sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — kommunala bidrag från elevernas hemkom- muner. Därefter redovisas den statistik som finns tillgänglig när det gäller skolornas kostnader. För en full förståelse av redogörelsen kan det underlätta att känna till hur huvudmannaskap och ägarstrukturer ser ut inom skol- väsendet. För en sådan beskrivning hänvisas till avsnitt 1.4. 3.2.1De fristående skolornas intäkter Fristående skolor finansieras i huvudsak genom kommunala bidrag. Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid den fristående skolan. Det finns också en möjlighet för fri- stående skolor, liksom för skolor med offentlig huvudman, att erhålla statsbidrag. Skolorna får inte ta ut elevavgifter. En mer ingå- ende beskrivning av reglerna kring de kommunala och statliga bidragen finns i avsnitt 2.2. Det finns ändå skäl att i detta samman- hang göra en kort sammanfattning av bestämmelserna. Hemkommunens bidrag till fristående skolor ska grunda sig på kommunens budget för den egna skolverksamheten. Beräkningen av bidraget ska innefatta ersättning för i princip alla kostnader som är förknippade med verksamheten. Den fristående skolans verkliga kostnader avgör inte storleken på bidraget, utan bidraget ska för- delas på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sina egna skolor. Bidragets storlek varierar mellan olika kommuner och mellan olika utbildningar. Bidraget lämnas för varje elev och består av ett grundbelopp som ska ge ersättning för kostnader för undervisning- en, läromedel och annan utrustning, elevhälsa, måltider, administra- tion, lokalkostnader och mervärdesskatt. Utöver grundbeloppet ska kommunen lämna ett tilläggsbelopp för elever som har ett om- fattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsunder- visning. Tilläggsbeloppet bestäms efter en individuell prövning. 3.2.2De fristående skolornas kostnader Det finns inga bestämmelser som anger hur de fristående skolorna ska använda bidragen, utan det är huvudmannen för den fristående skolan som avgör hur stora resurser som ska avsättas för vart och ett av de olika kostnadsslagen, t.ex. personal. () redovisar statistik över företags resultaträkningar, bland annat företags intäkter och kost- nader . I SCB:s redovisning är företagen indelade i olika branscher. Det bör noteras att statistiken som redovisas här enbart gäller de företag som har klassificerats som tillhörande utbild- ningsbranschen. Vissa fristående skolor drivs emellertid av huvudmän som tillhör andra branscher än utbildningsbranschen. Av samtliga grundskoleelever i fristående skolor går i skolor som drivs av huvudmän med ägare i andra branscher än utbildnings- branschen. Motsvarande andel av gymnasieeleverna är . I vilken utsträckning dessa elevers huvudmän ingår bland de företag som SCB:s statistik omfattar är inte utrett. (I tabellerna Bilaga 6.8–9 redovisas vilka branscher ägarna till huvudmän i koncerner tillhör.) Statistiken över skolföretagens resultaträkningar visar att per- sonalkostnader är den största posten på kostnadssidan. utgjorde personalkostnader av nettoomsättningen i de företag som bedrev grundskoleutbildning och av netto- omsättningen i de företag som bedrev gymnasieutbildning. Skill- naden återspeglar sannolikt att det i genomsnitt krävs en högre lärartäthet i än i gymnasieskolan. Det kan dock finnas alternativa förklaringar. I tabell 4.2 redovisas att gymnasieskolor i större utsträckning tillhör koncerner. Det kan också ha en viss betydelse för personalkostnaderna om det i en koncern utvecklas personalbesparande utbildningskoncept. Det kan även finnas ett större effektiviseringstryck i vissa koncerner som driver fram en utveckling mot en lägre personaltäthet oavsett hur verksamheten bedrivs. Nettoomsättningen består av intäkterna i företagets huvudsak- liga verksamhet, dvs. i detta fall skolverksamheten. Vid en jämför- else av kostnaderna med , så visar det sig att per- sonalkostnaderna i de fristående gymnasieskolorna även då utgjor- de av