sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — 158Kammarkollegiet, Rapport till regeringen – Målgruppernas användning av valfrihetswebben, , Kammarkollegiet, Rapport om målgruppernas användning av valfrihetswebben – och hur databasen utvecklats , Rapport . 159Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiets rapport av marknaden för elek- troniska upphandlingssystem och annonsdatabaser, . Utredningen har identifierat tre företag – , Mercell Svenska AB160 och Licitio Sverige AB161, som har en uttalad ambition att tillhandahålla samtliga upphandlingsannonser. Dessa tre företag utbyter annonser med varandra i syfte att vara heltäckande. Förutom dessa tre finns det företag som till- handahåller upphandlingsannonser branschvis, t.ex. inom bygg- och anläggningsområdet, och andra som täcker en region eller en eller flera kommuner. Några företag letar aktivt upphandlings- annonser på andra företags webbsidor och speglar, kopierar eller länkar till dem. Det finns också företag som endast publicerar upphandlingsannonser som är producerade i det upphandlings- verktyg som det aktuella företaget tillhandahåller. Här kan nämnas t.ex. e-Avrop, Oracle, Primona, upphandling. Det finns tre företag i som är certifierade eSender, med svenska som angivet språk. Dessa är , samt HILMA.162 Att vara certifierad eSender innebär att företaget uppfyller villkoren för att vidareförmedla annonser till kommissionens annonsdatabas . Det är en relativt komplice- rad process eftersom certifiering sker per annonsformulär.163 Produktions- och systemunderhållskostnader för hanteringen av annonser till uppgår i storleksordningen till och företag. Upphandlande myndigheter kan själva publicera annonser i utan att vara certifierade. Det är emeller- tid ovanligt. Hur annonseras upphandlingar? Det är kostnadsfritt för upphandlande myndigheter och enheter att publicera upphandlingsannonser i de nämnda databaserna. Annons- erna innehåller relativt ofta en del ofullständig eller bristfällig information. Annonsdatabasföretagen bistår i dessa fall med korri- gerings- och justeringshjälp.164 Dessutom är det vanligt att upp- 160Ursprungligen ett norskt bolag. 162Enligt SIMAP:s webbsida, det är osäkert om det är aktuella uppgifter eftersom Allego fortfarande står med som certifierad. Allego ingår numera i . är den finska statliga annonsdatabasen. 163Se vidare på SIMAPS webbsida: tm (per ) för ytterligare information. 164 Enligt uppgifter från hjälper de till av annonserna som de publicerar. handlande myndigheter och enheter söker hjälp med olika tjänster förenade med annonseringen. Det är t.ex. vanligt att upphandlande myndigheter och enheter vill ha hjälp med CPV-kodning.165 Vilka tjänster erbjuder annonsdatabasföretagen till leverantörerna? I de flesta annonsdatabaserna är det möjligt för presumtiva leveran- törer att söka efter annonser utan kostnad. De tre företag som är heltäckande erbjuder samtliga kostnadsfri sökning av annonser. En bevakningstjänst kostar från per licens och år. Företagen tillhandahåller flera olika paket med olika nivåer på bevakningstjänster och för olika geografiska områden, t.ex. per kommun, ett eller flera län, hela , hela eller ett nordiskt land, övriga och exklusive . Flera annonsdatabaser innehåller också regionala portaler och det är också möjligt att bevaka ett produktområde, t.ex. hälso- och sjuk- vård. Det finns också möjligheter för företagen att få utvidgade analyser, t.ex. hur konkurrenssituationen ser ut på en viss marknad, vilka avtal som är i kraft i ett visst utpekat område, få ta del av exempel på förfrågningsunderlag och anbud, få information om en upphandling blivit överprövad eller vilket företag som vunnit en specifik upphandling. Det erbjuds således möjligheter till skräddar- sydda sökprofiler eller bevakningstjänster. Sveannons – ett förslag till annonsstandard i syfte att förenkla och standardisera information i detta avsnitt kommenterades att den utredning som före- gick införandet av nuvarande och , menade