sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — I järnvägsbranschen ansågs det länge att stordriftsfördelar i produktion, marknads- föring, inköp och samordning innebar att vertikalt integrerade järnvägsföretag (d.v.s. att infrastrukturen och trafikeringen bildade en enhet) definitionsmässigt utgjorde naturliga monopol och därmed inte var lämpade att utsättas för konkurrens. har denna uppfattning utmanats av föreställningen att det är främst järnvägens (spår)infrastruktur som har status som naturligt monopol, vilket ligger till grund för de reformer som syftat till vertikal separation av infrastrukturen från trafikeringen i flera europeiska länder. Det pågår emellertid fortfarande en ihärdig debatt om för- och nackdelarna med vertikal separation jämfört med integration och olika mellanformer. En sådan mellanform är den s.k. holdingbolagsmodellen (eller koncernmodellen), där infrastrukturförvaltaren är åtminstone bokföringsmässigt separerad från trafikeringen, men med båda enheterna samlade under ett gemensamt holdingbolag i en koncernstruktur. Betydelsen av stordriftsfördelar i själva järnvägstrafiken har också varit föremål för debatt. Analyser har bl.a. visat att det kan finnas betydande stordriftsfördelar med att öka trafiken i ett givet 5 Detta avsnitt bygger bl.a. på (2010) och (2011). Viktiga begrepp och litteraturdiskussion Fördelarna handlar om bättre användning av stationer, fordon och arbetskraft när fler tåg körs i ett existerande nätverk, men är sådana fördelar uttömda. När företagen blir väldigt stora blir de svårare att styra och kontrollera och stordrifts- nackdelar kan uppträda. Tar man hänsyn till efterfrågerelaterade faktorer som samordnade tidtabeller och marknadsföring blir argumentet för stora järnvägsföretag starkare, men stora företag kan å andra sidan ha svårare att snabbt uppfatta och svara på förändringar i efterfrågan eller kundernas krav. Vidare kan det hävdas att det måste finnas incitament till att utnyttja stordrifts- fördelar hos en järnvägsorganisation, oavsett om den är vertikalt integrerad eller inte. I en monopolstruktur, där konkurrensen enbart kommer från andra transportslag, är det inte säkert att sådana incitament blir tillräckligt starka, särskilt inte om det är relativt lätt att få ökade anslag från en offentlig ägare. Konkurrens även från andra järnvägsföretag har därför överlag ansetts som en viktig förutsättning för att stimulera till effektivitet. I det sammanhanget finns också en omfattande litteratur om för- och nackdelarna med konkurrens om respektive på spåren, begrepp som jag redan redogjort för ovan, liksom olika upphandlingstyper och avtalsformer. Vidare har det ofta diskuterats om det är möjligt att introducera konkurrens mellan olika operatörer när en av dessa kontrollerar infrastrukturen. Risk föreligger då nämligen att det vertikalt integrerade företaget diskriminerar andra operatörer exempelvis i kapacitetstilldelningen. Risken för diskriminering har talat för vertikal separation, men kan i princip motverkas med tydlig reglering på området och aktiv tillsyn. Medan de flesta amerikanska järnvägsföretag kommit att fokusera helt på godstrafik (och förblivit vertikalt integrerade), har de europeiska av olika skäl fortsatt att köra både person- och godstrafik, ofta med stor tyngdpunkt på persontrafiken. Detta föranleder frågan om så kallade samordningsfördelar (economies of scope) mellan person- och godstrafik på järnväg. Även om de empiriska studier som finns inte är helt samstämmiga, finns det vissa belägg för förekomsten av samordningsnackdelar i bl.a. och . Detta innebär att person- och godstrafik kan vinna på att hållas separerade. Då talar man om horisontell separation. Ett annat område som varit föremål för mycket diskussioner och påverkat implementeringar av regleringsförändringarna i järnvägssektorn rör transaktionskostnader. Viktiga begrepp och litteraturdiskussion och fortsatt uppdelning av funktioner och verksamheter i separata organisationer kommer de