sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — De huvudsakliga problemområden som har lyfts fram består i att plan- och bygglagens reglering av plangenomförandefrågorna inte är ändamålsenligt utformade. Exploatörs- och gatukostnadsbestäm- melserna ger inte den flexibilitet i plangenomförandet som bedöms vara nödvändig. Bestämmelserna är inte heller utformade på ett sådant sätt att de har vunnit en bred acceptans hos berörda kommuner, fastighetsägare eller exploatörer. De bidrar därigenom inte till att befrämja en rationell och effektiv planering och plan- genomförandeprocess. De bidrar inte heller till att skapa goda förutsättningar för bostadsbyggandet. Bestämmelserna är dessutom utformade på ett sådant sätt att de uppfattas som administrativt betungande att tillämpa. Detta innebär i sin tur att de numera kommer till användning i en ytterst begränsad omfattning. Dessa förhållanden medför att kommunerna i många lägen i stället för att tillämpa de lagreglerade bestämmelserna väljer att förhandla om och teckna så kallade exploateringsavtal med privata markägare i syfte att reglera frågor om marköverlåtelser och finansie- ring av vissa allmänna anläggningar m.m. Förhandlingar om teck- nande av sådana avtal kan i vissa fall bli långdragna och medföra olägenheter i form av försenade byggprojekt och ökade kostnader. Det kan också medföra att plangenomförandet kommer till stånd utan direkt insyn från allmänheten och till följd av icke-transpa- renta överenskommelser. En annan fråga som har uppmärksammats är att det finns ett behov av en tydligare samordning av plan- och bygglagens bestäm- melser om plangenomförande och lagens bestämmelser om inlösen. Det kan också finnas ett behov av att i för- tydliga eller förstärka sambanden mellan den lagens bestämmelser om plangenomförandet och de fastighetsrättsliga plangenomförande- frågor som regleras i fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen. Hur plangenomförandet ska ske när kommunen inte är huvudman för allmänna platser framgår exempelvis inte av . Genomförandet av detaljplaner regleras huvudsakligen med stöd av bestämmelserna i 6 kap. . Vissa bestäm- melser som har ett direkt samband med plangenomförandet finns i 14 kap. medan det fastighetsrättsliga genom- förandet sker med stöd av fastighetsbildningslagstiftningen. Som nämnts är plan- och bygglagens genomförandebestämmelser i stor utsträckning utformade med utgångspunkt i förhållanden som gällde före ikraftträdandet av plan- och bygglag. Det innebär att regleringen i många fall inte är ändamålsenlig med hän- syn till de förhållanden som gäller . Detta medför i sin tur bl.a. att bestämmelserna dels inte kommer till användning i den omfatt- ning som ursprungligen var avsikten, dels inte tillämpas på det sätt som var avsikten. Sambanden mellan plan- och bygglagens reglering av plangenom- förandet i ett antal planeringssituationer och det fastighetsrättsliga plangenomförandet är inte närmare reglerade i . Det gäller bl.a. i vissa situationer där kommunen inte är huvudman för allmänna platser. Exempelvis framgår det i inte när, hur och vem som ska initiera ett genomförande av sådana detaljplaner. En annan fråga gäller tillgängligheten till sådana allmänna platser som kommunen inte är huvudman för och där det exempelvis med stöd av anläggningslagen har bildats en gemensamhetsanläggning för anläggande, drift och underhåll av vägar och parker. Ska i sådana fall samma tillgänglighet gälla som om kommunen hade varit huvud- man för de allmänna platserna? Det är också oklart vad det finns för skillnad i allmänhetens möjlighet till nyttjande av en gemen- samhetsanläggnings vägar när dessa är belägna på allmän plats respektive på kvartersmark. Det kan finnas anledning att nu överväga att i förenklande och förtydligande syfte samla de bestämmelser i 6 och 14 kap. som har ett mera direkt samband med plangenomförandet. Det kan också finnas skäl att utifrån ett vidare perspektiv reglera sådana situationer som inte är författningsreglerade samt att i förstärka och förtydliga sambanden mellan lagens plangenomförandebestämmelser och annan plangenom- förandelagstiftning. Utredaren ska därför utifrån ett helhetsperspektiv analysera de bestämmelser som reglerar plangenomförandet och föreslå de för- ändringar som är nödvändiga för att skapa en tydlig, effektiv och transparent genomförandeprocess där sambandet mellan olika bestämmelser om plangenomförandet tydligt framgår. I detta ligger utöver vad som anges under rubrikerna nedan i första hand att -redovisa förslag som på ett tydligt sätt i klarlägger hur plangenomförandet bör ske i sådana situationer som är oreglerade, -klarlägga frågan om tillgänglighet till allmänna platser för vilka kommunen