sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — Utredningen har därför övervägt olika lösningar som alla syftar till att undanta den harmlösa formen av sjömätning från tillståndskravet. Ett av alternativen som har övervägts är att utgå från någon form av geografisk avgränsning. Ett annat alternativ är att utgå från vattenområden som beslutats vara skyddsobjekt enligt 5 § första stycket 5 skyddslagen (2010:305). Ett ytterligare alternativ har sin utgångspunkt i vilken typ av insamling det är fråga om. Utredningen har även övervägt om de undantag som uppställs i 3 § LiL är lämpliga att behålla. Eftersom det är Försvarsmaktens intressen som alltjämt ska skyddas med regleringen (se dir. 2012:69 s. 8 och utredningens bedömning i kapitel 9) har utredningens överväganden i denna del byggt på Försvarsmaktens analys över känsliga områden när det gäller vilka olika möjligheter som finns att inskränka lagens tillämpningsområde och bibehålla ett skydd för känsliga uppgifter. Detta utesluter inte att annan information än djupinformation kan vara hemlig inom vissa geografiska områden men det får främst betydelse i själva tillståndsförfarandet eftersom utredningens analys har gett vid handen att det inte är görligt att utforma ett tillämpningsområde utifrån geografiska kriterier i större utsträckning än vad som redan gäller, se nedan. Slutligen bör nämnas att reglerna även fortsättningsvis med hänsyn till 2 kap. 21 § regeringsformen (RF) bör vara utformade på så sätt att de i så liten utsträckning som möjligt innebär en inskränkning av enskildas fri- och rättigheter. 10.5.2Något om begreppet sjömätning Utredningens förslag: Med sjömätning avses registrering på ett beständigt sätt av geografisk information i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde. En sådan definition ska föras in i den nya lagen. Centralt för lagens tillämpningsområde är vilken framställning av sjögeografisk information som ska omfattas av tillståndsplikt. utgår lagen från sjömätning som är av sådan karaktär att positionsbestämningar registreras på ett beständigt sätt och som avser ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde och som ska kunna tjäna till vägledning vid navigering. Resultatet från sådana sjömätningar ger en detaljerad kännedom om bottentopografin (se prop. 1993/94:32 s. 18). Enligt Försvarsmakten rör det sig om sådan information som avser bottentopografin eller lägesbestämda mätuppgifter om bottenbeskaffenhet som sedan kan utgöra underlag för planering och genomförande av undervattensstrid, så länge informationen är lägesbestämd och är registrerad på ett beständigt sätt. Sådan information är enligt Försvarsmakten känslig inom samma områden som djupinformationen är. Med djupinformation avses geografisk information med större detaljrikedom och högre upplösning än de allmänna sjökorten och som är lägesbestämd. Det väsentliga med definitionen är enligt utredningen att identifiera förfaranden som kan innebära att känslig geografisk information i form av djupinformation eller annan känslig information registreras. Frågan om informationen kan användas vid navigering eller vägledning är således av mer underordnad betydelse. Sammantaget anser utredningen att med sjömätning avses registrering på ett beständigt sätt av geografisk information i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde. Definitionen bör föras in i den nya lagen. Utredningens förslag: Det ska alltjämt krävas tillstånd för sjömätning inom Sveriges sjöterritorium med undantag av sjömätning i insjöar, vattendrag och kanaler och av sjömätning som utförs i allmän hamn av den som svarar för hamnen. Sjömätning som utförs i ringa omfattning ska inte längre omfattas av krav på tillstånd. Kravet på särskilda skäl ska utmönstras och i stället ska det framgå av lagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bevilja tillstånd, om det inte kan antas medföra skada för totalförsvaret. I förordningen ska införas en