sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — Tillsyn är, enligt den ovan redovisade definitionen, ägnad att granska regelefterlevnad. Tillsynen ska avse efterlevnaden av lagar och bindande föreskrifter. Regeringen påpekar i skrivelsen att det är viktigt att upprätthålla en tydlig skiljelinje mellan bindande föreskrifter och allmänna råd. Dokument som nationella handlingsplaner, nationella mål som inte är reglerade i författning, avtal mellan parter, politiska uttalanden eller liknande bör därför inte kunna utgöra grund för tillsyn.7 Ett strikt definierat tillsynsbegrepp, utifrån regeringens definition, hindrar dock inte att tillsynsmyndigheter – utöver sitt tillsynsuppdrag – kan ha till uppgift att arbeta främjande och förebyggande, för att effektivt uppnå lagstiftningens mål. Detta kan, enligt regeringen, delvis ske inom ramen för den allmänna serviceskyldigheten som alla myndigheter har enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223). Serviceskyldigheten innebär att myndigheter ska lämna allmänheten upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp i frågor som har samband med myndighetens verksamhet. När det anses nödvändigt att gå längre än denna allmänna skyldighet kan uppgifterna specificeras i författning, vilket kan ge uppgifterna en starkare ställning inom de organisationer som ska utföra dem och ge uttryck för vikten av främjande verksamhet som styrmedel. Att de främjande uppgifterna finns kvar vid sidan av tillsynsfunktionen kan behöva göras tydligt när ett snävare tillsynsbegrepp tillämpas.8 3Tillsyn – ett begrepp med många betydelser I föregående kapitel har kommittén redogjort för regeringens definition av tillsyn.1 För att kommittén senare i betänkandet ska kunna ta ställning till om det finns ett behov av tillsyn över polisens verksamhet är det angeläget med en kortfattad redogörelse för hur diversifierat tillsynsbegreppet i praktiken är. Kommittén har dock inte i uppgift att bringa reda i den mängd definitioner av tillsyn som finns inom olika verksamhetsområden. 3.2Om ordinär och extraordinär tillsyn Ett vanligt sätt att dela upp tillsynsbegreppet är att tala om ordinär och extraordinär tillsyn. Den tillsyn som utövas av ett organ till vars uppgift det hör att utöva kontroll över viss verksamhet brukar kallas ordinär tillsyn.2 När det gäller polismyndigheternas nuvarande verksamhet utövar t.ex. Datainspektionen och sådan tillsyn. Extraordinär tillsyn utövas av ombudsmän, som är en statlig myndighet under med fyra justitieombudsmän (()), och av Justitiekanslern, (se avsnitt 6.2.1). 13 kap. regeringsformen (RF) handlar om kontrollmakten och anvisar organ och metoder för den konstitutionella kontrollen. Den som utövar extraordinär tillsyn har inte behörighet att avbryta verk- 1Begreppet tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser sjävständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och som vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. Tillsynsskrivelsen s. 1 och avsnitt 2.2. 2Åklagarmyndighetens rättsliga tillsyn, rapport av tillsynsutredning s. 34 f. Tillsyn – ett begrepp med många betydelser samhet eller på annat sätt ingripa i handläggningen. Sådan rätt kan däremot ett ordinärt tillsynsorgan ha, men med den begränsning som följer av RF. Enligt 12 kap. 2 § RF får ingen myndighet, inte heller eller kommunens beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Det kan vara värt att notera att både ordinära och extraordinära tillsynsorgan kan utöva tillsyn över samma område. 