sou · H1B372 · 2013-10-09 00:00:00 — Man befarade att den föreslagna ändringen skulle kunna påverka den allmänna betalningsmoralen negativt och begränsa tillgången till krediter. Regeringen delade dessa farhågor och gick därför inte vidare med förslaget i den efterföljande propositionen.45 Vi har övervägt om den praxis som utvecklats rättsfall ändå motiverar att prognosen begränsas till ett tidsper- spektiv om uppemot . En sådan ordning skulle sannolikt göra insolvensrekvisitet enklare att både förstå och tillämpa. Men en så pass kort tidsram riskerar att öppna upp skuldsaneringsinsti- tutet även för andra gäldenärer än dem med allvarliga skuldproblem och för gäldenärer med endast en övergående betalningsoförmåga. Vi anser att skuldsanering även fortsättningsvis bör vara förbehållet enbart dem som är så svårt skuldsatta att de i princip aldrig kan för- väntas klara av att betala sina skulder. Av detta skäl anser vi att det inte är lämpligt med en prognos som sträcker sig enbart över fem Vid våra samråd har framförts önskemål om en återgång till den tillämpning av insolvensrekvisitet som rådde års rättsfall. Vissa menar att prognosen då utgick från en fem–tioårsperiod. Det kan emellertid diskuteras i vilken utsträckning något tidsperspektiv överhuvudtaget var fastslagen i praxis, särskilt med tanke på upp- gifterna om att bedömningarna tidigare varierade mycket. Vår upp- fattning är trots allt, att den tidigare tillämpningen var mer nyan- serad än den har kommit att bli . Oaktat detta anser vi att prognosen bör vara inriktad på att göra en realistisk och hållbar värdering över gäldenärens livssituation. Som jämförelse kan näm- nas och med liknande insolvenskrav som vårt, där tidsramen generellt sett inte är alltför utsträckt. Frågan är om det är lämpligt att precisera vilket tidsperspektiv som ska användas för prognosen av gäldenärens betalningsförmåga. Det skulle förenkla bedömningen för beslutsfattarna och det skulle även bli tydligare för gäldenärer och borgenärer hur som ska beaktas. En sådan ordning riskerar emellertid att minska utrymmet för en prognos som beaktar samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Skuldsaneringsteamen har vittnat om att det numera fasta 15-årsperspektivet ofta leder till en mer matematisk uträkning av gäldenärens betalningsförmåga än den individuella bedömning som är avsedd att göras. Med hänsyn till att förhållandena i det enskilda fallet kan variera så mycket, anser vi därför att det inte är lämpligt att i lagtexten ange den tidsrymd som ska användas vid 45 Se prop. 2010/11:31 s. 9 ff. prognosen.46 Ett ytterligare skäl är risken för att en specifik tids- gräns kan påverka gäldenären att öka sin skuldsättning i syfte att uppfylla kraven på kvalificerad insolvens. Detta är givetvis inte önskvärt och skulle kunna leda till en negativ inverkan på betal- ningsmoralen. Sådana farhågor har tidigare framförts i frågan om det är lämpligt att ange en specifik beloppsgräns för skuldbördan (se avsnitt 8.2). Någon fast tidsram för prognosen föreslås därför inte. För att lägga tonvikten på andra omständigheter än den rent matematiska beräkningen bör lagtexten betona vikten av att samt- liga omständigheter ska beaktas. Man kan därmed förvänta sig en mer nyanserad bedömning i varje enskilt fall. Det är visserligen något som alltid varit gällande och något som understrukit i sitt senaste avgörande om kvalificerad insolvens. För att åstadkomma en faktisk ändring av det tämligen fasta 15-årsper- spektiv som etablerats vid anser vi att det är nödvändigt att förtydliga detta även i lagtexten. Det kan annars finnas risk för att ett 15-årsperspektiv bibehålls och att tillämpas enbart i fall då gäldenären är gammal eller sjuk. Begreppet kvalificerad insolvens har använts inom hanteringen av skuldsaneringsärenden. Detta begrepp bör föras in som ett eget rekvisit i lagtexten och där definieras, på samma sätt som begreppet insolvens klargörs i konkurslagen (1 kap. 2 §). Det bör inte råda någon som helst