sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Insamlingen av upphandlingsstatistik bör utgå från de behov som finns inom svensk offentlig sektor, vara relevant och användbar Utredningen kan konstatera att den nuvarande statistikinsamlingen och därmed den information som samlas in om den svenska offent- liga upphandlingen har baserats på de krav på information som EU ställer på medlemsstaterna. Dessa krav återspeglar, enligt utredningens uppfattning, en strävan efter att nå en minsta gemen- samma nämnare bland medlemsländerna om vilken statistik som överhuvudtaget är möjlig och lämplig att samla in för EU:s ända- mål. Mot bakgrund av att medlemsländerna är så olika, har så olika förvaltningsmodeller m.m. bör man inte vara förvånad över att resultatet blir på en generell nivå. När dessutom den insamlade statistiken i delar är otillförlitlig blir intresset för och värdet av statistiken begränsat. Den statistikansvariga myndigheten har insett detta och vidtagit åtgärder för att förbättra situationen, vilket resulterat i en väsentligt mycket mer intressant och användningsbar statistik. Utredningen ser mycket positivt på detta initiativ, som beskrivs närmare i avsnitt 10.3. Utredningens uppfattning är att den framtida nationella upp- handlingsstatistiken i väsentligt större utsträckning måste utgå från det behov av statistik som den svenska offentliga sektorn har. Det betyder inte att de externa statistikkraven – i form av främst EU:s behov – kan bortses från. De ska snarare betraktas som givna. Statistikinsamlingen bör så långt som möjligt baseras på befintliga informationskällor och rapporteringskanaler samt dra nytta av de möjligheter som ny teknik skapar Såväl de statliga myndigheterna som kommunerna och landstingen är ålagda att redovisa en mängd ekonomisk information om sina respektive verksamheter. För de statliga myndigheterna sker det i första hand genom deras årsredovisningar som innehåller viss standardiserad information om myndigheternas kostnader; dock inte på en sådan nivå att det går att särskilja kostnader för upphandling av varor, tjänster eller verk- samhet. Specifik information om de statliga myndigheternas inköp finns i stället i den s.k. Transaktionsdatabasen (), som är en databas med information om vilka leverantörer staten handlat av och för hur mycket. () ansvarar för denna databas och enligt 21a–e § förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring, ska de myndigheter under regeringen, som ESV föreskriver, löpande inrapportera uppgifter om de leverantörsbetalningar som registrerats i ekonomisystemen till TDB. I databasen ingår ett 70-tal stora myndigheter som täcker av statens totala inköp av varor och tjänster från andra än statliga myndigheter. Systemet skapar förutsättningar för effektivare inköp, ökad intern och extern kontroll samt samarbete över myndighetsgränserna. Databasen har utretts vid ett flertal tillfällen, senast av Statskontoret. Utredningen visade på brister med TDB och att det huvudsakliga användningsområdet tycks vara att kontrollera avtalstroheten.1 Databasen används också, om än i mindre omfatt- ning, i samband med att nya ramavtal ska tecknas. Statskontoret menade att det finns förutsättningar för en förbättrad uppföljning och utveckling av den upphandlingsstödjande verksamheten om det samlas in uppgifter om omfattningen av myndigheters inköp, vilka leverantörer som levererat varor eller tjänster, vilken typ av inköp som har gjorts (avrop på statligt eller eget ramavtal, upphandling, samordnad upphandling eller direktupphandling) och fördelning av inköp på produktkategorier. Statskontoret föreslog att TDB i sin nuvarande form skulle avvecklas men menar att det finns skäl att överväga utvecklingen av en ny databas. I kommunerna och landstingen sker en omfattande ekonomisk redovisning i form av det s.k. Räkenskapssammandraget (RS) genom vilket SCB samlar in ekonomisk statistik ur kom- munernas och landstingens bokslut. Syftet med undersökningen är att