sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — Målen är brådskande och är ofta omfattande samt juridiskt besvärliga. Nämndemän deltar inte vid avgörande av dessa mål . Det är vår uppfattning att det, med hänsyn till målens karaktär, är en ändamålsenlig ordning. Genom att kravet på nämndemanna- medverkan enligt vårt förslag enbart omfattar mål där någon av parterna är en fysisk person kommer dessa mål inte heller framöver att avgöras med nämndemän. I stället kan det finnas skäl att, i mer omfattande och komplicerade mål, låta förvaltningsrätten bestå av ytterligare en lagfaren domare (se nedan). De skattemål som handläggs av domstolarna är i regel omfattande och gäller flera olika juridiskt invecklade frågor. Skattemål med vanliga inkomsttagare finns i stort sett inte längre. Målen är typiskt sett sådana att nämndemannamedverkan inte är ändamålsenlig. Att målen är komplexa och kräver särskild juridisk kompetens visas också av de många krav på specialisering av domare som framförts . De som uppträder i rätten, såväl som de juridiska ombuden, är vanligtvis specialiserade på den här typen av rättsfrågor. Från företrädare för näringslivet har framförts att målen borde koncentreras till färre förvaltningsrätter och avgöras av specialiserade domare. Den synpunkten har också framförts att den juridiska kompetensen borde stärkas så att sammansättningen i dessa mål består av tre juristdomare. Det kan noteras att regeringen tillsatt en utredning om bl.a. specialisering för skattemål (Dir. 2013:49). Ett argument som framförts för nämndemannamedverkan i dessa mål är att nämndemän ibland är ekonomiskt skolade och därmed kan bidra med kompetens. Det argumentet är inte relevant efter- som nämndemän per definition är lekmän, och det kan inte finnas särskilda krav på kompetens för nämndemän i skattemål. Det har också framförts att frågorna i skattemål av juristerna bör fram- Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna ställas så att nämndemän kan sätta sig in i materian eftersom enskilda företagare utan juridisk kompetens kan tvingas göra det som part i ett mål. Ökad tydlighet och bättre pedagogik är önskvärt men mot detta står att målen ska avgöras effektivt. Det är också utredningens uppfattning att det bidrag som nämndemannamedverkan i dessa mål medför, vid sidan av insynen, är begränsad. En stor andel av skattemålen undantas genom föreskriften om fysisk person. Utred- ningen anser dock att samtliga skattemål ska undantas från nämnde- männens medverkan. Till skillnad från vad som gäller enligt dagens ordning anser vi därför att nämndemän inte ska medverka i mål som avser uttag av skatter, avgifter eller tull. Vid prövning av mål om fastighetstaxering ska i förvaltningsrätten ingå en värderingsteknisk ledamot och två nämndemän som utsetts särskilt för detta ändamål. Att förvaltningsrätten i fastighets- taxeringsmål dömer med två särskilt utsedda nämndemän är en kvarleva från den tid då fastighetstaxeringsrätten var en särskild domstol vid sidan av dåvarande länsrätt och länsskatterätt. Fastig- hetstaxering beslutades då av fastighetstaxeringsnämnder och fastig- hetstaxeringsnämndemän kunde rekryteras bland personer som hade erfarenhet som ledamöter i fastighetstaxeringsnämnder och god kunskap om förfarandet. Under remissbehandlingen av Nämnde- mannakommitténs betänkande framfördes att denna ordning var förenad med stora praktiska problem eftersom man var tvungen att kalla särskilda nämndemän. De nu nämnda målen rör relativt komplicerade värderingstekniska frågor. Med våra utgångspunkter bör nämndemän inte delta i dessa mål. Vi föreslår därför att det särskilda kravet i 21 kap. 8 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) på att nämndemän ska delta i dessa mål tas bort. Eftersom rättens domförhet vid avgörande av dessa mål är specialreglerad kommer målen inte att omfattas av bestämmelsen i 18 §. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Förutom de nu nämnda måltyperna kan det även i andra mål före- komma sådana bevisfrågor eller skälighetsbedömningar som, under förutsättning att någon av parterna är en fysisk person, medför att rätten ska ha en sammansättning bestående av nämndemän. Mål enligt ordningslagen (1993:1617), mål enligt alkohollagen (2010:1622), mål om studiestöd och mål om djurhållning är exempel på sådana mål. En förvaltningsrätt kan utöka rättens sammansättning med ytter- ligare en lagfaren domare om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän (17 § andra stycket LAFD, se ovan under avsnitt 4.3.1). Om förvaltningsrätten förstärker sammansättningen med en lagfaren domare ska även antalet nämndemän utökas (prop. 1996/97:133, s. 36). Enligt våra överväganden är medverkan av nämndemän inte ända- målsenlig i mål som är särskilt juridiskt komplicerade. Såsom regeln om förstärkt sammansättning nu är konstruerad medför våra ställ- ningstaganden att rätten inte kan förstärkas med ytterligare en lag- faren domare i dessa mål. Det är förstås inte bra eftersom just svårighetsgraden motiverar att den juridiska kompetensen förstärks. Bestämmelsen bör således ändras så att det är möjligt med en sammansättning med två lagfarna domare utan nämndemän. En sammansättning med två lagfarna domare bör enligt vår upp- fattning kunna användas mer än vad den nuvarande bestämmelsen ger uttryck för. Det ligger i linje med den utveckling som innebär att allt fler mål är särskilt svåra p.g.a. internationalisering och ett alltmer komplext samhälle. Vi föreslår därför att det ska bli enklare att i förvaltningsrätten förstärka rätten med ytterligare en lagfaren domare. Det ska räcka att rätten bedömer att det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. De mål som i första hand bör komma i fråga för en samman- sättning med två lagfarna domare är sådana mål som innehåller kom- plicerade juridiska bedömningar. Som exempel kan nämnas mer komplicerade skattemål eller större mål om offentlig upphandling. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Möjligheten med utökad sammansättning i mål med nämnde- mannamedverkan bör finnas kvar. Nämndemän ska enligt vårt för- slag medverka i mål där en av parterna är en fysisk person och det är fråga om mer omfattande skälighets- eller bevisbedömning eller i mål som innefattar tvångsomhändertagande. Om ett sådant mål även innehåller komplexa juridiska frågor eller är mycket omfatt- ande är det lämpligt att ytterligare en lagfaren domare deltar. I den situationen bör även antalet nämndemän öka med en. Regleringen blir då i denna del densamma som för tingsrätterna. Även för denna förstärkta sammansättning bör räcka att det finns skäl. Utredningen har i tidigare avsnitt föreslagit att kravet på att nämnde- män alltid ska delta när en notarie avgör ett brottmål vid huvud- förhandling ska tas bort. De överväganden som finns i det avsnittet gäller på samma sätt för notariemål i förvaltningsrätten. Vi föreslår därför att kravet i förvaltningsrättsinstruktionen på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en notarie handlägger mål ska tas bort. I hovrätt förekommer nämndemän vid huvudförhandling i brottmål och i vissa familjemål. För brottmål gäller enligt 2 kap. 4 § andra stycket RB att hovrätten är domför med tre lagfarna domare och två nämndemän. Finns det inte anledning att döma till svårare straff än böter och är det i målet inte fråga om företagsbot är hovrätten domför även utan nämndemän. Detta gäller oavsett om nämnd har deltagit i tingsrättens avgörande eller inte. Nämndemän behövs inte heller om målet avgörs utan huvudförhandling. Även vid behand- ling av frågor om prövningstillstånd är hovrätten domför utan nämndemän. I äktenskapsmål och mål om underhåll är hovrätten enligt 14 kap. 18 § ÄktB domför med tre lagfarna domare och två nämndemän. Detsamma gäller enligt 20 kap. 1 § FB i mål om faderskap, föräldra- skap enligt 1 kap. 9 § FB, vårdnad, boende, umgänge och underhåll till barn. Vid handläggning som inte sker vid huvudförhandling är Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna hovrätten domför utan nämnd. Detsamma gäller för mål som har avgjorts utan nämndemän i tingsrätten. I dessa mål är hovrätten domför såväl med nämndsammansättning som med juristkollegial sammansättning (prop. 1975/76:153, s. 46 och 55). Vid tvister om bodelning ska hovrätten ha den sammansättning som gäller för tvistemål i allmänhet (dvs. tre eller fyra lagfarna domare). Om en av de lagfarna domarna eller en av nämndemännen får förhinder sedan förhandlingen har påbörjats är rätten ändå domför. Huvudförhandlingen får däremot inte fortsätta om både en lag- faren domare och en nämndeman har fått förhinder. Hovrätten kan ha en förstärkt sammansättning med fyra juristdomare och tre nämndemän, men av förarbeten framgår att hovrätten endast i be- gränsad utsträckning bör använda denna möjlighet (prop. 1975/76:153, s. 52 f.). Bestämmelsen om förstärkning hindrar i och för sig inte att förstärkning endast sker på juristsidan eller med en nämndeman. Enligt förarbetena bör dock förstärkning ske med så- väl en lagfaren domare som en nämndeman så att relationen mellan dessa två kategorier inte rubbas (prop. 1975/76:153, s. 53). Precis som tingsrätten kan hovrätten låta en expert på eko- nomiska och skatterättsliga förhållanden ingå i rätten som särskild ledamot (2 kap. 4 a § RB). Nämndemännens faktiska medverkan i hovrätterna Av den nedan redovisade statistiken framgår att nämndemän före- kommer i cirka en fjärdedel av samtliga avgjorda mål i hovrätterna. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna (SOU 2013:17) har föreslagit att nämndemän inte längre ska medverka i hovrätten vid avgörande av brottmål. Som skäl för sitt förslag lyfte utredningen fram att hov- rätten numera har en överprövande funktion. Hovrätten ska framför allt kontrollera riktigheten av tingsrättens avgörande och de rent juridiska bedömningarna är ofta av komplicerat slag. Vidare anförde utredningen att bevisvärderingsfrågor är svåra och kräver stor erfarenhet samt att de internationella inslagen i brott- målen numera är tämligen vanligen förekommande och rättsfrågorna fler och mer komplexa. Vid den överprövning som hovrätterna har att göra, och som i allt väsentligt ska göras utifrån samma material som i tingsrätten, gör sig enligt utredningen skälen för att nämnde- män ska delta vid avgörandet inte gällande med samma kraft. Ut- redningen hänvisade även till de praktiska svårigheter och kost- nader som är förenade med att nämndemän deltar i hovrätten, exempelvis är det svårt att rekrytera nämndemän till mycket tids- krävande huvudförhandlingar, vilket inte är ovanligt förekommande . Utredningen framförde även hovrätternas allt högre arbets- belastning som ett argument för sitt förslag i denna del. Med fler inkomna mål till hovrätterna och en ökning av den totala huvud- förhandlingstiden i brottmål ökar arbetsinsatsen att administrera hanteringen av nämndemän och även kostnaderna för deras med- verkan. Medverkan av nämndemän gör att planeringen av huvud- förhandlingar försvåras, särskilt i mål med korta tidsfrister. Det krävs också ytterligare planering för att hålla fortsatt överläggning när sådan behövs. Vidare anförde utredningen att förfarandet i rättegången för- svåras av att nämndemän ska ingå i rätten när målet avgörs vid huvudförhandling. Vid ett sammanträde för hänvisning kan rättens ledamöter i direkt anslutning till uppspelning av ett förhör disku- tera dess innehåll och försäkra sig om att samtliga ledamöter har tillgodogjort sig materialet. Möjligheten att på ett ändamålsenligt sätt tillämpa hänvisning försvåras enligt utredningen av att nämnde- män ingår i rätten. Det är betydligt svårare att planera det dagliga domstolsarbetet med sammanträden för hänvisning när nämnde- män är inblandade. Som nämnts ovan föreslog även att vissa mål i tingsrätt ska kunna avgöras av tre juristdomare med Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna hänsyn till målens karaktär eller sakens