sou · H1B328d2 · 2013-05-03 00:00:00 — kan således bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som avser skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Med stöd av denna bestämmelse har ett antal fullmaktslagar för fredstida kriser beslutats, bl.a. om ransonering och prisreglering. kan enligt 8 kap. 5 § i en lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om när lagen ska träda i kraft och när delar av lagen ska börja eller upphöra att tillämpas. Delegationsmöjligheten omfattar hela lagområdet.17 Vid krig eller krigsfara ges regeringen rätt att meddela föreskrifter på hela lagområdet. Bestämmelser om detta finns i 15 kap. RF. Av 15 kap. 6 § framgår att om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen även i annat fall med stöd av bemyndigande i lag 2009/10:80 s. 271. genom förordning bestämma att en i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande ska börja eller upphöra att tillämpas. Av 9 kap. 8 § 2 st. RF framgår att regeringen inte utan att har medgett det får ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Genom krigsförsäkringsregleringen ger regeringen ett bemyndigande att besluta om att lagen ska träda i tillämpning. ger även ett bemyndigande direkt till KFN att meddela försäkring samt att avge och motta återförsäkring i enlighet med lagens bestämmelser. Försäkringsverksamheten och återförsäkringsverksamheten innebär att staten blir ansvarig att infria ekonomiska åtaganden i händelse av inträffade skador. I budgetlagen regleras regeringens möjlighet att göra ekonomiska åtaganden för statens räkning. Enligt 6 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) får regeringen för det ändamål och intill det belopp som har beslutat för ett eller flera budgetår ställa kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. Om det finns särskilda skäl får en kreditgaranti eller liknande åtagande enligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas. Huvudregeln enligt budgetlagen är därmed att statliga ekonomiska åtaganden ska beloppsbegränsas. Skälen för utredningens förslag De bestämmelser i krigsförsäkringslagens fjärde kapitel som avser statlig krigsförsäkring innehåller inte några regler som innebär att regeringen bemyndigas föreskriftsrätt. Inte heller innehåller regleringen om krigsförsäkring frågor som faller inom det obligatoriska lagområdet. Därmed föreligger det inte något grundlagsmässigt hinder mot att utöka de bestämmelsernas räckvidd till att även avse fredstida krisförhållanden. Staten ska endast träda in när marknaden har fallerat. Det finns därmed inte skäl för statlig inblandning så länge marknaden fungerar och det finns tillräcklig försäkringskapacitet att tillgå på marknaden. För att tydliggöra att höjda på marknaden normalt sett inte är ett tillräckligt skäl för statliga åtgärder och att ett statligt åtagande endast kan komma i fråga i undantagsfall ska det stadgas att det ska föreligga extraordinära förhållanden Det ska emellertid inte vara tillräckligt att det föreligger extraordinära förhållanden för att staten ska motta återförsäkring, utan det ska dessutom vara förhållanden som medför att det råder brist på ett försäkringsutbud eller är allvarliga störningar i ett sådant utbud. Det ska således finnas behov av att försäkra risker som det inte erbjuds försäkringar för på den kommersiella marknaden eller föreligga så allvarliga störningar i försäkringsutbudet att det är fråga om ett marknadsmisslyckande. Återförsäkring av skadeförsäkring på transportområdet Som framgår av beskrivningen ovan kan staten i krigssituationer dels meddela direkt försäkring på transportområdet, dels meddela återförsäkring av skadeförsäkring i allmänhet. Utredningens bedömning är att i situationer med tillfälliga störningar av utbudet av kommersiella försäkringar är det tillräckligt att staten kan erbjuda återförsäkring. Staten bör täcka den del av risken som inte går att