sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — Satsningen på läsa-skriva-räkna pågick –2012. Den fick ett brett genomslag och utformades lokalt. Satsningen på ma- tematik, naturvetenskap och teknik har pågått , men ändrat inriktning . Det nu pågående Matematiklyftet kom- mer att beröra en stor andel lärare som undervisar i matematik och bedöms ha bättre förutsättningar än tidigare satsningar att påverka undervisningen. Både satsningen på läsa-skriva-räkna och satsningen på natur- vetenskap och teknik har haft en tydlig inriktning på årskurserna 1–3. Teoretiskt skulle vissa effekter kunnat avläsas redan i PIRLS 2011 och TIMSS 2011. Det är dock mer rimligt att förvänta sig att satsningarna tidigast kan påverka resultaten för elever i årskurs 4 i läsförståelse i PIRLS 2016 och i naturvetenskap i TIMSS 2015. Om satsningarna bidrar till att eleverna klarar sig bättre genom hela borde det visa sig för de äldre eleverna tidigast i sam- band med 2018 och TIMSS 2019. Satsningarna på matematik har inte samma fokus på de tidiga årskurserna. De bör kunna bidra till utvecklingen av resultatet på tidigast 2015 och TIMSS 2015, för att sedan successivt förstärkas . Stärkt tillsyn och förstärkta sanktioner Tillsynen av den svenska skolan har stärkts i flera avseenden . Sam- tidigt fördubblades resurserna för tillsyn och kvalitetsgranskning. I och med den nya skollagen (2010:800) regleras numera tillsynen över både och fristående skolverksamhet i skollagen. En så kallad sanktionstrappa har också införts, med fler sanktions- instrument . Mycket tyder på att tillsynen och möjligheten till sanktioner har betydelse för regelefterlevnaden. Denna del av Skolinspektionens uppdrag, som avser likvärdighet och rättssäkerhet för den enskilde eleven, är viktig. Tydliga belägg saknas däremot för att tillsynen har en påverkan på studieresultaten mätt på nationell nivå. Vi bedömer dock att Skolinspektionens kvalitetsgranskningar kan bidra till för- bättrade resultat, åtminstone på de granskade skolorna. Det gäller bland annat ämnesgranskningarna och andra granskningar som fokuserar arbetet med skolans måldokument. Sammantaget anser vi emellertid att man måste vara försiktig vid bedömningen av tillsynens och kvalitetsgranskningens förutsättningar att få genom- slag på studieresultaten, mätt på nationell nivå. Man bör inte heller förvänta sig att eventuella sådana effekter ska uppstå på kort sikt. Övriga åtgärder för ökad måluppfyllelse I den nya skollagen (2010:800), som tillämpas , har regleringen om elever i behov av särskilt stöd samlats i ett eget avsnitt. I huvudsak har bestämmelserna samma innehåll som . Det har dock förtydligats att ett eventuellt behov av sär- skilt stöd ska utredas skyndsamt. Den stora förändringen är annars inte det substantiella innehållet i bestämmelserna utan att det i flera avseenden nu går att överklaga beslut till Skolväsendets överkla- gandenämnd. Det gäller rektorns beslut om åtgärdsprogram, om särskilt stöd i en särskild undervisningsgrupp eller enskilt, och om anpassad studiegång. Vi bedömer att förändringarna är så pass be- gränsade att de knappast kommer att få avläsbara effekter på studieresultaten mätt på nationell nivå. Möjligheten att överklaga ökar dock likvärdigheten och ökar rättssäkerheten för enskilda elever. infördes bestämmelser i skollagen om omhänder- tagande av föremål och bestämmelser som möjliggör en permanent omplacering på grund av att det är nödvändigt med hänsyn till andra elevers trygghet och studiero. Lärares och rektorers discipli- nära befogenheter stärktes sedan ytterligare i den nya skollagen (2010:800). Vi menar att det är en grundläggande förutsättning för studier och lärande att varje elev kan känna trygghet i klassrummet och få vistas i en miljö som ger studiero. Att tydliggöra umgänges- reglerna i skolan och ge förutsättningar för varje skola att utveckla ett positivt socialt klimat är därför viktigt. Vi bedömer dock inte att de förändringar som genomförts i regelverket kommer