sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Vissa typer av finansiella företag är reglerade för att värna det finansiella systemets funktionsförmåga. Som beskrivs i kapitel 2, brukar man tala om att det finansiella systemets har tre grund- läggande funktioner; att förmedla betalningar, att omvandla sparande till finansiering (kredit- och annan kapitalförsörjning) och riskhantering. Eftersom de här funktionerna dels har avgörande betydelse för hela samhällsekonomin, dels att de företag som bär upp funktionerna, främst - men inte enbart - bankerna, är känsliga för störningar, är det nödvändigt att staten på olika sätt engagerar sig för att säkra dessa funktioner. Anledningen till att bankerna kommer i särskilt fokus är den känslighet som kommer av att deras balansräkningar har en mycket likvid skuldsida (insättningar m.m.) och en mycket illikvid tillgångssida (lånefordringar), dels för att finansierings- och förtroendeproblem kan spridas snabbt mellan banker. Det är i det skedet som marknadens funktionsförmåga kan slås ut. Riskerna för detta är större ju större och ju fler banker som berörs. Dessa typer av kombinerade sårbarhets- och spridningsproblem är unika för finanssektorn och finns i princip inte för exempelvis industri- företagen. Detta motiverar särskild reglering och tillsyn av banker som syftar till att dels begränsa deras risker och öka deras motståndskraft uppdrag, befogenheter och verksamhet mot störningar, dels för att begränsa konsekvenserna om de ändå får problem. Det finns generella associationsrättsliga regler som syftar till att alla slags företag ska ha en viss grad av finansiell robusthet; inte minst en långivare vill se att ett företag har en visst mått av eget, riskbärande kapital i sin balansräkning. Finns detta kan bolaget, i vart fall inom vissa gränser, stå pall för yttre påfrestningar utan att hamna i konkurs och därmed riskera förluster för långivaren. Banker har emellertid utöver dessa allmänna krav särskilda krav på kapital och på riskhantering som ska bidra till ökad stabilitet. Som antytts är dock banker inte den enda typ av finansföretag som kan vara systemkritiska. Det handlar därutöver framför allt om de företag som bär upp den finansiella infrastrukturen i form av handelsplatser, värdepappersförvaring, clearing och avveckling. Här är det viktigt att företagen i operativ mening är säkra och stabila. I de fall där de dessutom uppträder som s.k. central motpart (CCP) i affärerna får även deras finansiella stadga en avgörande roll. Som antytts är inte alla finansföretag – inte ens alla banker - systemstabilitetsviktiga. Ser man till antalet företag som står under tillsyn kan man konstatera att sådana företag utgör en ganska begränsad del av populationen. Ett fåtal finansföretag – de större bankerna och några infrastrukturföretag som Nasdaq-OMX och Euroclear – kan betraktas som viktiga för systemstabiliteten i mer permanent mening. Men ett antal därutöver är sådana som under vissa omständigheter kan bli av systemmässig betydelse. Inte minst händelserna gjorde det tydligt att företag som a priori inte framstår som strategiska för systemet under vissa förutsätt- ningar ändå kan hamna i en sådan roll. I var det två små banker, och – som sannolikt ingen på förhand skulle ha föreställt sig som systemviktiga – som fick rädda med nödkrediter . Fler än man tidigare oftast föreställt sig kan alltså i vissa lägen få en systemmässig betydelse, låt vara att det är mycket svårt att på förhand veta vilka och under vilka omständigheter de skulle kunna få en sådan roll. Men även med detta i beaktande handlar det dock fortfarande om en tämligen begränsad del av de tillsynsunderställda företagen. Konsumentskyddet: stabilitet och information När det gäller konsumentskyddsmålet berörs däremot, och till skillnad från systemstabilitetsmålet, nästan alla finansiella företag och företagskategorier. uppdrag, befogenheter och verksamhet som säljer tjänster eller produkter till