sou · H1B319 · 2013-03-21 00:00:00 — Som framgick av delbetänkandet har stött ett förslag att kommissionen ska utreda om EU kan stoppa huliganism vid idrottsarrangemang. Kommissionen har ombetts undersöka om EU kan upprätta ett europeiskt register för personer som förbjudits tillträde till idrottsarrangemang. Parlamentet vill även se ett bättre informationsutbyte mellan medlemsstaterna för att hindra att personer med tillträdesförbud får tillträde till inter- nationella matcher. Enligt mina direktiv ska jag medverka till att de offentliga organens samverkan sker enligt rådande europeiska konvention och i enlig- het med andra internationella överenskommelser. Enligt min bedöm- ning är så fallet. Jag är vidare av den uppfattningen att det inte är på denna punkt som svagheten i den svenska huliganbekämpningen ligger. Svagheten ligger inte heller i rådande internationell sam- verkan inom fotbollsfamiljen. Tvärtom är det spännande att se hur supportrarna från den positiva supporterkulturen, bl.a. via EU, börjar hitta internationella samverkansformer. Ett bra exempel är samarbetet inom (). Ishockeyn har i detta avseende en längre väg att vandra. Här tror jag att vi kommer att se förändringar vad avser säkerhetsarbetet . Säkerhetsgrupperna inom fotboll och ishockey fungerar väl. Arrangören ska ha det totala ansvaret inne på arenan, inklusive för bortasektionen. Ett principbeslut bör fattas om att i normalfallen ha polisfria arenor. En genomförandegrupp för detta bör tillsättas. Polisbetalning bara vid beställd polisnärvaro på arenan. Storleken på polisens betalningsområde måste minskas. Polisen måste presentera öppnare hotbildsanalyser, tydligare fakturor och relevanta utvärderingar. En ny bör inrättas. Exempel lämnas på områden där ansvarsfrågorna måste penetreras ytterligare. () och specialidrottsförbunden (SF) bör skapa en gemensam arbetsgrupp vad avser bindande riktlinjer vid arenainspektion. RPS bör djupare analysera rätten att upplösa en offentlig till- ställning. RPS bör initiera en genomgång av den polisiärt föreskrivande roll som krävs på central nivå. Vissa förslag från delbetänkandet förtjänar att ytterligare under- strykas. Förbättringar föreslås vad gäller match- och säkerhetsdelegat- ernas arbete. Förslag lämnas hur rapporteringsansvaret till regeringen skulle kunna byggas ut. Enligt direktiven finns ibland brister i samverkan mellan olika aktörer. Utredaren ska med utgångspunkt i gällande lagstiftning medverka till att ansvarsfördelningen mellan berörda parter klar- läggs och att samverkan och uppföljning av de insatser som görs nationellt, regionalt och lokalt förbättras. Jag har tolkat uppdraget så att mycket av detta arbete bör ske i de dagliga kontakter jag har med intressenterna och vid planering, genomförande och uppföljning av de matcher som genomförs under en spelsäsong. Som tidigare redovisats har jag och/eller utredningens sekreterare närvarat vid drygt 60 matcher och medverkat vid ett 45- tal konferenser. Totala antalet möten med berörda aktörer är av storleksordningen 250 stycken, exklusive de som ägde rum innan jag tillträdde (bilaga 2 Genomförda samrådsmöten m.m.). Jag anser mig sålunda ha underlag för att konstatera att frågor kring sam- verkan och ansvar i dagens system har fått en ganska tydlig utmejs- ling. Detta hindrar inte att dagens system delvis kan behöva ändras som kommer att framgå senare i detta kapitel. Samordningen mot idrottsrelaterad brottslighet på den allra mest övergripande nivån har i formell mening hunnit längst i där en särskild struktur etablerats för ändamålet. I andra delar av landet är motsvarande samverkan organisatoriskt inte lika väl utformad men reell samverkan finns likväl ofta på plats. Jag vill här erinra om mitt förslag i delbetänkandet att också lands- hövdingarna i och län ges samma roll som landshövdingen i . Ett Nationellt samverkansråd mot idrottsrelaterad brottslighet är inrättat och leds av (). () har en motsvarande gruppering för sina berörda