sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Utredningen föreslår att regeringen utser en nationell samord- nare med uppgift att underlätta introduktionen av biodrivmedel i samverkan med företrädare för fordonsindustri, drivmedels- producenter och drivmedelsdistributörer. Utredningen bedömer att det kan behöva utredas om nuva- rande krav säkerställer låga metanutsläpp från biogasanläggningar under hela deras livslängd. Utredningen föreslår att det skyndsamt utreds bakomliggande orsaker till den kraftigt vikande användningen av . Biodrivmedel är en viktig del för att nå en fossilfri fordonstrafik, det finns två typer av styrmedel som är beskrivna i utredningen för att stimulera biodrivmedel. Styrmedel för ökat utnyttjande av biodriv- medel och styrmedel för ökad produktion av biodrivmedel. 14.7.1Styrmedel för ökat utnyttjande av biodrivmedel Utredningen har analyserat hur regeringens förslag till kvotplikt kan utvecklas för att styra mot en fossilfri fordonstrafik . Kvotplikt för låginblandning av biodrivmedel används av många medlemsländer i EU för att nå det nationella målet om förnybart i transportsektorn fram . För detta ändamål är kvotplikten ett bra styrmedel då det till stor del räcker med att låginblanda biodrivmedel för att uppnå målet. När ambitionsnivån är högre kommer det inte endast räcka med kvotplikt för låg- inblandning för att nå målsättningar med en hög biodrivmedels- andel i vägtransporterna. Utredningen har därför delat upp utveck- lingen av kvotplikten i två delar vad som kan göras på kort sikt och vad som kan göras på lite för att få till ett väl fungerande styrmedel för ökat utnyttjande av biodrivmedel. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Bakgrundsbeskrivning av regeringens kvotpliktsförslag Frågan om införande av kvotplikt för biodrivmedel har utretts av (2009b) och utvecklats ytterligare i en prome- moria framtagen inom (2013) som efter remitte- ring utgjort grunden för en lagrådsremiss (Regeringen, 2013a). En- ligt regeringens förslag ska andelen hållbara biodrivmedel i bensin vara minst 4,8 volymprocent från . Från ska volymen uppgå till minst 7 volymprocent. I dieselbränsle ska andelen hållbara biodrivmedel uppgå till minst 9,5 volymprocent varav minst 3,5 volymprocentenheter ska uppfyllas med vissa särskilt anvisade biodrivmedel som kan anses ha extra fördelar. Att kravet anges i volymprocent medför att den mängd icke-fossil energi som tillförs kommer att variera beroende på bio- drivmedlets energitäthet. Medan en liter etanol energimässigt bara motsvarar bensin, innehåller hydrerad vegetabilisk olja (HVO) lika mycket energi per liter som fossilt dieselbränsle. Regeringen bedömer att separata kvoter för bensin och diesel- bränsle är att föredra framför en gemensam kvot, eftersom inbland- ning av biodrivmedel inte sker till samma kostnad för de olika bränslena. Dessutom bedöms separata kvoter göra det lättare att anpassa kvotnivån utifrån utvecklingen på drivmedelsmarknaden och tillgängligheten till biodrivmedel som kan ersätta bensin re- spektive dieselbränsle. I och rådets direktiv /28/EG om främ- jande av användningen av energi från förnybara energikällor, för- nybartdirektivet, anges att krav på kvoter för förnybar energi är ett av flera möjliga stödsystem som en medlemsstat kan införa i syfte att främja en övergång till energi från förnybara energikällor. I artikel 2 specificeras att krav kan ställas på att energiproducenterna ska tillse att en viss andel energi från förnybara energikällor ingår i den energi som de producerar, eller att energileverantörerna ska säker- ställa att en viss andel energi från förnybara energikällor ska ingå i den energi de levererar, samt att möjligheten inbegriper system där sådana krav kan uppfyllas genom användning av gröna certifikat. En kvot för förnybara energikällor kan avse biodrivmedel inom transportsektorn. För medlemsstater som inför kvoter för energi från förnybara energikällor finns vissa begränsningar och krav i direktivet. Alla