sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — Sådan sam- verkan kan principiellt ta sig uttryck i att förvaltar en fastighet och sköter den övergripande driften, medan tar ansvar för den teknik som verket behöver för sjö- farten, till exempel i en fyr. Den snabba teknikutvecklingen inom området innebär dock att de traditionella fyrplatserna i ökad utsträckning mister sin gamla betydelse. Ny teknisk utrustning krävs och de gamla fyrar och andra anläggningar som finns kan visa sig obehövliga. En överlåtelse av kulturhistoriskt särskilt värdefulla fastigheter eller byggnader kan därför i många fall visa sig lämplig, förutsatt att överenskommelse kan träffas med om att teknisk utrustning vid behov kan finnas kvar i området. 155Förordning (2007:1161) med instruktion för . 156SOU 2011:31, s. 89. 157Sjöfartsverket (2012). 158Faktauppgifter från , . 159Riksantikvarieämbetet (2012). Nautiska skäl eller säkerhetsskäl kan finnas för att sådan överlåtelse i första hand bör ske till annan statlig myndighet. Viss uthyrning förekommer till andra verksamheter, vilket sär- skilt gäller byggnader bredvid själva fyrarna på en rad fyrplatser. En del fyrar är dock släckta och i malpåse, bland annat därför att det kan vara begränsad tillgänglighet till området. Exempel på det är Holmögadds fyr , som legat inom militärt skyddsområde. Fyren utgör statligt byggnadsminne och landets senast bemannade fyr fram till 2003.160 har egen kompetens att hantera avyttring av fastigheter och byggnader. En hel del överföringar har skett till , särskilt då de båda myndig- heterna haft anläggningar i nära anslutning till varandra. Värde- ringsexperter upphandlas successivt och i den utsträckning som de värdemässigt kan motiveras. Åtskilliga fyrar står på ofri grund och större summor läggs inte på fördjupad värdering då det gäller enskilda objekt med låga eller negativa värden. Det har vidare visat sig att sådan marknadsvärdering ibland kan göras av fastighets- mäklare (som ofta har en god uppfattning av prisbilden på orten) som ett alternativ till sedvanliga värderingsinstitut.161 fastighetsbestånd utgör tillsammans med vissa fastigheter förvaltade av och Fortifikations- verket betydande komponenter i bevarandet av kust- och skär- gårdslandskapets kulturmiljöer. Situationen för denna del av kulturarvet är delvis negativ till följd av bland annat avflyttning från landsbygden och ett ökat exploateringstryck. Insatser behövs för att bevara dessa värden. I den genomförda miljömålsupp- följningen konstateras att detta bland annat aktualiserar behovet av utökad kunskap om kulturvärden och att fler kulturreservat behöver inrättas.162 utgör ett av de återstående affärsverken och bygger intäktsmässigt sin verksamhet i huvudsak på avgifter från handels- sjöfarten. Det innebär att objekt som inte kan nyttiggöras i verk- 160Svenska (2007). 96–97. 161Faktauppgifter från , . 162Naturvårdsverket (2012). Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen, s. 360. samheten måste avyttras, vilket aktualiseras i myndighetens avveck- lingsplan. disponerar även vissa anslagsmedel, som i någon mån kan beröra drift och underhåll av kulturhistoriskt värdefulla miljöer, till exempel de underskott som rör Trollhätte kanalområde, som rymmer skyddsvärda byggnadsminnesklassade objekt.163 kan besluta om överföring av förvaltningsansvar mellan verket och andra fastighetsförvaltande myndigheter i sådana fall då myndigheterna är överens och marknadsvärdet inte över- stiger 10 miljoner kronor.164 bildades och har med utgångspunkt i ett trafik- slagsövergripande perspektiv ansvar för den långsiktiga infras- trukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Myndigheten har också till uppgift att bygga och driva statliga vägar och järnvägar samt en rad ytterligare deluppgifter kring sam- hällets transportsystem. ingår vidare i kretsen av miljömålsansvariga myndigheter och har ett särskilt ansvar för den miljöskuld som historiskt åvilar staten inom delar av