sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Avgörande för för- delningen var nyttan. En sådan regel kunde tillämpas så att antingen skulle en avgiftsskyldig fastighet bidra efter sin nytta till kostnaderna för alla i anläggningen ingående ledningar och andra anordningar (den sociala kostnadsfördelningsregeln) eller att bidragsskyldig- heten begränsades till att avse endast delar av anläggningen som hade omedelbar betydelse för fastighetens eget behov (den privat- rättsliga kostnadsfördelningsregeln). Huvudregeln enligt va-lagen var att kostnaden skulle fördelas efter den sociala fördelnings- regeln. Om det förelåg beaktansvärda skillnader i anläggnings- kostnader för olika fastigheter, skulle hänsyn tas till detta vid för- delningen. Avgifter fick enligt va-lagen bestämmas som engångsavgifter och periodiska avgifter. Engångsavgift fick inte sättas högre än att den svarade mot fastighetens andel av kostnaden för att ordna den allmänna va-anläggningen. Mot ett taxesystem för gatukostnader kunde det invändas att det skulle bli svåradministrerat och att det skulle möta svårigheter att utforma taxor som skulle fylla rimliga krav på rättvisa mellan olika brukarkategorier. Sådana invändningar framfördes t.ex. mot Gatu- kostnadsutredningens förslag (SOU 1977:65). Vid behandlingen av det förslaget i genomfördes därför ett försök med tillämpning av ett taxesystem i . Avsikten med försöket var Finansiering av gator och allmänna platser att belysa bl.a. om det avgiftssystem som tillämpades för vatten och avlopp skulle kunna utgöra förebild för ett motsvarande system på gatu- och vägsidan. Utgångspunkten var ett förslag till lag om kommunala vägar (LKV) som hade tagits fram av Gatukostnads- utredningen och ett förslag till normaltaxa för kommunvägar som hade utvecklats av i samband med remissen av utredningens förslag. Lagförslagets kommunvägar omfattade även gator, torg, parker, trafikområden i övrigt och andra allmänna platser. En beskrivning av försöket tillsammans med Kommunförbun- dets normalförslag till taxa för kommunvägar finns bilagd den s.k. gatukostnadspropositionen (prop. 1980/81:165, Bilaga 4). I försöket behandlades kommunens gatu- och vägnät som ett sammanhållet system, som alla fastigheter som hade någon nytta av systemet skulle bidra till. Någon anledning att gå närmare in på en indelning i väghållningsområden efter fastigheternas nytta av olika kommunvägar ansågs då inte finnas. Avgiftssystemet för vatten och avlopp innebar vidare att kommunens totala kostnader skulle för- delas efter skälig och rättvis grund, varvid behovet att differentiera avgifterna mellan olika områden i en del kommuner skulle kunna tillgodoses genom att kommunen delades in i olika taxeområden. På motsvarande sätt skulle vägkostnaderna kunna differentieras mellan olika områden så att kostnaden för det lokala vägnätet i varje område täcktes av avgifter från områdets fastigheter. Kostna- der för kommundelsanläggningar o. dyl. fördelades däremot på lämpligt sätt mellan olika områden. Enligt förslag från tidigare utredningar skulle avgiftsskyldig- heten för fastighetsägaren träda in när den väg som väghållningen avsåg var i sådant skick att den kunde användas för fastigheten. Den taxekonstruktion som användes i det s.k. Västeråsförsöket medförde i praktiken att det var fastighetsägarens åtgärder som utlöste avgiftsskyldigheten. Anläggningsavgift skulle således i prin- cip tas ut när fastigheten bildades, när den bebyggdes eller när den försågs med en tillbyggnad. Försöket inleddes med att samtliga trafikanläggningar och s.k. grönanläggningar – parker, idrottsplatser o. dyl. – i kommunen indelades i olika kategorier med hänsyn till vem som tidigare bar kostnaderna eller betjänades av anläggningen ifråga. Försöket genom- fördes därefter i tre större delområden i centralort. Områ- dena valdes med målsättningen att de skulle vara representativa för hela centralorten i fråga om bebyggelsetyper, bebyggelsens ålder, Finansiering av gator