sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — Över det arbete som polisen bedriver när en förundersökning har inletts kan också en annan typ av granskning än tillsyn sägas utövas genom den löpande kontroll som åklagaren gör som förundersökningsledare. Detta beskrivs närmare i kapitel 15. 34FAP 490-1, RPSFS 2007:5. I sammanhanget kan noteras att de angivna föreskrifterna dock inte gäller för Säkerhetspolisens verksamhet. När det gäller källdrivning har Säkerhetspolisen ett eget regelverk. 35Allt gäller konventionen som svensk lag. 10.3.5Polisens verksamhet enligt 2 § fjärde punkten polislagen Vilken verksamhet bedriver polisen med utgångspunkt i 2 § fjärde punkten polislagen? Polisens serviceverksamhet i 2 § fjärde punkten polislagen är begränsad till sådana situationer då hjälp lämpligen kan ges av polisen. Det innebär att det inte ankommer på polisen att ge sådan hjälp som faller in under eller sjukvårdens ansvar. Polisen kan exempelvis behöva lämna rådgivning, transportera en skadad person till sjukhus eller låta någon i utsatt läge få övernatta på polisstationen. Den hjälpande verksamheten omfattar vidare hjälpåtgärder vid olyckshändelser, t.ex. inom trafiken, fjällräddningstjänsten och eftersökning i andra fall samt medverkan i åtgärder vid katastrofer eller liknande händelser. Tillsyn över polisens hjälpande verksamhet Polisens hjälpande verksamhet, som utgör en del av dess serviceverksamhet, gäller de situationer då det bedöms som lämpligt att hjälp lämnas av polisen. Sådan verksamhet är endast i mindre omfatning reglerad i lag eller genom bindande föreskrifter. Området för tillsyn av regelefterlevnad vad avser polisens hjälpande verksamhet är därför begränsat. För polisens verksamhet inriktad mot exempelvis brottsoffer och vittnesskydd finns det föreskrifter som tillsyn kan utövas över. Med utgångspunkt i 2 § fjärde punkten polislagen kan tillsyn också utövas över polisens insatser i samband med fjällräddning och eftersökning av försvunna personer i andra fall. Bestämmelserna inom detta område handlar bl.a. om polisens planering och beredskap inför en händelse, men också skyldigheter under själva insatsen. Inom ramen för polisens hjälpande verksamhet kan vidare tillsyn utövas över hur polisen hanterar sin skyldighet att ingripa mot fara som enskilda personer framkallar för sig själva. 10.3.6Polisens verksamhet enligt 2 § femte punkten polislagen Enligt 2 § femte punkten polislagen hör det till polisens uppgifter att utföra vissa särskilda arbetsuppgifter som framgår av andra bestämmelser i lagstiftningen. Polisen är t.ex. tillståndsmyndighet för bl.a. vapeninnehav, drivande av hotellrörelse, anordnande av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar samt för andra tillstånd enligt ordningslagen. Polisen utfärdar vidare pass och ger i många olika situationer handräckning åt andra myndigheter. Denna verksamhet är av mycket stor omfattning och antalet ärenden uppgår till ett par miljoner. Tillsyn över den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser Eftersom polisens arbetsuppgifter i detta avseende framgår av särskilda bestämmelser i lagstiftningen kan genom tillsyn kontrolleras om ärendehanteringen har uppfyllt de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Det kan till exempel gälla om den nya , när polisen är tillståndsmyndighet, meddelat ett antal tillstånd i enlighet med de krav som framgår av lag, förordning eller annan bindande föreskrift. Ett annat exempel är att en granskning av regelefterlevnad kan avse om har utfärdat respektive återkallat pass enligt gällande bestämmelser. Vidare kan det kontrolleras om polisen i sin ärendehantering följt de bestämmelser om dokumentation som finns i 15 § förvaltningslagen. 