sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — Till de senare räknades donationer, symbolbyggnader eller fastigheter som staten ägde av hävd eller annan anledning, till exempel renbetes- landen och de kungliga slotten.44 RAÄ konstaterade vid avrapportering av uppdraget att statens innehav av kulturfastigheter kunde bli mer målinriktat genom att samhällsnyttan motiverades och säkerställdes. En värderings- och urvalsmodell hade utvecklats i samråd med () och övriga berörda myndigheter.45 Urval och värdering av fastigheter/objekt skulle enligt modellen ske i tre steg, genom att påvisa när det rent generellt är betydelsefullt att staten ska äga för att säkerställa en gemensam nyttighet, granska motivet för fastig- hetsinnehav utifrån en berättelsemodell och justera innehavet med hjälp av representativitetskriterier.46 Det inledande steget innebar en bedömning av om tillgången till en kulturfastighet/kulturmiljö behövde säkerställas för alla med- borgare, som en gemensam nyttighet. Kulturhistoriskt värdefulla fastigheter kunde vara kopplade till användningen av kollektiva resurser, vilket gav grund för statligt ägande. Det kunde gälla till- gången till kulturarvet som offentlig plats och möjligheter till fysisk delaktighet för att kunna tolka eller ifrågasätta en historie- skrivning. Det var viktigt att säkerställa ett kulturarvsutbud med distans till politiska och kommersiella anspråk.47 Ett andra och huvudsakligt steg i RAÄs modell avsåg tillämp- ning av den s.k. berättelsemodellen, där fastighetsinnehavet tema- tiskt beskrevs utifrån dess bärande kulturhistoriska berättelser. Berättelserna länkades därefter till de fysiska platserna och fastig- hetsportföljen granskades utifrån vilka fastigheter som utgjorde viktigaste betydelsebärande enheter i statens historia. Fastigheter som inte var viktiga för berättelsen eller där bättre representanter fanns, kunde överlåtas till annan förvaltare än staten. 1992/93:37. 44Riksantikvarieämbetet (2008). Förslag till nya kriterier för statens ägande och förvaltning av kulturfastigheter. Återrapportering enligt regeringsuppdrag . 101-2002-2008, , s. 5. 46Fastighetsverket (2009), s. 22–23. 47Riksantikvarieämbetet (2008), s. 8. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav som speglade övrig offentlig historia, som till exempel rörde kom- munala institutioner, kunde överlåtas till sådana huvudmän att för- valta.48 Det tredje steget innebar att se över representativiteten i urvalet. Spridning skulle eftersträvas genom att urvalet karakteriserades av bredd och mångfald. De variabler som angavs som exempel var geografi, gender, klass, generation och etnicitet. Vid urvalet skulle eftersträvas att få med fastigheter som är noder i mångfald och historieskrivning, vilket innebar att fastigheten var en plats där flera berättelser eller perspektiv kunde mötas.49 RAÄ lämnade avslutningsvis vissa synpunkter kring bevarande och nyttjande av kulturfastigheter samt föreslog en kvalificerad genomlysning av det befintliga fastighetsinnehavet utifrån den beskrivna modellen.50 förslag realiserades i form av ett särskilt regeringsuppdrag till att lämna förslag på fastigheter som ur ett kulturhistoriskt perspektiv långsiktigt borde förvaltas av staten. Urvalet skulle göras utifrån de av RAÄ före- slagna kriterierna. Uppdraget genomfördes inom ramen för den s.k. , som tillsammans med en av- slutande komplettering gav en bred översyn av det statliga fastig- hetsbeståndet. Sex nationella berättelser togs fram för att tematiskt beskriva statens historia: Att styra, beskatta och döma – om rikets enande och den moderna statens framväxt, Om vetenskap, utbildning och intellektuell kultur, Ekonomiskt liv och handelns förutsättningar, Tro och religion genom tiderna, Maktbalans – integration och expansion, Den socialmedicinska utvecklingen i . 48Ibid., s. 9. 50Ibid., s. 11–12. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav Urval och bedömning av fastigheter skedde med hjälp av en expert- grupp samt en särskild referensgrupp med sakkunniga tjänste- mannarepresentanter från olika berörda myndigheter samt forskare. Utredningen resulterade i förslag om en statlig fastighets- portfölj samt förslag på sådana fastigheter som utifrån kultur- historiska perspektiv kunde avyttras och förvaltas av andra ägare än de statliga myndigheterna. Sammantaget cirka 550 fastigheter bedömdes, merparten statliga byggnadsminnen.51 Viss kritik har framförts mot berättelsemodellen och den utformning denna fick i Kulturfastighetsutredningen.52 Kritiken handlar främst om det sätt på vilket berättelserna utformades – att de kunde uppfattas som begränsade utifrån det fastighetsbestånd som staten ägde, snarare än att beskriva de möjliga och angelägna berättelseteman som kunde skildra staten. Modellen skulle därmed kunna uppfattas som understödjande ett cirkelresonemang, som bekräftade det befintliga beståndet och där vita fläckar och kompletteringsbehov inte åskådliggjordes. Modellen kunde också sägas resultera i utvecklingen av en ny nationell urvalsgrund eller skyddsnivå, som existerade parallellt med det befintliga regelverket för skydd av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och byggnader. och dess expertgrupp var dock medvetna om dessa kritiska aspekter i sitt arbete, vilket också fram- går av slutrapporteringen och den komplettering som skedde.53 Den metodik eller modell som tillämpades i Kulturfastighets- utredningen ska enligt regeringens direktiv också tjäna som utgångspunkt för den nu aktuella utredningen, Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter.54 Vi har därför utvecklat 51Statens fastighetsverk (2009-10). 52Framgår bland annat av synpunkter från remissinstanserna. 53Syftet med uppdraget var att sammanfatta, kommunicera och välja fram. Inte ändamåls- enligt att använda berättelserna som ett skarpt instrument för urval. Fastigheterna är möjliga att placera in i många olika tolkningar och meningsbyggen. De kan inte välja bort på grund- val av konventionella berättelser. Se till att en rikedom av associationsmöjligheter och kunskapsutvinning kan fångas ur en verklighet och kunskapsprocess som är mer konflikt- fylld. En berättartekniskt mer komplex eller en dialog som framställningsform måste tillåtas. Fördelen med modellen är att det handlar om en bredare och förhoppningsvis mer gripbar historieskrivning som är angelägen för fler. Fritt efter minnesanteckningar och generella kommentarer till de berättelser som förelåg. 2012:7, s. 3–4. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav och anpassat modellen, vilket skett med stöd av de tidigare berörda myndigheterna, främst RAÄ och SFV. De sex berättelseteman om staten som formulerades inom ramen för tillämpas även i den nu aktuella utredningens bedömningsarbete. Särskild vikt läggs dock vid att det ska handla om statens historia och inte spegla skeenden utifrån ett bredare, nationellt kulturhistoriskt perspektiv. Grunden för arbetet är dock av naturliga skäl den grundliga genomgång av en stor del av myndigheternas kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som redan gjorts inom ramen för . Den kritik mot modellen som berörts i föregående avsnitt har mot bakgrund av utredningens direktiv inte bedömts som avgörande. Risken för cirkelresonemang, där endast befintliga fastigheter i beståndet ges en belysning genom de valda berättelserna, saknar relevans i detta sammanhang. Utredningens uppgift är just att göra en bedömning och föreslå ett urval bland de fastigheter som redan ägs av myndigheterna, inte att peka ut ytterligare angelägna objekt under annan förvaltning som bör förvärvas av staten. Berättelse- modellen ska därför inte ses som en urvalsmodell, utan mer värderas utifrån sitt pedagogiska värde då det gäller att åskådliggöra och förklara historiska skeenden och processer. De perspektiv som anläggs ska heller inte ses som en gång för alla givna, utan som en utgångspunkt som fortlöpande behöver diskuteras. Frågan om statens