sou · H1B371 · 2013-10-04 00:00:00 — Som framgått kommer det också till stor del att betyda att den centrala myndigheten måste ges mandat och möjlighet att ta fram ett nationellt ramverk för att stödja länsstyrelsernas arbete. Vidare måste den framtida myndigheten kunna göra rimliga avvägningar mellan befintliga landsbygdsnäringar och en näring baserad på jakt och viltprodukter för att säkra en god samverkan. är det däremot osäkert om myndigheten även ska ha ett ansvar för att främja jakten som folkrörelse. Den frågan måste först utredas mer ingående, särskilt som jägarorganisationerna har en viktig uppgift på detta område. När det gäller kritiken mot har utredningens metod varit att lyssna på de synpunkter som förts fram, analyserat dessa och dragit egna slutsatser. Därutöver har utredningen genomfört en enkätundersökning för att undersöka hur tid och resurser fördelas Någon annan metod har den korta utredningstiden inte medgett. Självklart har denna metod sina begränsningar. I första hand kan man befara att de organisationer eller myndigheter som vi träffat inte är representativa. För att motverka den problematiken har utredningen, som framgår av avsnitt 1.2, träffat en stor mängd representanter för olika organisationer och myndigheter. Vi har träffat och lyssnat på i princip alla som önskat träffa oss. Den kritik som framförts mot kan delas upp i följande tre punkter baserat på kapitel 3. 1.Naturvårdsverket är, enligt markägar- och jägarorganisationer, en myndighet som i alltför hög utsträckning är inriktad på bevarande av arter på bekostnad av jakt. Detta anses vara en förlegad utgångspunkt eftersom de flesta jaktbara viltarter är hotade utan snarare så stora att de orsakar skada för olika areella näringar. gör inte en avvägning mellan jakt och och vilts skadeeffekter på näringar. Därtill har framförts varierande kritik från dessa organisationer som att verket saknar kompetens när det gäller viltförvaltning och dessutom saknar ett markägarperspektiv. 2.Från markägar- och jägarorganisationer, samt Landsbygdsdepartementet, har även framförts att inte är drivande i jaktfrågor trots att verket är den centrala jaktmyndigheten. Här handlar kritiken både om att verket inte på eget initiativ utför, för en myndighet med jakt- och viltansvar uppenbara uppgifter, som till exempel att upprätta förvaltningsplaner och att för lite resurser avsätts för jakt- och viltförvaltningsfrågor. Även WWF efterlyser långsiktighet och nationell samordning, även om den anser att regeringen är ansvarig för att det saknas. 3.Naturvårdsverkets nya organisation. har organiserat om sin verksamhet till tre avdelningar. Dessa är avdelningen för analys och forskning, avdelningen för uppdrag och avdelningen för genomförande. För jaktens del har denna omorganisation inneburit en försämring, enligt samstämmiga uppgifter från alla utredningen träffat. Den nya organisationen har splittrat den tidigare samlade kompetensen om jakt på olika avdelningar och det har blivit svårare att nå ansvarig personal, se vidare avsnitt 2.4.2. Analys av kritiken under punkten 1 är en myndighet som ska fatta beslut utifrån gällande lagstiftning. Felaktiga beslut ska kunna överklagas. Det ska därutöver finnas möjlighet att använda sig av s.k. extraordinära rättsmedel, dvs. möjlighet att vända sig till JO eller JK om man anser att en myndighet frångår gällande lagstiftning. Detta system borde i grunden omöjliggöra för en myndighet att fatta beslut i strid med gällande rätt. Om den lagstiftning som en myndighet har att tillämpa inte är heltäckande eller är bristfällig kan detta leda till att myndigheten tvingas till beslut som utgör tolkningar av lagstiftningen. Dessa beslut kan uppfattas som felaktiga eller otillräckliga av andra grupper i samhället och därmed leda till kritik. Grundproblemet verkar vara att verkligheten har förändrats utan att lagstiftning och tillämpning anpassats. Att många av viltstammarna