sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — När det gäller de konstitutionella och demokratiska aspekterna vill vi anföra följande. Socialdemokraterna och anser att det är bra att vi i föreliggande förslag har enats om att göra det tydligare i riksdagsordningen att rambeslutsmodellen är den etablerade ordningen för budgetberedning. Det införs en presumtion för att rambeslutsmodellen ska tillämpas i 5 kap 12 § RO genom att beslutsproceduren som beskrivs ska följas, om inte genom lag har beslutat något annat. Vi välkomnar att den villkorade konstruktionen för rambudgetmodellen behålls. Det ligger i linje med den svenska traditionen att inte alltför hårt binda finansmakt med konstitutionella regler. En brist i utredningen är dock att motiven för att behålla en villkorad konstruktion inte redovisas på ett tillfredsställande sätt (se avsnitt 6.1.3). Denna brist bör åtgärdas när förslag lämnas till . En konstitutionell aspekt som kräver särskild uppmärksamhet är att beslut att tillämpa rambeslutsmodellen innebär att regeringens ställning har stärkts i relation till , och att finansutskottets ställning har stärks i relation till övriga utskotts. har också arbetsformer påverkats. Dessa resultat har varit avsedda och är allmänt accepterade, mot bakgrund av det övergripande målet att skapa en stramare och mer disciplinerad budgetprocess. Socialdemokraterna och anser dock att det inte ligger i uppdrag att nu lägga förslag eller rekommendationer i syfte att ytterligare förändra arbetsformer eller maktfördelningen mellan regeringen och eller mellan finansutskottet och övriga utskott. Mot bakgrund av detta kan vi inte ställa sig bakom de delar av kommitténs betänkande som behandlar hur lagförslag, tillkännagivanden samt förslag väckta i ska hanteras i budgetprocessen. Kommitténs majoritet utgår här enligt vår uppfattning från en alltför långtgående tolkning av principen om en samlad budgetbehandling. Vår bedömning är att inte minst frågan om hur lagstiftning ska hanteras i budgetprocessen kräver ytterligare överväganden. Som en följd av vad som ovan anförts kan Socialdemokraterna och inte ställa sig bakom avsnitt 6.2.1 om Hantering av lagstiftning med budgetpåverkan i budgetprocess, avsnitt 6.2.5 om Budgetrelaterad tillkännagivanden, samt avsnitt 6.3.2 om Hantering av förslag väckta utanför den ordinarie budgetprocessen. Till detta kommer textstycken i andra avsnitt som knyter an till ovan nämnda avsnitt, som till exempel delar av motivtexten i avsnitt 6.2.3 om beredningsansvar samt delar av Sammanfattningen. Vi har valt att reservera oss mot avsnitten i dess helhet, eftersom en grundläggande oenighet föreligger i kommittén om hur principen om en samlad budgetbehandling ska tolkas och om hur praxis på området bör utvecklas. Om en samsyn ska kunna uppnås krävs mer tid för analys och överväganden. I linje med ovanstående kan Socialdemokraterna och inte heller ställa sig bakom följande avsnitt i författningskommentaren, såvitt avser kommitténs förslag till 5 kap. 12 § RO: Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på inkomstberäkningen och som lämnas i eller i anslutning till budgetpropositionen bör i enlighet med praxis ingå i beslutet. Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på anslag eller bemyndiganden om ekonomiska åtaganden bör i enlighet med praxis ingå i beslutet. För att intentionerna med budgetprocessen ska upprätthållas är det viktigt att vidmakthåller den självpåtagna restriktionen att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller reversera en beslutad budget. Även det sista stycket i författningskommentaren avseende tillläggsbestämmelse 5.12.1 bör utgå eftersom den berör frågan om lagstiftning i budgetprocessen. I övrigt står vi bakom förslagen till författningstexter. Sammantaget är det Socialdemokraternas och bedömning att erfarenheten visar att kan hantera de praktiska och principiella frågeställningar som väcks inom ramen för en samlad budgetprocess på ett