på kommun-, landstings- och riksnivå ge en tillförlitlig information om kommunernas och landstingens ekonomi, nuläge och utveckling. Uppgifterna i RS används bland annat till att skapa nyckeltal som beskriver vad olika verksamheter kostar i kommun och landsting. I RS återfinns viss information om kommunernas och landstingens inköp. Verksamhet producerad i egen regi och av annan tillhandahållare (privata företag, stiftelser, personal- kooperativ, etc.) redovisas var för sig. Det gör att RS-statistiken kan användas för att ge en bild av hur stor del av kommunernas 1 Statskontoret, En ny upphandlingsmyndighet, rapport 2010:23. respektive landstingens ekonomier som utgörs av produktion i egen regi vis-a-vis det som köps av andra. Det senare ska inte förväxlas med offentlig upphandling då RS även innehåller inköp som är undantagna från upphandlingslagstiftningen. I RS saknas möjligheten att från köp av verksamhet urskilja inköp som regleras av , LUF eller LOV. Tilläggas bör att inrapporteringen till RS sker via blanketter och är ett resurskrävande arbete som kräver en hel del manuellt arbete från kommunernas och landstingens sida. Enligt utredningens uppfattning är det naturligt att beakta möjligheten att använda RS, TDB och de statliga myndigheteras årsredovisningar för åtminstone delar av den upphandlingsstatistik som ska samlas in. Det finns klara fördelar med att bygga på befintliga strukturer för informationsinsamling. Ytterligare en informationskälla att beakta är den information som finns i de annonser om upphandlingar som upphandlande myndigheter och enheter publicerar i samband med att nya upp- handlingar ska göras och de annonser som publiceras om resultaten (efterannonser). Till stor del baseras den nuvarande upphandlings- statistiken på denna information. En annan faktor att beakta i sammanhanget är den pågående utvecklingen av elektronisk upp- handling. Som framgick i avsnitt 3.7 skaffar fler och fler upp- handlande myndigheter och enheter elektroniska upphandlings- system och beställningssystem. Till exempel kommer merparten av de statliga myndigheterna att hantera beställ- ningar av varor och tjänster i ett elektroniskt system. I statistik- insamlingshänseende innebär detta nya möjligheter. Det kommer bland annat att bli väsentligt enklare för myndigheterna att ta fram olika typer av statistik för egen räkning. En närliggande faktor att beakta i sammanhanget är de privata, kommersiellt inriktade tjänsteföretag som arbetar med att ta fram och bearbeta olika slags information rörande den offentliga upphandlingen. Det handlar om information om vilka upphandlingar som görs, primärt i form av bevakningstjänster m.m., främst riktade mot faktiska och poten- tiella leverantörer. Detta är tjänster som funnits på marknaden . Men det handlar också om framväxten av nya tjänster, som till exempel information om de upphandlande myndigheternas och enheternas faktiska inköp. Denna typ av information, som dessa olika tjänsteföretag samlar på sig, kan vara intressant att nyttja i statistiksammanhang. Viktigt att skilja på nationell upphandlingsstatistik och de enskilda myndigheternas inköpsstatistik Som framgick inledningsvis innebär uppdraget att utredningen ska redogöra för i vilken omfattning de uppgifter som enligt förslaget ska lämnas till den nationella upphandlingsstatistiken också har ett värde för de enskilda myndigheterna eller enheterna. som det är önskvärt att uppgiftsinlämnandet upplevs som positivt, är det viktigt att vara klar över att behovet av nationell upphandlings- statistik ser markant annorlunda ut än behovet av motsvarande statistik på den enskilda upphandlande myndigheten eller enheten. Den nationella upphandlingsstatistiken syftar, förutom att förse EU med viss statistik, bland annat till att underlätta planering och bedömning av hur olika regelförändringar inom upphandlingsområdet påverkar kollektivet av upphandlande myndigheter och enheter, deras leverantörer av varor och tjänster samt