sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Kommittén konstaterar dels att har långt- gående ingripandemöjligheter enligt gällande svensk lagstiftning, dels att nya ingripandemöjligheter kan komma med nya EU-regler. Därtill har inte flaggat för något behov av nya ingripandemöjligheter utöver högre straffavgifter. Vi anser därför att det saknas behov av att införa nya eller förändrade ingripandemöjligheter visavi enskilda finansiella företag. 16Erfarenheter av tillsyn och regelutveckling, Tillsynsrapport , . 17Ett förslag om straffavgifter lämnades också av insättningsgarantiutredning (2009:41). Den föreslog att straffavgiften ska kunna fastställas till högst av institutets genomsnittliga omsättning de närmast föregående tre räkenskapsåren. Om institutet är nystartat och det inte finns någon fastställd årsredovisning får uppskatta omsättningen. Straffavgiften får dock inte överstiga eller understiga . Även utredningens förslag bereds inom . uppdrag, befogenheter och verksamhet 7.8.2Ingripa med automatik? Kommitténs bedömning: Det bör inte införas en särskild ordning som tvingar att ingripa på ett visst sätt i vissa definierade situationer (så kallad prompt corrective action), utöver de inslag av detta som införts eller kommer att införas till följd av regelutvecklingen inom EU. Kommittén har uppdraget att analysera om det i lag ska anges att vissa definierade åtgärder ska vidtas av tillsynsmyndigheten i vissa specifika situationer. Prompt Corrective Action) Olika varianter av sådana regler finns i andra länder, exempelvis i . Det kan finnas olika syften med att ha ett regelverk som anger när och hur tillsynsmyndigheterna ska ingripa. Ett skäl kan vara att minska risken för att en tillsynsmyndighet tar för stor hänsyn till trycket från politiker, branschintressen eller den allmänna opinionen och avstår från att genomföra nödvändiga men kort- siktigt impopulära åtgärder. Ett annat skäl att införa regler som preciserar när och hur tillsynsmyndigheten ska ingripa är att skapa tydlighet och transparens i spelreglerna. Finns den typen av regler vet aktören tämligen väl vad som väntar och varför om denne gör på ett visst (felaktigt) sätt. I infördes denna typ av reglering efter problem i sparbanks- sektorn , då tillsynsmyndigheterna bedömdes ha agerat alltför sent. Insättningsgaranti- och tillsynsmyndigheten har olika skyldighet och möjlighet att ingripa mot en bank beroende på dess soliditet.18 Tanken med lagstiftningen är dels att ingripanden ska kunna ske på ett tidigt stadium så att en negativ utveckling kan stoppas , dels säkerställa att ett ingripande verkligen sker om problemen har gått långt. Resultatet är ganska rigida ingripande- regler i form av en trappa, där tillsynsmyndigheten vid varje trappsteg, som definieras av en viss kapitaliseringsgrad, har 18 FDIC är endast en av flera amerikanska myndigheter som bedriver tillsyn. I vissa fall kan därför andra tillsynsmyndigheter vidta dessa åtgärder. uppdrag, befogenheter och verksamhet skyldighet att ingripa på vissa angivna sätt. Även om tillsynsmyndigheten har vissa skyldigheter är den långt i från helt bunden av reglerna, utan har fortfarande möjlighet att i många lägen själv besluta hur den ska ingripa. Den har också möjlighet att ingripa på ett tidigare stadium med de angivna medlen. Banker som är well capitalized har möjlighet att bedriva vissa verksamheter som anses mer riskfyllda än traditionell bank- verksamhet och som andra banker inte tillåts bedriva, såsom t.ex. försäkringsverksamhet och investmentverksamhet. Banker som är adequately capitalized utsätts inte för några ingripanden på grund av kapitaltäckningen, men har i regel inte möjlighet att bedriva de verksamheter som är förbehållna well capitalized banks. Om en bank är undercapitalized ska tillsynsmyndigheten t.ex. förbjuda utbetalningar till aktieägare och bankledning, kräva rekapitaliseringsplan och begränsa tillgångstillväxten. Om en bank är significantly undercapitalized ska