sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — gällande sex delmål om ett tillgängligt transportsystem, hög transportkvalitet, säker trafik, god miljö, regional utveckling och ett jämställt transportsystem ersattes med ett funktionsmål (tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa). Prioriterade områden under funktionsmålet och hänsynsmålet uttrycks genom preciseringar. Sålunda ska gällande funktionsmålet transportsystemets utformning, funktion och användning medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov.2 Beträffande 2008/09:93, s. 14. 2008/09:93, s. 16. hänsynsmålen ska transportsystemets utformning, funktion och användning anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa.3 När det gäller målet för säkerhet inom järnvägstransport- området preciseras detta så att antalet omkomna och allvarligt skadade inom järnvägstransportområdet fortlöpande minskar. Ett sätt att åstadkomma detta anses vara en anpassning enligt drift- kompatibilitetsdirektivet och TSD:er så att det tekniska systemet bidrar till en högre säkerhet.4 Beträffande uppfyllandet av hänsynsmålet för miljö och hälsa preciseras detta så att transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet fossil- beroende. bör därför ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Transportsektorn bidrar därmed till att övriga miljökvalitetsmål nås och till minskad ohälsa. Prioritet ges till de miljöpolitiska delmål där transportsystemets utveckling är av stor betydelse för möjligheterna att nå uppsatta mål.5 2.2EU:s transportpolitiska mål på den inre marknaden I likhet med vad som utvecklats ovan är det viktigaste målet för EU:s transportpolitik att upprätta en inre marknad för transport, vilken bidrar till en hög grad av konkurrenskraft och en harmonisk, balanserad och hållbar utveckling av ekonomisk verksamhet.6 Det följer av vitbok om transporttransportområdet7 att flertalet av passagerartransporterna på medellånga sträckor bör ske med tåg 2050. Denna omställning av transportsätten har miljö- politiska målsättningar i så måtto att de ska bidra till den minsk- ning av växthusgasutsläppen som planeras i 2020-strategin för sysselsättning samt smart och hållbar tillväxt för alla. I vitboken dras slutsatsen att inga större förändringar på transportområdet kommer att vara möjliga utan stödet från en 2008/09:93, s. 30. 2008/09:93, s. 41 f. 2008/09:93, s. 52 6Förslag till och Rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1370/2007 avseende öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg, COM/2013/028 final - 2013/0028 (COD). 7Kommissionens vitbok – Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem, , 28/03/2011, KOM (2011) 144, slutlig. lämplig järnvägsinfrastruktur och en smartare strategi för dess användning. I ljuset av detta har bl.a. det fjärde järnvägspaketet tagits fram. Det har som övergripande syfte att förbättra kvaliteten på persontrafik på järnväg och öka effektiviteten i driften för att därigenom förbättra järnvägens konkurrens- och dragningskraft jämfört med andra transportsätt samt utveckla det gemensamma europeiska järnvägsområdet. 2.3Allmänt om marknadsöppning av järnvägstrafik inom EU har i sin vitbok om ett gemensamt europeiskt transportområde8 framhållit betydelsen av att avlägsna flaskhalsar inom den inre marknaden för transporttjänster, vilket framförallt berör järnvägssektorn. Enligt kommissionen måste upprättandet av en inre marknad för järnvägstransporttjänster prioriteras för att slutligt åstadkomma ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. Detta innebär sålunda att tekniska, administrativa och rättsliga hinder som fortfarande begränsar tillträdet till nationella järnvägsmarknader ska avlägsnas. Marknadstillträdet har införts genom en rad skilda lagstiftnings- åtgärder inom EU. Sålunda har marknaden för godstransporter på järnväg öppnats för konkurrens i januari 2007.9 Marknaden för internationella persontransporter på järnväg öppnades för konkurrens i januari 2010.10 De nationella marknaderna för person- trafik har emellertid ännu inte varit föremål för EU-reglering beträffande marknadstillträde, varför det absoluta flertalet av medlemsländerna ännu inte är konkurrensutsatta, antingen p.g.a. frånvaron av lagstiftningsåtgärder eller faktiska förhållanden. Detta har av kommissionen bedömts som negativt i förhållande till t.ex. flygmarknaden som öppnades för trafik . 