sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Lagens bestämmelser om fastighet äger motsvarande tillämp- ning på tomträtt som inskrivits och på gruva. Om det är lämpligt, skall bestämmelserna tillämpas även på byggnad eller annan anlägg- ning som ej hör till fastighet och på naturreservat. När en kommun ska delta i en gemensamhetsanläggning ska i dessa avseenden lagens bestäm- melser om fastighet tillämpas på kommunen. Om en rättighet till mark eller annat utrymme, som har till- kommit genom ett beslut som har meddelats enligt denna lag eller motsvarande äldre bestämmelser, begränsas eller upphävs genom ett nytt beslut, ska den som har nytta av det senare beslutet betala ersättning till övriga delägare. I fråga om ersättning ska 5 kap. 10–12 §§ fastighetsbildningslagen (1970:988) tillämpas. Tillträde till den mark eller det utrymme som rättigheten har avsett sker som lantmäterimyndigheten bestämmer. Ersättningen ska betalas före till- trädet. I fråga om betalning av ersätt- ning och verkan av att ersättning inte betalas ska 32 och 32 a §§ samt 33 § första stycket 1 tillämpas. 1.Denna lag träder i kraft 2.Beträffande 40 a § ska skadan ha inträffat efter bestämmel- sernas ikraftträdande för att ersättning ska kunna utgå. lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning ska ha följande lydelse. Har vid en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) bestämts att en ägare eller en tidigare ägare av en fastighet ska betala ersättning till en annan sakägare och har fordran på ersätt- ning inte förfallit till betalning tidigare än före utmätning eller konkursansökan, ska med fordringen följa förmånsrätt enligt 6 § 1 förmånsrättslagen (1970:979). Samma förmånsrätt tillkommer fordran på ersättning i pengar enligt 5 kap. 31 § tredje stycket fastighetsbildningslagen för skog som inte kunnat tas ut inom föreskriven tid. Förmånsrätt enligt första stycket tillkommer även fordran på ersätt- ning enligt 40 a § anläggnings- lagen (1973:1149). Denna lag träder i kraft Regeringen har gett i uppdrag att se över reglerna om genomförande av detaljplan. Enligt direktiven är syftet att åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plan- genomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare som den skapar förbättrade förut- sättningar för planeringen och byggandet i . Bestäm- melserna – däribland bestämmelserna om gatukostnader och de s.k. exploatörsbestämmelserna – bör analyseras och redovisas utifrån ett helhetsperspektiv. Utredningen ska också belysa förutsätt- ningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal. I uppdraget ingår att föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. De förslag som lämnas ska vara rättssäkra och säkerställa medborgarinflytande. Förslagen ska också leda till ett system som är kostnadseffektivt som det stimulerar till en effektiv konkurrens inom bygg- och anläggnings- sektorn. En skälig och rättvis ekonomisk fördelning av kostnaderna för genomförandet ska uppnås mellan kommunen, fastighetsägare och andra intressenter. Enligt direktiven står det utredningen fritt att utöver vad som anges där lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytterligare förenklingar av genomförandeprocessen. Utredningen ska också analysera och redovisa hur regler om statsstöd och regler för offentlig upphandling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag. Utredningsdirektiven återfinns i bilaga 1. arbete har berört många intressen- ter och ambitionen har varit att återkommande genomföra gemen- samma möten med hela den krets av sakkunniga och experter som representerat berörda departement, myndigheter och organisa- tioner. Fem sådana möten har avhållits. Inom ramen för dessa möten har utredningen rådgjort i enlighet med direktiven med , Lantmäteriet, Statskontoret, och Konkur- rensverket samt Kommuner och Landsting. Utredningen har även fört en dialog med Fastighetsägarna , Byggindustrier och samt Kungl. Tekniska