sou · H1B372 · 2013-10-09 00:00:00 — Som vi redovisat ovan har genom samråden framkommit att det är just skuldredovisningen som upplevs som mest belastande för gäldenären i ansökningsförfarandet. Efter långvarig skuldsättning saknar många gäldenärer en samlad bild över sin ekonomi, och det beskrivs exempelvis att överskuldsatta ofta slutar att öppna sin post. Fordringar har sålts vidare till nya borgenärer, vilket gör att skuldbilden blir ännu svårare att överblicka. Däremot har borgenärerna generellt sett ofta bättre kontroll på sina fordringar. De fordringar som överlämnats till inkassobolag hanteras dessutom mer automatiserat. Det finns alltså redan inledningsvis skäl att överväga om borgenärerna bör ges ett större ansvar för redovis- ningen av en gäldenärs skulder i ett skuldsaneringsärende. En farhåga som framförts är att ett ökat ansvar för borgenärerna kan leda till en omotiverad belastning för dem. Vid våra samråd har många borgenärer framhållit att en sådan ordning skulle kunna bli arbetsbesparande, eftersom det troligen innebär att de endast vid ett tillfälle behöver redovisa sina fordringar. måste borgenärerna ofta besvara förfrågningar från gäldenärshåll inför en ansökan, som de också måste anmäla sina fordringar när inledandebeslut har kungjorts. Det kan även ifrågasättas om det är rimligt att betydande offentliga resurser läggs på att reda ut gäldenärens skuldsituation genom budget- och skuldrådgivarnas arbete att bistå gäldenären, när informationen finns betydligt mer lättillgänglig hos det stora flertalet borgenärer. Nuvarande ordning leder dessutom till att även Kronofogde- myndigheten får lägga ned ett omfattande arbete på att matcha bevakade skulder och borgenärer med de skulder som gäldenären har uppgett i sin ansökan. En invändning har varit att lättnader i ansvaret för utredningen kan leda till att gäldenären inte tar skuldsaneringen på tillräckligt stort allvar. Vår uppfattning är att risken för detta är begränsad. Det kan visserligen ha ett visst pedagogiskt värde för gäldenären att själv reda ut sin skuldbörda och upprätta en förteckning över sina skulder. Ett sådant arbete kan erbjuda gäldenären en ytterligare insikt i omfattningen av sin skuldproblematik. Men vi menar att just detta moment i skuldsaneringsprocessen inte har sådan rehabiliterande verkan, att det i sig motiverar att redovisningsansvaret ligger kvar på gäldenären. I detta sammanhang ska även beaktas att många gäldenärer tar stor hjälp av exempelvis budget- och skuldrådgivare för att reda ut sin skuldbild. Sammanfattningsvis anser vi att det finns goda skäl att föreslå att borgenärerna ges ett större ansvar för att redogöra för sina fordringar i skuldsaneringsprocessen. Förslag: Skuldsaneringslagen ändras på så sätt att gäldenärens ansvar för att redovisa sina skulder i ansökan begränsas. Gäl- denären ska i ansökan ange en uppskattad total skuldbörda och bakgrunden till denna. Uppgifter ska även lämnas om skulder till privatpersoner och till näringsidkare som inte bedriver inkassoverksamhet enligt 2 § inkassolagen (1974:182) och inte heller företräds av någon som bedriver sådan verksamhet. I övrigt ska inte gäldenären behöva redogöra för sina skulder. ska fatta beslut om inledande av skuldsanering på ett mer begränsat utredningsunderlag . En fullständig utredning om gäldenärens skulder inhämtas först i samband med att borgenärerna anmäler sina fordringar mot gäldenären. I lagtexten ska även föreskrivas att borgenär- erna redan vid anmälan av sin skuld ska ange hur de vill ha betalt och beredas tillfälle att lämna synpunkter som kan vara av betyd- else vid prövningen av en ansökan om skuldsanering. Skuld- saneringslagens sekretessbrytande bestämmelse kompletteras, för att myndigheter ska kunna lämna uppgifter redan vid skuld- anmälan. ska ges större möjlighet att införa kungörelser i ortstidningar. Hur borgenärernas utökade ansvar för utredningen bör se ut är nästa fråga. Ett alternativ är att fordringsägarna