sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — Med det minskas också kommunens möjlighet att genom sank- tioner reglerade i entreprenadavtal reagera på kvalitetsbrister eller andra missförhållanden hos enskilda anordnare. Kommunen har dock i utredningens förslag en rätt till insyn i verksamheten hos enskilda anordnare. Om kommunen genom denna insynsrätt upp- täcker missförhållanden har kommunen alltid möjligheten att anmäla detta till Skolinspektionen. Utredningens förslag om valfrihet inom komvux medför också konsekvenser för kommunerna. På samma sätt som inom sfi- pengsystemet innebär förslaget om valfrihet inom komvux att enskilda anordnare efter godkännande från Skolinspektionen fritt får etablera sig som huvudman för komvux i kommunen. Eftersom komvux i de flesta fall har en både större och bredare verksamhet än dagens sfi är konsekvenserna av ett valfrihetssystem inom Konsekvenser av utredningens förslag komvux också mer omfattande för kommunerna. Osäkerheten om etablering av enskilda anordnare kan komma att omfatta hela eller delar av kommunens utbud , med påföljande planerings- svårigheter för dimensioneringen och inriktningen av en eventuell egenregi. Även inom komvux kommer fri etablering av enskilda anordnare att medföra en konkurrensutsättning av den kommunala egenregin. I de fall en enskild utbildningsanordnare väljer att etablera sig med konkurrerande utbildningsinriktningar kan detta på samma sätt som inom sfi innebära en ökad kostnad per deltagare för kommunen. Inom komvux, med det stora antalet kurser som kan erbjudas, finns det dock anledning att anta att enskilda anordnare i första hand kommer att etablera sig med verksam- hetsinriktningar som inte konkurrerar med en eventuell egenregi. Osäkerheten om etablering av enskilda huvudmän är också inom komvux en konsekvens för kommunerna, åtminstone inlednings- vis. Till skillnad från inom sfi, där en utebliven etablering från enskilda huvudmän alltid ålägger kommunen att tillhandahålla sfi i egen regi, kommer detta enbart att uppstå i de fall det är fråga om kurser som omfattas av rättighetslagstiftningen inom komvux. Ett valfrihetssystem för komvux ersätter på samma sätt som för sfi upphandling enligt . För kommunerna innebär det en avsevärt förenklad administration. Den föreslagna ersättningsmodellen för valfrihetssystemet i komvux får inte lika stora konsekvenser för den kommunala planeringen, vare sig positiva eller negativa, som ersättnings- modellen för sfi-pengsystemet. Till stora delar påminner ersätt- ningsmodellen om det som tillämpas inom ramen för entre- prenader. Kommunerna ges också rätt att själva fastställa ersätt- ningen för de olika kurserna. Förutom detta innebär förslaget ett mer definierat ansvar för kommunen att presentera det aktuella utbildningsutbudet, samt i samband med detta ta fram beslutsunderlag rörande utbildningsbehov. Detta krav på kom- munerna är dock ett förtydligande av ett uppdrag som redan åvilar kommunerna. Kombinationen av ett kommunalt fastställt utbildningsutbud och en fri etableringsrätt för godkända enskilda utbildnings- anordnare, leder enligt utredningens bedömning till att kom- munernas möjlighet att flexibelt anpassa utbildningsutbudet inom komvux ökar i takt med förändringar i efterfrågan och behov. Konsekvenser av utredningens förslag med att kommunen i mindre utsträckning behöver väga in befintliga lokaler och kompetensprofil hos anställda lärare som en planerings- faktor, förenklas och renodlas planeringen av utbildningsutbudet. Det nya systemet med valfrihet inom komvux kommer att både underlätta och stimulera den regionala samverkan inom vuxen- utbildningsområdet som växt fram. Samverkan kring regionala utbildningsutbud resulterar i bättre kopplingar mellan kompetens- försörjning och regionala arbetsmarknadsbehov. Det står också i bättre samklang med t.ex. pendlingsmönster för enskilda individer. Ett regionalt utbildningsutbud skapar också ett bredare underlag för kurser som annars inte skulle kunna erbjudas av en ensam kommun. Förslaget om Arbetsförmedlingens möjlighet att upphandla sfi för etableringsgruppen i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder bedömer utredningen får marginella konsekvenser för organisering och planering av utbildningsverksamheten i en majoritet av landets kommuner. Det finns dock kommuner där en större andel av målgruppen för sfi tillhör etableringsgruppen. För dessa kommuner kan Arbetsförmedlingens möjlighet att upphandla sfi komma att påverka deltagarunderlaget i den kommunala verk- samheten. 