sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — proposition betonades vikten av att vård och beva- rande också förenades med en god kontinuerlig användning.81 För att öka tyngden på levandegörandet av kulturarvet framhölls vikten av ett aktivt brukande. I förarbetena fanns ett förslag till listnings- förfarande av den typ som finns i många europeiska länder.82 Detta förslag fick dock inte gehör när den slutliga lagtexten togs fram, trots att det låg i linje med den kulturpolitik som presen- terades och som syftade till en vidgning av bevarandeambitionerna. Vissa av dessa förslag återkom i utredningen för kultur- historiskt värdefull bebyggelse m.m. men har lämnats utan vidare åtgärder.83 I samband med införandet av den nya lagen och den nya kultur- politiken ändrades terminologin så att kulturminnesvård ersattes av kulturmiljövård. Förändringen av benämningen var en markering av det vidgade arbetsfältet och den vidgade synen på kulturarvet. 76SOU 1972:45, s 151 ff., s 160 ff. 77DsU 1987:9, Prop. 1987/88:104, lag (1988:950), förordning (1988:1188). 78FSBM (1988:1229). I samband med omorganisation 1968 hade ett förslag om sammanslagning av lagstiftning för byggnader i statlig och enskild ägo lagts fram. 1967:61, s. 9. Samma synpunkt hävdades av i samband med tillkomsten av KML. , DsU 1987:9, s. 153. 79Riksantikvarieämbetet (1998), s. 7. 80Wijkander, K. (1997), s. 29 och FSBM (1988:1229), 1 §. 81Prop 1987/88:104, s. 31. 82Berg, K. och , S. (1989), s. 29 ff. Intervju med , RAÄ och samtal 2004-02- 05.Kulturdepartementets Dir. 2002:96 och 2003:16. 84Vidgningen i bevarandeambitionen beträffande byggnadsminnen enligt KML har skett genom omvärderingar i tolkandet av vad som kan betraktas som synnerligen märkligt. Departementschefen påpekade att vården av att de histo- riska monumenten fortfarande var en central uppgift i kultur- miljövårdsarbetet: Kulturmiljövården skall emellertid inte innebära att vården av mer traditionellt uppfattade kulturminnen tillmäts en mindre betydelse än . Jag vill snarare beskriva omsorgen om de värdefulla kulturminnena i form av t.ex. byggnadsminnen och forn- minnen som en kärna i kulturmiljöarbetet, nödvändig att ägna stor omsorg.85 Förutom de rent byggnadsminnesvårdande lagstiftningarna inom KML och FSBM finns ett parallellt skyddssystem som växt fram ur behovet att planera bebyggelse och andra anläggningar i landskapet. Detta lagsystem har utvecklats i en tradition där intressekonflikter mellan den statliga och kommunala nivån har behövt regleras. Genom de kommunalförordningar som antogs 1862 bildades kom- muner. Kommunernas makt över de lokala intressena stärktes successivt, det gällde också byggnadsväsendet. Längs kommunikations- leder och knutpunkter och i anslutning till expanderande industrier växte nya samhällen fram. Den agrara revolutionen hade gett ett arbetskraftsöverskott på landsbygden som omlokaliserades till de expanderande industrisamhällena. Förutom bostäder och arbets- platser ökade behovet av lokaler för handel, administration, nöje och folkrörelser i såväl nya samhällen som i de redan etablerade städerna. Det var ett kommunalt intresse att reglera den nya bebyggelsen och styra stadsomvandlingen men den statliga nivån hade synpunkter på hur detta skulle ske. Kungliga Byggnads- styrelsens arbete med granskning av planer blev allt mer betung- ande. Med införandet av länsarkitekter ökade den statliga närvaron i den kommunala planeringen.86 Länsarkitekterna var placerade på länsstyrelserna men de lydde under Kungliga Bygg- nadsstyrelsen och utgjorde en direkt förlängning av myndighetens Begreppet förslås i utredningen i en ny tid, SOU 2012:37, ersättas med synnerligen högt kulturhistoriskt värde. 87/88:104, s. 31. 