sou · H1B381 · 2013-12-16 00:00:00 — Målgruppen för arbetet i sociala insatsgrupper är unga i riskzonen för att hamna i kriminalitet i allmänhet och således inte fokuserat på ungdomar i riskzonen för att hamna i våldsbejakande extremism specifikt. är unga som redan hamnat i kriminalitet, medan utredningens fokus är att finna en struktur som kan fånga unga människor i riskzonen för att hamna i en viss typ av kriminalitet – politiskt motiverat våld. Vi kan dock anta att en delgrupp bland dem som de sociala insatsgrupperna kommer i kontakt med, riskerar att 16Utförlig information om projektet om sociala insatsgrupper samt dokument om detta, finns på /Om-polisen/uppdrag-och-mal/Sarskilda-satsningar/Sociala-insatsgrupper 17Projektplan Sociala insatsgrupper, mm, s. 5. Finns på /PageFiles/367758/Projektplan.pdf Samordning av det förebyggande arbetet hamna i just sådan brottslighet. De flesta som dras in i våldsbejakande extremism startar sin väg dit redan i relativt unga år.18 Därför skulle dessa grupper ibland kunna bidra till att förebygga att unga dras in i våldsbejakande extremism. Framför allt är det viktigt att de har god kunskap om kännetecken och riskbeteenden för våldsbejakande extremism. 4.4Förslag till nationell samordning av arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism Utredningens uppdrag är enligt direktiven att föreslå hur förebyggandet av våldsbejakande extremism kan utvecklas framöver och vilken eller vilka myndigheter som kan ta ansvar för samverkansuppdraget och det utbildningsmaterial utredningen, enligt sitt uppdrag, arbetar fram. Här följer en redogörelse för det förslag utredningen kommit fram till. Vi inleder med att redogöra för de krav som utredningen anser bör ställas på den eller de som ska ansvara för samordningen. Därefter redogör vi för vilket innehåll samordningen bör ha, vi diskuterar var uppdraget bör höra hemma, samt vilka aktörer vi identifierat som rollinnehavare i arbetet både nyckelaktörer och sådana som kan behöva delta beroende på hur den konkreta situationen ser ut. 4.5Krav som den nationella samordnaren behöver uppfylla Inför inventeringen av möjliga och lämpliga myndigheter, identifierade utredningen följande krav som den som ska ta ansvar för och förvalta uppdraget behöver leva upp till: Den måste ha ett befintligt uppdrag i vilket det är möjligt att integrera och bedriva förebyggande arbete mot våldsbejakande extremism på ett trovärdigt sätt. 18 Våldsbejakande islamistisk extremism i . Rapport från Säkerhetspolisen , s. 36; Våldsam politisk extremism. Antidemokratiska grupperingar på yttersta höger- och vänsterkanten. Rapport 2009:15 från Säkerhetspolisen och Brå, s. 13 och kapitel 7. Se även Bjørgo, och , , 2009, Introduction i Bjørgo, , (eds), s. 7; , , 2009, Social movement theory and radical activism, 7 och 10 f. Samordning av det förebyggande arbetet Den måste ha befintlig ämneskompetens för att det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism ska kunna bedrivas på ett kvalitetssäkrat sätt. Den måste ha hög legitimitet för att kunna fungera som nationell samordnare mellan olika aktörer, involverade i förebyggande arbete mot våldsbejakande extremism. Den måste ha kompetens och nationell legitimitet att förvalta, utveckla och kommunicera kunskap, utbildnings- och metodmaterial samt i samverkan initiera övriga utbildningsinsatser. Den måste ha kontakter och kommunikativa förutsättningar att nå och förankra verksamheten i lokalsamhället. Kraven grundar sig på det utredningen uppfattar som framgångsfaktorer för effektiv samordning i befintliga verksamheter internationellt och nationellt. Aktörens legitimitet och kunskap för samordning och utbildning är avgörande. Det kvalitetssäkrar verksamheten, skapar god samordning och utgår från att utbildning är en central del av uppdraget. 