sou · H1B317d2 · 2013-04-03 00:00:00 — sou 2013 17 d2 8En effektivare inledning av processen I detta avsnitt behandlar vi frågor som rör inledningsskedet i dom- stolsprocessen i brottmål som rör allmänt åtal. Det gäller bestäm- melser om hur åtal väcks, vad åtalet ska innehålla, hur den tilltalade ska föreläggas att svara på åtalet, när personutredning bör inhämtas och hur omfattande den bör vara samt delgivningsfrågor. De för- slag vi lämnar gäller alla mål. Vi ser ett värde i att bestämmelserna om den inledande handläggningen i så stor utsträckning som möjligt är enhetliga. En genomgående tanke med förslagen är att åtgärder som främjar en effektiv och ändamålsenlig process bör vidtas . I flera fall ska de vidtas av åklagaren innan åtal väcks eller i samband med att det sker. I domstol ska målen, som vi an- gett i avsnitt 7, handläggas på olika sätt beroende på vad målen gäller och på parternas inställning. 8.1Åtal utan ansökan om stämning Vid en översyn av straffprocessen bör utgångspunkten vara att för- slag till förändringar som kan bidra till en ökad effektivitet och kvalitet i processen inte ska hindras eller bli onödigt komplicerade pga. befintliga bestämmelser. Enligt dagens regler ansöker åklagaren om stämning hos rätten genom att ge in åtalet i en stämningsansökan. Rättens beslut om att utfärda stämning innebär i praktiken att personal vid domstolen skickar ett föreläggande till den tilltalade att svara på åklagarens åtal antingen vid huvudförhandlingen eller i ett skriftligt svaromål. Innan stämning utfärdas ska det ske en inledande kontroll av om det finns förutsättningar att utfärda stämning (dvs. föreligger rättegångshinder). Vid de flesta domstolar sköts denna kontroll av en beredningsorganisation, vanligtvis av domstols- sekreterare. Till skillnad från vad som gäller för tvistemål och mål som rör enskilda åtal kan ett allmänt åtal varken ogillas utan att talan kommuniceras med motparten eller avvisas om den som väckt talan inte följer ett föreläggande om komplettering. Dagens åklagarorganisation är väl uppbyggd och åklagaren väcker åtal på sitt tjänsteansvar. Att det föreligger rättegångshinder vid allmänna åtal är sällsynt. Om så skulle vara fallet kan denna fråga hanteras i ett senare skede i handläggningen. Antingen efter påpekande från försvaret eller från rätten. Brister som upptäcks redan i ett inledande skede bör kunna hanteras utan ett krav på att rätten ska besluta om stämning. För merparten av de tilltalade är det nog oklart vad som avses med att åklagaren ger in stämningsansökan och att rätten utfärdar stämning. Det avgörande är att åklagaren väcker åtal vid tingsrätten och att den tilltalade i en eller annan ordning föreläggs att svara på åtalet. Även bland jurister används termen stämning som beteck- ning för olika saker. används termen som en gemensam beteckning för åklagarens ansökan, rättens föreläggande och delgivningen med den tilltalade. kallas stämningsansökan för stämningen (jfr m.fl., Rättegång V, 8 uppl. s. 23). I detta avsnitt tar vi ställning till om det är mer rationellt att den tilltalade föreläggs att svara på åklagarens åtal på ett annat sätt än . innefattar om det är nödvändigt att dom- stolen kontrollerar åklagarens talan innan den tilltalade delges åtalet. fattar domstolen ofta också initiala beslut i samband med att stämning utfärdas. Det rör sig t.ex. om beslut om att för- ordna offentlig försvarare, att inhämta personalia och att kalla till huvudförhandling redan i stämningen. Frågan är om att det är nöd- vändigt att rätten utfärdar stämning i samband med att sådana beslut fattas. Vidare inställer sig frågan om det i första hand är domstolen eller åklagaren som bör ansvara för delgivningen av åklagarens talan. Brottmål som rör allmänt åtal Enligt 45 kap. 1 § RB väcks allmänt åtal genom att åklagaren hos rätten skriftligen ansöker om stämning mot den som ska tilltalas. Åtal anses väckt när stämningsansökan kommer in till rätten. Det sistnämnda har sin grund i att tiden för