högskolan i . Utredningen har också under sitt arbete haft möten med (S 2011:10). Vid sidan av dessa möten har sakkunniga och experter med- verkat i ett nordiskt seminarium om finansiering av infrastruktur, till vilket utredningen bjöd in representanter för departement, kommuner och forskningsinstitutioner i , och . Syftet med seminariet var att redovisa och diskutera hur exploateringsavtal har lagreglerats och hur de tillämpas i de nordiska länderna. Utöver möten och seminarium med experter och sakkunniga har utredaren och sekretariatet träffat företrädare för kommuner, byggherrar och fastighetsägare för diskussioner om plan- genomförandefrågor och de problem som är förknippade med dessa frågor. Utredaren och sekretariatet har även medverkat vid konferenser och seminarier arrangerade av bl.a. . Detta betänkande är uppdelat kapitelvis i de fyra huvudfrågor som anges i utredningens direktiv: Helhetsperspektiv på detaljplaner (kapitel 2), Finansiering av gator och allmänna platser (kapitel 3), Exploatörsbestämmelserna (kapitel 4) och Exploateringsavtal (kapitel 5). I kapitel 6 redovisar vi förslagens konsekvenser och i kapitel 7 vissa genomförandefrågor. I kapitel 8 finns författnings- kommentarer. Kapitel 2 inleds med en genomgång av hur plangenomförandet sker och hur detta är rättsligt reglerat i PBL och annan relevant lagstiftning. Vi tar där särskilt upp frågor om huvud- mannaskap och tillgänglighet till allmänna platser och lämnar förslag om vissa förändringar av gällande bestämmelser. Kapitlet omfattar också en genomgång av roll i plan- och byggprocessen, där vi bedömer att det bör ske förändringar. Kapitel 3 inleds med en redogörelse för gällande bestämmelser för gatukostnadsuttag och vi lämnar sedan en redovisning för de överväganden och förslag som Plan- och byggutredning lade fram (1996:168). Vi tar också upp några undersökningar om gatukostnadsersättning och förslag från ett par organisationer om hur dessa ersättningar bör regleras. delen av kapitlet om- fattar våra överväganden och förslag om hur framtida bestämmelser för gatukostnadsuttag bör utformas. Kapitel 4 om exploatörsbestämmelserna redovisar inledningsvis den rättsliga regleringen i PBL och bestämmelsernas bakgrund och motiv. Vi redogör för den rapport som Lantmäteriet tagit fram gällande vissa problem vid tillämpning av äldre bestämmelser och hur dessa problem bör lösas. Vi redovisar också ett alternativt förslag som vi själva låtit ta fram innan vi föreslår att bestäm- melserna i PBL bör slopas och ersättas med gällande regler i annan lagstiftning. Vi behandlar även vissa detaljfrågor med anknytning till exploatörsbestämmelserna. I kapitel 5 beskrivs inledningsvis vad exploateringsavtal är, vad de normalt omfattar och de förändrade branschförutsättningar som föreligger när avtal ska tecknas. Vi beskriver gällande lagstöd för exploateringsavtal och en undersökning om hur avtalen tillämpas i praktiken. Vi redovisar ett tidigare förslag om vissa principer för avtal och redogör för hur motsvarigheten till exploa- teringsavtal har lagreglerats i andra länder. Vi lämnar i det här sammanhanget även en redogörelse för EU-rättsliga aspekter på sådana avtal innan vi slutligen redovisar våra överväganden och förslag om hur exploateringsavtalen bör lagregleras. 1.4Några reflexioner om utredningens uppdrag Enligt direktiven ska utredningen se över reglerna om genom- förande av detaljplan. I första hand handlar det om bestämmelserna i 6 och 14 kap. (PBL), men också om sam- banden med övrig fastighetsrättslig lagstiftning. Tydlighet, effekti- vitet och transparens är ledorden. I detta betänkande lämnar vi också en hel del förslag i den riktningen när det gäller t.ex. nya regler med ett taxebaserat system för uttag av gatukostnader, lagreglering av exploateringsavtal, förtydliganden av tillgänglighet till allmänna platser m.m. Även andra delar av plan- och byggnadslagstiftningen och den fastighetsrättsliga lagstiftningen