sou · H1B372 · 2013-10-09 00:00:00 — Vid samråd med har framkommit att det finns förutsättningar att hantera en betalningsförmedling inom 17Se avgörandet Mond and another v Chancery Division[2010] EWHC 1710 (Ch) [2011] Bus. 513 som betraktas som branschpraxis på området, 18Se 7 § förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. den egna verksamheten. Inom myndigheten finns en oro för att ett sådant uppdrag skulle påverka förtroendet negativt, i synnerhet för den verkställande verksamheten. Nödvändigheten av att uppdraget och dess bakomliggande syfte är tydligt och väl motiverat har där- för framhållits. Enligt myndigheten är det viktigt att veta vad som förväntas, på vems uppdrag betalningarna sköts och hur informa- tionen ska kunna hanteras på opartiskt sätt. Myndigheten kommer sannolikt inte att kunna använda sig av sina befintliga system för en betalningsförmedling. Ett nytt system för betalningar utvecklas inom den verkställande verksamheten, vilket också skulle kunna användas för en förmed- lingsverksamhet. Förhoppningen är att hanteringen av alla enskilda mål ska ske inom ramen för det nya systemet . Ett annat alternativ vore att administrera betalningarna genom ett helt frikopplat datasystem. I sådant fall skulle synergieffekterna visserligen bli mindre, men det skulle bli lättare att utveckla en för ändamålet anpassad lösning. har uppskattat kostnaderna till för att utveckla en betalningsförmedling genom integrering till det betalningssystem som utvecklas inom myn- digheten. Den årliga förvaltningskostnaden förväntas uppgå till . För att undersöka förutsättningarna för en betalningsförmedling i privat regi har utredningen samrått med ett företag som erbjuder tekniska lösningar och andra servicetjänster åt inkassobolag. Före- taget är intresserat av att fungera som en betalningsförmedlare för samtliga skuldsaneringar och har utvecklat ett tekniskt system som förväntas klara av att hantera detta. Den tekniska lösningen gör det möjligt för gäldenären att manuellt eller via autogiro betala ett belopp till före- tagets klientmedelskonto. Medlen fördelas därefter till separata konton för varje enskild borgenär, varefter utbetalning sker exem- pelvis en gång . Om gäldenären skulle missa en betalning ska systemet reagera direkt, varefter det är möjligt att både påminna gäldenären om betalning och uppmärksamma borgenärerna. En privat betalningsförmedling skulle kunna finansieras på olika sätt. Ett alternativ skulle vara att ta ut en fast provision tillsammans med en viss procent för varje betalning. Räntan på inbetalda medel skulle också kunna utgöra en del av betalningen. Om en fast avgift per inbetalning och borgenär tillämpas har det tillfrågade företaget beräknat att varje betalning skulle kosta 2–, bero- ende på hur många utbetalningar som ska göras . För en skuldsaneringsgäldenär med 15 borgenärer som enligt betalnings- planen ska betala , skulle företaget debitera för utbetalning till borgenärerna en gång och om det skulle vara fråga om fler utbe- talningar. I detta pris ingår kostnad för it-system samt administra- tion av inbetalningar, inkommande telefonsamtal, påminnelser vid uteblivna betalningar och felinbetalningar. Förutsättningen för denna prisbild har angetts vara att samtliga borgenärer i skuldsaneringen inkluderas i lösningen. Bedömning: Betalningsplanerna i dess nuvarande utformning är svåra att avläsa och tillämpa, vilket försämrar förutsättningarna för gäldenären att genomföra skuldsaneringen. I många fall bidrar detta även till omotiverade kostnader för borgenärerna. Betalningsplanernas utformning medför också samhälls- ekonomiska kostnader i övrigt. Vid de samråd som utredningen genomfört har framkommit att de betalningsplaner som bestäms vid en skuldsanering är opedagogiska och svåra att avläsa, vilket medför att de också blir svåra att tillämpa. Planernas svårtillgänglighet synes främst bero på att gäl- denären ofta har ett stort antal skulder, som dessutom är fördelade på en mängd