sou · H1B324 · 2013-04-22 00:00:00 — En röst på en pappersvalsedel i vallokal gäller alltid före en even- tuell elektronisk röst. I bilaga 3 till betänkandet kommenteras den utvärdering gjort av det estniska e-röstningssystemet. 3.3Val enligt det nuvarande förfarandet 3.3.1Allmänna val och folkomröstningar Kännetecknande för allmänna val är att de är strängt lagreglerade. Den nuvarande vallagen, liksom tidigare vallagar, innehåller, så långt möjligt, en fullständig reglering av förfarandet för samtliga allmänna val. Där regleras vem som får rösta i valet och vem som är valbar, indelning i valkretsar och valdistrikt, upprättande av röst- längder, tillhandahållande av valsedlar, hur röstning och röst- mottagning går till, förvaring och transport av röster, samman- räkning av röster, fördelning av mandat och utseende av ledamöter och ersättare samt rapportering av valresultatet. Endast rent admi- nistrativt betonade bestämmelser och regleringar av valtekniska förhållanden och liknande ges i föreskrifter av lägre valör än lag. Principen om fria och hemliga val är grundläggande. Det gäller också principen en väljare – en röst liksom tillägget att varje röst ska vara lika mycket värd. I har vi fyra typer av allmänna val: till kommunfullmäktige, och Ordinarie val till , landstings- och kommunfullmäktige hålls den andra söndagen . Nästa ordinarie val hålls 2014. till hålls som beslutar. Valet genomförs enligt respektive EU-lands nationella vallag. Valdag enligt vallagen är alltid . Det senaste valet till hölls 2009. Nästa val hålls och alltså som ordinarie val till , och kommun- fullmäktige. Mellan ordinarie val kan extra val utlysas av regeringen. Extra val ska också hållas om förkastar talmannens förslag till statsminister fyra gånger och ordinarie val inte ska hållas . Vilken dag som ska vara valdag bestäms av regeringen respektive talman. får också kommun- och landstings- fullmäktige besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Kommun- och bestämmer efter samråd med den centrala valmyndigheten och vilken dag som ska vara valdag. Ett val kan överklagas hos . Nämnden kan då besluta att valet ska göras om. Tidpunkten för sådant omval bestäms av regeringen i fråga om riksdagsval och av Valmyndig- heten vid omval till landstings- och kommunfullmäktige. I finns vidare två typer av folkomröstningar som gäller hela landet (nationella folkomröstningar): rådgivande folkom- röstningar och beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor. En folkomröstning i grundlagsfrågor ska alltid hållas i samband med det val över vilket förslaget till grundlagsändringen vilar. beslutar i övrigt om en nationell folkomröstning ska hållas och när. beslutar också om vilka svarsalternativ som väljarnas ska ta ställning till och vilka som ska ha rätt att rösta i omröstningen. Folkomröstningar kan också hållas i en kommun eller ett landsting. Sådana folkomröstningar är alltid rådgivande och det är kommun- fullmäktige eller som beslutar om en folkom- röstning ska hållas i kommunen eller . Nationella folkomröstningar regleras i folkomröstningslagen (1979:369) och kommunala folkomröstningar regleras i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Planering och genomförande av allmänna val är en omfattande process. Starkt förenklat kan man tala om det som sker före valet (förberedelser), under valet (förtidsröstning och röstning på valdagen i vallokal), och efter valet (sammanräkning, mandatfördelning, utseende av leda- möter och ersättare och rapportering av valresultat). En kortare beskrivning lämnas i det följande över förfarandet för att ge en bild inte bara av komplexiteten i processen utan också av de mer speciella förutsättningar som kännetecknar valsystemet och som ett elektroniskt röstningsförfarande måste anpassas till. Som framgår av följande beskrivning går de olika momenten ofta i varandra. Framställning av röstlängder och röstkort Inför varje val upprättar för varje valdistrikt en förteckning över dem som är