sou · H1B375 · 2013-11-04 00:00:00 — 4.3.4Frivillighet eller obligatorisk anslutning Frivillig myndighetsanslutning till samordningsprojekt har varit en självklar del av E-delegationens arbetsmodell. I ett framtida läge med större omfattning av anslutna myndigheter och högre samordningsambitioner kommer snart frågan om obligatorisk anslutning till existerande gemensamma e-tjänster att aktualiseras. Frivillighet eller obligatorium har en organisatorisk aspekt genom att ett obligatorium kräver en högre grad av formalisering av inflytandet, antingen detta sker i kollegial form eller med en enrådig chef. Kollegiemodellen är den mest strukturerade och prövade modellen i detta sammanhang. 4.3.5Frivillighet och föreskrifter vad gäller tjänsternas utformning Inom begränsade former kan myndigheter samverka utan författningskrav eller åtminstone särskilt stöd i författning. Begränsningen ligger i att instruktionen kan behöva ändras om en myndighet ska utföra arbetsuppgifter utanför den egna verksamheten. En frivillig samverkan kan dokumenteras i överenskommelser med olika styrka. Här kan dock nämnas att statliga myndigheter inte formellt kan träffa avtal med varandra. Däremot kan statliga myndigheter träffa avtal med kommunala, landstingskommunala och andra myndigheter som inte är statliga. Det kan vara svårt att bedöma styrkan av en frivillig överenskommelse. Det kan inte uteslutas att styrkan avtar . De personer som en gång var inblandade i överenskommelsen kanske är kvar i sin befattning och det är inte säkert att deras efterträdare har samma incitament att fullfölja samarbetet. Det kan också vara så att vissa frågor inte ingår i överenskommelsen, till exempel om beslutsfattande. Det kan gälla om hur eskalering sker vid oenighet eller vad som händer om en eventuell eskalering Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ urartar i konflikt. Om motsvarande frågor uppkommer inom en myndighet finns i stället oftast regler som löser situationen, till exempel vem som är ytterst beslutande. En frivillig överenskommelse kan också försvagas av att den finansiella situationen blivit sämre för en eller flera av de samverkande myndigheterna vilket kan få dem att nedprioritera sina insatser i den gemensamma samverkan. Möjligheten att gemensamt finansiera viss verksamhet är begränsad. Det kan till exempel vara svårt för en myndighet att delfinansiera ett projekt som den myndigheten inte har någon nytta av. Detta kan dock lösas med en särskild författning eller instruktionsändring som utvidgar myndighetens funktion. Frivillig samverkan har dock vissa klara fördelar. Det kan på kort sikt vara det enda praktiska alternativet att åstadkomma samverkan, särskilt om frågorna sträcker sig över departementsgränser. En fördel med frivillig samverkan är att ändrade förhållanden snabbare rättas till. En från början frivillig samverkan kan dock ligga till grund för en förordning som legitimerar åtagandet. Som exempel på en frivillig samverkan kan nämnas Verksamt, ursprungligen ett samverkansprojekt mellan , och . Verksamt är en tjänst för att underlätta start av företag. Valet mellan ett centraliserat eller decentraliserat system handlar om för och nackdelar i olika faser – de fördelar man vinner i form av frihet och anpassningsförmåga kan motverkas av nackdelar i processernas snabbhet och effektivitet. Det är därför svårt att här peka ut någon organisationsmodell som är att föredra. Föreskriftsrätten har inte visat sig vara någon nödvändig förutsättning för etablering av förvaltningsgemensamma tjänster men är förmodligen inte heller något hinder i dagens organisation. Formerna för myndigheternas inflytande över samordningen borde ha en avgörande betydelse. Kollegiemodellen möjliggör högre grad av förtroende från myndigheternas sida mot de beslut som fattas av en organisation som bygger på medinflytande. En faktor som styr den framtida organisationen är om de förvaltningsgemensamma tjänsterna bedöms bli mycket omfattande och därför kräver en egen förvaltande organisation eller om de även i fortsättningen kan placeras hos en värdmyndighet. Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ valtas till exempel SHS (spridnings- och hämtningssystemet) av och Mina meddelanden av . I ett första steg skulle den nya organisationen kunna agera som beställare av utveckling, förvaltning och drift av de gemensamma tjänsterna. 4.3.7Enbart statligt eller mer samverkan stat-kommun Regeringens förväntningar på medborgarorienterad förvaltning där tjänster konstrueras och byggs upp utifrån medborgarens livshändelser uttrycks än tydligare i regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning.6 I EUs utvärdering eGovernment benchmark7 har man även gått över till en analys av de olika EU ländernas hantering av olika livshändelser. I fallet med livshändelsen får mycket bra resultat, mycket tack vare den förvaltningsövergripande webbportalen . I en annan livshändelse, förlora arbetet, ser det helt annorlunda ut. Det stöd som den svenska förvaltningen ger medborgarna är, i EU- jämförelse, medelmåttigt och fragmenterat. Rimliga förväntningar på den aktör som fortsätter efter E-delegationen är att fokuseringen på livshändelser behöver utvecklas vidare. Det skapar ett långsiktigt tryck på allt mer förvaltningsövergripande samverkan där även andra aktörer än statliga myndigheter kan bli centrala samverkansparter. Det gäller inte minst regioner, landsting och kommuner men även andra aktörer som till exempel a-kassor, privata utförare och ideell sektor. En övergång till ett livshändelsefokuserat arbetssätt kräver alltså ett bredare organisatoriskt arrangemang än en helt statlig samordningsfunktion. Frågan om framtidens behov av samverkan innebär att man i något läge kommer att behöva bygga upp behovsdrivna tjänster som inte har en naturlig hemvist i redan existerande system och myndigheter. Sådana tjänster kan komma att behöva finansieras och placeras inom ramen för en ny oberoende plattform. De nuvarande samordnings- och finansieringsformerna kommer då att vara otillräckliga. Valet kan stå mellan att organisera förvaltningsgemensamma tjänster i ett organ där både staten och SKL utövar ett gemensamt inflytande, eller att de båda huvudmännen i stället 6Regeringen, Med medborgaren i centrum, 2012. 7EU-kommissionen, E-government benchmark 2012 - background report, 2013. Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ utövar samverkan via ett särskilt samverkansorgan. E-delegationen bedömer att denna organisatoriska fråga tills vidare kan hanteras genom en särskild samarbetsorganisation vid sidan om det statliga organisationsalternativ som väljs. Men frågan behöver få en större genomlysning för framtidens behov av utökad samverkan. Strategidokumentet SOU 2009:86 (s. 40–41) diskuterar den så kallade investeringsparadoxen, det vill säga att uppbyggandet av itsystem ofta skapar nyttor som tillfaller någon annan än investeraren. Detta talar generellt för samordning – det kan finnas ett större gemensamt intresse hos en grupp av aktörer än hos varje enskild aktör. I E-delegationens arbete löser man gemensamhetsproblemet med att eventuella finansieringsproblem kan lösas på nationell politisk nivå. Formerna för att tillhandahålla investeringsmedel är inom statsförvaltningen därmed inte i första hand ett organisatoriskt problem utan ett politiskt fördelningsproblem. Det påpekas i betänkandet att metoden kan skapa trögrörligheter genom att politiska särbeslut tar tid och man förordar därefter att separata utvecklingsmedel öronmärks för vissa utvecklingsprojekt. Sådana medel kan förvaltas i stort sett oberoende av organisationsform. En viktig finansieringsfråga är valet mellan anslags- eller avgiftsfinansierad drift av konkreta e-tjänster. Denna fråga behandlas inte närmare här. Valet mellan de organisatoriska huvudalternativen har ett par viktiga konsekvenser för finansieringsformen. Den ena