sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — När den offentliga upphandlingen betraktas ur ett makroperspektiv faller det sig naturligt att i första hand ha i åtanke statsmakterna, dvs. regering och riksdag. Från dessa organs perspektiv handlar strategisk upphandling om att formulera nationella mål för den offentliga upphandlingen och sedan skapa bästa möjliga förut- sättningar för att dessa mål ska kunna uppnås. I praktiken sker detta på en rad olika sätt. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet För det första genom att kontinuerligt se över och anpassa upphandlingsregelverket i en snabbt föränderlig värld. En central uppgift i sammanhanget är att finna en optimal balans mellan de formella och administrativa krav som läggs på både upphandlande myndigheter och leverantörer – i syfte att skapa transparens, minska risken för korruption etc., – och de krav på enkelhet, flexibilitet, möjlighet till långsiktighet m.m. som den goda affären kräver. Många bedömare skulle definitivt hävda att den förstnämnda aspekten har fått en alltför stor tyngd i många länders upphandlings- reglementen. Det menar exempelvis den inflytelserike upphandlings- forskaren i rapporten pekar på att den amerikanska upphandlingslagstiftningen hade fått en slagsida mot regler vars primära syfte var att förhindra korruption och svågerpolitik, dvs. att föreskriva vad man inte får göra. Denna ambition minskade påtagligt förut- sättningarna för både upphandlade myndigheter och leverantörer att göra goda affärer. Många bedömare har gett motsvarande omdöme om upphandlingslagstiftningen inom EU. Utredningen menar att både pågående översyn av upphand- lingsreglerna och den beslut om att tillsätta denna utredning ska ses i ljuset av kritiken mot stelbenta och inte alltid ändamålsenliga upphandlingsregler. För det andra sker det genom olika former av tillsyn, konkurrens- främjande åtgärder samt rättsvårdande insatser, som i grunden handlar om att se till så att regelverket för den offentliga upp- handlingen efterlevs. Regeringen har t.ex. gett i uppdrag att verka för effektivt fungerande marknader och en i sammanhanget effektiv offentlig upphandling. Förvaltnings- domstolarna fyller en viktig funktion att avgöra tvister mellan upphandlade myndigheter och privata leverantör. För det tredje sker det genom att på olika sätt stödja de upp- handlande myndigheterna i deras arbete. Det kan handla om olika typer av information och vägledningar om lagstiftningen och dess tillämpning, hur man ska gå tillväga vid olika typer av upp- handlingsförfaranden m.m. Det kan också handla om olika typer av kompetenshöjande insatser. sker denna typ av stöd framför allt genom Upphandlingsstödets vid Kammar- kollegiet försorg. 8 , Remaking Federal Procurement, s. 13. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet En helt annan typ av stöd åstadkoms genom samordning av upphandlade myndigheters inköp av vissa varor och tjänster. För den statliga sektorn sker denna genom vid Kammarkollegiet, som har i uppdrag att upphandla ramavtal för sådana produkter som flertalet statliga myndigheter är i behov av. Motsvarande stödfunktioner finns inom den kommunala sektorn i form av SKL Kommentus Inköpscentral, Upphandlingsbolaget i , kommunalförbundet med flera. För det fjärde främjas de nationella målen genom olika typer av styrning av de upphandlande myndigheterna. Ett exempel på styrning i den statliga sektorn är förordningen om statlig inköps- samordning9 som innebär att de myndigheter som lyder under regeringen i första hand ska använda Kammarkollegiets ramavtal för sin anskaffning av vissa varor och tjänster. Men styrningen av myndigheterna sker också genom särskilda förordningar, som till exempel inköp av miljöbilar10, och genom krav att vissa statliga myndigheter ska inkludera s.k. antidiskrimineringsklausuler11 i sina upphandlingar. Även mer generella faktorer kommer in, som att myndigheterna bör ta miljöhänsyn och sociala hänsyn om upp- handlingens