sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — I vissa länder började även vanliga insättare oroa sig för att de inte skulle få tillbaka alla sina insatta medel. När problemen kring brittiska banken uppdagades uppstod snabbt en uttagsanstormning. Flera europeiska länder höjde gränserna för ersättningarna enligt insätt- ningsgarantin, t.ex. , och . mötte regeringen och oron bland annat genom att skyndsamt göra flera ändringar i insättningsgarantisystemet. De slag av insättningar på konto som omfattades av garantin vidgades och alla typer av konton, oavsett om sparandet är bundet eller fritt att ta ut, ingår . Ersättningsrätten enligt garantin höjdes från till . höjdes beloppet till i enlighet med ett EU-direktiv. Insättningsgarantins omfattning21 har genom olika beslut ökat stegvis från vid utgången av 2007 till per . Såtillvida har statens indirekta åtagande ökat i nominella termer. Om tillväxttakten på upp- rätthållits under de påföljande åren så skulle garantin ha omslutit vid utgången av 2010. Utvidgningen av garantin har, givet antagandet om oförändrad tillväxttakt, ökat det garanterade beloppet med . Insättningsgarantin finansieras av instituten själva. De delta- gande instituten betalar i genomsnitt av det garanterade beloppet i avgift. Varje instituts avgift beror på hur den egna kapi- taltäckningskvoten förhåller sig till de övriga institutens kapi- taltäckningskvot. Avgiften för enskilda institut kan variera mellan och av de garanterade insättningarna. De avgifter för insättningsgarantin som instituten betalat sedan starten finns fonderade som en beredskap för betalningar vid ersättningsfall. Fonden uppgick till . Tillgångarna är placerade i räntebärande statspap- per och på räntebärande konto i Riksgälden. har fonden betalat ut som en konsekvens av att den danska banken /S, med svensk filial, försattes i konkurs. Förändringarna i insättningsgarantin har ökat det garanterade beloppet med uppskattningsvis . Som en kon- sekvens av detta har avgifterna ökat med . över hela perioden –2011 har avgifterna ökar, under antagandet om tillväxttakt, med jämfört med ett läge med oförändrade regler. 21 Insättningsgarantins omfattning mäts endast en gång , per . Syftet är då att bestämma det totala avgiftsuttaget. Sammanfattningsvis har regelförändringarna av insättningsga- rantin, till en del styrda av EU-direktiv, medfört att fondens intäkter ökat med plus ränta. Utvidgningen av vilka konton som omfattas samt höjningen av beloppsbegräns- ningen till innebär att garantin har utökats med . 5 Åtgärder för att stärka kreditförsörjningen Frågan om kreditförsörjningen i samhället kom i fokus strax efter att garantiprogrammet lanserats och i kombination med Riksban- kens likviditetsfrämjande åtgärder säkerställt kreditinstitutens finansiering. Flera internationella banker lämnade den svenska marknaden under krisen och det befarades att svenska banker skulle stärka sin kapitalbas genom att minska sin kreditgivning. Många företag vittnade om att kreditprövningen blivit mycket tuffare som kostnaderna för krediter steg, i vissa fall mycket kraftigt. Regeringen inledde därför ett arbete med inrikt- ning på att kunna ge kapitaltillskott även till solventa banker. Arbetet med denna frågeställning skedde i samverkan med EU och ett syfte var att säkerställa att insatserna blev konkurrensneutrala inom unionen. Regeringen genomförde ett flertal åtgärder för att främja kre- ditförsörjningen. En sådan var kapitaltillskottsprogrammet vars syfte var att ge solventa banker möjlighet att stärka sin kapitalbas. Det var, menade regeringen, ett viktigt steg för att värna den finan- siella stabiliteten och säkerställa att hushåll och företag kunde få krediter till rimliga villkor.22 Under den finansiella krisen blev förtroende en extremt viktig faktor för kreditinstituten. Många banker hade en kapitaltäck- ningsgrad som låg långt över vad lagstiftaren krävde men upplevde ändå svårigheter att refinansiera sig på