röstberättigade i valet (röstlängd). För var och en som finns i röstlängd upprättar också ett röstkort. Endast de som finns i röstlängden för valdistriktet får rösta i den vallokalen. Röstlängderna grundas på de uppgifter som före val- dagen finns i folkbokföringsregister. De röstberätti- gade tas upp i röstlängden för det valdistrikt där de är folkbokförda denna dag. De som är med i röstlängden får ett röstkort. derna trycks 7 före valdagen. De tryckta röstlängderna skickas direkt från tryckeriet till kommunerna . Svenska medborgare som är folkbokförda här i landet tas upp i röstlängd från den dag folkbok- föringen upphörde. Därefter tas de, i sänder, med i röst- längden om de skriftligen anmäler sin adress hos . Om vid val till eller senast dagen före valdagen tar emot en röst från en svensk med- borgare som är folkbokförd här i landet och som inte är upptagen i röstlängd, lägger myndigheten till väljaren i röstlängden. De som anser att röstlängden innehåller felaktiga uppgifter om dem ska senast före valdagen hos skrift- ligen begära att uppgifterna rättas. Det gäller också dem som anser sig vara felaktigt uteslutna ur röstlängden. Det som hänt senare än före valdagen får dock inte läggas till grund för rättelse. beslutar om rättelse ska göras eller inte. Läns- styrelsens beslut måste föras in i röstlängden senast på valdagens morgon. Röstkorten skickas ut i så god tid att de kan beräknas vara väljare som är folkbokförda här i landet till handa dagar före valdagen. Valnämnderna kan också med hjälp av it-stöd registrera vissa uppgifter som behövs för framställningen av röstkort. Röst- kortet innehåller information om var personen kan rösta. Röst- kortet är också adressbärare vid förtidsröstningen. På röstkortet framgår till vilken kommun och vilket valdistrikt som förtidsrösten ska skickas. En väljare kan rösta i sin ordinarie vallokal utan röst- kort men vid röstning på något förtidsröstningsställe inom landet måste väljaren ha röstkortet med sig om det inte finns möjlighet att skriva ut dubblettröstkort på stället. Modern informationsteknik ger således underlag för den tryckta röstlängd som används i vallokalerna för avprickningen av alla dem som röstat i vallokalen och för alla dem som förtidsröstat. De tryckta röstlängderna är offentliga. Den fria nomineringsrätten har ansetts vara en central princip inom det svenska valsystemet. Principen kommer till ut- tryck i valsystemet genom att det, bortsett från kravet på rösträtt, inte finns några formaliakrav för att kandidera och vara valbar i ett Eftersom några särskilda krav inte ställs upp i fråga om t.ex. registrering av partier eller förhandsanmälan av kandidater kan väljare så sent som på valdagen bilda ett nytt parti och kandidera i valet. Väljarna kan alltså på en blank valsedel ange vilken parti- beteckning och vilket kandidatnamn som helst med verkan att val- sedlar med den tillskrivna partibeteckningen räknas som en röst på partiet och det tillskrivna namnet som en kandidatnominering och en personröst på den personen. Ett elektroniskt röstningsförfarande måste då utformas så att den fria nomineringsrätten inte begränsas. Det förtjänar att i sammanhanget påpekas att i kommitténs del- betänkande Proportionalitet i val samt förhandsanmälan av partier och kandidater (SOU 2012:94 s. 151 och 161) har kommittén före- slagit att endast de partier som på förhand (senast före valdagen) har anmält sitt deltagande i val får delta i mandatfördel- ningen och att endast den som före valet (före valdagen) skriftligen samtyckt till sin kandidatur ska kunna utses till ledamot eller ersättare. Genomförs förslagen innebär det väsentligt mera gynnsamma förutsättningar för införandet av ett system för e-röstning. Registrering av partibeteckning och anmälan av kandidater den fria nomineringsrätten funnits har det före- kommit att den på olika sätt missbrukats. Det har bl.a. rört sig om olika former av otillbörligt utnyttjande av andra partiers beteck- ningar och kandidater. För att