sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Andra frågor som har att befatta sig med under samråds- och granskningsförfarandet – riksintressen och mellankommunal samordning m.m. – ligger också ganska långt från de nu aktuella. Någon särskild vägledning för prövning av värdet av marken i förhållande till plannyttan återfinns inte i förarbetena. torde inte heller ha någon annan liknande uppgift att falla tillbaka på för erfarenhetsåterföring. Som redovisats i det föregående har exploatörsbestämmelserna fått en mycket begränsad tillämpning. Detta talar också för att roll i avståendeförfarandet är överspelad. Enligt 6 kap. 8 § andra stycket ingår i exploatörsbestämmelserna en möjlighet för kommunerna att begära att ska bestämma att ägaren ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp och i vilken ordning arbetet ska utföras. Det tillkommer i sådana fall utöver skyldigheten att avstå mark utan ersättning. Inte heller detta moment av exploatörsbestämmelserna bör kvarstå, De gatukostnadsregler som vi har behandlat i kapitel 3 gör denna möjlighet överflödig. Beträffande försörjningen med vatten- och avloppsanläggningar får AL och anses innehålla till- räckliga bestämmelser. Sammanfattningsvis har kommunen eller den som annars är huvudman tillräckliga möjligheter att säkerställa att de gemen- samma anläggningar som behövs kan anordnas och finansieras utan särskilda bestämmelser om avstående av mark. 4.6.4Frågan om en detaljplanebestämmelse om att avstå mark utan ersättning Bedömning: Jag anser att en detaljplanebestämmelse om att avstå mark utan ersättning inte bör införas. Planbeskrivningens genomförandedel är det dokument där detaljplanens samlade ekonomiska konsekvenser bör redovisas. Om en förprövning av avståendefrågorna genom avskaffas, uppstår frågan om det behövs någon annan form av pröv- ning av de ekonomiska effekterna av ett avstående, som bör införas Vi har – i enlighet med direktiven – övervägt om en detaljplanebestämmelse av motsvarande innebörd skulle kunna vara en sådan lösning. En planbestämmelse skulle inte kunna fylla syftet att utgöra en anvisning i förväg av hur nytta och uppoffring ska vägas mot varandra, men sedan planen vunnit laga kraft skulle också avståendefrågan vara avgjord. Vi har funnit att en sådan möjlighet som anges i rubriken inte bör införas. Som redan anförts ger detaljplanens expropriativa effekt den kommun som är huvudman för allmän plats åtkomst till marken. Frågan om den ekonomiska verkan av avståendet är nästa steg i bedömningen. Principiella skäl talar emot att kommunen ska kunna bevilja sig själv både tvångsmässig åtkomst till marken och därtill också bestämma att detta ska ske utan ersättning. Mot- svarande får också anses gälla för de fall där kommunen väljer enskilt huvudmannaskap och att det alltså är en samfällighet/gemen- samhetsanläggning som skulle få åtkomst genom upplåtelse utan ersättning. Även om förutsättningarna skulle anges på samma sätt som , dvs. att nyttan får antas minst motsvara uppoffringen, kan det framstå som stötande att företrädarna för det allmänna eller gemensamma intresset upphöjer sig själva till domare i det som kan vara en ganska komplicerad ersättningsfråga. Bidragande till vår slutsats är att en sådan detaljplanebestäm- melse – om den tillkommer mot en tilltänkt exploatörs vilja – ensam kan föranleda ett överklagande i denna fråga. Visserligen medför ett överklagande att frågan kan komma under domstols bedömning, men kan ett överklagande av denna isolerade bestämmelse medföra ett onödigt dröjsmål i fråga om en exploa- tering, som de berörda ändå i huvudsak finner angelägen och där de ekonomiska konsekvenserna i sin helhet ändå inte kommer att kunna avgöras på grund av överklagandet. I 5 kap. 26 § PBL anvisas en möjlighet för en kommun att före- lägga den som vill göra anspråk på ersättning eller inlösen att anmäla anspråket . Om inte det sker, går rätten till ersättning