sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — Många sådana utbild- ningskluster samverkar bl.a. kring ansökningar om statsbidrag för sina yrkesvuxutbildningar. En regionalisering av komvux som utgår från den etablerade regionala samverkan kring yrkesvux får sin naturliga fortsättning i samverkan kring utbud och prissätt- ning av komvuxkurser i ett nationellt valfrihetssystem för komvux. Den gemensamma basen av kunskaper om regionala kostnader ökar via sådan samverkan och får sin naturliga fortsättning i och med att staten i huvudsak tar sin hand från prisregleringen och kommu- nerna i stället ges detta ansvar. Den funktionella regionen fungerar som bas bl.a. för arbetspendling in och ut från hem- kommunen och får i med en ökad regional samverkan kring kom- vux motsvarande betydelse för var den enskilde får tillgång till utbildning. passar det bättre att studera i den kommun man t.ex. arbetar i än i den man bor. Regionen passar i dessa sammanhang utmärkt som bas för fastställande av ersätt- ningsbelopp inom komvux. Detta stöds av att staten i huvudsak inte tar på sig ansvaret för beslut om ersättningsbelopp för komvux. För de enskilda utbildningsanordnare som väljer att etablera sig i en region blir prisbilden tydligare om de i samverkan ingående kommunerna erbjuder likartade ersättningsbelopp för samma utbildning. Utbildningsanordnares underlag för beslut om etable- ring blir på detta sätt tydligare då volymer och ersättningsbelopp skalas upp till hela samverkansregioner i stället för enskilda kom- muners beslut. Kurser inom komvux kan erbjudas med många olika lärformer. Närlärande, distanslärande och kombinationer av dessa är vanligt förekommande. Kostnaderna för utbildning utifrån de olika lär- formerna kan skilja trots att det är samma kurs som erbjuds. distansutbildning har ofta lägre genomförandekostnader än andra Detta beror främst på att det inte finns sådana jämför- bara kostnader för lokaler som det finns för övriga lärformer. Skol- verkets statistik visar att av den totala utbild- ningskostnaden per heltidsstuderande avser lokalkostnader. Med denna kostnadsbild kan man hävda att distanslärande borde gene- rera lägre ersättning än andra lärformer. För att få hög kvalitet i distanslärande krävs dock väl så mycket lärarresurser som för andra lärformer. Kostnaderna för dessa är således inte lägre. kombineras distanslärandet med någon form av närlärande, vilket kan organiseras på många olika sätt. Det kan ibland vara svårt att skilja ut rent distanslärande från olika blandformer av lärande eftersom många elever använder sig av stöd organiserat av kommu- nerna i olika varianter av lärcentra eller utbildningsanordnarnas motsvarande verksamheter. Jag har övervägt att föreslå en reducering av ersättningsnivån vid distansutbildning. Eftersom det ofta är svårt att tydligt avgränsa de olika lärformerna från varandra har jag stannat vid att inte lämna ett sådant förslag. 13.6.3Incitamentsstruktur för bidragets utbetalning Förslag: Den enskilda utbildningsanordnaren får löpande bidrag från kommunen baserat på genomförda verksamhetspoäng. Av kursens totala bidrag betalas ut på detta sätt. Reste- rande av kursens totala bidrag betala ut först då ele- ven uppnått godkänt betyg i kursen. får meddela föreskrifter om hur bidraget ska utbetalas. Det bör finnas ett tydligt incitament för utbildningsanordnarna att stödja den enskildes progression i studierna och att individen kan avsluta dessa inom utsatt tid med godkänt betyg. Därför bör bidra- gets utbetalning delas upp på ett sådant sätt att progression och godkänt betyg understöds och belönas. ska systemet ge en rimlig finansiering för den enskilda utbildningsanordnaren. Inom komvux varierar genomförandekostnaderna i hög grad mellan olika typer av kurser. För att bedriva utbildning inom ett antal yrkeskurser krävs stora investeringar i form av maskiner eller annan dyr utrustning. För att en enskild utbildningsanordnare ska fatta beslut om etablering av