sou · H1B34 · 2013-02-08 00:00:00 — En forskare som behöver tillgång till en sällsynt bok som kanske bara finns i ett enda exemplar på ett enda bibliotek har därför inte möjlighet att kopiera hela boken för privat bruk. På motsvarande sätt som när det gäller kopiering för lånesökandes önskemål kan arkivet eller på begäran av en enskild forskare kopiera för hans eller hennes eget yrkesintresse eller annars för dennes privata bruk. Som framgått anses beställaren, det vill säga forskaren, framställa kopian i de flesta sådana situationer och alltså är den som ansvarar för att kopieringen är tillåten. Eftersom de exemplar som har framställts med stöd av 12 § URL inte får användas för andra ändamål än framställarens privata bruk kan kopior som någon gjort för sitt privata bruk som regel inte över- låtas t.ex. till ett arkiv eller ett bibliotek som behöver exemplaret – eller delar av exemplaret – för kompletteringsändamål. De arkiv och bibliotek som är juridiska personer kan som sådana inte heller själva framställa exemplar för privat bruk. Samma begränsningar innebär i många fall att arkivets eller biblio- tekets behov av att framställa exemplar för användning i läsappara- ter inte kan tillgodoses genom att någon framställer ett exemplar för sitt privata bruk. Inte heller i dessa fall är reglerna om exemplarfram- ställning för privat bruk något adekvat alternativ till den kopiering som är tillåten enligt 16 § första stycket URL. Som framgått tar dock inskränkningen i den delen framför allt sikte på att verken genom att tas upp på film avsedd för läsapparater skulle lånas ut till perso- ner som på grund av funktionsnedsättning inte kan ta del av verken genom exemplar som kommit ut i handeln. I den mån personer med funktionsnedsättning behöver anpassning till läsapparater för att kunna ta del av verken kan detta efter lagändringarna ske med stöd av inskränkningen i 17 § första stycket URL. Vad gäller kopiering för att tillgodose lånesökandes önskemål om enskilda artiklar eller korta avsnitt eller om material som av säker- hetsskäl inte bör lämnas ut i original kan detta till viss del ske med stöd av reglerna om kopiering för privat bruk. Här handlar det om att arkivet och på begäran av en enskild lånesökande fram- ställer kopior för hans eller hennes privata bruk (jfr NJA 1984 s. 304). I den situationen är det beställaren som anses framställa kopian och alltså är den som är ansvarig för att kopieringen är tillåten. Att kopi- ering för privat bruk endast får avse begränsade delar av verk eller sådana verk av begränsat omfång bör i de flesta fall inte vara någon Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek reell begränsning vid kopiering av enskilda artiklar eller korta av- snitt. Detsamma gäller vid kopiering av ömtåliga verk såsom artiklar i äldre tidskrifter och av planscher. Den kopia av ömtåliga verk som arkiven eller biblioteken använder som förlaga för att på begäran av enskilda kopiera för deras privata bruk kan dock normalt sett inte tas fram med stöd av reglerna om kopiering för privat bruk. En så- dan kopia används inte för de ändamål som anges i 12 § URL. Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att vissa av de förfoganden som är tillåtna enligt 16 § första stycket URL också är tillåtna enligt reglerna om kopiering för privat bruk eller andra inskränkningar. Det gäller främst (1) kopiering för forskningsända- mål, (2) kopiering för att tillgodose lånesökandes önskemål om en- skilda artiklar m.m., samt (3) kopiering för användning i läsappara- ter. Det är dock svårt att på ett praktiskt användbart sätt ange i vilken utsträckning så är fallet. Kopiering för bevarande- och komplet- teringsändamål kan enligt utredningens bedömning inte alls eller en- dast i mycket begränsad utsträckning ske med stöd av reglerna om kopiering för privat bruk. Avtalslicens enligt 42 b § URL är inte något heltäckande alternativ Nästa fråga är då om möjligheten till avtalslicens enligt 42 b § URL påverkar behovet