17.3Konsekvenser för enskilda utbildningsanordnare Utredningen höjer i förslagen ambitionsnivån både vad gäller flexibilitet och individanpassning, samt innehåll och utformning av den individuella studieplanen. Utredningens bedömning är att dessa ambitionshöjningar kommer att beröra den dagliga utbild- ningsverksamheten hos huvudmännen. Ambitionshöjningarna kan medföra ökade kostnader, som de förbättrar förutsätt- ningarna för deltagarna att genomföra sina studier med godkänt resultat. Det är viktigt att dessa ambitionshöjningar beaktas vid fastställande av ersättningsbelopp från kommunernas sida. Konsekvenser av utredningens förslag 17.3.2Sfi som del av komvux Förslaget att placera sfi som en del av komvux betyder att möjlig- heten att planera och genomföra sfi parallellt med andra kurser ökar för de enskilda anordnarna. För de enskilda anordnare som erbjuder sfi i kombination med andra kurser ökar också möjlig- heten att profilera sig med sådana alternativ. Förslaget om sammanhållna studievägar betonar vikten av att ta hänsyn till de speciella förutsättningar som gäller för en viss målgrupp av elever. Utredningen har lyft fram det problem som uppstått för många sfi-elever i dagens utbildningar, när de i övergången från en kurs till en annan också byter studieväg. En konsekvens av de sammanhållna studievägarna är att de ökar både incitament och möjligheter för de enskilda anordnarna att utveckla specifika lärarkompetenser baserade på de olika studievägarna. Detta gäller även möjligheter att utveckla pedagogik, undervis- ningsmaterial och alternativa undervisningsgrupper m.m. Incita- menten ökar genom att betalningsmodellen är kopplad till kurs- progression inom den aktuella studievägen, varför lärarens kunska- per rörande den målgrupp som studievägen är utformad för får en större betydelse för det ekonomiska utfallet. Möjligheterna ökar också eftersom det nu blir lättare att arbeta med alla kurser inom studievägen. Utredningens förslag till valfrihetssystem för sfi innebär av natur- liga skäl stora konsekvenser för de enskilda utbildningsanordnarna. Främst innebär det att enskilda utbildningsanordnare som god- känts som huvudmän kan etablera sig i samtliga kommuner i landet. En annan konsekvens är att de enskilda utbildningsanord- narna i betydligt högre utsträckning än tidigare kan välja att utforma sin verksamhet efter egna idéer. I dagens system med upphandlad sfi styr upphandlingsunderlagen verksamhetens utform- ning, vilket inte medger samma möjlighet att profilera sig och kon- kurrera med sin egenart. Detta leder också till att verksamhets- utvecklingen och innovationsgraden hos de enskilda utbildnings- anordnarna kommer att öka. Ett nationellt valfrihetssystem inom sfi ökar också möjligheten för de enskilda anordnarna att skapa regionala lösningar vilket ökar etableringsmöjligheterna. Konsekvenser av utredningens förslag finns exempel på mindre företag som på lokal nivå vunnit avtal i kommunala upphandlingar. Deras förutsättningar att konkurrera kan komma att minska eftersom ett valfrihetssystem kan innebära etablering av fler större enskilda aktörer som medför större kon- kurrens om eleverna. kan en tidigare etablering inom ramen för en upphandling ha medfört att ett mindre lokalt företag har byggt upp ett starkt varumärke och ett gott renommé i kom- munen vilket kan stärka deras konkurrenskraft i valfrihetssystemet. I dagens system för sfi har