sou · H1B338 · 2013-06-12 00:00:00 — 1994/95:175 s. 13) uttalades att förbud eller föreläggande vid vite i sig skulle vara en tillräcklig sanktion mot en enligt EU-förordningen otillåten marknadsföring. Eftersom kontrollorgan skulle kunna komma att fatta sådana beslut och då det inte ansågs vara lämpligt att kontrollorgan skulle kunna förbjuda eller förelägga vid vite, ansåg dock regeringen att straff också behövdes som sanktion. Den EU-förordning som lagen avser att komplettera har numera upphävts och ersatts av nya EU-förordningar på området. I promemorian Ny lag om ekologisk produktion (Ds 2009:27) lämnas förslag till en ny lag om ekologisk produktion som syftar till att anpassa den nationella lagstiftningen till de nya EU-förord- ningarna. De straffbestämmelser som finns i lagen om EG:s förord- ningar om ekologiskt framställda produkter föreslås inte föras över till den nya lagen. I promemorian anförs (s. 103 ff.) att det ursprungliga syftet med straffbestämmelserna inte längre gör sig gällande, eftersom kontrollorganen inte har möjlighet att fatta sådana beslut som avses i straffbestämmelsen (se ovan). Det framhålls att regeringens ståndpunkt är att kriminalisering för att förhindra överträdelser av olika normer ska användas med viss försiktighet. Vidare konstateras att det inte finns något egentligt behov av särskilda sanktionsbestämmelser avseende överträdelser av EU- regleringen om märkning i den nya lagen eftersom sanktions- bestämmelserna i livsmedelslagen (straff) och marknadsförings- lagen (sanktionsavgift) omfattar sådan bedräglig användning av uppgifter som ska sanktioneras enligt . I promemorian anförs vidare att det inte är behövligt att straffsanktionera närings- idkarens skyldighet att tillhandahålla upplysningar och handlingar till kontrollmyndigheten. möjlighet att med- dela förelägganden och att i sådana sätt ut vite bedöms vara en lämplig och effektiv sanktion för att övertyga näringsidkaren om att medverka till kontrollen. I promemorian föreslås att det införs en administrativ sank- tionsavgift för underlåtenhet att i enlighet med en bestämmelse i en EU-förordning anmäla sin verksamhet till kontroll. Kartläggning av det specialstraffrättsliga området trädelser bör enligt promemorian vara sanktionerade eftersom anmälningsskyldigheten syftar till att möjliggöra en kontroll av reglerna om ekologisk produktion. Att inte straff utan avgift före- slås som sanktion motiveras främst med att det utan komplicerad utredning går att konstatera att en överträdelse har skett och att det klart framgår av bestämmelserna vad som krävs av den enskilde. Det framhålls också att med ett sanktionsavgiftssystem uppnås ett enklare och snabbare beivrande jämfört med om skyldigheten skulle vara straffbelagd. Inte heller behöver utredningsinsatser tas i anspråk hos polis- och åklagarmyndighet. Förslaget innebär att en avgift på och högst ska kunna tas ut för underlåten anmälan till kontroll. Avgiften ska tas ut även om över- trädelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Om det är oskäligt ska dock avgift inte tas ut. Lagförslaget bereds inom Landsbygdsdeparte- mentet och väntas leda till lagstiftning (se prop. 2012/13:55). Bland de specialstraffrättsliga författningarna på jordbruks- området finns flera som tillkom och som enbart upptar böter i straffskalorna. Det handlar om lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre, utsädeslagen (1976:298) och förordningen (1977:945) om trädgårdsväxters sundhet, sortäkthet och kvalitet. I lagen om skydd mot flyghavre stadgas straffansvar bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som föreskrivs i lagen om hantering av växtförädlingsprodukter (14 §). Exempelvis föreskrivs att växtförädlingsprodukt inte får hanteras på sätt som innebär fara för att flyghavre sprids eller lämnas för användning som utsäde m.m. om det kan antas att produkten kommer att användas på sätt som innebär fara för att flyghavre sprids. Utsädeslagen innehåller