sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Att förebygga och hantera finansiella kriser SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en kommitté för att göra en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser (Dir. 2011:6, samt Dir. 2012: 81). Statsrådet förordnade som ordförande för kommittén f.d. chefen för och som ledamöter justitierådet , chefsekonomen , f.d. vice riksbankschefen och docenten . lämnade uppdraget , varvid förordnades som ordförande. Som experter förordnades avdelningschefen , professorn , departementsrådet , advokaten , professorn och professorn . förordnades därutöver seniora analytikern och chefen för staben Ekonomisk analys , seniora rådgivaren och ämnesrådet . lämnade uppdraget och ersattes då av rättssakkunniga . och lämnade sina uppdrag , efter sista mötet med expertgruppen. De ersattes av enhetschefen och kanslirådet . De senare har inte medverkat i arbetet med detta första betänkande från kommittén. Som sekreterare förordnades ekonomen och rådgivaren . förordnades därutöver departementssekreteraren och samma månad som huvudsekreterare departementsrådet . Kommittén har antagit namnet . Kommittén överlämnar härmed sitt delbetänkande Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6). Staten och det finansiella systemet .............................. Viktiga och sårbara samhällsfunktioner ................................. Tre centrala funktioner............................................................ Hantering av risk .......................................................... Finansiell stabilitet, finanskriser och statens roll................... Finansiella kriser – några orsaker och lärdomar ............. Krisen 2008 - drivkrafter och förlopp..................................... Uppspelet och utbrottet............................................... En sammansatt bild ...................................................... 3.1.4 Varför ingrep inte myndigheterna tidigare? Andra finanskriser – likheter och skillnader........................... 3.2.1 Hur definiera en kris? Krisers gemensamma nämnare ..................................... 3.3.1 Ekonomisk politik har betydelse ................................. 3.3.2 Bättre kunskap och transparens ................................... Bättre finansiell robusthet ............................................ 3.3.4 Bättre regler, bättre tillsyn och tydliga mandat........... Förtroendeproblem och sviktande legitimitet........................ 3.4.1 Varför förtroendet är viktigt ........................................ 3.4.2 Bonusproblematiken i ett stabilitetsperspektiv........... 3.4.3 Gott konsumentskydd stärker förtroendet............... 3.4.4 Detaljreglering eller förtroendeuppbyggnad – Initiativ till samordning ......................................................... Den globala nivån........................................................ 4.3.3 Krisåtgärder i några länder.......................................... Händelseförloppet i några enskilda länder ........................... Den svenska krishanteringen - beskrivning och 5.1.1 Snabba och omfattande åtgärder ................................ 5.1.2 Några utgångspunkter för en utvärdering................. 5.1.3 Myndigheternas samarbete under krisen .................. Problemen och verktygen .......................................... 5.2.2 Generell likviditetstillförsel i kronor......................... 5.2.3 Generell likviditetstillförsel i utländsk valuta ........... 5.2.4 Åtgärder för att hindra spridning av krisen från länder i närområde ....................................... Åtgärderna – Riksgälden ....................................................... Åtgärderna – regeringen ........................................................ Stabilitetsplanen och stödlagen.................................. Riksgälden blir stödmyndighet.................................. Stödlagen tillämpad: ................................... Ändringar i insättningsgarantin ................................. Stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften ................... 5.5Uppnåddes regeringens mål – en fungerande 5.5.3 Andra effekter för hushåll och företag...................... Vad har krishanteringen kostat skattebetalarna? Summering av kriserfarenheter ............................................. Initiativ med anledning av krisen ............................... 6.2.1 Den nya tillsynsorganisationen inom EU ................. 6.2.2 Ändringar av kapitaltäckningsreglerna (CRD IV) Ny reglering i några andra länder .......................................... Rapporter om svenska förhållanden...................................... 