sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Ett annat skäl att bestämmelserna enligt vår uppfattning är olämpliga är att utbildningsbakgrunden bara är en faktor av flera som påverkar behovet av utbildning i . Personer med lik- artad utbildningsbakgrund kan ha mycket skiftande behov av utbildning. Behoven kan påverkas av hur länge sedan det var den studerande gick i skolan, vilket modersmål den studerande har, vilka ämnen som ingick i utbildningen i hemlandet, behovet av stöd i undervisningen, målet med utbildningen m.m. Även personer med hög formell utbildning kan behöva tid på sig för att lära sig svenska. Detta gör utbildningsbakgrunden till ett trubbigt instrument att bedöma utbildningsbehovet. Utredningen anser också att antalet studiemedelsveckor är för- hållandevis snålt tilltaget, framför allt för många av de studerande som tilldelas en rätt till studiemedel . Många av dessa har mycket stora utbildningsbehov, t.ex. personer som behöver grundläggande utbildning i att skriva och läsa. Ofta är inte tillräckligt för att läsa in svenska som andraspråk och övriga nödvändiga ämnen för att kunna ta sig vidare till gymnasiala kurser eller för att gå ut i arbetslivet. Språkkunskaperna kan fortfarande vara bristande efter 100 veckors studier, vilket minskar möjligheterna att få ett arbete. De snäva tidsgränserna kan också leda till att vissa studerande av ekonomiska skäl övergår till studier på gymnasial nivå innan de är redo för detta. Studerande som får rätt till studiemedel är också kraftigt över- representerade bland dem som får avslag på sin ansökan om studie- medel p.g.a. att studiemedelsveckorna har tagit slut. Även studerande som bedöms ha en utbildning motsvarande grundskola kan ofta ha ett behov av att studera på grundläggande nivå . En tilldelning är nästan bara tillräcklig för den som bara behöver studera ett ämne, företrädesvis svenska som andraspråk. Så fort den studerande även, utifrån de yrkes- eller utbildningsmål han eller hon har, är i behov av att läsa engelska eller matematik, eller om förkunskaperna är bristande och behovet av stöd stort, blir tiden med studiemedel knapp. Skol- verket har t.ex. redovisat att den genomsnittligt planerade studie- tiden inom komvux på grundläggande nivå är för dem som ska läsa en kurs, för dem som planerar att studera två kurser och för dem som ska studera tre kurser. om dessa studietider inte säger något om studiernas omfattning och dessutom troligen kan kortas ned, är dagens studiemedels- gränser snäva. Mer än hälften av de studerande läser mer än en kurs. För att komma till rätta med problemen med antalet studie- medelsveckor anser utredningen att antalet studiemedelsveckor måste fastställas på ett nytt sätt, som tar sin utgångspunkt i varje studerandes individuella utbildningsbehov. En sådan lösning inne- bär en tydlig individualisering av studiemedelssystemet i linje med utredningens intentioner. Antalet möjliga studiemedelsveckor måste också öka. Utredningens förslag om antalet studiemedelsveckor Utredningen har övervägt två alternativa konstruktioner som båda bygger på ett ökat inslag av behovsbedömning i det enskilda fallet och som båda, enligt utredningens bedömning, bättre motsvarar de utbildningsbehov som finns. Det ena alternativet är en generell till- delning av till samtliga studerande på grund- skolenivå, som studerande med särskilda behov kan ges rätt till studiemedel . Det andra alternativet är en for- satt uppdelning i tre veckonivåer med en tydlig koppling till utbildningsbehovet och med en tilldelning av fler veckor än i dags- läget – 50, . Båda alternativen innebär ett ökat antal studiemedelsveckor. Utredningens bedömning är att , studier, täcker in det behov som finns för dem som ska läsa in stora delar av en utbildning som motsvarar års- kurserna 7–9 i . Många kommer dock att klara sig även . studier bedöms vara tillräckligt för dem som bara behöver läsa en kurs eller t.ex. delar av ett par kurser. Utredningens bedömning