sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — I senare förarbeten förtydligar regeringen med att Skolinspektionen vid sin prövning också ska utgå från ett elevperspektiv och göra en helhetsbedömning. För att effekter ska kunna uppfylla kravet på att vara påtagligt negativa föreslogs också att de antas bestå på längre sikt.44 Jag anser inte att motsvarande krav som gäller för godkännande av huvudmän för fristående skolor avseende negativa följder för kommunen ska gälla för enskilda utbildningsanordnare som önskar bedriva sfi. Argument som har lyfts fram för en prövning av följderna för kommunens sfi-verksamhet, och som utredningen har övervägt, är kommunens möjlighet att garantera en långsiktig sfi- verksamhet utifrån kommunens särskilda förutsättningar och behov. Ett annat argument är att ett kommunalt alternativ för sfi kan borga för att kommunen inte tappar kompetens på området. Argumenten har betydelse mot bakgrund av att kommunen är ytterst ansvarig för att sfi erbjuds de kommuninvånare som har rätt att delta i utbildningen. Jag anser att man bör göra skillnad mellan vuxenutbildningen sfi och den obligatoriska skolformen som anordnas för barn samt gymnasieskolan som anordnas för ungdomar. Målgruppen för sfi är en annan än den för och gymnasieskolan. Frågan som bör ställas är om det finns något egenvärde i att kommunen bedriver sfi i egen regi. Utifrån utredningens möten med bl.a. ett flertal kommunrepresentanter, utbildningsanordnare samt deltagare i utredningens expertgrupp och referensgrupp är den generella bilden att det inte finns något sådant egenvärde. Det primära har ansetts vara att det finns ett utbud av sfi som kan möta efterfrågan på orten. Kommunen bör därför i det fall man väljer att erbjuda sfi i egen regi, precis som utbildningsanordnarna, konkurrera om eleverna med den utbildning som erbjuds. Sammantaget anser jag att det inte bör göras en prövning av om en etablering av en enskild utbildningsanordnare skulle få påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i berörda kommuner. 2009/10:157. Kommunalt inflytande i fristående skolor och enskilda utbildningsanordnare Enligt skollagen får ett bolag eller en förening där en kommun äger aktier eller på annat sätt har ett rättsligt inflytande över verksam- heten endast godkännas som huvudman för en fristående skola under vissa förutsättningar. En förutsättning är att bestämmande- rätten inte enbart får tillkomma en eller flera kommuner eller juridiska personer där en kommun genom ägande eller på annat sätt har ett rättsligt bestämmande inflytande. Andra förutsättningar är att samverkan mellan kommunen och en enskild måste vara nödvändig för att verksamheten ska komma till stånd och att det måste finns särskilda skäl med hänsyn till utbildningens innehåll eller utformning. Samma bestämmelse gäller för landstingen. Bestämmelsen om kommunalt inflytande baseras på förslag från utredningen om lika villkor för fristående skolor, som presenterades i slutbetänkandet Mer om fristående skolor och enskild förskoleverk- samhet (SOU 2008:122). Utredningen konstaterade att Regeringsrätten funnit att skollagen inte hindrar att huvudmannen för en fristående skola är ett bolag som ägs av en kommun.45 Ärendet gällde en ansökan att få starta fristående skola från , ett av kommun helägt aktiebolag. Mot bakgrund av domen fick utredningen i uppdrag att överväga en reglering av möjligheten för kommunen att vara huvudman för en fristående skola. Utredningen menade att det fanns ett antal faktorer som talade mot kommunalt ägande i fristående skolor. Det gällde t.ex. den omständigheten att kommunen fattar beslut om ekonomisk ersätt- ning till skolor där kommunen själv har intressen. Kommunen uppträder då både som part och beslutsfattare. Kommunen skulle också ges insynsrätt i en verksamhet de själva bedriver. På mot- svarande sätt ansågs kommunen få dubbla uppgifter i fråga om redo- visningen av konsekvenserna av den fristående skolans etablering för kommunens offentliga skolväsende. En annan konsekvens som framfördes var att utbildningar vid fristående skolor per definition är öppna för alla står i motsats till den kommunala lokaliserings- principen, som inskränker kommunens verksamhet till att i princip endast omfatta de egna kommuninvånarna. 