sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — Offentlig verksamhet innefattar ofta myndighetsutövning vilket ställer särskilda krav på rättssäkerhet. Offentlig verksamhet kännetecknas av viss särskild lagstiftning, t.ex. sekretesslagstiftning och offentlighetsprincip. Att använda kundbegreppet innebär alltså inte att man gör avsteg från de grundläggande premisserna för offentlig verksamhet eller synen på de rättigheter och skyldigheter som finns för medborgare och andra. 4.2.2Förmågan att se den enskildes behov påverkar värdeskapandet enkät till statliga myndigheter visar att de allra flesta anser sig arbeta kundorienterat. av myndigheterna uppger att de i ganska eller mycket hög grad arbetar systematiskt med att inhämta information om sina kunders behov. Svaren är dock mångtydiga. Av de myndigheter som har genomfört enkätundersökningar har endast drygt hälften uttryckligen frågat om kundernas behov. Statskontoret har tidigare pekat på att statliga myndigheter snarare fångar in synpunkter på redan befintlig service än de faktiska behov som verksamhetens kunder har.9 Vi har ingen entydig bild av i vilken omfattning myndigheterna har kunskap om kundernas faktiska behov och inte enbart deras synpunkter på tillhandahållna tjänster. 9 Statskontoret (2012:13), Service i medborgarnas och företagens tjänst. Människor och företag som kunder och medskapare konstatera att det finns exempel där myndigheter tar reda på och arbetar utifrån kundernas behov.10 För att upprätthålla trovärdighet och legitimitet måste offentlig verksamhet, inom ramen för gällande regelverk och uppdrag, utgå ifrån de behov som kunderna har. Värdeskapandet i offentlig verksamhet är därför i hög grad relaterat till verksamheters förmåga till kundanpassning. Att anlägga ett kundperspektiv innefattar enligt att hörsamma, tolka, agera och även utveckla verksamheten utifrån kundens behov, förutsättningar och krav, eller – med andra ord – ta reda på vad som skapar värde för kunden och prestera detta. Detta är både nödvändigt och fullt möjligt. ska inte de utmaningar som följer av ökad kundanpassning underskattas. Inom offentlig verksamhet kan exempelvis medborgarens behov komma i konflikt med allmänintresset. Det kan också förekomma att en verksamhet har flera kunder med likaberättigade och ömsesidigt oförenliga behov.11 Denna typ av problem utgör utmaningar men är inte ett generellt hinder för att ytterligare utveckla kundanpassningen i offentlig verksamhet. 4.3Är kundanpassning rättsligt och ekonomiskt försvarbart? 4.3.1Rättsliga aspekter av att utgå från enskildas behov och förutsättningar En central utgångspunkt för rättssäkerheten är att beslut är formellt och materiellt riktiga, vilket ytterst handlar om enhetlig rättstillämpning: Rättssäkerhet i betydelsen förutsebarhet innebär enhetlighet vid bedömningen, att samma omständigheter bedöms vara relevanta, och konsekvent agerande vid beslutsfattande, det vill säga att man i de fall samma relevanta omständigheter finns belagda också drar samma slutsats om vad som ska beslutas. Detta sker i förlängningen av grundlagens krav på saklighet och opartiskhet samt principen om likhet inför lagen.12 10Exempel på myndigheter som genomfört undersökningar som syftar till att fånga in kundens behov och inte enbart bedömning av befintlig service och tjänster är , , i , , och . Det finns även flertalet kommuner som genomfört motsvarande mätningar till exempel , och . 11Detta framkom bland annat i arbete med miljöprövning, se (2012), Ökad effektivitet i miljötillståndsprocessen. 