sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — duktion delvis präglad av ett omhändertagandeperspektiv och introduktionsinsatserna genomfördes inte parallellt i den utsträck- ning det ansågs möjligt. Genom reformen fick Arbetsförmedlingen huvudansvar för samordning av etableringsinsatser för de nyanlända som omfattas av etableringslagen (etableringsuppdraget). Staten har därmed tagit ett större ansvar för att säkerställa att vissa nyanlända får likvärdiga förutsättningar för sin etablering på arbetsmarknaden och för delaktighet i samhällslivet. I propositionen om nyanländas etable- ring menade regeringen att med Arbetsförmedlingen som ansvarig myndighet förtydligas arbetslinjen och nyanlända ges samma ingångar till arbetslivet som övriga arbetssökande. Den nyanlände ska genom etableringsinsatserna så snabbt som möjligt efter att ha fått uppehållstillstånd kunna börja arbeta eller påbörja studier som kan leda till arbete. 14.1.2Mer om etableringslagens målgrupp Etableringsuppdragets målgrupp (etableringsgruppen) motsvarar i stort sett den målgrupp som kommunerna tidigare hade samord- ningsansvar för vad avser introduktion och introduktionsplan. Etableringsreformen riktar sig till flyktingar, andra skyddsbe- hövande och de som får uppehållstillstånd på synnerligen ömmande omständigheter samt anhöriga till samtliga dessa. Etableringslagen gäller en nyanländ som är men även en nyan- länd som är 18–om personen saknar förälder i . Anhöriga omfattas om de ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun.2 gäller ett med avseende på tillämpningen tidsbegränsat undantag från tvåårs- gränsen. Undantaget innebär att en anhörig som har ansökt om uppehållstillstånd senare än efter det att anknytnings- personen första gången togs emot i en kommun, omfattas av etableringslagen under förutsättning att den anhöriga har ansökt om uppehållstillstånd och anknyt- 2 I propositionen Permanent utvidgad målgrupp för etableringslagen (prop. 2012/13:188)) föreslås en ändring av bestämmelsen så att ansökan kan göras . Den nya bestämmelsen föreslås träda i kraft . Propositionen beslutades av regeringen . När lämnar sitt betänkande gäller fort- farande bestämmelsen om ansökan . Sfi för dem som omfattas av etableringslagen SOU 2013:76 ningspersonen först tagits emot i en kommun efter . Arbetsförmedlingen har lämnat uppgifter till utredningen om antalet personer m.m. i etableringsuppdraget som avser för- hållandet . Etableringsuppdraget omfattade då nästan 21 000 personer. Av dessa var kvinnor, män. Åldersmässigt var under och av de som var var . ingick 274 personer (109 kvinnor och 165 män) som var mellan 18–, vilket motsvarar av etableringsgruppen. Uppgifterna från Arbetsförmedlingen visar vidare att av de som var aktuella för etableringsuppdragets insatser kommer från sex länder, (), (), (), (), () och (). Könsfördelningen är i stort sett jämn med undantag för personer från där männen nästan är dubbelt så många som kvinnorna. Arbetsförmedlingens uppgifter innehåller även redovisning av utbildningsnivå för de aktuella personerna. Generellt sett är utbildningsnivån lägre för etableringsgruppen än genomsnittet för elever som läser sfi. Arbetsförmedlingen redovisar att mer än hälften av etableringsgruppen, , har en utbildning högst motsvarande grundskola. Av dessa är det nästan hälften, , som har kortare skolbakgrund än . har motsvarande gymnasial nivå och har en eftergymnasial utbildningsnivå. Kvinnornas andel bland dem med kortare utbild- ning än är högre än männens medan något fler män har utbildning på gymnasial och eftergymnasial nivå. I statistik från () som utredningen beställt och som avser elever i sfi 2010 har av flyktinggruppen inklusive deras anhöriga3 kortare än utbildningsbakgrund. För samtliga elever i sfi är motsvarande andel . 14.1.3Samordningen av insatserna fungerar inte effektivt Arbetsförmedlingen, , länsstyrelserna, Försäkrings- kassan och samt kommuner, landsting och etable- ringslotsar har uppdrag inom ramen för etableringsreformen. 