sou · H1B338d2 · 2013-06-12 00:00:00 — Som ytterligare några exempel på olikheterna mellan regleringarna kan pekas på att en del sanktionsavgifter är beloppsbestämda medan andra är värderelaterade och att vissa sanktionsavgifter beslutas av förvaltningsmyndighet och andra av domstol. När det gäller införande av sanktionsavgiftssystem synes utvecklingen i och i hög grad likna den i . I dessa länder har sådana system införts i allt högre utsträckning så att det finns en mängd sanktionsavgifter spridda över olika områden. Vad angår kan nämnas att det pågår ett arbete med att ta fram en reglering med allmänna bestämmelser om administrativa sanktioner (se Fra bot til bedring, NOU 2003:15) och att en proposition väntas . Syftet med att införa en sådan reglering är bl.a. att förenkla regelverket och att skapa bättre förutsättningar för lagstiftaren att vid antagande av nya lagar underlåta eller begränsa nykriminalisering. Dessutom stärks rättssäkerheten när det gäller användande av administrativa sanktioner. (Se a. a. s. 19 ff.) I har utvecklingen vad avser sanktionsavgifter sett annorlunda ut. Endast ett fåtal sanktionsavgifter finns, däribland tilläggsskatt, felparkeringsavgift och uttagande av kontroll- och expeditionsavgift av den som åker kollektivtrafik utan giltig biljett. Det kan påpekas att det i är möjligt att straffa juridiska personer och att det därför inte torde ha funnits samma behov som i t.ex. av att införa sanktionsavgifter för att kunna sanktionera juridiska personer. Utöver sanktionsavgifterna omfattar det danska rättssystemet ett flertal andra administrativa sanktioner, men generellt sett synes denna typ av sanktioner ha en relativt liten roll (se Fra bot til bedring, NOU 2003:15 s. 128). Yrkesförbud är dock en administrativ sanktion som används i betydligt större utsträckning i än i . När det gäller det danska rättssystemet finns också anledning att nämna att enligt en bestämmelse i retsplejeloven (900 §) har domstol i vissa fall möjlighet att underlåta att döma till straff för ett brott och i stället utdela en varning (advarsel). Sanktionen används framför allt vid lindriga narkotikabrott, men kan också användas vid brott med högre straffvärden. Det tyska sanktionssystemet ska också beröras. I slutet av 1960- talet genomfördes betydelsefulla ändringar i detta, vilka bl.a. omfattade sanktionsväxling för en mängd straffbelagda gärningar. Före reformen fanns det tre nivåer av straffbara överträdelser i tysk rätt. Reformen innebar att överträdelser som hörde till den lägsta nivån fördes över från det straffrättsliga systemet till det förvaltningsrättsliga systemet, för att där hanteras som Ordnungswidrigkeiten. Efter reformen omfattar det straffrättsliga systemet överträdelser som benämns Verbrechen och Vergehen. Förstnämnda är ett lagbrott som kan straffas med frihetsstraff och sistnämnda är ett lagbrott som kan straffas med kortare frihetsstraff eller böter. Några straffbestämmelser med enbart böter i straffskalan finns efter reformen i princip inte. Ordnungswidrigkeiten sanktioneras administrativt genom att en myndighet påför en avgift. Myndighetens beslut kan överklagas till domstol. I en särskild lag om Ordnungswidrigkeiten, som infördes i samband med den ovan nämnda reformen , regleras bl.a. frågor om skuld, tillräknelighet, försök, medverkan, avgiftens storlek, betalning av avgiften m.m. Lagen innehåller även regler för förfarandet hos myndigheten och vid överklagande. Proceduren är väsentligt förenklad jämfört med den straffrättsliga hanteringen. Exempelvis är förfarandet hos den beslutande myndigheten skriftligt och vid överklagande till domstol är lagöverträdarens rättigheter begränsade jämfört med i en straffprocess. Det är inte reglerat vilka typer av överträdelser som ska hanteras straffrättsligt respektive som Ordnungswidrigkeiten, utan det är lagstiftaren som bestämmer vilket system för sanktionering som ska användas. Om böter anses som tillräcklig sanktion väljs dock ofta det förvaltningsstraffrättsliga systemet. Det högsta bötesbelopp som kan påföras enligt lagen om Ordnungswidrigkeiten är , men i speciallagstiftning kan högre belopp föreskrivas. Enligt speciallag kan så höga belopp som påföras. Konkurrensrätten är ett område där mycket höga avgifter kan åläggas för