har dock väl så stor betydelse för ett effektivt plangenomförande. En sådan fråga är plansystemets uppbyggnad och funktion. Den nuvarande konstruktionen bygger i mångt och mycket på föreställningen att det är kommunen som alltid utför såväl översiktlig som detaljerad planläggning. Det framgår redan av portalbestämmelsen i 1 kap. 2 § PBL: Det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt denna lag (det s.k. planmonopolet). Detta hindrar visserligen inte kommunen från att uppdra åt annan att utföra planarbetet. Men själva grundprincipen genomsyrar arbets- och förhållningssätt i kommunerna, som ibland kolliderar med det sätt som exempelvis detaljplaneringen i praktiken genomförs på . Det är t.ex. vanligt att fastighetsutvecklare och/eller exploatörer/byggherrar initierar och driver ett planarbete som kommunen sedan tar ställning till. Då passar inte regelsystemet och mellanhavandena mellan kommunen och den private aktören får i stället lösas i plankostnads- och exploateringsavtal efter långa och komplicerade förhandlingar. En ordning som lägger större tyngd vid den översiktliga och regionala plan- läggningen borde därför kanske prövas. Det är med dagens verklig- het sannolikt effektivare för bl.a. bostadsbyggandet att de viktiga politiska avgörandena sker på ett tidigare stadium i planerings- processen. På en mer detaljerad nivå skulle samhället i betydligt större utsträckning kunna förlita sig på att marknadens aktörer – med tydliga spelregler – kan anförtros genomförandet av de politiska besluten. Regelsystemet skulle då kunna anpassas och vidareutvecklas utifrån det arbetssätt som i praktiken tillämpas i många fall . Med ett förändrat synsätt på plansystemets uppbyggnad och ansvarsfördelning borde det också vara angeläget att medborgarnas och de boendes synpunkter kommer till uttryck och tas tillvara på ett tidigt stadium. Ju tidigare kunskaper ansvariga myndigheter har om dessa synpunkter, desto effektivare plangenomförande. Det blir då dessutom möjligt att analysera var gränsen för medborgar- inflytande och överklagande på olika nivåer bör dras. Är det t.ex. rimligt att det finns möjlighet att överklaga samma fråga både i samband med detaljplan och i samband med bygglov? Går det att med ökad vikt vid översiktlig planering undvara detaljplan? Eller omvänt, går det att vid mycket detaljrika detalj- planer undvara bygglovsprövningen? Och hur många instanser är det rimligt att kunna vända sig till när ett beslut ska överklagas. Vid de förändringar som skett har antalet över- klagningsinstanser ökat. Borde det inte vara tvärtom? Varför inte utnyttja den omvittnat höga kompetensen i plan- och byggfrågor hos länsstyrelserna till rådgivning och stöd till kommunerna och i stället slopa länsstyrelserna som överklagningsinstans? Nuvarande dubbla roller är lätta att ifrågasätta. Om den utveckling som skett kan bekräftas och att mer av detaljplaneringen anförtros åt marknadens aktörer, kanske också en hel del av de detaljerade processuella reglerna kring samråd, utställning etc. som omger förfarandet när en detaljplan ska utformas, kan slopas. Om det går att i lagtexten klargöra att medborgarnas och de boendes synpunkter ska beaktas så långt möjligt, kanske det räcker för att ersätta många av dagens detaljerade processuella regler. I stället kunde krävas att i detalj- planeärendet kunna visa på vilket sätt man har uppfyllt lagens krav på medborgarinflytande. Möjligen skulle en sådan bestämmelse stimulera nya och effektivare sätt att få till ett reellt medborgar- inflytande. En ökad konkurrens framhålls ofta som ett effektivt sätt att åstadkomma högre kvalitet och lägre kostnader i t.ex. boendet. Här kanske ökad användning av flexibla detaljplaner kan vara en väg att gå. Om byggherren i ökad utsträckning härigenom får ta ansvar för byggnadens och närmiljöns utformning, blir det konsumenten som avgör vilka boendemiljöer som är attraktiva. Detta hänger förstås också samman med