sou · H1B365 · 2013-09-16 00:00:00 — Om den utsedda myndigheten däremot har satt en buffert som överstiger kan de andra utsedda myndigheterna enligt artikel 137.1 välja att tillämpa den högre buffertnivån för sina institut. Men det är frivilligt. Det gäller både för exponeringar som finns i andra EU–länder och i tredje land. Reciprocitetsprincipen innebär att medlemsstaterna har avsagt sig en del av ansvaret beträffande kravet på kapital för sina instituts internationella exponeringar till utländska myndigheter. Det medför att kapitaltäckningskraven för svenska instituts exponeringar mot t.ex. de baltiska staterna kommer att vara beroende av vad de baltiska myndigheterna har satt för buffertvärden. 15BIS (2010), Guidance for national authorities operating the countercyclical capital buffer, s. 3 och 4. 16Annex 1, s. 8, i BIS (2010), Guidance for national authorities operating the countercyclical capital buffer, hänvisar till Drehman, Borio, Gambacorta, Jimenez and Trucharte (2010), Countercyclical capital buffers: Exploring options, BIS Working Paper 317. ESRB:s samordnande och rådgivande roll Direktivet ger den () en roll i att samordna beslut om den kontracykliska kapitalbufferten bland EU:s medlemsstater (skäl 88). ESRB ges därför möjlighet att på begäran av nationella myndigheter underlätta en diskussion mellan dessa myndigheter kring deras fastställande av buffertvärden, inklusive relevanta variabler. Artikel 135 i direktivet ger även ESRB en viktig roll i att vägleda medlemsstaterna om hur de kontracykliska kapitalbuffertarna ska fast- ställas. Av bestämmelsen följer att ESRB kan utfärda rekommenda- tioner enligt artikel 16 i förordningen (EU) nr 1092/2010 för att ge riktlinjer för hur ansvarig myndighet ska fastställa den kontracykliska kapitalbufferten. Riktlinjerna kan bestå av: a)Principer för att vägleda ansvarig myndighet vid sin bedömning av lämplig nivå på det kontracykliska kapitalbuffertvärdet, säkerställa att myndigheten tillämpar en sund inställning till relevanta makro- ekonomiska cykler och främja ett sunt och konsekvent besluts- fattande i alla medlemsstater. b)Allmänna riktlinjer för dels mätning och beräkning av hur mycket kreditgivningen i förhållande till BNP avviker från sin långsiktiga trend, dels beräkningen av buffertriktvärden enligt artikel 136.2. c)Vägledning om variabler som indikerar en uppbyggnad av system- risk förknippad med alltför stor kredittillväxt i det finansiella systemet. I synnerhet kreditgivningen i förhållande till BNP och dess avvikelse från sin långsiktiga trend. Men även andra relevanta faktorer, inklusive beaktande av den ekonomiska utvecklingen i enskilda sektorer, som kan vara av vikt för den ansvariga myndig- hetens beslut om lämplig nivå på buffertvärdet. d)Vägledning om variabler, även kvalitativa kriterier, som indikerar att bufferten ska vara kvar på samma nivå, minskas eller frigöras helt. ESRB ska vid utfärdande av en rekommendation ta hänsyn till skill- naderna mellan medlemsstater och framförallt särdragen hos medlemsstater med små och öppna ekonomier (artikel 135.2). ESRB ska vid behov se över och uppdatera sina rekommendationer mot bakgrund av erfarenheterna av fastställandet av buffertar enligt direktivet eller av utvecklingen inom internationellt överens- kommen praxis (artikel 135.3). ESRB har enligt artikel 138 även rätt att meddela rekommenda- tioner om tredje länders kontracykliska buffertvärden. 