sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Lands- bygdsstöden, pelare 2, är riktade stöd till bland annat miljöåtgärder, djurvälfärd, regioner med sämre jordbruksförutsättningar och investeringar i lantbruk och andra landsbygdsföretag. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser är den helt dominerande delen av jordbrukspolitiken och är i EU:s jordbruksbudget större än landsbygdsstöden. Medan gårdsstödet är fast reglerat på EU-nivå, med relativt begränsade möjligheter för medlemsländerna att anpassa villkoren, styrs landsbygdsstöden av nationellt beslutade landsbygdsprogram som utformas mycket fritt utifrån ett flexibelt . Skillnaden avspeglas också i finansieringen. Gårdsstödet betalas till från EU-budgeten, landsbygdsstöden har nationell medfinansiering, i fall . har i jäm- förelse med andra EU-länder en stor andel landsbygdsstöd och relativt låga gårdsstöd. Det totala gårdsstödet är cirka 7 miljarder och landsbygdsstöden /år (inklusive den svenska medfinansieringen). Gårdsstödet går historiskt tillbaka på EU:s tidigare system av produktionsstöd, som först byggde på prisregleringar, senare även på direktstöd till olika produktionsgrenar, t.ex spannmål, mjölk och nötkött. är stödet dock helt frikopplat från den individuella gårdens aktuella produktion, men istället kopplat till regional skördenivå och till historiska produktionsdata. I utgår merparten av gårdsstödet i form av regionala grundbelopp som varierar mellan cirka 1 100 och /ha (mer ju högre den regionala skördenivån är). Många lantbrukare har också tilläggs- belopp som kan uppgå till /ha och baseras på tidigare produktion av bland annat mjölk, nötkött och sockerbetor. För att få gårdsstöd krävs inte att marken brukas, bara att den behålls i brukbart skick (inte växer igen) och att stödmottagaren inte bryter mot relevant nationell lagstiftning (de s.k. tvärvillkoren). Ett mindre regionalt differentierat gårdsstöd skulle kunna minska ned- läggningen av norrländska mjölkgårdar. En åtgärd i denna riktning har tagits av , som beslutat att fördela hela tilläggs- beloppet ur den nationella reserven för stödrätter till mjölkpro- ducenter i norra . Gårdsstödet innehåller alltså inga produktionsincitament, men inte heller några direkta miljöincitament. Indirekt kan det trots detta ha positiva miljöeffekter i den mån det samverkar med miljöersättningarna för att upprätthålla hävden av betesmark eller av nedläggningshotad i skogsbygder. Denna effekt är dock begränsad och delvis slumpmässig, eftersom grundbeloppen genomgående är låga för dessa marker och tilläggsbeloppen inte har någon koppling till aktuell produktionsinriktning eller miljönytta. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Landsbygdsstöden är tvärtom mycket tydligt målinriktade, med direkta incitament för t.ex. miljönytta, regional utjämning och ekonomisk utveckling på landsbygden. har i bred politisk enighet valt att använda en mycket stor del av landsbygds- programmet, , till miljöersättningar. Flera av dessa har hög relevans för ekosystemtjänster, t.ex. ersättningarna till naturbetesmarker, ekologisk produktion och minskade växt- näringsförluster. Till skillnad från gårdsstödet kan landsbygds- programmet också lätt justeras och kompletteras för att öka incitamenten till produktion eller skydd av ekosystemtjänster. Generellt har både effekten av landsbygdsprogrammet och kost- nadseffektiviteten ifrågasatts, men även kritiker menar att miljö- ersättningar i princip är att föredra, speciellt riktade insatser, jäm- fört med stöd som främst fungerar som inkomststöd eller slår ut annan liknande verksamhet och därmed inte ger någon nettoeffekt. menar att Landsbygdsprogrammets mer riktade stöd varit mer effektiva för miljöstyrning än det generella gårdsstödet och att pelare 2 därför på bör stärkas på bekostnad av pelare 1. genomförs en ny jordbrukspolitisk reform i EU. Den innebär bland annat att landsbygdsstöden, som fått ett gradvis ökat budgetutrymme, nu istället krymper. Dessutom kommer tilldelning