45 Regeringsrättens dom i mål nr 4410-07. Utredningen ansåg att kommuner som huvudregel inte skulle få vara ägare eller utöva inflytande i en fristående skola. Trots nackdelarna ansåg dock utredningen att det i vissa fall skulle finnas en möjlighet för kommunalt inflytande. Detta gällde om det fanns ett behov av samverkan mellan kommuner och arbetsliv för att kunna tillgodose behovet av vissa typer av utbildningar som annars inte skulle komma till stånd. Behovet ansågs framförallt gälla för yrkesinriktade gymnasieutbildningar. Kommuner skulle därför i undantagsfall få tillstånd att vara delaktiga i en fristående skola om samverkan var en förutsättning för att utbildningen skulle komma till stånd. Dessutom skulle det krävas att utbildningen höjde kvaliteten och utbudet på utbildningen i kommunen eller regionen. En kommun skulle dock inte ensamt kunna ha bestämmanderätten i en fristående skola eftersom det för sådan samverkan ansågs finnas andra typer av samverkan. I propositionen om en ny skollag föreslog regeringen att kommuner som huvudregel inte ska kunna äga en fristående skola46. beslutade i enlighet med förslaget som finns infört i skollagen. De argument som utredningen om lika villkor för fristående skolor framförde mot kommunalt ägande i fristående skolor gäller huvud- sakligen även för enskilda utbildningsanordnare som önskar bedriva sfi. Argumentet som är kopplat till kommunens konsekvensanalys är dock inte aktuellt eftersom jag funnit att en kommun inte ska ha rätt att yttra sig över konsekvenserna av en etablering av en enskild utbildningsanordnare. På samma sätt som för fristående skolor kan det finnas behov av samverkan mellan en kommun och en enskild utbildningsanordnare för att få till stånd viss utbildning. Det finns möjlig- heter för kommunen att tillvarata näringslivets expertis och sam- verka med andra kommuner vid utformningen av sfi. Trots detta kan det finnas ett mervärde med att ett bolag eller en förening där kommunen äger aktier eller på annat sätt har ett rättsligt inflytande får bedriva sfi. Vid en samlad bedömning anser jag att det saknas behov av att begränsa möjligheten för en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun eller ett landsting att vara huvudman för sfi. Någon reglering, i likhet med den som gäller för fristående skolor, föreslås därmed inte. 2009/10 :165. Enligt skollagen ska utbildningen vid en skolenhet med offentlig huvudman vara icke-konfessionell, det gäller således för den sfi som kommunen är huvudman för. Att en utbildning ska vara icke- konfessionell innebär att det inte får förekomma religiösa inslag som bön, välsignelse, trosbekännelse, predikan eller annan form av förkunnelse.47 För fristående skolor är regleringen inte lika strikt. I dessa skolor ska undervisningen vara icke-konfessionell, men utbildningen får ha en konfessionell inriktning så länge deltagandet är frivilligt. Utbildning är ett vidare begrepp än undervisning och inkluderar, utöver undervisning, även andra verksamheter som till exempel raster, skolmåltider och utflykter. Det finns ingen reglering som skulle omfatta den sfi som enligt utredningens förslag ska kunna bedrivas av enskilda utbildningsanordnare som godkänts som huvudmän för utbild- ningen. Om det inte införs en bestämmelse som begränsar möjlig- heten för dessa anordnare att bedriva konfessionell utbildning, kommer de således att ha rätt att bedriva en sådan utbildning. Frågan är om det finns behov av en reglering som begränsar denna möjlighet. Regeringen har i förarbeten uttalat att det finns en grund- läggande skillnad mellan att gå i en offentlig