6.4.3 Goodhart-Rochets utvärdering av ......... 6.4.4 Andra utvärderingar och initiativ............................... Utveckling av myndighetssamarbetet ................................... 6.5.3 Myndighetssamarbete i och ......... uppdrag, befogenheter och uppdrag och befogenheter.................. En internationaliserad tillsyn................................................. 7.3.1 och det europeiska 7.3.2 Arbete med internationella standarder ...................... 7.5.1 Vilka står under tillsyn och varför ............................. 7.8.1 Nya EU-regler vidgar ingripandemöjligheterna ....... Ingripa med automatik? 7.8.3 Nya krav på tillsynen.................................................. uppdrag, befogenheter och verksamhet.... 8.1.1 Att upprätthålla ett fast penningvärde ...................... 8.1.2 Att främja ett säkert och effektivt 8.1.3 Att besluta om tillämpning av växelkurssystem ....... arbete med prisstabilitet .................................. 8.2.3 Kompletterande sätt att påverka inflationen............. 8.3Riksbankens ansvar för kontantförsörjning och 8.3.3 Övervakning av finansiell infrastruktur .................... 8.4Riksbankens förebyggande arbete för att värna finansiell om det finansiella systemet ........................................ 8.4.3 Varning för risker och utfärdande av Regelutveckling och systemriskarbete ...................... 8.5 arbete i en krissituation ................................... 8.5.3 Samarbete med svenska myndigheter och andra Riksgäldens uppdrag, befogenheter och verksamhet ..... Riksgäldens uppdrag och befogenheter ................................ Riksgälden som stödmyndighet ............................................ Riksgälden som garantimyndighet ........................................ Hanteringen av ersättningsfall ................................... Avgifter och fondering ............................................... Extra emissioner av statspapper ............................................ Ökad kunskap om systemrisker............................................ 10.2.1 Verktyg mot strukturella risker ................................. 10.2.2 Verktyg mot cykliska risker ....................................... 10.2.3 Fortsatt analys behövs ................................................ Organisatorisk struktur för makrotillsyn............................. 10.4.1 Modeller för makrotillsyn .......................................... 10.4.2 Kriterier för utvärdering ............................................. 10.4.4 Utvärdering av modellerna i en svensk kontext........ 10.4.5 Kommitténs bedömning............................................. Närmare om förslaget ............................................................ 10.5.3 Dokumentation och kommunikation av 10.5.4 Informationsutbyte och sekretess ............................. Användning av makrotillsynsverktyg ................................... 10.6.1 Tilldelning av verktyg ................................................. 10.6.2 De kontracykliska kapitalbuffertarna ........................ Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen ................ Vad är likviditet? Bankernas betydelse för likviditetsförsörjningen ................ Likviditetsrisker och likviditetskris ...................................... 11.3.1 Likviditetsrisker i bankverksamhet ........................... Nya krav på bankernas likviditetshantering ......................... 11.5.1 Åtgärder för att upprätthålla det finansiella 11.5.2 Åtgärder under finanskrisen ...................................... Arbetsfördelningen för statliga åtgärder för att stödja 11.6.1 som likviditetsförsörjare i och utanför en kris............................................................. 11.6.2 Regeringens kapacitet att vidta 11.6.3 Arbetsfördelningen mellan och 11.7.1 Lagregleringen av generella 11.7.2 Åtgärder för att motverka allvarliga störningar i 11.7.3 skyldighet att informera regeringen .... Regeringens åtgärder för likviditetsförsörjningen ............... Andra sätt att förse ekonomin med likviditet ...................... 11.10Utlåning av statspapper till ............................... 12.1.3 om stabilitetsfonden .......... 12.1.4 G20 angående finansieringsmekanismer för 12.1.5 förslag till ett Ett finansieringsarrangemang för hantering av 12.2.1 Syftet med stabilitetsavgiften ..................................... 12.2.2 Stabilitetsavgiftens nivå .............................................. 12.2.3 En fond och två avgifter ............................................. 12.2.4 Användning av medel i bankkrisreserven .................. Närmare om bankkrisreserven .............................................. 