sou · H1B369 · 2013-10-04 00:00:00 — För det fall det föreslagna förfarandet med ny prövning leder till en ersättningsberättigad rådighetsinskränkning har utredningen föreslagit att ersättning ska kunna utgå till den vars tillstånd inskränks. Förslaget är inte tänkt att utvidga ersättningsrätten enligt MB eller enligt gällande principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl. Ersättningen ska utges av staten. Hur stort belopp och i vilka fall det kommer att utges får avgöras vid prövningen i varje enskilt fall. Utredningen har inte kunnat bedöma storleken på beloppen. Någon ovillkorlig rätt till ersättning för all inskränkning av befintlig verksamhet är det, som framgår av avsnitt 8.8, inte frågan om. Utredningen bedömer att ersättningsrätten aktualiseras först om nyprövningen leder till att verksamheten avsevärt försvåras eller kan bedrivas och om det vid en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära kostnaden. I de flesta fall kommer dock, enligt utredningens bedömning, inskränkningen till följd av den nya prövningen att avse skärpta villkor i förhållande till det gamla tillståndet som inte är så ingripande att verksamheten inte längre Konsekvenser av utredningens förslag kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Grunden för och omfattningen av de inskränkningar som kan uppstå till följd av den nya prövningen kommer således i många fall vara samma som kan uppstå enligt omprövningsreglerna i 24 kap. 5 § MB. Någon rätt till ersättning torde i normalfallet inte föreligga i dessa situationer. Storleken på de belopp som kan utgå till följd av systemet med ny prövning bör sättas i förhållande till det belopp som eventuellt kan komma att aktualiseras för det fall inte lever upp till de krav som RDV och andra EU-direktiv ställer. Vitesbelopp för bristande efterlevnad av ett EU-direktiv kan bli höga. Utredningen kan emellertid inte uttala sig om beloppens storlek. 14.5Förslag om tidsbegränsade tillstånd Dagens tillstånd till vattenkraft och dammar är inte begränsade . Det innebär att de gäller för evigt. MB innehåller dock en bestämmelse i 16 kap. 2 § som möjliggör för prövningsmyndig- heten att tidsbegränsa ett tillstånd. I 16 kap. 2 a § MB finns ett bemyndigande för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegränsning. Några sådana föreskrifter finns inte för vattenverksamhet. Utredningen föreslår således ingen ny bestämmelse i MB utan anser att tidsbegränsade tillstånd bör meddelas i större utsträckning för vattenverksamhet. För att uppnå detta har utredningen föreslagit att regeringen bör använda sitt redan befintliga bemyndigande och i föreskrifter ange vissa typer av vattenverksamheter där tidsbegränsade tillstånd alltid bör meddelas. Det föreslagna utkastet till förordnings- text avseende tidsbegränsning omfattar endast vattenuttag, vatten- reglering, vattenbortledning eller vattenöverledning. Enligt utredningen bör det dock övervägas om även andra typer av vattenverksamheter alltid bör tidsbegränsas. Eftersom möjligheten redan finns att tidsbegränsa alla typer av tillstånd till vattenverksamhet innebär utredningens förslag inte några nya konsekvenser för berörda aktörer. Utredningen har endast uttalat att bestämmelsen bör tillämpas i större utsträckning och när detta skulle vara rimligt. Konsekvenser av utredningens förslag 14.6Förslag om prövningens omfattning och ändringstillstånd Utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring är olika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Enligt förarbeten och praxis avseende ändring av miljöfarlig verk- samhet är utgångspunkten att hela verksamheten ska prövas. Om det är lämpligt kan emellertid, enligt 16 kap. 2 § MB, tillståndet begränsas till ändringen (ändringstillstånd). Avgörande för prövningens omfatt- ning är att prövningen blir ändamålsenlig och täcker alla centrala frågor så att det finns förutsättningar att föreskriva villkor i alla delar som är relevanta från miljösynpunkt. Det gällande