sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — När det gällde fristående skolor på gymnasienivå infördes kort därefter bestämmelser som i huvudsak innebar en anpassning till redan beslutade ändringar om fristående skolor på grundskolenivå Framväxten av regelverket för fristående skolor 1983/84:118, bet. 1983/84:UbU27, rskr. 1983/84:366). Be- stämmelserna innebar att en fristående gymnasieskola, som genom sitt utbildningsinnehåll eller på annat sätt kompletterade utbild- ningen inom det allmänna skolväsendet, under vissa förutsättningar skulle kunna få statsbidrag. mjukades bidragssystemet upp på förslag av den dåvarande socialdemokratiska minoritetsregeringen. Kravet på att varje fristående skola skulle ge erfarenheter av värde för grund- skolan slopades. Utgångspunkten skulle i stället vara att det är av allmänt intresse att alternativ pedagogik och alternativ inriktning av skolans verksamhet kunde prövas oavsett om erfarenheterna i det enskilda fallet kunde bedömas vara direkt överförbara till grund- skolan (prop. 1987/88:100, bil. 10, bet. 1987/88:UbU14, rskr. 1987/88:304). Förändringen innebar ökade möjligheter att starta och driva en fristående skola. Villkoret att en fristående skola skulle ha en särskild pedagogisk profil eller något speciellt inslag i sin verksamhet gällde fram till och med genomförandet av fri- skolereformen . 5.1.2Övergången till en målstyrd skola fördes en omfattande diskussion om svårig- heten med styrningen av verksamheter inom den offentliga sektorn. I budgetpropositionen 1986 gavs uttryck för behovet av en förändrad styrning och en klarare ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Det som skisserades var ett omfattande reform- arbete som skulle innebära en radikal förändring av statens roll. hade en rad utredningar genomförts som syftade till att få till stånd ett mer decentraliserat ansvars- förhållande för skolan, men gjorde Bered- ningen om ansvarsfördelning och styrning på skolområdet en samlad genomlysning av frågorna. Förslagen redovisades i betänk- andet En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet (SOU 1988:20). Beredningen föreslog införandet av målstyrning, men var inte beredd att föreslå en kommunalisering av de statligt reglerade tjänsterna på skolområdet. Regeringens proposition om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4), den så kallade styrpropositionen, slog fast den nya modellen för styrning av skolan. Den innebar att statsmakterna skulle ha det övergripande Framväxten av regelverket för fristående skolor ansvaret medan kommunerna skulle ansvara för skolans organisa- tion och genomförande. hade den svenska skolan utmärkts av omfattande statlig reglering och ett statsbidragssystem där fördelningen av resurser till skolor beräknades på central nivå och riktades till olika slag av utgifter. skulle styrningen i stället präglas av ett ökat lokalt ansvar för skolverksamheten, en utveckling från regel- styrning mot målstyrning med färre regler och tydligare mål, en mer målmedveten utvärdering, en stärkt lokal skolledning, en bättre information och förstärkta fortbildningsinsatser om skolans mål samt en effektivare tillsyn av skolornas verksamhet. ställde sig bakom dessa principer och fattade beslut om skolans utveckling och styrning (bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95). Den styrreform som skulle påbörjas genomfördes stegvis . Ambitionen var att avreglera och decentralisera genom ökad och lokal frihet. Den statliga detaljstyrningen kritiserades för att vara byråkratisk och ineffektiv och beslut ansågs bäst fattas nära den direkta verksamheten, både för att bättre kunna möta de lokala behoven och för att öka den lokala demokratin. Ett ökat lokalt ansvarstagande förutsattes också gagna skolans kvalitet. En ändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna Ett ytterligare steg mot en mål- och resultatorienterad styrning av skolan togs genom propositionen om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18), den så kallade