är så stora att de inte längre behöver fredas, utan istället orsakar skada för de areella näringarna och landsbygdens befolkning, skapar problem. Utifrån denna utgångspunkt har markägar- och jägarorganisationerna riktat kritik mot . Det är dock oklart är om det är lagstiftningen eller verkets tillämpning som brister. Klart är att jaktlagstiftningen är omodern och behöver skrivas om, vilket redan framgår av direktiven. Utgångspunkten i gällande jaktlagstiftning är att allt vilt är fredat. Även om det finns många undantag från denna portalparagraf är det rimligt att anta att grunden i lagstiftningen på ett övergripande sätt styr tillämpning. En avgörande fråga är om inom den nu gällande lagstiftningen i alltför hög grad lägger fokus på värnandet av vissa arter på bekostnad av jakt och förvaltning av övrigt vilt. Vidare tillkommer frågan om i vilken utsträckning den nuvarande lagstiftningen och verkets instruktion föreskriver att beaktar det jägar- och markägarperspektiv, som organisationerna efterlyser. En försvårande omständighet i sammanhanget är att myndighetsansvaret organiserats om och att merparten av jaktbesluten numera fattas av länsstyrelserna. fattade , enligt uppgift från , ca 300 beslut om jakt och länsstyrelserna, enligt vår enkätundersökning, sammanlagt knappt 13 000, vilket motsvarar knappt 700 ärenden per länsstyrelse. Den kritik som riktats mot avser därför ibland sannolikt länsstyrelsernas Här avser kritiken mot möjligen bristande samordning och stöd av länsstyrelsernas arbete. Regionalisering har genomförts och en viktig uppgift för utredningen framöver kommer att vara att analysera hur denna samordning ser ut och vilka brister den har. Sammantaget är det för utredningen omöjligt att på ett objektivt sätt belägga eller avvisa den kritik som förts fram mot under denna punkt. Tillämpningen av lag hör nära samman med hur lagstiftningen ser ut och det är svårt att klarlägga orsak och verkan utan en ingående analys av lagstiftningen. För att få klarhet skulle utredningen först behöva göra en ingående analys av lagstiftningen och därefter en ingående analys av lagtillämpningen. Även om det hade varit praktiskt möjligt skulle svårigheten vara att göra ett representativt urval av ärenden. Analys av kritiken under punkt 2 När det gäller punkt 2 om att inte varit drivande i jaktfrågor kan utredningen konstatera att de förvaltningsplaner tagit fram för vissa arter gjorts på särskilda uppdrag av regeringen. På samma sätt har föreskrift och allmänna råd om jakt efter älg och kronhjort (NFS 2011:07), samt riktlinjer för skyddsjakt, tillkommit efter regeringsuppdrag. Det är förvånande, eftersom det borde ingå att en jaktmyndighet agerar självständigt och att förvaltningsplaner, föreskrifter och riktlinjer initieras efter att myndigheten identifierat ett behov av dessa. Från har anförts att förklaringen till det är att verket saknar lagstöd för att upprätta för länsstyrelserna bindande förvaltningsplaner. har vidare pekat på att man har begränsade resurser som fördelas enligt verkets prioriteringar. Vidare har verket anfört att även om det upprättar förvaltningsplaner, föreskrifter eller andra styrdokument är ytterligare ett problem att jägarkåren inte skjuter vilt i den utsträckning som behövs för att minska skadorna. är ansvarig jaktmyndighet. Som framgår av kapitel 2 är verket förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpoli- I 3 § finns en uppräkning av vad verket särskilt ska ägna sig åt. Det är enligt punkterna 1–3 att ansvara för central tillsynsvägledning, samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete, bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar. Enligt punkt 11 ska verket samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön. Av punkt 20 följer att ska ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen. Punkt 20 innebär ett helhetsansvar för jakten. I detta ingår inte bara en rätt att upprätta