sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Ytterligare ett skäl att införa ett aktivitets- eller närvarokrav är att lärarens planering av lektionerna och dess innehåll påverkas negativt av att studerande inte deltar som planerat. Detta kan påverka undervisningen även för de elever som deltar på lektion- erna. Även ur ett uppföljnings- och utvecklingsperspektiv finns det goda skäl att följa upp närvaron och studieaktiviteten. Genom att följa upp närvaro och aktivitet blir det möjligt att sätta in åtgärder om studerande är inaktiva. Endast om utbildningsanordnarna känner till anledningen till elevernas frånvaro eller inaktivitet finns det möjlighet att vidta åtgärder som kan bidra till att eleven kommer tillbaka till utbildningen och kan slutföra den med god- känt resultat. Utbildningsanordnarna bör följa aktivitet och närvaro, men ett aktivitets- eller närvarokrav kan eventuellt tydliggöra behovet. En mer direkt fördel av ett aktivitets- eller närvarokrav är att en tydligare författningsreglering kan medföra en mer likformig och rättssäker tillämpning än vad som är fallet . saknas i huvud- sak bestämmelser om studieaktivitet eller närvaro och en precisering av innebörden av begreppen kan öka likformigheten i bedöm- ningarna. En fördel med att koppla ett nytt aktivitetskrav till studiemedels- systemet är att en sådan koppling innebär ett tydligt incitament för de studerande att bedriva aktiva studier. Det har visat sig att ekonomiska incitament kan få bättre effekter om de kopplas till lärandeaktiviteter, t.ex. undervisning, än till utbildningsmål, t.ex. kunskaper eller betyg.28 Detta kan i så fall förväntas öka mål- uppfyllelsen, till gagn både för de studerande och för samhället. En annan fördel är att ett tydligare krav på aktiva studier kan bidra till att säkerställa att de som får studiemedel från samhället verkligen studerar, vilket kan förhindra felaktiga utbetalningar av studie- medel. 28 Bettinger, E. (2008). 9.4.2Nackdelar – särskilda aktivitets- eller närvarokrav passar dåligt i en flexibel och målinriktad vuxenutbildning En nackdel med ett aktivitets- eller närvarokrav är att det är mycket osäkert vad ett sådant krav leder till när det gäller de studerandes deltagande. Om deltagandet, aktiviteten eller närvaron inte ökar är ett sådant krav, och den extra administration det medför, över- flödigt. I samband med införandet av skollagen (2010:800) betonades vikten av att komvux erbjuds i flexibla och individualiserade former.29 En nackdel med ett krav på aktivitet eller närvaro är att det på ett övergripande plan står i motsättning till en flexibel och individanpassad vuxenutbildning. Många studerande läser utbildningen på distans eller under andra flexibla former. var det enligt statistik av eleverna på gymnasial nivå och av eleverna på grundläggande nivå som läste under flexibla former. Införandet av ett aktivitets- eller närvarokrav skulle, delvis beroende på hur ett sådant krav utformas, begränsa möjligheten att erbjuda utbildningen på ett flexibelt sätt. Ett renodlat närvarokrav är över- huvudtaget svårt att föreställa sig vid distansstudier. Individualiseringen av vuxenutbildningen kan också vara svår att på ett bra sätt förena med aktivitets- eller närvarokrav. Undervis- ningen inom vuxenutbildningen ska individanpassas och av läro- planen framgår att det finns olika vägar att nå målen. Undervis- ningen kan därför aldrig utformas lika för alla. Beroende på hur ett aktivitets- eller närvarokrav utformas kommer det i större eller mindre utsträckning att medföra en ökad likriktning av undervis- ningen. Obligatoriska moment i en kurs innebär exempelvis en ökad likriktning av upplägg och innehåll för de studerande, särskilt om momenten genomförs . Ett närvarokrav innebär i detta avseende mer styrning än ett aktivitets- krav eftersom ett krav på närvaro innebär att de studerande ska vara på plats under på förhand bestämda tider. Ett närvaro- eller aktivitets- krav kan alltså inskränka möjligheterna