sou · H1B365 · 2013-09-16 00:00:00 — En viktig lärdom från finanskrisen var också att det inte bara fanns brister i rådande regelverk och i tillsynen av instituten, utan att det även saknades ett övergripande perspektiv på risker i hela det finansiella systemet, så kallade systemrisker. Sedan krisen har det pågått ett arbete med att se över internatio- nella standarder för banker för att förstärka banksektorns förmåga att stå emot ekonomiska och finansiella kriser och därmed undvika spridningseffekter från den finansiella sektorn till samhällsekonomin. Arbetet har även berört frågan hur banker som ändå råkar i kris kan rekonstrueras eller avvecklas på ett sätt som begränsar kostnaderna Översynen av regelverket har inte bara fokuserat på att skärpa tidigare krav på enskilda banker (mikrotillsyn) utan även på att komplettera regelverket med nya krav och instrument med fokus på stabiliteten i det finansiella systemet som helhet (makrotillsyn). Det internationella reformarbetet har därför till stor del handlat om att skapa ett gemensamt internationellt ramverk för att förebygga och hantera framtida gränsöverskridande kriser. På EU-nivå fastställde Europeiska unionens råd vikten av att etablera ett gemensamt europeiskt regelverk av harmoniserade regler som är direkt tillämpliga på alla finansinstitut som är aktiva på den inre marknaden.1 Nedan lämnas en beskrivning av det arbete som pågått på interna- tionell nivå för att åtgärda brister som uppdagades genom krisen, vilket bland annat omfattar framväxten av 3-överenskommelsen, och arbetet med att omvandla Baselöverenskommelsen till bindande rättsakter inom EU. (The Committe on Banking Supervision) är ett globalt forum för samarbete kring frågor om banktillsyn. Där ingår centralbanker och – i de länder där tillsynen över institut utövas av annan myndighet än – tillsynsmyndigheter.2 Kom- mittén tar bland annat fram internationella standarder, riktlinjer och rekommendationer för reglering av banker. antog en rekommendation om gemen- samma kapitaltäckningsregler för internationellt verksamma banker – den så kallade 1-överenskommelsen.3 Ett av huvudsyftena med 1 var att stärka soliditeten i internationellt verksamma banker genom att ange ett kapitalkrav för dem. Ett annat att möjliggöra konkurrens på lika villkor mellan banker i olika länder. 1Council of Union, Presidency conclusions, . 2Följande länder är medlemmar i : , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Stor- , , , , , och . 3The Capital Accord – International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards, 1988. undertecknade en ny överens- kommelse, 2.4 Överenskommelsen är uppbyggd kring tre pelare. Den första pelaren omfattar kapitalkrav för kreditrisker, marknads- risker och operativa risker. Den andra pelaren handlar om tillsyns- myndigheternas översyn och utvärdering och redogör för kraven på bankernas riskhantering och interna kapitalutvärdering samt fastställer tillsynsmyndigheternas funktioner och befogenheter. Den tredje pelaren beskriver kraven på att bankerna ska offentliggöra informa- tion. 2-överenskommelsen handlar därmed inte bara om kapital- krav utan även om att förstärka bolagsstyrningen i banker, att ge tillsynsmyndigheter fler verktyg att åtgärda brister i banker samt att öka marknadsdisciplinen genom att kräva att bankerna ska offentliggöra mer väsentlig information. kreditinstituts- och kapitalkravsdirektiv bygger väsentligen på 2. Under den finansiella krisen blev det uppenbart att 2- överenskommelsen inte var tillräcklig för att fånga upp riskerna för bankerna. påbörjades därför ett arbete på global nivå med att se över det internationella regelverket för banker. I G20-deklara- tionen från gjordes en överenskommelse på global nivå om åtgärder för att bl.a. förbättra kapitaliseringen av banksystemen.5 kom sedan med ett nytt förslag till ramverk för banker, den s.k. 3- överenskommelsen. 