sou · H1B375 · 2013-11-04 00:00:00 — Organisering av framtidens e-förvaltning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Vid regeringssammanträdet bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en delegation med uppdrag att samordna myndigheternas it-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning (dir. 2009:19). Delegationen fick ett tilläggsdirektiv (dir. 2010:32) med uppdrag om vidareutnyttjande av offentlig information och riktlinjer för myndigheters användning av sociala medier. Generaldirektören förordnades att vara ordförande i för e-förvaltning (Fi 2009:01) . Längst bak i detta missiv finns en förteckning över delegationens övriga ledamöter, experter samt sekretariatet. entledigades , och generaldirektören förordnades till delegationens nya ordförande. anställdes som kanslichef till och med . anställdes som kanslichef . Delegationen har antagit namnet E-delegationen. Delegationen överlämnade sitt första betänkande Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86). Därefter har följande betänkanden redovisats: Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e-förvaltning (SOU 2010:20) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. Under konstruktion – framtidens e-förvaltning (SOU 2010:62) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – En bit på väg (SOU 2011:27) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – vägen till effektivare e-förvaltning (SOU 2011:67) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – den mjuka infrastrukturen på väg (SOU 2012:18) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – förstärkt samordning av förvaltningsgemensamma tjänster (SOU 2012:68) Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – samordning och digital samverkan (SOU 2013:22) Delegationen överlämnar härmed sitt nionde betänkande, Organisering av framtidens e-förvaltning (SOU 2013:75). Delegationen fortsätter sitt arbete i enlighet med direktiven. Förteckning över delegationens ledamöter och experter Generaldirektör (ordf.) Överdirektör (expert)2 1Annika Bränström har varit ledamot i delegationen , innan hon förordnades till ordförande. 2Roland entledigades som expert fr.o.m. och anställdes som kommittésekreterare. Anställningen varade till och med . Förteckning över delegationens sekretariat Bakgrund och nuläge.................................................. Regeringens målbild för e-förvaltningen................................ – en definition ....................................... Behov av digital samverkan .................................. 2.2.1 Samverkan blir allt vanligare ........................................ 2.2.3 Den tekniska utvecklingen går allt snabbare............... 2.2.4 Ökade krav på effektivisering ...................................... 2.2.5 Ökade krav på informationssäkerhet .......................... Utveckling av e-förvaltningen inom offentlig sektor ............ Slutsatser – Bakgrund och nuläge ........................................... E-delegationens organisation, arbetssätt och resultat ..... 3.2Allmänt om E-delegationens organisationsstruktur och Programsamordning och strategiska projekt ......................... Frivillighet, flexibilitet, personligt engagemang..................... Vikten av kontinuitet............................................................... Något om resultaten .................................................... Överväganden om val av organisatoriska Behövs en särskild samordningsfunktion? Tänkbara alternativa organisationsformer .............................. 4.2.1 Självständig myndighet eller funktion inom Faktorer som påverkar organisationsvalet .............................. Begränsning eller expansion ......................................... 4.3.3 Enrådig eller kollektiv ledning av myndighet.............. 4.3.4 Frivillighet eller obligatorisk anslutning...................... 4.3.5 Frivillighet och föreskrifter vad gäller tjänsternas Systemägare eller beställarfunktion ............................. 4.3.7 Enbart statligt eller mer samverkan stat-kommun...... 4.3.9 Målbild för förtroende och Överväganden om valet av organisationsalternativ ................ Former för samordning med SKL-sektorn............................. Reservation och särskilt yttrande.......................................... Regionala digitala agendor ................................................. Statliga aktörer inom e-förvaltningen ............................... i kommuner och landsting........... Den digitala omvärlden – en kort utblick ......................... E-delegationen har arbetat för att stärka utvecklingen av e-förvaltning. Detta betänkande ger förslag på hur framtidens e-förvaltning kan organiseras och föras vidare i ett längre perspektiv. Regeringens mål för e-förvaltningen är att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. Inriktningen är en förvaltning där tjänster byggs upp utifrån ett livshändelseperspektiv med medborgaren i fokus. E-delegationen konstaterar att en kritisk framgångsfaktor för att åstadkomma denna inriktning är en ökad förvaltningsövergripande digital samverkan mellan statlig och sektor. E-delegationen bedömer att den svenska förvaltningsmodellen med relativt självständiga myndigheter och kommunalt självstyre är så fast etablerad att inte ens e-förvaltningen kan frigöra sig från den. Erfarenheter visar att det istället är viktigt att hitta former för en funktion som bygger på samarbete, medinflytande och koordinering snarare än styrning. Därför föreslår E-delegationen att samordningen av de gemensamma e-förvaltningsfrågorna förs in i en medlemsorganisation liknande en kollegiemodell, till exempel på det sätt är uppbyggt. För att stärka samverkan med den statliga och kommunala sektorn bör den nya organisationen upprätta ett särskilt samarbetsorgan med sektor. E-delegationen föreslår att en utredare utses för att a) utforma regler och andra beslut som krävs, b) föreslå former för samordningen inom hela offentlig sektor, c) lämna förslag på de uppgifter som ska tillföras funktionen. Vidare föreslås, för att undvika avbrott, att E-delegationens mandat fortsätter till dess en ny organisation kan överta den verksamhet som beslutas. Vid regeringssammanträdet beslutade regeringen att tillkalla en delegation med uppdrag att samordna myndigheternas it-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning. Delegationens uppdrag framgår av kommittédirektivet (dir. 2009:19). Delegationen antog namnet E-delegationen. En sammanställning över delegationens ledamöter, arbetsgrupp, expertgrupper, referensgrupp samt sekretariat finns på delegationens webbplats. Delegationens uppdrag sträcker sig och ska slutredovisas . Delbetänkanden ska lämnas , och . Detta betänkande avser uppdraget att föreslå hur E-delega- tionens arbete kan föras vidare i ett längre perspektiv. Något specifikt motiv för detta deluppdrag anges inte i direktivet; ett tänkbart sådant är syftet att minska risken för tidsglapp i samband med överlämning och problem som därmed kan uppstå för långsiktiga projekt och åtaganden. Förslaget ska lämnas . Skälet till ett tidigareläggande är att E-delegationen på detta sätt vill ge regeringen tillräcklig tid, under förutsättningen att delegationens arbete ska fortsätta i någon form, att föra över pågående verksamhet i den nya formen utan att det uppstår en skarv. Delegationen delredovisade sitt uppdrag i betänkandet Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86). En remissammanställning (Fi2009/6838) finns publicerad på delegationens webbplats. redovisades delegationens andra betänkande Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e-förvaltning (SOU 2010:20). fick delegationen ett tilläggsdirektiv (dir. 2010:32), som omfattar främjande och samordning av myndigheternas arbete med att förbättra förutsättning- arna för vidareutnyttjande av offentlig information (PSI-direkti- vet), samt att ta fram riktlinjer för myndigheters användning av sociala medier. fick delegationen ett tilläggsdirektiv (dir. 2013:40), som omfattar en behovsinventering beträffande standarder inom område samt angränsande områden inom hälso- och sjukvård inom ramen för regeringens överenskommelse med Kommuner och Landsting (SKL) om stöd till en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom . lämnade delegationen sin tredje delredovisning, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. Under konstruktion – framtidens e-förvaltning (SOU 2010:62) och den fjärde delredovisningen, Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – en bit på väg (SOU 2011:27). lämnades det femte betänkandet Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – vägen till effektivare e-förvaltning (SOU 2011:67). överlämnades det sjätte betänkandet Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – den mjuka infrastrukturen på väg (SOU 2012:18). överlämnades det sjunde betänkandet Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – förstärkt samordning av förvaltningsgemensamma tjänster (SOU 2012:68). överlämnades det åttonde betänkandet Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – samordning och digital samverkan (SOU 2013:22). Detta betänkande, Organisering av framtidens e-förvaltning (SOU 2013:75), innehåller delegationens nionde delredovisning av uppdraget. 