sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — Därefter behandlar vi i kapitel 6 hur nämndemän ska väljas och hur rekryteringen av nämndemän ska gå till. Frågor kring entledigande och avstängning av nämndemän behandlas i kapitel 7. Kapitel 8 handlar om nämndemännens ersättningsvillkor och tjänstgöringsvillkor. I kapitel 9 analyserar vi hur informationen till och utbildningen av nämndemännen kan förbättras. Våra över- väganden och förslag beträffande genomförande, ikraftträdande och övergångsbestämmelser presenterar vi i kapitel 10. De konsekven- ser som våra förslag kan förväntas medföra framgår av kapitel 11. Utredningens uppdrag och arbete kapitel 12 finns författningskommentarerna. I en bilaga till betänk- andet, bilaga 4, finns slutligen en beskrivning av lekmannadomar- systemet i , och . Delar av dessa texter åter- finns även i betänkandets respektive avsnitt. 2.4Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag Utredningen har haft i uppdrag att genomföra en översyn av nämndemannasystemet. Som påpekas i direktiven till denna utredning är de olika frågorna som rör nämndemän tätt samman- kopplade. Förslag i en del påverkar andra delar. Den översyn vi har gjort har därmed skett ur ett helhetsperspektiv. I det följande redo- gör vi för vår övergripande syn på nämndemannasystemet och våra allmänna utgångspunkter för förslagen. I betänkandets olika avsnitt utvecklar vi argumenten för de frågor som avhandlas i respektive avsnitt. Oberoende och självständiga domstolar och domare är grund- läggande för utvecklade demokratier som lever upp till rättstatens principer om att all offentlig makt utövas under lagarna. Det är utredningens uppfattning att nämndemännen här har en viktig funk- tion att fylla i våra domstolar. Genom att utöva insyn i denna för samhället viktiga verksamhet och ha inflytande över avgörandena bidrar nämndemännen till att bibehålla eller öka förtroendet för rättsväsendet och skapa legitimitet för domstolarnas avgöranden. Därtill har nämndemännen även en demokratisk funktion genom att de som allmänhetens representanter kan bevaka att domstolarna är oberoende och självständiga från otillbörlig påverkan från en- skilda, myndigheter och organisationer. Vår utgångspunkt för de fortsatta övervägandena är således att det är värdefullt att behålla nämndemännen i våra domstolar. Nämndemannauppdraget är betydelsefullt ur flera aspekter. Nämndemannen är allmänhetens representant i domstolen och har som sådan den ansvarsfulla uppgiften att utöva insyn. Därtill har nämndemannen i avgörandena samma rösträtt som juristdomaren och utövar i dömandet makt mot enskilda. I den dömande rollen har nämndemän att hantera betydande mänskliga och ekonomiska värden, och det är angeläget att systemet kan garantera att de nämnde- män som utses också är lämpliga för uppdraget. För att nämnde- männen ska bidra till att upprätthålla medborgarnas förtroende för Utredningens uppdrag och arbete domstolarna måste de som utses till nämndemän själva inge för- troende. Nämndemannauppdraget måste utföras av personer som har ett engagemang och tillräckliga insikter för att fullgöra upp- draget. Nämndemännen måste även få tillräcklig utbildning och information om uppdraget. I detta ska dock även beaktas att nämnde- mannens uppdrag är att delta i dömandet som lekman. Vi är av uppfattningen att nämndemannasystemets legitimitet bygger på att nämndemän väljs av folkvalda församlingar och att valet ska ske så nära medborgarna som möjligt. Om nämnde- männen utses av ett statligt organ finns risk att deras uppdrag som allmänhetens representanter sätts i fråga. Nämndemannasystemets legitimitet kräver också att den faktiska rekryteringen av nämnde- män sker på ett sätt som gör att allmänheten upplever att nämnde- männen är deras representanter. Det är därför viktigt att nämnde- mannakåren i möjligaste mån återspeglar sammansättningen av befolkningen i fråga om ålder, kön och etnisk bakgrund. För att åstadkomma detta måste rekryteringen och