sou · H0B390 · 2013-01-01 00:00:00 — Sådana bestämmelser är primära sekretessbestämmelser såväl hos en registerförande myndighet som hos myndigheter som genom direktåtkomst har tillgång till registren. Sekretessen gäller dock bara så länge uppgifter finns kvar i registren. Görs ett uttag av en uppgift eller uppgiften på annat sätt används i en myndighets verksamhet, upphör den särskilda registersekretessen att vara tillämplig på uppgiften. Då kan i stället andra sekretessbestämmelser som gäller i de aktuella verksamheterna bli tillämpliga på uppgiften. 5.6Allmänt om handlingsoffentlighetens syften och reformarbetet med anledning av den elektroniska informationshanteringen Offentlighetsprincipen – som handlingsoffentligheten är en del av – beskrivs ofta som den grundsats enligt vilken samhällsorganen verksamhet ska ske under allmän insyn och kontroll. Genom tillgången till allmänna handlingar får allmänheten och massmedierna en allsidig och objektiv information om myndigheternas handläggning av ärenden och verksamhet i stort. Handlingsoffentligheten möjliggör en fri och konstruktiv debatt i skilda samhällsfrågor som den är en väsentlig förutsättning för den medborgerliga kontrollen av att den offentliga makten utövas under lagarna. Sammanfattningsvis brukar syftet härmed sägas vara att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret (se t.ex. prop. 2001/02:70 s. 9). Av 2 kap. 1 § TF framgår emellertid att handlingsoffentligheten även har ett vidare syfte, nämligen att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Handlingsoffentligheten fyller därmed ett syfte som informationsförsörjare i vid mening. I en rapport författad av professor (ADB-upptagningars offentlighet, 1988:1, , , bilaga 2 till SOU 1988:64) fångades det sagda genom följande kategorisering av tre olika inslag i handlingsoffentligheten; ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn. Medan ärendeinsyn avser insyn i handlingar hänförliga till vissa ärenden avser verksamhetsinsyn något mer omfattande, nämligen insyn i syfte att ge inblick i myndigheternas Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt verksamhet över huvud taget och inte endast i deras ärenden. Verksamhetsinsynen är dock begränsad genom att insynen ska syfta till att ge möjlighet till inblick i just myndigheternas verksamhet, t.ex. för att kunna bedöma lämpligheten i myndighetens åtgärder i vid mening. Den för offentlighetsprincipen mest vidsträckta insynskategorin är kunskapsinsynen. Med kunskapsinsyn avses att myndigheternas informationssamlingar ses som en gemensam tillgång som står till allmänhetens fria förfogande alldeles oberoende av syfte. I den nämnda rapporten beskrevs den svenska handlingsoffentligheten som en verksamhetsinsyn på gränsen mot kunskapsinsyn. Genom informationsteknikens snabba utveckling har allmänheten successivt fått en alltmer effektiv tillgång till myndigheternas information. På det sättet kan sägas att inslaget av kunskapsinsyn i handlingsoffentligheten snarare har ökat än minskat . En grundsats i det reformarbete som pågått har varit att övergången till ny informationsteknik inte ska leda till någon inskränkning i offentlighetsprincipen. Handlingsoffentligheten bör i den meningen vara teknikoberoende. Ambitionen har i stället snarare varit att allmänhetens insynsrätt ska utökas i takt med de utökade möjligheter som tekniken ger. Parallellt med denna ambition har dock eftersträvats att offentlighetsprincipens tillämpning på elektroniskt lagrad information inte ska hota enskildas berättigade krav på skydd mot otillbörliga intrång i deras personliga integritet. Vidare har beaktats att allmänna intressen inte ska motverkas i någon betydande mån genom offentlighetsprincipens tillämpning på elektronisk informationsteknik. I reformarbetet har likställighetsprincipen genomgående betraktats som en hörnsten när det gäller modern informationsteknik och allmänhetens tillgång till myndigheters elektroniska informationssamlingar. Utvecklingen av den