bestämmelse om att det av ett tillståndsbeslut ska framgå vem som får utföra sjömätning, vilken tidsperiod som avses, vilket geografiskt område som omfattas och för vilket syfte sjömätningarna får utföras. Det ska inte införas en bestämmelse som innebär att undantag från kravet på tillstånd kan beviljas. Nuvarande ordning överförs till den nya lagen Innan de olika alternativen till en inskränkning av tillämpningsområdet presenteras bör något sägas om behovet av att utsträcka lagens tillämpningsområde till även de geografiska områden som uttryckligen är undantagna enligt 3 § LiL, nämligen insjöar, vattendrag och kanaler samt sjömätning i allmän hamn av den som svarar för hamnen. Försvarsmaktens ställningstaganden när det gäller känslig djupinformation ger vid handen att det saknas skäl att införa tillståndskrav för sjömätning i insjöar, vattendrag och kanaler. Utredningen har därför inte ansett det föreligga något behov av ändring i den delen. Av samma skäl anser inte utredningen att det finns skäl att utsträcka tillämpningsområdet utanför Sveriges sjöterritorium. Inom sjöterritoriet föreligger svensk jurisdiktion, främst med utgångspunkt i territorialitetsprincipen. Avgränsningen bygger på FN:s havsrättskonvention.3 Vissa begränsningar föreligger dock när det gäller utländska fartyg inom det egna territoriet. Den frågan aktualiseras när det gäller möjligheten till kontroll och övervakning, se vidare kapitel 15. 3 United Nations Convention on the of the Sea, UNCLOS; se SÖ 2000:1, prop. 1995/96:140. av trädde i kraft . För svensk del trädde konventionen i kraft . Nästa fråga är om det finns skäl att ändra på bestämmelsen som undantar sjömätning i allmän hamn som utförs av den som svarar för hamnen från tillståndskravet. Det har inte framkommit några skäl för att ändra på den regleringen, som utgår från definition av allmän hamn. Som tidigare nämnts framgår allmänna farleder och allmänna hamnar av SJÖFS 1988:5 och SJÖFS 1992:9. Utredningen har även övervägt om det finns skäl att utvidga undantaget för allmänna hamnar till att även avse andra civila hamnområden eftersom sjömätningar kan komma att aktualiseras i sådana hamnar i syfte att utföra exempelvis underhålls- eller muddringsarbeten. Försvarsmakten har till utredningen uppgett att sjömätningsansökningar som avser andra civila hamnar än de allmänna i praktiken har likställts med allmänna hamnar och att tillstånd har meddelats utan en närmare prövning. Myndigheten har vidare uppgett att det är osannolikt att det finns information av hemlig art i de civila hamnområdena. Mot bakgrund av Försvarsmaktens ståndpunkt finns det skäl för att undantaget för hamnar bör göras vidare och inte begränsas till att avse just allmänna hamnar. Det är emellertid problematiskt att definiera vilka hamnar som i så fall ska omfattas. Det finns ingen vedertagen, allmänt gällande definition av begreppet hamn i svensk lagstiftning. Däremot finns det flera olika speciallagstiftningar som innehåller definitioner av begreppet, se exempelvis 3 § lagen (2006:1209) om hamnskydd i vilken det stadgas att med hamn avses ett specificerat land- och vattenområde som består av anläggningar och utrustning som underlättar kommersiella sjöfartstransporter (se även prop. 2005/06:212, Hamnskydd s. 35). Definitionen i denna lag är emellertid inte lämplig att använda som avgränsning av vilka hamnar som ska avses i nu aktuell lagstiftning eftersom fastställandet av hamngränser där görs utifrån vilken geografisk yta som behöver omfattas av hamnskyddet, vilket inte alltid behöver överensstämma med hela hamnområdet. Fördelen med att behålla undantaget för allmänna hamnar är att det klart framgår vilka hamnar som avses och dess geografiska läge. Det ovan anförda innebär att det svårligen tycks finnas en rättslig möjlighet att avgränsa andra hamnområden än de allmänna. Utredningen stannar därför vid att föreslå att bestämmelsen i 3 § LiL, som undantar viss sjömätning, överförs till