sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Det har senare modifierats till Genuine Progress Indicator (GPI) och tar sin utgångspunkt i BNP per capita och korrigerar detta med hjälp av ett tjugotal variabler utifrån befintlig FN-statistik. Måttet lägger relativt stor vikt vid inkomstfördelning och miljöförstöring och det visar sig att liksom många europeiska länder nådde välfärds- taket men att välfärden, mätt som GPI, därefter har stagnerat.11 har därefter utvecklat ett enklare mone- tärt välfärdsmått med färre variabler, Genuine Savings. Genuint Sparande = Bruttosparande – realkapitalförslitning + utbildningsinsatser – naturkapitalförslitning (energi, mineraler, skog) Bruttosparandet definieras som BNP minus konsumtion utan att beakta om detta överskott investeras produktivt. På grund av data- brist mäts miljöskador som endast koldioxidutsläpp (tabell 3.3) vilket är en svaghet. En annan vanlig kritik är att utbildnings- utgifterna väger tungt och inte heller har en direkt koppling till välfärd.12 (2006). 11Lawn (2003). 12Konjunkturinstitutet (2012) s. 135. SOU 2013:68 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Källa: (2012). Inom sker en parallell utveckling. Inclusive Wealth Index () har t.ex. utvecklats av FN:s miljöprogram i samarbete med International Human Dimensions Progr- amme (IHDP), som indikator för att nå längre än BNP. är ett mått på de kapitalstockar som är grunden för välfärd; om minskar i ett land så är det ett tecken på överkonsumtion. I Inclusive Wealth Report 2012 jämförs utvecklingen i 20 länder med avseende på tillverkat kapital, vissa aspekter av naturkapitalet (fossila bränslen, , skog, fiske, jordbruk), och av human- kapitalet (utbildningsnivå, livslängd m m).13 Att bevara totalkapitalet (naturkapital, tillverkat kapital, socialt kapital samt humankapital) över tiden är en vanlig nationalekonomisk definition av hållbar utveckling, men aggregeringen av olika kapitaltyper förutsätter att en minskning av naturkapitalet kan kompenseras av en ökning av annat kapital. Detta kallas i allmänhet för svag hållbarhet (weak sustainability) och medger i kapitel 11 att stark hållbarhet (bevarat naturkapital) är en bättre utgångspunkt. Human Development Index, (HDI) är ett index för mänsklig utveckling som utvecklats av . Indexet mäter olika länders genomsnittliga resultat inom förväntad livslängd, utbildning och inkomst (BNP per invånare). Ett långt och hälsosamt liv, kunskap och en anständig levnadsstandard är definierade som viktiga faktorer för mänsklig utveckling. Medan BNP fokuserar på materiellt välstånd hävdas HDI ge en mer komplett bild, eftersom det är en sammanvägning av förväntad livslängd, utbildningsnivå och BNP. Syftet med HDI var att skapa 13 UNU-IHDP & (2012). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser ett enda statistiskt underlag som skulle fungera som en referensram för både social och ekonomisk utveckling. Andra välfärdsmått är t.ex. Happy Planet initierat av , vilket i princip är ett effektivitetsmått: i vilken grad långt och lyckligt liv (livstillfredsställelse och livslängd multipliceras samman för att beräkna lyckliga levnadsår) uppnås per enhet av miljöpåverkan (mätt i ekologiskt fotavtryck).14 Svårigheter att uppskatta förändringar monetärt är naturligtvis den stora utmaningen för aggregerade mått som grön NNP, GPI, Genuint Sparande och Inclusive Wealth. Sådana mått kommer därför med nödvändighet att tona ned de aspekter av välbefinnande och hållbar utveckling som är svårast att mäta monetärt. Att välja rätt faktorer och utveckla och mäta icke-monetära index för välbefinnande och hållbar utveckling innebär svåra avvägningar mellan faktorernas relevans och mätbarhet (tillförlitlig statistik). Det är svårt nog att välja indikatorer som är mätbara och relevanta för hållbar utveckling. Att dessutom aggregera flera fysiska faktorer i en enhet medför ytterligare en abstraktionsnivå, vare sig