sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att sammankalla en parla- mentariskt sammansatt kommitté för att utifrån en beskrivning av ägarstrukturen inom skolväsendet utreda och överväga ett antal frågor gällande villkor och regler för fristående skolor (dir. 2011:68). Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen (dir. 2012:101), (dir. 2013:24), (dir. 2013:42) samt (dir. 2013:69). Som ordförande för kommittén förordnades fr.o.m. f.d. riksdagsledamoten och högskole- och forskningsministern . förordnades som ledamöter riksdags- ledamöterna (FP), (C), (S), (V), (KD), (SD), (S), (MP), (M) och (M). ersattes av riksdagsledamoten (S) och ersattes av riksdagsleda- moten (M). Kommittén har antagit namnet . Som experter förordnades ämnesråden vid och , kanslirådet vid , kanslirådet vid , rättssakkunniga vid , numera ämnessakkunniga vid Utbild- ningsdepartementet, och enhetschefen vid . förordnades kanslirådet vid att ingå som expert. förordnades som expert ämnesrådet vid Utbildnings- Som sekreterare anställdes fr.o.m. kammar- rättsassessorn och fr.o.m. utred- aren . Mellan och arbetade utredaren som stabsbiträde i sekretariatet. anställdes ämnessakkunniga vid som sekreterare. Härmed överlämnas betänkandet Friskolorna i samhället. Till betänkandet fogas två reservationer och två särskilda yttranden. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister........................................ Förslag till förordning om ändring i gymnasie- förordningen (2010:2039) ....................................................... Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) ................................................................................ Förslag till förordning (1992:1083) om viss uppgifts- skyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m.......... Kommitténs uppdrag, arbete och användning av vissa 1.3Pågående utredningar och myndighetsuppdrag av betydelse för vårt uppdrag....................................................... 1.3.1 Utredningen om en översyn av stärkt meddelar- skydd för privatanställda i offentligt finansierad 1.3.2 Utredningen om en kommunallag för framtiden........ 1.3.3 Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster ........................ 1.3.4 Uppdrag till om skol- och Några centrala begrepp ............................................................ 1.4.1 Betydelsen av vissa begrepp.......................................... 1.4.2 Vår användning av vissa begrepp.................................. Något om det rättsliga ramverket för kommitténs Grundläggande principer i skollagen....................................... 2.1.1 Skolplikt och rätt till utbildning .................................. 2.1.2 Skolans uppdrag och syftet med utbildningen............ Fristående skolors finansiering................................................ 2.2.1 Beräkning av det kommunala bidraget till 2.2.2 Riktade statsbidrag till skolor med både enskild och offentlig huvudman................................................ Ansvaret för skolan .................................................................. 2.3.1 De statliga myndigheterna på skolområdet................. 2.3.2 Kommunernas ansvar och rätt till insyn...................... 2.3.3 Huvudmännens ansvar för att utbildningen sker i enlighet med författningarna........................................ 2.3.4 Rektorernas ansvar för skolenhetens pedagogiska arbete och inre organisation ......................................... Omfattning och inriktning av fristående skolor .................... 3.1.1 Elevutvecklingen under ......... 3.1.2 Stor ökning av antalet fristående skolor sedan 3.1.3 Trendbrott i antalet ansökningar om godkännande..... 3.1.4 Omfattningen av fristående skolor och enskilda 3.1.5 De fristående skolornas inriktningar och De fristående skolornas ekonomiska resultat ........................ 3.2.1 De fristående skolornas intäkter.................................. 3.2.2 De fristående skolornas kostnader .............................. Marknadsliknande drag i skolväsendet ................................... 3.3.2 Vissa effekter av det fria skolvalet och av 3.3.3 Brist på information har negativa konsekvenser......... 3.3.4 Reella valmöjligheter finns .......................... Ägarstrukturer inom skolväsendet................................. Huvudmannaskap och ägande................................................. En heterogen friskolesektor.................................................... 4.2.1 En stor variation bland enskilda huvudmän................ 4.2.2 Små huvudmän är vanligare än stora............................ 