sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — Att skilja debiteringen av kostnader från medelstilldelningen är Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning dock en nödvändig grundförutsättning för att ett incitament ska uppstå. Normalt ingås hyresavtal för större enheter och , eftersom detta oftast ger de förmånligaste hyresvillkoren. De hyresobjekt som skapas genom externa hyresavtal är oftast för stora enheter för intern vidaredebitering. Hyresobjekten indelas därför i mindre upplåtelseobjekt. Man väljer den indelning som är mest ändamålsenlig för att få en upplåtelsestruktur som stöder hus- hållning med lokalresursen. Lokalkostnaderna fördelas på upplåtelseobjekten i förhållande till deras area. De kostnader som fördelas är hyra, elektricitet, andra förbrukningar, lokalvård m.m. samt eventuellt kostnader för tomma lokaler enligt nedan. Betalningsansvaret bör, för att få största incitamentseffekt, för- delas ned till den lägsta nivå inom organisationen som har ett sepa- rat budgetansvar. Varje organisationsenhet tilldelas genom ett upplåtelsebeslut de upplåtelseobjekt som enheten använder för sin verksamhet. Upp- låtelsebeslutet löper lämpligen tills vidare med en angiven uppsäg- ningstid, t.ex. 12 månader. Interndebiteringen genomförs centralt av lokalförsörjnings- organisationen, eller oftare. Upplåtelseobjekt, upplåtelse- beslut och interndebitering hanteras lämpligen i samma centrala register som lokaler, hyresavtal och lokalkostnader. Om chefen för en organisationsenhet säger upp ett objekt, kommer enheten inte längre att debiteras lokal- kostnaderna. Myndighetens hyreskostnader för objektet kan dock kvarstå. De lokaler som sagts upp av organisationsenheterna över- förs då till ett kostnadsställe Tomma lokaler. Den besparing som görs uppstår då på . Organi- sationsenheterna får ett incitament att säga upp obehövliga lokaler och den centrala lokalförsörjningsorganisationen får kännedom om vilka lokaler som kan avvecklas då hyresavtalen löper ut eller som kan användas för andra lokalbehov. De kan, om det är möjligt och lämpligt, även hyras ut i andra hand. Erfarenheter från de myndig- heter som genomfört ett interndebiteringssystem av denna typ Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning vittnar om att stora verksamhetsförändringar, även ökningar, har kunnat genomföras inom ramen för en minskad lokalarea. Medel för de centrala kostnaderna för kan avsättas centralt. Man kan även debitera kostnaderna för som ett påslag på lokalkostnaden för samtliga upplåtelse- objekt. Då betalar lokalnyttjarna hela lokalkostnaden, och incita- mentet att säga upp lokaler förstärks. Oberoende medelstilldelning för lokalkostnader För att incitamentssystemet ska fungera, måste medelstilldelningen för lokalkostnader åtminstone kortsiktigt vara frikopplad från lokalkostnaderna. Incitament för att säga upp lokaler och för åter- hållsamhet vid nyanskaffning kan t.ex. skapas genom att medels- tilldelningen för lokalkostnader bygger på medelvärdet av de sen- aste tre årens kostnader. Organisationsenheterna får då på margi- nalen behålla delar av besparingar och får inte full kompensation för ökningar. Större kostnadsökningar för nyanskaffningar som beslutats centralt måste dock fortfarande kunna kompenseras. Detta för- utsätts ske genom explicita beslut om medelstilldelning i samband med beslutet om genomförande av nyanskaffningen. Det pågående arbetet inom Produktionsavdelning infrastruktur med inriktning på att effektivisera myndighetsledningens kontroll bör fullföljas. Organisationen kommer att behöva tillföras kompe- tens och resurser av olika slag för att kunna lösa de genom refor- men tillkommande uppgifterna. Organisationen bör därvid ses över för att dels ge ledningen större central kontroll över lokalresursen och lokalkostnaderna, dels öka samordning och erfarenhetsutbyte inom organisationen och dels ge underlag för de tillkommande kompetenser som behövs. Lokalplaneringsenheternas