ett ökat byggherreansvar för fel och brister i byggandet. När det gäller fördelning av exploateringskostnader bygger såväl dagens system som våra förslag på den urgamla principen att det är fastighetsägarna som ska stå för de lokala kostnaderna och kommun och stat för de s.k. generalplanekostnaderna, dvs. större genomfartsleder, tillfarter etc. Någon analys på ett övergripande plan har – vad vi kunnat finna – inte gjorts från t.ex. konkurrens- och effektivitetssynpunkt. Är t.ex. nuvarande fördelningssystem mest effektivt när det gäller fördelningen mellan skatt och avgift? En annan fråga är sambandet mellan planering och det fastig- hetsrättsliga genomförandet. Efter en lång detalj- planeprocess måste en ibland lika lång fastighetsbildningsprocess genomföras innan fastigheter kan bildas, finansiering ordnas etc. Sedan gällande fastighetsbildningslag trädde i kraft har relationen mellan planering och det fastighetsrättsliga genom- förandet i princip inte förändrats. kan vissa bestäm- melser i såväl fastighetsbildningslagen som anläggningslagen prövas i ett detaljplaneärende. Här borde en vidareutveckling vara möjlig för att i än högre grad integrera dessa tidsödande processer. Med denna exposé över frågor som ligger utanför våra utredningsdirektiv, men som också kan ha stor betydelse för ett tydligt, effektivt och transparent plangenomförande, ska vi i det följande presentera de analyser och förslag som ligger inom vår pusselbit av plangenomförandet. 2Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Med plangenomförande avses alla de åtgärder som vidtas för att markanvändningen enligt en antagen detaljplan ska bli verklighet. Åtgärderna kan vara av teknisk, ekonomisk, rättslig eller admi- nistrativ karaktär. I praktiken handlar det t.ex. om att bygga gator och anordningar för vatten och avlopp samt att genomföra fastig- hetsrättsliga åtgärder som fastighetsbildning, att inrätta gemen- samhetsanläggningar m.m. Av direktiven till utredningen framgår att sambanden mellan plan- och bygglagens (PBL) reglering av plangenomförandet i ett antal planeringssituationer och det fastighetsrättsliga plangenom- förandet inte är närmare reglerat i PBL. Det gäller bl.a. vissa situationer där kommunen inte är huvudman för allmänna platser. Exempelvis framgår det inte av PBL när, hur och vem som ska initiera att sådana detaljplaner genomförs. En annan fråga gäller tillgängligheten till sådana allmänna platser som kommunen inte är huvudman för och där det exempelvis med stöd av anläggningslagen (AL) har bildats en gemensamhetsanlägg- ning för att anlägga, driva och underhålla vägar och parker. Ska i sådana fall samma krav på tillgänglighet gälla som om kommunen hade varit huvudman för de allmänna platserna? Det är också oklart om det föreligger någon skillnad i allmänhetens möjlighet att nyttja en gemensamhetsanläggnings vägar, när dessa är belägna på allmän plats respektive på kvartersmark. Enligt direktiven kan det nu finnas anledning att överväga att i förenklande och förtydligande syfte samla de bestämmelser i 6 kap. och 14 kap. PBL som har ett direkt samband med plangenom- förandet. Det kan också finnas skäl att utifrån ett vidare perspektiv reglera sådana situationer som inte är författningsreglerade Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner samt att i PBL förstärka och förtydliga sambanden mellan lagens bestämmelser för plangenomförande och annan genomförande- lagstiftning. Utredaren ska därför utifrån ett helhetsperspektiv analysera de bestämmelser som reglerar plangenomförandet och föreslå de för- ändringar som är nödvändiga för att skapa en tydlig, effektiv och transparent genomförandeprocess, där sambandet mellan olika bestämmelser om plangenomförandet tydligt framgår. I detta ligger, utöver gatukostnads- och exploatörsbestämmelserna, i första hand att -redovisa förslag som på ett tydligt sätt i PBL klarlägger hur plangenomförandet bör ske i sådana situationer som är