4.2.3 Många små huvudmän ingår i stora koncerner ........... 4.2.4 Koncernföretagen bedriver en betydande del av 4.2.5 Utländskt ägande är vanligast i gymnasieskolor......... 4.2.6 Riskkapitalets inslag i friskolesektorn har ökat De största aktörerna inom skolväsendet .............................. 4.3.1 De största ägarna av skolhuvudmän .......................... 4.3.2 De största enskilda skolhuvudmännen...................... Kartläggning av förvärv i två koncerner ............................... Framväxten av regelverket för fristående skolor ............ Framväxten av regelverket för fristående skolor.................. 5.1.2 Övergången till en målstyrd skola ............................. Kommunaliseringen av skolan ................................... 5.1.4 Möjlighet att välja skola.............................................. 5.2Tidigare behandling av frågan om vinstsyfte i 5.2.2 Utredningen om icke vinstutdelande aktiebolag ...... 5.2.3 Två utredningar om bidrag till fristående skolor ...... Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn Godkännande av enskilda huvudmän.................................... 6.1.1 Handläggning av ansökan om att starta en 6.1.2 Godkännande av enskilda huvudmän ........................ Beslut om godkännande ............................................. 6.1.4 Ägare och ledning granskas på förekommen 6.1.5 Det saknas uttryckligt lagstöd för en prövning av 6.1.6 Skolinspektionen har inte någon laglig grund för att begära in uppgifter från belastningsregistret ....... 6.1.7 Vissa synpunkter på och erfarenheter av Tillsyn av skolverksamhet...................................................... 6.2.1 En beskrivning av Skolinspektionens Två kartläggningar för att undersöka ett samband mellan kvalitetsbrister och ekonomiska uttag .............. Två kartläggningar av 13 skolföretag .................................... 7.1.1 Utgångspunkter för kartläggningen av 7.1.2 Utgångspunkter för kartläggningen av vissa Kartläggning av vissa kvalitetsbrister.................................... Resultat av kartläggningen ......................................... 7.2.2 Tre företag i kartläggningen....................................... Kartläggning av vissa ekonomiska förhållanden .................. Resultat av kartläggningen ......................................... 7.3.2 Två företag i kartläggningen ...................................... 7.4Analys av sambandet mellan kvalitetsbrister och 7.4.1 Tre skolföretag med allvarliga kvalitetsbrister.......... 7.4.2 Ett skolföretag med mycket självstudier, men utan ett fungerande arbete med särskilt stöd............ Att mäta skolors kvalitet............................................ 8.1 Att definiera och mäta kvalitet.............................................. 8.1.1 Kunskapsresultat mäts vanligen med betyg och resultat på nationella prov .......................................... 8.1.2 Trivsel och nöjdhet mäts vanligen i 8.1.3 Insatta resurser skattas enklast med hjälp av 8.1.4 Skolinspektionens tillsyn koncentreras på brister och ger inte jämförbar information ........................... 8.2 Betyg och resultat på nationella prov samvarierar med 8.2.1 Bristande likvärdighet i betygssättning och i rättning av nationella prov ......................................... 8.2.2 Betygen är högre i de fristående grundskolorna....... 8.2.3 Resultaten på nationella prov är bättre i Betyg i gymnasieskolan skiljer sig inte mellan fristående och kommunala skolor.............................. Elever i fristående gymnasieskolor har sämre resultat på nationella prov i matematik...................... Möjliga principer för ett informationssystem ...................... Informationssystemet bör underlätta val utifrån Informationssystemet bör utformas efter Det bör vara tydligt vilken information staten Fristående skolor i andra länder – en internationell Om statsbidragen och elevavgifterna......................... Om övrig reglering och insyn i skolornas Om möjligheterna att jämföra skolor........................ Avknoppning av skolverksamhet – en redovisning Tillämpningen i svenska domstolar....................................... 10.2.1 Skolinspektionen kan inte pröva om kommunen i samband med en avknoppning har åsidosatt någon kommunalrättslig eller EU-rättslig regel ....... 10.2.2 Enligt praxis strider överlåtelse av verksamhet till underpris mot kommunallagen ........ 10.2.3 Enligt praxis strider förmånliga betalningsvillkor i samband med avknoppning mot kommunal- 10.3.2 Statsstödsreglernas tillämpning vid avknoppning Tillämpningen av statsstödsreglerna..................................... 