sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Det gäller dels att risker kan byggas upp som kan inne- bära samhällsekonomiska störningar, dels att det i det avseendet inte behöver finnas någon konflikt mellan ägare och ledning. Tvärtom har både ägare och ledning generellt sett incitament att ta stora risker med lite kapital, och dessa risker är i normalfallet större än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Detta beror, som nämnts, i sin tur på att i varje fall ett större finansföretag och dess finansiärer kan väntas agera utifrån premissen att verksamheten, 26 Återges bl.a. i about the Financial Crisis, , . Finansiella kriser-några orsaker och lärdomar underförstått eller uttryckligt, är garanterad av staten. Här finns det alltså en grundläggande intressekonflikt mellan staten och före- tagen som motiverar en övervakning och reglering av belönings- systemen, eftersom dessa kan driva på risktagandet. Att reglera och övervaka hur finansföretagens belöningssystem är utformade är alltså en naturlig del av den reguljära tillsynen, inte en ad hoc-insats föranledd av enstaka uppenbara missbruk och skandaler. Ersättningsystemen är i praktiken en integrerad del av företagens riskprofil och verksamhetsinriktning. Till detta kommer de effekter som sammanhänger med verksamhetens legitimitet hos allmänheten. Även när det gäller ersättningar och bonus är alltså den finan- siella sektorn speciell, och detta motiverar ett samhällsinflytande i dessa frågor som inte på samma sätt behöver vara motiverat för andra delar av näringslivet. 3.4.3Gott konsumentskydd stärker förtroendet Systemriskerna är inte det enda skälet till att staten behöver engagera sig på finansområdet – behovet av konsumentskydd är en annan anledning, och är ett tydligt utpekat mål för bl.a. Finans- inspektionens verksamhet. I kommitténs direktiv framhålls också det finansiella konsumentskyddets betydelse för allmänhetens förtroende för finanssektorn, och därmed indirekt för stabiliteten. Den principiella grunden för behovet av konsumentskydd är vad som brukar kallas informationsasymmetrier. Konkret betyder det att konsumenten har ett informations- och kunskapsunderläge gentemot producenten, eftersom finansiella tjänster ofta är komplicerade, som det kan röra sig om stora värden för den enskilda individen. Detta är i och för sig inte ett unikt problem för finansiella tjänster, men det får särskild betydelse genom att vissa tjänster, exempelvis pensionssparande, har en mycket lång leveranstid, vilket bl.a. bidrar till att det ofta är svårt för konsumenten att ens i efterhand kunna bedöma kvaliteten på tjänsterna. Det innebär också, som framgått, att förtroende är nödvändigt för att överbrygga den bristande symmetrin. Staten får här rollen att dels bidra till att minska informationsunderläget, dels genom regler och tillsyn påverka företagens agerande så att det Finansiella kriser-några orsaker och lärdomar nödvändiga förtroendet blir underbyggt och så långt möjligt säkerställt. En viktig dimension av konsumentskyddet handlar om att skydda konsumenternas tillgångar och fordringar, som de finan- siella företagen förvaltar i en eller annan form. Ur konsument- skyddssynpunkt räcker det alltså inte att systemet generellt är stabilt. De enskilda finansiella företagen måste också vara finan- siellt och operativt stabila, så att de kan uppfylla sina åtaganden mot sparare, försäkringstagare och placerare. Det är utom- ordentligt svårt för en enskild konsument att bedöma om ett visst företag har den kapaciteten. Här kan staten, via tillsyns- myndigheten, sägas uppträda som konsumentens ombud. Konsumenten ska också kunna förvänta sig att få korrekt, relevant och begriplig information om de tjänster man utnyttjar eller erbjuds.27 Och eftersom många av dessa tjänster är komplexa och svåra att bedöma har staten även här en uppgift, nämligen att förbättra konsumentens möjlighet till rationella val. Skiftande behov och komplicerade avvägningar Det är ett intrikat