10.3.7Polisens verksamhet enligt 2 a § polislagen I 2 a § polislagen regleras att polisen får bedriva särskilt personsäkerhetsarbete beträffande vittnen och andra hotade personer. I begreppet särskilt personsäkerhetsarbete innefattas de samlade säkerhetsåtgärder som kan behöva vidtas beträffande exempelvis vittnen och vissa andra personer som är föremål för ytterst allvarliga hot och där ett kontinuerligt och omfattande säkerhetsarbete behöver bedrivas inom ramen för en särskild organisation. Kommittén konstaterar, bl.a. utifrån vad som anges i förordningen (2005:515) om personsäkerhetsarbete m.m., att tillsyn kan utövas över polisens personsäkerhetsarbete. 10.3.8Särskilt om regeringens definition av tillsyn i förhållande till Säkerhetspolisens verksamhet Kommittén har tidigare lämnat förslag om att Säkerhetspolisen ska ombildas till en fristående myndighet inom polisväsendet och få en ny instruktion. Några ändringar i Säkerhetspolisens uppdrag eller verksamhet har kommittén inte föreslagit.36 Kommitténs beskrivning av vilken tillsyn som särskilt kan utövas över hur Säkerhetspolisen uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter utgår därför från den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver. Säkerhetspolisens verksamhet kan i huvudsak delas in i fem områden; kontraspionage, kontraterrorism, författningsskydd, säkerhetsskydd och personskydd. Kärnan i Säkerhetspolisens uppdrag är att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, bekämpa terrorism och skydda den centrala statsledningen.37 Den brottslighet som Säkerhetspolisen har till uppgift att förebygga och avslöja kan få mycket stora konsekvenser för samhället och för enskilda individer.38 Tyngdpunkten i uppdraget är därför att förebygga brott och förhindra att brott överhuvudtaget begås. För Säkerhetspolisen är den förebyggande uppgiften primär. Den brottsutredande verksamheten är – till skillnad från den övriga polisens verksamhet – förhållandevis liten. En stor del av Säkerhetspolisens arbete inom verksamhetsområdena kontraspionage, kontraterrorism, författningsskydd och personskydd utgörs därför av säkerhetsunderrättelsearbete. Det är således en annan karaktär på den verksamhet som Säkerhetspolisen huvudsakligen utövar, i jämförelse med den som övriga polisen bedriver. Däremot utgör 2 § polislagen, och dess uppräkning av polisens uppgifter, ramen för både den verksamhet som och Säkerhetspolisen har att fullgöra. 36SOU 2012:13, 2012:77 och 2012:78. 37Säkerhetspolisens uppdrag och verksamhet specificeras i 2 och 3 §§ den nuvarande förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen. – i allt väsentligt – 1 och 2 §§ i den föreslagna nya instruktionen. 38Se bl.a. Ds 2005:21 och SOU 2009:70. drag och de uppgifter som Säkerhetspolisen särskilt ansvarar för regleras närmare i bl.a. Säkerhetspolisens instruktion och i andra regelverk. En kontroll av regelefterlevnad när det gäller Säkerhetspolisens verksamhet får därför i viss utsträckning ske utifrån ett annat materiellt regelverk än för den övriga polisen. Tillsyn i förhållande till underrättelseverksamheten Vad gäller granskning av regelefterlevnad i förhållande till Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet hänvisas till vad som anges i avsnitt 10.3.4 om tillsyn utifrån den verksamhet som regleras i 2 § tredje punkten polislagen. Tillsyn över den nya respektive Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet är som utgångspunkt densamma. När det gäller lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott tillämpas dess bestämmelser om hemliga tvångsmedel dock främst inom verksamhetsområde. faller det inom myndigheten och integritetsskyddsnämndens uppdrag att utöva tillsyn över användningen av tvångsmedel enligt denna lag.39 Granskning av regelefterlevnad i förhållande till den brottsutredande verksamheten Under en förundersökning kan Säkerhetspolisen använda straffprocessuella tvångsmedel – däribland hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. RB – i brottsutredande syfte eller för att en rättegång i brottmål ska kunna genomföras. Det finns också vissa möjligheter till utökad användning av hemliga tvångsmedel vid utredning av brott på Säkerhetspolisens område enligt lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Eftersom användningen av straffprocessuella tvångsmedel är författningsreglerad kan också tillsyn utövas över denna enligt regeringens definition av tillsyn. ryms det inom Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uppdrag att utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters, och således även Säkerhetspolisens, användning av hemliga tvångsmedel.40 39I avsnitt 14.3 överväger kommittén hur nämndens verksamhet fortsättningsvis organisationsmässigt ska hanteras. 