och allmänna platser gatustandard, parkanläggningar m.m. Med utgångspunkt i Gatu- kostnadsutredningens lagförslag och förslag till normaltaxa genomfördes sedan ett fullskaletest i dessa områden, som avsåg att belysa om avgiftssystemet skulle kunna differentieras på ett sådant sätt att en rimlig grad av rättvisa uppnåddes som berättigade krav på kostnadstäckning tillgodosågs. I testet användes de olika bebyggelsekategorierna som fördel- ningsgrund, där de åsattes relativa funktionsfaktorer utifrån en bedömd nytta av gator, vägar och andra förekommande allmänna platser. Bostäder och skolor fick faktor 1,0, medan byggnader för arbetsplatser av olika slag (industrier, kontor, sjukhus, samlings- lokaler m.m.) tilldelades faktor 2,0 och byggnader för kommersiella ändamål som butiker och restauranger fick faktor 5,0. Enligt Kommunförbundets normalförslag förutsattes anläggnings- avgifterna sedan fördelas på en grundavgift per fastighet, en avgift per kvm tomtarea och en avgift per kvm bruksarea. Utöver normal- taxeförslagets faktorer prövades även utfallet med en avgift per bostadslägenhet för att taxan så nära som möjligt skulle motsvara faktiska självkostnader. Inom kategorin bostäder gjordes därför en beräkning av markarealen per lägenhet. Om en lägenhet i ett fler- bostadshus skulle tilldelas vikten 1, blev motsvarande vikt för rad- hus/kedjehus 2 och för friliggande småhus 4. Normaltaxan angav vidare att tilläggsavgift skulle utgå för till- kommande area vid om- och tillbyggnad eller om en ny byggnad uppfördes på fastigheten. När avgiften för obebyggd fastighet skulle beräknas, skulle avgiften för bruksarea sättas till hälften av den area fastigheten fick bebyggas till enligt detaljplan. Försöket omfattade även periodiska (årliga) avgifter för drift- och underhållskostnader. Den avgiften sattes av förenklingsskäl till en procentuell andel av taxeringsvärdet. En avsikt med testet var att visa om tillgängliga uppgifter om fastigheterna och den kostnadsredovisning för gator m.m. som tillämpades skulle kunna utnyttjas för att upprätta en taxa. Försöket visade att det föreslagna avgiftssystemet ställde krav på att kommunens kostnadsredovisning anpassades till anläggning- arnas kategoriindelning. Ju högre kostnadstäckningsgrad man ville ha, desto högre blev kraven. Resultatet av Västeråsförsöket ansågs ha påvisat att det avgifts- system som tillämpades enligt va-lagen skulle kunna ligga till grund för ett motsvarande system på gatusidan utan att alltför omfattande administrativa rutiner behöver tillgripas (prop. 1980/81:165 s. 19). Finansiering av gator och allmänna platser Plan- och byggutredningen gjorde samma bedömning och ansåg att det heller inte borde föreligga några principiella hinder mot att förena kraven på rättvisa och administrativ enkelhet vid utform- ningen av ett taxesystem. Med hänsyn till den remisskritik som framfördes mot Gatukost- nadsutredningens förslag att finansiera drift- och underhållskostna- der med en periodisk avgift, avfärdade emellertid föredragande departementschef hela utredningens förslag om en taxebaserad avgift för gatukostnader liksom förslaget om en särskild lag för kommunala vägar (LKV) (prop. 1980/81:165 s. 24). I stället före- slog regeringen (och beslutade ) det system för uttag av gatukostnader som i princip är gällande än , . Plan- och byggutredningens förslag En taxebaserad avgift för gatukostnader skulle enligt Plan- och byggutredningen även kunna ses som ett instrument för kommu- nerna för att öka rättvisan mellan fastighetsägarna i kommunen. Det skulle ankomma på kommunerna själva att avgöra i vad mån instrumentet skulle användas. Det skulle således inte finnas några hinder för kommunerna att helt eller delvis skattefinansiera kostna- derna. I ett inledningsskede kunde det antas att många kommuner av hänsyn till skilda intressen skulle välja att begränsa avgifts- uttaget. Eftersom syftet med ett avgiftssystem i första hand inte var att stärka kommunernas finansieringsmöjligheter, skulle