sou · H0B390 · 2013-01-01 00:00:00 — Över huvud taget kan den frågan ställas i vilken mån allmänhetens insynsintresse i en mottagarmyndighets passivt tillgängliga överskottsinformation väger lika tungt som insynsintresset i myndighetens egentliga informationshantering. Handlingsoffentlighetens centrala syften är som redovisats bl.a. i avsnitt 5.6 att dels vara en nödvändig upplysningskälla för en fri debatt i skilda samhällsfrågor, dels möjliggöra en medborgerlig insyn och kontroll bl.a. av att den offentliga makten utövas under lagarna. Sammanfattningsvis brukar syftet härmed sägas vara att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret (se t.ex. prop. 2001/02:70 s. 9). Grundstenarna här är vad som brukar kallas ärendeinsyn och verksamhetsinsyn. Denna insyn är av fundamental vikt för granskningen av myndigheternas ärendehandläggning m.m. alldeles oavsett om det är en pågående verksamhet som granskas eller om det handlar om en granskning som sker i efterhand. Handlingsoffentligheten har emellertid även ett vidare syfte som informationsförsörjare i vid mening. I detta avseende brukar man tala om kunskapsinsyn där myndigheternas informationssamlingar ses som en gemensam tillgång som står till allmänhetens fria förfogande. Insyn i en mottagarmyndighets överskottsinformation kan givetvis motiveras av olika syften, vilka kan förefalla vara mer eller mindre tungt vägande. Enligt vår mening ter det sig långsökt att hävda att handlingsoffentligheten beträffande överskottsinformation är motiverad utifrån syftet att allmänheten via mottagarmyndigheten ska kunna granska värdmyndighetens ärendehandläggning eller övriga verksamhet. Den ärende- eller verksamhetsinsynen bör i huvudsak kunna tillgodoses genom att handlingsoffentligheten kan hävdas Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden direkt hos värdmyndigheten. Är det dessutom fråga om direktåtkomst till en informationssamling som hör till en privat aktör eller ett utländskt organ finns, menar vi, än mindre något befogat insynsintresse i utlämnarens verksamhet som i sig motiverar att överskottsinformation ska vara allmän handling hos en mottagarmyndighet. I vissa avgränsade hänseenden kan man däremot hävda att det, i vart fall principiellt sett, kan finnas ett inslag av intresse av ärende- eller verksamhetsinsyn visavi mottagarmyndigheten när det gäller överskottsinformation. Ponera att en viss myndighet har direktåtkomst till beskattningsdatabas och som led i ett pågående ärende tar del av en viss mängd av uppgifter om en viss gäldenär men av misstag eller förbiseende underlåter att göra ett utdrag av eller göra fullständiga egna noteringar om uppgifterna för att bifoga den egna ärendedokumentationen. I så fall kunde det hävdas att det finns ett potentiellt insynsintresse i de aktuella uppgifterna även sedan ärendet avslutats och myndigheten måhända alltså inte längre får använda sin direktåtkomst för att ta fram de aktuella uppgifterna. Uppgifterna fortsätter förvisso att vara allmän handling hos tills de gallras men där gäller absolut sekretess enligt databassekretessen i 27 kap. 1 § OSL. Någon möjlighet för allmänheten att få del av uppgifterna hos i stället finns alltså i praktiken inte. kan det förhålla sig på det sättet att möjligheterna enligt gällande rätt att få del av uppgifterna hos mottagarmyndigheten också är inskränkta på grund av sekretess eftersom samma databassekretess kan gälla även hos mottagarmyndigheten. Exemplet illustrerar att frågan om undantag från vad som utgör allmän handling när det gäller överskottsinformation vid direktåtkomst från faktisk insynssynpunkt i praktiken ofta är ett nollsummespel, eftersom sekretess hindrar att överskottsinformation lämnas ut. En annan situation där det skulle kunna hävdas att det finns ett inslag av ärendeinsyn gäller sådan överskottsinformation som en mottagarmyndighet får ta fram men där detta ännu inte har skett. För den som vill granska en mottagarmyndighets