att få några avläsbara effekter på studieresultaten mätt på nationell nivå. De kommer däremot att få betydelse i enskilda fall. Den nya skollagen (2010:800) bygger på den grundläggande principen om lika villkor för fristående och kommunala skolor. I den tidigare skollagen (1985:1100) reglerades fristående skolor i ett särskilt kapitel som innebar särskilda villkor. Utredningen bedömer att förändringen av hur fristående skolor regleras har en stor princi- piell betydelse, men att den troligen inte kommer att ha någon na- tionellt påvisbar effekt på skolans studieresultat. Däremot kommer förändringen att i vissa avseenden kunna bidra till en ökad likvär- dighet mellan kommunala och fristående skolor. Sammantaget – det tar tid Det är inte lätt att ha en uppfattning om hur alla dessa i hög grad hypotetiska effekter kan komma att samverka i en samlad effekt. Om det faktiskt uppstår förbättrade resultat i kommande interna- undersökningar kommer det dessutom knappast att vara möjligt att härleda dem till den ena eller andra åtgärden. Antalet samverkande åtgärder är alldeles för många och för olikartade för en sådan analys. Dessutom påverkas resultaten av olika externa faktorer (se vidare avsnitt 2.1 om effekter). Att effekter av en åtgärd inte kan fastställas kan bero på att det faktiskt inte har uppstått några effekter, men det kan också bero på att effekterna inte varit möjliga att mäta. Vidare kan man inte förvänta sig att allt annat kommer att vara oförändrat över så som det är fråga om här. De reformer och åtgärder som vi har haft att bedöma kan komma att förändras genom nya beslut. För att komplicera bilden ytterligare kan, som nämnts ovan, vissa åtgärder ha en kontraproduktiv inverkan. Det gäller till exem- pel om de leder till en onödig administration för lärarna eller skapar osäkerhet inför det pedagogiska uppdraget. Å andra sidan kan vissa åtgärder stärka genomslaget för andra åtgärder. Det senare gäller exempelvis kompetensutveckling som kan stödja implementeringen av de nya styrdokumenten. Det går emellertid inte att här göra en analys som tar hänsyn till alla sådana möjliga effekter. För det är underlaget för bräckligt. Helt klart är att det tar tid innan de olika åtgärderna kan för- väntas få genomslag i de internationella undersökningarna, att det tar olika för olika åtgärder och att det handlar om en suc- cessiv process. Vissa åtgärder kommer dessutom knappast att bidra till förbättrade resultat i de internationella undersökningarna. Det är enligt vår bedömning inte rimligt att förvänta sig några påtagliga avläsbara effekter i de internationella studierna som genomförts . Vid de studier som kommer att genomföras kan ett visst genomslag förväntas, som sedan bör kunna förstärkas successivt , allt annat oförändrat. 11.4Det går att påverka både om och när! Utredningens bedömning: Trots att förutsättningarna för imp- lementeringen i flera avseenden är gynnsamma finns även för- svårande omständigheter. Sammantaget leder detta till att det kommer att ta tid innan reformerna och de övriga åtgärderna kan komma att bidra till de avsedda effekterna. Dessa effekter är dessutom osäkra. Implementeringen går dock att påverka och därmed även förutsättningarna för att det så långt möjligt ska uppstå avsedda effekter. Därför bör beaktas att det är genom lärarna som förändringarna förverkligas; för att reformarbetet ska hållas vid liv behöver de tid, lokalt förank- rat utvecklingsstöd och lokalt förankrad kompetensutveck- ling samt förtroendet från stat och skolhuvudman för den egna professionen, implementeringen måste vara uthållig; arbetet har bara bör- jat, det behövs strategier för den fortsatta implementeringen på alla nivåer i systemet, dvs. hos staten, skolhuvudmannen och skolan, samt implementeringen kan främjas av en utökad dialog om förut- sättningarna för och genomförandet av förändringarna såväl mellan stat och kommun/skolhuvudman som mellan skol- huvudman och skola. Av kapitel 10 framgår att implementeringen av