3.3Tillsyn som instrument i statsförvaltningen I den svenska förvaltningsmodellen är förhållandevis litet i jämförelse med de myndigheter som genom sin verksamhet ska uppfylla och regeringens mål.3 Det innebär att om statsmakterna anser att en särskild tillsyn bör finnas på ett visst område har i regel inte förutsättningar att på egen hand fullt ut kunna utöva sådan tillsyn. Ett ordinärt tillsynsorgan kan då få i uppgift att utöva tillsyn. När regeringen inrättar en tillsynsmyndighet (ett ordinärt tillsynsorgan) för att granska en viss verksamhet är det ofta en grundläggande tanke att myndigheten ska bidra till att de övergripande målen för den granskade verksamheten uppnås.4 har till uppgift att förverkliga regeringens politik och förvaltningens funktion är att omsätta de styrandes vilja i handling. För att politiken ska få genomslag i praktiken ger staten den offentliga förvaltningen möjlighet och skyldighet att använda olika typer av styrmedel. Tillsyn används för att i efterhand kontrollera att verksamheter och processer uppfyller de krav som kan ställas på dem.5 Den statliga tillsynen kan därför beskrivas som ett förvaltningspolitiskt instrument.6 3I den svenska statsförvaltningen arbetar av de anställda i . En jämförelse med den brittiska statsförvaltningen kan här göras, där av de anställda arbetar inom ministerierna. Jfr , Ett fristående utvärderingsorgan för utvecklingssamarbetet, En utredning genomförd på uppdrag av s. 7 f. 4Statskontorets rapport till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn s. 7. 5Trots att tillsyn beskrivs som kontroll i efterhand kan tillsyn också vara framåtblickande och främjande. I regeringens tillsynsskrivelse anges att när det strikt avgränsade tillsynsbegereppet används i en sektorslag hindrar det inte att tillsynsmyndigheter även i fortsättningen kan ha till uppgift att arbeta främjande och förebyggande för att effektivt uppnå lagstiftningens mål. Se tillsynsskrivelsen s. 18. 6Jfr SOU 2002:14 s. 11. Tillsyn – ett begrepp med många betydelser 3.4Tillsyn berör frågor om legalitet, demokrati och effektivitet Den statliga tillsynen har ansetts viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som riksdag och regering fattat beslut om. Den bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom legalitet, demokrati och effektivitet. Legalitetsprincipen är grundläggande i en rättsstat och innebär förvaltningsrättsligt att en myndighet måste ha stöd i lag eller annan författning för den verksamhet som utövas och de beslut som fattas i verksamheten, 1 kap. 1 § 3 stycket RF.7 Legalitetsprincipen innebär alltså att det måste ställas höga krav på den rättsliga kvaliteten i myndigheternas verksamhet. En noggrann tillämpning av legalitetsprincipen är också betydelsefull för hur den enskilde medborgaren bedömer de rättstillämpande myndigheternas verksamhet. Ur ett demokratiskt perspektiv kan tillsyn närmast beskrivas som ett sätt att upprätthålla respekten för folkviljan så som den kommer till uttryck i lagar och förordningar.8 Tillsyn är ett verktyg för att se till att lagar och förordningar som arbetats fram inom ramen för såväl svenska regelverk som EU-direktiv utgår från den representativa demokratins beslutsprocess.9 Medborgarna ska genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Därför är det viktigt att tillsynen organiseras på ett sådant sätt att den får allmänhetens förtroende, men också förtroende hos den myndighet som ska granskas.10 Ytterligare en del av det demokratiska perspektivet är att tillsyn kan bidra med underlag för återkoppling till politiker och lagstiftare om hur regelverken fungerar och om de i praktiken tillämpas som avsetts. 7Legalitetsprincipen är naturligtvis en viktig princip även för en myndighet som har tillsyn som uppdrag och som ska se till att olika regelverk följs. för utveckling i staten och Tillsynsforum, Vår syn på tillsyn – principer för tillsynsarbete i praktiken s. 8. Det är dock viktigt att påpeka att legalitetsprincipen har olika innebörd i olika sammanhang. Inom straffrätten talar man t.ex. om legalitetsprincipen i betydelsen att ingen får straffas för en handling som inte var uttryckligen förbjuden i lag, se 2 kap. 10 § RF, 5 § promulgationslagen till (1964:163) samt 1 kap. 1 § (1962:700). Legalitetsprincipen återfinns även som en processrättslig princip i 24 kap. 23 § (1942:740) där den tar sikte på att användningen av tvångsmedel måste ha stöd i lag. 8Riksrevisionsverkets , Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel s. 15. 