att lägga upp studierna på ett helt individuellt sätt. Det validerande förhållningssätt som ska prägla vuxen- utbildningen kan också vara svårt att förena med krav på aktivitet 2009/10:165. Validering har länge betonats som en naturlig del av det flexibla lärandet. Det är kunskaperna som ska bedömas, oavsett hur de har förvärvats. Ett viktigt syfte med validering är att anpassa utbildningen eller förkorta utbildningstiderna. Även inom ramen för en kurs kan läraren bedöma en elevs faktiska kunskaper och låta honom eller henne tillgodoräkna sig dessa. Denna flexibilitet kan försvåras om det införs på förhand definierade krav på aktivitet eller närvaro inom en kurs. Det innebär att det finns risk för att ett aktivitets- eller närvarokrav kan medföra att utbildningstiden blir onödigt lång. Vidare är vuxenutbildningen en frivillig utbildning för vuxna. Även om komvux ska vara likvärdig utbildningen inom grund- skolan och gymnasieskolan behöver utbildningen inte vara identisk till utformning och innehåll. I den obligatoriska skolan råder skol- plikt och det finns krav på närvaro. Även i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns en skyldighet att delta i under- visningen. Det är dock inte oproblematiskt att införa en liknande bestämmelse för vuxna. Vuxna har ofta tidigare erfarenheter och andra behov än ungdomar. De kan också ha en livssituation som förutsätter större flexibilitet i utbildningen. Vuxna kan även för- väntas ta ett större eget ansvar för sina studier än ungdomar. Många kan också förväntas nå målen för en utbildning även utan fullständig närvaro eller ett aktivt deltagande i olika former av obligatoriska moment. Studierna är målrelaterade och studerande kan med hjälp av självstudier och handledning ändå uppnå godkänt resultat. Om studerande med goda förutsättningar att bedriva själv- studier tvingas närvara eller delta i många moment riskerar det att förlänga studietiden. En fråga som måste ställas är också om det är nödvändigt att införa ett nytt aktivitetskrav. har utbildnings- anordnarna författningsmässiga möjligheter att agera vid bristande närvaro eller aktivitet. Med grund i den s.k. treveckorsregeln finns det goda möjligheter att ha en dialog med den studerande. Många anordnare ställer också upp vissa krav och skriver kontrakt med studerande i förhållande till den bestämmelse som redan finns om att studerande som uteblir anses ha avbrutit utbild- ningen. Det finns dessutom möjligheter att tidigare än anmäla till CSN att en studerande inte bedriver studier eller har avbrutit sina studier. Denna anmälan görs då med utgångspunkt i bestämmelserna i studiestödsförfattningarna.30 Att de befintliga möjligheterna inte alltid används beror antingen på att utbildnings- anordnarna inte känner till de möjligheter som finns eller på deras ställningstaganden och rutiner. Det skulle därför kunna hävdas att det är mer befogat att skärpa kraven på CSN och utbildnings- anordnarna att bedriva ett aktivt arbete i dessa frågor än att formulera nya krav. En nackdel om fler studerande får indragna studiemedel vid inaktiva studier är att detta kan öka antalet studieavbrott. Som framgår av redovisningen i kapitel 7 är studerande inom komvux på framför allt grundläggande nivå en ekonomiskt utsatt studerande- grupp. Även små belopp som dras in kan äventyra studerandes möjligheter att slutföra sina studier, vilket kan leda till att antalet avbrott ökar. Även återbetalningsproblemen kan öka eftersom fler studerande kan antas få återkrav av studiemedel. I detta samman- hang ska det noteras att en ökning av antalet återkrav strider mot utredningens uppdrag att underlätta återbetalningen av lån och återkrav. En koppling mellan ett aktivitets- eller närvarokrav och studie- medlen riskerar dessutom att leda till att studerande som klarar en kurs ändå kan få återkrav av studiemedel p.g.a. att han eller hon inte varit tillräckligt närvarande eller aktiv. Detta kommer i så fall att vara svårbegripligt och kommer sannolikt att upplevas som orättvist av den som drabbas av återkravet. Utöver de nämnda principiella nackdelarna med ett aktivitets- eller närvarokrav finns det problem av juridisk och administrativ karaktär till vilka vi återkommer i vår bedömning nedan. 