är att en uppdelning i tre veckonivåer har ett par fördelar jämfört med en uppdelning på två nivåer. En fördel är att antalet studiemedelsveckor bättre anpassas till varje individs utbildningsbehov. Antalet veckor med studiemedel kan på så sätt utgöra en bättre drivkraft för snabba studier. En annan för- del är att riskerna för ett ökat utflöde av studiemedel på ett tydligare sätt begränsas. Utredningen har av nämnda skäl stannat vid att föreslå att antalet studiemedelsveckor ska begränsas till 50, 80 eller vid studier på heltid. ska ges till studerande som har större utbildningsbehov på grundskolenivån än vad som ryms Den som har ett större utbildningsbehov på nivån ska kunna ges studiemedel . Därutöver ska kunna lämnas till den som är i behov av färdighetsträning eller har särskilda stödbehov. Med färdighetsträning menas att den studerande har mycket bristfälliga kunskaper i läsning, skrivning och räkning, dvs. tillämpningen är avsedd att vara densamma som . Med särskilda stödbehov avses studerande som har behov av särskilda pedagogiska insatser för att kunna fullfölja sina studier, och som trots sådana insatser behöver på sig än . Vid studier på deltid ska studiemedel, som , lämnas med högst det antal veckor som svarar mot det högsta antalet veckor vid heltidsstudier.102 Bedömningen av utbildningsbehovet ska ta sin utgångspunkt i de mål med utbildningen som den enskilde har och som inom komvux finns dokumenterade i den individuella studieplanen. Att utifrån målet med utbildningen fastställa behovet av utbildningstid innebär även att hänsyn tas till den nivå den studerande befinner sig på och till de förkunskaper han eller hon har. I prövningen ska även bedömas den individuella studieförmåga personen har och det eventuellt bestående stödbehov som finns. CSN ges möjlighet att meddela närmare föreskrifter om tillämpningen. Genom att ta hänsyn till de individuella utbildningsbehoven är utredningens bedömning att studiemedelssystemet på ett tydligt sätt anpassas till den individualisering och flexibilitet som ska gälla inom komvux på grundläggande nivå. Tidsgränserna anpassas till varje studerandes behov. Studerande med funktionsnedsättning är en grupp som särskilt gynnas av förändringen. Studerande med funktionsnedsättning som har en grundskoleutbildning eller motsvarande kan inte tilldelas fler veckor mot bakgrund av sin funktionsnedsättning. Dessa studerande tilldelas och är i övrigt hänvisade till att anföra synnerliga skäl. Med utredningens förslag kommer gruppen, genom en behovsbedömning, att kunna tilldelas fler studiemedels- veckor redan i samband med studiestarten. Detta kommer att ge de studerande en större ekonomisk trygghet . Detsamma kan sägas gälla den romska studerandegruppen där de studerande ofta kan ha större utbildningsbehov. Trots att bedömningen av antalet veckor bättre anpassas till varje studerandes faktiska behov i förhållande till var och ens mål 102 Vilket alltså innebär att den som studerar på deltid anses ha använt . med studierna, så kan det inte uteslutas att det inträffar händelser som gör att den studerande kan behöva studie- medel under ytterligare någon tid. Det kan handla om tillfälligt dålig hälsa, oväntade händelser inom familjen eller andra mycket speciella omständigheter som den studerande inte har kunnat råda över. Även studerande med funktionsnedsättning kan i vissa fall behöva fler veckor än vad som normalt medges, trots att hänsyn redan initialt kan tas till funktionsnedsättningen. Möjligheterna att beviljas studiemedel än vad veckogränserna medger ska därför finnas kvar. Det innebär att studiemedel kan lämnas under fler veckor om det finns synnerliga skäl. Fr.o.m. det år då den studerande fyller kan ytterligare studiemedel ges om det finns särskilda skäl. I sammanhanget ska det observeras att det maximala antalet studiemedelsveckor ska bedömas med utgångspunkt i den studerandes utbildningsbehov och förutsättningar i förhållande till de uppsatta utbildningsmålen, inte