huvudsakligen bemyndiganden för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Bemyndi- gandena avser bl.a. rätt att meddela föreskrifter om att utsäde av visst slag får saluföras endast om det har certifierats eller kvalitets- kontrollerats på annat sätt och rätt att föreskriva anmälnings- skyldighet för den som yrkesmässigt förpackar eller saluför utsäde. I lagen straffsanktioneras bl.a. uppsåtliga och oaktsamma över- trädelser av nämnda föreskrifter (8 §). fall är inte straffbara. I förordningen om trädgårdsväxters sundhet, sortäkthet och kvalitet föreskrivs att trädgårdsväxter inte får saluhållas yrkesmässigt eller säljas om inte växterna uppfyller de fordringar i fråga om sundhet, sortäkthet och kvalitet som föreskriver (1 §). Kartläggning av det specialstraffrättsliga området Vidare stadgas att vid yrkesmässig handel med sådana växter måste dessa i alla handelsled vara försedda med uppgift om sort och kvalitet enligt föreskrifter som meddelas av (2 §). Överträdelser av nämnda regler är straffsanktionerade (9 §). Ytterligare en specialstraffrättslig författning som rör jord- bruksområdet och som tillkom är lagen (1975:417) om sambruksföreningar. Enligt lagen kan en ekonomisk förening med ändamål att driva jordbruk eller trädgårdsnäring för medlem- mars gemensamma räkning registreras som sambruksförening (1 §). I lagen föreskrivs att bestämmelserna om straff och vite i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar gäller i tillämpliga delar i fråga om sambruksföreningar. I lagen om ekonomiska före- ningar finns såväl straffskalor med enbart böter som straffskalor med både böter och fängelse. Bland de gärningar som där straff- beläggs kan nämnas att uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåta att föra förteckning över föreningens medlemmar. På jordbruksområdet finns också några specialstraffrättsliga för- fattningar av betydligt äldre datum. Det handlar om lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld betesmark, lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark, lagen (1933:269) om ägofred och byggningabalken. Enligt de två förstnämnda lagarna kan regeringen, på fram- ställning av lantbruksnämnden och , förordna att tjur, hingst eller bagge, som uppnått viss ålder, inte får släppas ut på samfälld betesmark utan medgivande från alla som har rätt till bete där. Överträdelse av sådant förbud är straffbelagt med böter, högst femhundra kronor. Lagen om ägofred ålägger ägare och innehavare av hemdjur, dvs. hästar nötkreatur, får getter, svin och fjäderfä, vissa skyldigheter i syfte att skydda annans mark från skador. I lagen stadgas böter bl.a. för den som uppsåtligen bryter mot vissa bestämmelser om gemen- samt bete. Att vålla att kreatur olovligen inkommer på annans ägor är ett annat exempel på vad som straffsanktioneras i lagen. För sistnämnda överträdelse stadgas böter med minst fem och högst . I byggningabalken, som främst innehåller bestämmelser om lantbruksfrågor och olika rättsförhållanden i grannelag, finns ett antal straffbestämmelser som i praktiken har ersatts av bestäm- melser i BrB men som inte formellt har upphävts. De är således obsoleta. Kartläggning av det specialstraffrättsliga området Avslutningsvis kan till den specialstraffrättliga regleringen på jordbruksområdet också hänföras lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden. Den gäller när ett bulvanförhållande används för att kringgå ett sådant hinder mot att förvärva eller behålla viss lantbruksegendom som uppställs i jordförvärvslagen (1979:230). Med ett bulvanförhållande avses i lagen att någon (bulvanen) utåt framstår som ägare av viss egendom men i verkligheten innehar egendomen huvudsakligen för annans (huvudmannens) räkning. I lagens straffbestämmelse (2 §) föreskrivs att om en huvudman eller bulvan uppsåtligen kringgår ett sådant hinder som sagts ovan, ska han eller hon dömas till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller i fråga om den som är