verksamhet har tidigare till relativt stor del inriktats på nyanskaffning av loka- ler. Arbetet med långsiktig lokalplanering, hushållning, rational- isering och styrning av lokalresurserna bör ges prioritet. Försvarsmaktens organisation för lokalförsörjning behöver i det nya läget ses över på ett sätt som stöder uppgifterna att överta de Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning tillkommande arbetsuppgifterna, ge myndighetens ledning stöd för ett förstärkt centralt ansvar samt att skapa ett ändamålsenligt system för lokalförsörjning som stöder budgetansvariga chefers ansvar för hushållning och rationalisering. bör ges ett tydligt uppdrag från myndighetens ledning att ansvara för de uppgifter det är fråga om. Den nuvarande organisationen med Produktionsledning infra- struktur och de funktionsunderställda enheterna tillförs den nya kompetens och de resurser som behövs för att kunna genomföra samtliga uppdrag inom lokalförsörjningsområdet som beskrivs ovan. Om det bedöms ha fördelar med geografiskt spridd repre- sentation av vissa funktioner inom enheten kan dessa förläggas till garnisoner, men lyder fortfarande under den gemensamma chefen. Ansvarsfördelningen inom Produktionsledning infrastruktur efter förändringarna ska dokumenteras. Samverkan i lokalförsörjningsfrågor inom produktionsledning med de övriga verksamhetsgrenarna bör for- maliseras och dokumenteras, så att det säkerställs att verksamhets- och lokalplaneringen följs åt. Genomförande av löpande förvaltningsåtgärder, avrop på cen- trala avtal m.m. samt kontakter med fastighetsägare inom ramen för löpande drift- och underhållsavtal bör även i fortsättningen ske lokalt genom garnisonerna. Ansvarsfördelningen i dessa avseenden ska dokumenteras. 6.3Terminologi och nyckeltal för försvarsfastigheter Utredningens bedömning och förslag: Den myndighet som framöver ska förvalta de försvarsfastigheter som långsiktigt ska förvaltas i myndighetsform bör i tillämpliga delar, och där så inte redan sker, anpassa sin terminologi och sina nyckeltal till fastighetsbranschens för att underlätta jämförelser. Parallellt med vår utredning har på uppdrag av gjort en beskrivning av erfarenheter av dagens arbetssätt och slutsatser om dess effektivitet Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning ur ett statligt fastighetsägarperspektiv. Rapporten4 från uppdraget har även överlämnats till utredningen. Flertalet av de rekommendationer som lämnas i rapporten berör förhållanden som vi behandlat i tidigare eller kommande avsnitt, t.ex. nuvarande hyresmodell. Här vill vi dock uppmärksamma en av de frågor tar upp, nämligen avseende terminologi och nyckeltal för försvarsfastigheter. I rapporten (s. 22 f.) anger följande:5 bör anpassa sina nyckeltal till fastighetsbranschen för att underlätta jämförelser bör anpassa sin terminologi till fastighets- branschen för att underlätta jämförelser med andra fastighetsägare. Exempelvis kan ifrågasättas om det finns behov av att dela upp investe- ringarna i s.k. ägarrelaterade investeringar respektive brukarrelate- rade investeringar. Även de nyckeltal som verket använder bör anpassas till standard inom fastighetsbranschen för att underlätta jämförelser. Exempelvis bör använda , i stället för BTA, BTA är ett nyckeltal som ofta används av byggbolag i samband med nybygg- nationer medan används av fastighetsförvaltande ägare. Även redovisningen av fastighetsbestånd bör anpassas till praxis inom fastighetsbranschen. Förslagsvis tar Fortifikations- verket avstamp i Svenskt Fastighetsindex, IPD. Enligt IPD indelas fastigheter i följande klasser; Bostäder, Kontor, Handel, Utbildning. bör följa vakanser och hyreskontraktens för- fallostruktur. Försvarsmakten har av oss ombetts kommentera förslag och har beträffande ovanstående framfört att Försvars- makten har kontinuerligt utfört utredningar om effek- tivt lokalnyttjande avseende förhyrningar vid olika garnisoner och förband. En förutsättning för arbetet har varit att erhålla aktuella ytor enligt , vilket efterhand har bistått med. Genomlysningen av etablissemanget har även strukturerats utifrån Svensk Fastighetsindex uppdelning. Således biträder Försvarsmakten detta synsätt. Mot denna bakgrund framstår rekommen- dation som rimlig enligt vår mening. Med hänsyn till omstrukture- ringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör rekommen- dationen dock ta sikte på den myndighet som framöver ska förvalta 4Analys statligt fastighetsägarperspektiv (, ). 