förlorad. Bestämmelsen avser anspråk för skada till följd av vissa närmare angivna rådighetsinskränkningar, men det skulle kunna övervägas att utvidga möjligheten till att omfatta även anspråk på ersättning för mark och utrymme som kommunen anser bör avstås utan ersättning. Vi kan ändå inte se någon fördel med en sådan utvidgning av bestämmelsens användningsområde. Dels framstår det som mindre lämpligt att den som ska avstå från egendom utan ersättning tvingas till ett aktivt handlande inom en ganska för att kunna få frågan prövad. Dels vinns knappast någon tid på att göra paus i planarbetet för få klarlagt om något anspråk anmäls. Skulle så ske, kan visserligen planarbetet gå vidare till antagande (5 kap. 28 § första stycket), men avståendefrågan kan ändå ligga oavgjord därefter och föranleda överklagande av just denna plan- bestämmelse. Därtill kommer frågan om det ska krävas av den som anmält anspråk, att denne också ska behöva överklaga plan- bestämmelsen. Vi anser att planbeskrivningens genomförandedel är det doku- ment där detaljplanens samlade ekonomiska konsekvenser bör redovisas. Enligt 4 kap. 31 § PBL ska en beskrivning av hur en detaljplan ska förstås och genomföras (planbeskrivning) finnas tillsammans med planen. Av 4 kap. 33 § första stycket 3) och samma paragraf tredje stycket framgår vidare att planbeskrivningen ska redovisa de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt. Redovisningen ska också omfatta de kon- sekvenser som dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Kravet har i Karnovs kommentar till PBL5 fördjupats enligt följande. Ett viktigt moment vid behandlingen av genomförandefrågorna är samrådet mellan kommunala organ, statliga myndigheter, fastighets- ägare och brukare. I fastighetsrättsliga frågor är naturligtvis samrådet med lantmäterimyndigheten särskilt viktigt. I beredningen bör behand- las alla frågor som har betydelse för genomförandet av exploaterings- eller bevarandeprocessen och för verkställighet av planeringsbesluten. Inte minst viktigt är att de organisatoriska förutsättningarna för genomförandet belyses, bl.a. sammansättning och arbetsuppgifter för skilda genomförandefrågor samt ansvarsfördelningen mellan kommunen centralt och olika organ. De synpunkter som kommer fram vid bered- ningen ska påverka planläggningen så att det slutliga planförslaget kommer fram efter en växelverkan mellan planutformnings- och genom- förandesynpunkter. Resultatet av detta arbete dokumenteras i den slutliga planbeskrivningen. Planbeskrivningen ska bl.a. belysa de ekonomiska förutsättningarna. Genom ekonomiska utredningar belyses vad marken och de tekniska anläggningarna kostar, hur de finansieras etc. I detta sammanhang bör lämpligen analyseras och redovisas beräknade gatukostnader och drifts- 5 Karnov bokverk 2011/12, med kommentarer, 2011. kostnader samt eventuell ekonomisk kompensation till fastighetsägare enligt 14 kap. Vidare bör en bedömning av genomförandetidens längd enligt 4 kap. 21 § göras i detta sammanhang, varefter resultatet av bedömningen tas in i planbestämmelse. I planbeskrivningen kan vidare – förutom planekonomin – behöva redovisas överväganden om skyldighet att överlåta eller upplåta mark. Ofta är dock genom- förandefrågorna av sådant slag att detaljerade ställningstaganden måste anstå till ett senare skede. I sådana fall kan beskrivningen redovisa enbart principerna för genomförandet och i fråga om ekonomiska kalkyler blir det då fråga om schablonartade uppskattningar. Som framgår av bestämmelsen så ska konsekvenserna för berörda fastighetsägare redovisas. Med detta menas att det för i princip varje enskild fastighet ska redovisas vad detaljplanen innebär med avseende på bl.a. huvudmannaskap, allmänhetens tillträde, kommande fastig- hetsbildning, utförande och deltagande i gemensamhetsanläggningar, förvaltning, ersättningsfrågor, kostnader och byggande. Det bör observeras att planbeskrivningen inte har