reformerna så här långt svarar mot flera av de faktorer som anses vara avgörande för om en implementering ska lyckas. Det finns i huvudsak en bred uppslutning kring reformernas intentioner, väsentliga delar av reformerna var efterfrågade och de innebär snarare en utveckling inom ramen för det befintliga systemet än ett fullständigt nytän- kande. Till exempel bygger Lgr11 på den kunskapssyn som även gällde i Lpo 94. Dessutom har insatser för att stödja implementeringen varit omfattande och i allt väsentligt uppskattade av såväl lärare och rektorer som lokala politiker och förvaltnings- chefer. Trots detta kommer det, som vi konstaterat ovan, att ta tid att implementera reformerna så att de kan bidra till avsedda effekter. Det framgår av både forskning och tidigare erfarenhet. Enligt forskningen är dessutom de effekter man kan förvänta sig osäkra. Som nämnts inledningsvis i detta kapitel karaktäriseras reformer på skolområdet av att de är komplexa och tidskrävande att imple- mentera. För att komplicera det hela ytterligare finns även inslag i åtgärdspaketet som kan visa sig ha kontraproduktiva inslag. Implementeringen går dock att påverka och därmed även förut- sättningarna för att reformerna ska kunna få avsedda effekter och när detta ska kunna ske. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla vikten av uthållighet i implementeringen, då det är ett stort antal reformer – ofta av strategisk karaktär – som ska genom- föras. Lärarna behöver , stöd och förtroende Det är i allt väsentligt genom lärarnas arbetsinsatser som de förändringar ska förverkligas som kan leda till förbättrade resultat och ökad måluppfyllelse. Lärare med goda ämneskunskaper och ämnesdidaktisk kompetens ska genom sitt dagliga arbete bidra till att eleverna får möjlighet att tillgodogöra sig de kunskaper och kompetenser som styrdokumenten föreskriver. Lärarna har i sitt arbete påverkats av de senaste årens intensiva reformarbete. För att kraften i reformarbetet ska hållas vid liv be- höver de tid för arbetet med bland annat de nya styrdokumenten och med bedömning och betygssättning. Forskning och erfarenhet visar att brist på tid hos dem som ska genomföra reformerna i praktiken är ett av de största hindren för en lyckad implemen- tering. Tid behövs för bland annat lokalt förankrat utvecklings- arbete och för lokalt förankrad kompetensutveckling. Forskning och erfarenhet visar även att lokalt förankrade insatser, riktade till arbetsenheter, har större effekt än att enskilda lärare skickas på kurs 18. Det gäller särskilt om målsättningen är att lärarna ska ges möjlighet att tillsammans utveckla undervisningen, vilket i sin tur bör vara avgörande för att eleverna ska ges bättre förutsättningar för lärande. Utredningen anser vidare att frågan om läraryrket som professi- on19 inte kan negligeras. Omfattningen av reformerna förutsätter stor uppslutning och målmedvetna insatser från lärarnas sida för att resultatutvecklingen i svensk skola ska förbättras. Det förutsätter i sin tur en lärarkår som upplever att deras professionalism respek- teras och att de reformer som införs stärker den, eller åtminstone inte förminskar den. Stenlås20 drar utifrån sin forskning slutsatsen att reformer på en rad olika områden har minskat utrymmet för en professionell yrkesroll . Andra bedömare21 har gjort likarta- de analyser och uppfattningen förekommer även hos lärarna själva. Varje insats som bidrar till att i stället stärka lärarnas profession kommer därför att ha betydelse för det fortsatta genomförandet av reformerna, båda avseende i vilken takt genomförandet sker och med vilken kvalitet. Utmaningen ligger här i att ge lärarna stödet och verktygen, utan att för den skull begränsa deras professionella utrymme. Implementeringen av de nya styrdokumenten, inklusive kun- skapskraven och den nya betygsskalan, fokuserar mycket av det 18Se avsnitt 7.2. 