sou · H1B380 · 2013-12-05 00:00:00 — Departementschefen fann där att tryckfrihetsförordning- ens regler om inkommande borde utgöra en förebild. 16 SAMSET- projektet och har dock avvecklats. Den myndighet som övertog dessa uppgifter – Ver- ket för förvaltningsutveckling (VERVA) – har också avvecklats. dock att det inte var givet att denna lösning kunde användas på andra områden (bet. 1989/90:SkU19, bil. 1 s. 31). När samma fråga kort därefter aktualiserades på skatteområdet, där ett förslag lagts fram om en inkommanderegel som baserats på en förvaringsprincip, fann regeringen inte skäl att införa någon särreglering utan hänvisade till förslag till särskild reglering i förvalt- ningslagen om när en elektronisk handling ska anses inkommen (prop. 1996/97:100, del 1 s. 462 f.). Regeringen uttalade därvid bl.a. följande: Ett elektroniskt dokument har kommit in till myndigheten på sätt som sägs i förvaltningsla- gen när det kommit in till . Enligt regeringens bedömning kan mot bakgrund härav någon särreglering motsvarande den som finns i tullagen inte anses motiverad. Förelig- gande och planerade rutiner för mottagningsfunktionen, bl.a. beträffande loggning av hela fi- ler och kvittenser, gör att det i praktiken inte torde bli svårt att avgöra om och när ett doku- ment skall anses inkommet. Det är i datorbaserade förfaranden möjligt att tidsbestämma olika operationer i ett system. I enlighet med vad som gäller enligt förvaltningslagen bör sändandet av en upptagning ske på avsändarens risk. Ett elektroniskt meddelande som översänts till mottagningsfunktionen i en fil som är behäftad med ett sådant tekniskt fel att meddelandet inte kan tas emot kan inte anses ha kommit in. Genom ett system med kvittenser av mottagna dokument får avsända- ren automatiskt kunskap om att en överföring misslyckats. En förvaringsprincip har alltså ansetts gälla redan inom ramen för en tillämpning av 10 § FL i gällande lydelse. I senare lagstiftningsärenden har visserligen särreglering införts utifrån be- dömningen att 10 § FL vid mera komplexa förhållanden ger mycket lite ledning (prop. 2003/04:40 s. 40 f.) Denna särreglering har emellertid byggt på en förvaringsprincip, efter att problemet uppmärksammats att allt som nås genom en internetuppkoppling kan bli att anse som inkommet vid tillämpningen av en tillgänglighetsprincip. Regeringen uttalade i det sam- manhanget att det, vid den kommunikation mellan användare och myndighet som en självbe- tjäningstjänst innebär, måste anses naturligt att en handling eller uppgift anses inkommen när den enligt registreringen anlänt till en viss bestämd server och att denna server lämpligen kunde betecknas anvisat mottagningsställe.17 3.2Förvaltningslagsutredningen föreslår en förvaringsprincip har i sitt betänkande föreslagit den hjälpregeln för inkommande att en handling som sänts till ett anvisat elektroniskt mottagningsställe ska anses ha kommit in när den har tagits emot där (SOU 2010:29 s. 393). Förslaget framstår närmast som en kodifie- ring av vad som redan anses följa av 10 § FL. Myndigheternas tolkning av 10 § FL utifrån en förvaringsprincip – inte en tillgänglighetsprin- cip, en utskriftsprincip eller en läs- eller omhändertagandeprincip – framstår därmed som för- enlig med gällande rätt. 17 Se även prop. 2005/06:28 s. 38 och prop. 2007/08:158 s. 17 f., där motsvarande bedömningar gjorts för andra förvaltningsområden, samt redovisning i SOU 2010:29 s. 767 ff. 4.Endast led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annan Därmed återstår frågan om undantaget enligt 2 kap. 10 § första stycket TF från vad som utgör allmän handling blir tillämpligt när en myndighet tillhandahåller ett eget utrymme åt en använ- dare av en e-tjänst. Där föreskrivs att en handling som förvaras hos en myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning inte anses som allmän hand- ling hos den myndigheten. I det följande kallas denna regel för outsourcingundantaget.18 