7.2.3Kapitalbuffertar för systemviktiga institut Finanskrisen visade på de negativa effekter globalt systemviktiga institut kan få på det finansiella systemet och ekonomin som helhet. Flera länder gav under krisen omfattande statligt stöd för att rädda systemviktiga institut i syfte att upprätthålla den finansiella stabili- teten. De ansågs helt enkelt för viktiga för att gå under (too-big-to- fail) på grund av deras storlek samt komplexa och gränsöverskridande verksamhet. Dessa förväntningar om statligt stöd, den så kallade implicita statsgarantin, har skapat incitament för ett alltför högt risktagande bland de systemviktiga instituten (moral hazard). Ett systemviktigt institut kan definieras som ett institut som, på grund av sin storlek, komplexitet och sina finansiella kopplingar, inte kan gå omkull utan att detta riskerar få allvarliga återverkningar på det finansiella systemet i stort och på samhällsekonomin i övrigt. För att begränsa den högre risk som systemviktiga institut utgör för det finansiella systemet och de potentiella kostnader de kan utgöra för skattebetalarna i fall de går omkull ställer direktivet krav på extra kapitalbuffertar för institut som är systemviktiga på global nivå (global systemically important institutions, G-SII) och en möjlighet att lägga på extra kapitalbuffertar på övriga systemviktiga institut (other systemically important institutions, O-SII). Bufferten för globalt systemviktiga institut ska tillämpas på gruppnivå och bufferten för övriga systemviktiga institut ska tillämpas på individuell, grupp- eller undergruppsnivå. En eller flera myndigheter ska utses som ansvariga för att identifiera vilka institut inom myndighetens jurisdiktion som är globalt systemviktiga och övrigt systemviktiga. Det ska antingen vara tillsynsmyndigheten eller en särskilt utsedd myndighet. Buffertkravet för globalt systemviktiga institut är obligatoriskt medan buffertkravet för övriga systemviktiga institut får tillämpas av den utsedda myndigheten. Buffertkravet för globalt systemviktiga institut baseras på G20- överenskommelsen om att ställa krav på systemviktiga institut att hålla extra kapital utöver de minimikrav som anges i 3-överens- kommelsen.17 Direktivets bestämmelser för bufferten omfattar på samma sätt en metod för identifiering av systemviktiga institut och en metod för att räkna ut storleken på kapitalpåslaget utifrån graden av systemviktighet genom att placera de systemviktiga instituten i fem olika riskkategorier. Den ansvariga myndigheten har dock visst utrymme att införa striktare kapitalkrav än vad metoden för identifiering resulterar i genom att placera ett institut som inte har identifierats som G-SII i någon av riskkategorierna eller genom att höja ett institut till någon högre riskkategori. Buffertkravet för övriga systemviktiga institut styrs däremot inte av en metod för att allokera instituten i olika riskkategorier utan lämnar större utrymme för ansvarig myndighet att själv besluta om storleken på buffertkravet. Direktivet anger ett antal kriterier som kan användas vid bedömningen av systemviktighet. Översyn av regelverket för systemviktiga institut Direktivets bestämmelser för systemviktiga institut är nya och det pågår ett internationellt arbete med att utveckla särskilda kapitalkrav för systemviktiga institut på global och nationell nivå. Kommissionen ges därför i uppgift att utvärdera direktivets nya bestämmelser för systemviktiga institut och se om de går att anpassa till interna- överenskommelser. ska kommissionen överlämna en rapport till rådet och parlamentet där man, på basis av den interna- utvecklingen och EBA:s yttrande, tar ställning till möjligheten att utvidga reglerna för globala systemviktiga institut till ytterligare typer av institut inom unionen. Rapporten ska om lämpligt åtföljas av ett lagförslag (artikel 132.1). ska kommissionen efter samråd med och , överlämna en rapport till rådet och parlamentet om tillämpningen av artikel 131 bör justeras. Vid behov ska rapporten åtföljas av ett lagförslag. Ett sådant förslag bör beakta den internationella utvecklingen på regleringsområdet och vid behov se över processen för placering av institutspecifika buffertar för övriga systemviktiga institut inom en grupp, med 17 FSB (2011a), Policy Measures to Address Systemically Important . beaktande av eventuella negativa effekter på genomförandet av den organisatoriska åtskillnaden inom medlemsstaterna. Direktivet innehåller även en möjlighet för medlemsstaterna att införa en s.k. systemriskbuffert (artikel 133). Systemriskbufferten