åtalets väckande har betydelse i åtskilliga straffprocessuella sammanhang. Det har inte ansetts lämpligt att frågan om när åtalet ska anses väckt är beroende av när det har delgetts den tilltalade. Regler om vad ansökan ska innehålla finns i 45 kap. 4 § och 33 kap 1 § RB. Framförallt ska den innehålla preciserade uppgifter om den gärning åklagaren yrkar ansvar för. Åklagaren ger i regel även in kopia av förundersökningsprotokollet tillsammans med stäm- ningsansökan (45 kap. 7 § RB). I allmänhet ska rätten granska att ansökningen är formellt riktig, dvs. innehåller de uppgifter som en stämningsansökan ska inne- hålla. Vid granskningen aktualiseras även andra frågor exempelvis om den tilltalade är straffmyndig, aktuell i annat mål eller om det föreligger jäv eller preskription. Enligt 45 kap. 8 § RB ska stämningsansökan avvisas om rätten finner det uppenbart att den som väcker åtalet inte får väcka åtal för brottet eller om målet på grund av annat rättegångshinder inte kan tas upp till prövning. Exempel på rättegångshinder är att talan väckts vid fel forum (se 19 kap. RB), att saken redan är anhängig (se 45 kap. 1 § tredje stycket RB) eller att res judicata föreligger (se 30 kap. 9 § RB). Att det åtalade brottet är preskriberat utgör inte ett rättegångshinder. Om ett rättegångshinder upptäcks efter att stämning utfärdats kan avvisning ske senare under handläggningen. Om stämningsansökan är bristfällig kan det inte leda till att ett all- mänt åtal avvisas. Detta utesluter inte att rätten kan förelägga åklagaren att komplettera en ofullständig stämningsansökan. Om ansökan inte avvisas ska rätten enligt 45 kap. 9 § RB utfärda stämning på den tilltalade att svara på åtalet. Stämningen är rättens uppmaning till den tilltalade att försvara sig genom att svara på åtalet. 1 Redogörelsen för de gällande bestämmelserna är i huvudsak hämtad från inledningen till kommentaren till 45 kap. i Fitger m.fl. Rätten ska bestämma tid för huvudförhandling så snart det är möjligt (45 kap. 14 § första stycket RB). Rätten kan antingen kalla den tilltalade till huvudförhandlingen i stämningen eller senare genom en särskild kallelse. I stämningen ska den tilltalade normalt föreläggas att muntligen eller skriftligen ange vilken bevisning han eller hon åberopar och vad som ska styrkas med varje bevis (45 kap. 10 § första stycket RB). Om det behövs för att huvudför- handlingen ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt får rätten också förelägga den tilltalade att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för den (45 kap. 10 § tredje stycket RB). Så snart det begärs eller rätten själv finner skäl till det ska frågan om förordnande av offentlig försvarare tas upp (21 kap. 4 § RB). Frågan ska prövas skyndsamt. På motsvarande sätt ska rätten på begäran av målsäganden eller när det annars finns anledning till det ta ställning till frågan om begäran om förordnande om målsägande- biträde (4 § lagen [1988:609] om målsägandebiträde). Stämningen ska tillsammans med stämningsansökan och därvid fogade handlingar delges den tilltalade. Uppgift om målsägandes eller vittnes ålder, yrke eller bostadsadress, som saknar betydelse för åtalet, ska inte framgå av de handlingar som delges (45 kap. 9 § andra stycket RB). Bestämmelsen om att rätten ska utfärda stämning efter ansökan från åklagaren infördes genom rättegångsbalk. var allmän åklagare utan särskilt förordnande berättigad att utfärda stämning mot den han eller hon ville tilltala. Processlags- beredningen ansåg att en sådan ordning kunde medföra olägenheter i det reformerade systemet. Det fanns enligt beredningen en risk för att målet, även om det var fullt utrett från åklagarsidan, skulle behöva skjutas upp för att bereda den tilltalade möjlighet att ta del av åklagarens material och förbereda sitt försvar. Beredningen ansåg att det borde ankomma på rätten att efter stämningens ut- färdande besluta om de beredningsåtgärder som var nödvändiga och att bestämma tid för huvudförhandling. Därför borde