sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Denna ersättningsskyldighet kunde dock inte utkrävas förrän de nya fastigheterna hade bildats. Eftersom det ansågs viktigt att ersättningsskyldigheten kunde bestämmas på ett så tidigt stadium som möjligt, öppnades genom 70 § byggnadslagen en möjlighet att kunna ålägga en exploatör att i viss utsträckning utan ersättning avstå mark för stadsplanens genomförande. Genom bestämmelserna lades således de skyldigheter att bidra till kommunens gatukostnader, som enligt grundreglerna vilade på ägarna av de vid exploateringen bildade fastigheterna, i stället på exploatören. Regleringen handlade med andra ord om att tidigare- lägga de skyldigheter gentemot kommunen, som fastighetsägarna inom ett planområde hade haft för att bekosta allmänna platser. Enligt ett uttryckligt stadgande i 72 § byggnadslagen var den som berördes av ett förordnande enligt 70 § inte skyldig att betala ersättning för gatumark. Bestämmelserna i 70 § byggnadslagen riktade sig således mot större exploatörer och syftet var att kommunen skulle kunna ta ut ersättning för gatumark och gatubyggnadskostnader i ett tidigt skede av exploateringsprocessen i stället för att senare debitera motsvarande kostnader från köparna av de vid exploateringen bild- ade fastigheterna. Kommunen blev formell ägare av marken i och med att förord- nandet vann laga kraft, men tillträde kunde inte ske förrän marken rent faktiskt behövde tas i anspråk. Om det skedde förändringar av stadsplanen, kunde förordnandet anpassas till detta. Denna ändrings- möjlighet var dock mycket restriktiv med hänsyn till exploatörens intressen. Om i stället en byggnadsplan lades över ett område i en ägares hand, kunde på ansökan av kommunen bestämma att den obebyggda mark som för områdets ändamålsenliga användning behövdes för en väg eller en annan plats skulle upplåtas utan ersätt- ning. Det kunde ske i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kunde förväntas få av planens genomförande och övriga omständig- heter prövades skäligt. Marken skulle upplåtas när den behövde tas i anspråk för avsett ändamål (113 § byggnadslagen). Om det fanns synnerliga skäl, kunde i samband med en ändring av en byggnadsplan besluta om jämkning i förord- nandet, om det kunde ske utan förfång för exploatören. Enligt 115 § byggnadslagen hade en nyttjanderätt till mark enligt bl.a. 113 § företräde framför annan rätt till marken, som hade uppkommit efter det att byggnadsplanen fastställdes. Detta är i huvudsak samma reglering som gäller när kom- munen inte är huvudman för en allmän plats. Skillnaderna är dels att endast obebyggd mark kunde beröras av ett förordnande enligt byggnadslagen, dels att förordnandet enligt den lagen inte kunde avse mark för allmänna byggnader. Det krävdes dessutom särskilda skäl för att ett förordnande skulle kunna jämkas. Det fanns inte heller i byggnadslagen någon möjlighet att bestämma att byggandet av vägar och va-anläggningar skulle bekostas av exploatören. Bestämmelserna om exploatörsförordnanden i byggnadsplane- fallet utformades efter mönster av motsvarande bestämmelser inom en stadsplan. Även inom en byggnadsplan var det alltså fråga om att en större exploatör – i stället för de som sedermera köpte de fastigheter som tillkom – skulle avstå från mark för allmänna platser utan ersättning med hänvisning till exploatörens stora eko- nomiska nytta av exploateringen. Exploatören skulle i stället få ersättning för sina insatser via försäljningen av de nya tomterna. Sammanfattningsvis var bestämmelserna i 113 § byggnadslagen en parallell till bestämmelserna i 70 § byggnadslagen. De riktade sig mot större exploatörer och syftet med bestämmelserna var att exploatören i fråga skulle svara för det ekonomiska ansvaret för allmänna platser i förhållande till sin egen ekonomiska nytta av byggnadsplanen. Eftersom det inte fanns något rättssubjekt som kunde motsvara kommunen i stadsplanefallet, utformades bestäm- melsen så att