sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — Enligt ESV gäller det i synnerhet för fastigheter med begränsad alternativ användning. Som framgått av inledningen kommer dock de bokförda värdena att se olika ut för det fall fastigheter överlåts till bolag (då köpeskillingen vid överlåtelsen utgör bas) eller över- förs till en annan myndighet (då dagens bokförda värde följer med). Härmed skulle också värdena som behöver skrivas ned vid en avveckling bli olika stora i de två fallen. Mot denna bakgrund bedömer ESV i sin rapport till utredningen att ett försvarsbeslut om nedläggning av verksamhet får större bud- getkonsekvenser om fastigheter har överlåtits till bolag än om de har överförts till en annan myndighet. I sin rap- port menar ESV att detta i sig är ett starkt skäl att behålla berörda fastigheter inom den statliga myndighetskretsen. Enligt ESV bör av bl.a. detta skäl till Specialfastigheter endast överlåtas fastigheter Överväganden och förslag om förvaltningsansvar med en alternativ användning på fastighetsmarknaden, låt vara att detta innebär mer omfattande återställningskostnader än normalt. I sin promemoria till utredningen ifrågasätter Specialfastigheter i flera avseenden ESV:s antaganden och resonemang kring framtida omstruktureringar av försvaret. Enligt Specialfastigheter bör risken för avveckling i stället beaktas i samband med kontraktsskriv- ningen, med lämplig längd på hyresavtalet och utan frånträdes- klausuler. Specialfastigheter rekommenderar att hyresvärden ska ta restvärdesrisken i det fall hyresavtalen inte förlängs. Enligt Spe- cialfastigheter påverkar det visserligen hyresnivån initialt, men fri- skriver hyresgästen () från framtida avvecklings- kostnader. Specialfastigheter menar att det på detta sätt inte skulle uppstå några oförutsedda kostnader i samband med eventuella ned- läggningar. Om en förtida nedläggning sker, får hyresgästen enligt Specialfastigheter stå för hyran under resterande del av kon- traktstiden och hyresvärden får därefter ta ansvar för att hyra ut, omvandla eller sälja fastigheterna. Såvitt vi kan bedöma är ESV:s analys avseende framtida omstruk- tureringar av försvaret i princip riktig, givet de avtalslängder som tillämpas av (som framgått av avsnitt 3.4.1 har Försvarsmakten huvudsakligen fyra- och sex- åriga avtal med ). Allt annat lika skulle det tala för att framtida försvarsbeslut om omstruktureringar skulle bli enklare att hantera om berörda fastigheter förvaltas i myndighets- form. Om däremot längre avtalstider kan accepteras – sannolikt upp till tjugoåriga avtal – ter sig Specialfastigheters invändningar relevanta. I en sådan situation torde de alternativ vi överväger bli mer likvärdiga avseende möjligheten att hantera framtida omstruk- tureringar.24 Sammantaget är vår bedömning att de budgeteffekter som diskute- rats i detta avsnitt inte självklart talar för att något av de alternativ vi överväger är klart bättre än de övriga. Hur man ser på budget- effekternas betydelse för valet av verksamhetsform torde också till 24 I sammanhanget bör nämnas att vi, som kommer att framgå närmare av kapitel 6, förordar att nuvarande hyresmodell (Hyresmodell ) bör avvecklas i samband med omstruktu- reringen av statens bestånd av försvarsfastigheter. För försvarsfastigheterna bör i stället tillämpas branschmässiga hyresavtal. Sannolikt kommer detta att öka möjligheterna att tillämpa längre avtal. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar stor del bero på vilka bedömningar som i övrigt görs om den kom- mande utvecklingen inom bl.a. försvarsområdet. Den viktigaste iakttagelsen som gjorts i avsnittet är att en fas- tighets marknadsvärde står i korrelation till hyresnivå och avtals- längd. Det är först när man känner de senare som man med någon säkerhet kan uttala sig om det första. Det innebär i sin tur att det med vad som är känt är svårt att göra en helt rätt- visande jämförelse av de olika alternativens budgeteffekter. För att skapa större klarhet om de förutsättningar som skulle gälla vid en överlåtelse till bolag rekommenderar Specialfastigheter i sin promemoria att nya hyresavtal först bör förhandlas innan värdet på fastigheterna slutligt slås fast. Vidare föreslår Specialfastigheter att det berörda fastighetsbeståndet, efter att hyresförhandlingarna slutförts, bör marknadsvärderas av två oberoende värderingsfirmor, så att därmed ett korrekt marknadsvärde kan bestämmas. Detta framstår enligt vår mening som ett rimligt tillvägagångssätt för det fall att en försäljning ska genomföras. Det ovan sagda innebär även att statsmakterna inför en eventuell försäljning av försvarsfastigheter till ett statligt bolag behöver överväga vad som är mest prioriterat. Om Försvarsmakten ska till- försäkras en låg hyra, torde man tvingas acceptera ett lägre för- säljningspris.25 Om ambitionen däremot är att realisera ett högt värde på fastigheterna, torde det vara svårt att undvika att hyres- nivåerna också höjs. 5.5.4Möjlighet för hyresgästerna att bedriva sin verksamhet Som framgått anges i utredningsdirektiven att förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verk- samheten inte ska försämras eller försvåras till följd av omstruktu- reringen av statens bestånd av försvarsfastigheter. Frågan är då om hyresgästernas möjligheter att bedriva sin verk- samhet påverkas av i vilken verksamhetsform – myndighet eller statligt ägt bolag – hyresvärden bedriver sin fastighetsförvaltning? Enligt vår mening kan denna fråga indelas i två delar: har verksam- hetsformen allmänt sett någon betydelse för vad en hyresvärd kan erbjuda och finns det några särdrag i den förvaltning som här är 25 Försäljningspriset kan dock inte sättas hur lågt som helst, utan i sammanhanget måste även om statsstöd beaktas. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar aktuell som innebär att verksamhetsformen får specifik betydelse? Dessa frågor behandlas nedan. Även om direktiven talar om förutsättningarna för respektive hyresgäst har vi här koncentrerat oss på Försvarsmakten, eftersom myndigheten är i särklass största hyresgäst. I tillämpliga delar torde dock de resonemang som förs vara giltiga även för övriga hyresgäster. Verksamhetsformens betydelse allmänt sett En första fråga som kan ställas, beträffande fastighetsförvaltarens verksamhetsforms eventuella påverkan på hyresgästernas verksam- het, är vad man som hyresgäst efterfrågar av sin värd. Rimligen handlar det om att hyresgästen vill ha: adekvata lokaler, mark m.m., som är optimalt anpassade efter verksamhetens behov avseende t.ex. typ, geografisk belägenhet, investerings- och underhållsnivå, optimal tillgänglighet till fastigheterna, tillgång till drift- och fastighetstjänster o.d. med optimal inrikt- ning och omfattning, samt en hyresnivå som upplevs som korrekt i förhållande till den standard man efterfrågar. Enligt vår mening torde inte, allt annat lika, fastighetsförvaltarens verksamhetsform i sig ha betydelse för dennes möjligheter att till- mötesgå hyresgästernas önskemål i nämnda hänseenden. Att kunna erbjuda adekvata fastigheter med optimal tillgänglighet m.m. bör således vara möjligt oavsett om fastighetsförvaltaren är en myndig- het eller ett bolag. Poängen med detta är att hyresgästernas möjlighet att bedriva sin verksamhet i huvudsak inte torde påverkas av den verksam- hetsform vari själva fastighetsförvaltningen bedrivs. På ett par punkter kan dock verksamhetsformen i sig möjligen ha betydelse i detta hänseende: I sin rapport till utredningen visar ESV på en risk för hyres- höjningar vid en övergång till förvaltning i bolagsform. Allt annat lika skulle det innebära en försämring jämfört med dags- läget för Försvarsmakten och övriga hyresgäster. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar av avsnitt 5.5.3 är det dock på basis av nuvarande kunskapsläge svårt att bedöma vilka konsekvenser förvaltning i bolag skulle få på hyresnivån. Vidare har Försvarsmakten beträffande övnings- och skjutfälten framfört till oss26 att det vid förvaltning i bolagsform skulle föreligga tydliga risker för intressekonflikter mellan övnings- behov och ägar- eller vinstintresset i ett aktiebolag. Detta bl.a. då ett aktiebolag enligt Försvarsmakten rimligen har helt andra syften med förvaltningen av skog och mark än den förvaltning som sker genom försorg. Helt kan inte bortses från dessa farhågor.27 Som framhållits i avsnitt 5.3.4 får dock förutsättas att om ett bolag ges i uppdrag att förvalta övnings- och skjutfält, så måste det också – bl.a. genom det berörda avtalet – ha säkerställts att försvarets verksamhet inom området fortsatt kan bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. För att så skulle bli fallet talar även att reger- ingen, i budgetpropositionen för år 201228, har angett vissa direktiv om försvarets övnings- och skjutfält som gäller oavsett vem som förvaltar den berörda marken. Sammantaget torde det därför vara möjligt att hantera de risker för intressekonflikter som Försvarsmakten pekar på. Mot bakgrund av ovanstående blir vår bedömning att det för hyresgästernas möjlighet att bedriva sin verksamhet allmänt sett är av begränsad betydelse i vilken verksamhetsform som själva fastig- hetsförvaltningen bedrivs. I detta hänseende bedömer vi alltså att valet mellan myndighets- och bolagsform för förvaltningen i prin- cip är neutralt. 26Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvars- fastighetsutredningen (, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120). 27Sett till de fyra alternativ vi överväger skulle risken i detta hänseende i sådana fall vara störst för alternativet mest omfattande bolagsförvaltning och sedan gradvis minska från vänster till höger i figur 5.1. I alternativet allt i myndighet skulle risken inte alls föreligga (eller åtminstone vara på samma nivå som ). 2011/12:1, utgiftsområde 6. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar Verksamhetsformens specifika betydelse i den aktuella förvaltningssituationen Som nämnts framgår av utredningsdirektiven att det av bland annat sekretess- och rådighetsskäl finns delar av dagens bestånd – i första hand försvarsanläggningar och fastigheter av särskilt kulturhisto- riskt intresse – som fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. För dessa typer av objekt har regeringen således bedömt, av nämnda skäl, att valet av verksamhetsform inte är neutralt. Enligt vår mening får de restriktioner som sålunda a priori anges i utredningsdirektiven även vidare konsekvenser vid valet av verk- samhetsform. Om endast försvarsanläggningarna (och då i synner- het tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) och de kulturhistoriskt värdefulla objekten skulle kvarstå i myn- dighetsförvaltning, skulle det få vissa följdverkningar för hyres- gästernas verksamhet i övrigt. En sådan lösning skulle således kräva att verksamhetsmässigt – och ofta infrastrukturellt – sammanhäng- ande områden bröts upp, vilket vi ser som negativt. Denna effekt har vi ju för övrigt bedömt vara så pass negativ att den har beaktats redan i uppbyggnaden av de fyra alternativ som övervägs, då vi utgår från de 103 områdena och från att förvaltningen av respektive sådant område i normalfallet bör hållas samman under en förval- tare/ägare. Utöver försvarsanläggningarna och de kulturhistoriskt värdefulla objekten har vi därtill bedömt att militära flygplatser och basområden bör förvaltas sammanhållet och i myndighets- form. Vissa aspekter kopplade till de restriktioner som anges i utred- ningsdirektiven är dock inte inkluderade i (samtliga av) de fyra alternativ vi överväger. En är risken, som Försvarsmakten har påta- lat (se avsnitt 5.3.4), för att en uppdelning av förvaltningsansvaret inom övnings- och skjutfält – så att försvarsanläggningar och reste- rande övningsmark får olika fastighetsägare – kan leda till att det blir enkelt för obehöriga att, på ett skadligt sätt, lägesbestämma anläggningsbeståndet. Av de fyra alternativen skulle denna risk föreligga i de två första i figur 5.1 (mest