sou · H1B362 · 2013-09-12 00:00:00 — Ersättningsgrunder utöver ekonomisk ställning Som nämnts tidigare anser vi att de nuvarande möjligheterna att få ersättning enligt 43 kap. SFL ska finnas kvar. Detta innebär att om den sökande får helt eller delvis bifall till sina yrkanden i ärendet eller målet bör liksom ersättning kunna beviljas. Det är också rimligt att ersättning beviljas för kostnader om en fråga är av betydelse för rättstillämpningen, förutsatt att den sök- ande har haft behov av hjälp för att ta till vara sin rätt i processen. Det kan inte anses vara den enskildes ansvar att driva rättstillämp- ningen framåt. Även bifallsgrunden synnerliga skäl bör finnas kvar. Vi föreslår att fysiska och juridiska personers ekonomiska ställning ska vara en bedömningsgrund för om rätt till ersättning finns eller inte. Den ekonomiska ställningen bedöms schablonmässigt för att systemet ska vara så enkelt och förutsebart som möjligt. Den schablon- mässiga bedömningen kan emellertid medföra tröskeleffekter som innebär att små skillnader i den ekonomiska situationen får stora konsekvenser för den sökande. I vissa sådana fall kan det finnas skäl att bevilja ersättning trots att de ekonomiska förutsättningarna inte är uppfyllda. Förslaget genomförs i 43 kap. 1 § SFL. Förslag: Vid bedömningen av hjälpbehovet ska särskilt beaktas om prövningen är enkel, om beloppet som är föremål för pröv- ning är obetydligt och om den sökande själv genom sitt hand- lande har förorsakat ärendet eller målet. Om den sökande kan antas ha egen möjlighet eller kompetens att föra sin talan i processen finns inte något behov av hjälp. Vid be- dömningen av hjälpbehovet bör högre krav ställas på t.ex. närings- idkare som kan antas ha större kännedom avseende de aktuella reg- lerna än vad en sökande i allmänhet kan förväntas ha. Vidare får stora företag med egna juristavdelningar normalt anses ha kompe- tens att föra sin egen talan i en skatteprocess utan behov av juri- diskt biträde utifrån. Ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning Ersättning bör inte beviljas om prövningen är enkel. De enklaste ärendena och målen där rättsläget är klart ska inte berättiga till ersättning. Vid bedömningen av om en prövning är enkel ska beaktas både rättsfrågor och bevisfrågor. Ledning för vad som ska avses vara en prövning som är enkel kan hämtas avseende situa- tioner då en särskilt kvalificerad beslutsfattare ska ompröva vissa beslut enligt 66 kap. 5 § SFL.45 Om prövningen är enkel får avgöras från fall till fall. Rättsläget ska vara klart; finns det oklarheter som rör innebörden av gällande rätt är prövningen inte enkel. Tillämpning av mer komplicerade bestämmelser är vanligtvis inte enkel. Om ärendet innefattar bevis- frågor ska bedömningen av dem vara självklar för att prövningen ska anses vara enkel. Det ska alltså vara helt klart att den enskilde inte har lyckats visa med tillräcklig styrka att han eller hon t.ex. har haft en viss kostnad. En prövning som innefattar skälighetsbedöm- ningar kan inte anses vara enkel. Prövningen av ett omfattande ärende bör inte heller betraktas som enkel. Eftersom ersättningsreglerna i och med förslaget får en tydlig skyddskaraktär bör också storleken på det omtvistade beloppet spela roll vid bedömningen av om ersättning ska beviljas eller inte. Ersättning ska inte beviljas om skatte- eller avgiftsbeloppet som är föremål för prövning är obetydligt. Vid bedömningen av om beloppet är obetydligt skulle beloppet som är föremål för prövning kunna sättas i relation till den sökan- des ekonomiska situation, t.ex. genom en viss procentsats av den sökandes tillgångar eller inkomst. En sådan lösning skulle emeller- tid leda till att olika beräkningar behöver göras. Ett alternativ är att bestämma ett belopp som anses vara obetyd- ligt i detta sammanhang och låta det utgöra gränsen för om pröv- ningen rör ett obetydligt belopp. Enligt 66 kap. 28 § SFL får efterbeskattning inte beslutas om den avser ett obetydligt skattebelopp. Med obetydligt skattebelopp avses enligt rättsliga ställningstagande om belopps- gränser att skattebeloppet inte överstiger av prisbas- 2010/11:165 s. 1077. Ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning En motsvarande beloppsgräns bör enligt förarbetena till skatteförfarandelagen vara vägledande vid bedömningen av vad som avses med att ett skattebelopp eller avgiftsbelopp är obetydligt.46 Motsvarande reglering finns i 49 kap. 10 § 3 SFL beträffande skatte- tillägg. För att ersättningsreglerna ska vara lätta att tillämpa och knyta an till gällande regler anser vi att samma gräns för obetydligt be- lopp ska gälla vid tillämpning av ersättningsreglerna i 43 kap. SFL. Den sökandes eget handlande har förorsakat ärendet eller målet Vid bedömningen av den sökandes behov bör också beaktas att den som ska betala skatt eller avgift är skyldig att bidra med korrekta och tillräckliga uppgifter för att fatta ett riktigt beskattningsbeslut. Som en följd av detta bör en sökande som själv har orsakat tvisten, t.ex. genom att ha åsidosatt sina skyldigheter i fråga om deklara- tion, bokföring eller anteckningar, normalt inte beviljas ersättning.47 I enlighet med detta bör ärenden och mål som har sin grund i sköns- beskattning, där den sökande inte har lämnat fullständiga uppgifter i sin deklaration eller inte lämnat deklaration alls, normalt inte be- rättiga till ersättning. Inte heller kan en sökande anses ha ett behov av hjälp när denne har vidtagit omfattande åtgärder och kompli- cerade transaktioner utan annat syfte än att undgå skatt och sedan yrkar ersättning för kostnader enligt 43 kap. SFL i samband med ett sådant ärende eller mål. Förslaget genomförs i 43 kap. 1 b § SFL. Förslag: Skälig ersättning kan beviljas för kostnader nedlagda i ett ärende eller mål. I de fall då ersättningen avser nedlagt arbete av ombud eller biträde ska ersättning beviljas med en timtaxa som motsvarar timkostnadsnormen i rättshjälpslagen. Avvikelse från timkostnadsnormen får ske om det finns anledning till det. I de fall då ersättning beviljas avseende kostnader för utredning eller annat ska skälig ersättning utgå. 2010/11:165 s. 1117. 1989/90:126 s. 17 och prop. 1993/94:151 s. 133. Ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning Ersättningsrätten ska, liksom , begränsas till skälig ersätt- ning. I likhet med vad som gällt tidigare får det faktum att den sök- ande behövt hjälp för att ta till vara sin rätt inte medföra att ersättning beviljas för högre kostnader än som skäligen varit på- kallade.48 Vid bedömningen av skälig ersättning ska både antalet arbetade timmar och priset per arbetad timme bedömas. För att betona att endast skälig ersättning kan påräknas anser vi att ordet skälig ska stå tillsammans med ordet ersättning. Av vår undersökning framgår att ersättning beviljas med skilda ersättningsnivåer, i vissa fall accepteras höga timkostnader medan timkostnadsnormen, dvs. den timkostnadsnorm som fastställs enligt förordningen om timkostnadsnorm inom rättshjälpsområdet, tillämpas i andra fall (se bilaga 10, avsnitt 1.6). före- språkar att timkostnadsnormen ska tillämpas (se avsnitt 11.3.4). Att olika myndigheter tillämpar olika taxor för ersättning är inte tillfredsställande ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Vikten av att en fast timtaxa ska tillämpas bör dock inte överdrivas eftersom be- viljad ersättning styrs av två parametrar, arbetade timmar och tim- kostnad. En högre timtaxa kanske ger färre antal arbetade timmar eller tvärtom. Med en fast timtaxa ges den sökande bättre förut- sättningar att beräkna kostnaden för processen. Ombudet eller biträdet bör kunna ange en ungefärlig tidsåtgång för att driva ären- det eller målet och med en fast timtaxa kan den sökande beräkna hur stor kostnad processen kan medföra. Att bestämma ett rimligt ersättningsbelopp för ombud och bi- träden i fråga om ersättning är svårt. Skatterätt är ett komplicerat rättsområde som ställer höga krav på ett ombud eller biträde. I förarbetena till ersättningslagen nämns att viss ledning kan hämtas från taxa på rättshjälpsområdet och denna tim- kostnadsnorm har också använts i rättstillämpningen. 