30 Enligt 3 kap. 5 § studiestödslagen måste den studerande bedriva studier för att studiemedel ska lämnas. Enligt 6 kap. 10 § studiestödsförordningen ska läroanstalten lämna uppgifter om studieaktivitet till CSN. 9.5Ett krav på aktivt deltagande som kopplas till studiemedlen Utredningens förslag: Ett aktivitetskrav införs i skollagen. En elev i vuxenutbildning ska delta aktivt i undervisningen. En elev som inte deltar aktivt i undervisning, är att anse som inaktiv. Ett beslut att en elev är inaktiv fattas av rektorn. Ett sådant beslut kan överklagas till . I förord- ningen om vuxenutbildning ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om hur en kurs kan förenas med krav på studie- aktivitet och de ytterligare föreskrifter som behövs om studieaktivitet. Bestämmelser införs i studiestödsförfattningarna som anknyter till det aktivitetskrav som föreslås i skollagen. En studerande som inte är att anse som aktivt deltagande enligt skollagen ska inte heller anses bedriva studier i studiestödslagens mening. Av detta följer att inga studiemedel ska utgå för den aktuella kursen . CSN får meddela föreskrifter om beräkningen av studie- medel för studerande som inte deltar aktivt. Beslut om studiemedel kan, som , överklagas till stöd (ÖKS). Utredningens bedömning: Nackdelarna med att införa ett aktivitets- eller närvarokrav i enlighet med utredningens förslag är fler och mer tungt vägande än de möjliga fördelarna. Utredningen kan inte heller se några andra modeller för ett aktivitets- eller närvarokrav som omfattar alla studerande i vuxen- utbildning, där fördelarna kan anses överväga nackdelarna. Istället förordar utredningen att det genomförs en satsning på information om de befintliga möjligheterna för utbildningsanordnarna att anmäla till CSN att studerande med studiemedel inte bedriver studier. 9.5.1En förklaring av utredningens förslag och bedömning Utredningens uppdrag är att föreslå ett aktivitets- eller närvarokrav och hur ett sådant kan kopplas till studiemedelssystemet. Utredningen har prövat olika modeller för ett aktivitetskrav. Ingen av de möjligheter vi har prövat innebär dock, enligt vår bedömning, att fördelarna med att införa ett aktivitetskrav överväger nack- delarna. I detta avsnitt presenterar vi ändå – i enlighet med upp- draget – en modell för ett aktivitetskrav som kopplas till studie- medelssystemet. Därefter redovisar vi våra huvudsakliga invändningar mot den modell vi själva redovisar. 9.5.2Ett aktivitetskrav är möjligt – inte ett närvarokrav Ett närvarokrav är omöjligt I det fall ett aktivitets- eller närvarokrav ska införas gör utred- ningen bedömningen att endast ett aktivitetskrav är lämpligt. Ett närvarokrav bedömer vi däremot inte lämpligt, eller ens möjligt, att införa. Ett närvarokrav är dels oförenligt med distansstudier och skulle dels allt för mycket motverka ett flexibelt och individuellt upplägg av vuxenutbildningen. Inaktivitet blir ett mellanting mellan aktiva studier och avbrott Utredningens bedömning är att den möjlighet som finns att införa ett nytt, kompletterande krav på närvaro eller aktivitet är att införa ett mellanting mellan aktiva studier och studieavbrott. Under tid då den studerande inte deltar aktivt i undervisningen, men ännu inte kan anses ha avbrutit studierna, ska han eller hon anses vara inaktiv. Någon sanktionsmöjlighet för inaktivitet finns inte inom utbildnings- systemet utöver den nuvarande bestämmelsen om avbrott i studierna . Bestämmelsen om aktivt deltagande bör dock kunna ses som en signal till de studerande att de måste delta aktivt i den undervisning som anordnas. Aktivitetskravet kan också, vilket vi återkommer till nedan, kopplas till studiemedelssystemet. Alternativet med en kortare tidsfrist för avbrott har