sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Bedömningar av behovet av åtgärder för att förebygga risker för det finansiella systemet som helhet. Därigenom ökar förutsättningarna för respektive myndighet att, inom sitt uppdrag, göra en väl avvägd bedömning av vilka åtgärder som är lämpliga. Utvecklingen av analyser, verktyg och metoder som kan användas i arbetet med att förebygga risker för det finansiella Initiativ med anledning av krisen systemet som helhet. Ambitionen bör vara att så långt möjligt samordna detta utvecklingsarbete. Detta bidrar till att dels tillvarata myndigheternas delvis skilda kompetenser, dels undvika dubbelarbete. Myndigheternas ställningstaganden kring bedömningar av risker för det finansiella systemet som helhet och lämpliga åtgärder för att förebygga dessa samt kommunikationen av dessa bedömningar. Ambitionen med samrådet bör vara att samordna agerandet för att bidra till ökad tydlighet i myndigheternas kommunikation med finansmarknadens aktörer, andra myndig- heter och allmänheten. Genom att de svenska storbankerna sedan ganska länge haft en jämförelsevis omfattande verksamhet utomlands har det varit nödvändigt för svenska myndigheter att etablera olika former av samarbete med motsvarande myndigheter i andra länder. Detta har framför allt gällt övriga nordiska länder och . Ett exempel på detta är de nordiska tillsynsmyndigheternas samarbete i tillsynen av Nordea som till en del stått modell för de s.k. tillsynskollegier som etablerats som en central komponent i tillsynssamarbetet inom de nya EU-tillsynsmyndigheterna. Det har också utvecklats ett mer formaliserat samarbete när det gäller makrotillsyn och krishanteringsberedskap i form av ett Nordiskt-Baltiskt forum (Nordic-Baltic Stability Group-NBSG), som bildades på basis av en överenskommelse mellan finansdepartement, centralbanker och tillsynsmyndigheter i de berörda länderna. NBSG är den första gränsöverskridande stabilitetsgrupp som bildats i . Gruppen möts två gånger , och bedriver därutöver arbete i ett antal arbetsgrupper. 7Finansinspektionens uppdrag, befogenheter och verksamhet är en av flera svenska myndigheter som arbetar för finansiell stabilitet. Ett av kommitténs uppdrag är att se över hur rollfördelningen bör se ut myndigheterna emellan, och som en utgångspunkt för detta beskrivs i detta och följande kapitel hur de olika myndigheterna arbetar på detta område. När det gäller har kommittén dessutom uppdraget att utreda om inspektionen behöver nya möjligheter att ingripa, bl.a. mot bakgrund av det kommande kapitaltäckningsregelverket. En annan aspekt vi fått uppdraget att analysera är om ingripanden på basis av vissa specificerade förutsättningar, s.k. prompt corrective action, är något som bör tillämpas i . I detta kapitel redovisas hur statsmakternas uppdrag till Finans- inspektionen formulerats och det ges en kortfattad beskrivning av hur inspektionen mer konkret arbetar för att fullgöra sitt uppdrag. I kapitlet redovisas och diskuteras också hur de olika slag av skyddsintressen som tillsynen ska värna kommer in i de olika verksamheter som bedrivs av finansiella företag. Vidare redovisas några externa bedömningar och utvärderingar som gjorts av verksamhet och de slutsatser dessa lett fram till. Avslutningsvis diskuteras behovet av nya ingripandemöjligheter för inspektionen. De deskriptiva delarna bygger huvudsakligen på författningar, regleringsbrev och förarbeten, samt material och information från . 