3-överenskommelsen6 utvidgar och förstärker det tidigare regel- verket. Det omfattar på samma sätt som 2 tre pelare – grund- läggande kapitalkrav, tillsyn och riskbedömning samt informations- krav. Det övergripande syftet med det nya regelverket är att stärka bankernas förmåga att stå emot förluster och att minska sannolik- 4 II: International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework – Comprehensive Version. 5G-20 består av ledarna för 20 industri- och tillväxtekonomier: , , , , , , , , , , , , , Saudi , , , , och samt EU. Tillsammans utgör medlemsstaterna världens samlade bruttonationalprodukt och runt 2/3 av världens befolkning. 6Basel , 3: A global framework for more resilient banks and the banking system, and revised 2011; , 3: International framework for liquidity risk measurement, standards and monitoring, . heten för nya finansiella kriser. 3-överenskommelsen berör bland annat bankers kapitaltäckning, bruttosoliditet och likviditet. Det ställer även ökade krav på tillsyn, riskhantering och transparens. 3-överenskommelsen syftar till att motverka både instituts- specifika risker och övergripande systemrisker, dvs. den omfattar både mikro- och makrotillsynsåtgärder. 3-överenskommelsen inför även nya instrument i det globala regelverket för att bättre kunna motverka risker i hela det finansiella systemet, så kallade systemrisker, och för att motverka konjunkturförstärkande tendenser i det finansiella systemet Mer kapital av högre kvalitet 3-överenskommelsen innebär både krav på att kapitalet som inkluderas i kapitalbasen ska vara av bättre kvalitet och en höjning av kapitalkraven jämfört med 2. Kraven på det regleringsmässiga kapitalet skärps. Det innebär bl.a. att en betydligt större andel av kapitalbaskravet ska utgöras av kapital av högsta möjliga kvalitet, så kallat kärnprimärkapital.7 Det nya kapitalbaskravet innebär att instituten måste täcka av de riskvägda tillgångarna med kärnprimärkapital. Att tillgångarna är riskvägda innebär att varje tillgångs värde justeras utifrån dess risk, dvs. att ju högre risk en tillgång är förknippad med desto mer kapital behövs. Utöver skärpta kapitalbaskrav innehåller 3-överenskommelsen rekommendationer om att införa kapitalbuffertar. Kapitalbuffertarna syftar till att stärka bankernas motståndskraft och därmed dämpa procyklikaliteten i banksektorn och resten av det finansiella systemet. Buffertarna ska därför fungera som stötdämpare och därmed minska risken att problem i banksektorn sprider sig till resten av det finansiella systemet och den reala ekonomin.8 Den så kallade kapitalkonserverings- bufferten ställer krav på kärnprimärkapital. 7Primärkapital utgörs av eget kapital reducerat för föreslagen utdelning, uppskjutna skattefordringar och immateriella tillgångar som till exempel goodwill. I primärkapitalet tillåts också vissa typer av förlagslån ingå, så kallat primärkapitaltillskott eller hybridkapital. 8BIS (2010) The Committees response to the financial crisis: report to the G20, , s. 8-9. Rekommendationen innebär alltså att bankerna tillsammans med kapitalbaskravet ska hålla i kärnprimärkapital. Där- utöver ska enskilda länder kunna besluta om krav på en kontra- cyklisk kapitalbuffert när det finns tecken på en stark kredittillväxt i det finansiella systemet. Denna buffert kan i normala fall variera mellan av de riskvägda tillgångarna. Vid behov finns det dock möjlighet att sätta ett högre buffertkrav. På global nivå har man efter 3-överenskommelsen även kommit överens om att införa extra kapitalkrav för systemviktiga motverka strukturella problem i det finansiella systemet. Den globala finanskrisen visade att bankerna tog för stora likviditets- risker. Framförallt handlade det om att de hade för små likviditets- buffertar och att de hade dålig matchning i löptider mellan tillgångar och skulder. Det resulterade i att även välkapitaliserade banker fick likviditetsproblem när viktiga finansieringskällor föll bort. 3 innehåller därför två nya globala harmoniserade standarder för likviditet med syfte att förbättra bankernas förmåga att hantera likviditetsproblem (se avsnitt 4.2.2). 