sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — 3I delbetänkandet presenteras ett antal hypoteser om orsaker till snedvridningen mot underskott. De utgörs av finanspolitisk illusion (eng. fiscal illusion), närsynthet och tidsinkonsistens. En vanligt förekommande hypotes är också problemet med gemensam skattepool (eng. common pool problem), se t.ex , T. och G. Tabillini (2000) Political Economics – , , . förts dels avseende EU:s medlemsstater av , dels av () avseende organisationens medlemsländer. I de empiriska kartläggningarna kategoriseras de budgetpolitiska målen efter typ av mål och deras täckningsgrad över ekonomin. Därutöver undersöks i vilken utsträckning reglerna är införda i lagstiftning eller utgör olika typer av politiska överenskommelser, förekomsten av undantagsregler för exceptionella händelser och korrektionsmekanismer vid avvikelser från reglerna. Även förekomsten av oberoende organ för utvärdering och övervakning omfattas av kartläggningarna. De nya databaserna har gjort det möjligt att genomföra empiriska undersökningar av sambanden mellan förekomsten av regler och olika karaktäristika hos dessa regler å ena sidan och utfallet av de offentliga finanserna å andra sidan. I detta avsnitt görs nedslag i den empiriska forskningslitteraturen med tyngdpunkt på forskning som utförts med avseende på delstater och för europeiska länder. 1.3Empiriska undersökningar för och 1.3.1Empiriska undersökningar för delstater studerades budgetramverkens betydelse för utfallet av de offentliga finanserna i de amerikanska delstaterna. Variationerna i dessa ramverk är betydande och utgör därför ett rikt forskningsfält för studier om hur olika typer av budgetramverk påverkar utfallet av de offentliga finanserna. Porteba sammanfattar resultaten i studier av de amerikanska delstaterna med att konstatera att det finns en korrelation mellan delstaternas balanserade budgetregler och inriktningen på finanspolitiken. En kritisk fråga är dock hur korrelationen ska tolkas. Det är möjligt att sambandet helt enkelt reflekterar korrelationen mellan finanspolitisk disciplin, finanspolitiska institutioner och en tredje inte analyserad variabel, nämligen väljarnas preferenser för en för stram finanspolitik. Om väljarna har sådana preferenser kan de också tänkas ge stöd för införandet av strikta lagregler om budgeten. Enligt Potreba kan inga starka slutsatser dras av de tidiga amerikanska studierna, men de pekar på att förändringar i budgetprocesser och i de budgetpolitiska regler som påverkar skatter och utgifter har effekter på finanspolitiken.4 4 Porteba, J.M. (1995) Balanced Budget rules and fiscal policy: Evidence from the States, , Vol 48, no 3, pp 329–336. En omfattande studie av finanspolitiska regler i amerikanska delstater utfördes av Bohn och Inman strax efter Portebas sammanfattning av tidigare studier.5 Deras utgångspunkt var observationen att amerikanska delstater tycktes spara mer än regeringar runt om i världen gjorde . De allra flesta delstater hade introducerat restriktioner på möjligheterna att driva underskott i de offentliga finanserna. Dessa restriktioner, eller budgetpolitiska mål, var antingen av konstitutionell karaktär eller bindande genom permanent lag. Bohn och Inman undersökte effekterna av konstitutionellt eller genom lag förankrade restriktioner på upplåningen i delstaterna.6 De testade också separat effekter av olika typer av finanspolitiska regler för att se om någon variant skulle vara effektivare än andra för att förhindra tendensen mot underskott. En allmän lärdom av studien var att väl konstruerade budgetregler som också följs upp av någon från delstatsregeringarna utomstående institution, minskade tendensen till att driva stora budgetunderskott. Författarna fann också att när restriktionerna sattes under press tycktes det finnas en tendens att delstaterna balanserade budgetarna genom att minska löpande utgifter och att överskotten i huvudsak användes till att bygga upp fonder att användas vid dåliga