sou · H1B379 · 2013-12-04 00:00:00 — Det innebär att det är svårt att se att det finns ett behov av lagreglering och den skada som inskränkningar i lojalitetsplikten kan medföra riskerar att bli stora. Enligt utredningens mening finns det utöver verksamhetsområdena vård, skola och omsorg inte något större verksamhetsområde som är lämpligt för att omfattas av ett förstärkt meddelarskyddet. Vård, skola och omsorg svarar för huvuddelen av kommunernas och landstingens kostnader för konsumtion av verksamhet från privata aktörer och inom dessa sektorer finns ett stort antal arbetstagare som är privatanställda. En nackdel med att begränsa förstärkningen av meddelarskyddet till vård, skola och omsorg är att det kommer att finnas arbetstagare som befinner sig i gränslandet till dessa verksamhetsområden. Därför kommer det att råda viss osäkerhet även med den valda avgränsningen. En annan nackdel är att vissa mindre verksamhetsområden som kan anses angelägna att reglera hamnar utanför. Ett alternativ till att reglera verksamhetsområdesvis är att reglera all offentligt finansierad verksamhet. Vid en avvägning mellan behovet av att stärka meddelarskyddet, möjligheterna att uppnå eftersträvad effekt och de potentiella nackdelarna överväger enligt utredningens mening inte fördelarna med en så omfattande reglering. Inom sektorerna vård, skola och omsorg finns det däremot goda skäl för att införa en reglering. Det är även regleringstekniskt möjligt att åstadkomma en reglering som är tillräckligt enkel, otvetydig och lättillämpad. Verksamheterna vård, skola och omsorg är inte bara möjliga att avgränsa utan genom att begränsa förstärkningen av meddelarskyddet till dessa verksamheter täcker man in huvuddelen av de arbets- och uppdragstagare som det är mest angeläget att skydda. blir det betydligt enklare att förutse effekterna av förstärkningen jämfört med om det förstärkta skyddet ska tillämpas i all verksamhet som kan sägas vara offentligt finansierad. Detta följer av att offentligt finansierad verksamhet dels omfattar ett mycket brett och svåröverskådligt spektra av verksamheter, dels då det i praktiken är ogörligt att förutse vilka verksamheter det offentliga kan tänkas finansiera . Utredningens mål är dock att den föreslagna lagen ska vara flexibel och att det ska vara möjligt att utvidga eller inskränka tillämpningsområdet om så behövs. lag (2015:00) om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedrivna verksamheter Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag syftar till att skydda den som är verksam inom vissa enskilt bedrivna verksamheter, och som med stöd av denna lag meddelat uppgifter rörande verksamheten, mot ingripanden. Enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har var och en ett skydd mot åtgärder från myndigheter och andra allmänna organ. 2 § Denna lag gäller för enskild yrkesmässigt bedriven verksamhet som till någon del är offentligt finansierad och 1.som tillhör skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna eller annan pedagogisk verksamhet enligt 1 kap., 24 kap. respektive 25 kap. skollagen (2010:800), 2.som utgör hälso- och sjukvård respektive tandvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) respektive tandvårdslagen (1985:125), eller 3.som utgör socialtjänst. Med socialtjänst avses i denna lag verksamhet som bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt personlig assistans som utförs med assistansersättning som regleras i 51 kap. socialförsäkringsbalken. Lagen gäller dock inte företag där kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande och inte heller för de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utan hinder av att en verksamhet är en sådan verksamhet som avses i första stycket ska den anses tillhöra denna lags tillämpningsområde såvitt avser uppgifter om den tidigare bedrivna verksamheten. Rätt att meddela uppgifter samt förbud mot ingripande och efterforskning 3 § I förhållandet mellan å ena sidan en verksamhetsutövare som bedriver sådan verksamhet som avses i 2 § och å andra sidan arbetstagare eller uppdragstagare eller andra som är verksamma inom verksamheten gäller vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om 1.rätt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande, 2.förbud mot att ingripa mot meddelare, och 3.förbud mot att efterforska meddelare. Vad som föreskrivs om verksamhetsutövare gäller även den som genom uthyrning yrkesmässigt tillhandahåller personal för tjänstgöring inom sådan verksamhet som avses i 2 §. Vad som föreskrivs i första stycket om arbetstagare, uppdragstagare och andra verksamma gäller inte verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamot eller styrelsesuppleant i företaget. Inskränkningar i rätten att meddela uppgifter 4 § Den tystnadsplikt som följer av lag inskränker rätten enligt denna lag att meddela uppgifter. Detsamma gäller för tystnadsplikt som avtalats eller förordnats med stöd av 9 a § lagen(1974:358) om förtroendemans ställning på arbetsplatsen eller 21 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 5 § Det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela uppgifter enligt denna lag lämna ut handlingar. 