sou · H1B33 · 2013-02-07 00:00:00 — I 2 kap. 5 § kommunallagen anges att det för kommunernas och landstingens rätt att meddela föreskrifter och att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt, finns det föreskrifter i regeringsformen. I förarbetena till denna bestämmelse (prop. 1990/91:117 s. 30) anges att regler om beskattningsrätten och i vilken utsträckning kommunerna har möjlighet att meddela föreskrifter framgår av regeringsformen. I författningskommentaren hänvisas även till 1 kap. 7 § regeringsformen beträffande rättsligt bindande normer för hur skatteuttaget får utformas. Vidare anges att den nämnda bestämmelsen i kommunallagen endast är en upplysning om kommunernas beskattnings- och normgivningsmakt i enlighet med vad som sägs i regeringsformen. Det hänvisas således uttryckligen i lagtext och förarbetena till regeringsformen vad gäller beskattningsrätten samt tydliggörs i förarbetena att det som anges om beskattningsrätten i kommunallagen endast är av informativ karaktär. Det går förvisso inte att utesluta att principen om att kommuner inte får beskatta andra än sina egna medlemmar är en kommunalrättslig princip, men avsaknad av motivering och det förhållandet att förarbetena till kommunallagen hänvisar till regeringsformen gör att grundlagsutredningens slutsats att beskattningsförbudet inte är konstitutionellt grundat utan är en kommunalrättslig princip, kan ifrågasättas. Dessutom kan det även ifrågasättas om en grundläggande princip för kommunernas beskattningsrätt – som därmed har betydelse för ansvarsförhållandet mellan stat och kommun såvitt avser beskattningsrätt gentemot enskilda – kan härledas från ett regelverk som ska reglera fördelningen av makt och ansvar inom kommuner. Det har i betänkandet framförts ett antal argument mot att beskattningsförbudet skulle följa av grundlag. Inget av dessa argument utesluter emellertid andra tolkningar. Det hänvisas bl.a. till en justering i samband med regeringsform innebärande att det i förslaget till (prop. 1973:90) uttryckligen inte längre angavs att beskattningsrätten endast avser kommunens medlemmar. Det anges i förarbetena inte någon förklaring till varför orden inte fanns med i den slutliga utformningen. Enligt utredningen talar detta för att det inte finns någon på regeringsformen grundad princip om att kommunerna inte får beskatta andra än sina egna medlemmar. Det kan dock finnas andra skäl till en sådan justering. Det skulle t.ex. kunna hävdas att det måste anses som en självklar utgångspunkt att beskattningsrätten endast avser egna medlemmar och därför inte ska belasta lagtexten. Det måste dessutom ifrågasättas om inte ett borttagande av en så central princip i det slutliga förslaget borde ha förklarats eller kommenterats. Av det sagda framgår således att det finns en osäkerhet i resonemanget kring att beskattningsförbudet inte skulle vara konstitutionellt grundat. En inte orimlig slutsats skulle kunna vara att eftersom kommunernas beskattningsrätt regleras i grundlag, bör även begränsningar i beskattningsrätten följa av grundlag. Som nämnts ovan är det enligt min uppfattning angeläget att det görs en välgrundad bedömning av beskattningsförbudets rättsliga status. Det finns oklarhet kring uppfattning att beskattningsförbudet inte är konstitutionellt grundat utan en kommunalrättslig princip. I den förevarande utredningens resonemang och argumentation finns därutöver oklarhet beträffande slutsatsen att förbudet inte skulle vara konstitutionellt grundat. Jag är mot denna bakgrund inte övertygad om utredningens slutsats och menar att det inte är möjligt att utesluta att principen att kommuner inte får beskatta andra än sina egna medlemmar har konstitutionell grund. Frågan om beskattningsförbudets rättsliga status bör därför analyseras vidare under den fortsatta beredningen av detta lagstiftningsärende. Skatte- och avgiftsuttag vid användandet av vissa vägar En särskild utredare ska analysera förutsättningarna för och lämna förslag till vilka