sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — hade det utvecklats en praxis för drifts- stödet som innebar att andelen särskiljande redaktionellt innehåll skulle vara för att en edition skulle anses tillräckligt självständig och därmed stödberättigad. I en proposition om stödet till dagspressen som lades fram föreslog regeringen att en edition borde innehålla en större andel unikt material för att anses vara självständig. Nivån på driftsstödet borde också stå i relation till andelen unikt material. Bidraget skulle börja utgå vid 51 procents unikt material och öka stegvis till fullt driftsstöd när det unika materialet var 65 procent.56 Dessa bestämmelser ändrades dock när regeringen presspolitiska proposition föreslog att gränsen på skulle sänkas till . Därtill ansågs det inte längre nödvändigt att ha en successiv avtrappning av stödet i relation till andelen unikt material. Regeringen menade att en tidnings namn var avgörande för dess identitet och att en betydande mängd redaktionellt material måste tillåtas ingå i editioner. Den lägre gränsen ansågs också bidra till att tidningsföretagen inte i samma utsträckning som tidigare behövde lägga ner arbete på att mäta varje utgåva, som gränsen torde verka avhållande för eventuella planer på att etablera editioner som inte hade tillräckligt underlag på tidnings- marknaden. För information nämndes att kontrollen av regeln om andelen eget redaktionellt material i en tidning främst genomfördes i förhållande till innehållet i tidningar som ingår i samma företag, koncern eller kedjebildning.57 Kravet på 1971:27 s. 13 f. 1975/76:131 s. 145. 1980/81:137 s. 8 f. 1989/90:78 s. 9 ff. Driftsstöd till dagspressen SOU 2013:66 eget redaktionellt innehåll ställs enligt definitionen av begreppet dagstidning i 1 kap. 6 §. kulturpolitiska proposition föreslogs att gränsen för andelen unikt redaktionellt material skulle sänkas ytterligare. Genom att sätta gränsen till skulle tidningarna få större möjligheter till samordning, vilket kunde minska deras kostnader. Med hänvisning till -94 konstaterade regeringen också att det fanns många sorters redaktionellt material som kunde vara likadant utformat i flera tidningar utan att mångfalden i åsiktsbildningen gick förlorad, t.ex. radio- och tv-tablåer, sport- resultat och börstabeller. fanns det enligt regeringen anledning att strama upp bestämmelserna för att motverka ett kringgående av reglerna. Det hade uppstått en tvekan i vissa fall om huruvida två publikationer kunde anses vara självständiga i förhållande till varandra, trots att de hade olika namn och att andelen eget redaktionellt material uppfyllde kraven i presstödsförordningen. Det hade ifrågasatts om det inte i själva verket rörde sig om en och samma publikation, på grund av gemensam ägaranknytning och likheter i layout och utseende. Särskilt iögonfallande var när två sådana tidningar utkom på olika veckodagar i samma spridningsområde. För att förhindra att driftsstöd betalades ut till tidningar som i praktiken inte uppfyllde kriterierna för stöd föreslog regeringen att en ny bestämmelse skulle föras in i presstödsförordningen. Om det är uppenbart att flera publikationer är att anse som en och samma publikation trots att de uppfyller kravet på eget redaktionellt innehåll samt kommer ut under olika namn, ska vid tillämpningen av förordningen betrakta publikationen som en.58 En bestämmelsen med detta innehåll finns i 1 kap. 7 §. Enligt presspolitiska proposition borde gränsvärdet för andelen eget redaktionellt innehåll i presstödsförordningen höjas från . Det gällande kravet framstod som lågt för en dagstidning som ägdes av ett företag eller ingick i en koncern som hade ägarintressen i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen tog ställning för att andelen eget redaktionellt material skulle höjas, men inte så mycket som regeringen föreslagit, 1996/97:3 s. 167 ff. utan till 55 procent.59 En sådan ändring av bestämmelsen genomfördes i presstödsförordningen