sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — , och hade haft ett gemensamt forum – stabilitetsrådet – för diskus- sioner kring systemstabilitetsfrågor, kodifierat inom ramen för ett s.k. (Memorandum of Understanding).4 och hade haft ett sådant samarbete redan tidigare. Inspektionen och har också lagstadgad skyldighet att informera varandra i den typen av frågor, låt vara att det inte uttryckligen formulerats i termer av finansiell stabilitet.5 I samband med krisen tillkom 2008 Riksgälden i denna krets, i kraft av att Riksgälden utsågs till stödmyndighet. Denna struktur fanns således i huvudsak på plats redan innan finanskrisen. Den samstämmiga bilden är att samarbetet mellan myndig- heterna, både inom ramen för stabilitetsrådet och i övrigt, i allt väsentligt fungerade väl. noterar, på basis av bl.a. intervjuer med företrädare för och , att samarbetsklimatet varit gott, till stor del tack vare goda person- liga kontakter på olika nivåer inom de bägge myndigheterna.6 En likartad bedömning görs av Goodhart och Rochet.7 De menar att trots att ansvarsförhållanden och befogenheter mellan myndig- 4Se avsnitt 6.5.1 för en beskrivning av detta och stabilitetsrådet. 5Se vidare bl.a. kap. 10 och 14. 6Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet, 2011:9. 7Utvärdering av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010, och . Rapporter från 2010/11: RFR5. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering heterna på flera sätt är outvecklade och oklara i det svenska systemet, gjorde det goda samarbetet myndigheterna emellan att krishanteringen ändå fungerade väl. Både och Goodhart och Rochet påpekar dock att även om samarbetsvilja och goda kontakter är utmärkt, är detta ingen stabil förutsättning för en god krishantering. System för att förebygga och hantera kriser måste kunna fungera även när de personliga relationerna är mindre goda eller när olika myndigheter helt enkelt har olika uppfattning om vad som bör göras eller inte bör göras. Kommittén delar den synen. Vi återkommer med diskus- sion och förslag angående olika organisatoriska aspekter när det gäller förebyggande och krishanterande arbete i kapitel 10 och 11. Som framgår av kapitel 3, ledde problemen efter fall till att de svenska bankerna fick en ansträngd likviditetssituation i såväl svenska kronor som i dollar. Interbankräntorna steg snabbt och kraftigt. De svenska bankerna hämtar en stor del av sin långfristiga finansiering på marknaden för säkerställda bostadsobligationer. Den minskade internationella efterfrågan på obligationer utgivna av finansiella institut påverkade även efterfrågan på svenska säker- ställda bostadsobligationer. I ett internationellt perspektiv funge- rade den svenska bostadsobligationsmarknaden väl ända då marknadens syn på kredit- och likviditetsrisk förändrades så att riskpremien på bostadsobligationer blev högre (se diagram 4 nedan) som många investerare övergav den marknaden till förmån för statsobligationer. Den minskade omsätt- ningen gjorde också att prisbildningen på marknaden försämrades. Sammantaget medförde detta att bankernas möjligheter till lång- fristig finansiering minskade och räntorna steg. Ett annat problem som uppstod var att mark- naderna för kortfristig upplåning i amerikanska dollar blev ansträngd. De amerikanska penningmarknadsfonderna, som normalt köpte de svenska bankernas certifikat, hade själva drabbats av problem och misstrodde dessutom europeiska banker generellt. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering De amerikanska penningmarknadsfondernas ovilja att köpa före- tagscertifikat från europeiska, även svenska, banker ströp tillflödet av dollar till bankerna, som efterfrågan på dollar generellt var hög. Detta skapade ett betydande problem för de svenska bankerna. Med sämre tillgång till dollar började många europeiska banker i stället efterfråga euro för att byta (swappa) till dollar och det uppkom ett skifte där bankerna gick från att emittera värdepapper för sin dollarfinansiering till att använda sig av FX- swapmarknaden. Svenska och europeiska banker använde både euro och kronor för att erhålla dollar. Resultatet blev kraftigt stigande kostnader för att få tag i dollarbaserad finansiering via swappar. Under finanskrisen använde ett stort antal verktyg för att på olika sätt hantera den likviditetskris som uppstod och se till att bankernas ansträngda likviditetssituation inte skulle leda till en kreditåtstramning eller stopp i betalningssystemet. De åtgärder som vidtogs under krisen kan presenteras på olika sätt. Ett sätt är att presentera dem kronologiskt, dvs. i den ordning som de beslutades och sattes in. Här har de olika åtgärderna i stället grupperats under fyra rubriker: Generell likviditetstillförsel i kronor Generell likviditetstillförsel i utländsk valuta Åtgärder för att hindra spridning av krisen 5.2.2Generell likviditetstillförsel i kronor Kommitténs bedömning: generella likviditets- tillförsel i kronor var nödvändig för att det finansiella systemets funktioner skulle kunna upprätthållas. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Utlåning på längre löptid till rörlig ränta tillförde extra likviditet i svenska kronor till det svenska banksystemet för att förbättra bankernas likviditetssituation. Genom tillgången på likviditet under- lättades de finansiella flödena mellan bankerna, vilket bidrog till att stabilisera de marknader där bankerna finansierar sig. tillförde den extra likviditeten genom att upprätta extra lånefaci- liteter med längre löptider än normalt. Lån gavs i olika omgångar på löptiderna 1, 3, . Merparten av utlåningen skedde på 3 och 6 månaders löptid. beslutades att även låna ut med 12 månaders löptid. Den första tolvmånadersauktionen hölls . Ett syfte var att understödja kreditförsörjningen till näringslivet. hade först verkat för att underlätta företagens finansiering genom att i en särskild facilitet erbjuda bankerna att låna med företagscertifikat som säkerhet (se nedan). Men faciliteten kom inte att utnyttjas i någon större utsträckning. Därför beslutades om att erbjuda bankerna lån med en löptid . De nya tillgångarna skapades av via en ren bok- föringsåtgärd som innebar att höjde bankernas konto- tillgodohavanden i . I gengäld fick en lånefordran på bankerna. De extraordinära lånen gavs mot de säkerheter som normalt accepteras enligt , även om det, som kommer att framgå, ska noteras att ett bredare spektrum av värdepapper kom att accepteras som säkerhet under krisen. Lånen fördelades genom auktioner. I auktionerna kunde Riks- bankens penningpolitiska motparter delta. Motpartskretsen utöka- des genom att införde möjligheten för vissa andra finansiella företag att bli s.k. begränsade penning- politiska motparter (se nedan). I auktionerna angav en minimiränta. ansåg det viktigt att räntan skulle stå i samklang med rådande penningpolitik och att det fanns en premie, så att utlåning inte skulle kunna betraktas som ett Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering kostnadsfritt substitut för vanlig interbankupplåning under nor- mala förhållanden. Utformningen av denna minimiränta kom att ändras som faciliteten var i bruk. Vid de nio första auktionerna (till ) skedde utlåningen till rådande reporänta vid utlåningstillfället plus ett påslag, det vill säga en fast ränta. Påslaget var baserat på en uppskattning av premien på motsvarande löptid vid normala förhållanden och sattes initialt till för tremånaderskrediter. sänkte dock reporäntan kraftigt och det fanns förvänt- ningar om fortsatta sänkningar. Av detta skäl ville bankerna inte låna så stora volymer. beslutade att i stället låna ut till rörlig ränta. I stället för den rådande reporäntan användes den genomsnittliga reporäntan . Sam- tidigt sänktes påslaget till för samtliga löp- tider. Dessa förändringar gjordes för att bankerna skulle använda sig av möjligheten att låna. Auktionerna av rörliga lån pågick mellan och . Sammanlagt hölls 65 sådana auktioner. Då det stod klart att