sou · H1B359 · 2013-08-30 00:00:00 — Exakt vilka hänsyn och vilka principer som påverkar proportionalitetsbedömningen och vilken vikt som läggs vid dessa hänsyn och principer varierar från fall till fall beroende på den aktuella lagstiftningens karaktär. Eftersom bestämmelser genom 2 kap. 19 § regeringsformen är en del av svensk lag måste de rådighetsinskränkningar som vidtas enligt svensk rätt vara förenliga med artikel 1 i första tilläggsprotokollet till . Många av de bestämmelser som finns upptagna i bilaga 2 och som diskuterats i detta kapitel har sitt ursprung i lagstiftning som infördes innan blev direkt tillämplig som svensk lag. Det är därför inte förvånande att det finns få direkta kopplingar eller hänvisningar till proportionalitetsbedömningar och de principer för intresseavvägningen som framträder inom ramen för den. Trots detta ligger bedömningarna som gjorts väl i linje med de principer tillämpat i liknande fall. I övrigt kan sammanfattningsvis följande sägas om de avvägningar som ska göras inom ramen för proportionalitetsbedömningen. En viktig aspekt är till att börja med valet av det för den enskilde minst ingripande alternativet. Finns det skäl att anta att det önskade målet kan uppnås genom en åtgärd som inte orsakar den enskilde lika stor skada som det föreslagna ingreppet, blir det allmännas intresse av den föreslagna åtgärden mindre angeläget. På samma sätt påverkar ingreppets karaktär vikten av den enskildes intresse. Är det fråga om mindre ingripande rådighetsinskränkningar (t.ex. meddelandet av föreskrifter och förbud enligt 7, 11 och 30 §§ skogsvårdslagen) väger den enskildes intressen Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar lättare än vid rådighetsinskränkningar av mer ingripande karaktär (t.ex. vid vägrat tillstånd eller meddelandet av villkor enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen). Hur skyddsvärda de allmänna och enskilda intressena har ansetts vara i olika situationer framträder också tydligt i skillnaden mellan s.k. bevarandelagstiftning och skyddslagstiftning. Är det fråga om åtgärder till skydd mot en verksamhet, eller del av en verksamhet, som medför stora risker ur hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetssynpunkt (t.ex. verksamheter som avses i 9 kap. , strålskyddslagen eller lagen om kärnteknisk verksamhet) är det, med hänsyn till eventuella konsekvenser av en icke vidtagen åtgärd, fråga om ett tungt allmänintresse. gör sig principen om förorenarens betalningsansvar och försiktighetsprincipen starkt gällande då det är den enskilde som orsakat risken. Proportionalitetsbedömningen utfaller därför i regel till det allmännas fördel. Någon rätt till ersättning finns därför inte ens vid särskilt ingripande åtgärder. Är det fråga om en verksamhet, eller del av en verksamhet, som inte medför lika stora risker ur hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetssynpunkt (t.ex. verksamheter som avses i minerallagen, lagen om vissa torvfyndigheter och lagen om kontinentalsockeln, i fråga om de delar av verksamheten som regleras i dessa lagar) är det allmännas intresse av att vidta åtgärder generellt inte lika starkt. Principen om förorenarens betalningsansvar och försiktighetsprincipen har heller inte samma tyngd när de risker den enskilde orsakar inte är lika allvarliga. Gränsen för vilka åtgärder den enskilde ska behöva tåla utan en rätt till kompensation har därför satts lägre än i föregående fall. En rätt till ersättning finns endast vid särskilt ingripande åtgärder. Är det å andra sidan fråga om ingrepp i syfte att bevara en befintlig miljö (t.ex. bildandet av naturreservat eller biotopskyddsområde enligt 7 kap. eller nekat rivningslov till skydd för värdefulla kulturmiljöer enligt ) dvs. ingrepp som inte i första hand tar sikte på att avvärja en risk som den enskilde orsakat har principen om förorenarens betalningsansvar och försiktighetsprincipen inte alls ansetts tillämpliga. Den enskilde kan därför sägas vara mer skyddsvärd i dessa situationer. Bevarandeintresset är visserligen starkt men kan inte sägas vara lika starkt som när det är fråga om skyddslagstiftning. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar ingripande åtgärder har en ersättningsrätt i dessa fall ansetts nödvändig för att åtgärden ska vara proportionerlig.93 Det finns också situationer där den enskildes intresse i och för sig kan sägas väga tungt men där det allmänna intresset är så pass angeläget att ingripanden i regel får ske utan att någon ersättning lämnas. Ett exempel på lagstiftning till skydd för ett sådan allmänt intresse är skyddslagen. I fråga om dessa situationer kan det argumenteras för att den enskilde i och för sig är lika, om inte än mer, skyddsvärd som vid ingripanden med stöd av bevarandelagstiftningen. Det är här fråga om en åtgärd till skydd för ett allmänt intresse som är helt frikopplat från den enskilde och dennes verksamhet. Till detta kommer att de rådighetsinskränkningar lagstiftningen möjliggör kan bli väldigt ingripande för honom. Ändå har den enskilde inte ansetts lika skyddsvärd i dessa situationer som när ingripanden sker med stöd av bevarandelagstiftningen. Förklaringen till detta torde ligga i arten av det intresse lagen är till för att skydda. Generellt bör kunna sägas att denna typ av intressen, liksom de som motsvarande bestämmelser i t.ex. polislagen och avser att skydda, är så pass angelägna och odiskutabelt samhällsviktiga att det enskilda intresset, även om detta också väger tungt, ändå fått stå tillbaka. På grund av sin karaktär som absoluta samhällsintressen kan man säga att de skiljer sig åt från sådana samhällsintressen vars vikt till betydande del är beroende av politiska värderingar, t.ex. som i fråga om bevarandelagstiftningen. I det sistnämna fallet är möjligheterna till ersättning större. Med detta är inte sagt att ett intresse som historiskt sett har varit beroende av politiska värderingar inte kan erövra status som ett absolut samhällsintresse. Det skulle t.ex. kunna argumenteras för att vissa miljöskyddsintressen, som t.ex. att följa de miljökvalitetsnormer som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 , har uppnått sådan status.94 Rådighetsinskränkningar som vidtas med stöd av epizootilagen, zoonoslagen och till viss del även växtskyddslagen syftar visserligen till att avvärja tämligen allvarliga hälso- och miljörisker som är 93Det kan vara värt att påpeka att allmänna hänsynsregler och eventuella kvalifikationskrav naturligtvis sätter en nedre gräns för vad som kan krävas av den enskilde utan någon rätt till ersättning även i dessa fall. 94Enligt 2 kap. 7 § andra stycket ska de krav som behövs för att följa en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 alltid kunna ställas på en verksamhetsutövare med stöd av hänsynsreglerna i 2 kap. 2-5 §§ och 6 § första stycket, även om sådana krav i det enskilda fallet skulle framstår som orimliga vid en avvägning enligt 2 kap. 7§ fösta stycket. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar kopplade till en verksamhet. Sett ur den aspekten kan bestämmelserna sägas likna bestämmelser i skyddslagstiftningen. Till skillnad från de verksamheter som skyddslagstiftningen tar sikte på är det i dessa fall dock fråga om verksamheter som typiskt sett inte är farliga och därtill samhällsnyttiga. Regelverket ska i första hand skydda näringarna som sådana och ibland kan det vara fråga om rent förebyggande åtgärder som vidtas på grund av en misstanke om en risk, utan att ett sjukdomsutbrott har konstaterats. Att låta den enskilde bära kostnaden för sådana åtgärder har ansetts oskäligt och rätten till ersättning enligt dessa lagar är jämförelsevis generös. Även om de huvudsakliga principerna för ersättning vid rådighetsinskränkningar kan sägas vara desamma som vid ändring av 2 kap. 18 § regeringsformen måste man ändå konstatera att den vikt som har lagts vid de olika principerna och övriga hänsyn har varierat . Att det är så ter sig helt naturligt. Det