sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Vi har dock sett exempel på att det antingen saknas både underlag för en analys och på att det saknas analys och åtgärder trots att det finns ett underlag. Om det exempelvis är okänt vad studieavbrotten beror på är det givetvis svårt att avgöra vilka åtgärder som ska vidtas för att öka fullföljandet. Om det däremot är känt att en stor del av avbrotten exempelvis beror på familjeförhållanden bör eventuella åtgärder riktas mot att försöka lösa de problem som finns med att förena studier och familj. Om avbrotten istället beror på bristande pedagogiskt stöd i lärandet är åtgärderna andra. Huvudmannen bör med utgångspunkt i den uppföljning som görs analysera vad som påverkar resultaten och måluppfyllelsen för verksamheten. Analysen bör sedan användas för att prioritera och för att utveckla verksamheten. Utredningens bedömning är att ökade uppföljnings- och analysinsatser skulle kunna medföra en betydande effektivisering av verksamheten och därmed långsiktiga besparingar i kommun- erna. En regelbunden behovsinventering av utbildnings- och arbetsmarknadsbehov, samt en analys av dessa, är dessutom en förutsättning för att kunna anpassa kommunens rekryterings- verksamhet, kursutbud, samt tider och former för utbildningen, efter kommuninvånarnas behov och förutsättningar. Det finns behov av ökad samverkan Utredningens bedömning: Samverkan mellan politikområdena utbildning, integration och arbetsmarknad underlättar för de studerande att etablera sig i samhället. Även en samverkan mellan vuxenutbildningen och är ofta nödvändig. Samverkan mellan kommuner kan vara nödvändig för att framför allt mindre kommuner ska kunna erbjuda den utbildning som de är skyldiga att erbjuda. Samverkan mellan kommuner kan även öka kvaliteten på och tillgången till bl.a. studiehandledning på modersmålet, väg- ledning eller stödinsatser. En ökad samverkan mellan kommunerna och är nödvändig för att varje enskild studerande ska kunna bedriva sin utbildning effektivt och inte hindras av motstridiga planer. Det bör övervägas att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att samverka med kommunerna i denna fråga. Samverkan inom kommunerna kan undanröja studiehinder För att underlätta för de studerande att på ett effektivt sätt ta sig igenom komvux på grundläggande nivå krävs en ökad samverkan inom kommunerna. Den kanske viktigaste samordningen är att förbättra möjligheterna till parallella studier mellan olika skolformer och nivåer. Det krävs ett aktivt samarbete mellan t.ex. sfi och komvux på grundläggande och gymnasial nivå för att undanröja uppfattningen att studier alltid bör genomföras på en nivå i taget. Först genom ett inarbetat samarbete är det möjligt att frångå den progressionstrappa som i många kommuner fortfarande utgör för verksamheten (se kapitel 5). Samverkan med särvux kan också öka möjligheterna för att studerande inom särvux ska kunna studera kurser på grundläggande nivå inom komvux. Sådan samverkan kan öka individanpassningen och underlätta för de studerande att ta sig igenom de planerade studierna. Samverkan måste i dessa fall ske på såväl övergripande nivå som på individnivå. Den individuella studieplanen är väsentlig för att vägen genom vuxenutbildningen ska bli så effektiv och individanpassad som möjligt. En förutsättning är dock att planen följer den studerande från början till slut inom vuxenutbildningen. Samverkan mellan olika delar i utbildningssystemet är en förutsättning för att detta ska fungera. I kommunerna är förutsättningarna olika när det gäller praxis för att studera med bibehållet försörjningsstöd. Vissa kommuner kräver att den studerande tar ut både studiemedlens låne- och bidragsdel för att kompletterande försörjningsstöd vid behov ska kunna beviljas. Andra kommuner beviljar försörjningsstöd även om den studerande enbart använder studiemedlens bidragsdel. En fungerande dialog mellan vuxenutbildningen och kan i enskilda fall underlätta för de studerande att genomföra