sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Bland dem som lämnat synpunkter på hur underhållet fungerar finns ingen samstämmig åsikt att underhållet skulle fungera bättre om det återfördes till i egen regi, även om det i något fall har det framförts att felavhjälpningen borde återföras. Snarare tycks kritiken inriktad mot hur hanterar sitt ansvar för infrastrukturen och kunskapen om anläggningen, hur och vad som handlas upp och utifrån vilka kriterier anbudsgivare bedöms. Marknaden för spårunderhållstjänster är uppenbart bräcklig, med leverantörer som är hårt pressade av kraven från och där säsongsvariationer och anslagsförändringar kan resultera i plötsliga uppsägningar, särskilt när banarbeten ställs in med kort varsel. Det gynnar inte en stabil kunskapsuppbyggnad i företagen och en förmåga att investera i t.ex. nödvändiga maskiner. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete föreligger också att entreprenörer tvingas säga upp kontrakt . En av orsakerna till situationen på marknaden för spårunder- hållstjänster är att har en så dominerande roll som köpare. Även om upphandling i konkurrens i sådana situationer alltjämt kan leda till effektivisering som följd av specialisering, fattas möjligheten för entreprenörer att utveckla och föra över den typ av kunskap och erfarenhet som kommer av att arbeta med flera olika kunder. I ett fåtal fall kan entreprenörerna hämta kunskap också från andra kontrakt, t.ex. med SL och utländska infrastrukturförvaltare, men det skulle förmodligen krävas mer av detta för att få en långsiktigt gynnsam utveckling. Jag kan konstatera att alltjämt har ansvaret för infrastrukturen, inklusive underhållet, och att det finns en insikt hos om behovet att utveckla sig i sin roll som beställare. tycks tanken på en renodling av beställarrollen ha drivits på ett sådant sätt att det finns uppenbara risker för att kunskapen om den egna anläggningen successivt avtar. Det är också oroande när flera av sektorns aktörer pratar om att ansvar för olika uppgifter förts över på entreprenörer. Enligt min mening måste det bli tydligt för alla och envar att ansvaret ligger kvar hos även om vissa uppgifter utförs av andra entreprenörer. De ansvarsförhållanden som regleras i avtal med sina entreprenörer får inte blandas ihop med det ansvarstagande som har ålagts i rollen som infrastrukturförvaltare. Tillgänglig statistik ger inget entydigt svar på frågan om säkerheten på järnväg försämrats i och med förändringarna i hur spårarbeten upphandlas och utförs, men orsakerna bakom den möjliga tendens till ökning av antalet olyckor och tillbud bör undersökas närmare. Vidare bör varje enskilt tillbud och olycka studeras och leda till åtgärder. Tillbud eller olyckor har också skett järnvägen var helt integrerad. T.ex. skedde en mycket svår olycka i med liknande bakgrund (felaktigt lagd växel) som i det exemplifierade fallet på Norra stambanan. Egna resurser och god kunskap om systemet räcker inte om man av någon anledning eftersätter de slutliga funktionskontroller som säkerställer att den inkopplade tekniken ger rätt information till trafikföretagen – oavsett om det gäller det okulära budskapet eller de signaler som ett ATC-system ger för att hindra kollisioner. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Den studie som jag låtit professor genomföra visar att det inte finns några avgörande lagliga hinder mot att återföra underhållet i regi, men enligt min mening bör denna fråga inte hanteras som ett val mellan två ytterligheter för hela underhållsverksamheten. Det förefaller finnas en stor spridning i hur väl kontrakten för spårunderhåll fungerar, och en analys av dessa skillnader kan leda till en överföring av kunskap och erfarenheter. Mot bakgrund av sådan kunskap och en aktuell bedömning av lokala förutsättningar, menar jag att för varje enskilt underhållskontrakt som är på väg att löpa ut, är det rimligt att analyserar vilket som är det mest effektiva och säkra sättet att bedriva underhållet i fortsättningen, med hänsyn också till eventuella behov av snabba omplaneringar. Sammantaget finns det anledning att fortsätta att följa underhållsmarknadens utveckling och samla erfarenheter och diskutera åtgärder som kan bidra till att lösa de problem som redovisats för utredningen. Det finns i detta sammanhang också anledning att titta närmare på hur liknande problem har hanterats i en del andra länder, exempelvis . 