aggre- geringen sker i ett index eller i kronor. En viktig utgångspunkt för vidare arbete med indikatorer och välfärdsmått är den så kallade . dåvarande president gav 2008 två nobelpristagare (och ) och en fransk ekonom i uppdrag att utse en kommission, The Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress. Rapporten har fått stort genomslag internationellt och påpekar det märkliga i att BNP-tillväxt ofta behandlas som ett mått på mänskligt välbefinnande och därmed har blivit ett övergripande politiskt mål trots att det inte var avsett som det.15 De tolv rekommendationerna handlar om: att hushållens inkomst är ett bättre mått på den ekonomiska utvecklingen än BNP; att välbefinnande består av en mängd subjektiva (egen- rapporterade) och objektiva variabler som bör mätas separat och aggregeras efter behov; samt att hållbar utveckling behöver mätas såväl monetärt som icke- monetärt. 14http:/// 15Stiglitz m.fl. (2009), s. 13. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser En snabb jämförelse med EU:s hållbarhetsindikatorer visar att slutsatser ännu inte har fått genomslag i utvecklingen av dessa indikatorer, speciellt inte de 13 så kallade huvudindikatorerna (se tabell 3.1). Subjektiva välbefinnandedata (se nedan) saknas helt, vissa objektiva välbefinnandedata som livs- längd är relevanta medan andra saknar tydlig koppling till hållbar utveckling. Varken socialt, human- eller naturkapital ingår i mer än ringa utsträckning, BNP/capita används som ekonomiskt hållbar- hetsmått i stället för hushållens realinkomster och transportenergi relateras till BNP. Naturkapitalets och ekosystemtjänsters bety- delse för välbefinnande och hållbarhet (punkt ii och iii ovan) kan enligt synliggöras och värderas monetärt i den grad rimliga värderingstekniker existerar (s. 17, vår över- sättning). På grund av externaliteter och osäkerhet om framtida värde är förekomsten av marknadspriser för t.ex. fisk och timmer inte nödvändigtvis en god grund för värdering. För att få en uppfattning om huruvida ett land överkonsumerar sitt välstånd, föreslår att vissa mätbara naturresurser, tillsammans med tillverkat kapital och humankapital, aggregeras till en indikator för ekonomisk hållbarhet. Vidare föreslås att detta kompletteras med fysiska indikatorer för annat naturkapital samt andra indikatorer för socialt kapital för att få en uppfattning om hållbar utveckling. menar att aggregeringar ofta inte är meningsfulla eftersom de blir svåra att tolka. Man skulle enkelt kunna skapa ett enda index för ekonomisk utveckling baserat på BNP, inflation, konkurrenskraft, skuldsättning, arbetslöshet, med mera, men frågan är om det underlättar beslutsfattande. Det är därför inte bara vetenskapliga och metodmässiga svårigheter som ligger bakom att intresset flyttats från grön NNP till en utveckling av separata indikatorer dels för välbefinnande och dels för ekosystemtjänster. Separata indikatorer behövs helt enkelt för att kunna föreslå adekvata åtgärder. Stiglitz-kommissionen16 poäng- terar behovet av ny statistik som fångar så många relevanta dimen- sioner som möjligt. Inom respektive FN:s miljöprogram () pågår en utveckling av disaggregerade indikatorer för grön tillväxt respektive grön ekonomi. Bägge initiativen identifierar ett 25-tal indikatorer men alla är inte mätbara utan kräver vidare 16 Stiglitz m.fl (2009) s. 12. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser bör aktivt medverka i dessa internationella initiativ. Mycket av den statistik som behövs för att mäta tillståndet och förändringen av naturkapitalet och ekosystemtjänster på ett relevant vis finns ännu inte tillgänglig. Fokuserade insatser för att förbättra verktyg och datatillgång behövs och vi återkommer till detta i kapitel 4.2. 