av inskränkningen i 16 § fjärde stycket URL. Utredningen gör följande bedömning. Som nämnts infördes avtalslicensbestämmelsen i samband med genomförandet av EG-direktivet om upphovsrätten i informations- samhället, då möjligheten att kopiera åt kollegor på arbetsplatsen med stöd av 12 § URL i stort sett togs bort. Avtalslicensen ger endast rätt till sådan exemplarframställning som behövs för att till- godose det interna informationsbehovet på arbetsplatser. Ett exempel är facklitteratur som behövs i arbetet. Bestämmelsen tillåter däremot inte att kopiering sker för andra ändamål. Frågan om kopiering för bevarandeändamål kan ses som ett alter- nativ till avtalslicens enligt 42 b § URL har analyserats tidigare (se avsnitt 4.6.1). är frågan nära nog den motsatta, nämligen om avtalslicens enligt 42 b § URL påverkar behovet av inskränkningen i 16 § fjärde stycket URL. Som konstaterats tidigare är det tveksamt om kopiering för de ändamål som anges i 16 § första stycket URL verkligen kan anses ske för att tillgodose behovet av information inom verksamheten i Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek den mening som avses i 42 b § URL. Inte minst gäller detta kopie- ring för forskningsändamål och för den lånesökandes behov m.m. som båda tar sikte på bl.a. hur forskares och låntagares behov kan tillgodoses utan att ömtåliga verk skadas. Men även kopiering för de andra ändamål som anges i 16 § första stycket URL avser i första hand annat än att möjliggöra kopiering för att det interna arbetet inom företag, myndigheter och organisationer ska kunna bedrivas effektivt. Mot bakgrund av bestämmelsernas syfte är det därför tvek- samt om avtalslicens enligt 42 b § URL alls kan användas som alter- nativ till kopiering för de ändamål som avses i 16 § första stycket URL. För kopiering med stöd av avtalslicensbestämmelsen i 42 b § URL gäller vidare några praktiskt viktiga begränsningar som inte har någon motsvarighet i 16 § URL. Kopiering med stöd av 42 b § URL får t.ex. endast avse utgivna litterära verk och konstverk som finns återgivna i anslutning till texten i ett sådant verk. Andra typer av verk omfattas inte, exempelvis filmverk, musikaliska verk eller själv- ständigt återgivna konstverk. Kopiering får vidare endast ske med reprografiskt förfarande, alltså främst fotokopiering. Upphovsrätts- utredningen har dock föreslagit att begränsningen till reprografiskt förfarande tas bort. Detsamma gäller begränsningen till konstverk som finns återgivna i anslutning till texten i ett litterärt verk samt att bestämmelsens krav på att verk i fråga ska vara utgivna ändras till att verken ska vara offentliggjorda. Enligt förslaget ska bestäm- melsen alltså gälla offentliggjorda litterära verk och offentliggjorda konstverk (SOU 2010:24 s. 234). Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att avtal som får avtalslicensverkan enligt 42 b § URL inte är något heltäckande alternativ till kopiering enligt 16 § första stycket URL. Detta gäller även om förslag till ändringar av 42 b § URL skulle genomföras. På ett principiellt plan gäller detta efter- som det kan ifrågasättas om avtalslicensbestämmelsen över huvud taget kan anses tillämplig på sådan kopiering. Beträffande vissa för- foganden som t.ex. bevarandekopiering har dock begränsningen till vissa typer av verk större praktisk betydelse. Den bevarandekopi- ering av filmer som har legat till grund för de båda tillståndsären- den som regeringen avgjort enligt 16 § URL skulle t.ex. inte ha kunnat ske med stöd av 42 b § URL eftersom det inte rör sig om litterära verk eller konstverk. Detta gäller även om Upphovsrätts- utredningens förslag till ändringar i 42 b § URL genomförs. Som kon- staterats kan också kravet på att det litterära verket eller konst- Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek verket är utgivet eller offentliggjort begränsa arkiv och bibliotek inom t.ex. föreningsliv och folkrörelse som behöver bevarande- kopiera samlingar som innehåller