sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — 11.1Riktåldern för pension – ett icke-valsalternativ för pensioneringstidpunkt Utredningens förslag: Reglerna om det nya åldersbegreppet – riktålder för pension – ska införas i 2 kap. socialförsäkrings- balken. Utredningen föreslår att bestämmelserna om riktåldern för pension införs i två nya paragrafer, 2 kap. 10 a och b §§ SFB. I bestämmelserna ska framgå att förmåner som anges i SFB knyts till en riktålder för pension som beräknas och som tilläm- pas fjärde året efter beräkningsåret. Vidare ska framgå att rikt- åldern för pension beräknas på följande sätt. Till bastalet 65 ska läggas 2/3 av differensen mellan den återstående medellivslängden för befolkningen i närmast före det år personerna fyllde för beräkningsåret och motsvarande värde för . Den framräknade riktåldern ska avrundas till närmaste helår. Vidare ska det i en ny paragraf, 2 kap. 10 c §, anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar när- mare föreskrifter om riktåldern för pension. Ändringen och de nya bestämmelserna ska tillämpas . (Bestämmelserna 2 kap. 1 och 10 a– c §§ SFB) Utredningens skäl för förslagen Syftet med de åtgärder som föreslås i detta betänkande är att den genomsnittliga åldern för utträdet från arbetsmarknaden framöver ska följa medellivslängdens utveckling så att människor får en till- räcklig pensionsnivå, att förtroendet för pensionssystemet säkras och att andelen icke yrkesverksamma i förhållande till de yrkes- verksamma i befolkningen utvecklas på ett uthålligt sätt. Utredningen har i tidigare kapitel föreslagit ett antal åtgärder för att människor ska få bättre möjligheter att förlänga sitt arbetsliv. Åtgärder föreslås för att förbättra arbetsmiljön, för ökade möjlig- heter att bevara och utveckla kompetensen över hela arbetslivet samt för bättre information. Dessutom föreslås insatser mot åldersdiskri- minering. På bedöms dessa åtgärder ge ett måttligt positivt bidrag till en högre faktisk pensionsålder. Utredningen bedömer att de ekonomiska drivkrafterna att arbeta längre i det allmänna pensionssystemet inklusive effekter av skatter och bidrag är ändamålsenligt utformade, med undantag för de per- soner som omfattas av grundskyddet. Drivkrafterna är dock inte tillräckliga. Trots vissa positiva tendenser ökar inte arbetsutbudet bland personer i tillräcklig omfattning. Utredningen anser att det behövs effektiva åtgärder inom pen- sionssystemet som redan på kort sikt leder till ett ökat arbetsutbud bland de personer som närmar sig pensionsåldern. De finansiella problemen kan annars förvärras relativt snabbt. En annan allvarlig konsekvens av en för långsam anpassning av pensionsbeteendet är en ökad risk för snabbt sjunkande pensionsnivåer och därigenom för- sämrat förtroende för pensionssystemet. har en djupt rotad informell pensionsålder på . Denna pensioneringsnorm styr i hög grad enskildas val av pensionerings- tidpunkt och håller tillbaka arbetskraftsdeltagandet bland de perso- ner som närmar sig . För att kunna ändra detta förhållande på kort sikt behövs legala åtgärder inom ramen för pensions- systemet. Utredningen anser att människor även ska kunna ha stor frihet att välja vid vilken ålder de lämnar arbetslivet för ålders- pension. Vad som saknas och som behöver tillföras systemet är ett tydligt alternativ till pensionering . Det är nödvän- digt att genom lag slå fast vilken pensionsålder som både är hållbar för samhällsekonomins utveckling och även ger godtagbara pensioner. överensstämmer människors uppfattning om vad som kan anses som normal pensionsålder med lagstiftarens. Utred- ningens genomgång visar att det finns ett stort antal bestämmelser med åldersgränserna 64 och såväl i pensionssystemets olika delar som i andra avgränsande bidrags- och försäkringssystem. Utredningen föreslår således att ett nytt åldersbegrepp införs i socialförsäkringsbalken. Det nya åldersbegreppet ska benämnas riktålder för pension. Reglerna om det nya åldersbegreppet – rikt- ålder