3 Detta avser personer i sfi innan etableringsreformens ikraftträdande. Sfi för dem som omfattas av etableringslagen Arbetsförmedlingen har ansvar för samordning av etablerings- insatserna samt för att en etableringsplan upprättas och myndig- heten ska vara stödjande och pådrivande gentemot andra parter. Aktiviteterna enligt en etableringsplan kan genomföras hos flera olika aktörer. Det kan vara Arbetsförmedlingen, kommunen och upphandlade företag som blir involverade i personens etable- ringsplan beroende på vilka insatser som är aktuella. Den etable- ringslots den nyanlände kan välja har en viktig roll i kontakterna kring och för etableringsplanen. Vidare ska arbetsgivare, frivillig- organisationer och övrigt föreningsliv kunna involveras i den nyanländes etablering. Den nyanlände har själv ett stort ansvar för sin framtid i . Det uppstår många kontaktytor varför samordning och överblick av insatserna utgör ett viktigt stöd för den nyanlände. Enligt etableringslagen ska sfi, samhällsorientering och arbets- förberedande insatser ingå i en etableringsplan. Arbetsförmedlingens samordningsansvar ska utgöra en garanti för att insatserna i en eta- bleringsplan blir effektiva och ändamålsenliga för den nyanlände. Arbetsförmedlingen kan påverka planering och start av arbetsför- beredande och andra arbetsmarknadspolitiska insatser i högre utsträckning än sfi och samhällsorientering som är kommunernas ansvar och skyldighet att tillhandahålla. På grund av sfi måste Arbetsförmedlingen ofta anpassa andra insatser till kommunens sätt att genomföra och lägga upp utbildningen. Enligt uppgift från Arbetsförmedlingen är myndigheten och Kommuner och Landsting överens om att sfi i en etableringsplan kan motsvara aktivitet på , dvs. Undervisningen bedrivs ofta på förmiddagar eller eftermiddagar vilket gör det besvärligt att planera in t.ex. praktik eller andra lite mer omfattande insatser och särskilt om personen behöver resa mellan aktiviteterna. Samhällsorientering är inte lika problematiskt eftersom det sker . Enligt är denna insats inte lika svår att planera in i etableringsplanen som sfi. Enligt tilläggsdirektiven kan det delade huvudmannaskapet för insatserna i etableringsplanen vara en försvårande omständighet när sfi ska kombineras med andra aktiviteter. Kommunen är huvudman för sfi även när utbildningen utgör en insats i etableringsplanen. Det kan bidra till att Arbetsförmedlingens samordning av insatserna i etableringsplanen inte blir tillräckligt effektiv. Vid de besök utred- ningen har genomfört och vid andra kontakter utredningen haft med företrädare för Arbetsförmedlingen och kommuner har det Sfi för dem som omfattas av etableringslagen framkommit kritik i detta avseende. Arbetsförmedlingen anser att det är svårt att få kommunerna att förstå vad som behövs i form av anpassning till och samordning med andra aktiviteter i etable- ringsplanen. Kommunerna menar att Arbetsförmedlingen är svår att få kontakt med för en konstruktiv diskussion. Uppfattningar som framförts har främst handlat om brister i informationsutbytet. Arbetsförmedlingen får inte ta del av upprättade studieplaner och kommunens sfi får inte ta del av upprättade etableringsplaner. Den kritik utredningen mött är givetvis inte generell. Det finns också exempel som visar att kommunikationen fungerar tillfredställande mellan Arbetsförmedlingen och kommunens sfi. Utredningens intryck är dock att kritiken som framförts tyder på att det finns reella samarbetssvårigheter. En bidragande orsak kan vara hur sekretessbestämmelser upp- fattas och tolkas. Arbetsförmedlingen har en stark sekretessregler- ing. För uppgifter i en etableringsplan är huvudregeln sekretess enligt 28 kap. 12 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Arbetsförmedlingen har därmed en starkare sekretess än vad som gäller inom skolväsendet. Utbyte av information med andra aktörer om etableringsplanen har Arbetsförmedlingen löst med ett medgivande från den enskilde individen till informationsutbyte inom etableringsuppdraget. Utredningens uppfattning är att hinder på grund av sekretess därför inte ska behöva utgöra en orsak till att kommunikationen mellan sfi och Arbetsförmedlingen inte fungerar överallt. Det kan finnas skäl för Arbetsförmedlingen att följa upp hur medgivandet om informationsutbyte fungerar på det lokala planet. 