inte är huvudman och därvid överväga behovet av förändringar av reglerna om val av huvudmannaskap för all- männa platser, och -i klarlägga och förtydliga sambanden mellan den lagens bestämmelser om plangenomförande i 6 kap. och dels lagens bestämmelser om inlösen i 14 kap., dels det fastighets- rättsliga plangenomförandet enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen. En viktig fråga i genomförandet av detaljplaner är finansieringen av gator och andra allmänna platser. Plan- och bygglagens regler om gatukostnader anses inte vara ändamålsenliga. Gatukostnadsbestämmelserna anger bl.a. att fastighetsägare har en skyldighet att betala för kommunens kostnader för att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats om kommunen beslutar att så ska ske. Bestämmelserna preciserar alternativa metoder för beräkning av kostnadsunderlaget och för hur kostnaderna ska fördelas mellan fastighetsägarna. Bestämmelserna redovisar också förfarandet med samråd och utställning före beslut om kostnads- uttag samt när debitering av kostnaderna kan ske. Betalnings- skyldigheten inträder när den anläggning som betalningen avser kan användas för fastigheten på avsett sätt. Regelsystemet inne- håller även bestämmelser om att jämkning av betalningsskyldig- heten och av betalningsvillkoren kan ske om vissa särskilt angivna förhållanden föreligger. Det administrativa förfarandet för uttag av gatukostnader upp- levs som administrativt betungande och regelsystemet har i övrigt inte vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer. Kommunens beslut om uttag av gatukostnader leder dessutom ofta till överklaganden. Dessa förhållanden har medfört att enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar sig av möjlig- heten att tillämpa bestämmelserna. I stället förekommer det att kommuner i vissa fall ställer krav på att fastighetsägare innan en detaljplan antas för ett markområde ska ingå ett avtal som bl.a. reglerar frågan om hur gator och andra anläggningar ska finansieras. Detta kan leda till långvariga förhandlingar som kan försena plan- läggningsprocessen och därmed begränsa bostadsbyggandet – se vidare nedan under Exploateringsavtal. Den omständigheten att gatukostnadsbestämmelserna inte kommer till användning kan i andra fall medföra att skattekollektivet får finansiera sådana anlägg- ningar som i huvudsak avser att betjäna enskilda fastigheters behov av tillgång till tillfartsvägar m.m. Det finns även andra problem som är förknippade med dagens bestämmelser om gatukostnader. Det händer att enskilda fastig- hetsägare blir eller känner sig drabbade i samband med att en kommun beslutar om uttag av gatukostnader. Vid kommuners tillämpning av gatukostnadsbestämmelserna uppfattar inte alltid enskilda fastighetsägare att de får någon direkt nytta av kommunens utbyggnad av gatunätet. Att de då ska tvingas betala eller belastas med i vissa fall betydande kostnader för kommunala anläggningar kan ifrågasättas. De regler som gäller om jämkning av betalnings- skyldigheten för uttag av gatukostnader och att betalningsskyldig- heten kan fullgöras genom avbetalning har inte alltid ansetts vara tillräckliga. Det finns av ovan nämnda skäl anledning att se över systemet för uttag av kostnader för gatuutbyggnad m.m. och därvid särskilt studera frågan om dels hur ett kostnadsuttag kan utformas så att uttaget inte överstiger den ekonomiska nytta som en fastighet kan tillgodogöra sig till följd av kommunens planläggning, dels hur en reglering bör utformas så att kostnaderna kan tas ut vid den tid- punkt då en direkt nytta av den kommunala anläggningen upp- kommer. En sådan tidpunkt skulle t.ex. kunna vara vid en planerad ny- eller större ombyggnation på fastigheten eller när fastigheten berörs av en fastighetsbildningsåtgärd. Plan- och byggutredningen lämnade i sitt betänkande Översyn av PBL- och va-lagen (SOU 1996:168) en redovisning av den histo- riska bakgrunden till, tillämpningen av och problemen med gatu- kostnadsbestämmelserna. Utredningen lämnade också ett förslag till reformering av bestämmelserna med huvudinriktningen att kommunerna skulle ges möjlighet att genom en taxa helt eller delvis avgiftsfinansiera kostnaderna för såväl anläggning och för- bättring som drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Vid beredningen av utredningens förslag har det visat sig att det finns sådana betänkligheter mot vissa delar av förslagen att de inte bör genomföras i sin helhet. Detta gäller framför allt utred- ningens förslag att möjliggöra för kommuner att genom avgifter från fastighetsägarna finansiera kostnaderna för drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Kommuner och Landsting har i skrivelser till redovisat att det finns ett