ansvarspropositionen. Där föreslogs förändringar som syftade till en klarare ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna när det gällde verksamheten inom grund- skolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. beslutade huvudsakligen i enlighet med förslagen (bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Staten skulle inte längre garantera likvärdighet och kvalitet i utbildningen genom en organisatorisk reglering av undervisningen. I stället skulle staten ange nationellt giltiga mål och riktlinjer för arbetet i skolan. Samma mål och riktlinjer skulle gälla för alla skolor i landet och skulle slås fast i lag och i läroplaner. Inom de ramar som och regeringen lade fast skulle kommunerna eller andra huvudmän för skolan ansvara för genomförandet av verksamheten. Huvudmännen skulle således ha stor frihet att själva Framväxten av regelverket för fristående skolor avgöra hur verksamheten skulle genomföras. Nya läroplaner för och gymnasieskolan beslutades i bred politisk enighet och infördes (Lpo94 och Lpf94). Det utvecklades även nya ämnes- och kursplaner som inte innehöll några precisa direktiv om vad undervisningen skulle innehålla eller hur den skulle gå till. I stället beskrevs vilka mål och resultat som skulle uppnås vilket lämnade stort utrymme för anpassning till lokala förhållanden. Farhågor om att en sådan ordning skulle resultera i kvalitets- skillnader mellan skolor tonades ner. Tvärtom ansågs det nödvändigt med ett ökat lokalt ansvar för skolverksamheten för att skolan skulle kunna utvecklas och upprätthålla god kvalitet. I ansvarsproposi- tionen angavs att det var en grundläggande skyldighet för samtliga kommuner – i egenskap av huvudmän för – att se till att utbildningen i alla skolor höll en hög och jämn kvalitet. Som viktiga medel för att uppnå en likvärdig skola framhölls främst de gemensamma läroplanerna, men också utbildade lärare och fort- bildning av dem samt ett välfungerande system för uppföljning och utvärdering för att kontrollera att alla skolhuvudmän levde upp till kraven. Ett nytt system för uppföljning och utvärdering av skolväsendet presenterades och omfattande ändringar i skoladministrationen genomfördes. med länsskolnämnderna avveck- lades och en ny myndighet, , inrättades. En viktig uppgift för det nya verket skulle vara att följa upp och utvärdera skolans verksamhet i syfte att synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. Även ärenden om godkännande av fristående skolor på grundskolenivå lades på den nybildade myndigheten. Frågan om statsbidrag till fristående skolor skulle dock även fort- sättningsvis prövas av regeringen. påbörjade sin verk- samhet . För att kommunerna skulle ha möjlighet att organisera skolan enligt sina önskemål lättades även styrningen av statsbidragen upp och ett nytt statsbidragssystem trädde i kraft . De statliga bidragen skulle fortfarande vara riktade till skolan, men kommunerna övertog ansvaret för att besluta hur resurser skulle fördelas mellan olika delar av skolväsendet, s.k. sektorsbidrag. Genom den s.k. statsbidragsreformen fick kommunerna även ansvaret att besluta om fördelningen av resurser mellan skolan och annan verksamhet (prop. 1991/92:150, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Framväxten av regelverket för fristående skolor som styrningen av skolväsendet övergick från statlig detaljstyrning till mål- och resultatstyrning ökade kommunernas inflytande över skolväsendet. Ett steg på vägen mot en kommu- nalisering av skolan var den redan nämnda styrpropositionen, där det bland annat föreslogs att det kommunala inflytandet över skolan skulle öka genom kommunala skolplaner samt genom kom- munal tillsättning av samtliga skolledar- och lektorstjänster. genomförde , på förslag av den social- demokratiska regeringen och med stöd av kom- munisterna, det som allmänt brukar kallas för kommunaliseringen av skolan (prop. 1989/90:41, bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58). Kärnan i reformen var att kommunerna fick