hantering av ett ärende eller en ärendekategori eller liknande kan det vara av intresse att få del också av sådan information som mottagarmyndigheten av någon anledning underlåtit att tillföra sitt beslutsunderlag trots att det genom direktåtkomsten funnits förutsättningar att enkelt göra Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden En sådan underlåtenhet kan ju tyda på brister i mottagarmyndighetens handläggning. Vid konventionell informationshantering finns inte motsvarande möjlighet att hos den granskande myndigheten begära insyn i handlingar som myndigheten aldrig har mottagit. Om tillgänglig och i och för sig tillåten överskottsinformation vid direktåtkomst skulle undantas från att vara allmän handling hos mottagarmyndigheten kan det alltså hävdas att informationstekniken inte fullt ut tas tillvara för att skapa en bättre ärendeinsyn jämfört med hur förhållandena är vid konventionell informationshantering. Det huvudsakliga insynsintresse som handlingsoffentligheten får anses tillgodose när det gäller en mottagarmyndighets elektroniska tillgång till överskottsinformation kan emellertid karaktäriseras som kunskapsinsyn, dvs. mottagarmyndighetens direktåtkomst till värdmyndighetens eller annan utlämnares informationssamlingar ska kunna användas för allmänhetens fria förfogande och utan att syfta till granskning av mottagarmyndighetens ärendehandläggning eller övriga verksamhet. Det ska vidare framhållas att det ligger ett värde i att den nuvarande ordningen är smidig och enkel för den enskilde som vill få insyn i allmänna handlingar eftersom han eller hon har möjlighet att vända sig till flera olika myndigheter för att få del av information i den mån sekretess inte hindrar detta. Såsom OSEK påpekade kan den ordningen också totalt sett vara effektiv för förvaltningen i stort (SOU 2001:3 s. 170 f.). Huruvida det för en enskild myndighet finns några fördelar i effektivitetshänseende med att hantera ärenden om utfående av allmän handling som avser överskottsinformation måste däremot bedömas som i hög grad tveksamt, det torde snarare vara fråga om motsatsen. En ändring som innebär att överskottsinformation inte längre skulle vara allmän handling hos en mottagarmyndighet skulle således, som OSEK framhållit, innebära en i någon mån försämrad insyn för allmänheten genom att den enskilde i stället skulle behöva vända sig till en eller kanske flera värdmyndigheter för att få del av samma information som tidigare kunde begäras ut från en enda mottagarmyndighet (SOU 2001:3 s. 170 f.). Såvitt vi erfarit förekommer det emellertid inte i någon större utsträckning att enskilda begär insyn i mottagarmyndigheters överskottsinformation. Till detta kommer att det numera förekommer tämligen frekvent att allmänna handlingar beställs och lämnas ut i elektronisk form, t.ex. Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden via e-post, på sätt som går betydligt snabbare än när allmänheten fysiskt uppsöker myndigheter för att ta del av allmänna handlingar på stället. Geografiska avstånd spelar alltså numera knappast någon större roll. En begränsning av möjligheterna att begära insyn i överskottsinformation skulle i praktiken troligen inte medföra någon beaktansvärd försämring för allmänheten. Sammanfattningsvis finns det således vissa faktorer som från insynssynpunkt kan tala för att överskottsinformation vid direktåtkomst även fortsatt bör vara allmän handling hos mottagarmyndigheter. Mot detta ska ställas de skäl som talar för en grundlagsändring i syfte att undanta överskottsinformation vid direktåtkomst från status som allmän handling hos mottagarmyndigheter. Om och hur en sådan inskränkning kan utformas och avgränsas på ett lämpligt sätt kommer att behandlas närmare i nästa avsnitt. I avsnitt 7.6 återkommer vi med våra slutliga bedömningar och ställningstagande i grundlagsfrågan. 