sou · H1B331 · 2013-05-03 00:00:00 — Vidare föreslås att exempelvis kommuner och landsting (SKL) ska ta fram standardavtal för dataägande myndigheter som dessa kan använda i relation till egna leverantörer av datahan- teringssystem samt att regeringen ska verka för implementering av EU:s kommande dataskyddsförordning, för att skapa incitament för utveckling av nya, molnbaserade tjänster. Flera myndighets- uppdrag föreslås, bland annat föreslås Tillväxtanalys eller annan lämplig myndighet få till uppdrag att driva eller utlysa ett forsk- ningsprogram som tydliggör sambandet mellan öppenhet (t.ex. öppna nät, öppna data och öppna innovationssystem) och tillväxt. Rege- ringen föreslås också uppdra åt () att följa upp hur telekommarknaden och internet utvecklas med avseende på öppenhet, så att innovations- och tillväxtkraft inte motverkas. Frågor som knyter an till rapporten diskuterades i samband med ett så kallat Signatärsforum som genomfördes . Se vidare i kapitel 6. 3Tillvägagångssätt för arbetet med indikatorer, uppföljning och ekosystem Ett av våra huvuduppdrag är att analysera utvecklingen inom agen- dans sakområden i förhållande till det it-politiska målet. Som framgår av tidigare avsnitt fokuserar vi särskilt delbetänk- andet på fem av den digitala agendans 22 sakområden. För att ge en bild av status och aktivitet inom agendans sak- områden utgår vi från tre aspekter: arbetet med indikatorer, uppföljning av insatser och åtgärder i den digitala agendan samt sakområdenas ekosystem, det vill säga en kartläggning av aktörer verksamma inom de olika sakområdena. I detta kapitel redovisas det tillvägagångssätt vi använt i arbetet med dessa aspekter. Här framgår också förklaringar av kategori- seringar och begrepp som används i följande två kapitel. I kapitel 4 görs en genomgång av de fem sakområden som sär- skilt fokuseras i delbetänkandet. Kapitel 5, avslutningsvis, ägnas åt ekosystemen för de övriga sjutton sakområden som ingår i den digitala agendan. Denna genom- gång syftar till att ge en ögonblicksbild. I det fortsatta arbetet kommer vi att göra revideringar vid behov. Som del av uppdrag att följa upp och analysera utvecklingen arbetar vi med att ta fram indikatorer, mäte- tal, på samtliga 22 sakområden i den digitala agendan. Dessa syftar till att mäta graden av digitalisering, jämföra oss med övriga världen och kartlägga utvecklingen . Indikatorer syftar i första hand till att kartlägga sådana fenomen vi mer eller mindre redan känner till. De syftar inte direkt till att utforska hur vi ska digitalisera , utan ska snarare kartlägga hur digitaliseras. Vi tar fenomen som vi känner till och för- söker mäta graden av digitalisering genom dessa, studerar utveck- lingen och sätter dessa mått i relation till andra saker. Man kan så klart använda sig av kvantitativa mätningar för att undersöka sanningen i en formulerad hypotes, men det är inte det huvudsakliga ändamålet med mät- och uppföljningsarbete. Vi kommer självklart att fördjupa oss i områden där det väcks frågetecken men indikatorerna har som sagt ett deskrip- tivt syfte, inte ett explorativt. Vi måste definiera en önskvärd framtid, mäta vår nutid och identi- fiera gapen mellan nutid och önskad framtid. Utifrån detta kan vi sedan vidta åtgärder för att minska dessa gap. I arbetet med att fast- ställa vilka indikatorer vi ska använda, ingår inslag av mera kvali- tativ metodik för att fastställa vad som mäter den digitalisering vi önskar att se. Det är alltså viktigt att: identifiera vilka indikatorer som är viktiga för digitaliseringen hitta metoder för att samla in data hitta mått att relatera indikatorerna till. Lyckas vi med detta på alla 22 sakområden i den digitala agendan så kommer vi att kunna mäta och styra utvecklingen på ett långt mera effektivt sätt än om vi står utan kvantifierbara framgångsfaktorer. I detta får vi i olika grad kompromissa. De största svårigheterna upp- står när vi inte vet exakt vilka framgångsfaktorerna är för ett om- råde. Detta är inte