nettoomsättningen. I grundskolorna var personal- kostnaderna dock relativt sett större () än (). redovisar i den årliga officiella statistiken för skol- väsendet enskilda respektive offentliga huvudmäns kostnader. Jäm- fört med kommunala grundskolor har fristående grundskolor i genomsnitt lägre kostnader per elev för undervisning, lokaler och elevvård samt kostnadsposten övrigt. Skillnader i redovisade kost- nader mellan olika typer av huvudmän kan emellertid bero på att olika redovisningsprinciper tillämpas, snarare än på att de faktiska kostnaderna skiljer sig åt. Det är därför vanskligt att jämföra de redovisade kostnaderna för skolverksamheten för olika huvudmän. har kartlagt och analyserat kostnadsutvecklingen i gymnasieskolan –2009 och funnit att den ökade i de kommunala skolorna och i de fri- stående skolorna. Kostnadsökningen enligt konsumentprisindex (KPI) var 7 procent.1 Kostnadsökningen för de fristående skolorna var således lägre än KPI, medan det motsatta gällde för de kommunala skolorna (2011a s. 30). Det finns flera tänkbara orsaker till att de kommunala kostnad- erna har ökat mer än kostnaderna för de fristående skolorna. Gym- nasieelevers byten av program och skolor innebär ofta att studie- tiden förlängs med . Kostnaderna för denna förläng- ning av studietiden står hemkommunen för. Nyckeltalet kostnad per elev fångar emellertid inte hemkommunens merkostnader då eleven byter skola och därför går fler år i skolan (a.a. s. 7). I många kommuner har dessutom elevantalet minskat kraftigt. Eftersom det är svårt att på kort sikt anpassa antalet lärare till antalet elever, kan det medföra att kostnaden per elev ökar. Den har ökat betydligt mer i de kommuner där elevantalet har minskat än i kommuner där antalet har ökat. Ytterligare en orsak till skillnaderna mellan kom- munala och fristående skolors kostnadsökningar skulle kunna vara att huvudmännen erbjuder olika typer av program. Yrkesutbild- ningar kostar i allmänhet mer än högskoleförberedande utbildning- ar. Enligt beräkningar är emellertid skillnaderna mellan programutbuden så små att det troligen inte har gett utslag i kost- nadsnivåerna (a.a. s. 6). 1 Skolindex ökade –2009. Skolindex är ett index som fast- ställs av regeringen för att justera vissa bidrag inom skolområdet. Det beaktar löne- utvecklingen för samtliga offentliganställda liksom varuprisutvecklingen och skulle kunna betraktas som en KPI för skolväsendet. Ett företags lönsamhet kan beskrivas med hjälp av olika nyckeltal. Kommittén har valt att i detta avsnitt illustrera skolföretagens lön- samhet med hjälp av nyckeltalet rörelsemarginal. Den anger hur stor del av företagets omsättning som kan användas för att täcka kostnaderna för räntor, skatt och en eventuell vinstutdelning. Kommittén har erfarit att det inte finns någon tillgänglig skatt- ning av rörelsemarginalerna som endast omfattar de företag som bedriver grundskole- och gymnasieutbildning. Rörelsemarginalerna belyses därför utifrån tre olika källor, som var och en beskriver rörelsemarginalerna för antingen delar av skolföretagen eller för samtliga skolföretag som bedriver grundskole- och gymnasieutbild- ning, men där det även ingår företag som bedriver annan typ av verksamhet. har med hjälp av uppgifter hämtade från före- tagens årsredovisningar analyserat rörelsemarginalerna för de enskilda huvudmän som bedriver grundskole- och gymnasieutbildning i aktiebolagsform. Uppgifterna har beställts från Upplysningscentralen. Urvalet av företag är baserat på Skol- inspektionens skolregister som omfattar de huvudmän som har god- kännande att bedriva skolverksamhet. bedriver emellertid inte bara skolverksamhet utan kan kombinera den med annan typ av verksamhet. Vissa skolhuvudmän kombinerar skol- verksamhet med att exempelvis driva behandlingshem. Andra bedriver skolverksamhet i liten skala som ett komplement till den huvudsak- liga verksamheten. Företagen kan även bedriva utbildning i annan form, t.ex. förskola eller särskild utbildning för vuxna. Sammantaget