villkor som bör gälla för delegation av föreskriftsrätt till kommuner när det gäller sådan skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen och som tas ut i form av trängselskatt. Utredaren ska också lämna förslag till hur en sådan delegation kan utformas. Utredaren ska vidare ta fram författningsförslag till uttag av avgifter vid användandet av de nya broarna över Sundsvallsfjärden, och . Utredaren ska även undersöka villkoren för att ta ut trängselskatt och avgift för användandet av väginfrastruktur för fordon som inte är registrerade i . Förslag ska lämnas på hur ett skatterespektive avgiftsuttag för sådana fordon kan utformas. I det sammanhanget ska även utformningen av påminnelse- och sanktionsavgifter vid utebliven betalning analyseras. Utredaren ska ta ställning till hur framtida höjningar av trängselskatten bör utformas och på vilket eller vilka sätt sådana höjningar bör genomföras. I uppdraget ingår även att överväga vilka allmänna förvaltningsdomstolar som ska pröva mål om trängselskatt som första instans. Utredaren ska vidare ta ställning till de författningsändringar som kan aktualiseras och lämna förslag till sådana ändringar. I uppdraget ingår inte att föreslå ändringar i grundlag. En konsekvensbeskrivning ska göras av förslagen. Utredaren ska även bedöma förslagets påverkan på intäkterna från trängselskatt i och . Uppdraget ska redovisas . Lagen (2004:629) om trängselskatt trädde i kraft . Med stöd av lagen kan tids- och platsrelaterade skatter tas ut. till och med togs skatt ut för passager in i och ut ur . Efter beslut av återinfördes trängselskatten i (prop. 2006/07:109, bet. 2006/07:SkU19, rskr. 2006/07:212). har fattat beslut om införande av trängselskatt i (prop. 2009/10:189, bet. 2009/10:SkU39, rskr. 2009/10:294). I budgetpropositionen (prop. 2010/11:1, volym 1, s. 145) anges att en utredare bör få i uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för att till kommuner delegera rätten att meddela föreskrifter om trängselskatt, en skattskyldighet för fordon som inte är registrerade i samt hur skattebeloppen bör justeras för att skattens förmåga att begränsa trängsel ska bibehållas. I budgetpropositionen har det även angetts att en bestämmelse som begränsar skatteuttaget om flera betalstationer i passeras , en s.k. flerpassageregel, ska analyseras. Flerpassageregeln hanteras dock inom ramen för propositionen Vissa förändringar av trängselskatten i (2010/11:133). Allmänna förutsättningar för trängselskatt Huvudsyftet med trängselskatt är att öka framkomligheten för vägtrafiken. Trängselskatt bidrar även till lägre bullernivåer och minskade utsläpp av olika föroreningar. I första hand ska dock skatteuttaget bidra till reducerad trängsel. I propositionen Införande av trängselskatt i (2009/10:189) anges att det finns anledning att överväga på vilket sätt eventuella justeringar av skattebeloppen ska utformas för att bibehålla skattens förmåga att begränsa trängsel i och . Intäkterna från trängselskatten i och ska användas för att finansiera investeringar i infrastruktur. fattade beslut om att fastställa den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2021. I den nationella planen ingår ett antal väg- och järnvägsinvesteringar vars kostnader helt eller delvis kommer att finansieras med inkomster från bland annat trängselskatt. För dessa investeringar får lån tas upp i . är medfinansiering med uttag av trängselskatt aktuellt för vissa infrastruktursatsningar som ingår i Stockholmsöverenskommelsen samt för satsningar i som ingår i det västsvenska infrastrukturpaketet. Uttaget av trängselskatt bör utformas utifrån samma principer oavsett var den tas ut. Med hänsyn till att trafikförhållandena varierar mellan olika orter och områden kan den närmare utformningen komma att variera, exempelvis avseende tidpunkter för uttag av trängselskatt och skattens storlek. Eftersom det huvudsakliga syftet med trängselskatt är att minska trängseln, bör skatteuttaget utformas så att det ger ett