sou · H1B338d2 · 2013-06-12 00:00:00 — Som där påpekats synes kravet på aktsamhet i dessa fall innebära att hastighetsmätarens inställning i princip måste kontrolleras inför varje färd. En sådan tillämpning av oaktsamhetsrekvisitet riskerar att leda till urholkning av straffrätten, eftersom de beteenden som bestraffas inte uppfattas som klandervärda av samhällsmedborgarna. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Det ovan anförda talar enligt utredningen för en växling från straff till sanktionsavgift på hela vägtrafikområdet, alltså såväl när det gäller överträdelser av bestämmelser av särskild betydelse för yrkestrafiken som beträffande överträdelser av övriga bestämmelser. Genom att lyfta bort ett stort antal beteenden, som troligen inte uppfattas som klandervärda, från det straffrättsliga systemet och placera dem i ett avgiftssystem skulle sannolikt straffsystemets trovärdighet öka påtagligt. Om överträdelserna sanktionerades med avgift i stället för straff skulle det vidare inte behöva ställas något krav på att överträdelserna begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Risken för urholkning av straffsystemet genom att det subjektiva kravet för brott vid tillämpningen av straffbestämmelserna sätts så lågt att ansvaret i praktiken blir strikt, skulle således minska med en sanktionsväxling. Även detta skulle förbättra straffsystemets trovärdighet. Som har påpekats (se avsnitt 9.2.2) kan, vid val mellan olika repressiva metoder, effektivitetsskäl vara ett tungt vägande skäl för att välja en administrativ sanktion i stället för straff. Effektivitetshänsynen kan vidare vara av två olika slag. Det kan handla om dels ökad effektivitet från ett resursanvändningsperspektiv och dels ökad effektivitet på så sätt att styrmedlet har bättre genomslagskraft. Utredningen konstaterar att en sanktionsväxling i det här aktuella sammanhanget knappast skulle medföra ökad effektivitet i betydelsen bättre resursanvändning för samhället. Eftersom förenklade processuella förfaranden används i stor utsträckning på vägtrafikområdet – flertalet överträdelser beivras av polisen genom ordningsbotsförfarandet eller av åklagare genom förfarandet med strafföreläggande – skulle en övergång till ett sanktionsavgiftssystem antagligen inte innebära att överträdelserna kom att hanteras i ett snabbare och mindre resurskrävande förfarande än . I ett resonemang om sanktionsväxling på vägtrafikområdet bör också den åtgärd beröras som i fråga om överträdelser på trafikområdet får antas vara mest ingripande för den enskilde, nämligen återkallelse av körkort. Om en sanktionsväxling genomförs kommer regleringen om återkallelse av körkort och andra körkortsingripanden (se 5 kap. körkortslagen) inte i sin nuvarande lydelse att kunna tillämpas på samtliga situationer som den tillämpas på. Exempelvis krävs enligt bestämmelsen i 5 kap. 3 § 3 p körkortslagen, för att en administrativ återkallelse av körkort på grund av upprepade överträdelser av trafikbestämmelserna ska få ske, att gärningarna har utgjort brott. Denna och andra berörda bestämmelser i körkortslagen (se t.ex. 5 kap. 1 § och 5 kap. 5 §) Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling torde dock kunna anpassas så att det även efter en sanktionsväxling kan ske ingripanden i samma utsträckning som . Med det nuvarande straffrättsliga systemet är det i stor utsträckning polisen som utreder och sanktionerar överträdelser av vägtrafikförfattningarna. Enligt utredningens uppfattning är det sannolikt mest lämpligt att behålla denna ordning, även om överträdelserna i stället sanktioneras i ett avgiftssystem. I den mån det finns överträdelser som främst upptäcks genom skrivbordskontroller kan det dock finnas skäl att överväga att låta Transportstyrelsen påföra sanktionsavgiften, liksom eventuellt när det gäller sanktionsavgifter som riktas mot yrkestrafiken. Det finns i sammanhanget anledning att nämna att vissa sanktionsavgifter enligt yrkestrafikförfattningarna redan administreras av Transportstyrelsen (se t.ex. 10 kap. 2 § förordningen [2004:865] om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m.). En fråga som det kan finnas anledning att ta hänsyn till vid övervägande av sanktionsväxling är vilket behov det möjligen finns av att använda straffprocessuella tvångsmedel för att kunna utreda överträdelserna på vägtrafikområdet. Enligt utredningens mening torde det dock inte finnas något mer påtagligt sådant behov. Det kan i sammanhanget påpekas att möjligheterna att använda straffprocessuella tvångsmedel är mycket snävt redan enligt gällande reglering. Detta sammanhänger med att det för flertalet överträdelser på trafikområdet endast föreskrivs penningböter eller böter (se avsnitt 9.2.3 om straffprocessuella tvångsmedel). I de fall en överträdelse är av mer allvarligt slag och behovet av sådana tvångsmedel möjligen är större, kan det vidare vara fråga om brott mot trafikbrottslagen eller BrB. Straffprocessuella tvångsmedel blir då tillgängliga för de brottsutredande myndigheterna, dessutom i vidare mån än enligt de övriga vägtrafikförfattningarna eftersom straffskalorna i nämnda två författningar är betydligt strängare. I sammanhanget vill utredningen också peka på möjligheterna att vid behov införa bestämmelser om tillgång till administrativa tvångsmedel för att kunna utreda överträdelser som är sanktionsavgiftsbelagda (se även här avsnitt 9.2.3). När det gäller vägtrafikförfattningarna anser utredningen sammanfattningsvis att sanktionsväxling från straff till avgift bör övervägas såväl i fråga om regler av särskild betydelse för yrkestrafiken som i fråga om regler som berör övrig trafik, i syfte att skapa ett trovärdigare straffsystem. Om fördelarna med en sådan sanktionsväxling inte skulle anses tillräckligt stora för att motivera ett genomförande vill utredningen starkt betona att fortsatt användning av straffrätt på Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling området förutsätter att skuldkravet upprätthålls. Även om vissa överträdelser på området framstår som relativt bagatellartade får inte tillämpningen av straffbestämmelserna bli så mekanisk att ansvaret närmar sig ett strikt sådant. Utredningens uppfattning är vidare att när det gäller överträdelser av regler som har särskild betydelse för yrkestrafiken talar, utöver ökad trovärdighet för straffsystemet, också effektivitetsskäl för att växla över från straff till avgift. När det gäller dessa överträdelser förordar därför utredningen starkt sanktionsväxling. En sanktionsform som bör uppmärksammas och närmare övervägas när det gäller yrkestrafikområdet är att vid överträdelser av regleringarna förbjuda fortsatt användning av fordonet och omhänderta registreringsskyltarna (s.k. avskyltning). En sådan sanktion finns i några författningar, t.ex. i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. Enligt lagen ska ägare till vissa tunga fordon betala vägavgift till staten för rätten att använda det svenska vägnätet. Har föreskriven vägavgift inte betalats, får fordonet inte användas (25 §). Brukas fordonet ändå, ska polisen omhänderta fordonets registreringsskyltar (28 §). I lagen straffbeläggs att bruka fordonet efter att registreringsskyltarna omhändertagits (29–32 §§). Vägtrafikskattelagen (2006:227) innehåller liknande reglering. Enligt utredningens mening kan det dock ifrågasättas om det inte vore betydligt mer effektivt att, i stället för att straffsanktionera överträdelser av sådana användningsförbud, påföra sanktionsavgift. Det kan också finnas skäl att överväga om det finns behov av kraftfullare åtgärder för att se till att fordon inte används i strid med sådana förbud. I en rapport från (2011/2012:RFR8, Tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg, s. 15 f.) anförs att det upplevs som ett problem inom polisen att man saknar motsvarande möjlighet som finns i vissa andra europeiska länder när det gäller att kunna hindra fortsatt färd, t.ex. genom klampning. I rapporten anges också att det från tillsynsmyndigheterna i andra länder har framförts att möjligheten att kunna klampa ett fordon även har en preventiv funktion. Utredningen är medveten om att metoden att klampa fordon är förenad med en hel del praktiska svårigheter. Metoden förekommer dock på sina håll utanför och det torde inte vara en alltför vågad slutsats att dra att ett hot om att få sitt fordon klampat har en mycket avhållande effekt. Det kan därför finnas anledning att i ett annat sammanhang utreda den eller alternativa metoder närmare. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Metoder som de ovan behandlade är också av intresse när det gäller att säkerställa framtida betalningar av sanktionsavgifter som har utfärdats mot utländska aktörer. Som utredningen har konstaterat i avsnitt 9.2.4 är ju möjligheterna att utomlands driva in sådana avgifter begränsade, vilket kan medföra konkurrensfördelar för utländska näringsidkare i förhållande till de inhemska. I syfte att motverka sådana konsekvenser bör det övervägas att införa bestämmelser om rätt att t.ex. ta ut förskott på sanktionsavgifter och att hindra fortsatt färd om förskott inte betalas (se exempel på sådan reglering i förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m.). Bedömning: Sanktionsväxling från straff till avgift bör övervägas i fråga om överträdelser av bestämmelserna om högsta tillåtna svavelinnehåll i fartygsbränsle. På sjötrafikområdet finns det