transaktioner som tidigare hanterades internt att flyttas till en marknad av köpare och säljare. Transaktioner är förknippade med kostnader och detta har föranlett två huvudsakliga (och motstående) typer av argument i litteraturen. Det första argumentet är att ett ökat antal gränsytor leder till fler transaktioner och därmed också högre transaktions- kostnader. Det motstående argumentet är att vertikal och horisontell separation kan resultera i lägre transaktionskostnader eftersom transaktionerna blir synliggjorda och utsätts för mark- nadskrafterna. Vidare har det ibland hävdats att denna trend förstärks av att modern informationsteknologi gör att ett ökat antal transaktioner blivit lättare att hantera. Viktigt att komma ihåg är dock att lägre transaktionskostnader vid uppdelade verksamheter kräver att de utsätts för marknadskrafter. En uppdelning av en verksamhet i två företag som sedan enbart handlar med varandra kan visserligen leda till specialisering, men knappast lägre transaktionskostnader. Empiriska studier har ofta kunnat påvisa högre transaktions- kostnader på mer uppdelade marknader, men det har i gengäld också kunnat visas att en ökad konkurrens har kunnat minska effekten av de ökade transaktionskostnaderna. Avslutningsvis har det dykt upp ett annat teoretiskt begrepp i litteraturen, särskilt rörande effekter av vertikal separation i järnvägssektorn: misalignment of incentives (se t.ex. van de Velde m.fl., 2012). Utgångspunkten är här att järnvägssektorn är beroende av koordinerade insatser i bl.a. bana och fordon (genom det starka beroendeförhållandet mellan dessa) och att en vertikalt uppdelad struktur kan göra att infrastrukturhållare och trafik- företag agerar utifrån olika incitament som inte är koordinerade med varandra. Ett sätt att hantera detta är genom att bygga upp en justerande incitamentsstruktur, t.ex. i form av utformningen av avgifter för infrastrukturanvändningen, men det har ibland hävdats att detta sällan är tillräckligt. Förekomsten av starka misalignments skulle tala för att bibehålla ett vertikalt integrerat järnvägsföretag (eller en holdingbolagsmodell) men se till att skapa konkurrens mellan olika operatörer. Ett argument mot detta är dock att om konkurrensen leder till att andra företag än det integrerade får en betydande marknadsandel kommer koordineringsproblem likväl att uppträda. Viktiga begrepp och litteraturdiskussion Som redan antytts har det i många länder, inte minst i , skett viktiga regleringsförändringar, både av nationella skäl och påkallade av EU. räknas i sammanhanget som ett av pionjärländerna på området. I genomfördes inom loppet av en total privatisering av hela järnvägssektorn, medan de flesta andra länder i har valt att gå mer försiktigt fram. har valt att öppna upp nätet för konkurrens på spåren, men har behållit en holdingbolagsstruktur med statligt ägande. I flera andra länder har det skett en gradvis introduktion av upphandling i konkurrens. De erfarenheter som samlas på detta sätt bidrar till en utvecklad litteratur och diskussion på området om vad som är best practice och hur man kan undvika vissa typer av problem. I ett senare skede av utredningen kan det vara befogat att närmare studera erfarenheterna av organisationsförändringar i andra länders järnvägs- system och då kanske i första hand i form av djupare studier av ett mindre antal länder med likartad problematik. I det sammanhanget är det värt att nämna att en liknande utredning som denna genomfördes i , under ledning av (, 2011) och resulterade i en rad förslag på hur man kan komma tillrätta med de problem som identifierats i det brittiska systemet. 