sou · H1B353 · 2013-06-28 00:00:00 — sou 2013 53 d1 Privata utförare – kontroll och insyn Delbetänkande av Utredningen om en kommunallag för framtiden SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att föreslå en modernisering av kommunallagen. utsågs som särskild utredare. förordnades som experter i utredningen ämnesrådet , , avdelnings- juristen , , numera departe- mentsrådet , , avdelningschefen , , kammarrättsrådet , Kammarrätten i , departementssekreteraren , , verksjuristen , Social- styrelsen, förbundsjuristen , Kommuner och Landsting, projektledaren , Kommuner och Landsting, professorn , , kanslirådet , , kanslirådet , , ämnessakkunnige , Social- departementet, professorn , , landstingsdirektören , läns lands- ting, rättssakkunnige , , departementssekreteraren , , kommundirektören , , departe- mentssekreteraren , och rätts- sakkunnige , . förordnades rättssakkunnige att vara expert i utredningen. Som ledamöter i en till utredningen knuten parlamentarisk referensgrupp förordnades , , , de gröna, , , , , , , , , och , Liberalerna. Utredningen har också haft en referensgrupp för orga- nisationer och näringsliv knuten till sig. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes jur. kand. . Rudestad anställdes från och med den sekreterare i utredningen. har utredaren vid Statskontoret deltagit i utredningens arbete som s.k. stabsbiträde. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om en kommunallag för framtiden, får härmed överlämna delbetänkandet, Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53). Återstående frågor som omfattas av uppdraget kommer att behandlas i utredningens slutbetänkande som ska lämnas . Utredningens uppdrag och arbete ................................ Utgångspunkter och begränsning av uppdraget .................... Privata utförare i verksamhet ....................... Stor frihet att använda olika utförare................... 3.2Rättsliga förutsättningar för att lämna över verksamhet till privata utförare ................................................................... Regleringen i kommunallagen...................................... 3.2.2 Privata utförare i specialreglerad verksamhet ............. Varför lämnas verksamhet över till privata utförare? Lägre kostnader?........................................................... Växande omfattning av köp av verksamhet............................ 3.4.1 Kommunernas köp på olika områden ......................... 3.4.2 Landstingens köp på olika områden ............................ Former för att handla upp offentliga tjänster ........................ 3.6 Uppföljning och kontroll av privata utförare 3.6.1 Kommunernas och landstingens skyldighet att 3.6.2 Bakgrunden till kommunallagens krav på att följa 3.7Skillnader mellan verksamhet i egen regi och verksamhet som bedrivs av privata utförare ............................................... 3.7.1 Möjligheter att överklaga beslut................................... Offentlighet och sekretess ........................................... Meddelarfrihet och yttrandefrihet ............................... 3.7.4 Tillsyn av JO och JK ..................................................... Det kommunala huvudmannaskapet ............................. 4.1Vad innebär det kommunala huvudmannaskapet i förhållande till privata utförare? Behov av enhetlighet och tydlighet ....................................... Begreppet privata utförare ska föras in i kommunallagen ... 4.5Lagteknisk översyn av reglering av de kommunala Uppföljning och kontroll ............................................ Uppföljningen av privata utförares verksamhet ................... 5.2Det finns ett behov av att förtydliga Mer strategisk uppföljning .................................................... Strategisk uppföljning hos nämnderna ................................. Uppföljning av verksamhet i egen regi ................................. Tillsyn och kontroll på hälso- och sjukvårdens samt Tillsyn och kommunalt ansvar .............................................. Hälso- och sjukvården ........................................................... 6.3.1 Landstingens och kommunernas ansvar för hälso- och sjukvård och tandvård ......................................... 6.3.2 Möjlighet att överlämna uppgifter till någon 6.3.3 Mål och grundläggande krav ...................................... 6.3.4 Vårdgivarnas skyldighet att bedriva ett systematiskt kvalitets- och patientsäkerhetsarbete .. 6.3.5 Tillsynen över hälso- och sjukvården ........................ 6.4.1 Begreppet socialtjänst och lagstiftningen om 6.4.2 Kommunernas och landstingens uppgifter ............... 