4.6En nationell samordnare för förebyggande av våldsbejakande extremism i Förslag: Utredningen förordar att en samordnare inrättas i syfte att på nationell nivå samordna arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism. Den nationella samordnarens uppdrag bör vara, att med stöd i en nationell samordningsgrupp, bygga upp och driva en samverkansmodell för förebyggande av våldsbejakande extremism med förebild i SSP-modellen i . Den nationella samordnaren bör inrättas tills vidare, men arbetet bör utvecklas under och under det sista av dessa år utvärderas för att se hur det fungerat och om ansvaret bör förflyttas eller andra korrigeringar i verksamheten bör ske. Den särskilda samordnarens uppdrag bör omfatta: Att samla och sprida relevant svensk och internationell forskning och annan kunskap om förekomsten av våldsbejakande extremism och fungerande förebyggande arbete för att motverka sådan. Samordning av det förebyggande arbetet Att vara rådgivare och ge stöd till aktörer lokalt som identifierar problem med våldsbejakande extremism och vidtar förebyggande insatser för att problemen inte ska få fäste. I den delen av uppdraget ingår att understödja de samverkande parternas arbete med att forma en gemensam bild av hur de problem som ska hanteras ser ut. Att ta ansvar för, förvalta och utveckla det utbildningsmaterial som utredningen producerar. Att regelbundet för relevanta yrkesgrupper hålla grundläggande och fördjupande utbildningar om våldsbejakande extremism och hur denna kan förebyggas. Framför allt handlar det om poliser och anställda inom kommunernas socialtjänster och personal inom skolan. Men även ta ansvar för att kunskap kommuniceras till personal inom rättsväsendet i stort, kriminalvårdare, fritidsledare och andra relevanta aktörer. Att samla företrädare för relevanta aktörer som på något sätt är involverade i arbetet med förebyggande av våldsbejakande extremism till en samordningsöverläggning där de kan utbyta kunskap, information och erfarenheter i syfte att alla resurser som finns kan användas effektivt och att luckor eller dubbelarbete inom området undviks. Att kontinuerligt följa upp pågående arbete med förebyggande av våldsbejakande extremism. Samordnaren behöver för arbetet ha hjälp av personal med följande kompetens: Omvärldsbevakare med särskilt uppdrag att samla och dokumentera aktuell kunskap om förekomsten av våldsbejakande extremism i och i viss mån utomlands. Utvecklingssamordnare med särskilt uppdrag att söka upp och ta emot kontakt med dem ute i landet som arbetar med förebyggande av våldsbejakande extremism och bevaka deras behov och initiera frågor som den nationella samordnaren bör hantera för att stödja och bidra till att arbetet bedrivs ändamålsenligt och effektivt. Kommunikationsstrateg med ansvar för att informera både om samordnarens arbete och vilken kompetens denne har att bidra med för det lokala förebyggande arbetet, och om lägesbeskriv- Samordning av det förebyggande arbetet ningar och annan aktuell kunskap om våldsbejakande extremism och exempel på hur det kunnat förebyggas på ett framgångsrikt sätt. Utbildningsledare med ansvar för förvaltning och utveckling av utbildningsmaterialet samt för planering och genomförande av utbildningsinsatser. Administrativ assistent som kan ge stöd vid reseplanering, planering och genomförande av möten, utbildningar och konferenser, ekonomiadministration, m.m. 4.7Oumbärliga aktörer i samverkan De internationella utblickar vi gjort visar – som redan framhållits – att Polisen, kommuner och Säkerhetspolisen är centrala aktörer att ha med i samverkan för att förebygga våldsbejakande extremism. Som det svenska samhället är organiserat blir det naturligt att peka på den nationella samverkansorganisationen och landsting (SKL) som central kanal för kommunernas intressen. Våra möten med aktörer som på olika sätt har kunskap om och erfarenhet av olika former av förebyggande arbete, visar också att är en central aktör att ha med i ett sammanhang där det krävs samverkan mellan polis och kommuner för att motverka brottslighet. De har stor kunskap på området och har en viktig roll inte minst som brygga över de kulturskillnader som finns hos de bägge nyckelaktörerna och att