sou · H1B367 · 2013-10-02 00:00:00 — Om en sådan möjlighet införs bör det vara möjligt att bygga i vart fall några tusen bostäder i närheten av hamnar. Ett betydande antal nya bostäder bör också kunna byggas i närheten av industriella verksamheter buller är en dominerande störning vid bostäder. Det har inte varit möjligt att undersöka i vilken utsträckning kommunerna önskar planera för bostäder i områden där industribuller förekommer. Om förslaget som rör industribuller inte genomförs kan det ökade bostadsbyggandet utebli. Om förslaget om riktvärden för flygbuller inte genomförs kommer en osäker planeringssituation att kvarstå generellt för såväl bostadsplanering i områden som påverkas av flygplatsverksamhet som för verksamhetsutövare avseende flygplatsverksamhet. Det innebär risk för att bostadsbyggande kan försenas och fördyras. För flygplatsverksamheter innebär det en fortsatt osäkerhet rörande flygplatsers möjlighet till fortsatt eller förändrad verksamhet. När det gäller kan en fortsatt osäker situation medföra betydande negativa konsekvenser för stadens fortsatta utveckling och för . Detta kan dämpa en fortsatt positiv utveckling av regionen kring och . Förslaget till nya tillsynsbestämmelser i 26 kap. bör underlätta arbetet för tillsynsmyndigheten. Om förslaget inte genomförs kan det finnas kvar en osäkerhet om vilken betydelse planläggning och lovgivning av bostäder enligt har i ett efterföljande tillsynsärende enligt . Generella förtätningsstrategier i kommunerna kan komma att försenas och fördyras. Det kan på lång sikt få viss inverkan på möjligheterna att begränsa klimatpåverkan. Under utredningen har övervägts alternativa förslag på lösningar. En alternativ lösning till förslagen är att en samordning genomförs endast på lagnivå. En sådan lösning skulle emellertid innebära att det fortfarande finns utrymme för plan- och byggmyndigheterna respektive prövnings- och tillsynsmyndigheterna att göra olika tolkningar av hur riktvärden och riktlinjer ska tillämpas. Trots den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 6 a § skulle det finnas utrymme att göra olika tolkningar av vad som avses med olägenhet för människors hälsa enligt 9 kap. 3 § . En samordning som sker endast på lagnivå förutsätter därför att Bo- verket, och övriga berörda statliga myndigheter enas om en gemensam tillämpning av riktvärden för buller från väg- och spårtrafik respektive industribuller, särskilt vad gäller möjligheterna att göra undantag från dessa vid bostadsbyggande. När det gäller flygbuller har och inte nått en samsyn i fråga om antalet överskridanden av riktvärdet för maximal ljudnivå dag och kväll. Utredaren bedömer att detta alternativ skulle ha ganska liten betydelse för att underlätta bostadsbyggandet. En annan möjlig lösning skulle vara att samordna regelverken genom att endast författningsreglera riktvärden för buller och undantag från riktvärdena. Detta skulle behöva göras i dels plan- och byggförordningen, dels en förordning som är tillämplig vid prövning och tillsyn enligt . Några ändringar i de befintliga reglerna i eller skulle då inte göras. Ett sådant alternativ skulle tillgodose en betydande del av behovet av samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. Detta alternativ skulle dock inte innebära en full samordning. Det skulle få konsekvenser för bostadsbyggandet om förslaget till nya bestämmelser om hälsobedömning enligt inte genomförs. En otydlighet skulle finnas kvar när det gäller den hälsobedömning som görs enligt av nya bostäder. Det skulle då inte heller vara möjligt att införa bestämmelser i 26 kap. som klargör att den bedömning som görs vid planläggning och lovgivning av bostäder ska vara vägledande i ett efterföljande tillsynsärende enligt . En annan fråga som inte skulle lösas tillfredsställande är behovet av att kunna anpassa verksamheters bullervillkor till planerade bostäder. Detta skulle begränsa möjligheten att bygga bostäder i närheten av hamnar och industriella