sou · H1B338 · 2013-06-12 00:00:00 — sou 2013 38 d1 Vad bör straffas? SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga det straffsanktionerade området och ta ställning till vissa principiella frågor på området. förordnades dåvarande hovrättslagmannen vid , numera lagmannen vid , att vara särskild utredare. Som experter att biträda utredningen förordnades vice chefsåklagaren vid åklagarkammare , advokaten , ämnesrådet vid Landsbygds- departementet , dåvarande ämnessakkunniga vid Social- departementet, numera utredningssekreteraren , dåvarande rättssakkunnige vid , numera vid , , dåvarande verksjuristen vid , numera vid , , chefsjuristen vid , dåva- rande kanslirådet, numera ämnesrådet, vid , dåvarande docenten, numera professorn vid , hovrättslagmannen vid Hovrätten för samt rättssakkunnige vid Närings- departementet . Som experter förordnades även dåvarande ämnesrådet vid Landsbygdsdepartementet, numera chefsjuristen vid , samt advokaten . entledigades , och . Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare . Jur. kand. anställdes som biträdande sekreterare till och med . Utredningen har antagit namnet (Ju 2011:05). Enligt utredningens ursprungliga direktiv skulle uppdraget redovisas . Genom tilläggsdirektiv förlängdes tiden för redovisning av utredningens uppdrag till . Härmed överlämnas utredningens betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38). Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande. Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i ....................... Förslag till lag om ändring i lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld Förslag till lag om ändring i lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled ........................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark .................... Förslag till lag om ändring i lagen (1933:269) om Förslag till lag om ändring i lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar................... Förslag till lag om ändring i lagen (1974:1080) om avveckling av hyresregleringen................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1978:800) om namn och bild i reklam....................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg ................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled ........ Förslag till lag om ändring i lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1994:2077) om Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förslag till lag om ändring i lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher ........................... Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) .......... Förslag till förordning om ändring i kungörelsen (1974:661) om uppgifter för galt- och Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag ............................... Utredningens uppdrag och arbete................................. Historisk bakgrund m.m. ............................................. Straffrättens utveckling från medeltiden fram till BrB .......... 2.2.3 Från reformationen års lag ............. 2.2.4 Perioden års strafflag ...................... 2.2.5 Perioden års BrB ............................. 2.3Specialstraffrätten och dess utveckling fram till BrB:s 2.4Det specialstraffrättsliga området vid BrB:s Kartläggning av brottsbalksområdet.............................. Brotten mot person ...................................................... 3.3.1.1 Brott mot liv och hälsa (3 kap. BrB) ............... 3.3.1.2 Brott mot frihet och frid (4 kap. BrB) ............ 3.3.1.3 Ärekränkning (5 kap. BrB) .............................. 3.3.1.4 Sexualbrott (6 kap. BrB) .................................. 3.3.1.5 Brott mot familj (7 kap. BrB) .......................... 3.3.1.6 Övriga förändringar i 3–7 kap. BrB ................. 3.3.2.1 Stöld, rån och andra tillgreppsbrott (8 kap. BrB)...................................................... 3.3.2.2 Bedrägeri och annan oredlighet (9 kap. BrB).................................................... 3.3.2.3 Förskingring, annan trolöshet och mutbrott (10 kap. BrB) ................................. 3.3.2.4 Brott mot borgenärer m.m. (11 kap. BrB) .... 3.3.2.5 Skadegörelsebrott (12 kap. BrB) ................... 3.3.2.6 Övriga förändringar i 8–12 kap. BrB ............. Brotten mot allmänheten ........................................... 3.3.3.1 Allmänfarliga brott (13 kap. BrB) ................. 3.3.3.2 Förfalskningsbrott (14 kap. BrB) .................. 3.3.3.3 Mened, falskt åtal och annan osann utsaga (15 kap. BrB).................................................. 3.3.3.4 Övriga förändringar i 13–15 kap. BrB ........... Brotten mot staten...................................................... 3.3.4.1 Brott mot allmän ordning (16 kap. BrB)....... 3.3.4.2 Brott mot allmän verksamhet m.m. (17 kap. BrB).................................................. 3.3.4.3 Högmålsbrott (18 kap. BrB).......................... 3.3.4.4 Brott mot rikets säkerhet (19 kap. BrB) ....... 3.3.4.5 Tjänstefel m.m. (20 kap. BrB)........................ 3.3.4.6 Brott av krigsmän (21 kap. BrB).................... 3.3.4.7 Landsförräderi m.m. (22 kap. BrB) ............... 3.3.4.8 Övriga förändringar i 16–22 kap. BrB ........... Kartläggning av det specialstraffrättsliga området ........ Det subjektiva rekvisitet ........................................................ Forskning, innovation och näringsutveckling ...................... Marknad och konkurrens....................................................... Elektronisk kommunikation m.m. ........................................ Transport, trafik och infrastruktur ....................................... Hälsa och sjukvård ................................................................. 4.10.1 Hälsofarliga ämnen m.m............................................. 4.10.2 Läkemedel och medicintekniska produkter .............. Socialtjänst och socialförsäkring ........................................... Plan- och byggregleringen ..................................................... 4.13.2 Avgaser, buller, gaturenhållning m.m. ....................... 4.13.3 Kärnteknisk verksamhet m.m. ................................... 4.13.4 Särskilda geografiska områden ................................... 4.13.5 Producentansvar m.m. ................................................ Livsmedel och djur................................................................. Aktiebolag och andra associationsformer ............................ Redovisning och revision....................................................... Förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde ................... Inkasso och kreditupplysning ............................................... Utsökning och konkurs......................................................... Hotell- och pensionatrörelse................................................. Avveckling av fideikommiss.................................................. Sjöfynd och fornfynd............................................................. Skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Allmän ordning och säkerhet ................................................ Tryckfrihet och yttrandefrihet .............................................. Skydd mot integritetskränkningar ........................................ Utbildning, forskning m.m.................................................... Radio, tv och film ................................................................... Arbete och anställning ........................................................... Ackreditering och teknisk kontroll....................................... Oriktigt ursprungsintyg i vissa fall........................................ Skydd mot extraterritoriell lagstiftning ................................ Skydd mot olyckor m.m. ....................................................... Sammanfattning och analys av kartläggningen............. Väsentliga ny- och avkriminaliseringar................................. 5.5Hur tas rättsväsendets resurser i anspråk för olika Kriterier för kriminalisering och principer för användande av administrativa sanktioner .................... Utredningens uppdrag m.m. ................................................. Om kriminalisering i doktrinen ............................................ principer för kriminalisering ............. En diskussion på europeisk nivå ........................................... 6.4.2 Rådets slutsatser om modellbestämmelser som vägledning för rådets överläggningar på det 6.4.3 Manifest för en europeisk kriminalpolitik ................ 6.4.4 Kommissionens meddelande om en straffrättslig strategi i EU ................................................................ 6.6Europarådets rekommendation om administrativa 6.7Användande av avgift som sanktionsform i och i några andra länder .................................................................. 6.8Brottsförebyggande rådets principer för att ersätta straff 6.9Regeringens riktlinjer för användande av Överväganden om kriterier för kriminalisering .............. Kärnstraffrätten – en utgångspunkt för kriterierna.......... Utredningens kriterier för kriminalisering ........................... 7.4.1 Godtagbart skyddsintresse ......................................... 7.4.2 Beteende som kan orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset............................................. 7.4.3 Kriminaliseringen får inte äventyra tillämpningen 7.4.4 Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt 7.4.5 Det får inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet .............................................. 7.4.5.1 Tillräckligt effektiv handlingsdirigerande regel finns redan ............................................. 7.4.5.2 Handlingsdirigerande regel som inte är repressiv är tillräcklig ..................................... 7.4.5.3 Repressiv handlingsdirigerande regel är Sammanfattning av kriterierna för kriminalisering .............. 7.6Praktisk tillämpning av den framtagna modellen för Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – Godtagbart skyddsintresse saknas ........................................ 8.4Beteenden som inte skadar eller har tillräcklig närhet till Handlingsdirigerande regel finns redan................................ Styrning med repressiv tvångsmakt är inte nödvändig ........ Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – Om valet av repressiv metod ................................................. 9.2.1 För vilka överträdelser bör administrativa sanktioner få användas?.............................................. 9.2.2 Allmänna överväganden vid val av repressiv 9.2.3 Behov av straffprocessuella tvångsmedel .................. 9.2.4 Verkställighet av sanktioner utomlands .................... 9.2.5 Särskilt om sanktionsavgifter..................................... 9.2.5.1 Utformning av sanktionsavgifter................... 9.2.5.2 Strikt ansvar eller krav på uppsåt eller 9.2.5.3 Vem ska påföra sanktionsavgift – domstol 9.2.5.4 Straffsanktion vid sidan av 9.3Överväganden om sanktionsväxling på det Transport- och trafikområdet .................................... 9.3.2.2 Övriga författningar inom Livsmedel och djur ..................................................... 