD- och CD-skivor och datordisketter (se SOU 2006:96 s. 56). De materiella kraven har betydelse för grundlagarnas exklusiva tillämplighet som straff- och processlag och tar sikte på om innehållet i yttrandet kan anses utgöra ett missbruk av tryck- och yttrandefriheten. De territoriella kraven har med anknytningen till att göra och innebär sammanfattningsvis att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller fullt ut för yttranden i tryckta och därmed jämställda skrifter och tekniska upptagningar som både framställs och sprids i . 3.5Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Enligt 2 kap. 1 § TF har alla medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket TF tillkommer den rätten även utlänningar om inte annat sägs i TF eller annan lag. En begränsning i att ta del av allmänna handlingar får ske endast om det är påkallat med hänsyn till någon av de sekretessgrunder som anges i 2 kap. 2 § TF, där det även framgår att begränsningen ska anges noga i bestämmelse i särskild lag eller annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som åsyftas är OSL. OSL innehåller bestämmelser om hanteringen av allmänna handlingar hos myndigheterna, särskilt förbud att lämna ut allmänna handlingar och om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Reglerna i OSL begränsar således både den grundlagsskyddade yttrandefriheten enligt regeringsformen och den grundlagsskyddade rätten att ta del av och att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av TF och yttrandefrihetsgrundlagen. OSL utsträcker rätten till insyn inte bara till att ta del av en allmän handling utan också att få uppgift ur en allmän handling (6 kap. 4–5 §§ OSL). I 15 kap. 4 § OSL framgår att begäran att få ta del av en handling som upprättats av Lantmäteriet eller och som innehåller kart- eller flygbildsmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur myndighetens geodetiska arkiv vid tillämpning av 15 kap. 2 § OSL ska prövas att den myndighet som upprättat handlingen. Enligt lagkommentaren5 avser regeln begäran från enskild men rekommendationen är att Lantmäteriet respektive tillfrågas även i sådana fall där det är en myndighet som efterfrågar materialet. När det gäller geografisk miljöinformation begränsas de informationsansvarigas skyldigheter genom en hänvisning i 10 § LGM till OSL. I 10 kap. 5 a § OSL föreskrivs att annan sekretess än den som följer av 15 kap samt 18 kap. 1, 3, 8, 11 och 13 §§ OSL inte hindrar att en uppgift som utgör metadata om geografisk miljöinformation eller informationshanteringstjänster enligt 6 § LGM görs tillgänglig genom en informationshanteringstjänst som avses i 11 § samma lag och som gör det möjligt att elektroniskt söka i metadata om geografisk miljöinformation och informationshanteringstjänster. Det innebär således att om tillgången till metadata skulle få negativa 5 Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar [Zeteo ] kommentaren till 15 kap. 4 § OSL. följder för internationella förbindelser, allmän säkerhet eller nationellt försvar kan den begränsas, om det finns sekretessregler i OSL som motsvarar dessa skyddsintressen. Den första och den sista grunden motsvarar den sekretess som kan följa av 15 kap. OSL och den andra sekretessgrunden motsvarar ovannämnda sekretessbestämmelser i 18 kap. OSL. I 10 kap. 5 a § andra stycket OSL finns en sekretessbrytande regel som innebär att sekretessreglerna i bl.a. 15 kap. OSL inte hindrar att en uppgift som utgör geografisk miljöinformation eller metadata om geografisk miljöinformation görs tillgänglig genom en sådan informationshanteringstjänst i 11 eller 12 § LGM och som tillhandahålls av en myndighet, om det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften har företräde framför det intresse sekretessen ska skydda. När det gäller prövning av begäran att få del av vissa handlingar som upprättats av Lantmäteriet eller finns, som ovan nämnts, en särskild bestämmelse enligt 15 kap. 4 § OSL, som innebär att den myndighet som har upprättat handlingen ska pröva begäran. Enligt förarbetena till LGM framgår att bedömningen av om hela eller delar av en sådan handling ska göras tillgänglig genom en informationshanteringstjänst bör göras på motsvarande sätt, dvs. av den myndighet som har upprättat handlingen (se prop. 2009/10:224 s. 82). För informationsansvariga enskilda organ som inte faller under OSL:s tillämpningsområde finns bestämmelser om möjligheter att begränsa tillgängliggörandet av information i 11–14 §§ LGM. Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Huvudregeln är att sekretess gäller mellan myndigheter om inte något annat sägs specifikt i OSL eller annan lag eller förordning som OSL hänvisar till (se 8 kap. 1 § OSL). Samma sak gäller inom en myndighet mellan dess olika verksamhetsgrenar, om de är att anse som självständiga i förhållande till varandra (se 8 kap. 2 § OSL och även 2 kap. 8 § TF). I 10 kapitlet OSL återfinns sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess. I 15 kap. 2 § OSL finns regler om försvarssekretess. I bestämmelsen stadgas bl.a. att sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Av bestämmelsen framgår vidare att för uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Om det finns särskilda skäl, har regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla . Angående begreppet totalförsvar, se avsnitt 9.3.1. Eftersom regeln i 15 kap. 2 § OSL berör många verksamhetsområden samt för att undvika onödigt hemlighållande av uppgifter har bestämmelsen utformats med ett rakt skaderekvisit. Det innebär att sekretess gäller endast om det kan antas att ett röjande av uppgifter skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet. Bestämmelsens största tillämpningsområde är sådana uppgifter som gäller det militära försvaret. Det kan exempelvis röra sig om uppgifter rörande befästningar eller kommunikationsanläggningar etc. men även uppgifter om förhållanden i naturen. Bestämmelsen kan även innefatta områden som ligger vid sidan av det militära försvaret men i så fall måste uppgifterna på något sätt röra totalförsvaret. I en kommentar till bestämmelsen6 nämns särskilt folkförsörjningens område som omfattas av sekretessreglerna endast om det rör folkförsörjningen vid krig eller krigsfara eller andra av krig föranledda förhållanden. Det sagda innebär att uppgifter om folkförsörjningen vid rena s.k. fredskriser utan betydelse för rikets säkerhet faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde.7 För uppgifter som rör försvaret kan mycket långa sekretesstider gälla. Om det i en allmän handling förekommer uppgifter för vilka sekretess gäller enligt 15 kap. 2 § OSL, gäller sekretessen i högst , om uppgifterna rör landskapsinformation om militärgeografiska förhållanden, rikets fasta försvarsanläggningar för krigsbruk, underhållsanläggningar som kan röja försvarets grupperingar, planerade försvarsanläggningar i form av mineringar och andra hinder, eller militärtekniska forskningsresultat (se 4 § första stycket 1 offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641]). 6Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar [Zeteo ] kommentaren till 15 kap. 2 § OSL. 7Angående sekretess för risk- och sårbarhetsanalyser, se 18 kap. 13 § OSL. 3.6.1Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) Säkerhetsskyddslagens syfte är enligt dess 7 § att förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informationssäkerhet), att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning) samt att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsprövning). Säkerhetsskyddet ska även i övrigt förebygga terrorism. Begreppet rikets säkerhet innefattar totalförsvaret (se prop. 1995/96:129 s. 22 f). Säkerhetsskyddslagen gäller i princip för all offentlig verksamhet, se 1–4 §§ säkerhetsskyddslagen. Säkerhetsprövning innefattar registerkontroll och särskild personutredning. Anställningar säkerhetsklassas i tre klasser (11–17 §§). I säkerhetsskyddsförordningen anges definitioner på olika begrepp. Av 4 § förordningen framgår att med hemlig uppgift avses sådan som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet. I 5 § förordningen föreskrivs att myndigheter och andra som förordningen gäller ska undersöka vilka uppgifter i deras