86Geijer, M. (2004), s. 103 f. Även om länsarkitektorganisationen formellt infördes dröjde det till 1920 innan de första länsarkitekterna tillsattes. De första länsarkitekterna hade ansvar för flera län och det skulle dröja innan systemet var fullt utbyggt. planarbete och arbete med statlig lokalförsörjning. hade landshövdingarna ett uppdrag att vaka över bebyggelseutveck- lingen i länen. En samverkan mellan central och regional nivå kunde nu organiseras. förordning innehöll riktlinjer också för kulturhistoriskt värdefulla offentliga/kommunala byggnader. När byggnadsstadgan infördes innehöll 9 § en skrivning som innebar att sådan bebyggelse så vitt möjligt skulle bevaras och enligt 66 § fick inte byggnader av kulturhistorisk eller konst- närlig betydelse förvanskas.87 Också den byggnadslagstiftning som infördes innehöll ett visst skydd för kulturhistoriskt intres- sant bebyggelse genom 86 § och 122 §. Med byggnads- lagstiftning (SFS 1947:385) infördes generalplaner, en föregångare till PBL-systemets översiktsplaner. I strukturen ingick möjlighet att ta hänsyn till kulturhistoriskt intressanta miljöer i planeringen genom ovan nämnda bestämmelse. I det funktionalistiska stads- planeringsidealet ingick ett renodlande av de mest framträdande monumenten som passade som hand i handske med kulturminnes- vårdens knappa resurser men pedagogiska ambitioner att genom bevarande redovisa landets historiska och kulturhistoriska utveckling. 1980 ändrades 38 § i byggnadsstadgan så att kom- munerna kunde ställa krav på särskilda hänsyn på byggnader som uppfördes inom en värdefull miljö.88 En bestämmelse som kom att användas i mycket begränsad omfattning var , Byggnadslagen 44 a §. Avsikten med införandet av denna paragraf var att lösa bevarandet av i och liknande kulturhistoriska byggnadsmiljöer i landet. Den gav möjlighet till expropriation i samband med antagande eller ändring av stadsplan som syftade till att bevara värdefull bebyggelse. Denna bestämmelse utgick ur byggnads- lagen.89 Den fysiska riksplaneringen (FRP) som inleddes kan betecknas som en statlig reaktion på en utveckling där stora omstruktureringar av bruket av land och vatten skedde utanför statens samlade kontroll. Petrokemiska industrier och kärnkraftsutbyggnad i tidigare orörda kustlandskap men också privatisering av kuster och fjäll genom fritidsbebyggelse, konkurre- rade med allmänhetens behov av tillträde till rekreationsmiljöer och naturvårdens intresse av att skydda värdefulla biotoper. 87Janson, S. (1974), s. 40 och 83 samt , P-O. (1946), s. 364. 88Holmer, M. m.fl. (1982), s. 17. 89Janson, S. (1974), s. 40. närmare stöttes och blöttes den fysiska riks- planeringen i FRP-ormen. Dels som ett resultat av MUS 65 utredningsarbetet och dels som ett led i FRP-arbetet inrättades länsantikvariefunktionerna på länsstyrelserna. Det var en markering av att kulturmiljöarbetet var en statlig angelägenhet som skulle inordnas i den regionala och lokala diskussionen om den fysiska planeringen. 1987 sjösattes så PBL och Naturresurslagen (NRL).90 Kommunerna fick planmonopol med viss statlig insyn kunde staten genom riksintresseinstrumentet göra anspråk på all- männa intressen, exploateringsintressen som korridorer för kom- munikation, vattendrag för energiutvinning, mineraler för export- marknaden men också bevarandeintressen som kultur-, natur- och friluftsanspråk. För kulturmiljövårdens del innebar det att cirka 2 100 områden bedömdes att vara av riksintresse för kulturmiljövården. Till de områden som efter NRL-samråden med regionala representanter bedömt vara av riksintresse hör värde och motivtexter. Dessa har reviderats en gång , men i många fall innebar inte revideringen någon större förändring. Texterna är mycket korta och avsedda att vara kärnfulla. PBL innebar att kommunerna fick ett kommunalt skyddsinstru- ment för att själv markera vad man ansåg vara av kulturhistoriskt värde genom varsamhets och förvanskningsparagraferna §3.10 och §3.12, numera §8.17 och §8.12, som i första hand kunde användas inom detaljplanelagda områden. En planbeteckning enligt PBL kan vara ett lika långtgående skydd som byggnadsminnesförklaring enligt KML eller FSBM. Det ställdes också krav på underhåll, i §3.13, nuvarande §8.14. Fastigheter skulle alltså principiellt inte kunna köpas på speku- lation och förfalla . Man kunde nu också upp- rätta områdesbestämmelser för sådana områden som inte hade förutsättningar att detaljplaneläggas, t.ex. landsbygdsområden. I många kommuner upprättades underlag för bevarandeplaner, men väsentligt färre kom att löpa linan ut med att fatta politiska beslut om planernas antagande. 