6.4.3 Möjlighet att överlämna uppgift till någon annan .... 6.4.4 Privata utförare i ................................. Tillstånds- och anmälningsplikt................................. 6.4.6 Lagstiftningens krav på kvalitet, dokumentation och systematiskt kvalitetsarbete ................................ 6.5Gränsdragningen mellan statlig tillsyn och det Tillsyn, kontroll och insyn på skolans område ............. 7.1Skolhuvudmännens och kommunens ansvar för 7.2 Fristående skolor ................................................................... 7.3Fristående förskolor och vissa fritidshem med enskild 7.4Tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering.................................................. 7.4.1 Huvudmannens ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet och ansvar att på nationell nivå följa upp och utvärdera........................ 7.4.5 Kommunernas tillsyn över fristående förskolor och fritidshem i enskild regi ....................................... 7.5 Entreprenadbestämmelser i skollagen.................................. 7.6Gränsdragningen mellan huvudmäns, kommuners och Kommunens rätt till insyn i fristående och Insynsbestämmelserna bör finnas kvar men förtydligas..... 7.9Kommunerna ska ha fortsatt insyn i fristående och Information till brukarna ........................................... Informationsskyldighet i lagen om valfrihetssystem ........... 8.3Informationsskyldighet inom hälso- och Tillgång till information i praktiken...................................... 8.4.1 Tillgång till information på hälso- och sjukvårdens samt område .................. 8.4.2 Hur informationen lämnas till de enskilda ................ Informationsskyldighet i skollagen....................................... 8.6Tillgång till information om utbildningarna i landets 8.7Brukarinformation bör vara mer enhetlig och 8.8 Nämnden ska informera om de olika utförarna................... 8.9Kommunen ska informera om de utbildningar som erbjuds elever i kommunen ................................................... Insynsbestämmelsen i kommunallagen ................................ 9.1.2 förslag till insynsbestämmelse..................... Svenska Kommunförbundets cirkulär....................... 9.1.4OFUKI-utredningens undersökning angående möjligheterna till insyn i kommunala 9.2Begränsningar i möjligheterna till insyn på grund av 9.2.1 Möjligheten att ställa krav på insyn begränsas av Offentlighets- och sekretesslagen ............................. 9.2.3 Lagen om skydd för företagshemligheter ................. 9.3Kommunens ansvar för att säkerställa allmänhetens insyn bör förtydligas.............................................................. 9.4En avvägning mellan olika intressen bör göras även 9.5Kommuner och landsting ska vara skyldiga att ge allmänheten skälig insyn........................................................ 9.6Allmänhetens insyn i privata utförare i egenskap av underentreprenör till kommunala företag ............................ Regleringen av privata utförare i kommuner i andra Nordiska kommuner har ett stort ansvarsområde............... Utvärdering av den fria kommunala Uppdraget i direktiven ........................................................... Utredningens arbete och avgränsningar ............................... Bakgrunden till den fria kommunala 11.3.1 En reglerad nämndorganisation ................................. 11.3.3 En ny kommunallag .................................................... Förändringar i omvärlden som har påverkat kommuner Gällande regler om den kommunala organisationen............ 11.5.1 Regler om de kommunala organen ............................ 11.5.2 Särskilt om beredningar och utskott.......................... Olika modeller för organisation ......................... 11.9.3 Fördelar finns från demokratisk synvinkel ............... 11.9.4 Möjliga problem ur effektivitets- och 11.9.5 Kommundelsnämnder och likställighetsprincipen ... 11.10.1 Innebörden av en beställar-utförarorganisation ...... 11.10.2 Praktiska exempel på beställar- 11.10.3 Kommunallagen är inte anpassad till 11.11 Liten nämndorganisation ...................................................... 11.11.1 Varför införs en liten nämndorganisation?.............. 11.11.2 Vad har organisationen fått för konsekvenser?....... 11.11.3 För- och nackdelar med en 11.12 Den fria nämndorganisationen och sekretessreglerna ........ 11.12.1 Sekretess mellan myndigheter .................................. 11.12.2 Självständiga verksamhetsgrenar .............................. 11.12.3 Behovet av information mellan myndigheter .......... 11.12.4 utredningar om sekretessgränser m.m. ..... 