12Marcusson, L. (2010), Förvaltningsrättens rättssäkerhetstänkande. Människor och företag som kunder och medskapare Även om saklighet, opartiskhet och principen om likhet inför lagen är grundläggande för svensk förvaltning är det viktigt att notera att rättssäkerheten inte enbart innefattar materiell riktighet utan även aspekterna processuell riktighet och effektivitet. Processuell riktighet innefattar till exempel begriplighet i beslut, att nödvändig kommunikation har skett och frånvaro av jäv. På så sätt kopplas den processuella riktigheten delvis till medborgarens subjektiva upplevelse av processen. Effektivitet är en aspekt av rättsäkerheten i bemärkelsen att personer ska få sitt beslut inom rimlig tid.13 I förvaltningslagen står det uttryckligen att service – i bemärkelsen upplysningar, vägledning och råd i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde – bland annat ska ske med hänsyn till den enskildes behov av hjälp. Detta gäller för både statlig som verksamhet. Därtill utrycker regeringen i den förvaltningspolitiska propositionen att en utgångspunkt för servicegivande är att myndigheterna tar hänsyn till befolkningens skilda behov och förutsättningar. Gemensamt för både förvaltningslagen och den förvaltningspolitiska propositionen är att flexibiliteten i hanteringen av kunden i första hand är sanktionerad avseende service och inte ärendehandläggning eller myndighetsbeslut. Statskontoret påpekar emellertid att det är svårt att skilja servicegivande från ärendehandläggning och myndighetsbeslut och att service och beslut snarare bör betraktas som två ytterligheter på en glidande skala.14 Det finns också andra aspekter som talar för att enskildas behov och förutsättningar inte enbart är en sak för myndigheternas service. I betänkandet till ny förvaltningslag menar man att beslutsmotiveringens innehåll bör formuleras på basis av den enskildes behov, och därmed att gränsen för individanpassning sträcker sig längre än till enbart service. Utredningen anser att det primära inte är om motiveringen är formfulländad och juridiskt perfekt utan att den överhuvudtaget är begriplig. Därför föreslår utredningen förändring av nuvarande bestämmelse som tydliggör utgångspunkten i den enskildes behov även gällande kommunikation av myndighetsbeslut. Förändringen bör även ses i ljuset av kodex att beslut också i normalfallet ska vara individuellt utformat.15 13 , L. (2010), Förvaltningsrättens rättssäkerhetstänkande, se även SOU (2010:29), En ny förvaltningslag. 14Statskontoret (2012:13), Service i medborgarnas och företagens tjänst. 15SOU (2010:29), En ny förvaltningslag. Människor och företag som kunder och medskapare Enhetlig rättstillämpning är inte samma sak som enhetlig ärendehandläggning Enhetlig rättstillämpning är ett absolut och självklart krav på myndigheterna och återknyter till regeringsformens krav på saklighet, opartiskhet och likhet inför lagen. Men det betyder inte att enhetlig rättstillämpning kan likställas med enhetlig ärendehandläggning. Miljöenheten i i arbetar efter en struktur som möjliggör hög kundanpassning. Vid en ansökan görs en individuell bedömning av verksamhetens miljöpåverkan, dess komplexitet samt den sökandes kompetens att tillgodogöra sig informationen och följa lagstiftningen. Detta ökar sannolikheten för att företagare får rätt stöd och information från . Det möjliggör också att myndigheten bättre kan fördela resurser till dem som behöver mest stöd eller där risken är störst att bestämmelser inte efterlevs.16 Att myndigheten har valt denna flexibla modell främjar en hög anpassning till den enskildes behov. vet vi att skillnader över landet i den materiella riktigheten är ett problem, vilket bland annat uppmärksammats avseende länsstyrelsernas tillämpningar av regelverket.17 Det finns dock inte, såvitt vi har sett, något som tyder på att flexibilitet i myndigheternas arbete, likt det vid i , skulle ha någon negativ inverkan på den materiella riktigheten i besluten. Utifrån detta synsätt avhjälps inte problemet att det materiella innehållet i beslut skiljer sig mellan länsstyrelserna genom att minska möjligheterna till kundanpassning vid den enskilda . Behovet av systematisk återkoppling kring den rättsliga kvaliteten En ökad flexibilitet i utförande av offentliga tjänster kräver dock att ramarna för verksamheten är tydliga för myndighetens medarbetare. Detta är en förutsättning för att människors och företags enskilda behov och förutsättningar ska hanteras utan att avsteg görs från gällande regelverk eller myndighetens syfte och uppdrag.18 16Innovationsrådet (2012), och systemsyn i stat och kommun. 