sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Vid utredningens kommunbesök och av de enkätundersökningar utredningen genomfört, har det framkommit att graden av individanpassning och flexibilitet inom komvux på grundläggande nivå varierar mellan kommunerna. Utbildningen erbjuds på olika tider och i olika omfattning. Utbildningen erbjuds inte heller alltid i tillräckligt flexibla former för att kunna motsvara de studerandes behov. Kommunernas skilda prioriteringar leder även till att resurs- fördelningen till vuxenutbildningen skiljer sig åt över landet. Även om andra faktorer än ekonomiska har stor betydelse, t.ex. organisering och lärarnas intresse och vilja, hänger möjligheterna att individualisera undervisningen till stor del på resurser. Utan tillräckligt stöd och tillräckliga resurser hamnar de problem som finns med heterogena elevgrupper och individuella behov ofta på lärarna, som efter sina egna pedagogiska förutsättningar får lösa situationen. 5.3Verktyg för ökad flexibilitet och individanpassning Utredningen presenterar i följande avsnitt ett antal utvecklings- möjligheter inom olika områden. Utredningens bedömning: Vad som avses med kontinuerlig antagning varierar mellan olika kommuner. Det finns möjligheter att genom inslussningsverksamhet och samverkan förbättra möjligheterna att erbjuda kontinuerlig antagning. I förordningen om vuxenutbildning anges att utbildningen ska bedrivas kontinuerligt under hela året.1 Närmare åtta av tio kommuner uppger i utredningens enkät att man tillämpar kontin- uerlig antagning. Vad som menas med kontinuerlig antagning tolkas dock olika i verksamheterna. Några av de svarande kommunerna uppger att de med kontinuerlig antagning menar antagning fyra till medan andra avser löpande antagning där nya elever tas emot . Trots att termins- begreppet inte har funnits i styrdokumenten för vuxenutbildningen präglar det ändå verksamheterna i många kommuner. Om en kommun inte har ett antagningssystem som möjliggör kontinuerliga starter av kurser och delkurser tvingas studerande oftare till repetitionsstudier i väntan på nästa antagning. Detta minskar också incitamenten för att avsluta en kurs , när målen för kursen är uppnådda. I värsta fall kan få tillfällen för antagning innebära månader av väntan på att studierna kan fort- sätta. En förutsättning för flexibilitet är att det finns möjlighet för studerande att byta mellan olika kurser eller nivåer under pågående kurs. Några av de lärare som utredningen har träffat upplever att en tätare antagning än fyra till är svår att hantera pedagogiskt. Utredningen gör dock bedömningen att problemet med kontinuerlig antagning till stor del är av organisatorisk karaktär. Vi har sett flera exempel på kommuner som har utvecklat olika former av inslussningsverksamhet dit nya elever blir 1 2 kap. 25 § förordningen om vuxenutbildning. hänvisade för att påbörja sina studier. Därefter blir eleverna successivt inplacerade i grupper som motsvarar deras kunskaps- bakgrund och studiemålsättning. Utredningen har enbart sett detta i kommuner med ett relativt stort elevantal. En inslussningsverksamhet kan dock enligt utredningens bedömning vara ett sätt att organisera en mer kontinuerlig antagning även i mindre kommuner, kanske i samverkan med andra kommuner eller gemensamt i en region. Genom att samverka med andra kommuner kan möjligheten att erbjuda kontinuerlig antagning förbättras. Vidare kan en orienteringskurs utgöra en form av introduktion till en kurs. av introduktion bör det finnas möjligheter att placera elever i grupper allt efter förkunskaper, mål och studietakt. Som tidigare påpekats tolkas kravet på att utbildning ska bedrivas kontinuerligt olika i kommunerna. Skälen till detta är naturligtvis flera och hänger också samman med kommunens storlek, resurser och elevantal. Att föreslå en skärpning av bestämmelsen genom att kräva att inslussnings- verksamhet ska förekomma för att möjliggöra kontinuerlig antagning, skulle innebära en begränsning