6 § Den som uppsåtligen ingriper i strid med 3 § första stycket 2 döms, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd, till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som uppsåtligen efterforskar i strid med 3 § första stycket 3. Denna lag träder i kraft lag om ändring i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter ska ha följande lydelse Lagen gäller endast obehöriga angrepp på företagshemligheter. Som ett obehörigt angrepp anses inte att någon anskaffar, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare för att offentliggöra eller inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. Som ett obehörigt angrepp anses inte heller att någon utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som han eller någon före honom har fått del av i god tro. Som ett obehörigt angrepp anses inte heller att någon röjer en företagshemlighet med stöd av lagen (2015:00) om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedrivna verksamheter. Denna lag träder i kraft Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, och då framförallt i sådan verksamhet som avser vård skola och omsorg, ska kunna utformas. Av utredarens direktiv (dir. 2012:76) framgår bl.a. följande. Utvecklingen har under gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi och det i sin tur har medfört ett ökat behov av stärkt skydd för privatanställda i dessa verksamheter att tryggt kunna rapportera om förhållanden som det i samhället finns anledning att särskilt uppmärksamma. Mot denna bakgrund ska en särskild utredare se över hur meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet kan stärkas. Utredaren ska ha som utgångspunkt att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. är det inom vård, skola och omsorg som behovet av stärkt meddelarskydd har visat sig tydligast. Utredaren ska därför belysa vilka möjligheter det finns att avgränsa det stärkta skyddet till dessa verksamheter. Om utredaren finner att ett stärkt meddelarskydd bör införas för privatanställda även i annan offentligt finansierad verksamhet, såsom t.ex. verksamhet som utförs av kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen, inklusive etableringslotsar, är utredaren oförhindrad att föreslå det. I uppdraget ingår att särskilt belysa frågorna om efterforskningsförbud och repressalieförbud, att överväga om ett stärkt meddelarskydd för anställda bör gälla också för inhyrda arbetstagare, konsulter, uppdragstagare och andra som på liknande grund har deltagit i näringsidkarens verksamhet och att särskilt belysa hur en avgränsning kan ske mot sådan verksamhet hos den privata näringsidkaren som inte är offentligt finansierad. Vidare ingår i uppdraget att särskilt belysa förhållandet till regler och avtal som tillförsäkrar samhällets insyn och tillsyn i offentligt finansierad verksamhet, och då särskilt beakta möjligheterna att vid upphandling ställa krav på skydd för den som lämnar uppgifter. Utredningen ska vidare särskilt belysa förekomsten och beakta betydelsen av kollektivavtalsreglering med skydd för den som lämnar uppgifter. Vidare har utredningen att beakta både nationell och internationell rättsutveckling såväl på området för meddelarskydd som på de angränsande rättsområden som beskrivits, särskilt utvecklingen av de diskussioner inom som pågår när det gäller en översyn av skyddet för enskilda som på annat sätt slår larm om t.ex. korruption och andra oegentligheter. Slutligen ska utredningen beakta och analysera den kritik som tidigare presenterade förslag om stärkt meddelarskydd för privatanställda har fått och då särskilt i fråga om förhållandet till den arbetsrättsliga lojalitetsplikten, konsekvenser för avtalsreglerad tystnadsplikt och förhållandet till skyddet för företagshemligheter. Utredaren ska lämna förslag till författningsändringar. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag. Direktivet i sin helhet finns som bilaga 1. beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2013:89). Det finns i bilaga 2. Utredningens arbete inleddes . Arbetet har skett i samarbete med utredningens experter, sammanlagt 18 personer som hämtats från bl.a. och partsorganisationerna på arbetsmarknaden. Vid sammanträdena med expertgruppen har utredningens bedömningar och förslag diskuterats. Det finns ingen fullständigt konsensus inom expertgruppen rörande alla i detaljer i utredningens förslag, bl.a. har avvikande uppfattningar framförts rörande tillämpningsområdet och omfattningen av problematiken kring företagshemligheter. Till utredningen har en parlamentariskt sammansatt referensgrupp knutits med representanter för samtliga riksdagspartier. Utredningen har sammanträtt vid fem tillfällen med expertgruppen och en gång med referensgruppen. har experter och referensgrupp tagit del av och lämnat synpunkter på ett antal arbetspromemorior. Utredningen har också samrått med Projektet i vården, (U 2011:04), Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07), Utredningen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm (A 2013:02) samt (Fi 2012:11). 2.3Begrepp, definitioner m.m. 2.3.1Kort om meddelarskydd och hur det förhåller sig till andra typer av skydd för dem lämnar ut uppgifter om en verksamhet Meddelarskydd är ett samlingsnamn för en uppsättning regler vars syfte är att bidra till förverkligandet av offentlighetsprincipen. Meddelarskyddet består av meddelarfriheten, anskaffarfriheten och anonymitetsskyddet. Anonymitetsskyddet består i sin tur av källskyddet och efterforskningsförbudet. Till efterforskningsförbudet kan man också koppla repressalieförbudet. Meddelarskyddets närmre funktion är att göra det möjligt att i viss utsträckning straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter till vissa massmedier för publicering samt att möjliggöra för en meddelare att vara anonym. Uttrycken meddelarskydd, meddelarfrihet och anonymitetsskydd används inte direkt i någon lagtext och begreppen är inte definierade i lag. Ur en språklig synvinkel är begreppet meddelarskydd inte helt logiskt och inte heller enkelt att använda på ett logiskt sätt. Meddelarskydd används dels som ett samlingsnamn på hela ovan nämnda yttrandefrihetsrättsliga regelkomplex och dels som en synonym för anonymitetsskydd. konstaterade i sitt betänkande Meddelarrätt (SOU 1990:12) att det var besvärligt att få begreppet meddelarskydd att bli både begripligt och logiskt, varför kommittén valde att lansera ett nytt begrepp, meddelarrätt. ansåg bl.a. att det var ologiskt att meddelarfriheten ingick i meddelarskyddet och att det var mindre lämpligt att begreppet meddelarskydd användes i olika betydelser. I denna utredning används begreppet meddelarskydd som ett övergripande samlingsnamn enligt ovan och då det talas om ett förstärkt meddelarskydd så är det i samma mening som i utredningens direktiv, dvs. det som avses är att vissa arbetstagares meddelarskydd i förhållande till arbetsgivaren förstärks. Det är alltså inte fråga om att förstärka eller förändra det grundlagsreglerade meddelarskyddet utan i stället att ge ett motsvarande skydd i fler situationer. Detta överensstämmer med hur utvidgningen av meddelarskyddet benämnts i andra sammanhang, jfr t.ex. prop. 2009/10:81. När det är lämpligt används i stället för samlingsnamnet meddelarskydd den eller de friheter eller förbud som avhandlas. Nedan följer en kortfattad genomgång av meddelarskyddets olika beståndsdelar och deras funktioner. En mer grundlig genomgång återfinns i avsnitt 3. Var och en har meddelarfrihet och anskaffarfrihet enligt de grundläggande bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen, TF, och yttrandefrihetsgrundlagen, YGL. Meddelarfriheten och anskaffarfriheten, som alltså gäller för såväl offentligt som privat anställda, innebär bl.a. att det är möjligt att anskaffa och att lämna uppgifter på vissa sätt i vilket ämne som helst för publicering i vissa media utan att riskera efterräkningar från det allmännas sida. Meddelare har vidare en rätt till anonymitet (anonymitetsskyddet) som huvudsakligen garanteras genom att journalister är skyldiga att skydda sina källor (källskyddet) men också genom att det finns förbud för myndigheter och andra allmänna organ såväl att efterforska vem som har lämnat ett meddelande för publicering (efterforskningsförbudet) som att vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för meddelaren, till exempel uppsägning eller disciplinpåföljd (repressalieförbudet). Efterforsknings- och repressalieförbudet gäller alltså endast ingrepp från det allmännas sida. Privatanställda omfattas som huvudregel inte i förhållande till sina arbetsgivare av det skydd som dessa förbud ger. Meddelarskyddet innefattar endast en frihet att på visst sätt lämna vissa typer av information till vissa typer