sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — På arbets- miljöområdet förslår utredningen en bred satsning för att ökar kunskaperna om vilka processer som leder till tidiga utträden från arbetslivet och vilka metoder som fungerar för att förebygga tidiga utträden. Det handlar bl.a. om en ny funktion och resurser för ut- värdering inom arbetsmiljöområdet och särskilda resurser för inter- ventionsstudier. Förekomsten av åldersdiskriminering bör undersökas och rapporteras regelbundet av en lämplig myndighet eller funktion. Det handlar också om en forskningssatsning för att öka kunskapen om åldersdiskriminering. Utredningen anser också att det viktigt att öka kunskaperna om hur pensionsinformation påverkar de äldres arbetsutbud. Därför föreslås i kapitel 10 ett uppdrag och forskningsresurser till IFAU för att studera pensionsinformationens effekter. 19.3Expertgrupp för uppföljning och utvärdering Utredningens olika förslag är beroende av varandra. Finansieringen av utredningens förslag om arbetsmiljön osv. förutsätter att äldre arbetar längre som följd av regeländringarna. Höjningen av ålders- gränserna för sjukpenning, sjukersättning m.fl. sociala förmåner kan finansieras endast om införandet av en riktålder för pension väsent- ligt förlänger arbetslivet. Osäkerheten om hur stora effekter som förslagen får och när i tiden de inträffar innebär att det är nödvändigt med en noggrann uppföljning och vetenskaplig utvärdering. Utredningen anser att en expertgrupp bör leda arbetet med sådan uppföljning och utvärde- ring. Utredningen tar inte ställning till i vilken form som arbetet bör bedrivas. I gruppen bör dock ingå experter och forskare med inriktning på pensionsfrågor och arbetsmarknaden. Till gruppen bör knytas en referensgrupp med experter från arbetsmarknadens huvudorganisationer. Expertgruppens uppdrag bör vara att utvärdera om förslagen fått avsedd effekt och om dessa har medfört oförutsedda effekter. En uppgift för gruppen bör vara att följa och rapportera om åtgärdernas effekter på arbetsutbud och offentliga finanser. I upp- giften bör också ingå att följa åtgärdernas fördelningseffekter, konsekvenser för de äldres hälsa och livskvalitet och andra sociala effekter samt konsekvenser för arbetsgivare, myndigheter m.fl. Expertgruppen bör ha resurser att ge uppdrag till myndigheter och forskare. Gruppen bör inleda sitt arbete relativt tidigt för att bl.a. säkerställa att nödvändiga data samlas in som behövs för ut- värdering och analys. Arbetet bör pågå intill dess att förslagen kan anses ha fått fullt genomslag. Expertgruppen bör då redovisa en slutrapport. Om det emellertid skulle visa sig att åtgärderna inte leder till tillräckliga förstärkningar av de offentliga finanserna måste man, enligt utredningen, överväga mer kraftfulla åtgärder för ett längre arbetsliv. Det kan då bli fråga om att utreda förstärkningar genom att bl.a. återinföra pensionsåldern, minska flexibiliteten i pensionsuttaget, öka det ekonomiska utbytet av att arbeta längre och minska pensionerna vid tidiga uttag. Ändringar i allmänna regelsystem som påverkar förutsättningarna för medborgarnas långsiktiga planering bör normalt genomföras så att det finns rimliga tider för anpassning. Det gäller exempelvis regler för utbildning och studiestöd, olika villkor för sparande, pen- sionssystem m.fl. Det är inte bara enskilda som behöver för anpassning, det gäller även företag, avtalsslutande parter på arbets- marknaden, myndigheter, pensionsbolag m.fl. Pensionsreformen innehåller en ganska lång över- gångstid från det tidigare ATP-systemet till den nya avgifts- baserade pensionen för personer som är födda –1953. Än gäller övergångsregler som gör att personer födda eller tidi- gare får hela sin pension beräknad enligt äldre regler. Andelen tilläggspension minskar för varje årskull och utgör för födda . Årskullar födda och senare omfattas enbart av det reformerade pensionssystemet. Övergångsgenerationer