ansvarsfullt och framgångsrikt sätt. Vi menar därför att även i fortsättningen bör utveckla hanteringen av ovan nämnda frågor i praxis. Principen om en samlad budgetprocess är betydelsefull men får inte drivas så långt att andra konstitutionella, demokratiska eller politiska värden riskerar att åsidosättas. Dessa frågor borde enligt vår uppfattning ha blivit föremål för en djupare analys i ett bredare konstitutionellt sammanhang. Av politiske sekreteraren (SD) Hantering av förslag väckta utanför den ordinarie budgetprocessen (avsnitt 6.3.2) Jag anser att kommittén i texten under rubriken av förslag med tydlig påverkan på statens budget i avsnittet 6.3.2 borde ha skilt på förslag som har en försvagande respektive en förstärkande effekt på statens budget. Bedömningen borde ha gjorts mer tillåtande när det gäller förslag som har en budgetförstärkande effekt. Av riksdagsledamoten (V) Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (avsnitt 5.3) Jag har under kommitténs arbete lyft frågan om budgetlagens (2011:203) beskrivning av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande, eftersom målet har en mycket central plats i dagens budgetprocess och i den offentliga debatten. I 2 kap. 1 § budgetlagen anges att regeringen till ska lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). I bestämmelsen anges alltså – inom parantes – att målet för den offentliga sektorns sparande är ett överskottsmål. Med tanke på att det förs en livlig ekonomisk-politisk debatt om nivån på målet för den offentliga sektorns sparande är det enligt min uppfattning mycket olämpligt att målet i lagtext ges ett namn som också kan uppfattas som ett ställningstagande till nivån för den offentliga sektorns sparande. Nivån på den offentliga sektorns sparande är en politisk bedömningsfråga som kan variera med politiska majoriteter, men även för samma politiska majoritet. Denna oklarhet i lagstiftningen kan åtgärdas genom att helt enkelt stryka ordet (överskottsmål) i nuvarande bestämmelse. Det hade också underlättat för kommittén som föreslår att ställningstagande till och förändringar av nivån på målet ska göras inom budgetprocessen. Jag reserverar mig alltså till förmån att ordet (överskottsmål) stryks ur 2 kap. 1 § budgetlagen och eventuella konsekvensändringar som detta kan medföra. Rambeslutsprocessen (kapitel 6) har fått i uppgift att göra en översyn av budgetprocessen bl.a. utifrån erfarenheterna av den nuvarande budgetprocessen. I uppdraget ingår att överväga hur dagens praxis för budgetbehandling bör regleras i syfte att tydliggöra gällande ordning. En viktig fråga som diskuteras i kommittébetänkandet är hur behovet av en helhetssyn på budgeten ska ställs mot möjlighet att pröva enskilda lagförslag. Det har skett en utveckling mot att allt fler, viktiga lagförslag behandlas inom ramen för bud- getprocessen i en ordning där inte har möjlighet att förkasta eller ändra i dessa enskilda delar av budgeten, trots att det finns en riksdagsmajoritet för detta. Min principiella hållning, främst utifrån ett demokratiskt perspektiv, är att budgetprocessen inte i onödan ska stramas upp ytterligare. Jag inser behovet av en ansvarfull process, men anser att dagens praxis har fungerat i huvudsak tillfredsställande. Jag anser dock det bör klarläggas att en riksdagsmajoritet bör ha möjlighet att stärka statens budget under behandlingen av regeringens förslag till statsbudget. Jag ifrågasätter vidare att alla lagförslag med tydlig påverkan på budgeten måste behandlas inom ramen för budgetbehandlingen, om man med tydlig avser lagförslag med en bedömd budgetpåverkan på endast ett fåtal . Mot bakgrund av storleken på statsbudgeten omslutning vore det att dra resonemanget alldeles för långt. Om alla förslag samlas i ett och samma riksdagsbeslut försvåras dessutom en bra behandling i utskottet. Medias och allmänhetens möjligheter att följa och granska förslagen minskar. Jag kan därför inte ställa mig bakom följande avsnitt i Författningskommentar