verksamheter. En samordning som enbart innebär en samordning av bullerregler på förordningsnivå skulle inte innebära att utredningsuppdraget har uppfyllts. Ett tredje alternativ som övervägts och som är mer långtgående från hälsosynpunkt är att utesluta krav på vissa riktvärden vid uteplats, både i plan- och byggskedet och vid prövning och tillsyn enligt . Genom att bortse från bullernivåer utomhus, skulle plan- och byggskedet bli enklare. Eftersom industribuller regleras genom riktvärden utomhus skulle verksamhetsutövare (industri) ha lättare att uppfylla riktvärden och bullervillkor. Utredaren har inte fått stöd för ett alternativ som innebär att man vid bostadsbyggande och tillsyn enligt bortser från riktvärden utomhus. Deltagarna i expertgruppen och referensgruppen har ansett att utomhusmiljön har en betydelse för människors hälsa. Utredningen ger i stället starkt stöd för att ett samordnat regelverk bör avse även buller utomhus. Slutligen bör nämnas att förslagen innebär goda möjligheter att bygga studentbostäder i bullerutsatta lägen. har i ett förslag föreslagit vissa lättnader i regler om byggande av studentbostäder. Om utredningens förslag till bestämmelser i plan- och byggförordningen inte genomförs, kan ett ökat byggande av studentbostäder i bullerutsatta lägen i viss mån utebli, eftersom förslaget är något mer generöst från bostadssynpunkt än förslag. Vilka berörs av reglerna De som närmast berörs av reglerna är byggsektorn, kommunala plan-, bygg- och tillsynsmyndigheter, länsstyrelser, centrala myndigheter, verksamhetsutövare (industri), infrastrukturhållare och boende. Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av regleringen Regelförändringarna bedöms i huvudsak inte medföra några särskilda administrativa merkostnader för myndigheter eller byggsektorn. Administrativa kostnader bedöms snarare minska i plan- och byggskedet eftersom de föreslagna bullerreglerna är samord- nade, enhetliga och tydligare. Det eventuella merarbete som kan följa av kravet på redovisning av mer detaljerade bullervärden i plan- eller byggskedet har av branschen inte bedömts innebära några beaktansvärda merkostnader. I många fall görs denna typ av redovisning . De föreslagna reglerna om riktvärden för industribuller och undantag från sådana riktvärden kan få konsekvenser för kommuner, myndigheter och verksamhetsutövare (industri). Verksamhetsutövare som har tillstånd enligt kan komma att få kostnader för att ta fram ett visst underlag i samband med omprövning av bullervillkor till följd av planering av bostäder närmare verksamheten. Till stor del bör dock det underlag som tas fram av byggherren i plan- och byggskedet kunna läggas till grund även för en omprövning av villkor. Byggherren, kommunen och tillsynsmyndigheten har huvudansvaret för att en omprövning genomförs. En verksamhetsutövare ska enligt kunskapskrav ha god kännedom om vilka bullerstörningar verksamheten ger upphov till. En omprövning av villkor medför dock en kostnad för nödvändigt arbete. Verksamhetsutövaren bedöms också få kostnader för att bevaka sina intressen i samband med plan- och byggskedet. Kostnaderna bedöms dock inte bli högre än att de rimligen får tålas med hänsyn till behovet av att kunna ompröva bullervillkor i samband med planering av nya bostäder. Det kan inträffa att flera detaljplaner som berör samma verksamhet tas fram . Det är mycket angeläget att kommunen planerar bostadsbyggandet strategiskt och långsiktigt så att flera omprövningar av bullervillkor undviks. Eftersom det är tillsynsmyndigheten som ska initiera en omprövning av bullervillkor får myndigheten en ökad kostnad för det arbete som behövs och det underlag som behöver tas fram. Det finns även en risk att myndigheten får stå för eventuella rättegångskostnader. I mål om omprövning av villkor för att tillgodose allmänna intressen ska enligt 25 kap. 3 § den myndighet som ansöker om omprövning, utöver sina egna rättegångskostnader, även svara för kostnader vid