sou · H1B314 · 2013-03-05 00:00:00 — Däremot är det oftast beredskapshandläggarna som granskar de kommunala planerna och det förekommer även att de deltar vid granskningen av den interna planen, säkerhetsrapporten och informationen som ska lämnas till allmänheten. Vid många av länsstyrelserna samverkar de ovan nämnda enheterna internt både vid regelbundna, planerade möten och löpande vid enskilda ärenden. Vid vissa länsstyrelser granskar de båda enheterna gemensamt alla handlingar samt planerar och genomför all tillsyn tillsammans. Även länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer berörs av Sevesofrågorna vid den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen liksom planberedning vid det fysiska planeringsarbetet. är miljöprövningsdelegationerna koncentrerade till 12 länsstyrelser (se avsnitt 3.2.1). Många länsstyrelser har organiserat sitt arbete på så sätt att vissa handläggare är specialiserade på Sevesofrågor och de utför på egen hand allt arbete utifrån Sevesolagen. De bistår även de handläggare som endast har enstaka tillsynsobjekt som omfattas av Sevesolagen och sådana handläggare som är under introduktion. Det finns även exempel på när två eller tre länsstyrelser har gått samman och anställt en person som utför Sevesotillsyn vid dessa läns samtliga Sevesoverksamheter. Totalt arbetar ungefär 40 personer som särskilda Sevesohandläggare vid landets länsstyrelser. Ytterligare 20–30 personer arbetar med Sevesofrågor i mindre omfattning. I snitt finns det alltså drygt två handläggare per länsstyrelse med Sevesoerfarenhet och ytterligare knappt en och en halv med begränsad Sevesoerfarenhet. En- ligt uppgifter som inhämtats av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap lägger de särskilda handläggarna i snitt ca på Sevesofrågor, vilket motsvarar en arbetstid på ca Om man räknar in att delar av tiden även handläggs av de med begränsad Sevesokompetens blir siffran lägre. Den operativa Sevesotillsynen består bl.a. av tillsynsbesök, granskning av säkerhetsrapporter, granskning av interna planer och handlingsprogram samt utarbetande av tillsynsprogram för Sevesoverksamheterna. Tillsynsprogrammen är normalt framtagna i samverkan med . Vidare utövar länsstyrelserna i vissa fall tillsyn enligt vid Sevesoverksamheterna. Det varierar något mellan länsstyrelserna hur de bedriver och samordnar sin miljöbalks- och Sevesotillsyn. Vissa länsstyrelser har särskilt utsedda Sevesohandläggare medan andra länsstyrelser har tillsynsansvaret organiserat på så sätt att den handläggare som ansvarar för tillsynen enligt , i de fall detta ansvar åligger , även ansvarar för Sevesotillsynen. är central förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor och har i uppdrag att se till att arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningar följs. Vidare har i uppdrag att se till att tobakslagen (1993:581) samt i vissa avseenden efterlevs. Såväl som Sevesolagen föreskriver att när det gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160)58. finns det 14 Sevesohandläggare vid . Dessa arbetar av arbetstiden med operativ . Det innebär att varje Sevesohandläggare utför ett relativt stort antal Sevesotillsyner . Erfarenhetsutbytet mellan Sevesohandläggarna sker via ett arbetsutskott samt ett årligt inplanerat arbetsmöte där samtliga Sevesohandläggare träffas. genomför även en inspektionsaktivitet där alla Sevesohandläggare deltar. inbjuds även representanter från andra myndigheter som är verksamma inom Sevesoområdet. 58 1 kap. 3 § andra stycket och 5 § andra stycket Sevesolagen. 4.2.4Samordning av Seveso- och miljöbalkstillsyn i praktiken När det gäller Sevesotillsynen är det främst länsstyrelserna och som samordnar sin tillsyn och dessa myndigheter genomför regelmässigt gemensamma Sevesotillsynsbesök. Tillsynsprogrammen tas normalt fram i samverkan mellan och . Sevesotillsynen är i huvudsak inriktad på säkerhets- och systemtillsyn medan miljöbalkstillsynen har ett annat fokus. Sevesotillsynen sker enligt de ansvariga myndigheternas upprättade tillsynsprogram för varje verksamhet. Intervallen mellan Sevesotillsynen beror på myndighetens riskbedömning av varje individuell Sevesoverksamhet. Vissa Sevesoverksamheter får tillsynsbesök medan andra endast får tillsynsbesök inom en tretill fyraårsperiod. I detta sammanhang bör dock tilläggas att inte alla inplanerade Sevesotillsynsbesök blir av, detta på grund av omprioritering av arbetsuppgifter och resurser (se diagram 4.1 i avsnitt 4.1.1 som utvisar antalet Sevesotillsynsbesök –2011). Miljöbalkstillsynen utförs oftare än Sevesotillsynen. Miljöbalkstillsynen kan vara både tillsynsbesök på plats och s.k. skrivbordstillsyn. Med skrivbordstillsyn menas att tillsynsmyndigheten inte alltid