8.8.1Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete För det fortsatta utredningsarbetet vill jag lyfta fram följande aspekter nämligen, att a)studera utvecklingen av underhållsmarknaden och underhålls- kontrakten. Säkerhet för personalen på spåren och järnvägens kunder bör ägnas särskild uppmärksamhet, b)överväga om , för att klara sin roll som beställare med kunskap om den egna anläggningen, åtminstone bör ha egna resurser för kännedom om och kontroll av anläggningen. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete 8.9Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer eller järnvägsföretag 8.9.1Teknisk standardisering – ökade kostnader Jag har i avsnitt 7.9 uppmärksammat att kraven på standardisering av fordon på lång sikt säkert kommer att vara av godo för järnvägs- trafikens utveckling, i synnerhet för den gränsöverskridande trafiken. innebär den inslagna vägen med detaljerade krav på långtgående teknisk standardisering, istället för geografiskt motiverade funktionskrav, enligt min uppfattning en risk för att järnvägsoperatörerna får svårt att vinna transporter i den inter- modala konkurrensen. Införandet av ERTMS på den svenska järnvägen är ett mycket stort och omfattande projekt där en rad förutsättningar måste vara uppfyllda om problem ska kunna undvikas. Det skulle kunna betraktas som ett område där det föreligger uppenbara brister i koordineringen mellan sektorns aktörer p.g.a. olikheter i de incitament de har att genomföra sin del av teknikomställningen. Ett av problemen är den osäkerhet som fortfarande råder kring kompatibilitet mellan olika versioner av ETCS-marksystem och ETCS-ombordsystem. har ERTMS-införandet, förutom de störningar och merkostnader som det fört med sig för flera parter, också resulterat i att skapat nya gränser inom landet för järnvägstrafiken, snarare än ökade möjligheter för trafik över landsgränserna. Även om detta visar sig vara ett övergående problem, finns det skäl att fundera vidare på hur övergångsperioden kan göras smidigare och inte resultera i en utslagning av i övrigt livskraftiga företag. har genom sitt ansvar för helheten, en mycket grannlaga uppgift som, förutom insikt och god kännedom om anläggningarna i , deras nyttjande inklusive kapacitets- planeringen, även kräver lyhördhet och förståelse för järnvägs- företagens och tillverkarnas förutsättningar. Teknikutrullningen kommer att få faktiska konsekvenser för vem som kan trafikera var. Att få ett fordon ombordutrustat förutsätter att det finns någon leverantör som kan ta fram utrustningen, att denna godkänns, att den installeras och testas. Dessutom kräver det att investeringen kan förränta sig; järnvägsföretaget måste kunna använda fordonet i trafik m.a.o. tilldelas tågläge. I kapacitetstilldelningsprocessen råder lång framförhållning. Det krävs därför även här en långsiktighet som medger de olika aktörerna möjlighet att anpassa sig till de nya Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Sist men inte minst måste själva införandet och övergången genomföras utan att det leder till stora störningar i trafiken. Fordonsförsörjningen har varit ett återkommande diskussions- område under hela omregleringsprocessen och tillgången till fordon har ofta setts som ett avgörande hinder för nya aktörer att etablera sig, åtminstone i persontrafiken. Som marknaden har utvecklats förefaller detta problem ha minskat. I de nya uppläggen för konkurrerande trafik på sträckan Stockholm- finns både helt nya och begagnade snabbtåg med i planerna och att följa hur dessa