åläggs att i större utsträckning bistå gäldenären, genom att redan vid ansökan redo- visa vilka skulder som finns. En annan lösning är att borgenärerna själva tar över ansvaret för redovisningen av skulderna. I det följande redogör vi för våra slutsatser för dessa alternativ och hur vi anser att en lämplig lösning bör utformas. Ett skuldregister eller annan sammanställning av skulderna? I kan en gäldenär få en sammanställning över sina skulder som finns registrerade hos inkassobolagen. Enligt uppgift från intresseorganisationen för den norska inkassobranschen, Norske Inkassobyråers Forening, erbjuder de en sådan kostnadsfri tjänst (gjeldsforespørsler). En privatperson kan, själv eller via ombud, göra en förfrågan till föreningen varefter en skuldsammanställning skickas till gäldenären, utan att sparas hos inkassobolagen. var datahanteringen av tjänsten krypterad, men denna lösning fungerar inte . hanteras omkring 15 förfråg- ningar och tjänsten har kostat att utveckla. Dessutom tillkommer kostnader för den löpande han- teringen. Enligt uppgift från föreningen är erfarenheterna från tjänsten mycket goda, men den är resurskrävande varför det planeras för en helautomatisk lösning som förväntas tas i bruk i slutet av år 2013.17 Det kan även nämnas att den norska regeringen planerar att föreslå ett statligt register över gäldenärernas skulder, som kredit- givare kan använda sig av för att göra bättre bedömningar i sin kreditgivning. Syftet är att förhindra att krediter ges till dem som inte har råd till det. Finansinstituten ska vara skyldiga att rapport- era sina fordringar till registret. Det har inte angetts att lösningen är avsedd att även användas i skuldsaneringsprocessen.18 Vår uppfattning är att såväl en tjänst som erbjuder gäldenären en skuldsammanställning som ett nationellt skuldregister skulle utgöra ett välkommet stöd vid en ansökan om skuldsanering. Gäldenären skulle enkelt få en god överblick över sin skuldsituation, vilket kan vara pedagogiskt värdefullt. Svårigheterna att ange skulderna i en ansökan skulle dessutom minska betydligt. Men det finns invänd- ningar mot båda dessa lösningar. är det möjligt att inhämta information om en gäl- denärs skuldsättning, genom olika kreditupplysningstjänster. De innehåller dock inte tillräcklig information om en gäldenärs skuld- situation. Ett nationellt skuldregister skulle däremot kunna ge en nästintill heltäckande bild över gäldenärens skulder. Ett sådant register skulle emellertid hantera uppgifter som omfattas av bank- sekretess och innebära ett betydande intrång i enskilda individers personliga integritet. Vi anser därför att det varken är lämpligt eller möjligt att föreslå ett sådant register. Ett mer tilltalande alternativ är en tjänst likt den som Norske Inkassobyråers Forening erbjuder. En sådan lösning utgör inte något register där uppgifter om gäldenären sparas, utan enbart en sammanställning som endast gäldenären kan ta del av. Däremot måste en sådan lösning vara frivillig och det kräver att samtliga borgenärer ansluter sig, vilket inte är en självklarhet. Enbart inkassobolagens uppgifter skulle inte heller ge en heltäck- ande bild av alla skulder, vilket innebär att gäldenären ändå är tvungen att leta reda på tänkbara andra skulder. Vår främsta invändning mot en sammanställningstjänst är att borgenärerna ändå kan få redogöra för sina fordringar vid två till- fällen i processen. De måste dels rapportera sina fordringar i 17Se vidare på . 