småbelopp. Vid en undersökning av ett antal skuld- saneringsbeslut hade exempelvis en av gäldenärerna 278 skulder till över 30 borgenärer. De betalningar som denna gäldenär skulle betala under en viss månad löpte över tio sidor i betalningsplanen.19 datasystem medger inte heller att pla- nerna innehåller all den information som behövs, t.ex. uppdaterade 19 Se , Verksamhetsanalys – Omprövningar inom skuldsaneringsprocessen, s. 27. betalningsuppgifter för samtliga borgenärer. Ett exempel på hur en del av en betalningsplan kan se ut finns i bilaga 3. Informationen från borgenärerna om hur gäldenären ska betala är också varierande. Det händer dessutom att borgenärer ändrar post- eller bankgiro och OCR-nummer under betalningsplanens gång, och enbart vissa av dem skickar ut betalningsavier. Vid samråden har framkommit att osäkerheten kring betalnings- planerna skapar en oro hos gäldenärerna över att missa en betalning och att vissa betalningar även förbises av detta skäl. En undersök- ning som genomfört visar att av omprövningsansökningarna på grund av ute- blivna betalningar var på ena eller andra sättet relaterade till svårig- heter med betalningsplanen.20 Av samråden framgår vidare att gäl- denären kan tvingas lägga ned betydande möda på att ta reda på de uppgifter som krävs för att kunna betala. Detta kan vara särskilt besvärligt för de gäldenärer som har begränsad tillgång till telefon och internet. Det har dessutom visat sig att många gäldenärer nekas tillgång till internetbank och autogiro, vilket gör hanteringen än mer tidskrävande och kostsam för den enskilde. Betalnings- planernas utformning kan dessutom förväntas drabba de gäldenärer som lider av dyslexi eller har svårigheter att hantera papper särskilt hårt. nämnda svårigheter för gäldenären kan sannolikt påverka antalet gäldenärer som ansöker om skuldsanering, men givetvis också det antal som klarar av att genomföra dem. Utredningen har upplysts om att betalningsplanernas utform- ning leder till att gäldenärerna behöver hjälp med att klara av sina betalningar. Detta belastar inte minst budget- och skuld- rådgivarnas verksamhet, vilket i sig är en kostnad för samhället. Även bistår i viss mån gäldenären med hjälp i detta avseende. Myndigheten drabbas dessutom av ökade kostnader för de omprövningsärenden som beror på betalningsplanernas utformning. Även borgenärerna påverkas av att betalningsplanerna inte är utformade på ett tillfredsställande sätt. Svårigheterna att avläsa pla- nerna medför merarbete vid hanteringen av skuldsaneringsford- ringarna. Det förhållandet att betalningarna ofta är uppdelade på många mindre belopp är dessutom mer kostsamt för borgenären än om det hade varit fråga om färre antal betalningar. 20 Se , Verksamhetsanalys – Omprövningar inom skuldsaneringsprocessen, s. 20 ff. Sammanfattningsvis anser vi att betalningsplanerna i dess nuvarande utformning försämrar förutsättningarna för gäldenären att genomföra skuldsaneringen. Planerna är både svåra att avläsa och tillämpa. I många fall bidrar detta även till omotiverade kostna- der för borgenärerna. Betalningsplanernas utformning medför ock- så samhällsekonomiska kostnader i övrigt. 10.6.2Betalning ska ske genom en betalningsförmedling Bedömning: Det är nödvändigt att gäldenären vid ett skuld- saneringsbeslut erbjuds fullständig och lättillgänglig information om hur betalning ska ske enligt en betalningsplan. Den mest verksamma åtgärden för att förenkla gäldenärens betalningar är inrättandet av en betalningsförmedling. Förslag: I betalningsplanen ska anges att gäldenären ska betala ett visst månatligt belopp till ett betalningsförmedlande organ, om det inte finns särskilda skäl att betala direkt till borgenären. Gäldenärens betalningar ska ske utan hinder av att beslutet om betalning inte har vunnit laga kraft. Tillräcklig information vid skuldsaneringsbeslutet Vid samråden har efterfrågats tydligare information i betalnings- planerna, med en skuldförteckning och tillräckliga uppgifter