tvekan om att det aldrig ska vara fråga om enbart en matematisk beräkning av betalningsförmågan, utan även en prognos över gäldenärens förutsättningar i det enskilda fallet. Bedömningen måste utgå från samtliga omständig- heter. Hänsyn ska tas till om gäldenären är gammal eller har hälso- problem, men även andra förhållanden av betydelse måste beaktas. Vi anser att det är fråga om kvalificerad insolvens när gäldenären inte kan rätteligen betala sina skulder och att denna oförmåga med hänsyn till samtliga omständigheter kan antas bestå under över- skådlig tid. Hur det är fråga om kommer, på samma sätt som , att variera från fall till fall. Prognosen kommer att ställas över en tämligen , vilken å andra sidan inte ska vara längre än att den är överskådlig. Den ska inte vara längre än att det i det enskilda fallet är möjligt att göra en realistisk prognos. I många fall kan det vara fråga om än där praxis har landat rättsfall. 46 Det kan i sammanhanget konstateras att när frågan övervägdes i kom lagstiftaren till samma slutsats (se avsnitt 8.6). erkänt svårt att göra bedömningar långt fram i tiden. Till hjälp vid bedömningen kan det ibland vara lämpligt att använda sig av den danska utgångspunkten och vid bedömningen dela upp problemet i mindre stycken – hur ser prognosen ut för gäldenären om bedöm- ningen skulle göras på halva den tid som initialt bedömts som lämplig tidshorisont i det aktuella fallet? Klarar gäldenären inte av att betala hälften av sina skulder på halva tiden, så kan rekvisitet sannolikt anses uppfyllt. Är det däremot inte möjligt att göra en någorlunda säker prognos ska skuldsanering inte beviljas. Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att lagtexten förtydligas i syfte att uppnå en mer nyanserad bedömning vid tillämpningen av det kvalificerade insolvensrekvisitet. Som ett led i detta förtyd- ligande bör därför begreppet kvalificerad insolvens föras in som ett eget rekvisit i lagtexten. På samma sätt som insolvens definieras i konkurslagen, bör den med den lagen som förebild vidare förklaras genom en legaldefinition, uttryckt som att gäldenären inte kan rätteligen betala sina skulder och att denna oförmåga med hänsyn till samtliga omständigheter kan antas bestå . Vid en skuldsanering upprättas en betalningsplan som visar när och hur gäldenären ska betala sina borgenärer. Denna betalningsplan löper som huvudregel , om det inte finns särskilda skäl att bestämma (9 §). Beslutet om skuldsanering får under vissa förutsättningar ändras, och då kan betalningsperioden förlängas till som längst (26 §). Vid beslut om skuldsanering börjar betalningsplanen att löpa direkt, utan krav på att beslutet ska ha vunnit laga kraft (37 §). Längden på betalningsplanen har betydelse för borgenärernas intresse av högsta möjliga betalning för sina fordringar. Betalnings- planens längd avgör hur mycket borgenärerna kan få betalt från skuldsaneringsgäldenären. måste beaktas att många gäl- denärer har varit överskuldsatta innan de ansöker om skuldsanering. För dessa personer kan tiden som de måste leva under knappa ekonomiska förhållanden bli betydligt längre än de som en skuldsanering pågår. Detta innebär en svår situation för den enskilde och dennes anhöriga samt medför kostnader för samhället (se kapitel 2). Med hänvisning till skuld- saneringslagens rehabiliterande funktion har nuvarande längd på betalningsplanen kommit att ifrågasättas.1 Av betydelse för när en gäldenär slutligen blir befriad från de skulder som omfattas av en skuldsanering är inte enbart längden på den betalningsplan som beslutas, utan även när denna plan börjar löpa. I vårt uppdrag ligger att undersöka och redovisa hur som skuldsaneringsgäldenärer i allmänhet sammanlagt betalar av på sina skulder. Vi ska särskilt redovisa vilken effekt den gjorda lagändringen avseende skuldernas ålder har fått när det gäller 1 Se bl.a. RSV Rapport 2002:5 s. 22, SOU 2008:82 s. 135 ff samt motioner 2011/12:C350 och 2011/12:C369. möjligheten att snabbare få skuldsanering. Utifrån