fr.o.m. . Den genomlysning av presstödet som gjordes ledde fram till att en ny presspolitisk stödform inrättades den 1 juli 1990.60 presspolitiska proposition anförde regeringen att det allmänna driftsstödet borde kombineras med ett stöd för mer långsiktiga åtgärder, främst rationaliseringar och omstruktureringar som syftade till kostnadsreduktioner. Därigenom borde tidningar i konkurrensutsatt läge kunna minska sitt behov av stöd och kanske även uppnå lönsamhet, även om de inte kunde bli dominerande på sina respektive marknader. I ett vidare perspektiv var målet att minska det rådande kostnadstrycket och öka förutsättningarna för lönsamhet i branschen i stort.61 Den nya stödformen kallades utvecklingsstöd och skulle enligt regeringen stimulera till och underlätta större, nödvändiga investeringar i såväl förpressledet som tryckeriledet. Stödet skulle inriktas på åtgärder som gav positiva långsiktiga effekter och var ekonomiskt attraktiva för tidningsföretagen. Det var främst tidningar med svag ekonomi, som därmed hade svårt att finansiera nödvändiga investeringar, som skulle ha möjlighet att söka utvecklingsstöd. När det gällde samverkan i tryckeriledet skulle dock stöd även kunna ges till tidningar med stark ekonomi. Inom ramen för utvecklingsstödet fanns det fem olika delformer. Enligt regeringen skulle det vara upp till att fastställa vilka närmare uppgifter tidnings- företagen skulle lämna när utvecklingsstöd söktes. I propositionen angavs dock vissa centrala kriterier för var och en av de olika delformerna: 1.Stöd till förpressinvesteringar. Avsåg exempelvis datorstödd annonsbokning, produktionsstyrning, ekonomiadministration, layout och sättning. Berättigade att söka stödet var tidningar som hade allmänt driftsstöd eller andra tidningar som hade en 2005/06:201, bet. 2005/06:KU40, rskr. 2005/06:367 samt prop. 2006/07 utg. omr. 1, bet. 2006/07:KU1, rskr. 2006/07:48. 60Det hade dock funnits ett utvecklingsbidrag och ett samverkansbidrag inom presstödet tidigare och dessa ersattes 1991 med utvecklingsstödet. 1989/90:78 s. 32 f. marknads- och konkurrenssituation som gjorde det press- politiskt motiverat att ge stöd. Stödet kunde som mest uppgå till av kostnaderna, dock högst per tidningsföretag. 2.Stöd till samverkan vid gemensamma investeringar i tryckeri- anläggningar. Stödet lämnades i högst som räntebidrag till lån som togs på den allmänna kreditmarknaden. Minst en av de deltagande tidningarna skulle ha allmänt driftsstöd. 3.Stöd till samverkan genom legotryck. Skulle bidra till att minska tryckkostnaderna för både den säljande och den köpande parten och därför normalt utbetalas till dem båda. Bidraget var per tryckt och betalat tidningsexemplar, dock för högst 10 miljoner tryckta exemplar och företag och till samma företag under högst . 4.Stöd till övriga investeringar. Skulle göra det möjligt för tidningsföretag att få stöd för delvis andra typer av rationaliseringsprojekt. Stödet kunde bara beviljas tidigast efter att ett utvecklingsstöd senast beviljats och kunde uppgå till högst av de totala kostnaderna och maximalt för hög- och medelfrekventa tidningar och för lågfrekventa. Stöd till utbildning i tidningsledning. En engångsinsats på för att stimulera utvecklingen av en utbildning i tidningsledning vid . Regeringen föreslog att det nya utvecklingsstödet skulle anvisas ett samlat statsanslag på för /1991. beslutade i enlighet med regeringens förslag. , i budgetpropositionen /1992, kunde regeringen redovisa att ett stort antal ansökningar om utvecklings- stöd hade inkommit till , vilket enligt regeringen tydde på en ambition hos tidningsföretagen att genomföra strukturrationaliseringar. Nämnden hade juli– fattat beslut om utvecklingsstöd till 20 tidningar om totalt . Regeringen beräknade mot denna bakgrund ett oförändrat anslag på för /1992.62 1990/91:100, bil. 10, s. 327. Redan året efter, i budgetpropositionen /1993, föreslog regeringen dock att anslaget till utvecklingsstöd skulle sänkas till , med hänvisning till det rådande stats- finansiella läget. Av reciten framgår att –hade fattat beslut om utvecklings- stöd till 50 dagstidningar på totalt , varav 48 tidningar hade fått stöd till förpressinvesteringar.63 I budget- processen för /1994 äskade nämnden att anslaget till utvecklingsstöd skulle återställas, men regeringen ansåg inte att det statsfinansiella läget kunde motivera en uppräkning av anslaget.64 Året efter tillfördes anslaget inga nya medel alls. Då hade utvecklingsstödet tillförts sammanlagt och av dessa hade nämnden fördelat 115,9 miljoner kronor.65 När -94 lade fram sitt betänkande konstaterade den att det inte fanns några medel avsatta för utvecklingsstödet, men att stödformerna fanns kvar i presstöds- förordningen. Enligt utredningen var det mot bakgrund av det statsfinansiella läget fortfarande inte motiverat att prioritera utvecklingsstödet. Det kunde inte heller bortses från att mycket av det rationaliseringsbehov som fanns när stödet infördes redan hade tillgodosetts med det stöd som hade utbetalats. Därför borde utvecklingsstödet inte finnas kvar i oförändrad form, utan ersättas med ett begränsat stöd till kompetensutveckling inom de företagsekonomiska och informationstekniska områdena.66 I den efterföljande propositionen föreslogs att utvecklings- stödet skulle avvecklas. Enligt regeringen hade stora delar av det rationaliseringsbehov som fanns när stödet infördes fyllts av det stöd som utbetalats. Därtill hade den del av stödet som upp- muntrade produktionsteknisk samverkan mellan dagstidningar inte utnyttjats i någon större utsträckning. Mot den bakgrunden var det inte motiverat att prioritera utvecklingsstödet. Det fanns inte heller skäl att införa ett särskilt stöd för kompetensutveckling. ställde sig bakom regeringens förslag och därmed upphörde också stödformen utvecklingsstöd fr.o.m. 1 januari 1997.67 1991/92:100, bil. 12, s. 125 f. 1992/93:100, bil. 12, s. 202. 1993/94:100, bil. 12, s. 133. 66SOU 1995:37 s. 185. 1996/97:1 utg. omr. 1 s. 32 ff., prop. 1996/97:3 s. 171 f., bet. 1996/97:KU1, rskr. 1996/97:129. 8.5.12Tillgänglighet för personer med läshinder beslutade regering och riksdag att anslå som stöd till tidningsföretag för ett försök med s.k. taltidningar. Genom att innehållet i den tryckta tidningen lästes in på kassettband, som distribuerades till personer med lässvårig- heter så att dessa kunde lyssna på nyheter och andra artiklar, blev tidningen mer tillgänglig. permanentades verksamheten och i samband med det samlokaliserades den ansvariga myndigheten, , med . Den gemensamma beröringsytan var att båda myndigheterna arbetade med frågor i förhållande till dagstidnings- branschen. I samband med en översyn av myndighetsstrukturen på medieområdet avvecklades som egen myndighet och verksamheten fördes över till Talboks- och , nuvarande Myndigheten för tillgängliga medel. Enligt direktiven ska kommittén hålla sig informerad om det uppdrag som Talboks- och , och fått om den framtida taltid- ningsverksamheten. Uppdraget redovisades i en rapport med förslag om en modell för den framtida taltidnings- verksamheten som byggde på en övergång till produktion av talsyntes och användning av internetdistribution för samtliga taltidningar. Med utgångspunkt från rapporten togs det inom fram en promemoria med förslag till en ny förordning för att reglera bidragsgivningen och andra delar av den framtida taltidningsverksamheten.68 Promemorian remissbehandlades och frågan togs därefter upp i budgetpropositionen . beslutade regeringen om en ny förordning för taltidningar. Verksamheten omfattar cirka 100 taltidningar med totalt cirka 7 150 abonnenter. Det statliga stödet uppgår 2013 till 113,5 miljoner kronor.69 68En ny taltidningsverksamhet (Ds 2012:12). 2012/13:1 utg. omr. 17 s. 156 ff., förordning (2013:9) om taltidningar och mottagarutrustning. 