sou · H1B321 · 2013-04-04 00:00:00 — Överförande av straffverkställighet är en del av det internationella straffrättsliga samarbetet. Ett grundläggande syfte är att bidra till social återanpassning genom att möjliggöra att straffet verkställs där den dömde är medborgare eller har sin hemvist. Grun- den för samarbetet är främst olika europarådskonventioner, men har även andra internationella överenskommelser, t.ex. ett bilateralt avtal med . Överförande av frihetsberövande påföljder, böter och förverkande regleras i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (IVL). Lagen utgår års europeiska konvention om brottmålsdoms internationella rättsverk- ningar (brottmålsdomskonventionen). Konventionen har dock tillämpats mycket sällan dels eftersom få stater har anslutit sig till den, dels på grund av att förfarandet är komplicerat och omständligt. En enklare process föreskrivs i konvention om över- förande av dömda personer (överförandekonventionen), som också är genomförd genom bestämmelser i . Ett tilläggsprotokoll till överförandekonventionen och vissa bestämmelser i tionen har härefter föranlett ytterligare ändringar i IVL. Även beträffande verkställighet av beslut om förverkande utgår IVL från brottmålsdomskonventionen men samarbetet kan också ske enligt ett flertal andra multilaterala och bilaterala överenskommelser. Samarbetet med frivårdspåföljder regleras i lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet och i en till- hörande förordning. Lagen bygger på en europarådskonvention som få stater har tillträtt och lagen har i praktiken inte tillämpats. Mellan de nordiska länderna är ordningen för överförande av straffverkställighet väl utvecklad. Samarbetet bygger på en harmo- niserad och i princip enhetlig nationell lagstiftning. Lagen (1963:193) om samarbete med , , och ang. verk- ställighet av straff m.m. omfattar bl.a. frihetsstraff, böter, förverk- ande och kriminalvård i frihet. Dessutom finns det särskilda bestämmelser för verkställighet i av straff utdömda av internationella brottmålsdomstolar och tribunaler. Överförande av straffverkställighet inom Europeiska unionen Det straffrättsliga samarbetet inom Europeiska unionen (EU) bygger numera på principen om ömsesidigt erkännande av domar och be- slut. Principen innebär att medlemsstaterna ska erkänna och verk- ställa varandras domar och beslut varvid den verkställande staten endast får göra en formaliserad och begränsad prövning. Rådets rambeslut (2005/214/RIF) om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff har genomförts i svensk rätt genom lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen. En separat reglering valdes bl.a. för att det bedömdes vara alltför tekniskt komplicerat att in- arbeta reglerna i IVL (se prop. 2008/09:218 s. 29). Rådets rambeslut (2006/783/RIF) om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande kommer att genomföras i svensk rätt genom en ny lag om erkännande och verk- ställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen som ska träda i kraft (prop. 2010/11:43, bet. 2010/11:JuU16, rskr. 2010/11:186). Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder har genomförts genom lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. Med en arresteringsorder avses ett rätts- ligt avgörande som innebär en begäran om att en rättslig myndighet i en annan medlemsstat i EU ska gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande på- följd. Ett ärende om en europeisk arresteringsorder kan alltså få till följd att en påföljd ska överföras från eller till . I lagen finns därför bestämmelser om överförande av straffverkställighet till följd av en europeisk arresteringsorder. Rådets rambeslut (2008/909/RIF) om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen och rådets rambeslut (2008/947/RIF) om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder antogs . Inför godkännande av rambesluten har regeringen i s.k. godkännandepropositioner närmare redovisat deras innehåll och gjort en översiktlig bedömning av behovet av lagändringar (prop. 2007/08:84, bet. 2007/08:JuU23, rskr. 2007/08:221 och prop. 2008/09:19, bet. 2008/09:JuU10, rskr. 2008/09:132). Rambesluten ska vara genomförda . I samtliga nu nämnda rambeslut finns avslagsgrunder för det fall då domen eller beslutet har fattats efter förhandling i den dömdes utevaro. Ett särskilt rambeslut om utevarodomar (2009/299/RIF) syftar till att skapa en så likartad reglering som möjligt av dessa avslagsgrunder genom att modifiera de aktuella bestämmelserna i de tidigare rambesluten (se närmare prop. 2008/09:20, bet. 2008/09:JuU9, rskr. 2008/09:31). Rambeslutet antogs och ska vara genomfört . Det pågår arbete inom Justitie- departementet med att genomföra rambeslutet i de delar som inte omfattas av detta utredningsuppdrag. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av påföljdssystemet. ska se över hela påföljdssystemet för såväl vuxna som unga lagöver- trädare och ska redovisa sitt uppdrag . Utredningen ska bl.a. överväga om ett system med villkorligt fängelse ska införas och vilket innehåll ingripanden som inte utgör fängelse, inklusive överlämnande till särskild vård för missbrukare, i stället ska ha. Upp- draget omfattar inte allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. En reform av straffansvaret för denna grupp med utgångspunkt i Psyk- ansvarskommitténs betänkande (SOU 2002:3) har utlovats och kompletterande beredningsunderlag ska lämnas av Psykiatrilagsutred- ningen, som ska redovisa sitt uppdrag . Behovet av en utredning En väl fungerande ordning för överförande av straffverkställighet är en viktig del av det internationella straffrättsliga samarbetet och bi- drar till att skapa förutsättningar för den dömdes sociala återanpass- ning. Det bidrar också till effektivitet och gott resursutnyttjande inom . Vidare kan ett reformerat beslutsförfarande minska antalet förvaltningsärenden som hanteras inom . Det är möjligheten att tjäna pengar som är den huvudsakliga driv- kraften bakom den gränsöverskridande organiserade brottsligheten. En effektiv brottsbekämpning fordrar därför att beslut om förverk- ande, bl.a. av utbyte av brott, kan verkställas inom ramen för det internationella straffrättsliga samarbetet. Med stöd av IVL kan frihetsberövande påföljder, böter och be- slut om förverkande överföras till och från . IVL utgår dock från en konvention som mycket sällan tillämpas och lagen har successivt anpassats till andra internationella åtaganden. Olika för- faranden krävs beroende på vilken påföljd som ska överföras och vilken internationell överenskommelse som ska tillämpas. Att lagen genomgått omfattande förändringar för att anpassa den till över- förandekonventionen, dess tilläggsprotokoll och Schengenkonven- tionen har medfört strukturella och andra brister (se t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 1983/84:197 s. 22). Lagen, som aldrig varit föremål för någon genomgripande översyn, är komplicerad, svåröverskådlig och svårtillämpad, vilket bl.a. leder till effektivitetsbrister. En över- syn och modernisering av IVL behövs därför. EU-rambesluten om frihetsberövande respektive icke frihets- berövande påföljder medför ett nytt system med ett förenklat för- farande och en skyldighet för EU-staterna att, under vissa förut- sättningar, verkställa varandras påföljder. Rambesluten innebär dock aldrig någon skyldighet att föra över påföljder. Detta nya system kräver nya svenska regler. Översynen och moderniseringen av IVL och genomförandet av rambesluten bör ske i ett sammanhang. Därmed motverkas en splittring av regleringen, något som emellanåt har kritiserats, och i stället skapas förutsättningar för ett enhetligt, samordnat och över- skådligt regelverk. bör kunna begära och lämna bistånd med verkställighet av påföljder och förverkande i så stor utsträckning som det är möjligt och lämpligt, med iakttagande av internationella åtaganden och grund- läggande syften att underlätta den dömdes sociala återanpassning och att, när det gäller förverkande, ge förutsättningar för en effek- tiv brottsbekämpning över gränserna. Ett modernt regelverk bör skapa och ge förutsättningar för ett brett samarbete i detta av- seende. Trots att det nordiska samarbetet inte omfattas av över- synen, bör utredaren föreslå de konsekvensändringar som krävs i den nordiska regleringen. Samarbetet inom EU, , och globalt grundas på olika internationella överenskommelser och regleras delvis i olika lagar. Det måste råda harmoni mellan dessa regelverk och finnas förutsättningar för att tillämpa dem parallellt. Likartade handlägg- ningsformer och ansvarsfördelningar bidrar till en effektiv tillämp- ning. Utredaren ska därför i sina förslag sträva efter ett samordnat och enhetligt regelverk för överförande av straffverkställighet i dess olika former. En utgångspunkt är att hantering av förvaltningsärenden inom det här området ska begränsas. En central del av uppdraget är att ta ställning till vilka påföljder som bör kunna föras över från till en annan stat. En fråga i detta sammanhang är de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare. En konsekvent syn på frågan om överförande av dessa påföljder bör eftersträvas, som de ramar som olika internationella instrument ställer upp måste beaktas. EU-samarbetets särskilda natur kan också motivera en annan bedömning än i fråga om sam- arbetet med andra stater. I den praktiska hanteringen av överförande av