sou · H1B317 · 2013-04-03 00:00:00 — Vi behandlar den frågan i avsnitt 6. 5.2Åklagaren bör föra talan i påföljdsfrågan Bedömning: Det bör införas en uttrycklig skyldighet för åklagaren att ange sin ståndpunkt i påföljdsfrågan i alla mål. Rätten bör inte kunna döma den tilltalade till ett strängare straff eller en mer ingripande påföljd än vad åklagaren yrkat. har det lämnats flera förslag som går ut på att åklagaren ska få ett ökat ansvar för påföljdsfrågan.1 Förslagen har skiljt sig åt när det gäller om åklagaren ska vara skyldig att ange sin ståndpunkt i påföljdsfrågan i alla mål eller bara i vissa typer av mål. De har också skiljt sig åt i frågan om rätten ska vara bunden av åklagarens bedömning av påföljdsfrågan. Detsamma gäller när och på vilket sätt åklagaren ska framställa sin ståndpunkt. Vi föreslår att åklagaren ska vara skyldig att ange sin uppfattning i påföljdsfrågan i alla mål. Rätten ska dessutom vara bunden av åklagarens ståndpunkt i den meningen att den tilltalade inte ska kunna dömas till ett strängare straff eller en mer ingripande påföljd än vad åklagaren förespråkat. Det senare för med sig att åklagaren ska ange sin ståndpunkt genom att framställa ett yrkande om påföljd. I detta avsnitt redogör vi för våra överväganden kring dessa frågor. Vi återkommer till frågorna om när yrkandet ska fram- ställas, hur preciserat det bör vara och om det bör finnas undan- tagsregler i avsnittet om innehållet i påföljdsyrkandet. 5.2.2En tydlig och ändamålsenlig rollfördelning Åklagaren styr rättens prövning i skuldfrågan genom utformningen av gärningsbeskrivningen. Åklagaren har därmed ett stort inflytande över brottmålsprocessen. Om åklagaren får ansva- ret att inför domstolens avgörande framställa ett yrkande om påföljd som domstolen inte kan frångå i skärpande riktning tydlig- görs rollfördelningen mellan åklagaren och domstolen ytterligare. Det innebär att åklagaren får det fulla ansvaret för statens straff- rättsliga talan. Genom sitt påföljdsyrkande anger åklagaren den övre gränsen för vilken påföljd brottsligheten kan leda till. Det har hävdats att en sådan förändring av rollfördelningen rubbar balansen i processen till åklagarens fördel. Vi delar inte den uppfattningen. Vi menar tvärtom att processen blir mer balanserad. Domstolens roll blir mer renodlad. Det blir tydligt att domstolens 1 SOU 2005:117 – Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder, slut- betänkande från Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU). Effektivare hantering av stora och komplicerade mål – idéskrift, 2006 från Riksåklagarens arbetsgrupp om effektivare hantering av stora och komplicerade mål. SOU 2008:85 – Straff i proportion till brottets allvar, slutbetänkande från . uppgift i brottmålsprocessens alla delar är att ta ställning till åklagarens talan. Av tradition har påföljdsfrågan varit en fråga för rätten. Det innebär att det har byggts upp en kompetens för prövning av påföljder vid domstolarna. Ett argument mot att domstolen ska vara bunden av åklagarens påföljdsyrkande kan vara att dom- stolarnas kompetens inte tas till vara fullt ut. Enligt vår uppfattning är det inte något tungt vägande argument. Domstolen ska fort- farande avgöra påföljdsfrågan, men beakta den yttre gräns som åklagaren satt upp. Att åklagaren på ett tydligt sätt ger uttryck för sin syn på påföljdsfrågan bör leda till att åklagaren lyfter fram för- svårande och förmildrande omständigheter i rättegången. Det leder till bättre förutsättningar för den tilltalade att genom sin försvarare ge uttryck för sin syn i dessa frågor. Domstolens beslutsunderlag bör därför bli mer fullständigt än . Ett annat argument som har framkommit vid våra diskussions- möten med domare, åklagare och brottmålsadvokater är att det finns risk för att åklagare framställer för hårda påföljdsyrkanden för att ge domstolen utrymme att bestämma en sträng påföljd. Det är viktigt att poängtera att åklagaren är part i målet och det är dom- stolen som ska ha det slutliga