sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — 2.Villkoret för att denna punkt ska tillämpas är att det interna företaget och eventuella enheter över vilka detta företag utövar ett mycket litet inflytande bedriver sin kollektivtrafik inom den behöriga lokala myndighetens territorium, utan hinder av eventuella utgående linjer eller andra underordnade delar av denna verksamhet som sträcker sig in på angränsande behöriga lokala myndigheters territorium, och inte deltar i konkurrens- utsatta anbudsförfaranden som avser tillhandahållande av kollektivtrafik som organiseras utanför den behöriga lokala myndighetens territorium. 3.Utan hinder av vad som sägs i punkt b får ett internt företag delta i rättvisa konkurrensutsatta anbudsförfaranden direkttilldelade avtal om allmän trafik löper ut, under förutsättning att ett definitivt beslut har fattats om att den kollektivtrafik som omfattas av det interna företagets avtal ska underkastas ett rättvist konkurrensutsatt anbudsförfarande och att det interna företaget inte har ingått något annat direkttilldelat avtal om allmän trafik. 4.I avsaknad av en behörig lokal myndighet ska leden a, b och c tillämpas på en nationell myndighet avseende ett geografiskt område som inte är nationellt, förutsatt att det interna företaget inte deltar i konkurrensutsatta anbudsförfaranden som avser tillhandahållande av kollektivtrafik som organiseras utanför det område för vilket avtalet om allmän trafik har tilldelats. 5.Då det är fråga om utläggande på entreprenad i enlighet med artikel 4.7 är det interna företaget skyldigt att självt tillhanda- hålla större delen av kollektivtrafiken. 4.5.2Anlitande av annan tredje part än internt företag Ett allmänt krav på konkurrensutsatt upphandling stadgas i artikel 5.3. Sålunda ska avtal om allmän trafik, när behöriga myndigheter anlitar en annan tredje part än ett internt företag, tilldelas på grundval av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. konkurrensutsatta anbudsförfarandet ska vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn och icke- diskriminering. Efter anbudsinlämningen och ett eventuellt förurval kan förhandlingar föras i enlighet med nämnda principer för att avgöra hur specifika eller komplicerade krav kan uppfyllas på bästa sätt. I detta hänseende skiljer sig upphandling av allmän trafik på järnväg avsevärt från buss och spårvagn genom att mer detaljerade krav på upphandlingen saknas. Förordningen stadgar sålunda endast principerna för hur tilldelningen ska gå till i allmänhet, men saknar exempelvis regler om kvalificerings- och tilldelnings- kriterier. Det finns däremot inga hinder mot att medlemsstaterna använder de principer som gäller inom klassiska sektorn och försörjningssektorerna (såsom de kommer till uttryck i och i ). Enligt förarbetena är tillämpligheten av de olika reglerna beroende av avtalets karaktär: Vid tjänstekontrakt ska tilldelning som regel ske antingen enligt försörjningsdirektivet om offentlig upphandling, alternativt det klassiska direktivet, allt beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Skulle det emellertid vara fråga om tjänstekoncession28 ska den tilldelas i enlighet med EU:s kollektivtrafikförordning. Tjänstekontrakt som avser järnvägstrafik och annan spårtrafik än spårvagnstrafik (dvs. huvudsakligen tunnelbanetrafik) måste dock tilldelas enligt EU:s kollektivtrafik- förordning.29 Sammantaget får därigenom behöriga myndigheter enligt EU- rätten, med beaktande av ovan nämnda principer och inom ramen för det tillämpliga regelkomplexet, välja att organisera kollektiv- trafiken genom att antingen utlysa ett anbudsförfarande eller att själva eller genom direkttilldelning till ett internt företag tillhandahålla kollektivtrafiktjänster. 28Tjänstekoncession är ett kontrakt innebärande att utförarens ersättning för tjänsterna helt eller delvis består i rätten att utföra tjänsten och att kontraktet sålunda medför en risk för kollektivtrafikföretaget. 