8Kommissionens vitbok – Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkur-renskraft och resurseffektivt transportsystem, den 28/3/2011, KOM(2011) 9Europaparlamentets och rådets direktiv /51/EG av om ändring av rådets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar, EUT L 164, 30/4/2004. Europeiska unionens officiella tidning nr L 220 , 21/06/2004 s. 10Europaparlamentets och rådets direktiv /58/EG av om ändring av rå-dets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur, EUT L 315, 3/12/2007, s. 44–50. Den ofullständiga EU-baserade marknadsöppningen har enligt kommissionen medfört att järnvägen inte lever upp till sin fulla potential, som konkurrensen snedvrids genom att t.ex. faktiskt har öppnat sin nationella järnvägsmarknad för konkurrens och där organisatoriska förhållanden för infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag skiljer sig mycket mellan länder. och utgör här exempel på varandras motsatser; har redan från tidigt 1990 sent 1980-tal genomfört en uppdelning av marknadsaktörer och infrastrukturförvaltningen, alltmedan sökt att behålla en vertikal integration som långt som möjligt. Lagstiftningen på EU-nivå har möjlig- gjort båda lösningarna, och skapar därigenom olika förutsättningar för marknadsetablering och utveckling av konkurrens. Denna diskrepans är något som kommissionen har tagit fasta på och är en orsak till att ytterligare åtgärder inom järnvägstrafiken föreslås genom det fjärde järnvägspaketet. 2.4Liberalisering av järnvägssektorn i – framväxten av huvudaktörer Den svenska omdaningen av järnvägsvägssektorn har parallellt med utvecklingen av EU-reglerna gått mycket långt – och i de flesta hänseenden långt längre än vad som ställt och alltjämt ställer krav på. Det är först genom genomförande av det fjärde järnvägspaket som rättsreglerna kommer närmare den faktiska situation som råder i . I allt väsentligt får den svenska utvecklingen anses vara motiverad av liknande målsättningar som den som sedermera kommit att gälla inom EU – nämligen att effektivisera järnvägen i och genom att konkurrensutsätta eller förbereda för detta alternativt åtminstone att göra verksamheterna utsatta för affärs- mässiga principer, så förefaller avsikten huvudsakligen ha varit att åstadkomma en högre effektivitet. Däremot har den svenska utvecklingen inte drivits av ett harmoniseringssträvande – vilket är ett eget syfte inom och som måhända indirekt kan ge fördelar för . Alltsedan gamla affärsverket ombildades har verksamheterna splittrats upp avsevärt. Processen inleddes med att ansvaret för huvudinfrastrukturen (främst spåranläggningar) bröts ut från SJ när myndigheten bildades och även ansvarade underhåll för och nybyggnad av järnvägsinfrastruktur samt för järnvägsskolan och viss museiverksamhet. gick upp i , efter att projektering hade avyttrats till Vectura Consulting AB11 och att hade bolagiserats till det alltjämt helstatligt ägda . Sålunda kvarblev hela trafikdelen och viss infrastruktur hos affärsverket SJ. bolagiserades dåvarande affärsområdet för kombinerade/intermodala transporter SJ Kombi till helstatliga (sedermera CargoNet), som av externa minoritetsägare åter blev statligt innan verksamheten slutligen blev helt ägd av den norska staten.12 delas kvarvarande verksamheter inom affärsverket SJ i flera olika delar. Dåvarande sex divisioner i affärsverket ombildades