kulturhistoriskt värdefulla fastig- heter behöver prövas i en fortgående process. För att bibehålla en över tiden god flexibilitet i modellen bör därför inte antalet berät- telser fixeras till just de sex som tillämpats.55 Utredningen bedömer att detta kommer att aktualiseras i ett framtida bedöm- ningsarbete då urvalsramen kommer att kunna vidgas genom att en rad ytterligare fastigheter blir aktuella som byggnadsminnen. Då kommer till exempel fastigheter och byggnader som speglar den moderna statens utveckling och administration att kunna tillföras. Utredningen gör därför bedömningen att det andra steget i RAÄs modell, tillämpningen av berättelsemodellen med den flexibilitet denna medger, väl motiveras som en inledande och mer grundläg- gande utgångspunkt i prioriteringen av en statlig portfölj kultur- fastigheter. Övriga steg i RAÄs modell tillämpas i det nu aktuella utred- ningsarbetet först i senare skeden av bedömningsprocessen. 55 (2012). Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastig- heter. Underlag till utredningen S 2012:02 från Samhällsavdelningen , s. 6. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav första steget, att påvisa när det är betydelsefullt att staten ska äga för att säkerställa en gemensam nyttighet, visade sig passa bättre att föra in som en avslutande bedömning då övriga urvalsgrunder tillämpats. Det tredje steget, representativitetskriteriet, ges en mindre utslagsgivande roll genom att integreras tillsammans med andra viktiga bedömningsgrunder. En rad sådana ytterligare bedömningsgrunder tillämpas för att ur olika utgångspunkter prioritera ett lämpligt urval statligt för- valtade kulturfastigheter. Bedömningsgrunderna anges nedan. De är inte rangordnade och är i den meningen inte värderade efter sin inbördes betydelse. Det är den samlade bilden som avgör bedöm- ningen av ett visst objekts angelägenhet. Fastigheten som en del av helheten Den enskilda fastigheten eller miljön måste bedömas i ett helhets- och omvärldsperspektiv. Finns andra likvärdiga objekt redan säkrade, inom eller utom staten? Den samlade kulturhistoriska berättelsen, det nationella kulturarvet, är omfattande och statliga myndigheter behöver inte själva äga eller förvalta fastigheter som speglar alla aspekter på de berättelser om staten som definieras. Lag och förordning har tillkommit tillsammans med stödformer och effektiva tillsynsprocesser för att skydda kulturarvet också under ett diversifierat ägande. Kulturmiljön kan berätta en mångsidig och sammansatt historia, där fastigheten ingår i en miljö som, genom att säkras i sina delar, bildar ett tydligt sammanhang. Sammanhanget kan till exempel innebära ökad förståelse för de förändringar som skett av statens åtagande och sätt att organisera sig. Det kan innebära miljöer som bildar tydliga helheter eller att sammansatta berättelser kan tydliggöras. Viktiga perspektiv i denna bedömning ligger i en granskning också utifrån representativitet. Fastighetsbeståndet ska samlat ge uttryck för en lämplig spridning genom att representera bredd och mångfald. Aspekter att beakta är geografisk representativitet, gender, klass, generation och etnicitet. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav Fastigheten kan tillgängliggöras för medborgarna och kan ha potential som attraktivt besöksmål. Samverkan med regionala och lokala aktörer, närhet till attraktiva miljöer, förstärker fastighetens förutsättningar och underlättar finansiell samverkan. Tillgänglig- görandet behöver inte enbart vara av fysisk karaktär, ny teknik och digitala medier kan skapa förutsättningar för att tillgängliggöra fastigheter som är svåra att besöka fysiskt. De historiska fastig- heterna är en viktig kunskapskälla och kan användas inom forsk- ning och utbildning. Förutsättning för förvaltning och hållbarhet Fastigheten ger förutsättningar för att bilda/upprätthålla goda för- valtningsbara enheter eller miljöer, där långsiktig hållbarhet kan uppnås. Fastigheten, dess skick, vårdbehov