förvaltningsplaner, revidera föreskrifter och utfärda riktlinjer, utan även en skyldighet att göra så. I själva verket bör det vara några av kärnuppgifterna. Utredningen menar att det finns ett starkt behov av en central myndighet som tar ett helhetsansvar för viltförvaltning och jakt, inte minst med hänsyn till de omfattande skador som vilt orsakar skog, fiske och jordbruk och den polarisering i debatten som detta leder till. Enligt utredningens bedömning saknas detta helhetsansvar . Det handlar inte bara om förvaltningsplaner i sig utan att det finns en central jaktmyndighet som tar intiativ till kartläggning av viltstammarnas storlek, skadorna viltet orsakar, utreder vad som är en acceptabel skadenivå och som föreslår åtgärder. I den mån det krävs lagstiftningsändringar får det ankomma på verket att anmäla detta behov till regeringen. Enligt utredningens bedömning är det klarlagt att inte fullt ut tagit intiativ för att kartlägga viltets utveckling och försökt begränsa skador av vilt. Det finns flera förklaringar till det. Som framkommit i kapitel 2 har regeringen gett så många uppdrag att utrymmet för egna intiativ kan ha begränsats. Därmed har utrymmet för arbete med förvaltning av klövvilt, särskilt vildsvin, försvårats, se kapitel 3. När det gäller rovdjur är situationen annorlunda. Cirka hälften av arbetstid för jakt och viltförvaltning, se avsnitt 5.4, avser rovdjur. Detta har sin grund i en prioritering, som delvis är styrd av regeringen. har haft många särskilda uppdrag om rovdjur. När det gäller vargs skador på ren har fattat beslut om skyddsjakt av varg för att undvika skador på ren, den s.k. Junsele-vargen. Beslutet om skyddsjakt har dock upphävts av Förvaltningsrätten i , som i en dom fann att det inte fanns tillräckliga skäl för skyddsjakt, (målnummer 4655-13, 4691-13 och 4700-13). Domen har överklagats. Utredningens sammantagna slutsats om kritiken under punkt 2 är att , oavsett orsak, inte har visat sig drivande i förvaltnings- och jaktfrågor när det gäller annat vilt än rovdjur. Analys av kritiken under punkt 3 När det slutligen gäller punkten 3 menar vi att den kritiken har störst bäring. Övrig kritik mot är mer splittrad. När det kommer till omorganisation finns det i grunden ingen delad uppfattning. Av alla personer och organisationer som utredningen träffat under sitt arbete, jämför avsnitt 1.2, har endast några enstaka uttryckt sig positivt om omorganisationen. Övriga har mangrant hävdat att förändringen i hög utsträckning försämrat hanteringen av jakt- och viltförvaltningsfrågorna. Utredningen kan inte bedöma om omorganisationen i sin helhet är positiv eller negativ för verket. Vi kan efter vad som framkommit, godta att den är ändamålsenlig för andra frågor, eftersom en så stor del av verkets arbetsuppgifter består av att ta fram underlag till regeringen. När det gäller jakt och viltförvaltning ifrågasätter dock utredningen starkt om det är rätt organisationsform. För jakt- och viltfrågor är Landsbygdsdepartementet ansvarigt departement. Till skillnad från styr inte Landsbygdsdepartementet i någon större utsträckning genom särskilda uppdrag utan genom regleringsbrev och instruktion. För att bedriva ett självständigt och proaktivt arbete med jakt- och viltförvaltningsfrågor utifrån en myndighetsinstruktion och regleringsbrev, bedömer utredningen att det är bättre att ha kompetensen samlad i en enhet. Det ska också påpekas att just jakt- och viltförvaltningsfrågor, på grund av de motsättningar som finns, ställer stora krav på att klara en strikt myndighetsutövning, men även att föra en dialog med berörda intressen. Slutsats av kritiken mot Sammantaget är det utredningens utgångspunkt, när det gäller kritiken mot , att verket inte varit drivande i jakt- och viltförvaltningsfrågor och att det finns anledning att tro att den omorganisation som skett inte gynnat dessa frågor. I övrigt går det inte att objektivt belägga kritiken mot . Däremot noterar vi att det finns ett stort missnöje och misstroende hos främst markägar- och jägarorganisationer.. 