sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — I kunskapsuppdraget ligger att skolan ska ge alla elever möjlig- het att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina egna förut- sättningar (3 kap. 3 §). Vissa elever kan behöva särskilt stöd för att nå upp till kunskapskraven, medan andra kan behöva stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Reglerna innebär att skolan inte kan nöja sig med att en elev når den lägsta godtagbara kunskapsnivån. Skollagen lägger ett ansvar och en skyldighet på varje huvudman att utforma och anpassa verksamheten till varje elevs skilda förutsättningar och behov oavsett bakgrundsfaktorer och motivation. Alla har rätt att nå högsta möjliga resultat och minst godkänt i alla ämnen. Den nya skollagen avser att stärka skolornas möjligheter att uppnå resultat. Det förstärkta kunskapsuppdraget kommer till uttryck bland annat genom ökad rätt till särskilt stöd, krav på information om elevens resultat och att beslut om åtgärdsprogram eller att inte upprätta åtgärdsprogram är överklagbart. I skollagen har kunskaps- begreppet getts en vid innebörd så att utbildningen också ska främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborg- are (1 kap. 4 §). Värdegrundsuppdraget är något mer svårfångat än kunskaps- uppdraget. Genom skollagen ges skolans värdegrund ett klart uttryckt lagstöd och det är också tydliggjort att värdegrunden är gemensam för hela skolväsendet. I skollagen anges att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på (1 kap. 4 §). Det handlar om att det i skolan, bland såväl lärare som elever, måste finnas kunskap om innebörden Något om det rättsliga ramverket för av dessa värdegrundsfrågor samt att de ska genomsyra skolans verksamhet och vara en integrerad del i undervisningen. I varje skolformskapitel i skollagen anges syftet med respektive utbildning. Med utbildning avses i skollagen den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (1 kap. 3 §). För varje skolform och för fritidshemmet finns också en läroplan som anger utbildningens värdegrund och uppdrag samt mål och rikt- linjer för utbildningen (1 kap. 11 §). Läroplanerna ska tillämpas för all utbildning inom skolväsendet, oavsett om utbildningen bedrivs av en offentlig eller en enskild huvudman. Tillsyn av skolverksamhet är ett sätt att se till att skolan fullgör sitt uppdrag. Andra sätt är nationell uppföljning och utvärdering. Likvärdighet i utbildningen har varit ett mål i svensk skolpolitik och har ansetts vara en viktig förutsättning för att eleverna ska kunna välja skola oavsett bakgrund och förut- sättningar. I skollagen kommer likvärdighetsmålet främst till uttryck genom bestämmelserna om lika tillgång till utbildning och om likvärdig utbildning. Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet (1 kap. 8 §) och utbildningen ska vara lik- värdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §). Likvärdighet i ett mål- och resultatstyrt system handlar inte om att undervisningen ska vara likadan för alla elever eller att alla elever måste få exakt samma kunskaper. Likvärdigheten innebär att det är samma mål som ska prägla verksamheten. Likvärdighet upprätthålls t.ex. av mål i skollag och läroplaner, betygskriterier, bestämmelser om minsta garanterad undervisningstid, ämnen och kurser, lärar- behörighet, särskilt stöd, överklagande samt tillsyn och kvalitets- granskning. De fastställda målen kan dock nås på olika sätt beroende på lokala behov och förutsättningar. I begreppet likvärdig utbildning ligger också att undervisningen ska anpassas till varje elevs förutsättningar och kompensera de elever som har mindre gynnsamma förutsättningar med särskilt stöd. Undervisningen ska således vara av olika karaktär för att möta den enskilde elevens behov. Något om det rättsliga ramverket för Undervisningen får dock inte vara av olika kvalitet. Att under- visningen eller utbildningen