studierna utan ekonomiska hinder. Även andra funktioner i en kommun behöver samverka med vuxenutbildningen för att underlätta studierna. En heltids- studerande har kanske hälften av sin utbildningstid schemalagd. Resterande tid ska han eller hon ägna åt självstudier. En samverkan mellan olika kommunala instanser behövs för att detta ska kunna komma till stånd. Exempelvis kan det behövas en dialog mellan vuxenutbildningen och den kommunala barnomsorgen för att regler och praxis på de båda områdena inte ska krocka. Samverkan mellan kommuner kan öka utbildningskvaliteten Tillgängligheten till utbildning varierar över landet. Utbildningen kan i många fall inte fullt ut uppvisa den individanpassning och flexibilitet som motsvarar behoven. Detta beskrivs närmare i kapitel 5. Det finns enligt utredningens bedömning en risk för att studerande på framför allt små orter inte erbjuds de kombinations- möjligheter och flexibla lösningar som lagstiftaren har avsett. På mindre orter finns det ofta inte heller ett komplett utbildnings- utbud. Ett effektivt sätt att öka utbudet och därmed individ- anpassningen är enligt utredningens mening att samverka mellan kommuner. Kurser som inte erbjuds i samtliga kommuner kan erbjudas genom kommunsamverkan. Utbudet kan därmed motsvara den efterfrågan på kurser som finns i regionen. Möjligheten att hitta olika former och tider för undervisningen ökar också genom samverkan mellan flera kommuner. Heltids- studier under vardagar kan t.ex. erbjudas i en av kommunerna medan distansstudier kan erbjudas av en annan kommun. Att på detta sätt planera och samverka kring utbudet och olika former för utbildningen ökar de studerandes valmöjligheter och möjligheten att erbjuda flexibla former för studierna. Samverkan med andra kommuner kan också ge ökade möjligheter till stöd för enskilda studerande. Tillgången till specialpedagoger kan förbättras genom kommunsamverkan. Inom ramen för en region kan det också finnas bättre möjligheter att skapa undervisningsgrupper bestående av studerande med liknande utbildningsbakgrund eller liknande studiemål. Även möjligheterna att erbjuda studiehandledning på de studerandes modersmål kan förbättras, liksom vägledningen. Samverkan kan också bidra till ökade möjligheter till kontinuerlig antagning till utbildning, vilket ytterligare kan underlättas genom en inslussningsverksamhet i samarbete mellan flera kommuner. Samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen – helt nödvändig för studerande i ett etableringsprogram En studerande kan ha olika planer som sammantaget ska leda till hans eller hennes etablering i arbets- och samhällslivet. En person som är föremål för insatser till följd av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska ha en etableringsplan som omfattar insatser som ska leda till personens integration i det svenska samhället. Vid upprättandet av etableringsplanen ska hänsyn tas till individens utbildningsbakgrund, tidigare arbetslivs- erfarenhet och behov av utbildning. En studerande som deltar i komvux ska dessutom ha en individuell studieplan. Studieplanen ska också ta sin utgångspunkt i den studerandes utbildnings- bakgrund, tidigare erfarenheter, utbildningsmål och behov av utbildning. Det är viktigt att det finns en samverkan mellan kommunernas vuxenutbildning och framför allt Arbetsförmedlingen när det gäller genomförandet av de olika aktiviteterna i respektive plan. Samverkan är en förutsättning för att aktiviteterna inte ska motverka varandra eller hindra en person att delta i de planerade aktiviteterna. Planerna måste komplettera varandra. Det är oroande att det enligt utredningens kommunenkät saknas samverkan mellan vuxenutbildningen och Arbetsförmedlingen i fyra kommuner av tio.52 Det är inte enbart kommunernas ansvar att det kommer till stånd en aktiv samverkan mellan kommunerna och . Utredningen anser därför att det bör övervägas att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att samverka med kommunerna kring studerande inom komvux