till 5 kap 12 §: Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på inkomstberäkningen och som lämnas i eller i anslutning till budgetpropositionen bör i enlighet med praxis ingå i beslutet. Även sådana lagförslag som har en tydlig påverkan på anslag eller bemyndiganden om ekonomiska åtaganden bör i enlighet med praxis ingå i beslutet. För att intentionerna med budgetprocessen ska upprätthållas är det viktigt att vidmakthåller den självpåtagna restriktionen att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller reversera en beslutad budget. En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av budgetprocessen. Syftet med uppdraget är att utifrån erfarenheterna av den nuvarande budgetprocessen och ny europarättslig reglering stärka budgetramverket. Kommittén ska bl.a. överväga hur dagens praxis för budgetbehandling bör regleras i syfte att tydliggöra gällande ordning, om det finns skäl att behandla inkomstrespektive utgiftssidan på statens budget på ett mer enhetligt sätt, behovet av nya eller ändrade bestämmelser som klargör ansvar för det medelfristiga budgetperspektivet, och om det finns skäl att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den s.k. europeiska terminen. Uppdraget ska redovisas . Förslag som föranleds av rådets direktiv (2011/85/EU) av om krav på medlemsstaternas budgetramverk ska dock lämnas . Nuvarande reglering av budgetprocessen Budgetprocessen omfattar bl.a. arbetet med den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen, de två propositionerna med förslag till ändringsbudget, skrivelsen om skatteutgifter, skrivelsen om årsredovisningen för staten och de prognoser som utarbetas . Budgetprocessen är endast delvis lagreglerad. I regeringsformen (RF) regleras den grundläggande fördelningen av skyldigheter och befogenheter mellan och regeringen i fråga om budgeten, som i korthet innebär att ensam har bestämmanderätten över statens inkomster, utgifter och förmögenhet medan verkställigheten på detta område huvudsakligen ankommer på regeringen. Regeringens skyldighet att lämna en budgetproposition och en årsredovisning för staten är reglerad i regeringsformen. I riksdagsordningen (RO) finns översiktliga bestämmelser om tidpunkterna för överlämnade av den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen samt om propositionernas innehåll. Riksdagsordningen innehåller även bestämmelser om beslutsprocessen i . I budgetlagen (2011:203) finns närmare bestämmelser om innehållet i budgetpropositionen och regeringens befogenheter inom ramen för dess uppdrag att styra riket. Därutöver är budgetprocessen en följd av praxis, uttalanden i betänkanden samt informella överenskommelser inom och mellan och regeringen. Bakgrunden till nuvarande budgetprocess En viktig del i arbetet med att skapa ordning och reda i de offentliga finanserna var att åstadkomma en samlad och transparent budgetprocess. Den nya budgetprocessen skulle stärka styrning av budgetberedningen och öka samordningen i detta arbete. Den nuvarande budgetordningen tillämpades första gången budgetarbete avseende . Vid införandet framhölls särskilt behovet av att ha en stramare budgethantering och vikten av en fullständig, heltäckande och översiktlig budgetproposition. Samtliga inkomster och utgifter skulle bruttoredovisas och samtliga förslag med budgetpåverkan skulle redovisas vid ett och samma tillfälle. Några förslag med budgetpåverkan för det kommande budgetåret vid sidan av budgetpropositionen skulle inte tillåtas. skulle därmed få ett fullständigt beslutsunderlag om statens ekonomi i stället för en mängd delförslag där konsekvenserna för helheten inte framgick. En sådan transparens skulle inte bara bidra till ökad kostnadskontroll utan också till en tydligare demokratisk process genom att regeringens samlade budgetförslag skulle ställas mot oppositionens förslag. Genom en ny beslutsordning, den s.k. rambeslutsmodellen, skulle man även undvika att budgeten under riksdagsbehandlingen sönderföll