1997 genomfördes en radikal förändring av systemet. För- hållandet mellan PBL och NRL som var en tydlig dubbellag- stiftning för planering och exploatering rubbades när NRL lyftes in i , som har en annan legal tradition och snarare är en 90 Lag (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Därmed fick bevarandeperspektivet ökad tyngd. Men systemet blev otydligare vilket inneburit svårigheter i tillämpningen eftersom det finns en inneboende spän- ning mellan PBL som planerings- och exploateringslagstiftning och MB:s bevarandeperspektiv. pågår en vitalisering av arbetet med kulturmiljön utifrån MB och PBL. Miljömålsarbetet sådde de första fröna genom införande av konkreta bevarandemål. Vidare har resurser tillförts för uppföljning av bevarandemålens resultat. Andra orsaker som har satt fokus på Riksintressefrågorna i förhållande till kommuner- nas planering är stora infrastrukturprojekt, vindkraftsutbyggnaden samt den nya byggboomen i t.ex. och flera andra större och mellanstora kommuner. Den nya PBL och därtill hörande ombyggnadsregler (BÄR), vilka infördes , har i någon mån skärpt kraven på hänsyn till kulturhistoriska värden. Avsikten med Översiktsplanerna enligt nya PBL är att de ska vara strategiska dokument för kommunens utveckling. De ska vara aktuella, aktuali- tetsförklaras . Stödformer för vård och levandegörande av kulturmiljöer Frågan om stöd till innehavare av fastigheter med kulturhistoriskt värde har varit föremål för diskussioner i många av de utredningar kring organisationen av det byggda kulturarvets vård som produ- cerats . Olika alternativ har prövats, förhöjda lån, fondmedel och bidrag. Exempelvis föreslog den Bostadssociala utredningen ett kulturhistoriskt sanerings- bidrag för bostadsbebyggelse och förslaget återkom i Sanerings- utredningen . Bidrag infördes och regleras genom förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård. Den anslagna summan var för ansenlig, men har inte ökat i nämnvärd omfattning under den närmare långa period som sedan passerat. Däremot har de åtgärder för vilka anslaget kan användas vidgats och förändrats, dels genom anvisningar i regle- ringsbrev och i anvisningar från och dels genom en författningsändring som började gälla 2011.91 Anslaget uppgår till /år. Realekonomiskt innebär detta att de offentligt förmedlade ekonomiska resurser som finns tillgängliga genom anslaget för stöd till vård och upprustning av 91 SFS 2010:1121. profana kulturhistoriskt värdefulla miljöer minskat drastiskt under 20-årsperioden.92 Hur anslaget får användas regleras genom förordning (2010:1121) om bidrag till förvaltning av värdefulla kulturmiljöer, förordning (2002:920) om bidrag till arbetslivsmuseer samt av den årliga lydelsen av regleringsbrev. Princi- piellt kan alla typer av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse vårdas med stöd av medel från detta anslag men den knappa resurserna styr i allt högre grad resurser till bebyggelse inom byggnadsminnen och kulturreservat. Resurser ska också fördelas till andra kultur- miljövårdande aktiviteter så som vård av fornminnen och kultur- landskap, vissa arkeologiska insatser, information och framtagande av kunskapsunderlag. I de allra flesta fall ställs stora krav på med- finansiering för att medel ska fördelas till vård och levandegörande av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Sådan medfinansiering torde i de flesta fall bestå av medel insatta av ägaren, men också andra offentliga medel, medel från fonder och stiftelser har kunnat ställas till förfogande. Brist på harmonisering av regelverk för offentliga medel gör också att samfinansiering kan vara svår att