sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — I tabell 1 nedan ges en översiktlig bild av vilka verktyg som regeringarna i olika länder, inom och utom EU, utnyttjade som ett led i krishanteringen . I avsnitt 4.4. beskriver vi händelseförloppet i några utvalda länder närmare. * I ECB:s tablå anges att svenska staten även skulle ha köpt upp dåliga tillgångar som ett led i krishanteringen. Så var dock inte fallet och detta hävdas inte heller i det textavsnitt tablån bygger på. Källor: ECB Legal Working paper 8/2009, BIS Annual report 2009. 4.4Händelseförloppet i några enskilda länder var finanskrisens epicentrum. Här manifesterades problemen i den s.k. subprime-marknaden . Problemen spreds och växte sedan i olika sekvenser, och framtvingade olika slag av myndighetsingripanden redan innan då konkursen för gjorde att krisen nådde seismiska pro- portioner. beslutade den amerikanska kongressen om en åtgärdsplan omfattande , sedermera döpt till TARP-programmet (Relief Plan). Det innehöll bl.a. bemyndigande för regeringen att köpa "distressed assets", dvs. lån eller andra tillgångar som till följd av turbulensen inte kunde säljas till ett rimligt pris. Därtill gavs den federala insättningsgaranti- myndigheten (, FDIC)7 7 FDIC har även tillsynsuppgifter. obegränsad lånemöjlighet för att täcka sina åtaganden. Insätt- ningsgarantin utökades till . Även möjligheter att ge kapitaltillskott infördes. koordinerade här sina insatser med bl.a. EU och tillät köp av s.k. preferensaktier för motsvarande i finansiella institutioner – förvisso en uppse- endeväckande åtgärd i den amerikanska miljön. Åtgärder vidtogs också för att begränsa användningen av fallskärmsavtal och säker- ställa att företagsledningarnas belöningssystem inte uppmuntrar ett överdrivet risktagande. beslutades att FDIC skulle ge en tillfällig garanti för att täcka bankernas nyupplåning (upp till löptid). Den amerikanska regeringen utvidgade därutöver insätt- ningsgarantin till att täcka även icke räntebärande trans- aktionskonton. Åtgärdsprogrammet innebar, utöver det konkreta innehållet, ett policyskifte i den meningen att från och med detta övergav den mer ad-hoc-präglade ansats man följt fram till dess. Insikten om de intrikata sambanden mellan olika företag och mellan olika marknader nödvändiggjorde nämligen ett mer samlat grepp. Trots de kraftfulla åtgärderna blev de realekonomiska effekterna omfattande. BNP föll med och arbetslösheten steg kraftigt. Fastighetspriserna fortsatte att falla och miljontals hushåll kom att finna sig stående med hus vars värde var lägre än det lån de tagit. drabbades påtagligt av finanskrisen. En stor finans- sektor med omfattande internationella engagemang var det ena huvudskälet. En fastighetsboom med åtföljande hög och snabbt växande skuldsättning var det andra. hade bostads- priserna fallit och priserna på kommersiella fastig- heter från sina toppnoteringar. Problemen började dock komma till ytan . Redan ungefär innan den globala krisen bröt ut drabbades nämligen Northern , ett bolåneinstitut som var delvis finansierat med inlåning från allmänheten, av omfattande problem. När problemen blev kända uppstod en uttagsanstormning, något som bl.a. berodde på brister i det brittiska insättarskyddet. Uttagsanstormningen tvingade snabbt fram en statsgaranti för bankens inlåning. Banken fick slutligen förstatligas . presenterade ett krispaket som innebar att staten erbjöd i garantier för att säkerställa bankernas värdepappersupplåning och motverka kredit- åtstramningen i ekonomin. Garantin omfattade bankernas nyupp- låning i pund, dollar och euro med löptider på upp . Taket för insättningsgarantin i bankerna höjdes också. Dessutom erbjöd staten i kapitaltillskott, varav tillfördes tre brittiska banker . Inom paketets ramar utökade sina faciliteter för att sta- bilisera det finansiella systemet. Exempelvis gjordes tillgängliga för banker och bolåneinstitut, som genom ett speciellt likviditetsprogram fick låna statspapper i utbyte mot