folkhögskolorna en exklusiv roll som anordnare som fritt kan väljas av deltagaren utan anvisning av kommunen. Denna roll försvinner när samtliga enskilda anordnare kommer att vara valbara för deltagarna. För enstaka folkhögskolor med hög andel sfi-deltagare kommer detta att leda till en ökad konkurrens. har dock dessa folkhögskolor haft möjlighet att bygga upp ett gott renommé kring sin verksamhet, vilket utredningen bedömer kompenserar för den ökade konkurrens- utsättningen. Ett valfrihetssystem med statligt tillstånd leder till en mer enhetlig bedömning och högre förutsägbarhet för de enskilda utbildningsanordnarna. Det leder också till bättre planerings- möjligheter när godkännandet inte bara omfattar kortare avtals- perioder som förekommer inom entreprenadsystemet. Ytterligare en konsekvens är att de enskilda anordnarna nu i högre utsträck- ning kan konkurrera med hög kvalitet i verksamheten i stället för med låga priser i anbuden. Utredningens bedömning är också att kostnaderna för framtagande och administration av ansökningar är betydligt lägre än kostnaderna för att ta fram anbud inom dagens system. Tillståndet som ges inom sfi-pengsystemet är att vara huvudman för sfi, och alltså mer omfattande än vad som ges inom dagens tillstånd till betygsrätt. För de enskilda utbildningsanordnarna för det med sig att de också måste utveckla de ansvarsområden som kommunerna ansvarar för. Utredningens bedömning är dock att detta får marginella ekonomiska och administrativa konsekven- ser för de enskilda anordnare som har betygsrätt eftersom skillnaden mellan dagens betygsrätt och det föreslagna huvud- mannaskapet för utbildningen inte är så stor. Den föreslagna ersättningsmodellen inom valfrihetssystemet där en riksprislista ska gälla i de fall kommunen inte har sfi i egen regi, kan få konsekvenser i form av stabiliserade ersättningar på nivåer Konsekvenser av utredningens förslag som ger både högre kvalitet och bättre förutsättningar för utveck- ling. Förslaget till ersättningsmodell för sfi-pengen är incitaments- baserat för att på så sätt öka stimulansen till genomströmning. En incitamentsmodell förutsätter i högre grad än ett system baserat på verksamhetsersättning att anordnaren har en tillräcklig likviditet för att kunna bedriva verksamheten fram till dess att ersättnings- målet är uppnått. En konsekvens av den föreslagna ersättnings- modellen är att det kan vara svårt för ett nyetablerat litet företag att skapa den nödvändiga likviditeten. Därför föreslås en första utbetalning som basfinansiering i form av av den totala ersättningen för den aktuella studievägen. Utredningens bedöm- ning är att denna basfinansiering skapar tillräcklig balans mellan behovet av likviditet och incitament för effektiv genomströmning. Det kan dock finnas skäl att följa upp effekterna av de föreslagna nivåerna av sfi-pengsystemet. I utredningens förslag föranleder en elevs byte av anordnare inte någon ny basfinansiering till den nye anordnaren. Detta kan medföra ekonomiska konsekvenser för den nye anordnaren i form av likviditetsbelastningar. Utredningens uppfattning är att detta kompenseras av att den nye anordnaren får en deltagare som genom sin progression hos den tidigare anord- naren närmat sig det betyg som genererar nästa utbetalning. Förslaget om valfrihet inom komvux får också konsekvensen att det möjliggör en fri etablering för godkända enskilda utbildnings- anordnare i hela landet inom samtliga utbildningsområden som fastställs av kommunerna. Möjligheterna till specialisering ökar också. Det stora utbudet av kurser skapar också ökade möjligheter för fler enskilda huvudman att etablera sig jämfört med valfrihets- systemet för sfi, vilket i sin tur ökar möjligheterna för små anord- nare att skapa ett tillräckligt elevunderlag för en lokal etablering. Möjligheten för enskilda huvudmän att även fortsättningsvis mot ersättning erbjuda utbildning motsvarande komvux ger också de enskilda huvudmännen möjlighet att bredda basen för