sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Ytterligare en faktor har att göra med konsumenternas känslighet för prisökningar. Det finns emellertid en allmän utsago att göra och det är att valet av instrument primärt beror på om statsmakterna är intresse- rade av att åstadkomma en specifik utsläppsreduktion eller om fokus ligger på att åstadkomma den mest kostnadseffektiva lös- ningen på ett externalitetsproblem.17 Regleringar är att föredra om det mest prioriterade målet är att åstadkomma en viss specifik utsläppsreduktion. Annorlunda uttryckt är offentlig upphandling ett måleffektivt instrument. Ekonomiska styrmedel är däremot att föredra om det primära syftet är att reducera ett visst utsläpp till den lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnaden, dvs. det är ett kostnadseffektivt instrument. Beroende på utformning kan miljöanpassad upphandling ha karaktären av både reglering och ekonomiskt styrmedel Frågan är hur offentlig upphandling som instrument för att hantera negativa externa effekter förhåller sig till kvantitetsregleringar kontra ekonomiska styrmedel? Har miljöanpassad upphandling mer karaktären av en reglering än ett ekonomiskt styrmedel? Svaret är att det beror på hur de krav som ställs i upphandlingen är formu- lerade. Krav på att en viss teknik ska användas, som till exempel energisnål utrustning, kan liknas vid en form av reglering. Men kraven kan också utformas på ett sådant sätt att de kan få karaktären av ett ekonomiskt styrmedel – till exempel genom att ersättningen till leverantörerna betingas av vilken teknik som används. Det är med andra ord inte givet hur man ska betrakta miljöanpassad upphandling som samhällsekonomiskt styrmedel. Detta resonemang kan utvecklas ytterligare. En aspekt på offentlig upphandling som styrmedel inom miljöområdet, som såvitt utredningen kan förstå, inte uppmärksammats är näm- ligen den grundläggande omständigheten att upphandlande myndig- heter eller enheter genom sin efterfrågan på marginalen styr vilken kvantitet av en vara eller tjänst som ska produceras. Det faktum att myndigheterna och enheterna i viss utsträckning bestämmer hur mycket som ska produceras innebär att de indirekt bestämmer magnituden på externalitetsproblemet: genom att efterfråga en mindre kvantitet av en vara eller tjänst minskas även miljöbelast- ningen och därmed externalitetsproblemet. Detta är givetvis ingen revolutionerande insikt. Den innebär emellertid att instrumentet miljöanpassad upphandling tillförs ytterligare en dimension. 17 Se t.ex. ., Policy, 2011. Samhällsekonomiskt bör miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas i offentliga upphandlingar närhelst samhällsnyttan av att göra så är större än alternativkostnaden och vice versa Den samhällsekonomiska aspekten är viktig att ha i åtanke när man diskuterar miljömässigt och socialt hållbar offentlig upphandling. Utgångspunkten i en samhällsekonomisk analys av miljöanpassad respektive socialt ansvarsfull offentlig upphandling är att resurserna i samhället är begränsade och att det gäller att använda dem på bästa möjliga sätt. Resurser tas oundvikligen i anspråk när man ställer krav att potentiella leverantörer till den offentliga sektorn ska ta olika miljömässiga och sociala hänsyn. Det gäller i synnerhet sådana hänsyn som går utöver vad som är brukligt eller standard på de aktuella marknaderna. Det kan handla om: krav på insatsvarorna (t.ex. miljöklassade bränslen) som gör dem dyrare att producera, krav på produktionsfaktorerna (t.ex. att fordon ska hålla en viss miljöklassning) som gör att leverantörerna måste göra nyinveste- ringar för att kunna lämna anbud, bemanningskrav som går utöver vad som är affärsmässigt motive- rat (t.ex. att sysselsätta personer som av olika skäl befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden) vilket kan innebära merkostnader och lägre produktivitet, etc. Men det kan också handla om att företagens kostnader för att erhålla en miljöcertifiering, ha ett miljöledningssystem