bidra med riktlinjer och råd till kommunernas socialtjänster. Polisen har en viktig roll i samhällets strävan att begränsa brottsligheten. I Polislagens 2 § listas Polisens uppgifter och först av allt anges här att Polisen ska förebygga brott.19 I () verksamhetsplan finner vi mer om Polisens brottsförebyggande arbete. Här betonas Polisens ansvar för att färre brott begås, att människor ska känna sig trygga och att allmänhetens förtroende för 19 SFS 1984:387 Polislag, 2 §. Samordning av det förebyggande arbetet Polisen ska stärkas och vårdas.20 Det är Polisen som utgör det första och oersättliga ledet i rättskedjan vad avser uppgiften att upprätthålla en upptäcktsrisk för brott och det därmed sammanhängande straffhotet. I regleringsbrevet för framhåller regeringen att Polisens brottsförebyggande arbete ska ske både på eget initiativ och i samverkan med andra aktörer. Det brottsförebyggande arbetet ska vara planlagt, proaktivt och problemorienterat. De metoder som används ska om möjligt utgå från beprövad erfarenhet eller vara utvärderade.21 Brottsförebyggande arbete är en frivillig uppgift för kommunerna, men i stort sett alla arbetar ändå – i olika former – mycket aktivt med det. SKL är ingen myndighet utan en arbetsgivar- och intresseorganisation där landets 290 kommuner och 20 landsting inklusive regionerna , , och är frivilliga medlemmar. Högsta beslutande organ för SKL är kongressen, dit medlemmarna utser ombud i relation till sitt invånarantal. Kongressen samlas normalt och består av totalt 451 ombud. Vid kongressen väljs en styrelse bestående av politiker från landets kommuner, landsting och regioner. Det är styrelsen som leder SKL:s arbete mellan kongresserna. Utöver styrelsen finns ett antal beredningar och delegationer kring olika sakområden. Totalt har ungefär 230 politiker från hela landet förtroendeuppdrag inom . SKL bidrar med stöd och främjande av kommunernas brottsförebyggande arbete bland annat genom att de driver Nätverket för kommunalt brottsförebyggande (NKB) som består av en säkerhetschef eller säkerhetssamordnare från varje län. SKL företräder också medlemmarnas intressen på det brottsförebyggande området i en rad olika statliga utredningar, arbetsgrupper och projekt. En del av SKL:s arbete med säkerhet och trygghet är särskilt inriktat på förebyggande av våldsbejakande extremism på lokal nivå. 20Rikspolisstyrelsens verksamhetsplan 2010, s. 3. Uppdraget att verka för ett förtroendefullt förhållande mellan polisen och allmänheten, regleras i SFS 1989:773 Förordning med instruktion för , 2 §. 21Regleringsbrev för avseende och övriga myndigheter inom polisorganisationen. Regeringsbeslut I:8 /sv/Verktyg--stod/Statsliggaren/Regleringsbrev/?RBID=14664 22Se Verksamhetsbeskrivning på SKL:s hemsida /vi_arbetar_med/tillvaxt_och_samhallsbyggnad/trygghet/brottsforebyggande_1 Samordning av det förebyggande arbetet SKL:s ungdomspolitik i sin tur inriktas på att se till att barn och unga når goda skolresultat, att utsatta barn får bättre stöd och att unga människor får arbete.23 Samtliga insatser – när de fungerar – innebär att utanförskap och sårbarhet hos unga motverkas. Härmed motverkas även kända grogrunder för att unga människor ska attraheras av våldsbejakande extremism. Ytterligare en nyckelaktör i arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism är Säkerhetspolisen. Det visar inte minst det danska exemplet och samma uppfattning möter vi i och . Säkerhetspolisens uppdrag är att skydda politiska system, medborgarnas fri- och rättigheter och den nationella säkerheten.24 Arbetet med att effektivare förebygga våldsbejakande extremism sorterar under både författningsskyddet och kontraterrorismverksamheten. Som redan nämnts bedriver Säkerhetspolisen ett aktivt arbete för att förebygga att människor dras in i extremism och riskerar att hamna i terrorattentat; dels genom dialoger med olika aktörer i lokalsamhället, och dels genom samtal med enskilda som uppfattas vara i riskzonen att bli inblandade i säkerhetshotande verksamhet