sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — registerfastighet betecknar fast egendom som i fastighetsregistret är redovisad som särskild fastighet. Med hävd betecknas i jordabalken att lagfartsenlig rätt till fast egendom kan uppnås efter viss tids innehav i förhållanden till eventuell talan som väcks från någon annan.60 Vissa fastigheter av kulturhistorisk betydelse för staten kännetecknas dock av oklara äganderättsförhållanden, vilket påverkar förutsättningarna för för- valtning och avyttring/överföring mellan myndigheter eller i relation till andra huvudmän. Har en fastighet förvärvats med äganderätt ska inskrivning av förvärvet, så kallad lagfart, sökas inom viss tid.61 För de fastigheter där äganderättsförhållanden fort- farande bedöms som oklara kan lagfart saknas. Detta förekommer för vissa kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som omfattas av statlig förvaltning. Staten har inte heller alltid bedömts behöva lag- fart på sådana marker som av tradition ingått i statens ägo, det har ansetts självklart och inte krävt särskild reglering, till exempel beträffande de så kallade kronoholmarna. Till övriga begrepp som anknyter till de förvaltningsmässiga aspekterna på fastigheter hör en rad ekonomiska och juridiska termer som rör förvärv, förvaltning och avyttring av statens fasta egendom. Begreppen förekommer bland annat i de förordningar som anger hur statliga myndigheter ska fastställa värden, överlåta fastigheter och fastställa den ordning enligt vilken överlåtelser eller avyttringar ska genomföras. Med fastighetsförvaltning menas ansvar för förvärv, upplåtelse, drift, underhåll och avyttring av fast egen- dom för statens räkning. Med fast egendom avses även tomträtt samt byggnader och anläggningar som är lös egendom.62 Beträffande så kallade kulturfastigheter använder vi i den nu aktuella utredningen i huvudsak en terminologi som anknyter till de begreppsdefinitioner som tidigare användes av Riksantikvarie- ämbetet.63 Med statliga kulturfastigheter eller statliga kultur- historiskt värdefulla fastigheter/byggnader menas fastigheter med beteckning enligt någon av paragraferna i förordningen om statliga byggnadsminnen. Begreppet donationsfastigheter syftar på sådana fastigheter som donerats till staten. Donationer har förekommit och gäller alltid särskilt angivna ändamål, vilket kan avse mark, mark 60Ibid,, 16 kap. 61Ibid., 20 kap. 62Förordning (1999:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., 2 §. 63Riksantikvarieämbetet (2012). Förenklad beredning av statliga byggnadsminnen. Rapport, s. 7. Dnr 301-1635-2011, . med byggnader eller mark med byggnader som senare byggts till eller förändrats av staten. Donationer kan även utgöras av ekono- miska resurser för att uppföra eller bygga om statliga fastigheter. Då avvecklades 1993 överfördes fastigheter med inslag av donationer till och Statens fastig- hetsverk (SFV), där de huvudsakligen ingår i verksamhetsgrenen inrikes hyresfastigheter.64Antalet donationer har varit särskilt stort i anslutning till högre utbildning och forskning. De som kvarstår inom SFV finns huvudsakligen i anslutning till och . Övriga större donationsfastigheter är bland annat , , , och . Utanför landets gränser finns i , i och i Oslo.65 I diskussionen om kulturhistoriska kriterier för urval av fastig- heter, byggnader och objekt som bör behållas i statlig ägo väcktes tidigt begreppet symbolbyggnader. Begreppet är inte helt enkelt att definiera och har också över tiden fått nya innebörder. Begreppet har tidigare använts för att beteckna symbolbärande huvudmonu- ment inom olika administrativa strukturer och vid de gamla läro- sätena, bland annat byggnader för regional administration, rätts- väsende, tullväsende, inom försvaret och kyrkan.66 Begreppet stats- symboler användes av regeringen för att beteckna vissa centrala kulturella institutioner och museer.67 Symbolbegreppet som grund för bedömning behandlas närmare under avsnitt 3.1, som handlar om utredningens utgångspunkter för urval och prioritering av statens kulturhistoriskt värdefulla fastigheter. Statens beteckning av fastigheter som kulturhistoriskt värdefulla, med angivande av viss skyddsnivå, kan ske med stöd av lag eller förordning. Införandet av lag om skydd för kulturhistoriskt märk- liga byggnader gav staten möjlighet att skydda bebyggelse med kvalificerat kulturhistoriskt värde. Två större reformer har därefter 64SOU 2011:31, s. 130. 