bränslen som klarar EU:s hållbarhetskrav måste godkännas i sådana kvoter, det är inte tillåtet för medlemslandet att ställa högre krav på Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder hållbarhet för att bränslet ska få räknas in i kvoter. Därtill ska, enligt artikel 21, bidrag från biodrivmedel som produceras från avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel samt material som innehåller både cellulosa och lignin räknas dubbelt jämfört med andra biodrivmedel när kvotpliktiga företag ska visa att de uppfyller nationella kvoter för energi från förnybara energikällor.31 När med- lemsstaterna utformar sina stödsystem har de dock, enligt direktivet, möjlighet att främja användningen av biodrivmedel som medför extra fördelar, t.ex. de som är kopplade till framställning ur avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel, material som innehåller både cellulosa och lignin samt alger. I skälavsnittet (skäl 95) anges att hållbarhetssystemet inte bör hindra medlemsstaterna att i sina stödsystem ta hänsyn till högre produktionskostnader för biodriv- medel som har fördelar som överstiger minimivärdena i hållbarhets- systemet. Enligt drivmedelslagen får dieselbränsle innehålla max 7 volym- procent FAME (fettsyrametylestrar). Andelen HVO i dieselbränsle begränsas bara av att blandningen måste uppfylla europastandarden för dieselbränsle. HVO är dock kemiskt nästan identisk med det fossila dieselbränsle som ersätts. Det finns dock skillnader i densi- tet som gör att vid en viss inblandning hamnar dieselbränslet utanför specifikationen enligt drivmedelslagen. Densiteten på producerad HVO varierar med den specifika tillverkningsprocessen och därför kan inget exakt tak för inblandning av HVO i dieselbränsle bestäm- mas. levererar flera olika leverantörer dieselbränsle med en total inblandning av FAME och HVO på cirka 30 volymprocent. En kvotplikt på upp till 30 volymprocent biodiesel i diesel är alltså praktiskt möjligt ur dieselkvalitetsperspektiv. Bensin får enligt drivmedelslagen innehålla max 10 volymprocent etanol alternativt en blandning bestående av max 3 volymprocent metanol och upp till 7 volymprocent etanol. Regeringen baserar sitt förslag om kvotpliktens storlek på att FAME utgjorde 4,9 volymprocent av den sålda volymen dieselbränsle, medan HVO svarade för knappt 1 volymprocent. HVO bedöms dock ha ökat till omkring 2 volymprocent. Inblandningen av FAME uppgår till mellan 5–7 volymprocent i dieselbränsle som säljs på publika säljställen, dvs. i nivå med maximal tillåten inblandning (Regeringen, 2013a). 31 I Europeiska kommissionens förslag om ändringar i förnybartdirek- tivet och bränslekvalitetsdirektivet (98/70/EG) föreslås emellertid att artikel 21 i förnybart- direktivet om obligatorisk dubbelräkning av vissa råvaror ska strykas helt. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Ett drivmedelsbolag säljer begränsade volymer dieselbränsle innehållande 7 volymprocent FAME och upp till 23 volymprocent HVO från tallolja, medan två andra bolag lanserade ett dieselbränsle med inblandning av cirka 7 volymprocent FAME och 15–17 volymprocent HVO baserad på bl.a. rapsolja och animaliska fetter. Dieselbränsle utan inblandning av biodrivmedel används i huvudsak i verksamheter med rätt till skattenedsättning, t.ex. i arbetsfordon inom skogsbruk, jordbruk och gruvnäring, samt inom sjöfart, järnvägstrafik och elproduktion. (Regeringen, 2013a) Då ökad inblandning av FAME och HVO inte kräver anpassning av tankstationer eller depåer bedömer regeringen att kvoten kan sättas högre än dagens faktiska inblandningsnivåer och föreslår att kvoten för dieselbränsle vid införandet ska vara minst 9,5 volymprocent. I syfte att bereda utrymme för introduktion av biodrivmedel som har fördelen att produceras från råvaror som inte konkurrerar med foder- och livsmedelsproduktion föreslår regeringen att 3,5 pro- centenheter av dieselkvotens 9,5 volymprocent ska vara framställda ur avfall och restprodukter eller av