2009/10:200, s. 29 f. Kravet på konkurrensutsatt upphandlingsförfarande har tre huvudsakliga undantag i artikel 5.4–6. För det första gäller undantaget mindre avtal gällande ersättning, körsträcka eller mindre företag med låga avtalsvärden. Sålunda får de behöriga myndigheterna fatta beslut om direkttilldelning av avtal om allmän trafik när antingen det årliga genom-snittsvärdet av avtalen uppskattas till , eller när avtalen gäller kollektivtrafik på mindre än . När det gäller ett avtal om allmän trafik som direkttilldelats ett litet eller medelstort företag som bedriver trafik med högst 23 fordon får dessa tröskelvärden höjas på så sätt att direkttilldelning får ske när antingen det årliga genomsnittsvärdet uppskattas till eller när avtalet gäller kollektivtrafik på mindre än . Det finns inga hinder mot att medlems- staterna inför begränsningar mot denna form av direkttilldelning. För det andra gäller möjlighet till undantag för nödåtgärder. Vid trafikstörningar eller överhängande risk för sådana störningar får den behöriga myndigheten vidta nödåtgärder. Nödåtgärden ska bestå i en direkttilldelning, en formell överenskommelse om utvidgning av ett avtal om allmän trafik eller ett åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt. Kollektivtrafikföretaget ska ha rätt att överklaga beslutet om åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt. En direkttilldelning, en utvidgning av ett avtal om allmän trafik eller ett åläggande om ett sådant avtal som nödåtgärd får inte överstiga . Enligt förordningen kan medlemsstaterna inte begränsa den behöriga myndighetens kompetens att ingå avtal av detta slag. För det tredje får de behöriga myndigheterna fatta beslut om direkt- tilldelning av avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport i allmänhet med undantag av annan spårbunden trafik som tunnel- bana och spårvagnar. Med avvikelse från artikel 4.3 får löptiden för sådana avtal inte överstiga , utom när artikel 4.4 ska tillämpas. Det finns alltså inga EU-rättsliga krav på att avtal om allmän trafik på järnväg (tunnelbana och spårvagnar undantagna) ska tilldelas genom ett konkurrensutsatt tilldelningsförfarande. stadgas möjlighet för medlemsstaterna att förbjuda direkt- upphandling i nationell lagstiftning. 4.6Förändringar i regelverket om kollektivtrafik Kommissionen har funnit att tillhandahållandet av persontrafik på järnväg enligt det nuvarande regelverket inte fungerar tillfreds- ställande i fråga om tjänsternas kvalitet och effektiv drift. Mer än hälften av de som svarat på kommissionens undersökning angav att de inte var nöjda med sina nationella och regionala järnvägssystem. var av resenärerna generellt nöjda med tjänsten, vilket var avsevärt sämre än de flesta andra konsument- varor och sämre än kollektivtrafik i städer och med flyg. Skillnaderna mellan medlemsstaterna är fortfarande avsevärd.30 Kommissionen anser att det finns en rad hinder för att kvaliteten och driftseffektiviteten ska kunna förbättras. Hindren gäller, enligt kommissionen, först och främst tillträdet till marknaden för inrikes persontrafik och avsaknaden av konkurrens- tryck. I flera medlemsstater är dessa marknader alltjämt inte öppna för konkurrens, Kommissionen framhåller även faktum att den allra största delen av den inrikes persontrafiken inte tillhandahålls på affärs- mässiga villkor utan utförs enligt avtal om allmän trafik. Mot bakgrund av att det saknas gemensamma EU-bestämmelser för tilldelningen av sådana avtal har vissa medlemsstater infört konkurrensutsatt upphandling för avtalen, medan andra tilldelar dem direkt. Kommissionen betraktar detta som ett lappverk av bestämmelser i , vilket gör det svårt för järnvägsföretagen att utnyttja sin verksamhets fulla potential på en inre marknad. Av denna anledning anser kommissionen att konkurrens- utsättning av avtal om allmän trafik i lagstiftningspaketet, liksom hinder för konkurrensen – t.ex. tillgången till lämplig rullande materiel för potentiella anbudsgivare för sådana avtal – och icke- diskriminerande tillträde till informationssystem och integrerade biljettsystem i de fall detta är till fördel för passagerarna. 