sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Ett få- tal beslutsmotiveringar är skrivna så att det viktigaste kommer först i texten, t.ex. slutsatsen eller bedömningen. Kronologisk struktur passar ofta bra i beskrivningen av ärendet, men om en kronologisk struktur används i beslutsmotiveringen kan det dröja länge innan det viktigaste i avsnittet kommer. I de beslut som behandlar flera delbeslut är innehållet tematiskt strukturerat, dvs. beslutet tar upp sakfråga för sakfråga. Det finns många fördelar för läsaren med en tematisk struktur, bl.a. blir det lättare att se vilka olika delar ett beslut innehåller. Alla beslut innehåller rubriker med en tydlig nivåindelning. Däremot är inte alla rubriker rättvisande. De granskade besluten återger under rubriken för beslutet inte bara bedömningen utan även laghänvisningar och beskrivningar av ärendet. Detta försvårar för en läsare som söker svar på frågan varför beslutet blev som det blev. Beslutens rubriksättning varierar, från beslut som innehåller flera underrubriker till beslut där det inte finns några underrubriker alls. Överlag finns dock i de flesta beslut många underrubriker som månar om att lägga in så mycket information som möjligt. Alla beslut innehåller logiska stycken med en tankegång per stycke. Ofta är styckena relativt korta. Läsningen underlättas väsentligt om korta logiska stycken kombineras med tydliga underrubriker. De allra flesta beslut markerar ett nytt stycke med en blankrad. Det finns dock beslut som inte markerar nytt stycke på ett korrekt sätt – hybridstycken förekommer. Ett hybridstycke är ett stycke som inte markerats med blankrad eller indrag. Kartläggning av hur beslut är utformade De flesta beslut innehåller förhållandevis många bindeord. Dessa bindeord är oftast uttryck för orsak-verkan (som liksom, för att eller därmed), kontrast (som trots eller dock) eller tid (som innan eller när) men det förekommer även bindeord i form av pronomen. Hänvisningar i texten kan försvåra för en läsare om det inte är klart vad man syftar på. Så gott som alla beslut innehåller flera otyd- liga hänvisningar. I många beslut finns svepande hänvisningar till- baka i texten. Efter ett långt resonemang med många aspekter är det svårt att koppla en hänvisning många sidor senare till rätt över- vägande. Exempelvis kan ett beslut ange Vid en sammantagen be- dömning av det ovanstående samt vad som i övrigt framkommit i ärendet finner . Språket i besluten är i stort präglat av en högtravande stil med inslag av formell meningsbyggnad samt ålderdomliga och fackspråkliga formuleringar. Texterna bär spår av inklipp från olika andra texter, som utformats med helt andra läsare i åtanke. Meningarna är ofta lättlästa, men det finns exempel på överlånga meningar och kanslispråkliga drag med vänstertyngd, inskjutna bi- satser och onaturlig ordföljd. Detta kan påverka läsbarheten nega- tivt, särskilt om innehållet, strukturen och språket i övrigt är kom- plext. Alltför korta meningar är dock inte heller bra, allra helst inte om det kommer många korta meningar på rad. Vänstertunga meningar är meningar där huvudverbet kommer sent. En stor del av meningen kommer då före verbet och tynger ner till vänster om verbet. Detta är mycket vanligt i de granskade besluten. Inskjutna bisatser förekommer i en del beslut och är särskilt problematiska om de används i långa och i övrigt komplexa meningar, som Mot bakgrund av den landinformation som har tillgång till samt mot bakgrund av att du är minderårig och det som har framkommit i ditt ärende anser , med be- aktandet av barnets bästa så som det kommer till uttryck i 1 kap. 10 § utlänningslagen, att internflykt inte bör tillämpas beträffande dig. Kartläggning av hur beslut är utformade I flera beslut finns exempel på onormal ordföljd, ofta genom att fraser är placerade på ovanliga platser i meningen jämfört med i all- mänspråket. Dessutom förekommer meningar med dubbla nega- tioner, vilket ofta gör meningarna svårlästa. Det förekommer många