verksamhet som ska hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet och vilka anläggningar som kräver ett säkerhetsskydd med hänsyn till rikets säkerhet eller skyddet mot terrorism. Resultatet av säkerhetsanalysen ska dokumenteras. I 12 § förordningen finns en bestämmelse som rör inrättande av register hos myndigheter som ska föras med hjälp av automatisk databehandling. Om det kan förutses att registret kan komma att innehålla sådana uppgifter att utlämnandet var för sig eller sammanställda kan komma att skada totalförsvaret, ska myndigheten samråda med Försvarsmakten, och även , om uppgifternas natur ger anledning till det. Gäller det uppgifter som har betydelse för rikets säkerhet i övrigt ska i motsvarande fall samråd ske med . I andra stycket stadgas att systemet ska vara försett med funktioner för behörighetskontroll och registrering av händelser i systemet som är av betydelse för säkerheten om flera personer ska använda det och om det rör sig om hemliga uppgifter. En ytterligare säkerhetsåtgärd är att systemet inte får tas i drift förrän det från säkerhetssynpunkt har godkänts av den för vars verksamhet systemet inrättats. Om en hemlighet kan ha röjts, ska detta skyndsamt anmälas till , om röjandet kan antas medföra men för rikets säkerhet som inte är ringa (10 § förordningen). Enligt 13 § förordningen gäller att myndigheter och andra som förordningen gäller ska förvissa sig om att det för uppgifterna finns en fullgod informationssäkerhet innan de sänder hemliga uppgifter i ett datanät utanför deras kontroll. Hemliga uppgifter får krypteras endast med kryptosystem som har godkänts av Försvarsmakten. 3.6.2Skyddslagen (2010:305) och skyddsförordningen (2010:523) Skyddslagen innehåller bl.a. bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott (enligt 2 § lagen [2003:148]om straff för terroristbrott), spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret samt grovt rån. Enligt lagen kan förstärkt skydd möjliggöras genom att det beslutas om att byggnader, andra anläggningar och områden (även vattenområden som är av särskild betydelse för det militära försvaret) är skyddsobjekt (4–6 §§). Det kan röra sig om såväl civila som militära objekt. Det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som beslutar ifråga om skyddsobjekt (18 §). Av 7 § skyddslagen framgår att ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Beslutet kan enligt andra stycket förenas med förbud att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Ett tillträdesförbud kan med stöd av tredje stycket ersättas av ett avbildningsförbud eller av ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska om det räcker för att tillgodose skyddsbehovet. I 22 § skyddslagen uppställts krav på att den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ansvarar för att objektet bevakas och för att upplysning om beslutet om skyddsobjekt lämnas genom tydlig skyltning eller på annat sätt. I 30–31 §§ återfinns straffbestämmelser som gäller överträdelser av förbud som avses i 7 § och vid lämnande av oriktiga eller vilseledande uppgifter för att få tillträde till ett skyddsobjekt. innehåller även rätt att förverka avbildningar, beskrivningar eller mätuppgifter som tillkommit genom brott mot lagen (32 §). I skyddsförordningen finns föreskrifter som ansluter till skyddslagen. Där föreskrivs exempelvis att det är Försvarsmakten som beslutar om skyddsobjekt i fråga om bl.a. sådana byggnader, andra anläggningar och områden som anges i 5 § skyddslagen och som huvudsakligen disponeras av Försvarsmakten, eller samt vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret. Detta framgår av 2 § skyddsförordningen. I andra fall än vad som anges i 2 § beslutar i det län där byggnaden, anläggningen eller området finns om skyddsobjekt. Detta gäller inte eller regeringens byggnader, anläggningar eller områden. Av 5 § skyddsförordningen framgår att den myndighet som beslutat om ett skyddsobjekt ska vid behov underrätta berörda statliga och kommunala myndigheter om beslutet. I 13 § förordningen finns regler rörande utmärkning av vattenområden. I bestämmelsen står att vattenområden som anges i 5 § 5 skyddslagen och som har beslutats vara skyddsobjekt ska utmärkas på allmänna kartor och på sjökort av lämplig skala. Försvarsmakten ska verka för att uppgifter om sådana områden, i nödvändig omfattning, förs in även på andra kartor och sjökort. Försvarsmakten ska underrätta Lantmäteriet och när ett vattenområde har beslutats vara skyddsobjekt med stöd av skyddslagen. 