den nya lagen. Vid sidan av systematiska sjömätningar i hamnområden som inte kan anses utgöra fara för totalförsvaret förekommer det även fall med omfattande och systematiska sjömätningar i andra geo- grafiska områden, som sällan utgör men för försvarsintresset. Det kan exempelvis röra sig om föreningar som Svenska som kartlägger naturhamnar för fritidsbåtar och lämpliga inseglingsleder till sådana hamnar. Även andra aktörer kan inom ramen för sin verksamhet behöva utföra återkommande sjömätningar inom ett visst geografiskt område. Exempel på sådan verksamhet kan vara återkommande provtagningar för att spåra föroreningar eller undersökningar av områden lämpliga för deponi av muddringsmassor. Utredningens bedömning är att behov av sjömätning av ovannämnt slag kan tillgodoses inom ramen för tillståndsförfarandet på så sätt att tillstånd kan utformas även mer generellt så att en aktör får tillstånd att sjömäta inom ett visst geografiskt område eller som kan omfatta mycket långa tidsperioder. Ett beslut om tillstånd kan även utformas mer snävt genom att det avser en viss sjömätning som ska utföras. Det ovan anförda torde inte innebära någon förändring jämfört med nuvarande reglering, i vilken det inte görs några begränsningar hur tillstånden ska utformas. I nuvarande lagstiftning finns inte möjlighet för Försvarsmakten att besluta om undantag från kravet på sjömätning. Utredningen finner inte skäl att införa en bestämmelse som möjliggör beslut om undantag. I stället ska tillståndsbeslutsinstitutet användas på sätt som ovan beskrivits (dvs. besluten kan utformas på olika sätt). För att tillförsäkra att tydlighet uppnås i tillståndsbesluten ska det i beslutet anges vem som får utföra sjömätningen, vilken tidsperiod som avses, vilket geografiskt område som omfattas och för vilket syfte sjömätningen får utföras. En sådan reglering finns inte i nuvarande lagstiftning men är av betydelse eftersom det finns straffrättsliga bestämmelser knutna till regleringen. Därutöver underlättar det för bedrivandet av övervakning. Alternativ till inskränkningar av lagens tillämpningsområde Alternativ 1 – Geografiska avgränsningar Utredningen har som ett alternativ övervägt möjligheten att undanta från tillståndsplikten de två specifika områdena som Försvarsmakten har pekat ut och där det enligt myndigheten inte längre går att skydda djupinformationen. Det rör sig om dels allmänna farleder, dels djupinformation inom djupintervallet 0–. När det först gäller allmänna farleder framgår dessa visserligen av (SJÖFS 1988:5 och SJÖFS 1992:9) men eftersom farlederna anges genom streck i sjökorten och inte med en angiven yta är det inte möjligt att göra den geografiska avgränsning som behövs för att definiera ett icke tillståndspliktigt område. En sådan ytavgränsning är enligt en förutsättning för att kunna peka ut var det krävs tillstånd för sjömätning. Ett annat skäl för att det måste ges en exakt precisering är att det finns straffbestämmelser knutna till reglerna om tillstånd. Inom pågår ett arbete att beskriva farledernas ytor. Enligt myndigheten kommer informationen emellertid inte att vara lämplig för att ligga till grund för en avgränsning eftersom ytorna dels kommer att vara dynamiska, dels inte kommer att vara koordinatbestämda. Utredningens bedömning är mot denna bakgrund att det i vart fall inte är lämpligt att undanta allmänna farleder från tillståndskravet. När det gäller djupinformation inom djupintervallet 0–har Försvarsmakten uppgett att det finns möjlighet att genom öppen information analysera fram djupinformation inom detta djupintervall. Skyddsintresset när det gäller sådan djupinformation får således anses vara lågt, vilket utgör skäl att exkludera området från tillståndsplikt. Av uppgifter som utredningen fått av kan man emellertid dra slutsatsen att det inte heller är möjligt att göra en tillräckligt tydlig avgränsning när det gäller detta område. Utredningen har i detta hänseende övervägt om