sou · H1B336 · 2013-05-30 00:00:00 — Utredningen menade att det är olämpligt att i det nya personalförsörjningssystemet hänvisa till en lag som är utformad för ett pliktsystem och att det låg ett stort värde i att frigöra sig från pliktsystemet och skapa ett nytt system. Utredningen ansåg vidare att alla bestämmelser i inte lämpar sig för tillämpning i ett förhållande mellan arbetsgivare och arbetstagare eftersom lagen har en tydlig prägel av den pliktverksamhet som den är avsedd för. Det fanns också, menade utredningen uppenbara fördelar med att samla bestämmelserna om disciplinansvar vid tjänstgöring i internationella militära insatser i samma lag som övriga bestämmelser om tjänstgöring i internationella militära insatser. 2011/12:115 Soldatanställningar i Försvarsmakten redovisade regeringen bedömningen att den befintliga modellen, med separat lagstiftning vad gäller tjänstgöring i internationella militära insatser och disciplinansvar bör gälla tills vidare, men att det fanns skäl att se över disciplinansvarssystemet. Utredningens uppdrag innefattar en total översyn av bestämmelserna om disciplinansvar inom totalförsvaret och att utreda möjligheten att skapa ett sammanhållet regelverk för disciplinfrågor. I direktiven räknas upp ett antal problem som särskilt ska uppmärksammas. Direktiven belyser också den motsättning som finns mellan å ena sidan behovet av förändring för att passa det reformerade försvaret – grundat på frivillighet – och å andra sidan oförändrade behov till följd av den alltjämt gällande totalförsvarsplikten. Totalförsvarsplikten kan komma att aktiveras om försvarsberedskapen kräver det, och det finns därför liksom då LDT infördes behov av ett disciplinansvarssystem som utgår från pliktlagstiftningen. De förändrade förutsättningar för disciplinansvarssystemet som närmast tas upp koncentreras till den militära delen av totalförsvaret. Det ska dock nämnas att även det civila försvaret har genomgått betydande förändringar . Den säkerhetspolitiska utvecklingen har medfört att förberedelser inom det civila försvaret inte har behövt bedrivas i samma omfattning som . I linje med denna utveckling har civilpliktsutbildningen successivt minskat och likt värnpliktsutbildningen helt upphört . I detta avsnitt görs en genomgång av disciplinansvarssystemets problem och brister utifrån vad regeringen har pekat på i direktivet samt vad som framkommit under utredningens arbete. 7.2.1Förändrat behov av disciplinära regler Disciplinansvarssystemet enligt LDT har i fredstid varit uppbyggt kring de värnpliktiga och behovet av att ordningen upprätthålls i den militära verksamheten samt att givna instruktioner följs. När skyldigheten att fullgöra värnplikt och civilplikt 2010 ersattes av den frivilliga grundutbildningen minskade förbandens utbildningsverksamhet. Antalet icke anställda som genomgår utbildning har minskat och utbildningstiden har kortats ned med möjlighet till två månaders förlängning. är det endast frivilliga som verkar inom försvaret, och de icke-anställda personalkategorierna som tjänstgör eller utbildas i omfattas endast korta tider av LDT. LDT är utformad utifrån ett pliktsystem i vilket det förekom icke motiverad personal med lång tjänstgöringstid och placering på Nödvändigheten av att i vissa situationer kunna framtvinga fullgörande av plikten krävde verkningsfulla och tillrättavisande åtgärder. Behovet av disciplinära åtgärder har även i detta avseende förändrats genom det reformerade försvaret. Till detta kommer att den värnpliktiga personalen har ersatts av gruppbefäl, soldater och sjömän, vilka numera är anställda av Försvarsmakten och därmed omfattas av . 