3.6.3Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap Förordningen syftar till att statliga myndigheter8 genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap (1 §). Enligt 9 § är varje myndighet skyldig att sammanställa en risk- och sårbarhetsanalys. I 30 a § anges vidare att varje myndighet ansvarar för att egna informationshanteringssystem uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att myndighetens verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Behovet av säkra ledningssystem ska särskilt beaktas. 8 I 3 § anges vissa undantag för bl.a. , kommittéväsendet och Försvarsmakten. 3.6.4Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap För att minska sårbarheten i kommuners och landstings verksamhet samt för att verksamheterna ska ha förmåga att hantera krissituationer i fred uppställs vissa krav på bl.a. att sammanställa risk- och sårbarhetsanalyser för deras verksamhet, se 1 kap. 1 § och 2 kap. 1 § i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Det primära syftet med att ta fram sådana analyser är att öka medvetandet och kunskapen hos beslutsfattare och verksamhetsansvariga om vilka hot och risker som finns inom det egna verksamhetsområdet (se prop. 2005/06:133 s. 105). 3.7Något om normgivningsmakten enligt regeringsformen I 8 kap. 2 § RF regleras föreskriftsområde. När det gäller vissa av de uppräknade föreskrifterna måste de meddelas i lag (det s.k. obligatoriska lagområdet). Det gäller huvudsakligen föreskrifter som rör enskildas personliga ställning och det personliga och ekonomiska förhållandet mellan enskilda (civilrätten). Till det obligatoriska lagområdet hör även förskrifter om trossamfund, nationell rådgivande folkomröstning och val till . Lagbestämmelserna kan i viss utsträckning preciseras och kompletteras med verkställighetsföreskrifter i förordning eller i myndighetsföreskrifter (8 kap. 7 § RF). 8 kap. RF är inte uttömmande när det gäller precisering av vilka bestämmelser som måste anges i lag. Ytterligare bestämmelser finns i RF, TF och YGL. Enligt motiven gäller kravet på lagform även en föreskrift som i något hänseende begränsar omfattningen av ett tidigare föreskrivet ingrepp i enskildas förhållanden (se prop. 1973:90 s. 301). Det följer även i många fall av 8 kap. 18 § RF där den formella lagkraftens princip framgår. Föreskrifter som tillhör det fakultativa lagområdet ska som huvudregel meddelas i lag. har dock möjlighet att bemyndiga regeringen (eller i vissa fall en kommun) att meddela föreskrifter (8 kap. 3 och 9 §§ RF). Föreskrifterna kan avse förhållanden mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. I 8 kap. 3 § RF anges närmare vad föreskrifterna inte får avse. Under förutsättning att med stöd av 8 kap. 3, 4 eller 5 § RF har delegerat sin föreskriftsrätt kan regeringen meddela föreskrifter på det delegeringsbara området. Bemyndigandet ges i lag. I RF finns direkt stöd för regeringen att meddela föreskrifter på vissa områden, exempelvis verkställighet av lag (8 kap. 7 § första stycket 1 RF). Med stöd av restkompetensen kan regeringen enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF meddela föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . I 8 kap. 10 § RF finns regler om subdelegation. I bestämmelsen anges att om enligt 8 kapitlet RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet. tillsattes en särskild utredare för att närmare överväga vilka uppgifter Lantmäteriet1 borde ha som producent, samordnare och distributör av landskapsinformation. Syftet med utredningen var att effektivisera organisationen och hitta rationella arbetsmetoder för insamling och behandling av landskapsinformation. presenterade (LINFO) sitt betänkande Landskapsinformation (SOU 1981:73).