sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — 4.Långtidsutredningen (LU08) jämförde (med en CGE- modell) ett scenario med full handel och ett basscenario7 där utsläppminskningen koncentreras till den icke handlande sektorn, ungefär som jag gör här. BNP blir lägre 2030, eller ca 140 mdr kronor BNP. (av basårets BNP motsvarar ca 75 mdr). Koldioxidskatten hamnar på ca /kg, dvs. ca /l bensin (ex moms), ungefär samma som i mina beräkningar. CO2-utsläppen minskar med från både hushåll och freight transport by land (NACE 60.24). Totalt är utsläppsminskningen ca (i basscenariot sker den största delen av svenska utsläppsminskningar genom import av utsläppsrätter.) 5.LU08 räknar också ut de vidare ekonomiska konsekvenserna för Godstransporter på väg och petroleumindustrin får av naturliga skäl en betydligt sämre utveckling som ett resultat av kraftigt höjda driv- medelskatter. Även den dieselintensiva jord- och skogsbruksproduk- tionen minskar jämfört med i basscenariot, trots att denna produktion även antas ha en nedsatt koldioxidskattenivå. 7 Från LU08, kapitel 7.2: I basscenariot antas delta i internationell handel med utsläppsrätter som medför att alla aktörer i möter samma (internationella) pris för sina utsläpp. Detta pris, ca per ton koldioxid (priser), är i linje med vad ett flertal internationella bedömare ser som rimligt, vilket med svenska mått mätt är för- hållandevis lågt. Utgångspunkten för beräkningarna är vidare att bidrag till den globala reduktionen av koldioxidutsläpp är en minskning av utsläppen ned till mot- svarande av svenska utsläpp. I basscenariot tillåts därmed utfärda utsläppsrätter (via auktion) i en utsträckning som överensstämmer med denna nivå. Utsläppsrätter kan därefter utan restriktioner köpas och säljas inom landet och inter- nationellt till det för svenska aktörer givna internationella priset. arna visar även på indirekta effekter. Bland de andra branscherna som drabbas hårt återfinns de industrier som enligt statistiken använder en relativt stor andel vägtransporter i sin produktion, t.ex. trä-, massa- och pappersindustrin samt gruvor och mineralutvinning. Om det är svårt att ersätta de hårt beskattade godstransporterna blir resultatet försämrad konkurrenskraft och därmed lägre produktionsnivå i dessa branscher. 1.Brännlund & Kriström (2012, sid 217–18) beräknar effekten av en koldioxidskatteökning på bensin på lång sikt. Den långsiktiga priselasticiteten beräknas där till ca 1.69. (2013) visar att den lång- siktiga priselasticiteten för bensin är ca 1.09 och för diesel cirka 0.4.Han tar hänsyn till att bensin och diesel är substitut. 2.Jag antar att i följande beräkning att befolkningen och inkomsten är (om befolkningen växer behöver vi höja skatten ytter- ligare, detsamma gäller inkomsterna). Jag antar att detta neu- traliserar den tekniska utvecklingen. 3.Utifrån figur 3 nedan beräknar jag att vi behöver ett koldioxid- pris om /kg, eller ett pris vid pump om /liter, om vi vill göra reduktion av utsläppen från bensinbilar. 4.En bil drar i genomsnitt per mil och körs (enligt energimyndigheten). Bensinbilar drar gissningsvis mer än genomsnittet, men låt oss hålla oss till denna siffra. För att hålla utgifterna på bensin innebär detta att genom- snittsbilen får dra per mil vid ett bensinpris på /liter. 1.Det angivna målet om 14 miljoner tons minskning av koldioxid- utsläppen till 2030 innebär inte en fossiloberoende fordons- flotta, men är fortfarande ett samhällsekonomiskt kostsamt projekt. Det koldioxidpris som krävs för att nå målet är extra- ordinärt högt i ett internationellt perspektiv och det förefaller osannolikt att det finns en politisk enighet kring en höjning av koldioxidskatten med åtminstone . Källa till Figur 1 och 2. Principiella utgångspunkter i klimatpolitiken och klimatpolitikens kostnader, Ekonomisk Debatt, 36-4. Källa Figur 3: (2013) Miljöekonomi, Student- litteratur. Se också (2013), samt Greenhouse gas abatement opportunities