sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — När det gäller andra allmänna platser än gator bör områdes- anläggningar särskiljas från övriga anläggningar. Till områdes- anläggningar kan hänföras anläggningar som har anknytning till boende eller verksamhet på viss fastighet eller inom visst område, t.ex. lekplatser, mindre parkstråk, planteringar eller minigolfbanor. Denna typ av allmänna platser bör uppenbarligen ingå i kostnads- underlaget. Sådana anläggningar som är avsedda att betjäna större områden, hela kommunen eller kommundelar, bör däremot inte ingå. Det gäller t.ex. idrottsarenor, friluftsbad, skidbackar, badhus eller större parker. Som tidigare nämnts delar vi i dessa avseenden Plan- och bygg- utredningens uppfattning. Kommunen ska besluta vilka åtgärder som inom ramen för före- slagna restriktioner ska ingå i kostnadsunderlaget och därmed kunna debiteras fastighetsägarna med en taxebaserad avgift. Finansiering av gator och allmänna platser 3.3.8När inträder betalningsskyldigheten och tidpunkten för avgiftsuttaget? Förslag: Jag föreslår att betalningsskyldigheten för gatukostnads- avgifter ska inträda när den gata eller allmänna plats som ersätt- ningen avser kan användas för sitt ändamål. Ägare till bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostadsändamål som redan när detaljplanen antas har tillgång till gatunätet blir dock betalnings- skyldiga först när bygglov beviljas för tillkommande byggrätter enligt detaljplanen. När betalningsskyldigheten inträder ska det som på fastighetsägarens begäran finnas en möjlighet till årliga avbetalningar . Betalningsskyldigheten ska kunna jämkas om den är alltför betungande för fastighetsägaren. Kommunen ska enligt våra förslag ha rätt att ta ut avgifter av ägare till berörda fastigheter för att täcka kostnaderna för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser inom detaljplane- områden där kommunen är huvudman. Enligt 6 kap. 34 § PBL inträder betalningsskyldigheten när den anläggning som ersättningen avser kan användas för fastigheten för avsett ändamål. Denna bestämmelse är anpassad till den gällande regleringen av gatukostnaderna, som tar sikte på ersättning för konkreta åtgärder inom ett visst område, vilket inte nödvändigtvis eller enbart är en gata framför fastigheten. Det kan t.ex. röra sig om gator eller ett grönområde en bit ifrån fastigheten. Plan- och byggutredningen ansåg (SOU 1996:168 s. 178) att det i ett taxesystem i stället gällde att finna en motsvarighet till den dåvarande va-lagens upprättande av en förbindelsepunkt. Enligt 9 § andra stycket va-lagen inträdde avgiftsskyldighet när huvudmannen upprättat en förbindelsepunkt, således kopplat in fastigheten på va- nätet. Motsvarigheten på gatusidan kunde sägas ligga i att en gata hade dragits fram till fastigheten så att fastigheten kunde kopplas in på gatunätet. skulle någon avgiftsskyldighet överhuvud- taget inte föreligga. Efter anslutningen skulle enligt Plan- och byggutredningens förslag däremot föreligga en principiell avgiftsskyldighet avseende inte bara anslutningskostnaden, således anläggningskostnaden, utan även efterföljande kostnader för förbättring samt drift och under- håll. Det bör tilläggas att utredningen föreslog att enbart anlägg- ningskostnader skulle få tas ut som en engångsavgift medan för- Finansiering av gator och allmänna platser bättringskostnader tillsammans med kostnader för drift och under- håll skulle tas ut som periodiska avgifter. I motsats till Plan- och byggutredningen anser vi att utgångs- punkten för bestämmelser om avgiftsskyldighetens inträde bör vara nu gällande regler om att betalningsskyldighet uppstår när den anläggning som ersättningen avser kan användas för fastigheten för avsett ändamål. Det kan ibland ta avsevärd tid innan alla utbyggnadsåtgärder är utförda och vi anser att det inte finns anledning för kommunen att hävda en betalningsskyldighet. Vid nyanläggning av gator och andra allmänna platser