bostadspapper och andra säkerheter. Dollarfinansieringen hante- rades genom ett swappavtal med Federal Reserve I en andra omgång genomfördes ytterligare kapitaltillskott och ett s.k. Asset Protection Scheme för att skydda institut från förluster över en viss nivå på vissa specificerade och, i det läge som rådde, särskilt utsatta tillgångsslag. Detta skydd erhölls mot en avgift och var i så måtto en försäkringslösning. sjösattes också ett nytt regelverk för resolution av problem- banker. hade haft kraftig tillväxt i ekonomin i stort och i finanssektorn i synnerhet. Med kulmen åren 2005–2007 skedde en omfattande tillväxt av fastighetskrediterna, såväl avse- ende bostäder som kommersiella fastigheter. Fastighetspriserna steg kraftigt och drev i sin tur upp belåningen ytterligare. Bank- systemets storlek ökade och bankernas tillgångar i relation till BNP vid krisens utbrott var av BNP. Efter hand medförde stigande löner att landets konkurrenskraft urholkades. Sammantaget ledde detta till att stora risker byggdes upp i de irländska bankerna. Statsfinanserna var till synes i balans, men med stora strukturella svagheter; den starka tillväxten och uppdrivna tillgångspriserna gav stora, men inte uthålliga, tillskott till statskassan.8 När den finansiella krisen inleddes drabbades hårt. Krisen ledde till ett omfattande prisfall på fastighetsmarknaden och 8 Se t.ex. Staff Report for the 2010 Article IV Consultation,.IMF bankerna fick omfattande problem. Året efter att krisens början, dvs. 2009, sjönk BNP . Budgetunderskottet ökade från av BNP av BNP året efter. växte underskottet till . De irländska myndigheterna svarade , förutom med ett stort besparingsprogram för att få ner det snabbt växande budgetunderskottet, med att införa en garanti för insättare och andra borgenärer i de sex största (och marknadsdominerande) inhemska bankerna. Garantin, som motsvarade av BNP, kunde i praktiken ses som en allmän bankgaranti, och åta- gandet var i så måtto betydligt mer omfattande än i andra länder.9 Dessutom togs en av de inhemska bankerna över helt av staten och myndigheterna inrättade en bankakut (, NAMA) för att omstrukturera bank- sektorn. Tanken med NAMA var att den skulle köpa osäkra fastighetstillgångar från bankerna till nedskrivna värden. Bankerna skulle sedan rekapitaliseras med antingen privata eller offentliga medel. Alla dessa åtgärder bidrog inledningsvis till att stärka förtro- endet för den ekonomiska politiken i . Men kostnaderna för kapitalisering, nationalisering och förlusttäckning blev mycket omfattande.10 Det blev uppenbart att detta blev oförenligt med målet om att också ta ner det stora och snabbt växande budget- underskottet och räntorna på statsskulden steg. fick därför senare söka stöd från och IMF. hörde tillsammans med (och ) till de länder som drabbades hårdast när finanskrisen bröt ut. Den grund- läggande anledningen var densamma, nämligen att krisen träffade nationella ekonomier och finanssystem i djup obalans, där omfat- tande bubblor börjat brista. Den isländska ekonomin expanderade kraftigt , med successivt alltmer påtagliga överhettningstendenser. Den privata konsumtionen steg kraftigt, huspriserna och den privata sektorns skuldsättning likaså och bytesbalansunderskotten växte. 9Den svenska bankgarantin under 90-talskrisen motsvarade ungefär storleken av BNP. Det irländska åtagandet var alltså mer än dubbelt så stort, sett i relation till landets ekonomi. 