underlaget för denna breddas. Sjunkande medlemsantal för de politiska partierna i kombi- nation med en allt högre medelålder för medlemmarna medför att rekryteringen måste vidgas till grupper utanför de politiska partiernas sfär. I förhållande till andra förtroendeuppdrag intar nämndemanna- uppdraget en särställning genom att det inte är politiskt. En breddad rekrytering utanför de politiska grupperingarna är en viktig åtgärd för att tydliggöra detta. I samma riktning verkar vårt förslag om att förskjuta valet av nämndemän efter ordinarie val. En breddad rekrytering ställer högre krav på såväl de beredande och väljande organen som på domstolarna för att säkerställa att endast lämpliga nämndemän tjänstgör i domstolarna. Tydligare information om vad uppdraget innebär och vilka krav som ställs samt en nog- grann lämplighetskontroll är en förutsättning för att uppnå detta. Bättre information till de väljande organen och allmänheten från Domstolar kan förväntas förbättra uppdragets attraktions- kraft och öka förutsättningarna för att kunna rekrytera lämpliga nämndemän från olika ålders- och samhällsgrupper. Det är utredningens bedömning att omfattningen av nämnde- männens medverkan i dömandet på olika sätt kan minska utan att nämndemannasystemets funktion riskerar att urholkas. Nämnde- männens medverkan bör koncentreras till mål som typiskt sett är av allvarligare karaktär och mål där nämndemännen med sina erfarenheter kan bidra till väl övervägda avgöranden. Utredningens uppdrag och arbete ning är väl förenlig med kravet på att domstolarnas begränsade resurser ska användas effektivt. En minskad medverkan leder till en något mindre nämndemannakår vilket, under förutsättning att de väljande organen genomför minskningen av kåren i gruppen äldre nämndemän, i sin tur kan medföra en bättre åldersfördelning. En minskad nämndemannamedverkan möjliggör även lägre tjänst- göringsfrekvens för de valda nämndemännen. En sådan förändring är en förutsättning för att fler yrkesarbetande och personer med yngre barn ska kunna tjänstgöra som nämndemän i våra domstolar. En mindre kår kan också tas om hand bättre av domstolarna efter- som förutsättningarna ökar för en bra dialog och samverkan mellan domstolen och nämndemännen. Bättre information och bemötande från domstolarna kan i förlängningen förväntas bidra till att öka uppdragets attraktionskraft. Dessutom frigörs genom en minskad nämndemannamedverkan resurser som kan användas till att för- bättra nämndemännens ersättningsvillkor så att nämndemännens arvode bättre speglar uppdragets betydelse och det ansvar som följer med detta. En sådan förändring är nödvändig för att tydliggöra uppdragets betydelse och öka dess attraktionskraft. Nämndemannasystemet har varit föremål för ett flertal utredningar och debatter. Inte minst under det år som utred- ningen har arbetat har olika frågor rörande nämndemän och nämnde- mannamedverkan diskuterats flitigt i media. Argument för och emot systemet med nämndemän har lyfts fram (se avsnitt 4.1.2 nedan för en genomgång av några av dessa argument). Diskussionen har varit angelägen och visat på en del svårigheter med systemet. De problem som lyfts fram kan, om inte helt elimineras, åtminstone minimeras. Enligt utredningens uppfattning är nämndemanna- medverkan ett viktigt inslag i ett demokratiskt samhälle. Det visas inte minst av att en åtgärd, i utvecklingen mot oberoende dom- stolar i stater som varit diktaturer, är att införa lekmanna- medverkan i domstolarna. Det har därför varit en viktig utgångs- punkt för oss att föreslå åtgärder som syftar till att öka förtroendet för nämndemännen och höja nämndemannauppdragets status och attraktionskraft. De olika förslag utredningen lägger fram hör ihop. Förslagen syftar till att vi även ska ha ett nämndemannasystem som kan bidra till att upprätthålla förtroendet för domstolarna och till att medverkan av nämndemän ska vara ändamålsenlig. 