få försäkring för på den kommersiella försäkringsmarknaden. Efter attentaten upphandlade Riksgälden, som var den myndighet som regeringen utsåg, ett försäkringsbolag med vilket det skrev kontrakt om tillhandahållande av försäkring mot en statlig garanti som täckte skador över ett visst belopp. Det var försäkringsföretaget som skrev försäkringskontrakt med flygbolag och flygplatser. Garantin kunde således ses som en återförsäkring av försäkringsbolaget. Eftersom ett avbrott i försäkringsutbudet torde vara sällsynt som det kan uppstå snabbt torde en lösning där ett eller flera försäkringsföretag får erbjuda försäkring mot en statlig återförsäkring vara den mest lämpliga. ras att det är inget som hindrar att staten genom återförsäkringen tar över hela risken. Syftet med de statliga åtgärderna ska tydligt framgå av regleringen. Syftet är att trygga kontinuiteten i transporter som är viktiga för folkförsörjningen, näringslivet och försvarsberedskapen då det inte finns tillräckliga försäkringar att tillgå som ger rimliga förutsättningar för transportverksamhet. Staten föreslås endast få meddela försäkring när det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. Statlig återförsäkring syftar till att företag som utför transporter ska kunna få försäkring till rimligt pris. Det är en tillfällig lösning så länge marknaden inte fungerar tillfredsställande. Så snart marknaden åter fungerar tillfredsställande ska regeringen besluta om att lagen inte längre ska tillämpas och återförsäkring därmed inte längre ska erbjudas. Fullmaktslagstiftningen bygger på modellen att regeringen under vissa förutsättningar bemyndigas att meddela bestämmelser som annars hör till normgivningskompetens. Det som är i fråga är att regeringen ingår ekonomiska åtaganden för statens räkning. Det är fråga om bemyndiganden som ligger inom det delegeringsbara området. Det är främst kravet på snabbhet och effektivitet som motiverar att regeringen ges ett bemyndigande att sätta lagens bestämmelse om återförsäkring i tillämpning. Syftet med bemyndigandet till regeringen är att undvika ett stillestånd i transportapparaten i ett läge som är så brådskande att beslut inte kan avvaktas innan åtgärder behöver vidtas. De ekonomiska åtaganden som staten kan komma att ingå kan uppgå till betydande belopp och vara förenade med betydande risker. Ett beslut att ta befogenhetsbestämmelserna i tillämpning bör därför underställas inom en månad för prövning. Den bedömning som regeringen gör blir därmed preliminär. För det fallet att underkänner att regleringen sätts i kraft upphör ingångna avtal att gälla för tid efter beslut. Utredningen föreslår inte att det ska införas en beloppsgräns i lagen. Genom att beslutet ska underställas kan , om den finner skäl för det, då sätta en beloppsgräns för det åtagande som regeringen kan ikläda staten. Regeringen ska föreskriva att bestämmelserna om statlig återförsäkring inte längre ska tillämpas när det inte längre råder sådana extraordinära förhållanden som anges i lagen. Finansiering av eventuella underskott i det statliga åtagandet En målsättning med den statliga försäkrings- och återförsäkringsverksamheten ska vara att den bär sina egna kostnader över tiden. Det kan emellertid inträffa att de statliga åtaganden som behöver infrias överstiger inbetalade , dvs. att ett underskott uppstår för staten. Utredningen har övervägt att i lagen införa regler om att eventuella underskott i den statliga försäkringsverksamheten ska finansieras genom en kredit i Riksgälden, men har valt att inte föreslå att sådana regler införs med tanke på att behovet förväntas vara sällsynt. KFN har inte någon fastställd kreditram i den årliga statsbudgeten. I statsbudgeten finns en generell beredskapskredit. har bemyndigat regeringen att utnyttja en kredit i Riksgälden som uppgår till högst i händelse av krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Beredskapskrediten