Ordnungswidrigkeiten. Sammanfattningsvis omfattar det förvaltningsrättsliga systemet inte enbart överträdelser som kan karakteriseras som bagatell- eller massbrottslighet, utan även överträdelser av allvarligare slag. 6.8Brottsförebyggande rådets principer för att ersätta straff med avgift anförde () i sin rapport (1977:7 s. 349 f.) vissa allmänna principer för att ersätta straff med sanktionsavgift (depenalisering). Principerna innebar bl.a. följande: 1.Depenalisering ska vara ändamålsenlig från kriminalpolitisk synpunkt, dvs. föregås av en prövning om det aktuella beteendet är straffvärt eller om det finns behov av och förutsättningar för att i stället för straff påföra administrativ avgift. Sådan avgift förutsätter att effektiv kontroll kan upprätthållas. 2.Avgiften bör knytas an till ett enkelt objektivt och lätt konstaterbart faktum, t.ex. underlåtenhet att i rätt tid vidta föreskriven åtgärd. Något utrymme för prövning av det subjektiva ansvaret hos den felande bör inte finnas. 3.Systemet ska vara rättvist genom att föreläggandet av avgift ska drabba alla lika som överträder reglerna. Om det ska vara möjligt att efterge avgiften i vissa undantagsfall (t.ex. ursäktliga fall, hänsyn till hög ålder, sjukdom eller handikapp), ska dessa kriterier vara klart preciserade. De bör också uttryckligen framstå som undantag. 4.Avgifterna bör vara anpassade till de överträdelser det är fråga om enligt vissa schabloner. Avgifterna bör vara på förhand bestämda. Om en administrativ avgift relateras till ett mätbart moment i gärningen (t.ex. skattetillägg eller tulltillägg) bör en övre gräns gälla för tillämpligheten. 5.Den som drabbas av en administrativ avgift bör alltid ha rätt att få åtgärden överprövad av högre myndighet eller domstol. anförde att BRÅ:s principer alltjämt borde kunna anses vägledande (se Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61, s. 113). Beträffande den sista principen angavs att med hänsyn till senare års tolkning av torde rätten till domstolsprövning anses obligatorisk. 6.9Regeringens riktlinjer för användande av sanktionsavgifter 1981/82:142, som i första hand behandlade frågor om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet, tog regeringen upp frågan om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör utformas för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet (se a. prop. s. 21 ff.). De riktlinjer som då lades fram har antagits av (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Regeringen har även hänvisat till dessa riktlinjer , bl.a. i en proposition om administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (prop. 2007/08:107, s. 14) och i en skrivelse med generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad (skr. 2009/10:79, s. 46 f.). Riktlinjerna sammanfattas enligt följande i prop. 1981/82:142: 1.Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras. 2.Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån de används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap. 3.Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen, en parameter, som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp. 4.Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör det särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet ska bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Särskilda undantag från det strikta ansvaret kan vara nödvändiga även i dessa fall med hänsyn till förhållanden inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt som möjligt vara preciserade så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. 5.Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna är straffbara. 6.Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen. 7Överväganden om kriterier för kriminalisering Enligt direktiven ska utredningen analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad. När det gäller det närmare innehållet i uppdraget anges i direktiven att kriminalisering som metod för att försöka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Ett skäl till detta anges vara att en alltför omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan, särskilt om rättsväsendet inte kan beivra alla brott på ett effektivt sätt. Ett annat skäl som anförs är att kriminalisering innebär påtagliga inskränkningar i medborgarnas valfrihet och ingripande tvångsåtgärder mot dem som begår brott. I direktiven anges vidare att det kriminaliserade området måste träffa sådana beteenden som framstår som straffvärda. Det påpekas också att kriminaliseringen av vissa gärningar är djupt förankrad och utgör kärnan av det område som måste vara kriminaliserat, medan vissa typer av oönskade beteenden kan mötas mer effektivt genom andra former av sanktioner eller åtgärder. Även vikten av att rättsväsendets resurser används på ett ändamålsenligt sätt framhålls. Mot bakgrund av det anförda anges i direktiven att som utgångspunkter för utredningens ställningstagande ska gälla att kriminalisering bör ske med återhållsamhet och endast användas när denna metod framstår som den mest effektiva för att motverka det oönskade beteendet. Överväganden om kriterier för kriminalisering Som redogjorts för i föregående kapitel behandlades frågan om vilka kriterier som bör vara styrande för att en kriminalisering av ett visst beteende ska vara befogad av första hälft (SOU 1992:61). De kriterier som då presenterades godtogs i allt väsentligt av både regering och riksdag (prop. 1994/95:23, bet. 1994/95: JuU2, rskr. 1994/95:40). De konstateranden som gjordes av rörande bl.a. straffrättslig inflation och tilltagande kapacitetsproblem för rättsväsendet (se redogörelsen i avsnitt 6.3) synes i betydande mån göra sig gällande även . Även om den officiella statistiken numera pekar på att brottsligheten minskar, fortsätter belastningen på rättsväsendet att vara stor. Den straffrättsliga inflation som konstaterade hade ägt rum , framför allt på det specialstraffrättsliga området, har inte heller upphört eller ens avmattats. Det är den bild av det kriminaliserade områdets utveckling som har framträtt vid den nu genomförda kartläggningen. Visserligen har antalet författningar utanför (BrB) som innehåller straffbestämmelser minskat från 1989 till 2011, men det i specialstraffrätten kriminaliserade området synes ändå ha ökat kraftigt mellan de angivna åren, bl.a. till följd av att det i befintliga specialstraffrättsliga författningar har införts fler straffbestämmelser eller gjorts ändringar som inneburit att äldre straffbestämmelsers tillämpningsområden har vidgats. Även när det gäller tillämpningen av straffbestämmelserna i specialstraffrätten är läget i stort sett oförändrat jämfört med hur situationen var när presenterade sitt betänkande. Då konstaterades (a. bet. s. 107 f.) att ansvarsreglerna i cirka hälften av de specialstraffrättsliga författningarna som var gällande över huvud taget aldrig hade tillämpats och att av övriga författningar var det åtskilliga vars ansvarsregler endast hade tillämpats vid några enstaka tillfällen under det närmast föregående årtiondet. En undersökning av de nu gällande specialstraffrättsliga författningarna visar att cirka en tredjedel aldrig har tillämpats och att ytterligare cirka en tredjedel inte har tillämpats . Av den återstående tredjedelen är det många författningar som bara tillämpats någon enstaka eller ett fåtal gånger. Liksom finns det alltså en mycket stor mängd special- Överväganden om kriterier för kriminalisering straffrättsliga bestämmelser som inte används alls eller som används ytterst sällan. Mot bakgrund av det anförda kan konstateras att de skäl för en försiktig användning av straffrätten som förde fram (se redogörelsen i avsnitt 6.3) gör sig gällande – med oförminskad styrka – även . Det kan också konstateras att de förhoppningar som förde fram om ökad restriktivitet vid nykriminaliseringar inte har infriats. Vid kartläggningen av det kriminaliserade området har framkommit att det i åtskilliga lagstiftningsärenden rörande nykriminalisering, och fram till , inte har redovisats någon diskussion om kriminaliseringens berättigande med utgångspunkt från kriterierna. Tvärtom är intrycket att det i de allra flesta fall inte görs några sådana överväganden över huvud taget. Sådan slentrianmässig kriminalisering som kritiserade synes således fortfarande förekomma i inte obetydlig omfattning. En företeelse som har observerats vid kartläggningen – och som torde ha bidragit till att straffsystemet blivit alltmer motsägelsefullt – är att när det har förts diskussioner huruvida en kriminalisering (befintlig