65Ibid., s. 131. 66Riksantikvarieämbetet (1993). Unnerbäck, A. Kulturhistorisk värdering av bebyggelse. 1992/93:37, bilaga 1.3, s. 28. skett kring denna lagstiftning. Den första avsåg införandet av en lag om byggnadsminnen , där ägarens samtycke inte längre krävdes för byggnadsminnesförklaring, föreskrifter kunde också ges om ett område kring byggnadsminnet.68 En andra reform avsåg den samlade skyddslagstiftning som infördes genom kulturminneslagen (KML) 1989, en alltjämt gällande och central lagstiftning för kulturmiljöområdet69. Redan inledningsvis slås fast att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö. Ansvaret för detta delas av alla.70 Lagen innebär möjligheter att beakta kulturhistoriska värden i en samlad bebyggelsemiljö och innehåller bland annat bestämmelser för skydd av ortnamn, fornlämningar och fornfynd, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen.71 En decentralisering skedde 1976 av beslutsordningen, genom att övertog beslutsrätten. De regelförändringar som sker 2014 innebär också en utvecklad roll för RAÄ då det gäller bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter.72 Enskilda byggnadsminnen förekommer i begränsad utsträckning i statlig ägo, i normalfallet beslutas byggnadsminnen som ägs av staten enlig förordningen om statliga byggnadsminnen. Liksom kulturminneslagen innebär den parallella förordningen om statliga byggnadsminnen (FSBM) ett verktyg för att bevara byggnader och anläggningar till vilka vi knyter viktiga berättelser.73 Den fysiska miljön och berättelserna samspelar och förstärker varandra. Skyd- det har i de båda regelverken utformats på ett likartat sätt, oavsett om förvaltningen sker i statlig eller annan regi. Skyddade kultur- miljöer eller andra miljöer av kulturhistoriskt intresse ägs och för- valtas av privata och offentliga aktörer, företag, organisationer och stiftelser med olika resurser och intressen för det ansvarsfulla uppdraget att vårda kulturarvet. I förordningen görs begreppsmässig skillnad mellan statliga byggnadsminnen (1 §), värdefulla byggnader som inte är byggnadsminnen (12 §), Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, s. 80. 69En modernisering av lagen beslutades , den kommer att benämnas kulturmiljölag (1988:950) och träder i kraft . 70Lag (1988:950) om kulturminnen m.m. Fornminnen behandlas i 2 kap., byggnadsminnen i 3 kap. 72Kulturmiljölag (1988:950). 73Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. ersätts av den moderniserade förordning (2013:558) om statliga byggnadsminnen. byggnader som kan komma ifråga för byggnadsminnes- förklaring (14 §) och värdefulla fastigheter (16 §). Samtliga dessa kategorier förtecknas av RAÄ och ingår i utred- ningens urvalsram för att bedöma kulturhistoriskt värdefulla fastig- heter, vilket behandlas närmare i kapitel 3. Under utredningens arbete har regeringen tagit upp behoven av viss modernisering och förändring av regelverket. Det berör bland annat den termino- logiska kvalifikationsgrunden för byggnadsminnesförklaring, som framledes ska vara ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde.74 Viss anpassning sker också i övrigt genom det beslut som fattats om förändring av förordningen om statliga byggnadsminnen från . Bland annat försvinner lydelsen i 12, 14 och 16 §§.75 Landets statliga byggnadsminnen (SBM) utgör de kultur- historiskt mest värdefulla byggnaderna och