14.2Upphandling av språkutbildning för etableringsgruppen Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga i vilken utsträckning Arbetsförmedlingen upphandlar sfi på uppdrag av kommuner och analysera om det finns något som hindrar detta. Utredningen har kunnat konstatera i kontakterna med att myndigheten inte upphandlar sfi på uppdrag av kommuner. Sfi är enligt skollagen en skolform inom skolväsendet. Det är ett kommunalt ansvar att tillhandahålla sfi för dem som har rätt att delta i utbildningen. Detta ansvar fullgör kommunerna Sfi för dem som omfattas av etableringslagen genom att bedriva sfi i egen regi, upphandla sfi av enskilda utbild- ningsanordnare eller samarbeta med andra kommuner. Arbetsförmedlingen kan upphandla arbetsmarknadsutbildning enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program (programförordningen). Med arbetsmarknadsutbildning avses enligt 11 § programförordningen yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden. Enligt Arbetsförmedlingens juridiska avdelning ryms inte sfi inom definitionen för arbetsmarknadsutbildning efter- som sfi inte är yrkesinriktad utan utgör en språkutbildning. Myndig- heten kan därför inte upphandla sfi. I de förordningar som föregått den nuvarande programförordningen har det också varit tydligt uttryckt att sfi inte kan utgöra en arbetsmarknadsutbildning. Arbetsförmedlingen har inte i uppdrag att upphandla sfi, det är kommunen som ska tillhandahålla sfi liksom övrig vuxen- utbildning. Det finns därför inga skäl för att Arbetsförmedlingen ska upphandla sfi på uppdrag av en kommun. Inte heller för en kommun att lägga ett sådant uppdrag på Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen upphandlar alltså inte sfi på eget initiativ. Däremot kan myndigheten enligt 30 § programför- ordningen anvisa personer till kommunens sfi som en förberedande insats inför ett annat arbetsmarknadspolitiskt program eller ett arbete. Personer som omfattas av etableringslagen är undantagna från detta eftersom sfi ska ingå som en aktivitet i en etable- ringsplan. Utredningen har övervägt olika tänkbara alternativ för att kunna upphandla och därmed också överta ansvaret för etableringsgruppens sfi (se avsnitt 14.2.5). Ett sådant ansvar skulle kunna ge Arbetsförmedlingen möjlighet att på ett effektivare sätt samordna sfi och övriga aktiviteter i en etablerings- plan. Det som utredningen finner möjligt att genomföra är att Arbetsförmedlingen ges möjlighet att upphandla sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder av enskilda utbildnings- anordnare som fått tillstånd av att bedriva sfi. I övrigt ska Arbetsförmedlingen, precis som , hänvisa en person i etableringsgruppen till hemkommunen, där personen ska tas emot till sfi och ges möjlighet att välja utbildningsanordnare i valfrihetssystemet för sfi. Sfi för dem som omfattas av etableringslagen 14.2.1Arbetsförmedlingen ges möjlighet att upphandla sfi för etableringsgruppen Förslag: Arbetsförmedlingen ges möjlighet att upphandla sfi för personer som omfattas av lagen (2010:197) om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare och som har en etableringsplan. Sfi ska kunna upphandlas om det sker i kom- bination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder enligt lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program. Bestämmelser om detta införs i en ny lag om utbildning i svenska för invandrare kombinerad med arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Processen för att påbörja sfi vid genomförande av utredningens förslag Enligt statistik som utredningen erhållit från SCB omfattas av eleverna i sfi 2010 inte av