eller ny) är befogad har det i viss utsträckning förekommit att argument som i ett lagstiftningsärende ansetts tala mot kriminalisering, i ett annat ärende har åberopats som skäl för kriminalisering. Samma företeelse har också kunnat iakttas i utredningar. Exempel på det sagda finns bl.a. i två betänkanden , Ny djurskyddslag, SOU 2011:75, och En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57. I det sistnämnda betänkandet föreslås beträffande viss arbetsmiljörättslig lagstiftning att straffsanktionen i stor utsträckning ska ersättas av andra sanktioner, däribland administrativa sanktionsavgifter. Till de skäl som anförs till stöd för sanktionsväxlingen hör bl.a. att kontrollmyndigheten behåller kontrollen över ärendet, att dubbelarbete undviks samt att reaktionen på en överträdelse bör kunna komma snabbare än då ärendet ska hanteras även av rättsväsendet (a. bet. s. 15). I SOU 2011:75 föreslås en ny djurskyddslag som i jämförelse med nuvarande reglering innebär en viss utökning av det straffbara området. I betänkandet övervägs, och avvisas, införandet av administrativa sanktioner som alternativ till straffrättslig sanktionering på djurskyddsområdet. Ett av de argument som framförs är att en sådan förändring skulle flytta fokus från polis, åklagare och domstolar samt ta resurser i anspråk från kontrollmyndigheterna som är behövliga i verksamheten med djurkontroll (se bet. s. 833). Överväganden om kriterier för kriminalisering Ett annat intryck från kartläggningen är vidare att, när det har förts resonemang om kriterierna för kriminalisering är uppfyllda, har i vissa fall argumentationen anpassats för att leda fram till en på förhand bestämd slutsats, och då inte sällan till slutsatsen att det är befogat att kriminalisera gärningen. En bidragande orsak till de beskrivna företeelserna är sannolikt att kriterier, som ju framstår som godtagbara för de flesta, också är tämligen vaga och tänjbara. Om viljan att kriminalisera en viss gärning finns, synes det i de flesta fall vara möjligt att argumentera för att kriterierna är uppfyllda. För att bli verkningsfulla som redskap för att begränsa användningen av straffrätt behöver kriterierna konkretiseras. Något som bör framhållas i sammanhanget är vidare att det har gått tämligen sedan kriterier presenterades, närmare bestämt över två decennier. En viktig utgångspunkt när det gäller kriminalisering är att den speglar det aktuella samhället. Och har mycket hunnit hända. Men inte bara samhället har ändrats . En annan utveckling av betydelse för användningen av straffrätten är att den svenska straffrätten i allt högre grad påverkats av internationellt samarbete, såväl inom som utanför EU. Frågan om i vilka situationer det är befogat att använda kriminalisering för att motverka ett beteende har dessutom uppmärksammats i allt högre grad på europeisk nivå. Uppdraget att analysera frågan om vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad bör ses mot den ovan angivna bakgrunden. Denna kan sammanfattas med att kriterier inte har beaktats i tillräcklig utsträckning, att kriterierna är för vaga för att på ett verkningsfullt sätt kunna begränsa användningen av straffrätt, att samhället har förändrats sedan kriterierna lades fram samt att de internationella förpliktelserna på straffrättens område har ökat. 7.3Kärnstraffrätten – en utgångspunkt för kriterierna När människor lever tillsammans i ett samhälle krävs olika former av regler för att styra människors beteenden. Vissa beteenden är önskvärda medan andra inte är det. Ytterst är det statsmakten som har att besluta både om vilka beteenden som är oönskade och vilka Överväganden om kriterier för kriminalisering metoder som är lämpliga för att motverka dessa. Sådana metoder finns i det moderna samhället i stor mängd och de allra flesta går ut på att styra människors beteenden utan att använda repression, dvs. utan någon form av tvång från statens sida. I stället förlitar man sig på olika slags morötter, ekonomiska eller andra, för att få samhällsmedborgarna att självmant välja det beteende som är mest gynnsamt för samhället. Information och utbildning kan nämnas som exempel på metoder som används för att styra beteenden och som saknar repressiva inslag. Det är naturligt att statsmakten i första hand