sin verksamhet. En särskild konsekvens för de enskilda utbildningsanordnarna som följer med valfrihet inom komvux är den risk som anordnarna Konsekvenser av utredningens förslag måste ta i fråga om inriktningen på deras utbud. Kommunen kommer att ha möjlighet att förändra sitt utbildningsutbud , vilket medför en osäkerhet för anordnarna i fråga om vilket utbud som ska erbjudas och konsekvenserna av att en dyr utbild- ning kan komma att tas bort från kommunens fastställda utbud. Denna risk kan minimeras genom att anordnarna och kommunen upprättar en dialog kring de utbildningsbehov som finns i kom- munen och regionen. På så sätt stimuleras samarbetet mellan de kommunala företrädarna och de enskilda anordnarna, och ett ömsesidigt utbyte av behovsbedömningar om möjliga utbildningar på lokal och regional nivå förstärks. Utredningens förslag om att Arbetsförmedlingen ges möjlighet att upphandla sfi i kombination med arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökar möjligheterna för enskilda anordnare med en bred verk- samhetsportfölj att ta fram unika och individuella lösningar. kan det medföra att enskilda anordnare som enbart valt att erbjuda arbetsmarknadsutbildningar, och inte utbildningar i sfi får sämre förutsättningar att konkurrera när dessa utbildningar ska erbjudas i kombination med sfi av anordnare som erhållit tillstånd av Skolinspektionen. 17.4.1Sfi som del av komvux I direktiven för utredningen anges att det finns fördröjningar i övergången mellan sfi och komvux, samt att genomströmningen genom utbildningssystemet behöver förbättras. Utredningens förslag att inkludera sfi som en del av komvux kommer innebära att elevernas genomströmning kommer öka och att orsakerna till dagens fördröjningar minimeras. Det kommer också att öka möjligheterna till individualisering för den enskilde när språk- studierna och övriga komvuxstudier ses som en helhet. I betänkandet betonar utredningen betydelsen av flexibilitet, individualisering och den individuella studieplanen. Även detta kommer att förbättra elevernas möjligheter till snabb progression och mer målstyrda studier. Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget om sammanhållna studievägar bedöms öka genom- strömningen, främst beroende på den högre målgruppsanpass- ningen men också för att en sammanhållen studieväg minimerar den inbromsning som studievägsbytena i dagens modell inneburit. kan betoningen av sammanhållna studievägar tolkas som om det alltid ska vara en målsättning att nå betyg i kurs D, med tänkbara konsekvenser i form av inlåsning, minskad individuali- sering och mindre hänsynstagande till t.ex. snabb övergång till inträde på arbetsmarknaden och egenförsörjning. Detta är dock inte avsikten, utan syftet med de sammanhållna studievägarna är just att öka fokus på målgruppsbehoven. Precis som tidigare ska det naturligtvis vara möjligt att i den individuella studieplanen sätta upp mål som inte innebär genomgången kurs D om detta står i bättre samklang med individens målsättningar. Förslaget om sfi-peng innebär att eleverna i högre utsträckning än tidigare kan påverka valet av anordnare av sfi. Utredningen gör också bedömningen att eleverna kommer att ha avsevärt ökade möjligheter att hitta mer individualiserade lösningar inom ramen för ett mer varierat utbud av pedagogiska metoder. Eftersom en elev har rätt att byta anordnare ökar möjligheten att sätta kraft bakom önskemålen gentemot anordnaren. Valfrihetssystem ger inte bara möjligheter utan ställer också krav på den enskilde, inte minst i fråga om relevanta beslutsunder- lag för det egna valet. För att minimera negativa konsekvenser av val gjorda med otillräckliga beslutsunderlag är det viktigt att kom- munen erbjuder tillräcklig vägledning och stöd i elevens besluts- process. Utredningens bedömning är också att det incitamentsbaserade ersättningssystemet kommer att öka elevernas progression. I förslaget till valfrihetssystem är det huvudmannen, vilket kan vara en enskild