sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — Domaren bör enligt kravprofilen vara omvärldsorienterad och visa intresse för samhället i stort. Det upp- ställs vidare krav på självständighet och integritet i den bemärk- elsen att domaren måste kunna tänka självständigt och kritiskt utan att låta sig påverkas av tillfälliga strömningar i samhället och tryck från massmedia eller andra. Domaren måste också ha förmåga att fatta beslut. Det uppställs även krav på att domaren ska ha förmåga att uttrycka sig i tal och skrift och att han eller hon ska uppträda omdömesgillt både i yrkesutövningen och i privatlivet och att hans eller hennes uppträdande och omdömesförmåga inte bör kunna ifrågasättas. Domaren ska kunna behandla parter och andra som kommer inför domstolen på ett korrekt och seriöst sätt, uppträda balanserat och inge förtroende. Domaren ska vidare med bibehåll- ande av hög kvalitet ha förmåga att slutföra ärenden inom rimlig tid. I detta ligger att domaren ska kunna prioritera målen på ett lämpligt sätt och ha god känsla för vilken arbetsinsats som olika frågor kräver. Bland de övriga förmågor som ska beaktas vid skicklighetsbedömningen nämns att domaren ska kunna samarbeta med all personal och med nämndemän. Domaren ska vidare ha intresse för och förmåga att handleda notarier, domstolssekreterare eller andra som är i behov av vägledning. Domaren ska också ha förmåga, vilja och intresse för att ta på sig andras arbetsuppgifter och allmänt verka för att resultatet av domstolens verksamhet i dess helhet blir gott. Av kravprofilen framgår att det, vid sidan av juridisk skicklighet, ställs många krav på en professionell domare vad gäller personliga egenskaper och förhållningssätt. I 4 § tredje stycket förordningen (2010:1793) med instruktion för föreskrivs att , i ett ärende om anställning som domare eller hyresråd, ska inhämta uppgifter om sökanden ur belastningsregistret innan en sök- ande på förslag. Detta hänger samman med att det måste ställas höga krav på en domares laglydighet. 5.4.4Några andra förtroendeuppdrag och yrkeskategorier Den som ska tjänstgöra som ekonomisk expert ska enligt 4 kap. 10 a § andra stycket RB, vara svensk medborgare och får inte vara underårig eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB. En konkursförvaltare ska enligt 7 kap. 1 § konkurslagen (1987:672) ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget. Det lämplighetskrav som ställs på av domstol förordnade boutred- ningsmän framgår av 19 kap. 3 § ÄB. Där stadgas att val av bo- utredningsman ska ske på så sätt att uppdraget kan förväntas bli utfört med den insikt som boets beskaffenhet kräver. Till god man eller förvaltare ska enligt 11 kap. 12 § FB utses en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig man eller kvinna. Den som är underårig eller som själv har förvaltare får inte vara god man eller förvaltare. Vad gäller advokater krävs det, för att bli antagen som ledamot av , bl.a. att man har gjort sig känd för redbarhet och även i övrigt bedöms lämplig att utöva advokat- verksamhet (8 kap. 2 § första stycket 4 och 5 RB). Enligt 8 kap. 4 § första stycket samma balk är en advokat skyldig att vid utövande av sin verksamhet redbart och nitiskt utföra honom anförtrodda upp- drag och i allt iaktta god advokatsed. För att kunna väljas som nämndeman i måste kandidaten vara lämplig för sådant uppdrag (6 § tingsrättslagen). Syftet med bestämmelsen om lämplighet är att utesluta personer med anteck- ningar i straffregistret och personer som vid upprepade tillfällen har gjort sig skyldiga till mindre brott. När en kandidats lämplighet prövas ska en helhetsbedömning göras om personen i fråga kan rubba förtroendet för domstolen eller inte. Tingsrätterna kontrollerar nämndemännens straffregister efter att de är valda. Den som väljs till nämndeman eller jurymedlem i ska vara lämplig för uppdraget (68 § första stycket retsplejeloven). Av lagtexten framgår uttryckligen att personer med dålig och svag hälsa eller de som har