sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — Utveckling av sådana system benämner vi systembaserat arbete med svårlösta samhällsfrågor (avsnitt 3.3.4). I flera av utvecklingsprojekt har vi arbetat utifrån det vi kallar systembaserad verksamhetsutveckling.11 I denna ansats tas kundens perspektiv som utgångspunkt, vilket medför att systemet avgränsas till processer som i många fall löper över funktions- och myndighetsgränser. Utvecklingsarbetet inriktar sig vidare på att förstå systemet och analysera de styrande systemfaktorerna och ytterst systemets styrfilosofi, vilka sammantaget påverkar hur väl verksamheten kan tillgodose kundens behov.12 Det faktiska utvecklingsarbetet tar därtill särskild hänsyn till de kännetecken som finns för offentlig tjänsteverksamhet. Dels genom att se såväl till kunders behov och legitima krav som till politikens syfte med verksamheten. Dels genom att utgå från de särskilda premisser som föreligger för att utveckla tjänsteverksamhet. 11Här avses framför allt utvecklingsprojekt med miljöprövning se (2012), Ökad effektivitet i miljötillståndsprocessen samt arbetet med systembaserad styrning och verksamhetsutveckling (). Utvecklingsarbetet har i stora delar utgått ifrån en beprövad modell för systembaserad verksamhetsutveckling. Metoden beskrivs ursprungligen i Seddon, J. (2003), Freedom from command and control och återges bland annat även i Stigendal, L. (2010), Effektiv Styrning och (2012), och systemsyn i stat och kommun. För utvärdering av modellen se: Zokaei, K. m.fl. (2010), and Systems Thinking in the Public Sector. (2007), Tjänsteproducerande system i offentlig sektor, Office of the Deputy Prime Minister (2005), A systematic approach to service improvement evaluating systems thinking in housing. 12Hur effektivt exempelvis verksamhetens ärendeflöde är beror på hur väl systemfaktorer som rutiner, riktlinjer, styrning och uppföljning etc. stödjer medarbetaren att tillgodose kundens behov. Dessa systemfaktorer beror i sin tur på den rådande styrfilosofin inom systemet. baserad verksamhetsutveckling har flera beröringspunkter med lean men lägger bl.a. än större vikt vid ett helhetsperspektiv.13 Utifrån en systemansats kan man se betydande utvecklingsbehov av såväl regeringens styrning av myndigheter som den interna styrningen av det operativa arbetet i statliga och kommunala verksamheter. Detta inte minst eftersom många beslutsfattare i myndigheter och förvaltningar förefaller uppleva att befintlig styrning och uppföljning inte stödjer deras strävan att utveckla verksamheten.14 har därför inriktat en del av sitt arbete på att fördjupa kunskaperna om hur en systemansats kan ligga till grund för ett arbete där utveckling av verksamheten kombineras med att utveckla styrning och uppföljning utifrån en systemansats. Utvecklingsarbetet har framför allt bedrivits inom ramen för projektet om systembaserad styrning och verksamhetsutveckling, det s.k. SyS-projektet.15 3.3.4Systembaserat arbete med svårlösta samhällsfrågor I en uppmärksammad statsvetenskaplig artikel 1973 konstaterade två stadsplanerare vid , Berkley, att det finns en hel värld av planeringsproblem i samhället som inte kan behandlas med traditionell linjär och analytisk metod.16 De kallade dessa problem för wicked problems – svårlösta samhällsfrågor väljer vi att benämna dem17 – i motsats till vad de kallade tama problem. presenterade en liknande uppfattning med benämningar som social oreda och ostrukturerade verkligheter. Även om vi möjligen är något klokare , och mindre mottagliga för uppfattningen att komplexa sociala planeringsproblem kan lösas genom linjära metoder kan det vara 13En utförligare diskussion om detta finns i (2012), och systemsyn i stat och kommun. 14Under de intervjuer som genomfördes som underlag till rapporten (2012) och systemsyn i stat och kommun återkom flera myndighetsrepresentanter till behovet av att förändra styrning och uppföljning. I studien medverkade tio statliga och fem kommunala myndigheter. Kritiken ligger också i linje med stora delar av den litteratur som beskriver systemansatsen se till exempel , J. (2004), System failure, Seddon, J. (2003), Freedom from command and control samt Stigendal, L. (2010), Effektiv styrning. 