anordnare, som fattar beslut om utbildningens upphörande p.g.a. otillräcklig progression. I alla incitaments- baserade ersättningssystem finns farhågan att bedömningar om otillräcklig progression inte bara fattas på pedagogiska grunder, utan även på ekonomiska. För att eliminera en sådan effekt är det viktigt att detta perspektiv beaktas i såväl insyn som tillsyn, samt Konsekvenser av utredningens förslag att samtliga anordnare utvecklar interna kontrollsystem som hindrar detta. Ett incitamentssystem som bygger på progression och erhållna betyg kan naturligtvis öka risken för betyg som inte motsvarar elevens uppnådda kunskapsnivå. Även detta måste beaktas vid kom- munernas insyn i och Skolinspektionens tillsyn av utbildningarna. Utredningens bedömning är att även förslaget kring valfrihet i komvux i stort får samma konsekvenser för eleverna som förslaget om sfi-peng. Förslaget rörande Arbetsförmedlingens möjlighet att upphandla sfi i kombination med andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökar elevens möjlighet att individualisera innehållet i studier och andra aktiviteter för att snabbare komma i egenförsörjning. 17.5Konsekvenser för försörjning och studiefinansiering om sfi ges inom komvux Utredningen ska enligt tilläggsdirektiven med utgångspunkt i överväganden och förslag analysera konse- kvenserna för elevernas ekonomiska situation om sfi i stället skulle ges inom komvux. Sfi ska i likhet med inte berättiga till studiestöd. Eftersom utredningen även föreslår en förändring av utbildningen i svenska som andraspråk på grundläggande nivå (SvA grund), tar utredningen också upp konsekvenser av detta. GRUV-utredningen1 har haft i uppdrag att bl.a. se över studie- medelssystemet när det gäller studerande på grundläggande nivå. övergripande bedömning är att studiemedels- 1 SOU 2013:20. vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. Konsekvenser av utredningens förslag systemet bör göras mer flexibelt för att bättre tillmötesgå behovet av individuella lösningar. Utredningen föreslår att antalet studie- medelsveckor på grundläggande nivå ska utökas. Studiemedel för grundskolestudier ska kunna ges mot nuvarande . Utifrån den enskildes utbildningsbehov ska även studie- medel kunna ges för mot nuvarande . Vidare föreslås att en ny studienivå som motsvarar 25 pro- cent av heltid för studier på grundläggande nivå införs. måste studierna omfatta av heltid för att kunna medge studiemedel. Utredningen föreslår även att bidragsandelen för studier på grundläggande nivå ska vara enhetlig och något högre än . övergripande bedömning är att förslagen svarar väl mot de tankegångar om flexibilitet och individanpassning utred- ningen redovisar i bl.a. kapitel 8. 17.5.2Försörjning för de som omfattas av etableringslagen Personer som omfattas av lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända (etableringslagen) ska normalt få en etableringsplan och har då rätt till etableringsersättning. Etableringsplanen kan som längst gälla och etableringsersättning utbetalas, kan personen inte få studiemedel. Motivet till detta är att studiemedelsberättigande studier på grundskole- och gymnasienivå bör kunna vara en insats som ingår i en etablerings- plan. En etableringsplan upphör att gälla bland annat när personen påbörjar en utbildning på högskolenivå för vilken studiemedel kan lämnas enligt studiestödslagen (1999:1395). I en sådan situation upphör även rätten till etableringsersättning. En person som får etableringsersättning behöver inte ansöka om studiemedel vid deltagande i studiemedelsberättigande studier i komvux eller på folkhögskola, om sådana studier ingår i personens etableringsplan. För etableringsgruppen blir det ingen skillnad så länge etableringsersättning utgår och bestämmelserna inte ändras i detta avseende. Oavsett om sfi ges inom komvux eller fortsatt är en egen skolform, kan inte studiemedel utgå så länge etableringsersättning utbetalas. Den person som haft en etableringsplan och därefter