4.1Myndigheternas bedömning av bestämmelsen Frågan om hur 2 kap. TF bör tolkas med avseende på en användares eget utrymme aktuali- serades redan inom och i vägledning för hantering av in- kommande elektroniska handlingar (e-nämnden 05:02; se ovan vid not 10). I den vägledningen förklarades visserligen att frågor om inkommande enligt tryckfrihetsförordningen eller andra frågor om allmänna handlingar inte omfattades av vägledningen, men rekommende- rades myndigheterna att inte utforma sina system så att upptagningar i ett serviceskede, innan de nått myndighetens mottagningsfunktion, blir tillgängliga med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på an- nat sätt uppfattas (se vägledningen avsnitt 6.2.5). I vägledningen för hantering av inkommande elektroniska handlingar förklarades dessutom att en sådan teknisk begränsning var en förutsättning för att kunna upprätthålla en god offentlig- hetsstruktur på området. En handling anses nämligen förvarad hos myndighet, endast om upp- tagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv ut- nyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. I vägledningen antogs alltså att de egna utrymmena skulle utformas så att den myndighet som tillhandahöll ett utrymme, var tekniskt förhindrad att komma åt uppgifter i utrymmet, i läsbar eller annars uppfattbar form. I praktiken har det emellertid visat sig att i vart fall någon på teknikavdelningen hos en myn- dighet som tillhandahåller egna utrymmen åt användare behöver kunna ges åtkomst när det blir nödvändigt för att rätta fel eller att vidta åtgärder som krävs från informationssäkerhets- synpunkt. Till detta kommer att regeringen i ett lagstiftningsärende förklarat att det räcker att det finns en person hos mottagande myndighet, t.ex. på teknikavdelningen, som har tekniska möjligheter att överföra uppgifter, som den mottagande myndigheten har teknisk tillgång till, i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas, för att sammanställningar 18 Ett annat undantag från vad som enligt 2 kap. TF utgör allmän handling och som tagits i bruk inom de infra- strukturer som snabbt växer fram för e-förvaltningen är det som i 11 § föreskrivs för brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande. Detta undantag gäller emellertid för den rena befordringen av meddelanden som en myndighet kan utföra inom ramen för t.ex. Mina meddelanden och den elektroniska förmedlingsfunktion vid en gemensam kontaktpunkt som Till- växtverket tillhandahåller enligt 7 § förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. Skyddet mot insyn i de meddelanden som redan har delats ut i användarens e-brevlåda avses ges genom bestämmelsen i 2 kap. 10 § TF; dvs. genom undantaget för endast teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. av sådana uppgifter ska utgöra allmänna handlingar hos den mottagande myndigheten (prop. 2007/08:160 s. 71). Det är alltså i princip tillräckligt att det finns en person hos en myndighet, som kan göra sam- manställningar tillgängliga av uppgifter i egna utrymmen som myndigheten tillhandahåller, för att sammanställningarna ska anses vara allmänna handlingar. Denna fråga har uppmärksam- mats även av E-delegationen, i den nämnda i vägledningen för verksamhetsutveckling, redan genom den hänvisning till 2 kap. 10 § TF som ges i vägledningens definition av eget utrymme. Ett eget utrymme beskrivs dessutom i vägledningen som ett skyddat förvar hos myndighet, som den tillhandahåller endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning – dvs. med en formulering direkt hämtad från outsourcingundantaget.19 I vägled- ningen har också noterats (se avsnitt 2.3) att uppgifter normalt blir tekniskt tillgängliga för en myndighet som tillhandahåller egna utrymmen åt användare. I denna del anförs bl.a. följande. Tjänster och funktioner för e-förvaltning bygger i övrigt till betydande del på en tillämpning av undantaget för endast teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning och att det i praktiken inte är någon annan än innehavaren som får insyn i den nyttoinformation som finns i användarens eget utrymme. Lagmotiven till undantagsbestämmelserna är emellertid skrivna med tanke på annat än it- baserade tjänster och det finns inte någon rättspraxis som avser t.ex. ärendetjänster. Den för hela e-förvaltningen avgörande frågan om vad som innefattas i endast teknisk bearbetning el- ler lagring respektive endast befordran av meddelande är därför delvis svår att bedöma. Om it-arkitekturen och de ändamål för vilka den används utformas felaktigt, och om uppgifterna inte är sekretessbelagda, finns det alltså en risk för att uppgifter och handlingar som använ- dare ser som sina egna, utan att andra ska ha rätt att ta del av dem, blir allmänna och offent- liga handlingar. En myndighet som tillhandahåller en funktion som bygger på något av dessa undantag bör vidta särskilda åtgärder för att säkerställa att handlingarna inte finns tillgängliga vid myndig- heten för annat ändamål än vad som anges i berörd undantagsbestämmelse; dvs. att de an- vänds endast för teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning eller brukas endast för befordran av meddelande. Av vägledningen framgår alltså att särskilda åtgärder bör vidtas för att säkerställa att handling- ar inte finns tillgängliga vid myndigheten för annat än teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Vilka dessa åtgärder skulle vara eller på vilket sätt hänsyn skulle behöva tas till rekvisitet endast för att outsourcingundantaget ska bli tillämpligt framgår emellertid inte. I vägledningen sägs också följande: Denna rättsliga modellösning för ärendetjänster innebär att utkast och andra handlingar som en användare upprättar eller annars hanterar i sitt eget utrymme inte anses inkomna till den myndighet som tillhandahåller ärendetjänsten. Handlingarna blir enligt 10 § FL inte inkomna förrän de har nått myndighetens elektroniska mottagningsställe och it-arkitekturen och de 19 I den nämnda rapporten om Direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling har E- delegationen presenterat en juridisk modell för on-lineliknande utlämnanden som enligt delegationens bedöm- ning inte för med sig det överskott av allmänna handlingar hos mottagande myndighet som direktåtkomst an- ses leda till. I rapporten är det alltså fråga om en bedömning av om en handling anses vara tillgänglig i den me- ning som avses i 2 kap. 3 eller 6 § TF, inte en bedömning av undantaget enligt 2 kap. 10 § första stycket TF. ändamål för vilka den används är utformade i enlighet med 2 kap. 10 § TF så att uppgifter finns i användarens eget utrymme, endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för användarens räkning. En teknisk möjlighet för den myndighet som tillhandahåller ut- rymmet, att komma åt en handling där, ska därmed inte leda till att handlingar i det egna ut- rymmet blir allmänna. Frågan är om E-delegationens tolkning vinner stöd av lagmotiv, rättspraxis eller annars av om- ständigheter som begränsar den rättsliga risken vid användning av egna utrymmen i e-tjänster. 4.2Bestämmelsen och dess utformning Det är knappast kontroversiellt att en myndighet som tillhandahåller ett eget utrymme åt en användare anses förvara de handlingar som finns i utrymmet som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Av 2 kap. 10 § första stycket TF följer emellertid att outsour- cingundantaget blir tillämpligt bara om den tekniska bearbetningen och den tekniska lagringen sker endast för annans räkning. Frågan är hur denna avgränsning ska förstås när en myndighet tillhandahåller ett eget utrymme för handlingar som myndighetens vanliga befattningshavare inte får ta del av eller annars an- vända och som skyddas även mot insyn från teknikansvariga o.l. genom särskilda regler, som innebär att det kan bli att bedöma som dataintrång om någon hos myndigheten bereder sig tillgång till en uppgift där, för annat ändamål än att rätta till ett tekniskt fel eller vidta en åtgärd som krävs av informationssäkerhetsskäl. Den myndighet som tillhandahåller ett sådant utrym- me kan i praktiken inte veta vilka uppgifter som behandlas där. Detta är som framgått en närmast självklar förutsättning för enskilda för att de ska använda sig av en sådan funktion. 