etableringsuppdraget utan kommer direkt till kommunernas sfi-mottagning för behörighets- prövning, kartläggning av utbildningsbakgrund och vägledning inför sfi-studierna. Dessa elever ska enligt utredningens förslag även göra ett val av en enskild utbildningsanordnare i valfrihets- systemet och kommunen ska ge vägledning inför det valet. De som enligt SCB:s uppgifter omfattas av etableringsuppdraget kallas normalt först till Arbetsförmedlingen för etableringssamtal. Kvotflyktingar tas först emot av kom- munerna men ska också de, efter ankomsten till kommunen, kallas till Arbetsförmedlingen för att påbörja upprättandet av en etableringsplan. Den som är anhörig till en person i etableringsgruppen och som kommer senare till kan givetvis vända sig till kommunen först. Det är dock rimligt att utgå från att majoriteten av dessa kommer till Arbetsförmedlingen först eftersom anknytningspersonen i normalt fortfarande tillhör etableringsgruppen när den anhörige anländer. Kvot- flyktingar och anhöriga utgör av de som omfattas av etableringsuppdraget. Övriga har ansökt om uppehållstillstånd efter inresan i och har vistats i Migra- tionsverkets anläggningsboenden eller i s.k. eget boende deras ansökan om uppehållstillstånd prövats. Sfi för dem som omfattas av etableringslagen Arbetsförmedlingen gör en kartläggning av den nyanländes yrkes- och utbildningsbakgrund och andra omständig- heter relaterat till matchningsbarhet för arbete, yrkesidentifiering och tillgång till lämplig utbildning under och i anslutning till det första etableringssamtalet. Utredningens förslag innebär att Arbetsförmedlingen i de fortsatta etableringssamtalen bedömer om det finns förutsättningar för personen att delta i sfi som upp- handlas i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller om personen ska hänvisas till kommunen och valfrihetssystemet för att delta i sfi. Arbetsförmedlingen ska göra denna bedömning med kartläggningen som görs i samband med etableringssamtalet som utgångspunkt. Hänvisar myndigheten till kommunen och valfrihetssystemet är det kommunen som tar emot på motsvarande sätt som för de som kommer direkt till kommunen. överens med den nyanlände om en upphandlad utbildning ska Arbetsförmedlingen anvisa personen till den enskilda utbildnings- anordnare som tillhandahåller den kombinerade utbildningen och denne ska kartlägga språkkunskaper, vägleda inför studierna och upprätta en studieplan. Upphandling av sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder Det finns fördelar med att Arbetsförmedlingen ges möjlighet att upphandla sfi för etableringsgruppen. Myndigheten skulle då få möjlighet att på ett helt annat sätt än samordna och anpassa sfi med andra arbetsmarknadsinriktade insatser. Flera enskilda utbildningsanordnare kan leverera både sfi, annan språkutbildning (till exempel yrkessvenska) och olika yrkes- utbildningar. För att samordningen av de olika insatserna ska bli effektiv bör upphandlingen ske buntat hos en och samma utbildningsanordnare. Utredningens erfarenhet från besök och andra kontakter är att det inte är ovanligt att individen har sina aktiviteter hos flera olika aktörer. Det ska därför vara möjligt för Arbetsförmedlingen att upp- handla sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder som kan planeras in i etableringsplanen och som bedöms lämpliga för den nyanlände. Det blir då också möjligt att rikta in språk- Sfi för dem som omfattas av etableringslagen utbildningen mot ett visst yrkesområde eller samla personer med samma yrkes- eller utbildningsbakgrund. De kombinerade aktiviteterna behöver inte starta . Sfi kan behöva föregå mer yrkesinriktade insatser men kan då med fördel kombineras med mer orienterande och förbere- dande insatser. Hur lång den perioden blir är givetvis individuellt. Ett syfte med att införa möjligheten för Arbetsförmedlingen att upphandla buntad utbildning är dock att sfi huvudsakligen ska kunna ske parallellt med andra insatser. Arbetsförmedlingen redovisar i en återrapportering om