sou · H1B327 · 2013-05-03 00:00:00 — Vidare anses det vara lämpligt att tingsrätten har utredningsansvaret eftersom det rör sig om ärenden där hjälpbehovet kan tillgodoses av en kommun på olika sätt och av olika förvaltningar inom samma kommun, vilket innebär att det inom kommunen kan finnas olika meningar om när det behövs ett ställföreträdarskap. Överförmyndarna menar också att det bör vara den som begär att det ska anordnas ett ställföre- trädarskap som ska lägga fram underlag för begäran. Dessutom är det ju i praktiken inte överförmyndaren som gör den egentliga utredningen utan någon annan, t.ex. en läkare eller en socialsekre- terare. Detta innebär att tingsrätten kan begära in utredningen lika väl som överförmyndaren. Enligt någon överförmyndare torde det vara en fara för rätts- säkerheten om överförmyndaren ska bistå tingsrätten med utred- ning eftersom regeringen i tidigare sammanhang har ansett att det () saknas kompetens hos överförmyndarna. En del överförmyndare befarar att överförmyndarens ansvar för tillsyn över ställföreträdarna samt övriga lagstadgade ansvarsområden riskerar att få stå tillbaka om överförmyndaren ska lägga resurser på att bistå tingsrätten med utredning. Några överförmyndare menar att överförmyndarens roll bör begränsas till att utöva tillsyn över gode män och förvaltare samt att lämna förslag på lämpliga ställföreträdare. Överförmyndaren bör därför inte bistå med att göra utredningen åt den myndighet som beslutar om anordnandet av ställföreträdarskapet. förmyndare anser att det kan finnas anledning att ompröva över- förmyndarens roll i dess helhet i samband med att man överväger frågan om överförmyndaren ska bistå tingsrätten med utredning. Det pekas också på att det behöver tillskjutas mer resurser till överförmyndarverksamheten om överförmyndarna ska ha en lag- stadgad uppgift att bistå tingsrätten med utredning, eftersom detta innebär en förändring av överförmyndarnas uppdrag. Detta upp- drag torde, med tanke på utvecklingen , också kunna bli relativt betungande eftersom behovet av ställföreträdare sanno- likt kommer att öka och då särskilt för huvudmän med missbruks- problematik, psykiska problem och våldsamt beteende. Överförmyndarens skyldighet att lämna förslag på ställföreträdare till tingsrätten Meningarna är delade bland överförmyndarna när det gäller frågan om överförmyndarens skyldighet att lämna förslag på ställföreträ- dare till tingsrätten bör framgå av lagen. Ett antal överförmyndare ifrågasätter att det finns en sådan skyldighet och hänvisar till att överförmyndaren enligt förarbetena endast ska beredas tillfälle att lämna förslag på en ställföreträdare. Några överförmyndare menar att skyldigheten, i den mån man kan hävda att det redan finns en sådan, torde vara ett utflöde av den skyldighet som framgår av 6 § förvaltningslagen rörande samverkan mellan myndigheter. Det finns överförmyndare som anser att tingsrätten bör ha an- svaret för att utse ställföreträdare, t.ex. genom att ha en lista på mer professionella aktörer. Enligt några överförmyndare bör en eventuell skyldighet för överförmyndaren att föreslå en ställföreträdare inte gälla i de fall överförmyndaren avstyrker ett ställföreträdarskap. Det framförs också att kommunen bör ha en rätt att organisera ställföreträdar- skapen professionellt, om det ska finnas en skyldighet för överför- myndaren att lämna förslag på god man eller förvaltare. Det befaras vidare att det skulle komma färre förslag på ställföreträdare från annat håll (än från överförmyndaren) om det ges en skyldighet för överförmyndaren att lämna förslag på ställföreträdare. Det anförs vidare att rekryteringen av gode män är det största problemet i överförmyndarens strävan att bli en professionell till- synsmyndighet. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att samma myndighet både har en skyldighet att värva de ställföreträdare som behövs och utöva tillsyn över ställföreträdarnas verksamhet. Som skäl för att det bör framgå av lagen att överförmyndaren har en skyldighet att lämna förslag på ställföreträdare anges att över- förmyndaren har kontakt med gode män och förvaltare och därför har en god kunskap om vilken kompetens de olika ställföreträdarna har. Överförmyndaren rekryterar och utbildar dessutom fortlöpan- de nya ställföreträdare. Därigenom har överförmyndaren en god möjlighet att matcha ställföreträdare och huvudman på bästa sätt. Detta är av särskild vikt eftersom olika huvudmän har olika behov, utifrån t.ex. psykiatrisk diagnos och ålder. Det är svårt för tingsrätten att skapa denna kunskap om ställföreträdare. Ett antal överförmyndare menar att det är viktigt att komma ihåg att ett uppdrag som god man eller förvaltare är frivilligt och att överförmyndaren därför inte kan påtvinga någon ett uppdrag. I en del fall kan det bli så att överförmyndaren inte kan få tag på någon ställföreträdare åt en huvudman. Det kan därför vara verkningslöst att ge överförmyndaren en skyldighet att lämna förslag på ställföre- trädare, utan det bör snarare röra sig om en skyldighet att under- söka möjligheten att finna en ställföreträdare. Enligt några överför- myndare torde dock en sådan skyldighet kunna sägas redan ingå i en allmän skyldighet att bistå tingsrätten med utredningen (om en sådan ska lagfästas). En del överförmyndare pekar på att det i samband med inför- andet av en skyldighet för överförmyndaren att lämna förslag på ställföreträdare också måste bedömas vilka resursmässiga konse- kvenser detta får för överförmyndarens verksamhet, eftersom resurserna är anpassade efter att det är tingsrätten som har utredningsansvaret. Med en eventuell ändring i denna fråga bör det följa ett riktat statsbidrag till kommunerna som ska täcka kommunernas merkostnader för utredning av ärenden och rekry- tering av ställföreträdare. 7.6Hur tillämpas bestämmelserna om utredningsansvar i ärenden om godmanskap eller förvaltarskap där tingsrätten fattar beslut? Vi har genom att skicka ut en enkät till ett antal tingsrätter och överförmyndare gjort en kartläggning av hur bestämmelserna om utredningsansvaret tillämpas i ärenden där tingsrätten fattar beslut. En sammanfattning av de enkätsvar som vi har fått in finns i av- snitt 7.5.2 och 7.5.3. Genom vår kartläggning har vi funnit att bestämmelserna om utredningsansvar, som enligt 11 kap. 16 och 17 §§ FB åvilar tings- rätten, tillämpas olika bland överförmyndarna i ärenden där tings- rätten fattar beslut. Det framgår av svaren på vår enkät att vissa överförmyndare hämtar in den utredning som behövs innan ären- det skickas över till tingsrätten samt skickar med förslag på ställ- företrädare och avstyrkande eller tillstyrkande av ställföreträdar- skapet. Andra överförmyndare tillämpar bestämmelserna om utrednings- ansvar olika beroende på om ärendet har inletts genom en anmälan om behov av god man eller förvaltare, t.ex. från sjukvården eller , eller om det kommer in en ansökan om behov av god man eller förvaltare från en person som är behörig att ansöka vid tingsrätten. Många överförmyndare utreder ärenden som inleds genom en anmälan genom att hämta in yttranden från part och nära anhöriga samt, vid behov, från och läkare. Därefter tar överförmyndaren ställning till om ärendet ska skrivas av eller om överförmyndaren som part ska ansöka om anordnande av ett ställföreträdarskap vid tingsrätten. I de fall en person som är behörig att ansöka om ställföreträdar- skap skickar in en ansökan (som egentligen skulle ha skickats till tingsrätten) till överförmyndaren skickar vissa överförmyndare an- sökan vidare till tingsrätten för utredning. En del överförmyndare bifogar ett yttrande när ansökan sänds över till tingsrätten, medan andra yttrar sig över ansökan först sedan tingsrätten har förelagt dem att göra detta. Andra överförmyndare hämtar in viss utredning innan ett ärende skickas över till tingsrätten. Det finns exempel på överförmyndare som skriver till parten och hans eller hennes nära anhöriga för att höra om de vill att ett godmanskap ska anordnas och om de har förslag