18Se pressmeddelande från , Offentlig gjeldsregister skal forhindre gjelds- problemer. samband med ansökan dels anmäla dem sedan ett inledandebeslut har kungjorts. Vi har gjort en särskild förfrågan bland borgenärs- aktörer om hur stor deras arbetsinsats, och därmed förenade kost- nader, är för båda dessa moment. Vi har tillfrågat inkassobolagen, arbetslöshetskassorna, , , Brottsoffer- myndigheten, banker anslutna till , , Kammarkollegiet samt företagarorganisation- erna , och Företagarna. Inte alla har svarat och de lämnade svaren har dessutom varierat mycket. Trots att hanteringen av förfrågningarna före en ansökan oftast utgör en mindre kostnad än kostnaderna i samband med bevak- ningsförfarandet, är det ändå fråga om en inte obetydlig kostnad. För vissa borgenärer medför arbetet med förfrågningar till och med en större insats än bevakningsförfarandet. En upplysnings- tjänst skulle alltså innebära att borgenärerna även fortsättningsvis måste redogöra för sina fordringar , som gäldenären inte slipper ifrån att redovisa alla sina skulder i ansökan. En sådan lösning innebär inte en tillräcklig lättnad för gäldenärens del, varför vi inte heller anser att den är motiverad. Borgenärer som kan förväntas bevaka kungörelser ges ett större ansvar Enligt vår bedömning är en lämpligare lösning att borgenärerna till övervägande del tar ansvar för redovisningen av de fordringar som de har på gäldenären. På så sätt kan ansökningsprocessen under- lättas betydligt för gäldenärens del. Budget- och skuldrådgivningen samt övriga som bistår vid en ansökan behöver inte heller belastas med detta arbete. Enligt nuvarande ordning uppmanar borgenärerna att anmäla sina fordringar när ett inledandebeslut kungörs (15 §). Borgenärerna anmäler därefter fordringarna för att inte riskera att gå miste om betalning i skuldsaneringen. Vi anser att de allra flesta av gäldenärens borgenärer kan förväntas bevaka kungörelser i skuldsaneringsärenden. Det gäller främst myndig- heter, men även näringsidkare som bedriver inkassoverksamhet eller som företräds av någon som gör det. Sådana borgenärer bör ha etablerade rutiner för sin fordringshantering och även för att bevaka kungörelser. Av detta skäl bör de kunna ta ett större ansvar för att redovisa sina fordringar mot gäldenären, med motsvarande ansvarslättnad för den skuldsatte i ansökningsförfarandet. Vi anser att det bör vara tillräckligt att gäldenärens uppgifts- skyldighet vad gäller skulderna begränsas till att ange ett seriöst upp- skattat totalbelopp och en redogörelse för hur skulderna har uppkom- mit. Denna information är nödvändig för att Kronofogde- myndigheten ska få ett tillräckligt underlag för att bedöma om skuldsanering kan inledas. Vidare måste gäldenären även särskilt redovisa skulder till privatpersoner och mindre näringsidkare; en sådan kan definieras på så sätt att denne inte företräds av ett inkassobolag eller inte själv bedriver inkassoverksamhet. En invändning mot förslaget kan vara att gäldenären ändå kan ha ett intresse av att redan inledningsvis få en överblick över sin skuldsituation genom att själv redogöra för samtliga skulder. Vissa budget- och skuldrådgivare har anfört att detta är angeläget, dels då det anses nödvändigt för att gäldenären ska kunna bli ekonomiskt rehabiliterad, dels för att gäldenären ska få möjlighet att överväga alternativa lösningar till en skuldsanering (se kapitel 12). Om gäldenären ändå behöver ta fram uppgifter om sina skulder kan där- för nyttan av en nu avsedd ordning bli begränsad. Men vår bedöm- ning är att det i de allra flesta fall saknas behov av en fullständig och detaljerad överblick över gäldenärens skuldsituation innan en ansökan kan ges in (jfr avsnitt 12.5.2). När alla skulder är anmälda får gäldenären ta del av dessa uppgifter inför det slutliga beslutet om skuldsanering. Ett alternativ skulle kunna vara att gäldenären i ansökan enbart anger namnen på sina borgenärer. Det skulle begränsa uppgifts- skyldigheten i viss mån, och någon avgränsning skulle inte krävas för borgenärer som inte kan förväntas bevaka kungörelser. Sam- tidigt skulle det i många fall vara fråga om en omfattande arbets- insats för gäldenären, vilket vi befarar skulle utgöra ett tillräckligt stort hinder för många att ansöka. I sammanhanget måste beaktas att många skulder överlåts till andra borgenärer än den ursprung- lige, varför utredningsarbetet för den enskilde kan bli betydande. En ytterligare invändning mot förslaget är att det kan vara