ett odelat arbetsgivaransvar för all skolpersonal på det sätt som de redan hade ansvar för exempelvis skolans lokaler och skolskjutsar. Voteringen i gav en liten majoritet för beslutet och kommunaliseringen genomfördes trots ett intensivt motstånd från både lärare, fackliga organisationer och opinionsbildare. I den skol- politiska debatten ifrågasätts reformen fortfarande. I finns dock ett starkt stöd för ett fortsatt kommunalt huvudmanna- skap för skolan.2 De principiella skälen för kommunaliseringen anges i proposi- tionen om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer (prop. 1989/90:41). Ett av huvudargumenten för reformen var att kommunala besluts- fattare och skolprofessionella mer effektivt skulle kunna utnyttja tillgängliga resurser och bättre anpassa skolverksamheten till lokala förutsättningar och behov. Den dåvarande regeringen hade drivit frågan om ett ökat kommunalt finansieringsansvar för skolan i syfte att effektivisera användningen av skolans resurser. 2 Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att utvärdera eventuella kausala effekter av kommunaliseringen på elevernas studieresultat, läraryrkets status, lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet. Där- utöver ska utredaren analysera hur kommunerna, med utgångspunkt i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, styrt skolverksamheten när det gäller planering, uppföljning, utvärdering, lokalt utvecklingsarbete och lärarnas kompetensutveckling (dir. 2012:84). Upp- draget ska redovisas . Framväxten av regelverket för fristående skolor Det dubbla huvudmannaskapet, där lärare hade tjänster som var statligt reglerade som de var anställda av kommunerna, ansågs också vara ett hinder för kommunerna att föra en samlad personalpolitik. I detta bedömdes också ligga en risk att vare sig stat eller kommun tog ansvaret fullt ut för skolan och dess verk- samhet. Genom att ge lärarna stora möjligheter att påverka under- visningen skulle deras kompetens tas till vara och deras yrkesroll stärkas och utvecklas. Ett samlat kommunalt driftansvar där skol- ledare och lärare fick en mer framträdande roll skulle också under- lätta övergången från regelstyrning till målstyrning. Oro för bristande likvärdighet tillbakavisades Det främsta argumentet mot en kommunalisering var att det nationella målet om en likvärdig utbildning över hela landet riskerades. Bland annat de fackliga organisationerna befarade att skolan skulle bli alltför beroende av hur de olika kommunerna för- valtade sitt uppdrag och menade att den statliga regleringen utgjorde en garanti för skolans likvärdighet i olika delar av landet och mot kommunalt godtycke och olikhet. Det föredragande statsrådet bemötte dessa farhågor genom att uttala att en fortsatt statlig reglering av tjänsterna inte utgjorde en förutsättning för en likvärdig skola. En likvärdig skola skulle i stället uppnås genom andra styrmedel. I propositionen lyftes särskilt fram tydliga läroplaner, utvärderingssystem och uppföljning av skolans verksamhet, en likvärdig lärarutbildning, fortbildning av lärare anpassad till varje lärares behov, centrala behörighetsregler samt specialdestinerat statsbidrag. 5.1.4Möjlighet att välja skola och förelåg det en bred kritik mot bristen på valfrihet i skolväsendet. För vissa handlade valfrihet om rätten att välja en alternativ pedagogik eller rätten att välja en fristående skola utan att behöva betala höga elevavgifter. För andra kunde det helt enkelt handla om rätten att välja en annan skola än den som kommunen hade anvisat. I samband med behandlingen av ansvarspropositionen hade riks- dagen uttalat att elevers och föräldrars önskemål om val av skola Framväxten av regelverket för fristående skolor skulle tillgodoses så långt det var praktiskt och ekonomiskt möjligt och att det borde ankomma på kommunen att avgöra formerna för hur val av skola skulle ske (bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Första steget: skolplacering enligt val, men inom ramen för närhetsprincipen Som