förkastats Ett alternativ till att införa ett helt nytt aktivitetskrav är att för- korta tiden för när studierna ska anses ha avbrutits, dvs. att ändra den nya treveckorsgräns som infördes den 1 juli 2012.31 En sådan lösning kan inte helt anses motsvara ett aktivitetskrav, men skulle 31 7 kap. 1 § förordningen om vuxenutbildning. ligga mycket nära ett sådant krav. Om tiden kortas till skulle det ge mycket litet utrymme för inaktivitet. En studerande som uteblir från undervisningen utan att meddela sig skulle anses ha avbrutit utbildningen. En sådan ändring skulle kunna kopplas till studiemedelssystemet utan hinder eftersom är den kortaste tid som det kan beräknas ett studiemedels- belopp för. En studerande som uteblir har därmed avbrutit utbildningen och blir då även utan studiemedel för tiden efter avbrottet. Problemet med denna lösning är att är en och att sanktionen – att den studerande anses ha avbrutit studierna och skrivs ut från utbildningen – inte kan anses stå i proportion till att någon uteblivit från kanske bara så lite som ett eller två lektionstillfällen eller motsvarande. Det går inte heller att säga att den som uteblir inte kan uppnå målen för kursen. En enveckasregel skulle istället riskera att komplicera för de studerande och att förlänga studietiderna. I sammanhanget är det viktigt att erinra om att utredningens uppdrag om ett aktivitets- krav avser hela vuxenutbildningen, dvs. även den gymnasiala nivån. På den gymnasiala nivån är det inte ovanligt att studerande bedriver fritidsstudier med låg omfattning. Dessa studerande hade alltså också riskerat att skrivas ut från utbildningen efter att ha uteblivit från enstaka moment i undervisningen. Utredningen har inte funnit att detta är en lämplig lösning. 9.5.3Ett krav på aktivt deltagande kan införas i skollagen Bestämmelser kan införas i skolförfattningarna Det kan diskuteras i vilken författning ett aktivitetskrav bör regleras. Utredningens förslag innebär att det införs ett krav på aktivt del- tagande i undervisningen men att detta krav inte kopplas till någon ny sanktionsmöjlighet inom utbildningssystemet. En studerande ska dock även fortsatt anses ha avbrutit utbildningen om han eller hon uteblivit . Ett aktivitetskrav skulle därmed kunna leda till att fler studerande anses ha uteblivit från undervisningen och att fler därmed kommer att anses ha avbrutit sina studier. Effekter inom ramen för studie- medelssystemet är dock den tyngsta sanktionen för den som är inaktiv i sina studier. Att den viktigaste följden av inaktivitet är indragna studiemedel skulle kunna tala för att en ny bestämmelse om studieaktivitet enbart förs in i studiestödsförfattningarna och inte i skolför- fattningarna. En sådan lösning är dock inte möjlig för utredningen att föreslå eftersom det i utredningens tilläggsdirektiv anges att utredningen ska föreslå hur aktivitets- och närvarokrav inom komvux på grundläggande och gymnasial nivå bör utformas. Där- utöver ska utredningen se över möjligheten att tydligare koppla studiemedelssystemet till studieaktivitet. Direktiven talar alltså tydligt för att ett aktivitets- eller närvarokrav ska omfatta samtliga studerande. Ett skäl för parallella bestämmelser i skol- och studiestöds- författningarna är också att det kan anses tveksamt att CSN i sitt regelverk har bestämmelser som påverkar skolornas möjligheter att lägga upp sina utbildningar. Ett krav som formuleras i studiestöds- regelverket tenderar inte heller att uppfattas som lika bindande av utbildningsanordnarna som krav som finns föreskrivna i skolför- fattningarna. Statskontoret har exempelvis riktat kritik mot de nuvarande reglerna som finns i studiestödsförfattningarna. Statskontoret har bl.a. föreslagit att utbildningsanordnarnas ansvar för att förse CSN med uppgifter bör förtydligas i de lagar och förordningar som styr respektive utbildningsform. Detta skulle enligt Statskontoret ge större tyngd åt uppgiftsskyldigheten än om denna enbart regleras i studiestödslagen och