sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Enligt min mening måste man emellertid då också beakta den intresse- konflikt som finns mellan yttrandefriheten och det allmännas skyldighet att verka för det demokratiska samhällets grundläggande värden. Den konflikten uppkommer egentligen redan genom presstödssystemet som sådant men den tydliggörs när det allmänna ställs inför anspråk på att finansiera antidemokratisk opinions- bildning. När intressena ska vägas mot varandra har jag en annan utgångs- punkt än kommitténs majoritet. Jag betraktar tryck- och yttrande- friheten som konstitutionella fri- och rättigheter, medan presstöd inte är någon sådan rättighet. Det är snarare en del av medie- politiken, där det syftar till att med tillgängliga resurser stärka demokratins funktionssätt utifrån en ideologi som är besläktad med den som ligger till grund för radio och television i allmän- hetens tjänst (public service). Från den utgångspunkten ser jag det som naturligt att den som söker stöd av allmänna medel för att bedriva medieverksamhet underkastar sig de villkor som regering och riksdag i demokratisk ordning ställer upp, liksom att det bland dessa villkor ingår dels att den stödsökande håller sig inom tryck- och yttrandefrihetens gränser (inte ens detta kräver det nuvarande systemet), dels respekterar det demokratiska samhällets grunder, såsom den enskilda människans frihet och värdighet samt alla människors lika värde. Det finns inte något grundlagshinder mot att ställa upp ett sådant villkor. Tvärtom får regeringsformen anses näst intill påbjuda detta. Reservationer och särskilda yttranden Jag skulle gärna vilja ansluta mig till majoritetens principfasta ståndpunkt. Om den emellertid innebär att alla opinionsbildare – även de mest extrema och från demokratisk synpunkt motbjudande – ska ha villkorslös rätt till stöd, blir priset för att upprätthålla systemet att det allmänna kan tvingas främja brottsliga fram- ställningar och spridning av rasistisk propaganda. Det priset är enligt min mening för högt; att i längden finansiera tidningar och webbplatser som har ett innehåll av det slaget med medborgarnas pengar skulle undergräva stödsystemets legitimitet. I så fall bör tankarna på selektivt mediestöd i stället avskrivas, till förmån för stödinsatser som inte är specifikt riktade till enskilda utgivare. Om ett selektivt mediestödssystem ska finnas kvar efter utgången av anser jag mot den bakgrunden att en demokratibestämmelse av något slag är ofrånkomlig. Bestämmelsen i radio- och tv-lagen skulle kunna användas som förebild, men en anpassning till den fria pressens villkor vore nödvändig. Den största svårigheten med en sådan bestämmelse torde vara att avgränsa den på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Svårigheter av det slaget är emellertid inte unika utan förekommer och bemästras på många rättsområden. Avslutningsvis vill jag, från en mer pragmatisk synpunkt, framhålla att behovet av en demokratibestämmelse i ett mediestöd- system är beroende av bidragsvillkoren. Om stödet i linje med vad 2004 rekommenderade (se nedan) inriktas på medier som når relativt stora grupper lokalt eller inom hela landet och dessutom innehåller journalistiska kvalitetskrav skulle en demokratibestämmelse antagligen vara överflödig. Kan en nämnd som administrerar ett presstöd finnas inom en myndighet som ansvarar för radio- och tv-frågor? är en mycket liten myndighet. Praktiska skäl, synergieffekter och rationaliseringsmöjligheter – effektiv hushåll- ning med allmänna medel – talar för att den slås samman med den myndighet i vars lokaler den redan finns. Från myndighetens och dess chefs sida förordas detta. Att en samorganisation bör ske var också slutsatsen när frågan efter sekretariatets grundliga beredning behandlades i kommittén. Sedan ett förslag med den inriktningen fastställts ändrade majoriteten sig efter kommitténs sista ordinarie sammanträde. Reservationer och särskilda yttranden Principskäl