17I SOU (2012:81), Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform, ges exempel på bristande enhetlighet vid prövning av tillstånd mellan olika länsstyrelser. 18Jfr Stigendal, L. (2010), Effektiv Styrning – en rapport om system- och processbaserad styrning i offentlig sektor. Människor och företag som kunder och medskapare Det är viktigt att myndigheterna, i de fall det rör sig om myndighetsbeslut, fortsatt utvecklar sin förmåga att mäta den materiella riktigheten. Det är ett led i att säkerställa att myndigheten lever upp till grundlagens krav på saklighet, opartiskhet och likhet inför lagen och håller sig inom de legala ramarna som den för området aktuella författningen anger.19 Detta är viktigt också då fokus alltmer har kommit på effektivitet och produktivitet i stora delar av den offentliga sektorn. Ett ensidigt fokus på produktivitet kan leda till en rättsosäker verksamhet då det i tjänsteverksamhet inte går att mäta produktivitet på samma sätt som i tillverkande verksamheter. Fokus på produktivitet kan då gå ut över kvalitet och rättssäkerhet. För att uppföljning av rättslig kvalitet ska göra reell nytta krävs bl.a. en systematik gällande hur resultatet återförs till medarbetarna. Därmed läggs grunden för ett lärande inom verksamheten som i sin tur exempelvis kan avhjälpa bristande enhetlighet i tillämpningen av regelverk. har exempelvis länge mätt olika aspekter av rättslig kvalitet. Dock har myndigheten inom ramen för sitt lean-arbetet i högre utsträckning än tidigare använt mätningarna som underlag för lärande genom att resultatet analyseras och återförs till medarbetarna.20 4.3.2Dålig kundanpassning driver kostnaderna En annan fråga beträffande en omfattande individanpassning är huruvida en sådan anpassning blir kostnadsdrivande. Myndigheters ekonomiska ramar kan anses vara ett hinder för hög kundanpassning genom till exempel personliga möten.21 kan konstateras att bristande kundanpassning också driver kostnader. Med onödig efterfrågan menas att kunden tvingas återkomma till en myndighet i ett ärende som en följd av att t.ex. ett beslut eller en blankett är obegriplig eller för att myndigheten har gjort fel. 19I (2012), Ökad effektivitet i miljötillståndsprocessen ges en beskrivning av fler olika sätt att mäta rättslig kvalitet. Se även (2010), Förvaltningsrättens rättssäkerhetstänkande och Statskontoret (2011:09), Modell för förvaltningspolitisk uppföljning i staten. 20Innovationsrådet (2012), och systemsyn i stat och kommun. 21I två av Statskontorets rapporter (2010), När flera blir en och (2012:13), Service i medborgarnas och företagens tjänst berörs problemet med att kostnader för kundanpassning kan vara höga. Människor och företag som kunder och medskapare 2013:40 efterfrågan skiljer man från verklig efterfrågan, som är när någon vänder sig till myndigheten utifrån ett genuint behov och som då svarar mot syftet med myndighetens verksamhet. Utifrån detta synsätt blir det viktigt för myndigheterna att förebygga onödig efterfrågan så att man kan lägga största möjliga kraft på att möta människors behov. Att medarbetare avsätter tid för att hantera onödig efterfrågan i stället för värdeskapande arbete i form av ärendehandläggning är i sig en kostnad. har därför några myndigheter genomfört mätningar av efterfrågan för att analysera alla de kontakter som sker i form av till exempel telefonsamtal, e-post, ansökningar och personliga besök.22 Mätning av efterfrågan är en konkret analysmetod för att stödja myndigheters utveckling mot ökad kundanpassning. Mätningar har visat att onödig efterfrågan ofta kan uppgå till 20–av alla kontakter, men att den i vissa fall kan vara betydligt högre.23 Detta medför kostnader såväl för myndigheterna som för medborgare och företag. Inom ramen för en försöksverksamhet på uppskattades