sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Mot bakgrund av kartläggningen ska utredaren ge förslag till hur utformningen av beslut kan utvecklas. Med utgångspunkt från kart- läggningen och förslagen beträffande beslut, ska utredaren ta ställning till om det finns anledning att utöver det arbete som inletts utveckla hur migrationsdomstolarnas domar och beslut utformas. Utredningen ska presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för och Domstolars fort- satta arbete med dessa frågor. Uppdraget ingår i den migrationspolitiska överenskommelsen med de gröna. Uppdraget ska redovisas . Det är av central betydelse att ett förvaltningsbeslut är så utformat att den som tar del av det förstår dess innebörd. I annat fall kan den aktuella myndighetens legitimitet ifrågasättas och dess möjligheter att arbeta effektivt begränsas. Orsakerna till att det ibland kan vara svårt att förstå skälen för en myndighets beslut varierar. Detta kan bero på dels svårigheten för myndigheten att förmedla innebörden av ett beslut, dels mot- tagarens möjligheter att tillgodogöra sig detta. Av språklagen (2009:600) framgår att språket vid fullgörandet av uppgifter i offentlig verksamhet ska vara vårdat, enkelt och be- gripligt. I 8 § förvaltningslagen (1986:223) och 50 § förvaltningsprocess- lagen (1971:291) finns allmänna bestämmelser om anlitande av tolk hos förvaltningsmyndigheter och allmänna förvaltningsdomstolar. Bestämmelserna om tolk är tillämpliga även på översättning av hand- lingar och avser såväl översättning av inkommande handlingar som översättning av handlingar som myndigheten själv har upprättat (prop. 1985/86:80 s. 27). Såväl som migrations- domstolarna har således en möjlighet att vid behov låta översätta till exempel beslut och domar till andra språk. har i betänkandet Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag (SOU 2008:106) utfört en kart- läggning av hur kommunikationen mellan domstolarna och med- borgarna fungerar, bl.a. när det gäller utformningen av domar och beslut. har gjort en allmän genomgång av domstolarnas utformning av domar och beslut och därför inte be- aktat sådana särskilda förhållanden som kan föreligga inom olika rätts- områden. Behov av en utredning Ett beslut i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild ska som huvudregel innehålla de skäl som har bestämt ut- gången i ärendet. Allmänna bestämmelser om detta finns i 20 § förvaltningslagen. I 13 kap. 10 § utlänningslagen (2005:716) finns särskilda bestämmelser om motivering av vissa myndighetsbeslut inom migrationsområdet. För de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras innehållet i domar och beslut i 30 och 31 §§ förvaltnings- processlagen. Av nämnda bestämmelser framgår inte närmare hur skälen för beslut och domar ska utformas. Myndigheternas verksamhet ska utgå från enskilda människors behov. Enskilda som tar emot beslut från saknar ofta tidigare kontakt med svenska myndigheter. Svårigheterna att kunna tillgodogöra sig ett beslut kan kvarstå även om den enskilde får beslutet på ett språk som denne behärskar. Inom migrationsområdet innehåller ärendena ofta komplicerade frågeställningar av stor betydelse för den enskilde. Det främsta underlaget för beslut är den enskildes uppgifter och den eventuella skriftliga dokumentation som denne åberopar. Vid prövningen av rätten till asyl och andra uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl ska vid beslutsfattandet även ta ställning till förhållanden i hemlandet. Den landinformation som har tillgång till är information som verket får del av från olika håll såsom svenska utlandsmyndigheter, organisationer, medier och den enskilde. analyserar och samman- ställer den föränderliga landinformationen. Det är viktigt att Migra- tionsverket i sina beslut tydligt anger hur verket bedömer förhåll- andena i den enskildes hemland och, med beaktande av hur verket värderar övriga uppgifter i ärendet, på vilket sätt denna bedömning påverkar utgången. Det är vidare av betydelse att det i varje enskilt beslut på ett klart sätt framgår vilka omständigheter som tillmätts betydelse och hur aktuella rättsregler tillämpats. När det gäller prövningen av uppehållstillstånd för barnfamiljer ska Migrations- verket i besluten särskilt ange hur verket bedömer barnens even- tuella egna skyddsbehov. Det är vidare angeläget att avgöranden är pedagogiskt utformade. Det är av central betydelse att enskilda parter och andra som inte har särskild juridisk kunskap kan förstå innebörden av beslut. I de fall beslut överklagas är även migrations- domstolarna mottagare av verkets beslut. I deras egenskap av mot- tagare av beslut skiljer sig domstolarna från de enskilda parterna bl.a. när det gäller behovet av redovisning av den rättsliga argumen- tation som ligger