9Kompetensrådet för utveckling i staten och Tillsynsforum, Vår syn på tillsyn – principer för tillsynsarbete i praktiken s. 6. 10SOU 2003:41 s. 45. Tillsyn – ett begrepp med många betydelser Statskontoret konstaterade 2012 i en rapport till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn, att det finns mycket begränsade kunskaper om effekterna av statlig tillsyn. Därför går det heller inte att säga hur effektiv tillsynen är som styrinstrument eller för att upprätthålla rättssäkerheten. har tidigare uttalat att en omfattande tillsyn inte alltid är ett effektivt styrmedel. Den reglering som ligger till grund för en tillsynsverksamhet kan exempelvis vara mindre ändamålsenlig och svår att övervaka efterlevnaden av.11 3.5Tillsyn – diffust och brett Den offentliga tillsynen har utvecklats på skiftande sätt. Det kan antas bero på att lagstiftning, synsätt, praxis och förhållningssätt har vuxit fram inom respektive verksamhetsområde. Olika tillsynsorgans uppdrag, funktion, organisation och mandat skiljer sig också åt.12 Begreppet tillsyn kan därför uppfattas som både diffust och brett. är det viktigt att ha i åtanke att tillsyn inte är någon naturlag i sig. Tillsynen har utformats utifrån vad riksdag och regering har ansett behöver granskas inom ett visst område. definierade regeringen ett tillsynsbegrepp som avser granskning av regelefterlevnad (se föregående kapitel). I skrivelsen uttalade regeringen att framöver bör regelverk för tillsyn, så långt det är möjligt med hänsyn till förutsättningarna inom de specifika tillsynsområdena, vara enhetliga. angav regeringen att vissa avvikelser alltid kommer att finnas. De förhållanden som råder inom ett tillsynsområde kan utgöra skäl för att göra avsteg från de generella bedömningarna, och då kan enhetlighet och samordning mellan tillsynsregleringar behöva stå tillbaka.13 3.6Återkommande begrepp kopplade till tillsyn Den myndighet eller verksamhet som utövar tillsyn över en viss verksamhet benämns i regel tillsynsorgan. Den myndighet eller den verksamhet som är föremål för tillsyn kallas ofta tillsynsobjekt. 11RRV 1996:10 s. 18. 12Kompetensrådet för utveckling i staten och Tillsynsforum, Vår syn på tillsyn – principer för tillsynsarbete i praktiken s. 18–21. 12–14. Tillsyn – ett begrepp med många betydelser operativ tillsyn avses själva förfarandet när ett tillsynsorgan granskar en verksamhet (det operativa tillsynsförfarandet). Omedelbar tillsyn eller primär tillsyn motsvarar ofta begreppet operativ tillsyn. En del tillsynsmyndigheter talar om att de bedriver s.k. normerande tillsyn. Normering och tillsyn är dock egentligen två olika uppgifter. Med normerande uppgifter avses ett tillsynsorgans rätt att – utöver tillsynsuppgiften – utfärda föreskrifter och allmänna råd, sedvanlig rådgivning samt möjligheten att utfärda tillstånd att bedriva viss verksamhet.14 Flera myndigheter med tillsynsuppgifter rubricerar rådgivning och utvecklingsstödjande insatser som rådgivande/förebyggande tillsyn.15 Ett annat sätt att beskriva olika tillsynsmyndigheters uppgifter är att tala om att de bedriver repressiv tillsyn eller stödjande och utvecklande tillsyn. Repressiv tillsyn avser att bevaka ett tillsynsobjekt för att ingripa med sanktioner och åtgärder vid behov av rättelse. Stödjande och utvecklande tillsyn handlar om att i samråd med tillsynsobjektet nå fram till en väl fungerande verksamhet.16 Ytterligare ett sätt att definiera tillsynsuppgifter är att tala om mjuk respektive hård tillsyn. Den mjuka tillsynen beskrivs då med utgångspunkt i en främjande inställning till tillsyn, medan den hårda tillsynen snarare tar sikte på kontroll av regelefterlevnad (klassisk tillsyn). En annan distinktion avser hur initiativ till tillsyn tas. Ett begreppspar är egeninitierad respektive externt initierad tillsyn. kallas den egeninitierade tillsynen för systematisk, aktiv eller planerad tillsyn. Den externt initierade tillsynen kan även kallas reaktiv eller händelsestyrd tillsyn och avser i allmänhet handläggning av enskilda anmälningsärenden, vanligen utifrån en speciell händelse.17 14Jfr SOU 2003:41 s. 48. 