för ska säkerställa att en nödvändig beredskapshöjning inte förhindras eller fördröjs därför att regeringen inte disponerar nödvändiga betalningsmedel. Om denna kreditram behöver utnyttjas avser regeringen att återkomma till regeringen med en redovisning av behovet av medel för den fortsatta verksamheten. Ett alternativ är att syftet med denna beredskapskredit utvidgas så att den kan utnyttjas för att täcka eventuella underskott i den statliga försäkringsverksamhetens initiala skede. I och med att beslutet om att sätta lagen i tillämpning ska underställas kan regeringen för redovisa eventuella behov av en separat kreditram för den fortsatta verksamheten. Enligt lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig och krigsfara m.m. (krigsförsäkringslagen) får () träffa s.k. krigsutbrottsavtal med försäkringsgivare om övertagande av sådana löpande försäkringar som staten enligt lagen får meddela om krigsförsäkringslagens bestämmelser ska tillämpas. Enligt KFN:s instruktion ska nämnden kontinuerligt se över gällande krigsutbrottsavtal. Som framgår av kapitel 5, har KFN träffat krigsutbrottsavtal med försäkringsgivare etablerade på den svenska marknaden för transportförsäkringar, kaskoförsäkring för motorfordon och flygkaskoförsäkring. Med transportförsäkring avses enligt avtalet försäkring som meddelas i fråga om fartyg, spårfordon samt varor under transport inom samt till och från Sverige.1 Enligt avtalen övertar staten under vissa förutsättningar ansvaret från försäkringsgivaren för hela den krigsrisk av svenska intressen som är täckta genom löpande direkt tecknade i avtalet specificerade försäkringar. Förutsättningarna är om är i krig, eller att är i krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller att har varit i krig eller krigsfara. I det första fallet träder avtalen automatiskt i kraft. I övriga fall måste regeringen besluta att de ska göra så. När staten övertar ansvaret gäller från tiden för övertagandet statens villkor. Det framgår inte av avtalen eller någon tillhörande dokumentation vad som ska avses med svenskt intresse och begreppet återfinns inte i krigsförsäkringslagen. Däremot har begreppet behandlats i olika skrivelser och propositioner. 1 Begreppet transportförsäkring används således här i en vidare bemärkelse än den gängse som endast avser varuförsäkring. Utredningen har i uppdrag att analysera vilken innebörd av begreppet svenskt intresse som bör ligga till grund för krigsutbrottsavtalen och lämna förslag på vilka kriterier som ska vara uppfyllda i fråga om ägarförhållanden och registrering av transportmedel. Bakgrunden till uppdraget är att KFN i sin skrivelse till regeringen påpekar att med svenskt intresse avses enligt krigsutbrottsavtalen svenskregistrerade fartyg och luftfartyg och att inte alla svenskägda fartyg är registrerade i , vilket innebär att inte alla svenskägda (sjö)fartyg och luftfartyg kan komma i fråga för försäkring från KFN.2 Bakgrunden till dagens ordning med krigsutbrottsavtal är att staten inför utbrott med erfarenheterna från i minnet tecknade återförsäkringsavtal – krigsutbrottsavtal – med svenska försäkringsbolag för att dessa skulle klara av att erbjuda ett kontinuerligt skydd trots förväntade avbrutna återförsäkringsförbindelser med utlandet och i ett läge med kraftigt förhöjda risker. Så skedde också och ett kontinuerligt återförsäkringsskydd tillhandahölls av staten fram till dess att staten tog över direktförsäkringsverksamheten. Som framgår av avsnitt 5.5.1 inrättades nya krigsutbrottsavtal efter kriget. Avtalen har reviderats i omgångar. De nu gällande krigsutbrottsavtalen godkändes av regeringen . Efter har krigsutbrottsavtalen inneburit att staten tar över försäkringar som direktförsäkrare. Staten tar alltså över hela försäkringsansvaret i de krigsförsäkringar som omfattas av avtalet vid ett krigsutbrott. Enligt regeringen får KFN därigenom tid att