sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — I vissa delar föreslår utred- ningen att denna överimplementering revideras. Utredningen föreslår att gränserna för direktupphandling ska höjas. Det innebär att överimplementeringen minskar. Direktupphandling är ett formfritt förfarande vilket innebär att t.ex. likabehandlings- och öppenhetsprinciperna i realiteten inte kan beaktas på samma sätt som upphandlingar vilka omfattas av förfarandebestämmelserna i eller LUF. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § och 1 kap. 24 § LUF ska ses över. Även här föreslår således utredningen att över- implementeringen ska ses över. Förslaget om godkända annonsdatabaser samt det om efter- annonsering av upphandlingar som omfattas av 15 kap. och går utöver skyldigheter med anledning av medlem- skapet i EU. Det saknas i stort bestämmelser om annonsering för upphandlingar som omfattas av 15 kap. respektive LUF. Skälen till att utredningen föreslår att annonsering ska ske i godkända databaser är flera. De handlar om att öka tillgängligheten till annonserna och därmed ta vara på konkurrensen samt att underlätta framtagandet av standarder. Den utökade skyldigheten att efterannonsera upphandlingar är enligt utredningen den minst ingripande, men likväl en nödvändig åtgärd, för inhämtning av upphandlingsstatistik. Båda dessa förslag är således en förutsättning för utredningens förespråkade metod för statistikinsamling. Förslaget om att öka möjligheterna att beakta den enskildes val och behov är, i ljuset av de nya direktivförslagen, en minskad överimplementering av de bestämmelser som gäller vid avrop från ramavtal vars villkor i övrigt är fastställda. 12.4Behöver särskilda hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Utredningens samlade förslag återfinns i förslaget till handlingsplan i kapitel 11. Utredningen har i denna prioriterat och tidsatt åtgärds- förslagen. De flesta underlagen till författningsändringar härrör från förslagen till nya upphandlingsdirektiv och det kan därför inte bli aktuellt med någon annan tidpunkt för ikraftträdande än när dessa senast ska vara genomförda i nationell rätt. Speciella informationsinsatser är motiverade. Dessa bör rikta sig till samtliga aktörer inom offentlig upphandling. Några särskilda medel torde dock inte fordras. Detta bör kunna skötas inom av det framtida samordnade upphandlingsstödet. lämnar ett antal förslag och rekom- mendationer som kommer att innebära såväl direkta besparingar som effektiviseringsmöjligheter för upphandlande myndigheter och enheter. Men också betydande vinster i termer av ökad kvalitet, minskad miljöpåverkan och positiva bidrag i relation till olika sociala utmaningar och problem. Det är vanskligt att försöka beräkna ett monetärt värde för dessa besparingar och vinster. Mot bakgrund av områdets storlek, 15–av BNP, står det klart att det kan handla om potentiellt mycket stora belopp. Merparten av förslagen och rekommendationerna bedöms inte medföra några kostnader för upphandlande myndigheter eller enheter att genomföra. Förslaget om höjda direktupphandlings- gränser, till exempel, bedöms leda till minskade kostnader för både myndigheter och leverantörer. Andra av utredningens förslag har karaktären av satsningar eller investeringar inom olika områden, som bedöms vara nödvändiga för att kunna realisera den goda affären. Utdelningen på dessa satsningar går, som redan påpekats, inte att exakt beräkna men enkel matematik. Allt talar dock för att de möjliga vinsterna för samhället måste bedömas som mycket stora. En bättre fungerande offentlig upphandling sparar pengar, höjer kvalitén på det offentligas service och kan därtill bidra till uppnåendet av olika samhällspolitiska mål. De satsningar det är frågan om kommer endast till en del kunna finansieras genom omfördelning inom givna budgetramar. För merparten av satsningarna – som dock totalt sett är blygsamma i sammanhanget – kommer det att krävas resurstill- skott. I det följande