etableringsuppdraget4 hur stor andel av de med en etable- ringsplan som har genomgått en förberedande utbildning5, arbets- marknadsutbildning eller arbetspraktik relaterat till hur de haft en etableringsplan. Redovisningen avser läget . Av redovisningen framgår att det med en etableringsplan är som deltagit i en arbetsmark- nadsutbildning och som haft arbetspraktik. För de som haft en etableringsplan mellan 7–12 månader är andelen för arbets- marknadsutbildning och för arbetspraktik . För de som haft en etableringsplan är andelen som deltagit i en arbetsmarknadsutbildning och har haft arbetspraktik. Sammantaget har (1 907 personer) deltagit i en arbetsmarknadsutbildning och (2 420 personer) har haft arbetspraktik som insats i etablerings- planen om man bortser från hur de haft en etableringsplan. Fler män än kvinnor har haft insatserna. I förberedande utbildningar är deltagandet betydligt högre jämfört med arbetsmarknadsutbildning och arbetspraktik. Totalt har (14 202 personer) deltagit i någon förberedande utbildning oavsett tid för etableringsplanen och med en etableringsplan har deltagit i sådana insatser. För de som haft en etableringsplan är andelen som deltagit i förberedande utbildningar . Även i denna insats är det fler män än kvinnor som deltagit, män och kvinnor. 4Arbetsförmedlingens återrapportering , Etablering av vissa nyanlända – Bosättning av nyanlända inom etableringsuppdraget. 5Förberedande utbildningar riktar sig till sökande som behöver förbereda sig för ett arbetsmarknadspolitiskt program eller ett arbete. Utbildningarna omfattar bl.a. aktiviteter för att identifiera sin yrkesbakgrund, lära sig yrkesinriktad svenska eller förbereda sig för studier på varierande nivå. Sfi för dem som omfattas av etableringslagen Redovisningen visar tydligt att det är få personer som har deltagit i en arbetsmarknadsutbildning eller haft arbetspraktik med en etableringsplan. Däremot har mer än hälften deltagit i olika förberedande utbildningar. Utredningen tolkar detta som att sfi inledningsvis utgör den huvudsakliga aktiviteten i etableringsplanen och kombineras i första hand med olika för- beredande utbildningar eller andra aktiviteter av mer orienterande karaktär. I detta inledande skede av etableringsplanen ska även samhällsorientering vara en aktivitet i planen. Allt eftersom språkkunskaperna utvecklas kan arbetsmarknadsutbildning, arbets- praktik och yrkessvenska föras in i etableringsplanen. Återigen är det givetvis individuellt hur aktiviteterna i etableringsplanen kan utvecklas. Redovisningen visar också att betydligt fler () har haft arbetsförberedande aktiviteter som Arbetsförmedlingen för- fogar över än som påbörjat sfi () . Detta gör det troligt att fler skulle kunna påbörja sfi om Arbetsförmedlingen förfogade över även den aktiviteten. Med möjligheten för Arbetsförmedlingen att upphandla sfi enligt utredningens förslag bör tiden kunna förkortas för att påbörja en arbetsmarknadsutbildning och därmed också för möjlig- heten att få ett arbete. Speciellt för dem som myndigheten kan erbjuda den kombinerade utbildningen i samband med upprät- tandet av etableringsplanen. Arbetsförmedlingen har möjlighet att i förfrågningsunderlag ange villkor och förutsättningar för den upphandlade utbildningsinsatsen för att på så vis erbjuda deltagaren bästa möjliga förutsättningar för såväl sfi som för övriga insatser. Sfi ska kunna pågå och avslutas parallellt med de arbetsmarknads- politiska åtgärderna. Det innebär att det inte behöver uppstå en väntan på att ha avslutat sfi innan t.ex. en arbetsmarknadsutbild- ning kan påbörjas och därmed kan tiden bli kortare. Organi- seringen av de olika aktiviteterna kan ske hos en och samma aktör och den enskilda utbildningsanordnaren kan anpassa utformningen av utbildningen i relation till alla övriga aktiviteter som ingår i etableringsplanen. Men även om sfi påbörjats i valfrihetssystemet hos en enskild eller utbildningsanordnare, ska Arbetsförmedlingen ha möjlighet att erbjuda den kombinerade