15I har , , , i och deltagit. 16Rittel, H. & , M. (1973), Dilemmas in a General of Planning, s. 155–169. 17Jordan, T. & , P. (2010), Att hantera de svårlösta samhällsfrågorna. En tankeskrift från Tryggare och mänskligare . intressant att kortfattat beskriva skillnaderna mellan ovan nämnda typer av problem. Det som kännetecknar de s.k. tama problemen är att de har en relativt väl definierad problembeskrivning, har en bestämd stoppunkt, dvs. man vet när en lösning har nåtts, har en lösning som objektivt kan utvärderas som rätt eller fel, tillhör en klass av liknande problem som kan lösas på liknande sätt, och har lösningar som kan prövas och förkastas. Svårlösta samhällsfrågor däremot är dåligt definierade, tvetydiga och associerade med starka moraliska, politiska eller professionella frågor. Det är inte sällan så att det varken råder konsensus om vad det egentliga problemet är och än mindre hur det ska lösas. De är inte heller stabila över tiden utan kan ta nya former till följd av att man försöker förstå och lösa dem. Exempel på komplexa och långsiktiga problem av den här typen är hälsofrågor (t.ex. barnfetma, utmattningsdepressioner), sociala förhållanden (t.ex. långtidsarbetslöshet, nedgångna bostadsområden, mansdominans bland makthavare), kriminalitet (t.ex. organiserad brottslighet, hatbrott, huliganism, korruption) och miljö (t.ex. energisystem, bilism, utsläpp). Karaktäristiskt för denna typ av svårlösta samhällsfrågor är att de är:18 Det finns många olika typer av förutsättningar och orsakssammanhang (sociala, ekonomiska, politiska, psykologiska, kulturella, tekniska, etc.) som spelar en viktig roll. Dessutom är dessa förutsättningar och samband i sin tur inbördes beroende av varandra på ett svåröverskådligt sätt. De svårlösta samhällsfrågorna är svåra att avgränsa, de förgrenar sig i olika riktningar och hänger intimt ihop med andra komplexa frågor. Det har gjorts många försök att komma till rätta med problemen, men resultaten upplevs inte som tillräckliga. Det kan bland berörda ansvariga finnas en form av uppgivenhet och skepsis inför möjligheterna att uppnå påtagliga förbättringar. En del aktörer tror inte att det är meningsfullt att 18 Kriterierna ställdes ursprunligen upp av Rittel och . Här har vi däremot utgått från , T. & , P. (2010). avsätta resurser för att försöka gå till botten med problemen utan menar att man får nöja sig med att ta hand om symptomen. omöjliga att lösa slutgiltigt. De har egenskapen att de inte är problem som låter sig lösas en gång för alla. Problemen kan öka eller minska, men de försvinner inte helt. ger upphov till väsentliga meningsskiljaktigheter. Eftersom de svårlösta problemen är så komplexa finns det djupgående meningsskiljaktigheter mellan olika aktörer om vilka kriterier som ska användas för att avgöra om åtgärder och strategier är lyckade eller inte. Dessa meningsskiljaktigheter innefattar också hur problemet ska beskrivas. Olika aktörer ser frågorna utifrån olika perspektiv och har mycket olikartade sätt att formulera vad problemet är och hur det bör förklaras. Detta bidrar också till en djupgående oenighet om vad som bör betraktas som lyckade resultat. svåra att experimentera med. Svårlösta samhällsfrågor som hanteras på ett felaktigt sätt ger allvarliga konsekvenser för människor, miljö och samhällsordning. Det ställer därför särskilt höga krav på eventuella försöksverksamheter. svåra att hantera genom avgränsade uppdrag. Frågornas komplexitet och förgreningar gör det svårt att dela upp problemet i avgränsade uppgifter som kan delas ut till förvaltningar, myndigheter och andra att skötas inom ramen för tydligt avgränsade uppdrag och ansvarsområden. Problemen kräver strategier med många olika typer av åtgärder, vilket i sin tur förutsätter