sou · H1B346 · 2013-06-14 00:00:00 — Användningen av olje- produkter har minskat medan resterande energibärare ökat. Detta har inneburit en övergång från olja till el, fjärrvärme och biobränslen. En förklaring till denna utveckingen är införandet av olika styrmedel som har påverkat relativpriserna mellan energibärarna. Utöver uppgifterna i Figur 3 tillkommer användning av övriga bränslen för . Källa: (2012). svarade vattenkraften för och kärnkraften för av elproduktion. Resterande produktions- andelar bestod av vindkraft samt fossil och biobränslebaserad produktion. har kärnkraften ersatt stora delar av bland annat oljekondenskraften. Figur 4 redovisar preliminära uppgifter för den totala elproduktionen i . Den totala elproduktionen låg på . Vatten- och kärnkraften stod för 66 respektive medan övrig kraftvärmeproduktion totalt stod för och vindkraften för . Källa: Svensk energi (2012). Sedan elmarknaden reformerades 1996 bestäms elpriset utifrån samma mekanismer som andra marknadsprissatta varor. Det är samspelat mellan elproducenternas utbud och elkonsumenternas efterfrågan som bestämmer elpriset. Med ett lägre utbud, exempelvis vid låga vattennivåer i vattenkraftens dammar eller stillastående kärnkraft, ökar elpriset givet en efterfrågan. Alternativt, med en lägre efterfrågan, exempelvis eller , minskar elpriset givet ett utbud. Elmarknaden bestämmer elpriset i ett komplicerat samspel mellan ett flertal marknader, politiska beslut och andra omvärlds- faktorer. Från ett konsumentperspektiv tillkommer även nät- avgiften (distributionskostnad) och elcertifikatpriset som en del av den totala energikostnaden. Generellt bestäms det svenska elpriset i huvudsak på en nordisk elmarknad. Men tillfälliga begränsningar i överföringskapaciteten (typiskt sett i höglastsituationer) mellan de nordiska länderna, och inom , kan ge upphov till separata elområden. Elpriset från ett konsumentperspektiv inkluderar inte bara själva elpriset utan även olika skatter och ett elhandelspris. Själva elpriset bestäms av elmarknaden medan skatterna bestäms politiskt. Utöver detta påverkas elpriset indirekt av priset på utsläppsrätter (EU- ETS) genom att det påverkar priset på fossila bränslen som till viss del används till att producera el. Även kostnaden för distributionen av el, som bestäms av nätavgiften, brukar inkluderas när hushållens elkostnader studeras. Eldistributionen i de regionala och lokala näten ägs och drivs av privata, statliga eller kommunala bolag men prissättningen regleras av . Stamnätet ägs och drivs av , som är ett statligt affärsverk. Figur 5 visar utvecklingen av det reala elpriset för en elupp- värmd villa med ett rörligt prisavtal och en årsförbrukning på 20 MWh . Figuren bryter ner elpriset i sina enskilda komponenter. Baserat på informationen i figuren är det lätt att dra slutsatsen att skatternas andel av det totala elpriset för hushålls- kunder har ökat . Det totala elpriset för hushållskunder har ökat från per kWh 1970 till . Nätavgiften har i stort sett legat . introducerades elcertifikatmarknaden, vilket ökade elpriset. Kvotplikten i certifikatsystemet innebär att en viss andel ny produktion tillförs systemet, vilket därmed kan ha en dämpande effekt på marknadspriset på el. startade EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU-ETS), vilket kan ha bidragit till utvecklingen av högre elpriser . En förklaring kan vara att elpriset i påverkas av kostnaden för gas- och kolkondens, vilken stiger då koldioxiden får ett positivt pris. Sammantaget kan det konstateras att konsumenternas elpris haft en stigande trend och att den största uppgången skett . Figur 6 visar utvecklingen av elpriserna för hushållsel och för eluppvärmda villor (, 2012). Informationen i Figur 5 och Figur 6 är inte direkt jämförbara på grund av att de använder olika redovisningssätt och inkluderar olika kostnadskomponenter. Källa: (2012). Ovan har vi redogjort för användningen och tillförseln av el i det svenska elsystemet, samt utvecklingen av