sou · H1B343 · 2013-06-17 00:00:00 — Två regionala kunskapsseminarier har genomförts, tillsammans med i respektive i , för att inhämta regionala och lokala perspektiv på långsiktigt hållbar markanvändning. Ett seminarium har ordnats tillsammans med Kommuner och Landsting för att inhämta kommunala perspektiv. Ett internationellt seminarium har arrangerats för att utifrån internationella erfarenheter diskutera utmaningar för hållbar markanvändning i . En vetenskaplig medling har ordnats för att belysa kunskapsläget vad avser kopplingen mellan skogsbruk och klimat. Vi har under arbetet samrått med , (Ku 2011:12), Miljöforskningsberedningen och utredningen om att synliggöra värdet av ekosystemtjänster (M 2013:1). Utöver detta har beredningens sekretariat löpande samlat information och synpunkter från myndigheter, organisationer och forskare. I samband med arbetet med detta delbetänkande kan särskilt nämnas möten med Artdatabanken, Havs- och vattenmyndigheten, , , , , och med tjänstemän inom . 2.2.1Etappmål för att beskriva samhällsomställning Ett centralt inslag i strategiarbetet är att identifiera den samhällsomställning som krävs för att skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar markanvändning. Det är denna typ av omställning som ska uttryckas som etappmål. Det betyder att etappmål ska användas för de strategiska förändringar som behöver genomföras. Etappmålen ska peka ut en tydlig politisk inriktning och innehålla principiella överväganden till stöd för myndigheternas och övriga samhällets operativa arbete. 1 Regeringen förordnar experter till beredningen. Det är därefter beredningen som beslutar hur experterna ska användas i beredningens arbete. En strategi med etappmål och åtgärder Etappmålen ska utgöra en grund för styrning och prioritering. De bör därför inte vara för många till antalet. Etappmål bör också ta fasta på synergimöjligheter mellan flera miljökvalitetsmål och inte enbart formuleras utifrån ett miljökvalitetsmål i taget. Många förändringar, som kan vara nog så viktiga men som har karaktären av löpande förbättringar snarare än samhällsomställning, bör inte formuleras som etappmål. Alla önskvärda förändringar i lagstiftning och myndigheters arbete behöver därför inte, och bör inte, uttryckas som etappmål. Det faktum att en förändring inte omfattas av ett etappmål innebär självklart inte att regeringen och eller ansvariga myndigheter inte ska agera för att genomföra förändringar inom sina ansvarsområden. Det ligger även i myndigheternas uppdrag att verka för att miljömålen nås inom sina respektive ansvarsområden. Om det råder osäkerhet om myndighetens mandat kan frågan tas upp i dialogen mellan myndigheten och regeringen eller genom regleringsbrev och särskilda uppdrag. Omställningar som förutsätter beslut inom EU kan vara etappmål i strategin. kan inte på egen hand vidta alla de åtgärder som behövs för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. En ambitiös och ändamålsenlig miljöpolitik inom EU är därför av avgörande betydelse för möjligheter att nå miljökvalitetsmålen. En utgångspunkt i Miljömålsberedningens arbete är att ska ha rådighet över beslut om och genomförande av de åtgärder och styrmedel som behövs för att etappmålen ska nås. De ska också vara ambitiösa men möjliga att nå. En samhällsomställning som förutsätter beslut på EU-nivå har som en av 27 medlemsstater begränsad rådighet över. Det kan ändå vara lämpligt att uttrycka en sådan samhällsförändring som ett etappmål. Genom denna typ av etappmål görs en tydlig markering av den strategiska inriktningen för det svenska agerandet i EU. 2.3Strategins konsekvenser ska bedömas I det underlag som tas fram för beslut av riksdag, regering och myndigheter ska konsekvensanalyser ingå. För kommittéer och andra offentliga utredningar som tar fram underlag för regeringen finns föreskrifter om konsekvensbeskrivningar i kommittéförordningen (1998:1474). När det gäller förvaltningsmyndigheternas föreskriftsarbete