7.2.2Parallella disciplinära regelverk skapar otydlighet i verksamheten och för den enskilde Olika disciplinära regelverk tillämpas för olika personalgrupper och i olika typer av verksamhet. I praktiken kan de som tjänstgör inom ramen för hemvärnet under en övning eller i en insats lyda under ett regelverk och övrig personal i samma aktivitet lyda under ett annat. Detta trots att samtliga lyder under samma befäl, och i samverkan med varandra löser samma uppgifter. Motsvarande problematik kan gälla i de fall där olika myndigheter deltar i samma verksamhet men personalen lyder under olika disciplinansvar på grund av sin anställning. Situationen aktualiseras vid en internationell militär insats. Personal som är anställd av Försvarsmakten och personal som är anställd vid en annan myndighet men som befinner sig i ett insatsområde omfattas av olika regelverk. Ett annat exempel är officersaspiranter som genomgår specialistofficersutbildningen inom Försvarsmakten (1,) eller utbildning som leder till officersexamen vid (). Eftersom utbildningsansvaret åligger olika huvudmän har officersaspiranterna delvis kommit att omfattas av skilda disciplinansvarssystem. En officersaspirant som genomgår den treåriga utbildningen är både student vid och militär personal i Försvarsmakten. Huvuddelen av utbildningen genomförs vid och även den verksamhetsförlagda delen av utbildningen sker inom Försvarsmakten. Den dubbla tillhörigheten och de skilda utbildningsplatserna har i tillämpningen kommit att innebära att officersaspiranter under sin utbildningstid lyder under olika disciplinära regelverk, nämligen högskolereglerna, närmast högskoleförordningens bestämmelser i kapitel 10, och LDT. De parallella regelverken kan i vissa situationer komma att konkurrera med varandra. Situationen med parallella regelverk kan även uppkomma då personal som är anställd av Försvarsmakten och som tjänstgör utomlands i internationell militär insats omfattas av LDT utomlands och i . Avgränsningen av LDT:s tillämpningsområde upplevs som otydlig då det gäller tjänstgöringens startpunkt och slut. Det är också oklart om tillämpningsområdet ska avgränsas på motsvarande sätt som följer av förarbetena till lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser (LFIM), se avsnitt 4.2.2. Vidare har det uppstått oklarheter i fråga om vilken chef som ska pröva ej avgjorda disciplinärenden när ett insatsförband har avslutat sina uppgifter i insatsområdet. 7.3Grundläggande krav som måste uppfyllas En utgångspunkt ska enligt direktivet vara att ett reformerat disciplinsystem ska vara sammanhållet, rättssäkert och förutsägbart, oavsett personalkategori och oavsett i vilken del av Försvarsmaktens verksamhet som personalen tjänstgör. Detta innebär att det inte får finnas utrymme för beslutsfattaren att efter fritt skön bedöma ett disciplinärende. skiftar omständigheterna i varje enskilt fall vilket innebär att det måste inrymmas ett visst mått av flexibilitet i systemet. Kraven på rättsäkerhet och förutsebarhet innebär att regelverket måste vara tydligt utformat men även att beslutsfattarna ges erforderligt juridiskt stöd för att hantera detta. En omprövningsmöjlighet och en rätt att överklaga utgör en annan del av rättssäkerhetsgarantierna. Den kritik som har framförts till utredningen har bl.a. handlat om att tillämpningen av LDT inte har varit förutsebar till följd av att förbanden hanterat ärendena på olika sätt. Baserat på den tydligt minskande mängden disciplinärenden menar utredningen att det finns goda förutsättningar att skapa ett rättssäkert system. Färre ärenden kan hanteras av färre beslutsfattare och det skapas därmed bättre förutsättningar för en rättssäker och förutsägbar tillämpning. De behov av förändringar i lagstiftningen som utredningens uppdrag omfattar avser främst fredstida förhållanden. Utifrån kravet på ett sammanhållet disciplinansvarssystem bör det finnas en strävan mot en i möjligaste mån enhetlig lagstiftning som omfattar hela skalan från fred till krig. Utredningen utvecklar detta krav i avsnitt 8.1.1. är bundet av två som förbjuder tvångsarbete, konvention (nr 29) angående tvångs- eller obligatoriskt arbete och konvention (nr 105) angående avskaffande av tvångsarbete. Konvention 105 utformades som en komplettering till konvention 