sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — I den samlade kapitalbedömningen utvärderar Finansinspektionen företagets metoder för att identifiera, mäta, styra, rapportera och kontrollera de risker som företagets rörelse är förknippade med, och bestämmer utifrån detta vilka krav på kapital som ska ställas på det enskilda företaget. Platsbesök ingår som ett led i tillsynsarbetet. Ett sådant inleds med att inspektionens tjänstemän begär information från företaget för att få underlag till den kommande genomgången på plats. Informationen består oftast av process/rutinbeskrivningar, policyer och riktlinjer samt olika interna rapporter som speglar hur institutens verksamhet styrs och kontrolleras. Under platsbesöken validerar inspektörerna på olika sätt att bolagets processer, rutiner, policies och riktlinjer följs och, inte minst, att de är ändamålsenliga. Ofta sker detta genom intervjuer av personal, ledning och styrelse. Erfarenhetsmässigt är det ofta i intervjufasen upptäcker om något inte står helt rätt till. tittar ofta på styrelseprotokollen för att få en bättre bild av hur företaget bedriver sin verksamhet. Den i särklass viktigaste aspekten är hur instituten bedriver sin interna styrning och kontroll. Det är alltså själva processerna för riskhantering och kontroll som är mest intressanta, inte huruvida en eller annan banktjänsteman har begått specifika misstag. Ett platsbesök kan pågå . Efter platsbesöket genomförs analys av material och erfarenheter från besöket, som sedan följs upp och stäms av. Avslutningsvis upprättas en s.k. slutskrivelse, där det kan ingå påpekanden om åtgärder som inspektionen anser att företaget behöver vidta. Påpekandena följs upp i den fortsatta tillsynen. uppdrag, befogenheter och verksamhet Utöver möjligheten att utfärda regler i form av föreskrifter och allmänna råd har utrustats med ett antal sanktionsmedel. har rätten, och skyldigheten, att använda dessa medel om så behövs. Det innebär inte att alltid ska tillgripa sanktioner när icke- önskvärda beteenden upptäcks. Om regelöverträdelser är mindre betydelsefulla eller kan anses ursäktliga kan låta bli att ingripa, och eventuella kvarstående problem löses då inom ramen för tillsynsdialogen. Ofta går det till så att redogör för de iakttagelser som gjorts i tillsyns- utredningen och varför myndigheten anser att bolaget avviker från gällande regler. Ett företag som instämmer i bedömning kan då självt rätta till mindre allvarliga brister, alternativt ge godtagbara argument för att inspektionens bedömning inte är korrekt. I sådana fall är ett ingripande inte nödvändigt. I de fall företaget inte åtgärdar bristerna eller om bristerna är allvarliga, aktualiseras ingripande. Också i de fall där företaget inte delar inspektionens preliminära bedömning utan vidhåller en ordning som anser bristfällig kan det fordras en ytterligare utredning inom ramen för ett ingripandeärende. När ett ingripande aktualiseras ska hanteringen av ett sådant ärende följa en särskild sanktionsprocess som fastställt. Processen ska användas i ärenden som bedöms leda fram till ett beslut om ingripande mot ett företag och där sanktionen består av föreläggande att begränsa verksamheten, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen. Det kan vidare handla om förbud att verkställa beslut, anmärkning eller varning mot företaget, anmärkning mot styrelse eller VD, eller, som yttersta åtgärd, att företagets tillstånd återkallas. I korthet går processen till så att de som ansvarat för tillsyns- ärendet och genomfört utredningen som visar på regelöver- trädelser, lämnar över ärendet till chefsjurist. Denne gör på grundval av utredningen en självständig bedömning av om det finns grund för ingripande. Om ett sanktionsärende inleds lämnas ärendet över till verksamhetsområdets rättsavdelning. skickar en begäran om yttrande till företaget där det framgår vilka iakttagelser som gjorts i samband med tillsynen, och om företagets inställning till problemen, om