12.3.1 Ingen målsatt nivå ....................................................... 12.3.4 Ingen återföring av medel till statskassan.................. Närmare om avgifterna .......................................................... 12.4.1 Kretsen avgiftsskyldiga ............................................... 12.4.2 Riskdifferentierad insättningsgarantiavgift ............... 12.4.3 Riskdifferentierad stabilitetsavgift? 12.4.4 Utvecklingen inom EU............................................... Förändringar i nuvarande avgiftssystem ............................... 12.5.1 Stabilitetsavgift för institut som haft tillstånd del 12.5.2 Justerad avgiftsbas för stabilitetsavgiften .................. Roller och uppgifter ............................................................... 13.1.1 Regeringen och ............................. 13.1.5 Översikt av uppgifter ................................................. Samma uppdrag – olika roller................................................ 13.2.1 Riksgälden och .......................... Behövs en definition av finansiell stabilitet? Informationsutbyte och sekretess ............................... De svenska myndigheternas arbete med finansiell Allmänna handlingar, sekretess och sekretessbrytande 14.2.1 Allmänna handlingar .................................................. 14.2.3 Sekretessbrytande bestämmelser ............................... Informationsutbyte mellan myndigheter ............................. 14.3.1 Informationsutbyte mellan och 14.3.2 Uppgifter avseende insättningsgarantin.................... 14.3.3 Uppgifter avseende investerarskyddet ...................... 14.3.4 Uppgifter till och från stödmyndigheten.................. 14.3.5 Uppgifter till regering och riksdag i allmänhet......... 14.3.6 Uppgifter för utvärdering .......................................... 14.3.7 Uppgiftsskyldighet avseende likviditetsåtgärder...... 14.3.8 Uppgifter till utländska myndigheter........................ Sekretess till skydd för enskilda............................................ 14.4.1 Sekretess för arbetet med finansiell stabilitet ........... 14.4.2 Uppgifter för utvärdering .......................................... 14.4.3 Sekretess för information från utländska Sekretess till skydd för det allmänna .................................... Konsekvenser av kommitténs förslag........................... Kravet på konsekvensanalys .................................................. Förslagen syftar till minskade samhällsekonomiska Kommitténs förslag innebär inga generellt ökade kostnader för företagen.......................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:6 ................................................. finansiella kriser – i och i omvärlden ... Statens direkta kostnader och intäkter för att hantera den finansiella krisen........................................................ Statens risk i det svenska insättningsgarantisystemet .... Centralbanksregleringen ur ett EU-perspektiv .............. Capital Requirements Directive IV (EU) Authority (EU) Authority (EU) European Multilateral Clearing Facility Markets Authority (EU) Financial Conduct Authority (UK) Authority (UK) Financial Sector Assessment Program (IMF) (föregångare till FSB) New Arrangement to Borrow Net Stable Funding Ratio Regulation Authority (UK) Relief Program () Att förebygga och hantera finansiella kriser arbete och betänkandets innehåll arbete syftar till att förbättra statens möjligheter att minska riskerna för att finansiella kriser ska uppstå, och att minska skadeverkningarna om en kris ändå uppstår. redovisar resultatet av delar av sitt arbete i detta betänkande. Tyngdpunkten ligger på att förebygga finansiella kriser och på hanteringen av likviditetsstörningar. Frågor som rör EU:s förslag till krishanteringsramverk kommer vi att behandla i vårt kommande betänkande. I det här betänkande gör vi bl.a. följande: Beskriver och utvärderar den svenska hanteringen av krisen och tiden närmast därefter. Analyserar och ger förslag på hur det krisförebyggande arbetet kan förbättras inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur. Kommittén föreslår en ny organisatorisk plattform – ett makrotillsynsråd – för kunskapsutveckling, analys och policy- diskussion. Analyserar och ger förslag på hur rollfördelningen ska se ut och verktygen fördelas mellan och regeringen/stöd- myndigheten när det gäller statliga åtgärder för att motverka likviditetsstörningar. Diskuterar principer för hur stabilitetsfonden och stabilitets- avgiften bör utformas. Analyserar myndigheternas uppdrag och föreslår en ny och tydligare uppdragsbeskrivning för för dess arbete med det finansiella systemets stabilitet och att