sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — Uppdrag och forskningsresurser till IFAU för att öka kun- skaperna om hur pensionsinformation påverkar arbetsutbudet bland personer eller äldre. Det som bestämmer den faktiska pensionsåldern (utträdesåldern) är framför allt styrande och normerande regler i allmänna och av- talade pensioner och näraliggande offentliga ersättningssystem. Utredningens förslag för att förstärka människors förutsättningar och resurser att arbeta längre kommer att bidra till en högre faktisk pensionsålder. Flera insatser verkar emellertid först och andra bör förväntas ha en måttlig effekt. Den faktiska pensionsåldern och antalet arbetade timmar bland äldre behöver dock höjas redan på kort sikt. Annars kan problemen förvärras relativt snabbt när det gäller förtroendet för pensions- systemet och finansieringen av välfärden. De äldres arbetsutbud kan påverkas tillräckligt och endast genom åtgärder som påverkar de styrande åldersgränserna som också formar normerna för när man bör lämna arbetslivet. Därför bör åldersgränserna i det allmänna pensionssystemet och närliggande system justeras och automatiskt anpassas till en högre medellivslängd. En riktålder för pension som följer medellivslängden Inkomstpension och premiepension med en rörlig pensionsålder och livsinkomstprincipen ger möjlighet att tjäna in pensionsrätter oavsett ålder och stor frihet att kombinera arbete och pension. Det är en i pensionssystemet och ska värnas. Var och en kan anpassa utträdet från arbetslivet till egna förutsättningar och önske- mål. Utredningen anser dock att staten bör vara tydlig om vilken ålder för pensionering som ger en godtagbar pensionsnivå. Det bör därför införas en riktålder för pension i det allmänna pensionssystemet. Riktåldern är ett för den enskildes ekonomiska trygghet, samhälls- ekonomin och för pensionssystemet robust alternativ till pensione- ringsålder: Ett icke-valsalternativ för de som inte kan eller vill analysera effekterna av olika pensioneringstidpunkter och fatta egna beslut. Styr åldersgränser i pensionssystemet och andra näraliggande försäkringssystem. Justeras med medellivslängdens utveckling för personer . Beräknas , tillämpas . 61-årsgränsen för tidigt uttag av ålderspension höjs Människor är i allmänhet närsynta i sina ekonomiska beslut. Det finns en risk att äldre väljer att pensionera sig tidigt för att man inte fullt ut förstår de privatekonomiska följderna på . Många av dem som går i tidig pension upptäcker dock efter som pensionär att deras inkomst är låg i förhållande till yngre personer och i relation till vad som behövs för att upprätthålla en godtagbar levnadsstandard. Sedan pensionsreformen beslutades beräknas medellivslängden ha ökat med . Åldersgränserna för den rörliga pen- sionsåldern bör anpassas till den ökade medellivslängden. Höjningen bör ske relativt skyndsamt för att finansiera offensiva satsningar på arbetsmiljön, kompetensutveckling m.m. Utredningen anser den lägsta åldersgränsen när ålderspension tidigast kan tas ut bör höjas . 61-årsgränsen för pension höjs till . Åldersgränsen höjs därefter med riktåldern, enligt prognoser till , . 65-årsgränsen för garantipension knyts till riktåldern att äldre ska pensionera sig upprätthålls av att 65-årsregler finns kvar i både allmänna och avtalade regelsystem. av alla nybeviljade pensionärer, hälften av alla kvinnor, har pensionsålder genom garantipensionen. Alla som får sin försörjning genom olika socialförsäkringar, som sjukersätt- ning, sjukpenning, arbetslöshetsersättning osv., har i praktiken pen- sionsåldern . Dessutom har uppskattningsvis av alla anställda avtalade tjänstepensioner och de betalas normalt ut auto- matiskt . Det är rimligt att allt fler medborgare arbetar längre när vi lever . Det skulle uppfattas orättvist att personer som arbetar heltid den största delen av livet ska arbeta längre för att bl.a. finansiera allt fler pensionärsår för personer som arbetar deltid och/eller av livet. Det kommer också att efter hand uppstå för stora komplikationer i pensionssystemet om 65- årsgränsen för garantipension behålls som andra ålders- gränser höjs i takt med riktåldern. Utredningen anser att 65-års- kan ändras endast om 65-årsgränsen för garantipension justeras: 65-årsgränsen för garantipension höjs med riktåldern, enligt prognoserna till , . Äldre bestämmelser bör dock gälla för garantipension för perso- ner vars sjukersättning har beslutats för tid . Garantipensionärer ska också tjäna på fortsatt arbete De ekonomiska incitamenten att arbeta längre och skjuta upp ut- taget av pension i det allmänna pensionssystemet inklusive effekter av skatter och bidrag är på det hela taget ändamålsenligt utformade. För personer med låga inkomstpensioner är emellertid incitamenten svaga att fortsätta att