sou · H1B346 · 2013-06-14 00:00:00 — Som nämndes ovan hänvisar domstolen i punkt 75 visserligen till fast rättspraxis men vidden av det faktum att faktiskt inte gick på generaladvokatens förslag vad gällde det metodologiska tillvägagångssättet för att slå fast om en åtgärd kunde anses uppfylla förmåns- respektive selektivitetskriteriet måste med all önskvärd tydlighet anses framgå av punkten 202 i generaladvokatens förslag till avgörande där generaladvokaten uttalar följande: Enligt min uppfattning skulle ett godtagande av ett sådant synsätt (som alltså domstolen sedan gick på, min anmärkning) innebära en metodologisk revolution i tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. I och med domstolens avgörande i Gibraltar-målen får det numera dock anses stå helt klart att det metodologiska tillväga- gångssättet för att slå fast om en skatteåtgärd ska anses uppfylla förmåns- respektive selektivitetskriteriet har ändrats. Innebörden av detta nya synsätt är att det faktum att en grupp ekonomiska aktörer s.a.s. lämnas helt utanför ett skattesystem numera också kan anses utgöra statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget. Möjligheten att motivera en åtgärd med hänvisning till det aktuella systemets art och funktion tycks enligt avgörande i Gibraltar-målen gälla oavsett det ändrade synsättet. För att en åtgärd ska kunna motiveras med hänvisning till systemets art och funktion krävs enligt kommissionens skatte- riktlinjer att åtgärden är nödvändig eller ändamålsenlig på grund av att de är ekonomiskt rationella med hänsyn till systemets effektivitet, dvs. åtgärden måste objektivt kunna förklaras och motiveras mot bakgrund av hur det aktuella skattesystemet är uppbyggt. Rättfärdigandegrunder som tas upp i kommissionens skatteriktlinjer är att en åtgärd kan motiveras utifrån bärande och vägledande skatteprinciper eller att det finns objektiva skillnader mellan skattebetalarna eller att åtgärden kan motiveras mot bakgrund av systemets art och funktion (för närmare analys se bl.a. Aldestam, aid rules applied to taxes – An analysis of the selectivity criterion, Iustus förlag, 2005.) införandet av en viss skatt är att uppnå ett visst resultat men systemet av skattetekniska skäl har byggts upp på ett sätt som innebär att vissa omfattas av skatten som egentligen borde falla utanför om man beaktar skattens syfte skulle undantag för sådana kunna motiveras mot bakgrund av systemets art och funktion. Enligt 11 kap. 1 § energiskattelagen är elektrisk kraft som förbrukas i skattepliktig, om inte annat följer av 2 §. Av 11 kap. 2 § samma lag framgår som redan nämnts ovan att elektrisk kraft inte är skattepliktig om den 1 framställts i i ett vindkraftverk av en producent som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft, eller 2 i annat fall framställts i av en producent som förfogar över en installerad generatoreffekt av mindre än och som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft. Enligt 11 kap. 5 § samma lag är det bl.a. 1 den som yrkesmässigt framställer elektrisk kraft och 2 den som yrkesmässigt levererar av denne framställd skattepliktig elektrisk kraft eller av annan framställd elektrisk kraft som är skattskyldig. Av 11 kap. 7 § samma lag inträder skattskyldigheten för den som är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1 eller 2, när elektrisk kraft a) levereras till en förbrukare som inte är skattskyldig enligt 5 § första stycket 1 eller 2, eller b) tas i anspråk för annat ändamål än försäljning. Frågan är då om tillämpningen av någon av dessa bestämmelser kan anses stå i strid mot reglerna om statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget. Innan bestämmelserna analyseras ur ett statsstödrättsligt perspektiv kan det konstateras att bestämmelserna i 11 kap. energiskattelagen om vem som anses vara skattskyldig och när skattskyldigheten inträder överfördes i det närmaste oförändrade till energiskattelagen, som alltså trädde i kraft , dvs i samband med