tillståndets rätts- kraft enligt 24 kap. 1 § MB har inte ansetts hindra att hela verksam- heten tas upp till prövning om det krävs för en ändamålsenlig prövning. När det gäller vattenverksamhet är utgångspunkten, enligt praxis och vattenrättslig tradition, att det gällande tillståndet har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB och inte kan bli föremål för ny prövning i samband med en ändring. I stället prövas enbart den sökta ändringen För vattenverksamheter har detta bl.a. inneburit att äldre tillstånd och rättigheter inte, i samband med ändring, har kunnat uppdateras med moderna miljökrav. Utredningen har föreslagit att prövningens omfattning vid ändring av vattenverksamhet ska vara den som gäller för miljöfarlig verk- samhet. Det innebär att det vid ansökningar om ändring av tillstånd till vattenverksamhet, t.ex. vid en effektivisering av vattenkraftverket, är möjligt att pröva hela verksamheten och föreskriva ytterligare försiktighetsmått även avseende det gällande tillståndet. Förslaget innebär att såväl ansökan som prövningen vid en ansökan om tillstånd till ändring kommer att bli mer omfattande än . 14.6.1Konsekvenser för ägare av berörda verksamheter inklusive företag Utredningens förslag kommer att beröra samtliga vattenverksamheter. Att prövningen vid en ansökan om tillstånd till ändring av verksamheten får en större omfattning kommer innebära ökade kostnader för tillståndshavarna och därmed berörda företag. De ökade kostnaderna kommer dock endast aktualiseras i de fall verk- Konsekvenser av utredningens förslag samhetsutövaren väljer att ändra verksamheten. Tillståndshavarna kommer i vissa fall att behöva utforma bl.a. utredningar inför ansökan på ett mer omfattande sätt. I stället för att som tidigare kunna avgränsa sin ansökan till endast ändringen kan nu hela verk- samheten behöva belysas och bli föremål för prövning. Syftet med bestämmelsen är att prövningen ska bli ändamålsenlig och det är domstolen som bestämmer hur prövningen ska avgränsas. Kostnaderna för att ansöka om tillstånd till en ändring av verk- samheten kan i vissa fall jämföras med de kostnader som redogörs för i avsnitt 14.4.1 avseende en ansökan för en helt ny verksamhet. I de allra flesta fall bedömer dock utredningen att kostnaderna kommer att bli mer begränsade. Redovisade kostnader avser dock en ansökan om tillstånd till kraftproduktion. Det nu lagda förslaget avser samtliga typer av vattenverksamhet. Generellt bedömer utredningen att tillstånd till andra typer av vattenverksamhet är lägre än de som redogjorts för i avsnitt 14.4.1. En mer omfattande prövning som huvudregel kommer innebära en större börda för de myndigheter, såsom länsstyrelserna, Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten, som har att bevaka de allmänna intressena i aktuella processer. Utrymmet för att ställa krav på villkor om försiktighetsmått utöver vad ansökan avser kommer öka behovet av delaktighet från dessa myndigheter. Även för prövningsmyndigheterna kommer förslaget att leda till ett ökat arbete eftersom omfattningen av prövningen blir större. Den ökade bördan för berörda myndigheter hänger samman med hur många ansökningar om tillstånd till ändring i verksamheter som ges in. Hur många ansökningar det kan bli fråga om har inte utredningen kunnat bedöma. 14.7Förslag om generella föreskrifter Utredningen har föreslagit att det ska införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela generella föreskrifter för vattenverksamhet. Ett sådant bemyndigande finns avseende miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 5 § MB. Konsekvenser av utredningens förslag Sådana föreskrifter skulle kunna avse krav på viss teknik eller vissa försiktighetsmått. Utredningen har däremot inte funnit anledning att ange föreskrifternas närmare innehåll. Detta på grund av att utredningen bedömt att det krävs en mer ingående utredning om vad för åtgärder som är av sådan generell karaktär att de lämpar sig för generella föreskrifter. I stället har utredningen föreslagit att föreskrifternas närmare innehåll ska tas fram av Havs- och vatten- myndigheten. 