sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Alla gator får samma status som allmänna platser och staden kan planeras efter funktion i stället för efter kostnadsminimering. har i en skrivelse till bostadsministern framfört att man anser att det finns behov av att se över om gatukostnader. En kommun kan med dagens regler ensidigt besluta att fastighetsägarna i ett område eller utmed en gata ska betala kostnaderna för att anlägga eller förbättra en gata eller allmän plats, om det tillgodoser ett behov i området och det föreligger kommunalt huvudmannaskap. Finansiering av gator och allmänna platser Villaägarna menar att de familjer som tvingas betala gatukost- nader kan få räkningar på 100 för gatuarbeten som de inte har beställt. De kan omöjligt förutse dessa räkningar, som i värsta fall fullständigt kullkastar deras ekonomi. Skrivelsen tar som exempel upp att en familj i krävs på och en annan i på . Det framgår av den tidigare refererade undersökningen5 att i båda dessa fall är tomterna i respektive område så stora att de får ett utökat antal byggrätter genom avstyckning eller på annat sätt. Systemet med gatukostnader riskerar emellertid enligt att driva familjer från sina hem och är ett intrång i den privata äganderätten. hänvisar till att enligt SKL har cirka 30 kommu- ner av 290 tagit ut gatukostnader , men att fler kom- muner nu börjar använda systemet, vilket är mycket oroväckande. kommun har exempelvis inte tillämpat reglerna om gatu- kostnader tidigare. Villaägarna anser att gator och allmänna platser – liksom skolan och andra gemensamma kommunala nyttigheter – är något vi alla har nytta av. Därför ska de också finansieras gemensamt via kom- munalskatten och inte genom avgifter. I andra hand bör kommunerna finansiera gatuarbeten och va- anslutningsavgifter via exploateringsavtal i samband med nybe- byggelse. Det är dock inte att rekommendera, eftersom det drabbar nybyggnation av bostäder. Organisationen menar att det också är egendomligt att hävda att fastighetsägare i större utsträckning ska betala för gator i sin närhet med tanke på att villaägare betalar en betydligt högre fastighetsavgift än lägenhetsinnehavare. Det är enligt Villaägarna särskilt viktigt med en lagändring som innebär att gatukostnader inte kan tas ut i befintlig bebyggelse, eftersom det är där som de privatekonomiska konsekvenserna blir så stora. 5 WSP Analys & Strategi, Gatukostnader. Svenska kommuners tillämpning, Rapport . Finansiering av gator och allmänna platser 3.3Utredningens överväganden och förslag 3.3.1Vilka är problemen? Enligt utredningsdirektiven anses inte PBL:s gatukostnadsbestäm- melser vara ändamålsenliga. Det administrativa förfarandet för uttag av gatukostnader upplevs som betungande och regelsystemet har inte vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer. Kommunens beslut att ta ut gatukostnader leder dessutom ofta till överklaganden, vilket har medfört att enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar sig av möjligheten att tillämpa bestämmelserna. Det händer även att enskilda fastighetsägare känner sig drabbade i samband med att en kommun beslutar om uttag av gatukostnader. Vid kommunernas tillämpning av bestämmelserna uppfattar inte alltid enskilda fastighetsägare att de får någon direkt nytta av kom- munens utbyggnad av gatunätet. Dessa enskilda ägare av småhus för permanentboende eller fritidshus ser inte alltid en möjlighet till framtida avstyckning och nya byggrätter som en tillkommande nytta, eftersom de för egen del inte har några konkreta föränd- ringsplaner för den berörda fastigheten. Att de då ska tvingas betala eller belastas med i vissa fall betydande kostnader för kommunala anläggningar kan ifrågasättas. De regler som gäller om jämk- ning av betalningsskyldigheten för uttag av gatukostnader och att betalningsskyldigheten kan fullgöras genom avbetalning, har inte alltid ansetts vara tillräckliga. Flera undersökningar och tidigare utredningar som