sou · H1B359 · 2013-08-30 00:00:00 — – vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? Betänkande av Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att utse en särskild utredare för att se över den lagstiftning som möjliggör inskränkningar i användningen av mark eller byggnader (rådighetsinskränkningar) av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Enligt direktiven ska utredaren identifiera de fall där ersättning bör ges trots att ingripandet skett av dessa skäl och föreslå de ändringar som anses nödvändiga för att i lag ange vad som ska gälla i fråga om ersättning i de fallen. Som särskild utredare förordnades hovrättslagmannen . Utredningen har antagit namnet Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar. Som experter att biträda utredningen förordnades fr.o.m. f.d. hovrättslagmannen , f.d. fastighetsrådet , miljöpolicyrådgivaren , Världsnaturfonden WWF, försvarsjuristen , Försvarsmakten, kanslirådet Per , , förbundsjuristen , Kommuner och Landsting, enhetschefen , , rättssakkunniga , , kammarrådet , Kammarkollegiet, jur. kand. , Svenskt Vatten, departementssekreteraren , , miljöjuristen , och departementssekreteraren , Landsbygdsdepartementet. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. hovrättsfiskalen . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ersättning vid rådighetsinskränkningar- vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? (SOU 2013:59). Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av och . Med detta är uppdraget slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Bakgrund – egendomsskyddet i 2 kap. 15 § Skyddet mot rådighetsinskränkningar i 2 kap. 15 § regeringsformen – några gränsdragningsfrågor ............... Angelägna allmänna intressen...................................... 3.2.1 Pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras....................................... 3.2.2 Skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten ...... Hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.......... Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl ............... 4.2Utgångspunkter för en ersättningsrätt i de fall som avses i 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen ................. 4.2.3 Försiktighetsprincipen och principen om att Principen om lagenlighet.............................................. 4.3 Ett representativt urval av lagar............................................... 4.3.2.2 Ersättning enligt 31 kap. 4 § ................ Ersättning vid omprövning av vattenverksam- het enligt 24 kap. 5 § ............................ Principer för ersättningsrätten................................. 4.3.4 Strålskyddslagen och lagen om kärnteknisk Återkallelse av tillstånd............................................. Omprövning av villkor ............................................. Frågan om ersättning................................................ 4.3.5 Minerallagen, lagen om vissa torvfyndigheter och lagen om kontinentalsockeln........................................ Principer för ersättningsrätten................................. Epizootilagen och zoonoslagen ................................... Vilka överväganden styr rätten till ersättning? 4.4.1 Proportionalitetsbedömningen och de olika intressenas vikt i olika situationer ............................... 4.4.2 Övriga hänsyn som kan påverka rätten till Behövs det generella regler om ersättning? 5.1Behöver ersättningsreglerna kompletteras eller En generell ersättningsbestämmelse? 5.2Hur undviks orimliga resultat utan kompletterande EU-rättsliga regler och proportionalitetsbedömningen...... Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler?.. Lagenlighetsprincipens räckvidd och rättssäkerheten ......... Naturreservat och miljöskyddsområden................... 6.2.3 Övriga områdesskydd av bevarandekaraktär ............ 6.3Återkallelse av tillstånd av andra skäl än Verksamhetsutövarens legitima förväntningar ......... 6.3.4 Bör bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket 3 förenas med en rätt till ersättning? 6.4Omprövning av villkor av andra skäl än 6.4.2 Omprövning enligt 6 kap. 4 § minerallagen .............. 6.4.3 Omprövning av vattenverksamhet enligt 24 kap. Generella bestämmelser och bemyndiganden och rätten till ersättning .................................................. Särskilt om situationen i mål M 2007:51............................... Behovet av en översyn............................................