sådana kostnadskrävande kurser vore det en fördel om en stor del av ersättningen lämnas i början av utbildningen och den mindre delen betalas ut när den eleven fått godkänt betyg i kursen. För många andra kurser är förhållandena annorlunda. Initialkostnaderna för dessa kurser är inte alls av samma omfattning. Utbildningsanordnarna har för denna typ av kurser inte samma behov av att få en hög andel av utbetalningen i början på utbildningen. När förutsättningarna är så olika beroende av typ av kurs kan det finnas anledning att föreslå olika utbetal- ningsstrukturer för olika typer av kurser. För vissa kurser kan det bli frågan om en större utbetalning i början av kursen och för andra en lägre andel initialt. Ett sådant system kan dock riskera att bli så komplext att det vore svårt att överblicka med en mängd olika utbetalningstillfällen eftersom många elever läser kurser ur de olika kursgrupperna . Det skulle vidare inte tydligt följa de principer jag slagit fast för valfrihetssystemets incitamentsstruktur. För att få ett system som är transparent och praktiskt genomför- bart menar jag att strukturen för bidragets utbetalning ska vara densamma oberoende av vilken kurs det gäller. Kurserna i komvux har nationellt fastställda poäng som är satta för att spegla kursernas omfattning. Poängtalet skiftar mellan de olika kurserna beroende på deras skiftande omfattning. Kurserna har getts poäng i steg om 50 vilket gör att de har poängtal som 50, 100, 150, 200 osv. För de gymnasiala kurserna benämns de gymna- siepoäng och för de grundläggande kurserna verksamhetspoäng. I förordningen om vuxenutbildning anges att med verksamhetspo- äng avses ett mått på studieomfattning eller validering inom komvux och det beräknas 20 verksamhetspoäng för en veckas hel- tidsstudier eller för validering av kunskaper av motsvarande omfattning. Vidare framgår det att inom komvux på gymnasial nivå beräknas en verksamhetspoäng för varje gymnasiepoäng. Dessa definitioner gör att det, genom att dividera den totala poängen för de kurser en elev ska studera med 20 verksamhetspoäng, går att räkna fram utbildningens totala längd i form av veckor. 20 verk- samhetspoäng är även det studieåtagande som krävs av för att få studiestöd för heltidsstu- dier inom komvux. Av dessa anledningar är en mycket stor andel av de komvuxkurser som ges i landet baserade på 20 verksamhetspo- äng för heltidsstudier. Detta gör att det i de flesta fall redan vid elevernas planering av studierna fastställs både start- och slutdatum för studiernas genomförande. En incitamentsstruktur inom komvux som bygger på att utbildningsanordnarna har något att vinna på att lägga ned mycket arbete för att korta elevens tid i studier kommer sakna relevans. Studietiden på individnivå är redan på förhand definierad eftersom de verksamhetspoäng som elevens kurser genererar väldigt ofta bestämmer den totala tiden för kursernas genomförande. I stället får blicken vändas åt annat håll för att skapa en incitamentsstruktur även för komvux. Jag menar att ett sätt att skapa ett sådant system är att delar av ersättningen till den enskilda utbildningsanordnare utfaller först när eleven uppnår ett godkänt betyg. Sker inte detta betalas inte heller den delen av ersättningen ut. Ett sådant system bygger i ställer på att den enskilda utbildningsanordnaren lägger ner så mycket kraft som möjligt för att eleven ska uppnå godkänt betyg den dag kursen är beräknad att vara slutförd. För att på ett rimligt sätt säkerställa utbildningens kvalitet föreslår jag att ersättning till den enskilda utbildningsanordnaren ska betalas ut löpande under utbildningens gång. Denna utbetalningsrutin används i stor omfattning runt om i landet för kommunernas upphandlade komvux. För att tydliggöra vikten av progression i studierna samt styra fokus mot måluppfyllelse föreslår jag också att av kursens totala ersättning ska betalas till den enskilda utbildnings- anordnaren enligt detta löpande system. Övriga betalas ut när eleven