5Vi har redovisat en förklaring av begreppen lokalarea () och bruttoarea (BTA) i avsnitt 3.4.1. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning de försvarsfastigheter som långsiktigt ska förvaltas i myndighets- form. Vi föreslår därför att denna myndighet i tillämpliga delar, och där så inte redan sker, bör anpassa sin terminologi och sina nyckel- tal till fastighetsbranschens för att underlätta jämförelser. 6.4Enhetlig finansieringsmodell för berörda myndigheter6 Utredningens bedömning och förslag: För fastigheter som finansieras med lån och/eller statskapital bör en enhetlig finansieringsmodell med lån i Riksgälden införas för både nya och befintliga fastigheter avseende nuvarande Statens fastighets- verk och . Avkastningspliktigt statskapital bör inlevereras till statens centralkonto och redovisas mot inkomsttitel. En översyn bör göras av vilka fastigheter som ska finansieras direkt med anslag. finansierar och sina investeringar i fastigheter huvudsakligen med lån i Riksgälden. I regleringsbreven har verken en s.k. övrig kreditram för investe- ringar i fastigheter. Kreditramen uppgår till för och för . Därutöver finns tillgångar som har finansie- rats från statens budget och som har tillförts och antingen när verken bildades eller . Dessa tillgångar redovisas vid tillförseln som stats- kapital. Statskapitalet uppgick per till 1 727 mil- joner kronor i och i . För är i stort sett avkastningspliktigt (882 av vid slut). För utgörs dock en betydande del av icke avkastningspliktigt statskapital (904 av 1 727 miljoner 6 Detta avsnitt bygger i huvudsak på till utredningen, Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till Försvars- fastighetsutredningen (ESV 2013:33). Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning kronor vid slut), vilket har finansierat markfastigheter som saknar avkastningsförmåga. Det avkastningspliktiga statskapitalet har minskat väsentligt för båda myndigheterna. Inkomster motsvarande avskrivningar och nedskrivningar på tillgångar som finansierats med avkastningspliktigt statskapital ska enligt regleringsbreven redovisas mot en inkomsttitel på statens budget. Statsmakterna har dock i vissa försvarsbeslut medgett att statskapital får användas för att finansiera vissa omstruktureringskostnader för försvarsfastig- heter. minskade statskapitalet med 203 respektive i och Statens fastighets- verk. Vid en förändring av dagens finansieringsmodell skulle det avkastningspliktiga statskapitalet inlevereras och berörd myndighet i stället ta upp motsvarande lån, vilket påverkar nettoutlåning. Hur stor denna inleverans skulle bli beträffande försvarsfastigheterna beror bl.a. på vilka överlåtelser som före dess gjorts till bolag. Efter att statskapitalet har inlevererats skulle samtliga fastig- heter få en enhetlig finansieringsmodell i form av lån i Riksgälden. En förändring som uppkommer är att statskapitalet inte kan använ- das för att finansiera omstruktureringskostnader. En alternativ modell skulle kunna vara att helt och hållet finan- siera de statliga fastigheterna med statskapital. Eftersom det befint- liga kapitalet är så litet bedömer () i sin rapport till oss att denna modell skulle vara budgetpolitiskt svår att åstadkomma. Den skulle nämligen kräva tillskott av statskapital över statens budget. De fördelar som finns med att skapa en enhetlig finansierings- modell överväger enligt ESV de problem det eventuellt kan inne- bära att statskapital inte längre skulle kunna användas för att finan- siera kostnader för omstruktureringar. Saldot på statens budget påverkas inte av vilken modell som används. Det finns dock ansvarsmässigt fördelar med en lånemodell genom att det utgifts- område och den verksamhet som omfattas belastas med utgifter under anslag till följd av beslut om omstruktureringskostnader i stället för att belastas när fastigheterna anskaffas. Att ha en enhetlig finansieringsmodell kommer även att under- lätta utvecklandet av en ny modell för att fastställa avkastningskrav, se avsnitt 6.5 nedan. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning En alternativ väg skulle kunna vara att låta det statskapital som finns kvar amorteras enligt nuvarande regler. Det skulle dock inne- bära att de fastighetsförvaltande myndigheterna får en blandad finansieringsmodell. Eftersom det avkastningspliktiga kapitalet redan är lågt bedömer ESV att de negativa konsekvenserna av att inleverera kapitalet torde vara mindre än de fördelar som uppnås med en enhetlig finansieringsmodell. Fastigheter som finansieras direkt med anslag Befästningar som Försvarsmakten använder i sin verksamhet finan- sieras vid färdigställandet med en engångshyra motsvarande anskaffningskostnaden. Statens budget påverkas alltså inte löpande av kapitalkostnader som en befästning innehas av Försvarsmakten. Det finns en oklarhet om var gränsen går mellan fastigheter och befästningar eftersom det saknas en entydig defi- nition av befästningar. Vid en lånefinansiering kommer eventuella framtida omstruktu- reringar som minskar behovet av fastigheter att medföra att till- gångar behöver skrivas ned till försäljningsvärdet. Om den alterna- tiva användningen av fastigheterna är begränsad uppkommer stora kostnader som behöver finansieras från anslag. omstruktu- reringar har i väsentlig utsträckning finansierats genom nedskriv- ning av statskapital. Denna möjlighet kommer inte att finnas kvar . I sin rapport till utredningen framför ESV att det finns skäl att överväga vilka fastigheter som bör finansieras med anslag, mot bakgrund av erfarenheterna från de tidigare försvarsbesluten. Som framgått av kapitel 5 beskriver ESV i rapporten hur framtida försvarsbeslut kan påverka statens budget. ESV bedömer att regeringen bör se över om det finns fastig- heter som bör finansieras direkt med anslag. Enligt nuvarande regler måste samtliga fastigheter och anlägg- ningar redovisas som anläggningstillgångar och hela anskaffnings- värdet bör framgå i myndigheternas årsredovisning. I en framtida modell är det däremot viktigt att ge möjlighet att undanta vissa fastigheter från avkastningskrav, t.ex. befästningar som finansierats direkt med anslag. Det bör i sådana fall även vara möjligt att sätta värdet till genom direktavskrivning i de fall en anläggning helt anslagsfinansierats. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning Sammantaget bedömer vi, mot bakgrund av ovanstående, att en enhetlig finansieringsmodell med lån i Riksgälden bör införas för både nya och befintliga fastigheter avseende nuvarande och (om vårt förslag i kapitel 5 genomförs, så bör denna modell tillämpas för den nya myndig- heten). Avkastningspliktigt statskapital bör inlevereras till statens centralkonto och redovisas mot inkomsttitel. Vidare anser vi, i likhet med ESV, att det finns skäl för reger- ingen att se över vilka fastigheter som ska finansieras direkt med anslag. 