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:59..................................................... Bilaga 2 Bestämmelser om inskränkningar i användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- Bilaga 3 Utkast till ersättningsregler ................................................... Utredningen har haft i uppdrag att analysera den lagstiftning som möjliggör inskränkningar i användningen av mark och byggnader (rådighetsinskränkningar) av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl i syfte att identifiera de fall där ersättning bör ges trots att ingripandet har skett av dessa skäl. I uppdraget har också ingått att ta ställning till den närmare innebörden av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen, analysera de aktuella rekvisitens innebörd och uppmärksamma förekommande gränsdragningsproblem. Enligt direktiven ska utgångspunkterna för granskningen bl.a. vara att de principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl som gäller bör gälla även i fortsättningen och att ersättning normalt inte ska ges då en rådighetsinskränkning motiveras av dessa skäl. Som utgångspunkt för sådana fall där ersättning bör kunna komma ifråga ska gälla att den enskilde själv är utan skuld till att ingreppet sker och att det framstår som orimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar. Med dessa utgångspunkter ska utredningen föreslå de författningsändringar som är nödvändiga för att åstadkomma en ändamålsenlig och i möjligaste mån enhetlig reglering av frågan om ersättning. Utredningens förslag ska ge uttryck för klara, avgränsade och entydiga principer och uppfylla höga krav på tydlighet och förutsägbarhet för rättstillämpningen. Uppdraget är begränsat bl.a. på så sätt att utredningen endast ska föreslå ändringar i och plan- och bygglagens bestämmelser om ersättning vid rådighetsinskränkningar, om det krävs för att skapa ett konsekvent och enhetligt regelverk. En utgångspunkt för sådana förslag ska vara att nuvarande regler om i vilka fall ersättning ska ges och om ersättningens storlek ska bestå. Utredningens målsättning har till att börja med varit att identifiera de bestämmelser i gällande rätt som omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och som möjliggör att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Utredningen har också försökt redogöra för de principer i gällande rätt som kan få betydelse för frågan om när ersättning ska lämnas i dessa fall. Utredningen har därefter tittat närmare på ett representativt urval av bestämmelserna i syfte att redogöra för hur lagstiftaren har resonerat kring ersättningsrätten vid bestämmelsernas tillkomst och utifrån det identifiera vilka hänsyn och principer som har styrt lagstiftaren i dessa fall. Utifrån denna granskning av lagstiftarens överväganden och principernas tillämpning har utredningen dragit vissa slutsatser om när ersättning bör utgå vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Utredningens målsättning har också varit att utifrån de slutsatser som har dragits tydliggöra hur frågan om ersättning vid rådighetsinskränkningar bör behandlas i lagstiftningsprocessen och i tillämpningen. Utredningen har också övervägt om gällande rätt har en ändamålsenlig och enhetlig reglering av frågan om ersättning eller om bestämmelserna bör ändras eller kompletteras. Här har utredningen även försökt lyfta fram de tillämpningssvårigheter som finns i gällande rätt och ge förslag på hur dessa svårigheter ska bemästras. De bestämmelser i gällande rätt som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl är många och återfinns i ett stort antal lagar, förordningar och föreskrifter. Utredningens målsättning har därför inte varit att särskilt granska varje enskilt fall där en inskränkning av mark eller byggnad av dessa skäl kan komma ifråga. I stället har målsättningen varit att granska den lagstiftning som möjliggör sådana inskränkningar på ett principiellt plan, att utreda när en rätt till ersättning bör finnas generellt och göra lagstiftaren och tillämparen uppmärksamma på hur frågan om ersättning ska hanteras i praktiken för att undvika orimliga resultat. Utredningen lämnar inga författningsförslag men har dragit slutsatser och gjort överväganden som presenteras särskilt i kapitel 5–7 och övergripande i denna sammanfattning. Rådighetsinskränkningar i grundlagens mening Enligt regeringsformen är utgångspunkten att den enskilde är fri att råda över sin fasta egendom (mark och byggnad) på önskat sätt. Det allmänna får bara ta sådan egendom i anspråk eller inskränka den enskildes möjligheter att fritt bestämma över den under vissa förutsättningar. Eftersom utgångspunkten är att den enskilde är fri att