14.7.1Konsekvenser för ägare av berörda verksamheter inklusive företag Utredningens förslag kommer att beröra samtliga vattenverksamheter. Som nämnts inledningsvis är det ett stort antal olika verksamheter och företag som då omfattas. För det fall regeringen använder sig av det föreslagna bemyndi- gandet kan det resultera i föreskrifter om bl.a. användandet av viss teknik eller vissa försiktighetsmått. Utförandet av dessa åtgärder kommer innebära kostnader för de som äger anläggningarna och verksamheterna som träffas av kraven. Eftersom utredningen inte föreslår något innehåll i dessa föreskrifter är det svårt att ange några kostnader. kommer åtgärder som anges i generella föreskrifter att kunna utföras utan en föregående tillståndsprövning. Det innebär i sin tur att verksamhetsutövaren slipper kostnader för ett prövnings- förfarande. Enligt utredningens förslag ska Havs- och vattenmyndigheten, efter samråd med Kammarkollegiet, bedöma lämpligheten av och ta fram det närmare innehållet i generella föreskrifter. Att ta fram generella föreskrifter inom detta område är ett omfattande och tidskrävande arbete som kräver kvalificerade naturvetenskapliga och tekniska över- väganden. framhöll i samband med införandet av 9 kap. 5 § MB att en generell föreskrift, som inte avser ett införlivande Konsekvenser av utredningens förslag av ett EU-direktiv, beräknas ta sammanlagt åtminstone ett personår i anspråk.11 Användandet av generella föreskrifter kan innebära att införandet av vissa krav kan införas genom föreskrifter i stället för att verksamheten ska omprövas eller genomgå en ny prövning enligt utredningens förslag. Detta innebär en minskad belastning på pröv- ningsmyndigheter och andra berörda myndigheter. I vilken utsträck- ning detta kan ske är dock svårt att uttala sig om när innehållet i föreskrifterna ännu inte finns. Utredningen har föreslagit att det ska införas en möjlighet för regeringen att föreskriva att tillståndspliktiga vattenverksamheter ska lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. Utredningen anser att kravet på miljörapport bör omfatta i vart fall vattenkraftverk och regleringsdammar. Havs- och vattenmyndigheten bör närmare utreda avgränsningen samt vad rapporten ska innehålla. Enligt utredningens utkast till förslag, som biläggs, ska rapporteringen i vart fall innehålla grundläggande uppgifter om anläggningens ägare, med stöd av vilka tillstånd eller rättigheter verksamheten och anläggningen bibehålls och bedrivs, hur angivna villkor följs och uppgifter om hur omgiv- ningen påverkas av verksamheten. 14.8.1Konsekvenser för ägare av berörda verksamheter inklusive företag Utredningens föreslagna krav omfattar samtliga tillståndspliktiga vattenverksamheter. Som nämnts inledningsvis är det ett stort antal olika verksamheter och företag som då omfattas. Utredningen har dock ansett att kravet genom regeringens föreskrifter bör begränsas till att endast avse vattenkraftverk och regleringsdammar. Utred- ningen kommer därför endast beskriva konsekvenserna för dessa. Vilka verksamheter och företag som berörs framgår av avsnitt 14.3.1 och 14.3.2. 1997/98:45 del 1 s. 341. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget kommer innebära att ägare av vissa anläggningar och verksamheter kommer att behöva rapportera uppgifter med viss regelbundenhet till tillsynsmyndigheten. De uppgifter är sådana som anläggningarnas ägare redan med dagens bestämmelser är skyldiga att ha vetskap om och kunna rapportera till tillsyns- myndigheten om de efterfrågas. Detta kommer således inte innebära några nya administrativa kostnader. Däremot kommer den regelbundna sammanställningen av upp- gifterna att innebära kostnader för berörda företag. Motsvarande krav om miljörapport har funnits för miljöfarliga verksamheter. har därför vissa beräkningar avseende företagens administrativa kostnader med