sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — CSN har upplyst att, eftersom den svenska lagstiftningen enligt myndighetens uppfattning i vissa avseenden strider mot , lämnas studiehjälp till svenska och vissa utländska medborgare trots att alla förutsättningar inte är uppfyllda enligt den svenska lagstiftningen. Detta gäller bestämmelserna i 2 kap. 9 § studiestöds- lagen och 2 kap. 15 och 16 §§ studiestödsförordningen (2000:655), se vidare avsnitt 3.9. Utredningen om socialförsäkringen och EG menar att det även föreligger rätt till studiebidrag och extra tillägg för studier i ett annat EES-land i den situationen att båda föräldrarna och barnet är svenska medborgare och föräldrarna är bosatta och arbetar i , men barnet bor i ett annat EES-land och bedriver studier där. Utredningen konstaterar att om denna tolkning är riktig så innebär det att förordning 1408/71 ger en även för i övrigt interna svenska förhållanden ökad rätt till studiehjälp för studier utomlands.55 Även Justitiekanslern stödjer denna uppfattning, och menar att de svenska bestämmelserna om studiehjälp står i strid med , se vidare avsnitt 3.9. Denna tolkning av rättsläget är emellertid omstridd och tillämpar inte regelverket på detta sätt. 3.8.4Rätten till studiebidrag och extra tillägg om förmånerna inte är familjeförmåner Om skulle klassificera om studiebidraget och det extra tillägget så att dessa förmåner inte längre omfattas av förordning 883/2004, hur skulle då rätten till dessa förmåner vid studier dels inom , dels inom EES och i förändras? CSN har till utredningen uppgett följande angående denna fråga. Marginella förändringar av utflödet av studiehjälp När det gäller svenska medborgare skulle rätten till studiebidrag och extra tillägg för studier inom EES och i troligen inte förändras alls. När det gäller utländska medborgare skulle troligen ingen förändring av rätten till studiebidrag och extra tillägg ske, vare sig för studier i som för studier inom EES och i , för studerande som ska jämställas med svenska medborgare enligt 1 kap. 4 § studiestödslagen. Jämställandet sker efter prövning om de har rätt till sociala förmåner enligt förordning 492/2011 och rörlighetsdirektivet, samt omfattar arbetstagare, egenföretagare och deras familjemedlemmar. Möjligtvis skulle en viss förändring kunna ske av antalet utbetalningar, eftersom bedömningen av vem som ska anses vara arbetstagare respektive familjemedlem i viss mån skiljer sig åt beroende på vilken av förordningarna 883/2004 och 492/2011 som tillämpas. Exempelvis anses styvbarn inte vara en familjemedlem vid tillämpningen av förordning 883/2004, medan styvbarn omfattas vid tillämpningen av förordning 492/201156. 55SOU 1993:115 s. 543. 56Vem som ska anses vara en familjemedlem bestäms enligt lagstiftningen i det medlemsland inom EES som ska utge förmånen enligt artikel 1.i förordning 883/2004. Eftersom det saknas en generell bestämmelse i svensk lagstiftning som anger vem som är att anse som familjemedlem, har avgett ett Rättsligt ställningstagande, , dnr avseende tillämpningen av artikel 1.i och artikel 67 i förordning 883/2004. Familjebegreppet för tillämpning av förordning 492/2011 definieras i artikel 2 i rörelse- direktivet. Denna skillnad av antalet utbetalningar torde dock vara ytterst marginell. För studerande som är tredjelandsmedborgare eller barn till en sådan medborgare skulle det troligen inte bli någon förändring, vare sig för studiebidrag för studier i som för studier inom EES och i . Gästforskare och deras familjemedlemmar som omfattas av 1 kap. 7 § studiestödslagen och som har rätt till familjeförmåner enligt förordning 883/2004, kommer att förlora rätten till studie- bidrag och extra tillägg för studier i och utomlands om dessa förmåner inte längre skulle klassificeras som familjeförmåner. Sedan gästforskardirektivet57 införlivades har 13 utländska medborgare beviljats studiehjälp på denna grund. Om förslag till