planer realiseras får (även i detta avseende) anses som högst relevant i den fortsatta utredningen. I generell mening kan dock övergången till ERTMS återigen göra att tillgången till fordon (för såväl gods- som persontrafik) blir ett inträdeshinder på marknaden. Förekomsten av relativt många registrerade men oanvända fordon är anmärkningsvärd (med tanke på de kostnader som är för- knippade även med avställda fordon). Det borde finnas möjligheter för dessa fordon att användas i olika trafikuppgifter, inte minst i godstrafiken. De regionala kollektivtrafikmyndigheternas roll som fordons- ägare (inom och utanför Transitio) kan alltjämt vara ett område för fortsatt analys, inte minst relaterat till huruvida dessa (delvis subventionerade) fordon används i upplägg som konkurrerar med den kommersiella delen av marknaden. Det kan också vara befogat att återigen undersöka formerna för ett eventuellt merutnyttjande av fordonen vid sidan av de regionala trafikuppdragen. Järnvägsföretagens förmåga att leverera tillförlitliga transporter är helt avgörande för järnvägssektorns konkurrenskraft. Det räcker inte att annonsera om önskade res- och transporttider. Resenärer och godstransportköpare måste också kunna förlita sig på att ankomst kommer att ske enligt de förutsättningar som ges i tidtabell eller ingångna avtal. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete avgörande i detta avseende men infrastrukturförvaltaren måste, som jag har konstaterat vid ett flertal tillfällen, också leverera framkomlighet på banan enligt tilldelade tåglägen och ingångna trafikeringsavtal om resenärer och godstransportkunder ska betrakta järnvägen som ett tillförlitligt transportmedel. Men även resenärer och godstransportköpare kan bidra till ökad till- förlitlighet. Genom bättre information om järnvägssystemets egenskaper, bl. a om svårigheten att återta tidsförluster som skapas vid sena avgångar, kan såväl resenärer som godstransportkunder bidra till att öka tillförlitlighet eller punktlighet. Det kan handla om så enkla saker som att stå på rätt ställe på en perrong eller se till att godset är klart för lastning vid överenskomna tider så att tåget kan avgå . 8.9.4Lönsamheten och de statliga företagen Den låga lönsamheten skulle kunna tolkas som att konkurrensen inom branschen och med andra trafikslag är så pass hård att en resulterande prispress driver ned vinsterna till minimala nivåer. är det flera andra faktorer som kan påverka lönsamheten. Kostnaderna för att bedriva järnvägstrafik har ökat och exceptionella händelser har bidragit till en negativ utveckling. Viktigt är att i framtagning av nya regleringar, på svensk nivå och EU-nivå, vara särskilt uppmärksam på hur dessa slår mot före- tagens kostnader. Även om en del av de ökade kostnaderna ligger bortom företagens kontroll, finns också ett behov att göra rationaliseringar och inte minst att börja prissätta sina tjänster på ett korrekt sätt. Det gäller för övrigt sannolikt även andra delar av transportsektorn. När det gäller de statliga företagens roll finns det alltid anledning att fundera på vad det statliga ägandet syftar till när en marknadsöppning genomförts, och inte minst att de statliga företagens verksamhetsmål inte innebär en risk för störningar i marknadens funktionssätt. Jag har tidigare berört detta med kopp- ling till fastighets- och terminalfrågor och Jernhusens roll i detta sammanhang. var såväl dåvarande som den statliga utredaren3 överens om att ett fortsatt statligt ägande av tills vidare var önskvärt för att undvika att företaget skulle köpas upp av tyska DB, en situation 3 SOU (2003:104) för resenärer och gods. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete som skulle ha inneburit att näringslivet i praktiken endast skulle ha ett alternativ att vända sig till för gränsöverskridande järnvägs- transporter till och vidare söderut. Vid en diskussion om eventuella utförsäljningar är det väsentligt att fråga sig om hela eller delar av ett företag ska säljas, och vilka effekter det kan få för en ökad mångfald och konkurrens i tillhandahållandet av olika funktioner. 