sou · H1B321 · 2013-04-04 00:00:00 — En medlemsstat får lämna en förklaring om att den i egenskap av verkställande stat inte har för avsikt att överta ansvaret för att fatta de följdbeslut som anges i punkterna 1 b) och c) (artikel 14.3). En sådan förklaring ska specificeras till vissa fall eller kategorier av fall och får särskilt avse villkorliga påföljder och sådana alternativa påföljder som inte har någon fastställd frihetsberövande påföljd angiven i domen för verkställighet vid den dömdes misskötsamhet. Förklaringen får också särskilt avse domar där det inte föreligger dubbel straffbarhet. Skyldigheten att erkänna domen, och i förekommande fall över- vakningsbeslutet, samt att utan dröjsmål vidta alla nödvändiga åt- gärder för att övervaka de alternativa påföljderna och övervaknings- åtgärderna påverkas dock inte av en sådan förklaring (artikel 14.5). Inte heller påverkas skyldigheten i punkt 1 a) att fatta beslut om justeringar av skyldigheter eller anvisningar i övervakningsåtgärderna eller de alternativa påföljderna eller av prövotidens längd. Den verkan som den verkställande statens erkännande i dessa fall har är emellertid begränsad till att möjliggöra för den staten att fatta följd- beslut enligt 1 a) (skäl 15). Om en medlemsstat har använt sig av möjligheten enligt arti- kel 14.3 att inte ta på sig ansvaret för att fatta följdbeslut ska den behöriga myndigheten i den staten återföra behörigheten att fatta beslut till den utfärdande staten om den anser att ett beslut enligt artikel 14.1 b) eller c) behöver fattas med anledning av att den dömde har misskött en övervakningsåtgärd eller en alternativ på- följd (artikel 14.4). Behörigheten återgår då till den utfärdande staten (artikel 7.2). Enligt artikel 7.2 återgår vidare behörigheten för övervakningen samt för att fatta följdbeslut till den utfärdande staten om en situation enligt artikel 20 uppstår. Så är fallet om den dömda per- sonen avviker eller inte längre har sin lagliga och vanliga vistelseort i den verkställande staten. Vidare får den behöriga myndigheten i utfärdande staten begära att kompetens återförs om nya straffrätts- liga förfaranden har inletts mot den dömde i den utfärdande staten. I artikel 19 finns regler om amnesti, nåd och omprövning av dom. Såväl den utfärdande som den verkställande staten får bevilja amnesti eller nåd (punkt 1), men det är endast den utfärdande staten som får fatta beslut med anledning av en begäran om omprövning av den dom som ligger till grund för den aktuella påföljden (punkt 2). Rambeslutet ska i förbindelserna mellan medlemsstaterna ersätta motsvarande bestämmelser i konvention av rörande över- vakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer (arti- kel 23). Medlemsstaterna får fortsätta tillämpa, och ingå nya, bilate- rala och multilaterala avtal eller överenskommelser som fördjupar eller vidgar rambeslutets målsättningar eller bidrar till att ytterligare förenkla eller underlätta förfarandena för övervakning av alternativa påföljder och övervakningsåtgärder. Sådana avtal och överenskom- melser ska meddelas till rådet och kommissionen. Rambeslutet om verkställighet av utevarodomar Genom artikel 6 i rådets rambeslut /299/RIF om ändring av rambesluten /584/RIF, 2005/214/RIF, 2006/783/RIF, 2008/909/RIF och 2008/947/RIF och om stärkande av medborgar- nas processuella rättigheter och främjande av tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på ett avgörande när den be- rörda personen inte var personligen närvarande, ändras bestämmel- sen om utevarodom i artikel 11.1 h) i här aktuellt rambeslut. En närmare beskrivning om rambeslutet om verkställighet av utevaro- domar finns i avsnitt 15.3. 