att en standardisering av upphandlingsannonserna skulle kunna leda till förenklingar i form av ökad tillgänglighet till annonserna.166 Utredningen trodde dock inte att lagstiftningsvägen var rätt väg att gå utan att frågan istället skulle hanteras på myndighets- och organisationsnivå. tillbaka finns ett samarbete i denna fråga via (), ett samarbete mellan Kommuner och Landsting, och Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. SFTI:s syfte är att 165Cirka av annonserna som förmedlas via erhåller sådant stöd. 166Upphandlingskommittén , Nya upphandlingsregler 2, SOU 2006:28. främja förutsättningarna för elektronisk handel. SFTI har arbetat fram ett förslag till annonsstandard för upphandlingsannonser, Sveannons, som genomförs enligt bestämmelserna i 15 kap. och . Sveannons är en profil – en teknisk specifikation – som beskriver en process i vilken en upphandlande myndighet, genom ett elektro- niskt annonsformulär eller annat elektroniskt verktyg, kan skicka en annons om upphandling under tröskelvärdena till en publicist, exempelvis en allmänt tillgänglig annonsdatabas. Profilen har sin grund i /BII som är ett standardiseringsprojekt i vilket ett flertal av EU:s medlemsstater deltar.167 Arbetet har kommit så långt att det finns en framtagen profil- beskrivning, eller teknisk specifikation, som innehåller hur sam- arbetet mellan de olika aktörerna ska gå till, vilka transaktioner som ska utväxlas och i vilken sekvens, vilka affärsregler som ska styra utförandet av profilen och även innehållet i den information som ska utväxlas. Profilen beskriver emellertid ännu inte hur den tekniska överföringen av annonserna ska ske, hur säkerheten eller sekre- tessen ska garanteras, hur integriteten i innehållet ska säkerställas eller hur revision av informationsinnehållet ska gå till. Det återstår också att lösa hur profilen ska implementeras. Det finns således en del arbete kvar att göra innan Sveannonsen kan tas i bruk. SFTI har tagit fram en lista på uppgifter som en Sveannons kan innehålla.168 Vissa uppgifter är tänkta att vara obligatoriska, såsom den upphandlande myndighetens/enhetens namn och organisations- nummer, benämning på upphandlingen, en sammanfattande beskriv- ning av upphandlingen, leveransort eller NUTS-kod, CPV-kod, vilket förfarande som används samt sista datum för mottagande av anbud alternativt anbudsansökan. Andra uppgifter är frivilliga. En svensk annonsstandard – av den typ som Sveannonsen repre- senterar – kan ge ökade möjligheter till översikt för både upp- handlande myndigheter/enheter och presumtiva anbudsgivare. Sök- barheten kan också öka eftersom alla annonser innehåller information på samma strukturerade sätt. En annonsstandard kan också bidra till bättre möjligheter till uppföljning och statistik- utvinning för enskilda myndigheter och på en aggregerad nivå. 167Projektet är delfinansierat av och har som huvuduppgift att ta fram standardprocesser för elektroniska fakturor, ordrar, kataloger och upphandlingsförfarandet. En viktig komponent i arbetet har också varit att ta fram vägledning och handledning för pilottester, främst då för PEPPOL, Pan-European Public e-Procurement . 168http:///files/pdf/Profilbeskrivning_SFTI_Sveannons_- _Bilaga_1.pdf kan även tänkas att en svensk standard kan öka den gränsöver- skridande handeln eftersom möjligheterna till annonsutbyte över gränserna kan bli enklare, särskilt med de nordiska, men framöver även med övriga av EU: medlemsstater.169 4.4.3Hur gör man i andra medlemsstater? Som nämndes i inledningen till detta kapitel har de flesta medlems- stater valt en annan lösning än när det gäller annonsering av offentliga upphandlingar. I det här avsnittet redogörs översiktligt för hur det ser ut inom EU. Det bör påpekas att förhållandet att en databas är offentligt finansierad inte nödvändigtvis innebär att databasen är gratis att använda för leverantörerna. I de flesta medlemsstaterna är det obligatoriskt att annonsera alla offentliga upphandlingar i en statligt finansierad