sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Många konsumenter klarar inte att hantera frågeställ- ningen (Turrentine och Kurani, 2007). Ett grundläggande problem är att rationella beslut om värdet av förbättrad bränsleekonomi krä- ver goda kunskaper. Beslutsfattaren måste kunna bedöma för- Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder väntad årlig körsträcka, hur mycket de bilar som valet står mellan drar under faktisk körning, framtida bränslepris och hur andra- handsvärdet påverkas samt effekter av räntan. försvåras dess- utom jämförelsen av att alternativen även skiljer sig i andra av- seenden, vilket gör det svårt att bedöma hur mycket av skillnaden i pris som bör hänföras till lägre bränsleförbrukning. De vid jämförelse med höga europeiska drivmedels- skatterna och förhållandet att energieffektiva bilar förskjuter rela- tionen mellan fast och rörlig kostnad kan tala för att förstaköparen tar hänsyn till bilens förbrukning under något mer än 3–men knappast under mer än den första tredjedelen av fordonets för- väntade livslängd. kan ses som en approximation för den tid som en genomsnittlig bilköpare i beaktar. Man kan i detta sammanhang notera att nästan alla styrmedel som använts i för att premiera lågemitterande personbilar antingen varit knutna till inköpstillfället (miljöbilspremien och supermiljö- bilspremien) eller till bilens 3–5 första år (nedsatt förmånsvärde och befrielse från fordonsskatt). Slutsatsen blir att en koldioxid- differentiering av den årliga fordonsskatten skulle kräva en hög skatt samt kraftig differentiering för att få en effekt som är jämför- lig med den från en skatt som tas ut vid registreringstillfället. Då nya bilar körs mycket längre än gamla skulle man kunna argumentera för att en eventuell koldioxiddifferentiering av fordonsskatten även skulle behöva ta hänsyn till bilens ålder. Om man räknar med att den genomsnittliga körsträckan är och under dess sista skulle incita- mentet behöva var mer än dubbelt så stort som under fordonets sista år. Om man skulle utforma ett system för bonus-malus enbart inom ramen för den årliga fordonsskatten och med ett incitament som är tillräckligt högt för att motivera kunder att välja elbilar, skulle bilar med låga utsläpp få en årlig fordonsskattenedsättning som är betyd- ligt större än den fordonsskatt som erläggs med dagens system (alltså negativ skatt). Om denna återbäring sedan ska behållas under bilens livslängd, vilket är nödvändigt för systemets trovärdighet, kommer med tiden ägare av gamla bilar med låg förbrukning få betalt av staten för att inte skrota dem! Ägare av gamla bilar med hög förbrukning får i stället fortsätta att betala, vilket kan leda till utskrotning men innebär att låginkomsthushåll som äger gamla bilar kommer att tvingas finansiera en del av höginkomsttagarnas kostnader för nya bilar. I ett system med en på fordonsskatten baserad modell för Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder bonus-malus behöver brytpunkten mellan bonus och malus ändras för att skapa incitament till ytterligare sänkning av bränsle- förbrukningen. Det leder till ett mer komplicerat och mindre över- skådligt system för årlig fordonsskatt än . (2013) har i en promemoria till utredningen föreslagit att fordonsskatten ska användas som styrmedel för att påverka nybilsköparna att välja energieffektiva fordon. För- eningen betecknar sitt förslag som ett bonus-malussystem men det har ingen större likhet med den franska förebilden (se nedan). Tan- ken är att ge nya bilar som släpper ut mindre än CO2 per km fordonsskattebefrielse samt dessutom en fordons- skatteåterbäring om . Eftersom sådana bilar i stort sett inte betalar fordonsskatt motsvarar fördelen bara . Dagens miljöbilar (högst /km vid tjänste- vikten ) skulle fortsatt få fordonsskattebefrielse (värd totalt ), medan övriga bilar skulle betala fordonsskatt enligt dagens regel, dock med ett opreciserat påslag över någon viss i förslaget inte definierad utsläppsnivå. Modellen bedöms av