sou · H1B353 · 2013-06-28 00:00:00 — När organisationen väl var på plats minskade dock denna tilltro kraftigt och det skedde i praktiken en halvering. Förtroendet för kommundelsnämnds- politiker skiljde sig inte från förtroendet för politiker i största allmänhet. De förtroendevalda i kommundelsnämnder var positiva till sys- temet och uppskattade rollen som allmänpolitiker och ansåg att denna roll bidrog till stark lokalanknytning och ofta stark lojalitet med kommundelen. Bättre lokalkännedom, men kanske också upp- dragsbredd, bidrog till att stärka de förtroendevaldas position i för- hållande till tjänstemännen. 36Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting, SOU 2001:48, s. 311. 37Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting, SOU 2001:48, s. 312 ff. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Indelningen i kommundelsnämnder är en komplicerad fråga en- ligt . Medborgarnas möjlighet att iden- tifiera sig med en kommun eller en kommundel är klart beroende av om de ser kommunen eller kommundelen som en naturlig och klart avgränsad enhet. Det är viktigt att knyta an till naturliga gränser. Detta har gjorts med mer eller mindre framgång. Ett exempel på en misslyckad indelning, enligt kommitténs bedömning, var Eskils- tuna kommun, där kommundelarna skapades utifrån tårbits- principen där en del av centrala staden tillsammans med ett glesbygdsområde bildade en kommundel. sammanfattande bedömning var att kommundelsnämnderna inte infriat förhoppningen om en bättre kontakt mellan väljare och valda. Kommundelsnämnderna har däremot haft positiva demokratiska effekter när det gäller an- talet förtroendevalda, politikerrollen och det lokala partiarbetet. har ett tiotal kommuner valt att ha någon form av territoriell organisation, vilket är en halvering sedan slutet av 1990-talet.38 Det är dels storstadskommunerna , dels kommuner med mellanstora städer, bl.a. , , , , , och . Inslaget av kommundelsnämnder varierar dock mellan kom- munerna. I kommun finns endast en kommundelsnämnd. fanns en heltäckande kommundelsnämndsorganisation. När denna organisation skulle ersättas med en verksamhetsindelad nämndorganisation var det dock av politiska skäl omöjligt att av- veckla denna specifika kommundelsnämnd, varför denna fick vara kvar. är ett annat exempel på en kommun där det finns en kommundelsnämnd bara för en begränsad del av kommunen. Modellen i är speciell eftersom denna också kan ses som ett lokalt demokratiexperiment där invånare i kommundelsnämnden utser nämndens ledamöter i ett särskilt val. Rent formellt är det fullmäktige som utser ledamöt- erna, men de politiska partierna i är överens om att utse de som valts i de lokala valen. Om något parti i full- 38 demokrati, SOU 2012:30, s. 198. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen mäktige skulle åberopa lagen (1992:339) om proportionellt valsätt skulle dock nämnden utses på traditionell partipolitisk grund. Regeringen har dock i en lagrådsremiss föreslagit att reglerna om proportionella val inte ska vara tillämpliga på geografiska nämnder som fullmäktige med kvalificerad majoritet valt att till- sätta på en annan grund än partipolitisk.39 Förslaget kom ursprung- ligen från av den kommunala demo- kratins funktionssätt.40 kommun är ett exempel på en kommun som valt att be- hålla en mer heltäckande kommundelsnämndsorganisation. De olika kommundelsnämnderna har ansvar för förskola, grundskola, äldreomsorg, delar av individ- och familjeomsorgen samt fritid och kultur. Kommundelsnämnder infördes på försök . infördes elva (senare tio) stycken kommundelsnämnder i kommunen. Vissa mindre ändringar gjordes under hand men i stort fanns denna organisation kvar , då antalet kommun- delsnämnder minskade till tre. Vid sidan av kommundelsnämnder har man även kvar vissa facknämnder. Kommundelsnämnderna är konstruerade enligt tårtbitsmodellen. Deras geografiska områden är relativt lika med både ett delområde av centralorten