sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — 58 Schablonkostnaden finns med i ett diskussionspapper från Bredbandsforum, . Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad således redan i de uppgifter från PTS som beskrivs ovan. Det kan också konstateras att ett och samma projekt kan söka stöd från både kanalisationsstödet och från landsbygdsprogrammet. Med ett antagande om att detta har skett i viss utsträckning minskar antalet hushåll. Om inte dessa och övriga felkällor som nämns ovan skulle beaktas, skulle vår uppskattning vara att drygt 75 000 hushåll får tillgång till bredband som en följd av det bredbandsstöd som har utgått –2012. Vi bedömer dock att denna siffra kännetecknas av alltför mycket osäkerhet för att kunna tjäna som något annat än en ytterst grov indikator. På samma sätt betraktar vi bedömningen när det gäller antal företag. Vid en enkel summering skulle antalet företag understiga 1 000, men denna summering baseras på ett bristfälligt underlag och beaktar inte att den bredbandsinfrastruktur som anlagts med hjälp av stöd mycket väl kan ha möjliggjort för framtida bredbandstillgång för företag. Värt att notera är också att det underlag som vi har tagit del av inte skiljer mellan stora och små företag. Det kan konstateras att alla delar av landet har tagit del av det bredbandsstöd som har funnits tillgängligt, även om det finns variationer mellan de olika länen. Dessa regionala variationer blir särskilt tydliga när varje stödprogram betraktas var för sig. Vad gäller den regionala strukturfonden är det , och som har tagit emot störst belopp, men även exempelvis är väl representerat. Kanalisationsstödet har till stor del tillfallit och , medan län som har tagit stor del av de statliga medfinansieringsmedlen inkluderar , och . När det gäller landsbygdsprogrammets stödmedel (exklusive medfinansiering) är det och som har tagit del av mest stöd, men utbetalningarna får ändå ses som väl utspridda över landet, eftersom även , , , , , och har tagit del av stödmedel som överstiger . Utbetalningarna av medel från landsbygdsprogrammet kan dock analyseras ytterligare. I tabellen nedan återfinns utbetalt stöd per invånare i de olika länen. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad Tabellen säger dock förhållandevis lite om hur framgångsrik ett län har varit när det gäller att bevilja medel för utbyggnad av bredband. Det är självklart så att län med många invånare får svårt att betala ut lika mycket pengar per invånare som län med få invånare, speciellt eftersom många invånare i län med stor befolkning bor i tätbefolkade områden som inte är aktuella för bredbandsstöd. Vi har därför kompletterat tabell 3.7 med tabell 3.8 nedan. Här har vi beräknat fram jämförelsetal som baseras på utbetalda medel i förhållande till antal invånare i glesbygd och tätortsnära landsbygd i respektive län.59 Det ska understrykas att landsbygdsprogrammets målområde inte är identiskt med dessa områden. 59 Siffrorna är dock (se dåvarande publikation Fickfakta 2007), vilket beror på att ansvarig myndighet, nuvarande Tillväxtanalys, numera presenterar annan typ av statistik, som inte på samma sätt som tidigare kopplas till administrativa indelningar i län. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad befolkningen i glesbygd och tätortsnära landsbygd uppgår till drygt två miljoner och i delar av dessa områden är det vår bedömning att marknadskrafterna har och kan bygga ut bredband utan att offentligt stöd är nödvändigt. Vår bedömning är dock att tabellen utgör ett bra komplement till tabell 3.7. Vi vill dock understryka att ett läns framgång på bredbandsområdet inte kan reduceras till ovanstående tabell. Det är svårt att jämföra hur framgångsrika olika län är – ett tänkbart mått är förstås andelen hushåll och företag med tillgång till bredband och/eller tillgång till höghastighetsbredband, men förutsättningarna är olika i olika delar av landet, vilket förstås är en anledning till att det offentliga med olika former av stöd