som är föremål för insatser till följd av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. För den studerande är det också viktigt att det finns ett samarbete mellan kommunerna och statliga myndigheter för att 52 I detta sammanhang ska det noteras att det även i läroplanen för vuxenutbildningen anges att samarbete med arbetslivet, Arbetsförmedlingen och arbetsmarknadens parter är av betydelse för yrkesutbildningens kvalitet och för elevernas fortsatta etablering på arbetsmarknaden. underlätta den ekonomiska situationen i samband med studierna. En ökad samverkan mellan kommunerna och bl.a. CSN, och Arbetsförmedlingen krävs för att kunna ge de studerande en samlad bild av de ekonomiska förutsättningarna . Utredningen föreslår av detta skäl att ett särskilt uppdrag ska ges till CSN (se kapitel 6). Andra former av samverkan är också önskvärd Förutom samverkan inom kommuner, mellan kommuner och mellan kommuner och myndigheter har utredningen sett andra lyckade exempel på lokal eller regional samverkan. Ett exempel på sådan samverkan är de regionala kompetensplattformar som finns på vissa håll. Behovet av kompetens på arbetsmarknaden skiljer sig mellan olika regioner. Det krävs samordning, struktur, dialog och tydlig styrning för att skapa en fungerande samverkan mellan arbetsmarknad, näringsliv och utbildning, såväl lokalt och regionalt som på nationell nivå. Utbildningsutbudet och arbetsmarknadens och näringslivets behov av kompetens överensstämmer exempelvis . En fungerande samverkan mellan de olika intressenterna kan medverka till att avhjälpa detta problem genom att utbildningsutbudet bättre anpassas till behoven. Ett annat exempel på hur samverkan kan fungera är det samarbete som är följden av satsningen på yrkesvux. Samråd med Arbetsförmedlingen och med företag, organisationer eller andra sammanslutningar som är verksamma inom de branscher som utbildningen är avsedd för har varit en av förutsättningarna för att få statsbidrag.53 Kravet på samverkan har i många kommuner lett till att det har skapats fungerande samarbetsformer mellan t.ex. kommunen, Arbetsförmedlingen och det lokala näringslivet. Liknande samverkansformer bör kunna bidra till en utveckling även av den reguljära vuxenutbildningen. 53 4 § förordningen om statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk vuxenutbildning på gymnasial nivå. Bättre förutsättningar för rektorer och mer vidareutbildning för lärare Utredningens bedömning: Det är viktigt att rektorsfunktionen ges de ekonomiska och organisatoriska förutsättningar som är nödvändiga för att rektorn ska kunna utföra de uppgifter som hör till rektorns ansvar. Det måste också göras tydligt vem som är rektor för en viss verksamhet och vad rektorsansvaret omfattar. Huvudmännen bör i större utsträckning än kartlägga det behov av kompetensförstärkning som finns i den egna verksam- heten. Kartläggningen bör göras genom att inventera lärarnas kompetenser och ställa dessa i relation till den målgrupp som finns inom vuxenutbildningen i kommunen. Det är angeläget att lärarna inom vuxenutbildning på grundläggande nivå ges möjlighet till kompetensutveckling främst inom områdena andraspråksinlärning, särskilt stöd och individbaserat lärande. Även när det gäller den specialpedagogiska kompetensen krävs en förstärkning. Inom ramen för Lärarlyftet II finns möjligheter för huvudmännen att tillgodose behovet av kompetensutveckling. Rektorns situation och roll behöver uppmärksammas Rektorsfunktionen inom komvux har arbetsuppgifter som täcker många olika delar av verksamheten. Skolinspektionen har i en nylig granskning konstaterat att många rektorer ges bristande resursmässiga förutsättningar att utveckla de olika verksamhets- delarna.54 Bristen beror enligt Skolinspektionen på att resurs- fördelningen i allmänhet i för liten utsträckning beslutas efter en analys av skolans resultat. Enligt Skolinspektionen behöver huvudmännen säkerställa förutsättningarna för rektorernas ledning av den pedagogiska verksamheten. Huvuddelen av huvudmännen, skriver Skolinspektionen i sin rapport, måste lyfta frågor om hur arbetet kan utvecklas för att ge bättre utrymme och stöd för att rektorerna ska verka som pedagogiska ledare. Utredningen delar Skolinspektionens bedömning att många rektorer måste ges bättre förutsättningar för sitt arbete. Om det saknas resurser är det svårt eller omöjligt att utveckla den pedagogiska verksamheten på det sätt och i den riktning som lagstiftningen anger. Det påverkar i så fall måluppfyllelsen negativt. 