genomförande av blåkortsdirektivet58 i regeringens proposition Genomförande av blåkortsdirektivet (prop. 2012/13:148) genomförs kommer familjemedlemmar till utländska medborgare med EU-blåkort i också att påverkas av en omklassificering eftersom de föreslås ha rätt till studiebidrag och extra tillägg vid studier i . Familjer som enligt förordning 883/2004 härleder sin rätt till studiebidrag och extra tillägg enbart genom bosättning i skulle i vissa fall inte kunna få studiebidrag och extra tillägg om förmånerna inte var familjeförmåner. För att få rätt till studiehjälp enligt förordning 492/2011 krävs att EU-medborgaren har varit arbetstagare eller bedrivit verksamhet i som egenföretagare. CSN framhåller emellertid att i de fall när rätten till förmånen endast grundar sig på bosättning utges ändå inget tilläggsbelopp59 för barn som är bosatta i ett annat medlemsland. I artikel 68 punkten 2 i förordning 883/2004 stadgas att inget tilläggsbelopp behöver utges för barn som är bosatta i en annan medlemsstat, om rätten till förmånen i fråga endast grundar sig på bosättning. tillämpar bestämmelsen på så sätt att inget tilläggsbelopp utges i sådana fall. Sammanfattningsvis kommer således de utländska medborgare som arbetar i och skulle haft rätt till studiebidrag och extra 57Rådets direktiv /71/EG av om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte. 58Rådets direktiv /50/EG av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning. 59Tilläggsbelopp är det belopp som det sekundära landet utger om summan av förmånerna i detta land överstiger summan av dessa förmåner i det primära landet, dvs. tillägg från på grund av att de omfattas av förordning 883/2004, i stället sannolikt omfattas av förordning 492/2011, undantaget gästforskare och deras familjemedlemmar samt eventuellt familjemedlemmar till personer med EU-blåkort. Med anledning av detta kommer inte EES-medborgare eller deras familjemedlemmar som nyttjar den fria rörligheten inom unionen att beröras av en omklassificering, och därmed kommer inte utflödet av studiehjälp att påverkas nämnvärt. CSN framhåller att den största förändringen för myndigheten vid en omklassificering av studiebidraget och extra tillägget, är en förkortning av handläggningstiderna och en enklare administration för såväl CSN som . delas handläggningen för ärenden som rör studiebidrag eller extra tillägg som betalas ut som EU-familjeförmåner mellan de två myndigheterna. Handläggningstiden för ärendena kan enligt CSN uppgå , i sämsta fall närmare . 3.8.5Stora kostnader för ? Eftersom i jämförelse med många andra EES-länder har ett generöst studiestödssystem är det befogat att ställa sig frågan om det förhållandet att studiehjälpen kan exporteras medför eller kommer att medföra betydande kostnader för svenska staten. Studiestödssystemet utgör en icke ringa del av statens utgifter och det är viktigt för staten att ha kontroll över systemet. Utredningen om och arbetskraftens rörlighet Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att analysera vilka konsekvenser den förestående utvidgningen av den europeiska unionen kunde få för svenskt vidkommande. I uppdraget ingick att bedöma sannolikheten för att arbetskrafts- invandring från nya medlemsstater i EU skulle medföra ansenliga kostnader för de sociala trygghetssystemen. Utredarens bedöm- ning presenterades i betänkandet och arbets- kraftens rörlighet (SOU 2002:116). Utredarens bedömning var att de EU-rättsliga reglerna i kombination med den svenska lag- stiftningen om sociala förmåner kan inbjuda till missbruk av det svenska välfärdssystemet. Utredaren spekulerade i att mindre nogräknade personer mot betalning skulle kunna sälja arbets- erbjudanden, som kanske är fiktiva, av liten omfattning och med dålig lön, och därmed skulle arbetstagaren och dennes familj få uppehållstillstånd och tillgång till hela det svenska välfärds- systemet. Ett annat scenario är, enligt utredaren, att