3Järnvägssektorns funktioner och aktörer Järnvägssystemets produktion av transporttjänster kan beskrivas som en processindustri där en rad olika funktioner samverkar och är direkt beroende av varandra för att systemet ska kunna leverera sina tjänster till järnvägens kunder. Systemet är, med varierande grad av intensitet över dygn och geografi, ständigt igång. Endast undantagsvis stängs vissa processer av helt och hållet, och då ofta för att exempelvis hantera underhållsåtgärder. Parallellt med den dagliga operativa driften sker en löpande planering av kort- och långsiktiga förändringar i systemet och av vilka investeringar och andra insatser som behöver göras för att åstadkomma dessa. Detta gör inte nödvändigtvis järnvägssystemet unikt i termer av komplexitet, men jämförelsen med en processindustri kan ge insikter i hur planering och utförande av olika processer bör gå till för att skapa en robust leverans. Ett sätt att översiktligt beskriva den svenska järnvägens organisation är att först visa vilka funktioner som ett järnvägs- system typiskt sett innefattar, och därefter hur dessa funktioner fördelats mellan olika aktörer i . Syftet med detta kapitel är att presentera en sådan översikt, inklusive de funktioner och ansvarsområden som kan relateras till sektorns reglering och olika former av statlig intervention. I senare kapitel fördjupas beskriv- ningen i vissa delar för att visa hur olika funktioner hänger ihop i mer detaljerade processer. Järnvägssektorns funktioner och aktörer 3.2Järnvägssektorns värdekedja och funktioner i översikt Som ett första steg i att beskriva funktionerna presenteras i figur 3.1 en översiktlig modell över järnvägssektorns värdekedja,1 som också utgår från att flera horisontella lager i kombination resulterar i leveransen av en transporttjänst till kunderna. Lagren utgörs av 1) produktionen av tågtjänster, 2) tillhörande försäljning och information till kunderna, samt produktion av infrastrukturtjänster i form av såväl 3) stationer, terminaler och depåer som 4) spår. I figuren har också ett antal bakomliggande kedjor av in- och utgående relationer grupperats inom vart och ett av dessa huvudlager. Längst till vänster i figuren markeras att det finns ett sektorsövergripande steg, här kallat initiativ, som inrymmer statliga och andra initiativ till åtgärder och investeringar i järnvägssektorn. 1 Modellen bygger på van de Velde (2012) och van de Velde m.fl. (2012), s. Figurerna 3.1–3.4 utgör bearbetningar utifrån denna modell. Järnvägssektorns funktioner och aktörer Järnvägssektorns funktioner och aktörer I Figur 3.2 presenteras de olika elementen i värdekedjan, vilken kan betraktas som en översikt över de direkta funktioner som krävs för att järnvägssystemet ska kunna leverera sina transport- tjänster. Funktionerna kan grovt grupperas i fyra huvudområden utifrån stegen i värdekedjan (efter initiativ-steget): bygga, förvalta, underhålla och slutligen driva. Längst till vänster i bilden återfinns funktionerna byggnation av lok, vagnar, depåer, terminaler, stationer (och andra fastigheter), spår och spårutrustning (t.ex. signal- anläggning). I nästa steg finns funktionerna för förvaltning av denna materiel och infrastruktur. Det tredje steget utgörs av funk- tioner för underhåll av rullande materiel (lok och vagnar), fastig- heter och spår. Det sista steget – driftsteget – i värdekedjan rymmer flera olika delsteg och hanterar därmed också flest funktioner. Bland dessa märks: parkering och städning av fordon, bemanning med förare och ombordpersonal, furnering (tillhandahållning av mat och dryck), försäljning (biljetter m.m.) till kunder, information, tillhandahållande av dragkraft och vagnar, stations- och terminal- tjänster för resenärer och järnvägsföretag, trafikledning och real- tidsinformation. tas även ett antal olika resurser i anspråk, t.ex. förare, ombordpersonal och energi, vilka också åter- ges i figuren. Järnvägssektorns funktioner och aktörer Järnvägssektorns funktioner och aktörer 3.2.1Funktioner för planering och koordinering Eftersom figur 3.2 främst speglar själva produktionsprocessen för transporttjänsterna behöver den kompletteras med andra bilder för att fånga upp fler viktiga funktioner i järnvägssektorn. Ett exempel på detta är de planeringsfunktioner som utförs med olika tids- perspektiv. I figur 3.3 har behovet av planering och relaterad