20.3Genomförandet i andra medlemsstater Det är sju medlemsstater som har genomfört rambeslutet. I övriga medlemsstater pågår arbetet med genomförandet och ytter- ligare några stater kommer att ha genomfört rambeslutet . De länder som genomfört rambeslutet är , , , , , och . Flera av medlemsstaterna har lämnat förklaring enligt artikel 14.3 om att den inte åtar sig det ansvar att fatta följdbeslut som framgår i artikel 14.1 b) och c). och har lämnat för- enligt artikel 10.4 om att ett krav på dubbel straffbarhet ska gälla fullt ut, dvs. även för sådana gärningar som anges i listan i artikel 10.1. 21En ny lag om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen, tillämpningsområdet och behöriga myndigheter 21.1En ny lag om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen Förslag: En ny lag om erkännande och verkställighet av fri- vårdspåföljder inom Europeiska unionen ska införas. Lagen ska innehålla de bestämmelser som krävs för genomförandet av ram- beslutet /947/RIF om tillämpning av principen om ömse- sidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder, när är såväl utfärdande stat som verkställande stat. Ett genomförande av rambeslutet om frivårdspåföljder i svensk rätt innebär som framgår i avsnitt 20.1 att det behövs ny lagstiftning. En möjlighet är att ta in bestämmelser som genomför rambeslutet i befintlig lagstiftning. I lagen (1978:801) om internationellt sam- arbete rörande kriminalvård i frihet (IskL) finns bestämmelser om sådant samarbetet som föreskrivs i rambeslutet. kon- vention av om övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer (övervakningskonventionen), som IskL grundar sig på, har emellertid en annan modell för sam- arbetet, som bl.a. innebär att samarbetet kan ske i varierad omfatt- ning och baserar sig inte heller på principen om ömsesidigt erkän- nande. Det är dessutom få stater som har tillrätt övervaknings- konventionen och IskL har i praktiken, såvitt är känt för utredningen, aldrig kommit till användning. Till detta kommer att i förhållandet mellan EU:s medlemsstater ersätter rambeslutet övervakningskon- ventionen. Även i lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. (NVL) finns bestämmelser om överflyttande av övervakning av villkorligt dömd och villkorligt frigiven m.m. mellan de nordiska staterna. Denna lag bygger på det särskilda samarbete som finns mellan de nordiska staterna, se avsnitt 2.3.1. Vi bedömer därför, i likhet med regeringen,1 att rambeslutet inte bör genomföras genom befintligt lagstiftning utan genom en ny lag. Detta överensstämmer också med hur tidigare rambeslut om straffverkställighet genom- förts i svensk rätt, se avsnitt 2.4 och vårt förslag i avsnitt 16.1 om en ny lag om erkännande och verkställighet av frihetsberövande på- följder inom Europeiska unionen. , t.ex. bestämmelser om formkrav, samråd och underrättelser, kan ges i förordningsform eller som myndighetsföreskrifter.2 En fråga är hur den nya lagen ska benämnas. Av rambeslutet framgår att samarbetet dels omfattar olika påföljder som innebär påförande av olika övervakningsåtgärder, dels fängelse eller annan frihetsberövande åtgärd om villkorlig frigivning beviljats. I godkän- nandepropositionen har dessa benämts som vissa icke frihets- berövande påföljder. Som framgår ovan kallas samarbetet genom övervakningskonventionen som kriminalvård i frihet. För svenskt vidkommande handlar samarbetet genom rambeslutet om överför- ande av frivårdspåföljder. Dessutom omfattas villkorlig frigivning. Förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder om- fattar villkorlig dom, skyddstillsyn, samhällstjänst, villkorlig frigiv- ning och övervakning. Mot bakgrund av att samtliga dessa påföljder och åtgärder i svensk rätt benäms som verkställighet av frivårds- påföljder bedömer vi att den nya lagen lämpligen bör benämnas lagen om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom EU. I relationen mellan medlemsstaterna inom EU ersätter rambeslutet motsvarande bestämmelser i övervakningskonventionen (artikel 23.1). Däremot ska medlemsstaterna kunna fortsätta att tillämpa andra avtal och överenskommelser som är i kraft efter , i den mån de gör det möjligt att fördjupa eller vidga ram- beslutets målsättningar och bidrar till att ytterligare förenkla och underlätta förfarandena för övervakning av alternativa påföljder och 2008/09:19 s. 35. 