samhället i stort. Men den ska också kunna ligga till grund för beslut om olika typer åtgärder för att öka den offentliga sektorns effektivitet, till exempel för att åstadkomma en maximalt verk- ningsfull inköpssamordning. Sist men inte minst ska statistiken kunna ligga till grund för forskning och analys inom upphandlings- området. Som framgick i kapitel 3 förutsätter ett mer strategiskt arbete med upphandlingsfrågorna att de enskilda myndigheten har tillgång till en relativt detaljerad statistik om inköpsmönster, volymer, avtalstrohet, m.m. men även information om i vilken utsträckning kontrakterade leverantörer lever upp ställda till avtalsvillkor. Ju mer detaljerad men ändå överskådlig denna statistik är desto mer användbar är den. På denna nivå är således värdet av övergripande nationell statistik begränsat. Det här innebär att man inte ska ha överdrivna förhoppningar om att behoven på nationell upphandlingsstatistik och myndig- heternas egna behov av data och information alltför mycket sammanfaller. Det är också i sammanhanget av vikt att beakta den förvaltningspolitiska modell, med i hög grad självständiga myndig- heter, som råder i . Även om det vore tekniskt möjligt att på nationell nivå samla in mycket detaljerad information om de upphandlande myndigheternas anskaffning av varor och tjänster är det inte sagt att det är lämpligt. 10.3Nuvarande statistikinsamling och upphandlingsstatistik I det här avsnittet beskrivs först översiktligt nuvarande insamling av nationell upphandlingsstatistik.2 Därefter beskrivs förslag på hur nationell upphandlingsstatistik skulle kunna samlas in. Slutligen redovisas vad man kan säga på basis av den statistik som samlas in, bl.a. i förhållande till den utvidgade statistikinsamlingen som genomfört . Som nämndes inledningsvis har under ett flertal år den svenska nationella upphandlingsstatistiken i princip varit identisk med den statistik som skickar in till EU. har en skyldighet enligt internationella regler att samla in vissa uppgifter om den offentliga upphandlingen som genomförs i landet.3 Insamlingen omfattar alla upphandlande myndigheters och enheters upphand- lingar över EU-direktivens tröskelvärden. Den statistik som samlas in för EU-ändamål om upphandlingar under tröskelvärdena omfattar däremot enbart statliga myndigheter och upphandlande enheter inom försörjningssektorerna. har Kon- kurrensverket ansvaret för denna statistik. utförs av SCB, på uppdrag av . Statistikinsamlingen för upphandlingar över tröskelvärdena Statistiken om upphandlingar över tröskelvärdena baseras i huvud- sak på de annonser som publiceras i EU:s databas , (). Det finns områden som är undantagna från skyldigheten att rapportera till och därför inte ingår i 2Mera detaljerade beskrivningar återfinns i utredningens delbetänkande avsnitt 6.4 respektive i statistik om offentliga upphandlingar, Rapport 2011:5. 3Det följer av upphandlingsdirektiven (artikel 75 och 76 i direktiv /18/EG och artikel 67i direktiv /17/EG), enligt vilka ska lämna statistikuppgifter till Europeiska kommissionen. Skyldigheten att samla in uppgifter på upphandlingsområdet följer även av upphandlingsavtalet (General , GPA) inom världs- handelsorganisationen (WTO). Några av dessa områden är kontrakt som inte omfattas av upphandlingsdirektiven,4 inkl. B-tjänster under tröskelvärdena, tjänstekoncessioner, valfrihetssystem enligt LOV, kontrakt som tilldelats enligt annan lagstiftning samt kontrakt som rör väsentliga säkerhetsintressen. Varje vår skickar , på begäran av , en datafil med uppgifter ur från föregående års annonser till verket. vidare- befordrar filen till SCB som bearbetar uppgifterna för att tillgodose kommissionens krav. Statistikinsamlingen för upphandlingar under tröskelvärdena Statistik om upphandlingar under tröskelvärdena samlas som sagt in från statliga myndigheter och upphandlande enheter verksamma inom försörjningssektorerna. För dessa upphandlingar samlas följande uppgifter in: -värdet av upphandlingarna, inklusive