3.2Reglering av mark- och vattenanvändning Förvaltningen av ekosystem handlar till stor del om hur mark och vatten används eller skyddas från inverkan av mänskliga aktiviteter. Samhället styr över mark- och vattenanvändningen genom rättsliga regler för fysisk planering och för beslut om ändring av mark- och vattenanvändning (t.ex. gällande exploatering eller skydd mot exploatering) samt regelverk för pågående verksamheter. Begreppet markanvändning innefattar både användningen av marken och det sätt som marken brukas när det gäller t.ex. metoder, intensitet och tekniker. Åtgärder som specifikt syftar till att bevara biologisk mångfald regleras genom bestämmelser om skydd och hänsyn, t.ex. genom föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket. Många ekosystemtjänster har å andra sidan en direkt samhällsnytta som specifikt omfattas av sektorslagstiftning, t.ex. för skogsbruket och vattentjänster. Såväl biologisk mångfald som olika ekosystemtjänster främjas dessutom genom olika infor- mationsinsatser och stödsystem. Etappmålets fokus på betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster innebär en utmaning för mark- och vattenanvändning, att upprätthålla en lämplig balans mellan uttag av olika ekosystemtjänster. Hänsyn till biologisk mångfald och utveckling av mångfunktionalitet bibehåller optionsvärden och för- väntas stärka ekosystemresiliensen, vilket underlättar en långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster (se bilaga 2). Vi avser i detta avsnitt att framför allt analysera åtgärdsalternativ för att integrera värdet av ekosystemtjänster i fysisk planering och beslut om ändrad användning av mark och vatten. Vad gäller pågående markanvändning kommer våra analyser av möjliga åtgärder att fokusera på ekonomiska styrmedel (avsnitt 3.3) och på sam- verkan för kapacitetsbyggnad och innovation (avsnitt 3.5). Vi har dock inte haft möjlighet att inom den korta tiden för utredningen Åtgärder för integrering i beslutsprocesser göra en heltäckande analys av de regelverk som styr pågående mark- och vattenanvändning. Specifika myndighetsåtgärder för att anpassa och utveckla förvaltningen behöver dock vidareutvecklas inom ramen för befintligt myndighetsansvar för mark- och vatten- användning och hänger nära samman med utvecklingen av kunskapsunderlaget (se kapitel 4.1). Vissa aspekter kommer även att hanteras av andra pågående utredningar och berednings- processer: Miljömålsberedningen har i uppdrag att ta fram dels en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning, dels en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Med ledning av direk- tiven för detta arbete och det delbetänkande som lämnats17, med inriktning på frågor om skydd och skötsel av landområden samt miljöhänsynen i skogsbruket, räknar vi med att frågor om områdesskydd och om miljöanpassning av pågående mark- och vattenanvändning vad beträffar biologisk mångfald och eko- systemtjänster till stor del hanteras inom ramen för dessa uppdrag. Pågående arbete med att upprätta en handlingsplan för grön infrastruktur18 berör regionala planeringsprocesser som påverkar möjligheten att långsiktigt bevara biologisk mångfald och produ- cera ekosystemtjänster genom att stärka ekosystemens resiliens. Det pågår ett arbete med att stärka och utvidga den fysiska planeringen till havs, med utgångspunkt i Havsplanerings- utredningen.19 Denna process kan förväntas påverka möjlig- heten att bevara biologisk mångfald och utveckla eko- systemtjänster. Vi inleder med åtgärder för att integrera värdet av ekosystem- tjänster i utveckling och tillämpning av planeringsinstrument och regelverk för mark- och vattenanvändning, vilket inkluderar den centrala roll som miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedöm- ningar spelar för att säkra ett fullgott beslutsunderlag (avsnitt 3.2.1). Därefter tar vi upp hur den statliga förvaltningen på bästa sätt kan understödja en långsiktigt hållbar mark- och vatten- 18Naturvårdsverket (2012d) definierar grön infrastruktur som strukturer i landskapet och brukande av desamma som säkerställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs och på så sätt vidmakthålls ekosystemens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser användning med tanke på ekosystemtjänster (avsnitt 3.2.2). Eko- nomiska styrmedel som påverkar nyttjandet av mark och vatten behandlas i avsnitt 3.3 nedan. Åtgärder för ekologisk kompensation har direkt betydelse för mark- och vattenanvändningen, och tas upp i avsnitt 3.4. 