en betydande mängd förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. För dessa finns det generellt anledning att överväga sanktionsväxling. I förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle finns bestämmelser om tillåten svavelhalt i bränslen och om skyldigheter vid leverans av sådana bränslen. Bestämmelserna har sin bakgrund både i (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships) med tilläggsprotokoll och i EU:s svaveldirektiv (direktiv [EG] 1999/32/EG). Bestämmelserna innebär bl.a. att om svavelhalten i ett marint bränsle överstiger 0,10 viktprocent får bränslet med vissa undantag inte användas i fartyg i hamn (10 b §) och om svavelhalten överstiger 1,00 viktprocent får bränslet inte användas på bl.a. svenskt sjöterritorium eller i ekonomiska zon (11 §). På vissa andra platser får svenska passagerarfartyg i reguljär trafik till eller från en hamn inom EU använda ett marint bränsle endast om svavelhalten i bränslet inte överstiger 1,5 viktprocent, och andra svenska fartyg använda ett marint bränsle endast om svavelhalten i detta inte överstiger 3,50 viktprocent. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Överträdelser av bestämmelserna är straffbara enligt som miljöfarlig kemikaliehantering (29 kap. 3 §). Miljösanktionsavgift är inte föreskrivet för dessa överträdelser. Enligt utredningens mening finns det goda skäl att ifrågasätta om straffsanktionen är den mest lämpliga repressiva metoden för att motverka överträdelser av bestämmelserna om högsta tillåtna svavelinnehåll i fartygsbränsle. Regleringen i förordningen om svavelhaltigt bränsle tillämpas väsentligen på näringsverksamhet som bedrivs i bolagsform. I redarbranschen finns huvudsakligen medelstora och stora bolag. För dessa har med stor sannolikhet ett lågt bötesstraff, som är det straff som normalt aktualiseras vid de aktuella överträdelserna, inte någon direkt avskräckande effekt. Vid straffsanktionering måste dessutom en viss person utpekas som ansvarig för överträdelsen. Straffsanktionen riktas vid överträdelser mot bestämmelserna om svavelhalt i fartygets bränsle i huvudsak mot befälhavaren. Denne har ofta krav på sig från rederiet att anlöpa en viss hamn och liknande. Utredningen anser att det vore rimligare att rikta sanktionen mot den juridiska personen, som är den som kan uppnå ekonomiska fördelar av överträdelserna. Om sanktionsavgift används som repressiv metod i stället för straff är detta möjligt. En annan fördel med sanktionsavgifter är att de kan utformas så att de blir vinsteliminerande. Incitamenten för bolagen att följa regelverket bör bli starkare om överträdelserna sanktioneras med kraftiga avgifter i stället för med låga bötesstraff. Det anförda talar enligt utredningens mening med styrka för att det är lämpligt att sanktionsväxla till avgift när det gäller de aktuella överträdelserna. En fråga som måste beaktas närmare är dock vilka förutsättningar som finns att upptäcka och utreda överträdelserna utan tillgång till straffprocessuella tvångsmedel. När det gäller sjötrafikområdet som helhet vill utredningen avslutningsvis också framhålla att det här finns en betydande mängd straffsanktioneringar som har karaktären av förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. Som exempel kan nämnas viss straffsanktionering i fartygssäkerhetslagen (2003:364). I denna lag stadgas straff bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa föreskrifter om uppgiftsskyldighet som har meddelats med stöd av lagen (8 kap. 2 § 10). I dessa föreskrifter, som har meddelats av Transportstyrelsen, regleras bl.a. skyldighet för befälhavaren att vid ankomst till och Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling avgång från svensk hamn eller ankarplats lämna uppgift om fartygets faktiska ankomstrespektive avgångstid (se 9 kap. 8 § i TSFS 2011:49, Föreskrifter och allmänna råd om ändring i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd [TSFS 2009:2] om tillsyn inom sjöfartsområdet). I fartygssäkerhetslagen stadgas vidare straff för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet försummar viss anmälningsskyldighet som föreskrivits med stöd av lagen (8 kap. 3 § 13). Det handlar här bl.a. om Transportstyrelsens föreskrifter om skyldighet för fartygsoperatören, dennes ombud eller befälhavaren att göra en ankomstanmälan minst före ankomst (se 6–7 §§ i TSFS 2010:159, Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om rapporteringsskyldighet för fartyg i vissa fall). Ytterligare ett exempel på en förvaltningsrättslig stödkriminalisering i fartygssäkerhetslagen är bestämmelsen som stadgar straff för redare och befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift om registrering av