inträde i EU. Bestämmelserna i 11 kap. 2 § 1 och 2 energiskattelagen ändrades på så sätt att ordet distribuerar i respektive bestämmelse ändrades till levererar. Av Regeringsrättens (nu ) avgörande i RÅ 1994 not 532 och 533 framgår emellertid att domstolen tolkade ordet distribuerar som levererar. Någon skillnad av betydelse som skulle kunna vålla eventuella tolkningsbekymmer ur statsstödsrättsligt perspektiv kan därför enligt min bedömning inte anses föreligga. En ekonomisk aktör som är verksam med någon annan verksamhet än yrkesmässig produktion eller leverans av elektrisk kraft och som själv producerar den elektriska kraft eller delar av den elektriska kraft som den ekonomiska aktören behöver för att bedriva sin yrkesmässiga verksamhet, tycks inte uppfylla energiskattelagens bestämmelser för när någon är skattskyldig, varför någon skatt inte torde kunna tas ut i sådana fall oavsett hur den elektriska kraften framställts. Med den nya tolkningen av förmåns- respektive selektivitetskriteriet som utvecklats i och med Gibraltar-målen synes detta innebära att en sådan ekonomisk aktör som producerar egen el gynnas skattemässigt i förhållande till sina konkurrenter som kommer att belastas med skatt för den el som de förvärvar från en elleverantör. Under förutsättning att det mottagna stödet inte överstiger , så kallat de minimis stöd, behöver stödet inte anmälas (se kommissionens förordning nr 1998/2006 av om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse). När bruttobidragsekvivalenten räknas fram borde hänsyn rimligen tas till de kostnader som mottagaren haft för investeringar i elproduktionsanläggningen. Förordning 1998/2006 gäller dock inte alla branscher. T.ex. omfattas inte jordbruks-, fiske- och vattensektorn. För dessa sektorer finns sektorsspecifika förordningar med andra tröskel- och takvärden som är lägre än för de icke sektorsspecifika branscherna (se förordning (EG) nr 1535/2007 och (EG) nr 875/2007). Om sådana aktörer ändå på någon grund skulle komma att beskattas innebär bestämmelserna i 11 kap. 2 § 1 och 2 energi- skattelagen att sådana ekonomiska aktörer som avses i stycket ovan i vart fall inte beskattas för elektrisk kraft som framställts i ett vindkraftverk eftersom sådan elektrisk kraft inte är skattepliktig. Detsamma gäller för elektrisk kraft som framställts av en producent som förfogar över en installerad generatoreffekt av mindre än . Detta får till följd att en ekonomisk aktör som är verksam med någon annan verksamhet än yrkesmässig produktion eller leverans av elektrisk kraft som själv producerar Bilaga 2 SOU 2013:46 den elektriska kraft eller delar av den elektriska kraft som den ekonomiska aktören behöver för att bedriva sin yrkesmässiga verksamhet och som framställt sin el i ett vindkraftverk i så fall gynnas i enligt med den traditionella tolkningen av förmåns- och selektivitetskriteriet, dels i förhållande till de som framställt sin el på annat sätt enligt 11 kap. 2 § 2, eftersom det för dessa finns en effektgräns som inte gäller för vindkraftproducerad el, dels i förhållande till sådana ekonomiska aktörer som producerat sin el på annat sätt och som inte omfattas av bestämmelserna i 11 kap. 2 § 2 t.ex. på grund av att generatorer tekniskt sett inte kan användas. En ekonomisk aktör som är verksam med någon annan verksamhet än yrkesmässig produktion eller leverans av elektrisk kraft och som själv producerar den elektriska kraft eller delar av den elektriska kraft som den ekonomiska aktören behöver för att bedriva sin yrkesmässiga verksamhet och som framställt sin el på annat sätt enligt 11 kap. 2 § 2 skulle med samma synsätt som ovan också anses gynnas i enligt med den traditionella tolkningen av förmåns- och selektivitetskriteriet i förhållande till sådana ekonomiska aktörer som producerat sin el på annat sätt och alltså inte omfattas av bestämmelserna i 11 kap. 2 § 2 t.ex. på grund av att generatorer tekniskt sett inte kan användas. Med tanke på begränsningen vad gäller nivån