8.9.5Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete I den fortsatta utredningen finns det anledning att inventera och ytterligare beskriva frågor som innebär att organisatörer och järnvägsföretag kan utvecklas till attraktiva alternativ för resor och godstransporter. En stor del bör ske i branschsamverkan där transport- och trafikorganisatörer, järnvägsföretag, infrastruktur- och terminalförvaltare, fordonsindustri- och fordonsuthyrare deltar. Resenärsorganisationer och godskunder (transportråd) bör också inbjudas att delta i detta arbete som bör initieras och inledningsvis ske som ett inslag i den fortsatta utredningen. För de behandlade frågorna bör utredningen inriktas på att a)överväga hur kan verka för att fortsatt teknisk standardisering inte leder till en kostnadsdrivande detalj- reglering b)undersöka hur införandet av ERTMS bör hanteras för att undvika nya inträdeshinder på marknaden. c)studera potentialen för en effektivare fordonsanvändning, både vad gäller oanvända fordon och fordon som används i de regionala trafikmyndigheternas verksamhet d)organisera ett branschsamarbete kring ett program för ökad tillförlitlighet i trafikutövningen, med tyngdpunkt på järnvägsföretagens ansvar och förmåga i relationen till resenärer och godstransportkunder, e)överväga de statliga företagens roll och ställning, med belysning av vad privatisering av hela eller delar av företagen skulle innebära. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Med anledning av vad jag återger i kap 7.10 avseende Transportstyrelsens funktion som tillsynsmyndighet över säker- heten på järnväg och som regulator kan finnas skäl att reflektera kring de områden som åligger myndigheten. Det gäller t.ex. Transportstyrelsens arbete med analys av inkomna uppgifter i anslutning till den olycksrapportering som verksamhetsutövarna lämnar. I det sammanhanget kan även beaktas det analysarbete som i övrigt utförs av de olika myndigheterna inom järnvägssektorn utifrån deras respektive roll. Vidare kan finnas skäl att beakta Transportstyrelsens säkerhetstillsyn ur effektivitetssynpunkt. För- utom myndighetens granskning av att verksamhetsutövare har föreskrivna säkerhetsstyrningssystem och andra ledningsdokument bör beaktas hur Transportstyrelsen säkerställer att verksamhets- utövarna tillämpar dessa, hur kunskaper om eventuella brister i verksamheten hanteras och hur uppföljning sker. Det kan även finnas skäl att överväga hur säkerhetsaspekter tas om hand i samband med godkännandeprocessen. Jag kan konstatera att en omfattande regelutveckling skett och sker i EU och genom ERA som utrymmet för nationell reglering minskar. Även ändringar i kommissionens befogenheter t.ex. vad avser att reglera genom delegerade akter och förslag i fjärde järnvägspaketet om minskat utrymme för nationell reglering avseende teknik och säkerhet gör att tyngdpunkten för regel- utveckling för järnvägen flyttas från nationell till EU-nivå. Detta leder till att det kan finnas skäl att överväga hur regelutvecklings- arbetet inom detta område bör bedrivas i . Om järnvägen ska kunna vara konkurrenskraftig i jämförelse med andra transportslag bör den inte i onödan tyngas med reglering. Det behöver finnas utrymme för innovativa lösningar. Det är vidare viktigt att beakta vilken inverkan på konkurrensen regleringen inom ett visst område, som t.ex. ERTMS, kan medföra och att den tekniska harmoniseringen inte motverkar det övergripande syftet med EU:s lagstiftning. En helhetssyn är nödvändig och det kan även finnas skäl att överväga hur ett transportslagsövergripande synsätt kan prägla analysarbetet vid framtagandet av eller revidering av regler inom EU. Överväganden behöver göras ur ett strategiskt perspektiv av hur ska kunna påverka regleringen så att den, även på en så pass avreglerad marknad som den svenska, leder till lättnader och inte medför