sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Väl att märka är att rivalitet och problem med samarbeten också funnits tidigare, även i det vertikalt integrerade järnvägssystemet – exempelvis mellan SJ:s olika divisioner – men dessa kunde då oftast Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete hanteras internt utan större uppmärksamhet. blir den typen av problem desto tydligare, eftersom de blottläggs i samspelet mellan separata organisationer och företag. brister beskrivs ofta i termer av bristande ansvars- tagande. Det kan därför vara värt att poängtera: att ha ansvar är inte med självklarhet detsamma som att ta ansvar. Det händer både att den som har ansvar inte tar ansvar, men också att den som inte har ansvar ändå tar ansvar. När problem uppstår i järnvägssektorn krävs i grunden att alla tar sitt ansvar för att lösa situationen, men också att det finns en möjlighet till dialog och samverkan för att lättare identifiera och välja mellan olika lösningar. En del av dessa lösningar kan innebära att någon gör mer (medan andra gör mindre) än vad det formella ansvaret egentligen kräver. Enligt min mening lägger en sådan samverkan grunden till en problem- hantering som gynnar järnvägens kunder. Viktigt är dock att det inte alltid är samma part som tvingas rycka ut för att rädda situationen, samt att det finns ett system för ekonomisk kompensation mellan aktörerna i efterhand. Viktiga förutsättningar för samverkan är dels en spridd insikt om att den (åtminstone i det långa loppet) gynnar alla parter, men också en förståelse för var gränserna går för det egna åtagandet. Otydliga gränser för ansvaret skapar en risk för att vissa problem inte hanteras överhuvudtaget, eller att det sker dubbelarbete i sektorn. En tydlig gräns kan dels ligga till grund för ett samarbete kring gemensamma intressen (t.ex. samordnad upphandling av städning på en station, perronger och kringliggande ytor), och dels en diskussion om huruvida gränser kan behöva flyttas för att skapa rätt incitament. Jag har i detta delbetänkande försökt klarlägga de grundläggande funktions- och ansvarsområdena som olika aktörer hanterar, men i vissa avseenden finns det säkerligen all anledning att göra närmare studier om gränsdragningsproblematik och otydligheter. I vissa fall kan det också handla om att öka medvetenheten om var ansvars- områdena och gränserna ligger. I den omfattande studie av järnvägssektorn i som genomfördes av (, 2011), konstaterades att det kan finnas behov av att förbättra incitamenten till samarbete i mer formell bemärkelse genom att skapa möjligheter för olika organisationer att – inte återintegreras i vanlig bemärkelse – men väl kunna etablera gemensamma företag för direkt vinstdelning kring olika typer av samarbeten. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete finnas anledning att titta på om detta överhuvudtaget vore möjligt i , där järnvägssektorns aktörer representerar ett flertal olika organisationsformer, däribland statliga myndigheter. Jag kan konstatera att det i redan sker en omfattande samverkan och samarbete mellan sektorns olika aktörer, inte minst när det gäller tågoperatörerna och , men att vissa frågor tycks vara svårare att lösa än andra. En del frågor blir sektorsövergripande, som t.ex. punktligheten, och måste då involvera fler parter. Det finns här ett grundläggande egenansvar för sektorns olika aktörer att samverka och samarbeta, men kan det finnas ett behov av att hitta nya former för detta och en tydligare ledarroll. Här menar jag att ett arbete för att ta tag i de sektorsövergripande och långsiktiga frågorna i branschen också bör kunna bidra till att samla sektorns aktörer i ett närmare samarbete kring andra viktiga frågor. 8.12.1Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete I linje med vad jag anfört anser jag det väsentligt att, tillsammans med de olika aktörerna, utveckla hur samarbetet kan förbättras inom sektorn. Det innebär främst att a)överväga behovet av förtydliganden av roller och ansvars- områden hos sektorns aktörer, b)överväga hur sektorns aktörer kan utveckla formerna för samarbete, inklusive kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer samt för ett mer hållbart transportsystem. (2010). The Accidental Deregulation, Doktors- avhandling. : EFI vid i (2011), Den svenska buss- och tågtrafiken. av avregleringar, Forskning i Fickformat, , G. och S. (2006), Predatory Bidding in Competitive Tenders – a Swedish Case Study, , Vol. 22, No. 1, s. 73-94 , G. och S. (2007), High and Low Bids in Tenders: Strategic Pricing and Other Bidding Behaviour in Public Tenders of , and Cooperative Economics, Vol. 78, No. 2, s. 161-194 , G., S. , L. Nordenlöw och G. (2000). Spåren efter avregleringen, 2000:25, (2011), Realising the Potential of , Final Independent Report of the Rail Value for Money Study, Direktiv JU 2013:13 Om en modern reglering av person- och godstransporter på järnväg Ds 1989:66 Säkerheten vid järnväg, tunnelbana och spårväg Ds 2013:44 Lag om resenärers rättigheter – kompletterande bestämmelser Duranton, S., A. Audier och J. (2012), The 2012 Performance Index, Europeiska Kommissionen (2011). Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem, KOM(2011) 144 slutlig, (2011), Rail Liberalisation Index 2011, (1991), PM angående utredning om trafikeringsrätten på järnvägen, Bilaga till regeringsbeslut 1991- 02-14. Nelldal, B.-L., O. Fröidh och G. Troche (2012), Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i 1990-2011 samt Utvärdering av avreglering och konkurrens mellan transport- medlen i långväga trafik, KTH, Nelldal, B.-L., O. Fröidh och G. Troche (2013), Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i 1990-2013 och Utvärdering av avreglering och konkurrens samt Utvecklingen av länshuvudmännens trafik, KTH, (preliminär rapport) 1987/88:50 Trafikpolitiken inför 1990-talet Prop. 1999/00:78 Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. 2002/03:86 Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i 2003/04 Järnvägslag 2008/09:176 Konkurrens på spåret Prop. 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag 2009/10:10 Ändrad verksamhetsform för enhet 2009/10:59 Ny myndighetsstruktur på transportområdet 2010/11:160 Godkännande av järnvägsfordon och ansvar för underhåll Regeringsbeslut , Förslag till gränsdragning mellan och (I510/88) Regeringsbeslut , Överföring av ansvaret för gemensamma funktioner från till (N 1999/943/IRT) (2012), upphandling av vägar och järn- vägar – leder den till hög produktivitet? SOU (2002:48) Rätt på spåret SOU (2003:104) för resenärer och gods SOU (2008:92) Konkurrens på spåret. Betänkande från Järnvägs- utredningen 2 Stelling, P. (2007). Regulatory Reforms, Efficiency – A Study of The Swedish Model, Doktorsavhandling, : , Economics and , Trafikanalys (2013), Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader – rapport , rapport 2013:3, (2012), betänkande 2012/13:TU2, Transport- systemets inriktning (2012), Organisering av underhåll av den svenska järnvägsinfrastrukturen, TRV 2012/63556 (2013), Förslag till plan för Införande av ERTMS i , TRV 2013/2531 van de Velde, D. (2012), A transaction-based Transport Sector Model: Application to the railway sector to discuss unbundling and incentive misalignment, mimeo, , Delft van de Velde, D., C. Nash, A. , F. Mizutani, S. Uranishi, M. Lijesen och F. Zschoche (2012), EVES-Rail - Economic effects of Vertical Separation in the railway sector, Report for CER - Community of and , by inno-V () in cooperation with – ITS, , and civity management consultants, / Vierth, I. (2012), Uppföljning av avreglering av godstrafiken på järnväg, 741, En särskild utredare ska göra en översyn av järnvägens organisation. Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av tillkännagivande om att en utredning om järnvägssystemets organisation bör genomföras. på grundval av en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter på järnvägsområdet och för hur ansvaret och uppgifterna förhåller sig till varandra, inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör kunna vidtas för att bättre möta framtidens behov av ett effektivt och hållbart transportsystem, och utifrån regeringens kommande tilläggsdirektiv föreslå förändringar som kan leda till förbättringar av järnvägens funktionssätt. Uppdraget ska genomföras i två steg. Det första steget - uppdraget att göra en funktionell beskrivning av järnvägssystemet samt att inventera potentiella förbättringsområden - ska redovisas . I det andra steget, som ska föregås av ett tilläggsdirektiv, ska utredaren analysera hur järnvägens organisation kan förbättras. Datum för slutredovisning kommer att framgå av tilläggs- direktiven. tillkännagav för regeringen som sin mening vad trafikutskottet anfört om att en utredning bör genomföras om järnvägssystemets organisation för att utvärdera de förändringar som skett inom järnvägsområdet och överväga hur järnvägssystemet på bästa sätt bör organiseras för att möta framtidens behov av ett effektivt och hållbart transportsystem (bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). En sådan utvärdering bör, enligt , påbörjas och beakta pågående och planerade utredningar och utvärderingar. Med hänsyn till frågans samhällsbetydelse menar att utredningsarbetet bör ske i former som medger ett parlamentariskt deltagande. Stora förändringar av