fortsätter att studera sfi och t.ex. går över i jobb- och utvecklingsgarantin, är Konsekvenser av utredningens förslag fortsatt inte berättigad till studiemedel så länge studierna enbart avser sfi. Även ersättning i form av aktivitetsstöd eller utveck- lingsersättning via Arbetsförmedlingen begränsar möjligheten till studiemedel. Om personen i stället påbörjar studier i komvux på grundläggande eller gymnasial nivå när etableringsplanen och etableringsersättningen upphört, är det fullt möjligt att ansöka om studiemedel och få det om villkoren i övrigt är uppfyllda. För etableringsgruppen gäller oftast att de har grundläggande rätt till studiemedel från datum för permanent uppehållstånd. Några konsekvenser eller förändringar när det gäller den ekonomiska situationen för etableringsgruppen mot vad som gäller bedöms inte uppstå om sfi ges inom komvux. förslag om möjlighet till studiemedel för studier på av heltid bedöms få positiva konsekvenser för de som har tillhört etableringsgruppen när de inte längre har en etable- ringsplan eller får etableringsersättning. Det blir då möjligt att kombinera komvuxstudier på grundläggande nivå med t.ex. arbete om studiemedel kan ges på av heltid. Även fortsatta sfi-studier som inte sker inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin kan kombineras med kurser på grundläggande nivå på av heltid. Det kan avse såväl SvA grund som andra kurser. Om studiemedel kan utgå för studier i lägre takt än på grundläggande nivå minskar det behovet av kommunalt försörjningsstöd. 17.5.3Försörjning för övriga sfi-studerande Försörjningssituationen för sfi-elever som inte omfattas av etable- ringslagen kan se lite olika ut. Utredningens bedömning är att cirka 70–av denna grupp inte har något behov av offentlig försörjning. De försörjer sig huvudsakligen genom arbete eller har försörjning ordnad via make/maka/sambo. En mindre andel av denna grupp har försörjningsstöd som inkomstkälla och en mycket liten andel kan ha aktivitetsstöd via Arbetsförmedlingen. Oavsett försörjningskälla kan dessa elever inte få studiemedel så länge studierna endast avser sfi. I det avseendet är studiestödsreglerna tydliga om att sfi inte berättigar till studiemedel. Det ska fortsätta att vara så. För övriga sfi-elever bör det inte heller innebära någon förändr- ing oavsett hur deras försörjningssituation ser ut. De kan ansöka om studiemedel om de påbörjar studier inom komvux på grund- Konsekvenser av utredningens förslag läggande eller gymnasial nivå och i övrigt uppfyller de bestäm- melser som ger grundläggande rätt till svenskt studiestöd. I prakt- iken uppfylls detta för en stor del av denna grupp genom att de har varit bosatta i landet . För en del som läser parallellt inom komvux övriga kursutbud kan det dock vara så att de inte uppfyller kraven för grundläggande rätt till studiestöd. De som har behov av försörjningsstöd får behovet prövat mot andra inkomster personen kan ha eller få. Kommunen kan anse att eleven bör ansöka om studiemedel om studier på komvux påbörjas. Det kan även gälla lånedelen. redovisar i sitt betänkande att många kommuner tycks bevilja försörjningsstöd utan att ställa krav på låntagande. Vidare uppger GRUV-utred- ningen att anger att inte kan kräva att någon ska påbörja studier och ta lån för att på det sättet själv tillgodose sina behov. Om inkomsten genom studiemedlen är lägre än kommunens försörjningsstödsnorm kan personen pröva att få kompletterande försörjningsstöd. Utredningens bedömning är att det inte heller för denna grupp innebär några förändringar för den ekonomiska situationen enbart av om sfi ges inom komvux. förslag bedöms även för denna grupp få positiva konsekvenser. Sfi-studierna kan kombineras med studier på av heltid på grundläggande nivå. Personerna kan arbeta och studera på grundläggande nivå. 17.5.4Förändringen av SvA grund Utredningens förslag rörande sfi som en sammanhållen språk- utbildning i svenska innebär också att SvA grund inte längre kommer att se ut som .