koordinering mellan olika funktioner och aktörer ritats in som ovaler. Planeringen behöver ske med olika tidsperspektiv. Den lång- siktiga planeringen (längst till vänster i figuren) handlar om att med framhållning planera för investeringar i fordon samt (typiskt sett med ännu längre tidshorisont) i ny eller uppgraderad infrastruktur. Här bestäms i mångt och mycket grundförutsätt- ningarna för vad järnvägens kunder kan erbjudas i form av hastighet, komfort, anslutningar och kapacitet. Som exempel kan nämnas den pågående revideringen av den aktuella nationella planen för det svenska transportsystemet, som med beslut kommer att fastställa de ekonomiska ramarna för åtgärder på infrastrukturen –2025. På kort och medellång sikt krävs i nästa steg exempelvis planering och utveckling av trafikkoncept och bemanning, inklusive utbildning av personal, liksom planering för konkreta underhållsåtgärder i bl.a. infrastrukturen och kapacitetstilldelning. Slutligen måste det (längst till höger i bilden) ske en daglig planering av driften, där koordinerade justeringar också behöver göras i realtid. Järnvägssektorns funktioner och aktörer Järnvägssektorns funktioner och aktörer Behovet av vertikal koordinering mellan t.ex. infrastruktur, fordon och trafikering är påtagligt oavsett planeringshorisont. Mellan de olika planeringsstegen behöver det också finnas möjligheter till återkoppling så att exempelvis förändringar i efterfrågan kan leda till justeringar i utbudet och vid behov även i fordon och infra- struktur redan på relativt kort sikt. Det måste också finnas ett system för analys av störningar och bristande punktlighet som kan leda till justeringar i exempelvis tidtabeller och/eller underhålls- åtgärder. Reglering och intervention i järnvägssektorn kan typiskt sett anta flera olika former. Ett första huvudområde handlar om reglering av marknadstillträdet. Vid sidan om ramverket för vilka olika aktörer som ges möjlighet till tillträde till spårinfrastrukturen, utgörs detta av regler och funktioner för licensiering/tillståndsgivning, bl.a. kopplad till kontroll av hur olika bestämmelser uppfylls. Möjlig- heten till marknadstillträde berör i vissa fall inte bara själva transporttjänsten utan också sidotjänster och infrastrukturrelaterade tjänster. För tillträde till infrastrukturen tillämpas ofta ett avgifts- system som kan ha en styrande funktion, liksom kriterier och prioriteringsregler för kapacitetstilldelning. Det kan också finnas ramverk vad gäller funktionen att organisera trafik (för andra aktörer än de som utför trafiken) och tillämpning av upphandling av trafik- och andra uppdrag som påverkar marknadstillträdet. I vissa fall föreligger en prisreglering och tillämpning av subventioner för att styra utbudet. Ett andra huvudområde är reglering av samt tillsyn och över- vakning av aktörernas beteende på marknaden. Inom den europeiska järnvägssektorn finns särskilda regleringsmyndigheter vid sidan av generella konkurrensbevakande myndigheter. En generell konkurrensmyndighet som agerar utifrån konkurrens- rättslig reglering kan endast verka ex post, d.v.s. efter att något inträffat. Det kan exempelvis handla om att kontrollera hur olika företag konkurrerat med varandra, särskilt om någon har stor marknadsmakt i form av en dominerande ställning. En reglerings- myndighet kan i större utsträckning även agera ex ante, d.v.s. innan något inträffar. En viktig uppgift är att bevaka att kapacitets- tilldelningen sker på rättvisa och icke-diskriminerande villkor. Järnvägssektorns funktioner och aktörer Ett tredje huvudområde är säkerhet och driftskompatibilitet. Dessa områden är på järnväg så viktiga att tillsyn av säkerhet samt regelutveckling på säkerhetsområdet och driftskompatibilitets- området utgör särskilda funktioner som ska ligga inom särskilda nationella säkerhetsmyndigheter och för EU inom en gemensam myndighet. För statliga myndigheter och företag kan det finnas särskilda regleringsbrev, instruktioner och ägardirektiv att förhålla sig till. Ett fjärde område är funktioner för granskning och kontroll av sektorns resultat och funktionssätt, liksom av den statliga styr- ningen av sektorn och de statliga företagen. 