detta framkommit under handläggningen. Inspektionen ger också hänvisningar till relevanta bestämmelser, och upplyser att uppdrag, befogenheter och verksamhet myndigheten överväger en sanktionsåtgärd mot företaget. Det ges en redogörelse för de omständigheter som anser föranleder överväganden om ingripande, och att ärendet kan avgöras även om företaget inte yttrar sig. Företaget får på så sätt möjlighet att redogöra för sin syn på de sakliga och rättsliga omständigheterna i frågan. Om företagets yttrande inte ger anledning att avbryta sanktions- processen upprättas ett förslag till beslut om vilken sanktionsåtgärd som bör vidtas. Om det gäller återkallelser, varning, anmärkning samt straff- avgift lämnas beslutsförslag till styrelsen. Om det gäller ingripande mot ett företag där sanktionen består av föreläggande att begränsa verksamheten, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen eller förbjuda företaget att verkställa beslut, ska chefsjuristen bedöma om beslut ska fattas av styrelsen, generaldirektören eller chefsjuristen. Om chefsjuristen bedömer att ärendet är av principiell karaktär eller av större betydelse ska det lämnas till styrelsen i enlighet med 4 § 5 myndighetsförordningen (2007:515). Om inte finns självklart fortfarande möjligheten för chefsjuristen att lämna ärendet till styrelsen, annars ska beslutet fattas av generaldirektören eller chefsjuristen. Det finns också ingripandeliknande åtgärder som inte omfattas av sanktionsprocessen men som hanteras likartat. Det rör ärenden där enligt 2 kap. 2 § lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar, kan besluta att ett institut ska ha en viss minsta storlek på sin kapitalbas eller där inspektionen förelägger ett företag att återställa sin kapitalbas enligt det i lag angivna kapitalkravet. Till dessa ärenden hör bl.a. frågan om s.k. pelare 2-påslag. I dessa fall gäller den ordinarie beslutsdelegation som framgår av den av generaldirektören beslutade beslutsordningen, även här med inskränkningen att styrelsen i enlighet med myndighetsförordningen ska besluta i ärenden av principiell karaktär eller större betydelse. Det innebär att andra sådana beslut fattas av områdeschefen eller, efter dennes delegation, av lägre chef. Enligt beslutsordningen har alltid chefsjuristen oavsett ordinarie beslutsdelegation rätt att fatta beslut i ärenden rörande rättstillämpning, vilket ju inbegriper dessa typer av beslut. uppdrag, befogenheter och verksamhet Det konkreta tillsynsarbetet på den europeiska nivån äger framför allt rum inom ramen för de s.k. tillsynskollegier som bildats. Ett sådant kollegium bildas för varje gränsöverskridande finansiellt företag av större betydelse, bestående av de nationella tillsyns- myndigheter som berörs av företagets verksamhet, och med hemlandsmyndigheten som ordförande. Eftersom ett antal svenska finansföretag har en relativt omfattande utlandsverksamhet, har ansvaret att leda arbetet inom tretton sådana kollegier, sju på bankområdet och sex på försäkringsområdet. Det finns särskilda bestämmelser om informationsutbyte och information medlemsstaterna emellan inom ramen för kollegier. Som nämnts ovan är en viktig del av arbetet den så kallade Joint Risk Assessment och Decision-processen som ska utmynna i ett gemensamt beslut om kapitalbehovet för respektive bank och dotterbank. Om det uppstår oenighet mellan tillsynsmyndigheterna i ett kollegium, kan den europeiska banktillsynsmyndigheten på begäran avge ett yttrande som de berörda nationella myndigheterna då är skyldiga att följa. Utöver de analyser av risker och riskexponeringar som görs på företrädesvis företagsspecifik basis och som en del av det löpande tillsynsarbetet, sker även riskanalyser och riskbedömningar av mer övergripande natur. Detta arbete startade , och kom bl.a. till uttryck i en årlig stabilitetsrapport. Syftena var främst två: dels att till regeringen och allmänheten ge inspektionens syn på övergripande risker och riskhanteringsförmåga