ansvaret för att se till att den till- talade inte döms till en för sträng påföljd. kräver åklagarens objektivitetsplikt att han eller hon är skyldig att beakta även det som talar till den tilltalades förmån. Att åklagarens upp- fattning i påföljdsfrågan blir en uttrycklig del av åklagarens talan kommer att innebära att åklagaren inte får fullt bifall för sin talan om domstolen dömer ut ett lindrigare straff än åklagaren yrkat. Vi har svårt att se att den ordning vi förespråkar skulle leda till att åklagare medvetet skulle utforma sin talan så att han eller hon inte kommer att få fullt bifall för denna genom att yrka ett strängare straff än vad som är motiverat med hänsyn till brottsligheten och den tilltalades person. Det är en annan sak att åklagare, med rätta, kan se det som sin uppgift att verka för en utveckling av påföljds- praxis vid en viss brottstyp. Att det kan ske genom att domstolen tar ställning till åklagarens yrkande om påföljd är positivt. Förut- sättningarna för att påföljdsfrågorna på det sättet får en bättre belysning bör öka om åklagaren får det ökade ansvar för påföljds- frågan som vi förespråkar. 5.2.3En process som är mer förutsebar för den tilltalade Enligt den kontradiktoriska förfarandeprincipen ska den som anklagats för ett brott få full information om vad anklagelsen gäller och beredas tillfälle att bemöta vad som läggs honom eller henne till last.2 Det kan ifrågasättas om det sätt som påföljdsfrågan hanteras verkligen är förenlig med denna princip. Enligt den nuvarande ordningen prövar rätten frågor om straffmätning och påföljdsval utan något påstående från åklagaren. Det enda som sätter ramen för domstolens påföljdsbestämning är straffskalan för det åtalade brottet. Den säger ofta lite om nivån på den konkreta påföljd som kommer att dömas ut. Påföljden kan alltså komma närmast som en överraskning för den tilltalade. Det kan leda till att den tilltalade inte anser sig ha fått möjlighet att på ett tillräckligt utförligt sätt föra fram de omständigheter som han eller hon anser bör beaktas i mildrande riktning. Om åklagaren alltid anger sin ståndpunkt i påföljdsfrågan innan målet avgörs ökar förutsebarheten för den tilltalade. Den tilltalade får tillfälle att försvara sig genom att bemöta vad åklagaren för fram. Detta leder till att den kontradiktoriska förfarandeprincipen, till skillnad mot , även skulle tillämpas fullt ut beträffande påföljdsfrågan. Om domstolen är förhindrad att döma ut en strängare påföljd än åklagaren yrkat får den tilltalade dessutom veta vad han eller hon riskerar att dömas till. Den tilltalade kan skaffa sig en uppfattning om hur han eller hon ställer sig till åklagarens talan. Att de som åtalas för brott får veta vilken påföljd de riskerar är enligt vår uppfattning av stort värde i sig. Det ökar förutsättningarna för att parternas ståndpunkter i målet kan klar- göras efter att den tilltalade svarat på åtalet. Det gör det dessutom möjligt att införa bestämmelser där domstolen under vissa förut- sättningar kan avgöra mål där den tilltalade godtar åklagarens talan utan att hålla huvudförhandling i målet (se vidare avsnitt 9). 2 Se t.ex. NJA 2003 s. 486 där tog ställning till om de omständigheter som hovrätten hade lagt till grund för att anse ett våldtäktsbrott som grovt hade lyfts fram tillräckligt tydligt under rättegången. uttalade att det ligger i den kontradiktoriska rättskipningens princip att den tilltalade skall ha fullgoda möjligheter att bemöta påståenden om sådana omständigheter som läggs honom till last. I NJA 2011 s. 611 konstaterar också (p. 17 i domen) att och den praxis som har utvecklats av innebär att det numera, i motsats till vad som har antagits, inte är möjligt att döma enligt en viss straffbestämmelse utan att den tilltalade i förväg har fått reda på att bestämmelsen skulle kunna vara tillämplig och har beretts möjlighet att anpassa sitt försvar efter detta. 