råda över sin egendom är det en rådighetsinskränkning i grundlagens mening när det allmänna, utan att ta egendomen i anspråk, hindrar en viss användning av densamma, t.ex. genom förbud och förelägganden eller genom att uppställa krav på tillstånd för viss verksamhet. Det kan också vara genom att återkalla ett tillstånd eller förena det med villkor som hindrar en viss användning. Det som ska anses vara expropriation eller annat sådant förfogande är inte rådighetsinskränkningar. I de flesta fall är det inte svårt att avgöra vad som utgör expropriation eller annat sådant förfogande och vad som utgör rådighetsinskränkningar men i något fall kan gränsdragningen vålla visst huvudbry. När det inte med full säkerhet går att säga om det rör sig om ett expropriationsliknande förfarande eller en rådighetsinskränkning talar mycket för att utgå från det alternativ som ger den enskilde ett bättre skydd mot ingrepp från det allmännas sida. Rådighetsinskränkningar som i första hand tar sikte på användningen av egendom som inte kan sägas utgöra mark eller byggnad (t.ex. nekat tillstånd till alkoholservering, 8 kap. 1 § alkohollagen) omfattas inte av grundlagsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Rådighetsinskränkningar får enligt den nämnda bestämmelsen endast vidtas om det görs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. Ledning för vad som ska anses vara ett angeläget allmänt intresse i grundlagens mening kan hämtas ur t.ex. expropriationsändamålen i 2 kap. expropriationslagen (1972:719), hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. och de intressen som räknas upp i 2 kap. (2010:900). Det slutliga ställningstagandet till vad som utgör ett angeläget allmänt intresse måste göras i det enskilda fallet. I praktiken blir det fråga om en proportionalitetsbedömning där den enskildes och det allmännas intressen ställs mot varandra. Att låta varje övervikt till det allmännas fördel fälla avgörandet kan dock inte sägas stämma med kravet på att det allmänna intresset ska vara angeläget. Rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl Huvudregeln är att ersättning ska lämnas till den enskilde när det allmänna inskränker användningen av dennes mark eller byggnad, 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen. Det motsatta gäller dock när rådighetsinskränkningen sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen. I fråga om rådighetsinskränkningar som sker av dessa skäl gäller i stället vad som framgår av vanlig lag och utgångspunkten är att någon ersättning inte ska lämnas. Det är alltså avgörande för ersättningsfrågan om en åtgärd kan sägas vara motiverad av hälso- skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Det är svårt att med någon exakthet avgränsa det område som omfattas av tredje stycket. Utredningen har vid sin granskning utgått från en relativt vid tolkning av begreppet och i en bilaga till betänkandet gjort en sammanställning av de huvudsakliga bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl. Grundläggande principer för ersättningsrätten Det finns vissa grundläggande principer som får antas gälla generellt i fråga om rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar. Dessa principer går att härleda ur gällande rätt och har i lagstiftningsarbetet, i varierande grad, varit styrande för huruvida en rådighetsinskränkning ska förenas med en rätt till ersättning för den enskilde. Proportionalitetsprincipen spelar en betydande roll vid lagstiftning och domstolsprövning i ärenden om rådighetsinskränkningar. Vid avgörandet av om en viss rådighetsinskränkande åtgärd är proportionerlig är rätten till ersättning en väsentlig parameter. Rättssäkerhetsaspekten och allmänna rättsgrundsatser medför att det allmännas möjligheter att inskränka en viss verksamhet utan att lämna ersättning är mindre om den enskilde har haft befogad anledning att anta att verksamheten ska få fortgå oinskränkt, än om det funnits anledning att räkna med att verksamheten inte skulle kunna fortgå oinskränkt. Försiktighetsprincipen och principen om att förorenaren betalar ger uttryck för den i svensk och europeisk rätt allmänna utgångspunkten att ersättning normalt inte lämnas vid ingripanden som riktas mot verksamheter som innebär ett hot mot säkerhet, hälsa och miljö. Principen om lagenlighet innebär att användningen av mark eller byggnad måste vara lagenlig för att en inskränkning ska grunda en rätt till ersättning. Undantag från principen görs som regel i fall då användningen av mark eller byggnad visserligen inte stred mot någon norm när den påbörjades, men en senare tillkommen