åberopas; villkor som gäller pressen bör inte administreras inom en myndighet som handlägger radio- och tv- frågor. Enligt min mening föreligger inga principiella hinder mot en samorganisation. Att den nya myndigheten lika litet som den nuvarande nämnden ska utföra uppgifter som enligt grundlag är förbehållna andra är självklart. Någon mediemyndighet med befogenhet att övervaka landets massmedier skulle det inte bli fråga om och någon sådan är veterligen inte heller påtänkt. Förslagen i betänkandet innebär sammantagna att stödet ytterligare koncentreras till ekonomiskt svaga delar av mediesystemet, i huvudsak arvtagarna till de s.k. andratidningarna och de stats- stödsberoende fådagarstidningarna. Genom distributionsstödets avskaffande – som i sig är befogat – försvinner den enda delen av stödsystemet som kom även de större, ekonomiskt bärkraftiga tidningarna till del. har det från statsmakternas sida klargjorts att reklamskatten, som dessa tidningar betalar, blir kvar, oavsett denna kommittés rekommendationer. Effekten blir att de allmänna medel som anslås till att stärka massmediernas demokratiska roll helt går till att försöka hålla liv i det som inte i sig självt är livskraftigt, medan andra delar av systemet, som är satta under press men ännu klarar sig, i stället brandskattas. Denna mediepolitiska inriktning står i kontrast mot några av de slutsatser som den föregående presstödsutredningen, 2004, drog. fragmentiserad medievärld, med svårigheter att få till stånd en för det demokratiska systemet nödvändig vital opinionsbildning. Det ledde till följande bedömning (SOU 2006:8 s. 142 f.). Reservationer och särskilda yttranden Merparten av de resurser som staten kan avsätta för presstöd bör enligt kommitténs mening liksom tidigare inriktas för att stödja dagstidningar med regional eller nationell täckning. Dessa tidningar har stora upplagor och bra förutsättningar för att i praktiken genomföra de uppgifter som motiverar det statliga engagemanget på dagspressmarknaden. Inte minst stödet till storstadstidningarna spelade mot denna bakgrund en viktig roll för mångfald och opinionsbildning, ansåg kommittén. Resonemanget ledde till följande slutsatser. Konstitutionellt sett kan statens uppgift endast bestå av att skapa goda förutsättningar för livskraftiga massmedier, inre och yttre mångfald samt en vital opinionsbildning. har staten ett ansvar för att de resurser som kan avsättas för presstöd utnyttjas i linje med sitt ändamål, dvs. att resurserna bidrar till att statsskicket förstärks och fördjupas. Inriktningen på presstödet bör därför vara att stödja livskraftiga tidningar som når en större grupp abonnenter. Dessa slutsatser har enligt min mening inte förlorat i aktualitet, tvärtom. Mediepolitiken bör prioritera generellt verkande åtgärder, som gynnsam beskattning. Selektiva åtgärder bör syfta till att främja professionell, oberoende journalistik inom alla slags medier som når många på de större eller mindre marknader där de är verksamma. I linje med vad 2004 framhöll har staten ett ansvar för att de begränsade medel som avsätts används där de bäst främjar demokratiska ändamål. Ytligt sett innebär det framlagda förslaget en satsning på svagare delar av mediesystemet och en förstärkning av driftsstödet, men fogar man in förslagen i den långsiktiga trend som kan utläsas ur presstödets historia framträder en annan bild. gick nästan hela det selektiva driftsstödet till riktiga dagstidningar självständigt ägda andratidningar som tillsammans nådde betydande medborgargrupper. Den långsiktiga trenden är att antalet tidningar av detta slag och deras andel av driftsstödet minskar. Bara två av dem som finns kvar är självständigt ägda; alla andra är uppköpta av mediekoncerner. Som framgår av kartläggningskapitlet är upplagan för samtliga sjunkande, och nedgången går, trots driftsstöd, snabbare än för dagspressen i övrigt. Om utvecklingen fortsätter i samma Reservationer och särskilda yttranden riktning kommer dessa tidningar