sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Det kan till exem- pel gälla att få böcker eller kataloger levererade från ett cen- trallager till en arbetsplats. Vid en första anblick förefaller behovet omfatta ett trans- portmedel, dvs. upphandling av en bil eller lastbil. Vid en djup- are analys har man urskilt att det är fråga om att leverera vissa produkter från en plats till en annan, vilket skulle leda till upphandling av en transporttjänst i stället för en lastbil. Man skulle också kunna tänka sig att katalogerna eller böckerna trycks nära beställaren, dvs. print on demand, alternativt att det går att samköra med andra varor som ska till samma plats, vilket leder till energi- och miljövinster. Enligt det transformativa angreppssättet ska dock analysen fördjupas ytterligare. Nästa steg kan visa att det egentligen saknas ett absolut behov av fysisk tillgång till de enskilda katalogerna eller böckerna. Be- hovet består i realiteten av att få tillgång till en viss tjänst eller service. Tjänsten – dvs. att hålla informationen tillgänglig – kan tillhandahållas digitalt utan vare sig transporter eller tryckning av kataloger eller böcker. Vinsterna i form av lägre resursför- brukning och miljöpåverkan blir därmed betydande. En pilotstudie med Statens inköpscentral om upphandling av transformativa lösningar har tagit initiativ till en pilotstudie – i nära samarbete med () och Tek- niska ()- i syfte att praktiskt prova upphand- ling av transformativa lösningar, bland annat förutsättningarna att inom olika områden gå från att upphandla produkter till att upp- handla tjänster. Projektet startade med en behovsstudie för att få fram ett lämp- ligt ramavtalsområde. Det gällde att identifiera områden som låg väl till i tiden för upphandling och därtill relativt enkelt kunde illu- strera hur en transformativ lösning kan se ut. Två områden valdes preliminärt ut: profil/presentartiklar samt mobilitet. Valet av profil- artiklar betingades av att en förändrad inriktning är relativt enkel att En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Området innehåller visserligen inga stora miljö- och resursvinster men ger tillfälle för en myndighet att demonstrera en tydlig ambition på hållbarhetsområdet. Mobilitet valdes därför att det har stor potential både ekonomiskt och ekologiskt; därtill finns stora möjligheter att sprida eventuella lösningar på export. Av flera skäl kom piloten starta med profil och presentartiklar. Avsikten är att i nästa steg analysera förutsättningarna inom området mobilitet. tog i en förstudie sikte på hur ett skifte från profilartiklar till profiltjänster kan genomföras- Den tänkta lösningen består i att fokus flyttas från att primärt ge bort fysiska ting, som pennor, väskor, paraplyer etc. till förmån för smarta tjänster och service såsom t.ex. e-böcker, appar, ringtoner, upp- levelser etc. En enkät skickades ut till myndigheter och relevanta företag för att bl.a. ta reda på branschens och myndigheternas syn på trans- formativa lösningar. Dialogmöten genomfördes med en referens- grupp bestående av elva myndigheter samt presumtiva leverantörer. Leverantörerna var generellt positiva till upplägget och flera sade sig vara redo att leverera efterfrågade lösningar. Det antyddes dock att intresset hos myndigheterna sannolikt skulle komma att vara lågt. Leverantörerna menade att många myndigheter ofta säger sig vara intresserade av miljöanpassade lösningar inlednings- vis, men att miljöaspekterna inte väger lika tungt vid anskaffnings- tillfället. För alternativ som skulle kräva förändringar i affärs- modellen, t.ex. försäljning av mobila applikationer, fanns därför tveksamhet bland leverantörerna – både i förhållande till det för- väntade intresset men även vad avser möjligheterna att uppnå lön- samhet, inte minst vid tillhandahållandet av applikationer, s.k. appar. De myndigheter som deltog i referensgruppen var i stort sett positiva till förslaget. betonades att en övergång till trans- formativa lösningar förutsätter beslut tidigt i processen. Eftersom profil- och presentartiklar som regel omfattar små kostnader blir de sällan föremål för beslut i myndighetens ledning. Det underströks att en förändrad policy sannolikt kräver ett strategiskt beslut av ledningen inom respektive myndighet. har påbörjat upphandlingen för profil- och presentartiklar, med sikte på att utnyttja transformativa lösningar. Enligt tidplanen behöver ett nytt ramavtal vara klart . Den korta tiden fram till avtalet kan komma att innebära att upphand- lingen delas upp och den transformativa delen senareläggs något. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Det kan noteras att pilotprojektet har väckt intresse även utan- för gränser. Flera länder har anmält intresse att delta i projekt eller bli delaktiga i resultaten. Såväl indiska regeringen – genom finans- och miljödepartementen – som det () har beslutat initiera motsvarande pilotprojekt i . Tanken är att initiera ett nära samarbete mellan länderna kring upplägg och resultat. ser sammantaget mycket positivt på pilotprojektet och ser med spänning fram emot att ta del av resul- tatet. Utredningens förhoppning är att projektet kommer att visa på betydelsen av en utveckling mot transformativa lösningar med avseende på myndigheternas ekonomi samt även verksamheternas energi, resurs och miljöpåverkan. Samarbetet med är extra spännande och löftesrikt och kan erbjuda goda möjligheter för svenska företag. Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet ska, i dialog med berörda myndigheter och marknadsaktörer, identifiera områden där behovet av transformativa lösningar är särskilt stort och där det offentliga kan antas lämna viktiga bidrag. Upphandling ska därefter genomföras inom ramen för inköpscentralens verksam- het. Det samordnade upphandlingsstödet får i uppdrag att organi- sera olika samarbetskluster med deltagare från både upphand- lande myndigheter och leverantörer i syfte att främja transfor- mativa lösningar i offentlig upphandling. Internationellt sam- arbete ska eftersträvas. Det bör också initieras ett samarbete på nordisk nivå för att dra fördelar av den nya möjligheten till samarbete över gränserna, som aktualiseras i förslagen till nya upphandlingsdirektiv, för att på så sätt dra nytta av en större marknad och möjligheter att sprida risker. Det samordnade upphandlingsstödet får i uppdrag att samla och sprida erfarenheterna av att använda transformativa lös- ningar vid offentlig upphandling. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Utredningen har funnit att upphandling av transformativa lösningar kan utgöra ett mycket intressant verktyg för att utnyttja den offent- liga sektorns kraft på marknaden i arbetet för en hållbar utveckling. Utredningen bedömer att en sådan inriktning rimmar väl med det stora intresse av att utveckla innovativa lösningar inom offentlig sektor som uttalats, inte minst av regeringen. Att eftersträva transformativa lösningar i samband med offentlig upphandling ställer emellertid stora krav på den upphandlade myn- dighetens organisation och kompetens. I det följande utgår utred- ningen därför från tre grundfrågor. -Hur kan stödet för upphandling av transformativa lösningar ut- vecklas? -Hur kan samarbetet mellan offentliga myndigheter och företag- samheten utvecklas för att nå fram till mer hållbara lösningar? -Hur kan upphandlande myndigheter och enheter vara före- gångare och förebilder i dessa sammanhang istället för att, som , riskera låsa fast marknaden vid gamla tekniklösningar? Transformativa lösningar förutsätter därutöver ett mer flexibelt regelverk, där förhandling och dialog mellan parterna är en själv- klarhet. välkomnar därför direktivför- slagens utökade förhandlingsmöjligheter och det nya förfarandet innovationspartnerskap. En prioritering av transformativa lösningar ställer stora krav på den upphandlande myndighetens eller enhetens organisation. Ledningen måste ge sitt tydliga stöd till nytänkande i allmänhet. Den