sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — Den största delen av stödet riktade sig till kommuner genom ett antal stödformer som skulle användas för att bygga ut it-infra- struktur med hög överföringskapacitet. I början av stödperioden fanns ett stöd som kommuner kunde använda för att upprätta it-infrastrukturprogram. Detta gällde fram . När det gäller att bygga ut it-infrastruktur, fanns det flera olika stödformer. Med hjälp av stöden kunde kommunerna anlägga lokala telenät (områdesnät), ortssammanbindande telenät och skapa anslutning till rikstäckande telenät (stomnät).5 Dessutom inrättades ett särskilt stöd till orter där telenätet bedömdes som eftersatt. Stödet inrättades efter att omfördelades från ramen för skattereduktion för höga anslutningskostnader. Det totala stödet till kommuner omfattade sammanlagt , varav var anslag och var en möjlighet till skattekreditering. Det fanns också ett anslag om som avsatts för att täcka administrativa kostnader för bredbandsstödet. Den andra delen kallades för fastighetsstödet. Den bakomliggande orsaken till att fastighetsstödet inrättades var en växande diskussion om bredband till alla. Syftet med skattereduktionen var att skapa goda förutsättningar för operatörer att leverera tjänster på nät med hög överföringskapacitet i båda riktningar till användare vid företag eller i bostäder. 4Bredband till hela landet, SOU 2008:40. Hädanefter används benämningen Bredband 2013. 5Den terminologi som används för att beskriva nättyper varierar, men vi bedömer att dessa termer fortsättningsvis kan användas i detta betänkande. Det som av Bredband 2013 beskrivs som områdesnät torde motsvara det som ofta kallas för accessnät, dvs. nät som når fram till hushållen och företagen. Ofta passerar områdesnäten de fastigheter som är anslutna, men det kan finnas behov av att koppla upp sig mot områdesnätet för att sedan dra bredbandet till själva bostaden. Detta diskuteras mera utförligt i kapitel 5. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad Fastighetsstödet belastade statsbudgetens inkomstsida med en beräknad ram om och var utformat som en skattereduktion för särskilt höga anslutningskostnader. Fastighetsägare, juridiska personer och enskilda näringsidkare kunde ansöka om en skattereduktion som var baserad på kostnader för anslutningar till bredbandsnät. I lagen (2000:1380) om skattereduktion för utgifter för vissa anslutningar för tele- och datakommunikation reglerades detta. Det totala beloppet för godkända skattereduktioner då utredningen 2013 färdigställdes uppgick till . Från början var intresset lågt för att utnyttja skattereduktionen för att ansluta fastigheter till accessnätet, men det växte något mot slutet. En förklaring till att ansökningarna blev fler kan vara att det måste finnas områdesnät att ansluta sig till för att det ska bli intressant att bygga fastighetsnät. En bidragande faktor kan också vara att det tar tid för marknaden att mogna. Intresset för att ansluta sig till ett bredbandsnät kommer först när tjänsterna på nätet har utvecklats. Av det utbetalda stödet gick till 900 företag. Resten gick till cirka 20 000 privatpersoner. Den genomsnittliga reduktionen till privatpersoner var , medan de 900 företagen i genomsnitt fick en reduktion på . Beskrivningen av det nationella bredbandsstödet fokuserar fortsättningsvis på den första delen av det nationella bredbandsstödet, alltså det som berör kommuner. Bredbandsstödet reglerades genom olika nationella förordningar. För att ta del av bredbandsstöden skulle kommunerna upprätta ett kommunalt it-infrastrukturprogram. Kommunerna kunde till och med få stöd för att upprätta ett sådant program. Därför skapades en förordning (2001:349) om stöd till kommuner för upprättande av it-infrastrukturprogram. Möjligheten till stöd för att upprätta ett kommunalt it-infrastrukturprogram uppgick till 80 000–, beroende på befolkningsantal i respektive kommun. Enligt förordningen skulle programmen gälla den kommunala