omfattas även av en särskild garantiregel. Förändringarna av åldersgränserna för tidigaste uttag av ålderspension och garantipension genomför- des dock direkt. Änkepension avskaffades i princip från , men generösa övergångsregler, framför allt för kvinnor födda , gör att utfasningen av förmånen går långsamt. Som redovisas i utredningens delbetänkande införs höjda pen- sionsåldrar i andra länder i allmänhet stegvis . Det gäller exempelvis i , , , , , och . Införandetiderna varierar dock från till närmare . En viktig fördel med en lång infasning är att personer som närmar sig pensionsåldern inte behöver ställa om. Åtskilliga äldre har antag- ligen i förväg planerat att gå i pension . Det kan innebära olika förändringar i anställning, boende, sparande osv. Med ett stegvis införande minskar också risken att man får en s.k. rusning, dvs. att personer försöker ta ut sin pension tidigt för att inte omfattas av nya regler. Det kan leda till att somliga går i pension och slutar att arbeta tidigare än vad man egentligen skulle vilja. Mot detta måste dock vägas behovet av att påverka pensionerings- relativt snabbt. Enligt utredningen är det pensionerings- som i hög grad bestämmer när enskilda väljer att lämna arbetslivet. Det som bestämmer den enskildas faktiska pensions- ålder är framför allt styrande och normerande regler i pensions- systemet och angränsande system. Utredningens bedömning är att denna norm endast kan ändras om åldersgränserna i pensionssystemet och angränsande system justeras genom tydliga och mer direkta förändringar av de åldersrelaterade reglerna. Utan sådana tydliga signaler är risken betydande att enskilda i allmänhet fortsätter att pensionera sig eller tidigare. Utredningen bedömer att det finns anledning att höja den faktiska pensionsåldern och antalet arbetade timmar bland äldre redan på kort sikt. Annars kan problemen förvärras relativt snabbt när det gäller finansieringen av välfärden. Allt fler kommer efterhand att upptäcka att deras pensionsnivå blir för låg, vilket undergräver förtroendet för pensionssystemet. En relativt kort infasning har också andra fördelar, bl.a. att med- borgarna lättare kan förstå vilka regler som kommer att gälla för dem. Det blir enklare för myndigheter att informera och administrera systemen. Det är dessutom mindre komplicerat för andra aktörer att anpassa sina system till de allmänna reglerna. Utredningen bedömer det särskilt angeläget med ett snabbt ikraftträdande beträffande riktåldern för pension, första tidpunkt för uttag av inkomstgrundad ålderspension samt beräkningarna vad gäller garantipension och bostadstillägg. I övrigt behöver myndigheter, arbetsmarknadens parter, för- säkringsbolag, arbetsgivare och enskilda få tid att anpassa sig till föreslagna höjda åldersgränser och övriga föreslagna ändringar. I det följande redovisas förslagen till ikraftträdande- och över- gångsbestämmelser uppdelat på respektive lagstiftningsområde. Utredningens förslag: När det gäller lagförslag 1 ska ändring- arna i SFB träda i kraft . De nya paragraferna 2 kap. 10 a–c §§ och 67 kap. 16 a § SFB samt de ändrade be- stämmelserna i bestämmelserna i 56 kap. 3 §, 67 kap. 16 a § och 102 kap. 16 § SFB ska tillämpa . I övrigt tillämpas de nya bestämmelserna första gången för beslut som avser förmåner för tid . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för förmåner som avser tid före . När det gäller lagförslag 2 ska ändringarna i SFB träda i kraft . Utredningens skäl för lagförslag 1 När det gäller bestämmelserna om riktåldern för pension, första tidpunkt för uttag av inkomstgrundad ålderspension samt beräk- ningarna vad gäller garantipension och bostadstillägg bör dessa för- ändringar, som sagts, träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas att gå åt för remissförfarandet, bered- ningen i samt riksdagsbehandlingen och åter- stående författnings- och föreskriftsarbete, bör lagförslagen