specificeras vilka kostnader det handlar om och hur utredningen ser att de kan finansieras. föreslår att det inrättas tre professurer med inriktning mot offentlig upphandling Kostnaden per professur bedöms uppgå till och satsningen bedöms initialt pågå . Totalkostnaden för denna satsning bedöms således uppgå till , motsvarande . Denna satsning, som kan sägas handla både om forskning och utbildning, föreslås finansieras med medel från de stora statliga forskningsfinansiärerna , Formas, FAS samt . föreslår att anslagen för forskning inom området offentlig upphandling bör ökas med 10– finansieras merparten av den svenska upphandlings- forskningen via anslag för forskning om kon- kurrens och upphandling som uppgår till . Andelen av anslaget som går till forskning om upphandling varierar och är därför svår att uppskatta. Utredningen anser att forskningsanslag ska vara intakt och användas på det sätt som görs. Utredningen föreslår att den upphandlingsstödjande verksam- heten, dvs. det samordnade upphandlingsstödet i första hand, ska tillföras ett forskningsanslag i storleksordningen 10–15 miljoner kronor och att detta ska finansieras med medel från de statliga forskningsfinansiärerna , Formas, FAS och . föreslår att det initieras en uppdragsutbildning inom området offentlig upphandling. Kostnaden för denna bedöms till räknat på 50 studenter och en kostnad om per utbildningsplats. För att verksamheten ska komma igång föreslås ett tillfälligt stöd motsvarande halva utbildningskostnaden, dvs. eller totalt 7,5 miljoner. Den resterande delen föreslås finansieras med avgifter som tas ut av kursdeltagarna. bör verksamheten helt finansieras med avgifter. Ökade resurser till upphandlingsstödjande verksamhet föreslår en betydande förstärkning av den upphandlingsstödjande verksamheten som bedrivs av Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. Verksamheten föreslås tillföras ökade anslag motsvarade cirka 20 årsarbetskrafter, vilket motsvarar . Detta är en ökning med tio årsarbetskrafter jämfört med förslag. Ökningen motiveras främst av satsningar på ett produktkategoristöd och en medlingsfunktion. Utredningen kan inte redovisa finansiering för denna satsning. Utökade resurser för upphandlingsstatistik föreslår en betydande förstärkning av resurserna till insamling, bearbetning, analys m.m. av nationell upp- handlingsstatistik motsvarande två årsarbetskrafter eller . Denna satsning bedöms till betydande del kunna finansieras genom omallokering av befintliga statliga resurser. Den viktiga satsning på nationell upphandlingsstatistik som gjort innebär att resurser motsvarande tas i anspråk. Det handlar dels om som betalar till Statistiska centralbyrån för statistikinsamling, som betalar till AB för statistikbearbet- ning av annonsinformation m.m. samt personalkostnader för cirka en kvalificerad utredare. Dessa resurser bör kunna ligga till grund för den statistiksatsning som föreslås. Särskilt yttrande av experten , Kammarkollegiet har regeringens uppdrag att bedriva en upphandlingsstödjande verksamhet (Upphandlingsstödet). Mål- sättningen för Upphandlingsstödet är att bidra till en mer effektiv, kostnadsmedveten och rättssäker upphandling samt en förenklad upphandlingsprocess till gagn för såväl upphandlande myndigheter och enheter som leverantörer. Vad erbjuder Upphandlingsstödet ? Upphandlingsstödet tar fram metoder och hjälpmedel för upp- handlingsprocessen. Inom ramen för uppdraget erbjuder Upphand- lingsstödet olika former av upphandlingsstödjande åtgärder bl.a. en hemsida (), vägledningar, telefonråd- givning, nyhetsbrev samt konferenser och seminarier. I likhet med Utredningen har jag erfarit att det finns ett stort behov av stöd och vägledning genom hela upphandlingsprocessen från både upphandlar- och leverantörshåll. För att gynna effektivi- teten i den upphandlingsstödjande verksamheten bör ett utökat och samlat stöd erbjudas inom området offentlig upphandling. De upphandlingsstödjande verksamheter som