5.2.4Förutsättningar för mer förutsebara bestämmelser I finns bestämmelser som anger att olika hand- läggningssätt ska tillämpas eller är möjliga att tillämpa vid olika allvarliga brott. Exempel på detta är möjligheten att avgöra ett brottmål utan huvudförhandling (45 kap. 10 a § RB), möjligheten att avgöra mål i den tilltalades utevaro (46 kap. 15 a § RB) och när det krävs prövningstillstånd i hovrätt (49 kap. 13 § RB). Enligt dagens bestämmelser ska domstolen göra en prognos av den förväntade påföljden för att ta ställning till om ett mål ska kunna avgöras utan huvudförhandling eller i den tilltalades utevaro. I många fall är det nödvändigt att veta åklagarens inställning i påföljdsfrågan. Om åklagaren anser att målet kan avgöras utan huvudförhandling anges det regelmässigt i stämningsansökan till- sammans med ett påföljdsförslag. I en utevarosituation kan åklagaren på fråga från rätten uppge att han eller hon anser att det är hinder mot att avgöra målet med hänsyn till sin uppfattning i påföljdsfrågan. Även om rätten på det sättet i praktiken kan ta hän- syn till åklagarens uppfattning är det rättens prognos av den för- väntade påföljden som är avgörande. Om åklagaren anger ett yrkande om påföljd redan när åtalet väcks behöver domstolen inte göra en sådan förhandsbedömning. Det blir i stället möjligt att göra tillämpningen av olika handläggningssätt beroende av det yrkande om påföljd som åklagaren angett. Det innebär att bestämmelserna kan bli klarare och enkla att tillämpa. Processen skulle också bli mer förutsebar för parterna genom att tillämpningsområdet för olika bestämmelser kan knytas till ett uttryckligt yrkande om påföljd från åklagaren i stället för en prognos av rätten. Att bestäm- melserna som avgränsar tillämpningsområdet är klara och förutse- bara är särskilt viktigt vid ett sådant förenklat förfarande som vi föreslår. 5.2.5Större uppmärksamhet på påföljdsfrågan Att rätten avgör påföljdsfrågan utan yrkande kan, som Straffnivå- utredningen pekat på (se SOU 2008:85 s. 327 f), leda till att frågor om påföljd hamnar i bakgrund i brottmålsprocessen. Vi ställer oss bakom bedömning att ett ökat inflytande för åklagaren över påföljdsfrågan kan antas leda till att uppmärk- samheten, såväl under förundersökningen som vid processen i domstol, i större utsträckning än riktas mot sådana för- hållanden som har betydelse för bedömningen av brottets straff- värde. Vi instämmer i att det skulle vara positivt för brottmåls- processen med en utförligare argumentation från parterna när det gäller vilka försvårande och förmildrande omständigheter som förelegat vid gärningen. Som pekat på bör en ordning där åklagaren är skyldig att ange sin ståndpunkt i påföljds- frågan även leda till att domstolarna på ett tydligare sätt i domen redovisar vilka överväganden som gjorts i denna fråga. Enligt vår uppfattning skulle ytterligare en positiv effekt av åklagarens ökade ansvar för påföljdsfrågan vara att det skapar ett incitament för åklagaren att redan under förundersökningen ta ställning till brottslighetens straffvärde och ha en preliminär upp- fattning om vilken påföljd han eller hon kan komma att yrka. Det möjliggör, som vi utvecklar i avsnitt 8.4, att åklagarna kan inhämta den utredning kring den misstänktes personliga förhållanden som är relevant. Åklagarens ökade ansvar för påföljdsfrågan bör också underlätta tillämpningen av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning. De bestämmelserna kräver bl.a. att åklagaren gör en prognos av den förväntade påföljden. 