sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — bör få i uppdrag att i samarbete med och andra berörda myndigheter utreda förutsättningarna för att grundläggande arbetsmiljökunskap införs som ett obligatoriskt ämne i vissa högskoleutbildningar. bör få i uppdrag att och resurser för ett projekt att uppdatera och vidareutveckla program om hur arbets- förhållanden kan anpassas till arbetstagare i olika åldersgrupper och sprida kunskaper om detta. En satsning på utbildning för skyddsombud med inriktning på belastningsskador bör genomföras. En arbetsmiljörapport bör publiceras av Arbets- miljöverket inom ramen för den nationella funktionen för kunskapsområdet arbetsliv och arbetsmiljö. Rapporten bör beskriva och sammanfatta arbetsmiljöns utveckling och aktuell forskning. En ny funktion för utvärdering inom arbetsmiljöområdet bör inrättas. Funktionen kan knytas till redan befintlig myndighet, t.ex. IFAU, eller organiseras som en ny myndighet. En forskningssatsning bör göras på interventionsstudier för att få kunskap om vilka förebyggande åtgärder som fungerar för att minska tidiga utträden från arbetslivet. En satsning på forsk- ning bör även göras för att klarlägga sambanden mellan arbets- miljöfaktorer och organisationers nytta. 6.1Utredningens arbete med förslagen Utredningen redovisade i delbetänkandet en bred analys av hur arbetsmiljön utvecklats under , sambanden mellan arbetsmiljöbrister och tidiga utträden från arbetslivet och vad man vet om vilka förebyggande åtgärder som fungerar för att minska tidiga utträden. Kunskapsöversikten baserades på omfat- tande samtal med forskare, experter från myndigheter och före- trädare för arbetsmarknadens parter. Återkommande möten har hållits i utredningens referensgrupp för arbetsmarknadens parter för att inhämta erfarenheter och synpunkter på arbetsmiljö- frågorna. Utredningen gav också forskare i uppdrag att sammanställa underlag och genomföra analyser, som publicerades i underlags- rapporter till utredningen. I en rapport sammanställdes forskning om arbetsförmåga och ålder för att belysa frågan om hur förut- sättningarna ser ut för äldre att arbeta längre. I en annan rapport genomfördes en analys av samband mellan sjukersättning och yrke. Senast en sådan analys genomfördes var . Utredningen sammanställde också statistik över ett flertal indi- katorer på arbetsmiljöns utveckling. Utredningen har med hjälp av experter, myndigheter, forskare och deltagare i referensgruppen genomfört en bred inventering av vilka förstärkningar och förbättringar som är önskvärda inom arbetsmiljöpolitiken. Bland annat inhämtades parternas synpunkter på arbetsmiljöns betydelse och hur åtgärder på arbetsmiljöområdet bör utformas för att förbättra förutsättningarna för ett längre arbetsliv. Arbetsmarknadens parter, både lokalt och centralt, har stor kunskap om förhållandena på arbetsplatserna och om arbets- miljöarbetet. Utredningen har också låtit genomföra en kompletterande analys av arbetslivskarriärer och hur olika faktorer som hälsa och arbetsförhållanden är kopplat till arbetsmarknadsutträde. Den nuvarande inriktning av arbetsmiljöarbetet bedömer utredningen som till allra största del ändamålsenlig och funktionell. Utredningen anser därför att förstärkta arbetsmiljöinsatser bör bygga vidare på det förebyggande arbete som genomförs bl.a. av arbetsgivare, och skyddsombud. Utredningen har väsentligen baserat förslagen på de rekom- mendationer som lämnats. Utredningens referensgrupp, experter och forskare har fortlöpande lämnat värdefulla synpunkter på förslagen. Arbetsmarknadens parter har stor betydelse för en god arbets- miljö, parterna bedriver mycket av det praktiska arbetsmiljöarbetet. Centrala och lokala avtal om arbetsmiljö och relaterade områden möjliggör implementering av lagstiftning, föreskrifter och regel- verk. Implementeringen sker bl.a. genom det praktiska arbetet på arbetsplatserna, med skyddsombud, skyddskommittéer osv. Det är av stor vikt att arbetsmarknadens