15Ett exempel är som på sin hemsida beskriver syftet med tillsynen som främjande och förebyggande genom att kommunerna medverkar till att reglerna inom den tillsynspliktiga verksamheten efterlevs. ser alltså sin tillsynsfunktion inte endast som kontrollerande, utan också som rådgivande och stödjande. 16Warnlig-Nerep, Fakultetskurser, Tillsyn, sanktionsavgifter och e-förvaltningsrättsliga perspektiv. 17Jfr rättsliga tillsyn, rapport av tillsynsutredning s. 35. Tillsyn – ett begrepp med många betydelser 3.7Tillsyn i förhållande till annan granskning18 Tillsyn är inte samma sak som utvärdering, uppföljning och revision. Tillsyn kan dock ha vissa likheter med dessa begrepp i fråga om syfte och arbetsmetoder. Utvärdering är besläktat med tillsyn genom att det är en form av efterhandsanalys. Men det finns en viktig skillnad. För att kunna utöva tillsyn behövs stöd i lag eller förordning. I en utvärdering är valet av kriterier en viktig del av själva utvärderingens upplägg och inriktning. Kriterierna är valbara för utvärderaren eller dess uppdragsgivare; man utvärderar det man är intresserad av att veta och ofta inför ett beslut som man avser att fatta. Denna pragmatiska utgångspunkt är inte möjlig vid tillsyn som istället behandlar frågan om ett tillsynsobjekt följer reglerna på ett visst sakområde eller inte. Uppföljning är en beskrivning av hur något har utvecklats. Syftet med uppföljning är ofta att kunna vidta åtgärder eller att kunna göra en djupare analys. Uppföljaren är identisk med den som är ansvarig för verksamheten, även om så inte alltid behöver vara fallet. En viktig skillnad mot tillsyn är att uppföljning ofta är övergripande och mer tar fasta på tendenser än enskilda lägen i en verksamhet eller hos ett objekt. Revision är en form av oberoende granskning. Revisionen inom den statliga sektorn har vissa särskilda drag. Den omfattar dels s.k. årlig revision, dels effektivitetsrevision. Den årliga revisionen innebär en granskning av myndigheternas årsredovisning och om ledningen i sin förvaltning följt tillämpliga föreskrifter. Denna del av revisionen påminner mycket om den revision som sker inom den privata sektorn enligt aktiebolagslagen (1975:1386). Effektivitetsrevision innebär en granskning av om statliga verksamheter och statliga åtaganden är effektiva, dvs. om verksamheten uppfyller och regeringens mål med god resurshushållning (jfr effektivitetsgranskning, avsnitt 11.3). Revisionen värderar ett objekt i relation till insatta resurser.19 När det gäller revision av offentlig verksamhet utgår intresset av sådan granskning ofta från medborgarens roll som finansiär av de offentliga verksamheterna. 18SOU 2002:14 s. 11 och 156 f. 19När det gäller tillsyn som syftar till granskning av effektivitet är den istället i princip neutral i värderingen av resurser. Tillsyn – ett begrepp med många betydelser 3.8Tillsyn i ett historiskt perspektiv Statliga tillsynsuppgifter har en tradition som sträcker sig tillbaka till 1500- och 1600-talen. Då började staten utöva tillsyn över bl.a. väghållning, sjukvård och gruvor. Statens regionala förvaltning, länsstyrelserna, inrättades . JK skapades 1713 och i samband med 1809-års regeringsform påbörjade JO sin verksamhet. Industrialismen och det samhällets framväxt låg till grund för att kraven på staten förändrades. I samband med att det privata finans- och kreditväsendet byggdes ut ökade