i det finansiella systemet, dels att utifrån en sådan riskbild bidra till prioriteringen tillsynsinsatserna. har stärkt sitt fokus och satsat ökade resurser på ekonomisk analys, som också utgör en egen organisatorisk enhet. Funktionen svarar bland annat för marknadsövervakning, analys av övergripande risker och att koordinera riskbedömningsprocess. Man har också ett ansvar för att det i varje regelprojekt som Finans- inspektionen genomför att finns en fullgod genomgång av de ekonomiska konsekvenserna som reglerna medför. uppdrag, befogenheter och verksamhet I arbetet med att analysera riskerna på de finansiella marknaderna och göra prioriteringar i tillsynsarbetet tar fram en samlad riskbild som publiceras i form av den årliga riskrapporten. och har också, som nämnts i kapitel 6, inrättat ett gemensamt samverkansråd för makrotillsyn. Rådet ska sammanträda minst och har till uppgift att identifiera risker för det finansiella systemet som helhet och diskutera lämpliga åtgärder för att angripa riskerna. Chefen för det ekonomiska kansliet på inspektionen är ordförande för rådets beredningsgrupp. har ett antal rapporter publicerats som diskuterar olika styrkor och svagheter i den svenska strukturen när det gäller arbetet med finansiell stabilitet. Här kan man peka på den analys och utvärdering, i form av en s.k. FSAP, som gjordes av IMF 2011, och den bedömning av arbete som professor genomförde 2010. Dessutom har gjort bedömningar och kommit med rekommendationer. publicerades rapporten report on the Mandate, Structure and Resources of the Swedish Financial Supervisory Authority, författad av den amerikanske juristprofessorn . Huvudbudskapen i rapporten var att , mot bakgrund av jämförande studier av en rad andra tillsyns- myndigheter, hade för små resurser i allmänhet och för få anställda med kvalificerade kunskaper i synnerhet. menade att hade otillräcklig förmåga att lönemässigt och på annat sätt kunna rekrytera och behålla strategiskt viktig kompetens. Han menade också att den resurstillväxt som förvisso skett inte ens hållit jämna steg med de utökade uppgifter som fått, framför allt genom regelutvecklingen inom EU. Det påpekades också att , delvis p.g.a. att det handlar om en relativt liten myndighet, får lägga en oproportionerligt stor andel av sina resurser på intern administration uppdrag, befogenheter och verksamhet Som viktiga komponenter för att lösa problemen pekade författaren på vikten av att få en mer stabil och oberoende finansiering som möjliggör en nödvändig resursuppbyggnad, och ett ökat samarbete med i systemstabilitetsfrågor. Han lyfte också frågan om inte har för många olika arbetsuppgifter, och menade att det kan vara en möjlighet att låta ta över konsumentskyddsfrågorna. insatser för finansiell stabilitet har sitt fokus på både och Finans- inspektionens stabilitetsarbete i ljuset av utvecklingen i . När det gäller mer specifikt säger att – liksom f.ö. - saknar uttalat lagstöd för systemövergripande insatser för att främja finansiell stabilitet. Detta, menar man, är en brist som bör åtgärdas. Ett slags mandat som finns, men som av andra skäl är starkt tveksam till, är den bestämmelse som av betecknas som sundhetsparagrafen i lagen om bank- och finansieringsrörelse, eftersom den är så så vag att den är svår att använda respektive så vid att den kan utnyttjas i nästan vilka sammanhang som helst.12 menar att detta bör ses över. I övrigt noterar att ett skäl till att Finans- inspektionen reagerade sent på riskuppbyggnaden i kan vara att man genom det omfattande arbete med nya EU-regler, plus ökade uppgifter för olika marknadstillsynsfrågor, redovisningsfrågor, penningtvätt mm inte kunde avsätta tillräckligt med resurser för de uppgifter som står i fokus när det gäller systemstabilitet, exempelvis bankernas kreditrisker. Man menar att detta indikerar att resurser och organisation inte höll måttet åren före krisen. IMF:s granskning av inom ramen för fondens Financial Sector Assessment