2010/11:43 s. 41. Detsamma gäller för avtal och överenskom- melser som ingås efter . En förutsättning för detta är att en medlemsstat som önskar tillämpa ett sådant befint- ligt avtal underrättar rådet och kommissionen och avseende nya avtal från undertecknande av det aktuella avtalet (artikel 23.2–4). har i samband med antagandet av rambeslutet lämnat en underrättelse om avsikten att fortsätta tillämpa den nordiska över- enskommelsen enligt artikel 23.4. I godkännandepropositionen har regeringen uttalat att det nordiska samarbetet vid en jämförelse med rambeslutet får anses fördjupa och vidga rambeslutets målsätt- ningar och ytterligare förenkla och underlätta förfarandena för övervakning av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder.3 Motsvarande underrättelser har lämnats av och , vilka även bekräftats vid genomförandena av rambeslutet. Vi gör inte någon annan bedömning i här aktuella hänseenden och finner därför inte anledning att ändra på den tidigare lämnande underrättelsen. Här kan noteras att NVL avseende svenska domar och beslut, i här aktuellt hänseende, endast omfattar skyddstillsyn och villkorlig frigivning. Detta innebär att den nya lagen kan tillämpas gentemot och beträffande sådana frivårdspåföljder som inte omfattas av NVL. Det pågår förhandlingar mellan de nordiska staterna om att utsträcka tillämpningsområdet i NVL avseende t.ex. samhällstjänst, vilket kan påverka vilken lagstiftning som ska tillämpas.4 Här kan också konstateras att det enligt NVL är övervakningsnämnden som beslutar om framställning att överföra övervakning av i utdömd skyddstillsyn eller övervakning av den som har villkorligt frigivits från ett fängelsestraff, ska göras till ett annat nordiskt land. Som framgår i avsnitt 21.5.2 föreslår vi att Kriminalvården ska vara behörig myndighet vid tillämpning av den nya lagen. Eftersom de båda lagarna kommer att gälla parallellt kan det övervägas om Kriminalvården inte bör vara behörig myndighet även vid tillämpning av NVL. Vi lägger emellertid inte fram något sådant förslag här. Som framgår ovan kommer det finnas flera olika lagar som avser överförande av verkställighet av frivårdspåföljder och vars tillämp- 2008/09:19 s. 70 f. 4I rapporten om överförande av straffverkställighet som lämnats till det har lämnats förslag på lösningar i fråga om överförande av verkställighet av straff i i form av samhällstjänst. lighet är beroende av mellan vilka stater ett överförande är aktuellt. Det bör i den nya lagen föras in en bestämmelse som informerar om de andra lagar som finns på området. Detta kan ge en över- siktlighet för lagens tillämpare. Som framgår ovan kommer NVL kunna tillämpas vid sidan av den nya lagen. Däremot kommer IskL, mot bakgrund av att övervakningskonventionen inte längre ska gälla mellan medlemsstaterna, inte längre kunna tillämpas mellan med- lemsstaterna. En bestämmelse härom bör föras in i IskL. Som ovan nämnts tillämpas den lagstiftning som grundar sig på övervakningskonventionen i praktiken inte alls. Detta innebär att ett samarbete kring överförande av frivårdspåföljder och övervak- ningsbeslut i praktiken, förutom mellan de nordiska staterna, är nytt i svensk rätt. En svårighet med rambeslutet är att de s.k. frivårdspåföljderna i de olika medlemsstaterna ser mycket olika ut. Det som förenar påföljderna är att det utgör alternativ till fri- hetsberövande påföljder och inte är bötesstraff. I övrigt är det stora skillnader. I rambeslutet finns därför definitioner för de olika på- följdstyperna som ska ses som samlingsbegrepp, varunder med- lemsstaternas olika påföljdsvarianter kan hänföras.5 Genomförandet av rambeslutet i de olika medlemsstaterna bör mot bakgrund härav ses som ett första steg i samarbetet och en utveckling kommer att ske efter hand. Det kommer inledningsvis finnas en del praktiska hinder som behöver lösas. Den lagstiftning som vi