11.12.5 Slutsatser om sekretess i den 11.13 Sammanfattande bedömning ................................................ Konsekvenser av förslagen......................................... Ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting ... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ Konsekvenser för företag ...................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ Förslaget till lag om ändring i kommunallagen.................... Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunala Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen... Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen ..................... Förslaget till lag om ändring i ellagen ................................... Förslaget till lag om ändring i lagen om stöd och service Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen ................... 14.8 Förslaget till lag om ändring i naturgaslagen ........................ 14.9 Förslaget till lag om ändring i fjärrvärmelagen..................... 14.10Förslaget till lag om ändring i lagen om 14.11Förslaget till lag om ändring i skollagen ............................... Litteratur- och källförteckning ........................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Rättsutlåtande av jur.dr. Bilaga 3 Intervjuade kommuners och landstings Hem för vård eller boende Lagen (2006:412) om Lagen (2007:1091) om Lagen (2008:962) om Lagen (1993:387) om stöd och service till Lagen (2007:1092) om Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall Lagen (1990:52) med om vård av unga sekretesslagen (2009:400) Allt fler privata utförare i verksamhet Andelen verksamhet som utförs av privata utförare har vuxit allt mer . Utredningen anser att kommunal- lagen behöver moderniseras för att bättre återspegla detta förhål- lande. Utredningen föreslår att begreppet kommunala entreprena- der i kommunallagen ska ersättas med begreppet privat utförare. En privat utförare definieras som en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägenhet. Med en privat utförare avses inte kommunala företag. Tydliggör det kommunala huvudmannaskapet Det är viktigt att det på ett tydligare sätt framgår att kommuner och landsting har kvar sitt huvudmannaskap även om en verksam- het lämnas över till en privat utförare. Utredningen föreslår därför att det i kommunallagen, hälso- och sjukvårdslagen, socialtjänst- lagen, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och tandvårdslagen ska tydliggöras att kommuner och landsting bibe- håller sitt huvudmannaskap i denna situation. Syftet med den före- slagna lagändringen är i första hand ett klarläggande av vad som redan följer av gällande rätt. Lagändringen syftar till att tydliggöra det övergripande ansvaret som kvarstår för kommuner och lands- ting när en angelägenhet lämnas över till någon annan. Kommunen eller bestämmer om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet när den utförs av en privat utfö- rare. Den privata utföraren tillhandahåller en och kommunen eller behåller det övergripande ansvaret på samma sätt som när den bedriver verksamheten i egen regi. Lagändringen är inte avsedd att innebära någon förändring av prin- ciperna för fördelning av ansvar mellan kommunen och den privata utföraren ur ett skadeståndsrättsligt eller straffrättsligt perspektiv. Tydligare ansvar för uppföljning och kontroll av privata utförare Det behövs, enligt utredningens bedömning, ett mer strategiskt förhållningsätt när kommuner och landsting lämnar över verk- samhet till privata utförare. Oavsett om syftet främst är att bidra till ökad valfrihet eller att öka effektiviteten i tjänsterna till medborgarna krävs att kommuner och landsting noggrant i förväg har analyserat vilka mål och riktlinjer som ska gälla för den upphandlade verksamheten och hur uppföljningen ska göras. Utredningen föreslår att det ska vara en uttrycklig skyldighet för kommuner och landsting att kontrollera och följa upp verksamhet som bedrivs av privata utförare. Vidare ska det vara en skyldighet för fullmäktige att anta ett program med övergripande mål och riktlinjer för de kommunala angelägenheter som lämnas över till privata utförare. I programmet ska också anges hur fullmäktiges mål och riktlinjer samt övriga föreskrifter på området ska följas upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. Programmet ska omprövas varje mandatperiod. Att fullmäktige ska anta mål innebär att varje kommun och landsting måste formulera tydliga mål för sina privata utförare uti- från exempelvis effektivitets- och kvalitetssynpunkt. I kravet att anta riktlinjer ligger att tydliga kriterier behövs för hur