samverkan mellan många olika aktörer baserad på en helhetssyn. Den klassiska metoden att lösa vanliga, tama, problem – dvs. att först förstå problemet, sedan samla och syntetisera information för att därefter analysera och arbeta fram lösningar – fungerar dåligt på denna typ av komplexa problem. Trots detta är vår övergripande bild att beredningsrutiner och andra gängse arbetssätt i förvaltningen, liksom den politiska logiken, i hög grad hanterar de svårlösta samhällsfrågorna på samma sätt som de tama problemen. Vi menar att en innovativ förvaltning därför i mycket högre grad måste fokusera på lärandet om hur vi ska förstå, beskriva och förändra olika typer av problem. En strategi för att hantera de svårlösta samhällsfrågorna och andra komplexa system är att bejaka och medvetet hantera komplexiteten och höja abstraktionsnivån. Med hjälp av väl etablerade metoder kan man höja blicken och fokusera på helheten utifrån olika aktörers perspektiv, utan att fastna i detaljerna. Två exempel på sådana metoder är Methodology (SSM) och CLIOS.19 3.3.5Förändring utifrån en systemansats Den huvudsakliga kritiken inom systemteorin mot den dominerande synen på att styra, organisera och utveckla offentlig verksamhet är framför allt riktad mot vissa grundantaganden om styrning. Rådande styrparadigm benämns inom systemlitteraturen command-and-control eller ny-taylorism, vilket kanske ligger närmare svenskt språkbruk.20 Ny-taylorismen kännetecknas i grunden av att beslutfattandet är skilt från utförandet i den meningen att ledningen fattar beslut och personalen utför. Styrfilosofin kan härledas tillbaka till de grundläggande principerna för arbetsfördelning, där exempelvis kontrollen ligger hos ledningen, i stället för hos arbetaren. Ledningens kontroll utövas då till exempel genom styrning, uppföljning, rutiner och arbetsbeskrivningar.21 Systemansatsen erbjuder ett alternativt synsätt med andra grundantaganden kring styrning, organisering och utveckling av verksamheten. En systemansats i offentlig verksamhet kan beskrivas med följande kännetecken: 19SSM är ett strukturerat sätt att göra interventioner i ostrukturerade problematiska situationer. Fokus ligger inte minst på att upprätthålla bra relationer mellan alla involverade när man besvarar frågorna vad som kan göras och hur. Utgångspunkten är en fullödig illustration (s.k. rich picture) av den problematiska situationen. Den är sedan utgångspunkt för en diskussion om vad som är möjligt att göra och för hur lärandet i systemet kan förbättras. Se Checkland, P. & Poulter, J. (2006), Learning for Action och en genomgång av metodens för- och nackdelar finns i , M. (2003) Systems thinking, s. 182–208. CLIOS står för Complex, Large-Scale, Interconnected, Open, Sociotechnical, och är en metod utvecklad vid för system i infrastrukturen, t.ex. regionala transportsystem och övervakning av flygtrafik. Se Sussman, J. (2007), The Clios Process. A Users Guide. 20Se till exempel , J. (2004), System failure – Why governments must learn to think differently, , A.J. (2007) Target setting, lean systems and viable systems, Seddon, J. (2003), Freedom from command and control, Seddon, J. (2008), Systems Thinking in the Public Sector, , H.T. (1991), Relevance lost – the rise and fall of management accounting, (2012), och systemsyn i stat och kommun. Stigendal, L. (2010), Effektiv Styrning, , J. (2007), Tjänsteproducerande system i offentlig sektor. 