8.6Driftsstödets stödbelopp, uppföljning, m.m. När en tidning har godkänts som stödberättigad återstår det fortfarande att fastställa ett stödbelopp. De metoder som används för detta ändamål har i huvudsak varit oförändrade sedan 1970- talet. När det gäller uppföljningen av utbetalade stöd har det däremot tillkommit nya bestämmelser. 8.6.1Från pappersförbrukning till upplagor När det nya stödet för tidningarnas produktion introducerades beslutade man sig för att stödbeloppet för flerdagarstidningar skulle baseras på den stödberättigade tidningens pappersför- brukning, beräknad på tidningens upplaga multiplicerad med årsvikten per exemplar. Som s.k. fördelningsnyckel används pappersförbrukningen minus annonsandelen. På så sätt skulle tidningens storlek lätt kunna mätas, både i fråga om upplaga, antal textsidor och utgivningsfrekvens. Genom att ange ett fast bidrags- belopp per viktenhet var det också möjligt att automatiskt uppnå en rimlig anpassning av bidraget efter varje tidnings särskilda förutsättningar. I praktiken anvisades med stöd- bestämmelser ett belopp om per ton papper, med ett högsta möjliga stödbelopp på för storstads- tidningar och för andra tidningar. För endags- tidningar bestämdes ett fast stödbelopp på i förordningen.70 riktades det dock kritik mot att stödet baserades på tidningens pappersförbrukning, eftersom detta ansågs kostnads- drivande: ju mer papper som förbrukades, desto större stödbelopp. I samband med de nya bestämmelser som infördes ändrades därför beräkningsmetoden för driftsstödet till hög- och medelfrekventa dagstidningar till att i stället bygga på tidningens upplaga. Stödbeloppet beräknas genom att tidningens volym uttryckt i tusental exemplar och antal nummer multipliceras med en generellt verkande bidragssats. Liksom tidigare anges även ett maximalt högsta stödbelopp. För lågfrekventa dagstidningar infördes en modell med fasta stödbelopp för olika upplagor.71 1971:27 s. 15 f. 1989/90:78 s. 17. Den beräkningsmetod som infördes för hög- och medelfrekventa respektive lågfrekventa dagstidningar gäller i huvudsak fortfarande. Nivån på bidragssatser, maximibelopp och fasta stödbelopp har däremot förändrats . Tidningarnas upplagor har alltså haft en avgörande betydelse i presstödssystemet, både för att fastställa om en tidning är kvalificerad för driftsstöd och för att bestämma stödets storlek. Hur upplagemätningarna skulle organiseras har dock inte varit någon fråga som reglerats i presstödsförordningen eller i Presstöds- nämndens instruktion. I olika propositioner har dock regeringen uttalat sig i frågan. När driftsstödet infördes låg det nära till hands att anförtro uppdraget att mäta och kontrollera upplagorna till företaget (), snarare än att begära in uppgifterna från berörda tidningar. Företaget ägdes gemensamt av , och . presspolitiska proposition konstaterade regeringen att dagspressen med några få undantag redan var s.k. TS-kontrollerad och företaget hade förklarat sig berett att utföra kontroller med relevans för presstödet. Enligt regeringen borde uppgifter från TS kunna godtas utan närmare prövning.72 I samband med att den nya beräkningsmetoden för driftsstödet infördes redovisade regeringen för information att vid inhämtande av upplage- uppgifter torde komma att utgå från den av TS fastställda dagspressupplagan. Den avsåg tidningarnas upplagor av det kalenderår som beräkningen gällde samt ett vägt genomsnitt av söndags- och vardagsupplagorna. Det detaljerade regelsystem som låg till grund för upplagemätningarna syftade också till att tidningarna inte skulle kunna manipulera fram miss- visande upplagetal. Om dessa regler skulle komma att förändras borde följa utvecklingen och, om det blev nöd- vändigt, inhämta upplageuppgifterna från de berörda tidningarna.73 1971:27 s. 17. 