in , (2008). Figur 1: Marginalkostnad för koldioxidreduktioner enligt Figur 2: Beräknade samhällsekonomiska kostnader för olika reduktionsnivåer baserade på marginalkostnadskurvor Figur 3: Beräknat koldioxidpris som krävs för att nå 80 %-målet för bensinbilar Särskilt yttrande av Per Kågeson Jag lämnade min anställning som utredningens huvudsekreterare och förordnades till sakkunnig i utredningen. Det senare gör det möjligt för mig att i detta yttrande närmare klargöra i vilka avseenden som mina bedömningar skiljer sig från utredarens. Utredningen har lagt stor vikt vid att söka bevisa att vägtrafiken kan bli i det närmaste fossilfri . Åtgärdspotentialen för per- sontransporter sammanfattas i figur 15.2, där kollektivtrafiken för- dubblas till 2030, medan resandet med bil sjunker jämfört med . I figur 15.3 minskar lastbilstransporterna , medan de i referensprognosen ökar . Beträffande kollektivtrafikens utveckling och möjligheterna att flytta långväga gods från lastbil till järnväg stämmer potentialen varken med bedömningen i underlagsrapporterna eller med ana- lysen i kapitel 7 och 11. Gissningarna i kapitel 6 (till stor del häm- tade från underlag till Färdplan 2050) om drastiska förbättringar genom transportsnåla lösningar är dåligt underbyggda eller vilar på mycket optimistiska antaganden. Befintliga planer och pågående planering styr inriktningen . I planerar t.ex. , och ny bebyggelse i jungfrulig terräng och dåliga kollektivtrafiklägen. Antalet stormarknader fortsätter att växa. Lik- nande exempel finns i andra delar av landet. Tiden för nytänkande att slå igenom kan bli lång. Beträffande möjligheterna att avveckla privat bilägande bör noteras att av befolk- ningen bor i områden där utrymmesbrist lett till avgiftsbelagd gatu- parkering. En drastisk minskning av bilinnehavet förefaller osanno- lik såvida inte mycket omfattande restriktioner eller höga skatter införs. Utredningens antagande om förbrukningen i nya bilar bygger på att EU ska anta radikala krav , 2025 och 2030. Någon analys av hur en lägre europeisk ambitionsnivå skulle påverka de svenska utsläppen och behoven av inhemska styrmedel görs inte. Bidragande till överdrifterna är också att ledtiderna för biodriv- medelsutbyggnad är orealistiskt korta och inte stämmer med ana- lysen i kapitel 10.4.9, som anger att Det tar från att man börjar bygga en pilotanläggning tills man har en kommersiell produkt på marknaden, eller med Ecotraffic (2013) som bedömer att man av det skälet når högst ca inhemsk produktion 2030. Utredningen lämnar inga skarpa förslag som påverkar trafik- arbetets omfattning. Utredaren vill ändå tillgodoräkna sig effekten av inriktningen men klargör inte vad framgång i detta hänseende skulle innebära för fordonsflottans storlek. Han mörkar genom att i kapitel 15.4 säga att Det kan bli så att endast körsträckan per bil minskar. I kapitel 8 och 14 säger utredningen tvärtom att kör- sträckan per bil kommer att öka till följd av sjunkande driftskost- nader (rekyleffekten). Det talar för att fordonsparken skulle minska mer än den samlade körsträckan. kommer i sitt underlag till Färdplan 20508 sanningen närmare. Där anges att trafikarbetet med personbil ska minska till 2030 (istället för att öka med lika mycket) och att det är troligt att bilinnehavet minskar minst i denna omfattning (s 94). Dessutom redovisas kostnaden (s 143). För att nå målbilden kan enligt våra beräkningar krävas en ökning av körkostnaden . Denna ökning kan åstadkommas genom en kombination av högre bränsleskatter och infrastrukturavgifter. Höjningen gäller oavsett drivmedel och för såväl person- som godstransporter. I kapi- tel 15.11.1 skriver utredningen att dess egen åtgärdspotential har stora likheter med målbilden i underlag till Färdplan 2050. Då frågar man sig varför konsekvenserna av åtgärder hämtade från underlag inte redovisas av utredaren? Med Färdplan 2050 blir antalet personbilar färre 2030 än i referensprognosen. Skillnaden torde