föreslår för genomförande av rambeslutet kan därför – efter erfarenheter av den praktiska tillämpningen – behöva justeras. Våra förslag för genomförandet av rambeslutet bygger på det påföljdssystem avseende frivårdspåföljder som finns . Påföljds- utredningen har lämnat förslag om ett nytt påföljdssystem med villkorligt fängelse, se avsnitt 7.5.4. Frågan kring ett nytt påföljds- system bereds inom . Vi kan konstatera att förslag om villkorligt fängelse med olika tilläggssanktioner stämmer bättre överens med de påföljds- system som finns i många andra medlemsstater och med hur ram- 5 I syfte att underlätta genomförandet av rambeslutet har information inhämtats från samt- liga medlemsstater om deras påföljdssystem avseende frivårdspåföljder. En sammanställning finns i boken in Union av , , och . beslutet är utformat. Vår bedömning är därför att ett samarbete i enlighet med rambeslutet skulle förenklas om förslag genomförs. Rambeslutet innebär att har att införa ett regelverk som möjliggör att utländska domar om frivårdspåföljder kan verkställas här. En utgångspunkt i rambeslutet är att medlemsstaterna bör tillämpa sin egen nationella lagstiftning och nationella förfaranden för detta. För som utfärdande stat innebär rambeslutet en möjlighet, men ingen skyldighet, att överföra verkställighet av fri- vårdspåföljder samt övervakning efter villkorlig frigivning till andra medlemsstater. Enligt vår bedömning bör ett första steg vid genom- förandet av rambeslutet vara att skapa ett praktiskt genomförbart förfarande för överförande till och från . Det finns därför anledning att till en början inte göra lagens tillämpningsområde alltför brett. Efter en utvärdering av hur samarbetet fungerar i prak- tiken och i vilken omfattning, kan det vara aktuellt att göra jus- teringar och eventuellt låta samarbetet t.ex. omfatta ytterligare påföljder. Denna utgångspunkt motiveras också av det ovan beskrivna pågående reformarbetet när det gäller det svenska påföljdssystemet. Genomförs förslag innebär detta att lagen som genomför rambeslutet bl.a. behöver omarbetas när det gäller vilka svenska påföljder som bör kunna verkställas i andra medlems- stater och på vilket sätt utländska frivårdspåföljder kan verkställas i . Förslag: Den nya lagen ska tillämpas på svenska och utländska domar och beslut som innebär frivårdspåföljd eller villkorlig frigivning som med stöd av rambeslutet om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder sänds över till en annan med- lemsstat inom Europeiska unionen eller för erkännande och verkställighet. Domen eller beslutet ska ha meddelats av domstol eller av en behörig myndighet med stöd i domen. Ett av rambeslutets syften är att underlätta dömda personers sociala återanpassning genom att en person som dömts till frivårdspåföljd ska kunna återvända till sin hemstat och verkställa påföljden där. Ett annat syfte är att underlätta tillämpningen av alternativa på- följder och övervakningsåtgärder för gärningsmän som inte är bo- satta i den dömande staten. Om en frivårdspåföljd kan verkställas i en annan stat än där den dömts ut förbättras domstolens möjlighet att välja en lindrigare påföljd än fängelse. Rambeslutet syftar också till att genom en effektiv övervakning av den dömde förbättra skyddet för brottsoffer och allmänhet (artikel 1.1 och skäl 8). Rambeslutet ska tillämpas på erkännande av domar och, i före- kommande fall, övervakningsbeslut, övertagande av ansvaret för övervakningen av alternativa påföljder och övervakningsåtgärder, och alla andra beslut som har anknytning till dessa (artikel 1.2). Rambeslutet ska inte tillämpas på påföljder och andra åtgärder som omfattas av rambeslutet om erkännande och verkställighet av fri- hetsberövande påföljder, rambeslutet om erkännande och verkställig- het av bötesstraff och rambeslutet om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande (artikel 1.3). Det som förenar påföljderna som omfattas av rambeslutet är att de utgör alternativ till frihetsberövande påföljder och inte är bötes- straff. Rambeslutets definitioner i artikel 2 av olika påföljdstyper utgör samlingsbegrepp, varunder medlemsstaternas olika påföljds- varianter kan hänföras. Tillämpningsområdet specificeras genom artikel 4.1 där det anges vilka olika typer av övervakningsåtgärder som rambeslutet ska tillämpas på. Gemensamt för samtliga de påföljder som är möjliga att överföra enligt rambeslutet är alltså att den dömde är ålagd att följa vissa krav och anvisningar, s.k. över- vakningsåtgärder, för att få verkställa påföljden utan frihets- berövande,6 se närmare om de olika övervakningsåtgärderna i av- snitt 21.4.2. Rambeslutets definitioner har varit föremål för kom- promisser och är begrepp som samtliga medlemsstater kunnat enas om. Begreppen är därför inte i alla delar identiska med de som används i svensk rätt. Lagens tillämpningsområde bör framgå genom definitioner av en svensk dom om frivårdspåföljd respektive en utländsk dom om frivårdspåföljd. I lagen bör även framgå vad som avses med utfärd- ande respektive verkställande stat. 6 Jfr prop. 2008/09:19 s. 38. 21.3.1Definition av en svensk dom om frivårdspåföljd Förslag: Med en svensk dom om frivårdspåföljd ska i lagen avses en av svensk domstol meddelad dom som innebär vill- korlig dom, skyddstillsyn, ungdomstjänst eller fängelse sedan den dömde har villkorligt frigivits. Med frivårdspåföljd ska även avses anvisning eller föreskrift enligt som påförts den dömde med stöd av domen. Rambeslutet gör det möjligt, men skapar ingen skyldighet, att över- föra verkställighet av svenska frivårdspåföljder, samt övervakning efter villkorlig frigivning, till, i första hand, den medlemsstat där den dömde har sin hemvist. En medlemsstat är alltså som utfärd- ande stat fri att själv välja vilka frivårdspåföljder som ska kunna be- gäras överförda till andra medlemsstater och om övervakning efter villkorlig frigivning ska kunna överföras. En genomgång av de svenska frivårdspåföljderna och vilka föreskrifter som kan meddelas med anledning av en sådan dom eller efter villkorlig frigivning finns i avsnitt 7.2.1 och 7.5. Enligt utredningens direktiv bör utgångs- punkten vara att skapa bästa möjliga förutsättningar för att utnyttja möjligheten till att överföra påföljder och övervakningsåtgärder till en annan medlemsstat, dvs. ett brett tillämpningsområde, för att uppnå förutsägbarhet och likabehandling. Det uttalas även att andra hänsyn dock kan tala emot att tillåta ett överförande av vissa påföljder, generellt eller i vissa fall. Enligt gällande rätt kan verkställigheten av vissa svenska fri- vårdspåföljder enligt IskL och NVL anförtros en myndighet i en annan stat. Enligt IskL är det möjligt att överföra verkställigheten till en annan stat av en svensk dom på skyddstillsyn och en svensk dom på fängelse, sedan den dömde enligt beslut här i landet har frigivits villkorligt (2 § IskL). Enligt NVL är det möjligt att över- föra övervakningen av den som dömts till skyddstillsyn och över- vakningen av den som i villkorligt frigivits efter avtjänande av fängelse, till en annan nordisk stat (15 och 22 §§ NVL). I för- arbetena till IskL övervägdes om lagen även borde ge utrymme för att till en annan stat överföra verkställigheten av en villkorlig dom som har meddelats i . Med hänsyn till att de rättsverkningar som följer av en svensk villkorlig dom är rätt begränsade och till den administrativa omgång det kan innebära att överföra verk- ställigheten till en annan stat ansågs det föra för långt att låta fri- vårdssamarbetet även omfatta en här i landet meddelad villkorlig dom.7 Inte heller inom det nordiska samarbetet har det ansetts finnas utrymme för något verkställighetssamarbete med avseende på den svenska villkorliga domen.8 Det finns anledning att i den nya lagen införa bestämmelser som möjliggör överförande av övervakningen av svenska frivårdspåföljder och föreskrifter till en annan medlemsstat. På så sätt skapas ett system för