hindra missbruk kan de partierna som så önskar registrera sina partibeteckningar och anmäla sina kandidater (2 kap. vallagen). Skyddet som ges genom registrering kan i första hand ses som ett administrativt skydd för partibeteckningen. Genom registre- ringen hindras att andra förväxlingsbara partibeteckningar registre- ras. För att en registrerad partibeteckning ska bli skyddad i ett visst val, i den meningen att väljarna inte ska kunna nominera kandidater för partiet, måste partiet skriftligen anmäla samtliga sina kandidater till det valet. En anmälan om registrering av partibeteckning ska göras det år ordinarie val ska hållas, för att registreringen ska gälla från och med det valet. Om det är fråga om ett annat slag av val ska en anmälan i stället göras senast efter det att beslutet om valdag har meddelats för att registreringen ska gälla från och med det valet. Anmälan görs till . En anmälan av kandidater görs hos när det gäller val till och i övrigt hos . Val- myndigheten beslutar inför varje val när kandidaterna senast ska anmälas. Varje parti som har registrerat sin partibeteckning under- rättas särskilt om tidpunkten. De nuvarande reglerna om registrering av partibeteckning och anmälan av kandidater innebär i praktiken en form av förhands- anmälan av partier, även om den inte är ett formellt villkor för att delta i val. För partier som inte redan är representerade i den beslutande församling som anmälan om registrering av partibeteckning gäller krävs ett visst dokumenterat väljarstöd för att få partibeteckningen registrerad. De som stöder en sådan anmälan ska egenhändigt under- teckna en förklaring om stödet. använder folkbokföringsregister för sina kontroller. Vid val används valsedlar med parti- och valbeteckning (parti- markerade valsedlar), valsedlar med parti- och valbeteckning samt uppgifter om kandidater (namnvalsedlar) och valsedlar med enbart valbeteckning (blanka). Alla valsedlar och kuvert som används vid val tillhandahålls av den centrala valmyndigheten. Partier som vill att deras partivalsedlar ska läggas ut i alla lokaler där man kan rösta ska anmäla detta före valet. För valet bestämdes detta datum till . Detta gäller för de partier som fått av rösterna i hela landet i något av de två senaste riksdagsvalen samt partier som är representerade i landstings- eller kommunfullmäktige. valåret (val) ska partierna ha beställt valsedlar för att få leverans senast före valdagen. Valsedlar kan beställas även efter detta datum, men utan 45-dagarsgarantin. Partierna har möjlighet att beställa sina valsedlar elektroniskt. Vallokaler, röstningslokaler och valfunktionärer Kommunerna svarar för att det finns vallokaler och röstnings- lokaler för förtidsröstningen som i fråga om öppethållande, till- gänglighet och lokalisering ger väljarna goda möjligheter att rösta. Kommunerna svarar vidare för rekrytering och utbildning av val- funktionärerna. Detta är uppgifter som fordrar stora personella och ekonomiska resurser. Identifiering av väljaren och avprickning i röstlängden Röstning äger rum på röstmottagningsställen. Väljare röstar i första hand i sin vallokal. De kan också före eller under valdagen rösta i röstningslokaler som kommunerna eller utlandsmyndigheterna har inrättat. Väljare får dessutom i vissa fall rösta genom bud eller brev. Förtidsröstningen i de lokaler som kommunen har inrättat startar före valdagen och pågår till och med valdagen. Förtids- röstningen hos utlandsmyndigheterna startar före valdagen och pågår så länge att de röster som avges kan antas vara hos Val- myndigheten senast dagen före valdagen. Brevröstningen startar före valdagen. Under förtidsröstning mottar således kommunen röster från flera kanaler. Någon avprickning i röstlängden sker dock inte under förtidsröstningen. Bakgrunden till att så inte görs är att varje väljare har rätt att personligen rösta i sin vallokal på valdagen även om han eller hon redan har röstat i en röstningslokal eller brevröstat (ånger- röstning). För att