i huvudmannens eller bulvanens ställe. , då den första skogsvårdslagen kom, var den röda tråden i svensk skogspolitik säker- ställandet av återbeskogningen, dvs. att ny skog etableras där en avverkning skett, och den långsiktiga tillgången på virke. uppmärksammades skogens värde från miljösynpunkt och bestämmelser om hänsynstagande till naturvårdens och andra allmänna intressen togs första gången in 1974 (prop. Den nuvarande skogsvårdslagen (1979:429), som vid ikraft- trädandet ersatte skogsvårdslagen (1948:237) och förord- ningen (1894:17 s. 1) angående hushållningen med de allmänna skogarna i riket, har ändrats vid ett flertal tillfällen. Det straff- sanktionerade området synes ha vidgats, framför allt beroende på att allt fler intressen kommit att skyddas av lagens kriminalise- ringar. När lag infördes (prop. 1978/79:110) innehöll den, lik- som sin föregångare, straffbestämmelser som syftade till att skydda skogen som produktionsresurs. lag blev det dock även straffbelagt att inte rätta sig efter ett föreläggande eller att bryta mot ett förbud som har meddelats för att föreskrifter om natur- vårdshänsyn ska följas. Nämnda straffsanktionering utökades (prop. 1990/91:3) till att även omfatta föreskrifter med hän- syn till kulturmiljövårdens intressen. I samma lagstiftningsärende straffbelades att inte rätta sig efter ett föreläggande eller att bryta mot ett förbud som har meddelats för att hänsyn ska tas som Kartläggning av det specialstraffrättsliga området uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen. infördes också en straffbelagd skyldighet att innan avverkning som sker inom renskötselns område ge berörd sameby tillfälle till samråd. I sammanhanget bör också lagändringar uppmärksam- mas (prop. 1992/93:226). Dessa innebar bl.a. en betydande avregle- ring, med ökad frihet för skogsägarna som följd, och att ädel- skogslagen sammanfördes med skogsvårdslagen. (En straffbelagd tillståndsplikt för avverkning av bokskog hade tillkommit och utvidgats till omfatta även annan ädellöv- skog.) I detta lagstiftningsärende lyftes dock också miljöfrågorna fram på ett tydligare sätt genom att de två jämställda målen för skogspolitiken fastställdes, ett produktionsmål och ett miljömål. stadgas i lagens portalparagraf (1 §) att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Vidare föreskrivs att vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Vad som avses är ren- näringens, kulturmiljövårdens, rekreations- och friluftsintresset samt naturvårdens intresse i vidare betydelse. Att intresset av att bevara skogen som produktionsresurs inte längre ensamt står i för- grunden för skogslagstiftningen, avspeglar sig, som nämnts ovan, även i lagens straffsanktioneringar. I lagen finns två paragrafer som innehåller straffbestämmelser (38 och 38 a §§). Vad som straffbeläggs där har i viss mån framgått av redogörelsen ovan. Som ytterligare exempel på straffbelagda gärningar kan nämnas att utan tillstånd avverka skog som avgrän- sats som fjällnära skog, att använda främmande trädarter som skogsodlingsmaterial i fjällnära skog, att i ädellövskog vidta åtgärder som leder till att beståndet upphör att vara ädellövskog och att inte fullgöra i förordning eller myndighetsföreskrifter angiven skyldighet att underrätta om planerade avverkningar av skog. Lagens kriminaliseringar omfattar såväl uppsåtliga som oakt- samma gärningar. fall är undantagna från straffansvar. Före var straffskalan densamma för alla gärningar som straffbelades i lagen, nämligen böter eller fängelse . Mot bakgrund av Högsta domstolens avgörande i NJA 2005 s. 33 (se om detta rättsfall i avsnittet ovan angående ) ändrades straffbestämmelserna så att fängelse inte längre ingår i straffskalan för de överträdelser där den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges i Kartläggning av det specialstraffrättsliga området föreskrifter som meddelas av (prop. 2009/10:201). ändrades straffskalan till enbart böter också för en del andra gärningar, däribland vissa överträdelser av föreskrifter som regeringen meddelat. Avslutningsvis kan tilläggas att bl.a. vad gäller skogsägarens skyldighet att underrätta om planerade avverk- ningar av skog har frågan väckts om straffsanktioneringen möjligen bör ersättas av en sanktionsavgift. 