av kommunernas möjligheter att själva organisera sin verksamhet. Utredningen ser ett större värde i att istället försöka förmedla goda exempel på hur olika kommuner har lyckats erbjuda en mer kontinuerlig antagning. Utredningens bedömning: I många kommuner förekommer formella förkunskapskrav trots att rätten att antas till vuxenutbildning på grundläggande nivå beror på den sökandes förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Istället för särskilda kursfordringar måste kommunerna, i större utsträckning än , genomföra bedömningar av elevernas kunskaper för att avgöra om de har förutsättningar att genomgå kursen. Skollagens bestämmelse om behörighet att delta i utbildning inom komvux anger bl.a. att en elev ska ha förutsättningar att tillgodo- göra sig innehållet i utbildningen. Det ställs inga krav på för- kunskaper i författningarna som reglerar vuxenutbildningen, till skillnad från författningar som styr antagningen till gymnasie- skolan respektive högskolan. För att kunna avgöra om en elev har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen krävs därför någon form av bedömning av elevens kunskaper. Resultaten av utredningens enkätundersökning visar att närmare sex av tio kommuner kräver en lägsta nivå på språkkunskaperna för studier inom komvux på grundläggande nivå. Framför allt före- kommer detta när det gäller svenska som andraspråk. Över hälften av kommunerna anger att de ställer upp språkliga förkunskapskrav för att läsa svenska som andraspråk. Av dessa uppger en majoritet att en elev ska ha läst kurs D inom sfi för att få påbörja svenska som andraspråk på grundläggande nivå. Vissa kommuner gör undantag efter en individuell bedömning av vilken nivå inom sfi språkkunskaperna motsvarar. Andra kommuner uttrycker sig mer vagt och skriver att eleven behöver ha tillräckliga språkkunskaper för att tillgodogöra sig undervisningen. Ett mindre antal kommuner anger att eleverna bör ha läst viss sfi, eller ha avslutat kurs B eller C inom sfi. Skolinspektionen har i ett flertal tillsynsbeslut riktat kritik mot kommuner till följd av förkunskapskraven, eftersom det saknas författningsstöd för att ställa upp sådana krav. Efter Skolinspektionens kritik kan utredningen notera att många kommuner har tagit bort förkunskapskraven från sin skriftliga information till eleverna. Under utredningens kommunbesök har dock framkommit att kraven i praktiken fortfarande förekommer genom att elever avråds från att påbörja studier på grundläggande nivå innan man uppnått en viss nivå inom sfi. Kommunerna motiverar användningen av förkunskapskrav med att eleven annars saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Denna föreställning grundar sig i en syn på utbildningsgången som en s.k. progressionstrappa (fig. 5.1). Utöver avsaknaden av lagstöd ser utredningen allvarligt på att det ställs krav på förkunskaper i form av genomgångna kurser, då detta medför en begränsning av möjligheterna att kombinera studier på olika nivåer och inom olika utbildningsformer. Många studerande kan ha en ojämn kunskapsprofil som innebär att de kan ha kunskaper motsvarande gymnasienivå i vissa kurser medan kunskapsnivån i andra kurser motsvarar grundläggande nivå. Detta gör att det är olämpligt att ställa upp formella kunskapskrav. Den spegling av ungdomsskolan som präglar vuxenutbildningen bidrar till att en del företrädare för vuxenutbildningen tänker sig utbildningen i form av en fastlåst progressionstrappa. Bakgrunden till föreställningen om att progressionstrappan är det korrekta sättet att bedriva utbildningen är att det ofta finns en oro för att eleverna ska misslyckas med sina studier på en högre nivå om de inte har uppnått en viss språklig nivå innan studierna påbörjas. Ett annat argument är att det är mer praktiskt att låta eleverna läsa kurser i en förutbestämd ordning. Administrativa svårigheter verkar lägga hinder i vägen för att elever ska kunna läsa kurser på olika nivåer eller inom olika skolformer. Det är utredningens