det som huvudregel vara rätten som utfärdade stämning (NJA II 1943 s. 563 f). I vissa fall kan talan väckas mera formlöst (se 45 kap. 2 §, 5 § andra stycket samt 6 § RB). Detta gäller bl. a. talan om enskilt anspråk i anledning av brottet som riktas mot den tilltalade. Det finns möjlighet för åklagaren att själv utfärda stämning (se 45 kap. 1 och 16 §§ RB). I sådana fall ska åklagaren som stämning utfärdas ge in ett exemplar av stämningen till rätten. Åtal anses då väckt när detta exemplar inkommit till rätten. Möjligheten med åklagarstämning infördes rättegångsbalk. Bestämmelserna ändrades 2002 (prop. 2001/02:147). reform bygger på erfarenheter från lokala initiativ att utnyttja åklagarstämningar som skett på olika ställen i landet under 1990- talet. I förarbetena till lagändringen framhölls att bestämmelserna var fakultativa, att de enskilda domstolarna och åklagarkamrarna skulle utforma närmare riktlinjer för i vilken omfattning åklagar- stämningar skulle användas och vilka rutiner som skulle gälla (a prop. 16–17). Enligt den tidigare lydelsen skulle åtal anses väckt när den tilltalade delgavs stämningen. Ändringen till att åtal anses vara väckt när ett exemplar av stämningen inkommer till domstolen motiverades med att det inte fanns några sakliga skäl att ha skilda regler när rätten utfärdade stämning och när åklagaren gjorde detta. Departementschefen framhöll också att en ordning som utgick från tidpunkten då åtalet kom in till rätten också möjliggjorde att åklagarstämning kunde användas även om det förekommit ett straffprocessuellt tvångsmedel. Vid flera straffprocessuella tvångs- medel ska rätten bevaka att åtal väcks i rätt tid, t.ex. vid häktning och kvarstad. Det är då viktigt att domstolen enkelt kan konstatera när åtal är väckt (a prop. s. 17). Andra mål och ärenden i domstol För tvistemål finns bestämmelser i 42 kap. RB om att mål inleds genom att käranden ger in ansökan om stämning till rätten och att rätten, om ansökan inte avvisas, ska besluta om stämning. Rätten kan förelägga käranden i ett tvistemål att komplettera en ofull- ständig stämningsansökan (42 kap. 3 § RB). Om komplettering inte kommer in inom den angivna tiden kan rätten, till skillnad från vad som gäller för allmänna åtal, avvisa ansökan om den inte utan oväsentlig olägenhet kan läggas till grund för en rättegång (42 kap. 4 § RB). Dessutom kan rätten ogilla kärandens talan om den är uppenbart ogrundad utan att utfärda stämning (42 kap. 5 § RB). Inte heller denna möjlighet finns vid allmänt åtal. Enskilda åtal väcks på motsvarande sätt som tvistemål (47 kap. RB). Bestämmelserna om att rätten kan förelägga målsäganden att komplettera stämningsansökan om den är ofullständig och avvisa den om komplettering inte inkommer motsvarar de som gäller för tvistemål (47 kap. 3–4 §§ RB). Detsamma gäller möjligheten att ogilla talan utan att utfärda stämning (47 kap. 5 § RB). I förvaltningsprocessen finns inte begreppet stämning. Ett mål inleds hos en förvaltningsdomstol genom att ett skriftligt över- klagande, en skriftlig ansökan eller annan skriftlig åtgärd som in- leder ett förfarande i allmän förvaltningsdomstol ges in till besluts- myndigheten eller domstolen. ska innehålla uppgift om vad som yrkas och vilka omständigheter som åberopas till grund för yrkandena. Om det finns brister i inledandeskriften får domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristerna vid påföljd att talan annars inte tas upp till prövning. Domstolen ska skicka inledandeskriften till motparten med föreläggande om att svara . Svaret ska som huvudregel vara skriftligt.2 Även när det gäller domstolsärenden som handläggs vid allmän domstol saknas begreppet stämning. Ett domstolsärende inleds på motsvarande sätt som ett mål vid förvaltningsdomstol. Inledande- skriften ska innehålla uppgift om yrkanden, omständigheter som åberopas till grund för yrkandena samt bevisuppgift. Om inledande- skriften innehåller brister får domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristerna vid påföljd att ansökan avvisas om föreläggandet inte följs. Om ansökan inte avvisas ska domstolen enligt huvud- regeln ge motparten tillfälle att svara . 