marknaden. Bristen på transparens och en genuin osäkerhet om vilka kreditförluster som skulle uppstå medförde att även banker med ett gott utgångsläge kände ett behov av att öka sin kapitaltäckning. I var Swed- bank och mest utsatta på grund av oro för att de skulle få stora 22 Se pressmeddelande från . kreditförluster i de baltiska staterna vars ekonomier befann sig i fritt fall. Men alla svenska storbanker valde att stärka sin kapitalbas under krisen. Tanken bakom kapitaltillskottsprogrammet var att tillförsäkra att kreditinstituten kunde få tillgång till kapital till rimliga villkor. Marknaden ställde mot bakgrund av osäkerheten om bankernas framtida kreditförluster och eventuella finansieringsproblem mycket höga avkastningskrav. Programmet skulle säkerställa att hushåll och företag fick tillgång på lån. Kapitaltillskottsprogrammet vänder sig mot samma institut som det statliga garantiprogrammet dvs. banker, bostadsinstitut och kreditmarknadsbolag som riktar sig mot kommuner samt som har säte i . Ramen för kapitaltillskottsprogrammet var 50 miljar- der kronor. Programmet utnyttjades en gång, i samband med Nordeas nye- mission . Fallet var speciellt då staten var största ägare i Nordea med en röstandel på . Nordea sökte stöd hos sina ägare inför sin planerade nyemission, inte av staten som få ta del av kapi- taltillskottsprogrammet. Det programmet existerande inte när Nordea frågade om staten i sin funktion som ägare ville delta i nyemissionen. Förordningen (2009:46) om kapitaltill- skott till solventa banker m.fl. utfärdades först , dagen före regeringen tillkännagav att den skulle delta i Nordeas nyemission. Staten deltog i nyemissionen på samma villkor som alla andra aktieägare. Emissionsvillkoren baserades på rådande mark- nadsförhållanden. Det speciella med regeringens agerande var att den valde att finansiera nyemissionen i Nordea via Stabiliseringsfonden i stället för över statsbudgeten. Stabiliseringsfonden skapades när beslutade om möjligheten för staten att ge stöd till kreditinstitut i syfte att motverka risker för en allvarlig störning i det finansiella systemet. Stabilitetsfonden ska finansiera eventuella stödåtgärder som utgår. Fonden skall enligt prop. (2008/09:61) Stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet huvudsakligen finansieras med avgifter från kreditinstituten. före nyemissionen i Nordea gav regeringen ut en förord- ning om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. (SFS 2009:46). 1 § lyder I denna förordning finns det bestämmelser om kapitaltill- skott till solventa institut som enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut att statligt stöd till kreditinstitut lämnas för att stärka kreditförsörjningen (min kursivering) i syfte att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i . Med förordningen som stöd användes Stabilitetsfonden för att finansiera statens deltagande i Nordeas nyemission. Tillägget att stärka kreditförsörjningen har ingen motsvarighet i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut eller dess förar- beten. har konstaterat att det är oklart om förord- ningen (SFS 2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. är förenlig med lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut.23 Det finns således två olika synsätt beträffande kapitaltillskottet i Nordea som ger skilda konsekvenser. ansåg att det var rätt att utnyttja Stabilitetsfonden för att finansiera nye- missionen i Nordea. Det andra synsättet är att förfarandet inte var i linje med beslut och främst genomfördes för att minska risken för att spräcka utgiftstaket.24 I denna rapport görs ingen juridisk bedömning om det riktiga i att utnyttja Stabilitetsfonden i sammanhanget. Däremot redovisas utfallen av de två tolkningarna. Jämförelsen försvåras av att målet för Stabilitetsfondens storlek är otydligt. Fonden skall nå en nivå på i genomsnitt av BNP. Det innebär att man måste göra antaganden för att göra beräkningarna. I detta sammanhang antas att