åstadkomma. Kulturmiljövårdsanslaget fördelas och administreras av länsstyrelserna efter delegation från Riksantikvarieämbetet.93 Eftersom det är länsstyrelserna som beslutar om byggnadsminnen enligt KML, kulturreservat, fornminnesvård m.m. finns en nära koppling mellan skydd och ekonomiskt stöd. Som följd av det förändrade förhållandet mellan kyrka och stat anslogs särskilda medel för vård och underhåll av kyrkobyggnader, inventarier, kyrkogårdar och annan bebyggelse inom kyrkotomten. Dessa medel, som de uppgått till /år kan alltså endast disponeras av och är inte tillgängliga för andra trossamfund. Även om summan är ansen- lig är konkurrensen om medlen stark. I praktiken är det sällsynt att annan bebyggelse än själva kyrkan kommer i åtnjutande av kyrko- fondsmedlen. Medlen fördelas på nationell nivå ut till stiften av . De enskilda besluten fattas av Stiftsnämnderna. 92Ingela har i sin avhandling undersökt finansieringsmöjligheterna ur ett internationellt perspektiv. Hon lämnar också ett eget förslag till hur en alternativ svensk finansieringsform skulle kunna se ut utifrån de internationella modeller hon studerat. En intressant modell baserat på ett avdragssystem tillämpat i redovisas av Murtagh, W. J. (1997). 93Själva utbetalningsrutinen hanteras av . Ett särskilt digitalt system, Källa, används för såväl länsstyrelsernas som hantering av bidrags- ärenden. Besluten har förberetts i samråd med länsstyrelserna, som lämnar tillstånd till åtgärder enligt KML. Det har också varit möjligt att finansiera vård av kulturmiljöer genom olika former av EU-stöd. Möjligheterna varierar dock starkt över landet beroende på olika strukturfonders strategier, regionala prioriteringar och kunskap om hur dessa medel kan och får användas. Generellt sett kan de statliga kulturmiljövårdsmedlen sägas ha stor betydelse för åtkomsten av EU-medel. De fungerar ofta som enda eller del av den nationella finansiering som ofta krävs för att få del av EU-systemets medel. Inom ramen för Landsbygds- programmet har det varit möjligt att finansiera upprustning av och information kring kulturmiljöer med en relativt hög andel EU- bidragsmedel, så kallade specialinsatser. Inom detta system har det i flera län också funnits möjlighet att bidra till upprustning av så kallade överloppsbyggnader, vanligen äldre ekonomibyggnader som inte längre krävs för gårdens drift. Även rådgivning om byggnads- vård och kulturlandskapsvård har ingått i systemet som hanteras av Länsstyrelserna i samråd med . Eftersom nya programperioder snart ska träda i kraft och storleken på anslag, riktlinjer och strategier för Landsbygdsprogram och struktur- fonder ännu inte fastslagits är det svårt att uttala sig om möjlig- heten att vårda och levandegöra kulturmiljövärden med EU-medel som resurs också . Det nationella kulturarvet – en smal definition och ett vitt begrepp Betraktar vi termen det nationella kulturarvet ur ett brett per- spektiv varken kan eller ska staten äga och förvalta hela det samlade kulturarvet inom nuvarande gränser. Däremot är staten en viktig part som dels drar upp de kulturpolitiska riktlinjerna och förutsättningarna för kulturmiljöarbetet och dels har ett särskilt ansvar som ägare och förvaltare av vissa fastighetsgrupper. För att bättre förstå kulturarvsbegreppet i det här sammanhanget är det nödvändigt med en analys av dess tillämpning i svenskt språkbruk. Vidare behöver de problem som är förknippade med begreppet det nationella kulturarvet utifrån detta språkbruk och dagens kultur- politiska debatt i någon mån belysas. Kulturarv som begrepp har använts sedan senare delen av 1800- talet. Den äldsta noteringen i härrör från år 1887 och avsåg då det andliga arv som vi fått från våra förfäder.94 En koppling till såväl fysiska som immateriella företeelser har senare skett inte minst genom bruket av arvsbegreppet i inter- nationella och europeiska konventioner.95 Med immateriellt kultur- arv avses exempelvis traditioner, konsthantverk, överförda kun- skaper och berättelser. I många fall finns