1989/90:78 s. 18. Som framgår av kapitel 3 Dagstidningarna i det svenska medie- landskapet har TS inte längre monopol på upplagemätningar i . Några av landets större dagstidningar har lämnat samarbetet med TS och en har överlåtit upplagerevisionen till företaget . De flesta dagstidningarna har dock fortfarande en TS-kontrollerad upplaga. har ändrat sitt arbetssätt i så måtto att man har genomfört en upphandling av tjänstekoncessioner för bl.a. upplagemätningar, vilket beskrivs närmare i kapitel 10 Förvaltningen av presstödet. Under hela presstödets historia har det varit en återkommande tanke att när en tidning har bedömts uppfylla kriterierna för drifts- stöd ska de konkreta stödbeloppen fastställas med så automatiskt verkande regler som möjligt i förordningen. Utrymmet för sköns- mässiga bedömningar från sida har i möjligaste mån begränsats. Utifrån en given utgivningsfrekvens och upplaga har det därmed gått att fastställa en tidnings stödbelopp utifrån bestämmelserna i förordningen. För hög- och medelfrekventa tidningar har tekniken med bidragssatser i kombination med ett maximibelopp använts . För lågfrekventa tidningar har i stället använts fasta stödbelopp, som varierar beroende på upplagans storlek. Bara i ett fall bygger stödbeloppet numera på en bedömning av stödets andel av tidningens nettokostnader och det är i fråga om det extrastöd som kan sökas av storstadstidningar. Detta stöd förutsätter alltså en närmare granskning av nämnden, men när nettokostnaderna beräknats finns det angivet i förordningen vilken procentandel som ska gälla. De bidragssatser, maximibelopp och konkreta stödbelopp som har angetts i regleringen har generellt sett ökat . Det har dock inte varit fråga om någon kontinuerlig ökning, utan upp- räkningarna har i huvudsak varit språngvisa i samband med de över- syner av presstödet som genomförts, bl.a. presspolitiska proposition, då bidragsnivåerna för låg- och medelfrekventa tidningar samt högfrekventa dagstidningar som inte var storstads- tidningar föreslogs öka . Förslaget genomfördes i praktiken den 1 januari 2009.74 2005/06:201, bet. 2005/06:KU40, rskr. 2005/06:367, bet. 2009/10:KU42. Vid utformningen av det nuvarande presstödssystemet har det inte funnits en uttrycklig vilja att utforma en s.k. rättighetslagstiftning. Presstödsförordningen är dock utformad på ett sådant sätt att den i praktiken har uppfattats vara en rättighetsförordning. Redan från driftsstödets begynnelse slogs det fast att regelsystemet skulle ha en generell utformning, med ett ringa inslag av diskretionär prövning och det synssättet har därefter varit dominerande vid utformningen av stödet. Kriterierna för stöd, i form av bl.a. utgivningsfrekvens, täckningsgrad, upplagenivå och eget redaktionellt innehåll, är uttryckta med fasta värden och stöd- beloppen är i huvudsak angivna med konkreta belopp. Den dagstidning som uppfyller samtliga kriterier ska därmed kunna räkna med att få ett visst presstöd och den ansvariga myndigheten kan inte förvägra en tidning stöd med hänvisning till t.ex. begränsade resurser. Med ett sådant system är det relativt komplicerat att fastställa en budgetram i statsbudgeten. Det går t.ex. inte med säkerhet att veta hur många tidningar som kommer att uppfylla kriterierna för presstöd och därmed vet man inte heller med säkerhet hur stort anslag som kommer att krävas. Under presstödets första decennier hade man från statsmakternas sida en särskild budgetteknisk lösning för sådana system. Presstödet anvisades under ett s.k. förslagsanslag. Det innebar att riksdag och regering anvisade ett visst anslagsbelopp, men i praktiken hade den ansvariga myndigheten rätt att överskrida anslaget om det behövdes för att uppfylla förordningens åtaganden. I samband med omläggningen av det statliga budgetsystemet 1997, med lagen (1996:1059) om statsbudgeten, ändrades dock dessa förutsättningar och har presstödet anvisats som ett s.k. ramanslag. I det systemet kan myndigheten, inom vissa ramar, i stället använda sig av anslagskrediter för att hantera variationer i förbrukningen av anslaget. Frågan om huruvida beslut ska kunna över- klagas eller inte behandlades kortfattat när driftsstödet etablerades . konstaterar föredragande statsrådet att talan inte kunde föras mot nämndens beslut och att det inte heller fanns anledning att införa en sådan besvärsrätt med hänsyn till nämndens sammansättning.75 Frågan har inte närmare behandlats i de presspolitiska besluten och framåt. Bestämmelsen om att besluten inte är överklagbara finns numera i 5 kap. 4 § presstödsförordning. I kapitel 2 Historik och gällande rätt beskrivs rättighetslagstiftningen generellt och den statliga medelstilldelningen samt lämnas exempel på vissa statliga stödsystem styrda av tillgängliga medel. 