etc. leder till ökade anbudspriser. Sist, men inte minst, kan det handla om att upphandlande myndigheters och enheters kostnader för uppfölj- ning ökar till följd av en utökad kravmängd. Syftet med att ställa miljö- och sociala krav är, som framgått i det föregående, att främja en positiv miljöutveckling och social utveckling. Detta är givetvis eftersträvansvärt, inte minst mot bak- grund av de utmaningar i form av ett mer instabilt klimat, knapphet för vissa naturresurser och överutnyttjade ekosystem som står för dörren och de problem av utanförskap och exkludering som envist biter sig fast i samhällskroppen. De extra resurser som tas i anspråk när miljö och sociala krav ställs har emellertid en alternativ använd- ning – en användning i vilken de kanske skulle ge större samhälls- nytta än vad som kan uppnås genom de ställda miljö- eller sociala kraven i offentliga upphandlingar. Värdet av denna alternativa användning av resurserna, alternativkostnaden, ska ställas mot den nytta som uppnås. Om alternativkostnaden överstiger den samhälls- nytta som uppnås är det inte samhällsekonomiskt effektivt eller lönsamt. En större effekt skulle då kunna uppnås genom någon annan typ av insats eller åtgärd. Omvänt, om den samhällsnytta som uppnås överstiger alternativ- kostnaden bör hänsynen tas/kraven ställas och kanske till och med skärpas. Ett dylikt samhällsekonomiskt resonemang har en till- talande och enkel logik: ta miljö- och sociala hänsyn genom väl utformade krav i offentliga upphandlingar närhelst samhällsnyttan av att göra så är större än alternativkostnaden och vice versa. Att översätta denna logik till praktisk handling är dock av flera anled- ningar svårt. en beslutsregel som dock är svår att svår att tillämpa i praktiken En första anledning är att det är svårt att uppskatta vilka effekter som uppnås och hur dessa ska värderas. Som framgår längre fram i det här kapitlet är kunskaperna om vilka effekter som uppnås genom miljöanpassad upphandling respektive socialt ansvars- full upphandling bristfälliga. Det beror både på att få s.k. effekt- utvärderingar genomförts och att dessa är svåra att göra på ett tillförlitligt sätt. Därtill kommer att det generellt sett ofta är ännu svårare att beräkna vilken samhällsnytta som genererats till följd av en uppnådd effekt. Det är svårt att sätta ett specifikt värde på en bättre miljö eller att ett socialt problem minskat i omfattning. Saken kompliceras ytterligare av att det inte alltid är klart vilken alternativkostnaden egentligen är, dvs. vad som är det bästa alterna- tivet till att ställa krav på att leverantörerna ska ta vissa miljö- eller sociala hänsyn. Den sistnämnda punkten är också intimt förknippad med alternativets förutsättningar att genomföras i praktiken. En teoretiskt, aldrig så elegant och effektiv lösning, har föga praktisk relevans om den inte går att implementera. En ytterligare anledning har att göra med mängden olika krav och hur de utformas. När en upphandlande myndighet eller enhet i förfrågningsunderlaget ställer krav på att leverantörerna ska ta miljöhänsyn eller sociala hänsyn kan detta göras på ett flertal olika sätt. Det är sannolikt att såväl kravnivån, dvs. hur strängt eller ambitiöst kravet är, som kravens utformning påverkar vilken effekt eller påverkan som uppnås men också till vilken kostnad. Detta beror i sin tur på vilka möjligheter – hur enkelt eller svårt – som leverantörerna har att leva upp till kraven, men också på vilka möjlig- heter det finns för den upphandlande myndigheten att följa upp att kraven faktiskt uppfylls . I varje given upp- handling finns det en optimal mix av krav och uppföljning, en mix som sannolikt kan variera mellan olika upphandlingar och olika produktområden. Denna omständighet försvårar jämförelser mellan olika alternativ och det kan vara svårt att hitta det mest rättvisande jämförelsen. Att ställa en viss typ av krav inom ett område kan t.ex. sannolikt vara samhällsekonomiskt effektivt medan en annan typ av krav inom