av massmedia. Meddelarskyddet är med andra ord en tämligen begränsad del av det yttrandefrihetsrättsliga regelkomplexet. Det finns en mängd sätt att lämna ut information eller uttala sig om en verksamhet som inte omfattas av meddelarskyddet. Bland annat är spridning av information över internet i normalfallet inte skyddad. Sådan spridning är skyddad endast om den sker via en grundlagsskyddad databas. När TF eller YGL inte är tillämpliga regleras yttrandefriheten i stället av regeringsformen, , som dock inte innehåller några bestämmelser om meddelarskydd. utgör den arbetsrättsliga kritikrätten en sådan yttrandeform som är ett utflöde av . Slutligen är s.k. whistleblowing (visselblåsning på svenska) en till meddelarskyddet relaterad företeelse som delvis överlappar meddelarskyddet men som avser något annat än det i grundlagarna reglerade skyddet. Visselblåsning saknar en närmare rättslig definition men används för ett antal olika företeelser när enskilda rapporterar om t.ex. korruption eller oegentligheter. Termen används ibland för rent företagsintern rapportering och ibland i en betydligt vidare bemärkelse för rapportering till t.ex. massmedier eller till myndigheter. För anställda i offentlig sektor brukar också meddelarskyddet anses utgöra en del av skyddet för visselblåsning. Det finns likheter men också tydliga skillnader mellan meddelarfrihet och meddelarskydd i grundlagens mening å den ena sidan och visselblåsning å den andra. Meddelarfrihet avser alla slags meddelanden medan visselblåsning normalt används för larm om oegentligheter eller missförhållanden. Vidare möjliggör meddelarfriheten för var och en att lämna uppgifter för publicering i massmedier medan visselblåsning inte är begränsat till massmedier utan också används vid interna larm eller larm till myndigheter. En utredning om möjligheterna att stärka skyddet för visselblåsare, Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm (A 2013:02), beräknas avsluta sitt arbete . En fråga för sig är meddelarskyddets förhållande till de regler om rapporterings- och anmälningsskyldighet som finns i bl.a. patientsäkerhetslagen, socialtjänstlagen och arbetsmiljölagen. Dessa regler, som beskrivs mer ingående i avsnitt 3.9. nedan, har en hel del gemensamt med i första hand intern visselblåsning. Rapporteringsskyldigheten gäller i första hand i förhållande till arbetsgivaren och avser vissa allvarligare missförhållanden eller risk för sådana missförhållanden i verksamheten. Likheterna med meddelarskyddet är sålunda begränsade eftersom det till skillnad mot meddelarskyddet endast är vissa typer av uppgifter som kan eller ska rapporteras och de ska dessutom primärt rapporteras till arbetsgivaren. Därtill har rapportören i normalfallet vare sig möjlighet eller anledning att vara anonym. Utredningens uppdrag omfattar privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Vård, skola och omsorg är, vilket utredningen närmre redogör för i avsnitt 8.2, huvudsakligen att betrakta som offentligt finansierad verksamhet. För att kunna bestämma vilka övriga verksamheter som kan tänkas omfattas av utredningens uppdrag behöver en analys av vad som kan tänkas utgöra offentligt finansierad verksamhet göras. Det finns ingen entydig och på förhand given definition av vad som utgör offentligt finansierad verksamhet. Verksamheter som huvudsakligen bedrivs med direkt stöd av skattemedel eller som upphandlas av det allmänna får dock anses ingå i denna definition. Både utgifter som bokföringsmässigt är att definiera som investeringar och utgifter som utgör konsumtion kan användas för att bedriva offentligt finansierad verksamhet. Exempel på verksamheter som då omfattas av definitionen är allt från många kulturella verksamheter såsom teatrar, till idrottsföreningar och till mer storskalig näringsverksamhet som utförs av stora företag, t.ex. infrastrukturbyggen. Även för det allmänna mer ofrivilliga finansieringsformer, som t.ex. lönegaranti, kan föranleda att en verksamhet åtminstone är att betrakta som offentligt finansierad. Verksamheten kan bedrivas av allt från enskilda näringsidkare och ideella organisationer till stiftelser och stora internationella koncerner. Spannet på de verksamheter som omfattas av definitionen är således potentiellt mycket stort både vad avser typer av verksamhet och även vad avser utförarnas storlek och associationsform. De verksamheter som kan definieras som offentligt finansierade är således av de mest skilda slag. ägnar sig åt offentligt finansierad verksamhet i endast begränsad omfattning eller vilket i vissa fall kan komma att medföra att det inte med någon högre grad av tydlighet är