skola och att välja en fristående skola med konfessionell inriktning.48 Med beaktande av valfriheten menade regeringen att det borde vara möjligt med en konfessionell inriktning i fristående skolor som innebar att det under skoldagen skulle ges utrymme för konfessionell verksamhet. Det skulle t.ex. vara möjligt att anordna andakter, bönestunder eller annan form av religionsutövning, t.ex. fördjupning inom den egna trosläran som konfirmationsläsning. Det skulle även få före- komma religiösa symboler eller dylikt i inredningen. Regeringen poängterade att bestämmelsen om konfessionella inslag riktar sig till huvudmännen för utbildningen. Den hindrade därför inte att t.ex. elever i kommunala skolor anordnar rastaktiviteter som har konfessionella inslag. Undervisningen ska således vara icke-konfessionell såväl i en offentlig som i en fristående skola. Enligt regeringen innebar det 47http:///lagar-och-regler/juridisk-vagledning/skolan-och-kyrkan- 1.162940, 2009/10:165, s. 226. att undervisningen ska vila på vetenskaplig grund och vara saklig och allsidig och att det inte fick förekomma några som helst inslag av bekännelsekaraktär. Sfi är en språkutbildning. En bestämmelse om att undervis- ningen ska vara icke-konfessionell kan därför synas obehövlig. konstateras att utbildningen är målstyrd. Detta innebär att målen för utbildningen – såsom förmåga att läsa, skriva och tala – är fastställda i en kursplan och att det i huvudsak är upp till professionen att bestämma hur målen ska uppnås. Det är därmed i stora delar huvudmannen och lärarna som bestämmer innehållet i undervisningen och vilka läromedel och texter som ska användas. Även en språkundervisning skulle således kunna vara konfessionell eller ha konfessionella inslag. Jag anser att samma bestämmelser som gäller för fristående skolor på grundskole- och gymnasienivå bör gälla för enskilda utbildnings- anordnare som bedriver utbildning som huvudmän för sfi. Jag föreslår således att den undervisning som bedrivs av dessa huvudmän ska vara icke-konfessionell. Vid sidan av undervisningen ska det dock, i likhet med vad som gäller för fristående skolor, finnas möjlighet att ha en konfessionell inriktning. Deltagande i de konfessionella inslagen ska vara frivilligt. Jag vill i samband med detta påpeka att den sfi som bedrivs av en enskild utbildningsanordnare ska vara öppen för alla (se avsnitt 9.3.6) och att deltagande i konfessionella inslag därför inte får vara ett villkor för mottagande eller fortsatt skolgång. Då en enskild utbildningsanordnare ger in en ansökan till Skolinspektionen om godkännande som huvudman för sfi så bör det anges om avsikten är att utbildningen ska ha en konfessionell inriktning. Skollagen innehåller bestämmelser om skolväsendet. Skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasie- särskola, komvux, särskild utbildning för vuxna samt sfi och anord- nas av det allmänna och av enskilda som har godkänts som huvudmän för fristående förskolor, skolor och fritidshem. Med utredningens förslag (se kapitel 7) kommer sfi att inordnas i den kommunala vuxenutbildningen. Enligt dagens regelverk ingår den sfi som kommunen är huvud- man för i skolväsendet. Som framgår ovan föreslår utredningen att en enskild utbildningsanordnare ska kunna godkännas som huvud- man för sfi och därmed följer att de också ingår i skolväsendet. Skolinspektionens beslut om godkännande av en enskild som huvudman för fristående skola och vissa fritidshem får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.49 Skollagen saknar bestämmelse om vem som har rätt att överklaga Skolinspektionens beslut. Det framgår dock att Skolinspektionen och den enskilde är motpart till kommunen då kommunen överklagar ett beslut om godkännande av en fristående skola. Då talerätten inte finns reglerad i speciallag- stiftning blir allmänna förvaltningsrättsliga principer tillämpliga. Enligt förvaltningslagen (1986:223) kan ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot. Utredningen föreslår att även Skolinspektionens beslut om godkännande av en enskild utbildningsanordnare som huvudman för sfi ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Samma bestämmelser som gäller för fristående skolor avseende prövnings- tillstånd för överklagande till kammarrätten och talerätten föreslås gälla för beslut om godkännande för enskilda utbildningsanordnare. Förvaltningslagen blir därmed tillämplig och det blir Skolinspektionen, förvaltningsrätten och ytterst kammarrätten som avgör vem som ska ha rätt att överklaga Skolinspektionens beslut i ett ärende om godkännande av enskild som huvudman för sfi. Naturligtvis kan den sökande överklaga beslutet. En kommun kan överklaga Skolinspektionens beslut om förvaltningslagens kriterier för talerätt bedöms vara uppfyllda. 49 Prövningstillstånd beviljas om det finns anledning att ändra förvaltningsrättens beslut, om rättens avgörande behövs för att ge ledning för hur liknande fall ska bedömas eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Information om kraven för att bedriva sfi Enligt förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skol- inspektion ska myndigheten sprida kunskap om vad som krävs för att börja bedriva en sådan verksamhet som avses i 2 kap. 7 § skol- lagen, dvs. Jag föreslår att Skolinspektionen även ska sprida kunskap om vad som krävs för att en enskild utbildnings- anordnare ska få börja bedriva sfi. Eftersom utredningen föreslår att sfi ska omfattas av 2 kap. 7 § skollagen krävs ingen författnings- ändring i denna del. Ett beslut om godkännande upphör att gälla om verksamheten inte påbörjats Skolinspektionen har inför ansökningsomgången 2012 beslutat att den som godkänts som huvudman för en fristående skola måste starta verksamheten vid ingången av det läsår som ansökan avser. har skolstarten kunnat skjutas upp . Förändringen skedde mot bakgrund av den nya bestämmelsen om att Skolinspektionen om möjligt ska fatta beslut i ärenden om godkännande av fristående skolor före kalenderåret innan utbildningen ska starta. Förändringen innebär att huvudmannen har på sig att få i gång verksamheten. Utredningen menar att det inte bör gå alltför mellan godkännandet och starten av verksamheten eftersom utbildnings- anordnarens förutsättningar att bedriva utbildningen då kan ha förändrats. Det finns alternativa möjligheter att uppnå detta för sfi. Antingen kan Skolinspektionen, så som sker för fristående skolor, sätta en praxis för när verksamheten senast ska påbörjas och därmed även vad som sker om verksamheten inte påbörjas. En praxis som sedan får prövas av förvaltningsrätten och kammar- rätten. Alternativt kan en bestämmelse införas som anger när verksamheten senast ska starta och vad som blir konsekvensen om så inte sker. En tydlig reglering bör öka transparensen och rätts- säkerheten, medan en praxis som sätts av Skolinspektionen har större flexibilitet och möjlighet att anpassa sig efter verkligheten. Förutsägbarhet och tydlighet gentemot såväl de enskilda utbild- ningsanordnarna som kommunerna är viktigt för planeringen av verksamheten. Fördelarna med en reglering överväger, även om det innebär en avvikelse i förhållande till vad som gäller för En rimlig tidsgräns för verksamhetens start anses vara från beslutet om godkännande, dvs. oavsett om beslutet fattas av Skolinspektionen eller av domstol efter över- klagande. Jag föreslår därför att ett godkännande upphör att gälla om verksamheten inte har påbörjats från beslutet om godkännande av enskild som huvudman för sfi fattades. Om godkännandet förfaller har utbildningsanordnaren möjlig- het att lämna in en ny ansökan. Om en etablering sker inom före- skriven tid gäller dock godkännandet tills vidare. Förslag: Ett godkännande av en enskild som huvudman för sfi ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet. Ett godkännande ska gälla tills vidare. Ett godkännande som huvudman för sfi ska även