40Se föregående not. När en förundersökning har inletts kan för Säkerhetspolisens arbete, liksom för den öppna polisen, en löpande kontroll av verksamheten sägas utövas genom åklagarens roll som förundersökningsledare (se avsnitt 10.3.4). Granskning av regelefterlevnad i förhållande till Säkerhetspolisens övriga verksamhet Inom huvudsakliga verksamhetsområden finns det, utöver underrättelsearbete och utredningsarbete, exempel på annan verksamhet där tillsyn i form av hur väl Säkerhetspolisen följt lagar och bindande föreskrifter kan utövas. Som ovan beskrivits utgör 2 § polislagen och dess uppräkning av uppgifter ramen även för Säkerhetspolisens verksamhet. Enligt 2 § femte punkten polislagen hör det till polisens uppgifter att utföra vissa särskilda arbetsuppgifter som framgår av andra bestämmelser i lagstiftningen. Säkerhetspolisen har bl.a. som uppgift att i yttranden till förorda om personer av säkerhetsskäl inte ska beviljas inresa, uppehållstillstånd eller medborgarskap i . Vidare har Säkerhetspolisen enligt lagen om särskild utlänningskontroll möjlighet att ansöka om utvisning av en utlänning om det är särskilt påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller om det kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till bl.a. terroristbrott. Vid tillsyn av säkerhetsärenden kan det exempelvis aktualiseras frågor om hur Säkerhetspolisen verkställt ett antal beslut om förvar eller uppsikt, liksom hur utvisningar verkställts.41 I säkerhetsärenden kan naturligtvis även tillsyn utövas över hur Säkerhetspolisen beaktat skyddet för enskildas grundläggande fri- och rättigheter enligt . Utifrån regeringens definition av tillsyn kan således tillsyn över hur Säkerhetspolisen följt regelverket för arbetet med säkerhetsärenden utövas. Säkerhetspolisen ansvarar för bevaknings- och säkerhetsarbete när det gäller den centrala statsledningen, kungafamiljen, främmande stats beskickningar samt vid statsbesök och liknande händelser.42 41JO har tidigare granskat ett uppmärksammat ärende om Säkerhetspolisens verkställighet av ett regeringsbeslut enligt utlänningslagen om avvisning av två egyptiska medborgare (beslut , diarienummer 2169-2004). På en övergripande nivå kan ett granskningsorgan utöva tillsyn över om ett antal verkställda ärenden har hanterats utifrån gällande regelverk. 422 § andra och tredje punkten i Säkerhetspolisens instruktion (2002:1050). Det finns ingen samlad reglering för personskyddsverksamheten men åtskilliga av reglerna i polislagen gäller för polisverksamhet i allmänhet och är därmed också tillämpliga på personskyddsverksamheten. Över regelefterlevnaden i Säkerhetspolisens personskyddsarbete kan viss tillsyn således utövas. Säkerhetspolisen bedriver säkerhetsskyddsarbete genom rådgivning till och tillsyn av myndigheter och vissa bolag i syfte att skydda uppgifter i deras verksamheter som har betydelse för rikets säkerhet och för att förebygga terrorism. Eftersom Säkerhetspolisens arbete på det här området framför allt handlar om rådgivning – genom att bistå myndigheter och bolag med att ha ett väl anpassat säkerhetsskydd för sin verksamhet – är de aktuella bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen inte av sådan karaktär att ett granskningsorgan kan kontrollera regelefterlevnaden av dessa. Det finns ett stort utrymme för en tillsynsmyndighet att kontrollera regelefterlevnaden i sådan verksamhet som den nya och Säkerhetspolisen kommer att bedriva. I detta kapitel har kommittén inventerat tillsynsområdet för