Program (FSAP) genomfördes vintern-våren 2011. IMF påpekar i sin rapport att och den svenska tillsynen uppfyller de allra flesta av de normer och standards som IMF har 12 6 kap. 4 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. uppdrag, befogenheter och verksamhet som utgångspunkt för sin utvärdering. När det gäller bristerna hade IMF i första hand två övergripande kritiska synpunkter: att resurser är otillräckliga och att inte är tillräckligt självständig visavi Finansdepartementet.13 IMF påpekar också att för lite resurser i sig kan påverka myndighetens oberoende negativt; med andra ord finns också ett samband mellan dessa två huvudproblem. Därutöver pekade man på ytterligare ett antal brister som man ansåg behövde åtgärdas för att fullt ut skulle uppfylla de s.k. Baselprinciperna för banktillsyn. Det gällde bl.a. problem som kan uppstå när sanktionsbeslut överklagas och genomförandet av beslut därmed fördröjs, att det bara är företagets VD och inte hela bolagsledningen som granskas och godkänns/underkänns inom ramen för ledningsprövningen, och att inlåning får ske även i företag som inte är under tillsyn. När det gällde tillsynsarbetet pekade man på att man ansåg att för lite resurser läggs på plats- undersökningar, och att också andra banker än storbankerna behöver bli föremål för en mer ambitiös tillsyn. Man menade också att borde ha befogenhet att avsätta en extern revisor i ett finansföretag. Kommitténs bedömning: Det är viktigt att har resurser som både säkerställer en god kvalitet i tillsyns- arbetet och ger utrymme för långsiktighet och planering. Det är också centralt att det finns en flexibilitet som medger snabba resurstillskott i krissituationer. Vidare är det viktigt att i linje med svensk myndighetstradition säkerställa att det finns reella möjligheter att självständigt göra nödvändiga prioriteringar. Frågeställningar som har lyfts i de utvärderingar som har gjorts av verksamhet är i första hand: 13 FIs ability to discharge its supervisory and oversight functions adequately and effectively is significantly impaired by the coupling of inadequacy of independence and resource (IMF). uppdrag, befogenheter och verksamhet breda ansvarsområde i form av bl.a. konsumentskyddsuppgifter som drar fokus och resurser från stabilitetsinriktad tillsyn. möjligheter till systemövergripande insatser. resurser har varit föremål för diskussion vid ett flertal tillfällen.14, Kommittén har inte analyserat Finans- inspektionens verksamhet i sådan detalj att vi anser oss kunna bedöma inspektionens resurssituation. Vi kan konstatera att resurserna har ökat och att regeringen har som ambition att kraftigt öka inspektionens resurser . Vi konstaterar emellertid också att även arbets- uppgifterna har ökat, inte minst medför den nya tillsynsstrukturen i EU och andra internationella åtaganden en väsentligt ökad arbetsbörda för . Det är positivt att regeringen gett besked om resurstilldelningen på lite . Det ställer krav på myndigheten att hantera expansionen på ett genomtänkt och ordnat sätt – att snabbt bygga ut en organisation innebär erfarenhetsmässigt också risker och problem. Vi anser inte att det ligger inom ramen för vårt uppdrag att bedöma om dessa resurstillskott kan anses tillräckliga givet de nya arbetsuppgifterna. Vi vill dock trycka på att det är angeläget för såväl systemstabiliteten som konsumentskyddet att har ett resursläge som både säkerställer en god kvalitet och ger förutsättningar för ett långsiktigt, planerat arbete. Det är också av stor betydelse att snabbt kan tillföras extra resurser i krislägen. Att inte är tillräckligt oberoende av den politiska sfären har hävdats i den ovan refererade IMF- granskningen. IMF lyfte förutom resursläget även fram andra faktorer som påverkar oberoende, såsom att regeringen ger myndigheten uppdrag i regleringsbreven och på så sätt styr vad myndigheten måste fokusera på. När det gäller oberoende ligger det inte i kommitténs uppdrag att föreslå förändringar, men