opublicerat material. Vilken betydelse har det pågående lagstiftningsarbetet om avtalslicenser? Enligt nuvarande ordning är alltså inte avtalslicens enligt 42 b § URL något alternativ till inskränkningen i 16 § fjärde stycket URL. Det arkiv och bibliotek som ska framställa exemplar av verk i sina samlingar eller tillgängliggöra dem för allmänheten men som inte kan göra detta med stöd av inskränkningen har ett begränsat handlingsutrymme om man vill göra rätt för sig. Eftersom det typiskt sett rör sig om en stor mängd skyddade verk och prestationer är det knappast realistiskt att ingå avtal med varje enskild upphovsman. Den avtalslicensbestämmelse som finns avseende förfoganden vid arkiv och bibliotek är inte heller något heltäckande alternativ efter- som den har flera praktiskt viktiga begränsningar, se 42 d § URL. Exempelvis gäller den bara överföring av verk till lånesökande såvitt gäller enskilda artiklar, korta avsnitt eller material som av säker- hetsskäl inte bör lämnas ut i original och viss spridning av digitala exemplar. Bristen på lagliga alternativ att lösa rättighetsklareringen påverkar givetvis behovet av inskränkningen. Som redovisats har föreslagit att av- talslicensbestämmelsen i 42 d § URL ska utvidgas till att omfatta exemplarframställning och tillgängliggörande för allmänheten av verk som finns i bibliotekens och arkivens egna samlingar i andra fall än de som avses i 16 § andra stycket och 21 § URL (se SOU 2010:24 s. 247 ff). Om förslagen genomförs skulle avtalslicensmodellen kunna vara ett heltäckande alternativ för de förfoganden som krävs för arkiv och bibliotek. Förslaget om att införa en särskild avtalslicensbestämmelse kan också få betydelse för behovet av inskränkningen. Om det finns en möjlighet att på avgränsade och väl definierade områden ingå avtal med avtalslicensverkan trots att någon specifik avtalslicensbestäm- melse inte finns i lagen skulle detta under alla omständigheter kunna vara ett alternativ för arkiven och bibliotek att lösa rättighetsfrågor- na (SOU 2010:24 s. 276 ff). Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek Rätten att kopiera för bevarandeändamål bör finnas kvar De skäl som motiverat att inskränkningen till förmån för andra arkiv och bibliotek i nuvarande 16 § fjärde stycket URL införts är legitima allmänintressen. Antalet tillståndsärenden har varit få, men ett par ärenden som gällt exemplarframställning för bevarandeända- mål har i vart fall förekommit. Som vissa tillfrågade har framhållit kan det visserligen finnas olika förklaringar till att tillståndsärendena har varit få. Man har bl.a. pekat på att det behövs bevarandekopi- ering hos museer och hos arkiv och bibliotek med anknytning till föreningsliv och folkrörelse. Vidare har man ställt frågan om sådan kopiering, trots att man inte ansökt om tillstånd, ändå förekommer hos vissa institutioner för att man inte känner till regelverket. Det går inte att med säkerhet uttala sig om vad som är orsaken till att be- stämmelsen tillämpats i så begränsad omfattning. Lika svårt är det att med säkerhet fastställa om det förekommer olovlig bevarande- kopiering och vilken omfattning den i så fall har. Även om det inte går att uttala sig om behovet av inskränkningen enbart genom att granska antalet tillståndsärenden kan antaganden om olovlig kopie- ring dock inte få någon större betydelse vid bedömningen av om inskränkningen behövs. När det gäller kopiering för bevarandeändamål är kopiering för privat bruk eller avtalslicens enligt 42 b § URL inte några heltäckan- de alternativ. Om förslag till ändringar i 42 d § URL genomförs skulle detta dock ge möjlighet att genom avtalslicens klarera rättigheterna för de arkiv och bibliotek som t.ex. önskar att bevarandekopiera sina samlingar och som inte kan göra det med stöd av inskränkningen i 16 § URL. Bevarandekopiering gäller i många fall äldre verk. Med hänsyn till skyddstidens längd ligger det därför i sakens natur att vissa verk i de samlingar som ska bevarandekopieras