tider (eng. rainy day funds).7 Bohn och Inman drar därutöver några specifika slutsatser. För det första tycks mål om en balanserad budget som följs upp av utomstående institutioner och som gäller budgetbalansens utfall vid slutet av året (ex post-mål) vara klart mer effektiva än mål som enbart är framåtblickande (ex ante-mål).8 Det tycks också finnas en tendens till att finanspolitiska regler som är fastlagda i konstitutionen är effektivare än sådana som anges i vanlig lag. Slutligen dras slutsatsen att budgetöverskott i stater med starka budgetpolitiska regler tycks vara något mindre känsliga för cykliska svängningar i inkomster och arbetslöshet jämfört med stater med svagare budgetregler. Detta resultat berör alltså frågan om budgetarnas flexibilitet som stabiliseringspolitiskt medel. 5Bohn, och . Inman (1996) Balanced Budget rules and Deficits: Evidence from the U.S States., Working Paper 5533, , , . 6Studien är utförd med hjälp av paneldata för 47 delstater och . 7Förfarandet med att bygga upp fonder för att användas i dåliga tider är ett sätt att tillförsäkra flexibilitet för finanspolitiken vid konjunktursvängningar och annan osäkerhet. 8Det svenska utgiftstaket är i huvudsak ett ex post-mål. 1.3.2Empiriska undersökningar för europeiska länder De nya databaserna om finanspolitiska regler som EU-kommiss- ionen och IMF har byggt upp har gjort det möjligt att genomföra empiriska undersökningar av samband mellan förekomster av regler och olika karaktäristika hos dessa regler å ena sidan och utfallet av de offentliga finanserna å andra sidan. Antalet empiriska studier är dock ännu mycket begränsat. Debrun m.fl. har genomfört den mest genomarbetade av dessa, vilken bygger på databas.9 I den studien inkluderas ett antal bestämningsfaktorer till finanspolitiken i vilka även institutionella faktorer ingår. Dessa faktorer finns inbyggda i ett index för länders budgetpolitiska mål (eng. Fiscal Rule Index, FRI). Konstruktionen av indexet är ett sätt att ta hänsyn till kvantitativa egenskaper och vissa kvalitativa egenskaper hos finanspolitiska regler. Det aggregerade indexet utgörs av en sammansättning av index för: -målens täckningsgrad (andelen av utgifterna som täcks av regeln) -typ av mål (mål för budgetsaldot, statsskuld och offentliga utgifter och inkomster) -graden av lagstiftning (mål fastlagda i konstitutionen, lagar, överenskommelser i koalitionsregeringar och politiska åtaganden) -institutioner för utvärdering av finanspolitiken (oberoende institutioner, finansministeriet eller annan statlig myndighet, ingen regelbunden utvärdering) -ansvar för verkställigheten (oberoende myndighet, finansministeriet eller annan myndighet eller ingen speciellt ansvarig) -regler för verkställigheten (automatiska korrektionsmekanismer och sanktioner när reglerna inte uppfylls eller alternativt möjlighet att införa sanktioner), och -graden av mediaövervakning (från hög mediaövervakning och initiativ till offentlig debatt till ingen uppmärksamhet överhuvudtaget). 9 Debrun, X., L. , A. Turrini, J. Ayuso-i-Casalsanf M.S. Kumar, National Fiscal Rules, Economic Policy, . Utifrån beskrivande analys noterar Debrun m.fl. att det tycks som att länder med starka offentliga budgetsaldon uppvisar klart högre värde på det konstruerade indexet och dessutom en uppåtriktad trend i indexets värde över tiden.10 I ekonometriska analyser testas FRI och dess delkomponenter som förklaringsfaktorer för den cykliskt justerade budgetbalansens nivå (den beroende variabeln). Huvudresultatet är att förekomsten av budgetpolitiska mål och regler har positiva och statistiskt signifikanta effekteter på budgetbalansen. Debrun m.fl. finner även att sambandet är robust och att problemet med ett omvänt orsakssamband inte är allvarligt, dvs. det är inte så att resultatet enbart är en följd av att regeringar som strävar efter stabila offentliga finanser och därmed tillser att budgetutfallen är goda också är sådana regeringar som introducerar strikta politiska regler. På mer