incitament för den enskilde att antingen välja en annan tidpunkt för transporten eller att t.ex. byta färdsätt till kollektivt resande. En annan viktig utgångspunkt är att trängselskatt tas ut för merparten av de fordon som trafikerar det skattebelagda området. Samtliga bilar som kör in i och ut från det skattebelagda området utnyttjar infrastrukturen och ger upphov till trängsel. Av legitimitets- och rättviseskäl bör därför uttaget av trängselskatt omfatta merparten av de fordon som passerar det skattebelagda området. Undantag kan dock medges för sådana fordon som i hög grad ersätter bilkörning och därmed minskar trängseln. Även skäl såsom att det inte finns något annat val än att använda bil för att kunna förflytta sig, kan motivera undantag från trängselskatt. Det förhållandet att ett fordon inte är registrerat i bör inte medföra befrielse från trängselskatt. Anledningen till att dessa fordon inte har omfattas av trängselskatt är att det har ansetts alltför komplicerat att beskatta dem. Framförallt har det bedömts att det inte är genomförbart att kontrollera om skatten har betalats och att det finns begränsade möjligheter att driva in skatt vid utebliven betalning. Möjligheter till delegation avseende skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen En grundläggande konstitutionell princip är att det ligger på att meddela föreskrifter på skatteområdet. Regeringen har dock en på regeringsformen grundad befogenhet att meddela föreskrifter om verkställighet av lag även på detta område samt möjlighet att överlåta sådana befogenheter till en förvaltningsmyndighet. får också bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om tull på införsel av varor (8 kap. 3 § regeringsformen). Att en offentligrättslig pålaga som trängselskatt är att betrakta som en skatt i konstitutionell mening framgår av förarbetena till lagen om trängselskatt (SOU 2003:61. s. 101 f., prop. 2003/04:145 s. 32 f. och bet. 2003/04:SkU35). Det fanns därmed när lagen infördes inte några förutsättningar att delegera normgivningsmakt till regeringen eller till kommunerna för att reglera uttaget av skatten. framgår av 8 kap. 9 § regeringsformen att kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om bl.a. skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen. Av förarbetena till denna bestämmelse framgår att regeringen, i likhet med , ansåg att det borde vara möjligt för kommuner att, efter delegation från , meddela föreskrifter rörande sådana särskilda skatter som tas ut för användning av vägnätet, t.ex. trängselskatt (SOU 2008:125 s. 562–564 och prop. 2009/10:80 s. 225–228). Det finns således numera inte längre något hinder i regeringsformen mot att delegerar rätten att meddela föreskrifter om t.ex. trängselskatt till kommunerna. Med hänsyn till den grundläggande principen om exklusiva normgivningskompetens på skatteområdet anförs i regeringens proposition dock att den föreslagna delegationsbestämmelsen bör tolkas restriktivt (prop. 2009/10:80 s. 228). Enligt förarbetena är utgångspunkten fortfarande att föreskrifterna ska meddelas av men att delegation är möjlig. Regeringen uttalar i förarbetena även att det framstår som en lämplig ordning att i lag ange de grundläggande förutsättningarna för skatteuttaget och därefter genom delegation ge kommuner rätt att meddela kompletterande föreskrifter. Avgiftsuttag vid användandet av allmänna vägar I den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2021 ingår några väginvesteringar som helt eller delvis kommer att finansieras genom att avgifter tas ut av dem som trafikerar vägen. De väginvesteringar som är aktuella är de kommande broarna över Sundsvallsfjärden på , över på och över på . Avgiftsuttag för användandet av allmänna vägar regleras i väglagen (1971:948). Enligt 29 § väglagen kan regeringen besluta att avgift ska tas ut för att finansiera nya vägar. Någon närmare reglering av hur avgiftsuttaget ska utformas finns inte i lagen. Uttag av sådana avgifter måste vara förenliga