sou · H1B374 · 2013-10-10 00:00:00 — har emellertid ungas etableringsprocess för- ändrats i en rad olika avseenden.1 Dessa förändringar medför olika konsekvenser för olika grupper av ungdomar. Indikatorer har skapats och uppföljningar genomförts i syfte att få en uppfattning om förändringarna. Det är särskilt viktigt att ha kunskap om unga med en extra svår situation på arbetsmarknaden. En bra statistisk redovisning, med god aktualitet, är en förutsätt- ning för initiativ vars syfte är att stödja de grupper som har svårig- heter vid övergången mellan skola och arbetsliv. Det behövs ett mått som fångar samtliga unga som saknar sysselsättning, dvs. de unga som varken arbetar eller studerar. Det finns således behov av ett statistisk mått, utöver det som mäter arbetslöshet. Ett flertal myndigheter använder olika mått för att beräkna antalet unga som varken arbetar eller studerar. Trots en relativt stor upp- märksamhet på gruppen saknas en regelbunden statistisk redovisning av unga som varken arbetar eller studerar. Enligt direktiven ska utredningen föreslå statistiska mått som ska kunna bidra till att få fram ett tydligare underlag avseende gruppen unga som varken arbetar eller studerar. Förslaget ska i möjligaste mån medge internationella, regionala och lokala jämförelser. Utred- ningen vill också betona behovet att måttet kan beskriva den aktuella 1 ökade arbetslösheten bland unga som antalet fasta heltids- anställningar minskade. Arbetsmarknaden för unga blev alltmer osäker. skedde en bred satsning på utbildning. påbörjar nästan samtliga ungdomar en gymnasieutbildning. Alltfler fortsätter till högre utbildning. som utbildningsnivån i befolkningen ökar är det tydligt att högskoleutbildning inte rekryterar från alla grupper i lika stor utsträckning (, O. (2009) Varför är den svenska ungdomsarbets- lösheten så hög? Rapport till 2009/6, IFAU, och ; (2011) Universitet & högskolor: , rapportserie, 2011:8 R, ). Förslag på indikatorer och uppföljning Utredningen ska också föreslå vilken myndighet som ska ansvara för ett sådant uppdrag. Gruppen unga som varken arbetar eller studerar kan definieras på olika sätt. Detta diskuterades i föregående kapitel. De slutsatser som lyfts fram där, tillsammans med nedanstående resonemang om olika indikatorers för- och nackdelar, har lett fram till att utredningen här lämnar två förslag. För det första föreslås att en indikator, baserad på Arbetskraftsundersökningarna, regelbundet ska redovisas i . Denna indikator bör kompletteras med uppgifter från registret över aktivitetsansvaret, dvs. det register som föreslogs i utredningens delbetänkande och som kommer att omfatta unga som är eller yngre.2 För det andra föreslås att regelbundna register- baserade analyser ska genomföras. Det behövs t.ex. mer kunskap om hur etableringsprocessen förändrats för olika grupper av unga samt om regionala och lokala variationer avseende unga som varken arbetar eller studerar. Den kunskap som kan genereras från officiella register ska komplettera kunskapen om vilka de unga som varken arbetar eller studerar är samt vilka problem de har i över- gången mellan skola och arbetsliv. Därutöver föreslås också att de uppföljningar som görs av gymnasieelever ska kompletteras för att även omfatta de ungdomar som avbryter eller aldrig påbörjar en gym- nasieutbildning. Sammantaget kommer därmed kunskapen om etable- ringsprocessen för olika grupper av ungdomar att öka. Utredningens förslag bidrar till att bättre möta de behov som unga med särskilt stora problem har i övergången mellan skola och arbetsliv. Detta avsnitt inleds med en övergripande diskussion om syftet med att komplettera redan befintlig statistik med ett mått som har som uppgift att fånga de unga som varken arbetar eller studerar. 