arbeta. Åtskilliga av dem skulle troligen vilja förbättra sin ekonomi genom fortsatt arbete. Av rättviseskäl bör det ekonomiska utbytet förstärkas också för personer med lägre pensionsnivåer: Inkomster intjänade efter /riktåldern bör därför inte påverka garantipensionen eller bostadstillägget. Personer med färre än 40 bosättningsår bör få möjlighet arbeta ihop flera försäkringsår efter . En arbetstagare har enligt lagen om anställningsskydd (LAS) rätt att kvarstå i anställningen med fullt anställningsskydd till utgången av den månad då han eller hon fyller . De stora förbättringarna av de äldres hälsa, kognitiva förmåga och utbildning höjer succesivt den ålder då, baserad på bästa kun- skap, naturligt åldrande i genomsnitt kan anses avsevärt sätta ned de äldres arbetsförmåga. Den ökade medellivslängden innebär att allt fler personer måste arbeta även för att få en godtag- bar pension. En höjd åldersgräns kan bidra till att öka arbetsutbudet bland personer . Det finns visserligen vissa risker med en höjd åldersgräns, exem- pelvis att arbetsgivare kan vara benägna att avsluta anställningen före 65-årsdagen för att undvika att få för många personer som fortsätter att arbeta till . Dessa och andra risker kan minskas om reglerna för uppsägning mildras. Enligt utredningen överväger fördelarna med en höjd åldersgräns i LAS: LAS-åldern höjs till . Åldersgränsen bör sedan anpassas till riktåldern. Om arbetsgivaren vill att arbetstagare som fyllt lämnar sin anställning bör arbetsgivaren ge arbetstagaren skriftligt besked om detta minst en månad i förväg. Vid övergång av verksamhet bör dock uppsägning gälla. Lämplig myndighet bör få i uppdrag att följa upp effekterna av slopandet av reglerna om uppsägning. Övriga åldersgränser bör följdändras Åldersgränserna i närliggande sociala system är också viktiga kom- ponenter i normbildningen kring när äldre anses bör lämna arbets- livet. När åldersgränserna i pensionssystemet successivt höjs är det nödvändigt att åldersgränserna för försäkringsskyddet för förvärvs- arbetande följer med. Annars kan det uppstå egendomliga effekter när vissa system kopplas till riktåldern medan andra behåller 65- årsgränsen. Utredningen föreslår att åldersgränser i socialförsäkringar och närliggande sociala förmåner i normalfallet justeras upp i takt med ökad medellivslängd. Åldersgränser i annan lagstiftning bör i särskild ordning anpassas till den ökade medellivslängden, om inte annat talar emot. Åldersgränsen för sjukersättning som nybeviljas samt åldersgränsen för SGI, A-kassa, arbetsskadelivränta, sjuk- penning i särskilda fall, äldreförsörjningsstöd och åldersgränsen för sociala avgifter bör anpassas till riktåldern, som enligt prog- noserna beräknas till , . Äldre bestämmelser bör gälla för förmåner i form av sjukersätt- ning och arbetsskadelivränta som beslutats respektive avser tid . Arbetshjälpmedel och förlängd arbetsskadelivränta bör anpassas till LAS-åldern. Fortsatt rätt till SGI-skydd, handikappersättning, bilstöd och A- kassa efter riktålderns inträde samt samordning mellan pension och A-kassa bör utredas vidare. Insatserna beträffande assistansersättning behöver följas upp innan en ändring kan övervägas. 55-årsgränsen i inkomstskattelagen höjs Arbetsgivarnas kostnader för pensioner till anställda är avdragsgilla enligt inkomstskattelagen (IL) under förutsättning att pensionen inte betalas tidigare än . Tjänstepensionsavtalen har därför vanligen som lägsta ålder för uttag av pension. Samma kvalifikationskrav gäller för privat pensionssparande. 55-årsgränsen i IL infördes när medellivslängden var mycket kortare, de flesta arbetstagare hade en låg utbildningsnivå, inträdes- åldern i arbetlivet var lägre och kraven i arbetslivet annorlunda. De pensionsmedel som fonderas inom ramen för bestämmelserna i behandlas skattemässigt förmånligare än övrigt sparande. finns enligt utredningen inga bärande motiv för att främja så tidiga utträden som från arbetslivet. Det är dessutom få personer som faktiskt utnyttjar möjligheten att ta ut sin pension . Åldersgränsen ger en fel signal till arbets- marknaden, nu när fler äldre behöver arbeta längre. Utredningen föreslår att åldersgränsen höjs: 55-årsgränsen i inkomstskattelagen höjs till 2017. Försäkringsavtal som ingås och kollektivavtalsbundna för- säkringsavtal som förnyas efter ikraftträdandet omfattas av de nya reglerna. Andra avtal och påbörjade utbetalningar undantas. Förslagens effekter beror framför allt på i vilket arbetsmarknads- läge de genomförs. Utredningens bedömning utgår från en arbets- marknad med balans i efterfrågan och utbud. Effekterna kan bli be- tydligt snabbare och större om åtgärderna genomförs som återhämtar sig från de senaste årens ekonomiska nedgång. Höjd pensionsålder förlänger arbetslivet Utvärderingar av ändrad