19Professioner förekommer oftast inom områden där det krävs både hög kompetens för att utöva ett yrke och hög grad av självständighet i yrkesutövningen. Vilka yrken som räknas som professioner är inte statiskt, men läraryrket brukar räknas dit. 20Stenlås, kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideo- logier. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () 2009:6. 21Se t.ex. och (2006) Skolans kontrollregim: ett kontraproduktivt system för styrning? som är centralt i lärarprofessionen. Den fortsatta implemente- ringen bör därför enligt vår uppfattning inriktas på vad vi ser som viktiga delar i lärarens uppdrag, dvs. på planering, genomförande och formativ utvärdering av undervisningen. Genom att utvärdera elevens lärande kan elev och lärare tillsammans öka sin förståelse för elevens lärprocess. Dessutom kan läraren eller arbetslaget iden- tifiera vad som lyckas och vad som brister i den egna undervis- ningen. Dessa båda perspektiv hör ihop framhåller till exempel , som menar att det är viljan att söka efter orsakerna till varför en elev inte gör framsteg som leder till förbättrad undervis- ning22. Ambitionen att avlasta lärarna onödiga administrativa uppgifter kan vara motiverad. Det måste dock understrykas att den form av planering och utvärdering av undervisningen som avses här inte handlar om onödig administration, utan om en central del av lärarprofessionen. Reformintensiteten – en utmaning även för skolhuvudmännen Skolhuvudmannens roll är central i samband med implemente- ringen av skolreformerna. påverkas även skolhuvudmän- nen av den intensitet med vilken reformerna och de övriga åtgär- derna har genomförts och genomförs. Huvudmännens strategiska planering och resursfördelning påverkas exempelvis av förändrade behörighetskrav för att anställas som lärare, införande av lärar- legitimation, nationella prov i fler ämnen och i fler årskurser samt tidigare betyg. Genomgripande och komplexa förändringar som till exempel de nya kursplanerna, kunskapskraven och betygsskalan ställer krav på lokala strategier för skolutveckling och kompetens- utveckling. Statlig reformverksamhet får med andra ord betydande effekter på huvudmannanivån, där implementeringen av de statliga reformerna ska länkas till andra lokalt pågående processer. För en kommun innebär detta naturligtvis en utmaning. Hur stor denna är och på vilket sätt den hanteras beror på vilka resurser som finns för att genomföra reformerna samt vilken kapacitet och vilken förmåga kommunen har för att leda och samordna insatser- na, och för att stödja rektorerna på de olika skolenheterna. Mot- svarande utmaning ställs självfallet även på styrelserna för friståen- de skolor. 22 , (2009) Visible learning. A synthesis of over 800 meta-analyses relating to achie- vement. Kommuner och skolor är dessutom olika i en mängd avseenden, vilket påverkar implementeringen. Huvudmännens, och för den de- len skolornas, planering påverkas av skillnader avseende bland an- nat elevernas socio-ekonomiska bakgrund, ekonomiska resurser, arbetsorganisation, skolkultur och förändringsberedskap. Det inne- bär att en och samma reform behöver fasas in i olika verkligheter, något den statliga implementeringsstrategin behöver ta hänsyn till. Implementeringsstrategier behövs på alla nivåer Att genomföra nationella reformer i ett decentraliserat styrsystem ställer således särskilda krav på de nationella implementeringsstra- tegierna. Det gäller särskilt när staten inte förfogar över, och inte ska förfoga över, beslut och val av insatser på den operativa nivån. För att reformer ska slå igenom i den operativa verksamheten krävs att de har legitimitet och får stöd från alla nivåer i systemet. Att samordna och säkerställa kvaliteten i genomförandet av så omfat- tande reformer som de som är aktuella, ställer därför stora krav på styrning och ledning på både statlig och lokal nivå. Utredningen har redan i föregående kapitel konstaterat att flera av de centrala reformerna inom det nu aktuella åtgärdspaketet än så länge är unga. Det innebär att det återstår mycket arbete innan de kan anses fullständigt implementerade