transport- sektorn.165 Verket förfogar över ett omfattande fastighetsbestånd, totalt cirka 25 000 registerfastigheter, vilket härrör från som tog över från 2003.166 fastigheter bestod framför allt av sådana som betraktades som en naturlig del av infrastrukturen kring järnvägen, dvs. spårområden och spår- anläggningar med anknytande plattformar samt byggnader för teknik och bandrift. I det bestånd som överfördes till fanns även ett betydande antal byggnader som inte behövdes för den nuvarande järnverksverksamheten och som därför skulle avvecklas. I den strukturomvandling som skedde inom järnvägs- området överfördes ett stort antal stationshus, gods- och kombiterminaler, depåer och vissa markområden till det statliga bolaget 163Regleringsbrev för avseende inom UO 22 Kom- munikationer, N2012/6388/TE, N2012/6343/KLS, s. 3, anslag 1:5. 164Ibid., s. 6. 165Förordning (2010:185) med instruktion för . 166Faktauppgifter från , . 167SOU 2011:31, s. 86–87. upprätthöll, i likhet med andra fastighetsförvaltande myndigheter, ett visst ansvar för kulturmiljön i beståndet. Vid järn- vägens 150-årsjubileum beslutade att i positiv anda avyttra en rad objekt som inte behövdes i verksamheten till järn- vägsmuseiföreningar och andra intressenter. Enligt verkets interna riktlinjer skulle det vid prissättningen tas viss hänsyn till sådana föreningars begränsade finansiella förutsättningar.168 Verket fick i uppdrag av regeringen att skyndsamt avveckla, överföra till annan myndighet eller riva de byggnader som inte längre ansågs nödvändiga för att utveckla, driva och underhålla statens spåranläggningar. Detta skrevs in i regleringsbrevet , vilket hänger samman med den överföring av SJ-beståndet som då gjordes till . Samma text upprepades sedan i regleringsbreven ända fram till och med 2008.169 Parallellt med planering och genomförande av avvecklingsarbetet genomfördes också en kulturhistorisk inventering av det fastighetsbestånd som skulle avyttras.170 En samlad handlingsplan för avveckling av den del av fastighets- beståndet som inte behövdes i den framtida verksamheten fast- ställdes 2009. Avvecklingen skulle ske successivt och vara fullt genomförd 2013. Arbetet fullföljs efter myndighetsreformen av , som bedriver avvecklingen i projektform. deltog inte i Statens fastighetsverks Kulturfastighets- utredning men myndighetens kulturhistoriskt intressanta fastig- heter omfattades av den kompletterande översikt som gjordes 2010.171 Kompletteringen berörde av verket förvaltade statliga byggnadsminnen samt en rad ytterligare fastigheter och byggnader som angivits enlig 12 och 14 §§ i förordningen.172 De senare två kategorierna fastigheter hos avfördes dock senare från RAÄs förteckning, främst därför att det bedömdes att ett till- räckligt representativt urval av kulturhistoriskt värdefulla järnvägs- miljöer redan var skyddade som byggnadsminnen ur ett nationellt perspektiv.173 168Banverket (2009). Överlåtelse av statens fasta egendom. Dnr F09-7055/FA20, s. 14. 169Regleringsbrev för avseende , N2007/9939/IR, N2007/10256/. 170Banverket (2008). Kulturvärden längs spåret. 171Statens fastighetsverk (2010). 172Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen. 173Riksantikvarieämbetet (2009). Beslut ang. upphävandet av förteckning över § 12 och § 14 byggnader enligt förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. gällande . Ett antal principiella men även mer praktiska frågor och utgångspunkter väcks då det gäller den framtida förvaltningen av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter. Regeringen uppdrog 2003 åt att avveckla byggnader och mark som inte längre behövdes för järnvägsverksamheten, mera omfattande utvecklingsarbete kom dock inte igång /06. Verket hade också rent allmänt en förordningsreglerad skyldighet att i likhet med andra fastighetsförvaltande myndigheter upprätta och upp- datera en s.k. avyttringsplan för fastigheter som inte behövdes för verksamheten och som inte av andra särskilda skäl borde kvarstå