därför träda i kraft . Utredningen föreslår att det ska framgå av särskilda övergångs- bestämmelser i att den nya regleringen angående riktåldern för pension tillämpas första gången för beslut som avser förmåner enligt socialförsäkringsbalken för tid . Vidare ska framgå att äldre föreskrifter fortfarande gäller för förmåner som avser tid . Särskilt om sjukersättning och bostadstillägg Med utredningens förslag kommer försäkrade som nybeviljas sjuk- ersättning fr.o.m. att omfattas av de nya reg- lerna. Äldre föreskrifter gäller således för sjukersättning som avser tid . Förslaget innebär att försäkrade som beviljas sjuk- ersättning kan uppbära sådan ersättning fram till dess han eller hon uppnår riktåldern för pension. sjukersättning tid gäller äldre regler och ersättningen kan beviljas fram till . Man kan ifrågasätta om inte förslaget strider mot utredningens strävan att så långt som möjligt komma ifrån pensionsnormen . Det kan anses otillfredsställande att ha kvar en ordning som godtar åldersfaktorn 65. Det skulle dock, enligt utredningens kalkyler, bli mycket kostsamt om samtliga utgående sjukersättningar för- längdes med när riktåldern höjs. Utredningen anser sig inte kunna lämna ett förslag som leder till kraftigt ökade kostnader för statsbudgeten som effekterna på inkomsterna till den offentliga sektorn är osäkra. Det har dessutom visat sig svårt att konstruera en övergångslösning som inte skulle uppfattas godtyck- lig eller upplevas som orättvis. För varje ny åldersgrupp som lämnar sjukersättningen för ålders- pension blir delningstalet högre och ålderspensionen därigenom lägre. Denna skillnad mellan åldersgrupperna korrigeras efterhand genom att försäkringsskyddet förlängs i takt med att medellivs- längden ökar för de personer som har beviljats sjukersättning för tid . De personer som beviljats sjukersättning tidigare kommer inte att få del av denna korrigering. Om det lägre fram visar sig att utredningens förslag leder till förbättrade offent- liga finanser kan det därför vara rimligt att utredningens ställnings- tagande i frågan prövas på nytt. Utredningens förslag innebär att det kommer att ta tid innan förslaget om riktåldern för pension får någon effekt när det gäller denna förmån. Som utredningen anger i kapitel 19 om uppföljning och utvärdering är det önskvärt att utvecklingen av utredningens föreslagna åtgärder följs upp och utvärderas. Om det skulle visa sig att arbetsutbudet ökar mer än vad som beräknats och att det bedöms finnas ekonomiskt utrymme finns det, enligt utredningens mening, i ett senare skede skäl att överväga att ändra bedömningen. Bostadstillägg har en nära koppling med förmånen sjukersättning. De regler som kommer att gälla för sjukersättning bör därför även gälla i fråga om beräkning av bostadstillägg för dessa personer. Särskilt om livränta, försäkringstid, garantipension och äldreförsörjningsstöd Arbetsskadelivränta som beviljas fr.o.m. ska, enligt utredningens förslag, kunna beviljas längst till och med måna- den före den då den försäkrade uppnår riktåldern för pension. Om skadan inträffat den månad som den försäkrade uppnår riktåldern för pension eller senare och en sjukpenningsgrundande inkomst kan fastställas för den försäkrade ska livränta längst kunna utges till och med den månad före den då den försäkrade fyller . Arbetsskadelivränta har en nära koppling med förmånen sjuker- sättning. De regler som anges avseende ikraftträdande- och över- gångsbestämmelser för sjukersättning bör därför även gälla i fråga om arbetsskadelivränta. Avser den beviljade arbetsskadelivräntan tid gäller äldre regler och ersättningen kan beviljas fram till respektive . Även beräkningen av faktisk och framtida försäkringstid för rätt till garantiersättning har en nära koppling till sjukersättning. Äldre föreskrifter ska därför även gälla för dessa regler om det avser tid . Detsamma bör gälla beträffande garantipension och äldreför- sörjningsstöd som avser tid . Utredningens skäl för lagförslag 2 I lagförslag 2 föreslår utredningen att vissa bestämmelser ska ändras i SFB . Anledningen till detta är att bestämmel- serna ska anknytas till riktåldern för pension. Enligt utredningen finns det inte några behov av övergångsbestämmelser. 