kan även en successiv utbyggnad förekomma. Exempelvis kan en gata byggas ut först medan ett parkområde ställs i ordning . I princip bör betalningsskyldig- het föreligga först när alla anläggningar är färdigställda. Detta inne- bär dock inget hinder för en etappvis utbyggnad inom ett detalj- planeområde. I sådana fall bör det krävas att alla anläggningar inom respektive etapp ska vara iordningsställda innan betalningsskyldig- heten inträder. Ofta torde då också olika genomförandetider gälla för de olika etapperna. Betalningsskyldighetens inträde blir även beroende av fastig- hetens bebyggelse och användningssätt. Frågan uppstår om det är de faktiska förhållandena som ska vara bestämmande eller om tillåtet användningssätt enligt detaljplanen ska gälla. Som skäl för det sistnämnda alternativet åberopas ibland att en avgiftsskyldighet på obebyggda fastigheter kan utgöra ett effektivt påtrycknings- medel för att få detaljplanen genomförd. Vi delar den bedömningen särskilt när det gäller obebyggda fastigheter för kommersiella ända- mål. Det ekonomiska risktagandet blir i annat fall alltför stort för kommunen t.ex. i större handels- eller industriområden, där fastig- heter exploateras helt eller delvis först när det anses föreligga ett tillräckligt underlag för byggherrens kommersiella verksamhet. Engångsavgifter i samband med nyexploatering kommer i första hand att tas ut enligt en aktuell detaljplan. Det är då naturligt att avgiften bestäms med utgångspunkt från den bebyggelse och det användningssätt som anges i planen. I 14 kap. 4 § PBL finns en bestämmelse enligt vilken kommunen ska betala tillbaka avgift för anläggning av gata och annan allmän plats, om skada uppkommer genom att fastighetsägaren på grund av att bygglov vägras inte kan använda fastigheten på det sätt som låg till grund för beräkningen av den erlagda avgiften. En sådan bestämmelse bör finnas kvar även i ett nytt avgiftssystem. Finansiering av gator och allmänna platser När det gäller förbättring av gator och andra allmänna platser i befintlig bebyggelse, som redan är ansluten till gatunätet, kan det som vi har tagit upp finnas anledning att anlägga ett annat synsätt. Ett vanligt scenario är att en ny detaljplan läggs över ett äldre bostadsområde med blandad småhus- och fritidsbebyggelse. Syftet kan vara att med förbättrad vägstandard möta en efterfrågan på ökat permanentboende i området eller att öppna för en ny exploatering med friliggande småhus inom en del av området, som även den kan ingå i planen. Den nya planen kommer då också sannolikt att möjliggöra avstyckning och tilldelning av nya byggrätter, även om tidigare ägare när planen upprättas inte har några omedelbara planer på att förändra sina egna fastigheter. Med nuvarande bestämmelser har kommunen möjlighet att ta ut sina kostnader av alla befintliga och eventuellt nya ägare, vilket kan väcka anstöt och bli svårt att hantera för kommunen. Gatukostnadsbestämmelserna och regelverket för den taxebase- rade avgiften bör utformas så att liknande situationer om möjligt kan undvikas . Vi föreslår därför att ägare till redan bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostadsändamål som redan är anslutna till gatu- eller vägnätet inte ska kunna påföras avgifter förrän dessa kan tillgodogöra sig den tillkommande nytta som upp- står av planen genom nya byggrätter. Vi vill i praktiken likställa det kriteriet med tidpunkten för när bygglov beviljas för en eller flera tillkommande byggrätter enligt en ny detaljplan, oavsett om bygg- lovet avser den fastighet som fanns när detaljplanen antogs eller en senare avstyckad fastighet. Betalningsskyldig blir den som beviljas bygglov till den taxa som då gäller. Om den nya planen medger flera nya byggrätter genom avstyckning av flera fastigheter, ska avgiften tas ut med motsvarande del i anslutning till varje nytt beviljat bygglov. Däremot ska dessa ägare inte kunna påföras avgifter, om de genom om- eller tillbyggnad utnyttjar