subventionerar bredbandsutbyggnad i vissa Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad Tabellen säger inte heller något om hur stort det lokala engagemanget och hur omfattande de frivilliga insatserna har varit i ett län – det är ju fullt tänkbart att det i en del län har genomförts en framgångsrik utbyggnad tack vare stora frivilliga insatser, med mindre behov av stöd från det offentliga som följd. En viktig faktor i hanteringen av bredbandsstöd är de fördelningsprinciper som används. I har både först-till-kvarn- metoden och regional fördelning baserad på en fördelningsnyckel använts. Generellt kan sägas att den förra metoden kan ge stora skillnader mellan mer och mindre aktiva län – och användningen av metoden får också genomslag i tabellen ovan. Regional fördelning via en nyckel som baseras på demografiska aspekter i länen ger sannolikt mindre skillnader mellan länen, som det kan hämma utbetalningarna på en aggregerad nivå, om mindre aktiva län sitter på pengarna trots att det borde finnas ett behov i deras län. Det är framför allt kommuner (inklusive kommunägda bolag) och s.k. byalag som har tagit del av bredbandsstödet – kommunerna dominerar när det gäller tilldelningen av medel från den regionala strukturfonden, medan byalag har tagit del av mer pengar från övriga stödprogram. Till stor del har bredbandsstödet använts för att anlägga fibernät (passiv infrastruktur) och när det gäller kanalisationsstödet har medlen naturligen avsett anläggning av kanalisation. Vi har inte fått uppgifter om den exakta fördelningen mellan olika nättyper, men vi har blivit informerade om att stödmedlen använts för olika slags nät – framför allt nät till och mellan hushåll och företag och ortssammanbindande nät. 4 De regionala stödprocesserna Det regionala perspektivet är mycket viktigt i den svenska modellen för hantering av bredbandsstöd. Enligt direktivet till denna utredning ska vi därför kartlägga hur stödhanteringen förhåller sig till regionala mål och strategier inom it-politiken samt se över behovet av strategier på länsnivå för bredband som bland annat prioriterar hur och var statliga stödmedel till bredbandsutbyggnad bör användas. De regionala aktörerna1 har viktiga roller i processen angående bredbandsutbyggnad på landsbygden samt fördelning av bredbandsstöd till framför allt kommuner och byalag. De regionalt ansvariga har en formell roll som beslutsfattare vad gäller stödfrågor. Dessutom har de en minst lika viktig roll som pådrivande kraft och koordinator i länens bredbandsutveckling. Det finns ett stort antal rapporter som utifrån olika frågeställningar lyfter fram och beskriver verksamhet inom bredbandsområdet på den regionala nivån. PTS har till exempel i uppdrag att till regeringen återredovisa utvecklingen inom länen. Likaså återfinns synpunkter på den regionala nivån i slutdokumenten från ett antal av de arbetsgrupper som Bredbandsforum2 tillsatt. Dessutom beskriver länen ofta själva på sina hemsidor arbetet med bredbandsutvecklingen. Detta avsnitt bygger till stor del på dessa dokument. Därtill har vi genomfört ett antal intervjuer med företrädare för länen. För att få en bild av den praktiska verkligheten hos de som söker bredbandsstöd, har vi också intervjuat ett antal företrädare för byalag som aktivt arbetat med bredbandsutbyggnad. 1Formella aktörer som avses är myndigheten länsstyrelse, landsting (region) och kommunalt samverkansorgan. En beskrivning av deras ansvarsområden återfinns i den fortsatta texten. 