7.1Finansinspektionens uppdrag och befogenheter är en myndighet under regeringen. Enligt förordningen (2009:93) med instruktion för ansvarar inspektionen för tillsynen, regelgivningen och tillstånds- uppdrag, befogenheter och verksamhet prövningen som rör finansiella marknader och finansiella företag. I instruktionen sägs följande: inom ramen för egna beslut om resursfördelning och planering ska myndigheten arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och verka för ett gott konsumentskydd inom det finansiella systemet. ska särskilt svara för att följa och analysera utvecklingen inom ansvarsområdet. Om inspektionen bedömer att instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt påverka det svenska finansiella systemets funktionssätt, ska regeringen under- rättas. I regleringsbrevet anges att ska: Bidra till ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter. Det finns alltså en tydligt uttalad ambition från regeringens sida att ska arbeta med ett stabilt finansiellt system som övergripande målsättning, tillsammans med att värna konsument- intresset. I budgetpropositionen ges, liksom för andra statliga myndigheter, de övergripande prioriteringarna för verksamheten. Genom regleringsbrevet kan regeringen också ge Finans- inspektionen mer specifika uppdrag. I regleringsbreven fick inspektionen exempelvis särskilda uppdrag att avrapportera undersökningar av vissa finansiella företags arbete med avvecklings- och rekonstruktionsplaner, om rådgivning till konsumenter angående placeringar inom PPM-systemet, behovet av regeländringar beträffande flaggnings-och insynsregler och att följa upp genomförande av nya regler för ersättningspolicys. har regeringsuppdragen varit väsentligt färre. Genom olika författningar, främst lagar, som reglerar de finansiella företagens verksamhet, exempelvis lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, försäkringsrörelselagen (2010:2043) och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden får Finans- inspektionen olika uppgifter inom ramen för sitt uppdrag. I det fall inspektionen utsetts till behörig myndighet kan myndigheten också tilldelas uppgifter genom EU-förordningar. Av dessa författningar framgår förutsättningarna för att tillstånd ska meddelas för finansiell verksamhet, vilka rörelseregler som gäller för verksamheten, vad tillsynen ska avse och vilka ingripande- möjligheter som har när företagen inte följer uppdrag, befogenheter och verksamhet Det framgår också vilka krav inspektionen kan ställa på rapportering från de reglerade företagen. har dessutom i stor omfattning bemyndigats att meddela föreskrifter som kompletterar de olika lagbestämmelserna. har således i uppgift att utfärda regler och ge tillstånd för att bedriva finansiell verksamhet, att utöva tillsyn över att reglerna följs, och, slutligen och vid behov, ingripa mot överträdelser. Det är huvudsakligen genom dessa verktyg som förväntas uppfylla målen i regleringsbrevet. utformar tämligen fritt den löpande tillsynen och bestämmer i stor utsträckning själv vilken information som ska inhämtas och hur övervakningen av finansföretagens verksamhet ska utövas och vad den ska avse. Det är bara enskilda fysiska och juridiska personer – inte system eller marknader - som kan avkrävas regelefterlevnad. Det hindrar inte att tillsynen behöver ha ett bredare perspektiv i både analys och åtgärder för att kunna adressera frågor och problem som påverkar sektorn och marknaderna mer brett. Som framgått av kapitel 3 är det en viktig historisk lärdom att det finns ett mycket starkt samband mellan den allmänna ekonomiska utvecklingen och omfattningen av störningar och problem på finansmarknaden. Ett enskilt finansföretags överlevnadsförmåga i olika avseenden är nära beroende av hur marknaden som helhet utvecklas, både när det gäller utvecklingen i ett konjunkturperspektiv och beträffande mer långsiktiga förändringar i branschstruktur och produktsortiment. Både för tillsynen över individuella företag och för att utfärda föreskrifter måste därför ha en god förståelse för vilka risker – både företagsspecifika och mer generella – som företagen är utsatta för. Vissa av sektorslagarna, bl.a. lagen om bank och finansierings- rörelse, innehåller mycket allmänna bestämmelser, närmast av generalklausulskaraktär, som lägger fast krav på riskhantering och tillräcklig kapitalstyrka. Detta ger inspektionen ett brett mandat att ingripa mot olika risker som kan