sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Andelen som dröjer med att påbörja sfi har enligt uppgifter till utredningen ökat , från 2011. Källa: bearbetning av statistik för utredningens räkning. Dessa studerande skulle med sfi-utredningens förslag inte kunna studera inom sfi. Det är sannolikt att många istället skulle söka sig till svenska som andraspråk inom komvux på grundläggande nivå. Utifrån siffror skulle det innebära en överströmning av 9 400 studerande till svenska som andraspråk på grundläggande nivå, om ingen förändring sker i de studerandes beteende. Studerande som studerar inom sfi Studerande som studerar inom sfi från första folkbok- föringsdatum är en annan grupp som kan förväntas söka sig till svenska som andraspråk för fortsatta studier. Utredningen har bett att ta fram uppgifter om hur många som studerar i sfi efter att de påbörjade studier i sfi. Av de cirka 33 600 som påbörjade sfi 2007 studerande knappt 5 600 fortfarande i sfi , vilket motsvarar . Detta ger en ungefärlig uppfattning om antalet studerande som skulle behöva avskiljas från undervisningen i sfi om en tidsbegränsning införs, på grund av att de fortfarande bedriver studier efter första studiestarten.1 I Statskontorets promemoria En fördjupad redovisning av studie- tider i sfi analyseras studietider i sfi.2 Av de 20 408 studerande som började läsa i sfi 2003/04 var det enligt Statskontorets redovisning 1 815 som fortfarande studerade i sfi , vilket motsvarar . Andelen som kvarstod enligt Statskontorets beräkningar är därmed betydligt lägre än de uppgifter som har tagit fram åt utredningen. Det kan troligen delvis förklaras med metodologiska skillnader men det är också möjligt att det har skett en förändring , då baserar sina beräkningar på nybörjare . Antalet studerande som övergår till studier i svenska som andra- språk inom komvux p.g.a. att de läst under allt kan utifrån de uppgifter som lämnat till utredningen för- väntas bli knappt 5 600, förutsatt att ingen förändring sker i de studerandes beteende. En förklaring till långa studietider är att många gör uppehåll under sina studier, vilket beskrivs vidare i nästa avsnitt. 1Det egentliga antalet kan vara både lägre och högre beroende på en rad faktorer. Bl.a. utgår beräkningen från tid efter studiestarten och inte efter första folkbokföringsdatum, vilket skulle innebära att antalet är underskattat. Å andra sidan ingår även studerande som har påbörjat sina studier i sfi efter första folkbokföringsdatum, vilka enligt för- slaget om en tidsbegränsning inte skulle ha rätt att läsa inom sfi. Beroende på när de studerande har påbörjat respektive avslutat sina studier kan den egentliga tiden mellan start- och slutdatum också vara både längre och kortare. 2Statskontoret (2010a). Studerande som studerar inom sfi En tredje studerandegrupp som kan förväntas söka sig till svenska som andraspråk är de som har en sammanlagd studietid om . Denna grupp är sannolikt överlappande med den tidigare beskrivna gruppen. En del av de som har studerat inom sfi har troligen läst effektiv tid. Det är dock högst troligt att det även finns studerande som har läst effektiv tid utan att det har gått de folkbokfördes i . Utifrån befintlig statistik är det svårt att uppskatta hur många studerande som bedriver studier än sammanlagt men inte finns inom sfi . För att beräkna den sammanlagda studietiden behöver för studieuppehåll räknas bort. I förslaget om tidsbegränsad sfi medges möjlighet till avbrott i studierna. Studieuppehållens längd specificeras inte utan den bortre gränsen är att rätten till sfi upphör efter första folk- bokföringsdatum. Eftersom statistiken visar att många studerande gör studie- uppehåll blir det av betydelse att beräkna den faktiska inskrivnings- tiden. I en rapport från framgår att av de som påbörjade sfi var det som hade avbrutit minst en kurs till och med 2010.3 Studerande som både har avbrutit och slutfört kurser har i regel betydligt längre studietider i sfi jäm- fört med övriga. Statskontoret