finns inom olika myndigheter kan därför med fördel koncentreras till en central funktion och ytterligare kompetenser knytas till funktionen för tillkommande uppdrag. Ett samlat upphandlingsstöd på Kammarkollegiet Det i avsnitt 3 beskrivna samlade och utökade upphandlingsstödet bör emellertid, av nedan angivna skäl, även fortsättningsvis vara placerat på Kammarkollegiet. Upphandlingsstödets verksamhet är inarbetad och har ett doku- menterat gott renommé hos målgrupperna. Utredningen konstaterar också att nuvarande verksamhet av upphandlings-stödjande karaktär inom Kammarkollegiet arbetar professionellt inom ramarna för tilldelade uppgifter, resurser och organisation. Ett starkt upphand- lingsstöd kräver ett långsiktigt och metodiskt arbete. Det tar tid att etablera en verksamhet och synlighet kommer inte med en gång. För detta har Upphandlingsstödet en fastställd strategi och har kommit en lång bit på väg. En undersökning gjord 1 visar att av upphandlande myndigheter har tagit del av Upphandlings- stödets vägledningar. Samma typ av arbete måste göras även om verksamheten bedrivs inom en egen myndighet. Det föreligger en stor risk att arbetet med marknadsföring tappar fart i samband med etablering av en ny myndighet. Genom att placera den samordnade upphandlingsstödjande verksamheten på Kammarkollegiet uppnås effektivitetsvinster som följer av att tillhöra en större myndighet genom tillgång till, i detta fall, Kammarkollegiets samlade resurser. En myndighet med ca 25 medarbetare är alldeles för liten för att få bärkraft för de kom- petenser som krävs på en myndighet. En av de bärande idéerna med Kammarkollegiet är att samla olika verksamheter och därmed uppnå stordriftsfördelar. Därutöver finns klara synergieffekter i samarbetet med Statens inköpscentral, det sker löpande informations- och erfarenhetsutbyte medarbetarna emellan. Ett konkret exempel är den samverkan som sker vid framtagande av vägledningar inom Upphandlingsstödets ansvarområde. Att starta upp en ny myndighet är förenat med betydande kost- nader. I de fall den upphandlingsstödjande verksamheten förläggs till Kammarkollegiet påverkas kostnadsbilden endast marginellt. 1 - synpunkter på Upphandlingsstödets vägledningar och stöd. Särskilt yttrande av experten Till skillnad från övriga EU-länder har ingen nationell databas för offentliga upphandlingar. Istället förlitar man sig på att privata annonsbolag tillhandahåller annonser. Detta system har väsentliga nackdelar för små och medelstora företag och för landets medborgare och skattebetalare, eftersom avgifter för att ta del av annonserna fungerar som inträdeshinder och därmed hämmar konkurrensen. Därför är det olyckligt att Utredningen föreslår att dagens system i huvudsak ska bestå. De privata annonsbolagens intäkter uppkommer genom att man säljer prenumerations- och söktjänster till företag som är intresserade av att lämna anbud i offentliga upphandlingar. Av denna affärsidé följer att även om de åläggs att tillhandahålla samtliga annonser till potentiella leverantörer kommer det att ligga i deras intresse att göra informationen svårtillgänglig för dem som inte betalar för informa- tionstjänsterna, exempelvis genom att tillhandahålla tusentals annonser på ett ostrukturerat sätt i databaser med begränsade sök- funktioner. För små och medelstora företag utgör också en relativt måttlig prenumerationsavgift om några i praktiken ett inträdeshinder. Detta framgår bland annat av de siffror Utred- ningen redovisat rörande antalet betalande prenumeranter i för- hållande till antalet svenska småföretag. Att små och medelstora företag i mindre utsträckning deltar i offentlig upphandling kan i sin tur förväntas leda till försämrad konkurrens, till skada för medborgare och skattebetalare. Också en mycket liten försvagning av konkurrensen kan förväntas leda till merkostnader för den offentliga sektorn. Med tanke på att den offentliga sektorn köper varor och tjänster för kan redan små effekter av färre