sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Om en enskild ansöker om godkännande som huvudman för utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan som anordnas av en annan huvudman ska be- slutet fattas skyndsamt om det före- ligger särskilda skäl med hänsyn till elevernas möjlighet att full- följa sin utbildning. Skolinspektionen får meddela föreskrifter om en enskild huvud- mans lämplighet att bedriva ut- bildningsverksamhet. Denna förordning träder i kraft den1 . förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) Härigenom föreskriver regeringen i fråga om skolförordningen (2011:185) dels att 2 kap. 3 § ska ha följande lydelse, dels att det i 2 kap. ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 4 och 5 §§, av följande lydelse. För prövning av en enskild huvudmans lämplighet ska upp- gifter ur belastningsregistret in- hämtas enligt 16 e § förordningen (1999:1134) om belastnings- register. Beslut i ett ärende som avses i 1 § ska om möjligt fattas före kalenderåret innan utbildningen ska starta. Om en huvudman i samband med ansökan eller senare kan visa att utbildningen, utan dennes för- skyllan, inte kan starta hösttermi- nen kalenderåret efter Statens skolinspektions beslut får Skol- inspektionen besluta att godkän- nandet i stället ska avse utbildning som ska starta höst-terminen två kalenderår efter beslutet. Om en enskild ansöker om godkännande som huvudman för utbildning i förskoleklass, grund- skola, grundsärskola eller fritids- hem som anordnas av en annan huvudman ska beslutet fattas skyndsamt om det föreligger sär- skilda skäl med hänsyn till elev- ernas möjligheter att fullfölja sin utbildning. Skolinspektionen får meddela föreskrifter om en enskild huvud- mans lämplighet att bedriva utbildningsverksamhet. Denna förordning träder i kraft . förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. Härigenom föreskriver regeringen i fråga om förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skol- väsendet m.m. att det ska införas en ny paragraf, 5 §, av följande lydelse. får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som en huvudman ska lämna enligt 29 kap. 19 a § skollagen (2010:800). Denna förordning träder i kraft . 1Kommitténs uppdrag, arbete och användning av vissa begrepp Det är nu friskolereformen genomfördes i . Genom reformen gavs fristående skolor i huvudsak samma eko- nomiska förutsättningar att verka som skolor med offentlig huvudman och alla föräldrar och elever fick samma möjlighet att välja skola. Friskolereformen har fått stort genomslag och de fristående skolorna utgör numera ungefär en sjättedel av grund- och gymnasieskolorna. De har tillfört mycket positivt till skol- väsendet och en hel del av de intentioner som fanns när reformen genomfördes har också blivit verklighet. måste konsta- teras att det här, liksom i andra delar av skolväsendet, finns en del problem. Regelverket för fristående skolor förändrades påtagligt i samband med ikraftträdandet av den nya skollagen (2010:800). Trots genomförda förändringar har regeringen ansett att ytterligare förändringar behöver utredas. Det ligger dock inte i kommitténs uppdrag att göra någon utvärdering av friskolereformen. Kommitténs direktiv beslutades av regeringen . Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1. Utredningstiden förlängdes i tilläggsdirektiv som beslutades av regeringen . Utredningstiden förlängdes ytterligare i tilläggsdirektiv som beslutades av regeringen , samt . Tilläggsdirektiven finns i bilaga 2–5. Kommitténs uppdrag och arbete Kommitténs uppdrag omfattar sådan verksamhet inom skolväsendet med enskild huvudman som står under Statens skolinspektions tillsyn, dvs. fristående förskoleklasser, grundskolor, grundsär- skolor, gymnasieskolor, gymnasiesärskolor och sådana fritidshem med enskild huvudman som anordnas vid en skolenhet med för- skoleklass, grundskola eller grundsärskola. Kommitténs förslag omfattar därmed också endast dessa verksamheter. I den fortsatta beredningen av kommitténs förslag kan det övervägas om förslagen även bör avse sådana verksamheter som faller utanför uppdraget, t.ex. fristående förskolor. Principerna för regelverket ska behållas oförändrade En utgångspunkt för vårt arbete har varit att principerna för regelverket för fristående skolor behålls oförändrade. I detta ligger bland annat att skolans uppdrag är detsamma oavsett huvudmanna- skap och att samma höga krav på kvalitet ska omfatta alla skolor. Härtill kommer att varje skola ska ha möjlighet att verka på goda och lika villkor. Principen om lika villkor innebär också lika ekonomiska villkor. I direktiven tar regeringen ställning för att det är en förutsättning för friskolereformens framgång att det finns en möjlighet att driva skolverksamhet med vinst samt att utbildningsföretag får ge utdel- ning till sina ägare när rörelsen genererar ett ekonomiskt överskott. Frågan om vinstdrivna företag alls ska få bedriva skolverksamhet har därmed inte omfattats av utredningsuppdraget. Frågan om stärkt meddelarskydd för anställda i fristående skolor Ett område där det enligt gällande lagstiftning inte råder lika villkor mellan skolor med enskild och offentlig huvudman är regelverket om meddelarskydd för uppgiftslämnare. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att utreda frågan om ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i fristående skolor. Vid kommitténs tillsättande avsåg regeringen att inleda ett arbete isär- skild ordning för att genomlysa detta område eftersom frågorna ansågs spänna över hela välfärdsområdet och inte bedömdes kunna avgränsas enbart till skolväsendet. Kommitténs uppdrag och arbete ministern i ett brev, formulerat efter det att våra direktiv beslutats, påpekat möjligheten att kommittén, i den mån den har skol- specifika synpunkter på problematiken, framför dem till den utredning inom som skulle tillsättas för att utreda frågan (Ju 2012:11; se avsnitt 1.3.1). Ett sådant samråd har genomförts. Kommittén har då framfört uppfattningen att ett för- stärkt meddelarskydd för anställda i fristående skolor bör införas och att det är kommitténs förhoppning att den särskilda utredaren hittar en fungerande juridisk väg att nå detta mål. Kommitténs ställningstagande i detta avseende återkommer även bland våra överväganden och förslag. Frågan om ägarprövning inom skolväsendet m.m. I kommitténs uppdrag har ingått att överväga om ska ges en utökad möjlighet att på nytt granska en huvudmans förutsättningar att bedriva skolverksamhet i samband med att en fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannen. I budgetpropositionen aviserade dock regeringen en ny utredning om kraven på ägare och företags- ledningar inom välfärdssektorn i samband med att tillstånd beviljas för verksamheten. Direktiv till en utredning om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster beslutades (dir. 2012:131; se avsnitt 1.3.3). En utredare utsågs . Kommittén har samrått med utredaren och framfört de förslag och rekommendationer vi har på det område som omfattas av direktiven till den utredningen. Kommittén har också samrått med den utredare som regeringen tillsatt för att komma med förslag till ändringar i kommunallagen (dir. 2012:105; se avsnitt 1.3.2). Kommittén har förordat ett bibe- hållande av den insynsrätt för kommuner i fristående skolors verk- samhet som framgår av skollagen och även ställt sig positiv till en viss utvidgning av möjligheterna till insyn. Kommitténs uppdrag och arbete Kommittésammanträden har ägt rum . Vid ett antal kommittésammanträden har olika gäster bjudits in. Ordföranden har dessutom haft enskilda möten med ledamöterna. Experterna har deltagit vid fyra kommittésammanträden. Kom- mitténs ordförande och sekretariatet har därutöver haft särskilda möten med experterna vid sju tillfällen. Sekretariatet har också haft mer informella kontakter med experterna. Under utredningsarbetets gång har sekretariatet intervjuat före- trädare för nio kommuner i landet. Därtill har informella möten hållits med företrädare för ett antal fristående skolor samt med tjänstemän vid och . Kommittén har överenskommit med om att under- visningsrådet mot ersättning skulle biträda kommittén med uppgiften att ta fram underlag till en beskrivning av ägarstrukturen inom skolväsendet. Materialet ligger till grund för den beskrivning av ägarstrukturen inom skolväsendet som görs i avsnitt 4. Kommittén har också lagt ut två konsultuppdrag. Ett uppdrag har avsett en finansiell analys av de 13 största utbildningsföretagen utifrån fyra uppdragsfrågor: 1. Att granska ekonomiska uttag för de utvalda företagen . För två av före- tagen skulle även granskas. Att kartlägga utvecklingen av eget kapital i de granskade bolagen. Att ge en generell beskrivning och bedömning av vinstmarginaler i skol- branschen. Att kartlägga de företagsförvärv som har genomförts av och – 2011. Uppdraget genomfördes av auktoriserade revisorer vid och redovisades till kommittén i rapporten finansiell analys av 13 Utbildningsföretag. Materialet ligger till grund för avsnitt 4.4 och delar av avsnitt 7. Det andra konsultuppdraget har avsett att genomföra en jäm- förande internationell studie som belyser ägarstruktur och huvud- mannaskap, finansiering, tillståndsprövning