ska användas för att förhindra och minska långsiktiga strukturella system- risker eller makrotillsynsrisker som inte omhändertas av förordningen, och innebär en risk för en störning i det finansiella systemet som kan få allvarliga negativa konsekvenser för det finansiella systemet och samhällsekonomin i en viss medlemsstat (artikel 133.1). I varje medlemsstat ska en myndighet utses som ansvarig för att fastställa systemriskbufferten och för att ange vilka grupper av institut som den ska tillämpas på (artikel 133.2). Systemrisk- bufferten kan tillämpas på den finansiella sektorn som sådan, dvs. alla institut, eller på en eller flera grupper av institut som uppvisar liknande riskprofiler i sin affärsverksamhet (skäl 85). Olika krav kan införas för olika delar av den finansiella sektorn (artikel 133.9). Det innebär att systemriskbufferten är ett brett instrument som kan användas för att stärka motståndskraften hos den finansiella sektorn eller delar av den mot finansiella störningar som kan uppkomma av strukturell systemrisk. Direktivet ger ingen vägledning för vilken typ av strukturella systemrisker som systemriskbufferten är avsedd att användas för. ESRB:s rekommendation om delmål och instrument för makrotillsyn i EU-länderna kan däremot ge viss vägledning.18 I rekommendationen pekar ESRB på att strukturell systemrisk kan uppstå till följd av förändringar i lagstiftning och redovisningsstandarder, cykliska spridningseffekter från real- ekonomin, ett stort finansiellt system i förhållande till BNP eller finansiella innovationer som ökar komplexiteten. ESRB menar dock att det är svårt att ange indikatorer för när systemrisk- bufferten ska tillämpas. Systemriskbufferten är inte något permanent buffertkrav utan ska ses över åtminstone vilket talar för att systemrisk- bufferten ska användas som ett komplement till övriga åtgärder för att förhindra och minska strukturella systemrisker i det egna landet. 18 ESRB:s rekommendation av om makrotillsynspolitikens mellanliggande mål och instrument (ESRB/2013/1), EUT C 170, , s. 18. direktivets notifieringskrav framgår att ett användande av systemrisk- bufferten förutsätter att medlemsstaterna motiverar varför ingen av de befintliga åtgärderna enligt förordningen, exklusive artikel 458 och 459, eller direktivet är tillräckliga för att hantera den identifierade systemrisken. Systemriskbufferten framstår därför även mot denna bakgrund som ett komplement till övriga kapitalbuffertar och övriga möjliga åtgärder för att förhindra och minska eventuella strukturella systemrisker i det egna landet. Det reser frågan i vilken utsträckning en medlemsstat som grund för att tillämpa systemriskbufferten kan åberopa risker som direktivets andra kapitalbuffertar avser att omhänderta. En rimlig utgångspunkt bör vara att ett och samma risk inte ska bli ålagd flera olika kapitaltäckningskrav utan beaktande av hur de olika verktygen samverkar och utan att det går att argumentera för varför risken inte redan kan anses omhändertagen genom tidigare åtgärder. Systemriskbufferten bör därför endast användas i det fall som det finns risker som inte omhändertas på annat vis. Särskilt intressant blir systemriskbuffertens förhållande till kapital- buffertarna för systemviktiga institut. Om systemriskbufferten äger till- lämpning på exponeringar i andra medlemsstater, är det nämligen endast den högsta av systemriskbufferten och tillämplig kapitalbuffert för systemviktiga institut som ska tillämpas. Det bör då vara möjligt att som motiv för en systemriskbuffert åberopa ett instituts system- viktighet, även om detta normalt ska omhändertas genom det kapitalkrav som följer av tillämplig kapitalbuffert för systemviktiga institut. Om systemriskbufferten och tillämplig kapitalbuffert för systemviktiga institut i stället ska adderas bör å andra sidan ett instituts systemviktighet inte ensamt få utgöra skäl för att ålägga ett systemviktigt institut att upprätthålla både en kapitalbuffert för systemviktiga institut och en systemriskbuffert. För en sådan tillämpning bör det krävas någon tillkommande omständighet utöver de omständigheter som medfört att institutet bedömts som system- viktigt. 