noterar att oberoendefrågan kan delas upp i två delfrågor, nämligen dels om inspektionen i lämplig omfattning är fri att göra egna bedömningar angående tillsynens inriktning och har resurser att kunna göra detta på ett välunderbyggt sätt, dels om den är oberoende i hanteringen av enskilda ärenden. Vad gäller den sistnämnda frågan konstaterar 14 Se exempelvis Framtida finansiell tillsyn, SOU 2003:22. uppdrag, befogenheter och verksamhet kommittén att den svenska förvaltningsmodellen när det gäller relationen mellan regeringen och myndigheter innebär en självständighet för myndigheterna vid avgörandet av enskilda ärenden som få om ens några andra länder når upp till. Vad gäller den förstnämnda aspekten vill kommittén framhålla vikten av att myndigheten ges resurser som är tillräckliga för en kvalitativt god tillsyn, och att resurstilldelningen sker på ett sätt som skapar förutsättningar för en långsiktig planering av tillsynsinsatserna. Diskussionen kring har också gällt mängden av olika tillsynsuppgifter – varav långtifrån alla relaterar till finansiell stabilitet - som åvilar . Att ha många uppgifter på många områden kan å ena sidan ge bredd i kompetens och perspektiv, å andra sidan innebära ett splittrat fokus för organisationen och en intern resurskonkurrens vars utfall från det ena året till det andra ibland kan komma att styras av mer tillfälliga faktorer, snarare än av en konsekvent strategi. Inte heller denna fråga ligger inom kommitténs uppdrag att analysera, men vi vill lyfta fram att det är viktigt för det finansiella systemets stabilitet, och därmed också för en väsentlig del av konsumentskyddet, att tillräckligt med resurser kan avsättas till tillsyn av de finansiella företag vars fallissemang, operativt eller finansiellt, kan ha stora negativa effekter på det finansiella systemets funktionsförmåga. Rapporter och utvärderingar av den typ som refererats har naturligen en tendens att fokusera på de brister och problem som finns. I sammanhanget finns därför också anledning att påpeka att exempelvis att IMF, som nämnts, påpekar att på ett bra sätt uppfyller de allra flesta krav som kan ställas på den finansiella tillsynen. Därtill påtalas både i dessa rapporter och i många andra sammanhang den tradition av samarbete och goda ömsesidiga kontakter mellan myndigheter och mellan myndigheter och andra aktörer som präglar den svenska samhällsmiljön. Detta är självklart en viktig tillgång och en nödvändig förutsättning för ett väl fungerande samarbete i stabilitetsfrågor mellan och andra myndigheter som berörs. Kommitténs bedömning: behöver inte ges ytterligare ingripandemöjligheter utöver de befintliga och de som bedöms tillkomma genom regelutvecklingsarbetet inom EU. uppdrag, befogenheter och verksamhet 7.8.1Nya EU-regler vidgar ingripandemöjligheterna ska ingripa med åtgärder mot ett finansiellt företag som bryter mot de regler som gäller för detta företag. Således gäller t.ex. att om en bank har åsidosatt sina skyldigheter enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, andra författningar som reglerar bankens verksamhet, bolagsordning, stadgar eller reglemente eller interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar verksamheten, ska ingripa. ingripanden är reglerade i lag. Utgångspunkten är att alltid ska ingripa om ett företag under dess tillsyn har gjort sig skyldig till en överträdelse. Inspektionen får dock, som framgått, avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om institutet gör rättelse, eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder som bedöms tillräckliga. Ingripandet kan innebära att förelägger institutet att begränsa rörelsen i något avseende, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med problemen. kan också förbjuda ett kreditinstitut att verkställa ett beslut eller meddela anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig ska institutets tillstånd återkallas eller, om det bedöms tillräckligt, varning meddelas. Om någon