sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — Ett sammanfattande önskemål är dock att det på länsnivå borde finnas en informations- och stödfunktion som kan bistå byalagen i praktiska och administrativa frågor. Frivillig arbetstid – engagemang De intervjuade uttrycker stort engagemang i bygdens arbete med nätutbyggnad. Bredband upplevs som en konkret fråga att samlas kring, med målet att skapa en bättre framtid för regionen. Ingen av de intervjuade kan i detalj redovisa hur många arbetstimmar som byalaget lagt ner på bredbandsutbyggnaden, ofta säger man tusentals. Ett byalag som försökt uppskatta nedlagd tid kom fram . Vi har tidigare i detta kapitel beskrivit att man på regional nivå upplever ansökningsprocessen för bredbandsutbyggnad som rörig. Processen involverar flera aktörer, flera olika regelområden som kan tolkas på skilda sätt samt stödmedel som dimper ner oregelbundet. Det gör att processen upplevs som oordnad. Intervjuerna med byalagen bekräftar denna beskrivning. Det är svårt att få klara besked och det är inte alltid självklart till vem man ska vända sig. I flera fall uppfattas själva ansökningsprocessen som relativt enkel i jämförelse med andra åtgärder som byalaget måste vidta vid bredbandsutbyggnad. Ett problem som nämnts är hur man bildar den juridiska enhet, till exempel en ekonomisk förening, som ska ha formellt ansvar för hela bredbandsfrågan: stadgar, styrelse, registrering, avtal, m.m. Likaså har momsfrågan varit svår att hantera och krävt omfattande arbetsinsatser. Samtliga av de intervjuade tycker att det borde finnas någon person, helst regionalt, som byalagen skulle kunna vända sig till för att få rätt information och stöd i de aktiviteter som byalaget måste genomföra för att klara bredbandsutbyggnaden, alltså inte enbart rörande ekonomiska stödmedel. Likaså menar de att kommunen och länen på ett bättre sätt än borde informera landsbygden om bredbandsfrågan och de ekonomiska stöd man kan få. Man tycker också att kommunen borde samla erfarna byalag tillsammans med nybildade sådana, så att man kan dra lärdom av varandra. Några påpekar också att ansökningsprocessen borde kunna snabbas upp om man fick klara och tydliga regler. Dessutom är det viktigt att det sker en bättre samverkan mellan de regionalt ansvariga organen och kommunerna. 4.9Sammanfattande synpunkter på den regionala nivån Det samlade intrycket av intervjuerna och det material vi har tagit del av är att bredbandsarbetet i de flesta län funnit rimliga former som på ett positivt sätt leder området framåt, även om länen har löst det konkreta arbetet på olika sätt. I de absolut flesta fallen går samverkan mellan länets olika aktörer bra. Även om det allmänna intrycket är positivt finns det enligt vår mening skäl att diskutera åtgärder som syftar till mer enhetliga och effektiva regionala stödprocesser. 5Värdering av samhällsnytta och kostnader med bredbandsstödet Enligt utredningens direktiv ska utredningen värdera om samhällsnyttan av stöden har stått i proportion till kostnaderna. I utredningen 2013 gjordes dels en analys, i form av en lönsamhetskalkyl, av huruvida bredbandsstödet –2007 varit lönsamt eller inte, dels en framåtblickande bedömning med utgångspunkt i ett antal olika tänkbara utbyggnadsscenarier för framtiden. Här görs inte en framåtblickande bedömning, men väl en analys av de stöd som har varit aktuella –2012. I den lönsamhetskalkyl som gjordes inom ramen för Bredband 2013 ställdes kostnaderna för utbyggnaden och driften mot nyttan av bredband i tätorter med mindre än 3 000 invånare, samt områden utanför tätorter. I kalkylen gjordes antagandet att nyttan motsvaras av hushållens och företagens betalningsvilja för bredband.1 Effekterna av bredbandsstödet bedömdes mot bakgrund av det hypotetiska scenariot att bredbandsinvesteringar inte hade kommit till stånd om något bredbandsstöd inte hade utgått. Vi gör i denna utredning en bedömning enligt den logik som beskrivs ovan. En avgörande skillnad mot den bedömning som görs