sou · H1B313 · 2013-02-22 00:00:00 — Dagens system missgynnar därför projekt som riktar sig till deltagare med ingen eller låg ersättning. 29Underlag från (2012), se vidare kapitel 2. 30Temagruppen Unga i arbetslivet (2010) Medfinansiering av ungdomsprojekt inom , , s. 9. Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg från 16 år menar att är en relevant ålder eftersom den obligatoriska utbildningen i normalfallet upphör vid den åldern. Det finns också positiva erfarenheter från försök i att med ekonomiska incitament få 16–17-åringar som varken arbetar eller studerar att delta i aktiviteter. Utvärderingar visar att ekonomiska incitament kan leda till att fler unga deltar. Incitamenten hade olika betydelse för olika typer av individer som deltog i programmen; majoriteten av ungdomarna hade dock inte deltagit utan ersättning. För en grupp var ekonomin avgörande för att väcka intresset för att delta, för andra var aktiviteterna i sig viktigare.31 En systematisk kartläggning av insatser för unga som varken arbetar eller studerar i anglosaxiska länder, drar också slutsatsen att ekonomiska incitament verkar vara den mest effektiva metoden för att aktivera ungdomar som har avbrutit, eller riskerar att avbryta, utbildningen.32 Som redovisats ovan var argumentet för en åldersgräns vid att föräldrarna har försörjningsplikt fram till myndighetsåldern. Utredningen anser emellertid att den aktuella ersättningen i första hand ska ses som en ersättning för deltagande i en aktivitet och inte sammanblandas med vårdnadshavarnas försörjningsplikt. Den föreslagna ersättningen bör i detta fall jämföras med möjligheten för unga i samma ålder att erhålla studiebidrag vid deltagande i studier på gymnasial nivå. Ersättningen kan ge oönskade effekter En ersättning till de allra yngsta kan ha såväl önskade som oönskade effekter. Det kan finnas en risk att skoltrötta elever väljer att lämna gymnasiet för att söka sig till Arbetsförmedlingen där de skulle kunna få en motsvarande ersättning. Utredningen bedömer dock att denna risk är liten. Tidigare undersökningar visar att huvudskälet till avbrott från gymnasiestudier handlar om skoltrötthet och inte om viljan att söka ett arbete.33 Sannolikheten att en ersättning till 16–17-åringar för deltagande i arbetsmarknads- 31Johnson C, , Usher T, Hillage J (2008) Activity and Learning Agreement Pilots – Programme Theory Evaluation: Incentivising Participation in Activity Agreements (Working Paper 1), Working Paper RW028, , Schools and Families, 2008. 32Britton, J, , . (2011) The from Becoming a NEET statistic, , , , s. 70 f. 33Statistiska centralbyrån (2007) Tema utbildning: Ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning, Befolkning & välfärd, 2007 nr 4, , s. 3 ff. Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg från 16 år politiska åtgärder ska ge oönskade spridningseffekter bedöms således vara låg. Den tidigare konstaterade att studiehjälpen generellt inte hade någon rekryterande effekt till utbildning. Däremot fanns det en viss rekryterande effekt för unga från familjer med svag ekonomi.34 Givet att dessa slutsatser även är giltiga för den målgrupp utredningens förslag vänder sig till är det ytterligare ett argument för att många i målgruppen kan stimuleras från inaktivitet till aktivitet. Alternativa lösningar och behovet av begränsningsregler Utredningen har övervägt andra former av ersättningar. Eftersom deltagande i en aktivitet ofta medför någon form av kostnad för den enskilde, har utredningen övervägt om en ersättning för reella kostnader vore att föredra framför en generell ersättning. Utredningen bedömer att ett sådant handlingsalternativ innebär en alltför stor administrativ börda samt att en individuell prövning för den unge skulle framstå som orättvis. Eftersom antalet 16–17-åringar som avbryter skolan är relativt liten, anser utredningen, att en generell ersättning i form av utvecklingsersättning ska utgå för dem som deltar i en arbetsmarknadspolitisk