den statliga tillsynen. Sociala frågor kom i varierande omfattning att bli föremål för reglering. Arbetsplatsolyckor inom industrin föranledde att inrätta en statlig tillsyn över arbetarskyddet. Medicinalstyrelsen fick ansvaret för tillsynen över den allmänna hälso- och sjukvården och inrättades som en central myndighet för sociala frågor i allmänhet.20 bildades Läroverks- 20 hade ett brett ansvarsområde med i förkommande fall tillsyn över bl.a. arbetsmarknaden, sjukkassor och andra socialförsäkringar, nykterhet, bostäder, levnadsomkostnader och utvandring. SOU 2002:14 s. 20 f. Tillsyn – ett begrepp med många betydelser styrelsen för tillsyn över läroverken och skapades en central myndighet för de lägre skolorna, Folkskoleöverstyrelsen.21 Tillsyn blev ett slags kontrollinstrument som staten använde när välfärden och det moderna samhället byggdes upp.22 Arbetsmiljötillsyn är ett område där verksamheten expanderat, tillsynens medel successivt utvecklats och flera organisationsförändringar ägt rum.23 Krisåren skapade en grund för att expandera det statliga åtagandet. Efter förstärktes detta ytterligare. Efter 1940- och 50-talens stora arbete med att reglera olika områden i samhället följde en stabilisering av välfärdsstaten . Tekniken med s.k. ramlagar24 medförde att myndigheter och domstolar fick ökat ansvar för implementeringen av de politiska organens program och mål. och framåt fick kommunerna ett större ansvar för tillsynsuppgifter. Uppgifterna var både sådana som skapades och sådana som överläts från statliga organ.25 Från finns också exempel på att vissa typer av tillsynsverksamhet slogs samman. Exempelvis bildades av Bank- och försäkringsinspektionerna och av och Alkoholinspektionen. När det gäller utvecklingen av statlig tillsyn och fram till början av 2000- talet är några omständigheter av särskild betydelse. För det första fortsatte decentraliseringen av statliga tillsynsuppgifter. För det andra förändrades förutsättningarna för den statliga tillsynen när betydande delar av den offentliga verksamheten bolagiserades. En annan följd av bolagiseringen och av att den offentliga verksamheten utsattes för konkurrens, blev att statlig och offentlig verksamhet ställdes under tillsyn på samma villkor som liknande verksamheter med annan huvudman. För det tredje fick den enskildes rätt ett starkare skydd genom bildandet av nya tillsynsorgan som bl.a. . Myndigheten, som bildades , hade exempelvis till uppgift att svara för tillsyn över att de hög- 21År 1920 bildades ett ämbetsverk för hela skolväsendet som benämndes . A.a. s. 24. 22För genomförandet av de stora politiska reformprogrammen kom dock andra statliga styrmedel än tillsyn att användas i större omfattning, exempelvis statsbidrag, föreskrifter och information. A.a. s. 32 f. 24I en ramlag ställer lagstiftaren upp mål och i mindre utsträckning detaljreglerar vad som ska göras inom ett visst område. 25Exempel på sådana uppgifter som skapades finns inom miljöområdet och exempel på sådana uppgifter som decentraliserades finns när det gäller t.ex. plan- och byggärenden och alkohollagstiftningen. Se SOU 2002:14 s. 33. Tillsyn – ett begrepp med många betydelser skolestuderandes rättigheter togs till vara.26 Även det svenska medlemskapet i EU 1995 kom att bidra till utvecklingen av den statliga tillsynen. Anpassningen till och tillämpningen av gjorde att flera myndigheter, som exempelvis och , fick ett ökat inslag av tillsyn och kontroll av regelefterlevnad. delade in myndigheter med tillsynsuppgifter i kategorierna utpräglade tillsynsmyndigheter, myndigheter som bedriver både tillsyn och annan verksamhet, myndigheter med oklar tillsynsreglering och myndigheter med närliggande uppgifter.27 I viss mån står sig denna uppdelning av de olika kontrollorganens uppgifter än . Förvaltningspolitiska kommissionen föreslog 1997 att utformningen av den statliga tillsynen skulle