allmänna rättsmedvetandet, dvs. uppfattningen om vad som från tid till annan får anses vara skäligt i den ena eller andra situationen, är ett resultat av allmänhetens syn på hur olika intressen ska värderas. andra hälft har t.ex. miljöhänsynen fått ökad betydelse i samhället vilket bland annat har resulterat i att principerna om förorenarens betalningsansvar och försiktighetsprincipen har stärkts. Att närmare än vad som har gjorts beskriva vilken vikt som i varje enskilt fall ska läggas vid de olika principer och hänsyn som påverkar proportionalitetsbedömningen låter sig således inte göras. Den slutgiltiga bedömningen måste lämnas till lagstiftaren, meddelaren av föreskrifter eller den myndighet eller domstol som har att bedöma en rådighetsinskränkning. Det kan här vara värt att påpeka att vid lagstiftning eller meddelandet av generella föreskrifter kommer proportionalitetsbedömningen naturligt nog inte att avse varje enskilt fall som kan komma att träffas av bestämmelserna. Det blir i stället fråga om att värdera de motstående intressena huvudsakligen efter hur tungt de typiskt sett väger i de fall som avses med regleringen.95 Om de situationer som kan komma att träffas av regleringen är av väldigt varierande slag och det därför kan befaras att regleringen får väldigt olika konsekvenser i olika fall, bör detta tas med i bedömningen. Det får anses följa av allmänna rättsgrundsatser att B. , Ersättning vid offentliga ingrepp 2, Juridik 1991, s. 128. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar lagregler och föreskrifter, i den mån det är möjligt, utformas på ett sådant sätt att de får en någorlunda konsekvent tillämpning. I detta sammanhang ska understrykas att huruvida en proportionalitetsbedömning resulterar i en rätt till ersättning eller inte naturligtvis också påverkas av de andra möjligheter lagstiftaren har att begränsa den enskildes skada, t.ex. genom införandet av en rätt till dispens i vissa situationer eller genom att meddela övergångsbestämmelser som medger undantag från skärpta krav . I vissa fall kan sådana åtgärder framstå som mer ändamålsenliga än en rätt till ersättning. 4.4.2Övriga hänsyn som kan påverka rätten till ersättning Fördelningen av kostnaderna för en åtgärd mellan det allmänna och den enskilde är huvudsakligen en parameter i proportionalitetbedömningen. Om det i något fall framstår som orimligt att den enskilde ska behöva bära kostnaderna för ett ingrepp påverkar det utfallet av proportionalitetsbedömningen till den enskildes fördel. I vissa fall kan frågan om ersättning dock sägas ha en självständig betydelse vid sidan av intresseavvägningen. Ett exempel på detta är att samhällsekonomiska aspekter har påverkat bedömningen av om en rätt till ersättning bör finnas. har lagstiftaren uttryckt att utan en viss ersättningsfrihet skulle det allmänna ha svårt att hävda sina intressen och att skyddet av viktiga samhälleliga intressen inte får bli en fråga om ekonomi.96 I något fall har detta varit direkt avgörande för ersättningsrätten. Vid avskaffandet av ersättningsrätten vid nekat tillstånd till täktverksamhet anfördes i motiven att ersättningsreglerna hade kommit att utgöra ett allvarligt hinder för en från naturvårdssynpunkt riktig tillämpning av täktregleringen i 18 § naturvårdslagen. Man ansåg att den målsättning för hushållningen med mark och vatten som låg till grund för myndigheternas planering inte kunde tillgodoses i avsedd utsträckning om ersättningsbestämmelserna i 29 § naturvårdslagen bibehölls.97 I övrigt får principen om lagenlighet och kvalifikationskraven sägas ge uttryck för idén att samhället ska ha rätt att kräva att den 96Se t.ex. prop. 1981/82:130 s. 116 och bet. 1990/91:JoU30 s. 255, NJA II 1973 s. 724. 97NJA II 1973 s 724. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar enskilde utan kompensation får tåla ett visst intrång i sin rätt till egendom till skydd för angelägna allmänna intressen. Det ska också nämnas att lagstiftaren även har fört resonemang av innebörden att en rätt till ersättning bör införas då en åtgärd medför en samhällelig vinst eller då en ersättningsrätt bidrar till en åtgärds effektiva genomförande. Exempel på sådana resonemang återfinns i motiven till epizootilagen.98 Slutligen har, vid bedömningen av om en ersättningsrätt bör införas, hänsyn i vissa fall tagits till möjligheten att utkräva ersättning på andra grunder. Resonemang åt det hållet återfinns bland annat i motiven till atomenergilagen och skyddslagen.99 En särskild fråga som i detta sammanhang gör sig gällande är huruvida den möjlighet som genom 2 kap. 19 § regeringsformen numera finns för den enskilde att basera en rätt till ersättning direkt på artikel 1 i första tilläggsprotokollet till bör kunna påverka införandet av ersättningsbestämmelser i svensk lag. 1993/94:162 angående handel med el i konkurrens finns exempel på ett sådant synsätt. Lagrådet uttalade i detta lagstiftningsärende att slutsatsen, att några lagbestämmelser i fråga om ersättning till koncessionshavare för vissa inskränkningar i deras rätt till egendom inte behövdes, underförstått torde bygga på att den koncessionshavare som ville göra anspråk på ersättning för skada var hänvisad till att åberopa artikel 1 i första tilläggsprotokollet till . Lagrådet uttalade vidare att om förslaget att ska gälla som lag här i landet blir genomfört, torde en talan med åberopande av den nämnda artikeln kunna väckas vid svensk allmän domstol.100 En liknande fråga, fast då i förhållande till ersättningsrätten i 2 kap. 18 § regeringsformen, behandlades i motiven till lagen om kärnkraftens avveckling. I fråga om önskvärdheten i en sådan reglering av rätten till ersättning kom man fram till att om en ersättningsbestämmelse i särskild lag saknades det fanns risk för att enbart grundlagens bestämmelse slog igenom, med ett resultat som inte var avsett. Dels kunde det då bli fråga om en beräkning av ersättningen på andra grunder än vad som var lämpligt med hänsyn till lagens ändamål, dels kunde det bli fråga om kostsamma och 98Se avsnitt 4.3.7. 99Se avsnitten 4.3.4 och 4.3.8. 1993/94:162 bil. 8 s. 267. SOU 2013:59 Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar Skulle ersättning lämnas skulle bestämmelser därom därför införas i lagen.101 Frågan om huruvida staten ska ersätta den enskilde som drabbas av en rådighetsinskränkning i ett visst fall påverkas även av EU- rättsliga regler. De EU-rättsliga reglerna sätter de ramar som den svenska lagstiftaren måste hålla sig inom. Reglerna om otillåtet statsstöd förbjuder ett land att lämna ekonomisk kompensation till en enskild för förlust som beror på dennes anpassning till EU- rättsliga regler. I princip kan det innebära att lagstiftaren och tillämparen måste avvika från rådande principer för bedömningen av vad som i det enskilda fallet är skäligt att kräva av den enskilde utan kompensation.102 I de överväganden som lagstiftaren har gjort i fråga om rätten till ersättning vid införandet av bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl är följande av betydelse. -Kravet på förutsebarhet och den enskildes legitima förväntningar. -Principen om att förorenaren betalar och försiktighetsprincipen. -Kravet på viss kvalifikation på ingreppet. -Skadeståndsrättsliga principer om adekvat kausalitet, medelbar skada m.m. -De EU-rättsliga reglerna om olagligt statsstöd. I praktiken är det alltid fråga om att göra en proportionalitetsbedömning vid vilken de intressen som ställs mot varandra tillmäts olika betydelse beroende på vilka principer som i det enskilda fallet är aktuella. Exakt vilka hänsyn och vilka principer som påverkar proportionalitetsbedömningen och vilken vikt som läggs vid dessa hänsyn och principer varierar från fall till fall. 1996/97:176 s. 133. 102Se vidare angående detta under avsnitt 5.3. Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar Uppfattningen om vad som från tid till annan får anses vara skäligt i den ena eller andra situationen och vilken vikt som ska läggas vid de olika principerna påverkas av politiska uppfattningar och värderingar. Den vikt som har lagts vid de olika principerna och övriga hänsyn har därför varierat . Möjligheten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälso- skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl är större i följande fall. -Vid åtgärder av bevarandekaraktär, dvs. som inte i första hand syftar till att avvärja en allvarlig risk från en viss verksamhet. -Då den verksamhet som bedrivs typiskt sett är ofarlig eller samhällsnyttig. Möjligheten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälso- skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl är mindre i följande fall. -Då åtgärden syftar till att avvärja en allvarlig risk. -Då verksamheten som berörs orsakar den risk som åtgärden syftar till att avvärja. -Då de samhällsintressen som ska skyddas är av särskilt viktig art. Andra aspekter som kan påverka rätten till ersättning i en viss situation är bl.a. följande. -Valet av det för den enskilde minst ingripande alternativet. -Möjligheten att begränsa skadan på annat sätt, som införandet av en rätt till dispens eller meddelandet av övergångsbestämmelser. -Samhällsekonomiska aspekter, som statens ekonomiska möjligheter att betala ut ersättning eller den ekonomiska vinst en viss åtgärd medför för samhället i stort. -Åtgärdens effektiva genomförande. -Andra möjligheter till kompensation för den enskilde. -EU-rättsliga regler, t.ex. reglerna om olagligt statsstöd. Den slutgiltiga bedömningen av vilken vikt som i varje enskilt fall ska läggas vid de olika principer och hänsyn som påverkar proportionalitetsbedömningen måste lämnas till lagstiftaren, med- Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar delaren av föreskrifter eller den myndighet eller domstol som har att bedöma en rådighetsinskränkning. Vid lagstiftning eller meddelandet av generella föreskrifter kommer proportionalitetsbedömningen inte att avse varje enskilt fall som kan komma att träffas av bestämmelserna. Det blir i stället fråga om att värdera de motstående intressena huvudsakligen efter hur tungt de typiskt sett väger i de fall som avses med regleringen. 5Behövs det generella regler om ersättning? 5.1Behöver ersättningsreglerna kompletteras eller samordnas? -Det bör inte införas någon generell regel om när ersättning ska ges på grund av rådighetsinskränkningar som vidtas av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. -Det är inte heller aktuellt att på annat sätt samordna eller likrikta ersättningsbestämmelserna i de olika lagarna. Som konstaterats i föregående kapitel har frågan om en rådighetsinskränkning bör förenas med en rätt till ersättning i varje lagstiftningsärende avgjorts genom en intresseavvägning. En mängd hänsyn kan komma att bli relevanta för bedömningen beroende på den särskilda lagstiftningens karaktär. Vissa riktlinjer och principer finns för hur olika hänsyn ska viktas i olika situationer. Exakt vilka hänsyn som är relevanta varierar naturligt nog från fall till fall. Hur olika intressen värderas förändras också från tid till annan. Även samhällsekonomiska hänsyn påverkar bedömningen av om en ersättningsrätt ska finnas. Sammanfattningsvis kan dock sägas att en ersättningsrätt finns i de fall lagstiftaren ansett att ett ingrepp av visst slag är nödvändigt för att uppnå ett önskat resultat men man vid en intresseavvägning har funnit att det med hänsyn till arten av det allmänna intresse Behövs det generella regler om ersättning? som ska skyddas och ingreppets effekter för den enskilde inte framstår som rimligt att den enskilde ensam ska bära kostnaderna. Den lagstiftning som möjliggör rådighetsinskränkningar på grund av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl spänner över ett relativt stort område och omfattar allmänna och enskilda intressen som inte bara skiljer sig åt i tyngd utan även i art. De hänsyn som kan bli aktuella varierar inte bara mellan lagarna utan även från fall till fall i