någon självständig rättsverkan. Vad gäller fastighetsrättsliga frågor blir de enbart väg- ledande för lantmäterimyndighetens beslut enligt FBL, anläggnings- lagen och ledningsrättslagen. Detsamma gäller i frågor om allmänna va-anläggningar, fjärrvärmeanläggningar, vägar med allmänt eller enskilt underhåll m.m. Avgörandet i dessa frågor träffas således slutligt enligt respektive speciallag. Av det anförda framgår alltså att planbeskrivningen enligt gällande rätt ska innehålla en redovisning av kommunens uppfattning om avstående av mark och om ersättning bör betalas eller inte. Även om planbeskrivningen inte är bindande, kommer den att innehålla viktig information i ett tillräckligt tidigt skede och medföra möjlig- heter för bl.a. exploatörer att ta ställning till sin medverkan i planens genomförande. Den kommer alltså att utgöra en viktig grund för eventuella exploateringsavtal. Några särskilda förslag i denna del behövs inte. Bedömning: Jag har tidigare föreslagit att bestämmelserna i om att upplåta och avstå mark utan ersättning slopas. Min bedömning är att några nya bestämmelser inte heller behövs i ExL. Ersättning för sådan mark bör alltså bestämmas enligt nuvarande bestämmelser i 4 kap 3 a § ExL. Den kostnadsökning som detta kan medföra för en huvudman för t.ex. den allmänna platsen balanseras av dennes rätt att ta ut gatu- kostnadsavgift samt avgifter för vatten- och avloppsanläggning enligt . Vid enskilt huvudmannaskap kommer motsvarande kostnadsökning att kunna hanteras vid anläggningsförrätt- ningen. Frågan om vilken ersättning som ska betalas vid inlösen av mark enligt PBL regleras redan huvudsakligen i ExL, medan vissa kompletterande specialregler återfinns i PBL. Samma princip tillämpas även i övrig marklagstiftning. Detta talar för att ersätt- ningsfrågan regleras i ExL och hanteras vid förrättning i stället för av som är fallet med de s.k. exploatörsbestämmel- serna. Nästa fråga är om det finns anledning att någon markägare ska avstå mark utan ersättning. Dessa förordnanden är sällan före- kommande , men bestämmelsen ligger till grund för de exploa- teringsavtal som träffas mellan en kommun och en exploatör. Redan i förarbetena till plan- och bygglag konstaterades att dessa s.k. exploatörsparagrafer hade minskat i betydelse sedan de nya gatukostnadsbestämmelserna infördes . Vår bedömning är att exploatörsbestämmelserna i sin helhet har spelat ut sin roll med såväl nuvarande som föreslagna gatukostnadsbestämmelser. Enligt dessa finns det möjlighet för kommunen att få täckning för sina marklösenkostnader och gatubyggnadskostnader. Detsamma gäller kostnaderna för vatten- och avloppsanläggningar. Till detta kommer att orättvisor mellan fastighetsägare inom en och samma detaljplan kan uppkomma med de nuvarande exploa- törsbestämmelserna (se tidigare redovisat avgörande från regerings- rätten6). för allmän plats ersätts enligt bestämmelserna i 4 kap. 3 a § ExL med motsvarande värdet före planläggningen. Kvartersmark för allmänt ändamål ersätts normalt som kvarters- 6 RÅ 1994 ref. 54. mark för enskilt ändamål. Det sistnämnda framstår som en naturlig utveckling mot bakgrund av att skillnaden mellan olika slag av kvartersmark har suddats ut alltmer, genom att stora delar av tidigare offentlig verksamhet numera drivs i privat regi. Denna kostnads- ökning kommer dock inte att kunna kompenseras genom gatukost- nadsuttag (se vidare redogörelsen för ersättningsreglerna i Dahlsjös rapport, bilaga 3). Åtminstone vid mer omfattande detaljplanegenomföranden bör man kunna räkna med att kommunen vill träffa ett exploaterings- avtal. Redan i det program för exploateringsavtal som vi föreslår bör föregå själva avtalsförhandlingarna, bör tilltänkta exploatörer kunna förutse vilka kostnader kommunen avser att de ska bära och kunna överväga hur kostnaderna ska finansieras. Om man söker en sammanvägning av ägarnas kostnader mot den nytta som planen medför för dem, är det