polisverksamheten utifrån 2 § och 2 a § polislagen och exemplifierat verksamheter som tillsyn kan utövas över. Att en viss verksamhet eller ett visst arbete inom polisen kan granskas när det gäller regelefterlevnad innebär dock inte nödvändigtvis att området också bör granskas. Kommittén har inledningsvis betonat att det först fanns en ambition i utredningsarbetet att lämna en katalog över vilka verksamheter inom polisverksamheten som tillsyn ska utövas över, men att denna tanke övergavs till förmån för möjligheten att bygga upp en ändamålsenlig tillsyn genom att tillsynsmyndigheten löpande fastställer området för tillsyn (se avsnitt 10.1 och 12.3). Den inventering kommittén gjort i detta kapitel väcker dock frågan om en tillsyn över polisen – som ansluter till regeringens definition av tillsyn som granskning av regelefterlevnad – också träffar de områden av polisens verksamhet där tillsyn är mest angelägen. I kapitel 8 har kommittén gjort bedömningen att de skäl som hänför sig till polisverksamhetens särart, och som motiverar ett behov av att utöva tillsyn över polisens verksamhet, är bl.a. polisens långtgående befogenheter att ingripa i enskildas liv, däribland vissa våldsbefogenheter. Dessa befogenheter kan innebära att polisen genom att exempelvis avvisa, avlägsna, tillfälligt omhänderta eller gripa en person begränsar den enskildes grundläggande fri- och rättigheter som är fastslagna i RF och i . Eftersom avsteg från skyddet för dessa rättigheter medges endast om det finns stöd i lag finns ett tydligt regelverk som ett fristående granskningsorgan har att förhålla sig till vid utövande av tillsyn över polisens ingripande åtgärder. Som tidigare beskrivits i detta avsnitt kan tillsyn över många av polisens åtgärder också utövas direkt i förhållande till allmänna principer för polisingripanden enligt 8 § polislagen och utifrån den katalog av grundläggande fri- och rättigheter som finns i grundlagen och i . Mot bakgrund av vad som ovan anförts gör kommittén bedömningen att en tillsyn som kontrollerar att polisens åtgärder har stöd i lag eller i andra bindande föreskrifter kommer att träffa de områden av polisens verksamhet som är mest angelägna att granska. Kommitténs slutsats är att det – utifrån vad som anges i 2 och 2 a §§ polislagen – är möjligt att utöva tillsyn över en mycket stor del av polisens verksamhet.43 43 Sådan verksamhet som inte faller in under 2 § polislagen rör exempelvis ekonomisk förvaltning. 11Fler granskningsuppgifter – systemtillsyn och effektivitetsgranskning? Kommitténs bedömning: bör inte utöva systemtillsyn eller granska effektiviteten inom och Säkerhetspolisen. Tillsynen över polisen ska, enligt kommitténs förslag i föregående kapitel, ansluta till regeringens definition av tillsyn och syfta till att granska regelefterlevnaden inom och Säkerhetspolisen. I detta kapitel överväger kommittén om det finns anledning att föreslå att det fristående granskningsorganet – utöver en granskning av regelefterlevnad inom polisverksamheten – bör utöva också andra typer av granskningsuppdrag. Inom vissa områden finns det, enligt regeringens skrivelse, skäl att göra avsteg från bedömningen av hur begreppet tillsyn bör definieras och användas. Sådana avsteg kan göras om det leder till en mer ändamålsenlig tillsyn inom det specifika området.1 Frågan är vad en extern tillsyn över polisen bör syfta till och om det finns behov av att göra avsteg från regeringens definition av tillsyn som granskning av regelefterlevnad för att uppnå en mer ändamålsenlig tillsyn över polisverksamheten. De former av granskning och kontroll som, enligt kommitténs mening, närmast är aktuella att överväga är systemtillsyn respektive effektivitetsgranskning. 1 Tillsynsskrivelsen s. 13. Fler granskningsuppgiftersystemtillsyn och effektivitetsgranskning? 