pröva om statlig krigsförsäkring ska meddelas när den löpande försäkringen går ut.3 Regeringen säger också följande: I krig och krigsfara är det från totalförsvarssynpunkt av största vikt att utrikeshandeln kan fortsätta att fungera i behövlig utsträckning och att transporter inom riket finns att tillgå. En förutsättning för att så skall kunna ske är att det finns tillräckligt med transportmedel att disponera för svenska intressens räkning. En viktig faktor i det sammanhanget är 2Skrivelsen till regeringen , KFN. 1998/99:85 s. 60. att alla de som har intressen i transportmedlen och i varulasterna kan få sitt behov av försäkringsskydd tillgodosett. Syftet med att ha krigsutbrottsavtal är således att undvika att det uppstår ett glapp i försäkringsskyddet i samband med ett krigsutbrott för transporter som är viktiga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen och näringslivet, men även att ska ha tillgång till tillräcklig transportkapacitet. Som beskrivs i kapitel 5, har KFN , dvs. efter den nuvarande lagens tillkomst, träffat krigsutbrottsavtal med försäkringsföretag som är etablerade i avseende transportförsäkring, kaskoförsäkring för motorfordon och flygkaskoförsäkring. Till krigsutbrottsavtalen avseende transportförsäkring och flygkaskoförsäkring finns särskilda avtal. Krigsutbrottsavtalen är utformade så att de blir automatiskt tillämpliga om är i krig eller efter beslut av regeringen, därvid som förutsättning för sådant beslut gäller att är i krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller att har varit i krig eller krigsfara. När det gäller krigsutbrottsavtalen handlar det inte om att staten meddelar direktförsäkring efter en prövning av syftet med försäkringen, utan om ett statligt övertagande av redan gällande försäkringar. Genom avtalen tar staten över försäkringsansvaret i en redan löpande försäkring i ett skede när försäkringen annars hade riskerat att sägas upp. Vilka försäkringar som staten tar över styrs av begreppet svensk intresse, som inte är definierat i avtalen. I och med att krigsutbrottsavtalen med tillhörande särskilda avtal innebär ett ekonomiskt åtagande för staten bör en viss försiktighet vara påkallad när det gäller att med automatik överta löpande för- En sådan försiktighet talar för att begränsa statens automatiska övertagande till transportmedel och varor som med stor sannolikhet kan antas vara av betydelse för . Den skrivning som har valts vid utformningen av de nuvarande krigsutbrottsavtalen är att begränsa statens övertagande till svenska intressen. I krigsutbrottsavtalet för transportförsäkring stadgas således att när avtalet blir tillämpligt övertar KFN enligt KFN:s krigsförsäkringsvillkor ansvaret från försäkringsgivarna för hela den krigsrisk av svenska intressen, som är täckt genom löpande direkt tecknade transportförsäkringar (i de försäkringsföretag som har anslutit sig till krigsutbrottsavtalet). I krigsutbrottsavtalet för flygkaskoförsäkring och för motorfordonsförsäkring finns motsvarande skrivningar. Avsikten med krigsutbrottsavtalen är att staten ska kunna ta över krigsförsäkringar med automatik utan föregående prövning av om ändamålen med lagen är uppfyllda. Det bör därför vara klart vad som avses med begreppet svenskt intresse och begreppet bör så bra som möjligt fånga de försäkringar som är väsentliga för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet. I det särskilda avtalet för transportförsäkring anges att försäkringstagarna ska meddelas vad som gäller enligt krigsutbrottsavtalen vid ett krigsutbrott. Detta ska göras genom att de av försäkringsgivarna utgivna försäkringsvillkoren ska innehålla en klausul som informerar om att när krigsutbrottsavtalet träder i tillämpning, övertar KFN försäkringsansvaret för krigsrisk avseende svenska intressen på sina egna villkor. För att detta ska säga försäkringstagaren någonting bör det framgå vad som avses med svenska