sou · H1B333 · 2013-04-29 00:00:00 — Samverkan förutsätter väl fungerande tekniska lösningar för information och kommunikation. Även i storstads- och tätortsområden finns särskilda förhållanden som behöver beaktas i sammanhanget alarmeringsförhållanden. Hög befolkningstäthet och ökad inflyttning till städer ger en högre belastning på samhällets resurser, inte minst inom hälso- och sjukvården. Krav och förväntningar på tjänster och service kan också vara högre hos befolkning i städer. Med ökad befolknings- täthet följer också trängsel av olika slag. Trots betydligt kortare avstånd medför trafikförhållandena att insatser kan bli försenade eller till och med förhindrade. En annan utveckling är de allt mer avancerade trafiklösningar storstadsområdena. De nya väg- och tågtunnlarna ställer nya krav på beredskap för att hantera händelser av olika slag. Trafikledning och trafikövervakningen har identifierats som en viktig samverkanspart i flera storstadsområden. 8.4.4Några exempel på samverkansmodeller Olika samverkansmodeller har utvecklats för att möta utmaningar i regioner med olika förutsättningar. En olycka startade utvecklingen av det som är Trygghetens hus. Motivet var att effektivare hantera de utmaningar som länet har att hantera såsom extrem glesbygd, fjällområden, omfattande turism, stora avstånd och begränsade resurser. Det första initiativet kom från Polisen och handlade om samverkansmöjligheter mellan blåljus-funktionerna polis, räddningstjänst, SOS Alarm och ambulans. Efterhand har ytterligare samhällsfunktioner inkluderats. är ett stor antal myndigheter och organisationer samlokaliserade i Trygghetens Hus, bl.a. , i , SOS Alarm, , m.fl. SOS Alarm och Polisen har separata centraler i Trygghetens Hus. I direkt anslutning till ledningscentralerna finns gemensamma lokaler där de olika organen kan samlas för samråd, avstämning av lägesbild och planering. En vidareutveckling av samverkan planeras för ledning och stöd vid större händelser och kris och för gemensam utbildning och övning. Program för samverkan i I drivs Program för samverkan – gemensamt av ett antal samhällsaktörer –2014. Målet med programmet är att öka säkerheten, tryggheten och fram- komligheten i vardag och kris genom samverkan. I programmet genomförs flera projekt. Ett projekt är Vardagssamverkan, som har målet att utveckla och effektivisera samverkan mellan aktörerna på operatörsnivå i larmbehandlingen av ett nödsamtal. Projektet har genomfört två försök , där operatörer från SOS Alarm, Polisen samt de två räddningstjänstsförbunden samarbetar i gemensam ledningslokal. Erfarenheterna från försöken är att kunskap och förståelse för varandras verksamheter ökar och att samarbetet ger snabbare och mer parallella alarmeringsprocesser. Styrkor har även varit bättre kvalitetssäkring av positionering av händelser, säkrare arbetsmiljö för utryckande personal och bättre åtgärder utifrån gemensamma operativa lägesbilder.7 Parallellt med genomförandet av programmet planeras en samlokalisering av operativa lednings- centraler i . Arbetet leds av och inflyttning beräknas kunna ske tidigast . Regional krissamverkan i , Räddsam/F-samverkan, avser ett samarbete mellan räddningstjänsten, SOS Alarm, polis, m.fl. Samverkan avser operativa räddningsinsatser vid vardags- olyckor och kriser och omfattar gemensamma lednings- och bered- skapsfunktioner och viss samlokalisering. Vid större händelser ska samverkan kunna ske kring gemensam lägesbild, resursfördelning och informationssamordning. 