sou · H1B342 · 2013-06-12 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade kommittédirektiv för ett antal frågor om polisens organisation (dir. 2010:75). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2012:13) för att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska polisens verksamhet och Kriminalvårdens verksamhet. Kommittén fick också i uppdrag att bl.a. analysera konsekvenserna av en eventuell ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående polismyndighet inom polisväsendet och lämna de förslag som en sådan ombildning i så fall kräver. En redovisning gjordes då den parlamentariska kommittén lämnade betänkandet En sammanhållen svensk polis (SOU 2012:13). lämnade kommittén betänkandena En tydligare organisation för Säkerhetspolisen (SOU 2012:77) och En Sammanhållen svensk polis – Följdändringar i författningar (SOU 2012:78). förordnades som ordförande för kommittén dåvarande expeditionschefen vid , numera generaldirektören för Kriminalvården, . förordnades som ledamöter polisstyrelseledamoten (V), dåvarande riksdagsledamoten (KD), förste vice talmannen, tillika riksdagsledamoten, (S), riksdagsledamoten (M), riksdagsledamoten (C), riksdagsledamoten (S), kommunstyrelsens ordförande i kommun (M), partistyrelseledamoten (MP), riksdagsledamoten (FP) och riksdagsledamoten (M). förordnades politiske sekreteraren (SD) och kommunstyrelsens ordförande i kommun (FP). förordnades partistyrelseledamoten (MP) att för tilläggsuppdraget ersätta . förordnades riksdagsledamoten (S) att för tilläggsuppdraget ersätta . Kommittén har i samband med det första uppdraget antagit namnet . Experter för den del av tilläggsuppdraget som rör tillsynen över polisen har varit t.f. polismästaren , polismästaren, tillika chefen för enheten för inspektionsverksamhet vid , , justitierådet vid , chefsjuristen vid , kanslirådet vid , chefsåklagaren vid , dåvarande generaldirektören för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring, numera särskilda utredaren, samt kanslichefen vid . Sekreterare för denna del av uppdraget har varit hovrättsassessorn vid , tillika verksjuristen vid , och kammarrättsfiskalen vid Kammarrätten i . Som biträdande sekreterare förordnades dåvarande jur.stud., numera jur.kand., . var dåvarande jur.stud., numera jur.kand., praktikant i utredningen. I tilläggsdirektiven har, som ovan redogjorts för, regeringen gett kommittén i uppdrag att utreda behovet av ett fristående organ som granskar Kriminalvårdens verksamhet. Denna del ska redovisas i ett separat betänkande . Härmed överlämnas betänkandet Tillsyn över polisen, SOU 2013:42. Kommitténs uppdrag i denna del är därmed slutfört. Kommitténs uppdrag och arbete .................................. Regeringens definition av tillsyn .................................. Tillsyn – ett begrepp med många betydelser.................. Om ordinär och extraordinär tillsyn ...................................... Tillsyn som instrument i statsförvaltningen .......................... 3.4Tillsyn berör frågor om legalitet, demokrati och 3.5 Tillsyn – diffust och brett ........................................................ Återkommande begrepp kopplade till tillsyn ......................... Tillsyn i förhållande till annan granskning ............................. Tillsyn i ett historiskt perspektiv ............................................ Att utöva tillsyn .......................................................... Processen för tillsyn................................................................. Planering och förberedelser i samband med tillsyn................ Vägen fram till ett tillsynsbeslut ............................................. Ingripanden och sanktionsmedel ............................................ Tillsyn över polisen – en historisk tillbakablick............... Utveckling av tillsyn över polisen –..... Utveckling av tillsyn över polisen ............... Utveckling av tillsyn över polisen ............... 5.6Regeringens uppdrag till att Nuvarande granskning av polisens verksamhet – särskilt om den tillsyn som utövas ................................ JO och JK – extraordinär tillsyn över polisen ........................ 6.2.1 , en statlig myndighet 6.2.2 Justitiekanslern – statens jurist................................. – en del av kontrollmakten............................. bedriver ordinär tillsyn ............................................................ 6.5 Tillsynsbegreppet inom ............................ 6.5.1 Tillsynsbegreppet definierat i författning ................... 6.5.2 tillsyn i förhållande till regeringens strikta tillsynsdefinition ........................... 