problem att hitta en rimlig och effektivitets- mässigt välavvägd fördelning av företagens ansvar, konsumentens ansvar och statens ansvar. Företagen har ett ansvar att ge korrekt information. Men konsumenten har också ett ansvar att skaffa, ta till sig och reagera på information. Och staten har ett ansvar att underlätta för konsumenten att göra detta – men normalt inte att uppträda som någon slags universell garant eller att fatta beslut å konsumentens vägnar. Det ska också tilläggas att långt ifrån alla finansiella tjänster är dyra eller svårförståeliga eller har någon annan egenskap som motiverar ett särskilt statligt engagemang. Det krävs ju till exempel inga sofistikerade finansiella kunskaper för att välja och utnyttja grundläggande betaltjänster eller en hemförsäkring. Det är också stora skillnader både i efterfrågan på finansiella tjänster och i skyddsbehovet hos olika individer, beroende på faktorer som inkomst, utbildning, ålder och intresse. Behovet av konsumentskydd varierar alltså stort för olika delar av det finansiella produktsortimentet och för olika individer. 27 Flera frågor och förslag kring detta diskuteras i Andersson-Korling, Bättre reglering av konsumentinformation på området för finansiella tjänster, nr 10 (2012). Finansiella kriser-några orsaker och lärdomar är inte principiellt något nytt, men konfronteras konsu- menterna på ett helt annat sätt än tidigare av ett stort och växande utbud av komplexa finansiella tjänster, med ett mer eller mindre stort – men inte alltid särskilt väl synligt – riskinnehåll; ett exempel är de s.k. strukturerade produkter av olika slag som erbjuds sparare.28 läggs dessutom i praktiken ett större ansvar på medborgarna att själva fatta finansiella beslut, kanske mest tydligt på pensionsområdet. Läggs till detta en turbulent utveckling både allmänekonomiskt och på finansmarknaderna, avtecknar sig växande möjligheter men också betydande risker för konsumenterna. Det innebär i sin tur risker för omfattande förtroendeproblem för finansföretag och -tjänster. Även om det finns skäl att tro att genomsnittskonsumenten är mer bevandrad i finansiella frågor än är det mer osäkert om kunskapsutvecklingen hållit jämna steg med produktut- vecklingen. I så fall kan man säga att informationsunderläget, relativt sett, ökat snarare än minskat. För vissa grupper, exempelvis lågutbildade, finns starka skäl att förmoda att så är fallet.29 Mot den bakgrunden finns goda argument för att utveckla och förbättra konsumentskyddet på det finansiella området. En finansmarknad som av flertalet konsumenter uppfattas som rimligt väl fungerande är viktigt för branschens legitimitet, något som i sin tur i praktiken starkt påverkar möjligheterna för hur staten kan agera visavi finanssektorn, både under kriser och i mer stabila situationer. 3.4.4Detaljreglering eller förtroendeuppbyggnad – några reflektioner Både när det gäller reglering av ersättningsfrågor och när det gäller konsumentskydd finns ofta påtalade risker för att regleringen blir för långtgående och/eller fokuserar på fel saker. Exempelvis har åtskillig kritik riktats mot den omfattande reglering av 28En strukturerad produkt är ett värdepapper som kan bestå av flera olika typer av finansiella instrument, till exempel optioner, aktier och terminer Ett exempel är s.k. aktieindex- obligationer. 29Unga vuxna behöver bättre räknefärdigheter, . Finansiella kriser-några orsaker och lärdomar ersättningssystemen som introducerats i kölvattnet av finanskrisen. Det har för det första handlat om att regleringen setts som en form av populism, driven av politikers och andras behov att utse synda- bockar och önskan att framstå som handlingskraftiga, trots att bonusar och bonussystem, som vissa hävdat, haft marginell bety- delse för finanskrisen, alternativt kan ses som ett symtom på mer grundläggande problem än som en självständig orsak till krisen. För det andra har regleringen ansetts som alltför komplex och detalj- erad, med de typiska problem som alltid