från lands- bygdsstödsbudgeten att minska mer än genomsnittet. Minskningen kan dock motverkas genom att på nationell nivå flytta budgetmedel från pelare 1 till pelare 2. Enligt reformöverenskommelsen kan av tilldelad budget flyttas, och sannolikt kan detta ske helt utan ytterligare nationell medfinansiering, dvs. utan konsekvenser för den svenska statsbudgeten. I gårdsstödet införs en miljöersättningsliknande komponent, den så kallade förgröningen, som innebär att av gårdsstödet villkoras med vissa grundläggande miljökrav utöver den lagstiftade tvärvillkorsnivån. De nya villkoren gäller bevarande av permanent betesmark, diversifiering av grödor och krav på ekologiska fokusområden på där intensiteten i odlingen på olika sätt begränsas. Detaljutformningen av förgröningsvill- koren är ännu inte klar, men utredningen bedömer att de kommer att ha begränsad effekt för det svenska jordbruket och att regel- verket för gårdsstödet blir trubbigt och oflexibelt i jämförelse med miljöersättningarna inom landsbygdsprogrammet. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Utredningen förordar därför att väljer att fortsätta den framsynta politik som lagt stor tyngdpunkt på lands- bygdsstöden och i synnerhet på miljöersättningarna. En minskning har medfört osäkerhet kring framtida finansiering av miljöer- sättningarna. Sådan osäkerhet bör undvikas eftersom den riskerar att påverka lantbrukarnas och skogsägarnas beslut om långsiktiga naturvårdssatsningar. Vi delar syn att miljö- ersättningar i princip är bättre än inkomststöd samt Naturvårds- verkets syn att pelare 2 bör fortsätta växa. Detta kräver att utnyttjar den flexibilitet som EU ger alternativet att nationellt föra över nödvändiga en viss andel av medel från pelare 1. 3.4Ekologisk kompensation i vardagslandskapet Exploatering och ingrepp i mark- och vattenområden som orsakar degradering (minskning) av ekosystemtjänster kom- penseras normalt inte genom en motsvarande restaurering eller nyskapande av samma slags värden eller tjänster. Ekologisk kompensation har potential att vara ett effektivt verktyg för att tillämpa förorenaren betalar-principen genom att den förlust av ekosystemtjänster som verksamhetsutö- varen orsakar kompenseras av verksamhetsutövaren själv i direkt samband med exploateringen. 10.Regeringen bör 2014 tillsätta en särskild utredare för att analysera förutsättningar för och konsekvenser av en ökad och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation i vardagslandskapet, dvs. utanför skyddade områden. Om utredningen bedömer att ekologisk kompensation är ett effektivt instrument kan den i ett andra steg utarbeta förslag till nationella riktlinjer och mekanismer för genomförande. Relaterad lagstiftning bör också ses över. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Ekologisk kompensation i vardagslandskapet bör utredas I avsnitt 3.3 konstaterade vi att förorenaren betalar-principen inte tillämpas på degradering av biologisk mångfald och ekosystem- tjänster i samma utsträckning som för många andra miljöskador. Lagrum för kompensation vid intrång är väl utvecklade för skyddade områden (se bilaga 2), men inte utanför dessa områden, dvs. miljökvalitetsmål skiljer inte mellan skyddade och oskyddade områden, utan syftar till att den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart, samt att ekosystemens förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster ska vara säkrad (generationsmålet). Inom EU sker arbete med att utöka kompensation, i syfte att motverka nettoförlust av biologisk mångfald (se bilaga 2). Därför anser vi att det är motiverat att göra en översyn av befintliga lagrum för ekologisk kompensation även i det så kallade vardagslandskapet. Med ekologisk kompensation menas att den som kommer att skada naturmiljöer som utgör allmänna resurser, såsom arter, naturtyper, ekosystemfunktioner och upplevelsevärden, ska gott- göra detta genom att tillföra nya värden med ambitionen att det inte ska kvarstå någon nettoförlust. Ekologisk kompensation