relateras i detta kapitel bekräftar den problembild som direktiven målar upp. Med stöd av de undersökningar som refereras kan vi konstatera att antalet kommuner som tagit ut gatukostnadsersättning har varit relativt – ett 35-tal kommuner – . Av dessa har ett 20-tal tagit ut ersättning mer än en gång. Det är framför allt förortskommuner till de största städerna med relativt omfattande exploateringar, som har tagit ut ersätt- ningar mer än en gång, ibland . Enligt den undersökning som genomfördes på Villaägarnas upp- drag, har uttaget av höga gatukostnader ökat. Under undersöknings- perioden –2011 var det tre kommuner som tog ut gatukostnader av enskilda ägare till bebyggda fastigheter, vilket tycktes vara en övre gräns för sådana uttag . motsvarar sannolikt inte de uttag som sker Finansiering av gator och allmänna platser kommunernas faktiska kostnader. I den refererade undersökningen vid KTH uppgav endast var femte av de kommuner som tog ut ersättning att ersättningen motsvarade kostnaderna. I Plan- och byggutredningens undersökning uppgavs ännu lägre kostnadstäckningsandel och att uttag av kostnaderna genom exploa- teringsavtal redan då var vanligare. Bestämmelsernas utformning anses bidra till att kommunerna avstår från att tillämpa dem och antingen avstår från att ta ut rätt- mätig ersättning för nedlagda investeringskostnader eller som i exploatörsfallet i stället söker komma överens avtalsvägen med motparten genom förhandlingar. Dessa förhandlingar kan vara både komplicerade och kostsamma. Båda dessa flyktvägar för kommunen när det gäller att finansi- era infrastrukturinvesteringar leder till irrationella beslut, bristande transparens och förutsägbarhet samt ojämlik behandling av fastig- hetsägare, oavsett om de är privatpersoner eller större markexploa- törer. Bestämmelserna måste därför enligt vår uppfattning för- enklas och tydliggöras för att hos alla parter återskapa förtroendet för regelverket som ett användbart hjälpmedel för att effektivisera planerings- och byggprocessen. Främst på grund av ökat bostadsbyggande har kommunernas investeringar i nya exploateringar ökat kraftigt . Av den senaste sammanställningen över kommunernas väghållning6 framgår att kommunerna investerade i kommunala vägar och nya exploateringsområden att jämföras med priser . Det kan också jämföras med att investeringar i princip var oförändrade, cirka 8–i fasta priser, . Även statliga myndigheter ställer krav på med- finansiering av vägar, spårvägar m.m. I en rapport från de fyra stat- liga trafikverken till regeringen7 sägs bl.a. följande. Inom följande områden kan medfinansiering vara aktuell A.I åtgärdsplaneringen icke namngivna infrastrukturprojekt med krav på stor flexibilitet för att kunna svara mot akuta trafik- och stadsbyggnadsfrågor 6Sveriges Kommuner och Landsting, Kommunernas väghållning 2005. Kostnader, mängder och nyckeltal, 2007. 7Banverket, , & Luftfartsstyrelsen, Finansiell samverkan i infra- strukturprojekt, Rapport . Finansiering av gator och allmänna platser B.Infrastrukturprojekt med stark påverkan på regional och lokal utveckling C.Infrastrukturprojekt med särskilda effekter på möjligheter till alternativ markanvändning D.Infrastrukturprojekt med privata, kommunala eller regionala krav som går utöver vad som ligger i trafikverkens ansvar att tillgodose E.Infrastrukturprojekt med särskilda privata, kommunala och/eller regionala intressen som ställer krav på tidigareläggning eller att investeringen som sådan ska samordnas med andra investeringar Den medfinansiering som beskrivits ovan bör ses som del av en samfinansiering, där staten normalt står för huvuddelen av finansie- ringen av den statliga infrastrukturen. I en samfinansiering kan följ- ande komponenter ingå Engångsbidrag från kommun, region eller företag Bidrag från kommun, region eller företag som utbetalas i takt med byggandet Årlig ersättning för förbättrad funktion eller standard Investeringar av kommun, region eller företag i egen