exempelvis den onödiga efterfrågan i telefon till , vilket omräknat till årsbasis skulle handla om cirka 180 000 onödiga samtal.24 Utifrån detta uppskattades den årliga kostnaden för onödig efterfrågan till åtta årsarbetskrafter enbart i telefon. Kostnadsberäkningen inbegrep emellertid inte inkomna brev, e-post eller ofullständiga ansökningar. Studien från försöksverksamheten visar att kostnaden för hantering av framförallt ofullständiga ansökningar förmodligen var betydligt högre än kostnaden för onödig efterfrågan i telefon. Det finns vad vi känner till inga studier som belyser de samlade kostnaderna för onödig efterfrågan vid svenska myndigheter. Däremot pågår ett forskningsprojekt vid kring förekomsten av onödig efterfrågan vid och som eventuellt kan bringa ökad klarhet i kostnadsbilden. 22Mätningar har till exempel genomförts vid olika domstolar och polismyndigheter, , , , samt kommunala myndigheter i flera kommuner. 23Stigendal, L. (2010), Effektiv styrning – en rapport om system och processbaserad styrning i offentlig verksamhet. I rapporten ges även en utförligare beskrivning av konceptet verklig respektive onödig efterfrågan. Se även (2012), och systemsyn i stat och kommun. 24Regeringsbeslut Fi2007/9781. Människor och företag som kunder och medskapare Kundanpassning kan sänka de totala kostnaderna Vid den kommunala hemtjänstenheten Skönsmon i har ett utvecklingsarbete genomförts utifrån en systemansats. Ansatsen har medfört att ett helt nytt sätt att bedriva hemtjänst har införts.25 Det nya systemet innebär en förändrad styrning och uppföljning av verksamheten, men inbegriper framförallt ett nytt arbetssätt för medarbetare genom det långtgående handlingsutrymme de får i kontakten med de äldre. Resultatet från utvecklingsarbetet indikerar bland annat att det är möjligt att anpassa service och tjänster utifrån den äldres behov till bibehållna eller rentav lägre kostnader, som betydande förbättringar av kundnöjdheten kan åstadkommas. var möjligheten till kundanpassning relativt liten inom denna enhet. Stöd och service till den äldre var detaljstyrt med schablontider, beviljade insatser och med resurseffektivitet i fokus. Inom ramen för utvecklingsarbetet utformades i stället ett arbetssätt där medarbetarna inom visserligen utgick från biståndsbeslutet, men gav stöd och hjälp till den äldre med fokus på vad som är viktigt för varje individ och med hänsyn till vars och ens variation i behov. Varje hemtjänstbesök inleds därför numera med att ta reda på vilka behov den äldre har för dagen. Verksamheten följs upp på månadsbasis utifrån mått som belyser verksamhetens kvalitetsutveckling. Måtten är härledda ur syftet med verksamheten utifrån den äldres behov och perspektiv. Därutöver sker uppföljning av personalrelaterade mått (t.ex. sjukfrånvaro) och ekonomiska mått (t.ex. totalkostnad). Uppföljning från försöksverksamheten ungefär efter att utvecklingsarbetet inleddes visar på följande: 26 25I har motsvarande försök inom införts i kommun. Se beskrivning i (2012), och systemsyn i stat och kommun. 26Innovationsrådet har fått underlag från projektet från i . Människor och företag som kunder och medskapare Av uppföljningen framkommer en hög kundnöjdhet som det nya systemet uppvisar bättre resultat på samtliga områden i förhållande till det gamla systemet.30 Det är även väl värt att notera att totalkostnaden har minskat med drygt två procent.31 Det indikerar att det är möjligt att höja kvaliteten och förbättra resultatet med oförändrade eller lägre kostnader.32 Den kvalitetsutveckling som resultatet visar på tyder också på att effektiviteten i verksamheten har ökat genom att verksamheten bättre når målen för politiken (sitt uppdrag och verksamhetens syfte) till lägre totalkostnader. 27Siffrorna avser personalkontinuiteten för ett stickprov med 18 slumpmässigt valda äldre . Mätningen rör januari då data saknas för . 