8.6.6En högsta tillåtna stödintensitet Som en följd av kommissionens översyn av presstödets förenlighet med statsstödsreglerna i EUF-fördraget innehåller presstöds- förordningen även bestämmelser om hur stor andel av tidningsföretagens kostnader som får täckas av drifts- stödet. Enligt 2 kap. 2 b § får det sammanlagda allmänna drifts- stödet till hög- och medelfrekventa dagstidningar inte överstiga av de rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av den stödberättigade tidningen. På motsvarande sätt får enligt 2 kap. 5 a § det allmänna driftsstödet för en lågfrekvent dagstidning inte överstiga av kostnaderna. De nya bestämmelserna ingick presspolitiska beslut.76 8.6.7Uppföljning av driftsstödets användning har, som alla statliga myndigheter, i uppgift att löpande följa upp den verksamhet som bedrivs och att redovisa den i årsredovisningen som lämnas varje år.77 innehåller 5 kap. 3 a § presstödsförordningen även en ny bestämmelse om att stödmottagande tidningsföretag i efterhand ska lämna en redovisning till om hur stödet använts och vilka kostnader det har täckt. Nämnden ska med utgångspunkt i den lämnade redovisningen kontrollera att driftsstödet använts för att täcka godkända kostnader. Nämnden ska göra en sammanställning av uppgifterna som lämnas till 1975/76:131 s. 167. 2009/10:199 s. 28 f. 77Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. regeringen och Europeiska kommissionen. Den nya bestämmelsen har sin bakgrund i den översyn av presstödets förenlighet med statsstödsreglerna i EUF-fördraget som kommissionen genomförde.78 Det faktiska utfallet av driftsstödet har varit förhållandevis stabilt sedan det infördes. Det gäller för det totala antalet stödmottagande tidningar och det gäller även i viss grad enskilda dagstidningar. Många av de tidningar som var mottagare av stödet 1971 har fortsatt att vara det och finns även bland stöd- mottagarna 2013. har ett antal dagstidningar fallit ur stödsystemet, medan andra har kommit till. Stödets fördelning mellan fler- och fådagarstidningar har också förändrats markant. I detta avsnitt redogörs för driftsstödets utveckling under i huvudsak det . Inledningsvis beskrivs hur stödet har utvecklats på en övergripande, aggregerad, nivå och därefter hur det har fallit ut för enskilda dagstidningar. 8.7.1Utfall på aggregerad nivå Antal stödmottagare i olika tidningskategorier Den tillgängliga statistiken över driftsstödets utveckling utgår från uppdelningen mellan hög-, medel- och lågfrekventa dagstidningar.79 I tabell 8.2 redovisas hur antalet tidningar med driftsstöd i respektive kategori har utvecklats –2012. För perioden –2007 är de hög- och medelfrekventa tidningarna sammanförda i en grupp, men därefter görs en uppdelning även mellan dessa båda kategorier. Av tabellen framgår också hur mycket driftsstöd som sammanlagt har utbetalats under respektive år av . 2009/10:199 s. 28 f. 79Högfrekventa dagstidningar utkommer /vecka, medelfrekventa /vecka och lågfrekventa /vecka. Källa: årsredovisningar. Antalet hög- och medelfrekventa dagstidningar i stödsystemet har varit mycket stabilt , medan antalet lågfrekventa har ökat relativt mycket, vilket därmed också har lett till en ökning av det totala antalet driftsstödstidningar. Räknat i antalet titlar dominerar de lågfrekventa dagstidningarna och bland dessa finns det också en kraftig övervikt för endagstidningar. och medelfrekventa dagstidningar är däremot förhållandevis få, medan de högfrekventa dagstidningarna med driftsstöd har legat på nivån 16–18 stycken.