helt ovanligt då digitaliseringen är ett relativt nytt och snabbföränderligt fenomen. Indikatorer är svåra att förhålla sig till som absoluta mått. Det är som relativa mått de säger mest. Att av de svenska företagen sålde produkter via internet säger visserligen något men siffran är svår att värdera i sig. Om vi däremot anser att det är viktigt att företag säljer produkter via internet, och vi haft en tillväxt på jämfört för övriga EU, och att med våra resultat rankar nummer 10, får vi en bättre känsla för utvecklingen. Skulle vi till detta ha en målsättning som säger att vi till exempel ska nå till en viss andel vid en viss given tidpunkt, då kan vi klart säga hur vi ligger till, vart vi är på väg och se var det eventuellt behöver vidtas åtgärder för att säkerställa att digitaliseringen utvecklas i önskvärd riktning. Indikatorer är något som i huvudsak mäter och övervakar ut- vecklingen. Men de kan också komma att styra utvecklingen. Så snart vi kvantifierar ett område genom att sätta indikatorer på det kan det uppfattas som att vi säger att de saker vi mäter är de saker som är viktigast. Det är givetvis på många sätt en positiv effekt då vi avser att mäta det vi anser vara viktigast. får vi som tidigare nämnts kompromissa när vi identifierar lämpliga indika- torer. Det kan vara så att vissa parametrar är mycket viktiga men vi saknar sätt att mäta dem på. Då kan vi riskera att utvecklingen styrs mot den kanske mindre viktiga delmängd av ett sakområde som vi klarar av att mäta. För att undvika detta i största möjliga mån är det viktigt att klargöra när det finns aspekter som borde mätas men som vi av olika anledningar inte gör. Den digitala agendan är utgångspunkten för arbetet. Dess grund- ansats är att digitaliseringen av samhället är något positivt som med- för en mängd möjligheter. Det medför att vi har ett fokus på att mäta de positiva effekterna av digitaliseringen, snarare än att leta efter eventuellt negativa effekter. Däremot är vi medvetna om att digitaliseringen också kan medföra nya problem eller en förstärk- ning av redan kända sådana. Indikatorerna syftar inte till att identi- fiera problem, men de ska övervaka kända problem där det är önsk- värt att följa utvecklingen av dem . Arbetet med att ta fram indikatorer kopplade till den digitala agen- dan ska på samma sätt som övriga arbete kantas av öppenhet och inkludering. Vi måste vara ödmjuka inför insikten att vi inte klarar av en så bred uppgift helt på egen hand. Därmed behöver vi konsultera många andra med sakkunskap inom de olika områden vi arbetar med. Som grund för arbetet fick analysföretaget i uppdrag att skapa ett underlag för . Arbetet ini- tierades av ()1 innan Digi- påbörjat sitt arbete. I första hand skulle indikatorerna baseras på tillgängliga data och befintliga uppfölj- N2012/3133/ITP. När sådana inte fanns skulle nya indikatorer och datakällor föreslås. Indikatorer som kan användas för internationella jäm- förelser skulle också identifieras. Uppdraget har genomförts i linje med ovanstående inriktning och slutredovisades . Uppdraget genererade en omfattande rapport med förslag på indikatorer inom alla de 22 sakområdena och utgör en bra grund för fortsatt arbete och diskussion. har publicerat nuläges- inventering och rapport på internet för att hämta in synpunkter och kommentarer på innehållet. Vi har också genomfört en serie workshops med särskilt inbjudna sakkunniga inom de fem utvalda sakområdena, och presenterar därför dessa fem sakområden mer ingående här i vårt första delbetänkande. Övriga sjutton återges i den form de presenterades av i deras grundläggande kart- läggning. Vi betonar dock att inget av områdena är att betrakta som fullständigt färdigkartlagt. Många av den digitala agendans 22 sakområden påverkar var- andra och gränserna mellan dem är inte alltid helt tydliga. Det finns mer eller mindre överlappande sakområden och därmed också mer eller mindre överlappande indikatorer. I den struktur som presen- teras här används en enskild