pensionsålder i andra länder pekar på att den genomsnittliga åldern för uttaget av ålderspension respektive andelen som stannar i arbetskraften höjs med 20–av pensionsåldershöjningen. Erfarenheterna visar också att en viss över- strömning till andra socialförsäkringar kan inträffa. Med rimliga antaganden om effekter av höjda åldersgränser och överströmning bedömer utredningen att förslagen kommer att påtagligt öka arbets- utbudet bland äldre: Antalet i arbetskraften i åldern 60–bedöms öka med 40 000–50 000 personer . Försörjningsbördan, dvs. kvoten mellan antalet ej sysselsätta och antalet sysselsatta, beräknas stabiliseras på ca 0,8 kring . Som följd av ett förlängt arbetsliv kommer redan på kort sikt de offentliga finanserna att förstärkas. En del av inkomsterna bör an- vändas för att finansiera utredningens förslag till åtgärder för ett längre arbetsliv: De offentliga finanserna bedöms förstärkas med cirka 100 mil- joner kronor och i medel- alternativet. Den ökade sysselsättningen bland äldre beräknas ha utjämnande effekt på pensionssystemets balanstal åren 2018–2030. Kostnaderna för utredningens förslag om bättre arbetsmiljö, kompetens m.m. beräknas till och till . Kostnaderna för att förlänga rätten till sjukpenning, A-kassa m.fl. ersättningar beräknas till och till . Utredningen redovisar också effekterna i ett hög- respektive lågalternativ. Det ökade sysselsättningen beräknas höja de disponibla inkomst- erna bland personer 60–åren 2015– 2019. Inkomstfördelningen bedöms utjämnas något till följd av att den ekonomiska standarden relativt sett höjs för äldre personer. Typfallsberäkningar visar att höjd åldersgräns för sjukpenning och arbetslöshetsersättning kommer att förbättra den ekonomiska standarden för berörda personer efter pensioneringen. Regeländringarna för garantipensionärer innebär att längre förvärvsarbete höjer den disponibla inkomsten med cirka 7 000 kro- nor . Med nuvarande regler ger fortsatt arbete endast margi- nellt högre inkomster. Den ekonomiska jämställdheten bedöms påverkas positivt fram- för allt av förslaget om garantipension. De föreslagna regeländringarna kommer att medföra vissa omställ- ningskostnader för arbetsgivarna och företagen, men de bedöms bli måttliga. Utredningen föreslår ett successivt införande vilket inne- bär att de administrativa konsekvenserna för berörda myndigheter bedöms bli hanterbara. Bedömningen av förslagens effekter är osäkra. Vissa effekter är mindre svårbedömda, som exempelvis effekterna av att höja den nedre åldersgränsen för uttag av ålderspension. För dessa regel- ändringar är det rimligt att anta en betydande effekt på arbetsut- budet. Förslaget om riktålder är mer svårbedömt. Det finns ingen erfarenhet från andra länder av liknande förslag. De föreslagna insatserna för att förbättra arbetsmiljön, för att stärka de äldres möjligheter att bevara och utveckla sin kompetens, öka informationen osv. kommer att bidra till en högre faktisk pen- sionsålder. Flera insatser verkar emellertid först och andra bör förväntas ha en måttlig effekt. Osäkerheten innebär att det är nödvändigt att åtgärdspaketet för längre arbetsliv följs upp noga och utvärderas vetenskapligt: En expertgrupp bör leda ett arbete med uppföljning och utvär- dering. Gruppen bör ha resurser att ge uppdrag till myndigheter och forskare. Huvuduppgiften är att följa och rapportera om försla- gens effekter på arbetsutbud, offentliga finanser och administra- tion. I uppgiften bör också ingå att följa förslagens fördelningseffek- ter, konsekvenser för de äldres hälsa och livskvalitet och andra sociala effekter. Utredningens olika förslag är beroende av varandra. Finansieringen av utredningens förslag om arbetsmiljön osv. förutsätter att äldre arbetar längre som följd av regeländringarna. Höjningen av ålders- gränsen för sjukpenning, arbetslöshetsersättning m.fl. sociala för- måner kan finansieras endast om införandet av en riktålder väsentligt förlänger arbetslivet. Om uppföljningar och utvärderingar visar att åtgärder för längre arbetsliv inte leder till tillräckliga förstärkningar av de offentliga finanserna bör mer kraftfulla åtgärder för ett längre arbetsliv ut- redas skyndsamt. The pension reform, generous tax rules and major information initiatives, etc. are expected to lead to older people working for longer in pace with an increasing average life expectancy. However, despite some positive tendencies in older peoples employment, the changes have been modest. still has a de facto normal retire- ment age of 65 years. The number of hours worked is increasing among older people, but far too slowly. This is not sustainable. When we live longer, we must work for a longer period, otherwise pension levels will be too low, the de- pendency burden untenable and welfare funding threatened. and more