sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Överföringen av teckningsrätterna från regeringen till stabilitetsfonden motsvarade en ytterligare för- mögenhetsöverföring till fonden på 4–som beslutades av regeringen. Beslutet fattades utan att tillfråga riks- dagen. Kommitténs uppfattning är att detta beslut i princip borde ha underställts . Den bedömningen saknar dock betydelse för hur stabilitets- fondens tillgångar nu ska hanteras. Kommitténs preliminära upp- fattning är som ovan nämnts att det inte bör finnas någon målsatt nivå för bankkrisreserven. Om den målsatta nivån tas bort blir frågan om återföring ointressant då den inte får någon reell effekt på institutens avgifter. Det kan finnas skäl att senare ompröva denna bedömning av samma skäl som för frågan om återföring av den initiala över- föringen. Kommitténs bedömning: Insättningsgarantiavgift bör betalas av alla institut som tar emot inlåning på konto. Stabilitetsavgift bör betalas av alla de institut som kan erhålla stöd. Det kan ifrågasättas om insättningsgarantiavgift alls behöver tas ut av större institut som betraktas som systemviktiga. I dessa fall kan det på goda grunder antas att insättningsgarantin aldrig kommer att utlösas. På samma sätt kan ifrågasättas om mindre institut alls skulle belastas med stabilitetsavgift, då de med största sannolikhet aldrig kommer att komma i åtnjutande av statligt stöd. Man skulle i teorin kunna tänka sig ett system där mindre institut som tog emot inlåning på konto bara betalade insättningsgarantiavgift, medan större institut bara betalade stabilitetsavgift. Små institut utan inlåning skulle i en sådan ordning inte belastas med någon avgift över huvud taget. har reglerande myndigheter undvikit att offentliggöra vilka institut de anser vara systemviktiga då detta skulle kunna innebära incitament till ökat risktagande i dessa institut. Nordea har emellertid av , , nu förklarats vara systemviktig på global nivå.24 De nya kapitaltäckningsreglerna kommer därutöver sannolikt att möjliggöra särskilda påslag på kapitalkraven för institut som myndigheterna bedömer vara system- viktiga. Det är sannolikt att denna möjlighet kommer att utnyttjas i . kan således flera förklaras systemviktiga. 24 Policy Measures to Address Systemically Important . En uppdatering gjordes i Update of group of global systemically important banks (G-SIBs) . Staten kommer vid en kris i ett sådant institut med stor sannolikhet tvingas gripa in och på något sätt se till att det kan fortsätta sin verksamhet (om än möjligen med staten som ägare). skulle ett sådant stöd belasta stabilitetsfonden. De avgifter som betalats in till insättningsgarantifonden av dessa institut skulle förbli oanvända. Ovan föreslår vi emellertid att insättningsgaranti- fonden och stabilitetsfonden ska slås samman. De insättnings- garantiavgifter som betalats av ett institut som i efterhand visat sig vara systemviktigt kan då användas för att finansiera andra typer av stödinsatser. Ovan har vi också konstaterat att det i EU:s förslag till krishanteringsdirektiv föreslås att insättningsgarantifondens medel ska kunna användas för en kapitalisering av ett institut genom en virtuell nedskrivning av insättarnas fordringar på ett institut. I stället för att insättarnas fordringar sätts ned skulle insättnings- garantifonden tvingas betala in motsvarande belopp till institutet. Skulle en sådan möjlighet öppnas är detta ännu ett skäl för att även systemviktiga institut ska betala insättningsgarantiavgift då inbe- talda avgifter kan komma att användas vid en bail in. Sammanfattningsvis anser kommittén därför att det inte finns anledning att undanta systemviktiga institut från att betala avgift till insättningsgarantin. Det är också, enligt vår uppfattning, rimligt att även mindre företag betalar stabilitetsavgift. Kommittén kan konstatera att t.ex. ett kreditinstitut inte behöver vara stort för att anses vara system- viktigt. Vilka som kan räknas som systemviktiga avgörs av omstän- digheterna