enskilda individer - utan brottslig inblandning - skulle ta chansen att via ett dåligt betalt arbete av liten omfattning ändå få försörjning för sig och sin familj. Slutsatsen från utredaren blev att faran för missbruk inte ska överdrivas, men att det med hänsyn till bland annat att vissa delar av de nya EU-medlemsländernas befolkning lever under mycket pressade ekonomiska omständigheter, kan finnas en uppenbar risk för att vissa individer sätter i system att utnyttja svensk välfärd.60 När det gäller de sociala förmåner som kan exporteras, såsom studiehjälp, är farhågan för ökade kostnader eller missbruk än större, eftersom det då inte ens krävs att familjemedlemmen är bosatt i , utan det är tillräckligt att familjemedlemmen bor i ett annat EES-land eller i . (då ) fick i uppdrag av regeringen att redovisa ärenden som rör bestämmelserna om familjeförmåner enligt förordning 1408/71. Regeringen ansåg att det var angeläget att få en tydlig bild av i vilken omfattning betalade ut familjeförmåner då familje- medlemmarna inte bodde i . samman- ställde i rapporten av familjeförmåner med stöd av EG-lagstiftningen under 200461 de ersättningar som betalats ut till barnfamiljer med stöd av EG-lagstiftningen. Slut- satsen var att de farhågor som fanns om massutbetalningar till de nya medlemsländerna som tillkom än så länge inte hade besannats.62 Rapporten visade att totalt hade ca betalats ut i form av familjeförmåner 60SOU 2002:116 s. 152 ff. 61Försäkringskassan, 2005. 62Den tillkom följande länder i EU: , , , , , , , , och . Barnbidrag och föräldrapenning var de familjeförmåner som utgavs i de flesta ärenden. Av de ca som hade betalats ut i familjeförmåner avsåg 15 miljoner export, det vill säga utbetalningar till familjemedlemmar bosatta i ett annat medlems- land än . Den större delen av de utbetalade beloppen hade således gjorts i ärenden där en av föräldrarna och barnet bodde i . konstaterade att om inte förordning 1408/71 hade varit tillämplig i dessa ärenden skulle familjen troligtvis ha haft rätt till socialförsäkringsförmåner från på grund av sin bosättning i . uppfattning var att utbetalningarna troligtvis skulle komma att öka med tiden, men att inget talade för att de kommer att uppgå till sådana belopp att de svenska välfärdssystemen hotas. Eftersom rapporten endast omfattade sedan de nya medlemsländerna blev medlemmar i , ansåg att det kunde vara lite väl tidigt att uttala sig om effekten av när det gällde utbetalning av familje- förmåner. Uppföljningsrapporten av familjeförmåner med stöd av EG-lagstiftningen63 visade att exporten av familjeförmåner hade ökat från , till . Familjeförmåner som exporterades till barnfamiljer bosatta i andra länder utgjorde fortfarande endast en liten del av de familje- förmåner som betalades ut enligt förordning 1408/71, . Huvuddelen av ersättningarna hade gått till barnfamiljer som bodde i , men där en av föräldrarna arbetade i något av grannländerna. När det gäller utbetalning av studiebidrag hade betalats ut när hade varit primärt land. Det är av totalt utbetalt belopp. Statistiken bygger på ett medelvärde av månad . De totala kostnaderna för utbetalda familjeförmåner enligt förordning 1408/71 var . Denna kostnad är emellertid liten i jämförelse med de totala försäkringskostnaderna. Kostnaderna för barnbidraget respektive föräldrapenningen var respektive . Det är däremot högst sannolikt att export av familje- förmåner kommer att öka i takt med att kunskapen om sprids. 63 , 2007a. 3.9Föreligger det en konflikt mellan de svenska reglerna om studiehjälp vid utlandsstudier och ? Utredaren ska enligt direktiven klargöra om nuvarande regler om studiehjälp vid utlandsstudier är förenliga med och vid behov föreslå hur dessa regler kan anpassas till . 