sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Det förtjänar att påpekas att priset typiskt sätt inkluderar råvarukostnader, tillverkningskostnader, distri- butions- och marknadsföringskostnader, skatter samt leveran- törens vinst. I det fall produkten ifråga omfattas av ett pro- ducentansvar inkluderar priset även producentens kostnader för att ta hand om traktorn när den tjänat ut. Drivmedelskostnaden för att använda traktorn i parkförvalt- ningen. Denna kostnad beror i sin tur på faktorer som hur mycket traktorn används, hur mycket drivmedel som den drar, priset på dessa drivmedel samt hur som kommunen avser att bruka traktorn innan den anses vara uttjänt och måste ersättas. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling De underhållskostnader som uppstår då traktorn ska servas enligt tillverkarens rekommendationer etc. I denna kostnads- post kan också inkluderas eventuella reparationskostnader. Eventuella kostnader för skrotning när traktorn tjänat ur. Som nämndes i den första punkten kan denna kostnad redan vara inbakad i anskaffningspriset. Men det kan också vara så att traktorn säljs vidare på begagnatmarknaden, vilket innebär en intäkt, i stället för en kostnad, för kommunen. Gemensamt för dessa kostnadsposter är att de alla är interna för kommunen i meningen att det är kostnader som kommunen de facto måste betala från det att traktorn köps in tills det att den avyttras eller skrotas. Externa kostnader i form av miljö- skadliga utsläpp, buller etc. som traktorn ger upphov till när den brukas har inte beaktats i denna sammanställning. I sin mest basala form är sålunda livscykelkostnaden summan av de fyra kostnadsposterna ovan. Från ett strikt ekonomiskt perspektiv bör kommunen välja det alternativ som ger den lägsta livs- cykelkostnaden. Detta kan emellertid göras på flera olika sätt, vilket illustreras i det följande avsnittet. Anbudsutvärdering med avseende på livscykelkostnader Det kanske mest direkta sättet att beakta livscykelkostnader i exemplet ovan är att jämföra totalkostnaden för olika anbud som lämnats i en upphandling av traktorer. Den upphandlande myndig- heten har då redan bestämt sig för att genomföra parkförvaltningen i egen regi och upphandlingen avser den traktor som ger den totalt sett lägsta livscykelkostnaden, givet prestanda och annat som efterfrågas. Som framgår i nästa avsnitt är det primärt det här alter- nativet som de nya upphandlingsdirektiven öppnar för genom införandet av tilldelningsgrunden lägsta kostnad. För att kunna göra detta krävs att den upphandlande myndigheten tydligt speci- ficerar de uppgifter som krävs av respektive leverantör för att den upphandlande myndigheten ska kunna beräkna kostnaden för de olika komponenterna. Ett viktigt moment som tillkommer när livscykelkostnaden, i form av lägsta kostnad, ska ligga till grund för anbudsutvärderingen är att lägga samman de kostnader som uppstår initialt när traktorn köps in, dvs. priset, med de kostnader för drift och underhåll etc. som uppstår under de år som traktorn är i bruk. För att kunna göra En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling det måste den upphandlande myndigheten beräkna det diskon- terade nuvärdet av dessa kostnader. Detta betyder att de framtida drift- och underhållskostnaderna måsta diskonteras (räknas ned) för att kunna jämföras med traktorns inköpspris. Denna övning är i och för sig matematiskt helt okomplicerad. Det som inte är lika okomplicerat är dock valet av s.k. diskon- teringsränta, dvs. vilken ränta som ska ligga till grund för beräk- ningen av diskonterade nuvärden. Här finns det olika teorier. Valet av diskonteringsränta är betydelsefull eftersom det påverkar balan- sen mellan kostnader som uppstår tidigt i livscykeln, främst inköps- priset, och kostnader som uppstår längre fram. En hög diskon- teringsränta ger kostnader längre fram i tiden en låg vikt i total- kostnaden och vice versa. Detta förhållande är viktigt när man jämför