2007/08:108 uppgav regeringen (s. 45) att av åtals- anmälningar avsåg utebliven avverkningsanmälan, men att dessa ofta, som en följd av att ärendena inte prioriterades av åklagar- myndigheterna, avskrevs. Enligt bedömning ledde cirka två tredjedelar av alla de ärenden som lämnades till åklagare inte till åtal. Mot denna bakgrund ansåg regeringen det angeläget att analysera förutsättningarna för alternativa sanktioner på det skogsområdet, för att inte riskera att lagstiftningens trovärdighet urholkades. Regeringen uttalade vidare som sin avsikt att ge i uppdrag att analysera förutsättningarna för att införa en sanktionsavgift på skogsområdet, och då särskilt ifråga om avverkning utan föregående anmälan eller tillstånd. I virkesmätningslagen (1966:209)finns en straffbestämmelse som föreskriver böter för uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av föreskrifter om utförande av virkesmätning avseende sågtimmer av barrträd eller massaved. har i uppdrag att se över virkesmätningslagen och ska bl.a. beakta om det finns behov av bestämmelser om straff eller annan sanktion vid över- trädelse av bestämmelserna. Myndigheten ska redovisa sitt uppdrag till . De specialstraffrättsliga författningar som finns på fiske- området är fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Fram innehöll även lagen (1981:533) om fiskevårdsområden en straff- bestämmelse. När fiskelagen trädde 1994 (prop. 1992/93:232) ersatte den lagen (1950:596) om rätt till fiske. Straffbestämmelserna i den äldre lagen överfördes i huvudsak till den nya lagen. En bestäm- melse i den äldre regleringen, som föreskrev att det för åtal för Kartläggning av det specialstraffrättsliga området brott som endast kränkt enskild fiskerätt krävdes att brottet angetts till åtal av mål eller att åklagaren funnit att åtal var påkallat från allmän synpunkt, togs dock inte in i den nya lagen. I stället infördes en regel om straffrihet för vissa ringa fall. Sedan inträdet i EU omfattas av EU:s gemensamma fiskeripolitik. Denna regleras till stor del genom förordningar som är bindande och direkt tillämpliga i medlemsländerna. När det gäller nyttjandet av fiskeresurserna finns i förordningar bl.a. bestäm- melser om begränsningar av tillåtna fångstmängder, fördelning av kvoter, begränsningar av fiskeansträngningar, fredningsområden och fredningstider, minimimått för fisk som får fångas och regler om fiskefartyg, fiskeredskap och fiskemetoder. I vissa avseende krävs dock att förordningarna kompletteras på nationell nivå, t.ex. när det gäller nationell kontroll av fisket och sanktionsbestäm- melser. De bestämmelser som behövs för att genomföra den gemen- samma fiskeripolitiken finns dels i fiskelagen, dels i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken (se vidare om denna nedan). För fiskelagens del innebar det svenska EU-medlem- skapet bl.a. att det infördes en bestämmelse i lagen som uttryckligen straffbelade överträdelser av EU:s fiskeföreskrifter. Bestämmelsen var inte ny, utan hämtades från lagen om EG:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, som hade trätt i kraft året före. När bestämmelsen tillkom innebar den inte någon ren nykriminalisering, eftersom en del av de gärningar som den omfattade redan var straffbelagda i fiskelagen. Straffbestämmelserna i fiskelagen (37–42 §§) avser bl.a. otillåtet fiske, hindrande av internationell fiskekontroll, överträdelser av föreskrifter för fisket som regeringen eller myndighet meddelat, överträdelser av EU:s fiskeföreskrifter, överträdelser av lagens bestämmelser om visande av hänsyn mot andra fiskande samt över- trädelser av föreskrifter om utplantering och odling av fisk som regeringen eller myndighet meddelat. Straffansvaret omfattar i flertalet fall såväl oaktsamma som uppsåtliga gärningar. För att överträdelser av EU:s fiskeföreskrifter ska föranleda straffansvar krävs dock att oaktsamheten är grov. överträdelser är generellt straffria. Försök och förberedelse är straffbelagt när det gäller olovligt fiske och överträdelser av nationella föreskrifter för fisket. 