svåra ord i besluten, särskilt i laghänvisningar, i information om situationen i sökandens hemland och i besluts- motiveringen. Ålderdomliga ord är mycket vanliga, t.ex. beivra, benämna, där- till, erhålla, härröra och uppbringa. Även substantiverade verb är van- liga, dvs. substantiv som skapats av verb, t.ex. erlägga betalning i stället för betala. Många substantiverade verb tynger ett beslut och ger det en formell stil. Juridiska fackord är vanliga, men någon förklaring till orden lämnas sällan. En mening kan lätt bli svårtolkad för en läsare som inte känner till en fackterm som används och gör det omöjligt för läsaren att förstå innebörden av det som sägs. Även ord som bär drag av jargong från förekommer, liksom förkortningar. Förkortningar kan ställa till samma typ av begriplighetsproblem för en läsare som fackord. Ovanliga förkortningar bör förklaras och man bör överväga om förkortningen verkligen behövs. I många beslut skriver man ut en förkortning och sätter den inom parentes, trots att förkortningen sedan inte återkommer i beslutet. Många beslut blandar in engelska ord och begrepp i texten. En tänkbar anledning till att detta görs, kan vara att uppgifter i ett visst avsnitt kommer från en källa som är på engelska. Det förekommer också direktöversättningar från engelska, vilka ibland blir felaktiga. I hälften av besluten förekommer språkfel och felstavningar. Ett tiotal av de granskade besluten innehåller många skrivfel, ibland upp till tjugo olika fel. Merparten av skrivfelen är inte särskilt allvarliga men några skrivfel får stora konsekvenser. Det rör sig om felstav- ningar av sökandens namn och felaktiga uppgifter i sakfrågor. Att sökandens namn stavas fel leder förmodligen inte till några problem med förståelsen men sökanden uppfattar sannolikt detta som ett uttryck för bristande respekt. 6Kartläggning av hur beslut uppfattas Sökandena vid kan i de allra flesta fall inte själva ta del av beslut från verket. Skälet till detta är att de oftast inte har tillräckliga, om ens några, kunskaper i svenska språket. För sökan- dena är det därför nödvändigt att beslut förmed- las genom försorg eller genom det offentliga biträdet, i de fall då ett sådant biträde har förordnats. Sökandenas förutsättningar att tillgodogöra sig sitt beslut är således beroende av hur väl denna förmedling av beslutets innehåll genomförs. Det är i dessa kontakter särskilt viktigt att den nödvändiga tolkningen genomförs på ett bra sätt. Även om sökandena inte själva kan ta del av sina beslut är utform- ningen av besluten viktig. Väl utformade beslut är nämligen enklare för handläggare och offentliga biträden att förmedla och bra beslut kommer därigenom sökandena till godo indirekt. Välformulerade och välstrukturerade beslut är också regelmässigt en fördel för tolkar som ska tolka besluten. Vid vår kartläggning av hur sökandena uppfattar beslut har framkommit att sökandena genom de offentliga biträd- enas försorg huvudsakligen kan tillgodogöra sig sina beslut. Sökan- dena efterfrågar dock ofta mer utförliga skäl för besluten och efter- lyser en ärendeanpassad argumentation, som ger svar på varför bedömning lett fram till just den aktuella utgången i sökandens ärende. Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har överlag en positiv uppfattning av beslut. Domstolarna an- ser dock att besluten kan bli bättre främst avseende beslutens Kartläggning av hur beslut uppfattas Domstolarna framhåller också vikten av utvecklade skäl för bedömning. Redogörelser för tillämpliga rätts- regler, liksom mer allmänt hållen landinformation bör, enligt dom- stolarnas mening få en mer tillbakadragen placering till förmån för tydligare och utförligare resonemang om bedöm- ning i ärendet. Skälen för beslutet bör vidare ges en mer central placering och därigenom betonas ytterligare. be- slut bör även ses över i språkligt avseende och besluten bör ut- formas med s.k. omtal och inte direkt du-tilltal. Polisen kommer i sitt arbete med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut i kontakt med beslut. Från polisens sida är det av stor betydelse att besluten tydligt redovisar överväganden i fråga om sökandens identitet och till vilket land ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas. Polisen har framhållit att frågorna om s.k. tillräcklighet och trovärdig- het är av särskild vikt i verkställighetsärendena.1 Tydligt redovisade skäl i dessa frågor efterfrågas därför. Ett beslut från ska, liksom förvaltningsbeslut i övrigt, vara utformat på så sätt att den som tar del av beslutet förstår dess innebörd. Hur beslut uppfattas av mot- tagare av beslutet har stor betydelse för arbetet med att ta ställning till hur verkets beslut bör utformas. Vi har fått i uppdrag att kartlägga hur beslut i migrationsärenden uppfattas av enskilda, överinstanser och andra myndigheter. Utifrån kartläggningen av hur beslut uppfattas och hur besluten är utformade (se avsnitt 5) ska vi lämna förslag till hur utformningen av beslut kan ut- vecklas. Utredningen ska i dessa delar presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för fortsatta arbete med dessa frågor. För att genomföra uppdraget att kartlägga hur sökandena vid uppfattar verkets beslut har vi övervägt ett antal olika kartläggningsmetoder. Våra metodöverväganden redovisas i 1 beslut innehåller ofta bedömningar av en sökandes trovärdighet, trots att det som prövas ofta är tillförlitligheten i en sökandes uppgifter. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.5.6. Kartläggning av hur beslut uppfattas avsnitt 6.3.1 och det närmare genomförandet av undersökningen och resultatet av den i de tre följande avsnitten. I de fall då beslut överklagas är även migrations- domstolen mottagare av verkets beslut och om domstolens dom överklagas kan dessutom Migrationsöverdomstolen komma att han- tera beslut från . I syfte att kartlägga hur dessa överinstanser uppfattar verkets beslut har den särskilde utredaren och utredningens sekreterare besökt landets tre migrationsdomstolar och Migrationsöverdomstolen. Domstolarnas synpunkter redovisas i avsnitt 6.4. Utformningen av beslut har inte endast betyd- else för enskilda sökande och för de överinstanser som efter över- klagande ska pröva verkets beslut. Även andra myndigheter än domstolarna kan i sin verksamhet komma i kontakt med Migrations- verkets beslut och utformningen av besluten kan ha betydelse för dessa myndigheter. Våra direktiv pekar ut två sådana myndigheter – polisen och Kriminalvårdens transporttjänst. Vi har vänt oss till dessa myndig- heter för att kartlägga hur de uppfattar verkets beslut. Landets kommuner hanterar beslut bl.a. inom ramen för boendefrågor och socialtjänstverksamhet. Vid vår kartläggning av hur andra myndigheter (än överinstanser) uppfattar beslut har vi därför bedömt att synpunkter bör inhämtas även från landets kommuner. Sådana synpunkter från kommunalt håll har vi fått genom kontakt med Kommuner och Landsting. Myndig- heternas synpunkter redovisas i avsnitt 6.5. Uppdraget att kartlägga hur beslut uppfattas av sökandena kan genomföras på ett antal olika sätt. En utgångspunkt vid våra överväganden om vilken metod som lämpar sig bäst för att få kunskap om hur mottagarna av beslut uppfattar dessa är att det normalt sett är bäst att ställa frågor direkt till sådana personer. Frågorna kan ställas i form av en enkät eller vid intervjuer. Enkätundersökningar är ofta s.k. kvantitativa undersökningar med fasta svarsalternativ. Genom en enkätundersökning kan man få veta Kartläggning av hur beslut uppfattas hur många av de medverkande som har en viss uppfattning i en viss fråga. Vid en enkätundersökning kan dock också lämnas utrymme för svarspersoner att fritt redogöra för sina synpunkter. Enkätunder- sökningar kan sändas ut till svarspersoner med post, genomföras digitalt eller vid personliga möten. Eftersom sökandena normalt inte behärskar svenska språket, måste en enkät antingen översättas skriftligen till ett antal språk eller genom- föras med hjälp