eller institutionaliserade. De åtgärder som genomförts såväl av staten som av skolhuvud- männen får ses som tidiga insatser inom ramen för den initiala implementeringen, insatser som behöver fullföljas. Det uppdrag har fått av regeringen i samband med den nuvarande implementeringen har gjort att verkets initiala insat- ser har varit mer omfattande nu än när till exempel Lpo 94 imple- menterades. De har också varit uppskattade av de verksamma. Staten behöver dock enligt vår uppfattning finnas med och stödja implementeringen . Annars finns en risk att de refor- mer som genomförts inte ges förutsättningar att bidra till avsedda effekter på det sätt som det är tänkt. De åtgärder som behövs handlar bland annat om att genom nationell utvärdering av reformerna lära om hur de utvecklas lokalt. Utifrån denna kunskap bör sedan strategier utvecklas för att fortsatt stödja reformerna, men också för att identifiera eventuella behov av justeringar av dem. arbetar redan med denna typ av strategier, inom sina givna ramar. krävs dock kraftfullare fortsatta nationella insatser. Det behövs därför en långsiktig strategi för implementering från regeringens sida. Det gäller inte minst för att värna likvärdigheten, då kom- muner och enskilda skolhuvudmän har vitt skilda förutsättningar att genomföra reformarbetet. Skolhuvudmännen behöver liksom staten utveckla strategier för hur reformerna fortsatt ska implementeras. Medan det pedagogiska ansvaret åvilar rektorer och lärare är det skolhuvudmannens uppgift att skapa förutsättningar för implementeringen av reformerna. Framför allt behöver rektorerna ges goda förutsättningar för att, tillsammans med lärarna på sin skolenhet, forma strategier för att genomföra förändringarna på skolan. Rektorerna kan också ha behov av ett kollegialt utbyte med andra rektorer för att utbyta erfarenheter av arbetet med att implementera reformerna. En framgångsrik implementering främjas av dialog informationsinsatser har tagits emot positivt. Företrä- dare för kommunsektorn har dock trots detta efterfrågat en mer utvecklad dialog om förväntningarna på, och förutsättningarna för, det lokala arbetet med reformerna. Att , till skillnad , även inbegripit skolchefer och ledamöter i de politiska nämnderna i sitt informationsarbete har uppskattats. Det är emellertid inte endast mer information som efterlyses. Det man önskar sig är en tydligare roll för huvudmännen i de processer som blir en följd av att regeringen initierar skolpolitiska reformer. Framför allt efterfrågas en dialog när nationella strategier för implementering av reformer utformas, bland annat om kommu- nernas förutsättningar, behov och tidsplaner. Man önskar också få en uppfattning om vilket stöd huvudmännen kan räkna med från statens sida, även på litet . En av anledningarna till att skolchefer påtalat detta behov är att de själva i vissa fall uppfattar sig som klämda mellan den statliga agendan och lokala politiska initiativ. De politiska företrädarna på lokal nivå uppfattar inte att de kan påverka det statligt initierade reformarbetet och väljer därför att i vissa fall fokusera på annat. Det gör i sin tur att skolchefen inte alltid ges de förutsättningar som krävs för implementeringen av de nationellt initierade refor- merna. Vissa skolchefer har mot denna bakgrund till och med efterfrågat ett tydliggörande av skolchefens ansvar i styrsystemet. Att en fungerande dialog mellan nivåerna är en förutsättning för ett lyckat genomförande av reformer styrks av forskningen om implementering. Även i utvärderingen av det norska Kunskaps- lyftet framhålls att detta är en viktig framgångsfaktor. Det är enligt utvärderingen inom de områden där dialogen mellan de olika nivå- erna i styrningskedjan fungerat bäst – och där ett ömsesidigt läran- de ägt rum – som skolorna gjort störst framsteg. En förutsättning för en framgångsrik implementering är således en fungerande dialog mellan stat och kommun/skolhuvudman samt mellan skolhuvudmannen och skolan. Aasen, , , , , og