sou · H1B379 · 2013-12-04 00:00:00 — Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet Betänkande av Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om hur ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet och då framför allt i sådan verksamhet som avser vård, skola och omsorg, ska kunna utformas (dir. 2012:76). Som särskild utredare förordnades kammarrättspresidenten . Som experter att biträda utredningen förordnades ämnesrådet , , juristen , , chefsjuristen , TCO, förbundsjuristen , , kanslirådet , , arbetsrättsjuristen , , kanslirådet , , ämnesrådet, numera rådmannen, , , doktoranden Per , , rättssakkunnige , , förbundsjuristen , , juristen , LO, rättssakkunnige, numera enhetschefen, , , chefsjuristen , , chefsjuristen , , juristen , Företagarna och juristen och ombudsmannen , . entledigades och ersattes av rättssakkunnige , . förordnades arbetsrättsjuristen , Kommuner och Landsting, som expert. Som ledamöter att ingå i till utredningen knuten parlamentarisk referensgrupp förordnades , , kraterna, , de gröna, , Moderata samlingspartiet, , liberalerna, , , , och , . Som sekreterare i utredningen anställdes kammarrättsassessorn . beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2013:39). Utredningen överlämnar betänkandet Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag (2015:00) om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedrivna 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1990:409) om skydd Begrepp, definitioner m.m....................................................... 2.3.1 Kort om meddelarskydd och hur det förhåller sig till andra typer av skydd för dem lämnar ut uppgifter om en verksamhet ........................................ Offentligt finansierad sektor ....................................... Allmänt om grundlagsskyddet................................................ Meddelarskyddet i olika anställningsformer .......................... 3.3Särskilt om meddelarskydd, vad omfattas och vilka Undantagen från grundlagsskyddet............................. 3.3.4 Sammanfattning av meddelarskyddets räckvidd ......... Efterforsknings- och repressalieförbuden .............................. Praxis från JK ................................................................ Praxis från JO................................................................ Skyddet för företagshemligheter, lex ............................. Vissa lagreglerade tystnadsplikter ........................................... 3.8.1 Insyn i offentligt bedriven verksamhet........................ 3.8.2 Insyn i verksamhet som är offentligt finansierad och bedrivs av privata aktörer ...................................... 3.9Vissa rapporterings- och anmälningsplikter, lex Yttrandefriheten i arbetsrätten ..................................... 4.1Kollektivavtal och andra privaträttsliga regleringar av 4.2Arbetsrättslig lojalitets-, upplysnings- och tystnadsplikt samt förhållandet till kritikrätten............................................ 4.3 Arbetsdomstolens praxis ......................................................... Vissa statistiska uppgifter............................................ Ekonomisk statistik och analys............................................... Arbetskraft, statistik och analys ............................................. Behövs ett förstärkt meddelarskydd? Ska meddelarskyddet förstärkas?............................................ Vad ska uppnås för att en reglering ska vara effektiv?........... Avgränsningar inom verksamheter......................................... Vilka regleringsmodeller är tänkbara? 7.6Vilka är de negativa följderna av ett förstärkt Skyddet för företagshemligheter ............................... Massmedias roll och pressetik............................................... Särskilt om förhållandet till lojalitetsplikten........................ Analys och överväganden .......................................... Vård, skola och omsorg ......................................................... Avgränsning av offentligt finansierad verksamhet .............. 8.3Vilka övriga verksamheter är att betrakta som offentligt 8.4Förstärkt meddelarskydd i all offentligt finansierad Förstärkt meddelarskydd i vård, skola och omsorg m.m. ... Andra angelägna verksamhetsområden ................................ 8.6.1 Kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen .... 8.6.2Arrestvakter som anlitas av Polisen och bevakningspersonal som anlitas av En lag om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedrivna verksamheter.................... 