bedömning att kommunerna bör frångå progressions- trappan. Många elever har förutsättningar att genomföra en kurs utan att ha genomgått den kurs som ställs upp som förkunskaps- krav. Det finns därför anledning att istället för särskilda kurs- fordringar använda sig av en bedömning av elevens kunskaper, för att avgöra om han eller hon har förutsättningar att genomgå en viss kurs. 5.3.3Inledande bedömning av elevernas kunskapsnivå Utredningens bedömning: För att på ett effektivt sätt kunna erbjuda en individanpassning av utbildningen krävs validerings- insatser och att en inledande kartläggning görs av elevens kunskaper. Utredningens förslag om nationella delkurser ökar möjligheterna till korrekta inledande nivåbedömningar och till validering. För att på ett effektivt sätt kunna erbjuda en utbildning som utgår från elevens behov krävs att en inledande kartläggning genomförs. Förkunskaper bör bedömas och värderas för att avgöra individens förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen och därmed behörigheten, samt för att kunna anpassa studierna efter kunskaps- nivån. Att inte genomföra sådana kartläggningar begränsar möjlig- heterna att individanpassa studierna. Möjligheterna att bedöma eventuella stödbehov minskar också. Nästan två tredjedelar av kommunerna anger i utredningens enkätundersökning att kartläggning och validering av tidigare kunskaper sker i samband med ett vägledningssamtal. Hälften av de tillfrågade kommunerna genomför nivåtester i samband med vägledningen. Nivåtester i samband med vägledningen är vanligare i stora kommuner än i små. Det är vanligare att proven genomförs av lärare än i samband med vägledningen. Diagnostiska prov före- kommer i någon form i de flesta kommuner. Endast en tredjedel av kommunerna genomför dock regelbundet nivåbedömningar av elevernas kunskaper i samband med undervisningen. Utredningen bedömer att det finns möjligheter för kommunerna att organisera verksamheten så att man i större utsträckning än bedömer elevernas förkunskaper. Ökade insatser för att genomföra validering och nivåtester kan förbättra förutsättningarna för studerande att tillgodogöra sig utbildningen. Studerande slipper då läsa kurser vars innehåll de redan har tillräckliga kunskaper i. I förlängningen kan detta också resultera i att studietiden kortas. Sådana ökade insatser kan genomföras utan författningsändringar. Utredningens bedömning är att det finns stor potential för en effektivisering om nivåtester genomförs konsekvent och regelbundet. Utredningens förslag om delkurser (se avsnitt 5.3.8) kan också bidra till större möjligheter att differentiera undervisningen och att anpassa den efter varje elevs behov efter en inledande bedömning av elevens förkunskaper. 5.3.4Nivågruppering efter bedömda förkunskaper Om det finns förutsättningar att skapa undervisningsgrupper utifrån förkunskaper är detta enligt utredningens bedömning ett bra sätt att organisera undervisningen. Elever som delas in i grupper efter sina förkunskaper kan arbeta enligt sin egen förmåga och planering men ändå ingå i en studiegrupp. som utredningen har besökt placeras dock samtliga elever i samma grupp trots stora olikheter i kunskapsnivå och bakgrund. Om det inte sker någon nivågruppering och elevantalet är för stort finns det risk för att läraren inte ges möjlighet att ägna varje elev tillräcklig uppmärksamhet. Sådana situationer bör undvikas eftersom de inte skapar möjligheter till individualisering, även om det genomförs en bedömning av de studerandes förkunskaper. En liten kommun kan emellertid, p.g.a. ett litet antal studerande, sakna möjligheter att skapa flera undervisningsgrupper. I dessa kommuner kan det låga elevantalet istället skapa goda förutsättningar för läraren att individualisera undervisningen utifrån elevernas förkunskaper. 