sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen inte är huvudman för är under de ovan nämnda förutsättningarna skyldig att utan ersätt- ning upplåta marken till huvudmannen (6 kap. 3 § PBL). Med huvudman menas då primärt fastighetsägarna inom plan- området. Normalt organiseras huvudmannaskapet så att en gemen- samhetsanläggning enligt anläggningslagen bildas som sedan för- valtas av en samfällighetsförening. beslut om upplåtelse innebär i ett sådant fall inte någon äganderättsövergång. Marken eller utrymmet i fråga tillhör således fortfarande exploatörens fastighet men när en gemensam- hetsanläggning senare inrättas för att förvalta den allmänna platsen ska marken eller utrymmet upplåtas utan ersättning. (6 kap. 9 § PBL). Det är kommunen som ska ansöka om prövning av en fråga om upplåtelse eller avstående utan ersättning. Kommunen är skyldig att efter det att frågan om avstående eller upp- låtelse utan ersättning har väckts hos se till att en anteckning om detta införs i fastighetsregistrets allmänna del (6 kap. 5–6 §§ PBL). Den bedömning som ska göras enligt 6 kap. 5 § andra stycket av förutsättningarna för en upplåtelse eller avstående utan ersättning påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter det att ärendet om anteckning i fastighetsregistret har anmälts hos den som ska föra in anteckningen i registret eller, om det är kommunen som ska föra in anteckningen i registret, efter det att anteckningen har förts in i registret (6 kap. 7 § PBL). Ärenden om att föra in eller ta bort uppgifter i fastighetsregist- rets allmänna del handläggs av lantmäterimyndigheten (19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen och 4 § fastighetsregisterförordningen). I sitt beslut om upplåtelse eller avstående av mark eller utrymme ska ange markens eller utrymmets läge och gränser. Den rätt att ta mark eller annat utrymme i anspråk som uppkom- mer genom beslut har företräde framför annan rätt till marken eller utrymmet som har uppkommit efter det att detalj- planen antogs. (6 kap. 8 och 12 §§ PBL) Det som gäller för fastighetsägare gäller också exploaterings- samfälligheter enligt lagen om exploateringssamverkan. (6 kap. 11 § PBL). Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt, får i sitt beslut om avstående eller upplåtelse av mark eller annat utrymme utan ersättning också bestämma att fastighetsäga- ren ska bekosta anläggandet av gator, vägar och va-anläggningar. Kostnaderna för detta får på motsvarande sätt som för värdet av den mark som ska avstås vägas mot den ekonomiska fördel som fastighetsägaren (exploatören) har av detaljplanen. Ett förordnande enligt 70 § byggnadslagen om skyldighet att avstå mark ska gälla som ett beslut enligt 6 kap. 4 § PBL. Ett förord- nande enligt 113 § byggnadslagen om skyldighet att upplåta mark skall gälla som ett beslut enligt 6 kap. 3 § PBL. Någon övergångsregel för förordnanden enligt 6 kap. 19 § PBL, som i sak hade samma innebörd som beslut enligt nya PBL, har inte införts. Som redan har berörts ska kommunen vidta de åtgärder som behövs för att en anteckning ska göras i fastighetsregistrets allmänna del om att en fråga har väckts om ett exploatörsförordnande (6 kap. 6 § PBL). Bestämmelser om registrering finns huvudsakligen i lagen (2000:224) och förordningen (2000:308) om fastighetsregister samt i Lantmäteriets föreskrifter LMVFS 2000:2 om hur fastighets- registrets allmänna del ska föras. Enligt 3 § lagen om fastighetsregister ska den fastighets- anknutna informationen vara uppdelad i fem delar; en allmän del, en inskrivningsdel, en adressdel, en byggnadsdel och en taxerings- uppgiftsdel. Närmare föreskrifter om innehållet i de olika delarna ges i förordningen om fastighetsregister. Av 83 § i förordningen framgår att Lantmäteriet får meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av förordningen. I registrets allmänna del ska bl.a. redovisas planer m.m. (3 § första stycket 3 förordningen). I fråga om planer m.m. ges närmare