6.5.3 tillsynsbegrepp i praktiken.......... 6.5.4 Särskilt om etiska råd ................ 6.5.5 De lokala polisstyrelsernas tillsyn ............................. 6.6Två verksamheter som bidrar till uppföljning och utvärdering av polisverksamheten......................................... 6.7Särskilt om allmänhetens insyn och kontroll i Tillsyn över polisen i ................................................ Tillsyn över polisen i .................................................. Tillsyn över polisen i ............................................. Tillsyn över polisen i .................................... Tillsyn över polisen i och ............................. Behov av tillsyn över polisens verksamhet?.................. Långtgående befogenheter att ingripa i människors liv....... Avsaknad av möjligheter till rättslig prövning ..................... 8.5Den extraordinära granskningen av polisväsendet är inte Ett från polisen organisatoriskt avskilt organ som Kort om polisens nya organisation m.m............................... 9.4Rikspolisstyrelsen kommer inte att finnas kvar – ny lösning av tillsynsfrågan......................................................... Självständig granskning garanterar trovärdighet .................. Granskning av regelefterlevnad................................... En definition som ansluter till regeringens 10.2.1 Vad avses med lagar, förordningar och andra 10.2.2 Normgivning på polisens område .............................. 10.2.3 Normgivning för den nya polisorganisationen ......... Tillsynsbegreppet i förhållande till polisens uppgifter......... 10.3.1 Polisens huvuduppgifter - utgångspunkt för granskning av regelefterlevnad ................................... 10.3.2 Polisens verksamhet enligt 2 § första punkten 10.3.3 Polisens verksamhet enligt 2 § andra punkten 10.3.4 Polisens verksamhet enligt 2 § tredje punkten 10.3.5 Polisens verksamhet enligt 2 § fjärde punkten 10.3.6 Polisens verksamhet enligt 2 § femte punkten 10.3.7 Polisens verksamhet enligt 2 a § polislagen............... 10.3.8 Särskilt om regeringens definition av tillsyn i förhållande till Säkerhetspolisens verksamhet .......... Fler granskningsuppgifter – systemtillsyn och Systemtillsyn över polisväsendet?......................................... Effektivitetsgranskning kopplad till polisverksamhet? uppdrag, uppgifter och Reglering av tillsynsmyndighetens verksamhet ................... Inriktningen på den nya tillsynen över polisväsendet ......... Hur bör tillsynen utövas?...................................................... 12.4.1 Granskning av verksamhet och ärenden utifrån 12.4.2 Tillsynen ska avse myndigheterna som sådana ......... Aktualisering av uppdrag och uppgifter ............................... Mer om tillsynsuppgifterna, exemplifiering m.m. ............... Ingen föreskrivande funktion ............................................... Ingripanden vid tillsyn........................................................... Hur långt sträcker sig möjligheterna att utöva tillsyn? 12.10 Hur ska resultaten presenteras? 12.11 Viss verksamhet bör inte stå under Möjligheter att slå samman tillsynsuppgifter på polisens område?...................................................... Behov av minskad fragmentering .......................................... Tillsynsverksamheter aktuella för sammanslagning? Om bakgrunden till att Säkerhets- och Är verksamheten hos Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden sådan att den bör utföras i organisatoriskt oförändrad form? Vad måste säkerställas om de nuvarande uppgifter som inom en ny organisation?....................................................... Om ledningsformen för den nya tillsynsmyndigheten........ 14.2.1 Tre alternativa ledningsformer ................................... 14.2.2 Närmare om ledningsformer för olika 14.2.3 Vilken ledningsform är lämplig för den nya typen En enrådighetsmyndighet med särskilda beslutsorgan ........ 14.3.1 Den nya tillsynsverksamheten över polisen läggs inom ramen för en enrådighetsmyndighet ................ 14.3.2 Om särskilda beslutsorgan ......................................... 14.3.4 Nya uppgifter för Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden kopplade till den nya 14.3.5 Två delegationer.......................................................... Den nya myndighetens namn................................................ 14.7.2 Utnämning av chefsbefattningar ............................... 14.7.3 Särskilt om andra anställningar .................................. En ny granskning av polisen - konsekvenser för Om rättsliga tillsyn .......................... 