på god man samt hämtar in yttranden från och från läkare. Vissa överförmyndare gör en utredning i ärendet så till vida att de lämnar förslag på god man eller förvaltare, samt hämtar in åtaganden från den tilltänkte ställföreträdaren och person- bevis beträffande den som ansökan avser samt lämnar ett eget ytt- rande i ärendet. Det finns i vår kartläggning inget som tyder på att de olika sätten att tillämpa bestämmelserna om utredningsansvaret skulle bero på att överförmyndaren finns i en liten eller en stor kommun. Att det bland överförmyndarna vidtas utredningsåtgärder i olika stor omfattning leder till att tingsrättens handläggning skiljer sig åt beroende på i vilken omfattning överförmyndaren har hämtat in utredning i ärendena. 7.7Ska överförmyndaren bistå tingsrätten med att hämta in utredning? Vårt förslag: Utredning i ärenden om godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB eller förvaltarskap ska kunna hämtas in av överför- myndaren eller rätten. I de fall det är överförmyndaren som ansöker om ett god- manskap enligt 11 kap. 4 § FB eller förvaltarskap ska nödvändig utredning i ärendet hämtas in av överförmyndaren och ges in till tingsrätten tillsammans med ansökan. Om det är någon annan än överförmyndaren som gör an- sökan får rätten uppdra åt överförmyndaren att hämta in utred- ningen. Rätten får fastställa riktlinjer för utredningen och be- stämma inom vilken utredningen ska vara inhämtad. Om det behövs får rätten förlänga . Rätten ska se till att utredningen bedrivs skyndsamt. Vår bedömning: Överförmyndarens skyldighet att bistå tings- rätten med utredning bör ses som ett steg i riktning mot att beslutanderätten i de ärenden om anordnande, omprövning och upphörande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB, vilka inte är tvistiga, ska flyttas över från tingsrätten till överför- myndaren. 7.7.1Det finns i praktiken en oklarhet i arbetsfördelningen mellan tingsrätten och överförmyndaren Enligt FB är det tingsrätten som har utredningsansvaret i ärenden om anordnande av godmanskap (enligt 11 kap. 4 § FB) och för- valtarskap och som ska ta in de yttranden och det underlag som behövs för att kunna ta ställning i ärendet. Rätten ska hämta in läkarintyg eller annan likvärdig utredning om den enskildes hälso- tillstånd i ärenden om anordnande av godmanskap när den enskilde inte har lämnat sitt samtycke och i ärenden om anordnande av för- valtarskap. Av vår kartläggning framgår att bestämmelserna om tingsrättens utredningsansvar i praktiken tillämpas olika bland överförmyndarna, vilket också leder till att tingsrätterna vidtar utredningsåtgärder i olika omfattning i olika ärenden. I en del fall är det tingsrätten som hämtar in yttranden på det sätt som anges i FB. I andra fall är det överförmyndaren som, helt eller delvis, bistår tingsrätten med utred- ningen. Vi kan utifrån kartläggningen konstatera att tillämpningen av bestämmelserna om utredningsansvaret inte är enhetlig. Det synes också vara så att det blir allt vanligare att det är tingsrätterna som på egen hand sköter utredningen i ärendena. Det framstår som nöd- vändigt att det sker ett klarläggande i frågan. Syftet med godmanskap och förvaltarskap är att tillgodose den enskildes hjälpbehov. För att detta ska kunna ske är det väsentligt att handläggningen och avgörandet av ett godmanskaps- eller för- valtarskapsärende kan ske på ett snabbt, effektivt och rättssäkert sätt. Avgörandet av ett ärende bör inte få försenas på grund av att det tar att hämta in utredning eller för att den hämtas in på ett ineffektivt sätt. Den oklarhet som i praktiken finns när det gäller arbetsfördelningen mellan tingsrätten och överförmyndaren kan leda till att handläggningen av godmanskaps- och förvaltarskaps- ärenden sker på ett sätt som inte är optimalt ur dessa hänseenden. Detta kan i sin tur leda till att enskilda drabbas genom att det tar innan ett ställföreträdarskap kan anordnas. Det kan dock finnas anledning att peka på den skillnad som finns mellan den materiella