sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — uppställs ytterligare krav, t.ex. att det ska finnas statlig tillsyn och tillgång till rättsliga sanktioner.36 Vad gäller det nuvarande systemet kan det konstateras att det inte finns någon möjlighet att överklaga beslut. Socialförsäkringslagstiftningen anses generellt vara en rättighetslagstiftning. Socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade är andra exempel. Inte heller den mer renodlade rättighetslag- stiftningen har en enhetlig rättslig konstruktion. 1997/98:189 s. 15. Historik och gällande rätt I lagrådsremissen Statligt stöd vid korttidsarbete föreslår regeringen att det införs ett statligt subventionerat system – stöd vid korttidsarbete – som syftar till att i synnerligen djupa lågkonjunkturer bevara arbetstillfällen vid företag som möter en vikande efterfrågan genom att anställda tillfälligt går ned i arbetstid och lön. Stödet vid korttidsarbete har utformats som en rättighet riktad mot arbetsgivarna och med rätt att överklaga beslut. Innehållet i lagrådsremissen är baserat på en promemoria som tagits fram inom Finansdepartementet.37 Även på hälso- och sjukvårdsområdet har en lagstiftning som bygger på rättighetsbaserade principer övervägts.38 I propositionen Patientens ställning förs följande resonemang vad gäller bl.a. tidaspekten vid en överprövning och värdet av det demokratiska inflytandet över besluten.39 Hälso- och sjukvårdsförmåner låter sig inte preciseras lika enkelt i lag som ekonomiska förmåner. Det är en komplicerad fråga att ta ställning till vilken medicinsk vård och behandling en viss patient behöver och att på ett meningsfullt sätt definiera de rättigheter som skall garanteras i lagen. En rättighetslagstiftning med vagt formulerade bestämmelser innebär att lagstiftaren i princip överlämnar till domstolarna att genom praxis ge lagen innehåll. Det andra kriteriet för en legal rättighet - att en förmån skall vara utkrävbar genom att den enskilde har möjlighet att överklaga ett avslagsbeslut för att på så sätt få ut sin rätt är inte heller problemfritt på hälso- och sjukvårdsområdet. Det är i det sammanhanget svårt att utforma adekvata sanktioner som är till nytta för den enskilde patienten. Bl.a. är tidsaspekten i allmänhet viktig om överprövningen skall ha något praktiskt värde för patienten. En efterhandsprövning som ger patienten rätt till en viss vårdinsats medför inte att patienten får den vård han eller hon behöver vid den aktuella tidpunkten. Detta problem är särskilt påtagligt vid akut vård, men torde även gälla i många andra vårdsituationer. Dessutom krävs kompetens att bedöma såväl rättsliga som medicinska frågor av det organ som skall överpröva beslut inom hälso- och sjukvårdsområdet. Det finns emellertid även mer principiella invändningar mot en hälso- och sjukvårdslagstiftning som bygger på rättighetsbaserade principer. Det demokratiska inflytandet i hälso- och sjukvården utövas i vårt system till stor del av kommunala politiska församlingar. Det måste vara möjligt för sjukvårdshuvudmännen att planera för och utforma hälso- och sjukvården på ett sådant sätt att det svarar mot befolkningens behov och önskemål inom ramen för tillgängliga resurser. En rättighetslagstiftning innebär emellertid att det ytterst är 38SOU 2013:2 s. 159. 1997/98:189 s. 15. Historik och gällande rätt domstolarna som bedömer olika vårdbehov, avgör om åtgärder blivit riktigt utförda och väger behov i förhållande till nytta och resurs- utnyttjande och sliter tvister inom hälso- och sjukvården. I ett rättighetsbaserat system inskränks således utrymmet för kommunalt fattade demokratiska beslut om prioriteringar i vården i förhållande till befintliga resurser. En övergång från ett system som bygger på skyldigheter för huvudmän och sjukvårdspersonal till ett system som i stor utsträckning bygger på rättighetsbaserade principer blir därmed svårt att förena med sjukvårdshuvudmännens lagstadgade generella planeringsansvar för hälso- och sjukvård. System styrda av tillgängliga medel Föreskrifter om lån och bidrag av statliga medel som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 2 regerings- formen är ofta villkorade av tillgång till för ändamålet anslagna medel. Statligt stöd enligt förordningen (1988:582) om statligt stöd till radio- och kassettidningar lämnas i den utsträckning det finns tillgång till medel. beslutar om statligt stöd enligt förordningen. beslut får inte över- klagas. I promemorian En ny taltidningsverksamhet föreslås en ny modell för den framtida taltidningsverksamheten.40 Modellen utgår från en övergång till produktion med talsyntes och användning av internetdistribution för samtliga