detaljerad nivå finner Debrun m.fl. bl.a. att reglers täckningsgrad har en positiv effekt på budgetbalanserna. En tolkning är att regler med bred täckning är svåra att kringgå och att det försvårar möjligheten att omfördela finanspolitisk anpassning mellan den offentliga sektorns olika delsektorer. Andra resultat är att regeringars stabilitet har positiva effekter, medan dess ideologiska hemvist tycks spela mindre roll för utvecklingen av de offentliga finanserna. Slutligen är ett intressant resultat att det generellt inte går att finna effekter av s.k. valcykler, men att sådana effekter i viss grad tycks ha återuppstått i efter introduktionen av den gemensamma valutan.11 Ytterligare ett resultat är att utgiftsregler per se inte påverkar budgetbalanserna positivt medan införandet av regler för det finansiella sparandet gör det. Det går av studien inte att dra någon slutsats om att mål som appliceras på olika sektorer av den offentliga sektorn skulle skilja sig åt vad gäller effektivitet. Slutligen, angående frågan om lagreglering av budgetregler är av betydelse för budgetutfallet finns enligt Debrun m.fl. en viss indikation på att så är fallet. En studie av Ayuso-i-Casals m.fl. bygger också på EU-kommis- sionens databas och kommer i allt väsentligt fram till likartade resultat som Debrun m.fl.12 De kartlägger förekomsten och egenskaperna av budgetpolitiska mål i EU-länderna och vilka orsakerna 10Se Debrun m.fl. s. 316 och s. 331. 11Se Debrun m.fl s. 331. 12Ayuso-i-Casals, J., D. G. Hernández, L. och A. Turrini (2007) Beyond The SGP – Features and Effects of EU National-Level Fiscal Rules dItalia (eds), Fiscal Policy: Current Issues and Challenges. är till att de har införts. Orsakerna kan vara budgetära, institutionella och politiska. Slutligen ställer författarna samma fråga som i studien av Debrun et al. : påverkar förekomsten av finanspolitiska mål utvecklingen av de offentliga finanserna och vilka karaktäristika hos dessa mål påverkar den budgetära disciplinen? Ayuso-i-Casals m.fl. finner liksom Debrun et al. att det finns ett klart samband mellan en mer utbredd användning av budgetpolitiska mål och en minskning av budgetunderskotten. Målens täckningsgrad är viktig för ett positivt samband och särskilt för hur stor andel av de offentliga utgifterna som täcks av utgiftsmålet. Därutöver finner Ayuso-i-Casals m.fl. att det är särskilt viktigt att det finns stark övervakning av att målen . Mot bakgrund av att det finns så få studier på området bör slutsatserna i de ovan refererade studierna bedömas med stor försiktighet. Det måste återigen understrykas att resultaten endast bör betraktas som indikationer på huruvida budgetpolitiska måls kvalitativa egenskaper har effekter på de offentliga finanserna och att fler studier krävs för att säkra slutsatser ska kunna dras. 1.3Utvecklingen av finanspolitiska ramverk För att komma till rätta med spänningar mellan kort- och långsiktiga mål för penningpolitiken genomfördes under slutet av 1980- talet och reformer av penningpolitiken i ett antal länder. , , och tillhörde pionjärerna på området. Problemet som skulle hanteras var hur utrymme för kortsiktig konjunkturstabiliserande penningpolitik skulle kunna skapas inom ramen för målet om prisstabilitet. Lösningen blev s.k. flexibel inflationsmålspolitik.13 Centralbanksledningarnas befogenhet att oberoende av politiskt inflytande hantera den praktiska penningpolitiken delegerades av antingen, som i de flesta länder med inflationsmål, regeringarna, eller som i några länder, som exempelvis i , av parlamenten. Till viss del kan erfarenheter av den penningpolitiska styrningen med flexibelt inflationsmål överföras till finanspolitiken. Särskilt gäller det den grundläggande strukturen att inom ramen för ett långsiktigt mål ge flexibilitet för kortsiktig stabilisering av produktionen och sysselsättningen. Parallellen är att finanspolitisk 13 Se t.ex. (2009), Flexible Inflation Targeting-Lessons from the Financial Crises, s. 1, Tal vid . konjunkturstabilisering ska ske inom ramen för långsiktigt hållbara offentliga finanser. Men andra aspekter är svårare att överföra. Orsaken är finanspolitikens större grad av komplexitet. Penningpolitiken har enbart att hantera stabiliseringspolitiken (makrostabilitet och eventuellt också finansiell stabilitet), medan finanspolitiken också måste förhålla sig till beslut som påverkar ekonomins struktur och som påverkar hushållens inkomst- och förmögenhetsfördelning. Särskilt det senare är uppenbart politiska frågor och lämpar sig sämre att delegera till oberoende beslutsfattare.14 Wyplosz menar att utvecklingen av finanspolitiska ramverk för stabilisering har gått långsammare än motsvarande ramverk för penningpolitiken och de är enligt honom i denna begränsade mening mindre utvecklade. Detta är som angavs ovan naturligt på grund av finanspolitikens större komplexitet. Försök att hantera finanspolitikens problem med snedvridning mot underskott har gjorts på åtminstone två sätt. För det första har budgetpolitiska mål och regler införts för att sätta restriktioner på den årliga finanspolitiken i avsikt att långsiktigt hållbara offentliga finanser ska uppnås. I dessa regelverk är medelfristiga mål centrala (mål för tre, ). För det andra har det utvecklats en tydlig tendens mot att länder skapar oberoende institutioner som har till uppgift att följa upp om regeringar uppnår de budgetpolitiska mål som parlamenten har beslutat om. Det i , som inrättades 2007, är ett exempel på en sådan institution. I några länder är rådens uppgift även att förse regeringskanslierna med oberoende makroekonomiska och offentligfinansiella prognoser som underlag till budgetarbetet, t.ex. i och . Syftet med en oberoende uppföljning av finanspolitiken är att bidra till en mer välgrundad offentlig diskussion om den ekonomiska politiken i allmänhet, och särskilt om finanspolitiken, genom att öka hushållens, företagens, politikernas och medias information om hur finanspolitiken bedrivs och därmed öka kunskapen om finanspolitiska frågor. Syftet med de oberoende institutionerna verksamhet är att sätta press på regeringarna att följa de uppsatta 14 Se Wyplosz, Ch. (2005) Fiscal Policy: Institutions versus Rules. I forskningslitteraturen finns emellertid också idéer om att finanspolitiska råd skulle kunna ges inflytande över den stabiliseringspolitiska dimensionen av den ekonomiska politiken., se Calmfors. L (2005) What Remains of the Stability Pact and What Next?, s. 88 ff., Sieps, . budgetpolitiska målen med avsikt att nå det slutliga målet: starka, långsiktigt hållbara offentliga finanser. Wyplosz ser delvis utvecklingen av oberoende institutioner (t.ex. finanspolitiska råd) som övervakar finanspolitiken som substitut för alltför rigida budgetpolitisk ramverk och mål.15 En kombination av väl avvägda mål, som t.ex. ger utrymme för de automatiska stabilisatorerna att variera i enlighet med konjunkturen, och övervakning av att regeringen uppfyller de budgetpolitiska målen av ett finanspolitiskt råd, kan enligt Wyplosz ge en tillräcklig flexibilitet för stabilitetspolitiken som långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna upprätthålls. I de europeiska länder med de mest utvecklade finanspolitiska ramverken, t.ex. och och i några centraleuropeiska länder består ramverken av en kombination av budgetpolitiska mål samt oberoende institutioner, vilka har som kärnuppgift att följa upp om regeringarna följer de uppsatta målen. 