7.5Hur skulle en eventuell reglering kunna utformas? Ett undantag från begreppet allmän handling Som vi ser det är frågan om att inskränka handlingsoffentligheten när det gäller mottagarmyndigheters tillgång till överskottsinformation vid direktåtkomst och liknande en specifik delfråga som gäller ett förhållandevis avgränsat område. Mot den bakgrunden är det mer naturligt att överväga en undantagslösning än en ändring i den grundläggande definitionen av begreppet handling och förvaringskriteriet för elektroniska upptagningar. Inte heller bör, med den begränsande inriktning det nu aktuella uppdraget har, det enligt vår mening genomföras någon generell förändring av den existerande samordningen mellan tillgänglighetsrekvisitet och inkommandetidpunkten för upptagningar som någon annan har gjort tillgänglig för en mottagarmyndighet. En eventuell begränsning av handlingsoffentligheten för en mottagarmyndighets tillgång till överskottsinformation bör alltså lämpligen utformas som ett undantag från den generella och grundläggande konstruktionen för vad som utgör allmänna handlingar. Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden Vi har vidare identifierat ett antal förutsättningar för ett sådant undantag. Endast externt tillgänglig information bör omfattas När det gäller frågan hur ett sådant undantag kan utformas konstaterar vi till en början att ett grundläggande krav är att detta måste kunna preciseras tydligt. Räckvidden av undantaget måste kunna utläsas av bestämmelsen. En sådan grundläggande precisering vore att uttryckligen ange att det ska vara fråga om tillgång till upptagning för automatiserad behandling hos annan. Information som den egna myndigheten i någon teknisk mening behandlar och alltså kan sägas finnas hos mottagarmyndigheten skulle då inte omfattas. I allmänhet går det vid direktåtkomst till personuppgiftssamlingar att klart identifiera att det finns en informationssamling som hör till en viss ansvarig värdmyndighet till vilken andra myndigheter (eller ibland även enskilda) kan få direktåtkomst. De som medges direktåtkomst har i dessa fall ofta redan i författningsreglering en klart utpekad roll som mottagare. Vid mer utpräglat myndighetsgemensamma informationssystem är rollfördelningen emellertid inte alltid lika klart uttalad eller tydlig. Ett exempel härpå är förhållandet mellan landets olika sidoordnade polismyndigheter när det gäller gemensamt tillgängliga personuppgifter som regleras i polisdatalagen (2010:361). Var och en av dessa polismyndigheter både bidrar med att tillgängliggöra egna uppgifter och är mottagarmyndigheter genom att ha direktåtkomst till uppgifter som andra polismyndigheter gjort gemensamt tillgängliga. I sådana myndighetsgemensamma, integrerade informationssystem kan alltså myndighet A i fråga om uppgifter som A registrerat i systemet vara värdmyndighet men mottagarmyndighet visavi uppgifter som myndighet B registrerat i systemet. Det kan mycket väl förekomma att A hämtar hem B:s uppgifter för egen användning och bearbetning varefter de på nytt, i bearbetat skick, registreras i systemet och görs tillgängliga för B och eventuella övriga anslutna. Ett undantag måste kunna tillämpas även vid sådana gemensamma, blandade informationssystem. Det är en annan sak att det vid denna typ av blandade informationssystem kan uppkomma särskilda frågeställningar rörande arkivansvar, personuppgiftsansvar m.m. Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden Ett undantag bör inte knytas till vilket slags innehåll en upptagning har Ett undantag bör också vara generellt i den meningen att det bör avse elektroniska upptagningar som sådana och alltså vara oberoende av innehållet i en upptagning. Man kan visserligen överväga att knyta ett undantag till att bara gälla upptagning som innehåller personuppgifter, eftersom integritetsskyddet är det tyngst vägande skälet som talar för införandet av ett undantag. Olägenheterna med att ha olika regler för olika upptagningar beroende på dessas innehåll är emellertid så stora att en sådan ordning vore mindre lämplig. Exempelvis skulle en mottagarmyndighet i så fall kunna bli tvungen att vid en begäran om insyn enligt tryckfrihetsförordningen, i strid mot undantagets syfte, faktiskt behöva kontrollera huruvida överskottsinformationen i fråga innehåller eller inte innehåller enbart personuppgifter. Vidare bör undantaget gälla oberoende av om det handlar om färdiga elektroniska handlingar hos värdmyndigheten eller om det handlar om sammanställningar av uppgifter ur värdmyndighetens upptagningar. Även tillgång till utländska eller enskildas databaser bör omfattas av ett undantag Enligt vår uppfattning bör även överskottsinformation vid tillgång till internationella samt utländska eller enskilda aktörers databaser omfattas av ett undantag, förutsatt att detta kan avgränsas på lämpligt sätt. Vi kan nämligen inte se några bärande skäl till att handlingsoffentligheten ska vara mera vidsträckt i fråga om sådan överskottsinformation än för överskottsinformation som finns i en svensk värdmyndighets informationssamlingar. Visserligen finns inte samma principiella möjlighet som vid överskottsinformation hos en värdmyndighet att vända sig till värdmyndigheten och där begära insyn i dess allmänna handlingar. Det måste emellertid beaktas att överskottsinformation hos utländska organ, privata aktörer och liknande i grunden inte alls omfattas av offentlighetsprincipen. Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden Under utredningarbetet har vi diskuterat olika utkast till bestämmelser som skulle kunna uppfylla de förutsättningar som vi har beskrivit ovan. Dessa utkast kan indelas i två huvudspår. Den ena modellen kan beskrivas som en ny begränsningsregel som alltså skulle bygga på rättsliga begränsningar för vad en mottagarmyndighet får eller inte får göra. Den andra modellen vore ett slags överföringsregel som skulle ta sikte på en mottagarmyndighets faktiska användning av sin direktåtkomst. 7.5.2.1En ny begränsningsregel? Som problemet med överskottsinformationen faktiskt ser ut faller det sig naturligt att överväga om ett undantag kan utformas så att det begränsas till att avse sådan information som en mottagarmyndighet enligt någon villkorad sökbegränsning eller liknande användningsbegränsning i en registerförfattning eller motsvarande inte får lov att ta fram i sin verksamhet såvida inte vissa förutsättningar föreligger. Det är ju främst i detta avseende som det nuvarande rättsläget ger problem från bl.a. integritetskyddssynpunkt. Vidare skulle absoluta sökbegränsningar kunna få genomslag för att även undanta värdmyndighetens färdiga elektroniska handlingar från att vara allmän handling hos en mottagarmyndighet så länge dessa är överskottsinformation. Det skulle alltså handla om att införa en ny begränsningsregel, utöver den befintliga i 2 kap. 3 § tredje stycket TF, med sikte på att undanta just överskottsinformation som en myndighet i ett givet ögonblick inte får använda sin direktåtkomst till enligt lag eller förordning eller någon för bindande internationell rättsakt. Man kan tänka sig några varianter av en sådan ny begränsningsregel. Den ena varianten skulle kunna vara att införa ytterligare ett undantag i 2 kap. 3 § TF genom tillägg av ett nytt fjärde stycke enligt följande skiss. Om en upptagning hos annan är tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i andra stycket, anses upptagningen inte förvarad hos myndigheten om myndigheten enligt lag, förordning, bindande EU- rättsakt eller för bindande internationell överenskommelse är förhindrad att överföra upptagningen till sin egen verksamhet. Detsamma gäller en sammanställning av uppgifter ur en sådan upptagning. Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden Den andra varianten skulle kunna vara att införa ett undantag i 2 kap. 6 § TF genom tillägg av ett nytt andra stycke enligt följande. Upptagning för automatiserad behandling hos annan anses dock inte inkommen i den utsträckning lag eller förordning, bindande EU-rätts- akt eller för bindande internationell överenskommelse begränsar myndighetens rätt att överföra upptagningen eller uppgift ur upptagningen till sin verksamhet. Båda varianterna innebär alltså ett visst avsteg från den samordning som genom tillgänglighetsrekvisitet finns mellan förvaringskriteriet i 2 kap. 3 § TF och inkommanderekvisitet i 2 kap. 6 §. Jämfört med den befintliga begränsningsregeln – som uttryckligen bara avser sammanställningar, potentiella handlingar, samt enligt etablerad praxis i lagstiftningssammanhang enbart avser absoluta sökbegränsningar och sambearbetningsförbud – skulle den nya begränsningsregeln innebära en mer rörlig ram för vad som skulle konstituera en allmän handling eller inte. Konstituerandetidpunkten skulle därmed knytas till något som inte går att klart säga när det sker och som kan förändras. Genom att rättsliga faktorer skulle vara avgörande kan emellertid hävdas att det för en utomstående skulle gå att förutse hur en bedömning skulle utfalla, förutsatt att vissa faktiska förhållanden föreligger. På det sättet skulle en ny begränsningsregel vara transparent och förutsebar. En komplikation är emellertid att den information som i och för sig får sökas fram kanske inte längre får tas fram, t.ex. därför att myndigheten inte längre har något pågående ärende avseende den registrerade person som är aktuell. Frågan är om en sådan flexibilitet i fråga om vad som är en allmän handling hos en myndighet är problemfri ur insynssynpunkt. En annan sak är att situationen visserligen bara uppstår i det fallet att viss information faktiskt, då den var tillåten, också söktes fram och lästes av t.ex. en handläggare hos en mottagande myndighet. Om en villkorad begränsningsregel skulle innebära att informationen upphör att vara en allmän handling då ärendet slutbehandlats och handläggaren av någon anledning inte kopierat eller på annat sätt tillfört den lästa informationen till mottagarmyndighetens egen ärendedokumentation, försämras allmänhetens ärendeinsyn hos mottagarmyndigheten. Visserligen föreskrivs i 4 kap. 3 § OSL att en upptagning ska tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbart skick, om myndighet för handläggning Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden av ett mål eller ärende använder sig av en upptagning för automatiserad behandling om det inte finns särskilda skäl mot det. Huruvida handlingsoffentlighetens centrala funktion att ge allmänheten ärendeinsyn verkligen upprätthålls vid direktåtkomst blir således helt beroende av att mottagarmyndigheter tillämpar huvudregeln i 4 kap. 3 § OSL och inte på grund av särskilda skäl eller av annan orsak, t.ex. misstag eller okunskap hos enstaka handläggare, underlåter att dokumentera värdmyndighetens uppgifter i det egna ärendet. Möjligen skulle en ny begränsningsregel därför kunna avgränsas på så sätt att den information som mottagarmyndigheten en gång har fått söka fram inte senare skulle undantas från begreppet allmän handling även om sökförutsättningarna inte längre föreligger. En gång allmän handling, alltid allmän handling skulle alltså gälla som princip. Frågan är emellertid vilka tillämpningsproblem ett sådant undantag från undantaget skulle medföra. Det skulle nämligen kräva att det går att göra en bedömning i efterhand av om en sökning hade fått eller inte hade fått göras . Beroende på hur t.ex. olika villkorade sökbegränsningar utformats, torde det kunna vara svårt att göra en sådan bedömning i efterhand. En retroaktiv behovsbedömning skulle i vissa fall kunna bli mycket komplicerad. Ett exempel är sökförutsättningarna vid direktåtkomst till ospärrade patientuppgifter vid sammanhållen journalföring som bl.a. föreskriver att den sökta uppgiften ska kunna antas behövas för att förebygga, utreda eller behandla sjukdomar och skador hos patienten (6 kap. 3 § patientdatalagen). Vidare kan ifrågasättas vad villkorade sökbegränsningar med behovskrav – som t.ex. att uppgiften i värdmyndighetens databas bara får sökas fram om den behövs för en ärendehandläggning hos mottagarmyndigheten eller för vården av en patient – i realiteten skulle innebära vid en praktisk tillämpning av en ny begränsningsregel. Om t.ex. någon skulle vända sig till en mottagarmyndighet för att få insyn i en upptagning som myndigheten har tillgång till hos en värdmyndighet måste alltså myndigheten fråga sig om myndigheten själv behöver uppgiften i ett pågående ärende eller för vården av en patient eller om det kanske kan förmodas dröja eller dagar innan någon handläggare eller sjuksköterska kan tänkas göra bedömningen att uppgiften behövs. Om svaret är nej, uppgiften behövs inte just , har mottagarmyndigheten inte rätt att göra sökningen för egen del och uppgiften skulle därmed inte vara allmän handling hos mottagarmyndigheten. Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden Man kan fråga sig hur ofta myndighetens behov kommer att sammanfalla med sökandens ens om det finns ett aktuellt ärende eller en aktuell patientrelation avseende den person vars uppgifter efterfrågats. Ett annat förhållande att betänka när det gäller ett undantag knutet till vad myndigheterna vid ett givet tillfälle inte har rätt att behandla, är att det i förhållande till gällande rätt är svårt att överblicka vilken räckvidd ett sådant undantag egentligen skulle få. Denna oklarhet sammanhänger med den splittrade strukturen och utformningen av registerförfattningarna. Ett problem är att det förhållandevis sällan finns föreskrifter om absoluta sökförbud eller sökförutsättningar, villkorade sökbegränsningar och liknande vid reglerad direktåtkomst som uttryckligen riktas till eller annars anges vara direkt tillämpliga för en mottagarmyndighet, alltså hos den i vars verksamhet frågan om att avgöra huruvida ett undantag från begreppet allmän handling är tillämpligt eller inte kan uppkomma. En likhet mellan registerförfattningarna är nämligen att frågan om att vissa myndigheter får ha direktåtkomst i allmänhet regleras i den utlämnande myndighetens, dvs. Registerförfattningar är vidare ofta utformade på det sättet att de anger lagens tillämpningsområde till att avse personuppgiftsbehandling i viss slags verksamhet bara hos värdmyndigheten. Vidare förekommer där inte sällan olika absoluta eller villkorade sökbegränsningar. Däremot saknas det ofta i anslutning till bestämmelserna om direktåtkomst några föreskrivna absoluta eller villkorade begränsningar som anger ramarna för när en mottagarmyndighet får använda sin direktåtkomst till att faktiskt behandla en personuppgift hos värdmyndigheten genom att söka sig fram till den. Även i de fall det i värdmyndighetens registerförfattning anges att direktåtkomst bara får avse uppgifter om personer som förekommer i ärenden hos mottagarmyndigheten, kan det diskuteras om sådana bestämmelser är bindande för mottagarmyndigheten eller om de är handlingsregler för värdmyndigheten att rätta sig efter i utlämnandefrågan. är bestämmelser om direktåtkomst formulerade så att enbart värdmyndigheten framstår som den naturliga adressaten, dvs. det som regleras är förutsättningarna för värdmyndigheten att medge annan direktåtkomst. Som ett exempel kan nämnas 10 § studiestödsdatalagen (2009:287), som bl.a. anger att lagens bestämmelser om sökförbud (8 §) måste följas vid direktåtkomst samtidigt som det bara är Centrala () personuppgiftsbehandling som omfattas av Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden lagens tillämpningsområde (1 § samt prop. 2008/09:96 s. 76). Även i ett sådant fall kan fråga uppstå om bestämmelserna om sökförbud verkligen är författningsregler som gäller för en mottagarmyndighet eller om de enbart innebär en förpliktelse för CSN att t.ex. se till att mottagarmyndigheter inte kan använda sökbegrepp som CSN själv är förbjuden att använda. Det kan tyckas naturligt att se sådana sökförbud som bindande även för en mottagarmyndighet. Rättsläget måste dock betraktas som oklart.