anläggningarna i statens ägo. På förslag från RAÄ beslutar regeringen om nya SBM, liksom om de i förordningen betecknade värdefulla fastigheterna. Rege- ringen fastställer även anknytande skyddsföreskrifter, liksom ändringar av gällande skyddsföreskrifter om det innebär från kulturhistorisk synpunkt väsentliga ingrepp. I övrigt prövar RAÄ frågor om tillstånd.76 En byggnadsminnesförklaring avser att garantera ett långsiktigt bevarande och underhåll av hög kvalitet. Det innebär att ett statligt byggnadsminne inte får överlåtas till annan om det finns risk att överlåtelsen kan leda till att det kulturhistoriska värdet minskar. Om ett byggnadsminne överlåts till annan än en statlig myndighet, övergår det till att bli byggnadsminne enligt kulturminneslagen (benämnd kulturmiljölagen).77 Ambitioner finns också att utveckla de statliga byggnads- minnena genom att tillgängliggöra byggnader och miljöer och där- med skapa förutsättningar för att ge besökarna historiska kun- skaper och upplevelser.78 Bedömningar och beslut avseende dagens statliga byggnadsminnen har i huvudsak pågått sedan 1920 års kungörelse79 och speglar skilda tiders kultursyn, utveckling av den institutionella basen för arbetet samt förändringar av ambitions- 2012/13:96, Kulturmiljöns mångfald, s. 57. 75Förordning (2013:558) om statliga byggnadsminnen. 76Förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m., 7 §. 77Ibid., 8–9 §§ samt lag (1988:950) om kulturminnen m.m. 78Riksantikvarieämbetet (2010). 79Kungörelse (1920:744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet. nivåer och tillämpning av regelverket. Antalet beslut har fluktuerat över tiden med en stark koncentration till den inledande perioden, då drygt hälften av alla nu gällande beslut togs.80 Tabell 2.1 Beståndet statliga byggnadsminnen. Fördelning av inledande beslutstidpunkter –201281 Som urvalsgrund kan därför begreppet statligt byggnadsminne visa sig vanskligt om ambitionen är att skapa en kärna av värdefulla kulturfastigheter som långsiktigt och hållbart ska förvaltas av staten. utgör bedömningen den enda normerade värde- ring som skett av det statliga beståndet, sett över och omfattande samtliga berörda myndigheter. Vid en jämförelse med beståndet byggnadsminnen utanför staten som beslutats enligt kulturminneslagen, kan konstateras att besluten där i huvudsak tagits . Många statliga byggnadsminnen över- fördes också genom bolagiseringen av den statliga fastighetsförvalt- ningen till sådana enskilda byggnadsminnen.82 Det nu gällande regelverket kring byggnadsminnen har ytterst funktionen att bevara fysiska lämningar i form av bebyggelse och anläggningar som viktiga berättelser kan knytas till. Byggnads- minnena fungerar därför, som tidigare framhållits, som samhällets 80Då med skydd som byggnadsminnesmärke enligt kungörelse (1920:744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet. Se vidare bakgrundsteckning i bilaga 5 till betän- kandet. 81Siffrorna är hämtade från och bör ses som ungefärliga för att illustrera under vilka tidsperioder beslut tagits för att säkra dagens statliga byggnadsminnen (SBM). Besluten omfattar 1 520 byggnader. Många SBM omfattas av flera fastig- heter/byggnader där beslut kan ha tagits . Redovisningen utgår därför från objekt- eller anläggningsnivå, där det huvudsakliga och inledande beslutet avgjort vilken tidsperiod hela byggnadsminnet förts till i tabellen. Tidpunkter för senare tilläggsbeslut framgår inte av denna tabell. Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, s. 91 ff. minne och bör väljas ut och fastställas så att de speglar viktiga skeden och brytpunkter i historien, både positiva och negativa. De statliga byggnadsminnena utgör en del av det nationella kultur- arvet, men innebär inte någonting en gång för alla givet. Nya perspektiv behöver tillföras, det historiska pusslet blir aldrig färdigt utan bör ses som en fortlöpande process. Ett bygg- nadsminne betecknas som synnerligen märkligt genom sitt kultur- historiska värde83, det kan utgöras av en eller flera byggnader eller omfatta en större samlad bebyggelse. Bestämmelserna kan också tillämpas på parker, trädgårdar eller andra anläggningar av kultur- historiskt värde. Byggnadsminnesbeslut ska grundas på tydliga motiveringar. Motiveringarna ska i sin tur formuleras med utgångspunkt i de berättelser som konstituerar byggnadsminnet.85 Den kultur- historiska värdering som ska göras har successivt vuxit fram och formaliserats. har dessa utgångs- punkter kommit till uttryck i ett stödjande material för kultur- historisk värdering av byggnader från RAÄ, som riktar sig till berörda fackmän och beslutsfattare. Värderingssystemet är upp- byggt i olika steg. Det första stegets viktigaste kriterier och grund- motiv definieras i två huvudgrupper. I den första gruppen anges dokumentvärden (traditionella, historiska egenskaper som bygg- nadshistoriska, arkitekturhistoriska och personhistoriska värden), följt av en andra grupp med angivna upplevelsevärden. De senare kan bestå av arkitektoniska värden, identitetsvärde, m.m. I det följande, andra steget sker en sortering utifrån ambitionsnivå för bevarandet, där ett alternativ är skydd som byggnadsminne. ambitionsnivå kan kopplas till olika insatser för skydd, vård och dokumentation, liksom till ekonomiska förutsättningar.86 har som stöd för tillståndsansökningar och prövningar då det gäller statliga byggnadsminnen, deras under- håll och konservering, tagit fram en särskild vägledning. Skriften bedriver processen med de aktörer och underlag som berörs.87 Regeringen gav 2011 RAÄ i uppdrag att lämna förslag på rikt- linjer för förenklad beredning av ärenden om statliga byggnads- minnen. RAÄ föreslog som följd av detta att den berörda förord- 83Från 2014 benämnt synnerligen högt kulturhistoriskt värde. 84Riksantikvarieämbetet (2011). Inriktningsdokument för byggnadsminnen, s. 9. 85Ibid., s.11. 86Riksantikvarieämbetet (2002). Unnerbäck, A. Kulturhistorisk värdering av bebyggelse. 87Riksantikvarieämbetet (2010). ningen ses över och att värdefulla byggnader (12 §) och värdefulla fastigheter (16 §) utgår som egna kategorier. Det föreslogs vidare att fastigheter eller delar av fastigheter får förklaras som statligt byggnadsminne om de är synnerligen märkliga genom sitt kultur- historiska värde eller representerar en särskilt betydelsefull del av det statliga kulturarvet.88 Det förordades att begreppet fastighet till sin definition ska följa jordabalken. Förändringarna skulle enligt utredningen sammantaget innebära möjligheter att byggnadsminnesförklara sådana fastigheter som förordningens nuvarande 16 § omfattar. De bestämmelser i förord- ningen som gäller värdefulla byggnader (12 §) bedömdes vara oklara och ofullständiga och föreslogs därför utgå. Berörda bygg- nader kunde hanteras genom övergångsbestämmelser.89 Med stöd av Kulturmiljöutredningen90 föreslog regeringen i propositionen Kulturmiljöns mångfald91 att begreppet synnerligen märkligt ändras så att kvalifikationsgrunden i stället blir synner- ligen högt kulturhistoriskt värde. Förändringarna har kodi- fierats i de regelförändringar av lag och anknytande förordningar som beslutats träda i kraft och innebär inte någon ändrad bedömningsgrund i sak. Volymen statliga byggnadsminnen i RAÄs databas 2013 upp- skattas till 265 anläggningar. Dessa byggnadsminnen omfattar cirka 1 520 byggnader, förvaltade av nio olika myndigheter.92 Regelverket under den nuvarande kulturminneslagen hanteras beslutsmässigt av länsstyrelserna och skyddar drygt 9 000 bygg- nader och anläggningar som byggnadsminnen i enskild ägo. Det kyrkliga kulturarvet, vilket också skyddas genom kulturminnes- lagen, omfattar cirka 3 000 byggnader. De förändringar som sker av lagen innebär inga förändringar i dessa avseenden. Ett skydd kan även ges genom kommunala beslut med stöd av plan- och bygglagstiftningen, som bland annat föreskriver att sär- skilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska skyddas.93 Det är inte känt hur många objekt som har skyddsbestämmelser på detta sätt men i de län som genomfört det särskilda miljömålsprojektet Q har det visat sig att andelen 88Riksantikvarieämbetet (2012). Förenklad beredning av statliga byggnadsminnen. Rapport, Dnr 301-1635-2011, , s. 41. 