mark- och miljödomstolen som uppkommer för andra motparter än tillståndshavaren. Denna kostnad bedöms dock bli obetydlig. Om kommunen är tillsynsmyndighet bör kostnader för en omprövning av bullervillkor kunna lösas inom ramen för den kommunala budgetplaneringen. För verksamheter med tillstånd enligt är normalt tillsynsmyndighet. underlätta arbete med omprövningar av bullervillkor bör staten anslå extra medel. Det finns en betydande risk att annars bedömer att den inte har tillräckliga resurser för att genomföra en omprövning. Ett extra statligt anslag bedöms ge drivkrafter för kommuner och länsstyrelser att planera och samråda om bostadsbyggande i närheten av hamnar och industriella verksamheter. Antalet omprövningar kommer troligen att vara något högre efter ikraftträdandet för att sedan uppgå till ett litet antal . Utredningen bedömer att länsstyrelsernas kostnader kan uppgå till för att genomföra nödvändiga omprövningar av bullervillkor. Sammantaget bedöms förslaget om omprövning innebära en viss kostnadsökning för länsstyrelserna och i någon mån för kommunerna. Denna kostnad bedöms vara marginell jämfört med den samhällsnytta som följer av ökade möjligheter att bygga bostäder i närheten av hamnar och industriella verksamheter. Mark- och miljödomstolarna bedöms få en liten kostnadsökning på grund av några ytterligare mål som rör omprövning av bullervillkor och enstaka överklagade mål som rör omprövning. De samordnade bullerregler som i övrigt föreslås bedöms inte medföra en kostnadsökning för mark- och miljödomstolarna. Ett samordnat, enhetligt och tydligare regelverk kan snarare, i vart fall , innebära ett minskat antal överklaganden av detaljplaner och bygglov för nya bostäder. När det gäller verksamheter som inte är tillståndspliktiga bör förslagen inte medföra några ökade kostnader. Den bullerutredning som legat till grund för plan- och byggprocessen bör tillsammans med de uppgifter som verksamhetsutövaren själv tagit fram inom ramen för sin egenkontroll normalt vara tillräckligt för att tillsynsmyndigheten ska kunna göra en bedömning i ett tillsynsärende. En verksamhetsutövare är alltid skyldig att ha kunskap om verkningarna av sin verksamhet. Nya bostäder som uppförs med stöd av undantag från riktvärden för industribuller kan inte anses innebära några ökade krav på verksamhetsutövaren. Ett ökat byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer kan leda till ökade kostnader för bullerdämpande tekniska åtgärder. Dessa åtgärder ska vara projekterade inom ramen för projektet och inte belasta verksamhetsutövare eller infrastrukturhållare. Ytterst blir det en kostnad för de boende. Det finns en betydande osäkerhet vid beräkning av samhällsekonomiska kostnader till följd av förslagen. ökade möjligheter till förtätning av städer och tätorter vilket i sig medför olika samhällsekonomiska för- och nackdelar. Förtätningen kan ha såväl positiv som negativ inverkan på ett antal områden, såsom näringslivets utveckling, exploaterings- och investeringskostnader, social integration, jordbrukets och skogsbrukets utveckling och människors hälsa. Det är svårt att väga dessa intressen mot varandra och sätta ett ekonomiskt värde på dem. Sammantaget bedömer utredaren att en ökad förtätning av städer och tätorter fyller en viktig funktion för att möjliggöra ett hållbart samhälle. Förslagen kan ha en betydelse för att minska koldioxidutsläpp och främja en ändamålsenlig markanvändning som innebär att jord- och skogsbruksmark förbehålls odling. I avsnitt 10.5 behandlas konsekvenser för människors hälsa. Förslagen bedöms vara förenliga med , inklusive bestämmelserna om miljökvalitetsnorm för buller. Tidpunkt för ikraftträdande och behov av särskilda informationsinsatser Några behov av särskild hänsyn när det gäller fastställande av tidpunkt för ikraftträdandet av reglerna bedöms inte föreligga. För att underlätta genomförandet av förslagen föreslås att en särskild informationsinsats genomförs. 