7.3Genomförande av direktivets bestämmelser Utredarens förslag: Kravet på att hålla en kapitalkonserverings- buffert ska anges i lag. Innehållet i direktivet: Enligt artikel 129 ska medlemsstaterna kräva att instituten utöver det kärnprimärkapital som upprätthålls för att uppfylla kapitalbaskravet i artikel 92 CRR, ska ha en kapital- konserveringsbuffert motsvarande av institutets totala riskvägda exponeringsbelopp. Beräkningsgrunden för buffertkravet är den samma som för förordningens kapitalbaskrav. Buffertkravet ska vara uppfyllt på både individuell nivå och gruppnivå enligt del ett avdelning två CRR. I artikel 129.5 fastlås att instituten inte får använda sådant kapital som används för att uppfylla kravet på en kapitalkonserveringsbuffert för att uppfylla tillkommande kapitalbaskrav enligt artikel 104. I artikel 129.6. anges vad som gäller för det fall ett institut inte uppfyller kravet på en kapitalkonserveringsbuffert. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.3.7. Skälen för utredarens förslag: Medlemsstaterna är skyldiga att införa direktivets bestämmelser om kapitalkonserveringsbufferten på samtliga institut, även om direktivet innehåller en möjlighet till undantag för små och medelstora värdepappersföretag. Direktivet innehåller inget utrymme för medlemsstaterna att besluta om en viss nivå på bufferten. Institutens skyldighet att hålla en kapital- konserveringsbuffert om kärnprimärkapital bör således anges direkt i lag. Undantag för små och medelstora värdepappersföretag Utredarens förslag: Möjligheten att besluta om undantag från kravet på en kapitalkonserveringsbuffert avseende små och medel- stora värdepappersföretag ska införas. bör bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka värdepappersbolag som ska undantas. Skyldigheten att underrätta kommissionen, ESRB och om beviljade undantag ska genomföras genom föreskrifter på regeringsnivå. Innehållet i direktivet: Enligt artikel 129.2 får en medlemsstat undanta små och medelstora värdepappersföretag från kravet på en kapitalkonserveringsbuffert förutsatt att undantaget inte utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten. Ett sådant beslut om undantag måste innehålla en förklaring till varför undantaget inte utgör ett hot mot den finansiella stabiliteten i medlemsstaten och omfatta en exakt definition av vilka små och medelstora värdepappersföretag som undantas. Kommissionen, ESRB, och behöriga myndigheter i medlemsstater som berörs av undantaget ska underrättas om beslutet. Enligt artikel 129.3 ska medlemsstaten utse vilken myndighet som är ansvarig för detta. Det ska antingen vara tillsynsmyndigheten eller en särskilt utsedd myndighet. Klassificering av värdepappers- företag som små och medelstora ska ske utifrån EU:s rekom- mendation 2003/36119 (artikel 129.4). Skälen för utredarens förslag: Utredaren gör bedömningen att även om så få särregler som möjligt bör införas är det svårt att exakt förutse hur de nya bestämmelserna kommer att påverka de små och medelstora värdepappersföretagen. Det kan därför vara motiverat att i lag införa en möjlighet att undanta dessa bolag från kravet på att ha en kapitalkonserveringsbuffert. Med anledning därav föreslås att det införs en regel i lag som gör det möjligt för ansvarig myndighet, att under de förutsättningar som anges i direktivet, meddela föreskrifter om vilka små och medelstora värdepappersbolag som ska kunna undantas från kravet på upprätthållandet av en kapitalkonserveringsbuffert. Vad avser bedömningen av lämplig ansvarig myndighet att besluta om ett sådant undantag kan konstateras att kapitalkonserverings- bufferten är ett permanent kapitalpåslag till skillnad från system- riskbufferten och den kontracykliska bufferten. Utredaren föreslår därför att kravet på en kapitalkonserveringsbuffert anges direkt i lag, utan krav på beslut från viss myndighet. Kapitalkonserveringsbufferten har dock ett nära och naturligt samband med övriga kapitalkrav för värdepappersbolag vars efterlevnad bedriver tillsyn över. Det bedöms därför lämpligt att utses till ansvarig myndighet för den aktuella undantagsmöjligheten. Skyldigheten att underrätta kommissionen, ESRB och om beviljade undantag bör genomföras genom föreskrifter på regeringsnivå. 