till grund för myndighetens beslut. Utformningen av beslut kan även ha betydelse för andra myndigheter, såsom polisen och Kriminalvårdens trans- porttjänst som bl.a. har till uppgift att verkställa verkets avvisnings- och utvisningsbeslut. Mot den angivna bakgrunden finns det ett behov av att kartlägga hur beslut är utformade och hur besluten upp- fattas av olika mottagare. Det finns också anledning att ta ställning till hur utformningen av besluten på migrationsområdet kan vidare- utvecklas. Bland annat bör övervägas hur frågor om barns bästa och barns egna asylskäl återges i verkets beslut. När det gäller hur migrationsdomstolarnas domar och beslut ut- formas har ett arbete redan genomförts av (betänkandet Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag, SOU 2008:106). Till följd av för- slag har redovisat en handlingsplan för regeringen. Av handlingsplanen framgår bl.a. att Domstolar –2014 ska undersöka sina avgöranden när det gäller språklig utformning och juridisk argumentation. Därefter ska domstolarna analysera vilka åtgärder som bör vidtas och sedan genomföra dessa. På grundval av de ställningstaganden som utredaren gör beträff- ande utformningen av beslut kan det finnas an- ledning för utredaren att överväga om det med hänsyn till de sär- skilda förhållanden som föreligger inom migrationsområdet finns anledning att ytterligare utveckla hur migrationsdomstolarnas domar och beslut utformas. Utredningens arbete ska utgöra en fördjupning av såväl det all- männa kvalitetsarbete som kontinuerligt genomförs inom myndig- heter som det särskilda arbete som inletts inom domstolarna av- seende utformningen av beslut och domar. En särskild utredare ska kartlägga hur beslut är utformade, kartlägga hur enskilda, överinstanser och andra myndigheter upp- fattar beslut, utifrån kartläggningen ge förslag till hur utformningen av Migra- tionsverkets beslut kan utvecklas, mot bakgrund av kartläggningen och förslagen som rör Migra- tionsverkets beslut överväga om det finns anledning att – utöver det arbete som inletts – ytterligare utveckla hur migrationsdom- stolarnas domar och beslut utformas. Utredningen ska presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för och Domstolars fortsatta arbete med dessa frågor. Utredningen ska i enlighet med 14 § kommittéförordningen (1998:1474) redovisa eventuella kostnader av förslagen samt föreslå finansiering. Uppdraget ingår i den migrationspolitiska överenskommelsen med de gröna. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska biträdas av en referensgrupp bestående av bland andra företrädare för , domare, advokater samt personer med sakkunskap inom språkfrågor avseende enkelt och begripligt myndighetsspråk. Utredaren ska hålla sig informerad om det pågående utvecklings- arbetet med utformningen av domar och beslut som utförs inom Domstolar. Uppdraget ska redovisas . (Ju 2012:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om ut- formning av beslut och domar inom migrationsområdet (dir. 2012:17). Utredningen har antagit namnet . Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . På uppdrag av (Ju 2012:02) har jag analyserat 50 beslut från ur ett begriplighets- perspektiv. Syftet har varit att undersöka om besluten motsvarar de krav på begriplighet som kan ställas på myndighetsbeslut med stor inverkan på enskilda människors liv. Analysen utgår från att be- sluten ska läsas av människor med läsmålet att förstå avgörandet och skälen för det samt eventuellt agera utifrån beslutet, till exem- pel genom att överklaga det. Resultatet av analysen visar att be- sluten visserligen har förtjänster men också problem. Förtjänsterna består framför allt av att besluten är relativt kort- fattade och koncentrerade med fokus på det relevanta i utred- ningen. De inleds med det viktigaste för läsarna (själva beslutet), strukturen är tematisk och logisk, rubrikerna är många, informativa och tydliga, tilltalet är ofta direkt och motiveringarna är ofta fylliga. Problemen finns på flera nivåer i texterna, både när det gäller mottagaranpassningen, strukturen och språket. Mottagaranpassningen behöver bli bättre så att innehåll, struktur och språk anpassas till mottagarnas behov. Viktigast är att tonen i texten präglas av saklighet utan inslag av subjektiva värderingar och ger uttryck för en vilja att förklara beslutet för en mottagare som befinner sig i jämnhöjd med avsändaren. Motiveringen måste bli mer pedagogisk så att den verkligen förklarar varför beslutet blev som det blev. Otydliga hänvisningar både inom texten och till andra dokument försvårar läsningen, inte minst när skribenten gör svep- ande hänvisningar bakåt (eller framåt) i texten eller hänvisar till andra källor utan att ge en förklaring eller tolkning av vad källan berättar. Strukturen behöver stramas