anvisningar om registreringen i 26–29 §§. Under den rubriken ska bl.a. redovisas utredning om tillämpning av 6 kap. 3–5 §§ (2010:900) eller motsvarande äldre utredning (27 § första stycket 4). I Lantmäteriets föreskrifter till 27 § anges att utredning om tillämpning av 6 kap. 19 § (och motsvarande äldre bestämmelser) ska redovisas som fråga väckt om förordnande. Uppgiften redo- visas som en egen redovisningsenhet med koppling till de fastig- heter eller samfälligheter som är berörda av frågan. När fråga väckt om förordnande har upphävts eller av annan anledning upphört att gälla redovisas uppgiften fortfarande i registret, men då som en avregistrerad redovisningsenhet. Av Lantmäteriets föreskrifter till 28 § förordningen anges att även ett beslut om ett exploatörsförordnande ska redovisas som en särskild anmärkning på den berörda planen. 3 Bakgrunden till bestämmelserna De nu gällande bestämmelserna om avstående eller upplåtelse av mark utan ersättning har i allt väsentligt varit desamma ända sedan byggnadslagen. fanns liknande bestämmelser stadsplanelag. Bestämmelserna ändrades endast marginellt när de överfördes till plan- och bygglag. Enligt förarbetena till nu gällande PBL avses ingen ändring i sak, men bestämmelserna har redaktionellt fått en annan utformning. Detta kan sammanfattas som att de motiv som gällde för bestäm- melserna i byggnadslagen till stora delar kan åberopas som motiv även för den gällande PBL. Om en stadsplan lades över ett område i en ägares hand, kunde på ansökan av kommunen förordna att den mark som för områdets ändamålsenliga användning behövdes för en gata eller en annan allmän plats eller till en allmän byggnad skulle tillfalla kommunen utan ersättning – i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kunde förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövades skäligt. Marken skulle avträdas när den behövde tas i anspråk av kommunen (70 § byggnadslagen.) Vid fastställandet av en ändring av en stadsplan kunde länssty- relsen, på ansökan av kommunen och om det fanns synnerliga skäl, förordna att mark som hade avståtts skulle bytas ut mot annan mark, om det kunde ske utan förfång för ägaren. Det är samma reglering som än gäller när kommunen är huvudman för en allmän plats – förutom att uttrycket synnerliga skäl har tagits bort. Även övriga gällande regler i anslutning till stadsplanefallet hade till övervägande del sina motsvarigheter i byggnadslagen, se 70–73 §§. En skillnad är dock att ersättning, trots förordnandet, enligt byggnadslagen skulle betalas för fastig- hetstillbehör (71 § andra stycket). I skälen bakom bestämmelserna noteras att fastighetsägarna inom stadsplanen var skyldiga att betala ersättning för gatukostnader. 5 De motiv och förklaringar som redovisas i detta avsnitt är till stora delar hämtade från et al, Byggnadslagstiftningen, 5:e upplagan, 1970, s. 245–254 och 294–301, se bilaga 3. Denna ersättningsskyldighet kunde dock inte utkrävas förrän de nya fastigheterna hade bildats. Eftersom det ansågs viktigt att ersättningsskyldigheten kunde bestämmas på ett så tidigt stadium som möjligt, öppnades genom 70 § byggnadslagen en möjlighet att kunna ålägga en exploatör att i viss utsträckning utan ersättning avstå mark för stadsplanens genomförande.6 Genom bestämmel- serna lades således de skyldigheter att bidra till kommunens gatu- kostnader, som enligt grundreglerna vilade på ägarna av de vid exploateringen bildade fastigheterna, i stället på exploatören. Regleringen handlade med andra ord om ett tidigareläggande av de skyldigheter gentemot kommunen, som fastighetsägarna inom ett planområde hade haft för att bekosta allmänna platser. Enligt ett uttryckligt stadgande i 72 § byggnadslagen var den som berördes av ett förordnande enligt 70 § inte skyldig att betala ersättning för gatumark. I och med att ett förordnande hade vunnit laga kraft ansågs äganderätten till marken ha övergått till kommunen.7 Marken behövde dock inte avträdas till kommunen förrän