intressen. Det framgår dock inte av nuvarande avtal. Ordningen med krigsutbrottsavtal var tidigare inte lagreglerad utan grundade sig på särskilda riksdagsbeslut. Det var först i och med tillkomsten av nu gällande lag som ett bemyndigande för KFN att träffa krigsutbrottsavtal skrevs in i lag. I det sammanhanget uttalade regeringen följande.4 Krigsrisken avser enligt gällande krigsutbrottsavtal endast svenska intressen. Av denna begränsning har ansetts följa att avtalet för transportförsäkring enbart gäller svenskflaggade fartyg. KFN har i skrivelse till regeringen hemställt att begreppet svenskt intresse i vissa fall skall anses omfatta även svenska handelsfartyg i öppna utländska fartygsregister. Frågan har behandlats av utredningen, som anser att 4 Prop 1998:99:85 s. 58. problemet hur under krigstid skall få tillgång till utlandsflaggade fartyg först måste lösas innan det går att närmare ange hur krigsförsäkringsfrågan för dessa fartyg bör lösas. Förutsättningarna för att trygga tillgången på transportkapacitet har därefter utretts av en särskild utredare, som avlämnat en promemoria, vilken efter remissbehandling nu är föremål för särskild beredning inom (dnr 97/5/2). Med hänsyn till denna beredning och till att – som tidigare nämnts – krigsutbrottsavtalen är föremål för en översyn bör frågan hur begreppet svenskt intresse i avtalen bör tolkas inte avgöras i detta sammanhang. Det finns dock anledning att framhålla att det inte finns något formellt hinder mot att krigsutbrottsavtal träffas med utländska försäkringsgivare etablerade i . Det är som tidigare nämnts också möjligt att meddela statlig krigsförsäkring för utländska transportmedel. Regeringen uttalade vidare följande om de då gällande krigsutbrottsavtalen:5 Genom krigsutbrottsavtalen har staten åtagit sig att överta ansvaret för hela den krigsrisk avseende svenska intressen som av försäkringsbolagen är täckt av löpande direkt tecknade transportförsäkringar. Innebörden av avtalen är alltså att staten övertar hela försäkringsansvaret i de krigsförsäkringar som fortfarande gäller vid det ifrågavarande krigsutbrottet. KFN får därigenom tid att pröva om statlig krigsförsäkring skall meddelas beträffande transportmedlet när den löpande försäkringen går ut. Således verkar regeringen utgå ifrån att det är klart vilka försäkringar som krigsutbrottsavtalen omfattade. Det är parterna som har ingått avtalet som har att tolka begreppet svenskt intresse. Såvitt vi kan bedöma, har inte KFN tolkningsföreträde när det gäller vilka försäkringar som ska anses vara av svenskt intresse. Eftersom det inte är reglerat hur tvister ska regleras får eventuell tvist avgöras av domstol. Visserligen framgår det av 5 kap. 1 § andra stycket i krigsförsäkringslagen att KFN:s beslut i försäkringsärenden enligt lagen inte får överklagas. Bestämmelsen tar närmast sikte på KFN:s beslut att meddela försäkring eller att inte meddela försäkring i förhållande till försäkringstagare. 5 Prop 1998:99:85 s. 57. tolkning av krigsutbrottsavtalets tillämpningsområde är inte att betrakta som ett beslut i ett försäkringsärende enligt lagen. Krigsutbrottsavtalen innebär att staten tar över ansvaret för krigsrisken från försäkringsgivarna. I de särskilda avtalen till krigsutbrottsavtalen för transportförsäkring och flygkaskoförsäkring anges vad som avses med krigsrisken. Som framgår av avsnitt 5.5.2 innebär de särskilda avtalen att KFN påtar sig ansvar för skador genom minor, torpeder, projektiler, bomber eller annat för sitt ändamål använt stridsmedel (inklusive kärnstridsmedel vid fartygsrespektive flygkasko), men även skador till följd av uppror, strejk, lockout, kravaller, civila oroligheter, myteri, sabotage, terrordåd m.m. dock endast om skadan är direkt orsakade av krigsliknande förhållanden enligt lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet vid krig eller krigsfara m.m. Har denna typ av skador