göra i ordning en röst ska väljarna för varje val de vill delta i ta en valsedel, lägga in valsedeln i ett valkuvert utan att vika den och försluta valkuvertet. Väljarna ska göra i ordning sina röster bakom en valskärm och därefter lämna valkuverten till röstmot- tagarna. Röstmottagaren kan kräva att väljaren legitimerar sig eller på annat sätt styrker sin identitet innan han eller hon lämnar val- kuverten. Sker röstningen i vallokal avprickas väljaren i röstlängden när valkuverten tas emot och i väljarens närvaro läggs i valurnorna för de val valsedlarna gäller. Avprickningen i röstlängden säkerställer att väljaren inte kan få flera röster godkända. Sker röstningen i en röstningslokal för förtidsröstning läggs val- kuverten, i väljarens närvaro, i fönsterkuvert tillsammans med välja- rens röstkort eller, om röstmottagningen sker hos en utlands- myndighet, ett adresskort. Fönsterkuvertet klistras därefter igen. De fönsterkuvert som har gjorts i ordning i röstningslokaler som en kommun har inrättat skickas till valnämnden i den kommun där väljaren är upptagen i röstlängden eller lämnas direkt till röstmot- tagarna i valdistriktet, om kuverten kan beräknas vara dem till handa innan tiden för röstmottagningen i vallokalen går ut. De fönsterkuvert som har gjorts i ordning hos utlandsmyndigheterna skickas till , som sedan lämnar dessa till valnämn- derna i de kommuner där väljarna är upptagna i röstlängden. Budröster behandlas på samma sätt som om väljaren själv röstat. Brevröster hanteras på motsvarande sätt som förtidsröster som har gjorts i ordning hos utlandsmyndigheterna. Förvaring och transport av valsedlar I både vallokaler och lokaler för förtidsröstning finns ett behov av att förvara de valkuvert som tagits emot tills de transporteras vidare till valnämnden/. Tiden för förvaringen och transport- sätten varierar. De krav som ställs är att de ska förvaras och trans- porteras på ett säkert sätt. Sammanräkningen kan i grova drag delas in i tre delar: preliminär rösträkning inklusive den s.k. onsdagsräkningen, slutlig rösträk- ning samt fördelning av mandat mellan partier och utseende av ledamöter och ersättare. Den preliminära rösträkningen i vallokalen är offentlig och ska genomföras utan avbrott. Också valnämndens preliminära rösträk- ning (onsdagsräkningen) är offentlig. gör den slutliga rösträkningen. Även denna rösträkning är offentlig. underrättar om resultatet av rösträkningen när det gäller val till och . fördelar mandaten i och Europa- parlamentet samt fastställer vilka kandidater och ersättare som blivit valda. fördelar mandaten i landstings- och kommunfullmäktige och fastställer för varje valkrets vilka kandi- dater som valts till ledamöter och ersättare. När och har fördelat mandaten mellan partierna och utsett ledamöter och ersättare och kungjort valresultatet för respektive val är valet avslutat. Den slutliga sammanräkningen av röster och fördelningen av mandat samt utseende av ledamöter och ersättare sker med användning av it-stöd. Det sista ledet i processen är rapporteringen av valresultatet i form av statistik över röstandelar, mandatfördelning, utsedda ledamöter och ersättare, valdeltagande och så vidare. 3.4Betydelsen av modern informationsteknik 3.4.1Allmänna val och folkomröstningar Vid genomförande av de allmänna valen sköts valadminist- rationen i stor utsträckning med hjälp av modern informations- teknik. En tillbakablick visar att togs maskinell teknik till hjälp för upprättande av röstlängder, slutlig samman- räkning och mandatfördelning samt utseende av ledamöter och ersättare. Vid val blev det möjligt att skriva ut duplett- röstkort maskinellt. Till val blev det möjligt för partierna att elektroniskt beställa valsedlar. Vid detta val blev det också möjligt för valadministrationen att via internet pre- sentera och sprida valresultatet till media och års val är det möjligt för allmänheten att via internet följa den slut- liga sammanräkningen. Genom vidareutveckling av valdatasystemet kan