den rent faktiskt skulle tas i anspråk som allmän plats. Om detta anför et al följande (s. 249–250). Det kan knappast vara ändamålsenligt att, sedan stadsplan fastställts och KM bestämt att vissa områden skola avstås, låta anstå med ägande- rättens övergång och därigenom möjliggöra, att markägaren kan rätts- ligen förfoga över marken genom överlåtelser m.m. intill dess den behöver tagas i anspråk. Äganderätten har fördenskull även i den nya lagen ansetts böra övergå i och med KM:s beslut om att marken skall avstås. Någon särskild överlåtelsehandling erfordras alltså ej. Fånges- handling för staden blir det K.Br., vari förordnandet innehålles; avstyckning skall ske med ledning av KM:s beslut och lagfart meddelas på grund av detsamma. För att en sådan rättsverkan skall kunna tilläg- gas förordnandet, måste detsamma – och detta med den tydlighet och fullständighet, som kräves for avstycknings och lagfarts vinnande – utmärka de särskilda markstycken som skola avstås. – – – Vad nu sagts innebär ej, att marken skall få tagas i anspråk av staden. Därmed bör anstå tills staden verkligen behöver den. Marken får sålunda icke tagas i besittning av staden, innan den skall iordningställas för sitt ändamål. 6Det finns även en relativt omfattande diskussion om vad som menas med en exploatör och hur skälighetsprövningen ska hanteras. Denna diskussion lämnas dock därhän eftersom den saknar direkt betydelse för de frågor som behandlas i rapporten. 7Se, förutom att frågan berörs på flera ställen av et al, prop. 131/1947 s. 383. Det finns alltså en tidsperiod mellan det att kommunen har förvär- vat äganderätten till marken och när marken rent faktiskt måste avträdas. Om detta säger et al följande (s. 250). Äger en stadsplaneändring rum, enligt vilken mark som skolat utläggas till gata, skall bliva tomtmark, kan staden således ej taga marken i anspråk, även om den avståtts till staden och denna följaktligen for- mellt är ägare till densamma. Markägarens nyttjanderätt kan nämligen icke bringas att upphöra. Jämkning av förordnandet kan emellertid ske enligt tredje stycket. Sker ej jämkning, bör överenskommelse träffas med markägaren före stadsplaneändringen. – – – Staden bör ej lämpli- gen avstycka marken, förrän det är aktuellt att taga den i anspråk, enär det ej sällan händer att stadsplanen och därmed förordnandet behöver jämkas något. Om en sådan ändring av planen sker och KM:s beslut om marks avstående anpassas därefter, kommer av beslutet att framgå i vad mån de först bestämda gränserna förfallit. Har avstyckning skett måste KM:s beslut föranleda ny förrättning för att rätta fastighets- gränserna. När det gäller den jämkning av förordnandet, som enligt 70 § tredje stycket byggnadslagen kunde göras vid en planändring, säger et al följande (s. 251). Det till lagrådet remitterade förslaget till BL innehöll i tredje stycket av denna paragraf föreskrift att KM, om synnerliga skäl voro därtill, ägde förordna om ändring i beslut enligt första stycket efter vad som prövades skäligt. Principiellt förelåg ej hinder, att ändringen medförde skärpning av markägares förpliktelser. Eftersom förutsättning för änd- ring skulle vara, att den var skälig, skulle dock sådan skärpning sällan kunna förekomma. Lagrådet förordade, att stadgandet i detta stycke skulle utgå. Till stöd härför anfördes bl. a., att lagen innehölle andra bestämmelser genom vilka syftet med stadgandet kunde i allt väsent- ligt tillgodoses, och att ett återställande av de ursprungliga förhållan- dena genom det nya beslutet i regel ej vore möjligt beträffande den mark, som återfördes till markägaren, bl.a. enär tidigare intecknings- havare icke återfinge sin säkerhet i denna. Smärre ändringar i stadsplan kunna emellertid lätt påkalla jämkning i de genom förordnandet upp- komna äganderättsförhållandena. En sådan jämkning kan enklast genom- föras genom en ändring av själva förordnandet. Den omständigheten att inteckningshavarna icke utan sammanläggning kunna återfå sin