följer med en sådan typ av reglering. När det gäller konsumentskydd har vanliga invändningar varit att en ökad reglering kan hämma produktutvecklingen, öka kostna- derna eller att den omyndigförklarar konsumenterna. Men farhågorna för en överreglering i krisens spår har inte bara gällt de här nämnda frågorna, utan finansmarknadsfrågorna gene- rellt. Risken att finansmarknaderna, avsiktligt eller oavsiktligt, som en reaktion på krisen går mot en överreglering är förvisso en realitet, kanske i synnerhet om man ser till de svåröverblickbara effekterna av alla de regelförändringar som genomförts eller är på väg att genomföras. Varken krisens uppkomst eller den efterföljande hanteringen av regelverket ger grund för att anta att staten i alla lägen är väl skickad att ansvara för hur finansiell verksamhet ska organiseras och skötas. Att regleringarna ofta blir eller uppfattas som onödigt detalj- erade avspeglar bl.a. att det i finansbranschen finns – eller anses finnas – en brist på förmåga till agerande som säkerställer ett brett förtroende hos allmänhet och politiska beslutsfattare för aktörerna och deras verksamhet. Därtill är, som framgått, verksamheten delvis av komplicerad och inte alldeles lättkommunicerad natur. Finns en kombination av misstro och bristande kunskap ligger krav på ingrepp och omfattande reglering nära till hands. Via den politiska processen kan förtroendebrister därför driva fram en reglering av en omfattning eller med en inriktning som gör att det faktiska resultatet blir att finanssektorn inte på ett ändamålsenligt sätt kan tillhandahålla de viktiga tjänster som samhället – enskilda, företag och den offentliga sektorn – behöver. En ökad regleringsaktivitet kan också driva på en tendens i marknaden mot ett synsätt och ett agerande där allt är tillåtet som inte är uttryckligt förbjudet, vilket i sin tur kan uppfattas som en bekräftelse av behovet av ännu mer detaljreglering. En sådan utveckling skapar också en påtaglig risk att företagens egna Finansiella kriser-några orsaker och lärdomar läroprocesser och egna ansvarstagande ersätts av ett förhållnings- sätt där man inväntar och anpassar sig till (alternativt efter förmåga försöker kringgå) nya eller reviderade regler som staten producerar. I sämsta fall blir resultatet att regleringarna blir mer och mer omfattande utan att särskilt mycket stabilitetsförbättring uppnås. Det finns också en risk att man med regleringar bara lyckas korrigera beteenden i viss typ av institutioner, t.ex. banker, som de underliggande drivkrafterna till destabiliserande beteenden består och flyttar till – eller flyttas till – andra typer av företag, som då i sin tur måste regleras etc. Därför är det viktigt att ändra regler och förhållanden på ett sätt som så långt möjligt underlättar och skapar incitament för mer konstruktiva beteenden och för ett lärande i marknaden. Målet bör vara en finansmarknad där det finns en kultur av lärande och som kan utveckla och kommunicera etiskt grundade normer för exempelvis ersättningar och för uppförande i övrigt som till- försäkrar branschen brett förankrad legitimitet och långsiktig livskraft. I ett sådant system blir det offentliga regleringsbehovet mindre omfattande, mindre detaljerat och marknaderna sannolikt väsentligt effektivare. Det kan diskuteras om finanssektorn är bättre eller sämre än andra branscher när det gäller hur man belönar befattningshavare, bemöter och informerar sina kunder och uppträder i övrigt. Med hjälp av t.ex. höjda kapitalkrav kan de ekonomiska incitamenten påverkas vilket i sin tur genererar beteendeförändringar. handlar kultur inte enbart om ekonomiska incitament, utan också om värderingar och normbildning i bred mening. Hur som helst är det så att finansiell verksamhet har en karaktär som gör att förtroende och legitimitet är centralt på ett helt annat sätt än i nästan alla andra branscher. Då räcker det inte med att finanssektorn kanske är ungefär som alla andra – den måste vara bättre. Det är en stor och