har visat att det är vanligt att studerande i sfi gör avbrott i sina studier för att sedan återvända.4 Framför allt är det vanligt med långa uppehåll i studierna bland dem som har funnits inom sfi eller mer. Studie- uppehåll är därmed en bidragande orsak till att många fortfarande studerar inom sfi efter den första studiestarten. För att få en uppfattning om den faktiska tiden som de studerande är inskrivna i sfi är det framför allt Statskontorets bearbetningar som kan ge vägledning. Statskontoret har gjort vissa beräkningar av studietiden för studerande som påbörjade sfi 2003/04, där tid för studieuppehåll har räknats bort.5 Beräkningarna visar att den faktiska studietiden utgör 60–av den totala tiden för studerande som deltar i sfi längre än tre eller . 3Skolverket (2012e). 4Statskontoret (2010a). 5Statskontoret (2010c). har alltså gjort relativt långa studieuppehåll. Den genomsnittliga studietiden överstiger enligt Statskontorets beräkningar för studerande som har studerat inom sfi eller mer. Studerande som hade funnits inom sfi . Tiden var något kortare, och , för de som hade funnits inom sfi . För studerande som har funnits inom sfi var den genomsnittliga faktiska studietiden knappt två år.6 Utifrån dessa uppgifter från Statskontoret är det möjligt att göra en mycket grov skattning av andelen studerande som läser effektiv tid men än fyra kalenderår. Som tidigare nämnts var genomsnittstiden i sfi och för studerande som kvarstod i sfi mellan tre och efter första studiestart. Om man antar att hälften av dessa hade en effektiv studietid innebär det att knappt 1 900 studerande, motsvarande , kan förväntas efterfråga svenska som andraspråk. Detta kan vara överskattat då studerande som gjort långa studieuppehåll kan dra ner genomsnittet. finns det sannolikt en del studerande i gruppen som finns inom sfi under två till tre års tid som har en effektiv studietid . Sedan Statskontorets beräkningar har antalet studerande inom sfi ökat. Av andelen nybörjare 2007 motsvarar drygt 3 000 studerande. Med sfi-utredningens förslag kan dessa personer inte fortsätta sina studier inom sfi. Om de vill fortsätta att studera svenska är de således hänvisade till att studera kursen svenska som andraspråk på grundläggande nivå inom komvux. Sammanlagt antal som kan efterfråga svenska som andraspråk Utifrån de beräkningar som har redovisats ovan är det möjligt att uppskatta det totala antalet studerande som kan förväntas efter- fråga svenska som andraspråk på grundläggande nivå om en tids- begränsning av sfi införs. Det är enligt utredningens beräkningar 9 600 studerande som inte påbörjar utbildningen , 5 600 som läser efter första folkbokföringsdatum samt 6 Av samtliga nybörjare 2003/04 var det enligt Statskontorets uppgifter 6 439 som kvarstod i sfi , 3 747 som kvarstod och 1 815 som kvarstod . Det motsvarar 32, av samtliga nybörjare det läsåret. 3 000 som läser räknat i effektiv tid.7 Förutsatt att ingen förändring sker i de studerandes beteende innebär det att uppemot 18 200 studerande kan komma att efterfråga svenska som andraspråk på en nivå som motsvarar studier inom sfi. Det är dock troligt att sfi-utredningens förslag kommer att påverka de studerandes agerande. argumenterar för att förslaget om en tidsbegränsning kommer att öka incitamenten för de studerande att tidigt påbörja studier i sfi. De ser också att en tidsbegränsning bör leda till ökad motivation hos de studerande, eftersom det gäller att få ut så mycket som möjligt av under- visningen . Enligt vår uppfattning är det dock svårt att förutse hur en tidsbegränsning kommer att påverka de studerandes beteende, vilket diskuteras vidare i avsnittet om för- slagens konsekvenser för studiemedelssystemet. Oavsett förändring av de studerandes beteende är det rimligt att förvänta sig en ökad tillströmning till studier på grundläggande nivå inom komvux. Om man antar att hälften av de 18 200 för- ändrar sitt studiebeteende (här kallat dynamisk effekt) genom att påbörja studierna tidigare, göra färre studieuppehåll och/eller lära sig språket snabbare, alternativt väljer att inte påbörja studier i svenska som andraspråk, är det fortfarande 9 100 studerande som kan förväntas tillkomma till studier i svenska som andraspråk. Det motsvarar nästan en tredjedel av samtliga som studerade svenska som andraspråk på grundläggande nivå 2011.8 7Andelen som läser effektiv tid är underskattad, då de som läser effektiv tid och finns inom sfi redovisas som att de har läst efter första folkbokföringsdatum. 