2Den inrättade regeringen ett Bredbandsforum inom i syfte att främja utbyggnaden av bredband i hela landet. Bredbandsforum är en arena för dialog och samverkan mellan regeringen, myndigheter, organisationer och företag som verkar på den svenska bredbandsmarknaden. Forumets mandat sträcker sig . Arbetet med regionala tillväxt- och utvecklingsfrågor, där bredbandsfrågor ingår, regleras i ett flertal olika förordningar. En av dessa är förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete som bland annat stadgar att ansvaret för det regionala tillväxtarbetet innefattar skyldighet att utarbeta ett regionalt utvecklingsprogram och samordna genomförandet av programmet (6 §). Det regionala utvecklingsprogrammet ska utgöra en samlad strategi för ett eller flera läns regionala tillväxtarbete. Det regionala utvecklingsprogrammet ligger till grund för regionala strukturfondsprogram, territoriella program, regionala tillväxtprogram samt andra relevanta regionala program och insatser (7 §). Länen prioriterar i olika hög grad frågor om bredbandsutbyggnad i sina olika planer. Somliga län gör denna fråga till ett strategiskt utvecklingsområde för hela länet, där ett antal privata och offentliga aktörer samverkar. För andra län är bredband inte en lika stor fråga. Det finns ingen förordning eller annan reglering som föreskriver att länen ska utarbeta särskilda regionala bredbandsstrategier. På sin hemsida förordar dock Bredbandsforum att kommunerna, länsstyrelserna och regionerna utarbetar regionala bredbandsstrategier eller digitala agendor som innefattar ett mål för bredbandsinfrastruktur i kommunen eller regionen. Enligt regleringsbrevet för (S2011/9565/SFÖ, S2012/8609/), punkt 36 Infrastrukturplanering, ska länsstyrelserna verka för att målen i regeringens bredbandsstrategi nås. Redovisning av hur detta har skett ska redovisas till PTS . Likaså ska länsstyrelserna till samma datum redovisa och kommentera utvecklingen i länen inom it-infrastruktur- området, med särskild inriktning på mindre tätorter, småorter och glesbygd, m.m. Länsstyrelserna ska också främja anläggning av kanalisation enligt förordningen (2008:81) om stöd till anläggning av kanalisation samt redovisa och kommentera vilka aktiviteter som genomförts för att främja användningen av stödet och hur stödet har använts samt statistik över antalet inkomna ansökningar, m.m. Detta gäller inte länsstyrelserna i , , , och län. Delar av bredbandsutbyggnaden på landsbygden finansieras genom landsbygdsprogrammet. Av regleringsbrevet, punkt 11, framgår att länsstyrelserna ska verka för ett effektivt regionalt genomförande av landsbygdsprogrammet för med syftet att uppnå de i programmet angivna målen i enlighet med förordningen (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder. Motsvarande uppgifter som återfinns i länsstyrelsernas regleringsbrev under rubriken , har regeringen ålagt , landstingen i , och samt samverkansorganet i län genom villkorsbeslut (N2012/6283/RT, N2012/6433/KLS). I punkt 5 stadgas att berörda landsting och samverkansorgan ska verka för att målen i regeringens bredbandsstrategi för nås. De ska redovisa hur de verkat för att uppnå målen. Kommentarer ska också lämnas över utvecklingen i regionen inom itinfrastrukturområdet, med särskild inriktning på mindre tätorter, småorter och glesbygd. Dessutom ska man redovisa hur man bistått PTS i dess uppdrag att följa tillgången på it-infrastruktur. Redovisning ska ske till PTS . Berörda landsting och samverkansorgan ska även främja anläggning av kanalisation samt redovisa och kommentera vilka aktiviteter som genomförts för att främja användningen av stödet, hur stödet har använts samt statistik över antalet inkomna ansökningar. 4.2Regionalt utvecklingsansvar och ansvar för bredbandsutbyggnad på landsbygden Arbetet på länsnivå med bredbandsutbyggnad på landsbygden och bredbandsstöd kan schematiskt delas in i en strategisk och en operativ nivå. Den strategiska delen består av att behandla frågor kring bredbandsutbyggnad i olika länsplaner och strategier. I det operativa uppdraget ingår bland annat att fördela stödmedel för bredbandsutbyggnad i länet. Detta innebär inte enbart en formell handläggning av ansökningar utan även att ha en pådrivande roll och vara koordinator mellan olika aktörer. Ansvaret för de olika delarna i det regionala arbetet med bredbandsutbyggnad fördelas på skilda sätt i länen i huvudsak beroende på hur det regionala utvecklingsansvaret är fördelat. Det innebär att ansvar för arbetet med länets strategiska