sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — I samband med fastighetsreformen överfördes Fortifikations- förvaltningens forskningsresurser till dåvarande Försvarets forsk- ningsanstalt, projekterings- och konstruktionsresurserna bolagise- rades och blev det då statligt ägda och fortifikatö- rerna och fortifikationsingenjörerna fördelades mellan Fortifika- tionsverket och Försvarsmakten. Jämfört med tidigare ordning var den fortifikatoriska kompetens som fördes till det nybildade Forti- fikationsverket av ganska modest omfattning, med betoning på projektledning. Den militära nyproduktionen inom skyddsområdet har minskat kraftigt . Inom andra delar av samhället är pro- duktionsvolymerna också små. Konsekvensen av detta är att kon- sultföretagen inte kunnat hålla nödvändig kompetens. är sålt och ingår nu i den nederländska koncernen . Likaså har de exklusiva forskningsresurserna minskat i motsva- rande takt. Vid innehas kompetensen avseende skydds- och anläggningsteknik främst av avdelningen , vars uppgift är att dels förvalta och utveckla Fortifi- kationsverkets fastighetsbestånd med särskilda skyddskrav (det slutna beståndet), dels vidmakthålla och utveckla verkets skydds- och anläggningstekniska kompetens. Verkets skydds- och anlägg- ningstekniska kompetens, som till utnyttjas av För- svarsmakten, är koncentrerad till områdena vidmakthållande (för- valtning, drift, analys och kontroll av anläggningar), anskaffning (byggherrefunktioner), utveckling och avyttring. Det förekommer också att verket genomför uppdrag avseende skydds- och anlägg- ningsteknik åt andra kunder än Försvarsmakten. Exempel på upp- dragsgivare från senare år är , Statens fastig- hetsverk, , , , Nammo Vingåkers- verken AB och . Även enstaka utländska kunder har förekom- mit. Enligt vad har framfört innebär ovan nämnda neddragningar inom den militära sektorn att Fortifika- tionsverkets skydds- och anläggningstekniska verksamhet volym- mässigt har kommit ned på kritisk nivå för vidmakthållande av kunskapsbasen. I regleringsbrev för uppdrog reger- ingen åt myndigheten att i samarbete med Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap utreda vilka behov och förutsättningar som finns för att skapa en sammanhållen kompetens för statliga fastigheter som kräver särskild skydds- och anläggningsteknik. Även kompetensbehov för de fastigheter som inte ägs av staten som kräver särskild skydds- och anläggningsteknik skulle beaktas i utredningen. Utredningsresultatet, som dokumenterades i den s.k. , redovisades till regeringen i maj 2010.14 Vid överväganden kring hur en sammanhållen kompetens kan åstadkommas fann utredningen det naturligt att utgå från en statlig aktör eller verksamhet som har fysiskt skydd som en huvuduppgift. Utredningen underströk att en sådan modell dock inte får strida mot ansvarsprincipen. De som har ansvar för en viss verksamhet under normala förhållanden bör också ta ställning till behovet av fysiskt skydd vid en kris eller krigssituation. Mot denna bakgrund, och i ljuset av en av utredningen genomförd kartläggning av aktö- rer inom området, föreslog utredningen att en mer sammanhållen kompetens inom området fysiskt skydd i första hand bör knytas till . Utredningen betonade också vikten av ett ökat internationellt samarbete inom fysiskt skydd. Utredningens perspektiv var att internationella uppdrag, exempelvis tjänste- export, kan vara ett sätt att bevara kompetensen. Avseende forskning och utveckling föreslog utredningen att ett nätverk bör bildas för att samordna forskningsuppdragen rörande fysiskt skydd och för att säkerställa att forskningsresultat kommer hela statsförvaltningen tillgodo. Mer precist föreslog utredningen att Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, , och Total- bör ingå i nätverket och att Myndig- 14 – behov och förutsättningar för att skapa en sammanhållen kompetens för statliga fastigheter som kräver särskild skydds- och anläggningsteknik. heten för samhällsskydd och beredskap bör vara sammanhållande samt att medverkan i internationella forsknings- och utvecklings- projekt bör ske inom ramen för nätverket. Utredningen konstaterade vidare att har sin kärnkompetens inom skyddskomponenter för kvalificerat fysiskt skydd och skydd mot dynamiska belastningar samt systemkompe- tens avseende skyddskomponenters samverkan och vidmakt- hållande , och underströk vikten av att staten har egen kompetens att anskaffa anläggningar med kvalificerat fysiskt skydd. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att Fortifikations- verket på affärsmässig grund bör erbjuda kompetens inom detta område till övriga intressenter samt ha viss egen projekterings- kompetens när det gäller kvalificerat fysiskt skydd och att verket dessutom bör få en rådgivande roll mot övriga statliga myndigheter vid ny- och ombyggnation som inbegriper fysiskt skydd av olika slag. Utredningen föreslog ett tillägg i 5 § i instruktion, med följande lydelse: Myndigheten ska även lämna stöd och råd till övriga statliga myndigheter i frågor rörande fysiskt skydd. Regeringen har i skrivande stund inte tagit ställning till utredningens förslag. Militärt och civilt behov av skydds- och anläggningskompentens Försvarsberedningens delbetänkande15 fastslår att förutsättningarna för försvars- och säkerhetspolitik i grunden har förändrats sedan slut och att globaliseringen har skapat och kommer fortsatt att skapa nya möjligheter och utmaningar. Sam- mantaget leder den fortsatta globaliseringen, tillsammans med geo- politiska överväganden, till en förändrad säkerhetspolitisk dyna- mik. Förändringar kan uppstå plötsligt och skeenden utvecklas allt snabbare. Jämfört med Försvarsberedningens tidigare omvärlds- analys16 konstaterar den senaste Försvarsberedningen att utveck- lingen sker med högre hastighet och är än mer komplex och svårförutsägbar. De av beslutade målen för vår säkerhet är dock fort- satt giltiga och är: att värna befolkningens liv och hälsa, 15Ds 2013:33, Vägval i en globaliserad värld. 16Ds 2007:46, Säkerhet i samverkan. att värna samhällets funktionalitet och att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Vidare konstaterar att hoten mot vår säkerhet är gräns- och sektoröverskridande. De kan vara terrorism, organi- serad brottslighet, avbrott i vitala system och flöden, sönder- fallande stater, ekonomisk kris, politisk och religiös extremism, hot mot demokrati och rättsystem, socialt utanförskap, migrations- strömmar, hot mot värderingar, klimatförändringar, naturkata- strofer och pandemier samt väpnat angrepp. Dessa hot är av olika dignitet och i vissa fall av mycket olika karaktär. Utmaningarna och hoten mot vår säkerhet berör stora delar av samhället, mer än den del av som styrs av stat och kommun, t.ex. näringslivet och civil- samhället. Det vidgade säkerhetsbegreppet har konsekvenser för samlade försvar som inkluderar såväl civil som militär för- måga. Vissa av hoten mot vår säkerhet är svåra att förutse och kan uppstå plötsligt, medan andra är mer långsiktiga och växer fram successivt. Konsekvenserna kan i många fall vara allvarliga. Hel- hetssyn och samverkan stärker dock säkerheten. Säkerheten ska försvaras med både icke-militära och militära medel. Det som ska skyddas, det som utmanar och hotar säker- heten, samt medlen för att stärka säkerhet måste ses i ett samman- hang och arbetet måste vara tvärsektoriellt. Det civila försvaret tar sin utgångspunkt i samhällets krisberedskap. En viktig del i sam- hällets samlade beredskap är möjligheten att i händelse av allvarlig kris kunna säkra samhällsviktig infrastruktur och säkerställa till- räcklig försörjning med strategiska förnödenheter. Försvarsbered- ningen föreslår i sitt delbetänkande att regeringen bör utreda en rimlig ambition avseende säkerhet för samhällsviktig infrastruktur och försörjningssäkerhet vid extraordinära händelser och höjd beredskap. I begreppet samhällsviktig infrastruktur avses, enligt Fortifi- kationsverkets