21Stigendal, L. (2010), Effektiv Styrning. Kontinuerligt lärande av vad som fungerar (snarare än att ange mål för vad som ska uppnås). Förbättra hela systemets resultat utifrån vad slutanvändarna av systemet anser om utfallet (inte bara vad uppdragsgivare och de som arbetar i systemet anser om resultatet). En politisk beslutsprocess som fokuserar på att förbättra själva systemet och dess verksamhetsprocess (snarare än kontroll av enskilda myndigheter och funktioner). Ett lyssnande förhållningssätt och involvering av brukare och andra intressenter (i stället för att instruera). Att hitta innovativa lösningar för att lösa grundproblemen (snarare än att agera på symtomen).22 Att arbeta utifrån en systemansats medför många utmaningar i de fall man rör sig över flera organisatoriska gränser, t.ex. mellan departement i , mellan myndigheter och mellan statlig och nivå. kan just detta strukturerade helhetsperspektiv vara ett sätt att utveckla arbetsformerna och kommunikationen mellan berörda organisationer. Det är väl känt att policyinterventioner ibland får oönskade konsekvenser, något som antagligen kan motverkas genom ökad förståelse av rådande komplexitet i det system i vilket interventionen görs. Med ett systemsynsätt kan man mer välunderbyggt ge stöd till dem som har ansvar att ha ett helhetsperspektiv, förklara varför beslut som kan förefalla rimliga i stället kan motverka syftet samt förstå hur olika aktörers ageranden samspelar. Att så många infrastrukturinvesteringar gång på gång överskrider fastlagd budget kan t.ex. vara resultatet av en bristande systemsyn.23 Genom att anlägga ett systemsynsätt minskar risken att man lägger för stor tonvikt vid varje enskild del, t.ex. i utformningen av styrningen. Bara för att varje del, t.ex. en myndighet, uppnår sina mål betyder inte det att det övergripande målet, t.ex. för politiken, nås.24 Ett sådant sätt att hantera och försöka styra komplexa system 22Chapman, J. (2004), System failure – Why governments must learn to think differently. 23Teisman, G., van Buuren, A. & , L. (ed) (2009), . Dynamics, Self-Organization and Coevolution in . 24Ackoff, R. (1971), Towards a System of Systems Concepts, Ackoff, R. & Rovin , S. (2003), , Deming, W. E. (1993), The New Economics for Industry, Government, Education, Johanzon, C. (2006), Hur bra är våra processer?. riskerar att bidra till fragmentering och att man får en lösning som inte är den bästa tänkbara sett till det samlade resultatet. Erfarenheterna visar att en utmaning med systemansatsen är hur det system man arbetar med ska avgränsas.25 Genom att utgå från allt för snäva systemgränser riskerar man att inte fånga in de faktiska effekterna av t.ex. en policyförändring, ekonomisk satsning eller innovation.26 Det är därför viktigt att fånga in så många påverkande faktorer som möjligt i systemets avgränsningar. kan en allt för vid avgränsning medföra att systemet blir ohanterligt ur utvecklingssynpunkt.27 Exakta systemgränser behöver dock inte fastställas på förhand, utan bör vara en del av utvecklingsarbetet. 25Vissa menar att avgränsningen av systemet är en av de svåraste uppgifterna i arbetet med en systemansats, se Foster-Fishman, P. G., Nowell, B., & , E. (2007), Putting the system back into systems change: A framework for understanding and changing organizational and community systems. Se även diskussion i (2012), Ökad effektivitet i miljötillståndsprocessen. 26Denna kritik har bland annat framförts i utvärdering av systemansatser med snäva systemavgränsningar. Se Office of the Deputy Prime Minister (2005), A systematic approach to service improvement evaluating systems thinking in housing. 27Hanterbarheten beror också på vilken erfarenhet som finns gällande att jobba utifrån en systemansats. Allteftersom arbetet fortskrider och kunskapen kring arbetssättet ökar kan systemgränserna utökas till att inbegripa fler aktörer och flera systemfaktorer. 4Människor och företag som kunder och medskapare 4.1Våra uppfattningar i korthet För den enskilde utgör myndighetskontakter endast steg på vägen mot att uppnå ett visst mål eller delmål – t.ex. starta ett företag, börja studera, bygga ut en fabrik – eller hantera en situation, t.ex. ett sjukdomstillstånd. Värdet för den enskilde uppstår främst när målet är uppnått. Att använda kundbegreppet innebär inte att man gör avsteg från den gängse synen på de grundläggande premisserna för offentlig verksamhet eller synen på de medborgliga rättigheter och skyldigheter som finns. Kundanpassning är förenligt med rättssäkerhet. Offentlig verksamhet måste förstå de behov och