6.5Avkastningskrav på berörda fastighetsförvaltande myndigheter7 Utredningens bedömning och förslag: Det finns väsentliga svårigheter att tillämpa metoder för avkastningskrav för myn- digheter som motsvarar dem som används för fastighetsförval- tande bolag. Det är inte lämpligt att ha ett avkastningskrav som utgår från nuvarande myndighetskapital. Avkastningskravet bör utgå från det genomsnittliga lånet för fastigheter. Detta är den bas som bäst uppfyller kraven att vara enkel och ge rätt signaler för att styra verksamheten effektivt. har uttalat att fastighetsförvaltning ska skiljas från bru- kande av lokaler. Det ska tillämpas en marknadsliknande hyressätt- ning för fastigheter inom staten och avkastningskravet bör mot- svara vad som gäller för fastighetsförvaltande bolag. Det har förts fram av de fastighetsförvaltande myndig- heterna och av tjänstemän i att den modell som finns för att fastställa avkastningskrav på statens fastighets- förvaltning bör ses över. För de fastighetsförvaltande bolagen med statligt ägande sätts avkastningsmål, vilka formuleras så att de ska uppnås över en konjunkturcykel. Det medger att bolagens resultat varierar beroende på såväl interna som externa faktorer. 7 Detta avsnitt bygger i huvudsak på till utredningen, Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till Försvars- fastighetsutredningen (ESV 2013:33). Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning så sätt kan bolagens styrelser och ledningar exempelvis fatta beslut som på kort sikt har negativ effekt på resultatet, men som på genererar högre intäkter. och ska enligt sina regleringsbrev för uppnå ett resultat efter finansi- ella poster motsvarande en avkastning på genomsnittligt myndig- hetskapital om . Avkastningskravet beräknas utifrån statens avkastningsränta och utlåningsränta för och risk- premie vid given soliditet och är baserat på prissättningsmodellen Pricing Model (CAPM). Av regleringsbrev framgår att avkast- ningskravet för året ligger till grund för att redovisa överskott mot inkomsttitlar. Av Statens fastighetsverks regleringsbrev framgår däremot att myndigheten ska leverera in medel motsvarande det i regleringsbrevet budgeterade resultatet. har alltså inte avkastningskravet legat till grund för att fastställa vad ska inleverera och redovisas mot inkomsttitel. Det har inte heller varit ett relevant mått för att följa upp verksamheten. Enligt betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31) bör följande gälla: 1.Statens fastighetsverk ska marknadsvärdera sina fastig- heter. 2.Separata avkastningskrav ska fastställas för de olika fastighets- kategorierna till ett vägt avkastningskrav. 3.Man ska kunna jämföra avkastningskraven med dem som tilläm- pas av fastighetsförvaltande bolag och andra fastighetsaktörer. 6.5.1Avkastningskrav i fastighetsförvaltande bolag Inom näringslivet följs verksamheten upp med olika finansiella och icke finansiella styrtal, enligt KPMG.8 De viktigaste finansiella styr- talen är avkastningskrav på eget kapital, soliditet och räntetäck- ningsgrad. I ett företag är avkastningskravet på eget kapital den avkastning som en viss tillgång ska generera med hänsyn till dess affärsmässiga och finansiella risker. När avkastningskravet fastställs används marknadsvärdet (beräknat ) på tillgångarna, dvs. Avkastningskrav på eget kapital lämpar sig bäst för 8 Se betänkandet En effektivare förvaltning av statens fastigheter (SOU 2010:92). Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning fastigheter som drivs helt kommersiellt, dvs. där marknadsvärde- ring kan göras. I sin rapport till utredningen hänvisar ESV till en av PwC gjord kartläggning av fastighetsföretag. Enligt denna är soliditeten nor- malt . Den kan dock variera väsentligt mellan olika företag. Företag med en lägre bedömd risk (resultatvolatilitet) kan ha en lägre soliditet, medan verksamheter med hög risk behöver en större andel eget kapital. Avkastningskravet på enskilda fastigheter kan variera och det tas ofta fram ett genomsnitt utifrån totalt fas- tighetsbestånd. I vissa fall används olika avkastningskrav för olika typer av fastigheter. Statens avkastningskrav på myndigheterna fyller en helt annan funktion än ägarnas avkastningskrav på eget kapital i ett företag. Här finns ingen riskbedömning utan avkastningskravet är huvud- sakligen en metod för att fastställa det överskott som ska inlevere- ras till statens budget. I det avseendet liknar statens avkastnings- krav snarare utdelningar i