med utgångspunkt i oförutsedda händelser av tillfällig karaktär som inträffar eller andra omvärldsfaktorer som påverkar den studerande. Självvalda studieavbrott eller låg studieaktivitet ska inte heller beaktas. En ny bedömning av antalet veckor ska alltså inte göras t.ex. i det fall en studerande avbryter en kurs och återkommer i studier och då måste börja om på samma kurs eller om en studerande p.g.a. oförutsedda händelser blir försenad i studierna. I dessa fall ska det, om behov uppstår, göras en prövning av synnerliga eller särskilda skäl. Kommuner och folkhögskolor ska yttra sig Bedömningen av utbildningsbehovet ska, utifrån varje studerandes förkunskaper och behov, göras av en kommun eller en folkhög- skola. Den sökandes hemkommun gör bedömningen för stu- derande inom komvux och folkhögskolorna gör bedömningen för studerande inom folkbildningen. Bedömningen av utbildnings- behovet ska överensstämma med den individuella studieplan som tas fram i samband med att en studerande påbörjar studier inom komvux. Folkhögskolornas bedömning ska ta sin utgångspunkt i en studieplanering som motsvarar den individuella studieplanen. Hemkommunens respektive folkhögskolans bedömning ska vid behov redovisas till CSN som bedömer övriga krav och fattar beslut om studiemedel. Bedömningen ska redovisas i form av ett yttrande och är vägledande för CSN. Utredningens bedömning är att yttrandena i praktiken kommer att avgöra tilldelningen av studie- medelsveckor i de allra flesta fall eftersom det torde vara ovanligt att CSN eller () har ett bättre underlag än utbildningsanordnarna att göra dessa bedöm- ningar. CSN eller ÖKS kan dock fatta ett annat beslut än vad som framgår av den bedömning som finns i yttrandet, t.ex. om yttrandet är uppenbart oriktigt eller om det har tillkommit nya uppgifter. Genom att begära att kommuner och folkhögskolor vid behov ska yttra sig över utbildningsbehovet uppnås flera fördelar. Fler faktorer än ska vägas in i bedömningen av den studerandes utbildningsbehov, vilket gör det nödvändigt att bedömningen görs av personer som står i nära kontakt med den studerande. Bara dessa har möjlighet att bedöma den studerandes faktiska förutsättningar och behov. Ansvarsfördelningen tar tillvara kommunernas och folkhögskolornas respektive CSN:s starka sidor. Utbildnings- anordnarna är bra på att bedöma den studerande och hans eller hennes individuella behov och på att göra realistiska studieplaner. CSN är bra på att effektivt hantera mer generella och enkla regler såsom att pröva ålder och antal avklarade poäng, vilket ofta kan ske maskinellt. Genom att ge kommuner och folkhögskolor ett större ansvar sammankopplas också arbetet med individuella studieplaner och nivåplacering med studiemedlen och de ekonomiska förutsätt- ningarna för studierna. Studieekonomin integreras i studie- planeringen. Detta tydliggör också kommunernas och vägled- ningens ansvar även för studieekonomiska frågor och trycker på behovet av att göra noggranna nivåbestämningar i samband med studiestarten. Detta kan förväntas ge positiva effekter inte enbart genom att studiemedelsveckorna blir anpassade till studierna utan även genom att det ställer krav på individuell vägledning och nivå- bestämning, vilket kan innebära att fler studerande hamnar på rätt kurser när de påbörjar sina studier. Elevernas kunskaper om studie- medelssystemet kommer också att öka. För att förbättra förut- sättningarna för kommunernas studieekonomiska vägledning före- slår utredningen också att de genom direktåtkomst ska ges behörighet till vissa delar av CSN:s datasystem. Denna fråga behandlas i kapitel 6. Normalt måste vägledning ske innan en ansökan om studie- medel lämnas in, av det enkla skälet att studieplanerna måste fast- ställas för att den studerande ska kunna veta och i vilken omfattning han eller hon ska studera. Det är då naturligt att kommunens eller folkhögskolans yttrande lämnas in som studiemedelsansökan. Studerande kan dock välja att