Riksgälden i rollen som stöd- och garantimyndighet bör få ett likartat uppdrag som och . Ger förslag som syftar till att förbättra regeringens/Regerings- kansliets, , och Riksgäldens möjligheter att utväxla sekretessbelagd information för att därigenom förbättra förutsättningarna för myndigheternas samarbete avseende frågor som rör finansiell stabilitet. I nästa betänkande kommer vi förutom att ge förslag på hur EU:s krishanteringsdirektiv ska genomföras i svensk rätt och ta ställning till om lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) bör ändras, också ge våra slutliga förslag angående stabilitetsfonden och stabilitetsavgifterna, eftersom handlings- utrymmet härvidlag är avhängigt utfallet av pågående EU- förhandlingar. Nedan ges en sammanfattning av resonemangen och förslagen i detta betänkandet. Varför ska finansiella företag behandlas annorlunda? En viktig och grundläggande fråga är självklart varför staten ska lägga så stor vikt vid den del av näringslivet som finanssektorn utgör. Varför betraktas banker och andra finansiella företag annorlunda än övriga företag? Varför ska staten stötta banker men inte industriföretag? Skälet är den speciella roll som den finansiella sektorn spelar i samhällsekonomin. En modern ekonomi kan inte existera utan fungerande system för att genomföra betalningar, förmedla kapital från sparare till låntagare och tillhandahålla riskhantering, t ex i form av försäkringar. Dessa centrala finansiella tjänster är lika viktiga för samhället som en fungerande energiförsörjning. är banker och vissa andra finansiella företag känsliga för störningar, och störningar i ett finansiellt företag kan dessutom snabbt spridas till andra. Allt detta gör att staten behöver reglera och övervaka finansbranschen på ett helt annat sätt än andra branscher. Dessutom är finansiella tjänster av stor ekonomisk betydelse för enskilda konsumenter som de för den enskilde ofta är svåra att kvalitetsbedöma. Historien visar tydligt vad som kan hända när det finansiella systemet inte fungerar, dvs. när det uppstår finansiella kriser – de samhällsekonomiska kostnaderna blir oftast mycket stora. Därför finns goda argument för att staten på olika sätt engagerar sig både för att förhindra problem och för att så effektivt som möjligt minska skadeverkningarna av problem som ändå uppstår. började finansiella obalanser och risktagande på finansmarknaderna öka efter hand. utmynnade detta i ett dramatiskt krisförlopp som påverkade hela världsekonomin. Efter den konjunkturnedgång som inträffade hade tillväxten i världsekonomin varit god och inflationen låg. Det fanns en växande tillförsikt att detta skulle fortsätta. Räntorna var låga, krediter lättillgängliga och riskerna betraktades som låga och under kontroll. Utlåningen växte i många ekonomier och skuldsättningen ökade hos hushåll och företag, men även bland stater. De globala obalanserna växte, mest påfallande i form av växande budget- och bytesbalansunderskott i och växande överskott i . Bankerna strävade efter att öka sin utlåning, bl.a. med hjälp av nya finansiella tekniker där de på olika sätt lyfte ut kreditrisk ur den egna balansräkningen och sålde den vidare. Detta skedde med hjälp av nya och komplexa instrument och med hjälp av tillskapade institutioner som inte omfattades av bankregleringen – s.k. shadow banks. Den finansiella expansionen och det ökade risktagandet blev på så sätt svårt att genomskåda, särskilt som även banker köpte de nya instrumenten. Det var svårt att få överblick över effekterna för marknaden och systemet som helhet. Till en början uppfattades dessa förändringar som i huvudsak oproblematiska och sågs av många som positiva för marknadernas funktionssätt. Men började bilden krackelera och osäkerhet började sprida sig på marknaderna. Likviditeten på de internationella finansiella marknaderna försämrades kraftigt och interbankräntorna steg brant. Utlösande faktor var problem på den amerikanska bolånemarknaden. specifikt gällde det de bolån som, underblåst av ambitionen att även mindre välbärgade hushåll skulle kunna äga sin bostad, hade getts till låntagare med svag ekonomi och kreditvärdighet, s.k. subprime- lån. var det fortsatt oroligt. fick en stor finansiell aktör, den amerikanska investmentbanken , akuta betalningsproblem. Detta löstes genom att företaget, under amerikanska överinseende, köptes upp av ett annat företag. Tidigt tvingades emellertid de amerikanska myndigheterna ta över de stora bolåneinstituten och . När de amerikanska myndigheterna beslutade att den amerikanska investmentbanken däremot inte skulle räddas utbröt en akut förtroendekris i det globala finansiella systemet. Banker världen över började