3.9.1De svenska reglerna om studiehjälp för studier utomlands I 2 kap. 9 § studiestödslagen anges som förutsättning för att studie- hjälp ska beviljas för studier utanför att den studerande är svensk medborgare, att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas vid en svensk läroanstalt, samt att studierna motsvarar eller är jämförbara med studier vid en svensk läroanstalt eller en utbildning vid vilka de studerande kan få studiehjälp. Studiehjälp kan emellertid beviljas för studier inom , även om de två första förutsättningarna i 2 kap. 9 § studiestödslagen inte är uppfyllda, om utbildningen är ställd under statlig tillsyn i det land där studierna bedrivs och studierna omfattar minst tre månaders heltidsundervisning (2 kap. 15 § studiestödslagen). När det gäller förutsättningar för att studiehjälp ska beviljas för studier utanför uppställs, förutom de krav som följer av 2 kap. 9 § studie- stödslagen, även kraven att den studerande har varit folkbokförd i och att studierna omfattar minst tre månaders heltidsundervisning (2 kap. 16 § studiestödslagen). Av 1 kap. 4, 5 och 7 §§ studiestödslagen framgår emellertid att under vissa förutsättningar ska utländska medborgare jämställas med svenska medborgare när det gäller rätt till studiestöd. Det gäller utländska medborgare som på grund av vissa omständigheter kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från , eller avtalet mellan och gällande fri rörlighet för personer. Dessutom kan utländska medborgare som inte med stöd av EU- rätten ska jämställas med svenska medborgare ändå ha rätt till studiehjälp i enligt bestämmelsen i 2 kap. 4 § studiestöds- lagen. Av paragrafen framgår att studiehjälp kan lämnas till utländska medborgare som är bosatta i och har permanent uppehållstillstånd här, samt har bosatt sig i huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning. Vidare framgår att kravet på permanent uppehållstillstånd inte gäller för medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 eller 4 §§ utlänningslagen (2005:716) som fått en varaktig anknytning till . 3.9.2Tidigare synpunkter på de svenska reglernas förenlighet med Beslut från Justitiekanslern med anledning av överträdelse av förordning 1408/71 Justitiekanslern () har i ett beslut64 angående ett skadeståndsanspråk i anledning av överträdelse av gemenskaps- rätten vid CSN:s handläggning av en ansökan om studiehjälp, behandlat de svenska reglerna om studiehjälp och reglernas förenlighet med . Ärendet rörde en studerande som var svensk medborgare och som ansökte om studiehjälp för studier i ett franskt gymnasium. JK uttalade i beslutet att det föreligger en konflikt mellan den svenska inhemska rätten och förordning 1408/71. JK ansåg att de krav som den svenska studiestödslagstiftningen ställer för studiehjälp innebär att det inte finns någon större valfrihet när det gäller frågan i vilket land som studier kan bedrivas. Om studierna med lika stor fördel kan bedrivas i får nämligen den studerande inte studiehjälp för de studier denne bedriver utanför , vilket, menade JK, måste anses försvåra möjligheten för t.ex. svenska medborgare att bedriva studier utomlands. JK:s uppfattning var därmed att de svenska bestämmelserna om studiehjälp måste anses stå i strid med den likabehandlingsprincip som kommer till uttryck i förordning 1408/71 och som även är en av de grundläggande principerna i . JK ansåg därför att sökanden var berättigad till studiehjälp för sina studier i och att CSN hade åsidosatt sina för- pliktelser enligt gemenskapsrätten genom att inte med tillämpning av förordning 1408/71 tillerkänna den sökande studiehjälp. Staten hade därmed ådragit sig skadeståndsskyldighet gentemot sökanden. 