ombordvarande på passagerarfartyg som har meddelats med stöd av lagen (8 kap. 3 § 2). En annan lag på sjöfartsområdet som upptar ett flertal förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar är lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Ett exempel på en sådan kriminalisering i den lagen är bestämmelsen som straffbelägger underlåtenhet att föranmäla avlämning av avfall (10 kap. 5 § 5). I enlighet med de resonemang som utredningen har fört i avsnitt 9.3.1 finns det beträffande de nu redovisade och andra förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar på sjötrafikområdet anledning att överväga sanktionsväxling, i första hand till sanktionsavgift. Vid kartläggningen av det straffsanktionerade området har utredningen konstaterat att den specialstraffrättsliga reglering som kan hänföras till området livsmedel och djur är tämligen omfattande (se avsnitt 4.19). Till de mer centrala författningarna på området hör livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, djurskyddslagen (1988:534) samt epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658). Enligt utredningens mening finns det skäl att överväga sanktionsväxling, helt eller delvis, från straff till avgift när det gäller samtliga nu nämnda författningar. I det följande berör utredningen först livsmedels- och foderregleringarna, och därefter regleringarna om djurskydd respektive djursmitta. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Bedömning: På livsmedels- och foderområdena bör straff i stor utsträckning ersättas av andra sanktioner. Livsmedelslagen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenters intressen när det gäller livsmedel (1 § livsmedelslagen). Syftet med lagen om foder och animaliska biprodukter (foderlagen) är att säkerställa en hög skyddsnivå för djurs och människors hälsa när det gäller foder och animaliska produkter (1 § foderlagen). Båda lagarna innehåller bestämmelser om bl.a. offentlig kontroll och sanktioner. I lagarna bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter av olika slag. Större delen av de materiella reglerna på områdena livsmedel och foder återfinns dock i unionslagstiftningen. Regeringen tillkännager i vilka grundförordningar som faller inom tillämpningsområdena för de båda lagarna. handlar det för livsmedelslagens del om ett trettiotal grundförordningar och för foderlagens del om ett femtontal grundförordningar (se SFS 2011:786 respektive 2011:787). Utöver de grundförordningar som regeringen tillkännager i SFS finns ett stort antal förordningar som kommissionen antagit med stöd i grundförordningarna. Genom de straffbestämmelser som finns i livsmedelslagen och foderlagen (29 § i båda lagarna) straffsanktioneras uppsåtliga och oaktsamma överträdelser av bl.a. föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagarna och överträdelser av de EU-bestäm- melser som kompletteras av lagarna. fall är inte straffbara. Straffbestämmelserna är subsidiära till BrB och lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). De straff som föreskrivs är enbart böter. Det kan nämnas att föregångarna till foderlagen och livsmedelslagen innehöll straffbestämmelser med straffskalor som sträckte sig till fängelse i högst respektive i högst . Ändringarna av straffskalorna i samband med tillkomsten av de nuvarande lagarna (prop. 2005/06:128) sammanhängde med att vissa av straffbestämmelserna i den äldre regleringen var s.k. otillåtna blankettstraffbud. Däremot föranleddes inte ändringarna av någon ändrad syn på allvarligheten hos de straffbelagda beteendena. I lagarna används begreppet offentlig kontroll i stället för tillsyn, eftersom det är den benämning som förekommer i unions- Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Den myndighet som utför offentlig kontroll kallas därför i lagarna för kontrollmyndighet. Även utredningen använder i det följande denna benämning. På livsmedelsområdet är det i huvudsak , länsstyrelserna och kommunerna som är kontrollmyndigheter (11 § livsmedelslagen). På foderområdet utgörs kontrollmyndigheterna främst av de två sistnämnda jämte (12 § foderlagen). Utredningen resonerar i det följande om vilken repressiv metod som är lämpligast att använda för att stävja oönskade beteenden på livsmedels- och foderområdena. Livsmedel och foder hanteras av ett mycket stort antal företag och personer. Regelverken är mycket omfattande och komplexiteten är stor. Trots att det på goda grunder kan antas att det begås mängder med överträdelser mot regleringarna, är det bara en mycket liten andel av överträdelserna som lagförs (se Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd, SOU 2006:58, s. 101 ff.). En bidragande orsak till att så få personer lagförs kan