tillämpas först när all rimlig hänsyn inom det exploaterade området vidtagits. Kompensation i vardaglandskapet är ovanligt på grund av juridiska oklarheter och när det sker är det vanligtvis med stöd av artskyddsförordningen (2007:845).53 För ekosystemtjänster torde 16 kap. 9 § vara betydligt mer relevant eftersom frid- lysta arter helt enkelt har en alltför liten utbredning för att kunna producera lejonparten av alla de ekosystemtjänster som bidrar till mänskligt välbefinnande. Att utöka användningen av ekologisk kompensation i enlighet med övervägandena nedan kräver en mer utförlig juridisk analys och konsekvensbedömning. Vi bedömer att det är mycket angeläget att pröva detta vidare, för att åstadkomma en mer effektiv markanvändning, baserad på förorenaren betalar-principen, och motverka den pågående förlusten av biologisk mångfald och ekosystemtjänster som följer av markexploatering. En särskild utredare bör analysera förutsättningar för och konsekvenser av en ökad och mer konsekvent tillämpning av eko- logisk kompensation i vardagslandskapet, dvs. 53 , pers. medd. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Om utredningen bedömer att ekologisk kompensation är ett effektivt instrument kan den i ett andra steg utarbeta förslag till nationella riktlinjer och mekanismer för genomförande. Relaterad lagstiftning bör också ses över. Något som särskilt bör utredas är hur prövningen av tillstånd och dispenser ska ske så att den inte påverkas av möjligheten till kompensation. Enligt internationella riktlinjer ska ekologisk kom- pensation tillämpas först när all rimlig hänsyn vidtagits enligt den så kallade mitigation hierarchy: i första hand ska skador av mark- exploatering undvikas genom god planering, i andra hand ska hänsyn tas (inom det exploaterade området) för att minimera skadan av exploatering och i tredje hand ska den exploaterade marken restaureras efteråt. Den skada som återstår ska kompenseras på närliggande områden, helst med sådan säkerhetsmarginal att eventuella osäkerheter om kompensationsgraden överbryggas och så att ingen nettoförlust av biologiska värden och ekosystem- tjänster sker.54 Inom vardagslandskapet är målet Ingen netto- förlust av viktiga ekosystemtjänster minst lika viktigt som målet Ingen nettoförlust av biologisk mångfald (se bilaga 2). En väg- ledning för instrumentet ekologisk kompensation bör utgå från begreppen additionalitet och långsiktighet. Inrättandet av habitatbanker bör utredas av flera skäl: i) för att främja utbudet av kompensationsmark och därmed påskynda till- ståndsprocessen i de fall ekologisk kompensation krävs, ii) för att skapa incitament för privata markägare att restaurera/nyskapa ekosystemtjänster, samt iii) för att minimera transaktions- kostnaderna för inblandade myndigheter. Det finns olika anledningar till att ekologisk kompensation inte har tillämpats i större utsträckning trots befintligt regelverk. Dels kan det vara en komplex fråga att fastställa vilka åtgärder som är tillräckliga för en långsiktig kompensation av biologiska värden och ekosystemtjänster. Dels riskerar tillämpningen av regelverket att göra kompensation antingen alltför dyrt och besvärligt för exploatören (den som vill göra ingreppet) eller till ett argument för att tillåta exploatering av ett område som annars inte hade fått tillstånd. Låt oss kortfattat reda ut dessa två motsatta risker. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Att tvinga exploatören att utföra eller bekosta kompensation är i grunden en tillämpning av förorenaren betalar-principen (se bilaga 2). Tillståndspliktig verksamhet skulle därmed fördyras. Fallet Botnia-banan vid (bilaga 2, box 6)har haft en avskräck- ande effekt trots att det var ett unikt fall.55 En större tillämpning av 16 kap. 9 § kommer antagligen att ge större förut- sägbarhet vad gäller kostnader för exploatören men också styra exploateringarna till sådana lokaliseringar där ekosystemvärdena, och därmed kraven på kompensation, är lägre. Den andra, motsatta, risken