oreglerade, -klarlägga frågan om tillgänglighet till allmänna platser för vilka kommunen inte är huvudman och därvid överväga behovet av förändringar av reglerna om val av huvudmannaskap för all- männa platser och -i klarlägga och förtydliga sambanden dels mellan om plangenomförande i 6 kap. och bestämmelser om inlösen i 14 kap., dels det fastighetsrättsliga plangenomförandet enligt fastighetsbildningslagen (FBL), AL och ledningsrättslagen (LL). När mark ska exploateras är det markägaren och kommunen som är huvudaktörer i exploateringsprocessen. Kommunens roll är väsentlig, eftersom det är kommunen som genom planläggning avgör hur mark och vatten ska användas. Kommunen antar över- siktsplaner, som redovisar markanvändningen i grova drag men inte är bindande, och detaljplaner som ger byggrätter m.m. När planerna tas fram kontrollerar staten, genom , att riksintressen och mellankommunala intressen samt frågor om hälsa och säkerhet tas tillvara. Även kommuninvånarna har rätt till ett visst inflytande under planprocessen. För att genomföra en exploatering av en bebyggelse är inte kommunens planering i sig tillräcklig utan en mängd olika åtgärder behöver vidtas och samordnas. Ansvaret för dessa åtgärder regleras Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner ofta mellan kommunen och exploatören i ett s.k. exploaterings- avtal. När frågor om ansvar och kostnadsfördelning är lösta i detalj- planen och eventuellt med ett kompletterande avtal är det att söka bygglov. Ansökan görs till kommunen, som granskar hur ett förslag om ett konkret byggprojekt stämmer överens med detalj- planen och bestämmelserna i och därefter beslutar om bygg- lov. För att kunna bebygga marken behöver den delas upp mellan olika intressenter. Fastighetsbildningsprocessen sköts av lantmäteri- myndigheten, som ändrar fastighetsindelningen och bildar servitut och samfälligheter samt tillskapar ledningsrätter m.m.1 Begreppet plangenomförande finns inte uttryckligen definierat i PBL, men det kan sägas vara indirekt definierat genom de olika åtgärder och bestämmelser som återfinns i 6 kap. PBL under rubriken plangenomförande. Det handlar bl.a. om att lösa mark, ordna allmänna platser och fördela gatukostnader. Vissa bestäm- melser som har ett direkt samband med plangenomförandet finns även i 14 kap. men långt ifrån alla bestämmelser om åtgärder som måste vidtas till följd av en detaljplan, går att hitta i PBL. I det här avsnittet kommer vi att redovisa de olika lagar och bestämmelser som på ett eller annat sätt kan vara användbara när en detaljplan ska bli verklighet. Sedan kommer vi att belysa de eventu- ella svagheter som finns vad gäller samordningen och överskådlig- heten av regelverken och hur tydligheten och samordningen skulle kunna bli bättre. 2.2.1Plangenomförandet enligt 6 kap. PBL I 6 kap. PBL finns bestämmelser som reglerar plangenomförandet. Kapitlet inleds med en bestämmelse om att genomförandet av en detaljplan ska grundas på en planbeskrivning, vilken ska innehålla bl.a. uppgifter om planeringsförutsättningar och planens syfte. Planen får inte omfatta större område än vad som behövs och regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt ska tydligt framgå av planen. Avtal för Markexploatering. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner En viktig förutsättning för att en detaljplan ska kunna genom- föras är att det finns möjligheter till markåtkomst för den som ska vara huvudman för allmänna platser. Å andra sidan behöver det också finnas möjligheter till ekonomisk kompensation för den som ska avstå mark eller annat utrymme till dessa platser. Enligt 13 § har kommunen en ovillkorlig rätt att lösa in mark som ska bli allmän plats. Omvänt har kommunen en ovillkorlig skyldighet att lösa in allmän platsmark, om fastighetsägaren begär det. Det framgår av inlösenbestämmelserna i 14 kap. PBL. I 6 kap. 15 § har kommunen en automatisk rätt till inlösen av sådana fastigheter som