2 Bakgrund och nuläge 2.1Regeringens målbild för e-förvaltningen Målet med den digitala agendan som regeringen tog fram är att ska bli bäst i världen på att ta tillvara digitaliseringens möjligheter. Detta mål antogs också av . För att bli bäst i världen och kraftigare involvera offentlig förvaltning tog regeringen, , även ett beslut om en strategi, Med medborgaren i centrum – för en digitalt samverkande statsförvaltning.1 I strategin anger regeringen tre mål och nio delmål för arbetet med en utvecklad digital samverkan. 1.Digitala tjänster ska utformas efter användarnas behov 2.Digitala tjänster ska vara enkla och säkra att använda 3.Det ska bli lättare att hitta rätt digital tjänst 4.Det ska bli lättare att hitta och använda öppna data 5.Fler ska kunna tillhandahålla statens digitala tjänster 6.Möjligheter till insyn och delaktighet i verksamheten ska öka 7.Statsförvaltningens informationsutbyte ska bygga på gemensamma standarder 8.Statsförvaltningens informationssäkerhet ska förbättras 9.Statsförvaltningens verksamhet ska effektiviseras genom ökad digitalisering Regeringens strategi och målbild bygger på myndigheternas drivkraft att utveckla verksamhet genom e-förvaltning och att samverkan och samordning mellan myndigheterna genomförs där det behövs. Detta utvecklas närmare nedan. 1 , Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning, 2012. 2.1.1E-förvaltning – en definition Begreppet e-förvaltning definieras som verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompetenser. E-delegationen arbetar för att etablera en ny gemensam nationell mjuk infrastruktur (SOU 2012:18) som är grunden för fortsatt utveckling av tjänster inom e-förvaltningen. Översiktsbilden beskriver begreppen genom en liknelse med övrig samhällsuppbyggnad. En del av de komponenter som ligger i delegationens intresse kan kategoriseras som mjuk infrastruktur, som exempel kan nämnas elektronisk identifiering och signering. Övriga förvaltningsgemensamma tjänster där delegationen tagit eller kommer att ta olika initiativ kan karaktäriseras som verksamhet och tjänster i ovanstående bild. 2.2Behov av digital samverkan Regeringen har i strategin, Med medborgaren i centrum, beslutat om mål för en samverkande statsförvaltning. En viktig grundförutsättning för förvaltningsutvecklingen är att den offentliga förvaltningen ska utgå från och sätta medborgarna i centrum. Tjänster ska vara lätta att använda och finnas tillgängliga utifrån medborgarnas livshändelser. Vi kan se trender i omvärlden som e-förvaltningen kommer att behöva förhålla sig till . 2.2.1Samverkan blir allt vanligare De enskilda myndigheterna har det primära ansvaret för att leva upp till regeringens mål och strategi. utvärdering visade att den statliga nivån i EU har en hög andel tjänster tillgängliga i digital form, men att den lokala och regionala nivån över hela släpar efter. En behovsorienterad förvaltning som utgår från medborgares och företagares behov, och som dessutom är bäst i världen på att tillvarata digitaliseringens möjligheter, förutsätter samverkan mellan alla delar av den offentliga förvaltningen (myndigheter, regioner, landsting och kommuner). En mycket stor andel () av medborgares och företagares kontakter med det offentliga sker i relation till kommuner, landsting och regioner. tecknar ett scenario där små kommuner kommer att öka i antal och bli allt mindre, som storstadsregionerna växer. SKL har konstaterat att det kommunala e-sam- hället är skevt fördelat och att kommunstorlek är en helt avgörande faktor för utvecklingspotentialen.2 Digitala tjänster måste därför i hög grad utvecklas i samverkan. Ambitionen att beskriva medborgares och företagares behov i livshändelser ställer förväntningar och krav på hela den offentliga förvaltningen (stat, kommun, landsting och regioner) att utveckla tjänster utifrån ett koncernperspektiv och hantera medborgares 2 SKL, och e-tjänster i kommuner 2011. och företags behov gemensamt. Såväl som drar slutsatsen att en ökad fokusering på medborgare förutsätter att myndigheter, kommuner, regioner och landsting ytterligare arbetar med att minska myndighetscentrerade initiativ. Detta reser krav på förvaltningsövergripande behovsanalyser med utgångspunkt i livshändelser. Detta leder automatiskt till behov av samverkan eftersom livshändelser normalt inte följer myndighetsgränserna. På nivå finns insatser i form av medborgarkontor, kommunala kundtjänster, företagslotsar och andra verksamhetsformer för att skapa en sammanhållen aktör att vända sig till. 2.2.3Den tekniska utvecklingen går allt snabbare Utvecklingen i samhället går allt snabbare och det som vi inte trodde var möjligt är en