med bestämmelserna i och rådets direktiv /62/EG av om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer1 (Eurovinjettdirektivet). Detta direktiv reglerar bl.a. tids- och distansbaserade skatter och avgifter som tas ut för lastbilar och lastbilskombinationer med en högsta tillåten bruttovikt på . Grundprincipen är att sådana pålagor maximalt får motsvara kostnaden för investering i och drift av infrastrukturen. Vidare finns regler om differentiering av distansbaserade pålagor utifrån fordonskategori och EURO-klass. Beroende på teknisk lösning för registrering av passager vid avgiftsuttag blir även andra bestämmelser i nationell lagstiftning och tillämpliga. Allmänna förutsättningar för skatte- och avgiftsuttag baserat på elektronisk avläsning Skatte- och avgiftsuttag vid användandet av väg som baseras på elektronisk avläsning ska följa och rådets direktiv /52/EG av om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen2 (EFC-direktivet), som har införlivats i svensk lagstiftning genom lagen (2007:58) om elektroniska vägavgiftssystem. Direktivet ska tillämpas på vägtullsystem med system för elektronisk inkassering av vägtullar där utrustning behöver installeras i fordon. 1EGT L 187, 20.7.1999, s. 42 (Celex 31999L0062), senast ändrat genom och rådet direktiv /38/EG av (EUT L 157, , s. 8, Celex 32006L0038). 2EUT L 166, 30.4.2004, s. 124 (Celex 32004L0052). slutande baseras på identifiering genom fotografering av registreringsskylt definieras enligt direktivet inte som elektroniskt avgiftssystem och omfattas därför inte av direktivets regler. Det svenska uttaget av trängselskatt baseras på fotografering av registreringsskyltar och därför omfattas inte skatteuttaget av direktivets regler. Satellitbaserad positionsbestämning eller mobil-kommunikation enligt GSM/GPRS-standarden eller 5,8 GHz mikrovågor är de tekniker som ska tillämpas i alla elektroniska vägtullsystem. EFC- direktivet anger att det ska tas fram en europeisk tjänst (, EETS) som innebär att en elektronisk betaltjänst för användandet av väg ska kunna användas i alla europeiska skatte- eller avgiftssystem. Direktivet slår fast vissa ramar för hur tjänsten ska utformas och ges, med stöd av en särskild kommitté, i uppgift att närmare definiera tjänsten, tekniskt såväl som funktionellt. Utredaren ska bedöma förutsättningarna för att till kommuner delegera rätten att meddela föreskrifter om trängselskatt. Utredaren ska med utgångspunkt i bedömningen lämna förslag på hur en sådan delegation kan utformas och föreslå den författningsreglering som är nödvändig. I uppdraget ingår inte att föreslå ändringar i grundlag. En viktig utgångspunkt är att en delegation inte får medföra att de grundläggande reglerna för skatteuttaget utformas på skilda sätt i de olika områden där trängselskatt tas ut. Vidare bör övriga regelverk för uttag av pålagor för användande av väginfrastruktur vara förenliga med regelverket för trängselskatt. Delegationen får inte heller förhindra effektiva trafiklösningar. I detta sammanhang kan nämnas att en princip för uttag av trängselskatt är att sådan skatt inte bör tas ut på större genomfartsleder. Om en genomfartsled kan anses utgöra en integrerad del av trafikflödet i ett trängselskatteområde och den lokala trafiken utgör en betydande del av det totala trafikflödet i detta område, kan det emellertid finns skäl att göra ett undantag från principen. En förutsättning för att skattebelägga genomfartsleder är emellertid att det leder till minskad trängsel och därmed ökar framkomligheten på genomfartsleden (se prop. 2009/10:189 s. 8). Ansvarsfördelningen mellan kommuner och staten ska tydliggöras, särskilt i ett EU-perspektiv. Det är angeläget att utredaren uppmärksammar att en föreskriftsrätt inte innebär att kan åsidosättas på ett sätt som medför ansvar för staten. Särskilt sådana motsättningar som kan uppkomma i relation till Eurovinjettdirektivet ska belysas. Utredaren ska i sin bedömning dessutom ta hänsyn till att det kan finnas