5.3.5Kursutbud, kurspaket och kombinationsmöjligheter Utredningens bedömning: Utformningen av kurser bör motsvara den efterfrågan och det behov som finns i kommunen. För en korrekt bedömning krävs att kommunen regelbundet genomför behovsinventeringar. Ökad samverkan mellan kommuner innebär bättre möjligheter att erbjuda kurser i flexibla former. Färdiga s.k. kurspaket bör undvikas då utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar. För att en kommun ska anses erbjuda möjligheter till kombinationsläsning krävs att det ges praktiska och inte enbart teoretiska möjligheter att kombinera studier på olika nivåer. För att kunna erbjuda den utbildning som efterfrågas måste kommunerna regelmässigt göra en inventering av vilka behov kommuninvånarna har av utbildning och hur kurserna ska utformas för att möjliggöra studier. Resultatet av en sådan behovsinventering bör sedan ligga till grund för utformningen av utbudet. En behovsinventering bör inte enbart omfatta efterfrågan på olika kurser utan även t.ex. stödbehov och studieformer. Utredningen har sett positiva exempel på kommuner som gör regelbundna behovsinventeringar, men även många exempel på att elever inte har kunnat läsa de kurser de har önskat p.g.a. att kurs- utbudet inte har varit anpassat efter efterfrågan. inte genomför en behovsinventering inför utformningen av kursutbudet kan det i viss mån bli så att kommunen utformar sitt utbud av kurser efter tillgången på behöriga lärare istället för att utgå från kommuninvånarnas behov. Ett väl utvecklat regionsamarbete kring utformningen av kursutbudet kan bidra till att en kommun bättre lyckas möta efterfrågan och behov. Om en elev efterfrågar en kurs som hemkommunen inte erbjuder p.g.a. liten efterfrågan, kan eleven vända sig till en annan kommun. För en liten kommun med få invånare är det ett sätt att kunna erbjuda samtliga kurser utan att för den skull behöva anordna alla kurser i egen regi. Ökad samverkan mellan kommuner kan därmed ge bättre möjligheter att erbjuda kurser i den utformning och som efterfrågas av eleverna. Skollagen är tydlig i att utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar. Det är inte kommunens tillgång till personal eller andra organisatoriska skäl som ska ligga till grund för hur utbildningen utformas i kommunen. Om en elev enbart har behov av att läsa svenska som andraspråk bör detta göras möjligt. Eleven kan annars tvingas läsa ett större antal kurser än nödvändigt, vilket leder till längre studietider, senare etablering på arbetsmarknaden och högre studieskulder. Även kommunernas kostnader för utbildningsverksamheten ökar. Enligt utredningens kommunenkät går det inte att läsa svenska som andraspråk på heltid i av kommunerna. I många kommuner där kursen enbart ges som deltidskurs erbjuds den ofta i kombination med andra kurser. Ett skäl till sådana kurspaket är att de studerande ska kunna studera på heltid, vilket är avsett att underlätta för de studerande att få fullt studiemedel. Kurspaket kan också vara ett sätt för en kommun att ur ett organisatoriskt perspektiv driva sin verksamhet på ett effektivt sätt. Det kan t.ex. finnas behov av att få ihop tjänster av tillräcklig omfattning för personalen inom vuxen- utbildningen. Utredningens bedömning är att kursen svenska som andraspråk, som är den vanligaste kursen på grundläggande nivå, måste göras tillgänglig som heltidskurs för de elever som har behov av detta. Fasta kurspaket bör undvikas. I Lvux12 anges att flexibla lösningar ska eftersträvas i organisation, arbetssätt och arbetsformer, med utgångspunkt i individens behov och förutsättningar. Det ska vara möjligt dels att kombinera studier i flera skolformer inom vuxenutbildningen, dels att kombinera studier med arbete eller praktik. Resultatet av den genomförda kommunenkäten visar att drygt fyra av tio kommuner möjliggör kombinationer mellan studier inom olika delar av vuxenutbildningen eller med arbete och praktik. Vanligast är att kommunen gör det möjligt att kombinera studier i komvux på grundläggande nivå med studier på gymnasial nivå. Det är inte lika vanligt att erbjuda studier inom sfi parallellt med komvux på grundläggande nivå. Sådana