ett problem att de olika posterna inte beslutas i ett sammanhang. Beslut med stöd av ExL fattas normalt av lantmäterimyndigheten under plangenom- förandet. Gatukostnadernas storlek kan troligen ungefärligt beräk- nas innan planen antas men kan påverkas också av senare händelser. Planavgiften beslutas först i det skede då bygglov beviljas. Med tanke på den proportionalitet som bör råda enligt Europakonvention- ens bestämmelser om egendomsskydd, kan det uppdelade besluts- förfarandet utsättas för kritik, om nyttan för ägaren i efterhand skulle befinnas väsentligt understiga uppoffringen. Näraliggande frågor är redan reglerade i ExL. Sålunda finns i 4 kap. 3 a § den regel som anger att ersättning för mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats ska bestämmas med hänsyn till de planförhållanden som rådde närmast innan marken eller utrymmet angavs som allmän plats. – som ju inte säger något om avvägningen av nytta mot skada av planen – berörs inte av någon ändring. Vidare återfinns i 4 kap. 1 § tredje stycket föreskriften att expropriationsersättning inte ska betalas för mark eller utrymme som ingår i allmän väg och som enligt en detaljplan ska användas för en sådan allmän plats för vilken kommunen är huvudman. Till innehållet och behovet av denna regel återkommer vi i det följande. Frågan blir då vilken reglering av ersättningsfrågan som ExL ska innehålla. Vi har funnit att den enklaste lösningen är att avgöra frågorna enligt den redan gällande lydelsen av 4 kap. 3 a §. Visser- ligen medför denna regel att kommunen – eller en enskild huvud- man för allmän plats – kommer att behöva betala ersättning för sitt förvärv av den allmänna platsmarken eller rätten att använda den. Detta kan förefalla som en nackdel för huvudmannen i förhållande till de nu gällande bestämmelserna, som utgår från att marken kan förvärvas utan ersättning. Emellertid kommer kostnaden för detta markförvärv att kunna övervältras på exploatörerna i form av underlag för att ta ut gatukostnadsavgift. Givetvis kommer ersätt- ningsposten också att kunna påverka förhandlingar om exploate- ringsavtal. En följd av denna föreslagna reglering är att frågor gällande rätt- visan mellan olika kategorier av fastighetsägare inom ett plan- område inte behöver uppstå. Genom att alla som får avstå mark får rätt till ersättning enligt 4 kap. 3 a §, torde dessa problem bortfalla. Därmed finns det inte heller något särskilt behov av att i lagtext eller förarbeten reglera vem eller vilka kategorier av fastighetsägare eller byggherrar som ska anses vara exploatörer med en underför- stådd skyldighet att avstå mark eller utrymme utan ersättning. Den som avstår marken kommer att få ersättning för markens värde före planläggningen, men behöver också räkna med att betala kommu- nen en gatukostnadsavgift, på samma sätt som denne med dagens regler får räkna med eventuella kostnader för gatukostnadsersätt- ning samt för vatten- och avloppsanläggningar. Om den som ska avstå marken ska exploatera planområdet, får han räkna med motsvarande kostnader gentemot kommunen, men kan också föra nettoutgifter av projektet vidare mot en slutkund. Med ett exploateringsavtal kan parterna reglera sina mellanhavan- den så att slutresultatet framstår som ömsesidigt godtagbart. Som framhållits tidigare, kommer ersättningsfrågorna att få en samlad bedömning när den antagna planens olika ekonomiska verkningar har klargjorts i planbeskrivningen. En annan följd av att ersättningsfrågan hänförs till 4 kap. 3 a § är att ersättningen ska höjas med ett påslag på enligt 4 kap. 1 § andra stycket. Det torde också kunna påpekas att bestämmelsen täcker båda fallen av kommunalt resp. enskilt huvudmannaskap. I det senare fallet går det att se det så att exploatören, eller de som tar initiativet till gemensamhetsanläggningen, träder i kommunens ställe med skyldighet att ombesörja att anläggningen kommer till stånd. Projektet kommer initialt att fördyras med kostnaden för förvärvet av de allmänna platserna, men eftersom projektet sannolikt inte skulle komma till stånd med mindre än att nyttan överstiger denna kostnad, kan det också förutsättas att det kommer att förränta sig genom överlåtelse till de slutliga fastighetsägarna. 