myndigheten bl.a. kräva rekapitalisering, begränsa inlåningsräntorna och begränsa andra aktiviteter. Om en bank blir critically undercapitalized är myndigheten skyldig att se till att banken inom viss angiven tid sätts under administration. Det nya brittiska systemet I har utvecklats ett riskbaserat Proactive Intervention Framework (PIF) som ska tillämpas av Regulation Authority (PRA) när den nya strukturen träder i kraft.19 Regelverket syftar dels till att underlätta möjligheten att tidigt identifiera risker för ett företags överlevnadsförmåga, och se till att företaget vidtar lämpliga åtgärder för att minska sannolikheten för fallissemang, dels flagga vilka åtgärder som myndigheterna kan vidta. PIF förväntas utgå från fem olika steg som alla tar sikte på överlevnadsförmågan: 5.Resolution eller avveckling på gång. 19 Our approach to banking supervision, , 2011. uppdrag, befogenheter och verksamhet Till dessa olika grupper anges ett antal mått och steg som myndigheterna kan vidta. Genom att specificera dessa kategorier och peka ut vissa åtgärder kan sägas att modellen i den delen har en ansats med drag av prompt corrective action. Ett företag som tillhör den första gruppen är föremål för normal tillsyn. Befinner sig företaget i det sista steget kommer PRA att trigga en s.k. Special Resolution Regime. För företag som befinner sig på något av stegen 2–4 kommer det att ställas större krav på instituten ju närmare slutsteget företaget kommer. Dessutom ökar krishanteringsenhetens och insättningsgarantimyndighetens engagemang successivt. Bedömningen av risknivån ingår som en del av den löpande tillsynen. Den kommer också att beakta förändringar i omgivning, t.ex. sektorsrisker identifierade av (). Företagen kommer att informeras om vilket steg de tillhör. kan man notera att bedömningar av vilken grupp ett företag hör till ska grundas på en bred bedömning av olika faktorer och omständigheter. Det handlar alltså inte om att använda någon specifik variabel som klassificeringsinstrument. Det finns knappast heller några specifika sanktioner kopplade till detta, utan de olika slag av åtgärder man ställer upp för de olika grupperna kan ses som en slag meny eller checklista på vilka åtgärder som aktualiseras. Mot den bakgrunden kan detta därför knappast ses som ett system för prompt corrective action i den mening vi angav inledningsvis, dvs. att definiera specifika åtgärder som ska vidtas som svar på specifika problem. Den svenska rörelseregleringen innehåller olika typer av regler. Det finns dels bestämmelser som ställer konkreta krav på företagen, dels kvalitativa regler. Till den förstnämnda gruppen hör exempelvis de bestämmelser i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar som föreskriver hur stor kapitalbas som ett kreditinstitut alltid minst måste ha för att uppfylla kraven för kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker. Dessa regler anger dock bara vilka minimikrav som ska vara uppfyllda. Men är också skyldig att göra en mer ingående, kvalitativ analys av de risker som företagen är utsatta för. Exempelvis finns det i lagen om bank- och finansieringsrörelse rambestämmelser som beskriver vilka mål som ska uppnås utan att närmare beskriva hur det ska gå till. uppdrag, befogenheter och verksamhet bestämmelsen om soliditet och likviditet som anger att ett kreditinstitut ska driva sin rörelse på ett sådant sätt att det inte äventyrar sin förmåga att fullgöra sina förpliktelser.20 Av detta följer att både företagen själva och måste göra en bedömning bl.a. av hur företagens risker förhåller sig till deras kapital. För del görs den bedömningen i samband med den s.k. samlade kapitalbedömning som inspektionen är skyldig att göra minst en gång per år.21 Bedömningen kan resultera i att det aktuella företaget måste ha en högre kapital- täckning än vad minimikraven föreskriver. De nu beskrivna bestämmelserna har sin motsvarighet i EU- rätten. CRD IV kommer dock att ställa delvis nya krav på utformningen av