finns kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. En strategi med etappmål och åtgärder Syftet med konsekvensbedömningar är att de ska utgöra underlag för ställningstaganden om strategier, lagstiftning eller annat som en utredning eller myndighet föreslår. Konsekvensanalysernas innehåll bör anpassas till karaktären på kommittéernas eller myndigheternas förslag. Utredningsförslagen spänner över ett stort spann. I ena ändan finns strategier och principiella inriktningsförslag. I den andra ändan av spannet återfinns det föreskriftsarbete som sker på myndighetsnivå. Ju mer detaljerat förslaget är desto mer detaljerad behöver konsekvensanalysen vara. I vårt betänkande SOU 2012:38 kap 2.3 redogör vi närmare för behovet av konsekvensanalyser för olika typer av förslag. 2.3.1Konsekvensanalyser av förslag till etappmål Miljömålsberedningens förslag till etappmål ska åtföljas av förslag till de åtgärder som behövs för att etappmålen ska nås. Uppdraget bör tolkas så att beredningen lämnar förslag till åtgärder på principiell nivå. Ett införande av nya styrmedel förutsätter fördjupade legala och ekonomiska utredningar, inklusive detaljerade konsekvensanalyser, av ansvariga myndigheter eller av särskilda utredare. Dessa utredningar blir de första stegen på vägen mot de föreslagna etappmålen. I dessa fördjupade utredningar om förslagens detaljerade utformning är kvantitativa samhällsekonomiska konsekvensanalyser en viktig del av beslutsunderlaget. I Miljömålsberedningens konsekvensanalyser av den föreslagna strategin med dess etappmål är det tre utvärderingskriterier som är centrala. Det första kriteriet gäller förslagens ändamålsenlighet. Ett etappmål ska vara ett viktigt steg för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. De föreslagna åtgärderna och styrmedlen ska bidra till och helst vara tillräckliga för att etappmålet kan nås. Det andra utvärderingskriteriet berör frågan om förslagens förenlighet med svensk och europeisk lagstiftning i övrigt och med övergripande politiska mål – och också dem utanför miljöpolitiken som till exempel full sysselsättning, konkurrenskraft, tillväxt och regional utveckling. Svensk rådighet över genomförandet är en fråga som är central i sammanhanget. Det tredje kriteriet avser förslagens kostnadseffektivitet. Det är viktigt att se till att de åtgärder som sätts in är effektiva så att samhällets resurser används på ett så verkningsfullt sätt som möjligt. En strategi med etappmål och åtgärder Vi bedömer även eventuella fördelningspolitiska konsekvenser av förslagen, samt konsekvenser för statsbudget och den statliga förvaltningen, samt övriga aspekter som ska belysas enligt kommittéförordningen. 3Tidigare beslutade etappmål om biologisk mångfald ingår i strategin Miljömålsberedningen föreslog i SOU 2011:34 fem etappmål om biologisk mångfald. Regeringen fastställde etappmålen genom beslut (se Ds 2012:23). De redan beslutade etappmålen utgör en integrerad del av strategin för långsiktigt hållbar markanvändning och omfattar flera viktiga frågor: Etappmål om ekosystemtjänster och resiliens. Etappmål om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster. Etappmål om hotade arter och naturtyper. Etappmål om invasiva främmande arter. Etappmål om kunskap om genetisk mångfald. 3.1.1Etappmål om ekosystemtjänster och resiliens Etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens innebär att viktiga ekosystemtjänster och faktorer som påverkar deras vidmakthållande är identifierade och systematiserade . beslutade etappmål om biologisk mångfald ingår i strategin 3.1.2Etappmål om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster Etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster innebär att ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. 3.1.3Etappmål om hotade arter och naturtyper Etappmålet om hotade arter och naturtyper innebär att åtgärdsprogram för att uppnå gynnsam bevarandestatus för sådana hotade arter och naturtyper som inte kan säkerställas genom pågående åtgärder för hållbar mark- och vattenanvändning och befintligt områdesskydd ska vara genomförda eller under genomförande . 