uppstå på marknaderna. Flera av de verktyg har är också generella i bemärkelsen att de riktar sig till flera företag . Det gäller bl.a. möjligheten att utfärda föreskrifter och allmänna råd. har exempelvis utfärdat allmänna råd om begränsningar av belånings- graden för bostäder (bolånetaket), och kan (med hänsyn till bl.a. uppdrag, befogenheter och verksamhet systemrisker) påverka flera företags kapitalsituation genom att ta fram föreskrifter och krav på likviditetsbuffertar.1 Utöver direkta ingripanden och regeländringar kan myndig- heten också uppmärksamma regeringen på behov av lagändring när utvecklingen ger anledning till detta. Därutöver kan inspektionen påverka på ett mer indirekt, men för den skull inte oviktigt, sätt genom publika rapporter, dialog med branschen etc. Finans- inspektionen har också, bl.a. genom de nya europeiska tillsyns- myndigheterna, påverkansmöjligheter på den europeiska nivån. Slutligen kan läggas till att, som framgår i avsnitt 7.8 nedan, de EU- regelverk som är under framväxt (CRD IV, krishanteringsregel- verket) på vissa punkter öppnar för en högre grad av proaktivitet och ett tydligare inslag av marknadsövergripande bedömningar. Vi återkommer till inspektionens ingripandemöjligheter i avsnitt 7.8. verksamhet styrs av de av beslutade rörelselagar som reglerar finansmarknaden och dess olika delar, regeringens instruktion och regleringsbrev samt genom beslut om anslag till myndighetens verksamhet. Den svenska förvaltningsmodellen innebär att myndigheter under regeringen – varav är en - är självständiga i meningen att regeringen inte får styra eller påverka myndighetsutövningen i enskilda ärenden.2 Regeringens styrning handlar i huvudsak om att tillsätta (och avsätta) generaldirektör och styrelse, definiera myndighetens mål och uppdrag i övergripande termer och följa upp dessa, ge myndigheten bemyndiganden att utfärda förskrifter etc., samt att föreslå vilka ekonomiska ramar myndigheten ska ha. huvudsakliga finansiering sker via anslag från statsbudgeten. Utöver anslagsmedel har vissa avgiftsintäkter som myndigheten själv tar in och disponerar över. Avsikten är att dessa avgifter ska täcka kostnaderna för de specifika tjänster avgifterna avser. Främst handlar det om avgifter 1Kommande nya regler (CRD IV) om kvantitativt krav på likviditetstäckningsgrad och rapportering. 2Ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighets- utövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. 2 § regeringsformen. uppdrag, befogenheter och verksamhet för olika typer av tillstånd. motsvarade detta av inspektionens intäkter. tar ut årliga tillsynsavgifter från företagen under tillsyn, som ska motsvara de kostnader som Finans- inspektionen redovisar mot sitt anslag. Dessa medel levereras direkt till statsbudgeten, och kan alltså inte disponeras av inspektionen. Därigenom uppnås en situation där myndighetens verksamhet finansieras inom ramen för det utgiftstak som gäller för stats- förvaltningen, som verksamheten ur ett statsfinansiellt perspektiv inte belastar statsbudgeten. Inspektionen kan även ta ut så kallade rest- och dröjsmålsavgifter och sanktionsavgifter som redovisas mot inkomsttitel och levereras till statskassan. har haft en jämförelsevis stark tillväxt av resurser och av bemanning. Som framgår nedan har den årliga resursanvändningen ökat , och antalet anställda med 140 personer, från 2000 till 2011, dvs. i princip en fördubbling. bedömer att tillväxten kommer att behöva fortsätta . Antalet anställda bedöms vara uppe i cirka 330 vid utgången av 2013. uppdrag, befogenheter och verksamhet Medelantal under resp. år. Tillväxten representerar framför allt två saker. För det första har inspektionen, till stor del till följd av regelutveckling och ökat tillsynssamarbete inom EU, fått fler och mer omfattande arbets- uppgifter. För det andra har det handlat om en ambitionshöjning från statens sida när det gäller finansiell tillsyn, både när det gäller