direktupphandlingarna, som avslutades , och -uppskattat värde av upphandlande ramavtal (ej värdet av avrop från ramavtal). Uppgifterna redovisas som ett totalbelopp för varor, tjänster och byggentreprenader. Det sker alltså ingen särredovisning av ramavtalen. Uppgifterna redovisas som totalbelopp fördelade på varor, tjänster och byggentreprenader. Praktiskt går denna del av statistikinsamlingen till så att SCB skickar ut två enkäter, som utformat, till berörda upphandlade myndigheter eller enheter. Den första enkäten går ut till samtliga statliga myndigheter som finns i SCB:s myndighetsregister, vilket var 241 stycken. Därtill gjordes detta år ett tilläggs- utskick till polisens 21 länsmyndigheter och sammanlagt 92 domstolar. Den andra enkäten skickas ut till samtliga företag som finns i SCB:s företagsdatabas som är verksamma i de branscher som ingår i försörjningssektorerna och som omsätter minst 4 Exempelvis vissa typer av förvärv, anskaffning, utveckling, produktion eller samproduktion av programmaterial avsett för radio- och TV program, finansiella tjänster, anställningar, forskning och utveckling, verksamhet kopplad till förvaltning av statsskulden eller som avser tjänster från en centralbank. Se , Bättre statistik om offentliga upp- handlingar, Rapport 2011:5, 2011. I tabell 1 sammanfattas vilka statistiska uppgifter som är skyldig att samla in och redovisa.5 Lagen om valfrihetssystem (LOV), som trädde i kraft , reglerar vad som ska gälla när upphandlade myndigheter konkurrensutsätter delar av sin verksamhet genom att överlåta till brukaren att välja bland leverantörer i ett valfrihetssystem. Det är obligatoriskt för myndigheter som har valfrihetssystem att annonsera tjänsterna på den nationella annonsdatabasen, , som Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet ansvarar för.6 Valfrihets- webben omfattar i första hand hälso- och sjukvård samt socialtjänster 5Källa , Bättre statistik för offentliga finanser, Rapport 2011:5. 6Regeringsuppdraget S 2008/5749/ST. men finns också LOV-system för etableringslotsar och andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder som Arbetsförmedlingen är huvudman för. De upphandlingar som genomförs inom ramen för LOV ingår inte alls i av upphandlingsstatistik och därmed inte heller i den nationella upphandlingsstatistiken. Däremot finns LOV-upphandlingarna med i förbättringsförslag gällande statistiken som beskrivs längre fram i det här avsnittet. I verkets senaste statistikpublikation återfinns även ett avsnitt om LOV-upphandlingar.7 Denna statistik har tagits fram genom bearbetningar av den information som finns i Valfrihetswebben. För att tillgodose efterfrågan på aktuell statistik för LOV- annonserna från kommuner, landsting och leverantörer samt andra intressenter har Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet utvecklat en statistikfunktion på Valfrihetswebben. Funktionen gör det möjligt att se vilka tjänster som varje kommun och landsting annonserar samt hur många annonser per tjänst det finns totalt på Valfrihets- webben. Annonsstatistiken är under uppbyggnad och den kommer vara korrekt först när alla kommuner och landsting har fört in sina annonser per tjänstekategori. Statistiken baseras på den informa- tion som läggs in i webbformuläret vid annonsering. 10.3.2Konkurrensverkets förslag till nytt statistikinsamlingsförfarande baserat på kommersiella annonsdatabaser I syfte att förbättra den nationella upphandlingsstatistiken initierade ett pilotprojekt där man undersökte möjligheterna att använda uppgifter, som samlas in av kommersiella annonsdatabaser, för statistikändamål. Bakgrunden till projektet var en bedömning att den upphandlingsstatistik som hitintills samlats in inte håller en sådan kvalitet att de kan ligga till grund för uppföljning och analyser av den offentliga upphand- lingen i . Myndigheten hade observerat att många av de uppgifter som vore värdefulla vid uppföljning och analys av upphandlingar kontinuerligt samlas in av de kommersiella annons- databaserna, verksamma i inom upphandlingsområdet. 