ska hålla en god kvalitet anges inte uttryckligen i lagen. Lagen pekar i stället ut vissa processer som kan sägas utgöra förutsättningar för att eleverna ska kunna nå målen. Förarbetena uttrycker det så att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås, oavsett hur man har valt att lägga upp undervisningen på den enskilda skolan (prop. 2009/10:165 s. 638). Skolhuvudmännen har således ett uttalat ansvar för utbildningens kvalitet och likvärdighet. Av skollagens grund- läggande principer följer därför att alla huvudmän måste erbjuda utbildning av sådan kvalitet att eleverna får likvärdiga förutsätt- ningar för att nå utbildningens mål (a. prop. s. 203). Skollagen innehåller en portalparagraf om att särskild hänsyn ska tas till barnets bästa. Enligt bestämmelsen ska barnets bästa vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet inom skol- väsendet (1 kap. 10 § första stycket). Vidare ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas och barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (1 kap. 10 § andra stycket). Bestämmelsen har sin utgångspunkt i artiklarna 3 och 12 i konvention om barnets rättigheter. För att kunna bedöma barnets bästa krävs att ett barnperspektiv anläggs inför alla beslut eller åtgärder som rör barn. I detta ligger att en bedömning görs av vilka konsekvenser ett visst beslut eller en viss åtgärd får för ett enskilt barn eller för en grupp av barn. Vid en sådan bedömning ska barnets bästa väga tungt i förhållande till andra avvägningar (a. prop. s. 230). De fristående skolorna ska i så stor utsträckning som möjligt ha samma villkor och skyldigheter som skolor med offentlig huvud- man. Det har ansetts viktigt för kvalitet, likvärdighet och rätts- säkerhet. En bärande princip i skollagen är därför att alla verksam- hets- och skolformer ska ha en i så stor utsträckning som möjligt Något om det rättsliga ramverket för gemensam reglering där detta är lämpligt, oavsett om huvud- mannen är en kommun, ett landsting, staten eller en enskild. Skol- lagens bestämmelser är således som huvudregel desamma för fristå- ende skolor som för skolor med offentlig huvudman. Exempelvis kan de flesta skolformer bedrivas med enskild huvudman och de nationella läroplanerna och kurs- respektive ämnesplanerna ska tillämpas. Vissa grundläggande skillnader har dock inneburit att principen om lika villkor för huvudmän inte helt har kunnat upp- rätthållas när det gäller sanktionssystemet (se avsnitt 6.2.2). Principen om lika villkor innebär också lika ekonomiska villkor. Regeringen har ansett att likvärdiga ekonomiska villkor är en förut- sättning för en likvärdig utbildning och verklig valfrihet (prop. 2008/09:171 s. 25). har infört förtydligade regler om kommunernas bidrag till fristående skolor som gäller från och med . Driften av fristående skolverksamhet finansieras i huvudsak med skattemedel. Det behövs numera inget särskilt beslut för att få rätt till bidrag. Enskilda som har fått ett godkännande från Skolinspektionen att driva en fristående skola har också rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid den fristående skolan. Det finns också en möjlighet för fristående skolor, liksom för skolor med offentlig huvudman, att erhålla statsbidrag. Utbildningen ska vara avgiftsfri och endast enstaka inslag som kan medföra en obetydlig kostnad för eleverna får förekomma (9 kap. 8–9 §§, 10 kap. 10– 11 §§, 11 kap. 13–14 §§, 15 kap. 17–18 §§ och 18 kap. 12–13 §§). För utbildning i fritidshem gäller att avgifter som en enskild huvud- man tar ut inte får vara oskäligt höga (14 kap. 19 §). Från och med gäller förtydligade regler om kommunernas bidrag till fristående skolor (prop. 2009/10:157, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280). Reglerna utgår från lika- behandlingsprincipen. Det finns således inte längre någon möjlig- het för en kommun att träffa en överenskommelse om bidragets