3.3Det svenska järnvägssystemets organisation – aktörer, ansvar och roller Baserat på den generella modellen för järnvägssektorns värdekedja och de ingående elementen i denna presenteras i figur 3.4 en för- enklad översiktsbild över den svenska järnvägssektorns organisation. Med olika färgfält visas inom vilka typer av organisa- tioner som olika funktioner utförs. Det förekommer att funktioner i vissa fall utförs internt och i andra fall av utomstående organisationer, t.ex. vad gäller furnering och städtjänster. Närmast presenteras de olika typerna av organisationer och vilka de viktigaste aktörerna är , samt deras respektive ansvars- områden och roller. Presentationen inkluderar även aktörer, för exempelvis reglering och tillsyn, som inte är särskilt markerade i figur 3.4. Järnvägssektorns funktioner och aktörer Järnvägssektorns funktioner och aktörer Staten, i egenskap av riksdag och regering, utövar liksom inom andra näringsgrenar ett antal roller som är av betydelse för sektorn som helhet och enskilda aktörer inom den. En del av dessa kan sägas ligga på initiativsidan, längst till vänster i värdekedjan (enligt figur 3.1), medan andra, som exempelvis reglering, kan påverka alla delar av värdekedjan. I rollen som övergripande strategiskt ansvariga fastställer riks- dagen och regeringen ett antal transportpolitiska mål. Förut- sättningarna för att förverkliga dem styrs i hög grad av regeringens och ställningstaganden till de nationella planer för investeringar m.m. som upprättar förslag till. Som anslagsgivare påverkar de ytterst konkret inte bara hur egna verk och myndigheter kan omsätta och regeringens intentioner utan också genom statliga bidrag hur andra organ i samhället kan fungera inom transportsektorn. Som ytterst ansvariga för transportpolitiken fastställer och regeringen ramvillkoren för hur verksamheten får bedrivas. Det sker främst genom reglering, bl.a. sektorspecifika lagar eller förordningar eller särskilda riksdags- eller regeringsbeslut. I har regeringen en viktig roll att påverka hur ramarna för det svenska regleringsarbetet utvecklas, d.v.s. ramarna för i vilka avseenden kan driva en egen transportpolitik. Pro- positioner, utskottsutlåtanden och dokument från beredningen av olika beslut har också en stor indirekt betydelse för tolkningen av statsmakternas intentioner. I egenskap av huvudman eller ägare kan regeringen slutligen också ge direkta direktiv eller instruktioner om hur statsmakternas intentioner ska förverkligas. I den svenska organisationen av järnvägssektorn är särskilda trafikorganisatörer viktiga aktörer. Trafikorganisatörerna är i första hand de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (tidigare trafik- huvudmännen), i vissa fall med utförande planeringsbolag, som planerar vilken lokal och regional kollektivtrafik (med buss eller tåg) som bör drivas i respektive län och i vissa fall in i angränsande län. Genom upphandling av denna samhällsstödda trafik (reglerad Järnvägssektorns funktioner och aktörer genom EU:s kollektivtrafikförordning och den svenska kollektiv- trafiklagen) styr de utbudet av och utformningen på en stor del av järnvägstrafiken. De svarar också för biljettsystem och försäljning av biljetter. De är ofta också ägare av stationer och fordon (se vidare nedan). I en del fall samarbetar de i större strukturer som exempelvis Öresundståg, Norrtåg och Tåg i Bergslagen för att skapa större trafiknätverk. Trafikorganisatörer finns också på godstrafiksidan. Huvudsak- ligen handlar det om speditörer som knyter upp olika järnvägs- företag och andra transportföretag i ett nätverk. och Trätåg är exempel på sådana specialiserade transport- och trafikorganisatörer som betjänar företag inom skogsnäringen. I princip kan vilken godstransportköpare eller speditör som helst svara för att organisera sina egna transporter och även ansöka om tåglägen för dessa. 