3-överenskommelsen innehåller även ett bruttosoliditetsmått.9 Avsikten med bruttosoliditetsmåttet är att komplettera kapital- täcknings- och likviditetskraven med ett enkelt instrument som inte är baserat på riskbaserade tillgångar, för att se till att instituten inte underskattar sina risker genom att sätta ett tak för hur mycket bankerna kan belåna sig. Bruttosoliditetsmåttet anger hur stort institutets kapital är i förhållande till bankens totala tillgångar, inklusive åtaganden utanför balansräkningen och oavsett risk. Det innebär att bankerna inte ska ta hänsyn till vem eller till vad de lånar ut när de beräknar sina totala tillgångar. Dessutom ska de flesta posterna utanför balansräkningen räknas med till hela sitt nominella värde (se avsnitt 4.2.3). 9 För vidare läsning se t ex. , , Krav på bruttosoliditet – vad är det och behövs det?, Ekonomisk kommentar nr 5 2013, riksbank. 3.4Den nya tillsynsstrukturen i EU Inom EU har det skapats en ny struktur för tillsynen av den finan- siella sektorn. Syftet med det arbetet har varit att bättre kunna hantera den omfattande gränsöverskridande verksamheten inom den europeiska banksektorn, följa och analysera utvecklingen och kunna vidta relevanta åtgärder för att främja den finansiella stabiliteten inom EU. Den nya europeiska tillsynsstrukturen består av två pelare. Den första pelaren syftar till att förbättra övervakningen av system- riskerna inom EU, så kallad makrotillsyn. En ny systemrisknämnd har inrättats – den () – med ansvar att övervaka det finansiella systemet som helhet för att undvika och förebygga systemrisker. Den andra pelaren syftar till att förbättra tillsynen över enskilda institut, så kallad mikrotillsyn. Tre nya europeiska tillsynsmyndigheter har inrättats – Europeiska bank- myndigheten (), Europeiska försäkrings- och tjänstepensions- myndigheten (EIOPA) och Europeiska värdepappers- och marknads- myndigheten (). Dessa tre nya tillsynsmyndigheter har getts i uppgift att säkerställa att en samlad uppsättning harmoniserade regler och enhetliga tillsynsrutiner tillämpas av de nationella tillsyns- myndigheterna. ESRB och de tre nya Europeiska tillsynsmyndigheterna utgör tillsammans med de nationella tillsynsmyndigheterna det europeiska systemet för finansiell tillsyn, ESFS. 3.5Nya krav på sanktioner Den finansiella krisen väckte även frågan om befintliga regler i tillräckligt stor utsträckning följdes och respekterades av instituten. genomförde (före- gångaren till ) en undersökning av vilka administrativa sanktioner som fanns tillgängliga i ländernas nationella lagstiftning och hur sanktionerna hade tillämpats av tillsynsmyndigheterna. Under- sökningen utvisade betydande skillnader mellan tillsynsmyndigheter i olika länder, både när det gällde tillsynsmyndigheternas befogenhet att besluta om sanktioner, och i vilken utsträckning tillsynsmyndig- heterna beslutade om sanktioner. För stora skillnader mellan de olika regelverken ansågs innebära ett hot mot en effektiv tillsyn och mot- verka likvärdiga konkurrensvillkor, något som i sin tur kan få stor inverkan på det finansiella systemets stabilitet och funktionssätt. Vid G20 mötet ingicks en överenskommelse om att vidta åtgärder för att skydda marknaden och dess investerare mot ett olagligt uppträdande på marknaden samt inrättandet av ända- målsenliga sanktionssystem. Europeiska kommissionen antog ett med- delande om möjliga åtgärder för att skärpa påföljdssystemen inom EU:s sektor för finansiella tjänster.10 Avsikten var att säkerställa effektiva sanktioner som avhåller instituten från att begå överträdelser av regelverket och förbättra efterlevnaden av regelverket. Att natio- nella myndigheter fullgör sin främsta uppgift att tillse att regelverket efterlevs av instituten, samt sanktionerar eventuella överträdelser var en ledstjärna