storlek med huvudmannen för en fristående skola. Bidraget ska beräknas på ett sådant sätt att fristående skolor tilldelas resurser för att täcka kostnader för elevernas utbildning på samma grunder som kommunala skolor tilldelas resurser för motsvarande utbildningar. Något om det rättsliga ramverket för Bidragen är således inte relaterade till den faktiska kostnad som den fristående skolan har för eleven, utan ska motsvara den genom- snittliga kommunala kostnaden för en elev i en motsvarande utbild- ning. Det gäller oavsett vilken resursfördelningsmodell som kom- munen tillämpar. Det viktiga är att alla elever i en och samma kommun får lika del av de kommunala medlen oavsett om de går i en skola med enskild eller offentlig huvudman. Det har också införts en möjlighet för enskilda huvudmän att överklaga ett beslut om bidrag till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 5 §). Det gäller både nivån på kommunens bidrag och ett beslut att inte lämna bidrag i form av tilläggsbelopp. På så sätt kan den fristående skolan inte bara få rätten till bidrag prövad i dom- stol, utan också frågan om hur stort bidraget ska vara. Resultatet av denna möjlighet har blivit ett stort antal rättsprocesser. De domar som har meddelats i de flera hundra mål som pågått eller pågår har ibland gått i de klagande fristående skolornas favör, men oftast i kommunernas. Det har ännu inte utvecklats någon tydlig praxis. 2.2.1Beräkning av det kommunala bidraget till fristående skolor1 Ett godkännande av en fristående skola med förskoleklass, fritids- hem, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesär- skola medför en rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Beräkningen av bidrag till fristående skolor ska innefatta ersättning för i princip alla kostnader som är förknippade med verksamheten. Principen bygger på att verksamhetens omfattning är densamma oberoende av vem som är huvudman (prop. 2008/09:171 s. 29). Det innebär att alla de kostnadsslag som anges i skollagen och som har samband med den pedagogiska verksamheten ska ingå i ersätt- ningen. Kommunernas resursfördelning till den egna verksamheten sker enligt budget. Det kommunala bidraget ska därför grunda sig på kommunens budget för det kommande budgetåret och fastställas 1 Regeringen har gett i uppdrag till att genomföra en fördjupad studie av hur kommunerna fördelar sina resurser till kommunala och fristående grundskolor (U2012/5830/S). Syftet med studien är att få en tydligare bild av hur skolhuvudmän och enskilda skolor anpassar resursfördelningen till elevernas olika behov för att alla elever ska ges förutsättningar att uppnå målen för utbildningen och utvecklas så långt som möjligt, oavsett kön eller bakgrund i övrigt. Uppdraget ska redovisas . Något om det rättsliga ramverket för per kalenderår (14 kap. 1 § skolförordningen [2011:185] och 14 kap. 1 § gymnasieförordningen [2010:2039]). Bidragen varierar därför mellan olika kommuner och mellan olika utbildningar. Bidraget lämnas för varje elev och består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp (9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 § skollagen, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 § och 19 kap. 25 §). Grundbeloppet ska avse ersättning för: undervisning (omsorg och pedagogisk verksamhet för förskola och fritidshem), lärverktyg (pedagogiskt material och utrustning för förskola och fritidshem), elevhälsa (ej för förskola och fritidshem), Av skolförordningen och gymnasieförordningen framgår vad ersätt- ning för de olika kostnadsslagen ska avse. Ersättning för undervisning ska avse kostnader för skolans rektor och andra anställda med led- ningsuppgifter, undervisande personal, stödåtgärder till elever, arbetslivsorientering, kompetensutveckling av personalen och lik- nande kostnader. Lärverktyg avser kostnader för läroböcker, littera- tur, datorer, maskiner som används i