tillsynsmyndigheternas tillsyn. Som exempel kan nämnas nya likviditetskrav som kommer ställa specificerade krav och kriterier avseende likviditetsberedskapen. Vidare ska Finans- inspektionen enligt det föreslagna regelverket beakta fler faktorer än enligt nu gällande rätt, däribland systemrisken, när den gör sin kapitalutvärdering. Inspektionen kommer också att bli skyldig att upprätta tillsynsprogram, av vilka det bl.a. ska framgå vilka institut som ska bli föremål för mer ingående tillsyn och hur den tillsynen ska utövas och ha en skyldighet att göra stresstester. Dessutom införs det en uttrycklig skyldighet för tillsynsmyndigheterna att agera redan när det är sannolikt att ett institut kommer att bryta mot regelverket. För allt detta ges tillsynsmyndigheterna delvis nya befogenheter. De nya buffertkrav som förväntas införas innebär också att en sorts åtgärdstrappa introduceras eftersom den initiala reaktionen mot att de underskrids är vinstutdelningsbegränsningar och krav på en åtgärdsplan. Åtgärdsplaner ska för övrigt också upprättas för institut vars interna modeller inte uppfyller lagstiftningens krav etc. kommer mandat att utifrån gällande regelverk besluta hur tillsynen konkret ska utformas i allt väsentligt att bestå även efter genomförandet av CRD IV. Inspektionen har alltså möjlighet att utforma rutinerna för sin tillsyn, t.ex. genom att bygga upp ett varningssystem som signalerar när tillsynen över ett individuellt företag bör intensifieras. tillsynsbefogenheter beträffande framför allt kreditinstitut har behandlats i betänkandet Bättre och snabbare insättningsgaranti.22 I betänkandet sägs att 206 kap. 1 § lagen om bank-och finansieringsrörelse. 2129–31 §§ kapitaltäckningsförordningen (2006:1533). 22Bättre och snabbare insättningsgaranti, SOU 2009:4, s. 145 ff. uppdrag, befogenheter och verksamhet befogenheter att utöva tillsyn är goda och att eventuella problem och tillkortakommanden i själva tillsynsarbetet sällan torde bero på begränsningar i regelverket eller begränsning av befogenheter. Problemet ansågs i stället vara för inspektionen att identifiera var och när verktygen bäst ska användas. Fördelar med automatiska ingripanden Som har nämnts inledningsvis kan det finnas olika motiv till att införa regler som ålägger tillsynsmyndigheten att ingripa på ett visst sätt i en viss situation. Ett sådant är att tillsynsmyndigheten inte förväntas agera tillräckligt kraftfullt utan ett sådant regelverk. Annorlunda och mer brutalt uttryckt befarar lagstiftaren att tillsynsmyndigheten i vissa lägen kan vara för feg, eller av andra, mindre rationella orsaker vara ovillig att ingripa. Ett annat motiv rör möjligheten att bättre kunna förutse hur myndigheten avser att agera, dvs. att öka transparensen. Det kan naturligtvis diskuteras om det är lämpligt att – som – helt överlåta till att utforma tillsynen och välja sanktioner, eller om det bör ges entydiga signaler om vilka åtgärder som är att vänta. En mer automatisk ingripanderegim kan ge en bättre förutse- barhet som också kan vara positivt ur rättsäkerhetssynpunkt. Det kan också innebära en tydligare roll- och ansvarsfördelning mellan myndighet och företag. En relation byggd på dialog och individuella, kvalitativa bedömningar kan göra att myndigheten kan få – eller uppfattas få – ett medansvar för företagets verksamhet. Den svenska modellen för reglering och tillsyn kännetecknas av ett uttalat kvalitativt förhållningssätt, dvs. tillsynsmyndigheten ska med utgångspunkt i en egen analys av såväl företagens verksamhet som dess omvärldsfaktorer, i varje situation göra individuella, avvägda bedömningar när det gäller krav och åtgärder. I processen ingår även kontakter och dialog med företagen. Fördelarna med en sådan ansats är bl.a. att den på ett flexibelt sätt kan fånga upp nya typer av risker och problem, att den kan fokusera på substansen när det gäller risker och riskhantering snarare än vissa formella indikatorer och att den därigenom kan skapa ett mer proaktivt