konsumentpriset på el. Användningen bestäms av konsumenternas betalningsförmåga och priset på el. Tillförseln beror på produktionskostnaderna och priset på el. Normalt fungerar elmarknaden så att den observerade konsumtionen och tillförseln, , inträffar vid den kvantitet där konsumenternas marginella betalningsvilja för el är lika med producenternas marginalkostnad för att producera densamma. Elmarknaden reformerades 1996 med det huvudsakliga syftet att öka effektiviteten i produktions- och försäljningsledet genom att skapa en förbättrad konkurrenssituation. Regleringar som hindrade handel med el avskaffades, medan eldistributionen fortsättningsvis skulle regleras och övervakas. Skälet till det senare är att eldistributionen karakteriseras som ett naturligt monopol. En av grunderna i reformeringen var åtskillnaden mellan produktionen (och försäljningen) och distributionen av el. Anledningen till varför produktionen separerades från distributionen var för att undvika att nätverksamheten belastas med kostnader för annan verksamhet - så kallad korssubventionering. I och med reformeringen och bildandet av en gemensam elmarknad () integrerades den svenska och norska elproduktionen. gick med i 1998 och 2000. Avregleringen samt bildandet och utvidgningen av innebär att elpriset bestäms, under auktionsliknande former, på timbasis, med hjälp av samspelet mellan efterfrågan och utbudet av el. Om tillgänglig överföringskapacitet begränsar överföringar mellan olika geografiska delar av omfattning, delas elmarknaden in i mindre elområden. Varje elområde får därmed ett eget elpris som ett teoretiskt systempris fastställs som om inga överföringsbegränsningar skulle ha förekommit. Dessa två priser sammanfaller om marknaden fungerar och om det går att överföra el mellan de olika delområdena utan begränsningar. var ett eget elområde vid överförings- begränsningar, men efter har delats in i fyra elområden. Eftersom el inte kan lagras måste det nationella elsystemet vara balanserat mellan produktion och användning. System- ansvaret för att upprätthålla denna balans innehas av affärsverket . Elnätet i delas in i tre nivåer: stamnät, regionnät och lokalnät. Stamnätet är ett högspänningsnät som transporterar el över långa avstånd och till grannländer. Det består av ledning och ägs av . Regionnäten ägs i huvudsak av de större kraftbolagen (, . ON och Fortum) och ledningslängden är . Regionnäten transporterar el från stamnätet till lokalnäten och i vissa fall direkt till större elförbrukare. Lokalnäten utgörs av ledning och ägs främst av de stora kraftbolagen och av kommunala bolag. bedrev 173 företag lokalnätsverksamhet. Totalt omfattar det svenska elnätet . En storskalig utbyggnad av geografiskt utspridd småskalig elproduktion (en utbyggnad med många inmatningspunkter) i form av vind- och solkraft kommer att påverka det svenska kraftsystemet. Det kommer att krävas både lokala förstärkningar - exempelvis uppgradering av kraftledningar och anpassning av stationer – samt investeringar i stam- och regionalnäten. En expansion av vindkraft ställer höga krav på flexibilitet, eftersom stora variationer i produktionen måste kunna kompenseras av andra källor. Generellt finns det tre typer av styrmedel som kan användas för att åtgärda marknadsmisslyckanden. Den första typen är marknads- baserade styrmedel som utformas för att skapa incitament för individer och företag att ändra sitt beteende med hjälp av marknadskrafterna. Den grundläggande principen bakom marknadsbaserade styrmedel är att de utnyttjar att aktörerna agerar rationellt och försöker maximera sin vinst eller nytta. Ett exempel på marknadsbaserat styrmedel är skatter. Den andra typen av styrmedel är administrativa styrmedel. Administrativa styrmedel är kvantitativa eller teknologiska i sin karaktär och utformas som direkta föreskrifter och kontroll, som exempelvis absoluta krav på reningsutrustning eller produktionsteknologi. fundamentala skillnaderna mellan marknadsbaserade och administrativa