en upplåtelse skulle ske till en behörig krets av fastig- hetsägare den dag marken behövde tas i anspråk som allmän plats. Om byggnadsplanen ändrades, kunde förordnandet justeras. Denna ändringsmöjlighet var dock mycket restriktiv med hänsyn till exploatörens intressen. De skillnader som redovisats i det föregående mellan nu gäll- ande regler och bestämmelserna i byggnadslagen tillkom alla vid införandet av PBL. Planformerna stadsplan och byggnads- plan slogs genom den reformen samman till det som heter Skillnaden mellan de gamla planformerna behölls dock vad gäller huvudmannaskapet. I stället för stadsplaner fick vi detalj- planer med kommunalt huvudmannaskap och i stället för byggnads- planer fick vi detaljplaner där kommunen inte är huvudman. Enligt PBL var i de sistnämnda fallen huvudmannen den sam- fällighet som finns eller ska finnas för ändamålet, dvs. motsvarig- heten till den vägförening som det talas om i förarbetena till bygg- nadslagen. Enligt förarbetena till nu gällande PBL är ambitionen uppenbar- ligen att inte införa några ändringar i sak när det gäller exploatörs- bestämmelserna (prop. 2009/10:170 s. 250 f. och 452 f.). Som tidigare framgått har de grundläggande motiven för exploa- törsbestämmelserna varit i princip oförändrade alltsedan de infördes byggnadslag. I den s.k. PBL-propositionen (prop. 1985/86:1 s. 216 f.) konstaterades att bestämmelserna i byggnadslagen fyllde en viktig funktion, antingen genom att de utnyttjades för att be- sluta om förordnande eller genom att de utgjorde underlag för exploateringsavtal som träffas mellan kommun och exploatör. En motsvarighet till byggnadslagens bestämmelser bedömdes som nödvändig och borde därför enligt departementschefen föras in i PBL, vilket också skedde. I specialmotiveringen till lagförslaget anförde departements- chefen (prop. 1985/86 s. 651) följande. Betydelsen av förevarande paragraf och dess motsvarighet har väsentligt minskat sedan nya gatukostnadsregler infördes . Dessa regler ger nämligen kommunen möjligheter att i de flesta fall ta ut kostnaderna för bl.a. lösen av mark som skall användas för allmän plats. Den praktiska innebörden av förordnanden enligt 19 § (nuvarande 3–5 §§), när annan än kommunen är huvudman för allmänna platser, torde – på samma sätt som f.n. – normalt bli att upplåtelse säkerställs enligt den lag som tillämpas för markens ianspråktagande, t.ex. anlägg- ningslagen. Förordnandet får därvid betydelse i första hand när ersätt- ning för utrymme enligt anläggningslagen skall bestämmas. Utan att någon ändring i sak har varit avsedd, har däremot kravet i den tidigare byggnadslagen på att planen skulle läggas över ett område i en ägares hand uteslutits i exploatörsparagraferna. Enligt departementschefen borde det vara tillräckligt med föreskriften att förordnade får meddelas, endast om det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta markägaren kan väntas få av planen och till övriga omständigheter (prop. 1985/86:1 s. 651 f). Bestämmelserna i 70 och 113 §§ är tillämpliga när stadsplan resp. byggnadsplan läggs över område i en ägares hand. Det är därmed inte nödvändigt att all mark inom planen är i en ägares hand. Av för- arbetena till bestämmelserna (prop. 1947:131 s. 248) framgår att området dock skall ha en sådan omfattning att det blir möjligt för markägaren att sälja ett flertal tomter. Området behöver inte utgöra en självständig fastighet. Det kan bestå av en eller flera fastigheter men kan också utgöras av delar av fastigheter. Uttrycket i en ägares hand inkluderar också det fallet att flera personer äger ideella andelar i ett visst område. Enligt min mening kan de nu berörda bestämmelserna – som har vållat problem i den praktiska tillämpningen – utan olägenhet und- varas. Det bör vara tillräckligt att på samma sätt som föreskriva att förordnande enligt 19 § får meddelas endast om det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta markägaren kan väntas få av planen och till övriga