är att kollegiemodellen kan möjliggöra en medlemsfinansiering av samordningsorganets drift på samma sätt som finansieras med avgift från sina medlemmar. Som framgick ovan kan en annan avgiftsbas behöva användas för e-förvaltningsarbetet. Den andra finansieringsfrågan gäller möjligheten att ta emot statsbudgetfinansierade anslag. uppges av princip inte utföra särskilda regeringsuppdrag (med anslag) för att inte äventyra sin självständiga ställning. En alltför nära koppling av e-förvaltningssamordningen till kan därför försvåra mottagandet av anslag till e-förvaltningsprojekt. Denna svårighet kan lösas genom förslaget att etablera en organisation enligt en kollegiemodell. Dessa frågor behöver utredas närmare. Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ 4.3.9Målbild för förtroende och kompetenser E-delegationen har i Vägledning för digital samverkan pekat på ett antal kritiska framgångsfaktorer för digital samverkan8, till exempel ledningens tydliga och uthålliga stöd hos de samverkande parterna och gemensamma begrepps- och informationsmodeller inom organisationerna. Även SKL har i sin Strategi för eSamhället9 identifierat centrala förutsättningar för utveckling av e-förvaltning och digital samverkan. En grundläggande förutsättning är att hela den offentliga förvaltningen gemensamt prioriterar digitaliseringen av förvaltningen genom brett samarbete. Vidare är det centralt att de grundläggande spelreglerna och infrastrukturella förutsättningarna för standardiserade informationsutbyten och digitalisering hanteras gemensamt med bred uppslutning. Inom den kommunala sektorn fokuserar även CeSam och SKL på kommunövergripande kravspecificering och gemensamma upphandlingar för att gemensamt bli en starkare beställare och dra nytta av de olika kommunernas erfarenheter. Samma arbete fortgår inom ramen för satsningarna på eHälsa inom CeHis. Andra kritiska framgångsfaktorer är att statliga myndigheter, kommuner, landsting och regioner agerar utifrån ett förvaltningsövergripande helhetsperspektiv och prioriterar privatpersoners och företags behov av stöd och service på ett effektivt och rättssäkert sätt frågan om digital samverkan hanteras gemensamt inom det måste finnas en vilja att samverka nyttorealisering av gemensamma digitala lösningar blir tydliga finansieringsproblematiken löses både i fråga om utveckling, förvaltning och vidareutveckling av gemensamma digitala lösningar. En långsiktig målbild för en organisation som ska driva gemensamma e-förvaltningsfrågor är att denna ska vara en idébärare och idéledare inom e-samhället och ha mandat att kunna ta initiativ, i 8Vägledning för digital samverkan – Version 2.0, E-delegationen . 9SKL, Strategi för e-samhället, 2011. Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ samverkan med såväl myndigheter som kommuner och landsting, för att uppnå de av regeringen ställda målen för en samverkande förvaltning. En sådan organisation kan på innebära en långsiktig satsning med verktyg och styrformer som är mer långtgående än samverkan på frivillig bas inom offentlig sektor och som kan företräda ett koncernperspektiv i gemensamma frågor. Grunden för en sådan organisation är engagemanget och förtroendet i hela den offentliga sektorn för den nya organisationen. Denna organisation ska även ha mandat att standardisera infrastruktur, verka för återanvändning av komponenter och lösningar samt ansvara för användbarhet och tillgänglighet. Inom en sådan organisation förvaltas ramverk för interoperabilitet och informationsutbyte. I ett kortare perspektiv, och utifrån valet att ytterligare en period fokusera på fortsatt effektiviserad samordning med tyngdpunkten i drivkraften hos myndigheterna och kommunerna, finns behov av att fortsätta att vidareutveckla samverkansformer inom offentlig sektor avseende utveckling av gemensamma e-tjänster och att fler aktörer involveras i detta arbete. Utveckling av gemensamma e-tjänster ska bygga på frivillighet