it-infrastrukturen . Kommunerna kunde också få stöd för att anlägga områdesnät, enligt förordning (2000:1469) om stöd till kommuner för anläg- Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad gande av lokala telenät. Stödet var utformat som en kreditering på kommunernas skattekonto och uppgick till sammanlagt fördelat på kommunnivå. Stödet skulle hjälpa kommunerna att anlägga lokala telenät till en fast anslutningspunkt med så hög överföringskapacitet i båda riktningarna att det går att föra över multimedietjänster med god teknisk kvalitet. Den här utbyggnaden gällde enbart de delar av en kommun som låg utanför tätort med minst 3 000 invånare. Syftet med stödet var att bygga spridningsnät i orter och områden. Kommunerna kunde dessutom få stöd för att anlägga ortssammanbindande telenät enligt förordningen (SFS 2001:350) om stöd till kommuner för anläggande av ortssammanbindande telenät. Stödet omfattade anslag om , i huvudsak fördelat på kommunnivå. Detta stöd fick lämnas till projekt som hade till syfte att anlägga, förvärva eller hyra orts- och områdessammanbindande telenät. Avsikten med näten skulle vara att ansluta i huvudsak områdesnät till rikstäckande allmänt tillgängliga telenät, dvs. Ytterligare ett möjligt stöd för kommunerna var stöd för att anlägga stomnät enligt förordning (2003:62) om stöd till kommuner för anslutning till rikstäckande telenät. Detta stöd gjorde att kommunernas skattekonton kunde krediteras med sammanlagt . Stödet fick lämnas för att anlägga anslutning till ett rikstäckande allmänt tillgängligt telenät med hög överföringskapacitet eller ett telenät med hög överföringskapacitet som är anslutet till ett sådant rikstäckande nät. I detta sammanhang kan vi nämna att fick i uppdrag av regeringen (N1999/1167/SÄ och N2002/8360/SÄ) att på kommersiella grunder ansluta landets samtliga kommuner. stod det dock klart att detta inte var möjligt att göra och regeringen tillsatte därför en särskild utredning med syfte att skapa förutsättningar för alla kommuner att få en stomnätsanslutning. Syftet med stomnätsstöden, som beslutades , var att ge de kvarvarande kommunerna en sådan anslutning. Slutligen kunde kommunerna även få stöd enligt förordningen (2004:619) om stöd till kommuner för etablering av telenät m.m. på orter och i områden där telenätet är eftersatt. Kommunerna kunde få kreditering på skattekontot om sammanlagt fördelat på länsnivå. Det kunde användas för att anlägga ortssammanbindande nät, områdesnät eller stomnät. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad Vi kommer i senare avsnitt att redogöra för hur nuvarande bredbandsstöd till stor del regleras på europeisk nivå, genom kommissionens riktlinjer för nationellt bredbandsstöd. Det handlar t.ex. om vilka marknadsförhållanden som måste råda för att statligt stöd till utbyggnad ska kunna komma ifråga. Även det tidigare bredbandsstödet präglades emellertid av olika centrala riktlinjer, och vi redogör här för de mest centrala bestämmelserna. Utbyggnaden skulle vara prioriterad av regional- och näringspolitiska skäl och kunde bara användas i orter och områden där man bedömde att marknadsmässig utbyggnad inte skulle ske från det att programmet hade upprättats och godkänts. Kommunen skulle upphandla tillhandahållandet av telenäten. Om det inte hade kommit in några skäliga anbud efter upphandlingsförfarandet, fick kommunerna själva dock tillhandahålla näten. Kommunerna skulle i sina program beskriva hur monopolisering av näten kunde undvikas och hur nätkapacitet skulle tillhandahållas på skäliga och icke-diskriminerande villkor. För att få stöd till områdesnät och ortssammanbindande nät krävdes att kommunerna stod för av det stödberättigade underlaget. I förordningen som reglerar stöd till stomnät fanns inget krav på medfinansiering. I Bredband 2013 beskrivs att det statliga bredbandsstödet betalades ut via länen och kommunerna och uppgick till . Det var fem mottagare eller grupper av mottagare som fick statligt bredbandsstöd: de helt eller delvis statliga bolagen , samarbetet mellan SkåNet och Tele2, samt lokala bredbandsnät i eller privat regi. TeliaSonera och de lokala bredbandsnäten deltog i stödprojekt i flest kommuner, 88 respektive 86 stycken. var i detta avseende också en stor aktör, medan övriga privata operatörer deltagit i färre kommuner. De lokala bredbandsnäten var stora aktörer i de norra delarna av samt delar av och . , , och valde som operatör medan TeliaSonera fanns representerat i hela landet. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad hade kommunerna beviljats i statligt stöd, varav nära hade betalats ut. bedömde Länssamverkan Bredband att alla medel hade använts. Sammanlagt hade kommunerna finansierat stödprojekt med cirka ut från strukturfonder och från regionala utvecklingsmedel. Den totala omslutningen uppgick därmed till . Staten stod således via bredbandsstöden för den största delen av finansieringen, , medan operatörerna ansvarade för och kommunerna . De regionala utvecklingsmedlen svarade för och svarade för . Värt att notera är dock att kommunerna indirekt stod för en större del av finansieringen, eftersom en betydande andel av operatörernas finansiering var investeringar som lokala bredbandsnät i regi gjorde. Det fanns vissa regionala skillnader i hur finansieringen fördelade sig mellan de olika aktörerna. I , och svarade operatörerna för den högsta andelen av den totala investeringen i stödprojekten, . Däremot var operatörernas andel mycket låg i , och . Generellt hade kommuner i , och län haft en hög andel medfinansiering. Statens andel av de totala investeringarna i stödprojekten, det vill säga via bredbandsstödet, var störst i , och . Flera län använde sig också av EU:s strukturfondsmedel för att finansiera projekten, i synnerhet , , och . I Bredband 2013 finns en redovisning av vad stödet har använts till i de olika stödprojekten. De investeringar som gjorts i stödprojekten har delats in i tre kategorier: nät, anslutningspunkter och aktiv utrustning. Nät betyder här kanalisation, fiberkablar, radiolänkutrustning och annan passiv utrustning som är nödvändig för Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad att en förbindelse ska kunna etableras. Vid investeringar i befintliga nät ingår också utrustning för våglängdsmultiplexering. Med investeringar i anslutningspunkter avses t.ex. nya byggnader, installation av el, värme, säkerhet, kablar m.m. Aktiv utrustning innebär switchar, routrar och annan elektronisk utrustning som är nödvändig för att slutkunden ska kunna ta del av bredbandstjänsterna. Av totalt användes , det vill säga , för investeringar i nya nätdelar. Resten av stödmedlen, det vill säga eller , användes till att bekosta uppgradering av befintlig itinfrastruktur. av investeringarna var kostnader för ny aktiv utrustning, inklusive kostnader för xDSL-teknik6. När det gäller vilka tjänster som tillhandahölls som en konsekvens av det statliga bredbandsstödet visade det sig att de tjänster som operatörerna tillhandahöll i första hand reglerades i de avtal som slutits med kommunerna. Utbudet påverkades också av operatörernas verksamhetsidé och regleringen enligt lagen om elektronisk kommunikation. Det visade sig att de allra flesta lokala bredbandsnäten erbjöd antingen svart fiber7 eller kapacitetstjänster eller både och, medan operatörer som TeliaSonera och endast erbjöd kapacitetstjänster, och SkåNet endast tillhandahöll svart fiber till grossistkunderna. Det har också visat sig att det utvecklades en omfattande samverkan som en följd av bredbandsstödet. Kommunerna samverkade på olika sätt med närliggande kommuner och inom länet i fråga om planering och konkurrensutsättning av utbyggnadsprojekten. Vissa kommuner valde att ha en gemensam konkurrensutsättning för stödprojekt i hela länet. I andra län samverkade grupper av kommuner i hela processen eller alla kommuner i delar av processen. I övriga län omfattade samverkan en mindre del av uppdraget. De län i vilka samarbetet var mer omfattande var , , , och , medan , , , , och valde att samverka mer begränsat. En höghastighetsanslutning mellan telefonstation och slutkund. 