64 Justitiekanslerns beslut från , diarienummer 895-98-44. Beslut från Justitiekanslern med anledning av överträdelse av EU- rättens regler om fri rörlighet för unionsmedborgare JK har även i ett ärende från 200965 angående ett skadestånds- anspråk i anledning av överträdelse av artiklarna 17 och 18 EG- fördraget66 vid CSN:s handläggning av en ansökan om inackord- eringstillägg, prövat de svenska reglerna om studiehjälp och dess förenlighet med . Ärendet gällde de dåvarande svenska reglerna om inackorderingstillägg67 som stadgade att för studier i ett annat nordiskt land lämnas inackorderingstillägg med det högsta beloppet om , medan för studier utanför lämnas inackorderingstillägg med det lägsta beloppet om . Sökanden i målet var en svensk medborgare som hade sitt föräldrahem i medan skolan låg i . CSN beviljande henne därmed inackorderingstillägg med . Sökanden, som ansåg att inackorderingstillägg skulle lämnas med , överklagade beslutet och menade att hon som unionsmedborgare, när hon utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inom EU och studerar i , inte får behandlas sämre när det gäller möjligheten att få inackorderingstillägg än en elev i motsvarande situation i . JK redogjorde inledningsvis i sin bedömning för EU- domstolens praxis, bland annat de förenade målen C-11/06 och C- 12/06 och , och anförde därvid följande. EU- domstolen har i ett antal liknande fall klargjort att de rättigheter som sammanhänger med unionsmedborgarskapet kan åberopas även mot den egna medlemsstaten, liksom att nationell lagstiftning som missgynnar vissa nationella medborgare endast på grund av att de utnyttjar rätten att fritt röra sig i en annan medlemsstat utgör en begränsning av de friheter som tillkommer unionsmedborgare enligt artikel 18 EG-fördraget. har vidare under- strukit att det inom utbildningsområdet är särskilt viktigt att fördragets möjligheter till fri rörlighet för unionsmedborgare får full verkan för att främja rörligheten för studerande. EU- domstolen har i fråga om de rättigheter som följer enligt artikel 18 för bland annat studerande uttryckligen hänvisat till motsvarande principer som gäller för arbetstagare i artikel 39 EG-fördraget68. 65Justitiekanslerns beslut från , diarienummer 92-08-44. 66Artiklarna 20 och 21 i FEUF. 671 kap. 8–9 §§ CSNFS 2001:6. Dessa bestämmelser är upphävda genom CSNFS 2009:2. 68Artikel 45 i FEUF, hinder i den fria rörligheten anses i dessa fall föreligga även om de nationella bestämmelserna tillämpas oberoende av de berördas nationalitet. Av fasta praxis följer därmed, enligt JK, att en medlemsstat som har infört ett studiebidragssystem enligt vilket studerande kan erhålla bidrag när de studerar i en annan medlems- stat måste säkerställa att de närmare bestämmelserna för att erhålla detta bidrag inte ger upphov till en omotiverad inskränkning i rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. JK:s slutsats blev att bestämmelserna om inackorderingstillägg är utformade på ett sådant sätt att det i praktiken avhåller studerande från att utnyttja sin rätt att fritt röra sig inom unionen i syfte att bedriva studier i en annan medlemsstat (dock med undantag för och ). JK fann att denna inskränkning inte är en följd av annat än budgetmässiga över- väganden och att skäl av rent ekonomisk karaktär inte kan utgöra tvingande hänsyn av allmänintresse av den arten att de rättfärdigar en begränsning av en grundläggande frihet som garanteras i EG- fördraget. Det svenska regelverket utgjorde därmed, enligt JK, en otillåten inskränkning i unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och vistas inom unionen. JK fann att staten hade gjort sig skyldig till en klar överträdelse av gemenskapsrätten och att den sökande hade rätt till skadestånd. Konsekvenser av Justitiekanslerns beslut JK:s båda beslut som redogjorts för ovan har påverkat den svenska studiestödslagstiftningen vad avser reglerna om studiehjälp. Beslutet med anledning av överträdelse av regler om fri rörlighet för unionsmedborgare, har lett till att bestämmelserna om inackorderingstillägg i 1 kap. 7–9 §§ CSNFS 2006:1 upphävts. Bestämmelserna innebar att inackorderingstillägg i regel utgick med ett lägre belopp för studier som bedrevs i en annan medlems- stat -förutom såvitt avser de nordiska länderna- än vad som var fallet om studierna hade bedrivits i . När det gäller