utbildningen när det bedöms lämpligt. Detta ska kunna ske under hela den tid som den nyanlände har en etableringsplan. Den enskilda individen får då incitament att klara pågående sfi snabbt för att sedan kunna anvisas Sfi för dem som omfattas av etableringslagen till en upphandlad utbildning där sfi på en högre kursnivå kan fortsätta löpa parallellt med de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och där arbete och egenförsörjning utgör ett tydligt mål. Arbetsförmedlingen kan i samverkan med etableringslotsen, och , med den aktuella personen ta upp möjlig- heten till en övergång till en upphandlad utbildning. Samråd bör även ske med den aktuella utbildningsanordnare där personen deltar i sfi. En viktig förutsättning för övergången till en upp- handlad utbildning bör vara att pågående sfi inte avbryts. Nedanstående figur visar schematiskt hur de olika insatserna kan förhålla sig till varandra och omfattning. Sfi pågår parallellt med de övriga aktiviteterna men ska kunna avslutas innan yrkesutbildningen är avslutad. Yrkessvenska för det aktuella yrket kopplas in och i anslutning till yrkesutbildningen kan t.ex. yrkes- praktik vara aktuellt som en insats för att målet om arbete ska nås. Figur 14.1 Kombination av sfi och annan arbetsmarknadsinriktad utbildning I återrapporteringen redovisar Arbetsförmedlingen att av de som omfattas av etableringsuppdraget finns i större städer. I glesbygdskommuner finns och i övriga kommuner finns . Att mer än hälften av etablerings- gruppen finns i landets större kommuner innebär att det finns goda förutsättningar för Arbetsförmedlingen att upphandla sfi enligt utredningens förslag. Antalet personer som en sådan upphandlad, samlad utbildningsinsats kan bli aktuell för bedöms som tillräcklig både i enskilda kommuner och i ett regionalt perspektiv i stora Sfi för dem som omfattas av etableringslagen delar av landet. I ett antal kommuner och orter blir dock denna möjlighet begränsad då det kan antas att det inte kommer att finnas några enskilda utbildningsanordnare att upphandla i dessa kom- muner. I detta sammanhang bör regionala lösningar kunna utveck- las och främjas. Möjligheten för Arbetsförmedlingen att få upphandla sfi i kom- bination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder kommer sannolikt inledningsvis att utnyttjas i begränsad omfattning såväl vad avser deltagare som geografiskt. Utredningen menar att det viktiga i sammanhanget är att Arbetsförmedlingen får ett verktyg som myndigheten successivt kan utveckla. I takt med att myndigheten utvecklar rutiner och metoder för upphandlingen bör allt fler nyanlända i etableringsgruppen kunna få tillgång till en individ- anpassad och effektiv insats för snabbare inträde på arbets- marknaden och för delaktighet i samhällslivet i övrigt. Jag föreslår att Arbetsförmedlingen ska ges möjlighet att upp- handla sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder för de i etableringsgruppen som har rätt till en etableringsplan och som en sådan insats bedöms lämplig för. Bestämmelser om detta införs i en ny lag om utbildning i svenska för invandrare kombinerad med arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 14.2.2Upphandling ska ske hos enskild utbildningsanordnare som är godkänd att bedriva sfi Förslag: Arbetsförmedlingen ska endast kunna ingå avtal om en kombination av sfi och arbetsmarknadspolitiska åtgärder med en enskild utbildningsanordnare som har godkänts som huvudman för sfi. En förutsättning för Arbetsförmedlingens upphandling av sfi är att etableringsgruppen ska ha tillgång till samma sfi som övriga personer som har rätt att delta i utbildningen. Samma kvalitetskrav ska således ställas på enskilda utbildningsanordnare som upphandlar för etableringsgruppen som på enskilda utbildningsanordnare som erbjuder sfi inom valfrihetssystemet. Som framgår av avsnitt 9.3.4 föreslår utredningen att enskilda utbildningsanordnare endast ska få bedriva sfi om de är godkända som huvudmän för utbildningen, dvs.