sou · H0B390 · 2013-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor. Syftet är att skapa rättsliga förutsättningar för en mer effektiv e-förvaltning, där såväl den enskildes rätt till personlig integritet som allmänhetens berättigade anspråk på insyn i den offentliga verksamheten tillgodoses (dir. 2011:86). Till särskild utredare förordnades justitierådet . Som sakkunnig förordnades ämnesrådet, numera rättschefen , . Som experter förordnades från och med samma datum juristen , Lantmäteriet, advokaten , Setterwalls Advokatbyrå, ämnessakkunniga , , chefsjuristen , Tidningsutgivarna, enhetschefen , , rättssakkunniga , , förvaltningsjuristen , , chefsjuristen , Datainspektionen, förbundsjuristen , Kommuner och Landsting, analytikern , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, professorn , , områdesexperten , Transportstyrelsen, ombudsmannen , och rättsliga experten , . Som ledamöter att ingå i utredningens parlamentariska referensgrupp förordnades riksdagsledamoten , jur. kand. , journalisten , politiske sekreteraren , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , f.d. riksdags- ledamoten och riksdagsledamoten . Som sekreterare anställdes rådmannen och kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (Ju 2011:11). Härmed överlämnas delbetänkandet Överskottsinformation vid direktåtkomst (SOU 2012:90). Arbetet fortsätter i enlighet med direktiven. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ Vårt uppdrag och arbete.............................................. Avgränsningen av grundlagsfrågan ......................................... It-politik, strategier och initiativ – en kort Informationssamhället och den offentliga förvaltningen...... It-politik och strategier ........................................................... Förvaltningspolitik och e-förvaltning .................................... Exempel på olika specifika insatser m.m. ............................... 2.6Vissa rättsliga frågeställningar som har bäring på Beskrivning av frågeställningarna................................. Rättslig reglering till skydd för personuppgifter .............. Internationella åtaganden avseende persondataskyddet ........ 3.2.1 allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna m.m........................................ 3.2.5 Europeiska unionens stadga om de Elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter 4.2Elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter – 4.3 Elektroniskt informationsutbyte inom EU............................ Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt beträffande handlingsoffentlighet m.m. .................. Allmänt om elektroniska upptagningar som allmänna 5.2.1 Om upptagningar och handlingsbegreppet................. 5.2.2 När är en elektronisk upptagning en allmän 5.2.3 Några generella undantag från begreppet allmän Något om utlämnande av allmän handling............................. 5.4Vissa bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen samt arkivlagen av särskilt intresse .................................... 5.5 Direktåtkomst och sekretess................................................... Sekretessbrytande regler som tar sikte på utlämnande genom direktåtkomst............................... Sekretesskydd hos mottagande myndighet................. 5.6Allmänt om handlingsoffentlighetens syften och reformarbetet med anledning av den elektroniska 5.7 Om likställighetsprincipen...................................................... 5.82 kap. tryckfrihetsförordningen och frågan om myndigheternas yttre gränser.................................................. 5.9Senare års diskussion om överskottsinformation i några Överskottsinformation vid direktåtkomst – Vad följer av det nuvarande rättsläget? Färdiga elektroniska handlingar ................................. 6.2Vilka problem finns med överskottsinformation vid direktåtkomst och 2 kap. tryckfrihetsförordningen? Förekomsten av överskottsinformation vid överskottsinformation vid direktåtkomst ................. 6.2.3Konsekvenserna av att överskottsinformation normalt är allmän handling hos Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra Finns alternativa lösningar?................................................... Förbud mot överskottsinformation? En generell sekretesslösning?..................................... 7.3.3 Fortsatta sekretesslösningar från fall till fall? Vilken avvägning bör göras?.................................................. Hur skulle en eventuell reglering kunna utformas?............. Våra slutsatser och bedömningar .......................................... Sekretessregleringen av överskottsinformation vid Allmänt om sekretessregleringen i korthet.......................... 