5.2Vad är jaktbart vilt? Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet sätter i viss utsträckning den juridiska ramen för jakt. En utgångspunkt är att Art- och habitatdirektivet enbart skyddar de djur som anges i bilagorna. Dessa ska, enligt direktivets mål, uppnå och bibehålla en gynnsam bevarandestatus. De arter som räknas upp i bilaga 4 har ett strikt skydd. De arter som finns upptagna i bilaga 4 och som skulle kunna bli föremål för jakt i är björn, varg, lodjur, fladdermöss, hasselmus, buskmus, utter, fjällräv och tumlare. Innebörden är att den stora majoriteten av de ca 50 arter som jagas inte berörs av Art- och habitatdirektivet. För Fågeldirektivet gäller motsatsen; utgångspunkten är att alla fåglar är skyddade. I stället anges uttryckligen vilka fåglar som får jagas och detta måste framgå av nationell lagstiftning. Skarv och korp är inte jaktbara enligt fågeldirektivet. I fågeldirektivets artikel 9 finns det dock vidare möjlighet till skyddsjakt. Det förekommer därför skyddsjakt på skarv och korp i jaktlagstiftningen. har dock regeringen lagt fast att termen gynnsam bevarandestatus är ett centralt begrepp i målstyrningen inom svensk miljöpolitik på ett sätt som medför att det omfattar allt vilt i . Det bör dock betonas att detta är vid sidan av den innebörd och rättsverkan som begreppet har enligt EU-direktiven. En utgångpunkt av det anförda är att det redan finns ett fungerande system som anger vad som är jaktbart vilt, nämligen jaktlagstiftningen. I denna lagstiftning är Art- och habitatsdirektivets och Fågeldirektivets krav för vilket vilt som får jagas och på vilket sätt de får jagas beaktade. När det gäller varg, björn och lodjur finns särskilda paragrafer i jaktförordningen som tillgodoser kraven i Art- Detsamma gäller kungsörn, skarv och korp där Fågeldirektivets krav beaktats. Utredningen har dragit slutsatsen att det endast är ansvaret för jakt och viltförvaltning som skulle kunna föras till annan myndighet och att huvudansvaret för det biologiska mångfaldsarbetet för dessa arter oavsett jakt- och viltförvaltningsmyndighet stannar på , se 5.1.3. Utredningen anser inte att det är lämpligt att vi gör en egen uttolkning om vad som är jaktbart vilt, eftersom det redan följer av gällande lag. Jakttider och möjlighet till licens- och skyddsjakt bestäms av regeringen genom jaktförordningen, som i sin bedömning ansvarar för att viltstammarna inte påverkas till en sådan grad att deras existens hotas. Däremot kommer vi sannolikt att göra det i slutbetänkandet i samband med att jaktlagstiftningen skrivs om. 5.3Likheter och skillnader mellan , och I såväl , som finns, förutom centrala myndigheter för jakt- och viltförvaltning, en regional/lokal beslutsnivå. Detta ger möjlighet att ta större hänsyn till varierande förhållanden i olika delar av landet. har genomfört en omorganisation på jakt- och viltförvaltningsområdet och är på väg att slå samman myndigheter på nationell nivå som vi i utreder myndighetsansvaret. Utvecklingen visar att behovet av förändringar inom vilt-, naturförvaltnings-, och miljömyndighetsstrukturerna även har identifierats i våra grannländer. Gemensamt för och , till skillnad från , är att båda ländernas lagstiftning och myndighetsuppdrag ger brukande/skördande av resursen en viktig roll, medan svensk lagstiftning och myndighetsuppdrag tydligare framhåller ett skydds- och miljömålsperspektiv. Trots att och har såväl liknande fauna som liknande jaktförutsättningar, med en stor andel fritidsjägare, har de båda länderna valt olika vägar vad gäller jakt- och viltförvaltningsfrågor på myndighetsnivå. har genom Viltcentralen endast en myndighet som ansvarar för förvaltningen över hela landet. Detta kan jämföras med där fyra olika myndigheter, varav tre regionala/lokala myndigheter (Direktoratet för , Fylkesmannen, Fylkeskommunerna