och ett del- område av ytterstaden. Syftet med denna indelning var att ge dem liknande förutsättningar. Anledningen till att kommun valt att minska antalet kommundelsnämnder var enligt företrädare för kommunen bl.a. att likvärdigheten blev lidande. Förutsättningarna för att styra verk- samheten förbättrades också och därmed effektiviteten. Vidare var det svårt att upprätthålla kompetensen, särskilt spetskompetensen, inom vissa områden med många kommundelsnämnder. Skälet till att kommun inte helt avskaffade kommundels- nämnder var enligt företrädare för kommunen att de fortfarande såg en poäng i den ursprungliga tanken med kommundelsnämnder, dvs. att organisationen skulle leda till ökad samverkan över gräns- erna, mellan skola och omsorg osv. Också den nya organisationen kan sägas innebära att geografiskt sammanhängande enheter har tillskapats. Dock har man släppt tanken på att skapa för medborg- arna naturligt avgränsade geografiska enheter. 39Lagrådsremissen demokrati, s. 56 ff. 40Vital demokrati, SOU 2012:30, s. 215. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Minskningen av antalet kommundelsnämnder har i kom- mun lett till en minskning av antalet förtroendevalda. finns 323 förtroendeuppdrag vilket är en minskning med 117 uppdrag. är ett exempel på ett landsting som har valt att ha en territoriell organisation där det funnits hälso- och sjukvårdsnämnder för de olika kommunerna i lands- tinget. Modellen har numera slopats. Enligt företrädare för lands- tinget var en nackdel med modellen att den ledde till bypolitik. läns landsting har tolv stycken geografiska beställarnämnder. Modellen kan beskrivas som en kombination mellan en geografisk organisation och en beställar-utförarorga- nisation. Dock är det geografiska perspektivet uppluckrat genom den valfrihet som patienterna ges vid val av vårdcentral etc. och genom den ökade rörligheten bland befolkningen. Det förekommer t.ex. att man listar sig där man arbetar och inte där man bor. Enligt företrädare för har utvärderingar från statsvetare visat att den demokratiska legitimiteten avtar om de geografiska avstån- den ökar. Det finns förhållandevis många förtroendevalda tack vara alla nämnder. Antalet förtroendevalda har minskat successivt i , men inte så mycket som på andra håll (tidigare fanns exempelvis tre dotterbolag till kollektivtrafikbolaget med 15 leda- möter i vardera). 11.9.3Fördelar finns från demokratisk synvinkel Kommundelsnämnder kan ha fördelar från demokratisk synvinkel. En organisation med kommundelsnämnder kan leda till ett högre antal förtroendeuppdrag. Detta har exempelvis framhållits av före- trädare från Västra . Erfarenheter från kommun visar också att antalet förtroendevalda minskade när antalet kommundelsnämnder minskade. En väl utbyggd kom- mundelsnämndsorganisation kan alltså bidra till att öka antalet förtroendeuppdrag. Enligt utredningens mening bör dock inte an- talet förtroendeuppdrag ses som det enda måttet på en god demo- krati. Det kan vara ett kriterium bland många andra. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Ur de förtroendevaldas synvinkel förefaller också uppdraget som ledamot i en kommundelsnämnd vara attraktivt. Ur medbor- garsynvinkel verkar dock inte organisationen någon märkbart förbättrad dialog med medborgarna.41 11.9.4Möjliga problem ur effektivitets- och organisationssynpunkt Företrädare för kommun har till utredningen uppgett att anledningen till att de minskade antalet kommundelsnämnder var bl.a. att de ville höja kompetensen och förbättra effektiviteten. Den tidigare organisationen visade enligt företrädarna för kommunen brister vad gällde att tillgodose krav på likställighet mellan kom- munmedlemmarna. Företrädare för pekade på en risk för bypolitik när de hade geografiska nämnder. Det går naturligtvis inte utifrån enskilda kommuners och landstings erfar- enheter dra några generella slutsatser om organisationsformens effektivitet. Det kan dock noteras att antalet