specialidrottsförbund (SF), i vilken också externa aktörer medverkar. Fotboll och ishockey har sina säkerhetsorgan. Min slutsats blir sålunda att det inte råder brist på organ. Nya strukturer behöver knappast skapas. Det handlar i stället om att gå från samverkan till samarbete och det är enligt min mening inte primärt en organisatorisk fråga. I två avseenden kan det finnas anled- ning att frångå denna principuppfattning. En rör frågan om det behövs eller inte behövs att någon tar upp den mantel en nationell samordnare lämnar efter sig. Jag återkommer till detta i kapitel 22 Perspektiv efter . Den andra avser behovet av att skapa en särskild prövningsinstans kring nödvändiga polisiära resursinsatser vid främst högriskmatcher. Denna fråga behandlas sist i detta kapitel. Jag har under mitt arbete slagits av den historiska bristen på nationell uppföljning och rapportering efter avslutad säsong. Jag avser då inte antal incidenter, förekomster av tillträdesförbud m.m. utan kvalificerade utvärderingar. Till denna fråga återkommer jag i det följande. Förenklat uttryckt kan rådande ansvarsfördelning sägas vara att klubbarna har huvudansvaret för säkerheten på arenan och i dess omedelbara närhet och polisen motsvarande ansvar utanför. Detta är dock en sanning med modifikation. Inne på arenan har t.ex. publikvärdar en första nivå av ansvar och om detta inte räcker till kommer ordningsvakter som nästa nivå. Räcker inte heller detta kommer det polisiära ansvaret in i bilden. Ordningsvakter har att rätta sig efter de direktiv polisen ger. För fullständighetens skull bör nämnas att jag här har utelämnat det ansvar som faller t.ex. på räddningstjänsten och på sjukvårdspersonal. I min vision ingår att bygga ut klubbarnas ansvar. Detta får sina följdeffekter på hur de centrala idrottsorganisationerna bör arbeta. Detsamma gäller vikten av att RPS tar ett mer samlat ansvar vad gäller polisens sätt att fungera. Här står också stora ekonomiska värden på spel. Något schablonartat motsvarar i kronor en nedlagd polistimme cirka 2,5 ordningsvakter! Det bör i detta sammanhang nämnas den kritik mot Polis- myndigheten i som JO för fram i sitt yttrande daterat . Kritiken avser att brustit i för- beredelserna inför en högriskmatch mellan på i . I samband med denna match uppstod allvarliga ordningsstörningar. Det är enligt JO tveksamt om polisens insatser då hade stöd i polislagen, men polisen kritiseras ändå inte för detta, eftersom det inte synes ha förelegat någon möjlighet att upprätthålla ordningen på ett mindre ingripande sätt. Det inträffade väcker frågor som bör övervägas av statsmakterna och beslutet har av JO tillställts mig för kännedom och eventuella kom- mentarer. Enligt min mening handlar ärendet om vikten att förtydliga ansvarsfördelning och planeringsfrågor. De förslag som läggs i detta och i andra kapitel i utredningen syftar bland annat till att skapa klarare spelregler för inte minst högriskmatcher. Härmed torde överlämnandet av ärendet från JO ha fyllt sitt syfte. 11.2Vissa ansvarsfrågor måste penetreras djupare Begreppet ansvar är mångfacetterat liksom dess motsvarighet, dvs. Redan då vi talar om ett ämne som arena- säkerhet krävs klargörande av vilken form av ansvar som åsyftas. Ett exempel rör frågan om byggande av arenor för seriespel inom elit- idrott. Åtskilliga aktörer har här ett ansvar, ofta kring det sektors- område inom vilket man besitter specialkunskap. Det kan röra så vitt skilda aktörer som , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), (SvFF) eller arena- ägare. Rollerna kan i kort sammanfattning inte alltid sägas vara glas- klara! Dessa frågor utvecklas närmare i kapitel 20 Arenasäkerhet m.m. Detta avsnitt av betänkandet tar primärt sikte på frågan om ansvar under match. Jag har härvid inte ånyo tagit upp de ansvars- frågor som hanteras i mitt delbetänkande, till exempel vad avser kameraövervakning i olika former. () har i en rapport prin- ciper inom idrottskommenderingar () redovisat några skillnader mellan