beskaffenhet. Särskilt i de målen är det enligt utredningen svårt att motivera ett nämnde- mannadeltagande i hovrätt. Sammanfattningsvis ansåg utredningen att hovrättsförfarandet behöver rationaliseras för att mål ska avgöras med hög kvalitet inom rimlig tid. Att tillgodose det behovet är enligt utredningen viktigare än att nämndemän, som till följd av en tydligare överprövning i hovrätt fyller en allt mindre betydelsefull funktion, deltar i döman- det. Utredningen ansåg det med hänsyn till utvecklingen nödvän- digt att anpassa sammansättningen av rätten i hovrätt så att resurserna används på ett mer behovsanpassat sätt. De praktiska och kost- nadsmässiga skäl som talar mot en medverkan av nämndemän i hovrätt bör alltså få genomslag. Varken före eller efter de två senaste reformerna har det funnits lekmannadomare i de finska hovrätterna. I de danska landsretterna medverkar nämndemän i huvudsak i samma utsträckning som i tingsrätt (rettsplejeloven 689 §). Lands- retten består då av tre juristdomare och tre nämndemän. Om en av nämndemännen eller en av juristdomarna får förfall under förhandl- ingens gång, är landsretten ändå domför (retsplejeloven 214 §). Har ett mål avgjorts av en domare i tingsrätten är landsretten domför med tre juristdomare. Ett jurymål som överklagas till landsretten i någon annan fråga än skuldfrågan (vanligtvis påföljdsfrågan) prövas där i en nämndemannasammansättning. Omfattar överklagandet däremot skuldfrågan ska det överklagade målet prövas under med- verkan av jury även i landsretten. Landsretten består då av tre juristdomare och nio jurymedlemmar. Rätten är domför med två juristdomare och åtta jurymedlemmar vid någon av ledamöternas förfall under rättegången (214 § retsplejeloven). I överrätt krävs det att minst sex jurymedlemmar och två juristdomare röstar för en fällande dom (§ 931 retsplejeloven). Vid fällande dom deltar juryn även i påföljdsfrågan. Vid denna omröstning har dock juristdomarna förstärkt rösträtt på så sätt att deras sammanlagda röstetal motsvarar jurymedlemmarnas. Detta innebär att de tre juristdomarna i överrätt har vardera tre röster. I de norska överrätterna (lagmannsretterna) deltar enligt huvud- regeln tre juristdomare. I mål där överklagandet endast rör påföljds- Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna frågan för brott med högst sex års fängelse i straffskalan är lag- mannsretten domför utan nämndemän. Rör överklagandet däremot skuldfrågan ska nämndemän ingå i rätten. Lagmannsretten består då av tre juristdomare och fyra nämndemän. Även i lagmannsretten har nämndemännen individuell rösträtt. För en fällande dom krävs att fem av ledamöterna röstar för detta (34 § straffeprocessloven). I övrigt gäller enkel majoritet. Vid lika röstantal gäller den utgång som anses lindrigast för den tilltalade. Lagmannsretten är domför även om en juristdomare och en nämndeman får förfall (15 § dom- stolsloven). Domstolen har dock möjlighet att låta ytterligare leda- möter närvara vid förhandlingen som kan träda in i rätten vid even- tuellt förfall. Vid överklagande av skuldfrågan i mål där det för det brott som överklagas kan följa fängelse bestäms skuldfrågan i allmänhet först av en jury (lagrett) med tio medlemmar (352 § straffplejeloven). Det är alltså maximistraffet för det brott som prövas i målet som är avgörande för rättens sammansättning, inte det straff som tingsrätten har dömt ut. I omfattande mål kan rätten besluta att ytterligare en eller två jurymedlemmar ska följa förhand- lingen som suppleanter. Om sju jurymedlemmar anser att den till- talade är skyldig prövas påföljdsfrågan av tre juristdomare och fyra jurymedlemmar (som väljs ur den ursprungliga juryn genom lott- ning). Juristdomarna kan dock under vissa förhållanden underkänna såväl en fällande som en friande dom. I sådana fall avgörs målet i en ny sammansättning med tre juristdomare och fyra nämndemän. Frågan om juryns vara eller icke vara har diskuterats i , och en statlig utredning har sett över reglerna kring lagmannsrettens sammansättning (NOU 2011:13). Utredningen var oenig i sina slutsatser; en del av utredningens ledamöter ansåg att systemet med jury skulle vara kvar, medan andra ansåg att samtliga mål framöver ska prövas i en nämnde- mannasammansättning (NOU 2011:13). Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna 4.9.3Våra överväganden och förslag Förslag: Nämndemän ska inte längre medverka i hovrätten. I hovrätt deltar nämndemän vid huvudförhandling i brottmål och familjemål. Finns det inte anledning att döma till svårare straff än böter och är det i målet inte fråga om företagsbot är hovrätten domför även utan nämndemän. Detsamma gäller för familjemål som har avgjorts utan nämndemän i tingsrätten. Som tidigare nämnts infördes nämndemän i överrätterna 1977. Det var Domarutredning som la fram förslaget i betänk- andet En öppnare domarbana (SOU 1974:96). Som huvudskäl för nämndemännens medverkan i överrätterna lyfte utredningen fram betydelsen av lekmännens insyn i domstolarnas verksamhet för att förhindra misstankar om bristande objektivitet och klasstänkande i dömandet. Medverkan av nämndemän i hovrätt och kammarrätt ansågs dessutom ytterligare kunna förstärka allmänhetens förtroende för dömandet, även om deras deltagande i och för sig inte skulle leda till en säkrare och bättre rättsskipning. Som exempel på frågor där en medverkan av nämndemän ansågs lämplig nämndes bevis- värdering i brottmål och påföljdsfrågor. Nämndemännens medverkan i överrätterna har varit omdisku- terad. Bland annat ifrågasatte nämndemännens medverkan i överrätterna. konstaterade att frågan om fortsatt medverkan i dömandet av lekmän i andra instans var beroende av vilka uppgifter dessa domstolar ska ha . Det anfördes att om överrätterna ska ägna sig främst åt rättsfrågor och inte bevisvärderingsfrågor samt att kritiskt granska underrätternas domar i stället för att ompröva dem i hela deras vidd, minskar argumentet för nämndemannamedverkan avsevärt i styrka. En renodlat rättslig överprövning i andra instans talade enligt emot nämndemannamedverkan (SOU 1994:99, s. 311). Flera av presidenterna för landets hovrätter och kammarrätter ifrågasatte nämndemännens medverkan i hovrätterna och kammarrätterna i en debattartikel. Även vid kartläggning (se avsnitt 3.3.8) framfördes från flera håll att nämnde- män inte borde medverka i överrätterna, ofta med motiveringen att Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna prövningen där har karaktären av överprövning och inte omprövning. Hovrätternas uppgift – omprövning eller överprövning? Instansordningen bygger på en funktionsfördelning mellan de olika domstolsnivåerna. Ett effektivt domstolsväsende förutsätter att varje instans ägnar sig åt det som den är avsedd för. Regeringen har uttalat att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans (se t.ex. prop. 1992/93:216, s. 28 och prop. 2004/05:131, s. 82). Det främsta skälet för detta är att alla ska vara garanterade rättssäkerhet, inte bara de som överklagar. Tingsrätterna hand- lägger de allra flesta mål slutligt oavsett storlek och svårighetsgrad. Eftersom tingsrätternas avgöranden därför i hög utsträckning blir det slutliga avgörandet måste handläggningen av målen göras på ett sätt som inte lämnar tvivel angående domstolens kompetens. En kompetent tingsrätt bidrar till att stärka rättssäkerheten och öka tillgängligheten till domstolsprocessen. Den viktigaste uppgiften för hovrätten är i stället att granska de tingsrättsavgörandena som överklagas och rätta till eventuella felaktigheter (prop. 2004/05:131, s. 82 och 171). Den överprövande funktionen har tydliggjorts genom de för- ändringar som skett av förfarandet i hovrätt. Inte minst genom reformen En modernare rättegång (prop. 2004/05:131) har förtydligats att tyngdpunkten i rättsskipningen ligger i första instans. kan muntlig bevisning som lagts fram i tingsrätten återges med ljud och bild i hovrätten i stället för att förhör hålls på nytt. Reglerna om hänvisning till