bli i samma storleksord- ning med utredningens antaganden. Det innebär ca två miljoner färre bilar och förutsätter att många fler hushåll är billösa. Om körkostnaden måste öka för att detta ska hända, behöver skatten på bensin och diesel mer än fördubblas. Definition av fossiloberoende fordonsflotta 2030 Jag kan inte ställa mig bakom utredningens bedömning i kapitel 16 om att fossiloberoende fordonsflotta 2030 ska tolkas så att trafiken ska vara i stort sett fossilfri. Om regeringen hade menat fossilfri 8 , Delrapport transporter. Underlag till färdplan 2050. Publikationsnummer: 2012:224. hade den sagt så. är regeringens vision istället att energi- försörjningen inte ska ge upphov till nettoutsläpp. Det innebär att utsläpp fortfarande kan förekomma, men att de ska upp- vägas av reduktioner utomlands som finansieras av . Med sin definition av fossiloberoende fordonsflotta vill utredaren tidigare- lägga regeringens vision med och omvandla den till ett mål. Att utifrån orimliga antaganden hävda att det skulle vara möjligt till 2030 leder bara till en meningslös siffer- och årtalsexercis. Med de försiktiga förslag som utredningen faktiskt presenterar och förväntade bidrag från kan utsläppen kanske halveras till 2030. Att komma halvvägs vore en stor framgång särskilt om reduktionen genomförs på ett kostnadseffektivt sätt och därigenom blir ett föredöme. Om i stället misslyckas till följd av brist- fälligt beslutsunderlag, brådska och överoptimism kommer inte omvärlden att låta sig imponeras. Jag föreslår regeringen att skrota begreppet fossiloberoende fordonsflotta. Om man efter att uttrycket myntades ännu inte lyckats komma fram till en gemensam tolkning hjälper det knappast att be en utredning om hjälp. Alla förstår däremot vad fossilfri fordonsflotta betyder och ambitionen kan uttryckas som ett kvantitativt delmål på vägen mot visionen. Bonus-malus och andra fordonsrelaterade styrmedel Utredningen föreslår två alternativa paket av styrmedel som på- verkar val av nya bilar. Båda bedöms leda till samma energieffektivi- sering och elektrifiering. Så kan det inte bli. Det hade varit bättre att redovisa de alternativa åtgärderna var för sig. Politikerna klarar säkert av att själva para ihop dem på olika sätt. har utredningen avstått från att bedöma konsekvenserna av dem. Hänsyn till anförs som skäl för viktdifferentiering av bonus-malus. Det är uppenbart att utsläpp från länder med många små bilar, allt annat lika, blir lägre än från länder med hög andel stora bilar. I kapitel 8 framgår att en ökning av tjänstevikten med ökar utsläppen med 5–per km (, 2009). Nya bilar i väger i genomsnitt ca mer än genom- snittet för EU. Om utredaren vill att ska vara ett föredöme borde han fundera över vilka effekterna blir om alla länder gör avsteg från klimatpolitiken i syfte att skydda sina företag. Om man trots detta vill differentiera för fordonsvikt bör man som ett mini- mum sätta en viktgräns över vilken ingen ytterligare kompensation ges, förslagsvis . Vid införande av rabatt för fordonsvikt krävs dessutom betydligt högre skatt för att nå samma reduktion som i ett alternativ utan viktkompensation. Utredningen säger inget om hur mycket de olika varianterna av bonus-malus kan reducera utsläppen. Sekretariatets, ej redovisade, försök att analysera frågan visar dock att bonus-malus utan vikt- kompensation borde ha förutsättningar att reducera utsläppen med 10–per km utöver vad som skulle bli följden av att behålla dagens regler. Utan ett sådant system skulle utsläppen från nya bilar sannolikt hamna kring . Att riskerar att komma så mycket över EU-genomsnittet beror på att diesel- andelen inte kan förväntas stiga över dagens mycket höga nivå och att svenskarna väljer mycket större bilar än både grannländerna och EU-genomsnittet. Tabell 1 Nybilsförsäljningen inom EU15 och några medlemsländer 2012 fördelat på fordonssegment och andel bilar med fyrhjulsdrift. Källa: ACEA. Förhållandet att svenskarna väljer