sou · H1B316 · 2013-03-08 00:00:00 — Utredningen om effektivare konkurrenstillsyn SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av delar av den lagstiftning som gäller för verksamhet. förordnades att vara särskild utredare. förordnades kanslirådet , advokaten , kanslirådet , direktören och avdelningschefen som experter i utredningen. Som sekreterare fr.o.m. anställdes processrådet . Utredningen har tagit namnet Utredningen om effektivare konkurrenstillsyn. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Effektivare konkurrenstillsyn (SOU 2013:16). Till betänkandet är fogat ett särskilt yttrande. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Allmänt om konkurrenslagen ................................................. Lagens materiella bestämmelser................................... Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete ................ Förbudet i konkurrenslagen......................................... Undantag från förbudet ............................................... Förbudet mot missbruk av en dominerande ställning ........... Konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet................. Åtgärder mot konkurrensbegränsningar ................................ Ålägganden och åtaganden ........................................... Ogiltighet och skadestånd............................................ 2.7Förhållandet mellan den svenska konkurrensrätten och "Stoppa klockan" vid utredningar av Bakgrund och problemställning .............................................. 3.2Nuvarande ordning vid prövning av Prövning av företagskoncentrationer .......................... 3.2.3 Tidsfrister för utredning av anmälda 3.2.4 Förfarandet vid prövning av Föreläggande vid vite .................................................... 3.3 Internationell utblick ............................................................... Överväganden och förslag ....................................................... 3.4.1 Behövs en möjlighet att stoppa klockan?.................... 3.4.2 Vilka situationer bör regleringen ta sikte på? 3.4.3 Hur ska regleringen utformas? Kölappssystem inom eftergiftsprogrammet .................... Bakgrund och problemställning .............................................. Allmänt om eftergiftsprogram ................................................ 4.2.1 Kort om ECN:s modellprogram för eftergift och 4.2.2 Kort om de svenska reglerna för eftergift och 4.2.3 Jämförelse mellan modellprogrammet och de Det svenska eftergiftsprogrammet ......................................... 4.3.1 Införandet av ett svenskt eftergiftsprogram ............... En ny konkurrenslag .................................................... 4.3.4 Det nuvarande svenska eftergiftsprogrammet .......... Europeiska konkurrensnätverket, ECN............................... Resultat av eftergiftsprogram .................................... Överväganden och förslag ..................................................... 4.6.1 Syftet med ett kölappssystem .................................... 4.6.2 Praktiskt behov av kölapp .......................................... 4.6.3 Argument för och emot kölappssystem.................... 4.6.5 Införande av ett kölappssystem i svensk rätt ............ 4.6.6 När anstånd inte kan komma i fråga.......................... 4.6.7 Utformning av en regel om kölapp i Säkring av bevis och krav på företag vid Bakgrund och uppdrag........................................................... 5.1.2 säkring av bevis vid platsundersökning hos företag ................................... 5.2.3 Skillnad i kostnader mellan granskning på plats hos företaget och i verkets lokaler ............................. 5.2.4 Andra myndigheters undersökningar hos företag .... 5.4Några rättsfall om företagens roll under Företagens skyldighet att medverka vid Skydd för företagen under platsundersökning.......... Överväganden och förslag ..................................................... 5.5.1 Spegling och kopiering av digitalt lagrat material..... 5.5.2 Effektivt att granskningen sker i verkets lokaler...... 5.5.3 Betydelsen av risker för företaget.............................. 5.5.4 Reglering av granskning i verkets lokaler.................. 5.5.5 Företagens skyldigheter i samband med Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Konsekvenser av förslagen......................................... Kölapp inom eftergiftssystemet............................................ Säkring av bevis vid platsundersökningar............................. Krav på företag vid platsundersökningar.............................. Förslag till ändring i konkurrenslagen (2008:579).............. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:37.............................................. Utredningen har i uppdrag att göra en översyn av delar av den lagstiftning som gäller för verksamhet i syfte att effektivisera tillsynen på konkurrensrättens område. Direktiven pekar ut fyra olika områden inom vilka utredningen ska undersöka om det finns behov av att införa ytterligare reglering. Utredningen ska överväga om det finns anledning att införa bestämmelser som gör det möjligt att tillfälligt avbryta de tidsfrister som gäller vid utredningar av företagskoncentrationer. Utredningen ska vidare analysera det svenska eftergiftsprogrammet och undersöka om det finns behov av bestämmelser om ett s.k. kölappssystem, dvs. en möjlighet för företag att få anstånd med att lämna tillräckliga uppgifter för att komma i fråga för eftergift av konkurrensskadeavgift. Vidare ska utredningen undersöka om det behövs en reglering av arbetssätt när verket tar med sig digitalt lagrat material från ett företag för att granska det utanför företagets lokaler. Utredningen ska också undersöka om behov av samarbete vid platsundersökningar tillgodoses med den lagreglering som finns eller om reglerna behöver förtydligas eller kompletteras. Kapitel 2 innehåller en översiktlig beskrivning av relevanta bestämmelser i den svenska konkurrensrätten och EU-rättsliga bestämmelser. I kapitel 3 behandlas behovet av en möjlighet för att tillfälligt avbryta de frister som gäller vid koncentrationsprövningar. I kapitel 4 behandlas frågan om ett kölappssystem i det svenska eftergiftsprogrammet. I kapitel 5 överväger utredningen huruvida i samband med platsundersökningar bör få granska digitalt lagrat material i verkets lokaler. I kapitlet behandlas vidare frågan om kraven på företag att medverka vid platsundersökningar behöver förtydligas. I kapitel 6 behandlas frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser. I kapitel 7 redovisas vilka konsekvenser utredningens förslag förväntas få. Kapitel 8 innehåller en författningskommentar. Utredningens överväganden och förslag Stoppa klockan vid utredningar av företagskoncentrationer har att pröva anmälningar om företagskoncentrationer av viss omfattning och ingripa mot företagskoncentrationer som riskerar att påtagligt hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens. Koncentrationsprövningar ska ske inom vissa lagstadgade frister vilket leder till att koncentrationsprövningar ofta bedrivs under stark tidspress. är beroende av att företagen lämnar uppgifter för att kunna genomföra prövningen. Om företagen inte snabbt lämnar korrekta och fullständiga upplysningar kan hamna i tidsnöd och utredningens kvalitet kan bli lidande. Kommissionen och flera medlemsstater inom EU har möjlighet att avbryta prövningsfristerna för det fall ett företag inte lämnar begärda uppgifter eller om uppgifterna är bristfälliga eller felaktiga. Fristen kan då avbrytas till dess korrekta uppgifter lämnas. Man talar om att stoppa klockan. har inslagen av ekonomisk analys ökat i EU:s rättstillämpning, framför allt vid koncentrationsprövningar. Kraven på ekonomisk analys har ökat även i koncentrationsärenden eftersom svenska koncentrationsprövningar ska bedömas på samma sätt som i EU. För att kunna utföra analyserna inhämtar omfattande uppgifter från parterna. I utredningen anges exempel på situationer där en möjlighet att stoppa klockan hade varit önskvärd. Utredningen har kommit fram till att nuvarande möjligheter för att förlänga fristerna är otillräckliga och att en möjlighet att tillfälligt avbryta fristerna skulle kunna effektivisera utredningarna och öka kvaliteten i verkets beslut. Utredningen har efter överväganden kommit fram till att det behövs en bestämmelse i konkurrenslagen som möjliggör för att stoppa klockan i koncentrationsprövningar. Utredningen föreslår därför att en sådan bestämmelse införs och att möjligheten bör omfatta både den inledande undersökningen (fas 1) och den särskilda undersökningen (fas 2). Verket ska kunna meddela ett sådant beslut när anmälande parter inte har efterkommit en begäran om att lämna uppgifter som verket behöver för att kunna genomföra en analys som är relevant för koncentrationsprövningen. Under utredningen har framkommit att det kan finnas behov även från företagens sida av att få möjlighet att lämna ytterligare uppgifter under fas 1 utan att detta påverkar utredningstiden. Utredningen föreslår därför att ska kunna stoppa klockan under fas 1 också på begäran av det företag som anmält koncentrationen. Eftergift innebär att det företag som är först med att avslöja delaktighet i ett konkurrensbegränsande samarbete helt kan undgå