tidigare outnyttjade byggrätter, som har funnits redan i en äldre detaljplan. När det gäller om- och till- byggnad i syfte att utnyttja en utökad byggrätt i en ny detaljplan ska dock avgift utgå, men taxan bör genom en reducering beakta att den tillkommande nyttan är begränsad i förhållande till mot- svarande nyproduktion. Frågan om fastigheten ska anses vara ansluten till gatunätet genom att ha utgång till en väg eller gata bör vanligtvis vara lätt att besvara. En anläggning som har fyllt fastighetens behov av för- Finansiering av gator och allmänna platser bindelse med det allmänna vägnätet för biltrafik måste betraktas som en befintlig väg eller gata, om den inte är alltför enkelt utförd. Den omständigheten att vägen efter detaljplaneläggningen för- bättras eller kanske läggs igen och ersätts av en nyanlagd gata för- ändrar inte bedömningen. Eftersom fastigheten redan har haft utgång till en väg ska enligt vår uppfattning någon engångsavgift inte kunna påföras fastigheten. Om fastighetsägaren har varit med om att betala för vägen eller inte, bör inte tillmätas någon betydelse. Enligt den s.k. gatukostnadspropositionen (prop. 1980/81:165 s. 30) borde motsvarande bedömning för en obebyggd fastighet vara att den skulle anses vara ansluten, om fastigheten hade gräns mot gatan, även om den saknar utfart. Som vi har anfört i det föregående anser vi att det skulle föra för långt att generellt undanta ägare till obebyggda fastigheter från att kunna bli på- förd en gatukostnadsavgift. Däremot bör ett undantag från regeln avse enstaka obebyggda fastigheter som ägs och brukas tillsammans med en bebyggd fastighet för huvudsakligen bostadsändamål. Med de lättnader vi föreslagit gällande betalningsskyldigheten för ägare av bebyggda fastigheter, kan nuvarande bestämmelser om särskild jämkning eller avbetalning av den påförda avgiften enligt vår uppfattning ifrågasättas. Enligt gällande regler ska en fastighets- ägares betalningsskyldighet enligt 6 kap. 33 § PBL jämkas om kost- naden för kommunens åtgärder är oskäligt hög eller de åtgärder som kostnaden avser har en omfattning eller ett utförande som går utöver det som kan anses normalt med hänsyn till den användning som är tillåten för fastigheten. Enligt 6 kap. 36 § har fastighetsägaren dessutom rätt att under vissa omständigheter få betala gatukostnadsersättningen genom avbetalningar. Motsvarande regler finns också i . I PBL tillkommer dessutom en bestämmelse (6 kap. 37 §) att betalnings- villkoren vid avbetalning ska jämkas, om de ändå blir alltför betung- ande för fastighetsägaren. Som motiv till denna regel anfördes (prop. 1980/81:165 s. 37) att ägare till äldre fastigheter skulle komma att utsättas för ersättningskrav med de ändrade gatukostnadsreglerna, vilket bedömdes kunna medföra stora problem för fastighetsägare med små ekonomiska resurser, t.ex. äldre pensionärer. Vi anser att skälen för jämkningsregeln i 6 kap. 33 § är väl till- godosedda med våra förslag gällande betalningsskyldigheten för ägare av bebyggda fastigheter. Den regeln avser en möjlighet att jämka kostnaden med avseende på fastighetens ekonomiska bärför- Finansiering av gator och allmänna platser måga, vilket är en fråga som vi har beaktat med förslaget i det före- gående att betalningsskyldigheten för ägare av bebyggda, och i vissa fall obebyggda, fastigheter för huvudsakligen bostadsändamål inte inträder förrän nya byggrätter utnyttjas. Däremot finns det anled- ning att bibehålla möjligheten att – på fastighetsägarens begäran – fördela avgiften på avbetalningar . Detsamma gäller jämkningsregeln enligt nuvarande 6 kap. 37 §, som avser fastighets- ägarens personliga betalningsförmåga. När betalningsskyldigheten väl har inträtt, ska betalningen ske när kommunen begär det och på obetalt belopp ska betalas ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) från förfallodagen (dröjsmålsränta). Dessa regler överensstämmer med vad som gäller enligt och de bör gälla även i