utred- ningen ge en mycket ringa styreffekt. Dessutom bryter bransch- föreningens förslag mot principen om att belöna varje gram lika mycket som stöds både av (2013f) och för- eningens europeiska branschorganisation, ACEA.15 Det finns förstås också en möjlighet att utveckla nuvarande system med fordonsskatt och supermiljöbilspremie. I någon mening är dagens system ett bonus-malus system om man ser fordons- skatten som malus och supermiljöbilspremien som bonus. Gränsen för miljöbil i fordonsskatten är uppdaterad och visar tydligt vägen mot 2020 målet genom att den är satt till /km med vikts- differentiering. Nedanstående figur visar summan av supermiljö- bilspremie och fordonsskatt för en privatperson under bilens första . 15 ACEA, pressmedelande . Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Figur 14.3 Summan av supermiljöbilspremie och fordonsskatt för en privatperson under bilens första . Tjänstevikten är satt till medelvärdet nyregistrerade fordon . Detta har betydelse för brytpunkten till den femåriga befrielsen från fordonsskatt för miljöbilar Koldioxidutsläpp (g/km) Det finns stora möjligheter att nå låga koldioxidutsläpp genom att enbart använda sig av koldioxiddifferentierad fordonsskatt. Det land som har de lägsta koldioxidutsläppen för nya personbilar är (se figur 14.2) som utöver en mycket hög försäljnings- skatt använder sig av en fordonsskatt som är differentierad utifrån fordonets energieffektivitet (kilometer per liter bränsle). Differen- tieringen sker i 24 steg. Omräknat i koldioxid är den genomsnitt- liga differentieringen av fordonsskatten per halvår och gram, dvs. /g räknat som årlig fordonsskatt. Detta kan jämföras med den svenska differentieringen av fordonsskatten på /g för bensin- och dieseldrivna bilar. Utredningen åter- kommer längre fram till olika möjligheter att utveckla den svenska fordonsskatten. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Differentiering efter fordonsvikt? Stora personbilar har plats för fler resenärer och mer bagage än små och kan därmed sägas erbjuda större potentiell nytta. för koldioxidutsläpp från nya bilar ger av detta skäl 60-procentig kompensation för ökad fordonsvikt. Den nya svenska miljöbils- definition som trädde i kraft tar också hänsyn till bilens vikt. Den används bl.a. som underlag för den femåriga befrielsen från fordonsskatt och som krav för myndigheters inköp och leasing av bilar. Övriga delar av fordonsskatten, nedsättningen av förmånsvärdet och supermiljöbilspremien innehåller dock inte någon differentiering efter fordonsvikt. Det är fullt möjligt att nå samma målsättning vad gäller nya bilars koldioxidutsläpp såväl med viktsdifferentiering som utan. Sättet att göra det kommer dock sannolikt att skilja sig åt. Utan viktsdifferentiering går det att nå målsättningen genom att gå mot mindre fordonsstorlek. Med viktsdifferentiering är vinsten inte lika stor med detta utan det krävs i stället mer tekniskt avancerade fordon. har jämfört med andra EU-länder hög medelvikt i person- bilsflottan. Endast , och hade högre medelvikt än i sin nybilsförsäljning (EEA, 2013). Att personbilarna i är stora och tunga är inget nytt, utan så har det varit . De fordonstillverkare som finns och har funnits i har också varit inriktade på större bilar. Det kan konstateras att av de tio mest sålda bilmärkena i har högst medelvikt. Det framkommer av en publi- cerad rapport från där koldioxidutsläppen jämförs från nya bilar mellan olika tillverkare (, 2013j). Från rap- porten kan konstateras att om man inte tar hänsyn till den större storleken och högre vikten är de genomsnittliga koldioxidutsläppen från nya Volvobilar högre än hos en del andra tillverkare. Om man däremot tar hänsyn till att Volvobilarna i snitt är större och tyngre genom att jämföra avståndet mot den koldioxidkravlinje som gäller för nya bilar inom EU 2015, framkommer att – 2012 hade klarat EU-kraven och dessutom ligger bra till jämfört med andra tillverkare. är det svenska genomsnittshushållet litet och i de flesta bilar färdas bara en eller två personer. Av samtliga svenska hushåll består tre fjärdedelar av en eller två personer. Fem eller fler personer förekommer bara i av hushållen. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder likartad i flertalet medlemsländer. Det är därför inte självklart att regler om bilars bränsleförbrukning ska utformas så att man tar hänsyn till bilens kapacitet. Synen på detta varierade mellan med- lemsländerna när EU diskuterade utformningen av de nuvarande kraven på nya personbilars utsläpp av CO2. Resultatet blev en kompromiss som kompenserar större bilar av den teoretiskt framräknade merförbrukning som följer av högre fordons- vikt. Att lutningen valdes till i stället för innebär att biltillverkarna har visst incitament till att minska kol- dioxidutsläppen genom viktminskningar. För lätta lastbilar valdes däremot en lutning på med motiveringen att ökad last- förmåga inte skulle straffas. Det innebär att det blir lättare att klara kraven för tyngre lätta lastbilar jämfört med personbilar med samma vikt. I fordonsskatten har dock valts samma viktsdifferentierade gräns för miljöbil för personbilar och lätta lastbilar. ICCT (2010) menar i en analys av designkrav på bonus-malus- system (feebates) att en differentiering efter vikt skapar felaktiga incitament, eftersom åtgärder som syftar till att reducera bränsle- förbrukningen genom lägre fordonsvikt missgynnas. hade tidigare ett incitamentsystem där större bilar kompenserades med utgångspunkt från skillnaden i bottenarea. Konsumenterna rea- gerade dock på att detta ledde till att stora bilar fick mera förmån- liga villkor än mindre och systemet slopades (och , 2010). Vad det gäller den obligatoriska märkningen av bilars koldioxid- utsläpp och bränsleeffektivitet i samband med försäljning och uthyrning som gäller inom EU finns inget enhetligt system. En del länder har valt en absolut skala medan andra utnyttjar en relativ skala där gränsvärdet för en viss utsläppsklass beror på fordonets vikt. Justering av skatter och för fordonsvikt innebär också att hybrider och laddhybrider inte straffas för den ökade vikten som batteriet innebär. Lutningen på viktsdifferentieringen för kol- dioxidkraven på nya bilar inom EU innebär emellertid att det finns ett incitament för viktsbesparingar genom nya lättare typer av batterier. En nackdel av en viktsdifferentiering är att en del små och lätta bilar drabbas av skatt trots att de är förhållandevis energi- effektiva. Enligt utredningens bedömning finns således både skäl för att fordon bör kompenseras för hög vikt och för att de inte bör det. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Det är nödvändigt att utforma styrmedlen så att de har förutsätt- ningar att fungera under minst en produktcykel och gärna längre. Modellen bör således utformas så att incitamenten är förutsägbara över relativt . Det innebär att man redan när den skapas bör ge marknaden en bild av hur kraven kommer att förändras . Det kan ske genom att man i beslutet klargör hur nivån för accep- tabel emission eller energiåtgång kommer att justeras nedåt för nya bilar. Incitamentens inverkan på statsbudgeten kan vara ett hot mot dess långsiktiga överlevnad. Det är i sammanhanget viktigt att vid utvärdering av olika alternativ söka få en bild av belastningen i ett skede när styrmedlet får brett genomslag och verkligen påverkar marknadens preferenser. har upplevt hur miljöbilspremien fick större genomslag än förutspått och att återverkningen på statens finanser blev så stor att man tvingades lägga ner stödet tidigare än planerat. Bortfallet av trängselskatteintäkter genom befrielse av miljö- bilar är ett annat i tiden näraliggande exempel. Även där fattade ett nytt beslut. För att vara hållbart bör det valda styr- medlet därför inte belasta statsbudgeten i någon besvärande grad. får incitamenten inte av kostnadsskäl göras så svaga att de inte får avsedd effekt. En del länder har av budgetskäl valt att begränsa statsstödet till ett visst antal