8.2.1 Ramen för införande av sekretessbestämmelser ....... Offentlighets- och sekretesslagens uppbyggnad ...... Överföring av sekretess.............................................. 8.3 Bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som införts för att skydda s.k. överskottsinformation vid direktåtkomst eller liknande elektroniska utlämnanden ..... 8.3.1 Vad avses med överskottsinformation och 8.3.2 Överföring av sekretess vid direktåtkomst (11 kap. 4 och 8 §§ OSL) ........................................... 8.3.3 Absolut sekretess (25 kap. 2 § och 15 kap. 1 a § 8.4Ger den befintliga regleringen i offentlighets- och sekretesslagen ett tillräckligt skydd för överskottsinformation vid direktåtkomst? Tillämpningen av 11 kap. 4 och 8 §§ OSL................. Tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om absolut sekretess................................................... 8.5Finns det behov av justeringar av befintliga bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som avser att skydda överskottsinformation vid 8.6Närmare om utformningen av en justering av bestämmelserna i 11 kap. 4 och 8 §§ OSL om överföring Några allmänna utgångspunkter................................ Hur bör en justering av nuvarande bestämmelser 8.6.3 Vad som avses med att en mottagarmyndighet enligt lag eller förordning inte får behandla 8.6.4 Bör utredningens kommande arbete avvaktas?......... Begreppsbildningen i registerförfattningarna vad avser olika former av elektroniskt utlämnande...................... 9.2Något om begreppsanvändningen när det gäller Gränsdragningen mellan olika begrepp ..................... 9.3Närmare om den befintliga regleringen av elektroniska Allmänna förutsättningar för fortsatta överväganden ......... Våra överväganden avseende begreppsfrågan ....................... Ikraftträdande och konsekvensbedömning ................... Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)...................................................... Vårt huvuduppdrag är att se över den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor. Vi ska bl.a. utarbeta en generell modell för reglering av registerfrågor samt lämna konkreta förslag till registerförfattningar inom särskilt utvalda verksamhetsområden. I detta delbetänkande redovisar vi vårt uppdrag när det gäller följande delfrågor. Om överskottsinformation vid direktåtkomst och liknande elektronisk tillgång till annan myndighets elektroniska informationssamling bör undantas från begreppet allmän handling. Om – för det fall överskottsinformation inte undantas från begreppet allmän handling – de bestämmelser som förts in i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) med anledning av den nuvarande ordningen (bl.a. 11 kap. 4 § och 25 kap. 2 § OSL) har en lämplig utformning eller om de bör justeras. Om det finns skäl att i registerförfattningar upprätthålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande. Redovisningen i detta betänkande är således enbart inriktad på frågeställningar som gäller elektroniskt utlämnande från eller inhämtande till myndigheter genom direktåtkomst eller liknande. Bakgrunden till uppdraget i denna del är de problem som uppmärksammats i bl.a. ett antal lagstiftningsärenden och i samband med olika myndighetsöverskridande informationsutbytesprojekt, dels beträffande sådant utlämnande sett i förhållande till tryckfrihetsförordningen (TF), dels beträffande svårigheterna att avgränsa det i olika registerförfattningar förekommande begreppet direktåtkomst från annat elektroniskt utlämnande, ofta kallat utlämnande på medium för automatiserad behandling. Frågan om en grundlagsändring Uppdraget i grundlagsfrågan är avgränsat till att vi ska överväga en inskränkning i handlingsoffentligheten såvitt avser överskottsinformation vid direktåtkomst. Med överskottsinformation avses i detta sammanhang externt tillgänglig information som en mottagande myndighet (mottagarmyndighet) vid direktåtkomst eller liknande elektronisk tillgång till en annan myndighets (värdmyndighet) elektroniska informationssamling tekniskt sett har tillgång till men som mottagarmyndigheten, av hänsyn till värnandet om enskilda registrerades personliga integritet, inte får använda i ett enskilt fall eller ta del av utan att t.ex. vissa förutsättningar är uppfyllda. Med överskottsinformation avses också information som mottagarmyndigheten visserligen får men ännu inte har använt i sin verksamhet. Överskottsinformation uppstår därför att det när en direktåtkomst etableras inte går att