taltidningar. I förslaget till ny förordning för att reglera bidragsgivningen och andra delar av den framtida taltidningsverksamheten lämnas stöd om det finns medel. Andra exempel på förordningar, som innehåller den uttryckliga reservationen att stödet lämnas i mån av tillgång på medel, är förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering, förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildningar, förordningen (2008:761) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation inom energiområdet och förordningen (2008:762) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation. Vad gäller de sistnämnda kan noteras att beslut om att ett beviljat stöd inte ska betalas ut är överklagbara. 40 Ds 2012:12. Historik och gällande rätt beslutar vid budgeteringen om anslag för bestämda ändamål (9 kap. 3 § regeringsformen). När anvisar anslag till olika ändamål ska enligt 3 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) anslagstypen ramanslag användas. Ett ramanslag får tillfälligt överskridas genom att en anslags- kredit motsvarande högst av anvisat anslag tas i anspråk. Tillgängliga medel ska då reduceras med ett belopp motsvarande den ianspråktagna anslagskrediten. Med bemyndigande har regeringen även rätt att besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas (3 kap. 8 § budgetlagen). Regeringen ges ett sådant bemyndigande. En omprövning av anslagsbesluten kan även ske under löpande budgetår då kan besluta om nya eller ändrade anslag (9 kap. 4 § regeringsformen). När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag kan den besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget (3 kap. 11 § budgetlagen). Regeringen har också rätt att avstå helt från att utnyttja anvisade anslag, men bara om det är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhälls- ekonomiska skäl (3 kap. 12 § budgetlagen). Enligt förarbetena kan det komma i fråga när förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när beslutade om anslaget.41 Det understryks i propositionen att regeringen självfallet inte får underlåta att utnyttja ett anslag enbart på den grunden att den ogillar anslagets syfte eller omfattning. Regeringen är också förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lagar eller avtal fullföljs. Vidare är regeringen bunden av anslagsvillkor.42 I regleringsbrev för anges ett ramanslag för presstödet i sin helhet. Som villkor anges att anslaget får användas i enlighet med bestämmelserna i presstöds- förordningen. Detsamma gäller för nämndens regleringsbrev för 1995/96:220 s. 87 f., bet. 1996/97:KU3 s. 20. 42Holmberg, Stjernquist, , och (, Zeteo), kommentaren till 9 kap. 3 § regeringsformen. Historik och gällande rätt budgetåren 2009–2012. Det kan noteras att ramanslaget för stödet till radio- och kassettidningar anges på motsvarande sätt med en hänvisning till förordningen (1988:582) om statligt stöd till radio- och kassettidningar. I ett ytterligare villkor anges att av anslaget får högst 25, betalas ut före , respektive . Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget) har Europeiska kommissionen ansvar för tillämpningen av unionsreglerna om statligt stöd i näringslivet. För att möjliggöra kommissionens uppgifter är medlemsstaterna enligt huvudregeln skyldiga att tillämpa ett särskilt anmälningsförfarande för allt nytt stöd som inrättas och för förändringar av villkoren för befintligt stöd. När ett stöd har anmälts tar kommissionen ställning till om det är förenligt med den inre marknaden. Prövningen sker enligt bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 EG, procedurförordningen. Utöver hanteringen av anmälningsärenden förekommer det att kommissionen i enlighet med artikel 108.1 i EUF-fördraget begär upplysningar från en medlemsstat för att kunna granska befintligt stöd. Med befintligt stöd avses sådana stöd där kommissionen tidigare lämnat sitt godkännande eller sådana stöd som existerat före anslutningen till EES/EU och som vid inträdet anmälts som existerande stöd. Det förekommer även att kommissionen på eget initiativ eller till följd av klagomål initierar en undersökning kring en åtgärd där klarläggande behövs i förhållande till EU:s statsstödsregler.43 Den centrala bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Enligt artikeln är stöd, om inte annat föreskrivs i fördraget, som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag de än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Åtgärder som är att anse som statligt stöd enligt artikeln är som utgångspunkt otillåtna. 43 Cirkulär 11, , Statsrådsberedningen. Historik och gällande rätt Med stöd av artiklarna 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget prövas vilka stöd som kan anses vara förenliga med den inre marknaden. 