möjligt att särskilja den offentligt finansierade verksamheten från övrig verksamhet. I andra fall är det fråga om verksamheter där man utför liknande tjänster åt olika beställare och det endast är beställarens identitet som blir avgörande för om det är fråga om en offentligt finansierad verksamhet eller inte. Resultatet för den enskilda arbetstagaren eller uppdragstagaren kommer under ovan angivna förutsättningar att bli att det kommer att råda en betydande osäkerhet om verksamheten omfattas av ett stärkt meddelarskydd eller inte, med mindre än att all verksamhet som till någon del är offentligt finansierad omfattas av meddelarskyddet. Detta skulle emellertid innebära att en betydande del av det privata näringslivet skulle komma att omfattas av ett förstärkt meddelarskydd. Sammanfattningsvis är det enligt utredningens mening, mot bakgrund av hur bred definitionen av offentligt finansierad verksamhet är, förenat med betydande svårigheter att åstadkomma en entydig och enkel gränsdragning av vad som utgör en offentligt finansierad del av alla verksamheter som kan komma att omfattas av begreppet offentligt finansierad verksamhet. Utredningens huvudsakliga syfte är att åstadkomma en reglering av meddelarskyddet inom vård, skola och omsorg. Utredningen kommer därför primärt att undersöka möjligheterna att reglera just dessa verksamhetsområden. Utöver detta har utredningen även i uppdrag att undersöka om det finns andra verksamhetsområden som är angelägna att reglera. Trots ovan angivna svårigheter avseende avgränsningarna avser därför utredningen att pröva hur långt det är möjligt och lämpligt att utsträcka en reglering av meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Utredningen kommer därför som ett alternativ till att reglera verksamhetsområdesvis även att undersöka möjligheterna att inkludera all offentligt finansierad verksamhet och även att försöka åstadkomma en avgränsning av vilka av de verksamheter som i någon mån kan anses vara offentligt finansierade som är lämpade för ett förstärkt meddelarskydd. Utredningen har särskilt undersökt verksamheter som köps in eller bekostas av kommuner och landsting, Arbetsförmedlingen, , och . Grundlagsregleringen av meddelarskyddet har i huvudsak fått sin nuvarande lydelse genom översyn av TF. lade 1983 (SOU 1983:70) och 1986 (Ds Ju 1986:4) fram förslag på reglering av ett utökat meddelarskydd, vilket inte ledde till några lagstiftningsåtgärder. För att komplettera material tillsattes 1988 en utredning, som antog namnet , med uppdrag att bl.a. lägga fram förslag på hur ett meddelarskydd mellan enskilda skulle kunna utformas (dir. 1988:57). I sitt betänkande, SOU 1990:12, föreslog kommittén bl.a. att en meddelarrätt skulle föreligga mellan enskilda arbetsgivare och arbetstagare eller mellan föreningar och deras medlemmar. Företagsledare föreslogs dock vara undantagna. Meddelarrätten bestod av anonymitetsskydd, efterforsknings- och repressalieförbud, publiceringsrätt och anskaffarfrihet. Meddelarrätten omfattade enligt förslaget ett skydd mot sanktioner, både i form av skadestånd och arbetsrättsliga disciplinåtgärder, och en rätt till kompensation för den som drabbats av t.ex. en överträdelse av efterforskningsförbudet. All information omfattades inte av meddelarrätten, bl.a. undantogs företagshemligheter och uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden om dessa inte kunde anses vara uppgifter av allmänt intresse där allmänintresset uppenbart vägde tyngre än intresset för att skydda hemligheten. Förslaget innehöll även ett grundlagsstadgande om kritikrätt med innebörd att en arbetstagare skulle vara fri att kritisera arbetsgivaren om inte kritiken innebar ett uppsåtligt lämnande av oriktiga uppgifter. I betänkandet redovisas en ingående analys av förhållandet till den då ännu inte ikraftträdda lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, FHL. Enligt denna analys är FHL:s tillämpningsområde, så som det definieras i förarbetena, alltför brett för att kunna harmoniera med ett meddelarskydd. Enligt vore det lämpligt att FHL inte skulle vara tillämplig om den enskilde haft fog för att anta att det förelåg brottslig verksamhet eller allvarligare missförhållanden. Kommittén ansåg dock att en anställd som bereder sig tillgång till kvalificerade företagshemligheter i publiceringssyfte inte kan undkomma civilrättsligt ansvar för sitt agerande trots att en utomstående person som anskaffar samma information i samma syfte omfattas av anskaffarfrihet. Remissinstanserna var till övervägande del negativa, både principiellt och avseende förslagets konkreta utformning och dess förmodade verkningar.