promemoria17, bl.a. vattenkrafts- och kärnkrafts- anläggningar, strategiska broar och tunnlar, strategiska hamninstal- lationer, vattenförsörjningsanläggningar, ställverks- och trans- formatoranläggningar tillhörande stamnätet, centrala teleanlägg- ningar, centrala delar i järnvägens elsystem, rikets centrala flyg- ledning, flygledningstorn på större flygplatser, och 17 Se fotnot 13. Riksgäldens serverhallar m.m. (teknisk infrastruktur); admi- nistrativa byggnader för statsledningen, akutsjukhus och civila led- ningscentraler m.m. (byggnader med särskild funktion); samt skyd- dade militära anläggningar. Ansvaret för det ovannämnda åvilar i enlighet med ansvars- principen respektive intressent och aktör. Dessa är bl.a. Försvars- makten, , , , , Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, Kriminalvården, Polisen, Post- och telesty- relsen, , Specialfastigheter, Strålsäkerhets- myndigheten, , Säkerhetspolisen, Transportstyrel- sen, , län, landsting och kommuner. Här kan också nämnas kontanthanteringen, Näringslivets säkerhetsdelegation och de tekniska konsultföretagen. Gemensamt för ovanstående organi- sationer är att de enligt promemoria vanligt- vis har begränsade och små resurser inom området samt att organi- serad samordning emellan organisationerna inte förekommer. I sin promemoria till utredningen18 föreslår att staten genom att samla den personella kompetens som finns vid ovan nämnda statliga myndigheter skapar en ny enhet vid For- tifikationsverkets efterträdare som ska vara statens expertorgan för fysiskt skydd av samhällsviktiga anläggningar. Vidare föreslås i promemorian att den nya enheten får i uppgift att initiera och prio- ritera forskningsprojekt inom området. I ljuset av bl.a. Försvarsberedningens analys av hotbilden mot det svenska samhället och samhällskritisk infrastruktur anser vi att befintlig skydds- och anläggningskompetens vid Fortifikations- verket bör bevaras i staten och överföras till den nya fastighets- förvaltande myndighet vi anser bör inrättas (se kapitel 5). Vidare bör kompentensen utvecklas och på affärsmässig grund erbjudas till ett bredare spektrum av samhällsaktörer som har behov av fysiskt skydd av samhällskritisk infrastruktur. På detta sätt kan samhällets robusthet öka som det torde vara mest samhällsekono- miskt rationellt att samla utspridd verksamhet hos en enda statlig aktör. 18 Se fotnot 13. Andra aktörers behov bör dock tillgodoses genom att aktörerna – med hjälp av egna medel – själva efterfrågar kompetensen. Den nya myndigheten bör därefter på uppdragsbasis bistå respektive aktör. I kommittéförordningen (1998:1474) anges olika typer av kostnads- beräkningar och andra konsekvensbeskrivningar som en utredning ska redovisa, men även att regeringen anger närmare i utrednings- uppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. I utredningsdirektiven har regeringen angett att vi i ett flertal avseenden ska analysera konsekvenser av våra förslag om vem som framöver ska ansvara för förvaltningen av statens bestånd av för- svarsfastigheter. Mot denna bakgrund har konsekvensanalysen i detta kapitel främst koncentrerats till de aspekter som tas upp i direktiven. Vidare har vi förutsatt att konsekvensanalysen ska avse de för- slag som lämnas i betänkandet. Vi har alltså inte haft som ambition att belysa vilka konsekvenser som allmänt sett skulle kunna uppstå om omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter genomförs på andra sätt än det vi förordar. 