ett intimt samband mellan materiella och immateriella kulturarv och ett särskiljande kan ibland få olyckliga konsekvenser. Kulturarv som begrepp har en inneboende historisk tidsdimension. En kulturmiljö kan uppfattas som ett begrepp som både har en samtidsdimension, en kulturmiljö kan mycket väl innehålla nutida inslag, vid sidan av arv från den tid som passerats.96 Under har begreppet kulturarv blivit allt vanligare i det svenska språkbruket, kanske i första hand genom överföring av den anglosaxiska, vida tillämpningen. Begreppet heritage används i de engelska versionerna av internationella och europeiska dokument som rör såväl kulturmiljöer som immateriellt kulturarv. Den anglosaxiska litteraturen och forskningen kring kulturarv som företeelse och begrepp etablerades och har spridits till ett globalt, vittomfattande forskningsfält. Det franska begreppet patrimoine är starkare förknippat med den centralistiska staten och tanken på vördnad för fäderneslandet.97 Etymologiskt härrör också detta uttryck också från tanken på arv genom sitt ursprung i det latinska uttrycket patrimonium. Patrimonium kan översättas med gemensamma egendomar för vars vård nuvarande juridiska ägare och förvaltare ansvarar, med uppgift att säkerställa att dessa i oförminskat värde förmedlas till kommande släkten. De offentliga instanser som ägnade sig åt det som vi på svenska betecknar som byggda, anlagda och gröna kulturarv använde sig länge av beteckningar som fornminnesvård och kultur- minnesvård. utredningsfas etablerades begreppet kulturmiljövård. Första gången begreppet det nationella kulturarvet används i svensk lagtext tycks vara i lag 1985:1104 om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål.98 Det används också i den svenska över- 94http://g3.spraakdata.gu.se/saob/, besökt . 95Jokilehto, J. (2005). 96Redan i litteratur från bevarandetankens etableringstid framhålls att tanken på att bevara historiska byggnader är ett utslag av modernitetens nya förhållande till tidsbegreppet. 97Cultural heritage används t.ex. i . 98Föregicks av Prop. 1984/85:179, där begreppet förekommer i förslagen till lagtext. sättningen av Granadakonventionen/för skydd av byggnadskulturarv . Begreppet kulturav förekommer sedan i en rad propositioner. Från och med propositionen Kultur- arv kulturmiljöer och kulturföremål, 1998/99:114 började begreppet börjar användas mer stringent. Ett vidgat kulturarvsbegrepp fick formellt insteg i kulturpolitiken och kulturmiljöarbetet genom de nu gällande kulturpolitiska målens införande år 2009.99 Användandet av begreppet det nationella kulturarvet utgår i detta sammanhang beslut om byggnadsminnes- märken och statliga byggnadsminnen. Dagens förvaltning av dessa bebyggelseanläggningar är ett resultat av det sena 1980-talets och det tidiga 1990-talets utredningar angående omstrukturering av statlig fastighetsförvaltning och statligt fastighetsinnehav.100 I sam- band med tillkomsten av 1993 fördes en grupp fastigheter till det nya verkets förvaltning under det samlade begreppet det nationella kulturarvet. I den bemärkelsen kan det betraktas som ett rent administrativt begrepp. De senaste årens ökade intresse för kulturarv – både fysiskt och immateriellt – och ett förändrat politiskt klimat har gjort tillämp- ningen av begreppet det nationella kulturarvet problematiskt eftersom det långt ifrån alltid betraktas utifrån den administrativa innebörden som här avses. I stället kritiseras den formella termen utifrån tolkningar av de ingående ordens innebörd, innebörder som förskjutits under de som gått sedan begreppet började tillämpas på det avgränsade fastighetsbestånd som förvaltas av utifrån dess tillerkända kulturhistoriska värden. Inget av de ord som begreppet formas av är politiskt neutralt. Kulturarv har haft en politisk funktion, vilket illustreras av såväl nationellt som internationellt bruk av historia och kulturarv. Begreppet arv kan med en snäv uttydning tolkas som blodsarv och kan därför verka exkluderande om det kopplas till nationalistiska tankar på ett enhetligt folk, bosatt inom ett geo- grafiskt område som också kan avgränsas som ett språkområde. Nationsbegreppet har åter fått en politisk laddning också i , vilken kan uppfattas som starkt exkluderande.101 Kombi- nationen av begreppet det nationella och kulturarvet i singula- 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145. 