JK:s beslut om överträdelse av förordning 1408/71 har beslutet ännu inte föranlett någon författningsändring vad gäller bestämmelserna som reglerar förutsättningar för att få studiehjälp för studier utomlands i 2 kap. 15 och 16 §§ studiestöds- CSN har däremot beslutat att i vissa situationer bortse från villkoren i ovan nämnda bestämmelser med stöd av JK:s beslut, se avsnitt 3.9.3. har i remisspromemorian Anpassningar av studiehjälpen till EU-rätten69 från , föreslagit ändringar i studiestödsförordningen som syftar till att anpassa förordningens bestämmelser om studiehjälp vid studier utomlands till . Studiehjälp föreslogs kunna lämnas för studier på gymnasienivå i ett EES-land eller i på i huvudsak samma villkor som gäller för studier i de nordiska länderna. ÖKS har i ett beslut från prövat de svenska reglernas förenlighet med när det gäller kravet på minst tre månaders heltidsundervisning vid studier i ett land utanför . Ärendet gällde gymnasiestudier i som hade pågått än . CSN avslog den studerandes begäran om studiebidrag, eftersom hennes studier utanför pågått än . ÖKS tog i sin bedömning utgångspunkt i sitt vägledande avgörande från där nämnden konstaterat att olika regler för studieomfattning beroende på om studier bedrivs i eller utomlands, kan avskräcka unionsmedborgare från att lämna för att studera i en annan medlemsstat och på sätt utnyttja rätten att röra sig fritt och uppehålla sig i denna medlemsstat enligt artikel 21 FEUF. ÖKS konstaterade därefter att även regler om olika minsta studietid kan ha samma avskräckande funktion. Då begreppet särskilda skäl inte har definierats i studiestödsförordningen, kan enligt nämndens mening, bestämmelsen tolkas som att den som är unionsmedborgare och utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inom unionen har särskilda skäl att få studiehjälp för studier om än . En sådan fördragskonform tolkning av 69U2010/359/SV 70Dnr: 2011-01112. 71Dnr: 2007-04492. bestämmelsen i 2 kap. 16 § studiestödsförordningen leder till att bestämmelsen inte står i strid med artikel 20 och 21 FEUF. Nämnden ansåg därmed att det förelåg särskilda skäl att bevilja den studerande studiehjälp. Utredningen om studiemedel för utlandsstudier Bestämmelserna i studiemedelssystemet om utlandsstudier har setts över bland annat mot en EU-rättslig bakgrund av utredningen om ett rättvisare och enklare studiemedelssystem för utlands- studier i en globaliserad värld. Denna utredning har i betänkandet Studiemedel för gränslös kunskap (SOU 2011:26), lämnat förslag om att rätten till studiemedel för studier på gymnasial nivå ska vara densamma inom EES och i . Förslaget innebär att kravet på att en utbildning inte med lika stor fördel kan bedrivas i (3 kap. 23 § studiestödsförordningen) ska tas bort för utbildningar inom EES och i , men kvarstå för utbildningar utanför EES och . Reglerna för studiemedel för studier på gymnasial nivå blir därmed, enligt utredningen, förenliga med EU-rätten.72 Utredningen om utlandsstudier la också förslag om en ny bestämmelse i studiestödsförordningen som reglerar kvalitets- kraven för en utbildning på såväl gymnasial som eftergymnasial nivå. Utredningen anser att kravet på godtagbar standard ska vara detsamma för alla utbildningar utomlands, såväl på gymnasial nivå som på eftergymnasial nivå, och för att skapa ett enhetligt regelverk ska den nordiska särregleringen tas bort. 3.9.3CSN:s nuvarande tillämpning av reglerna om studiehjälp vid utlandsstudier CSN har i ett beslut från Beslut om EU- rätten och studiestöd för utlandsstudier74 slagit fast att vid prövning av rätt till studiehjälp för studier inom EES och i , ska myndigheten bortse från vissa bestämmelser i studiestödslag- stiftningen som anses stå i strid med . Sedan beslutet lämnar CSN studiehjälp för studier inom EES och i även om kravet på minst tre månaders heltids- 72SOU 2011:26 s. 293 ff. 73SOU 2011:26 s. 302 ff. undervisning inte är uppfyllt.