2002/03:41) skärptes flera av straffskalorna i fiskelagen från böter eller fängelse till böter eller fängelse i högst . infördes en särskild bestäm- Kartläggning av det specialstraffrättsliga området melse om grovt brott avseende olovligt fiske och överträdelser av såväl nationella föreskrifter som EU:s föreskrifter. För grovt brott är straffmaximum fängelse. Med anledning av ratifikation av havsrättskonvention av innehåller straffskalan för vissa brott som begåtts i den ekonomiska zonen endast böter (se prop. 1995/96:140). Enligt fiskelagen kan vidare vissa överträdelser, däribland otillåtet fiske, föranleda norme- rade böter om de begåtts vid fiske i näringsverksamhet och inne- fattat användning av fiskefartyg försett med motor. Normerade böter, som i det närmaste avvecklats i svensk straffrätt, innebär att böterna bestäms enligt en särskild beräkningsgrund som anges för brottet. I fiskelagen stadgas att om påföljden bestäms till böter i något av de aktuella fallen ska böterna bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst tio och högst femhundra gånger antalet kilo- watt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är . infördes ett system med sanktionsavgifter i fiskelagen (prop. 2007/08:107). Bakgrunden till dess tillkomst var att rege- ringen i skilda sammanhang hade uppmärksammats på att sank- tionssystemet på yrkesfiskets område inte var tillräckligt effektivt. Bland annat hade allvarlig kritik framförts av EU- kommissionen. I motiven till bestämmelserna om sanktionsavgift anfördes (a. prop. s. 18 f.) att de överträdelser som skulle kunna leda till sanktionsavgift måste vara lätta att konstatera och att det av bestämmelserna skulle klart och tydligt framgå vad som krävdes av den enskilde. Bestämmelser som krävde viss tolkning och över- trädelser som ofta krävde utredning och innefattade bedömnings- moment borde av rättssäkerhetsskäl ligga utanför systemet. Vidare framhölls att utgångspunkten borde vara att straffsanktionerna förbehölls de överträdelser som var att anse som mest allvarliga. Genom den nya regleringen avkriminaliserades vissa gärningar, främst överträdelser av anmälnings- och rapporteringsskyldigheter, och belades i stället med en sanktionsavgift. I fiskelagen föreskrivs att ansvar inte ska ådömas för gärningar som kan leda till sank- tionsavgift (40 b §). Vilka överträdelser som leder till sanktions- avgift framgår inte av fiskelagen utan anges av regeringen i en bilaga till förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen. Där anges också hur mycket avgiften för respektive över- trädelse uppgår till. Avgiften för en överträdelse kan uppgå till lägst och högst . Kartläggning av det specialstraffrättsliga området Sanktionsavgift tas ut även om överträdelsen inte har skett upp- såtligen eller av oaktsamhet. Om det är oskäligt ska sanktionsavgift dock inte tas ut. När reglerna infördes var det som beslutade om sanktionsavgift. Uppgiften ligger på Havs- och vattenmyndigheten. Beslut om sanktionsavgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Införandet av systemet med sanktionsavgifter bedömdes med- föra vissa kostnader för den beslutande myndigheten (se a. prop. s. 48 f.). Kostnaderna avsåg dels ett ökat personalbehov om minst två årsarbetskrafter (), dels utvecklande av ett effektivt it-stöd (). För polis, åklagare och all- männa domstolar bedömdes systemet med avgifter innebära en besparing, medan det för de allmänna förvaltningsdomstolarna antogs leda till vissa kostnadsökningar. Med beaktande av att systemet förväntades leda till en minskning av det antal