samma område kan resultera i ett motsvarande dåligt utnyttjande av resurser. En tredje anledning är att denna ansats begränsar den samhällse- konomiska analysen till att enbart handla om effektivitet. Samhälls- ekonomisk effektivitet är förvisso alltid av central betydelse i den meningen att en samhällsekonomiskt ineffektiv politik, t.ex. att i en upphandling ställa miljökrav som kostar samhället mer än den nytta som skapas, är en form av slöseri med resurser: större målupp- fyllelse skulle kunna uppnås med de tillgängliga resurserna genom att göra på något annat sätt. Att en politik ska vara samhällsekono- miskt effektiv är dock bara en av flera önskvärda egenskaper. Det är också viktigt att den upplevs som rättvis, att den är flexibel, att den faktiskt går att genomföra m.m. – aspekter som vi återkommer till längre fram i det här avsnittet. I praktiken måste en samhällsekonomisk analys av miljöanpassad och socialt ansvarsfull upphandling ha ett brett anslag När man diskuterar lämpligheten i att använda offentlig upphand- ling som instrument eller styrmedel på miljöområdet respektive det sociala området är det viktigt att ha ett brett anslag så att alla centrala aspekter täcks in och att inte oönskade bieffekter uppstår. I det följande redovisas faktorer som utredningen bedömer vara viktiga i sammanhanget. Två mer eller mindre självklara egenskaper är att instrumentet ska ha önskvärd effekt och att instrumentet fak- tiskt ska gå att implementera. Vägledning vad gäller övriga egen- skaper kan erhållas från den samhällsekonomiska litteratur som handlar om utformningen av offentliga system som skatter, social- Därvid framstår att följande fem egenskaper bör hållas i åtanke: Det är, som sagt, angeläget att en åtgärd är så samhällsekonomiskt effektiv som möjligt. Detta kan i den aktuella upphandlingskon- texten innebära flera olika aspekter. För det första bör man vid valet mellan två instrument eller åtgärder välja det minst resurs- krävande instrumentet. För det andra är det viktigt att förstå att, när den privata marknaden antas fungera effektivt18och det offent- liga griper in med t.ex. en skatt eller ett annat slags krav, så riskerar en samhällsekonomisk ineffektivitet att skapas. Detta är betydelse- fullt att ha med sig när en upphandlande myndighet eller enhet funderar över om ett miljökrav eller socialt krav ska ställas eller inte: om det inte finns något problem försök då inte fixa det. Med andra ord bör inte upphandlande myndigheter eller enheter slentrianmässigt ställa krav på miljöhänsyn eller sociala hänsyn, utan det bör finnas en klar bild över vad som är syftet. En när- liggande aspekt på detta är när krav ställs som på något sätt be- gränsar konkurrensen på marknaden, vilket också kan ha en negativ påverkan på den samhällsekonomiska effektiviteten. Sammanfattningsvis kan det vara besvärligt att förutse hur den samhällsekonomiska effektiviteten påverkas av olika typer av offentliga ingrepp då det i hög grad är avhängigt beteendemässiga konsekvenser som inte alltid är enkla att förutse. Det är också angeläget att bedöma hur det instrument som används påverkar konsumenter eller producenter ur ett jämlikhets- eller rättviseperspektiv. Här brukar man i den samhällsekonomiska littera- turen skilja på två olika typer av jämlikhet eller rättvisa. Dels horisontell rättvisa, dels vertikal rättvisa. Med horisontell rättvisa avses att åtgärden eller instrumentet bör behandla individer eller företag som är i samma position på ett likartat sätt. Vertikal rättvisa syftar i sin tur på att individer eller företag, som kan förväntas ha större kapacitet att bära en skatt eller möta ett krav, ska betala mer 18 Marknaden har en fungerande konkurrens, inga eller försumbara externaliteter m.m. i skatt eller möta ett tuffare krav. En koppling till offentlig upp- handling skulle här kunna vara att horisontell rättvisa uppnås då ett och samma krav ställs på alla potentiella leverantörer, vilket måste vara fallet enligt upphandlingsregelverkets