anledning av detta krav. För större A-anläggningars miljörapporter har en rapportering bedömts kosta 150 000–där den högre siffran avser anläggningar med omfattande emissionsrapport. B-verksamheter med omfattande miljörapport har bedömts kosta medan B-verksamheter med mindre miljörapport och täkter enligt beräknas kosta strax . Utredningen gör bedömningen att de uppgifter som ska rapporteras in i fråga om berörda vattenverksamheter liknar de krav på uppgifter som gäller för B-verksamheter med mindre omfattande miljö- rapport och för täkter. För att i viss mån runda av siffran bedömer utredningen att kostnaden för en sådan enklare miljörapport för vattenverksamheter kan sättas till . Det går dock inte att utesluta att miljörapporterna även kan bli dyrare såsom de är för vissa miljöfarliga verksamheter. Utredningen utesluter inte att kostnaden kan bli lika stor som för en omfattande B-verksamhet, dvs. För att i viss mån runda av även den siffran bör den övre kostnaden antas vara . Kostnaden för de föreslagna miljörapporterna för vattenverksamheter kan således antas variera från till . Antalet vattenkraftverk är som nämnts drygt 2 000. Utredningen har ingen uppgift om antalet regleringsdammar men antar att antalet inte överstiger 500. Totalt kommer alltså cirka 2 500 tillståndspliktiga vattenverksamheter att träffas av kravet på miljörapport. Det ska dock beaktas att många av dessa vattenkraftverk har samma verk- samhetsutövare och bedrivs i samma vattendrag. Det torde därmed vara möjligt för verksamhetsutövaren att hantera flera kraftverk, vattenregleringar m.m. i en och samma miljörapport vilket bör leda Konsekvenser av utredningens förslag till vissa samordningsvinster. Oavsett detta kommer dock verksam- hetsutövaren att behöva ta fram uppgifter om varje enskilt vatten- kraftverk. Utredningen väljer därför att anta att antalet miljörapporter från vattenverksamheter kommer att uppgå till cirka 2 500. Med användande av ovan redovisade kostnads- beräkningar och utredningens antagande om hur många verksamheter som kommer att omfattas av kravet på miljörapport innebär utred- ningens förslag om miljörapport för vattenverksamheter ökade kostnader för företagen uppgående till – . De ökade kraven på verksamhetsutövarna att ge in miljörapporter kommer att öka belastningen på tillsynsmyndigheterna genom att inkommet material måste gås igenom. Syftet med förslaget är dock att tillsynsmyndigheterna genom rapporteringen ska få det material som behövs för tillsynsutövningen och inte behöva lägga tid på att efterfråga erforderligt material. Det författningsreglerade kravet på miljörapport kommer därför även att innebära vissa besparingar för tillsynsmyndigheterna. Utredningen har dock bedömt att det i genomsnitt kan ta att hantera en miljörapport. För de 2 500 anläggningar som föreslås omfattas av kravet kommer det behövas sammanlagt cirka 6 årsarbetskrafter. Resurserna för dessa årsarbetskrafter får fördelas på länen efter hur många anläggningar som finns i varje län. Kravet på rapporteringen är även avsedd att till viss del kunna utgöra underlag för bedömning av om omprövning behöver begäras eller inte. En mer kontinuerlig rapportering av verksamhetens påverkan på omgivningen innebär att de myndigheter som enligt 24 kap. 7 § MB har i uppdrag att ansöka om omprövning12 inte kommer behöva efterfråga omfattande uppgifter för att kunna bedöma behovet av omprövningar. 