inte att få de stödbelopp som beskrivs i betänkandets tabeller, eftersom dessa utgår från ett orealistiskt antagande, nämligen att upplagorna ska stabiliseras nivå. Det sannolika är att titlarna fortsätter att tappa marknad och därmed stöd. Det är vidare sannolikt att någon eller några av tidningarna upphör som papperstidning eller helt och hållet, liksom att någon eller några av de berörda koncernerna inte längre anser att presstödspengarna kompenserar för de potentiella samordningsvinster som stödreglerna står i vägen för och därför avstår från stödet. Den långsiktiga trenden att stödets ursprungliga målgrupp – självständiga andratidningar som kommer ut eller nästan – blir allt färre och allt mindre kommer med andra ord antagligen att fortsätta. Tillspetsat uttryckt kan stödet till dessa komma att avvecklas av sig självt. Till den långsiktiga trenden hör också att stödet alltmer går till de små tidningar som ges ut någon eller i enstaka fall . består dessa av 60-70 titlar med en genomsnittsupplaga på drygt 3 000. De har en mycket skiftande kvalitet och karaktär, och är helt beroende av statsstöd. Med kommittémajoritetens förslag är det tänkt att ska gå till denna jämförelsevis lilla del av mediemarknaden (totalt cirka 200 000 prenumeranter). Den dag presstödet mest uppfattas som en angelägenhet för denna grupp tidningar är det troligt att det på ett eller annat sätt kommer att upphöra, och kanske ersättas med kultur- eller regionalpolitiskt motiverade samhällsinsatser. I detta scenario kommer presstödssystemet med andra ord att självdö inom en inte alltför avlägsen framtid. Dagens presstödssystem är bara tillgängligt för prenumererade dagstidningar som inte kan överleva av egen kraft. Det bör inte förlängas utan då fasas ut och ersättas av ett stöd som är öppet för alla medier som bedriver professionell journalistik. Det bör fördelas enligt lag av en oberoende instans under rättssäkra former. Reservationer och särskilda yttranden Av experterna , professor i medieutveckling, , , journalist, konsult i ledarskapsfrågor inom media och , föreståndare för and vid De direktiv (dir 2011:112) som regeringen gav pekade på många av de förändringar som kraftigt påverkat medie- marknaden. Det handlar om såväl produktion som distribution och konsumtion av nyheter och opinionsbildningen. Direktiven pekade också på de förändrade konkurrensförhållandena på medie- marknaden . I direktiven konstaterades också att medieföretagens förutsätt- ningar skiljer sig markant från de som gällde vid den tid då grunderna för presstödet utformades. Det ansågs därför nöd- vändigt att skulle göra en bred genomlysning av konkurrensförutsättningarna på mediemarknaden som helhet och utifrån den lämna förslag på hur ett framtida stödsystem skulle kunna se ut. Enligt direktiven behövdes även ett förtydligande av stödåtgärdernas syfte, målsättningar och ändamålsenlighet. Direktiven, och därmed kommitténs uppdrag, lämnar emellertid utrymme för olika tolkningar. En möjlig tolkning av uppdraget är att kommittén ska arbeta med ett stödsystem till den etablerade tidningsbranschen och komma med förslag som kan hjälpa branschen att anpassa sig till en ny och tuffare konkurrens- situation. En annan tolkning är att anpassa presstödet – vilket i sin kärna kan ses som ett stöd för demokratisk nyhetsförmedling och opinionsbildning – till det digitala samhällets förutsättningar. Under arbetets gång har båda de här perspektiven diskuterats, men i det färdiga betänkandet är det i huvudsak det förstnämnda, branschperspektivet, som beaktats. Utgår man ifrån det sistnämnda perspektivet borde ett medborgar- och konsumentperspektiv ha styrt, och kommitténs arbete skulle ha tagit sikte på möjligheten för människor att ta del av oberoende information och kvalitets- journalistik. Reservationer och särskilda yttranden Vi menar att detta fokus på traditionella dagstidningsföretag i förhållande till de snabba förändringar som präglar medie- landskapet snarare riskerar