vara att de låga straffskalorna medför att brotten mot livsmedels- och foderregleringarna prioriteras ner hos polis och åklagare jämfört med brott med strängare straffskalor. Bötesbrott har kort preskriptionstid och om brottsanmälningarna får vänta finns därför risk för att brotten hinner preskriberas. Om brottsanmälningarna sällan leder till lagföring kan det dessutom från kontrollmyndigheternas sida upplevas som mindre meningsfullt att anmäla överträdelser av regleringarna. Det kan i sammanhanget påpekas att synpunkter av nu angivet slag har framförts av kontrollmyndigheterna (se a.a. s. 100 f.). Utredningen konstaterar att nuvarande användning av straffrätt inte framstår som en effektiv metod för att upprätthålla regelverken på livsmedels- och foderområdena. Att sannolikheten för att en överträdelse bestraffas är låg leder rimligen till att straffsanktionen får dålig styreffekt. Straffhotet blir knappast avskräckande när de fall då det förverkligas närmast utgör undantagssituationer. Utredningen vill också påpeka att en annan följd av att mängder av straffbelagda beteenden inte sanktioneras och att det fåtal fall som faktiskt bestraffas framstår som slumpartade, är att straffsystemet urholkas och dess trovärdighet minskar. Det får dessutom, enligt utredningens mening, betraktas som högst tveksamt om nuvarande straffsanktionering uppfyller de krav som unionsrätten ställer på sanktioner för överträdelser av EU-bestämmelser på de aktuella områdena. Unionsrättens krav innebär att sanktionerna måste vara Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling effektiva, avskräckande och proportionerliga, däremot behöver de inte vara straffrättsliga. Enligt utredningens mening finns det anledning att fråga sig om inte sanktionsavgift skulle vara en lämpligare repressiv metod att använda på livsmedels- och foderområdena än straff. Det är i praktiken främst kontrollmyndigheterna som upptäcker överträdelser av de aktuella regleringarna. Om ett sanktionsavgiftssystem införs innebär det att utredningsarbetet beträffande regelbrotten flyttas över från polis och åklagare till kontrollmyndigheterna. Kontrollmyndigheterna, som är väl insatta i de omfattande och komplexa regelverken, bör i allmänhet också ha bäst förutsättningar att utreda överträdelserna. De har rimligen också bättre möjligheter än polis och åklagare att prioritera utredning av överträdelserna i fråga. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det finns goda skäl att tro att om kontrollmyndigheterna ges rätt att också sanktionera överträdelser som de upptäcker, kommer det att få till följd att fler överträdelser än tidigare beivras. Ett enklare förfarande, som inte förutsätter flera olika myndigheters medverkan, kan dessutom bidra till att reaktionen på en överträdelse kommer snabbare. Ökad och snabbare sanktionering av överträdelser av livsmedels- och foderregleringarna bör i sin tur leda till förbättrad regelefterlevnad. Ett förhållande som talar för att sanktionsavgift bör vara mer handlingsdirigerande än straff är vidare att livsmedels- och foderregleringarna i huvudsak tillämpas på näringsverksamhet och att en betydande andel av regelbrotten begås i verksamheter som bedrivs i bolagsform. En sanktionsavgift kan, till skillnad från straff, riktas mot inte bara fysiska personer utan även mot juridiska personer. Den kan dessutom utformas så att den blir vinsteliminerande. Visserligen förekommer det att företagsbot döms ut i de fall där överträdelser leder till åtal. Med hänsyn till att det så sällan väcks åtal måste sanktionsavgifter ändå anses vara ett styrmedel som har möjlighet till bättre genomslagskraft på områden av nu aktuellt slag. I sammanhanget ska dessutom påpekas att det kan finnas betydande ekonomiska vinster för näringsidkaren att uppnå genom att åsidosätta reglerna. Med det nuvarande systemet – endast ett fåtal överträdelser bestraffas, bara fysiska personer kan drabbas och det straff som utdöms är låga böter – är risken stor för konkurrenssnedvridning mellan näringsidkare som följer reglerna och näringsidkare som inte bryr sig om att göra det. En växling till ett sanktionsavgiftssystem torde ha goda förutsättningar att motverka sådan konkurrenssnedvridning. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling har utredningen konstaterat att det är tveksamt om den nuvarande straffsanktioneringen uppfyller de krav som unionsrätten ställer på sanktioner för överträdelser av EU-bestämmelser på livsmedels- och foderområdena. Mot bakgrund av att sanktionsavgift framstår som en mer handlingsdirigerande sanktion än straff är det utredningens uppfattning att ett sanktionsavgiftssystem har bättre möjligheter att uppfylla EU:s sanktionskrav.