erhållit ett godkänt betyg i kursen. Om så inte sker ersätts heller inte den enskilda utbildningsanordnaren med dessa sista av den ersättning kursen genererar. Jag föreslår att ska få meddela föreskrifter om hur bidraget ska utbetalas. Föreskrifterna bör bygga på de principer jag angett ovan. Jag har valt att lägga tyngdpunkten i modellen på pro- gression och måluppfyllelse. ska enligt mitt förslag ansvara för exakt hur den slutliga utformningen ska se ut. Skolver- ket bör sedan noga följa utvecklingen och kontinuerligt göra de justeringar som mer erfarenhet och större kunskap kan föranleda. bör naturligtvis följa lönsamheten för utbildningsan- ordnarna och samråda med dessa innan förändringar genomförs. En tydlig trend i samhället är att enskilda kommuner inte längre utgör naturliga arbetsmarknadsregioner. Funktionella arbetsmark- nadsregioner inkluderande flera närliggande kommuner, som är oberoende av befintliga länsgränser, är allt oftare basen för den dagliga arbetspendlingen. Att se kommunen som bas för den vuxenutbildning som erbjuds vuxna inom skolväsendet följer såle- des inte den vuxna befolkningens rörelsemönster. Det finns ett allt större behov av att kunna ta del av utbildningsinsatser i andra kom- muner än i den man är bosatt. Dessa behov skulle kunna tillgodoses på ett bättre sätt i en annan kommun än hem- kommunen. Med ett valfrihetssystem inom komvux kan denna problematik få sin lösning på ett naturligt och effektivt sätt. Den enskilde är givet ett sådant system inte låst till den egna kommunen för att tillgodogöra sig utbildningsinsatser via komvux. Det före- slagna valfrihetssystemet begränsar inte kommuninnevånaren till utbildningsanordnare i den egna kommunen utan valfriheten ska gälla alla godkända utbildningsanordnare i hela landet. I den regionalisering som vuxit fram i samband med satsningen på yrkesvux kan man bland kommunerna finna många olika grader av mer eller mindre formella samarbeten. Sådana samarbeten får effekt genom en ökad bredd på tillgängligt kursutbud för kommu- ninnevånarna, samt bredare elevunderlag för vissa typer av utbild- ning där en viss kritisk massa är avgörande för beslutet att starta en utbildning eller inte. Många enskilda utbildningsanordnare kommer rimligen att se på den regionala nivån som upptagningsområde för de utbildningar man kommer erbjuda. En regional vuxenutbildning kommer i praktiken att dominera bilden. En viktig grundläggande princip för vuxenutbildningen är att den enskilde individens önskemål och behov ska vara styrande. Om kommunerna gemensamt efterforskar de behov av vuxenutbildning som finns i regionen, ökar möjlig- heten att fler personer får sina personliga utbildningsbehov tillgo- dosedda. Efterfrågestyrningen ska inte bara begränsas till vilka kurser som erbjuds, utan även formerna för studiernas bedrivande ska anpassas efter elevernas behov och önskemål. En sådan anpassning kommer öka om valet är helt fritt för eleverna att välja enskilda Den enskildes önskemål kring t.ex. tydligare individanpassning och större flexibilitet, arbetsplatsförlagt lärande m.m. måste kunna uppfyllas i högre grad än för att de olika utbildningsanordnarna ska kunna få elever till sina utbildningar. En ökad mångfald på anordnarsidan möjliggör ett bredare kursutbud för kommunens invånare samt ett bredare urval av studieformer. Den ökade valfriheten för den enskilde säkerställer ett fritt val bland ett antal varianter av samma utbildning, och ett antal olika former för utbildningen. En ökad valfrihet leder inte bara till för- bättrade möjligheter för den enskilde eleven att hitta rätt kurs hos rätt anordnare, utan också till att elevens engagemang i utbild- ningen ökar. En nationell utbildningsmarknad där enskilda utbildningsan- ordnare själva kan utforma sina verksamheter för att attrahera ele- ver kommer sannolikt att leda till en kvalitetshöjning av verksam- heten. Ett valfrihetssystem tydliggör för utbildningsanordnarna att fokus på utveckling och