sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — I de vägledningar och kalkylmodeller som finns tillgängliga och som till stor del kommit fram genom MSR:s försorg, ingår inte externa kostnader. Vad behöver då göras för att förmå myndigheterna att i större utsträckning beakta livscykelperspektivet på sin anskaffning? Utred- ningens bedömning är att det främsta hindret är att många upp- handlande myndigheter och enheter är osäkra på vilka vinster som finns att hämta och att man inte riktigt vet hur man rent kalkyl- mässigt ska gå tillväga. Ett annat hinder är att myndigheternas budgethantering där kostnaderna för investeringar och drift- och underhållskostnader belastar olika konton, vilket riskerar leda till en suboptimering då helhetsperspektivet kan tappas bort. Huvud- regeln för investeringar i nya vägar och järnvägar är finansiering via statsbudgeten. Det förhållandet brukar t.ex. ibland framhållas som ett problem att få till stånd OPS-lösningar. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling via t.ex. lån i Riksgälden innebär att kostnaderna för en stor inve- stering mer tydligt fördelas på ett längre tidsperspektiv och kan sannolikt främja OPS-lösningar. För att främja utvecklingen bör MSR eller det samordnade upphandlingsstödet (som inkluderar MSR:s kompetens) få i upp- drag att utveckla vägledningar för att beakta livscykelkostnader i offentliga upphandlingar. I uppdraget bör ingå att närmare reda ut i vilka situationer, och för vilka varor och tjänster det är relevant att beakta externa kostnader. Som redan nämnts bör fokus i första hand ligga på områden där de externa effekterna bedöms som extra stora, som byggande och infrastruktur, energi och transporter, energirelaterad utrustning, livsmedel, kemikalier och textilier. De erfarenheter och arbete som MSR genomfört kan lämpligen utgöra utgångspunkt i detta arbete. 8Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Ett av syftena med de nya förslagen till reviderade upphandlings- direktiv är att ge myndigheterna ökade möjligheter att använda offentlig upphandling till stöd för gemensamma samhälleliga mål, bl.a. ökad tillgänglighet för individer med olika funktionshinder, främjande av sysselsättning och social integration.1 Förslagen innehåller bl.a. reviderade bestämmelser om rätt att reservera delar av kontrakt bl.a. till organisationer som främjar arbetsmarknadsintegration.2 Därigenom kan genomförandet av en upphandling direkt bidra till sysselsättningsfrämjande åtgärder. Att ställa tillgänglighetskrav blir enligt de föreslagna upphandlings- direktiven i vissa delar obligatoriskt. Det innebär att de tekniska specifikationerna ska utformas på ett sätt som tar hänsyn till tillgängligheten för människor med olika typer av funktions- nedsättningar. Det ska gälla vid alla typer av upphandling som är avsedd att användas av enskilda.3 Under utåtriktade arbete har det tydliggjorts att många myndigheter delar direktivförslagens mål- sättningar och vill bli bättre på att ta sociala hänsyn. Framträdande är till exempel strävan hos många myndigheter att i samband med olika kontrakt kunna ställa krav på att underleverantörer i tredje land lever upp till internationella konventioner om grundläggande 1Utredningens förslag och diskussion baseras på överenskommelser från som avsåg det klassiska direktivet samt försörjningsdirektivet. har även beaktat de betänkanden som ansvariga utskott för inremarknads- och konsumentfrågor (IMCO) lämnat, det första daterat , i anledning av det klassiska direktivförslaget samt det andra daterat i anledning av direktivförslaget för försörjningssektorerna. 2Bestämmelser om reserverade kontrakt är ännu inte införda i den svenska lagstiftningen. 