frågor och beslut om bredbandsstöd kan fördelas på olika aktörer i de skilda länen. Det regionala utvecklingsansvaret fördelas på följande sätt. I , , och är det som ansvarar för regionala utvecklingsfrågor. I , , , , , , , , , , , och är det kommunala samverkansorgan som har det regionala utvecklingsansvaret. I , och är det (regionen) som ansvarar för regionala utvecklingsfrågor. har det regionala utvecklingsansvaret i kommun.3 Kommunala samverkansorgan regleras i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Det regionala utvecklingsansvar som ålagts samverkansorganen är detsamma som det landstingen i , och samt har (2010:630). Vad gäller arbete på regional nivå med bredbandsutbyggnad och bredbandsstöd innebär detta huvudsakligen följande: 1.Län inom vilka har det regionala utvecklingsansvaret ansvarar för samtliga frågor om bredbandsutbygg- nad/-stöd, alltså strategi- och planeringsfrågor, beslut om stöd ur landsbygdsprogrammet samt kanalisationsstöd. Dessutom ansöker om medfinansieringsmedel från PTS. 2.Län inom vilka ett kommunalt samverkansorgan har det regionala utvecklingsansvaret, dock ej samverkansorganen i och Samverkansorganet ansvarar för att ta fram regionala utvecklingsstrategier i vilka bredbandsfrågor kan ingå. ansvarar för fördelning av stödmedel ur landsbygdsprogrammet och för fördelning av kanalisationsstödet. kan därmed ansöka om medfinansieringsmedel från PTS gällande bägge stöden. 3.Län inom vilka (regionen) har det regionala utvecklingsansvaret och samverkansorganen i och . (regionen) och samverkansorganen i och ansvarar för att ta fram regionala utvecklingsstrategier i vilka bredbandsfrågor kan ingå samt för fördelning av kanalisationsstödet. Dessa aktörer kan därmed ansöka om medfinansieringsmedel hos PTS. 3 Avsnittet ovan är hämtat ur Ds 2013:13. delning av stödmedel ur landsbygdsprogrammet och kan ansöka om medfinansieringsmedel från PTS för detta. Det bör framhållas att oberoende av vilken regional aktör som har det formella ansvaret för de olika frågorna gällande bredbandsutbyggnad och bredbandsstöd på landsbygden, sker oftast allt arbete i samverkan mellan parterna. Man skapar gemensamma grupper för exempelvis strategiarbetet i vilka även kommunerna ofta deltar. Likaså samverkar man kring hur de stödmedel som kommer från olika källor kan användas, för att optimera länets bredbandsutbyggnad. Enbart i något fall har vi funnit att det gnisslar i samarbetet. Men som närmare framgår av avsnitt 4.7 och 4.8.2 som bygger på intervjuer vi genomfört med företrädare för länsstyrelser, regioner och byalag, underlättas i alla fall inte arbetet med och ansökningarna om bredbandsstöd av den uppdelning av ansvar som finns på länsnivå. Det faktum att den sökande ska ha kontakt med, få information från och skicka olika ansökningar till två regionala organ förenklar till exempel inte processen. Enligt de intervjuer vi genomfört med företrädare för länen kommer de regionala bredbandsstrategierna att på olika sätt kopplas samman med framtagandet av regionala digitala agendor. I många fall blir bredbandsfrågan en del av den digitala agendan. För att inspirera länen att ta fram regionala digitala agendor har regeringen lanserat ett regionalt signatärskap. Det innebär att man inom ett län signerar en avsiktsförklaring om att ta fram en egen digital agenda i bred samverkan och med olika aktörer i det omgivande samhället. Som ett led i det arbetet har regeringen gett i län i uppdrag att ge information och vägledning till län och kommuner om hur man kan ta fram egna digitala agendor.4 Enligt uppgift från är det enbart fyra län som inte blivit signatärer . Enligt en avrapportering från PTS5 finns regionala bredbandsstrategier i 10 län, men i tre län är dessa strategier ännu inte beslutade. Av de 11 län som inte har bredbandsstrategi pågår arbete med 4Debattartikel av it- och energiminister , publicerad i Dagens samhälle 5PTS, preliminär sammanställning av länens rapportering avseende utveckling på it-infra- strukturområdet