bör också ansvara för att ta fram en övergripande strategi som inne- håller långsiktiga mål, om vilka varor och tjänster som ska upp- handlas – bl.a. inkluderande potentialen för transformativa lös- ningar – samt styrdokument och riktlinjer för hur upphandlings- funktionen ska vara organiserad. Det är också ledningens uppgift att se till att upphandlingsorganisationen har nödvändig kommer- siell, teknisk och juridisk kompetens m.m. för att kunna genomföra upphandlingar av transformativa lösningar. Större myndigheter och organisationer har möjlighet att bygga upp egen, intern kompetens En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling för dessa ändamål medan mindre myndigheter självklart behöver samarbeta för att kunna överväga denna typ av upphandlingar.31 anser att statliga myndigheter bör kunna styras mot att eftersträva transformativa lösningar inom sina respektive upphandlingar. Noteras bör att de myndigheter som deltagit i diskussionerna kring det ovant redovisade pilotprojektet gett klara uttryck för uppfattningen att det inom flera områden finns goda möjligheter att upphandla ramavtal som omfattar trans- formativa lösningar. föreslår att regle- ringsbrevet till vid Kammarkollegiet ska innehålla tydliga skrivningar om vikten av att eftersträva/överväga transformativa lösningar. Proaktiv i stället för reaktiv – nytänkande präglas offentlig upphandling ofta av en kultur där nytänk- ande anses utmanande och behäftat med risktagande. Det utrymme för förhandling och dialog som finns används som regel inte. Risken för att en upphandling kan bli överprövad har lett till att många upphandlingar kännetecknas av konventionella val för att vara på den säkra sidan. I övergripande policydokument identifieras ofta innovationer som något viktigt, men i praktiken är upphand- lingarna sällan innovativa, och det som kallas för innovation foku- serar huvudsakligen på marginella förbättringar inom nuvarande system och teknik. Transformativa lösningar har en mångdubbelt stor potential att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling jämfört med den tradi- miljöanpassade upphandlingen. Lösningarna ställer emeller- tid krav på att organisationen är tillåtande och att nytänkande och långsiktighet premieras. Den goda affären som målsättning innebär enligt utredningens tolkning att offentliga myndigheter föregår med gott exempel och noga beaktar möjligheterna att ta tillvara nya och innovativa lös- ningar som möter verksamheternas behov. Korta ledtider, kombi- nerade med ett snävt mandat, riskerar leda till att upphandlingarna inte orkar upp ur gamla hjulspår. Transformativa lösningar förut- sätter ett mera långsiktigt perspektiv och att myndigheten tillåter sig att förutsättningslöst pröva olika alternativa vägar för att möta 31 Se också kapitel 3 i allmänhet och avsnitt 3.3 i synnerhet, vari utredningen för diskussion rörande den strategiska betydelsen av offentlig upphandling och ledningens funktion. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling ett visst behov. Ett mer proaktivt agerande ställer vidare höga krav på att medarbetarna har nödvändig kompetens. I avsnitt 3.6 redo- görs för den satsning på kompetenshöjande åtgärder som utred- ningen menar måste till för att uppnå den goda affären. är ansvaret för innovationsupphandling delat på två olika myndigheter. ansvarar för upphandling av innovationer och Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet, för innovations- vänlig upphandling. har särskilt kunnande i frågan och innovationskraft i offentlig verksamhet är ett av strate- giska områden. Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet lämnar kvalificerat stöd till myndigheter i upphandlingsfrågor rent generellt, innovationsvänlig upphandling är ett av momenten. Det är den upphandlande myndighetens eller enhetens behov, och inte upphandlingsformen, som styr anskaffningen. Först när behovs- och marknadsanalysen är genomförd är det aktuellt att överväga upphandlingsförfarande. Om behovsanalysen – där myn- digheten kan ta råd och hjälp både av och av Upphand- lingsstödet – mynnar ut i en upphandling av innovationer kan myn- digheten vända sig till . Är det däremot en s.k. innova- tionsvänlig upphandling32 ansvarar Upphandlingsstödet vid Kammar- kollegiet för eventuell vägledning. Många myndigheter har under hand framfört att de upplever gränsdragningen mellan innovationsupphandling och innovations- vänlig upphandling som oklar vilket i sin tur leder till att uppgifts- fördelningen mellan och Upphandlingsstödet uppfattas som oklar. Frågan kompliceras av förslaget om transformativa lösningar, som kan bli resultatet av såväl en upphandling av innovationer som av en innovationsvänlig upphandling. Den fråga som inställer sig är således hur ansvarsfördelningen mellan Upphandlingsstödet och lämpligen ska se ut. Upphandling av innovativa lösningar är inget nytt koncept. Det finns många exempel historiskt där myndigheter och affärsdrivande verk handlat upp ny teknik och smarta lösningar, till gagn för sam- hället och även för de företag som berörts. 32 Innovationsvänlig upphandling innebär att i enskilda upphandlingar inte utestänga nya eller alternativa lösningar utan i stället beakta vad marknaden har att erbjuda. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling med är ett exempel. SJ:s samarbete med dåvarande ABB och Verkstad ett annat. Utredningen har rent generellt ställt sig bakom förslaget om ett samlat upphandlingsstöd. Vad gäller stöd och vägledning inom området innovationer finns dock goda skäl att utöver Upphand- lingsstödets verksamhet även dra nytta av den speciella kompetens som besitter. har, som tidigare nämnts, som uppgift att stärka innovationskraft för hållbar tillväxt och samhällsnytta. Myndig- heten delar ut stöd till forskning och utveckling inom ett stort antal centrala områden och arbetar aktivt för att stimulera fram- växten av lösningar på olika samhällsproblem, bl.a. på temat Ut- maningsdriven Innovation – ofta med globala kopplingar. Det är därför helt naturligt att även framgent ge en viktig roll vad gäller att stimulera innovativa lösningar inom offentlig upp- handling. Utredningen ser också mycket positivt på det samarbete som initierats mellan och Upphandlingsstödet och som bl.a. har visat sig i gemensamma informationsinsatser. De främsta experterna på innovativa lösningar finns inom forskar- samhället och näringslivet. De transformativa lösningarna måste utvecklas eller upptäckas i samarbete med marknadens aktörer. Ska transformativa lösningar bli mera vanligt förekommande måste dialog och samverkan ske i ökad grad. De myndigheter som har till uppgift att verka för att främja innovationer bör självklart delta i ett sådant arbete. Det eftersträvade samarbetet kan lämpligen organiseras i form av arbetsgrupper utifrån olika behovsområden respektive funktioner. Ett område föreslås vara hållbart byggande, ett annat rekommenderas vara hållbara livsmedel, ett tredje mobilitet och infrastruktur, ett fjärde effektivare energianvändning. En sådan indelning gör att det blir möjligt att samla spetskompetens inom varje område. Syftet med arbetet i grupperna ska vara att identifiera exempel där trans- formativa lösningar har stor potential, vilka offentliga organ som kan vara mogna att efterfråga dem och även ge förslag till hur orga- nisationerna kan arbeta i reella upphandlingar. Det statliga upp- handlingsstödet bör ges en koordinerande roll i ett sådant arbete. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Men här kan också bidra med erfarenheter och kompe- tens. Det bör också initieras ett samarbete på nordisk nivå för att dra fördelar av den nya möjligheten till samverkan över gränserna, som aktualiseras i förslagen till nya upphandlingsdirektiv. På så sätt kan upphandlande myndigheter, enheter och företag dra nytta av en större marknad och får möjligheter att sprida risker som erfarenheter kan utbytas och goda exempel delas. Samla och sprida goda exempel av transformativa lösningar Ett sätt att öka nytänkande i offentlig upphandling är att sprida goda exempel. Det breddade statliga upphandlingsstödet bör samla exempel och medverka till att kännedomen ökar om transformativa lösningar. Andra myndigheter kan bidra. kan t.ex. bidra med s.k. aktionsforskare. Med det menas en person som följer ett projekt och löpande dokumenterar positiva och negativa händelser. På så sätt kan man bygga en detaljerad öppen bästa praxis. 