om hur gäldenären ska betala till borgenärerna. I detta krav ligger också ett önskemål om att borgenärerna i ett tidigt skede ska ange hur de vill ha betalt. Det har också föreslagits att borgenärerna alltid borde avisera i enlighet med betalningsplanen. En betalningsförmedling och avskaffandet av mindre betalningar har också nämnts som tänk- bara åtgärder. Det är utredningens uppfattning att ett grundläggande krav bör vara att det till skuldsaneringsbeslutet bifogas uttömmande infor- mation om hur gäldenären ska gå till väga för att betala. Vi anser också att beslutet bör följas upp och att gäldenären bör erbjudas stöd under skuldsaneringen (se kapitel 12). Med hän- syn till kostnaderna det skulle innebära, bedömer vi däremot att det inte kan ställas något krav på borgenärerna att avisera varje betal- ning. Även om nuvarande system har begränsningar kan betalningsplanerna sannolikt utformas på ett mer pedagogiskt sätt än . En annan fördelning av betalningarna Ett alternativ som vi övervägt för att underlätta hanteringen av skuldsaneringsbetalningarna är att fördela dem enbart på borgenär- ernas ombud. Vi anser emellertid inte att det är en lämplig åtgärd, främst med hänsyn till att lättnaden sannolikt skulle bli högst begränsad. Vid en undersökning av ett antal skuldsaneringsärenden har det stått klart att i de flesta fall skulle gäldenären trots en sådan åtgärd fortfarande ha ett stort antal betalningar att administrera. Vinsten för borgenärerna skulle sannolikt också vara liten. Vi förordar inte heller att betalning ska ske till olika borgenärer, olika månader. En sådan lösning har tidigare konstaterats leda till svårigheter för gäldenären att hålla reda på till vem och när betal- ning ska ske.21 Det kan dessutom medföra problem i omprövnings- ärenden. Om betalningsplanerna är svåra att hantera kan det inne- bära svårigheter i bedömningen av om gäldenären har uppfyllt sina skyldigheter enligt planen. En annan tänkbar åtgärd för att förenkla betalningsplanerna, är att i likhet med den danska ordningen undanta mindre betalningar från betalningsplanen och fördela detta belopp på övriga borgenärer. Det förekommer inte sällan att en gäldenär har en eller flera borge- närer vars totala utdelning enligt betalningsplanen uppgår till ett mycket begränsat belopp. I skuldsaneringsbeslutet bestäms ofta att dessa borgenärer får hela sin betalning av betalningsplanen. Detta marginella avsteg från likabehand- lingsprincipen syftar till att undvika en oproportionerligt kostsam och tidsödande betalningshantering. Trots detta är det inte ovanligt att betalningsplanen ändå innehåller ett stort antal småbetalningar. Som framgått vid våra samråd kan dessa vara besvärliga för gälde- nären att hålla reda på, och kostnaden för borgenären att ta emot sådana små betalningar överstiger inte sällan värdet av inbetalt 21 Se SOU 2004:81 s. 232. Småbetalningarna komplicerar även för handläggaren hos som ska utarbeta betalningsplanen. Att undanta små betalningar är inte ett okänt inslag i svensk lag- stiftning. Vid utdelning i konkurs utbetalas inte belopp som under- stiger (11 kap. 13 a § konkurslagen [1987:672]). En sådan ordning skulle emellertid innebära ett avsteg från den grund- läggande princip som gäller för skuldsaneringsprocessen om att alla fordringar ska behandlas lika. Borgenärer som har rätt till ett mindre belopp skulle drabbas till förmån för fordringsägare med större utdelning. Det är principiellt otillfredsställande, särskilt i sådana fall där borgenärens verksamhet är sådan att fordringarna normalt uppgår endast till små belopp. Trots att det kan innebära en vinst för borgenärskollektivet i stort att slippa hantera så små betal- ningar, anser vi att det inte finns tillräckligt vägande skäl att införa ett undantag för små betalningar. Den åtgärd som vi bedömer vara mest verksam för att förenkla betal- ningshanteringen till nytta för både gäldenärer och borgenärer, är att inrätta en betalningsförmedling. Vid våra samråd