i Bredband är att vi inte har samma tillgång till underlag för bedömning av kostnader för utbyggnaden, vilket påverkar tillförlitligheten i resultatet av analysen. Orsaken till att vi saknar detta underlag är att mycket få projekt som har beviljats stöd är genomförda och slutrapporterade. Vi har av denna anledning varit hänvisade till att med utgångspunkt i lämnade ansökningar göra ett antal antaganden om storleksnivån på de kostnader som är förenade 1 Betalningsviljan är uppskattad med en särskild teknik med hypotetiska val för ett urval av hushåll och företag i de områden som har fått bredband och i områden som ännu inte har fått det men som skulle kunna komma ifråga för stöd till bredband. Värdering av samhällsnytta och kostnader med bredbandsstödet Som underlag för dessa antaganden använder vi oss primärt av rapporten med avseende på bredbandsstöd som tagits fram av konsultföretaget på uppdrag av utredningen (se Bilaga 2). Även när det gäller bedömning av betalningsvilja använder vi oss primärt av A-Focus rapport. Vår bedömning är att en viktig orsak till att underlaget är begränsat, utöver det faktum att projekten ännu inte är slutrapporterade, är att det stöd som har funnits att tillgå –2012 inte på samma sätt har kännetecknats av styrning från nationell nivå som det tidigare stödet. har det stöd som tillkommit framför allt varit en följd av att EU- medel har varit tillgängliga för bredbandsstöd, vilket är en annan sak än en samlad statlig satsning på bredbandsstöd, och det har inte utvecklats en tillräcklig systematik avseende informationshantering och uppföljning av lokala byalagsprojekt. Vi kommer i avsnitt 7 och 8 att resonera mera utförligt kring denna problematik och vilka åtgärder som kan vidtas. Det kan dock redan nu konstateras att det finns ett förbättringsutrymme – med en bättre metodik för uppföljning, kombinerat med att alltfler projekt från perioden –2012 hinner avslutas, finns goda möjligheter att framöver göra mera tillförlitliga bedömningar av samhällsnyttan av stöden i förhållande till kostnaderna. 5.2Bedömning av samhällsnytta i förhållande till kostnaderna på kort sikt I detta avsnitt gör vi en bedömning av den kortsiktiga direkta nyttan med stöden och jämför den med de kostnader som är associerade med de projekt som har mottagit stöd. Som ovan konstaterats är bristen på uppgifter om genomförda projekt en stor utmaning, bland annat när det handlar om att bedöma antal hushåll och företag som tagit del av bredband som en följd av stöden, men även när det gäller kostnads- och intäktsberäkningar. I avsnitt 3 gjordes en grov uppskattning av antalet hushåll och företag som tagit del av bredband som en följd av bredbandsstödet. I samband med uppskattningen underströks svårigheten i att använda antal hushåll som ett generellt mått på effekten av bredbandsstöden, med tanke på att stödformerna varierar i betydande omfattning.2 2 Vissa stöd används till exempel till kanalisation eller stomnät/ortssammanbindande nät. Även inom de olika stödprogrammen har stöd beviljats för olika ändamål. Värdering av samhällsnytta och kostnader med bredbandsstödet I detta avsnitt använder vi oss enbart av uppgifter från , som till utredningen rapporterat information om de projekt som har beviljats medel ur landsbygdsprogrammet. Det handlar om 391 projekt och dessa omfattar cirka 35 000 hushåll.3 Som tidigare nämnts är merparten av dessa projekt inte slutredovisade, varför det saknas fullständig information om projektets havda kostnader. Landsbygdsprogrammets medel, inklusive offentlig medfinansiering, står för en majoritet (cirka 2/3) av de EU- finansierade och statliga stöden –2012. Resultaten från detta stöd kan dock inte med automatik generaliseras för att bedöma effekterna av andra stöd för utbyggnaden eftersom stöden delvis har olika inriktning och finansiering.4 har dessutom redovisat hur stor andelen offentlig medfinansiering är för de 391 projekten. När det gäller privat medfinansiering består denna av de anslutningsavgifter