7 Projekt vardagssamverkan Resultat och reflektioner från projekt , 16–, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, dnr 2010–6119 8.5Konsekvenser av nya aktörer i larmkedjan Av utredningens direktiv framgår att utredningen särskilt ska beskriva konsekvenserna av att nya aktörer tillhandahåller tjänster för utalarmering, prioritering och dirigering. Som tidigare framgått (kapitel 3, avsnitt 3.2.3) bedriver företaget larmtjänster genom Sjukvårdens larmcentral. har landstingen i län, , samt Region avtal med . Även har upphandlat larmtjänster av . Landstingens motiv är i korthet att få högre medicinsk kompetens i bedömning och prioritering av vårdärenden. Den nuvarande hanteringen av överföring av larm från SOS Alarm till Sjukvårdens larmcentral innebär att SOS Alarm mottar 112-samtalet och genomför en s.k. primär intervju. Om det är fråga om ett vårdärende i de landsting eller den region som har avtal med ska samtalet vidarebefordras till Sjukvårdens larm- central. Detta går till så att SOS-operatören ringer till Sjukvårdens larmcentral där en operatör tar emot ärendet och övertar ansvaret för den fortsatta larmbehandlingen. Vid samtalet överlämnas information och kontaktuppgifter. Det har inte funnits någon teknisk lösning för att överföra information. Risker för förseningar vid vidarekoppling av larm Förfarandet med en vidarekoppling av larmärendet innebär risker för längre larmbehandlingstider, som kan medföra förseningar i utlarmning av ambulans eller annan resurs. För det första måste SOS Alarms operatör ringa till Sjukvårdens larmcentral och vänta tills samtalet besvaras. Om operatörerna på Sjukvårdens larm- central är upptagna av andra ärenden kan risk finnas för väntetid innan samtalet besvaras. Vidarekopplingen av samtalet till Sjukvårdens larmcentral innebär vidare att den hjälpsökande måste framföra sitt ärende på nytt till larmcentralens operatörer, som genomför en ny intervju och gör närmare bedömning av ärendet i enlighet med det beslutsstöd som utvecklats för larmcentralens verksamhet. Allt annat lika kan detta förhållande bedömas innebära en förlängd larmbehandlingstid. Förfarandet med en överlämning genom telefonsamtal innebär risker för säkerheten i larmbehandlingen. Samtal kan vid vidarekoppling falla bort och kontakten med den hjälpsökande brytas. Information kan gå förlorad eller missuppfattas vid muntlig överföring av uppgifter, t.ex. vid muntlig uppläsning av telefon- nummer och kontaktuppgifter. Vidarekopplingen av samtal och upprepade larmbehandlings- moment förseningar innebär också risker ur ett patientsäkerhets- perspektiv. Om larmet gäller ett akut eller livshotande tillstånd kan en snabb larmbehandling och omedelbar första åtgärd i form av utlarmning vara livsavgörande. Enligt den överenskommelse som finns om vidarekoppling av larm får SOS Alarm inte vidta någon åtgärd med anledning av larmet, inte ens om den hjälpsökande uttrycker mycket stort behov av snabb hjälp. Mellan några landsting och kommuner finns dock avtal om att kan rycka ut för en första insats i väntan på ambulans (IVPA). Det kan tilläggas att utredningen inte har anledning att ifrågasätta den medicinska kvaliteten i de larmtjänster som utförs av Sjukvårdens larmcentral och dess operatörer efter det att larmsamtalet vidareförmedlats. Frågan om säkerhet gäller även aspekter som redundans och robusthet i verksamheten. De uppgifter som har förekommit om långa väntetider till Sjukvårdens larmcentral kan indikera att redundansen kan ha varit otillräckligt dimensionerad på dessa larmcentraler under vissa perioder. Konsekvenser för samordningen i larmkedjan Generellt sett medför ett ökat antal nya aktörer i larmkedjan att komplexiteten ökar, vilket kan få konsekvenser för samverkan. Varje myndighet eller räddningsorgan måste hitta samarbetsformer och samarbetsytor mot allt fler aktörer. Detta kräver fler möten och fler avtal och överenskommelser. Om flera av aktörerna, dvs. larm- och ledningscentraler och räddningsorgan, dessutom arbetar i olika tekniska system, och inte har utvecklat möjligheten att dela information om resurser och lägesbild med andra aktörer, finns risker för att samordningen i larmkedjan kan försämras. Detta kan påverka samhällets förmåga till skydd och beredskap såväl i vardag som kris. Behovet av samordning gäller både vid normalhändelser och vid större händelser eller kris. De händelser som kräver insatser från flera räddningsorgan gäller