lyhördhet inför elevernas önskemål och behov blir viktigt för möjligheten att attrahera elever. Det finns alltid en risk att en enskild utbildningsanordnare under pågående utbildningsverksamhet utifrån företagsekonomiska bedöm- ningar väljer att avsluta sin verksamhet på en ort innan utbildningen i sin helhet är genomförd. Finns det andra enskilda utbildnings- anordnare på plats kan eleverna naturligtvis ges möjlighet att där slutföra utbildningen. Saknas sådana enskilda utbildningsanordnare på orten ges möjlighet till att söka utbildningsanordnare i regionen eller på andra platser i landet eftersom valfrihetssystemet är nationellt. Det kan dock finnas situationer då ingen annan enskild utbildningsanordnare kan ta över ansvaret för den avbrutna utbild- ningen och eleven blir den som får ta konsekvensen av riskerna som är inbyggda i systemet. För presumtiva elever kan vissa av utbildningsanordnarnas kva- litetsaspekter vara lättare att observera än andra. Till exempel kan en enskild utbildningsanordnare i informationen beskriva att alla elever kommer att få en egen dator. Sådana erbjudanden är lätta att ta till sig och kan bilda underlag för elevernas val. Däremot kan andra, väl så viktiga, kvalitetsdimensioner vara mycket svårare att observera. Det kan t.ex. röra sig om lärarnas pedagogiska förmåga vilket får mycket svårare att slå igenom som urvalsgrund vid valsi- tuationen. Den enskilde får på så sett inte de bästa av förutsätt- ningar att träffa ett välgrundat val av enskild utbildningsanordnare. För komvux är det en fråga hur utbildningen organiseras och i vilka former den erbjuds. En del kommuner väljer att bedriva komvux i egen regi medan andra väljer att anlita enskilda utbildningsanordnare, t.ex. utbildningsföretag och studieförbund. En del av dessa kommuner upphandlar en eller flera leverantörer i en traditionell upphandling med stöd av . Andra upphandlar via tjänstekoncession och kan då erbjuda eleverna ett system som innebär valfrihet mellan olika anordnare. Någon kommun har funnit att traditionell upphandling är en både otymplig och onödig process och använder sig i stället av en modell som man kallar auktorisation. Denna modell liknar den som gäller för valfrihetssystemet inom . Det har med tiden visat sig att upphandling enligt kan vara behäftad med betydande nackdelar. Ett kontrakt som ingås efter en offentlig upphandling är tidsbestämt. Tidsbegränsningen kan påverka kontinuiteten och möjligheten att långsiktigt planera för verksamheten. Detta kan i sin tur få negativa konsekvenser för kvaliteten i utbildningen. Då avtalstiden löper mot sitt slut kan bl.a. lärare och annan personal finna anledning att byta arbetsplats och det finns en risk att insatser för kompetensutveckling och andra kvalitetshöjande åtgärder minskar. En leverantör kan dessutom begära att allmän förvaltningsdom- stol överprövar en offentlig upphandling. Under handläggningen i förvaltningsrätten får den upphandlande myndigheten inte sluta avtal med någon annan leverantör. Detta innebär att en etablering av en enskild utbildningsanordnare som en kommun har utsett kan förhalas , som kontrakt inte kan ingås med någon annan leverantör som deltagit i upphandlingen. Det är långt ifrån ovanligt att utbildningsanordnare använder sig av denna rätt med påföljande problembild för den upphandlande kommunen. Det ligger i utbildningsanordnarnas intresse att kunna erbjuda en verksamhet av hög kvalitet med goda resultat för eleverna. enskilda utbildningsanordnaren måste därför ges möjlighet att kunna bedöma förutsättningarna som rimliga för en etablering, samt till en långsiktig verksamhetsutveckling. Utbildningsanordna- ren blir således beroende av de förutsättningar som systemet ger. Ett valfrihetssystem inom komvux förväntas, precis som inom sfi, kunna skapa långsiktiga och stabila förutsättningar. Förutsägbarhet samt långsiktighet i kommunens planering av vuxenut- bildning blir de centrala förutsättningarna för en verksamhetseta- blering. Det