54 Skolinspektionen (2012b). Det är viktigt att varje kommun analyserar behoven och använder resultaten av analysen för att hitta lämpliga principer för resursfördelningen. En speciell problematik kan uppstå i kommuner där en stor del av verksamheten upphandlas av externa anordnare av vuxen- utbildning. Den rektor i kommunen som är ansvarig ska ha möjlighet att hålla sig förtrogen med verksamheten även i de upphandlade enheterna. Det är därför viktigt att den upphandlade verksamheten organiseras så att rektorn har möjlighet att ta ansvar för att exempelvis ett systematiskt kvalitetsarbete finns på varje enhet, oavsett om den är upphandlad eller bedrivs i egen regi. Det måste också vara helt klart för de studerande vem som är rektor för verksamheten och vad rektorsansvaret omfattar. Lärarna bör oftare än erbjudas och delta i kompetensutveckling Lärarna måste ges goda förutsättningar att hantera utbildnings- situationen. Kompetensutveckling och fortbildning är viktigt för att förbättra lärarnas situation. I skollagen anges att huvudmannen ska se till att personalen vid skolenheterna ges möjligheter till kompetensutveckling.55 Huvudmannen ansvarar för att ge ekonomiska och tidsmässiga förutsättningar för kompetens- utveckling.56 Med anledning av utformningen av skollagen är det utredningens bedömning att många kommuner behöver kartlägga behovet av kompetensförstärkning i den egna verksamheten. Kartläggningen bör göras genom att inventera lärarnas kompetenser och ställa dessa i relation till den målgrupp och de behov som finns inom vuxenutbildningen i kommunen. En behovsinventering bör ligga till grund för en långsiktig kompetensutvecklingsplan. Planen bör innehålla ett varierat utbud av utbildningar inom olika områden, såsom andraspråksinlärning, individualisering av undervisningen, specialpedagogik samt betyg och bedömning. En långsiktig plan som sträcker sig bör omfatta alla de olika sorters kompetensförstärkning som behövs. Den förändrade målgruppen på den grundläggande nivån ställer delvis andra krav på pedagogiskt förhållningssätt och pedagogiska metoder än motsvarande studerandegrupp gjorde för 552 kap. 34 § skollagen. 2009/10:165. Det finns därför, som utredningen ser det, ett behov av en satsning på utbildning för lärare inom vuxenutbildningen. Utredningen anser att det finns särskilda behov av kompetens- utveckling vad gäller andraspråksinlärning och arbete med studerande i behov av stödinsatser. Även fortbildning för moders- målslärare kan bidra till en utveckling av vuxenutbildningen. Fortbildning i individanpassning är också efterfrågat. Ofta hamnar ansvaret för individualiseringen av undervisningen hos lärarna som efter eget huvud får lösa situationen med bl.a. heterogena studerandegrupper. Individualiseringen hänger då i stor utsträckning på att läraren klarar att fördela sin tid mellan dem som ingår i gruppen.57 Även av behörighetsreglerna för lärare följer att det finns ett stort behov av löpande fortbildningsinsatser. Enligt bestämmelserna i förordningen om lärarlegitimation är lärare behöriga att undervisa i komvux om de är behöriga att undervisa på motsvarande nivå och i motsvarande ämne i eller gymnasieskolan.58 Det behövs alltså inte någon särskild utbildning för att undervisa inom vuxenutbildningen. Utredningen anser dock att det är önskvärt att lärarna inom vuxenutbildningen har särskild kompetens om vuxnas lärande. De särskilda behov som finns inom vuxenutbildningen gör att det är viktigt att det finns