sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — ska i första hand använda forskningsmedlen till att finansiera forskningsprojekt på universitet och högskolor, men även till uppdragsforskning, seminarier och andra informations- insatser om forskningens resultat. delades ut till olika forskningsprojekt inom konkurrens och upphandling. Tre projekt var inom området offentlig upp- handling.111 109Regeringen gav och i uppdrag att i samråd med NOU utreda hur offentlig upphandling kan bidra till ökad innovation och kreativ förnyelse. Redovisning skulle utformas så att den kunde utgöra underlag för en policy med riktlinjer för offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse. 2008/09:1, Budgetpropositionen 2009. 111Uppgifter inhämtade från . Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet har i delbetänkandet bedömt att det föreligger ett stort behov av forskning om offentlig upp- handling och menar att frågan om vilken myndighet som bör förvalta forskningsmedel till offentlig upphandling är avhängigt storleken på medlen. Om substantiella nya medel tillskjuts för forskning om offentlig upphandling bör dessa disponeras av det föreslagna samordnade upphandlingsstödet som då bör inrätta ett särskilt råd för forskning. anser vidare att, om inga substantiella nya medel tillskjuts, bör behålla ansvaret för forskningen om offentlig upphandling. I det fallet bör det samordnade upphandlingsstödet nominera tre av ledamöterna i råd för forskning. Likaså bör personal från det samordnade upphandlingsstödet delta i beredningen av forsknings- ansökningar utifrån samma förutsättningar som tjänstemän.112 Offentlig upphandling präglas av krav på bred kompetens hos utövarna på en rad områden, som juridik, ekonomi, teknik, miljö och sociala hänsyn. Kunskap på dessa områden är på många sätt en färskvara och måste ständigt uppdateras. finns bara enstaka kurser om offentlig upphandling på högskolenivå, i stort sett samt- liga inom ämnesområdet juridik. Inom ämnesområdet ekonomi saknas helt inriktning mot området offentlig upphandling. Utred- ningens analyser visar att kompetensbrister av olika slag leder till allvarliga problem och brister inom den offentliga upphandlingen. Konsekvenserna är att det blir svårare att göra goda affärer, vilket bl.a. leder till sämre hushållning med skattemedlen. Mot bakgrund av den offentliga upphandlingens omfattning är det svårt att förstå att så begränsade resurser avsätts till forskning och utbildning på området. En kvalificerad utbildning i offentlig upphandling på universitetsnivå – förslagsvis på avancerad nivå – skulle verksamt bidra till att höja kompetensen och kun- skaperna hos dem som arbetar som upphandlare. Rekryteringen av upphandlare med en mer ämnesöverskridande kunskap, och där- 112 Upphandlingsstödets framtid, SOU 2012:32, s. 191. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet med för offentlig upphandling bättre anpassad kompetens, skulle i hög grad underlättas. Initiativet om en certifiering av upphandlare är lovvärt men är främst riktat till de som redan har hör kompetens inom offentlig upphandling. Det kan därför inte ersätta behovet av kvalificerad utbildning på universitetsnivå. De specifika kunskapskrav som tagit fram för certifieringen av upphandlare är enligt Upphand- lingsutredningens bedömning ett gott exempel på vad kompetenta upphandlare bör behärska. Kunskapsbehovet är brett, inte minst därför att en offentlig upphandlare ska kunna upphandla de mest skilda varor och tjänster, även byggentreprenader och därtill inom ramen för en lagstiftning som både är europeisk och nationell. En god upphandlare måste ha ett affärsmässigt sinnelag, vara analytisk och kreativ, allmänbildad, lösningsorienterad samt ha ett struktu- rerat arbetssätt. En god kommunikativ förmåga är också central. Utöver de personliga egenskaperna krävs bred kunskap om det offentliga, bl.a. avseende lagstiftningen om offentlighet och sekretess samt mutbrott men även statskunskap för att rätt förstå den politiska organisation som upphandlaren är satt att arbeta inom. Vidare krävs kunskap om , liksom allmän civilrätt och avtalsrätt. Med hänsyn till de växlande arbetsuppgifter som en upphandlare ställs inför kräver yrket en akademisk bakgrund eller motsvarande kunskaper. Enligt utredningens mening kräver ett arbete som offentlig upphandlare en kombinationsutbildning med juridik, ekonomi och teknik som bas. Slutsatsen blir att en utbildning i offentlig upphandling bör ligga på avancerad nivå. Det blir då möjligt för grupper med olika grundutbildningar/ämnesbakgrund att söka, exempelvis ingenjörer, ekonomer, jurister och praktiker med erfarenhet inom yrket. Utbildningen kan med fördel bestå av olika block som inte behöver läsas i följd under samma läsår. En student kan då påbörja utbildningen ett läsår för att avsluta den ett annat. Ett sådant upplägg kan underlätta studier för yrkesverksamma personer. har i en annan del av betänkandet uttalat sig till förmån för ökad samverkan mellan olika upphand- lande myndigheter och enheter (se avsnitt 3.5). Vid inköpssam- verkan kan man dra nytta av den samlade kompetensen hos personer med olika bakgrund och erfarenheter för att möta de olika behov som upphandlingar av olika slag kräver. Utöver utbildningar på avancerad nivå inom universitetsutbildningen är det därför av Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet vikt att utbildning inom området offentlig upphandling sprids på olika nivåer i utbildningssystemet såsom på grundnivå i högskola, i samt privata kursanordnare. Som redovisats ovan finns det ingen sammanhållen utbild- ning inom ämnesområdet offentlig upphandling. och högskolor ställer sig dock positiva till utbildningssatsningar inom offentlig upphandling och instämmer i den kompetensbild som utredningen redogjort för avseende vad som bör ingå i en sådan utbildning. och , som har specialkurser i offentlig upphandling inom ramen för juristprogrammet, har båda pekat på kursernas popularitet. Det är därför utredningens för- hoppning att detta betänkande kan bidra till att olika universitet och högskolor på eget initiativ ger prioritet åt utbildningar inom upphandlingsområdet. En förutsättning torde dock i de flesta fall vara att budgetramarna för grundutbildningen höjs eller att annan utbildning stryks – detta på grund av att många lärosäten fått se sina anslag reducerade. Eftersom det finns starka behov av en kompetenshöjning inom området föreslår Upphandlingsutred- ningen att regeringen därtill gör en riktad satsning på utbildning i offentlig upphandling. Staten bör därför finansiera professurer inom ämnesområdet, inledningsvis . Med hänsyn till att området spänner över många olika ämnen bör detta återspeglas i professurernas inriktning som lämpligen bör vara i juridik, ekonomi och samhällsvetenskap. Det finns, enligt mening, starka skäl för staten att ta ansvar för att höja och utveckla upphandlings- kompetensen i . Som ett komplement till förslaget ovan att bredda utbildningen på universitetsnivå kan uppdragsutbildning vara ett bra medel. En förutsättning för att uppdragsutbildning ska kunna ges på uppdrag av en statlig myndighet är dock, enligt uppdragsutbildningsförordningen, att det går att definiera en bestämd kategori av personer. Enligt mening kan en sådan definition exempelvis inbegripa personer med akademisk bakgrund med erfarenhet av offentlig upphandling, krav på offentlig anställning, viss arbetslivserfarenhet m.m. Eftersom det ännu inte finns praxis kring denna bestämmelse är det dock svårt Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet att avgöra hur snäv avgränsningen av definitionen måste vara. För- arbetena ger heller ingen ledning. Ansvaret för uppdragsutbildningen bör ligga på det samordnade upphandlingsstödet. Denna myndighet förväntas besitta den nöd- vändiga överblicken över hela upphandlingsområdet och därmed den kompetens som krävs för att sätta ramarna för utbildningen. Om det skulle visa sig att uppdragsutbildning av ovan angivna skäl inte är en framkomlig väg, återstår möjligheten att det sam- ordnade upphandlingsstödet upphandlar utbildningen i konkurrens.113 Kunskapsbristerna inom området offentlig upphandling är stora. En viktig orsak är den mycket begränsade forskningen på området. Samhällets behov av analys och kunskap om effekterna av den offentliga upphandlingen kan bara mötas genom att avsevärt bredda forskningen, både vad avser teori men framförallt empiri. Att inrätta professurer som ansvarar för och leder forskning och forskarutbildning i olika ämnen inom området offentlig upphand- ling är en grundförutsättning för att det allmänna ska få ett långt bättre och mera välgrundat underlag för den roll som upphand- lingen spelar. Forskning inom ämnen som juridik, ekonomi och samhällsvetenskap kan bidra med värdefull ny kunskap. Ett område där behovet av forskning är extra stort gäller frågan om, när och hur offentlig sektor bör konkurrensutsätta sina olika verksamheter. Det rör sig om komplexa situationer som noga måste analyseras, inte bara utifrån ekonomiska, administrativa och juridiska utgångs- punkter. Det är minst lika viktigt att beakta både de kort- och långsiktiga konsekvenserna välfärdsservicen och samhället i stort. Ett annat område, där ytterligare forskning behövs, avser vilken roll den offentliga upphandlingen kan spela jämfört med andra styrmedel i arbetet för en mer hållbar utveckling. Forskning behövs också för att skapa större klarhet på områden där olika uppfatt- ningar torgförs – ofta utan vetenskapligt stöd – om den offentliga upphandlingens effektivitet. Ett sådant exempel är de samordnade ramavtalens inverkan på små och medelstora företags möjligheter att delta i offentliga upphandlingar och ramavtalens betydelse för små myndigheter. 113 Privata högskolor är inte styrda av uppdragsutbildningsförordningen. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Ökad forskning skulle också kunna öka olika yrkesgruppers förståelse för hur en professionell rollfördelning inom upphand- lingen bör se ut. En breddad forskning utgör vidare grunden för en angelägen metodutveckling inom olika områden, inte minst på det sociala området. Forskning behövs enligt utredningen således i bl.a. rättsveten- skap, nationalekonomi, företagsekonomi, miljövetenskap, arkitektur, design, beteendevetenskap, hälso- och sjukvård samt vård och omsorg. Behovet är stort av tvärvetenskapliga ansatser eftersom många av de frågeställningar som berörs är komplexa och kräver studier inom många olika discipliner. anser sammanfattningsvis att behovet av forskning på upphandlingsområdet är omfattande och bör ges hög prioritet. För att förbättra förutsättningarna för forskning på det aktuella området bör, förutom riktade anslag till universitet, högskolor och , det föreslagna nya samordnade upphandlings- stödet få väsentligt ökade forskningsanslag. För att kunna uppnå kritisk massa, vilket bl.a. behövs för att säkra kvaliteten på forskningen och för att möjliggöra tvärvetenskapliga projekt, krävs att medel avsätts för finansiering av minst tiotalet större projekt . Med utgångspunkt från den schablon för forsknings- finansiering som tillämpar skulle det motsvara 10–i ytterligare anslag. instämmer i Upphandlingsstödutred- ningens förslag att nya forskningsmedel på upphandlingsområdet bör disponeras av det föreslagna nya samordnade upphandlings- stödet, dvs. om substantiella nya medel tillskjuts för ändamålet och stödets kompetens breddas och fördjupas. Upphandlingsstödet eller bör också få i uppgift att samla in och göra tillgänglig sådan upphandlingsforskning som är relevant för upp- handlande myndigheter och enheter. Extra medel till det föreslagna samordnade upphandlingsstödet kan kompletteras med medel både till och till Vetenskaps- rådet, i syfte att möjliggöra en specialutlysning med inriktning mot offentlig upphandling. har ansvar för innovationsfrågor – ett område där upphandlingen kan spela en viktig roll. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet rådet är en av de mer prestigefulla forskningsfinansiärerna i . En specialutlysning via rådet skulle utgöra en signal om upphand- lingsområdets betydelse och kunna attrahera forskare som normalt inte identifierat som forskningsfinansiär. Forskning om offentlig upphandling lider stort av den bristfälliga statistik som finns. Med det förslag om förbättringar i statistiken som presenterar kommer förutsättningarna för forskningen att förbättras (se kapitel 10). Det är en spridd uppfattning att offentlig upphandling är krånglig och innebär omfattande processer som kräver mycket manuellt och därmed tidsödande arbete för både upphandlande myndigheter och leverantörer. De pappersbaserade processerna medför att det är lätt att göra fel när ett anbud ska utformas. Anbudsgivaren förbiser inte sällan att fylla i en ruta eller glömmer att skicka med ett dokument. Sådana formaliafel leder i många fall till att anbudet i fråga förkastas. Konsekvensen är att anbudsgivaren inte får chansen att konkurrera om affären och att den upphandlande myndigheten går miste om en potentiellt god affär. , pappersbaserade processer minskar de upphandlande myndigheternas och enheternas överblick och kontroll över vilka upphandlingar som genomförts och därmed vilka kontrakt som är i kraft. Detta kan i sin tur leda till att uppföljningar och utvärde- ringar blir svåra att utföra på ett konsekvent sätt. En lösning på de beskrivna problemen utgörs av en övergång till användandet av elektroniskt systemstöd i upphandlingsarbetet. Det finns goda erfarenheter av att väl utformade it-lösningar leder till en betydande effektivisering av upphandlingsverksamheten. Transak- tionskostnaderna minskas, och detsamma gäller för felkällorna. En förutsättning för att en övergång till e-upphandling ska vara framgångsrik, är dock att själva processen hanteras som en del av den övergripande strategin inom den upphandlande myndigheten eller enheten. Utvecklingen på området går enligt flera studier förvisso åt rätt håll. Allt fler upphandlande myndigheter och enheter har insett fördelarna med it-baserade verktyg och använder, eller planerar att Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet införskaffa sådana till stöd för sitt arbete. Ska bli bäst i världen på att använda den digitala tekniken inom upphandlings- området måste utvecklingen gå än snabbare än vad som är fallet i dag.114 Det kommande avsnittet innehåller först en kortfattad redo- görelse över innehållet i delbetänkandet, inklusive remissinstans- ernas synpunkter. Därefter finns en genomgång av viktiga begrepp och något om lagstiftningen på området. Avsnittet innehåller också en redogörelse för vilka aktiviteter som pågår på området. Efter det redogörs för olika möjligheter och risker med en övergång till elektroniska system. I det sammanhanget beskrivs några goda exempel. Utredningens överväganden kommer sist i avsnittet. 3.7.2Delbetänkandet och remissinstansernas synpunkter Under utredningsarbetet pekade nästan samtliga intressentgrupper ut elektronisk upphandling som ett viktigt medel för att förenkla och effektivisera den offentliga upphandlingen. Företagens och näringslivsorganisationernas inställning till e-upphandling var över- lag positiv. Från de upphandlande myndigheternas och enheternas sida efterfrågades ökad information och vägledning om e-upphandling. Exempelvis önskade man information om vilka programvaror och stödprogram för införskaffandet som finns samt hjälp med krav- ställning vid inköp, utvärdering och implementering av olika it- verktyg. Det angavs att utredningens fortsatta arbete skulle ske i sam- arbete med Kammarkollegiet i syfte att underlätta ett snabbt genomförande av elektronisk upphandling i . Remissinstanserna instämde i stort med att elektronisk upp- handling har potential att bidra till förenklingar och effektivise- ringar för alla. Det framfördes bl.a. att den underlättar inlämnandet av statistik- uppgifter, förenklar prisjämförelser samt har positiv inverkan på små och medelstora företags intresse och möjligheter att delta i offentliga upphandlingar. Det anfördes också att införandet av elektronisk upphandling borde vara ett självklart strategiskt beslut för att uppnå effektivare inköp. 114 Det är målet enligt it i människans tjänst - En digital agenda för , Diarienummer 2011/342/ITP. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Det ansågs viktigt att säkerställa att de elektroniska systemen inte förvårar användningen av funktionsupphandling och annan innovationsvänlig upphandling. 3.7.3Vad menas med elektronisk upphandling? Det finns en mängd olika termer och begrepp kopplade till elektronisk upphandling. Detta avsnitt innehåller en redogörelse över de mest centrala begreppen och deras betydelse. Europeiska kommissionen definierar begreppet elektronisk upphandling på följande sätt: Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet E-upphandling är en övergripande benämning för IKT115-baserad – i stället för pappersbaserade förfaranden – kommunikation och behand- ling i hela upphandlingskedjan. E-upphandling innebär att elektroniska processer införs för att understödja de olika faserna i ett upphandlings- förfarande – offentliggörande av meddelanden om upphandling, till- handahållande av förfrågningsunderlag, inlämning av anbud, utvärde- ring, tilldelning, order, fakturering och betalning.116 Vad som kännetecknar en fullständigt elektronisk upphandlings- process är att informationen i förfrågningsunderlaget och anbuden bara behöver registreras en gång, för att sedan bearbetas på olika sätt. Processen kan vara formulärbaserad, dvs. underlagen skapas och registreras direkt i systemet, eller dokumentbaserad, vilket innebär att informationen utformas i separata dokument som i sin tur överförs elektroniskt. I det senare fallet måste kvalificering och utvärdering av anbuden göras manuellt eller separat i ett annat system. När man talar om e-upphandling avser man fasen fram till kontrakt, dvs. pre award procurement. Det är således den del av processen som upphandlingsdirektiven reglerar. Med e-handel, post award procurement, avses de elektroniska processer som rör beställningar, leveranser och fakturahantering.117 E-handel är följaktligen den del av upphandlingsprocessen som är närmast förknippad med den upphandlande myndighetens eller enhetens ekonomisystem. Elektroniska plattformar kan ha olika beståndsdelar men de varianter som förekommer innehåller ofta en möjlig koppling till ett upphandlingssystem, en annonsportal eller beställnings- och faktureringsmoduler. Som bilden ovan visar har de flesta upphandlande myndigheter och enheter sin avtalsdatabas, dvs. den samlade informationen om vilka avtal som upphandlats och som är i kraft, i ett separat elektroniskt system.118 Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet ger vägledning för den del av den elektroniska processen som rör upphandling. 115Informations- och kommunikationsteknologi. 116Europeiska kommissionen, om en ökad användning av elektronisk upphandling i EU, den 18.20.2010, KOM (2010)571 slutlig. Det bör observeras att den svenska versionen innehåller en felöversättning av begreppet procurement process, här inbegrips både pre-award respektive post-award. Rätteligen bör upphandlingsprocessen utgå till förmån för inköpsprocessen, se vidare nedan för en diskussion kring skillnaden mellan dessa begrepp. 117Definitionen baseras på Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiets, ESV:s och SKL:s definitioner av begreppet i samarbetet som bedrivs inom organisationen . 118Det bör observeras att det inte är fråga om några öppna, offentliga databaser. Det är upphandlande myndigheters och enheters interna organisation som beskrivs. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet stödjer de statliga myndigheternas införande av e-handel. SKL svarar för motsvarande stöd till kommuner och landsting.119 Single Face to Industry (SFTI) är ett samarbete mellan de nämnda myndig- heterna och SKL, som tidigare främst arbetat med att främja förut- sättningarna för elektronisk handel i syfte att skapa en kostnads- effektivare hantering av beställnings- och fakturaprocesserna och som arbetar på motsvarande sätt även med e-upphandlings- processen. Arbetet är framförallt inriktat på att ta fram öppna standarder för elektronisk affärskommunikation. Några exempel på öppna standarder som SFTI utvecklat är svefaktura120, svekatalog och sveorder. Ett centralt begrepp i samband med e-upphandling är elektroniska signaturer eller elektroniska underskrifter, som är det svenska begreppet. En underskrift kan vara aktuell dels vid inläm- nandet av anbudet och dels vid underskrift av kontraktet. Förutom det självklara syftet att kontrollera identiteten på den som skriver under kan elektroniska underskrifter också utgöra en del i den säkerhetslösning som ska förhindra att anbuden blir tillgängliga för någon obehörig. Ännu återstår vissa frågor att lösa kring använd- ningen av elektroniska underskrifter i samband med e-upphandling, t.ex. hur man på ett smidigt sätt och med en hög grad av automatik ska kunna kontrollera behörigheten när någon annan än firma- tecknaren skriver under anbudet eller kontraktet. Elektroniska kataloger är i upphandlingssammanhang ett format för att organisera och presentera pris- och produktinformation på ett sätt som är gemensam för alla deltagande anbudsgivare och som lämpar sig för elektronisk behandling. Elektroniska kataloger är en av nyheterna i förslagen till nya upphandlingsdirektiv, se mer om förslagen i nästa avsnitt. Vad säger och om elektronisk upphandling? I och används inte begreppet elektronisk upphandling. I lagarna regleras i stället kommunikationen mellan myndig- heterna/enheterna och anbudssökanden/anbudsgivarna. Ett begrepp som finns definierat i lagarna är elektroniska medel. Med elektroniska medel avses medel som överför signaler via tråd eller 119Se t.ex. SKL och ESV, E-handel – Redovisning och juridik, Kommentus Förlag 2006, ESV 2006:19. 120Svefaktura (SFTI Basic Invoice version 1.0) är statens standard för e-faktura, 3 § VERVAFS 2007:1. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska över- föringsmedier.121 Information om hur anbud ska lämnas måste alltid finnas med i annonsen eller förfrågningsunderlaget. Det är ingen skyldighet att använda elektroniska medel för kommunika- tionen utan de upphandlande myndigheterna och enheterna väljer fritt om anbud ska lämnas skriftligen eller med elektroniska medel. Tidsfristerna för att lämna anbud får förkortas om den upphand- lande myndigheten beslutat att anbuden ska lämnas elektroniskt. Vidare är det särskilt angivet att om elektroniska medel används så ska dessa vara icke-diskriminerande, allmänt tillgängliga och möjliga att använda tillsammans med sådan maskin- och program- vara som i allmänhet används.122 På grund av den absoluta anbuds- sekretessen krävs att de upphandlande myndigheterna och enheterna kan ta emot anbudsansökningar och andra relaterade dokument på ett säkert sätt. Utrustningen som används för mottagande måste därför vara försedd med säkerhetsanordningar.123 Som exempel anges att upphandlande myndigheter kan kräva att anbuden ska vara försedda med en avancerad elektronisk signatur.124 Elektronisk auktion är ett särskilt förfarande som kan användas i det avslutande skedet av en upphandling. 125 Upphandlingen kan t.ex. inledas genom ett öppet förfarande och den upphandlande myndigheten eller enheten utvärderar anbuden i enlighet med förfrågningsunderlaget. De anbudsgivare som lämnat godtagbara anbud, dvs. som uppfyller samtliga krav, inbjuds att delta i auktionen. Därefter tar den elektroniska auktionen vid och resulterar etappvis i nya lägre priser, eller andra värden såsom leveranstid.126 Elektro- niska auktioner har använts i relativ liten omfattning i Sverige.127 1212 kap. 6 § . 1229 kap. 2 § . 1239 kap. 3 § . 124Enligt lagen (2000:832) om elektroniska signaturer.