indikator endast en gång inom ett sakområde. Det innebär att vi dragit tydliga gränser mellan de olika sakområdena trots att vissa indikatorer passar väl in på fler än ett. Det är tänkbart att använda en och samma indikator för mer än ett sakområde. har ett av de allra viktigaste måtten i användarstudier varit tillgång till internet i hemmet. är det nästan irrelevant att använda måttet då i stort sett alla har tillgång till internet i hemmet. Ett sådant mått kan därför behöva ersättas med något annat. Om en indikator är relevant eller inte utifrån ett sådant perspektiv är med andra ord viktigt att ta hänsyn till i valen av indikatorer. Det finns ett antal indikatorer som benämns ny. Dessa är för- slag på nya indikatorer där vi identifierat ett starkt behov av en mätpunkt men inte lyckats hitta någon befintlig studie eller mät- ning som presenterar detta. I arbete togs det fram ett antal kriterier som skulle vara uppfyllda för de indikatorer som skulle väljas. En indikator måste inte uppfylla alla kriterier för att inkluderas men en strävan är att så 2 Kartläggning av indikatorer för den svenska digitala agendan, , , många indikatorer som möjligt uppfyller så många kriterier som möjligt. Arbetet med att identifiera indikatorer har utgått från nedan- stående kriterier: Eftersom ska verka fram till slutet av 2015 är mätningar som redan är etablerade att föredra, annars kommer det att bli svårt att hinna etablera och följa utveck- lingen på ett meningsfullt sätt. Antalet tidstypiska indikatorer får inte bli för många. Indikatorerna kan både adressera den övergripande situationen och kända specifika gap inom ett sakområde. Indikatorer bör grunda sig på existerande data, strategier, hand- lingsplaner, återkommande uppföljningar och liknande. Indikatorer från etablerade källor är att föredra. Det är en fördel om källan till en indikator har uppvisat relativ stabilitet vad gäller de frågor som ställs och hur de ställs. Både internationella, europeiska och svenska källor är av in- tresse. När en indikator kan jämföras internationellt eller mot andra EU-länder är det en fördel, med tanke på det övergrip- ande it-politiska målet. Det är nödvändigt och acceptabelt att inkludera källor som har olika uppdateringsfrekvens, till exempel källor som uppdateras kontinuerligt, kvartalsvis, eller, i undantagsfall, mer sällan än så. Objektiva mätningar är att föredra framför subjektiva mätningar. Det är acceptabelt att inkludera källor som innehåller indika- torer som bygger på enkätmätningar och självskattningar där det inte finns mer objektiva fakta att tillgå. Däremot bör det undvikas att gör subjektiva bedömningar för att bestämma värdet på en indikator. När möjligheten finns att göra en nedbrytning utifrån geografi är detta av intresse. Datakällor med hög transparens vad gäller metodik och defini- tioner ska i första hand användas. I vissa fall är det därför olämp- ligt att använda enskilda indikatorer från internationella index där metoden inte bygger på transparens. Det it-politiska målet är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. För att följa upp målet krävs någon form av jämförelse med andra länders digitalisering då det är formulerat relativt andra länders utveckling. Av den digitala agen- dan framgår inte exakt vad som avses, varför graden av målupp- fyllelse kan tolkas lite olika. Man kan till exempel tänka sig något av dessa synsätt: andel utvalda internationella rankningar där befinner sig topp tre genomsnittliga position i utvalda internationella rank- ningar position i ett nytt index där utvalda internationella rankningar vägs samman. Oavsett vilket som väljs behöver man som sagt basera utvär- deringen på de internationella jämförelser som finns tillgängliga. Det finns en rad sådana som helt eller delvis tar digitalisering eller förutsättningar för digitalisering i beaktande. Av tabellen nedan fram- går vilka index som är utvalda utifrån de kriterier som ställs på indi- katorer. SOU 2013:31 Tillvägagångssätt för