så stora bilar gör att de eko- nomiska incitamenten behöver vara starka om genomsnittet för nya bilar i ska hamna på eller under genomsnittet 2020. Vid viktkompensation behöver värderingen av reduktion av koldioxid höjas väsentligt, troligen till per gram. Under utredningens gång uppdagades att avräkning av malus i samband med export/import av begagnade bilar utgör en större administrativ komplikation än man inledningsvis hade anledning att tro. En väg att undgå problemet är förstås att konstruera systemets malus som en differentierad årlig fordonsskatt, medan bonusen i sin helhet betalas ut vid registrering av nya fordon. Det innebär att incitamentet fortsatt kan vara linjärt både ovan och under bryt- punkten mellan skatt och premie, vilket från effektivitetssynpunkt är att föredra framför godtyckligt valda trappsteg. Valet av nivå för den årliga fordonsskattens kolidoxidkomponent kompliceras dock av osäkerhet om i vilken grad som köpare av nya bilar tar hänsyn till kostnader som kommer att bäras av senare ägare. Utredningens jämförelse med nivån i den danska fordons- skatten haltar betänkligt med tanke på att vårt grannland utöver fordonsskatten har EU:s högsta försäljningsskatt. I ett system med viktkompensation behöver varje gram sannolikt belastas med 70–för att incitamentet ska motsvara en registreringskatt om 400–per gram. En möjlighet att hantera frågan skulle kunna vara att börja med och justera nivån uppåt eller neråt beroende på utfallet. Om alternativet där malus utgörs av fordonsskatt föredras, be- höver förmånsvärdet i beskattningen av förmånsbilar differentieras för koldioxidutsläpp, eftersom den årliga fordonskattens differen- tiering inte alls påverkar förmånsvärdet, vilket däremot bonussidan gör genom att premierna reducerar bilarnas listpris. Utredningen säger i kapitel 15.4 att nyttan av fordon som kan använda alternativa drivmedel inte bör premieras på sådant sätt att det sker till priset av att man ställer väsentligt lägre krav på energi- effektivitet hos sådana fordon än på de som bara kan använda fossila drivmedel. Ändå föreslår utredningen med hänvisning till miljöbils- definitionen att alternativbränslebilar ska tillåtas släppa ut mer per km än andra fordon. Bättre hade varit att föreslå en kraftig skärpning av kraven på dessa bilars bränsleeffektivitet i miljöbils- definitionen. Låga krav på etanol- och gasfordon har i kombination med höga bidrag lett till att de har mycket högre bränsleförbruk- ning än jämngamla bensin- och dieselbilar. När dessutom etanol- bilarna körs mer på bensin än på etanol och gasbilarna till hälften drivs med fossil gas blir klimateffekten dålig. Saken förvärras när utredningen i alternativet med höjd koldioxidkomponent i den årliga fordonsskatten vill höja rabatten för dessa fordon per gram. Detta innebär en större fördel för bränslekrävande bilar än för snåla! Det är bättre att enbart premiera alternativ- bränslefordon med den tilläggspremie som utredningen föreslår. Låga krav och förväntningar på elfordon Utredningen förväntar sig att priset på batterier ska minska med 30–till 2020. Priset på de vanligaste elbilarna har sänkts och batteripriserna är sjunkande.9 Med bonus-malus minskar stödet till elbilar gradvis, men någon motsvarande reduk- tion av bidragen sker inte i de övriga alternativen och inte heller av den s.k. tilläggspremien. I stället föreslås en höjd nedsättning av förmånsvärdena för elbilar. Tror inte utredningen på sin egen be- dömning av prisutvecklingen? Överdrivna subventioner av nischfordon med bättre förutsätt- ningar i stora städer än i övriga delar av landet stämmer inget vidare med utredningens förhoppningar om att bilinnehavet ska minska snabbt just i storstäderna. Med en sådan målsättning vore det rim- ligare att främja eldrivna cyklar och mopeder, som är mindre ut- rymmeskrävande, men utredningen föreslår inget stöd till dem. I alternativet där bonus-malus inte införs vill utredningen att supermiljöbilspremien