insats. Det är också viktigt att 16–17-åringar behandlas på samma villkor som de äldre ungdomarna i åldersgruppen. Utredningen har även övervägt om det är motiverat att införa någon form av begränsningsregel för ersättningen, exempelvis . Syftet med en begränsningsregel kan vara att motverka ett för stort flöde av de allra yngsta ungdomarna till statliga arbetsmarknadspolitiska insatser. Eftersom det inte finns några begränsningsregler för ungdomar som har fyllt finner utredningen inga skäl att införa särskilda regler för 16–17-åringarna. Statistik visar också att de allra flesta avbrott sker i årskurs 3 i gymnasieskolan.35 Det skulle i sådana fall finnas större skäl att införa begränsningsregler för de äldre ungdomarna i målgruppen. Utredningen finner således att argumenten för att införa en ersättning överväger risken att eventuellt fler unga skulle avbryta sina studier. 34SOU 2003:28 Ekonomiskt stöd vid ungdomsstudier, avsnitt 4.4. 35Statistiska centralbyrån (2007) Tema utbildning: Ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning, Befolkning & välfärd, 2007 nr 4, , s. 8. Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg från 16 år 9.5Arbetsförmedlingen får möjlighet att ingå överenskommelse om insatser med kommunen Utredningens förslag: Det ska finnas en möjlighet för Arbetsförmedlingen att även för de ungdomar om omfattas av aktivitetsansvaret enligt skollagen, ingå överenskommelser med en kommun om anordnande av programinsatser eller övriga åtgärder, utöver jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar. Arbetsförmedlingen har möjlighet att för två prioriterade grupper, nyanlända invandrare och unga med funktionshinder, samverka med kommunen utanför jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar.36 Utredningen föreslår att även unga som omfattas av hemkommunens aktivitetsansvar enligt skollagen ska vara en sådan prioriterad grupp. Utredningen anser att det är angeläget att förbättra möjligheterna till samarbete mellan Arbetsförmedlingen och kommunen i de fall andra aktörer saknas. Utredningen föreslår därför förändring av förordning (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program. Med utredningen förslag ska Arbetsförmedlingen kunna ingå en överenskommelse med en kommun om anordnande av insatser eller övriga åtgärder i de fall då Arbetsförmedlingen inte hittat annan lämplig aktör. Regeringen gav 2007 Arbetsförmedlingen i uppdrag att komplettera med flera olika aktörer i syfte att öka utbudet av förmedlingstjänster och att förbättra matchningen samt ge utvecklad service till arbetslösa. Parallellt med Arbetsförmedlingens åtgärder för arbetslösa ordnar kommunerna i relativ stor utsträckning också insatser för arbetslösa. Kommuners rätt att ordna sådana insatser regleras i lagen (2007:1360) om kommuners medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Denna lag gör det möjligt för Arbetsförmedlingen att teckna överenskommelser med kommunen om att genomföra åtgärder för deltagare i t.ex. jobbgarantin för ungdomar. Förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program anger i vilka situationer Arbetsförmedlingen kan anlita kommuner. En viktig förutsättning är att Arbetsförmedlingen efter upphandlingsför- 36 Förordning (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program. Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg från 16 år farande inte hittat annan lämplig aktör att genomföra åtgärderna. Arbetsförmedlingens aktivitet, eller av myndigheten upphandlad aktör, ska således prioriteras. Arbetet och insatserna för att bistå ungdomar i övergången mellan skolan och arbetslivet måste förstärkas. Hemkommunen har det övergripande ansvaret för de ungdomar som inte går i gymnasieskolan (se kapitel 7). Det finns därför anledning att skapa förutsättningar för ett ökat samarbete mellan kommun och Arbetsförmedling. Kommunerna har dessutom stor erfarenhet från de tidigare ungdomsprogrammen och har i relativt stor omfattning upparbetat kommunala program