arbetet med indikatorer, uppföljning och ekosystem Kommentar: För fullständig beskrivning av källa till respektive indikator se bilaga 4. Placering avser placering gentemot de andra länder som redovisas i den aktuella rapporten eller jämförelsen. Utöver ovanstående har identifierat följande nya eller kom- mande rankningar som kommissionen bör bevaka och överväga att inkludera framöver: The Web Index [TWI] /PIAAC:s kommande rankning av vuxnas färdigheter i problemlösning i teknik-intensiva miljöer [PIAAC]. Det finns flera tillgängliga rankningar men de nedan har inte be- dömts uppfylla tillräckligt många kriterier för att inkluderas i hel- het eller delar: FN/ITU:s Measuring the 2012, som inne- håller indexet ICT Development Index, Knowledge Economy Index och Knowledge Index The Global Gender Gap Report Dessa rapporter bedömdes inte ha ett tillräckligt inslag av strikt digitaliseringsrelaterade indikatorer. E-Government Ranking ute- lämnades eftersom den inte är lika etablerad som de utvalda och i viss mån saknar transparens. Utöver dessa internationella rankningar och index är EU:s Digi- tal Agenda Scoreboard intressant att beakta och följa3. Här kan vi konstatera att redan nått sju av de nio mål som finns an- givna i den digitala agendan för till 2015. De två mål vi ännu inte har uppnått är andelen små och medelstora företag som säljer varor och tjänster via internet, samt andelen av befolkningen som handlar varor på internet från andra länder. Det återstår ännu innan målen ska vara uppnådda och värdena ligger inte långt ifrån de uppsatta målen. På många områden uppvisar en lång- sam tillväxt då vi redan nått höga nivåer. Vår internationella position är viktig. Däremot har en topposition inte något egenvärde utan det är den höga ambitionsnivån och möj- ligheten att sätta vår utveckling i relation till omvärlden som är värde- full. Med hjälp av internationella jämförelser kan vi identifiera om- råden där andra presterar bättre och se var vi kan förbättra oss. Vi kan hitta goda exempel på framgångsrika tillvägagångssätt genom att se hur andra ledande länder arbetat. 3.2Insatser och åtgärder i den digitala agendan Som en del av uppdraget att analysera utvecklingen inom den digi- tala agendans sakområden ingår att följa upp de insatser och åt- gärder som finns redovisade under respektive sakområde. Digitali- har anlitat analysföretaget ment AB i arbetet. Uppdraget har huvudsakligen redovisats i rappor- ten Insatser och åtgärder inom den digitala agendan – uppföljnings- rapport4. Arbetet har inriktats på insatser och åtgärder inom de fem utvalda sakområdena. Vi kan konstatera att insatserna och åtgärderna som presenteras varierar kraftigt i omfattning och ambition. Det är svårt att på ett entydigt sätt redovisa vilken status olika insatser och åtgärder har. Vissa är smala och enkla till sin karaktär medan andra snarare har 3http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/scoreboard N2012:04/2013/17. karaktären av breda åtgärdsområden. Det förekommer även åtgär- der som kan läsas som ambitioner. Att följa upp insatserna och åtgärderna är därför svårt. Vid bedömning av status för insatserna och åtgärderna har tre aspekter bedömts: Först och främst bedöms åtgärdens genomförandestatus. Åtgärd- erna delas in i tre kategorier; uppstartsfas, pågående eller klar. Statusen har bedömts i samråd med personer med ansvar för eller god in- blick i insatserna och åtgärderna. Bedömning av åtgärdernas målgruppsrelevans görs utifrån vad som framgår av den digitala agendan samt information som framkommit i samband med uppföljningsarbetet. Tre grova kategorier av mål- grupper används: Första kategorin av åtgärder ska påverka på strategisk nivå. En insats på strategisk nivå kan exempelvis vara att förbättra förut- sättningarna för uppföljning inom ett område genom exempel- vis bättre statistik eller genom att kartlägga befintliga aktiviteter inom ett område. Flera av dessa insatser och åtgärder är på olika sätt inriktade på att skapa