ökande administrativa kostnader för Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete järnvägens aktörer utan motsvarande nytta. Granskningen bör omfatta hur regelarbetet bedrivs och vilka kompetenser som behöver delta för att åstadkomma nödvändig överblick av effekter ur såväl kostnads-, laglighets- som marknadshänseende. Det bör även övervägas hur branschen kan skaffa sig information om förändringar i regleringen, särskilt när denna tas fram i form av förordningar. I detta övervägande ingår även att granska hur järnvägens aktörer kan organiseras så att svenska järnvägsintressen på bästa sätt kan beaktas i det regelutvecklingsarbete som pågår såväl under ERA som vid kommissionen. Det finns slutligen anledning att överväga hur Transportstyrelsens roll som regulator kan utvecklas och om detta bör ske med stöd av ökade mandat för styrelsen i järnvägslagen. Effekten för olika aktörer i sektorn med nuvarande situation bör då särskilt beaktas. Som jag konstaterat i avsnitt 7.10.3 bör det ske i samarbete med den översyn som görs i inför införandet av SERA-direktivet. Under detta arbete bör det beaktas hur en förstärkt regulatorroll påverkar Transportstyrelsens möjligheter till marknadsövervakning/kon- kurrensövervakning och att utöva tillsyn samt bereda frågor som olika intressenter begärt att få prövade. 8.10.1Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete. Som rekommendationer inför det fortsatta utredningsarbetet föreslår jag att a)överväga formerna för och innehållet i Transportstyrelsens tillsyn av säkerheten, samt hur säkerheten beaktas i godkän- nandeprocessen, b)utvärdera Transportstyrelsens regulatorfunktion och till- synen av bl.a. kapacitetstilldelningsprocessen och göra överväganden om behov av eventuellt stärkt mandat för styrelsen i utövandet av rollen, c)i samarbete med samt berörda myndig- heter och aktörer överväga hur insatser i regel- utveckling kan stärkas, bl.a. inom EU. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete 8.11Trafikverkets roller och det strategiska ansvaret i järnvägssektorn Jag har i flera avsnitt konstaterat att och senare tilldelats olika roller, roller som dessutom delvis ligger utanför det funktionsansvar som enligt EU- rätt och svensk lagstiftning anses ingå i en infrastrukturförvaltares funktionella ansvar. Det är uppenbart att det mellan en del av roller och uppsatta mål kan finnas flera inneboende konflikter. Framförallt trafikföretagen har fört fram att det vore bättre om kapacitetstilldelning (och trafikledning) skedde i ett neutralt organ (jag förutsätter myndighet) vid sidan av . Jag kan förstå dessa synpunkter som ett uttryck för missnöje över hur funktionerna utövas och en uppfattning om att verket prioriterar banarbeten på bekostnad av trafiken såväl i planering som i den operativa trafikledningen. Det är viktigt att dessa aspekter får komma till ytterligare uttryck i det fortsatta utred- ningsarbetet. får det anses mer eller mindre självklart att prioriteringar mellan trafik och banarbete sker enligt samma grundläggande samhällsekonomiska kriterier som mellan olika trafikuppdrag. Jag anser att det primärt är en uppgift för styrelse och generaldirektör att se till att kapacitetsfördelning och trafik- ledning utvecklas så att detta säkerställs. Frågan föranleder också en fortsatt diskussion om hur tillsynen av verk- samhet kan förbättras. Det kan också finnas anledning att återbesöka en del tidigare studier och utredningar om styrningen av statliga myndigheter, i synnerhet då affärsverk och liknande myndigheter som bedriver verksamheten under legalt eller de facto- monopol som man säljer eller upplåter tjänster i avtals- reglerade former. En kanske mindre uppenbar konflikt men som ändå bör uppmärksammas är att genom att överta såväl Rikstrafikens verksamhet som affärsverkets Statens järnvägars fordon i viss mening etablerat verket som vertikalt integrerat järnvägsföretag, som det också behärskar kapacitets- fördelningen. Dialogen mellan och