förhållningssätt som kan ge tidigare och mer precisa ingripanden. Dessa fördelar ska alltså ställas emot fördelarna med ett mer regelstyrt förhållningssätt. bör det framhållas att även ett automatiskt system måste innehålla kvalitativa moment, exempelvis för att bedöma ett företags kapitalstyrka. Att låta frågan om ingripande helt styras av historiska data kan inte fungera ändamålsenligt. uppdrag, befogenheter och verksamhet illustrativt exempel kan nämnas att de isländska bankerna strax före sammanbrottet uppvisade utmärkta nyckeltal. Den kvalitativa tillsynsmodellen bör behållas – men utvecklas En mer hårt regelstyrd ingripanderegim adresserar några av de problem som otvivelaktigt kan finnas med den typ av tillsyn som praktiseras i bland annat . är det kommitténs uppfattning att fördelarna med den nuvarande tillsynsmodellen ändå överväger. Som nämnts i det föregående förutsätter rörelseregleringen att inspektionen utvärderar företagens verksamhet och gör en kvalitativ bedömning. Även om inspektionen vid den utvärderingen delvis använder sig av liknande tillvägagångssätt för olika företag, är det enligt kommitténs uppfattning inte ändamålsenligt och önskvärt att lagstiftaren i förväg och i detalj anger hur inspektionen bör agera i olika situationer. Det kan också i vissa lägen finnas en risk – visserligen svårt att bedöma hur stor – för att ett ingripande fördröjs i avvaktan på att den angivna indikatorn ska uppnå sitt kritiska värde eller att inspektionen, om inte indikatorn ger signal, utgår från att inga åtgärder behöver vidtas. Det positiva syftet med regelstyrda ingripanden är att åstad- komma att tillsynsmyndigheten inte agerar i ett för sent skede och att åtgärderna blir mer ingripande ju allvarligare problemen är. Detta kräver i så fall att olika trappsteg definieras och kombineras med tämligen konkreta föreskrifter om vilka åtgärder som bör vidtas på varje nivå. Det innebär ganska långtgående förändringar av det hittillsvarande sättet att bedriva tillsyn och enligt kommitténs uppfattning finns det bättre sätt att uppnå det grundläggande syftet med detta. Det ska också noteras att det inte finns några tecken på att skulle tveka att ingripa om så behövs, eller att inspektionen skulle sakna den nödvändiga analytiska förmågan att upptäcka sådana behov. Som nämnts förväntas CRD IV ålägga tillsynsmyndigheterna att agera tidigare, dvs. redan när de kan visa att det är sannolikt att ett kreditinstitut kommer att bryta mot rörelseregleringen. Detta kan komma att innebära att inspektionen behöver vidareutveckla sin tillsynsmodell för att säkerställa att den ökar förmågan att upptäcka problemen . Dessutom ska inspektionen upprätta så kallade tillsynsprogram vilket förutsätter bl.a. att inspektionen måste ta ställning till vilka företag som ska bli föremål för mer ingående tillsyn och på vilket sätt. Sannolikt kommer inspektionen att uppdrag, befogenheter och verksamhet behöva skapa rutiner för att identifiera dessa företag och dela in dessa i exempelvis olika kategorier för att kunna prioritera på ett systematiskt sätt och utveckla ändamålsenliga metoder etc. för olika typer av företag. Detta är i och för sig inget nytt i inspektionens verksamhet, men det är angeläget att det vidareutvecklas. Vidare är det viktigt att det ställs höga krav på tillsynsmyndigheten att publikt redovisa och kommunicera sina prioriteringar och sin tillsynsstrategi på ett tydligt sätt. Som nämnts finns det inom ramen för bl.a. CRD IV bestämmelser som har ett släktskap med prompt corrective action, i meningen att de fokuserar på att främja tidigare ingripanden, och i kombination med en förstärkning och harmonisering av tillsyns- myndigheternas verktygslådor. En rimlig utgångspunkt är därför enligt vår mening att se hur dessa inslag kommer att fungera praktiskt . Därefter kan det vara aktuellt att bedöma om det är lämpligt att utveckla den typen av verktyg ytter- ligare. Sammanfattningsvis anser kommittén att en metodik som baseras på