8.1Konsekvenser för Försvarsmaktens samlade verksamhet Enligt direktiven ska vi belysa konsekvenserna för Försvars- maktens samlade verksamhet av de förändringar i fastighetsförvalt- ningen som vi föreslår. I kapitel 5 redovisades våra överväganden om vem som bör ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som för- valtas av . Mot bakgrund av de utgångspunkter som anges i direktiven, och vad som i övrigt har framkommit i utredningsarbetet, identifierade och utvärderade vi fyra tänkbara alternativa fördelningar av fastighetsbestånd mellan myndighets- och bolagsform. som fortsatt ska användas för försvarsändamål blev vår slutsats att alternativet minst omfattande bolagsförvaltning bör eftersträvas på kort sikt. Det innebär att fastigheterna inom åtta stycken kasernområden o.d.1, ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, bör övergå till förvaltning i bolagsform, medan resterande fastigheter fortsatt förvaltas i myndighetsform. På kan det finnas skäl att gå vidare och överlåta även ytter- ligare fastigheter till bolag. bedömer vi dock att det i statens bestånd av försvarsfastigheter finns en betydande andel som, av olika skäl, vore olämplig att överlåta till bolag och som lång- siktigt bör förvaltas i myndighetsform. Vi bedömer att det alternativ vi förordar (minst omfattande bolagsförvaltning) sammantaget skulle få begränsade konsekven- ser för Försvarsmaktens verksamhet. De konsekvenser kopplade till hyresvärdens verksamhetsform som i huvudsak bedöms ha betydelse i sammanhanget har behandlats i avsnitt 5.5. Som där framgått menar vi allmänt sett att fastighetsförvaltarens verksam- hetsform inte i sig torde ha betydelse för dennes möjligheter att tillmötesgå hyresgästens krav på fastigheternas utformning, hyres- värdens tjänster m.m. Vidare skulle alternativet minst omfattande bolagsförvaltning medföra begränsade risker för att vissa av de nackdelar Försvarsmakten påtalat med förvaltning i bolagsform skulle realiseras. Till exempel sker i detta alternativ inte någon upp- delning av förvaltningsansvaret inom övnings- och skjutfält, så att försvarsanläggningar och resterande övningsmark får olika fastig- hetsägare. Härmed föreligger heller inte någon risk för att obe- höriga enkelt ska kunna lägesbestämma anläggningsbeståndet. Som framgått av avsnitt 5.5.3 har vi, av skäl som där framgått, sammantaget svårt att avgöra om, och i sådana fall med hur mycket, hyresnivån skulle öka om försvarsfastigheter avyttras till ett statligt ägt bolag. Om hyreskostnaderna skulle komma att öka till följd av omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter, skulle detta innebära en försämring jämfört med dagsläget för Försvars- makten. Den initiala försäljningsinkomsten, som uppstår vid över- låtelse till bolag, kan dock genom sin fortsatta förräntning antas ge utrymme för att ge Försvarsmakten kompensation för det fall en sådan kostnadsökning skulle uppstå. Med hänsyn till att försälj- ningen alltså skapar ett finansieringsutrymme, och då omstrukture- ringen enligt utredningsdirektiven inte ska försämra eller försvåra 1 , , , , Käringberget, Revinge, och . förutsättningarna för hyresgästerna att bedriva den av statsmak- terna ålagda verksamheten, menar vi att en sådan kompensation vore försvarbar om en kostnadsökning uppstår. Ytterst är det dock en fråga för regering och riksdag att ta ställning till. Vidare har vi i kapitel 6 föreslagit att Försvarsmakten i samband med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör överta det fulla ansvaret för sin lokalförsörjning. I kapitel 6 diskuterade vi också bl.a. hur Försvarsmaktens hyresgästkompe- tens kan utvecklas och hur dagens hyresmodell bör förändras. Vi bedömer att de förslag som där lämnas i flera avseenden skulle leda till förbättringar och effektiviseringar för Försvarsmakten, t.ex. genom att lokalförsörjningsfrågorna ges en annan styrmodell inom myndigheten och att deras strategiska vikt betonas starkare. Vissa förslag av betydelse för Försvarsmakten har även lämnats i kapitel 7. Således anser vi att nuvarande modell för campförsörj- ning till Försvarsmaktens internationella insatser bör överges. Ansvaret för utlandscamperna bör helt föras över från Fortifika- tionsverket till Försvarsmakten och för hanteringen av dessa frågor bör Försvarsmakten inrätta ett särskilt materielsystem för camp- försörjning. Jämfört med dagsläget bedömer vi att den föreslagna modellen bl.a. skulle förbättra överblicken och samordningen och ge bättre förutsättningar för