ansöka om studiemedel för en preliminär studietid redan innan vägledning eller antagning har skett. Det kan också vara så att vägledningen inleds med diagnos- tiska tester och validering för att nivåplacering och en fullständig studieplanering ska kunna göras. Detta kan t.ex. ske inom ramen för en orienteringskurs. Den studerande kan då behöva lämna in en ansökan om studiemedel med preliminära studietider för att kunna få försörjning under de inledande studierna. I dessa fall lämnas ansökan sannolikt in innan det är möjligt för kommunen eller folk- högskolan att bifoga ett yttrande med en bedömning av den studerandes utbildningsbehov. CSN kommer att kunna bevilja dessa ansökningar eftersom studietiden ryms inom det lägsta veckoantalet . CSN har i dessa fall inget behov av att utreda utbildningsbehovet. I det fall en kommun eller folkhögskola kommer fram till att är tillräckligt för en studerande finns det inte något behov av att lämna in ett yttrande. Ett yttrande ska alltså bara lämnas vid behov. I det fall en studerande ansöker om studiemedel än och om ett yttrande inte har inkommit är det dock nödvändigt att CSN inhämtar ett yttrande från kommunen eller folkhögskolan. Detsamma gäller om en studerande begär ett beslut om antalet studiemedelsveckor redan innan frågan har aktualiserats. CSN bör ges möjlighet att meddela föreskrifter om yttrandehanteringen, t.ex. om yttrandenas utformning och om i vilka fall det finns ett behov av ett yttrande. Ett yttrande ska kunna lämnas in till CSN närsomhelst. När yttrandet kommer in ska CSN fatta beslut om antalet maximala studiemedelsveckor i enlighet det antal som kommunen eller folk- högskolan har bedömt, om det inte finns starka skäl som talar emot detta. Det kan bli aktuellt för kommuner och folkhögskolor att komma in med ett nytt yttrande till CSN om exempelvis utbild- ningsmålen ändras eller om nya stödbehov identifieras. Det kan också bli aktuellt för en kommun att lämna ett yttrande för en individ som flyttar mellan kommuner, förutsatt att den nya hem- kommunen gör en annan bedömning av utbildnings- eller stöd- behovet. Att det lämnas in mer än ett yttrande för samma studerande bör dock bli ovanligt eftersom det förutsätts att kom- munerna kommer att göra välgrundade individuella studieplaner innan de lämnar ett yttrande. När CSN ska ta ställning till ett nytt yttrande av kommunen eller folkhögskolan ska inte CSN kunna minska antalet redan beslutade veckor, förutom i det fall en studerande lämnat vilse- ledande uppgifter eller på annat sätt orsakat ett felaktigt beslut. Bedömningen att bevilja veckor utöver tidsgränserna med hän- syn till skäl ska, precis som , göras av CSN. Kommuner och utbildningsanordnare kan dock givetvis, som , välja att yttra sig över en eventuell dispens och grunderna för en sådan. Utredningen förutsätter att kommunernas och folkhög- skolornas yttranden kan hanteras genom att det ges elektroniska möjligheter att föra över formaliserade yttranden från kommuner och folkhögskolor till CSN. Det är viktigt att dessa rutiner stödjer en effektiv och en rättssäker hantering, såväl hos kommuner och folkhögskolor som hos CSN och ÖKS. Detta är ett skäl till att CSN bör få rätt att meddela närmare föreskrifter om hanteringen av yttrandena. De äldre reglerna om antal veckor ska gälla tills de nya träder i kraft. I de fall antalet veckor enligt de nya reglerna blir mer för- delaktigt än ett tidigare beslutat veckoantal, ska de nya reglerna vinna företräde. I övriga fall kvarstår det tidigare beslutet i enlighet med normala förvaltningsrättsliga principer. Likformighet, risker och uppföljning En anpassning av studiemedelsregelverket till varje studerandes individuella behov innebär av naturliga skäl ett avsteg från principerna om fullständig likformighet. En studerande som har mer omfattande utbildningsmål kommer med det förslag utred- ningen lämnar att kunna få studiemedel än en person med utbildningsmål som kräver kortare utbildningstid. En