8Sammanlagt var det 27 885 kursdeltagare som läste svenska som andraspråk på grund- läggande nivå 2011 enligt officiella statistik. 1 Antalet är underskattat då de som både läser effektiv tid och finns inom sfi redovisas som att de har läst efter första folkbokföringsdatum. Beskrivning av de personer som kan förväntas efterfråga svenska som andraspråk Förutom att uppskatta antalet studerande som kan efterfråga svenska som andraspråk är det relevant att försöka beskriva vilka studerandegrupper det handlar om. De studerande som kommer att efterfråga svenska som andraspråk vid en tidsbegränsning kan antas ha delvis andra behov och förutsättningar än de grupper som studerar ämnet på grundläggande nivå. Som vi har visat bör den största gruppen som inte får läsa sfi enligt utredningens beräkningar utgöras av personer som inte har hunnit påbörja sfi-studierna från första folkbokföringsdatum. Enligt statistik till utredningen är det en ungefär lika stor andel av männen som av kvinnorna som inte påbörjar studierna inom ett år.9 Eftersom dessa personer inte har studerat i sfi kommer de sannolikt att ha mycket varierande kunskaper i det svenska språket. Medan en del kan förväntas ha lärt sig en del svenska i landet kommer andra i stor utsträckning att sakna grundläggande kunskaper i språket. I denna grupp finns därmed sannolikt en del personer som kommer att behöva läs- och skrivträning. Nyanlända som omfattas av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare bör dock inte ingå eftersom sfi ska vara en del av etableringsplanen. 9 Av studerande som påbörjade studier i sfi 2011 var det av männen och 23 pro- cent av kvinnorna som hade varit folkbokförda när de påbörjade studier i sfi. Studerande som läser i sfi efter första folkbokföringsdatum eller sammanlagd tid är delvis överlappande grupper. Dessa studerande har påbörjat studier i sfi, varför de kan förväntas kunna en del svenska. Det finns skäl att tro att vissa grupper kommer att vara över- representerade bland de som läser sfi . Sfi-utred- ningen beskriver att många som de har haft kontakt med under studiebesök och i andra sammanhang anser att det finns behov av en längre utbildningstid än för vissa studerande, t.ex. för analfabeter och kortutbildade. Andra grupper som nämns är personer med funktionsnedsättning och kvinnor som har svårt att kombinera studier med familj. konstaterar att kort- utbildade i regel behöver längre utbildningstid i sfi än två år.10 Detta stöds delvis av statistik från Statskontoret och om vilka som läser inom sfi effektiv tid eller är kvar i utbildningen efter fyra kalenderår. Statistiken som har tagit fram åt utredningen visar att av de som fortfarande studerade inom sfi hade påbörjat sina studier på kurs A eller B. Nästan en tredjedel, , hade börjat på den lägsta studievägen, studieväg 1.11 Statskontorets belysning av de som påbörjade studier /04 visar också att de som påbörjar sina studier på studieväg 1 oftare än andra läser under längre tid än fyra år.12 Statskontoret ser också att kortutbildade är överrepresenterade bland studerande som läser . Däremot finner de inget tydligt samband när det gäller personer som deltar i läs- och skrivinlärning.13 I en genomgång av orsaker till långa studieuppehåll finner Statskontoret att de längsta avbrotten beror på graviditet och barnledighet eller på okända anledningar.14 Statistiken är inte nedbruten på kön i denna redovisning men generellt är det framför allt kvinnor som avbryter studier på grund av barnledighet. 