detta ska vi ta ställning till hur lång en betalningsplan enligt skuldsaneringslagen lämpligen bör vara. I detta kapitel kommer vi att inledningsvis presentera nuvarande reglering av betalningsplanens längd och hur frågan har behandlats i tidigare lagstiftningsarbete (avsnitt 9.2). Därefter följer en redogör- else för hur regleringen har tillämpats i praxis (avsnitt 9.3) och vilka synpunkter som har framkommit vid våra samråd (avsnitt 9.4). Vi redovisar även statistik av betydelse (avsnitt 9.5) och redogör för hur betalningsplanens längd är reglerad i övriga (avsnitt 9.6). Slutligen presenterar vi våra överväganden, om det finns skäl för åtgärder och i så fall hur dessa bör utformas (avsnitt 9.7). Betalningsplanens längd enligt beslutet om skuldsanering Alltsedan skuldsaneringslagens tillkomst har betalningsplanen som huvudregel bestämts till . Ursprungligen angav lagtexten en möjlighet att vid särskilda skäl bestämma inte enbart en kortare utan också än så. I förarbetena till lag uttalades dock att någon större avvikelse från huvudregeln aldrig borde förekomma, men att det var tänkbart att avrunda perioden så att den skulle löpa ut vid t.ex. ett halvårs- eller kvartalsskifte.2 Men en avvikelse med borde bli mycket sällsynt förekom- mande. Man gav som ett exempel på en situation där ett avsteg skulle kunna vara motiverat, att borgenärerna till en mycket stor skuldmassa gick med på en skuldsanering endast om betalningspla- nen avsåg , och detta var rimligt med hänsyn till gälde- närens förhållanden.3 Möjligheten att initialt bestämma betalningsplanen till än avskaffades genom reform. Regeringen uttalade att skälet till detta var att en alltför lång betalningsperiod kan mot- verka lagens rehabiliterande syften och att gäldenären ofta har levt i en svår ekonomisk situation när en skuldsanerings- ansökan aktualiseras. Det konstaterades även att möjligheten att bestämma längre betalningstider än knappast utnyttjats alls i 1993/94:123 s. 208. 1993/94:123 s. 108. praktiken.4 I lagtexten infördes en möjlighet att i samband med omprövning av ett beslut om skuldsanering förlänga löptiden för betalningsplanen till som längst (se 26 §). Vid den utvärdering av skuldsaneringsprocessen som genomför- des av och föreslogs att betalningsplanen normalt borde löpa . Skälet till försla- get angavs vara att gäldenären ofta haft en svår situation före en skuldsanering och inte sällan varit föremål för löne- utmätning. Dessutom antogs att skulle ge borgenär- erna större incitament att i stället acceptera frivilliga uppgörelser.5 En förkortning av betalningsplanens längd diskuterades av i det lagstiftningsarbete som föregick reform. Det framhölls att systemets huvudsakliga syfte är att verka rehabiliterande och att det därför är bäst att betalningsperioden inte blir alltför lång. Men utredningen ansåg att var en etablerad och accepterad period samt att en förkort- ning innebar en risk för ifrågasättande av skuldsaneringsinstitutet som sådant. Det underströks även att skuldsaneringslagen måste leva upp till kravet på att vara borgenärsgynnande. Utredningen be- dömde därför att det var nödvändigt att huvudregeln även fortsätt- ningsvis skulle vara fem år.6 Denna slutsats angavs också i den efterföljande propositionen.7 I det delbetänkande som lämnades av Insolvensutred- ning föreslogs att betalningsplanens längd skulle begränsas till . En än så skulle vara möjlig endast vid synnerliga skäl. En förkortad tid bedömdes gynna nyföretagande genom att en nä- ringsidkare som beviljats skuldsanering snabbare skulle kunna starta en ny verksamhet.8 I ett till betänkande fogat särskilt yttran- de framfördes en farhåga om att en treårig betalningsplan för aktiva näringsidkare skulle kunna snedvrida konkurrensen, eftersom en sådan period avviker från de femåriga betalningsperioder som nor- malt förekommer i näringslivet för t.ex. rörelsefinansiering, leasing och avbetalning.9 I propositionen angav regeringen att det saknades anledning att ifrågasätta utredningens bedömning om att en kortare betalnings- plan skulle kunna vara positiv för många överskuldsatta gäldenärer. 