säkerhet i den mark, som återställes, behöver ej medföra någon olägen- het. Departementschefen ansåg därför att i samband med fastställelse av ändring av stadsplan möjlighet att jämka det tidigare förordnandet borde finnas. Lagrådet uttalade, att förutsättning för en sådan jämk- ning i allt fall borde vara, att den mark, som berördes därav, alltjämt vore i den ursprunglige ägarens hand. Det är väl, uttalade departe- mentschefen, uppenbart, att en jämkning i regel icke kan ske, om vad som efter förordnandet återstår av det ursprungliga markinnehavet uppdelats på smärre tomter, som försålts till olika ägare. Hade däremot en dylik uppdelning och försäljning ej ägt rum, behövde den omstän- digheten att markinnehavet övergått till ny ägare icke utgöra något hinder för en jämkning av förordnandet. Förutsättning härför vore dock, såsom lagrådet jämväl framhållit, att jämkningen kunde ske utan förfång för ägaren. Stadgandet har i enlighet med det anförda fått det innehållet, att KM äger vid fastställande av ändring av stadsplan på ansökan av staden, om synnerliga skäl äro därtill, förordna att mark, som avståtts enligt första stycket, skall utbytas mot annan mark, såvitt det kan ske utan förfång för ägaren. Det fanns således vissa tveksamheter om såväl behovet som utformningen av bestämmelsen redan vid dess tillkomst, men den utformades slutligen så att mark som avståtts kunde bytas ut mot annan mark om det kunde ske utan förfång för exploatören (fastig- hetsägaren). Sammanfattningsvis riktade sig bestämmelserna i 70 § byggnads- lagen mot större exploatörer och syftet med bestämmelserna var att kommunen skulle kunna ta ut ersättning för gatumark och gatu- byggnadskostnader i ett tidigt skede av exploateringsprocessen i stället för att senare debitera motsvarande kostnader från köparna av de vid exploateringen bildade fastigheterna. Kommunen blev formell ägare av marken i och med att förordnandet vann laga kraft, men tillträde kunde inte ske förrän marken rent faktiskt behövde tas i anspråk. Om det skedde förändringar av stadsplanen kunde förordnandet anpassas till detta. Denna ändringsmöjlighet var dock mycket restriktiv med hänsyn till exploatörens intressen. Om en byggnadsplan lades över ett område i en ägares hand, kunde på ansökan av kommunen förordna att den obe- byggda mark som för områdets ändamålsenliga användning behöv- des för en väg eller en annan plats skulle upplåtas utan ersättning – i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kunde förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövades skäligt. Marken skulle upplåtas när den behövde tas i anspråk för avsett ändamål. (113 § byggnadslagen.) Om det fanns synnerliga skäl kunde i samband med en ändring av en byggnadsplan besluta om jämkning i förord- nandet, om det kunde ske utan förfång för exploatören. Enligt 115 § byggnadslagen hade en nyttjanderätt till mark enligt bl.a. 113 § företräde framför annan rätt till marken som hade uppkommit efter byggnadsplanens fastställande. Detta är i huvudsak samma reglering som gäller när kom- munen inte är huvudman för en allmän plats. Skillnaderna är dels att endast obebyggd mark kunde beröras av ett förordnande enligt byggnadslagen, dels att förordnandet enligt den lagen inte kunde avse mark för allmänna byggnader samt dels att det krävdes sär- skilda skäl för att ett förordnande skulle kunna jämkas. Det fanns inte heller i byggnadslagen någon möjlighet att förordna om att byggandet av vägar och va-anläggningar skulle bekostas av exploa- tören. Bestämmelserna om exploatörsförordnanden i byggnadsplane- fallet utformades efter mönster av motsvarande bestämmelser inom en stadsplan. Även inom en byggnadsplan var det alltså fråga om att en större exploatör, i stället för de som sedermera köpte de fas- tigheter som tillskapades, med hänvisning till exploatörens stora ekonomiska nytta av exploateringen skulle avstå från allmänna plat- ser utan ersättning. Exploatören skulle i stället få ersättning