sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — tillhandahållande av teknisk infrastruktur som möjliggör för upphandlande myndigheter eller enheter att tilldela upphandlings- kontrakt eller ingå ramavtal för byggentreprenader, varor eller tjänster, rådgivning om genomförandet eller projektering av upphandlings- förfaranden, samt förberedande och administration av upphandlingsförfaranden på den upphandlande myndighetens vägnar och för denne. 78Skäl 24 i det klassiska direktivförslaget och skäl 32 i förslaget till försörjningsdirektiv. 79Tillägg från ansvariga utskott, Utskottet för inre marknaden och konsumentskydd, 2011/0438(COD). 80Artiklarna 1.16 till 1.18 i det nya klassiska direktivet. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Upphandlingsdirektiven gäller inte när upphandlande myndigheter tilldelar centraliserade inköpsverksamheter till en inköpscentral. Tjänsten behöver således inte upphandlas. Undantaget gäller enligt förslagen även inköpsstödverksamheter förutsatt att inköps- centralen tillhandahåller dem i samband med centraliserade inköps- verksamheter.81 I övriga situationer ska inköpsstödverksamheterna upphandlas i enlighet med direktiven. Nytt är också att direktiven föreslås tydliggöra ansvarsför- hållandena mellan inköpscentralen och de avropande upphandlande myndigheterna eller enheterna.82 Det framgår att den avropande myndigheten eller enheten bär ansvar för de delar som den själv utför. Som exempel anges i båda direktivförslagen att den avrop- ande myndigheten eller enheten ansvarar för att lagstiftningen följs när den genomför en förnyad konkurrensutsättning inom ett ram- avtal som en inköpscentral ingått. Ansvarsfördelningen stämmer således i denna del väl med den som gäller enligt nuvarande och , dvs. när inköpscentralen ikläder sig ramavtalsrollen (se avsnitt 3.5). Det är alltjämt frivilligt för medlemsstaterna att införa bestämmel- serna om inköpscentraler. Medlemsstaterna får enligt förslagen därtill besluta att vissa upphandlingar obligatoriskt ska ske genom en inköpscentral. Förslagen om tillfällig gemensam upphandling inom medlemsstaten Gemensam upphandling kan bestå i exempelvis framtagande av gemensamma tekniska specifikationer för varor och tjänster, som ska upphandlas av ett antal upphandlande myndigheter alternativt enheter som var för sig därefter genomför en egen upphandling. Den kan också avse ett gemensamt genomförande av (en) upp- handling eller att en upphandlande myndighet alternativt enhet anförtros att genomföra upphandlingen för samtligas räkning. Medlemsstaterna får enligt förslagen i nationell lagstiftning möjliggöra för två eller flera upphandlande myndigheter att genom- föra vissa specifika upphandlingar gemensamt. Detsamma gäller för upphandlande enheter inom försörjningssektorerna.83 Detta får 81Skäl 24 a i det klassiska direktivförslaget och 32 a i förslaget till försörjningsdirektiv. 82Artikel 35 i det klassiska direktivförslaget och 49 i förslaget till försörjningsdirektiv. 83Artikel 37 i det klassiska direktivförslaget och 51 i förslaget till försörjningsdirektiv. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet enligt anses utgöra en kodifiering av den praxis som sannolikt råder i de flesta medlemsländerna. Bestämmelsen tydliggör ansvarsförhållandena mellan de sam- verkande upphandlande myndigheterna alternativt enheterna. Om upphandlingen i sin helhet eller delvis genomförs i samtliga myndig- heters, alternativt enheters namn eller för deras räkning, ska dessa vara gemensamt ansvariga för att upphandlingsdirektiven efterlevs. Vise versa är varje enskild upphandlande myndighet alternativt enhet ansvarig för de delar som den genomför i sitt eget namn eller för egen räkning. Nationell inköpssamverkan är varken någon ny företeelse eller något som är avgränsat till . Tvärtom har nationell inköps- samverkan inom staten och kommunerna pågått . Det är också – vilket påpekas i direktivförslagen – vanligt i övriga där ett typiskt arrangemang