29 och ska inte betraktas som en revidering av denna konvention. Artikel 4 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () föreskriver att ingen får tvingas att utföra tvångsarbete eller annat påtvingat arbete. Med tvångsarbete eller annat påtvingat arbete avses inte arbete som vanligtvis utkrävs av den som är frihetsberövad eller som är villkorligt frigiven samt inte heller tjänstgöring av militär art. I länder där samvetsbetänkligheter mot sådan tjänstgöring beaktas avses inte heller tjänstgöring som utkrävs i stället för militär värnpliktstjänstgöring. Vidare avses inte tjänstgöring som utkrävs när nödläge eller olycka hotar samhällets existens eller välfärd och inte arbete eller tjänstgöring som ingår i de normala medborgerliga skyldigheterna. Motsvarande bestämmelser som i artikel 4 i samt artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till den konventionen finns också i artikel 5 respektive artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, ICCPR, som antogs av 1966 och trädde i kraft , föreskriver bl.a. att slaveri, slavhandel och tvångsarbete ska förbjudas. I artikel 8 c) i konventionen medges undantag bl.a. för arbete eller tjänstgöring som utkrävs av någon som är berövad sin frihet genom ett rättsligt giltigt domstolsbeslut eller av någon som är villkorligt frigiven. Andra undantag inkluderar exempelvis tjänstgöring av militär art, tjänstgöring som utkrävs då nödläge eller olycka hotar samhällets fortbestånd eller välfärd och arbete eller tjänstgöring som ingår i normala medborgerliga skyldigheter. I det följande görs en analys av frågan om disciplinpåföljden extratjänst kan komma i konflikt med förbudet mot tvångsarbete i nr 29 och 105. Bland annat finns det anledning att ta ställning till om extratjänst är att betrakta som tvångsarbete i den mening som avses i respektive . Om så är fallet, bör vidare prövas om det föreligger någon situation då extratjänst kan vara undantaget från förbudet. 7.4.2ILO:s konventioner nr 29 och 105 Av konvention 29 framgår att tvångs- eller obligatoriskt arbete inte får förekomma. Enligt artikel 1 förbinder sig varje medlem som ratificerar konventionen att inom kortast möjliga tid undertrycka användandet av tvångs- eller obligatoriskt arbete i alla dess former. Med tvångs- eller obligatoriskt arbete förstås enligt artikel 2 varje arbete eller tjänst, som avfordras en person under hot om något slag av straff och till vars utförande ifrågavarande person icke erbjudit sig av fri vilja. Undantag görs dock i artikelns andra stycke bl.a. för arbete eller tjänst som krävs av någon som gör lagstadgad obligatorisk militärtjänst som avser arbete av rent militär karaktär. har understrukit att undantaget inte omfattar yrkesmilitärer. Ytterligare undantag görs för arbete eller tjänst som krävs av någon i fall av force majeure, t.ex. krigstillfällen, katastrofer eller olika former av tillbud. Av konvention 105 artikel 1 c följer att varje medlemsstat som ratificerar konventionen förbinder sig att avskaffa och inte i någon form använda tvångsarbete såsom arbetsdisciplinär åtgärd. Med tvångsarbete som arbetsdisciplinär åtgärd avses enligt bl.a. en sanktion vid brott mot arbetsdisciplinen som innebär en skyldighet att utföra arbete. Något undantag från förbudet anges inte i konventionstexten. har angett att definitionen av tvångsarbete är densamma i konvention 105 som i konvention 29, men att det inte innebär att undantagen i konvention 29 automatiskt ska anses tillämpliga på konvention 105. har dock angett att från konventionens artikel 1 c undantas situationer där det föreligger ett verkligt hot mot vissa samhällsviktiga funktioner, exempelvis inom vården. 