anbud på många upphandlingar få mycket stor beloppsmässiga konsekvenser. Denna skada torde mångdubbelt överstiga också de allra högsta upp- skattningarna av vad det skulle kosta att driva en offentlig databas i offentlig regi. Med en offentligt kontrollerad annonsdatabas skulle informa- tionen vara gratis tillgänglig för potentiella leverantörer, på ungefär samma sätt som gratis och sökvänligt tillhandahåller information om skatter för individer och företag. Mot denna bakgrund är det olyckligt att Utredningen valt att sätta en knapp handfull företags intressen före tio- eller hundratusentals potentiella leverantörer och före landets medborgare och skattebetalare. I synnerhet gäller detta eftersom tillgången till information i fram- tiden kan förväntas få ett ökat värde och eftersom det finns risk för en koncentration på marknaden för annonsdatabaser. I ett värsta scenario kommer att ha gjort sig beroende av ett privat monopol, som i en sådan situation kan förväntas höja priserna för tillgång till information. Fastlåsning i ett beroendeförhållande till en eller ett par privata annonsdatabaser medför ytterligare problem. En konsekvens är att det blir svårare att utveckla ett bra statistiksystem, dvs. ett affärssystem för den offentliga sektorns inköp, något som utredningen själv konstaterat. En annan effekt är att flexibiliteten att ändra systemet kommer att begränsas. Skälet är att den offentliga sektorn kommer att vara låst av avtal och av lagar och regler som hänvisar till ett kommersiellt system och därför att man vid förändringar kommer att tvingas ta hänsyn till annonsföretagens kommersiella intressen. Som ett näst bästa alternativ bör privata annonsdatabaser förbjudas att ta betalt av potentiella leverantörer för normala informations- tjänster, såsom sökningar och prenumerationer per bransch, produkt och geografiskt område. Den naturliga lösningen bör i stället vara att annonsbolagens intäkter i huvudsak kommer från de upphandlande myndigheter och enheter som väljer att använda deras tjänster. Det kan sägas avspegla det normala på flertalet marknader, dvs. att den aktiva kunden – den kund som väljer leverantör eller plattform – också är den som betalar för tjänsten, dvs. för att upphandlingen når så många potentiella anbudsgivare som möjligt. Då kommer den upphandlande myndigheten att kunna välja en utförare – ett annonsbolag – som erbjuder en attraktiv kombination av pris och kvalitet. Med dagens affärsmodell står den upphandlande myndig- heten för det aktiva valet av utförare, men kostnaden betalas av en tredje part – de potentiella leverantörerna – som inte kan påverka detta val. Särskilt yttrande av experten , Företagarna har haft ett brett och komplext uppdrag och har genomfört sitt uppdrag på ett bra sätt som bland annat har inneburit omfattande dialog med berörda aktörer. I stora delar har utredningen landat i goda slutsatser. Jag vill dock här framföra att jag är av en väsentligen annan uppfattning än utred- ningen i fråga om några av de behandlade frågorna, nämligen frågan om beloppsgräns för direktupphandling och frågan om offentlig upphandling som medel för att nå samhällspolitiska mål frågan. Jag vill även kommentera frågan om inköpssamordning och små företag. Nedan följer min syn på dessa frågeställningar. Utredningen föreslår i kap 4.3. att nuvarande direktupphandlings- gränser ska höjas. Nuvarande generella gräns på enligt föreslås höjas till för inköp av varor och tjänster respektive till för byggentreprenader. Den belopps- gräns på ca som gäller för direktupphandling enligt LUF (upphandling inom försörjningssektorerna transport, energi, post och vatten) föreslås höjas till för varor och tjänster respektive till i fråga om byggentreprenader. För direktköp mellan och ska gälla dokumentations- plikt, vilket innebär att alla väsentliga omständigheter ska antecknas i särskild ordning. Vidare föreslås återinförande i och av den tidigare avskaffade regeln om att upphandlande myndigheter