i statlig ägo.174 Avveckling kan ske genom försäljning eller annan avyttring (till exempel rivning). Formerna för överlåtelse/försäljning av fast egendom som tillhör staten, bland annat fastigheter, regleras i särskild förordning.175 Vissa regler finns också i lagstiftningen kring upphandling.176 har fortlöpande tolkat regelverket ut- ifrån de speciella förutsättningar som gäller linjeverksamheten, bland annat gäller det anbudsförfarandet vid försäljning. Om vissa fastigheter inte längre behövdes för verksamheten ska dessa avyttras av myndigheten. Det bedömdes av att fortsatt ägande inte behövs endast av den anledningen att det fanns signal-, el- eller teleanläggningar i delar av en byggnad som i övrigt inte behövs för verksamheten. Utrymme för sådana installationer kan i stället säkerställas genom servitut eller förhyrning i samband med att en fastighet överlåts till annan ägare.177 fastighetsansvar överfördes 2010 till den nybildade myndigheten . Ett antal utgångspunkter för fastighets- förvaltningen har därefter formulerats som stöd för planeringen. Verket ska fortsatt begränsa sitt fastighetsinnehav och endast ha kvar sådana fastigheter som kan nyttjas i trafikverksverksamheten. En rad principiella och ofta besvärliga avvägningar aktualiseras ofta då verket inte längre behöver viss byggnad/fastighet av kulturellt intresse. Nyttoaspekten får bedömas mot bevarandeönskemål och eventuella svårigheter att möta detta med ny fastighetsbildning för kommande avyttring. finns också befintliga hyresgäster att ta hänsyn till. 174Förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter (förvaltningsförordningen), 175Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. 176Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster. 177Banverket (2009), s. 7. Enligt det regelverk som reglerar avyttring kan en myndighets beslut att behålla fastigheter grundas på hänsyn till kulturminnes- vården, totalförsvaret, naturvården och det rörliga friluftslivet.178 Det kan uppnås genom fortsatt förvaltning av eller genom överföring till annan statlig myndighet. Särskilda skäl för att behålla en fastighet kan vara att myndigheten är skyldig att utföra någon typ av skyddsåtgärder om avyttring ska ske eller att tillträde inte kan ordnas annat än genom att spår- området måste beträdas. Fastigheter som används i verksamheten och därför förutsätter kontinuerlig utveckling bedöms som regel inte lämpade att föra till annan huvudman. Broar, byggnader med omfattande teknisk utrustning och annan infrastruktur förvaltas sannolikt bäst genom fortsatta direkta uppdrag från ägaren . Behovet av att skilja på rollerna som förvaltare och brukare, vilket fastslagits av , har hanterats genom interna organisatoriska anpass- ningar. En organisation har byggts upp som skiljer mellan dessa roller med en intern hyresmodell som stöd. Underhålls- samt drift och skötselinsatser upphandlas externt. Om skulle få regeringens mer direkta uppdrag och resurser att långsiktigt förvalta kulturhistoriskt intressanta objekt, som inte ska användas i verksamheten och inte låter sig avyttras till annan myndighet eller bolag, uppstår andra frågor. Det gäller till exempel svårigheter att utveckla och behålla kompetens för sådan förvaltning. är juridiskt sett ägare till de fastigheter som järn- vägsverksamheten vilar på. Dessa fastigheter är av skiftande karak- tär, där vissa kan vara mycket omfattande och långsträckta. För den allmänna vägtrafiken gäller normalt vägrätt genom särskild lagstift- ning179, där underliggande fastighetsbildningar bibehålls oföränd- rade. För järnvägsverksamheten kan det vara förenat med stora svårigheter att skapa nya fastigheter för kulturhistoriskt intressanta objekt som inte längre behövs i trafikverksverksamheten och där- för bör avyttras. Begränsad tillgänglighet och störningar kan inne- bära att fastighetsbildning inte medges. Sådan är förutsättningen exempelvis för flera av de byggnader som är statliga byggnads- minnen. Fortsatt