ickediskrimineringsprincip. Dylika krav behöver dock inte nödvändigtvis rimma väl med den andra formen av rättvisa. Det är förmodligen på det viset att vissa av de krav som ställs i upphandlingar gynnar stora företag eftersom de ofta har högre administrativ kapacitet, mer utvecklade kvalitets- system m.m. En tredje önskvärd egenskap är att det instrument som används har en viss flexibilitet. Ekonomiska och andra skeenden i samhället förändras ibland snabbt och det är önskvärt att det instrument man använder, för att t.ex. komma till rätta med en negativ extern effekt, är enkelt att justera och anpassa till de ändrade förutsätt- ningarna. Det är ett faktum att så gott som alla offentliga system eller åtgärder innebär administrativa kostnader19 och att de varierar kraftigt mellan olika system och åtgärder. Det beror på kostnaderna för att designa, implementera och driva systemet samt de kostnader som uppstår för medborgare eller företag när de försöker följa det regel- verk som systemet eller åtgärden bygger på. Det är önskvärt att de administrativa kostnaderna för ett system eller en åtgärd är så låga som möjligt. Slutligen är det angeläget att systemet eller åtgärden är transparent. Det innebär att det ska stå klart vad systemet eller åtgärden egent- ligen syftar till. När det gäller t.ex. en skatt bör det stå klart vilka är skattskyldiga, vad skatten syftar till – dvs. ett fiskalt eller klimat- eller miljöpolitiskt motiv – och vilka konsekvenser som skatten 19 Det gäller givetvis också privata verksamheter och system. I den aktuella upphandlingskontexten bör det vara tydligt vad målet med olika typer av krav är. Avslutningsvis bör således ett instrument som miljöanpassad upphandling eller socialt ansvarsfull upphandling analyseras samhälls- ekonomiskt med utgångspunkt från dessa olika egenskaper. Ett väl fungerande styrmedel bör vara någorlunda effektivt och rättvist, innebära låga administrativa kostnader, snabbt och enkelt kunna anpassas efter förändrade omständigheter samt vara transparent. Sammanfattningsvis är det i praktiken komplicerat att analysera miljöanpassad upphandling eller socialt ansvarsfull upphandling ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Detta innebär dock inte att en sådan analys kan eller bör undvikas. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv är det angeläget att inte hamna i en situation där upp- handlande myndigheter eller enheter slentrianmässigt och planlöst ställer krav på miljöhänsyn eller sociala hänsyn utan att ha klart för sig vilka effekter som därigenom uppstår och till vilka kostnader. En sådan politik är med största sannolikhet inte samhällsekono- miskt optimal. Kostnaderna kommer att överstiga nyttan. Det gäller i stället, enligt utredningens uppfattning, att identifiera de samhälls- ekonomiskt mest lämpliga produktområdena för att ställa miljökrav och sociala krav. Det gäller också att identifiera den mest lämpliga utformningen och uppföljningen av dessa krav. Den praktiska utmaningen är förstås att kunna identifiera dessa förutsättningar, att kunna göra dessa vägval. 6.5Vad vet vi om effekterna av att ställa miljökrav och sociala krav? Som redan nämnts är kunskaperna om vilka effekter som uppnås av att ställa krav på miljöanpassning och sociala hänsyn i offentlig upp- handling bristfälliga. Detta påtalades också i många av remissvaren på utredningens delbetänkande. Kunskapsbristen är en konsekvens av att det existerar få studier som har uppskattat effekterna av att ställa miljökrav och sociala krav, än mindre genomförda på ett sådant sätt att det går att dra kausala effekter. Detta påtalades också i granskning av huruvida miljökrav i offentlig upphandling bidrar till att uppfylla klimatmålet.20 Att exemplen på positiva effekter är många förefaller dock klart. Exempelvis hänvisar till en studie av där ställda miljökrav överlag förefaller ha gett god effekt. Enligt den studien hade ställda miljökrav bidragit till i genomsnitt minskade utsläpp av koldioxid i ett