30 Förslag till och Rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1370/2007 avseende öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg, KOM/2013/28 final - 2013/28 (COD). 4.6.1Kommissionens föreslag till ändringar av EU:s kollektivtrafikförordning Kommissionen uppställer en rad förslag gällande förändring av regelverket. Sålunda föreslås en förhållandevis genomgripande omarbetning av kollektivtrafikförordningen. Förslagen återges och kommenteras i turordning i det följande.31 Förändrad av behörig lokal myndighet (artikel 2, punkt c) Kommissionen föreslår att med behörig lokal myndighet ska detta avse tätorter eller landsbygdsområden, inte stora delar av det nationella territoriet. Detta torde inte innebära några förändringar för indelningen av RKTM i , så länge som den svenska faktiska indelningen och av RKTM överensstämmer med förordningen. Specifikationer av hur behöriga myndigheter definierar allmänna trafikplikter och det geografiska tillämpningsområdet för avtal om allmän trafik (artikel 2 e och en ny artikel 2a) Enligt denna artikel föreslås, enligt kommissionen, ett flexibelt men formaliserat och öppet förfarande för att definiera allmän trafikplikt och det geografiska tillämpningsområdet för avtal om allmän trafik, om de behöriga myndigheterna anser att offentliga ingrepp är nödvändiga för att garantera en politiskt önskvärd nivå av rörlighet i det territorium som de ansvarar för. RKTM ska sålunda upprätta kollektivtrafikplaner där den definierar målen för kollektivtrafikpolitiken samt utbuds- och prestationsmönster för kollektivtrafiken. RKTM ska vidare motivera arten och omfattningen av den allmänna trafikplikt som den ämnar ålägga kollektivtrafikföretag samt tillämpningsområdet för avtalet om allmän trafik i syfte att uppnå de mål som definieras i kollektivtrafikplanerna. RKTM måste därigenom tillämpa kriterier som bygger på allmänna fördragsprinciper som lämplighet, nöd- vändighet och proportionalitet samt ekonomiska kriterier som kostnadseffektivitet och finansiell hållbarhet. 31 Förslag till och Rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1370/2007 avseende öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg, KOM/2013/28 final - 2013/28 (COD). säkerställa lämpligt samråd med berörda parter, t.ex. passagerar- och arbetstagarorganisationer samt transportföretag. För järnvägs- transporter krävs att oberoende regleringsorgan för järnvägen garanterar prövning av förfarandets lagenlighet. Synbarligen blir detta en uppgift för Transportstyrelsen. Slutligen föreslås att det på ett flexibelt sätt fastställs en tröskel för maximal transportvolym för varje avtal om allmän trafik för persontransporter på järnväg för att få till stånd verklig konkurrens som hänsyn tas till att marknaderna för sådana järnvägs- transporter är av varierande storlek och administrativ struktur i medlemsstaterna. Tillhandahållande av operativ, teknisk och ekonomisk information om den kollektivtrafik som är föremål för ett avtal om allmän trafik som anbud ska infordras för (artikel 4.6 och ny artikel 4.8) Kommissionen föreslår en ny bestämmelse i artikel 4.8 genom vilken RKTM kommer att åläggas att tillhandahålla vissa operativa, tekniska och ekonomiska upplysningar till potentiella anbudsgivare för ett avtal om allmän trafik så att dessa kan lämna ett välgrundat anbud, vilket således garanterar stärkt konkurrens. Genom änd- ringen av artikel 4.6 förtydligas att RKTM tydligt måste ange i upphandlingsdokumenten om kollektivtrafikföretagen är skyldiga att följa sociala normer och kriterier. Övre gränser för direkttilldelning av avtal som gäller en liten volym och för direkttilldelning till små eller medelstora företag (artikel 5.4) Genom bestämmelsen införs särskilda övre gränser för värdet av avtal som gäller en liten järnvägstransportvolym som tilldelas