som beskrivs nedan. Bedömningen är gjord med avseende på kortsiktiga effekter. Betalningsviljan begränsas till de intäkter eller motsvarande som projekten kan sägas räkna in , dvs. inte förväntade framtida abonnemangsintäkter eller liknande intäkter.5 Denna begränsning är naturlig med tanke på att det finns bredbandsinfrastruktur i de allra flesta av de områden som omfattas av de 391 projekten. Detta innebär, till skillnad från när det tidigare bredbandsstödet utvärderades, att det inte kan förväntas en markant intäktskälla i form av nytillkomna internetabonnemang, eftersom en mycket stor del av invånare, inklusive invånare i glest befolkade delar av landet6, har tillgång till internet. Mervärdet, i form av framtida betalningsvilja, med en uppgradering från grundläggande bredband till höghastighetsbredband kan i det här fallet snarare förväntas handla om möjliggörandet av nya tjänster, som efterfrågas av slutkunderna och kräver hög bandbredd. Vår bedömning är dock att en analys av nytta och kostnader med en sådan utveckling inte är möjlig att göra . En diskussion som rör tänkbara effekter på både kort och 3Se A-Focus rapport, som i likhet med utredningen använde sig av dessa uppgifter. 4Projekt som beviljats medel via de regionala strukturfondsprogrammen har exempelvis generellt högre krav på medfinansiering än projekt som beviljats medel via kanalisationsstödet och landsbygdsprogrammet, vilket kan medföra att kostnadsbilden skiljer sig åt. 5Som en följd av att vi begränsar intäkterna till intäkter som uppstår begränsar vi även kostnaderna till de kostnader som uppstår . Detta innebär att vi inte tar hänsyn till exempelvis framtida behov av reinvesteringar och uppgraderingar. 6Av PTS senaste bredbandskartläggning framgår att det bara var cirka 500 hushåll i som saknade tillgång till bredband med en hastighet på Mbit/s. Värdering av samhällsnytta och kostnader med bredbandsstödet lång sikt sker dock i nästföljande avsnitt, med utgångspunkt i tidigare studier på området.7 En grov uppskattning av nyttan med den bredbandsutbyggnad som följer av landsbygdsstödet kan göras med hjälp av betalningsviljan hos de hushåll och företag som väljer att betala anslutningsavgift till de nya näten. I A-Focus rapport görs bedömningen att 35 000 hushåll betalar i genomsnitt 20 000 kronor8 för en anslutning, dvs. Dessutom beskrivs i rapporten att det sker ett ideellt arbete för att genomföra projekten. Det ideella arbetet skulle kunna sägas visa på en betalningsvilja hos deltagarna. A-Focus uppskattar värdet på det ideella arbetet till . Den totala nyttan av bredbandet skulle således kunna sägas uppgå till plus , dvs. totalt 770 miljoner kronor.9 Mot detta ska ställas den totala kostnaden för investeringarna, inklusive administrativa kostnader och ideellt arbete. Projekten får finansiering från landsbygdsprogrammet, från offentliga medfinansiärer (stat och kommun) och från anslutna hushåll i form anslutnings- eller deltagaravgifter. Om det antas att samtliga beviljade medel används för investeringar och administration (dvs. att inga medel återstår vid projektets slut) är den totala kostnaden summan av dessa typer av finansiering. Enligt uppgifter från uppgick de beviljade medlen från landsbygdsprogrammet till . Till detta kommer en statlig medfinansiering från PTS på och ytterligare offentlig medfinansiering på 51 miljoner kronor.10 7I en fallstudie av kommuns utbyggnad av bredband, som subventionerats med hjälp av offentligt stöd, görs ett försök att kvantifiera framtida nyttor (Bredband för alla – oavsett var du bor?, av och , , 2009). Studien underlättades av förhållandet att det tidigare saknades tillgång till bredband i området. 8Vid ett möte med Länssamverkan Bredband 2.0 ställdes frågan, till en stor mängd handläggare, rörande rimligheten i detta antagande. Med utgångspunkt i att det handlar om en genomsnittlig siffra så ansågs bedömningen övervägande rimlig, även om det också underströks att det finns stora regionala variationer, beroende på bl.a. hur markförhållandena ser ut (vilket påverkar grävkostnader, som utgör en stor del av kostnaden vid bredbandsutbyggnad). I t.ex. har man som krav att anslutningsavgiften ska uppgå till . 