brister i det danska språket inte kan bli lek- mannadomare. Det är landsrettens president som ansvarar för att de personer som är uttagna till kommunernas s.k. grundlistor om kandidater för lekmannauppdrag är lämpliga. Som ett led i denna bedömning kontrollerar presidenten bl.a. om personerna är dömda sedan tidi- gare. Enligt uppgift från det danska är utgångs- punkten att personer som är dömda till fängelsestraff, högre böter eller i övrigt är straffade för överträdelse av straffeloven samt per- soner som har fått sitt körkort indraget, inte ska tas upp på listorna. Även i uppställs krav på lämplighet för att en person ska kunna verka som lekmannadomare. Personen måste ha tillräckliga kunskaper i norska språket och får inte vara dömd för brott (70 och 72 §§ domstolsloven). Det är kommunen som har ansvar för att kontrollera att kandidaterna uppfyller lagens krav på lämplighet. Reglerna kring lekmannadomarnas lämplighet ändrades i samband med reformen 2007 (se bilaga 4). gällde att man skulle vara särskilt ägnad för uppdraget. Enligt den norska regeringen är det dock inte meningen att lekmannauppdraget ska vara förbehållet en intellek- tuell elit, och lagtexten bör inte heller ge uttryck för detta. Därför införde man i stället det numera gällande kravet på att personen ska vara lämplig för uppdraget. I detta krav ligger enligt regeringen att personen ska ha de fysiska och mentala förutsätt- ningarna som krävs för att kunna delta i en förhandling, förstå vad som där läggs fram och kunna uttrycka sin mening i saken (Odelstingsproposisjon, nr 22, s. 39). Förslag: Det ska införas ett krav på att endast den som är lämp- lig får utses till nämndeman. Genom att utöva insyn i den dömande verksamheten bidrar nämndemännen till att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolarna. Detta är enligt vår mening det främsta syftet med nämndemännens medverkan i våra domstolar. För att detta syfte ska uppfyllas måste de personer som verkar som nämndemän själva vara förtroendeingivande och väl lämpade för uppdraget. Rätte- snöret vid urvalet av nämndemän måste således vara att endast sådana personer väljs till nämndemannauppdrag vars medverkande i den dömande verksamheten kan förväntas bidra till att allmän- hetens förtroende för rättsskipningen förstärks. Nedan behandlas först frågor om omständigheter och egen- skaper som kännetecknar lämpliga respektive olämpliga nämnde- mannakandidater. Efter övervägandena i dessa delar kommer frågor om den nuvarande bestämmelsens språkliga utformning och där- med sammanhängande frågor att behandlas. Diskussionen begrän- sas till att avse frågor om den allmänna lämplighet som i och för sig förutsätts för att någon ska komma ifråga som nämndeman. Vid ett eventuellt omval av en nämndeman kan frågan om visad olämp- lighet under tidigare tjänstgöring som nämndeman aktualiseras. Även denna fråga kommer att beröras i detta avsnitt. Enligt gällande regler ska ett eventuellt konkurstillstånd hos en kandidat beaktas som ett led i lämplighetsprövningen. Detta skiljer sig från vad som gäller för lagfarna domare där konkursfrihet är ett behörighetskrav. Det kan ifrågasättas om det är en lämplig ordning att i detta avseende ha andra krav på nämndemän än på lagfarna domare. Omständigheter som ska vägas in i lämplighetsbedömningen En viktig bedömningsgrund vid tillsättningen av nämndemän är som nämnts att endast sådana personer blir nämndemän som själva är förtroendeingivande och vars medverkan i den dömande verk- samheten kan förväntas bidra till att allmänhetens förtroende för rättsskipningen stärks. De lämplighetskrav som ställs på nämnde- mannakandidater måste emellertid vägas mot en annan viktig aspekt av nämndemannamedverkan i domstolarna, nämligen prin- ciperna om lekmannainflytande och om nämndemännens roll som allmänhetens representanter i rättskipningen. Lämplighetskraven kan således inte sättas så högt eller vara så utformade att nämnde- mannauppdraget därigenom görs till ett elituppdrag som kräver särskilda