12 Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, och länsstyrelserna. Konsekvenser av utredningens förslag Som beskrivits i avsnitt 4.4 har vattenkraftproduktion och dämning negativa effekter på miljön. Syftet med utredningens förslag om ny prövning är att alla befintliga vattenkraftverk, dammar och vatten- överledningar ska vara i överensstämmelse med de krav MB ställer och att de negativa effekterna på miljön förebyggs eller hindras. Skulle detta förhållande uppnås är det utredningens bedömning att situationen för den biologiska mångfalden m.m. avsevärt förbättras. På samma sätt menar utredningen att förslaget om prövningens omfattning och tidsbegränsade tillstånd kommer att innebära att om miljöhänsyn kommer få större genomslag vid prövning av samtliga vattenverksamheter. vill utredningen framhålla att MB ställer krav på att nyttan av åtgärder ska sättas i förhållande till kostnaden för åtgärden. Nyttan av åtgärder skiljer sig åt mellan olika vatten och delar av landet. konstaterade att åtgärder för förbättrade fiskvandringsmöjligheter i de stora kraftproducerande älvarna i norra kan vara kostsamma bl.a. genom att de kan medföra märkbara kraftförluster. Återställande av vandringsmöjlig- heter i de mindre vattendragen i de södra delarna av landet kan, enligt , kräva jämförelsevis mindre uppoffringar men ändå ge en betydande naturnytta. Sammantaget innebär detta att kostnadseffektiva åtgärder sannolikt skulle innebära att mängden förbisläppt fisk varierar mellan olika kraftverk.13 Utredningens bedömning är också att ovan nämnda förslag kommer att innebära att möjligheter att efterleva kraven i såväl RDV som fågel- och art- och habitatdirektivet ökar. Detta eftersom dagens system med omprövningar och i viss utsträckning tillståndsprövningar och tillsyn är det enda sätt att åstadkomma ändring i drift och utformning i de anläggningar och verksamheter som finns . Utredningens förslag om ny prövning och prövningens omfattning kommer innebära att driften och utformningen av dagens anläggningar och verksamheters kan bli föremål för nya villkor om bl.a. försiktighetsmått. 13 SOU 2010:17 s. 298. Konsekvenser av utredningens förslag 14.10 Konsekvenser för energisystem Utredningens förslag kommer att innebära att villkor om försiktig- hetsmått såsom fiskvandringsvägar, minimitappning m.m. kommer att införas i större utsträckning än befintliga tillstånd till vatten- kraftproduktion har . Som nämnts i avsnitt 14.4.1 kommer sådana åtgärder innebära att en mindre mängd vatten leds till turbinerna vilket i sin tur innebär att produktionen av el minskar. Det är omöjligt att med exakthet uttala sig om i vilken utsträckning detta kommer att ske. Hur stor produktionsminskningen blir vid varje enskilt kraftverk är beroende av vilka åtgärder som kommer att krävas och hur dessa utformas, samt vilka effektiviseringar för ökad kraftproduktion som kan göras i anslutning till en moder- nisering av kraftverket. Någon beräkning av total produktionsförlust som konsekvens av utredningens förslag kan enligt utredningens bedömning inte göras. Dessutom finns, som utredningen återkommer till, beräkningar som talar för ökade flöden i våra vattendrag vilket i sig kan innebära att elproduktionen ökar. Som underlag för detta avsnitt har utredningen tagit hjälp av utredningens experter som bidragit med egna synpunkter men också rapporter på området. har i sin rapport som nämns i avsnitt 14.4.1 räknat på vilket produktionsbortfall som fiskvandringsvägar, minimitappning och anpassade vårflöden skulle innebära för deras storskaliga vattenkraft. Vattenföringen till fiskvägen samt lockvatten för denna har som nämnts ovan beräknats till 1–/s respektive /s av (maj–oktober). Utifrån dessa vattenmängder har beräknat att de skulle innebära en produktionsförlust för vattenkraftstationen med 61 GWh/år och för 16 GWh/år. Det finns dock vattenkraftstationer i bestånd där fiskvandringsvägar skulle leda till en större förlust, Letsi 263 GWh/år och Laxede 140 GWh/år. Den totala produktions- förlusten om fiskvandringsvägar införs vid alla vattenkraft- stationer skulle enligt beräkningar uppgå till 641 GWh/år varav 500 GWh/år är att hänföra till i . Den totala vattenkraftsproduktionen i uppgick till . beräkningar av minimitappning till torrfåra har avsett beräkningar vid spill motsvarande medellågvattenföring (MLQ) SOU 2013:69 Konsekvenser av utredningens förslag respektive lågvattenföring (LLQ). Beräkningar är endast gjorda på anläggningar där det finns en längre torrfåra nedströms. För vattenkraftstationen skulle