partierna numera beställa valsedlar on-line som valadministrationen vid granskningen och handläggningen av beställningarna har stöd av automatiska kontrollmoment i systemet när det gäller frågor om betalning för valsedlar, preliminär valbarhetskontroll m.m. Valdata- systemet gör det också möjligt att elektroniskt registrera uppgifter om vallokaler och andra uppgifter som behövs för framställningen av röstkort. Uppgifter för att i tryck framställa röstlängder, röst- kort, förteckningar över röstmottagningsställen på utlandsmyndig- heter och adressuppgifter och annan specialriktad information kan också fås från valdatasystemet. För den slutliga sammanräkningen tillämpas automatiska beräkningssystem. Förutom vid själva röst- ningen är det numera bara vid räkningen av rösterna och avprick- ningen i röstlängden som den moderna informationsteknologin inte kommer till användning. När det gäller räkningen av valsedlarna utesluter inte den gällande ordningen att räkningen sker med hjälp av elektronisk utrustning för optisk läsning. I samband med valet till 2009 och de allmänna valen 2010 utnyttjade exempelvis Läns- styrelsen i sådan utrustning. (årsredovisning samt rapport 2011:1 s. 15). Traditionellt har genomförande av allmänna val varit en och arbetsintensiv process. Den successivt ökade användningen av it-stöd för administrativa förenklingar och ekonomisk effektivise- ring ses som okontroversiell och kommer med all säkerhet att fort- sätta. har också i en skrivelse till regeringen (dnr 13-004/1) hemställt om medel för en studie som ska ge en grund för förslag till regeringen om resurser för anpassning eller utbyte av dagens it-stöd för valadministrationen. 3.4.2Svenskarnas användning datorer och internet Den successivt ökande användningen av modern informations- teknik är en viktig del i samhällets utveckling. I Statistiska central- byråns (SCB) rapport användning av datorer och internet (2012), en urvalsundersökning som vände sig till personer i åldern , sammanfattas utvecklingen i huvudsak enligt följande: 6,6 miljoner personer har tillgång till en dator i hemmet 2012. Detta motsvarar, enligt rapporten, en andel på av personerna i åldrarna 16–. Nästan lika många personer hade också tillgång till internet. av svenskarna använder internet i stort sett var andelen dagliga användare inte fullt . Andelen som aldrig använt internet har sjunkit från något till 2012. Det mest förekommande användningsområdet är att skicka och ta emot e-post. av befolkningen använde e-post . Nästan tre av fyra svenskar hämtade information från myndig- heternas hemsidor . Närmare hälften har laddat hem blanketter från någon myndig- hets webbsida och har även skickat in ifyllda blan- ketter via en sådan hemsida. Enligt deklarerade drygt 4 900 000 svenskar online. Omkring hälften av alla personer handlade resor, t.ex. tåg/flygbiljetter eller andra researrangemang, över internet . Nästan lika många handlade biljetter till evenemang. Sex av tio kopplar upp sig mot internet utanför hemmet via mobila anslutningar. Vanligast är att ansluta till internet via en smartphone eller mobiltelefon, vilket av befolkningen gör. I SCB:s rapport belyses också individernas it-kompetens: av männen och av kvinnorna, totalt , har programmerat. Nära åtta av tio använder en dator i stort sett . Drygt sju av tio män har installerat en ny utrustning, t.ex. ett modem eller en skrivare. Bland kvinnor är andelen inte fullt fem av tio. Vidare belyses i rapporten skillnader mellan vissa grupper: Generellt sett är yngre de mest frekventa användarna av inter- net. Skillnaderna mellan yngre och medelålders är dock relativt små. Den grupp som utmärker sig mest är de äldre. De har både klart lägre tillgång till internet och använder det mindre frekvent. Vilken utbildningsnivå en person har påverkar också internet- användningen. Mönstret är tydligt, lägre utbildade har mindre tillgång till internet och använder internet i mindre utsträck- ning. Tillgången till och användningen av internet ökar med högre utbildningsnivå. Nästan alla studerande och förvärvsarbetande har tillgång till internet i hemmet, . Cirka nio av tio arbetssökande har tillgång till internet i hemmet och cirka åtta av tio pensionärer. I rapporten lämnas också en internationell jämförelse: En av fem EU-medborgare i åldrarna 16–har aldrig använt internet. I de nordiska länderna är andelen som aldrig använt internet betydligt lägre. Lägst är den på (), följt av () och (). 