sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — En utvärdering genomförd av i indikerade att Hansel infriar sin målsättning: studien pekar på en årlig besparing motsvarande . Merparten av Hansels ramavtal är frivilliga för myndigheter, statliga bolag m.m. Ett 15-tal av ramavtalen är dock obligatoriska för statliga upphandlande myndigheter och enheter. Obligatoriet initierades av det finska för . Till skillnad mot och är det inte möjligt för de finska kommunerna att använda sig av den statliga inköpscentralens ramavtal. Behovet anses dock vara stort och bildades en inköpscentral i , motsvarande Hansels verksam- het på den statliga sidan. Bolaget heter KL Kuntahannkinat OY och ägs av den finska motsvarigheten till SKL. Den huvudsakliga verksamheten är upphandling av ramavtal åt de finska kommu- nerna. I mångt och mycket förefaller den nya kommunala inköps- centralen likna SKL Kommentus Inköpscentral även om verksam- heten än så länge bedrivs i en begränsad skala. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet 3.5.4Lokal och regional inköpssamverkan Vid sidan av den nationella inköpssamverkan som bedrivs av de två nationella inköpscentralerna förekommer en omfattande inköps- samverkan mellan kommuner, landsting och deras bolag på lokal och regional nivå. Detta är inte förvånande mot bakgrund av att särskilt befolkningsmässigt sett små kommuner har samverkat med sina grannar för att kompensera egna knappa resurser såväl ekonomiskt, personal- som kompetensmässigt sett. En klar trend kan urskiljas: samordningen ökar mellan, inte bara men främst mellan mindre och medelstora, kommuner på allehanda områden. Enligt en studie86 om samverkan mellan mindre kommuner som fil lic. utfört på uppdrag av Upphandlings- utredningen var det ännu relativt få kommuner som deltog i någon form av lokal eller regional inköpssamverkan. Denna situation har i grunden förändrats och är det mer regel än undantag att kommunerna samverkar med en eller flera grann- kommuner om inköp av varor och tjänster. Formell inköpssamverkan är den vanligaste formen Två principiellt olika former av inköpssamverkan kan särskiljas. Dels den verksamhet som sker i formellt organiserade nätverk, dvs. formellt beslutad inköpssamverkan mellan två eller vanligtvis flera kommuner, där även kommunala bolag och landsting kan ingå inom vissa varu- och tjänsteområden. Dels den verksamhet som sker i informella inköpsorganisationer, en form av regelmässig men inte avtalsbunden samverkan mellan ett antal kommuner i en region. Det betyder att man vanligtvis köper in varor och tjänster tillsammans men varje kommun är oförhindrade att samarbeta med andra lokala och regionala konstellationer av kommuner när så anses intressant. Den förstnämnda formen är den vanligast förekommande. Till grund för denna samverkan ligger i regel ett civilrättsligt avtal som kommunernas ledningar undertecknat. Ofta ingår en större kommun i samverkansorganisationen, vilket inte sällan motiveras av kompetens- skäl. Som regel är kommunerna de enda myndigheterna som deltar men ibland finns även, förutom en del kommunala bolag (mesta- 86 Bilaga 9. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet dels bostads- och energibolag), landstingen med på vissa avtals- områden. Ett intressant exempel på en formaliserad inköpssamverkan är Inköp . Inköp är ett kommunalförbund som består av 10 kommuner (, , , Hudiks- vall, , , , , och ) och har 40 offentliga kunder, t.ex. en enhet eller förvaltning inom någon av medlemskommunerna. Förbundet styrs av en politisk direktion och är en upphandlande myndig- het. Verksamheten leds av en förbundsdirektör och har tio lokalkontor, fyra upphandlingsteam med sammanlagt 28 med- arbetare. Inköp genomför för sina medlemmars räkning upphandlingar och ger stöd och rådgivning. genomfördes 400 upphandlingar varav hälften var samordnade. Det totala värdet uppgick till fördelade på 1 200 avtal. Direktupphandlingen motsvarar cirka en fjärdedel av upphandlingen. Verksamheten