elektroniska informationshanteringen med enormt utökade möjligheter att samla, söka, sammanställa och lämna ut även stora mängder information har genererat olika frågeställningar om hur den nya tekniken förhåller sig till offentlighetsprincipen och till 2 kap. tryckfrihetsförordningens begreppsapparat. Bland annat har möjligheten och lämpligheten i att applicera tryckfrihetsförordningens handlingsbegrepp på elektroniskt lagrad information diskuterats och övervägts . I flera lagstiftningsärenden har exempelvis diskuterats om begreppet handling som tryckfrihetsförordningens minsta byggsten bör bytas ut mot begreppet uppgift och därmed om allmän uppgift i stället Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt för allmän handling bör vara objektet för allmänhetens rätt till insyn. Även förvaringskriteriet har diskuterats i olika avseenden när det gäller elektroniskt lagrad information (se närmare om förvaringskriteriet ovan i avsnitt 5.2.2). I det sammanhanget har även offentlighetsprincipens räckvidd beträffande det som kommit att kallas potentiella handlingar varit en särskilt komplicerad fråga (se i avsnitt 5.2.1 ovan om begreppet potentiell handling). Härutöver har det förhållandet att offentligheten kan sägas ha räckvidd över myndighetsgränserna behandlats och ifrågasatts . Formerna för utlämnande av allmänna handlingar har också diskuterats från tid till annan. Något förenklat kan sägas att det i diskussionerna förefaller ha rått en relativ samsyn om att det finns problem med den utformade regleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen men att många ansett att man riskerar att skapa nya problem om den grundläggande konstruktionen eller begreppsapparaten ändras. Med likställighetsprincipen avses i detta sammanhang den för handlingsoffentligheten grundläggande principen om att allmänheten ska ha tillgång till datalagrad information i samma utsträckning som den är tillgänglig för myndigheten själv (bortsett från eventuell sekretess som kan gälla). Likställighetsprincipen anses gälla oavsett om myndigheten faktiskt själv har tagit fram en begärd upptagning eller inte och oberoende av om myndigheten har anledning eller ens intresse av att ta fram informationen i fråga (SOU 1988:64 s. 70 f.). Likställighetsprincipen kan sägas ha lanserats av Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén () som i början av 1970- talet hade i uppdrag att behandla frågor om offentlighetsprincipen och ADB-tekniken. Kommittén övervägde bl.a. behovet av skydd mot opåkallade ingrepp i den personliga integriteten som ADB- tekniken riskerade att föra med sig. Genom OSK:s arbete kom upptagningar att inordnas i 2 kap. tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Utgångspunkten för OSK:s förslag när det gäller 2 kap. tryckfrihetsförordningen var alltså principen att ADB-lagrad information hos myndighet borde vara tillgänglig för enskilda i samma utsträckning som den är det för myndigheten själv. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt lerades sålunda likställighetsprincipen i utredningssammanhang. Till stöd för denna princip anförde att det är den information som myndigheten har tillgång till som är av betydelse för kontrollen av myndigheterna, för bedömningen av kritik mot myndigheterna och för att tillgodose behovet av underlag för samhällsdebatten, dvs. för de skäl som bär upp offentlighetsprincipen (SOU 1972:47 s. 66). anförde vidare följande angående de praktiska konsekvenser som likställighetsprincipen medför (a. a. s. 66). Har uppgifter matats in i datamaskin och lagras de i oförändrat skick i ett dataminne, finns i praktiken alltid möjlighet för myndighet som förfogar över den upptagning som har ägt rum att ta del av uppgiftsinnehållet. Samma möjlighet bör den enskilde ha. Om uppgifterna inte finns kvar oförändrade utan har gjorts till föremål för bearbetning – exempelvis på det sättet att de sammanställts på särskilt sätt eller sammanförts med andra utom eller inom myndigheten tillgängliga data – är det resultatet av bearbetningen som allmänheten har anspråk på att få del av under förutsättning att detta finns bevarat på datamedium. Av uttalandet framgår att resonemangen om likställighetsprincipen redan från början har varit knutna till frågeställningar om offentlighetsprincipens räckvidd såvitt avser det som kommit att kallas för potentiella handlingar. I den proposition som efter OSK:s slutbetänkande föregick ändringar av 2 kap. tryckfrihetsförordningen formulerades därefter tesen om att potentiella handlingar är allmänna handlingar bara om de kan tas fram med rutinbetonade åtgärder, se prop. 1975/76:160 s. 90. Som framgått i avsnitt 5.2.2 förtydligades och lagfästes detta ställningstagande på förslag av Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) genom ändringar av 2 kap. 3 § TF. Enligt föredragande departementschef lagstiftningsärende bör myndighetens egen användning av upptagningar lika lite som beträffande konventionella pappershandlingar generellt sätta någon gräns för allmänhetens informationstillgång. Uppgifter som i mera faktisk bemärkelse är tillgängliga för en myndighet bör i princip vara det också för allmänheten, vare sig uppgifterna är fixerade i en vanlig handling eller i ett dataminne (a. prop. s. 88). Likställighetsprincipen har alltsedan den formulerades varit en utgångspunkt i olika lagstiftningsärenden då offentlighetsprincipens räckvidd diskuterats och då inte bara utifrån de problem som är förknippade med potentiella handlingar. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt lagstiftningsärende kan principen sägas ha fått genomslag även i samband med införandet av den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § TF, dvs. den bestämmelse som från förvaringskriteriet och därmed från begreppet allmänna handlingar undantar personuppgifter som en myndighet är rättsligt förhindrad att göra tillgängliga. Här kan dock påpekas att begränsningsregeln i sin ursprungliga lydelse och fram t.o.m. enbart rörde begränsningar genom lag, förordning eller Datainspektionens föreskrifter att ta fram uppgifter i personregister. När det gällde begränsningsregeln anförde föredragande departementschefen lagstiftningsärende att det kan finnas behov av att förbjuda en handläggande myndighet att för eget bruk ta fram uppgifter av visst slag eller i vissa kombinationer trots att dessa är tekniskt tillgängliga för myndigheten i den mening som avses med tillgänglighetsrekvisitet. Så kunde t.ex. vara fallet när flera myndigheter var för sig är anslutna till ett databassystem som innehåller data för skilda användningsområden. Om sådana rättsliga befogenhetsbegränsningar inte skulle få genomslag också i en motsvarande begränsning i offentlighetsprincipens räckvidd, kunde man, menade departementschefen, räkna med återkommande krav på sekretessbeläggning av personuppgifter, vilket inte torde tjäna offentlighetens sak. Vidare skulle begränsningsregeln inte inkräkta på den viktiga funktionen hos offentlighetsprincipen att ge insyn i myndighetens eget beslutsunderlag. Därför borde förbud för myndigheten att använda vissa söknycklar eller att annars ta ut viss information ha verkan att inte heller allmänheten hos den myndigheten kan göra anspråk på samma information. Departementschefen påpekade vidare att förbud för myndigheten utan denna verkan på allmänhetens möjligheter knappast skulle kunna upprätthållas mot den användande myndigheten (prop. 1975/76:160 s. 87 f.). Dessa förarbetsuttalanden kan sägas vara ett exempel på att likställighetsprincipen inte bara tillämpats för att i någon mening vidga offentlighetsprincipens räckvidd utan även för att snäva in den på så sätt att begränsningar för myndigheten också ska gälla för allmänheten. Ett annat exempel på resonemang utifrån likställighetsprincipen är övervägandena bakom införandet av inskränkningen av begreppet förvar i 2 kap. 3 § andra stycket TF om att en upptagning är förvarad hos myndigheten bara om den är tillgänglig för myndigheten för överföring