inte sällan större och mer allvarliga händelser, t.ex. trafikolyckor eller brand i bostadshus, där en väl koordinerad insats från , sjukvården och polis är av yttersta betydelse för förmågan att snabbt rädda liv. Betydelsen av samordning mellan olika räddnings- och hjälporgan och med andra myndigheter och aktörer ökar vid allvarliga händelser och kriser i samhället. Sammantaget kan konstateras att det finns problem och risker förknippade med en vidarekoppling av larm på det sätt som görs mellan SOS Alarm och Sjukvårdens larmcentral/. Problemen har även påpekats i den granskning som genomfört.8 Några av de grundläggande för- hållanden eller problem vid vidarekoppling av larmsamtal finns dock även vid vidarekoppling av larm till polisen och annan statlig räddningstjänst, som har separata lednings- och räddningscentraler och egna tekniska system. När det gäller vårdärenden kan dock bedömas att riskerna för förseningar under larmbehandlingen samt risker som avser säkerhet i larmens hantering är särskilt allvarliga eftersom de kan innebära fara för patientens säkerhet och liv. 8 Statens insatser inom ambulansverksamheten (RiR 2012:20). 9 Teknik och säkerhet 9.1System för information, kommunikation och ledning I detta kapitel beskrivs ett antal system som används för information, kommunikation och ledning av olika räddningsorgan och andra aktörer. Utöver de beskrivna finns ytterligare system. Zenit är samlingsnamnet på det operativa ärendehanterings- och kommunikationssystemet som SOS Alarm använder. Stommen utgörs av system CoordCom. Zenit är en teknik- plattform där operatören i ärendehanteringen knyter ihop olika typer av inkommande anrop med utalarmering, kommunikation, dirigering/logistik och förmedling av information. Integrerat i Zenit finns kartinformation och positioneringsuppgifter tillgängligt för larmoperatörerna. Zenit möjliggör att belastningen av nödsamtal fördelas mellan SOS Alarms tre produktionsområden Norr, Mitt och Syd. Avsikten är att styra samtalen och undvika att en SOS-central överbelastas som en annan har få anrop. Zenit innehåller även ett system för alternativdrift som kan användas vid planerat underhåll eller driftstörningar på ordinarie system. SOS Alarm kan mot avgift tillhandahålla Zenit till kommuner som valt att själva hantera sin utalarmering och den finns då i räddningsorganets ledningscentral. En annan lösning är att räddningsorganet kan hyra en plats i en SOS-central för att sköta utalarmeringen av sina resurser. är integrerat i Zenit (se även särskilt avsnitt om nedan). Operatörerna vid SOS Alarm kommunicerar i och administrerar talgrupper i Zenit vid insatser. användas också för dirigering. Samlingsnamnet för polisens ledningssystem är KC-polis. KC-polis innehåller ett antal understödjande system för händelse- rapportering, , telefoni och digitaliserat kartmateriel. Varje LKC har ett lokalt anpassat LKC-system. Polisen bedriver inom ramen för ombildningen till en sammanhållen ett arbete för att skapa ett gemensamt nationellt sammankopplat ledningssystem med resurs- och ärendehantering samt informationsdelning. IT-system Disco- är ett kombinerat besluts- stöds- och ledningssystem som används av sjö- och flygräddningstjänsten, JRCC. SAR-kartan är integrerad med dokumentationssystemet, vilket innebär att geografisk information kan infogas mer eller mindre automatiskt i ett ärende. På samma sätt kan den information som registreras i ärendet visas i kartan. Med hjälp av SAR-kartan kan målspår visas, till exempel på engagerade enheter, för att dokumentera genomförd sökinsats. I SAR-kartan finns en mängd olika lager av information som operatören kan använda såsom AIS-information, läns- och kommungränser, FIR-gränser (luftfartens ansvarsområde), SRR- gräns (svensk sjöräddningsregion), territorialvattengräns och väderinformation. Enligt ska systemet ersättas. bedriver ett arbete med att utveckla ett nytt system för beslutsstöd och ledning. använder och äger och driver också