anläggning Statligt bidrag till annans investering Det finns en risk för att även dessa statliga krav, via kommunen, spiller över i krav på medfinansiering även från byggherrars och fastighetsägares sida. Finansiering genom exploateringsavtal eller gatukostnadsuttag blir därmed inte en affär mellan enbart kommu- nen och den privata sektorn. Av detta kan vi dra slutsatsen att den offentliga sektorns krav på medfinansiering från privata byggherrar vid investeringar i nya exploa- teringar sannolikt inte kommer att minska . Mycket talar i stället för en motsatt utveckling. Hur finansieringsansvaret bör fördelas mellan den offentliga sektorn och privata byggherrar/fastig- hetsägare kan lösas på olika sätt. Det kan ändå konstateras att det större finansieringsansvar som i andra länder normalt åläggs den Finansiering av gator och allmänna platser privata sektorn jämfört med i , ligger inom ramarna för vedertagna rättviseteorier om kostnads- och vinstfördelning, vilket vi inte närmare behandlar i det här sammanhanget. Vi anser emellertid mot den här bakgrunden att det är angeläget att finna former för finansiering av gator och allmänna platser som medger att kommunerna – särskilt för att främja bostadsbyggandet – på ett smidigt sätt kan åstadkomma fortsatt utbyggnad av infra- strukturen. 3.3.2Kan vi lära av andra länder? När det gäller den principiella ansvarsfördelningen mellan kommun och byggherrar för finansieringen av infrastrukturinvesteringar har vi anledning att överväga om utländska erfarenheter kan tillämpas i . Som framgår av kapitel 5 om Exploateringsavtal m.m. lägger de länder som redovisats i den refererade undersökningen8 ett större finansieringsansvar på byggherren jämfört med svensk lagstiftning. Som en allmän regel i andra länder tycks normalt gälla att offentliga anläggningar eller åtaganden som orsakas av en exploatering, och som är nödvändiga för exploateringens genom- förande, ska finansieras av byggherren. Det betyder att byggherren kan ha ett principiellt finansieringsansvar för infrastruktur såväl inom som utom det område som ska exploateras. Byggherrens skyldigheter begränsas dock av att de måste vara skäliga och stå i rimlig proportion till den nytta byggherren har av anläggningen eller åtgärden. Det kan exemplifieras med att en exploatering, genom en tröskeleffekt, gör det nödvändigt att förbättra en trafikanläggning, som är till gagn för både exploa- teringsområdet och andra områden. Det är då inte skäligt att bygg- ensam svarar för hela investeringskostnaden. Kostnaden måste fördelas efter den nytta byggherren har i proportion till andras nytta. I begränsar gatukostnadsbestämmelserna i 6 kap. 24 § PBL byggherrens skyldighet till att bekosta gata eller annan all- män plats eller vidta annan åtgärd som är avsedd att tillgodose ett områdes behov inom området för detaljplanen. En anpassning av svensk lagstiftning till internationell tillämpning innebär närmast 8 Kalbro, Finansiering av infrastruktur. Svenska exploateringsavtal i jämförelse med , , , , , och , KTH TRITA-FAT Rapport 4:110, 2009. Finansiering av gator och allmänna platser att byggherren borde svara för anläggningar och åtgärder som för- anleds av detaljplanen. Vi lämnar också i kapitel 5 ett förslag om att när särskilda skäl föreligger i form av åtgärder som är nöd- vändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras, ska de kunna omfattas av byggherrens åtaganden i ett exploateringsavtal, även om de ligger utanför planområdet. I , och får inte social infra- struktur finansieras av byggherren. Andra länder gör inte någon åtskillnad mellan teknisk och social infrastruktur, dvs. vägar och va-system m.m. respektive skolor och daghem. Där kan alltså bygg- få bidra till kostnaderna för båda typerna av infrastruktur. En fråga som måste klargöras vid en lagreglering av byggherrens finansieringsansvar är också om redan gjorda investeringar ska få avgiftsfinansieras. Här intar länderna olika ståndpunkter. I