sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — I praktiken borde bedömningen av frågan om huvudmannaskapet ske med utgångspunkt från om det kan betraktas som rimligt att ansvaret läggs på de enskilda med hänsyn till deras förmåga att förvalta de all- männa platserna och framför allt till de ekonomiska konsekvenserna. Härvid spelar begreppet särskilda skäl i lagstiftningen rollen av en allmän restriktion. I många kommuner strävar man efter att få till stånd enskilt huvudmannaskap i så stor utsträckning som möjligt. Uppenbarligen är det i dessa fall huvudsakligen ekonomiska hänsyns- taganden som styr besluten om huvudmannaskapet. I andra kom- muner kan de ekonomiska hänsynstagandena leda till beslut i motsatt riktning, således en överdriven försiktighet när det gäller att överlåta ansvaret för allmänna platser på enskilda. Kostnadsansvaret bör inte få styra valet av huvudman. 14 SOU 1996:168, Översyn av PBL och va-lagen, s. 120. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner För att få valet av huvudman att bygga på vem som är mest lämpad att axla ansvaret, föreslogs i betänkandet att kommunerna genom ett reformerat gatukostnadssystem skulle kunna få täckning inte enbart för anläggnings- och förbättringskostnader utan även för drift- och underhållskostnader. Det nya systemet för gatukostnader skulle använda va-lagstiftningen som förebild och bygga på avgifter som debiterades enligt taxa. Utredningen menade att förslaget skulle innebära att en hög grad av likställighet i ekonomiskt hän- seende skulle uppnås mellan fastighetsägarna inom områden med kommunalt respektive enskilt huvudmannaskap. Förslaget om att ta bort kravet på särskilda skäl och att införa en möjlighet att låta fastighetsägarna stå för driftskostnaderna vid kommunalt huvud- mannaskap genom ett nytt gatukostnadssystem, ledde dock inte till några ändringar av reglerna i PBL. I sitt slutbetänkande föreslog även att kravet på särskilda skäl skulle slopas (SOU 2005:77, s. 535 ff). Kommittén menade att möjligheten för kommunen att helt över- låta huvudmannaskapet på fastighetsägarna ska kvarstå, men att detta i princip endast ska gälla inom områden som har karaktären av fritidsboende, dvs. områden där bebyggelsen generellt sett används under vissa delar av året. Enligt förslaget borde frågan om huvudmannaskapet regleras så att kommunen alltid är huvudman för allmänna platser av s.k. tydlig allmän karaktär, medan kom- munen aldrig ska behöva vara huvudman för områden av tydlig enskild karaktär som områden som har planerats och genomförts för fritidsbebyggelse. Med tydlig allmän karaktär borde enligt förslaget avses all- männa platser av centralortskaraktär eller som på annat sätt är uppenbart allmänna. Som exempel nämndes genomfartsleder, huvudgator, centrala torg, parker och gång- och cykelvägar, som ofta behöver användas av allmänheten. Remissinstanserna var till övervägande del positiva till förslaget, men flera instanser avstyrkte eller hade invändningar mot förslaget att kommunen ska få välja att inte vara huvudman för allmänna platser, som inte är av tydlig allmän karaktär. Några menade att den föreslagna regeln är oklar, att begreppen inte är definierade och att förslaget kan leda till tolkningsproblem. Att frågan om definitionen av allmän plats ska följa användningen eller benämningen i detalj- planen togs också upp av flera remissinstanser. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Regeringen gjorde bedömningen (prop. 2009/10:170, s. 198) att konsekvenserna av förslaget inte var tillräckligt utredda och därför behölls de särskilda skälen även den gången. Några undersökningar om ansvar för områden som är avsedda för allmänheten Ett examensarbete vid (KTH Fastig- hetsvetenskap)15 har kartlagt vilken inställning företrädare för sex olika gemensamhetsanläggningar i har till att själva ansvara för stora anläggningar av allmännyttig karaktär. Det handlar om grönområden, lekplatser, vägar och torg. Studierna visar att de boende i områdena överlag tycker