runt omkring och kan förändras . Vid bedöm- ningen måste hänsyn till exempel tas till det allmänna ekonomiska läget. Ett exempel är som fick problem strax efter att gick i konkurs 2008. Hade fått problem eller hade företaget sannolikt inte bedömts som systemviktigt. bedömdes till exempel inte vara det 2010, trots att banken var av samma storlek och karaktär som . Någon rimlig möjlighet att på förhand exakt peka ut vilka institut som kan tänkas bli systemviktiga efter några objektiva kriterier finns således inte. Ett stabilt finansiellt system är dessutom till fördel såväl för större som mindre finansiella företag. Samtligas finansierings- möjligheter gynnas till exempel av en stabilare marknad, vilket är ytterligare en anledning till att finansieringen av stödåtgärderna inte enbart ska betalas av aktörer av en viss storlek. inom den nuvarande avgiftsskyldiga gruppen kreditinstitut skulle därutöver med nödvändighet medföra godtycke och vara svår att motivera och därtill snedvrida konkurrensen. Man kan också konsta- tera att diskussionen inom EU handlar om att bredda kretsen av avgiftsskyldiga till värdepappersinstitut, snarare än att begränsa den. Kommitténs grundläggande uppfattning är således att stabili- tetetsavgift bör betalas av de institut som kan komma i åtnjutande av statligt stöd. Statligt stöd får enligt stödlagen lämnas till kredit- institut och till företag, med säte i , som har inrättats av ett sådant institut som ett led i en rekonstruktion. Kommittén kommer att se över stödlagen i sitt nästa betänkande och då åter- komma till frågan om vilka företag som ska betala stabilitetsavgift. har kommit in med en skrivelse till kommittén där man förespråkar att institutet ska undantas från stabilitetsavgift. Argumentet är att risken i institutets utlåning är låg och medlemskommunerna garanterar utlåningen. Kommun- invest pekar också på att stabilitetsavgiften innebär ökade kost- nader för kommunsektorns finansiering. Även Kommuner och Landsting har kommit in med en skrivelse i vilken organisa- tionen med liknande argument begär att Kommuninvest undantas från att betala stabilitetsavgift. Ovan har kommittén argumenterat för att stabilitetsavgiften bör tas ut från samtliga kreditinstitut. Huvudskälet är att det inte kan uteslutas att ett institut kan komma få stöd, och att samtliga institut är beroende av att den finansiella stabiliteten upprätthålls. Dessa argument är tillämpliga även på Kommuninvest. Det faktum att Kommuninvest, som enda kreditmarknadsföretag vid sidan av bostadsinstituten, inkluderades i det statliga garantiprogrammet under finanskrisen stöder tesen att även Kommuninvest kan komma att bli föremål för stöd. Även konkurrensskäl talar för att Kommuninvest bör ges samma regler som andra kreditinstitut som lånar ut pengar till kommunsektorn. Att stabilitetsavgiften innebär en belastning på institutet som fördyrar kreditgivningen är ett faktum som gäller samtliga institut som omfattas av avgiften och utgör enligt kommitténs uppfattning inget argument för ett särskilt undantag. Kommittén kan emellertid konstatera att Kommuninvests verksamhet i vissa avseenden skiljer sig från andra kreditmarknads- företags. Det gäller bl.a. kommunernas solidariska borgen. Vi kan också konstatera att motsvarande verksamhet organiserats och regleras på annat sätt i andra länder. Kommittén har dock inte sett det som sitt uppdrag att föreslå några förändringar härvidlag även om sådana kan tänkas vara motiverade. Kommittén stannar vid den principiella uppfattningen att så länge Kommuninvest är ett kredit- marknadsföretag så bör företaget omfattas av de regler som generellt gäller denna typ av företag. Kommuninvest förespråkar i andra hand en riskdifferentierad avgift som tar hänsyn till riskerna institutets affärsmodell. Frågan om riskdifferentiering behandlas i avsnittet nedan. Kommitténs bedömning: Insättningsgarantiavgiften bör vara finansierande och försäkringsmässig (självkostnadsprincipen). Den bör utformas så att den