89Ibid., s. 54–55. 2012/13:96. 92Riksantikvarieämbetet (2013). 93Plan- och bygglag (2010:900), PBL, 2 kap. så kallade q-beteckningar vida överskrider antalet byggnadsminnen och statliga byggnadsminnen. Innebörden av detta skydd är dock av varierande slag, beroende på hur skyddsbestämmelserna definie- ras i det enskilda fallet.94 Vid sidan om regelverken inom kultur- och planområdet har en utveckling skett inom den miljörättsliga lagstiftningen mot att beakta kulturvärden i landskapet, genom riksintresseområden och som kulturreservat, med syftet att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. Regleringen innebär dock inte något skydd i sig.95 Hur kulturmiljöområdets cirka 1 700 områden av riksintresse ska till- godoses ska redovisas i kommunala översiktsplaner.96 I många fall innebär det skyddsbestämmelser enligt genom detaljplaner eller områdesbestämmelser. Vidare finns betydande kulturvärden inom naturreservat och nationalparker. Anknytande samhällsambitioner finns även inom ramen för det så kallade miljömålssystemet med uppföljning av ett antal definie- rade miljömål. Miljömålsuppföljningen indikerar att miljömåls- arbetet i flertalet län bidragit också till kulturmiljöarbetet. Gene- rellt upplevs dock kulturmiljöområdet inte som prioriterat och att det hamnat på efterkälken i miljömålsarbetet. Det saknas kultur- miljöövervakning och särskilda åtgärdssatsningar, resursbrist och begränsad strategisk planering påtalas.97 Erfarenheterna tyder på att många kommuner saknar kulturmiljökompetens och en stor andel av de program som finns är ålderstigna. Avsaknaden av program är också stor, särskilt för bebyggelse utanför tätorterna. Riks- antikvarieämbetet har i sammanhanget efterlyst utökad regional kulturhistorisk kompetens inom ramen för länsstyrelsernas miljö- målsarbete.98 En samlad erfarenhet från miljömålsarbetet är därför, trots alla beslutade styrmedel, att andelen långsiktigt skyddade kulturhistoriska miljöer och värden är liten och att plan- och bygg- lagen inte används i tillräcklig utsträckning för att tillgodose sådana värden i riksintressen för kulturmiljövården.99 Utredningen berör i kapitel 6 ytterligare något frågan om utvecklingen av ett anpassat regelverk som i ökad utsträckning kan 94Länsstyrelsen i län (2010). Kartläggning av hur kultur- historiska värden har säkerställts i den kommunala samhällsplaneringen i län 1987– 2009. Rapport 2010:27, s. 30. 95Miljöbalk (1998:808), MB. 96Riksantikvarieämbetet (2012). Kulturmiljövårdens riksintressen i allas intresse. 97Naturvårdsverket (2012). Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, s. 136. 98Riksantikvarieämbetet (2007). Fördjupad utvärdering – kulturmiljö och kulturhistoriska värden. 99Naturvårdsverket (2012), s. 335. ta hänsyn till helheter och sammanhang kring det byggda kultur- arvet och omgivningsmiljön. Ett antal utredningsinsatser har belyst och disku- terat frågan om statlig myndighetsförvaltning av det kultur- historiskt värdefulla fastighetsbeståndet. I detta avsnitt refereras närmast till Statens fastighetsverks Kulturfastighetsutredning, Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastig- hetsförvaltning, Utredningen om en översyn av statens fastighets- förvaltning samt den försvarsfastighetsutredning som arbetat paral- lellt med den nu aktuella utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter. genomförde på regeringens uppdrag den så kallade –2009 med en avslutande komplettering 2010.100 Uppdraget avsåg att ta fram förslag om vilka fastigheter, inklusive så kallade bidrags- fastigheter, som ur ett kulturhistoriskt perspektiv långsiktigt borde förvaltas inom staten. Arbetet byggde metodmässigt på de av Riks- antikvarieämbetet föreslagna kriterierna för urval, bland annat genom tillämpning av den så kallade berättelsemodellen.101 I Kultur- fastighetsutredningens uppdrag låg även att beräkna kostnader och intäkter för förvaltning och levandegörande av verkets bidrags- fastigheter. Utredningsarbetet genomfördes i samråd med flera av de statliga myndigheter som förvaltade kulturhistoriskt värdefulla byggnader, främst , och . Utredningen omfattade, inklusive den senare kompletteringen, de kulturfastigheter som förvaltades av de fyra myndigheterna, i huvudsak statliga byggnadsminnen, samtliga fastigheter, vissa tillkommande så kallade bidragsfastigheter, kungs- 100Statens fastighetsverk (2009-10). Dnr 231-1967/08. 101Riksantikvarieämbetet (2008). Redovisning av uppdraget att se över nuvarande kriterier för vilka kulturfastigheter som staten ska äga och förvalta. 102Statens fastighetsverk (2009-10). gårdar och monument med skyddsstatus. Hälften av de berörda fastigheterna eller drygt tre fjärdedelar av de byggnader som granskades förvaltades av . Utredningens förslag om en framtida statlig kulturfastighets- portfölj omfattade av det fastighetsbestånd på 487 statliga fastigheter som utredningen granskat, vilket motsvarade av de berörda 3 691 byggnaderna. Beståndet systema- tiserades och sattes in i ett historisk och kulturhistorisk samman- hang genom tillämpning av den berättelsemodell som Riks- antikvarieämbetet tidigare utvecklat. Det konstaterades vid slut- rapporteringen att det inte funnits möjligheter att fullt ut beakta vissa delar av kulturarvet, till exempel de delar som fanns i gräns- ytan mot natur- och rekreationsvärden.103 Inom berättelsetemat ekonomiskt liv och handelns förutsättningar kompletterades underlaget i direkt anslutning till utredningen. Främst handlade det här om kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som förvaltades av dåvarande och och kunde tillföras dis- kussionen om en framtida statlig portfölj.104 I regeringsuppdraget ingick inte att redovisa kostnader eller process för avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre bör förvalta. Inte heller bedömde utredningen att det fanns möjlig- het att kalkylera kostnader för den föreslagna fastighetsportföljen i sin helhet. Underskottet för förvaltning av de så kallade bidrags- fastigheter beräknades dock till för de fastigheter som föreslogs ingå i den statliga portföljen med kulturhistoriskt värdefulla fastigheter. Inte minst med avseende på bidragsfastigheterna framhölls vikten av att utveckla en mer långsiktig och flexibel förvaltningsmodell. En tydligare koppling till samhällsnyttan förordades här i det långsiktiga uppdraget till Statens fastighetsverk.105 Kostnadskalkylerna hänförde sig av naturliga skäl till de myndighetsuppdrag och den ambitionsnivå som gällde förvalt- ningen av de aktuella kulturhistoriskt värdefulla fastigheterna. problematiserade detta, vilket även diskuterades i den senare utredningen om översyn av statens fastig- hetsförvaltning (se nedan). Ett flertal mycket kostsamma istånd- 103Ibid., Del 1. Komplettering , s. 10. 104Ibid., Del 2, Komplettering . 105Ibid., Del 1, s. 79 ff. sättningar beräknades inför den föreslagna framtida förvaltnings- uppgiften.106 Mot bakgrund av ovanstående har vi i den nu aktuella utred- ningen givit ekonomiaspekter på den långsiktiga förvaltningen ökad tyngd genom att de förts upp som en av flera viktiga utgångs- punkter i urvalet av lämpliga fastigheter för den statliga portföljen. Metodfrågor kring ett sådant urval behandlas mer ingående i följande kapitel. Där behandlas också den berättelsemodell som utvecklades av och tillämpades inom ramen för . 2.6.2Översyn av regelverket för de fastighetsförvaltande myndigheterna