stabilitetsfrågor och konsumentfrågor. har en omfattande regelutveckling och – harmonisering skett inom EU. har, i krisens spår, fokus legat på stabilitetsrelaterade frågor, med förändringarna i kapitaltäckningsregelverket för banker (CRD) och det motsvarande s.k. Solvens 2 för försäkringsbolag, som främsta exempel. Därtill har tre EU-tillsynsmyndigheter för bank-, försäkrings-, respektive värdepappersområdena, (, och ) och den europeiska systemrisknämnden (ESRB) upp- rättats. Åren före krisen implementerades en rad EU-direktiv och ett antal förordningar beslutades med tyngdpunkt på marknads- tillsyn och konsumentskydd, exempelvis direktiven om prospekt- granskning, penningtvätt och marknadsmissbruk. Allt detta har inneburit ett omfattande arbete för dels uppdrag, befogenheter och verksamhet relaterat till förhandlingsprocessen och implementeringen, dels genom de i flertalet fall vidgade tillsynsuppgifter som tillkommit. 7.3.1Finansinspektionen och det europeiska regelarbetet EU:s nya finansiella tillsynsstruktur3 innebär ett utökat samarbete på EU-nivå inom ramen för det europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS), bestående av de tre tillsynsmyndigheterna och ESRB. Samarbete och utbyte av information är grundpelare i detta nätverk, vilket bl.a. innebär utökade skyldigheter för Finans- inspektionen. är genom sin generaldirektör representerad i de tre tillsynsmyndigheternas styrelser och i systemrisknämnden. Dessutom deltar tjänstemän från i ett hundra- tal undergrupper och arbetsgrupper. En viktig uppgift för de tre europamyndigheterna är att bidra till gemensamma standarder och metodutveckling för att främja en hög och jämn kvalitet i tillsynen och till en konsekvent tillämpning av rättsakter. Bland annat därför har myndigheterna getts befogen- heter att utarbeta s.k. tekniska standarder för tillsyn.4 I de fall lagstiftaren (och rådet) delegerar befogenhet till kommissionen att anta tekniska standarder för tillsyn genom s.k. delegerade akter, får EU-tillsynsmyndigheterna utarbeta dessa standarder.5 Myndigheterna utarbetar förslag som beslutas av respektive tillsynsstyrelse6 och därefter överlämnas till kommissionen för godkännande. I processen för utarbetande av dessa standarder ingår att myndigheterna ska ha genomfört ett öppet offentligt samråd med analys av förslagen samt att de ska begära ett yttrande av de intressentgrupper som finns på respektive bank-, försäkrings- och tjänstepensions- och värdepappersområdet. För dessa tekniska standarder för tillsyn och för genomförande är det som genom sin representation i myndig- heternas styrelser är det svenska organ som är med och påverkar 3Se avsnitt 6.2 för en fylligare redogörelse. 4I realiteten är dessa ibland relativt generella och policyorienterade, således mer än rent 5Delegationen till kommissionen sker inom ramen för artikel 290 i EUF-fördraget (delegerade akter). Ett liknande förfarande gäller för tekniska standarder för genomförande som grundar sig på artikel 291 i Lissabonfördraget. 6Kallas och består av cheferna för respektive nationell tillsyns- myndighet, eller ibland ansvarig sektorchef. uppdrag, befogenheter och verksamhet Utformningen av denna del av EU-regleringen förhandlas alltså fram mellan de nationella tillsynsmyndigheterna, inte regeringarna, vilket innebär en ny och viktigare roll för de nationella tillsynsmyndigheterna i regelutformningen. Beträffande EU-samarbetet medverkar , tillsammans med , även i den (). Härutöver deltar, som nämnts i kapitel 6, även i , ett samarbetsforum för myndigheter i de nordiska och baltiska länderna, med fokus på finansiella stabilitetsrisker i den nordisk-baltiska regionen. 