10Kostnaderna beräknades 2011 vara uppe i . Finansiell Stabilitet 2011:2, s 17, steg långt över mål. Parallellt med överhettningen expanderade de isländska bankerna snabbt utanför , främst i och . Bankerna finansierade till stor del sin expansion genom att låna på de internationella kapitalmarknaderna, men även med billiga nyemissioner som möjliggjorts av kraftiga kursstegringar. Den snabba expansionen ledde till att det isländska banksystemets tillgångar till slut var mer än nio gånger så stora som den isländska bruttonationalprodukten. I takt med att finanskrisen tilltog och blev akut började internationella placerare sälja sina isländska tillgångar, vilket medförde stora kapitalutflöden och att valutan deprecierade kraftigt. De faktorer som lagt grunden för den ekonomiska expan- sionen – hög riskaptit och god tillgång på riskvilligt kapital – verkade nu åt andra hållet. Problemen försvå- rades ytterligare av tvivel på den isländska statens förmåga att hantera en bankkris, mot bakgrund av den extrema storlek som det isländska banksystemet fått relativt ekonomin i övrigt. blev finansieringsproblemen ohanterliga för de isländska bankerna och staten ingrep. nationaliserades, helt eller delvis, de största isländska bankerna. I samband med detta infördes en krislagstiftning, som gav den isländska regeringen befogenhet att försätta enskilda banker i konkurs, framtvinga sam- manslagningar och även tillsätta styrelser. Ett specifikt problem i den isländska krisen gällde den isländska insättningsgarantin. Den blev extra problematisk i ljuset av de isländska bankernas snabba internationella expansion, eftersom den isländska statens åtaganden därmed expanderade lika snabbt. kris visar på de risker som uppstår när det i ett litet land, med en öppen ekonomi och fria kapitalflöden, byggs upp ett banksystem som är större än landets BNP. Förtro- endekriser som gör att stora kapitalinflöden från utlandet snabbt kan reverseras har varit ett fenomen som av och till drabbat tillväxtekonomier. visade att detta även kan drabba utvecklade länder. Utvecklingen i fick sitt av ett antal speciella förhållanden av både positiv och negativ natur. På den positiva sidan fanns ett välkapitaliserat banksystem och med, vad gällde de större bankerna, ett jämförelsevis lågt beroende av kortfristig marknadsfinansiering. På den negativa sidan fanns en imploderande fastighetsmarknad, där bubblan i princip brustit , och ett antal sårbara mindre banker. Problemen i finanssektorn kom alltså att koncentreras till de medelstora och mindre bankerna som dels hade expanderat sin verksamhet kraftigt, främst mot fastighetsmarknaden, dels i många fall hade gjort sig beroende av kortfristig marknadsfinansiering. Inom loppet av ledde detta till att 35 medelstora och mindre banker försvann från marknaden genom uppköp, avveck- lingar och i ett antal fall genom att de omhändertogs av Finansiel Stabilitet A/S (det statliga bolag för bankavveckling som upprät- tades; se mer om detta nedan). Noteras kan att en bank – – fick akuta problem och inledningsvis övertogs av för avveckling, dvs. innan den inter- nationella krisen blev akut och Finansiell Stabilitet A/S hade inrättats. Inte minst för att säkerställa de utsatta mindre bankernas likvi- ditet, vidgade den danska möjlig- heterna till centralbanksupplåning genom att godta ett vidare spektrum av säkerheter. skapade också en möjlighet att låna mot dokumenterad överkapitalisering i stället för mot traditionell säkerhet. För att möta finansieringsbehov i dollar upp- rättas en swapplina med Federal Reserve, på samma sätt som i . etablerades en överenskommelse mellan rege- ringen och banksektorn om ett garantisystem, det s.k. Bankpakke 1, för att säkerställa bankernas finansiering på kort och medellång sikt. Systemet garanterade bankernas inlåning och i huvudsak all upplåning. Det innehöll också faciliteter för avveckling av banker inom ramen för bolaget /S. Det speciella med den danska lösningen, både organisatoriskt och finansiellt, är att den byggde på en överenskommelse mellan staten och bankerna. De senare skulle inom ramen för Det private Beredskap, i princip en försäkringslösning, betala och fick kollektivt garantera att täcka avvecklingsförluster upp till motsvarande av BNP. 5Den svenska krishanteringen - beskrivning och utvärdering 5.1.1Snabba och omfattande åtgärder Finanskrisen hade två drag som inte varit på långt när lika markanta vid tidigare kriser: dels dess utpräglat globala karaktär, dels dess snabba spridning. Det gjorde det nödvändigt för rege- ringar, centralbanker