järnvägens organisation har en stor och betydelsefull roll i det svenska transportsystemet och väl fungerande transporttjänster med tåg är viktigt för att uppnå transportpolitisk måluppfyllelse. har så många transporter skett med tåg som räknat i absoluta tal. I relativa tal står järnvägen för av allt persontransportarbete. Motsvarande andel för godstransporter på järnväg är . Under det senaste kvartsseklet har politiken på järnvägs- området resulterat i att stora förändringar genomförts av järnvägens organisation. Två huvudsakliga processer ligger bakom detta. För det första har i en mängd olika steg beslutat om att förändra organisationen i syfte att utveckla järnvägens funktionssätt och effektivitet. För det andra har EU:s vision om ett gemensamt europeiskt järnvägsområde inneburit att kommit att ställa allt mer långtgående krav på järnvägens organisation inom unionen. Från en sammanhållen organisation till uppdelning av ansvar och roller Startåret för den moderna reformeringen av den svenska järnvägen brukar sättas till 1988. Då separerades järnvägsinfrastrukturen från trafiken och andra funktioner. Det året bildades myndigheten , vars uppgift var att ta det fulla ansvaret för investeringar och underhåll av järnvägsinfrastrukturen. omvandlades till ett järnvägsföretag som betalade banavgifter för att få använda spåren. överfördes även andra funktioner, såsom tågtrafikledningen, från till . har till uppgift att vara infrastrukturförvaltare för det statliga järnvägsnätet. Separeringen av infrastrukturen från trafiken i kombination med att trafikhuvudmännen (numera regionala kollektivtrafik- myndigheter) fick ansvar för trafiken på de så kallade länsbanorna, resulterade i att tilldelningen av avtal om allmännyttig regional persontrafik konkurrensutsattes. började även staten konkurrensutsätta upphandlingar om viss interregional tågtrafik. fick alltså i allt högre utsträckning konkurrera med andra järnvägsföretag om att få bedriva trafik som kräver offentlig ersättning. ledde riksdagsbeslut fram till att sålde flera sidoverksamheter till järnvägs- trafiken, exempelvis spedition, busstrafik, färjetrafik och hotell- verksamhet. genomfördes en separering och bolagisering av de kvarvarande verksamheterna, vilket resulterade i ett antal fristående företag, däribland (persontrafik), (godstrafik) och (järnvägsstationer och andra fastigheter). En annan viktig reform - öppningen av godstrafikmark-naden för konkurrens - genomfördes . För persontrafik på järnväg avskaffades SJ AB:s kvarvarande företrädesrätt i en stegvis process , vilket innebar en realiserad marknadsöppning med konkurrens på spåren på det järnvägsnät som förvaltas av staten . Parallellt med ökad konkurrensutsättning och separering av verksamheter har det också skett en regelutveckling och organisatoriska förändringar för att hantera trafiktillstånd, tillsyn och säkerhet. Redan i samband med bildande etablerades , som sedermera övergick i Järnvägsstyrelsen och i Transportstyrelsen . Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde Med målsättningen att inrätta en inre järnvägsmarknad, för att på så sätt försöka skapa effektivare och mer kundanpassade transport- tjänster, fastställdes redan tidigt i EU-lagstiftningen de grund- läggande principerna för att förbättra järnvägarnas effektivitet genom att gradvis öppna marknaderna, inrätta oberoende järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare samt låta dessa omfattas av separata redovisningar. har dessa principer gradvis omsatts i praktiken, inte minst genom antagandet av tre på varandra följande EU-lagstiftningspaket. EU:s första järnvägspaket antogs 2001 och syftade bland annat till att öppna marknaden för internationella godstransporter på järnväg på ett utpekat nät av linjer . Det andra järnvägspaketet antogs 2004 och syftade främst till att förbättra järnvägssäkerheten och driftskompatibiliten samt att tidigarelägga och fullborda marknadsöppningen för godstrafik på järnväg. Det tredje järnvägspaketets viktigaste åtgärder var att öppna marknaden för internationell persontrafik, att införa ett europeiskt lokförar- körkort och att reglera passagerarrättigheter. antogs och rådets direktiv /34/EU av om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (SERA-direktivet), som reviderar det första järnvägspaketet. Direktivet ska vara införlivat i nationell rätt . Kommissionen offentliggjorde sitt förslag till det så kallade fjärde järnvägspaketet. I paketet ingår förslag om öppet tillträde till persontrafikmarknaden i alla medlemsstater och ett krav på upphandling genom ett konkurrensutsatt anbuds- förfarande när det allmänna anlitar någon för att utföra den offentligt