8.1.3Vilken funktion fyller stämning vid allmänt åtal? Behovet av en inledande kontroll av åklagarens talan Den yttersta kontrollen av åklagarens talan sker när domstolen avgör målet. Den kontroll som ska ske av åklagarens stämningsansökan rör om den är formellt riktig (dvs. innehåller de uppgifter som ska finnas med) och att det inte föreligger ett rätte- gångshinder, t.ex. att talan väckts vid fel domstol. Nackdelen med att en formell brist i stämningsansökan inte upptäcks är att den tilltalade kan föreläggas att svara i onödan. Det kan vara nödvändigt att delge den tilltalade på nytt efter att bristen upptäckts och rättats till. Om detta sker först vid en huvud- förhandling kan det leda till att denna får ställas in. 2 1, 10 och 11 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291). Behovet av en inledande kontroll av åklagarens talan bör inte överdrivas. Åklagaren för talan på tjänsteansvar. De brister som kan upptäckas vid en inledande granskning är framförallt skrivfel eller förbiseenden. Det kan röra sig om att åklagaren glömt någon upp- gift, att talan väckts vid fel domstol eller att något rekvisit inte angetts i gärningsbeskrivningen. För att avvisa stämningsansökan krävs att det är uppenbart att åklagaren inte är behörig att föra talan eller att det föreligger annat rättegångshinder (45 kap. 8 § RB). Om bristen inte är uppenbar när åtalet väcks kan det avvisas senare under rättegången. avgjorde tingsrätterna 90 798 brottmål3. registrerades i Domstolars målshanteringssystem 339 stycken beslut om avvisning av stämningsansökan i brottmål. Sannolikt avser huvuddelen av besluten brottmål avseende enskilda åtal och enstaka fall av avvisning när den tilltalade inte gått att nå för delgivning av stämning, dvs. en situation som kan jämställas med att rättegångshinder föreligger. I de 1 505 mål som ingick i vår målundersökning, som bara omfattade brottmål som rör allmänna åtal, hade ingen stämningsansökan avvisats. Om åklagarens gärningsbeskrivning är bristfällig är det prin- cipiellt tveksamt om rätten ska ta kontakt med åklagaren. Det är under alla förhållanden inte en omständighet som ska leda till avvisning av åtalet. Vid tvistemål och mål som rör enskilda åtal fyller rättens inledande kontroll av kärandens respektive målsägandens talan en viktig funktion. Om talan är ofullständig kan rätten begära kom- plettering och avvisa talan om den begärda kompletteringen inte görs. Rätten kan också ogilla talan utan att kommunicera den med motparten. För tvistemål och mål som rör enskilda åtal finns det alltså rättsmedel som rätten kan använda om brister upptäcks vid den inledande kontrollen. Motsvarande bestämmelser finns inte vid allmänna åtal. Det finns knappast heller något behov av sådana regler. Enligt vår mening visar det på det ringa behovet av att rätten gör en inledande kontroll av åklagarens talan. En utgångspunkt som vi antagit är att åklagaren självständigt och fullt ut ska ansvara för sin egen talan. Enligt vår uppfattning bör man kunna utgå från att åklagare utformar sin talan på ett formellt riktigt och noggrant sätt och att någon inledande kontroll 3 Uppgifter hämtade från domstolars statistiksystem . inte ska behöva vara nödvändig. Det är som vi ser det inte heller domstolens uppgift att hjälpa åklagaren att upptäcka brister i hans eller hennes talan. Om åklagaren upptäcker ett misstag kan han eller hon rätta till det under handläggningen. Annars bör misstag eller felbedömningar i första hand drabba åklagaren genom att talan avvisas eller ogillas när domstolen prövar målet slutligt. handläggs brottmål vid de flesta domstolar, från att målet kommer in till domstolen till dess att det ska avgöras, av en bered- ningsorganisation. Det är i regel domstolssekreterare som sköter de inledande åtgärderna och utfärdar stämning i målen. Det är också enligt