förväntas täcka framtida infrianden samt systemets administrativa kostnader. Insättningsgarantiavgiften bör riskdifferentieras. En utgångs- punkt vid bestämmande av avgiften bör vara Insättnings- garantiutredningens och Riksgäldens förslag. Kommittén förordar att insättningsgarantiavgiften riskdifferen- tieras. och Riksgäldens förslag till riskjustering (se avsnitt 12.1.6) bör vara utgångspunkten för en sådan reform. Sålunda förordar vi att avgifterna sätts efter självkostnadsprincipen och riskdifferentieras genom att använda en (intern) ratingmetod. De konsekvensberäkningar som gjordes i samband med att förslaget presenterades och behöver uppdateras innan ett slutligt ställningstagande görs. I bilaga 5 till detta betänkande görs en översiktlig genomgång av utvecklingen för insättningsgarantin sedan Insättningsgaranti- utredningens förslag presenterades. Slutsatsen av denna genomgång är att staten har en väsentligt högre risk för förväntade förluster än . Det beror på flera faktorer: Inlåningsvolymerna har vuxit. Den garanterade inlåningen har ökat kraftigt till följd av ett antal regeländringar, bl.a. höjda takbelopp. Bankerna är mer riskfyllda (mätt som extern motparts-rating). Andelen garanterad inlåning i de generellt sett mer riskfyllda kreditmarknadsbolagen har ökat. Storbankerna har i ökad utsträckning pantsatt sina tillgångar till andra fordringsägare vilket gjort att risken att insättningsgarantin ska förlora pengar vid ett eventuellt ersättningsfall ökat. Kommittén bedömer att en riskdifferentierad insättningsgaranti- avgift skulle påverka riskbenägenheten hos vissa institut i önskvärd riktning. Det nuvarande systemet utan riskdifferentiering inbjuder till att institut finansierar riskfylld verksamhet med inlåning. Instituten lockar till sig inlåning med goda räntevillkor. Finan- sieringskostnaden är dock väsentligt lägre än om institutet vänt sig direkt till kapitalmarknaden. Insättarna är beredda att finansiera denna riskfyllda verksamhet i vetskap om att pengarna skyddas av en tredje part, insättningsgarantin. Systemet bidrar på detta sätt till att risker byggs upp i dessa institut och i det finansiella systemet. Denna typ av riskuppbyggnad kan sägas ha bidragit till de ersätt- ningsfall som förekommit inom ramen för insättningsgarantin. En bättre prissättning av insättningsgarantin skulle motverka en fort- satt utveckling av detta slag. Kommitténs bedömning: Ett ställningstagande till om stabi- litetsavgiften bör riskdifferentieras och i så fall hur får anstå till dess det finns beslut om EU:s insättningsgaranti- och kris- hanteringsdirektiv. Enligt utredningsdirektivet ska kommittén utreda och föreslå en riskdifferentierad avgift för stabilitetsfonden. I direktivet anges att syftet med en riskavspeglande avgift ska vara att minska institutens benägenhet att ta risk. Avgiften ska enligt direktivet fånga riskerna i institutens verksamhet inklusive ersättningsprinciper samt hur väl tillgångar och skulder är matchade, liksom om det finns förplikt- elser utanför balansräkningen. Översynen ska vidare innehålla en utvärdering av om det nuvarande avgiftsunderlaget är ändamåls- enligt utformat. I tidigare propositioner har regeringen förordat att sådana risker som är brukligt att beakta vid en traditionell kreditrating av företag ska beaktas.25 I utredningsdirektivet anges att dessa frågor diskuteras närmare i EU och i globala internationella finansiella forum och att kommittén ska beakta den internationella utvecklingen i frågan. Ovan har kommittén konstaterat att nivån på stabilitetsavgiften synes vara välavvägd givet den målsättning som ovan presenterats. Det konstateras emellertid också att det planerade krishanteringsdirektivet inom EU kan komma att innebära att den förväntade belastningen på fonden förändras. Införs exempelvis ett skuldnedskrivningsinstrument torde den förväntade belastningen på fonden minska. kan fondmedel behöva användas för finansiering av finanskriskostnader i andra EU-länder, vilket kan öka