styrmedel är att administrativa styrmedel säger hur exempelvis ett miljömål ska uppnås medan marknadsbaserade styrmedel säger att miljömålet ska uppnås men inte hur. Slutligen finns det informativa styrmedel. Ett informativt styrmedel bygger framförallt på frivilligt beteende där information, upplysning och utbildning används som styrmekanism på individers och företags beteenden. Med informativa styrmedel finns det normalt ingen koppling mellan ekonomiskt incitament och beteende. Det finns punktskatter som tas ut på bränslen och på elektricitet. De olika punktskatterna kan lite grovt kategoriseras som antingen fiskala eller styrande. Energiskatten, som styr mot energi- effektivitet, betraktas ofta som en fiskal skatt. Till de styrande punktskatterna hänförs koldioxid- och svavelskatten. låg koldioxidskatten på per kilo utsläppt koldioxid. Normalt sett räknas energi- och koldioxidskattesatserna med hänsyn till prisutvecklingen, baserat på förändringar i konsument- prisindex (KPI). och 2015 har skattesatserna för bränslen emellertid fastställts i förväg utifrån prognosticerade förändringar av KPI. Beskattningen är differentierad utifrån var energin används, hur den genereras och med vilket bränsle. För bränslen gäller den allmänna principen att skatt ska utgå på allt bränsle som används till uppvärmning eller för motordrift, med undantag för biobränslen (och torv) där ingen energi- och koldioxidskatt tas ut om det används för uppvärmning. Bränslen som däremot används för att generera skattepliktig elektricitet belastas inte med energi- eller koldioxidskatt. Biobränslen och torv som används för elproduktion (och värmeproduktion) är i princip obeskattade. För företag inom bl.a. tillverkningsindustrin, jordbruks- och skogs- bruksnäringarna utgår av normal energiskattenivå, medan koldioxidskatten är reducerad till av rådande skattesats. Industrianläggningar som omfattas av EU:s handel med utsläpps- rätter medges skattebefrielse hela koldioxidskatten. För den energi- intensiva industrin finns möjligheter till ytterligare nedsättning av koldioxidskatten för de bränslen som används i tillverknings- Nedsättningar kan ges om koldioxidskatten överstiger en viss andel av försäljningsvärdet av tillverkade produkter. El som förbrukas i är som huvudregel skattepliktig. Det finns emellertid vissa undantag och till exempel är el som används till spårbunden trafik skattebefriad. För användning av el i tillverkningsprocesser eller vid yrkesmässig växthusodling gäller för en skattesats på /kWh. För el som används i norra är skattesatsen per kWh och i övriga är den per kWh. Utöver punktskatterna på energi tillkommer moms på . Elcertifikatsystemet ska ge en ökad elproduktion från förnybara energikällor. Målet är att produktionen av el från förnybara energikällor ska öka med jämfört med nivå fram . Systemet sträcker sig till utgången av . För att en anläggning som producerar förnybar el ska få elcertifikat, krävs att anläggningen blir godkänd av . Kravet för att bli godkänd är att anläggningen använder någon av de energikällor som uppräknas i lagen, är ansluten till ett elnät och att elproduktionen mäts . Behovet av detaljuppgifter varierar mellan olika typer av energikällor. När anläggningen är godkänd får producenten ett elcertifikat för varje producerad MWh. Elcertifikat betraktas som ett kostnadseffektivt och teknik- neutralt styrmedel. Priset på elcertifikat varierar över tiden men är lika för alla energikällor. Det innebär att elcertifikat uppfyller marginalkostnadsvillkoret för kostnadseffektivitet. Elcertifikat är teknikneutralt eftersom flera förnybara energikällor ingår i systemet – vindkraft, solenergi, vågenergi, geotermisk energi, biobränslen och viss vattenkraft – och eftersom subventionen är lika för alla produktionsslag. I praktiken är det främst billiga förnybara energikällor som vind och vatten som har subventionerats, men även en del el från biobränslen har till- kommit. Då den förnybara energin kommer från flera kraftkällor, innebär