7.4Offentlig upphandling ur ett livscykelperspektiv – ett sätt att både minska kostnaderna och främja miljön Det har länge funnits en tendens i offentlig upphandling att fokusera på en produkts inköpspris trots att drift- och underhållskostnader utgör väl så stora kostnadsposter i myndighetens budget. Detta ofta dominerande synsätt kan med- föra onödigt höga kostnader för den offentliga sektorn. Det finns t.ex. fortfarande en allmän uppfattning att miljöanpassade eller energieffektiva produkter generellt sett är dyrare än konventionella produkter. Men ett högre inköpspris kan i ett totalkostnads- eller livscykelperspektiv löna sig genom lägre drift- och underhålls- kostnader samt längre livslängd, det visar inte minst den tidigare forskningsgenomgången i kapitel 6. Endast genom att redan i upp- handlingsskedet se till både kostnaderna för själva inköpet och kostnaderna för att använda, driva och underhålla en produkt är det möjligt att identifiera det sammantaget ekonomiskt mest fördel- En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling aktiga alternativet, med den lägsta kostnaden under produktens livscykel. Inom området miljöanpassad upphandling kan detta resone- mang utvecklas ytterligare. Som utredningen tidigare konstaterat kan nämligen en myndighet genom att anlägga ett livscykel- perspektiv på sin anskaffning av vissa produkter både spara pengar och minska miljöbelastningen, dvs. generera s.k. vinna-vinna lös- ningar. Därvid är det intressant att förslagen till reviderade upp- handlingsdirektiv – både för den klassiska sektorn och för försörj- ningssektorerna – innehåller tydliga bestämmelser som underlättar för upphandlande myndigheter och enheter att ta hänsyn till livs- cykelkostnader.33 Bestämmelserna är införda i den del av direktiven som rör tilldelningen av kontrakt. Mer precist innebär de före- slagna reglerna att tilldelningsgrunden lägsta pris ersätts med lägsta kostnad34, som explicit syftar på möjligheten att beakta livscykel- kostnader.35 Kommissionen anger att utvecklingen och använd- ningen av metoder för livscykelkostnader på europeisk nivå ska främjas som ett ytterligare stöd för att kunna utnyttja den offent- liga upphandlingen i arbetet för att främja en hållbar tillväxt.36 Trots de ekonomiska och miljömässiga vinster som uppenbar- ligen finns att hämta genom att anlägga ett livscykelkostnads- perspektiv på anskaffningen av varor och tjänster kan utredningen konstatera att en stor del av upphandlande myndigheter och enheter inte gör detta. Enligt den tidigare refererade undersök- ningen från var det 2010 ungefär hälften av myn- digheterna som angav att de inte använde sig av totalkostnads- eller livscykelkostnadsberäkningar i sina upphandlingar. Frågan är varför myndigheterna inte i större utsträckning be- aktar ett längre tidsperspektiv när de anskaffar varor och tjänster? Vilka är hindren för att öka användningen av totalkostnads- alternativt livscykelkostnadsberäkningar i offentlig upphandling? 33Utredningens redogörelse och förslag baseras på överenskommelse från den 10–avseende det klassiska upphandlingsdirektivet och mot- svarande överenskommelse från samma datum avseende försörjningsdirektivet. Utredningen har även beaktat det betänkande som ansvariga utskott för inre- marknads- och konsumentfrågor (IMCO) lämnat, daterat med anled- ning av det klassiska direktivförslaget samt IMCO:s betänkande från med anledning av direktförslaget för försörjningssektorerna. 34Möjligheten att tilldela anbud enligt lägsta pris utesluts dock inte. Se längre fram i detta avsnitt. 