art motiverar detta.12 För det femte sker styrningen mot de nationella målen genom att s.k. e-handel främjas. Kommunerna och staten har arbetat med att införa it-stöd i den administrativa statsapparaten i syfte att förenkla och snabba på olika typer av arbetsprocesser. Detta sker inte minst inom området elektronisk handel där ESV, Kammarkollegiet och Kommuner och Landsting arbetar med att ta fram öppna standarder. ESV stödjer de statliga myndigheternas införande av e-handel (se avsnitt 3.7). Sist men inte minst sker styrningen genom att statsmakterna ombesörjer insamling, bearbetning och tillhandahållande av statistik rörande den offentliga sektorns anskaffning av varor och tjänster. Detta är en central uppgift. Det framstår som helt nödvändigt att ha bra och tillförlitlig information om hur upphandlingen går till, hur mycket den omsätter och vilka resultat som genereras för att kunna styra upphandlingen mot uppsatta mål. Här finns stora brister, vilket för övrigt särskilt uppmärksammas i Upphandlings- utredningens kommittédirektiv. 9Förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning. 10Förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. 11Förordningen (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt. 121 kap. 9 § och 1 kap. 24 a § LUF. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet 3.3.2Nationell styrning och ledarskap En samordnad politik för offentlig upphandling kan leda till stora besparingar och andra vinster inom prioriterade samhällsområden. En nationell handlingsplan för offentlig upphandling upprättas där mål, prioriterade åtgärder och ansvariga myndigheter anges. Nationellt fokus på den goda affären Utredningen har i många sammanhang uppmärksammats på att den offentliga upphandlingen har slagsida mot juridik – till förfång för andra överväganden – och i alltför stor utsträckning har präglas av lagtillämpning och överprövningar. Självklart ska lagstiftningen respekteras. Men det problem som framträder är att den goda affären hamnat i skymundan för juridiken. Detta är den primära orsaken till att , tidigt i sitt arbete, valde att ge högsta prioritet åt den goda affären som begrepp och mål för upphandlingen och utredningsarbetet. Begreppet innebär, som tidigare framförts att de upphandlande myndigheterna och enhet- erna, inom ramen för regelverket, ställer och följer upp krav på kvalitet, i enlighet med verksamheternas behov där servicen till medborgarna står i fokus och att detta sker till lägsta möjliga totalkostnad.13 Stort fokus läggs således på de upphandlande myndigheternas och enheternas service till medborgarna. Viktigt är också att myndigheterna föregår med gott exempel genom att ta ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling. Den goda affären handlar vidare om att ta tillvara nya och innovativa lös- ningar som möter verksamheternas behov samt att konkurrensen på de aktuella upphandlingsmarknaderna tas tillvarata och vårdas. Det sistnämnda inkluderar ett särskilt ansvar för små och medel- stora företags möjligheter att delta i offentliga upphandlingar. En viktig dimension av den goda affären utgörs också av att anskaff- ningen sker till lägsta möjliga totalkostnad, i vilket ingår att hänsyn tas till ett livscykelperspektiv. 13 Utredningen ger begreppet ett närmare innehåll i 2 kap. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Norska och danska åtgärder I har regeringen tagit initiativ till att förbättra den offentliga upphandlingen, bl.a. genom en skrivelse till år 2008.14 I skrivelsen anges att det är nödvändigt att betrakta genomförandet av offentlig upphandling i ett bredare samman- hang än . Regelverk, organisation och genomförande av upphandlingar, kompetensbehov och den offentliga upphand- lingens rykte är bland de faktorer som anses ha avgörande inflytande på kvaliteten på upphandlingarna. Genom en särskild studie av hur statliga och lokala myndigheter bedriver sin upp- handling har den norska regeringen identifierat ett antal