kommuner som valt organisationsformen har minskat . De kom- muner som har använt denna organisationsmodell har sällan hel- täckande kommundelsnämnder utan använder den endast för delar av kommunen. Det bristande intresset från kommunerna för denna modell kan möjligen tyda på att organisationsformen inte ses som den mest effektiva. En risk med kommundelsnämnder är att den kommunala likställig- hetsprincipen inte respekteras. Olika kommundelsnämnder kan tänkas fatta olika beslut i liknande ärenden. I ett rättsfall hade en kommun låtit barnomsorgstaxa variera mellan olika förskolor med hänvisning till att dessa var resultatenheter med olika ekonomiska förutsättningar.42 SKL, som yttrade sig i målet, ansåg att sådana skillnader kunde vara godtagbara och hänvisade bl.a. till att kom- mundelsnämndsorganisation kunde leda till sådana följder. , , påpekade dock att avgifternas storlek 41Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting, SOU 2001:48, s. 309 ff. 42RÅ 2000 ref. 35. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen kunde bli olika beroende av hur indelningen i resultatenheter görs och av hur pass effektivt verksamheten vid den enskilda barnstugan bedrivs. Enligt HFD kunde detta inte anses utgöra sakliga skäl för att inom kommunen ta ut olika avgifter för likvärdiga prestationer. JO har i ett beslut kritiserat två stadsdelsnämnder i för att nämnderna ändrat förutsättningarna och formerna för hemspråksträning i förskolan.43 I ärendet noterade dess- utom att möjligheterna att få hemspråksundervisning var något olika mellan de båda stadsdelsnämnderna. Det var enligt likställig- hetsprincipen inte tillåtet att särbehandla vissa kommunmedlem- mar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Av detta skäl skulle invändningar, enligt JO, kunna riktas mot att förutsättningarna att få hemspråksträning numera inte är helt lika mellan barnen i kommunen. JO anförde bl.a. följande. Den konkreta innebörden av likställighetsprincipen varierar mellan olika kommunala verksamhetsområden. Principen har främst kommit att tillämpas i fråga om taxe- och bidragsbeslut. Vidare framhålls det i förarbetena till kommunallagen att om det är fråga om en starkt decentraliserad organisation, t.ex. att en kommun har heltäckande kommundelsnämnder, är det ofrånkomligt att det kan uppstå variationer i fråga om servicenivå mellan olika kommundelar.44 JO såg ingen anledning att ytterligare kommentera denna fråga och fann alltså inte anledning att kritisera kommunen för dessa lokala variationer när kommunen tillämpade en kommundelsnämnds- organisation. Av HFD:s avgörande kan utläsas att utrymme för att differen- tiera avgifter med hänvisning till den interna organisationen inte torde vara möjligt. Av det redovisade JO-beslutet eller rättspraxis i övrigt har dock inte framkommit att kommundelsnämnder skulle leda till många praktiska problem. Även om det finns en risk för att kommundelsnämnder leder till olika beslut i olika kommundelar har inte utredningen heller på annat sätt fått några indikationer på att problemet är så stort att det skulle motivera särskilda lagstift- ningsåtgärder. Enligt utredningens mening är lagstiftningen på området tydlig. I tillämpningen finns det av naturliga skäl alltid en risk för felaktigheter i enskilda fall. Det är därför viktigt att de kommuner och landsting som har en kommundelorganisation be- 43JO 1992/93 s. 293. 1990/91:117 s. 150. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen aktar risken för olika beslut och bedriver ett aktivt internt arbete för att upprätthålla likställigheten i sitt beslutsfattande. 