och förståelse för utvecklingsinsatser där grunden för insatserna är att endast det som behöver utvecklas gemensamt ska utvecklas, det vill säga minsta gemensamma nämnare. För att samverkan ska kunna ske inom offentlig sektor måste det finnas ett forum som driver samverkan. Ett forum för att bereda utvecklingsinitiativ inför gemensamma beslut om vad som ska utvecklas, förvaltas och vidareutvecklas. E-delegationen har påbörjat arbetet med att bygga upp ett sådant forum genom införandet av ett programkontor. Programkontoret håller samman utvecklingsaktiviteter men är inte styrande eller beslutande. Beslut om utvecklingsinsatser avseende gemensamma e-tjänster tas av E-delegationens delegater. Programkontoret är en stödjande och koordinerande funktion. Aktörerna inom offentlig sektor har själva expertis inom de områden som krävs för att utveckla gemensamma e-tjänster. Till exempel finns experter inom it-arkitektur, infrastruktur, interoperabilitet, rättsliga förutsättningar, informationssäkerhet, nyttorealisering, förvaltning, återanvändning, behovsdriven utveckling, kommunikation och finansiering. Programkontorets uppgift är att samordna och koordinera denna expertis inför utvecklingsinsatser. Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ Programkontoret har även en stödjande uppgift genom att se till att bland annat vägledningar tas fram. Den valsituation som beskrivs här kan kort sammanfattas som valet mellan spridning av hög kompetens på ett stort antal samverkande organ eller ett ledande spjutspetsorgan. upplevs denna situation knappast som en valsituation – det behövs en viss nivå på spjutspetskompetens både hos utvecklingsorganet och hos de samverkande myndigheterna. Men när samverkan blir mer omfattande kan en resurskoncentration bli nödvändig. 4.4Överväganden om valet av organisationsalternativ Vissa faktorer verkar hänga samman, nämligen valet mellan centralt organiserad eller decentraliserad utveckling samt mellan livshändelsefokuserade eller myndighetsbaserade tjänster inklusive ökad inriktning på samverkan mellan stat och kommun. I dessa fall finns ingen tydlig organisationsform utan valsituationen handlar snarare var statsmakterna föredrar att lägga resurser och initiativförmåga, centralt eller decentraliserat. E-delegationen har tagit fasta på vikten av att bibehålla den drivkraft som finns hos myndigheterna själva och som vidareutvecklar de arbetsformer som uppnåtts inom E-delegationen. Det beslutssystem som finns inom har stora förtjänster och innebär både att alla myndigheter utgör en bas och att de i sin tur representeras av en styrelse som leder den operativa verksamheten. E-delegationen har övervägt att föreslå att infoga även de gemensamma e-förvaltningsfrågorna i men gör bedömningen att ett sådant förslag inte kommer att få gehör. Det leder till att istället föreslå en organisation som tar fasta på den kollegiemodell representerar. E-delegationen bedömer att den svenska förvaltningsmodellen med relativt självständiga myndigheter och Kommunalt självstyre är så fast etablerad att inte ens e-förvaltningen med den virtuella världens stora möjligheter kan frigöra sig helt från den rådande beslutsmodellen. Erfarenheterna av tidigare initiativ med en myndighet (Verva) som är satt att styra över andra myndigheter talar också för att det är viktigt att istället hitta former för en funktion som bygger på samarbete, medinflytande och koordinering snarare än styrning. Baserat på de överväganden som presenterats föreslår E-delegationen att: Samordningen av de gemensamma e-förvaltningsfrågorna förs in i en medlemsorganisation liknande en kollegiemodell. En utredare utses för att, med utgångspunkt i detta betänkande a)utforma de regler och andra beslut som krävs b)föreslå former för samordningen inom hela offentlig sektor c)lämna förslag på de uppgifter som ska tillföras funktionen. Vidare föreslås, för att undvika avbrott, att E-delegationens mandat fortsätter