i olika beståndsdelar och att helhetsperspektivet därmed gick förlorat. Ytterligare stadga till budgetprocessen skulle åstadkommas genom införandet av en ny budgetlag. Utöver denna uppstramning av budgetpropositionens innehåll och riksdagsbehandlingen av den innebar den nya ordningen också att ramarna för innehållet i den ekonomiska vårpropositionen fastställdes. Vidare skulle förslag om ändringar i budgeten enligt förarbetena hädanefter läggas fram som samlade paket. Detta skulle som huvudregel ske : en gång i samband med den ekonomiska vårpropositionen och en gång i samband med budgetpropositionen. har vissa justeringar av budgetprocessen skett, såsom lagregleringen av utgiftstaket och överskottsmålet samt genom att den ekonomiska vårpropositionen har gjorts obligatorisk och fått en delvis förändrad inriktning mot långsiktiga ekonomisk-politiska och statsfinansiella frågor snarare än budgetära frågor inför det kommande budgetåret. Vidare har det medelfristiga perspektivet fått en alltmer central roll i budgetprocessen och en översyn har gjorts av budgetlagen. I huvudsak är dagens budgetprocess dock densamma som den som infördes . Pågående översyn av riksdagsordningen Riksdagsstyrelsen har beslutat direktiv till en översyn av riksdagsordningen som ska ledas av talmannen med bistånd av gruppledarna. Uppdraget omfattar en allmän översyn innefattande bl.a. att överväga möjligheten att närmare precisera innebörden av följdmotionsrätten, att överväga en tydligare reglering kring utskottsinitiativ och att göra en genomgång av huvudrespektive tilläggsbestämmelser i syfte att renodla dessa. Uppdraget ska redovisas . Behovet av en översyn Budgetprocessen utvärderades av såväl som regeringen. Den riksdagskommitté som hade fått i uppdrag att utvärdera den nya budgetprocessen konstaterade att intentionerna bakom reformeringen av budgetberedning i huvudsak hade uppfyllts och att den reformerade budgetprocessen i viktiga avseenden var bättre än den tidigare. Vidare bedömde kommittén att rambesluts-modellen hade lett till en förbättrad koordinering av budgetarbete, att införandet av ett utgiftstak och lagenlig skyldighet för regeringen att följa såväl utgiftstaket som ramarna för utgiftsområdena hade gett en förbättrad möjlighet att kontrollera utgiftsutvecklingen samt att budgetlagen bidragit till en uppstramning av budgetprocessen och bättre översikt över centrala bestämmelser för statens budget. påtalades att det var för tidigt att uttala sig om hur den nya budgetprocessen skulle klara perioder med svåra påfrestningar eller parlamentarisk osäkerhet (förs. 2000/01:RS1). Vunna erfarenheter och nya förutsättningar – skäl för en förnyad översyn Den nuvarande ordningen har fungerat tämligen väl. Detta betyder dock inte att den är invändningsfri. Stora delar av processen är fortfarande oreglerad och vilar på en ordning av praxis och överenskommelser. I samband med framtagandet av den nya budgetprocessen uttalades att det fanns behov av ett förtydligande regelverk, men att det inte tedde sig meningsfullt med en fullständig lagreglering av rambeslutsmodellens tillämpning. Bedömningen gjordes att det räckte med att tillämpningen av metoden fick en författningsenlig sanktionering och att dessa föreskrifter kompletterades med praktiska tillämpningsanvisningar av mer upplysande karaktär. Av stor betydelse bedömdes i stället vara att alla som deltog i budgetprocessen hade en gemensam grundsyn och var överens om syftet med den föreslagna rambeslutsmodellen och vilken roll de själva spelade i denna process (förs. 1993/94:TK2). Lämpligheten i en sådan ordning kan dock ifrågasättas mot bakgrund av vad som anfördes om vikten av stabilitet, tydlighet och stramhet samt processens förmåga att hantera påfrest- ningar i form av exempelvis ekonomisk kris eller parlamentarisk osäkerhet. Vidare aktualiserar även vissa delar av det nya europeiska finanspolitiska ramverket, som håller på att införlivas inom ramen för EU-samarbetet, frågan