finansieras av medlemmarna och avgiften är i förhållande till inköpsvärdet. Många fördelar med lokal samverkan De fördelar som lokal inköpssamverkan ger kan, enligt studie, sammanfattas i följande punkter: små kommuner ges ökade förutsättningar att klara hanteringen av upphandlingslagstiftningen, samverkan leder till att kompetensnivån höjs väsentligt, vilket bl.a. bidrar till att överprövningarna minskar, kommunerna får större möjligheter att arrangera gemensamma utbildningar i den lokala miljön etc., upphandlarna i varje enskild kommun får ett större och bredare kollegium, vilket ger en större trygghet och förmåga vid genom- förandet av de konkreta upphandlingarna, Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet upphandlarna får möjlighet att genomföra större och mer komplicerade upphandlingar, upphandlingsorganisationen effektiviseras totalt sett och för varje enskild kommun, möjligheterna att uppnå högre kvalitet och lägre priser på varor och tjänster ökar påtagligt med ökad kunskap och större volymer, fler leverantörer blir intresserade genom att volymerna ökar, kommunerna får större möjligheter att engagera fler småföretag i upphandlingarna genom mer genomtänkta former för upp- handlingen samt fler besök hos och utbildningar för företagen i närregionerna, möjligheterna att göra mer innovationsfrämjande upphandlingar ökar, samt inköpsnätverket får större resurser för att formulera mer kvalificerade remissvar och därmed större kapacitet att påverka lagar och bestämmelser på nationell nivå. men det är inte problemfritt Utifrån dessa positiva omdömen kan man ta för givet att sam- verkan inte medför några nackdelar för deltagande kommuner och personer. Så är dock inte fallet. Studien pekar på följande problem eller friktionsytor: när de kommunala bolagen finns med i inköpssamverkan upp- står en rad olika småhinder beroende på bolagens speciella styrning kontra styrningen av kommunernas nämnder, förankringsprocessen kan ta vid stora upphandlingar och många deltagande kommuner, olika datasystem eller systemlösningar kommunerna emellan kan göra processen omständlig och krävande, ibland kan olikartade krav och önskemål vad gäller, t.ex. kvalitets- krav leda till svårigheter att komma överens. vissa upphandlingar kan på detta sätt komma att avgöras långt från den lokala behovsmiljön när vissa varor och tjänster upp- handlas, samt Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet inköpssamordningen kan leda till en ökad marknadskoncentra- tion, vilket kan påverka konkurrensen negativt. Inköpssamverkan sker kring alla varor och tjänster förutom byggentreprenader Lokal inköpssamverkan mellan kommuner kan i princip handla om vilka varor och tjänster som helst med undantag för byggentrepre- nader. Vanligast förekommande är att de kommuner, som bildat det ursprungliga samarbetsnätverket, sköter all upphandling över direktupphandlingsbeloppsgränsen gemensamt. Anledningarna till att man som regel utesluter byggentreprenader från de gemensamma inköpen är flera, dock delvis oklara. En orsak som förs fram är att de enskilda kommunerna har så specifika krav att man helst vill sköta denna typ av upphandling själv. Här väger säkert tidigare traditioner, t.ex. att tekniska förvaltningen alltid upphandlat byggentreprenader, relativt tungt. För många kommuner framstår det som krångligt att samordna upphandling av olika byggprojekt i flera kommuner . I många av de mindre kommunerna genomförs dessutom få byggprojekt vilket sannolikt bidrar till att utesluta byggentreprenader från den gemensamma upphandlingen. Det absoluta flertalet små och medelstora kommuner använder sig av de nationella inköpscentralernas tjänster Studien visar att det stora flertalet av de små och medelstora kommunerna nyttjar de möjligheter till effektiv anskaffning av vissa varor och tjänster som de två nationella inköpscentralerna erbjuder. När det gäller SKI använder sig kommunerna antingen av de stora ramavtal som inköpscentralen upphandlat i eget namn eller så låter man SKI i egenskap av ombud genomföra en samordnad upphandling, t.ex. för något av de inköpsnätverk som förekommer. När det gäller de små kommunernas inköp via SKI handlar det främst om energi (olja och el), fordon (bl.a. elbilar), kontors- inredningar och kontorsmateriel men även varor som läromedel och entrémattor samt tjänster som tolkuppdrag och HVB-tjänster. Statens inköpscentral ramavtal för ITK-produkter används av fler- talet mindre kommuner. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet som man anser ger många fördelar och få nackdelar Fördelarna med att anlita dessa två centrala aktörer för anskaffning av vissa varor och tjänster är enligt kommunerna: deras välutvecklade upphandlarkompetens och juridiska kunskaper, att de har resurser att göra bra avtal inom områden som kräver en stor arbetsinsats, att de kan åstadkomma bra priser på s.k. volymvaror som olja och el, samt att det är lätt att anmäla intresse för att vara med på och därmed använda ramavtalen. Några kommuner eller inköpsorganisationer nämner också vissa nackdelar i relation till inköp via den egna upphandlingsorganisa- tionen. De problem eller svårigheter som uppmärksammas är bl.a. svårigheter att påverka kvalitetsnivåer och en del andra faktorer, bl.a. en lägre minsta nämnare när man gör stora köp för många kommuner jämfört med egna inköp. Därtill kommer att ett alltför flitigt användande av främst SKI, men principiellt även de statliga ramavtalen inom ITK-området, leder till att man minskar sina egna ansträngningar att göra mer utvecklade och genomtänkta (smarta) upphandlingar. Det senare kan leda till att den lokala kompetensen när det gäller upphandlingsfrågor urholkas. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet är uppskattat i många av de små kommunerna och deras nätverk. Merparten av de till- frågade kommunerna använder sig av företrädesvis Kammarkollegiets skriftliga informationsdokument kring offentlig upphandling sam- tidigt som man lika ofta vänder sig till Kommentus eller SKL:s jurister. Trots all positiv respons till samtliga kompetenscentra, som noterats ovan, finns det önskemål från flera samordningsorgan på lokal/regional nivå om att förbättra den egna kompetensupp- byggnaden. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet 3.5.5Direktivförslag som underlättar gränsöverskridande inköpssamverkan – möjligheter och risker Direktivförslagen innehåller nyheter som syftar till att underlätta gränsöverskridande inköpssamverkan i både klassisk sektor och försörjningssektorerna.87 Det är ingen nyhet såtillvida att nu gäll- ande direktiv uttryckligen tillåter gränsöverskridande inköpssam- verkan. Men enligt direktivförslagen föreligger avsevärda praktiska och juridiska svårigheter vid inköp från inköpscentraler i andra medlemsstater och annan gränsöverskridande inköpssamverkan. Notera att även dessa bestämmelser var föremål för förhandlingar när betänkandet gick i tryck. Syftet med förslagen är närmare bestämt att de upphandlande myndigheterna ska kunna dra största möjliga nytta av den inre marknadens potential genom att ta tillvara stordriftsfördelar och möjligheten att dela risken och nyttan. Inte minst innovations- upphandlingar anses kunna dra nytta av förslagen eftersom dessa innebär högre risk än vad en enda upphandlande myndighet normalt kan bära. Direktivförslagen syftar också till att skapa gräns- överskridande affärsmöjligheter för varu- och tjänsteleverantörer. Direktivförslagen anger att möjligheterna till gränsöverskridande inköpssamverkan inte får användas i syfte att undvika tillämp- ningen av obligatorisk nationell upphandlingslagstiftning. Nedan beskrivs de specifika direktivförslagen som syftar till att möjliggöra gränsöverskridande inköpssamverkan. Därefter lämnar några avslutande kommentarer som knyter an till förslagen i betänkandet i övrigt. Det är dock Genom- förandeutredningen som har i uppdrag att närmare analysera och före- slå hur bestämmelserna ska införlivas i svensk rätt (se avsnitt 1.4. Möjlighet att använda andra medlemsstaters inköpscentraler Direktivförslagen syftar, såvitt kan bedöma, till att underlätta tre typer av gränsöverskridande inköps- samverkan. För det första får medlemsstaterna inte förbjuda sina upphandlande myndigheter eller enheter att använda sig av centrali- serade inköpsverksamheter som tillhandahålls av andra medlems- staters inköpscentraler. Det innebär således att en medlemsstats 87 Artikel 37 och skäl 26 i det klassiska direktivförslaget och artikel 52 och skäl 34 i förslaget till försörjningsdirektiv. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet inköpscentral enligt får användas för gränsöverskridande samverkan. Medlemsstaterna får dock begränsa vilka slags inköps- verksamheter, dvs. grossistverksamheten alternativt ombuds- eller ramavtalsverksamheten, som de upphandlande myndigheterna eller enheterna ska få komma i åtnjutande av. Det lands lagstiftning, där inköpscentralen har sitt säte, ska vara tillämplig vid sådan inköpssamverkan. Denna lagstiftning gäller även vid avrop/tilldelning av kontrakt inom ett ramavtal eller ett dynamiskt inköpssystem. Direktivförslagen syftar vidare till att underlätta för flera upp- handlande myndigheter alternativt enheter från olika medlems- stater att gemensamt tilldela upphandlingskontrakt, ingå ramavtal eller sköta ett dynamiskt inköpssystem. De får också gemensamt tilldela kontrakt inom ett ramavtal eller dynamiskt inköpssystem. Frågan är då vilket lands lag som ska tillämpas på denna typ av gränsöverskridande inköpssamverkan. Förutsatt att förhållandena mellan medlemsstaterna inte regleras i internationella avtal, så ska de deltagande upphandlande myndigheterna eller enheterna enligt direktivförslagen ingå en överenskommelse som anger parternas ansvar och tillämplig nationell rätt, och hur upphandlingen ska organiseras, inklusive ledning, ansvars- fördelning, hur de upphandlade byggentreprenaderna, varorna och tjänsterna ska fördelas och hur kontrakt ska ingås. En upphandlande myndighet alternativt enhet uppfyller sina skyldig- heter enligt respektive upphandlingsdirektiv om den köper bygg- entreprenader, varor eller tjänster från den upphandlande myndig- het alternativt enhet som ansvarar för upphandlingsförfarandet. De samverkande myndigheterna eller enheterna får enligt förslaget välja att tillämpa lagstiftningen i en medlemsstat där åtminstone en av de medverkande upphandlande myndigheterna eller enheterna har sitt säte.88 Det ska framgå av upphandlingsdokumenten89 hur ansvaret fördelas och vilken nationell lagstiftning som är tillämplig. 88 Observera att direktivförslagen inte anger specifikt vad som gäller vid gränsöverskridande inköpsamverkan där både upphandlande myndigheter (som omfattas av det klassiska direktivförslaget) och enheter ingår. utgår dock från att det är Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Gemensam rättslig enhet bl.a. för gränsöverskridande inköpssamverkan Den tredje varianten av gränsöverskridande inköpssamverkan uppkommer när upphandlande myndigheter eller enheter från olika medlemsstater, enligt nationell rätt eller EU-rätt, bildat en gemen- sam rättslig enhet (vilket är termen i den svenska översättningen). I sådana fall ska de upphandlande myndigheterna eller enheterna komma överens, och den rättsliga enhetens behöriga organ därefter besluta, om tillämplig nationell upphandlingslagstiftning. Tillämp- lig lagstiftning får enligt direktivförslaget vara den medlemsstats lag där enheten antingen är registrerad eller utför sin verksamhet. Överenskommelsen får vara obegränsad , begränsas till eller till en eller flera enskilda kontrakt. kommentarer till förslagen om gränsöverskridande inköpssamverkan anser att de redovisade motiven för en gränsöverskridande upphandling är relevanta och att sådan upp- handling – om den används på ett insiktsfullt sätt – kan innebära flera fördelar. Förslagen kommer givetvis att underlätta upphandlingen av infra- strukturprojekt som rent