9De nät som byggs passerar hushållens tomtgränser, men det innebär inte att nätet har nått ända in i hushållets bostad. Hur denna tillkommande kostnad hanteras varierar mellan olika län och byalag och vi har inte specificerat denna kostnad i kalkylen. Det finns enligt de uppgifter vi har tagit del av inget förbud mot att även denna kostnad finansieras av offentligt stöd, vilket förekommer, men det förekommer också att den omfattas av anslutningsavgiften, eller att den blir en tillkommande kostnad för det enskilda hushållet. Sådan anläggningskostnad kan dock reduceras med s.k. ROT-avdrag. 10Dessa medfinansieringsmedel kommer sannolikt från i första hand kommuner, men till viss del även från länsstyrelser och regioner. Värdering av samhällsnytta och kostnader med bredbandsstödet Den privata medfinansieringen bedöms som tidigare nämnts till 700 miljoner kronor11 och värdet av det ideella arbetet bedöms uppgå till 70 miljoner kronor.12 Detta medför att den sammanlagda kostnaden för de bredbandsinvesteringar som har gjorts inom ramen för landsbygdsprogrammet har uppgått till 496+158+51+700+70 = . Till detta bör man även lägga de snedvridningar som de skatter som finansierar bidraget innebär.13 Det kan finnas alternativa användningsområden, för skattemedlen, som medför högre intäkter i förhållande till kostnaderna.14 Resultatet av kalkylen ovan innebär således att den kortsiktiga direkta nyttan av stöden till bredbandsutbyggnad inom ramen för landsbygdsprogrammet är lägre än de sammanlagda kostnaderna. Med tanke på att stödet är inriktat på områden där marknaden inte finner det lönsamt att bygga ut höghastighetsbredband är resultatet inte överraskande. Kalkylen är begränsad till stöd via landsbygdsprogrammet och medfinansiering av landsbygdsstödet. För att ge en mera komplett bild av effekter av det totala stödet till bredbandsutbyggnaden måste också kostnader och nyttor som är förenade med andra typer av stöd, främst stöd via de regionala strukturfondsprogrammen och kanalisationsstödet, beaktas.15 Det har dock inte varit möjligt att bedöma de totala effekterna av de bredbandssatsningar som gjorts med hjälp av dessa typer av stöd. De beräkningar som presenteras ovan ger emellertid inte, enligt utredningens bedömning, en fullständig bild av samhällsnyttan med bredband. Ett flertal rapporter har identifierat 11Vår bedömning är som tidigare nämnts att antagandet om en genomsnittlig anslutningsavgift på är rimlig som en genomsnittlig nivå, vilket ger resultatet att anslutningsavgifter motsvarar av projektens totala kostnader. Det ska dock noteras att vi med utgångspunkt i de siffror som presenterats i kapitel 3, avseende olika finansieringskällor inom ramen för landsbygdsstödet , kan konstatera att andelen privat medfinansiering där låg på , vilket kan antyda att antagandet om ligger något högt. 12Det ideella arbetet har varit viktigt - det kan inte uteslutas att många projekt över huvud taget inte hade kunnat genomföras utan de ideella insatserna. 13Vid samhällsekonomiska kalkyler av infrastrukturprojekt används en schablon för detta där den del av kostnaderna för projekt som finansieras via statens budget räknas upp med Se t.ex. publikation Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, ASEK 5, 2012. 14Det kan heller inte uteslutas att det även uppstår vissa andra kostnader till följd av bredbandsutbyggnaden, till exempel behov av utbildning, men dessa eventuella kostnader bedöms i detta sammanhang som begränsade. 