behov av att se över plan- och bygglagens bestämmelser om gatukostnader samt därvid lämnat förslag till inriktning av arbetet vid en sådan översyn. Även Villa- ägarnas riksförbund har påtalat att det finns behov av att se över reglerna om gatukostnader. Förbundet har bl.a. framfört att det är särskilt viktigt med en lagändring som innebär att gatukostnader inte kan tas ut i befintlig bebyggelse. Plan- och bygglagens s.k. exploatörsbestämmelser innebär att i vissa fall kan besluta dels att mark som ska användas som allmän plats ska upplåtas eller avstås utan ersättning till huvud- mannen för den allmänna platsen, dels att den som har upplåtit eller avstått sådan mark ska bekosta anläggandet av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp. beslut ska i sådana fall fattas innan kommunens beslut om antag- ande av en detaljplan. På motsvarande sätt som angivits ovan beträffande tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna väljer i många fall kommunerna att i stället för att tillämpa exploatörsbestämmelserna förhandla och teckna avtal med fastighetsägare om hur genomförandet av en detaljplan ska ske. Sådana avtal anses grunda sig på plan- och bygg- lagens exploatörsbestämmelser – se nedan under Exploaterings- avtal. De lagstadgade exploatörsbestämmelserna är, liksom vad som angivits ovan beträffande gatukostnadsbestämmelserna, föråldrade och tillämpas enbart i ett fåtal plangenomförandesituationer . Skälet till detta är bl.a. att bestämmelserna saknar den flexibilitet som plangenomförandet kan kräva. Bestämmelserna är enbart avsedda att tillämpas på sådana anläggningar som är belägna på en enskild fastighetsägares mark som planlagts som allmän plats. Det administrativa förfarandet för att få till stånd ett beslut om att exploatörsbestämmelserna ska tillämpas avviker vidare från hur planförfarandet i övrigt ska ske, vilket också det kan ha bidragit till att bestämmelserna inte har kommit till någon frekvent användning. Utredaren ska därför utarbeta förslag till gatukostnads- och exploatörsbestämmelser som -är enkla att förstå och tillämpa, -innebär att kostnaderna kan fördelas på ett skäligt sätt, -kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare, -förbättrar förutsättningarna för ett effektivt plangenomförande, -medverkar till att skapa goda förutsättningar för byggandet, -preciserar vilka investeringar i infrastruktur – geografisk av- gränsning, tematiskt innehåll och tidsmässigt utförande – som exploatörsbestämmelserna ska kunna vara tillämpliga på, och -om möjligt kan tillämpas direkt i form av särskilda detaljplane- bestämmelser. Utredaren ska särskilt ta hänsyn till frågor som avser dels den ekonomiska nytta som en fastighet kan tillgodogöra sig till följd av och kommunala investeringar, dels att ett uttag av kostnader ska kunna ske först då en direkt nytta för fastigheten av den kommunala anläggningen uppkommer. Utformningen av gatukostnads- och exploatörsbestämmelserna har som angivits ovan bidragit till att kommuner i stället för att tillämpa de lagreglerade bestämmelserna utvecklat ett system där de förhandlar med privata fastighetsägare/exploatörer om bl.a. förutsättningarna och villkoren för en planläggning, om planläggningens genomförande, om vissa markfrågor och andra fastighetsrättsliga frågor samt om fördelning av olika kostnader för exploateringen. De genomförandeavtal som härigenom kommer till stånd benämns ofta exploateringsavtal. Motsvarande förhandlingar och avtal kan komma till stånd när kommunen är ägare till den mark som ska eller har planlagts och en överlåtelse ska ske till en byggherre/exploatör. De genomförandeavtal som kommer till stånd i dessa situationer benämns ofta markanvisnings- eller markupp- låtelseavtal. Motsvarande reglering kan även komma till stånd i ett köpeavtal. Utformningen av exploateringsavtalen skiftar stort mellan olika kommuner och varken avtalsbenämningar eller innehåll är enhet- liga. Vissa av de genomförandefrågor som regleras i avtal mellan en kommun och en exploatör är sådana som kan få sin lösning genom en direkt tillämpning av och/eller annan plan- genomförandelagstiftning. Exploateringsavtalen ålägger emellertid ofta fastighetsägare/exploatörer ekonomiska eller andra skyldig- heter och åtaganden som inte är lagmässigt reglerade. Det kan exempelvis gälla att finansiera följdinvesteringar i form av vissa trafikanläggningar, sport- och rekreationsanläggningar samt anlägg- ningar för skola, barnomsorg eller annan social service som det kan uppstå behov av i samband med genomförande av detaljplaner för bostadsändamål. Avtalen kan också reglera frågor om ersättning för sådana redan genomförda kommunala investeringar som utgjort en förutsättning för att möjliggöra en