mål människor och organisationer har i olika händelser och situationer. Att utgå från kundernas livs- eller verksamhetshändelser är ett angreppsätt för att arbeta kundorienterat i syfte att förbättra kvalitet och service för människor och företag. Kundens erfarenhet, kompetens och förmågor är en underutnyttjad resurs i offentlig verksamhet. För att ta till vara på detta bör kunden (och nära berörda) bjudas in som medskapare i de fall det är möjligt och kunden vill delta. Kvalitetsarbetet i de statliga myndigheterna bör vidareutvecklas. Tyngdpunkten i kvalitetsarbetet behöver förskjutas mot ökat kundfokus. Myndigheters förmåga att nå eftersträvad kvalitet beror bl.a. på vilket kundfokus de har, hur de mäter kvalitet och om kvalitet behandlas som en strategisk ledningsfråga. Människor och företag som kunder och medskapare Medarbetarna måste ha befogenhet för att, inom ramen för verksamhetens uppdrag, kunna möta människors skilda behov och förutsättningar. Lagstiftning är ett viktigt styrmedel i den offentliga verksamhetens kvalitetsarbete. Det behövs dock en ökad medvetenhet om hur kvalitetsbegreppet används i lagstiftningsarbetet och det är nödvändigt att uppmärksamma hur frågor om kvalitet i förvaltningens arbete hanteras i det framtida lagstiftningsarbetet. 4.2Begreppet kund inom offentlig verksamhet Den offentliga makten utövas under lagarna. Detta stadgande i regeringsformens portalparagraf sätter tydliga begränsningar för vad det offentliga kan leverera till människor och företag. förväntas offentlig verksamhet som vänder sig till allmänheten tillhandahålla service och tjänster utifrån den enskildes behov, förutsättningar och krav. Människor vill, om än i varierande grad, få hjälp, få bra bemötande, att det går snabbt, få rätt information, bli lyssnade på, få personlig kontakt och mötas av kunniga medarbetare.1 De allra flesta tycker att det är mycket viktigt att myndigheter är bra på att lyssna på sina kunder eller uppdragsgivare.2 I en undersökning gjord av ansåg majoriteten av svaranden att myndigheter ska tillgodose olika medborgares krav samt att myndigheterna ska vara mänskliga.3 Dessa resultat ligger väl i linje med tjänsteforskningens syn på kvalitet när det gäller tjänstekvalitet. Man talar bl.a. om följande generella faktorer som definierar en tjänsts kvalitet ur ett kundperspektiv: förtroende, bemötande, enkelt att ha att göra med, kontinuitet, tid samt hantering av klagomål/missnöje.4 Eller, annorlunda uttryckt: Kvalitet handlar, som jag ser det, om att ta reda på vad som skapar värde för kunden och prestera detta. Det kräver att man kan sätta sig in i och på djupet förstå kunden och den aktuella problemsituationen. 1Innovationsrådets livshändelseundersökning, se bilaga 3. 2TNS (2012), Svenska myndigheters anseende 2012. 3I enkät (2012), svarade att myndigheten ska tillgodose olika medborgares behov för att utföra sitt uppdrag bra, ansåg på samma fråga att myndigheterna ska vara mänsklig. 4Bettencourt,L. & Gwinner, K. (1996), Customization of the service experience: the role of the employee. Människor och företag som kunder och medskapare Det fundamentala är att kundens krav definieras på rätt sätt. Om så inte är fallet kan hög kvalitet aldrig uppnås. har använt begreppet kund som samlande benämning på dem myndigheten är till för, alltså människor, företag eller vad som i situationen är en passande benämning (elev, brukare, asylsökande, boende etc.). Med kundorientering menar således en nödvändig, och i många offentliga verksamheter självklar, utveckling där den del av offentlig verksamhet som vänder sig till enskilda hörsammar, tolkar, agerar och även utvecklar verksamheten utifrån kundens behov, förutsättningar och krav. Självklart måste detta ske i enlighet med av statsmakterna beslutade författningar, i enlighet med ovan nämnda portalparagraf i regeringsformen. Det finns starkt stöd för myndigheternas kundorientering såväl i förvaltningslagen som i regeringens förvaltningspolitik. Det är också intressant