2.9.2En ny lag om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler En ny lag om tillämpningen av Europeiska unionens statsstöds- regler trädde i kraft den 1 juli 2013.44 Vidare gjordes vissa ändringar i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet.45 I den nya lagen regleras stödgivares och stödmottagares skyldig- heter när statligt stöd, som omfattas av artikel 107.1 i EUF- fördraget, har lämnats utan att anmälningsskyldigheten enligt artikel 108.3 i fördraget har iakttagits, s.k. olagligt stöd. I lagen anges att den som lämnat olagligt stöd ska återkräva det och att det av följer att den som mottagit sådant stöd ska återbetala det jämte ränta. Frågor om återkrav av olagligt stöd som har lämnats av staten prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. I lagen finns även bestämmelser om hur ränta ska beräknas och om preskription av fordran som avser återbetalning av olagligt stöd. En talan om återbetalning av olagligt stöd ska väckas av stödgivaren i tingsrätt. Om käranden visar sannolika skäl för sin talan får rätten besluta om interimistisk återbetalning. I lagen finns även en bestämmelse om att verkställighet av dom eller beslut om återbetalning inte hindras av att gäldenären ställer säkerhet. Genom de materiella bestämmelserna i lagen återges endast vad som enligt rättspraxis följer av unionsrätten och därmed redan är gällande rätt.46 Genom lagen kan återkrav och återbetalning dock förväntas ske mer effektivt än tidigare.47 I lagen finns inte heller som tidigare den begränsningen att kommissionens beslut ska ha vunnit laga kraft för att återkrav ska kunna ske. Regeringens bedömning var att bestämmelser om tredje mans möjligheter att föra talan om förbud mot att genomföra stöd, återkrav eller återbetalning av olagligt stöd inte bör införas nu.48 2012/13:84, bet. 2012/13:NU19, rskr. 2012/13:249, EUTL140/2004 s1, EGTL83/1999 s1. 2012/13:84 s. 57. 2012/13:84 s. 47. 2012/13:84 s. 28. Historik och gällande rätt Den rätt till skadestånd som kan finnas vid överträdelser av genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget borde inte komma till uttryck i lagen.49 Regeringen bedömde vidare att inte någon myndighet bör ges i uppdrag att utöva tillsyn över att EUF-fördragets statsstödsregler efterlevs i Sverige.50 2.9.3Kort om hur presstödet bedömts enligt statsstödsreglerna Presstödet har ansetts utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, bl.a. beroende på att den svenska marknaden för dagstidningar är öppen för internationell konkurrens och att stödet därför åtminstone har potential att påverka handeln inom gemenskapen. I bedömningen har även EG- domstolarnas praxis beaktats. Presstödet har ansetts utgöra ett befintligt stöd vid EU-inträde 1995 och de ändringar i driftsstödet som genomförts har bedömts vara rent tekniska och inte ändra denna klassificering.51 Vad gäller presstödet har det mer generella undantaget i artikel 107.3 c tillämpats, dvs. stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. För att undantaget ska vara tillämpligt ska stödet vara nödvändigt och proportionerligt och följande villkor uppfyllda: -utvecklingen av verksamheten i fråga ska uppfylla ett mål av gemensamt intresse, -stödordningen ska vara väl utformad, dvs. den ska vara ett lämpligt verktyg för att uppnå målet, den ska vara ägnad att ändra stödmottagarens beteende (incitamentseffekt) och den får inte leda till onödiga snedvridningar av konkurrensen. Någon formell granskning av presstödet enligt artikel 108.2 i EUF- fördraget har inte förekommit. Vidare har den prövning som ägt rum varit begränsad till driftsstödet. Kommissionen har uttalat att 2012/13:84 s. 30. 2012/13:84 s. 47. 51Skrivelse från Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för konkurrens, i ärende E 4/2008 (f.d. N 450/2008) Presstöd. Historik och gällande rätt det som framförts inte föregriper hur kommissionen kan komma att se på distributionsstödet i framtiden.52 2.9.4Kort om vad som anförts i förfarandet vid kommissionen I förfarandet vid kommissionen har kort följande anförts av kommissionen och de svenska myndigheterna beträffande drifts- stödet. I en skrivelse från kommissionen, Generaldirektoratet för konkurrens, noteras att driftsstöd, till skillnad från investeringsstöd anses mindre väl ägnat att underlätta utvecklingen av en näringsverksamhet. ombeds förklara varför drifts- stödet anses vara ett lämpligt instrument och på vilket sätt det ger incitament åt stödmottagarna. I skrivelsen ifrågasätts särbehandlingen av högfrekventa storstadstidningar. Beträffande hög- och medelfrekventa