11Av samtliga nybörjare 2007 var det som påbörjade sina studier på kurs A eller B och som påbörjade sina studier på studieväg 1 enligt officiella statistik. 12Statskontoret (2010a). 13En möjlig förklaring som ges i promemorian är att nyanlända flyktingar är över- representerade bland dem som genomgått läs- och skrivinlärning. Nyanlända flyktingar läser enligt Statskontorets statistik inom sfi än andra grupper, vilket hänförs till att ersättningssystemet för denna grupp sätter gränser för hur länge man kan förväntas delta i sfi. 14Statskontoret (2010c). 10.2.2Konsekvenser för komvux av en ökad efterfrågan En tidsbegränsad sfi kan antas medföra en överströmning av studerande enligt vad som skisserats ovan. En självklar konsekvens är att svenska som andraspråk på grundläggande nivå inom komvux behöver ha kapacitet att ta emot fler studerande. Enligt beräk- ningarna som redovisats kan det handla om en relativt stor ökning av antalet studerande som efterfrågar svenska som andraspråk. En annan förändring är att komvux på grundläggande nivå kommer att få en bredare målgrupp än . Sammantaget är det sannolikt att de studerandegrupper som kommer att efterfråga svenska som andraspråk på grund av att studietiden i sfi inte räckt till, i högre utsträckning än andra inom sfi kommer att vara personer med kort tidigare utbildning, personer med funktionsned- sättning och i viss mån kvinnor som har gjort studieuppehåll på grund av barnledighet. I teorin blir det ingen skillnad jämfört med . Grund- läggande läs- och skrivutveckling ingår i kursen svenska som andra- språk enligt kursplanen.15 Även i den kursplan som gällde före ingick mål om grundläggande läs- och skrivutveckling.16 har dock träning av grundläggande läs- och skriv- färdigheter i praktiken oftast skett inom ramen för sfi.17 I många kommuner ses svenska som andraspråk som en fortsättning på sfi och de studerande förutsätts ha uppnått en viss språknivå innan de påbörjar studier i ämnet.18 Lärarkompetensen för att ge grundläggande läs- och skrivträning kan därför antas finnas inom sfi snarare än inom svenska som andraspråk på grundläggande nivå. Utredningens sammantagna bedömning är att en tidsbegränsning av sfi kommer att medföra en ökad efterfrågan på svenska som andraspråk. Förslagen kommer också att förstärka utvecklingen av två parallella 15SKOLFS 2012:18 föreskrifter om kursplaner för vuxenutbildning på grundläggande nivå. 16SKOLFS 2004:25 Föreskrifter om nationella kursplaner och betygskriterier för kurser inom grundläggande vuxenutbildning. 17Före 2007 skedde läs- och skrivinlärning inom ramen för svenska som andraspråk på grundläggande nivå i komvux. Det innebar att de som saknade sådana färdigheter fick undervisning både i sfi och inom svenska som andraspråk på grundläggande nivå. 2005/06:148 föreslogs att det skulle bli möjligt för vuxna invandrare att förvärva läs- och skrivfärdigheter inom ramen för sfi. Det ansågs förenkla både för individen och för kom- munen att undervisningen kunde bedrivas inom en skolform. 18Enligt utredningens enkät ställer över hälften av kommunerna språkliga förkunskapskrav för kursen svenska som andraspråk på grundläggande nivå. I de flesta fall är det avslutad sfi kurs D eller motsvarande kunskaper som efterfrågas. I Skolinspektionen (2012a) kritiseras kommunerna för att ställa upp sådana förkunskapskrav. system, då kommunerna i praktiken behöver erbjuda utbildning motsvarande sfi även inom komvux på grundläggande nivå. Det kommer att ställa krav på lärarkompetens och resurser för språk- inlärning från alfabetiseringsnivå även inom svenska som andraspråk. Det kan inte heller uteslutas att en del kommuner kan komma att införa en praxis för om studerande i första hand ska hänvisas till sfi eller till svenska som andraspråk på grundläggande nivå. 10.3Förslagens betydelse för studiemedelssystemet hinder mot studiemedel för svenska som andraspråk Ett av de kompletterande förslagen till förslaget om tidsbegränsad sfi är att studier i