15.2.1 Uppbyggnaden av den rättsliga tillsynen .................. 15.2.2 Organisatoriskt avskild verksamhet .......................... 15.2.3 Vad omfattar rättsliga Verksamheten vid för polisen får konsekvenser för åklagarväsendet......................................... Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter.............. JK, JO och den nya tillsynen över polisen ........................... och den nya tillsynen över polisen .............. Datainspektionen och den nya tillsynen över polisen samt överlappande uppdrag ................................................... 16.4.1 Datainspektionen och den nya tillsynen över 16.4.2 Överlappande uppdrag när det gäller polisens Brå och Statskontoret ............................................................ Samverkan och samarbete ...................................................... Sekretess och tillsynsmyndighetens tillgång till tillgång till uppgifter......................... Skyldighet att lämna uppgifter till tillsynsmyndigheten...... Sekretess för uppgifter som finns hos Särskilt om viss sekretess för de särskilda 17.5.1 42 kap. 5–8 §§ OSL och Säkerhets- och 17.5.2 18 kap. 1–2 §§ OSL och 17.5.3 18 kap. 5 § OSL och 17.5.4 Blir de särskilda beslutsorganen självständiga Kompetens, volym, kostnader och finansiering............. Behov av hög kompetens ....................................................... 18.4.5 Övriga löpande kostnader .......................................... 18.4.6 Sammanfattande kostnadsuppskattning.................... Konsekvenser av kommitténs förslag .......................... Utgångspunkter för konsekvensbeskrivningen ................... Konsekvenser ur ett medborgarperspektiv .......................... Konsekvenser ur ett rättskedjeperspektiv ............................ Konsekvenser som rör arbetsgivaransvaret och det Konsekvenser för sysselsättningen ....................................... 21.1Förslaget till lag (xxxx:xx) om tillsyn över polisverksamhet och viss annan brottsbekämpande 21.2 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... uppdrag i den här delen är att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska polisens verksamhet, inklusive den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver (tilläggsdirektiv till kommittén, dir. 2012:13). Om kommittén kommer fram till att övervägande skäl talar för att inrätta ett sådant organ, ska ett fullständigt förslag om organisation och verksamhet lämnas. Uppdraget bör ses mot bakgrund av de förslag som kommittén lämnade i SOU 2012:13 om att och de 21 polismyndigheterna ska ombildas till en sammanhållen myndighet och att Säkerhetspolisen ska ombildas till en från den övriga polisen fristående myndighet (se också SOU 2012:77 och SOU 2012:78). Om regeringens definition av tillsyn I tilläggsdirektiven anges att när kommittén undersöker om det bör inrättas ett fristående organ med uppdrag att bedriva kvalificerad granskning av polisens verksamhet kan vägledning hämtas från regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, skr. 2009/10:79 (tillsynsskrivelsen). Detsamma gäller när kommittén överväger hur organet och dess verksamhet i så fall bör utformas. I tillsynsskrivelsen görs bedömningen att begreppet tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Inom vissa områden finns det dock, enligt regeringen, skäl att göra avsteg från bedömningar av hur begreppet tillsyn bör definieras och användas. Sådana avsteg kan göras om det leder till en mer ändamålsenlig tillsyn inom det specifika området. Tillsyn är ett begrepp med många betydelser Tillsynen har utvecklats på skiftande sätt inom de områden där den utövas. Det kan antas bero på att olika lagstiftning, synsätt, praxis och förhållningssätt har vuxit fram inom respektive verksamhetsområde. Olika tillsynsorgans uppdrag, funktion, organisation och mandat skiljer sig också åt. Tillsynen har utformats utifrån vad riksdag och regering har ansett behöver granskas inom ett visst område. I betänkandet belyser kommittén hur diversifierat tillsynsbegreppet är (kapitel 3). Nuvarande granskning av polisens verksamhet Kommittén beskriver i betänkandet den nuvarande statliga granskningen av polisverksamheten och redogör särskilt för den nuvarande tillsynen som utövas över polisen (kapitel 6). JO och JK utövar extraordinär tillsyn över polisen. är en viktig del av kontrollmakt som har effektivitetsgranskat rättsväsendet på ett flertal områden. Datainspektionen utövar tillsyn över polisens behandling av personuppgifter. utövar med hjälp av inspektioner och andra