var rörelsemarginalen (beräknat på det totala rörelseresultatet i relation till den totala nettoomsättningen). Det betyder dock inte att samtliga skolföretag, eller ens en majoritet av skolföretagen, har en rörelsemarginal som är av den storleks- ordningen. Den genomsnittliga rörelsemarginalen var (medelvärdet). Det betyder att det företrädesvis är stora företag som har goda rörelsemarginaler, eftersom dessa företag har en stor tyngd i den sammantagna rörelsemarginalen. Avsikten med denna analys av rörelsemarginalerna är även att illustrera spännvidden inom skolväsendet. Inga företag namnges i jämförelsen, eftersom ett enskilt företags rörelsemarginal kan variera relativt mycket år . Att redovisa rörelsemarginalen för ett enskilt företag ett visst år skulle kunna ge en missvisande bild av just det företagets lönsamhet. Det är emellertid möjligt, och moti- verat, att redovisa rörelsemarginaler på aggregerad nivå eftersom redovisningen framför allt avser att ge en bild av variationen i före- tagens lönsamhet. Tillfälliga uppgångar och nedgångar för enskilda företag kan antas ta ut varandra på en aggregerad nivå. Analysen visar att det finns en stor variation mellan de enskilda företagen. Tabell 3.5 Antal och andelar enskilda huvudmän som drivs i aktiebolagsform med olika rörelsemarginaler, Andel (%) Hälften av skolföretagen hade en rörelsemarginal som var högre än . Detta stämmer väl överens med den beräknade median- en som är 4,3. Medianen är ett mått som visar för vilken nivå hälf- ten av de undersökta skolföretagen har högre värden och hälften har lägre värden. Av de knappt 400 företagen hade en rörelsemarginal som uppgick till eller högre, vilket måste betraktas som en mycket god rörelsemarginal. En lika stor andel av företagen hade en rörelsemarginal på 15–, vilket även det får anses vara en mycket god rörelsemarginal. Det fanns även företag som inte var lika lönsamma under det undersökta . Femton procent av skolföretagen hade nega- tiva rörelseresultat och gjorde därmed en förlust. Som har beskrivits tidigare tar SCB fram statistik över företagens ekonomi, baserad på företagens resultaträkningar. Även andra aspekter av lönsamhet kartläggs, liksom tillväxten i olika branscher.2 En av de variabler som SCB redovisar är före- tagens rörelsemarginaler, vilka kan studeras branschvis. Som tidig- are har beskrivits hänförs dock inte alla skolföretag till utbildnings- branschen. Det innebär att SCB:s statistik över rörelsemarginaler i utbildningsbranschen möjligen inte omfattar all skolverksamhet. Den beräknade rörelsemarginalen för skolföretag i utbildnings- branschen som bedriver grundskoleutbildning var . Rörelsemarginalen har beräknats utifrån ett samlat rörelseresultat på och en total nettoomsättning på . Rörelsemarginalen för sådana företag som bedriver gymnasie- utbildning var . Rörelsemarginalen har beräknats utifrån ett samlat rörelseresultat på och en total nettoomsättning på . Enligt dessa beräkningar är rörelsemarginalerna större i utbild- ningsverksamheten i gymnasieskolan än i . En för- till detta kan vara att personalkostnaderna är större i grund- skolan. utgjorde personalkostnaderna i gymnasieskolan av nettoomsättningen och i av nettoomsättningen. Rörelsemarginalerna inom utbildningsverk- samheten i grund- och gymnasieskolan var lägre mellan åren 2001– 2004. har rörelsemarginalerna visat en relativt stadig uppåtgående trend. Den genomsnittliga rörelsemarginalen inom utbildningsbranschen som helhet var . Det bör uppmärksammas att utbildningsbranschen inte bara omfattar företag som driver grund- skole- och gymnasieutbildning, utan även företag som driver utbild- ning i form av förskolor och vuxenutbildning samt trafikskolor, kvalificerade yrkesutbildningar, uppdragsutbildning m.m. Samman- taget hade näringslivet i genomsnitt rörelsemarginaler som stor- leksmässigt låg nära dem för utbildningsbranschen. Eftersom rörelse- marginalerna varierar – i vissa branscher varierar de relativt 2 I statistiken ingår