samt inspektion av fri- stående skolor i , , , och . Uppdraget genomfördes av vid Mapsec KB och redovisades i rapporten – länderjämförelser. Materialet ligger i viss utsträckning till grund för den internationella utblicken i avsnitt 9. Kommitténs uppdrag och arbete Kommittén har beställt ett expertutlåtande från professorn i offentlig rätt angående möjligheten att införa en sanktionsavgift på skolområdet m.m. vid Skolinspektionen har bistått kommittén genom att ta fram en sammanställning av olika kvalitetsmått för de 13 största utbildningsföretagen inom skol- väsendet. Materialet, som presenterades i rapporten inom vissa fristående koncerners skolor ligger till grund för delar av avsnitt 7. I enlighet med direktiven har vi samrått med , Skol- inspektionen, Kommuner och Landsting samt Friskolor- nas riksförbund. När det gäller Kommuner och Landsting har vi sammanträffat både med tjänstemän och med Utbildnings- beredningen. Samråd har även skett med Utredningen om en översyn av stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (Ju 2012:11), Utredningen om en kommunallag för fram- tiden (Fi 2012:07) samt med Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster (Fi 2012:11). Vidare har sekretariatet sammanträffat med med anledning av deras granskning av Skolinspektionens tillstånds- prövning. Det har även förekommit kontakter med avseende deras uppdrag att kartlägga och analysera förekomsten av skatteplanering i företag inom välfärdssektorn. Sekretariatet har också deltagit i två seminarier vid och Samhälle (SNS) avseende Konkurrensens konsekvenser och Risk- kapitalet i välfärden samt ett ESO-seminarium om svensk skola i ett internationellt forskningsperspektiv. Kommittén har också sammanträffat med ytterligare personer som har bidragit med synpunkter. Värdefulla synpunkter på olika delar av utredningsuppdraget har lämnats av bland annat professorn i nationalekonomi och docenten i nationalekonomi samt professorn i företagsekonomi och universitetslektorn i bolagsrätt . Kommitténs uppdrag och arbete 1.3Pågående utredningar och myndighetsuppdrag av betydelse för vårt uppdrag 1.3.1Utredningen om en översyn av stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, framför allt i sådan offentligt finansierad verksamhet som avser vård, skola och omsorg. Utgångspunkten för utredaren ska vara att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. är det inom vård, skola och omsorg som behovet av stärkt meddelarskydd har visat sig tyd- ligast. Utredaren ska därför belysa vilka möjligheter det finns att avgränsa det stärkta skyddet till dessa verksamheter (dir. 2012:76). Uppdraget ska enligt tilläggsdirektiv (dir. 2013:39) redovisas till regeringen . 1.3.2Utredningen om en kommunallag för framtiden Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900). Utredaren ska bland annat beskriva hur kommunernas och landstingens huvudmannaskap för verksamhet som bedrivs i privat regi är reglerat, analysera hur gränsdragningen mellan det kom- munala ansvaret och det ansvar statliga tillsynsmyndigheter har för verksamhet som utförs i privat regi (entreprenad) kan tydliggöras, utreda förutsättningarna för att tydliggöra det kom- munala ansvaret för ökad insyn i kommunala entreprenader, över- väga behovet av en generell reglering som syftar till att ge med- borgarna tillgång till information som behövs för att kunna välja utförare av kommunalt finansierad verksamhet, överväga om det finns behov av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och särskilt överväga behovet av en reglering av de anställdas beslut- anderätt, se över regelverket gällande laglighetsprövning av kom- munala beslut och utreda om nuvarande bestämmelser är ändamåls- enligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av reglerna, analysera hur bestämmelserna i kommunallagen förhåller sig till unionsrätten, särskilt överväga hur den unionsrättsliga Kommitténs uppdrag och arbete regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av verksamhet samt göra en utvärdering av den fria nämndorganisationen (dir. 2012:105). De delar av uppdraget som rör kommunalt ansvar i förhållande till privat utförd verksamhet och allmänhetens behov av insyn och information samt utvärdering av den fria nämndorganisationen skulle redovisas . Utredaren presenterade sina förslag då betänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53) överlämnades till regeringen. Uppdraget i övrigt ska redovisas . 