sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet, Ett förstärkt skydd för säkerhet Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet Ett förstärkt skydd för säkerhet Betänkande av Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över vissa av brotten i 19 kap. . förordnades som särskild utredare . förordnades som experter i utredningen numera översten (tidigare ), numera lag- mannen , chefsåklagaren , kanslirådet , generalsekreteraren och chefsanalytikern . rådmannen (tidigare ) har varit sekreterare i utredningen fr.o.m. t.o.m. , då han entledigades från uppdraget och för- ordnades som expert i utredningen. anställdes rättssak- kunniga som sekreterare i utredningen. beslutades om tilläggsdirektiv till utredningen som innebar att utredningstiden förlängdes till . är ensam utredare och svarar ensam för innehållet i betänkandet. Experterna har deltagit i arbetet i sådan utsträckning att det trots detta är befogat att använda vi-form i betänkandet. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen. Skilda uppfattningar har dock förekommit i vissa frågor utan att detta har kommit till uttryck i något särskilt yttrande. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet, får härmed överlämna betänkandet Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet, Ett förstärkt skydd för säkerhet (SOU 2012:95). Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Bakgrunden till uppdraget............................................ 1.1.3 Särskilt om analysen av men-rekvisitet ....................... 1.1.4 Särskilt om dold underrättelseverksamhet som bedrivs med hemliga och konspirativa metoder ......... Hur arbetet har bedrivits ......................................................... Om underrättelseverksamhet och dess aktörer ..................... Allmänt om underrättelseverksamhet ......................... 2.1.3 Kort om utvecklingen från Organisation och aktörer ............................................. Underrättelsekällor och källkategorier ....................... Diplomatiska och konsulära befattningshavares ställning 3.1.2 1940 och ändringar i 8 kap. strafflagen ......... 3.1.3 En fullständig översyn av spionerilagstiftningen ........ 3.2.2 Spioneri och grovt spioneri .......................................... 3.2.3 Obehörig befattning med hemlig uppgift ................... 3.2.4 Vårdslöshet med hemlig uppgift .................................. Särskilt om tryck- och yttrandefriheten ............................... Yttrande- och informationsfrihet .............................. 3.3.2 Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga 3.3.3 Förutsättningarna för att TF och YGL ska vara Skyddet för företagshemligheter ........................................... 3.4.2 gällande bestämmelser om skydd för 3.4.3 Förslagen i betänkandet Förstärkt skydd för företagshemligheter (SOU 2008:63) ......................... Annan olaglig underrättelseverksamhet .................... 4.2.4 Röjande av uppgifter om statens hemliga 4.2.5 Vissa andra olovliga förfoganden över handlingar Röjande av statshemlighet .......................................... 4.3.4 Oaktsamt röjande av statshemlighet ......................... 4.3.6 Upprätthållande av landsförrädisk förbindelse......... 4.5.2 ...........................Bestämmelserna strafflag Några .................................................................andra länder 5.2.2 Något om tvångsmedelsanvändning vid 5.3Pågående översyn av lagen om skydd för 5.4 Överväganden och förslag ..................................................... 5.4.1 Spioneribestämmelsen syftar till att skydda rikets säkerhet mot angrepp av en främmande makt .......... Betydelsen av samhällsutvecklingen .......................... 5.4.5 Kravet på direkt uppsåt............................................... Den brottsliga gärningen ............................................ 5.4.7 Ingen begränsning till uppgifter rörande förhållanden av hemlig natur ...................................... Men-rekvisitet i spioneribestämmelsen ..................... Underlaget för men-bedömningen ............................ Följdändringar i tryckfrihetsförordningen ........................... En särskild straffbestämmelse för spioneri i samband med en internationell militär insats ............................ 6.2Ett internationellt samarbete för fred och säkerhet är 6.3Närmare om internationella freds- och Allmänt om internationella freds- och Exempel på aktuella internationella insatser ............. 