omständigheter. Utan att någon ändring i sak är avsedd har därför något krav på att detaljplan läggs över område i en ägares hand inte tagits in i 19 § första stycket. får således besluta om avstående eller upplåtelse utan ersättning endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Med nytta menas i första hand värdehöjning för exploatörens fastigheter. Denna nytta ska vägas mot värdet av den mark som ska avstås eller upplåtas. För att det ska vara skäligt med ett avstående eller upplåtelse utan ersättning krävs att nyttan i betydande mån överstiger upp- offringen. Med omständigheterna i övrigt menas bl.a. att orättvisa inte får uppstå mellan olika fastighetsägare inom planområdet. Bestämmelserna riktar sig således mot större exploatörer – inte mot fastighetsägare i ett område med blandat ägande som erhåller en eller annan ny byggrätt, Frågan om beslut om avstående av mark enligt nuvarande 6 kap. 5 § har belysts i ett avgörande av Regeringsrätten (RÅ 1994 ref. 54). Ett förslag till detaljplan avsåg ett område som till större delen var ett sommarstugeområde med visst inslag av permanent boende. Det bestod av ett 60-tal registerfastigheter, varav några ägdes av kommunen men flertalet ägdes enskilt och var bebyggda. Förslaget innebar i många fall att befintliga tomter uppdelades i flera och medgav dessutom, i de fall tomterna fick en viss minsta storlek, en utökad byggrätt. Åtskilliga fastighetsägare skulle enligt planförslaget komma att behöva avstå mark till gata. Frågan i målet var om ett beslut enligt nuvarande 5 § skulle meddelas för några av de berörda fastigheterna, dvs. om ägarna till vissa fastigheter – men inte ägarna till de övriga – skulle vara skyldiga att till kommunen utan ersättning avstå mark som behövdes för allmänna platser i form av gatumark. Regeringsrätten lämnade inledningsvis en redogörelse för syftet med bestämmelserna i nuvarande 5 § och deras samband med skyldigheten för markägare att bidra till kommunens kostnader för gator samt konstaterade att skäligheten av ett förordnande måste bedömas mot bakgrund av detta. Därefter anförde Regeringsrätten följande. Det står då klart att de fastighetsägare som nödgas avstå mark utan ersättning får se sin nytta av planen minskad i motsvarande mån. Som framhåller i sitt yttrande medför i förevarande fall ett förordnande en omfördelning av exploateringsvinsten mellan eljest förhållandevis jämbördiga markägare. Den omfördelande effek- ten blir än påtagligare när endast vissa av dem som har att avstå gatu- mark blir skyldiga att göra så utan ersättning. Härtill kommer att de – något som synes komma att inträffa i förevarande fall – kan bli skyldiga att delta i betalningen av de kostnader kommunen åsamkas för att lösa gatumark från de av förordnandet ej berörda fastighets- ägarna. Ett förordnande leder således till orättvisa fastighetsägarna emellan. Regeringsrätten upphävde således förordnande. Plan- och byggutredningen gjorde i sitt betänkande (SOU 1996:168) en ingående analys av exploatörsbestämmelsernas berättig- ande mot bakgrund av att de ansågs vara svåra att tillämpa. När utredningen tillsattes fanns utöver dessa bestämmelser även en regel (dåvarande 6 kap. 18 §) om skyldighet i vissa fall att gratis upplåta mark inom detaljplaner med enskilt huvudmannaskap som utredningen föreslog skulle upphävas, vilket sedermera också har skett. Utredningen ställde i en enkät ett antal frågor om bl.a. exploatörsbestämmelserna till 101 kommuner av olika typ, varvid svar inkom från 85 kommuner. På frågan om hur många för- ordnanden enligt dåvarande 6 kap. 19 § (nuvarande 6 kap. 3–5 §§) som hade meddelats, var det sex kommuner som svarade att de hade fått till stånd totalt drygt tio förordnanden. I enkäten ställdes vidare frågan vilken indirekt betydelse bestäm- melserna ansågs ha. Frågan besvarades av ett stort antal kommuner, av vilka flertalet hävdade att bestämmelserna hade mycket stor betydelse, framför allt som grund för avtal. Vanligen