dess avtalsslutande parter måste utvecklas så att den fungerar effektivt i alla tidsperspektiv. I det operativa skedet har trafikledningen en central roll inte endast mot kunderna utan också i den interna dialogen inom verket med Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete ban- och produktionsansvariga. Dessa måste i sin tur kunna ge snabb respons till trafikledningen om åtgärder som kan säkerställa att tågen så långt möjligt kan framföras enligt överenskomna villkor. Genom sammanslagningen av till den nya myndigheten har den specifikt operativa infrastrukturförvaltningen för järnvägen blivit mer svåråtkomlig och otydlig. Delvis beror detta på hur valt att organisera sin verksamhet med ett trafikslagsövergripande synsätt för såväl den övergripande strategiska verksamheten som för den operativa förvaltningen. Det är angeläget att överväga om detta på ett olyckligt sätt försvårar de dagliga och avtalsreglerade kontakter som måste ske mellan verket och organisatörerna eller utövarna av järnvägstrafiken. är i samband med den långsiktiga infrastruktur- planeringen verksamt i strategiska frågor för järnvägens utveckling, liksom var fallet i . Till skillnad från det tidigare helintegrerade järnvägssystemet innebär dagens system att en mängd olika intressenter i samband med detta ges möjlighet att påverka processen i direkt mening på ett tidigt stadium, liksom sedan via den fortsatt beredningen av regering och riksdag. Det är möjligt att trafikslagsövergripande organisation också försvårar ett tillräckligt engagerat deltagande för järnvägens samtliga aktörer i denna process. När det gäller sektorsansvaret och de övergripande strategiska frågorna i järnvägssektorn (inte bara vad gäller infrastruktur- planeringen), är det tydligt att det efterfrågas ett större engage- mang i dessa frågor från många aktörer i sektorn. Jag menar att det är befogat att frågan studeras vidare i det fortsatta utrednings- arbetet. Snarare än att ge eller en ny myndighet ett övergripande strategiskt ansvar, bedömer jag att huvudinriktningen bör vara att studera om det är möjligt att samla aktuell kompetens (kanske från flera av dagens myndigheter) till och berörda departement. Alternativet är att på motsvarande sätt samla motsvarande kompetens i en stabsmyndighet under regeringen. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete 8.11.1Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete För det fortsatta utredningsarbetet vill jag lyfta fram följande aspekter för fortsatt utredning, nämligen att a)överväga incitament för effektivisering av såväl den externa som den interna dialogen hos . Det är angeläget att detta sker i samverkan med och marknadens aktörer, b)överväga organiseringen av funktionerna kapacitetstilldel- ning och trafikledning, c)överväga hur järnvägens samtliga aktörer, inklusive de marknadsansvariga för järnvägen inom , kan motiveras att delta i strategiska berednings- arbete, d)utreda möjligheten att samla strategiskt inriktad järnvägs- kompetens och olika former för detta, exempelvis som en stödfunktion i eller alternativt med motsvarande roll i en stabsmyndighet, och vilka frågor som i så fall bör beredas där. Denna funktion bör i så fall också kunna fungera som stöd till en samordnad behandling av en del av de frågor som kräver ett aktivt samarbete mellan järnvägens aktörer. 8.12Samordning och samarbete mellan aktörer I och med den långtgående uppdelningen av det svenska järnvägs- systemet i olika aktörer med ansvar för olika funktioner, och därtill skapandet av vissa nya marknader för konkurrens mellan olika leverantörer av olika produkter och tjänster, har ofta en ökad specialisering och i viss mån även rivalitet mellan olika aktörer kommit att bli drivande för utvecklingen . som det sannolikt bidragit till positiva effekter som en mer effektiv produktion, kan det också leda till ökade transaktionskostnader och skapar i sämsta fall också problem med att lösa frågor som involverar flera aktörer.