beslutsunderlag för framtida insatser och åtgärder. Den andra kategorin omfattar åtgärder som sker mot myndig- heter eller andra organisationer som sedan i sin tur måste agera för att en påverkan på den slutliga målgruppen ska uppnås. Ett exempel kan vara regler som införs för att myndigheter ska an- passa sina webbplatser utifrån olika kriterier för att till exempel öka funktionalitet och användbarhet. Genom detta kan till exem- pel personer med olika funktionshinder i ökad utsträckning använda dessa kanaler. Kategorin benämns indirekt i kortform. Den sista kategorin är åtgärder som sker direkt mot användarna av en tänkt lösning. Exempel på detta kan vara ekonomiska incita- ment som direkt påverkar en tänkt målgrupp. Insatsernas och åtgärdernas relevans i förhållande till sakområdenas inriktning bedöms på en övergripande nivå för de fem fokuserade sakområdena. Bedömningarna utgår från uppgifter som samlats in per insats och åtgärd av konsulten i samband med uppföljningen. I bedömningarna tas också hänsyn till i vilken utsträckning insatser och åtgärder syftar till att särskilt påverka it-aspekter av relevans för ett sakområde. De bedömningar som görs ska tolkas utifrån det faktum att många insatser och åtgärder är breda och övergripande till sin karaktär. vill för varje sakområde i agendan identifiera nyckelorganisationerna inom respektive område för att skapa en bild av vilka de är och vilken roll respektive organisation har inom sakområdet. Analysföretaget gavs upp- draget att påbörja kartläggningen av digitaliseringens nyckelaktörer. Arbetet redovisades i rapporten av digitaliseringens aktörer och sammanfattning av lärdomar5. Kartläggningen syftar till att vara ett stöd för Digitaliserings- kommissionens fortsatta arbete. Materialet är ett diskussions- underlag att utgå ifrån, bland annat för att avgöra vilka aktörer kommissionen bör samverka med för att synliggöra framgångar och kunna driva digitaliseringen i den riktning som regeringen önskar. Kartläggningen ska göra det möjligt att se: Vilka organisationer har en stor påverkan inom respektive sak- område? Hur samverkar organisationerna inom sakområdet och hur blir saker och ting gjorda? Finns det luckor att fylla eller andra sorters problem inom sak- områden? N 2012:04/2013/18. För varje område i den digitala agendan listas de organisationer som ingår i kartläggningen. Kartläggningen av nyckelaktörer baseras på analyser av källor inom myndighetssfären samt på en inventering av de aktörer som kom- missionen själv identifierat. Aktörerna har vidare värderats ur två aspekter: dels hur stort mandat aktörerna upplevs ha i sakfrågan, dels hur pådrivande de upp- levs vara för att ambitionen för sakområdet ska kunna upp- nås. I värderingen har det tagits hänsyn till om aktörerna är en branschorganisation, intresseförening, eller annan form av orga- nisation samt om aktören agerar reaktivt eller proaktivt. Ett reak- tivt agerande avser exempelvis då en myndighet agerar enligt ett uppdrag från regeringen. Aktiviteter som sker på eget initiativ definieras som proaktiva. Mandat i sakfrågan uttrycker ett reellt inflytande som aktören upp- levs ha att utveckla och påverka sakområdet (oavsett om aktören faktiskt valt att använda sig eller inte av detta inflytande). Pådrivande i sakfrågan avser hur stor aktivitet och synlighet orga- nisationen upplevs ha för att främja förändring inom det specifika sakområdet. Vid värdering av varje sakområde har utgått ifrån ambitionerna och beskrivningarna i den digitala agendan samt det parallella arbetet kring indikatorer. Kartläggningen har uteslutande inriktats mot nationella aktörer som arbetar på ett övergripande nationellt plan. Lokala initiativ eller regionala aktörer har inte inkluderats, och inte heller EU- initiativ. Enskilda individer och privata företag har exkluderats i kartläggningen såvida de inte har en märkbar närvaro inom sak- området. Universiteten och högskolorna kan i många fall vara relevanta aktörer inom flera av den digitala