svårt för gäldenären att avgöra vilka skulder som fortfarande ska redo- visas. Osäkerhet kan uppstå främst vad gäller avgränsningen till näringsidkare som varken själv bedriver inkassoverksamhet eller företräds av någon som gör det. Det måste i sammanhanget beaktas att avsikten främst är att erbjuda gäldenären en handlingsregel för att räkna upp skulder till sådana borgenärer som inte säkert kan förväntas bevaka kungörelser i skuldsaneringsärenden, i många fall mindre företagare. Budget- och skuldrådgivare samt Kronofogde- myndigheten kan i förekommande fall hjälpa gäldenären vid för- frågningar om vilka borgenärer som avses. Gäldenären ska alltid ange en skuld i ansökan om det inte står fullständigt klart för honom eller henne att så inte ska ske. Inledandebeslut kommer att fattas på ett mer begränsat underlag Vi anser att borgenärerna kan lämna uppgifterna om sina fordringar efter att en skuldsanering har inletts. Kungörelsen av inledande- beslutet och uppmaningen om att anmäla sina fordringar är det enklaste sättet att uppmärksamma borgenärerna på skuld- saneringen. Om borgenärerna skulle kontaktas på annat sätt, t.ex. genom brev skulle det krävas att gäldenären även fortsättningsvis måste ange samtliga sina borgenärer i ansökan, vilket normalt är ett betydande arbete i sig. Det kan diskuteras om det är lämpligt att utredningsunderlaget är mer begränsat när fattar sitt inledande- beslut. En risk är att kravet på kvalificerad insolvens inte bedöms vara uppfyllt för gäldenärer vars skuldbörda till största delen utgörs av förfallna räntor. En mer begränsad uppgift om skulderna kräver att i detta skede uppskattar en trolig räntenivå. Det kan även finnas behov av att i detta skede från gäl- denären inhämta kompletterande uppgifter om skuldernas ålder. Den mer summariska värderingen kräver dessutom att myndig- heten är något mer generös i sin bedömning av skuldbördans storlek. Ett mer begränsat utredningsunderlag vid inledandebeslutet kan i sin tur medföra att skuldsanering inleds i något fler fall än . Det kan innebära en något ökad arbetsbelastning för Kronofogde- myndighetens del. föreslagen lösning innebär att myndigheten slipper en stor del av arbetet med att matcha bevak- ade skulder och borgenärer med de skulder som gäldenären har uppgett i sin ansökan. Det kan förväntas mer än väl uppväga den ökade belastning som något fler inledandebeslut innebär. Men det ska även beaktas att ett något större antal inledandebeslut som måste kungöras medför marginellt ökade kungörelsekostnader för . Det kan även argumenteras för att fler inledandebeslut också innebär att fler borgenärer påverkas av det förbud mot exekutiva åtgärder som då inträder. Vårt förslag om att gäldenären ska påbörja sina betalningar redan vid inledandebeslutet medför emellertid att denna rättsförlust minskar betydligt (se avsnitt 9.7.4). Vår bedömning är att skälen för att inledandebesluten ska fattas på ett mer begränsat underlag överväger. Vi anser att ett minskat beslutsunderlag för inledandebeslutet inte heller riskerar förtroendet för skuldsaneringsinstitutet som sådant (jfr avsnitt 7.5.3), eftersom en fullständig utredning även i fortsätt- ningen kommer att vara tillgänglig inför det slutliga beslutet. För fordringar som av något skäl inte kommer till Kronofogde- myndighetens kännedom bortfaller borgenärens rätt till betalning helt och hållet genom ett skuldsaneringsbeslut, s.k. preklusion (se 26 §). Frågan är om vårt förslag om att merparten av borgenärerna ska ta över redovisningsskyldigheten för gäldenärens skulder, med- för en ökad risk för att borgenärernas fordringar prekluderas och därmed inte får någon utdelning. Vid reform behandlade regeringen frågan med anled- ning av ett tidigare förslag om att samtliga borgenärer skulle vara skyldiga att anmäla sina fordringar för att överhuvudtaget beaktas i skuldsaneringen.19 Regeringen konstaterade då att det inte är ovanligt att borgenärer, särskilt privatpersoner och mindre