7.4.3Sammanfattande bedömning och slutsats Konvention 105 anger ett uttryckligt förbud mot tvångsarbete som arbetsdisciplinär åtgärd, vilket innebär att disciplinpåföljden extratjänst omfattas av konventionens förbud. Av allt att döma betraktas extratjänst som tvångsarbete även enligt konvention 29, eftersom det utgör en sanktion som innebär att extra arbete – utan ersättning – åläggs den disciplinansvarige utöver det arbete som denne annars är skyldig att utföra. Som nämnts undantar konvention 29 vissa situationer från förbudet, och lämnar därmed utrymme för att tillåta extratjänst i lagstiftningen. Så gäller beträffande extratjänst i form av arbete av rent militär karaktär som utkrävs av en person som tjänstgör med anledning av lagstadgad obligatorisk militär tjänstgöring, t.ex. totalförsvarsplikt eller allmän tjänsteplikt. Det är mer oklart i vad mån konvention 105 utgör hinder mot extratjänst i sådana fall av plikttjänstgöring eftersom undantagen i konvention 29 inte automatiskt anses tillämpliga på konvention 105. Enligt kan det i vissa situationer finnas utrymme för att från konvention 105 undanta arbete som utkrävs av någon som arbetsdisciplinär åtgärd. Det framgår dock inte att undantaget generellt avser sådant påtvingat arbete som följer av militärtjänstgöring eller som fordras av någon i fall av force majeure. Baserat på expertkommittés uttalande skulle dock vissa situationer inom försvaret sannolikt kunna bedömas som undantagna från konventionens krav. Någon säker slutsats går dock inte att dra. Det är dock tämligen tydligt att konventionen innebär ett förbud mot extratjänst när det gäller anställd personal och andra personer vars tjänstgöringsskyldighet grundas på avtal, vare sig tjänstgöringen sker i eller utomlands i en internationell militär insats. Något undantag för denna personalkategori görs inte heller i konvention 29 varför det förefaller klart att även denna konvention innebär hinder mot att utkräva obligatoriskt arbete som en form av bestraffning för anställda. Reglerna om extratjänst som disciplinär påföljd riskerar således att strida mot ILO-konventioner- na. Enligt utredningen finns det därför skäl att överväga förändringar av reglerna. Vi återkommer i avsnitt 8.3.2 till frågan om extratjänst som disciplinär påföljd. 7.5Utredningens principiella syn på disciplinansvarssystemet Våra överväganden kring vilka författningsändringar och övriga åtgärder som är nödvändiga för att anpassa disciplinansvarssystemet inom totalförsvaret till dagens uppgifter för Försvarsmakten kräver vissa inledande mera principiella ställningstaganden. Utredningen diskuterar i detta avsnitt några övergripande frågor om syftet med disciplinära påföljder och behovet av ett disciplinansvar. na ska ses som generella utgångspunkter och ligger till grund för de fortsatta resonemangen i kapitel 8 om överväganden och förslag rörande disciplinansvarssystemet. 7.5.1Allmänt om syftet med disciplinansvar inom totalförsvaret Utredningens bedömning: Disciplinansvarssystemet inom totalförsvaret bör främst syfta till att verka tillrättavisande för att förebygga överträdelser. Det kan finnas olika syften med de sanktioner som följer på överträdelser av bestämmelser. Syftet med en disciplinpåföljd kan vara att verka bestraffande vilket bygger på tanken att den som har gjort något otillåtet ska straffas för detta. Det kan också vara att påföljden ska verka tillrättavisande i den meningen att avsikten i första hand är att förseelsen inte ska upprepas. Detta syfte kommer bl.a. till uttryck genom påföljdstypen varning som innebär en allvarlig tillrättavisning. Nära det bestraffande syftet, eller som en del av detta, ligger att en påföljd kan verka avskräckande och allmänt avhålla från att regler överträds. Inom det disciplinära området torde dock åtgärder som avstängande från utbildning och avsked i högre grad än disciplinpåföljderna fylla detta syfte. Det är knappast möjligt att bygga ett disciplinansvarssystem på en allenarådande princip om vad påföljderna ska syfta till. Ett påföljdssystem är sammansatt av olika komponenter och bärs i regel upp av olika syften, där intresset av att verka bestraffande och tillrättavisande har olika tyngdpunkt i olika sammanhang. Att ge uttryck för hur avvägningen ska se ut är därför inte helt enkelt. Hur disciplinansvarssystemet uppfattas – som bestraffande eller tillrättavisande – avgörs i hög grad av hur de tillämpande myndigheterna väljer att använda det disciplinära regelverket. De formbundna disciplinpåföljderna i – varning och löneavdrag – har i stor utsträckning ersatts av en dialog mellan arbetsgivare och arbetstagare. I stället för disciplinpåföljd används ofta andra mera konstruktiva åtgärder, såsom t.ex. vanliga tillsägelser och uppföljningssamtal samt omplacering, för att få en arbetstagare som varit försumlig att anpassa sig till de regler som gäller på arbetsplatsen (se Hinn & , Offentlig arbetsrätt: en kommentar till lagreglerna om statlig och anställning [, Zeteo], kommen- taren till 14 §). Då samtal inte har lett till någon positiv utveckling används däremot disciplinpåföljden som en bestraffning. För att motverka en bestraffningskultur är det viktigt att ansvarssystemet främjar öppenhet så att det skapas förutsättningar för såväl den enskilde som för verksamheten att dra lärdom av de fel och misstag som förekommer. finns det tillfällen, t.ex. krigssituationer och situationer i de internationella insatserna då det tillrättavisande syftet måste vara underordnat disciplinens krav. Det är givet att disciplinansvaret i dessa lägen oftast kommer att uppfattas som mer bestraffande än tillrättavisande. Likaså gäller detta då en disciplinpåföljd föregåtts av olika former av tillrättavisande åtgärder som inte har haft någon förbättrande påverkan. Enligt utredningen bör systemet i LDT dock i första hand syfta till att verka tillrättavisande. Vid sidan av ett disciplinärt regelverk behövs därför motiverande och stödjande åtgärder för att hantera och förebygga förseelser bland personalen. Som vi ser det finns det såldes goda skäl för att så långt som möjligt välja åtgärder som verkar tillrättavisande och som innebär att man väljer den minst ingripande reaktionen som behövs för att uppnå ordning och disciplin. Utrymmet för detta skapas genom en förändring avseende den nu obligatoriska skyldigheten att enligt 8 § LDT ingripa mot en disciplinansvarig med åläggande om disciplinpåföljd. Vidare förespråkar utredningen att Försvarsmakten överväger andra metoder än disciplinpåföljder då det gäller att ingripa mot förseelser. Utredningen redogör för dessa förslag i avsnitt 8.2.1 och 8.3.1. 7.5.2Behovet av ett disciplinansvarssystem inom totalförsvaret Utredningens bedömning: Alla personalkategorier som tjänstgör eller utbildas i Försvarsmakten omfattas av verksamhetens behov av disciplinära regler. Ett system med ansvar för disciplinförseelser bibehålls därför avseende dessa grupper. Om pliktlagstiftningen aktiveras behövs alltjämt en särskild lagstiftning om disciplinansvar som omfattar personal som är totalförsvarspliktiga och som fullgör värnplikt eller civilplikt. Disciplinansvarsreglerna ska vara situationsanpassade, vilket innebär att de ska utformas och tillämpas så att säkerheten och ordningen inom totalförsvaret främjas i både krig och fred. Det finns olika metoder för att förhindra överträdelser av regler och andra normer inom totalförsvaret. En metod är att ingripa disciplinärt. Utredningen resonerar i det följande om behovet av ett disciplinansvarssystem inom försvaret. Militär verksamhet är till sin natur sådan att den ställer särskilda krav vad gäller disciplin och ordning. Försvarsmakten har som utgångspunkt för sin verksamhet förmågan till väpnad strid och för att kunna fullgöra denna uppgift förutsätts att de som verkar inom försvaret följer vissa gemensamma normer. Det är därför nödvändigt att ha en särskild disciplinär ordning med syfte att inskrida mot förfaranden som kan medföra att övningen störs eller hindras, säkerheten äventyras eller till att nödvändig beredskap inte upprätthålls. Den utbildning och tjänstgöring som bedrivs i fredstid syftar till att komma till nytta i insatsorganisationen. Regeringen skriver i prop. 