upp så att det blir lättare att hitta motiveringen till de olika delbesluten. Genom en struktur där man lyfter fram slutsatsen först och sedan redogör för fakta och analys blir den egentliga motiveringen lättare att hitta. Beskrivningen av ärendet borde få en egen plats i besluten, liksom laghänvisningarna som med fördel kan flyttas längre bak. En stramare struktur inne- bär också att det blir lättare att undvika onödiga upprepningar, något som är vanligt i besluten. Språket behöver bli enklare. I stora delar präglas det av ålder- domliga och juristspråkliga ord samt intern jargong. Meningarna är oftast relativt korta och enkelt byggda, men många innehåller kansli- språkliga drag med inskjutna bisatser, onaturlig ordföljd och långa fundament (huvudverbet kommer sent). Det förekommer skrivfel i hälften av besluten. I flera av besluten är skrivfelen många och i några fall allvarliga i form av felstavade namn och felaktiga fakta- uppgifter. Tilltalet direkt men distanserat ........................................... Inkonsekvent tilltal gör texten rörig................................ Fungerar inte om beslutet vänder sig till flera................ Mildrar inte en högtravande stil........................................ För- och efternamn eller enbart förnamnet? Felstavade namn uttrycker bristande respekt................. – tydlig men opersonlig avsändare ........ Varierar med verket och myndigheten ............................ Passiva verb blir en utväg................................................... Språket är befolkat ............................................................... Ett lapptäcke av röster ....................................................... Begripligt för ungdomar och barn?.................................. Förklara svåra men nödvändiga termer............................ Konkreta exempel gör abstrakta resonemang begripliga Vardagsnära...............................................................................................språk i beskrivningen av ärendet Garderingar och värdeord kan uttrycka misstro................ Viktigt innehåll är med........................................................... Klart och entydigt formulerat beslut .................................. Korrekturfel och svåra ord ................................................ Mycket information som inte angår läsaren ................... Villkor och viktig information nära själva beslutet............ Fylliga men svårbegripliga motiveringar............................. Svårt att hitta de egentliga skälen ..................................... Förklarar utgångspunkten och vad som lett fram till Barnperspektivet – en påklistrad etikett?........................ Faktafel i bedömningen...................................................... Svepande hänvisningar i stället för analys........................ Tankehopp gör det svårt att följa med i resonemanget .265 i stället för bedömningen ................................................... Bemöter inte sökandens skäl ............................................. räcker inte tydlighet heller..................................... Ny information om ärendet i skälavsnittet ..................... Tydliga anvisningar om hur man överklagar ...................... Få förklaringar till utelämnad information ........................ Punktlistor kan utnyttjas mer............................................. Läsarna behöver hjälp att hitta det viktiga............................ Bedömningen kommer sent ................................................ Kronologisk struktur i beskrivningen av ärendet........... Logisk struktur i bedömningsavsnittet............................ Emfatisk struktur borde användas oftare ........................ Tematisk struktur lyfter fram de olika sakfrågorna ....... Rubrikerna är ofta tydliga...................................................... Inte alltid rättvisande........................................................... Informativa rubriker är vanliga ........................................... Logiska samband men otydliga hänvisningar....................... Styckena är korta och logiska.............................................. Alltför korta stycken påverkar rytmen ............................ Styckena är korrekt markerade ........................................... Hybridstycken i ett beslut ................................................. Många bindeord mellan stycken och meningar ................. Svepande och otydliga hänvisningar................................... Svårt att koppla hänvisningen till rätt övervägande........ Tydligast när man skriver ut hänvisningen i klartext ..... Begriplighet och språkriktighet................................................... Meningarna är överlag lättlästa.............................................. Läsbarhetsindex ger fingervisning om läsbarheten......... Många korta meningar påverkar tempot ......................... Meningar som är byggda likadant .................................... Onödigt krångliga meningar förekommer ......................... Långa bestämningar framför huvudordet........................ Ordföljden oftast normal .................................................... Många svåra ord...................................................................... Ålderdomliga och juristspråkliga ord är vanliga................. Många fackord och förkortningar utan förklaring............. Undvik onödigt svåra ord – förklara de nödvändiga ..... Få nakna substantiv.............................................................. Svengelska och främmande ord........................................... Vanligt med långa och vaga prepositioner.......................... Många språkfel och korrekturmissar .................................. Småfel är vanligast .............................................................. Litteratur och länkar .............................................................. Rapporten är uppdelad i olika kapitel och avsnitt. Varje kapitel in- leds med en sammanfattning som lyfter fram de viktigaste resul- taten av analysen. Sedan kommer en mer detaljerad redogörelse utifrån de olika begriplighetsaspekterna med rekommendationer om hur man skulle kunna skriva för att göra besluten lättare att läsa. Det första kapitlet, Mottagaranpassning, tar upp hur väl be- sluten är anpassade till läsarnas behov och förväntningar och vilka attityder visar mot de sökande. Kapitlet under- söker om tonen är objektiv och respektfull, hur relationen mellan de sökande och visar sig och om stilen är allmän- språklig snarare än högtravande. I kapitlet analyserar jag också om texterna innehåller det läsarna behöver veta, om själva beslutet är entydigt formulerat, om viktig information förklaras i texten (och inte hänvisas till på ett svårbegripligt sätt), om motiveringen är peda- gogiskt presenterad och om läsarna får relevant information om ärendet. Kapitlet Struktur analyserar om läsaren får en överblick över innehållet och kan följa med i resonemangen och argumentationen. I analysen ingår om det som är viktigast för läsaren kommer tidigt i texten, om dispositionen är emfatisk, tematisk, kronologisk eller logisk och om beslutens s.k. vävteknik underlättar läsningen. Jag analyserar rubrikerna för att se om de har en tydlig nivåindelning, svarar mot innehållet och är informativa. Jag undersöker också om styckena och sambanden underlättar för läsaren att följa med i textens resonemang och om olika syftningar, samband och hänvisningar är tydliga. Kapitlet Begriplighet och språkriktighet analyserar hur begrip- ligt språket i texterna är, dvs. hur skribenterna använder sig av meningsbyggnad, ordval och skrivregler. Kapitlet Litteratur och länkar ger exempel på utredningar, forsk- ning och handböcker om begripligheten i beslut, författningar, domar och andra juridiska texter. Allra sist presenterar jag de 31 frågor som varit utgångspunkten för analysen. Den här analysen utgår från 50 beslut från . Syftet är att undersöka om texterna motsvarar de krav på begriplighet som ställs på moderna myndighetsbeslut. Trettio beslut gällde uppehållstillstånd på grund av skydds- behov, tio gällde uppehållstillstånd på grund av anknytning och tio gällde ensamkommande barn. Hälften är avslag och hälften bifall. Besluten är skrivna mellan och har hand- lagts vid olika asylprövnings- och tillståndsenheter i (, , , , , , och ). Texterna varierar i längd från två till tolv sidor där den genomsnitt- liga längden är sju sidor. Jag har inte gjort någon skillnad mellan bifallsbeslut och avslags- beslut eller beslut i olika typer av ärenden, utan analyserat texterna som en enhet utan jämförelser sinsemellan. För att anonymisera texterna, har alla namn bytts ut mot bokstavsbeteckningar (utom i de avsnitt som handlar om stavning av namn). Analysen använder 31 frågor om mottagaranpassning, struktur och språk från klarspråkstest för beslut1, men jag har också tagit intryck av de synpunkter på domar som förs fram av Förtro- endeutredningen2. Metoden är anpassad för myndighetsbeslut och förutsätter att texterna kommer att läsas av personer som använder dem för ett visst syfte och läser för att uppnå vissa mål. Textens begriplighet beror på hur väl läsarna kan använda texten för detta syfte. Men läsbarheten beror inte bara på läsarnas mål med sin läsning. Även deras läsvana, intressen, ämneskunskaper, språkkunskaper och motivation spelar in. Ett beslut kan ha god läsbarhet för en domare som ska ta ställning till ett överklagande, ett offentligt biträde med juristexamen eller en erfaren handläggare på kommunen, men ha sämre läsbarhet för en läsare utan fackkunskaper som vill ta del av sitt eget beslut. Om läsarna dessutom saknar kunskaper om svenska 1Frågorna finns på webbplats . 