straffverkställig- het involveras olika myndigheter. En effektiv tillämpning förutsätter kontinuitet och en relativt hög grad av specialisering. Myndigheternas ansvarsområden och uppgifter bör så långt möjligt vara desamma för olika samarbetsområden. De uppgifter och den ansvarsfördel- ning som gäller vid verkställighet av svenska påföljder och förverk- anden ska vara en utgångspunkt. Reglerna om kommunikations- kanaler och förfaranden m.m. bör vara så likartade och samordnade som möjligt. En särskild fråga är roll i ärenden om överförande av rättspsykiatrisk vård. har hemställt om en över- syn av frågan och anfört att uppgifterna är verksamhetsfrämmande eftersom dess uppdrag i övrigt när det gäller rättspsykiatrisk vård endast avser tillsynsuppgifter. Utredaren ska överväga om det inom befintliga myndighets- och ansvarsstrukturer finns möjlighet att skapa en annan och bättre ordning för överförande av rättspsykiatrisk vård. Uppdraget att göra en översyn av internationella verkställighetslagen Utredaren ska dels göra en genomgripande genomgång av regel- verket i sak, dels se över lagstiftningens tekniska och språkliga ut- formning. I uppdraget ingår att analysera vilka förändringar som krävs och lämna förslag till ett enklare, mer lättöverskådligt regel- verk för ett snabbt, rättssäkert och effektivt förfarande. IVL är ut- formad utifrån olika konventioner, i grunden från den sällan tillämpade brottmålsdomskonventionen. Skulle utredaren välja att även fortsättningsvis ha en sådan konstruktion bör regelverket utgå från den konvention som huvudsakligen tillämpas. Det står dock ut- redaren fritt att i stället föreslå en mer konventionsneutral reg- lering, i syfte att underlätta genomförandet av framtida internatio- nella överenskommelser. Utöver det samarbete som avser påföljder för brott är det också viktigt att verkställighet av beslut om förverkande, som har sin grund i många olika internationella instrument men som verkställs i huvudsak enligt brottmålsdomskonventionens regler, kan ske på ett effektivt och ändamålsenligt sätt som tillgodoser det starka intresset av att fullt ut nyttja de samarbetsmöjligheter som finns. Vid ut- formningen av förslagen ska utredaren särskilt beakta detta intresse och förverkandets särskilda natur, vilket kan motivera andra över- väganden än i fråga om internationell verkställighet av påföljder. Utredaren ska se över förklaringar och reservationer till aktuella konventioner och föreslå de förändringar som behövs. Det nya regelverket bör omfatta de påföljder som regleras av IVL. De överväganden som utredaren ska göra i fråga om bl.a. ung- domspåföljder kan dessutom medföra att tillämpningsområdet utvidgas. Önskemålet om en mer sammanhållen reglering kan vidare leda till att frihetsberövande och icke frihetsberövande påföljder bör omfattas av samma regelverk. Det geografiska tillämpnings- området för IVL måste avgränsas i förhållande till samarbetet inom respektive inom EU. En grundläggande förutsättning för överförande av straffverk- ställighet enligt IVL är att har ingått en överenskommelse med den andra staten, som kan vara i form av en konvention eller ett bilateralt avtal. I ett enskilt fall kan dock regeringen besluta att ett överförande ska ske enligt IVL utan stöd i en överenskommelse och därmed utan krav på ömsesidighet. I ett sådant fall krävs synner- liga skäl, med vilket främst avses starka humanitära skäl (prop. 1972:98 s. 86). Det är regeringen som avgör för vilka överenskommelser och gentemot vilka stater som IVL ska tillämpas. Den konstruktionen innebär ett både tidskrävande och omständligt förfarande med bl.a. krav på förordningsändringar för varje ny stat som tillträder en överenskommelse. Utredaren ska överväga hur lagstiftningen kan förenklas och för- bättras med målsättningen att den ska kunna tillämpas för fortsatt samarbete grundat på såväl existerande som framtida internationella överenskommelser. Det finns skäl för att även fortsättningsvis som huvudregel kräva ömsesidighet men med en möjlighet till undantag under vissa förutsättningar. En reglering som inte kräver ömse- sidighet och som står friare i förhållande till specifika internatio- nella instrument har också fördelar. Det skulle öka utrymmet för att samarbeta med andra stater när så är lämpligt i det enskilda fallet och renodla beslutsordningen och förfarandet i övrigt. Utredaren ska därför göra en samlad bedömning av hur lagens tillämpnings- område bör utformas och då särskilt ta ställning till om det finns anledning att förändra kravet på ömsesidighet. Överförande av straffverkställighet till prövas av regeringen. Ärenden om överförande från prövas huvudsakligen av Kriminalvården, eller , med möjlighet att