sanktionsavgifter. Eftergift är ett viktigt verktyg för att avslöja karteller och annat konkurrensbegränsande samarbete mellan företag. Endast ett av företagen i en kartell kan få eftergift. har haft regler om eftergift och har samtliga länder inom EU regler om eftergift för företag som avslöjar sitt deltagande i en kartell. För att underlätta en harmonisering av EU-ländernas eftergiftsprogram har Network (ECN), ett nätverk bestående av nationella konkurrensmyndigheter och kommissionen, utarbetat ett modellprogram för eftergift och nedsättning av sanktionsavgifter. I modellprogrammet, liksom i nästan alla nationella eftergiftsprogram och i kommissionens eftergiftsprogram, finns en möjlighet för företag som vill göra en eftergiftsansökan att först lämna en begränsad mängd information och ansöka om en kölapp. En kölapp garanterar företagets plats i kön . Företaget får samla tillräckligt med bevis för att möta kraven för eftergift utan att riskera att något annat företag hinner före med att uppfylla kraven för eftergift. I de svenska bestämmelserna om eftergift finns inte någon sådan möjlighet för att bevilja företag anstånd med att ge in upplysningar och bevisning. Utredningen anser att det finns anledning att införa ett kölappssystem i det svenska eftergiftsprogrammet. Ett kölappssystem gör det lättare för företag att träda ur ett otillåtet samarbete och bidrar därför till att öka instabiliteten i karteller. Genom att företagen får tid på sig att samla bevisning och färdigställa en anmälan utan att behöva riskera att något annat företag ska hinna före, leder ett kölappssystem till att anmälningarna håller en högre kvalitet, vilket underlättar fortsatta utredning. Några egentliga argument mot att införa en sådan ordning har inte framkommit. Säkring av bevis vid platsundersökningar När genomför en platsundersökning tas kopior av pappersdokument, men också av digitalt lagrat material. För att på ett effektivt och säkert sätt kunna söka efter bevis i digitalt lagrat material kopierar eller speglar under besöket hos företaget materialet med hjälp av en forensisk programvara. Det ger också möjlighet att hitta raderat material. Efter att materialet indexerats går det att söka i det med hjälp av sökord. Eftersom det ofta kan ta att söka i det digitala materialet har under ett antal platsundersökningar valt att kopiera det digitala materialet på plats hos företaget för att sedan genomföra indexering, sökning och urval av materialet i . Det finns ingen särskild rättslig reglering av respektive företagens rättigheter avseende detta förfarande. Utredningen har gått igenom förutsättningarna för att genomföra indexering och sökning på plats hos företaget respektive i verkets egna lokaler samt jämfört med förfarandena hos andra europeiska konkurrensmyndigheter och andra svenska myndigheter med liknande utredningsbefogenheter. Utredningen har därefter kommit fram till att det bidrar till effektivare utredningar om får genomföra indexering och sökning av digitalt material i verkets lokaler. Företaget bör dock ha en möjlighet till överprövning genom att överklaga tingsrättens beslut i den delen. Krav på företagen vid platsundersökningar Utredningen har också haft att undersöka om behov av samarbete från företagen vid platsundersökningar tillgodoses med den lagreglering som finns eller om reglerna behöver förtydligas eller kompletteras i något avseende. Utredningen har därvid kommit fram till att konkurrenslagen visserligen inte innehåller något uttryckligt krav för att företag som är föremål för platsundersökningar ska samarbeta med , men att det ändå finns en skyldighet för företag att medverka som framgår indirekt av lagen. Företagens skyldighet får anses bestå i att de ska möjliggöra för att genomföra platsundersökningarna i enlighet med verkets befogenheter enligt 5 kap. 6 § konkurrenslagen. Denna skyldighet har en sådan omfattning att den får anses täcka de behov av bistånd från företagen som har. Utredningen lämnar därför inget förslag till reglering i denna del. Utredningen bedömer att förslagen inte kommer att få några beaktansvärda ekonomiska konsekvenser vare sig för företagen eller för det allmänna. Förslagen väntas leda till en ökad effektivitet i utredningar när det gäller koncentrationsprövningar, ärenden om eftergift och platsundersökningar. Förslaget om en möjlighet att stoppa klockan i koncentrationsprövningar bidrar till att får det underlag och den tid det behöver för att genomföra relevanta analyser, vilket förväntas leda till en högre kvalitet i verkets koncentrationsprövningar. Förslaget om införande av ett kölappssystem kan förväntas bidra till en ökad effektivitet när det gäller att avslöja otillåtna samarbeten mellan företag. Även förslaget om att granskning av digitalt material ska få genomföras i verkets lokaler syftar till att öka effektiviteten vid platsundersökningar, vilket kan förväntas underlätta för verket att hitta bevis om och lagföra överträdelser av konkurrenslagen. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen leder till positiva konsekvenser för samhällsekonomin och i förlängningen för konsumenterna. The Inquiry has had instructions to review parts of the legislation that applies to the activities of the Authority with a view to making supervision in the area of competition law more effective. The terms of reference point to four different areas within which the Inquiry is asked to consider whether additional regulations need to be introduced. The Inquiry is to consider whether there is reason to introduce provisions that make it possible to suspend the periods set for investigating concentrations between undertakings. The Inquiry is also to analyse the Swedish leniency programme and examine whether there is a need for provisions on a marker system, i.e. a possibility for undertakings to obtain an extension of the time allowed to provide sufficient information to be considered for immunity from or reduction of an administrative fine (leniency). In addition, the Inquiry is to consider whether a need exists for regulations regarding the working procedures of the Authority when it copies digitally stored material from an undertaking for examination outside the undertakings premises. The Inquiry is also to investigate whether the needs of the Authority for cooperation in targeted inspections are adequately met by the current legal regulations or whether the rules need to be clarified or supplemented. Chapter 2 contains an overview of the relevant provisions of law and EU legal provisions. Chapter 3 discusses the need for the Authority to have option of suspending the periods set for examining concentrations. Chapter 4 discusses the issue of a marker system in the Swedish leniency programme. Chapter 5 considers whether the Authority should be allowed to examine digitally stored material on its own premises in connection with targeted inspections. This chapter also discusses the issue of whether requirements on undertakings to cooperate in targeted inspections need to be clarified. Chapter 6 discusses issues of entry into force and transitional provisions. Chapter 7 describes the expected consequences of the Inquirys proposals. Chapter 8 contains legislative comments. The Inquirys deliberations and proposals Stopping the clock in investigations of concentrations between undertakings One of the tasks of the Authority is to examine notified cases of concentrations between undertakings of a certain size and take action against concentrations that risk significantly restraining the occurrence or the development of effective competition. Examinations of concentrations must be made within a certain statutory period, as a result of which they are often carried out under severe time pressure. To be able to carry out the examination, the Authority is dependent on undertakings providing information. If the undertakings do not promptly provide correct and complete information, the Authority can run short of time, which may adversely affect the quality of the investigation. Commission and several EU Member States have the option of suspending examination periods in cases where undertakings fail to provide the information requested in time or if the information is inadequate or erroneous. In such cases the period can be suspended until correct information is provided. This is known as stopping the clock. In recent years, economic analysis has played an increasingly prominent part in the application of the law at EU level, particularly in examinations of concentrations. The call for economic analysis has also increased in concentration cases examined by the Authority, as Swedish cases must be assessed in the same way as in the EU. The Authority obtains extensive information from the parties concerned for the purpose of economic analysis. The Inquiry gives examples of situations where the option of stopping the clock would have been desirable. The Inquiry has concluded that the current option for the Authority to extend examination periods is inadequate and that an option of suspending the periods could lead to more effective investigations and enhance the quality of the Authoritys decisions. As a result of its deliberations, the Inquiry has concluded that a provision is needed in the Competition Act to enable the Swedish Competition Authority to stop the clock