använder sig av metoder som inte är repressiva eftersom straff, i likhet med andra former av tvångsingripanden, kan betraktas som det yttersta uttrycket för statens maktutövning och därför bör komma i fråga endast i de fall andra styrmedel inte är tillräckliga. En annan aspekt är att andra metoder kan vara väl så effektiva och inte sällan både enklare att hantera och mer resurssnåla än de repressiva. Det råder dock inte någon tvekan om att det finns beteenden som är så allvarliga eller skadliga att det för dessa inte går att undvara straffrätten. Det är regelmässigt inte heller något problem vare sig för lagstiftaren eller för samhällsmedborgaren att peka ut vilka dessa beteenden är och de är också straffbelagda i de allra flesta samhällsbildningar. Det är alltså fråga om sådana gärningar där kriminaliseringen är djupt förankrad och har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. Man brukar beteckna detta område som kärnstraffrätten. Det handlar bl.a. om allvarliga angrepp mot liv och hälsa, egendomsbrott samt gärningar som riktar sig mot den gällande samhällsordningen. beskrev de beteenden för vilka straffrätten inte kunde avvaras som sådana där en straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. I doktrinen har uttryckt sig på så sätt att straffrätten ska förbehållas de mest förkastliga gärningarna. De kriterier för kriminalisering som utredningen ska ta fram bör ha sin utgångspunkt i vad som kännetecknar dessa de mest förkastliga eller de mest allvarliga gärningarna. Beteenden som inte innefattar sådana kännetecken, eller som gör det endast i mindre mån, bör som utgångspunkt kunna lämnas utanför straffrätten. De kriterier för kriminalisering som utredningen, utifrån denna utgångspunkt har tagit fram, utvecklas i nästa avsnitt. Överväganden om kriterier för kriminalisering 7.4Utredningens kriterier för kriminalisering Innan utredningen går närmare in på frågan om vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses befogad finns det anledning att understryka att det aldrig kan bli fråga om att lägga fast några absoluta regler för när kriminalisering får ske – det torde det för övrigt inte heller vara möjligt att göra – utan om att formulera principer som kan fungera som en ram eller som någon form av modell inför överväganden om kriminalisering ska ske. I det följande används begreppen kriterier och principer synonymt. Ett annat begrepp som bör förklaras är begreppet lagstiftaren som utredningen använder som en samlingsbeteckning för att förenkla framställningen. Med begreppet avses i den fortsatta framställningen inte bara den som formellt sett beslutar om att anta en ny lag, dvs. , utan också den som har fått i uppdrag att utreda om kriminalisering ska ske liksom den som deltar i den fortsatta beredningen av det förslag som slutligen läggs fram för . Utgångspunkten är att kriterierna bör gälla såväl i fråga om nykriminalisering som i fråga om avkriminalisering. hävdas att kriterierna för kriminalisering gör sig starkare gällande vid nykriminalisering än vid avkriminalisering. Detta skulle vara en följd av att avkriminalisering av gärningar som har varit straffbara i vissa fall skulle kunna uppfattas som en legalisering av beteendena, även om straffsanktionen ersätts med en annan typ av sanktion. Risken för sådan omvänd signaleffekt bör nog inte överdrivas. I vart fall torde risken vara betydligt större vid sanktionsväxling på brottsbalksområdet, där mycket av vad som betraktas som kärnstraffrätt finns, än inom specialstraffrätten. Ett förslag om att avkriminalisera en gärning som enligt djupt rotad uppfattning hos allmänheten är klandervärd, t.ex. snatteri, och i stället sanktionera beteendet med avgift skulle kanske kunna ge en signaleffekt som inte är önskvärd. Däremot skulle ett förslag om att växla över från straff till annan sanktion när det gäller t.ex. vissa förvaltningsrättsliga skyldigheter, troligen inte väcka betänkligheter av anfört slag. Enligt utredningens mening gör sig alltså de kriterier som formuleras i det följande gällande i fråga om både nykriminalisering och avkriminalisering. För att underlätta framställningen förs dock resonemangen med utgångspunkt från att vad som övervägs är nykriminalisering. Överväganden om kriterier för kriminalisering