kvalifikationer. Lämplighetskraven måste vara väl avvägda i förhållande till dessa två aspekter. Vi definierar först de egenskaper som en person ska ha för att anses vara lämplig att verka som nämndeman och därefter vilka faktorer som gör att bedömningen kan bli att en person är olämplig för uppdraget som nämndeman. En person ska, för att anses vara lämplig som nämndeman, ha per- sonliga egenskaper och ett levnadssätt som allmänt sett är förtro- endeingivande. Personer som ska kunna komma ifråga för nämndemanna- uppdrag ska ha ett gott omdöme, vara engagerade i samhälls- frågor och ha förmåga att tillgodogöra sig information. I det sistnämnda kravet får anses inte bara ligga en mental kapacitet att förstå framlagda fakta och dra slutsatser utan även sådana faktorer som koncentrationsförmåga och kunskaper i det svenska språket. Det är även viktigt att personen i fråga är självständig i den be- märkelsen att hon eller han av det framlagda materialet och utifrån gällande bestämmelser och praxis kan skapa sig och hävda en egen uppfattning. Redbarhet är en annan viktig omständighet i samman- hanget. En nämndeman ska vara en god förebild i fråga om lag- lydnad. Livsföringen vad gäller angelägenheter av ekonomisk natur har också betydelse för vem som kan anses komma i åtnjutande av allmänhetens förtroende och därmed anses vara lämplig som nämnde- En person som ska anses som lämplig att inneha nämnde- mannauppdrag bör även visa öppenhet och nyfikenhet inför upp- draget. Omständigheter som kan grunda olämplighet Utifrån de lämplighetskriterier som har beskrivits ovan kan mot- satsvis urskiljas de egenskaper och levnadsomständigheter som kan leda till att en nämndemannakandidat, vid en allsidig bedömning, inte anses lämplig att väljas till nämndeman. Enligt vår bedömning bör kraven på laglydnad ställas högre än . Lämpligheten hos en person som har dömts för brott för vilket fängelse är stadgat kan och ska sättas i fråga även om på- följden för brottet blivit böter. Detsamma gäller vid misstanke om sådant brott. Vid bedömningen av brottslighetens betydelse bör en allsidig prövning göras. Beaktas bör t.ex. den tid som har förflutit sedan lagföringen, brottslighetens karaktär, i vilket skede av livet brottet är begånget och om det är fråga om återfall. Det kan också ifrågasättas om en person som gjort sig skyldig till flera bötesbrott, t.ex. ett antal hastighetsöverträdelser , är lämplig att väljas till nämndeman. Oordnade ekonomiska förhållanden kan också göra att lämplig- heten sätts i fråga. Det kan t.ex. gälla någon som har meddelats näringsförbud, har stora betalningssvårigheter eller har varit före- mål för exekutiva åtgärder. Även vid denna typ av förhållanden måste en helhetsbedömning göras. Även sådana omständigheter som sviktande koncentrations- förmåga eller bristande språkkunskaper kan utgöra grund för olämp- lighet. Kandidater som i offentliga sammanhang bevisligen uppträtt omdömeslöst eller visat prov på att inte kunna tänka eller agera självständigt bör inte heller komma i fråga för nämndemanna- uppdrag. Det ska poängteras att en lämplighetsprövning ska göras i varje enskilt fall och där alla omständigheter av betydelse ska bedömas. Det är viktigt att påpeka att majoriteten av de som söker sig till och även kan förväntas söka sig till nämndemannauppdrag är vanliga och hederliga medborgare som hyser ett intresse för sam- hällsfrågor. Olämplighetsfaktorer som har uppenbarats under tidigare tjänstgöring som nämndeman Det har under kartläggning (se avsnitt 3.3.8) framförts att återkoppling från domstolarna inför eventuella omval av nämndemän är en viktig del i rekryteringsarbetet. Det har sär- skilt från de politiska partierna framförts önskemål om att dom- stolarna i större utsträckning än tar kontakt med partiernas valberedningar och framför synpunkter på de av partiet nominerade nämndemän, allt i syfte att undvika att olämpliga nämndemän blir omvalda. Med vårt förslag beträffande rekrytering och med ett tydligare ansvar för