på installerad generatoreffekt är sannolikt stödbeloppen emellertid av begränsad omfattning vilket skulle kunna innebära att stöden faller under de minimis-nivån. För en vattenkraft-anläggning t.ex. där utnyttjandetiden kan uppskattas till kan en skattebefrielse vid vattenkraft- produktion med en installerad generatoreffekt på 100 kW beräknas vara värd ca . I sammanhanget ska dock nämnas att i ett ställ- ningstagande från (dnr. 131 651138-11/111) har uttalat att undantaget i 11 kap. 2 § 2 LSE kan vara tillämpligt också när det är fråga om elproduktion som saknar generatorer. Formuleringen är dock sådan att den inte garanterar att alla elproducenter utan generatorer med säkerhet kommer att behandlas på samma sätt som de som undantas enligt 11 kap. 2 § 2 LSE. Mot den bakgrunden läker ställnings- tagande enligt min bedömning inte den ur statstödsrättsligt perspektiv problematiska differentiering som formuleringen i 11 kap. 2 § 2 innebär. Som nämnts ovan tycks en ekonomisk aktör, som vi här kallar A, som är verksam med någon annan verksamhet än yrkesmässig produktion eller leverans av elektrisk kraft och som själv producerar den elektriska kraft eller delar av den elektriska kraft som den ekonomiska aktören behöver för att bedriva sin yrkes- mässiga verksamhet inte uppfylla energiskattelagens bestämmelser för när någon är skattskyldig, varför en sådan aktör inte torde beskattas för sin elförbrukning. En annan aktör, som vi här kallar B, som konkurrerar med A men som vid sidan av denna verksamhet också yrkesmässigt producerar och/eller levererar elektrisk kraft kommer däremot att beskattas för sin förbrukning av el enligt 11 kap. 7 § 1 b) energiskattelagen. Konsekvenserna härav är att det är högst troligt att A i enlighet med den tolkning av förmåns- och selektivitetskriteriet som gjort i Gibraltar-målen, i ett sådant scenario, skulle anses gynnas i förhållande till B. Bestämmelsen i 11 kap. 2 § 1 riskerar emellertid även att indirekt gynna vindkraftverksbygg- och reparationsföretag i förhållande till andra företag som bygger, utvecklar och reparerar andra elkraft- producerande produkter. Motsvarande risk om än sannolikt i något mindre omfattning finns för indirekt gynnande av de företag som bygger och reparerar elkraftproducerande produkter som kan producera elektrisk kraft på ett sådant sätt som omfattas av kraven i 11 kap. 2 § 2 energiskattelagen. HFD:s tolkning av leveransbegreppet I mål nr 5020-11 av hade att ta ställning till bedömning i ett förhandsbesked om hur begreppet leverans skulle tolkas vid tillämpningen av 11 kap. 2 § 1 energiskattelagen. Av målet framgår att det var ett bolag som i samverkan med ett annat aktiebolag (enkelt bolag) valt att förvärva och driva vindkraftverk. En av frågorna i målet var om den andel av den producerade elen som var hänförlig till den ena bolagsmannen och som fördelades till byggnader som upplåtits till externa gäster, skulle anses levererad trots att elen ingick i hyran. HFD som jämförde med de regler som gäller enligt det harmoniserade regelverket för mervärdesskatt beträffande upplåtelser av nyttjanderätt till fastighet och samman- satta transaktioner, kom fram till att elen inte bör anses som levererad till hyresgästerna när elen ingår ospecificerad i hyran. HFD uttalade därför att Om bolaget i enlighet med dessa förutsättningar tillhandahåller el som förbrukats i upplåtna byggnader och bolaget inte yrkesmässigt levererar annan el omfattas den aktuella förbrukningen av undantaget från skatteplikt i 11 kap. 2 § LSE. HFD:s slutsatser tycks i och för sig vara i linje med de slutsatser som redan dragit ovan när det gäller hur egenproduktion av elektrisk kraft av någon som är verksam med någon annan yrkesmässig verksamhet än yrkesmässig produktion eller leverans av elektrisk kraft, borde betraktas enligt energiskattelagen. På motsvarande sätt som redan redogjorts för skapar detta synsätt emellertid problem i förhållande till statsstödsreglerna. I det här sammanhanget