ses över.28 Även den dåvarande regeringen bedömde att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag borde ses över i syfte att göra den mer ändamålsenlig och ge den en tydligare innebörd.29 Regeringen tillsatte 2000 en utredning om den statliga tillsynen kunde göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre skulle kunna bidra till kontroll och genomförande av demokratiskt fattade beslut.30 Utredaren skulle bl.a. belysa tillsynens syfte, inriktning och omfattning samt avvägningar mot andra styrinstrument, tillsynsbegreppets innebörd samt tillsynsmyndigheternas samspel med medborgarna och med tillsynsobjekten. I direktiven angav regeringen att begreppet tillsyn var oklart. Begreppet ansågs ge dålig vägledning om vad en tillsynsuppgift innebär, såväl för medborgaren som för den som ska utöva tillsynen eller som är föremål för den. 26SOU 2002:14 s. 34. var till en myndighet för frågor som rör universitet och högskolor. Därefter upphörde som myndighet, och verksamheten gick över till de nya myndigheterna respektive Universitets- och högskolerådet. övertog verkets tillsynsverksamhet. 27Riksrevisionsverket, Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10). 1997/98:136. 30Kommittédirektiv 2000:62, Tydligare och effektivare statlig tillsyn. Tillsyn – ett begrepp med många betydelser Oklarheten ansågs förstärkas av att tillsynsarbetet i praktiken utfördes på skilda sätt inom olika områden samt av att riksdag och regering inte heller använde entydiga begrepp i tillsynsbeskrivningar.31 Utredningen, som antog namnet , redovisade sitt uppdrag i delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14), och i slutbetänkandet Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). presenterade fyra konkreta åtgärder för att åstadkomma ökad tydlighet och effektivitet av statlig tillsyn. Den första åtgärden avsåg fortsatt analysarbete av den statliga tillsynen inom varje sektor men utifrån en gemensam analysmodell. Den andra åtgärden var att skapa en vars verksamhet skulle stärka den gemensamma identiteten bland de tjänstemän som arbetade med statlig tillsyn.32 En tredje åtgärd var att tydliggöra den statliga tillsynen i en gemensam lag. I denna lag skulle begreppet statlig tillsyn preciseras och därutöver skulle lagen reglera bl.a. ett tillsynsorgans rätt till information och handräckning. Vidare skulle lagen reglera möjliga sanktioner och hur beslut i tillsynsärenden skulle överklagas. I slutbetänkandet lämnade ett förslag till legaldefinition av begreppet tillsyn. Enligt utredningen avsågs med tillsyn en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektansvarige.33 förslag genomfördes inte. Under behandlades inte heller tillsynsfrågor i andra utredningar eller uttalanden. I tillsynsskrivelsen 2009 redovisade sedan regeringen generella bedömningar för hur tillsynsreglering bör vara utformad. Se avsnitt 2.2. 32Tillsynsakademin lade grunden till det som benämns Tillsynsforum. Tillsyn – ett begrepp med många betydelser Tillsyn har fått allt större betydelse som förvaltningspolitiskt styrmedel har granskande styrmetoder fått en mer framträdande plats i samhällsstyrningen, både i och i övriga västvärlden.34 Användningen av tillsyn som styrmedel har också ökat . Regeringens fokus i förvaltningspolitiken har i allt större utsträckning kommit att handla om att granska och utvärdera myndigheter och verksamheter. I regeringens program En statsförvaltning i förnyelse (2012) betonas att det är viktigt för statsförvaltningen att hitta möjligheter till bättre tillsyn. När det gäller frågan om hur tillsyn bör utövas över statsförvaltningen har inom forskningen ofta två granskningsdoktriner ställts mot varandra. Den ena har haft förvaltningens självständighet och egenkontroll som utgångspunkt, medan den andra har sett extern granskning utförd av ett fristående tillsynsorgan som norm för statsförvaltningen.