allmänna sammankomster och offentliga tillställ- ningar som komplicerar hanterandet av folksamlingar vid idrotts- arrangemang. Den första skillnaden är att det i mycket större utsträckning finns ett ekonomiskt incitament vid vissa offentliga till- ställningar, t.ex. genom försäljning av biljetter och alkohol. Arrangör- en har en ekonomisk förtjänst och följaktligen lägre motivation att upphöra med dessa aktiviteter, trots att det vore önskvärt ur ett polisiärt perspektiv. Supportrarna betalar för att se matchen och är snarare att betrakta som kunder till skillnad mot demonstranter i allmänna sammankomster. En andra skillnad gentemot allmänna sammankomster är att flera aktörer är inblandade, vilket ökar svårig- heten att kommunicera och differentiera klientelet. Även risk- supportrarna är uppdelade i ett antal olika grupperingar. Bilden blir med andra ord mera komplex. Den tredje aspekten som måste beaktas är att våldet för vissa risksupportrar till stor del kan vara ett mål i sig. Detta innebär att det finns två, eller i vissa fall fler, grupperingar som vill komma åt varandra i syfte att slåss. Inom ramen för allmänna sammankomster är det snarare så att våld kan användas som en metod för att störa en demonstration men våld är inte ett mål i sig. Den fjärde aspekten som skiljer idrottsarrangemang från all- männa sammankomster är att det så tydligt i idrottens värld finns vinnare och förlorare. Denna debatt förs innan match på olika forum där retoriken syftar till att klå och att spöa motståndar- laget. Det som oftast skiljer idrottsarrangemang från exempelvis politiska demonstrationer är att båda sidorna sällan kan vara nöjda. Normalt går ett lag från matchen som vinnare medan det andra laget förlorat, spelmässigt eller resultatmässigt. Sammanfattningsvis innebär det som här anförts att kristall- klara, oomkullrunkeliga regler för ansvarsfördelning mellan polis och arrangör sällan låter sig uppställas. Det är dock viktigt att en operativ gränsdragning skapas mellan arrangörens och polisens ansvarsområden och att denna gränsdragning förmedlas ut till all personal. Ett exempel på detta kan vara hur ordningsstörningar ska hanteras inne på arenan och vem som har ansvaret och kan ta initiativ. I förlängningen är målet – och jag vill upprepa detta med viss emfas – att arrangören och arenaägarna själva hanterar normala idrottsarrangemang utan inblandning av polisen vad gäller skeendet inne på arenorna. För att komma dit är det viktigt att det finns en långsiktig och gemensam strategi för hur detta ska uppnås. Som exempel på problemen kan nämnas den granskning av polisinsatserna i stort vid en så kallad högriskmatch mellan , som gjorts av JO och över- lämnats till mig för kännedom och eventuella kommentarer. Polisens taktik vid denna match syftade till att bryta en utveckling där ordningsstörande delar av publiken fått mer eller mindre fritt spel- rum. Man var medveten om att denna taktik i förhållande till delar av publiken kunde leda till oroligheter. Många enskilda for illa och långt fler blev kraftigt upprörda av vad de varit med om. Det är dock enligt JO:s mening polisens skyldighet att ingripa mot brott och ordningsstörningar. I detta fall var polisinsatsen så planerad och så dimensionerad att den valda taktiken, som det i sig fanns skäl för, kunde genomföras på i huvudsak det sätt som var tänkt. Kommunikationen med publiken under matchen var dock brist- fällig. Av granskningen framgår vidare att polisen haft information som innebar att hot- och riskbilden var än högre än den normalt är vid högriskmatcher. I anledning av detta påpekar JO att den allmänhet som överväger att bevista en idrottsarena kan ha ett berättigat anspråk på att få kännedom om risker för upplopp och andra våldsamheter. Om sådan information sprids torde den även kunna bidra till ökad förståelse för polisens närvaro och val av åtgärder vid högriskmatcher. Efter de omtalade läktarkatastroferna på i samt i och tillsattes en kommission under ledning av . En