15För de projekt som beviljats medel inom ramen för de regionala strukturfondsprogrammen krävs en offentlig medfinansiering på minst samma belopp som beviljats från den regionala strukturfonden. Värdering av samhällsnytta och kostnader med bredbandsstödet samhällsekonomiska effekter av bredband, både . Vi presenterar dessa studier kortfattat i nästföljande avsnitt. Det bör också noteras att man även i Bredband gjorde ett försök att komplettera lönsamhetskalkylen med en beskrivning av övriga samhällsekonomiska effekter. Det konstaterades dock att det var svårt att räkna på övriga samhällsekonomiska effekter av det statliga stödet till bredbandsutbyggnad. Bredband var fortfarande en relativt ny företeelse, vilket begränsade mängden forskning på området, och det var en stor brist på data. 5.3Bedömning av övriga, kort- och långsiktiga effekter av stöd till höghastighetsbredband har ett antal studier av nyttan med bredband genomförts. Gemensamt för dessa studier är att de identifierar många områden där bredband kan skapa positiva effekter. Det är också tydligt att studierna pekar på behovet av en långsiktig ansats i bedömningen av nyttan med bredband, eftersom många av de positiva effekterna inte kan förväntas uppstå , utan först när det har gått en tid.16 En utmaning på området är dock att inte enbart fokusera på nyttan med bredband, utan att även belysa relationen mellan nytta och kostnader.17 I rapporten av FTTH i – En förstudie åt Bredbandsforum (Acreo, 2011) återfinns dock en kvantifiering av nyttan av bredbandsinvesteringar. fick Acreo i uppdrag av Bredbandsforum att analysera hur mycket en bredbandsinvestering kommer att ge tillbaka om 1, 5 och . Enligt Acreo finns det ett tydligt samband mellan fiber och samhällsekonomisk utveckling. Acreo noterar dock att det är svårt att kunna bedöma exakta värden över , eftersom bredband och fiber är en relativt ny företeelse. I forskning som utförts av , och kvantifierades den isolerade effekten 16Bredbandsforum sammanställde ett diskussionsunderlag, på basis av studier kring relationen mellan bredband och samhällsnytta. Studierna visade att effekterna av bredbandsinvesteringar är svåra att mäta och att en orsak till detta är tidförskjutningen från det att investeringen i bredband görs, till dess att de huvudsakliga effekterna blir synliga. De indirekta och induca effekterna såsom effektivisering, tillväxt, innovation och kapitalisering på de nya möjligheter som bredband ger uppstår således först . 17Här ingår även de snedvridningar som de skatter som finansierar bidragen orsakar, s.k. costs of taxation. Det kan också potentiellt finnas vissa negativa effekter med bredband, exempelvis kan möjligheterna till ekonomisk brottslighet underlättas. Värdering av samhällsnytta och kostnader med bredbandsstödet av bredbandshastighet, och studien gav vid handen att en fördubbling av bredbandshastigheten i en ekonomi inom OECD-området ökar BNP . Studien gjordes inom 33 OECD- länder och ökningen motsvarade enligt rapporten inom OECD-området som helhet.18 Konsultfirman har genomfört fallstudier på området (Nyttan av bredband – en fallstudie av sex kommuner, Governo). I en studie som omfattade sex kommuner konstaterade man att det finns ett behov av att utveckla kalkyler och beslutsunderlag för att möjliggöra samhällsekonomiska bedömningar. I rapporten poängteras också att det finns få exempel på negativa konsekvenser till följd av bredband. Enligt studien har kommunerna varit eniga kring att tidigare stödpengar varit avgörande för att nå den täckningsgrad som finns . Även om det finns initiativ utan de statliga stöden hade sannolikt utbyggnadstakten varit betydligt lägre. Lika stor är enigheten om behovet av framtida finansiellt stöd från staten och andra finansiärer, för att klara en bra täckning i områden där det saknas tillräckliga incitament till agerande från marknadens sida. Slutligen förtjänar det att påpekas att omfattande studier har påvisat att det s.k. it-kapitalet ger ett unikt tillskott till produktivitetstillväxten. Inom EU har det s.k. kartlagt hur olika faktorer påverkar produktiviteten. Projektet har presenterat genomsnittlig årlig produktivitetstillväxt samt kapitalets bidrag till denna tillväxt, uppdelat på it-kapital respektive övrigt kapital, i EU och . I bidrog it-kapitalet av den totala genomsnittliga produktivitetstillväxten om (vilket kan jämföras med EU och , där förhållandet var 0,6 och 2,2, respektive 0,8 och 3,7).19 It ska inte jämställas med bredband, men det kan konstateras att bredbandsinfrastruktur fungerar som en naturlig möjliggörare för skapande av it-kapital. Det kan också antas att ju snabbare bredbandet är, desto mer effektivt fungerar it-kapitalet, eftersom mer information kan hanteras på samma tid.20 Det bör dock noteras att flera av de refererade studierna rör bredband eller it-investeringar generellt. Den största delen av de 18Resultaten presenteras översiktligt på följande länk: Sidor/Ny-studie-kvantifierar-effekterna-av-bredbandshastighet-pa-BNP.aspx 19Ett längre referat, och diskussion, av frågan om it:s betydelse för produktivitetstillväxten återfinns i utredningen om ökad it-användning i småföretags slutbetänkande Små företag – stora möjligheter med it (SOU 2012:63). 20Denna ökade nytta måste förstås vägas mot de kostnader som är förenade med utbyggnad av infrastruktur som medger ett snabbare bredband. Värdering av samhällsnytta och kostnader med bredbandsstödet investeringar som omfattas av dessa studier sker på kommersiella grunder och ger ett signifikant bidrag till det samlade it-kapitalet i länderna. Slutsatser rörande dessa investeringars effekter på BNP och tillväxt kan därför inte direkt överföras för att bedöma effekterna av de investeringar som följer av det bredbandsstöd som analyseras i utredningen. Bredbandsstödet handlar om att ansluta hushåll och företag som inte har fått eller bedöms få tillgång till bredband på kommersiella grunder. Det gör också att antalet anslutningar som påverkas är begränsat i förhållande till det samlade antalet anslutningar i landet. Den eventuella effekten på BNP och tillväxt av stödet är därför sannolikt begränsad. Vi har ovan visat att det inte alls är självklart att samhällsnyttan med bredbandsstöd med nuvarande inriktning på kort sikt överstiger kostnaderna. Vår kalkyl begränsar sig dock till de intäkter och kostnader som är hänförliga till de bredbandsprojekt som har beviljats medel via landsbygdsprogrammet fram till , vilket innebär att kalkylen inte säger något om övriga samhällsekonomiska effekter, på både kort och lång sikt. Det finns en stor mängd tänkbara nyttor av bredband på många samhällsområden och det är också klarlagt att it medför en produktivitetstillväxt, men det finns också ett behov av att utveckla metodiken för värdering av nytta och kostnader med bredband i allmänhet och höghastighetsbredband i synnerhet. En del av problemet ligger i det faktum att höghastighetsbredband först har slagit igenom på den svenska marknaden, vilket naturligtvis försvårar möjligheten att göra bedömningar av de långsiktiga effekterna av investeringar i snabbt bredband. Detta gäller i ännu högre grad en analys av de stödfinansierade projekt som granskas inom ramen för detta betänkande, eftersom den absoluta majoriteten av projekten ännu inte är genomförda och slutrapporterade. Vidare är stöden riktade mot investeringar som inte kommer till stånd på marknadsmässiga grunder, vilket kan indikera att det handlar om projekt med lägre samhällsekonomisk lönsamhet. Motivet för stödet kan då främst handla om att säkerställa tillgång till grundläggande service i alla delar av landet, snarare än om att maximera den ekonomiska avkastningen på investeringen. Värdering av samhällsnytta och kostnader med bredbandsstödet Vår viktigaste reflektion handlar om att det finns stora behov av att underlätta framtida uppföljningar av bredbandsstöden, inklusive uppföljningar av nyttor och kostnader. Det finns härvidlag skäl att använda sig av de metodologiska kunskaper som förvärvats i motsvarande studier i andra sektorer.21 Det faktum att allt fler projekt med tiden kommer att avslutas, slutrapportera, och därmed förbättra möjligheten att göra uppföljningar är positivt och viktigt i sig, men det krävs också en ökad systematik i det kommande uppföljningsarbetet.