fortsättningen. På belopp som förfaller successivt enligt en avbetalningsplan bör ränta beräknas enligt 5 § räntelagen (avkastningsränta) från den ursprungliga förfallodagen tills betalning enligt planen ska ske. Sker den inte i rätt tid är kommunen enligt huvudregeln berättigad till dröjsmålsränta på det försenade beloppet. I 6 kap. 38 § PBL finns regler om betalningsansvar för ny ägare. Motsvarande regler bör finnas även i fortsättningen. Förslag: Kommunens beslut om taxa får överklagas i den ord- ning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kom- munallagen (1991:900). Tvister i fråga om tillämpningen av taxan ska prövas av mark- och miljödomstol. Beslut om taxa bör fattas av kommunfullmäktige. Beslut om gatu- kostnader ska föregås av samråd och granskning enligt 6 kap. 28–32 §§. Dessa beslut är emellertid av en annan karaktär än beslut om taxa. Enligt beslutar huvudmannen om taxa utan något motsvarande förfarande och samma ordning föreslås här. Ett kommunalt beslut enligt om taxa får överklagas i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen. Även i fråga om kommunens beslut om grunderna för skyldighet att betala gatu- kostnader och om generella villkor för sådan betalning bör kom- munens beslut om taxa överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. SOU 2012:91 Finansiering av gator och allmänna platser motsvarar Plan- och byggutredningens förslag (SOU 1996:168 s. 187 f.). Denna rätt ryms i nuvarande 13 kap. 1 § 6. som med våra förslag byter nummer till 5. Kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala gatukostnader och om generella villkor för sådan betalning får enligt 13 kap. 1 § första stycket 5 PBL överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighets- prövning. Enligt 2 § 3 punkten får andra beslut rörande gatukost- nader inte överklagas. Båda dessa bestämmelser föreslås utgå när det nya taxesystemet införs. I 2 § 3 punkten föreslår vi istället en reglering om att andra frågor om gatukostnader inte får överklagas än de som avses i 1 § 3 punkten (kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala avgift). Av 15 kap. 10 § PBL framgår att tvister rörande gatukostnader prövas av mark- och miljödomstol. De tvister om gatukostnads- ersättning som en mark- och miljödomstol kan få bedöma gäller tillämpningen i enskilda fall av kommunens beslut om skyldighet att betala gatukostnadsavgift och frågor om avbetalning, jämkning och ränta. Enligt 53 § ska mål och frågor som regleras i eller i förskrifter som meddelats med stöd av lagen prövas av Statens va- nämnd. Nämndens beslut får överklagas hos Mark- och miljööver- domstolen i och vidare till . När det gäller frågan om prövning av tvister om tillämpningen av taxefrågor för gatukostnader föreslog visserligen Plan- och byggutredningen att även dessa skulle prövas av . Vi har dock inte funnit anledning att föreslå någon ändring av nu gällande ordning att tvister som avser gatukostnader ska prövas av mark- och miljö- domstol. Plan- och bygglagens s.k. exploatörsbestämmelser (6 kap. 3–12 §§) innebär att i vissa fall kan besluta dels att mark som ska användas som allmän plats ska upplåtas eller avstås utan ersätt- ning till huvudmannen för den allmänna platsen, dels att den som har upplåtit eller avstått sådan mark ska bekosta anläggandet av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp. beslut ska i sådana fall fattas innan kommunens beslut om antagande av en detaljplan. Enligt utredningens direktiv väljer i många fall kommunerna att förhandla och teckna avtal med fastighetsägare om hur genom- förandet av en detaljplan ska ske i stället för att tillämpa exploatörs- bestämmelserna. De lagstadgade bestämmelserna anses vara för- åldrade och de tillämpas enbart i ett fåtal plangenomförande- situationer . Skälet till detta är enligt direktiven bl.a. att bestämmelserna saknar den flexibilitet som plangenomförandet kan kräva. Bestämmelserna är enbart avsedda att tillämpas på sådana