cellulosa och lignocellulosa som inte kommer från livsmedel. Mot bakgrund av att EU-kommis- sionen föreslagit att kravet på dubbelräkning av biodrivmedel i kvot- plikter av den aktuella typen ska avskaffas anser regeringen att bör avvakta med att införa dubbelräkning i kvoten. Om dubbelräkning trots allt måste införas bedömer regeringen att bio- drivmedel som får dubbelräknas vid den nationella rapporteringen av andelen förnybar energi i transportsektorn även ska dubbelräk- nas vid kvotuppfyllnad av biodrivmedel i bensin och dieselbränsle. Då bör, enligt lagrådsremissen, kvotnivåerna i förslaget justeras så att den faktiska mängden biodrivmedel inte minskar. Den låginblandade andelen biodrivmedel i bensin uppgår till i genomsnitt till 4,8 volymprocent och består uteslutande av etanol. I princip all blyfri 95-oktanig bensin innehåller 5 volym- procent etanol. För att ge drivmedelsleverantörerna tid för nödvän- dig anpassning av tankstationer och i viss mån depåer för leverans av E1032 har regeringen bedömt att kvoten initialt bör sättas till dagens nivå, dvs. 4,8 volymprocent, för att höjas till minst 7 volym- procent . Från befrias upp till och med 5 volymprocent hållbara biodrivmedel i bensin och dieselbränsle från hela koldi- 32 E 10 är bensin med inblandning av 10 volymprocent etanol. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder oxidskatten och större delen av energiskatten (för bio- drivmedel i bensin och för biodrivmedel i dieselbränsle). Den biobaserade delen av hållbara rena och höginblandade bio- drivmedel är helt befriade från såväl koldioxid- som energiskatt. För hållbar HVO gäller befrielse från koldioxid- och energiskatt upp till 15 volymprocents inblandning i dieselbränsle. Regeringen föreslår i lagrådsremissen att hållbara biodrivmedel i låginblandning efter kvotpliktens införande ska belastas med ener- giskatt men fortsatt vara befriade från koldioxidskatt. HVO i ren eller höginblandad form kommer dock enligt regeringens förslag även efter kvotpliktens införande att belastas med energiskatt till skillnad från övriga rena och höginblandade biodrivmedel på mark- naden. Energiskatten ska tas ut med belopp som motsvarar energi- skattesatsen för det fossila drivmedel i vilket det blandas, omräknat efter energiinnehåll. Regeringen föreslår att en kvotpliktig leverantör som inte fyller kvoten ska drabbas av en ekonomisk sanktion i form av kvotplikts- avgift som maximalt får uppgå till per liter biodrivmedel. Regeringen vill att ska bemyndiga den att från tid till annan fastställa den avgiftsnivå som ska gälla. Om synnerliga skäl finns ska avgiften kunna sättas ner eller efterges. Med synnerliga skäl av- ser regeringen oförutsedda yttre händelser eller andra omständig- heter som gör det orimligt att kräva att kvotplikten uppfylls. Enligt Regeringen (2013a) är bedömning att särskilda stöd/kvoter/nivåer för vissa gynnsamma biodrivmedel i princip är möjliga, men inte på grund av bättre hållbarhetsegen- skaper. Detta hindrar medlemsländerna från att endast godkänna bio- drivmedel med en växthusgasminskning över viss nivå t.ex. 70 pro- cent. Regeringen har därför med utgångspunkt i direktivets stadgande om möjligheterna att främja produktion av biodrivmedel med sär- skilda fördelar valt att införa en särskild kategori för biodiesel producerad från avfall, restprodukter och cellulosa. Regeringen anger i lagrådsremissen att ytterligare justeringar av kvoterna bör avvaktas i väntan på kommande förhandlingar om förslag om ändringar i förnybartdirektivet och bränslekvalitetsdirektivet. Beträffande justeringar av bensinkvoten bör även erfarenheterna från introduktionen av beaktas. Bensin- kvotens utformning bör, enligt regeringen, utvecklas så att den på ett sätt som motsvarar dieselkvotens uppdelning stimulerar till ökad andel biodrivmedel med särskilda fördelar, dock med beaktande av Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder när sådana bensinersättande biodrivmedel kan göras kommersiellt tillgängliga