processledningsskyldigheten och uppgiften att rent faktiskt hämta in utredning i ärenden om godmanskap eller förvaltarskap. Tingsrätten har vid handläggningen av ärenden enligt ÄL en materiell processledningsskyldighet, vilken innebär att rätten ska se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i ärendet.31 Detta är en övergripande skyldighet som tingsrätten har även i andra ärendetyper. Denna skyldighet bör skiljas från rättens uppgift (enligt 11 kap. 16 och 17 §§ FB) att hämta in utredning i ärenden om anordnande av god- manskap eller förvaltarskap. Medan den materiella processlednings- skyldigheten är en övergripande skyldighet som även gäller i andra ärendetyper, så är rättens uppgift enligt FB att betrakta som ett 31 12 § ÄL. utpekande av vilken myndighet som rent faktiskt ska hämta in viss särskilt angiven utredning i ärenden om anordnande av godmanskap eller förvaltarskap. Den fråga vi kommer att behandla är om över- förmyndaren ska bistå tingsrätten med att hämta in utredning i dessa ärenden. Den materiella processledningsskyldighet som tingsrätten har enligt ÄL bör finnas kvar oavsett vad vi kommer fram till i denna del. Enligt vår mening är det nödvändigt att på ett tydligt sätt klar- lägga om det är tingsrätten eller överförmyndaren som bör hämta in utredning, när och hur den ska hämtas in samt vilken omfattning utredningen ska ha. 7.7.2Överförmyndaren bör bistå tingsrätten med att hämta in utredningen Vid bedömningen av om det är lämpligt att överförmyndaren bistår tingsrätten med att hämta in utredningen bör det beaktas om en sådan ordning leder till att handläggningen kan ske på ett för den enskilde snabbt, effektivt och rättssäkert sätt. Det finns enligt vår mening ett antal skäl som talar för att över- förmyndaren bör bistå tingsrätten med att hämta in utredningen i godmanskaps- och förvaltarskapsärenden. pågår en renodling av domstolarnas verksamhet. Detta innebär att verksamheten vid domstolarna ska renodlas till dömande uppgifter i syfte att domstolarna ska kunna leva upp till medborgarnas krav på hög kvalitet, snabb och effektiv handläggning samt god service. Att tingsrätten ska ha till uppgift att hämta in utredning i godmanskaps- och förvaltarskapsärenden ligger enligt vår mening inte i linje med en sådan utveckling. Man kan när det gäller frågan om vilka uppgifter domstolen bör ha göra en jämförelse t.ex. med vad som gäller beträffande utred- ningen i mål om vårdnad, boende och umgänge med barn (se 6 kap. 19 § FB).32 Även i det fallet har rätten till uppgift att se till att frågorna blir tillbörligt utredda. ska ges tillfälle att lämna upplysningar innan målet avgörs och har nämnden tillgång till upplysningar som kan vara av betydelse för frågans bedömning är nämnden skyldig att lämna rätten sådana upplysningar. Behövs det utredning utöver detta får rätten uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att utse någon att verkställa den. 32 En skillnad är dock att handläggningen i det fallet sker i ett tvistemål. som i de ärenden om godmanskap eller förvaltarskap som hand- läggs av rätten, har rätten i denna typ av mål alltså till uppgift att se till att frågorna blir utredda. I de fall det behövs utredning åligger det emellertid inte rätten att rent faktiskt hämta in utredningen, utan detta sker genom att socialnämnden eller något annat organ får i uppdrag av rätten att göra detta. Ett annat skäl som talar för att överförmyndaren bör bistå tings- rätten med att hämta in utredningen är att överförmyndarnas verk- samhet är specialiserad på frågor kring ställföreträdarskap. Av enkät- svaren framgår också att överförmyndaren i stor utsträckning hämtar in utredning i de fall ett ärende inleds genom en anmälan, t.ex. från socialförvaltningen. Det framstår som mer effektivt att överför- myndaren som redan bedriver denna typ av verksamhet också bi- står tingsrätten med utredning. Ytterligare ett skäl som talar för att överförmyndaren bör bistå tingsrätten med att hämta in utredningen är att överförmyndaren