valförsamlingarna, skulle i så fall en sådan åter- koppling ske till kommunerna eller landstingen. Enligt utredningens mening är emellertid en sådan ordning förknippad med svårigheter. Utgångspunkten måste vara att enbart sådana synpunkter som har framförts till nämndemannen i fråga kan framföras vid en eventuell återkoppling till det nominerande och/eller väljande organet. Omständigheten måste vidare, för att ha framförts till nämndemannen, vara av en viss dignitet och kunna leda till åtgärd från domstolens sida om den inte rättas till. Olämp- lighetsfaktorer som har uppenbarats under tidigare tjänstgöring bör som regel redan ha lett till åtgärd från domstolens sida i form av samtal med lagmannen, avstängning eller entledigande. Förhåll- anden som medfört att domstolen vidtagit åtgärder kan givetvis återkopplas till ett väljande organ men den praktiska betydelsen av detta torde vara marginell. Har en kandidat tidigare varit nämndeman och blivit entledigad eller avstängd av domstolen, bör kandidaten, enligt vårt förslag om rekrytering, upplysa kommunen eller om denna om- ständighet vid ansökningstillfället (avsnitt 6.4.6). Utformningen av bestämmelsen om lämplighetskrav Till nämndeman bör, enligt gällande bestämmelser, endast den ut- ses som med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, lag- lydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget (4 kap. 6 § tredje stycket RB). Motsvarande gäller för nämndemän i för- valtningsdomstolarna (20 § fjärde stycket LAFD). Bestämmelserna innehåller en beskrivning av de allmänna principer som ska vara vägledande vid lämplighetsbedömningen som ska föregå valet. bör för tankarna till en rekommendation och indikerar i det när- maste en befogenhet för den som har att tillämpa bestämmelsen att medge avvikelser från lagens krav. Under utredningens gång har det framkommit att fullmäktige, som bestämmelsen riktar sig till, inte gör någon egentlig lämplighetsbedömning utan godtar de nominerande organens, dvs. partiernas, bedömning av de föreslagna kandidaternas lämplighet. Det kan enligt utredningens mening ifrågasättas om en sådan tillämpning har varit lagstiftarens mening. Nämndemannakandi- daters lämplighet är av central betydelse för allmänhetens för- troende för rättsskipningen. Det är viktigt att personer som av någon anledning skulle kunna riskera detta förtroende genom sitt deltagande i dömandet väljs bort i de fallen där bristerna i lämp- ligheten upptäcks redan i detta tidiga skede. Kravet på lämplighet är grundläggande och för att tydliggöra detta och för att en prövning ska göras bör lämplighetskravet göras obligatoriskt. Som framgår av avsnitt 7.5.3 är utredningens förslag att det är de väljande organen som ska ansvara för prövningen och att domstolarna endast ska kunna pröva lämplighetsfrågan med avseende på uppgifter om brott. Det är därför viktigt att kom- munerna och landstingen gör en noggrann och nyanserad bedöm- ning av kandidaternas lämplighet i varje enskilt fall och tar det fulla ansvaret för att endast sådana personer väljs till nämndemän som uppfyller lämplighetskraven. Utredningen föreslår därför att ordet bör i bestämmelserna byts ut med mot ordet får. 5.6.2Bör konkursfrihet införas som behörighetskrav? Förslag: Konkursfrihet ska, i stället för att beaktas vid lämp- lighetsprövningen, införas som ett behörighetskrav för nämnde- män. var som behörighetsvillkor föreskrivet att nämnde- man inte fick vara i konkurstillstånd. Kravet togs bort i samband med att motsvarande krav togs bort som villkor för behörighet till riksdagsmannauppdrag och kommunala förtroendeuppdrag. veringen var att bestämmelsen om konkursfrihet som valbarhets- krav för nämndemän ansågs ha visst samband med reglerna om valbarhet till förtroendeuppdrag. Enligt regeringen saknades skäl att ha andra valbarhetsvillkor för nämndemän än för riksdagsmän och kommunala förtroendemän. Någon egentlig förändring verkar emellertid inte ha varit avsedd. Regeringen framhöll att den egent- liga garantin