11.10.1 Innebörden av en beställar-utförarorganisation En organisationsmodell med en uppdelning i beställare och ut- förare har i någon form tillämpats av kommuner och landsting . Ursprungligen började modellen tillämpas i de tekniska sektorerna, men har därefter blivit allt vanligare även i andra delar av den kommunala verksamheten. hade av kommunerna någon form av beställar- utförarorganisation inom vissa sektorer.45 Det finns inte något samlande begrepp som används av alla för att beskriva denna styr- och organisationsform. I vissa kommuner och landsting används numera uttrycket uppdrag/åtagande i stället för beställare/utförare, men innebörden är densamma. En beställar-utförarorganisation kan se ut på olika sätt, men det finns vissa gemensamma grundtankar. En grundläggande idé är att skilja beställning från utförande. En särskild nämnd beställer verksamhet antingen internt i den kom- munala organisationen eller från privata utförare. Utföraren får ersättning från beställaren och ska utföra uppdraget inom de ramar som bestäms i ett avtal eller en överenskommelse mellan beställare och utförare. I en beställar-utförarorganisation betonas vikten av konkurrens mellan olika utförare. Det betonas också att de förtro- endevaldas roll är att ange övergripande mål och riktlinjer, vilket ska skiljas från utförarnas roll att lösa hur beställningen ska för- verkligas.46 Det går att tänka sig två varianter på beställar-utförarorganisa- tion i en kommun eller ett landsting. Den första varianten är att beställarnämnden betraktar den egna förvaltningen som utförare och sluter överenskommelser med den eller tecknar avtal med pri- vata utförare. Den andra varianten är att beställarnämnden antingen tecknar avtal med privata utförare eller sluter en överenskommelse med en särskild utförarnämnd. 45Montin, Moderna kommuner, 2007, s. 120. 46Viklund, Mellan politik och marknad. Traditionell förvaltningsstruktur i jämförelse med beställar-utförarorganisation, SOU 1996:169, bilaga 5, s. 267 ff. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen 11.10.2 Praktiska exempel på beställar-utförarorganisationer Beställar-utförarorganisationer förekommer i olika varianter i kommuner och landsting. En grundläggande tanke med denna styr- och organisationsmodell är, som tidigare nämnts, att skilja på be- ställning och utförande. De förtroendevalda ska ägna sig åt en övergripande, strategisk styrning av verksamheten och inte lägga sig i alla detaljer. Dessa ska i stället utföraren hantera. En kommun som använder organisationsmodellen som den ur- sprungligen började användas är kommun. En beställar-utförarorganisation finns här endast på den tekniska sidan, med en särskild utförarnämnd (servicenämnden) som tar emot beställningar från en beställarnämnd (tekniska nämnden). Företrädare för kommun har till utredningen framfört att de inte ser beställar-utförarorganisationen som något som automatiskt ska innebära att verksamheten som bedrivs i egen regi ska krympa. När den interna utföraren förlorat en upphandling har denna i stället erbjudit sina tjänster till privata företag i viss omfattning för att behålla volymen i sin verksamhet. anser dock att detta strider mot konkurrenslagen och har stämt kommun för agerandet. har ännu inte avgjort målet. En kommun som valt en annan väg är kom- mun. omfattar här huvuddelen av verksamhet. Om den verksamhet som bedrivs i egen regi inte vin- ner ett anbud avvecklas denna. Detta har lett till att mer än 50 pro- cent av all verksamhet numera bedrivs av privata utförare. Någon verksamhet som bedrivs i egen regi finns inte kvar inom hem- tjänsten. Enligt företrädare för kommun benämns beställarnämnderna som kundvalsnämnder för att markera att det är medborgarna som har valfrihet och kan välja mellan en mångfald av konkurrerande utförare, däribland den verksamhet som bedrivs i egen regi. Västra har sedan sin tillkomst använt en beställar-utförarorganisation. Syftet var att de förtroendevalda i de regionala beställarnämnderna skulle inta ett medborgarperspek- tiv och inte bli förvaltningens fångar. Syftet med organisations- modellen var alltså inte primärt att få in fler privata utförare. Utförarstyrelserna är särskilda nämnder för olika sjukhus m.m. Politikerna i styrelserna kompletterar förvaltningens kompetens, men förväntas