av tolk. En fördel med enkätundersökningar är att de kan riktas till en bred krets av svarspersoner och metoden har därför tidigare använts i sammanhang som påminner om vårt. På uppdrag (se SOU 2008:106 – Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag) genomförde en enkät- undersökning om förtroendet för domstolarna. Undersökningen riktade sig till allmänheten och till ett specialurval av personer med erfarenhet av att uppträda i domstol. Ett slumpmässigt urval om 3 000 personer tillfrågades och 500 personer med domstolserfaren- het valdes ut. En risk med att genomföra en enkätundersökning är att resul- tatet kan bli svårtolkat, eftersom det inte finns möjlighet till följd- frågor och eftersom nyanser i svarspersonernas åsikter ofta inte framgår. Enkätundersökningar kan därför vara ett trubbigt instru- ment när det gäller att få fram detaljerade synpunkter på hur sökan- dena uppfattar beslut. I de fall då enkäter skickas ut med post eller digitalt, dvs. inte genomförs vid personliga möten med de tillfrågade, finns dessutom en risk att svarsfrekvensen blir låg. En låg svarsfrekvens medför naturligtvis svårigheter att dra säkra slutsatser av de resultat som erhålls. Ett alternativ till enkätundersökningar är, som nämnts, att hålla intervjuer med de personer man vill ha upplysningar från. Normalt sett sker intervjuer som s.k. kvalitativa undersökningar. Metoden innebär att man använder sig av öppna frågor och att den som intervjuar har möjlighet att ställa fördjupande följdfrågor. Syftet med detta tillvägagångssätt är inte att exempelvis ta reda på hur många som förstår eller inte förstår meddelade beslut utan att få veta vad de tillfrågade personerna tycker om besluten. Målet med en kvalitativ intervjuundersökning är att få en djupare och mer mång- facetterad kunskap om de intervjuades uppfattning på ett visst om- råde. En kvalitativ undersökningsmetod kan sägas gå på djupet, i Kartläggning av hur beslut uppfattas motsats till en kvantitativ metod, som snarare just kännetecknas av att man därigenom får en bred kunskap.2 En stor fördel med att genomföra en kvalitativ intervjuunder- sökning är att möjligheten till öppna frågor och följdfrågor gör att det är enklare att ta reda på vilka eventuella problem de tillfrågade har med att förstå beslut. En nackdel är emeller- tid att det i allmänhet finns en större ovilja bland personer som medverkar i en intervju att uttrycka kritik muntligen, jämfört med när personer ombeds lämna skriftliga synpunkter. Detta kan leda till ett missvisande resultat. Hur sökandena vid uppfattar verkets beslut kan även undersökas genom att hämta in indirekt information. Detta kan ske genom att man vänder sig till professionella aktörer, som har i uppdrag att företräda sökandena vid . Genom att ställa frågor till offentliga biträden kan man få en uppfattning om vilka svårigheter sökandena har att förstå beslut. Offentliga biträden har förutom en förvärvad erfarenhet av vad sökandena normalt brukar ha frågor om efter att ha tagit del av sina beslut, dessutom juridiska kunskaper. Det får därför antas att de har goda förutsättningar att lämna värdefulla synpunkter på hur utform- ningen av beslut kan förbättras för att underlätta för sökandena att ta del av besluten. Professionella aktörers syn på hur väl sökandena förstår Migra- tionsverkets beslut kan hämtas in på olika sätt. Således kan de offent- liga biträdenas synpunkter samlas in genom en enkätundersökning eller genom individuella intervjuer. Det är även möjligt att samla ett antal professionella aktörer och i seminarieform ta del av deras erfarenheter. En fördel med att hämta in information om hur sökandena upp- fattar beslut genom att tillfråga offentliga biträden är att biträdena genom sitt arbete har bildat sig en uppfattning om hur deras huvudmän uppfattar besluten. Genom biträdena kan man därigenom få en bild av hur relativt många olika sökande uppfattar beslut. Vid kontakter med offentliga biträden finns dessutom inte några språkliga