innebära ett godkännande att erbjuda utbildning som motsvarar sfi enligt 6 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Godkännande för viss utbildning En fråga är om det bör vara ett krav att en utbildningsanordnare kan erbjuda samtliga studievägar (studieväg 13) och kurser (kurs AD) eller om det bör vara möjligt att bara ha visst utbud. En specialisering, exempelvis på studieväg 1, kan vara bra ur kvalitets- synpunkt. En utbildningsanordnare som nischar in sig på en viss verksamhet kan antas ha större möjligheter att utforma, specialisera och utveckla verksamheten efter den enskildes behov om den är begränsad till viss studieväg än om utbudet ska omfatta samtliga studievägar. har kommunen ansvaret för att sfi ska finnas tillgängligt för de kommuninvånare som har rätt att delta i utbild- ningen. Om en utbildningsanordnare kan välja vilken eller vilka studievägar de vill erbjuda kan det således uppstå en situation där kommunen måste tillhandahålla en viss utbildning. En sådan situation kan dock även uppstå om det i en kommun helt saknas utbildnings- anordnare som godkänts som huvudman för sfi. Sammantaget anser jag att fördelarna med att en utbildningsanordnare har möjlighet att välja vilka studievägar man önskar erbjuda överväger. Det ska dock inte vara möjligt att endast erbjuda en kurs inom en studieväg. Godkännande för viss skolenhet En enskild utbildningsanordnare som vill bedriva sfi kan ha för avsikt att göra detta på en viss plats eller flera platser. Eventuellt har utbildningsanordnaren vid tillfället för ansökan ännu inte bestämt var etablering ska ske. I det perspektivet skulle det vara praktiskt med ett nationellt tillstånd, dvs. ett godkännande att bedriva sfi var som helst i landet. En återkallelse av ett sådant tillstånd kan dock bli problematiskt om utbildningsanordnaren bedriver två eller flera verksamheter och det endast finns skäl att återkalla till- ståndet vad avser en verksamhet. Jag anser därför att ett beslut om godkännande bör avse en lokal enhet. För fristående skolor avser ett godkännande en viss skolenhet. I skollagen definieras skolenhet som av huvudman för annan skol- form än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad. I förarbetena till skollagen framförs att begreppet skolenhet avser skolan i fysisk bemärkelse, dvs. de byggnader, lokaler och utrymmen utomhus där huvudmannen bedriver sin verksamhet. För att flera byggnader ska anses som en skolenhet krävs att de ligger någor- lunda nära varandra och på ett naturligt sätt hör ihop. Byggnaderna i en skolenhet ska också ingå i samma administrativa enhet. 50 Enligt förarbetena följer av definitionen att en skolenhet även omfattar verksamhet som ibland bedrivs t.ex. på en arbetsplats eller i vissa fall på distans. Där framhölls även att en definition av vilken specifik skolenhet som avses är nödvändig exempelvis när någon väljer att söka till en utbildning med enskild huvudman. Vissa remiss- instanser framhöll att det finns en otydlighet i begreppet skolenhet. Regeringen instämde i att definitionen inte är uttömmande men menade ändå att det var viktigt att i lagen definiera dessa begrepp. Jag föreslår att även ett godkännande av en enskild utbildnings- anordnare som huvudman för sfi ska gälla för en lokal enhet i enlighet med skollagens definition av skolenhet. Skolinspektionen har lämnat ett förslag till ändring i Statens skolinspektions föreskrifter (SKOLFS 2011:155) om ansökan om betygsrätt för vuxenutbildning. Ändringen föreslås träda i kraft 2009/10:165, s. 633. 