9.1.1 Vilka verksamheter ska omfattas?.............................. 9.1.2 Vilken personal ska omfattas?.................................... Inhyrd personal omfattas ........................................... 9.1.4 Undantag för personer i företagsledande ställning... 9.1.5 Hur ska förhållandet till företagshemligheter 9.1.6 Dubbelreglering bl.a. för företag där kommuner och landsting har ett bestämmande inflytande ......... 9.1.7 Det allmännas förhållande till en verksamhet från vilken information lämnas till media ......................... 9.2.1 Vård, skola och omsorg .............................................. 9.2.2 Vilka former av uppgiftslämnande ska vara 9.3.1 Förhållandet till lagreglerade tystnadsplikter och undantag i vissa fall från rätten att meddela 9.3.2 Förhållandet till avtalsbaserade tystnadsplikter ........ 9.4.2 JK som ensam åklagare? Förhållandet till arbetsrätten...................................... Påföljder i övrigt ......................................................... 9.5 Alternativ till att bara reglera vård, skola och omsorg......... Konsekvenser och ikraftträdande................................ 10.2.1 Konsekvenser för arbetstagare och 10.2.2 Konsekvenser för det allmänna.................................. 11.1Förslaget till lag (2015:00) om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedrivna 11.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter. Av utredarens direktiv, dir. 2012:76, framgår bl.a. följande. Utvecklingen har under gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi och det har i sin tur medfört ett ökat behov av stärkt skydd för privatanställda i dessa verksamheter att tryggt kunna rapportera om förhållanden som det i samhället finns anledning att särskilt uppmärksamma. Utredaren ska ha som utgångspunkt att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. är det inom vård, skola och omsorg som behovet av stärkt meddelarskydd har visat sig tydligast. Utredaren ska därför belysa vilka möjligheter det finns att avgränsa det stärkta skyddet till dessa verksamheter. Om utredaren finner att ett stärkt meddelarskydd bör införas för privatanställda även i annan offentligt finansierad verksamhet, såsom t.ex. verksamhet som utförs av kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen, inklusive etableringslotsar, är utredaren oförhindrad att föreslå det. En ny lag införs för att reglera meddelarskyddet i förhållande till privata arbetsgivare inom vissa verksamhetsområden. Enskilda verksamheter inom dessa verksamhetsområden som helt saknar offentlig finansiering omfattas inte av lagen. Lagen utformas med det grundlagsreglerade meddelarskyddet som förebild och ger i princip samma skydd som gällande reglering för kommunala företag. Det är dock inte fråga om att utvidga tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen. De verksamhetsområden som utredningen anser lämpliga att reglera är vård, skola och omsorg. Alla som är verksamma inom kärnverksamheten, oavsett anställningsform, ska omfattas av lagen. Även inhyrd personal omfattas således och sådan personal är fri att lämna ut uppgifter om den verksamhet de är uthyrda till om verksamheten ligger inom lagens tillämpningsområde. Personer i företagsledande ställning undantas från lagens tillämpningsområde. I princip kan all typ av information lämnas ut med stöd av lagen. Lagstadgade tystnadsplikter påverkas dock inte utan dessa bryter rätten att meddela uppgifter för offentliggörande. Vad är meddelarskydd? Meddelarskydd är ett samlingsnamn för en uppsättning regler vars syfte är att bidra till förverkligandet av offentlighetsprincipen. Meddelarskyddet består av meddelarfriheten, anskaffarfriheten och anonymitetsskyddet. Anonymitetsskyddet består i sin tur av källskyddet och efterforskningsförbudet. Till efterforskningsförbudet kan man också koppla repressalieförbudet. Var och en har meddelarfrihet och anskaffarfrihet enligt de grundläggande bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen, TF, och yttrandefrihetsgrundlagen, YGL. Meddelarfriheten och anskaffarfriheten, som alltså gäller för såväl offentligt som privat anställda, innebär bl.a. att det är möjligt att anskaffa och att lämna uppgifter på vissa sätt i vilket ämne som helst för publicering i vissa media utan att riskera efterräkningar från det allmännas sida. Meddelare har vidare en rätt till anonymitet (anonymitetsskyddet) som huvudsakligen garanteras genom att journalister är skyldiga att skydda sina källor (källskyddet) men också genom att det är förbjudet för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska vem som har lämnat ett