konsumenter möter alltså regleringskrav i syfte att skydda konsumenten, och utöver de som gäller för alla slags företag. Huvudskälet är att finansiella tjänster och produkter ofta är komplicerade och svåra att värdera både på förhand och i efterhand, och konsumenten har i regel ett stort informationsunderläge visavi producenten. Därtill kan tjänsten/produkten ha stor ekonomisk betydelse för den enskilde. Konsumentskydd är därför ett skäl till att finansiella företag har särskilda regleringskrav och står under särskild tillsyn. Utgångspunkten för en del av den konsumentskyddande regleringen av finanssektorn kan uttryckas som att konsumenten ska kunna ha en välgrundad förväntan att deras tillgångar är trygga och att företaget ska kunna leva upp till gjorda utfästelser. Detta handlar således om att företagen ska vara finansiellt stabila. Det gäller i hög grad försäkringsföretag, vars förmåga att fullgöra sina åtaganden kan ha avgörande ekonomiska betydelse för enskilda kunder, men även kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag.10 Konsumentskyddet har därutöver målet att se till kunderna får korrekt och begriplig information från producenten om produkter, kostnader och villkor. För exempelvis banker och försäkringsbolag är både stabilitets- och informationsaspekten relevant. För vissa typer av företag är dock det första kravet – finansiell stabilitet – av underordnad betydelse eftersom företagets fortlevnad i sig är av mindre vikt för kunden. För finansiella företag som normalt inte har några finansiella positioner baserat på kundmedel – exempelvis fondbolag - är företagets finansiella stabilitet inte relevant i termer av skyddsintresse. Vad som kommer i fokus är i stället hur man informerar kunder om avkastning, risk och kostnader, att eventuella intressekonflikter hanteras, att man håller rågången 10 Försäkringsföretagen är av stor betydelse för det finansiella systemets förmåga att bidra till riskutjämning. Det har diskuterats om livförsäkringsföretag skulle kunna skapa problem för sig själva genom s.k. dödsspiraler och att regelverket kan bidra till detta. När värdet på aktier faller så vill, eller tvingas, företaget sälja aktier för att köpa obligationer. Eftersom dessa aktörer är stora, kanske främst på svenska obligationsmarknaden, men även på den svenska aktiemarknaden, kan det medföra att aktiepriserna faller ytterligare och framför allt att obligationsräntan faller. Det senare medför att beräkningen av livförsäkringsföretagens skulder till försäkringstagarna ökar, vilket ytterligare minskar företagets kapacitet att hålla aktier. Detta skulle i slutändan kunna leda till att försäkringsföretag får bristande soliditet. Om många livförsäkringsföretag får lägga ned verksamhet till följd av soliditetsproblem skulle det finansiella systemets riskhanteringsförmåga kunna hotas. Konsumenternas förtroende kan också svikta vilket medför att systemets riskutjämningsförmåga försämras; finansmarknaden blir mindre effektiv. En sådan situation har dock aldrig uppstått så det är svårt att avgöra hur stora samhällsekonomiska kostnader det skulle medföra. Huvudskälet att reglera försäkringsföretag har ansetts vara konsumentskyddsaspekten. uppdrag, befogenheter och verksamhet mellan rådgivning och försäljning etc. Detsamma gäller för värdepappersbolag. Det finns förvisso finansiella risker för konsumenten/investeraren i relationen med ett värdepappersbolag, men dessa är inte relaterade till företagets balansräkning och finansiella ställning, utan till risken att företaget inte klarar att hantera kundens pengar och värdepapper på ett säkert sätt. Eftersom värdepappersbolag dock i många fall har viss inlåning, och dessutom omfattas av kapitaltäckningsregelverken, måste dock den finansiella stabiliteten för dessa vederbörligen beaktas i tillsynen. För försäkringsförmedlare och rena rådgivningsföretag av olika slag finns inga samhällsmotiv att övervaka eller värna deras finansiella ställning. Här