2009/10:160 att övergången till ett insatsförsvar innebär att sannolikheten för att våra förband ska bli insatta i stridssituationer är större än förr och att personalens och förbandens förmåga kommer att prövas allt mer. Vidare sägs att kvalificerad personal i välövade förband är en förutsättning för att kunna hantera högt ställda och snabbt skiftande krav i framtidens insatser. Med hänsyn till verksamhetens allvarliga syfte och de ökade kraven på stridsduglighet finns enligt utredningen ett tydligt behov av att med tillfredställande medel kunna ingripa mot förseelser. Lydnadsplikten har en central roll i den militära verksamheten och regleras i 3 kap. förordningen (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal som handlar om befälsrätt. Lydnadsplikten kommer även till uttryck i 5 kap. 2 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt där det framgår att den som fullgör värnplikt eller civilplikt ska lyda en förmans eller annan chefs order. Verksamhetens behov av att instruktioner och order följs gör sig gällande såväl under krig och liknande förhållanden som i fredstida internationella och nationella insatser. Det bör också främja disciplinen och tydliggöra ledarskapet om militära chefer har rätt att besluta om disciplinära åtgärder. Disciplinsystemet ger eftertryck åt lydnadsplikten och är en spegling av dess krav. Disciplin och ordning är inte endast en ordningsfråga utan är även av betydelse för att personalens säkerhet under tjänstgöringen ska kunna garanteras. Det kan exempelvis förekomma situationer som är farliga både för den enskilde och för allmänheten, och brott mot disciplinen kan i dessa fall få allvarliga konsekvenser. I en krigssituation eller i en internationell militär insats ökar riskerna och därmed behovet av att säkerhetsbestämmelser följs och att ordningen upprätthålls. Personalens agerande är i dessa fall också direkt avgörande för genomförandet av insatsen. Av dessa skäl uppkommer särskilt stränga krav på disciplin. Ett snabbt och effektivt ingripande mot förseelser kan vara nödvändigt och disciplinära åtgärder fungerar här som en tydlig markering. Frivilligheten och de försvarspolitiska målen medför att Försvarsmakten måste ha förmåga att attrahera och behålla personal. I Försvarsmaktens rekryteringskraft ingår en god arbetsmiljö och ett gott ledarskap. Det disciplinära systemet utgör en del av detta. Särskilt om icke anställd personal inom Försvarsmakten Den enskildes motivation att genomföra sina arbetsuppgifter inom totalförsvaret skapas genom en ändamålsenlig utbildning och en stödjande organisation. Disciplinansvaret spelar därför normalt endast en begränsad roll då det gäller ordning och lydnad. Av bland annat detta skäl har det under utredningens arbete diskuterats om särskilda regler om disciplinansvar behövs för den personalkategori som tidigare tjänstgjorde som värnpliktiga och utgörs av frivilliga rekryter. Motsvarande diskussion har förts för övriga personalkategorier som genomgår utbildning inom Försvarsmakten eller som tjänstgör som frivillig personal eller hemvärnsmän. Utredningens enkätundersökning visar också att antalet disciplinärenden har sjunkit kraftigt sedan frivilligheten infördes, att det knappast förekommer disciplinärenden avseende hemvärnsmän och att endast ett fåtal ärenden avser officersaspiranter. Utredningen anser dock att behovet av disciplinansvar avseende aktuella personalkategorier bör ses i ljuset av att tjänstgöring i fredstid innebär i huvudsak en utbildning för en framtida insats. Personal som utbildas inom Försvarsmakten eller tjänstgör inom myndigheten utan att vara anställd har också en tydlig roll inom det insatsförsvar som är under uppbyggnad. Att dessa personalkategorier under hela sin utbildning eller tjänstgöring bör omfattas av ett disciplinansvarssystem bedömer utredningen därför som i det närmaste en självklarhet. Behovet grundas inte endast på syftet med den militära tjänstgöringen i fredstid,