2Ökat förtroende för domstolarna (SOU 2008:106), särskilt bilaga 7 Klarspråkstest för domar och bilaga 10 En läsbarhetsanalys av domar. språket och det svenska samhället krävs mer omfattande anpass- ningar av textens begriplighet. Beslut ställer – precis som andra brukstexter i arbetslivet – stora krav , ansträngning, motivation, förkunskaper och lässkicklighet. Svårigheterna kan ligga i innehållet, strukturen eller språket, men även textens utseende spelar in, som teckensnitt, rad- längd, radavstånd och hur mycket luft texten innehåller (genom till exempel blankrader mellan stycken, rubriker och punktuppställ- ningar). Utgångspunkten för analysen är i första hand sökandena, och deras behov av att snabbt och enkelt förstå vad beslutet går ut på. Men även andra läsargrupper tjänar på att texterna är välstruk- turerade och välformulerade, som övre instanser, tolkar, översättare, medier och andra myndigheter. Det går egentligen inte att utläsa ur analysen om besluten är begripliga eller inte för läsarna – för det behövs läsarundersök- ningar. Men utifrån den läsbarhetsforskning och de erfarenheter som finns, är frågorna relevanta för hur en normalläsare upplever brukstexter. Tyvärr finns det lite forskning och erfarenhet av hur läsare förstår en text som är skriven på ett annat språk än moders- målet, och vilken hjälp de behöver i form av tolkning, förklaringar och personligt samtalsstöd. Ingenting av detta tas upp i den här analysen. Mottagaranpassning handlar om hur väl texten är anpassad till läsarnas behov och förkunskaper. I de femtio besluten framgår det tydligt vem som gör vad, särskilt tydligt blir det i avsnitt som innehåller många aktiva verb. De flesta beslut innehåller ett direkt tilltal till läsarna, men det är ofta inkonsekvent tillämpat. Det viktigaste inne- hållet finns med, dvs. själva beslutet och skälen till det, beskriv- ningen av ärendet, utredningen och informationen om hur man överklagar beslutet. Däremot behandlar olika beslut innehållet på ett mer eller mindre tydligt och pedagogiskt sätt. Stora skillnader finns i hur man förklarar varför beslutet blev som det blev. I stora delar använder besluten ett språk som är högtravande, vilket för- svårar läsningen och uttrycker en distans till läsaren. I flera beslut finns tecken på ett subjektivt förhållningssätt mot sökandena, som kommer till uttryck i garderingar och värdeord. Motiveringen behöver bli tydligare så att det framgår tydligt hur kom fram till sitt beslut. Motiveringarna är ibland så knapphändiga att läsaren omöjligt kan få svar på sina frågor utan en större ansträngning. Det dröjer också i regel länge innan läsaren kommer till den egentliga bedömningen, eftersom den finns i slutet av motiveringen som innehåller långa hänvisningar till lagtext och beskrivningar av utredningen. Alla beslut innehåller svårtolkade och vaga hänvisningar både inom texten och till andra texter. Detta försvårar för läsaren som dels är osäker på exakt vad hänvisningen gäller, dels kan ha svårt att förstå den text man hänvisar till. Besluten skulle tjäna på att göra alla hänvisningar inom texten tydliga. Tonen i texten skapar närhet eller distans och den avgör hur läsaren kommer att uppleva relationen till textens avsändare. Vilken ton texten får avgörs av både innehållet, strukturen och språket. Av- görande för tonen är hur avsändaren tilltalar den man skriver till och hur man talar om sig själv och andra. Att undvika tilltal där man skulle kunna ha det eller att stava fel till den sökandes namn uttrycker ett avståndstagande. På samma sätt upplever läsare ett krångligt innehåll, en rörig struktur och en högtravande stil med många svåra ord. I myndighetstexter som riktar sig till enskilda personer används som regel direkt tilltal – du till enskilda och ni till flera enskilda eller juridiska personer. var det vanligt att myndighetsbeslut omtalade enskilda i tredje person, dvs. Beslutet var inte egentligen avsett för den enskilda, utan för andra myndigheter dit beslutet kunde överklagas. är direkt tilltal vanligt även i myndighetsbeslut, som uttryck för en medveten strävan att kom- municera direkt med mottagarna och inte över huvudet på dem. Det finns flera skäl att måna om ett direkt tilltal i beslut. markerar att sändare och mottagare befinner sig i jämnhöjd med varandra bidrar ofta till att stilen i texten överlag blir ledigare innebär att texten kan fokusera på innehållet i stället för att upprepa långa namn där fokus i stället hamnar på namnet är naturligt i texter med en tydlig adressat, som brev, till skillnad från utredningar, rapporter och domar som inte har en utskriven adressat.