2005/06:124 s. 52. 5Se RSV Rapport 2002:5 s. 22. 6Se SOU 2004:81 s. 235 f. 2005/06:124 s. 52. 8Se SOU 2008:82 s. 135 ff. 9Se SOU 2008:82 s. 270 f. Med hänvisning till att skuldsanering innebär ett ingrepp i den civilrättsliga avtalsrelationen konstaterades att möjligheten därför bör reserveras för de fall då någon har avsevärda skuldproblem. Om ändringarna skulle genomföras, befarades risken öka för att ingångna förpliktelser inte fullföljs. Regeringen hänvisade också till att beräknat att förslaget skulle fler- faldiga antalet skuldsaneringsansökningar. Dessutom menade rege- ringen att det med den föreslagna lagändringen fanns risk för att den allmänna betalningsmoralen skulle påverkas negativt. Man ansåg också att det fanns skäl att ytterligare utvärdera reform och studera konsekvenserna av utredningens förslag. Vidare resonerade regeringen kring att en kortare betalningsplan skulle kunna påverka kreditgivningen negativt för företag som redan har svårt att få krediter. Regeringen valde att inte följa utredningens förslag om förkortad betalningsplan.10 När skuldsaneringslagen infördes började betalningsplanen löpa först efter det att beslutet om skuldsanering hade vunnit laga kraft. Gäldenären skulle därför inte betala enligt planen förrän tidigast efter det att beslutet om skuldsanering hade fattats.11 Enligt nu gällande ordning kan emellertid ett sådant beslut verkställas direkt (37 §). Lagändringen genomfördes efter kritik från borgenärshåll mot att exekutiva åtgärder inte är tillåtna efter att skuldsanering har inletts. Borgenärerna menade att tiden mellan inledandebeslutet och det slutliga avgörandet ofta är lång och att i de fall gäldenären fått avslag på sin ansökan, hade borgenärerna under handläggnings- tiden gått miste om medel som annars skulle ha varit tillgängliga för utmätning.12 ansåg att det borde införas en före- skrift om att betalningsplanen börjar löpa redan när skuldsanering- en inleds. Dessutom föreslogs att ett beslut om skuldsanering skulle gälla . Utredningen ansåg att fördelarna med för- slagen var att skuldsaneringen skulle komma igång snabbare och att förfarandet kunde effektiviseras. Alla gäldenärer skulle dessutom 2010/11:31 s. 14 f och 17 f. Samma resonemang anfördes för förslag om ändringar av det kvalificerade insolvensrekvisitet, jfr avsnitt 8.2. 1993/94:123 s. 163 och s. 239 f. och jfr SOU 1990:74 s. 243 f. och 326. 2005/06:124 s. 56 f samt även RSV Rapport 2002:5 s. 23. behandlas lika, då betalningsplanens längd inte var beroende av handläggningstiden hos . Om beslutet var verkställbart direkt skulle borgenärerna inte heller gå miste om betalning under domstolens handläggning av ett eventuellt över- klagande. En nackdel ansågs vara att gäldenären inte skulle ha samma möjlighet att utnyttja sitt eventuella betalningsutrymme från inledandebeslut till slutligt avgör- ande, för exempelvis angelägen tandvård eller inköp av glasögon. Utredningen menade å andra sidan att detta borde kunna beaktas vid beräkningen av gäldenärens förbehållsbelopp.13 Regeringen gick inte vidare med utredningens förslag om att betalningsplanen skulle börja löpa redan när skuldsaneringen inleds. Däremot ändrades lagen så att ett beslut om skuldsanering får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft. Regeringen konstaterade att en sådan ändring i huvudsak tillgodosåg den kritik från borgenärshåll som riktats mot den nuvarande ordningen. Det betonades även att förslaget skulle leda till att skuldsaneringen kan komma i gång tidigare och därför innebär en förkortning av den totala handläggningstiden.14 9.3Betalningsplanens längd i praxis Vid genomgång av praxis har framkommit att avvikelser från huvudregeln om en femårig betalningsplan sker mycket sällan. skuldsaneringsteam har upplyst om att i de fall gäldenären bedöms ha betalningsförmåga bestämmer myn- digheten i princip alltid att betalningsplanen ska löpa . Av de 4 637 beslut om skuldsanering som fattades hade bestämts i cirka 25–30 fall. Det är med andra ord en försvinnande liten andel av skuldsaneringsärendena där avsteg från huvudregeln sker. Allvarlig sjukdom eller hög ålder (över 70–) är sådana omständigheter som ibland bedömts utgöra särskilda skäl för en kortare betalningsplan. Bland gäldenärer är betalningstiden i princip undantagslöst . Av skuldsanerings- teamens uppgifter framgår att den klart vanligaste avvikelsen från huvudregeln är en treårsplan, och vid något enstaka tillfälle har en ettårig plan beslutats. 