3Artikel 40.1, beaktandesatserna 27 a och 41 b i det klassiska direktivförslaget respektive artikel 54.1, beaktandesatserna35a och 39 k i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling rättigheter i arbetslivet. Andra exempel är myndigheter som vill ställa krav vid upphandlingar syftande till att bryta utanförskap, som till exempel att långtidsarbetslösa ungdomar utgör en viss del av arbetsstyrkan i samband med entreprenadkontrakt. Att ställa denna typ av krav kan göra skillnad och innebära att den offentliga sektorn utnyttjar skattemedel på ett dubbelt effektivt sätt, och därtill föregår med gott exempel. har i ett tillkännagivande uppmanat regeringen att ändra bestämmelserna i så att arbetsmiljöhänsyn kan tas och krav på villkor enligt svenska kollektivavtal ställas vid upphand- ling.4 Som redan framhållit i del- betänkandet är det svårt att avgöra i vilken mån EU- rätten medger detta. Många intressenter, bl.a. LO och TCO, har uttryckt önskemål om ett klargörande i frågan och välkomnar en nationell kriterieverksamhet som belyser detta. Ramarna och villkoren för att ta sociala hänsyn i offentliga upphandlingar är långt ifrån tydliga. Som utredningen framhåller är kravställandet och analysen av effekterna, inklusive kostnads- effektiviteten, förenade med svårigheter. En viktig orsak är bristen på vägledande praxis. En annan är bristen på forskning. Till bilden hör också frånvaron av ett tydligt politiskt ledarskap. Medan har ett övergripande ansvar för frågor om miljö- hänsyn i samband med offentlig upphandling, finns inget motsvarande utpekat ansvar inom för socialt ansvarsfull offentlig upphandling (se avsnitt 3.3). I närmast följande avsnittet ges en närmare definition av begreppet sociala hänsyn. Därpå följer en beskrivning av förutsättningarna att ställa sociala krav i offentlig upphandling. Kapitlet innehåller också en diskussion om formerna för en framtida kriterieverksamhet för sociala krav, vilka krav som kan ställas samt hur kraven bör följas upp. Särskilda frågor kring den sociala ekonomin, dvs. organiserade privata verksamheter av olika slag som primärt har sociala mål, och dess aktörers förutsättningar diskuteras också. Därtill avhandlas reserverade kontrakt till arbetsintegrerande företag i ett särskilt avsnitt. 4 betänkande 2010/11:AU3. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling I delbetänkandet redogjordes för den allmänna utvecklingen av begreppet sociala hänsyn i EU:s lagstiftning samt den ökade användningen av krav på sociala hänsyn inom den offentliga upphandlingen. Rättsläget vad beträffar möjligheterna att ställa krav med referens till svenska kollektivavtal, olika arbetsmiljökrav och krav på efterlevnad av ILOs kärnkonventioner beskrevs. En särskild rapport från Miljöstyrningsrådet5 redovisades, i vilken det framgår att sociala krav – specifikt vad avser arbetsrättsliga förhållanden och anställningsvillkor – är en fråga i som man arbetat relativt lite med i upphandlingssammanhang. har lett till omfattande debatt, inte minst på politisk nivå. Utredningen konstaterade att behovet av analys och forskning inom området sociala hänsyn är stort vad avser upphandlingens roll som styrinstrument och speciellt avseende graden av måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Utredningen föreslog i delbetänkandet att dess fortsatta arbete skulle inriktas mot förslag på åtgärder som underlättar både för upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer att beakta sociala hänsyn i samband med upphandlingsverksamheten. Flertalet remissinstanser, däribland , och , , Arbetsförmedlingen och Konkurrens- verket, var positiva till utredningens slutsats att frågan om sociala hänsyn inom den offentliga upphandlingen behöver bli föremål för fördjupad analys och metodutveckling. Vidare framhölls att behovet av upphandlingsstöd inom området är stort. , TCO och LO konstaterar att behovet av upphandlingsstödjande åtgärder är stort vad gäller utformningen av krav och kriterier när det gäller sociala hänsyn och att upp- handlingsstödets arbete på detta område bör ges prioritet. däremot menar att det saknas anledning att bredda utrymmet för att ta sociala hänsyn i samband med den offentliga upp- handlingsprocessen. och Företagarnas generella ståndpunkt går i samma riktning. Man menar att i första hand lag- stiftning och inte offentlig upphandling bör användas som sam- hällspolitiskt styrmedel. Företagarna anser att krav på samhälls- politiska hänsyn enbart ska kunna ställas i de fall det är ändamåls- enligt och framhåller att en ytterligare betoning av samhälls- 5 , Miljö, ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphandling, , rapport till , bilaga 11. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling politiska hänsyn kan göra upphandlingsprocessen än mer komplex och svårhanterbar, framför allt för de små företagen. 8.2Att ta sociala hänsyn Sociala hänsyn har kommit att bli ett samlingsbegrepp för en rad olika frågeställningar av social karaktär som kan aktualiseras i samband med offentlig upphandling. publicerade en vägledning om socialt ansvarsfull upphandling6 där begreppet angavs kunna omfatta följande aspekter: överenstämmelse med principerna om sociala rättigheter och arbetstagares generella rättigheter, social integration och lika möjligheter, tillgänglighet för alla – inte minst personer med olika typer av funktionsnedsättning, beaktande av hållbarhetskriterier och frågor om etisk handel. Nedan följer en beskrivning och exemplifiering. Observeras bör att frågorna till viss del är överlappande och att det är svårt att dra en gräns mellan de olika kategorierna. Socialt ansvarstagande vid upphandling av tjänster och bygg- entreprenader kan bl.a. bestå av att främja möjligheter till anställning för vissa särskilt utsatta grupper. Exempelvis kan detta ske genom särskilda utförandevillkor, av typen att en viss andel av arbets- styrkan ska utgöras av arbetslös ungdom, personer som är lång- tidsarbetslösa eller personer med funktionsnedsättning.7 Främjande av anständiga arbetsförhållanden är ett allmänt begrepp som refererar till () regelverk. Dessa regler betonar människors rätt till produktiv sysselsättning under 6Europeiska Kommissionen, Socialt ansvarsfull upphandling – En handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling, SEK(2010) 1258 slutlig. 7I bilaga 22 finns exempel på upphandlingar. Här hittas upphandlingar där man använt t.ex. sociala och etiska hänsyn och vad som åstadkommits. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling omständigheter som kännetecknas av frihet, jämlikhet, säkerhet och värdighet. Det handlar bl.a. om rätten till ett produktivt och självvalt arbete, grundläggande principer och rättigheter på arbetsplatsen, en dräglig inkomst och socialt skydd.8 Principerna om sociala rättigheter och arbetstagares rättigheter vid offentlig upphandling handlar om att leverantörer ska utföra kontrakten i överensstämmelse med nationella lagar på området och gällande kollektivavtal – i de delar dessa är förenliga med EU- lagstiftningen.9 Principerna kan röra likabehandling av kvinnor och män och av personer med etnisk eller kulturell bakgrund, såsom rätt till lika lön för likvärdigt arbete, samt överensstämmelse med lagarna om hälsa och säkerhet på arbetsplatsen. Krav på icke- diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, ålder, etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, sexuell läggning och funktionshinder hör också hit. Det offentliga kan genom aktiva åtgärder stödja social integration, exempelvis genom att i offentliga upphandlingar tillvarata konkurrens från exempelvis arbetsintegrerande sociala företag10 eller genom att specifikt kräva att personer med t.ex. funktionsnedsättning blir engagerade i den verksamhet som ska upphandlas. Tillgänglighet och design för alla syftar framförallt på att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång till exempelvis offentliga byggnader, allmänna transportmedel, offentlig information samt varor och tjänster inom området informations- och kommunikationsteknik.11 Vid upphandling av olika varor finns det möjlighet att specifikt ställa krav – både i förfrågningsunderlag och genom kontraktsvillkor – på arbetsmiljöförhållandena i tredje land, dvs. på den del av tillverkningen av en vara som sker utanför . Etisk handel kan också gälla krav på företagens frivilliga anslutning till olika sociala uppförandekoder, som regel under benämningen Corporate Social Responsibility (CSR).12 8ILO:s kärnkonventioner: Nr 87 och 88 Om förenings- och förhandlingsrätt, nr 138 Om barnarbete/minimiålder, nr 100 och 111 Om lika lön och diskriminering, nr 29 och 105 om förbud mot tvångs- och slavarbete, nr 182 Om de värsta formerna av barnarbete. 