och ekonomiska förutsättningar utgör viktiga komponenter då olika objekt värderas och vägs mot varandra. Prioriteringsarbetet sker utifrån en ekonomisk verklighet, vilket dock alltid måste göras i ett tillräckligt långsiktigt planerings- perspektiv. Staten har dock som ägare ett stort ansvar att förvalta de stora kulturhistoriska värden fastighetsbeståndet representerar. Utredningen har vidare diskuterat andra tillkommande aspekter på valet av lämpliga fastigheter att ingå i en statlig portfölj med kultur- fastigheter. Byggnader och anläggningar ska så långt möjligt användas och brukas. Det gynnar ett rikt och levande kulturarv. Fastigheten kan utan att det kulturhistoriska värdet går förlorat, användas hållbart och långsiktigt i olika verksamheter. Detta bedömdes dock inte utgöra en särskild prioriteringsgrund. Per- spektivet kommer naturligt in i diskussioner kring sammanhang och tillgängliggörande och ställdes därför inte upp som en priori- teringsgrund i sig. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav Fastigheten kan i sin kulturmiljö vidare tjäna som pedagogiskt exempel och underlätta förståelsen av viktiga skeenden, historiska och geografiska samband. Möjligheten att utveckla och visa upp pedagogiska exempel utgår främst från förvaltarens eller nyttjarens kreativitet och förutsättningar att levandegöra kulturarvet och ge förutsättningar för medverkan ur ett medborgarperspektiv. Idégrunden för fastighetsinnehavet handlar inte enbart om hur urvalet ska göras utan långt mer om en förståelse för varför staten bör äga vissa fastigheter och hur förvaltningen bör utformas. Utredningen har dock uppfattat det grundläggande kriteriet för statens innehav som att beskriva hur staten har organiserat och manifesterat sig genom historien. Staten har genom sin roll influerat och genom tiderna påverkat hela samhället i varie- rande grad. Motiven för statens ägande är komplexa och är därför svåra att fastställa i en given modell. Modellen och urvalet är vidare tids- bundet och måste därför återkommande prövas. Det finns också anledning att anta att framtida kunskapsuppbyggnad kan bidra till nya berättelser som betonar ytterligare aspekter av den statliga verksamheten. Givet dessa utgångspunkter, har utredningen ändå formulerat en bedömningsmodell för det nu aktuella uppdraget. Den innebar sammantaget en urvals- och bedömningsprocess enligt följande schematiska steg och bedömningsgrunder: En urvalsram definierades för bedömning av vilka särskilt kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som staten bör förvalta. Urvalet grundas på fastigheter/objekt i statlig myndighets- förvaltning som klassats genom beslut med stöd av Lag (1988:950) om kulturminnen m.m. (KML) eller Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. (FSBM).56 I den senare gruppen ingick även sådana fastigheter där det lagts förslag till regeringen om klassning enligt FSBM. Urvalsramen vidgades i vissa avseenden för att inkludera en rad fastigheter där fortsatt statlig förvaltning av kulturhistoriska skäl och tidigare angivna bedömningar naturligt borde övervägas av utredningen. 56 Beslut har fattats om vissa justeringar av regelverket, med ikraftträdande , vilket dock inte bedömts behöva påverka utredningens urvalsarbete. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav Det innebar att totala fastighetsbestånd samt de från ämbetet till tidigare över- förda kronogårdarna ingick i urvalet.57 Motivet för visst fastighetsinnehav granskades utifrån en berät- telsemodell, med tematiska berättelser som ska spegla statens historia och verksamhet. En rad kompletterande bedömningsgrunder tillämpades, vilket i rubrikform innebar bedömning utifrån fastigheten som en del i en större helhet, sammanhang, tillgängliggörande, förutsättning för förvaltning och hållbarhet samt ekonomiska förutsättningar för förvaltningen. Avslutningsvis granskades om det var betydelsefullt att staten hade äganderätten till fastigheterna för att kunna säkerställa