framhölls bestämmelsernas betydelse som på- tryckningsmedel eller som säkerhetsventil. Även rättviseskäl anfördes som motiv för att bestämmelserna borde finnas kvar. Utredningen ansåg för egen del att gatukostnadsbestämmel- serna skulle vara tillräcklig grund för exploateringsavtal när det gällde att en exploatör skulle avstå mark för allmän plats utan ersättning till ett värde som skulle motsvara vad han kunde tvingas att betala i form av gatukostnadsersättning. Utredningen anförde bl.a. följande (SOU 1996:68 s. 336). Kommunerna tycks dock ganska allmänt anse att bestämmelserna i 6 kap. 19 § har stor betydelse som grund för genomförandeavtal. Det finns antagligen flera skäl till detta. Ett kan vara att kommunerna förutsätter att bestämmelserna i 6 kap. 19 § har ett mera omfattande tillämpningsområde än de faktiskt har. Det går inte att åberopa bestämmelserna i alla sammanhang där planerad allmänplatsmark ligger inom en fastighets område. Av redovisningen i det föregående framgår att möjligheterna till förordnanden enligt paragrafen är mycket begränsade. Dessa begränsningar gäller självfallet även för avtals- möjligheterna. Om det saknas grund för ett förordnande enligt 6 kap. 19 §, saknas följaktligen också grund för avtal. Ett viktigt skäl till kommunernas bedömning av betydelsen av 6 kap. 19 § torde också vara att de flesta kommuner inte tar ut några ersätt- ningar för gatukostnader. Detta torde leda till att de finner det främmande att åberopa gatukostnadsbestämmelserna som stöd för avtal. Det framstår då som enklare att åberopa bestämmelser som tycks tydligt fastslå att fastighetsägaren är skyldig att avstå mark utan ersättning. Från rättslig synpunkt är emellertid gatukostnadsbestämmelserna tillräckliga som grund för avtal oavsett om de används i praktiken eller inte. Sammanfattningsvis utgör gatukostnadsbestämmelserna, och i än högre grad de av oss föreslagna avgiftsbestämmelserna, tillräcklig grund för genomförandeavtal avseende avstående av mark för allmän plats utan ersättning. Utredningens uppfattning ska bl.a. ses mot bakgrund av dess för- slag om ett taxesystem för finansiering av gatukostnader och som vi har redovisat i avsnitt 3.2.2. 4.4Lantmäteriets utredning och förslag Motsvarigheten till nuvarande bestämmelser fanns således även PBL och byggnadslag och benämndes då förord- nanden. har sådana förordnanden enligt framför allt 113 § byggnadslagen ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen kan exploateras. Det har också ansetts vara oklart i vad mån äldre förordnanden över huvud taget kan ändras eller upphävas vid en ändring av detalj- planen. Sammantaget har detta lett till att genomförandet av ange- lägna byggnadsprojekt påtagligt har försvårats. Lantmäteriet fick därför i uppdrag att utreda den problematik som har uppkommit i samband med ändring och upphävande av detaljplaner som omfattas av beslut enligt 6 kap. 5 § PBL eller framförallt motsvarande äldre bestämmelser i 113 § byggnadslag. Det som har varit ett problem är att plan- ändringar som innebär att allmän plats som omfattas av ett sådant beslut inte har ansetts kunna läggas ut som kvartersmark i en ny detaljplan. Lantmäteriet har i sin rapport redovisat de författningsförslag som myndigheten anser nödvändiga för att komma tillrätta med de problem som har identifierats. Redovisningen innefattar också en beskrivning av behovet av och rutinerna kring registrering och avregistrering av berörda förordnanden i fastighetsregistret. Rappor- ten har överlämnats till utredningen av för att vi ska beakta den under vårt fortsatta arbete. Enligt Lantmäteriets uppfattning var den ursprungliga avsikten med s.k. exploatörsförordnanden av rent ekonomisk och över- gående natur. I och med att marken i fråga har tagits i anspråk av huvudmannen för den allmänna platsen är syftet uppfyllt och för- ordnandet har därmed spelat ut sin roll. I formell mening gäller dock ett beslut eller ett äldre förordnande och det saknas uttryckliga