t.ex. är detta möjligt, medan exempelvis inte tillåter kostnadsbidrag i efterhand. Det är vanligt att byggherren kan bli skyldig att förskottera medel till offentliga investeringar innan anläggningarna är färdig- ställda. I finns en särskild avtalsform för detta, Vor- finazierungsvertrag, och i anger lagtexten uttryckligen att förskottering är tillåten. De flesta länder begränsar sig till byggherrefinansierade investe- ringskostnader, men i är det även möjligt att ålägga byggherren ansvar för framtida underhållskostnader. Det kan vara kostnader som ska betalas eller kostnader som finansieras under ett inledande skede efter det att en anläggning har färdigställts, s.k. pump priming. Inte något av de studerade europeiska länderna har en lagstift- ning som baseras på att byggherrens finansieringsbidrag ska ske enligt en förutbestämd taxa. Byggherrens bidrag bestäms alltså från fall till fall – med lagstiftningens regler som grund – genom för- handlingar som konfirmeras i ett avtal mellan myndigheten och byggherren. Det kan dock nämnas att i den praktiska tillämpningen av markanvändningsavtal i tas ibland avgifter ut från bygg- som baseras på visst belopp per kvadratmeter byggrätt i den nya detaljplanen. Finansiering av gator och allmänna platser 3.3.31996 års förslag bör återigen prövas Bedömning: Jag anser att det finns starka skäl för att återigen pröva om inte förslaget från Plan- och byggutredningen skulle kunna anpassas till dagens förutsättningar och ligga till grund för nya gatukostnadsregler. En avgift baserad på en taxa för att finansiera kommunala kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser skulle väsentligt förenkla systemet med gatukostnadsersättning och skapa större rättvisa för fastighetsägarna i kommunen. Min bedömning är att en taxebaserad avgift även ökar förutsägbar- heten för berörda fastighetsägare. Gatukostnadsbestämmelserna har i princip varit oförändrade allt- sedan de infördes i PBL 1987 och redan långt fanns upprinnelsen till dagens regelverk i lagstiftning av betydligt äldre datum. Trots att arbetssätt och metoder inom såväl planering som byggande liksom många andra förhållanden i samhället radikalt har förändrats har dessa bestämmelser i princip varit oförändrade och därmed blivit otidsenliga i många avseenden. Plan- och byggutredningen hade i uppdrag att överväga genomgripande förändringar av lagstiftningens gatukost- nadsregler. Utredningen lämnade också ett förslag med va-taxan som förebild om ett taxesystem för investeringar, drift och under- håll av gator och vägar inom detaljplan med kommunen som huvud- man. Många remissinstanser inte minst bland kommunerna själva tillstyrkte förslaget, som många instanser hade invänd- ningar mot att kommunerna skulle få en möjlighet att finansiera drift och underhåll av allmänna platser med avgifter. Flera remiss- instanser hyste också tvivel om det realistiska i utredningens för- väntningar om en skatteväxling, dvs. att kommunerna självmant skulle sänka skatten i motsvarande utsträckning som de införde särskilda avgifter för gatukostnader. Utredningens förslag har i det här avseendet inte föranlett något lagförslag från regeringens sida. Vi anser att det finns anledning att pröva om inte utrednings- förslaget i sina enskildheter skulle kunna anpassas till dagens förutsättningar och ligga till grund för våra förslag. Direktiven för vår utredning utesluter möjligheten att lägga förslag gällande annat än att kommunens kostnader för drift och underhåll av gator Finansiering av gator och allmänna platser och vägar även i fortsättningen ska finansieras via kommunal- skatten. Men redan en annan ordning gällande finansieringen via avgifter för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser torde bidra till en väsentlig förenkling av systemet med gatu- kostnadsersättning. Regelverket blir därmed även mer transparant och förutsägbart. Villkoren för fastighetsägare inom olika områden i en kommun blir också mer jämlika