direkt. De nuvarande gränserna är avpassade för busstransport och andra spårbundna transportsätt än järnväg. Bestämmelsen föreslås innebära att de behöriga myndigheterna – om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning – får besluta att direkttilldela avtal om allmän trafik 1.om avtalets genomsnittliga årsvärde uppskattas vara eller för ett avtal om allmän trafik som inbegriper kollektivtrafik på järnväg eller 2.om avtalet avser tillhandahållande av mindre än kollektivtrafik eller mindre än för ett avtal om allmän trafik som inbegriper kollektivtrafik på järnväg. Om ett avtal om allmän trafik tilldelas direkt till ett litet eller medelstort företag som bedriver en verksamhet med högst 23 motorfordon, föreslås dessa tröskelvärden få höjas till antingen ett årsmedelvärde som uppskattas vara lägre än eller om de gäller tillhandahållande av mindre än kollektivtrafiktjänster . Den föreslagna gränsen för järnväg följer, enligt kommissionen, principen att tillåta direkttilldelning om kostnaden för att organisera ett upphandlingsförfarande överstiger de förväntade fördelarna. Motsvarande gräns uttryckt som tågkilometer speglar den genomsnittliga styckkostnaden för tillhandahållande av järnvägstransport. Obligatorisk konkurrensutsatt tilldelning av järnvägsavtal (artikel 5.6 och artikel 4) Kommissionen föreslår att artikel 5.6 ska strykas, varigenom de behöriga myndigheternas möjlighet att bestämma om ett avtal om allmän trafik på järnväg ska tilldelas direkt eller genom konkurrens- utsatt upphandling kommer att upphöra. Den allmänna regeln om konkurrensutsatt upphandling kommer även att gälla för järnvägen. Enligt regeringen är detta den kanske viktigaste ändringen i förslaget till ny förordning. Om förslaget vinner framgång kommer behöriga myndigheter att tvingas att konkurrensutsätta tilldelning av järnvägsavtal genom upphandling, varigenom direkttilldelning omöjliggörs så länge som de inte bedriver trafiken i egen regi. Undantag kommer dock att gälla för avtal om mindre volymer och sådana som tilldelas små och medelstora företag.32 32 Se faktapromemoria 2012/13:FPM67, Fjärde järnvägspaketet - Marknadsöppning. Begränsningar för tilldelning (ny artikel 5.6) För att öka konkurrensen efter införandet av konkurrensutsatt upphandling av järnvägsavtal föreslår kommissionen att orda- lydelsen i artikel 5.6 ska ersättas med det följande: För att öka konkurrensen mellan järnvägsföretag får de behöriga myndigheterna besluta att avtal om kollektivtrafik på järnväg som omfattar delar av samma nät eller paket med järnvägslinjer ska tilldelas olika järnvägsföretag. För detta ändamål får de behöriga myndig- heterna innan de inleder upphandlingsförfarandet besluta att begränsa antalet avtal som kan tilldelas till samma järnvägsföretag. Denna förändring ska ge de behöriga myndigheterna möjligheten att besluta avtal om kollektivtrafik på järnväg som täcker delar av samma nät eller att paket med järnvägslinjer ska tilldelas olika järnvägsföretag. För detta ändamål får de behöriga myndigheterna även besluta att begränsa antalet avtal som tilldelas samma järnvägs- företag efter ett konkurrensutsatt upphandlingsförfarande. Tillträde till rullande järnvägsmateriel (ny artikel 5a och ny artikel 9a) Kommissionen föreslår att det ska införas en ny bestämmelse i artikel 5a gällande rullande materiel med följande lydelse: 1.Medlemsstaterna ska i enlighet med reglerna om statligt stöd vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa verkligt och icke- diskriminerande tillträde till lämplig rullande materiel för kollektivtrafik på järnväg för operatörer som vill tillhandahålla kollektivtrafik på järn-väg under avtal om allmän trafik. 