om en översyn av den svenska budgetprocessen. beslutade att införa en ny ram för granskningen av den ekonomiska politiken i EU, den s.k. europeiska terminen som gäller , se och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 av om ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken. Införandet av den europeiska terminen innebär huvudsakligen att EU:s granskning av finanspolitiken och strukturpolitiken sker parallellt och förläggs till skillnad från tidigare när granskningen skedde . Syftet är att stärka förhandsdimensionen i granskningsprocessen genom att rekommendationerna till medlemsländerna dels bättre kan beaktas i de nationella budgetprocesserna, dels blir mer förenliga med varandra inom de olika politikområdena. För svensk del innebär detta att regeringen ska presentera konvergensprogram och det nationella reform-programmet (senast före utgången av april månad). Såväl det svenska konvergensprogrammet som det nationella reformprogrammet bygger på den ekonomiska vårpropositionen. En del av lagstiftningspaketet för ekonomisk styrning inom EU utgörs av rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk. I lagstiftningspaketet ingår, utöver direktivet, fem förordningar, varav två endast gäller . Direktivet ska inte förväxlas med den s.k. finanspakten (Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom den ekonomiska och monetära unionen) som även den innehåller krav på de nationella finanspolitiska ramverken. riktar sig dock mot euroländer och dess krav är inte bindande för . Direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk innebär krav på redovisningsprinciper, statistikkvalitet och prognosmetoder i linje med en enhetlig europeisk standard i syfte att förenkla transparens och uppföljning av finanspolitiken. Vidare innebär direktivet krav på att de nationella budgetramverken ska ha ett flerårigt budget-perspektiv för att säkerställa att medlemsstaterna inom rimlig tid kan uppnå sina medelfristiga mål (artikel 9.1). Medlemsstaternas budgetramverk ska enligt direktivet vidare dels säkerställa att de årliga budgetförslagen återspeglar de medelfristiga målen (artikel 7 och 10), dels innehålla konsekvenser för det fall de medelfristiga målen inte uppnås (artikel 6.1.c). Kraven i direktivet ska främja medlemsstaternas uppfyllelse av stabilitets- och tillväxtpaktens underskotts- och skuldkriterier samt de nationella medelfristiga målen. till hur budgetramverk tillämpas har ett väl konstruerat ramverk och uppfyller de flesta kraven i direktivet. Det finns emellertid inte några regler som uttryckligen binder vid direktivets krav på medelfristigt perspektiv. Vidare ställer den svenska lagstiftningen krav på att utgiftstaket används vid beredningen av budgetförslaget och genomförandet av budgeten samt krav på regeringen att vidta åtgärder om utgiftstaket hotas. Någon motsvarande reglering avseende överskottsmålet finns inte. Sammanfattningsvis har den nuvarande budgetprocessen varit i kraft . Processen har kommit att permanentas, men också till viss del utvecklas utan att detta kommit till uttryck i de befintliga regleringarna. har också det europeiska perspektivet och EU:s roll i budgetsammanhang förändrats. Det finns därför anledning att nu se över delar av budgetprocessen. En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av budgetprocessen. Översynen ska omfatta följande områden med betydelse för budgetprocessen. En tydligare reglering av rambeslutsmodellen Rambeslutsmodellen, som regleras i 5 kap. 12 § RO och dess tilläggsbestämmelse 5.12.1, innebär att i ett första steg genom ett enda beslut dels fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde, dels godkänner en beräkning av inkomsterna på statens budget. I detta beslut ingår också enligt praxis fastställandet av utgiftstak och antagande av lagförslag gällande skattefrågor som lämnas i budgetpropositionen. Beslutet i steg ett, det s.k. rambeslutet, bereds av finansutskottet efter hörande av bl.a. skatteutskottet. Vissa