och kommunerna), samt två fristående nämnder (rovdjurs- och vildrensnämnderna) ansvarar för förvaltningen av vilt. Ländernas olika sätt att organisera verksamheten har säkerligen såväl fördelar som nackdelar. Fördelar i det finländska systemet är samordningsvinster och en stor grad av nationell likabehandling, medan möjligheterna till större lokalt beslutsfattande och deltagande kan ses som fördelar i det norska systemet. Dagens svenska system är ett mellanting mellan de finländska och norska systemen. I har vi två dominerande myndigheter, där är central myndighet med nationellt ansvar för jakt- och viltfrågor, medan länsstyrelserna med viltförvaltningsdelegationerna är fristående regionala myndigheter med rätt att fatta egna beslut. Den svenska myndighetsorganisationen är i grunden mer lik den norska med skillnaden att i finns endast en myndighet som fattar beslut på regional/lokal nivå. Vad gäller nationell styrning i relation till regional/lokal nivå har en tydlig top-down-struktur genom Viltcentralen. Denna struktur ger den centrala nivån goda möjligheter att på ett effektivt sätt styra den regionala nivån. Från har dock framförts att införandet av viltcentral verkar ha lett till minskat engagemang hos jägarkåren samt en minskad samarbetsvilja med såväl viltforskning som med ansvarig myndighet. I styrs den regionala/lokala nivån genom ett stort antal och relativt detaljerade föreskrifter från Direktoratet för . Detta innebär en långsammare styrning då det tar tid att göra ändringar i föreskrifter. Vad gäller nationell styrning påminner det svenska systemet alltså mer om det norska än det finländska, eftersom det är baserat på fristående regionala/lokala myndigheter som fattar egna beslut. Genom de omfattande föreskrifterna från den centrala myndigheten förefaller dock de regionala och lokala aktörerna mer styrda i jämfört med . Vid en jämförelse mellan de tre länderna verkar, mot den här bakgrunden, den reella möjligheten till självständiga regionala/lokala beslut vara störst i den svenska modellen. I det finländska systemet sker det regionala/lokala inflytandet genom regionala viltråd, vilka kan påverka Viltcentralens regionkontors aktiviteter. Dock kvarstår det faktum att Viltcentralens regionkontor är del av den centrala myndigheten. Även styrningen av de centrala myndigheterna skiljer sig åt mellan länderna. viltcentral är underställd Jord- och skogsbruksministeriet och inte vilket kan antas ge ett tydligare brukandeperspektiv jämfört med i och . I dessa länder är de centrala myndigheterna kopplade till Miljövaernsdepartementet respektive . Vidare har ett Riksviltråd med representanter från sektorer med intresse i jakt och viltförvaltningsfrågor. Rådet har till uppgift att leda delar av Viltcentralens arbete. Hur stor styrning av Direktoratet för som Miljövaernsdepartementet utövar är svårt att bedöma, men vid diskussioner med Direktoratets personal påpekas att Direktoratet är en fullmaktmyndighet med eget ansvar att verka inom lagstiftningen. I utövas styrningen av regering och dess departement genom jaktförordningen, verksinstruktion och särskilda uppdrag. Detta innebär utifrån utredningens synpunkt en relativt sett större politisk operativ styrning jämfört med i och . I slutbetänkandet kommer vi, som tidigare konstaterat, att göra en närmare utvärdering av myndighetsansvaret på regional nivå, bland annat av viltförvaltningsdelegationerna. I syfte att få grepp om vilka resurser som används för jakt- och viltfrågor har utredningen genomfört en undersökning genom två enkäter, en till och en till länsstyrelserna (se bilaga 3 och 4). Dessutom har lämnat uppgifter om hur stora resurser som avsätts till aktiviteter vilka ligger nära myndighetsarbete och finansieras genom anslaget för allmänna uppdraget. 