och rättvisa. Vi vill i sammanhanget påminna om att det grundläggande ansva- ret i svensk lagstiftning för fastighetsägare att bidra till kommuner- nas gatukostnader har en sekellång historia (jfr avsnitt 3.2.2) och är starkt relaterad till bedömningar av sambandet mellan gatunätets utbyggnad och fastighetsägarnas nytta. Vi ser därför ingen anled- ning att pröva andra alternativ än att fastighetsägare även fortsätt- ningsvis ska kunna svara för kostnaderna för anläggning och för- bättring av gator och allmänna platser, om kommunerna så bestäm- mer. Mot den här bakgrunden kommer vi därför i det följande att utveckla ett förslag om att kostnader för kommunala investeringar i gator och andra allmänna platser ska kunna finansieras med en avgift baserad på en taxa efter en modell som liknar va-taxan. Innan vi presenterar förslaget, vill vi i korthet redogöra för nu gällande va-lagstiftning och det textförslag till va-taxa som utarbetats av branschorganisationen för landets vattentjänstföretag. Som redan nämnts i avsnitt 3.2.2 om va-lagstiftningen som förebild för förslag , har den tidigare s.k. va- lagen numera ersatts av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, . Enligt lagen ska kommunen bestämma det verksamhets- område inom vilket en vattentjänst behöver ordnas. Av beslutet ska det framgå vilka fastigheter som verksamhetsområdet omfattar. Om verksamhetsområdet behöver omfatta fastigheter som ingår i en samfällighet för va-frågor, ska verksamhetsområdet bestämmas så att det omfattar alla fastigheter som ingår i samfälligheten. En fastighetsägare ska betala avgifter för en allmän va-anläggning, om fastigheten finns inom anläggningens verksamhetsområde och är bebyggd eller enligt en detaljplan är avsedd för bebyggelse. Mot- svarande skyldighet gäller beträffande bortledande av vatten för Finansiering av gator och allmänna platser den som ansvarar för att allmän platsmark ställs i ordning och underhålls. Avgifterna får bestämmas som anläggningsavgifter och bruk- ningsavgifter, men får inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anlägg- ningen. Avgifterna ska bestämmas så att kostnaderna fördelas på ett skäligt och rättvist sätt. Om tjänsterna för vissa fastigheter på grund av särskilda omständigheter medför kostnader som i beaktans- värd omfattning avviker från andra fastigheter i verksamhets- området, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnaderna. Anläggningsavgifterna ska bestämmas på beräkningsgrunder som innebär att en fastighetsägare inte behöver betala mer än vad som motsvarar fastighetens andel av kostnaden för att ordna va- anläggningen. Avgifternas belopp och hur avgifterna ska beräknas ska framgå av en taxa, som kommunen får meddela föreskrifter om. Avgifterna får inte bestämmas till högre belopp än vad som är för- enligt med bestämmelserna i lagen. En anläggningsavgift ska fördelas på årliga betalningar , längst , om avgiften är betungande med hänsyn till fastighetens ekonomiska bärkraft och andra omständigheter, om fastighetsägaren begär att avgiften ska fördelas och dessutom ställer godtagbar säkerhet. Svenskt Vatten, som är branschorganisation för vattentjänst- företagen i , har utarbetat textförslag till va-taxa (Va-taxa P96)9. Förslaget är utformat som ett basförslag med vissa alternativ till den uppsättning avgiftsparametrar som basförslaget innehåller. För anläggningsavgifter lämnas två alternativ, med eller utan servisavgift. Enligt basförslaget tas anläggningsavgifter ut för bostadsfastigheter och därmed jämställda fastigheter även per kvm tomtyta och per lägenhet, förutom för att dra fram servisledningar och upprätta förbindelsepunkter. För annan fastighet och obebyggd fastighet tas inte ut någon lägenhetsavgift. Med annan fastighet avses fastighet som uteslut- ande eller huvudsakligen är bebyggd eller enligt beviljat bygglov är avsedd att bebyggas för annat ändamål än bostadsändamål och som inte jämställs med bostadsfastighet. Med bostadsfastighet jämställs i Va-taxa P96 fastigheter för vissa andra ändamål där lokalytan är det viktigaste sett från användarsynpunkt. 