är att offentliga, icke-vinst- drivande bolag upphandlar ramavtal för vissa varor och tjänster, avtal som kan användas av hela eller delar av den offentliga sektorn. Juridiskt har, som framgick i det föregående, dessa enheter formen av inköpscentraler. I det följande beskrivs denna praxis närmare. Den nationella inköpssamverkan som äger rum inom staten har en lång tradition och har pågått åtminstone . Länge hade den karaktären av inköpssamordning där myndigheter med stor egen anskaffning lät andra myndigheter göra inköp via deras upphandlade avtal som i mångt och mycket påminner om dagens ramavtal. Över tid etablerades ett system med tiotalet s.k. ramavtalsansvariga myndigheter och en samordningsansvarig myndig- het som innebar att ramavtal existerade för ett stort antal produkter. Genom införandet av förordningen om statlig inköpssamordning (1998:796) uppmanades myndigheterna formellt att använda de statliga ramavtalen. Det stadgas att för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden ska det finnas ramavtal eller andra gemensamma Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet avtal som effektiviserar upphandlingarna. Syftet med denna inköps- samordning var och är att effektivisera de statliga myndigheternas anskaffning och därigenom åstadkomma besparingar för staten. Regeringen gav 2008 Statskontoret i uppdrag att se över den statliga inköpssamordningen. Bakgrunden till översynen var bland annat en tveksamhet om systemet verkligen genererade de önsk- värda besparingarna. Statskontoret drog den övergripande slut- satsen att den statliga inköpssamordningen med största sannolikhet genererade betydande besparingar för staten – både i form av lägre priser och minskade transaktionskostnader – men att verksam- hetens organisering med ramavtalsansvariga myndigheter inte längre var ändamålsenlig och att rationaliseringspotentialen därför inte till fullo kunde exploateras. Man föreslog därför att verksamheten skulle koncentreras till en organisatorisk enhet, en statlig inköpscentral, vars uppgift skulle vara att upphandla och förvalta de statliga ram- avtalen. Förebilder var här bland annat de nationella inköps- centralerna Hansel i och SKI i . Regeringen beslutade att i enlighet med Statskontorets förslag att organisera om verksamheten och bilda Statens inköpscentral, som lokaliseras till Kammarkollegiet. Beslutet innebar att ramavtals- verksamheten vid tio ramavtalsansvariga myndigheter samordnades i en organisation. Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet Inköpscentralens uppdrag är att upphandla och förvalta ramavtal för statliga myndigheter för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden. Inom området it och telekommunikation gäller uppdraget hela den offentliga förvaltningen, dvs. även kommuner och landsting. Syftet är liksom tidigare att åstadkomma besparingar åt den statliga och, i förekommande fall, den kommunala sektorn. Särskild hänsyn ska tas till små och medelstora företags möjligheter att delta i ram- avtalen. arbetar ett 50-tal personer på inköpscentralen som finansieras med avgifter som tas ut av leverantörerna på basis av försäljningens storlek. Statliga ramavtal finns inom ett 60-tal produktområden. Det finns cirka 1 100 ramavtal, som presenteras i en sökbar databas på . Den totala försäljningen på dessa avtal uppgår till cirka 10–. Antalet leverantörer uppgår till drygt 700, som i sin tur anlitar cirka 2 000 Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Den absoluta merparten av ramavtalsleverantörerna, , utgörs av företag med färre än 200 anställda. Vidare är andelen små företag – dvs. företag med färre än 50 anställda – leverantörer (se kapitel 9). Enligt tidigare nämnda förordning om statlig inköpssamordning ska alla statliga myndigheter som lyder under regeringen använda de ram- avtal som ingås av Statens inköpscentral. Myndigheterna har dock möjlighet att genomföra anskaffningen på egen hand, vilket de i så fall måste meddela Statens