är att kravet på kompensation kommer att innebära att fler exploateringar än tidigare ges tillstånd. Detta skulle kunna innebära att en avvägning, t.ex. mot riks- intressen och andra bevarandevärden, inte görs eftersom exploa- tören har en plan för att restaurera/skapa motsvarande värden på annat ställe. domslut visar att denna risk är överhängande.56 Denna risk bör hanteras genom att frågan om tillstånd inte blandas ihop med frågan om kompensation: i ett första steg sker ställ- ningstagandet om lokaliseringen är lämplig, d.v.s. avvägningen mellan olika intressen. Endast om exploateringen väger tyngst prövas frågan om kompensation. Undantag från detta förfarande i två steg bör kunna ges för små ingrepp som rör av människan skapade naturmiljöer såsom områden skyddade med stöd av det generella biotopskyddet för odlingslandskapet eller nyanlagda biotoper.57 Vi föreslår att myndigheten/domstolen i ett första steg gör de avvägningar mot riksintressen och andra naturvärden som enligt lag ska göras inom området för exploatering. Om bedöm- ningen är att tillstånd/dispens ska medges prövas därefter om tillståndet ska förenas med krav på ekologisk kompensation utan- för området enligt artskyddsförordningen eller 16 kap. 9 § miljö- balken. I så fall ska exploatören åläggas att bilägga en plan för ekologisk kompensation, utanför det exploaterade området, i sin 55Anders Enetjärn, pers. medd. 56Två möjliga exempel på detta finns i domar av Mark- och : 1. Angående kalkstenstäkten i Bunge innehåller domstolens motiv för att ge tillåtlighet bl.a. följande: Genom de åtagande som Nordkalk gjort bl.a. avsättning av ett annat (fetstil tillagd) markområde åt naturvården och för bevarandet av gaffelfibblan kommer naturvårds- intressena i viss utsträckning kompenseras för den förlust av naturvärden som täkten orsakar. (MÖD dom 2009 M 305/09). Angående tillstånd till en täkt i en skyddsvärd fäladsmark inom ett område av riksintresse för naturvården i , konstaterar domstolen att bolaget åtar sig att kompensera genom att bevara och restaurera andra (fetstil tillagd) närliggande områden så att denna typ av mark skulle öka. Brytning ansågs därmed inte påtagligt skada riksintresset för naturvården, någon avvägning mot riksintresset behövdes därmed inte och således gav MÖD tillstånd till täkten (MÖD dom 2006:49). 57Förslag i denna riktning har lämnats av (2013). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Av fördelningsskäl bör kompensationsmarken ligga så nära som möjligt (se nedan). Denna plan påverkar således inte själva beslutet om tillstånd/dispens, även om sådan plan redan bifogats den ursprungliga ansökan. Även om tillståndsfrågan och kompensationsfrågan således ska hållas åtskilda i prövningen är det lämpligt och tidseffektivt att frågan om möjlig kompensation lyfts av exploatören/verksamhetsutövaren redan i samband med det första samrådet med berörd myndighet. En myndighet som avslår en ansökan om exploatering menar rimligtvis att projektets samhällsnytta är negativ när vi inkluderar miljöeffekterna, vare sig dessa beaktas monetärt eller på andra sätt. Denna bedömning kan principiellt inte förändras av att exploatören finansierar ett projekt för ekologisk restaurering någon annanstans: en lönsam kompensation kan inte rättfärdiga en olönsam exploa- tering. Samhällsekonomisk analys betyder i detta sammanhang en bred bedömning i monetära och icke-monetära termer där bety- dande allmänna intressen ofta finns i bägge vågskålarna. Före- komsten av fridlysta arter, skyddade områden och riksintressen innebär ju sällan någon garanti mot exploatering. Krav på ekologisk kompensation innebär att man internaliserar miljöeffekten av den exploatering som anses ofrånkomlig (dvs. som bedöms som samhällsekonomiskt lönsam och därmed ges till- stånd/dispens). Detta medför att exploateringen blir mindre lönsam för exploatören vilket rimligtvis bör leda till att färre till- stånd/dispenser för exploatering ges eller att exploateringarna sker på platser med lägre ekosystemvärden