att specifika åtgärder med automatik utlöses av vissa definierade triggers står i klar motsatsställning till den modell med kvalitativt inriktad som praktiseras i . Vid en samlad bedömning av för- och nackdelarna anser vi att en modell med en mer eller mindre automatisk/mekanisk regeltillämpning och sanktionering inte är ett attraktivt alternativ till den rådande modellen för finansiell tillsyn. Kommittén anser, för det första, att befarad feghet hos tillsynsmyndigheten, som i realiteten varit huvudskälet till denna typ av reglering i andra länder, inte har varit eller är ett problem för den svenska tillsynen. Detta är naturligtvis inte någon garanti för att något sådant inte skulle kunna uppstå , men det går i vart fall inte att hävda att en sådan erfarenhet skulle peka på nödvändigheten av en ny typ av ingripanderegim för att säkerställa finansiell stabilitet. För det andra är det svårt att välja och utforma rättvisande indikatorer som ska initiera ingripanden, och det finns dessutom risk att den typen av mått kan kringgås. För det tredje kan ett system med automatiserade ingripanden bidra till ett mer reaktivt förhållningssätt i tillsynen, där man i vissa lägen kan få konsekvensen att ett ingripande fördröjs i väntan på att den valda indikatorn ska ge signal. uppdrag, befogenheter och verksamhet För det fjärde blir det, närmast per definition, fråga om mindre situationsanpassade och mer fyrkantiga ingripanden. 7.8.3Nya krav på tillsynen Det pågår ett omfattande regleringsarbete för att åtgärda de brister som identifierats med anledning av den finansiella krisen. De nya reglerna kommer att innebära att kraven på de finansiella företagen skärps. innebär de nya kraven att utformning av sin tillsyn behöver utvecklas. Det kan vidare konstateras att vissa av de nya verktygen har en mer övergripande och mindre företagsspecifik karaktär än traditionella tillsynsinstrument. Det gäller t.ex. den konjunktur- utjämnande kapitalbufferten som föreslås inom ramen för CRD IV. Detta återkommer vi till i kapitel 10. Medlemsstaterna ska utse den myndighet som bestämmer storleken på den konjunktur- utjämnande bufferten och systemriskbufferten, och det kan vara, men behöver inte nödvändigtvis vara, . Det pågår också, som framgått i kapitel 6, arbete på ett EU- regelverk för krishantering. När detta skrivs är det svårt att ha någon uppfattning om hur det färdiga regelverket kommer att se ut i sina detaljer. I det här sammanhanget kan man dock peka på vissa generella komponenter som syftar till via tillsyn förebygga och tidigt identifiera och hantera finansiella problem. Exempel på sådana bestämmelser finns för övrigt också i CRD IV. I de föreslagna regelverken finns ett ökat fokus på tidiga ingripanden. Dessutom ska företagen upprätta s.k. återhämtningsplaner som ska ange bl.a. vilka åtgärder ett företag avser att vidta för att återställa kapitalbasen till önskvärd nivå, skaffa likviditet etc. Det ska också finnas en avvecklingsplan för varje finansföretag som berörs av regelverket. De instundande EU-regelverken kommer således att innebära vidgade uppgifter och på vissa punkter vidgade befogenheter för tillsynsmyndigheterna inom EU. Vissa uppgifter kan ses som en utveckling av traditionell finansiell reglering och tillsyn, som andra bryter ny mark i meningen att vissa tydligt inriktas på och motiveras utifrån marknadsövergripande förhållanden. Som nämnts finns också inslag av en mer transparent och regelstyrd tillsynsmetodik, delvis som ett uttryck för strävan att harmonisera regelverk och tillsynsmetodik över gränserna. uppdrag, befogenheter och verksamhet Beaktande detta bedömer kommittén att i allt väsentligt har eller kommer att få de ingripande- möjligheter som behövs för att fylla sin uppgift. 