vår uppfattning en rationell ordning. Domarresurserna bör i så stor utsträckning som möjligt användas för att avgöra målen. Bestämmelserna i bör vara utformade på ett sätt som underlättar ett sådant arbetssätt. Det bör därför finnas så få bestämmelser som möjligt som förutsätter att domstolen självmant ska göra juridiska överväganden under målets beredning. Enligt vår uppfattning kan domstolen göra den kontroll av åtalet som är nödvändig även om kravet på att stämning ska utfärdas tas bort. Eftersom ett ofullständigt åtal inte kan avvisas är det inte nödvändigt att rätten kontrollerar åtalet innan den tilltalade före- läggs att svara på åtalet. Det kan ske när åtalet kommer in till dom- stolen, senare under handläggningen eller i samband med att målet avgörs. Andra åtgärder som vidtas i samband med att stämning utfärdas När ett allmänt åtal kommit in till rätten kan olika initiala åtgärder vidtas. Det kan röra sig om beslut att förordna offentlig försvarare och målsägandebiträde eller att inhämta personutredning. Dom- stolen kan också bestämma tid för huvudförhandling och kalla till denna i samband med att stämningen utfärdas. Det finns inget som hindrar att åtgärder av den här typen vidtas utan att domstolen gör den inledande kontroll av åklagarens talan som beslutet att utfärda stämning innebär. Vilka initiala beslut som behövs beror på förhållandena i det enskilda målet. Om det förekommit ett tvångsmedel i målet, t.ex. häktning, ska domstolen bevaka att åtal väcks i rätt tid. Tidsfristen för tvångs- medel är enligt knuten till när åtalet väcks. Rätten kan bevaka när åtalet väcks oberoende av om stämning ska utfärdas. Vi föreslår att åklagaren ska framställa ett påföljdsyrkande redan när åtalet väcks. Det innebär att utredning som har betydelse för påföljdsyrkandet bör vara tillgänglig för åklagaren redan då. Ansvaret för att inhämta sådan utredning bör därför i första hand ligga på åklagaren. Vi föreslår att de nuvarande bestämmelserna som gör det möjligt för åklagaren att göra detta ska vidare- utvecklas, se avsnitt 8.4. I många mål finns det behov av en offentlig försvarare eller ett målsägandebiträde redan under förundersökningen. Ofta sker för- ordnandet innan åtalet väcks. Det görs av rätten efter anmälan från undersökningsledaren. Eftersom åklagaren kommer att vara part i rättegången är det enligt vår uppfattning inte lämpligt att åklagaren beslutar om vem som ska företräda den tilltalade. Att rätten ansvarar för att fatta beslut om offentlig försvarare bör alltså inte ändras. Om det inte utsetts någon försvarare för den tilltalade under förundersökningen ska rätten ta ställning till den frågan efter att åtalet har väckts. När i tiden det bör sker beror på hur bestämmelserna om beredningen av målet och formerna för att avgöra målet är utformade. Det finns inget som hindrar att det sker utan samband med att rätten utfärdar stämning. Vi föreslår i avsnitt 3 att alla som åtalas för ett brott där åklagaren yrkat strängare straff än böter ska ha rätt till kostnadsfri juridisk rådgivning. Om en offentlig försvarare förordnats under förundersökningen ska denne ge rådgivning till den tilltalade inom ramen för sitt försvararuppdrag. I övriga fall ska den som åtalas själv kunna vända sig till en advokat för att få rådgivning. Den som lämnat rådgivning kan sedan förordnas till offentlig försvarare om det finns behov av det. Det innebär att behovet av att domstolen förordnar försvarare i samband med att åtalet väcks kommer att minska. I det stora flertalet mål kommer frågan om försvarare bör förordnas antingen aktualiseras senare eller uppkomma redan under förundersökningen. När det gäller att förordna målsägandebiträde bör det ofta aktu- aliseras redan under förundersökningen. Om det framkommer att det finns behov av målsägandebiträde efter att åtal väckts kan dom- stolen fatta beslut om det utan att det sker i samband med ett beslut att utfärda stämning mot den tilltalade. Rätten kan kalla den tilltalade till en huvudförhandling