sådan utformning av reglerna är enligt utredningens bedömning nödvändig om man menar allvar med att anpassa studiemedels- systemet till utbildningssystemet och studerandegruppen, för att i förlängningen effektivisera studierna. I ett internationellt per- spektiv är inte detta heller något konstigt – det är vanligt att tiden med studiestöd är nära anpassad till utbildningslängden.103 Med den behovsanpassning som vi föreslår är också vår bedömning att 103 CSN (2011c). studerande med liknande utbildningsmål och studieförutsättningar kommer att ges snarlika studiemedelsbeslut utifrån de pro- fessionella bedömningar som görs hos kommuner och utbildnings- anordnare. Att bedöma utbildningsbehovet är en viktig uppgift, särskilt när bedömningen kommer att påverka antalet veckor med studiemedel. Det är därför av stor vikt att kommunerna i sina yttranden över utbildningsbehovet bara beaktar relevanta faktorer. Irrelevanta hänsyn, som t.ex. vilken försörjningskälla en person har, får inte påverka bedömningen. Enligt den kommunala likställighets- principen är det inte heller tillåtet att behandla kommunens med- lemmar olika om det inte finns sakliga skäl för detta. Utredningens bedömning är att risken för att kommuner eller folkhögskolor kommer att ta irrelevanta hänsyn är små. finns i praktiken ett inslag av bedömning som utförs av utbild- ningsanordnarna, nämligen bedömningen av vilka studerande som behöver färdighetsträning och därigenom får rätt till studiemedel . Det kan konstateras att utbildningsanordnarna bara bedömer att ett litet antal studerande är i behov av färdig- hetsträning. var det av de nya studie- medelstagarna på grundläggande nivå som fick rätt till studiemedel efter att utbildningsanordnaren hade bedömt att de behövde färdighetsträning.104 Det tycks alltså inte finnas några stora risker för att kommuner eller folkhögskolor kommer att överdriva de studerandes utbildningsbehov. Därmed bedömer utredningen att det inte heller finns någon överhängande risk för att förfarandet kommer att bli kostnadsdrivande. I sammanhanget kan det också framhållas att kommunerna inom rekryterings- bidraget hade en beslutsrätt som avsåg vem som kunde få bidraget. Erfarenheterna från rekryteringsbidraget tydde inte på någon fel- aktig användning av beslutsrätten. De yttranden som lämnas av kommuner och folkhögskolor kommer inte att vara möjliga att överklaga eftersom det inte rör sig om beslut. CSN:s beslut om studiemedel, vilket kan inkludera ett beslut om ett visst antal veckor, kommer dock att vara möjligt att överklaga hos ÖKS. För att säkerställa att kommunernas och folkhögskolornas bedömningar kommer att följa intentionerna med reformen bör Skolinspektionen ges i uppdrag att i samverkan med CSN att följa 104 Enligt uppgifter utredningen har inhämtat från CSN. upp de bedömningar och yttranden som kommunerna lämnar till CSN. En sådan uppföljning bör exempelvis omfatta en jämförelse mellan yttrandena och de individuella studieplanerna och en jäm- förelse av andelen studerande i olika kommuner som erhåller de olika veckoantalen. CSN bör ges motsvarande uppdrag att i sam- verkan med följa upp de yttranden som lämnas av folkhögskolor. Utredningens förslag: En ny deltidsnivå införs för studier på grundskolenivå. Den nya deltidsnivån ska motsvara av heltid. CSN ges möjlighet att meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av den nya deltidsnivån. Som en följd av ändringen införs även en ny fribeloppsnivå för inkomst för studerande på av heltid. Studiemedel kan beviljas för studier på 50, 75 eller 100 pro- cent av heltid. Studiemedel ges följaktligen inte för studier av mindre omfattning än halvtid. Detta anser utredningen är en brist som kan försvåra ett flexibelt upplägg för exempelvis den som läser svenska eller svenska som andraspråk parallellt med ett arbete eller någon annan sysselsättning. Utredningen föreslår därför att studie- medel ska kunna ges till studerande på grundläggande nivå som studerar på av