en konsekvens av uttalande föreslog den dåvarande socialdemokratiska minoritetsregeringen en ökad möjlighet att välja skola. I propositionen om vissa skollagsfrågor m.m. (prop. 1990/91:115) föreslogs att en grundskoleelev som utgångspunkt skulle placeras så att de fick så kort skolväg som möjligt, men att vårdnadshavarens önskemål om att deras barn ska tas emot i en viss skola inom kommunen skulle beaktas så långt det var möjligt utan att man åsidosatte andra elevers berättigade krav på placering i en skola nära hemmet. beslutade i enlighet med förslaget (bet. 1990/91:UbU17, rskr. 1990/91:357). Andra steget: största möjliga frihet att välja skola val gav en borgerlig minoritetsregering. De borgerliga partierna hade , både i regeringsställning och i opposition, drivit frågan om en ökad valfrihet i . Genom vad som kom att kallas det fria skolvalet, eller skolvalsreformen, ville regeringen åstadkomma största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola. Valfriheten ansågs kunna stimulera ett engagemang för skolan hos eleverna och deras familjer samt bidra till en större lyhördhet för deras önskemål hos skolor och kommuner. Det infördes därför ökade möjligheter för föräldrar och elever att välja grundskola inom det kommunala skolväsendet (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406). Utgångs- punkten vid placeringen av grundskoleelever i en kommun skulle vara elevens val, inte kommunens val. För de elever som inte gjorde något aktivt val och i sådana situationer då fler valt en skola än vad som kunde tas emot skulle kommunen med hänsyn till berörda elevers skolväg finna den bästa samlade lösningen. Om ett önske- mål skulle leda till ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för kommunen skulle kommunen dock kunna bortse från önskemålet. Framväxten av regelverket för fristående skolor Det fria skolvalet skulle innebära en möjlighet att inte bara välja grundskola inom den egna kommunen, utan också mellan skolor med offentlig eller enskild huvudman. För att valfriheten skulle kunna förverkligas ansåg regeringen att det var nödvändigt att skapa bättre förutsättningar för de fristående skolorna och deras verksamhet, vilket utvecklas närmare i nästa avsnitt. Den borgerliga regeringen som tillträdde i och med regeringsskiftet betonade valfrihetens och mångfaldens betydelse i skol- politiken. En uttalad ambition var att öka inslaget av fristående skolor. genomförde därför, på förslag av regeringen och med stöd av , friskolereformen (prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346). Regeringen ville inte bara stärka rätten utan också den praktiska möjligheten för föräldrar att välja skola. Genom reformen fick av staten godkända fristående skolor förutsättningar att etablera sig och verka på i stort sett samma villkor som de kommunala grund- skolorna. Det skulle inte längre krävas att skolorna hade en särskild pedagogisk profil eller något speciellt inslag i sin verksamhet. Själva godkännandet av skolan skulle i stället vara avgörande för rätten till bidrag. Det gavs också ekonomiska förutsättningar för fristående skolor genom att hemkommunen skulle ha skyldigheten att lämna bidrag för en elev som gick i en fristående skola. De principiella skälen för friskolereformen anges i propositionen Valfrihet och fristående skolor (prop. 1991/92:95). Där anges att rätten och möjligheten att välja skola och välja sina barns utbild- ning är viktiga i ett fritt samhälle. Det understryks också att har anslutit sig till ett flertal internationella konventioner där denna grundläggande rättighet kommer till uttryck. För att skapa verkliga förutsättningar för elever och föräldrar att välja den utbildning som bäst passade de egna behoven ansåg regeringen att de som väljer en fristående skola måste tillförsäkras rätt till samma villkor och eko- nomiska förutsättningar som de som väljer en skola. Framväxten av regelverket för fristående skolor Familjernas ekonomiska förutsättningar skulle därmed inte längre vara avgörande för