och därmed lägre krav på kompensation. Vid sidan av dessa effektivitetsfrågor finns en fördelnings- problematik som främst handlar om vilka som drabbas av exploa- teringen och vilka som får nytta av kompensationen.58 Om den ekosystemtjänst som degraderas genom exploateringen har stort lokalt värde (t.ex. vardagsrekreation eller pollinering) är det av stor vikt att kompensationen sker i samma landskap som exploateringen. För att utgöra en verklig kompensation behöver två faktorer säker- ställas: additionalitet samt långsiktighet. Additionalitet innebär att de åtgärder som avses utföras inom kompensationen inte annars 58 (2013). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser hade utförts, eller att den mark som används som kompensation inte annars hade skyddats långsiktigt. Detta betyder att arealer som ingår i produktionslandskapet (produktionsskog, jordbruksmark) är lämpliga att användas för kompensationsåtgärder. Om kompen- sation sker genom att frivilligt skyddad mark, t.ex. NO- eller NS- skogar59 som redan har ett stort biologiskt värde, ges lagligt skydd så har inte kravet på additionalitet uppfyllts såvida inte (ytterligare) åtgärder vidtas på den frivilligt skyddade marken som nyskapar/ restaurerar de ekosystemtjänster som gått förlorade i och med markexploateringen. Visst är det bra om kompensationsmarken ges juridiskt skydd för att säkerställa långsiktighet, men detta ska i så fall ske utöver kravet på ekologisk restaurering/skapande av nya livsmiljöer. Om det finns två områden A och B som producerar vissa viktiga ekosystemtjänster och A exploateras så räcker det alltså inte med att bara skydda B från framtida exploatering. Långsiktighet innebär att åtagandet om kompensation ställs i relation till hur exploateringen beräknas pågå (drifttid plus tid för efterbehandling tills de biologiska värdena har återställts). För en täkt kan det röra sig om åtskilliga decennier medan tätortsexpansion är för all överskådlig framtid. Om område A exploateras och kompenseras med område B, som också exploateras och ersätts med område C som går samma öde till mötes uppnås inte målet med ekologisk kompen- sation. Lagligt skyddade områden, enligt 7 kap. , är självfallet det bästa sättet att säkerställa långsiktighet och vi anser att detta inte bör uteslutas i de fall områden med fridlysta arter exploateras, dvs. när kompensation sker med stöd av artskydds- förordningen. Vår bedömning är dock att det i vardagslandskapet generellt räcker med att planen för kompensation säkerställs i en långsiktig skötselplan, skogsbruksplan eller naturvårdsavtal och att det därmed finns ett långsiktigt åtagande knutet till exploatören. Ekologisk kompensation kan utformas på flera olika sätt. Det är valet av måttenhet för att beskriva konsekvenserna av exploa- teringen och därmed målen med kompensationen som blir avgörande för hur kompensationen utformas. Följande exempel är möjliga typer av åtgärder. ska det vara möjligt att i ett kompensationsprojekt utföra en mix av dessa typer av åtgärder: 59 NO = Naturvård Orörd; NS = Naturvård Skötsel. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Skötsel: åtgärder i form av naturvårdsskötsel för att förbättra naturvärden i ett område som har vissa eller betydande naturvärden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. lövskogsskötsel om syftet är att stärka förutsättningarna för löv), Restaurering: åtgärder i form av omfattande restaurering för att avsevärt förbättra naturvärden i ett område som har små natur- värden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. röjning/gallring och återupptagen hävd i igenväxande betesmarker eller restaurering av vattendrag genom borttagning av vandringshinder), samt Nyskapande: åtgärder i form av nyskapande av natur i ett område som i stort sett saknar naturvärden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. nyanläggning av våtmark för fåglar och insekter i intensivt brukat jordbrukslandskap) De tre punkterna ovan kan ses som vägledning till hur