nationell databas. Detta gäller för , , , , , , , , , , , , , , och . Även och har sådana lösningar. Några medlemsstater, i princip de största, har en statligt finansierad nationell annonsdatabas som är obligatorisk att använda för statliga, federala eller regionala upphandlande myndigheter. Lokala upphandlande myndigheter behöver dock inte använda sig av annonsdatabasen. Stater som har en sådan lösning är , , och . Till denna skara har relativt anslutit sig. Ett antal andra länder har en statligt finansierad nationell annonsdatabas, som det är frivilligt att annonsera i. Detta gäller för , , och . Inget annat medlemsland har således en lösning som liknar , dvs. enbart privata annonsdatabaser som det inte är obligatoriskt, men kutym, att annonsera hos. En publicerad rapport ger viss fingervisning om hur annonsdatabaserna eller annonsplattformarna fungerar i EU. I rapporten anges t.ex. att flera inte upplevs som särskilt användar- vänliga av leverantörerna.170 Det här indikerar att annonseringen av upphandlingar inte är problemfri i de länder som valt ett annat tillvägagångssätt än . 169Kommissionen har satt samman en expertgrupp för e-upphandling, e-TEG, som bl.a. arbetar med standardiseringsfrågan, se vidare avsnitt 3.7. 170PriceWaterhouseCoopers , of e-Procurement Good Practice, MARKT/2011/097/C4/OP LOT2, , Draft. Nedan finns mer detaljerade redogörelser för hur annonsering av upphandlingar går till i , och . I infördes en nationell central annonseringsplattform under våren 2012.171 Plattformen är en samlad ingång till alla upp- handlingar i , både upphandlingar över och under EU:s tröskelvärden.172 Konkurrencestyrelsen är huvudman för platt- formen och den finansieras helt med statliga medel. Myndigheterna annonserar själva sina upphandlingar under tröskelvärdena på platt- formen. Upphandlingar över tröskelvärdena hämtas från . En annons om en upphandling som omfattas av nationella regler ska innehålla en beskrivning av föremålet för upphandlingen, kontakt- uppgifterna till den upphandlande myndigheten, tidsfristen för mottagande av anbud eller ansökan om att få delta, adressen där anbud och ansökningar tas emot samt vilka tilldelningskriterier som gäller för upphandlingen. Det ställs inga krav på efterannonse- ring av nationella upphandlingar. Plattformen ger däremot före- tagen möjligheter att informera sig om upphandlande myndigheters framtida inköp så att företagen kan planera sin anbudsgivning. Plattformen är gratis för företagen att använda. Det finns också en meddelandeservice integrerad med annonsplattformen. Den möjlig- gör för företagen att på ett enkelt sätt få direktkontakt med myndigheterna. Ett av skälen till införandet av databasen var att minska de upphandlande myndigheternas kostnader för annonsering eftersom de använde mycket resurser i form av tid och pengar att annonsera i olika tidningar och andra fora. Plattformen syftar också till att öka transparensen och tillgängligheten till offentliga upphandlingar bl.a. för de små och medelstora företagen. Dessutom anser man att det finns goda möjligheter att inhämta statistik från annons- portalen. 171Efter ett beslut , se webbplatsen . 172Det nationella tröskelvärdet uppgår till , se vidare avsnitt 4.3. I ska alla upphandlingar, som omfattas av det norska regel- verket, annonseras på en central annonsplats, Database for offent- lige innkjøp (Doffin).173 Det finns också möjligheter att annonsera upphandlingar som understiger det nationella tröskelvärdet, dvs. direktupphandlingar.174 Det finns däremot ingen skyldighet att efterannonsera nationella upphandlingar. De upphandlande myndig- heterna ansvarar för att informationen kommer in i systemet och Doffin är ansvarigt för att annonsen publiceras i . Annonsen ska utarbetas på norska. Vill den upphandlande myndigheten, utöver norska, använda ett av EU:s officiella språk kan den tjänsten köpas av Doffin. Vilka uppgifter som en annons, som endast om- fattas av de norska reglerna, ska innehålla framgår av de