6.1Vilken grupp av ungdomar ska indikatorn fånga? I kapitel fem har det redogjorts för en rad olika beräkningsmodeller som vanligtvis använts för att ringa in en grupp av ungdomar som inte fångas helt av varken Arbetsförmedlingens statistik eller av de regelbundna arbetskraftsundersökningarna (). Indikatorn NEET har kommit att få särskilt stort genomslag, framför allt utanför , i syfte att komplettera bilden av ungdomars arbetsmark- nadsetablering. Nationellt har ett antal andra indikatorer använts, 2 SOU 2012:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun, s. 185–193. Förslag på indikatorer och uppföljning t.ex. ekonomiskt inaktiva, unga som varken arbetar eller studerar, för att på samma sätt som NEET fånga en grupp i befolkningen som har problem att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningen kan konstatera att det kan vara svårt att uppfatta vad som skiljer de olika indikatorerna åt. En förståelse av de olika indikatorerna förutsätter goda kunskaper om såväl olika mätmetoder, olika dataunderlag som valda avgränsningars betydelse. För att illustrera vilka grupper av ungdomar som omfattas av de olika indikatorerna görs här nedan en schematisk beskrivning av två centrala aspekter i sammanhanget. Syftet är att med utgångspunkt från figuren diskutera vilka behov det finns av kompletterande sta- tistik. Figur 6.1 Individers relationer till arbetsmarknaden respektive myndigheter (exklusive personer i arbete) Kontakt med myndigheter (AF/FK eller kommun) Ingen kontakt med myndigheter (AF/FK eller kommun) Figuren ovan innehåller två dimensioner, dels hur individens rela- tion är till arbetsmarknaden, dels individens kontakter med i sam- manhanget relevanta myndigheter. Den första dimensionen avser huruvida individer är i arbetskraften eller utanför arbetskraften. I arbetskraften finns de som har arbete samt de som är arbetssökande (inklusive studerande som söker arbete). Utanför arbetskraften finns de som har annan sysselsättning, t.ex. personer som är i utbildning, är sjuka eller av annan anledning inte står till arbetsmarknadens för- Förslag på indikatorer och uppföljning Här finns också de personer som helt saknar sysselsättning och som heller inte söker arbete. Figurens andra dimension beskriver, på ett förenklat sätt, indi- viders kontakter med myndigheter. Individer kan å ena sidan ha en väl etablerad kontakt med en eller flera myndigheter (Arbetsförmed- lingen (AF), () eller kommunen (socialtjänst, utbildningsförvaltning, arbetsmarknadsförvaltning etc.)) men också helt sakna sådana kontakter. Figuren åskådliggör framför allt två viktiga aspekter som är centrala för det fortsatta resonemanget. För det första illustrerar figuren det faktum att individer kan vara aktivt arbetssökande och tillhöra arbetskraften i de fall de har kontakt med myndigheter men också vara arbetssökande då de saknar en sådan kontakt. Många ungdomar väljer t.ex. att inte söka arbete genom Arbetsförmedlingen trots att de är aktivt arbetssökande. Det betyder att Arbetsförmed- lingens statistik inte omfattar samtliga arbetssökande ungdomar.3 Den andra aspekten som figuren illustrerar är att det finns en grupp av ungdomar som inte tillhör arbetskraften och inte heller har någon känd kontakt med någon myndighet. Övriga som inte är i arbetskraften, dvs. enligt figuren de som har känd sysselsätt- ning avser de unga som å ena sidan studerar (och inte söker arbete) men också de unga som står utanför arbetsmarknaden av andra skäl, t.ex. sjukdom, föräldralediga eller som av andra skäl har en kontakt med myndigheter men som inte står till arbetsmarknadens för- fogande. Sammanfattningsvis kan konstateras att de unga som varken arbetar eller studerar, med figuren som utgångspunkt, finns i alla figurens dimensioner. Det traditionella arbetslöshetsmåttet fångar således inte de som inte tillhör arbetskraften, Arbetsförmedlingens statistik fångar inte de arbetslösa som inte är inskrivna på myndig- heten. Syftet med att ha en indikator som ringar in de unga som varken arbetar eller studerar är flerfaldig. För det första finns det ett behov av att veta hur många de är, i och i jämförelse med andra länder, och om antalet ökar eller minskar . Då krävs ett statistiskt jämförbart, och aktuellt, mått. För det andra finns det också behov av att bistå dessa unga med rätt insatser för att under- lätta inträdet på arbetsmarknaden eller till vidare utbildning. 