parter fortsätter att förhandla goda avtal, särskilt när arbetsmiljön behöver säkerställas för att fler ska ha möjlighet att arbeta längre. Arbetsmiljön har successivt förbättrats i bl.a. som följd av ambitiöst arbetsmiljöarbete, strukturförändringar på arbetsmark- naden, teknologisk utveckling m.m. Det är emellertid fortfarande en betydande andel av alla arbetstagare som har slitsamma och enformiga arbeten med brister i arbetsmiljön. Den genomsnittliga generella förbättringen kan dölja att det finns områden där arbetsförhållandena försämrats. Oroande tendenser finns bland främst kvinnliga arbetare inom privat och offentlig service, med högt arbetstempo och stress. Trots betydande kunskapsbrister om sambanden mellan arbetsmiljö och tidiga utträden anser utred- ningen att det finns tillräckliga underlag för att anta att arbets- miljöproblem i viss utsträckning kan bidra till tidiga utträden från arbetslivet. Fördelarna med ett längre arbetsliv måste komma alla till del. Den viktigaste frågan för att höja den faktiska pensionsåldern och förlänga arbetslivet är att försöka minska andelen äldre som lämnar arbetslivet . Åtgärder som bidrar till ett längre arbetsliv och högre faktisk pensionsålder kan enligt utredningen få en bred acceptans bara om det genomförs insatser för att fort- sätta att minska andelen medelålders som lämnar arbetslivet tidigt på grund av ohälsa. Det behövs långsiktiga insatser för att möjlig- göra för fler att arbeta ett helt yrkesliv. Framför allt behövs åtgärder för att minska risken för att arbetstagare skadas eller slits ut och måste lämna arbetslivet . En del av förbättringarna av de offentliga finanserna som följer med åtgärder för längre arbetsliv bör enligt utredningen användas till en långsiktig satsning på effektivare åtgärder och kunskapsbildning inom arbetsmiljöpolitiken. Utredningen redovisar olika alternativ till möjliga förbättringar av arbetsmiljöpolitiken. Bedömningen ska inte ses som en ökad detaljstyrning av arbetsmiljöarbetet, utan som ett underlag för prioriteringar av satsningar och resurstillskott. I delbetänkandet konstaterade utredningen att det är svårt att finna kvalificerade studier som kan visa var och hur arbets- miljöbrister orsakar tidiga utträden, vilka förebyggande åtgärder som fungerar och arbetsmiljöpolitikens effekter. Utredningen anser därför att en förutsättning för förstärkningar av resurserna till arbetsmiljöpolitiken är att det görs en bred satsning på utvärdering och forskning. Bristande evidens när det gäller sambanden emllan arbetsmiljön och tidigt utträde från arbetslivet kan också bidra till att arbetsmiljöarbetets betydelse undervärderas. Det är möjligt att bättre kunskaper skulle motivera utökade insatser på området. Av den anledningen är det också viktigt att kunskapsbristen åtgärdas. HÄLSANS OCH JOBBKVALITETENS BETYDELSE FÖR TIDIGT UTTRÄDE I en underlagsrapport till utredningen undersöker sambanden mellan hälsa och arbetsförhållanden och tidigt utträde från arbetslivet. Analysen görs med hjälp av Levnadsnivåundersök- ningnarna, LNU, en paneldatabas som följer individer över . Undersökningar har genomförts 1968, 1974, 1981, 1991, 2000 och 2010. Sambandet mellan hälsa och tidigt utträde är starkt och tycks ha förstärkts , enligt den senaste undersökningen som genomfördes . Hälsan har samband med arbetets kvalitet. Över tiden ser dock sambandet mellan jobbkvalitet och hälsa ut att ha försvagats något. Givet hälsotillstånd har betydelsen av jobbkvalitet för sannolikheten att lämna arbetslivet minskat. Detta tycks inte ha haft några negativa konsekvenser för hälsans utveckling. Med stigande ålder förbättras arbetets kvalitet för individen, arbetsuppgifterna blir mer kvalificerade, den fysiska belastningen minskar något. Den mentala stressnivån tenderar dock att öka. Kraven i arbetslivet har förändrats påtagligt . För tre-fyra decennier sedan dominerades arbetsmarknaden av lågkvalificerade arbeten och lågutbildade individer. Andelen arbeten