11.2Systemtillsyn över polisväsendet? Vad är systemtillsyn? Med systemtillsyn avses extern granskning av en myndighets egenkontroll, dvs. granskning av hur en myndighet arbetar med styrning och kontroll av den egna verksamheten. Systemtillsyn är ett sätt att granska en myndighets metoder för att kvalitetssäkra den egna verksamheten. Man granskar tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll av verksamheten och bedömer om dessa med rimlig säkerhet säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av lagstiftningen.2 Systemtillsyn inriktar sig främst på processer och organisation och gäller form snarare än innehåll. kunde iaktta en tydlig svängning i riktning mot ökad systemtillsyn.3 Reglerna i myndighetsförordningen (2007:515) och i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll innebär ökade krav på myndigheterna att ha en fungerande egenkontroll.4 Exempel på två områden där systemtillsyn utövas i statsförvaltningen Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 20075 en översyn av de organisatoriska formerna för tillsynen över socialförsäkringsområdet. I direktiven till Utredningen av tillsyn över socialförsäkringsområdet (dir. 2007:24) angav regeringen bl.a. följande. Det finns ingen från skild funktion som systematiskt utför systemtillsyn och granskar effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Denna ordning är enligt regeringen inte ändamålsenlig för att säkerställa den framtida rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. [---] Det är [---] angeläget att rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet fortlöpande blir föremål för objektiv granskning. Den enskilde ska ha samma rätt till förmåner oavsett var i landet han eller hon är bosatt. Osakliga regionala skillnader ska inte förekomma. Försäkringen ska också fungera på samma sätt för alla försäkrade. Ingen ska diskrimineras genom socialförsäkringens tillämpning. [---] bedriver ett 2 Begreppet systemtillsyn finns exempelvis definierat i 1 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkring. Systemtillsyn kan avse översyn av väntetider för omprövning av beslut, utformning av beslutsunderlag, träffsäkerhet inom vissa områden. Exemplen kommer från verksamheten vid ISF. Se också direktiv för översyn av tillsynen inom socialförsäkringsområdet, dir. 2007:24 s. 2 f. 3SOU 2002:14 s. 108. och SOU 2008:10. 2006/07:1 finansplan, avsnitt 1.7. Fler granskningsuppgiftersystemtillsyn och effektivitetsgranskning? omfattande förändringsarbete för att bli en modern organisation. Detta arbete har pågått . Uppdraget att se över de organisatoriska formerna för systemtillsyn och effektivitetsgranskning inom socialförsäkringsområdet ska ses som en del av detta moderniseringsarbete.6 Innan bildades utövade tillsyn över de allmänna försäkringskassornas verksamhet. Utredningen om tillsyn över socialförsäkringsområdet gjorde bedömningen att det efter myndighetsombildningen inom socialförsäkringsområdet fanns ett tydligt behov av en extern och oberoende granskningsmyndighet, med såväl bred som djup sakkompetens, som skulle utföra systemtillsyn och effektivitetsgranskning inom socialförsäkringen. Den enskilt viktigaste faktorn för detta var omfattningen av socialförsäkringssystemet. Närmare hälften av statens sammanlagda utgifter var/är kopplade till systemet och besluten har stor betydelse för enskildas grundläggande försörjningsvillkor.7 Som bakgrund till att bilda denna myndighet framhöll regeringen att inte bör utöva tillsyn över sig själv och att den tidigare tillsynsmyndigheten () och tillsynsobjekten (de allmänna försäkringskassorna) hade gått upp i samma myndighet. Regeringen konstaterade vidare att det var angeläget att rättssäkerheten och effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen kontinuerligt är föremål för objektiv granskning.8 Också inom miljöområdet finns det exempel på att tillsynsorgan granskar en verksamhetsutövares egenkontroll. Alla som driver en verksamhet där det finns risk för påverkan på människor eller miljö ska enligt (1998:808) kontrollera verksamheten och arbeta förebyggande så att inga skador eller olägenheter uppstår. Tillsynsmyndigheterna inom miljöområdet, i de flesta fall kommunerna, ska granska tillsynsobjektens egenkontroll och bedöma om den är tillräcklig. Att reglerna om verksamhetsutövares egenkontroll följs är av strategisk betydelse för genomdrivandet av miljöbalken.9 Inom miljöområdet är det därför av stort värde att det finns en extern granskning av egenkontrollen. 