kontinuerliga möjligheter till kompetens- förstärkning med inriktning mot vuxenutbildning. Satsningen Lärarlyftet I pågick 2007–201159 och var en satsning på fortbildning för lärare med fokus på ämnesteori och ämnesdidaktik. Enligt årsredovisning 2011 hade lärarlyftet utnyttjats av 18 800 lärare mellan . Av dessa kom från komvux och en procent från sfi. Söktrycket var också lågt till exempelvis de kurser i vuxenpedagogik som erbjöds.60 Det förhållandevis låga antalet deltagare från vuxenutbildningen kan bero på bl.a. lärarnas eget intresse och efterfrågan, arbetsgivarnas vilja och utrymme att låta lärarna delta, samt på det kursutbud som erbjöds. påbörjades satsningen Lärarlyftet II, en satsning som ska pågå fram . Avsikten med satsningen är 57Möjligheten att individanpassa utbildningen hänger dock givetvis inte enbart på lärarens utbildning och kunskaper, utan även på resurser. Lärare utredningen har träffat efterlyser ofta bättre förutsättningar att kunna öka individanpassningen av undervisningen. Exempelvis kan önskemålen handla om att minska studerandegruppernas storlek eller att det vid vissa lektionstillfällen bör finnas mer än en lärare i klassrummet. 582 kap. 31 § förordningen (2011:326) om lärarlegitimation. 59Det var möjligt att avsluta kurser även . 60Statskontoret (2010b). att öka ämnesbehörigheten hos lärare i , gymnasie- skolan, vuxenutbildningen och särskolan. För att öka vuxenlärarnas utnyttjande av Lärarlyftet II är det viktigt att huvudmännen tillåter lärarnas deltagande och uppmuntrar detsamma. Det är också viktigt att upphandling av kurser utgår från en bedömning av vilka kurser som är relevanta för lärarna inom vuxenutbildningen. Riktade informations- och rekryteringsinsatser behövs Utredningens bedömning: Det krävs ytterligare ansträngningar från kommunerna för att kartlägga vilka som saknar grundläggande kompetens och för att rekrytera dessa till studier. I rekryterings- arbetet kan kommunerna behöva samarbeta med folkbildningen, studieförbunden, Arbetsförmedlingen och olika intresse- organisationer och föreningar knutna till särskilda målgrupper. Genom ett effektivt informations- och rekryteringsarbete kan vissa gruppers integrering i samhället påskyndas och deras situation på arbetsmarknaden kan förbättras. Utredningens förslag på studiemedelsområdet kommer att underlätta för kommunerna att rekrytera personer i behov av utbildning på grundläggande nivå inom den kommunala vuxen- utbildningen. För att kunna avgöra om en kommun uppfyller sina skyldigheter när det gäller information och rekrytering krävs att kommun- invånarnas utbildningsbehov är kartlagt på ett sådant sätt att det är känt vilka som är i behov av utbildning inom komvux på grundläggande nivå. Först därefter kan man avgöra om informationsarbetet och arbetet med att aktivt rekrytera studerande till vuxenutbildningen når upp till en nivå som motsvarar kravet i skollagen. För att kommunerna ska kunna kontrollera kvaliteten på sitt eget arbete krävs alltså att man återkommande gör sådana kartläggningar. Som vi har sett tidigare är det förhållandevis få studerande med kort utbildning som studerar på grundläggande nivå. Enligt utredningens bedömning tyder detta på att det finns en stor grupp personer som skulle kunna ha stor nytta av att påbörja sådana studier. Utredningen anser att kommunernas uppsökande verksamhet i större utsträckning än måste samarbeta med folkbildningen, studieförbunden, Arbetsförmedlingen och olika intresse- organisationer knutna till särskilda målgrupper, för att kunna nå personer i behov av utbildning på grundläggande nivå. En satsning på aktiv rekrytering kan innebära nya möjligheter till rekrytering av personer som är svåra att nå. I vissa fall, t.ex. när det gäller den romska gruppen, kan det vara särskilt viktigt att samarbeta med föreningar och intresseorganisationer som tillvaratar en viss grupps intressen. Det finns mycket som talar för att en uppsökande verksamhet, med möjlighet till direkta samtal, kan leda till att