ska höjas till och förbli oför- ändrad till 2020. Enligt min bedömning bör alla stöd gradvis trappas ner. Om man är osäker på hur många bilar som kommer att åbe- ropa stöd kan ett alternativ vara att sätta en gräns för antalet stödda bilar vid en viss subventionsnivå och när den nås sänka bidraget till en lägre nivå. Metoden kan även användas för tilläggspremien och nedsättning av förmånsvärdet. Utredaren jämställer två alternativ för beskattningen av förmåns- bilar, att höja värdeminskningsdelen i den nuvarande modellen från av listpriset eller att behålla dagens konstruktion men differentiera förmånsvärdet för bilens utsläpp av koldioxid. Det är förvånande att han inte ser möjligheten att höja förmåns- värdet och sedan koldioxiddifferentiera det. Värderingen ska enligt inkomstskattelagen återspegla den kostnad som förmånstagaren skulle ha haft om han själv skaffat sig varan, och utredningen visar att en höjning från av listpriset är motiverat. Det för lågt satta förmånsvärdet medför att låginkomsthushåll skatte- vägen tvingas bidra till höginkomsttagarnas bilkostnader. 9 Elbilen i nr 1/2013. tionen motsvarar, enligt utredningen, ett skatte- och avgiftsbortfall på . Såväl utredningens eget underlag (Ynnor, 2013) som en tidigare analys utförd av Economics (2010) visar att den svenska modellen för förmånsbeskattning leder till att förmånstagarna väljer större bilar än de annars skulle ha gjort. Merutsläppen kan vara betydande. En höjning av listprisdelen av förmånsvärdet från skulle enligt utredningen göra att stor del av de som har förmånsbil istället kommer välja en privat bil, men detta påstå- ende styrks inte. En sådan förändring skulle leda till att det totala förmånsvärdet motsvarar av nybilspriset. I och har förmånsvärdet schablonmässigt satts till av nybilspriset och hade ännu strängare villkor. Trots detta uppgick antalet förmånsbilar till ca 170 000 mot . Bidragande till mitt beslut att avgå som huvudsekreterare är skilda uppfattningar om prispremie till inhemsk produktion av biodriv- medel. Jag framförde tidigt att det handlar om ett otillåtet statsstöd som finansieras av en skatt vars intäkter öronmärks. Av betänk- andet framgår att det uttryckliga syftet bakom konstruktionen är att söka kringgå statsstödsbestämmelserna. betecknar stöd till förnybar el som statsstöd med motiveringen att avgift tas ut utan koppling till köp av förnybar energi och därför har tydlig fiskal karaktär. Så för- håller det sig också med prispremien. Drivmedelsföretagen måste betala även när de inte är köpare.10 konstaterar i fallet Essent att beordrat nätägarna att betala en avgift till mottagare ut- sedda av lagstiftaren och att bidraget inte motsvaras av någon för- del för dem som betalar. Beträffande frågan om förfarandet innebär ett utnyttjande av statens resurser säger domstolen att it must be borne in mind that those amounts have their origin in the price surcharge imposed by the State och att those amounts thus have their origin in a State resource. Trots att pengarna inte passerar stats- 10 Därför är utredningens hänvisning till utslag i fallet Electra angående den tyska inmatningstariffen irrelevant. Där gällde frågan obligatoriska köp från alla producenter och till fast pris samt utan volymbegränsning. kassan betraktar domstolen alltså dem som en statlig resurs.11 Enligt utredningens konsult (, 2013) handlar det därför om stats- stöd. Fouuqet menar med hänvisning till domstolens avgöranden i fallen och att det inte är statsstöd om en fond till- kommit på initiativ av industrin. Om staten tar initiativ till en stöd- fond i syfte att nå sina policy objectives är det däremot fråga om statsstöd. Hon rekommenderar därför den att söka ingå i en frivillig överenskommelse med SPBI om att bransch- föreningen ska inrätta en fond till vilken medlemmarna betalar. Vad konsekvenserna blir om SPBI inte är med på noterna säger hon inte. Fouquet missar att i fallet Stardust redovisar en lista på