35I sammanhanget ska det noteras att den aktuella bestämmelsen var föremål för förhand- lingar när betänkandet gick i tryck. 36Skäl 39 i det klassiska direktivförslaget samt skäl i förslaget till reviderat försörj- ningsdirektiv. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Hur kan utvecklingen på området främjas så att dessa möjligheter utnyttjas i större utsträckning för att både reducera kostnaderna och minska belastningen på miljön? Detta är frågor som diskuteras i det här avsnittet, som har följande disposition. Först redovisas helt kort vad utredningen skrev i delbetänkandet rörande livscykel- kostnader och remissinstansernas synpunkter på detta. I avsnittet därefter definieras närmare vad som menas med livscykelkostnader och ekonomiska faktorer av betydelse att beakta när dessa kost- nader ska beräknas. Efter det följer en redogörelse för de nya direktivförslagens bestämmelser om livscykelkostnader. I anslut- ning till detta beskrivs MSR:s insatser för att främja användningen av livscykelskostnadsperspektiv i offentlig upphandling och hur organisationen ser på förslagen till nya upphandlingsdirektiv som rör detta. Avsnittet avslutas med en diskussion om vilka möjlig- heter det finns att öka användningen av livscykelkostnader i svensk offentlig upphandling samt utredningens förslag. I delbetänkandet framhöll utredningen vikten av att kunna välja varor och tjänster vars miljöpåverkan är lägst ur ett livscykel- perspektiv. Utredningen uppmanade , genom sitt bidrag till den svar med anledning av grönboken, att utveckla och precisera möjligheterna att i samband med en upphandling göra en helhetsbedömning av olika produkter och tjänsters hållbarhetsprestanda, t.ex. genom en livscykelanalys. Remissinstanserna konstaterade att livscykelanalyser kan vara svåra att använda sig av, men såg generellt positivt på att utredningen avsåg att följa utvecklingen på området. Flera instanser menade att det behövs mer vägledning. Företrädare för näringslivet gav uttryck för uppfattningen att livscykelanalyser kan ske endast i begränsad omfattning. Den övervägande andelen remissinstanser uppgav dock att ett livscykelperspektiv utgör en viktig del av bedömningen av varor och tjänster vid en upphandling. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling 7.4.3Vad menas med livscykelkostnader och hur kan de beräknas? De nya direktiven öppnar således upp möjligheterna för upphand- lande myndigheter och enheter att anlägga ett livscykelkostnads- perspektiv på sin anskaffning av varor, tjänster och byggentre- prenader. En första fråga att besvara är vad som egentligen menas med att anlägga ett livscykelkostnadsperspektiv. Det visar sig, inte oväntat, att frågan är komplicerad – inte minst på grund av han- teringen av s.k. externa kostnader, dvs. icke-monetära kostnader, som genereras i samband med en upphandlad vara eller tjänst. Vid en första anblick kan det anses okomplicerat. Det handlar om att myndigheten, innan anskaffningen görs, noga analyserar vilka kostnader som inköpet kommer att generera under produktens livslängd. Dessa kommer givetvis att variera beroende på vilken typ av vara eller tjänst det rör sig om (som till exempel en ny motorväg eller en uppsättning blyertspennor till ), vilken tids- horisont som anläggs samt, sist men inte minst, om för myndig- heten externa kostnader tas med i beräkningen eller inte. Livscykelkostnader – ett enkelt exempel För att exemplifiera vilka olika kostnader som ingår i en livs- cykelkostnadsanalys och några av de mer centrala överväganden som måste göras, antar utredningen att en upphandlande myndighet, en kommun, är i färd med att upphandla en ny traktor. Den ska användas vid skötseln av kommunens parker och grönytor. Förutsättningen är att parkförvaltningen drivs i kommunens egen regi. De kostnader som denna anskaffning kommer att generera är typiskt sett: Investeringskostnaden för traktorn, dvs. vad den kostar att köpa in eller priset.