och extremistiskt våld.25 De ansvarar också för det Nationella samverkansrådet mot terrorism där högsta ledningen för tretton statliga myndigheter, bl.a. , Kriminalvården och Försvarsmakten, träffas för att stärka samverkan mot terrorbrott. Till detta finns även knutet ett Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT), med uppgift att göra strategiska bedömningar av terrorhot mot och svenska intressen på kort och lång sikt.26 Den specialkompetens och aktuella kunskapsbild som Säkerhetspolisen har och måste ha om våldsbejakande extremism, för att kunna fullgöra sitt uppdrag att skydda politiska system och den nationella säkerheten, gör dem oumbärliga som kunskapsbank i det förebyggande arbetet. De har sannolikt en särskilt viktig roll att 23SKL:s barn- och ungdomspolitiska prioriteringar finns beskrivna på flera ställen på SKL:s hemsidor, / 24Om Säkerhetspolisen på ; SFS 2002:1050 Förordning med instruktion för Säkerhetspolisen. 25Se Säkerhetspolisens hemsida om arbetet med radikalisering och avradikalisering /omsakerhetspolisen/radikaliseringochavradikalisering 26Se Säkerhetspolisens hemsida under rubriken terrorism; /terrorism Samordning av det förebyggande arbetet spela när det gäller underlag för utbildningar och rådgivning i förebyggande åtgärder för tidig prevention. ska enligt myndighetsinstruktionen verka för en god hälsa och social välfärd samt för stödinsatser, omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolkningen.27 Myndigheten sorterar under . ska bland annat verka för att hälso- och sjukvården och bedrivs enligt vetenskap och beprövad erfarenhet, och den ska ansvara för kunskapsutveckling och kunskapsförmedling på området.28 Det hör till uppgifter att arbeta med metodutveckling och ge stöd till sådant utvecklingsarbete.29 ska också samordna de statliga insatser som rör och hälso- och sjukvårdens arbete med barn och ungdomar.30 För att nå målen med sin verksamhet är ålagd att samverka med relevanta aktörer.31 För att stödja utvecklingen av arbete med barn och unga har ingått licensavtal med flertalet kommuner i landet om att de ska använda ett system för handläggning och dokumentation som kalla Barns behov i centrum (BBIC). Syftet med BBIC är att stärka barnperspektivet och delaktigheten för barn, unga och deras familjer. Systemet ska skapa enhetlighet över landet och förbättra och behålla kvaliteten i den sociala barn- och ungdomsvården. spelar en viktig roll med sitt stöd till metodutveckling, och detta kan även komma det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism till del. 4.8Den nationella samordnaren bör inte placeras hos någon av nyckelaktörerna Både Polisen och SKL fyller de krav vi ställt upp på den som ska ansvara för den nationella samordningen. De har ur olika perspektiv uppdrag och rymmer kompetens som kan hantera frågor som 27SFS 2009:1243 Förordning med instruktion för , 1 § 28SFS 2009:1243 Förordning med instruktion för , 3 §, punkt 1-2 29SFS 2009:1243 Förordning med instruktion för , 3 §, punkt 5 30SFS 2009:1243 Förordning med instruktion för , 8 §, punkt 2 31SFS 2009:1243 Förordning med instruktion för , 9 § Samordning av det förebyggande arbetet berör våldsbejakande extremism. De har tillräcklig legitimitet för att kunna fungera som samordnare mellan olika aktörer involverade i förebyggande arbete. De har kompetens och trovärdighet för det pedagogiska uppdraget att samla och sprida kunskap om förebyggande arbete mot våldsbejakande extremism. Verksamheten finns i en organisation som har förutsättningar att nå ut lokalt i samhället för att förankra arbetsmetoder, samla och sprida kunskap om förebyggande arbete för att motverka våldsbejakande extremism samt operativt kunna arbeta för att göra konkret skillnad. Såväl Polisen som kommunerna är närvarande och har operativ verksamhet i landets alla hörn. De har båda viktiga sociala uppdrag som bidrar till att motverka kriminalitet och brottslighet samt skapa trygghet för landets invånare. Ändå finns det skäl att inte förorda vare sig Polisen