över- trädelser som handlades som brottmål av de allmänna domstolarna gjorde regeringen sammantaget bedömningen att införandet av sanktionsavgifter skulle leda till sådana begränsade kostnads- ökningar för de allmänna förvaltningsdomstolarna som kunde finansieras inom befintliga anslag. Fiskelagstiftningen har varit föremål för utredning. I uppdrag har bl.a. ingått att föreslå en ny fiskelagstiftning som fokuserar på fiskevård, inte fiskerätt, samt att se över kontrollverksamheten och effektivisera lagföringen av fiskebrott. I betänkandet Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag, SOU 2010:42, föreslås att fiskelagen ska ersättas av en ny lag, med benämningen lagen om fiskevård. Den nya lagen innehåller bl.a. en portalparagraf, som har skogsvårdslagen som förebild, där miljö- intressen och näringens intressen avvägs lika. Detta innebär att fiskevården ska väga tyngre än vad som varit fallet. Vad gäller straffsanktionering innebär förslaget i huvudsak att straffbestämmelserna i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken överförs till den nya lagen. I betänkandet konstateras att fiskelagen innehåller flera blankett- straffstadganden, både sådana som fylls ut av nationella föreskrifter och sådana som fylls ut av EU-förordningar, samt görs bedöm- ningen att det är nödvändigt att behålla denna lagstiftningsteknik i den nya lagen (bet. s. 574 ff.). Beträffande EU-förordningarna anförs att dessa förutsätter nationell straffbeläggning av vissa beteenden, men att den omständig- Kartläggning av det specialstraffrättsliga området heten att de är direkt tillämpliga innebär att de inte ska göras om eller tas in i svensk lagtext. För att göra den nya lagens straff- bestämmelse avseende överträdelser av EU-förordningarna tydli- gare och mer avgränsad än den nuvarande i fiskelagen föreslås en särskild bestämmelse om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, i föreskrifter ska förteckna vilka EU-för- ordningar som fyller ut blankettstraffstadgandet och, i fråga om EU-förordningar som gäller , ange vilka artiklar som avses. Det bedöms däremot inte som möjligt att, såsom skett i straffsanktionering av EU-bestämmelser, direkt i straffbestämmelsen ange såväl aktuell förordning som aktuella artiklar och en kort beskrivning av överträdelserna. Detta mot bak- grund av att det EU-rättsliga regelverket för fiske framstår som mer omfattande än på miljöområdet (vid en sökning i EUT:s register över gällande lagstiftning uppgick antalet träffar på området för den gemensamma fiskeripolitiken till närmare 650, varav merparten var förordningar) och att de speciella förhållan- dena på fiskeområdet medför behov av mer flexibla straffbestäm- melser än . Exempelvis utfärdas på fiskeområdet många s.k. stoppförordningar som tillämpas än . (Med en stoppförordning menas en förordning som för- bjuder fartyg som seglar under svensk flagg att fiska viss art i ett visst område på grund av att den årliga nationella kvoten för arten i aktuellt område är slut.) När det gäller de blankettstraffstadganden i den nuvarande fiskelagen som fylls ut av nationella föreskrifter konstateras i betänkandet att de straffbelägger en mängd överträdelser som helt eller väsentligen anges i myndighetsföreskrifter. Eftersom fängelse ingår i straffskalan för många av dessa överträdelser är straffbuden i stor utsträckning inte förenliga med grundlagen (se det tidigare omnämnda avgörandet från , NJA 2005 s. 33). I betänkandet anförs att det hade varit önskvärt att i den nya lagen helt frångå blankettstraffstadganden och i stället införa själv- ständiga straffbestämmelser för samtliga överträdelser. Det bedöms dock inte som möjligt, eftersom det på fiskets område finns ett stort behov av att kunna meddela handlingsregler i förordningar och myndighetsregler. Regelmassan är mycket omfattande och delar av den ändras frekvent. Även den nya lagen föreslås därför innehålla blankettstraffstadganden, som fylls ut av nationella före- skrifter.