20.3Lagen (1982:80) om anställningsskydd Utredningens förslag: Ändringarna i LAS ska träda i kraft . Bestämmelser i kollektivavtal eller enskilda anställningsavtal som innebär att en arbetstagare inte har rätt att kvarstå i anställning till gäller inte efter lagens ikraftträ- dande. Utredningen skäl för förslag Utredningen anser att det är angeläget att de föreslagna ändringar- na i LAS får ett relativt snabbt genomslag. Möjligheterna att arbeta till kommer att ha direkt betydelse för de som kan och vill fortsätta att arbeta längre upp i åldrarna. För att den höjda åldersgränsen och övriga ändringar i LAS ska få genomslag inom en rimlig tidsperiod föreslår utredningen att reglerna ska gälla framför kollektivavtal och enskilda anställningsavtal . De kollektivavtal som reglerar tidpunkten för avgångs- skyldighet kommer således att sakna verkan i den delen, om de inte löpt ut vid utgången av 2015. Eftersom avtalen är av olika karaktär är det dock svårt att direkt se hur det rättsligt förhåller sig med giltigheten av enskilda avtal. I likhet med tidigare höjning syftar denna höjning till att öka anställningsskyddet i syfte att ge arbetstagare reell möjlighet att kunna utöka sin pension. Utredningens förslag: Lagförslagen ska träda i kraft och tillämpas på försäkringsavtal som ingåtts efter . För försäkringsavtal som har ingåtts före ikraftträdandet och inte förnyats därefter gäller äldre bestämmelser. Har förnyelse skett efter ikraftträdandet gäller de nya bestämmelserna. Vad som anges beträffande försäkringsavtal ska i tillämpliga delar också gälla för avtal om tjänstepension. Utredningens skäl för förslag Utredningen har så långt möjligt försökt att anpassa även dessa för- slag med hänsyn till arbetsmarknadens parter och dessas önskemål. Enligt vad utredningen erfar arbetar man inom flera områden med att successivt höja uttagsåldern för tjänstepension. före- kommer t.ex. som lägsta uttagsålder i avtal. En del avtal omförhandlas också relativt regelmässigt. Avtalen är dock av olika karaktär. Utredningen bedömer att en höjning bör vara rimlig om den följs av tid för anpassning. Enligt utredningen bör förslaget träda i kraft . Se även kapitel 17. Även beträffande ändringarna i IL bör osäkerhet kring avtalens löptider undanröjas. Övergångsbestämmelserna innebär att den nya bestämmelsen tillämpas på förnyade kollektivavtalsbundna försäk- ringsavtal som vid ikraftträdandet uppfyller villkoren om lägsta ålder. Eftersom avtalen är av olika karaktär är det dock svårt att direkt se hur det rättsligt förhåller sig med giltigheten av enskilda avtal. Utredningens förslag: Ändringarna i studiestödslagen ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska gälla för studiemedel som har beslutats före ikraftträdandet. Bestämmelsen i 5 kap. 6 § ska dock tillämpas även för fordran som har uppkommit före under förutsättning att fordran inte har preskriberats före det datumet. Utredningens skäl för förslag Även när det gäller ändringarna i studiestödslagen är det angeläget med ett relativt snabbt ikraftträdande. bör dock få på sig att anpassa administrationen till förslagna ändringar och det nya förstärkningstillägget i studie- stödslagen. Särskilda övergångsbestämmelser förs även in i studie- stödslagen så att äldre bestämmelser ska få gälla för studiemedel som har beslutats före ikraftträdandet. Enligt utredningen bör dock bestämmelsen i 5 kap. 6 § tillämpas även i fråga om en fordran som har uppkommit före under förutsättning att fordran inte har preskriberats före det datumet. 