omfattande bolagsförvalt- ning och mest omfattande bolagsförvaltning modifierad), men inte i de två sista (minst omfattande bolagsförvaltning och allt i myndighet). En ytterligare aspekt av detta slag, som bör beaktas, är att en uppdelning av förvaltningsansvaret för olika, åtminstone när- belägna, områden (främst övnings- och skjutfält) möjligen kan för- Överväganden och förslag om förvaltningsansvar sämra Försvarsmaktens möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet. Denna effekt skulle framför allt uppstå i det första alternativet i figur 5.1 (mest omfattande bolagsförvaltning) och sedan i fallande grad ha betydelse från vänster till höger i figuren; i alternativet allt i myndighet skulle risken inte alls föreligga. I sammanhanget bör även påpekas att nuvarande säkerhets- skyddslagstiftning, med dess tillämpning i praxis, i viss mån får skilda konsekvenser för hyresgästen om förvaltningen sker i myn- dighet eller bolag. I säkerhetsskyddslagen anges vissa regler – t.ex. avseende situationer där det krävs säkerhetsskyddad upphandling eller svenskt medborgarskap för att inneha anställning – som gäller för myndigheter, men inte för statliga bolag. Enligt vad vi har erfa- rit genom kontakter med och Säkerhets- polisen är emellertid säkerhetsskyddet möjligt att hantera vid förvaltning i såväl myndighets- som bolagsform. För hyresgästen blir dock hanteringen något mer omständlig i bolagsfallet. Om hyresvärden är ett bolag måste hyresgästen själv hantera säkerhets- skyddet genom upprättande av säkerhetsskyddsavtal med hyres- värden och dennes eventuella underleverantörer. I fallet med myn- dighet kan hyresgästen däremot överlåta till hyresvärden att upp- rätta nödvändiga säkerhetsskyddsavtal. Som nämndes i avsnitt 5.1.3 är dock säkerhetsskyddslagstiftningen under över- syn. Utredningen (Ju 2011:14) ska redovisas och kan inte bedömas hur dess slutsatser kommer att påverka möjligheterna att överlåta försvarsfastigheter till ett statligt bolag. Sammantaget kan konstateras att de fyra alternativa fördelningar mellan myndighets- och bolagsform som här övervägs i varierande grad skulle påverka förutsättningarna för hyresgästerna att bedriva sin verksamhet; allt från ingen påverkan alls jämfört med (alternativet allt i myndighet) till mer långtgående påverkan i alternativen med mer omfattande bolagsförvaltning. I inget av alternativen bedömer vi dock att denna påverkan är så stor eller negativ att alternativet helt kan avfärdas på dessa grunder. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar 5.5.5Möjlighet att utöva tillsyn m.m. I våra direktiv anges att en förändrad fastighetsförvaltning inte ska innebära ändringar när det gäller tillsynen över miljöfarlig verksam- het eller Försvarsmaktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset för totalförsvaret i olika sammanhang. På vårt uppdrag har Falkenborn Advokatbyrå inventerat vilka lagar och författningar som måste ändras om läggs ned och fastighetsbeståndet och verksamheten flyttas till en annan myndighet och/eller ett av staten helägt bolag. I uppdraget ingick att bl.a. lämna de lagförslag som behövs för att, om möjligt, uppnå en oförändrad situation i förhållande till vad som gäller avseende t.ex. miljötillsyn och bevakning av riksintresse. Tillsyn över miljöfarlig verksamhet Tillsynen av att Försvarsmakten följer lagar inom bl.a. miljö- och hälsoskydd utövas av Generalläkaren, som är en fristående funktion placerad vid Försvarsmaktens högkvarter. Inom miljö- och hälso- skydd har Generalläkaren även tillsyn över , och . För en närmare beskrivning av Generalläkarens uppgifter av relevans i samman- hanget, se avsnitt 2.2.1. Till oss har Falkenborn Advokatbyrå redovisat bedömningen, att det är lagtekniskt möjligt för Generalläkaren att fortsatt ha till- syn över den verksamhet bedriver (ägande och förvaltning av fastigheter) vid en överflyttning av verksamheten till såväl en annan myndighet (Statens fastighets- verk) som ett statligt ägt aktiebolag. I