handlar det samhälleliga skyddsintresset helt om att förhindra att konsumenten förs bakom ljuset genom dålig information. Andra motiv för reglering är reglerade också av andra skäl än deras direkta betydelse för systemstabiliteten och konsumentskyddet. Ett motiv kan betecknas som generellt marknadsvårdande, och berör faktorer som genomlysning och säkerhet i handelssystem, på marknads- platser och i clearing och avveckling. Detta är viktigt för en väl fungerande marknad. Det är också viktigt för förtroendet för det finansiella systemet att det finns fungerande styrning, kontroll, redovisning och revision i finansiella företag och att inte brottsliga eller i andra avseenden olämpliga personer uppträder i ägar- eller ledningsfunktioner i finansiella företag. Ytterligare skäl för särskild reglering och tillsyn av finansiella företag, och som indirekt relaterar till systemstabilitet och konsumentskydd, är förekomsten av statliga garantier av olika slag. Det gäller såväl explicita garantier typ insättningsgarantin som implicita garantier för att viss verksamhet bedöms samhällsviktig. Statliga garantier innebär att staten tar över – eller i vart fall förväntas bli tvingad att ta över – en del av risken från företagens finansiärer, dvs. ägare, insättare och kreditgivare. Problemet är att detta skapar incitament för dessa att ta ännu större risker än vad de annars skulle ha gjort. Riskbaserade insättningsgarantiavgifter och effektiva krishanteringssystem är viktiga metoder för att minska denna risk. Det är dock inte tillräckligt – det behövs reglering som förhindrar för stort risktagande, det krävs aktiv tillsyn och det uppdrag, befogenheter och verksamhet krävs effektiva ingripandemöjligheter för att stävja den typen av beteenden. Målen för regleringen av finansiella företag avspeglas i uppdrag att arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och ett gott konsumentskydd. övervakar att företagen följer regelverken genom att ta in statistisk och annan rapportering, göra plats- undersökningar och i övrigt fånga upp och reagera på indikationer på överträdelser. I sektorslagarna finns ofta en proportionalitetsprincip som innebär att bestämmelserna ska tillämpas med hänsyn till omfattningen på företagets verksamhet; det ställs exempelvis inte samma krav på sofistikerade kontrollfunktioner i ett litet företag som i ett stort. har inte heller samma fokus på alla företag i sin tillsyn, utan arbetar utifrån ett riskbaserat förhållningssätt. De större bankerna och försäkringsbolagen följs kontinuerligt. Förutom kontroll av den löpande inrapporteringen är de mindre företagen föremål för genomgångar med större tidsmellanrum. Detta såvida inte i sin riskbedömning, genom indikationer från marknad och kunder, eller via egna, mer stickprovsmässiga undersökningar, beslutar att omedelbara insatser behövs. bedriver således inte en kontinuerlig över- vakning av varje finansiell aktör. En ordning där kontinuerligt och ingående skulle bevaka varje finansiellt företag och beslutsfattare skulle vara extremt resurskrävande. Sådana kostnader för tillsynen skulle vara svåra att samhällsekonomiskt motivera. måste därför prioritera i tillsynsarbetet och gör detta utifrån en bedömning av risk i olika finansiella verksamheter och av hur stort det negativa genomslaget för andra företag, för konsumenterna och för skattebetalarna kan bli, om problem uppstår. är det viktigt att alla de företag som står under tillsyn verkligen uppfattar att tillsynen är en realitet och inte en formalitet. driver ett projekt för att utveckla en slags bastillsyn som ska omfatta alla företag, med olika omfattning, inriktning och periodicitet för olika företags- kategorier. uppdrag, befogenheter och verksamhet Problem med regelefterlevnad kan uppstå i enskilda företag som i sig kan ha mycket begränsad direkt betydelse för såväl system- stabiliteten som för konsumenterna. Det kan handla om dålig kontroll på verksamheten, men också om bristande kunskap