sak man kom fram till var att de (en form av ordningsvakter) som fanns på de engelska arenorna inte hade adekvat utbildning. Man föreslog då en genomgripande förändring av stewardutbildningen och det är den som reglerar verksamheten. På varje arenaort i de fyra högsta ligorna ska det finnas en lokal säkerhetsgrupp () som sammanträder unge- fär en gång . I gruppen finns klubbrepresentanter, lokala myndigheter, polis, räddningstjänst m.fl. representerade. Varje klubb i de fyra aktuella ligorna ska ha en utbildad och certifierad säkerhetschef. Denne ansvarar för allt säkerhetsarbete på arenan under matchdagar. Säkerhetscheferna har en egen sammanslutning som heter (). Ansvaret för utbildningen av klubbarnas har klubbarna. Den sker enligt ett fastställt program som tagits fram av klubbarna, ligorna, i ligorna samt kvalitetssäkrats av Sports Grounds Safety Authority (SGSA). SGSA har även ansvaret för att alla arenor i de fyra högsta ligorna har ett säkerhetscertifikat som är grunden för att klubbarna ska få använda arenorna. Regelverket kring stewardsystemet heter (Guide to Safety at Sports Grounds). I utbildningen ingår följande moment: Att arbeta i grupp Utbildningen är uppdelad i sex utbildningsmoduler som är såväl teoretiska som praktiska. Efter denna utbildning kan man gå vidare till steg 2 i steward- utbildningen. Det gäller dem som kommer att bli anställda av klubben. I finns företag som har anställda för uthyr- ning till klubbarna vid behov. Dessa steg 2-stewards har följande arbetsuppgifter: Åskådarkontroll vid entré eller utrymning av arenan Biträda vid säkerhetsinsatser på arenan Säkerhetskontroller av entréer och andra in- och utgångar Kunna avläsa en folkmassas beteende samt kunna agera och leda insatser i anledning av detta Biträda utryckningsenheter på arenan Förstahandsåtgärder vid händelser på arenan I övrigt relevanta arbetsuppgifter inom området Det engelska systemet innebär att klubbarna och arenaägarna har ett stort ansvar för sina arrangemang. De ska i princip själva klara av det som händer inne på arenan och vidta de åtgärder som erfordras. Polisen ingriper endast när inte klarar av situa- tionen. Gällande huvudprinciper, nämligen att arrangören har huvudansvar för skeendet inne på arenan och i dess omedelbara närhet medan polismakten har motsvarande roll utanför arenan, ställer jag mig helt bakom. Detsamma gäller den lydnadsplikt för ordnings- vakter som uppstår då polisen trots detta tvingas ta ansvar för säkerheten inne på arenan. Min grundsyn, stödd på bl.a. engelska erfarenheter, är att man framöver bör skjuta ett allt större ansvar för den inre arenasäkerheten mot arrangören och att polisens styr- medel i denna del främst bör vara de villkor som ställs upp från polisens sida för att genomföra arrangemanget. Frågor kring dessa villkor hanteras närmare i kapitel 20 Arenasäkerhet m.m. blir kärnfrågan om polisinsatser över huvud taget i normal- fallen ska vara nödvändiga inne på våra arenor. Som tidigare framgått är det ingalunda en självklarhet med polisnärvaro i ett inter- nationellt perspektiv. I och ligger huvudansvaret på ett helt annat sätt än i för skeendet på arrangören. Även i vårt land är huvudlinjen att arrangören har huvudansvaret för vad som tilldrar sig inne på arenan men de polisiära resurserna är likväl betydande också i dessa hänseenden. Enligt min uppfattning bör vi sträva mot det engelska/tyska systemet med och vad som därtill hör. Arrangören bör vara betrodd med att i alla normala fall svara för säkerheten inne på arenorna. Denna princip bör tydligt stadfästas av statsmakterna. Därefter bör parterna – dvs. polis och klubbar/arrangörer – tillsätta en gemensam utredning för att närmare penetrera hur en sådan lös- ning tekniskt skulle kunna se ut. En representant för statsmakterna bör adjungeras. I detta arbete bör ingå att definiera de utbildnings- frågor som då måste lösas. När parterna hittar bra lösningar med i princip polisfria arenor är det naturligtvis enklare att diskutera