undervisningen, skolbibliotek, studiebesök och liknande kostnader. Elevhälsa avser kostnader för sådan elevhälsa som avser medicinska, psykologiska eller psyko- sociala insatser. Måltider avser kostnader för livsmedel, personal, transporter och därmed sammanhängande administration och lik- nande kostnader. Administration avser administrativa kostnader som enligt schablon ska beräknas till av grundbeloppet och mervärdesskatt avser ett schablonbelopp som uppgår till av det totala bidragsbeloppet. Lokalkostnader avser kost- nader för hyra, driftskostnader, inventarier som inte är läromedel, kapitalkostnader i form av ränta på lån och liknande, dock inte kostnader för amortering. Ersättningen baseras på kommunens genomsnittskostnad eller, i undantagsfall, den fristående skolans faktiska kostnad (14 kap. 4 § skolförordningen och 14 kap. 3 § gymnasieförordningen). Något om det rättsliga ramverket för Om ytterligare resurser ges till den kommunala skolverksam- heten under budgetåret ska motsvarande tillskott ges till de fri- stående skolorna. Om kommunen minskar ersättningen till sin verksamhet får bidrag till de fristående skolorna minskas i mot- svarande grad genom att återstående utbetalningar under budget- året sätts ner (14 kap. 2 § skolförordningen och 14 kap. 2 § gymnasie- förordningen). Kommunen får inte längre göra något skolplikts- avdrag, dvs. något avdrag för sådana kostnader som kan hänföras till kommunens skyldighet att ha beredskap för att ta emot elever i grund- eller gymnasieskolan. Skälet till det är att sådana kostnader inte anses ha något samband med kostnaderna för utbild- ningsverksamheten, utan att de snarare hör samman med kommunens övergripande myndighetsansvar (a. prop. s. 54 f.). Kommunen ska kunna redovisa hur bidraget har beräknats, men det är inte nödvändigt att budgeten är uppdelad på vart och ett av de kostnadsslag som bidraget ska utgöra ersättning för. Av redo- visningen ska dock framgå beloppen för lokalkostnader, administra- tion och mervärdesskatt. Om det inte finns särskilda skäl ska redo- visningen även innehålla beloppen för övriga kostnadsslag var för sig (14 kap. 10 § skolförordningen och 14 kap. 10 § gymnasieför- ordningen). Vad som kan utgöra sådana särskilda skäl har ännu inte tydliggjorts i praxis. Utöver grundbeloppet ska kommunen lämna ett tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning. Kommunen är inte skyldig att lämna bidrag för elever som är i behov av särskilt stöd om betyd- ande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter uppstår för kom- munen (9 kap. 21 §, 10 kap. 39 §, 11 kap. 38 §, 14 kap. 17 §, 16 kap. 54 §, 17 kap. 34 § och 19 kap. 27 §). Med tilläggsbelopp för ett omfattande behov av särskilt stöd avses ersättning för assistent- hjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder som inte har anknytning till den vanliga undervisningen (14 kap. 8 § skolförordningen och 14 kap. 7 § gymnasieförordningen). Till- läggsbeloppet bestäms efter en individuell prövning. I rättstillämp- ningen har bestämmelserna tolkats restriktivt. Enligt en dom från ska tilläggsbelopp endast lämnas i undantagsfall, varför det ska ställas höga krav på utredningen i ett enskilt ärende. Utredningen måste, enligt domstolens bedömning, klart visa att en elev har ett sådant stödbehov som kan anses vara ett så omfattande behov av särskilt stöd för att tilläggsbelopp ska lämnas (dom i mål nr 4314-11). Något om det rättsliga ramverket för Det finns inga bestämmelser som styr vad bidragen ska täcka eller som anger en lägsta nivå när det gäller resurser för varje kost- nadsslag. Det är således huvudmannen för den fristående skolan som avgör hur stora resurser som ska avsättas för var och en av de olika kostnadsslagen. Enligt förarbetena till de förtydligade bidrags- bestämmelserna måste det finnas frihet för den enskilda skolan att utifrån lokala behov och omständigheter göra