realitet. Exempel på trender som sannolikt kommer att få ännu större påverkan på hur offentlig sektor bedriver sin verksamhet är: sociala medier har bara ändrat förutsättningarna och möjligheterna för hur privatpersoner och företag kommunicerar med och om offentlig sektor att effektivisera hanteringen av egen och andras information blir en strategisk fråga för allt fler offentliga organisationer för att höja kvaliteteten i analyser och beslut, effektivisera ärendehantering samt att tillgängliggöra data för intressenter antalet mobila enheter har exploderat (till exempel smartphones och surfplattor). Den primära digitala kanalen för att konsumera offentliga digitala tjänster kommer att vara dessa mobila enheter, vilka redan ersatt datorn som det primära verktyget för att få tillgång till information utvecklingen mot molnbaserade tjänster3 och nya avtalsmodeller vilket helt förändrar hur offentlig sektor konsumerar och betalar för it. 3 Molntjänster är skalbara nätverksburna it-resurser (till exempel programvara, lokala nätverk, servrar, lagring och annat förknippas med it) som brukaren efter eget behov kan få tillgång till, anpassa, börja använda och som sedan debiteras per utnyttjad kapacitet. Två kategorier av molntjänster är programvara som tjänst och infrastruktur som tjänst. 2.2.4Ökade krav på effektivisering Krav på effektivisering kan innebära att processer görs mer effektiva genom att undvika onödig administration. Ökade krav på effektivisering kan även innebära att krav ställs på att utveckla gemensamma digitala lösningar inom samhället och över nationsgränser för att underlätta medborgares och företagares kontakter med aktörer inom bland annat offentlig förvaltning. Genom digitalisering av tjänster kan dessa också erbjudas under dygnets alla timmar, vilket i sig är en effektivisering. Effektiva digitala informationsutbyten mellan myndigheter och kommuner kan minska den administrativa bördan för medborgare och företagare och även innebära effektivisering av handläggningen genom enkel tillgång till kvalitetssäkrad information. 2.2.5Ökade krav på informationssäkerhet Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i Vägledning – informationssäkerhet i upphandling pekat på att företag, myndigheter, kommuner och landsting i allt högre grad bygger sin verksamhet på informationshantering. MSB pekar på att i dagens situation där tjänster som outsourcing och molntjänster är allt mer använda alternativ till egen drift och egna system måste informationssäkerheten vara en del i processen. Dessutom ställer digital samverkan och digitala informationsutbyten ökade krav på informationssäkerhet som behöver hanteras gemensamt. 2.3Utveckling av e-förvaltningen inom offentlig sektor De tekniska genombrotten inleddes . Därefter har utvecklingen accelererat och digitaliseringen av samhället har ändrat förutsättningen för utvecklingen inom offentlig förvaltning. Den svenska decentraliserade förvaltningsmodellen visade sig initialt vara mycket framgångsrik och digitaliseringen gick fort. Andra länder som tidigt fokuserat på digital samverkan har dock utvecklats i snabbare takt än Sverige.4 Behovet av samverkan har de senaste 5–10 åren uppmärksammats allt mer på 4 , Online Availability Index, 2012. EU-nivå och på statlig nivå genom ett ökat fokus på livshändelser, behovsorientering, informationsutbyten och samverkan i de statliga strategierna och handlingsplanerna kring digitalisering och e-förvaltning. I bilaga 5 beskrivs ett antal aktörer som hanterat e-förvaltnings- frågorna . Det kan konstateras att många insatser har gjorts för att samordna aktörer inom offentlig förvaltning kring e-förvaltningsfrågorna. Alla insatser har dock inte rört samordningsfrågor specifikt utan har varit riktade insatser inom e-förvaltningen, till exempel 24-timmarsdelegationen (2003–2005) med uppdrag att identifiera områden i offentlig sektor där elektroniska tjänster hade en potential att skapa stor nytta för medborgare och företagare. Andra insatser har rört att stödja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte ((2003–2005)). Ett försök gjordes även med att inrätta en central förvaltningsmyndighet för utveckling av en sammanhållen statlig förvaltning (Verket för förvaltningsutveckling, Verva (2006–2008)). Uppdragen har varit, och är, många och kännetecknande har varit att det inte funnits en helhetssyn över digitaliseringsområdet och e-förvaltningens utveckling. Just nu befinner sig svensk e-förvaltning i ett mycket dynamiskt och expansivt skede. Det sker utvecklings- och förändringsarbete inom enskilda myndigheter, regioner/landsting och kommuner. Det förekommer också många gemensamma och övergripande satsningar. Många sådana insatser sker bland annat i E-delegationens regi men också i andra former. Den svenska förvaltningsmodellen innebär stora utmaningar för att få till stånd en effektiv styrning av förvaltningsövergripande insatser. Utmaningar av dessa slag rör frågor om hur man kan/ska/bör organisera och finansiera såväl utvecklingsarbete som förvaltning av utvecklade gemensamma e-förvaltningstjänster där det finns vinster med samverkan. I bilaga 6 beskrivs hur SKL arbetar med e-tjänster och e-förvalt- ningsfrågor. 