eller SKL som ytterst ansvarig för den nationella samordningen av arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism. Polisens utrymme att påverka brottsnivåerna i samhället är, trots sin strategiska betydelse i sammanhanget, begränsat. Viktiga orsaker till den individuella brottsbenägenheten beror till stor del på hur den enskilde tillägnat sig självkontroll och anknytning till det konventionella samhället. Enklare uttryckt, vilka förutsättningar barn och unga får att knyta an och känna sig trygga i samhället. Så- dant påverkas av deras uppväxtvillkor och fångas upp av andra samhällsaktörer än polisen; familjen, barnomsorgen, skolan och . Det uppdraget är bredare än vad som rimligen bör ligga på en myndighet som har som grunduppdrag att upprätthålla ordning, motverka och lagföra brott. Polisen är inne i ett större förändringsarbete där 21 polismyndighet, samt ska bilda en nationell polismyndighet den 1 januari 2015.32 Våra samtal med olika företrädare för polisen, visar att definitionen av det bredare begreppet brottsförebyggande ser olika ut inom Polisen. De menar att en inventering av metoder för brottsförebyggande arbete riktat mot unga människor behövs inom polisen för att svara på frågan vad svensk polis kan och ska göra i detta avseende och hur det bäst organiseras internt. Den bild utredningen fått är att polisens konkreta brottsförebyggande arbete ofta sker i syfte att förebygga återfall i brott. Perspektivet har även i det sammanhanget en repressiv prägel, att avskräcka från fortsatt brottslig verksamhet. Inte att skapa förtroende 32 Se Ju 2012:16 för den nya . En presentation av utredningen och deras direktiv återfinns här: /nyapolismynd/index.htm Samordning av det förebyggande arbetet och förebygga att någon dras in i brottslighet över huvud taget. Men det finns undantag som till exempel dialogpolisen, evenemangspolisen, supporterpolisen och integrationspolisen33. Detta kompletterar argumenten om att inte förorda Polisen som hemvist för en nationell samordnare med uppdraget att förebygga våldbejakande extremism. Utredningen uppfattar inte heller SKL som lämplig värd för uppdraget som nationell samordnare för arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism. SKL är en medlemsstyrd intresseorganisation och inte en myndighet. Deras grundsyfte är helt enkelt att företräda sina medlemmars intressen och inte att vara en statlig aktör som en myndighet. Kommunerna har, som vi redan pekat på, inte heller något explicit uppdrag att ägna sig åt brottsförebyggande arbete, även om det finns en utbredd efterfrågan från kommunerna själva om att statsmakterna ska ge dem ett sådant uppdrag. När det gäller arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism, har SKL däremot för utredningen framhållit att de gärna bidrar som en spridande part, en arena och mötesplats i det arbetet. SKL pekar på att en nationell samordnare skulle kunna dra direkt nytta av de lokala samverkansavtalen mellan polis och kommuner för att nå ut lokalt. SKL kan i detta sammanhang bruka sina befintliga strukturer för att som katalysator stötta och samla kommunerna. Inte heller Säkerhetspolisen är, enligt utredningens bedömning, en lämplig värd för den nationella samordnaren av arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism. Dels av samma skäl som anfördes när det gäller Polisen – den individuella brottsbenägenheten beror till stor del vilka förutsättningar barn och unga får att knyta an och känna sig trygga i samhället. Sådant påverkas av deras uppväxtvillkor och fångas upp av andra samhällsaktörer än rättsvårdande myndigheter. För Säkerhetspolisens del ställs detta på sin spets av deras uppdrag att förebygga brott som spionage, terrorism och annat som kan hota rikets säkerhet och de specifika krav på sekretess och säkerhetsbestämmelser som uppdraget innebär. Vi förordar inte heller som en värd för den nationella samordningen av arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism, då detta uppdrag inte faller inom det som är myndighetens uppdrag i stort. uppdrag i sammanhanget är att vara 33 Korta beskrivningar av dialog-, supporter-, evenemangs- och integrationspoliser finns på följande länkar: /Om-polisen/Organisation/Specialkompetenser/;/Om- polisen/lan/ST/op/Polisen-i-Stockholms-lan/polisen-faltet/Evenemangspolisen och /Aktuellt/Nyheter/Vastra-Gotaland/okt-dec/Integrationspolisen-syns-och- skapar-fortroende/ Samordning av det förebyggande arbetet kulturöverbryggare och metodstödjare, inte att ta det övergripande ansvaret för hela uppdraget att förebygga våldsbejakande extremism. 