13Se SOU 2004:81 s. 230 f och 242. 2005/06:124 s. 50 och s. 56 f. Bland domstolarnas praxis finns inte några vägledande avgöran- den om vilka omständigheter som utgör särskilda skäl att bestäm- ma en kortare betalningsplan än . konsta- terade i rättsfallet NJA 1998 s. 15 att det inte framkommit några särskilda skäl att bestämma en tvåårig betalningsplan, men uttalade sig inte heller om vad som skulle kunna utgöra särskilda skäl för . I ett beslut från Hovrätten för (mål ÖÄ 270-05), vilket refereras i (36/05), diskuterades frågan om betalningsplanens längd. Med hän- visning till gäldenärens personliga förhållanden (och vack- lande hälsa) och ett mycket begränsat betalningsutrymme bestäm- des betalningsperioden till . Behov av en kortare betalningsplan Vid våra samråd har bekräftats att avvikelser från huvudregeln om en femårig betalningsplan sker mycket sällan. Vid samråden med skuldsaneringsteamen i och angavs att ett skäl till detta är att kortare betalningsplaner ofta leder till invändningar från borgenärerna, med risk för en fördröjd handläggning. Skuldsaneringsteamen i och , överförmyndar- förvaltningen i , budget- och skuldrådgivarna i , , behandlingshemmet , kuratorerna, arbetslöshetskassorna och Kriminalvården har uppgett att en femårig betalningsplan ofta kan upplevas som lång för den enskilde. Enligt i gäller det främst för gäldenärer som ännu inte ansökt om skuldsanering. Kriminalvården har beskrivit att deras klienter inte sällan tänker kortsiktigt och skjuter sina problem , varför för dem kan framstå som oöverstigligt. Skuld- saneringsteamet i har uppgett att även äldre gäldenärer eller sådana som stått under löneutmätning anser att är . Enligt budget- och skuldrådgivarna i lever många gäldenärer med en oro för att något ska hända under betalningsplanen, som gör att skuldsaneringen upphävs. i beskriver att denna oro leder till svårigheter att planera sin tillvaro, t.ex. om gäldenärens partner skulle vilja söka nytt jobb. Skuldsaneringsteamen i och , budget- och skuld- rådgivarna i och , kuratorerna samt överförmyn- darförvaltningen i tror inte att betalningsplanens längd avhåller några gäldenärer från att ansöka om skuldsanering. Men skuldsaneringsteamet i anser att planens längd kan ha en sådan påverkan. Enligt skuldsaneringsteamet i samt budget- och skuld- rådgivarna i efterfrågas inte kortare betalningstider av gäldenärerna. Skuldsaneringsteamet i har erfarenhet av att några få efterfrågat treåriga planer. En generell förkortning av betalningsplanens längd Kriminalvården och verkställighetsteam i har förespråkat en generell förkortning av betalningsplanens längd. Enligt skulle det öka incitamentet för gälde- nären att ansöka om skuldsanering. Övriga samrådsparter har inte förordat för alla situationer. Enligt skuldsaneringstea- met i skulle en sådan lösning kunna påverka skälighets- bedömningen och därmed bidra till att gäldenärer i stället utestängs från möjligheten till skuldsanering, t.ex. om de främst har färsk skuldsättning. i befarar att ökar risken för att gäldenären ska återfalla i över- skuldsättning. Vid samråden med överförmyndarförvaltningen i och Alektum Inkasso framhölls också vikten av tillräcklig tid för att lära sig hantera sin ekonomi och bli ekonomiskt rehabiliterad. Vid samråden har av många efterlysts en större möjlighet till flexi- bilitet kring betalningsplanens längd. Skuldsaneringsteamen i Sund- och har efterfrågat