inte agera politiskt i styrelserna. Detta innebär att de Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen exempelvis inte förväntas reservera sig på politiska grunder i ut- förarstyrelserna, utan detta bör i stället ske i beställarnämnderna, och regionfullmäktige. Styrelserna får, med vissa mindre undantag, inga medel direkt från fullmäktige utan via beställarnämnderna. tillämpar LOV inom primärvården. Det finns cirka 60 privata utförare och 115 vårdcentraler som drivs i egen regi. har även en geografisk indelning på så vis att be- ställarnämnderna är indelade i tolv hälso- och sjukvårdsnämnder. Dock är det geografiska perspektivet uppluckrat genom den valfri- het som patienterna ges vid val av vårdcentral eller sjukhus och genom den ökade rörligheten bland befolkningen. Man listar sig allt oftare där man jobbar och inte där man bor. Vidare finns en övergripande tendens till och även ambition att koncentrera viss vård till färre enheter. Företrädare för har påpekat att det ökade inslaget av privata utförare ställer inför nya utmaningar. Lands- tinget har ett mer övergripande ansvar än de privata utförarna. Det kan t.ex. handla om ett gemensamt utvecklings- och kunskapsupp- byggnadsarbete. Enligt får de privata utförarna betalt för detta, däremot inte den verksamhet som bedrivs i egen regi. Överhuvudtaget uppger företrädare för att de brottas med frågan om hur man ska kunna behandla de privata utförarna och egenregin lika. Ska de privata utförarna få samma stöd från som den verksamhet som bedrivs i egen regi, när det t.ex. gäller olika typer av varor och tjänster som de privata utfö- rarna kan avropa? Det bör påpekas att en beställar-utförarorganisation ökar möjligheterna att redovisa de olika utförarenheternas ekono- miska förutsättningar, resultat m.m. En sådan redovisning är en förutsättning för att kunna jämföra den verksamhet som bedrivs av privata utförare och den verksamhet som bedrivs i egen regi. kommun är ett exempel på en kommun som infört en särskild form av beställar-utförarorganisation. Det finns tre stycken programnämnder. Under varje programnämnd finns ett antal driftsnämnder. Under exempelvis färd finns socialnämnder och vård- och omsorgsnämnder för olika kommundelar. Programnämnderna fördelar resurser till de olika driftsnämnderna, men sluter inte några överenskommelser med nämnderna. De har dock ett ansvar för övergripande samordning. Tanken har enligt företrädare för kommunen varit att program- Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen nämnderna ska ha en liknande funktion som kommunstyrelsen, dvs. stå för övergripande tillsyn av nämnderna. I kommunen finns det även intraprenader i form av 13 enheter inom olika områden som skola samt vård och omsorg. Det är verk- samhet som bedrivs i egen regi, men som har vissa särskilda för- måner, bl.a. i ekonomiskt hänseende. De fungerar mer som själv- styrande enheter. Kommunstyrelsen beslutar rörande regelsystem och sluter överenskommelser rörande intraprenad med enheter från olika nämnder och förvaltningar. Uppföljning görs av den berörda nämnden. 11.10.3Kommunallagen är inte anpassad till en beställar- utförarorganisation Utredningens bedömning: Kommunallagen bör på ett tydligare sätt reglera förutsättningarna för att använda en beställar- utförarorganisation i kommuner och landsting. Från kommunalrättsliga utgångspunkter skiljer sig beställar-utförar- organisationen från den modell för styrning och organisering som kommunallagen utgår ifrån. Kommunallagen vilar på tanken att varje nämnd får ett anslag från fullmäktige för att utföra sin verksamhet. Nämnden har ansvaret inför fullmäktige för den verksamhet som nämnden har hand om enligt dess reglemente. En beställar-utförarorganisation utgår i stället från att styr- ningen sker genom avtal mellan två parter. Detta synsätt skapar problem när organisationsmodellen tillämpas internt i den egna organisationen. En kommun eller ett landsting är en juridisk