konkurrerande intressen mellan staten och kommunen avseende pålagor på vissa vägar. Utredaren ska även beakta att en kommuns beslut att införa trängselskatt i hög grad påverkar även medlemmar i närliggande kommuner som saknar inflytande över beslutsprocessen. I detta sammanhang bör nämnas att i sitt remissvar på promemorian om vissa förändringar av trängselskatten i (dnr Fi2010/5664) har anfört att frågan om trängselskatt inte enbart kan anses vara en enskild kommuns angelägenhet och inte heller generellt sett en regional angelägenhet i första hand. Utredaren ska även analysera hur beskattningsförbudet, dvs. att en kommun inte har rätt att beskatta andra än sina egna medlemmar, påverkar den kommunala föreskriftsrätten. Uttag av avgift för användandet av allmänna vägar I uppdraget ingår att ta fram författningsförslag avseende uttag av avgifter för fordon som trafikerar broarna över Sundsvallsfjärden, och . En förutsättning ska vara att avgiftsintäkterna i sin helhet kan användas för finansieringen av investeringarna i fråga. Såväl nationellt som EU-gemensamt regelverk ska beaktas, inklusive Eurovinjettdirektivet och EFC- direktivet och beslut som tagits med stöd av detta direktiv. Förslaget ska även vara förenligt med uttag av trängselskatt och befintligt uttag av vägavgifter. Uttag av trängselskatt och avgift för användandet av allmänna vägar för fordon som inte är registrerade i Utredaren ska klargöra vilka förutsättningar som behöver uppfyllas för att fordon som inte är registrerade i ska kunna omfattas av trängselskatt och avgifter för användandet av väginfrastruktur. Förslag ska lämnas på hur pålagor för sådana fordon kan utformas och utredaren ska föreslå den författningsreglering som är nödvändig. Utredaren ska beakta det förfarande som används vid avgiftsuttag av utländska fordon i bl.a. . Med hänsyn till den nuvarande utformningen av skatteuttaget, svårigheter med att kontrollera att skatten är betald samt att det inte i tillräcklig grad varit möjligt att driva in skatten vid utebliven betalning, har det inte ansetts meningsfullt att fordon som inte är registrerade i ska omfattas av trängselskatt. Avgifter för fordon som inte är registrerade i tas ut på och . När det gäller vägavgift enligt lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon, ska denna betalas även för utländska lastbilar. Avgiften, som är en skatt för fordon registrerade i , tas ut inom ramen för ett samarbete mellan , , , och (Eurovinjettsamarbetet). Avgiften grundas dock inte på passage av viss infrastruktur, utan tas ut för hela eller delar av vägnätet. Eftersom nuvarande system för uttag av trängselskatt bygger på att fordonens registreringsskyltar fotograferas måste det vara möjligt att kunna identifiera ägaren till ett fordon i någon form av fordonsregister. För fordon registrerade i det uppstår sällan några svårigheter i detta avseende. För fordon som inte är registrerade i krävs tillgång till andra länders fordonsregister. I samband med införandet av trängselskatt fanns inte något tillräckligt utvecklat samarbete för informationsutbyte mellan stater avseende fordon. Möjligheten att identifiera fordon som inte var registrerade i var således begränsad. Samarbeten med tillgång till andra länders fordonsregister har utvecklats successivt. Det finns nu ett omfattande informationsutbyte mellan de europeiska myndigheter som ansvarar för nationella register över fordonsuppgifter genom den tekniska plattformen EUCARIS (and ). Ägaruppgifter utbyts dock inte inom ramen för detta samarbete. Inom EU används bl.a. transpondrar för att underlätta identifiering av betalningsskyldiga utländska fordon. Denna utveckling drivs på genom det nordiska samarbetet för interoperabla vägavgiftssystem (EasyGo) och även av den utveckling som kan förutses genom införandet av den europeiska interoperabla vägavgiftstjänsten EETS. Ytterligare ett skäl till att det endast är fordon som är registrerade i som omfattas av trängselskatt är att det i de flesta fall