7.3.2Arbete med internationella standarder Utöver föreskrifter och de EU-regler som genomförts i genom nationell lagstiftning, finns andra internationella regler och rekommendationer som kan ha betydelse för finansiella företag som är verksamma i . I Finans- inspektionens instruktion anges också att myndigheten aktivt ska delta i verksamheten inom globala standardsättande organ. De fora där dessa typer av standarder diskuteras och utformas är alltså en arena där arbetar praktiskt, inom ramen för olika kommittéer och arbetsgrupper. Ett viktigt exempel är för banktillsyn. Andra viktiga internationella, standardsättande organ är (IASB) och (). Dessa rekommendationer och standarder har, till skillnad från EU-direktiv och EU–förordningar, i sig ingen rättsligt bindande verkan i , men IMF utvärderar i sin Financial Sector Assessment Program (FSAP) likväl hur väl ett land lever upp till dessa standarder och rekommendationer. Bland annat därför finns goda skäl för att sträva efter att leva upp till den best practise som kommer till uttryck i dessa internationella överens- kommelser. Så sker också genom att den typen av krav och normer tas in i de svenska regelverken. uppdrag, befogenheter och verksamhet Finansiell lagstiftning antas av på basis av förslag från regeringen, i sin tur ofta föranledda av EU-direktiv eller andra internationella överenskommelser. Därutöver finns direkt gällande förordningar från EU. Den finansiella lagstiftningen innehåller rörelseregler som de individuella företagen ska följa. Det är således företagen, deras ledningar och styrelser, som har det primära ansvaret för att regler följs. Det är som beslutar om regler som är bindande för företagen, men i många fall anges i lagstiftningen bara övergripande och allmänt hållna regler, som kan vara svåra att tolka och tillämpa för det enskilda finansiella företaget. I åtskilliga fall har därför bemyndigat regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om mer preciserade eller specifika regler inom ramen för de övergripande lagreglerna. Regeringen har ofta i sådana fall vidareförmedlat bemyndigandet till . Givet ett sådant mandat kan inspektionen besluta om föreskrifter som blir lika bindande för företagen som en lagregel.7 kan också utfärda allmänna råd.8 Inspektionen har möjlighet att utfärda allmänna råd för tillämpningen av en författning inom ansvarsområde utan särskilt bemyndigande. Allmänna råd är, till skillnad från föreskrifter, inte bindande. Allmänna råd är rekommendationer om hur en viss författning bör tillämpas, och visar hur anser att ett företag kan göra för att uppfylla vad som förväntas av det. Företag kan alltså välja en annan metod för att uppnå samma syfte som de allmänna råden och, framför allt, den bakomliggande regeln har. Men ett företag vars alternativa handlande inte ger det önskade resultatet kan anses ha brutit mot lagregeln. I dessa fall kan komma att ingripa därför att lagregeln inte har följts. Om beslut överklagas är det domstol som ytterst avgör vad som krävs för efterlevnaden av lagregeln. Exempel på områden där gett ut föreskrifter gäller ägar- och ledningsprövning (FFFS 2009:3, medan ett 7Samtliga föreskrifter och allmänna råd redovisas inom ramen för () och finns tillgängliga på FI:s hemsida. För flertalet författningar som beslutats finns även förarbeten i termer av besluts-PM och liknande tillgängligt. 8I praktiken väljer ofta att besluta om bindande föreskrifter som dessutom innehåller allmänna råd rörande vissa frågor. uppdrag, befogenheter och verksamhet exempel på allmänna råd är Krediter i konsumentförhållanden (FFFS 2011:47). 7.5.1Vilka står under tillsyn och varför utövar huvudansvaret för den finansiella tillsynen över drygt 2 800 i verksamma finansiella företag.9 Därutöver finns en grupp av drygt 300 företag som är registrerade hos , men som inte är föremål för tillsyn. Det finns också ett stort antal utländska företag - cirka 16 000 - som i olika form och utsträckning är aktiva på den svenska marknaden, men där tillsynsansvaret ligger hos respektive hemland. Filialer till utländska kreditinstitut och värdepappersbolag är dock rapporterings- skyldiga till dels för likviditetsrisker, dels för kvartals- och årsbokslutsuppgifter. Försäkringsbolag, lokala mm TOTALT (inkl. övriga) I denna stora grupp, som alla sysslar med något slag av finansiell verksamhet, ingår företag med mycket skiftande storlek, skiftande verksamhet och skiftande roll i ett samhällsperspektiv och de har därför olika regleringskrav. 