21 Konsekvenser av förslagen Bestämmelser om hur man ska redovisa konsekvenser av förslag i ett betänkande finns i kommittéförordningen (1998:1474) och för- ordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). I utredningens direktiv anges särskilt att utredaren ska bedöma de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslagen kan komma att medföra. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren enligt direktiven föreslå hur dessa ska finansieras. Av 15 § kommittéförordningen framgår att om förslagen i ett betänkande har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska konsekvenserna i det avse- endet anges i betänkandet. Vidare anges i utredningens direktiv att en väsentlig del av upp- draget är en konsekvensbeskrivning av de förslag som lämnas (dir. 2011:34, s. 11). Det gäller t.ex. konsekvenser för pensionssystemet, statens budget och de offentliga finanserna, dagens pensionärer, de som snart går i pension respektive yngre pensionssparare, jämställdhet mellan kvinnor och män, tjänste- pensionsavtalen, arbetsmarknadens parter och företagen, syssel- sättningen, lönebildningen, tillväxten, miljön, folkhälsan och ohäl- san och internationella överenskommelser och konventioner. Välfärdspolitiken står inför stora utmaningar, vilket framgår i en rad långtidsutredningar och andra studier. En av utredningens slut- satser i delbetänkandet var att ett längre arbetsliv behövs för äldre för att bidra till en uthållig finansiering av välfärden. Fler äldre behöver stanna i arbetslivet även för att minska risken för arbetskraftsbrist. Den genomsnittliga utträdesåldern är . Denna ålder påverkas bland annat av äldres preferenser för arbete respek- tive fritid, arbetsgivarnas och de fackliga organisationernas attityder till äldre arbetskraft samt åldersgränserna i de allmänna försäkrings- systemen och tjänstepensionsavtal. Dessa faktorer i sin tur både styr och styrs av den gällande pensioneringsnormen . visar flera undersökningar, både i och inter- nationellt, att fler och fler vill arbeta längre, men möter olika hin- der i regelsystem, avtal och i arbetslivet. Exempelvis visar en ny undersökning som försäkringsbolaget genomfört att andelen pensionärer som hade velat arbeta längre har ökat till mot 20101. För att flera ska kunna arbeta längre föreslår utredningen ett antal åtgärder, bl.a. insatser för att förbättra arbetsmiljön, för att stärka de äldres möjligheter att bevara och utveckla sin kompetens, öka informationen, förstärka de ekonomiska drivkrafterna, mot- verka åldersdiskriminering osv. Dessa åtgärder bedöms ge effekter på arbetsutbudet på . För att öka arbetskraftsdeltagandet på kort sikt behövs det, enligt utredningen, åtgärder som påverkar den pensioneringsnorm som i många fall styr pensionsbeslutet. Det föreslås därför att en riktålder för pension införs. Övriga åldersgränser i pensionssyste- met och i närliggande försäkringar föreslås knytas till riktåldern. Det är osäkert hur stort genomslaget av utredningens förslag blir på de äldres arbetsutbud. Utvärderingar av ändrad pensions- ålder i andra länder pekar på att den genomsnittliga åldern för utta- get av ålderspension respektive andelen som stannar i arbetskraften höjs med 20–av pensionsåldershöjningen. Med dessa erfarenheter som utgångspunkt har utredningen konstruerat tre scenarier för beräkning i syfte att belysa hur utredningens förslag om en riktålder kan bidra till ökad sysselsättning och mer uthållig finansiering av välfärden. Utredningen utgår från den normala mekanismen att sysselsättningen anpassas till ett ökat arbetsutbud. I medelscenariot antas att personer i åldrarna för- länger sitt arbetsliv när riktåldern höjs med . I de två övriga scenarierna är motsvarande antaganden 0,2 respektive . Genomslaget på sysselsättningen antas komma successivt av , med början före höjningen av riktåldern. I diagram 21.1 redovisas beräkningar av förslagens effekter uti- från två alternativ för hur sysselsättningen skulle utvecklas utan föreslagna förändringar. I alternativ 1 växer