som inte krävde mer än grundskoleutbildning har sjunkit från vid undersökningssperiodens början till . Andelen arbetstagare med stressfyllt arbete i betydelsen höga mentala krav men litet utrymme för egna beslut, har ökat markant . Ökningen kan delvis sammanhänga med struktur- omvandling som den skattefinansierade välfärdssektorn genomgick under 1990-talskrisen då bl.a. antalet anställda minskade betydligt. Detta fick t.ex. till följd att genomsnittsåldern bland de anställda i sektorn har höjts som arbetsbelastningen har ökat. Resultaten av underlagsrapporten bekräftar de analyser utred- ningen genomförde i delbetänkandet. De fysiska kraven i arbetet har minskat, och den mentala stressen har ökat. Arbeten med låga utbildningskrav har minskat, och arbeten med höga utbildningskrav har ökat. Resultaten kompletterar också utredningens tidigare analyser. En förklaring till att fler uppger arbetsrelaterade besvär i kommun- och landstingssektorn kan vara den delvis förändrade ålderssam- mansättningen bland de anställda. 6.3.1Arbetsmiljöinsatser för att förebygga tidigt utträde från arbetsmarknaden Arbetsmiljöarbetet syftar till att förebygga tidiga utträden från arbetsmarknaden i de delar där arbetsmiljöfaktorer har betydelse. Enligt 1 kap. 1 § arbetsmiljölagen (1977:1160), benämns AML, är lagens ändamål att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Arbetsmiljöarbetet är inriktat både på att förebygga dålig arbetsmiljö så att skador och ohälsa i så liten utsträckning som möjligt uppkommer, samt att hantera de skador och den ohälsa som ändå sker. Arbetsmiljön ska vara så utformad att hänsyn tas till människors olika fysiska och psykiska förutsättningar och bidra till utveckling av individer och verksamhet. På detta sätt bidrar arbetsmiljöarbetet till att skapa goda förutsättningar för ett längre arbetsliv. I den nationella handlingsplanen för förnyad arbetsmiljöpolitik (regeringens skrivelse 2009/10:248 En förnyad arbetsmiljöpolitik med en nationell handlingsplan) fastslås att arbetsmiljön ska bidra till den övergripande prioriteringen att bryta utanförskapet. Insatserna på arbetsmiljöområdet ska motverka utslagning från arbetsmarknaden och öka möjligheterna till inträde i arbetslivet. Förutom tidigare fokus på att minska riskerna för olycksfall och sjukdomar läggs också till att arbetsmiljön ska vara utvecklande och bidra till hälsa och arbetsmiljön som framgångsfaktor och konkurrensmedel ska bättre synliggöras. Handlingsplanen som gäller 2010–2015 lyfter fram strategiskt prioriterade områden och därtill kopplade insatser och utgör en grund för arbetsmiljöarbetet hand- lingsplanen omfattar. Utredningen anser att resurser bör för- stärkas för att bättre kunna genomföra den politik som formuleras i nationella handlingsplanen och därmed nå de uppsatta målen. 6.3.2Ett nytt urvalskriterium för tillsyn De lagar och regler som finns inom arbetsmiljöområdet har som syfte att upprätthålla en god arbetsmiljö på arbetsplatserna, med minsta möjliga risk för skada och ohälsa och största möjliga möj- lighet till utveckling för både individ och verksamhet. Arbets- miljöverkets tillsyn av att verkets föreskrifter och arbetsmiljölagens regler följs verkar således emot tidiga utträden ur arbetslivet. Dagens tillsyn måste av resursskäl avgränsas med målsättningen att på så sätt främst nå de arbetsplatser där de allvarligaste riskerna finns. Överväganden görs också utifrån var tillsynen kan medföra störst nytta. För att tillsynen ska bidra mer direkt till att motverka tidiga utträden behöver ett nytt och delvis kompletterande urvals- kriterium för tillsyn tas fram. Detta urvalskriterium bör ha fokus på att synliggöra branscher och arbetsställen där det finns ett tidigt utträde som i rimlig grad kan relateras till arbetsmiljöfaktorer. kan röra sig om såväl fysiska som psykosociala arbetsmiljöfaktorer som en kombination av dessa. Detta nya urvalskriterium kommer att bl.a. innebära ett ökat antal inspektioner och förutsätter