3.1Kort om dagens nämndemannasystem I tingsrätterna deltar nämndemän som regel vid huvudförhand- lingar i brottmål, vissa familjemål samt vid avgörande av enstaka ärenden. Rätten är då domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. I hovrätterna deltar nämndemän vanligtvis i brottmål och i vissa familjemål. Rätten är då domför med tre lagfarna domare och två nämndemän. I förvaltningsrätterna förekommer nämndemän i mål som inne- bär administrativa frihetsberövanden och i många andra måltyper. Förvaltningsrätten är då domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. I kammarrätterna förekommer numera nämndemän endast i några enstaka måltyper. Kammarrätten består då av tre lagfarna domare och två nämndemän. Nämndemännen utses genom val av kommunfullmäktige respek- tive . De blir nominerade av de politiska partierna och väljs . För att vara valbar som nämndeman måste man vara svensk medborgare och folkbokförd i kommunen respektive länet. Den som är underårig eller har förvaltare kan inte bli vald till uppdraget. Detsamma gäller de personer som är domare, poliser eller åklagare eller har ett annat yrke som innebär att man för andras talan inför domstol. I finns cirka 8 300 nämndemän, varav tjänst- gör i tingsrätt och i förvaltningsrätt. Nämndemännen medverkar i över 100 000 domstolsavgöranden till en kost- nad av . Lekmannamedverkan vid de allmänna domstolarna har mycket gamla traditioner i . Nedan följer en kort genomgång av nämndemännens historia i de svenska domstolarna. Materialet är hämtat från betänkande Framtidens nämndemän (SOU 2002:61), s. 37 ff., betänk- ande Domare i (SOU 1994:99), s. 173 f. och från bok som domare (). För en utförligare redogörelse om nämndemannainstitutets historia hän- visar vi till det sistnämnda verket, s. 107–122 och till s. 170 i del B i betänkande. En historisk tillbakablick vad gäller lekmannadomare i övriga delar av världen finns i Diesens bok s. 58–106. Det svenska nämndemannasystemet har mycket gamla anor. och är de enda europeiska länder som sedan ur- minnes tider har haft lekmannainslag i dömandet utan att ha en jury. Den svenska moderna nämnden härstammar från landskaps- lagarnas tid , och har således en mer än 800-årig tradi- tion. Nämnden var dock främst ett bevismedel; när de vanliga bevismedlen inte ansågs tillräckliga utsåg man nämnde- män för att avgöra saken. Nämndens uppgift kom dock alltmer att förskjutas från att vara ett bevismedel till en domarroll. och en bit in hade nämnden sin glansperiod. Nämndemännen, som var tolv till antalet, utsågs permanent och valde tillsammans med häradshövdingen nya ledamöter om behov fanns. avgjorde nämndemännen rättsfrågorna, och sju nämndemän (enkel majoritet) kunde då bestämma domen. Det var då vanligt före- kommande att häradshövdingen inte deltog vid tinget och i stället överlät dömandet till nämnden. försvagades dock nämndens roll alltmer, bl.a. beroende på att de domare som då utnämndes till häradshövdingar var juridisk skolade och i allt större utsträckning deltog i förhandlingarna. I och med 1734-års lag blev nämndemännens inflytande ytter- ligare reducerat. Kollektiv rösträtt infördes, och det krävdes en enig överrösta häradshövdingen. Enligt lagen skulle en häradshövding avgöra målen vid häradsrätten tillsammans med tolv bönder. För lagmansrätterna gällde att tolv nämndemän från härads- rätterna skulle delta tillsammans med en . diskuterades införandet av ett jurysystem, och införde jury i tryckfrihetsmålen 1815. I olika utredningar övervägde man att införa jury i allmän domstol, men något förslag om detta kom aldrig att läggas fram. Genom nya 1948 minskades nämndemännens antal ner till nio, varav sju krävdes för domförhet. Därefter har nämnden successivt minskat, 1971 till att bestå av fem ledamöter (varav fyra krävdes för domförhet) och 1983 till tre ledamöter. utvidgade man nämndemännens medverkan till andra domstolar än tingsrätterna. infördes nämndemän i de då- varande läns- och skatterätterna och även i hovrätt och kammarrätt. Till skillnad från vad som gällde i tingsrätterna hade nämndemännen vid de dåvarande länsrätterna och vid över- rätterna redan från början individuell rösträtt. fick nämnde- männen i tingsrätterna individuell reservationsrätt och 1983 fick slutligen även dessa nämndemän individuell rösträtt. 