för , , Dnr: 13-1726. att ta fram en sådan i sju län. Samtliga dessa strategier beräknas vara beslutade . I samtliga tio län som uppger att man har en bredbandsstrategi anger man också att denna är kopplad till annan regional planering såsom RUS, RUP, digital agenda, etc. 4.2.2Örebros uppdrag rörande kanalisation i har haft ansvar för att fördela pengar till kanalisation mellan länen. Genom regeringsbeslut 2011- 12-22 förlängdes detta ansvar till att omfatta åren 2012–2014. För beredning av dessa ärenden biträds i av en arbetsgrupp (SFS 2010:1761) som består av företrädare för tre länsstyrelser, landsting som avses i lagen (SFS 2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län eller samverkansorgan. Regeringen förordnar dessa företrädare. Vid fördelning av stödet används samma fördelningsnyckel som inom landsbygdsprogrammet. i har i enlighet med regeringsbeslut 2010- 05-20 utfärdat Allmänna villkor och bestämmelser för kanalisationsstöd. Förutom bestämmelserna om stödets storlek, vilka projekt som är stödberättigade6, med mera, finns i de allmänna villkoren beskrivningar av de olika delarna i ansökningsprocessen: hur sker utbetalning av stödet, vad ska ansökan innehålla, vilka kostnader är stödberättigade, vilka krav ställs på dokumentation av kanalisationen, hur ska prissättningen ske, hur ska tillsyn och uppföljning genomföras, m.m. 4.3Bredbandsforums arbetsgruppers synpunkter på regionala bredbandsfrågor Bredbandsforum har inrättat ett antal arbetsgrupper som behandlar olika aspekter på bredbandsutvecklingen. Detta avsnitt består av exempel på arbetsgruppernas synpunkter på den regionala nivåns roll hämtade ur gruppernas rapporter. 6 Se avsnitt 3.3.4. Arbetsgrupp I behandlade Finansieringsmöjligheter för bredband i hela landet. I gruppens slutrapport, , sägs bland annat att ett tydligt uppdrag till länen skulle omfatta att: ha en god bild av tillgången till bredbandsinfrastrukturen regionalt och lokalt, säkerställa att en regional strategi för bredbandstillgången finns upprättad, understödja kommunerna i deras arbete med bredbandstillgång på det sätt som stipuleras i (2010:900), samordna och tillhandahålla underlag till regionala och kommunala företrädare om nationella bredbandsmål, riksintressen och övriga statliga intressen med bäring på bredbandstillgången, särskilt inom det regionala tillväxtarbetet, regionala strukturfondsprogram och landsbygdsprogrammet, samt bistå PTS i dess uppdrag att verka för att öka användningen av de offentliga medel som finns tillgängliga för utbyggnad av bredband samt myndigheternas arbete med att sammanställa tillgång till och förbrukning av sådana medel samt resultatet av satsningar. Länsstyrelser och regioner bör uppmuntras att ta fram en bredbandsstrategi som anger: betydelsen av bredbandsutbyggnaden och målbild på fem och , kartläggning av nuvarande bredbandstillgång och den rådande marknadssituationen, rollfördelning mellan nationella, regionala och kommunala aktörer samt offentliga och privata aktörer, identifierade brister i it-infrastrukturen med utgångspunkt från näringsliv, invånare och offentliga verksamheter, kommunernas önskemål om bredbandsutbyggnad (prioriteringar), policy och villkor för åtkomst av mark samt säkerhet och robusthet, samt finansiering och villkor för att utnyttja offentliga stödmedel. En annan gruppering inom Bredbandsforum hade beteckningen Sambandsgruppen och arbetade med frågor om stöd och finansiering av bredband på landsbygden. En av gruppens rekommendationer är att ge länsstyrelserna och regionerna möjlighet att få ett anslag för en bredbandskoordinator, det vill säga en resurs som ges mandat att hålla samman bredbandsarbetet mellan aktörer och intressenter. Det bör innefatta att: skapa överblick och kunskap om bredbandstillgång och utbyggnadsplaner, påskynda arbetet med en regional digital agenda som inkluderar en bredbandsstrategi, genomföra utbildningsinsatser (mot exempelvis kommuner och byalag), hålla kontakter med aktörer och intressenter (inklusive att ordna möten om samförläggning och byanät), samt erbjuda rådgivning (organisatoriskt, stödmässigt och tekniskt). För de län som accepterar erbjudandet bör en kostnadstäckning på per län utgå. Arbetet bör följas upp och återrapporteras till lämplig myndighet. 