den s.k. sexmeterskurvan som finns angiven i de sjökort som producerar skulle kunna utgöra en lämplig markering var gränsen ska gå mellan tillståndspliktig och icke tillståndspliktig sjömätning. Eftersom sexmeterskurvan inte är angiven i sjökorten utan varierar med olika generaliseringar i olika kurvor beroende på vilket sjökort som avses är den inte heller lämplig att använda som grund för avgränsning. Som framgått ovan är det inte möjligt att undanta områden inom Sveriges sjöterritorium där Försvarsmakten har funnit att djupinformationen (även information om bottenbeskaffenhet) inte är känslig eftersom man då kan sluta sig till vilka områden som är känsliga. Detta medför sammantaget att det inte går att inskränka tillämpningsområdet i större omfattning än vad som gäller när det gäller geografiskt angivna områden utan att riskera att avslöja de ur försvarssekretessaspekten mer känsliga vattenområdena. Alternativ 2 – Skyddsintresset tillgodoses genom skyddslagen (2010:305) Ett ytterligare alternativ – i vart fall i teorin – är att repliera på regleringen i skyddslagen. Enligt 5 § första stycket 5 denna lag kan vattenområden beslutas vara skyddsobjekt. Bestämmelsen infördes när de militära skyddsområdena avskaffades, då regeringen ansåg det vara angeläget att kompensera områden som kan innehålla kritisk infrastruktur med andra åtgärder (prop. 2009/10:87 s. 55). Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Genom ett särskilt beslut kan tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet (7 § skyddslagen). Skyddsobjektet äger giltig rättsverkan även i djupled, dvs. också på bottnen och vattenmassorna mellan denna och ytan (prop. 2009/10:87 s. 62). Enligt 13 § skyddsförordningen (2010:523) ska ett vattenområde som anges enligt 5 § 5 skyddslagen utmärkas på allmänna kartor och på sjökort av lämplig skala. Försvarsmakten ska verka för att uppgifter om sådana områden, i nödvändig omfattning, även förs in på andra kartor och sjökort. Förutsättningarna att kontrollera otillåten sjömätning inom vattenområden som är skyddsobjekt är bättre än i övrigt vatten. Bland annat bedriver övervakning till havs och i kustvatten för att hindra brott mot bestämmelser i lagar och andra författningar, bl.a. när det gäller skyddsobjekt. Detta sker med stöd av lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Försvarsmakten ska medverka vid tillsynen av sådana vattenområden som beslutats vara skyddsobjekt. Det framgår av 3 § 4 förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet m.m. (IKFN-förordningen). För en sådan lösning talar att tillståndsförfarandet i sådana fall endast avser områden där det finns ett redan utbyggt tillsyns- och kontrollsystem. En annan fördel är att en stor del av djupinformationen blir laglig att samla in vilket gagnar exempelvis verksamheter som sysslar med havsplanering och andra verksamheter där behovet av lättillgänglig djupinformation är stor. Emot en sådan lösning talar att områdena inte kan göras geografiskt sett hur stora som helst med hänsyn till bl.a. motstridiga grundlagsskyddade intressen. Om vattenskyddsområdena är för snävt tilltagna finns det å andra sidan risk för att känsliga områden blir tillgängliga för sjömätning på ett inte önskvärt sätt. Till detta kommer att Försvarsmakten fattat ett beslut som innebär att inga vattenområden ska vara skyddsobjekt under grundberedskap. En lösning med hänvisning till skyddslagen är redan av det skälet inte möjlig. Alternativ 3 – Insamling i ringa omfattning En annan lösning som syftar till att förhindra från försvarssynpunkt menlig kartläggning över djup- och bottenförhållanden är att inskränka tillståndskravet till systematisk eller på annat sätt omfattande sjömätning. Sjömätning som är av ringa omfattning skulle då inte längre vara tillståndspliktig. En sådan ordning överensstämmer med hur lagen har tillämpats eftersom det i praktiken endast är mer omfattande sjömätningar som föranlett ansökningar om