svårigheter. Det finns emellertid även nackdelar med att vända sig till offent- liga biträden. Den information man får är andrahandsinformation och därigenom finns alltid en risk att den inte i alla delar är riktig. Det är inte heller säkert att offentliga biträden av sina huvudmän 2 Se I. och B. , Forskningsmetodik – Om kvalitativa och kvantitativa metoder, 2 uppl., 1997, s. 76 f. Kartläggning av hur beslut uppfattas alltid får veta allt dessa har funderat kring när det gäller utform- ningen av beslut. Någon heltäckande bild av hur sökandena uppfattar besluten kan därför möjligen inte fås genom kontakter med offentliga biträden. En ytterligare svaghet med en kartläggningsmetod som innebär att offentliga biträden tillfrågas är att sökande som får bifall till sin ansökan vid ofta inte har något offentligt biträde. Detta medför att en sådan under- sökning kan komma att främst fokusera på avslagsbeslut. Ytterligare en möjlighet att kartlägga hur sökandena uppfattar beslut är att verkets medarbetare tillfrågas om vilka frågor sökandena normalt ställer till verket efter det att beslutet meddelats. Mottagningshandläggare har regelmässigt flera kontakter med sökandena under migrationsprocessen. Det är därför tänkbart att kartläggningen kan genomföras genom att sådana handläggare tillfrågas om vad sökandena, enligt handläggarnas erfarenhet, brukar berätta om hur de uppfattar sina beslut. Frågan hur sökandena uppfattar beslut från är enligt vår mening så pass komplex att den inte lämpar sig särskilt väl för en kvantitativ enkätundersökning. Vi har därför bedömt att en sådan undersökning inte ger oss den information som är viktig för utredningsarbetets slutmål i denna del – att lämna förslag till hur utformningen av beslut kan utvecklas. För att få en så komplett bild som möjligt bör i stället kvalitativa intervjuer genomföras. Att i en kvalitativ intervjuundersökning vända sig direkt till sökan- dena vid är emellertid komplicerat. genomförde en undersökning inom ramen för projektet väntan.3 Projektet innebar en utveckling av ett nytt arbetssätt inom asylprocessen och syftade bl.a. till att korta den genomsnittliga handläggningstiden för asylärenden. För att undersöka hur asylsökande upplevt bemötandet och handläggningen enligt det nya arbetssättet lät genomföra inter- vjuer med sökandena. Intervjuer hölls med såväl sökande som fått bifall till ansökan, som sökande vars asylansökan avslagits. 3 Se rapporten – sökandeundersökning inom ramen för projektet väntan, . Kartläggning av hur beslut uppfattas För att få kontakt med tänkbara intervjupersoner skickades en inbjudan att medverka i intervjuer till drygt 140 personer. Tolv per- soner anmälde intresse för att låta sig intervjuas. Av dessa hade tio personer fått avslagsbeslut och två fått bifall till sin respektive ansökan. Under intervjuundersökningen visade det sig att intervju- erna med de sökande som fått avslag på asylansökan till stor del präglades av att sökandena hade påtagligt svårt att distansera sig från sitt ärende i sak. Vid redovisningen av uppdraget att hålla inter- vjuer framförde dessutom det ansvariga konsultföretaget att många av intervjuerna enligt företagets bedömning rört sig i gränslandet för vad som kunde anses lämpligt att genomföra. Många av de som intervjuades befann sig i en mycket svår livssituation och gav in- tryck av att vara desperata och må uppenbart dåligt. Även om parterna tydligt informerats om att de som genomförde intervjuerna inte kunde påverka sökandenas asylärenden såg många intervjun som en möjlighet att på nytt framföra sina skäl för ansökan. Förutom att svarsfrekvensen vid intervju- undersökning inom ramen för Kortare väntan-projektet får sägas ha varit låg kan det även ifrågasättas om intervjuerna gav svar på de frågor önskade. I verkets slutrapport över projek- tet konstaterades att djupintervjuer inte var en lämplig metod för att undersöka sökandenas upplevelser av handläggningsreformen.4 Svårigheter med att vända sig till enskilda