produktionsbortfallet vid LLQ bli 145 GWh/år och vid MLQ 244 GWh/år. samtliga storskaliga anläggningar med längre torrfåror skulle bli 1 828 GWh/år vid LLQ och 3 070 GWh/år vid MLQ, varav 734 GWh/år vid LLQ respektive 1 192 GWh/år vid MLQ är att hänföra till . Enligt är det möjligt att delvis kompensera för den produktionsförlust som uppstår genom att anlägga ett minikraftverk vid dammen som nyttjar dammväggens fallhöjd innan vattnet når torrfåran. Exempel på detta är Stornorrfors där ett minikraftverk utnyttjar fisktrappans lockvatten. Anläggandet av minikraftverk skulle enligt beräkningar kunna kompensera av det produktionsbortfall som anges i föregående stycke. Enligt rapporten är det dock inte alltid lönsamt med ett sådant minikraftverk och det kan även påverka dammsäkerheten. Det har påpekats från vissa av utredningens experter att Lule älv är kraftigt reglerad och väldigt speciell. Den kan vara ett exempel där undantag från vissa riktlinjer är lämpligt eftersom rinnande vatten i älven är begränsat. Magasinen ligger i en lång rad och går i varandra varför huvudfåran snarare är ett sjösystem än ett rinnande vatten. Att införa en generell minimitappning har därför sannolikt en marginell nytta. Det har även framförts till utredningen att hänsyn måste tas till de pågående klimatförändringarna med högre temperatur och ökade flöden. I detta sammanhang har utredningen tagit del av en rapport från Sintef14 vars syfte är att identifiera och beräkna förändringar i produktion och efterfrågan av el i förhållande till klimatförändringarna på den nordiska elmarknaden. Enligt rapporten kommer ökade flöden att medföra att den svenska elproduktionen kommer öka med mellan 5,8 – /år. 14 Sintef, Climate change – 2050 Consequences for the NordPool electricity market, TR A7060, . Konsekvenser av utredningens förslag Vidare är det viktigt att ha i beaktande att många av de stor- skaliga vattenkraftstationerna i finns anlagda vid naturliga vandringshinder och där kommer aldrig frågan om inrättande av fiskvandringsväg att aktualiseras. Som nämnts i avsnitt 4.3.2 är vattenkraft en reglerkraft. I ett elkraftsystem måste det alltid vara balans mellan produktion och konsumtion. Reglerkraft innebär kortfattat att kraftslaget har möjlighet att reglera produktionen efter skillnaden mellan förbrukning och övrig produktion. Regleringen sker genom att det i anslutning till vattenkraftverket finns reglerbara dammar och älvmagasin med stor lagringskapacitet från vilka vattnet kan släppas på vid behov. Till skillnad från andra kraftslag kan vattenkraften reglera produktionen upp eller ner enbart genom att justera vattenpådraget. Regleringsförmågan är dock i huvudsak hänförlig till den storskaliga kraften i som består av drygt 200 kraftverk, se tabell 14.1. Det finns flera rapporter med varierande slutsatser om hur behovet av reglerkraft kommer att se ut och hur central vattenkraften är i förhållande till detta behov. Att bedöma kon- sekvensen av en reduktion av vattenkraftens reglerförmåga i det framtida energisystemet är en svår fråga och har inte legat inom ramen för utredningens uppdrag. Utredningens förslag om ny prövning kan som redovisats ovan leda till att vattenkraftproduktionen minskar. Huruvida reglerkraften påverkas och i vilken utsträckning kan inte utredningen uttala sig om. Utredningen vill även understryka att det redan av dagens lagstiftning följer att försiktighetsmått såsom fiskvandringsvägar och minimitappning ska vidtas. Att det för tillstånd till vattenverksamhet föreskrivs att sådana åtgärder ska utföras med viss produktionsförlust som följd är således inget nytt. Utredningen har i kapitel 7 föreslagit att bl.a. Havs- och vatten- myndigheten ska ta fram prioriteringsgrunder utifrån vilka Länsstyrel- serna ska besluta om vilka verksamheter som ska bli föremål för en ny prövning. Tanken är att dessa prioriteringsgrunder ska leda till en nationell samordning och vägledning som beaktar såväl miljövärden som värdet av energiproduktion.