hamstra likviditet och kreditgivningen mellan de finansiella företagen på interbankmarknaderna torkade upp. Interbank- räntorna sköt i höjden och det blev svårt att finansiera sig även på andra viktiga delar av finansmarknaden. Följden blev en chockvåg som gjorde att den redan vikande världsekonomin störtdök. Hur kunde krisen uppstå? Svårigheterna att uppfatta hur riskbilden såg ut och hur sårbarheten ökade, både hos de enskilda aktörerna och i systemet i stort, hade bidragit till att de försvarslinjer som skulle ha kunnat förhindra en alltför stor riskuppbyggnad inte fungerade. Istället eskalerade krisen närmast okontrollerat tidigt . Den första försvarslinjen som hade brustit var företagens led- ningar och styrelser, som ofta visade sig ha en mycket ofullständig bild över hur de verkliga riskexponeringarna såg ut. Den andra försvarslinjen gällde de marknadsaktörer vars uppgift är att granska och värdera företag och deras verksamhet, främst revisorer och kreditvärderingsföretag. I många fall mäktade inte dessa med sin uppgift. I synnerhet de senare hade gjort allvarliga felbedömningar främst när det gällde riskerna i de nya finansiella instrumenten. Inte heller den tredje försvarslinjen, den statliga regleringen och tillsynen, höll måttet. Det handlade bl.a. om att regleringen inte hade anpassats till de snabba förändringarna i marknaderna, och att myndigheterna i många fall arbetat för närsynt och saknat överblick över marknadsutvecklingen. Dessutom hade utvecklingen av det internationella myndighetssamarbetet och regelharmoniserandet inte hållit jämna steg med finansmarknadernas internationalisering. Det blev tydligt inte minst inom EU. hade det byggts upp överdrivna förhoppningar om marknadernas förmåga att själva hantera risker och lösa problem. Delvis därför fanns det också ibland en ovilja att ingripa med åtgärder, i synnerhet om sådana kunde väntas bli impopulära hos marknad och allmänhet. Allt detta bidrog till en otillräcklig vaksamhet och aktivitet från myndig- heterna. När problemen sedan eskalerade visade det sig – sist men inte minst – att den finansiella motståndskraften hos de finansiella företagen i många fall var helt otillräcklig för att klara påfrestningarna. Starka statsfinanser, relativt god finansiell stadga i svenska finansiella företag, relativt gynnsamma yttre förutsättningar, relevanta och snabba åtgärder samt ett fungerande samarbete mellan de svenska myndigheterna bildade basen för en framgångsrik krishantering i . Det finns dock utrymme för förbättringar, både vad avser att förebygga och att hantera kriser. Kommittén kan konstatera att de svenska myndigheterna, lika lite som myndigheter och aktörer i andra länder, kunde förutse vare sig när eller hur krisen skulle bryta ut eller dess förlopp och återverkningar. Det fanns vidare brister i det finansiella regelverket beträffande krav på kapital och likviditet. Det fanns också delar i det finansiella regelverket som inte åtgärdats, främst en ordning för att hantera banker i kris. Men genom en kombination av relativt gynnsamma förutsättningar och relevanta åtgärder blev krishanteringen i ändå framgångsrik. Det är viktigt att understryka att i en krissituation är ett snabbt och beslutsamt agerande viktigare än perfektion i åtgärds- utformningen. Hanteringen har släktskap med vad som krävs i samband med naturkatastrofer och stora olyckor – dock med den inte oviktiga skillnaden att hanteringen av en finanskris också direkt påverkar själva krisförloppet. Förmågan att agera på ett sätt som är så förtroendeingivande att det kan bryta en negativ förväntningsspiral får en avgörande betydelse. Kommittén anser att regeringen och de berörda myndigheterna i allt väsentligt lyckades med den uppgiften. hade inte påverkats i någon större utsträckning av de finansiella problemen i världen fram till dess förtroendekrisen blev akut i samband med konkurs. Visserligen hade de svenska bankerna fått högre finansieringskostnader och de hade märkt av problemen på finansieringsmarknaderna i dollar, men eftersom svenska aktörer i stort sett inte vare sig direkt eller indirekt hade exponerat sig för risker på subprimemarknaden och liknande typer av s.k. strukturerade produkter hade klarat sig undan större problem fram till dess. Efter konkursen i steg interbankräntorna kraftigt även i , om än inte i samma utsträckning som i euroområdet och i . Men precis som i omvärlden kunde de svenska bankernas finansiering på interbankmarknaden bara ske till allt kortare löptider. Därtill försvann i stort sett möjligheten till annan marknadsfinansiering. Utbudet på marknaden för korta dollarlån försvann i princip helt och detsamma gällde lång marknadsfinansiering.