de ökade avgifts- intäkterna enligt utredningen kunna ge utrymme för skattesänk- ningar. Utredningen utgick från att kommunerna, i den mån de utnyttjade systemet, genomförde skattesänkningar i den utsträck- ning som de ökade avgiftsintäkterna medgav. Utredningen prövade och redovisade ett avgiftssystem byggt på taxa och enligt utredningens bedömning var de förutsebara konse- kvenserna av systemet inte sådana att de kunde anses lägga hinder i vägen för en reform i den riktningen. Med utgångspunkt från dessa överväganden föreslog därför utredningen att det skulle införas ett avgiftssystem för den kom- munala gatuhållningen. I det följande lämnas en sammanfattande beskrivning av det föreslagna systemet. Fastighetsägarna inom detaljplanområden med kommunalt huvud- mannaskap skulle kunna åläggas att genom avgifter bidra till kost- Finansiering av gator och allmänna platser naderna inte bara för anläggning och förbättring utan även för drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Avgifterna skulle bestämmas enligt taxa och de skulle kunna utgå som engångs- avgift och som periodiska avgifter. Engångsavgift skulle bara få avse anläggningskostnader och bara få tas ut när fastigheten anslöts till gatusystemet. Övriga kostnader, dvs. förbättrings-, drifts- och under- hållskostnader, skulle enbart få tas ut genom periodiska avgifter. Det skulle således finnas en klar skiljelinje mellan vad som skulle få tas ut genom engångsavgifter och genom periodiska avgifter. Kostnaderna skulle fördelas mellan fastighetsägarna efter skälig och rättvis grund. Denna grundläggande fördelningsregel kunde behöva kompletteras med bestämmelser om att taxan skulle ta hän- syn till särskilda omständigheter. Vid kostnadsfördelningen måste enligt utredningen hänsyn självfallet tas till kostnader som fastig- hetsägare skulle kunna ha för allmänna platser under enskilt huvud- mannaskap. Vidare måste hänsyn tas till kostnader som fastighets- ägare kunde ha för anläggningar inom storkvarter. Det skulle även kunna finnas andra liknande situationer som skulle kräva att de beaktades särskilt. Dessa särskilda omständigheter var sådana som var hänförliga till fastigheten. Härutöver borde vid debiteringen av avgifterna hänsyn kunna tas till förhållanden av personlig art som bristande betalningsförmåga. Taxan skulle antas av kommunen och vara utformad i enlighet med de grunder som utredningen föreslog. Utgångspunkten skulle vara att samtliga detaljplaneområden med kommunalt huvudmanna- skap i kommunen skulle utgöra ett enda taxeområde. Något hinder mot att anta särskilda taxor för olika områden borde dock inte föreligga. Inte heller Plan- och byggutredningens förslag om ett taxesystem för finansiering av gatukostnader har föranlett något förslag om lagstiftning från regeringens sida. Det finns inte någon officiell remissammanställning. Utredningens slutbetänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) remitterades till 122 instanser, varav 95 besvarade remissen i frågor som gällde gatukostnader. Sammantaget var en klar majoritet, , av instanserna posi- tiva till förslaget. Finansiering av gator och allmänna platser Tre av fyra domstolar avstyrkte emellertid förslaget. Bland motiveringarna återfanns synpunkter om att förslaget inte syntes innebära mindre orättvisa än tidigare system, att förhoppningen om skattesänkningar var optimistisk samt att de ekonomiska konse- kvenserna inte var tillräckligt belysta. Vidare anfördes att det var svårt att skapa en rättvis fördelning av kostnaderna. Flertalet remissinstanser bland myndigheter, statliga verk och ombudsmän tillstyrkte förslaget och delade utredningens bedöm- ningar. Några ifrågasatte principen om skattesänkning. De instan- ser som var tveksamma eller avstyrkte förslaget ansåg att det sak- nades en redovisning av administrativa och ekonomiska konse- kvenser. Vidare påpekades att förslaget kan medföra brist på incita- ment för kostnadseffektivisering av verksamheten. En klar majoritet