fordon eller . Detta skapar emeller- tid osäkerhet om vad som följer när perioden är slut. Ett sätt att undvika hög belastning på statskassan är att utforma incitamentet som en avgift som återspeglar fordonens utsläpp. Nackdelen är dock att bilarna blir dyrare i inköp vilket motverkar önskemålet om att förnya fordonsparken. Feebates och bonus- malus (amerikansk respektive fransk jargong för samma sak) är ett sätt att låta marknaden finansiera incitamenten utan att styrmedlet i sig gör den genomsnittliga nya bilen dyrare. Franska erfarenheter av bonus-malus i samband med registrering av fordon Det var först genom införande av det franska bonus-malus- systemet som ett styrmedel som var utformat i syfte att vara in- täktsneutralt prövades . Systemet är tänkt att ge Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder marknaden incitament att välja energieffektivare bilar genom att belägga fordon med hög förbrukning med avgift (malus) och ge fordon med låga utsläpp en bonus. Effekten på marknaden blev dock initialt så stark att den franska statskassan gick med förlust. Underskottet uppgick första året till och nådde som högst 521 M 2010 innan det 2012 efter vissa föränd- ringar av nivåer och trappsteg vändes i ett litet finansiellt överskott som preliminärt beräknats till 0,8 M (WSP, 2013d). Till den franska modellens brister hör att belöning och bestraff- ning förändras språngvis, vilket innebär att tillverkarna inte får ett kontinuerligt incitament till teknikutveckling. Med de nya belopp som trädde i kraft får exempelvis bilar med utsläpp mellan 21 och /km en bonus på , medan de som ligger i intervallet 51–belönas med . Det innebär att tillverkaren och dennes kunder tjänar på reduktion från men inte får någonting ytterligare för en fort- satt minskning med till . Modellen är inte teknik- neutral utan ger väsentligt högre bonus till biodrivmedelsbilar än till övriga fordon. De förra medges till och med avdrag på malus (upp till /km). Elhybrider med emiss- ioner under /km får en tilläggsbonus på . Figur 14.4 visar hur reformen påverkat det genomsnittliga ut- släppet av koldioxid från nya bilar i . Jämförelsen störs dock något av att reformen utlöste taktiska beteenden. En del köpare av högemitterande bilar tidigarelade inköp för att slippa straffavgiften, medan köpare av bilar med låga utsläpp inväntade för att få del av bonusen. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Figur 14.4 Nyregistrerade bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp (g/km) i före och efter bonus-malusreformen Källa: WSP (2013) baserat på statistik från Commissariat géneral au développement durable inom det franska ministeriet för ekologi, hållbar utveckling och energi. , året innan reformen trädde i kraft, svarade fordon som från 1.1 2008 blev bonusberättigade för av marknaden. Andelen ökade och växte ytterligare (CGDD, 2010). Utbudet på den franska marknaden av bilar som släpper ut mindre än per km ökade från 20 modeller till 95 senare.16 hade av nybilsförsäljningen emissioner under jämfört (WSP, 2013d). Differentieringen av den norska engangsavgiften Av relevans är också att analysera utfallet i av den omlägg- ning av fordonsbeskattningen som verkställdes och som efter ytterligare ändringar nu har karaktär av bonus-malus. Reformen innebär att registreringsskatt (engangsavgiften) nu tas ut 3 2010, som återger uppgifter från ADEME. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder baserat på koldioxidutsläpp samt (i mindre grad) på fordonsvikt och motoreffekt. Skatten ökar progressivt med ökade utsläpp, motoreffekt och vikt. Med de regler som gäller beskattas utsläpp CO2 per km med NOK 750 per gram, medan skatten uppgår till NOK 756 per gram och till NOK 1 663 per gram . Över /km är skatten 2 829 per gram. Bonus medges (genom avdrag från den del av engangsavgiften som är baserad på fordonsvikt och motoreffekt) med NOK 750 per gram i intervallet och med NOK 850 per gram för utsläpp under /km. Tabell 14.5 visar utfallet av CO2-delen