statligt ägande förutsätts i sådana fall. Ett särskilt problem uppstår för byggnader som har ett lokalt/regionalt kultur- intresse men där det inte är befogat att inrätta byggnaden som 178Förordning (1996:1190), 8 §, 2 st. 179Väglagen (1971:948) samt fr.o.m. Lag (2012:439) om ändring i väglagen. Rivning medges ofta inte och försäljning är inte möjlig på grund av närheten till järnvägen. I dessa fall uppstår frågan om hur ägandet och det fortsatta förvaltandet ska ordnas. Ett av flera exempel på den situationen gäller försöken att avveckla det ur lokalt/regionalt perspektiv järnvägshistoriskt intressanta . ställer normalt krav på att detaljplaner tas fram vid fastighetsbildning. Det är därför vanligt att upprättandet av detalj- plan anges som förutsättning vid en försäljning, så att villkoren för framtida brukande och eventuella anpassningar av byggnader och verksamheter klargörs. Närheten till störande tågtrafik kan till exempel göra kulturhistoriskt intressanta byggnader olämpliga för bostadsändamål. Miljöproblem i övrigt som buller, högspännings- ledningar eller kemiska föroreningar kan också försvåra nyttjandet om nya typer av verksamheter ska bedrivas inom fastigheten. har ansvar för all förorenande verksamhet som skett på verkets fastigheter . Verket måste därför möta de krav som kan uppstå från nya fastighetsägare om eventuella förore- ningar upptäcks . Brist på lämpliga tillfartsvägar kan utgöra ytterligare hinder för ny fastighetsbildning. Fastighetsbildningslagens180 krav kan således vara svåra att till- godose. Det har därför i diskussion med utredningen aktualiserats om vissa av dessa krav behöver gälla fullt ut vid fastighetsbildning då avsikten är överföring inom staten, från en myndighet till en annan. Alternativt kan övervägas om ett förvaltningsobjekt inom en fastighet kan separeras utan att ny fastighetsbildning sker, till exempel så att kulturhistoriskt intressanta byggnader frigörs ur sitt fastighetsmässiga sammanhang. Svårighet kan dock finnas att identifiera en sådan byggnad eller ett sådant objekt om det inte utgör en fastighet i rättslig mening. Begreppet kulturfastighet är inte entydigt definierat i Trafik- verkets avyttringsarbete, mycket till följd av de förändrade bedöm- ningar som gjorts avseende ett antal av verkets byggnadsminnen . De fastighetsförteckningar med kulturfastigheter man utgår från härrör från definition av kulturfastigheter och Statens fastighetsverks kompletterande arbete inom bland annat trafikområdet. Stommen utgjordes där av fastigheter och byggnader förtecknade enligt angivelserna i förord- ningen om statliga byggnadsminnen. En rad fastigheter/byggnader 180 Fastighetsbildningslag (1970:988), 3 kap. som förtecknats enligt förordningens 12 och 14 §§ har därefter avförts. Ett antal ytterligare kulturhistoriskt intressanta men oklassade fastigheter har också identifierats av för att kunna tillföras diskussionen om en framtida statlig portfölj med kulturfastigheter. angav i sin förteckning över statliga byggnadsminnen förvaltade av dåvarande och totalt 83 objekt, merparten knutna till järnvägsverksamheten.181 Ytterligare cirka 65 av s.k. förvaltningsenheter (i regel byggnader) förtecknades och föreslogs i den senare komplet- teringen till utredningen ingå i en statlig portfölj med kulturfastig- heter.182 Av dessa har en handfull rivits eller försålts , dessutom saknar många numera formellt författningsmässigt skydd. Även utanför finns fastigheter som kan spegla den utveckling som skett. Ett flertal fastigheter bolagiserades 2001 då affärsverket SJs avknoppade fastighetsavdelning blev det statliga bolaget . Många kulturhistoriskt värdefulla fastig- heter klassades efter överföringen som enskilda byggnadsminnen. Detta ger ett vidare perspektiv på hur statens järnvägshistoria kan berättas, där kulturhistoriskt värdefulla fastigheter inte alltid ägs eller behöver ägas av staten. har omfattande uppgifter inom miljö- och natur- vårdsområdet och har i detta arbete betydande samverkan med länsstyrelserna och andra berörda myndigheter. Bland annat för- värvar och förvaltar värdefulla naturområden för statens räkning183, vilket i vissa fall innebär att också kultur- historiskt värdefulla marker, anläggningar och byggnader berörs. Myndigheten har dock inte något uttalat uppdrag att förvalta kulturhistoriskt särskilt värdefulla fastigheter. har det centrala ansvaret för områdesskydd enligt , medan har centralt ansvar för kulturreservat. 