genom sin lokala kunskap om organisationen inom kommunen, kommunens äldreboenden och gruppbostäder måste anses ha bättre förutsättningar än tingsrätten att snabbt och effektivt ta fram ett underlag för beslut. Vi har i olika sammanhang uppmärksammats på att överförmyn- darens olika roller till viss del kan stå i konflikt med varandra. Det har t.ex. framförts att det kan vara tveksamt om överförmyndare bör ha till uppgift att först rekrytera, informera och utbilda ställföre- trädare för att därefter ha tillsyn över dem. Det kan finnas ett problem med en sådan ordning, t.ex. i fall då det inte går att hitta en ersättare för en god man eller förvaltare som vill bli entledigad. I en sådan situation kan överförmyndaren komma att avstå från att kritisera ställföreträdaren på grund av att en ersättare inte går att finna. Detta leder till att tillsynen över ställföreträdaren blir efter- satt, vilket kan vara negativt för huvudmannen. Vi anser att det kan finnas skäl att i ett annat sammanhang se över vilka uppgifter över- förmyndaren bör ha för att rättssäkerheten för den enskilde ska kunna garanteras. En uppgift för överförmyndaren att bistå tingsrätten med att hämta in utredning kan emellertid inte anses ha någon väsent- lig påverkan på den konflikt som finns mellan överförmyndarens olika roller. Sammantaget anser vi att de skäl som vi har nämnt talar för att handläggningen av godmanskaps- och förvaltarskapsärenden skulle ske på ett snabbt, effektivt och rättssäkert sätt om överförmyndaren bistår tingsrätten med att hämta in utredning i dessa ärenden. föreslår därför att överförmyndaren ska ha en skyldighet att bistå tingsrätten med att hämta utredning i ärenden om anordnande av godmanskap och förvaltarskap. Det är av betydelse att överförmyndaren ges tillräckliga resurser för att kunna utföra den av oss föreslagna uppgiften. Vi återkommer i kapitel 11 till de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. 7.7.3Ett steg i riktning mot att beslutanderätten i de godmanskapsärenden som inte är tvistiga flyttas över till överförmyndaren Regeringen gjorde bedömningen att det inte var lämpligt att flytta ärenden om anordnande, omprövning och upphörande av godmanskap som inte är tvistiga från domstol till överförmyndaren.33 Skälen för detta var bl.a. att överförmyndarens kompetens kunde ifrågasättas. Vissa kompetenshöjande åtgärder hos överförmyndaren hade dock vidtagits, men dessa hade skett förhållandevis . Vidare har regeringen uttalat att det finns mycket som talar för att överförmyndarnämnd bör göras obligatorisk som organisations- form.34 Det bör anmärkas att en sådan organisationsform i prak- tiken vanligtvis inte innebär att det är förtroendevalda som deltar i själva handläggningen av överförmyndarens ärenden. Några överförmyndare anför i sina svar på vår enkät att om överförmyndaren anses ha kompetens att utreda behovet av ställ- företrädarskap, så torde det också finnas kompetens att fatta beslut om anordnande av godmanskap i fall som inte är tvistiga. Vi ska i vårt uppdrag inte på nytt ta ställning till om handläggningen av denna typ av ärenden bör flyttas från domstol till överförmyndaren och kommer därför inte heller att bedöma om det hos överför- myndaren finns kompetens att fatta beslut i dessa ärenden. Att ge överförmyndaren i uppgift att bistå tingsrätten med att hämta in utredningen bör inte innebära att överförmyndaren ska ansvara för själva handläggningen av ärendet, utan endast att utred- ningen rent faktiskt hämtas in och sammanställs av överförmyndaren. Detta innebär att utredningen i huvudsak görs av någon annan än överförmyndaren, t.ex. en läkare eller en socialsekreterare. Vi kan dock se att det skulle finnas ett antal fördelar med att flytta ärenden om anordnande, omprövning och upphörande av godman- 33Se vidare avsnitt 7.2. 