studiestödsförord- ningen.32 Ett aktivitetskrav som enbart finns i studiestödsförfattningarna kan dessutom, som , se annorlunda ut än det krav som finns i skolförfattningarna. Om det inte införs en bestämmelse om aktivitet i skolförfattningarna skulle där bara finnas den nuvarande treveckorsregeln. Som beskrivs ovan anser många kommuner och utbildningsanordnare att denna regel har företräde framför en alternativ definition av studieaktivitet i studiestödsregelverket. Sådan bristande överensstämmelse mellan olika regelverk kan skapa för- virring. Med parallella bestämmelser och en hänvisning dem emellan skapas enhetlighet. Utöver de nämnda skälen att låta studiestödet följa av bestämmelser i skolförfattningarna tenderar tillsynen att fungera sämre när det gäller regler i studiestödsförfattningarna som ska hanteras av utbildnings- 32 Statskontoret (2009a). Det kan t.ex. upplevas som oklart om det är CSN eller Skolinspektionen som ska kontrollera att skolorna rapporterar i enlighet med bestämmelserna. Om reglerna finns i skolförfattningarna faller det tydligt på Skolinspektionens ansvar att följa upp skolornas bedömning och rapportering. Den studerande ska aktivt delta i undervisningen Det aktivitetskrav som införs i skollagen bör vara av generell karaktär. Utredningens förslag till utformning innebär att en elev i komvux ska delta aktivt i undervisningen. En elev som inte deltar aktivt i undervisning, ska anses vara inaktiv. Det är rektorn som beslutar om en elev är att anse som inaktiv. Någon närmare definition av vad som avses med att delta aktivt bör inte anges i skollagen. Istället föreslår utredningen att får meddela föreskrifter om krav på studieaktivitet på en kurs och de ytterligare föreskrifter som behövs om studieaktivitet. Eftersom utbildningen ska utformas efter varje elevs förut- sättningar och behov är det svårt att ställa upp en uttömmande nationell definition av aktivitetsbegreppet. Aktivitetskraven bör kunna definieras olika beroende på kursernas innehåll, upplägg och omfattning. I de föreskrifter som får i uppgift att med- dela är en tänkbar möjlighet att studieaktivitet definieras genom en uppräkning av olika alternativa exempel på ett aktivt deltagande, t.ex. en redovisning av genomförda inlämningsuppgifter, del- tagande i prov, aktivitet på lärportaler eller lärplattformar, kontakt med handledare, närvaro på praktik eller närvaro vid klassrums- undervisning. Med utgångspunkt i det nya aktivitetskravet i skollagen och i de föreskrifter meddelar, ska rektorn sedan besluta om en elev är att anse som inaktiv. Utredningen bedömer att ett beslut om inaktivitet måste kunna överklagas till Skolväsendets överklagande- nämnd, trots att ett beslut om inaktivitet inte har någon verkan i förhållande till elevens studiegång. En elev kan anses vara inaktiv för att sedan återvända till studierna innan den s.k. treveckors- regeln blir tillämplig och avsluta kursen som planerat utan återverk- ningar. Beslutet om inaktivitet har i sig således ingen rättsverkan. Mot harmlösa beslut krävs i regel inte en överklagandemöjlighet. Däremot för elever som får studiemedel innebär ett sådant beslut, vilket vi återkommer till nedan, att CSN fattar ett beslut om studiemedel som baseras på beslutet om att den studerande är att anse som inaktiv. Elevens studiemedel dras in och eleven kan bli återbetalningsskyldig. I denna kontext kan inte ett beslut om inaktivitet anses som harmlöst. Behov av att kunna få beslutet prövat av en högre instans måste anses föreligga då vissa elever kan drabbas av ekonomiska återverkningar till följd av beslutet. 