har många ställt sig positiva till ett förslag om att gäldenären ska betala ett belopp till någon form av förmedlingsverksamhet, varefter medlen årsvis fördelas till respektive borgenär. I exempelvis och genomförs skuldsaneringsbetalningar på sådant vis. Förespråkarna för en betalningsförmedling har fört fram att en sådan lösning skulle förbättra förutsättningarna för gäldenären att genomföra skuldsaneringen. Andra menar att om gäldenären förlo- rar den direkta kontakten med sina borgenärer och ansvaret för varje enskild betalning, blir skuldsaneringen mindre rehabiliterande. Det förväntas i sin tur öka risken för återfall i överskuldsättning. Vi kan konstatera att det finns ett visst värde i att gäldenären själv sköter sina månatliga betalningar. Men man bör då inte glömma bort att en gäldenär under en skuldsanering även fortsättningsvis ska ansvara för betalningen av övriga löpande kostnader, t.ex. hyra. Därför är det rehabiliterande inslaget i att dessutom betala ett stort antal småbelopp enligt en betalningsplan sannolikt mycket begränsat. Det kan dessutom ifrågasättas vilken rehabilitering själva betal- ningarna innebär, i de fall gäldenären får hjälp med dessa av exem- pelvis en budget- och skuldrådgivare, förvaltare eller kurator. delar uppfattningen att det rehabiliterande i skuldsaneringen främst ligger i att gäldenären får kontroll över sin ekonomi och lär sig leva på sin inkomst. Gäldenären ska fokusera på att det finns pengar till månadsbetalningen enligt betalningsplanen och slippa att behöva oroa sig för det rent praktiska kring betalningen . En betalningsförmedling kan bidra till att de administrativa kostnaderna minskar för både gäldenärer och borgenärer. För att åtgärden ska bli fullt verksam krävs däremot att utbetalningarna till borgenärerna begränsas till en gång . Bland de borgenärer som vi tillfrågat vid våra samråd har det inte funnits något mot- stånd till årsvisa utbetalningar. Vi anser att gäldenärens betalningar bör ske med ett visst belopp , med undantag för (se avsnitt 9.7.5). Månadsbetalningen ska motsvaras av gäldenärens betalningsutrymme, som räknas ut på samma sätt som . Av den betalningsplan som bestäms när skuldsanering beviljas ska framgå hur mycket gäldenären ska betala . På samma sätt som betalningsutrymmet kan vara olika stort under skuld- saneringen, kan även månadsbeloppet variera under olika delar av betalningsplanen. Av betalningsplanen ska också framgå när den första betalning- en ska ske, vilket bör vara . Med hänsyn till förslaget om att gäldenären ska påbörja sina betalningar redan från inledandebeslutet, bör det inte bli något uppehåll i betalningarna genom betalningsplanen. Betalningarna ska av effektivitetsskäl ge- nomföras oberoende av om beslutet om skuldsanering har vunnit laga kraft. Med hänsyn till att gäldenären kommer att betala genom en förmedling, där borgenärerna har rätt att få betalt endast en gång , kan borgenären inte längre kunna begära verkställighet av beslutet redan när det fattas. Det bör i stället vara möjligt först när utbetalning av medlen ska ske (se 10.6.5). Hur gäldenären ska betala ska också anges i betalnings- planen. Som föreslås i kapitel 9 ska den normala betalningsplanen även fortsättningsvis löpa . Men den tid under vilken gäldenären ska betala efter skuldsaneringsbeslutet kan vara kortare än , som en följd av möjligheten till avräkning för tid efter inledandebeslutet. Däremot ska tydligt framgå av beslutet att skuldsaneringen i sig inte är helt avslutad förrän räknat från inledandebeslutet eller, om betalningsplanen löper , när den är avslutad. Det är först då betalningsanmärk- ningen för skuldsaneringen försvinner och borgenären kan begära omprövning för att gäldenärens ekonomiska förhållan- den väsentligen har förbättrats (se avsnitt 9.7.4). Om det finns särskilda skäl till det kan en gäldenär även fort- sättningsvis ha möjlighet att betala direkt till borgenärerna, utan att behöva gå genom betalningsförmedlingen. Ett sådant särskilt