older people are in a good position to have a longer working life. An increasing number also want to work for longer, but are confronted by various obstacles in regulatory sys- tems, agreements and working life. The Commission of Inquiry therefore proposes a package of measures that includes initiatives to improve the working environment, to strengthen opportunities for older people to preserve and develop their skills, increase in- formation, strengthen the financial incentives, combat age discri- mination, etc. These initiatives will help to ensure a higher, actual retirement age. However, several initiatives will only take effect in the long term and others should be expected to have a modest impact. Nonetheless, the actual retirement age and the number of hours worked among older people need to be increased, even in the short term. Otherwise the problem may worsen relatively quickly with regard to confidence in the pension system and the funding of welfare. The labour supply of older people can be sufficiently and immediately affected only via measures that affect the age limits governing existing regulations, which also shape the norms for the point at which people should leave working life. The Commission proposes the introduction of a recommended retirement age, which follows the development of average life ex- pectancy. This recommended retirement age is a clear, non-choice alternative for the retirement of older people who wish to achieve an acceptable pension level. The age limits of the public pension system and related systems will be linked to the recommended retire- ment age. The proposals mean, inter alia, the following: The 61-year age limit for the earliest age at which people are entitled to draw their old-age pension will be raised to 62 years in 2015, and according to current forecasts, to 63 years in 2019. The 65-year age limit for the guarantee pension, sickness compensation and other benefits will be raised to 66 years in 2019, according to current forecasts. The age limit referred to in the Employment Protection Act will be raised from 67 to 69 in 2016. The 55-year age limit for occupational and private pensions will be raised in 2017 to 62 years. The work first principle is also necessary for older people Many people still consider that early retirement, or by 65 at the latest, increases welfare. These values are largely based on old ideas and myths. The belief is that older people become healthier, happier and live longer if they stop working early. There is also, even among other- wise educated people, a widespread and fixed belief that older people should give way to young people in the labour force, in or- der, among other things, to reduce youth unemployment. The Commissions analyses and the reports on which it bases its findings indicate that studies that are designed to seek to establish causal relationships do not provide any clear support to show that early retirement on average improves health, reduces mortality or increases the quality of life for older people. do economic theory or empirical studies provide any sup- port to show that people who continue to work crowd out younger people from the labour market. Work means so much more than a salary, even for older people. A meaningful job is important for the individuals self-determina- tion, our experience of a quality of life and belonging. is not just a matter of supporting oneself, but is equally about be- ing part of a working community. retirement can be regarded as a historical remnant that entails a waste of human capital. It is out of with the times for well-educated and healthy people in their sixties to permanently leave the labour market with a public pension, occupational pen- sion or retirement pension, and quite often on terms that make it difficult for them to continue working, even if they wanted to. It is high time to undertake a systematic review of our views on retirement age and to implement a broad reform for a longer working life and for better welfare for older people. Developments are not sustainable Older people are becoming increasingly healthy, more alert and well-educated. The financial incentives for continuing to work are generous. Extensive initiatives are being implemented to provide information about the need to work for a longer period when we live longer. Despite this, some 80 per cent draw their pension at 65, or ear- lier. Although there are certain positive tendencies, employment among people of around 60 and older is not increasing in pace with greater average life expectancy. New analyses indicate that the idea of 65 years as the normal retirement age is more firmly established in than in other countries, despite a considerable number of reforms aimed at encouraging longer working