4.9Brottsförebyggande rådet som motor Förslag: Utredningens huvudförslag är att en nationell samordnare med uppdrag att ansvara för det övergripande arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism placeras hos (Brå). I regleringsbrevet för får Brå i uppdrag att särskilt utveckla sin verksamhet så att rättsväsendets myndigheter bedrivs kunskapsbaserat. Brå ska i sin redovisning göra en bedömning av i vilken utsträckning myndigheten har identifierat utvecklingsområden och tagit fram relevanta kunskapsunderlag och analyser på angelägna områden. De ska även bedöma vad som har gjorts för att kunskapen ska kunna komma till användning.34 I Brå:s egen verksamhetsplan står att myndigheten ska initiera, stödja och informera om lokala brottsförebyggande insatser inom olika samhällssektorer.35 Regeringen har beslutat om att förstärka resurserna till Brå som myndighetens verksamhetsinriktning ska förtydligas. Detta beskrivs i verksamhetsplanen på följande sätt: Brå är ett som med hög integritet och vetenskaplighet tar fram avancerade beslutsunderlag, som myndigheten är en informationscentral som levererar data av hög kvalitet. Den tredje huvudsakliga rollen är den konsultativa kunskapsorganisationen som stödjer målgrupperna i deras utvecklingsarbete och ger råd om åtgärder. Dessa roller utgör bredden på verksamheten, som i höjdled spänner från policynivån till den konkreta verksamhetsnivån. Brå prioriterar i dessa roller att skapa relevant kunskap för våra primära målgrupper – och rättsväsendets myndigheter, liksom att bedriva verksamhet som kan omsättas i beslut och praktisk handling.36 Enligt myndighetsinstruktionen för Brå, ska de ge lokala aktörer tillgång till kunskap, för att de utifrån sina förutsättningar ska kunna förebygga brott och otrygghet. Genom att initiera brottsförebyggande 34Regleringsbrev för avseende . Regeringsbeslut I:40, /sv/Verktyg--stod/Statsliggaren/Regleringsbrev/?RBID=14592 35Brå:s verksamhetsplan 2013. /download/18.22a7170813a0d141d21800054757/VP_2013.pdf 36Brå:s verksamhetsplan 2013, s. 2. Samordning av det förebyggande arbetet insatser inom olika samhällssektorer ska Brå medverka till strategisk utveckling av det lokala brottsförebyggande arbetet, till exempel genom att ordna seminarier och workshops riktat till rättsväsendets lokala brottsförebyggande aktörer, och deras samarbetspartners. Brå samlar genom omvärldsbevakning även exempel på kunskapsbaserade, beprövade eller utvärderade brottsförebyggande insatser och initiativ inom olika samhällssektorer. Det kan handla om både forskning och konkreta verksamheter nationellt och internationellt. Informations- och kunskapsspridningen sker främst via Brås webbplats under , samt genom konferenser, seminarier, utbildningar och nätverksträffar i egen eller andras regi.37 Vi uppfattar i och med detta Brå som en mycket central aktör för arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism. Brå har både kompetens som kan hantera frågor som berör våldsbejakande extremism, och legitimitet för att kunna fungera som samordnare mellan olika aktörer involverade i arbete med att förebygga våldsbejakande extremism. En stor del av det som görs på Brå har bäring på polisens brottsförebyggande arbete. Brå är ett expertorgan inom rättsväsendet. Myndigheten initierar och bedriver forsknings- och utvecklingsarbete för att ge regeringen och myndigheterna inom framför allt rättsväsendet underlag för prioriteringar och åtgärder.