7Svart fiber är en förbindelse som inte är upplyst, dvs. fysisk fiberledning utan elektronisk utrustning. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad I tabellen nedan beskrivs den sammanlagda fördelningen av stöd och medfinansiering.8 Utredningen diskuterade även vilken effekt bredbandsstödet hade haft på den samlade bredbandsutbyggnaden och huruvida stödet hade varit samhällsekonomiskt lönsamt eller inte. Utredningens samlade bedömning var att den absoluta huvuddelen av den bredbandsutbyggnad som skedde i stödområdena inte hade kommit till stånd under aktuell tidsperiod om det inte hade varit för stödinsatserna. Noterbart är att stödförordningarna som huvudregel inte föreskrev någon viss teknik, vilket medförde stor variation 8 Uppgifter från , i , som medverkade i en uppföljning av bredbandsstödet, vilken i sin tur utgjorde underlag för utredningen 2013. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad mellan kommunerna avseende täckning och val av teknik. Dessa skillnader får naturligtvis betydelse för olika läns och kommuners förutsättningar att arbeta mot de mål som sattes i bredbandsstrategin efter stödperiodens slut (2009). Utredningen lät även Statskontoret belysa de samhällsekonomiska effekterna av den statsstödda bredbandsutbyggnaden i en lönsamhetskalkyl. Kostnaderna för utbyggnaden och driften ställdes mot nyttan av bredband i orter med mindre än 3 000 invånare och områden utanför dessa. Nyttan definierades som hushållens och företagens betalningsvilja. Sammantaget visade kalkylen med god marginal en positiv samhällsekonomisk lönsamhet. Utredningen påpekade att det även finns andra samhällsekonomiska effekter som inte fångades av betalningsviljeundersökningen och som är svåra att uppskatta. Utredningens sammanfattande bedömning och slutsats var att samhällsnyttan av stödet stod i proportion till kostnaderna, dvs. att bredbandssatsningen 2001–2007 var samhällsekonomiskt lönsam. Det statliga bredbandsstödet är inte i fokus för denna utredning, men vi anser att en tillbakablick fyller en viktig funktion. En orsak är att den modell som användes –2007 på flera sätt skiljer sig från den modell för bredbandsstöd som har tillämpats , vilket kommer att framgå nedan. Den första satsningen får ses som ett samlat grepp från regeringens sida, att med avsevärt statligt stöd säkra att en grundläggande bredbandsinfrastruktur kunde byggas upp i alla delar av , medan nuvarande period snarare präglas av flera samtidiga insatser som till stor del härstammar från europeiska satsningar. Bredbandsstödet –2007 ska framför allt ses som ett sätt att bygga upp en grundläggande infrastruktur, med stort fokus på ortssammanbindande nät och anläggning av infrastruktur som var fullt tillräcklig för den aktuella tidsperioden. När regeringen fastställde sin bredbandsstrategi stod det klart att delar av den infrastruktur och teknik som tidigare etablerats behöver uppgraderas och ersättas med teknik som är framtidssäker, i bemärkelsen att bredbandet möter samhällets och användarnas ständigt växande krav och kan leverera de hastigheter som utgör målsättningen i strategin. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad 3.3Statligt bredbandsstöd i –2012 Vi vill inledningsvis understryka att perioden –2012 inte karaktäriseras av en enhetlig och tydligt avgränsad satsning på statligt bredbandsstöd, utan det stöd som har delats ut under dessa år har kommit från olika typer av program, som dessutom har löpt under olika perioder. I en del fall är det förenat med svårigheter att göra tydliga och korrekta uppföljningar av förbrukningen av bredbandsstödet – och dessa svårigheter accentueras vid en avgränsning som inte sammanfaller med de olika stödprogrammens löptider. Vi har därför valt att i likhet med PTS redovisa de olika stödprogrammen under den andra epoken i enlighet med de stödperioder