på förhand avgöra exakt vilka specifika uppgifter i en värdmyndighets informationssamling som en mottagarmyndighet i konkreta fall vid ärendehandläggning m.m. kommer att behöva ta del av. En mottagarmyndighet kan alltså ofta ha direktåtkomst till uppgifter om personer som visar sig aldrig bli aktuella i mottagarmyndighetens verksamhet. Enligt tryckfrihetsförordningens definition av begreppet allmän handling spelar det ingen roll om mottagarmyndigheten i ett enskilt fall utnyttjar sin tekniska möjlighet att ta fram vissa uppgifter för t.ex. läsning eller fortsatt lagring i det egna informationssystemet. Redan möjligheten att göra detta medför att uppgifterna anses vara inkommen allmän handling. Det kan få negativa konsekvenser för enskildas personliga integritet att överskottsinformation på detta sätt blir allmän handling hos mottagarmyndigeter redan då den tekniska möjligheten att ta fram och ta del av informationen uppstår. Problemet ligger främst i den ökade allmänna tillgängligheten av information om enskilda som vidarespridning över myndighetsgränser av stora mängder personuppgifter innebär. Vidare är det knappast en tillfredsställande ordning att en mottagarmyndighet är skyldig enligt tryckfrihetsförordningen att söka fram, sekretesspröva och kanske lämna ut överskottsinformation trots att mottagarmyndigheten själv inte har eller har haft något intresse av informationen i sin verksamhet och kanske inte heller ens har laglig rätt att för egen del ta del av den i sin verksamhet. Enligt vår mening talar principiella skäl för att överskottsinformation vid direktåtkomst borde undantas från att vara allmän handling hos mottagarmyndigheter. Vi har därför ingående övervägt olika alternativa sätt att införa ett undantag. Ett begränsat undantag för överskottsinformation vid direktåtkomst kan emellertid inte fogas in i tryckfrihetsförordningens redan svårgripbara regelkomplex av uppställda rekvisit för vad som konstituerar en allmän handling och olika undantag härifrån utan en betydande risk för att begripligheten av regelkomplexet sett som helhet ytterligare försämras. Vidare är samtliga alternativa undantagslösningar som vi har analyserat förenade med olika avgränsningssvårigheter och befarade tillämpningsproblem. Vid en samlad bedömning har vi därför funnit att övervägande skäl talar mot att föreslå en grundlagsändring som skulle innebära en särskild reglering vad gäller överskottsinformation vid direktåtkomst. Vi lämnar därför inget sådant förslag. I vårt arbete har vi emellertid stött på en rad ytterligare tveksamheter och problemställningar när det gäller begreppet allmän handling i den elektroniska miljön än de som omfattas av vårt uppdrag i grundlagsfrågan. Vi förordar därför att den grundläggande konstruktionen beträffande vad som konstituerar en inkommen allmän handling ses över i ett bredare sammanhang, i vilket frågan om överskottsinformation vid direktåtkomst bör kunna bli föremål för fortsatta överväganden tillsammans med övriga frågor. I ett sådant arbete bör det finnas bättre förutsättningar för att skapa enhetliga helhetslösningar som inte ytterligare ökar komplexiteten i regleringen. I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som på olika sätt begränsar insynen i överskottsinformation vid direktåtkomst. I några fall har det införts bestämmelser som föreskriver absolut sekretess för överskottsinformation inom vissa områden, dels bestämmelsen i 15 kap. 1 a § OSL om utrikessekretess vid direktåtkomst till en utländsk eller internationell databas, dels bestämmelsen i 25 kap. 2 § OSL om absolut sekretess för ospärrade patientuppgifter vid sammanhållen journalföring. Därutöver finns det en generell bestämmelse i 11 kap. 4 § OSL om överföring av värdmyndighetens sekretessreglering vid direktåtkomst som införts för att tillse att uppgifter som en mottagarmyndighet visserligen har teknisk tillgång till men som inte förs in i den verksamhet som omfattas av myndighetens primära sekretessbestämmelser, ska ha ett fortsatt sekretesskydd hos mottagarmyndigheten. Enligt 11 kap. 8 § OSL ska dock en primär sekretessbestämmelse hos mottagarmyndigheten alltid ha företräde och tillämpas i en konkurrenssituation med en från värdmyndigheten överförd sekretessbestämmelse. En utvärdering av sekretessbestämmelserna om absolut sekretess för överskottsinformation vid direktåtkomst De bestämmelser om absolut sekretess som införts för att skydda överskottsinformation vid direktåtkomst till utländsk eller internationell databas samt vid sammanhållen journalföring ger ett gott skydd för uppgifterna i överskottsinformationen. Den absoluta sekretessen