tillämpliga fall måste då för- fattningar som anger Generalläkarens uppgifter gentemot Fortifi- kationsverket ändras i enlighet med de nya förhållandena. Om, vilket torde kunna förutsättas, tanken därvid är att Generalläkarens ansvar endast ska avse de fastigheter som övertagits från Fortifi- kationsverket – och möjligen eventuella andra försvarsfastigheter – men inte myndighetens/bolagets samtliga fastigheter, så måste detta särskilt anges och regleras på lämpligt sätt. Hur denna regle- ring kan ske analyseras närmare i kapitel 9. En konsekvens av att Generalläkaren behåller miljö- och hälso- skyddstillsyn över de verksamheter och fastigheter som överförs till den nya myndigheten respektive överlåts till bolag blir att olika Överväganden och förslag om förvaltningsansvar miljömyndigheter har tillsyn över verksamhet inom var och en av dessa aktörer. Avgränsningsfrågor om Generalläkarens tillsyn och den tillsyn som utövas av andra miljömyndigheter kan även i fort- sättningen uppkomma, om än i mindre utsträckning. Försvarsmaktens bevakning av riksintressen Bevakning av riksintressen vid fysisk planering m.m. Försvarsmaktens möjlighet att som sektormyndighet bevaka riks- intresse för totalförsvaret i olika sammanhang är – enligt de regel- system som har beskrivits i avsnitten 2.2.1 och 2.2.3 – inte bero- ende av att staten äger de fastigheter som kan vara berörda av ett ärende enligt eller plan- eller lovärenden enligt (PBL). Som framgått av beskrivningen i kapitel 2 är det som har den huvudsakliga uppgiften att företräda staten och sam- ordna och bevaka statens intressen vid planförfaranden. För att ska kunna fullgöra sin uppgift ska synpunkter och underlag från sektormyndigheterna, däribland från Försvarsmakten såvitt avser frågor av riksintresse för totalförsvarets militära del, lämnas till enligt plan- och byggförordningen och hushållningsförordningen. Att uppgiften att samordnat företräda staten har lagts på är resultatet av de överväganden som lagstiftaren har gjort vid införandet av såväl den nuvarande som den äldre föregångaren (1987:10). Andra statliga myndigheter skulle enligt dessa överväganden inte ha möj- lighet att överklaga beslut i frågor som rör den stat- liga kontrollen. Därvid hänvisade lagstiftaren till att de statliga sektormyndigheterna i stället för möjlighet att överklaga länsstyrel- sens beslut hade möjlighet att begära att regeringen genom att utfärda planföreläggande skulle få till stånd förändringar i kommu- nala planer som inte beaktat riksintresse.29 Försvarsmaktens uppgift att i egenskap av sektormyndighet bevaka riksintresse för totalförsvaret vid den kommunala plane- ringen antas således, enligt den gällande lagstiftningens systematik och syfte, kunna fullgöras genom samråd och kontakter med läns- styrelsen enligt plan- och byggförordningen eller, i sista hand, genom en begäran till regeringen om planföreläggande enligt 29 Se prop. 1985/86:1, s. 335 ff och prop. 2009/10:170, del 1, s. 359 ff. Överväganden och förslag om förvaltningsansvar 11 kap. 15 § PBL. Falkenborn Advokatbyrå har till oss redovisat bedömningen att dessa möjligheter inte påverkas av att fastigheter skulle överlåtas från staten till ett statligt aktiebolag eller till annan myndighet än . Inte heller påverkas Försvars- maktens möjlighet att agera i dessa avseenden inom ramen för lov- ärenden eller ärenden enligt . Statens rätt att överklaga planbeslut som sakägare Som framgått av avsnitt 2.2.3 har den som är att anse som sakägare (med vilket här avses att någon i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till fastighet berörs negativt av kom- munens beslut i plan- eller lovärende) en rätt att överklaga beslutet enligt det förfarande som anges i 13 kap. PBL. Även staten kan ha ställning som sakägare och företräds då av den myndighet som för- valtar den berörda fastigheten. Vid sådant överklagande får den överprövande myndigheten pröva om kommunen vid sitt beslut har iakttagit sin skyldighet enligt lag att beakta