är vidare viktigt att det råder fullständig öppenhet kring hur kommunen beräknar ersättningen till enskild verksamhet. Likvär- diga ekonomiska villkor för verksamhet i offentlig och enskild regi är en förutsättning för en verklig valfrihet. Ett införande av ett valfrihetssystem innebär att utbildningsanordnarna ges stort utrymme för ansvarstagande och beslut om hur verksamheten ska utformas och bedrivas. En förväntad effekt är en stor blandning av utbildningserbjudanden, både avseende utbud av och formerna för utbildningen. En högre grad av konkurrensneutralitet uppnås också om valet av enskild utbildningsanordnare inte görs av kommunen, utan av den enskilde. som valfriheten innebär att den enskilda utbildningsanordnaren måste förtjäna sina elever. Ett visst grundutbud av kurser inom allmänna ämnen kommer rim- ligen finnas i de flesta kommuner. För den typen av kurser finns det i princip alltid en efterfrågan. har många av de utbildningsanordnare som är etablerade i landet stor erfarenhet av att bedriva sådana kurser i varierande pedagogiska former via kommunala upphandlingar. De flesta kommunerna har också en klar bild av kostnaderna för sådana kurser vilket för att det kommer finnas underlag för etablering i större delen av landet. Vad gäller yrkeskurser använder sig många kommuner av upp- handling via för att möta den efterfrågan som finns i kom- munen. Dessa kurser är ofta dyrare att genomföra vilket leder till att kommunen inte vill bygga upp kostnadskrävande organisationer i egen regi. Ett undantag är omvårdnadskurser som bedrivs i egen regi på många håll. Dessa kurser är inte lika kostnadskrävande som många andra yrkeskurser, dessutom finns ofta avnämarna på nära håll inom kommunen. En risk för uteblivna etableringar gäller framför allt för yrkeskurserna. Utbildningsanordnarna kan bero- ende på vilka ersättningsnivåer kommunerna kommer fastställa för dessa kurser få svårt att räkna på en lönsamhet och kan därmed komma att avstå från att etablera sig på orter eller i regioner med allt för låga ersättningsnivåer. Konsekvensen blir ett litet utbud av utbildningar i kommunen eller regionen, detta trots att kommunen angivit betydligt fler utbildningar som aktuella. Inriktningen och omfattningen av komvux ska vara tydliggjord från kommunens sida. Kommunen fastställer och offentliggör därför inriktningen och omfattningen av sitt utbud av kom- vuxkurser. Kommunen ska till detta offentliggörande också till- handahålla en prognos för utbudets inriktning och omfattning de kommande tre åren. Trots detta kan enskilda utbildningsanordnare komma bedöma underlaget som alltför bristfälligt för en etablering. Framför allt för att kommunerna endast binder sig till det närmast kommande året för vilka utbildningar man avser att prioritera. Den prognos kommunen lämnar för kommande kan frångås utan att kommunen kan avkrävas något ansvar. Att som enskild utbild- ningsanordnare etablera sig i en kommun eller region under sådana premisser kan i vissa fall vara en alltför stor risk för utbildningsan- ordnaren. Följden blir att få eller inga enskilda utbildningsanord- nare vill ta en sådan risk och avstår etablering. Beroende av ersättningsmodellens incitamentsstruktur kan utbild- ningsanordnare komma att avstå etablering. Även frågan om hur stor andel av ersättningen som utbetalas initialt, när eleven påbörjar utbildningen, och hur stor andel som utbetalas vid kursens slut är variabler som får betydelse för den enskilda utbildningsanordnarens möjlighet att hantera kostnader innan någon större intäkt kan redovisas. Det kan förväntas att större rikstäckande utbild- ningsanordnare har bättre ekonomisk uthållighet än mindre, kanske specialiserade, lokala utbildningsanordnare. Vid en baktung ersättningsstruktur där en stor del av ersätt- ningen till utbildningsanordnaren betalas ut när eleven nått betyg i kursen kan det finnas risk för betygsinflation. I många av kurserna inom komvux saknas stöd i form av nationella prov