att konservera en bransch istället för att utveckla den. Det finns många skäl till att vi beklagar att utredningen valt att förhålla sig till det nuvarande systemet. Vi ger här fyra exempel för att tydliggöra varför vi väljer att inte ställa oss bakom utredningens slutsatser och förslag. Utredningens förslag ska i huvudsak träda 2017, och med den förändringstakt som mediemarknaden befinner sig i – både vad gäller upplagor, konsumtionsmönster och redaktionella förändringar – är det helt omöjligt att säga något om hur marknaden kommer att se ut . Betänkandet borde därför ha varit inriktat på stödformer som grundat sig på mer principiella och övergripande demokratiska ställningstaganden med möjlighet till en flexibel hantering i takt med medieutvecklingen, snarare än den typ av detaljstyrning som genomsyrar utredningens förslag. Diskussioner kring sådana principer, och även utarbetade förslag, har förekommit under arbetets gång men förkastats. Människors sätt att konsumera medier av alla slag förändras i snabb takt. En allt större grupp väljer helt och hållet bort traditionell nyhetsförmedling och opinionsmaterial eller väljer att hämta sin information via olika digitala källor. Till skillnad mot den tid då den prenumererade tidningen var en av de främsta nyhetskällorna för de flesta medborgare är det individen och inte hushållen som är den givna basen för mediekonsumtionen. Det innebär att tidningarna inte längre har den särställning de en gång hade, även om de fortfarande bedöms som viktiga för framför allt lokala nyheter. Mot en sådan bakgrund är det inte rimligt att lägga så stor vikt vid pappret som förmedlingsform av nyheter och opinionsmaterial som utredningen gör. Även om man på några ställen i utredningen talar i termer av plattformsneutralitet, är stödet i huvudsak anpassat Reservationer och särskilda yttranden för nyheter producerade på papper och de företag som har en papperstidning som bas i verksamheten. Onlinejournalistiken, som är under stark utveckling, lyder under helt andra villkor både vad gäller ekonomi, annonsering, produktion av material, presentation, innehåll, utgivningsfrekvens, och inte minst konsumtionsmönster. Detta gör att de föreslagna presstödsreglerna är svåra att applicera på onlinebaserad nyhets- och opinionsförmedling. De förändrade konsumtionsmönster som vi ser ifråga om användningen av medier är särskilt tydliga i de yngre ålders- grupperna. Yngre medborgare använder inte längre pappers- tidningen som sin främsta nyhetskälla och det finns klara indikationer på att de kommer att ta med sig sina medievanor upp . Ett stöd som så ensidigt riktas till en bransch med pappret i fokus blir därför ett tydligt generationsstöd istället för en framåtblickande åtgärd med sikte på "fria och självständiga medier med granskande journalistik och allsidig nyhetsförmedling som kan nå alla, såväl geografiskt som demografiskt", som det står i direktiven (s. 3). Inget vet hur och var den goda journalistiken och opinions- bildningen som kan nå alla medborgare kommer att produceras och distribueras . Det vi vet är att den digitala arenan är i mycket snabb omvandling både vad gäller produktion och konsumtion. Man kan därför förvänta sig att nya former av journalistik och opinionsbildning kommer att uppstå och utvecklas . Många försök har redan gjorts, en del mer lyckosamma än andra. Eftersom det föreslagna stödet i huvudsak formats utifrån papprets förutsättningar skapas inte några förutsättningar för innovationer varken hos de traditionella medieföretag som kommer att uppbära presstöd eller hos nya aktörer. Reservationer och särskilda yttranden Stödet leder därmed inte till någon ny form av journalistik, nya ägarstrukturer eller mer mångfald. Exemplen ovan skulle kunna flerfaldigas och göras detaljerade på punkt efter punkt, men vår avsikt är snarare att ge vår övergripande syn på utredningens förslag utifrån de givna direktiven än att i detalj diskutera betänkandetexten. Vi kan sammanfattningsvis