om regler eller rentav om medveten nonchalans. Oavsett vilket, kräver detta likafullt ingripande av tillsynsmyndigheten eftersom det annars urholkar respekten för reglerna, något som i sin tur kan leda till förtroendeproblem och osäkerhet som successivt och på bred front påverkar marknaden negativt ur effektivitetssynpunkt, men indirekt också i termer av stabilitet och konsumentskydd. Om skulle avstå från att aktivt bevaka mindre aktörers regelefterlevnad, aktörer som i sig kanske inte kan anses viktiga vare sig för systemet eller för konsumenterna, skulle detta kunna sända signalen att det inte är så viktigt att regler följs, och att de följs av alla. Ett sådant uppfattat förhållningssätt kommer – utöver att det i praktiken skulle snedvrida konkurrensen – att påverka även andra företags uppträdande. Inspektionen är självfallet skyldig att agera om man får information om regelbrott, oavsett om det är en stor eller liten, viktig eller mindre viktig aktör. Men sannolikheten att sådana upptäcks och kan åtgärdas är givetvis delvis ett utflöde av hur stora tillsynsresurserna är och hur de prioriteras. Så kallad allmänprevention är med andra ord viktig (även) i detta sammanhang. Således finns alltså goda samhällsekonomiska argument för viss systemvård även utöver de omedelbara systemrisk- och konsumentskyddsaspekterna. ingripanden mot och 2010 är exempel på ingripanden mot mindre banker som på olika punkter brutit mot reglerna, utan att några direkta stabilitets- eller konsumentskyddsintressen stått i fokus. Det som i dessa fall stod i centrum var vikten av fungerande bolagsstyrning och fungerande kontrollsystem, både de interna, som är styrelsernas ansvar, och de externa, där revisorerna spelar en nyckelroll. Sammanfallande och motstridiga mål Tillsynens två huvudmål systemstabilitet och konsumentskydd sammanfaller i många avseenden. Insikten om sambandet mellan stabilitet och konsumentskydd fanns med i bilden när bank- väsendet började regleras och tillsynsunderställas runt . Att motverka risken för uttagsanstormningar (runs), som då var bankväsendets uppenbart svaga punkt, stod i fokus och uppdrag, befogenheter och verksamhet här var systemskydd och konsumentskydd två sidor av samma mynt; att skydda insättarna innebar också att man skyddade systemet, även om detta mer sällan formulerades explicit. har sambandet försvagats genom den statliga insättnings- garantin som har förbättrats efter hand. En bankkonkurs skulle emellertid fortfarande kunna drabba konsumenterna. kan man konstatera att även om insättarreaktioner fortfarande kan uppstå och skapa problem för bankerna, ligger den stora risken för finansieringsproblem – inte minst för de svenska bankerna – numera i den kortfristiga finansiering bankerna hämtar från interbankmarknaden; detta visade sig mycket tydligt . Det kan å andra sidan också uppstå konflikter mellan stabilitets- intresset och konsumentintresset. God lönsamhet i finansföretagen kan ses som en förutsättning för stabilitet, men den kan drabba konsumenten genom höga räntor och avgifter. Vidare kan en generös kreditprövning uppfattas som positivt av den enskilde kunden, men vara betänksamt i ett stabilitetsperspektiv. De finansiella företagen kan också vilja avhända sig risker genom t.ex. olika strukturerade produkter som de säljer till konsumenter som inte förstår riskerna. Vidare kan det uppstå konflikter mellan stabilitets- och konsumentskyddsintressena å ena sidan och ett mer övergripande effektivitetsmål å den andra. Ett system som inte tillåts innefatta några som helst risker vare sig för systemstabiliteten eller för konsumenterna torde förutsätta en mycket ingripande statlig reglering och kontroll som blir svårförenlig med rimliga krav på effektivitet och utvecklingsförmåga. Allt detta innebär alltså att finansiell reglering och tillsyn inbegriper flera komplexa avvägningsproblem. En ändamålsenlig finansiell tillsyn innebär mer än att i någon slags polisiär mening övervaka och