34Se vidare avsnitt 7.3. skap enligt 11 kap. 4 § FB från domstol till överförmyndaren, i de fall ärendena inte är tvistiga.35 En fördel skulle vara att en renodling av domstolarnas verksamhet till dömande uppgifter skulle kunna ske även på detta område. Att ge överförmyndaren rätt att besluta i dessa ärenden skulle för den enskilde också innebära att handlägg- ningen av dessa frågor skulle kunna ske mer effektivt. Sammantaget anser vi att fördelarna med en sådan ordning skulle vara större jäm- fört med att ge överförmyndaren en skyldighet att bistå tingsrätten med att hämta in utredning. Som vi har nämnt ska vi emellertid inte ta ställning till om dessa ärendetyper bör flyttas över till överförmyndaren. Enligt vår mening bör målet dock vara att det ska ske en sådan över- flyttning. För att överförmyndaren ska kunna besluta i dessa ären- den krävs det emellertid att behovet av kompetenshöjande åtgärder hos överförmyndaren är tillgodosett och att det går att säkerställa att kompetensen hos överförmyndaren är tillräcklig. En skyldighet för överförmyndaren att bistå tingsrätten med att hämta in utredningen kommer i viss utsträckning att kräva åtgärder för att höja kompetensen hos överförmyndaren. I vissa fall kan detta också innebära att överförmyndarverksamheten bör bedrivas i en överförmyndarnämnd i stället för av en enskild överförmyndare. Sådana åtgärder bör emellertid kunna ses som en del av den kompe- tenshöjning som behöver göras för att överförmyndaren ska kunna fatta beslut i nu aktuella godmanskapsärenden. Att ge över- förmyndaren en skyldighet att bistå tingsrätten med att hämta in utredning bör alltså kunna påskynda utvecklingen mot att på nytt kunna överväga frågan om att ge överförmyndaren rätt att fatta be- slut i dessa fall. 7.7.4När och hur ska överförmyndaren bistå tingsrätten med att hämta in utredningen? Som vi har redogjort för i avsnitt 7.1.2 får en ansökan om anord- nande av godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB eller förvaltarskap göras till tingsrätten av förmyndare, den som ansökningen avser (om han eller hon har fyllt ), hans eller hennes make eller sambo och 35 Enligt förslag, Domstolarnas handläggning av ärenden (SOU 2007:65), ska överförmyndaren överlämna ärendet till allmän domstol om någon annan än den som ansökan avser motsätter sig att godmanskap anordnas, omprövas eller upphör. Detsamma ska gälla om den enskildes tillstånd hindrar att hans eller hennes mening hämtas in. Se vidare avsnitt 7.2. närmaste släktingar samt av överförmyndaren. En ansökan om an- ordnande av förvaltarskap får också göras av en god man som avses i 11 kap. 4 § FB. Om överförmyndaren får reda på att ett godmanskap enligt 11 kap. 4 § FB eller förvaltarskap behövs ska överförmyndaren hos tingsrätten ansöka om anordnande av ett sådant ställföreträdarskap. Det är således i en del fall den enskilde, någon anhörig till honom eller henne eller en god man som ansöker om anordnande av ett ställföreträdarskap och i andra fall överförmyndaren som ansöker. I de fall det är överförmyndaren som ansöker om ett anord- nande av ställföreträdarskap har överförmyndaren fått information från t.ex. socialnämnden eller en verksamhetschef inom hälso- och sjukvården om att en person kan antas behöva god man eller för- valtare. Överförmyndaren har (när ansökan ges in) redan satt sig in i omständigheterna i ärendet och gjort bedömningen att förutsätt- ningarna för ett ställföreträdarskap är uppfyllda. Enligt vår mening ska överförmyndaren inte behöva invänta ett föreläggande från tingsrätten om att hämta in utredningen i dessa fall. Vi anser därför att överförmyndaren ska ge in utredningen tillsammans med sin ansökan till tingsrätten. En ansökan om ställföreträdarskap som görs av den enskilde eller någon av hans eller hennes anhöriga ska, som vi har nämnt, ges in till tingsrätten. I dessa fall har överförmyndaren normalt sett inte haft någon kännedom om ärendet innan tingsrätten påbörjar sin handläggning och överförmyndaren är inte heller part i dessa ären- den. På grund av detta framstår det som naturligt att överförmyn- daren bör vara skyldig att hämta in utredningen först sedan tings- rätten har utfärdat ett föreläggande om detta.