3 I Arbetsförmedlingens rapport konstateras att av de drygt 190 000 unga som ingick i studiens population var det endast en femtedel som under merparten av året var inskrivna på Arbetsförmedlingen och tog del av förmedlingens insatser (Arbetsförmedlingen (2013) Ungdomar på och utanför arbetsmarknaden – fokus på unga som varken arbetar eller studerar, , s. 4). Förslag på indikatorer och uppföljning utöver är det också önskvärt att fler av de unga som saknar kontakt med t.ex. Arbetsförmedlingen, eller etc. etablerar en sådan kontakt. Först när den unge är i kontakt med en myndighet kan han eller hon erbjudas stöd och hjälp på vägen till arbete eller utbildning. Då krävs analyser av såväl insatser som effekter. 6.2Unga som varken arbetar eller studerar – en indikator baserad på Arbetskraftsundersökningen Utredningens förslag: ges i uppdrag att ta fram och publicera en indikator för att mäta antalet unga som varken arbetar eller studerar i åldern 15–baserat på Arbetskraftsundersökningarna. Indikatorn bör utgöra det officiella måttet på gruppen och definieras i enlighet med EU:s och definition av indikatorn NEET (Not in Employ- ment, Education or Training). Indikatorn bör benämnas Unga som varken arbetar eller studerar. Indikatorn NEET används inom såväl EU som . Utredningen föreslår att ska ta fram och publi- cera en sådan indikator i enlighet med EU:s och defini- tion.4 Bakgrunden och en detaljerad definition av denna indikator har beskrivits i kapitel tre och fem. Utredningen föreslår också att indikatorn ska benämnas unga som varken arbetar eller studerar. bör redovisa indikatorn i samband med övrig redovisning av Arbetskraftsundersökningarna () och fördela indikatorn på kön, åldersgrupperna 15–19 respektive 20–. bör i redovisningen överväga även andra möjliga redovisningar av indikatorn, t.ex. regional fördelning, inrikes respektive utrikes född samt redovisning av arbetsmarknadsflöden till och från gruppen. bör undersöka om det är möjligt att publicera indikatorn med högre aktualitet, t.ex. varje kvartal. 4 I Europeiska rådets rekommendation om nationella reformprogram , med avgivande av rådets yttrande om konvergensprogram –2016, upp- märksammas särskilt unga som varken arbetar eller studerar. Rådet ger rekommen- dationen att stärka ungdomsgarantin så att den bättre omfattar de unga som varken arbetar eller studerar (Council of union, 10657/1/13 REV 1, sid 9). Förslag på indikatorer och uppföljning I arbetskraftsundersökningarna utgörs indikatorn av de personer som (a) inte är sysselsatta (alltså arbetslösa eller utanför arbetskraften) och (b) inte deltagit i någon form av utbildning som slutar med referensveckan.5 En beskrivning av andelen unga som varken arbetar eller studerar fördelat på ålder, kön och utbildning –2012 finns redovisat i kapitel tre samt i bilaga 3. Unga som varken arbetar eller studerar – ett bättre sätt att fånga unga med etableringssvårigheter har beskrivit olika indivi- ders arbetskraftsstatus baserat på Arbetskraftsundersökningarna. För ungdomar, som för befolkningen i övrigt, beskrivs individers arbetsmarknadspositioner utifrån de centrala måtten: sysselsatt, arbetslös och arbetskraft. Dessa begrepp och definitioner finns närmare beskrivet i kapitel tre. Ungdomars bristfälliga anknytning till arbetsmarknaden har utgått från dessa kategorier. Begreppet ungdomsarbetslöshet är det sätt som vanligtvis används för att beskriva den grupp av unga som har etableringsproblem.6 Bland de arbetslösa finns de som var utan arbete, sökt ett arbete men där många också studerar. I och med indikatorn unga som varken arbetar eller studerar förs ett nytt begrepp in i den svenska redo- visningen för att beskriva ungas arbetsmarknadsstatus. Som utred- ningen