inköpscentral genom en s.k. avstegs- anmälan. Utöver de myndigheter som lyder under regeringen har andra statliga organ möjlighet att använda de statliga ramavtalen. De måste därvid anmäla intresse till inköpscentralen så att det av förfrågningsunderlaget framgår vilka myndigheter som har möjlig- het att avropa från avtalen. Utredningens bedömning är att den statliga ramavtalsverksam- heten genom inrättandet av Statens inköpscentral fått väsentligt bättre förutsättningar att verka än tidigare och kunna realisera den besparingspotential som ligger i inköpssamordningen. Fokus ligger inte bara på den del av upphandlingsprocessen som sträcker sig fram till att ramavtalen ingås utan också på förvaltning av avtalen och uppföljning. Vidare görs regelbundet analyser av leverantörs- marknadsstrukturen med mera, bland annat för att se till att de mindre företagens möjligheter att konkurrera inte försämras. Regeringens reformering av den statliga inköpssamordningen har med andra ord av allt att döma varit framgångsrik och mycket talar för att verksamheten kommer att fortsatta att utvecklas positivt. Flera intressanta aktiviteter som inkluderar t.ex. miljökrav och sociala krav, innovationsupphandling och upphandling av s.k. molntjänster rörande kontorsstöd är på gång. Utredningen anser emellertid att ytterligare positiv utväxling skulle kunna åstad- kommas genom följande åtgärder: 1.ett förtydligande av Statens inköpscentrals mandat att bistå de upphandlande myndigheterna och enheterna med stöd i avrops- processen, och 2.en skärpning av villkoren i samband med de statliga myndig- heternas avstegsanmälan. Avseende den förstnämnda punkten upplever inköpscentralen en osäkerhet rörande möjligheten att bistå myndigheterna med stöd i avropsprocessen, framför allt i samband med förnyad Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Denna situation är enligt utredningens upp- fattning olycklig. Det borde vara en självklar del i inköpscentralens uppdrag att se till att de upphandlande ramavtalen används i största möjliga mån och på bästa möjliga sätt eftersom besparings- potentialen då maximeras. Det är ett faktum att reglerna kring hur avrop ska göras när förnyad konkurrensutsättning används uppfattas som svåra att tillämpa. Det säger sig självt att den part som är bäst skickad att effektivt bistå myndigheterna i detta är den som upphandlat själva ramavtalen och därför är insatt i alla detaljer, dvs. För att understryka detta kan det påtalas att för Hansel och SKI samt SKL Kommentus Inköps- central är det en självklar arbetsuppgift att bistå de upphandlande myndigheterna och enheterna med råd och stöd i samband med avrop på avtalen. Såvitt utredningen kan bedöma så finns inga juridiska hinder mot ett sådant stöd. Direktivförslagens bestäm- melser om inköpsstödstjänster talar för att dylika tjänster får tillhandahållas. Utredningen föreslår därför att regeringen för- tydligar att Statens inköpscentral vid behov ska kunna ge detta stöd. Gällande den andra punkten bedömer utredningen att upphand- lande myndigheter och enheter alltför lättvindigt kan göra avsteg från de statliga ramavtalen. I linje med utredningens uppfatt- ning att upphandlingsfrågorna måste få en väsentligt mer fram- skjuten position inom de statliga myndigheterna anser utredningen att en myndighets beslut, om att inte använda de statliga ram- avtalen, bör förankras i myndighetens ledning. Att genomföra anskaffningen på egen hand, med de högre transaktionskostnader som då följer, bör vara ett genomtänkt ställningstagande där för- delarna med att använda det statliga ramavtalet vägs mot eventuella nackdelar i det enskilda fallet. vill utredningen betona att en dylik skärpning av formerna för en avstegsanmälan inte innebär att avsteg inte ska kunna göras. Tvärtom är det viktigt att det är möjligt för myndigheterna att kunna göra avsteg. På så sätt före- ligger ett incitament för inköpscentralen att upphandla attraktiva avtal. Gör man användningen av ramavtalen obligatorisk får inköps- centralen en monopolställning, vilket sällan är av godo för driv- krafterna att kontinuerligt leverera tjänster av hög kvalitet. Det som utredningen vill klargöra genom en skärpning av villkoren för avstegsanmälan är vikten av att de upphandlande myndigheterna ser på frågan ur ett strategiskt perspektiv. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Nationell inköpscentral för kommuner, landsting och deras bolag Verksamheten inom Statens inköpscentral kan sägas ha en direkt motsvarighet i den kommunala sektorn via de samordnade upp- handlingar som genomförs av SKL Kommentus Inköpscentral. Precis som på den statliga sidan har det funnits en centralt organiserad inköpssamordning av vissa varor och tjänster. Fram till bedrevs denna verk- samhet inom ramen för , ett aktiebolag som ägdes gemensamt av SKL samt 256 av kommuner. Den huvud- sakliga verksamheten för bolaget var att genomföra samordnade upphandlingar av ramavtal för kommuner, landsting och dess bolag. Den bärande tanken var att åstadkomma kvantitetsrabatter, funktionalitet och miljöanpassning. En del av verksamheten bestod dock av tjänster av konsultativ karaktär som erbjöds till enskilda kommuner, landsting m.fl. rörande rådgivning, support, marknads- bevakning, avtalsvård, prisförhandlingar etc. renodlades verksamheten genom att SKL Kommentus Inköpscentral (SKI) bildades som uteslutande arbetar med samordnad upphandling. SKI genomför samordnade upphand- lingar på två sätt. Dels genom att göra egna centrala ramavtal, i eget namn, för intresserade upphandlande myndigheter, och dels genom att medverka som ombud åt flera upphandlande myndigheter på lokal nivå. Med andra ord arbetar SKI på ett bredare sätt än Statens inköpscentral som enbart ägnar sig den förstnämnda uppgiften. Den konsultativa verksamheten bedrivs numera inom ramen för , ett bolag som även det ägs av . För när- varande arbetar ett 30-tal anställda på SKI som är lokaliserat till och . I likhet med Statens inköpscentral finansi- eras verksamheten med avgifter som tas ut på leverantörernas för- säljning på ramavtalen. SKI:s samordnande upphandlingsverksamhet är inriktad på varor och tjänster som kommuner och landsting konsumerar i stora kvantiteter och som har en hög grad av standardisering. Den totala omsättningen på SKI:s ramavtal uppgår till . genomfördes ett 60-tal samordnade upphand- lingar. I likhet med den statliga inköpssamordningen är andelen små och medelstora företag som är ramavtalsleverantörer relativt hög, (kapitel 9). Utredningens uppfattning är att även den verksamhet som bedrivs av SKI gynnats positivt av övergången till den juridiska Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet formen inköpscentral, även om den praktiska skillnaden för verk- samheten inte ska överdrivas. Verksamheten har dock renodlats och kunnat öka i omfattning. Precis som i fallet med Statens inköpscentral arbetar SKI med hela upphandlingsprocessen, inklusive den viktiga avtalsvården och uppföljningen. Sammantaget bedöms SKI:s verksamhet utgöra ett betydelsefullt komplement till kom- muner och landstings egen anskaffning av varor och tjänster, som varje kommun eller landsting bör överväga att nyttja innan man gör egna upphandlingar, på egen hand eller tillsammans med andra kommuner. Det finns många paralleller mellan SKI och central. Båda måste t.ex. förtjäna sina kunder. Om upphandlande myndigheter eller enheter väljer att genomföra sin anskaffning på egen hand får inköpscentralerna inga intäkter. Detta gör att inköps- centralerna vid varje givet tillfälle, när en ny upphandling ska göras, måste bedöma om upphandlingen går ihop eller inte. För SKI:s potentiella kunder, dvs. kommuner och landsting är det helt fri- villigt att använda de samordnade ramavtalen. Det gör att SKI måste erbjuda besparingar för de upphandlande myndigheterna och enheterna. Mycket talar också för att så är fallet. Dels använder, som framgår längre fram i avsnittet, den absoluta