skäl kan vara att gäldenären endast har en eller två borgenärer. I så fall ska detta framgå av betalningsplanen. I annat fall ska alla betal- ningar ske via betalningsförmedlingen. Förmedlingen är med andra ord inte avsedd att vara något frivilligt alternativ. Om gäldenären av någon anledning ändå betalar direkt till en borgenär ska sådan betalning inte återgå, utan får anses som ett led i fullgörande av betalningsplanen. Vi bedömer att det inte finns någon risk för att så sker i någon större utsträckning, men det är trots allt nödvändigt att gäldenären får tillräcklig information om hur betalning ska ske. 10.6.3Kronofogdemyndigheten ska vara betalningsförmedlande organ Förslag: ska agera som betalningsför- medlare för skuldsaneringsbetalningarna. Regleringen kring register ska ändras, så att det blir möjligt att i skuldsaneringsdatabasen även hantera uppgifter om beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder vad gäller gäldenärens betalningar. bör kvartalsvis kontrollera och infor- mera parterna om hur betalningsplanen efterföljs. ska för finansieringen av förmedl- ingsverksamheten ta ut en årlig avgift, som belastar gäldenärens betalningsutrymme. Betalningsförmedling genom privat aktör eller i offentlig regi? Frågan är till vem gäldenären lämpligen bör betala – om betalnings- förmedlingen ska ske i offentlig eller privat regi. En fördel med en privat aktör är att det redan nu finns ett företag som är villigt att åta sig detta och som har ett utarbetat system för ändamålet. En sådan lösning skulle enligt uppgift kunna driftsättas omgående. De kostnader som beräknats för ett privat alternativ framstår inte heller som omotiverat höga. En privat lösning skulle kunna avlasta , genom att förmedlaren får hantera de frågor som parterna kan komma att ställa under betalningsplanens gång. Däremot måste möjligheten att lagstifta kring ett privat alter- nativ anses vara begränsad, varför det i så fall främst bör vara fråga om ett frivilligt arrangemang. En sådan lösning finns i . För att åtgärden ska få avsedd effekt är en förutsättning att samt- liga borgenärer accepterar att betalningarna sköts i privat regi. För detta krävs att företaget i fråga har övriga aktörers förtroende. För- medlingsorganet kan komma att hantera en stor mängd infor- mation om borgenärskollektivet, vilket för vissa företag kan upp- fattas som känsligt ur konkurrenssynpunkt. En ytterligare fråge- ställning är hur inbetalda medel ska kunna skyddas från t.ex. obe- hörig hantering från företaget eller vid en konkurs. Vid våra samråd har de flesta borgenärerna varit tveksamma eller negativa till en betalningsförmedling som hanteras av ett enskilt privat organ, varför mycket talar för att en sådan lösning är svår att genomföra. förefaller ha ett större förtroende från borgenärernas sida att sköta en förmedlingsverksamhet. För myn- digheten finns redan en fullt utvecklad lagstiftning för fördelning av medel till borgenärer. Det är också fråga om den myndighet i sam- hället som redan har stor kunskap om gäldenärerna och skuldsane- ringsinstitutet. I jämförelse med andra myndigheter (t.ex. Kammar- kollegiet eller ) framstår därför Kronofogdemyndig- heten som den mest lämpade aktören för uppdraget. En invändning mot att ska sköta betalningsförmedlingen är de svårigheter som följer av att myndig- heten måste hantera olika roller. En betalningsförmedling till vilken gäldenären betalar frivilligt kan framstå som verksamhetsfrämmande från den övriga exekutiva hanteringen inom myndigheten, där det främst är fråga om tving- ande åtgärder. Det kan vidare finnas motstående intressen för betal- ningsförmedlingen å ena sidan och verkställighetens verksamhet å andra sidan. Det är därför viktigt att klargöra hur förmedlings- verksamheten förhåller sig till övrig verksamhet. Vi bedömer dock att det är lämpligast att ansvarar för en betalningsförmedling och föreslår därför att det är till myndigheten som gäldenären ska betala . Betalningsförmedlingen bör