svenska som andraspråk inom komvux på grund- läggande nivå inte ska ge rätt till studiemedel för personer som har deltagit i sfi. Den som inte hunnit påbörja sfi och som ansöker om att få läsa svenska som andraspråk inom komvux ska dock inte omfattas av samma regler. Dessa studerande ska alltså ansöka om studiemedel även för svenska som andraspråk. Förslaget om hinder mot studiemedel för svenska som andra- språk har två syften. anser för det första att det är förknippat med stora nackdelar för den enskilde att behöva skuld- sätta sig för studier på låga utbildningsnivåer, vilket särskilt gäller för analfabeter som kan ha en lång sammanlagd utbildningstid. En avsikt med förslaget är därför att studerande på låga nivåer inte ska vara hänvisade till studiemedelssystemet och till låntagande. En andra avsikt med förslaget är att kostnadsansvaret mellan stat och kommun inte ska påverkas av en tidsgräns för sfi. Sfi- utredningen bedömer att en tidsgräns kommer att leda till viss ökad efterfrågan på svenska som andraspråk inom komvux på grundläggande nivå. Utan ändrade regler för rätt till studiemedel får dessa tillkommande studerande inom vuxenutbildningen studie- medel. Om de istället fortsätter studierna inom sfi – dvs. – kan de enligt sfi-utredningen få försörjningsstöd. Genom att hindra studerande från att få studiemedel avser sfi-utredningen att behålla kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Under studierna på grundläggande nivå kommer de studerande alltså att vara hänvisade till försörjningsstöd eller någon annan försörjning. 10.3.2Utredningens allmänna bedömning av förslaget om hinder mot studiemedel för svenska som andraspråk Det är inte helt tydligt om sfi-utredningens förslag gäller både de som studerar sfi effektiv tid och de som blir färdiga med sina sfi-studier . I betänkandet anges att studier i svenska som andraspråk på grundläggande nivå inte ska vara studie- medelsberättigande för personer som har deltagit i sfi.19 Utifrån denna skrivning går det att anta att förslaget omfattar samtliga som har läst inom sfi, oavsett hur . Av betänkandet framgår dock att en person för att omfattas av de föreslagna reglerna måste ha förbrukat sina möjligheter att studera i sfi. Det anges att det inte ska vara möjligt att avsluta sfi för att påbörja studier i svenska som andraspråk på grund- läggande nivå inom komvux.20 Av detta kan antas att förslaget enbart ska omfatta dem som har läst inom sfi i två . Vi utgår från att förslaget är avsett att enbart omfatta dem som har uttömt sina möjligheter till sfi, dvs. studerande som har studerat på sfi och som inte har slutfört kurs 3D. Om förslaget skulle omfatta samtliga som har studerat inom sfi skulle kostnadsfördel- ningen mellan stat och kommun ändras avsevärt, något som enligt sfi-utredningen inte är avsikten.21 Vi har ett antal invändningar mot sfi-utredningens förslag. För det första innebär förslaget att det blir orimligt stora eko- nomiska skillnader för studerande som slutför sfi-studierna på 21Studerande som övergår från sfi till att läsa svenska som andraspråk inom den komvux får studiemedel för dessa studier. Vid en begränsning av tiden i sfi kommer många av de studerande som annars skulle ha studerat inom sfi , att övergå till att studera svenska som andraspråk inom komvux på grundläggande nivå. Kostnaderna för för- sörjningsstöd skulle alltså minska för denna studerandegrupp och kostnaderna för studie- medel skulle öka. Med ett tvåårigt hinder mot studiemedel kommer en del av dessa studerande även fortsatt att vara i behov av försörjningsstöd, vilket kan hålla kostnadsför- delningen oförändrad. Vi bedömer dock att studiemedelskostnaderna kommer att minska något eftersom karensen föreslås omfatta i svenska som andraspråk, även den del av dessa studier som de studerande läser inom komvux på grundläggande nivå. Om förslaget om hinder mot studiemedel skulle omfatta samtliga som har studerat sfi, även de som är klara med sfi än , skulle kostandsbalansen mellan stat och