i arbetet. Mot denna bakgrund innehåller EU:s nya rätts- akter bestämmelser om sanktioner med vissa gemensamma minimi- standarder för medlemsstaternas sanktionssystem. lade Europeiska kommissionen fram ett meddelande för främjande av europeisk återhämtning. I detta meddelande annonserades omfattande åtgärder avseende ramverket för reglering och tillsyn av de finansiella marknaderna. Först skulle oegentlig- heterna i ersättningssystemen inom finanssektorn skyndsamt åtgärdas i syfte att stävja överdrivet risktagande och kortsiktigt tänkande. Därefter, som ett andra steg, avsåg kommissionen att genom en bredare ansats utvärdera och rapportera om befintlig praxis för bolags- styrning i finansiella institut samt därefter lämna rekommendationer inklusive, i förekommande fall, lagstiftningsförslag. presenterade kommissionen en grönbok som pekade på ett antal svagheter och brister avseende bolagsstyrning i finansiella institut.11 I grönboken lyftes ett antal konkreta brister fram avseende rollen för bolagsstyrelserna, aktieägarna, revisorerna och tillsynsmyndigheterna. I grönboken noterades dessutom att den för finansiella institut så avgörande riskhanteringen haft vissa brister och att rollen för risk- 10Se Communication from the Commission to Parliament, the Council, Economic and and (Com [2010]716 final. 11Grönbok om företagsstyrning i finansiella institut och om ersättningspolicy KOM (2010) hanteringsfunktionen i organisationerna liksom tillhörande rappor- tering bör stärkas. Arbetet har medfört att CRD 4 innehåller åtgärder för att stärka det nuvarande systemet så att alla inblandade mer tydligt ser sitt ansvar och sina skyldigheter. 3.7CRD 4 och CRR antog och rådets ett nytt direktiv (CRD 4)12 och en förordning (CRR)13 som ersätter direktiv. De nya rättsakterna syftar bland annat till att införa 3 överenskommelsen i bindande rättsakter inom EU och harmoniera gällande kapitaltäckningsregler. Rättsakterna bygger vidare på de tre pelare som introducerades i 2-överenskommelsen, nämligen grundläggande kapitalkrav, tillsyn och riskbedömning och informa- tionskrav. Bestämmelser som rör första och tredje pelaren återfinns framförallt i förordningen medan pelare 2-åtgärder återfinns i direktivet. De nya rättsakterna innehåller regler som till stora delar återfinns i nu gällande direktiv, men i förordningen återspeglas 3-överenskommelsen med dess nya krav i fråga om kapital, likviditet och bruttosoliditet. Direktivet i sin tur innehåller bland annat nya bestämmelser om kapitalbuffertar, bolagsstyrning, tillsynens utövande och sanktioner. EU-regleringen omfattar alla banker, kreditmarknadsföretag och även värdepappersföretag i EU:s medlemsstater till skillnad mot Baselöverenskommelserna som i första hand är avsedda att omfatta internationellt verksamma banker. I enlighet med Europeiska rådets slutsatser om att en enhetlig reglering av kreditinstitut och värdepappersföretag är av stor betydelse för den inre marknaden, har ett av huvudsyftena med de nya rättsakterna varit att uppnå en ökad harmonisering av 12Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värde- pappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG. 13Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012. Detta syfte uppnås genom att en stor del av regelverket utgörs av en EU-förordning som är direkt tillämplig i alla medlems- stater. Behovet av att omarbeta delar av gällande direktiv till en förordning ska även ses mot bakgrund av att EU:s medlemsstater genomfört kreditinstituts- och kapitalkravsdirektiv på ett sådant sätt att det uppstått så stora skillnader i tillsynen av instituten i de olika länderna att det anses störa konkurrensförutsättningarna inom EU. Förordningen innehåller därför harmoniserade tillsynskrav för institut i syfte att skapa en gemensam regelbok. Avsikten med den gemensamma regelboken är att säkerställa ett robust och enhetligt regelverk för att främja den inre marknaden och förhindra