som ingår i ett institutets styrelse eller som är VD inte uppfyller de krav på vandel m.m. som ställs, ska också återkalla tillståndet, alternativt byta ut personen i fråga mot en av inspektionen förordnad person. Motsvarande krav ställs även på större ägare, som kan åläggas avyttra innehav. Förutom i de fall som har nämnts ska i några ytterligare fall återkalla tillståndet. Ett sådant fall är om ett kreditinstitut försatts i konkurs eller om beslut fattats om tvångslikvidation. Nya ingripandemöjligheter inom ramen för CRD IV Kommissionen har inom ramen för det nya kapitaltäcknings- regelverket (CRD IV), föreslagit nya sanktionsbestämmelser för kreditinstitut och värdepappersföretag.15 Förhandlingar pågår om 15 KOM(2011) 452 slutlig och KOM(2011) 453 slutlig. uppdrag, befogenheter och verksamhet Genom det nya direktivet ska medlems- staterna införa vissa gemensamma regler på sanktionsområdet. Direktivförslaget innehåller också bestämmelser som syftar till att uppmuntra personer att rapportera regelöverträdelser till tillsyns- myndigheterna. Vid sidan av möjligheten att använda administrativa sanktioner och att återkalla ett tillstånd, ska tillsynsmyndigheterna ha befogenheter att kräva att ett företag i ett tidigt skede vidtar nödvändiga åtgärder om det inte uppfyller kraven i direktivet eller kapitaltäckningsförordningen. Den bestämmelsen fanns redan tidigare, men en nyhet är att företaget ska åläggas att tidigt vidta åtgärder om det är sannolikt att det kommer att bryta mot kraven. I sådana fall kan tillsynsmyndigheterna ställa särskilda krav på kapital, förändringar av styrformer, verksamhetsinriktning, begränsa rätten till rörliga ersättningar m.m. Det är delvis samma befogenheter som finns i kreditinstitutsdirektivet, men några befogenheter är nya. En nyhet är att det ställs ett uttryckligt krav att instituten har riktlinjer och förfaranden för att identifiera, hantera och övervaka risken för att en allt för hög skuldsättningsgrad uppstår. Enligt det befintliga ska tillsynsmyndigheterna åtminstone utvärdera de risker som instituten är eller kan komma att bli exponerade för. På grundval av den bedömningen ska myndigheterna ta ställning till bl.a. om institutets kapitalbas är tillräckligt stor i förhållande till dess risker. Dessa regler finns även i CRD IV, men i det regelverket har vissa tillägg gjorts. Exempelvis ska tillsynsmyndigheterna i samband med den årliga utvärderingen inte bara utvärdera de institutspecifika riskerna utan också den risk som ett institut utgör för det finansiella systemet. Om tillsyns- myndigheterna vid sin granskning konstaterar att institut med liknande riskprofil är eller kan vara exponerade för liknande risker får myndigheterna behandla instituten på liknande sätt vid bedömningen av kapital- och likviditetsbehovet. Med andra ord införs här på europeisk nivå ett inslag av makrotillsynsmetodik, i meningen att man öppnar möjlighet att vidta åtgärder som direkt syftar till att påverka sektorn eller marknaden som helhet. Ytterligare en nyhet är att tillsynsmyndigheterna regelbundet ska se till att de interna modeller som företagen använder för att beräkna kapitalkraven för kreditrisker etc. håller måttet. Om inte, får kapitalkravet höjas. uppdrag, befogenheter och verksamhet I den tillsynsrapport som publicerade , pekar myndigheten på att nivån på straffavgifter bör ses över så att avgifterna blir kännbara för alla företag. är högsta möjliga straffavgift , vilket inte är särskilt avskräckande för de allra största företagen med en balans- omslutning på . För att straffavgifterna ska ha preventiv inverkan anser att den övre gränsen för avgiften behöver höjas så att ett ingripande mot en storbank blir lika kännbart som ett ingripande mot ett mindre värdepappers- eller fondbolag. har därför i en särskild skrivelse till regeringen påtalat behovet av ändring. Där föreslås att den högsta möjliga straffavgiften höjs till . Denna fråga bereds i inom ramen för arbetet med CRD IV.17