4.6.6Övriga frågor om expropriationslagen Det återstår att behandla bestämmelsen i 4 kap. 1 § tredje stycket ExL gällande mark och utrymme i allmän väg, som enligt en detalj- plan ska användas för en sådan allmän plats som kommunen är huvudman för. Bestämmelsen har sitt ursprung i 19 och 42 §§ byggnadslagen. Den innebar enligt de äldre lagrummen att om allmän väg enligt generalplan eller stadsplan var avsedd att ingå i gata, allmän plats eller allmänt trafikområde, skulle marken tillfalla staden utan ersättning. Den vid överflyttningen till ExL formule- rade lydelsen reflekterar det förhållandet att ersättningen för väg- marken eller vägrätten redan har reglerats enligt väglagstiftningen och alltså inte ska betalas en gång till vid överföringen från statligt till kommunalt vägansvar. Mot denna bakgrund finner vi att bestämmelsen knappast har den digniteten att den längre behövs i ExL. Det torde följa av allmänna rättsgrundsatser att ersättning inte ska betalas två gånger. Vi avstår dock från att lägga fram något direkt förslag om denna begränsade ändring av ExL. I Dahlsjös utredning tas även upp några andra frågor gällande eller med anknytning till denna lag som i lämpligt sammanhang bör övervägas vidare. 4.6.7Reglering av äldre avståendeförordnanden Bedömning och förslag: Jag delar lantmäteriets och Dahlsjös uppfattning om att äldre förordnanden kan fasas ut enligt det lagtextförslag som Dahlsjö har lagt fram. I Lantmäteriets rapport 2011:1 Beslut enligt 6 kap. 5 § har myndigheten analyserat tretton regeringsavgöran- den, där planändringar antingen inte har kunnat genomföras eller behövt bli föremål för särskilda överväganden. Skälet har varit att förordnanden enligt 113 § BL berört mark som avsetts att bli om- disponerad från allmän plats till enskilt byggande. Problemet är att förordnandena, som ju inte är tidsbegränsade, kommit att anses som en positiv rättighet för markägarna i det planområde som avses bli föremål för ändring, så att förordnandena tillförsäkrat dem till- gång till vägar eller parkmark vars bortfall vid planändringen inte kompenseras. Planändringarna har alltså i vissa fall ansetts kränka enskild rätt. Lantmäteriet har funnit att det grundläggande syftet med ett förordnade har uppfyllts när marken eller utrymmet har tagits i anspråk. Även i fråga om planer där frågan om genomförandet av den allmänna platsen kan anses vara i viss mån svävande, bör det sättas en slutpunkt för giltigheten av förordnandena. Vi delar den uppfattningen. Eftersom gällande rätt förefaller kräva att äldre förordnanden upphävs innan planen i fråga, när det gäller allmän plats först upp- hävs, får man fråga sig om det är meningsfullt att vidmakthålla denna ordning. Vi anser inte det. Förordnanden bör därför fasas ut genom lagbestämmelser. Med tanke på att det i enstaka fall kan finnas vissa oklarheter bör förordnanden inte upphöra genast som nya lagbestämmelser träder i kraft. Generellt bör äldre förordnan- den ha fortsatt giltighet efter ikraftträdandet, för att de ska kunna analyseras och eventuella olägenheter av de upphör ska kunna undanröjas. Om förordnandena gäller för plan- områden med genomförandetid, är det lämpligt att som Lant- mäteriet föreslagit knyta upphörandet till efter genomför- andetidens utgång. Dahlsjö har lagt fram ett lagtextförslag som vi ansluter oss till. Ansökningar om prövning av frågor om avstående av mark och utrymme som görs före ikraftträdandet av våra lag- förslag, bör kunna prövas enligt de nu gällande reglerna och så- lunda kunna leda fram till förordnanden. Dessa kommer därför att gälla även efter ikraftträdandet fram till den tidpunkt då de enligt övergångsbestämmelserna upphör att gälla. 