tydligare anvisningar om när det är möjligt att avvika från huvudregeln. Samtliga skuldsaneringsteam, verkställighetsteamet i , bud- get- och skuldrådgivarna i , , och , överförmyndarförvaltningarna i och anser att gäldenärerna borde kunna få en kortare betal- ningsplan om de har betalat av på sina skulder ge- nom löneutmätning eller avbetalningsplan. Men Alektum Inkasso, Intrum och pekat på svårighet- erna att utreda hur en gäldenär har betalat av på sina skul- der före skuldsaneringen. Enligt dem kan detta påverka rättssäker- heten, eftersom det riskerar medföra att bedömningarna skiljer sig åt. Budget- och skuldrådgivarna i har anfört att det kan upplevas som orättvist om en person som haft löneutmätning får en kortare betalningsplan än en person som levt på lika små ekonomiska marginaler, men ändå inte blivit föremål för utmätning. Även har framhållit svårigheterna att bedöma hur en gäldenär har betalat av på sina skulder. Hon har betonat vikten av ett tydligt regelverk där alla gäldenärer behandlas lika. , budget- och skuldrådgivarna i , och samt överförmyndarförvaltningarna i och har lyft fram äldre personer som en särskild grupp som bör kunna få kortare betalningsplaner. Budget- och skuldrådgivarna i och samt överförmyndarförvaltningen i anser att svårt sjuka också bör få denna möjlighet. Vid samråden har diskuterats om betalningsplanen skulle kunna innehålla två betalningsfria månader . Samtliga budget- och skuldrådgivare, kuratorerna, diakonerna, Riksförbudet Insolvens, i , Kriminalvården, Profact, Alektum Inkasso, , arbetslöshetskassorna, , och över- förmyndarförvaltningen i har ställt sig positiva till en sådan lösning. Bland skuldsaneringsteamen anser de i , och att det är en bra idé, medan det råder delade meningar om detta i och . Kredit-Inkasso och har helt motsatt sig betalningsfria månader och även Intrum ställer sig tveksam till en sådan reform. Banker anslutna till har också tillfrågats, av vilka de flesta som uttalat sig om frågan ställt sig negativa. En bank anser att det skulle kunna vara möjligt i vissa fall, t.ex. om gäldenären har barn, men att det borde finnas en gräns för hur mycket pengar gäldenären skulle få behålla under en betalningsfri månad. Kammarkollegiet har inte någon uppfattning i sak, men befarar att det skulle kunna leda till merarbete för deras handläggare. Skuldsaneringsteamen i och , budget- och skuld- rådgivarna i , och , överförmyndarförvaltningen i och , behandlingshemmet , Riksförbudet Insolvens, kuratorerna, diakonerna och Alektum Inkasso anser att betalningsfria månader skulle utgöra en välkommen lättnad i till- varon för skuldsaneringsgäldenärerna och att det skulle förbättra förutsättningarna för dem att lyckas genomföra skuldsaneringen. Skuldsaneringsteamen i , och tror att det skulle kunna leda till mer hållbara beslut. Budget- och skuldråd- givarna i och överförmyndarförvaltningen i an- ser att barnen till gäldenärerna skulle gynnas särskilt, då deras föräldrar skulle kunna få ett ökat utrymme för exempelvis sommar- aktiviteter och julklappar. Barnperspektivet har även framhållits av skuldsaneringsteamen i , och . Arbets- löshetskassorna anser också att det kan gynna barnfamiljer särskilt och poängterat att en femårig plan för många innebär en stor del av barndomen. anser att en sådan lösning gör skuld- saneringsinstitutet mer humant. Diakonerna har nämnt att ett uppehåll i betalningarna eventuellt skulle kunna medföra en viss risk för att gäldenären tappar motivationen att genomföra betal- ningsplanen. Kredit-Inkasso tror att åtgärden skulle göra det svårare för gäldenären att hålla reda på sina betalningar. Inom skuld- saneringsteamen i och har framförts farhågor om att det kan medföra praktiska svårigheter för parterna och myndigheten. Skuldsaneringsteamet i , överförmyndarförvaltningen i , budget- och skuldrådgivarna i , Kriminalvården och Riksförbudet Insolvens anser att betalningsfria månader skulle vara ett incitament för gäldenärer att ansöka om skuldsanering.