att det är positivt att ha ansvar för förvaltning och finansiering av anlägg- ningarna. De flesta anser att fördelarna med eget ansvar för anlägg- ningen är att de själva kan påverka utformningen och driften. Efter- som de bor i området kan de snabbt se vad som måste åtgärdas och det blir mer effektivt. Överlag är nackdelen med eget ansvar den kostnad som uppstår för drift och underhåll samt att allmänheten nyttjar anläggningen. Ingen av de tillfrågade tror att standarden på utformningen skulle ha varit högre med kommunen som ansvarig. Flera av företrädarna pekar på att de valt en högre standard med- vetet, något som aldrig hade skett med kommunen som huvudman. De tror inte heller att drift och underhåll hade fungerat bättre med kommunen som ansvarig. De flesta tycker att kommunen ska vara med och finansiera drift och underhåll genom deltagande i gemensamhetsanläggningen. I två områden anser dock föreningarna att anläggningarna borde tas över av kommunen, då dessa är typiska anläggningar av allmän- nyttig karaktär (torg intill Konsumaffär resp. parker och gångvägar i ). I endast ett fall har allmänhetens tillträde reglerats mellan kom- munen och samfällighetsföreningen. Författarna menar att det har framkommit att intervjuade företrädare för samfälligheterna har en önskan om att reglera allmänhetens tillträde, främst genom avtal med kommunen. Anledningen är att de då kan skriva in i avtalet att ersättning ska utgå för de skador som allmänheten orsakar. Gemensamhetsanläggningar för allmänheten. Vad tycker fastighets- ägarna? Examensarbete vid KTH Fastighetsvetenskap 2007. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner I ett senare examensarbete från KTH16 framkommer en bild av att många fastighetsägare upplever det som orättvist att de dels ska betala för anläggningar som i andra fall förvaltas av kommunen och dels att allmänheten får slita på dessa anläggningar. Författaren anser att det är viktigt att byggherren och kommunen reflekterar över de konsekvenser som den valda utformningen medför, efter- som det får så stora konsekvenser för framtida boende. Vidare spelar enligt examensarbetet också anläggningarnas komplexitet en viktig roll för vilka problem som kan uppkomma. I en uppsats från ()17 har en genomgång gjorts av hur kommunerna detaljplanelägger. Under- sökningen visar att det är vanligt att mark, som enligt PBL skulle ha varit allmän platsmark, i stället planläggs som kvartersmark i form av gemensamhetsanläggningar eller x-områden. I kommun har t.ex. planläggning med gx-områden visat sig vara mycket omfattande och används i vissa fall i stället för allmän plats- mark. En av anledningarna som författaren anger är att kommunen inte har haft tillräckliga ekonomiska resurser för att inrätta allmän plats. I ytterligare ett examensarbete från KTH18 har 800 detaljplaner i fem kommuner i undersökts vad gäller enskilt huvudmannaskap och olika markreservat för allmänt ändamål på kvartersmark. Studien visar att den problematik som beskrivits i utredningar och rapporter med att kommunen skulle avsäga sig huvudmannaskapet även när det saknas särskilda skäl, är tämligen begränsad. Men undersökningen bekräftar bilden av att betydande delar av kvartersmark används för allmänna ändamål genom att x- områden läggs ut. GA i bostadsområden – konsekvenser och problem för de boende. Examensarbete vid KTH Fastighetsvetenskap 2010. Detaljplanläggning av allmänhetens tillträde till kvartersmark. Examensarbete vid LTH Fastighetsvetenskap 2008. Enskilt ansvar för anläggningar i detaljplan – en undersökning av fem kommuner i . för Fastigheter och Byggande . Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 2.3.7PBL-kommitténs förslag om kommunen som delägare i gemensamhetsanläggning föreslog en modell som skulle innebära att kommunen får besluta att tillsammans med fastighetsägarna stå för huvudmannaskapet för allmänna platser genom att gemensamt ingå i en anläggningssamfällighet. Kommittén anförde att detta mellan- läge där kommunen kan besluta att inte vara huvudman blir typiskt sett tillämpligt på lokalgator, lokala parker m.m. dvs. i områden som i begränsad omfattning behöver användas av allmänheten. Det- samma skulle kunna gälla i typiska s.k. storkvarter, där planbestäm- melser med beteckningarna x, z och g i olika kombinationer är flitigt förekommande. Kommittén menade att det föreslagna systemet förutsätter att kommunens andel inte blir enbart symbolisk i den anläggnings- samfällighet, som förvaltar allmänna platser när både kommunen och fastighetsägarna är huvudman. Därför föreslog kommittén att det borde införas en uttrycklig bestämmelse i lagen, som reglerar hur kommunens andel ska bestämmas. Kommunens andel borde enligt förslaget bestämmas med utgångspunkt från den omfattning som allmänheten förväntas komma att använda de allmänna platserna. Vid andelstalssättningen bör det dock uppmärksammas att det finns en tydlig koppling till gatukostnadsbestämmelserna, poäng- terade kommittén. Om det t.ex. är fråga om att inrätta en gemen- samhetsanläggning med kommunen som delaktig inom ett område där kommunen till kan ta ut kostnaderna för gatu- utbyggnaden av fastighetsägarna, bör kommunens andel för byg- gande vid gemensamt huvudmannaskap sättas till i princip noll. Annars skulle en inte avsedd försämring uppstå för den berörda kommunen. Detta borde anses gälla helt oavsett om kommunen i fråga brukar eller inte brukar använda sig av gatukostnadsbestäm- melserna. Flera remissinstanser var positiva till förslaget men det påtalades också att ytterligare utveckling av kommentarerna kring att dela på huvudmannaskapet behövde ske i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Bland annat påtalades några oklarheter med framtida förvaltning, som kan leda till orättvisor inom kommunerna. Flera remissinstanser avstyrkte kommitténs förslag att kommunens andelstal anges i bestämmelse i lag eller i detaljplan. Många remissinstanser fram- förde tveksamheter och påtalade att förslaget om kommunens andelstal innehåller oklarheter. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner anförde i sitt yttrande följande. En kommun ska enligt vad som synes följa av förslaget (6 kap. 26 § fjärde stycket PBL) inte behöva bidra till utförandekostnaderna (vilka inkluderar marklösenkostnaderna) för en GA inom detaljplan i vilken kommunen deltar. Av betänkandet (s. 553) framgår dock att en kom- mun inte kan få ersättning för sina kostnader för allmänna anlägg- ningar på kvartersmark enligt gatukostnadsbestämmelserna i . Gatukostnadsbestämmelserna tillämpas dessutom endast undantagsvis. Om en GA där kommunen ska ingå för att tillgodose allmänhetens behov ska lösa in en befintlig enskild väg framstår det naturligt att även kommunen är med och betalar inlösenkostnaderna. Den berörda bestämmelsen som också typiskt sett torde komma att försvåra den gemensamma förvaltningen bör utgå. Miljödomstolen vid hade i sitt yttrande synpunkter på andelstalen. Domstolen menade att grunderna för kommunens andelstal inte bör anges i detaljplanen. En hänvisning till 15 § AL kan exempelvis ske i genomförandebeskrivningen. i ifrågasatte om det, vid ett delat huvudmannaskap, är möjligt för en kommun att hävda de allmänna intressena i sådana fall där man endast ingår i samfälligheten . Lantmäteriet hade inga invändningar mot konstruktionen som sådan men föreslog en annan lagteknisk lösning, som skulle inne- bära att bestämmelserna om andelstal i sin helhet införs i AL och att kravet på en planbestämmelse i stället hänvisar till regleringen i AL. avstyrkte helt förslaget om delat huvudmannaskap och ansåg att det snarare förstärker utvecklingen med otydlighet när de gäller allmänhetens tillträde och ansvaret för drift och underhåll för allmänna platser. Formuleringen de allmänna platserna är av tydlig enskild karaktär är oprecist och ger ett alltför vidsträckt tolknings- utrymme. Verket ansåg vidare att det är mycket oklart vad det innebär att grunderna för kommunens delaktighet i en delad gemen- samhetsanläggning ska anges i detaljplanen, och att konsekvenserna av detta förslag har redovisats bristfälligt i utredningen. En illust- ration av effekterna med exempel på vanliga situationer hade varit önskvärt. ansåg vidare i yttrandet att förslaget medför en risk att kommunerna i många fall väljer att undandra sig ansvaret för allmän plats och övervältra ansvaret på enskilda, och fann det svårt att se logiken mellan förslaget och utredningens syn på utveck- lingen . Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Vad gäller kommunerna var 33 av de 49 kommuner som yttrade sig positivt inställda till förslaget med delat huvudmannaskap och att kommunen ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning. Huvuddelen av de som var positivt inställda tillstyrkte helt eller i huvuddrag förslagen. Nio kommuner var negativt inställda och/eller avstyrkte förslagen. Sju kommuner yttrade sig inte tydligt för eller emot förslagen utan anförde synpunkter som anslöt till förslagen, exempelvis svårigheter eller förutsättningar. Några var positiva till att kommunen tekniskt sett ska kunna ingå i en gemensamhets- anläggning, men var negativa till att huvudmannaskapet skulle bli blandat i dessa fall. Regeringen fann den gången (prop. 2009/10:170, s. 200) att syn- punkter framkommit som gjorde att frågan behövde utredas ytter- ligare innan en lagändring kunde föreslås. 2.3.8Utredningens överväganden och förslag Förslag: Jag föreslår att kommunen som huvudregel fortsatt ska vara huvudman för allmänna platser, men att enskilt huvud- mannaskap ska kunna väljas om beaktansvärda skäl talar för att utförandet och förvaltningen blir mer ändamålsenligt med enskilt huvudmannaskap. Jag föreslår också att kommunen – utan koppling till någon fastighet – ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning till- sammans med fastighetsägare och gemensamt ansvara för utför- ande och förvaltning av en anläggning. Det kan ske genom en ny 1 a § i AL, där kommunen ges en rätt att ingå i en gemensam- hetsanläggning utan koppling till en fastighet. Vidare föreslår jag en lämplighetsprövning i 4 kap. 5 § PBL i syfte att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Jag föreslår dessutom att det i AL införs ersättningsregler i syfte att kompensera fastig- hetsägare vars fastighet skadas genom ändring eller upphävande av en gemensamhetsanläggning till vilken fastigheten är ansluten. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Eftersom ett antal allmänna platser hamnar under privat förvaltning , är det angeläget att klarlägga vad som gäller för allmän- hetens tillträde till allmän plats med enskilt huvudmannaskap. är i många fall såväl enskilt förvaltade allmänna platser som allmänna utrymmen på kvartersmark i praktiken öppna för allmänheten. Vi har i vårt utredningsarbete inte uppfattat att detta är något större problem för tillfället. Om utvecklingen går mot kommunalt huvudmannaskap i allt färre fall, kan det emellertid leda till att områden som en gång varit avsedda att kunna nyttjas av allmänheten blir alltmer privatiserade. Fastighets- ägare kan komma att utestänga allmänheten för att bl.a. undvika nedslitning av anläggningar och för att öka tryggheten. Det är där- för viktigt att allmänhetens tillträde grundas på att frågorna om rättigheter, ansvar m.m. är rättsligt säkerställda och tydliga även på . På kvartersmark har en markägare rätt att stänga av en enskild väg för motortrafik19. När det gäller gång- eller cykeltrafik däremot gäller oftast inte samma sak. Vi har tidigare konstaterat (avsnitt 2.3.5) att när kommunen är huvudman för allmänna platser har allmänheten en ovillkorlig rätt till tillträde, men när de allmänna platserna i stället förvaltas av en samfällighet vid enskilt huvud- mannaskap råder det delade meningar om allmänhetens rättigheter. Det finns två tydliga alternativa synsätt på tillträde till allmänna platser med enskilt huvudmannaskap. Det ena är att det egentligen inte är någon skillnad mellan kommunalt och enskilt huvudmannaskap. Det vill säga