anläggningar som är belägna på en enskild fastighetsägares mark som planlagts som allmän plats. Det administrativa förfarandet för att få till stånd ett beslut om att exploatörsbestämmelserna ska tillämpas avviker vidare från hur planförfarandet i övrigt ska ske, vilket också det kan ha bidragit till att bestämmelserna inte har kommit till någon frekvent användning. Utredaren ska mot den här bakgrunden utarbeta förslag till bestämmelser som är enkla att förstå och tillämpa och förbättrar förutsättningarna för ett effektivt plangenomförande. Bestämmel- serna ska medverka till att skapa goda förutsättningar för bygg- andet och om möjligt kunna tillämpas direkt i form av särskilda detaljplanebestämmelser. Under utredningsarbetet har även över- lämnat en rapport från Lantmäteriet1, som vi ska beakta i samband med att vi överväger frågor som hänger samman med exploatörs- bestämmelserna. Bakgrunden till rapporten är att motsvarigheten till nuvarande bestämmelser även fanns PBL och byggnadslag och benämndes då förordnanden. har sådana förordnanden enligt framför allt 113 § byggnadslagen ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen kan exploateras. Det har lett till att genomför- andet av angelägna byggnadsprojekt påtagligt har försvårats. Lant- mäteriet har i rapporten, som vi särskilt behandlar i avsnitt 4.4 och som biläggs betänkandet som bilaga 2, redovisat de författnings- förslag som myndigheten anser nödvändiga för att komma tillrätta med problemen. Enligt 6 kap. 3–4 §§ PBL har möjlighet att på begäran av kommunen besluta att mark som behövs för bl.a. allmänna platser ska upplåtas (3 §) eller avstås (4 §) utan ersättning. Det ska då vara fråga om mark som behövs för områdets ändamålsenliga användning. För ett beslut krävs vidare att det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta markens ägare kan väntas få av planen och till övriga omständigheter (6 kap. 5 §). Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för, kan således bli skyldig att utan ersättning avstå marken till kommunen (6 kap. 4 §). I ett sådant fall har marken ansetts övergå till kom- munen med äganderätt den dag som beslut vinner laga kraft. Kommunen kan därmed ansöka om lagfart med läns- styrelsebeslutet som grund. Om beslutet avser en del av en fastig- het, måste dock kommunen se till att fastighetsindelningen anpassas till beslutet för att full lagfart ska kunna beviljas. Även om äganderätten övergår till kommunen, behöver marken inte avträdas förrän den dag då kommunen behöver ta i anspråk marken eller utrymmet för det avsedda ändamålet (6 kap. 9 §). Den som har avstått mark eller annat utrymme till kommunen ska frigöra marken eller utrymmet från inteckningar och andra 1 Lantmäteriet, Beslut enligt 6 kap. 5 § , 2011:1. Om detta inte kan ske, ska den som har avstått marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som där- igenom uppkommer (6 kap. 10 §). Beslut enligt 4 § kan också avse mark som behövs för allmänna byggnader. Av kravet på att den mark som avstås är nödvändig för områdets ändamålsenliga användning lär följa, att det inte kan bli fråga om att avstå mark till andra byggnader än sådana som behövs för det aktuella området, exempelvis en skola. Någon möjlighet att på annat sätt ta ut kommunens kostnader för sådan mark finns inte. Det enda sättet för kommunen att få fastighetsägarna att stå för sådana kostnader är alltså att få till stånd ett beslut av eller att med stöd av bestämmelsen kräva att fastighetsägaren avstår mark genom ett avtal. I specialmotiveringen till förslaget om 6 kap. 4 § anfördes dess- utom följande (prop. 2009/10:170 s. 452). Paragrafen avser att reglera mark för allmän byggnad vilket i en detalj- plan regleras som kvartersmark för allmänt ändamål. Av förarbetena till nuvarande lag (prop. 1985/86:1, s. 712) framgår att inom begreppet kvartersmark för allmänt ändamål ryms en rad skiftande verksamheter såsom skola, reningsverk, simhall, värmecentral m.m. All verksamhet som har ett offentligt organ som huvudman (stat, landsting och kom- mun) inkluderas i uttrycket. Dock inte offentligt ägda bolag, stiftelser m.fl. Sedan nuvarande lag infördes gäller att en användning för allmänt ändamål på kvartersmark alltid ska specificeras i en detaljplan. Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen inte är huvudman för, är under motsvarande förutsättningar efter prövning av länsstyrel- sen skyldig att utan ersättning upplåta marken till huvudmannen (6 kap. 3 §). Med huvudman menas då primärt fastighetsägare inom planområdet. Normalt organiseras huvudmannaskapet så att en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (AL) bildas, som sedan förvaltas av en samfällighetsförening. beslut om upplåtelse innebär i ett sådant fall inte någon äganderättsövergång. Marken eller utrymmet i fråga tillhör således fortfarande exploatörens fastighet, men när en gemensam- hetsanläggning senare inrättas för att förvalta den allmänna platsen, ska marken eller utrymmet upplåtas utan ersättning (6 kap. 9 §). ska fatta sitt beslut enligt 6 kap. 3–4 §§ på grund- val av ett upprättat men ännu inte antaget detaljplaneförslag. Först när beslut har vunnit laga kraft, får kommunen anta planen. I sitt beslut om upplåtelse eller avstående av mark eller utrymme ska vidare ange markens eller utrymmets läge och gränser. Den rätt att ta mark eller annat utrymme i anspråk som uppkommer genom beslut har företräde framför annan rätt till marken eller utrymmet som har uppkommit efter det att detaljplanen antogs (6 kap. 8 och 12 §§). I ett beslut om markupplåtelse eller markavstående får läns- styrelsen, i den mån det är skäligt, på kommunens begäran även föreskriva att markens ägare ska vara skyldig att bekosta anlägg- ande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp (6 kap. 8 §). Dessa bestämmelser har med i princip samma innehåll funnits i lagstiftningen . Ursprung- ligen var de tillämpliga när en plan lades över ett område som ägdes av en markexploatör. Bestämmelserna har därför kommit att benäm- nas exploatörsparagraferna. 4.3Bakgrund och motiv till bestämmelserna De nu gällande bestämmelserna om avstående eller upplåtelse av mark utan ersättning har i allt väsentligt varit desamma ända sedan 1947 års byggnadslag. fanns liknande bestäm- melser lag om stadsplaner. Bestämmelserna ändrades endast marginellt när de överfördes till plan- och bygglag. Enligt förarbetena till nu gällande PBL avses ingen ändring i sak, men bestämmelserna har redaktionellt fått en annan utformning. Detta kan sammanfattas som att de motiv som gällde för bestäm- melserna i byggnadslagen till stora delar kan åberopas som motiv även för den gällande PBL. Om en stadsplan enligt byggnadslagen lades över ett område i en ägares hand, kunde på ansökan av kommunen för- ordna att den mark som för områdets ändamålsenliga användning behövdes för en gata eller en annan allmän plats eller till en allmän byggnad skulle tillfalla kommunen utan ersättning – i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kunde förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövades skäligt. Marken skulle avträdas när den behövde tas i anspråk av kommunen (70 § byggnadslagen). När en ändring av en stadsplan skulle fastställas kunde , på ansökan av kommunen och om det fanns synnerliga skäl, förordna att mark som hade avståtts skulle bytas ut mot annan mark, om det kunde ske utan förfång för ägaren. Det är samma reglering som än gäller när kommunen är huvudman för en allmän plats – förutom att uttrycket synnerliga skäl har tagits bort. Även övriga gällande regler i anslutning till stadsplanefallet hade till övervägande del sina motsvarigheter i byggnadslagen (70–73 §§). En skillnad är dock att ersättning, trots förordnandet, skulle betalas för fastighetstillbehör (71 § andra stycket). I skälen bakom bestämmelserna kan noteras att fastighetsägarna inom stadsplanen var skyldiga att betala ersättning för gatukost- nader.