undersökningar tillsyn över bl.a. de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet samt över polisens behandling av personuppgifter. har till uppgift att utöva tillsyn över polisen i arbetsmiljö- och arbetstidshänseende. är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har enligt 7 § polislagen (1984:387) tillsyn över detta. Omfattningen av tillsyn preciseras i 2 a § förordningen (1989:773) med instruktion för . Regeringen ger i den nämnda bestämmelsen styrelsen uppgifter som går utöver det tillsynsbegrepp som finns definierat i tillsynsskrivelsen. För polisen har tillsynsbegreppet kommit att innefatta inspektion, uppföljning (finansiell uppföljning och verksamhets- uppföljning), utvärdering och intern revision. Vidare har de lokala polisstyrelserna vid länspolismyndigheterna också tillsynsuppgifter. Behov av tillsyn över polisens verksamhet Kommittén gör bedömningen att det finns behov av att utöva tillsyn över polisen. För att polisen ska kunna utföra sitt jobb på ett bra sätt krävs medborgarnas förtroende. Det är inte minst viktigt för att polisen ska kunna fullgöra sitt trygghetsskapande uppdrag. Tillsyn över polisens verksamhet stärker allmänhetens förtroende för att polisverksamheten bedrivs på ett korrekt sätt. Det är angeläget att det, utöver JO:s och JK:s extraordinära tillsyn över polisen, också finns förutsättningar att utöva en mer löpande och kontinuerlig granskning av polisväsendet. Polisverksamhetens särart motiverar att en grundlig tillsyn utövas över polisväsendet. Verksamheten innefattar långtgående befogenheter att ingripa i människors liv och det är därför viktigt att åtgärder som polisen vidtar i efterhand kan granskas. En avsaknad av rätt till överprövning av vissa polisiära beslut kan, i viss mån, vägas upp av en möjlighet till kontroll och granskning av polisens verksamhet i efterhand. Att utöva tillsyn över polisväsendet ger dessutom en kompletterande möjlighet för riksdag och regering att kontrollera att polisverksamheten utförs på ett korrekt sätt. En fristående myndighet ska utöva tillsyn över den nya polisorganisationen Kommitténs förslag om en ny polisorganisation innebär att inte längre kommer att finnas kvar som centralt förvaltningsorgan för polisen (SOU 2012:13). Det innebär också att det – utöver den tillsyn som de extraordinära tillsynsorganen samt Datainspektionen, och bedriver – inte längre kommer att utövas ordinär tillsyn av mer fristående karaktär över polisens verksamhet. Det finns alternativa sätt att garantera att polisverksamheten också – vad avser regelefterlevnad – kan granskas på i vart fall motsvarande sätt som inspekterar polisverksamheten. Ett alternativ är att låta de nya myndigheterna och Säkerhetspolisen själva utöva tillsyn över sina respektive verksamheter. Ett annat alternativ är att ett fristående organ utövar ordinär tillsyn över polisens verksamhet. Kommittén gör bedömningen att tillsyn över den nya polisorganisationen bäst utövas av en från polisen fristående myndighet. Regeringen har i tillsynsskrivelsen angett att begreppet tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig granskning. Allmänt gäller att ju längre bort ett tillsynsorgan är i organisatoriskt hänseende från tillsynsobjektet, desto större blir allmänhetens förtroende för tillsynen. Organisatorisk åtskillnad mellan handläggningen av tillsynsfrågor och den ordinarie polisverksamheten skapar grund för dels trovärdig polisverksamhet, dels trovärdig tillsynsverksamhet. Kommittén föreslår följaktligen att granskningsorganet ska vara en från polisen fristående myndighet. Tillsyn som kontrollerar att polisens åtgärder har stöd i lag eller i andra bindande föreskrifter kommer, enligt kommitténs mening, att träffa de områden av polisens verksamhet som är mest angelägna att granska. I betänkandet inventerar kommittén – utifrån bestämmelserna i 2 § och 2 a § polislagen – vilka områden inom polisens verksamhet som tillsyn kan utövas över. Det finns ett stort utrymme att utöva tillsyn över sådan verksamhet som den nya och Säkerhetspolisen kommer att bedriva. bör främst granska regelefterlevnad i verksamhet och ärenden som kan antas återspegla generella förhållanden, vilket innebär att tillsynen i normalfallet inte bör utmynna i uttalanden om enskilda fall. Det finns inte anledning att göra avsteg från regeringens definition av tillsyn – granskning av regelefterlevnad – och aktualisera också andra granskningsuppgifter relaterade till polisverksamheten. uppdrag, uppgifter och befogenheter bör löpande analysera vilka områden inom polisens verksamhet som, utifrån polisens uppgifter i 2 och 2 a §§ polislagen, bör granskas ur ett regelefterlevnadsperspektiv. Kommittén föreslår att tillsynsmyndigheten själv ska planera och ta initiativ till granskning av polisverksamheten. ska vara ålagd att ta fram en tillsynsplan för verksamheten. När det gäller polisverksamheten kan det vara av särskilt intresse att arbeta med riskbedömningar som grund för tillsynsplaneringen. uppdrag ska utgå från en efterhandskontroll av verksamheten. och Säkerhetspolisens beslut ska inte granskas i den mån besluten kan prövas i sak av domstol. Tillsynen ska avse de nya myndigheterna respektive Säkerhetspolisen och inte de enskilda befattningshavarna. Det finns inte tillräckliga skäl för att ställa verksamheten med särskilda utredningar inom under tillsyn av tillsynsmyndigheten. Frågan om tillsynsmyndigheten ska granska verksamheten vid får anstå till dess frågan om laboratoriets roll i den framtida polisorganisationen är färdigberedd inom . ska inte ha föreskriftsrätt. Några sanktionsmedel för sådana felaktigheter som upptäckts vid tillsyn över regelefterlevnaden inom polisverksamheten ska tillsynsmyndigheten inte ha. ska däremot ha möjlighet att genom uttalanden rikta kritik mot den granskade verksamheten. Myndigheten som har granskats ska informeras om resultaten från tillsynsmyndighetens granskning och tillställas dess uttalanden. Slå samman tillsynsuppgifter på polisens område För att inte ytterligare öka antalet granskningsmyndigheter i den statliga sektorn, vilka kommittén i sitt arbete ansett vara uppseendeväckande många, föreslås de nya tillsynsuppgifterna över polisen läggas i samma myndighetsstruktur som den verksamhet som utövas av det befintliga tillsynsorganet . Även om den föreslagna tillsynen över polisväsendet ska ha ett tydligt fokus på granskning av löpande polisverksamhet finns det förutsättningar att inom en och samma myndighet lägga också Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens nuvarande uppgifter. Om de nya tillsynsuppgifterna över polisen och nämndens nuvarande uppgifter läggs inom samma organisation, bör en form av beslutsfattande genom nämndförfarande bestå för åtminstone vissa av Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsynsärenden. ska vara en enrådighetsmyndighet med särskilda beslutsorgan och ledas av en myndighetschef. inom ska bestå som ett särskilt beslutsorgan inom ramen för tillsynsmyndighetens organisation. Nämndens uppgifter ska därutöver utvidgas till att också omfatta vissa uppgifter vad gäller den nya tillsynsmyndighetens ordinarie tillsyn över polisorganisationen. Registerkontrolldelegationen och Skyddsregistreringsdelegationen ska ligga som särskilda beslutsorgan inom den nya tillsynsmyndigheten, på samma sätt som de är sådana särskilda beslutsorgan inom nämndens verksamhet. Kommittén föreslår att tillsynsmyndigheten, förutom när det gäller de särskilda beslutsorganen, själv ska besluta sin inre organisation. Myndigheten ska benämnas för polisen och vara lokaliserad till . I kommitténs direktiv ingår att analysera vad inrättandet av ett fristående granskningsorgan för polisen får för konsekvenser för åklagarväsendet. I ett större perspektiv är det här fråga om att placera tillsynsmyndighetens uppdrag i förhållande till rättssamhället. Genom den nya tillsynen över polisen införs en ny aktör som kan verka gentemot rättskedjans arena; en från polisen fristående myndighet som har i uppdrag att i efterhand granska polisverksamhet, men som inte ska uttala sig om hur åklagarfunktionen har utförts. Verksamheten vid för polisen får konsekvenser för åklagarväsendet. Det kan inte uteslutas att en utökad fristående granskning av polisens brottsutredande verksamhet i viss utsträckning kan innebära att tillsynsmyndigheten exponerar åklagarens självständiga roll i den brottsutredande verksamheten. Konsekvenserna är dock inte av sådan art att det bör hindra inrättandet av ett granskningsorgan för polisens omfattande verksamhet eller att den brottsutredande verksamheten ska undantas från den föreslagna tillsynsmyndighetens granskningsområde. Myndigheten ska samverka med åklagarväsendet i tillsynsfrågor. Den nya tillsynen över polisens brottsutredande verksamhet måste – i förhållande till gränserna för åklagarväsendets rättsliga tillsyn – vara tydligt klarlagd. Gränsdragningsfrågor mot andra myndigheter I betänkandet analyserar kommittén de frågor om gränsdragning som kan uppkomma mellan för polisen och de andra granskningsorgan som utövar tillsyn över polisen. Risken för att det ska uppstå gränsdragningsproblem mellan JK eller JO och en fristående tillsynsmyndighet för polisen bedöms som liten.