tillstånd. Utredningens bedömning är dessutom att det är just den mer omfattande kartläggningen av djupförhållanden som är känslig från försvarssynpunkt. Den positionsbestämning som görs av exempelvis fritidsbåtsägare vid navigering innebär inte en sådan fara för skyddsintresset att det är motiverat med en tillståndsplikt eftersom det rör sig om mer enstaka mätuppgifter som inte tagits fram med avsikt att kartlägga djup- och bottenförhållandena. Som exempel på sjömätning i ringa omfattning är mätning som utförs av fysisk person för personligt bruk eller åt närmaste familje- och vänkretsen och som saknar ett kommersiellt syfte. Tillståndskravet kommer därmed att gälla systematisk sjömätning. Med systematisk sjömätning avser utredningen omfattande kartläggning där själva syftet är att samla in djupinformation och annan geografisk information över svenskt sjöterritorium. Som exempel kan nämnas sådan sjömätning som utförs i kommersiellt syfte med specialutrustning som är av sådan karaktär att den huvudsakligen används i kommersiella sammanhang eller där avsikten med sjömätningen är att i ett senare led sprida informationen till en större krets. Ett exempel är insamling och lagring av information som 4 HKV H/S 10 970:80964 Slutredovisning – vattenområden som skyddsobjekt. förberedelse för kabelutläggning. Att använda utrustning som normalt brukas vid sjöfart, fiske eller för fritidsändamål faller däremot utanför lagens krav på tillstånd. När man ska avgöra om sjömätningen är att anse som ringa eller inte får en sammantagen bedömning göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Som tidigare anförts är alternativ 1 av flera skäl ingen möjlig lösning att avgränsa tillämpningsområdet. Alternativ 2 är inte heller en ändamålsenlig eller ens en möjlig lösning. När det gäller alternativ 3 ser utredningen flera fördelar då en sådan avgränsning innebär en anpassning av regleringen till det allmänna rättsmedvetandet och dessutom en kodifiering av ett redan rådande förhållande. Utredningen föreslår således att sjömätning som utförs i ringa omfattning inte ska omfattas av krav på tillstånd. Som framgått kan även fortsättningsvis sjömätning i ringa omfattning förhindras genom bestämmelserna om vattenskyddsområden i skyddslagen. Rekvisitet särskilda skäl ska slopas En annan fråga är om rekvisitet särskilda skäl fyller en reell funktion. I LiL anges att tillstånd till sjömätning ska beviljas om det finns särskilda skäl. Rekvisitet särskilda skäl infördes för att markera att det rör sig om typiskt sett känslig information som kan tas fram genom sjömätning. Det innebär enligt regeringen att tillståndsgivande myndighet ska pröva om det föreligger ett starkt allmänt eller enskilt intresse av att åtgärden utförs samt att tillståndet inte medför skada för totalförsvaret (4 § LiF och prop. 1993/94:32 s. 32). Enligt de uppgifter som utredningen har tagit del av görs det ingen prövning utifrån det intresse som ligger bakom ansökan om sjömätning i den meningen att sjömätningstillstånd nekas på den grunden att det saknas ett tillräckligt starkt intresse. Tillstånd beviljas om sjömätningen inte kan antas skada totalförsvar. Enligt utredningen följer redan av den prövning som tillståndsgivande myndighet har att göra i varje enskilt fall att tillstånd inte ska meddelas om det kan antas innebära skada för skyddsintresset. Vid denna prövning vägs samtliga omständigheter i det enskilda fallet in såsom vilka säkerhetsskyddsrutiner aktören har, var mätningen ska ske etc. Ska mätningen ske inom känsliga områden ställs naturligtvis högre krav på aktörens säkerhetssystem. Detta behöver inte närmare anges med särskilda skäl och rekvisitet bör därför utgå. 10.5.4Tillstånd ska alltid krävas under höjd beredskap Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse i den nya lagen som innebär att det krävs tillstånd även för sjömätning i ringa omfattning samt i allmän hamn av den som ansvarar för hamnen när det råder höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap. ska meddelade föreskrifter om undantag från kravet på sjömätningstillstånd inte heller gälla. En fråga som aktualiseras med utredningens förslag är om inskränkningen av vad som omfattas av tillståndspliktig sjömätning medför ett behov av att införa en möjlighet att utsträcka tillståndskravet under höjd beredskap, på motsvarande sätt som gäller för flygfotografering och liknande registrering enligt 4 § LiL. Ett skäl för en sådan reglering kan vara att det även i den miljön kan komma att påbörjas vissa konstruktionsarbeten eller andra förberedande åtgärder som det är angeläget att skydda från obehörig sjömätning eftersom informationen kan vara hemlig. Under höjd beredskap finns det dessutom skäl att anta att det föreligger en förhöjd risk för att sådan känslig information kan avslöjas. Utredningens förslag om att undanta sjömätning i ringa omfattning kan inte anses vara en lämplig ordning under sådana förhållanden som ovan angetts. Det är då inte heller lämpligt att undanta allmänna hamnar från kravet på tillstånd eftersom det inte kan uteslutas att känslig verksamhet utförs i hamnområden under höjd beredskap. Det bör mot denna bakgrund införas en bestämmelse som innebär att det krävs tillstånd även för sjömätning i ringa omfattning samt i allmän hamn av den som ansvarar för hamnen när det råder höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap, för att på så sätt få en bättre kontroll över vilka som utför mätningar och i vilket syfte dessa ska utföras. Under ovan beskrivna beredskapsförhållanden ska inte heller meddelade föreskrifter om undantag gälla. 10.5.5Möjlighet att upphäva eller ändra tillståndsbeslut vid höjd beredskap Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse i den nya lagen som möjliggör att ett beslut om sjömätningstillstånd får upphävas eller ändras när det råder höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap. Situationen kan förändras och medföra att lämnade tillstånd är lämpliga ur ett försvarsperspektiv. Exempelvis kan Försvarsmakten anse sig ha behov av att inrätta verksamhet under vatten inom områden där aktörer har tillstånd att sjömäta. Ett beslut om sjömätningstillstånd ska därför kunna upphävas eller ändras om något har inträffat som innebär att sjömätningen kan antas medföra skada för totalförsvaret. För att aktörer som bedriver sjömätningsverksamhet ska kunna bedriva sjömätning och kunna planera sitt arbete är det endast i undantagsfall som beslut ska kunna upphävas eller ändras. Detta bör komma till uttryck på så sätt att det endast är möjligt under höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap. 10.5.6Vilken myndighet ska ansvara för tillståndshanteringen? Utredningens förslag: ska besluta i frågor som rör tillstånd till sjömätning. Frågan om hur ansvaret för tillståndsprocessen för sjömätning bör se ut har varit föremål för diskussion vid tidigare tillfällen, se avsnitt 4.2. delas ansvaret mellan , Försvarsmakten och Lantmäteriet. De myndigheter som enligt gällande lagstiftning är berörda har samstämmigt uppgett att de instämmer i Statskontorets slutsats att nuvarande ordning inte är ändamålsenlig eftersom tillståndsprocessen är både invecklad, tidskrävande och ineffektiv och att i stället en myndighet ska ha ansvar för tillståndsprocessen rörande sjömätning. De tre berörda myndigheterna har därefter på uppdrag av regeringen sett över frågan om vilken myndighet som ska ha uppdraget och har samstämmigt i sin redovisning föreslagit att ska få den aktuella uppgiften5. Myndigheterna ansåg vidare att ska fatta sina beslut i samråd med Försvarsmakten och att Lantmäteriet helt kan frikopplas från tillståndsprocessen rörande sjömätning. Försvarsdepartementet gjorde därefter bedömningen att borde anförtros uppgiften. Samma bedömning när det gäller ansvaret för tillståndshanteringen av sjömätningsärenden gjorde i sitt tilläggsbetänkande (se SOU 2011:56, s. 216).