områden där det finns särskilda behov av åtgärder. Exempel på sådana är organisation, ledning och kompetenshöjande åtgärder. Regeringens slutsats är att en effektivisering av den offentliga upphandlingen kan frigöra resurser som skulle kunna användas för både förnyelse och ökad välfärd. I finns också särskilda handlingsplaner för miljö- hänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling15 samt för deltagandet av små och medelstora företag.16 Den danska regeringen arbetar med att utveckla en strategi för intelligenta offentliga inköp. Med intelligenta offentliga inköp avses bättre och billigare inköp som främjar bl.a. innovation och en grön övergång. Strategin tas fram i ett samarbete mellan olika departement och myndigheter. Regeringen har historiskt sett framför allt fokuserat på lag- stiftningsfrågor och främst de legala aspekterna i samband med genomförandet av upphandlingsdirektiven och utformningen av de nationella bestämmelserna i 15 kap. och . Konsekvens- erna för de offentliga verksamheterna och medborgarna, som ska ta del av den offentliga servicen, samt samhällsekonomiskt effektiva anskaffningar har inte visats intresse i samma utsträckning. Vidare har den bredare frågeställningen, om en samordnad politik för goda affärer i offentlig sektor, inte getts samma uppmärksamhet som åtgärder för att öka efterlevnaden av lagstiftningen. Enligt utred- ningens mening måste förslag till framtida regeländringar eller 36 (2008–2009), Det gode innkjöp. 15Miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser – handlingsplan –2010. 16Små bedrifter – stora verdeier, Regjeringens strategi for små og mellomstore bedrifter 2012, s. 92 ff. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet andra åtgärder med bäring på den offentliga upphandlingen, så långt som möjligt, samordnas med sikte på att uppnå den goda affären. Hittillsvarande brister i samordningen har enligt Upphandlings- utredningens mening lett till en fragmentisering av upphandlings- politiken. Olika sakdepartement har ansvar för sina respektive frågor, som till exempel inom miljö-, konkurrens-, innovations- området etc. Sakdepartementen har i sin tur fördelat uppgifter och resurser på sina respektive myndigheter. Detta har sammantaget lett till en splittrad bild och oklarheter om vad regering och riksdag vill med upphandlingspolitiken. Även insatserna för stöd och vägledning inom upphandlingsområdet har varit splittrade. Den splittrade myndighetsbilden har dock uppmärksammats under en längre tid17 och ledde 2011 till tillsättandet av en särskild utredning, . Denna utrednings betänkande , om ett samordnat statligt upphandlingsstöd i en ny myndighet, är enligt ett stort steg i rätt riktning.18 Förslaget behandlas i . Vidare finns inget departement som har det övergripande ansvaret för socialt ansvarsfull offentlig upphandling. Upphandlings- utredningen anser att detta sannolikt har bidragit till att frågan hamnat i skymundan. Sociala hänsyn inrymmer bl.a. frågor om jämställdhet, arbetsrätt, arbetsmiljö, villkoren för den sociala ekonomin, frågor om etisk handel, tillgänglighetsfrågor, integration m.m. Dessa sakfrågor hanteras av flera olika departement. Enligt bör ha det över- gripande samordningsansvaret för socialt ansvarsfull offentlig upp- handling. Den splittrade politiken och upphandlingsstödet har gett allt annat än optimala förutsättningar för den offentliga upp- handlingen. Till syvende och sist ska en rad olika mål och hänsyn förverkligas i den enskilda upphandlingen. Genom att politiken varit splittrad – och genom avsaknaden av en gemensam strategi – har det varit svårt för de enskilda myndigheterna att väva samman alla olika hänsyn och nå upp till målet om den goda affären. 17Upphandlingskommitténs betänkande SOU 1999:139, Statskontorets rapport ny upphandlingsmyndighet (2010:23) samt granskning Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv?, RiR 2011:29. 18Upphandlingsstödets framtid, SOU 2012:32. Se närmre om inställning i avsnitt 1.4. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet En outnyttjad besparingspotential? Ansvaret för den offentliga upphandlingen har fram till valet legat på . Utredningen har dock – utöver en effektivisering av den statliga inköpssamordningen19 – inte kunnat spåra förekomsten av några specifika ansatser och direktiv inom departementet som syftat till en styrning och effektivisering av de statliga myndigheternas offentliga upphandlingar. har dock en satsning gjorts på elektronisk fakturahantering och beställningssystem, syftande till en effektivisering av denna del av inköpsprocessen. När e-beställningen är på plats i de statliga myndig- heterna kommer beställningarna att effektiviseras radikalt och möjligheterna avsevärt förbättras till en bättre kontroll över inköpen. Men som utredningen skriver i avsnitt 3.7 borde det finnas betydande effektiviseringspotential genom att skynda på utvecklingen också av steget innan, dvs. att göra själva upphand- lingsförfarandet elektroniskt. Skotsk reform på upphandlingsområdet I inleddes en översyn i syfte att förbättra upphandlingen inom den skotska offentliga sektorn.20 Visionen var att bygga upp strukturer och processer för att kontinuerligt förbättra upphandlingens effektivitet i hela den offentliga sektorn. Vid en uppföljning av satsningens resultat bedömdes att reformen, i slutet av –08, gett direkta besparingar om £ 327 miljoner.21 Den skotska regeringens årliga utfallsberäkningar –10 visar att besparingen stigit till nästan £ 800 miljoner.22 godkände skotska den andra fasen av reformprogrammet – Transforming Procurement: Accelerating Delivery. I strategin anges att begreppet value for money är en medveten balans mellan kostnad, kvalitet och hållbarhet. 19I sammanhanget konstateras att inköpssamordningen utgör en mindre andel av den totala statliga upphandlingen. 20McClelland, Procurement in - Report and Recommendations, . 21Improving Public Sector Purchasing, Audit , . 22www.scotland.gov.uk/Topics/Government/Procurement/about/Review/Background Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Utöver möjligheten att minska transaktionskostnaderna borde det enligt utredningen också finnas en betydande möjlighet att styra och effektivisera de statliga myndigheternas inköpsvolymer. Andra områden där tydligare signaler från regering och riksdag sannolikt skulle åstadkomma goda resultat gäller den offentliga upphand- lingens roll i arbetet för hållbar utveckling samt i främjandet rent generellt av innovativa lösningar inom olika samhällsområden. Med beaktande av effektiviseringspotentialen och att upphand- ling handlar om att hushålla med allmänna medel, anser Upphand- lingsutredningen att bör ansvara för upp- handlingspolitiken. En nationell handlingsplan för den offentliga upphandlingen För att målet om den goda affären ska nås, på både makro- och mikronivå, krävs åtgärder av en rad aktörer på olika nivåer i samhället. Regeringen har att överväga reformer av lagstiftningen, styrningen av de statliga myndigheterna och en förstärkning av allmänt upphandlingsstödjande åtgärder. Statistikförsörjningen på området är ett annat exempel där förbättringar krävs, inte minst för att stärka förutsättningarna för styrning, uppföljning och utvärde- ring av statens upphandlingar. Regeringen bör enligt Upphandlings- utredningens mening överväga att ta ett tydligare grepp kring hel- heten, förslagsvis genom att utveckla en handlingsplan för den offentliga upphandlingen, där politiken kan samordnas och lyftas – allt i syfte att bidra till goda affärer i offentlig sektor. Dansk modell för styrning av kommunernas upphandlingar I hålls ett möte mellan den danska regeringen och kommunerna i samband med budgetförhandlingarna. Vid ett sådant möte beslutades om en gemensam mål- sättning att av kommunernas verksamheter skulle vara föremål 2010. Enligt den danska kommunallagen måste alla kommuner anta en upp- handlingsstrategi.23 Strategin ska bl.a. innehålla hur konkurrens- utsättningen av olika verksamheter ska ökas. Avsikten är att sätta konkurrensutsättning högt på den politiska dagordningen på ett tydligt och systematiskt sätt. 23 62 § den kommunale styrelseslov. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet En starkare styrning från regeringens sida kommer framför allt att gälla de statliga upphandlade myndigheterna. Men en samordnad upphandlingspolitik, med nationella mål och en handlingsplan, kommer även samtliga upphandlande myndigheter och enheter till godo. Genom att stärka förståelsen för och kompetensen inom området offentlig upphandling förbättras förutsättningarna för att göra goda affärer. Sannolikt påverkas även efterlevnaden av regel- verken på upphandlingsområdet positivt. En ytterligare effekt torde därmed vara att antalet överprövningar minskar. Genom sats- ningar på ökad kompetens och forskning (se avsnitt 3.6) kan staten bidra till att kunskapen på upphandlingsområdet rent generellt för- bättras, inte minst när det gäller att bedöma effekterna av ställda miljökrav och sociala hänsynstaganden samt ansträngningarna att engagera små och medelstora företag. ger ett förslag till handlingsplan i avsnitt 11. 3.3.3Strategisk upphandling ur ett mikroperspektiv När man betraktar den offentliga upphandlingen ur ett mikro- perspektiv är som sagt perspektivet den enskilda upphandlande myndighetens, dvs. en statlig myndighet, en kommun, ett landsting eller i förekommande fall ett offentligt eller privat företag som omfattas av upphandlingsregelverket. Som utredningen redan har varit inne på skiljer sig de upphandlande myndigheterna från varandra i en rad avseenden, bland annat vad gäller verksamhetens omfattning. För vissa myndigheter och enheter är upphandlingen av olika tjänster att betrakta som en del av kärnverksamheten. För andra myndigheter och enheter åter är upphandlingen en tämligen perifer och liten del av verksamheten och syftar främst till att ge stöd för administrationen. Att dylika skillnader får konsekvenser för den vikt med vilken upphandlingsverksamheten tillmäts hos myndigheten är tämligen givet. På liknande sätt skiljer sig de stora myndigheterna såsom Arbetsförmedlingen, och från de mindre myndigheterna genom de förras betyd- ligt större inköpsvolymer, vilket ofta innebär att dessa myndigheter byggt upp egna upphandlingsenheter. På motsvarande sätt skiljer sig de stora och små kommunerna åt, dock inte ifråga om upphand- lingsverksamhetens inriktning – behoven är normalt desamma – Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet utan främst genom de volymer som hanteras och de resurser man har till förfogande för att organisera verksamheten. Oaktat dessa skillnader är det viktigt att den goda affären står i centrum för anskaffningen. God hushållning med skattemedel inne- bär att myndigheterna ska sträva efter att genomföra sina inköp så att maximalt värde för pengarna erhålls. Detta bör vara ett över- gripande mål för alla offentliga myndigheter. Andra centrala mål kan vara att de upphandlande myndigheterna ska vara föredömen vad gäller relevant, proaktivt kravställande, god analys av den service till medborgarna som ska levereras samt systematisk organisation av uppföljning och utvärdering. När det gäller dessa olika mål finns det brister , både bland de statliga myndigheterna och bland kommuner och landsting samt de offentliga bolagen. Genom att förbättra upphandlingen kan sannolikt betydande resurser frigöras och verksamheternas kvalitet förbättras. Faktum är att den offentliga upphandlingen – via sitt konkurrens- inriktade förfarande – sannolikt är det främsta medlet för den offentliga sektorn att ta del av och förverkliga en del av de produk- tivitetsökningar som en konkurrensutsatt privat sektor erfaren- hetsmässigt har visat sig vara bra på att åstadkomma. Till bilden hör naturligtvis att delar av den offentliga verksamheten är långt svårare att effektivisera än traditionell varuproduktion och service. Men en ökad