innebär bl.a. att mottagarmyndigheten inte behöver ta del av en uppgift för att göra en sekretessprövning mot ett skaderekvisit i samband med en begäran enligt tryckfrihetsförordningen om utfående av allmän handling. Vi ser inget behov av en justering av dessa bestämmelser. Vi har däremot övervägt men avfärdat tanken på att införa en primär sekretessbestämmelse med räckvidd hos alla mottagarmyndigheter och med absolut sekretess för överskottsinformation vid direktåtkomst. En sådan bestämmelse vore enligt vår mening inte förenlig med kraven i 2 kap. 2 § TF på att undantag från handlingsoffentligheten genom sekretess ska vara påkallade och noga preciserade. En justering av konkurrensregeln i 11 kap. 8 § OSL Konstruktionen av bestämmelserna i 11 kap. 4 och 8 §§ OSL om överföring av sekretess vid direktåtkomst medför att det finns en risk för att en tillämpning av bestämmelserna i vissa fall leder till att det sekretesskydd som gäller hos värdmyndigheten försvagas eller upphör hos mottagarmyndigheten på ett sätt som inte är motiverat beträffande överskottsinformation vid direktåtkomst. Sådan information som utgör överskottsinformation bör enligt vår mening åtminstone ha ett sekretesskydd hos mottagarmyndigheten som motsvarar det sekretesskydd den har hos värdmyndigheten. Mot denna bakgrund föreslår vi att en mottagarmyndighets primära sekretessbestämmelser inte längre bör ha företräde framför den från värdmyndigheten överförda sekretessen avseende sådana uppgifter som en mottagarmyndighet enligt lag eller förordning inte får behandla. En konkurrenssituation mellan en primär sekretessbestämmelse hos en mottagarmyndighet och den från värdmyndigheten överförda sekretessen för en sådan uppgift bör i stället lösas i enlighet med offentlighets- och sekretesslagens huvudregel i 7 kap. 3 § OSL som föreskriver att den av flera tillämpliga sekretessbestämmelser enligt vilken uppgiften är sekretessbelagd ska ha företräde, oavsett om det handlar om en primär eller överförd sekundär sekretess. För att åstadkomma detta föreslår vi en ändring av 11 kap. 8 § OSL. Vårt förslag innebär att samtliga slag av begränsningar som finns intagna i lag eller förordning och som innebär att en mottagarmyndighet inte får behandla en uppgift via direktåtkomst ska beaktas vid tillämpning av 11 kap. 8 § OSL. Begränsningarna måste inte nödvändigtvis handla endast om personuppgifter, dvs. uppgifter om fysiska personer. Ytterst blir det en fråga för rättstillämpningen att avgöra vilka begränsningar som innebär hinder för en myndighet att behandla en uppgift. Vårt förslag innebär inte något införande av sekretess för nya uppgiftsslag. Den föreslagna ändringen innebär endast en mer preciserad avvägning av i vilka fall huvudregeln i 7 kap. 3 § OSL ska stå tillbaka för undantagsregleringen i 11 kap. 8 § OSL. Enligt vår mening finns det inget bärande skäl att avvakta med en justering av 11 kap. 8 § OSL till dess att vi har slutfört vårt återstående uppdrag med översynen av registerförfattningarna. Vi bedömer att ikraftträdande bör kunna ske . Inga övergångsbestämmelser behövs. Begreppsbildningen i registerförfattningarna vad avser olika former av elektroniskt utlämnande Det står klart att de begrepp som används i registerförfattningarna, dvs. direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling, inte är entydiga och att gränsdragningen mellan begreppen i många fall är oklar. Detta är problematiskt, inte minst vid informationsutbyten mellan myndigheter. Ett klargörande av frågan om det även fortsättningsvis bör göras åtskillnad mellan olika elektroniska utlämnandeformer i registerförfattningarna och, om så är fallet, vilka begrepp som ska användas och hur de ska avgränsas är av stor betydelse såväl för effektiviteten i myndigheternas informationsutbyte som för frågan om adekvat integritetsskydd. Det finns således ett behov av reformer på området. Eftersom vi inte föreslår någon grundlagsändring i syfte att undanta överskottsinformation vid direktåtkomst från begreppet allmän handling är det emellertid inte påkallat att redan nu göra några slutgiltiga ställningstaganden eller lägga fram några separata förslag angående frågan om begreppsbildningen för elektroniska utlämnandeformer. Vår bedömning är att det är bättre att den frågan kan behandlas som en integrerad del i vårt kommande arbete med att skapa en bättre och mer renodlad registerlagstiftning genom utarbetande av modellregleringar. Vi kommer därför att återkomma till frågan om begreppsbildningen i vårt slutbetänkande. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 11 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. De sekretessbestämmelser som avses i 1–7 §§ ska, med undantag från vad som anges i 7 kap. 3 §, inte tillämpas på en uppgift när det finns en annan primär sekretessbestämmelse än 21 kap. 1, 3, 5 och 7 §§ till skydd för samma intresse som är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten. Första stycket tillämpas inte på en uppgift som är tillgänglig för en myndighet på sätt som anges i 4 § första stycket och som den mottagande myndigheten enligt lag eller förordning inte får behandla. Denna lag träder i kraft . 1 Vårt uppdrag och arbete Vi har som huvuduppdrag att se över den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor. Bland annat ska vi utarbeta en generell modell för reglering av registerfrågor samt lämna konkreta förslag till registerförfattningar inom särskilt utvalda verksamhetsområden. Syftet härmed är att skapa rättsliga förutsättningar för en mer effektiv e-förvaltning, där såväl den enskildes rätt till personlig integritet som allmänhetens berättigade anspråk på insyn i den offentliga verksamheten tillgodoses. Målsättningen med utredningsarbetet ska vara att tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen och registerregleringen tillsammans ska utgöra en tydligare och mer lättillämpad helhet. I uppdraget ingår ett antal särskilda delfrågor. Två av dessa ska redovisas i ett delbetänkande, nämligen följande. Vi ska överväga om definitionen av begreppet allmän handling i tryckfrihetsförordningen är lämpligt utformad när det gäller sådana uppgifter som en myndighet har tillgång till genom s.k. direktåtkomst hos en annan myndighet eller genom liknande former av elektroniskt utlämnande och, om vi anser att definitionen bör ändras, lämna förslag till ändring av denna samt konsekvensändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Om vi bedömer att grundlagen inte bör ändras, ska vi utvärdera om de bestämmelser som förts in i offentlighets- och sekretesslagen med anledning av den nuvarande ordningen (11 kap. 4 § och 25 kap. 2 § OSL) har en lämplig utformning eller om de bör justeras. Vi ska vidare överväga om det finns skäl att i registerförfattningar upprätthålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande. Vårt uppdrag och arbete Detta delbetänkande innehåller följaktligen vår redovisning i dessa frågor. Uppdraget ska i resterande delar slutredovisas . Regeringens direktiv (dir. 2011:86) finns intagna i betänkandet som bilaga. Vårt första sammanträde med experterna hölls . Därefter har ytterligare sju expertsammanträden hållits. Sammanträdena har i stor utsträckning gällt frågor som behandlas i delbetänkandet. Även informella kontakter inom utredningen har förekommit. Sammanlagt tre sammanträden har hållits med den till utredningen knutna parlamentariska referensgruppen. Därvid har samråd skett rörande uppdraget med grundlagsfrågan om definitionen av begreppet allmän handling såvitt avser överskottsinformation vid direktåtkomst. På sekretariatsnivå har under arbetets gång skett visst samråd med (Fi 2011:05). Samråd har vidare skett med E-delegationen (N Fi 2009:01) och med de övriga myndigheter som anges i direktiven. Sekretariatet har vidare deltagit i konferenser med anknytning till uppdraget. Arbetet har bedrivits med aktivt deltagande av och i samråd med experterna. Med hänsyn till detta redovisas arbetet i denna del av vårt uppdrag med användande av vi-form, även om det inte finns fullständig samsyn i alla delar. Arbetet med vårt huvuduppdrag att se över registerlagstiftningen och återstående delfrågor fortsätter i enlighet med direktiven. Vårt huvuduppdrag är övergripande och mycket omfattande. Det kan sägas avse statliga och kommunala myndigheters informationshantering i stort inom registerförfattningsreglerade verksamheter. Förenklat uttryckt handlar den regleringen i huvudsak om att ange Vårt uppdrag och arbete ramarna för under vilka förutsättningar och för vilka syften myndigheter får samla in personuppgifter och sedan fortsättningsvis använda uppgifterna i sin verksamhet. Vanligt är vidare att det i den regleringen – vid sidan av vad 2 kap. tryckfrihetsförordningen föreskriver om myndigheters skyldighet att på begäran lämna ut allmänna handlingar – finns bestämmelser om i vilken mån insamlade uppgifter får lämnas ut till andra enskilda eller offentliga aktörer. Inte sällan regleras också i vilken utsträckning informationsutbyte och annat utlämnande får ske i elektronisk form eller inte. I det sammanhanget förekommer begreppet direktåtkomst i regleringen. Annat elektroniskt utlämnande beskrivs i allmänhet med begreppet utlämnande på medium för automatiserad behandling.