5.2.6Större enhetlighet i rättstillämpningen Enligt vår uppfattning bör en skyldighet för åklagarna att ange sin ståndpunkt i påföljdsfrågan skapa förutsättningar för en större enhetlighet i rättstillämpning. Det leder till att uppmärksamheten på påföljdsfrågan ökar och bör bidra till utförligare och tydligare bedömningar i domstolarnas domar. är till skillnad från domstolsväsendet en hierarkisk organisation. Även om åklagare, liksom domare, i de en- skilda fallen gör självständiga bedömningar kan Åklagar- myndigheten utfärda riktlinjer eller allmänna råd avseende vilka straffnivåer som bör vara utgångspunkten vid olika typsituationer. De enskilda åklagarna kan på det sättet få ett beslutsstöd när de ska ange sin ståndpunkt i påföljdsfrågan vid olika frekventa brotts- typer. Det skapar förutsättningar för ett gemensamt synsätt bland åklagarna i landet. Det bör bidra till att enhetligheten och förutsebarheten ökar. Ett argument som ibland förs fram mot en ordning som innebär att rätten ska vara förhindrad att döma ut en strängare påföljd än vad åklagaren angett är att domstolen skulle vara förhindrad att döma ut den påföljd som egentligen är den korrekta. Vid dis- kussionsmöten vi genomfört med åklagare, domare och advokater uttryckte några det som att det finns en risk att det kan leda till materiellt oriktiga domar eller att lika fall inte bedöms lika. Vi anser inte att detta argument är hållbart. För det första är det mycket svårt att avgöra exakt vad som är den materiellt riktiga påföljden i ett enskilt fall. Att domare i allmänhet skulle vara mer kompetenta än åklagare att avgöra hur sträng en påföljd ska vara i ett enskilt fall menar vi kan ifrågasättas. Risken för bristfälligt underbyggda påföljdsbedömningar bör tvärtom minska vid en sådan ordning som vi förespråkar. Det kan på goda grunder antas att rätten oftare kommer att få ett bättre beslutsunderlag genom att parterna argu- menterar i påföljdsfrågan på ett mer utförligt sätt. Dessutom innebär ett förbud för rätten att gå utöver vad åklagaren yrkat bara att åklagaren bestämmer den övre gränsen för hur strängt straff som kan komma i fråga. Det uppstår inte någon ökad risk för allt- för stränga påföljder. Någon risk för minskad rättssäkerhet för den tilltalade uppstår alltså inte. Att det kan uppstå en situation där åklagaren enligt rättens uppfattning yrkat ett för lindrigt straff innebär knappast ett hot mot enhetligheten i rätts- tillämpningen. 5.2.7Risken för överenskommelser om påföljd En ordning där åklagaren bestämmer den övre gränsen för vilken påföljd som kan dömas ut kan skapa förutsättningar för en dialog mellan åklagaren och den tilltalade och dennes försvarare kring påföljdsfrågor. Åklagaren kan på det sättet få information om nya omständigheter, t.ex. om den tilltalades personliga förhållanden, som kan leda till att åklagaren ändrar sin ståndpunkt i påföljds- frågan. Att det kan ske en sådan dialog är positivt och kan bidra till att påföljdsfrågan får en bättre belysning i ett tidigt skede. Men det väcker också andra frågor, som risken för informella uppgörelser om påföljden mellan åklagaren och den tilltalade eller dennes för- svarare. Åklagaren ska grunda sitt ställningstagande i påföljdsfrågan på bestämmelserna i 29 och 30 kap. BrB. har i betänkandet Nya påföljder, SOU 2012:34, föreslagit en ändring i 29 kap. 5 § BrB som innebär att det i ökad utsträckning ska kunna tas hänsyn till om den tilltalade genom att erkänna eller på annat sätt medverkat i utredningen av det egna brottet. Enligt förslaget ska det inte längre krävas särskilda skäl för att gå under straff- minimum. Det ska vara fråga om fall då den tilltalades medverkan i utredningen är ett uttryck för ansvarstagande och ånger. Den föreslagna strafflindringen är inte avsedd för en gärningsman som kallsinnigt erkänner och berättar om det han har gjort sig skyldig till eller för den som uppenbart försöker förhandla sig till en lindrigare påföljd. Den tilltalades medverkan ska ha haft betydelse för utredningen. Det innebär att det framförallt kommer att kunna vara aktuellt med strafflindring vid allvarlig och svårutredd brotts- lighet. förslag tar bara sikte på medverkan i utredningen av det egna brottet. Förslaget är inte avsett att inne- bära några förändringar när det gäller möjligheten att medge straff- lindring för s.k. kronvittnen. Om förslag genomförs kommer det att i 29 kap. BrB, finnas lagstöd för åklagaren att vid yrkandet om påföljd – när det är befogat – beakta att den tilltalade erkänt eller på annat sätt medverkat