belastningen. Osäkerhet finns också på EU-nivån om, och i så fall på vilket sätt, insättningsgarantiavgiften ska riskdifferentieras. Osäkerheten om vilka kostnader stabilitetsfonden kan komma att behöva bära framöver och om en styrande insättnings- garantiavgift ska introduceras innebär att kommittén inte anser det möjligt att bestämma om en riskdifferentiering av stabilitets- avgiften bör göras och i så fall hur en sådan differentiering bör utformas. Kommittén förordar därför att beslut om riskdifferenti- ering av stabilitetsavgiften får avvakta till dess det planerade krishanteringsdirektivet beslutats. I stället har kommittén valt att i detta delbetänkande föra ett mer allmänt resonemang om tänkbara modeller för en riskdifferentiering. 2008/09:61 s. 50 och prop. 2009/10:30 s.17 f. Ett motiv för finansiell reglering i allmänhet och stabilitetsavgiften i synnerhet är att det kan antas att staten kommer att rädda framför allt en bank som råkar ut för problem om det kan antas att ett fallissemang skulle äventyra den finansiella stabiliteten. I många fall (dock inte i ) har såväl bankernas ägare som dess borgenärer räddats med statliga pengar.26 Denna implicita garanti från staten ger bankens ägare och finansiärer incitament att ta högre risk än vid frånvaro av en sådan implicit garanti. För den som finansierar banken med lån innebär det att denne är beredd att låna ut till en lägre ränta än den annars skulle gjort, vilket lockar banken till en högre belåning och därmed högre risktagande. Konstruktionen av en stabilitetsavgift kan bidra till att stävja detta risktagande. Den nuvarande svenska stabilitetsavgiften är av denna anledning relaterad till institutens skuldsida. Avgiften kan uppfattas som en sorts garantiavgift där staten tar betalt för den implicita garantin till institutets borgenärer (kommittén väljer att kalla detta garanti- avgiftsmodellen). I praktiken bidrar avgiften till att öka institutets upplåningskostnad och motverkar därmed institutets vilja att belåna sig och ta risk. Därmed kan den i någon mån sägas vara styrande. Den styrande effekten avser dock endast storleken på skulderna. Genom en riskavspeglande avgift skulle instituten kunna ges incitament att ta mindre risk och den styrande effekten av avgiften kan därmed förväntas öka. En möjlighet som kommittén övervägt är att ge stödmyndig- heten mandat till en riskdifferentiering av avgiften inom ett intervall, säg 0,0–0,baserad på samma interna rating- metod som föreslås för insättningsgarantin under restriktionen att det samlade uttaget även fortsatt skulle uppgå till nuvarande avgiftsuttag på av institutens skulder. Principerna bakom en sådan modell sammanfaller med dem som skissas i utredningsdirektiven. Fördelen med modellen skulle vara att den skulle ge instituten visst incitament att dra ned riskerna. Kommittén kan emellertid konstatera att en differentiering inom nämnda intervall endast 26 I har staten, såväl under krisen som under den senaste krisen, skyddat (de icke efterställda) borgenärerna, men inte ägarna (och ). skulle få en marginellt styrande effekt. Avgiften är så liten att den torde betraktas som närmast ovidkommande när ett institut bestäm- mer vilken belåningsgrad det vill ha. Om EU:s krishanterings- direktiv innebär att riskerna för staten minskar och att den genomsnittliga nivån på stabilitetsavgiften skruvas ned från dagens nivå, kommer den styrande effekten på instituten att bli ännu mindre och motiven för en riskdifferentiering minska ytterligare. För att få en styrande effekt måste den genomsnittliga nivån, och/eller den övre gränsen för den riskjusterade avgiften, höjas väsentligt. Kommittén vill också peka på att krishanteringsdirektivets förslag till skuldnedskrivningsinstrument skulle få betydande effekter för institutens finansieringskostnader. Investerare i t.ex. bankobligationer skulle kräva högre ränta som kompensation för risken för nedskrivning. En sådan ordning skulle innebära en ökning av finansieringskostnaderna som