fastighetsförvaltande bolag. Till följd av att staten tillämpar självkostnad, ska inget överskott utöver kravet på inleverans uppnås, eftersom detta skulle innebära att verksam- heten genererar ett överskott utöver självkostnaden. För att följa upp verksamheten behövs kvantitativa och kvalita- tiva styrmått. Vilka styrmått som bör användas för att följa upp fastighetsförvaltande myndigheter har dock legat utanför ESV:s uppdrag till utredningen. I det följande belyses hur regeringen skulle kunna fastställa ett avkastningskrav som bör ligga till grund för att fastställa vad som ska inlevereras och redovisas mot inkomsttitel. 6.5.2Utgångspunkter för att fastställa avkastningskrav Statsmakterna har uttalat att det avkastningskrav som staten ska ha på sin fastighetsförvaltning bör vara jämförbart med det som tillämpas av fastighetsförvaltande bolag. Av flera skäl är det dock svårt att jämföra en myndighet och ett fastighetsförvaltande bolag: Det kapital som en myndighet redovisar är inte jämförbart med ett företags. Myndigheter redovisar inte tillgångar till marknadsvärde. Statens fastigheter används huvudsakligen i den egna verksam- heten. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning Den alternativa användningen av fastigheterna är ofta begränsad. Bolag är en s.k. going concern med en lång beslutshorisont, medan myndigheter styrs med årsvisa regleringsbrev. För att kunna ta fram en ny modell för att fastställa avkastnings- krav för statens fastighetsförvaltning behöver regeringen i första hand ta ställning till vilken bas som kravet bör beräknas på. Viktiga kriterier när denna bas fastställs bör vara att: Den är enkel att beräkna. Den är stabil över tiden. Den ger incitament att styra verksamheten effektivt. Den möjliggör jämförelser med fastighetsförvaltande bolag. ESV bedömer i sin rapport till utredningen att dessa kriterier bör hanteras på ett sådant sätt att de beaktar de krav som finns för att redovisa tillgångar i staten, statens finansieringsmodeller och den statliga budgetprocessens krav på att kunna prognostisera utfall på anslag och inkomsttitlar. En fråga som berör vilken modell för avkastningskrav som bör användas för statens fastighetsförvaltning är hur statens fastigheter redovisas och grunderna för hyressättningen. ESV förutsätter också att avkastningskravet även framgent enbart inriktas på fastig- hetsförvaltningen. Det innebär att realisationsvinster hanteras i särskild ordning. Nuvarande regelverk ger inte några möjligheter att endast redo- visa tillgångar som ger ekonomiska fördelar eller att exkludera bidrag från anskaffningsvärdet. ESV konstaterar därför att samtliga fastigheter och anläggningar bör redovisas som anläggnings- tillgångar och att hela anskaffningsvärdet bör framgå i myndighet- ernas årsredovisning. I en framtida modell är det däremot viktigt att ge möjlighet att undanta vissa fastigheter från avkastningskrav, t.ex. befästningar och bidragsfastigheter som finansierats direkt med anslag. Det bör i sådana fall även vara möjligt att sätta värdet till genom direktavskrivning i de fall en anläggning anslagsfinansierats. används en s.k. kostnadsbaserad hyressättning av Fortifi- kationsverket. Det innebär att även kapitalkostnaderna fördelas under tillgångens livslängd. För icke-statliga hyresgäster tar Forti- fikationsverket dock ut marknadshyror. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning s.k. marknadsliknande hyror för samtliga fastigheter förutom fem särskilt angivna kulturfastigheter. Utöver basen för avkastningskravet behöver en räntesats fast- ställas. I detta sammanhang anser ESV att det finns minst tre olika kategorier i det statliga fastighetsbeståndet: 1.Fastigheter som kan ha marknadsliknande hyror. 2.Fastigheter som behöver ha kostnadsbaserade hyror. 3.Fastigheter där något avkastningskrav inte ska fastställas. Den första kategorin utgörs huvudsakligen av fastigheter som har en alternativ användning, t.ex. ambassader och fastigheter.