uppgiften ska utföras för att uppnå de mål som fullmäktige angivit. Privata utförare kan finnas inom många områden varför det kan vara svårt att i ett enda dokument utforma riktlinjer för samtliga former av upphandling. Det kan därför vara lämpligt att besluta om olika mål och riktlinjer för olika verksamhetsområden. I vad mån dessa ska antas i form av separata delar av ett program eller i ett samlat dokument är dock något som bör avgöras utifrån lokala förutsättningar. Gränsdragningen mellan statlig tillsyn och kommunalt ansvar I utredningens direktiv ingår att tydliggöra gränsdragningen mellan den statliga tillsynen och kommuners och landstings ansvar för uppföljning av verksamhet som bedrivs av privata utförare. Utred- ningen konstaterar att den statliga tillsynsmyndighetens ansvar samt kommunernas och landstingens ansvar som huvudman på hälso- och sjukvårdens samt område delvis över- lappar varandra. Det saknas dock skäl att ändra de övergripande principerna för fördelning av ansvar. Enligt utredningens bedöm- ning har kommuner och landsting ett ansvar att kontrollera att även verksamhet som bedrivs av privata utförare uppfyller kraven i olika föreskrifter. har också tillsynsmyndigheten ett ansvar att granska att de privata utförarnas verksamhet uppfyller de krav och mål som framgår av lagar och andra föreskrifter samt beslut som meddelats med stöd av sådana föreskrifter. När det gäller skolans område är huvudmännens ansvar för den utbildning som bedrivs vid deras skolor tydligt reglerat i skollagen. Även de olika tillsynsmyndigheternas ansvarsområden är tydligt reglerade i skollagen. Kommunerna har inte något överlappande ansvar som huvudman i förhållande till den statliga tillsynen, eftersom kommunerna inte är huvudmän för verksamheten vid de fristående skolorna. I kommunens ansvar som huvudman innefattas dock ett ansvar som inte åligger de enskilda som driver fristående skolor. Kommu- nen ska se till att barn, ungdomar och vuxna i kommunen som har rätt till utbildning enligt skollagen erbjuds utbildning i de olika skolformerna. Kommunens ansvar att erbjuda utbildning till elever i kommu- nen innebär också ett ansvar för kommunen att ha en viss bered- skap när det gäller att tillhandahålla elevplatser i de kommunala skolorna. Insyn i fristående och internationella skolor Bestämmelserna om den kommunala insynen i de fristående sko- lorna har funnits . De tyngsta skälen till att införa insynsbestämmelserna var dels att kommunerna behövde insyn i de fristående skolornas ekonomi för att kunna besluta om bidragsbe- loppet, dels att kommunerna behövde insyn i de fristående skolor- nas verksamhet eftersom de var skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gjorde av sitt eget skolväsende. Genom ändringar i skollagen är dessa skäl inte längre aktuella för de fristående skolorna. Insynsbestämmelserna upplevs numera som otydliga i fråga om vilken funktion de är tänkta att fylla. Utred- ningen har därför fått i uppdrag att klargöra vad skollagens bestämmelser om kommuners rätt till insyn i enskild verksamhet innebär för kommunerna och vid behov föreslå förtydligande. Utredningen föreslår att kommunerna ska ha fortsatt insyn i de fristående skolorna och de internationella skolorna för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen och för att tillgodose allmänhetens behov av insyn, t.ex. vid skolval. Möjlighet att välja skola förutsätter exempelvis tillgång till god och neutral informa- tion till elever och vårdnadshavare om fristående såväl som kom- munala skolor. Annan information om den fristående eller inter- nationella skolans verksamhet som allmänheten kan vara intresse- rad av är uppgifter om dess personal och dess kompetens och utbildningsnivå. Liksom ska insynsrätten inte omfatta insyn i de ekonomiska förhållandena i de fristående skolorna. Däremot när det gäller internationella skolor kan kommunen fortfarande ha ett behov av att ha insyn i t.ex. skolornas ekonomiska förhållanden för att kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov. Bättre information till brukarna har medborgarna i stor utsträckning möjlighet att välja mellan olika utförare av kommunala tjänster. Det gäller exempelvis när kommuner och landsting beslutat om att den enskilde ska få välja utförare av hemtjänst eller välja mellan olika kommunala vård- boenden. För att den enskilde ska kunna göra ett bra val krävs att denne har tillgång till bra information. Detta är lika viktigt oavsett vad som ska väljas. Det finns bestämmelser om information till brukare, patienter eller enskilda i vissa speciallagar, bl.a. lagen om valfrihetssystem, LOV, men ingen generell