49 Vi har tidigare (se avsnitt 11.7.2) dragit vissa paralleller med rättshjälps- lagen eftersom reglerna nu får en tydligare skyddskaraktär. Vi anser därför att det inte finns anledning att en annan timtaxa ska gälla beträffande ersättning i skattemål. Vi anser dock att det ska finnas en möjlighet att avvika från timkostnadsnormen. Ett ombud eller biträde som är särskilt skick- lig, t.ex. genom att han eller hon är särskilt förtrogen med rätts- området, och som därför kan antas ha arbetat snabbare än ett normalskickligt ombud eller biträde, kan ersättas med ett tim- 1988/89:126 s. 26 och prop. 1993/94:151 s. 175. 1989/90:126 s. 26. Ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning arvode som överstiger timkostnadsnormen. Hänsyn ska också tas till vad det normalt sett kostar att anlita ett sådant ombud som ärendets beskaffenhet kräver.50 I likhet med rättshjälpslagen bör ett system eftersträvas som gynnar skicklighet och effektivitet varför detta måste beaktas vid bestämmandet av ersättning.51 I de fall då ersättning medges för utredning eller annat bör skälig ersättning beviljas. Förslaget genomförs i 43 kap. 1 och 5 a §§ SFL. Förslag: Den som yrkar ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning ska lämna en specificerad kostnadsräk- ning där det framgår när arbetet påbörjades, hur många timmar som har lagts ned i ärendet eller målet, vad arbetet har avsett, specificerat i arbetsmoment och tidsåtgång samt till vilken tim- kostnad arbetet har utförts. Bedömning: Om den beslutande myndigheten helt eller delvis avslår ett yrkande om ersättning är det av stor vikt att den be- slutande myndigheten tydligt motiverar sitt beslut samt i före- kommande fall anger varför den nedlagda tiden inte anses skälig i förhållande till uppdragets art och omfattning. Skyldigheten för myndigheter och domstolar att motivera sina beslut behöver inte förtydligas. Av vår undersökning framgår att domstolarna, i de fall då ersätt- ning beviljas, motiverar sina beslut om ersättning ytterst kortfattat. Ett yrkande om ersättning sätts ofta ned med motiveringen att den sökande är skäligen tillgodosedd med ett visst lägre belopp, se bilaga 10, avsnitt 1.5. Vi anser detta otillfredsställande. De kostnader som den sökande yrkar ersättning för bör speci- ficeras i en kostnadsräkning. Den beslutande instansen bör tydligt motivera grunden för sitt beslut i det fall ett yrkande om ersättning helt eller delvis avslås. I de fall då en myndighet avser att sätta ned det yrkade ersätt- ningsbeloppet kan viss ledning hämtas från prop. 2004/05:41 där 1989/90:126 s. 26. 51Renfors, Sverne Arvill, Rättshjälpslagen och annan lagstiftning om rättsligt bistånd En kommentar, 3 uppl. 2012, s. 150. Ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning bl.a. följande framgår. Ett ersättningsanspråk kan sättas ned av i huvudsak tre skäl. För det första på grund av att den påstådda arbetsmängden, dvs. den nedlagda tiden, helt enkelt är oriktig. För det andra på grund av att den nedlagda tiden inte är skälig i för- hållande till uppdragets art och omfattning. För det tredje på grund av att uppdraget utförts mindre skickligt.52 Den vanligaste orsaken till att ett ersättningsanspråk sätts ned är att den tid som lagts ned på arbetet inte anses skälig. Det är nöd- vändigt ur ett rättssäkerhetsperspektiv att den sökande vet för vad ersättning har beviljats, med hur mycket och varför. Om det inte klart framgår av ett beslut vad ersättning har eller inte har beviljats för är det svårt att vid ett överklagande argumentera för sin sak. Det är därför särskilt viktigt att den beslutande myndigheten tyd- ligt motiverar i sitt beslut varför den nedlagda tiden inte anses skälig i förhållande till uppdragets art och omfattning. Att myndigheter och domstolar ska motivera sina beslut