och enheter vid behov ska anta riktlinjer för genomförande av direktupphandlingar. Utredningen har presenterat analyser av transaktionskostnaderna för de annonserade upphandlingsförfarandena och baserar förslaget till höjning utifrån detta. Jag finner det relevant att beakta transak- tionskostnaderna i sammanhanget och kan konstatera att dessa kostnader berör såväl upphandlande myndigheter som näringsliv. Jag kan mot denna bakgrund se ett berättigat motiv till viss höjning av direktupphandlingsgränsen, i syfte att skapa en mer förenklad procedur för såväl upphandlande myndigheter som näringsliv. Man måste dock enligt min mening balansera transaktionskostnaderna mot behovet av transparens och konkurrens i upphandlingsprocesserna. Jag anser inte att det förslag utredningen presenterat är optimalt i detta avseende. Jag förordar en mer måttlig höjning av beloppsgränserna än vad utredningen har föreslagit. Utöver detta är jag tveksam till att särskilda beloppsgränser ska gälla för byggentreprenader inom respektive LUF. Utöver detta anser jag att det inte räcker med att upphandlande myndigheter och enheter vid behov ska anta rikt- linjer för att värna konkurrens vid direktupphandling, utan att det bör införas ett obligatoriskt krav om detta. Förslaget om krav på dokumentationsplikt avseende väsentliga omständigheter ställer jag mig bakom. Mina skäl för det anförda är följande: För att främja den goda affären vid inköp till offentlig sektor är det av central betydelse att ta tillvara konkurrensen på marknaden. Eftersom direktupphandling är ett förfarande utan krav på annonse- ring innebär detta förfarande begränsad transparens som har inne- boende risker i form av bristande konkurrens. Utan att ha möjlighet att presentera ett eget förslag till exakt beloppsgräns anser jag att detta motiverar mer måttligt höjda beloppsgränser. De analyser som professor har genomfört åt utred- ningen ger vid handen att av det totala antalet upphandlingar utgörs av direktupphandlingar. Om man höjer gränsen för icke annonserade upphandlingar så kraftigt som utredningen föreslår finns en risk för att det kan det hämma en ändamålsenlig och strategiskt genomtänkt hantering av många av inköpen till offentlig sektor. Det medför även en ökad risk för korruption och godtycke vid tilldelningen av offentliga kontrakt. Även av dessa skäl förordar jag en mer måttlig höjning. Det kan konstateras att bilden av vad de små företagen anser om beloppsgränsen för direktupphandling är splittrad och att det finns företrädare för såväl kraftigt höjd som bibehållen beloppsgräns bland de små företagen. Om beloppsgränserna blir hela enligt utredningens förslag finns det dock sannolikt en fara för att framför allt företag som inte är väl inarbetade på marknaden och/eller inte har tidigare etablerade kontakter med offentlig sektor riskerar att få begränsade möjligheter att konkurrera om kontrakten, till förfång för såväl den goda affären och dynamiken på marknaden. Ur ett konkurrensperspektiv är det av central betydelse för små företag att få reda på vilka affärsmöjligheter som existerar på den offentliga marknaden. Som även utredningen själv uppmärksammar i kap 9.6 arbetar den norska stödmyndigheten for forvaltning og IKT (DIFI) för att underlätta för små och medelstora företag genom att få myndigheter att i ökad grad annonsera upphandlingar under det nationella norska tröskelvärdet som ligger på . Detta visar att många mindre företag tjänar på transparens i upphandlingsförfarandena, vilket talar i sig för mer måttliga höjningar av beloppsgränserna i . Jag är tveksam till de högre beloppsgränser för byggentreprenader som utredningen föreslår. Anledningen till detta är dels att även enskilda upphandlingar inom denna sektor kan avse mindre kontrakt, dels att det finns en risk för att många olika beloppsnivåer kommer att skapa en oklarhet i den praktiska verkligheten om vad som gäller i olika upphandlingssituationer. Jag anser vidare att det är mycket viktigt