kombinationsmöjligheter möjliggörs i stor utsträckning i en fjärdedel av kommunerna. Kommunernas enkätsvar tydliggör kommunernas varierande ambitionsnivå när det gäller möjligheten att kombinera olika utbildningar. Några kommuner anger att det går att kombinera efter behov och önskemål. Andra kommuner uppger att kombi- nationer inte efterfrågas i någon större utsträckning, men att man erbjuder studier på distans och kvällsundervisning och att det därför är fullt möjligt att kombinera studier med andra aktiviteter såsom arbete eller familjeliv. Under utredningens studiebesök har det framkommit att kommunens organisation och styrning kan försämra möjligheten att kombinera studier på olika nivåer och i olika former. Särskilt i kommuner där vuxenutbildningen återfinns under utbildnings- förvaltningen kan det uppstå svårigheter med att kombinera studier med arbete eller praktik. I kommuner med en nämndorganisation där vuxenutbildningen finns i samma nämnd som arbetsmarknads- frågorna underlättas en kombination mellan arbete och studier, medan det istället finns risk för att det kan vara svårare att kombinera studier på olika utbildningsnivåer eller i olika skol- former. Vissa kommuner har delar av vuxenutbildningen utlagd på entreprenad till externa utbildningsanordnare. Detta kan ibland försvåra möjligheterna till kombinationsläsning. Det kan vara administrativt och schematekniskt svårt att lösa en situation där den studerande vill kombinera studier på olika kurser eller på olika nivåer, om dessa studier dessutom bedrivs hos olika utbildnings- anordnare. De externa utbildningsanordnarna bedriver dessutom ofta sin verksamhet i lokaler skilda från kommunens och från andra utbildningsanordnares lokaler. Även den geografiska placeringen av olika enheter inom kommunens egen regi kan vara ett logistiskt hinder för kombinations- läsning. Schematekniska problem påverkar också möjligheterna att kombinera olika typer av studier. För att en kommun ska anses erbjuda möjligheter till kombinationsläsning krävs enligt utredningens uppfattning att eleverna ges en praktisk och inte enbart en teoretisk möjlighet att kombinera studier på olika nivåer. För att detta verkligen ska komma till stånd är det en fördel om verksamheterna är samlokaliserade och om personalen inom de olika verksamheterna samarbetar kring schema och andra praktiska frågor. Det är tyvärr vanligt att praktiska frågor hindrar parallella studier. För att optimera möjligheterna till kombinationsläsning bör kommunerna i sin upphandling ställa krav på att externa anordnare ska göra sitt yttersta för att säkerställa möjligheterna till kombinationsläsning. Ett sådant krav skulle exempelvis vara att de olika utbildningsanordnarna och kommunen samverkar för att erbjuda eleverna ett heltäckande kursutbud som också går att läsa parallellt. Utan förbättrade möjligheter till kombinationsläsning kan inte studietiderna kortas och de studerandes inträde på arbetsmarknaden försenas i onödan. Utredningen har sett över möjligheterna att skärpa de nu gällande bestämmelserna i förordningen om vuxenutbildning. Bestämmelserna innebär dock att en kommun ska utforma verksamheten så att olika studier kan kombineras. Enligt utredningens bedömning finns det därför inte skäl att skärpa regelverket. Språkstudier av viss omfattning Utredningens bedömning: Kvalitativ språkundervisning kräver ett minimiantal undervisningstimmar . För de elever som enbart har behov av att studera svenska som andraspråk inom vuxenutbildning på grund- läggande nivå bör kursen erbjudas som heltidsstudier. Kvalitativ språkundervisning förutsätter i de flesta fall ett minimi- antal undervisningstimmar . Nationellt centrum för svenska som andraspråk har i kontakten med utredningen menat att det kan vara rimligt att 15–motsvarar heltidsstudier i svenska som andraspråk. Om en elev dessutom har behov av grundläggande alfabetisering kan ytterligare undervisningstimmar krävas. Det kan i sammanhanget konstateras att