fonden fylls på tills den når av BNP men inte över den gränsen.25 Den första beräkningen utgår ifrån verkligheten, staten köpte aktier för via Stabilitetsfonden. Värdeföränd- ringarna i aktieinnehavet i Nordea påverkar Stabilitetsfonden totala tillgångar. Alternativet till Stabilitetsfonden var att statens delta- gande i nyemissionen på sedvanligt sätt hade skett över statsbud- geten. Den finansiella innebörden av att Stabilitetsfonden utnyttjades för att finansiera statens deltagande i nyemissionen består av två delar. För det första tog staten inte betalt för sina teckningsrätter som Stabilitetsfonden tilläts nyttja. har värderat dessa till 4,7–5,. Detta värde överfördes därige- nom till fonden. För det andra så hamnar värdeförändringen av Nordeas aktier som erhölls genom nyemissionen hos Stabilitets- fonden. 23Riksrevisionen (2011b). 24Stabilitetsfondens utgifter ingår inte i utgiftstaket. 25Om det inte finns ett tak på fonden blir utfallet ganska annorlunda. Skillnaden beror på att med ett tak så medför statliga insatser att kreditinstitutens (framtida) avgifter minskar. Utan ett tak påverkas inte kreditinstitutens avgifter. Eftersom Stabilitetsfonden återfinns inom den statliga sfären kan dessa transaktioner beskrivas som inomstatliga som inte har någon direkt effekt på den offentliga sektorns sparande. Men eme- dan Stabilitetsfonden var tänkt att huvudsakligen finansieras via avgifter från de kreditinstitut som omfattas av lagen till dess fonden har en omslutning på av BNP så medför över- föringen av teckningsrätterna i förlängningen att kreditinstituten inte behöver betala in motsvarade medel längre fram. På samma sätt innebär placeringen av Nordea aktierna i att eventuell värdetillväxt stannar i fonden och reducerar kraven på den finansiella sektorns framtida inbetalningar. Indirekt utgör detta en överföring från staten till den finansiella sektorn eller mer precist till de kreditinstitut som är ålagda att betala en stabilitetsavgift. Storleken på detta belopp hänger samman med dels värderingen av teckningsrätterna, värdet på Nordeaaktierna när de avyttras samt hur stora utdelningar som fonden erhåller från sitt aktieinnehav i Nordea samt de (fiktiva) räntebetalningar som dessa faktorer i slutändan ger upphov till. Per uppgick värdet på till . Till detta skall läggas aktieutdelning om samt ränta. Kostnaden för nyemissionen uppgick för statens del till . Sammantaget innebär det att staten genom att finansiera sin andel av Nordeas nyemission via Stabilitetsfonden har, per , hade tillfört fonden . Denna summa, som både kan stiga eller minska beroende på hur aktiekurs utvecklas framöver, behöver den finansiella sektorn inte betala in till fonden under förutsättning att det nuvarande målet för fonden är av BNP.26 Med utgångspunkt från Riksgäldens beräkningar kommer Nordea aktierna, via värdeökning, utdelning och ränta på utdelningen att ha bidragit med av de som Stabilitetsfonden beräknas uppgå när behållningen når av BNP. Till detta kommer att när Stabilitetsfonden startades tillförde staten fonden som ett startkapi- tal. Statens grundplåt i Stabilitetsfonden har motiverats med att man ville ge fonden muskler och trovärdighet. Det argumentet är dock svårt att förstå mot bakgrund av att Stabilitetsfonden har 26 har föreslagit att regeringen skall se över och tydliggöra målet, se Riks- revisionen (2011b). har i uppdrag att överväga hur avgifter och mål skall utformas. Staten har således ställt hela sin balansräkning bakom fonden. Startkapitalets ekonomiska innebörd blir därmed att det minskar det fondkapital som ska finansieras av bankernas stabilitetsavgifter med plus den ränta på som startkapitalet genererar fram till dess fonden är fylld. Om ovanstående delar läggs samman så kommer statens del av finansieringen att uppgå till drygt 75 miljarder när Stabilitetsfonden enligt Riksgäldens beräkningar når målet på av BNP . Detta är inte en kostnad i normal bemärkelse utan utgör en utebliven intäkt