som gäller för respektive stödform. Det ska dessutom noteras att PTS dokument9 ger goda beskrivningar av de olika stödprogrammen, vilket innebär att vår beskrivning av dessa stödprogram i allt väsentligt bygger på dessa rapporter. Vi fokuserar vår framställning på de stödprogram som primärt har använts för statligt stöd till bredbandsutbyggnad , nämligen stöd via den regionala strukturfonden (ERUF) och landsbygdsprogrammet, det statliga kanalisationsstödet, och den statliga medfinansieringen av kanalisationsstödet och landsbygdsstödet.10 Det finns en tydlig koppling mellan och när det gäller hantering av statligt bredbandsstöd. För det första kommer en stor del av medlen från EU:s budget och för det andra är användningen av medlen förknippade med vissa krav och riktlinjer som har formulerats på europeisk nivå. I ett meddelande från (2013/C 25/01) publicerades kommissionens nya riktlinjer för tillämpning av statligt stöd på snabb utbyggnad av bredbandsnät. I riktlinjerna sammanfattar kommissionen sin politik vid tillämpningen av fördragets regler om statligt stöd på åtgärder till 9Främjandet av användning av tillgängliga medel för bredbandsutbyggnad, dnr 12-1666, samt Sammanställning av stödmedel till bredbandsutbyggnad samt prognostisering avseende behov av medel till bredbandsutbyggnad för år 2013-2014, dnr 12-10006. 10I tidigare rapporter har andra möjliga former för statligt bredbandsstöd diskuterats, men dessa former har nyttjats i mycket liten utsträckning och har generellt ett annat tillämpningsområde än de stödformer som vi i denna rapport fokuserar på. Se Bredbandsforums rapport skapas bredband i världsklass för hela landet (2012:1) för en diskussion om alternativa stödformer. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad stöd för utbyggnad av bredbandsnät i allmänhet, men även för utbyggnad av NGA-nät11 med mycket hög hastighet. Kommissionen förklarar att man kommer att tillämpa dessa riktlinjer vid bedömningen av statligt stöd för bredband och att detta kommer att öka klarheten om rättsläget och öppenheten i kommissionens beslutsfattande. Kommissionen understryker att ett antal villkor måste vara uppfyllda för att en åtgärd ska utgöra ett statligt stöd. Dessa villkor är att stödet ska beviljas med statliga medel, ge vissa företag en selektiv ekonomisk fördel, snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen, samt påverka handeln mellan medlemsstaterna. Det är således viktigt att de offentliga medlen används med omsorg och att statligt stöd kompletterar och inte ersätter investeringar som görs av marknadsaktörer. Två stödformer i finansieras med EU-medel. Det gäller Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF).12 har även valt att göra särskilda satsningar, i form av framför allt kanalisationsstödet och de medfinansieringsmedel som hanteras av PTS. På nationell nivå regleras hanteringen av nationellt bredbandsstöd genom olika förordningar13, som naturligtvis ska ligga i linje med kommissionens riktlinjer. I detta avsnitt beskriver vi ett antal centrala villkor i kommissionens riktlinjer och i de nationella förordningarna. Dessa riktlinjer har fastslagits för att säkerställa att det statliga stödet inte stör marknaden och ersätter investeringar som skulle ha gjorts av kommersiella aktörer. Kommissionen beskriver i sina riktlinjer hur man gör en bedömning av huruvida en medlemsstats åtgärd (statligt stöd till bredbandsutbyggnad) är förenlig med principerna för den inre mark- Vad som innefattas i NGA-nät diskuteras bl.a. av kommissionen (se kapitel 3.3.1.1). 12Hädanefter vi vanligen termen landsbygdsprogrammet när vi avser stöd som härstammar från EJFLU (där stöd delas ut via ). Vi använder vanligen termen regionala strukturfonden alternativt regionala strukturfondsprogram när vi avser stöd som härstammar från ERUF (där stöd delas ut via ). 13Förordning (2008:81) om stöd till anläggning av kanalisation, Förordning (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder, och Förordning (2012:39) om offentlig medfinansiering av projekt för utbyggnad av it-infrastruktur. Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad naden, detta genom att förvissa sig om att stödåtgärdens positiva effekter när det gäller att nå ett mål av gemensamt intresse uppväger dess eventuella negativa bieffekter, såsom snedvridning av handel och konkurrens. Principerna för att åtgärden är förenlig med den inre marknaden framgår nedan. Innan stödåtgärder kan genomföras är medlemsstaterna skyldiga att inhämta kommissionens godkännande genom s.k. notifiering (enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget). Det är således av stor vikt att en medlemsstat som avser genomföra stöd till bredbandsutbyggnad säkerställer att utformningen av den tänkta åtgärden ligger i linje med dessa principer. Stödet bidrar till att uppnå mål av gemensamt intresse. Dessa mål förklaras närmare i den digitala agendan för . Tjänsterna kan inte levereras på marknaden på grund av marknadsmisslyckanden eller betydande ojämlikheter. Kommissionen konstaterar att den potentiella efterfrågan och vinsten är större i tätbefolkade områden, vilket medför en risk att utbyggnad av bredband på kommersiella grunder enbart omfattar dessa områden, trots att en stor utbredning av bredband skapar positiva externa effekter eftersom det kan påskynda tillväxt och innovation inom alla sektorer av ekonomin. Statligt stöd till utbyggnad av bredband kan således vara motiverat av denna anledning. Det statliga stödets lämplighet som politiskt instrument och åtgärdens utformning. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att samordna åtgärder på statlig, regional och nivå, genom att utforma ett nationellt system som innehåller de viktigaste principerna för offentliga initiativ och att ange de mest relevanta inslagen i de planerade näten. Som exempel på relevanta aktörer i en sådan process nämner kommissionen nationella reglerings- och konkurrensmyndigheter. Stödet ger en stimulanseffekt. Här måste medlemsstaterna enligt kommissionen undersöka huruvida den berörda investeringen i bredbandsnät inte skulle ha genomförts inom samma tidsram utan statligt stöd. Om en operatör har vissa skyldigheter14 att 14 Den skyldighet som främst är aktuell torde vara den s.k. USO-skyldigheten. Operatörer kan under vissa omständigheter åläggas en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (USO = Obligation). På europeisk nivå regleras detta i det s.k. USO-direktivet – och rådets direktiv /22/EG av Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad täcka målområdet kan det hända att denne inte är berättigad till statligt stöd, eftersom stödet sannolikt saknar stimulanseffekt. Stödet är begränsat till vad som är absolut nödvändigt. De negativa effekterna av åtgärden är begränsade. Med detta avser kommissionen risken för konkurrenssnedvridning, dvs. att konkurrenterna ser att deras grundinvestering blir mindre lönsam på grund av stödet, och kanske beslutar att minska sina egna framtida investeringar eller rentav att lämna marknaden helt och hållet. Likaså kan en konkurrenssnedvridning uppstå om stödmottagaren har en dominerande ställning på marknaden eller i vart fall kan förmodas få det tack vare den statliga finansieringen. Stödet medger öppenhet och insyn. Det är av vikt att medlemsstaterna, de ekonomiska aktörerna, den intresserade allmänheten och kommissionen lätt kan få tillgång till alla relevanta handlingar och uppgifter om stödet. Övergripande avvägningsprocess och villkor för förenlighet ska begränsa snedvridningen av konkurrensen. En noggrant utformad statlig stödordning för bredbandsområdet bör garantera att de sammantagna effekterna av åtgärden är positiva. Detta är grundförutsättningarna för bredbandsstöd. Kommissionen övergår sedan till att mera konkret beskriva de principer som ligger till grund för bedömningen av statligt stöd för bredbandsutbyggnad. Kommissionens riktlinjer skiljer mellan basnät, grundläggande bredbandsnät, och NGA-nät.