att i arbetet med camper hålla tid- planer och budgeterade kostnader. I utredningsdirektiven anges att vi ska beräkna och redovisa kost- naderna för omstruktureringen och föreslå hur dessa ska finansie- ras. Därvid ska vi enligt direktiven bl.a. beräkna kostnaderna för tillkommande förvaltning av fastigheter som förs över till Försvars- makten, och eventuella andra myndigheter. I avsnitt 5.5.3 har vi utförligt diskuterat tänkbara konsekvenser för statens budget för det fall fastigheter överförs till en annan myndighet () och/eller avyttras till ett statligt bolag (Specialfastigheter). Vi ser därför inte skäl att här ytterligare behandla denna fråga. Dock bör sägas att även vissa andra konsekvenser än de där nämnda, bör beaktas i sam- manhanget. Till exempel har vi i avsnitt 5.5.2 pekat på att sam- ordningsfördelar i varierande grad skulle kunna utvinnas i de alter- nativ vi överväger. Potential för samordningsfördelar torde finnas inom bl.a. drift, underhåll, upphandling och investeringar. Stor- leken på de potentiella synergieffekterna har vi dock inte närmare studerat. Vidare har vi, som nämnts ovan, i kapitel 6 föreslagit att För- svarsmakten i samband med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör överta det fulla ansvaret för sin lokalför- sörjning. Detta kommer att kräva att Försvarsmakten ser över sina interna processer, kompetens och organisation för att ge lokalför- sörjningsfrågorna erforderlig prioritet. Rimligen kräver det också att Försvarsmakten ökar sina resurser, främst i form av bemanning, avseende lokalplanerings- och hyresgästfrågor. Enligt vår bedöm- ning bör detta dock inte medföra några ökade kostnader för För- svarsmakten, eftersom myndigheten betalar för motsva- rande tjänster när man köper dem från . Med vårt förslag bortfaller behovet av att köpa dessa tjänster. Slutligen bör nämnas att omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter kommer att medföra vissa genomförande- kostnader. Då en given utgångspunkt för omstruktureringen och vårt arbete är att ska avvecklas torde dock denna typ av kostnader vara omöjliga att undvika. Enligt vår bedömning torde också dessa kostnader till betydande del vara hän- förliga just till avvecklingen av , varför de i huvudsak påverkar samtliga de alternativ vi har övervägt i utred- ningen. Mot denna bakgrund har vi valt att inte söka närmare bedöma genomförandekostnadernas storlek eller eventuella varia- tion mellan olika alternativ. Enligt direktiven ska vi belysa de fastighetsbildningsfrågor som kan bli aktuella vid försäljning av fastigheter till bolag. Våra överväganden om lämplig verksamhetsform för den fram- tida förvaltningen av fastigheter bygger på utgångspunkten att geografiska områden som är verksamhets- mässigt – och ofta även infrastrukturellt – sammankopplade nor- malt bör hållas samman och hanteras av en ägare/förvaltare per område. Detta gäller t.ex. för de åtta områden som ingår i det alter- nativ vi förordar (minst omfattande bolagsförvaltning). Om man vid försäljningen av fastigheter till bolag beaktar utgångspunkten att verksamhetsmässigt sammankopplade områden bör hållas sam- man, uppstår rimligen inte några fastighetsbildningsfrågor i dessa fall, eftersom gränserna för berörda områden torde följa befintlig fastighetsindelning. Behov av fastighetsbildning föreligger däremot om ett område inom en befintlig fastighet ska avstyckas och avyttras. Detta skulle bli fallet om, som vi diskuterat i avsnitt 5.3.1, det skulle ske fastig- hetsutveckling – med avyttring som mål – inom områden som För- svarsmakten utnyttjar, t.ex. genom förtätning och ökat bland- utnyttjande. Det bör dock betonas att det i dessa fall – liksom i den avyttringsverksamhet som kontinuerligt bedriver – handlar om fastigheter som staten, helt eller delvis, inte längre behöver och som därför bör avyttras till marknaden. Att det då kan uppstå behov av fastighetsbildning torde vara svårt att und- vika. 8.4Konsekvenser för tillsyn och bevakning