viktig utmaning både för myndigheterna och för företagen att hitta en fungerande balans mellan de statliga, grovmaskiga, regelverken och de mer finmaskiga regler, koder och normer som marknaden själv behöver utveckla. spred sig finanskrisen och dess skadeverkningar snabbt och med stor kraft över världen. I detta kapitel är avsikten att fånga in hur problemen tacklades av regeringar, centralbanker och andra myndigheter i olika länder under krisens initiala skede. Avsikten är inte att beskriva alla åtgärder som genomfördes överallt, utan att ge en översiktlig bild och några belysande exempel. Den svenska krishanteringen diskuteras i nästföljande kapitel. Krisen var i stor utsträckning en likviditetskris där även solida finansföretag fick svårt att finna finansiering. Centralbankerna fick därmed en väsentlig roll i krishanteringen och inte minst i dess tidiga skede. I avsnitt 4.2 ges en övergripande beskrivning av centralbanksåtgärder. Efterhand och i takt med vikande konjunktur och tillgångspriser fick flera finansiella företag soliditetsproblem och risken för en allvarlig kreditåtstramning ökade, med åtföljande risker för realekonomin. Krisen krävde samordning av åtgärder internationellt. I avsnitt 4.3 redogörs för några av de initiativ som togs globalt respektive av EU. som gemensamma drag kan noteras påverkade krisen enskilda länder och enskilda finansiella system mycket olika, både vad avser kraft och karaktär. Dessutom var förutsättningarna för krishanteringen skiftande. Detta berodde bl.a. på institutionella olikheter i termer av lagstiftning, myndighetsorganisation etc., och på skiftande utgångsläge beträffande banksystemens – och sta- ternas – finansiella styrka. Även om många åtgärder i långa stycken var likartade i sin struktur, var mixen av åtgärder olika länderna emellan. I avsnitt 4.4. behandlas händelseförloppet i några utvalda länder som från olika synvinklar är intressanta och som enligt vår uppfattning på olika sätt har bäring på den svenska diskussionen om hur finansiella kriser lämpligen kan förebyggas och hanteras. Utöver de krishanteringsåtgärder som beskrivs i detta kapitel spelade den generella ekonomiska politiken en viktig roll. Central- bankerna genomförde kraftfulla styrräntesänkningar för att för- billiga upplåningen i finanssystemet och mer brett motverka defla- tionistiska tendenser i ekonomierna. Eftersom det stod klart att krishanteringsåtgärder och expansiv penningpolitik inte skulle räcka till för att mota en recession, blev dessutom regeringarnas finans- politik tydligt expansiv. Under loppet av 2007 och 2008, innan den akuta krisen bröt ut, ökade misstron i marknaderna och bankerna blev allt mindre intres- serade av att låna ut till varandra. I stället efterfrågades andra pla- ceringar som bedömdes mer säkra och likvida. Likviditeten i inter- bankmarknaderna minskade, och centralbankernas svarade på detta genom att tillföra likviditet.1 Läget förvärrades dramatiskt . Tillgången på likviditet i marknaden inte bara minskade utan närmast försvann och centralbankerna fick bära upp likviditets- tillförseln. ECB utökade till exempel sina repotransaktioner med löptid på tre och . upprättades nya likvidi- tetsfaciliteter. 1 Hur detta mer konkret går till framgår i kapitel 5 och 11. Källor: Reuters Ecowin och Bloomberg Centralbankerna har ett välutvecklat samarbete på olika nivåer för att utväxla information och diskutera erfarenheter. Direkt samordning av åtgärder har dock inte varit vanlig. Även i det avseendet ändrade krisen på etablerade mönster.2 Det gällde likviditetsförsörjningen i dollar, där s.k. swappavtal etablerades mellan amerikanska Federal Reserve och en rad andra centralbanker.3 Den gällde också en samordnad styrräntesänkning som genomfördes och där sex centralbanker, bl.a. , deltog. En ytterligare åtgärd som genomfördes på flera håll var att acceptera ett bredare spektrum av värdepapper som säkerheter för lån hos . På så sätt blev de värdepapper bankerna hade i sina portföljer och som de tidigare använt som säkerhet för lån från privata motparter på nytt likvida. Federal Reserve tillät i samband med kollapsen av motparterna på penningmarknaden att belåna exempelvis aktier. Federal Reserve, , och vidgade också kretsen av penningpolitiska motparter. försåg även andra centralbanker än den amerikanska, marknaderna med dollar vilket gjordes med hjälp av 2Se exempelvis 79th annual report, BIS 2009, s. 99. 