till aktiebolag. Persontrafiken (tidigare ) bildade medan persontrafiken () bildade . Andra verksamheter som bildade Jernhusen AB.13 Alla bolagen är alltjämt helägda av svenska staten.14 SJ:s maskin-/teknikdivision innehållande verkstäder m.m. bildade och ägdes av , men är avyttrat och privatägt. En annan del av samma tidigare division inom SJ bildade (ingenjörs- och tekniktjänster), vilken avyttrades till och bytte namn till och utgör en del av . SJ:s IT-verksamhet () bolagiserades till som förvärvades av i samarbete med Cap Gemini . SJ:s Terminalproduktion och städ- verksamhet samt växling samlades i bolaget . 11Bildades efter att även avknoppats till samma bolag. Bolaget var helägt av staten fram , när hela aktieinnehavet övertogs av . Koncentrationen godkändes av . 12CargoNet svenska verksamhet ägs till av . överlät kombiverksamheten till NSB mot andel i CargoNet, i vilken kombiverksamheten integrera-des. var den svenska verksamheten ett dotterbolag till . avvecklade sitt innehav i CargeNet . 13Jernhusen AB:s verksamhet består f.n. i att utveckla och förvalta ett fastighetsbestånd av station-er, stationsområden, underhållsdepåer och gods- och kombiterminaler längs den svenska järnvägen. Bolaget är sålunda ett kommersiellt fastighetsföretag. 14Jernhusen ägdes till en början av , men efter en omvänd fusion övertog dotterbolaget resterande delar av Swedcarriers verksamhet. Swedecarrier hade tidigare varit ett holdingbolag för andra än kärnverksamheterna inom SJ (Jernhusen, Euromain, Swemaint, TraffiCare och Unigrid samt intressebolaget . Efter omdaningen av den svenska järnvägsbranschen har även andra verksamheter som tidigare låg inom affärsverket SJ lagts ut på andra aktörer framförallt genom att skilda tjänster har kommit att upphandlas – företrädelsevis genom försorg. En fråga inom ramen för uppdraget är därmed att bedöma vilka möjligheter till reversering som finns för den utveckling som gjorts . Detta måste avgöras i ljuset av vilka krav som EU- rätten och svensk nationell rätt ställer. Härefter görs i genomgång i kapitel av möjligheterna till en annan organisation än den befintliga. 3 Rätten att organisera järnvägstrafik i regleras själva marknadstillträdet framförallt genom 6 kap. JvL. Bestämmelserna måste dock läsas i tillsammans med definitionen av järnvägsföretag och vilka som är berättigade tillståndsinnehavare enligt 3 kap. JvL. 3.1Rätt att organisera trafik inom vissa järnvägstrafiksegment i geografiskt hänseende har genom lagändring helt öppnat järnvägs- marknaden för konkurrens, vilket innebär att de svenska nationella bestämmelserna är mera liberaliserade än EU-reglerna.15 SERA- direktivet16 stadgar gällande persontrafik endast en skyldighet att bereda tillträde för internationell persontrafik, vilket dock föreslås ska ändras genom 4:e järnvägspaketet så att skyldigheten även omfattar nationell persontrafik. Eftersom marknads- öppningen i detta hänseende redan är genomförd i kommer SERA-direktivet (som ska vara infört ) eller förslag till ändringar av direktivet inte att medföra några materiella förändringar för . 3.1.1Kommande föreslagen avveckling av begreppet internationell passagerartrafik Mot bakgrund av att marknaderna för nationell persontrafik på järnväg föreslås öppnas upp helt även för utländsk trafik, saknas det, enligt kommissionen, anledning att längre upprätthålla en distinktion mellan nationell och internationell järnvägstrafik i det hänseendet. Av det skälet föreslår kommissionen i fjärde järnvägs- paketet att artikel 3(5) i SERA-direktivet ska upphävas. Denna ändring kommer sannolikt inte att påverka svenska förhållanden, eftersom den svenska järnvägsmarknaden enligt JvL redan omfattar järnvägsföretag inom EES och . Ordningen är därför redan genomförd i , varigenom det i enlighet med föreslagna bestämmelser inte finns någon begränsning i ändamålet 2008/09:176, Konkurrens på spåret. 