meddelande för publicering (efterforskningsförbudet) eller att vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för meddelaren, till exempel uppsägning eller disciplinpåföljd (repressalieförbudet). Efterforsknings- och repressalieförbudet gäller alltså endast ingrepp från det allmännas sida. Privatanställda omfattas inte i förhållande till sin arbetsgivare av det skydd som dessa förbud ger. Meddelarskyddet innefattar en frihet att på visst sätt lämna vissa typer av information till vissa typer av massmedia. Det är med andra ord en viktig men begränsad del av det yttrandefrihetsrättsliga regelkomplexet. Meddelarskyddet i allmänhet syftar som nämnts till att förverkliga offentlighetsprincipen. Det ingår inte i utredningens uppdrag att utvidga tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen. Vad utredningen har försökt att åstadkomma är att indirekt förbättra möjligheterna till insyn i vissa privata företag genom att skydda arbetstagare som lämnar ut information om företagen och deras verksamhet för publicering. Något ytterligare samband med offentlighetsprincipen finns inte. Det finns en mängd sätt att lämna ut information eller uttala sig om en verksamhet som inte omfattas av meddelarskyddet. Bland annat är spridning av information över internet inte skyddad, om den inte sker via en grundlagsskyddad databas. Detta innebär att informationsspridning och åsiktsyttringar via t.ex. Facebook eller bloggar normalt sett inte omfattas av TF:s och och därför ligger utanför meddelarskyddet. Samma sak gäller för yttranden som görs i samband med t.ex. demonstrationer. Behövs ett förstärkt meddelarskydd? Den fria debatten om samhälls- och kulturfrågor och den offentliga granskningen av dem som i allmän eller enskild befattning utövar inflytande är av grundläggande betydelse för ett demokratiskt samhälle. För denna debatt och granskning spelar medierna en huvudroll. En förutsättning för att tryck- och yttrandefriheten ska kunna fylla sin funktion i dessa avseenden är att massmedias tillgång till information om skilda samhällsförhållanden är god. Arbetstagare inom den privata sektorn har, jämfört med arbetstagare inom den offentliga sektorn, ett begränsat meddelarskydd. Omfattningen av skyddet varierar till följd av att vissa arbetsgivare frivilligt gjort åtaganden eller avtalat om att tillämpa meddelarskyddsliknande bestämmelser. För privatanställda råder därför en påtaglig osäkerhet kring var gränsen för deras yttrandefrihet går och denna gräns varierar stort, även mellan företag inom samma bransch. Enligt utredningens mening är det en rimlig utgångspunkt att enhetliga och tydliga regler är en bra grund för en väl funge- rande yttrandefrihet som i sin tur bl.a. kan förbättra möjligheterna till insyn i hur skattemedlen används. Mycket av den offentligt finansierade verksamheten finns inom områden där brukaren av verksamheten befinner sig i någon form av beroendeställning gentemot utföraren. Det rör sig t.ex. om skolelever, patienter inom sjukvården eller äldre människor inom äldreomsorgen. Det kan vara svårt för dem att föra fram åsikter om upplevda brister i den verksamhet de omfattas av. Det är därför angeläget att det blir så enkelt som möjligt för andra att även utanför verksamheten kunna lyfta frågan om förhållandena är tillfredsställande. Ett förstärkt meddelarskydd för anställda inom dessa verksamheter kan därmed bidra också till att stärka brukarnas ställning. Vilka problem kan ett förstärkt meddelarskydd i förhållande till privata arbetsgivare medföra? De privatanställdas yttrandefrihet är normalt ytterst avgränsad genom ett avtal om tystnadsplikt. Denna tystnadsplikt kan, men behöver inte, regleras uttryckligen eftersom tystnadsplikt ändå följer av den lojalitetsplikt som arbetstagaren har mot arbetsgivaren. Ett förstärkt meddelarskydd innebär ett intrång i avtalsfriheten och försvagar lojalitetsplikten. Alla privatanställda har dock rätt att anmäla vissa allvarligare missförhållanden till behörig myndighet, varför man kan säga att det redan föreligger vissa inskränkningar i avtalsfrihet och lojalitetsplikt. Likaså visar arbetsrättslig praxis att det finns en kritikrätt även i förhållande till privata arbetsgivare, även om denna kritikrätt inte, vare sig i teorin eller i praktiken, kan sägas vara lika omfattande i privat verksamhet som i offentlig verksamhet då kritikrätten i offentlig verksamhet inte kan särskiljas från meddelarfriheten på samma vis. I det system som gäller för offentliganställda kan meddelarfriheten nyttjas för vilket syfte som helst. Det är alltså fullt möjligt att lämna ut