3.1.4Etappmål om invasiva främmande arter Etappmålet om invasiva främmande arter innebär att invasiva främmande arters effekter i vad avser biologisk mångfald samt socioekonomiska effekter på bland annat hälsa ska vara bedömda och prioriterade insatser för bekämpning ska ha inletts . 3.1.5Etappmål om kunskap om genetisk mångfald Etappmålet om kunskap om genetisk mångfald innebär att en kartläggning och övervakning av den genetiska mångfalden ska ha inletts . 4.1Etappmål om ökad helhetssyn på markanvändningen genom förstärkt samordning i den statliga förvaltningen Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: Helhetssynen på markanvändningen i ökar genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen, . Förslag till åtgärder: Regeringen tillkallar en särskild utredare med uppgift att utreda hur en förstärkt samordning kan uppnås i den statliga förvaltningen i syfte att förbättra helhetssynen när det gäller markanvändningen. En helhetssyn på markanvändningen är en förutsättning för en långsiktigt hållbar markanvändning. Utredaren ska utifrån detta analysera hur samordningen inom den statliga förvaltningen kan förbättras. Utredaren ska analysera verksamheter som har stor betydelse för markanvändningen, särskilt naturvård, jord- och skogsbruk, kommunikationer och energiförsörjning. Även andra verksamheter kan ingå i analysen om det bedöms angeläget för att nå målet. Analysen ska beakta det kommunala perspektivet. Analysen ska beakta markägarperspektivet. Analysen ska beakta att politiken inom flera sektorer utformas gemensamt inom EU. Utredaren ska överväga både lösningar inom ramen för nuvarande statliga organisation och andra alternativ. Utredningen bör vara färdig och nödvändiga förändringar genomförda . En långsiktigt hållbar markanvändning förutsätter att vi ser landskapet som en helhet. Vi har under vårt strategiarbete sett hur svårt det perspektivet är att uppnå i den statliga förvaltningen och att detta kan skapa problem i det omgivande samhället. I vårt nästkommande betänkande inom strategin tar vi oss an den övergripande frågan om hur styrningen av markanvändningen kan utvecklas för ett ökat helhetsperspektiv. Frågan om den statliga förvaltningens samordning relaterar till denna övergripande fråga. Eftersom behovet av en förstärkt samordning i den statliga förvaltningen är mycket tydligt för oss ser vi dock ingen anledning med att vänta med att föreslå detta etappmål, utan lämnar detta förslag . Svårigheterna att uppnå ett helhetsperspektiv i den statliga förvaltningen beror bl.a. på att frågor av betydelse för markanvändningen är uppdelad på flera statliga myndigheter. Detta är bl.a. en följd av den stora expertkunskap som ofta krävs för att kunna hantera olika frågor. När sektorerna hanteras en i taget finns det emellertid risk för ensidiga perspektiv och att man fattar beslut som inte tar tillräcklig hänsyn till andra sektorer och andra samhällsmål. När olika sektorer fattar beslut var för sig finns det även risk för fragmentisering, onödigt dubbelarbete och rollkonflikter. Vi riskerar att suboptimera användningen av marken och därigenom få en sämre användning av samhällets resurser, offentliga såväl som privata. Vi riskerar även att få en ineffektiv användning av medel inom den statliga förvaltningen. Denna risk lyfts fram i det presenterade slutbetänkandet från Utredningen om den statliga regionala förvaltningen1. Utredningen pekar bl.a. på att statens legitimitet riskerar att bli ifrågasatt när staten inte kan utföra sina åtaganden på ett ändamålsenligt sätt p.g.a. allt för stor sektorisering. Utredningen visar också på svårigheter för staten att uppträda enhetligt och tydligt gentemot medborgare, företag och kommuner. Utredningen visar även på betydelsen av den regionala statliga nivån som ofta är den nivå som markägare och verksamhetsutövare möter. 