28Siffrorna avser personalkontinuiteten för 18 slumpmässigt valda äldre för . Personalkontinuiteten mäts numera för samtliga äldre på månadsbasis. var den totala personalkontinuiteten 2–17 med ett genomsnitt på 10. 29Det vill säga antalet medarbetar som besöker den äldre under en månad har minskat. 30Enligt den NKI undersökning som genomförts hade Skönsmon redan ett relativt högt snitt. Det sammanvägda indexet var 75 av 100. Det sammanvägda indexet för var 68 av 100). 31Totalkostnaden var 1382,5 tkr respektive var 1 350 tkr (siffrorna har inte justerats för personalens löneökningar). Notera dock att det nya sättet att arbeta rullades ut successivt , varför det först är resultatet som kan ge en helt korrekt bild av kostnadsutvecklingen. 32Konsultkostnaderna för externt metodstöd är visserligen inte inräknade. Men med tanke på att systemansatsen ska rullas ut i hela utifrån de metodkunskaper som förts över till medarbetare och socialförvaltningens verksamhetsutvecklare ska inte dessa kostnader räknas hem inom ramen för den enskilda enheten som utgjorde den första piloten. Människor och företag som kunder och medskapare Utvecklingsarbetet i Skönsmon aktualiserar en rad frågor rörande till exempel kostnadsutveckling, organisering av kommunens äldreomsorg och arbete ur ett vidare perspektiv. Hur kommer exempelvis kostnader och verksamhetens resultat utvecklas över en betydligt längre tidshorisont? Hur har det nya arbetssättet påverkat medarbetarnas arbetsmiljö?33 Vilka effekter får arbetssättet för andra närliggande verksamheter, till exempel sjukvården eller andra delar av äldreomsorgen, givet att är ett system i ett betydligt större system? Medför till exempel de positiva resultaten att de äldre ges möjlighet att leva hemma längre? Hur påverkar den totala och uppdaterade kundanpassningen relevansen i de biståndsbeslut som tas av kommunens beställarenhet? Hur påverkar arbetet kommunens tidigare stödstrukturer och overheadkostnader som är förknippade med det gamla systemet? Hur kommer det pågående införandet av lagen om valfrihet påverka arbetet? Frågeställningarna är relevanta inte minst eftersom avser att genomföra ett utvecklingsarbete utifrån systemansatsen även i övriga delar av den kommunala med start . Inom ramen för det fortsatta arbetet planeras ett treårigt forskningsprojekt tillsammans med . Den fortsatta utvecklingen är särskilt intressant då systemansatsen inom i är densamma som ligger till grund för projektet för systembaserad styrning och verksamhetsutveckling () som bedrivs genom försöksverksamheter i , och i . 4.4Utvecklingsområden avseende kundorientering och kundinvolvering vill lyfta fram några utvecklingsområden avseende kundorientering som vi anser särskilt intressanta för statlig och verksamhet. Gemensamt för dessa utvecklingsområden är att de tar sin utgångspunkt i kundens behov, förutsättningar och krav i enlighet med vad som beskrivits ovan. Vidare bedrivs också utvecklingsarbete runt om i inom dessa områden. 33 Även om sjukfrånvaron verkar gått ned något, vilket möjligen kan relateras till arbetsmiljön, finns det ingen personalenkät som styrker hur personalen har upplevt förändringen eller hur förändringen har påverkat deras arbetsmiljö. Människor och företag som kunder och medskapare 4.4.1Kundens livs- eller verksamhetshändelse som central utgångspunkt (utvecklingsområde 1) Oavsett hur det offentliga organiseras pågår människors liv och företags verksamheter kontinuerligt. Människor utbildar sig, skaffar jobb, bostad, barn och blir sjuka. Företag bildas, utvecklas, bygger, anställer, avskedar och exporterar. Offentlig verksamhet är inte organiserad utifrån dessa livs- och verksamhetshändelser och de behov som medborgare och företag har i dessa. Det är uppfattning att nuvarande sätt att organisera den offentliga verksamheten har växt fram ur statens behov och att detta fram väl tjänat samhällets utveckling. Det är emellertid rådets mening att denna hållning bör förändras om syftet är en innovativ förvaltning som skapar ytterligare värde för den enskilda och samhället i stort. Vi menar att