kan alltså fastighetsbolag med egenproducerad vindkraft anses gynnas i förhållande till andra fastighetsbolag som 1) producerar egen kraft på någon annat sätt än med vindkraft (både i förhållande till de som producerar el som omfattas av 11 kap. 2 § 2 och sådana som inte gör det) och 2) inte producerar egen elektrisk kraft utan förvärvar el från någon annan. Som framkommit ovan kan gällande här aktuella bestämmelser i energiskattelagen uppfattas som problematiska ur statsstöds- perspektiv. Detsamma gäller den rättsutveckling som HFD:s avgörande i mål nr 5020-11 ger uttryck för. Då reglerna i energiskattelagen har förblivit oförändrade sedan blev medlem i EU och HFD:s tolkning måste anses ligga i linje med konsekvenserna av lagens utformning i allmänhet torde dock de stöd som skulle kunna identifieras inom ramen för tillämpningen av aktuella energiskattebestämmelser anses utgöra befintliga stöd. Som nämnts ovan innebär detta emellertid inte att sådana går fria från kommissionens kontroll av stöd. Om kommissionen anser att en befintlig stödordning inte är eller är förenlig med den gemensamma marknaden, ska den som sagt underrätta medlems- staten om sin preliminära bedömning och ge medlemsstaten en möjlighet att framföra sina synpunkter. Vid en sådan bedömning tar kommissionen främst hänsyn till vad som för icke sektors- specifika stöd anges i den allmänna gruppundantagsförordningen och i alla de rekommendationer, riktlinjer och meddelanden etc. som kommissionen utfärdat. I här aktuella situationer är det i så fall främst följande instrument som är av intresse; kommissionens förordning nr 1998/2006 av om tillämp- ningen av artikel 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse, kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag och gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd. Om kommissionen mot bakgrund av vad medlemsstaten anför fortfarande finner att stödordningen inte är eller är förenlig med den gemensamma marknaden, utfärdar kommissionen en rekommendation med så kallade lämpliga åtgärder. I en sådan rekommendation kan föreslås att stödordningens innehåll ändras i substans, eller att krav som gäller förfaranden införs eller att stödordningen avskaffas. Trots att energiskattelagens bestämmelser i här aktuellt hänseende anses vara förenliga med energiskattedirektivets bestämmelser och trots att energiskattebestämmelserna har varit oförändrade sedan inträde i EU och kanske inte bedömts utgöra något problem ur statsstödsrättsligt perspektiv har rättsutveckling medfört att åtgärder som inte klassificeras som stöd numera faktiskt riskerar att göra det. Härutöver riskerar energiskattelagens formuleringar beroende på hur reglerna tolkas och tillämpas i olika situationer i en föränderlig värld ge upphov till problem ur statsstödsrättsligt perspektiv. Risken för att sådana problem uppmärksammas ökar i takt med ett ökat intresse hos t.ex. industriföretag eller andra, t.ex. fastighets- förvaltare, för egenproduktion av vindkraftproducerad elektrisk kraft. Även om det i kommissionen finns en tolerans för stöd i form av nedsättningar av miljöskatter för att främja användningen av förnybara energikällor (jfr inte minst artikel 15.1 b) i energi- skattedirektivet, den allmänna gruppundantagsförordningen och gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd) erinras om den skillnad som görs i energiskattelagen mellan elektriskt kraft producerad av vind, andra produktionssätt i förhållande till vilka det kan kopplas en generator och sådana till vilka det eventuellt inte kan kopplas en generator, som ju alla kan ha det gemensamt att de uppfyller kraven på att kallas förnybara energikällor. En sådan differentiering behöver kunna motiveras. I uppdraget ingår också att analysera hur en befrielse riktad till näringsidkare med mikroproduktion i enlighet med det i utredningens direktiv beskrivna nettodebiteringssystemet, förhåller sig till statsstödsreglerna. Med en näringsidkare med mikroproduktion