3.3Tidigare utredningar och lagstiftningsarbete Nämndemännens medverkan i domstolarna har varit föremål för ett antal utredningar och lagstiftningsarbeten. Nedan följer en redogörelse för några av de viktigaste utredningarna och lagstift- ningsarbetena beträffande nämndemän . deltar nämndemän i hovrätt och kammar- rätt (prop. 1975/76:153). Lagändringen var grundad på ett förslag som presenterades av domarutredning i betänkandet En öppnare domarbana (SOU 1974:96). Utredningen, som bl.a. hade till uppgift att utreda frågan om lekmäns deltagande i hovrätt och kammarrätt, kom fram till att det främst med hänsyn till med- borgarnas behov av insyn i och kontroll av domstolarnas verk- samhet var motiverat med en sådan medverkan. En av de viktigaste nämndemannareformerna genomfördes . Antalet nämndemän vid avgörande av mål i tingsrätt minskades då från fem till tre (prop. 1982/83:126). Vid allvarliga brott skulle rätten dock fortfarande bestå av en lagfaren domare och fem nämndemän. tog man bort den övre åldersgränsen för nämndemännen. Reformen innebar också den principiellt viktiga förändringen att nämndemännen i tings- rätterna fick individuell rösträtt. De dåvarande länsrätterna fick i sammansättning med nämnd samma domförhetsregler som tings- rätterna, och man begränsade en tidigare möjlighet för dessa dom- stolar att förstärka rätten med en fjärde nämndeman. utökade man möjligheten att avgöra brottmål med en juristdomare utan nämndemän (prop. 1982/83:41). I propositionen uttalade regeringen en förhoppning om att rekryteringsunderlaget skulle komma att breddas eftersom tjänst- göringen för de valda nämndemännen blev mindre betungande då antalet nämndemän minskade. På uppdrag av regeringen utvärderade nämndemannareform. Undersökningen visade att det minskade an- talet nämndemän inte hade påverkat frekvensen av antalet över- klagade mål eller andelen domar som ändrats av högre rätt efter överklaganden. Däremot hade antalet skiljaktiga meningar i dom- stolarna ökat något. Reformen hade vidare medfört en kostnads- minskning till följd av det minskade antalet nämndemän (DV 1986:4.) undersökning visade även att andelen kvinnor, som varit underrepresenterade bland nämndemännen, hade ökat men att nämndemannakåren var betydligt äldre än den svenska befolkningen. föreslog regeringen ett antal åtgärder som skulle främja en mer allsidig rekrytering till uppdraget som nämndeman (prop. 1987/88:138). De nominerande och väljande organen fick ett lag- fäst ansvar för att vid valen eftersträva att nämndemannakåren blev allsidigt sammansatt med hänsyn till ålder, kön och yrke. fick på nytt i uppdrag att redovisa nämndemannakårens sammansättning. små förändringar, jämfört med tidigare, hade skett (DV rapport 1989:2). genomförde ytterligare en utred- ning på regeringens uppdrag. Även denna rapport visade att unga och kvinnor var underrepresenterade och att samhällsvetenskapligt och administrativt verksamma personer var överrepresenterade i kåren (DV rapport 1992:4). granskade (SOU 1994:99) bl.a. nämndemannainstitutet i allmänhet och rekryteringen och valen av nämndemän i synnerhet. Utredningen ansåg att det var viktigt att behålla den folkliga förankring i dömandet som av tradition har haft, och hade därför som utgångspunkt att lek- mannamedverkan i den dömande verksamheten skulle finnas kvar i vart fall i första instans. Enligt utredningen borde man inte utesluta politiskt aktiva från uppdraget som nämndemän eftersom man då skulle förlora många i och för sig lämpliga personer. Rekryteringen till nämndemannauppdragen borde däremot ske på ett mer öppet sätt, och det borde vara möjligt för även icke partipolitiskt aktiva att kandidera och väljas till uppdraget. Utredningen ansåg inte att det var lämpligt med slumpmässiga val ur röstlängderna