det att ersättningen till samtliga kraftkällor är lika med ersättningen till den dyraste källan som behövs för att uppfylla kvotplikten. Därmed uppstår ett överskott som kan vara väsentligt för de billigare kraftkällorna. Motsvarande överskott uppstår vid all marginalkostnadsprissättning. uppgick den elcertifikatberättigade elproduktionen inklusive torv till . Tabell 1 sammanfattar utvecklingen av antalet anläggningar, installerad effekt (MWel) och elproduktion för elcertifikatberättigad produktion mellan 2004– 2010 (, 2012). Källa: (2012a; 2012b). Elcertifikatsystemet är uppbyggt så att producenter av förnybar el får ett elcertifikat för varje producerad MWh el. I och med försäljningen av elcertifikat får producenterna en extra intäkt utöver intäkterna från elförsäljningen, vilket skapar bättre ekonomiska villkor för elproduktionen i elcertifikatsystemet. Elleverantörer som levererar el till slutanvändare och vissa elanvändare omfattas av den så kallade kvotplikten. Förutom elintensiv industri, omfattas alla elanvändare som själva producerat, importerat eller köpt el på den nordiska elbörsen. Det innebär att de som konsumenter måste köpa en viss mängd elcertifikat i förhållande till sin elleverans eller elanvändning. Detta för att skapa efterfrågan på elcertifikat. är de kvotpliktiga elleverantörerna ålagda att köpa elcertifikat motsvarande av sin elanvändning. Undantagna från kvotplikten är mindre producenter av förnybar el som själva använder elen de producerat samt elintensiv industri. Priset på elcertifikat bestäms på en marknad av samspelet mellan utbud och efterfrågan. Ett flertal faktorer inverkar på pris- bildningen där kvotplikten är av stor betydelse, exempelvis förväntad efterfrågan på el och förväntad tillkommande ny produktion. Priset på elcertifikat kommer därmed att bestämmas av i grunden tre faktorer: (a) kostnaden för att producera förnybar el; (b) efterfrågan på el; samt (c) nivån på kvotplikten. Blir det billigare att producera förnybar el faller priset på elcertifikaten, och ökar efterfrågan på el eller om en högre kvot krävs så kommer priset på certifikat att öka. Figur 7 visar prisutvecklingen på elcertifikat vid spothandel mellan . I genomsnitt har priset legat runt per styck (MWh) . Specifika stöd till småskalig produkt Ett betydande hinder för en utbyggnad av solkraft har varit de höga tillverkningskostnaderna (per effektenhet). För att stimulera utbyggnaden av solkraft, genom att göra den mer konkurrens- kraftig, har det internationellt använts en rad olika ekonomiska styrmedel. Exempelvis, och som har bland den högsta andel solkraft i sin energimix, har också haft den högsta bidrags- och subventionsnivån på solkraft. har valt att införa inmatningstariffer medan har valt investeringsbidrag. Det bör noteras att direkta produktionsbaserat stöd, som inmat- ningstariffer, inte är aktuella att införas i . I har riktade satsningar på stöd till installationer av solcellssystem skett . gavs ett investeringsstöd till installationer på offentliga byggnader. Detta så kallade Offrot-stöd omfattade och var begränsat till att gälla stöd till installationer av nätanslutna solcells- system på byggnader med offentlig verksamhet. Det resulterade i 110 nya solcellsanläggningar, med en total effekt på cirka 3 MW. Detta var en fördubbling av den total installerad effekt av solkraft (ÅF, 2011). Stöd beviljades av den totala kostnaden för uppförande av anlägg- ningar, inklusive projektering, material och installation. Maximalt kunde sökas per installation. infördes ett statligt investeringsstöd för solceller som gällde . Investeringsstödet vänder sig till alla nätanslutna anläggningar och inte bara till offentliga byggnader, som det föregående investeringsstödet gjorde. En förväntning var därför att det nya stödet därmed ska få en större spridning i både storlek på anläggningarna och i typen av användare. En annan nyhet var att hybridanläggningar inkluderades. Stöd kunde sökas för mellan av projekterings-, material- och