9.3.4.1 Livsmedel och foder ....................................... regler om oriktigt uppgiftslämnande ............ Hur är sanktionssystemet för oriktigt uppgiftslämnande 10.4.2 Det är inte lämpligt att straffbelägga muntliga 10.4.3 Om uppgiften är av vikt bör den lämnas på heder 10.4.4 Ökningar respektive minskningar av 10.4.6 Några förslag rörande straffsanktionering av Vad är ett blankettstraffbud?................................................. Högsta domstolens praxis m.m. ............................................ Kartläggning av områden med otillåtna 11.5.2 Områden med blankettstraffbud som kan antas 11.5.2.2 Elektronisk kommunikation m.m................ 11.5.2.4 Hälsa och sjukvård ........................................ 11.5.2.8 Livsmedel och djur........................................ 11.5.2.10 Inkasso och kreditupplysning.................... 11.5.2.11 Sjöfynd och fornfynd ................................. 11.5.2.12 Allmän ordning och säkerhet..................... 11.5.2.13 Arbete och anställning................................ Överväganden om lösningar.................................................. Författningsförslag rörande blankettstraffbud .................... Ikraftträdande och konsekvensbedömning................... Förslaget till lag om ändring i .................. 13.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1918:399) om förbud mot utsläppande av tjur eller hingst å samfälld Förslaget till lag om ändring i lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled ...................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1922:133) om förbud mot utsläppande av bagge å samfälld betesmark ..... Förslaget till lag om ändring i lagen (1933:269) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar...... Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:1080) om avveckling av hyresregleringen.............................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:800) om namn och bild i reklam .......................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg ............................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled ..... Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:783) om skydd för beteckningen svenskt arkiv.................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:2077) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher ........................ Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) .... Förslaget till förordning om ändring i kungörelsen (1974:661) om uppgifter för galt- och Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag ............................ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:31................................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2012:133 .................................................. Bilaga 3 Förteckning över specialstraffrättsliga författningar ...... Bilaga 4 Förteckning över författningar som innehåller Bilaga 5 Förteckning över specialstraffrättsliga författningar som innehåller straffbestämmelser om oriktigt Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga det straffsanktion- erade områdets utveckling sedan (BrB) ikraft- trädande samt områdets nuvarande omfattning och struktur. I upp- draget har också ingått att analysera och ta ställning till vilka krite- rier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad. Vidare har uppdraget omfattat att analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall bör uppnås, samt att peka ut sådana områden och metoder. Utredningen har även haft i uppdrag att kartlägga på vilka områden det finns s.k. blankettstraffbud som kan antas stå i strid med regeringsformen och att lämna förslag på en lösning. Kartläggning av det straffsanktionerade området Straffbestämmelser finns inte enbart i den centrala strafflagen, BrB, utan även i författningar utanför denna, dvs. Utredningen har vid kartläggningen av det straffsanktionerade området identifierat närmare 350 författningar utanför BrB som innehåller straffbestämmelser. Den bild av utvecklingen som har framträtt vid kartläggningen är att det straffbelagda området har vidgats kontinuerligt fram till , även om det på såväl 1970- som 1990-talen gjordes en del större avkriminaliseringar inom vissa områden. Till de avkriminaliseringar som utredningen bedömer som mer väsentliga – mot bakgrund av de konsekvenser de torde ha fått för rättsväsendets resursanvändning – hör bl.a. avskaffandet av fylleri- brottet, ersättandet av det militära ansvarssystemet med ett i huvud- sak utomstraffrättsligt system samt införandet av system med sanktionsavgifter för överträdelser på skatteområdet och tullområdet, överträdelser av plan- och byggregleringen, vissa parkerings- förseelser samt underlåtenhet att hålla trafikförsäkring för registre- rade motorfordon. De nykriminaliseringar som utredningen, bedömer som mer väsentliga hänför sig bl.a. till områdena vägtrafik och sjöfart, hälso- farliga ämnen samt ordning och säkerhet. På dessa områden har kriminaliseringen vidgats kraftigt . Även den sammantagna utökning av straffskyddet för barn som har skett kan nämnas. Dessutom bör den utökade straffbeläggning av osjälvständiga brottstyper, som fram- trätt vid kartläggningen, ses som en särskild form av nykriminali- sering. Också denna framstår som väsentlig. I fråga om hur rättsväsendets resurser tas i anspråk konsta- terar utredningen följande. Våldsbrott och övriga brott mot person är de områden som tar i anspråk den i särklass största delen av de resurser som rättsväsendet lägger ner