möjligheterna att välja skola. Det antogs att reformen skulle innebära en ökning av antalet skolor med en särskild pedagogik eller med en konfessionell inrikt- ning. Men en förhoppning var även att reformen skulle skapa en större bredd och flexibilitet så att det skulle växa fram nya peda- gogiska metoder och profiler, t.ex. föräldrakooperativ och skolor med speciella ämnesprofiler. Även nedläggningshotade glesbygds- skolor skulle kunna få en ny möjlighet med nytt huvudmannaskap. Tanken var att skolor med egna profiler kunde pröva nya, mer effektiva arbetsmetoder som sedan kunde spridas i hela skol- systemet. En annan förväntad konsekvens var att en stimulerande tävlan mellan olika skolor med olika inriktning och olika ägandeformer skulle bidra till att höja kvaliteten inom hela skolväsendet. Elever- nas kunskaper skulle därigenom bli bättre. Reformen skulle också skapa bättre incitament för kostnadseffektivitet och en mer effektiv resursanvändning inom skolväsendet som helhet. Dessutom förutsattes en större valfrihet kunna gynna hela skol- verksamheten genom att stimulera ett ökat engagemang för skolan hos föräldrar. skulle marknadskrafterna tvinga skolorna att i större utsträckning än tidigare ta hänsyn till elevers och för- äldrars önskemål och behov. Bidragsbelopp och skäliga elevavgifter Många av de fristående skolor som hade funnits i hade haft en osäker ekonomisk tillvaro. I vissa fall fick de statsbidrag och frivilliga kommunala bidrag, men de hade i huvudsak finansierats genom elevavgifter. Det ställdes också stora krav på ideella insatser. För att skapa realistiska möjligheter för en ökad mångfald och valfrihet på skolans område bedömdes det därför nödvändigt att ge samma ekonomiska förutsättningar för fristående skolor som för kommunala skolor. Om de fristående skolorna fick en säkrare ekonomi kunde de utvecklas och växa. Det infördes därför bestämmelser om ett garanterat bidrag från kommunen till de fristående grundskolor som godkänts för vanlig skolplikt (prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346). Bidraget per elev skulle minst motsvara av hem- kommunens genomsnittliga kostnad per elev och bidragsbeloppet Framväxten av regelverket för fristående skolor skulle följa med eleven till den skola som eleven själv valde. Genom detta förbättrades väsentligt de fristående skolornas möjligheter att göra en långsiktig planering. Bestämmelserna trädde i kraft . beslutades att hemkommunen vid beräk- ningen av bidraget skulle få göra avdrag från genomsnittskostnaden med högst , men att den skulle beakta om den fristående skolan hade särskilda kostnader (prop. 1994/95:157, bet. 1994/95:UbU16, rskr. 1994/95:385). Något formellt godkännande för att bedriva utbildning på gym- nasial nivå behövdes fortfarande inte, utan sågs som en del av näringsfriheten. Men till följd av det nya bidragssystemet, som började gälla , kunde elevernas hem- kommuner bli skyldiga att ge bidrag till fristående gymnasieskolor (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406). De fristående skolorna på gymnasial nivå delades in i två grupper. Den ena gruppen, fristående gymnasieskolor, omfattade skolor med utbildningar som motsvarade gymnasieskolan inom det offentliga skolväsendet. Om utbildningarna uppfyllde vissa angivna krav skulle regeringen, efter ansökan, förklara en skola berättigad till offentligt stöd. Bland annat skulle krävas att den inte hade en påtagligt negativ inverkan på möjligheterna att upprätthålla bredden inom det offentliga skolväsendet i kommunen och regionen. Skolorna skulle också omfattas av uppföljning och utvärdering samt stå under verkets tillsyn. Stödet skulle i sådana fall bestå dels av bidrag från elevernas hemkommuner för utbildningen, dels av statlig tillsyn vilken i sin tur gav rätt till studiestöd för eleverna. Rege- ringen skulle fastställa en miniminivå för det bidrag elevens hem- kommun skulle betala till den fristående gymnasieskolan, om kommunerna inte kom överens om annat med respektive skolas huvudman. Den