9 Svenskt Vatten, Va-taxa. Basförslag med alternativ, Taxetexter. Kommentarer, Publikation P96, . Finansiering av gator och allmänna platser för sådana fastigheter är kontor, butiker, hotell, småindustri, sjuk- hus, stormarknader och sporthallar. Med lägenhet avses i förslaget utrymme i byggnad som i upp- låtelsehänseende bildar en enhet. I fråga om sådana utrymmen i bostadsfastighet eller därmed jämställd fastighet räknas visst påbörjat antal kvm bruttoarea (BTA) som en lägenhet. 3.3.5Vilka fastigheter ska kunna påföras kostnader? Förslag: Jag föreslår att om en kommun i egenskap av huvud- man är skyldig att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats för att tillgodose områdets behov, får kommunen ta ut kostnaderna av ägarna till berörda fastigheter. Regleringen av gatukostnadsuttaget bör ske i PBL. Nuvarande gatukostnadsbestämmelser i gäller inom detaljplane- områden med kommunalt huvudmannaskap. Enligt PBL är huvud- mannaskapet begränsat till områden med detaljplan, men kommunen kan, om det finns särskilda skäl, bestämma om annat huvudmanna- skap inom planen. När det gäller frågan om vilka fastighetsägare som ska betala kostnaderna anger 6 kap. 24 § PBL att det är ägarna till fastigheterna i området och att kommunen ska besluta om avgränsningen av området. Enligt Plan- och byggutredningen fanns det skäl som talade för att huvudmannaskapet inom detaljplaneområden borde kunna avgöras på ett friare sätt än att det skulle krävas särskilda skäl för att kommunen inte skulle vara huvudman. Huvudmannaskapet skulle kunna bestämmas separat från beslutet om detaljplan, t.ex. genom avgränsning av ett kommunalt gatuhållningsområde och att det området då skulle utgöra fördelningsområdet för gatukostna- derna. Utredningen stannade dock för att avgift för gatukostnader liksom tidigare endast borde kunna tas ut av ägare till fastigheter inom detaljplaneområden med kommunalt huvudmannaskap. Det finns således i gällande regelverk en tydlig koppling mellan bestämmelserna om detaljplaner och huvudmannaskap i PBL och gatukostnadsbestämmelserna, som därmed naturligen även de hör hemma i PBL. föreslog i sitt betänkande (SOU 1977:65) en särskild lag om kommunala vägar (LKV) med hänsyn till den särreglering utredningen ansåg att förslaget krävde Finansiering av gator och allmänna platser med bl.a. en periodisk avgift för drift- och underhållskostnader. Föredragande departementschef fann som tidigare nämnts emeller- tid när frågan behandlades i regeringens förslag om nya gatu- kostnadsregler (1980/81:165) att invändningarna mot en periodisk avgift hade en sådan omfattning att förslaget i den delen inte borde genomföras. Departementschefen avfärdade därmed även förslaget om en särskild lag för gatukostnadsbestämmelserna. Vi har på motsvarande sätt övervägt frågan om särlagstiftning i en lag om kommunala gator (LKG) men på samma grunder som regeringen i gatukostnadspropositionen 1981 funnit att skälen inte är tillräckliga för en sådan särlagstiftning. Kommunens möjligheter till gatukostnadsuttag bör således även fortsättningsvis regleras i PBL. Vi har heller inte funnit anledning att föreslå någon ändring av den grundläggande principen att kommunens huvudmannaskap ska vara kopplat till skyldigheter inom detaljplaneområdet och att kommunen ska ha möjlighet att ta ut kostnaderna med stöd av en taxebaserad avgift för de åtgärder som krävs för detta av ägare till fastigheterna inom området. Vi föreslår i kapitel 5 att ett exploate- ringsavtal under vissa förutsättningar även ska kunna omfatta åtgärder utanför detaljplaneområdet, om åtgärderna är nödvändiga för att kunna genomföra planen. Kostnader för åtgärder som omfattas av ett avtal ska dessutom beräknas med en taxebaserad avgift, men i underlaget för den avgiften ingår således enbart kostnader för åtgärder inom detaljplaneområden.