inte längre har upphovs- rättsligt skydd. I andra fall kan samlingarna antas bestå såväl av verk där skyddstiden fortfarande gäller som av verk där skyddstiden har löpt ut. De redovisade förhållandena påverkar därför inte nämnvärt behovet av inskränkningen för bevarandeändamål. Som framförts från något håll har arbetet med att bevarande- digitalisera samlingar bara påbörjats. Det kan tyda på att behovet av kopiering för bevarandeändamål ökar , trots att endast ett fåtal sådana tillståndsärenden har förekommit. Som de tidigare tillståndsansökningarna också visar finns det samlingar hos privata arkiv och bibliotek där samhällsintresset av bevarande måste anses Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek lika stort som om samlingarna hade funnits hos t.ex. . I de fall där samlingarna har sin grund i donationer från enskilda kan det dessutom framstå som en tillfällighet om samlingarna finns hos t.ex. en privat stiftelse eller hos någon av de institutioner som räknas upp i 16 § tredje stycket URL. Mot bakgrund av det långa tids- perspektiv som arbetet med att bevara samlingar måste ha vore det mindre lämpligt att möjligheten att bevara materialet görs beroende av frivilliga avtal som är begränsade i tiden. När det gäller avtal med avtalslicensverkan krävs det dessutom att det finns representativa organisationer inom alla områden som avses med 16 § fjärde stycket URL. Som redovisats är det också vik- tigt att klargöra att de förfoganden som inskränkningen omfattar är själva exemplarframställningen. Inskränkningen ger i sig inte någon rätt att göra det bevarandekopierade materialet tillgängligt för all- mänheten. Detta kräver som regel tillstånd från upphovsmännen eller stöd i ett avtal som får avtalslicensverkan. Sammanfattningsvis leder en rimlig avvägning mellan det sam- hälleliga intresset av att sådana samlingar kan bevaras och upphovs- männens ensamrättigheter till att rätten att kopiera för bevarande- ändamål bör behållas. Inskränkningen till förmån för andra arkiv och bibliotek bör därför finnas kvar såvitt gäller exemplarframställning för bevarandeändamål. I övriga delar bör inskränkningen avskaffas Frågan är då om inskränkningen till förmån för andra arkiv och biblio- tek behövs när det gäller kopiering för annat än bevarandeändamål. Som framgått har antalet tillståndsärenden varit få. har det endast förekommit två sådana tillstånds- ärenden. I båda fallen har det rört sig om exemplarframställning för bevarandeändamål. till antalet tillståndsärenden förefaller bestäm- melsen i praktiken ha saknat betydelse när det gäller exemplarfram- ställning för annat än bevarandeändamål. Som vissa tillfrågade har framhållit kan det visserligen finnas olika förklaringar till att till- ståndsärendena har varit få. Dessa alternativa förklaringar har dock huvudsakligen gällt kopiering för bevarandeändamål. Det går inte att med säkerhet uttala sig om vad som är orsaken till att bestämmelsen har tillämpats i så begränsad omfattning. Det går heller inte att säga om det förekommer kopiering utan rättig- hetsklarering för de ändamål det nu är fråga om. Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek antaganden om olovlig kopiering inte ges någon större betydelse vid bedömningen av om inskränkningen behövs. Behovet av inskränkningen kan naturligtvis inte bedömas enbart med utgångspunkt i antalet tillståndsärenden. Även andra faktorer har betydelse för bedömningen. För att det ska vara motiverat att behålla en inskränkning som, sett till det som går att mäta, används i så begränsad utsträckning bör det finnas omständigheter som tyder på att behovet av inskränkningen kan komma att öka . Några sådana omständigheter finns inte när det gäller de flesta för- foganden som avses med bestämmelsen. Aktörer som anser att in- skränkningen behövs även har snarare främst pekat på behovet av kopiering för bevarandeändamål. De redovisade förhållandena har lett utredningen till slutsatsen att det inte längre finns vägande