av länsstyrelserna tillstyrkte förslaget. Bland kommentarerna återfanns att ekonomiska konsekvenser inte var tillräckligt belysta samt att det ifrågasattes om en sänkning av skatten i praktiken skulle komma att genomföras. Vad gällde behovet av en reform ställde sig en bred majoritet av de kommuner som yttrade sig bakom de skäl utredningen fört fram. Vidare delade flertalet kommuner i huvudsak utredningens bedömningar och ansåg att förslaget skulle komma att leda till ökad rättvisa och en mer rationell hantering. Många kommuner fram- förde oro för ökade administrativa kostnader och flera ifrågasatte principen om skattesänkning. Vidare avsåg ett antal kommentarer frågan om inom vilket område avgiftsskyldighet skulle föreligga och flera kommuner ansåg att de borde ha möjlighet att ta ut avgift även inom områden som ligger utanför detaljplan med kommunalt huvudmannaskap. En alternativ lösning som presenterades var att tillämpa verksamhetsområden. Vidare hade många kommuner syn- punkter på avgiftsskyldighetens fördelning och taxesättningens utformning. Man ansåg att det borde finnas större möjligheter att ta ut engångsavgift än vad utredningen föreslog. En instans bland universitet, högskolor och forskning yttrade sig och tillstyrkte förslaget i sina huvuddrag. En majoritet bland organisationer, föreningar och företag var positiva till förslaget. Bland de som avstyrkte, däribland Villa- ägarnas , återfanns synpunkter om att förslaget skulle komma att leda till minskad insyn och ökade kostnader för enskilda. Vidare anfördes att skatteväxlingen sannolikt skulle utebli och att det skulle bli svårt att skapa en rättvis kostnadsfördelning. Finansiering av gator och allmänna platser 3.2.3Kommunernas tillämpning 2006 och 2011 I ett examensarbete som genomfördes vid avdelningen för Fastig- heter och byggande vid KTH 20073 tillfrågades landets samtliga kommuner om deras tillämpning av gatukostnadsbestämmelserna i . Syftet var att ta reda på vilka av 290 kommuner som tog ut gatukostnader med stöd av dessa bestäm- melser. 250 kommuner svarade skriftligen och resterande efter muntliga kontakter. Endast 30 kommuner svarade att de vid minst ett tillfälle –2006 hade tagit ut gatukostnader av fastighetsägare i kommunen (landets alla 290 kommuner lämnade svar). Av dessa 30 kommuner var 9 belägna i . Av de 264 kommuner som inte ligger i län hade tagit ut gatukostnader . Hälften av kommu- nerna var belägna i större städer eller storstäder, där det enligt SKLs kommungruppsindelning finns sammanlagt 30 kommuner. Ett 10-tal kommuner, framförallt i gruppen större städer, hade tagit ut gatukostnader endast en gång , medan någon enstaka förortskommun hade gjort det . Antalet fastigheter som hade ingått i gatukostnadsutredningar var väldigt varierande mellan olika kommuner. Det fanns dock ett samband mellan få utredningar och få fastigheter per utredning. Kommuner som tillämpade systemet regelbundet var i regel kom- muner som exploaterat i stor omfattning, vilket ledde till fler berörda fastigheter. Beloppen per fastighet hade även de varierat, från bara några tusenlappar upp till belopp i närheten av för befintliga fastigheter. För nybildade fastigheter hade många debiterat belopp . Endast en femtedel av de 30 kommunerna tog ut belopp som motsvarade de faktiska kost- naderna. När det gäller fördelningen av kostnader mellan bebyggda fastigheter och fastigheter som var avsedda att exploateras var variationen betydande. I de undersökta kommunerna låg det genomsnittliga andelstalet för bebyggda fastigheter på 0,4–0,5 (mot 1,0 för nybildade fastigheter) med en variation mellan 0 och 0,75. Ett konsultföretag genomförde på uppdrag av Villa- ägarnas en undersökning om omfattningen av gatu- kostnadsuttag bland svenska kommuner. Syftet var att belysa delar 3 , Gatukostnader. En undersökning om kommunernas tillämpning, KTH Ex-07-169, 2007. Finansiering av gator och allmänna platser av den problematik och de möjligheter som är förknippade med sådana uttag4. För att bringa klarhet i hur vanligt det är med gatukostnadsuttag genomfördes en omfattande enkätundersökning. samtliga 290 kommuner blev ombedda att besvara ett antal frågor om gatu- kostnadsuttagens omfattning och storlek. 