2.4Slutsatser – Bakgrund och nuläge Den digitala agendan innebär en digitalt samverkande statsförvaltning. Digital samverkan inom offentlig förvaltning ska utvecklas och detta ska ske utifrån medborgares och företagares livshändelser och behov. Vi bör komma ihåg att en mycket stor andel av med- borgares och företagares kontakter med det offentliga sker i relation till kommuner, landsting och regioner. Därför är det av stor vikt att samverkan sker och kan utvecklas mellan dessa aktörer. Att beskriva medborgares och företagares behov i livshändelser ställer också krav på hela den offentliga förvaltningen att utifrån ett koncernperspektiv ta fram gemensamma e-förvaltningstjänster. Detta leder i sin tur automatiskt till behov av samverkan eftersom livshändelser normalt inte följer myndighetsgränser. Den tekniska utvecklingen i samhället går allt snabbare och detta leder till att e-förvaltningstjänster kan utvecklas på ett helt annat sätt än tidigare, både avseende tekniska lösningar som digitala kanaler. Vi vet redan nu att krav ställs på att utveckla tjänster för bland annat sociala medier och att mobila enheter används på ett helt annat sätt . Men det är inte enbart en fråga om att krav ställs från medborgarna och företagarna. Krav ställs även från statens sida på effektivitet i administrationen. Minskade anslag gör att aktörer inom offentlig sektor mer eller mindre tvingas effektivisera sina verksamheter. En utmaning för utvecklingen av förvaltningsgemensamma tjänster är även den svenska förvaltningsmodellen med självständiga myndigheter och kommunalt självstyre. För att få till stånd en effektiv styrning av gemensamma insatser finns behov av att lösa frågor om hur man kan/ska/bör organisera och finansiera utvecklingsarbete och förvaltning av utvecklade gemensamma e-för- valtningstjänster. 3E-delegationens organisation, arbetssätt och resultat inrättar regeringen för att stärka utvecklingen av e-förvaltningen och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning. I delegationen ingår sexton e-förvaltningsintensiva myndigheter (SKL). Enligt regeringens direktiv har delegationen i uppdrag att arbeta med e-förvaltning, sociala medier och återanvändning av offentlig information (PSI- direktivet). att ta initiativ till och koordinera förstudier och projekt som leder till förvaltningsgemensamma tjänster som utgår från privatpersoners och företags behov, att koordinera andra strategiska projekt, det vill säga identifiera gemensamma beröringspunkter för att undvika dubbelarbete, bidra till erfarenhetsutbyte och sprida goda exempel, digital samverkan, dvs. gemensamt informationsutbyte, och standarder, att ta fram vägledningar och riktlinjer, att följa upp utvecklingen av myndigheternas arbete med e-förvaltning. E-delegationens organisation, arbetssätt och resultat 3.2Allmänt om E-delegationens organisationsstruktur och arbetsformer E-delegationen leds av en ordförande och består av myndighetscheferna från 16 stora myndigheter5 och chefen för för eSamhället (CeSam) samt ett kansli som består av cirka 14 personer och leds av en kanslichef. E-delegationen har i uppdrag att samordna myndigheternas it-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning. Delegationen har också en arbetsgrupp där myndigheterna och SKL har bemannat med personer som oftast har rollen som Utvecklingschef, it-chef, eller strateg på hög nivå. Totalt är detta cirka 50 personer. I praktiken omfattar E-delegationens verksamhet en mycket större organisation som engagerar många människor inom den svenska offentliga förvaltningen. Det finns ett antal arbetsutskott och andra grupperingar som är bemannade med experter, framför allt från deltagande myndigheter och SKL, men även från andra organisationer. Antalet aktiva är svårt att beräkna men det rör sig om flera hundra personer. E-delegationens arbetsformer utgår från att delegationens ledamöter leder processerna från initiativ till beslut. Detta skapar en stark koppling mellan delegationens vilja och det arbete som genomförs av delegationens arbetsgrupp, kansli, arbetsutskott och expertgrupper.