på marknaden. Regeringen redogör i lagrådsremissen även för hur beskatt- ningen av biodrivmedel som ingår i kvotplikten ska utvecklas för att inte utgöra statsstöd, citat från lagrådsremissen: Den grund- läggande utgångspunkten avses även i fortsättningen vara att koldi- oxidskatt endast tas ut för bränslen enligt energiskattedirektivet som innehåller fossilt kol. En naturlig och logisk följd av ett sådant skattesystem, vars syfte även är att styra mot målet om andel för- nybar energi är att koldioxidskatt inte tas ut för hållbara biodriv- medel. En sådan hantering av biodrivmedel bör därför inte utgöra statsstöd. Förslaget att utforma energiskatten på hållbara biodriv- medel i bensin respektive dieselbränsle bör inte heller anses vara statsstöd. För att erhålla rättslig säkerhet om dessa bedömningar avses en anmälan ges in till . Kommissionens stats- stödsbeslut för den nuvarande utformningen av skattereglerna för biodrivmedel i bensin och dieselbränsle löper ut . Under förutsättning att dagens regler inte medför att över- kompensation uppstår, är avsikten att ansöka om förlängning av detta godkännande för perioden –, dvs. fram till och med att de nya skattereglerna för dessa drivmedel träder i kraft . De föreslagna åtgärderna bedöms vara för- enliga med rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energi- produkter och elektricitet, det s.k. energiskattedirektivet. Vid in- blandning av biodrivmedel i bensin eller dieselbränsle uppfylls EU:s minimiskattenivåer för den totala bränsleblandningen för skattskyldighetens inträde. Regeringen bedömer att förslaget till kvotplikt skapar ett stabilt ramverk som bör utgöra grunden för en långsiktig strategi för främjande av hållbara biodrivmedel. Den understryker att förslaget om kvotplikt i form av låginblandning i bensin och dieselbränsle ska ses som ett första steg motsvarade vad som är praktiskt genomför- bart i närtid och utesluter inte att systemet kan utvecklas så att fler drivmedel omfattas. Enligt regeringen är kvotpliktssystemet ett instrument som måste utvecklas över tiden allteftersom tidpunk- ten för regeringens tidsatta målsättningar närmar sig. I lagråds- remissen nämns att regeringen får anledning att överväga frågan om utvidgad kvotplikt i sin hantering av förslagen från utredningen om en fossiloberoende fordonsflotta. I direktiven till utredningen anger regeringen att utredarens bedömningar, såvitt gäller skatter och andra Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder ekonomiska styrmedel, ska vara konsistenta med regeringens pågå- ende arbete med att samordna dessa styrmedel på klimat- och energi- området. Det gör det naturligt för utredningen att analysera hur systemet med kvotplikt för biodrivmedel långsiktigt ska kunna ut- vecklas. Utredningens överväganden om kvotplikt Om vid sin granskning finner att en koldioxid- beskattning baserad på bränslenas innehåll av fossilt kol inte utgör statsstöd samt att skattesystemets natur och logik innebär att den skatten inte tas ut på hållbara biodrivmedel. Då kan välja mellan att antingen stimulera en övergång till biodrivmedel enbart genom att kraftigt höja koldioxidskatten eller genom stigande kvot- plikt i kombination med en koldioxidskatt på fossila bränslen och icke hållbara biodrivmedel ungefär motsvarande dagens reala nivå. I det förstnämnda fallet måste skatten höjas till en nivå som med viss marginal utjämnar skillnaden i pris mellan fossila drivmedel och deras förnybara ersättare. Med dagens prisskillnader mot flertalet biodrivmedel som produceras från åkergrödor och icke-hållbara rå- varor skulle koldioxidskatten sannolikt behöva fördubblas,33 vilket med nuvarande produktpriser skulle öka priset på dieselbränsle och bensin till 17–per liter (inkl. moms). Eftersom sådana biodrivmedel kan produceras till lägre kostnad än drivmedel fram- ställda ur avfall, restprodukter, lignin och cellulosa skulle mark- nadens intresse fokusera på de förra. En annan svårighet med att enbart förlita sig på