för ungdomar. har så gott som samtliga kommuner inom ramen för den egna kommunala verksamheten numera arbetsmarknadspolitiska insatser riktade till arbetssökande.37 Behovet av bättre samverkan mellan stat och kommun beträffande ungdomar i målgruppen bekräftas av såväl som Kommuner och Landsting. I ett flertal rapporter har det beskrivits hur rollerna och ansvaret i arbetet med unga som varken studerar eller arbetar är uppdelat och hur unga alltför ofta hamnar mellan stolarna.38 Utredningen anser därför att Arbetsförmedlingen ska få möjlighet ingå överenskommelse om programinsatser direkt från kommunen i syfte att, vid behov och där kompletterande aktör saknas, öka samarbetet med kommuner. Syftet är att stärka samarbetet och helhetssynen kring de unga i åldern 16–som saknar gymnasieutbildning. 9.6Samverkan mellan Arbetsförmedling och kommun behöver utvecklas Utredningen kan konstatera att det finns ett behov av att underlätta samordning mellan kommun och stat och för att minimera risken för att den unge ska hamna mellan stolarna. Eftersom det finns ett starkt samband mellan den unges utbildningsnivå och hans eller hennes framtida arbetsmarknadsutsikter39 är det av största vikt att kopplingen mellan kommunala insatser i och utanför gymnasie- 37Sveriges Kommuner och Landsting (2012) Kommunernas arbetsmarknadsinsatser, Enkätstudie , . 38Ungdomsstyrelsen (2008) FOKUS 08 - En analys av ungas utanförskap, 2008:9, ; (2009) Vägarna in - Arbetet med unga i kommuner med lokala utvecklingsavtal, 2009:11, ; Kommuner och Landsting (2008) En dörr in. En gemensam ingång för arbetssökande, . 39Socialstyrelsen (2006) Social Rapport 2006, . Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg från 16 år skolan, statliga arbetsförmedlare och andra aktörer fungerar på ett tillfredsställande sätt. Som utredningen beskrivit i avsnitt 7.6 ska kommunen inom ramen för aktivitetsansvaret erbjuda de ungdomar som är och som inte genomför eller har fullföljt en gymnasieutbildning en lämplig individuell åtgärd. För många ungdomar hittas en lösning inom ramen för gymnasieskolan. Dock finns det ungdomar som av olika skäl inte ser skolan som en möjlig lösning. För de unga som väljer att lämna det reguljära utbildningssystemet för att söka arbete med stöd av Arbetsförmedlingen är det viktigt att även fortsättningsvis ha kontinuerlig kontakt med hemkommunen och aktuell utbildningsanordnare. Syftet med samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunen är att, på lång sikt, motivera den unge till fortsatta studier. Kommuner bedömer generellt att det arbetsmarknadspolitiska samarbetet med Arbetsförmedlingen fungerar bra eller mycket bra.40 På en del håll uppfattas dock samarbetet mellan kommun och Arbetsförmedlingen avseende arbetslösa ungdomar som ansträngd.41 har t.ex. påpekat att jobbgarantin för ungdomar förändrade formerna för samarbetet och att det därför finns ett behov av förbättrad samverkan kring ungdomar.42 Ett samverkansproblem som kommuner nämner är kopplat till reglerna kring jobbgarantin för ungdomar. Bristen på samarbete har bl.a. gällt arbetet kring praktikplatser. Införandet av jobbgarantin för ungdomar har inneburit att de ungas anknytning till arbetsmarknaden genom praktik har inskränkts.43 Jobbgarantin för ungdomar infördes som ett resultat av kritiken mot de tidigare kommunala ungdomsprogrammen och i syfte att stärka Arbetsförmedlingens ansvar för arbetslösa ungdomar. Utredningen kan emellertid konstatera att det fortfarande finns brister i samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen. För många av de unga som avbryter gymnasiet är vägen mellan utbildning och arbete inte linjär. Unga utan gymnasieutbildning är i behov av stöd från flera aktörer. Utredningen menar att samverkan mellan kommun och Arbetsförmedlingen bör förbättras för att stödja den unge i övergångarna mellan arbete och utbildning. 40Sveriges kommuner och landsting (2012) Kommunernas arbetsmarknadsinsatser – Enkätstudie , s. 20. 