1.3.3Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att utreda vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på dem som äger och driver företag inom välfärdssektorn. Syftet med utredningen är att ytterligare säkra samhällets krav på att de som äger och driver företag inom skola, vård och omsorg ska ha ett lång- siktigt och seriöst engagemang och bedriva en god och högkvalitativ verksamhet. I likhet med finanssektorn finns det även inom väl- färdssektorn behov av att säkerställa att ägare och företagsledningar är seriösa och kompetenta. Eventuella krav ska utformas på sådant sätt att de främjar mångfald och att verksamhet inom välfärds- sektorn fortsatt kan bedrivas i olika storlek samt i olika drifts- och ägarformer (dir. 2012:131). Uppdraget ska redovisas . 1.3.4Uppdrag till om skol- och resultatinformation har fått i uppdrag att presentera statistik så att olika skolors faktiska resultat och kvalitet kan jämföras med varandra samt att undersöka hur verkets databas i praktiken har upp- fattats och använts av skolhuvudmän och skolor. ska därutöver presentera befintlig statistisk information på ett mer användarvänligt sätt (U2012/4307/S). Enligt den del av uppdraget som avser att presentera statistik så att olika skolors faktiska resultat och kvalitet kan jämföras med Kommitténs uppdrag och arbete varandra ska publicera statistik för /12 . ska senast detta datum också redovisa undersökningen av hur databasen har använts och uppfattats och hur verket avser att fullgöra den del av uppdraget som avser presentation av befintlig statistik. redovisade detta i rapporten av uppdraget om skol- och resultat- information (dnr 2012:1002). 1.4.1Betydelsen av vissa begrepp Utbildning inom skolväsendet anordnas av det allmänna och av enskilda (1 kap. 1 § skollagen). Fristående skolor drivs av en enskild huvudman medan skolor med offentlig huvudman drivs av stat, kommun eller landsting. Kommuner är huvudmän för förskola, för- skoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasie- särskola, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna, utbildning i svenska för invandrare och fritidshem. Ett landsting får vara huvudman för gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna i den utsträck- ning som anges i skollagen. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola. Endast skolor vid vilka en enskild huvudman bedriver utbildning kallas för fristående skola (1 kap. 3 § skollagen). Sådan utbildning som kommunen lägger på externa utbildningsanordnare på entreprenad är inte fristående skolor, utan det är fortfarande kommunen som är huvudman för verksamheten. Med enskild huvudman menas den enskilda fysiska eller juridiska person som bedriver utbildning vid den fristående skolan. Med enskilda anordnare menas bolag, föreningar, stiftelser, registrerade trossamfund eller enskilda individer. Det är huvud- mannen som granskas av Skolinspektionen och som eventuellt godkänns som enskild huvudman för en viss utbildning vid en viss skolenhet. Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- skola, gymnasiesärskola och fritidshem (2 kap. 5 § skollagen). Även en juridisk person som helt eller delvis ägs av staten, en kommun eller ett landsting anses som en enskild juridisk person. Kommitténs uppdrag och arbete dock särskilda begränsningsregler för juridiska personer som ägs av kommuner och landsting. En och samma huvudman kan driva en eller flera skolor. En huvudman kan också ingå i en större koncern med andra skol- huvudmän eller med företag som bedriver annan verksamhet. En koncern är en ekonomisk enhet bestående av två eller flera själv- ständiga företag, vanligtvis genom att ett företag (moderbolaget) har aktiemajoritet eller en majoritet av rösterna i ett eller flera dotterbolag. Om två dotterbolag har samma moderbolag kan de också kallas systerbolag. I vilka situationer ett aktiebolag bolags- rättsligt är ett moderbolag och en annan juridisk person är ett dotter- bolag regleras närmare i 1 kap. 5 § aktiebolagslagen (2005:551) och i 1 kap. 4 § årsredovisningslagen (1995:1554). I årsredovisningslagen finns också bestämmelser om skyldigheten att upprätta koncern- redovisning. 1.4.2Vår användning av vissa begrepp I detta betänkande använder vi begreppet skola i stället för skol- lagens begrepp skolenhet. En skolenhet definieras i skollagen som en av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad (1 kap. 3 §). För att underlätta läsningen använder också i vissa fall begreppet friskola i stället för lagens begrepp fristående skola. När vi avser de statliga myndigheterna och använder vi begreppen Skolinspektionen respektive . När det hänvisas till vissa lagrum syftar hänvisningen till skol- lagen (2010:800) om inget annat anges. 