skulle låna ut svenska kronor vid fler tillfällen beslutade att upprätta ett program med auktioner vid på förhand angivna datum. Skälen för detta var att skapa förutsägbarhet och ge bättre möjlighet för bankerna att planera sin likviditetsförsörjning och att underlätta operativa arbete. Lån till fast ränta med tolv månaders löptid Vid sidan om den ovan beskrivna utlåningen som syftade till att värna den finansiella stabiliteten, utfördes i penningpolitiskt syfte även tre stora auktioner till fast ränta med tolv månaders löptid . sänkte reporäntan i snabb takt och slutligen ner till . I sam- band med sänkningen till annonserade Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering även att räntan förväntades ligga kvar på en låg nivå till hösten 2010.8 Men fann att räntesänkningarna inte fick tillräckligt genomslag på de längre räntorna, det vill säga på de räntor som hushåll och företag i första hand möter. Eftersom reporäntan låg nära noll, dvs. nära den undre gränsen för en nominell ränta, uppstod ett behov att komplettera penningpolitiken med ytter- ligare åtgärder. Beslutet blev att erbjuda utlåning på längre tider till fast ränta i syfte att få ner även något längre räntor. Denna utlåning syftade till ytterligare penningpolitisk stimulans och var separat från den övriga utlåningen i svenska kronor. Motivet var att åtgärden skulle bidra till lägre finansieringskostnader för det svenska banksystemet och därmed sannolikt medföra lägre räntor för företag och hushåll. Detta skulle bidra till att hålla i gång ekonomin och således förhindra att inflationstakten hamnade alltför långt under målet. Beslutet om det första lånet publicerades . Dimensioneringen av utlåningsverksamheten innebar en avvägning, där genomslaget på penningmarknadsräntorna å ena sidan skulle bli större vid stora erbjudna utlåningsvolymer. Å andra sidan skulle stora volymer kunna öka balans- omslutning i ett läge där man ville återgå till en mer normal balans- omslutning. Beslut togs om ett lån i taget och höll tre stycken auktioner av denna typ. Det auktionerade beloppet var 100 miljarder . De två första auktionerna blev full- tecknade och vid den sista auktionen inkom bud om 95,3 miljarder. Auktionernas tilldelning skedde till räntesatserna , och . Eftersom den sista auktionen inte blev fulltecknad ansågs behovet vara mättat. Det innebar även att lånen inte skulle rullas vidare vid förfall. Vid den första auktionen erbjöds de penningpolitiska mot- parterna att delta och vid de två andra auktionerna fick även de begränsade penningpolitiska motparterna (se nedan) delta. Precis som för de rörliga lånen var syftet med detta att göra det möjligt för fler institut att utnyttja åtgärder. 8 Se /2009/Reporantan-sanks-till-025-procent-/ Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Utlåning mot säkerhet i företagscertifikat Redan när utlåning i kronor inleddes, fanns en oro för att medlen inte skulle komma den reala sektorn till del. Därför inrättade en facilitet där bankerna kunde låna mot säkerhet i företagscertifikat med lägre kreditbetyg än vad som normalt accepterades i övriga utlåning.9 Även certifikat från företag utan extern rating kunde omfattas av kreditprogrammet om företagets bank bekräftade att företagets kreditvärdighet uppfyllde motsvarande krav. Utlåningen skedde i ett auktionsförfarande där penningpolitiska motparter (senare även s.k. begränsade penning- politiska motparter, se nedan) kunde delta. Löptiden var och initialt sattes en fast ränta som minst uppgick till reporäntan vid auktionsdagen plus . Den första auktionen hölls . Under de första sex aukti- onerna tecknades dock endast totalt 7,8 av erbjudna . Räntan gjordes rörlig och påslaget minskades från 40 till 20 räntepunkter. Dess- utom breddades löptidsutbudet till att även omfatta lån på . Emellertid tecknades bara 1 av totalt 600 erbjudna miljarder i de kommande tolv auktionerna. Den sista hölls . facilitet var betydligt större än den utestående stocken av företagscertifikat, då