därför resursförstärkningar till . Utredningen bedömer att satsningen måste vara långsiktig och ha en tillräcklig omfattning för att syftet ska kunna uppnås. Utredningen förodrar att den nya funktionen för utvärdering inom arbetsmiljöområdet (se avsnitt 6.4.2) ges i uppdrag att ta fram ett sådant urvalsunderlag. bör ges extra resurser för att sedan bedriva tillsyn också utifrån detta specifika urval. Resultaten av tillsynen bör analyseras och sammanställas vid . Detta bör ge förbättrade underlag för slutsatser om vilka faktorer i arbetsmiljön som kan bidra till ett längre arbets- liv. Utöver sammanställningar och analyser behöver tillsynsinsatsernas effekter när det gäller tidigt utträde utvärderas. Detta bör lämpligen vara ett uppdrag för den nya utvärderingsfunktionen. 6.3.3Arbetsmiljöverkets arbete med positiva indikatorer I den nationella handlingsplanen för arbetsmiljöpolitiken fastslås att arbetsmiljöpolitiken fortsättningsvis, vid sidan av riskmini- mering, i större utsträckning ska handla om att arbetsmiljön bör vara utvecklande och bidra till hälsa och att arbetsmiljön som framgångsfaktor och konkurrensmedel bättre ska synliggöras. har ett särskilt uppdrag att ta fram positiva arbetsmiljöindikatorer. Uppdraget slutrapporterades (A2011/3925/ARM). Slutrapporteringen redovisar de val av positiva arbetsmiljöindikatorer som gjort samt förutsätt- ningarna för att dessa ska tas fram. Det fortsatta arbetet med att ta fram dessa positiva arbetsmiljöindikatorer kommer att presenteras . De positiva arbetsmiljöindikatorer som pla- nerar att ta fram avser indikatorer på sådana arbetsmiljö- förhållanden som bidrar till utveckling och framgång och som är ett konkurrensmedel för företag och andra organisationer. Enligt forskningsrapporter och åtskilliga forskare är det avgörande för arbetsmiljöns utveckling att undersöka vad som utgör god arbets- miljö, vid sidan av den riskorienterade arbetsmiljöarbetet. De positiva arbetsmiljöindikatorer som valts ut avgränsas i huvud- sak till att baseras på kunskap om och tillämpning av systematiskt arbetsmiljöarbete, benämns , i företag och andra organisa- tioner i svenskt arbetsliv. har sådana uppgifter insamlats av i en SAM-nulägesstudie. kommer dessa uppgifter att analyseras och kompletteras med registerdata över individer och organisationer. Kunskap om och tillämpning av kommer att relateras till organisationernas pro- duktivitet, arbetsorganisation, lärande, utveckling, framgång och konkurrenskraft. Sättet att mäta samband, särskilt avseende pro- duktivitet, måste skilja sig åt beroende på om det gäller ett företag i näringslivet eller en skattefinansierad verksamhet t.ex. inom kom- mun eller landsting. Analysen kommer att ligga till grund för den precisering av de positiva arbetsmiljöindikatorer som det då är tänkt regelbundet ska tas fram. Utredningen anser att det är viktigt att projekt med positiva indikatorer och det utvecklingsarbete med som pågår inom projektet ges möjlighet att fortsätta. En långsiktig förstärkning bör därför ges till för detta utvecklingsarbete. I rapporteringen av projektet framkommer att kunskapsläget vad gäller samband mellan arbetsmiljöfaktorer och organisationers nytta (exempelvis produktivitet) är bristfälligt. Utredningen för- ordar att ett uppdrag till och resurser för sådan forskning bör ges till den utvärderingsfunktion inom arbetesmiljöområdet som utredningen föreslår. 