41Olofsson, J. m.fl. (2009) Ungdomars övergång från skola till arbetsliv – aktuella utmaningar och lokala erfarenheter, Meddelande från 2009:1. 42Ungdomsstyrelsen (2011) Ung 2011, . 43Ungdomsstyrelsen (2008) FOKUS 08 – En analys av ungdomars utanförskap, 2008:9, , s. 238. Fler statliga arbetsmarknadspolitiska verktyg från 16 år intensifierat samarbete mellan stat och kommun kring de ungdomar som har störst behov kan också gynna andra former av samverkan inom kommunen, t.ex. med . Många av de ungdomar som inte går i gymnasiet har en rad olika problem. För att finna långsiktiga och hållbara lösningar bör individens hela situation beaktas av en rad olika aktörer som samverkar. Det finns således ett behov av utvecklade former för samverkan för unga som varken arbetar eller studerar. Denna fråga berör dock hela utredningens målgrupp och inte enbart ungdomar . Utredningen avser därför att återkomma till frågan om samverkan i det slutbetänkande som ska lämnas till regeringen . 10 Nationell och lokal uppföljning Det saknas kunskap om såväl omfattningen av som innehållet i kommunernas arbete med de unga som omfattas av det kommunala informationsansvaret. Ungdomar utanför gymnasieskolan är en särskilt utsatt grupp och det finns behov av att öka kunskapen om vilka insatser som kan hjälpa dessa unga. Därför behöver förutsättningarna för uppföljning och utvärdering förbättras. Utredningen ska enligt direktiven undersöka om det är möjligt att låta kommuner rapportera uppgifter som kan ligga till grund för statistisk analys. Kommunerna använder en mängd olika metoder och register för att samla in informationen om de unga. Att jämföra listor på ungdomar som omfattas mellan kommuner blir som att jämföra äpplen och päron. I en kommun inkluderas de ungdomar som har flyttat in, i en annan exkluderas de. I en kommun baseras listan på de som inte börjat i kommunens gymnasieskola, i en annan på de som inte börjat i någon gymnasieskola, såväl fristående som , inom regionen. Att samla in och sammanställa statistiska uppgifter från kommuner skulle därför inte vara möjligt enligt utredningen. Kommunernas underlag är alltför varierande. Utredningen anser att det är möjligt att utveckla nationell statistik om målgruppen. Två förutsättningar bör dock vara uppfyllda. För det första måste det vara möjligt att samla in uppgifter från kommuner, dvs. det måste finnas krav på att kommuner registrerar uppgifter om de unga. För det andra måste det finnas krav på att kommuner ska lämna uppgifter till grund för nationell statistik. En framtida nationell uppföljning bygger på lokal statistik av god kvalitet. I det följande lämnar utredningen därför förslag om att hemkommuner ska vara skyldiga att föra register över de ungdomar som omfattas av ansvaret för icke skolpliktiga ungdomar . Vidare föreslår utredningen att ska få i uppdrag att Nationell och lokal uppföljning samla in uppgifter om unga utanför gymnasieskolan från hemkommuner. Den nationella insamlingen och statistiken ska baseras på uppgifter från de lokala registren. I uppdraget till myndigheten ska även ingå att regelbundet redovisa nationell statistik på området. utvärdering (IFAU) eller annan lämplig myndighet bör också få utvärderande uppdrag inom området. 10.1Hemkommunen ska föra ett register Utredningens förslag: Hemkommunen ska föra ett register över de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret. Hemkommunen ska i registret även få behandla personuppgifter om tidpunkt när en åtgärd inleds samt tidpunkt för åtgärdens upphörande och orsaken till att den upphör. Uppgifterna ska gallras senast vid utgången av det kalenderår när den registrerade fyller . Utredningen föreslår att hemkommunen ska föra ett register över de ungdomar som berörs av ansvaret för icke skolpliktiga ungdomar . Syftet med att förtydliga att kommuner ska föra ett register är att säkerställa att kommunen har identifierat samtliga ungdomar som omfattas av ansvaret. Det säkerställer i sin tur att ungdomarna kan