1 SOU 2012:81 Statens regionala förvaltning s. 108–110. Helhetsperspektivet i markanvändningsfrågor behöver bli starkare för att vi ska uppnå en långsiktigt hållbar markanvändning och för att nå miljömålen. Behovet av en samordnad statlig förvaltning rörande markanvändning kommer öka alltmer framöver. Ökande anspråk på markens resurser och behovet av anpassning till klimatförändringarna är två faktorer som bidrar till detta. Kommunerna lyfter i flera sammanhang fram behovet av en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen som ett stöd till kommunerna i deras arbete med markanvändningsfrågor. Alla kommuner ska enligt (2010:900) ha en översiktsplan som omfattar hela kommunens yta. Översiktsplanens syfte är att ge vägledning och stöd i beslut om användningen av mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Kommunerna har således ett stort ansvar med stor betydelse för vår anpassning till klimatförändringarna. framförs från kommunerna att statliga myndigheter drar åt olika håll i vägledningen av kommunerna.2 Samordningsproblem inom den statliga förvaltningen kan därför även försvåra helhetsperspektivet inom kommunernas ansvarsområden. De verksamheter som i första hand berörs av utredningen är naturvård, jord- och skogsbruk, kommunikationer och energiförsörjning. Även andra verksamheter kan ingå i analysen om det bedöms angeläget för att nå målet. När det gäller kommunikationer och energiförsörjning är de ekologiska sambanden och den gröna infrastrukturen centrala frågor med koppling till markanvändningen.3 Kommunikationer och energiförsörjning kan skapa barriärer i landskapet. Ett ökat helhetsperspektiv behöver därför innefatta att de ekologiska sambanden i landskapet bättre beaktas vid beslutsfattande. Vi föreslår därför ett etappmål om ökad helhetssyn på markanvändningen genom förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen, . 2Till exempel har Kommuner och Landsting (SKL) kritiserat staten för att de statliga intressena i planprocessen inte är samordnade. Myndigheternas arbete med att utse och beskriva riksintressen uppfattas exempelvis av SKL ha brister när det gäller samordning och gemensamma riktlinjer. SKL (2011), Hantering av riksintressen. 3Med grön infrastruktur avses strukturer i landskapet och brukande av dessa som säkerställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs och på så sätt vidmakthålls ekosystemens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster. Se (2012), Grön infrastruktur, Redovisning av regeringsuppdrag. För att nå etappmålet föreslår vi att regeringen tillkallar en särskild utredare med uppgift att utreda hur en förstärkt samordning kan uppnås inom den statliga förvaltningen i syfte att öka helhetssynen på markanvändningen. Utredningen bör redovisa sitt arbete och nödvändiga förändringar bör vara genomförda . Utredaren ska analysera verksamheter som har stor betydelse för markanvändningen, särskilt naturvård, jord- och skogsbruk, kommunikationer och energiförsörjning. Även andra verksamheter kan ingå i analysen om det bedöms angeläget för att nå målet. Analysen ska beakta markägarperspektivet. Den svenska marken ägs av många små och några stora privata markägare, samt av staten och kommuner. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att förebygga fragmentisering, dubbelarbete och rollkonflikter, samt att skapa förutsättningar för att förebygga och lösa konflikter mellan olika mål. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen har föreslagit förändringar inom bl.a. naturvården och på skogsområdet.4 Utredaren bör beakta dessa förslag samt följa den fortsatta beredningen av förslagen. Analysen ska beakta det kommunala perspektivet För kommunerna är det angeläget att den statliga förvaltningen arbetar på ett samordnat sätt i frågor rörande markanvändning. Staten ska vara ett stöd till kommunerna i deras strävan att ha en helhetssyn på landskapet. I detta sammanhang bör den pågående utredningen om översyn av bestämmelserna om genomförande av detaljplan (S 2011:11) uppmärksammas. Utredningen har bl.a. i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda förutsättningarna för att förenkla och förkorta plan- och byggprocessen (dir. 2012:114). Analysen ska beakta att politiken inom flera sektorsområden utformas gemensamt inom EU. Olika grad av nationell rådighet inom skilda politikområden är ett skäl för bättre samordning mellan myndigheter. Möjligheterna att underlätta och effektivisera det svenska arbetet inom EU och andra internationella sammanhang genom ökad samordning mellan myndigheterna bör också uppmärksammas i utredningen. Det handlar t.ex. om var, hur och när en fråga bör drivas i EU, i internationella konventioner eller i olika övergripande internationella sammanhang i t.ex. FN och . 4 SOU 2012:81 Statens regionala förvaltning, kap. 9. Utredaren ska överväga olika lösningar Utredaren bör inledningsvis analysera inom vilka områden som det finns särskilda behov av att förstärka samordningen mellan de statliga myndigheterna. Utifrån denna analys bör utredaren överväga lösningar både inom nuvarande statliga organisatoriska struktur och nya organisatoriska lösningar. Utredaren bör pröva och värdera för- och nackdelar med följande alternativ: Utvidgad samordning genom bestämmelser i myndigheternas instruktioner. Ett nytt samverkansorgan mellan myndigheterna. Om andra organisatoriska alternativ bedöms ha liten möjlighet att lyckas: en ny sammanhållen myndighet för markanvändning. Utvidgad samordning genom bestämmelser i myndigheternas instruktioner Ett sätt att öka samordningen mellan myndigheterna skulle kunna vara genom utformningen av myndigheternas instruktioner. Även andra delar av styrningen av myndigheterna, t.ex. regleringsbreven och rapportering i regleringsbreven, kan ingå i denna analys. Utredaren bör analysera hur instruktionerna kan utformas för att skapa ökat helhetsperspektiv. Motstridiga mål och inslag eller otydligheter som kan skapa fragmentisering, onödigt dubbelarbete eller rollkonflikter bör identifieras. Gemensamma ansvarsuppgifter med gemensam rapportering till regeringen bör övervägas i sammanhanget. Ett nytt samverkansorgan mellan myndigheterna En annan väg att öka samordningen mellan myndigheterna är att inrätta ett nytt samverkansorgan som hanterar strategiskt viktiga frågor rörande markanvändning. Samverkan bör ske på högsta nivå mellan myndigheterna. Ett samverkansorgan kan utformas som en egen myndighet eller som en kommitté inom . Utredaren bör analysera vilka uppgifter och formella beslutsbefogenheter som ett sådant samordningsorgan skulle kunna ges. Den organisatoriska formen bör också analyseras. Om andra organisatoriska alternativ bedöms ha liten möjlighet att lyckas: en ny sammanhållen myndighet för markanvändning Utredaren bör i sådana fall analysera hur en ny sammanhållen statlig myndighet med ansvar för markanvändningsfrågor skulle kunna utformas. Inom havs- och vattenområdet och trafikområdet har en ökad samordning skapats genom att bilda sådana sammanhållande myndigheter.5 Utredaren bör även analysera hur de delar som inte förs över till en ny myndighet skulle kunna organiseras. En förändring av myndighetsstrukturen bör endast förordas om fördelarna med förändringen kan bedömas vara så stora att de uppväger de stora omvandlingskostnader som uppstår vid myndighetsombildningar. Om utredaren bedömer att det utöver dessa alternativ finns andra sätt att öka samordningen inom den statliga förvaltningen rörande markanvändning bör dessa redovisas. Miljömålsberedningens förslag till åtgärd är att regeringen tillkallar en särskild utredare med uppgift att utreda hur en förstärkt samordning kan uppnås i den statliga förvaltningen i syfte att förbättra helhetssynen när det gäller markanvändningen. Det blir en uppgift för utredaren att i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) närmare analysera konsekvenserna av sina förslag främst när det gäller ändamålsenlighet, rådighet och statsfinansiella effekter. 