6.3.4Program för information om äldres förutsättningar att arbeta längre För att förlänga arbetslivet behövs förändrade attityder till och bättre kunskaper om hur åldrandet påverkar människans arbetsförmåga. Trots stora individuella variationer förändras arbetsförmågan när vi blir äldre. I en essä till utredningen poängterar professor också att det behövs arbete, för att förändra attityder till medelålders och äldre arbetskraft genom att förmedla kunskaper om hur åldrandet påverkar arbetsförmågan, satsa på åldersmedvetet ledarskap (age management) samt insatser för att positivt påverka människors arbetsförmåga i olika faser av livet osv.1 Utredningen anser att en utvärderingsfunktion inom arbetsmiljöområdet inrättas. I funktionens uppdrag bör ingå att vidareutveckla kunskaperna om hur åldrandet påverkar arbetsförmågan. Spridningen av befintlig kunskap bör också intensifieras. Utred- ningen anser därför att bör få i uppdrag att och resurser för att utveckla och sprida information om hur arbetsför- hållanden bör och kan anpassas utifrån ett åldersperspektiv. Utredningen förordar att handledning om detta uppdateras. Uppdateringen bör göras i samarbete med forskare och arbetsmarknadens parter. På grundval av detta program bör genomföra en bred satsning på information och kunskapsförmedling. Professor har utvecklat begreppet management för det tänkesätt som behöver prägla arbetslivet när befolkningen åldras. Till att börja med utgår från att det är en god sak att människor blir äldre. Allt fler människor når sin fulla livslängd och det är ett mått på välfärd i ett samhälle. En åldrande befolkning blir ett problem, menar , när politiker och företag inte är förberedda, eller inte förbereder sig, för denna förändring. Ett sätt att förbereda sig är att utveckla kompetens vad gäller age management. management är inte enbart ägnat åt att åldersanpassa arbetslivet för de som är äldre, utan för alla, också yngre och medelålders. Åldersmedvetenheten ska gälla hela livet. Arbetsgivare, chefer och arbetsledare är en nyckelgrupp för att utveckla ett åldersmedvetet arbetsliv, menar , och det går inte att delegera detta till någon annan. Åldersperspektivet måste finnas med i det strategiska arbetet och som en integrerad del av verk- samhetsutvecklingen och företagen och arbetsplatserna behöver en ålders- eller generationsstrategi. Arbetsgivare och chefer behöver kunskap om de såväl för- som nackdelar som åldrandet innebär. har utarbetat en arbetsförmågemodell i form av ett hus omgärdat av det omgivande samhället i form av familj, social omgiv- ning och samhälleliga institutioner. Tre villkor gör ett längre arbetsliv möjligt i praktiken, menar . För det första att den enskilda kan arbeta, för det andra att 1 , essay on longer working life. Rapport till , 2013 hon eller han vill arbeta och för det tredje att hon eller han tillåts arbeta. De företag och arbetsplatser vars anställda kan, vill och får arbeta bedömer kommer att klara den ökade framtida konkurrensen om arbetskraften i det åldrande samhället. 6.3.5Förstärkta resurser till det systematiska arbetsmiljöarbetet () En övergripande föreskrift för samtliga arbetsgivare är AFS 2001:01 – Systematiskt arbetsmiljöarbete. Föreskriften består av olika krav på arbetsmiljöarbete inklusive all- männa råd om tillämpningen av föreskriften, som tillsammans bildar en helhet av kvalitetsstyrning av arbetsmiljön. Kraven omfattar både procedurer vid riskbedömning och krav på att arbetsgivaren förebygger risker. I sitt yttrande över utredningens delbetänkande påpekar att det är angeläget att dokumentera och utvärdera åtgärderna i , och att det är angeläget att stöds genom interventionsforskning, utvärdering lokalt av på arbetsplatser samt informationsspridning om resultat och effekter. Inom bedrivs ett särskilt projekt kring . En kunskapsöversikt över den forskning som finns om tillämpning och effekter av det systematiska arbetsmiljöarbetet avses publiceras . kommer också informations- och kommunikationsarbetet att fokusera på det systematiska arbets- miljöarbetet, liksom inspektioner. Den undersökning vad gäller nulägesbeskrivning av förekomst av och kunskap om systematiskt arbetsmiljöarbetet som görs inom ramen för projektet om positiva indikatorer ska också ligga till grund för utvecklingsarbete av det systematiska arbetsmiljöarbetet. Utredningen anser att arbete med bör förstärkas långsiktigt. Enligt utredningen bör målet för en satsning vara att öka effektiviteten i arbetet med , både vad gäller information och tillsyn. De förslag som lagt fram