aktiebolag, ekonomiska föreningar, handels- och kommanditbolag, stat- liga affärsverk, enskilda näringsidkare samt vissa stiftelser. Branschindelningen görs med hjälp av standard för svensk näringsindelning (SNI). Varje undersökningsenhet hänförs till den näringsgren där den har sin huvudsakliga verksamhet. Undersökningen omfattar ett stort antal variabler utgående från företagets resultaträkning och balansräkning. Dessutom ingår uppgifter som rör förändring av eget kapital och anläggningstillgångar. mycket – är det vanskligt att göra jämförelser mellan olika branscher. Det kan dock konstateras att –2010 var rörelse- marginalerna i genomsnitt högre inom branschen Vård och omsorg än inom utbildningsbranschen.3 har beräknat den genomsnittliga rörelse- marginalen för företag som bedrev utbildning i förskola, grundskola eller gymnasieskola i aktiebolagsform . Underlaget bestod av 940 företag. Företagens sammanlagda rörelseresultat efter avskrivningar var och nettoomsätt- ningen nästan . Den genomsnittliga rörelse- marginalen var . En stor majoritet av bolagen var emellertid sådana som bedrev utbildning i form av förskolor (2012). 3.3Marknadsliknande drag i skolväsendet Det fria skolvalet och det faktum att fler och fler vinstdrivande företag verkar i friskolesektorn har bidragit till att den ibland också måste ses i ett näringsfrihetsperspektiv. Det finns även andra skäl till att skol- väsendet i vissa sammanhang beskrivs som en marknad. Avsikten med friskolereformen var bland annat att införa vissa drag av en fri marknad. En förutsättning för detta var det fria skolvalet, som infördes i nära anslutning till friskolereformen. (Dessa båda reformer beskrivs i avsnitt 5.) Resurserna inom skolväsendet styrs genom en kundvalsmodell, vars syfte bland annat är att främja effektivitet och kvalitet på samma sätt som förväntas ske på fria marknader. I och med att det infördes en rätt till bidrag för skolverksamhet som har godkännande från staten, gavs elever och föräldrar möj- lighet till ett direkt inflytande över hur samhällets resurser för skol- utbildning skulle fördelas. Valet av skola ska styra var pengarna hamnar. Att resursfördelningen påverkades av elevers och föräld- rars val antogs medföra en konkurrens om eleverna mellan skolor. Denna konkurrens skulle i sin tur medföra en pedagogisk mångfald och mer effektiva arbetsmetoder som kunde spridas i hela skol- 3 Vissa andra branscher, såsom Jordbruk, skogsbruk och fiske samt Fastighetsverksamhet hade rörelsemarginaler som var väsentligt högre än utbildningsbranschens. Man skulle kunna uttrycka det som att det politiska systemet har lånat in vissa marknadsmekanismer för att effektivi- sera det offentliga systemet, snarare än att skolväsendet har blivit en marknad i egentlig mening. I det följande redogör vi för hur dessa marknadsinslag fungerar i praktiken. På fria marknader väljer kunderna mellan olika varor utifrån till- gänglig information om pris och kvalitet samt utifrån egna prefe- renser. Kunderna väljer varor som har rätt pris utifrån den betal- ningsvilja som kunden har för just den varan. Inom skolväsendet finns ingen kund i denna bemärkelse. Den kundvalsmodell som tillämpas innebär att elever och föräldrar väljer utbildning men inte att de själva betalar för den. Samhället som finansierar utbildningen har egna preferenser för hur den ska utformas. Att tala om en skolmarknad kan därför bli missvisande. Det finns ekonomer som menar att begreppet kvasimarknad ligger närmare till hands (se t.ex. 2012a s. 8). Begreppet antyder att skolmarknaden inte är en marknad i vanlig mening. Den skiljer sig från andra marknader på så sätt att priset på varan utbildning inte sätts genom att utbud och efterfrågan möts, utan genom politiska beslut. I botten finns en pliktlagstiftning och en grundlagsfäst rättighet. Skolplikten får fullgöras i en fristående skola och ett godkännande av en huvudman medför en rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Bidragsbestämmelserna utgår från