avses enligt direktivet en elanvändare som har ett säkringsabonnemang om högst och som producerar el vars inmatning kan ske med en effekt om högst och som under respektive kalenderår tar ut mer el från systemet än elanvändaren har matat in på systemet. Om kvittning möjliggörs för samtliga näringsidkare som producerar egen förnybar el gynnas dessa, om inte i enlighet med den traditionella tolkningen av förmåns- och selektivitetskriteriet, så i vart fall enligt den tolkning som följer av domstolens resonemang i Gibraltar-målen, i förhållande till de näringsidkare som förvärvar all den el de behöver. Om kvittning möjliggörs för vissa näringsidkare som producerar egen förnybar el gynnas dessa även enligt den traditionella tolkningen av förmåns- och selektivitetskriteriet i förhållande till andra näringsidkare som producerar egen förnybar el men som inte omfattas av kvittnings- reglerna. Det skulle i så fall klassificeras som ett s.k. nytt stöd. Oavsett om kvittning skulle medges för alla näringsidkare som producerar egen förnybar el eller bara för vissa skulle skatte- lättnaden, som ett resultat av en sådan kvittning, med en energi- skatt på /kwh, enligt mina beräkningar vara värd ca. Således skulle en sådan åtgärd i vart fall för åtgärder riktade till mottagare inom icke sektorsspecifika branscher hamna under de minimis-tröskeln. I sammanhanget erinras dock om de skyldigheter medlemsstaterna har vid beviljandet av de minimis-stöd när det gäller att garantera att stödmottagaren inte tar emot stöd från annat håll (kumulation) som innebär att nivån för de minimis överskrids. I fråga om mottagare i jordbruks-, fiske och vattensektorn är det andra tröskel- och takvärden som gäller. Om kvittning möjliggjordes för samtliga näringsidkare som producerar egen förnybar el skulle en sådan konstruktion möjligen, kunna omfattas av reglerna i den allmänna gruppundantags- förordningen och dess artikel 25, med reservation för tolkningen av artikel 25.2 i sammanhanget, men då endast om skattened- sättningen inte beviljades än . I sådana fall måste bestämmelserna om insyn, övervakning och återrapportering i artiklarna 9–11 iakttas. I annat fall får åtgärden anmälas och kommer då troligen vad gäller stöd till mottagare inom icke sektorsspecifika branscher att bedömas i förhållande till miljö- riktlinjerna (EUT C 82, 01.04.2008, s. 1–33) och i fråga om stöd till mottagare inom jordbruk-, fiske- och vattensektorn enligt jordbruksriktlinjerna –2013 (EUT C 319, 27.12.2007). Förslaget om nettodebitering såsom det formulerats tycks alltså riskera att strida mot statsstödsreglerna. Såsom förslaget är formulerat skulle dock åtgärden vad gäller mottagare i icke sektorsspecifika branscher sannolikt hamna under de minimis- tröskeln och därmed inte behöva anmälas i förväg. I det samman- hanget bör det dock erinras om medlemsstaternas skyldighet att garantera att inte de minimis-nivån överskrids. Det måste också noteras att det gäller andra, lägre tröskel- och takvärden inom jordbruks-, fiske- och vattensektorn. Nationalekonomisk beskrivning och analys av riktat stöd till småskalig elproduktion Det övergripande syftet med denna rapport är att analysera och beskriva de samhällsekonomiska, statsfinansiella och marknads- mässiga konsekvenserna av de förslag lagda av utredningen. Av specifikt intresse är en analys av hur utbyggnaden av mikro- produktionen av el i kommer att påverkas givet dessa förslag, i termer av antalet nettoanvändare och installerad effekt. För detta ändamål genomförs tekniska och ekonomiska produktionspotentialsberäkningar av en ökad småskalig produktion på elmarknaden. Dessa har direkta återverkningar på både elmarknaden och på statsfinanserna. Analysen bygger således på olika potentialberäkningar angående utbyggnaden av mikro- produktionen av el. Utöver detta kommer de privatekonomiska drivkrafterna för att investera i en mikroanläggning, elkonsumenternas ställning på elmarknaden, behov av ändringar i utformningen