3.2.1Sektorsreglering och planering av mark- och vattenanvändning Integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser ligger väl i linje med befintlig lagstiftning. Integrering av ekosystemtjänster i pla- nering och beslut om mark- och vattenanvändning kan för- bättras genom vägledning om lagtillämpning och ändringar av relevanta förordningar, föreskrifter och allmänna råd. Det är särskilt angeläget att se till att befintliga regelverks tillämpning inte försvårar hänsynstagande till, eller utveck- ling av viktiga ekosystemtjänster. Det är oklart i vilken mån utformningen av relevanta lag- bestämmelser om avvägningar mellan olika intressen under- lättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner, i enlighet med ekosystemansatsen. 2.Regeringen bör, i samband med att översyn görs av lagar och förordningar som styr användningen av mark- och vatten, fortlöpande se till att det klargörs huruvida rådande bestäm- melser underlättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner och ett långsiktigt hållbart nyttjande av viktiga ekosystemtjänster. Ändringar bör föreslås för att tillgodose brister. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Ekosystemtjänster bör fortlöpande vägas in i översyn av lagar och förordningar Naturvärden och biologisk mångfald ges en juridisk särställning genom portalparagraf, som anger att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Syftet med är dock, enligt samma paragraf, att till- försäkra människan (nuvarande och kommande generationer) en hälsosam och god miljö. Bevekelsegrunden för naturvården var naturvårdslag vetenskaplig och kulturell, men naturvårdslag tillkom friluftslivet som ett av tre likvärdiga intres- sen. Med befästes 1990-talets perspektivförskjutning, som gick mot att bevara biologisk mångfald genom skydd av värdefulla naturmiljöer och ekologisk anpassning av areella näringar. Balken bekräftar på många sätt synen att naturen har ett inne- boende värde, även om detta inte uttryckligen anges. I operativa paragrafer regleras skydd av naturvärden, utan att detta motiveras med hänsyn till nyttan av ekosystemens funktioner utöver de kulturella ekosystemtjänster som antas sammanfalla med biologisk mångfald. Vi konstaterar att är formulerad på ett sätt som erkänner både vikten av inneboende värden och naturen som bas för att åstadkomma kort- och långsiktig nytta för människan. Vi menar att integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser ligger väl i linje med de befintliga portalparagraferna. Befintlig lagstiftning reglerar hur avvägningar ska göras mellan vissa specificerade ekosystemtjänster och även mellan dessa eko- systemtjänster och andra samhällsintressen och miljön. En viktig princip för dessa avvägningar är att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov (3 kap. 1 § , 2 kap. 2 § ). Myndigheter har i uppgift att precisera lagar och förordningar genom utfärdande av föreskrifter och allmänna råd samt att på eget initiativ eller på uppdrag av regeringen även utarbeta vägledning och utbilda relevanta aktörer inom ramen för regleringen. Vi har identifierat följande lagrum där nyttor och intressen som har samband med ekosystemtjänster regleras. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Den fysiska samhällsplaneringen styrs till stor del av (2010:900) och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. . Av 2 kap. framgår hur hänsyn ska tas till allmänna och enskilda intressen vid planläggning av mark- och vattenområden. Sektorslagstiftning som reglerar hur marken används, nyttjas och brukas är exempelvis skogsvårdslagen (1979:429), väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, mineral- lagen (1991:45) och lagen om vissa torvfyndigheter (1985:620). Nyttjandet av jordbruksmarken regleras i , som dock är tämligen allmänt hållen. Många detaljer i jordbruket regleras genom föreskrifter. Infrastrukturplanering och tillståndsprocesser enligt miljö- balken har också stor betydelse för den fysiska miljön i stort. EU:s ramdirektiv för vatten samt havsmiljödirektivet medför nya krav på hållbart nyttjande genom hänsyn till ekosystem- tjänster och tillämpning av ekosystemansatsen i den akvatiska miljön. Den nationella lagstiftningen som rör svenska vatten är huvudsakligen samlad i . Lagen (2006:412) om all- männa vattentjänster reglerar vattenförsörjning och avlopp och syftar bl.a. till att säkerställa hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Fiskerilagstiftningen beträffande områ- den är dock direkt underordnad den gemensamma lagstiftningen på EU-nivå. Många ekosystemtjänster riskerar att undervärderas i besluts- situationer då deras fulla värde inte går att realisera på en marknad eller helt enkelt inte är kända. Ekosystemtjänsten rent vatten för dricksvattenändamål är ett exempel. Det kommunala priset på vatten speglar kommunernas kostnader för rening och leverans av dricksvatten samt avlopp och rening av avloppsvatten, men inte naturens arbete med rening och tillförsel av vatten eller dricks- vattnets värde för människor.20 Många ekosystem förvaltas med syftet att göra uttag av ekosystemtjänster som kan säljas på en marknad, t.ex. mat eller virke. Skyddet av de kollektiva nyttigheter som ekosystemtjänster ofta utgör kan dock kräva särskilda beslut 20 Se även bilaga 2, figur 1. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser för att uppnå en långsiktigt hållbar förvaltning av mark- och vatten- användning. Regelverket skiljer sig på ett betydande sätt mellan vatten- förvaltningen enligt och markanvändningen enligt och sektorslagstiftningen. Diskussionen om vad skill- naderna i angreppssätt mellan mark- och vattenförvaltningen inne- bär för avvägningen mellan olika intressen tycks vara i högsta grad levande. är organiserad på ett sätt som åter- speglar ekosystemens funktioner, genom att den är geografiskt inordnad efter avrinningsområden. Status för tillståndet i vatten- miljön regleras med stöd i EU:s vattendirektiv och havsmiljö- direktiv, vilket har införlivats i svensk lag genom bestämmelserna om miljökvalitetsnormer (5 kap. ). De ändringar av vattenlagstiftningen som gjorts för att genomföra EU:s ramdirektiv för vatten exemplifierar ett angreppssätt på hur ekosystem- ansatsen21 kan tillämpas i lag. Motsvarande möjlighet till helhets- perspektiv på ekosystemens funktioner finns inte i det svenska lagrummet för markanvändning. Reglering av miljötillståndet beträffande status för biologisk mångfald återfinns dock redan i art- och habitatdirektivets bestämmelser om god bevarandestatus, som antogs 1992. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer innebär en möjlighet att utfärda åtgärdsprogram och därigenom ta ett helhetsgrepp på ekosystemtjänster som medverkar till att förbättra miljökvaliteten. Myndigheter och kommuner kan, för att genomföra ett åtgärds- program, använda de verktyg som de redan förfogar över genom eller andra lagar som hänvisar till . Det kan t.ex. handla om att utfärda föreskrifter eller att som tillsyns- myndighet intensifiera tillsynen. Särskilt inom åtgärdsprogram för vattenkvalitetsnormer förekommer åtgärder som rör mark- och vattenanvändning, t.ex. vägledning eller föreskrifter till jordbruks- företag i syfte att motverka läckage av gödningsmedel eller växt- skyddsmedel. Genom att synliggöra och gynna ekosystemtjänster, t.ex. våtmarkers betydelse för vattenrening, kan sådana normer få positiva bieffekter på andra ekosystemtjänster som tillhandahålls av de aktuella ekosystemen och på biologisk mångfald. (PBL) ger stort utrymme för att synliggöra ekosystemtjänster utöver de ekosystemtjänster som täcks in av gällande miljökvalitetsnormer och riksintressen enligt . 