5 Havs- och vattenmyndigheten och . Se SOU 2010:8 och SOU 2009:31. 5Skydd av land- och sötvattenområden 5.1Etappmål om skydd av land- och sötvattenområden Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: Skydd av land- och sötvattenområden ska : Stärka de ekologiska sambanden i landskapet genom skydd av stora sammanhängande landskapsområden. Stärka den ekologiska representativiteten i skyddet genom utökat skydd av skogsmark. Omfatta (minst 9 netto) av den totala land- och sötvattenytan. Målet uppnås 2020 genom att: -En skyddsform för stora sammanhängande landskapsområden införs och omfattar minst 1 2020. -Det offentliga skyddet i form av nationalparker, naturreservat, naturvårdsavtal, biotopskydd och Natura 2000 utökas med skogsmark . -Skogsbrukets frivilliga avsättningar av skogsmark nedan gränsen för fjällnära skog utökas med . -Alla arealer beräknas netto, dvs. en areal som omfattas av flera olika skyddsformer får enbart inräknas en gång. Miljömålsberedningen konstaterar att etappmålet skapar förutsättningar för att uppnå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Etappmålet innebär dessutom att lever upp till sitt åtagande i inom Konventionen om biologisk mångfald. innehåller ett globalt mål om att skydda Skydd av land- och sötvattenområden av land- och sötvattenarealen 2020, speciellt områden av betydelse för biodiversitet och ekosystemtjänster. Målet inkluderar både offentliga och privata skyddsinsatser. Etappmålet innebär att det offentliga skyddet och skogsbrukets frivilliga avsättningar tillsammans kommer att utgöra av totala land- och sötvattenyta 2020. väljer genom denna tolkning av sitt åtagande i en i europeiska sammanhang ambitiös nationell politik, genom en mycket hög andel strikt skydd av land- och sötvattenområden. Miljömålsberedningen betonar att både miljökvalitetsmålen och inte i första hand handlar om arealer, utan om funktionaliteten i skyddet av land- och sötvattenområden. Skyddet ska säkra de ekologiska sambanden i landskapet och vara ekologiskt representativt. Här behöver arbete utvecklas ytterligare. Förslag till åtgärder: Regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att initiera arbetet med en ny skyddsform för större sammanhängande landskapsområden för att stärka de ekologiska sambanden i landskapet, kallade Ekolandskap. Frivilliga insatser är utgångspunkten för ekolandskapen. Arbetet utgörs av gemensam landskapsplanering och naturvård i lokala samverkansgrupper, koordinerat av länsstyrelserna. Regeringen ger i uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten, , och att genomföra en fördjupad analys av hur den ekologiska representativiteten ser ut och kan stärkas i det svenska skyddet av land- och sötvattenområden. Utredningen ska även omfatta en analys av den ekologiska representativiteten i skyddet på mark ägd av statliga bolag och myndigheter. Utredningen bör vara färdig . Det offentliga skyddet i form av nationalparker, naturreservat, naturvårdsavtal, biotopskydd och Natura 2000 utökas inom ramen för åtminstone nuvarande anslagsnivå. Målet bör vara att skydda ytterligare skogsmark . Skydd av land- och sötvattenområden Statligt ägd mark kan användas som ersättningsmark för att kompensera markägare när staten tar över skogsmark för att skydda naturvärden. Regeringen ger i uppdrag till Statskontoret att efter samråd med och utreda förutsättningar och lämpliga former för ersättningsmark i naturvårdssyfte. Utredningen bör vara färdig . Regeringen initierar en dialog med skogsbruket om de frivilliga avsättningarna. Regeringen bör i dialogen arbeta för att de frivilliga avsättningarna utvecklas avseende omfattning, transparens, kontinuitet och kvalitet, så att de utgör en fullgod komponent i uppfyllandet av etappmålet. Regeringen ger i uppdrag till att ge vägledning till kommunernas arbete med att beakta och utveckla sociala värden i tätortsnära natur.