jämfört med ett tänkt alternativ där staten inte bidragit med startkapital eller utnyttjat Stabilitetsfonden för att delta i Nordeas nyemission. I det andra alternativet hamnar Nordeas värdetillväxt och utdel- ningar i statsbudgeten. Det enda statliga bidraget till Stabilitets- fonden blir då startkapitalet på samt räntan på . Liksom i det första alternativet handlar det inte om en kostnad för staten utan om en utebliven avgift från kreditinstituten. har rekommenderat regeringen att undersöka om startkapitalet kan återföras och om Stabilitetsfonden kan debi- teras för värdet av teckningsrätterna i efterskott.27 Även målet för Stabilitetsfondens storlek kan komma att ändras. Förutsättningarna för ovanstående beräkningar kan således komma att förändras. Sammanfattningsvis så utnyttjades kapitaltillskottprogrammet en gång och då för att staten utifrån sin ägarandel skulle delta på allmänna marknadsvillkor i Nordeas nyemission. Eftersom delta- gandet likaväl kunde finansierats på vanligt sätt över statsbudgeten kan inte kapitaltillskottsprogrammet sägas ha bidragit till kredit- försörjningen i Nordeafallet. Även om inte programmet användes av några andra banker kan det inte uteslutas att dessa banker när de införskaffade kapital på marknaden indirekt gynnades av kapitaltill- skottprogrammet. Förekomsten av ett säkerhetsnät kan ha påver- kat investerarnas vilja att delta i dessa bankers emissioner. Det finns olika synsätt på vad utnyttjandet av Stabilitetsfonden i detta sammanhang får för finansiella konsekvenser. Som nämnts har rekommenderat regeringen att överväga om inte statens bidrag till och användande av Stabilitetsfonden kan 27 (2011b) sid 48. om vad de finansiella konsekvenserna för staten blir är därmed inte slutgiltigt avgjord. EKN är en statlig myndighet med uppdrag att främja svensk export och svenska företags internationalisering. Verksamhetens grund- läggande uppgift är att försäkra exportföretag och banker mot ris- ken för att inte få betalt i exportaffärer. Det handlar om såväl poli- tiska som rena kommersiella risker. Företagen kan därigenom, mot en premie, säkra sina exportintäkter vilket främjar svensk export. EKN skall ge den svenska exportindustrin ett stöd på samma villkor som företag i andra länder får via sina länders organisationer med liknande syften som EKN har. EKN är engagerade i cirka 150 länder, traditionellt är huvuddelen av garantierna relaterade till länder som har en mer begränsad handel med och där ris- kerna är större än genomsnittet. Regeringens mål är att verksam- heten på lång sikt ska uppnå ett balanserat resultat. Under finanskrisens akuta fas fungerade de normala systemen för handelskrediter extremt dåligt. Företag krävdes på förskotts- betalning vilket ställde stora krav på likviditet. Osäkerheten om olika företags betalningsförmåga eller till och med överlevnadsför- måga steg kraftigt . De svåra marknadsförhållandena medförde en markant ökad efterfrågan på EKN:s tjänster. Svårigheterna för företag att finansi- era exportaffärer, få tillgång till rörelsekrediter och försäkra risker gällde inte bara vissa länder eller regioner utan även på vanligtvis välfungerande marknader. För att ge EKN möjlighet att möta den ökade efterfrågan och främja kreditförsörjningen beslöt regering och riksdag att höja myndighetens garantiramar. Garantiramen utökade från 200 mil- jarder kronor till per . I ett senare skede utökades ramen ytterligare till . Vidare anmodade regeringen att satsa mer på små och medelstora företag. EKN fick under finanskrisen tillfälligt tillstånd från EU-kom- missionen att garantera exportaffärer med risktider till utvecklade . Det tillfälliga tillståndet upphörde vid utgången av 2010. Som framgår av tabellen nedan ökade EKN:s offertvolymer mycket kraftigt under finanskrisen. Garantier till långivare sex- dubblades 2009 jämfört med innan. Utvecklingen återspeglar den betydande osäkerhet som rådde beträffande kreditvärdigheten hos många företag, inte