indikatorer på att statens resurser potentiellt kan vara inblandade. Bland dem nämns om branschens utbetalningar av stöd skulle ha kommit till stånd utan direktiv från staten, åtgär- dens beroende av medverkan av statlig administration och åtgär- dens legala status (subject to public or private law) samt intensiteten hos statens övervakning av systemet. Med utredningens förslag kommer staten genom riksdags- och myndighetsbeslut exakt på kronan anger hur mycket varje drivmedels- leverantör ska betala och till vilka företag. Något inslag av frivillig- het finns inte. Min slutsats är att premien finansieras av en sorts skatt som staten ålägger de skattskyldiga att överföra till vissa före- tag. Pålagan har tillkommit på statens initiativ och i syfte att uppnå ett av staten formulerat mål. Det är alltså fråga om statsstöd. Utredningen gör gällande att pålagan inte har karaktär av skatt utan är en belastande avgift. Som sådana betecknar Avgiftsutred- ningen (SOU 2007:96) penningpålagor som tas ut endast i närings- reglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Avgränsningen är viktig, eftersom ett kollektiv inte avgiftsvägen får belastas med främmande kostnader (prop. 1984/85:149, s. 59). Lag- rådet anför där att en avgift av sådant slag torde i realiteten vara att betrakta som en punktskatt. Utredningen tycks föreställa sig att de betalande företagen finns i samma näringsgren som de som får prispremien, men så är inte fallet. Enligt svensk branschindelning (SNI 2007) tillhör företag som ägnar sig åt handel med drivmedel inte samma näringsgren som företag som tillverkar dem. Det finns heller ingen intressegemen- skap som skulle göra det naturligt att belasta den ena närings- 11 Vilket också stämmer med Artikel 107 (1) i EUF-fördraget som beträffande otillåtet stöd talar om hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är. grenens företag med en pålaga vars intäkter tillfaller företag i den andra. Tvärtom är företag i de båda näringsgrenarna motparter i affärsöverenskommelser (vilket normalt sett inte inträffar för före- tag som tillhör samma näringsgren). menar att en penningprestation som syftar till att styra eller på annat sätt reglera organisationers eller personers beteende bör betraktas som punktskatt eller någon annan form av statsrättslig inkomst. Eftersom ensam beslutar om skatter får fastställande, månad för månad, av den skattesats som krävs för att täcka utbetalningarna inte delegeras. Av tidsskäl kan beslut om täta förändringar i nivån inte av . Den föreslagna modellen för finansiering av premien är således inte möjlig att genomföra. Frågan om risk för överkompensation diskuteras inte. Det är allvarligt eftersom sådan inte får förekomma och enskilda företag kan få upp till ca i bidrag. EU:s proportionalitetsprincip måste beaktas vid val av stödnivå. Eftersom stödet kan komma att omfatta av bio- drivmedelsleveranserna behöver frågan om handelshinder bli före- mål för en ingående analys. Utredningens förslag om att prispremien ska minska är baserat på föreställningen att anläggning nummer två är av samma slag som den första. Men tekniker som tillkommer senare bör inte få sämre villkor än de som finns . Det är heller inte självklart att stödet, som föreslås, bara ska gå till producenter av färdiga drivmedel, medan framställning av halvfabrikat inte får tillgång till stöd annat än efter förhandling med ett företag som i en svensk anläggning använder dess substrat för att producera drivmedel för svenska köpare. Viktigt i sammanhanget är var i produktionskedjan som den egentliga investeringsrisken finns och vem som fattar avgörande investeringsbeslut. Utredningens förslag ger företag som levererar färdiga biodrivmedel från anläggning i ett triumf- kort i förhållande till både potentiella underleverantörer och kon- kurrenter som saknar egna produktionsanläggningar. Frågan om hur prispremiemodellen kan samverka med en utvid- gad kvotplikt är mycket ofullständigt belyst.