erbjudas stöd och synliggör om kommunerna lever upp till lagens intentioner. Kommunala register kan vidare bidra till att harmonisera kommunernas metoder för att samla in uppgifter om de unga som berörs av informationsansvaret. Lokala register är också en förutsättning för nationell statistik. Enligt senaste undersökning uppger av kommunerna att de har ett register eller en förteckning över de unga.1 En skyldighet för kommunerna att föra ett register innebär således inte någon förändring i sak för majoriteten av landets kommuner. Utredningen menar att ett kontinuerligt eller löpande informationsansvar för fler än en individ förutsätter att informationen samlas systematiskt i en bestämd struktur. Ett register är således en 1 (2011) Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan – En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret), rapport 360, , s. 32. Nationell och lokal uppföljning förutsättning för kommuner att ha en löpande överblick över vilka ungdomar som berörs. En beräkning baserad på Temagruppen Unga i arbetslivets statistik av andelen unga som varken arbetar eller studerar visar att samtliga kommuner har fler än en ung person som står utanför gymnasieskolan.2 Att ha ett register eller någon form av förteckning för att samla informationen om dessa individer blir således en nödvändighet. Ett argument mot att ställa krav på register är hänsynen till de ungas integritet. Kommunala register för unga utanför gymnasieskolan kan upplevas stämplande och utgöra ett hot mot de ungas personliga integritet. Det ska dock endast vara nödvändig och aktuell information om de unga som samlas i registren. Dessutom finns registren i stor utsträckning . De uppgifter utredningen föreslår att kommunerna ska samla är de som får samlas in , med vissa förändringar. Följande uppgifter får samlas in enligt förordningen (2006:39) om behandling av personuppgifter i den kommunala verksamheten rörande information om icke skolpliktiga ungdomar: namn, personnummer eller samordningsnummer, bostadsadress, e-postadress, telefonnummer, nuvarande och framtida sysselsättning i form av utbildning, arbete eller annan tjänstgöring, och om det är aktuellt med någon individuell åtgärd, åtgärdens innehåll och tidpunkt när den kan inledas. Utredningen föreslår att kommunerna ska samla uppgifter om när en åtgärd inleds i stället för, som i ovan, när den kan inledas. Den förra uppgiften är mer relevant för och nationell uppföljning än den . Vidare föreslår utredningen att kommuner även ska få samla uppgifter om tidpunkten när åtgärden för den unge upphörde och orsaken till att den upphörde. Syftet med att samla denna information är att stat och kommun bättre ska kunna följa upp de åtgärder som erbjuds. Vidare föreslår utredningen att den ovan nämnda förordningen ändras så att det framgår att kommunen ska gallra uppgifter om individer tidigast vid utgången av det kalenderår den unge fyller . Syftet med att förlänga den tid de unga kan finnas i registret är att möjliggöra uppföljning. 2 Utredningens beräkningar baserade på uppgifter i Temagruppen Unga i arbetslivet (2012) uppföljning av unga som varken arbetar eller studerar, Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2012:4. Nationell och lokal uppföljning Kravet på register bör också ses som ett förtydligande av att kommunerna ska bedriva ett strukturerat arbete. Att förvalta ett individregister ställer höga krav på verksamheterna. Det förutsätter att det finns rutiner för att uppdatera informationen och säkerställa att informationen är korrekt. Ytterligare en fördel med ett register är att det möjliggör nationella och regionala jämförelser. Genom att alla kommuner ska ha ett register kommer det också gå att hämta information till grund för nationell uppföljning. 