9.5.4Studiemedlens koppling till aktivitetskravet finns det, vilket har redogjorts för ovan, krav på att studerande ska bedriva studier för att ha rätt till studiemedel. CSN har i allmänna råd uttalat att det är upp till utbildningsanordnarna att definiera vad som ska avses med att bedriva studier.33 I den mån man ytterligare vill trycka på vikten av aktiva studier har vi ovan redovisat hur ett aktivitetskrav kan införas i skollagen. Ett nytt aktivitetskrav i skollagen, där aktivitetsbegreppet definieras i föreskrifter, kan kopplas till studiemedels- systemet. Regler för studiemedelskonsekvenserna av inaktivitet måste då finnas i studiestödsförfattningarna. Dessa konsekvenser bör dock vara en direkt följd av en tillämpning av regler i skolför- fattningarna. Genom en sådan hänvisning från reglerna om studie- medel till de författningar som styr utbildningen, undviks olika tillämpning. Den som enligt skollagens bestämmelse inte deltar aktivt i undervisningen ska alltså inte heller anses bedriva studier i studiestödslagens mening. Inaktivitet innebär en förlorad rätt till studiemedel på kursen Det är inte helt enkelt att hitta lämpliga och hanterliga studie- medelsföljder av inaktivitet. I huvudsak kan man tänka sig två alternativ, antingen reducerade studiemedel för den som inte är till- räckligt aktiv, eller att rätten till studiemedel går förlorad under tid då den studerande är inaktiv. 33 Trots detta är det alltså vanligt att utbildningsanordnarna rapporterar till CSN först sedan en studerande har avbrutit en eller flera kurser i enlighet med 7 kap. 1 § förordningen om vuxenutbildning. Många tycks inte känna till den möjlighet som finns att, med utgångspunkt i en tolkning av bestämmelserna i studiestödsförfattningarna, anmäla att en elev inte bedriver studier tidigare än . Mot bakgrund av att studiemedel får lämnas för då den studerande bedriver studier så skulle det vara motsägelsefullt om en studerande som är inaktiv ska kunna få studiemedel. Det är inte logiskt med någon form av lågaktiva studier som ger rätt till studie- medel. Att definiera olika nivåer av studieaktivitet skulle dessutom leda till mycket svåra gränsdragningar. Av detta skäl utesluter utredningen att det ska finnas olika aktivitetsnivåer. Ur studie- medelssynpunkt bör bara aktiva studier ge rätt till studiemedel – i annat fall kan den studerande inte anses bedriva sådana studier som ger rätt till studiemedel, även om han eller hon inte har skrivits ut från kursen eller delkursen. En annan fråga är om aktiviteten ska bedömas sammantaget för varje studerande eller kursvis. En sammantagen bedömning för varje studerande skulle innebära att den studerande måste vara inaktiv på samtliga kurser som han eller hon läser för att studie- medlen ska påverkas, alternativt att inaktivitet på en kurs kan leda till att rätten till studiemedel även går förlorad för övriga kurser. Om det krävs inaktivitet på samtliga kurser för att studiemedlen ska påverkas skulle förhållandevis få studerande få indragna studiemedel. Ett problem med en sådan lösning är att den skulle stå i strid med den kursbaserade vuxenutbildningen. Att överlåta på utbildningsanordnarna att göra en sammantagen bedömning för en studerande är inte rimligt eller möjligt bl.a. med anledning av att många studerande studerar parallellt på olika kurser, olika utbild- ningsnivåer och hos olika utbildningsanordnare. Med en sådan bestämmelse skulle CSN vara tvungen göra en sammanvägd bedömning. Vi anser dock att det inte är lämpligt att ett aktivitets- krav ska avse samtliga kurser en studerande läser, framför allt p.g.a. att ett sådant system inte överensstämmer med den kursbaserade utbildningssituationen. Utredningen bedömer vidare att det är olämpligt och ogörligt att inaktivitet på en kurs ska leda till att rätten till studiemedel går förlorad även vad gäller de övriga kurser som den studerande eventuellt läser. En person som är inaktiv på en kurs kan ändå studera på t.ex. heltid eller på av heltid på andra kurser. Att frånta en sådan studerande rätten till studiemedel för de kurser där han eller hon faktiskt studerar aktivt är inte lämpligt och ett sådant förfarande skulle även möta tydliga rättsliga svårigheter.34 34 Här kan noteras att detta förfarande är det som gäller för gymnasiestuderande med studie- hjälp, där enstaka timmars upprepad frånvaro i ett ämne kan leda till att den studerande blir