till uppfattbar form med tekniskt hjälpmedel som myndigheter själv utnyttjar. gällde att en enskild kunde med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen ställa Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt egen datorkapacitet eller programvara till en myndighets förfogande och begära att myndigheten bearbetade sina informationssamlingar med hjälp av denna. Enligt Data- och offentlighetskommittén (DOK), på vars förslag ändringarna gjordes, stred denna möjlighet mot likställighetsprincipen. Vidare innebar förslaget, menade DOK, ingen begränsning i offentlighetsprincipens syfte att tillgodose kontroll- och insynsintresset. Genom förslaget ökade vidare förutsebarheten när det gäller potentiella handlingar samt skapades garantier för att datalagens regler inte åsidosattes när det gäller personregister (SOU 1988:64 s. 133 f.). I den efterföljande propositionen anfördes att en offentlighetsinsyn som bara omfattar handlingar som myndigheten använder i sin verksamhet eller enkelt kan framställa med egen datorutrustning eller programvara skulle innebära en ökad likställighet mellan myndigheten och den enskilde i förhållande till den tidigare lydelsen av tillgänglighetsrekvisitet i det avseendet, som alltså inte var begränsat till att omfatta sådant som var tillgängligt för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv förfogade över (prop. 1990/91:60 s. 29 f.). Likställighetsprincipen har också åberopats i rättstillämpningen. Ett exempel är ett regeringsbeslut (1984- 05-17, dnr 2136-83). I det ärendet hade Datainspektionen med stöd av datalagen beslutat begränsande föreskrifter om vilka bearbetningar en länsstyrelse fick göra av folkbokföringsregistret i sitt arbete enligt 2 kap. 1 och 13 §§ TF. Motsvarande föreskrifter gavs inte för egen verksamhet. Regeringen undanröjde föreskriften eftersom den begränsade allmänhetens tillgång till allmänna handlingar i förhållande till egen tillgång. Den stred således mot likställighetsprincipen. Likställighetsprincipen har även diskuterats i arbete och i OSEK:s översyn av bl.a. 2 kap. tryckfrihetsförordningens begreppsapparat. Se nästföljande avsnitt. Likställighetsprincipen diskuterades också i samband med den ändring i 2 kap. 10 § TF som innebar att säkerhetskopior undantogs från att vara allmänna handlingar. Enligt innebar det faktum att säkerhetskopierad information hanteras utanför myndigheternas egentliga verksamhet och med syftet att vid behov kunna användas för att återställa förlorad information från verksamhets- och driftsmiljön, att något befogat insynsintresse inte skulle trädas för när om säkerhetskopierad information inte längre skulle omfattas av allmänhetens rätt till insyn. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt länge syftet med säkerhetskopieringen enbart är att kunna återställa förlorade data åsidosattes enligt kommittén inte likställighetsprincipen (SOU 2009:5 s. 125). Först om en säkerhetskopierad handling faktiskt används och överförs för att användas i myndighetens verksamhets- eller driftsmiljö uppstår något egentligt insynsintresse. Vissa remissinstanser ifrågasatte dock om det föreslagna undantaget inte var ett ingrepp i likställighetsprincipen. Regeringen höll med om att ett undantag i viss utsträckning innebär ett ingrepp i likställighetsprincipen. Regeringen ansåg dock att skälen mot insynsrätt motiverade ett sådant ingrepp (prop. 2009/10:58 s. 24). 