9I utredningens delbetänkande finns en redogörelse SOU: 2011:73, s. 238 ff. 10En definition av begreppet finns i avsnitt 8.3. 11Enligt artikel 40.1 i det klassiska direktivförslaget respektive artikel 54.1 i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv ska, för alla upphandlingar där kontraktsföremålet ska användas av personer, vare sig av allmänheten eller personal vid den upphandlande myndigheten, de tekniska specifikationerna som huvudregel fastställas för att ta hänsyn till kriterier avseende tillgänglighet för funktionshindrade eller formgivning med tanke på samtliga användares behov. Se även skäl 29 i det klassiska direktivförslaget respektive skäl 37 i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. Bestämmelsernas slutliga utformning var inte färdigförhandlat när betänkandet gick i tryck. 12CSR definieras enligt kommissionen som "the responsibility of enterprises for their impacts on society" det vill säga företagens ansvar för deras inverkan på samhället. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling 8.2.1Flera tycker att det är svårt att ställa sociala krav Enligt 1 kap. 9 a § och LUF 1 kap. 24 § bör upphandlande myndigheter och enheter beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Bestämmelsen har karaktären av målsättningsstadgande och är avsedd att understryka frågornas vikt.13 Redan i samband med delbetänkandet underströks att behovet av upphandlingsstödjande åtgärder när det gäller sociala hänsyn är stort. Vikten av ökad vägledning på detta område är också något som särskilt framhållits av remissinstanserna. Bakgrunden är den osäkerhet som råder hos intressenterna om vilka sociala krav som får ställas i samband med offentlig upphandling. Följden av denna osäkerhet har, enligt vissa bedömare lett till en överdriven för- siktighet hos svenska myndigheter i gemen att ställa sociala krav.14 Frågan om sociala hänsyn, begreppets mångfald och relevans i olika delar av upphandlingsprocessen har behandlats i en rad olika sammanhang.15 Det finns stöd i både och , att beakta sociala hänsyn i upphandlingens olika faser: i de tekniska specifikationerna, vid uteslutning av leverantörer,16 som krav på bevis vid val av deltagare i ett upphandlingsförfarande, som kriterier för anbudsutvärderingen samt som villkor för utförande av kontraktet. Det finns begränsningar att ta hänsyn till. Upphandlingens upp- lägg, t.ex. storleken på kontrakten, kan vidare ha stor betydelse för både antalet och mångfalden av anbudsgivare. Communication from the Commission to the Parliament, the Council Cconomics and and , A renewed EU strategy, 2011-14 for Corporate Social Responsibility, , 25.10.2011, COM(2011) 681 final 2009/10:180 Nya rättsmedel på upphandlingsområdet, s. 267 f och 317. 14Ahlberg, K., Bruun N., Upphandling och arbete i EU, SIEPS 2010:3. 15Se bl.a. prop. 2001/02:142, Ändringar i lagen om offentlig upphandling, m.m., s. 21 f. 16Förslagen till nya upphandlingsdirektiv innehåller möjligheter för upphandlande myndigheter och enheter att bl.a. utesluta leverantörer som inte följer skyldigheter som fastställs i unionsrätten eller motsvarande nationell lag i fråga om social- och arbetsrätt eller miljölagstiftning eller internationella sociala och miljömässiga konventioner enligt specifikation i bilaga till direktivet, artikel 55.5 och skäl 43 a i det klassiska direktivförslaget samt artikel 74 i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Av vikt är även att se till så att det precisa kravställandet ryms inom de EU-rättsliga principerna17 och att utrymmet att ställa krav, som går längre än harmoniserade rättsområden beaktas(se avsnitt 6.3).18 Att ställa sociala krav är inte bara en juridisk utmaning utan även omgärdat av ekonomiska överväganden – både av samhälls- ekonomisk och myndighetsspecifik karaktär – i syfte att undvika slöseri med offentliga medel. Vägledning och stöd som tar sin utgångspunkt i svenska förhållanden Åtgärder av upphandlingsstödjande karaktär inom området sociala hänsyn har varit begränsade. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet, som har huvudansvaret för vägledning inom upphandlingsområdet, har till exempel inte gett ut någon särskild vägledning på området. har bl.a. tillsammans med Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)i utarbetat ett webbaserat verktyg, kallat CSR-kompassen, som berör sociala hänsyn vid offentlig upphandling. CSR-kompassen har formen av en praktisk vägled- ning bestående av råd, mallar och exempel. Vägledningen har till syfte att hjälpa myndigheterna i kravställandet, bl.a. genom förslag om utförandevillkor syftande till en bättre efterlevnad av kärnkonventioner. har presenterat ett informationsmaterial om möjligheterna att ta både miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling. Syftet med skriften är att mana till restrik- tivitet och att noga överväga när sådana krav är lämpliga att ställa. Ett specifikt syfte har varit att tydliggöra hur kraven bör utformas för att både vara förenliga med upphandlingsreglerna som de inte begränsar konkurrensen.19 17De EU-rättsliga principerna för offentlig upphandling är likabehandlings-, icke- diskriminerings-, proportionalitets, (öppenhets-) transparensprinciperna samt principen om ömsesidigt erkännande, 1 kap 9 § och 1 kap 24 § LUF. 18Bestämmelserna om tekniska specifikationer, standarder och miljömärken har reviderats, se artiklarna 40 och 41 i det klassiska direktivförslaget respektive artiklarna 54 och 55 i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. Bestämmelsernas slutliga utformning var inte klar när betänkandet tick i tryck. 19Konkurrensverket, Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling, 2011. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling SKL har gett ut en skrift om jämställdhetskrav i samband med upphandlingen.20 Syftet med skriften är att klargöra de juridiska förutsättningarna för att ställa krav på jämställdhet vid offentlig upphandling samt att ge konkreta exempel. SKL har även tagit fram ett allmänt cirkulär med avseende på frågor om etiska krav i offentlig upphandling.21 Med etiska hänsyn/krav avses krav/hänsyn på leverantörer och underleverantörer som framför allt fokuserar på efterlevnaden av internationella konventioner om bl.a. grund- läggande rättigheter för arbetstagare och barn. 8.2.2En ny kriterieverksamhet avseende sociala krav Kriterieverksamhet avseende sociala krav och hänsyn utvecklas. Som redan framhållits är det många myndigheter som vill ställa sociala krav i samband med upphandlingar men är osäkra på hur detta kan ske. Hjälp och stöd efterfrågas. Det finns många exempel på sociala problem i samhället där väl formulerade krav i samband med offentlig upphandling skulle kunna göra skillnad. I syfte att underlätta för myndigheterna att ställa sociala krav föreslår att en nationell kriterie- verksamhet utvecklas, motsvarande den som finns på miljöområdet. Argumenten för detta är följande. För det första, som redan framhållits, vikten rent allmänt av att underlätta för myndigheterna att ställa sociala krav. För det andra, vilket framgår av tidigare avsnitt, inrymmer begreppet socialt ansvarsfull upphandling en rad olika aspekter. Vissa aspekter kan sägas vara allmängiltiga, som tex principerna om antidiskriminering. För åter andra aspekter måste de upphandlande myndigheterna avgöra, från fall till fall, vilka sociala hänsyn som är relevanta i varje specifik upphandling och vilken effekt som eftersträvas. I bakgrunden ligger den s.k. bör- regeln i och som visar på statsmakternas intentioner på området, liksom uttalanden i samma riktning på EU-nivå. Rätts- läget är dock oklart. För många typer av sociala hänsyn saknas uttryckliga regler både i nationell och europeisk lagstiftning. 