10.4.1 Olika utgång vid Åre kommuns markförsäljning, det s.k. Åre-fallet ........................................................ 10.4.2 Kommissionen har ålagt att återkräva oförenligt stöd med anledning av en fastighets- försäljning som genomförts av 10.4.3 Kommissionens preliminära bedömning i några Sammanfattande diskussion och kommitténs slutsats ........ Kommitténs överväganden och förslag ........................ Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet ....................................... Prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet ............... Samråd med kommunen före friskoleetablering.................. Meddelarskydd för anställda vid fristående skolor .............. Öppenhet, insyn och offentlighet......................................... Skärpta sanktioner vid allvarliga brister................................ Frågan om lärarresurser......................................................... Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden 11.9 Frågan om reglering av bolagsverksamhetens syfte ............ 11.10 Frågan om skolors utrymme för nytänkande och Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ Konsekvenser per förslagsområde......................................... Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet ............... 13.1.2 Prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet ... 13.1.3 Samråd med kommunen före friskoleetablering .... 13.1.4 Meddelarskydd för anställda vid fristående 13.1.5 Öppenhet, insyn och offentlighet ........................... 13.1.6 Skärpta sanktioner vid allvarliga brister .................. Frågan om lärarresurser ........................................... 13.1.8 Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande 13.1.9 Frågan om reglering av bolagsverksamhetens 13.1.10 Frågan om skolors utrymme för nytänkande 13.2 Konsekvenser för staten, kommuner och enskilda .............. 13.2.4 Elever, föräldrar och andra medborgare.................. Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)............ Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ...................................................... Friskolereformen 1992 innebar betydande förändringar i reglerna för fristående skolor och ledde till en kraftig expansion av antalet elever i sådana skolor. går av eleverna i svenska grund- och gymnasieskolor i fristående skolor, jämfört med mindre än en procent . I betänkandets bakgrundskapitel ges en bild av sektorns fram- växt, hur synen på fristående skolor förändrats över tiden, vilket regelverk som gäller för sådana skolor, hur godkännande och inspektion av friskolor går till och vad man vet om kvaliteten i fri- skolor. I enlighet med direktiven görs en redovisning av dagens ägarstruktur i friskolesektorn och en genomgång av rättsläget i fråga om så kallade avknoppningar av skolor. Till grund för förslagen i betänkandet ligger en sexparti- uppgörelse som förhandlades fram inom ramen för och presenterades . Bakom förslags- avsnittet står de fyra allianspartierna – Moderata samlingspartiet, liberalerna, och – samt Socialdemokraterna och . De två övriga partierna i kommittén, och , deltog inte i uppgörelsen och har var för sig lämnat reservationer. Sexpartiöverenskommelsen omfattar också vissa frågor som berörs i andra utredningar. Partierna är ense om att fortsätta sam- råda när resultatet av dessa utredningar föreligger. I det följande sammanfattas innehållet i förslagsavsnittet. Friskolorna har kommit för att stanna. Kommittén anser att möj- ligheten att välja skola är av stort värde, både för den enskilde eleven och för att stimulera utvecklingen inom skolväsendet. Därför vill kommittén slå vakt om det fria skolvalet. Kommittén vill se en fungerande mångfald av aktörer i skolan. har en modell på skolområdet som innebär att fristående skolor kan gå med vinst. Det är kommitténs uppfattning att den möjligheten ska finnas kvar men att det , med erfarenhet av friskolereformen, finns anledning att göra förändringar i regelverket så att det blir tydligt att möjligheten till vinst alltid är förenad med krav på god kvalitet. De nya bestämmelser som föreslås har alla kvaliteten i fokus. Det finns anledning att också i friskolesektorn – där staten är den politiska nivå som bestämmer förutsättningarna – ytterligare främja ett ambitiöst och långsiktigt kvalitetsarbete. I kommitténs över- väganden har lika villkor för kommunala och fristående skolor eftersträvats, och flera av förslagen berör också kommunala skolor. Det är vår förhoppning att förslagen kommer att ha en positiv inverkan på kvaliteten även där. Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet Skolinspektionen ska pröva huvudmannens personliga och eko- nomiska lämplighet i samband med godkännande av en enskild huvudman. När det gäller personlig lämplighet ska en s.k. vandels- prövning ingå. Skolinspektionen ska få rätt att inhämta uppgifter om vissa allvarliga brott ur belastningsregistret som underlag för sin prövning. I Skolinspektionens ärenden om godkännande ska sekretess gälla för uppgifter om enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden. Kravet på lämplighet bör kvarstå även efter det att godkännande har lämnats. En redan godkänd huvudman ska anmäla till Skol- inspektionen när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Anmälan ska göras i förväg eller, om det förhållande som föranlett anmälningsskyldighet inte har kunnat förutses, utan dröjsmål. Prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet Ägarprövning bör införas för att säkerställa att ägarna av skol- företag har ett seriöst och långsiktigt intresse för att bedriva utbild- ning. Det bör ankomma på Skolinspektionen att bedöma i vilka fall prövning kan göras mer summariskt och i vilka fall en fördjupad prövning ska göras. En sådan prövning måste göras skyndsamt. Eftersom frågan om ägarprövning inom välfärdssektorn utreds i särskild ordning, nämligen av Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster (Fi 2012:11), lämnar kommittén inte några författningsförslag i denna del. Kommittén redogör emellertid för sina egna överväganden i frågan, som också framförts till utredningen om ägarprövning. Kommittén känner en oro inför att en del ägares affärsupplägg skulle kunna innebära en olycklig kortsiktighet i verksamheten. Utbildning är till sin karaktär långsiktig. Lärare ska känna att det finns anledning att utvecklas i yrket genom vidareutbildning, investeringar ska göras i bra lokaler och utrustning, elever ska helst inte tvingas byta skola för att förhållandena snabbt förändras. Särskilt mot slutet av den fem-sjuåriga ägarcykeln som riskkapital- bolag ofta arbetar med tenderar ägarna att kräva goda ekonomiska resultat av sina bolag. Det kan tvinga fram besparingar som går ut över kvaliteten. Den lagstiftning som gäller på finansmarknadsområdet kan ge viss vägledning om hur ägarprövning i skolsektorn kan utformas. har vid tillståndsärenden rätt att se på den sökandens anseende i branschen och granska den sökandens affärs- plan. Ägarprövningen på skolområdet ska på motsvarande sätt säkra att ägarna har ett seriöst och långsiktigt intresse för utbildning. För att motverka snabba ägarbyten och säkerställa kvaliteten bör den fristående skolans huvudman trovärdigt belägga att ägarnas avsikt är att detta ägande ska vara långsiktigt. Det kan exempelvis framgå i bolagsordning, affärsplan, prospekt eller motsvarande dokument. Hur långsiktighet ska definieras blir en fråga för den nya utred- ningen. har till fram- hållit att vad som bör anses vara tillräcklig långsiktighet på skol- området bör bli föremål för en särskild analys. Det är inte säkert att kravet på långsiktighet måste vara detsamma för den som exempel- vis vill driva en vårdcentral som för den som vill driva en skola. Samråd med kommunen före friskoleetablering En nyetablering av en fristående skola ska föregås av ett samråd mellan den enskilde och den kommun där utbildningen ska bedrivas. Samrådet ska avse den kommande verksamheten och genomföras efter godkännande men före Skolinspektionens s.k. etablerings- Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola ska närliggande kommuner ges tillfälle att delta i ett samråd, vilket den tänkta lägeskommunen ska ombesörja. Meddelarskydd för anställda vid fristående skolor Ett meddelarskydd för anställda i fristående skolor bör enligt kom- mitténs uppfattning införas. Eftersom frågan om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet utreds av Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentlig finansierad verksamhet (Ju 2012:11) lämnar kommittén inte några författningsförslag i denna del. Öppenhet, insyn och offentlighet Friskolornas verksamhet ska präglas av öppenhet. Att friskolorna är helt skattefinansierade talar för att insynen i verksamheten bör vara god. För detta talar även att skolorna ägnar sig åt myndighets- utövning. Kommittén lämnar i betänkandet flera förslag i syfte att uppnå öppenhet och insyn i skolväsendet. Offentlighetsprincipen ska införas i friskolorna. Innan en lag- ändring med den innebörden kan införas måste vissa praktiska konsekvenser analyseras närmare. Regeringen bör därför tillsätta en utredning