Frøydis (2012) Kunskapsløftet som styrningsreform – et løft eller et løfte? Förvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle i implementeringen av reformen. Nordisk institutt for studier av innovasjon, foskning og utdanning (NIFU) och Institutt for lærerutdanning og skoleforskning () vid (UiO). , (2013) Lärares arbete. En bild av lärares arbets- situation och tidsanvändning sett utifrån ett antal lärares vardag inom den kommunala . , (2007) Lärartäthet, lärarkvalitet och arbets- marknaden för lärare. IFAU Rapport 2007:5. , och (2007) Teacher cer- tification and student achivment in Swedish compulsory schools. IFAU, Working Paper 2007:6. Aspfors, (2012) Induction Practices. Experiences of Newly Qualified Teachers. , (2009) Reformimplementering i grunnskolen. teknisk-naturvitenskapelige universitet, Fakultet for samfunnsvitenskap og teknologiledelse, Institutt for samfunnsøkonomi. Barber, (2004) The Virtue of Accountability: System Rede- sign, Inspection and Incentives in the Era of Informed Professiona- lism. 185, No. Barber, and (2009) Shaping the Future: Can Become Great in the Decade Ahead. Report on the International Education Roundtable: 7 2009, . , (2011), Skolledarskap och skolans frirum Student- litteratur. , , , och (1999) Skolan i ett institutionsperspektiv. , och (1981) Ondervijs- innovatie in een verschuivend perspectief. Betts, . and (2000) The Impact of Grading Standards on Student , Educational Attainment, and Entry-level earnings. Working Paper 7875. , , , och (2010) Den svenska utbildningspolitikens arbets- marknadseffekter: vad säger forskningen? , and (1998) Inside the box: Raising Standards Through Classroom Assessment. , , , , and (2004) Working Inside the . Assessment for Learning in the Classroom. 86, Nr. , , , , and (2011) Can teacher´s summative assessments produce dependable results and also enhance classroom learning? Assessment in Education: Principles, Policy & Practise. 18, No. , (1988) Enhancing and Undermining Intrinsic Motiva- tion: The Effects of Task-inolving and Ego-involvning Evaluation on Interest and Performance. British journal of Educational Psy- chology, 58:1-14. Böhlmark, och (2012) Lika möjligheter? Familjebakgrund och skolprestationer 1998-2010. Böhlmark, , och (2012) Rek- tors betydelse för skola, elever och lärare. , (2001) Negative Effects of Reward on Intrinsic Moti- vation – A Limited Phenomenon: Comment on , Koestner and . Spring, Vol. 71, No. , och (1999) När inget facit finns om skolutveckling i en decentraliserad skola. , (2012) Kunskap för bildning? I , , och , (red.) Vad räknas som kun- skap? Läroplansteoretiska utsikter och inblickar i lärarutbildning och skola. , , and (2010) What hap- pens when high-stakes testing stops? Teachers perception of the im- pact of compulsory national testing in science of 11-year-olds in and its abolition in . Assessment in Education: Principles, Policy & Practise. 17, No. Crisp, (2008) Exploring the nature of examiner thinking during the process of examination marking. 38, No 2. , (2012) Constitutive effects as a social accomp- lishment: A gualitative study of the political of testing. 3, No. , og Kamil Øzerk (2009) Undervejsanalyser av Kunnskapsløftets intensjoner og forutsetninger. Forskningsgruppen Læreplans- studier. , , , og (2011) Kunskapsløftets intensjoner, forutsetninger og operasjonaliseringer: En analyse av en læreplansreform. Pedagogisk forsk- ningsinstitutt. Darling-Hammond, (1999) Tecaher Quality and Student : A review of State Policy Evidence. Darling-Hammond, (2000) How Teacher Education Matters. 51, No. Datnow, , and (1998) Educa- tional Reform Implementation: A Co-constructed Process. Research Report No. 5 on Education, Diversity & Excellence. Ds 1987:1 Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. (, . och ) Utbildningsdeparte- mentet. Ds 1990:32 Nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och utbildning för vuxna. Ds 2001:48 Samverkande styrning – Om läroplanerna som styrin- strument.