212 kommuner besvarade hela enkäten. Ytterligare ett antal kommuner svarade enbart på frågan om de tar ut gatukostnader eller inte, men avstod från att besvara hela enkäten. För att göra en generalisering möjlig, har svaren bl.a. analyserats utifrån en kategorisering av kommuntyper. I rapporten konstateras att 37 kommuner av de som besvarat enkäten, uppgav att de har tagit ut gatukostnader och framåt. Denna andel har legat relativt det . Förortskommuner till storstäder är överrepresenterade när det gäller gatukostnadsuttag. I glesbygdskommuner är sådana uttag sällan aktuella. Vidare märktes att uttag av riktigt höga gatu- kostnader har ökat. till första halvan av 2011 var det tre kommuner som uppgav att de tog ut gatukostnader överstigande av en enskild fastighetsägare. har inte så höga belopp varit aktuella. Av de 12 kommuner som uppgav att de tagit ut en gatukostnad av en enskild småhusägare är åtta förortskommuner till storstäder, varav sju i . Det framgår dock inte av undersökningen om de enskilda gatukostnadsuttagen avser en eller flera tilltänkta tomtplatser. I rapporten redovisas ett antal exempel på hur individer kan påverkas av gatukostnadsersättning samt intervjuer med kommun- representanter för att ge en bakgrund till enkätens kvantitativa uppgifter. Där framgår att kommuner i en del fall ålagt en enskild fastighetsägare att betala upp till miljonbelopp i gatukostnads- ersättning. Summorna har slagit hårt mot individernas personliga ekonomi, som fastighetsägarna upplevt att de blivit tvungna att betala för något de själva inte fattat beslut om eller vill ha. Från kommunalt håll anses det att den värdeökning som upprustningen genererar genom möjligheter till avstyckning för nya tomtplatser eller andra tillskott av nya byggrätter motiverar uttag. De flesta av de kommuner som intervjuades tror att gatukost- nadsuttag kommer att bli vanligare . Svaren från enkät- undersökningen bekräftar dessa antaganden. 37 kommuner tog ut 4 WSP Analys & Strategi, Gatukostnader. Svenska kommuners tillämpning, Rapport . Finansiering av gator och allmänna platser gatukostnader när undersökningen genomfördes, medan 62 kom- muner angav att de troligen eller ganska troligt kommer att ta ut gatukostnader . Det motsvarar av de svar- ande kommunerna. Framförallt är det förortskommuner och kom- muner i tätbefolkade regioner som tror att gatukostnadsuttag blir vanligare . Hur gatukostnadsersättningen avgjordes var enligt enkäten för- hållandevis godtyckligt och inga konkreta riktlinjer har funnits för hur stora kostnader som är skäliga och rättvisa att ta ut. Endast var femte kommun svarade att de hade en gatukostnadspolicy. Ersätt- ningens storlek varierade mycket från kommun till kommun, vilket skapade en något slumpmässig situation, där somliga påverkades mer än andra. I enkäten ställdes även en fråga om hur kommunerna skulle ställa sig till att ta ut en årlig avgift för drift och underhåll av gator som alternativ eller komplement till gatukostnadsersättningar. 40 pro- cent av kommunerna angav att det inte alls eller inte särskilt var troligt att de skulle göra det om det vore möjligt, medan uppgav att det var mycket eller ganska troligt att de skulle göra det. av kommunerna uppgav att de inte visste hur de skulle ställa sig till den möjligheten. Intresset för avgifter för drift och underhåll var särskilt lågt bland de kommun- typer som angav att de tar ut gatukostnader för anläggning och förbättring. 