finansierade kollektivtrafiken på järnväg. Vidare föreslår kommissionen att infrastrukturförvaltare ska utföra sina uppgifter oberoende från järnvägsföretag, dvs. att förvaltning av infrastrukturen och bedrivandet av tågtrafiken ska separeras. Paketet innehåller även flera förslag till förändringar i de tekniska och säkerhetsstyrande regelverken. De nuvarande rollerna på järnvägsområdet De två nu beskrivna förändringsprocesserna har i grunden förändrat järnvägens organisation. Järnvägssystemet består nu av ett antal aktörer med olika ansvar, befogenheter och uppgifter. Den övergripande uppdelningen är enligt följande. Järnvägsföretagen erbjuder transporttjänster till resenärer och godstransportköpare genom sitt utbud av trafik. Infrastrukturförvaltarna, varav är helt dominerande, erbjuder infrastrukturkapacitet till marknaden. Transportstyrelsen utfärdar godkännanden av tillstånd för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag samt utför tillsyn och marknadsövervakning. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna i respektive län upphandlar allmännyttig regional persontrafik med tåg. ingår avtal om viss interregional tågtrafik. Dessutom finns aktörer som erbjuder nödvändiga tjänster till järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. Exempel är tillverkare av fordon och infrastruktur, förvaltare av andra anläggningar än infrastruktur såsom stationshus samt företag som utför reparationer, underhåll och service av järnvägsfordon och infrastruktur. Transporttjänsternas kvalitet behöver förbättras ytterligare kunder har stora och berättigade krav på att de transporttjänster som erbjuds med tåg ska vara av god kvalitet och successivt förbättras. Medborgare och näringsliv efterfrågar i allt högre utsträckning transporttjänster med tåg som är flexibla, punktliga, pålitliga och även i övrigt av god kvalitet. Regeringen har vidtagit ett flertal åtgärder för att förbättra situationen för transporter med tåg. Syftet har varit att förbättra såväl järnvägsinfrastrukturens status som marknadens funktionssätt. Exempel på åtgärder är öppning av marknaden för kommersiell persontrafik i syfte att låta alla järnvägsföretag erbjuda attraktiva tjänster, att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har fått möjlighet att organisera allmännyttig regional kollektivtrafik på järnväg över en eller flera länsgränser, kraftigt ökade resurser till den statliga järnvägsinfrastrukturen, vilket syftar till att öka kapaciteten och robustheten, och förbättrade styrningsmetoder inom och mellan regeringen och avseende drift, underhåll och nyinvesteringar i fråga om den statliga järnvägsinfrastrukturen. Uppdraget att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation Mot bakgrund av de senaste decenniernas organisations- förändringar finns det behov av att tydligt beskriva och förklara hur järnvägssystemet är organiserat i . Utredaren ska därför göra följande: På grundval av en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter på järnvägsområdet samt deras inbördes relation. Beskriva utvecklingen av järnvägens organisation i . Beskrivningen ska inkludera motiven för de viktigaste besluten och förklaring av de viktigaste begreppen (bl.a. vertikal separering, omreglering, marknadsöppning och privatisering) med betydelse för järnvägens organisation. Kartlägga på järnvägsområdet och vilket utrymme som finns för nationella beslut om järnvägens organisation. Inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör kunna vidtas för att bättre möta resenärernas och godstransportköparnas behov av ett effektivt och hållbart transportsystem. Uppdraget att analysera hur järnvägens organisation kan förbättras En översyn behövs av stora förändringar Efter de stora förändringar som genomförts inom järnvägsområdet det senaste kvartsseklet finns det ett tydligt behov av att låta göra en översyn av hur väl järnvägssystemet är organiserat - såväl i sin helhet som i enskilda delar. Eftersom järnvägen är ett komplext system - där ett flertal funktioner behöver fungera såväl enskilt som i samverkan med varandra - krävs en sådan översyn av järnvägssystemet i dess helhet. Det svenska järnvägssystemet står inför ett antal utmaningar såsom att tillhandahålla infrastrukturkapacitet av tillräcklig omfattning och kvalitet, att få företag att vilja investera i järnvägssektorn, att skapa dynamiska marknader och att åstadkomma nödvändig samverkan mellan berörda aktörer. Regeringen anser att det finns påtagliga behov av att identifiera åtgärder som ytterligare skulle kunna förbättra järnvägens funktionssätt. Utredaren ska därför utifrån regeringens kommande tilläggs- direktiv föreslå förändringar