information som har ett begränsat allmänt intresse men kan orsaka arbetsgivaren stor skada. I detta ligger den huvudsakliga negativa effekten av att förstärka meddelarskyddet till att omfatta även privatanställda. Det finns risk för att enskilda företag orsakas stor skada utan att det är till nämnvärd nytta t.ex. för den offentliga debatten. Det är därför nödvändigt att göra en intresseavvägning mellan skälen för att stärka de privatanställdas yttrandefrihet och intresset av att skydda företagen. En annan fråga är hur skyddet för företagshemligheter påverkas av ett förstärkt meddelarskydd. Lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, FHL, utgör inget hinder mot att en anställd lämnar uppgifter om sin arbetsgivare till behörig myndighet om det behövs för att beivra brottslighet som inte är mindre allvarlig. Den utgör inte heller hinder mot att lämna ut uppgifter om allvarliga missförhållanden av allmänt intresse. Lagen skyddar däremot en arbetsgivare mot annat uppgiftslämnande och utgör även hinder för en arbetstagare att komma åt uppgifter inom ett företag som han eller hon inte är behörig att ta del av. FHL innebär alltså att arbetstagare inte, så länge det inte är fråga om brott eller allvarliga missförhållanden, kan lämna ut information från verksamheten om denna information utgör företagshemligheter. I praktiken är det arbetsgivaren som definierar vad som utgör en företagshemlighet. Detta innebär att nästan vilken företagsintern information som helst kan omfattas av skyddet. Det står i kontrast till meddelarfrihetens möjligheter att lämna ut uppgifter i vilket ämne som helst. Enligt utredningens mening är FHL i princip oförenlig med meddelarfriheten och därför innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för meddelarskyddet en motsvarande inskränkning av skyddet för företagshemligheter. Frågan är då hur stora problem detta egentligen medför. Man måste först erinra sig om att meddelarskyddet endast skyddar ett ganska snävt spektra av uppgiftslämnande, dvs. sådan information som lämnas för publicering i vissa media. Skyddet för företagshemligheter i övrigt, dvs. uppgiftslämnande till en bredare mottagarkrets, påverkas inte. Inom de offentligt finansierade verksamheter där det finns få företagshemligheter vars publicerande skulle kunna leda till reell skada för företaget är nackdelen med att ha ett inskränkt skydd för företagshemligheter begränsad eftersom det inte finns någon betydande risk för allvarliga skadeverkningar. Meddelarskydd inom vård, skola och omsorg Inom vård, skola och omsorg finns grundläggande bestämmelser i lag för hur verksamheterna ska bedrivas och det finns för olika delar av verksamheterna tillsynsmyndigheter som övervakar att regelverken följs. Det är fullt möjligt att tydligt avgränsa vad som utgör vård, skola och omsorg och också att avgränsa de offentligt finansierade delarna inom företag som även bedriver annan verksamhet. Det är vidare möjligt att avgränsa vilka personer som omfattas av ett förstärkt meddelarskydd eftersom den som på något sätt är verksam inom vård, skola eller omsorg, vare sig det är som arbetstagare eller som uppdragstagare eller i någon annan form utför tjänster i verksamheten såsom den regleras i lag, kan sägas vara en del av den offentligt finansierade verksamheten. Alla verksamheter inom sektorerna vård, skola och omsorg är inte att betrakta som offentligt finansierade. De företag inom dessa sektorer som bedriver verksamhet helt utan offentlig finansiering utgör dock en mycket liten del av sektorerna som helhet. Eftersom utredningens uppdrag är avgränsat till att reglera verksamheter som är offentligt finansierade och det rör sig om ett mindre antal verksamheter som helt saknar inslag av offentlig finansiering anser utredningen att sådana verksamheter kan undantas från den föreslagna lagens tillämpningsområde. Enligt utredningens mening är inslaget av företagshemligheter inom vård, skola och omsorg mindre än i många andra branscher. Det förefaller därtill möjligt att koncentrera de väsentligaste av dessa hemligheter till företagsledningen, som inte omfattas av det förstärkta meddelarskyddet. Vidare är skadan av att information kommer ut i allmänhet inte lika påtaglig eller omedelbar som i många andra branscher. På samma vis som inhyrd personal m.fl. omfattas av rapporteringsskyldigheterna som följer av lex och lex bör dessa personalkategorier omfattas av ett stärkt meddelarskydd i den mån de är verksamma inom verksamhetens egentliga kärnområden. Lagen bör avgränsas till att omfatta dem som är verksamma inom yrkesmässigt enskilt bedriven