3Swappavtal etablerades bland annat med centralbankerna i , , , och . de egna valutareserverna och med de nämnda arrangemangen med Federal Reserve. Syftet med åtgärderna var att underlätta för det europeiska banksystemet där tillgången till lån i dollar var ansträngd. ECB upprättade på liknande sätt utvidgade valutaarrangemang i euro med vissa centralbanker i , bland annat med den danska och ungerska . Det innebar ökade möjligheter för dessa länder att tillföra euro till den inhemska marknaden mot säkerheter i den egna valutan. Därtill upprättade ECB ett avtal med den schweiziska där ECB fick tillgång till schweiziska franc. Centralbankerna vidtog även andra åtgärder för att förbättra likviditeten i det finansiella systemet. En åtgärd syftade till att få finansiella delmarknader med problem att fungera bättre genom att köpa värdepapper på dessa marknader, alternativt finansiera andras köp av dessa värdepapper (engelska credit easing). Federal Reserve, , och agerade exempelvis för att mildra de problem som uppstod på marknaden för företagscertifikat. När styrräntorna började närma sig noll i flera länder krympte utrymmet att föra en fortsatt expansiv penningpolitik på tradi- tionellt sätt. Därför införde några centralbanker vad som brukar kallas kvantitativa lättnader (engelska quantitative easing), vilket innebär att en centralbank köper värdepapper i syfte är att pressa ned räntorna på dessa papper och på värdepapper som är nära substitut. Några centralbanker gav likviditetsstöd i form av nödkrediter till banker och andra finansiella institut som bedömdes vara viktiga ur stabilitetssynpunkt. Federal Reserve gav lån till försäkringsbolaget och bankkonglomeratet , till Northern samt till och . finns ett antal fora för internationellt kunskaps- och erfarenhetsutbyte och för policysamordning på det ekonomisk- politiska området. Vissa strukturer avser samarbeten på regerings- nivå, andra på centralbanksområdet. Det handlar om mer eller mindre vidsträckta grupper av länder (G5, G7, G8, G10, G20 etc.)4 och om internationella, permanenta organ som IMF, (/) , (), och BIS (). Dessa organ har spelat och spelar en central roll i policydiskussioner och policyutveckling både på nationell och internationell nivå i kraft av sina analys- kapaciteter och som normbildare. Inte minst har IMF:s verksamhet haft stor betydelse. gör IMF grundliga genomgångar och utvärderingar av enskilda länders finansiella system (inklusive regelverk och tillsyn), och på basis av internationella standards och rekommendationer, inom ramen för sina Financial Stability Assess- ment Programs (FSAP). IMF behandlas även i avsnitt 6.1.2. På den politiska nivån kan sägas att G20 fått växande tyngd, inte minst när det gäller frågor kring finansiell stabilitet.5 Det första mötet efter krisutbrottet var i , då fyra arbetsgrupper etablerades. Dessutom beslutade man att upprätta () som ett svar på krisen. FSB innebar en utvidgning och utveckling av Finan- cial ())som upprättades av G7-länder- nas finansministrar och centralbankchefer, med syfte att förbättra och utveckla samarbetet mellan olika nationella och internationella tillsynsorgan och andra institutioner för att främja finansiell stabilitet. Vi återkommer till FSB:s verksamhet i avsnitt 6.1.1. De fora som nämnts fattade inte några operativa eller formellt bindande policybeslut när det gällde den direkta krishanteringen. Det är (till skillnad från EU-samarbetet) för övrigt inte möjligt att fatta legalt bindande beslut inom ramen för denna typ av organ. Men det är det ingen tvekan om att de diskussioner som fördes inom ramen för dessa olika organ och de överenskommelser som ingicks hade stor betydelse för den relativa enhetligheten i de förhållningssätt varmed krisen bemöttes på nationell och regional nivå. 4G8, G10 etc. står för Group of 8, Group of 10 osv. är det G7/G8 och G20 som är de mest betydelsefulla konstellationerna. 