orsakats av andra förhållanden gäller försäkringsgivarens egna krigsförsäkringsvillkor, som inte begränsar försäkringsskyddet till krigsförhållanden. Således täcker t.ex. försäkringsbranschens krigsvillkor terrorism under icke krigsförhållanden. Branschens krigsförsäkringar ger således ett bredare skydd än det som kan ges av KFN. Det särskilda avtalet till krigsutbrottsavtalet för transportförsäkring innehåller ett villkor som innebär att KFN mot tilläggspremie kan försäkra vissa varurisker som inte är täckta av krigsutbrottsavtalen. Det är fråga om skydd mot skador direkt orsakade av kärnstridsmedel, skador vid omlastning i mellanhamn samt under land- eller lufttransport till annan hamn i och för befordran därifrån med annat fartyg, skada på gods som lagrats i utlandet i anslutning till export från om leveransen är knuten till köpeavtal som medför att godset utgör svenskt intresse till dess att det levererats till köparen i importlandet, godset transporterats med landtransport till förvaringslokalen och att exportörens leverans enligt köpeavtalet omfattas av ett transportförsäkringskontrakt. För krigsförsäkring som övertas av staten gäller enligt krigsutbrottsavtalen KFN:s krigsförsäkringsvillkor. För att avtalen ska vara operationella måste således KFN ha utarbetade krigsförsäkringsvillkor. Det framgår av KFN:s instruktion att nämnden ska fastställa villkoren för sådan försäkring som nämnden meddelar. Nämnden har beslutat om villkor för fartyg, flyg, varutransporter och lagringsförsäkring mot krigsrisk men inte för motorfordon. Krigsutbrottsavtalen avseende kaskoförsäkring för motorfordon är därmed inte operationella. Enligt krigsförsäkringsvillkoren kan KFN vid övertagande av en försäkring begära tilläggspremie som ska betalas . Samtliga försäkringsgivare som antingen har svensk koncession och bedriver rörelse i eller som på annat sätt är etablerade i och bedriver försäkringsverksamhet av det slag som avtalet avser kan ansluta sig till avtalet och beredas tillfälle att göra det. Uppsägning av avtalen ska ske senast före utgången av ett kalenderår. skickade KFN ut ett erbjudande om att underteckna krigsutbrottsavtal till ett antal försäkringsgivare som hade tillstånd för direkt skadeförsäkring i vissa försäkringsklasser. Erbjudandet riktade sig dels till försäkringsgivare med svenskt tillstånd, dels till utländska försäkringgivare med filial eller agentur i . Det finska försäkringsaktiebolaget ansökte om att få ansluta sig till krigsutbrottsavtalet. Alandia bedrev enbart gränsöverskridande verksamhet i . avslog KFN Alandias ansökan med i huvudsak följande motivering.6 Nämnden ställde två krav för att en försäkringsgivare skulle få underteckna krigsutbrottsavtal. Det ena kravet var att försäkringsgivaren hade svenskt tillstånd eller på annat sätt var etablerad här. Det andra kravet var att försäkringsgivaren de facto drev försäkringsrörelse i . Nämnden anförde att etableringskravet hade stöd i uttalanden i förarbetena 6 Brev från ordföranden för krigsförsäkringsnämnden på krigsförsäkringsnämndens vägnar till Försäkringsaktiebolaget . till krigsförsäkringslagen, prop. 1998/99:85.7 Nämnden ansåg att etableringskravet var befogat av det praktiska skälet att det kunde uppkomma problem med att komma i kontakt med en utländsk försäkringsgivare. Nämnden anförde att risken för sådana problem kanske inte skulle bli så stor i fråga om bolag i de andra nordiska länderna, men att det var svårt att i fredstid föreställa sig vilka förhållanden som kunde tänkas råda om krigsförsäkringslagstiftningen måste sättas i kraft. Nämnden anförde vidare att den måste beakta att den är skyldig att behandla alla försäkringsbolag i EES-länder lika. När det gäller etableringskravtet anförde nämnden att försäkringsgivaren ska vara etablerad på det sätt som anges i lagen (1998:293) om utländska försäkringgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i .