till dess en ny organisation kan överta den verksamhet som beslutas. Skälen för delegationens förslag: Huvudsyftet med förslagen är att skapa en organisation som stödjer och koordinerar och driver gemensamma frågor inom e-förvaltningsområdet utan att det uppstår ett glapp när E-delegationens mandat upphör. Delar av E-dele- gationens uppgifter behöver föras över till den nya verksamheten. Det bör övervägas om ytterligare ansvarsområden bör tillföras, till exempel e-legitimationsnämndens ansvar för Svensk e-legitimation. Nedan beskrivs principerna för förslagets olika delar. Formalisering i författningstexter och andra detaljerade lösningar föreslås tas fram av utredaren. Att föra in samordningen av de gemensamma e-förvaltnings- frågorna under en medlemsorganisation liknande en kollegiemodell innebär en tydlig skillnad gentemot bildandet av en konventionell statlig myndighet. Den högsta instansen i organisationen blir inte en styrelse utan ett kollegium ovanför styrelsen. Exempel på roll- och ansvarsfördelning är att kollegiets ansvar bör vara att besluta om inriktningen av arbetet och andra frågor av principiell karaktär eller större ekonomisk betydelse. Styrelsen ska svara för verksamheten i enlighet med kollegiets beslut. Vidare bör styrelsen fatta beslut om arbetsfördelning mellan styrelse och verkställande chef samt besluta om verksamhetsplan. Delar av E-delegationens uppgifter behöver föras över till den nya verksamheten och arbetet med de gemensamma e-förvaltnings- frågorna måste vidareutvecklas. Det bör övervägas om ytterligare ansvarsområden bör tillföras, till exempel e-legitimationsnämndens ansvar för Svensk e-legitimation. Nedan följer exempel på ansvarsområden som bör ingå i den nya organisationen och som bör bedömas av kommande utredning: att utveckla samordningen inom offentlig förvaltning avseende de gemensamma e-förvaltningsfrågor där det finns stora vinster med att frågorna samordnas att driva arbetet med gemensam arkitektur, standarder och lösningar för digitalt informationsutbyte i de delar det finns samordningsvinster att beställa och därmed ansvara för att utveckla, driva, förvalta och följa upp de elektroniska tjänster som ska användas av många myndigheter, det vill säga de tjänster som utgör den gemensamma rälsen inom e-förvaltning och som är beslutade ska hanteras av organisationen att vara aktivt rådgivande och stödjande i frågor som rör utveckling och förvaltning inom området gemensam e-förvaltning att påskynda utvecklingen av behovsdriven utveckling och skapa efterfrågade och effektiva förvaltningsgemensamma tjänster. 5.3Former för samordning med SKL-sektorn Som framgått av övervägandena i tidigare kapitel utgör samarbetet med SKL-sfären en viktig huvudfråga som ännu inte funnit sina framtida former. Den föreslagna nya organisationen bör därför upprätta ett särskilt samarbetsorgan med SKL. E-delegationen föreslår därför att 1.en utredare utses vars uppgift blir att, i samråd med E-dele- gationen, detaljera förslaget att föra in samordningen av de gemensamma e-förvaltningsfrågorna i en medlemsorganisation liknande en kollegiemodell. Utredaren ska a) utforma de regler och andra beslut som krävs, b) föreslå former för samordningen med SKL-sektorn samt c) lämna förslag på de ansvarsområden som ska tillföras funktionen 2.E-delegationens mandat fortsätter till dess en ny organisation kan överta de ansvarsområden som beslutas för att undvika avbrott i verksamheten. Reservation och särskilt yttrande Reservation av ledamöterna (MSB) och (Kammarkollegiet) Enligt utredningsdirektiven ska E-delegationen bl.a. föreslå hur e- förvaltningsarbetet kan föras vidare i ett längre perspektiv. Denna del av uppdraget ska lämnas först . Genom att redan i detta tidiga skede lämna sitt betänkande anser vi att delegationen inte tillräckligt har kunnat utreda de aktuella frågorna. I betänkandet finns inga slutgiltiga lösningar för organisationen, dess uppgifter eller