ingå som en del av skuldsanerings- enhetens verksamhet. För hanteringen av uppgifter med hjälp av automatiserad databehandling inom betalningsförmedlingen krävs att lagen om behandling av uppgifter i verksamhet kompletteras. Det bör införas en bestämmelse som gör det tillåtet att i skuldsaneringsdatabasen även hantera uppgifter om beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder vad gäller gälde- närens inbetalningar till förmedlingsverksamheten. Vi anser vidare att nuvarande reglering i lagen om behandling av uppgifter i verksamhet utgör ett hinder för övriga delar av myndigheten – då främst den verkställande verk- samheten – från att regelmässigt ta del av information om gäldenär- ens betalningar. Lagen medger inte att uppgifter i skuldsanerings- databasen får behandlas för sådana ändamål (2 kap. 14 §). För att bibehålla förtroendet för myndigheten är det nödvändigt att någon ändring inte sker i detta avseende. Det skulle kunna tänkas att en handläggare inom den verkställande verksamheten kan vara intresserad av uppgifter om när ett skuldsaneringsbeslut förväntas avgöras. Detta för att veta när de medel som gäldenären betalat in till myndigheten vid exempelvis ett avslagsbeslut kan återbetalas till gäldenären, och därmed vara tillgängliga för utmätning (se avsnitt 9.7.4). En vanlig sekretessprövning måste då ske i det enskilda fallet, i fråga om det är möjligt att lämna ut uppgifterna. Inte ens i en sådan situation kommer den verkställande verksamheten att få något omotiverat försteg till information, med hänsyn till att inbetalda medel inte återbetalas förrän ett avslagsbeslut vunnit laga kraft. En fråga är vilka skyldigheter som bör ha att agera vid sen, utebliven eller delvis betalning. I detta ligger ock- så frågan i vilken utsträckning gäldenären ska påminnas samt om och när borgenären bör uppmärksammas. Om det inte finns någon bevakning av gäldenärens betalningar uppmärksammas inte borgenären förrän i samband med den årliga utbetalningen. Det kan upplevas som otillfredsställande om det saknas möjlighet att agera, t.ex. genom att begära om- prövning. Även gäldenären drabbas av detta, då risken för att skuldsaneringen upphävs vid en omprövning ökar om gäldenären inte skött sina betalningar . Det är därför angeläget att det sker en löpande kontroll över hur betalningarna genomförs. Vi anser också att både gäldenär och borgenärer bör uppmärk- sammas vid misskötsamhet eller andra brister i betalningen. Information som lämnas till gäldenären ska även förmedlas till budget- och skuldrådgivaren om gäldenären i sin ansökan godkänt att så kan ske. För att undvika att belasta verksamhet i alltför stor utsträckning, är det emellertid inte nödvändigt med en kontroll oftare än kvartalsvis. Av praxis framgår också att det nor- malt krävs att gäldenären missat fler än tre månadsbetalningar för att skuldsaneringen ska kunna upphävas. Genom rätten till partsinsyn måste både gäldenär och borge- närer ha möjlighet att på begäran få tillgång till information om betalningar har skett i enlighet med betalningsplanen. Vid utveck- ling av betalningsförmedlingens tekniska lösning bör övervägas en möjlighet för parterna att elektroniskt få direkttillgång till kontot, för att själva kunna kontrollera att betalningsplanen efterföljs. En sådan ordning skulle underlätta myndighetens administration och även erbjuda parterna en god service. Det förutsätter dock att lagen om behandling av uppgifter i verksam- het ändras även i detta avseende, så att sådan tillgång kan ges. Trots det anser vi att det inte är nödvändigt att redan vid inrättandet av en betalningsförmedling utveckla en sådan lösning, varför vi inte lämnar något förslag i denna del. Betalningsförmedlingen kommer att innebära en kostnad för , dels för utveckling av system, dels för hantering av verksamheten. Kostnaden för förmedlingen bör i viss mån finansieras av en avgift. Detta kommer att minska betalnings- utrymmet, vilket i slutändan drabbar borgenärskollektivet.