beivra brott mot regler. Det handlar också, och i växande grad, om att diskutera affärsmodeller, utformning och organisation av riskhantering, kapitalallokering mm. i dialog med finansföretagen, och med utgångspunkt från de skyddsintressen tillsynen har att tillvarata. Detta mer proaktiva och förebyggande inslag i tillsynen har blivit starkare. De finansiella regelverken har också blivit mer kvalitativt inriktade. Det gäller inte minst banklagstiftningen som bl.a. är baserad på det s.k. uppdrag, befogenheter och verksamhet Baselreglerna.11 Enligt s.k. pelare 2, som också återfinns i och därmed också i svensk rätt, ska tillsyns- myndigheten modifiera kapitalkraven på ett enskilt institut utifrån en mer kvalitativ bedömning av företagets organisation, risk- hantering etc. Det innebär att det kapitaltäckningskrav som räknas fram på basis av risknivån i företagets finansiella engagemang (den s.k. pelare 1)kan modifieras för en enskild bank. I den svenska bankregleringen finns också ett generellt soliditetskrav med innebörden att ett institut inte får äventyra sin förmåga att fullgöra sina förpliktelser. En anpassning till detta krav kan antingen ske genom en neddragning av risknivån eller ökat kapital. Kapital- täckningsregelverkets pelarsystem beskrivs kort i faktaruta 1 nedan. 11 Detta beskrivs i avsnitt 6.2 uppdrag, befogenheter och verksamhet Pelare 1 innebär att minimikapitalkraven för kreditrisker, marknadsrisker och för operativa risker beräknas utifrån explicita beräkningsregler. Pelare 2 innebär att risker identifieras och riskhanteringen bedöms i ett bredare perspektiv. Detta kan innebära ett påslag till de kapitalkrav som räknas fram inom ramen för pelare 1. Pelare 3 handlar om krav på företagen om öppenhet och genomlysning; hur företagen ska redovisa (i vid mening) sin verksamhet mot marknad och allmänhet. arbetar med en riskbedömningsprocess som samlar de för inspektionen viktigaste riskerna för finansiell stabilitet och konsumentskydd. publiceras riskbedömningen i Riskrapporten. Riskbedömningen ligger sedan till grund för den riskbaserade tillsynen, dvs. den tillsyn utöver den grundläggande minimitillsynen av olika företagskategorier som inspektionen bedriver. De tillsynsaktiviteter som allt detta slutligen utmynnar i: granskning och analys av inrapporterade data, breda eller mer avgränsade undersökningar, platsbesök etc., följs upp och utvärderas, och erfarenheterna återförs till prioriteringsprocessen. Den så kallade Tillsynsrapport som också publiceras syftar att ge en samlad bild över den tillsyn som bedrivit och vilka erfarenheter det gett. Det löpande tillsynsarbetet – kreditinstitut Kreditinstituten, dvs. banker och vissa andra företag som sysslar med kreditgivning, är som framgått den företagskategori som har störst betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet. Mot den bakgrunden finns det skäl att något mer konkret beskriva hur tillsynsarbetet gentemot dessa företag praktiskt går till. uppdrag, befogenheter och verksamhet Arbetet med stora banker har en särskild enhet för tillsyn av de större bankkoncernerna (, Nordea, och ). På enheten finns en tillsynsansvarig för varje storbank. Dessa har ansvar för inspektionens tillsyn för de mer övergripande tillsyns- områdena, som kapitalbedömningen och området intern styrning och kontroll. Eftersom storbankerna bedriver verksamhet som berör alla tillsynens verksamhetsområden (bank, försäkring, värdepappershandel etc.) och därmed har att tillämpa en rad olika regelverk, bedriver tillsyn över storbankerna via olika enheter inom myndigheten. Den institutansvariga är normalt inte djupt involverad i tillsynen över exempelvis stor- bankernas försäkringsverksamhet eller hantering av penningtvätt, men underrättas alltid om tillsynsundersökningar eller annat som berör institutet. Detta innebär att dessa personer har en roll som projektledare. Beroende på vilken typ av tillsynsaktivitet som för tillfället bedrivs över banken tar