planerad ny exploatering. En effekt av att vissa plangenomförandefrågor endast regleras i exploateringsavtal och inte i detaljplanehandlingarna är att frågorna inte får någon allsidig belysning och inte blir föremål för någon direkt insyn för andra än för de avtalsträffande parterna. Ett annat problem med exploateringsavtalen är de förseningar i byggprocessen som avtalsförhandlingarna kan leda till. Detta har varit särskilt märkbart i de områden där det finns ett stort exploate- ringstryck och därmed en stark vilja hos exploatörer att påbörja byggandet. Förfarandet vid tecknande av och innehållet i exploaterings- avtalen har även ifrågasatts bl.a. med utgångspunkt i regelsystemet kring offentlig upphandling och statsstöd. Avtalen har mot denna bakgrund i vissa fall ansetts innehålla bestämmelser som står i strid med . Exploateringsavtalen har också kritiserats utifrån andra aspekter. Hanteringen präglas i många fall av bristande förutsägbarhet, offentlighet och insyn. Detta skapar osäkerhet för såväl kommuner Därigenom uppstår en risk för att endast finansi- ellt starka byggherrar vågar agera på marknaden. Små företag kan få svårt att etablera sig i rollen som fastighetsägare, exploatör och byggherre eftersom de har sämre möjligheter än stora företag att bära den ekonomiska risk som en lång och osäker planprocess medför. Detta kan leda till att konkurrensen inom bygg- och anläggningssektorn onödigtvis begränsas. Processen samt kom- munernas olikartade krav och tillämpning kan också leda till svårig- heter bl.a. för nya företag som vill etablera sig och kan därigenom komma att hämma utvecklingen och en effektiv konkurrens. Dagens sätt att planera för och finansiera anläggningar för fastig- heters gemensamma behov kan även medföra mindre rationella planlösningar och medföra problem för fastighetsägare och boende. I Nuteks rapport administrativa kostnader för bygg- och fastighetsrätt (R 2007:02) anger verket att förhandlingar om exploateringsavtal utgör en kostsam och tidskrävande process i samband med detaljplaneläggning och plangenomförande. Av rapportens slutsatser framgår att det finns ett önskemål om en striktare reglering av avtalens innehåll för att skapa transparens i avtalsförhandlingarna. Tekniska högskolan har, delvis med stöd från Svenska Byggbranschens Utvecklingsfond, i två rapporter belyst de problem som dagens system att med stöd av exploateringsavtal genomföra och finansiera kommunala detaljplaner medför. I dessa rapporter, Exploateringsavtal – Lagstöd, tillämpning och förslag till principer (TRITA-FAT Rapport 4:104) och Finansiering av infrastruktur – Svenska exploateringsavtal i jämförelse med , Neder- länderna, , , och (TRITA-FAT Rapport 4:110), lämnas också ett antal förslag till hur den svenska lagstiftningen skulle kunna utvecklas i syfte att utgöra ett bättre stöd för ett rationellt plangenomförande. Redovisade förslag har utarbetats av en informell grupp med personer från kommuner, byggherrar och Kungl. Frågan om en lagreglering av de avtal som reglerar plangenom- förandet har behandlats i den dåvarande betänk- ande Ny plan- och bygglag (SOU 1979:65 och 66) samt i regering- ens proposition Ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1). I dessa sammanhang drogs slutsatsen att det inte var lämpligt med en närmare reglering av dessa avtal. Med hänsyn till de erfarenheter som kan dras bör emellertid frågan om förutsättningarna för och lämpligheten av att utforma lagregler kring de avtal som avser att ligga till grund för genomförandet av detaljplaner bli föremål för en förnyad prövning. -analysera vilka frågor som kan eller bör respektive inte bör kunna ingå i exploateringsavtal samt redovisa lämpliga kriterier för dels när sådana avtal ska tecknas, dels avtalens innehåll, -belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploa- teringsavtal, och -redovisa om och på vilket sätt exploatörsbestämmelser kan utgöra ett stöd för eller ersätta tecknande av exploateringsavtal. Det står utredaren fritt att utöver vad som anges ovan lämna för- slag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytter- ligare förenklingar av genomförandeprocessen. Utredaren ska inom ramen för uppdraget analysera och redovisa hur regler om statsstöd och regler för offentlig upp- handling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag. I sam- band härmed ska utredaren beakta relevanta domar från EU- domstolen, däribland C-306/08, C-220/05 och C-399/98. Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska och andra konse- kvenser som förslagen medför. Konsekvenserna ska redovisas enligt kraven i förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver ska utredaren redovisa vilka konse- kvenser förslagen kommer att få för den fysiska planeringen, plan- och byggprocesserna, byggandet, konkurrensen och möjligheterna för små och medelstora företag att verka inom bygg- och anlägg- ningssektorn, bostadsmarknaden, boendet i olika upplåtelseformer, olika fastighetsägarkategorier samt fördelningspolitiskt. finns det i 14 kap. 2 § regeringsformen ett förtydligande av principen om att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. I 3 § anges att en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen innebär att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska göras med tillämpning av en proportionalitetsprincip. Om något av utredarens förslag påverkar det kommunala självstyret, ska för- slagens konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett dem särskilt redovisas. Arbetsformer och redovisning av uppdraget Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs. Hänsyn ska tas till de rapporter och andra dokument som nämns i dessa direktiv samt i övrigt relevant material som berör det aktu- ella utredningsområdet. Hänsyn ska också tas till erfarenheter från andra länder i närområde. Utredaren ska beakta andra pågående arbeten inom med anledning av dels promemorian Upphävande av lagen om exploateringssamverkan (Ds 2011:13), dels Lantmäteriets redovisning av uppdrag i verkets regleringsbrev rörande förordnanden enligt 6 kap. 5 § . Utredaren ska rådgöra med , Lantmäteriet, Stats- kontoret, och andra berörda myndigheter. Utredaren ska också rådgöra med vägtullsutredning (Fi 2011:08) samt med den särskilda utredare som enligt regeringens beslut har att göra en översyn av vissa byggfrågor. Utredaren ska även rådgöra med Kommuner och Lands- ting samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Beslut enligt 6 kap. 5 § 2011:1 (rapportens bilagor ingår ej) I regleringsbrevet från regeringen för har Lantmäteriet fått i uppdrag att utreda den problematik som har uppkommit i samband med ändring och upphävande av detaljplaner som omfattas av beslut enligt 6 kap. 5 § – eller framförallt motsvarande äldre bestämmelser i 113 § byggnadslag. Det som har varit ett problem är att planändringar som innebär att allmän plats som omfattas av ett sådant beslut inte har ansetts kunna läggas ut som kvartersmark i en ny detaljplan. Lantmäteriet ska enligt uppdraget redovisa de författningsför- slag som vi anser är nödvändiga för att komma tillrätta med de pro- blem som har identifierats. Redovisningen ska också innefatta en beskrivning av behovet av och rutinerna kring registrering och avregistrering av de berörda förordnandena i fastighetsregistret. Vårt uppdrag redovisas i denna rapport. För det slutliga arbetet med rapporten svarar , och , division Fastighetsbildning, samt , division Informa- tionsförsörjning. I (PBL) finns bestämmelser som innebär att en större exploatör kan bli skyldig att utan ersättning avstå eller upplåta mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats eller en allmän byggnad. Det är läns- styrelsen som beslutar om detta på begäran av kommunen och en förutsättning är att det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som exploatören kan förväntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Motsvarande bestämmelser fanns även PBL och byggnadslag och benämndes då förordnanden. har sådana förordnanden enligt framför allt 113 § byggnadslagen ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen exploateras. Det har också – åtminstone fram till en dom i kammarrätten – ansetts vara oklart i vad mån äldre förordnanden över huvud taget kan ändras eller upphävas vid en planändring. Sammantaget har detta lett till att genomförandet av angelägna byggnadsprojekt påtagligt har försvårats. Enligt Lantmäteriets mening var den ursprungliga avsikten med s.k. exploatörsförordnanden av rent ekonomisk och övergående natur. I och med att marken i fråga har tagits i anspråk av huvud- mannen för den allmänna platsen är syftet uppfyllt och förordnan- det har därmed spelat ut sin roll. I formell mening gäller dock ett beslut eller ett äldre förordnande och det saknas uttryckliga bestämmelser om hur det ska upphävas. Vi föreslår därför att lagen ändras så att syftet med ett beslut om att upplåta eller överlåta mark utan ersättning tydliggörs. Bestäm- melserna i PBL bör endast avse den ekonomiska frågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark i vissa fall. Förvärv och upplåtelse av rätt till mark bör hanteras på samma sätt som för sådana allmänna platser och sådan mark för allmänna byggnader som inte berörs av något beslut om att avstå mark utan ersättning. Det bör även införas tydliga bestämmelser om när ett beslut upphör att gälla. Detta bör ske när marken tas i anspråk med sak- rättslig verkan av huvudmannen.