effekten av befrielse från en hög koldioxidskatt är fluktuationer i priserna på råolja och färdiga petroleumprodukter som är svåra att förutsäga och omöjliga för ett litet importland att påverka. Befrielse från koldioxidskatt ger inte producenter av nya biodrivmedel någon garanti mot effekten på deras konkurrensför- måga av sjunkande priser på fossila drivmedel. Kvotplikt har fördelen av att leda till måluppfyllelse oavsett prisrelationerna mellan olika bränslen förutsatt att fordon och driv- medel finns att tillgå. Om större delen av en växande bio- drivmedelskvot bara får uppfyllas av bränslen som producerats från avfall, restprodukter, lignin och cellulosa skyddas dessa mot kon- kurrens från billigare drivmedel producerade från andra typer av 33 För att göra tullpliktig sockerrörsetanol konkurrenskraftigt räcker dock en mindre höjning. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder De kvotpliktsskyldiga företagen tvingas prissätta sina produkter så att marknaden accepterar tillräckligt stort inslag av hållbara biodrivmedel med goda egenskaper. Effekten på konsu- mentpriserna blir mindre jämfört med alternativet med enbart be- frielse från koldioxidskatt, i varje fall så länge biodrivmedelskvoten är måttligt hög. Om det hållbara biodrivmedlet kostar mer per liter än sitt fossila alternativ men åtnjuter befrielse från koldioxidskatt blir den återstående merkostnaden per liter. I ett fall där kvotplikten uppgår till och beräknas på alla leveranser av drivmedel, inklusive biodrivmedel, skulle det genomsnittliga priset vid pump behöva höjas med per liter för att ge leverantörerna täckning för merkostnaden. Om inte godtar att utformning av koldioxidskatten följer skattesystemets natur och logik och inte ut- gör statsstöd, blir priseffekten i detta exempel i stället per liter. Om i ett sådant läge anser att prisökningen blir för stor kan den överväga att sänka drivmedelsskatterna. Det finns inget förbud mot detta i energiskattedirektivet så länge skatterna överstiger EU:s miniminivåer, vilket de med god marginal gör i . Kvotplikt är emellertid förenad med en del potentiella problem. För att systemet ska fungera måste nivån/nivåerna avvägas mot fordonsflottans tekniska möjligheter att använda olika drivmedel samt mot förutsättningarna för inhemsk produktion eller import av dem . Större svårigheter kan i detta avseende förväntas för bensinersättande drivmedel i ottomotorer än för bio- diesel och fordonsgas. Etanolbilarna utgör av for- donsparken och körs till cirka hälften på bensin och låginblandningen av etanol är begränsad till 10 volymprocent. Skif- tande förutsättningar och kostnader kan enligt utredningens bedöm- ning tala för en gemensam kvot för alla typer av drivmedel inom transportsektorn (inkl. arbetsmaskiner men exkl. flyg och sjöfart) baserat på berörda KN-nummer. Det bör leda till en kostnadseffektiv reduktion av utsläppen av fossil koldioxid. Den framtida tillgången på hållbara biodrivmedel producerade från avfall, restprodukter, cellulosa och lignin är emellertid svår- bedömd. På kort sikt skulle svenska behov framtvingade av kvot- plikt kunna tillgodoses genom import, men om andra länder inför liknande krav kan konkurrensen om biodrivmedel producerade från avfall, restprodukter och cellulosa bli hård. kan dock kvotplikten leda till ökad framställning av biodrivmedel från Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder inhemska råvaror under förutsättning att de potentiella producen- terna bedömer att det framtida marknadspriset kommer att täcka kostnaden med tillräcklig marginal. Om kvoten sätts för högt kommer priset på godkända drivmedel att pressas uppåt genom knapphetsprissättning. Taket för prisutveck- lingen kommer att bestämmas av kvotpliktsavgiftens storlek. Av- giften behöver vara tillräckligt hög för att få alla berörda driv- medelsleverantörer att ta kvotpliktskravet på allvar och för att ge ett takpris som med viss marginal täcker den troliga produktions- kostnaden i nya anläggningar. bör