i utredningen av det egna brottet. Kombinationen av den strafflindringsgrund som Påföljdsutred- ningen föreslår och en ordning där åklagaren sätter den övre gränsen för hur sträng påföljd som kan dömas ut kan uppfattas som problematisk. En tänkbar invändning är att åklagare skulle kunna utlova den tilltalade ett lägre straff i utbyte mot ett erkännande eller annan medverkan i utredningen, m.a.o. att det skapas ett utrymme för informella åtalsuppgörelser (eller s.k. plea bargains). Vi anser att sådana farhågor inte ska överdrivas, även om det är viktigt att problematiken uppmärksammas. Den ordning vi föreslår innebär att åklagaren, på sitt tjänsteansvar, väcker åtal efter en sed- vanlig åtalsprövning. Förundersöknings- och åtalsplikten förändras 3 Se SOU 2005:117 s. 49–61 för en redogörelse för diskussioner kring plea bargain-system och överväganden kring en ordning med kronvittnen. Under förundersökningen gäller bl.a. bestämmelsen i 23 kap. 12 § RB, som anger att man under ett förhör inte får använda löften eller förespeglingar om särskilda förmåner i syfte att framkalla bekännelse eller uttalande i viss riktning. Vi föreslår att åklagaren ska ange de omständigheter som han eller hon har beaktat vid sin utformning av påföljdsyrkandet. Några andra hänsyn än de som har betydelse enligt 29 och 30 kap. får inte tas. Den insyn och offentlighet som det innebär att målet avgörs i domstol är enligt vår bedömning tillräcklig för att förhindra otillåtna upp- görelser eller annat missbruk av en ordning där åklagaren bestäm- mer den övre ramen för vilken påföljd som kan dömas ut. Risken för informella uppgörelser medför alltså inte att det är motiverat att domstolen ska kunna frångå åklagarens bedömning av påföljds- frågan i skärpande riktning. I avsnitt 6 redogör vi för vad det innebär att målsäganden har rätt att biträda åtalet. Som framgår där föreslår vi att målsäganden inte längre ska kunna biträda åtalet. Det innebär att målsäganden inte kommer att ha rätt att framställa ett yrkande i påföljdsdelen. En ordning där rätten är bunden av åklagarens påföljdsyrkande kan därför förenas med målsägandens ställning i processen. Det är knappast möjligt att införa en ordning där åklagarens påföljdsyrkande ska utgöra den övre gränsen för hur strängt straff eller ingripande påföljd som rätten kan döma till utan att de nu- varande bestämmelserna om målsägandens rätt att biträda åtalet ändras (jfr överväganden i SOU 2008:85 s. 324 ff). Om det inte sker skulle målsäganden ha rätt att fram- ställa ett påföljdsyrkande som avviker från åklagarens. Rätten skulle därmed få två yrkanden att förhålla sig till. Målsägandens yrkande skulle ersätta åklagarens i de fall då målsäganden yrkar ett strängare straff eller en mer ingripande påföljd. Vi menar att det från en principiell utgångspunkt inte är acceptabelt att målsäganden skulle ha ett sådant inflytande över brottmålsprocessen i ett mål där all- män åklagare för talan. Den tydligare rollfördelningen och ökade förutsebarheten som vi förespråkar skulle också gå förlorad. Ett möjligt sätt att undgå problemet skulle kunna vara att behålla målsägandens rätt att biträda åtalet, men att begränsa den- nes rätt att framställa ett påföljdsyrkande. Man kan tänka sig en ordning där målsäganden inte har rätt att framställa något yrkande eller där målsäganden inte får gå utöver vad åklagaren har yrkat. Det skulle innebära att åklagarens yrkande alltid skulle utgöra den översta gränsen för vilken påföljd som kan dömas ut. Målsägandens rätt att framställa ett yrkande om påföljd kan dock inte särskiljas från målsägandens rätt att justera åtalet. Om målsäganden ska ha kvar sin rätt att justera åtalet måste rätten rimligen – vid bifall till målsägandens justerade åtal – kunna döma ut en påföljd som utgår från den gärningsbeskrivningen. Det skulle få till konsekvens att åklagarens yrkande om påföljd inte kunde användas som gräns för hur ingripande påföljd som skulle kunna dömas ut. Sammantaget gör vi bedömningen