3–4. 7SOU 2008:10 s. 41 f. 2007/08:1. 9Naturvårdsverket, Verksamhetsutövares arbete med egenkontroll - En utvärdering s. 3 f. Fler granskningsuppgiftersystemtillsyn och effektivitetsgranskning? Skäl för att utöva systemtillsyn över polisväsendet? För tilltron till socialförsäkringen är det nödvändigt att säkerställa en effektiv handläggningsprocess samt att förhindra felaktiga utbetalningar och obehörigt nyttjande av försäkringen.10 Även för polisens verksamhet är det självfallet viktigt med en effektiv ärendehantering. Det finns dock stora skillnader vad gäller verksamheten inom socialförsäkringsområdet respektive på polisens område. Handläggningen av aktuella ärenden inom socialförsäkringsområdet resulterar i en bedömning av om förutsättningarna är sådana att ersättning ska betalas ut från det allmänna. För dessa ärenden är det viktigt att säkerställa likformighet och att statens medel inte utbetalas på felaktiga grunder. De skäl som finns för att utöva systemtillsyn över socialförsäkringsområdet är, enligt kommitténs bedömning, inte fullt ut överförbara på polisens verksamhet. Polisverksamheten ska naturligtvis också bedrivas ur ett rättssäkerhetsperspektiv, men verksamheten är bredare och ärendehanteringen är av en helt annan och mer varierad natur. Inom miljöområdet är tillsynsobjektens egenkontroll av miljöskyddsarbetet centralt för att undvika miljökatastrofer. Det är därför viktigt att det finns en extern granskning av egenkontrollen. Det är givetvis nödvändigt att och Säkerhetspolisen har en regelbunden uppföljning och utvärdering av den verksamhet som bedrivs inom respektive myndighet (jfr avsnitt 9.2). Det innebär dock inte, enligt kommitténs bedömning, att det krävs en ny typ av extern granskning av att detta fungerar. Att införa en kontrollfunktion för systemtillsyn som får mandat att – utöver befintliga kontrollorgan – granska sådana frågor som rör den nya och Säkerhetspolisens egna uppföljnings- och utvärderingssystem innebär, enligt kommitténs mening, inte att myndigheternas egenkontroll får bättre förutsättningar att verka. , men också Säkerhetspolisen, kommer i jämförelse med andra myndigheter att vara stora myndigheter. Det ger utrymme för att, när det gäller egenkontroll, bygga upp funktioner inom respektive myndighet som ges goda förutsättningar att arbeta med sådana frågor. Organisationerna för respektive Säkerhetspolisen håller på att ta form och kommittén förutsätter att ledningen för respektive myndighet kommer att ges ett tydligt ansvar för frågor som rör kontroll av system. 10 Se ISF:s webbplats, Fler granskningsuppgiftersystemtillsyn och effektivitetsgranskning? framöver skulle finna att eller Säkerhetspolisen brister i egenkontroll finns det möjlighet att på nytt överväga om tillsynen över polisen också bör avse systemtillsyn. ser dock kommittén inte något behov av ett sådant uppdrag. 11.3Effektivitetsgranskning kopplad till polisverksamhet? Om begreppet effektivitetsgranskning m.m. Effektivitetsgranskning är granskning av om en myndighets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.11 I detta kan ligga en granskning av om myndigheten klarar av att hushålla med statens medel i förhållande till de mål som har ställts upp, om myndighetens val av insatser och genomförande av dessa leder till att de politiska målen uppnås på effektivast möjliga sätt, om det görs ändamålsenliga avvägningar mellan effektivitet, kvalitet och kostnader samt om lagstiftningen är ändamålsenlig i förhållande till de politiskt formulerade målen. Begreppet effektivitetsgranskning används dock sällan i regeringens styrdokument för myndigheter.12 Statskontoret har uttalat bl.a. följande om innebörden av effektivitetsgranskning.