6.2Konsekvenser för plan- och byggprocesserna Sammantaget bedöms förslagen bidra till ökad tydlighet och förutsägbarhet vid planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Plan- och byggprocesserna i dessa fall bör bli effektivare och handläggningstiderna bör förkortas något. Det merarbete som förekommer till följd av osäkerheten vid tillämpningen av nuvarande regler bör minska. Förslagen innebär att kravet på utredningar vid planering av bostäder i bullerutsatta miljöer ökar något. Bullerutredningar görs dock och kravet på mer preciserade bullerutredningar bör inte föranleda mer än en marginell kostnadsökning för byggherren. Detta ska vägas mot att ett samordnat, enhetligt och tydligare regelverk ger förutsättningar för effektivare plan- och bygg- Byggherren, kommunen och bör från början ha god kännedom om vilka regler som gäller och därför tidigare i processen kunna planera för ett relevant underlag. De föreslagna reglerna, förutsatt att de inte görs mer komplicerade, bör begränsa risken för omprojekteringar. Byggande av fler små bostäder underlättas. 6.3Konsekvenser för verksamhetsutövare och infrastrukturhållare Konsekvenser för verksamhetsutövare (industri) och infrastrukturhållare redovisas i avsnitt 6.1. Syftet med förslagen är att underlätta bostadsbyggande i bullerutsatta miljöer. Förslagen ökar möjligheterna att förtäta städer och tätorter. En fortsatt förtätning bedöms få konsekvenser för näringslivet i flera avseenden beroende på vilken typ av näring det handlar om. En förtätning av städer och tätorter genom bostadsbyggande i närheten av hamnar, flygplatser och industriella verksamheter kan begränsa verksamheters möjligheter att förändras och utvecklas. Förslaget om undantag från riktvärden för väg- och spårtrafik samt för industribuller innebär dock att en anpassning av bostadsbebyggelsen görs till en befintlig verksamhet. De föreslagna reglerna innebär att högre bullernivåer tillåts vid bostäders fasad under vissa förutsättningar. På samma sätt som gäller ett tillstånd enligt även efter att nya bostäder byggts med stöd av undantag. Detsamma gäller när bostäder byggs med stöd av de föreslagna reglerna om generösare undantag från riktvärdet för maximalt flygbuller. Bostäderna anpassas för att klara riktvärdena inomhus och avgörande för hur nära flygplatsen en bostad kan uppföras är att riktvärdet för maximal ljudnivå kan uppfyllas på uteplats. finns andra typer av näringar som påverkas positivt av förtätningen. Det kan t.ex. handla om tjänstesektorn, som genom förtätning får ett större kundunderlag. kan ett ökat bostadsbyggande genom förtätning även i bullerutsatta miljöer ge underlag för utbyggd kollektivtrafik. För näringslivet generellt bör möjligheten att bygga fler bostäder i städer och tätorter, dvs. i områden där bostäder ofta efterfrågas, kunna underlätta rekrytering av arbetskraft. Sammantaget bedöms förslagen få övervägande positiva konsekvenser för näringslivet. 6.5Konsekvenser för människors hälsa Bostäder som byggs enligt de föreslagna reglerna bedöms innebära en så liten risk för ökad ohälsa att de är godtagbara. Vid den bedömningen beaktas tillgängligt kunskapsunderlag om befintliga bostäder, i den utsträckning detta är relevant för nya bostäder som byggs med de krav som förslagen innebär. Följande bör framhållas i denna del. Förslagen utgår från de riktvärden som tillämpas för flygbuller, buller från väg- och spårtrafik och industribuller. De undantag från riktvärden som föreslås för buller från väg- och spårtrafik bygger på principerna i allmänna råd om buller i planeringen (2008:1). De bullernivåer som föreslås i reglerna om undantag motsvarar dock i huvudsak de riktlinjer som tillämpats i främst tillbaka, vilket betyder att nivåerna är något högre än vad som anges i allmänna råd. Utredaren anser att erfarenheterna av nya bostäder i är goda och visar att godtagbara bostadsmiljöer kan skapas trots höga bullernivåer på den sida som är vänd mot t.ex. en väg med hög trafikintensitet. Det