att det skulle innebära stora fördelar för brottmålsprocessen om det införs en uttrycklig skyldighet för åklagaren att ange sin ståndpunkt i påföljdsfrågan i alla mål. Vi anser att en sådan ordning bör införas. Domstolen bör dessutom vara förhindrad att döma den tilltalade till en strängare eller mer ingripande påföljd än vad åklagaren angett. Det leder till att rollfördelningen mellan domstolen och åklagaren blir tydligare och mer ändamålsenlig. Det ökar förutsebarheten i brottmåls- processen och står bättre i överensstämmelse med den kontra- diktoriska principen. Det bör leda till en ökad uppmärksamhet på påföljdsfrågan och öka förutsättningarna för en större enhetlighet i rättstillämpningen. 5.3Åklagarens yrkande om påföljd Förslag: Åklagaren ska redovisa sin bedömning av påföljds- frågan genom ett yrkande om påföljd i alla mål. Yrkandet ska anges i åtalet. Det ska kunna ändras under målets handläggning. Det är åklagarens slutliga yrkande som rätten inte ska kunna frångå i skärpande riktning. Som framgår av våra överväganden i föregående avsnitt gör vi bedömningen att åklagaren i alla brottmål ska framställa ett yrkande om påföljd som rätten inte ska kunna frångå i skärpande riktning. I detta avsnitt tar vi ställning till hur preciserat åklagarens yrkande ska vara, när det ska framställas och om det finns skäl att ha undantagsregler. För dessa överväganden har det särskild bety- delse att vi anser att rollfördelningen i processen blir mer tydlig och ändamålsenlig om åklagarens yrkande om påföljd utgör den övre gränsen för den påföljd som rätten kan döma ut, att det bidrar till ökad förutsebarhet för den tilltalade och att det skapar förut- sättningar för tydligare och mer förutsebara processregler. Olika hänsyn kan göra sig gällande beroende på i vilket skede påföljdsyrkandet ska anges. Vi tar först ställning till vad som bör gälla när åklagaren slutför sin talan, se avsnitt 5.3.2. Vår slutsats är att åklagaren utan undantag måste ange ett preciserat yrkande om påföljd senast . Vi behandlar därefter frågan om påföljdsyrkandet ska anges i åtalet och om det i så fall finns skäl att föreslå undantag om att så inte alltid behöver ske, se avsnitt 5.3.3. Vår slutsats är att åklagaren alltid ska ange ett påföljdsyrkande i åtalet. Att yrkandet ska kunna ändras under målets handläggning om det framkommer att det finns skäl för det, behandlar vi i avsnitt 5.3.4. 5.3.2Ett preciserat yrkande senast i samband med att åklagaren slutför sin talan Vi har redogjort för de fördelar som vi ser med en ordning där åklagarens yrkande om påföljd anger den övre gränsen för hur sträng påföljd som rätten kan döma ut. För att åklagarens stånd- punkt ska kunna fylla den funktionen krävs det att åklagaren fram- ställer ett preciserat yrkande om påföljd senast i samband med sitt slutanförande. Det är åklagarens slutliga yrkande om påföljd som ska sätta gränsen för hur strängt straff eller ingripande påföljd som kan dömas ut. Att yrkandet ska vara preciserat innebär att yrkandet ska mot- svara det domslut som åklagaren anser bör meddelas i påföljds- delen. Åklagaren måste alltså ta ställning till vilken påföljd han eller hon anser ska dömas ut och – beroende på vilken påföljd det gäller – hur strängt straffet ska vara. förekommer det att åklagaren framställer alternativa ansvarsyrkanden. Åklagaren bör dock inte vara skyldig att ange mer än ett påföljdsyrkande. Att kräva att åklagaren ska ange vilken påföljd som bör dömas ut vid olika tänkbara utfall av domstols- prövningen skulle knappast främja förutsebarheten i processen. Det bör vara tillräckligt att åklagaren anger ett yrkande om påföljd som utgår från att han eller hon får fullt bifall till sin talan. Om den som åtalas tidigare dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård kan bestämmelserna om sammanträffande av brott och förändring av påföljd i 34 kap. vara tillämpliga. Om åklagaren anser att någon av dessa bestämmelser ska tillämpas bör det framgå av åklagarens yrkande.