reglering har medfört att verksamheten blivit olaglig. Då kan ersättning i vissa fall komma ifråga. För att ersättning ska utgå krävs generellt en viss kvalifikation på åtgärden. Mer bagatellartade ingrepp bör inte medföra någon rätt till ersättning. Ersättning för värden som går förlorade på grund av förväntningar på en ändrad markanvändning ersätts i regel inte heller. Skadeståndsrättsliga principer om t.ex. krav på adekvat kausalitet, ersättningsgill skada, skadelidandes medverkan, skyldighet att begränsa sin skada etc. kan få betydelse för ersättningsrätten på flera sätt. Ersättningsbestämmelserna i vissa av de lagar som möjliggör rådighetsinskränkningar är utformade i enlighet med dessa principer. Principerna kan också fungera som utfyllnad när regler för den närmare bedömningen av vad som ska anses vara ersättningsgillt saknas. De EU-rättliga reglerna om otillåtet statsstöd medför att det, under vissa förutsättningar, inte är tillåtet att lämna ersättning till en verksamhet för att kompensera för kostnader som uppkommit till följd av krav som ställs med stöd av tvingande EU-regler. De överväganden som styr rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl Utredningen har gjort en analys av ett representativt urval av de bestämmelser i gällande rätt som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Syftet med analysen har varit att ta reda på vilka allmänna och enskilda intressen som lagstiftaren har beaktat vid avgörandet om en rådighetsinskränkning bör medföra en rätt till ersättning. Med genomgången har utredningen också velat tydliggöra om, och i så fall hur, de principer som angetts i föregående avsnitt har varit styrande vid bedömningen. Efter den genomgång av lagstiftarens överväganden som gjorts kan det konstateras att de principer som nämns ovan framträder med varierande styrka i de diskussioner som förts. Det kan också konstateras att det i praktiken alltid är fråga om att göra en proportionalitetsbedömning vid vilken de intressen som ställs mot varandra tillmäts olika betydelse beroende på vilka principer som i det enskilda fallet är aktuella. Exakt vilka hänsyn och vilka principer som påverkar proportionalitetsbedömningen och vilken vikt som läggs vid dessa hänsyn och principer varierar från fall till fall beroende på den aktuella lagstiftningens karaktär. Uppfattningen om vad som från tid till annan får anses vara skäligt i den ena eller andra situationen och vilken vikt som ska läggas vid de olika principerna påverkas också av politiska uppfattningar och värderingar. Den vikt som har lagts vid de olika principerna och övriga hänsyn har därför även varierat . Möjligheten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälso- skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl är större i följande fall. -Vid åtgärder av bevarandekaraktär, dvs. åtgärder som inte i första hand syftar till att avvärja en allvarlig risk från en viss verksamhet. -Då den verksamhet som bedrivs typiskt sett är ofarlig eller samhällsnyttig. Möjligheten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälso- skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl är mindre i följande fall. -Då åtgärden syftar till att avvärja en allvarlig risk. -Då verksamheten som berörs orsakar den risk som åtgärden syftar till att avvärja. -Då de samhällsintressen som ska skyddas är av särskilt viktig art. Andra aspekter som kan påverka rätten till ersättning i en viss situation är bl.a. följande. - Valet av det för den enskilde minst ingripande alternativet. -Möjligheten att begränsa skadan på annat sätt, som införandet av en rätt till dispens eller meddelandet av övergångsbestämmelser. -Samhällsekonomiska aspekter, som statens ekonomiska möjligheter att betala ut ersättning eller den ekonomiska vinst en viss åtgärd medför för samhället i stort. -Åtgärdens effektiva genomförande. -Andra möjligheter till kompensation för den enskilde. -EU-rättsliga regler, t.ex. reglerna om olagligt statsstöd. Är nuvarande ersättningsregler ändamålsenliga? Utredningen har kommit till slutsatsen att det, med ett undantag, råder kongruens i ersättningssystemet även om ersättningsbestämmelserna ser lite olika ut. Eftersom ersättningsrätten i de olika lagarna utformats efter de särskilda förhållanden respektive lag avser att reglera, fyller de olikheter som finns en funktion. Utredningen kan därför inte se någon vinst i att samordna eller likrikta dessa bestämmelser ytterligare än vad som är fallet . Undantaget är bestämmelserna om ersättning vid omprövning av vattenverksamhet enligt 24 kap. 5 § . Bestämmelserna