av engangsavgiften för bilar med olika höga utsläpp. Tabell 14.5 Koldioxidskattekomponenten vid olika CO2-utsläpp i g CO2/km -7,5 Engangsavgiftens fordonsvikt- och motoreffektkomponenter bidrar indirekt till att tunga och motorstarka bilar får betala ännu mer för sina utsläpp av koldioxid (Fridstrøm, 2013). Den norska reformen ledde till en kraftig momentan reduktion av det genomsnittliga utsläppet per km som föll från till 159. Om man rensar statistiken från effekterna av medveten skatteplanering –200717 föll utsläppet med per km. En analys av (2012) på uppdrag av det norska visar att ändringarna i försäljnings- skatten bedöms förklara av minskningen och för- fattarna menar att det genomsnittliga utsläppet skulle ha varit /km högre 2011 om reformen inte hade genomförts. Minskad fordonsvikt och motoreffekt bidrog liksom en påtaglig reduktion av andelen bilar med fyrhjulsdrift och/eller automatisk växellåda. Som framgår av figur 14.2 har de använda styrmedlen i i kombination med ett ökat utbud av energieffektiva bil- modeller reducerat utsläppen från nyregistrerade personbilar med per km . I likhet med utvecklingen i 17 Många kunder tidigarelade inköp av SUVs till och många köpare av snåla bilar väntade med sina inköp till . Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder har skiftet från bensin- till dieselmotorer spelat roll i , medan minskningen av utsläppen i har skett under bi- behållen hög andel dieselbilar. Såväl bensin som dieseldrivna bilar har dock blivit mycket effektivare och även om andelen dieselbilar skulle konstanthållits under dessa år skulle huvuddelen av effektiviseringen erhållits. har också en rad små turboladdade bensinmotorer med hög energieffektivitet introducerats hos de flesta bilmärkena. 14.5.2Förslag till svenskt system med registreringsskatt och miljöpremier av karaktären bonus-malus Baserat på ovan redovisade resonemang är ett möjligt alternativ att inför en bonus-malusmodell utformad som skatt på och till nyregistrerade personbilar. Motiven för ett styrmedel som påverkar nybilsköparnas preferenser har redan redovisats. Valet av bonus-malus motiveras av en önskan om att styrmedlet inte per se ska göra det genomsnittliga inköpet av nya bilar dyrare, något som skulle kunna verka bromsande på nybilsförsäljningen och mot- verka målet om sänkta utsläpp. Ett ytterligare skäl är en förhopp- ning om att intäkterna på ett för staten kostnadsneutralt sätt ska finansiera stödet till introduktion av nya effektiva fordonsteknolo- gier. I tidigare avsnitt av detta kapitel har klarlagts att incitamentet bör vara linjärt och kontinuerligt, alltså lika stort för varje gram CO2. Därutöver måste man fastställa hur stort incitamentet för en förbättring med ett gram bör vara samt till vilken utsläppsnivå som brytpunkten mellan skatt (malus) och premie (bonus) initialt ska förläggas (nollpunkten). Incitamentets storlek måste vara tillräckligt för påtagligt bidra till att det övergripande målet om fossiloberoende att fordons- flotta och visionen om en klimatneutral energitillförsel nås. Mer konkret är målsättningen att det genomsnittliga koldioxidutsläppet från nya bilar i ska vara högst /km. Utredningen bedömer att alla typer av fordon behöver bli väsentligt energieffek- tivare och att en betydande grad av elektrifiering bör eftersträvas. Det senare är betydelsefullt då verkningsgraden hos en elektrisk drivlina är 3–4 gånger högre än hos en konventionell motor och kraftöverföring men också för att el behövs som komplement till flytande och gasformiga biodrivmedel. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder effektivisering av fordonsflottan bör alltså utformas så att de skapar möjligheter till partiell eller fullständig elektrifiering. är det viktigt att inte stötta elfordon i sådan utsträckning att dörren för konkurrerande teknologier stängs. Det är också viktigt att kost- naden för att reducera utsläppen genom att effektivisera bilarna ham- nar på ungefär samma nivå som kostnaden för att minska utsläppen av fossilt kol genom att byta till biodrivmedel och andra åtgärder som kan bidra till lägre emissioner. Enligt utredningens uppfattning bör således brytpunkten och belöningens storlek väljas så att incitamentet när systemet intro- duceras är tillräckligt stort för att göra det möjligt för konsumenter att köpa en elbil eller laddhybrid för användning i åtminstone de nischer där dessa har bäst förutsättningar. För att tillsammans med lägre driftskostnader än en konventionell bil ge tillräcklig lönsam- het måste bonusen till en bil med nollutsläpp (räknat från batteri till hjul) initialt ligga på högre nivå än den nuvarande supermiljö- bilspremien. Valet av brytpunkt mellan bonus och malus bör läggas så att det ger förutsättningar för att långsiktigt hamna under det euro- peiska genomsnittet trots att andelen stora bilar troligen kommer att fortsätta vara väsentligt större än inom EU. ligger beträffande utsläpp från nya bilar något över genom- snittet för EU27. Därtill bör effekterna av valet av brytpunkt på risken för ett statsfinansiellt underskott beaktas. Båda dessa faktorer talar för att brytpunkten, där varken premie eller skatt förekom- mer, bör ligga något under den målsättning för genomsnittliga utsläpp från nya bilar som EU fastställt för det aktuella året. Om beslut fattas om att ett system med registreringsskatt och ska införas från , då EU:s mål är per km, bör brytpunkten sättas till per km. För att ge fordonsindustrin möjlighet till framförhållning bör redan från början anges hur kraven kommer att förändras under de därpå närmast följande åren. För att medverka till att nyregistrerade bilar i som genomsnitt klarar EU:s preliminära mål om max per km bör systemets mittpunkt sänkas med per . Då blir nollpunkten . bör mittpunkten sänkas så att den understiger EU:s mål för den tidpunkten. Ett förslag ska enligt plan redovisas av EU kommis- sionen senast . Beslut om detta bör fattas vid en kontrollstation cirka 2018. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Utredningen bedömer att premien för en nollemissionsbil under introduktionsåret bör uppgå till 48 000 kronor18 och sedan succes- sivt sänkas i takt med att brytpunkten mellan bonus och malus förskjuts nedåt. Eftersom skillnaden mellan brytpunkten och noll är innebär den valda incitamentsnivån att varje sänkning med ett gram CO2 per km belönas med 400 kronor.19 , då brytpunkten ligger på per km, får nollemissions- bilen således en premie på . För att undvika orimligt höga subventioner i förhållande till bilens nypris föreslår utredningen att premien (bonus) inklusive eventuella tilläggspremier begränsas till maximalt av bilens nypris. Krav på elbilars energieffektivitet? När styrmedlet anknyts till fordonens koldioxidutsläpp (räknat från tank till hjul) snarare än deras energianvändning räknas batteri- och bränslecellsbilar som nollemissionsfordon. Det kan vara rimligt att initialt inte belasta de nya teknologierna med energieffektivitets- krav, men långsiktigt bör krav ställas även på dem. Med nuvarande miljöbilsdefinition tillåts elförbrukningen uppgå till 37 kWh per , men det finns elbilar på marknaden som bara förbrukar en tredjedel av detta. Den nedan nämnda kontrollstationen 2018 kan vara en lämplig tidpunkt för överväganden om hur krav på elbilar bör utformas och när de ska träda ikraft. En möjlighet kan vara att knyta regelverket till fordonens energianvändning i stället för utsläpp (kWh i stället för gram CO2). för den första kontrollstationen har beslut om EU:s nya körcykel sannolikt fattats vilket kan vara ytterligare ett skäl att väcka frågan. Avräkningsregler vid in- och utförsel begagnade bilar Modellen behöver i likhet med den norska skatten utformas så att den också fungerar vid införsel och utförsel av begagnade bilar. belastar import av begagnade bilar med malus men erbjuder ingen bonus. (2012d) lämnar rekom- mendationer till medlemsländerna hur de ska göra för att undvika att registrerings- och försäljningsskatter försvårar den fria rörlig-