överklaga till regeringen. Vid straffomvandling har även allmän domstol en funktion i processen. Regeringens roll i förfarandet har motiverats med att den möj- liggör en diskretionär prövning och ger utrymme för hänsynstag- ande till de allmänna överväganden som ligger till grund för de internationella överenskommelserna (prop. 1972:98 s. 88, prop. 1983/84:197 s. 53). Ärenden om överförande av straffverkställighet kan i vissa fall ha en utrikespolitisk betydelse som motiverar rege- ringen som beslutande instans. Med hänsyn till att sådana inslag sak- nas i flertalet ärenden kan det dock ifrågasättas att de regelmässigt ska prövas av regeringen. Utredaren ska överväga och föreslå en mer ändamålsenlig be- slutsordning. En ordning som bygger på myndighets- och domstols- prövning överensstämmer med vad rambesluten föreskriver för sam- arbetet mellan EU-staterna. Eftersom en sådan ordning också främjar snabbhet och rättssäkerhet bör den väljas i första hand. De sär- skilda frågeställningar och det behov av diskretionära inslag i pröv- ningen som kan uppstå i ärenden om överförande av straffverk- ställighet måste dock beaktas. Utredaren ska därför bedöma om prövningen i vissa fall och under vissa förutsättningar fortfarande bör vara förbehållen regeringen. Förutsättningar för överförande till Förutsättningarna för överförande till skiljer sig åt beroende på vilken konvention som tillämpas. Enligt brottmålsdomskonven- tionen är staterna skyldiga att ta emot ett överförande om vissa förutsättningar är uppfyllda. I konsekvens med det erbjuder den konventionen ett antal möjliga vägransgrunder som den mottagande staten kan åberopa. Överförandekonventionen innebär däremot inte någon förpliktelse för staterna att samarbeta och innehåller därför endast ett fåtal grundläggande förutsättningar för överförande och inte några egent- liga avslagsgrunder. Förutsättningarna enligt IVL är att personen i fråga är svensk medborgare eller har hemvist i , att personen har samtyckt till ett överförande, att det föreligger dubbel straff- barhet och, som regel, att det återstår en strafftid . Vid tillämpningen av tilläggsprotokollet krävs dock inte den dömdes samtycke. Det har inte ansetts finnas något behov att närmare reglera vilka omständigheter som kan utgöra skäl för att vägra att ta emot ett överförandeärende eftersom båda staters medgivande krävs och prövningen görs av regeringen (prop. 1983/84:197). Utredaren ska lämna förslag till ett förutsägbart och enhetligt regelverk med tydliga förutsättningar för när ska acceptera ett överförande och grunder för att vägra. Reglerna ska utformas så att en myndighets- och domstolsprövning möjliggörs. Förslagen bör utgå från en kartläggning och analys av senare års tillämpning av IVL. De svårigheter som är förenade med hemvistkriteriet bör särskilt uppmärksammas. I uppdraget ingår också att överväga vilka behov det finns av att justera strafftiden för mycket långa straff, och att föreslå hur dessa behov ska tillgodoses. Som utgångspunkt bör dubbel straffbarhet alltjämt vara ett krav för att ska acceptera ett överförande. Det kan dock före- komma situationer då det vore motiverat att göra avkall på detta krav. Utredaren ska därför överväga om det finns anledning att i någon mån förändra det nuvarande kravet på dubbel straffbarhet. Förutsättningar för överförande från Utgångspunkten är att svenska påföljder och förverkanden ska över- föras i så stor utsträckning som det är möjligt och lämpligt. Ett överförande från kräver motsvarande grundläggande förut- sättningar som ett överförande till . IVL innehåller däremot inte några uttryckliga regler om vad som ska anses utgöra hinder mot ett överförande. Av förarbetena framgår emellertid att ett över- förande till ett land där det råder förhållanden som skulle ha utgjort hinder mot utvisning aldrig kan komma i fråga. Ett överförande får inte heller ske i strid med andra internationella åtaganden, t.ex. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Utredaren ska med utgångspunkt i praxis och med beaktande av internationella åtaganden undersöka vilka omständigheter som bör utgöra hinder för överförande från . Även Europa- domstolens praxis ska beaktas. Mot bakgrund av denna analys ska utredaren föreslå de regler som behövs angående förutsättningarna för ett överförande från . Uppdraget att föreslå hur rambesluten ska genomföras i svensk rätt – gemensamma frågor Utredaren ska analysera rambesluten, så som de har modifierats genom rambeslutet om utevarodomar, och lämna förslag till hur de ska genomföras i svensk rätt. Analyserna och förslagen ska avse alla frågor som är relevanta för överförande av straffverkställighet, såväl från som till , i enlighet med