bestämmelser om hur det ska upphävas. Lantmäteriet föreslår därför att lagen ändras så att syftet med ett beslut om att upplåta eller överlåta mark utan ersättning tydliggörs. Bestämmelserna i bör endast avse den ekonomiska frågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark i vissa fall. Förvärv och upplåtelse av rätt till mark bör hanteras på samma sätt som för sådana allmänna platser och sådan mark för allmänna byggnader som inte berörs av något beslut om att avstå mark utan ersättning. Det bör enligt Lantmäteriet även införas tydliga bestämmelser om när ett beslut upphör att gälla. Detta bör ske när marken tas i anspråk med sakrättslig verkan av huvudmannen. Om något mark- förvärv eller någon markupplåtelse inte kommer till stånd, bör beslutet upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid går ut. Även en planändring bör innebära att beslutet upphör att gälla. Exploatörsförordnanden enligt byggnadslagen föreslås i rappor- ten upphöra att gälla efter det att den föreslagna lagändringen träder i kraft. Förordnanden enligt plan- och bygglag före- slås gälla som beslut enligt den nya . För sådana beslut bör gälla samma regler för när beslutet upphör att gälla som för beslut enligt den nya lagen. Den återstående giltighetstiden bör dock minst uppgå till . Lantmäteriet gör i sin rapport en omfattande genomgång av ärenden som avgjorts av regeringen, där förord- nanden enligt framför allt 113 § byggnadslagen ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen exploateras. Myndigheten konstaterar då bl.a. att ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen alltmer har kommit att betraktas som en ännu gällande rätt till allmänna platser, som gäller till förmån för fastighetsägarna mer allmänt inom planområdet. Den betraktas dess- utom som en så stark rättighet att den i sig kan påverka intresse- avvägningen vid en planändring. Enligt Lantmäteriets mening kan det ifrågasättas om avsikten med ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen ens från början var att en rättighet skulle uppstå redan i och med själva beslutet om ett förordnande. Det finns det som talar för att förordnandet enbart bör ses som en skyldighet för markägaren att avstå marken utan ersättning, när den behöver tas i anspråk av den tilltänkte huvud- mannen. Uttrycket nyttjanderätt i 115 § byggnadslagen innebär dock en oklarhet i det avseendet. Behovet av och skyddet för allmänna platser tillgodoses enligt lantmäteriet redan genom detaljplanen som sådan och de grund- läggande avvägningsreglerna i PBL samt av den genomförande- lagstiftning som finns i form av bl.a. AL. Möjligheten att bestämma om avstående av mark utan ersättning har alltså inget med tryggad tillgång till allmänna platser att göra och de allmänna platsernas betydelse eller värde för de boende berörs inte i förarbetena. Det skulle dessutom enligt rapporten vara märkligt, om ett sådant särskilt värde skulle tillskrivas just de allmänna platser som händelsevis exploateras av en större exploatör och dessutom upp- fyller kriterierna för avstående utan ersättning, medan alla övriga allmänna platser skulle behandlas på ett mer lättvindigt sätt. Till kategorin övriga allmänna platser hör då även de fall där förut- sättningar i och för sig fanns för ett förordnande, men där frågan i stället löstes genom ett exploateringsavtal. Den mark för vilken ett förordnande ska gälla ska enbart avgränsas med hänsyn till exploa- törens nytta av exploateringen och värdet av marken i dess tidigare användning. Som framgår av rapporten är bakgrunden till bestämmelserna av rent ekonomisk och praktisk natur. Syftet i det fallet att kom- munen är huvudman är att på ett enklare och snabbare sätt än via gatukostnadsavgifter täcka kommunens kostnader för de allmänna platserna. Exploatören åläggs att förskottera de kostnader som krävs för ett plangenomförande, med hänvisning till dennes stora ekonomiska av en detaljplan. Regleringen ligger även till grund