redogör för nedan bidrar indikatorn till att utveckla beskriv- ningen av ungdomars situation på arbetsmarknaden.7 Enligt AKU:s 5Informationen för klassificeringen av gruppen unga som varken arbetar eller studerar kommer i huvudsak från två delar i AKU:s frågeformulär: För a): I frågeblocket om syssel- sättning där urvalspersonen klassificeras som sysselsatt eller ej ställs ett antal frågor för att avgöra om så var fallet under referensveckan. För b): I frågeblocket om deltagande i studier ställs ett antal frågor rörande urvalspersonens deltagande i utbildning. Från detta block fås information om deltagande i formella och icke-formella studier innan referensveckan. I detta block finns också frågor om det som avser training, dvs. någon form av praktik eller arbetsmarknadspolitisk insats. Här ställs frågor om t.ex. praktik, arbetslivsintroduktion, övriga arbetsmarknadspolitiska program eller akti- viteter. 6Observera att statistiken förändrades 2007, se not 8 kapitel 3. Alltså, tillhörde heltidsstuderande, oavsett om de var arbetssökande eller ej, kategorien ej i arbetskraften. Förändringen innebar att många heltidsstuderande därefter kom att tillhöra arbetskraften trots att de är studerande. Denna förändring bidrog till att arbetslösheten bland unga ökade. 7Utredningen vill påpeka att denna problematisering inte nödvändigtvis endast bör gälla ungdomar. Det finns all anledning att även beskriva andra åldersgruppers arbetsmarknads- status på liknande sätt. Förslag på indikatorer och uppföljning begrepp kan indikatorn unga som varken arbetar eller studerar illustreras på följande sätt: Syfte och nytta med en indikator som visar antalet unga som varken arbetar och studerar Mot bakgrund av faktorer som att ungdomars etableringsålder har ökat, allt högre arbetslöshet bland ungdomar, en mer instabil arbets- marknad finns det mycket som talar för det faktum att ungdomars övergång mellan skola och arbetsliv har för- ändrats. Olika grupper av ungdomar möter varierande svårigheter. Som nämndes ovan brukar traditionellt sett arbetslöshetsmåttet vara det statistiska mått som används för att spegla ungdomars svårig- heter på arbetsmarknaden. Arbetslöshetsmåttet är emellertid främst ett mått som visar att matchningen mellan den som söker arbete och den som erbjuder arbete på arbetsmarknaden inte lyckats. I det fall intresset är att få en bredare bild av ungdomars situation, dvs. också ett mått som avspeglar situationen för de som befinner sig utanför arbetskraften, är arbetslöshetsmåttet otillräckligt. Indikatorn unga som varken arbetar eller studerar ökar således kunskapen om hur stor andel av ungdomar som också har svårt att komma in på arbetsmarknaden. Det är utredningens uppfattning att indikatorn unga som varken arbetar eller studerar ökar uppmärksamheten på ungdomars svårig- heter på arbetsmarknaden. I förlängningen bör detta också bidra till att insatser för att överbygga dessa ungdomars svårigheter kommer till stånd. Indikatorn utökar således kunskapen om ungas omstän- Förslag på indikatorer och uppföljning digheter vad gäller relationen till arbetsmarknaden och bör ses som ett komplement till det traditionella arbetslöshetsmåttet. Unga som varken arbetar eller studerar – en heterogen grupp Indikatorn unga som varken arbetar eller studerar fångar en hetero- gen grupp bland de unga.8 Utifrån den tidigare presenterade figuren kan indikatorn illustreras på följande sätt: Figur 6.2 Individer som omfattas av indikatorn unga som varken arbetar eller studerar och deras relationer till arbetsmarknaden respektive myndigheter (exklusive personer i arbete) (AF/FK eller kommun) Ingen kontakt med myndigheter (AF/FK eller kommun) Indikatorn omfattar således ungdomar som dels är arbetslösa och inskrivna på Arbetsförmedlingen, dels arbetslösa som söker arbete men som inte har någon kontakt med vare sig Arbetsförmedlingen eller någon annan relevant myndighet. Därutöver omfattar den också ungdomar som inte är