rambesluten. Utredaren ska särskilt överväga förhållandet mellan rambesluten och det nuvar- ande nordiska samarbetet med beaktande av de underrättelser i detta avseende som lämnat i anslutning till antagandet av respek- tive rambeslut. Vidare ska utredaren ta ställning till om bör lämna andra underrättelser eller förklaringar till rambesluten. Flera rambeslut baserade på principen om ömsesidigt erkännande har genomförts i svensk rätt och ytterligare rambeslut har antagits. Målsättningen bör vara att det samlade regelverket som bygger på denna princip ska vara enhetligt och lätthanterligt. De regler som avser olika rambeslut om internationell straffverkställighet, inklusive de som avser böter och beslut om förverkande, ska kunna tillämpas parallellt. Detta är inte minst viktigt när en och samma dom inne- håller flera påföljder och eventuellt även beslut om förverkande. Vidare ska, som tidigare nämnts, rambeslutet om frihetsberövande påföljder kunna tillämpas i anslutning till en europeisk arresterings- order. Utredaren ska därför sträva efter att så långt som möjligt skapa ett regelverk som står i god överensstämmelse med övrig svensk reglering av internationellt samarbete i enlighet med prin- cipen om ömsesidigt erkännande av domar och beslut och som även i övrigt är sammanhållet på lämpligt sätt. Utredaren ska lämna förslag som på ett uttömmande sätt reg- lerar förfarandet för överförande enligt rambesluten, såväl av svenska påföljder till andra EU-stater som för erkännande och verkställig- het av dessa staters påföljder i . Utredaren ska analysera vilka konsekvenser utredningens över- väganden och förslag får för lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet samt föreslå de ändringar som behövs till följd av genomförandet av rambeslutet om icke fri- hetsberövande påföljder och i syfte att uppnå en enhetlig och sammanhållen reglering. Rambesluten innehåller en uttömmande reglering av de vägrans- grunder som får tillämpas och följer därmed den konstruktion som har använts i flera andra rambeslut om ömsesidigt erkännande. Ut- över de uttryckliga vägransgrunderna finns även andra bestämmel- ser som kan medföra att erkännande och verkställighet vägras, t.ex. rätten att tillämpa konstitutionella regler. Utredaren ska överväga i vilken utsträckning och hur möjligheterna att vägra erkännande och verkställighet bör genomföras i svensk rätt. Utredaren ska ta ställ- ning till om vägransgrunderna ska regleras som fakultativa eller obligatoriska. En självklar förutsättning är att vägransgrunderna ska genomföras på ett sätt som värnar grundläggande svenska rätts- principer och konstitutionella bestämmelser. Bestämmelserna om vägransgrunder har i princip samma inne- håll i båda rambesluten och motsvaras i stora delar av vägrans- grunderna i tidigare rambeslut. En konsekvent och så enhetlig reg- lering som möjligt bör eftersträvas. Enligt rambesluten får varje medlemsstat bestämma vilken eller vilka myndigheter som ska vara behöriga att fullgöra den utfärdande respektive verkställande statens uppgifter. Det ligger nära till hands att låta den nuvarande regleringen vara utgångspunkt för vilka myn- digheter som ska få motsvarande funktioner enligt rambesluten. måste det vägas in att rambesluten bygger på principen om ömsesidigt erkännande, som bl.a. syftar till att förflytta besluts- fattandet från en politisk nivå till myndigheter och domstolar. Så har också skett när andra EU-rambeslut genomförts i svensk rätt. Regeringens beslutsfattande har utmönstrats till förmån för ren myndighets- och domstolsprövning, t.ex. i fråga om den europeiska arresteringsordern. De principiella överväganden som legat till grund för den förändringen gör sig gällande även här. Utredaren ska, med beaktande av de generella utgångspunkterna för uppdraget, utgå från att myndigheter eller domstolar i direkt- kontakt med andra länders behöriga myndigheter ska handlägga ärenden enligt rambesluten. Det kan finnas skäl, bl.a. mot bakgrund av att prövningen av rambeslutens avslagsgrunder kan kräva svåra straffrättsliga bedömningar, att överväga en ordning där olika myn- digheter eller en domstol utför olika delar av prövningen. Dess- utom måste de krav på rättslig prövning som följer av rambesluten eller svensk rätt iakttas, t.ex. i fråga om beslut som innebär att ett fängelsestraff ska verkställas i stället för en icke frihetsberövande påföljd eller när villkorligt medgiven frihet förverkas. Rambeslutet om överförande av frihetsberövande påföljder Svenska påföljder som omfattas av samarbetet Rambeslutet är tillämpligt på fängelsestraff eller en annan frihets- berövande åtgärd som döms ut på grund av en straffbar gärning efter ett straffrättsligt förfarande.