redan i samband med att stämning utfärdas (stämning med kallelse). Det finns flera fördelar med detta förutsatt att en huvudförhandling är nödvändig för att avgöra målet. Antalet beredningsåtgärder som måste vidtas i domstolen begränsas. För många tilltalade är det också en fördel att redan då målet inleds få veta när huvud- förhandlingen kommer att äga rum. Risken för att den tilltalade inte kan delges minskas genom att delgivningen av stämningen och kallelsen sker . är det inte alltid möjligt att kalla till huvudförhandling i ett så tidigt skede. En synpunkt som förts fram vid flera möten med praktisk verksamma domstolsaktörer som vi anordnat är att det alltför ofta finns brister i planeringen för tidsåtgången vid huvudförhandlingar. En förklaring till detta kan vara att målet satts ut till huvudförhandling innan omfattningen av den åberopade bevisningen klarlagts. Det kan röra sig om tilläggs- åtal som kommit in utan att tiden för den redan planerade huvud- förhandlingen justerats, bevisning som åberopats av den tilltalade som i sin tur kan leda till att åklagaren åberopar ny bevisning eller att den tilltalade när målet avgörs har en annan inställning till den åtalade brottsligheten än vad som var fallet under förunder- sökningen. Det kan också vara så att tidsåtgången har beräknats på ett alltför schablonmässigt sätt utan hänsyn till förhållandena i det enskilda målet. Om våra förslag skulle genomföras kommer det att bli möjligt att avgöra fler brottmål utan huvudförhandling om den tilltalade godtar åklagarens talan. Vi föreslår också att den tilltalade ska före- läggas att inkomma med ett skriftligt svar på åtalet i alla mål. Behovet att kalla den tilltalade redan i samband med att målet inleds minskar därför. Det kommer i de flesta målen tvärtom finnas en poäng i att den tilltalades inställning till åklagarens talan klargörs innan han eller hon kallas till en eventuell huvudförhandling. Den tid domstolarna har tillgänglig för huvudförhandlingar i brottmål kan reserveras för de mål som kräver en sådan förhandling. Tiden för en huvudförhandling kan bestämmas med hänsyn till vad som framkommer i den tilltalades svar på åtalet. Nackdelar med att avskaffa bestämmelserna om stämning vid allmänt åtal Den funktion som rättens beslut att utfärda stämning efter ansökan av åklagaren fyller kan tillgodoses genom att andra bestämmelser införs. Vad som talar mot att avskaffa bestäm- melserna om att utfärda stämning vid allmänt åtal är enligt vår mening dels att det är fråga om ett inom processrätten etablerat institut, dels systematiken i . Enligt vår upp- fattning är de hänsynen inte så tungt vägande att de överväger fördelarna. Processrätten innehåller flera bestämmelser som har en historisk förklaring. Att en person stäms att svara vid tinget är ett exempel på det. Som vi redan har pekat på hade allmän åklagare års rättegångsbalk rätt att utan särskilt förordnande utfärda stäm- ning mot den han ville tilltala. Genom rättegångsbalk infördes i stället huvudregeln att rätten skulle utfärda stämning efter ansökan från åklagaren. Ett argument mot att avskaffa bestämmelserna om stämning är just att det är ett etablerat institut i rättegångsförfarandet i allmän domstol. Det kan dock enligt vår uppfattning inte vara ett ändamål i sig att vid en reform av för- farandet behålla begrepp och bestämmelser som i och för sig är välbekanta för de professionella aktörerna, men som kan ersättas av andra bestämmelser som tillgodoser samma syften. Att stämning i sig inte är nödvändigt för en väl fungerande domstolsprocess fram- går också av att institutet saknas i både förvaltningsprocesslagen och lagen om domstolsärenden, som båda tillkommit efter rätte- gångsbalken. Ett argument som talar mot att, inom ramen för denna utred- ning, föreslå att avskaffa stämning vid allmänt åtal är att mot- svarande bestämmelser gäller för tvistemål och brottmål som rör enskilda åtal. Att föreslå förändringar i de delarna ligger inte inom ramen för vårt uppdrag.