att underlätta den dömdes sociala återanpassning. Vidare torde det i en större utsträckning bli möjligt för domstolarna att, avseende personer som bor i en annan medlemsstat, kunna förutse om en frivårdspåföljd kan verkställas i den dömdes hemland. Till följd härav kan utrymmet för svenska domstolar att välja en lindrigare påföljd än fängelse bli större. Fråga är då vilka svenska påföljder som ska kunna överföras till en annan medlemsstat. Det finns anledning att här ta ställning till dels vilka svenska påföljder som kan anses omfattas av rambeslutet, dels vilka av dessa påföljder som lämpligen bör omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Inledningsvis kan konstateras att det enligt gällande rätt inte finns någon svensk påföljd som motsvarar en uppskjuten påföljd enligt rambeslutet, dvs. att ett fängelsestraff eller annan frihetsberövande åtgärd döms ut men verkställigheten skjuts upp genom att en eller fler övervakningsåtgärder påförs. Däremot torde Påföljdsutred- ningens förslag om villkorligt fängelse med olika tilläggssanktioner omfattas av denna definition, se avsnitt 7.5.4. Det finns inte heller i någon möjlighet att skjuta upp utdömandet av en påföljd, i enlighet med det första av alternativen till villkorlig påföljd. Där- emot torde de svenska påföljderna kunna fall in under det andra alternativet av villkorlig påföljd, som innebär att den dömde i stället för fängelse påförs en eller flera övervakningsåtgärder, eller under alternativ påföljd, som innebär att krav eller anvisningar åläggs den dömde och som inte är fängelse, en annan frihetsberövande åtgärd eller böter. 1978/79:3 s. 21 f. 1964:90 s. 87. En beskrivning av villkorlig dom finns i avsnitt 7.5.1. När det gäller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst torde denna påföljd anses omfattas av rambeslutet eftersom på- följden innebär att den dömde åläggs en övervakningsåtgärd, sam- hällstjänst, i stället för att dömas till fängelse eller annan frihets- berövande åtgärd. Detta torde även gälla när rätten föreskriver att den dömde ska fullgöra skadeståndsskyldighet eller biträda den skadelidande med visst arbete för att avhjälpa eller begränsa skadan. Det kan däremot anses mer tveksamt om en villkorlig dom som inte har förenats med någon uttrycklig föreskrift, eller enbart har förenats med böter, faller in under någon av definitionerna i ram- beslutet. De påföljdstyper som anges i rambeslutet förutsätter att påföljden förenats med eller är en sådan åtgärd som anges i arti- kel 4.1. Som uttrycks i godkännandepropositionen bör det allmänna skötsamhetskrav som föreskrivs för den som döms till villkorlig dom, även om det inte är någon uttrycklig föreskrift, kunna anses motsvara en föreskrift enligt artikel 4.1 d) om anvisningar rörande beteende.9 Även vi bedömer med utgångspunkt i det allmänna skötsamhetskravet att den svenska påföljden villkorlig dom om- fattas av rambeslutet. har villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst varit ett alternativ till fängelsestraff. En skyldighet att utföra sam- hällstjänst är en sådan övervakningsåtgärd som omfattas av ram- beslutet enligt artikel 4.1 i). Det kan i ett brottmål i svensk domstol hända att omständigheterna avseende viss brottslighet är sådana att påföljden i och för sig skulle kunna bestämmas till villkorlig dom i förening med samhällstjänst, men att detta inte bedöms möjligt på grund av att personen är bosatt i ett annat land. Ett kortare fäng- elsestraff döms som regel i stället ut i sådana fall.10 En möjlighet att överföra verkställigheten av samhällstjänsten till en annan medlems- stat skulle innebära ökade möjligheter för domstol att döma ut vill- korlig dom med föreskrift om samhällstjänst även för den som är bosatt i en annan medlemsstat. En sådan möjlighet skulle i och med detta kunna underlätta den dömdes sociala återanpassning. Vi anser därför att det finns skäl att låta lagens tillämpningsområde omfatta villkorlig dom. 2008/09:19 s. 38 f.