regel- arbitrage. Den europeiska bankmyndigheten, , får en viktig roll i harmoniseringen av regelverket. ska systematiskt involveras när unionens lagstiftning ska antas genom utarbetande av förslag till bindande tekniska standarder som sedan ska antas av kommissionen innan de träder i kraft. ska också utfärda riktlinjer och rekom- mendationer inom specifika områden. Förordningen och direktivet ska också skapa ett tydligare och mer lättillämpat regelverk genom att bestämmelserna i bilagorna till nuvarande direktiv samlas i de normativa delarna i de nya rättsakterna. Den globala finansiella och ekonomiska krisen visade tydligt på den negativa återkopplingen mellan det finansiella systemet och samhälls- ekonomin. Den globala finanskrisen spred sig till ekonomin som helhet genom negativa effekter på tillväxten och satte press på ländernas offentliga finanser. Kostnaderna för samhället blev omfattande både i form av direkta offentliga utgifter för rekapitaliseringar av banker och infriade garantier, dels i form av stora produktionsbortfall som ofta följer i spåren av en finansiell kris. En viktig del av reformarbetet har därför varit att komplettera regelverket med ett övergripande per- spektiv på det finansiella systemet som helhet, så kallad makrotillsyn. Makrotillsyn ska vara ett komplement till mikrotillsynens fokus på risker i enskilda institut och samverka med andra åtgärder som kan ha effekt på den finansiella stabiliteten.14 14 För vidare diskussion se t.ex. Macroprudential policy tools and frameworks:Update to Ministers and Governors, , s. 2. De nya rättsakterna innehåller därför flera nya instrument och åtgärder för att hantera systemrisker som potentiellt kan få allvarliga negativa konsekvenser för det finansiella systemet och samhälls- ekonomin. Medlemsstaterna behåller den ledande rollen för makro- tillsyn. Det innebär att medlemsstaterna ges visst utrymme att hantera systemrisker som är specifika för den enskilda medlemsstaten och därmed frångå de harmoniserade tillsynskraven. införs det mekanismer för att se till att dessa verktyg inte skadar den inre marknadens funktionssätt och att användningen av dessa verktyg är transparent och enhetlig. 3.8Svensk reglering av kreditinstitut och värdepappersföretag I svensk rätt regleras grundläggande villkor för att starta och driva verksamhet i bank- och kreditmarknadsföretag framförallt i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och förordningen (2004:329) om bank och finansieringsrörelse, medan villkoren för att starta och driva värdepappersrörelse framgår av lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och förordning (2007:572) om värde- pappersmarknaden. Av regelverket följer bl.a. att kreditinstitut och värdepappersbolag måste kunna hantera de risker som deras verk- samhet är förenad med, vilket innefattar bl. a. dess kredit-, marknads- och operativa risker. Regler för kapitaltäckning och stora exponeringar anges i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar, lagen (2006:1372) om införande av kapitaltäckningslagen och förord- ningen (2006:1533) om kapitaltäckning och stora exponeringar. I kapitaltäckningslagen anges bl.a. vilka kapitalkrav som ska täckas av kapitalbasen, hur kapitalkravet för kredit- och marknadsrisk samt operativ risk ska beräknas, villkor för stora exponeringar, bestäm- melser om offentliggörande av information m.m. Kapitaltäck- ningslagen utgör en ramlagstiftning som innehåller omfattande bemyndiganden till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Regelverket baseras till stora delar på direktiv /48/EG om rätten att starta och driva verksamhet och 2006/49/EG om kapital- krav för värdepappersbolag och kreditinstitut. övervakar att lagarna följs. 