livscykelkostnader för produkter som skiljer sig åt vad gäller hållbarhet, energi- och bränsleförbrukning och underhållskost- nader samt andrahandsvärde. Livscykelkostnadsanalyser kan emel- lertid ges en bredare innebörd än det förfarande som beskrivs i föregående. Vi ska här ge prov på två andra sätt: dels i valet mellan egen regi och entreprenad, dels i valet mellan en traditionell upp- handling och s.k. Offentlig Privat Samverkan, OPS-lösningar. I ett tidigare avsnitt beskrivs transformativa lösningar som kort uttryckt är ett sätt att ha ett livscykelperspektiv genom nytänkande i behovs- fasen. En redogörelse för transformativa lösningar finns i kapi- tel 7.3. Egen regi kontra entreprenad En annan tillämpning på att anlägga ett livscykelkostnadsperspektiv är valet mellan egen regi och entreprenad. Exempelvis kan och bör livscykelkostnaden för att köpa traktorn i det föregående exemplet (på det ekonomiskt mest fördelaktiga sättet) och sköta park- förvaltningen i egen regi jämföras med totalkostnaden för att upp- handla tjänsten parkförvaltning i sin helhet på entreprenad. Som redan nämnts i kapitel 3 har det blivit allt vanligare att verksam- heter som traditionellt bedrivits i egen regi upphandlas av externa utförare. Detta motiveras oftast med att det totalt sett bedöms bli billigare för de upphandlande myndigheterna. För att säkerställa att så blir fallet bör en livscykelkostnadskalkyl göras för respektive alternativ. I det förstnämnda fallet tillkommer då en kostnadspost i kalkylen, nämligen personalkostnaden för personalen som ska köra En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Denna ska adderas till de övriga kostnadsposterna. Total- kostnaden ska sedan jämföras med den kostnad som bedöms bli resultatet av att upphandla tjänsten. Den här typen av jämförelse måste med nödvändighet bli av indikativ karaktär och kommer endast att ge en fingervisning av vilket alternativ som är mest för- delaktigt. Traditionell upphandling kontra offentlig privat samverkan En annan tillämpning av livscykelskostnadsperspektivet som är relevant i vissa typer av upphandlingar är jämförelser mellan olika sätt att upphandla en tjänst. Mer precist handlar det om en jäm- förelse mellan en typ av upphandling där en tjänsts utförande delas upp i olika delar som upphandlas separat, kontra en upphandling där samtliga delar upphandlas som ett paket. Ett intressant exempel på detta är s.k. OPS-lösningar inom infrastruktursektorn.37 Såväl byggande som drift och underhåll av vägar och järnvägar handlas upp i konkurrens. Vägar och järnvägar är anlägg- ningar med en potentiellt mycket lång livslängd. Traditionellt har emellertid byggande av dessa anläggningar upphandlats separat från drift och underhåll av desamma. Det innebär typiskt att det är olika parter som bygger vägen eller järnvägen, respektive driver och underhåller den. Ur ett livscykelperspektiv innebär detta att entre- prenörerna har ett väsentligt kortare tidsperspektiv än den faktiska livslängden. Speciellt i byggnationsskedet kan detta ha negativa effekter eftersom entreprenören inte ges något incitament att kon- struera vägen på ett sådant sätt att drift och underhållsinsatserna minimeras. En annan central komponent i OPS är att denna upphand- lingsform i regel har en betydande inslag av funktionsupphandling. Dessa båda komponenter, paketlösningen med livscykelinslag, och inslaget av funktionsupphandling, kombinerat med ersättning som i regel är fast, skapar en drivkraft hos utföraren att tänka i livs- cykelkostnadsbanor och bidra med nya och mer effektiva kon- struktions- och drift och underhållsformer. Utredningen har saknat tid och resurser att närmare analysera OPS-alternativet. Många olika aspekter kommer in, bland annat på själva finansieringsfrågan. Utredningen vill dock med kraft understryka att OPS-lösningar har avsevärda fördelar ur livscykelkostnadssynpunkt. 37 Se t.ex. , Nya vägar för infrastruktur: offentlig-privat samverkan, 2009. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Att inkludera externa kostnader har resonemanget kring livscykel- eller totalkostnader ute- slutande handlat om kostnader som direkt hamnar på den upp- handlande myndigheten eller enheten. ger dock produktionen eller konsumtionen av en vara eller tjänst upphov till negativa externa effekter som inte beaktas i en intern livscykel- kostnadsanalys. Det kan handla om kostnader förknippade med t.ex. utsläpp av klimatpåverkande eller försurande ämnen alternativt buller och de skador på naturen och människors hälsa och framtida välfärd, som dessa utsläpp och störningsmoment bidrar till. Utifrån en monetär värdering av de externa effekterna, t.ex. i form av kostnader per kg utsläpp, kan kostnaderna beräknas och adderas till den upphandlande myndighetens interna kostnader. Om de externa kostnaderna beaktas kan de verkliga livscykelkostnaderna vara väsentligt högre än vad som framgår av den interna livscykel- kostnaden. Annorlunda uttryckt överstiger den samhällsekono- miska kostnaden för den verksamhet som upphandlingen syftar till att möjliggöra myndighetens interna kostnader. Den centrala frågan är i vilken utsträckning och på vilket sätt de upphandlande myndig- heterna eller enheterna ska beakta dessa externa kostnader i sina respektive upphandlingar, dvs. inkludera dem i livscykelkostnaden. Det är en fråga utan enkelt svar och den beror på ett flertal olika faktorer. En faktor av central betydelse är i vilken utsträckning de externa effekterna som upphandlingen genererar beaktas på annat sätt, t.ex. genom skatter på drivmedel. Om den externa kostnaden redan är fullt ut inbakad i priset, finns det ingen anledning att addera externa kostnader till de interna kostnaderna. Att ta med dem i kalkylen skulle nämligen innebära att de räknas två gånger. En annan faktor att beakta är i vilken utsträckning miljökrav i upphandlingen innebär att de externa effekter som genereras ligger på en samhällsekonomiskt optimal nivå. Syftet med att ställa miljö- krav som innebär t.ex. lägre energiförbrukning är ju att den pro- duktion och konsumtion som sker ska ge upphov till samhällseko- nomiskt acceptabla utsläpp. Med väl avvägda miljökrav som innebär att de utsläpp som oundvikligen uppstår vid produktion och kon- sumtion ligger på en samhällsekonomiskt optimal nivå finns det heller ingen anledning att ta med de externa kostnaderna i beräk- ningen. Om däremot de externa effekterna inte fullt ut beaktas – vilket dessvärre är fallet i väldigt många sammanhang – kommer En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling saken i ett annat läge. Då finns det all anledning för den upphand- lande myndigheten att inkludera de externa kostnaderna i total- kostnaderna för att finna det alternativ som ger upphov till den lägsta livscykelkostnaden. En tredje faktor av betydelse är i vilken utsträckning alter- nativen, som den upphandlande myndigheten har att välja mellan, skiljer sig åt när det gäller nyttan som skapas genom upphandlingen såväl som kostnaderna som upphandlingen ger upphov till. Så här långt har diskussionen i mångt och mycket vilat på premissen att de alternativ den upphandlande myndigheten eller enheten har att välja mellan genererar samma nytta för myndigheten, brukarna eller vilken målgruppen nu är. I sådana sammanhang är det relevant att fokusera enbart på eventuella skillnader i kostnader mellan alter- nativen. Antagandet om nytta kan dock ifrågasättas, t.ex. om valet står mellan att upphandla en ny väg en järnväg eller ett utbyggt bredband. Här kommer med största sannolikhet både livs- cykelkostnader och investeringens nyttosida att skilja sig åt. För att identifiera den mest lönsamma investeringen, den investering där skillnaden mellan nyttan och kostnaderna är som störst, måste både nyttan och kostnaderna beräknas. Detta är precis vad som görs i en samhällsekonomisk nytto- och kostnadskalkyl. Med andra ord, så kommer livscykelkostnadsperspektivet