att så långt möjligt hitta former och verktyg för att värna intresset av fungerande konkurrens även vid direktupphandlingar. Jag instämmer i utredningens bedöm- ning att huvudregeln bör vara att fler leverantörer bör tillfrågas vid direktupphandlingar, men anser – till skillnad från utredningen – att det måste införas obligatoriska krav på att upphandlande myndig- heter och enheter inför riktlinjer för att tillvarata konkurrensen i dessa situationer. Avslutningsvis anser jag att om man talar om så stor generell höjning som till bör det byggas in mekanismer som tydligare värnar transparens och konkurrens även vid direkt- upphandlingar, t.ex. genom att upphandlande myndigheter/enheter obligatoriskt ska annonsera direktupphandlingar som inte är av ringa värde på sin hemsida. Offentlig upphandling som verktyg för att uppnå samhällspolitiska hänsyn Utredningen uttalar på flera ställen i texten i kap 6 att offentlig upphandling bör användas som ett instrument för att uppnå sam- hällspolitiska hänsyn i form av miljöhänsyn och sociala hänsyn. Ett tydligt uttalande görs i kap 6.2.1 där utredningen fastslår att det finns utomordentligt starka skäl för att offentlig sektor ska gå före och, där så är möjligt, utnyttja sin köpkraft för att bidra till att sociala mål i samhället kan nås. Enligt utredningens mening är skälen starka för att både bredda och tydliggöra möjligheterna för att statliga och kommunala myndigheter ska kunna ta sociala hänsyn i samband med offentlig upphandling. Jag vill här inledningsvis framhålla att såväl miljöhänsyn som sociala hänsyn är viktiga hänsyn att värna i samhällslivet. Företagarnas grundläggande ståndpunkt är dock att lagstiftning och inte offentliga upphandlingar bör användas som styrmedel för att uppnå dessa samhällspolitiska mål. kan konstateras att det finns utrymme för att ställa sådana krav vid offentliga upphandlingar och att detta utrymme förefaller komma att utökas i ljuset av förslagen till nya EU- direktiv. Vad detta kan komma att innebära i form av ökat krav- ställande är oklart. Begreppet sociala hänsyn framstår därtill – till skillnad från miljöhänsyn – som tämligen oklart och förefaller kunna omfatta allt från jämställdhet, antidiskriminering, villkor i enlighet med kollektivavtal, sysselsättning av långtidsarbetslösa, arbetsförhållanden i tredje land etc. I dagens läge är det, som även utredningen konstaterar, svårt att ge en bild av vilka effekter som faktiskt uppnås genom upphandlingar där det ställs miljökrav och sociala krav. Mot bakgrund av detta skulle jag vilja understryka betydelsen av att samhällspolitiska krav enbart bör ställas i de fall det bedöms ändamålsenligt för att uppnå syftet med upphandlingen. Det bör således göras en noggrann analys av i vilka sammanhang det lämpar sig att ställa olika typer av krav. Eftersom utredningen även har att beakta de små företagens möjligheter att vara med i offentlig upphandling finns det skäl att peka på att Företagarnas studier tydligt visar att förekomsten av irrelevanta krav, som ställs utan logisk koppling till upphandlingsföremålet, medför att många små företag avstår från att lägga anbud. En ytterligare utbredning av samhällspolitiska hänsyn i offentlig upphandling kommer sannolikt göra upphandlingsprocessen än mer komplex, kostsam och svår- hanterbar för dessa företag. Som även utredningen framhåller är det vidare angeläget att understryka att alla krav som ställs måste kunna kontrolleras och följas upp av den upphandlande myndigheten. Detta följer av EU- rätten. Av betydelse att uppmärksamma blir därför givetvis även de efterföljande kostnader som är förenade med sådant kravställande, såväl för upphandlande myndigheter/enheter som för berörda företag. Utredningen behandlar frågan om inköpssamverkan i kap 3.5. Utredningen anser att statsmakterna i större utsträckning bör betrakta inköpscentralernas verksamhet som instrument för att åstadkomma en mer kostnadseffektiv anskaffning av vissa varor och tjänster.