och tillsynsmyndigheter att agera snabbt, både i enskilda länder och, som framgår i kapitel 3 och 4, gemensamt i flera länder. När det gäller den svenska krishanteringen kan man generellt säga att , liksom andra centralbankers, huvuduppgift var att förhindra en akut infarkt i det finansiella systemet p.g.a. den likviditetsbrist som uppstod till följd av svårigheterna – även för solida banker – att hitta marknadsfinansiering.1 Den svenska rege- ringens fokus låg på uppgiften att förhindra en s.k. credit crunch, dvs. en situation där kreditgivningen stryps, vilket i sin tur slår mot hushåll och företag, och därmed mot tillväxt och sysselsättning, vilket i ett ytterligare varv förvärrar läget i den finansiella sektorn. Det ska dock sägas att dessa uppgifter i betydande grad i prak- tiken överlappade och även förutsatte varandra. Även för Riks- banken var ambitionen att undvika en kreditåtstramning ett viktigt mål, som även regeringen på olika sätt beaktade likvi- ditetsproblemen. Banker som inte är likvida och inte fungerar som transaktionsförmedlare kan heller inte fungera som kredit- förmedlare. Banker som inte fungerar som kreditförmedlare fyller heller knappast sin funktion i betalningssystemet och heller inte sin roll som länk mellan penningpolitiken och den reala ekonomin. 1 Se avsnitt 11.1 för en beskrivning av skillnaden mellan en likvid och en solid bank. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Olika program och åtgärder sjösattes för att framför allt säkra bankernas betalningsförmåga och finansiella ställning – och därmed finanssystemets grundläggande funktioner när det gäller att hantera transaktioner och förmedla likviditet. Detta involverade olika former av likviditetsstöd, garantier och kapitaltillskott till finansiella före- tag samt krediter till icke-finansiella företag. I det följande redovisas något mer i detalj vad som gjordes i , hur och av vem, under i huvudsak 2008 och 2009. Kom- mittén redogör också för sin bedömning av åtgärdernas relevans och ändamålsenlighet. Vi diskuterar vidare kostnaderna för staten och skattebetalarna av krisåtgärderna samt summerar avslutningsvis några erfarenheter av den svenska krishanteringen. Kommittén har låtit göra en särskild studie där statens åtgärder beskrivs och analyseras med fokus på statens kostnader och intäkter när det gäller krisinsatserna. Studien återfinns som bilaga 4 till utredningen. Som grund för analysen ligger också den utvär- dering av regeringens krisåtgärder som Riksgälden gjorde 2010.2 Det var en handfull svenska myndigheter som spelade centrala roller under hanteringen av krisen och tiden närmast därefter. Det handlar om regeringen (i första hand via Finans- departementet), och två myndigheter under rege- ringen, nämligen Riksgälden och . Följaktligen är det verksamheten bland dessa myndigheter och de åtgärder dessa tog initiativ till som i första hand kommer att redovisas och diskuteras. 5.1.2Några utgångspunkter för en utvärdering Snabbhet och beslutsamhet viktigare än perfektion En finansiell kris innebär närmast per definition en oförutsedd och extraordinär situation. Det krävs ett snabbt och kraftfullt agerande. Det krävs ofta att man tillgriper åtgärder som ligger utanför det vanliga mönstret och vars effekter inte går att exakt förutse. Det krävs också att man är beredd att ändra och prova nya åtgärder om resultatet inte blir det eftersträvade. Det innebär att staten mitt i ett akut krisförlopp inte kan få perfekt träffbild med alla insatser. Eftersom ambitionen inte kan vara att uppnå perfektion, är det lika 2 Utvärdering av regeringens åtgärder till stöd för kreditförsörjningen, Regeringsrapport, Riksgälden . Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering fel att i efterhand ha perfektion som ett kriterium när resultatet utvärderas. De avgörande faktorerna är i stället att snabbt identifiera de centrala problemen, att fatta tydliga och väl kommunicerade beslut och att på ett kreativt sätt utforma och kombinera olika åtgärder. Sist men inte minst handlar det om att agera enligt principen hellre för mycket än för lite. Hanteringen och förhållningssättet har således ett släktskap med vad som krävs i samband med naturkatastrofer och stora olyckor – dock med den inte oviktiga skillnaden att hanteringen av en finanskris också direkt påverkar själva krisförloppet. Förmågan att agera på ett sätt som är så förtroendeingivande att det kan bryta en negativ förväntningsspiral får en avgörande betydelse. En – av flera – aspekter på detta är exempelvis frågan om man ska arbeta med få eller många verktyg. Fördelarna med att använda få verktyg är bättre transparens och förutsägbarhet och större reella möjligheter till utvärdering och ansvarsutkrävande. Fördelarna med att ha en mer omfattande palett av ingripandemöjligheter är en större flexibilitet för olika problem och förlopp och mindre risk att vissa uppdykande problem inte kan hanteras på ett snabbt och beslutsamt sätt. Till dessa fördelar ska läggas den förtroende- skapande aspekten. Det är sannolikt så att ett uppvisande av en bred åtgärdsarsenal ofta kan förbättra trovärdigheten. Redan där har då krishanteringens första, och viktiga, rond vunnits. Detta är ett argument för att en uttalad beredskap att tillgripa ett brett spektrum av åtgärder. Likaså har signalering om att det finns tillräckliga finansiella resurser en viktig psykologisk betydelse, i synnerhet i ett tidigt skede av krisen. Om staten inför många olika åtgärder uppstår emellertid risker att dessa inte samspelar på det sätt man hoppats eller förutsatt. Det kan också öppna möjligheter för företagen att på olika sätt välja mellan olika stödmöjligheter på ett sätt som varken kan förutses eller är önskvärt. Därutöver, och viktigast, finns också mer lång- siktiga risker när det gäller förväntningsbildning och upplevda ansvarsförhållanden. Krishanteringen kan befästa en bild av staten som universell garant och problemlösare. Då uppstår uppenbara risker för att företagens eget ansvar urholkas på ett sätt som bäddar för nya kriser och därmed nya ingripanden. är den reglering som finns redan i utgångsläget också ett uttryck för att staten faktiskt tar på sig en roll och ett ansvar för verksamheten. Den viktiga frågan ur beteendesynpunkt är utifrån vilka redovisade Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering syften och på vilka villkor staten ingriper, snarare än om staten ingriper. I alla händelser är en fullskalig finanskris en så stor utmaning och innebär så stora risker för samhället att de negativa biverk- ningar av statliga inskridanden som utan tvekan kan uppstå – och som man under normala förhållanden måste ta i nogsamt beaktande – i huvudsak och praktiken är något som måste hanteras i efterhand. På ett fältsjukhus finns sällan utrymme för plastikkirugi. Information, kommunikation och förtroende Krishantering handlar oftast om olika former av finansiella stödåtgärder och andra relativt handgripliga ingripanden. är det ett faktum att krishantering också, som påpekats, i hög grad handlar om att återskapa förtroende. Därmed kommer informa- tionshantering och psykologiska aspekter att spela en central roll. Det gäller mellan myndigheter och företag, mellan myndigheter och allmänhet och mellan företag och allmänhet. Och det gäller både när det handlar om breda systemkriser och om fallissemang i enskilda finansföretag. Information, opinionsbildning och s.k. moral suasion, dvs. att det byggs upp ett politiskt, opinionsmässigt och moraliskt tryck på aktörerna, har en ibland helt avgörande betydelse för hur ett krisförlopp gestaltar sig och med vilken fram- gång det hanteras, låt vara att det oftast, och även i efterhand, är svårt att mäta och värdera dessa faktorer på något entydigt sätt. Detta är alltså värt att hålla i minnet när man går igenom och analyserar de konkreta åtgärderna.3 Riskerna för snedvriden konkurrens En annan aspekt på kriser och krishantering som behöver beaktas vid utvärdering av åtgärderna, är att det oftast på olika och mer eller mindre bestående sätt påverkar konkurrensförhållanden och marknadsstrukturer i finansbranschen. I en krissituation och när statligt finansiellt stöd ställs på dagordningen är det normala att aktörer har drabbats i mycket 3 Myndigheternas kommunikation med marknad och allmänhet –2009 har analyserats i Storbankernas och myndigheternas kommunikation under finanskrisen, Hallvarsson och , . Rapportens huvudslutsats är att kommunikationen under krisen överlag hanterades väl, med undantag för en av storbankerna. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering olika grad, och därmed har olika behov av stöd. Man kan då hävda att ett stöd som ska anses konkurrensneutralt ska vara tillgängligt för alla och på lika villkor, med andra ord både till behövande och icke-behövande. Dock skulle detta både kunna bli statsfinansiellt kostsamt och kunna innebära en massiv subvention till den finansiella sektorn. Det skulle i sin tur kunna leda till en sektoriell konkurrenssnedvridning. Statligt stöd till företag bör inte störa en välfungerande marknad. Därför finns det bl.a. regler för statsstöd inom EU. fanns en stor oro inom EU för att åtgärderna för att hantera krisen skulle komma i konflikt med statsstödsreglerna. Utgångspunkten för dessa regler är att statliga lån eller garantier ska prissättas så att de reflekterar marknadens värdering. Bedömer marknaden att ett företag är mer riskfyllt än ett annat så ska det betala en motsvarande högre avgift så att konkurrensen inte snedvrids. Detta är en rimlig och riktig utgångspunkt i normala situationer. Men om marknaden inte fungerar väl – till exempel i tider av finanskris – så är det inte självklart att använda marknadens värdering som norm. Man strävar då efter att korrigera för en överdriven reaktion i marknaden, dvs. Under finanskrisen var prissättningen av garantier och lån föremål för mycken diskussion. Skulle värdet av garantierna prissättas efter den värdering som fanns på marknaden i krisen så skulle priset för garantin bli så högt att garantin i praktiken inte skulle hjälpa företagen. från andra hållet kan man konstatera att om alla ska ges samma subvention i förhållande till marknadsvärdet för att inte påverka konkurrenssituationen skulle, som nämnts, den samlade subventionen bli mycket stor. Man kan säga att det ligger i krishanteringens natur att frångå marknadens värdering. Det kan inte ses som en subvention om staten bidrar till att lösa ett tydligt marknadsmisslyckande där den potentiella samhällsekonomiska skadan av detta marknads- misslyckande kan bedömas vara klart större än de möjliga negativa konkurrenssnedvridningseffekterna. Till detta kan läggas att de som utnyttjar ett stöd normalt betalar för detta i någon form och på någon sikt genom avgifter etc. Detta har för övrigt också varit en uttalad utgångspunkt för insatserna i . Statligt agerande i finansiella kriser reser alltså många och komplexa frågor utöver de som relaterar till bemästrandet av den akuta situationen. Det finns i en given situation ingen självklar bästa avvägning mellan behovet att i det givna läget upprätthålla Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering systemets funktionsförmåga och exempelvis behovet av konkur- rensneutralitet inom finanssektorn eller riskerna för bestående förändringar av hur statens roll uppfattas. Vad som behövs är en insikt om att dessa problem finns och att de måste beaktas när man före en kris utformar olika slag av förebyggande åtgärder och efter en kris när man kan avläsa vad effekterna blev och när kris- åtgärderna ska följas upp. Däremot är, som påpekats, möjligheterna mycket begränsade att bedriva den typen av avvägningsdiskussioner när man mitt i ett akut krisskede ska besluta om åtgärder. 5.1.3Myndigheternas samarbete under krisen Kommitténs bedömning: Myndighetssamarbetet fungerande väl före och under krisen trots de oklarheter som fanns när det gäller avgränsningarna mellan olika myndigheters ansvar.