5.4.1Enkäter till och länsstyrelserna Undersökningarna avsåg både 2011 och 2012 för att minska eventuella effekter av särskilda händelser under vissa år, och ligga tillräckligt nära för att de ska beskriva nuvarande resursåtgång. För att precisera frågorna har utredningen använt sig av de två myndigheternas tidsrapporterings- och utgiftskontoplaner. ningen kan dock konstatera att några länsstyrelser meddelat att deras interna tidsrapportering inte alltid har gjorts på den detaljnivå som kontoplanen tillåter, utan i vissa fall har arbetsuppgifter rapporterats som allmänna och övergripande trots att de skulle kunna ha rapporterats med en högre upplösning. Utredningen efterlyste en beskrivning av resursanvändandet baserad på olika viltslag, men detta har varit förenat med svårigheter. infördes på länsstyrelserna en mer detaljerad kontoplan vilken kommer att ge möjlighet att besvara dessa frågor, men denna kontoplan har inte använts . Även har meddelat att dess tidredovisningssystem inte har den detaljeringsgrad som utredningen efterlyste. Utredningen har därför bett respektive länsstyrelse och att om möjligt göra en uppskattning av hur stora resurser som använts för älg, rovdjur respektive övrigt vilt. Utredningen kan konstatera att denna uppgift ansetts ganska svår men de flesta länsstyrelserna har, liksom , försökt att göra en uppskattning. Vi har valt att redovisa dessa resultat, men vill påpeka att de är uppskattningar och behäftade med en viss osäkerhet. Utredningen skickade enkäter till de 21 länsstyrelserna 2013-04- 04 med önskan om svar . hade tio av länsstyrelserna lämnat sina svar. Därefter har ytterligare sex länsstyrelser svarat. enkät skickades med önskan om svar , vilket också lämnades. påpekade att svaren är mycket osäkra på grund av den då genomförda omorganisationen. Utredningen har därför valt att fokusera på 2012 med risk för att kan vara unikt med avseende på arbetsuppgifter. rapporterar att ordinarie arbete i enlighet med verkets instruktion för jakt- och viltfrågor uppgick till ca . Därutöver uppskattades ledning och administrativt stöd, till ca . Arbetet med regeringsuppdrag kring vilt och jakt uppgick till ytterligare ca . Totalt innebär det att ca avsatts för jakt och vilt inom , vilket motsvarar ca 16 årsarbeten (för en heltidstjänst). Från har framhållits att dessa siffror kan vara en viss underskattning av den tid som läggs på jakt och viltfrågor. Baserat på enkäten valde vi att dela in arbetet i fem grupper, där vi kan se att genomförandeverksamhet utgör den största mängden följt av administrativt arbete (tabell 1). Tabell 1 Fördelningen av arbetstid för olika aktiviteter kring jakt och viltvård på arbetstiden (%) 1 c,h,j3 Genomförandeuppgifter, vägledning, 1 a,b,d,g,j1,j2,j4 Ärendehantering, dispenser och överklagan 1 e,f Baserat på de arbetsuppgifter där verket gjort en uppskattning av fördelning mellan olika viltslag, dvs. arbete med underlag/vägledning, tillstånd och dispenser samt arbete med föreskrifter framkommer att arbetsmängden fördelar sig enligt följande: älg , rovdjur och övrigt vilt . Vad gäller regeringsuppdragen så fördelar de sig enligt följande: älg och rovdjur . Det bör påpekas att regeringsuppdrag är begränsade och fördelningen mellan olika vilttyper kan ändras radikalt över tiden. Vad gäller övriga kostnader för jakt och viltfrågor anger att det är mycket svårt att specificera dessa, eftersom kontoplanen inte separerar jaktfrågor på det sätt utredningen efterfrågat. Övergripande kan vi konstatera att rapporterar att verket har kostnader motsvarande ca utöver lönekostnader. I dessa kostnader ingår också anslag till Viltskadecenter (8,5 miljoner). Ifall man skattar kostnaderna för en medelårslön till /år (motsvarar 30 000 inklusive sociala avgifter) leder detta till lönekostnader motsvarande . Den totala kostnaden för jakt och viltuppdrag uppskattas därmed till ca /år . Därutöver rapporterar att verket fördelar till länsstyrelsernas verksamheter, vilket vi inte räknar in i denna kostnad då vi antar att den återfinns i länsstyrelsernas redovisning.