verksamhet inom vård, skola och omsorg. I skollagen finns avgränsningar av vad som utgör skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna och annan pedagogisk verksamhet. Enligt utredningens mening är det inom dessa verksamheter som ett meddelarskydd i förhållande till privata verksamhetsutövare bör införas. Med omsorg avses verksamhet som bedrivs med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), SoL, eller lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387), LSS. Exempel på detta är verksamhet vid hem för vård eller boende (HVB). Vidare avses även verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM. Med hälso- och sjukvård avses enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador och för tandvården gäller att med tandvård avses åtgärder för att förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador i munhålan. Apotek föreslås inte omfattas av den nya lagen. Övrig offentligt finansierad verksamhet Ett i förhållande till privata arbetsgivare stärkt meddelarskydd kan komma att medföra negativa effekter i form av inskränkningar i avtalsfriheten, lojalitetsplikten och skyddet för företagshemligheter. För att i möjligaste mån undvika negativa effekter är det, enligt utredningens mening, nödvändigt att noggrant avväga när behovet av ett stärkt meddelarskydd är så stort att man måste acceptera de negativa effekterna. Utredningen har identifierat ett antal urvalskriterier för att avgränsa inom vilka verksamheter som det är lämpligt att stärka meddelarskyddet i förhållande till privata arbetsgivare. Ju fler av kriterierna som är uppfyllda, desto intressantare blir det att överväga att inkludera ett verksamhetsområde eller en verksamhet i ett förstärkt meddelarskydd. Verksamhetsområdet ska, enligt utredningen, förutom grundförutsättningen att vara offentligt finansierat, bl.a. omfatta mer än en obetydlig del av de privatanställda som verkar inom den offentligt finansierade sektorn, utgöra en relativt sett betydande andel av det allmännas utgifter, ha förekomst av brukare i beroendeställning, ha en liten förekomst av företagshemligheter, vara avgränsningsbart och kunna förväntas bestå . Exempel på verksamhetsområden utanför välfärdssektorn som passar väl in på många av de uppställda kriterierna är t.ex. privatanställda arrestvakter hos Polisen eller vaktbolag som anlitas av Kriminalvården. Någon möjlighet att hänföra dessa till något enkelt definierbart verksamhetsområde har utredningen dock inte funnit. Såsom i annan upphandlad verksamhet finns dock normalt sett möjlighet att stärka meddelarskyddet i kontraktsvillkor. Av direktiven till utredaren framgår att ett av de offentligt finansierade verksamhetsområden som ska belysas är kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen, inklusive de s.k. etable- Etableringslotsar är privata aktörer som på uppdrag av Arbetsförmedlingen ska stödja vissa nyanlända invandrares etablering i arbetslivet. En nyanländ invandrare som har rätt att få en etableringsplan enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare har även rätt att välja en etableringslots. Etableringslotsarna upphandlas av Arbetsförmedlingen med stöd av lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV. De företag som levererar den aktuella tjänsten varierar inte bara i personalmässig storlek utan även avseende geografisk utbredning mellan allt från lokala enskilda näringsidkare till stora företag med närmast heltäckande nationell utbredning. Liknande förhållanden gäller även för de kompletterande aktörer som levererar en annan tjänst till Arbetsförmedlingen - jobbcoachning, med den skillnaden att det är fråga om betydligt fler företag. Kompletterande aktörer bedriver även för Arbetsförmedlingens räkning verksamhet avseende långtidsarbetslösa inom den s.k. jobb- och utvecklingsgarantin, arbetslösa ungdomar inom jobbgarantin för ungdomar och arbetslivsinriktad rehabilitering. Dessa verksamheter bedrivs huvudsakligen i projektform där projektens längd, form och omfattning varierar stort. Vissa av insatserna utgörs av praktikplatser inom det privata näringslivet. Enligt utredningens mening lämpar sig dessa sistnämnda kompletterande aktörer inte för att omfattas av ett förstärkt meddelarskydd eftersom det kan röra sig om en enstaka person på en viss arbetsplats. Om ett förstärkt meddelarskydd regleras i lag är det tveksamt om de kompletterande aktörerna till Arbetsförmedlingens verksamheter är av så bestående och förutsägbar karaktär att de lämpar sig för reglering. De kompletterande aktörerna utgör ett stort antal företag och de flesta är mycket små.