4.2.2En rättslig begränsning? En tanke skulle här kunna vara att föreskriva en rättslig begränsning enligt 2 kap. 3 § tredje stycket TF så att handlingar i ett eget utrymme inte blir att anse som förvarade hos myndig- heten. En sådan begränsning gäller emellertid endast för sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling, inte för s.k. färdiga elektroniska handlingar, t.ex. ut- kast till inlagor. Egna utrymmen tillhandahålls dock normalt för färdiga elektroniska handlingar, inte samman- ställningar. En rättslig begränsning gäller dessutom endast om sammanställningen innehåller per- sonuppgifter, inte för t.ex. en skrift med endast uppgifter om juridiska personer. Ofta tillhanda- hålls emellertid egna utrymmen för juridiska personer. Därmed återstår en tillämpning av 2 kap. 10 § första stycket TF eller en sekretessreglering. 4.2.3Endast teknisk bearbetning eller lagring för annan av handling För att outsourcingundantaget ska bli tillämpligt är det som framgått avgörande vad som kan anses utgöra endast teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning. Begränsas bedöm- ningen till de ändamål för vilka handlingar behandlas i det egna utrymmet sker förvaringen endast som led i teknisk bearbetning eller lagring för innehavaren av utrymmet. Det är först när en handling har lämnat det egna utrymmet (i praktiken kommit till myndighetens mottagnings- ställe för sådana inkommande handlingar – eftersom överföringarna dit sker sekundsnabbt) som lagring och bearbetning sker för annat ändamål – nämligen för myndighetens ärende- handläggning. Detta kan jämföras med att en myndighet t.ex. hyr ut en lokal i samma hus som myndighetens lokaler. Att myndighetens vaktmästare kan bereda sig tillgång till lokalen med en huvudnyckel, t.ex. om det skulle uppstå ett vattenläckage i huset, medför inte att handlingar som upprättas i lokalen ses som allmänna handlingar hos myndigheten. Denna åtkomstmöjlighet utgör endast en del av hyresförhållandet. När tryckfrihetsförordningen anpassades för digital miljö fanns inte en tanke på att utvecklingen kunde leda till att myndigheter skulle behöva tillhandahålla virtuella utrymmen för att enskilda ska kunna producera utkast inför ingivning till myndighet. Det kan också hävdas att det redan av ordalydelsen i 2 kap. 10 § första stycket TF följer att en handling som aldrig blir ingiven men finns i ett eget utrymme förvaras där endast som led i tek- nisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Bestämmelsen gäller nämligen för handling som förvaras hos myndighet. Olika förstadier och utkast till t.ex. en inlaga utarbetas stegvis och huvuddelen av dem ges aldrig in till myndigheten i förvaltningslagens mening. Myndigheten får inte heller bereda sig tillgång till de utkast eller den information i övrigt som finns i en användares eget utrymme. Myndigheten ska endast handha den tekniska plattformen och den drift- och säkerhetsrelaterade information som krävs för att tillhandahålla tjänsten. Det kan därmed övervägas om det är förenligt med ordalydelsen i 2 kap. 6 § första stycket andra meningen TF att hävda att de olika förstadier och utkast som stegvis utarbetas i egna ut- rymmen, men som aldrig ges in till myndighetens elektroniska mottagningsställe, kan anses vara inkomna i tryckfrihetsförordningens mening. En förutsättning för att en elektronisk handling ska anses inkommen enligt 2 kap. 6 § första stycket andra meningen TF är att annan har gjort den tillgänglig för myndigheten – på sätt som anges i 3 § andra stycket. De bärande tankar som ligger bakom utformningen av