som kan leda till förbättringar av järnvägens funktionssätt. I den utsträckning utredaren lämnar förslag som påverkar gällande rätt ska fullständiga författnings- förslag, som är i överensstämmelse med , lämnas. Utredaren ska göra sina konsekvensbeskrivningar utifrån de transportpolitiska målen. När det gäller uppdraget att beskriva den historiska utvecklingen på järnvägsområdet ska utredaren utifrån tidigare gjorda studier redogöra för effekterna för konsumenterna, näringslivet och samhällsekonomin. Utredaren ska i sina konsekvensbeskrivningar när det gäller den andra delen av utredningsuppdraget särskilt fokusera på de konsekvenser för järnvägssystemets slutkunder - varuägare och resenärer - som bedöms följa av utredningens förslag. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det offentliga, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska också bedöma vilka konsekvenser förslagen får för det kommunala självstyret. Utredaren ska även bedöma vilka konsekvenser förslagen får för företag. Samråd och redovisning av uppdraget Uppdraget ska genomföras utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter. Utredaren ska ta del av svensk och internationell forskning och utvecklingsarbete om järnvägens organisation. Utredaren ska vidare beakta relevant arbete som pågår inom och inom EU. arbete med passagerarrättigheter, arbete med genomförandet av det reviderade fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) och en översyn av motsvarande civilrättsliga reglering av inrikes person- och godstransporter, arbete med införlivande av och rådets direktiv /34/EU av om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (SERA-direktivet), Trafikanalys utvärdering av lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och marknadsöppningen för persontrafik på järnväg, styrningsprojekt avseende drift och underhåll av den statliga transportinfrastrukturen, granskningar som är relevanta för utredarens uppdrag och som är utförda , samt förhandlingarna om det så kallade fjärde järnvägspaketet i och rådet. En utredning i två steg Utredaren ska genomföra sitt uppdrag i två steg. Det första ska omfatta uppdraget att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation. Det deluppdraget ska redovisas . I anknytning till den första redovisningen ska utredaren anordna ett remissmöte till vilken bland andra riksdagsledamöter och järnvägssektorns intressenter ska bjudas in. Det andra steget kommer att föregås av att regeringen beslutar om tilläggsdirektiv som närmare kommer att precisera uppdraget att analysera hur järnvägens organisation kan förbättras. Regeringen kommer att beakta utredarens övergripande problemidentifiering i deluppdraget och de synpunkter som framkommer vid remiss- mötet vid beslut om tilläggsdirektivet. Datum för slutredovisning kommer att framgå av tilläggsdirektiven. Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Uppdraget ska genomföras i två steg. Det första steget – uppdraget att göra en funktionell beskrivning av järnvägssystemet samt att inventera potentiella förbättringsområden – ska enligt direktiven redovisas . I det andra steget, som ska föregås av tilläggsdirektiv, ska utredaren analysera hur järnvägens organisation kan förbättras. Utredningstiden för det första steget förlängs. Deluppdraget ska i stället redovisas . organisation – och det svenska handlingsutrymmet Rapport till Utredningen om järnvägens organisation, N 2013:02 Professor i rättsvetenskap, jur.dr, civ.ek DHS Allmänna mål med transportpolitiken och Mål för näringsverksamhet i allmänhet................................. 2.1.1 Järnvägssektorn i förhållande till andra 2.1.2 Målsättningar om en inre marknad ............................ 2.1.3 Svenska målsättningar med transportpolitiken ......... Mål EU:s transportpolitik inre marknaden .......................... Allmänt om marknadsöppning av järnvägstrafik inom EU ...... 2.4Liberalisering av järnvägssektorn i – framväxten Rätten att organisera järnvägstrafik i ............... Rätt att organisera trafik inom vissa järnvägstrafiksegment i geografiskt hänseende .................... 3.1.1 Kommande föreslagen avveckling av begreppet 3.2Möjlighet att begränsa tillträdesrätten och rätt att ta upp och lämna passagerare ............................................................ 3.2.1 Möjlighet till begränsning av rätt till upptagning och avlämning av passagerare vid exklusiva 3.2.2 Krav på effektiva rättsmedel....................................... 3.2.3 Förslag till förändringar genom fjärde – Ändringar av begränsning av tillträdesrätten och av rätten att ta upp och lämna av passagerare..... 3.2.4 Konsekvenser för till följd av fjärde