fram- går av 20 § förvaltningslagen (1986:223) och 30 § förvaltnings- processlagen. Vi ser därför inte några skäl att ytterligare förtydliga denna skyldighet genom tillägg i skatteförfarandelagen. En förutsättning för ett välgrundat beslut om ersättning är att det finns en specificerad och utförlig kostnadsräkning. Av kost- nadsräkningen ska framgå när arbetet inleddes, hur många timmar ombudet eller biträdet har arbetat med ärendet, vad arbetet har avsett och till vilken timkostnad arbetet har utförts. Kostnads- räkningen ska vara så specificerad att domstolen ska kunna bedöma varje arbetsmoment individuellt och bedöma om nedlagd tid är rimlig eller inte. Om ersättning yrkas med en högre kostnad än vad timkostnadsnormen medger ska detta motiveras. Det kan framstå som betungande för den sökande att behöva lämna in en specificerad kostnadsräkning. Vi anser dock att en tyd- lig kostnadsräkning också underlättar för den sökande att argu- mentera för att ersättning ska beviljas och varför. Det är också den sökandes ansvar att visa att kostnaderna har varit påkallade.53 Förslaget genomförs 43 kap. 5 a § tredje stycket SFL och i 10 a kap. skatteförfarandeförordningen (2011:1261). 2004/05:41 s. 11 f. 53RÅ 2002 ref. 56. får besluta om revision hos en näringsidkare inte bara för att kontrollera om denne har fullgjort sina lagstadgade upp- giftsskyldigheter (vanlig revision) utan också för att inhämta upp- gifter av betydelse för kontroll av någon annan än den som revi- deras, s.k. tredjemansrevision. Bestämmelserna finns i 41 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL. På tullområdet finns det bestämmelser om revision och tredjemansrevision i 6 kap. tullagen (2001:1281), vilka i stort motsvarar bestämmelserna i skatte- förfarandelagen. I direktiven anges att reglerna om tredjemansrevision ofta är föremål för diskussion. Synpunkterna gäller ofta integritetsaspekter som har att göra med att någon som inte är föremål för kontroll utsätts för revision och att den som kontrolleras inte känner till det. har kritiserats för att utföra tredjemansrevision där verket utan någon konkret misstanke om skatteundandragande eftersöker icke preciserade handlingar för att hitta något av in- tresse, ibland benämnt fishing expeditions. Vidare har det ifråga- satts om insamling av stora mängder uppgifter är ett effektivt arbetssätt för och om det är ett proportionerligt ingrepp i relation till den som har handlingarna. Även förhållandet till reglerna om möjligheten att begära att vissa handlingar ska undantas från kontroll, reglerna om banksekretess och advokaters klientmedelskonton har diskuterats och problematiserats. har i rättsfallet HFD 2012 ref. 12 bedömt frågor som gäller tredjemansrevision. Domstolen fann i det fallet att beslut om generell tredjemansrevision hos (), som gällde upp- gifter om klientmedelskonton, får anses oproportionerliga efter- som det saknats effektiva möjligheter att från granskning undanta uppgifter om vad advokaters klientuppdrag avser. Det framgår också av direktiven att reglerna om tredjemans- revision inte har setts över på . Enligt regeringen har den tekniska utvecklingen förändrat sättet som både och företag arbetar på med bl.a. en kraftigt ökad elektronisk informa- tionstillgång som följd. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att utreda utformningen av bestämmelserna för att ytterligare stärka rättssäkerheten för såväl den som revideras som den som kon- trolleras. Utredaren ska därför kartlägga hur arbetar med tredjemansrevision, bl.a. vilka slag av revisioner som utförs, antalet revisioner och utfallet av dem i fråga om funna felaktigheter och beloppsmässiga beslutade höjningar på grund av gjorda revi- sioner. Vidare ska utredaren analysera reglerna om tredjemans- revision ur ett rättssäkerhetsperspektiv och undersöka olika alter- nativ samt lämna ett förslag inklusive författningsreglering som ytterligare stärker integritetsskyddet och rättssäkerheten för enskilda. Dessutom