personer som saknar utbildning motsvarande får en tydligare bild av de utbildningsvägar som finns. Genom en sådan aktivt uppsökande verksamhet finns det betydligt större möjligheter att nå andra grupper av potentiella deltagare än de som nås med enbart skriftlig information. Information på exempelvis en hemsida kan vara ett sätt att informera, men många personer behöver en personlig kontakt för att motiveras till att ta steget att påbörja studier. Ett mer aktivt rekryteringsarbete kan enligt utredningens bedömning ge många positiva effekter. Det ger dels alla kommun- invånare lika möjligheter att ta ställning till studier, dels kan integrationen i samhället förbättras för grupper som annars kanske har få kontakter med andra än den närmaste familjen. En ökad integration kan förbättra dessa personers möjligheter på arbetsmarknaden och då även minska kommunernas kostnader för bl.a. försörjningsstöd. Vår bedömning är att förslagen om ett högre studiebidrag och fler studiemedelsveckor (se kapitel 8) kommer att underlätta för kommunerna att rekrytera studerande i behov av utbildning inom komvux på grundläggande nivå. 5Anpassning efter individers behov och förutsättningar Utredningen har i uppdrag att kartlägga i vilken grad komvux på grundläggande nivå lever upp till nationellt fastställda mål och syften när det gäller anpassning både på individnivå och till vissa utpekade studerandegruppers behov och förutsättningar, samt att vid behov föreslå åtgärder för att förbättra utbildningen så att målen och syftena uppfylls. I uppdraget ingår också att undersöka hur flexibel utbildningen är och att vid behov föreslå åtgärder för att förbättra utbildningen i detta avseende. 5.2En flexibel och individanpassad utbildning Utredningens enkätundersökning visar att de flesta kommuner erbjuder möjligheter till studier på heltid och halvtid. Klassrums- undervisning och undervisning i små grupper förekommer i en majoritet av kommunerna. Kurser på kvällstid erbjuds av knappt en tredjedel av kommunerna. Intensivkurser och sommarkurser är mer ovanligt och helgkurser förekommer i princip inte alls. Källa: Enkät till kommunerna om grundläggande vuxenutbildning (bilaga 3). Av kommuner med fler än 50 000 invånare erbjuder möjligheter till studier jämfört med av kommuner med färre än 10 000 invånare. Det är också vanligare att de större kommunerna erbjuder intensiv- och sommarkurser Distanskurser förekommer i mindre än hälften av kommunerna. Enligt officiella statistik är det mindre vanligt med distanskurser på grundläggande nivå än på gymnasial nivå. Motivet till detta har vid utredningens besök i kommunerna uppgetts vara en osäkerhet kring om elever inom komvux på grundläggande nivå har förutsättningar att tillgodogöra sig innehållet i en kurs som genomförs på distans. 5.2.2En flexibel och individanpassad utbildning Individanpassningen av utbildningen varierar mellan kommunerna. I små kommuner med få deltagare i komvux på grundläggande nivå finns ibland stora möjligheter till individanpassning. Alla elever är kända av såväl rektorn som av studie- och yrkesvägledare och lärare. Det låga elevantalet gör att läraren kan arbeta med varje elev och anpassa undervisningen på individnivå. Däremot har en liten kommun sällan möjlighet att skapa samlade undervisningsgrupper utifrån elevernas förkunskapsnivå. Det finns inte heller samma möjligheter för en liten kommun att erbjuda undervisning . Det är bl.a. av det skälet vanligare att kommuner med färre än 10 000 invånare erbjuder distanskurser med få lärarträffar än att de stora kommunerna gör det. 5.2.3Utbildningens utformning skiljer sig åt Utredningens bedömning: Flexibiliteten och individanpassningen av utbildningen inom vuxenutbildning på grundläggande nivå ser olika ut i kommunerna. Utredningens förslag och bedömningar syftar till att stödja kommunerna i deras arbete med att vidareutveckla verksamheterna, för att uppnå en flexibel och individanpassad utbildning utifrån kommunens förutsättningar och möjligheter.