av andra relevanta ekonomiska styrmedel samt effekter på elmarknadens funktion att analyseras. Syftet med detta kapitel är att redogöra för utvecklingen av den svenska elmarknaden genom att belysa utvecklingsmönster, trender och marknadsegenskaper som har bäring mot analyserna i kommande kapitel. Särskilt fokus riktas mot hushållssektorn. Den svenska elmarknaden har genom- gått betydande förändringar, både på utbuds- och efterfrågesidan. I samband med oljekriserna, som inträffade , påbörjandes en omstrukturering av elmarknaden bort från använd- ningen och beroendet av olja. Mest påtagligt var utbyggnaden av kärn- och vattenkraften. Men även användningen av biobränslen började öka. Som ett resultat har användningen av oljeprodukter minskat med . producerades el varav vattenkraften stod för , kärnkraften för medan resten kom från kraftvärmesektorn (, 2011). Förutom förändringar på utbudssidan infördes det stimulanser (utöver ett högre oljepris) för att minska användningen av olja för uppvärmningsbehov. Bland annat byggdes fjärrvärmenäten ut men det skedde även en övergång från oljeuppvärmning till elupp- värmning i bostadssektorn. Exempelvis, för sektorn Bostäder och Service ökade fjärrvärmen från 12,1 till och elanvändningen för värme (elvärme) från 4,7 till (, 2011). Hela ökningen kan givetvis inte tillskrivas viljan att minska olje- användningen för uppvärmning, andra faktorer påverkade också utvecklingen, men det förefaller rimligt att det skedde en substituering från oljebaserad uppvärmning till fjärrvärme och eluppvärmning. värms en majoritet av enfamiljshus upp av el medan fjärrvärme är vanligare för flerfamiljshus. Utöver elvärme har det också skett en ökning av hushållselen från 9,2 till . Grovt räknat har således hushållens elbehov ökat från 13,9 till . De mest omfattande svenska styrmedlen som använts för att stimulera och skapa incitament för förändrade beteenden har varit energi- och klimatskatter på fossila bränslen och elektricitet, införandet av elcertifikatsystemet och EU:s system för handel med utsläppsrätter. Både elcertifikaten och den mer omfattande handeln med utsläppsrätter har en marknadsbaserad utformning. Syftet med elcertifikaten är att stimulera till en ökad produktion av förnybar el medan syftet med utsläppshandeln är att kostnadseffektivt begränsa utsläppen av växthusgaser genom att internalisera de externa kostnaderna som är förknippade med dessa utsläpp. Även mer specifika och tidsbegränsade styrmedel har använts som investeringsstöd för solceller och energieffektiviseringsprogram. Figur 1 illustrerar hur mycket el som industrin samt bostads- och servicesektorerna i använt . Även utvecklingen av den totala elanvändningen framgår i figuren. Exempelvis, för uppgick den totala elanvändningen till strax under i , varav industrin stod för och bostäder och service för . Den totala elanvändning som rapporteras i Figur 1 inkluderar även transportsektorn (), fjärrvärme och raffinaderier (3,) samt distributionsförluster (11,). Drivande faktorer för elanvändningen är bland annat den ekonomiska utvecklingen (både kortsiktiga konjunktursvängningar och den mer långsiktiga utvecklingstrenden), den tekniska utvecklingen, elpriset och priserna på närliggande komplement och substitut, näringslivets struktur, befolkningsförändringar och utomhustemperaturen. Källa: (2012). Figur 2 visar den totala temperaturkorrigerade elanvändningen i sektorn bostäder och service, uppdelat på hushållsel, driftel och elvärme, . Driftel är en sammanslagning av fastighetsel och verksamhetsel. Fastighetsel används till fasta installationer för klimatisering av byggnader samt till exempelvis hissar, rulltrappor och allmän belysning. Verksamhetsel används till den verksamhet som bedrivs i byggnaden, till exempel apparater och belysning. Källa: (2012). Genom att studera den totala energianvändningen för sektorn bostäder och service i Figur 3 ser vi att elektricitet utgör den största andelen av redovisade energibärare.