för sina insatser via försäljningen av de nya tomterna. et al beskri- ver detta på följande sätt (s. 295). Bestämmelserna i förevarande paragraf avse endast s.k. markexploatör. Samma skäl, som föranleda att enligt 70 § sådan fastighetsägare skall vid utläggande av stadsplan avstå mark i viss utsträckning utan ersätt- ning, ha ansetts tala för att liknande skyldighet föreskrives, då fråga är om upprättande av byggnadsplan. Även här torde markexploatören ha sådan nytta av planen, att han rimligen bör bidraga till dess genom- förande i större utsträckning än övriga ägare av mark inom området. Emellertid kan, då det gäller byggnadsplan, skyldigheten ej avse avstå- ende av mark med äganderätt, utan den innebär allenast att marken må utan ersättning tagas i anspråk och nyttjas för det med planen avsedda ändamålet. Anledningen härtill är, att fastställandet av en byggnads- plan icke, såsom vid stadsplan, förutsätter förekomsten av något rätts- subjekt som kan vara bärare av äganderätten till marken. Ej heller finnes beträffande byggnadsplan någon föreskrift, motsvarande den för stadsplan stadgade, om skyldighet för kommunen att, när utveck- lingen hunnit till ett visst stadium, till allmänt begagnande iordning- ställa marken. Visserligen kan sådan skyldighet, då det gäller bygg- nadsplan, komma att åvila vägförening, å vilken alltså jämväl ägande- rätten skulle kunna överflyttas. Men att vägförening finnes är ej någon förutsättning för en byggnadsplan. Markägarens skyldighet att bidraga till en ändamålsenlig planläggning kan principiellt sett ej vara beroende av huruvida sådan förening bildas. På motsvarande sätt som för stadsplanefallet skulle marken i fråga inte behöva avstås förrän den behövde tas i anspråk som allmän plats. Om detta säger et al följande (s. 297). Har markexploatör förklarats skyldig att tillhandahålla mark för väg eller annan allmän plats inom byggnadsplaneområde, skall marken upplåtas, när den behöver tagas i anspråk. Vägar och andra i byggnads- plan avsatta trafikområden kunna iordningställas av enskilda fastig- hetsägare, som ha behov av trafikområdena, eller av särskilt bildad vägförening. Iordningställandet av andra allmänna platser än sådana, som avses för trafiken, torde knappast kunna förutsättas ske genom enskild·person. synes därvid kunna komma i fråga. skyldigheter med avseende å iordningställande och underhåll av allmän plats framgå närmare av lagen om enskilda vägar. Enligt 28 § BS skall , då byggnadsplan fastställts för visst område, taga i övervägande fråga om bildande av vägförening för området. bör alltid bildas, då bebyggelse fortskridit så långt, att behov föreligger av att iordningställa allmänna platser. Någon äganderättsövergång skedde alltså inte i byggnadsplane- fallet. Marken tillhörde fortfarande exploatörens fastighet, men när marken behövde tas i anspråk av t.ex. en vägförening skulle den upplåtas utan ersättning. Om det redan till följd av förordnandet uppstod en rättighet till förmån för någon klart utpekad rättighets- havare får anses oklart. Ordalydelsen i 115 § att en nyttjanderätt till mark har företräde framför vissa andra rättigheter tyder på att redan ett förordnande skulle kunna anses ge upphov till en sådan rätt. Avsikten med ett förordnande, nämligen att reglera ersätt- ningen vid en framtida markåtkomst, pekar åt andra hållet. Även bestämmelsen om att byta ut mark vid en planändring fick sin motsvarighet i 113 § byggnadslagen. I den frågan anför et al följande (s. 298) Tredje stycket av denna paragraf innehöll enligt det till lagrådet remitterade förslaget till BL föreskrift att , om synnerliga skäl vore därtill, ägde förordna om ändring i beslut, som avses i första stycket, efter vad som prövades skäligt. Lagrådet ansåg det med hän- syn till rättssäkerheten knappast försvarligt att områdets ägare skulle behöva när som helst riskera ändring till sin nackdel i förhållanden som han med fog kunnat förutsätta som definitivt reglerade. Däremot syntes