med uppdrag att föreslå hur ett införande i praktiken ska gå till. Utöver utgångspunkten att öka öppenheten och insynen bör en annan utgångspunkt för utredningen vara att finna former för genomförandet som inte onödigtvis ökar den administrativa bördan för skolor, förvaltningar och fristående huvudmän. ska ges i uppdrag att bygga upp och administrera ett nationellt informationssystem för alla skolor. Systemet ska möjlig- göra jämförelser av olika skolor. Informationen ska redovisas i lättill- gänglig form på en webbsida samt erbjuda goda sökmöjligheter för allmänheten. Systemet bör vara i drift , eller så fort det är praktiskt möjligt. Det obligatoriska informationssystemet föreslås innehålla informa- tion från den officiella statistiken, uppgifter från Skolinspektionen samt information insamlad genom kundenkäter och inrapportering från skolor. För att öka insynen i skolornas ekonomi ska det även finnas aktuell ekonomisk information för både friskolor och kom- munala skolor, och det ska vara möjligt att följa hur resurserna används på varje skola. Huvudmännen ska vara skyldiga att till lämna sådana uppgifter som behövs för allmänhetens insyn i skolväsendet. I kommitténs arbete har det uppmärksammats att huvudmän för fristående skolor har bristande insyn i kommunernas verksamhet. Detta kan bidra till misstankar om att kommunerna inte lämnar bidrag för elever i fristående skolor i enlighet vad som följer av skollagen. Att enskilda huvudmän saknar förtroende för kommuner är inte bra. Kommittén anser att regeringen bör göra en översyn av dagens bestämmelser om beräkning och beslut om bidrag till fri- stående skolor. I översynen bör ingå en granskning av hur kom- munerna redovisar sina kostnader för skolväsendet. Skärpta sanktioner vid allvarliga brister är det möjligt att förena ett föreläggande enligt skol- lagen med vite. Denna möjlighet har dock använts i mycket liten omfattning. Kommittén bedömer att ett mer aktivt använd- ande av vitesinstrumentet skulle ha en positiv effekt på kvalitets- arbetet i skolorna. Det ska därför införas en skyldighet för att förena ett föreläggande med vite om före- läggandet avser brister som allvarligt har försvårat förutsätt- ningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. I begreppet allvarligt ligger att bristerna inte är av tillfällig art, utan ska ha förelegat . I de fall Skolinspektionen vid sin tillsyn av en skolverksamhet konstaterar återkommande brister som påtagligt påverkar förut- sättningarna för eleverna att nå kunskapsmålen för utbildningen, ska Skolinspektionen göra en särskild analys av lärarresurserna på skolan. Om analysen ger stöd för det, bör Skolinspektionen i sam- band med ett beslut om föreläggande ange sådana åtgärder för att avhjälpa de påtalade bristerna som inkluderar förändringar i lärar- resursernas storlek och/eller disposition. Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m.m. Kommittén föreslår att beslut i ett ärende om godkännande som huvudman för fristående skola ska fattas skyndsamt om det före- ligger särskilda skäl med hänsyn till elevernas möjligheter att full- följa sina studier. Det kan exempelvis gälla situationer då en fri- stående gymnasieskola av någon anledning väljer att inte fortsätta anordna ett program eller en inriktning som har bedrivits och en annan skola är redo att ta över elever, men där den senares godkännande inte avser det aktuella programmet. Kommittén anser även att det bör förtydligas i författning att en huvudman kan få skjuta upp starten av en skolverksamhet ett kalenderår, om utbildningen inte kunnat starta som planerat pga. omständigheter utanför huvudmannens kontroll. Frågan om reglering av bolagsverksamhetens syfte Det är kommitténs uppfattning att den möjlighet till ägarprövning som bör införas (se avsnitt 11.2) kommer att ha betydelse för att säkerställa att oseriösa och kortsiktiga ägare till fristående skolor sållas bort. Frågan har uppkommit om det också, därutöver, behövs en reglering av syftet för de bolag som bedriver skolverksamhet. Det bör därför utredas om det ska införas ett krav på att aktiebolag som vill bedriva skolverksamhet i sin bolagsordning ska ange att bolagets verksamhet, helt eller delvis, har till syfte att bedriva ut- bildning av god kvalitet och hur ett sådant krav i sådana fall bör utformas. Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offent- ligt finansierade välfärdstjänster (Fi 2012:11) bör, för att ett besluts- underlag ska finnas, analysera frågan och ta fram förslag i den kontext som utredningens direktiv utgör. Frågan om skolors utrymme för nytänkande och innovation