antalet sysselsatta i samma takt som befolkningen i 15–. I alternativ 2 växer sysselsättningen långsammare, vilket är i linje med trenden . För båda alternativen i diagrammet räknas effekten av införandet av riktåldern enligt de tre scenarier. Det framgår av diagrammet att ökat arbetsutbud bland den äldre arbetskraften kan ge ett betydelsefullt bidrag till att minska antalet icke sysselsatta vuxna i förhållande till dem som är sysselsatta och därigenom det framtida problemen med välfärdens finansiering i samtliga tre scenarierna, i båda alternativen. Det framgår också att man inte kan lösa problemen enbart genom att förlänga arbetslivet för den äldre arbetskraften, utan det krävs att även andra grupper i samhället arbetar i ökad utsträck- ning. Även i det mest positiva alternativet stabiliseras relationen mellan icke sysselsatta och de som är sysselsatta på en högre nivå än vad som gäller kring . Detta gäller om sysselsätt- ningen ökar enligt alternativ 1 och arbetsutbudet bland äldre ökar med riktåldern höjs. Då har vi 80 icke sysselsatta personer per 100 sysselsatta kring . Antal sysselsatta antas utan utredningsförslag förändras i samma takt som befolkningen 15–. Antalet sysselsatta i relation till befolkningen 15–antas utan utredningsförslag minska i samma takt som under 1980-2010, nämligen . 0,20 = Förslagens effekt på arbetsutbudet höjning av riktåldern . 0,35 = Förslagens effekt på arbetsutbudet höjning av riktåldern . 0,50 = Förslagens effekt på arbetsutbudet höjning av riktåldern . Källa: SCB; arbetskraftsundersökningar (), befolkningsstatistik och befolkningsprognos 2012. I delbetänkandet redovisas ett antal studier som varnar för en kom- mande arbetskraftsbrist. Som ett exempel kan nämnas att enligt beräkningar från Kommuner och Landsting (SKL) behöver välfärdssektorn rekrytera 420 000 personer fram . Den framtida bristen på arbetskraft kan bara delvis åtgärdas genom ökad sysselsättningen bland äldre. Det krävs även att yngre personer arbe- tar i ökad utsträckning. I tabell 21.1 redovisas antalet sysselsatta för de två olika alternativen om den framtida sysselsättningsutveck- lingen. Det framgår att beräknas antalet sysselsatta öka med 50 000 personer i medelscenariot i båda alternativen. 2050 beräknas sysselsättningsökningen uppgå till 150 000 personer enligt alternativ 1 och till 140 000 personer enligt alternativ 2. Beräkningarna i tabellen baseras på SCB:s arbetskraftsundersök- ningar () och den gällande beefolkningsprognos. Beräkningar på förslagens sysselsättningseffekter enligt de tre scenarierna på kort sikt redovisas även i tabell 21.5. Dessa beräk- ningar baseras på simuleringar som har gjorts av () med mikrosimuleringsmodellen FASIT:s STAR-urval för . Beräkningarna har gjorts till och med i syfte att beräkna förslagens konsekvenser för den offentliga sektorns finanser. De sysselsättningseffekter som redovi- sas där är något lägre än de som framgår av tabell 21.1. Antal sysselsatta antas utan utredningsförslag förändras i samma takt som befolkningen 15–. Antalet sysselsatta i relation till befolkningen 15–antas utan utredningsförslag minska i samma takt som –2010, nämligen . Källa: SCB; arbetskraftsundersökningar (), befolkningsstatistik och befolkningsprognos 2012. 21.3Effekter på arbetsmarknaden, den ekonomiska tillväxten och lönebildningen Det samhällsekonomiska syftet med att höja riktåldern i ålders- pensionssystemet är att åstadkomma en höjning av den ålder – utträdesåldern – då arbetstagarna i genomsnitt lämnar arbets- kraften. Härigenom kommer sysselsättningen, produktionen och inkomsterna i samhället stiga, och den offentliga sektorns skatte- och avgiftsinkomster bli större. Man kan troligen inte räkna med att den genomsnittliga utträdes- åldern ökar lika mycket som riktåldern. Ökningen i utträdesåldern begränsas av en mängd faktorer, däribland att pensionsåldern i ålderspensionssystemets inkomstrelaterade del är flexibel och att