heltid men mindre än halvtid. Detta ger möjligheter att studera även i lägre takt vilket borde vara intressant framför allt för den som läser svenska som andraspråk på kvällstid eller under någon dag , t.ex. i samband med del- tidsarbete eller partiell föräldraledighet. En liknande möjlighet fanns inom rekryteringsbidraget till vuxenstuderande. Rekryteringsbidrag för deltidsstudier på utnyttjades av förhållandevis få studerande, men var ändå ett viktigt ekonomiskt komplement som kunde vara avgör- ande för enskilda personers möjligheter att studera. Att ge studie- medel för studier motsvarande av heltid kan även vara en viktig förbättring för vissa studerande med funktions- nedsättning, som bara klarar av att studera i liten omfattning. dessa kommer med utredningens förslag att kunna få studiemedel för sina studier. Även studerande på andra utbildningsnivåer skulle kunna dra nytta av en möjlighet att få studiemedel på kvartsfart. Det har dock inte legat i utredningens uppdrag att föreslå förändringar för andra nivåer än den grundläggande. Förslaget avser därför enbart studier på grundläggande nivå, vilket även innebär att studieomfattningen på grundläggande nivå måste uppgå till för den som läser parallellt på exempelvis grundläggande och gymnasial nivå. Den som studerar med 15 procents omfattning på grund- läggande nivå och av heltid på gymnasial nivå kan alltså inte beviljas studiemedel. CSN ges möjlighet att meddela närmare föreskrifter om detta. Av förslaget följer också att en stu- derande som exempelvis studerar motsvarande av heltid på grundskolenivån och motsvarande på gymnasienivån enbart kan beviljas studiemedel för studier på grundskolenivå. Som en följd av att en ny deltidsnivå införs måste även bestäm- melserna om fribelopp för inkomst ändras och anpassas till den nya deltidsnivån. Studerande som läser i mindre omfattning får ett högre fribelopp. Andra sätt att undvika tillval av kurser av ekonomiska skäl Företrädare för vuxenutbildningen har, som redogjorts för tidigare, framfört till utredningen att studiemedelssystemets bestämmelser om studietakt är allt för rigida. Detta kan leda till att studerande ibland ansöker till fler kurser än nödvändigt bara för att nå upp till heltid och kunna få mer studiemedel. Utredningen anser att det är ett problem att studerande läser kurser de inte behöver. Det förlänger studietiden, ökar skuld- sättningen och ökar sannolikt antalet studieavbrott. Problemets storlek går dock inte att bedöma. Det finns olika vägar för att försöka komma till rätta med att studerande av ekonomiska skäl väljer att läsa fler kurser än lämpligt. Ett alternativ, som har förespråkats av vissa, är att göra bedömningen av studietakten mer flexibel. Detta kan uppnås genom att t.ex. låta utbildningsanordnarna bedöma studiernas I praktiken var det på detta sätt bedömningen gick till –den 1 juli 2012.105 finns det av fastställda kurs- planer med ett visst angivet poängantal även för kurser på grundläggande nivå. Utredningen anser att det vore fel väg att gå att inte använda de nya kursplanerna som grund för beräkningen av studiemedlen. Den likformighet som uppnås med de nya kurs- planerna måste anses vara positiv. Det har inte varit en rimlig ord- ning att samma studier har kunnat ge rätt till olika studiemedels- belopp. Att frångå kursplanerna vore också detsamma som att tillåta att mer studiemedel betalas ut än vad studieinsatsen faktiskt motsvarar. I praktiken vore det att medge att studiemedel kan beviljas för tid då den studerande inte bedriver några studier. Att studiemedel ges för studietid, och bara sådan studietid som om- fattas en den kursplan som gäller för utbildningen,106 är en grund- sten i studiemedelssystemet. Utredningen anser inte att denna princip bör frångås. Därför förordar vi andra vägar för att komma bort från problemet med att studerande läser fler kurser än nöd- vändigt. En åtgärd utredningen föreslår är att höja bidragsandelen till en enhetlig och hög nivå.