lika- behandlingsprincipen och fristående skolor ska tilldelas bidrag för sina elever på samma grunder som kommunala skolor tilldelas resurser. Bidragen är därmed inte relaterade till den faktiska kost- nad som skolan har för eleven. Bidraget är inte heller relaterat till den kvalitet som utbildningen har, även om en viss kvalitetsnivå krävs både för att godkännas som huvudman och för att bedriva utbildning vid en fristående skola. Andra inslag som gör friskolesektorn olik de flesta fria marknader är att etablering av verksamhet kan ske först efter att Skolinspektionen har godkänt en huvudman. Ett godkännande kan återkallas om det föreligger allvarliga brister i verksamheten och den måste då upp- höra, oavsett om skolan har tillräckligt många elever för att över- leva ekonomiskt. 3.3.2Vissa effekter av det fria skolvalet och av friskolereformen har genomfört en rad studier av hur skolväsendet som marknad fungerar. har utifrån de genomförda studierna dragit slutsatsen att de huvudsakliga intentionerna med de valfri- hets- och friskolereformer som genomfördes del- vis har infriats. Elever har större valfrihet och det finns fler alterna- tiv. Fler elever väljer också att gå i en annan skola än den närmaste kommunala skolan. Enligt medför detta dock ett antal dilemman. Ett av dessa är att det råder betydande skillnader mellan olika kommuner och olika delar av landet. Skolutbudet ökar i vissa delar av landet men minskar i andra. Geografiska faktorer och lokala förhållanden gör att de verkliga valmöjligheterna inte är likvärdiga för alla elever (2012a s. 10 f.). menar även att konkurrensen i många fall har lett till ökade kostnader för kommunerna. En del av de ökade kostnaderna beror på kvalitetssatsningar och specialiseringar. Konkurrensen kommer dock inte bara från fristående skolor utan även i hög utsträckning från andra kommunala skolor. Kommunerna uppger att de hanterar denna konkurrens genom olika strategier såsom marknadsföring, särskilda utbildningsprofiler, kvalitet i kringfunk- tioner som elevhälsovård och genom samverkan. Andra skäl till kost- nadsökningar uppgavs vara ett minskat elevantal, svårigheter att planera verksamheten och kravet på kommunerna att ha beredskap för att ta emot de elever som lämnar fristående skolor för att återvända till en skola. ses de fristående skolorna i allt högre grad som konkurrenter i stället för som ett komple- ment till kommunala skolor. Det gäller inte minst gymnasie- skolorna. (2010a s. 37 ff.). Kommittén har träffat företrädare för skolförvaltningen i nio kom- muner. Frågan om kommunernas förutsättningar att planera och dimensionera sin verksamhet har då behandlats. Erfarenheterna skiljer sig åt mellan de olika kommunerna. I vissa kommuner beskrevs situationen som oproblematisk medan den i andra kommuner be- skrevs som besvärlig. Flera intervjupersoner ansåg att problem med planering av skolverksamheten är en oundviklig följd av det fria skolvalet och att det kan accepteras, eftersom systemet har fördelar för medborgarna som väger tyngre än nackdelarna för den kommu- nala skolförvaltningen. I en nyligen genomförd utvärdering av effekterna av friskole- reformen av utvärdering (IFAU) konstateras att mycket talar för att konkur- rensen har haft en positiv effekt på studieresultaten (IFAU Rap- port 2012:17). I studien har använts nya utvecklade mått för kun- skapsresultat och den täcker (sammanlagt 22 elevkullar) än vad tidigare studier har gjort. Inga effekter på skolkostnader har hittats, vilket motsäger de iakttagelser som har gjort. Däremot ger stu- diens resultat stöd för en annan av slutsatser, nämligen att de kommunala skolorna på grund av konkurrensen har satsat mer resurser på kvalitet. En utgångspunkt för studien är det faktum att friskolereformen har fått mycket olika genomslag i olika kom- muner. Effekterna av reformen har utvärderats genom att jämföra förändringen i utbildningsresultat i kommuner där andelen elever i fristående skolor har ökat mycket med förändringen i kommuner där