finns inte belägg för att boende på platser där buller från vägtrafik överstiger ekvivalent ljudnivå i högre grad drabbas av ohälsa på grund av buller än i tätortsområden med mer normala ljudnivåer. Det finns inte heller belägg för att boende på sådana platser i högre grad anmäler störning på grund av omgivningsbuller, vilket i och för sig kan bero på att de boende inte är benägna att framhålla en negativ aspekt i den egna bostaden. Det finns en betydande kunskap om hur bostäder i bullerutsatta områden bör utformas och placeras för att begränsa risken för ohälsa. De bostäder som kan byggas med stöd av de föreslagna reglerna innebär en god inomhusmiljö och med en eventuell uteplats som uppfyller gällande riktvärden. Vid denna bedömning beaktas att det är särskilt viktigt med en god inomhusmiljö som ger möjlighet till avkoppling, samvaro och ostörd sömn men att rimliga krav också bör ställas på utomhusmiljön. Det kan dock konstateras att en större del av den tid som människor vistas i boendemiljön tillbringas inomhus. Bostäder som byggs enligt de föreslagna reglerna innebär att boende endast i liten utsträckning exponeras för bullernivåer som överstiger riktvärdena, främst vid promenad till och från arbete, skola, serviceinrättningar, rekreationsområden m.m. Av betydelse är också att människor, i en situation då ett stort antal kommuner har brist på bostäder, kan få tillgång till bostäder på den ort där de önskar bo eller där de erbjuds arbete. Som närmare beskrivs i avsnitt 4.1 finns forskning som ger stöd för att det finns ett visst samband mellan ökad exponering för buller och risk för hjärt- och kärlsjukdom. Sambandet är främst kopplat till störd nattsömn i befintliga bostäder. Förslagen innebär att nya bostäder har en god inomhusmiljö. Det är inte möjligt att utifrån befintligt underlag dra någon slutsats om ökad risk för hjärt- och kärlsjukdom på grund av buller utomhus vid bostäder som byggs enligt de förslagna reglerna. Det kan därför inte uteslutas att risken för ohälsa är något förhöjd jämfört med bostäder som byggs i tätortsområden med mer normala ljudnivåer. Detta bör dock accepteras med hänsyn till fördelarna med ett ökat bostadsbyggande genom en fortsatt förtätning av städer och tätorter. Förslaget om flygbuller underlättar bostadsbyggandet genom att regelverken samordnas och förtydligas. Förslaget om antalet överskridanden av maximala ljudnivån vid uteplats är generösare än vad som synes gälla vid nuvarande miljöprövning, men strängare än allmänna råd om flygbuller i planeringen (2009:1). Ett tydligare regelverk kan leda till ett något ökat bostadsbyggande i områden som exponeras för bullernivåer över . Förslaget bedöms därför innebära en något ökad exponering av boende för buller utomhus om bostäder planeras utifrån förslaget. Utredningen har beaktat en studie som avser konsekvenser för hälsa till följd av flygbuller på uteplats. Några säkra slutsatser kan inte dras av studien. I studien redovisas hur stor andel som uppger sig vara mycket störda vid olika antal överskridanden av maximala ljudnivån utomhus. Mot bakgrund av slutsatserna i studien i denna del kan av de boende komma att uppleva sig störda utomhus vid bostäder som byggs enligt den föreslagna regeln som innebär att sexton överskridanden godtas. Däremot påvisar inte studien något samband mellan flygbuller på uteplats och fysiska stressreaktioner. Det finns annat underlag som redovisar att långtidsexponering för trafikbuller kan öka risken för hjärt- och kärlsjukdom men att mer forskning behövs som underlag för hälsoriskbedömningen. Som framgår av avsnitt 4.3 och 5.1 utgör antalet flygbullerexponerade en mycket liten andel av det totala antalet bullerexponerade från trafik. Av dessa utgör den största andelen boende kring . Förslaget om att sexton överskridanden av maximala ljudnivån vid uteplats ska godtas bedöms innebära att boende utsätts för en begränsad bullerexponering, främst . En sådan bullerexponering är mindre än vad som