andra gruppen, kompletterande skolor, omfattade skolor med utbildningar som kompletterade gymnasieskolan och var av nationellt intresse. Dessa skolor kunde av regeringen ställas under statlig tillsyn med vilken följde en rätt till studiestöd för eleverna. Därutöver kunde de ges statsbidrag till verksamheten. beslutade att ansvaret för särskolan succes- sivt skulle föras över från landstingen till kommunerna (prop. 1991/92:94, bet. 1991/92:UbU28, rskr. 1991/92:285). Överförandet skulle vara genomfört före utgången av . I samband med att kommunerna tog över ansvaret för särskolan blev elevernas hem- kommuner skyldiga att ge ersättning även till fristående särskolor som var godkända och som motsvarade särskolan. Framväxten av regelverket för fristående skolor gymnasiesärskolan skulle regeringen kunna förklara en fristående gymnasiesärskola berättigad till bidrag från elevernas hemkom- muner (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406 och prop. 1993/94:242, bet. 1993/94:UbU20, rskr. 1993/94:421). Det infördes också bestämmelser som innebar att fristående skolor som erhöll offentligt stöd skulle få ta ut skäliga avgifter med hänsyn till de kostnader som skolan hade (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406). En särskild utredare hade haft i uppdrag att utreda vissa frågor om bland annat elevavgifter vid fristående skolor och kommit fram till att de fristående skolorna med det nya bidragssystemet endast skulle behöva ta ut elevavgifter i mycket begränsad utsträckning (SOU 1992:38). Genom att fristående skolors möjligheter att ta ut elevavgifter begränsades antogs valfriheten öka. Fler skulle ha ekonomiska möjligheter att välja en fristående skola. Krav på uppföljning och utvärdering Valfriheten ansågs förutsätta att utbildningen vid de fristående skolorna höll fullgod kvalitet vad gällde kunskaper och färdigheter. Därför infördes en lagfäst skyldighet för de fristående grund- skolorna att delta i den uppföljning och utvärdering som gör på nationell nivå. Eleverna och deras föräldrar skulle på så sätt garanteras att det allmänna inte lät en bristfällig verksamhet fortgå som alternativ till skolpliktens fullgörande inom det offentliga skolväsendet. Underlåtelse att delta i uppföljning och utvärdering blev också en särskild grund för återkallelse av ett godkännande (prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr 1991/92:346). Kort efter detta upphörde kommunernas omedelbara tillsyn över de fristående grundskolorna (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406). skulle de endast stå under tillsyn av då det ansågs viktigt att tillsynen utövades på ett likartat sätt för hela landets skolor. Efter riksdagsbeslutet med anledning av valfrihetspropositionen fördubblades antalet fristående skolor och antalet elever i fristående skolor ökade med . Framväxten av regelverket för fristående skolor valet blev det återigen maktskifte. Den nytillträdda social- demokratiska minoritetsregeringen gav uttryck för att valfriheten och konkurrensen var bra för skolans utveckling, men att det var viktigt att dessa faktorer kombinerades med ett stärkt samarbete och ett ökat kommunalt inflytande. Regeringen såg också vissa bekymmer med utvecklingen av fristående skolor. En farhåga var att det växande antalet fristående skolor skulle leda till ökad segregation. En annan farhåga var att det nya bidragssystemet hade gynnat de fristående skolorna på bekostnad av de kommunala skolorna och inte hade uppmuntrat till en samverkan mellan kom- munen och den fristående skolan. Mot den bakgrunden tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda frågor avseende fristående skolor som rörde godkännande, tillsyn, bidrag och avgifter (dir. 1995:16). Kommittén antog namnet och lämnade betänkandet Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109). En särskild utredare fick i uppdrag att utreda frågor som rörde villkor för att en fristående gymnasieskola skulle kunna förklaras berättigad till offentligt stöd (dir. 1995:107).