skäl för och ett tydligt behov av inskränkningen till förmån för andra arkiv och bibliotek än de som anges i 16 § tredje stycket URL när det gäller kopiering för (1) kompletteringsändamål, (2) forskningsändamål, (3) kopiering för att tillgodose lånesökandes önskemål om enskilda artiklar m.m., samt (4) för användning i läsapparater. Flera av de aktuella förfogandena kan visserligen endast i begränsad utsträckning ske med stöd av inskränkningen i 12 § URL eller avtalslicensbestämmelsen i 42 b § URL. De skäl som talar för att inskränkningen i dessa delar bör finnas kvar har dock inte sådan tyngd att de, vägda mot upphovsmännens intressen, motiverar att inskränkningen finns kvar. I avsnitt 4.6.5 berörs frågan om hur de berörda arkiven och biblioteken i stället ska kunna klarera rättigheterna när inskränk- ningen begränsas. Förslag: Tillståndskravet avskaffas för inskränkningen som ger andra arkiv och bibliotek än dem som anges i 16 § tredje stycket URL rätt att framställa exemplar för bevarandeändamål. Utredningen ska ta ställning till om tillståndskravet behövs för inskränkningen som ger andra arkiv och bibliotek än det allmännas rätt att kopiera för bevarandeändamål. De överväganden som gjorts Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek i avsnitt 3.8.1 beträffande vilka krav som bör ställas upp för att be- hålla en ordning med tillståndsprövning vid sidan av det vanliga upp- hovsrättsliga sanktionssystemet är i allt väsentligt relevanta även här. Självfallet gäller detta dock inte vissa för talbokstillstånden specifika omständigheter som t.ex. den tekniska utvecklingen på talboksområdet. Utgångspunkten blir därför att de regler som styr sanktioner och kontroll enligt 16 § URL ska stämma överens med de regler som gäller för de andra inskränkningarna i upphovsrätten. Det sanktions- system som gäller för de andra inskränkningarna har lagstiftaren ansett vara effektivt, proportionerligt och avskräckande. Endast vägande skäl med hänsyn till olika allmänna eller enskilda intressen bör kunna motivera att särregleringen med tillståndskrav behålls. Utredningens överväganden i den delen har sin grund i ställnings- taganden i frågor om rättslikhet, kvalitet i regelstyrningen, och de kostnader för enskilda och det allmänna som en ordning med till- ståndsprövning hos domstol eller förvaltningsmyndighet för med sig i när ärendena nu ska flyttas från regeringen. Det avgörande är dock, liksom tidigare, i vilken utsträckning tillståndskravet bidrar till att värderingarna bakom den materiella rätten får genomslag. Som framgått är systemet med inskränkningar i upphovsrätten re- sultatet av en avvägning mellan upphovsmannens ensamrättigheter och de samhälleliga och enskilda intressen som finns av att i vissa fall fritt kunna använda verk. Det huvudsakliga syftet med själva till- ståndskravet är däremot att avgränsa inskränkningen och att motverka missbruk. Genom att ett krav på tillstånd från regeringen skulle garantier skapas för att inskränkningen utnyttjades endast i det all- männas intresse och inom behöriga gränser. Tillståndskravet var avsett att begränsa såväl vilka institutioner som fick använda in- skränkningen som de ändamål för vilka den fick användas. Behovet av tillståndskravet i 16 § URL har inte övervägts närmare sedan lagen kom till. Frågan är då om tillståndskravet fortfarande behövs. Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek Analysen måste först göras mot bakgrund av hur inskränkningen var utformad då tillståndskravet infördes. Det är nämligen inte själv- klart att de skäl som låg till grund för att tillståndskravet infördes är lika starka om den lagtekniska utgångspunkten har ändrats. Främst gäller detta tanken på att tillståndsprövningen ska bidra till att begränsa inskränkningen. I äldre rätt framgick det exempelvis inte av lagtexten för vilka ändamål kopiering fick ske. Flera avgränsningar av inskränkningens tillämpningsområde som vid tillkomsten av URL förutsattes ske genom