för nämndemännens lämplighet låg i att kommunfull- mäktige inte väljer andra personer än sådana som anses lämpade för uppdraget. Det skulle utan någon särskild föreskrift kunna förut- sättas att, om en nämndeman råkar i konkurs, han inte kommer att kallas till tjänstgöring så länge konkurstillståndet varar (prop. 1969:44 s. 378). I samband med lagreformen 2006 uttalade regeringen att en person som befinner sig i konkurstillstånd inte bör tjänstgöra som nämndeman. Regeringen framhöll att konkurstillstånd får anses rymmas under sådana förhållanden som visar att en person är uppen- bart olämplig för uppdrag som nämndeman (prop. 2005/06:180, s. 40). Konkursfrihet ska införas som behörighetskrav Konkursfrihet uppställs i 4 kap. 1 § andra stycket RB som ett grund- läggande behörighetsvillkor för anställning som lagfaren domare. Bestämmelsen gäller såväl ordinarie som icke ordinarie domare. En person som är i konkurstillstånd får således inte utses till domare. Skulle en domare försättas i konkurs blir han eller hon förhindrad att utöva sitt ämbete. Vad gäller krav på medborgarskap och frihet från förvaltarskap överensstämmer behörighetsvillkoren för nämndemän med de vill- kor som uppställs för lagfarna domare. Som vi har nämnt i det föregående har det tidigare även för nämndemännens del uppställts konkursfrihet som behörighetskrav och kravet togs bort med hän- visning till att det inte fanns skäl att ha andra behörighetsvillkor för nämndemän än för förtroendevalda. Nämndemannauppdraget är emellertid inget politiskt förtro- endeuppdrag och det finns därför inte skäl för att i behörighets- hänseende likställa nämndemän med politiskt förtroendevalda. Tvärtom finns det anledning att tydliggöra att nämndemannaupp- draget inte är politiskt. Enligt utredningens bedömning bör be- hörighetskraven för nämndemän i detta avseende vara desamma som gäller för ordinarie domare. Ytterligare en omständighet som talar för att konkursfrihet ska uppställas som ett behörighetskrav är att lagstiftaren inte avsåg någon egentlig förändring när detta krav avskaffades – en person som var i konkurstillstånd skulle inte väljas till nämndeman, och en nämndeman som under pågående mandatperiod försattes i konkurs skulle vara förhindrad att tjänstgöra. Konkursfrihet är dessutom en sådan verifierbar och konkret omständighet som till sin karaktär är jämförbar med behörighetskraven, såsom folkbokföringsort, med- borgarskap och frihet från förvaltare. Något utrymme för lämplig- hetsöverväganden vad gäller konkurstillstånd finns inte. Vid en samlad bedömning av dessa omständigheter anser utredningen att konkursfrihet ska återinföras som behörighetskrav för nämnde- män. Detta innebär dels att en person som är i konkurstillstånd inte får väljas till nämndeman, dels att uppdraget för en nämndeman som under pågående mandatperiod försätts i konkurs upphör enligt 4 kap. 8 § tredje stycket RB och 21 § tredje stycket LAFD. 6Rekrytering och val av nämndemän Utredningen har i uppdrag att överväga olika åtgärder för att reformera rekryteringen av nämndemän med målsättningen att dels säkerställa att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning, dels skapa garantier för att de som blir nämndemän är lämpliga för uppdraget. Utredningen ska också överväga åtgärder för att tydlig- göra att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag. I de föregående har vi behandlat frågan om vilka kriterier som kännetecknar en lämplig nämndeman. I detta avsnitt övergår vi till att behandla valsystemet och rekryteringsprocessen. Avsnittet in- leds med en beskrivning av dagens val- och rekryteringssystem. Vi redogör för hur nämndemannakåren är sammansatt med hänsyn till bl.a. ålder samt hur rekryteringsprocessen fungerar i praktiken. Avsnittet innehåller också en beskrivning av rekry- teringsprocessen i , och . I våra överväganden analyserar vi för- och nackdelar med dagens system jämfört med olika alternativa valsystem och rekryterings- processer samt överväger olika åtgärder