handlingar i målet medger att rätten än vid huvudförhandlingen tar del av sådana inspelningar. Bestämmelsen syftar till att undvika ett tungrott, tidsödande och kostnadskrävande förfarande. Den ska förenkla för parterna och rätten att tillgodogöra sig materialet (prop. 2004/05:131, s. 146). Användningen av inspelningar av förhör med ljud och bild i rättegångarna har förbättrat möjligheten för hovrätten att göra en ren överprövning som i allt högre grad kan baseras på samma underlag som tingsrätten, utan att bevisningen behöver tas upp på nytt. Skälen till reformen var just att förskjuta tyngdpunkten i pröv- ningen ytterligare till tingsrätterna. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Att förfarandet i hovrätten numera är mer inriktat på en gransk- ande överprövning av tingsrättens avgörande konstaterade EMR- utredningen i betänkandet En modernare rättegång II – en upp- följning (SOU 2012:93). Utredningen kom fram till att införandet av förändringarna i samband med EMR-reformen har tydliggjort fördelningen mellan instanserna. Hovrätten koncentrerar sig nu på sådana tingsrättsavgöranden där det finns anledning till en över- prövning. Det syfte som betonades i förarbetena, att tyngdpunkten i rättsskipningen bör ligga i första instans och att hovrätten ska ha en kontrollerande funktion, verkar alltså ha uppfyllts även i prak- tiken. Utredningens uppfattning är att det är tydligt att hovrätternas uppgift är att överpröva tingsrätternas avgöranden, vilket är en utgångspunkt för våra fortsatta överväganden. Nämndemännens viktigaste funktion är att utöva insyn i dom- stolarna. Behovet av insyn kan i och för sig sägas göra sig i gällande i samtliga instanser och i alla mål. Vi har tidigare konstaterat att medverkan i den omfattningen varken är ändamålsenlig eller realis- tisk. Behovet av insyn kan enligt vår mening tillgodoses genom en övergripande insyn i domstolarnas verksamhet i stort. För att an- vända domstolarnas resurser på det mest effektiva sättet bör nämnde- männen medverka i de mål och domstolsinstanser där de, förutom insynsfunktionen, även gör mest nytta ur andra aspekter. Med våra förslag beträffande tingsrätterna kommer nämndemän även fortsättningsvis att där delta i en stor del av brottmålen och i samma utsträckning som i familjemål. Därmed har allmän- heten en god insyn i hur olika frågor i den typen av mål bedöms och vilka resonemang som förs. När hovrätten därefter överprövar dessa mål grundar den vanligtvis sina avgöranden på samma under- lag som tingsrätten. Detta innebär att hovrätten vanligtvis har att pröva samma frågor som tingsrätten. Att nämndemän deltar även när hovrätten avgör dessa mål har enligt vår uppfattning ett be- gränsat mervärde. Även om utredningen i hovrätten i regel är den- samma som i tingsrätten är frågorna inte sällan mer juridiskt kom- plexa eftersom sådana mål oftare överklagas. Det kan invändas att offentlighetsprincipen till viss del inskränks genom den ökade användningen av hänvisning till ljud- och bild- Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna upptagningar och att behovet av insyn därmed har blivit större. Hän- visningsmetoden innebär emellertid inte någon egentlig inskränkning i allmänhetens möjligheter att ta del av den utredning som dom- stolen grundar sin bedömning på. De muntliga uppgifterna som det hänvisas till har samma innehåll som vid tingsrätterna och har där lagts fram vid en offentlig förhandling. Ljudupptagningarna är dess- utom offentliga. Utredningen ser inget särskilt behov av insyn av detta skäl. Hovrättens roll är att överpröva tingsrätternas avgöranden. En följd av detta är att mer komplicerade rättsfrågor är mer frekventa i hovrätt än i tingsrätt, vilket talar mot medverkan av nämndemän. I uppgiften att överpröva ligger att kontrollera att tingsrätten har gjort rätt och i den prövningen kan nämndemän bidra i mycket ringa utsträckning. Det är för övrigt en märklig ordning att lekmän ska granska och kontrollera en domstols avgörande.