minst vad gällde banksystemet. offererade EKN garantier för affärer i på , jämfört med . Offer- ter avseende rörelsekrediter för stora företag, en ny kategori som introducerades , uppgick till . halverades volymen offerter, räknat i miljarder kronor, i takt med att marknadsförhållandena normaliserades. minskade volymen offerter ytterligare och låg endast en aning över nivån från före krisen. Källa: EKN:s års- och delårsredovisningar. Volymen utfärdade garantier steg också mycket kraftigt, men har en lite annorlunda tidsprofil. Sålunda ökade dessa markant inte bara 2009 utan även 2010. sjönk dock garan- tier betydligt även om nivån fortfarande översteg . Den absolut största delen av uppgången hänger samman med den nya inriktningen att, tillfälligt, ge rörelsekreditgarantier till stora före- tag.28 Av den totala uppgången i garantier på svarade rörelsekreditgarantin för stora före- tag för tre fjärdedelar. Efterfrågan på dessa garantier steg kraftig i ljuset av den osäkerhet om marknadsförhållanden som rådde under krisens mer akuta skede. Genom att EKN garanterade upp till hälften av krediterna kunde exportflödena upprätthållas. 28 Med en rörelsekreditgaranti delar banken risken med EKN, när banken lämnar rörelsekrediter i form av lån, checkkredit eller övertrasseringsrätt. EKN garanterar av det beviljade beloppet. tog sedermera bort möjligheten att ge garantier till rörelsekapitallån till större företag. Källa: EKN:s års- och delsårsredovisningar. Den totala utnyttjade garantiramen steg från i slutat av 2008 till och till vid utgången av 2010. Om inte riksdag och rege- ring valt att höja garantiramen så hade EKN bara kunnat expandera sin verksamhet marginellt. fördubblades såväl deras garantiåtaganden29 som deras garantier . Om regeringen nöjt sig med att höja garantiramen till de som beslutat om så skulle de utestående garantierna ha stigit till maximalt 130 miljarder kro- nor (har de utestående garantierna uppgått till cirka två tredjedelar av de utestående garantiåtagandena). Således skulle garantier för inte kunnat ställas ut av EKN om inte riksdag och regering höjt garantiramen. 1 Garantier och av offertvolymen. Källa: EKN:s årsredovisningar. Klart är att det fanns en stor efterfrågan på EKN:s tjänster under krisen. Men till en del handlade deras uppgång i volym sannolikt på att deras utbud möjliggjorde för bankerna att minska sitt utbud utan att deras kunder fick problem. Huruvida en oförändrad garantiram skulle ha inneburit att de underliggande exportaffärerna 29 När EKN räknar av sitt engagemang mot den beslutade garantiramen inkluderas även hälften av de obundna offerterna. inte kunnat genomföras eller om risken som EKN:s garantier eli- minerade för företagen istället hade burits av en bank eller det säl- jande företaget självt är svårt att ha någon klar uppfattning om. Regeringens uppmaning att EKN skulle satsa på små och medel- stora företag resulterade, i kombination med en stramare kredit- prövning i banksystemet, i att offertvolymen steg till från året innan, en ökning . Garantivolymen för små och medelstora företag ökade från 2008 till . Med tanke på att den totala garantivolymen mer än tredubb- lades är uppgången för små och medelstora företag inte lika respektingivande. En utestående fråga är hur stor del av uppgången i volymer som är hänförlig till att banker uppmanat företag att använda sig av EKN i syfte att dels minska sitt risktagande, dels minska sina risk- vägda tillgångar för att därigenom öka sin kapitaltäckningsgrad. Det är möjligt att bankerna skulle ha accepterat en del av de kredi- ter som EKN garanterade men att de föredrog att minska sitt risk- tagande när staten via EKN valde att öka sin risk. Det kan konsta- teras att cirka hälften av EKN:s offerter har inneburit en garanti för långivaren. Det är dock samma andel som innan krisen. Av de utfärdade garantierna var andelen som gällde långivare lägre, och året därpå. Den stati- stiken tyder inte på att EKN ökade sin