181Statens fastighetsverk (2009). Bilaga med statliga byggnads- minnen som förvaltas av andra myndigheter, s. 3–5. 182Statens fastighetsverk (2010). Kostnader och intäkter för den statliga kulturhistoriska fastighetsportföljen. Dnr 231- 1967/08, , s. 34–36. 183Förordning (2012:989) med instruktion för . eller kommunen ska fastställa skötselplaner för ett naturreservats eller kulturreservats långsiktiga vård. En sådan skötselplan ska ingå i varje beslut om bildande av ett naturreservat eller kulturreservat.184 Kulturmiljöaspekter finns ofta integrerade inom olika miljö- skyddade områden som naturreservat och nationalparker, även om antalet klassade byggnadsminnen är litet. har ett övergripande ansvar att integrera dessa olika skyddsaspekter och berörda kommuner visar ofta ett växande engagemang för frågorna. ansvarar för förvaltningen av fem statliga bygg- nadsminnen, vilka sammanlagt omfattar närmare ett 40-tal bygg- nader. Byggnadsminnena finns på , vid , Sträntemölla kvarn, skärgårdstorpet Rågskär och i fjällägenheten Dainanäs. förvaltar även marken vid med ruinen från Helige på , som anknyter till omgivande naturreservat och ingår i utredningens urvalsram.185 Reservatsvården är en uppgift för , som kan väga samman olika typer av skydds- och vårdbehov. Ansvarsfrågor kopplar dock såväl till berörd fastighetsägare (NV) som läns- styrelsen och kan därför rymma viss otydlighet om var ansvaret ligger.186 Finansieringsmässigt finns utrymme för fastighetsförvaltning inom det ramanslag för åtgärder för värdefull natur, som Natur- vårdsverket disponerar.187 har stor vana vid förvärv och avyttring av fastigheter, bland annat då det gäller att hantera den process för dialog med berörda myndigheter, kommuner och organi- sationer/enskilda som erfordras. Gentemot övriga förvaltnings- myndigheter kan mark utväxlas till bokförda värden, dock inte gentemot affärsverk, som . får besluta om investeringar och förvärv per objekt. Då och andra fastighetsförvaltande myndigheter är överens får verket besluta om överföring av förvalt- 184Miljöbalken, 7 kap. samt förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 185Riksantikvarieämbetet (2012). 186Förvaltningsfrågorna regleras ytterst i förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m., men sammanhänger också med den uppdelning av ansvaret som skett centralt – regionalt avseende långsiktiga investeringar och mer kortsiktig finansiering av skötselåtgärder. 187Regleringsbrev för avseende , M2012/3408/S, M2012/572/S, M2012/1089/Nm m.fl., ramanslag 1:3, ap. 2, s. 10. ningsansvar mellan verket och andra myndigheter upp till denna beloppsgräns.188 och andra myndigheters förvärv och värde- ring av fastigheter genom så kallad marklösen har tidigare utretts av . Det konstaterades då att var den dominerande aktören för sådan inlösen.189 spelar numera endast en marginell roll då det gäller förvaltning av statliga kulturfastigheter, i den mening som begreppet definierats i utredningens urvalsram. Inom det skyddade statliga beståndet kvarstår endast tre byggmadsminnes- klassade byggnader på en fastighet i i ägo. Det gäller främst huvudbyggnaden i den så kallade veterinärinrätt- ningen, ursprungligen en prebendebostad. Fastigheten överläts från 1994 och omges av fastigheter med till verk- samheten anknytande institutionella lokaler, förvaltade av fastig- hetsbolag. 