informationsbestämmelse i kom- munallagen. Utredningen anser att det ur ett medborgarperspektiv är viktigt att regleringen av kommunernas och landstingens informationsskyldighet är heltäckande och enhetlig. Om kommu- nen eller på annat sätt än genom krav i speciallagar erbjuder sina medborgare val av utförare finns inget krav på att information ska lämnas över huvud taget. Det kan t.ex. vara fallet när kommunen eller upphandlat tjänster enligt lagen om offentlig upphandling, , och val får ske mellan verksamhet i egen regi och LOU-upphandlad verksamhet. Det kan också vara fallet när ett landsting träffat överenskommelse med ett annat landsting om att dess invånare kan söka vård i det andra lands- tinget. Det framstår mot denna bakgrund som naturligt att kom- munallagen generellt reglerar hur information ska lämnas till bru- karna av en verksamhet i de fall de enskilda erbjuds ett val mellan olika utförare. Utredningen föreslår därför en ny bestämmelse i kommunal- lagen som innebär att när enskilda kan välja endast en särskild utfö- rare av den kommunala nämndens tjänster ska nämnden lämna information om samtliga utförare. Sådan information ska vara sak- lig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. Förslaget omfattar endast de situationer när den enskilde har möjlighet att välja mellan olika alternativa utförare och det endast är möjligt att välja ett alternativ. Nämnden ska inte vara tvungen att informera om exempelvis bibliotek, sporthallar, simhallar, teatrar. När det gäller valfrihetssystem enligt LOV är det fortfarande informationsbestämmelsen i LOV som är tillämplig för den upp- handlande myndigheten. I LOV ska det införas en hänvisning till kommunallagens bestämmelse om hur informationen ska utformas. Utredningen föreslår vidare att kommunen ska informera vård- nadshavare och elever om utbildningen i förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola som elever i kommunen erbjuds, oavsett om det avser en eller fristående skola. I skollagen ska det införas en hänvisning till kommunallagens bestämmelse om hur informationen ska utformas. Kommuner och landsting ska beakta intresset av att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. Utredningen kan konstatera att det av undersökningar framgår att det varierar kraftigt mellan olika kom- muner och landsting i vad mån de tillförsäkrar allmänheten insyn i verksamhet som bedrivs av privata utförare. Utred- ningen anser att det ur ett medborgarperspektiv är mycket viktigt att säkerställa att allmänheten tillförsäkras insyn i den skat- tefinansierade kommunala verksamhet som bedrivs av privata utfö- rare. Allmänhetens möjligheter till insyn ska tas till vara oberoende av hur kommunen eller väljer att organisera sin verk- samhet. Det ska inte endast vara en målsättning för en kommun eller ett landsting att tillförsäkra information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. Det ska tvärtom vara ett krav vid varje upphandling som rör överlämnande av vården av kommunala angelägenheter. Utredningen föreslår därför att det i kommunallagen uttryckli- gen anges att om en kommun eller ett landsting sluter ett avtal med en privat utförare ska kommunen respektive genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten skälig insyn i den verksamhet som lämnas över. Hur allmänhetens insyn ska tillgodoses ska anges i det program med mål och riktlinjer för de kommunala angelägenheter som lämnas över till privata utförare. Vad insynen ska omfatta blir beroende på vilken angelägenhet som avses. Enligt utredningens uppfattning bör det dock normalt ställas krav på att uppgifter om exempelvis personalen och dess kompetens, utbildningsnivå och kapacitet ska kunna lämnas ut. Däremot anser utredningen inte att det ska vara möjligt att få ut uppgifter om bl.a. ekonomisk redovisning på enhetsnivå från en privat utförare. Fullmäktige bör vidare se till att kommunala företag ger allmän- heten skälig insyn. Hur omfattande insynen ska vara beror på om det är ett hel- eller delägt företag. Den fria kommunala nämndorganisationen Utredningen har utvärderat den fria kommunala nämndorganisa- tion som infördes kommunallag. Utredningens bedöm- ning är att den fria kommunala nämndorganisationen har bidragit till en mångfald av organisatoriska lösningar i kommuner och landsting, som den kan ha bidragit till att minska antalet förtroendevalda. Utredningen anser att förutsättningarna för att använda en beställar-utförarorganisation bör regleras på ett tydligare sätt i kommunallagen. Det bör också övervägas om kommunstyrelsens rättsliga befogenheter i förhållande till andra nämnder behöver tydliggöras i kommunallagen.