den inte sättas onödigt högt, eftersom det skulle skapa höga kostnader för konsumenterna i en eventuell situation av stor och/eller bestående obalans mellan utbud och efterfrågan. Viktigt i detta sammanhang är också att beakta risken för monopolprisbildning till följd av ett svagt utbud som domineras av ett fåtal producenter. En hög kvotpliktsavgift skulle i ett sådant läge gynna dessa producenter på konsumenternas bekostnad. En möjlighet kan vara att regeringen fastställer kvotpliktsavgiften inom ett av fastställt intervall. Den nedre gränsen bör i så fall sättas så att marginalen för inhemskt producerade drivmedel säkerställs. Eftersom utländska erfarenheter av kvotplikt över nivåer kring saknas och inget land i har prövat en särskild kvot för drivmedel med producerade från visa råvaror kommer utvecklingen av det svenska kvotpliktssystemet att få karaktär av learning by doing. Osäkerheten om det framtida utbudet talar för viss försiktighet, men måste de potentiella producenterna få tydliga besked om de långsiktiga spelreglerna. På bör kvotplikten utvidgas till att omfatta alla driv- medel som används inom transportsektorn (exklusive luft- och sjöfart) eller i arbetsmaskiner, vilket inkluderar även gasformiga drivmedel. Det innebär att leverantörerna även får tillgodoräkna sig leveranser av rena biodrivmedel (biologiskt ursprung) och höginblandade biodrivmedel som fordonsgas, E85 och ED95 som alla drivmedel oavsett ursprung belastas med samma energiskatt uttryckt per energimängd. Det är inte oproblematiskt att inkludera rena och höginblandade biodrivmedel i kvotplikten. Följden blir att dessa belastas med en energiskatt och därmed inte säkert kan konkurrera med biodrivmedel till inbland- ning. Innan beslut fattas om en gemensam kvot för alla biodriv- medel bör det närmare utredas vilka biodrivmedel som troligtvis kommer att väljas av de kvotpliktiga att uppfylla kvoten med. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder att uppnå en fossilfri fordonstrafik måste de fossila bränslena på lång sikt bytas ut mot rena biodrivmedel, därmed måste en utökad kvotplikt ta hänsyn till att dessa inte konkurreras ut tillfälligt när kvoten är så pass låg att den kan uppfyllas med endast låginbland- ning. I så lång utsträckning som möjligt bör det undvikas att nuva- rande rena biodrivmedel konkurreras ut då de kan bli kon- kurrenskraftiga igen, att då tillfälligt inte stödja dessa kommer inne- bära att redan gjorda investeringar i infrastruktur och fordon inte kommer att utnyttjas till sin fulla potential. Det finns två möjliga lösningar till att behålla konkurrenskraften hos rena biodrivmedel jämfört ett fossil drivmedel med inbland- ningen av biodrivmedel. Energiskatten sänks något som koldioxidskatten höjs för att jämna ut den ökade kostnad för konsumenten som energi- skatten på de rena biodrivmedlen medför. Förändringarna av skatterna bör vara så stora att det faktiskt kommer att vara för- delaktigt att tanka ett biodrivmedel i stället för ett fossilt driv- medel i en bil som kan köra på mer än en typ av drivmedel. Se vidare avsnitt 14.7.3 om den minskade tankningen av . Kvotpliktens nivå ökas i sådan omfattning att det inte är möjligt att endast uppfylla den med inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränsle. Nackdelen med detta alternativ är företag skulle kunna uppfylla sin kvot genom att sälja rena biodrivmedel med förlust för att lyckas få ut den mängd biodrivmedel som kvotplikten kräver. Kompensationen för de rena biodrivmedlen skulle behövas ta ut genom ökat pris på bensin och dieselbränsle, vilket skulle kunna leda till en snedvriden konkurrens på grund av de olika förutsättningarna för leverantörerna. För båda alternativen kan ytterligare former av stöd behövas till de rena biodrivmedlen på grund av den högre kostnaden för infra- struktur och fordon jämfört bensin och diesel. För både E85 och biogas finns det en utbyggd infrastruktur, som bör utnyttjas för öka användningen av biodrivmedel.