10.2Skolverket ska samla in uppgifter om de unga inom aktivitetsansvaret Utredningens förslag: ska ges i uppdrag att samla in uppgifter från hemkommuner om de unga som omfattas av kommunens aktivitetsansvar. De uppgifter som ska samlas in ska baseras på de uppgifter kommuner samlar i de lokala registren. Det närmare innehållet i uppgiftsinsamlingen bör preciseras av i samråd med Kommuner och Landsting. Hur kommunerna väljer att samla in uppgifterna om de unga varierar, som tidigare nämnts, alltför mycket. Variationen i vilka individer som omfattas av informationsansvaret i olika kommuner är alltför stor. Avsaknaden av enhetliga register och likartade metoder för att ta fram de s.k. listorna försvårar nationell uppföljning och lokala jämförelser. Utredningen kan också konstatera att det saknas nationell kunskap om såväl innehåll som effekter av kommunala åtgärder och insatser för de unga. Såväl den lokala som den nationella uppföljningen av de unga utanför gymnasieskolan måste bli bättre. Ett första steg mot ökad kunskap är att systematiskt samla uppgifter om målgruppen och om insatser de unga erbjuds. Utredningen föreslår därför att får i uppdrag att inhämta uppgifter om individer som omfattas av kommunernas ansvar för icke skolpliktiga ungdomar från hemkommuner. Myndigheten föreslås få i uppdrag att samla in individbaserad statistik och sammanställa den på nationell nivå. ska baseras på de register utredningen föreslår att kommuner ska bli skyldiga att föra. Nationell och lokal uppföljning har ansvar för den officiella statistiken inom utbildningsväsendet. Myndigheten ska följa upp och utvärdera skolväsendet och övriga utbildningar som står under Skolinspektionens tillsyn.3 Huvudmän som är föremål för uppföljning eller utvärdering är skyldiga att lämna de uppgifter som behövs för verksamheten.4 Hemkommunens ansvar för icke skolpliktiga ungdomar, informationsansvaret, står under Skolinspektionens tillsyn och har således redan möjligheten att inhämta uppgifter från kommunerna. Eftersom detta inte sker föreslår utredningen att får i uppdrag av regeringen att hämta in dessa uppgifter . Den nationella statistiken ska baseras på uppgifter från kommunala register (se ovan). Som visats ovan får kommunerna lagra uppgifter om individernas personnummer. Det möjliggör för att inhämta sådana uppgifter och utifrån dem få fram bakgrundsfaktorer som kön, individens födelseland och föräldrars utbildningsnivå.5 Den konkreta utformningen av insamlingen bör beslutas av myndigheten i samråd med Kommuner och Landsting och andra relevanta myndigheter. En gemensam kategorisering och definition av de individuella åtgärder kommuner erbjuder behövs. Flödet av uppgifter illustreras i figuren nedan. 326 kap. 24 § skollagen (2010:800). 426 kap. 25 § skollagen (2010:800). 5Det vill säga samma metod som används för elevstatistiken för gymnasieskolan. Där hämtar , via , endast uppgifter om elevers personnummer, skolenhet, årskurs, namn på klass samt studievägskod. Uppgifter om exempelvis födelseland tas fram genom samkörning av med Registret över totalbefolkningen. Samtal med , . Nationell och lokal uppföljning Enligt utredningens förslag är kommunerna skyldiga att kontinuerligt hålla sig informerade om de unga som omfattas av aktivitetsansvaret (se kapitel 7). Utredningen har dock bedömt att ett rapporteringstillfälle är lämpligt för den nationella statistiken. Det innebär en begränsad ökning av kommunernas uppgiftslämnarbörda. Rapporteringen ska avse samtliga unga som har omfattats av aktivitetsansvaret , dvs. även de som har haft en sysselsättning. Tidpunkten för kommunernas uppgiftslämning bör beslutas av . Utredningen anser också att en tätare nationell uppföljning bör övervägas. har exempelvis förändrat den nationella insamlingen på området. De har gått från två till tre rapporteringstillfällen , Nationell och lokal uppföljning bl.a. i syfte att rikta större uppmärksamhet på ungdomsgruppen under hela året.6 Det främsta argumentet för att införa en nationell uppgiftsinsamling är att kunna följa de ungas utbildningsvägar och arbetsmarknadsetablering. Uppgifterna kan generera systematisk och rikstäckande kunskap som ska komma målgruppen till godo.