för pension – ska införas i 2 kap. socialförsäkringsbalken. Bestämmelserna om riktåldern för pension införs i två nya para- grafer, 2 kap. 10 a–b §§ SFB. I bestämmelserna ska framgå att för- måner som anges i SFB knyts till en riktålder för pension. Ändringen och de nya bestämmelserna ska tillämpas . Riktåldern är en ny term i det svenska språket. Utredningens tanke är att riktåldern ska fungera som ett riktmärke för de indi- viduella pensionsbesluten. får människorna förhålla sig till . Individerna väljer att gå i pension före, vid eller efter Utredningen har även övervägt benämningen pensionsålder. återinföra detta begrepp i pensionssystemet skulle kunna vara ett viktigt signalvärde. Pensionsålder är ett begrepp som människor känner till och som därför kan vara lättare att kommunicera. Utred- ningen anser dock att införandet av begreppet pensionsålder skulle vara ett för stort avsteg från den princip av flexibilitet som karak- täriserar pensionssystemet. Utredningen ser också att det finns en risk att man styr människors pensionsbeteende för hårt med be- greppet pensionsålder. Andra begrepp utredningen har övervägt och avfärdat är basår för pension, normålder för pension och inriktnings- ålder för pension. Utredningens avsikt med förslaget om riktåldern är att ersätta den gällande pensionsnormen . För att lagstiftarens avsikter ska vara tydliga och ge effekt är det viktigt att åldersgrän- serna 64 och i pensionssystemet och andra näraliggande offentliga försäkringar och bidrag i möjligaste mån synkroniseras och direkt anknyts till riktåldern. Även andra näraliggande ålders- gränser, som när den inkomstrelaterade ålderspensionen tidigast kan tas ut eller när man senast har rätt att stanna kvar i sin anställning, bör anpassas till riktåldern. Förslag till detta lämnas i kapitlen 12–16. Automatisk justering av riktåldern Av () befolkningsprognoser framgår att medellivslängden kan väntas öka . För att riktåldern även ska kunna vara ett samhällsekonomiskt hållbart alternativ för den person som funderar över en lämplig tidpunkt för pensionering behöver riktåldern justeras upp i takt med att medellivslängden ökar. framgår att , och har valt att knyta pensionsåldern till medellivslängdens utveckling. Därefter har även beslutat om att skriva fram pensionsåldern på mot- svarande sätt. Utredningen anser att riktåldern bör följa medellivslängdens ut- veckling. Frågan är om detta ska ske med automatik som exempelvis i . Den aktuella befolkningsprognosen tyder på att det finns ett behov av två relativt täta justeringar av rikt- åldern. Därefter beräknas riktåldern ändras mer sällan (se tabell 11.1). Därför kan det ifrågasättas om det finns ett behov av en automatisk justering av riktåldern. Befolkningsprognoserna karaktäriseras emellertid av en viss för- siktighet. Enligt utredningen kan det därför inte uteslutas att livs- längden utvecklas snabbare än vad den gällande prognosen indikerar. Om vi får en situation som liknar den nu aktuella med fortsatt snabb ökning av medellivslängden är det viktigt att det finns en beredskap för detta så att reglerna snabbt kan anpassas till utvecklingen. Detta talar för en automatisk justering av riktåldern även i . Nackdelen med en automatisk justering av riktåldern är att den kan minska förståelsen för systemet. Ett alternativ skulle vara att på förhand fastställa erforderliga höjningar som beslutar om på basis av SCB:s befolkningsprognos. Risken med en sådan lös- ning är, enligt utredningen, att man underskattar livslängdens utveck- ling och att riktåldern och de övriga åldersgränserna därför höjs för långsamt. Det kan även påpekas att är det inte några delar i pensionssystemet som är baserade på prognoser. Det är rimligt att detta även gäller fortsättningsvis. Det kan även finnas farhågor om att legitimiteten för pensions- systemet minskar när viktiga förändringar sker utan den process i form av utredningar, inhämtande av remissynpunkter m.m. som normalt föregås riksdagsbeslut. Utredningen