undervisningstiden inom sfi ska vara minst . I utredningens kommunenkät angav av kommunerna att hälften, eller mindre än hälften, av verksamhetspoängen i svenska som andraspråk läggs ut som undervisningstimmar. Nästan hälften av kommunerna angav att mer än hälften men inte samtliga verksamhetspoäng läggs ut som undervisningstimmar. I av kommunerna läggs alla verksamhetspoäng ut som undervisningstimmar. Under utredningens kommunbesök har vi sett att antalet lektionstillfällen i kursen svenska som andraspråk kan variera mellan två tillfällen om vardera , till fem tillfällen där varje tillfälle omfattar två och en halv . I samband med utredningens kommunbesök har de intervjuade eleverna ibland efterlyst mer lärarledd undervisning. En orsak till att de studerande efterlyser detta är att dessa tillfällen kan vara den enda möjlighet de har till att tala svenska. Hemmiljön präglas i många fall av elevernas hemspråk. Tre timmars undervisning kan möjligen vara befogat för en elev som läser flera olika kurser parallellt. Det kan också vara tillräckligt för en högutbildad elev med god studievana som känner behov av att ytterligare bygga på sina kunskaper i svenska. För en elev som efter avslutad sfi söker sig till komvux på grundläggande nivå för att ytterligare förstärka sina kunskaper i svenska är det dock inte troligt att kan ge den förstärkning av svenskkunskaperna som eleven behöver. Med fler undervisningstimmar kan utbildningstiden förkortas och utbildningen effektiviseras. Ofta erbjuds svenska som andraspråk enbart i kombination med andra kurser med motiveringen att eleverna behöver läsa något annat än bara svenska. Enligt kursplanen i svenska som andraspråk ska momentet kommunikation innehålla ämnesområden med anknytning till elevens utbildning, samhälls- och arbetsliv, aktuella områden, händelser och händelseförlopp samt tankar, åsikter, idéer, erfarenheter och känslor. Det finns alltså stora möjligheter att även inom kursen svenska som andraspråk låta eleverna läsa områden utanför själva ämnet svenska. För dem som enbart har behov av att studera svenska som andraspråk måste kursen kunna erbjudas med en sådan omfattning att den kan anses motsvara heltidsstudier. Utredningen bedömer att kommunerna bör erbjuda kursen svenska som andraspråk i form av heltidsstudier när det finns elever som enbart har behov av att läsa svenska som andraspråk. Kommunerna bör i sina avtal med upphandlade utbildnings- anordnare försäkra sig om att heltidsstudier kan erbjudas. Skolinspektionen bör i samband med tillsyn se över att elever ges möjlighet till heltidsstudier i kursen. Utredningens bedömning: Öppna studiemiljöer, t.ex. studiehallar, är ett positivt inslag i vuxenutbildningen. Studiehallar ökar lärartiden för samtliga elever och kan vara särskilt betydelsefulla för elever i behov av stöd. Samverkan mellan utbildningsanordnare och mellan kommunala verksamheter kan öka tillgången till öppna studiemiljöer. Det finns olika sorters öppna studiemiljöer. Utredningen har valt att fokusera på studiehallar. Detta utesluter inte att andra öppna studiemiljöer är väl fungerande miljöer för lärande. En studiehall är en benämning på en lokal där det finns tillgång till pedagoger. En elev kan komma till studiehallen utanför ordinarie lektionstid för att få stöd och handledning i de kurser som han eller hon studerar. Studiehallar eller liknande verksamheter erbjuds i många kommuner. Av utredningens enkät framgår att av kommunerna erbjuder någon form av studiehall eller lärstudio med generell inriktning och att erbjuder studiehallar med inriktning mot ett eller flera ämnen. Dessa förekommer ofta i form av mattestugor eller språkstugor med tillgång till kvalificerad personal. Ofta är studiehallarna öppna för alla. kan dock tillgången vara utformad som en typ av stöd för elever i behov av extra lärarledd handledning. I viss mån har utredningen fått uppfattningen att studiehallar används för att det i övrigt erbjuds begränsad tid med lärarledd undervisning.