21 Se bilaga 2, box 1. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Som exempel kan nämnas en estetiskt tilltalande utformning av grönområden och en från social synpunkt god livsmiljö (2 kap. 3 § PBL), behovet av parker och andra grönområden samt lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse (2 kap. 7 § PBL), goda klimatförhållanden (2 kap. 6 §), grundvattnet (2 kap. 9 § PBL), samt översvämning och erosion (3 kap. 10 och 11§ PBL). Det finns god potential för att många av dessa allmänna intressen kan främjas på samma gång, genom god planering av stadsnära grönområden och anläggning av vattenmiljöer. Att inse värdet av ekosystemens mångfunktionalitet och tillvarata dem kan ge synergieffekter även för allmänna intressen som vid en första anblick inte verkar vara relaterade till ekosystemen. Mångfunktionalitet är särskilt relevant för sådana allmänna intressen som anges i 2 kap. 6 § PBL, särskilt hushållning med energi och vatten och av hygienförhållanden (4:e punkten), möjligheterna att hantera avfall (5:e punkten) och, inte minst, behovet av framtida förändringar och kompletteringar (8:e punkten). Ett välkänt exempel på sådana synergieffekter som visat sig vara mycket kostnadseffektiva är ekosystem- baserade vattenförsörjning. Man valde att investera cirka en och för att skydda och restaurera vegetationen i avrinningsområdet Catskill Mountains i stället för att bygga ett reningsverk vilket skulle ha kostat cirka 6–. Vad beträffar hänsyn till områden av riksintresse noterar vi att en översyn ska göras22 av tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. . Vi analyserar därför inte möjliga åtgärder för att integrera ekosystemtjänsters värde i riksintresseinstrumentet, utan det är bättre att avvakta denna översyn. Vi konstaterar dock att en ökad kunskap om kopplingar mellan naturvärden och ekosystem- tjänster bör kunna medverka till att riksintressen för naturvård ges en större tyngd vid avvägningar med andra intressen. Exempelvis kan kunskap om våtmarkers reglerande funktioner, som är värde- fulla ur naturvårdssynpunkt, bidra till en mer fullödig bedömning enligt 3 kap. 1 § miljöbalken.23 Krav på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i samband med upprättande av planer och program samt verksamheter och åtgärder finns i 6 kap. . Därutöver finns i plan och bygglagen 3 kap. bestämmelser om att konsekvenser ska framgå av översikts- planer (6 §), att vid betydande miljöpåverkan ska MKB enligt 2012/13:1. 23Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser göras (8 §) och i 4 kap. 33 § pkt. 4 att planbeskriv- ningen ska innehålla en redovisning om planens konsekvenser. Inom finns två direktiv som syftar till att säkerställa att hänsyn till inverkan på miljön tas i ett så tidigt skede som möjligt vid beslutsprocesser och planläggning: 2011/92/EU (MKB- direktivet) och 2001/42/EG (SEA-direktivet). Av framgår att miljöbedömningar av planer och program ska ge en beskrivning av den betydande miljöpåverkan som kan antas upp- komma med avseende på biologisk mångfald, befolkning, män- niskors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, landskap, bebyggelse, forn- och kultur- lämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljöaspekter. Termen biologisk mångfald nämns dock inte i balkens bestämmelser om MKB för verksamheter och åtgärder, men beaktas ändå i många fall genom dess betydelse för effekter på djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö samt på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. Forskning tyder på att vad som konkret tas med i MKB har mer att göra med vad (eller annan granskande myndighet) ställer som krav än vad som står skrivet i lagtext och direktiv.24