kan se en viss risk för minskad legitimitet på kort sikt. Utredningens uppfattning är dock att ett långsiktigt förtroende för pensionssystemet endast kan garan- teras om nödvändiga justeringar av åldersgränserna görs , vilket är fallet med automatiska justeringar. Utredningen anser därför att en årlig automatisk justering av riktåldern bör tillämpas även i . Utredningen föreslår att riktålder ska beräknas med hänsyn till medellivslängdens utveckling. Närmare föreskrifter om riktåldern ska meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det behövs närmare precisering av administrativt slag och kompletterande föreskrifter om riktåldern för pension. En del frågor kan behöva fastställas som rör organisatoriska förhållandena, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer. Detta bör lämpligen ske genom en förordning. Beräkningarna bör kunna göras av . verkar det som att riktåldern behöver höjas och därefter . Man kan därför, med visst fog, ifrågasätta den föreslagna relativt täta beslutsfrekvensen. Som tidi- gare nämnts så kan det inte uteslutas att åldersgränserna i pensions- systemet kan komma att behöva ändras med ganska täta mellanrum. Enligt förslag från utredningen ska de nuvarande åldersgrän- serna i pensionssystemet följa med när riktåldern ändras. Utred- ningen anser därför att det behövs en viss framförhållning när åldersgränserna i pensionssystemet ändras. Det behövs en rimlig tid för anpassning för myndigheternas administration och arbetsmark- nadens parter. Även enskilda behöver för anpassning. En anpassningstid bedöms rimlig. Därför föreslår utred- ningen att riktåldern ska börja tillämpas fjärde året den beräknats. Närmare om beräkningen av riktåldern En viktig utgångspunkt för utredningens förslag om riktålder är att människor i takt med bättre hälsa och stigande medellivslängd behöver arbeta längre för att bidra till finansieringen av den allmänna välfärden i form av sjukvård, äldreomsorg m.m. En annan utgångspunkt är att ett längre arbetsliv krävs för att vi ska kunna upprätthålla legitimiteten och förtroendet för pensionssystemet. Pensionssystemet förutsätter i praktiken att vi senarelägger vårt utträde från arbetsmarknaden i takt med att vi lever . An- passningen till den ökande medellivslängden har dock varit alltför långsam. Den gällande pensionsnormen har sannolikt utgjort ett effektivt hinder för en sådan utveckling. vi få en situation där människor anser att pensionsnivåerna från det allmänna ålderspensionssystemet är alltför låga vid en pensions- ålder som uppfattas som normal. beslutade om det nya pensionssystemet 1998. De pensionsnivåer som godtogs genom beslutet var beräknade med antaganden om en återstående medellivslängd motsvarande den som gällde 1997. Utredningen har tagit fasta på detta och anser att riktåldern bör bestämmas så att vi uppnår de pensionsnivåer som ligger i linje med lagstiftarens avsikter med reformen. Utgångs- punkten för en årlig beräkning av riktåldern ska därför vara den återstående medellivslängd som gällde för personer 1997. I ålderspensionssystemet baseras beräkningen av delningstal och arvsvinster för personer som har fyllt på officiella livslängds- tabeller för en femårsperiod. Utredningen anser att samma offi- ciella livslängdstabeller som gäller vid beräkning av delningstal för personer bör användas även när riktåldern beräknas. Livslängdstabellerna beräknas och redovisas av SCB. Enligt uppgifter från SCB ökar den återstående medellivsläng- den långsammare för de åldersgrupper som är äldre jämfört med yngre kohorter. Detta skulle kunna motivera ett byte av basår och livslängdstabell när riktåldern ändras. Skillnaderna i den återstående medellivslängdens utveckling är dock mycket små mellan de ålders- grupper som åldersmässigt befinner sig nära varandra. Exempelvis har den återstående medellivslängden för personer ökat med . Motsvarande ökning för personer är och för personer . Mot bakgrund av dessa mycket små skillnader skulle automatiska byten av livslängdstabeller och basår både kom- plicera och försvåra förståelsen av riktåldersberäkningarna. Utred- ningen lämnar därför inte något sådant förslag. Det kan dock vara rimligt att byta livslängdstabell i en situation där riktåldern är avse- värt mycket högre än . Detta kan då göras genom ett särskilt riksdagsbeslut. beräkningar om så kallad behövlig pen- sionsålder visar att det är tillräckligt att arbetslivet förlängs motsva- rande två tredjedelar av livslängdsökningen för att pensionsnivåerna för en åldersgrupp ska vara desamma i förhållande till slutlönen som gällde för de äldre åldersgrupperna. Utredningen kan finna både för- och nackdelar med att det utrymme som skapas inom ramen för pensionssystemet används till som pensionär. Det främsta argumentet mot detta är att det mycket väl kan finnas andra områden inom den offentligt finansierade välfärden som borde prioriteras högre. Det viktigaste argumentet för en lösning som innebär att rikt- åldern höjs mindre än vad medellivslängden ökar är att det faktum att vi lever inte självklart medför att antalet friska år ökar lika mycket. Av utredningens delbetänkande framgår att antalet friska år visserligen har ökat, men att ökningstakten har varit något långsammare jämfört med vad som gällt för medellivslängden. Utredningen kan även konstatera att det utrymme för ökad tid som pensionär som har räknat fram är en effekt av pensionssystemets konstruktion. Utredningen ser inte det som sin uppgift att ändra några av de grundläggande principerna i pensionssystemet och pensionsreformen. Sammantaget är utredningens bedömning att resultaten från kalkyler bör beaktas när riktåldern beräknas. Det innebär att riktåldern inte bör räknas upp med hela livslängds- ökningen. Det föreslås således att riktåldern justeras med mot- svarande två tredjedelar av ökningen för den återstående medellivs- längden för de personer som är . I flertalet av de länder som har beslutat om att höja pensionsåldern anges den nya i helår. I några av länderna bestäms pensionsåldern och . I höjs pensionsåldern i taget. I kommer en ny pensionsålder att bestämmas med två månaders exakthet. I avrundas den nya pensionsåldern till närmaste halvår. När det gäller riktåldern har utredningen övervägt mellan två alternativ. Det ena är att riktåldern helår och det andra att riktåldern halvår. En fördel med det sist nämnda alternativet är att höjningen kan bli mindre och omställningen därmed inte lika stor för de personer som berörs. En annan fördel med en halvårsvis uppräkning av riktåldern är att de så kallade tröskeleffekterna blir mindre. En höjning av riktåldern med innebär att de personer som är födda förväntas arbeta längre än de personer som är födda en månad tidigare. Det finns även skäl som talar för att åldersgränserna i pensions- systemet även fortsättningsvis anges med . Det viktigaste argumentet för detta är att riktåldern, enligt utredningens beräk- ningar, skulle initialt bli högre med halvårsvis justering än med helårsuppräkning (tabell 11.1). Detta skulle öka utgifterna för de offentliga ersättningar som enligt utredningens förslag ska knytas till riktåldern. Utredningen anser att så länge förslagens effekter på arbetsutbudet och därigenom inkomsterna till den offentliga sektorn är osäkra bör riktåldern inte beräknas till ett högre tal än vad som är nödvändigt. Utredningen kan dessutom konstatera att halvårs- visa åldersgränser skulle vara ett helt nytt inslag i de svenska offent- liga försäkringarna och avtalen. Konsekvenserna för administrationen kollektivavtalade försäkringar m.m. skulle därför vara svåra att över- blicka. Utredningen föreslår således att riktåldern ska avrundas till närmaste helår. De gängse avrundningsreglerna bör därmed gälla. Det kan dock vara lämpligt att kommunicera även ett oavrundat värde för riktåldern till allmänheten som därigenom förbereds för en kommande höjning. Den årliga beräkningen av riktåldern framgår även av formeln nedan. Rt = 65 + 2/3*(Mlt-1 – Ml97) =Riktålder för år t =Återstående medellivslängd* för personer året t =Återstående medellivslängden* för personer *Enligt SCB:s femåriga livslängdstabeller Utredningen föreslår att riktåldern beräknas och tillämpas . Av tabell 11.1 framgår att riktåldern med nuvarande befolkningsprognoser. Enligt dessa beräkningar höjs riktåldern till 2022. Därefter kommer det enligt de preliminära beräkningarna att dröja innan riktåldern åter höjs. Detta visar en långsam utveckling. Beräkningarna bygger på den gällande befolkningsprognosen. Den visar att den återstående medellivslängden utvecklas långsammare framåt i tiden jämfört med utvecklingen . Det bör dock uppmärksammas att prognoserna är osäkra och den återstående medellivslängden mycket väl kan utvecklas snabbare när det faktiska utfallet blir känt. Källa: och utredningens beräkningar. beräkningar av behövlig pensionsålder I kuvertet görs pensions- prognoser för varje försäkrad med utgångspunkt från individens faktiskt intjänade pensionsrätt. Prognosen beräknas med noll procents tillväxt . Av beräkningen framgår också hur länge personen behöver arbeta för att kompensera den ökande medellivslängden. Dessa beräkningar visar hur länge en viss födelse- kohort, t.ex. födda , behöver arbeta för att den genomsnittliga pensionen i förhållande till slutlönen ska bli densamma som gällde för personer födda . beräkningar på behövlig pensionsålder baseras på den aktuella prognosen om medellivslängdens utveck- ling. Dessa utgör således ett viktigt komplement till riktåldern som beräknas utifrån den faktiska livslängdsutvecklingen fram till be- räkningsåret. I delbetänkandet har utredningen redogjort för beslutade höjningar av pensionsåldern i flera länder i samt i . Vissa länder har valt att stegvis höja pensionsåldern tills man når en viss på förhand bestämd åldersgräns. Exempelvis kommer pensionsåldern i att höjas från 65 till . Utredningen har även prövat motsvarande förfarande i . Ett alternativ som utredningen har övervägt är att riks- dagen i förväg beslutar dels om ett slutvärde för riktåldern, dels om de höjningar som behöver göras för att komma dit. Exempelvis skulle i enlighet med den senaste prognosen kunna besluta om att riktåldern är och 2038. Dessutom skulle kunna besluta om när höjningarna från 66 till skulle inträffa. Fördelen med tillvägagångssättet är att medborgare långt innan pensioneringstidpunkten får veta vilka åldersgränser som gäller för dem. Den långa framförhållningen möjliggör även att höjningarna skulle kunna göras med kortare tidsintervaller än vad som gäller vid automatisk uppskrivning. Nackdelen med tillvägagångssättet är att beslutet om höjd rikt- ålder måste baseras på den prognostiserade medellivslängdens utveckling. Det är svårt att göra tillförlitliga befolkningsprognoser. Prognoserna har haft en tendens att underskatta medellivs- längdens utveckling. Det finns därför en betydande risk att rikt- åldern blir för låg . Det skulle i sin tur innebära att riskerna för obalanser i samhällsekonomi undanröjs tillfälligt men kvarstår på . Det går heller inte heller utesluta att det motsatta inträffas, dvs. att prognosen överskattar medellivslängden utveckling. För vissa indi- vider innebär detta att de arbetar längre än vad de själva egentligen vill eller vad som kan vara motiverat från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Mot bakgrund av de redovisade nackdelarna med detta alternativ har utredningen valt att inte lämna ett sådant förslag. Utredningen har även prövat möjligheten att riktåldern ändras med bestämda intervall, exempelvis . Fördelen med detta är att alla berörda parter långt innan vet när det kan bli aktuellt med en höjning av riktåldern och därigenom får bättre planerings- förutsättningar. Utredningen kan konstatera att förslaget att riktåldern baseras på beräkningar som har gjorts innebär att ålders- gränserna i pensionssystemet anpassas till medellivslängdens utveck- ling med en avsevärd fördröjning. Denna fördröjning är dock nöd- vändigt för att administrationen, arbetsmarknadens parter och berörda försäkrade ska kunna vidta nödvändiga anpassningar. Ett system med fasta intervall för riktåldershöjningar skulle i vissa fall innebära att anpassningen av åldersgränserna till medellivslängden skulle dröja ytterligare. Utredningen har därför avfärdat detta alternativ. Utredningen har även granskat om den föreslagna riktåldern för pension kan anse stå i strid bl.a. med internationella överenskom- melser. Utredningens förslag innebär att när pensionsåldern i höjs kommer denna att vara högre än . Frågan är om detta stämmer överens med den europeiska för socialförsäkring som regleras i den Europeiska balken för social trygghet och dess protokoll. har förbundit sig att följa nämnda balk och dessa protokoll. Balkens regler utgör en minimistandard inom det sociala trygghetsområdet. I artiklarna 26–29 balken regleras ålderspension. Enligt artikel 26 måste vissa förutsättningar vara uppfyllda för att en högre ålder än ska bestämmas som pensionsålder. En- ligt utredningens inhämtade uppgifter från departe- ment för den Europeiska balken om social trygghet kan nämnda artikel tolkas på följande sätt. Om antalet medborgare representerar eller mer av den aktiva befolkningen (medborgare som är ) får pensionsåldern be- stämmas till en högre ålder än . Utredningen har med stöd av uppgifter från SCB:s hemsida om befolkningsstatistik och befolkningsframskrivning jämfört antalet medborgare i och antalet medborgare mellan 15– . Utredningen konstaterar att beräknat för uppgår an- talet personer i till av den aktiva be- folkningen mellan 15–. beräknas andelen utgöra av den aktiva befolkningen i åldrarna 15–och beräknas andelen äldre utgöra 32, . Utred- ningens förslag att höja de åldersrelaterade reglerna i SFB och kring- liggande system kan därför inte anses stå i strid med den Europeiska balken om socialtrygghet och dess protokoll. I art. 27–29 balken anges vissa miniminivåer för ersättningsnivåerna och inträdeskraven för att få ålderspension. Utredningen lämnar inte några förslag vad gäller dessa frågor. När det gäller är det framför allt två kon- ventioner som har betydelse för pensionsåldern. konvention nr 128 i del III om åldersförmåner anger i artikel 15.2 att den före- skrivna åldersgränsen för rätt till pension inte får överstiga . Högre ålder får dock fastställas av behörig myndighet i enlighet med de särskilda grunder som anges i konventionen. I ILO-rekom- mendation nr 162 om äldre arbetstagare anges vidare i del IV punk- ten 21 att åtgärder i mån av möjlighet bör vidtas för att göra den ålder som kvalificerar för ålderspension flexibel. I punkten 29 rekom- menderas att äldre arbetstagare som är arbetsdugliga bör kunna uppskjuta sina anspråk på åldersförmåner utöver den ålder, som normalt kvalificerar arbetstagare för sådana förmåner, i syfte exem- pelvis att uppfylla alla kvalifikationer för förmåner eller att förbättra sina förmåner med hänsyn till den högre ålder då förmånerna tas ut och i förekommande fall det ytterligare arbete som utförts eller de ytterligare avgifter som erlagts. Enligt utredningens mening utgör inte heller de nämnda några hinder för för- slaget om införande av riktåldern för pension. 11.2Revision av SCB:s beräkningar av livslängdsstatistik behövs Utredningens bedömning: SCB och bör utarbeta formerna för en återkommande revision av SCB:s metoder och beräkningar av den livslängdsstatistik som används i beräkningen av inkomstpension och riktåldern. Detta ska reg- leras genom instruktion eller regleringsbrev. SCB:s uppgifter om medellivslängdens utveckling används vid beräkningen av inkomstpension. Uppgifterna ingår i delningstalet. Delningstalet är det tal som den individuella pensionsbehållningen delas med när inkomstpensionen beräknas. Uppgifter om livsläng- der används också vid beräkningen av arvsvinstfaktorn. Med hjälp av arvsvinstfaktorn delas pensionsbehållningen efter personer som har avlidit i viss ålder mellan kvarlevande personer i samma ålder.