ska utredaren göra överväganden kring frågor som hänger nära samman med tredjemansrevision om sådana aktuali- seras, såsom exempelvis frågor om tredjemansförelägganden. Upp- draget ska genomföras även gällande tredjemansrevision som Tull- verket utför. Regeringen anger att tredjemansrevision är ett mycket viktigt instrument i och kontrollverksamhet som bör finnas kvar. Det är därför utformningen av bestämmel- serna om tredjemansrevision som ska ses över. Vid utformningen av bestämmelserna ska kontrollintresset efter noggranna överväg- anden vägas mot integritets- och rättssäkerhetsintressena. Bestäm- melserna som föreslås bör ges en klar och tydlig utformning och bör präglas av restriktivitet och urskillning. De ska syfta till att stärka rättssäkerheten som en rimlig kontrollnivå bibehålls. Proportionalitetsprincipen måste beaktas i förslagen. Enligt regeringen är en fråga som bör utredas förutsättningarna för att införa ett krav på att i första hand – om så är möjligt – ska söka information hos den som uppgifterna gäller, dvs. först uttömma möjligheten att få information hos den som kon- trolleras och först därefter få utföra tredjemansrevision. Utredaren bör vidare se över behovet av att skärpa kraven för under vilka förutsättningar som tredjemansrevision ska få göras. Det kan t.ex. vara krav på närmare specificering av vad revisionen syftar till och motivering till varför efterfrågade uppgifter är rele- vanta för ändamålet med åtgärden. Det kan också gälla ändrade regler för beslutsordningen. Enligt regeringen bör, som ett led i att stärka det rättsliga skyddet för den som kontrollen avser, undersökas om det bör införas ett krav på att underrättelse om beslut om revision som huvudregel ska ske till denne, med möjlighet till undantag i vissa fall, t.ex. om det finns en sabotagerisk. Det bör enligt regeringen också utredas om det är möjligt och lämpligt att den som kontrollen avser t.ex. skulle kunna begära att vissa handlingar undantas från kontrollen. 12.2Nuvarande regler om revision och andra kontrollmöjligheter Bestämmelser om revision finns i 41 kap. SFL och i 6 kap. tullagen. Enligt de allmänna syftena för revision får besluta om revision för att kontrollera att uppgiftsskyldighet enligt 15– 35 kap. SFL har fullgjorts. Revision kan också beslutas om det finns förutsättningar att fullgöra uppgiftsskyldighet som kan antas uppkomma (41 kap. 2 § första stycket 1 och 2). De allmänna syftena tillåter alltså att revisionen avser period för vilken deklara- tions- eller annan uppgiftsskyldighet har inträtt, men också period för vilken sådana skyldigheter ännu inte har inträtt.1 Revision får vidare beslutas för vissa speciella syften som anges särskilt i lagen (41 kap. första stycket 3–7). Revision får vidare ske om Skatte- verket behöver uppgifter för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt lagen (2012:843) om administrativt samarbete inom Euro- peiska unionen i fråga om beskattning eller avtal som medför skyl- dighet att utbyta upplysningar i skatteärenden (41 kap. 2 a § SFL). 1996/97:100 s. 478-480. Vem får revideras? Revision innebär normalt en kontroll av den som revideras. Regeln om s.k. tredjemansrevision innebär dock att genom revision även kan kontrollera någon annan än den som revideras (41 kap. 2 § andra stycket och 2 a § andra stycket SFL). Syftet med tredjemansrevision är något snävare än med vanlig revision efter- som några av de speciella syftena inte omfattas.2 Revision får göras hos den som är eller kan antas vara bok- föringsskyldig och hos annan juridisk person än ett dödsbo. Revision får också göras i en del särskilt angivna specialfall (41 kap. 3 §). Särskilt om revision på tullområdet Tullagens bestämmelser om revision ser något annorlunda ut. Tull- verket får besluta om revision hos den som är eller kan antas vara deklarations- eller uppgiftsskyldig samt hos den som bedriver verk- samhet av sådan art att uppgift av betydelse för kontrollen av annan persons deklarations- eller