riksintressen. Försvarsmakten har framfört till oss30 att möjligheten för staten att agera som sakägare enligt 13 kap. 10 § PBL i praktiken utgör ett betydelsefullt instrument för bevakningen av militära riksintressen. har, i sin egenskap av fastighetsförvaltande myndighet, företrätt staten vid överklagande av planbeslut och genom överklagandet framgångsrikt hävdat att aktuellt planbeslut påtagligt försvårat användningen av ett område av riksintresse för totalförsvaret. Att staten genom en fastighetsförvaltande myndig- het på detta sätt kan utnyttja sin ställning som sakägare medför enligt Försvarsmakten ett starkare skydd för det militära riksintres- set jämfört med om Försvarsmakten endast skulle ha möjlighet att agera i egenskap av sektormyndighet. Som framgått ovan bedömer Falkenborn Advokatbyrå att För- svarsmaktens möjlighet att bevaka riksintresse för försvaret enligt de former som lagstiftaren avsett, inte påverkas av om berörda fas- tigheter överförs från staten till ett statligt aktiebolag. Såvitt avser de fastigheter som överlåts till ett statligt aktiebolag kommer staten naturligen inte att efter överlåtelsen vara att anse som sakägare i de fall sådan fastighet berörs av ett kommunalt planbeslut. Sådan sak- ägarställning kommer i stället i de flesta fall att, efter sedvanlig 30 Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvars- fastighetsutredningen (, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120). Överväganden och förslag om förvaltningsansvar prövning av den överprövande instansen, tillkomma det statliga bolaget i dess egenskap av fastighetsägare och hyresvärd till staten. Som ovan framförts har även ett statligt aktiebolag en rätt att som grund för ett överklagande åberopa att kommunen inte har beaktat ett riksintresse för totalförsvaret i den utsträckning som följer av lag. Hypotetiskt sett kan förutsättningarna för att exempelvis kom- municera med Försvarsmakten eller annan myndighet eller för att ha insyn i statens verksamhet möjligen vara sämre för ett statligt aktiebolag än för . Om det förekommer sådana skillnader av mer betydande omfattning, vilket vi i och för sig håller för osannolikt, kan det eventuellt innebära att ett statligt bolag i praktiken skulle vara mindre kapabelt än att överklaga ett kommunalt planbeslut och därvid åberopa riksintresse för totalförsvaret. Till oss har Falkenborn Advokatbyrå dock redo- visat bedömningen att Försvarsmakten i en sådan situation ändå – genom de av lagstiftaren utpekade formerna för statlig kontroll – har en fullgod möjlighet att genom kontakter och samråd med läns- styrelsen uppnå att det aktuella intresset beaktas i erforderlig utsträckning. Sammantaget bedömer vi, mot ovanstående bakgrund, att frågan om verksamhetsform i princip saknar betydelse för möjligheten att upprätthålla dagens tillsyn över miljöfarlig verksamhet avseende försvarsfastigheter och för Försvarsmaktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset för totalförsvaret i olika sam- manhang. Därmed anser vi också att dessa faktorer är neutrala för valet mellan de fyra alternativ vi här överväger. I sammanhanget bör dock poängteras att de juridiska konse- kvenserna i ett flertal avseenden skulle skilja sig mellan fallen att fastigheter överförs till en annan myndighet respektive avyttras till ett statligt bolag. Som framgått av kapitel 2 berör dessa skillnader såväl övergripande regler för styrningen av verksamheten som förhållanden mer på detaljnivå. Vidare bör, ånyo, påpekas att reglerna avseende säkerhetsskydd är föremål för översyn av utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14), vilken ska redovisas . Överväganden och förslag om förvaltningsansvar 5.5.6Organisering av försvaret och hantering av omställningar I utredningsdirektiven anges att vi ska beakta att Försvarsmakten inte bestämmer om insatsorganisationens eller grundorganisation- ens grundläggande struktur samt att insatsorganisationen ska vara styrande för utformningen av grundorganisationen.