betalning i de fall klubbarna själva gör bedömningen att polisresurser likväl erfordras inne på arenorna. Endast när klubbarna inför match begär polispersonal på arenan bör debitering vara aktuell liksom när polis på förekommen anledning tvingas ingripa. Vid varje idrottsarrangemang finns det ett LOV-område (LOV = lagen om ordningsvakter). Om arenaägaren inte har sökt efter ett LOV3-område (alltså enligt 3 § LOV) gäller alltid 2 § LOV (ett så kallat LOV2-område), vilket innebär att ordningsvakterna har rätt att agera i omedelbar närhet till arenan och avseende köerna till arrangemanget. Det krävs därutöver att de man ingriper mot ska ha en koppling till arrangemanget som sådant. Det innebär exempelvis att en djurrättsdemonstration som genomförs utanför den lokala päls- butiken (innanför arenans LOV2-område) inte kan ingripas mot av ordningsvakter knutna till matchen på arenan. I lagtexten framgår vad som generellt är områden där ordnings- vakt får förordnas. Området kan exempelvis utgöras av en geo- grafisk yta utanför en idrottsarena som närbelägna gator och torg. I vissa fall kan ett sådant LOV-område vara relativt stort. Ett arbets- område som ett förordnande omfattar ska anges så noggrant som möjligt. Av förordnandet bör därför i förekommande fall framgå att det även omfattar platser i anslutning till viss angiven verksam- het eller till utpekat område, t.ex. ingångar till lokaler, infarter till områden eller särskilt upplåtna parkeringsplatser. Polismyndig- heten bör vid behov ange områdets avgränsning i form av en karta. Ju större området är ju större blir normalt kraven på adekvat beman- ning av ordningsvakter. Begreppet kostnadsområde (av många benämnt betalnings- område) används av polisen för att definiera det område inom vilket polisen kan ta betalt av andra arrangörer än ideella föreningar. Detta område behöver inte sammanfalla med LOV-området. Enligt min uppfattning finns skäl att kostnadsområdet enkom ska avse den geografiska ytan i nära anslutning till arenan. Betal- ningsplikt ska uppstå då arrangören efterfrågat polisbemanning, alternativt när polisen tvingats gå in beroende på att arrangören inte bemästrat situationen. Vid oklarhet torde praxis kunna utformas av den prövningsinstans jag kommer att föreslå i det följande. Jag noterar att flera klubbar, däribland Hammarby Fotboll och , bett om att få samarbeta med polisen i avsikt att uppnå polisfri närvaro inne på arenorna vid normala matcher. I detta arbete måste ingå en öppnare dialog kring och redovisning av aktuella hotbilder. Denna fråga blir speciellt viktig i de fall klubbarna betalar för den polisiära närvaron. Argumentet att detta normalt måste ses som sekretessbelagd information stämmer inte överens med den polisiära erfarenhet jag har från tidigare. Även om det i första hand är en fråga för poliskostnadsutred- ningen anser jag att polisens sätt att debitera måste ses över. Beställaren – IdrottsAB – måste om nuvarande system behålls ha en rimlig möjlighet att bedöma mot vilken hotbild man betalar samt varför och vilka resurser som satts in. I arbetet måste vidare ingå en gemensam verksamhetsuppföljning. Sammanfattningsvis menar jag att dessa förslag minskar arrangö- rens kostnader för polisbevakning och att insatserna kan ses som komplement till de förslag som poliskostnadsutredningen giss- ningsvis kommer att framlägga senare i vår i samma syfte. Det här sagda innebär självfallet inte att mitt ursprungliga förslag i del- betänkandet, nämligen att också IdrottsAB, i likhet med ideella föreningar, inte ska belastas med kostnader för polisbevakning för mig har förlorat i styrka. Det finns gråzoner som t.ex. ansvarsfrågor vid insläppen, skill- nader i geografisk tillämpning m.m. I fall jag har stött på har t.ex. fotbollen angett maxantal på läktare som upphävts av repre- sentanter för polisen. Jag har också sett fall då polisvillkor inte meddelats innan matchen startats. Även vad gäller insamlande av underrättelseinformation, anmälan/ansökan