in concentration examinations. The Inquiry therefore proposes the introduction of such a provision and that this option should be available both in the initial investigation (phase 1) and in the special investigation (phase 2). The Authority should be able to order a suspension when notifying parties have not complied with a request to provide information that the Authority needs to be able to conduct an analysis that is relevant to the concentration examination. It has also emerged in the course of the Inquiry that there may also be a need for the undertakings to be allowed to provide additional information during phase 1 without this affecting the examination period. The Inquiry therefore proposes that the Authority also be able to stop the clock during phase 1 at the request of the undertaking that has given notification of the concentration. Marker system in leniency programme Leniency means that the undertaking that is first to reveal participation in anti-competitive cooperation can get full immunity from fines. Leniency is an important tool for exposing cartels and other anti-competitive cooperation between undertakings. Only one of the undertakings in a cartel can obtain leniency. has had rules on leniency since 2002 and all EU countries now have rules on leniency for undertakings that disclose their participation in a cartel. To facilitate harmonisation of the various EU countries leniency programmes, (), a network consisting of national competition authorities and Commission, has drawn up a Model Leniency Programme. The Model Programme, like almost all national leniency programmes and the Commissions leniency programme, contains a possibility for undertakings that want to apply for leniency to first provide a limited amount of information and apply for a A marker guarantees the undertakings place in the queue for a given period of time. During this period, the undertaking is allowed to sufficient information to meet the requirements for leniency without risking another undertaking doing so first. The Swedish leniency provisions do not contain any such possibility for the Authority to grant undertakings an extension of the time allowed to submit information and evidence. The Inquiry considers there is reason to introduce a marker system in the Swedish leniency programme. A marker system makes it easier for undertakings to withdraw from prohibited cooperation and therefore helps to make cartels more unstable. By giving undertakings time to collect evidence and complete an application without risking another undertaking completing its application first, a marker system leads to higher quality applications, which facilitates the further investigation by the Authority. No real arguments against introducing such a system have come to light. Securing of evidence in targeted inspections When the Authority out a targeted inspection, it makes copies of both paper documents and digitally stored material. To be able to search effectively and securely for evidence in digitally stored material, the Authority make forensic images of the material during its visit to the undertaking, using forensic software. This also makes it possible to find erased material. Once the material has been indexed, it can be searched using search words. As it can often take several weeks to search the digital material, during a number of targeted inspections in recent years the Authority has chosen to make forensic copies the digital material on the undertakings premises and then conduct indexing, searching and selection of the material on its own premises. There are no special legal regulations on the respective rights of the Authority and the undertaking regarding this procedure. The Inquiry has reviewed the conditions for the Authority to carry out indexing and searching on the undertakings premises and on its own premises, and has compared the procedures used with those of other authorities and other Swedish authorities with similar investigative powers. Having done this, the Inquiry has concluded that allowing the Authority to carry out indexing and searching of digital material on its own premises will contribute to more effective investigations. However, the undertaking should be able to have the decision reviewed by appealing against the decision of the district court in this respect. Requirements on undertakings in targeted inspections The Inquiry has also been asked to investigate whether the needs of the Authority for cooperation from undertakings in targeted inspections are adequately met by the current legal regulations or whether the rules need to be clarified or supplemented in any respect.