utgör en värdefull utgångspunkt för detta. Utvecklingsarbetet bör bl.a. inriktas på att klarlägga vilka arbetsmetoder m.m. som fungerar bäst och vilka andra som fungerar mindre bra. 6.3.6Behov av att förstärka det kunskapsförmedlande arbetet Flera olika kunskapssammanställningar om arbetsmiljön presenteras . lägger ett antal uppdrag om kunskapsöversikter inom områden där behov av sådana bedöms finnas. Inom ramen för sitt uppdrag som statistikansvarig myndighet inom arbetsmiljöområdet publicerar dessutom Arbetsmiljöundersökningen och Under- sökningen Arbetsorsakade besvär. Syftet med publiceringen är att informera såväl nationellt som internationellt om utvecklingen inom området. Undersökningarna utgör också ett underlag för arbete. uppdrag när det gäller informations- och kunskapsspridning har förstärkts i och med att en nationell funktion för kunskapsområdet arbetsmiljö och arbetsliv har inrät- tats där. Utredningen anser att den inriktning som Arbets- miljöverket valt för den nationella funktionen i allt väsentligt är väl vald. Informations- och kunskapsspridningen ska bland annat ske via en webbplats, genom kunskapsöversikter, och seminarieverk- samhet. Utredningen vill dock understryka vikten av att samman- ställning av kunskap görs utifrån vetenskapliga kriterier för värdering av kunskap. Utredningen vill särskilt framhålla att det är viktigt att följa upp vilken betydelse olika kunskapssammanställningar får för arbete eller hur det bidrar till utvecklingen av det lokala arbetsmiljöarbetet. Det handlar exempelvis om hur kunskap förmedlas till utbildare, arbetsgivare, chefer, fackliga företrädare, inspektörer och skyddsombud. Utredningen anser även att en rapport om arbetsmiljöns totala utveckling borde utges, exempelvis . En jämförelse är . Utredningen anser att det behövs en mer samlad redovisning och analys av arbetsmiljöutveck- lingen. En återkommande arbetsmiljörapport skulle kunna komplet- tera dagens kunskapssammanställningar. Rapporten skulle också innehålla framåtblickande perspektiv genom att belysa trender i arbetsmiljöns utveckling, och vad som bedöms kan komma att utgöra nya arbetsmiljöproblem. Den skulle också kunna ge sam- manfattningar av aktuella och relevanta forskningsrapporter som har identifierats av den nationella kunskapsfunktionen. För detta ändamål bör ytterligare resurser tillföras den nationella funktionen för kunskapsområdet arbetsliv och arbetsmiljö. Företagshälsovården är en viktig resurs för att säkerställa ett väl fungerande arbetsliv. Företagshälsovårdens viktigaste uppgift är att förebygga att arbetsmiljörisker uppstår. Den ska också arbeta med arbetsanpassning och rehabilitering. Flera stora satsningar har gjorts på företagshälsovården , både genom förstärkta resurser i form av statsbidrag och förstärkningar av forskningen kring företagshälsovården. I den senaste budgetpropositionen (prop. 2012/13:1) beskrivs företagshälsovårdens kunskapsutveckling som en viktig del av den föreslagna nationella kunskapsfunktionen för arbetsmiljö och arbetsliv med placering på . Utredningen anser att det är viktigt att företagshälsovårdens kunskapsutveckling får en central roll i utvecklingen av den nationella kunskaps- funktionen. Det kan röra sig om kunskapsöversikter över de metoder som används framgångsrikt inom företagshälsovården och som kan förmedlas via den nationella kunskapsfunktionen. För detta kan behöva knytas ytterligare resurser till den nationella funktionen. 6.4Förstärkta resurser till forskning, utvärdering och utbildning Arbetsmiljölagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet, samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. För att säker- ställa implementeringen av lagens intentioner måste den kombineras med olika medel. Tillsyn, inspektion, statistikinsamling, eko- nomiska drivkrafter är exempel på sådana medel. Staten har valt att försöka minska antalet arbetsskador med hjälp av regleringar samt genom tillsyn bl.a. genom av hur AML efterlevs.