8Riksbankens uppdrag, befogenheter och verksamhet I detta kapitel beskriver vi uppdrag, vilka verktyg som har till sitt förfogande och hur arbetar med prisstabilitet och finansiell stabilitet. Frågan om hur uppdraget bör se ut och om bör få några nya verktyg kommer att behandlas i kommande kapitel. är och en myndighet under riksdagen.1 huvudsakliga uppdrag är att ansvara för penningpolitiken med målet att upprätthålla ett fast penningvärde. Av regeringsformen framgår nämligen att har ansvaret för penningpolitiken och att ingen myndighet får bestämma hur ska besluta i frågor som rör penningpolitik.2 Av lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen) framgår vidare att målet för verksamhet ska vara att upprätthålla ett fast penningvärde.3 ska också främja ett säkert och effektivt betalnings- väsende. Enligt förarbetena till riksbankslagen är detta en grund- läggande uppgift för men inget egentligt mål för verk- samheten.4 har också visst ansvar för valutapolitiken. Enligt regeringsformen har regeringen ansvaret för övergripande valuta- politiska frågor. Det är regeringen som ska besluta om det system 19 kap. 13 § regeringsformen. Enligt riksbankslagen ska dock inför alla viktiga penningpolitiska beslut informera det statsråd som regeringen utser (6 kap. 3 §) och minst lämna en skriftlig redogörelse till finansutskott om penningpolitiken (6 kap. 4). 31 kap. 2 § riksbankslagen. 1997/98:40 s. 54. uppdrag, befogenheter och verksamhet som ska gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem). Om regeringen skulle besluta att ska lämna den rörliga växelkursen och övergå till ett annat växelkurssystem så ska besluta om tillämpningen av växelkurssystemet. har också en roll i besluts- processen. har nämligen möjlighet att göra en fram- ställning till regeringen om att den ska fatta beslut om växelkurs- system och regeringen ska innan den beslutar om växelkurssystem samråda med Riksbanken.5 För att kunna utföra dessa uppdrag har en upp- sättning verktyg. Dessa har delvis öronmärkts för ett visst ändamål av lagstiftaren, vilket redogörs för i korthet nedan. 8.1.1Att upprätthålla ett fast penningvärde Enligt riksbankslagen ska följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder.6 får i penningpolitiskt syfte:7 1.Bevilja kredit mot betryggande säkerhet och ta emot inlåning, varvid de räntevillkor som gäller för in- och utlåning ska offentliggöras. 2.Köpa, sälja och förmedla värdepapper, valuta samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. 3.Ge ut egna skuldebrev. 4.Uppställa kassakrav gentemot finansinstitut. har preciserat målet om ett fast penningvärde som ett mål för inflationen som innebär att den årliga förändringen av konsumentprisindex (KPI) ska vara . som penningpolitiken inriktas mot att uppfylla inflationsmålet ska den stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå en hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Detta görs genom att , förutom att stabilisera inflationen runt inflations- målet, strävar efter att stabilisera produktion och sysselsättning runt långsiktigt hållbara utvecklingsbanor. 59 kap. 12 § regeringsformen, lagen (1998:1404) om valutapolitik och 7 kap. 1 § riksbanks- lagen. 66 kap. 2 § riksbankslagen. 76 kap. 5 och 6 §§ riksbankslagen. uppdrag, befogenheter och verksamhet därmed vad som kallas flexibel inflationsmålspolitik. Det innebär dock inte att gör avkall på att inflationsmålet är över- ordnat.8 Kommittén har inte i uppdrag att se över penningpolitiska verktyg, men som framgår av avsnitt 5.2 så användes några av verktygen för att mildra systemstörningar under finanskrisen. Det behöver därför analyseras om tillämpnings- området för dessa verktyg bör vidgas. Det är en fråga som vi diskuterar i kapitel 11. En övergripande förståelse för penningpolitiska arbete är också nödvändig för att kunna ta ställning till frågan om vem som bör få ansvaret för nya verktyg för finansiell stabilitet – en fråga som diskuteras i kapitel 10. arbete med prisstabilitet beskrivs i avsnitt 8.2. 8.1.2Att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende Vid sidan om målet om ett fast penningvärde har , som sagt, uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalnings- väsende.