på utredning och lag- föring av brott. På det specialstraffrättsliga området är det främst narkotika- och trafikbrott samt ekonomisk brottslighet som i bety- dande omfattning drar resurser för rättsväsendet. Slutligen kan också konstateras att de resurser som rättsväsendet lägger ner på utredning och lagföring av bötesbrottslighet – till denna kategori hör brott mot merparten av de specialstraffrättsliga författningarna – är tämligen små, sett i förhållande till den totala resursanvänd- ningen. Straffet är den mest ingripande metoden som staten kan använda för att styra samhällsmedborgarnas beteenden. Straffet innebär betydande inskränkningar i deras valfrihet. Genom att belägga ett visst beteende med straff markerar lagstiftaren, inte bara att beteendet inte är önskvärt från samhällets synpunkt, utan att det är så klandervärt att det är befogat att staten tillgriper sitt yttersta maktmedel mot den som inte avhåller sig från beteendet. som utdelas genom straff innebär i de allra flesta fall en viss stig- matisering av den som får motta klandret; denne utpekas som klandervärd. Straffet för också – utöver de pengar eller den tid som tas i anspråk genom betalning av böter eller fängelsevistelse – regel- mässigt med sig andra följder som för den enskilde kan upplevas som ingripande. Kriminalisering är vidare som metod synnerligen kostnads- krävande. Det krävs betydande resurser för att utreda och lagföra brott, inte minst med hänsyn till de rättssäkerhetskrav som – helt riktigt – omgärdar processen. För det fall antalet gärningar som beläggs med straff ökar, utan att rättsväsendet tillförs ökade resurser i motsvarande mängd, innebär det en stor risk för att straff- systemets brottsavhållande verkan undergrävs och att dess tro- värdighet urholkas. En enskild som trots allt lagförs för en sådan förseelse kan med rätta uppfatta det som mycket orättvist om han eller hon blir bestraffad för ett beteende som annars regelmässigt får passera på grund av att det har prioriterats ner av rättsväsendet. Mot denna bakgrund kan konstateras att kriminalisering som metod bör användas med försiktighet och att det finns ett intresse av att begränsa användningen av straffrätt. Att det finns beteenden som är så allvarliga eller skadliga att det för dessa inte går att undvara straffrätten, råder det dock ingen tvekan om. Det är regelmässigt inte heller något problem vare sig för lagstiftaren eller för samhällsmedborgaren att peka ut vilka dessa beteenden är. De är också straffbelagda i de allra flesta sam- hällsordningar. Det är alltså fråga om sådana gärningar där krimi- naliseringen är djupt förankrad och har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. Man brukar beteckna detta område som kärnstraffrätten. Det handlar bl.a. om allvarliga angrepp mot liv och hälsa, egendomsbrott och gärningar som riktar sig mot den gällande samhällsordningen. Utredningen har tagit fram fem kriterier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska komma i fråga. Kriterierna har sin utgångspunkt i det som kännetecknar de gärningar som utan tvekan omfattas av kärnstraffrätten. Beteenden som inte innefattar sådana kännetecken, eller som gör det i mindre mån, bör lämnas utanför straffrätten. Utredningens kriterier för kriminalisering kan sammanfattas enligt följande: 1.Det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkre- tiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse). 2.Det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset. 3.Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får även- tyra tillämpningen av skuldprincipen. 4.Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse. 5.Det får inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. De överväganden som bör göras i fråga om detta kriterium är följande: a)Finns det redan en handlingsdirigerande regel som är till- räckligt effektiv för att motverka det oönskade beteendet? b)Om en handlingsdirigerande regel behöver införas – kan beteendet motverkas tillräckligt effektivt med en regel som inte är repressiv, t.ex. en civilrättslig regel om skadestånd? (Med repressiv regel avses här en metod, med vilken staten styr medborgarnas beteenden genom någon form av tvång, som initieras av staten.) c)Om det är nödvändigt att införa en repressiv handlings- dirigerande regel för att motverka det oönskade beteendet ska i första hand vite, sanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand. Kriterierna är principer och inte några absoluta regler. En av deras viktigaste funktioner är att de tvingar lagstiftaren att redovisa sitt ställningstagande på ett så pass klart sätt att det verkligen går att granska om en kriminalisering är en befogad åtgärd. Kriterierna kan också fungera som ett stöd för lagstiftaren, som ett sätt att kon- trollera både att man har tillräckliga skäl för att straffbelägga ett beteende och att det tänkta straffbudet utformas så att det får önskvärd effekt. Att det är fråga om principer innebär också att det kan vara befogat att i ett enskilt fall genomföra en kriminalisering trots att inte samtliga kriterier är uppfyllda. Som grundläggande förutsätt- ningar för att få göra ett sådant undantag måste dock gälla att det finns mycket tungt vägande skäl för att göra undantaget, att dessa skäl redovisas tydligt och att det verkligen klargörs att det är fråga om ett avsteg från principerna. En situation då det kan vara aktuellt att överväga att göra undantag är t.ex. om kriminalisering av en viss gärning krävs för att ska uppfylla en internationell eller ställer dock dessa åtaganden inte krav på att sanktionerna ska vara just straffrättsliga.