vida överstiger stabilitets- avgiftens nuvarande storlek. Här pratar vi om effekter som kan tänkas vara mer än 10 gånger så stora som den nuvarande stabili- tetsavgiftsnivån. Ett skuldnedskrivningsinstrument minskar således behovet att styra bankernas riskbeteende. Kommittén vill vidare påpeka att ett införande av en garanti- modell för stabilitetsavgiften skulle innebära att de stora svenska bankerna skulle ges en lägre procentuell avgift än , medan de mindre instituten generellt skulle få en förhöjd avgift, även om enskilda undantag kan finnas. Effekten uppkommer då de stora bankerna generellt sett har en bättre kreditvärdighet än de mindre instituten. Modellen skulle kunna uppfattas som kontraintuitiv och som orättvis gentemot de mindre instituten, då det är mer sannolikt att stabilitetsfondsmedel kommer användas för att rädda ett större institut. Ett konsekvent ställningstagande för garantiavgiftsmodellen skulle innebära att avgiftsunderlaget till stabilitetsavgiften skulle behöva justeras. Det gäller särskilt om en riskdifferentierad insättnings- garantiavgift introduceras. Dagens avgiftsunderlag för stabilitets- fonden innefattar nämligen sådana garanterade insättningar som redan omfattas av insättningsgarantin då dessa är en del av vissa kreditinstituts skuldposter. De kreditinstitut som tar emot garan- terade insättningar betalar således både insättnings-garantiavgift och stabilitetsavgift baserade på samma insättningar. Kommittén anser att dubbla avgifter inte ska tas ut för de garanterade De garanterade insättningarna bör således exklu- deras från avgiftsunderlaget för stabilitetsavgiften. För det fallet garanterade insättningar exkluderas ur avgifts- basen och man önskar behålla samma genomsnittliga avgiftsuttag måste stabilitetsavgiftens procentsats höjas för att lika mycket medel ska samlas in . En justering från skulle ungefärligen ge samma avgiftsuttag i kronor. En sådan åtgärd skulle påverka fördelningen av uttaget mellan insti- tuten – institut som tar emot mer inlåning än genomsnittligt skulle få en lägre avgift, medan institut med mindre inlåning än genom- snittet skulle få en högre avgift. Sparbanker, medlemsbanker och bankaktiebolag skulle sålunda få sänkt avgift medan kredit- marknadsbolag skulle få höjd avgift. De fyra stora bankkon- cernerna skulle sammantaget få en höjd avgift – avgiften skulle visserligen sänkas för bankaktiebolagen i koncernerna, men detta kompenseras av att bostadsinstituten skulle få en högre avgift. En annan modell för stabilitetsavgiften som kommittén diskuterat vore att dela in instituten i olika kategorier efter systemviktighet efter en fastslagen metodik och därefter välja olika procentuella avgifter för de olika kategorierna, utan ytterligare riskdifferen- tiering. En sådan modell skulle komma till rätta med problemet att de institut som har störst sannolikhet att få stöd får betala lägst procentuell avgift. Den skulle också innebära fördelar för mindre institut i sin konkurrens med de större. Modellen har dock den uppenbara nackdelen att den inte skulle ge incitament för instituten att minska sitt risktagande utan endast ge incitament att inte växa sig så stora att en avgiftströskel passeras. Kommittén har även analyserat en annan utformning på stabilitets- avgiften. I förslag till krishanterings-direktiv ges förslag om att undanta kort finansiering med löptid under en månad från möjligheten till konvertering eller nedskrivning. Det skulle i så fall ge instituten incitament att förkorta löptiden på sin finansiering då kort finansiering skulle bli relativt sett billigare. högre likviditetsrisk skulle i sin tur öka sårbarheten för instituten i händelse av en systemkris med minskat förtroende och större svårigheter till finansiering på interbankmarknaden. Här skulle en modifierad stabilitetsavgift kunna ges en roll. En möjlighet vore att begränsa avgiftsbasen till enbart korta skulder med löptid . Från avgiftbasen skulle vissa obeskattade reserver, koncerninterna skulder, skulder