antal EU-länder. Vidare visade studien att miljökrav i offentlig upphandling kan leda till kostnadsbesparingar i konventionell mening för den upphandlande myndigheten när bedömningen utgår från en livscykelkostnads- analys. Olika positiva exempel till trots, är det bristfälliga empiriska underlaget rörande effekter och konsekvenser av att ställa miljö- krav och sociala krav ett problem i policyhänseende. Det är själv- klart en fördel att kunna basera överväganden och förslag på ett faktaunderlag. I syfte att skaffa ett bättre sådant underlag har ut- redningen låtit två forskargrupper gå igenom den internationella litteraturen om användningen och effekterna av att ställa miljökrav respektive sociala krav i offentliga upphandlingar. Dessa båda genomgångar har sedan kompletterats med bland annat en OECD- studie av sammanfattningskaraktär på temat miljöanpassad upp- handling samt några motsvarande färska svenska studier. Resultatet av dessa ansträngningar redovisas i det följande. 6.5.1Miljöanpassad upphandling och innovationsupphandling som styrmedel21 och , båda verksamma vid vid , har för räkning analyse- rat hur innovationsupphandling kan bidra till svenska målsättningar inom hållbarhetsområdet, den offentliga upphandlingens roll i miljöpolitiken, inklusive samspelet med andra miljöpolitiska styr- medel samt erfarenheterna av miljöanpassad upphandling respek- tive innovationsupphandling. Rapporten diskuterar både miljö- anpassad upphandling av existerande varor och tjänster, s.k. köp från hyllan upphandling, och s.k. innovationsupphandling. Det senare begreppet inkluderar ett flertal olika upphandlingsformer: 20Riksrevisionen, Miljöanpassad upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv?, RIR 2011:29. 21IIIEE, Miljöanpassad upphandling och innovationsupphandling som styrmedel, en rapport till , Report 2012:01. Rapporten i sin helhet återfinns som bilaga 15. bland annat upphandling av i förväg icke kända lösningar på ett definierat problem eller ett behov, för vilka det ibland inte etable- rats någon marknad, samt sådan upphandling som syftar till att tidigarelägga marknadsintroduktionen av nya lösningar som ännu inte kommersialiserats m.m. Hur kan offentlig upphandling bidra till att de nationella miljökvalitetsmålen nås – vilka är mekanismerna? I rapporten identifieras ett antal mekanismer genom vilket offentlig upphandling kan bidra till att svenska målsättningar inom miljö- området – relaterade till bl.a. de 16 miljökvalitetsmålen, en mer väl fungerande offentlig verksamhet och kommersialisering av miljö- teknik – nås. Dessa mekanismer är marknadsomställning (nya produkter och tjänster, större volymer av hållbara produkter), ny miljöteknik och nya exportlösningar, förbättring av offentlig verk- samhet samt radikala innovationer. Generellt kan sägas att den första kategorin främst relaterar till det som brukar benämnas miljöanpassad upphandling, dvs. vanlig upphandling av existerande produkter och tjänster, medan de övriga punkterna främst relaterar till olika typer av innovativ upphandling som avser att få fram – eller åtminstone tillåta – nya lösningar. Miljöanpassad upphandling av existerande varor och tjänster (köp från hyllan) Genomgången av forskningslitteraturen rörande den typ av miljö- anpassad upphandling som innebär att upphandlande myndigheter eller enheter köper existerande produkter som på olika sätt utmärker sig i form av goda miljöegenskaper kan sammanfattas i följande punkter: Miljöanpassad upphandling kan vara ett måleffektivt styrmedel, dvs. det kan vara ett sätt att nå uppsatta mål inom miljöområdet. Huruvida så blir fallet eller inte förefaller emellertid till stor del bero på hur upphandlingarna genomförs: utfallet beror på miljö- kravens utformning och huruvida de följs upp eller inte. Effekterna är också avhängiga storleken på den offentliga sektorns efterfrågan: måleffektiviteten ökar inom produktområden där den offentliga anskaffningen innebär stora volymer och en stor marknadsandel. Upphandlingar