konstatera att det i detta betänkande inte finns några tydliga incitament för att bidra till att ge alla medborgare oavsett ålder eller geografisk ort tillgång till en god kvalitets- och opinionsjournalistik. Förslagen saknar helt anpassning till den förändrade medievärld vi lever i, vilket vi beklagar. Reservationer och särskilda yttranden Presstödet har varit föremål för många utredningar och förändringar men sällan har förändringen i den mediala verkligheten varit snabbare och mer föränderlig än den är . Det gäller dels mediernas situation men också hur vi som konsumenter av nyheter och opinionsbildande journalistik tar till oss den. I direktiven (2011:112) konstateras också att medieföretagens förutsättningar skiljer sig markant från dem som gällde vid den tid då grunderna för presstödet utformades. skulle därför göra en bred genomlysning av konkurrensförut- sättningarna och utifrån den lämna förslag på hur ett framtida stöd- system skulle kunna se ut. Även målsättningar, ändamålsenlighet och syftet med stödåtgärderna behövde förtydligas enligt direktiven. Det går att tolka direktiven på flera sätt. En tolkning kan vara att kommittén skulle arbeta med att förändra det nuvarande presstödet som i huvudsak är ett stödsystem till en redan etablerad tidningsbransch. Ett annat sätt att tolka direktiven kan vara att anpassa presstödet till en digital verklighet. Båda synsätten kan utgå från det som är presstödets ursprung och kärna; att stödja opinionsbildning och originaljournalistik som en viktig del av demokratin. Diskussionerna i kommittén har berört båda perspektiven men tyvärr landade förslaget i förändringar av det nuvarande presstödet. Förslagen i betänkandet ger möjlighet till vissa förbättringar av dagens system och jag står därför bakom betänkandet. Men jag beklagar att kommittén inte gavs möjlighet att vidare undersöka möjligheterna av ett nytt presstöd som mer tar avstamp i den digitala verklighet som tar över mer och mer av den nyhets- förmedlande och opinionsbildande journalistiken. Jag delar därför de oberoende experternas syn på varför det hade varit att föredra att kommittén hade valt att ta ett medborgar- och konsumentperspektiv i stället för ett branschperspektiv. Reservationer och särskilda yttranden Jag har medverkat i som expert från . Jag instämmer i ordförandens slutsatser om behovet av en demokratibestämmelse i ett framtida stödsystem till dagspressen. Översyn av det statliga stödet till dagspressen En parlamentarisk kommitté ska göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen utifrån en bred genomlysning av dagens konkurrensförutsättningar på mediemarknaden och behoven av stöd till dagspressen. Bedömningen ska göras med utgångspunkt i en analys av stödets samlade effekter på det utbud som erbjuds konsumenterna från såväl tidningssektorn som andra delar av mediemarknaden. Utifrån denna översyn ska kommittén lämna förslag till hur ett framtida stödsystem kan utformas. Kommittén får också lämna förslag till andra kostnadseffektiva insatser för dagspressen, såsom regelförenkling eller åtgärder för bättre samordning av distribution. Om det är relevant med utgångspunkt i de förslag som lämnats, ska kommittén även lämna förslag på en förändrad myndighetsorganisation. I ett delbetänkande, som ska lämnas , ska kommittén ta ställning till om stödet till dagstidningar för nationella minoriteter bör förstärkas i nuvarande presstöds- förordning. Uppdraget ska redovisas slutligt . En förändrad mediemarknad och europeiska statsstödsregler kräver en översyn av presstödssystemet har varit och är alltjämt en ledande dagstidningsnation i med många dagstidningstitlar och stor spridning av dagstidningar. skedde dock en snabb utslagning inom dagspressen. Reklamfinansieringen bestämde villkoren för tidningskonkurrensen, vilket gynnade de tidningar som kunde erbjuda den bästa täckningen på utgivningsorten. Andratidningarna, dvs. prenumererade dagstidningar som på sin utgivningsort hade