det maritima radionätet som täcker hela samt , och . KIBS är samlingsnamnet på det system som använder för intern rapportering. Systemet används för ärende- hantering och verksamhetsuppföljning. ledningscentraler har tillgång till digitala kartor och kommunicerar internt via . Fartygen är utrustade enligt kraven i GMDSS1, beroende på operationsområde. Utöver detta använder flygradio, GSM-telefoni och satellit- kommunikation. WIS – webbaserat informationssystem WIS är ett nationellt webbaserat informationssystem framtaget av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) för att underlätta informationsdelning mellan aktörerna i det svenska krishanteringssystemet före, under och efter en kris. I WIS delar aktörerna information med varandra genom en dagboksfunktion. Varje aktör, exempelvis en kommun, har sin egen dagbok. är i sin tur uppdelad i olika dagboksflikar. Aktören väljer själv om andra aktörer ska ges läsrättigheter i de olika dagboksflikarna. På så sätt kan aktörerna på ett enkelt sätt följa händelseutvecklingen hos varandra under en kris. MSB tillhandahåller WIS kostnadsfritt för statliga myndigheter, kommuner, landsting och privata aktörer som har ansvar under en kris. WIS är åtkomligt via Internet och kräver inte att någon separat programvara installeras. MSB svarar för utveckling, drift och förvaltning. RIB är ett programpaket för alla som arbetar inom området samhällsskydd och beredskap för att skapa lägesbilder och underlag för analyser. RIB är utvecklat och tillhandahålls mot avgift av MSB. MSB tillhandahåller också support och användarstöd. LUPP är en del av MSB:s RIB-system. LUPP är ett lednings- och lägesuppföljningsprogram för stabsarbete och ett delsystem inom räddningstjänstens och andra organisationers totala datorstöd. Programmet används under räddningsarbetet och ger underlag för beslut, insatsrapportering, utvärderingar och utredningar om räddningsinsatser. Behovet av datautbyte med 1 Global distress and safety system, GMDSS, är ett regelverk för nödsignalering från fartyg och fastställdes av SOLAS (International Convention on Safety of Life at Sea) 1974. Haven delas upp i fyra områden, A1, A2, A3, A4, som kräver olika utrustning och kompetens. andra system är stort. På grund av detta har möjligheterna att dela information med andra system utökats. LUPP kan ta emot och skicka information från WIS 2.0. Programmet kan även importera information ifrån bland annat SOS Alarm och . är ett radiokommunikationssystem för kommunikation och ledning inom den egna organisationen och mellan organisationer som arbetar med samhällsviktiga uppgifter inom områdena allmän ordning och säkerhet eller hälsa.2 Användare är statliga förvaltningsmyndigheter, länsstyrelser, kommuner och landsting samt privata aktörer som bedriver samhällsviktig verksamhet. Kommunikationen sker i talgrupper, såväl horisontellt som vertikalt. Rakelsystemet är ett tekniskt stödsystem som skapar robusta förutsättningar att kommunicera, förmedla lägesbilder och dela annan vital information på ett säkert och krypterat sätt. MSB är operatör för och ansvarar för införande, förvaltning och utveckling samt abonnemangsförsäljning och kundanslutning. Rakelsystemet bygger på Tetrateknik som är en europeisk teknisk standard. Länder som t.ex. , och använder system som bygger på Tetrateknik. Med är det möjligt att kommunicera med motsvarande system i grannländer. Tillgång till nätet tillhandahålls mot avgift. Regeringen beslutar om avgiftens storlek för statliga aktörer och MSB beslutar om avgiftens storlek för kommuner, landsting och kommersiella aktörer. Användningen av ser mycket olika ut, en del aktörer använder som det huvudsakliga kommunikationsmedlet, andra som ett komplement till annan kommunikationsutrustning, ytterligare en del aktörer inte alls. Anslutning och användning av är frivillig. Aktörernas strategiska och ekonomiska överväganden läggs ofta till grund för beslut om anslutning. MSB ska tillhandahålla