16Europaparlamentets och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, EUT L 343, 14/12/2012 s. 32–77. för järnvägstrafiken; såväl person- och godstrafik är öppna för alla aktörer inom EES och . 3.2Möjlighet att begränsa tillträdesrätten och rätt att ta upp och lämna passagerare Artikel 11 i SERA-direktivet stadgar bestämmelser om möjligheten till begränsning av tillträdesrätten och av rätten att ta upp och lämna av passagerare. Sålunda följer av artikel 11.1 en möjlighet – inte skyldighet – för medlemsstaterna att begränsa tillträdesrätten enligt artikel 10 för trafik mellan en avgångsort och en destination, vilka omfattas av ett eller flera avtal om allmän trafik som är förenliga med unionsrätten. En sådan begränsning får dock inte leda till en inskränkning av rätten att ta upp passagerare vid någon station utmed en internationell sträcka och att lämna av dem vid en annan, inbegripet stationer som ligger i samma medlemsstat, såvida inte utövandet av denna rätt skulle äventyra den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmän trafik. Frågan om huruvida den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmän trafik skulle äventyras måste, enligt artikel 11.2, avgöras av det eller de berörda regleringsorgan som avses i artikel 55 i SERA- direktivet (i : Transportstyrelsen) på grundval av en objektiv ekonomisk analys och i förväg fastställda kriterier på begäran av: 1.den eller de behöriga myndigheter som tilldelade avtalet om allmän trafik, 2.varje annan berörd behörig myndighet med rätt att begränsa tillträde enligt denna artikel, 4.det järnvägsföretag som utför avtalet om allmän trafik. De behöriga myndigheterna och de järnvägsföretag som tillhanda- håller de allmänna tjänsterna ska enligt direktivet åläggas att förse det eller de berörda regleringsorganen med de uppgifter som rimligen krävs för att fatta ett beslut. Regleringsorganet ska beakta de uppgifter dessa parter har tillhandahållit, vid behov begära ytterligare in-formation från samt inleda samråd med samtliga berörda parter inom efter att ha mottagit begäran. Regleringsorganet ska vidare samråda med samtliga berörda parter, och meddela de berörda parterna sitt motiverade beslut inom en i förväg fastställd, rimlig tid och under alla omständigheter senast efter att ha mottagit alla relevanta uppgifter. Enligt artikel 11.3 stadgas en skyldighet för regleringsorganet att motivera sitt beslut och ange inom vilken tidsperiod och på vilka villkor en omprövning av beslutet får begäras av: 1.den eller de berörda behöriga myndigheterna, 3.det järnvägsföretag som genomför avtalet om allmän trafik, eller 4.det järnvägsföretag som söker tillträde. Artikel 11.4. stadgar vidare att kommissionen, på grundval av de erfarenheter som regleringsmyndigheter, behöriga myndigheter och järnvägsföretag gör och på grundval av erfarenheterna från verksamheten inom det nätverk som avses i artikel 57.1, ska anta åtgärder för att närmare specificera såväl förfarandet som kriterierna för tillämpningen av artikel 13.1–3. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 62.3 i SERA-direktivet. har valt att inte utnyttja denna regel om undantag för att begränsa järnvägstrafiken och den enda begränsning som finns gäller nationell trafik på (5 kap. 2 c § JvL). 3.2.1Möjlighet till begränsning av rätt till upptagning och avlämning av passagerare vid exklusiva ruttkoncessioner I artikel 13.5 i SERA-direktivet finns en övergångs-/undantagsregel genom vilken medlemsstaterna har givits möjligheten att begränsa rätten att ta upp och lämna av passagerare vid stationer inom samma medlemsstat längs en sträcka med internationell person- trafik, där en exklusiv rätt att befordra passagerare mellan dessa stationer har beviljats enligt ett koncessionsavtal som tilldelats före genom ett rättvist konkurrensutsatt anbuds- förfarande och i överensstämmelse med tillämpliga principer i unionsrätten. Denna begränsning får emellertid gälla under avtalets ursprungliga giltighetstid eller , beroende av vilket som är kortast. För del gäller inga begränsningar i detta hänseende, eftersom den enda begränsningen som föreligger gäller , och där endast avseende nationell trafik (5 kap. 2 c § JvL). 