regleringen i Tryckfrihetsförordningen av när en elektronisk handling ska anses inkommen tar också utgångspunkt i en grundläggande princip om att allmänhetens tillgång till handlingar ska motsvara den information som myn- digheterna själva förfogar över. Även om ett sådant förfoganderekvisit inte kommer till direkt uttryck i lagtexten, kan det ändå sägas att myndighetens tillgång till informationen för sitt eget bruk har varit en bärande tanke bakom lagtextens utformning (prop. 1975:160 s. 86 f.). Hela utformningen och ändamålet med det egna utrymmet bygger på att det är någon annan än myndigheten som ska göra upptagningen tillgänglig i läsbar eller annars uppfattbar form för myndigheten. Myndigheten ska ta del av upptagningen först när den har nått myndighetens elektroniska mottagningsställe. Förvaringen i det egna utrymmet avses ske endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för innehavarens räkning. Är detta synsätt riktigt får detsamma anses gälla enligt 6 § första stycket andra meningen för handling som ska ges in, till dess den har sänts till angivet mottagningsställe. Först då gör annan – dvs. ingivaren – en handling tillgänglig för myndigheten genom att välja att ge in den till myndigheten. Det kan framhållas att den kopia av handlingen som eventuellt behålls i användarens eget utrymme fortfarande måste anses vara en icke allmän handling precis som de kopior av till myndigheter ingivna handlingar som enskilda annars sparar för sin egen skull t.ex. på papper. De funktioner för egna utrymmen som myndigheter tillhandahåller syftar till en fungerande e- förvaltning. Anses annan ha gjort de handlingar, som finns endast i egna utrymmen, till- gängliga för myndighet på sätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket och 6 § första stycket TF, återstår outsourcingundantaget enligt 2 kap. 10 § första stycket TF. 4.2.5Närmare om endast för annans räkning Frågan blir då under vilka förutsättningar förvaring i ett eget utrymme kan anses ske endast för annan än myndighetens räkning. Skulle förvaring av handling kunna anses ske för myndighet- ens räkning trots att myndigheten inte får ha åtkomst till det egna utrymmet och att hand- lingen inte har avsänts därifrån – t.ex. till ett elektroniskt mottagningsställe? Eftersom utgångspunkten enligt 2 kap. 10 § första stycket TF är handling som förvaras får utgångspunkten för bedömningen sannolikt anses vara huruvida den enskilda handlingen förvaras på det sätt som anges i bestämmelsen – nämligen endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning – och dessa rekvisit synes vara uppfyllda så länge en hand- ling som hanteras i utrymmet inte har sänts iväg därifrån. Ett annat synsätt – att se hela det egna utrymmet eller hela myndighetens verksamhet i ett sammanhang och att hävda att undan- taget inte kan tillämpas för att det finns ett bakomliggande intresse hos myndigheten att hante- ringen i utrymmet ska vara till nytta för myndighetens egen verksamhet – torde få till konse- kvens att den omfattande utkontraktering som myndigheter ägnar sig åt skulle leda till allmänna handlingar eftersom det från ett slags helhetsperspektiv finns kopplingar till myndig- hetens egen verksamhet. Departementschefen anförde att offentlighetsprincipen inte kräver att allmänheten ska ha till- gång till en upptagning hos myndighet som endast tar teknisk befattning med den. Han före- slog därför ett undantag från offentlighet hos myndighet som endast har en teknisk uppgift i sammanhanget och att detta undantag skulle gälla även om myndigheten som ett led i den tek- niska bearbetningen för annans räkning hade lov att överföra upptagningen i läsbar form. Un- dantaget föreslogs dessutom gälla även om den tekniska bearbetningen utfördes för en en- skilds räkning. Information som kan hämtas från sådana upptagningar kunde enligt departe- mentschefen inte rimligen sägas ingå i de allmänna organens informationstillgångar. Av