2009/10:165, s. 216–217. och avser 7 § som reglerar ansökan om betygsrätt. Enligt nuvarande lydelse ska ansökan om betygsrätt avse de utbildningar som ska omfattas av tillståndet till betygsrätt, specificerat till kurs och verksamhetsort. Enligt den föreslagna lydel- sen ska inte längre verksamhetsort specificeras. Om Skolinspektionen beslutar enligt förslaget anser jag att mitt förslag till reglering av ansökan om godkännande av enskild utbildningsanordnare som huvudmän för sfi bör följa innebörden av den förändrade regler- ingen för betygsrätt. En ansökan om godkännande av enskild utbildningsanordnare ska i sådant fall inte specificeras till verksam- hetsort. Ett godkännande ska gälla tills vidare Ett godkännande av en enskild utbildningsanordnare som huvud- man för sfi ska gälla tills vidare, i likhet med ett godkännande för en fristående förskola eller skola. Långsiktighet och kontinuitet är viktigt för planering av verksamheten och kvaliteten i utbildningen. I utbildningsutskottets betänkande Fristående skolor m.m. (bet. 2005/06:UbU13) föreslogs att skollagens bestämmelse om att en kommuns tillstånd för enskild som huvudman för förskola kan lämnas tills vidare eller skulle tas bort. Förslaget läm- nades mot bakgrund av att Lagrådet anfört att något särskilt bemyndigande inte behövdes i detta avseende. Lagrådet framförde att ett uttryckligt stadgande i lag krävs om kommunen ska vara förhindrad att meddela tidsbegränsade tillstånd. beslutade i denna del i enlighet med utskottets betänkande (rskr. 2005/06:240). För fristående skolor gäller ett tillstånd tills vidare, men det finns inte något författningsstöd för detta. En enskild utbildnings- anordnare som inte bedriver sfi i enlighet med villkoren för god- kännandet kan bli föremål för olika ingripanden från tillsynsmyn- digheten, såsom återkallelse av ett godkännande. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att ett godkännande av enskild som utbildningsanordnare för sfi ska gälla tills vidare, men att det saknas skäl att reglera detta i författning. Betygsrätt och utbildning motsvarande sfi kan enskilda utbildningsanordnare ansöka om betygsrätt hos Skolinspektionen. Betygsrätten ger utbildningsanordnaren tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt bestämmelser som gäller för skolväsendet. Utbildnings- anordnare med betygsrätt får på uppdrag av juridiska personer anordna utbildning motsvarande komvux, särvux och sfi för upp- dragsgivarnas räkning och för de personer som uppdragsgivarna utser. En folkhögskola har också möjlighet att bedriva motsvarande sfi som en särskild utbildningsform grundat på betygsrätt. Kommunerna kan inte ensamma tillgodose behovet av efter- frågad vuxenutbildning. Det finns en utbildningsmarknad där olika myndigheter, framförallt Arbetsförmedlingen samt företag och organisationer efterfrågar och upphandlar utbildning som följer de nationella kursplanerna för skolformerna inom vuxenutbildningen. På denna marknad kan kommunerna utifrån lagstiftningen om uppdragsutbildning52 mot särskild ersättning erbjuda utbildning som till art och nivå motsvarar utbildning inom skolväsendet. En sådan utbildning inkluderar möjligheten att utfärda betyg. Konkurrensneutraliteten mellan kommuner och enskilda utbild- ningsanordnare på denna marknad bygger på förhållandet att enskilda utbildningsanordnare också kan erbjuda utbildning mot- svarande komvux, särvux och sfi med betygsrätt. Ur ett likvärdig- hetsperspektiv för de enskilda ska det inte ha någon betydelse var och hur individens lärande ägt rum, så länge utbildningen följer regelverket för skolväsendet ska det vara möjligt att få betyg efter genomförd kurs helt oberoende av om kursen bedrivits inom skolväsendet eller som motsvarande utbildning, hos en kommun eller hos en enskild utbildningsanordnare. I avsnitt 9.3.4 drar utredningen slutsatsen att om en enskild utbildningsanordnare ska kunna bedriva sfi i valfrihetssystemet är den prövning som görs för betygsrätten inte tillräcklig för att skapa förutsättningar för en likvärdig sfi. Prövningen av den enskilde utbildningsanordnaren bör i stället göras utifrån dennes förutsättningar att fullt ut följa det regelverk som gäller för sfi. På så vis uppnås ett system som är likvärdigt med det som gäller för fristående skolor och som ställer samma krav på anordnaren oavsett om denne är eller enskild.