för vad kommunen kan kräva av en fastighetsägare i ett exploateringsavtal. Exploatören får sedan i sin tur ta ut de kostnader som ett förordnande eller ett exploate- ringsavtal innebär via försäljningen av de vid exploateringen bildade bebyggelsefastigheterna. I fallet att kommunen inte är huvudman har det på motsvarande sätt bedömts skäligt att kräva att en större exploatör primärt svarar för att bekosta de allmänna platserna, för att sedan föra över dessa kostnader på fastighetsägarna vid försälj- ningen av de nya tomterna. Skyldigheten att upplåta mark utan ersättning är enligt Lant- mäteriet således de facto uppfylld den dag som marken tas i anspråk av huvudmannen. Därefter har skyldigheten och beslutet eller för- ordnandet rent praktiskt spelat ut sin roll. Av formella skäl har det dock inte bedömts vara möjligt att avregistrera genomförda beslut och förordnanden. När det gäller bestämmelsen i 6 kap. 5 § tredje stycket om utbyte av mark vid en planändring är det vidare enligt rapporten tydligt att den restriktivitet som finns i den bestämmelsen är ett skydd för exploatören och inte mot en obestämd krets av rättig- hetshavare. Ägaren i bestämmelsen är alltså den som äger den allmänna platsen. Bestämmelsen har därmed enligt Lantmäteriet praktisk betydelse främst i det fall att planen ändras innan marken har tagits i anspråk av huvudmannen. För att en ändring ska få ske, måste då beaktas att ägaren, dvs. exploatören, inte belastas oskäligt – t.ex. genom att ytterligare mark måste avstås utan ersättning utan att nyttan av planen ökar. Därför har bestämmelsen utformats som en utbytesbestämmelse. Den intresseavvägning som ska ske i ett planärende bör alltså enligt Lantmäteriets mening göras på samma sätt oberoende av om det finns ett äldre förordnande enligt 113 § byggnadslagen eller 6 kap. 19 § PBL. Vid bedömningen ska enligt myndig- heten vägas in det förhållandet att en exploatering av ett grön- område normalt innebär en försämring för de kringboende. Om det dessutom finns ett sakrättsligt anspråk på marken, t.ex. i form av ett servitut enligt AL, stärks rättighetshavarnas intressen ytter- ligare något i förhållande till exploateringsintresset. Det kan dock enligt rapporten inte ha varit lagstiftarens mening att exploatörs- förordnanden skulle inkräkta på det kommunala planmonopolet och inte heller att om genomförandetid m.m. skulle sättas ur spel. Även om det alltså enligt Lantmäteriets uppfattning är tydligt att den ursprungliga avsikten med exploatörsbestämmelserna var av rent ekonomisk och övergående natur, går det enligt rapporten inte att bortse från att lagens ordalydelse kan ge upphov till oklarheter, vilket inte minst visas av de fall som redovisas i rapporten. Lagen är uppenbarligen otydlig när det gäller frågan om en rättighet uppstår redan genom beslutet om att upplåta mark utan ersättning eller först när marken sedermera upplåts för en gemensamhetsanlägg- ning. Vidare saknas tydliga bestämmelser om hur ett beslut ska ändras eller upphävas. Den ordning som har ansetts gälla för ett förordnande när kommunen är huvudman, dvs. att äganderätten övergår i och med förordnandet men att tillträdet regleras separat, stämmer enligt myndigheten inte heller särskilt bra med den gällande ord- ningen vid fastighetsöverlåtelser. En renodling bör därför ske så att exploatörsbestämmelserna endast reglerar det som ska avvika i förhållande till gängse bestämmelser om markåtkomst och ersätt- ning vid plangenomförande. Lantmäteriet anser sammanfattningsvis att lagen bör ändras så att syftet med exploatörsbestämmelserna tydliggörs. Bestämmel- serna i PBL bör endast avse den ekonomiska frågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark eller utrymme i vissa fall. Förvärvs- och rättighetsfrågorna bör inte regleras särskilt för exploatörsfallen utan i stället bör de gängse förvärvsformerna för allmän plats tillämpas. Det bör även införas tydliga bestämmelser om när ett förordnande upphör att gälla.