7 , Siffror och fakta om offentlig upphandling - statistik om upphandlingar som genomförts , rapport 2012:6. genomförde en upphandling som utmynnade i att ett kontrakt slöts med , som innehar den största och mest heltäckande annonsdatabasen på marknaden. Det visade sig att för varje upphandling som annonserats, vilket inkluderar såväl upphandlingar över som under tröskelvärdena, fanns följande uppgifter av intresse att tillgå: Föremålet för upphandlingen, upphandlande myndighet eller enhet, om upphandlingen blivit överprövad antal anbudsgivare, samt vinnande anbudsgivares organisationsnummer. Den slutsats som drog av pilotprojektet var att statistiken som går att få fram ur annonsdatabaser ger en avsevärt bättre och mer mångdimensionell bild av den offentliga upphand- lingen i än vad som tagits fram genom den ordinarie statistikinsamlingen. Specifikt pekar verket på följande fördelar: Statistiken blir väsentligt mer heltäckande eftersom alla upp- handlingar som annonserats i enlighet med och omfattas av insamlingen, dvs. även upphandlingar under tröskel- värdena som genomförts av kommunerna, vissa av deras bolag m.m., Uppgifter om tilldelningsmodeller, avtalstider, antal anbudsgivare m.m. gör det möjligt att teckna en väsentligt bredare och mer nyansrik bild av den offentliga upphandlingen än vad som varit möjligt. menar att om t.ex. uppgifter om anbudsgivarens organisationsnummer samlas in kan bland annat små- och medel- stora företags deltagande i offentliga upphandlingar analyseras. Dessutom föreslog att värdet på tilldelade kontrakt bör samlas in. Dessa uppgifter fanns inte tillgängliga för studiens genomförande men skulle enligt bedömning kunna tas fram av annonsdatabasföretaget på förfrågan. Det borde också krävas att de upphandlade myndigheterna för in denna information i efterannonser eller tilldelningsbeslut. Mot bakgrund av det lyckande utfallet för pilotprojektet har föreslagit att den nationella upphandlingsstatistiken framgent ska baseras på uppgifter ur annonser, tilldelningsbeslut och efterannonser som hämtas ur de befintliga privata annonsdata- baserna.8 Verkets förslag bygger på att: upphandlingsreglerna ändras så att uppgifter om alla kontrakt som omfattas av , LUF, LUFS och LOV och som över- stiger ett visst belopp, till exempel , ska lämnas till en (och endast en) godkänd annonsdatabas, när en upphandling är avslutad – och myndigheten tecknat kontrakt – så ska myndigheten lämna uppgifter om resultatet av upphandlingen till den annonsdatabas som tagit emot annonsen. Annonsdatabasen ska därefter lämna uppgifterna till den myn- dighet som ansvarar för upphandlingsstatistiken. Annonsdata- basen ska även samla in uppgifter om upphandlingar som inte lett till något kontrakt, till exempel för att upphandlingen avbrutits eller för att inga anbud lämnats, uppgifterna ska lämnas till statistikmyndigheten senast (till exempel ) efter kontraktsdatum. Om kontrakt inte tecknats inom efter sista anbudsdag, till exempel för att någon leverantör begärt överprövning, bör uppgift lämnas om varför detta inte skett, annonsdatabasen bör ha skyldighet att följa och lämna uppgifter som de fått i uppdrag att annonsera fram till dess att kontrakt ingåtts eller upphandlingen på annat sätt avslutats, den myndighet som ansvarar för upphandlingsstatistiken ges mandat att utfärda bestämmelser om vilka uppgifter som ska vara obligatoriska i annonserna, vilka definitioner som ska tillämpas och i vilket format uppgifterna ska lämnas, 8 , Siffror och fakta om offentlig upphandling, rapport 2012:3. de godkända annonsdatabaserna ska kostnadsfritt och omedel- bart lämna uppgifter om pågående annonseringar till leveran- törer och till andra godkända annonsdatabaser. Denna skyldig- het bör endast omfatta de annonser som de fått ett uppdrag att annonsera, dvs. inte uppgifter från annonser som de hämtat från andra annonsdatabaser. annonsdatabaserna