4.4Länssamverkan Bredbands synpunkter på skillnader i stödmöjligheter Länssamverkan Bredband har samordnat arbetet med bredbandsfrågor i landstingen i , och , , Samverkansorganet i samt länsstyrelserna i övriga län. Regeringen beslutade att anvisa medel till i län för administrativa kostnader kring Länssamverkan Bredband (N2011/3747/ITP). I beslutet angavs att funktionen Länssamverkan Bredband skulle upphöra i sin dåvarande form i och med utgången av 2011. uppdrog regeringen till PTS att bilda en samverkansgrupp med samma deltagare som tidigare med uppdraget att underlätta länens arbete med it-infrastruktur.7 Samverkansgruppen ska arbeta med: 7 Hädanefter används benämningen Länssamverkan Bredband 2.0 för denna grupp. dokumentation av utvecklingen av it-infrastruktur, frågor kring regionala och lokala strategier, samordningsinsatser och stöd till kommunernas arbete med itinfrastruktur, frågor kring uppbyggnad av den regionala planeringen samt den fysiska planeringen av elektronisk infrastruktur enligt (2010:900), samt Det är stora skillnader i stödmöjligheter mellan olika delar av landet enligt en genomgång av Länssamverkan Bredband 2.0. Regler och villkor skiljer sig åt på avgörande punkter. Bland annat finns län med avsaknad av maxgräns för stöd, minimigräns för egen insats, miniminivå för kommunalt engagemang, prioriteringsgrund för likvärdiga projekt och deklaration av näten. En konsekvens av de olika villkoren är att det är svårt att få en översiktlig bild och för byalag, entreprenörer och kommunala företrädare är det svårt att veta vad som gäller. Det riskerar enligt Länssamverkan Bredband 2.0 att göra projekten dyrare.8 8 Ur Bredbandsforums nyhetsbrev nr 4, . 4.5.1PTS och regionalt tillväxtarbete Allmänt kan sägas att PTS uppdrag att främja bredbandsutbyggnad i alla delar av landet9, är en betydelsefull komponent i det regionala tillväxtarbetet. Några av PTS uppgifter inom den regionala tillväxtpolitikens område beskrivs i 11 § i myndighetens instruktion (2007:951)under rubriken uppgifter: ska främja att marknaderna för post och elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur ett konsumentperspektiv och ur den regionala tillväxtpolitikens perspektiv, osv. () Myndigheten ska i konkurrens- och konsumentfrågor samt i frågor rörande regional tillväxtpolitik och handikappolitiska frågor samråda med berörda myndigheter och ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna. På regeringens uppdrag tog myndigheten fram en Strategi för PTS medverkan i regionalt tillväxtarbete.10 Tidsmässigt är den avgränsad till 2013. I strategin presenterar myndigheten sin allmänna roll i arbetet med regionala tillväxtfrågor i följande punkter: stöd för utbyggnad av bredband, accessnätsreglering för konkurrens, frekvenstilldelning för ökad tillgänglighet, privat-offentlig samverkan för utbyggnad i glest befolkade områden, åtgärder för att underlätta vid grävarbeten, samt uppföljning av bredbandsutvecklingen. I samma dokument presenteras fem prioriterade insatsområden som utgör PTS regionala tillväxtstrategi: verka för en effektiv användning av offentliga finansiella stödmedel för utbyggnad av bredband. verka för kartläggning av brist på bredband på regional och lokal nivå. 9Se PTS regleringsbrev för , N2012/6425/ITP m.fl. framhålla betydelsen av att ge länsstyrelserna en tydligare roll vad gäller bredbandsfrågor. utveckla portalen Ledningskollen11 samt öka användningen av den. medverka i olika fora och framhålla betydelsen av bredband för regional tillväxt. Bland de problem för bredbandsutbyggnad som myndigheten identifierar i rapporten, konstateras att befintliga stödmedel i praktiken inte använts i så stor utsträckning som de kunnat göra. Ett trendbrott kunde dock skönjas .