kommun ändras avsevärt. Ett sådant förslag skulle innebära att studerande som övergår från försörjningsstöd till studiemedel när de övergår till komvux efter t.ex. sfi-studier, skulle hindras från att få studiemedel. Många skulle istället vara i behov av försörjningsstöd. Ett sådant förslag skulle alltså öka kostnaderna för försörjningsstöd och minska kostnaderna för studiemedel, vilket inte varit sfi-utredningens tanke. Vi bedömer därför att sfi-utred- ningen har avsett att förslaget om hinder för studiemedel enbart ska omfatta de som har läst inom sfi . Det är utifrån denna tolkning som vi analyserar förslaget. än och för de som läser . Den som blir klar med sfi-studierna kan få studiemedel för sina eventuella studier i svenska som andraspråk. Den som istället studerar inom sfi ska kunna få försörjningsstöd. Många kommer dessutom inte att kunna få försörjningsstöd eftersom det inte är självklart att försörjningsstöd beviljas till personer som inte står till arbetsmarknadens förfogande. För det andra kan förslaget leda till felaktiga incitament, vilket kan göra studierna ineffektiva. Det kan diskuteras vilken typ av ersättning som är mest förmånlig, studiemedel eller försörjnings- stöd. Studerande med studiemedel kan å ena sidan behöva ta lån för att klara sin försörjning, vilket inte gäller dem som kan få försörj- ningsstöd. Å andra sidan är försörjningsstödet ofta ett mycket lågt belopp. För att beviljas försörjningsstöd kan det dessutom ställas krav på att man måste avyttra olika typer av tillgångar. Vilket som är att föredra kan bero på den studerandes ekonomiska situation i övrigt eller på hans eller hennes preferenser. Oavsett vilket så är det troligt att förslaget kommer att påverka de studerande. De som vill ha studiemedel kommer att vilja avsluta sfi-studierna innan har passerat medan de som föredrar försörjningsstöd kommer att vilja studera . I båda fallen kommer andra överväganden än det utbildningsmässigt bästa att påverka utbildningsvalet, vilket vore olyckligt. anger förvisso att det inte ska vara möjligt att avsluta sfi-studierna . Vi har dock svårt att se hur detta skulle kunna förhindras, särskilt mot bakgrund av att alla som inte har kunskaper motsvarande har rätt att studera inom komvux på grundläggande nivå. För det tredje har vi invändningar mot att förslaget innebär att studerande på en utbildning som normalt berättigar till studie- medel, studier på grundläggande nivå inom komvux, ska ges för- sörjningsstöd. Försörjningsstödet är avsett att vara ett ekonomiskt skyddsnät för personer utan andra ekonomiska möjligheter. Att ange att vissa studerande ska beviljas försörjningsstöd i samband med annars studiestödsberättigande studier innebär i praktiken att försörjningsstödet blir en alternativ studiestödsform. Detta skulle bryta mot viktiga principer för försörjningsstödet. Dessutom varierar möjligheterna att få försörjningsstöd i samband med studier mycket mellan olika kommuner.22 Att utforma ett system som utgår från 22 Detta framkom i utredningens kommunenkät (se bilaga 3) och även i de undersökningar som genomfördes av (SOU 2009:28). att studerande ska leva på försörjningsstöd innebär därför att man godtar att de ekonomiska förhållandena kommer att variera mycket beroende på i vilken kommun den studerande bor. För det fjärde kommer förslaget att försvåra för studerande som studerar flera ämnen på grundläggande nivå och för studerande som kombinerar studier i svenska som andraspråk på grund- läggande nivå med kurser på gymnasial nivå. En deltidsstuderande som studerar svenska som andraspråk på av heltid och andra ämnen motsvarande av heltid kommer inte att kunna beviljas studiemedel.23 Vi bedömer att detta skulle motverka flexibla och individuellt anpassade lösningar, vilket potentiellt skulle försena studierna för många studerande. Det går inte heller att utesluta att studerande väljer till onödiga kurser i syfte att få heltidsstudiemedel, något som kan öka risken för studiemiss- lyckanden- och avbrott.