15 Den frågan har särskilt diskuterats i samband med utvecklingen av EU:s stabilitets- och tillväxttakt. I reformen av pakten 2011 ställs också krav på medlemsländerna att inrätta institutioner för oberoende analys och övervakning av hur numeriska finanspolitiska mål iakttas, se SOU 2013:32, kap. 12. Internationella institutioners rekommendationer om finanspolitisk transparens De båda internationella organisationerna och () har publicerat rekommendationer till sina medlemsländer om hur de bäst uppnår finanspolitisk transparens. Båda institutionerna har som utgångspunkt att finanspolitisk transparens är en nyckelfaktor för god offentlig styrning (eng. good governance) som i sin tur är centralt för att uppnå ekonomisk och social stabilitet och högkvalitativ tillväxt. IMF:s publikation har namnet Code of Good Practices on Fiscal Transparency och Best Practices for Budgetary Transparency.1 Ett antal av IMF:s och återfinns även i rådets direktiv (2011/85/EU) som krav på medlemsländernas budgetramverk.2 De rekommendationer som lämnas av dessa organisationer avseende finanspolitisk transparens har i vissa avseenden en nära anknytning till kommitténs förslag och rekommendationer avseende de ekonomiska propositionernas innehåll och behovet av tydlighet i det budgetpolitiska ramverket. 1Code of Good Practices on Fiscal Transparency, (2007), , D.C. I anslutning till IMF:s kod om finanspolitisk transparens har också publicerats. kod benämns Best Practices for Budget Transparence, (2002), , . 2Se delbetänkandet – uppfyller det EU:s direktiv?, SOU 2013:32. Finanspolitisk transparens kräver att ett lands myndigheter tillhandahåller omfattande och tillförlitlig information om deras tidigare, aktuella och framtida budgetpolitiska åtgärder. Tillgängligheten av sådan information förbättrar de ekonomiskpolitiska beslutens kvalitet. En hög grad av transparens hjälper också till att belysa potentiella risker för den finanspolitiska utvecklingen. Transparens resulterar också sannolikt i en snabbare och därmed mindre drastisk finanspolitisk reaktion på förändrade ekonomiska förhållanden. Finanspolitisk transparens gynnar också medborgarna genom att de erhåller den information de behöver för att hålla sina regeringar ansvariga för de politiska val dessa gör. Transparenta regeringar gynnas också av större tillgång till de internationella kapitalmarknaderna. Ju större det civila samhällets och de internationella marknadernas inblick i finanspolitiken är ju starkare uppmuntras regeringar att bedriva sunda offentliga finanser. IMF:s kod är uppdelad i fyra pelare. Den första pelaren, Klarhet i roller och ansvar tar upp frågan om klarhet i regeringars roll och ansvar i insamlandet av och användningen av offentliga resurser. I den andra pelaren, En öppen budgetprocess, betonas kravet för samråd med parlamenten och betydelsen av transparens i antaganden och realism i budgetarna. I den tredje pelaren, Offentlig tillgång till information, presenteras en omfattande lista över den information som ska finnas i budgetdokumenten och i andra finanspolitiska rapporter. Avsnittet anger ett antal riktlinjer angående tillhandahållande av information. Den fjärde pelaren, Garantier för integritet, berör kvaliteten på finanspolitiska data och behovet av oberoende kontroll av finanspolitisk information. Relationen mellan god offentlig styrning och bättre ekonomiska och sociala utfall betonas enligt alltmer bland organisationens medlemsländer. Transparens, dvs. öppenhet om politiska intentioner, förslag och implementering av politiken, är ett nyckelelement för god styrning. Budgeten är regeringarnas viktigaste policydokument, i vilken politikens mål presenteras och implementeras på ett konkret sätt. Transparens i budgetar definieras som att all relevant information lämnas ut på ett tidsmässigt väl avvägt och systematiskt sätt. medlemsländer är i framkant vad gäller praktisk budgettransparens.3 är uppdelad i tre delar. Del ett anger vilka budgetdokument som ska publiceras och rekommendationer om dessa rapporters allmänna innehåll. Den andra delen beskriver mer specifikt vad budgeten ska innehålla och del tre slutligen innehåller frågor om integritet, kontroll och ansvarsutkrävande. 1.1.3EU-direktivet om krav på medlemsländernas budgetramverk Rådets direktiv, 2011/85/EU, av om krav på medlemsstaternas budgetramverk innehåller bestämmelser som delvis ligger i linje med IMF:s och . Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska ha nationella budgetramverk som bygger på numeriska finanspolitiska regler och budgetpolitiska mål på medellång sikt, dvs. minst ett treårigt tidsperspektiv. Målen ska iakttas i den årliga budgetlagstiftningen. Krav ställs på konsekvenser vid avvikelser från de numeriska finanspolitiska reglerna. Vidare ställs krav på medlemsstaternas offentliga redovisningsprinciper, statistikkvalitet och prognoser. Direktivet innehåller också krav på den offentliga sektorns undersektorer (stat, socialförsäkringssektor och sektor) vad gäller bl.a. redovisning och finanspolitisk planering. Därutöver ställer direktivet också krav på prognoskvalitet och prognosutvärderingar samt på effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen iakttas. 3 arbete med sina rekommendationer för budgettransparens initierades 1999 då arbetsgrupp vid sitt årsmöte bad sekretariat att samla in och sätta samman erfarenheter från medlemsländerna och därur dra slutsatser om best practices. 1.2Genomgång av organisationernas rekommendationer I det följande avsnittet görs en mer ingående genomgång av IMF:s och angående transparens i finanspolitiken. Genomgången görs utifrån IMF:s struktur i koden, men i de fall har en liknande rekommendation återges det. I de fall har rekommendationer som går utöver IMF:s anges det särskilt. I genomgången anges det också när organisationernas rekommendationer sammanfaller med eller ligger nära kraven i EU-direktivet. 1.2.1Klarhet i regeringars roller och ansvar Regeringars, parlaments och juridiska institutioners roller De exekutiva, lagstiftande och dömande institutionernas makt över finanspolitiken ska vara väl definierad. De tre grenarnas möjligheter att ändra i en budget under löpande budgetår ska vara klart specificerade. Parlamenten och de juridiska institutionerna ska spela en aktiv roll i att säkerställa tillgängligheten av finanspolitisk information. Olika offentliga nivåers ansvar IMF:s kod innehåller avsnitt om regeringars relationer till de olika nivåerna i offentlig sektor, till de offentligt ägda företagen, till , till offentliga finansiella och icke-finansiella företag, och om relationer till den privata sektorn. Legalt ramverk för finanspolitik Insamlandet, fördelningen av och användningen av offentliga medel ska styras av utförliga budgetskatte- och andra offentligfinansiella lagar, regleringar och administrativa procedurer. Transparens kräver att alltför komplicerad lagtext ska undvikas. Effektiv implementering är mycket viktigt. Alla utgifter ska beslutas av parlamenten genom anslag. Budgeten ska vara heltäckande och täcka alla statens transaktioner och om möjligt även de transaktioner som sker genom olika fonder. Budgettransaktionerna ska redovisas i bruttotermer. betonar att öronmärkta inkomster och användaravgifter på ett tydligt sätt ska redovisas separat. Enskilda myndigheter ska hållas ansvariga för medel de erhåller respektive förbrukar och oberoende revisionsrapporter ska klart visa hur offentliga medel har använts. Den information som förmedlas i samband med den årliga budgeten ska täcka alla budgetpolitiska aktiviteter. Fonder utanför budgeten, kvasifiskala aktiviteter (t.ex. subventionerade lån och garantier med icke-marknadsmässiga villkor) och skatteutgifter ska redovisas i budgeten för att en heltäckande bild ska kunna ges av hur budgeten allokeras. Även information om hur budgeten bereds av regeringen ska ges. Tillräcklig information till centralregeringen om lägre nivåers (regioners och kommuners) budgetpolitiska aktiviteter krävs. Budgetberedningen ska följa en etablerad tidtabell och ska vägledas av väl definierade makroekonomiska och finanspolitiska mål. I rekommendation förslås att en budgetrapport ska presenteras minst en månad före presentationen av den årliga budgeten. Den ska fastställa regeringens medelfristiga ekonomiska och budgetpolitiska intentioner och den offentliga sektorns totala intäkter och utgifter, underskott eller överskott och skuld. Ett detaljerat budgetförslag ska presenteras till parlamenten före den tidpunkt beslutet om budgeten ska tas.