3.2.2Krav på effektiva rättsmedel Om medlemsstaterna väljer att begagna sig av möjligheterna att begränsa tillträdesrätten eller rätten att ta upp och lämna passagerare enligt artikel 13.1–3, 5 ställs även krav på effektiva rättsmedel i så måtto att medlemsstaterna måste se till att beslut enligt dessa bestämmelser kan bli föremål för rättslig prövning. Härigenom gäller för svenskt vidkommande att besluten måste kunna bli föremål för förvaltningsbesvär. Regeringen har dock tidigare ansett det vara svårt att förena kravet på effektiva rätts- medel med de former för beslutsfattande som enligt regeringens mening bör komma i fråga gällande dessa begränsningar. Begränsningar av det slag som här är i fråga är, enligt motiven, av sådan karaktär att de lämpligen bör beslutas av regeringen i författningsform, vilket inte blir föremål för domstolsprövning.17 3.2.3Förslag till förändringar genom fjärde järnvägspaketet Ändringar av begränsning av tillträdesrätten och av rätten att ta upp och lämna av passagerare Kommissionen föreslår att artikel 11 i SERA-direktivet ska ändras avseende möjligheten att begränsa tillträdesrätten om rutten omfattas av avtal om allmän trafik. Mot bakgrund av att distinktionen mellan internationell och nationell trafik tas bort följdändras även begränsningsbestämmelsen, varvid själva möjlig- heten till begränsning blir kvar. Däremot ska en allmän skadlighets- prövning göras genom en avvägning avseende all sådan begränsning i förhållande huruvida det skulle äventyra den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmän trafik. Innebörden av denna föreslagna bestämmelse är att medlems- staterna ges möjlighet att skydda den offentligt avtalade trafiken från bortfall av intäkter orsakat av kommersiell trafik, som önskar 17 Se prop. 2008/09:176, s. 19. tillhandahålla liknande tjänster. Härigenom skulle exempelvis medlemsstaterna kunna ge prioritering från början till kollektiv- trafik – en möjlighet som har avstått ifrån. 1.Förändrad lydelse] Medlemsstaterna får begränsa tillträdesrätten enligt artikel 10.2 för persontrafik mellan en viss avgångsort och en viss destination om samma sträcka eller en alternativ sträcka omfattas av ett eller flera avtal om allmän trafik om utövandet av denna rätt skulle äventyra den ekonomiska jämvikten I det eller de berörda avtalen om allmän trafik. Artikel 11 (2) 1 st. i SERA-direktivet kommer även att ändras i så måtto att bedömningen om ekonomisk jämvikt ska bestämmas inom en månad från mottagande av underlag som avses i artikel 38(4) i ny lydelse. 2 st. behålls oförändrad. 2.Förändrad lydelse] För att avgöra om den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmän trafik skulle äventyras ska det eller de berörda regleringsorgan som avses i artikel 55 göra en objektiv ekonomisk analys och grunda sitt beslut på i förväg fastställda kriterier. De ska avgöra detta efter en begäran, som ingetts inom en månad från informationen om den avsedda persontrafiken i enlighet med artikel 38.4, från någon av följande: (a)Den eller de behöriga myndigheter som tilldelade avtalet om allmän trafik. (b)Varje annan berörd behörig myndighet med rätt att begränsa tillträde enligt denna artikel. (c)Infrastrukturförvaltaren. (d)Det järnvägsföretag som fullgör avtalet om allmän trafik. De behöriga myndigheterna och de järnvägsföretag som tillhanda- håller de allmänna tjänsterna ska, enligt förslaget, förse det eller de berörda regleringsorganen med de uppgifter som rimligen krävs för att fatta ett beslut. Regleringsorganet ska beakta de uppgifter dessa parter har tillhandahållit, vid behov begära ytterligare information från samt inleda samråd med samtliga berörda parter inom efter att ha mottagit begäran. Regleringsorganet ska samråda med samtliga berörda parter, och meddela de berörda parterna sitt motiverade beslut inom en i förväg fastställd, rimlig tid och under alla omständigheter senast efter att ha mottagit alla relevanta uppgifter. Även artikel 11 (3) i SERA-direktivet ska ändras genom att tidsperioden för begäran av omprövning läggs fast i direktivet. Sådan ska hädanefter kunna begäras inom en månad från tillkännagivandet. 