ekologisk kompensation kan gå till. Den viktigaste frågan är dock vilka värden i vardagslandskapet som ska kompenseras? (16 kap. 9 §) anger att kompensation kan komma i fråga för intrång i allmänna intressen och nämner i sin vägledning naturvård och friluftsliv som exempel på allmänna intressen.60 Vid prövning av tillstånd/dispens bör de viktigaste biologiska värdena och ekosystem- tjänsterna dokumenteras: det är dessa som ska kompenseras. Som exempel på ekosystemtjänster kan nämnas pollinering och biologisk kontroll av skadedjur, som kan produceras av vanliga arter som lever i vanliga habitat som inte har lagligt skydd. Många jordbruksgrödor gynnas av insekter som utför gratistjänster i form av pollinering och/eller biologisk bekämpning. Om produktion av dessa grödor anses vara ett allmänintresse inom de fyra svenska slättlandskapen, så kan exploatering av naturområden som tjänar som habitat för dessa insekter motivera ekologisk kompensation. En tillräcklig kompensa- tion av sådan mark utgörs av en ekologisk restaurering av så många hektar som resulterar i att intrånget anses kompenserat fullt ut i förhåll- lande till de viktigaste av de biologiska värden och ekosystemtjänster som degraderades av exploateringen. Några av landets tillväxtkomm- uner har redan lagt fast strategier för kompensation av sådana vardags- nära värden för människor och biologisk mångfald. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser När ekologisk kompensation blir en naturlig del av processen vid olika exploateringar skapas förutsättningar för en marknad. Exploa- törer kommer att efterfråga kompensationsrättigheter och dessa kan tillhandahållas av dem som kan erbjuda mark och åtgärder för kompensation. Om markägare på förhand ges möjlighet att överföra kompensationsmark till en habitatbank, kan detta minska transaktionskostnaderna, bl.a. i form av tidsåtgången för att finna lämpliga kompensationsområden. Eftersom ingen myndighet har något register över markägare som är villiga att utföra eko- logisk restaurering kan det vara rationellt att främja utbudet av kompensationsmark genom habitatbanker. En habitatbank är en ägare eller förvaltare av mark som tillhandahåller mark för kompensation, utför nödvändiga initiala restaurerings- och eller nyskapande åtgärder liksom ansvarar för långsiktig skötsel av sådana marker. Restaureringen/skapandet och den naturvårdande skötsel som följer därefter (t.ex. årlig skötsel) måste dokumenteras på ett enhetligt och objektivt sätt i syfte att additionalitet ska kunna påvisas. En habitatbank ska ha ett god- kännande för sin verksamhet eller vara certifierad av ett oberoende organ. Principen att ekologisk kompensation bör ske i närområdet är kanske inte så viktigt om målet är att skydda fridlysta arter men ofta av mycket stor betydelse för ekosystemtjänster som polli- nering och rekreationsvärden. Habitatbanker bör därför finnas i varje län och lämpliga objekt i varje kommun. Habitatbanker utreds inom EU.61 I utgörs habitatbankerna i flera fall av stiftelser som bildats av respektive delstatsregering. Detta för såväl transparens som ett brett engagemang. I skulle skogsbolag, andra stora markägare liksom aktörer inom ekologisk restaurering kunna skapa egna habitatbanker. I samband med en exploatering där det är aktuellt med kompensation ska exploatören säkerställa att det finns möjlighet till kompensation för den exploatering som planeras. Här kommer en marknadsmässig överenskommelse med en habitatbank att vara en möjlig väg. Exploatören kan annars tillhandahålla ett eget utformat förslag som kompensation. roll är precis som att som prövande myndighet i samband med tillstånd eller dispens godkänna exploatörens förbindelse om en kompen- 61 Rayment (2013). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser sation som är fullgod, långsiktig och som uppnår additionalitet. Avtalet mellan exploatören och habitatbanken är helt marknads- mässigt och omfattar habitatbankens kostnader för mark, restau- rering och långsiktig skötsel.