4.6.8Förlorade rättigheter vid planändring Förslag: Jag föreslår att det i AL införs en bestämmelse som ger rätt till ersättning vid omprövning av servitutsrätter. I Lantmäteriets rapport (s. 63 f.) tas också upp en tidigare behandlad fråga om införande av en ny bestämmelse i AL avseende de ekonomiska verkningarna av s.k. omprövningsförrätt- ningar enligt 35 § AL. Bakgrunden till förslaget är att det enligt gällande rätt får anses oklart om fastighetsägare som drabbas av skador till följd av att en upplåtelse för en gemensamhetsanlägg- ning begränsas eller upphävs har rätt till ersättning. Skadan kan uppkomma t.ex. därför att en väg som fastigheten har haft rätt att använda tas bort eller flyttas. En planändring som inskränker till- gången till en allmän plats vid enskilt huvudmannaskap kan också få en negativ inverkan på berörda fastigheters värde. När motsvarande inskränkningar i servitutsrätt i stället behand- las enligt FBL, har innehavaren rätt till ersättning (5 kap. 10 § FBL). En motsvarande ersättningsrätt bör därför införas i AL i fråga om gemensamhetsanläggningar, på det sätt som Lantmäteriet mer utförligt motiverar i promemorian. Förslaget syftar till att kompensera fastighetsägare som bl.a. vid en anläggningsförrättning förlorar servitutsrätter knutna till den allmänna platsen. Det lag- textförslag som utarbetats inför en ännu inte beslutad lagråds- remiss förefaller väl ägnat att föras vidare och vi vill därför aktua- lisera frågan i detta sammanhang. Förslaget får ses i samband med den i avsnitt 4.6.7 behandlade frågan om att äldre förordnanden om att avstå mark utan ersättning ska upphöra. Enligt direktiven ska utredningen analysera vilka frågor som kan eller bör respektive inte bör kunna ingå i exploateringsavtal samt redovisa lämpliga kriterier för dels när sådana avtal ska tecknas, dels avtalens innehåll. Utredningen ska också belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal, och redovisa om och på vilket sätt exploatörsbestämmelser kan utgöra ett stöd för eller ersätta tecknande av exploateringsavtal. Direktiven beskriver i bakgrunden till uppdraget att exploa- teringsavtalen ofta ålägger fastighetsägare och exploatörer ekono- miska eller andra skyldigheter och åtaganden som inte är lagmässigt reglerade. Det kan exempelvis gälla att finansiera följdinvesteringar i form av vissa trafikanläggningar, sport- och rekreationsanlägg- ningar samt anläggningar för skola, barnomsorg eller annan social service som det kan uppstå behov av i samband med att detaljplaner genomförs för bostadsändamål. Avtalen kan också reglera frågor om ersättning för sådana redan genomförda kommunala investe- ringar som utgjort en förutsättning för att möjliggöra en planerad ny exploatering. En effekt av att vissa plangenomförandefrågor endast regleras i exploateringsavtal och inte i detaljplanehandlingarna är att frågorna inte får någon allsidig belysning och inte blir föremål för någon direkt insyn för andra än för de avtalsträffande parterna. Ett annat problem med exploateringsavtalen är enligt direktiven de förseningar i byggprocessen som avtalsförhandlingarna kan leda till. Detta har varit särskilt märkbart i de områden där det finns ett stort exploateringstryck och därmed en stark vilja hos exploatörer att påbörja byggandet. Förfarandet vid tecknande av och innehållet i exploaterings- avtalen har även ifrågasatts bl.a. med utgångspunkt i regelsystemet kring offentlig upphandling och statsstöd. Avtalen har mot denna bakgrund i vissa fall ansetts innehålla bestämmelser som står i strid med . Direktiven anger att exploateringsavtalen även har kritiserats ut- ifrån andra aspekter. Hanteringen präglas i många fall av bristande förutsägbarhet, offentlighet och insyn. Detta skapar osäkerhet för såväl kommuner som byggherrar. Därigenom uppstår en risk för att endast finansiellt starka byggherrar vågar agera på marknaden.