per- son som inte kan sluta avtal med sig själv. I det fall en beställar- nämnd sluter en överenskommelse med en intern utförare, t.ex. en annan nämnd eller en , är detta i civilrättslig mening inte något avtal. För att avtalet ska få styrande verkan krävs att fullmäktige i nämndernas reglemente eller på annat sätt anger att det ska följas. Vid en tvist mellan beställaren och den in- terna utföraren finns inte någon rättslig reglering för hur denna ska lösas. Kommunstyrelsen har exempelvis inte någon rättslig befog- enhet att föreskriva hur en tvist ska lösas. Utredningen har i inter- vjuer med olika kommuner och landsting kunnat konstatera att detta är ett praktiskt problem. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Enligt 3 kap. 4 § 4 KL kan en nämnd vara underställd en annan nämnd. Stadgandet skulle möjligen kunna användas för att låta en beställarnämnd vara överordnad en utförarnämnd. Det saknas dock praxis på hur mycket en överordnad nämnd kan styra en underord- nad nämnd. I den juridiska litteraturen anses bestämmelsen inte ge en nämnd befogenhet att överpröva en annan nämnds beslut.47 Den kommunala budgeten ska enligt 8 kap. 5 § KL innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under verksamhetsåret. Bud- geten ska vara en bruttobudget där nämnderna normalt ger in en begäran om budget som sedan fullmäktige tar ställning till. I en beställar-utförarorganisation får utförarnämnden inte något anslag från fullmäktige utan ersättning utgår från be- ställarnämnden. Detta är genomgående fallet i de kommuner och landsting som utredningen har intervjuat. Enligt förarbetena får fullmäktige besluta om nettoanslag till en nämnd.48 Anslaget kan alltså beslutas vara noll. Det är således möjligt att ha en beställar- utförarorganisation och ändå följa kommunallagens regler. Det är dock enligt utredningens mening en brist att regelverket inte ger klarare uttryck för att det är möjligt. Kommunallagen vilar på principen att varje nämnd är ansvarig för den verksamhet som den handhar (6 kap. 7 § KL). Utgångs- punkten i kommunallagen är inte att ansvaret för utförande och beställning ska vara åtskilda. I de kommuner och landsting som infört en beställar-utförarorganisation finns ofta en särskild ut- förarnämnd och en beställarnämnd. Ur kommunalrättslig synvinkel måste det tydligt framgå vilket ansvar som åvilar utförarnämnden respektive beställarnämnden. Flera kommunala företrädare har i intervjuer pekat på att det inte är enkelt att klarlägga vem som har ansvaret i denna situation. Det kan t.ex. vara svårt att veta vilken nämnd som är att betrakta som vårdgivare, om det handlar om hälso- och sjukvård. När en beställarnämnd låter både interna och externa utförare lämna anbud innebär detta att en upphandling inleds. Om det in- terna anbudet bedöms vara det bästa och antas innebär detta for- mellt att upphandlingen avbryts. HFD har i ett rättsfall prövat frå- gan om kommunen kunde avbryta en upphandling med hänvisning till att kommunens egen budget skulle överskridas och att kommu- 47Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, s. 201. 1990/91:117 s. 212. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen nen i stället skulle bedriva verksamheten i egen regi.49 HFD fann att en upphandlande myndighet har rätt att avbryta en upphandling. Det krävs dock sakliga skäl och beslutet får inte vara godtyckligt. Ett sådant beslut måste vidare följa de grundläggande reglerna i EUF-fördraget i allmänhet och principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i synnerhet. HFD konstaterade dock att enligt praxis är inte avbrytande av en upphandling förbehållen undantagssituationer och att det inte finns någon skyldighet för en upphandlande myndighet att fullfölja en upphandling. Mot denna bakgrund fann man att kommunens skäl att avbryta en upphandling var godtagbart.50 Praxis på upphandlingsområdet innebär således vissa begräns- ningar av möjligheten att avbryta en upphandling.