uppgiftsskyldighet kan hämtas ur hand- lingar som rör verksamheten. Revisionen får avse kontroll av att deklarations- eller uppgiftsskyldigheten enligt tullagen har full- gjorts riktigt och fullständigt (6 kap. 28 § tullagen). Ett beslut om revision ska bl.a. innehålla uppgift om syftet med revisionen. Det ska därför finnas uppgift om vilken person eller rättshandling som kontrollen avser (41 kap. 4 § första stycket 1 SFL och 6 kap. 29 § första stycket tullagen). Om det finns särskilda skäl behöver dock beslut om tredjemansrevision inte innehålla uppgift om person eller rättshandling (41 kap. 4 § andra stycket SFL och 6 kap. 29 § andra stycket tullagen). Som regel ska den som ska revideras underrättas om beslutet innan en revision verkställs. Underrättelse får dock ske först i sam- band med att revisionen verkställs i fall då kontrollen vid en tidi- gare underrättelse skulle förlora sin betydelse (41 kap. 5 § SFL). En sen underrättelse ska alltså användas bara när kontrollen annars skulle te sig meningslös, t.ex. vid kassakontroller och dylikt.3 På 1996/97:100 s. 473 f. och prop. 2010/11:165 s. 413. 1996/97:100 s. 483. tullområdet finns en liknande bestämmelse i 6 kap. 29 § fjärde stycket tullagen. Underrättelse i förväg får vidare underlåtas vid en sådan begrän- sad revision av handlingar som rör personalen i samband med kontroll av personalliggare samt då det följer av bestämmelserna om underrättelse om beslut om bevissäkring i 45 kap. 16 § andra stycket SFL. Sistnämnda bestämmelse anger att underrättelse om beslut om bevissäkring får ske när åtgärden verkställs om det finns påtaglig risk för sabotage om personen underrättas i förväg. En revision ska genomföras i samverkan med den reviderade på ett sådant sätt att den inte onödigt hindrar verksamheten (41 kap. 6 § SFL). Motsvarande bestämmelse för tullområdet finns i 6 kap. 30 § första stycket tullagen. Revision är alltså inte något tvångsmedel (se avsnitt 12.3). Om den reviderade inte samverkar kan vite (44 kap. 1 § SFL och 10 kap. 4 § tullagen) och bevissäkring (45 kap. SFL och 6 kap. 30 § tredje stycket tullagen) användas. På skatte- området finns även en uttrycklig bestämmelse om att kravet att revisionen ska genomföras i samverkan med den reviderade inte gäller när bevissäkring har beslutats på grund av att det finns en påtaglig risk för sabotage enligt 45 kap. 2 § SFL (41 kap. 6 § andra stycket SFL). Vid revisionen får revisorn granska räkenskapsmaterial och andra handlingar som rör verksamheten, om de inte ska undantas (se avsnitt 12.2.2). Begreppet handling omfattar framställning i skrift eller bild och upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniskt hjälpmedel (3 kap. 9 § SFL). Revisorn har också ett antal särskilt angivna revisionsbefogenheter; han får exempelvis inventera kassan, granska lager maskiner och besiktiga verksamhetslokaler (41 kap. 7 § SFL). För tull finns en liknande bestämmelse i 6 kap. 31 § tullagen. Vid revision enligt tullagen får revisorn ta prov på varor och granska tullager. Den reviderade är i vissa fall skyldig att lämna revisorn tillträde till verksamhetslokalerna. Sådan skyldighet föreligger vid tillträde för granskning av handlingar om granskningen inte utan svårighet kan genomföras på annan plats. Skyldighet föreligger också för åtgärder enligt 41 kap. 7 § 2–6 SFL, t.ex. inventering av kassan (41 kap. 8 § första stycket 1–2). Om den reviderade inte är skyldig att lämna tillträde till verksamhetslokalerna för granskning av handlingar får revision genomföras där om den reviderade medger det (41 kap. 8 § andra stycket). Det som avses är således sådana fall där gransk- ningen av handlingarna utan svårighet hade kunnat genomföras på annan plats än i verksamhetslokalerna.4 Enligt motsvarande reglering i tullagen får revisionen verkställas hos den reviderade, om den reviderade medger det. Revisionen ska ske hos den reviderade, om den reviderade begär det och revisionen kan göras där utan betydande svårighet.