finansiering beskrivna. Det saknas preciserade förslag i alla de centrala frågor som delegationen har att hantera. Det brister även i precision i motiven till de ställningstaganden som görs. Inte heller har de krav som ställs i kommittéförordningen följts. I stället för att lämna förslag så som direktiven föreskriver föreslår delegationen att uppgifterna tas över av en särskild utredare. Den inriktning till lösning som förordats i organisationsfrågan, en medlemsorganisation motsvarande kollegiemodell, är enligt vår uppfattning svår att ta ställning till eftersom den är alltför oprecis. Att bilda en ny myndighet, som föreslås i betänkandet, är dessutom svårt att försvara med beaktande av att overheadkostnaderna i små myndigheter blir förhållandevis höga. Det gäller vare sig man administrativt samordnar sig med en annan myndighet eller inte, som det är svårt för en liten myndighet att ha kompetens på alla de områden som krävs. Motivet till varför organisationsfrågan tas upp redan nu är att delegationen befarar att det annars kan bli ett glapp innan verksamheten i ett nytt organ kan börja. Om ett betänkande istället hade lämnats hade det funnits gott om tid att göra en mer grundlig och mer ingående analys av olika organisatoriska alternativ och lämna ett mer genomarbetat och fullständigt förslag. Reservation och särskilt yttrande En sådan tidsplanering hade också inneburit att det funnits väl tilltagen tid för departementet att besluta om en eventuell förlängning av e- delegationens mandat före utgången av 2014 och därmed förhindra glappet. Vår uppfattning är att betänkandet varken motsvarar det uppdrag delegationen fått eller de generella krav som ställs på ett betänkande i kommittéförordningen och därmed blir det svårt att ta ställning till den inriktning till lösning som skisserats. Mot den bakgrunden kan vi inte ställa oss bakom förslagen i betänkandet. Särskilt yttrande av ledamoten (SKL) Den aktör som efterträder E-delegationen får ett stort ansvar att driva utvecklingen av svensk e-förvaltning med ett koncernperspektiv som omfattar både statliga myndigheter, kommuner, landsting och regioner. Betänkandet föreslår att e-förvaltnings- frågorna förs in i en medlemsorganisation motsvarande en kollegiemodell som enbart omfattar statliga myndigheter. Vidare föreslås att den nya organisationen upprättar ett särskilt samarbetsorgan med sektor (kommuner, landsting och regioner). Förbundet ser ett antal centrala utmaningar med föreslagen lösning. sektor behöver ha likvärdig möjlighet till inflytande över eSamhällets framtida utformning. Det förhållande privatpersoner och företagare har med eSamhället som helhet behöver återspeglas i ett koncernperspektiv vid styrningen av utvecklingen. Det är därför nödvändigt att det i närtid skapas utökade former för ökat strategiskt, taktiskt och operativt deltagande från sektor kopplade till den statliga nivåns realisering av gemensamma tjänster och infrastruktur. Detta behov återspeglas inte tillräckligt i betänkandet och förbundet vill med detta yttrande understryka vikten av att kommande utredningsarbete fokuserar på detta koncernperspektiv så att sektors delaktighet i det centrala beslutsfattandet säkerställs. Reservation och särskilt yttrande SKL delar fullt ut regeringens förväntningar på en medborgarorienterad förvaltning där tjänster byggs upp utifrån ett livshändelseperspektiv. SKL delar också e-delegationens slutsats om att det skapar ett tryck på en alltmer förvaltningsövergripande samverkan mellan statlig och sektor. De målbilder som finns både nationellt och inom EU samt de höga ambitioner som finns runt om i landet, i såväl statliga som lokala myndigheter pekar i en riktning för framtiden som ökar kraven på gemensamma lösningar och samverkan som spänner över gränserna mellan statliga myndigheter, kommuner, landsting och regioner. Förbundet ser inte denna fördjupade samverkan som en fråga som bör lösas , utan att tiden nu är mogen.