tillståndsprövningen har senare tagits in i lagregeln. När bestämmelsen väl har avgränsats på det sättet kan behovet av ytterligare avgränsningar genom rege- ringens tillståndsprövning behöva övervägas på nytt. Inskränkningen behöver inte längre avgränsas genom tillstånd När inskränkningen i dåvarande 12 § URL infördes i samband med URL framgick det endast av lagtexten att arkiv och bibliotek med regeringens tillstånd för sin verksamhet fick framställa exemplar av verk genom fotokopiering på de villkor som angavs i tillståndet. Lagregeln var allmänt hållen. Det framgick t.ex. inte vilka arkiv och bibliotek som hade rätt att kopiera med stöd av inskränkningen eller för vilka ändamål som kopiering fick ske. Lagstiftaren valde att ut- forma bestämmelsen på det sättet eftersom man inte ansåg det lämp- ligt att i lag ange vilka institutioner som hade rätt att kopiera eller de ändamål för vilka kopieringen fick ske. Detta framgick däremot av verkställighetsföreskrifterna i tillämpningsförordningen. Som framgått upphävdes tillämpningsförordningen och bestämmelserna togs i stället in i lagen. Avsikten var att den nya regeln skulle motsvara den tidigare regeln i 12 § URL med tillämp- ningsföreskrifter. Som nämnts utvidgades bestämmelsen då också i ett avseende, nämligen på så sätt att den tidigare begränsningen till fotokopiering togs bort. Lagstiftarens ställningstagande för behovet av ett tillståndskrav måste ses mot bakgrund av bestämmelsernas dåvarande utformning. Det är självklart att en inskränkning behöver avgränsas för att mot- verka missbruk om det inte ens framgår för vilka ändamål kopiering får ske. Detta framgår numera av lagtexten. En följd av detta blir Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek naturligen också att behovet av tillståndsprövning för att avgränsa bestämmelsens tillämpningsområde minskar. Det sagda gäller i än högre grad eftersom inskränkningen – på grund av EG-direktivet om upphovsrätten i informa- tionssamhället – är begränsad till förfoganden som sker utan direkt eller indirekt ekonomisk eller kommersiell . Någon motsvar- ande uttrycklig begränsning fanns inte innan direktivet genomfördes i svensk rätt. Även unionsrätten har alltså inneburit att inskränk- ningen har avgränsats på ett ekonomiskt betydelsefullt sätt jämfört med det rättsläge som får anses ha gällt då tillståndskravet infördes. Enligt utredningens förslag ska dessutom inskränkningen till förmån för andra arkiv och bibliotek än de som anges i 16 § tredje stycket URL begränsas till att avse bevarandeändamål. Detta inne- bär att den tillståndspliktiga inskränkningen begränsas ytterligare. Det är viktigt att klargöra att den kopiering som föreslås kunna ske med stöd av inskränkningen – och, eventuellt, utan krav på tillstånd – endast omfattar själva exemplarframställningen. isig inte någon rätt att göra materialet tillgängligt för allmänheten, t.ex. i form av utlämning, dvs. spridning, av kopior eller tillgänglig- görande det som bevarandekopierats över internet, dvs. överföring till allmänheten. gäller ett krav på att förfogandena måste ske utan direkt eller indirekt ekonomisk eller kommersiell . Det måste ifrågasättas om det är motiverat med ett krav på tillstånd från domstol eller förvaltningsmyndighet för att avgränsa en inskränk- ning som – inom ramen för dessa begränsningar – tillåter arkiv och bibliotek att kopiera verk för ett enda ändamål. Risken för missbruk är inte större än i de fall där det krävs tillstånd Övervägandena i det föregående kapitlet beträffande risken för miss- bruk av de inskränkningar där det finns tillståndskrav är i allt väsent- ligt relevanta även för 16 § fjärde stycket URL. Liksom tidigare menar utredningen alltså att själva förekomsten av ett tillståndskrav i sig möjligen kan verka i återhållande riktning eller i övrigt mot- verka missbruk. Risken för missbruk måste dock bedömas bl.a. mot bakgrund av arten och omfattningen av de förfoganden som kan bli aktuella med stöd av inskränkningen.