företag, missar att anmäla sina fordringar inom angiven tid. För att inte riskera skuldsaneringsinstitutets borgenärsgynnande syfte och tilliten till systemet ansåg regeringen att nuvarande ordning inte skulle ändras.20 Vårt förslag innebär ett ökat ansvar för skuldredovisningen enbart för de borgenärer som kan förväntas ha etablerade rutiner för sin fordringshantering och att bevaka kungörelser. Risken för att sådana borgenärer missar att anmäla en fordran måste bedömas vara begränsad. I de fall det ändå sker finns det möjlighet att överklaga skuldsaneringsbeslutet. Gäldenären, i sin tur, har starka incitament för att noggrant ange sina skulder i ansökan och inte utesluta någon som enligt före- slagen reglering ska anges. För det första utgör gäldenärens med- verkan en särskild bedömningsgrund för om skuldsanering ska 19Ett förslag från och i en utvärdering av skuldsanerings- lagen, se RSV Rapport 2002:5 s. 25. 2005/06:124 s. 55 f. beviljas (4 §). För det andra är det angeläget att skuldbördan är tillräckligt stor vid bedömningen av det kvalificerade insolvens- rekvisitet, och det är därför i gäldenärens intresse att så många skulder som möjligt redovisas. För det tredje finns en överhäng- ande risk för att skuldsaneringen upphävs om det visar sig att gäl- denären medvetet lämnat oriktiga uppgifter till men för borgenären (24 § första stycket 2). För oriktiga uppgifter i ansökan finns även straffrättsliga konsekvenser. Det kan dock finnas situationer då gäldenären inte medvetet underlåter att ange en skuld trots att så ska ske. I de flesta fall har sannolikt gäldenären god kontroll över sina skulder till privat- personer och borgenärer som inte tagit hjälp av någon som bedriver inkassoverksamhet. Det kan vara fråga om ett rent förbiseende eller att gäldenären inte förstår att skulden ifråga ska redovisas. För att minska risken för att så sker bör utarbeta rutiner för att kontakta gäldenären och fråga om den har några sådana skulder. Vi anser också att myndigheten ska ges en utökad möjlighet att införa kungörelser i även andra tidningar än Post- och . får så ske endast om det finns sär- skilda skäl. Vi föreslår att kravet ändras till om det bedöms vara skäligt. Vi har övervägt ytterligare en skyddsregel till skydd för borgenärer som inte hunnit anmäla sin fordran . Sådana skulle genom omprövningsinstitutet kunna få möjlighet att anmäla sin fordran även efter att den ordinarie anmälningstiden löpt ut. Med hänsyn till en skuldsanerings definitiva karaktär och då en sådan regel sannolikt skulle medföra administrativa svårigheter för , anser vi inte att ett sådant förslag är lämpligt. Om det visar sig finnas ett behov kan det övervägas om det är möjligt att åstadkomma en lösning där fordringsägare ges fort- löpande information från om de inledande- beslut som fattas. Någon bevakning av kungörelser skulle då inte behövas. har inkassobolag och kreditupplysnings- företag möjlighet att hämta vissa uppgifter elektroniskt från utsök- nings- och indrivningsdatabasen, vilket följer av förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i verksamhet. Det ska särskilt understrykas att borgenärer måste anmäla sina fordringar i ett skuldsaneringsärende, för att vara helt säkra på att få betalt. Även enligt nuvarande ordning kan gäl- denären missa att ange en skuld i ansökan, som därför kan drabbas av preklusionsverkan om någon anmälan inte sker. Det ligger därför i samtliga borgenärers intressen att utarbeta rutiner för att bevaka kungörelser om skuldsanering. Vidare bör beaktas att en borgenär kan anmäla en fordran inte endast inom en månad från det att inledandebeslutet kungjordes utan under hela den tid då handlägger ärendet. Vi vet att det normalt tar . Dessutom kan en missad bevakning tas med även efter det slutliga beslutet om skuld- sanering, vilket även det kungörs, genom att överklaga beslutet till tingsrätten . Sammantaget bedömer vi att det inte finns skäl att befara att fordringar kommer att