dagstidningar ifrågasätts vidare villkoret att abonnemangspriset inte får vara uppenbart lägre än för tidningar i motsvarande kategori och beträffande lågfrekventa dagstidningar att abonnemangspriset inte får understiga ett av fastställt lägsta pris. Villkoren förefaller innebära en onödig snedvridning av konkurrensen. I ett klargörande från kommissionen, Generaldirektoratet för konkurrens, framhålls vidare brister som att driftsstödet ska användas för produktion av dagstidningar och inte för att täcka vissa specificerade kostnader och att någon övre gräns för stödintensiteten inte finns. Driftsstödet i mindre tätbefolkade områden proportionerligt och berättigat Enligt en skrivelse från kommissionen, Generaldirektoratet för konkurrens, är främjandet av mediemångfald och åsiktsmångfald utan tvekan av gemensamt intresse. Genom stödet till dagstidningarna är den aktuella åtgärden inriktad på dessa mål. 52Skrivelse från Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för konkurrens, i ärende E 4/2008 (f.d. N 450/2008) Presstöd. 53Skrivelse från Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för konkurrens, i ärende N 386/2006 Driftsstöd till dagstidningar, . Historik och gällande rätt Kommissionen noterar att det på mindre och lokala tidningsmarknader i regel finns endast två dagstidningar och en mycket liten annonsmarknad. Det antas att driftsstödet är nödvändigt på dessa marknader eftersom andratidningarna annars inte skulle få in tillräckligt med annonsintäkter för att överleva. Det driftsstöd som betalas ut i mindre tätbefolkade områden anses dels vara proportionerligt utformat, dels berättigat som ett verktyg för att främja mediemångfalden eftersom dess påverkan på konkurrens och handel inom gemenskapen förefaller vara begränsad. Driftsstödet inte förenat med villkor om hur stödet ska användas och ges Kommissionen konstaterar att driftsstödet inte är förenat med några villkor om att stödmottagarna ska bete sig på ett visst sätt eller om vilka specifika kostnader stödet får täcka. Detta anses medföra att stödet har en låg stimulanseffekt såtillvida att stöd- mottagarna inte ges något incitament att investera i redaktionell kvalitet, t.ex. genom att anställa kvalificerade journalister. I en promemoria daterad lämnar de svenska myndigheterna följande synpunkter:54 Bestämmelserna om press- stödet är utformade efter principen att tidningsutgivarna ska vara fria aktörer på en kommersiell och dynamisk marknad. Drifts- stödet förenas därför inte med andra motkrav än fortsatt utgivning inom de givna ramarna, medan besluten om hur stödet bäst bör användas i verksamheten överlåts åt tidningarna. Staten bör inte ta ansvar för tidningarnas åtgärder vad gäller produktions- och försäljningsmetoder, redaktionernas storlek och sammansättning eller utformning av tidningarnas innehåll. De tidningar som får driftsstöd agerar på konkurrensutsatta marknader, på vilka ökande marknadsandelar i regel ger ökade intäkter, framför allt från annonsförsäljning. Det torde därför ligga i tidningarnas eget intresse att rikta sina resurser mot att höja den redaktionella kvaliteten, t.ex. genom att anställa fler journalister eller öka mängden eget redaktionellt material, och att förbättra produktions- metoderna eftersom detta kan betala sig genom ett större intresse från annonsörer och läsare. I driftsstödet finns också en inbyggd stimulanseffekt genom att stödet ökar i takt med upplagan upp till en viss nivå. 54 N2006/4857/MK. Historik och gällande rätt Kommissionen noterar att driftsstödet ges utan att fasas ut över tiden och drar slutsatsen att stödet inte verkar ge stödmottagarna något incitament att bli effektivare och gradvis minska sina driftskostnader. De svenska myndigheterna anför bl.a. att driftsstödet har utformats för att ge tidningar med låg hushållstäckning ett tillskott mot bakgrund av de relativt små annonsintäkter som följer av deras svaga ställning på den lokala tidningsmarknaden. På detta sätt kan tillväxthindren på marknaden motverkas, de mindre tidningarnas kvalitet främjas och mediemångfalden bibehållas. Struktur- problemen finns emellertid kvar och är av den omfattningen att de inte kan avhjälpas helt genom statliga åtgärder. Det innebär att de grundläggande svårigheterna att upprätthålla konkurrensen på de lokala tidningsmarknaderna kvarstår, och om målet är att bibehålla mångfalden på kan inte det nuvarande driftsstödet ersättas med ett stöd som fasas ut över tiden. Det redogörs för hur driftskostnaderna per årsexemplar utvecklats för ett antal dagstidningar för att visa att det inte med automatik behöver innebära att driftsstödstidningar är mindre effektiva än sina konkurrenter. Fråga