4 CRR och CRD 4 CRR (förordningen) innehåller specificerade krav för kreditinstitutens och värdepappersföretagens kapitaltäckning, stora exponeringar, offentliggörande av information, bruttosoliditet och likviditet. CRD 4 (direktivet) innehåller bl.a. regler om villkoren för att få utöva verk- samhet i ett kreditinstitut, regler om etableringsfrihet inom EU samt om förhållandet till tredje land, regler om tillsyn, sanktioner och bolagsstyrning. Därutöver innehåller direktivet nya bestämmelser om s.k. kapitalbuffertar (kapitalkonserveringsbufferten, kontracykliska kapitalbufferten, kapitalbuffertar för systemviktiga institut och systemriskbufferten) som ger medlemsstaterna möjlighet att ålägga instituten att ha ett högre kapitalkrav än vad som följer direkt av förordningen. Ändringarna ska fasas in gradvis fram , även om de flesta ändringar ska träda 2014. CRD 4 har i Europeiska unionens officiella tidning markerats som en text av betydelse för Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Processen för att inkorporera direktivet i pågår men något beslut om sådan inkorporering finns ännu inte. Detta betänkande utgår dock från att CRD 4 kommer att tillämpas inte bara inom EU utan att också , och kommer att införliva direktivet. Förslagen i betänkandet har därmed utformats utifrån att reglerna ska tillämpas inom EES. CRR (förordningen) innehåller så kallade tillsynskrav som kredit- institut och värdepappersföretag ska uppfylla. Därmed avses de krav som kreditinstitut och värdepappersföretag måste uppfylla i fråga om kapital, likviditet, stora exponeringar, bruttosoliditet och rapportering. Innehållet i förordningen är till största delen samma CRR och CRD 4 som direktiv, men genom att kraven regleras i förordning i stället för att såsom tidigare i direktiv, harmoniseras i enlighet med Europeiska rådets önskemål regelverket ytterligare. Förordningen innehåller dock bestämmelser som är helt nya jämfört med det tidigare regelverket såsom ändrade regler för kapitalbasen och kapitalkrav, nya regler om ett icke riskvägt bruttosoliditetsmått samt likviditetsregler. Dessa bestämmelser baseras på överenskommelse . 4.2.1Kapitalkrav och definition av kapital I enlighet med 3-överenskommelsen ställer förordningen både hårdare krav på kvaliteten på det kapital som får räknas in i kapital- basen och högre kapitalkrav på instituten. Institutets kapitalbas delas in i två delar: primärt kapital och supplemen- tärt kapital. Primärt kapital utgörs av eget kapital reducerat för föreslagen utdelning, uppskjutna skattefordringar och immateriella tillgångar som t.ex. goodwill. I primärkapitalet tillåts också vissa typer av förlagslån ingå, så kallat primärkapitaltillskott eller hybridkapital. Primärkapital ska till största delen bestå av kärnprimärkapital1, dvs. primärkapital med avdrag för kapitaltillskott och reserver som får ingå i kapitalbasen som primärt kapital enligt 3 kap. 4 § lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Det är kapital som har bäst förmåga att täcka förluster. Supplementärt kapital utgör en mindre del av kapitalbasen och tillåts vara av sämre kvalitet. Kapitalkraven anges som relationer i procent av institutets riskviktade tillgångar. De riskviktade tillgångarna anger hur mycket av det bokförda värdet på institutens olika tillgångar som ska täckas med kapital. Varje till- gång ges därför en riskvikt. Tillgångar med låg risk, som kassa och statsobligationer med hög kreditkvalitet, ges låga riskvikter medan tillgångar med hög risk, som utlåning till företag med låg kredit- värdighet och blancoutlåning till hushåll, ges höga riskvikter. Stor- leken på det kapital av olika slag som bankerna måste hålla bestäms 1 Tier 1. CRR och CRD 4 sedan genom att multiplicera bankens riskviktade tillgångar med de kapitaltäckningsrelationer som anges i förordningen. Förordningen definierar de kapitalinstrument som utgör kärn- primärkapital utifrån 14 kriterier (artikel 28 CRR). ska över- vaka kvaliteten på de kapitalinstrument som institut ger ut. Kapitalkraven i förordningen anger minimikrav på hur mycket kapital av olika slag institut måste hålla för att täcka risker i sina tillgångar.