elektro- niska formulär som tillhandahålls på annonsplatsen. Annonsplatsen drivs av ett privat företag och Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), dvs. myndigheten för förvaltning och IT, är ansvarig för- valtande myndighet. Annonsportalen är statligt finansierad. Det är gratis för leverantörerna att ta del av annonserna. Det går för när- varande inte att inhämta upphandlingsstatistik från annonsplatsen. Det pågår också ett arbete med utveckling av annonsdatabasen för att göra den mer användarvänlig. I är det obligatoriskt att publicera annonser om upphand- lingar som omfattas av upphandlingsdirektiven i den statliga annons- databasen, som endast omfattas av de nationella reglerna bör annonseras i , men det är inget krav.176 Det är vidare möjligt att publicera annonser om upphand- lingar som uppgår till värden som understiger de nationella tröskel- värdena. De annonser som avser direktivstyrda upphandlingar skickas från till . Av EU-annonserna utformas följ- ande annonser i : förhandsannonser, upphandlings- annonser och efterannonser. Övriga EU-annonser utformas direkt på Simap:s webbplats, dvs. 174Tröskelvärdet uppgår till , se vidare avsnitt 4.3. 175http:///sv/ 176De nationella tröskelvärdena uppgår till för varor och tjänster, för byggentreprenader och för sociala tjänster och hälsovårdstjänster, se vidare avsnitt 4.2. Det saknas möjligheter att få ut statistikuppgifter ur den finska annonsdatabasen. All annonsering enligt och ska ske i allmänt till- gängliga och godkända databaser. Den statistikansvariga myndig- heten ansvarar för att godkänna databaserna. har således valt en unik lösning vad gäller hur offentliga upphandlingar ska offentliggöras. Det saknas specifika bestämmel- ser i och om var annonser som omfattas av det svenska regelverket ska annonseras. Det finns flera aktörer som tillhanda- håller upphandlingsannonser och som erbjuder en flora av tjänster, alltifrån enklare kostnadsfria prenumerationer på annonserna till skräddarsydda och avancerade bevakningstjänster. Tre företag är heltäckande, dvs. erbjuder samtliga annonser, medan andra företag erbjuder en delmängd. Vidare är det kostnadsfritt för upphandlande myndigheter och enheter att publicera annonser, men branschen har också här utvecklat en del tjänster till stöd för upphandlande myndigheter och enheter. Det övervägande antalet upphandlingar som annonseras omfattas endast av de svenska reglerna. För dessa saknas det en annonsstandard. Det finns dock en framtagen annons- standard, Sveannons som ännu inte antagits. Det finns behov av enhetliga standarder Det har framkommit att det finns ett stort behov av enhetliga standarder på området. Om det skulle ställas krav på att använda en särskild standard för annonser, som omfattas av 15 kap. och , kunde det t.ex. resultera i att annonser på ett enklare sätt kan utbytas med andra länder, framförallt de nordiska. Det kunde i sin tur leda till att den gränsöverskridande handeln ökar. Vidare kan användandet av standarder i ökad utsträckning bidra till utveck- lingen av e-handels- och e-upphandlingsområdet. används standarder för e-handel som utvecklats och rekommenderas genom SFTI. De omfattar huvudsakligen order t.o.m. fakturaprocessen, men ett långtgående arbete har även genomförts med förslaget SOU 2013:12 Prioriterade lagstiftningsåtgärder Utredningen bedömer att det arbetet utgör en bra grund för en svensk annonsstandard. Tillgången till statistikuppgifter behöver säkerställas Det ligger i utredningens uppdrag att ta fram förslag till en lösning för den nationella upphandlingsstatistiken. Tillgången till uppgifter från upphandlingsannonserna bedöms vara en förutsättning för en sådan lösning. Utredningen har på annan plats i detta betänkande övervägt alternativet att inhämta upphandlingsstatistik direkt från de upphandlande myndigheterna och enheterna, se kapitel 10. Det finns dock flera problem med ett sådant upplägg, i vart fall så länge de elektroniska upphandlingssystemen inte är mer