att vidgas i takt med att jämförelserna blir mer varierade och sammansatta för att omvandlas till en samhällsekonomisk kalkyl. Sammanfattningsvis blir analysen ofta komplicerad när externa kostnader ska beaktas i upphandlingssammanhang. Det innebär enligt att upphandlande myndigheter och enheter i första hand bör koncentrera sig på att beakta de interna livscykel- eller totalkostnaderna. Att få fler myndigheter att göra detta är angeläget. Som regel fångas även vissa miljövinster upp i processen, inte minst i valet mellan energirelaterade pro- dukter. Detta konstaterande innebär dock inte att de externa kost- naderna ska negligeras. För att göra rättvisande beräkningar krävs dock omfattande analytisk kompetens, något som många myndig- heter saknar.38 Utredningen förordar därför att det samordnade upphandlingsstödet får som en uppgift att bistå med beräkningar av externa effekter och att därvid ge prioritet åt områden – som investeringar i byggande och infrastruktur, inköp av energi och 38 Det förtjänar att påpekas att flera myndigheter regelmässigt beaktar externa kostnader i samband med upphandlingar, t.ex. . En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling transporter, energirelaterad utrustning, livsmedel, kemikalier och textilier – där de externa effekterna bedöms särskilt allvarliga. 7.4.4De nya upphandlingsdirektiven om livscykelkostnader Den nya tilldelningsgrunden lägsta kostnad förtydligar möjligheterna att anlägga ett livscykelperspektiv på anskaffningen I förslagen till nya upphandlingsdirektiv – både för den klassiska sektorn och för försörjningssektorerna – finns bestämmelser om att upphandlande myndigheter och enheter kan ta hänsyn till livs- cykelkostnader. Liksom nu gällande direktiv finns två tilldelnings- grunder: antingen ska det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet antas eller så ska anbudet som har den lägsta kostnaden antas.39 Tilldelningsgrunden lägsta pris har således kompletterats med lägsta kostnad. Möjligheten att beakta lägsta pris40 har dock inte utgått. Det anges särskilt att när tilldelningsgrunden lägsta kostnad används är det möjligt att ha ett maximalt kostnadseffektivt förhåll- ningssätt, t.ex. genom ett livscykelkostnadsperspektiv. Livscykel definieras i detta sammanhang som alla på varandra följande eller sammanhängande stadier, inklusive förvärv av råmaterial, produktion, försäljning, transport, användning, underhåll och kvittblivning under hela existensen av en vara, byggentreprenad eller tjänst.41 I samman- hanget ska det noteras att den aktuella bestämmelsen var föremål för förhandlingar när betänkandet gick i tryck. Både interna och externa kostnader får beaktas I direktiven ges en närmare exemplifiering av de hänsyn som får beaktas vid en livscykelkostnadsberäkning. Det handlar om interna kostnader för den upphandlande myndigheten eller andra användare, till exempel kostnader för anskaffning, kostnader för användning, såsom förbrukning av energi och andra resurser, underhållskost- 39Artikel 66.1 i det klassiska direktivförslaget respektive artikel 76.3 förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. 40Det anges i artikel 66.1 i det klassiska direktivförslaget att Cost may be assessed, at the choice of the contracting authority, on the basis of the price only or using a cost- effectiveness approach, such as life-cycle costing under the conditions set out in Article 67. 41Artikel 2 (22) i det klassiska direktivförslaget respektive förslaget till reviderat försörj- ningsdirektiv. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling nader samt kostnader för insamling och återvinning. Kostnader hänförliga till externa miljökostnader, som är direkt knutna till produkten, tjänsten eller byggentreprenaden under livscykeln, ska beaktas om kostnaden kan fastställas och verifieras i monetära termer. Några typer av externa kostnader är särskilt nämnda, såsom utsläpp av växthusgaser och andra förorenande utsläpp samt kost- nader som syftar till att mildra effekterna av klimatförändring- arna.42 I de fall en upphandlande myndighet eller enhet valt att använda ett livscykelkostnadsperspektiv måste det framgå av förfrågnings- underlaget vilka uppgifter som anbudsgivarna måste lämna och vilken metod för beräkning av livscykelkostnaden som kommer att användas. Den metod som används för att bedöma kostnader som hänför sig till externa miljökostnader ska uppfylla vissa villkor.43 Metoden måste vara: -baserad på objektivt verifierbara och icke-diskriminerande kriterier, -ha fastställts för upprepad eller kontinuerlig tillämpning, -vara tillgänglig för alla berörda aktörer, samt -det måste vara möjligt, med rimliga ansträngningar av normalt omsorgsfulla ekonomiska aktörer (inbegripet t.ex. aktörer från tredjeland och EES- medlemmar), att ta del av de uppgifter som krävs. När en gemensam metod för beräkningen av livscykelkostnader har gjorts obligatorisk genom en rättsakt av unionen, anger förslagen att den gemensamma metoden ska tillämpas för bedömning av kostnader som hänför sig till externa miljökostnader.44 För när- varande föreligger det en sådan gemensamt framtagen standard, 42Artikel 67.1 i det klassiska direktivförslaget. Artikel 77.1 i förslaget till reviderat för- sörjningsdirektiv. 43Artikel 67.2 i det klassiska direktivförslaget samt artikel 77.2 i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. 44Artikel 67.3 i det klassiska direktivförslaget. Sådana rättsakter ska också räknas upp i bilaga XV till det klassiska direktivet i takt med att de antas. Motsvarande artikel 77.3 i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling nämligen för beräkning av CO2-utsläpp för lätta fordon.45 Direk- tivet innehåller också information om hur bränsleförbrukningen avseende lätta fordon ska beräknas. Direktivet har införts i svensk rätt genom lagen om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster.46 7.4.5MSR:s arbete för att främja användningen av livsykelperspektiv i offentlig upphandling I en rapport till utredningen har MSR kommenterat direktivför- slagens bestämmelser om livscykelkostnader.47 I rapporten beskrivs också MSR:s eget arbete på området, specifikt hur man kan moti- vera en ökad användning av sådana beräkningar och analyser i upphandlingssammanhang. MSR har, sedan organisationen etablerades, strävat efter att påvisa fördelarna med att använda sig av ett livscykelperspektiv i upphandlingssammanhang. De upphandlingskriterier som MSR tar fram inkluderar därför ofta livscykelkostnadsmodeller där så är relevant. Det finns färdiga kalkylverktyg inom produkt- områdena inomhus- och utomhusbelysning, personbilar, storkök, vitvaror samt s.k. vending- eller varuautomater. MSR har också tagit fram ett generellt kalkylverktyg som kan användas för att be- räkna livscykelkostnader inom de flesta produktområden. De verktyg som MSR tagit fram omfattar dock inte de externa kost- naderna. MSR genomför utbildningar och publicerar därtill regel- bundet goda exempel och annat informationsmaterial om livs- cykelkostnader. Enligt är det mest lämpligt att ta hänsyn till livscykelkostnaderna för produkter som förbrukar mycket energi, t.ex. belysning, kontorsprodukter och ventilation. Andra områden som är väl lämpade utgörs av byggande, städning och transporter.48 Det finns, menar MSR, klara belägg för att ett livscykelkostnads- perspektiv kan medföra betydande besparingar för myndigheterna. MSR menar att deras generella kalkylverktyg lämpar sig bäst att använda i själva behovsanalysen, dvs. i planeringsfasen av en upp- 45Direktiv /33/EG om främjandet av rena och effektiva vägtransportfordon, det s.k. 46Lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster. 47AB , Metoder baserade på ett livscykelperspektiv och användning av LCC i offentlig upphandling, Rapport 2012:6. Se bilaga 17. 48PriceWaterHouseCoopers, Collection of Statistical information on ment in the EU – Report on data collection results, Significant Ecofys, January 2009. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Verktyget kan användas för en bättre planering av inköpen, exempelvis för att klargöra kostnadsskillnaden mellan leasing och inköp. Det kan också användas för att göra ett överslag på vad ett miljöanpassat alternativ kommer att kosta i jämförelse med en konventionell produkt. När livscykelkostnadsberäkningar används som ett utvärderingskriterium kan olika produkters prestanda jämföras mera exakt. MSR påpekar att det då blir fråga om ett komplement till de obligatoriska kraven och att det är viktigt att förfrågningsunderlaget på ett tydligt sätt beskriver vilka parametrar som ska ingå i beräkningen, vilken dokumentation som leveran- tören ska lämna samt vilka mätmetoder som kommer att tillämpas. De uppgifter som efterfrågas från leverantörerna måste också vara framtagna på ett standardiserat sätt för att möjliggöra en jäm- förelse. För exempelvis personbilar, varuautomater samt vitvaror finns standardiserade data som arbetats fram inom EU. Sådana data saknas dock för exempelvis viss storköksutrustning och tunga for- don. Denna brist försvårar möjligheterna att ta fram information om t.ex. driftkostnader. MSR är mycket positiva till att i förslagen till nya upphandlingsdirektiv betonar vikten av att ha ett livscykel- perspektiv i samband med offentlig upphandling. Det kommer, menar man, att leda till bättre förutsättningar att fokusera grön offentlig upphandling mot effektivare upphandlingar sett till minskad miljöpåverkan. MSR bedömer vidare att införandet av livscykel- perspektivet kommer att leda till upphandlingar med generellt sett lägre totalkostnader och att skattemedel därmed används mer effektivt. MSR menar likt med vad som framgår av refererade förslag till upphandlingsdirektiv, att en metod för livscykelanalys måste vara transparent, dvs. förfrågningsunderlaget måste specificera vilka uppgifter som ska uppges och hur uppgifterna kommer att jäm- föras vid utvärderingen. MSR bedömer att de verktyg som man tagit fram för olika produktgrupper uppfyller kraven i förslagen till nya upphandlingsdirektiv. MSR menar vidare att ett område som bör satsa på är att ta fram standarder för beräk- ning av bränsleförbrukning för tunga fordon. Vidare har MSR goda förhoppningar om att det arbete som pågår inom EU, med fram- tagande av en gemensam beräkningsmetod för produkters miljö- avtryck, vilka inkluderar risker som kan förknippas med användning av farliga kemikalier, kommer att stärka arbetet för en framtida håll- bar utveckling. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling 7.4.6Utredningens överväganden och förslag MSR (alternativt det samordnade upphandlingsstödet) ansvarar för att utveckla vägledningar om hur man beaktar livscykelkost- nader i offentliga upphandlingar. I uppdraget ingår att identi- fiera produktområden, och utveckla särskilda vägledningar, där beaktande av externa kostnader är särskilt viktigt. Utredningen kan konstatera att även om förslagen till nya upp- handlingsdirektiv innehåller bestämmelser om hur upphandlande myndigheter kan använda ett livscykelperspektiv vid utvärderingen av anbud så är förändringen formellt sett marginell jämfört med dagens läge. Det har varit möjligt för upphandlande myndigheter och enheter att anlägga ett livscykelperspektiv på anskaffningen av varor och tjänster genom att använda tilldelnings- grunden det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. En hel del myndigheter gör också så. Men ungefär hälften av myndigheterna avstår från detta och går därmed miste om de besparingar som kan göras. För dessa myndigheter innebär direktivförslagen att tydlig- heten ökar beträffande vikten av att tillämpa livscykeltänkande i samband med upphandlingen. I det här avsnittet har konstaterat att livscykelperspektivfrågan inom offentlig upphandling är mer kom- plicerad än vad man först kan tro, inte minst frågan om och hur externa kostnader ska beaktas eller inte.