gör ett tillsynsbesök hos verksamhetsutövaren utan det kan istället innebära att ansvarig handläggare på sitt kontor går igenom relevanta skriftliga handlingar hänförliga till verksamheten. Även Sevesotillsynen kan, i tillägg till tillsynsbesök på plats, vara skrivbordstillsyn. Enligt uppgifter från såväl branschorganisationer som de myndigheter som utför Sevesotillsynen och miljöbalkstillsynen är det inte vanligt förekommande att Sevesotillsyn och miljöbalkstillsyn utförs . Särskilt inte om miljöbalkstillsyns- och Sevesotillsynsansvaret är uppdelat mellan kommun och länsstyrelse. Istället bjuds representanter från den kommunala räddningstjänsten samt handläggare från kommunens miljöenhet in att delta vid en Sevesotillsyn. Den kommunala räddningstjänsten och den kommunala miljöenheten deltar vid Sevesotillsynen i de fall de bedömer det som relevant. Eventuellt utförs då viss miljöbalkstillsyn samt tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och enligt lagen om skydd mot olyckor som Sevesotillsynen. Det finns två olika samverkansgrupper för Sevesofrågor. Den nationella samverkansgruppen för Sevesofrågor består av , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, samt representanter från branschorganisationer. organiseras en med närmare angivet tema som gruppen beslutat om. Denna konferens riktar sig till företrädare för Sevesoverksamheter, myndigheter och övriga intressenter. I samverkansgruppen diskuteras även frågor inom Sevesoområdet som är av intresse för deltagarna i gruppen. I den myndighetsgemensamma samverkansgruppen för Sevesofrågor ingår , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, samt en representant för länsstyrelserna. Syftet med den myndighetsgemensamma samverkansgruppen är att skapa förutsättningar för samverkan mellan myndigheter, såväl när det gäller utveckling av tillsynshjälpmedel och praktiska tillsynsfrågor som uppföljning av genomförda tillsynsaktiviteter. Gemensamma utbildningsaktiviteter och konferenser anordnas och frågor som berör vägledning och tolkning av regler bl.a. utifrån erfarenheter från tillsynen och tillståndsprövning behandlas och diskuteras med målsättningen att myndighetsgemensamma tolkningar av gällande bestämmelser ska göras. Den myndighetsgemensamma samverkansgruppen för Sevesofrågor utgör även en referens- och förankringsgrupp i samband med deltagande i internationella möten som handlar om Sevesofrågor. Gruppen diskuterar även frågor om hur samverkan i tillsynsarbetet kan utvecklas. 4.3Utredningar och principiella ställningstaganden avseende statlig tillsyn och länsstyrelsernas framtida organisation 4.3.1Offentliga utredningar om den statliga förvaltningen Frågor om offentlig förvaltning och frågor om länsstyrelsernas framtida organisation har varit föremål för ett flertal statliga utredningar. För vår utredning är synen på statlig tillsyn och frågor kring länsstyrelsernas framtida organisation av särskilt intresse då Sevesotillsynen utförs av landets länsstyrelser och vi har till uppgift att bl.a. titta på organisationsfrågor rörande Sevesotill- I detta avsnitt ges en översiktlig redovisning av några utredningars rekommendationer och slutsatser samt några av regeringens ställningstaganden med anledning av dessa. beslutade regeringen att tillkalla en parlamentarisk kommitté (, Fi 2003:02), med uppdrag att se över strukturen och ansvarsfördelningen inom samhällsorganisationen. uppdrag bestod i att analysera dagens samhällsorganisation och bedöma om det krävs förändringar av uppgiftsfördelning och struktur för att klara de utmaningar som de offentliga verksamheterna kommer att ställas inför59. överlämnade betänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft60. lämnade bl.a. förslag som innebär att nya större län och landsting bör bildas61. beslutade regeringen att tillsätta en kommitté med uppdrag att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (förvaltningskommitté)62. förvaltningskommitté har till regeringen överlämnat delbetänkandet Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter63 och slutbetänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning64. I slutbetänkandet föreslogs bl.a. att statens tillsynsverksamhet ska koncentreras till länsstyrelserna och att enbart sådan tillsyn som kräver högt specialiserad kompetens framöver bör utföras av separata tillsynsmyndigheter. förvaltningskommitté ansåg vidare att det finns skäl att överväga att organisera om länsstyrelserna till betydligt färre myndigheter. 61Betänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns i Ds 2008:18. Delar av betänkandet behandlas i regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, prop. 2009/10:156 Regionalt utvecklingsansvar i vissa län samt i prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Som motiv till detta förslag framfördes att färre länsstyrelser gör det enklare att ta vara på administrativa stordriftsfördelar och att större länsstyrelser ger utrymme för bredare och djupare kompetens på olika områden, vilket bl.a. har betydelse för utredningens förslag om att samordna statens tillsyn65. Regeringen gav i uppdrag åt en särskild utredare att närmare analysera frågor kring koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärnverksamhet (). lämnade rapporten av länsstyrelseverksamhet till regeringen66. I rapporten föreslås bl.a. att verksamhet inom drygt tjugo områden skulle koncentreras till sju länsstyrelser. Delvis med utgångspunkt i kriterier för en ny geografisk indelning med färre och större län och landsting bedöms i rapporten att sju länsområden, vart och ett bestående av flera län, bör utgöra utgångspunkt för koncentration67. Utredning utförd vid i I budgetpropositionen för angav regeringen att den avsåg att följa upp länsstyrelsernas tillsynsarbete68. gav regeringen därför länsrådet vid i i uppdrag att följa upp och inom ramen för befintlig lagstiftning föreslå förbättringar av länsstyrelsernas tillsynsverksamhet i syfte att åstadkomma en effektivare och tydligare tillsyn inom olika verksamhetsområden. Uppdraget redovisades till regeringen . Denna utredning kartlade och granskade ett tjugotal av länsstyrelsernas tillsynsområden. Utredningen anslöt sig i sina slutsatser till det resonemang och delvis även förvaltningskommitté framfört beträffande frågan att länsstyrel- förvaltningskommittés betänkanden har remissbehandlats. En sammanställning finns i (dnr Fi 2008/7973). Delar av betänkandet behandlas i prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 67Rapporten har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Fi 2007/604). Delar av rapporten behandlas i prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 2007/08:1 utg.omr.1. 69Fi 2008/3093 Länsstyrelsernas tillsyn – dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter. serna ska vara statens huvudsakliga organ för tillsyn samt för tillsynsnära uppgifter på regional nivå. I stället för att bryta ut områden ur förespråkade utredningen en sektorsövergripande princip, som innebär att fler tillsynsuppgifter tillförs länsstyrelserna. Ett exempel på när detta gjorts nämndes att tillsynen över djurskyddet förts över till länsstyrelserna. Denna ordning ger enligt utredningen synergieffekter och leder till att länsstyrelsernas kompetens förstärks, breddas och fördjupas. Utredningen förespråkade att regeringen borde bygga vidare på denna princip bl.a. genom att föra vissa ytterligare uppgifter inom tillsyn av miljöfarlig verksamhet till länsstyrelserna70. Utredningen föreslog även riktade anslag för tillsyn till fler av länsstyrelsernas tillsynsområden71. Ett annat av utredningens förslag var att man bör övergå till att tillämpa ett koncerntänkande inom länsstyrelseområdet. Utredningen konstaterade i denna fråga att många statliga myndigheter har övergått till s.k. enmyndigheter och att detta antas leda till ökad rättssäkerhet och till förbättrade möjligheter att utnyttja vissa knappa resurser. Mot bakgrund av detta resonemang föreslog utredningen att det inom samtliga av dagens 21 länsstyrelser ska finnas ett antal basuppgifter som är något färre än de uppgifter som ligger på länsstyrelserna . Därutöver ska vissa länsstyrelser ha ett eller flera tilläggsuppdrag. Dessa uppdrag angavs vara av två slag där ett slags tilläggsuppdrag är att ansvara för tillsyn inom ett område även för verksamheter utanför det egna länet. Tillsynen koncentreras då till färre länsstyrelser än 21. Antalet länsstyrelser med tilläggsuppgifter kan variera beroende på tillsynsområde. I vissa fall kan det handla om att koncentrera en uppgift avseende hela landet till en enda länsstyrelse (detta har t.ex. gjorts när det gäller kampsport). I andra fall handlar det om att koncentrera uppgifterna till ett par eller fler länsstyrelser. Den andra modellen som utredningen förespråkade är att experter med nationellt serviceansvar placeras på vissa länsstyrelser och att dessa experter ska fungera som stöd till samtliga länsstyrelser inom vissa särskilt komplicerade tillsynsområden. Utredningen föreslog vidare att länsstyrelserna bör intensifiera arbetet med erfarenhetsutbyte och återkoppling för att på så sätt öka enhetligheten i hela systemet, att nationella tillsynsplaner och tillsynskampanjer tas fram inom flera olika områden vilket ger möjlighet för länsstyrelserna att agera mer enhetligt och likformigt, samt att en central analysfunktion skapas som betjänar samtliga 70Fi 2008/3093, s. 10. 