sina egna priori- teringar av hur stora resurser man vill avsätta för ett visst ändamål (a. prop. s. 33). En bakomliggande tanke med friskolereformen var att lämna utrymme för nytänkande och förnyelse. Nya under- visningsmetoder eller alternativa undervisningsformer kan utgöra värdefulla bidrag för hela skolväsendets utveckling och ska inte förhindras. Även om målen för utbildningen kan nås på olika sätt, sätter de ändå vissa gränser för hur stort huvudmännens innova- tionsutrymme kan vara. Oavsett hur huvudmannen har valt att organisera undervisningen på en enskild skola måste kvaliteten vara så hög att de fastställda målen för utbildningen kan nås. För utbildning på nationella program och nationella inriktningar i gymnasieskolan som även hemkommunen erbjuder, ska grund- beloppet bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till det egna programmet eller inriktningen (16 kap. 55 §). Motsvarande gäller bidrag för utbildning i gymnasie- särskolan (19 kap. 26 §). Om kommunen inte erbjuder programmet eller den nationella inriktningen, och det således inte finns någon kostnad att jämföra med, ska kommunen betala det grundbelopp som har föreskrivit med stöd av 14 kap. 9 § första stycket gymnasie- förordningen (numera 13 kap. 9 § gymnasieförordningen), den s.k. riksprislistan. 2.2.2Riktade statsbidrag till skolor med både enskild och offentlig huvudman fördelar riktade statsbidrag till alla skolformer oavsett huvudman. Statsbidrag beslutas efter ansökan från huvudmän och för att få ta emot riktade statsbidrag måste vissa förutsättningar Något om det rättsliga ramverket för Förutsättningarna regleras ofta i förordning. Bidra- gen är ibland till för att huvudmän och andra berörda ska ha bättre förutsättningar att öka måluppfyllelsen i verksamheterna. Ett annat syfte kan vara att stödja en prioriterad verksamhet. Den absolut största delen av statsbidrag ges till skolhuvudmän för att stödja en utveckling, t.ex. av undervisningen i ett ämne eller av lärarnas kompetens. fördelar också statsbidrag till bland annat gymnasial lärlingsutbildning, för utlandssvenska elevers skolgång i samt till svenska elevers deltagande i etablerade internationella tävlingar i teknik, naturvetenskap och matematik. ska följa upp hur statsbidraget har använts. I de fall det kommer fram att bidragen har använts på felaktigt sätt har ofta möjlighet att fatta beslut om att inte betala ut ytterligare bidrag eller att ett redan utbetalt bidrag ska återbetalas. Grundlagsbestämmelsen om rätten till utbildning reglerar inte för- delningen mellan stat och kommun såvitt gäller ansvaret för utbild- ningen. Av den historiska tillbakablick som görs i avsnitt 5 framgår att den politiska styrningen och ansvaret för skolan har delats mellan stat, kommun, landsting, enskilda huvudmän, lärare och skolledare. Var tyngdpunkten har legat har dock varierat. Även om skolan är en angelägenhet kan staten sägas ha återtagit en del styrning. Skolan är ett nationellt intresse och staten har det övergripande ansvaret för att alla elever får en likvärdig utbildning av hög kvalitet oavsett huvudman och geografiskt läge. Staten anger förväntningar på skolverksamheten i form av mål och riktlinjer för arbetet i skolan. Staten följer också upp att skolan fullgör sitt uppdrag. I statens styrning ligger ett ansvar för nationell uppföljning och utvärdering, tillsyn och kvalitetsgranskning samt godkännande av enskilda huvudmän. Dessa uppgifter åligger de statliga myndig- heterna på skolområdet. Tillsyn av skolverksamhet och godkän- nande av enskilda huvudmän är av särskilt intresse för kommitténs arbete och beskrivs närmare i avsnitt 6. Huvudansvaret för verksamheterna åvilar kommunerna, de enskilda huvudmännen samt skolledarna. Dessa kan, utifrån de av staten angivna målen för arbetet i skolan, välja ett arbetssätt som passar dem. En utmaning i ett målstyrt system är att formulera Något om det rättsliga ramverket för målen tillräckligt tydligt, dels så att huvudmännen kan konkretisera målen i sin verksamhet, dels så att staten kan utvärdera resultatet. Om någon av dessa parter inte lever upp till sitt ansvar är risken stor att skolan misslyckas med sitt uppdrag. 