prekluderas i större utsträckning genom vårt förslag än vad som sker , i synnerhet med nu föreslagen skyddsregel. Förslaget utgör enligt vår mening inte något hot vare sig mot skuldsaneringsinstitutets borgenärsgynnande syfte eller mot tilliten till systemet som sådant. En ökad uppgiftsskyldighet vid fordringsanmälan Eftersom borgenärerna tar över ansvaret för redovisningen av skulderna bör de också ange fullständig information om dessa. Vid sin fordringsanmälan bör de alltså lämna uppgift om skuldens stor- lek och när den uppkommit samt upplupen ränta och räntesats. Vidare ska anges om någon är solidariskt betalningsansvarig för skulden eller om någon säkerhet har ställts för denna. Borgenärerna bör också uppge sina fullständiga kontaktuppgifter samt till vilket konto som de vill ha betalt. Vi anser dessutom att det är angeläget att borgenärerna under skuldsaneringsprocessen lämnar även övrig information av betydelse för utredningen. På så sätt underlättas arbete och handläggningen påskyndas. Om det exempelvis finns uppenbara hinder för en skuldsanering, är det värdefullt om det framkommer . I skuldsaneringslagen ska därför anges att som borgenärerna uppmanas att anmäla sina fordringar mot gäldenären, ska de lämna synpunkter som kan ha betydelse för om gäldenären ska få skuldsanering anser sig t.ex. på grund av sekretess förhindrad att lämna synpunkter av betydelse, förrän de beretts till- fälle att yttra sig över ett förslag till skuldsanering. heter ska kunna lämna uppgifter i ett tidigare skede bör den sekretess- brytande bestämmelsen i 36 § skuldsaneringslagen kompletteras. ska myndigheter på begäran överlämna sådana uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för prövning av ett skuldsaneringsärende. Vi föreslår att det i lagrummet anges att sådana uppgifter också får lämnas av myndig- heter som anmäler fordringar enligt 15 §. Sammanfattningsvis menar vi att gäldenärens uppgiftsskyldighet om sina skuldförhållanden i ansökan ska begränsas till ett seriöst uppskattat totalt skuldbelopp, bakgrunden till skulderna och redo- visning av skulder till privatpersoner och till mindre näringsidkare, som vi valt att lagtekniskt identifiera till sådana som inte bedriver inkassoverksamhet och inte heller företräds av någon som bedriver sådan verksamhet. kommer att fatta sina inledandebeslut på ett något mer begränsat underlag . En fullständig redogörelse för gäldenärens skulder inhämtas först i samband med att borgenärerna anmäler sina fordringar mot gäldenären, efter att har kungjort inledandebeslutet. Myndig- heten kommer att ha något utökade möjligheter att kungöra beslut om skuldsanering även i andra tidningar än Post- och . Borgenärerna får i sin tur en ökad uppgiftsskyldighet att redogöra för sina fordringar på gäldenären. Borgenärerna ges även möjlighet att tidigare i processen lämna synpunkter. Förslag: En översyn bör ske av ansökningsblanketten så att endast nödvändiga uppgifter efterfrågas samt så att den språk- liga och pedagogiska tillgängligheten ökar. Vid våra samråd har framhållits att det är betydelsefullt att ansök- ningsblanketten är språkligt lättillgänglig eftersom många gäl- denärer kan vara obekanta med den terminologi som används. De kan även i övrigt ha svårigheter som försämrar deras förutsätt- ningar att genomföra en ansökan. Vid våra samråd har beskrivits att långvarigt skuldsatta inte sällan utvecklar ett obehag inför hantering av papper och blanketter. Även utbildningsnivå och före- komst av dyslexi, dyskalkyli samt bristande språkkunskaper är sådana omständigheter som kan innebära svårigheter för gäldenären att ansöka. Det bör vara en självklarhet att en ansökningsblankett är enkel att förstå för dem som ska använda den. Något klart stöd för att just skuldsaneringsgäldenärer i allmänhet skulle ha problem med att fylla i en blankett finns inte, men sådana svårigheter kan man förmodligen räkna med förekommer mer frekvent i denna grupp i jämförelse med befolkningen i stort.