tanken var att underlätta utfär- dandet av nya certifikat. Uppenbart lyckades dock företagen finna finansiering på annat och troligen mer kostnadseffektivt sätt. Dock var detta inte möjligt att veta på förhand. Utökning av tillåtna säkerheter får enligt riksbankslagen endast lämna kredit mot betryggande säkerhet såvida det inte är frågan om likviditetsstöd på särskilda villkor, s.k. nödkredit. ställer därför vissa minimikrav på de säkerheter som accepteras. När det gäller värde- papper så innebar dessa krav före krisen bl.a. att värdepapperet skulle ha ett externt kreditbetyg på minst A och att värdepapperet skulle uppfylla vissa krav vad gällde minsta utestående belopp, hur 9 Kravet sattes till företag med en extern rating på A-2/P-2 eller K-1. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering värdepapperet var noterat, var utfärdaren av värdepapperet hade sin hemvist, i vilken valuta det var noterat, m.m. accepterade inte att en motpart använde sina egna värdepapper, eller värdepapper som getts ut av någon som var när- stående motparten. Här hade dock infört ett undantag , och accepterade egna säkerställda obligationer, dock upp till högst av motpartens totala säkerheter.10 Frågan om vilka värdepapper som accepteras av en centralbank är inte bara av betydelse för den risk som bär, utan påverkar även likviditeten i dessa värdepapper, eftersom ett papper som kan användas som säkerhet för lån i är för- knippat med mindre risk. Genom att införa mer generösa regler för vilka säkerheter som är godkända kan således för- bättra möjligheterna att ge ut och omsätta värdepapper, vilket indirekt kan bidra till att stabilisera värdepappersmarknaderna och bankernas finansiering. Mot bakgrund av de åtgärder som Riksgälden beslutat om (se avsnitt 5.3) för att underlätta den svenska penning- och obligations- marknadens funktionssätt, beslutade att höja den tillåtna nivån av säkerställda obligationer som emitterats av motparten själv eller av motparten närstående institut från till av säkerhetsvärdet. Det fanns dock en risk att bankerna skulle begränsas i sina möjligheter att utnyttja extraordinära utlånings- faciliteter till följd av brist på belåningsbara säkerheter. beslutade därför att helt ta bort begräns- ningsregeln för säkerställda obligationer som emitterats av mot- parten själv eller av motparten närstående institut. För andra värde- papper emitterade av svensk bank eller utländskt kreditinstitut kvarstod dock begränsningsregeln om . sänktes även kravet på lägsta kreditbetyg från A/A2 till A-/A3, vilket innebar en harmonisering av kraven på säkerheter till de som gällde inom eurosystemet. utökning av de godkända säkerheterna innebar alltså dels att bankerna kunde utnyttja faciliteter i ökad utsträckning, dels en förbättrad likviditet på vissa marknader, exempelvis marknaden för säkerställda obligationer, eftersom 10 Säkerställda obligationer innebär att obligationsinnehavarna har förmånsrätt i en specificerad säkerhetsmassa. Endast säkerheter av relativt god kvalitet kan ingå i säkerhets- massan, t.ex. krediter med säkerhet av inteckningar i bostadsfastigheter. Denna konstruktion gör att säkerheternas värde i princip inte påverkas om emittenten skulle drabbas av problem. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering värdepapper godkända som säkerheter i blir mer likvida. Finansieringsmöjligheterna förbättrades således både direkt och indirekt av dessa förändringar. Även om hade tillfört avsevärda mängder likviditet till banksystemet valde bankerna som fick delta i denna utlåning, det vill säga penningpolitiska motparter, att behålla en stor del av utlåningen för att på så sätt säkra den egna betal- ningsförmågan. Det gjorde att de kreditinstitut, t.ex. mindre banker, som inte var penningpolitiska motparter och därigenom inte kunde låna av inte fick del av denna likviditet i nämnvärd omfattning. Dessa institut var alltså hänvisade till att, förutom finansiering i form av inlåning, finansiera sig på