2.Om det på den relevanta marknaden inte finns leasingföretag som tillhandahåller sådan rullande materiel som avses i punkt 1 på icke- diskriminerande och ekonomiskt hållbara villkor för alla berörda kollektivtrafikföretag, ska medlemsstaterna se till att restvärdes- risken för rullande materiel bärs av den behöriga myndigheten i överensstämmelse med regler om statligt stöd, om företag som planerar och kan delta i upphandlingsförfaranden för avtal om allmän trafik begär detta för att kunna delta i upphandlings- förfarandena. Den behöriga myndigheten får uppfylla kravet i det första stycket på något av följande sätt: (a)Genom att själv anskaffa den rullande materiel som används för fullgörandet av avtalet om allmän trafik i syfte att göra den tillgänglig för det valda kollektivtrafikföretaget till marknads- pris eller som en del av avtalet om allmän trafik i enlighet med artikel 4.1 b, artikel 6 och, om tillämpligt, bilagan. (b)Genom att ställa en garanti för finansieringen av rullande materiel som används för fullgörandet av avtalet om allmän trafik till marknadspris eller som en del av avtalet om allmän trafik i enlighet med artikel 4.1 b, artikel 6 och, om tillämpligt, bilagan. En sådan garanti får täcka restvärdesrisken och ska respektera berörda regler om statligt stöd när sådana tillämpas. (c)Genom att i avtalet om allmän trafik åta sig att till marknadspris överta den rullande materielen vid avtalets utgång. I de fall som avses i b och c har den behöriga myndigheten rätt att kräva att kollektivtrafikföretaget när avtalet om allmän trafik har löpt ut ska överlåta den rullande materielen till den nya operatör som tilldelas ett avtal. Den behöriga myndigheten får ålägga det nya kollektivtrafikföretaget att överta den rullande materielen. Överlåtelsen ska ske till marknadspriser. 3.Om rullande materiel överlåts till ett nytt kollektivtrafikföretag ska den behöriga myndigheten i upphandlingsdokumenten lämna detaljerad information om kostnaden för underhåll av den rullande materielen och om dess fysiska skick. 4.Senast [18 månader efter dagen för denna förordnings ikraft- trädande] ska kommissionen anta åtgärder för att närmare specificera det förfarande som ska följas vid tillämpning av punkterna 2 och 3 i denna artikel. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel Artikel 9a angående kommittéförfarande föreslås erhållande följande lydelse: 1.Kommissionen ska biträdas av den kommitté för det gemensamma europeiska järnvägsområdet som inrättats i enlighet med artikel 62 i och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning)[13]. Denna kommitté ska vara en kommitté i den mening som avses i förordning (EU) nr 182/2011. 2.När det hänvisas till denna punkt ska artikel 5 i förordning (EU) nr 182/2011 tillämpas. Enligt kommissionen har införandet av en skyldighet för medlems- staterna att säkerställa verkligt och icke diskriminerande tillträde till lämplig rullande materiel för operatörer som vill tillhandahålla kollektivtrafik på järnväg till syfte att undanröja ett viktigt hinder för effektiv konkurrens för avtal om allmän trafik. där det inte finns några välfungerande leasingmarknader för rullande järnvägsmateriel är det de behöriga myndigheternas sak att vidta åtgärder som garanterar tillträde till rullande materiel för att främja en hög nivå av marknadsöppenhet. I avsaknad av sådana marknader blir det sålunda RKTM:s uppgift att hantera detta. Eftersom situationen och behoven kan variera från land till land ger de nya bestämmelserna de behöriga myndigheterna stor frihet att välja de mest lämpliga åtgärderna för att uppnå målet som det anges vilka åtgärder som oftast brukar användas. Det detaljerade förfarandet och åtgärderna för att garantera tillträde till rullande materiel ska fastställas i genomförandeakter i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 9a i denna förordning. Offentliggörande av viss information om avtal om allmän trafik (artiklarna 7.1 och 7.2) Kommissionen föreslår att de behöriga myndigheterna ska ta med information om startdagen och löptiden för avtal om allmän trafik i sina årsrapporter om allmän trafikplikt samt i sina förhands- meddelanden om planerade upphandlingsförfaranden. Tillsammans med medlemsstaternas skyldighet att underlätta tillgången