konkurrensutsättning – med tydliga kvalitetskrav – bör kunna medverka till att produktiviteten höjs även i offentliga verksam- heter. För att åstadkomma detta krävs dock att upphandlings- verksamheten tillmäts långt större betydelse än vad som generellt sett är fallet . Det krävs att ledningarna i de upphandlande myndigheterna i större utsträckning ser upphandlingen som ett sätt att öka både kvaliteten och effektiviteten i verksamheten. För att åstadkomma detta krävs helt uppenbart en förbättrad styrning. Andra centrala strategiska frågor är vilka aktiviteter myndigheterna själva ska ägna sig åt vad gäller anskaffningen, i vilken utsträckning de ska använda sig av inköpssamordning och anlita extern upphandlingsexpertis, etc. Därtill kommer alla olika operativa frågor om hur de olika stegen i upphandlingsprocessen ska hanteras för att uppnå de upp- satta målen. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet 3.3.4Styrning hos den upphandlande myndigheten eller enheten I rapporten upphandlingsarbete, som AffärsConcept arbetat fram för räkning, framhålls att ett grundläggande problem för tilltron till den svenska offentliga upphandlingen är rådande attityder till den offentliga upphand- lingen bland ledande befattningshavare och deras brist på förståelse för upphandlingens betydelse för respektive organisationers verk- samhet i stort.24 Denna problematik har blivit alltmera uppenbar och aktuell även för utredningen. Ledningens intresse och för- ståelse för upphandlingsverksamheten varierar naturligtvis från organisation till organisation. Ofta betraktas denna enbart som en stödfunktion till verksamheten i stort vilket får till följd att inköps- funktionen inte involveras i hela anskaffningsprocessen utan invol- verade först i samband med att t.ex. beslutet om vad som ska köpas redan har fattats och kravspecifikationen redan utformats. Andra ledningar är endast intresserade av upphandlingsfrågor i samband med enstaka projekt som är kritiska för vissa verksamheter. I åter andra fall väcks ledningen uppmärksamhet först i samband med en överprövning som stoppar myndighetens anskaffning av en vara eller tjänst. AffärsConcept har på uppdrag av utredningen arbetat fram en definition av och kriterier som kännetecknar strategiskt upphandlings- arbete. Kriterierna omfattar organisation, ansvar, målformuleringar, policy- och styrdokument, kompetens, kvalitet och kostnader. För att intentionerna bakom den goda affären ska kunna förverkligas är det av avgörande betydelse att den upphandlande myndigheten eller enheten har en väl anpassad upphandlingsfunktion, överblick över upphandlingsmönster, styrdokument, affärskompetens och en ledning med förmåga att inse vilket betydelsefullt instrument upp- handlingen är. I den fallstudie som gjordes framkom att följande faktorer är särskilt viktiga för att säkerställa ett strategiskt upp- handlingsarbete: att upphandlingsfrågor representeras på ledningsnivå, att upphandlingsfunktionen anpassas till organisationens övriga verksamhet, samt samverkan med andra upphandlande myndigheter eller enheter. 24 AffärsConcept i , Strategiskt upphandlingsarbete, , s. 106. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Hur arbetar ledningen strategiskt? En central del i myndigheternas strategiska arbete är att överväga vilken verksamhet som ska bedrivas i egen regi och vilka delar som ska konkurrensutsättas. Det kan konstateras att olika upphand- lande organisationer har starkt divergerande syn på värdet av konkurrensutsättning i förhållande till produktion i egen regi. För ett antal offentliga aktörer är det främst ideologiska och politiska aspekter som påverkar valet. För andra aktörer baseras valet i större utsträckning genom att frågan – Hur får vi det bästa resultatet? – ställs och besvaras. Oavsett motivet för konkurrensutsättningen är det alldeles nöd- vändigt att myndigheten noga överväger vad som krävs för att gå från produktion i egen regi till att upphandla varan eller tjänsten.