6.4Det straffrättsliga skyddet för uppgifter som rör ett internationellt freds- och säkerhetssamarbete...................... Åtgärder som inte är av straffrättslig natur .......................... Behovet av ett utökat straffrättsligt skydd ........................... Särskilt om yttrande- och informationsfriheten .................. 6.7.1 Allmänt om yttrande- och informationsfriheten...... 6.7.2 Internationella förpliktelser ....................................... 6.7.3 Kriminaliseringens effekter för yttrande- och Grundläggande principer för kriminalisering ....................... 6.9En ny straffbestämmelse för spioneri i samband med en internationell militär insats (utlandsspioneri) ...................... Lagteknisk lösning och rubricering ........................... 6.9.4 Ingen begränsning till uppgifter rörande förhållanden av hemlig natur ..................................... En kriminalisering av förfaranden som sker utan direkt uppsåt eller av grov oaktsamhet ............................................ Straffansvar vid försök, förberedelse, stämpling och oaktsam medverkan till brott ................................................ Möjligheten att använda tvångsmedel vid Konsekvenser för yttrande- och informationsfriheten ....... 6.13.1Kriminaliseringen innebär en godtagbar begränsning av yttrande- och 6.13.2 En ändring bör ske av tryckfrihetsförordningen Dold underrättelseverksamhet med hemliga och Begreppet otillåten underrättelseverksamhet....................... Påtalade brister i den straffrättsliga regleringen................... Säkerhetspolisens, Försvarsmaktens och 7.4Innebörden av dold underrättelseverksamhet som sker med hemliga eller konspirativa metoder............................... 7.4.1 Vad innebär konspirativa metoder och 7.4.2 I vilket sammanhang förekommer konspirativa 7.4.3 Exempel på konspirativa åtgärder .............................. 7.6.1 Grundläggande principer för kriminalisering 7.6.2 Andra utgångspunkter för våra överväganden .......... 7.7Våra överväganden och slutsatser när det gäller behovet av en förändrad straffrättslig reglering.................................. 7.7.1 Den nuvarande straffrättsliga regleringen kan kritiseras för att vara bristfällig .................................. 7.7.2Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel och vissa andra hjälpmedel i samband med Andra möjliga åtgärder för att motverka otillåten Olika spaningsåtgärder för att upptäcka (och motverka) otillåten underrättelseverksamhet ........... 7.7.5Dold underrättelseverksamhet med hemliga eller konspirativa metoder förekommer i en omfattning som är betydande .................................... 7.7.6 Skyddsintresset väger tungt och talar för en 7.7.7 Andra intressen kan tala mot en utvidgning av det straffbara området................................................. 7.7.8 Vår slutsats: Det finns behov av en förändrad 7.8Hur kan och bör behovet av en förändrad straffrättslig 7.8.1 Allmänna utgångspunkter .......................................... 7.8.2 Det övergripande syftet med en förändring av den straffrättsliga regleringen..................................... 7.8.3 En effektiv och väl avgränsad strafflagstiftning ........ 7.8.4 Förändringen bör ske genom att ett nytt brott 7.9En ny straffbestämmelse om olovlig Lagteknisk lösning och brottets rubricering ............. Närmare om tillämpningsområdet............................. 7.9.3 Krav på direkt uppsåt ................................................. Brott begångna utomlands ......................................... 7.9.8 Kriminaliseringens effekter för grundläggande fri- och rättigheter ...................................................... Möjlighet till hemliga tvångsmedel ....................................... Andra förändringar i 19 kap. ................... Obehörig befattning med hemlig uppgift ............................ Överväganden och förslag.......................................... Vårdslöshet med hemlig uppgift ........................................... Det nuvarande tillämpningsområdet ......................... Överväganden och förslag.......................................... En kriminalisering av obehörigt innehav? 8.4.2 Det saknas skäl för en kriminalisering av obehörigt bevarande eller innehav av uppgift ........... Överväganden och förslag.......................................... Konsekvenser av förslagen......................................... 9.3Konsekvenser för brottsligheten och för det 9.4 Andra konsekvenser .............................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ Förslag till lag om ändring i ............................. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ........ Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ...... Förslag till ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott............................. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott ................ Bilaga 1–2 Kommittédirektiv ......................................................... a. anförd, anförda a. prop. och flera följande sidor Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Nytt juridiskt arkiv, avdelning II Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Utredningens uppgift har varit att analysera om den nuvarande lagstiftningen i 19 kap. är ändamålsenlig och ger ett till- räckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. I uppdraget har bl.a. ingått att analysera om men-rekvisitet i spioneri- bestämmelsen har en lämplig utformning, att ta ställning till om skyddet mot industriellt och politiskt spionage som bedrivs av främ- mande makt behöver förstärkas samt att klargöra om det finns behov av en förändring av den straffrättsliga regleringen beträffande främ- mande makts dolda underrättelseverksamhet som bedrivs med hem- liga och konspirativa metoder. Det har också ingått i vårt uppdrag att lämna fullständiga författningsförslag där lagstiftning bedöms motiverad. Säkerhetspolisen har, i samråd med , påtalat ett behov av ett stärkt skydd för staten när främmande makt bedriver obehörig underrättelseverksamhet mot . Behovet grundar sig bl.a. i en förändring av det säkerhetspolitiska läget i när- område och i att främmande makts underrättelseverksamhet delvis har ändrat inriktning från att framför allt ha avsett det militära området till att alltmer ta sikte på förhållanden som rör forskning och utveckling inom civila områden. En annan förändring av bety- delse är ökande samarbete med andra länder, vilket tar sig uttryck i att Försvarsmakten numera bedriver en stor del av sin verksamhet i s.k. utlandsmissioner. Även på andra sätt har samhället förändrats och blivit mer komplext. Sammantaget har nämnda förhållanden bidragit till att det finns skäl för en översyn av de straffbestämmelser i 19 kap. som syftar till att skydda rikets säkerhet mot främmande makts underrättelseverksamhet. Enligt spioneribestämmelsens nuvarande lydelse är en förutsättning för straffansvar att det s.k. men-rekvisitet är uppfyllt. Det innebär att tillämpningsområdet enbart omfattar uppgifter rörande ett för- hållande vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets säkerhet. Vi föreslår inga ingripande förändringar av spioneribestäm- melsen. Straffbestämmelsen har en ändamålsenlig utformning och ett väl avgränsat tillämpningsområde. Spioneribestämmelsen är avsedd att skydda rikets – – säkerhet. Med rikets säkerhet avses skyddet för statens oberoende och bestånd. Enligt vår bedöm- ning bör spioneribestämmelsens tillämpningsområde även i fram- tiden förbehållas sådana gärningar som typiskt sett kan innebära risk för en inte obetydlig negativ effekt för rikets säkerhet i nu angiven bemärkelse. Vilka förhållanden som är av betydelse för rikets säkerhet, vad som kan hota rikets säkerhet och vad som krävs för att avvärja hoten kan variera över tiden. Vad som omfattas av men-rekvisitet, och därmed av spioneribestämmelsens tillämp- ningsområde, måste därför avgöras med hänsyn till samhällsut- vecklingen och med beaktande av förhållandena för brottet. De förändringar som vi föreslår av spioneribestämmelsen är främst av språkligt slag och syftar till en modernare och tydligare lagstiftning. Vi föreslår till exempel att begreppet rikets säkerhet ersätts med säkerhet. Vidare föreslås att den nuvarande exemplifieringen av känsliga uppgifter utgår ur lagtexten liksom begreppet totalförsvaret. Dessa förändringar är avsedda att tydlig- göra att spioneribestämmelsen ska tillämpas generellt och att det saknar betydelse mot vilken sektor i samhället som underrättelse- verksamheten riktar sig, så länge men-rekvisitet är uppfyllt. I våra direktiv nämns särskilt frågan om men-rekvisitets til- lämplighet vid underrättelseverksamhet som riktar sig mot industriella eller politiska intressen. Även sådan underrättelseverksamhet kan omfattas av spioneribestämmelsen om uppgifterna avser för- hållanden som det kan skada säkerhet att främmande makt känner till. I andra fall kan det bli fråga om straffansvar för brott mot tystnadsplikt. Vi har inte funnit skäl att föreslå någon ändring av den straff- rättsliga regleringen i nu aktuella avseenden. Vi har härvid bl.a. beaktat de förslag till ändringar av lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter som har lämnats i betänkandet Förstärkt skydd för företagshemligheter (SOU 2008:63) och som för närva- rande bereds inom . Vi har också tagit hänsyn till det skydd för känsliga uppgifter som kan uppnås genom åtgärder av icke-straffrättslig natur samt till yttrande- och informationsfri- hetens särskilda betydelse inom det politiska området. Vi har även, i enlighet med vad som anges i direktiven, under- sökt om det finns anledning att förändra förutsättningarna för bedömningen av men-rekvisitet i spioneribestämmelsen. Inte heller i denna del har vi funnit skäl att lämna några förslag till förändr- ingar av den nuvarande ordningen. En ny straffbestämmelse om utlandsspioneri Samhällsutvecklingen har inneburit att i ökad utsträckning samarbetar med andra länder inom det säkerhets- och försvars- politiska området. Regeringen har i olika sammanhang framhållit att landets säkerhet inte enbart kan värnas vid vår gräns och att en ökad samverkan med andra länder innebär bättre förutsättningar att hantera utmaningar och hot innan de når vårt eget territorium. Det ligger i intresse att främja internationellt säkerhets- och försvarssamarbete eftersom det skapar förtroende mellan stater och lägger grunden för en gemensam säkerhet. Som ett led i utvecklingen sker en stor del av Försvars- maktens verksamhet utomlands och i samarbete med andra länder, bl.a. i form av deltagande i s.k. internationella militära insatser. Med en internationell militär insats avses, enligt lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser, verksamhet som Försvarsmakten bedriver i ett insatsområde utomlands i syfte att avvärja risk för väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt. Uppgifter om förhållanden rörande en internationell militär insats kan vara av känsligt slag och av stor betydelse för insatsen och för , även utan att men-rekvisitet i spioneribestämmel- sen är uppfyllt. Trots det faller spioneriliknande gärningar som riktar sig mot sådana förhållanden i princip utanför det straffbara Enligt vår bedömning innebär det en brist i den nuva- rande lagstiftningen. Vi föreslår därför att det införs en ny straffbestämmelse i 19 kap. som rubriceras utlandsspioneri och som straff- belägger spioneri avseende uppgifter rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för en internationell militär insats som deltar i. Med främmande sammanslutning avses en gruppe- ring som intar en maktposition och representerar ett motstående intresse – i regel genom att på något sätt vara berörd av den kon- flikt som utgör ett skäl för insatsens genomförande – men som inte omfattas av begreppet främmande makt. Om uppgifterna rör ett förhållande av sådan betydelse för Sveri- ges säkerhet att men-rekvisitet i spioneribestämmelsen är uppfyllt ska i stället den straffbestämmelsen tillämpas. För brottet ska gälla en straffskala som föreskriver fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst . Vid bedömningen av om ett brott är grovt ska särskilt beaktas om gärningen rörde förhållande av stor betydelse eller innebar fara för människors liv eller hälsa, eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne. För straffansvar för utlandsspioneri ska enligt våra förslag gälla ett krav på s.k. direkt uppsåt, d.v.s. straffbestämmelsen ska endast omfatta gärningar som direkt syftar till att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda. Vi föreslår emellertid att även motsva- rande gärningar som sker uppsåtligen men utan sådant syfte, eller som sker av grov oaktsamhet, ska vara straffbara om de avser upp- gift rörande något förhållande av hemlig natur. En kriminalisering av sådana gärningar föreslås ske genom ändringar i straffbestäm- melserna för obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslös- het med hemlig uppgift. En ny straffbestämmelse om olovlig underrättelseverksamhet mot Det förekommer i betydande omfattning att främmande makt bedriver otillåten underrättelseverksamhet i och att verk- samheten är förenad med hemliga eller konspirativa metoder som gör den särskilt svår att upptäcka och motverka. metoder avses åtgärder som vidtas för att hemlighålla och möjlig- göra en otillåten underrättelseverksamhet. Det innefattar åtgärder som vidtas under iakttagande av särskilda försiktighetsmått och med användande av svikliga medel. Straffbestämmelserna kan sägas utgöra en skyddszon som syftar till att förebygga skada på ett visst skyddsintresse. Allmänt gäller att ett skyddsintresse av stor vikt kan motivera en mer tilltagen skyddszon, alltså en mer omfattande kriminalisering. Den nu aktu- ella straffrättsliga regleringen avser att skydda säkerhet, vilket är av uppenbart stor betydelse. Främmande makts otillåtna underrättelseverksamhet som sker med konspirativa metoder utgör ett hot mot säkerhet. Enligt vår bedömning innebär den nuvarande straffrättsliga regle- ringen inte ett ändamålsenligt och tillräckligt skydd mot sådan underrättelseverksamhet. Dels medför verksamhetens former att det är svårt för de brottsbekämpande myndigheterna att skaffa tillräcklig bevisning mot en gärningsman, dels är det straffbara området alltför begränsat för att fånga upp vissa straffvärda förfa- randen som sker inför och i samband med ett spioneribrott. Sam- mantaget anser vi att det finns skäl för en utvidgning av det straff- bara området. Vi föreslår att det införs en ny straffbestämmelse i 19 kap. som syftar till att stärka skyddet för säkerhet. Förslaget är avsett att innebära en mer effektiv och träffsäker lag- stiftning samt ökade möjligheter att ingripa tidigare i en händelse- kedja för att förebygga skada. Det nya brottet rubriceras olovlig underrättelseverksamhet mot och ska omfatta verksamhet som sker hemligen eller med svikliga medel för anskaffande av sådana uppgifter som avses i spioneribestämmelsen. Bestämmelsen är utformad efter förebild från det nu gällande brottet olovlig underrättelseverksamhet i 19 kap. 10 § , som tar sikte dels på gärningar vilka kan medföra men för främmande makts säkerhet, dels gärningar som utgör verksamhet för anskaffande av uppgifter om annans personliga förhållande (s.k. flyktingspionage). För straffansvar ska, liksom vid spioneri, krävas att gärnings- mannen har s.k. direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda. Tillämpningen av straffbestämmelsen förutsätter inte att det kan bevisas exakt vilka uppgifter som gärningen syftat till att komma över eller ens att några uppgifter har anskaffats. Däremot krävs bevisning om att verksamheten varit inriktad mot att komma över uppgifter rörande sådana förhållanden som avses i spioneribestäm- Straffbestämmelsens utformning innebär att någon men- bedömning inte ska ske. Straffskalan föreslås vara fängelse i högst . Om brottet är grovt ska fängelse i lägst och högst kunna dömas ut. Även den som lämnar mer än tillfällig medverkan till brottet ska kunna drabbas av straffansvar. En ny form av vårdslöshet med hemlig uppgift Straffbestämmelsen för vårdslöshet med hemlig uppgift omfattar bl.a. gärningar som innebär att någon av grov oaktsamhet röjer en uppgift rörande ett förhållande som uppfyller men-rekvisitet i spioneribestämmelsen och som är av hemlig natur. Enligt praxis anses ett röjande vara för handen när en uppgift blivit tillgänglig för någon obehörig under sådana omständigheter att man måste räkna med att den obehörige kommer att ta del av den. Samhällsutvecklingen har fört med sig fler kommunikationssätt och mer tillgänglig information i olika former. Om en hemlig upp- gift t.ex. förmedlas oskyddat via internet kan den, beroende på den aktuella situationen, tämligen enkelt fångas upp av obehöriga (såväl statliga som icke-statliga aktörer) utan att det lämnar några spår efter sig. Enligt den nuvarande ordningen omfattas ett sådant fall sannolikt inte av det straffbara området. Det utgör enligt vår mening en brist i lagstiftningen och innebär att straffvärda förfa- randen kan ske utan risk för straffansvar. Vi föreslår därför att det för straffansvar för vårdslöshet med hemlig uppgift ska vara tillräckligt att uppgiften hanteras på ett sådant sätt att fara uppkommer för att någon obehörig kan ta del av den. Därigenom utsträcks det straffbara området till att även omfatta vårdslösa handlingar som typiskt sett är förenade med en överhängande risk för att uppgiften röjs för en obehörig person. kan i fredstid dömas till böter eller fängelse för vårdslöshet med hemlig uppgift. Den ovan nämnda samhälls- utvecklingen har enligt vår bedömning förändrat förutsättningarna för nu aktuell brottslighet och inneburit att straffbestämmelsen kan omfatta gärningar av mer allvarligt slag . En gärning kan avse en större mängd uppgifter av känsligare slag och innebära svårare konsekvenser för säkerhet. Enligt vår bedömning är den nuvarande straffskalan inte tillräckligt vid för att det alltid ska vara möjligt att döma ut ett straff som motsvarar brottets svår- Vi föreslår därför att straffmaximum höjs till . Vår avsikt är emellertid inte att åstadkomma en generell straffskärpning för brott av nu aktuellt slag. Olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt respektive mot person