bokstavligen är av gränsöverskridande karaktär, exempelvis en bro eller väg som korsar två eller flera medlemsstater. Vidare kommer förslagen sannolikt att underlätta inköpssamverkan mellan gränskommuner som exempelvis och kommuner eller unionsrättligt reglerade samverkans- former mellan exempelvis regionala och kommunala myndigheter90. Möjligheten att vid innovationsprojekt/upphandlingar åstad- komma riskfördelning mellan upphandlande myndigheter och företag möjligt och att det klassiska direktivet – eller såsom det är genomfört i den aktuella medlemsstatens lagstiftning – blir tillämpligt på sådant samarbete. 89Med upphandlingsdokument avses enligt artikel 2.15 i det klassiska direktivförslaget alla dokument som utarbetas av den upphandlande myndigheten eller som den upphandlande myndigheten hänvisar till för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen eller förfarandet. Det inbegriper meddelanden om upphandling, förhandsmeddelanden eller meddelanden om att det finns ett kvalificeringssystem om ett sådant meddelande används, tekniska specifikationer, förslag till kontraktsvillkor, format för de handlingar som ska lämnas in av anbudssökande och anbudsgivare, upplysningar om allmänt tillämpliga skyldigheter samt eventuella kompletterande handlingar. 90Exempelvis nämns i direktivförslagen s.k. europeiska grupperingar för territoriellt samarbete (EGTS) i enlighet med och rådets förordning nr 1082/2006. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet samt de senares utsikter att kommersialisera innovativa lösningar på den inre marknaden är som nämnts en av fördelarna med förslagen. Utredningen föreslår i avsnitt 7.3 att det bör initieras ett samarbete om upphandling av s.k. transformativa lösningar på nordisk nivå. Med stöd av de föreslagna reglerna kan upphandlande myndigheter, enheter och företag bl.a. dra nytta av en större marknad och få möjligheter att sprida risker som följer av omställ- ningen, till exempelvis nya affärsmodeller som syftar till en radikal förändring av energi- och resursanvändningen. Genom exempelvis gemensamma gränsöverskridande upphand- lingar, som inbegriper konventionella miljökriterier, kan reglerna om gränsöverskridande inköpssamverkan verksamt bidra till att styrmedlet ges extra genomslagskraft. Ett gemensamt kravställande från flera upphandlande myndigheter i olika medlemsstater ökar sannolikt leverantörernas incitament att ställa om till mer hållbara produktionsmetoder. De föreslagna bestämmelserna kan även utgöra ett viktigt stöd för upphandlingar där kostnaderna för och resultatet av exempelvis vissa typer av tjänster är lämpliga att fördela på ett stort kollektiv av upphandlande myndigheter eller enheter. Enligt utredningens förslag i 7 och 8 kap. bör regeringen ta initiativ till ytterligare ett nordiskt samarbete. Samarbetet syftar i detta sammanhang till att förbättra uppföljningen av sociala krav i upphandlingskontrakt. Exempelvis skulle de nordiska länderna kunna gå samman och gemensamt upphandla den typ av auditörstjänster som används för att kontrollera att uppförandekoder efterlevs i leverantörsleden. Sådana ramavtal skulle sannolikt minska kostnaderna för uppfölj- ningen. Revisionsrapporterna kan spridas bland de avropande myndigheterna och därmed bidra till att styrmedlet blir effektivare. Motsvarande samarbete kan övervägas även inom andra områden där det är kostsamt att i långa leverantörskedjor följa upp ställda krav. Men utnyttjande av stordriftsfördelar vid gränsöverskridande upphandlingar ställer omfattande krav på att de upphandlande myndigheterna noga överväger vilka effekter som detta kan få på de aktuella marknaderna, konkurrensen och möjligheten att göra goda affärer . I dessa sammanhang är det synnerligen viktigt att överväga möjligheten att upphandla delkontrakt. Vidare är det angeläget att de upphandlande myndigheterna noga sätter sig in i vad det innebär att tillämpa en annan medlems- stats lagstiftning om t.ex. offentlighet och sekretess