merparten av alla kommuner SKI:s avtal. Dels indikerar en jämförelse som SKI låtit göra att betydande besparingar kan göras genom att använda de förstnämnda avtalen. Trots dessa likheter har det från SKI:s perspektiv, efter en dom i förvaltningsrätten84, uppstått en osäkerhet kring vilka upphand- lande myndigheter och enheter som egentligen är avropsberättigade. Osäkerheten består i att ett av SKI etablerat sätt, att i förfrågnings- underlaget ange vilka upphandlande myndigheter och enheter som är avropsberättigade, genom ett yttrande av och senare en dom i Förvaltningsrätten i bedömts olagligt. Domen har tvingat SKI att ändra arbetssätt och göra om ett 30-tal upphandlingar. bedömer att det är angeläget att regeringen vid genomförandet av direktivförslagen tydliggör vilka åtgärder som krävs för att upp- handlande myndigheter och enheter ska anses vara berättigade att avropa från ramavtal som inköpscentraler har ingått. Det är viktigt inte minst ur ett leverantörsperspektiv eftersom en osäkerhet om 84 Förvaltningsrättens i dom daterad , mål nr 1857-12. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet hur många myndigheter som kan komma att avropa från ett ram- avtal skapar problem för framför allt mindre leverantörer. I många europeiska länder existerar offentliga organ som på olika sätt upphandlar för upphandlande myndigheters räkning. Exempel på sådana organisationer är: CONSIP i , BESCHA i Tysk- land, BBG i , Hansel i och SKI i . Gemensamt för dessa organisationer är att de har karaktären av rikstäckande inköpscentraler. Deras verksamhet är huvudsakligen inriktad på att upphandla ITK-produkter, fordon, bränsle och energi, kontorsmateriel och möbler, resetjänster och posttjänster. Det är med andra ord samma typ av varor och tjänster som upp- handlas av de två svenska nationella inköpscentralerna. lät genomföra en studie in Union av den samordnande upphandling som äger rum inom EU.85 Bakgrunden till studien var ett växande intresse bland medlemsstaterna, men också utanför EU, att etablera nationella inköpscentraler, samordnade ramavtalsupphandlingar och elektronisk upphandling. Studien baserades på en jämförelse mellan sju EU-länder med lång erfarenhet av denna typ av inköpssamordning: , , , , , och . Några centrala observationer/slut- satser från studien är att: Det främsta skälet till att etablera denna typ av samverkan framhålls vara att åstadkomma kostnadsbesparingar i termer av lägre priser och minskade transaktionskostnader. Men även andra – icke-ekonomiska motiv – lyfts fram, såsom större påverkansmöjligheter vad gäller miljöhänsyn och sociala hänsyn. Flertalet av de studerade inköpscentralerna drivs i aktiebolags- form men utan att ha något vinstintresse. Finansieringen sker i regel, som i , genom avgifter som tas ut på leverantö- rernas försäljning på de upphandlande ramavtalen. I vissa länder är det obligatoriskt att använda ramavtalen, i andra är bara vissa avtal obligatoriska. I några länder är det mer eller 85 /(2011) in Union. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet mindre helt upp till myndigheterna själva om de ska använda ramavtalen eller inte. Även om de samordnade ramavtalsverksamheterna är av bety- dande storlek är deras andel av de totala upphandlingsvolymerna i respektive land liten, ett fåtal procent. Vidare är små och medelstora företag i regel är väl representerade i de centralise- rade upphandlingarna. Sammantaget bedöms de samordnade ramavtalsupphandlingarna ha en betydande potential att effektivisera delar av den offent- liga sektorns inköp av varor och tjänster och därmed generera besparingar. I finns det flera inköpscentraler med nationell inriktning. I det följande beskrivs närmare två av dessa: Statens og Kommun- ernes Indkøbsservice (SKI) och . Den i särklass största inköpscentralen är SKI, vars huvudsakliga verksamhet är samordnad upphandling av ramavtal avsedda för statliga myndigheter, bolag samt kommuner. var ett 80-tal personer sysselsatta med