bör kunna ta betalt av upphandlande myn- digheter för uppdraget att annonsera en upphandling och för att kvalitetssäkra annonsen. De bör även få ta betalt av leverantörer för att tillhandahålla information om upphandlingar som annonserats i andra annonsdatabaser och för olika prenumerationstjänster. Slutligen menar att det bör vara relativt enkelt att utvidga informationsinsamlingen så att myndigheterna ska rapportera hur stora belopp som betalats i enlighet med varje kontrakt. Vidare anser att upphandlings- reglerna bör ändras så att myndigheter som omfattas av blir skyldiga att lämna uppgifter om alla tecknade kontrakt till en annonsdatabas. En sådan skyldighet bör införas stegvis och omfatta alla kontrakt med utomstående leverantörer som innebär att det sker utbetalningar av ersättning för en viss presta- tion och som överstiger ett visst belopp, till exempel . Slutligen efterlyser ett förtydligande av vad som ska menas med kontraktens värde. 10.3.3Vad kan man säga på basis av den statistik som samlats in? Med utgångspunkt från det som samlats in kan man utläsa hur många upphandlingar inom den klassiska sektorn respektive försörjningssektorerna som annonserats i , fördelat på kategorierna varor, tjänster och byggentreprenader. Vidare kan man även utläsa värdet på vissa av de annonserade upphandlingarna, som dock saknas för många upphandlingar. För upphandlingar under tröskelvärdena begränsar sig uppgifterna till de statliga myndigheterna och upphandlande enheterna inom försörjnings- sektorerna samt till upphandlade volymer. Här ingår alltså inte kommunernas, landstingens och de offentliga bolagens upp- handlingar såvida det inte handlar om enheter som verkar inom Uppgifter om direktupphandlingar ingår inte alls i framställningen och samlas heller inte in på annat sätt. Vad skulle då skillnaden bli med nya föreslagna modell? redovisar numera i den årliga statistikpublikationen det totala antalet annonserade upphandlingar (både över och under tröskelvärdena) uppdelat på olika för- faranden, liksom de upphandlande myndigheter eller enheter med flest antal annonserade upphandlingar, typ av vara eller tjänst (CPV-grupper), tilldelningsgrund samt avtalstider. Som ett mått på intresset av att delta i offentliga upphandlingar och konkurrensen i de annonserade upphandlingarna redovisas numera antalet anbudsgivare per upphandling, fördelat på för- farande, CPV-grupper, tilldelningskriterier m.m. Den framtagna statistiken innehåller också uppgifter om antalet enskilda upphandlingar som blir föremål för överprövning. När det gäller värdet av de upphandlingar som annonserats i har presenterat nya beräkningar. Det är vanligt att uppgifter om kontraktsvärdet saknas i den statistik som samlas in via annonseringen i . För att hantera detta problem använder sig SCB av en metod, imputeringsmetoden, som innebär att de uppgifter om kontraktsvärden som finns används för att uppskatta värdet i de upphandlingar där värden saknas. Traditionellt har SCB använt medianvärden för de upphandlingar där kontraktsvärde finns för att beräkna de saknade kontraktsvärdena. argumenterar för att detta förfarande innebär en systematisk under- skattning av det samlade upphandlingsvärdet eftersom det innebär att de riktigt stora upphandlingarna – som främst sker inom områden såsom försvarsmateriel, infrastruktur, hälso- och sjuk- vård, kollektivtrafik m.m. – härigenom inte kommit med i stati- stiken. För att råda bot på detta instruerar verket numera SCB att komplettera den traditionella median-baserade beräkningen av imputerade värden med en beräkning baserad på medelvärdet. I den senaste rapporten, baserad på det nya insamlings- förfarandet, fördjupas den tidigare redovisningen, bland annat genom jämförelser och genom uppgifter om valfrihets- systemen enligt LOV.9 Någon systematisk insamling av LOV- statistik sker emellertid inte. 9 , Siffror och fakta om offentlig upphandling - statistik om upphandlingar som genomförts , rapport 2012:6.