eller avtalsrätt Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet som vid viss typ av inköpssamverkan aktualiseras vid tilldelning av kontrakt inom ett ramavtal. Som anges i direktivförslagen bör upphandlande myndigheter inte heller använda sig av möjligheterna till gränsöverskridande samverkan i syfte att undvika tillämpningen av offentligrättsliga regler som gäller i deras medlemsstater. Som exempel anges bestämmelser om öppenhet och tillgång till hand- lingar eller bestämmelser som avser särskilda krav på spårbarhet av känsliga leveranser.91 Sammanfattningsvis kan enligt utredningen de föreslagna bestäm- melserna bidra till den goda affären men de behöver tillämpas med insikt om effekterna av aggregerade inköp och tillämpningen av annan medlemsstats lagstiftning. Vid genomförandet av de kommande upphandlingsdirektiven är det angeläget att tydliggöra vilka åtgärder som krävs för att upphandlande myndigheter och enheter ska anses vara berättig- ade att avropa från ramavtal som inköpscentraler har ingått. Statens inköpscentral ska, i mån av behov, bistå de upp- handlande myndigheterna och enheterna med stöd i samband med avrop från inköpscentralens ramavtal. Myndighetschefen ska besluta om att anmäla avsteg från de ramavtal som Statens inköpscentral upphandlar enligt för- ordningen om statlig inköpssamordning (1998:796). Statens inköpscentral bör ges i uppdrag att analysera för- och nackdelar med den danska modellen med förpliktigande ram- avtalsvolymer och en enda ramavtalsleverantör för vissa produkt- grupper i syfte att utröna om den kan vara värt att pröva i . Det samordnade upphandlingsstödet ansvarar för att en väg- ledning om inköpssamverkan tas fram. Vägledningen ska fokusera på mindre kommuners behov av stöd. 91 Skäl 26 i det klassiska direktivförslaget och skäl 34 i det klassiska direktivförslaget. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Inköpssamverkan är ett värdefullt komplement till de upphandlande myndigheterna och enheternas egna upphandlingar som alltid bör övervägas Inköpssamverkan mellan upphandlande myndigheter och enheter har ökat det framför allt på den lokala nivån. Drivkraften för denna samverkan är den kontinuerliga press många kommuner har att få begränsade medel att räcka till – genom att gå samman erhålls en mer effektiv inköpsverksamhet. Även den nationella inköpssamverkan som bedrivs av regionala och nationella inköpscentraler ökar i attraktivitet: fler och fler ser ett värde av att inom vissa produktområden enkelt kunna nyttja inköpscentralernas förmånliga avtal. Denna utveckling är enligt utred- ningens bedömning till huvudsakligen positiv och inköpssam- verkan är något som alla upphandlande myndigheter och enheter bör överväga där möjlighet finns.92 Den inköpssamverkan som äger rum i respektive SKL Kommentus Inköpscentrals regi visar att kombinationen små och medelstora företag och samordnade upphandlingar på nationell nivå är möjlig Ofta i diskussioner kring den typ av samordnade upphandlingar av ramavtal som genomförs av de nationella inköpscentralerna fram- förs uppfattningen att små och medelstora företag riskerar att missgynnas. Anledningen är att de stora volymer som dessa upp- handlingar innebär gör att de mindre företagens kapacitet inte räcker till och att de därför stängs ute. Det har dock visat sig att dessa farhågor i stor utsträckning inte har besannats. Tvärtom är mindre och medelstora företag väl representerade bland leverantö- rerna på inköpscentralernas ramavtal, något som utvecklas närmare i kapitel 9. Detta förhållande är förmodligen avhängigt inköps- centralernas strategier att, där det är möjligt, dela upp upphand- 92 Utredningen är medveten om att det finns kritik mot samordnad upphandling, framför allt gällande den nationella inköpssamverkan som bedrivs av inköpscentralerna. Kritiken gäller dels att villkoren inte alltid är bättre än vad som myndigheterna själva kan åstadkomma, se t.ex. ramavtal – en empirisk undersökning, Rapport 2010:05, , av , .