arbetssökande och som av olika anledningar inte heller har någon kontakt med myndigheter. Dessutom om- fattas också de ungdomar som inte arbetar eller studerar på grund av 8 Gruppens heterogenitet problematiseras av många, exempelvis Yates & Payne (2006) och Eurofound (2012). Framför allt framhålls behovet av att differentiera insatser riktade till olika undergrupper samt att det också ofta behövs flera mått för att beskriva arbetsmark- nadssituationen för ungdomar. Förslag på indikatorer och uppföljning att de t.ex. är föräldralediga9 eller är sjuka10. Indikatorn utgörs således å ena sidan av unga som är aktivt arbetssökande, såväl kort- som långvarigt arbetslösa. Därutöver finns de unga personer som är sjuka, föräldralediga eller av andra anledningar inte kan ta ett arbete, dvs. de som inte står till arbetsmarknadens förfogande. I gruppen finns också personer som av olika anledningar, t.ex. kriminalitet och missbruk, varken arbetar eller studerar. Vidare finns också de som frivilligt inte arbetar eller studerar eftersom de i stället har valt att t.ex. göra en längre resa eller är upptagna av någon annan form av konstruktivt lärande, inom exempelvis musik eller dylikt, som de eventuellt blir försörjda av föräldrar. Sammantaget kan kon- stateras att indikatorn inkluderar både de unga som befinner sig i en sårbar situation och unga som inte riskerar någon form av utan- förskap på . Olika typer av mått har olika svagheter och just detta är den beskrivna indikatorns svaghet.11 Heterogeniteten bland de unga innebär att indikatorn inte enkelt kan användas för policyåtgärder för gruppen som helhet. För att vidta lämpliga in- satser för gruppen krävs kunskap om olika undergrupper och deras specifika behov. Gruppens sammansättning varierar också beroende på konjunkturen. I lågkonjunkturen kan gruppen antas omfatta fler unga och därmed ändras också sammansättningen. I högkonjunktur minskar sannolikt antalet vilket innebär att gruppens sammansättning förändras till en grupp som i högre grad har etableringsproblem, t.ex. ofullständiga betyg från gymnasieskolan.12 Trots att indikatorn unga som varken arbetar eller studerar in- kluderar olika grupper av unga finns viktiga gemensamma nämnare. För det första ackumulerar de inte s.k. humankapital genom de formella kanalerna dvs. arbete och utbildning. Gemensamt är också att de oftast har kort utbildningsbakgrund samt att de kommer från socioekonomiskt svaga familjer. Därutöver riskerar de i högre grad att även på lång sikt vara arbetslösa och ha lägre sysselsättningsgrad än övriga unga. Forskningsresultat har visat att även om det finns viss rörlighet i gruppen kvarstår det faktum att varken arbeta eller studera är ett steg på en ogynnsam livskarriär och i många fall en utlösande faktor för exkludering på arbets- 9Individer som är hemma med barn, dvs. föräldraledig, och saknar en anställning ingår i indikatorn. I de fall en person är föräldraledig, men har en anställning, klassificeras individen enligt som sysselsatt. 10Individer som är sjuka och saknar en anställning ingår i indikatorn. I de fall en person är sjuk, men har en anställning, klassificeras individen enligt som sysselsatt. 11Detta gäller också ofta för de definitioner som baseras på registerdata. 12Se kapitel 3, avsnitt 3.1.5. Förslag på indikatorer och uppföljning marknaden även på lång sikt.13 Trots olikheterna inom gruppen finns följaktligen faktorer som bidrar till att indikatorn fångar en grupp som har betydande etableringsproblem.14 Metodologiska för – och nackdelar med en indikator baserad på Indikatorn NEET baseras på Arbetskraftsundersökningarna (), vilken är en urvalsundersökning, som genomförs av Statistiska central- byrån. är den enda källan med kontinuerliga uppgifter om den totala arbetslösheten och står för det officiella arbetslöshetstalet.15 beskriver utvecklingen på arbetsmarknaden för be- folkning i åldern 15–och är en väletablerad undersökning för att mäta individers sysselsättningsstatus.16 