baserade på livscykelkostnads- beräkningar, s.k. LCC-beräkningar, i vissa sektorer såsom byggnation, transporter och IT kan leda till betydande kost- nadsbesparingar.22 I vissa studier anförs till och med att man borde räkna på de belopp den offentliga sektorn förlorar på att inte använda LCC-ansatsen när man upphandlar vissa produkter. Miljöanpassad upphandling kan innebära ökade kostnader på kort sikt – främst genom att antalet anbud minskar. Detta före- faller kompenseras genom minskade livscykelkostnader och att fler leverantörer anpassar sitt sortiment efter hand. Vissa kostnader förknippade med miljöanpassad upphandling synes dock inte minska nämnvärt (kostnader för verifiering och kompetensuppbyggnad hos upphandlare och leverantörer). Leverantörer är i regel relativt positiva till miljöanpassade upp- handlingar liksom upphandlingar som beaktar livscykelkostna- derna. De har insett att upphandling kan vara ett närings- politiskt instrument som kan stärka industrins konkurrenskraft. Leverantörer efterfrågar dock krav som är konsistenta , liksom en mer harmoniserad upphandlingsprocess och harmoni- serade krav. I rapporten redovisas följande förslag om hur strävan efter större måluppfyllelse i miljöpolitiken kan nås till lägre kostnader: -Mer harmoniserande lagstiftning på EU-nivå: detta minskar behovet av att ställa miljökrav i enskilda upphandlingar, -Inom kan hållbarhetskrav vid upphandlingar för fler produktgrupper regleras genom förordningar, såsom har gjorts för miljöbilar. Detta bedöms leda till minskade transaktions- kostnader. Denna åtgärd är främst aktuell för sådana produkt- grupper där det finns en stor potential att bidra till miljömåls- uppfyllelse (offentliga upphandling står för en stor del av konsumtionen på marknaden i kombination med att kraven har stor miljöpåverkan) eller där användningen av livscykelkostnads- metoder kan ge stora besparingar. 22 Livscykelskostnadsanalyser innebär att samtliga kostnader som emanerar från inköp, användning, drift och underhåll beaktas, i stället för att som ofta sker, likställa den upp- handlande myndighetens kostnad för upphandlingen med inköpspriset. -Mer stöd och riktlinjer för upphandlande myndigheter och enheter. Det innefattar riktlinjer för livscykelkostnadsanalyser (LCA), livscykelkostnadsmetoder, produktkriterier m.m. för olika varor och tjänster. Det innefattar även att ta fram goda exempel, kompetensutveckling för upphandlare och utbildning i innovationsdrivande upphandling. -Bättre samordning av de olika krav (miljö, innovation, etc.) som ställs av upphandlande myndigheter och enheter. -Mer användning av miljökriterier i samordnade ramavtalsupp- handlingar i syfte att minska transaktionskostnaderna för upp- handlande myndigheter och enheter. Slutsatserna när det gäller den andra typen av miljöanpassad upp- handling, innovationsupphandling, kan sammanfattas enligt följande: Teknikupphandling kan vare ett både mål- och kostnadseffek- tivt styrmedel, med flera rapporterade framgångar – t.ex. i termer av framtagandet av ny teknik, ökade marknadsandelar för miljö- anpassad teknik eller minskade kostnader för miljöteknik p.g.a. ökande volymer. Alla insatser på området har dock inte varit fram- gångsrika, men det är, enligt rapportförfattarna, inte heller att för- vänta i denna typ av projekt. Ett visst mått av risktagande är ound- vikligt men de potentiella vinsterna är också mycket stora. I vissa typer av upphandlingar är också en bärande idé att den offentliga sektorn ska ta risker som den privata sektorn inte är beredd att ta. I de flesta fall har upphandlingsinitiativen utvärderats utifrån kriterier som relaterar till faktorer som teknikutveckling, ökade marknadsandelar, och kostnaden för alternativ teknik. Endast i några fall har själva miljöeffekten utvärderats. Ofta är de indirekta effekterna – kunskap om nya designlösningar, nya branschstandarder och bättre interaktion mellan olika aktörer – vid teknikupphandling lika viktiga som de direkta effekterna.