2Något om det rättsliga ramverket för kommitténs uppdrag Skolan är ett gemensamt intresse för hela samhället. Som i de flesta länder som är sammanhållna nationalstater har staten i vårt land iklätt sig ett övergripande ansvar för att alla elever får en god utbild- ning och möjlighet till goda resultat. På den nationella nivån fastställs målen och reglerna för hela skolväsendet, inklusive sådant som värdegrund, läroplaner, kompetenskrav för lärare och behörighet för högre studier. Med den nya skollagen gäller i princip samma regler för hela skolväsendet. Alla skolhuvudmän, offentliga såväl som enskilda, har ett uttalat ansvar att genomföra utbildning av sådan kvalitet att eleverna får likvärdiga förutsättningar för att nå utbildningens mål. I statens styrning ligger att se till att skolan fullgör sitt uppdrag både i relation till den enskilde eleven och uti- från ett samhällsperspektiv. Det här avsnittet beskriver översiktligt några grundläggande principer i skollagen inklusive en redovisning av de fristående skolornas finansiering samt principerna för den politiska styr- ningen av och ansvaret för skolan. En utgångspunkt för kom- mitténs arbete har varit att samtliga dessa förutsättningar behålls oförändrade. Tanken med avsnittet är att göra det möjligt att se eventuella förändringar i regelverket för de fristående skolorna i sitt rättsliga sammanhang. 2.1Grundläggande principer i skollagen Staten anger mål och riktlinjer för arbetet i skolan vilka huvud- sakligen framgår av skollagen, läroplaner och kursplaner. Regel- verket för fristående skolor förändrades påtagligt i samband med ikraftträdandet av den nya skollagen. Den separata regleringen av de fristående skolorna som fanns lag upphörde och Något om det rättsliga ramverket för bestämmelserna är i huvudsak desamma för fristående skolor som för skolor med offentlig huvudman. Skolans uppdrag är detsamma oavsett huvudmannaskap. Det ställs krav på att utbildningen vid fristående skolor ska vara lik- värdig med utbildningen vid offentliga skolor och lika villkor ska gälla så långt möjligt oberoende av huvudman. Det innebär att de fristående skolorna i så hög utsträckning som möjligt ska ha samma villkor och skyldigheter som skolor med offentlig huvudman. I detta ligger bland annat att alla huvudmän ska leva upp till samma krav när det gäller utbildningens kvalitet. Principen om lika villkor omfattar också lika ekonomiska villkor. 2.1.1Skolplikt och rätt till utbildning Barn som är bosatta i har skolplikt (7 kap. 2 §). Det betyder att de ska gå i skolan om de inte är sjuka eller har annat giltigt skäl för att inte vara där. Ett giltigt skäl är ledighet som har beviljats av rektor, i normalfallet per läsår (7 kap. 18 §). Det är kommunen som har det yttersta ansvaret för att alla barn i kom- munen går i skolan (se avsnitt 2.3.2). Skolplikten inträder det år barnet fyller och fullgörs vanligt- vis i . Skolplikten motsvaras av en rätt till utbildning som är skyddad av grundlag. I regeringsformen föreskrivs att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri utbildning i allmän skola (2 kap. 18 § första stycket). Det allmännas skyldighet att erbjuda utbildning omfattas också av målsättnings- stadgandet i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen. Rätten till undervisning behandlas även i flera olika konventioner som har anslutit sig till, t.ex. konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt Förenta natio- nernas konvention om barnets rättigheter. Rätten till utbildning omfattar inte en villkorslös rätt till alla former av utbildning. Den utbildning som det allmänna är skyldig att svara för avser barn som har skolplikt. Grundlagsbestämmelsen om rätt till utbildning omfattar dessutom endast sådan utbildning som fullgörs i allmänna skolor, dvs. med det allmänna själv som huvudman (prop. 2009/10:165 s. 698). Enligt bestämmelsen i regeringsformen ska det allmänna också svara för att det finns högre utbildning (2 kap. 18 § första stycket). Det finns således ingen ovillkorlig rätt för den enskilde till utbild- ning vid t.ex. gymnasieskola, universitet eller högskola. Något om det rättsliga ramverket för utbildning ska det kunna ställas villkor i form av t.ex. krav på behörig- het eller lämplighet. För att den enskilde ska kunna erbjudas högre utbildning måste det också finnas plats (se prop. 1993/94:117 s. 27). 2.1.2Skolans uppdrag och syftet med utbildningen Skollagens portalparagraf om utbildningens syfte finns i 1 kap. 4 §. Där anges att utbildningen syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Det brukar talas om skolans kunskapsuppdrag respektive värdegrundsuppdrag. Skolans uppdrag är detsamma oavsett huvudmannaskap.