accepteras för boende som utsätts för höga bullernivåer från väg- och spårtrafik. Konsekvenserna av den föreslagna regeln är i huvudsak desamma som följer av riktvärdet för ekvivalent ljudnivå, FBN . Hälsoeffekterna av riktvärdet FBN accepteras . På samma sätt som för väg- och trafikbuller bör vidare beaktas att inomhusmiljön är viktigast för möjligheten till avkoppling, samvaro och ostörd sömn. Enligt förslaget krävs att nya bostäder har en god inomhusmiljö. Utredaren bedömer därför, även med hänsyn till tillgängligt kunskapsunderlag, att bostäder som byggs enligt förslagna regler om flygbuller innebär en så liten risk för ökad ohälsa att reglerna är godtagbara. 6.6Konsekvenser för de transportpolitiska målen Det övergripande transportpolitiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Till det övergripande målet hör ett funktionsmål för tillgänglighet samt ett hänsynsmål för säkerhet, miljö och hälsa.1 Det finns i uppdraget en motsättning mellan intresset av att förtäta städer och tätorter genom att bygga bostäder i närheten av transportinfrastruktur och intresset av att skydda områden för infrastruktur och framtida utveckling av infrastruktur. Förslagen bedöms dock inte motverka möjligheterna att uppnå de transportpolitiska målen. Det byggs en hel del bostäder i när- 1 Transportstyrelsens årsredovisning 2012, s. 8. heten av befintlig transportinfrastruktur. Förslagen innebär samordnade, enhetliga och tydligare regler om under vilka förutsättningar bostäder får byggas nära infrastruktur. De förhållandevis generösa undantag från riktvärden för buller som föreslås innebär att bostadsbebyggelse kan anpassas till infrastruktur. Förslagen innebär ingen ändring i fråga om när bullerdämpande åtgärder kan krävas av en infrastrukturhållare. Även om bostäder byggs på en plats där buller från t.ex. vägtrafik överskrider ekvivalent ljudnivå, ska det undantag som gjorts vid byggandet av bostäderna godtas i ett eventuellt efterföljande tillsynsärende enligt . Förslagen ökar möjligheterna att förtäta städer och tätorter, vilket bör underlätta en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. har som ansvarig myndighet bedömt att målet God bebyggd miljö blir mycket svårt att nå . Den del av målet som omfattar människors hälsa bedöms bli särskilt svår att nå . Av kartläggningar enligt EU:s direktiv om omgivningsbuller, som genomförts i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller, framgår att bullerexponeringen är omfattande i både och övriga . Inget tyder på att bullerexponeringen minskar. Det är vägtrafikbullret som dominerar. Det behövs enligt bedömning fler och utvecklade nationella och internationella styrmedel för att t.ex. minska buller från vägtrafik. Inget tyder på att bullernivåer utomhus sjunker. Även om många åtgärder har vidtagits för att minska buller inomhus uppnås riktvärdena ofta inte i sin helhet. Detta uppges bero på de avvägningar som görs mellan kostnad och nytta för ytterligare ljudminskning.2 Förslagen innebär, enligt utredningsuppdraget, att människor kan komma att bo i bullerutsatta områden i större utsträckning än . De bostäder som kan byggas med stöd av de föreslagna reglerna innebär en god inomhusmiljö och med en eventuell uteplats som uppfyller gällande riktvärden. De boende bedöms endast i liten utsträckning exponeras för bullernivåer som överstiger riktvärdena. Inomhusmiljön får anses ha större betydelse än utomhusmiljön när det gäller risken för ohälsa på grund av buller i bostadsmiljön. 2 Miljömålen, årlig uppföljning av miljökvalitetsmål och etappmål 2013 s. 207. Förslagen bedöms sammantaget inte försämra möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet i den del det avser en precisering av målet för människors hälsa. Förslagen bedöms bidra till att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö kan uppnås genom ökade möjligheter att förtäta städer och tätorter. Förtätning möjliggör bättre hushållning avseende resurs- och energianvändningen.