upphandling. Den totala försäljningen på SKI:s avtal uppgick till , vilket bedöms utgöra av den totala upphandlingsvolymen i . SKI uppskattar att verksamheten bidrog till att reducera den offentliga sektorns anskaffningskostnader med motsvarande dvs. en besparing på knappa – till följd av lägre priser. Finansieringen av SKI:s verk- samhet sker genom en procentuell avgift på försäljningen på ram- avtalen. Det har varit frivilligt för kommuner och stat- liga myndigheter att nyttja SKI:s ramavtal. För att kunna avropa från ett av SKI:s ramavtal har det räckt att en upphandlande myndighet eller enhet varit medlem i SKI, vilket kostar . I likhet med de svenska inköpscentralerna är således SKI tvungen att bevisa sin nytta genom att erbjuda attrak- tiva ramavtal. Ordningen innebär att leverantörerna, när de lämnar in sina anbud, inte vet hur många myndigheter och hur mycket som faktiskt kommer att avropas från ramavtalet. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet bestämde sig SKI för att, tillsammans med den danska motsvarigheten till SKL, genomföra försök med vad man kallar förpliktande ramavtal. Det innebär att en upphandlande myndighet eller enhet i förväg, dvs. innan upphandlingen görs, förpliktigar sig att göra avrop gentemot det upphandlande ram- avtalet. I anslutning till detta gör myndigheten en bedömning av det egna anskaffningsbehovet under ramavtalets löptid. Ett annat utmärkande drag för dessa försöksupphandlingar är att bara en ramavtalsleverantör antas: the winner takes it all. Så här långt har försöket med förpliktigande avtal fallit väl ut. Ett 60-tal kommuner har deltagit i de upphandlingar som genomförts. Priserna har pressats markant: de ligger 15–under SKI:s vanliga ramavtals- priser, som redan bedöms vara konkurrenskraftiga. Nämnas bör att sortimentet i dessa förpliktigande ramavtalsupphandlingar är mer begränsat än för de övriga ramavtalsupphandlingar. En annan inköpscentral av intresse är , som ligger under det danska . Etablerandet, , var i mångt och mycket ett svar på den danska granskning som hade visat att de statliga myndigheterna köpte samma produkter till mycket olika priser. upphandlar ett begränsat antal ramavtal för produkter som det stora flertalet av de danska statliga myndigheterna använder. Dessa avtal är myndigheterna i princip tvingade att använda. Avsteg kan dock göras utifall en myndighet bedömer att en mer fördel- aktig anskaffning kan göras på annat sätt. Ordningen med tvingande ramavtal har således klara likheter med den verksamhet som Statens inköpscentral bedriver i . Sist men inte minst kan det vara värt att notera att den danska staten använder verksamheten inom ramavtal strategiskt med syfte att effektivisera den danska statsförvalt- ningen. Man beräknar hur mycket respektive myndighet tjänar på att använda ramavtalen jämfört med anskaffning på egen hand. Den beräknade summan ligger sedan till grund för en diskussion mellan och de enskilda myndigheternas om storleken på de senares årliga anslag. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet är den inköpscentral. Bolaget, som är icke-vinstsyftande, har cirka 60 anställda och sitt säte i . bedrev bolaget en slags grossistverksamhet, men är fokus helt på upphandling av ramavtal. Hansel har upphandlade ramavtal inom ett 70-tal varu- och tjänsteområden som riktar sig till statliga myndigheter, bolag samt departement. Totalt rör det sig om cirka 600 ramavtal. En viktig del i Hansels ramavtalsverksamhet är att bistå myndig- heterna med stöd och hjälp vid avrop från avtalen, vilket som sagt skiljer sig mot de begränsningar som Statens inköpscentral upp- lever. Omsättningen har ökat markant år för år och uppgick till . Hansels verk- samhet finansieras i likhet med SKI och de svenska inköps- centralerna via en administrativ avgift som leverantörerna betalar på sin omsättning. uppgår den administrativa avgiften till drygt en procent av försäljningen. Målet för Hansel är att åstadkomma besparingar för staten.