en upplagemässigt större konkurrent, fick det betydligt svårare. Dagspressen dominerade den lokala nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen och statsmakterna försökte därför finna former för att förhindra befarad fortsatt nedläggning och bevara mångfalden och konkurrensen inom dagspressen. Det var mot denna bakgrund det statliga presstödet infördes . Stödet riktades direkt till de s.k. andra- tidningarna. , då grunderna för det statliga presstödet utformades, har medielandskapet genomgått stora förändringar. En viktig faktor är utvecklingen av nya tekniker för framtagande och distribution av innehåll. Medieföretag för ut sitt budskap på flera tekniska plattformar och utnyttjar olika tjänster för att interagera med sin publik. Konkurrensen på mediemarknaden har också ökat bl.a. till följd av internationalisering och avregleringar på medie- marknaden. Konsumenternas medievanor har förändrats i takt med ett ökat utbud av tv, radio, gratistidningar, tidskrifter samt tillgång till webbtidningar och annan information via internet. Medborgarna har större möjligheter att välja när, var och hur de vill konsumera och interagera med medier. Teknikutvecklingen har också ökat möjligheterna att driva opinion som kan nå en stor publik. De beskrivna förändringarna innebär att förutsättningarna för de företag som i huvudsak arbetar med dagstidningsutgivning skiljer sig markant från de som gällde vid den tid då grunderna för presstödet utformades. Det finns anledning att anta att medie- landskapet kommer att fortsätta förändras i snabb takt. Detta är ett viktigt skäl till att se över presstödet. Presstödet regleras i presstödsförordningen (1990:524) och fördelas av . Presstöd enligt förordningen lämnas i form av driftsstöd och distributionsstöd till tidningar vars huvudsakliga upplaga är prenumererad. Distributionsstöd ges för samdistribution där minst två tidningsföretag deltar och får lämnas för varje prenumererat exemplar. För driftsstöd krävs bl.a. att en tidning har en prenumererad upplaga på minst 1 500 exemplar och en täckningsgrad (dvs. andel abonnenter inom ett visst område) som inte överstiger . Driftsstödet är således inte längre kopplat till andratidningar utan kan ges till såväl ensamtidningar som samtliga tidningar på en ort. I propositionen Nya villkor för stödet till dagspressen (prop. 2009/10:199) föreslog regeringen att vissa bestämmelser i press- stödsförordningen skulle ändras för att säkerställa att förordningen är förenlig med . Förändringarna trädde, efter godkännande, i kraft . tidsbegränsades för-ordningen till i enlighet med tidsgränsen för Europeiska kommissionens statsstöds- godkännande. Reger-ingen bedömde i propositionen att en översyn av presstödet bör göras, något som också kommissionen krävt som ett villkor för att godkänna det nuvarande presstödet, och att nödvändiga ändringar av systemet bör föreslås i så god tid att de kan träda i kraft . Ett fortsatt stöd i någon form efter denna tidpunkt ska anmälas till Europeiska kommissionen för att prövas i förhållande till EUF-fördragets statsstödsregler. Det behövs en översyn av presstödets roll på dagens och framtidens mediemarknad. Särskilt fokus bör läggas på stödets syfte, effekter och inverkan på konkurrensen på såväl tidnings- marknaden som hela den övriga mediemarknaden. Uppdraget att göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen En förutsättning för ett demokratiskt samhälle är att det finns fria och självständiga medier med granskande journalistik och allsidig nyhetsförmedling som kan nå alla, såväl geografiskt som demo- grafiskt. Den grundläggande lagstiftningen för svensk dagspress finns i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrund- lagen (YGL) och bygger bl.a. på principen om etableringsfrihet och förbudet mot censur. Målet för politiken på medieområdet är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadliga inslag i massmedierna (prop. 2008/09:1, 17, bet. 2008/09:KrU1, rskr. 2008/09:92).