5I G20-gruppen ingår , , , , , , , , , , , , , , , , , , och EU (Rådet och ). En stor majoritet av EU:s medlemsstater aviserade snabbt efter konkurs att de avsåg att genomföra åtgärder för att tackla krisen och dess effekter. Variationen var stor vad gällde omfattningen av åtgärderna, delvis till följd av skillnader i såväl storleken på respektive lands finansiella sektor som inte- grationen med andra länders finansiella marknader. Även om tyngdpunkten i åtgärderna varierade, var det tre typer av åtgärder som utnyttjades genomgående: -Uppjustering av insättningsgarantin som skyddar insättningar på konto till åtminstone för att stärka insättarnas förtroende för banksystemet. -Utfärdande av lånegarantier i syfte att tillgodose bankernas mer långsiktiga finansieringsbehov. -Statliga kapitaltillskott i de finansiella institutionerna för att hantera soliditetsproblem och öka förtroendet. Ett tiotal medlemsstater, inklusive de fem största, skapade möjlig- heter för staten att köpa aktier i nationella banker. I tillskapades en fond med möjlighet att köpa aktier med eller utan rösträtt. I inrättades ett statligt bolag för att kunna köpa preferensaktier.6 Även i och fick staten möjlighet att köpa preferensaktier. Villkoren för kapitaltillskottet skiljde sig åt, men i exempelvis var linjen att ingen utdelning på vanliga aktier skulle ges förrän staten erhållit full återbetalning för preferensaktien, ingen ekonomisk bonus till företagsledningarna skulle delas ut och utlåningen till hushåll och småföretag skulle upprätthållas nivå. Vid Ekofin-mötet enades EU:s finans- ministrar om vissa grundläggande principer som medlemsstaterna skulle följa i ansträngningarna att hantera krisen. enades om en deklaration som anger huvud- dragen för en europeisk åtgärdsplan, i linje med riktlinjerna från Ekofin. En utgångspunkt i deklarationen var att samordnade åtgär- der skulle vidtas för att tillföra likviditet till finansiella institutioner genom centralbanksåtgärder, samt underlätta finansieringen för solventa banker med likviditetsproblem. 6 Termen preferensaktie brukar användas för aktier som har företrädesrätt framför andra aktier vid vinstutdelning och vid likvidation av bolaget. staternas möjlighet att bidra med kapitaltillskott till företagen, t.ex. i utbyte mot preferensaktier. Medlemsstaterna uppmanades vidare att tillämpa redovisningsbestämmelserna med tillräcklig flexibilitet givet de rådande exceptionella marknadsförhållandena. Medlems- staterna antog också en förordning beträffande värdering av finansiella instrument att tillämpas direkt av företagen i . Överenskommelsen behandlade också formerna för återkapitali- sering och rekonstruktion av icke-solida, men systemviktiga, institut. Vid Europeiska rådets möte låg fokus på de kortsiktiga åtgärder som krävdes för att så snabbt som möjligt dämpa krisen. EU:s stats- och regeringschefer ställde sig bakom de principer som kort refererats ovan och som tidigare enats om. Vidare enades stats- och regeringscheferna om att EU under alla omständigheter skulle vidta de åtgärder som är nödvändiga för att upprätthålla finanssystemets stabilitet och skydda spararnas insatta medel. Åtgärderna syftade bl.a. till att säkerställa tillräcklig likviditet för finansinstituten, underlätta deras finan- siering samt tillhandahålla kapital för att de skulle kunna fortsätta att på ett normalt sätt finansiera ekonomin. Stats- och regerings- cheferna enades även om att stödåtgärder för finansinstitut som befinner sig i svårigheter bör utformas för att säkerställa skyddet för skattebetalare och ansvaret för finansinstitutens ledning och aktieägare. 4.3.3Krisåtgärder i några länder