3.2.4Externa synpunkter på gatukostnadsbestämmelserna Kommuner och Landsting (SKL) har i en skrivelse till pekat på att det angeläget att frågan om ett reformerat system för gatufinansiering får en bra lösning. SKL anger att organisationen med stöd av kommunerna har arbetat för att få möjlighet att finansiera den kommunala gatuhållningen med avgifter från fastighetsägarna. SKL anser att befintlig lagstiftning är krånglig och svåradmini- strerad, vilket både fastighetsägare och kommunala företrädare ska ha uppmärksammat. SKL vill därför se ett enklare system för att beräkna gatukostnader och vill i högre grad att de som har nytta av vägar och gator ska vara med och betala för drift och underhåll. Finansiering av gator och allmänna platser blir då även enklare för fastighetsägare och andra berörda att se vad de betalar för och varför. Organisationen anser att nuvarande regler för att finansiera drift och underhåll av gatunätet har lett till stora ekonomiska orättvisor mellan olika fastighetsägare beroende på om kommunen eller fastig- hetsägarna är skyldiga att svara för drift och underhåll. Enskilt huvudmannaskap för vissa gator i städer och tätorter kan leda till en privatisering av det som uppfattas som allmän platsmark. SKL bedömer att kommunerna själva ska ges möjlighet att bestämma om kommunens gator och vägar ska finansieras via skatter eller via avgifter för att göra systemet mer rättvist för kom- munmedborgarna. Det är dessutom svårt att med nuvarande system förutse vilka kostnader som kommer att belasta enskilda medborgare för gatukostnader. SKL anser att ett system i likhet med va-systemet med avgiftsfinansiering som styrs via särskild lag- stiftning och möjlighet att fastställa taxor är ett mer förutsägbart och därigenom tryggare system för kommuninnevånarna. Mot den här bakgrunden föreslår SKL att bestämmelserna om gatukostnader i ändras så att kommunerna får rätt att ta ut avgifter också får drift och underhåll av gatorna och att en ny avgift måste växlas mot en sänkning av kommunalskatten. En helt ny avgift som ska belasta en stor grupp av hushåll kan inte införas på toppen av nuvarande skatte- och avgiftssystem. SKL: s förslag innebär följande. Nuvarande regler i PBL för finansiering av byggande och förbättring av kommunala gator och allmänna platser slopas och ersätts av en särskild lag om gatuhållning. Kommunerna ges rätt men inte skyldighet att ta ut avgifter helt eller delvis för såväl byggande som drift och underhåll av kom- munala gator och allmänna platser. Avgiften ska täcka nyanlägg- ningskostnader, kostnader för ombyggnad och förbättringar samt drift och underhåll av gatunätet. Fastighetsägarna ska bära kostnaderna. Med fastighetsägare jäm- ställs tomträttshavare. Fastighetsägarna kompenseras genom sänkt kommunalskatt. Avgiften får tas ut som en engångsavgift avseende anläggnings- kostnaden och periodisk avgift som avser ombyggnad, förbätt- ringar och drift och underhåll, eller en periodisk avgift som avser både anläggnings-/förbättringskostnader och drift och Finansiering av gator och allmänna platser I tidigare framtagna beräkningsexempel uppgår gatu- avgifterna till ungefär halva va-avgifterna, således ungefärligen och hushåll. Kommunen fastställer taxa for uttag av avgift. Avgiften fördelas mellan alla fastigheter inom områden med detaljplan/kommu- nalt väghållningsområde. Fastigheter med privata lokalgator inom kvartersmark i s.k. storkvarter inom detaljplan (samfällig- heter) betalar en reducerad gatuavgift jämfört med likvärdiga fastigheter utanför storkvarter och med kommunala gator. Gatuavgifternas storlek bestäms av kommunen inom ramen för självkostnadsprincipen. Kommunen väljer själv graden av skatte- och avgiftsfinansiering av den kommunala gatuhållningen. Taxan behöver alltså inte täcka av kommunens väghåll- ningskostnader. En valfri del kan skattefinansieras. SKL anser att förslaget har följande fördelar. Orättvisorna mellan olika fastighetsägare försvinner, eftersom det blir likvärdiga villkor får fastigheter med respek- tive enskild väghållning. De krångliga reglerna med gatubyggnadskostnader ersätts av regler som är administrativt enklare att hantera. Företag som äger fastigheter och personer som är folkbokförda i annan kommun får vara med och bekosta den kommunala väg- hållningen.