utbyggda. Förslagen till nya upphandlingsdirektiv innehåller en ny metod för insamlingen av information på EU-nivå; kommissionen ska inhämta data direkt från upphandlingsannonserna, dvs. från , utan att gå via medlemsstaterna.177 I förslagen anges att, om kvaliteten på sådana uppgifter visar sig vara bristfällig, ska medlems- staterna på kommissionens begäran lämna kompletterande uppgifter. Detta innebär att tillhandahållare av upphandlingsannonser får en viktigare roll. Utredningen har dragit slutsatsen att det finns två huvudalternativ för att öka både tillgängligheten till upphandlingsannonserna, transparensen kring pågående upphandlingar och göra det möjligt att inhämta statistik om offentliga upphandlingar. Ytterligare aspekter att beakta är att allmänt främja den tekniska utvecklingen på området. De alternativ som utredningen analyserat är alternativet med en fortsatt decentraliserad marknadsdriven lösning och alternativet som innebär inrättande av en statlig nationell annonsdatabas. 177 Artikel 86 det klassiska direktivförslaget respektive artikel 95 förslaget till reviderat för- sörjningsdirektiv. Bestämmelsernas slutliga utformning var fortfarande föremål för diskussion när betänkandet gick i tryck. Dagens lösning förefaller fungera relativt väl Utredningen gör bedömningen att dagens marknadsdrivna annons- lösning fungerar relativt väl. Det baseras på uttalanden av både upphandlande myndigheter och näringslivsorganisationer och att frågan sällan lyfts under utredningens utåtriktade arbete. Vidare har det inte framkommit att enskilda företag i gemen skulle uppleva att de annonsdatabaser som finns skulle vara svåra att hitta eller använda. men transparensen brister i vissa avseenden En svaghet med dagens marknadsdrivna lösning är att transpa- rensen inte är den bästa Även om annonsdatabaserna var för sig innehåller väl strukturerad information för leverantörer och myndig- heter kan det vara svårt för potentiella leverantörer till offentlig sektor att identifiera de företag som publicerar annonserna. Upp- handlingsstödets information innehåller av naturliga skäl ingen tydlig bild över annonsdatabaserna utan redovisar endast ett antal exempel. Det kan således uppfattas som svåröverskådligt för en förstagångsbesökare på en webbsida att få en bild av intressanta upphandlingar. En lösning skulle vara att skapa både ökad transparens och en tydlig ordning genom att införa krav på någon form av auktorisation, godkännande eller certifiering av annonsdatabaserna. De databaser som erhållit auktorisation, godkännande eller certifiering kan marknadsföra detta och det skulle därefter vara naturligt för upphandlingsstödet – antingen vid Kammarkollegiet eller vid en ny myndighet – att ge tydlig information om vilka annonsdatabaser som leverantörerna bör vända sig till. Konkurrensen driver på utvecklingen Ett starkt argument för att välja en marknadsdriven lösning är den effekt som konkurrensen mellan annonsdatabaserna har på den tekniska utvecklingen. Det skapas kontinuerligt nya utvecklade informationstjänster och e-systemtjänster. Eftersom de företag som tillhandahåller annonsdatabaserna vill ha fler kunder skapar det incitament för att nå ut till så många potentiella anbudsgivare – eller kunder – som möjligt. Det finns i själva verket mycket som talar för att det relativt rika utbud av olika informationstjänster, som finns i , inte hade varit lika omfattande om det bara hade funnits en enda annonsdatabas. Konkurrensen tvingar vidare företagen att utveckla kostnadseffektiva lösningar. Ett av skälen till att valde att inrätta en nationell annonsplattform var att myndigheterna använde betydande resurser för att nå ut med sina annonser. I pågår ett arbete med att göra den nationella annonsplattformen mer användarvänlig. Såvitt utredningen kan bedöma har ingen annan av EU:s medlemsländer samma utbud av informationstjänster, förknippade med offentlig upphandling, som . Annonsdatabasföretagen kvalitetssäkrar t.ex. annonserna på olika sätt, samt