mark- naden utanför banksystemet eller finansiera sig hos penningpolitiska motparter. Eftersom marknadernas funktionssätt fortfarande var nedsatt och finansiering på längre löptider såväl internationellt som i fungerade bristfälligt, fanns en risk att dessa kreditinstitut inte på önskvärt sätt skulle kunna medverka i kreditförsörjningen till företag och hushåll. Dessutom skulle motpartsbegränsningen kunna få en konkurrenssnedvridande effekt. Eftersom kredit- faciliteterna infördes dels för att förbättra marknadernas funktions- förmåga, dels för att undvika att kreditinstitutens finansierings- problem skulle få negativa följder för kreditförsörjningen, fanns ett behov att sprida likviditeten vidare. Ett krav för att bli en penningpolitisk motpart var att företaget är ett kreditinstitut med säte eller filial i som är deltagare i . Kombinationen av att det är ett begränsat antal deltagare i och att det är ett krav att vara en sådan deltagare, och därmed betala de avgifter ett sådant deltagande medför, innebar att få institut kunde delta i faciliteter. Det uppfattades inte som önskvärt vare sig från bankernas eller från sida att öka antalet deltagare i . Lösningen, som beslutades , blev i stället att skapa en ytterligare motpartskrets, så kallad begränsad penningpolitisk motpart. Skillnaden mellan att vara en begränsad och vanlig penningpolitisk motpart var att för den förra slopades kravet på att vara RIX-deltagare, vilket i praktiken innebar Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering att den begränsade penningpolitiska motparten fick en rabatt på avgifterna för att få tillgång till faciliteter. Bankernas finansieringssituation förbättrades successivt . Därtill hade , och lånat ut per gång till fast ränta med tolv månaders löptid i penningpolitiskt syfte. Denna utlåning medförde en lägre efterfrågan på lånen till rörlig ränta. I takt med att bankernas efterfrågan på lån mattades av sjönk det utestående beloppet i utlåning till rörlig ränta. beslutade då att börja fasa ut utlå- ningen, men att detta skulle ske i lugn takt, eftersom bedömningen var att vetskapen om auktionerna och möjligheten att få tag i finansiering hade en stabiliserande effekt på marknaden. Riks- banken valde därför att fortsätta erbjuda rörliga lån i svenska kronor med en löptid på tre, sex och , men beslutade att höja minimiräntan. 2010 inleddes den sista perioden av utlåning till rörlig ränta. Löptiden för lånen som auktionerades var nu 1 månad. Tanken med dessa lån var främst att fortsätta sända lugnande signaler till marknaden. En annan tanke med lånen var att de skulle finnas som en hjälp vid utfasningen av de stora tolv- månaderslånen till fast ränta. hölls sex auktioner. Vid den andra auktionen tecknades och vid nästa auktion tecknades 5 miljarder. De banker som lånade i auktionerna gjorde det troligtvis för att täcka en del av de stora fasträntelånen som förföll . Vid de tre sista auktionerna inkom inga bud alls. I takt med att lånen sedan förföll kom utlåning att slutgiltigt avvecklas när den sista kronan betalades tillbaka . extraordinära utlåning illustreras i diagram 1. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Utlåningen innebar att den utestående volymen kontofordringar på ökade. För att säkerställa att dagslåneräntan inte påver- kades utan fortlöpande överensstämde med den av direktionen beslutade reporäntan såg till att den extra likviditeten återfördes till via s.k. finjusterande transaktioner. Dessa görs till en ränta som nära följer reporäntan. Därtill började emittera riks- bankscertifikat som ett sätt att ta in överskottet av likviditet som uppkom i RIX-systemet till följd av den extraordinära utlåningen. Dessa certifikat gav en avkastning i nivå med reporäntan. Auk- tionerna hölls en gång och löptiden var , med samma syfte och enligt samma mönster som den likviditetstyrning normalt gör i penningpolitiskt syfte. På så sätt kunde bankerna låna in pengar till och erhålla en ränta som var lika med reporäntan. Alternativet till riksbankscertifikaten var att placera pengar i finjusterande trans- aktioner där bankerna erhöll en ränta som var lika med reporäntan minus . Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Intresset för emissionerna av riksbankscertifikat var måttligt och det verkade som att oron på marknaden medförde att bankerna var rädda för att binda upp likviditet. I stället för att låna in överskottslikviditeten hos valde många banker att ha stora volymer likvida medel hos , trots att det innebar en lägre ränta. För att öka intresset för riksbankscertifikaten beslutade Riks- banken att erbjuda riksbankscertifikat med längre löptid och med rätt till återförsäljning. Dessa certifikat var komple- ment till certifikaten med en veckas löptid. Emissionerna av denna typ pågick fram till att det tredje stora penningpolitiska lånet förföll. Trots klausulen att kunna återförsälja certifikaten till Riks- banken med likvid dagen efter var intresset fortfarande lågt, då bankerna föredrog att placera i finjusteringar . De olika slags in- och utlåning som gör för att styra räntan ger upphov till förändringar i olika poster på balans- räkningen. Diagram 2 visar balansräkningen , , dvs. innan började med den extraordinära utlåningen under den finansiella krisen, , då omfattningen av krisåtgärder kul- minerade, och slutligen , då kris- åtgärder fasats ut. I och med att pengarna återfördes till en ränta som låg strax under reporäntan fick ett positivt räntenetto. Syftet med denna ordning var dock inte att skulle tjäna pengar, utan att stödja marknaderna. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Effekterna av de vidtagna åtgärderna utlåning i svenska kronor syftade till att underlätta bankernas kortfristiga finansiering. Utlåningen fick avsedd effekt genom att den bidrog till att säkra bankernas kortfristiga finan- siering och till att räntorna på interbankmarknaden sjönk. Överskottslikviditeten som fanns i banksystemet till följd av den extraordinära utlåningen medförde att de spreadar som hade skenat iväg åter sjönk. På interbankmarknaden lättade förhållandena, även om oron på marknaden medförde att nivåerna som rådde före krisen inte återställdes. Diagram 3 visar skillnaden mellan en tremånaders interbankränta och den för- väntade styrräntan (basis-spread). Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Basis-spread: skillnaden mellan en tremånaders interbankränta och den förväntade styrräntan Källa: . Att de allra kortaste räntorna gick ner illustreras i diagram 4 som visar Stibor tomorrow-next som är morgondagens dagslåneränta i förhållande till reporänta (så kallad t\n-spread). Den ovanligt stora tillgången på likviditet i RIX-systemet medförde att t\n-spreaden till och med låg kring noll och början av 2010. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering En viktig marknad för bankernas långfristiga finansiering är marknaden för säkerställda obligationer. Även situationen på den marknaden förbättrades. Detta kan illustreras som i diagram 5 med att den s.k. bospreaden, skillnaden mellan räntan på bostads- obligationer och statsobligationer, som ger ett mått på riskpremien, stabiliserades , men på en klart högre nivå än före krisen. Den positiva utvecklingen berodde inte enbart på åtgärder, utan har också sin förklaring i att konjunkturen vände och att orosmolnen över de baltiska länderna började skingras. Även regeringens garantiprogram bidrog till att sänka bospreaden; se vidare avsnitt 5.4.5. Därtill hade ändrat föreskrifterna för beräkning av diskonteringsräntan vilket innebar att livförsäkringsbolag kunde öka sina placeringar i bostadsobligationer. Sammanfattningsvis anser kommittén att det spektrum av olika åtgärder som satte in för att säkerställa banksystemets likviditet var nödvändiga för att upprätthålla det finansiella systemets SOU 2013:6 Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering funktionsförmåga i den labila situation som rådde. Åtgärderna uppfyllde således väl sitt syfte.