9 Detta innefattar således inte svenska finansiella företags filialer utomlands (i egenskap av självständiga tillsynsobjekt), inte heller de drygt 4 000 fysiska personer som arbetar med försäkringsförmedling. uppdrag, befogenheter och verksamhet De finansiella företag som torde vara mest välbekanta för gemene man är bankerna, vilka spelar en central roll på många områden. De tar emot medel på bankkonton som insättarna också använder för att utföra betalningar. Det finns dessutom ofta ett betal- eller kreditkort kopplat till kontot. De spelar också en avgörande roll för kreditförsörjningen till hushåll och företag. Bankrörelse kan drivas i olika associationsformer; aktiebolag, ekonomisk förening eller sparbank. Utländska banker kan driva verksamhet i via en filial. Vilken verksamhet varje individuell bank bedriver varierar också. Vissa banker ingår i stora finansiella koncerner medan andra, t.ex. sparbanker och medlems- banker, är fristående. Bankernas balansomslutningar är också av mycket skiftande storlek. Den största banken, Nordea, hade för en balansomslutning , medan den minsta banken, Frenninge Sparbank, för samma räkenskapsår hade en balansomslutning på . Bankerna har fått viss konkurrens om inlåningen från kreditmarknadsföretag. Kreditmarknadsföretagens kärnverksamhet består i kreditgivning som de finansierar på olika sätt; genom att ta emot inlåning, ge ut obligationer eller låna på marknaden på annat sätt. Kreditmarknadsföretagen tillhandahåller inte betalningstjänster. Vissa av bankerna har valt att lägga sin bolåneverksamhet i dotterbolag som drivs i kreditmarknads- bolagsform. Banker är alltså centrala för en fungerande betalningsförmedling och är tillsammans med kreditmarknadsbolagen (i synnerhet bolåneinstituten) viktiga för kreditförsörjningen. Båda dessa företagstyper kan dessutom, liksom värdepappersbolagen, driva värdepappersrörelse, t.ex. genom att handla med aktier och andra värdepapper för egen eller andras räkning. På så sätt bidrar de även indirekt till kapitalförsörjningen. Det senare gäller även fondbolagen som förvaltar sparande i olika slag av värdepappersfonder. Börser och liknande marknadsplatser utgör en annan pusselbit för kapitalförsörjningen genom att vara en knutpunkt där handeln med värdepapper äger rum. Marknadsplatser kan via sin handel med derivatinstrument också bidra till hantering av risk. Som exempel på en svensk marknadsplats kan nämnas Nasdaq-OMX. Handeln i aktier, derivat och andra värdepapper clearas hos så kallade clearingorganisationer. Clearingorganisationer beräknar hur mycket parterna i en betalnings- eller värdepapperstransaktion ska betala till varandra. Ett exempel på en aktör som clearar betalningar uppdrag, befogenheter och verksamhet Vissa clearingorganisationer fungerar även som så kallad central motpart (CCP). En central motpart kan bidra till säkrare avveckling genom att gå in som köpare till alla säljare och säljare till alla köpare i värdepapperstransaktionerna. Ett exempel på en central motpart är NASDAQ-OMX Derivatives Markets, som clearar derivatkontrakt och repor i . För aktiemarknaden erbjuder nederländska EMCF central motparts- clearing av bland annat de aktietransaktioner som görs på börsen . När en värdepappersaffär är slutförd registreras den hos en central värdepappersförvarare. En sådan aktör registrerar även andra händelser beträffande värdepapperen, t.ex. pantsättning. I finns det en sådan aktör, Euroclear . En annan central aktör för riskhanteringen är försäkringsföretagen. Hushåll och företag kan genom försäkringar minska risken för att vissa oönskade händelser blir kostsamma. I stället tar försäkringsföretaget över risken mot betalning i form av en premie.