för- fattningskommentaren framgick dessutom att förslaget till 10 § hade motiverats av att en myndighet som förvarar en upptagning, endast för teknisk bearbetning eller lagring, inte torde förfoga över upptagningen på sätt som enligt Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommit- téns () förslag varit en förutsättning för att en upptagning skulle bli allmän handling (prop. 1975/76:160 s. 87 och s. 171 och SOU 1975:22). Återgivna uttalanden passar väl in även på de tekniska uppgifter som utförs av myn- digheter som tillhandahåller egna utrymmen åt enskilda. Därmed återstår vad som kan utgöra sådan i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för vil- ken bestämmelsen i 10 § ska gälla. I specialmotiveringen till 10 § hänvisades beträffande inne- börden i teknisk bearbetning till vad som anförts i specialmotiveringen till 6 §. Där gjorda utta- landen var starkt präglade av 1970-talets teknikanvändning genom att där endast nämns data- central som överför handling till maskinläsbart medium, maskinskrivet manuskript som sänds till datacentral för överföring av texten till magnetband, manuskript som överlämnas för tryck- ning eller kopiering samt sådana åtgärder som redigering av ljudupptagningar på magnetband, överföringar av sådana upptagningar till grammofonskiva och framkallning av fotografiskt material. Beträffande vad som avsågs med teknisk lagring hänvisade departementschefen end- ast till sådana former av lagring som kräver särskilda tekniska anordningar, t.ex. lagring av in- formation i skivminne eller på magnetband (prop. 1975/76:160 s. 87, 137 och 171). De beskrivningar som gavs i denna del är av helt annan karaktär , inte bara vad som tekniskt utförs av myndigheter som tillhandahåller egna utrymmen, utan även av helt annan karaktär än det stöd som myndigheter ger i form av outsourcing eller liknande, under åberopande av undantaget i 2 kap. 10 § första stycket TF. Att bestämmelsen i 10 § första stycket numera till- lämpas på helt andra former av teknisk bearbetning och teknisk lagring än dem som beskrivits i lagmotiven har också kommit till uttryck i rättspraxis där ekonomi- och redovisningssystem som tillhandahålls av myndighet åt andra myndigheter setts som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning och inte som allmän handling hos den myndighet som till- handahållit dessa funktioner (RÅ 1994 ref. 64). Ett webbaserat arbetsskadesystem, som prö- vats från offentlighetssynpunkt av , ansågs visserligen inte vara omfattat av undantaget i 2 kap. 10 § första stycket TF, men de skäl som angavs var att bear- betning och lagring ägde rum även för myndighetens egen räkning genom att myndigheten ut- arbetade statistik och arbetsmiljörapporter med stöd av det tekniskt bearbetade och lagrade materialet (HFD 2011 ref. 52). Därmed är vi inne på den fråga som är relevant för bedöm- ningen av sådana egna utrymmen som myndigheter tillhandahåller i anknytning till e-tjänster. undvek att, för de fall där behandlingar skedde endast för an- nans räkning, bedöma det nämnda webbaserade arbetsskadesystemet, genom att i domskälen ange att i vart fall den beskrivna användningen (statistikframställning och arbetsmiljörapporte- ring) inte var hänförlig till sådan teknisk bearbetning eller teknisk lagring som avses i 2 kap. 10 § TF. Att det ska vara fråga om teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning har också ansetts utesluta att 2 kap. 10 § första stycket TF skulle vara tillämplig på arkivmyndig- heters material (prop. 1979/80:2 s 272). Bakom detta torde ligga att arkivmyndigheten tar hand om och arkiverar materialet för egen räkning. Frågan om vad som är utmärkande för verksamhet som beskrivs som endast teknisk bearbetning eller lagring aktualiseras också vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL). Enligt 40 kap. 5 § OSL gäller sekretess i verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller lag- ring för någon annans räkning.