metodik för ledning och för inom- och interorganisatorisk samverkan som skapar förutsättningar för att ska bli ett kommunikationsverktyg som stärker hela samhällets förmåga att hantera allvarliga olyckor och kriser. För att stödja användningen av har SOS Alarm till uppgift att tillhandahålla landstäckande radiokommunikation i för sina kunder och att medverka till en effektiv kommunikations- 2 20 a § förordning (2003:396) om elektronisk kommunikation Vidare ställs krav på SOS Alarm att administrera, utveckla och erbjuda samordningstjänster inom för stat, landsting och kommuner.3 9.2Olika tekniska system i larmbehandling Räddningsorgan och andra aktörer arbetar i olika tekniska system för information, kommunikation och ledning. Det saknas en systematiserad inriktning för vilka system och vilken teknik som räddningsorgan och aktörer ska använda. SOS Alarm har utvecklat Zenit, en teknisk plattform för ärendehantering, informationsdelning och kommunikation. Samma tekniska plattform används också av ett antal kommunala räddningstjänsters ledningscentraler. Tillgången och kostnaden regleras genom avtal mellan SOS Alarm och den kommunala räddningstjänsten. De ledningscentraler som har Zenit tar över samtalet och hanteringen från SOS Alarm i samma teknik. Nödsamtal som ska vidarekopplas från SOS Alarm till Polisens länskommunikationscentral (LKC), Sjukvårdens ledningscentral (SVLC), ledningscentraler och räddningscentral JRCC sker genom att SOS Alarm ringer upp på särskilda nummer. Detta innebär att SOS Alarm varken kan dela information om nödsamtalet automatiskt i ett gemensamt system med något av de statliga räddningsorganen eller med SVLC – informationen delas muntligen via telefon. Det finns således en risk för att nödsamtal som vidarekopplas fördröjs, förlängs och riskerar att brytas innan hjälpbehovet är fastställt, när räddningsorganen använder olika tekniska system och plattformar. När ett ärende lämnas över till något av räddningsorganen efter initial intervju kopplas SOS Alarm bort och deltar inte längre i samtalet. Om behov uppstår av fortsatt kontakt sker det genom att aktörerna återigen tar kontakt per telefon. I samband med vidarekopplingen överlämnas den information som finns samt den nödställdes A- nummer.4 A-numret innehåller uppgifter om abonnenten såsom namn och adress. Utredningen har övervägt behovet av en gemensam teknisk plattform för alarmeringstjänsten och med anledning av det ställt 3Alarmeringsavtalet Fö2008/3587/SSK. 4SOS Alarm får denna information från teleoperatörerna i egenskap av samhällets alarmeringstjänst. kompletterande frågor till MSB. I sitt underlag till utredningen beskriver MSB att en gemensam teknisk plattform för alarmerings- tjänsten bör utformas som en sammanhållen teknisk plattform med gränssnitt för interoperabilitet mot andra system och plattformar. 5 Vidare har MSB anfört att en gemensam teknisk plattform inom Alarmeringstjänsten måste sättas i den bredare kontext som området samhällsskydd och beredskap utgör, eftersom systemet för samhällsskydd och beredskap har fler aktörer än blåljusmyndigheterna. MSB anser att en gemensam teknisk plattform bör bygga på befintlig teknik med beaktande av de legala förutsättningarna hos respektive aktör. MSB framhåller att utvecklingen av en teknisk plattform bör ske i samarbete med MSB och i samverkan med övriga aktörer och ser sin roll i detta sammanhang som kravställare i teknik- och metodutveckling inom området samhällsskydd och beredskap. Efter att en bedömning gällande kravställning på en gemensam teknisk plattform genomförts bör en risk- och sårbarhetsanalys göras för vidare bedömningar. MSB ser också att MSB:s projekt samverkan, som syftar till att ta fram ett nationellt tekniskt ramverk för ledning och samverkan vid olyckor, kriser och andra händelser inom området samhällsskydd och beredskap, pekar på att det finns ett nära samband mellan system för ledning och samverkan och en gemensam teknisk plattform för