eller att tvångsrekrytera personer att tjänstgöra som nämndemän. Utred- ningen kom därför till slutsatsen att rekryteringen av nämndemän även borde ske genom en valförsamling. Man ansåg dock att mandatperioden för nämndemän borde särskiljas från den allmänna valperioden. Den införda ordningen med två olika nämndsammansätt- ningar i tingsrätten fick under åttio- och nittiotalet viss kritik, bl.a. på grund av att olika regler medförde tillämpningsproblem för domstolarna och ledde till återförvisade mål. Regeringen föreslog därför att regeln om att fem nämndemän skulle delta i tingsrätten i vissa brottmål skulle upphävas (prop. 1988/89:95). Förslaget ledde dock inte till lagstiftning i denna del då antalet nämndemän i grövre brottmål slutligen sänktes från fem till den nuvarande ordningen med tre nämndemän (prop. 1996/97:133). utvidgade man möjligheten för tingsrätten att utöka antalet juristdomare till två genom att kravet på särskilda skäl för detta togs bort. räcker det att det finns skäl för det. För de dåvarande länsrätternas del utvidgades möjlig- heten för ensamdomare att avgöra mål. Det tidigare kravet på att målen skulle vara uppenbara ändrades till enkel beskaffenhet. Dessutom utökades ensamdomarbehörigheten till att avse ytter- ligare särskilt utpekade målkategorier. införde man en möjlighet att förstärka rättens sammansättning med ytterligare en juristdomare vid särskilda skäl. I samma proposition föreslog regeringen att antalet nämndemän skulle minskas till två i såväl tingsrätt som länsrätt. var däremot av en annan uppfattning och fick gehör för sin upp- fattning i som avslog regeringens förslag (1996/97:JuU17). Det senaste betänkandet inom området är betänkande Framtidens nämndemän (SOU 2002:61). Kommittén fick i uppdrag att se över ordningen för rekryteringen av nämnde- män i syfte att nå en mer allsidig rekrytering. övervägde, men föreslog inte, någon grundläggande förändring av valsystemet. För att komma tillrätta med ålders- sammansättningen ansåg kommittén däremot att åtgärder i riktning mot en öppnare rekrytering av nämndemän var nödvändiga. Via återkommande riktade informationsinsatser inför val av nämnde- män, vilka borde ansvara för, skulle man försöka få de nominerande organen att mer målinriktat arbeta för en allsidig sammansättning. Enbart informationsinsatser bedömdes dock inte räcka för att kunna rekrytera fler personer utan partipolitisk bakgrund. Kom- mittén föreslog därför att rekryteringen av nämndemän till viss del skulle ske genom en s.k. fri kvot. Storleken på denna föreslogs inledningsvis vara . Det förberedande arbetet med att ta emot och behandla de förslag som kom in i den fria kvoten skulle enligt förslaget utföras på tjänstemannanivå inom kommuner och landsting. Kommittén föreslog vidare att lagstiftningen uttryck- ligen skulle ange att allsidig sammansättning ska eftersträvas med hänsyn även till etnisk bakgrund. Andra förslag var att nämndemän utöver arvodet skulle få ersättning för inkomstförlust. Vidare före- slog kommittén ett lagfäst lämplighetskrav för uppdraget som nämndeman. arbete resulterade i en del lagändringar som trädde i kraft . Lagändringarna syftade fram- förallt till att skapa en mer allsidig sammansättning av nämnde- mannakåren (prop. 2005/06:180). för- slag om rekrytering från en fri kvot genomfördes däremot inte. Regeringen uttalade dock att de politiska partierna borde bredda sitt rekryteringsarbete och även rekrytera personer från organisa- tioner och föreningar. Regeringen angav att den, efter nästa ordi- narie val, skulle genomföra en utvärdering av de nominerande och väljande organens arbete samt nämndemannakårens sammansättning. Om en allsidig sammansättning avseende ålder, etnisk represen- tativitet och representativitet i förhållande till befolkningen i stort inte var uppnådd efter det senaste valet, skulle regeringen komma att föreslå mer genomgripande förändringar av förfarandet vid rekrytering av nämndemän (prop. 2005/06:180, s. 25). Även berörde