20Sveriges kommuner och landsting, Upphandling för jämställdhet, 2012. 21Sveriges Kommuner och Landsting, Etiska krav i offentlig upphandling, cirkulär nr 09:86, . Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Vägledande rättspraxis från utvecklas dock löpande. De föreslagna upphandlingsdirektiven förväntas därtill skapa väsentligt ökad tydlighet om vilka sociala hänsyn som kan beaktas. I fråga om tillgänglighet och design för alla skärps exempelvis kraven på de upphandlande myndigheterna. Förutom de bindande konventionerna om mänskliga rättigheter och arbetsrätt bör noteras att även bundit sig inter- nationellt för andra åtaganden på området etiska hänsyn. nåddes konsensus i för mänskliga rättigheter kring att anta ett antal vägledande principer, de s.k. Ruggie-principerna.22 Bland annat anges att staterna bör verka för att företag, med vilka de genomför affärstransaktioner, respekterar de mänskliga rättigheterna. Dessa principer ska nu implementeras. Fokus i arbetet kring sociala hänsyn i , liksom i övriga nordiska länder, har varit relativt snävt och mest riktats mot att leverantörer i tredje land lever upp till de grundläggande principerna om mänskliga rättigheter. MSR:s kriterieverksamhet och arbete med CSR-kompassen handlar likaså i första hand om etisk handel. Men frågan om sociala hänsyn går långt utanför kraven på etisk handel. Diskriminering, social exkludering, lång- tidsarbetslöshet, frågor om tillgänglighet, funktionsnedsättningar och missbruk är alla exempel på utmaningar på det sociala området där förutsättningar finns för offentlig upphandling att spela en viktig roll. I förs en bred debatt om dessa frågor. Utgångspunkten är att genom olika typer av kvalitativa krav inom offentlig upphandling skapa gemensamma värden för både samhället och företagen. Bland dessa värden står naturligtvis kvalitén på den upphandlade varan eller tjänsten i första rummet. Men därutöver anses upphandlingen kunna lämna viktiga bidrag, av både social, etisk och miljömässig karaktär. Som tidigare understrukits måste allt kravställande av miljö- mässig eller social art inrymma en analys både av måluppfyllelsen och kostnadsaspekterna.23 Det finns många enskilda exempel på positiva effekter. Generella slutsatser är dock svåra att dra beroende på bristen på empirisk forskning. Behovet är därför stort att utveckla kriterier kring sociala hänsyn som är enkla att följa upp 22www.business-humanrights.org/Documents/UNGuidingPrinciples 23Se, för en djupare analys, Press L, Buying into our future: Sustainability initiatives in local government procurement, Business Strategy and the environment, 2007, vol 16, number 5, page 354-365. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling och gör det möjligt att bedöma den samlade nyttan av dylika krav. En sammanhållen kriterieverksamhet på det sociala området – gärna utformad i nordisk samverkan – ger många fördelar, inte minst kostnadsmässigt, jämfört med om varje upphandlande myndighet skulle utveckla sina egna kriterier. Styrmedlen blir också kraftfullare när de krav som ställs är likartade och omfattar många kravställare.24 Det bör understrykas att den föreslagna kriterieverksamheten inte på något sätt syftar till att överta uppgifter som exempelvis arbets- marknadens parter ansvarar för. 8.2.3Vilka krav bör ställas och prioriteras? En samlad kriterieverksamhet kan med fördel starta med områden där det redan finns aktuella initiativ. Etiska krav/hänsyn Med etiska krav eller hänsyn avses krav och hänsyn på leverantörer och underleverantörer som framförallt fokuserar på efterlevnaden av internationella konventioner om bl.a. grundläggande rättigheter för arbetstagare och barn. Som redan nämnts är s.k. etiska krav den form av sociala hänsyn som varit mest förekommande i samband med offentlig upphandling i .