bistår med tjänster kring annonseringen. Som exempel kan nämnas att funnit att många av de uppgifter som är värdefulla vid en upp- följning och analys av olika upphandlingar redan samlas in av några de kommersiella databaserna.178 ... och utvecklingen av andra system gynnas också av dagens lösning Ett ytterligare argument för en marknadsdriven lösning består i att den vidare utvecklingen av elektroniska upphandlingssystem anses ha mycket att vinna på att företagen som utvecklar dessa system också tillhandahåller de olika informationstjänster som är för- knippade med annonseringen. Det finns en oro att utveck- lingen av e-upphandlingssystem skulle komma att avstanna om dagens marknadslösning istället byttes mot en nationell lösning. Ett memento är att en tilltagande marknadskoncentration bland annonsdatabasföretagen kan leda till en försvagad konkurrenssituation. Det fanns tidigare ett flertal aktörer, men genom uppköp återstår det i princip tre större företag, även om där finns en mängd mindre företag som tillhandahåller annonser avseende vissa produktkategorier. En monopolsituation skulle innebära att priserna på bevakningstjänsterna troligen skulle öka, servicen och 178 Se , Bättre statistik om offentliga upphandlingar, rapport 2011:5. användarbarheten sannolikt försämras och att den aktuella mark- nadens innovationskraft minskar. men staten kan underlätta för nya företag att etablera sig Det finns dock åtgärder att ta till för att underlätta för nya företag att komma in på marknaden. Det kan till exempel göras genom att staten fastställer vilket ersättning som ska utgå för att en annons- databas ska få tillgång till en originalannons ur en annan annons- databas. delar flera av aktörerna upphandlingsannonser mellan varandra. De gör det för att de vill vara säkra på att de kan ge sina kunder en heltäckande service. Vid möten med aktörerna har framförts att staten bör fastställa vilken ersättning som ska utgå för utbyte av originalannonser. Annonsdatabasleverantörerna bistår med att kvalitetssäkra innehållet i annonserna, t.ex. med CPV- kodning. Utredningen finner att ersättningen för utbyte av upp- handlingsannonser bör vara självkostnadsbaserad och avse kostnaden för kvalitetssäkring av innehållet i originalannonsen. I kapitel 10 föreslår utredningen att den statistikansvariga myndigheten ska sammankalla en arbetsgrupp bestående av representanter från bl.a. , Kommuner och Landsting, Offentliga Inköpare och Offentliga Leverantörer. Enligt förslaget ska arbetsgruppen bl.a. delta i arbetet med att ta fram vilka uppgifter som ska ingå i upphandlingsstatistiken. Arbetsgruppen kan tillföras uppgiften att ta fram nivån på ersätt- ningen per annons. Om det skulle visa sig att nämnda åtgärd inte är tillräcklig så kan en reglering övervägas. Det är lättare att synliggöra en ingång till upphandlingsannonserna Även om en marknadsdriven lösning har ett flertal fördelar finns det fördelar även med förslaget om en nationell databas. En nationell annonsdatabas som innehåller samtliga annonser är enklare att marknadsföra och synliggöra för presumtiva leverantörer. Att söka annonser på en statlig annonsdataplats skulle kunna vara helt kostnadsfritt för alla leverantörer och detsamma kunde gälla till- handahållandet av bevakningstjänster. Dock skulle det kräva finan- siering från statsbudgeten eller att de upphandlande myndigheterna eller enheterna får betala en avgift. men den befintliga marknaden riskerar att skadas Införandet av en nationell annonsdatabas skulle med största sanno- likhet komma att allvarligt störa, eller skada, den befintliga annonse- ringsmarknaden. Enligt utredningen finns denna risk oavsett om driften av en sådan annonsdatabas skulle upphandlas på marknaden. En upphandling av en nationell annonsdataplats kan bara vinnas av en leverantör och denne skulle således bli ensam på marknaden . Om alla annonser styrs mot en aktör leder det till att efterfrågan på de övriga privata företagens bevaknings- tjänster kommer att minska.