100Björnstad, M. (1991), s. 46-47. (2004). 101För en ingående diskussion kring dessa begrepp se de los , P. och Kamali, M., SOU 2005:41. ris blir därför särskilt problematiskt i förhållande till dagens politiska klimat och kulturarvsdebatt. Vem äger de kulturhistoriskt värdefulla fastigheterna? Flera portalparagrafer som innehåller bestämmelser som berör kulturmiljöer fastslår att ansvaret för kulturmiljön delas av alla. Kulturarv betraktas som ett allmänintresse och i sådan bemärkelse är dess fysiska uttryck en gemensam resurs. Men det juridiska ägandet och där av följande möjliga skyddsformer är av avgörande betydelse för förutsättningarna för kulturmiljöernas vård, beva- rande och utveckling. Den juridiska ägandeformen påverkar till- gången på ekonomiska resurser genom befintliga stödsystem och andra samhälleliga resurser som står till buds. Frågan om den juridiska äganderätten till det fysiska kulturarvet har varit under diskussion åtminstone . Genom placat gjorde sig staten till ägare till alla fornminnen.102 Frågan om äganderätt till resurser bundna till markinnehav blev allt mer brännande med accelererade omarronde- ringar, utbyggnad av kommunikationer, industrialisering och till- tagande urbanisering. De förändringar som genomfördes i skyddet av fornlämningar kan sägas vara uttryck för ifråga- sättandet av fornlämningarnas status och att de med automatik skulle vara statlig egendom. kunde skyddet av förstärkas inom det befintliga systemet. Kyrkan var en statlig organisation fram . Men liksom när det gällde myndigheter som förvaltade profana byggnader har det även inom kyrkan funnits ett visst motstånd mot Överintendents- ämbetet, senare Kungliga och Vitterhets- /Riksantikvariens och senare inblandning i byggnadsfrågorna. Skyddet av kulturhistoriskt värde har ibland uppfattats som ett hinder i det praktiska och liturgiska bruket av kyrkorna. Svårigheterna med att åstadkomma ett skyddssystem för profana byggda kulturarv sammanhänger intimt med frågan om äganderätt och vilka intrång i det privata ägandet som med allmän- intresset som grund kunde göras i ägandet av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter. Trots flera lagförslag på området kunde frågan om skydd för profana icke statligt ägda byggnader få en 102 Se vidare , M. (2004). första lösning genom en lag om kulturhistoriskt märkliga byggnader, vilken trädde i kraft (SFS 1942:354). Lagen moderni- serades och utvidgades genom lag om byggnadsminnen (SFS 1960:690). Mindre justeringar gjordes inför införlivandet av bygg- nadsminnenas skydd i den nu gällande Kulturminneslagen (SFS 1988:950), vilken trädde i kraft . Kulturmiljöer i ägs och förvaltas av en heterogen blandning av ägare/förvaltare med olika kompetens för det ansvars- fulla uppdrag som kulturarvets vård faktiskt innebär. Medan bygg- nader som ägs och förvaltas av statlig myndighet kan skyddas genom Förordningen om statliga byggnadsminnen m.m. (FSBM, SFS 1988:1229), 265 anläggningar omfattande drygt 1 500 byggnader, skyddas dryg 8 000 byggnader fördelade på cirka 2 250 anläggningar som byggnadsminnen enligt Förordning om kulturminnen m.m. (KML, SFS 1988:1188).103 Det kyrkliga kultur- arvet, vilket i huvudsak också skyddas genom KML, omfattar drygt 3 000 kyrkobyggnader (kyrkor och annan bebyggelse inom kyrkotomt). Det är inte känt hur många byggnader som har skyddsbestäm- melser genom PBL (SFS 2010:900) men i de län som genomfört miljömålsprojektet Q har det visat sig att andelen bygg- nader med q-beteckningar vida överskrider antalet byggnads- minnen och statliga byggnadsminnen. Sannolikt sammanfaller också de olika skydden i flera tätorter.