till de årsrapporter som behöriga myndigheter offentliggör förväntas, enligt kommissionen, denna extra information att öka öppenheten om tilldelade avtal om allmän trafik och om troliga nya tilldelningar och därigenom hjälpa trafikföretagen att förbereda sig för framtida upphandlingsförfaranden. Övergångsperiod som gäller för konkurrensutsättning (artikel 8.2) Kommissionen föreslår att den tioåriga övergångsperioden fram till endast gäller artikel 5.3 om de behöriga myndigheternas skyldighet att organisera ett konkurrensutsatt upphandlingsförfarande. Övriga bestämmelser i artikel 5 (t.ex. möjligheten att vid en liten avtalsvolym som en nödåtgärd använda sig av direkttilldelning till en intern operatör och pröva huruvida tilldelningsbeslutet är lagenligt) börjar, enligt förslaget, att gälla . Övergångsperiod för befintliga direkttilldelade järnvägsavtal (ny artikel 8.2a) Genom en ny bestämmelse föreslår kommissionen ytterligare en övergångsperiod för avtal om allmän trafik som tilldelas direkt –. Sådana avtal får fortsätta att gälla tills de löper ut, dock som längst till . Avsikten med är att ge de järnvägsföretag som har ett direkttilldelat avtal om allmän trafik tillräckligt med tid att anpassa och förbereda sig för konkurrens- utsatta upphandlingsförfaranden. Anpassningar angående befrielse från skyldigheten att anmäla statligt stöd och villkoren för förenlighet med den inre marknaden på grund av de krav som ställs i fördraget när det gäller statligt stöd. I sitt förslag till ändring av förordning (EG) nr 994/98 (bemyndigandeförordningen)33 har kommissionen även föreslagit en ändring av förordning (EG) nr 1370/2007. Ge-nom ändringen föreslås att även stöd för samordning av transporter eller ersättning för allmän trafikplikt enligt artikel 93 FEUF inkluderas i bemyndigandeförordningens tillämpningsområde, i enlighet med förfarandena i artiklarna 108.4 och 109 FEUF. Kommissionen väntar sig att en framtida gruppundantags- förordning ska återge sakinnehållet i det nuvarande undantaget, utom i den mån förordning (EG) nr 1370/2007 ändras genom detta lagförslag med avseende på järnvägssektorn. 4.6.1Konsekvenser för i anledning av förändringar av kollektivtrafikförordningen Om fjärde järnvägspaketet antas såsom föreslaget kommer detta att innebära förändringar i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik. 33 Förslag till Rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 994/98 av om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemen-skapen på vissa slag av övergripande statligt stöd och och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg, KOM(2012) 730 slutlig, 5/12/2012. För det första måste reglerna om trafikförsörjningsprogram ses över i ljuset av regler om kollektivtrafikplaner som följer av förord- ningen och att allmän trafikplikt begränsas till vad som lämpligt i förhållande till i förordningen angivna mål För det andra kommer det att krävas nationella regler om till- försäkran om lämpliga järnvägsfordon. Så länge som RKTM tillhandahåller fordon till operatörer är dock detta krav uppfyllt. För det tredje, vad gäller upphandlingsregler, kan konstateras att det redan råder ett krav på upphandling enligt LUF, dock såsom B- tjänst, vilket innebär att endast de förefaranderegler som följer av 15 kap. LUF är tillämpliga. Enligt regeringen föreligger inget behov av ny lagstiftning mot denna bakgrund. Enligt min mening bör det dock utredas huruvida det ska anses tillfyllest gentemot förordningens ändamålsbestämmelser om konkurrensutsättning att endast låta 15 kap. bestämmelser gälla. I vart fall kommer det att finnas krav på att konkurrensutsätta tilldelning av koncessionsavtal, vilka i princip är undantagna från LUF:s tillämpningsområde, från och med de i enlighet med gällande övergångsregler i förordningen.34 34 Jfr faktapromemoria 2012/13:FPM67, Fjärde järnvägspaketet - Marknadsöppning, s. 9. 5Krav på oberoende för att säkerställa icke- diskriminering och konkurrensneutralitet