3.5Manuella och elektroniska förfaranden för röstning och rösträkning En först skiljelinje går mellan pappersbaserade valsystem (pappersvalsedlar) och elektroniska valsystem (elektroniska val- sedlar), dvs. efter vilket medium som är bärare av informationen på valsedeln. Ett elektroniskt röstningsförfarande innebär inte med nödvändighet röstning över internet. Det kan också vara fråga om olika typer av elektroniska röstningsmaskiner eller kiosklösningar, placerade i vallokaler eller röstningslokaler, där väljarna avger sina röster med hjälp av terminaler eller automater liknande de uttags- automater eller andra system i handeln där kunderna interagerar med en dator. Den andra skiljelinjen gäller frågan var röstningen äger rum: röstning i en vallokal eller i en röstningslokal för förtidsröstning (s.k. kontrollerade miljöer) och röstning utanför vallokaler och röstningslokaler, t.ex. i bostaden eller på arbetsplatsen (s.k. okon- trollerade miljöer). Skälet till att val genomförs i kontrollerade miljöer är kravet på valhemlighet och att röstningen ska kunna ske utan otillbörlig påverkan vid själva röstningen. Detta ger följande schematiska uppställning över alternativen. En ytterligare skiljelinje som kan få betydelse för frågan är när röstningen äger rum, det vill säga för förtids- röstning eller på valdagen. Vi får då följande uppställning över alternativen. De fortsatta övervägandena koncentreras på de två kolumnerna för e-röstning, dvs. på B, D, F och H i enlighet med våra direktiv. Det ska noteras att många av de argument som anförs mot elektroniska röstningsförfaranden inte primärt gäller användningen elektroniska medier, utan att röstningen sker i en okontrollerad miljö. Argument finns i och för sig att det är bättre att använda elektroniska medier framför papperslösningar i de fall man tillåter röstning i okontrollerade miljöer. Med elektroniska medier ges möjligheter för en säkrare identifiering och autentisering av välja- ren1. Ges väljaren dessutom möjlighet att rösta på nytt (ångerrösta), torde också möjliga problem i form av otillbörlig påverkan och köp och försäljning av röster kunna begränsas. För många svenskar är det närmast en självklarhet att använda internet för att göra inköp, betala räkningar, kontakta offentliga myndigheter samt att upprätta och lämna sin självdeklaration. För många är också internet en informationskälla och kommunikations- kanal inom familjen och i relationer med vänner, arbetet och om- 1 Förutsätter en säker ordning för identifiering, nationellt id. världen i övrigt. Detta kan i sin tur ställa ökade krav på att privata och offentliga tjänster ska var tillgängliga på ett enkelt och direkt sätt via internet. Vad som redovisats angående svenskarnas användning av datorer och internet väcker frågan om att vi också borde kunna rösta från en dator i hemmet eller på arbetet. Har man väl bestämt sig för vilket parti eller vilken kandidat man vill rösta på så är röstningen en förhållandevis enkel sak. Använder man sig av en dator handlar det först och främst om att hämta hem en valsedel för det parti som man tänker rösta på, eventuellt markera vilken kandidat man helst vill se vald, och sedan trycka på symbolen/tangenten för sänd. Detta går dessutom att göra oavsett var i landet man befinner sig. Ur ett demokratiperspektiv förefaller ett elektroniskt röstnings- förfarande (e-röstning) kunna leda till flera positiva effekter. Det torde kunna ge ökade möjligheter för väljare med funktionsned- sättning att delta i val på jämlika villkor.