dem som gemensamma nyttigheter för medborgarna. Bedömningsarbetet samordnades av utredningen utifrån samman- ställningar och underlag från berörda myndigheter med expertis inom kulturhistoria och förvaltning samt externa experter. Konti- nuitet eftersträvades i förhållande till och Statens fastighetsverks Kulturfastighetsutredning och dess tidigare överväganden och ställningstaganden, bland annat genom dis- kussioner med sakkunniga från den tidigare expertgruppen. Det var naturligt att som en bas för arbetet utgå från de bedömningar av enskilda fastigheter som gjordes i denna utredning. Kvalificerad kunskap och vetenskaplig expertis ligger bakom de motiveringar och prioriteringar som då togs fram. De anpassningar som skett av metodiken för urval och bedömning innebar dock ombalansering av vissa bedömningsgrunder och en striktare syn på vad som menas med ett statligt perspektiv i förhållande till en bredare kultur- historisk berättelse. Även i den nu aktuella utredningen gav , och värdefullt stöd i diskussionen kring motiveringar och prioritering av enskilda för- valtningsobjekt. Arbetsgrupper/experter inom respektive myndig- het diskuterade tillsammans med utredningen såväl principiella urvalsfrågor som tillämpning av modellen på de enskilda objekten. En gemensam workshop med och Fortifi- kationsverket gav stadga åt bedömningsarbetet inom berättelse- 57 Förtecknade som värdefulla fastigheter enligt FSBM, 16 §. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav teman som rörde främst berättelserna om maktbalans samt ekono- miskt liv och handel. Av särskilt intresse var de förskjutningar i bedömningen som kunde uppstå jämfört med den tidigare Kultur- fastighetsutredningen till följd av den utveckling av bedöm- ningsgrunderna som skett. Under hela bedömningsfasen tjänade och dess interna arbetsgrupp som samman- hållande för att ta fram ett samlat underlag till utredningen för alla de fastigheter som ingick i urvalsramen. Det underlättade utred- ningens arbete med att få fram överblickbara listor över fastigheter samt beskrivningar och bedömningar som knöts till kategorier av fastigheter och enskilda objekt. gav även uttryck för ställningstaganden ur ett eget myndighetsperspektiv.58 Det gällde det egna fastighetsbeståndet och hur man långsiktigt såg på dess förvaltning inom staten och myndigheten. Fastighets- verkets uppfattning gav i sig upphov till vissa reaktioner och för- hållningssätt, till exempel bland de arrendatorer och andra aktörer som nyttjade berörda fastigheter. Myndighetens ställningstaganden avvek i vissa avseenden från den samlade bedömning vi senare gjorde inom utredningen. Skillnaderna var dock inte omfattande. Experter från övriga berörda myndigheter har bidragit i dis- kussioner och lämnat värdefulla underlag om sina myndigheters kulturhistoriskt värdefulla fastigheter. Det har bland annat gällt fastigheternas speciella karaktär och långsiktiga nyttjande i myndigheternas verksamhet. Under utredningens avslutande arbete anordnades ett seminarium där utredningens syn i vissa mer principiella frågor diskuterades med företrädare för de fastig- hetsförvaltande myndigheterna. Utredningens kontakter i övrigt gentemot myndigheter och andra aktörer redovisas närmare i bilaga 3. 3.6.1Fastigheter som inte speglar statens historia Utredningens urvalsmodell innebär att en rad kulturhistoriskt värdefulla fastigheter och byggnader inte kan anses uppfylla de uppsatta urvalskriterierna för fortsatt statlig förvaltning, främst med tanke på att de inte speglar statens historia. Mot bakgrund av utredningens direktiv och de särskilda förhållanden som kan råda för enskilda kulturfastigheter, kan dock en särskild bedömning av 58 (2013). Beslut, Dnr 220-461/13, . Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav det framtida förvaltningsansvaret ändå komma att krävas vid sidan av den beskrivna urvalsmodellen. Det kan gälla objekt som för- värvats under särskilda förutsättningar, till exempel donationer med villkor om långsiktig statlig förvaltning, eller andra förhållan- den som kräver särskilda överväganden. Utredningen redovisar i sitt förslagsavsnitt de bedömningar som gjorts i sådana särskilda fall. 4Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter Utredningens förslag: Staten föreslås av kulturhistoriska skäl fortsatt äga och förvalta ett betydande bestånd kulturfastigheter med tydlig inriktning på berättelsen om statens egen uppkomst och verksamhet. Beståndet ska spegla och åskådliggöra hur staten organiserat och manifesterat sig under olika historiska perioder och skeenden. Det är angeläget att framtida omprövning kan ske och att kompletteringar görs där kultur- historiskt intressanta miljöer nu saknas, i första hand från 1900- talets utveckling och uppbyggnadsskeden. Fornlämningar har ett starkt skydd enligt kulturminneslagen och det finns numera, med undantag av välkända historiska platser av nationell betydelse, inte skäl för staten att äga forn- lämningar för att skydda hotade områden. Staten bör inte heller fortsättningsvis förvalta andra fastig- hetsägares egendom. Ett antal kulturfastigheter bör kvarstå i myndighetsägo på grund av pågående verksamheter. Det gäller till exempel vissa objekt med anknytning till den statliga administrationen, för- svarsmaktens verksamhet, trafikanläggningar eller naturreservat. Ett sammanhållet ägande med sammanhållen förvaltning av statens kulturfastigheter bör främst ske genom den myndighet som i första hand har till uppgift att förvalta statens fastigheter av denna typ, . Även andra myndigheter föreslås dock i begränsad utsträckning kunna äga och förvalta kulturfastigheter om särskilda förutsättningar råder. Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter Staten föreslås av kulturhistoriska skäl fortsatt äga och förvalta cirka två tredjedelar av de statliga kulturfastigheter som ingår i dagens bestånd. Fastighetsinnehavet bör i ökad utsträckning inriktas på berättelsen om statens egen uppkomst och verksamhet, den nationalstatliga utvecklingen, dvs. spegla och åskådliggöra hur staten organiserat och manifesterat sig under olika historiska perioder och skeenden. Statens egen historia har stor nationell betydelse och innehavet kan därmed i ökad utsträckning bidra till förståelsen och diskussionen kring den utveckling som skett. Tabell 4.1 Utredningens förslag om kulturfastigheter (registerfastigheter) som ska vara kvar i statlig ägo respektive kan avyttras1 Kvar i staten av Fornlämningar har numera ett starkt skydd enligt kulturminnes- lagen och ligger till största delen inom marker som har andra ägare än staten. Mot bakgrund av den utveckling som skett anser utred- 1 De förslag som redovisas i detta kapitel specificeras ofta på objektsnivå, som t.ex. statliga byggnadsminnen. Det innebär att antalet fastigheter i tabellen inte överensstämmer helt med det antal objekt som redovisas. Utredningen föreslår vidare avstyckning el. motsvarande som berör sju fastigheter, vilket innebär en motsvarande dubbelräkning av antalet register- fastigheter i tabellen. I bilaga 4 ges en fullständig nyckel som förtecknar samtliga objekt och fastigheter som berörs. Förslag om ett framtida statligt bestånd av kulturfastigheter ningen att ett antal fornlämningar, med undantag av vissa välkända historiska platser av nationell betydelse, kan återföras till lokala intressenter eller markägare. fastighets- bestånd anskaffades till största delen genom Kungl. Vitterhets- tidigare förvärv. De fornlämningar som bedömdes vara hotade och hade stora vårdbehov togs in i myndighetens ägo som en ren skyddsåtgärd. Ansvaret att agera i fornminnesfrågor över hela landet låg tidigare på den centrala förvaltningsmyndigheten, innan länsstyrelser övertog rollen regionalt. finns en utbyggd struktur för kulturmiljöarbetet hos länsstyrelser, dessutom ytterligare expertis och kunskaper på länsmuseer och lokala museer. På så sätt har både lagstiftning och stöd utvecklats och bevarandefrågorna har stärkts.