överensstämmer inte med gällande principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl och det finns anledning att överväga om ersättningsbestämmelserna bör tas bort. En närmare granskning av de praktiska konsekvenserna av ett sådant förslag görs inom ramen för , M 2012:01. Några ändringar av gällande regler föreslås därför inte i detta sammanhang. Behövs ytterligare ersättningsbestämmelser? Även om de ersättningsregler som finns över lag överensstämmer med gällande principer och riktlinjer för ersättningsrätten kan det i undantagsfall framstå som rimligt att avvika från dessa principer och kompensera den enskilde för den skada som drabbar honom eller henne. De situationer som inte medför någon rätt till ersättning men där det av billighetsskäl skulle kunna vara motiverat med en sådan rätt är dock så pass olikartade att det är svårt att ringa in de specifika situationerna innan de uppkommer, och även om det hade varit möjligt går det inte att lagstifta om varje enskilt fall. För att fånga upp alla dessa olikartade undantagsfall har utredningen övervägt möjligheterna att utforma en generell ersättningsbestämmelse, men stannat vid slutsatsen att en sådan bestämmelse inte bör införas. Även om en generell ersättningsregel skulle skapa en ökad flexibilitet i tillämpningen som på många sätt framstår som önskvärd är en sådan lösning förenad med för många nackdelar. Bestämmelsen skulle bli svårtillämpad och i alltför stor utsträckning överlämna bedömningen av i vilka situationer ersättning ska ges till tillämparen. En sådan regel skulle inte uppfylla de höga krav på tydlighet och förutsägbarhet för rättstillämpningen som eftersträvas. Osäkerheten kring när ersättning ska ges skulle med en generell ersättningsbestämmelse utsträckas till de typer av rådighetsinskränkningar där det är klart att ingen ersättning ska lämnas, t.ex. rådighetsinskränkningar till följd av åtgärder som vidtas med stöd av hänsynsreglerna i 2 kap. . Det skulle finnas en risk för att osäkerheten i tillämpningen leder till att principerna frångås i en utsträckning som inte alls varit avsedd och att bestämmelsen således innebär ett betydande avsteg från flera i svensk och internationell miljörätt vedertagna principer. Hur undviks orimliga konsekvenser utan en ersättningsrätt? När de situationer uppkommer där det inte finns någon rätt till ersättning men där det av billighetsskäl skulle kunna vara motiverat med en sådan rätt, måste situationen kunna hanteras på ett bra sätt i tillämpningen för att undvika att den enskilde får bära en orimlig ekonomisk börda. Utredningen har tittat på vissa typsituationer där en strikt tillämpning av gällande principer för ersättning skulle kunna leda till orimliga resultat. Utredningen har också lämnat förslag på hur dessa situationer bör hanteras i tillämpningen för att undvika att den enskilde drabbas orimligt hårt av en rådighetsinskränkande åtgärd. Generellt kan sägas att frågan om det är rimligt att en åtgärd vidtas utan att ersättning lämnas slutligt måste avgöras genom en intresseavvägning i det enskilda fallet. Om någon ersättningsrätt inte finns i ett särskilt fall påverkar det proportionalitetsbedömningen och följaktligen det allmännas möjligheter att vidta åtgärden. I en situation där ett önskat resultat kan uppnås på flera sätt, och den ena åtgärden medför en rätt till ersättning men inte den andra, är det tillämparens skyldighet att överväga de alternativa handlingssätten och i en valsituation beakta om lagstiftaren avsett att ersättning ska lämnas eller inte. Ersättningsrätten måste ses i ett större perspektiv Utredningen har kommit till slutsatsen att ersättningsrättens omfattning, i en inte obetydlig grad, i praktiken avgörs i tillämpningen. Till viss del beror detta på att ersättningsbestämmelserna har en relativt generell utformning, något som är nödvändigt för att fånga upp de situationer man avser att reglera. I många fall tycks dock osäkerheten kring hur de bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl ska tillämpas påverka den enskildes möjligheter till ersättning. Osäkerheten kring vilka bestämmelser som ska tillämpas i en viss situation och hur ingripande åtgärder som kan vidtas med stöd av ett visst bemyndigande skapar också osäkerhet kring vilka rådighetsinskränkningar som medför en rätt till ersättning. Huruvida ersättningsrätten i det specifika fallet är ändamålsenlig går därför inte helt att besvara utan att man först besvarar frågan hur den bestämmelse som möjliggör en rådighetsinskränkning ska tillämpas och hur den förhåller sig till andra bestämmelser på området.