att notera att hänvisningar till förvaltningslagens servicebestämmelser är frekvent förekommande i JO:s beslut.6 För JO har det uppenbarligen varit en styrka att vid konstaterade brister kunna grunda sin kritik på uttryckliga lagregler, även om dessa är av mer allmänt slag. Den enskilde kontaktar som regel en myndighet för att han eller hon måste. Ett behov har uppkommit, där den enskilde utifrån sina rättigheter eller skyldigheter, tar kontakt med, eller blir kontaktad av, det offentliga. Ett företag söker till exempel ett tillstånd för sin verksamhet som ett steg i att uppnå något annat, t.ex. att kunna utvidga sin verksamhet genom att bygga ut sin produktionsanläggning. Oavsett vilken typ av situation det rör sig om har medborgare och företag som regel krav och förväntningar på att exempelvis deras rättigheter tillvaratas och att de behandlas på ett korrekt, opartiskt och i övrigt rättssäkert sätt. Men förväntningarna sträcker sig alltså längre än så. Tanken om att befolkningens legitima krav går längre än enbart rättsäkerhet är inget nytt. 5Edvardsson, B. & , B. (1992), Kvalitetsutveckling – ett managementperspektiv. 6SOU (2010:29), En ny förvaltningslag. Människor och företag som kunder och medskapare Medborgarna äro emellertid allt mindre tillfredsställda med att åtnjuta endast rättsäkerhet. Tendensen att därutöver kräva »billighet«7 är icke ny, men den har med tiden blivit allt mer markerad. Härvid framträda medborgarna i särskilt hög grad som statsförvaltningens »kunder«. De har anspråk på denna allmänna välviljan och det tillmötesgående som kunden begär av sin leverantör, och detta ej blott i statens affärsdrivna verksamhet utan även därutöver, exempelvis på det sociala området.8 syn på medborgaren som kund torde ha varit kontroversiell . Men även väcker kundbegreppet känslor i offentlig verksamhet. Det är uppfattning att den verksamheten är till för som regel bör kunna ställa samma krav på offentlig verksamhet som en kund kan ställa på en leverantör på den privata marknaden. Återigen bör dock de begränsningar nämnas som ovan nämnda portalparagraf utgör. 4.2.1Särdrag för kunder i offentlig verksamhet Vid användandet av kundbegreppet bör särskilda särdrag för offentlig verksamhet i förhållande till privat verksamhet tydliggöras. Detta i syfte att förebygga eventuell missuppfattning kring vad som ligger i kundbegreppet. Utan att göra anspråk på att göra en fullständig beskrivning kan följande anses karaktärisera offentlig verksamhet: Människor och företag har redan genom skatter och avgifter betalt hela eller delar av kostnaden för vad det offentliga levererar. Efterfrågan regleras på den privata marknaden genom prismekanismen. I offentlig verksamhet finns i stället den politiska processen och professionens bedömningar. Politiker har att avväga olika behov mot förutsättningarna att ta in skatter och avgifter för olika verksamheter och tjänster. Det gör att matchningen mellan enskilda brukares behov och erbjudna offentliga tjänster aldrig blir perfekt. 7Billighet, i juridiskt språkbruk närmast detsamma som skälighet, dvs. en hållning i rättstillämpningen, som utmärks av hänsynstagande till det enskilda fallets särart till skillnad från en strikt mekanisk tillämpning av generella rättsregler, . 8Heckscher, G. (1958), Svensk statsförvaltning i arbete, s.388. Människor och företag som kunder och medskapare Anpassning till olika behov i offentlig verksamhet är inte samma sak som att verksamheten är efterfrågestyrd eller att kunden alltid har rätt. Det offentliga har till uppgift att försöka tillmötesgå behov utifrån gällande lagstiftning, regelverk och verksamhetens uppdrag. Offentlig verksamhet ska även tillgodose kollektiva behov, (t.ex. polisens uppdrag att öka människors trygghet). I många fall måste myndigheterna göra en avvägning mellan det individuella och kollektiva behovet. Eftersom alla har rätt till en likvärdig behandling kan offentlig verksamhet inte välja ut vissa segment och särskilt rikta sig till dessa.