om driftsstödet i tätbefolkade områden kan anses nödvändigt Enligt kommissionen råder det i tätbefolkade områden – särskilt i storstäderna , och – hård konkurrens på både läsar- och annonsmarknaderna. Storstadsområdena drar sannolikt till sig dagstidningar oavsett tillgången till stöd och konkurrensen i dessa områden skulle därför vara hård även om stödet inte fanns. Mot denna bakgrund anser kommissionen att det kan ifrågasättas om driftsstödet i tätbefolkade områden är nödvändigt för att uppnå målet att främja medie- och åsiktsmångfald. De svenska myndigheterna konstaterar i likhet med kommissionen att det finns ett stort tidningsutbud i storstads- områdena, men att detta inte med automatik innebär att behovet av driftsstöd är mindre här. För att få en tydlig bild av mångfalden och konkurrensen krävs en mer utförlig analys. Storstadstidningar delas in i tre huvudgrupper: små och specialiserade tidningar, lokala morgon- och gratistidningar samt daglig storstadspress. Historik och gällande rätt myndigheterna konstaterar att det förvisso finns ett stort utbud av medier i storstäderna, men att detta är uppdelat på flera marknader. Vidare diskuteras vad som bör vara den relevanta marknaden för de högfrekventa storstadstidningar som får driftsstöd. En analys av marknaderna för och visar att tidningarnas enda reella konkurrenter är och . till antalet tidningstitlar är därför dessa marknader inte större än de mindre och lokala marknaderna för dagstidningar i landsorten. En studie av mekanismerna på marknaderna för abonnerade dagstidningar visar att etablerings- hindren är höga, och att det därför sannolikt skulle vara mycket svårt att etablera en ny abonnerad storstadstidning om någon av de nuvarande skulle förvinna. Mot denna bakgrund drar de svenska myndigheterna slutsatsen att driftsstödet är nödvändigt även i storstadsområdena. Driftsstödet till storstadstidningarna inte proportionerligt Vad gäller driftsstödet till de högfrekventa storstadstidningarna förefaller de höga stödbeloppen enligt kommissionen inte stå i proportion till syftet med stödåtgärden. I detta sammanhang tas också upp det faktum att stödet inte är begränsat till en viss andel av stödmottagarnas driftskostnader. De svenska myndigheterna redogör för konkurrensförhållandet mellan storstadstidningarna. Även om och är stora tidningar räknat i absoluta tal, är de små i förhållande till konkurrenterna på respektive marknad. Ett viktigt motiv för de höga stödbeloppet till storstadstidningarna är att dessa tidningar har betydligt högre kostnader för sin utgivning. Detta har bl.a. sin bakgrund i en mer omfattande inrikes-, utrikes- och kulturbevakning och att de i större utsträckning ges ut . Vidare framhålls att storstadsstödet till sin omfattning är relativt litet sett i relation till skillnaden mellan annonsintäkterna för första- och andratidningarna i storstäderna. Mot bakgrund av den särskilda konkurrenssituationen på storstadsmarknaderna kan sammanfattningsvis hävdas att det är rimligt att driftsstödet till storstadstidningarna ligger på en högre nivå än stödet till landsortstidningarna. En annan aspekt av stödets proportionalitet är enligt kommissionen stödintensiteten, dvs. hur stor andel av tidningarnas Historik och gällande rätt driftskostnader som täcks av driftsstödet. I ett beslut avseende det finska presstödet ansåg kommissionen att den begränsning av stödet som införts till av driftskostnaderna innebär en rimlig finansieringsnivå. I det svenska presstödssystemet saknas en motsvarande begränsning av stödintensiteten. De svenska myndigheterna anser mot bakgrund av de faktiska nivåerna på stödintensiteten, att en särskilt hög nivå på driftsstödet till storstadstidningarna inte framstår som orimlig. Driftsstödet ges endast till dagstidningssektorn och är selektivt även inom sektorn Kommissionen noterar att driftsstödet dels är sektoriellt selektivt (dvs. ges enbart till dagstidningssektorn och inte till andra ekonomiska sektorer), dels är selektivt inom dagstidningssektorn eftersom stödet ges endast till abonnerade dagstidningar med låg täckningsgrad. Andra villkor som minsta upplaga, andel redaktionellt innehåll, språk och lägsta abonnemangspris ökar enligt kommissionen risken för att stödet ska snedvrida konkurrensen inom dagstidningssektorn. Vidare noterar kommissionen att den svenska dagstidningsmarknaden omfattar flera koncerner med dagstidningsverksamhet utanför , och att vissa mediekoncerner också är verksamma inom andra områden som t.ex. internet, filmproduktion och bokutgivning. Detta kan enligt kommissionen indirekt leda till att driftsstödet snedvrider konkurrensen på andra marknader, även i andra länder.