om offentlig verksamhet i högre grad ser på den egna och andra myndigheters verksamhet utifrån bättre kunskap om den resa som den enskilde gör genom det offentliga systemet för att uppnå sitt mål vid en viss händelse eller situation i livet, och de varierande behov som kan finnas, skulle mycket vinnas. Berörda aktörer kan då utveckla en gemensam karta över hur det offentliga i samverkan skapar största möjliga värde till rätt kostnad. Teoribildningen kring livshändelser är begränsad. Begreppet har vuxit fram ur en praktisk strävan att reformera förvaltningen.34 Eftersom livshändelseperspektivet är naturligt för den enskilde är det värdefullt för det offentliga att förstå vad den enskilde faktiskt avser att uppnå. Ur myndighetens perspektiv kan det annars framstå som att den enskilde har behov av exempelvis en blankett eller ett visst beslut. Myndighetsärenden har dock inget egenvärde utan är steg på vägen under en händelse i livet, exempelvis för att gifta sig eller att starta ett företag. Den enskilde upplever det antagligen ofta besvärande, och kanske obegripligt, att i en viss livshändelse själv vara den som ska reda ut och samordna olika offentliga aktörers krav. Vad som särskiljer och motiverar livshändelser som perspektiv för verksamhetsutveckling är därför 34 I ett antal utredningar talades om möjligheten att samla offentlig information på webben under olika rubriker efter vad som där benämndes livssituationer. Se t.ex. SOU (2001:63), Offentliga på nätet, det s.k. 2005, 24-timmarsdelegationens underlagsrapport e-tjänster i medborgarens tjänst och betänkandet SOU (2005:119), E-tjänster för ett enklare och öppnare samhälle. Människor och företag som kunder och medskapare inte minst dess potential just i fråga om att identifiera bristfällig koordinering mellan olika delar i offentlig verksamhet.35 Det finns flera intressanta exempel på hur offentlig verksamhet försöker renodla ett tydligt medborgar- och företagsperspektiv över myndighetsgränserna, framvuxna inte minst som ett led i utvecklingen av e-tjänster. Ett av dessa är , ett samarbete mellan , och som syftar till att underlätta för den som startar, driver eller avvecklar ett företag.36 Andra exempel på utvecklingsarbeten som har en form av livshändelseperspektiv är arbete med att beskriva hur processen ser ut för den som mister en nära anhörig samt deras arbete tillsammans med och Kommuner och Landsting att förstå familjers servicebehov i kontakten med det offentliga.37 Hanteringen av bygglov och att starta restaurang är andra processer som analyseras djupare utifrån den enskildes perspektiv. Vidare finns det inom vården en tydlig rörelse för ökat patientvärde genom bl.a. patientomhändertagande organiserat utifrån sjukdomstillstånd i stället för efter specialitet eller vårdnivå.38 Andra aktörer försöker dessutom att vidga perspektivet utanför organisation. Regionalt cancercentrum Väst bedriver ett utvecklingsarbete kring livshändelsen att få cancer mitt i livet tillsammans med vid . Genom att anlägga ett individperspektiv och utgå från individens egen process vid ett givet tillfälle i livet försöker man förstå hur en förändrad samverkan inom vården men också mellan t.ex. , , , , skolan och barnomsorgen påverkar en patients möjlighet till återgång i hälsa och arbete i sinom tid.39 har bedrivit ett utvecklingsarbete tillsammans med och i syfte att undersöka om 35Innovationsrådet (2011), Livshändelser för gemensamma medborgarmöten i svensk förvaltning. 36På samlar myndigheterna , och information, verktyg och e-tjänster som företagare har nytta av. Under rubrikerna Fundera, Starta, Driva, Utveckla och Avveckla hittar man information, räkneverktyg och länkar till fördjupad information på andra webbplatser. Webbplatsen tillkom 2009 och det finns planer på att tillföra ytterligare information och tjänster, se SOU (2010:20), Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e-förvaltning. 37Skatteverket (2013), Utvecklingsområde Privatpersoner, rapport till .