saknas juridisk möjlighet att driva in skulder från fordonsägare i andra länder. I den utsträckning det är möjligt att vidta åtgärder blir en sådan indrivning ofta inte kostnadseffektiv. Motsvarande problem finns även vid uttag av avgift för användandet av väginfrastruktur. Indrivning av bl.a. mervärdesskatt, vissa punktskatter samt statlig och inkomstskatt omfattas emellertid av rådets direktiv /55/EG av om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som har avseende på vissa avgifter, tullar, skatter och andra åtgärder3 (indrivningsdirektivet). Utredaren ska i analysen av pålagor för utländska fordon även redovisa i vilken utsträckning dessa kan inkasseras. Utredaren ska även undersöka och bedöma om indrivningsdirektivet ger möjlighet till indrivning av trängselskatt och avgifter som tas ut vid användandet av väginfrastruktur. Om utredarens slutsats är att indrivningsdirektivet inte omfattar dessa pålagor, ska förutsättningarna för att genom andra tillvägagångssätt driva in sådana skatter och avgifter utredas, och förslag till författningsreglering lämnas. Utredaren ska även lämna förslag på utformning av förfarandet för kontroll. En av utgångspunkterna är att fordon ska kunna passera det skatterespektive avgiftspliktiga området eller infrastrukturen utan att stanna. Nuvarande regelverk med betalning av trängselskatten i efterhand medför att det inte är möjligt med kontroller i samband med passage av eller vid färd inom tillämpningsområdet. Den möjlighet som står till buds är kontroll i samband med att fordonet används i andra sammanhang. Det förutsätter att den tid inom vilken skatten eller avgiften ska betalas har löpt ut. Beträffande trängselskatt fattas beskattningsbeslut senast den 20:e i kalendermånaden efter den månad som beslutet avser. Med nuvarande regler ska trängselskatten betalas senast den i andra kalendermånaden efter den månad som beslutet 3 EUT L 150, 10.6.2008, s. 28 (Celex 32008L0055). Vid kontroll i efterhand är det dessutom fråga om sådana ingripanden som kan kräva särskilda kunskaper och befogenheter (polisiär verksamhet). I samband med uttag av vägavgifter för tunga lastbilar inom ramen för vägavgiftssamarbetet sker kontroll genom att betalningar registreras i en central databas till vilken samarbetsländerna har åtkomst. Som nämnts ovan tas inte något beslut om trängselskatt i samband med passage in i eller ut ur ett tillämpningsområde för trängselskatt. Den som är skattskyldig för trängselskatt får normalt uppgift om att skatt ska betalas i samband med att en månatlig avi skickas till den skattskyldige. Det saknas alltså möjlighet att betala skatten när passagen sker. Utredaren ska analysera de konsekvenser ett sådant förfarande för att betala skatten får vid avgifts- eller skatteuttag för ägare till fordon som inte är registrerade i . En tilläggsavgift tas ut om trängselskatt inte betalats . Om en sådan avgift ska tas ut ska den även omfatta fordon som inte är registrerade i . I en promemoria från (Fi2009/4874) har det övervägts om det finns skäl att ändra den nuvarande tilläggsavgiften. I promemorian ifrågasätts om tilläggsavgiften står i rimlig proportion till betalningsförsummelsen, i synnerhet när betalning sker bara någon dag . Vidare framhålls i promemorian att tilläggsavgiften, med tanke på dess storlek, , framstår som en alltför drastisk första påtryckningsåtgärd för förhållandevis låga skattebelopp. I promemorian föreslås bland annat att en påminnelseavgift ska tas ut innan tilläggsavgift blir aktuell. Förslaget ska ta hänsyn till att sådana avgifter även ska kunna tillämpas på för sent betald avgift och skatt hänförlig till fordon som inte är registrerade i . Påminnelse- och sanktionsavgifter ska påföras på ett enhetligt sätt. Utredaren ska därför lämna förslag på påminnelse- och sanktionsavgifter som tar hänsyn till att dessa avgifter ska tas ut på ett likartat sätt, oavsett om de avser försenad betalning av trängselskatt eller av avgift för användandet av infrastruktur.