av riksintresse I direktiven anges att vi ska belysa frågor om och redovisa konse- kvenserna vid en ändrad förvaltning av försvarets fastigheter när det gäller tillsyn över miljöfarlig verksamhet m.m. respektive För- svarsmaktens ansvar att bevaka riksintresset för totalförsvaret i ärenden enligt och . Dessa båda frågor har behandlats i avsnitt 5.5.5. Som där fram- gått kan bedömas att nuvarande organisation av tillsynen över mil- jöfarlig verksamhet m.m. inom försvarsområdet, dvs. att denna utövas av Generalläkaren, lagtekniskt är möjlig att fortsatt upprätt- hålla om såväl en annan myndighet som ett statligt ägt aktiebolag övertar ägande och förvaltning av fastigheter. En konsekvens av att Generalläkaren behåller miljö- och hälso- skyddstillsyn över de verksamheter och fastigheter som överförs till den nya myndigheten respektive överlåts till bolag blir att olika miljömyndigheter har tillsyn över verksamhet inom var och en av dessa aktörer. Avgränsningsfrågor om Generalläkarens tillsyn och den tillsyn som utövas av andra miljömyndigheter kan även i fort- sättningen uppkomma, om än i mindre utsträckning. Försvarsmaktens möjlighet att som sektormyndighet bevaka riksintresse för totalförsvaret i olika sammanhang är inte beroende av att staten äger de fastigheter som kan vara berörda av ett ärende enligt eller plan- eller lovärenden enligt (PBL). Vad gäller statens rätt att överklaga planbeslut som sakägare blir det en skillnad beroende på om fastigheter övergår till en myndighet eller ett statligt ägt aktiebolag. I det första fallet blir situationen densamma som . Beträffande fas- tigheter som överlåts till ett statligt bolag kommer staten däremot naturligen inte att efter överlåtelsen vara att anse som sakägare i de fall sådan fastighet berörs av ett kommunalt planbeslut. Sådan sak- ägarställning kommer i stället i de flesta fall att, efter sedvanlig prövning av den överprövande instansen, tillkomma det statliga bolaget i dess egenskap av fastighetsägare och hyresvärd till staten. Även ett statligt aktiebolag har dock en rätt att som grund för ett överklagande åberopa att kommunen inte har beaktat ett riks- intresse för totalförsvaret i den utsträckning som följer av lag. Hypotetiskt sett kan förutsättningarna för att exempelvis kommu- nicera med Försvarsmakten eller annan myndighet eller för att ha insyn i statens verksamhet möjligen vara sämre för ett statligt aktiebolag än för . Om det förekommer sådana skillnader av mer betydande omfattning, vilket vi i och för sig håller för osannolikt, kan det eventuellt innebära att ett statligt bolag i praktiken skulle vara mindre kapabelt än att överklaga ett kommunalt planbeslut och därvid åberopa riksintresse för totalförsvaret. I en sådan situation bedöms dock Försvars- makten ändå – genom de av lagstiftaren utpekade formerna för statlig kontroll – ha en fullgod möjlighet att genom kontakter och samråd med uppnå att det aktuella intresset beaktas i erforderlig utsträckning. Sammantaget kan bedömas att Försvarsmaktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset för totalförsvaret i olika sammanhang sakligt sett i princip inte skulle påverkas vare sig om fastigheter överförs till en annan myn- dighet eller avyttras till ett statligt aktiebolag. Enligt direktiven ska vi bedöma och redovisa förslagens eventuella konsekvenser för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljökonsekvenser. vi lämna förslag som gör det möjligt att ta hänsyn till de nationella miljökvalitetsmålen. Vår utredning handlar endast om vem som ska förvalta för- svarsfastigheterna. Den verksamhet som Försvarsmakten m.fl. bedriver på dessa fastigheter ska alltså i huvudsak bli opåverkad av våra ställningstaganden, dvs. den ska fortsatt kunna bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. Om verksamheten fort- sätter som tidigare på berörda fastigheter – oavsett vem som ansva- rar för förvaltningen av dessa – förändras rimligen heller inte verk- samhetens miljöpåverkan.