andelen elever i fristående skolor har ökat lite eller inte alls. I studien har hänsyn tagits till en rad olika faktorer, som skulle kunna förklara förändringarna i utbildningsresultat.4 De positiva studieresultaten visade sig ungefär efter reformens införande. Man har funnit positiva effekter på genomsnittsresultaten för årskurs 9 (både resultat på nationella prov och betyg) och för senare utbildningsprestationer i gymnasie- skolan och högskolan. Slutsatsen i IFAU:s studie är att effekten på studieprestationer kan tolkas som positiva produktivitetsfaktorer i skolväsendet. De positiva resultaten verkar enligt forskarna först och främst bero på spridnings- och konkurrenseffekter och inte på att elever i fristående skolor får betydligt bättre resultat än elever i kommunala skolor. I studien anges flera anledningar till varför ett fritt skolval med ett kommunalt bidrag som följer eleven kan antas ha positiva effek- ter på resultaten i skolan. Skolors incitament att förbättras för- stärks när de måste konkurrera om elever. Matchningen av elever till skolor kan bli bättre och i sin tur generera positiva kamrat- effekter. Ytterligare ett argument är att utvecklingen av framgångs- rika pedagogiska metoder och skolorganisationer stimuleras och sprids. Det sistnämnda argumentet har bärighet i system som tillåter fristående skolor, eftersom dessa är friare i sitt val av peda- gogik och profil. 4 Trender i kommunerna innan reformen genomfördes, betygsinflation, förändrad elev- sammansättning inom kommunerna eller en rad andra möjliga förklaringar. 3.3.3Brist på information har negativa konsekvenser Att elever har rätt att välja skola och att valet avgör fördelningen av ekonomiska resurser är två förutsättningar för att de mekanismer som ska leda till att effektivare arbetssätt och högre kvalitet i skol- väsendet ska uppstå. Tanken är att skolor som inte håller måttet ska överges av eleverna och därmed inte kunna drivas vidare. Skolorna kan inte konkurrera om elever genom prissättning, eftersom samhället är finansiär och priset är fast. Skolorna kan däremot konkurrera genom att höja kvaliteten och anpassa utbudet och utformningen av utbildningarna efter elevernas och föräldrar- nas önskemål. För att den fria konkurrensen ska vara kvalitets- drivande krävs dock att kunden kan göra rationella val baserade på fakta. Kännetecknande för skolsektorn är att den präglas av så kallad asymmetrisk information, dvs. kunderna har inte all den informa- tion om skolorna som behövs för att fatta ett rationellt val. Många aspekter av utbildningens kvalitet kan inte bedömas av elever och föräldrar vid valtidpunkten, utan först i efterhand. som görs utifrån felaktig eller ofullständig information riskerar att leda till sam- hällsekonomisk ineffektivitet. Kundvalsmodeller i offentlig sektor ställer med andra ord krav på information som är tillgänglig för brukarna. En marknad med bristande transparens kännetecknas av flera av ett antal olika faktorer. Några av dessa finns inom skolväsendet: man väljer vid få tillfällen i livet, varan man väljer karaktäriseras av hög komplexitet, varans kvalitet i sin helhet kan bedömas först i efterhand, samt det är förhållandevis höga kostnader förknippade med att göra ett nytt val och att byta vara. Alla dessa faktorer innebär en risk för att kunderna inte kan göra ett rationellt val på grund av bristande eller missvisande infor- mation (Statskontoret 2007). För att de bästa skolorna ska gynnas av en kundvalsmodell och de skolor som inte håller tillräckligt hög kvalitet ska slås ut från marknaden, måste elever och föräldrar således ha tillgång till till- räckligt bra information. Det måste även finnas en reell möjlighet för eleverna att kunna välja bort skolor med dålig kvalitet. 3.3.4Reella valmöjligheter finns inte alltid Även med fullständig information har elever och föräldrar inte alltid en reell möjlighet att välja skola. Det beror bland annat på utbudet av utbildningsplatser och hur konkurrensen om eleverna ser ut.