tillämpningen av en enskild bestämmelse. Till detta kommer att dessa hänsyn och den vikt som tillmätts dem förändras från tid till annan. För att en ersättningsrätt ska bli så ändamålsenlig som möjligt är det därför utredningens uppfattning att det även fortsättningsvis måste finnas en flexibilitet i systemet. Eftersom ersättningsrätten i de olika lagarna i bilaga 2 utformats efter de särskilda förhållanden respektive lag avser att reglera, fyller de olikheter som finns en funktion. Utredningen kan därför inte se någon vinst i att samordna eller likrikta dessa bestämmelser ytterligare än vad som är fallet . I föregående kapitel har vi gjort en sammanfattning av de övergripande principer som bör vara styrande för ersättningsrätten. Med stöd av dessa bör det vara upp till lagstiftaren att varje gång en regel om inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad på grund av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl övervägs göra en bedömning av om tillämpningen av dessa principer kräver att ersättning lämnas till den som drabbas av åtgärden. Inom ramen för denna bedömning måste naturligtvis beaktas om reglerna kan komma att drabba enskilda på olika sätt beroende på vilka situationer bestämmelsen kan komma att omfatta. Ersättning ska kanske lämnas i vissa fall men i andra fall inte. Ett sätt att reglera detta är genom införandet av ett kvalifikationskrav. Ett annat sätt är att genom bemyndiganden och riktlinjer flytta den slutgiltiga bedömningen av om ersättning ska lämnas till tillämpande myndigheter. Även om lagstiftaren noggrant har övervägt konsekvenserna av en viss rådighetsinskränkande åtgärd kan det naturligtvis hända att det, på grund av den mängd olika hänsyn som kan göra sig gällande från fall till fall i tillämpningen, i något fall inte framstår som rimligt att en nödvändig åtgärd inte förenats med någon rätt till ersättning. Det kan också tänkas att det i ett särskilt fall, på grund av de särskilda omständigheter som föreligger, skulle vara skäligt att avvika från de ersättningsprinciper som gäller för typsituationen och utge ersättning av billighetsskäl. Behövs det generella regler om ersättning? En genomgång av bestämmelserna i bilaga 2 leder till slutsatsen att det över lag råder kongruens i ersättningssystemet.1 Ersättningsrätten har utformats efter de principer och riktlinjer som framgår av föregående kapitel och med beaktande av de hänsyn som varit aktuella i de fall som regleringen avser. Men även om de principer och riktlinjer för ersättningsrätten som framgår av föregående kapitel ska gälla över lag kan det i undantagsfall framstå som rimligt att avvika från dessa principer och kompensera den enskilde för den skada som drabbar honom eller henne. Sådana undantagssituationer kan tänkas uppstå lite varstans i tillämpningen. I något fall kan det tyckas oskäligt att verksamhetsutövaren får stå kostnaderna för att ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet återkallas på grund av oförutsedda olägenheter. I ett annat fall kan det framstå som oskäligt att ett förbud meddelas en icke tillståndspliktig verksamhet med stöd av hänsynsreglerna. De situationer som inte medför någon rätt till ersättning men där det av billighetsskäl skulle kunna vara motiverat med en rätt till ersättning är alltså så pass olikartade att det är svårt att ringa in de specifika fallen innan de uppstår. Det går inte heller att lagstifta om varje enskilt fall och det finns ett egenvärde i att inte ha alltför detaljerade ersättningsbestämmelser i vanlig lag. Frågan är då om det behövs en generell ersättningsbestämmelse för att fånga upp undantagsfallen. 5.1.2En generell ersättningsbestämmelse? Utredningen har utformat ett utkast till en generell ersättningsbestämmelse, men stannat vid slutsatsen att en sådan bestämmelse inte bör införas. Utredningen bedömer ändå att det finns ett värde i att offentliggöra det utkast som har övervägts. Utkastet finns i bilaga 3. Utredningen gör i denna del följande överväganden.