1.Förändrad lydelse] Regleringsorganet ska motivera sitt beslut och ange på vilka villkor någon av följande får begära omprövning av beslutet inom en månad från dess delgivning: (a)Den eller de berörda behöriga myndigheterna. (b)Infrastrukturförvaltaren. (c)Det järnvägsföretag som fullgör avtalet om allmän trafik. (d)Det järnvägsföretag som ansöker om tillträde. Om regleringsorganet beslutar att den ekonomiska jämvikten i ett avtal om allmän trafik skulle äventyras av den planerade persontrafik som avses i artikel 38.4, ska regleringsorganet ange tänkbara ändringar av denna trafik som skulle säkerställa att de villkor som före-skrivs i artikel 10.2 för beviljande av tillträdesrätt uppfylls. Artikel 11 (4) behålls oförändrad medan artikel 11 (5) upphävs. Sålunda föreslås att möjligheten att begränsa möjligheten att ta upp och lämna passagerare för sådana rutter som beviljats genom konkurrensutsatt anbudsförfarande för koncessionsrättigheter ska tas bort helt. Artikel 11 (6) som stadgar att medlemsstaterna ska se till att de beslut som avses i punkterna 1, 2, 3 och 5 kan bli föremål för rättslig prövning ska vara kvar, men en rimlig följdändring är att hänvisningen till den upphävda p. 3.2.4Konsekvenser för till följd av fjärde järnvägspaketet Genom att har avstått ifrån möjligheterna att begränsa tillträde kvarstår frågan om en sådan begränsning nu i efterhand bör införas i svensk rätt. möjliggör ett sådant förfarande, medan det kommer att kräva en omarbetning av nationell rätt i , bl.a. gällande frågan om rättsmedel för sådana begränsningsbeslut. Frågan om och när detta är önskvärt är självfallet ett rätts- politiskt beslut och ankommer ytterst på att besluta om. Däremot kan konstateras att många svåra beslut om tilldelning skulle kunna avlastas genom denna begränsningsmöjlighet – framförallt vad gäller konflikter mellan samhällsfinansierad allmän kollektivtrafik och kommersiell trafik. 3.3Kretsen av berättigade sökande En central frågeställning inom marknadsöppning är vem som har rätt att bedriva trafik inom . Enligt SERA-direktivet avses med sökande ett järnvägsföretag eller en internationell samman- slutning av järnvägsföretag eller andra fysiska eller juridiska personer, såsom till exempel behöriga myndigheter enligt förordning (EG) nr 1370/2007 (kollektivtrafik) och befraktare, speditörer samt operatörer för kombinerade transporter, som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet. Några ändringar av denna definition är inte aktuella genom fjärde järnvägspaketet, vilket även gäller definitionen av järnvägsföretag. avses enligt SERA-direktivet varje offentligt eller privat företag med tillstånd i enlighet med direktivet, vars huvudsakliga verksamhet består i att tillhandahålla tjänster för transport av gods och/eller passagerare på järnväg med kravet att företaget måste tillhandahålla dragkraft; detta gäller även företag som endast tillhandahåller dragkraft. Enligt 1 kap. 4 § JvL avses för svenska förhållanden med ett järnvägsföretag den som med stöd av licens eller särskilt tillstånd tillhandahåller dragkraft och utför järnvägstrafik. har sedan införandet av järnvägslag antagit en förhållandevis bred definition av kretsen av de som ska ha möjlighet att begära tillträde till infrastruktur och omfattar inte bara järnvägsföretag.