5.82 kap. tryckfrihetsförordningen och frågan om myndigheternas yttre gränser Den utredning som senast föreslog mer omfattande förändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen var (SOU 1997:39 Integritet Offentlighet Informationsteknik). Förutom förslaget till en ny persondatalag, som kom att genomföras genom införandet av personuppgiftslagen, lämnades flera förslag till ändringar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Till en början föreslogs att grundbegreppet för offentlighetsinsynen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen skulle vara allmän uppgift i stället för allmän handling. Sådana uppgifter som förvaras hos myndigheten i handlingar eller databaser skulle vara allmänna. Begreppen handling och databas skulle alltså närmast vara förvaringsplatser för uppgifter. fann vidare att gällande rätts tillgänglighetsrekvisit såvitt avser förvaringskriteriet för upptagningar (se 2 kap. 3 § TF andra stycket första meningen) med den tekniska utvecklingen hade blivit orimligt då myndigheter, t.ex. via internet, numera har tillgång till ofantliga mängder information som enligt tryckfrihetsförordningens regelverk blir förvarade och inkomna allmänna handlingar hos varje myndighet. När reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och tillgänglighetsrekvisitet utformades hade en myndighet bara åtkomst till sådana uppgifter som hade anknytning till myndighetens verksamhet. I allt större utsträckning förekommer emellertid att myndigheter är uppkopplade till andra myndigheters eller enskildas databaser, t.ex. via internet. Tillgänglighetsrekvisitet, konstaterade kommittén, hade därmed med tiden fått helt andra konsekvenser än vad som var avsett från början. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt Enligt kommittén är det en förutsättning för att offentlighetsprincipen ska kunna fungera i praktiken att gränserna mellan myndigheterna och deras informationstillgångar upprätthålls. Myndigheterna kan annars inte hålla en god offentlighetsstruktur beträffande all extern men i formell mening tillgänglig information, vilket försämrar förutsättningarna för att allmänheten ska kunna få tillgång till informationen. Kommittén föreslog därför en ny reglering i 2 kap. tryckfrihetsförordningen som innebar att det till skillnad från tidigare skulle sättas upp gränser för vad som är en myndighets information. Detta skulle ske genom att tillgänglighetsrekvisitet utmönstrades från 2 kap. 3 § TF liksom den särskilda regeln i 2 kap. 6 § TF om när en upptagning ska anses ha kommit in till en myndighet. I stället föreslogs en regel om att en uppgift anses förvarad hos en myndighet, om den fysiskt finns hos myndigheten eller om den finns i myndighetens elektroniska arkiv, dvs. om den finns i ett utrymme som tillhör myndigheten. Med elektroniskt arkiv kunde t.ex. avses en dator i myndighetens lokaler eller ett elektroniskt förvar som tillhör myndigheten men som finns på annan plats. På så sätt uppnåddes en samordning mellan konventionella och elektroniska handlingar. En handling skulle vidare anses inkommen när den anlänt till myndighetens lokaler eller nått fram till ett elektroniskt förvar som tillhör myndigheten. Beträffande hur den föreslagna nyordningen skulle falla ut när det gäller gemensamma databaser anförde kommittén följande (SOU 1997:39 s. 515 f.). En databas kan vara gemensam för flera myndigheter. Det kan t.ex. finnas ett centralt register som regionala myndigheter inom samma organisation har helt eller delvis tillgång till. På motsvarande sätt kan myndigheter ha åtkomst till varandras databaser. Vem anses i dessa fall förvara databasen? Var basen finns rent fysiskt har enligt vårt resonemang ingen betydelse. Den omständigheten att en myndighet kan se eller hämta uppgifter från t.ex. ett nationellt register medför inte att det anses förvarat hos myndigheten (givetvis blir de uppgifter som väl hämtas till myndigheten tillhöriga denna). Om myndigheten däremot kan påverka innehållet i databasen genom att självständigt föra in eller ta bort uppgifter får situationen anses vara den omvända. Den myndigheten får anses ha registret i sitt förvar. För myndigheten in uppgifter i en databas uteslutande enligt instruktioner av den myndighet som administrerar databasen kan emellertid inte den förstnämnda myndigheten sägas förvara databasen. Sådana osjälvständiga uppdateringar kan bestå i att en myndighet – i stället för att t.ex. expediera beslut till en annan myndighet – skickar uppgifter i elektronisk form till en annan myndighets dator i det format som den sistnämnda myndigheten bestämmer. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt I det fallet kan man inte tala om att den uppgiftslämnande myndigheten skulle ha databasen i sitt förvar. Det kan även tänkas förekomma fall där flera myndigheter helt eller delvis har samma databas i sitt förvar (på motsvarande sätt kan samma handling förekomma hos flera myndigheter). I det fallet prövar var myndighet för sig utlämnanden av uppgifter ur hela databasen. Varje myndighet har därvid att tillämpa de sekretessbestämmelser som gäller för den myndigheten. Sammantaget skall den myndighet (eller de myndigheter) som ansvarar för databasen anses förvara den. Beträffande inkomna handlingar anförde kommittén bl.a. följande (a. a. s. 518). Vår syn på förvaring gör det möjligt att såsom i traditionell miljö knyta inkommandepunkten till huruvida uppgifter har nått fram till ett utrymme som tillhör myndigheten. Överlämnas elektroniskt material genom att en databärare överbringas till myndigheten, t.ex. med vanlig post eller bud, bör materialet anses inkommet när databäraren anländer till myndigheten. På motsvarande sätt bör IT-material som överförs elektroniskt anses ha kommit in när de elektroniska impulser som representerar handlingen har nått fram till myndighetens elektroniska arkiv – antingen till en dator i myndighetens lokaler eller till ett elektroniskt förvar som tillhör myndigheten men som finns på annan plats. En sådan reglering blir enkel att tillämpa eftersom den följer samma principer som för traditionella handlingar. Lagtekniskt krävs, beträffande databärare som överbringas till myndigheten, endast att den nuvarande tillgänglighetsprincipen tas bort så att huvudregeln för traditionella handlingar blir tillämplig också på IT-material. Beträffande material som överförs elektroniskt kan inkommandepunkten i princip bestämmas på samma sätt som har föreslagit för den processuella regleringen, dvs. att data skall ha nått myndighetens elektroniska adress. Även i denna del blir regleringen alltså mer lättbegriplig. Den som handlägger en fråga om utlämnande har, i analogi med vad som redan gäller för traditionell miljö, att utgå från de lagringsenheter som finns hos myndigheten, inte vilka uppgifter som tekniskt kan nås oberoende av fysiska och logiska gränser mot andra myndigheters och enskildas informationstillgångar. För att göra regleringen så enkel som möjligt bör samma terminologi användas i 2 kap. TF för såväl förvaring som inkommande. Elektroniskt material som överlämnas genom att en databärare överbringas till myndigheten (t.ex. en diskett) anses enligt detta resonemang inkommet när databäraren anländer till myndigheten, medan material som överförs elektroniskt (t.ex. via e-post) anses ha kommit in när data som representerar handlingen har nått fram till ett elektroniskt arkiv som tillhör myndigheten. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt Enligt kommittén innebar förslagen ett återskapande av de myndighetsgränser som borde upprätthållas. Vidare framhöll kommittén att förslagen inte utgjorde någon inskränkning av allmänhetens rätt till insyn, eftersom allmänheten alltid kan vända sig till den myndighet som har uppgifterna bland sina informationstillgångar. Vidare föreslog kommittén att en myndighet A, som hade teknisk tillgång till myndighet information, skulle vara skyldig att såsom en serviceåtgärd enligt dåvarande 15 kap. 4 § sekretesslagen (motsvarar i detta hänseende 6 kap. 4 § OSL) förmedla myndighet information till en enskild, dock utan att informationen som sådan blev inkommen allmän uppgift hos A. Enligt kommittén var det en fördel att den myndighet som hade en naturlig anknytning till informationen var den som hade att göra sekretessprövningen innan informationen lämnades ut via den förmedlande myndigheten (s. 539). förslag genomfördes inte men blev föremål för ytterligare överväganden av Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) i delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken, SOU 2001:3.