agendans sakområden. Det gäller både som kunskapsförsörjare och som utförare av projekt och andra konkreta insatser av direkt betydelse för utvecklingen inom en sakfråga. Lärosätenas roll för samhället uppmärksammas i många Deras uppgift att samverka med det omgivande sam- hället, ofta kallad den tredje uppgiften tillkom och framgår av högskolelagen (1992:1434). En viktig del av upp- draget för lärosätena är att aktivt verka för att forskningsresultat kommer till nytta, bland annat genom att överföra kunskap till näringslivet och samhället i övrigt. I kartläggningen ingår lärosäten i vissa specifika fall. Det ska inte tolkas som att vi anser att det endast är dessa lärosäten som är betydelsefulla för den digitala agendans olika sakområden. De lärosäten som tas upp gör det mot bakgrund av att de har bedrivit verksamhet som haft en tydlig natio- nell profil och där it:s betydelse för verksamhetsområdet varit en kritisk faktor. Kartläggningen är att betrakta som en ögonblicksbild som in- kluderat de aktörer som tydligt påvisat sin närvaro inom den digi- tala agendans sakområden, för kartläggningen. Kart- läggningen kan därför behöva revideras under det fortsatta arbetet. En aktör kan till exempel anse sig saknas i vår genomgång, alter- nativt anse sig ha fått en orättfärdig bedömning. Sådana förbiseenden kan vid behov givetvis rättas till. 4Indikatorer, uppföljning och ekosystem för fem fokuserade sakområden I detta kapitel går vi igenom de fem sakområden i den digitala agen- dan som delbetänkandet fokuserar på (se avsnitt 1.3). De fem sakområdena är: För varje sakområde presenteras en genomgång av vilka indikatorer som vi föreslår för att följa utvecklingen, samt status, karaktär och relevans för de insatser och åtgärder som ingår i den digitala agendan. Vi visar också en utgångsbild över vad vi har valt att kalla sakområdenas digitala ekosystem, det vill säga de nyckelaktörer som har identifierats som verksamma inom respektive sakområde. Regeringens ambition på området är att fler ska kunna använda internet och andra digitala tjänster i vardagen som medborgare, före- tagare eller anställd. I agendan sägs också att det är viktigt att alla som vill har möjlighet att använda de möjligheter som digitaliseringen erbjuder oavsett personliga förutsättningar som ålder, funktions- nedsättning och kunskapsnivå eller andra förutsättningar som exem- pelvis socioekonomiska eller språkmässiga möjliga hinder. principfråga är att produkter och tjänster som exempelvis webb- platser är tillgängliga och användbara så att alla faktiskt kan använda dem. I arbetet med att föreslå indikatorer på sakområdet har dessa relevanta nyckelformuleringar i den digitala agendan identifierats: alla som vill kan använda digitaliseringens möjligheter minskat utanförskap inom specifika grupper faktisk tillgång till dator och fasta eller mobila uppkopplingar med tillräcklig kapacitet tillgänglighet och användbarhet av offentliga tjänster. Med en ökad digitalisering av samhället öppnas nya möjligheter till delaktighet för grupper som tidigare delvis ställts utanför. De tek- niska hjälpmedlen ger till exempel grupper med olika former av funk- tionsnedsättningar nya möjligheter att kommunicera och ta del av information. Det som tidigare ibland har krävt dyra hjälpmedel, blir nu billigare och enklare för både individen och det omgivande sam- hället. så finns det en risk för att vissa grupper hamnar i ett nytt eller förstärkt utanförskap till följd av digitaliseringen. De indikatorer som valts ut för detta sakområde avser att följa hur olika grupper ges nya möjligheter att inkluderas i samhället samt att säker- ställa att inte grupper exkluderas från digitaliseringens möjligheter. Indikatorerna avser att mäta: tillgång till teknik och uppkoppling i befolkningen och specifika grupper grundläggande användning i hela befolkningen och specifika grupper användbarhet på internet. Ambitionen för sakområdet är att alla som vill ska kunna använda digitaliseringens möjligheter.