förslag på skatteområdet aviseras i budgetpropo- sitionen men lagförslagen lämnas i särpropositioner som behandlas i skatteutskottet. Dessa lagförslag ingår då inte i rambeslutet på annat sätt än att effekterna av förslagen ligger till grund för inkomstberäkningen. beslut om fördelning av statsutgifterna på utgiftsområden fungerar som bindande ramar för den fortsatta beredningen i fackutskotten vid fördelningen av utgifterna på anslag inom varje utgiftsområde. I steg två fattas beslut om anslag och andra utgifter för respektive utgiftsområde genom ett enda beslut. I samband med beslutet i steg två behandlas också övriga ekonomiska åtaganden inom respektive utgiftsområde och även sådan lagstiftning som har budgetpåverkan. Hanteringen i utskotten av dessa frågor skiljer sig något åt. Sedan regeringen överlämnat budgetpropositionen och innan det nya budgetåret påbörjats får nya förslag som påverkar statens budget för det kommande budgetåret inte lämnas om det inte finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl för detta. Sådana propositioner ska behandlas av finansutskottet. Denna ordning syftar till att bidra till att en lagd budgetproposition är fullständig och ligger fast. Det första steget i rambeslutsmodellen har med några få undantag haft samma innehåll alltsedan nuvarande beslutsordning infördes. Lagförslagen på skatteområdet lämnades inledningsvis i huvudsak i budgetpropositionen eller i särpropositioner i samband med budgetpropositionen och behandlades av finansutskottet. kom skatteförslagen dock som huvudregel att lämnas efter budgetpropositionen och behandlas av skatteutskottet. Detta var en följd av den interna budgetprocessen i som medförde att lagförslag i de flesta fall inte hann beredas till budgetpropositionen. I har man dock i huvudsak följt rambeslutsmodellen och behandlat lagförslagen som en del av budgetbeslutets första steg i den meningen att oppositionspartierna i skatteutskottet som regel inte har reserverat sig till förmån för förslag som har budgeteffekt och där budgeteffekten ingått i inkomstberäkningen. Godkänner inkomstberäkningen i steg ett godtar alltså även skatteförslagen i särpropositionerna. Ordningen baserar sig på en överenskommelse mellan riksdagspartierna från /97. Av förarbetena (förs. 1993/94:TK2) till den aktuella bestämmelsen i riksdagsordningen framgår att beslutet om inkomstberäkningen är avsett att vara styrande för besluten om skatteförslagen. Detta förutsätts gälla oavsett om skatteförslagen lämnas i samband med eller efter budgetpropositionen. Det s.k. reservationsförbudet som har tillämpats av skatteutskottet har grundat sig på dessa förarbetsuttalanden. finns det inte någon reglering som slår fast ordningen och det finns flera exempel på att ordningen inte alltid har följts. Även på utgiftssidan finns i flera fall en tydlig koppling mellan lagstiftning och beräknade anslag, inte minst gäller detta de statliga transfereringarna. Förslag till lagstiftning med utgiftspåverkan kan lämnas i eller i samband med budgetpropositionen. Någon reglering som tydliggör kopplingen mellan sådan lagstiftning och anslagsbesluten finns dock inte. Besluten om grunderna för inkomsternas beräkning och utgiftsramarna samt om fördelningen av medel på olika anslag kan inte fattas isolerat från de förutsättningar som ligger till grund för inkomst- och utgiftsberäkningarna. Denna grundläggande förutsättning framgår delvis av förarbetena men inte direkt av nuvarande bestämmelser. I samband med införandet av den nuvarande budgetprocessen framhölls vikten av att samtliga förslag med budgetpåverkan skulle redovisas vid ett och samma tillfälle. Några utbrutna förslag vid sidan av budgetpropositionen, som inte beaktats vid inkomst- eller utgiftsberäkningen och aviserats i propositionen, skulle inte tillåtas. Denna princip tillämpas strikt i förhållande till regeringens budgetproposition och enligt praxis även i förhållande till andra förslag med budgetpåverkan.