vid genomförandetidens utgång inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. En förutsättning för detta är att det ska vara fråga om mark eller annat utrymme inom sådana planområden där kommunen är huvudman för gator och allmänna platser. Om någon har särskild rätt till mark eller annat utrymme som omfattas av kommunens rätt att lösa fastigheter, får kommunen enligt 16 § lösa även den rätten. I de fall kommunen använder sig av ovanstående lösenrättig- heter ska ersättningen, enligt 6 kap. 17 §, bestämmas enligt 4 kap. expropriationslagen (ExL). I 6 kap. 18–23 §§ behandlas ansvaret för att ordna och under- hålla allmänna platser. I 18 § återfinns en bestämmelse om att efter hand som bebyggelsen färdigställs enligt detaljplanen, ska kom- munen ordna de gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, så att platserna kan användas för deras avsedda ändamål. Av 20 § framgår att innan kommunen har hunnit ordna den gata som en fastighet ska ha utgång till eller den avloppsledning som en fastighet ska få vara ansluten till, får den som vill bygga på fastigheten dels själv ordna utfartsväg och avloppsanläggning och dels utan ersättning använda kommunens mark för utfartsvägen och avloppsanläggningen, om marken är avsedd för det ändamålet. 21 § stadgar att kommunen ska svara för underhållet av gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för. Av 23 § framgår att när det gäller underhåll av vägar och andra all- männa platser som kommunen inte är huvudman för finns bestäm- melser i AL. Kapitlet om plangenomförande av detaljplaner avslutas med en bestämmelse om att det som gäller i fråga om fastigheter enligt detta kapitel även ska tillämpas på samfälligheter. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Vad gäller antalet hänvisningar till lagar och bestämmelser utanför PBL har plangenomförandekapitlet fyra sådana. I 7 § andra stycket finns en hänvisning till FBL när det gäller vem som ska föra in uppgifter i fastighetsregistrets allmänna del. I 17 § stadgas att ersättning ska bestämmas enligt expropriationslagen (1972:719), ExL, och i 22 § hänvisas till väglagen (1971:948) i de fall staten är väghållare. Vidare har vi 23 § en hänvisning till AL när det handlar om underhåll av allmänna platser som kommunen inte huvudman för. Utöver ovanstående finns i 13 § andra stycket en hänvisning till 14 kap. PBL när det gäller bestämmelser om skyldighet för kom- munen att lösa mark eller annat utrymme. Vissa bestämmelser om att avstå mark utan ersättning, de s.k. exploatörsbestämmelserna I 6 kap. 3–12 §§ PBL finns det regler om att en fastighetsägare är skyldig att utan ersättning avstå mark till allmän plats under vissa förutsättningar. Dessa bestämmelser benämns ofta exploatörs- bestämmelser och beskrivs närmare i avsnitt 4 i detta betänkande. Vi ska därför här bara ge en kortfattad överblick över bestäm- melserna. En grundläggande förutsättning för att avstå eller upplåta utan ersättning är att marken eller utrymmet behövs för en ändamåls- enlig användning av området. 3 § är tillämplig när någon annan än kommunen ska vara huvudman för den allmänna platsen och 4 § avser situationen då kommunen ska vara huvudman. En annan förutsättning för markinlösen enligt dessa bestämmelser är att läns- styrelsen beslutat om att ägaren ska avstå mark innan detaljplanen antagits. får förordna om att ägaren ska avstå mark, endast om det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av att planen genomförs och med hänsyn till omständig- heterna i övrigt enligt 5 § andra stycket. Det ska göras en s.k. båtnadsprövning, vilket betyder att nyttan ska överstiga olägen- heterna. Med nytta avses i första hand den värdeökning som kan antas komma bli följden av att marken bebyggs. Med omständig- heterna i övrigt menas bl.a. att orättvisa inte får uppstå mellan olika fastighetsägare inom planområdet. Bestämmelserna riktar sig därför Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner