sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — De analyser som utgångspunkt som har redovisats i del- betänkandet anser utredningen att det varken är rimligt eller rätt- vist att vi ska leva en allt större del av livet som pensionärer. Det är inte heller långsiktigt hållbart från ett samhällsekonomiskt per- spektiv. Ett oförändrat pensionsbeteende skulle innebära att pensions- systemet efterhand fick ett annat syfte än vad det konstruerades för. Pensionerna skulle utvecklas till en slags fritidsförsäkring som ger äldre allt fler arbetsbefriade år av livet. Det är inte heller rättvist att nya generationer ska öka antalet pensionärsår, och relativt sett bidra mindre till både produktionen och finansieringen av väl- färden. Det är inte uthålligt att yngre ska försörja ett ökande antal friska och välutbildade pensionärer. Ett grundläggande problem är att ålderspensioner som tas ut kommer att bli allt lägre i takt med den stigande medellivslängden. Alltför låga pen- sioner, vid vad människor uppfattar som en normal pensionsålder, riskerar att snabbt underminera pensionssystemets förtroende. En huvudväg att förändra den gällande bör vara att i mån av möjlighet göra de styrande regelverken mer flexibla. Utred- ningen har dock kommit till slutsatsen att åtgärder för en ökad val- frihet inte blir effektiva nog för att tillräckligt och mer direkt öka de äldres arbetsutbud och höja den faktiska pensionsåldern. Riktåldern för pension – ett tydligt alternativ inför pensionering Inom flera områden tar staten ansvar för att tillhandahålla ett bra alternativ för dem som av olika anledningar inte vill välja. Inom exempelvis premiepensionen förvaltas pensionstillgångarna i sjunde AP-fonden för dem som inte har gjort ett aktivt val. Förvaltningen av medlen är anpassad efter den enskildes ålder med högre risk för yngre och lägre risk efter . Det är enligt utredningen en uppgift för staten att både ge för- utsättningar för valfrihet i pensioneringen och att de äldre som inte kan eller vill välja får en tydlig information om vid vilken ålder man kan pensionera sig med en godtagbar pension. Sedan blir det upp till varje medborgare att bedöma om denna nivå med hänsyn till avtals- pensioner, privat pensionssparande, övriga tillgångar m.m. uppfyller de egna kraven. gäller snarare det motsatta. Genom ett otal bestämmelser med åldersgränsen signalerar staten att lagstift- arens uppfattning om normal pensionsålder överensstämmer med den gällande . Vad som kan vara en tillräcklig pensionsnivå beror bl.a. på med- borgarnas varierande preferenser och politikens ambitioner. Pen- sionerna bör säkerställa att äldre inte riskerar fattigdom eller behov av socialbidrag. Människor ska kunna behålla en rimlig del av sin levnadsstandard efter pensioneringen, utan att det sker på bekost- nad av kommande generationer. Utredningen anser att ett rikt- märke för vad som är en godtagbar pension bör vara den pensions- nivå som lagstiftaren bedömde vara ändamålsenlig när dagens pen- sionssystem beslutades. gör redan kohortspecifika beräkningar på behövlig pensionsålder som redovisas i kuvert som skickas till varje försäkrad. Detta är viktig information, men inte tillräckligt för att ändra den gällande . En effektiv lösning är enligt utredningen att i lag införa en sär- skild åldersregel i det allmänna pensionssystemet, kallad riktålder för pension. Riktåldern bör utgöra ett nytt riktmärke för de individuella pensionsbesluten i stället för 65 som gäller . Riktåldern bör också styra övriga åldersgränser i pensions- systemet, som åldersgränser för garantipension, lägsta ålder för tidigaste pensionsuttag osv., och åldersgränser i andra närliggande allmänna ersättningsystem. Även detta bör regleras i lag. Beräkningar baserade på senaste prognoser över medellivs- längden visar att åldersgränserna kan behöva justeras . Det är därför viktigt att riktåldern höjs när medellivslängden ökar. Justeringen kan ske genom återkommande beslut i eller genom en automatisk följsamhet till en ökad medellivslängd. Olika länder har valt skilda lösningar. Utredningen anser att det är mest ändamålsenligt att anpass- ningen sker automatiskt, i likhet med vad gäller andra delar av pensionssystemet. Det gör pensionerna mer robusta, överblickbara och mindre beroende av eventuella tillfälliga politiska förändringar. Anpassningen kan göras antingen i förhållande till den faktiskt inträffade förändringen av medellivslängden eller till prognoser för medellivslängden. Prognoser har visat sig ofta underskatta förändringarna i dödligheten i olika åldersgrupper. Mot bakgrund av det bedömer utredningen att justeringen av riktåldern och därigenom de övriga åldersgränserna får en större legitimitet och stabilitet om den baseras på inträffade förändringar. Förtroendet för det allmänna pensionssystemet beror i hög grad på att de flesta medborgare i stora drag kan förstå hur reglerna fungerar och kan förutse vilka regler som kommer att gälla för dem. Beräkningen av riktåldern bör därför vara så enkel som möjligt, även om den inte i alla delar blir perfekt rättvisande. Utredningen anser att såväl allmänheten som andra aktörer bör ha en rimlig möjlighet att anpassa sig till att riktåldern höjs. Därför bör justeringar av riktåldern och därigenom de övriga ålders- gränserna i det allmänna pensionssystemet genomföras först efter det att en på förhand fastställd höjning av medellivslängden har inträffat. Genom riktåldern påverkas enligt utredningen inte bara arbets- utbudet utan sannolikt också förutsättningarna för människor att arbeta längre. Om en person förväntar sig att sluta att arbeta och gå i pension vid ålder eller tidigare så påverkar detta rimligen personens intresse och motivation att uppgradera sin kompetens och utveckla sig på arbetet. Sannolikt påverkas även benägenheten att pröva alternativa arbeten och uppgifter inom företaget eller i andra verksamheter. Om man i stället förväntar sig att ålders- gränserna höjs med en ökad medellivslängd kommer fler personer i högre åldrar att se nyttan av att uppgradera sin kompetens eller pröva alternativ. 5.4.3Åldern när inkomstrelaterad ålderspension tidigast kan lämnas Utredningens bedömning: Åldersgränsen när inkomstrelaterad ålderspension tidigast kan tas ut bör omgående anpassas till medel- livslängdens utveckling och följa riktåldern. Nuvarande pensionssystem baseras på en etablerad teoretisk modell där medborgaren antas ha full information om olika alter- pensioneringstidpunkter och kan överblicka de ekonomiska konsekvenserna av olika val. De ekonomiska drivkrafterna är enligt utredningens bedömning i stora drag väl utformade för att den enskilde ska kunna fatta ett välgrundat och rationellt privat- ekonomiskt baserat beslut om pensionering och utträde från arbets- Det finns emellertid ett antal skäl till att misstänka att det kan finnas en bias mot tidig pensionering. Det finns en risk att de yrkesverksamma väljer att pensionera sig tidigt för att man inte fullt ut förstår de privatekonomiska följderna på . Människor är i allmänhet närsynta i sina ekonomiska beslut och lägger större relativ vikt vid vad som händer än längre fram. Åtskilliga kan antas lämna arbetslivet med tidig pension eftersom man bedömer att pensionsnivån ser ganska rimlig ut. Många kan antas inte känna till eller bortse från att pensionsnivån över tiden genom indexeringen kommer att utvecklas långsammare än inkomsterna bland förvärvsaktiva. Risken med denna närsynthet är att många av dem som går i tidig pension senare upptäcker att deras pensionsnivå är låg i förhållande till andra pensionärer, de förvärvsaktiva och i relation till vad som behövs för att upprätthålla en godtagbar levnadsstandard. Det kan också vara så att teoretiska modeller överskattar män- niskors förmåga att samla information om olika alternativ och se igenom komplexa regler. Forskningen har empiriskt försökt att mäta om drivkrafter som medför högre eller lägre framtida pensions- inkomst, oftast mätt som pensionsförmögenheten, påverkar tid- punkten för pensioneringen. Utredningen konstaterar i delbetänk- andet att de flesta forskare och experter är ganska eniga om att resultaten är delvis motstridiga och beroende av hur analyserna görs. Flera mikroekonomiska studier och undersökningar baserade på kvasinaturliga experiment, t.ex. att olika pensionsregler har gällt personer med i övrig liknande förhållanden, pekar på att eko- nomiska drivkrafter som förändrar de framtida pensionsinkomst- erna spelar en begränsad roll för när man går i pension. I en aktuell studie från kunde forskarna inte finna någon effekt av ökad möjlighet att tjäna in pensionsrätter från 67 till ålder.11 Den betydande skattekil som finns i skatte- och transfererings- systemen innebär också att den enskildes val kan snedvridas. Personer som av privatekonomiska skäl väljer att gå tidigt i pension tar inte hänsyn till att deras beslut kommer att minska resurserna för välfärden genom de skatter och avgifter som faller bort. Allt annat lika kommer både de själva och deras barn och barnbarn att träffas av relativa försämringar i skolan, vården och omsorgen. 11 . Brinch, , Zhiyang , Statistics : Labor supply on the eve of retirement. Disparate effects of immediate and postponed rewards to working. Även om jobbskatteavdrag m.m. bidrar till en minskad skattekil är det troligt att många väljer en tidigare pensionering än vad man skulle ha gjort om drivkrafterna i högre grad speglade de sam- hällsekonomiska effekterna av pensioneringsbeslutet. I ett längre perspektiv finns det således goda skäl att höja ålders- gränsen för pensionsuttag i takt med att medellivslängden ökar. Det är viktigt att även lyfta fram att en höjning av åldersgränsen ger ett positivt bidrag till den offentliga sektorns finanser redan på kort sikt. Om flera arbetar längre skapas det ett ekonomiskt utrymme som i sin tur kan användas för finansiering av sådana åtgärder som underlättar för flera att stanna kvar i arbetslivet. Utredningen före- slår en rad åtgärder i syfte att förbättra arbetsmiljön och ge män- niskor ökade möjligheter genom kompetensbredning att byta och behålla sitt arbete. För att dessa förslag ska kunna finansieras krävs att den lägsta åldersgränsen för uttag av ålderspension höjs. Medellivslängden för personer beräknas ha ökat med sedan pensionsreformen beslutades. Utred- ningen anser det finns goda skäl till att den relation som gällde mellan den lägsta åldersgränsen i pensionssystemet och medellivs- längden återställs. Den lägsta åldersgränsen när ålderspension tidigast kan tas ut bör således relativt snabbt höjas till . Där- efter bör åldersgränsen följa riktåldern och därigenom medellivs- längdens utveckling. 5.4.4Åldersgränserna för pensionssystemets grundskydd anpassas till medellivslängden Utredningens bedömning: Åldersgränsen för garantipension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd bör höjas i takt med rikt- åldern för pension. Enligt prognoserna beräknas riktåldern för pension fastställas till 2019. Oförändrade regler bör gälla för de personer som har beviljats sjukersättning . Ytterligare undantag personer med långt arbetsliv bör utredas vidare. Grundskyddet i pensionssystemet består av garantipensionen samt tilläggsförmånerna bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. att äldre ska pensionera sig upprätthålls av den gällande åldersgränsen för garantipension och bostadstillägg som är . Utredningens kartläggningar tyder på att personer med pensions- inkomster i garantipensionsintervallet ofta har arbetat i mindre omfattning än personer med högre pensioner.12 Exempelvis är sent inträde i arbetsmarknaden, deltidsarbete och avbrott i arbete mer förekommande bland personer med garantipension än bland övriga. Det är rimligt att allt fler medborgare arbetar längre när vi lever . Det skulle uppfattas orättvist att personer som arbetar hel- tid den största delen av livet ska skjuta upp sitt arbetsmarknads- utträde för att bl.a. finansiera allt fler pensionärsår för personer som arbetar deltid och/eller av livet. Det kommer också att efter hand bli för stora komplikationer i pensions- systemet om 65-årsgränsen för garantipension behålls som andra åldersgränser höjs i takt med riktåldern. Utredningen anser att 65-årsnormen kan ändras endast om 65-årsgränsen för garantipension justeras. Utredningens bedömning är således att den ålder när garanti- pension och de olika tilläggsförmånerna tidigast kan betalas ut bör sammanfalla med riktåldern. Enligt utredningens beräkningar kommer riktåldern och således även garantipensionsåldern samt åldern för bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet att vara 2019. Utredningen kan inte utesluta att det även finns personer med garantipension som alltid har arbetat heltid utan några större avbrott, men som på grund av låg lön ändå får rätt till garanti- pension. Utredningens bedömning är att det kan vara rimligt att göra ett undantag från höjningen av garantipensionsåldern för per- soner med långt arbetsliv. Frågan är dock komplicerad och bör utredas vidare. Ungefär hälften av de personer som beviljas garantipension har haft sjukersättning . Sjukersättning kan inte betalas ut efter att den ersättningsberättigade har fyllt Utredningens bedömning är att även denna åldersgräns bör knytas till riktåldern (se avsnitt 5.4.5). Det skulle emellertid, enligt utredningens kalkyler, bli alltför kostsamt om samtliga utgående sjukersättningar förlängdes när riktåldern höjs. Utredningen anser därför att de personer som har beviljats sjukersättning bör undantas från de nya reglerna. För dessa bör åldersgränsen alltjämt gälla både vad gäller sjukersättning, garantipension, bostadstillägg och äldreför- sörjningsstöd. 12 Resultaten från utredningens kartläggningar redovisas på utredningens hemsida 5.4.5Åldersgränserna i närliggande system synkroniseras Utredningens bedömning: Åldersgränserna i socialför- säkringar och närliggande sociala förmåner bör i likhet med ålders- gränserna i pensionssystemet i normalfallet justeras upp i takt med ökad medellivslängd. Åldersgränser i annan lagstiftning bör i särskild ordning anpassas till den ökade medellivslängden, om inte annat talar emot. Det finns flera skäl till att åldersgränser i närliggande sociala system, om inte annat talar emot det, framöver också bör följa utvecklingen av medellivslängden. Ett viktigt argument är att dessa åldersregler är viktiga komponenter i normbildningen kring när äldre anses bör lämna arbetslivet. Ett annat skäl är att det annars kan uppstå egen- domliga effekter, som att man har rätt att kvarstå i anställning till en viss ålder men rätten till försäkringsskydd m.m. begränsas eller upphör . Det är angeläget att åldersgränser i olika system om möjligt synkroniseras. Utredningen lämnar inte några förslag när det gäller frågor om utvidgat SGI-skydd, bilstöd, handikappersättning eller assistans- ersättning. Frågan om utvidgat SGI-skydd efter uppnådd riktålder bör lämpligen utredas av Parlamentariska socialförsäkrings- utredningen. Bilstöd och handikappersättning bör lämpligen utredas av den arbetsgrupp inom som ser över dessa för- måner. När det gäller assistansersättning har det bl.a. införts nya skärpta regler fr.o.m. . Enligt utredningen är det lämpligt att avvakta effekterna av dessa regeländringar m.m. innan man vidtar några ytterligare åtgärder inom detta område. Justerade åldersgränser i det allmänna pensionssystemet kan få legitimitet endast om försäkringsskyddet för personer som drabbas av stadigvarande nedsatt arbetsförmåga fortsätter att ge en väl fungerande ekonomisk trygghet. har betyd- ande reformer genomförts av rätten till sjukpenning och sjuk- ersättning respektive möjligheterna till rehabilitering och stöd från arbetsförmedlingen. Reformerna har förstärkt det aktiva inslaget i försäkringen och minskat inflödet till dessa försäkringar. Det ingår i den parlamentariska socialförsäkringsutredningens uppdrag att överväga försäkringsskyddet för personer med nedsatt arbetsförmåga. Den nuvarande kopplingen mellan sjukersättningen och garantipensionen bör enligt behållas. Det är därför rimligt att åldersgränsen för rätt till sjukersättning också anpassas till en högre medellivslängd. När åldersgränsen för tidi- gaste uttag av garantipension höjs bör följaktligen den högsta åldersgränsen för sjukersättning höjas till samma nivå. Utredningen anser att det är rimligt att dessa nya regler ska gälla nybeviljade sjuk- ersättningar. De nya reglerna bör således gälla för försäkrade som beviljas sjukersättning fr.o.m. det år riktåldern höjs. För varje ny åldersgrupp som lämnar sjukersättningen för ålders- pension blir delningstalet högre och ålderspensionen därigenom lägre. Denna skillnad mellan åldersgrupperna korrigeras genom att åldersgränsen förlängs i takt med att medellivslängden ökar. En höjd åldersgräns innebär således förbättrade villkor för personer som på grund av stadigvarande nedsatt arbetsförmåga orsakad av sjukdom inte kan arbeta längre. Personer som har beviljats sjuk- ersättning får också behålla ersättningen . Personer som har beviljats sjukersättning får inte del av dessa fördelar. För försäkrade som uppbär sjukersättning enligt dagens regler ska således ålderspension inkl. garantipension utges vid . Enligt utredningens kalkyler skulle det bli mycket kost- samt om samtliga utgående sjukersättningar förlängdes med när riktåldern höjs. Utredningen anser sig inte kunna lämna förslag som leder till kraftigt ökade kostnader för statsbudgeten som effekterna på inkomsterna till den offentliga sektorn är osäkra. Om det längre fram visar sig att utredningens förslag leder till förbättrade offentliga finanser kan det vara rimligt att utredningens ställningstagande vad gäller personer som har beviljats sjukersätt- ning prövas på nytt. Sjukpenning i särskilda fall och arbetslöshetsersättning Den särskilda regeln för sjukpenning i särskilda fall innebär att från görs en särskild bedömning där arbetsförmågan prövas men inte mot arbetsmarknaden. får den försäkrade sjukpenning i särskilda fall för sammanlagt högst . Rätten till arbetslöshetsersättning upphör . anser att ett längre arbetsliv förut- sätter att äldre som fortsätter att arbeta efter får ett rimligt försäkringsskydd. Därför bör åldersgränserna för sjuk- penning i särskilda fall och arbetslöshetsersättning också följa utvecklingen av medellivslängden. Äldre bör dock inte omfattas av aktiva åtgärder på samma sätt som yngre arbetstagare. Risken för sjukdomar som tar tid att behandla, som cancer, hjärt- kärlsjukdomar, funktionsnedsättande tillstånd i rörelseorganen m.m., ökar med åldern. har möjligheterna att behandla sjuk- domarna ökat betydligt . Äldre som fortsätter att arbeta bör ha en rimlig chans att kunna komma tillbaka till arbets- livet även efter ett längre sjukdomsfall om man så önskar. Vad gäller arbetslöshet förefaller synen länge ha varit den att personer arbetar frivilligt, inte endast för att försörja sig. Den som inte får ett arbete kan ta ut sin pension, varför de inte behöver ett ekonomiskt skydd mot arbetslöshet. har rätten att kvarstå i anställning höjts till . Eftersom Parlamentariska socialförsäkringsutredningen har i uppdrag att bl.a. behandla frågor som avser rätt till arbetslöshets- ersättning och om pensionens påverkan på arbetslöshetsersätt- ningen har inte ansett det lämpligt att lämna förslag som avser annat än att åldersregeln i arbetslöshets- försäkringen ska anpassas till riktåldern för pension. bedömer dock att det kan finnas ett behov av ekonomiskt skydd vid arbetslöshet för äldre som fort- sätter att arbeta längre upp i åldrarna, men att det bör avse en begränsad ersättningstid för personer med anställningsskydd som drabbas av arbetslöshet. Det finns en rad andra sociala förmåner där rätten till ersättning upphör , som exempelvis rehabiliteringsersättning, arbetsskadelivränta, lönebidrag, efterlevandepension osv. Utred- ningen anser att i normalfallet ska dessa åldersgränser synkroni- seras med pensionssystemet och följa förändringar i medel- livslängden. Åldersgränser i annan lagstiftning Åldersgränsen förekommer i stor omfattning i lagstiftning, exempelvis inom arbetslöshetsförsäkringen, på arbetsmarknads- området och i skattelagstiftningen. Utredningen rekommenderar att dessa gränser, om inte annat talar emot, också i särskild ordning bör anpassas till den ökade medellivslängden. Det kommer att bidra till att 65-årsnormen som styr de äldres arbetsutbud och pen- sioneringsbeslut ytterligare kan väntas försvagas. I det fall en höjd åldersgräns skulle kunna antas motverka ett längre arbetsliv för äldre bör reglerna inte ändras. Som exempel anser utredningen att åldersgränserna för ett förhöjt jobbskatteavdrag tills vidare inte bör höjas. Utredningens bedömning: Åldersgränsen i LAS bör höjas till , och sedan i likhet med övriga åldersgränser successivt justeras med hänsyn till den ökade medellivslängden. Saklig grund bör slopas efter att arbetstagaren nått denna åldersgräns. Anställningen bör avslutas genom skriftligt besked . En arbetstagare har rätt att kvarstå i anställningen till utgången av den månad då han eller hon fyller . Fram till dess omfattas äldre av fullt anställningsskydd. Åldersgränsen i LAS motiveras främst med att en individuell prövning av äldre arbetstagares arbetsförmåga skulle skapa ett ovärdigt avslut på arbetslivet. Arbetsgivaren skulle behöva ange saklig grund, vilket skulle kunna psykologiskt uppfattas som negativt för den uppsagde. Detta skulle kunna leda till olustiga processer vid domstol rörande senilitet och annan olämplighet som skäl för upp- sägning. har godtagit argumenten för att tillåta åldersgränser för att avsluta en anställning i samband med pension. I samband med att arbetstagaren uppnår kan arbets- givaren avsluta anställningsförhållandet utan att behöva ange saklig grund genom att ge arbetstagaren ett skriftligt besked om detta minst en månad i förväg. De flesta arbetsgivare har som policy att avsluta anställningen vid 67-årsgränsen. Även om det förekommer att personer fortsätter att arbeta med tidsbegränsad Allmänna överväganden SOU 2013:25 anställning fungerar denna åldersgräns i praktiken som slutlig pensionsålder för de flesta anställda. Internationella jämförelser av bl.a. pekar på att det svenska anställningsskyddet totalt sett är relativt starkt. Nedsatt arbetsförmåga till följd av ålder är inte en saklig grund för uppsäg- ning med mindre än att arbetstagaren kan utföra arbete av någon betydelse för arbetsgivaren. Detta talar för att det även behövs en åldersgräns när anställningsskyddet upphör. Vid högre ålder har alltfler svårt att utföra sina arbetsuppgifter. Det finns emellertid ett antal argument till varför LAS-åldern bör höjas. Särbehandling på grund av ålder strider mot principerna som ligger till grund för konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Det finns därför goda skäl att i grunden betrakta en uppsägning utan annan motivering än ålder, upp till en ganska hög ålder, som ovärdig. De stora förbättringarna av de äldres hälsa, kognitiva förmåga och utbildning höjer succesivt den åldersgräns då, baserad på bästa kunskap, naturligt åldrande kan anses avsevärt sätta ned de äldres arbetsförmåga. Biologisk ålder, upp till eller ännu högre, är enligt utredningens underlagsrapporter och experter inte en användbar mätare på fysisk, psykisk och social förmåga. Skillnaderna mellan individers förmåga ökar med åldern. Den ökade medellivslängden innebär dessutom att allt fler äldre måste arbeta längre för att få en godtagbar pension. 67-årsgränsen i LAS kommer då att försvåra för dessa personer att arbeta ihop till en rimlig pensionsnivå. En höjd åldersgräns kan bidra till att öka arbetsutbudet bland personer . LAS bidrar till att sysselsättningsgraden bland äldre är högre i än i de flesta andra länder. Höjningen av åldersgränsen i lagen om anställningsskydd LAS till sammanfaller i tiden med en ökad sysselsättningsgrad bland personer . En höjning av LAS-åldern är dock inte okomplicerad.