sökande i migrations- ärenden har även i andra sammanhang medfört att intervjuer med dessa personer inte har ansetts lämpliga. Exempelvis har Kammar- rätten i undantagit parter i migrationsmål från de inter- vjuer i bemötandefrågor som domstolen genomfört. Vid vårt val av kartläggningsmetod har vi beaktat dessa tidigare erfarenheter, främst från . Sökandena vid Migrations- verket befinner sig i de fall då de fått avslag på sin ansökan ofta i en svår livssituation. Framtiden ter sig för dessa personer oviss. Det är förståeligt att det i en sådan situation inte är särskilt lätt att distan- sera sig från det egna ärendet och besvara frågor om hur man upp- fattat beslut som sådant, utan att tala om utgången i ärendet. Även om medverkan i intervjuer naturligtvis bygger på frivillighet kan det enligt vår uppfattning ifrågasättas om det är lämpligt att genomföra en sådan undersökning. 4 Se Kortare väntan, slutrapport, , dnr. Kartläggning av hur beslut uppfattas Av främst etiska hänsyn har vi mot denna bakgrund valt att inte genomföra en intervjuundersökning med sökandena vid Migrations- verket. För att nå ökad kunskap om hur sökandena uppfattar Migra- tionsverkets beslut har vi i stället valt att vända oss till offentliga bi- träden. Genom djupintervjuer med ett antal biträden kan enligt vår mening de eventuella svårigheter som deras huvudmän har att till- godogöra sig besluten ringas in. För att utföra kartläggningsuppdraget i enlighet med de övervägan- den som vi gjort och som redovisats i föregående avsnitt lämnade vi ett uppdrag till att per telefon genomföra intervjuer med offentliga biträden. Intervju- undersökningen resulterade i en rapport som utgör bilaga 4 till detta betänkande. Med bistånd från , som tog fram kontaktupp- gifter, skickades inbjudan att medverka vid intervjuerna till 96 med- lemmar i samfundet, alla verksamma inom områdena asyl- eller invandrarrätt. Totalt genomfördes 28 intervjuer om ungefär 60 minu- ter vardera. Undersökningen utfördes med s.k. kvalitativ metod i form av djupintervjuer. Till grund för intervjuerna låg en frågeguide, som togs fram i samråd mellan utredningen och konsultföretaget. Guiden är fogad till rapporten från undersökningen och innehåller knappt fyrtio frågor. Merparten av de medverkande offentliga biträdena har lång erfarenhet, , av arbete som offentligt biträde. De flesta hanterar olika ärendekategorier vid . Samtliga offent- liga biträden hade företrätt sökande från olika ursprungsländer. Biträdenas olika erfarenhet bedöms således ha bidragit till en stor bredd i undersökningen. Eftersom syftet med intervjuerna var att få en bild av hur sökan- dena vid uppfattar sina beslut, ombads de offent- liga biträdena att besvara frågorna utifrån vad deras huvudmän en- ligt ombudens mening har för uppfattning i frågorna och således inte vad ombuden själva ansåg. Sökandena vid kan dock med hänsyn främst till att de regelmässigt inte behärskar svenska inte själva läsa sina beslut. Detta medför självfallet begränsningar i Kartläggning av hur beslut uppfattas sökandenas möjligheter att bilda sig en självständig uppfattning av besluten och innebär också begränsningar i de åsikter de kan ut- trycka om hur besluten är utformade. I en del fall har de inter- vjuade offentliga biträdena getts utrymme att lämna egna synpunkter. I resultatgenomgången framgår dock vilka åsikter som är hänförliga till sökandena och vilka som är de offentliga biträdenas. 6.3.3Faktorer som påverkar sökandenas möjligheter att ta del av beslut Sökandena vid behärskar, som tidigare nämnts, i de allra flesta fall inte svenska språket. beslut utformas undantagslöst på svenska och översätts inte i skrift. Detta innebär att en enskild sökande utan egna kunskaper i svenska inte själv kan ta del av sitt beslut utan är i behov av hjälp för att få veta vad beslutet innebär. En sökande som befinner sig i och som är inskriven vid en av mottagningsenheter får del av sitt beslut vid ett särskilt möte vid något av mottagningskontoren.