är det all- män plats, har allmänheten tillträde till såväl gator som vägar och andra allmänna platser. Ett sådant synsätt kan verka logiskt om man bara ser till termen allmän plats. Då skulle beslutet i detalj- planen att annan än kommunen ska vara huvudman för allmänna platser enbart ha betydelse för vem det är som ska betala anlägg- andet samt framtida drift och underhåll för dessa anläggningar. Det andra synsättet är att det är de enskilda fastighetsägarna som exklusivt har tillträde till de allmänna platserna vid enskilt huvud- mannaskap. Kommunen har ju i planen bestämt att det ska vara enskilt huvudmannaskap och då kan det te sig logiskt att berörda fastighetsägare, som bekostar såväl anläggande som drift av anlägg- 19 , Allemansrätten – Vad säger lagen?, 2004. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner ningarna, själva avgör i vilken utsträckning allmänheten ska få tillträde till dessa. Det skulle gälla i vart fall så länge det inte sker någon inskränkning utöver vad de allemansrättsliga reglerna med- ger. Detta synsätt torde leda till att termen allmän plats ändrades till exempelvis plats för gemensamt ändamål. De två redovisade synsätten bedömer vi som tydliga men inte lämpliga. Det är nog snarare så att gällande rätt måste tolkas efter en glidande skala. I renodlade fritidsområden ligger förmodligen den allmänna rättsuppfattningen relativt nära det andra synsättet ovan, medan det i mera tätortsnära samhällen med enskilt huvud- mannaskap ligger närmare det förstnämnda synsättet. Den bedömning vi gör mot bakgrund av ovanstående resone- mang är att en detaljplanebestämmelse om allmän plats bör ge effekt även på allmän platsmark med enskilt huvudmannaskap. Det innebär att allmänheten får anses ha en viss rätt att vistas på platsen, men att denna rätt inte kan vara lika långtgående som när kommunen är huvudman. En bedömning av det enskilda intresset ställt mot det allmännas får göras i varje enskilt fall. Var gränsen går är svårt att ange exakt, men en utgångspunkt bör vara att syftet med anläggningen att betjäna fastighetsägarna inte får förfelas. Denna fråga avgörs inte förrän det kommer vägledande rättsfall på området, men i avvaktan på rättspraxis gör vi följande bedömning. Om allmänhetens nyttjande av en anläggning på privat mark skulle förhindra ett ändamålsenligt nyttjande av fastighetsägarna själva, kan anläggningssamfälligheten begränsa allmänhetens tillträde till anläggningen i viss omfattning, t.ex. under vissa tider. Ett långt- gående nyttjande av andra än de som betalar för en anläggning stämmer inte med vårt kollektiva rättsmedvetande. De som finansi- erar och förvaltar en anläggning bör anses ha företräde till den. Vidare kan fastighetsägarna, om allmänhetens nyttjande blir för långtgående i förhållande till fastighetsägarnas behov, begära att lantmäterimyndigheten omprövar gemensamhetsanläggningen i en anläggningsförrättning. Visar det sig att förutsättningar har för- ändrats väsentligt, kan det enligt våra förslag vid en ny förrättning bli aktuellt att låta även kommunen ingå i gemensamhetsanlägg- ningen. Det kan inte heller, i den utsträckning det är aktuellt på allmän plats, vara fråga om att låta allmänheten utnyttja några mer avan- cerade anläggningar som fastighetsägarna sköter. Att slita på vägar som fastighetsägarna bekostar genom bilkörning ligger förmod- ligen också utanför. Rätten kan i stället liknas vid vad som gäller Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner för allemansrätten i motsvarande områden i naturen. Promenera över området bör ingå i rättigheterna, men att nyttja t.ex. lek- redskap på en lekplats är ingen självklar rättighet. Syftet med vår analys är att kunna avgöra om det finns anled- ning till ändringar av reglerna om val av huvudmannaskap. Vi har konstaterat att finns skillnader mellan de olika slagen av huvud- mannaskap och att enskilt huvudmannaskap kan innebära en rätt för fastighetsägare att i viss utsträckning exkludera allmänheten. Det räcker för att kunna