2.3.1De statliga myndigheterna på skolområdet Såväl nationella som internationella utvärderingar har visat på sjunkande kunskapsresultat bland svenska elever och att den svenska skolan har blivit allt mindre likvärdig. En betydande andel elever når inte de nationella kunskapsmålen. Regeringen kon- staterade därför i budgetpropositionerna för åren 2007 respektive att den statliga utbildningsinspektionen behövde stärkas. Som ett led i detta infördes en ny myndighetsstruktur på skolområdet. Avsikten var att myndighetsstrukturen skulle vara utformad så att den på bästa sätt kunde stödja måluppfyllelsen inom skolväsendet och underlätta styrningen av myndigheterna (prop. 2007/08:50 s. 31). Strukturförändringen innebar att statens ansvar för skolfrågorna samlades i tre skolmyndigheter med tydliga och avgränsade uppgifter: , och Specialpedagogiska skolmyndigheten. Regeringen ansåg att man för att få en tydlig och förutsägbar rollfördelning skulle skilja tillsynsuppgifterna från de föreskrivande och utvecklande uppgifterna. Genom att skapa en särskild myndig- het för tillsyn och kvalitetsgranskning bedömde regeringen att en god granskning av måluppfyllelsen och verksamheten inom förskole- verksamhet, skolbarnomsorg, skola och vuxenutbildning kunde säkerställas (a. prop. s. 38). uppgift är att aktivt verka för att utbildningens mål nås genom att sätta ramar och riktlinjer för hur utbildningen ska bedrivas samt genom uppföljning och utvärdering av verksamheten i skolan öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Myndigheten ska också stödja skolor i deras utveckling för ökad måluppfyllelse. Den utbildningsinspektion och övrig tillsynsverksamhet som tidigare ansvarade för överfördes till den nya inspek- tionsmyndigheten, Skolinspektionen. I sin tillsyn och kvalitetsgranskning ska Skolinspektionen bland annat bidra till ökad måluppfyllelse, kvalitet och likvärdighet genom att regelbundet granska kvaliteten i och utöva tillsyn över huvud- Något om det rättsliga ramverket för män och verksamheter, sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med tillsyn och kvalitetsgranskning samt skyndsamt hand- lägga signaler om missförhållanden. Myndigheten ansvarar också för att pröva godkännande av enskilda huvudmän. I utvär- derings (IFAU) uppdrag ingår numera att främja, stödja och genom forskning genomföra utvärdering av effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet. 2.3.2Kommunernas ansvar och rätt till insyn Det är kommunerna som har det övergripande ansvaret för att organisera och planera skolverksamhet i kommunen. Utbildning är en obligatorisk uppgift för kommunen för vilken den inte kan avsäga sig ansvaret. Kommunen har dock relativt stor frihet att avgöra hur skolan ska organiseras för att de nationella målen ska uppnås. I skollagen finns dock några grundläggande bestämmelser om kommunens ansvar för skolpliktens fullgörande och om hur kommunen i övrigt bör planera sin skolorganisation. Kommunernas ansvar för att skolplikten fullgörs Varje kommun har ett ansvar för att de skolpliktiga barn som bor i kommunen får sin rätt till utbildning tillgodosedd, s.k. skolplikts- ansvar (7 kap. 21 §). Det innebär att varje elev ska ha en skol- placering och en skola att gå till samt att kommunen följer upp så att alla skolplacerade elever går i skolan och deltar i utbildningen. Även vårdnadshavarna har ett ansvar för att barnet fullgör sin skol- plikt (7 kap. 20 §). Skolplikten får fullgöras i en fristående skola. De fristående skolorna har då ett eget ansvar att bevaka att de elever som de har tagit emot får sin rätt till utbildning tillgodosedd.