2.7.2Förvaltning till följd av donationer Vissa kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och minnesmärken förvaltas av staten utifrån särskilt gällande utgångspunkter. Exempel på detta är donationer till staten i form av fornlämningar, fornminnesområden, äldre byggnader och andra fastigheter eller i form av penningsummor för inköp av ur kulturhistorisk synpunkt viktiga områden. Begreppet donationer innebär inte en särskild förvaltningsform men har tagits upp i sammanhanget eftersom det påverkar möjligheterna att förvalta och avyttra fastigheter. Donationsfastigheter kan finnas i såväl statlig som privat ägo. Staten uppges äga ett hundratal donerade fastigheter, huvudsak- ligen förvaltas dessa av Statens fastighetsverk.190Utredningen upp- skattar att antalet donationsfastigheter i den nu aktuella urvals- ramen är cirka 35, till stor del inom bestånd (se bilaga 4). 188Ibid., s. 19. 189Riksrevisionen (2005). Finns förutsättningar för rätt ersättning? 190SOU 2010:18, En reformerad budgetlag, s. 207. Huvudsakligen utgör donationer till förmån för staten tillgångar som avskilts genom gåvor och testamentariska förordnanden från enskilda för att varaktigt förvaltas som en självständig egendom för ett bestämt ändamål. De kan då ha stiftelseform, vilket innebär att de formellt är egna juridiska tillgångar och inte statens.191 Åtskilliga donationer till staten har över tiden destinerats till . har å sin sida historiskt sett önskat förvärva fastigheter och markområden för att åstadkomma ett skydd för dessa som sträckte sig längre än det skydd som dåvarande fornminneslagen och byggnadsminneslagen erbjöd.192 I samband med fastighetsreformen var det naturligt för att besluta om fortsatt förvaltning av donationer i myndighetsform. ansvarade därför instruktionsmässigt för förvaltning av vissa donations- fastigheter.193 Uppdraget har därefter omformulerats och verkets instruktion innehåller inte längre någon angivelse om donations- fastigheter. Förhållandena för de fastigheter som myndigheten fortsatt förvaltar har naturligtvis inte ändrats på grund av detta. förvaltar därför ett betydande antal donationsfastigheter, bland annat inom området högre utbildning och forskning. Det gäller främst fastigheter i och men även andra större donationsfastigheter som utgör byggnads- minnen, främst , och . ansvarar med få undantag för fastigheter, däribland även donationer, vilka tillsammans med övriga fastigheter inom utredningens urvalsram ska bedömas med avseende på behovet av fortsatt statligt ägande. Eftersom donationernas gåvobrev inte sällan innehåller angivelser med juridisk räckvidd, behöver detta noga gås igenom och bedömas innan en eventuell avyttring kan genomföras. En donation kan till exempel ha accepterats av staten under vissa givna förutsättningar, som inte medger att staten kan avhända sig egendomen. Enligt nuvarande regelverk kan en statlig myndighet under rege- ringen inte ta emot egendom som innebär krav på motprestation eller särskild förmånsställning och där egendomen inte bildar en stiftelse. Undantaget från detta är om det gäller överlåtelse från 191Ibid., s. 201 ff. Vitterhets Historie och Antikvitets (1974). Vitterhets Historie och Av antikvarisk karaktär jämte övriga områden ställda under eller . 193SOU 2011:31, s. 119. annan statlig myndighet, om det rör löntagarfondsmedel eller över- låtelse från mellanstatlig organisation.194 Då det gäller äldre donationer av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter eller bygg- nader finns ibland särskilda servitut eller villkor om statliga åtaganden. Utredningen har med hjälp av berörda myndigheter där- för också tagit in information om vilka av de aktuella fastigheterna i urvalsramen som kan betraktas som donationsfastigheter. Upp- gifterna anges i förteckningen över samtliga bedömda fastigheter (se bilaga). Rent formellt regleras regeringens befogenheter att överlåta egendom som står till regeringens disposition genom budgetlagen. Försäljning av fast egendom får ske upp till beloppsgränsen , om det kan hävdas att egendomen inte alls eller bara i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet.