sou · H1B336 · 2013-05-30 00:00:00 — Ändringen i LDT innebar att skrivningarna om dem som tjänstgör utomlands i Försvarsmaktens utlandsstyrka byttes ut mot dem som är anställda i Försvarsmakten och tjänstgör utomlands i en internationell militär insats. Den verksamhet som avses med begreppet internationell militär insats skulle motsvara den verksamhet som Försvarsmaktens utlandsstyrka har haft att bedriva. De följdändringar som gjordes var således inte avsedda att innebära någon ändring i sak. Avgränsningen av vilken verksamhet som träffas av de olika bestämmelserna förändrades inte i och med det nya uttryckssättet. I den mån Försvarsmakten skickat personer anställda i Försvarsmakten, för tillfällig tjänstgöring i insatsområdet, utan att de tjänstgjort i utlandsstyrkan, uppkom dock enligt prop. Lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m. – tillämpningsområden 2009/10:160 s. 205 en viss skillnad. Lagen omfattar enligt propositionen även denna personal. Vissa anställda som inte tidigare föll inom tillämpningsområdet för tjänstgöring i utlandsstyrkan har därmed tillkommit. Vilka som omfattas av 1 § 5 LDT utvecklas inte närmare i förarbetena men det anges i prop. 2009/10:160 s. 224 att avsikten är att bestämmelsen ska träffa samtliga anställda i Försvarsmakten som tjänstgör utomlands i en internationell militär insats. Ledning får sökas i förarbetena till LFIM. I det följande redogörs för LFIM:s tillämpningsområde och utredningen återkommer därefter i kapitel 8 till våra slutsatser avseende LDT:s tillämpningsområde i internationella militära insatser. 4.2.2Lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser – tillämpningsområdet LFIM innehåller särskilda bestämmelser om anställning, arbetsmiljö, stödåtgärder, arbetsskador och stöd till anhöriga. Regeringen har i prop. 2009/10:160 uttryckt att den svenska veteransoldatpolitiken utgår från en helhetssyn på ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. Reglerna kompletterar de allmänna regler som gäller i fråga om skador i arbetslivet och arbetsgivarens ansvar, arbetsmiljö m.m. och avser att ge ett förstärkt skydd till den personal som är anställd av Försvarsmakten och som tjänstgör i en internationell militär insats. LFIM tillämpas enligt 1 § på anställda i Försvarsmakten vid tjänstgöring i en internationell militär insats. I den tidigare gällande lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten träffades personal som tjänstgjorde i utlandsstyrkan av reglerna som en enhet. Genom införandet av LFIM avskaffades begreppet utlandsstyrka i lagstiftningen och istället var det enbart verksamhetens art som angav lagens tillämpningsområde. Lagens tillämpningsområde kom, som framgått ovan, att kopplas till tjänstgöring i en internationell militär insats. Med begreppet internationell militär insats avses enligt 1 § andra stycket verksamhet som Försvarsmakten bedriver i ett insatsområde utomlands i syfte att avvärja risk för en väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd, eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt. Lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m. – tillämpningsområden Genom den nya lagen infördes även begreppet insatsområde i lagen. Syftet med detta var enligt prop. 2009/10:160 s. 145 att det tydligt skulle framgå att det förstärkta omhändertagandet inte skulle gälla generellt vid tjänstgöring i utlandet utan endast vid tjänstgöring kopplad till insatsområdet. Detta eftersom insatsområdet utgör det geografiska område inom vilket det kan anses föreligga ökade risker och en ökad hotbild mot Försvarsmaktens personal. Vilket geografiskt område som utgör insatsområdet i en specifik insats följer av Försvarsmaktens beslut om verkställighet av den internationella militära insatsen. Lagen tillämpas inte på den som är lokalt anställd av Försvarsmakten i insatsområdet. Av författningskommentaren till 1 § (prop. 2009/10:160 s. 212) framgår att bestämmelserna i lagen är tillämpliga endast om Försvarsmakten har ett arbetsgivaransvar för en enskild person som deltar i en internationell militär insats. För anställda som har sin anställning i Försvarsmakten även när de inte deltar i en internationell insats anges att lagen endast är tillämplig som den anställde tjänstgör i en internationell militär insats. Vidare anges att startpunkt för den aktuella tjänstgöringen följer för sådan personal av Försvarsmaktens besked vid verkställighet av insats. Motsvarade uppges gälla för den personal som anställs särskilt i myndigheten för tjänstgöring i en internationell militär insats enligt 2 §. Enligt författningskommentaren görs ingen åtskillnad mellan militära och civila befattningshavare under förutsättning att det föreligger ett anställningsförhållande mellan den enskilde och Försvarsmakten och att det är fråga om sådan tjänstgöring som faller inom ramen för lagstiftningen. Vilken tjänstgöring och art av verksamhet som omfattas Av ovan nämnd författningskommentar framgår att med uttrycket vid tjänstgöring i en internationell militär insats avses sådan tjänstgöring som den anställde genomför för Försvarsmaktens räkning i insatsområdet, dvs. all verksamhet direkt kopplad till genomförandet av den internationella militära insatsen. Frågan om en person ska Lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m. – tillämpningsområden anses tjänstgöra i en internationell militär insats är enligt författningskommentaren beroende av bl.a. verksamhetens art. Det hänvisas i det sammanhanget till 1 § andra stycket, se ovan. I kommentaren uttalas vidare att det i sammanhanget saknar betydelse vilken organisatorisk enhet inom Försvarsmakten som den anställde tillhör. Tjänstgöringens geografiska och tidsmässiga koppling till den internationella militära insatsen har också betydelse då det gäller att avgränsa lagens tillämpningsområde. Följande anges i författningskommentaren (prop. 2009/10:160 s. 212). Lagens bestämmelser kan även vara tillämpliga under tid då personalen genomför förberedelser och avslutande åtgärder samt genomgår kompletterande utbildning i eller utomlands. Detta är fallet om t.ex. en internationell samövning för en specifik insats under insatsliknande förhållanden genomförs. Frågan om i vad mån personalen även bör omfattas av LDT under tid för förberedande och avslutande åtgärder behandlar utredningen i avsnitt 8.1.4. Som nämnts i avsnitt 3.5.3. har MSB ansvar för frågor om civilt försvar i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. MSB har en roll i frågor rörande disciplinärenden enligt LDT. En- ligt 1 kap. 2 § förordningen (1995:241) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (FDT) ska det finnas befattningar för auditörer till det antal som MSB beslutar för det civila försvaret. Auditörer som ska tjänstgöra i det civila försvaret ska förordnas av MSB. Enligt 1 kap. 4 § ska MSB meddela föreskrifter om arvoden och ledighet för de auditörer som inte utsetts av Försvarsmakten. Enligt 2 kap. 1 § prövas frågor om disciplinansvar eller åtalsanmälan av MSB i fråga om dem som tjänstgör eller har tjänstgjort hos ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse, ett registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller hos en annan enskild. Enligt FDT ska även MSB höras när Försvarsmakten fastställer diverse formulär för användning i disciplinärenden. Lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m. – tillämpningsområden Eftersom det inte föreligger någon skyldighet att fullgöra civilplikt bedriver MSB inget aktivt arbete med civilpliktsfrågor. Som nämnts ovan har MSB inte meddelat några föreskrifter på området. MSB har inte heller förordnat några auditörer. Det förekommer ingen krigsplacering i det civila försvaret . Det finns ett antal personer kvar i registret som krigsplacerats tidigare, men i slutet av årtiondet kommer deras placeringar att upphöra. 5.1Kartläggning av praxis – uppdrag och metod Utredningen ska enligt direktivet kartlägga och analysera de senaste årens praxis inom Försvarsmakten för disciplinärenden, vid tillämpningen av såväl LDT som . Utredningen ska även samråda med Försvarsmakten, Försvarshögskolan och andra berörda myndigheter och organisationer, däribland arbetstagarorganisationer och frivilliga försvarsorganisationer. Utredningen har haft möten och kontakter med företrädare för nämnda organisationer och därvid inhämtat underlag som ingår i kartläggningen. Utredningen har tagit del av Försvarsmaktens personalansvarsnämnds verksamhetsrapporter (2002–2011). Rapporterna innehåller utförliga referat av ärenden om avsked och uppsägning, disciplinansvar samt beslut om att avskriva ärenden. Utredningen har studerat de ärenden som rör disciplinansvar och som prövas av nämnden jämlikt 14–19 §§ . Det rör sig om ett omfattande material som finns tillgängligt hos myndigheten. Det har inte bedömts nödvändigt för utredningens ändamål att redovisa innehållet i betänkandet. Redovisningen inskränks därför till statistiska uppgifter som är sammanställda utifrån rapporterna. Försvarsmakten har bistått utredningen med underlag avseende tillämpningen av LDT. Vi har bl.a. fått del av om disciplin- och ersättningsärenden samt mallar (s.k. likare) för bedömning av militära disciplinärenden (bilagorna 2-3). Vidare har utredningen kunnat titta på uppgifter från Försvarsmaktens sammanställning avseende disciplinärenden som varit att hänföra till utlandsstyrkorna –2012. Utredningen har även inhämtat uppgifter och gjort förbandsbesök m.m. i enlighet med vad som framgår av avsnitt 2.2. I detta kapitel redovisar utredningen vad som inhämtats och vi redogör även för våra slutsatser kring inhämtat material. Under utredningens arbete har det uttryckts farhågor över att disciplinansvarssystemet brister avseende rättssäkerhet och förutsebarhet. Det har hävdats att tillämpningen av LDT skiftar mellan förbanden. Denna bild av disciplinansvarssystemet är hänförlig till tiden innan man beslutade att inte använda den allmänna värnplikten. Utredningens uppdrag är framåtsyftande och ska utmynna i ett förslag som beaktar vunna praktiska erfarenheter från det nya personalförsörjningssystemet. ingår inte värnpliktiga i Försvarsmaktens fredstida organisation. Praxis hänförlig till denna kategori är därför av begränsat värde. Disciplinärendehanteringen vid förbanden i har kommit att förändras så att mängdhanteringen nu tillhör det förflutna. Med hänsyn härtill har utredningen valt att begränsa kartläggningen av praxis avseende LDT till den sentida tillämpningen. Detta innebär att ärenden från vid förbanden i och de internationella militära insatserna har granskats. I detta sammanhang har även kontakt tagits med FMV gällande FMV-personals medverkan i samband med internationella militära insatser. I utredningen har representanter från , MSB och Försvarsmakten, bl.a. Högkvarterets Rikshemvärnsavdelning, deltagit som experter. Myndigheterna har via dessa experter beretts tillfälle att lämna synpunkter och bidrag till utredningen. Utredningen har också genom utredarens och experternas samlade kunskap kunnat tillgodogöra sig erfarenheter och synpunkter från Försvarsmaktens hantering av disciplinärenden. Utredningen skickade brev till Försvarsmaktens Högkvarter och 13 av Försvarsmaktens förband för att informera om utredningen och för att ställa ett antal frågor om tillämpningen av LDT (bilagorna 4-5). Följande förband tillfrågades: Livgardet (LG), Livregementets husarer (K 3), ingenjörregemente (2), Artilleriregementet (A 9), flygflottilj(F 17), Ledningsregementet (LedR), Luftvärnsregementet (Lv 6), (P 4), Södra skånska regementet (P 7), (I 19), Amfibieregementet (Amf 1), Fjärde sjöstridsflottiljen (4.sjöstridsfl) och Marinbasen (). var utformade för att så nära som möjligt följa vårt uppdrag enligt direktivet. Formulär och sändlista upprättades efter samråd med experter i utredningen. Utredningen valde ut förband som bedriver utbildning av rekryter och frågorna rörde tillämpningen av LDT. Frågorna till Högkvarteret behandlade tillämpningen av LDT vid den svenska internationella militära insatsen i Kosovo (KFOR) respektive (ISAF) samt Försvarsmaktens personalansvarsnämnds (FPAN:s) tillämpning av disciplinreglerna i . ombads även Försvarshögskolan och Försvarsmakten genom och att svara på ett antal frågor gällande disciplinansvar för officersaspiranter. Svarsfrekvensen har varit mycket god. Samtliga tillfrågade, utom ett förband, har kommit in med svar. Svaren har sammanställts och analyserats. Nedan följer en sammanställning av svaren. 5.2.2 Redovisning av svaren från 12 förband Frågorna till förbanden rörde praxis avseende LDT-ärenden åren 2003, 2004, 2010, 2011 och samt omfattade värnpliktiga, officersaspiranter och hemvärnsmän. kompletterades uppgifterna avseende . Av tio tillfrågade förband har kompletterande svar inkommit från samtliga förband utom ett. Vi var intresserade av att se hur ärendeutvecklingen sett ut sedan värnpliktsutbildningen ersattes med en ny frivillig militär grundutbildning (GMU). Vi ville veta hur övergången från pliktsystem till frivillighet påverkat antalet disciplinförseelser. Våra frågor utgick som referenspunkter. Under dessa år användes den allmänna värnplikten, och värnpliktskullarna låg kring 15 000–17 000. Denna siffra kom att minska då antalet värnpliktiga uppgick till ca 10 000 och 2007 då endast omkring 4 000 gjorde allmän värnplikt. Förbanden har i allt väsentligt lämnat fullständiga svar på våra frågor. När det gäller uppgifter har det dock varit svårt att få fram detaljerade uppgifter. Av svaren har i allmänhet inte gått att utläsa vilket antal löneavdrag som i allmänhet beslutats avseende en viss typ av förseelse. Svaren har också varit något ofullständiga då det gäller officersaspiranter. Vi har fått svar på frågor om antal disciplinärenden, vilka kategorier av icke anställd militär personal som varit föremål för prövning enligt LDT och antalet ärenden per personalkategori, dvs. värnpliktiga/rekryter, officersaspiranter och hemvärnsmän. Det är främst värnpliktiga och rekryter som omfattas av förbandens tillämpning. Antalet värnpliktiga/rekryter har minskat antalsmässigt och antalet utbildningsdagar har också minskat. Rekryter kan övergå till en soldat- eller sjömansanställning och omfattas därmed av . Antalet disciplinärenden som handläggs enligt LDT av förbanden i har minskat kraftigt efter övergången till frivillighet, se tabell 5.1. Tabellen visar också att andelen ärenden i förhållande till antalet värnpliktiga/rekryter har minskat kraftigt från till något fåtal procent efter 2010. Ett litet antal officersaspiranter förekommer också bland ärendena, men svaren är ofullständiga avseende denna kategori. Av svaren från Marinbasen, , ingenjörregemente och Ledningsregementet har framgått att –2012 har de haft officersaspiranter under utbildning och att några enstaka ärenden förekommit . Vid de fyra förbanden har sammanlagt 5–10 ärenden rört officersaspiranter . Hemvärnsmännen förekommer inte i förbandens tillämpning av LDT, trots att det är och har varit en numerärt stor grupp. En viktig förklaring är sannolikt att hemvärnsmän är en motiverad grupp vilket motverkar risken för att individen gör sig skyldig till förseelser. En annan bidragande orsak kan vara att det endast föreligger tjänstgöringsskyldighet . Statistik avseende disciplinärenden och värnpliktiga/rekryter vid 12 undersökta förband Antal vpl/rekryter För att få en bild av vilka förseelser som är vanligast förekommande skulle förbanden ange de tre vanligaste förseelserna under respektive år. Utifrån dessa årliga uppgifter har utredningen summerat antalet. till samtliga fem undersökta år var olovlig frånvaro (inbegripet sen ankomst) den vanligaste typen av förseelse. –2012 förekom dock endast 13 sådana ärenden av drygt 300 disciplinärenden. Vådaskott var den näst största kategorin, och är det den vanligaste typen av förseelse (53 ärenden). Förseelser med koppling till alkohol var den tredje vanligaste typen av förseelse. fanns ett stort antal sådana förseelser. 75 fall av totalt 266 disciplinärenden avsåg alkoholrelaterade förseelser 2010. 2011 var antalet endast 7. Utöver nämnda typer av förseelser har ärendena avsett vad som allmänt sett kommit att betecknas som ordningsfrågor, ordervägran, brott mot instruktioner, vapenhantering, förlust och förvaring av materiel samt förseelser med koppling till fordon. Den sistnämnda typen av förseelse förekom i 19 fall. Utredningens frågor rörde också förbandens praxis då det gäller att bestämma disciplinpåföljd. Förbanden ombads därför att ange hur många av disciplinbesluten som har inneburit varning, löneavdrag respektive extratjänst, och hur påföljderna vanligtvis bestämts i förhållande till de mest förekommande förseelserna. Svaren visar att löneavdrag är den vanligaste påföljden och att antalet löneavdrag ofta tycks ligga runt 10. Varning beslutas i av alla disciplinärenden. Disciplinpåföljden extratjänst har endast beslutats . Som nämnts ovan har svaren i regel inte varit så detaljerade att det framgått hur många löneavdrag som ålagts i det enskilda fallet. Disciplinförseelserna har därtill varit av varierande svårhetsgrad. Det är därför svårt att avgöra om det finns skillnader mellan förbanden i påföljdspraxis. Vid de möten som ägt rum har dock från förbandshåll framhållits att man alltid strävar efter att följa de riktlinjer Försvarsmakten utarbetat i den s.k. likaren, se avsnitt 5.2.5. Av 24 § första stycket LDT följer att innan en disciplinpåföljd beslutas eller en åtalsanmälan görs i fråga om en disciplinansvarig, ska yttrande inhämtas från auditören. Ett sådant yttrande behövs dock inte om 1. förseelsen inte kan antas utgöra brott, 2. förseelsen har erkänts, 3. förseelsen inte bör medföra svårare påföljd än varning, och 4. den disciplinansvarige inte begär att yttrande från auditör ska inhämtas i ärendet. Uppräkningen motsvarar de situationer som enligt 21 § LDT får prövas på kompanichefsnivå. Utredningen ville få kunskap om auditörens roll i ett disciplinärende och ställde därför frågan om hur ofta de medverkat i ärendena och hur ofta deras förslag följts. Svaren visar att auditör har medverkat i nästan samtliga fall de undersökta åren och att dennes förslag har följts i praktiskt taget alla de fall denne tillfrågats. 5.2.3 Redovisning av svaret från Försvarsmaktens högkvarter Frågorna till Försvarsmaktens högkvarter (Högkvarteret) rörde de senaste årens praxis inom Försvarsmakten för disciplinärenden. De första frågorna gällde Försvarsmaktens tillämpning av LDT vid den svenska internationella militära insatsen i Kosovo (KFOR) respektive (ISAF) under vart och ett av åren 2009– 2012 (). kompletterades uppgifterna avseende . Vi var intresserade av att se hur vanligt det är med disciplinärenden under en insats utomlands, vilken typ av förseelser som är vanligast och vilka påföljder som används. Vi ville även få fram sådana uppgifter gällande praxis som gjorde det möjligt att jämföra med tillämpningen (enligt LDT) vid förbanden i . Utredningen har för detta ändamål även getts tillfälle att studera samman- ställningar av disciplinärenden som hanterats i och Kosovo. Slutligen ställdes frågor om praxis vid (), dvs. Nedan redovisas svaret jämte uppgifter som är hämtade ur nämndens årliga verksamhetsrapporter och Försvarsmaktens årsredovisningar. Resultat – LDT:s tillämpning vid internationella insatser Nedanstående tabell avser åren 2009–2012 och visar hur många disciplinärenden som handlagts vid de svenska internationella militära insatserna i Kosovo (KFOR) och (ISAF) samt hur många ärenden som resulterat i beslut om varning eller löneavdrag. Disciplinärenden som inte har resulterat i beslut om påföljd kan ha avskrivits på grund av att det av särskilda skäl inte krävts någon disciplinpåföljd (32 § LDT) eller att det bedömts som ett ringa fall (8 § LDT). I tabellen görs även en jämförelse mellan personalstyrkans storlek och antalet ärenden respektive antalet beslut de olika åren. Jämförelsen framgår genom uppgiften om hur stor andel av personalen som varit föremål för disciplinär prövning respektive disciplinär påföljd. Tabellen visar att antalet disciplinärenden och andelen sådana ärenden per anställd varierar något över åren. Tabell 5.2 Statistik avseende disciplinärenden vid de svenska internationella militära insatserna i Kosovo (KFOR) och (ISAF) Antal beslut om påföljd Antal beslut om påföljd Källa: Utredningens sammanställning utifrån uppgifter från Försvarsmakten. För att få en bild av vilka förseelser som är vanligt förekommande vid insatserna i KFOR och ISAF skulle Högkvarteret ange de tre vanligaste förseelserna under respektive år och antalet fall. Utifrån dessa årliga uppgifter har utredningen summerat det antalet fall som angetts för perioden –2012. De tre vanligast förekommande förseelserna – 2012 fördelade sig mellan fyra typer av förseelser. Vådaskott var den vanligaste typen av förseelse, och den förkom i ca 60 fall. Drygt 50 disciplinärenden avsåg trafikförseelser som därmed var den näst vanligaste förseelsen. Nästan lika vanligt var det med bristande uppsikt över vapen som utgjorde den tredje vanligaste kategorin. Alkoholförseelser var den fjärde vanligaste typen av förseelse, drygt 20 fall. Högkvarteret ombads också att ange hur många disciplinbeslut som inneburit varning, löneavdrag respektive extratjänst. Av svaret framgår att påföljderna varning och löneavdrag var jämnt fördelade över dessa år och att antalet löneavdrag i ett ärende 2009 som lägst var 3 och som högst 25. Åren därefter var det lägsta antalet 5 och det högsta antalet 20 löneavdrag. Extratjänst förekom inte under dessa år. Av Försvarsmaktens sammanställning över disciplinärenden i internationella insatser framgår att vådaskott i allmänhet medför 5– 10 löneavdrag. Detta motsvarar vad som anges i likaren. Även alkoholförseelser medför oftast löneavdrag, vilket också rekommenderas i likaren. Då det gäller trafikförseelser har Försvarsmakten oftast beslutat om varning. Av uppgifterna framgår inte närmare vilken typ av förseelse som det då har handlat om. Likaren tar också upp trafikförseelser som en vanligt förekommande påföljd och anger specifikt att hastighetsförseelse och trafikolycka p.g.a. oaktsamhet bör medföra löneavdrag. Bristande uppsikt över vapen anges däremot inte i likaren. Enligt Försvarsmaktens sammanställning utgjorde varning normalpåföljd för denna typ av förseelse. I flera fall har disciplinärenden avgjorts genom beslut om avskrivning. I frågan om auditörens roll då det gäller handläggning av disciplinärenden har Högkvarteret svarat att det vid respektive insats har funnits en s.k. legal adviser som varit förordnade som auditör. Denne har handlagt och föredragit disciplinärenden för kontingentschefen och därmed även gett förslag till beslut. Kontingentschefen har därefter, på inrådan av sin legal adviser, fattat beslut. Finns det skillnader i praxis? Utredningen har frågat om det beträffande samma typ av förseelser förekommer skillnader i praxis mellan exempelvis olika förband och olika vapengrenar. Vidare har vi frågat om praxis i disciplinhanteringen skiljer sig beträffande internationella militära insatser och förbanden i . Högkvarteret har svarat att man inte har kännedom om att det skulle förekomma några sådana skillnader. Resultat – LOA:s tillämpning vid FPAN Nedanstående tabell avser disciplinärenden vid FPAN åren 2005– 2012. Tabellen visar dels antalet disciplinärenden som har resulterat i beslut om varning eller löneavdrag, dels hur dessa beslut är fördelade på tre vanligt förekommande typer av förseelser. Det förekommer att ett ärende inrymmer såväl olovlig frånvaro som alkoholförseelse. I tabellen redovisas dessa ärenden under alkoholförseelse. Högkvarteret har även särredovisat antalet rehabiliteringsfall. Dessa ärenden har inte redovisats i tabellen. Tabell 5.3 Statistik avseende disciplinärenden där FPAN beslutat om varning eller löneavdrag