garantigivning till långi- varna. Riksgälden drar slutsatsen att EKN:s ökade möjligheter att ge garantier i stor skala i praktiken inneburit ett stöd till bankerna. Utvidgningen av EKN:s garantiverksamhet under kriser har där- med, menar , medfört effekter som liknar garanti- och kapitaltillskottsprogrammet.30 Den sammanlagda bild som framträder är att statens åtgärder vad avser EKN bidrog till att upprätthålla kreditförsörjningen för exportbolagen i ett läge när privata lösningar sviktade. EKN:s volymexpansion var mycket kraftig och handlade till stor del om nya områden som export till och rörelsekreditga- rantier till stora företag. Till en, okänd, del handlar uppgången om att staten tog över risker som den privata marknaden ville avstå ifrån. Den andra delen består av att staten trädde in vid ett mark- nadsmisslyckande och tillhandahöll krediter och garantier där 30 Riksgälden (2010). alternativ leverantör av tjänsten sannolikt saknades eller ställde vad företagen uppfattade som orimliga eller åtminstone alltför ogynn- samma villkor. Statens intäkter och kostnader för åtgärden att höja garanti- ramen beror i mångt och mycket på hur EKN värderar riskerna och därmed prissätter sina tjänster. EKN:s verksamhet skall bära sina egna kostnader på lång sikt och organisationen erhåller inget bidrag från staten. Det innebär att om verksamheten sköts väl så skall premierna täcka alla kostnader. En höjning av garantiramen skapar således inga direkta kostnader för staten. Däremot ökar statens risk i takt med att garantiåtagandet stiger. Enskilda år kan EKN:s resultat lida av en ansamling av förluster från garantierna vilket inträffade när resultatet slutade på -. Över tiden skall resultatet emellertid vara positivt. För perioden – uppgick resultatet i genomsnitt till . EKN hade ett myndighetskapital på samt reserver på vid utgången av 2010. Resul- tatet har varit svagare under finanskrisen, inte minst . På lång sikt är det emellertid rimligt att anta att staten inte ens indi- rekt drabbas av några kostnader av de åtgärder som sattes in beträffande EKN under finanskrisen. Statens åtgärder syftade indirekt till att EKN skulle öka sina marknadsandelar när de privata marknadsaktörerna befarades minska sina engagemang. Så blev också fallet. En utestående fråga är då hur EKN:s förutsättningar skall utformas . Det är inte självklart att de vidgade ramarna skall behållas. Tvärtom synes det rimligt att staten på nytt överväger vilken roll EKN skall spela och utformar ett regelverk som återspeglar statens långsiktiga ambition med verksamheten. En möjlighet att ha stramare regler (om så önskas) men behålla en större flexibilitet för EKN att expandera om marknadsförhållandena åter försämras, vore att den av beslutade garantiramen är väl tilltagen men att regeringen under normala förhållanden sätter en stramare ram. Regeringen kan då snabbt öka ramen om ny finansiell oro medför att EKN roll behöver utökas. Sammanfattningsvis ökade EKN sina volymer kraftigt under finanskrisen. Om staten inte utökat garantiramen hade en sådan expansion inte varit möjlig. Det får dock betecknas som oklart i vilken mån ökningen representerar en nettoökning eller om ban- kerna i viss utsträckning minskade sina volymer på grund av att EKN ökade sina. Staten har ökat sina åtagande via EKN:s ökning av sina garantiåtaganden. Det är dock rimligt att förvänta att ökningen av EKN:s garantiram på lång sikt innebär en positiv net- tointäkt för staten. Det finns anledning för staten att mot bak- grund av mer normala marknadsförhållanden göra en ny bedöm- ning angående storleken på EKN:s garantiram. SEK är ett kreditmarknadsbolag som ägs av staten. Företagets verksamhet går ut på att tillhandahålla medel- och långfristiga kre- diter för svenska exportaffärer och för investeringar. SEK ska främja utvecklingen av svenskt näringsliv och svensk exportindustri samt i övrigt engagera sig i svensk och internationell finansierings- verksamhet på kommersiella grunder.