anledning föreligga att i samband med ändring av byggnadsplan låta företaga ändring, som icke vore till förfång för äga- ren. Denna förutsättning borde fattas så, att förfång inträffade, om ej den nytta ändringen medförde vore minst så stor som den ytterligare uppoffring, som lades å markägaren. Även om stadgandet begränsades på detta sätt, syntes det, särskilt med hänsyn till de fall, då ändringen innefattade att mark, som upplåtits, skulle utbytas mot annan, motive- rat att bibehålla bestämmelsen, att ändringen ej borde göras utan syn- nerliga skäl. Stadgandet jämkades i enlighet med vad lagrådet sålunda uttalat. Sammanfattningsvis var bestämmelserna i 113 § byggnadslagen en spegelbild av bestämmelserna i 70 § byggnadslagen. De riktade sig mot större exploatörer och syftet med bestämmelserna var att exploatören i fråga skulle svara för det ekonomiska ansvaret för allmänna platser i förhållande till sin egen ekonomiska nytta av byggnadsplanen. Eftersom det inte fanns något rättssubjekt som kunde motsvara kommunen i stadsplanefallet, utformades bestäm- melsen så att en upplåtelse skulle ske till en behörig krets av fastig- hetsägare den dag marken behövde tas i anspråk som allmän plats. Om byggnadsplanen ändrades kunde förordnandet justeras. Denna ändringsmöjlighet var dock mycket restriktiv – med hänsyn till exploatörens intressen. 3.21987 års plan- och bygglag De skillnader som i avsnitt 3.1 har redovisats mellan nu gällande regler och bestämmelserna i byggnadslagen tillkom alla vid infö- randet av PBL. Planformerna stadsplan och byggnadsplan slogs genom den reformen samman till det som heter detalj- plan. Skillnaden mellan de gamla planformerna behölls dock vad gäller huvudmannaskapet. I stället för stadsplaner fick vi detaljpla- ner med kommunalt huvudmannaskap och i stället för byggnads- planer fick vi detaljplaner där kommunen inte är huvudman. Enligt PBL var i de sistnämnda fallen huvudmannen den samfäl- lighet som finns eller ska finnas för ändamålet, dvs. motsvarigheten till den vägförening som det talas om i förarbetena till byggnads- lagen. I propositionen anförs bl.a. följande (prop. 1985/86:1 s. 216–217). I 70 och 113 §§ byggnadslagen finns bestämmelser om fastighetsägares skyldighet att efter förordnande av regeringen eller utan ersättning överlåta eller upplåta mark som erfordras för bl.a. gator inom stadsplan resp. vägar inom byggnadsplan. Förutsättningarna för ett sådant förordnande är att marken är i en ägares hand och att det anses skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av pla- nens genomförande och övriga omständigheter. I PBL finns enbart en typ av detaljplan. Sannolikt kommer kommu- nen, i den mån den är huvudman för gator och andra allmänna platser, vanligen att vara ägare till mark som inte är avsedd för enskilt bebyg- gande. Om kommunen inte skall vara huvudman, kommer väghåll- ningen vanligtvis att skötas av fastighetsägarna själva, genom exempel- vis en anläggningssamfällighet. Bestämmelserna i 70 och 113 §§ bygg- nadslagen fyller en viktig funktion , antingen genom att de utnyttjas för att besluta om förordnande eller genom att de utgör underlag för exploateringsavtal som träffas mellan kommun och explo- atör. – – – En motsvarighet till 70 och 113 §§ byggnadslagen bedömer jag som nödvändig och bör därför införas i PBL. Efter att ha diskuterat själva beslutsordningen sägs följande om omfattningen av upplåtelsen eller avståendet (s. 218–219). Enligt dagens bestämmelser är fastighetsägaren i de nu avsedda fallen skyldig att utan ersättning avstå mark eller upplåta mark i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genom- förande och övriga omständigheter prövas skäligt. Värdet av marken spelar självfallet en avgörande roll vid denna avvägning. Däremot blir det aldrig aktuellt att beakta byggnader, stängsel, växande skog m.m. som hör till fastigheten. Enligt 71 § andra stycket byggnadslagen är kommunen nämligen skyldig att betala ersättning för sådant.