71Fi 2009/3093, s. 10. länsstyrelser och placeras på i . Ett annat av utredningens förslag var att samverkan mellan närliggande län bör utvecklas och formaliseras72. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen beslutade regeringen att utse en särskild utredare för att genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen (Fi 2009:07). Utredningen antog namnet Utredningen om den statliga regionala förvaltningen. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen fick bl.a. i uppdrag att genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen och ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Översynen skulle bl.a. omfatta såväl länsstyrelseorganisationen som hur uppgifter ska vidareutvecklas och stärkas. Utredaren skulle även se över på vilket sätt roll som regional samordnare av statlig tillsyn kan vidareutvecklas. Förslagen skulle beakta pågående förändringar inom den statliga förvaltningen. Ut- redningen hade även i uppdrag att lämna förslag på ändrad länsindelning i de fall där en sådan skulle bli aktuell73. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen överlämnade delbetänkandet Sammanläggningar av landsting – övergångsstyre och utjämning74 samt överlämnade delbetänkandet – användningen av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse75. överlämnade Utredningen om den statliga regionala förvaltningen slutbetänkandet Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform76. Av särskilt intresse för vår utredning är delar av Utredningen om den statliga regionala förvaltningens iakttagelser när det gäller den statliga regionala förvaltningen och regional samverkan samt utredningens utvärdering av den befintliga länsstyrelseorganisationen. Delar av Utredningen om den statliga regionala förvaltningens observationer, de brister som uppmärksammats samt vissa av övervägandena och förslagen i slutbetänkandet kommer därför att redovisas nedan. 72Fi 2008/3093, s. 11. 73Se kommittédirektiv 2009:62. Iakttagelser beträffande den statliga regionala förvaltningen och regional samverkan77 Utredningen om den statliga regionala förvaltningen pekar på att det pågående löpande arbetet med att effektivisera den statliga förvaltningen har gjorts och görs utifrån ett visst politikområde eller utifrån enskilda myndigheters perspektiv. Resultatet har blivit en ökad sektorisering där varje myndighet har utvecklats och effektiviserats utifrån den egna verksamhetens förutsättningar. Detta har gjorts utan att tillräcklig hänsyn har tagits till effekterna för den samlade statliga förvaltningen vilket i sin tur lett till att myndigheterna är organiserade på olika sätt och att utformningen av den regionala indelningen varierar kraftigt. Utredningen framhåller vidare att utvecklingen har kännetecknats av en centralisering då ett antal myndigheter har övergått från en struktur med självständiga regionala myndigheter till enmyndigheter med regional organisation. Den ökade sektoriseringen och centraliseringen har medfört att statens ställning på den regionala nivån har försvagats. Detta genom att staten har svårt att samordna sig och att uppträda enhetligt gentemot medborgare, företag och kommuner. Otydliga ansvarsområden och i vissa fall överlappande uppgifter är sådana omständigheter som framhålls som försvårande för regional samverkan. Otydlighet leder även till effektivitetsförluster i den samlade verksamheten samt att möjligheten att få genomslag för den förda politiken försämras. Detta innebär att det blir svårt för medborgare, näringsliv och kommuner att veta vilken myndighet man ska vända sig till. När det gäller den statliga tillsynen pekar Utredningen om den statliga regionala förvaltningen på att verksamheter kan vara föremål för tillsyn från flera myndigheter och utifrån olika regelverk. Bristande samordning kan innebära att den som är ansvarig för den verksamhet som granskas blir föremål för tillsyn från olika myndigheter vid olika tillfällen. Detta kan vara tidskrävande och orsaka extra kostnader och störningar i verksamheten. En mer samordnad tillsyn skulle underlätta för den som är föremål för tillsynen. Fördelarna med samordning måste emellertid värderas inom varje område för sig. Variationen i den statliga förvaltningens geografiska indelning är mycket stor. Länsstyrelserna och polisen följer länsindelningen och är således indelade i 21 regionala myndigheter. 