3.3.3Tillverkare av fordon och annan utrustning Fordonstillverkarna är i regel stora internationella företag som bildats genom sammanslagningar och uppköp av tidigare i huvudsak nationellt verksamma tillverkare. I finns kvar som en stor tillverkare av godsvagnar, medan det inte längre tillverkas några lok eller motorvagnar för persontrafik i . Viktiga leverantörer är exempelvis och Alstom. Det vanliga är att järnvägsföretag, trafikorganisatörer m.fl. köper fordon utifrån ett antal typmodeller som tillverkaren erbjuder, men med möjlighet till anpassningar för aktuell kund. Tillverkare av fordon är ofta också leverantörer av annan utrustning till järnvägen, som exempelvis signalsystem. Spår- eller järnvägsentreprenörer är företag som på uppdrag av t.ex. eller annan infrastrukturförvaltare bygger om eller bygger ny järnväg samt utför underhåll av spåren. Underhållet indelas vanligen i förebyggande underhåll respektive avhjälpande underhåll, samt, vid större åtgärder i syfte att återställa en anlägg- ning till ursprungligt tillstånd, reinvesteringar. Viktiga spår- entreprenörer verksamma i är bl.a. det statligt ägda Infranord Järnvägssektorns funktioner och aktörer AB, som bildades genom bolagiseringen av 2010, (ägt av ett holländskt infrastrukturbolag) och (del av en internationell koncern med rötter i ) samt VR Track (ett dotterbolag till finska VR). 3.3.5Vagnbolag och andra fordonsförvaltare Ägande och förvaltning av järnvägsfordon (lok och vagnar men även arbetsfordon) kan anta flera former. äger och förvaltar järnvägsföretagen sina egna fordon. Det gäller t.ex. de flesta av SJ AB:s lok och motorvagnar. Det gäller även för och flertalet andra godsoperatörers lok. Vidare förfogar spårentreprenörer och underhållsföretag över exempelvis arbets- fordon. I andra fall hyrs fordon in från andra järnvägsföretag eller från olika vagnbolag. Transitio fungerar som ett vagnbolag för en stor del av de fordon (främst motorvagnar) som används i den trafik som upp- handlas av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Fordonen står då till förfogande för det järnvägsföretag som har kontraktet på att köra trafiken. Transitio ägs gemensamt av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, men de tre största (i , och ) äger själva de fordon som används i deras trafik. fungerade den kvarvarande delen av som ett vagnbolag för den av Rikstrafiken inter- regionalt upphandlade trafiken. Verksamheten avvecklades slut- ligen och kvarvarande tillgångar fördes till . Det finns också ett antal privata vagnbolag för uthyrning av främst godsvagnar. Det förekommer att finansiella institut står som ägare till fordon och gör dem tillgängliga för järnvägsföretag via leasing. Det var tidigare ett vanligt upplägg för den vagnpark som används av SJ och . Ägare av järnvägsfordon är ansvariga för att dessa underhålls regelbundet och på rätt sätt, uppfyller standarder etc. och därmed är godkända för trafik. Järnvägssektorns funktioner och aktörer 3.3.6Företag för underhåll av fordon Fordonsunderhållet i den svenska järnvägssektorn kan bl.a. delas in i s.k. trafiknära underhåll, reservdelsförsörjning, komponentunder- håll och ombyggnation. med egna fordon väljer att utföra underhållet som en del i den egna verksamheten. Det gäller t.ex. som i stor utsträckning har verksamhets- specifika fordon. I andra fall är underhållet knutet till fordons- leverantören och kan då utgöra en del av kontraktet på fordons- leveransen. och Alstom är exempel på detta. Slutligen kan underhållet skötas av fristående specialiserade underhållsföretag. I är EuroMaint och SweMaint exempel på detta. EuroMaint sköter underhåll av både persontrafik- och godstrafikfordon medan SweMaint fokuserar på godsvagnar. Båda företagen härstammar från bolagiseringen av SJ. Euromaint ägs av medan SweMaint ägs av godsvagnstillverkaren . En del fristående underhållsföretag är dotterbolag till järnvägsföretag, t.ex. Mantena som ägs av norska NSB.