arbetskostnaderna dock som högst plus moms per installerad kW elektrisk toppeffekt. Stöden har påverkat den installerade nätanslutna effekten som presenterades i Tabell 1. och 2016 har ytterligare blivit avsatta för stöd till solceller. Stödet kan sökas av företag, offentliga organisation och privatpersoner för installation av alla typer av nätanslutna solcellssystem och solvärmehybrid- system av investeringskostnaden. Taket för stöd per solcellssystem är på och de stöd- berättigande kostnaderna får maximalt uppgå till plus moms per installerad kW. För solvärmehybridsystem kan stödberättigade kostnader uppgå till högst plus moms per installerad kW. Principiell diskussion av det nationalekonomiska analytiska ramverket Syftet med detta kapitel är att introducera det nationalekonomiska analytiska ramverket. Det är inom detta ramverk som den över- gripande analysen i kommande kapitel kommer att ske. En principiell diskussion av hur prisbildningen fungerar på elmarknaden inleder kapitlet följt av en diskussion av de national- ekonomiska kriterierna för ett optimalt styrmedel. Kapitlet avslutas med en genomgång av olika styrmedelskategorier och hur dessa förhåller sig till begreppen måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Prisbildningen på kan enklast förklaras med en principiell skiss av elmarknaden. Som på många andra marknader sker prisbildningen på elmarknaden i ett samspel mellan efterfrågan och utbudet. Elpriset bestäms av utbudet och efterfrågan för varje timme i ett auktionsliknande förfaringssätt. I praktiken innebär det att elproducenterna lämnar bud på hur mycket el de är villiga att sälja varje timme och till vilket pris. Om marknaden fungerar effektivt kommer elproducenternas bud att baseras på deras respektive marginalkostnad. Marginalkostnadsprissättningen innebär också att alla bud som understiger det fastställda priset (alla produktionsanläggningar och tekniker som ligger till vänster om marknadspriset i Figur 8) får lika mycket betalat för sin produktion. Det innebär att den produktionsanläggning som ligger på marginalen precis täcker sina kostnader medan de anläggningar som har en lägre produktions- kostnad erhåller ett överskott. Givet att ingen aktör på marknaden (producent eller konsument) kan utöva någon form av marknads- makt är marginalkostnadsprissättningen effektiv, trots att vissa anläggningar med låga marginalkostnader kan erhålla ett överskott. I Figur 8 illustreras den positivt lutande trappstegsliknande linjen elmarknadens utbudskurva vid en given tidspunkt (S). Varje trappsteg längs utbudskurvan representerar marginalkostnaden för en typ av elproducerande teknik. Trappsteget längst ned till vänster representerar den elproduktion som har lägst marginalkostnad, medan den längst upp till höger representerar den elproduktion där marginalkostnaden är högst. Trappstegets längd representerar den teknikens sammanlagda produktionskapacitet. Med andra ord, höjden på trappsteget indikerar marginalkostnaden och längden indikerar kapaciteten för en typ av elproducerande teknik. Trappstegsfunktionen kan därmed ses som en rangordning av produktionskapacitet, från den med lägst kostnad till den med högst. Efterfrågan på el representeras av de negativt lutande efter- frågekurvorna. Efterfrågekurvan indikerar hur hög den efterfrågade kvantiteten av el är vid olika prisnivåer. Hushållens elefterfrågan bestäms bland annat av hur kallt och mörkt det är (uppvärmnings- och ljusbehov) som i sin tur bestäms av vilken årstid det är. Industrins elefterfrågan bestäms generellt av det ekonomiska läget (konjunkturen). För att visa på prisbildningens känslighet har två hypotetiska efterfrågekurvor inkluderats i Figur 8. En efterfråge- kurva som representerar en hög efterfrågan, exempelvis (Dhög) och en efterfrågekurva som representerar en låg efterfrågan, exempelvis (Dlåg). Elpriset i Figur 8 bestäms där utbuds- och efterfrågekurvorna korsar varandra. Exempelvis, givet en låg efterfrågan (Dlåg) kommer anläggningar med en marginalkostnad som understiger eller är lika med Plåg kronor att komma in på marknaden och sälja sin el. Anläggningar med en högre marginalkostnad kommer inte att kunna sälja sin el eftersom betalningsviljan (efterfrågan) inte finns. Men en prisnivå motsvarande Plåg kronor kommer elmarknaden att omsätta Qlåg TWh. Med en hög efterfrågan ligger efterfrågekurvan (Dhög) längre till höger jämfört med Dlåg. Med en hög efterfrågan är konsumenterna villiga att betala ett högre pris för att få ytterligare el, betalningsviljan har ökat. Som en konsekvens är det lönsamt att producera el i anläggningar med en högre marginalkostnad och därmed kommer elpriset att stiga till Phög kronor som den omsatta mängden el ökar till Qhög TWh. Hur mycket priset kommer att förändras som en konsekvens av efterfrågeförändringar beror till stor del på hur utbudskurvan ser ut i närheten av den initiala efterfrågekurvan, dvs. hur långa och höga trappstegen är omkring startpunkten. Ligger efterfrågekurvan långt från nästa trappsteg finns det kapacitet kvar att utnyttja vid rådande marginalkostnad, varför priset inte behöver påverkas särskilt mycket vid en efterfrågeförändring. Om däremot efterfrågan ligger nära ett trappsteg och trappsteget är högt, kommer prisförändringen att bli stor och om det är lågt blir prisförändringarna mindre. Samma resonemang kan ske med förändringar i utbudet. Om elmarknaden fungerar på det sätt som illustreras i Figur 8 kommer generellt sett den elproduktion som efterfrågas att produceras till lägsta möjliga kostnad. Vi har visat hur prisbildningen fungerar på elmarknaden. I nästa stycke introduceras två viktiga kriterier för utformning av styr- medel: samhällsekonomisk effektivitet och kostnadseffektivitet. Samhällsekonomisk effektivitet och kostnadseffektivitet När det gäller utformning och implementering av alla typer av styrmedel, oavsett politikområde, är det viktigt att de strävar efter att förbättre den samhällsekonomiska effektiviteten, att de är kostnadseffektiva och givetvis ändamålsenliga. Det mest grundläggande kriteriet för användandet av styrmedel är att stimulera en ökad samhällsekonomisk effektivitet. Samhällsekonomisk effektivitet handlar om hur samhällets resurser kan fördelas så effektivt som möjligt. För en samhällsekonomiskt effektiv klimat- och energipolitik krävs att politikens mål sätts optimalt. I många fall är det emellertid vara svårt att utforma en optimal politik enbart på basis av bedömningar om skadeeffekter och dess kostnader. Exempelvis, en optimal klimat- och energi- politik måste lägga koldioxidskatten på en sådan nivå att den likställer den privat- med den samhällsekonomiska marginal- kostnaden av utsläppsrelaterade aktiviteter. För att lyckas med detta måste alltså skadeeffekter och deras kostnader vara kända, vilket inte är fallet i verkligheten. Även om utsläppens effekter skulle vara kända, kan det vara svårt att värdera effekter på hälsa och miljö i pengar. Det föreligger således en stor osäkerhet. Det innebär därmed också att många kvantitativa klimat- och energipolitiska mål också bestäms utifrån denna osäkerhet. Den ekonomiska analysens roll blir då att bland annat att bedöma hur dessa mål kan uppfyllas till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad, dvs. hur vi ska uppnå kostnadseffektivitet givet det kvantitativa målet. Figur 9 illustrerar det ekonomiska villkor som måste vara uppfyllt för en samhällsekonomiskt effektiv utsläppsnivå ska ske. I Figuren visas samhällets marginella skadekostnad för utsläpp som vid låga utsläppsnivåer orsakar relativt små skador på hälsa och miljö. Men allteftersom utsläppen ökar så tilltar skadorna. Den marginella skadekostnadskurvan har således en positiv lutning. Utsläpp sker inte av sig själv utan är normalt kopplad till en produktion av exempelvis konsumtionsvaror. Dessa konsumtions- varor genererar en nytta för konsumerande individer. Utsläppen förorsakar således inte bara skador utan möjliggör också produktion för konsumtion.