life. Increasing numbers of people want to work for longer, but many are obviously not able to continue to work as long as they actually want because of different obstacles in regulatory systems, agreements and working life. These developments are not sustainable. One of the most im- portant motives for reforms promoting a longer working life is to provide citizens with greater opportunities to adapt their work and retirement to their own conditions and wishes. If working life is not extended, pension levels will sink lower and lower as time goes by, which will undermine confidence in the pension system. The dependency burden for those who are work- ing will become untenable. It will be difficult to maintain an ac- ceptable standard of welfare. There is a risk that there will be a lack of labour in different sectors of the labour market. Longer working life, and differences in average life expectancy Despite radical changes in society and increasing prosperity, differ- ences between different socioeconomic groups with regard to ill- health and average life expectancy remain static, or are growing. These developments are not unambiguous, however. Health im- provements in the past 25 years have been somewhat more marked in the group of people with short educations, than for those with longer educations. The distribution of life expectancy has declined dramatically and has one of the lowest distributions in the world. There may be a risk that measures to promote a longer working life may contribute to a weakening of the redistribution qualities of the pension system. Well-educated people will be able to continue to work with high salaries, which will give them higher pension levels for a longer period as a pensioner. People with lower edu- cational levels have poorer working conditions and lower salaries; they often leave working life early and have a shorter average life expectancy. An analysis of the net benefits of the pension system through- out peoples lives has been made on behalf of the Commission. The preliminary results show that in too, there are negative correlations between lifetime earnings and mortality, even if other factors are taken into consideration. There are many elements of the pension system that even out the differences between people with small, and those with large lifetime earnings. When fewer and fewer people die prematurely and an increasing number of people live longer, it appears reasonable to assume that the redistribution elements of the pension system are reinforced. The effects of a longer working life and the differences in average life expectancy cannot be assessed with any certainty on the basis of current knowledge. Measures to promote a longer working life need to be monitored closely through scientific evaluations. Strengthening the conditions and resources of older people to work for longer Most important for raising the actual retirement age, i.e. the exit age at which people, on average, leave working life, is to reduce the number of people who prematurely stop supporting themselves through work, for example, because of reduced work capacity. Strengthened initiatives are therefore needed to improve the con- ditions and resources of people so that they are able to work for longer. Efforts to improve the work environment Greater initiatives are needed to reduce the number of people who are not able to work a full working life. Despite improvements in the working environment, a considerable proportion of all employees still state that they have strenuous and monotonous jobs and experi- ence deficiencies in their working environment. Between 20 and 30 per cent of all employees experience physical work environment problems. Partially new work environment problems are becoming increasingly extensive, such as stress and psychosocial pressure. There is reason to assume that, to a certain extent, work environ- ment problems contribute to premature exit from working life. Nonetheless, relevant information about this needs to be im- proved. The Commission therefore proposes a broad, long-term initiative for the work environment, based on a greater element of development and evaluation of work environment efforts in terms of strengthening the resources of the Swedish Work Environment Authority, providing greater resources to research and the devel- opment of knowledge, and training managers and safety represent- atives: Strengthening on-going development efforts at the Swedish Work Environment Authority. Efforts for the development and follow-up of systematic work environment initiatives. Efforts for supervision and monitoring methods. Training for safety representatives and managers. Programmes to disseminate knowledge about how work places can be adapted to an older work force.