19 Definitionen av små och medelstora företag anges i EU:s rekommendation 2003/361 (EUT L 124, 20.5.2003, s.36). Kontracykliska buffertvärden och kommunikation Utredarens förslag: ska ges i uppdrag att utifrån de faktorer som anges i direktivet fastställa ett kontracykliskt kapitalbuffertriktvärde och ett kontracykliskt kapitalbuffertvärde som ska gälla för exponeringar i . ska även ges i uppdrag att besluta om i vilken omfattning som nationella institut vid beräkningen av det institut- specifika kontracykliska buffertkravet för exponeringar i andra EU-länder ska åläggas att tillämpa ett högre kontracykliskt buffertvärde än . ska i vissa fall även ha rätt att besluta om det kontracykliska buffertvärde som ska användas för exponeringar utanför EU. Storleken på det kontracykliska kapitalbuffertvärdet ska anges som en viss procentandel av ett instituts totala riskvägda exponeringsbelopp och anges i intervaller om . Det kontracykliska buffertvärdet får sättas till noll procent. beslut om buffertvärden ska tas efter samråd med . Beslutet om buffertvärden inklusive uppgift om från och med vilket datum besluten ska börja gälla ska offentliggöras på myndighetens webbplats. Myndigheten ska vidare åläggas att informera och i den utsträckning som följer av direktivet. Artikel 136.1 i direktivet anger att varje medlemsstat ska utse en offentlig myndighet eller ett annat offentligt organ (utsedd myndighet) som ska ansvara för att fastställa det kontracykliska buffertvärdet för medlemsstaten. Den myndighet i landet som utses som ansvarig myndighet ska varje kvartal beräkna ett buffertriktvärde (artikel 136.2) samt bedöma och fastställa ett buffertvärde (artikel 136.3). Fastställande av ett buffertriktvärde Buffertriktvärdet ska på ett relevant sätt återspegla kreditcykeln och risker som beror på en alltför stor kredittillväxt i medlemsstaten och beakta den nationella ekonomins särdrag (artikel 136.2). Det ska baseras på hur mycket kreditgivningen i förhållande till BNP avviker från sin långsiktiga trend med beaktande av bland annat: a)en indikator för kredittillväxten inom medlemsstaten och särskilt en indikator som tar hänsyn till förändringar i kreditgivningen som andel av BNP i denna medlemsstat, b)alla gällande ESRB-riktlinjer i enlighet med artikel 135.1 b. Buffertriktvärdet ska fungera som ett referensvärde för bedömningar av storleken på det kontracykliska buffertvärdet i medlemsstaten (artikel 136.1). Direktivet anger att den utsedda myndigheten även ska ta hänsyn till andra relevanta variabler som kan signalera uppbyggnad av cyklisk systemrisk. Artikel 136.3 föreskriver att varje utsedd myndighet på kvartalsbasis ska bedöma och fastställa det för sin medlemsstat lämpliga kontracykliska buffertvärdet på basis av a)buffertriktvärdet, b)alla gällande ESRB-riktlinjer enligt artikel 135.1 a, c och d och alla rekommendationer som ESRB utfärdat om fastställande av ett buffertvärde, c)övriga variabler som den ansvariga myndigheten anser vara relevanta för hanteringen av cykliska systemrisker. Det innebär att den utsedda myndigheten inte ska förlita sig mekaniskt på kreditgapet vid fastställandet av buffertvärdet utan även beakta ESRB:s riktlinjer och andra variabler som den anser vara relevanta för att hantera cykliska systemrisker. Det kontracykliska buffertvärdet20 ska för institut med expo- neringar i den medlemsstaten variera mellan av institutets totala riskvägda exponeringsbelopp och justeras i steg av 20 Det kontracykliska buffertvärdet uttrycks som en procentandel av det totala riskvägda