reglerna kring nämndemän i sitt betänkande En reformerad domstolslagstiftning (SOU 2011:42). Utredningen förslog att bestämmelserna om nämndemän skulle föras samman i en gemensam lag om nämndemän. I allt väsentligt skulle bestämmelserna i den nya lagen motsvara de bestämmelser som gäller . Utredningen föreslog dock en ändring som inne- bar att varje domstol själv får besluta hur många nämndemän det ska finnas för tjänstgöring i domstolen. Utred- ningen såg flera fördelar med att skapa en särskild lag om nämnde- män. Bestämmelserna om nämndemän i 4 kap. RB och i LAFD är i princip likalydande och det skulle enligt utredningen inte innebära några svårigheter att skapa gemensamma regler. Med en särskild lag om nämndemän skulle reglerna enligt utredningen bli enklare att överblicka, klarare och mer tillgängliga än . Exempelvis skulle den som överväger att kandidera för att bli nämndeman förhåll- andevis lätt kunna sätta sig in i vilka regler som gäller. Förslaget bereds inom . Inför valen av nämndemän 2006 och 2010 gav regeringen verket i uppdrag att genomföra informationsinsatser och återigen kartlägga nämndemannakåren. Kartläggningen visar att könsfördel- ningen i nämndemannakåren numera är jämn och att andelen nämndemän med utländsk bakgrund har ökat. Däremot är ålders- strukturen inte representativ för svenska befolkningen. Andelen yngre nämndemän är för liten och andelen äldre är för stor (DV:s rapportserie 2007:2 och DV:s rapport , dnr 959- 2010, se mer om denna statistik i avsnitt 6.2.2 nedan). Mot bakgrund bl.a. av vad senaste undersök- ning visade inledde en kartläggning av behovet av att reformera nämndemannasystemet. Ett antal berörda aktörer fick då tillfälle att lämna skriftliga syn- punkter. Vi kommer att återkomma till en del av dessa synpunkter i de allmänna övervägandena. Justitieministern bjöd därefter in berörda aktörer till ett möte där deltagarna gavs tillfälle att lämna ytterligare synpunkter på ett eventuellt reformbehov. Kartlägg- ningen visade att det finns en bred enighet om behovet av en över- syn av nämndemannasystemet. Mot denna bakgrund beslutade regeringen om kommittédirektiven för denna utredning med den övergripande målsättningen att skapa ett modernt nämndemanna- system som även kan bidra till att upprätthålla allmän- hetens förtroende för domstolarna. fick i uppdrag att se över brott- målsprocessen och överväga åtgärder för ett mer ändamålsenligt brottmålsförfarande. I uppdraget ingick bl.a. att överväga frågan om i vilka fall och i vilka sammansättningar som nämndemän bör medverka i brottmål. Utredningen lämnade sitt betänkande Brott- målsprocessen (SOU 2013:17) . Förslagen bereds inom . Av intresse för denna utredning är främst att Straffprocess- utredningen föreslog att rätten vid huvudförhandling i tingsrätt ska vara domför med en lagfaren domare utan nämndemän, om det inte finns anledning att döma till fängelse , vill- korlig dom i förening med samhällstjänst om det i domslutet ska anges , skyddstillsyn i förening med fängelse enligt 28 kap. 3 § BrB, skyddstillsyn i förening med samhällstjänst eller kontraktsvård om det i domslutet ska anges eller sluten ungdomsvård. Kravet i 1 kap. 3 b § andra stycket RB att det för brottet inte får vara föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse föreslås tas bort. Utredningen föreslog vidare att tingsrätten får bestå av tre juristdomare om det finns skäl för det med hänsyn till målets karaktär eller frågans beskaffenhet. Kravet på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en tingsnotarie eller beredningsjurist handlägger brottmål vid huvud- förhandling föreslås tas bort. föreslog slutligen att nämndemän inte längre ska medverka i hovrätten vid avgörande av brottmål. 3.4Andra inslag av lekmannadomare i de svenska domstolarna I de svenska domstolarna finns det förutom nämndemän även andra inslag av lekmannadomare. Dessa kan uppträda i form av jurymän, särskilda ledamöter som tillför rätten viss sakkunskap eller intresserepresentanter.