till följd av repor och derivatkontrakt, leverantörsskulder, lönerelaterade skulder, skatter och sociala avgifter etc. dras av. skulle kunna ges möjligheter att via föreskrifter föreskriva avgiftsbasens mer exakta utformning. Med en sådan utformning skulle stabilitetsavgiften ha utsikt att ge en annorlunda och väsentligt starkare styrande effekt än dagens avgift. Denna avgift skulle nu styra mot minskad likviditetsrisk i bankerna, snarare än minskad belåning. Kalibreringen av avgiftens storlek skulle emellertid bli en utma- ning. Om avgiften får en styrande effekt så att likviditetsrisken i instituten minskar kommer intäkten bli motsvarande lägre. Enligt kommittén vore detta inte ett problem, utan en önskad utveckling. Dagens avgift beräknas en gång med årsbokslutet som grund. Om en likviditetsavgift skulle införas måste fler mättid- punkter introduceras . Att endast ha en enda mätpunkt skulle inbjuda till temporära justeringar över bokslutet i syfte att minska avgiftens storlek. Kommittén förordar emellertid inte denna modell, åtminstone inte de närmast åren. Inom ramen för III och CRD IV pågår ett arbete med att närmare fastställa krav på bankernas likviditet. Dessa krav är inte slutligen bestämda, men förväntas bli väsentligt strängare än dagens krav. har valt att gå i förväg på detta område och har introducerat en ny likviditetsreglering. Effekterna av dessa inhemska och de kom- mande EU-kraven är okända. Att i detta läge introducera ytter- ligare ett instrument – en styrande avgift – med samma syfte som likviditetsregleringen, är olämpligt. Det vore på gränsen till omöjligt att bedöma konsekvenserna av ett sådant förslag. Det bör särskilt uppmärksammas att utkast till krishanteringsdirektiv också inkluderar finansiella holdingbolag och värdepappersinstitut i kretsen som kan bli föremål för statliga krishanteringsåtgärder. Vidare har FSB rekommenderat att också försäkringsbolag och finansiella infrastrukturföretag bör kunna bli föremål för krisåtgärder. Inom EU pågår en diskussion om hur även dessa typer av företag ska kunna inkluderas i unionens kris- ramverk. Vi anser att avgiftsskyldigheten bör utvidgas till dessa typer institut om de enligt framtida regelverk kan bli föremål för stöd. I detta fall måste avgiftsbasen för stabilitetsavgiften ses över. Det går inte på samma sätt som för kreditinstitut att relatera riskerna i dessa institut till företagens skuldsida. 12.5Förändringar i nuvarande avgiftssystem 12.5.1Stabilitetsavgift för institut som haft tillstånd del av år Kommitténs förslag: Ett företag som bara under en del av ett räkenskapsår har tillhört någon av de företagskategorier som kan få stöd, ska betala avgift bara för den delen av året. Avgiften för ett avgiftsskyldigt företag vars tillstånd återkallats under räkenskapsåret ska baseras på balansräkningen för föregående räkenskapsår (ingående balans). ska besluta att sätta ned stabilitetsavgiften för den som varit avgiftsskyldig bara under en del av ett räkenskapsår och har upphört med verk- samheten före utgången av det räkenskapsår som avgiftsuttaget avser, om det bedöms vara skäligt med hänsyn till den avgiftsskyldiges finansiella ställning under räkenskapsåret eller andra omständigheter. Skälen för kommitténs förslag: Enligt stödlagen ska stabilitets- avgift betalas av kreditinstitut och företag som har inrättats av ett kreditinstitut som ett led i en rekonstruktion. Avgiften ska betalas för varje räkenskapsår, men i efterskott. Exempelvis avser den avgift som betalas in och grundar sig på den balansräkning som fastställts . Om ett räkenskapsår har omfattat en längre eller än 12 månader framgår det av stödlagen att stabilitetsavgiften ska ökas respektive minskas i förhållande till räkenskapsårets längd. Som exempel på då räkenskapsårets längd kan vara kortare än nämns i förarbetena situationen att verksamheten inleds en bit in på ett kalenderår. Stabilitetsavgiften ska i ett sådant fall minskas med beaktande av det faktiska räkenskapsårets längd.