för att reformera rekry- teringsprocessen. Rekrytering och val av nämndemän 6.2.1Reglerna kring rekrytering, nominering och val av nämndemän Nämndemän utses genom val av kommunfullmäktige eller lands- tingsfullmäktige. Valet äger rum det år då allmänna val hålls. Reglerna om val av nämndemän finns i fjärde kapitlet RB samt 19 och 20 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar (LAFD). Nämndemän i tingsrätt väljs av kommun- fullmäktige medan nämndemän i hovrätt väljs av landstingsfull- mäktige. Nämndemän till förvaltningsrätt och kammarrätt väljs av . I , som inte har något landsting, förrättas val av kommunfullmäktige i . Val av nämndemän var länge majoritetsval. Genom överens- kommelser mellan de politiska partierna skedde dock valet ofta efter proportionella grunder, och de olika grupperna i valförsam- lingarna var representerade bland de valda nämndemännen i förhållande till sin styrka. gäller dock att val av nämndemän ska vara proportionella om minst så många väljande som motsvarar det tal vilket erhålls då samtliga väljandes antal delas med det antal personer valet avser ökat med ett begär det (4 kap. 7 § tredje stycket RB och 19 § andra stycket LAFD). Genom möj- ligheten att begära proportionella val förhindras att en majoritet utser egna partimedlemmar till nämndemän. Uppdraget som nämndeman är ett statligt förtroendeuppdrag som inte är av politisk natur. Nämndemännen utses däremot på förslag av de i valförsamlingen företrädda politiska partierna. Hovrätterna och kammarrätterna liksom tingsrätterna och för- valtningsrätterna i , och fastställer själva hur många nämndemän som ska finnas för tjänstgöring i respektive domstol. För övriga tingsrätter och förvaltningsrätter beslutar hovrätten respektive kammarrätten antalet efter förslag från underinstansen (1 kap. 4 § första stycket och 2 kap. 4 b § RB, 13 och 17 §§ LAFD samt förordningen (1983:382) om antalet nämndemän i de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna). Rekrytering och val av nämndemän Kravet på en allsidig sammansättning av nämndemannakåren Vid val av nämndemän ska man enligt 4 kap. 7 § RB respektive 19 § LAFD eftersträva att nämndemannakåren får en allsidig samman- sättning med hänsyn till ålder, kön, etnisk bakgrund och yrke. Bestämmelsen om nämndemannakårens sammansättning riktar sig i första hand till de organ som väljer nämndemän, men vid regelns tillkomst påpekade regeringen att en stor del av ansvaret för en allsidig sammansättning av kåren ligger hos de nominerande organen (prop. 1987/88:138, s. 23). Regeln innebär en skyldighet för de nominerande och de väljande organen att sträva efter represen- tativitet. Bestämmelsen har vad man kan kalla allmän målsättnings- karaktär, och val av nämndemän kan inte upphävas på den grunden att reglerna inte har följts (prop. 1987/88:138, s. 16). Hänsynen till representativiteten ska numera förutom ålder, kön och yrke även avse etnisk bakgrund. Medborgare som är födda utomlands eller som är inrikes födda med minst en utländsk förälder ska vara representerade i nämndemannakåren på ett sätt som motsvarar den svenska befolkningen. I samband med lagändringen konsta- terade regeringen att nämndemannakåren bör vara allsidigt samman- satt och i stort återspegla strukturen hos den vuxna befolkningen. Kravet innebär däremot inte att nämndemannakåren ska ha en sammansättning som helt motsvarar ett statistiskt genomsnitt av befolkningen eller att en viss samhällsgrupp ska vara företrädd bland nämndemännen (prop. 2005/06:180, s. 20 f.). Bestämmelsen är avsedd att slå igenom även när domstolarna gör tjänstgörings- schema för nämndemännen, och domstolarna bör, när de sätter samman sina nämndemannagrupper, låta sig vägledas av samma principer (prop. 1987/88:138, s. 16 och 24). Om det finns flera alternativa sätt att uppnå en allsidig samman- sättning av nämndemän bör de personer väljas som inte tidigare tjänstgjort som nämndemän eller som tjänstgjort kortast tid (4 kap. 7 § fjärde stycket RB och 19 § LAFD).