exponeringsbeloppet enligt artikel 92.3 i EU-förordningen. (artikel 136.4). Det finns dock inget som hindrar den utsedda myndigheten att sätta ett högre buffertvärde än om det går att motivera utifrån artikel 136.3. För buffertvärden gäller däremot inte reciprocitets- principen, dvs. principen om ömsesidigt erkännande av andra länders buffertvärden (se avsnitt 7.2.2). Tidpunkt för aktivering och avaktivering av den kontracykliska bufferten När den utsedda myndigheten tar beslut om att aktivera eller höja den kontracykliska kapitalbufferten ska man också bestämma från vilket datum buffertvärdet ska gälla (artikel 136.5). Datumet ska vara satt efter offentliggörande av beslut om aktivering. Perioden för genomförande kan dock vara kortare än 12 månader om det går att motivera utifrån exceptionella omständigheter. Beslut om att minska kapitalbufferten gäller dock för att minska risken för att kapitalkraven hämmar kreditgivningen. Det innebär att institutet under normala omständigheter har på sig att uppfylla beslutet om att införa eller höja den kontracykliska kapitalbufferten. Om en utsedd myndighet däremot fattar beslut om att sänka buffertvärdet ska myndigheten även indikera den förväntar sig att någon höjning inte ska behöva ske (artikel 136.6). Denna uppskattade period ska dock inte vara bindande för den utsedda myndigheten. Buffertvärden för tredje land Bestämmelser om kontracykliska buffertvärden för tredje land återfinns i direktivets artiklar 138 och 139. Enligt artikel 138 kan ESRB utfärda en rekommendation till de utsedda myndigheterna i EU:s medlemsstater om vilket kontracykliskt buffertvärde som bör gälla för exponeringar i tredje land. Denna möjlighet ges om behörig myndighet i ett tredje land inte fastställt och offentliggjort något kontracykliskt buffertvärde för landet och om ett eller flera institut i EU har kreditexponeringar mot det landet (artikel 138a). ESRB har även denna möjlighet om nämnden anser att ett kontracykliskt buffertvärde satt av den behöriga myndigheten i det tredje landet är otillräckligt för att skydda de europeiska instituten från risker med en alltför stor kredittillväxt i det landet (artikel 138b). ESRB kan även utfärda en rekommendation om storleken på bufferten för exponeringar mot tredje land om en utsedd myndighet i en medlemsstat anser att bufferten är otillräcklig (artikel 138b). Enligt artikel 139.2 kan även den utsedda myndigheten fastställa det kontracykliska buffertvärde som de nationella instituten ska tillämpa på exponeringar mot tredje land vid beräkningen av den institutspecifika kontracykliska kapitalbufferten. Denna möjlighet ges oavsett om ESRB har utfärdat en rekommendation enligt ovan (artikel 139.1). Av artikel 139.2 framgår att den utsedda myndigheten har denna möjlighet under de förutsättningar som anges i artikel 138a, dvs. om det saknas ett buffertvärde för tredje land mot vilket en eller flera institut i medlemsstaten har exponering. Av artikel 139.3 följer dessutom att myndigheten även har denna möjlighet om den anser att ett fastställt kontracykliskt buffertvärde i tredje land är otillräckligt för att skydda instituten i den medlemsstaten från risker med en alltför stor kredittillväxt i det tredje landet. Myndigheten får då tillämpa en högre men inte en lägre buffertnivå än den som har fastställts av myndigheten i tredje land för de nationella institutens beräkning av de institutspecifika buffertvärdena. Om buffertvärdet överstiger föreligger dock inget hinder mot att fastställa ett värde som understiger den nivå som fastställts av tredje landsmyndigheten, dock inte . Av artikel 139.4 följer att om den utsedda myndigheten väljer att fastställa ett högre buffertvärde för tredje land än det redan gällande buffertvärdet, ska den fastställa ett datum från vilket de nationellt auktoriserade instituten ska tillämpa det högre buffertvärdet vid beräkningen av den institutspecifika kontracykliska kapitalbufferten. Datumet får inte infalla mer än 12 månader efter beslut.