gå vidare med våra förslag. Frågan är på vilka premisser kommunen ska kunna lägga över ansvaret för allmän platsmark på de enskilda fastighets- ägarna. I huvudsak finns det en fungerande ordning med ett kommunalt huvudansvar att anlägga och förvalta platser som alla ska ha tillgång till, som t.ex. gator, torg och grönområden inom tätorter. Den principen är enligt vår uppfattning i grunden riktig och bör inte ändras. Enligt direktiven ska vi analysera huvud- mannaskapet utifrån ett tillgänglighetsperspektiv. Om tillgänglig- heten till allmänna platser visar sig bli begränsad på ett icke önsk- värt sätt p.g.a. enskilt huvudmannaskap, finns det anledning att föreslå ändringar av kommunens möjligheter att avsäga sig ansvaret för de allmänna platserna. När vi utrett tillgänglighetsfrågorna har vi funnit att allmän- heten får anses ha en viss – men inte obegränsad – tillgång till en anläggning på allmän platsmark med enskilt huvudmannaskap. Som tidigare redovisats har vi inte uppfattat det som något större pro- blem att allmän platsmark, som är enskilt förvaltad, spärras av eller på annat sätt privatiseras av fastighetsägarna. Det innebär att undantagsskälen inte behöver skärpas av den anled- ningen. Däremot vill vi förtydliga i vilka fall kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet och anpassa skälen mer till dagens praxis. I rättspraxis har exempelvis enskilt huvudmannaskap accepterats även i tätbebyggda områden med permanenthusbebyggelse, om det funnits enskilt huvudmannaskap i området i övrigt eller i angrän- sande områden och kommunens vilja att hjälpa till med uppbygg- naden har också haft viss betydelse. är Mark- och sista instans vad gäller överklagade planer. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner det får någon betydelse för bedömningarna i sak är för tidigt att säga. Vi föreslår därför att enskilt huvudmannaskap får väljas om beaktansvärda skäl talar för att utförandet och förvaltningen blir mer ändamålsenligt med sådant huvudmannaskap. Det innebär att både anläggande och skötseln av allmänna platser ska vara rimligt för fastighetsägarna att ta ansvar för, inte minst ur ett kostnads- perspektiv. Det ska objektivt sett fungera bättre med enskilt huvud- mannaskap än med kommunen som huvudman. I begreppet för- valtning ingår både den praktiska verksamheten som att skotta snö och laga trasiga lampor och den administrativa förvaltningen som att hantera fakturor och hålla styrelsemöten. Vad gäller vissa typer av enklare anläggningar som lokalgator, mindre grönområden m.m. kan det vara en fördel för fastighetsägarna att kunna välja utform- ning och standard själva. Underhållet och kostnaderna kan också bli bättre anpassade, när grannar går samman och ser vad som behöver göras i närområdet. Det kan stärka sammanhållningen mellan de boende. Däremot är det inte ändamålsenligt att ge fastig- hetsägarna ansvar för områden som är tungt belastade av allmän- heten och som är dyra och svåra att sköta. Förslaget att låta kommunen ingå i gemensamhetsanläggning För att öka möjligheterna att kunna säkra allmänhetens tillgång till olika områden och för att kunna fördela kostnaderna på ett mer rationellt sätt, finns det anledning att föreslå att en kommun ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till egen fastighet. Kommunen kan därmed bidra till kostnaderna för utför- ande och drift motsvarande den del som följer av det allmännas behov. I många fall önskar fastighetsägare i en anläggningssamfällig- het stöd från kommunen i större utsträckning än vad som ges . Det gäller främst ekonomiskt stöd, men också hjälp med för- valtning och underhåll. Det är rimligt att kommunen är med och bidrar när även allmänheten utnyttjar en anläggning, men det är också rimligt att kommunen inte ska behöva ta allt ansvar, när all- mänhetens behov är litet. Förslaget att låta kommunen ingå i en gemensamhetsanläggning innebär att såväl genomförandeproblemen som de oklara ansvars- förhållandena gällande s.k. gx-områden kan få sin lösning.