77 SOU 2012:81, avsnitt 2.3.1. nella myndigheternas regionala organisation varierar mellan fyra och tio geografiska enheter. Olika regionala indelningar försvårar samordningen mellan länsstyrelserna och de nationella myndigheterna men också samordningen mellan de nationella myndigheterna. Även förutsättningarna för samordning mellan staten och den kommunala nivån försämras genom att statens geografiska indelning i så hög utsträckning varierar mellan olika myndigheter. En likartad geografisk indelning mellan olika aktörer skulle på ett avgörande sätt förbättra möjligheterna till en effektiv samordning. Flera nationella myndigheter, bl.a. , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och har uppgett att det är resurskrävande för myndigheterna att föra dialog med samtliga länsstyrelser och att det skulle vara avsevärt enklare att samverka i en struktur med färre länsstyrelser. Iakttagelser beträffande den befintliga länsstyrelseorganisationen78 När det gäller organisationen av den befintliga länsstyrelseorganisationen har sammansättningen av länsstyrelsernas uppgifter ständigt förändrats. En bristande helhetssyn vid dessa förändringar har bidragit till att länsstyrelserna har ett splittrat uppdrag som man har svårt att fullgöra. När det gäller dagens reglering och styrning av länsstyrelsernas verksamhet finns det omständigheter som skulle kunna tolkas som att regeringen inte har förtroende för sin egen myndighet. En omständighet som nämns är dagens modell för finansiering av länsstyrelsernas verksamhet där knappt hälften av de totala anslagsmedlen som länsstyrelserna förfogar över kommer från ett så kallat ramanslag. Vidare erhålls medel via flera andra anslag för att utföra uppgifter åt nationella myndigheter som saknar regional organisation. Dessa medel beviljas ofta i taget och beslut tas vanligtvis sent, i många fall vilket innebär en stor osäkerhet för länsstyrelserna som har fast anställd personal för att utföra det uppdrag som de tilldelas på årsbasis. Dessutom minskar länsstyrelsernas handlingsutrymme att göra egna ekonomiska prioriteringar. bedriver länsstyrelserna verksamhet inom 15 av stadsbudgetens totalt 27 utgiftsområden och verksamheten är uppdelad på cirka 40 verksamhetsområden. 78 SOU 2012:81, avsnitt 2.3.2. ligger på naturvård- och miljöskyddsfrågor79. som natur-, miljö- och jordbruksfrågorna är omfattande finns det inom flera verksamhetsområden som är mycket små, exempelvis arbete med frågor om medborgarskap, kameraövervakning, överförmyndare och deponering av pengar. Vissa områden sysselsätter mindre än en årsarbetskraft på enskilda länsstyrelser. För att motverka problemen med små sakområden har en viss koncentration av verksamhet till färre länsstyrelser gjorts , bl.a. beträffande frågor om stiftelser som hanteras av sju länsstyrelser. beslutade att koncentrera ytterligare verksamheter till sju länsstyrelser80. Skälet för detta var att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet, en högre effektivitet och en mer rationell användning av ekonomiska och personella resurser. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen konstaterar att de svårigheter som koncentration av länsstyrelseverksamhet ska åtgärda återstår inom ett mycket stort antal av länsstyrelsernas verksamhetsområden. I detta sammanhang hänvisas även till andra statliga utredningar som uppmärksammade behovet av att koncentrera ytterligare verksamhet till färre länsstyrelser. Som exempel nämns Utredningen om översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhets betänkande Dammsäkerhet – Tydligare regler och effektiv tillsyn81 och Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning (L 2011:02)82. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen hänvisar även till sina kontakter med vår utredning och de bedömningar vi gör när det gäller fördelarna med att Sevesotillsynen koncentreras till färre länsstyrelser, det vill säga möjligheten att uppnå en tillräcklig verksamhetsvolym och därmed kunna upprätthålla kompetens och uppnå en enhetlig rättstillämpning. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen konstaterar att i den nuvarande strukturen med 21 länsstyrelser har möjligheterna till effektivisering genom att slå samman verksamheter varit begränsade. Vidare begränsar dagens organisationsform möjligheter att omfördela uppgifter inom olika sakområden mellan länsstyrelser. 79Av totalt 4 316 årsarbetskrafter arbetade ca 1 400 med naturvård- och miljöskyddsfrågor. Detta motsvarar av samtliga årsarbetskrafter. 2011/12:31. 82Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning överlämnade betänkandet Djurhållning och miljön – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel (SOU 2013:5). Möjligheten för personalen att specialisera sig begränsas också genom det stora antalet verksamhetsområden inom vilka många länsstyrelser har små ärendemängder. Dagens organisation av länsstyrelserna innebär att det inte finns någon som har ansvar och mandat att samlat för alla länsstyrelser driva utveckling och effektivisering av länsstyrelsernas administration. krävs det samsyn mellan alla länsstyrelser för att kunna samordna vissa verksamheter.