om tillträdesförbud och på vissa andra områden finns skönhetsfläckar. I min vision ingår att regeringen aktivare följer upp det arbete som läggs ned på detta område. I har inrikesministeriet skapat en egen polisenhet för bl.a. detta ändamål. I den svenska för- valtningstraditionen borde lämplig enhet inom polisen få ett motsvarande rapporteringsansvar. Enligt ett gammalt mustigt uttryckssätt brukar man säga att styrka ligger i detaljerna! Det kan därför finnas skäl att exemplifiera vissa ansvarsområden där varierande grad av osäkerhet kan före- ligga. Ett sådant problemområde är svårigheten att hantera folksam- lingar när de anländer till arenan. Här måste polisen och arrangören ha samverkat och klarat ut vem som ansvarar för vad. Själva insläp- pet vid arenan riskerar att bli en flaskhals och problembilden kan liknas vid den som uppstår vid ett tillfälligt marschstopp. Det är viktigt att både polis och arrangör kommunicerar ut vad som sker vid insläppen och att man aktivt samverkar för att minimera dessa riskområden. Här bör supportrarnas perspektiv beaktas, så att de inte upplever sig som instängda eller fängslade. Generellt sett anser jag inte att denna fråga givits tillräcklig prioritet. Det har blivit allt vanligare att polisen finns i nära anslutning till insläppen, vilket ger en ökad trygghet för publikvärdarna. Polisen ingriper dock bara när något allvarligt händer. Det kan vara på sin plats att betona att såväl polis som arrangör oftast delar den uppfattning som här anförts. För polisens del vill jag ånyo hänvisa till RPS:s rapport om konfliktreducerande prin- ciper inom idrottskommenderingar. Problemet är snarare att aktör- erna undlåtit att på nationell nivå på ett tillräckligt bindande sätt träffa uppgörelser i frågan. Förenklat uttryckt tycker jag mig uppleva ett förtroendegap som måste täppas till. Speciellt ömtålig är relationen i , där frågan om betalning för polisbevakning lämnat svårläkta ärr. Ett andra område där ansvarsfrågor är speciellt viktiga rör alkohol- servering på arenorna. Arrangörernas och tillståndsmyndigheternas ansvar är här klockrent och dessa frågor hanteras närmare i kapitel 19 Bruket av alkohol och andra droger. Jag vill här beröra ytterligare en ansvarsfråga som skapat förvirring, nämligen ansvaret för bortalagets supportrar och supporterklack. Inte minst har frågan ställts på sin spets när popu- lära publiklag som till exempel Hammarby, degraderats till lägre division. Enligt ordningslagen (1993:1617) har här arrangören det odelade ansvaret. Inom till exempel fotbollen ansågs tills att ansvaret för bortasektionen (bl.a. måste personal finnas på sektionen) och för bortasupportrarnas uppträdande föll på bortalagets officiella representanter. Från och med säsongen 2013 har bortalaget endast ansvar för sin publiks uppträdande. I övrigt har arrangören det fulla ansvaret. Detta stämmer bättre överens med gällande lagstiftning på området. Som ett exempel på problem när välmenande åtgärder vidtas utan god koordination kan nämnas en händelse som inträffade inför fotbollsmatchen mellan . Till matchen, som började , kom ett begränsat antal minibussar från med goda sup- portrar, det vill säga inga från firmor eller ultras. SLO-funktion lämnades denna information till polisen som för sin del valt att mobilisera en kraftfull numerär. Från polisens sida hävdades att man ville uppnå en kraftfull signal- effekt. Utan föregående samråd valde polisen att genomföra en trafikkontroll utanför med det outtalade syftet att söka efter pyroteknik. Resultatet blev ett långt kvarhållande av sup- porterbussar samt åtskillig aggression från supportrar som undrade om det lönar sig att vara skötsamma. Alla rörelser hade ju rapport- erats till ansvariga, inklusive avsaknaden av risksup- portrar. Några oegentligeter uppenbarades inte vid trafik- kontrollen. Däremot fick sig samverkan mellan klubbledning och polis samt mellan klubben och supportrarna en törn. Ett annat exempel hämtar jag från hemmamatch mot på .