den ansvarige hjälp av andra experter på . Till exempel hjälper kapital- täckningsexperter och kreditriskexperter till vid utvärderingen av finansföretagets interna kapitalutvärdering och andra enheter bidrar vid frågor som exempelvis likviditetsrisk eller operativ risk. Dessutom finns en enhet för bankanalys som stödjer genom kvalitativa och kvantitativa analyser, både av individuella banker, och sektorsanalyser som jämför olika institut. Totalt arbetar mellan fyra och fem personer per storbank med den löpande tillsynen. Tillsynen av storbankerna arbetar utifrån tre perspektiv: -Vilka risker banken är utsatt för -Hur mycket kapital banken håller för att täcka dessa risker -Vilken intern styrning och kontroll banken har Tillsynsaktiviteterna mot ett företag varierar beroende på vilka risker ser som viktigast i varje läge – detta är innebörden av begreppet riskbaserad tillsyn. Dock är det vissa tillsynsaktiviteter och bedömningar som görs regelbundet. När det gäller storbankerna genomförs regelbundna stresstester, och inspektionen har kvartalsvisa möten med varje storbank där de får redogöra sina senaste riskbedömningar. Regelbundet hålls också möten med bankens internrevisionsavdelning samt den externa revisorn. Som regel görs en tillsynsundersökning för varje centralt uppdrag, befogenheter och verksamhet riskområde (kreditrisker, likviditetsrisker etc.) och per storbank. Även för storbankerna är det enskilt mest tidskrävande inslaget den samlade kapitalbedömningen och den så kallade Joint Risk Assessment and Decision process som genomförs inom respektive tillsynskollegium (se nedan) inför den samlade kapitalbedömningen. Mindre banker och kreditinstitut Utöver storbankerna bedriver inspektionen tillsyn över ett åttiotal andra bankaktiebolag och sparbanker, samt ett trettiotal kreditmarknadsbolag. Tillsynsansvaret för samtliga institut är uppdelade mellan olika finansinspektörer, där antalet företag per inspektör kan variera mellan fem och tjugo, beroende på företagens storlek. Även för mindre banker och kreditinstitut utgörs den viktigaste enskilda tillsynsaktiviteten för inspektionen att bedöma om företagens egna bedömda kapitalbehov står i rimlig relation till de risker de valt, eller som de kommer att exponeras för inom en rimlig tidshorisont. En viktig komponent i inspektionens bedömning är självfallet företagets egen bedömning av kapitalbehovet, men även andra aspekter och faktorer vägs in i bedömningen. tillsyn över kreditinstitut baseras på information från flera slag av källor. Frågeställningar som upp- kommer i samband med den samlade kapitalbedömningen utgör en utgångspunkt. Generellt är det olika kvalitativa analyser baserade på såväl öppna källor, undersökningar som inrapporterad data, som leder till prioriteringar om vad som bör undersökas närmare. Frågor kan dessutom väckas i samband med att företag ansöker om nya tillstånd, t.ex. att de vill övergå från att vara kredit- marknadsbolag till att bli bank eller när företaget meddelar planer på t.ex. ett uppköp eller annan större förändring i sin verksamhet. Intern kapitalutvärdering (IKU) och samlad kapitalbedömning (SKB) I och med 2 infördes ett krav på att berörda företag (i huvudsak banker) ska sammanställa och löpande uppdatera en beskrivning av företagets bedömda kapitalbehov mot bakgrund av de risker som banken valt att exponera sig för eller inom över- blickbar framtid planerar att exponera sig för. uppdrag, befogenheter och verksamhet utvärdering (IKU) är det dokument som företaget självt sätter samman och som syftar till att belysa de risker som företagets verksamhet medför och det kapital som krävs. Detta ska göras av samtliga företag som omfattas av reglerna för kapitaltäckning minst , även om företaget också löpande, mot bakgrund av sin verksamhetsutveckling, ska ha en klar uppfattning om sitt kapital- behov. Företagets IKU utgör ett av flera underlag för Finans- inspektionens arbete med en samlad kapitalbedömning (SKB).