vars syfte är att stödja likvärdig och rättvis bedömning och betygssättning samt ge underlag för en analys av i vilken utsträckning kunskapskraven uppfylls på skolnivå, på huvudmannanivå och på nationell nivå. 14Sfi för dem som omfattas av etableringslagen Utbildning i svenska för invandrare (sfi) är en egen skolform som regleras i skollagen (2010:800) och kommunerna är huvudmän för utbildningen. Det är kommunerna som beslutar om rätten att få delta i utbildningen och som finansierar utbildningen. Utredningen föreslår flera förändringar av dagens system, bl.a. att ett nationellt valfrihetssystem för sfi inrättas och att sfi samordnas med komvux och upphör som egen skolform. Mottagandet till sfi, kartläggning och vägledning inför studierna samt upprättandet av en individuell studieplan är och förblir fortfarande kommunernas ansvar. För de nyanlända som omfattas av lagen (2010:197) om etable- ringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen) har Arbetsförmedlingen ansvar för att tillsammans med den enskilde personen utforma en etableringsplan. Sfi eller motsvarande utbild- ning ska utgöra en insats i en etableringsplan för den som enligt skollagen har rätt att delta i sådan utbildning. Direktiven och tilläggsdirektiven till utredningen innebär flera olika uppdrag att överväga var ansvaret för sfi ska finnas samt hur sfi ska organiseras. Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen över- väga om Arbetsförmedlingen bör ges möjlighet att upphandla den sfi som ingår i en etableringsplan samt analysera för- och nackdelar med en sådan ordning. Utredningen har kommit fram till att Arbetsförmedlingen bör ges möjlighet att upphandla sfi i kombination med arbetsmarknads- politiska åtgärder för etableringsguppen och lämnar förslag om det. Utredningen har även prövat ett alternativ där helt får ta över ansvaret för sfi för de som omfattas av etableringsuppdraget. Utredningen har funnit att nackdelarna överväger fördelarna när det gäller ett sådant alternativ. Dessa överväganden redovisas i slutet av detta kapitel. Sfi för dem som omfattas av etableringslagen 14.1Reformen om nyanländas etablering Etableringsreformen beslutades av och trädde i kraft . Mycket kortfattat var bakgrunden till reformen den långa tid det generellt sett tar för nyanlända invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden från det att de fått uppehållstillstånd. Särskilt gäller detta nyanlända med flyktingbakgrund. I propositionen om nyanländas etablering1 redovisade reger- ingen att det i genomsnitt var som var syssel- satta vistelse i landet av de som togs emot i kom- munerna –2006. i landet saknade mer än hälften fortfarande sysselsättning. Skillnaden mellan kvinnor och män var också påtaglig. i landet var vanligtvis färre kvinnor i sysselsättning jämfört med männen. Regeringen uttryckte i propositionen att uppgiften att minska utanförskapet är högt prioriterad och att en snabb etablering på arbetsmarknaden står i fokus. En bättre och effektivare etablering för nyanlända är därför en viktig del i regeringens politik för att minska utanförskapet. I det sammanhanget är sfi en viktig pussel- bit. 14.1.1Arbetsförmedlingen har ansvar för samordning av insatser i etableringsplanen Det ovan nämnda riksdagsbeslutet innebar att etableringslagen infördes. Syftet med etableringslagen är att erbjuda utbildnings- och arbetsmarknadsinriktade insatser som ska underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet samt ge förutsättningar för egenförsörjning. Före reformens ikraftträdande hade kommunerna samordnings- ansvaret för introduktionen för nyanlända. Den tidigare ordningen kritiserades ofta för bristen på samordning och att ansvarsför- delningen mellan stat och kommun var otydlig. När det gäller Arbetsförmedlingen kom myndigheten inte sällan in i ett sent skede vilket medförde otillräcklig tillgång till arbetsmarknads- insatser under introduktionen. 2009/10:60, s. 26 f. Sfi för dem som omfattas av etableringslagen