alarmerings- tjänsten. För att säkerställa interoperabilitet understryker MSB vikten av att det krävs en harmonisering mellan den tekniska plattformen för alarmeringstjänsten och det tekniska ramverk som MSB utvecklar. MSB har vidare uppgett att först efter det att funktionalitet och krav på informationssäkerhet har utretts kan kostnaden för att realisera en gemensam teknisk plattform närmare uppskattas. En definition av lägesbild är att den är en sammanställning av uppgifter, för att få en bild över vad som har hänt, händer eller kommer att hända.6 Det råder således en skillnad mellan behovet av lägesbilder inom förebyggande, operativt och uppföljande arbete. Gemensamt är dock att det finns ett behov av snabb och säker 5Svar till , dnr 2010-3341-16. 6Rskr 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet. informationsdelning för att skapa en överblick av en olycka eller kris. Olika aktörer har dock olika krav på innehållet i lägesbilder. Länsstyrelserna har inom ramen för sitt geografiska ansvar t.ex. ansvar för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer.7 Ansvariga räddningsorgan har behov av lägesbilder för att utföra sina åtaganden avseende såväl vardagsolyckor, kriser och höjd beredskap och producerar den lägesbild som den egna organisationen behöver. MSB ska ha förmågan att bistå med underlag och information i samband med allvarliga olyckor och kriser8, en förmåga som bygger på analyser och lägesbilder. har i sina rapporter bl.a. observerat och lämnat rekommendationer om informationsdelning och kommunikation för att erhålla en gemensam lägesbild (se vidare avsnitt 8.3.1.) Samtal kan ringas via fast eller mobil telefoni. Användningen av IP- baserad9 fast telefoni ökar och det fanns 1 393 000 abonnemang på IP-baserad telefoni i per , vilket är en ökning sedan motsvarande tidpunkt 2011.10 Det innebär att en tredjedel av alla abonnemang på fast telefoni nu är IP- baserad. Kraven på teleoperatörerna avseende tillståndspliktig IP-baserad telefoni är densamma som för fast telefoni med krav på vidare- förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliserings- uppgifter till samhällets alarmeringstjänst. Dock omfattas endast sådana IP-telefonitjänster där man kan ringa till eller ta emot samtal från nummer ur den nationella nummerplanen för telefoni, av skyldigheten att förmedla nödsamtal, eftersom sådana telefoni- tjänster anses utgöra allmänt tillgängliga telefonitjänster och därmed omfattas av bestämmelserna om nödsamtal i lagen om elektronisk kommunikation (LEK). Den enskilde användaren måste alltså vara medveten om att det finns telefonitjänster som inte är förenade med krav på att teleoperatören ska vidarebefordra nödsamtal. 754 § förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 87 § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 9IP-telefoni är överföring av röstsamtal via datornätverk på internetprotokoll (IP) 10Svensk telemarknad 2011, PTS-ER-2012:17. När ett nödsamtal över så kallad nomadisk11 IP-telefoni tas emot av SOS Alarm , är den geografiska informationen inte säkerställd vilket leder till att SOS-operatören måste lägga på att ta reda på varifrån samtalet kommer och att positionera det. Ett problem finns också i att metoden för positionering avseende IP-baserade samtal som teleoperatörerna sänder till alarmeringstjänsten, inte är standardiserad. EU-Kommissionen har gett () i uppdrag att utreda möjligheterna för standardisering vid positionering av IP-samtal. 9.4Krav på teknik för alarmering Brist på inriktning avseende teknik för alarmering kan få oönskade konsekvenser för den enskilde i ett nödläge till följd av att säkerhet och redundans inte kan säkerställas. Räddningsorganen utvecklar de stödsystem som de, var och en, bedömer vara nödvändiga för att bedriva den egna verksamheten. Denna möjlighet och frihet har inneburit att de system som används, är väl fungerade system för den egna verksamheten men meranvändning stimuleras eller eftersträvas inte.