tar fram månatlig, kvartalsvis och årlig statistik med tonvikt på såväl antal som andel sysselsatta respektive arbetslösa. ger framför allt tvärsnitts- information, dvs. uppgifterna avser den tidpunkt som intervjuerna genomförs och i anslutning därtill.17 I finns också en panelundersökning med roterande urval vilket innebär att urvalspersoner ingår i undersökningen vid flera tillfällen.18 Dock finns det begränsade möjligheter att använda denna för utredningens målgrupp. För att följa samma individer behövs annan typ av underlag, t.ex. registerdata. belyser dock inte bara situationen på arbetsmarknaden, vilket tidigare beskrivits. Undersökningen ger också information om antalet personer utanför arbetskraften, vilket är en nödvändig infor- 13Se t.ex. , E. & Kassman, A. (2005) Longer-term labour Market Consequences of Economic Inactivity during – A , , Vol.8, No 4:403–424; , O. (2011) Att få fotfäste på arbets- marknaden, I , S, , O, Gavanas, A. & , A. (red) (2011) Utanförskap, , Dialogos, , s. 99 f; , A. och , O. (opublicerad) Unga vuxna som varken arbetar eller studerar – Riskfaktorer och konsekvenser – kommande publikation i antologin etablering – utmaningar och möjligheter (prel. titel). 14Eurofound (2012) NEETs people not in employment, education or training: Characteristics, costs and policy responses in Europe, s. 24 ff. 15Även Arbetsförmedlingen redovisar antalet arbetslösa, men myndighetens statistik är en verksamhetsstatistik som redovisar antalet som har skrivit in sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen. 16Statistiska centralbyrån har genomfört arbetskraftsundersökningar . 17Konsekvensen av detta är att gruppen som vid det aktuella tillfället intervjuas och vid det tillfälle utgör de unga som varken arbetar eller studerar också kan vara unga som mycket tillfälligt befinner sig i en sådan situation. Ju snävare en grupp definieras tidsmässigt desto större och mer heterogen framstår den. 18Individer som ingår i panelundersökningen är med i undersökningen totalt åtta gånger . Förslag på indikatorer och uppföljning mation för att belysa utredningens målgrupp. Ytterligare en fördel med är att resultat från undersökningen publiceras relativt snabbt.19 Det betyder att information om unga som varken arbetar eller studerar kan redovisas med hög aktualitet, vilket är en stor fördel för att möjliggöra politiska initiativ på området. I den svenska arbetskraftsundersökningen ingår 29 500 individer varje månad.20 Den totala populationen i åldern 15–består av 1 235 000 individer. Bruttourvalet i för denna åldersgrupp motsvarar cirka 60 000 individer . Personer som ingår i arbetskraftsundersökningen telefoninter- vjuas. Detta betyder att informationen baseras på individens eget svar och inte på sekundärdata, vilket kan antas öka undersökningens vali- ditet. Givetvis kan intervjuundersökningar också innehålla felaktiga uppgifter då de intervjuade av olika anledningar ger svar som de kan uppleva vara förväntade i stället för ett korrekt svar. Detta problem kan möjligtvis vara större när det gäller utredningens målgrupp än för övriga i befolkningen. En ytterligare svaghet med att använda i detta samman- hang är att det finns begränsade möjligheter mot bakgrund av under- sökningspopulationens storlek att bryta ner populationen i mindre grupper. Möjlighet finns emellertid att fördela populationen på t.ex. kön, utbildningsbakgrund och utrikes respektive inrikes född. har här således vissa begränsningar om man vill uttala sig om skill- nader mellan olika grupper av ungdomar som har mer marginella positioner. Inga kända skevheter i bortfallet Eftersom Arbetskraftsundersökningen är en urvalsundersökning är svarsbortfallen en central faktor som kan påverka undersökningens resultat och bidra till osäkerhet i slutsatserna.21 Bortfallet i har, i likhet med andra intervjuundersökningar, ökat väsentligt . har bortfallet nästan fördubblats. 19Publicering sker efter genomförd undersökning.