sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Erfarenhetsbaserade gatukostnadsuttag gäller enbart visavi enskilda fastighetsägare medan byggherrarnas avgift helt och hållet bygger på faktiska kostnader. Det innebär således att gatukost- naden utgör en risk i byggherranas kalkyl. Den intervjuade upp- fattar dock att det paradoxalt nog är de större aktörerna som är mest besvärade över denna osäkerhet medan de mindre bygg- herrarna mer förefaller glädjas över att ens ha kommit över bygg- rätter. Sammantaget bedömer den intervjuade att uttag av gatu- kostnadsersättning förmodligen har en relativt liten betydelse för nivån på nyproduktionen. Effekter av ett taxesystem – ett marknadsperspektiv I samtal med den för tillfället största aktören i kommunen vad avser nyproduktion av både småhus och flerbostadshus framgår att det nuvarande systemet för gatukostnadsersättning utgör en betyd- ande riskkomponent i företagets projektkalkyler. Företaget vittnar om i många fall mycket stora fördyringar från de första kostnads- uppgifter som kommunen presenterar till slutlig fakturerad kostnad. Att företaget bär denna risk innebär att man måste ta höjd för ökade kostnader, vilket innebär högre priser till slutkund. Den intervjuade företagsrepresentanten menar att det optimala utifrån deras perspektiv vore om kommunen färdigställde gator och andra anläggningar innan de privata aktörerna påbörjade sina projekt, det vill säga att kommunen istället bar den risk som istället läggs på byggherrarna. En annan modell med samma effekt skulle kunna vara att kommunen inför en fast avgift, vilket enligt den intervjuade har skett i andra närbelägna kommuner. I intervjun framgår vidare att man från företagets sida hyser en viss oro för vad gäller kommunernas minskade juridiska utrymme () att genom exploateringsavtal överlåta anläggandet av gator och andra allmänna anläggningar till byggherren för att efter färdigställande ta över ägande samt ansvar för drift och underhåll. Sådana avtalsmodeller underlättar bostadsbyggande eftersom de ger bättre kontroll över den totala kostnadsmassan, menar företaget. Man menar vidare att samma riskdämpande effekt kan åstadkommas genom att kommunen överlåter ansvaret för allmänna platser till en samfällighetsförening. Ett allmänt problem som företaget identifierat är att kommuner tenderar att överskatta sin attraktivitet för bostadsbyggande, vilket kan förklara varför många modeller för gatukostnadsuttag innebär en betydande överflyttning av risk från kommun till byggherrar. Den intervjuade säger sig också ha sett exempel på där kommuner kostnadsdimensionerar den allmänna anläggningen, till exempel vad avser materialval, på ett sätt som inte kan bäras av marknaden. Vad gäller det senare menar den intervjuade att en fast gatukostnads- avgift skulle kunna skapa kostnadsdiscplin hos kommunen, efter- som ökade kostnader inte kan vältras över på byggherren. Kommunen tog för omkring ett principbeslut om att påbörja uttag av gatukostnader. En gatukostnadsutredning görs parallellt med detaljplaneprocessen. Vid större exploateringar med ett fåtal privata aktörer reglereras istället fastighetsägarens ersätt- ning till kommunen i ett exploateringsavtal. Gatukostnadsersättning, liksom ersättningar som regleras via exploateringsavtal, bygger på de faktiska investeringskostnader som kommunen haft inom fördelningsområdet. Det är dock även möjligt för de berörda fastighetsägarna att betala en erfarenhets- baserad avgift i förväg och därmed slippa eventuella fördyringar. Viss avvikelse från faktisk kostnad kan också uppstå som en följd av att kommunen av administrativa skäl eftersträvar att fördela kostnaderna för tillkommande fastigheter utifrån schabloner. Kommunens motiv till att ta ut ersättning från fastighetsägarna för investeringar i allmänna anläggningar framstår som i huvudsak ekonomiska och systemet förefaller ha hög legitimitet bland invån- arna. Möjliga förklaringar till att systemet åtnjuter stöd är att kommunen arbetat upp en betydande kompetens på området och att man avsätter relativt stora personella resurser när det gäller gatukostnadsutredningar och därtill hörande verksamheter. Kommun B kommer av allt att döma att fortsätta ta ut gatu- kostnadsersättning på samma sätt som . Däremot tror inte den intervjuade kommunrepresentanten att fler kommer att följa kom- mun B:s exempel och påbörja uttag. Denne menar att det snarare kommer att bli vanligare att kommunerna kompenserar sig in- direkt, genom att allmänna platser i ökande utsträckning får sam- fälligheter som huvudmän. Effekter av ett taxesystem – kommunens uppfattning varierar kostnaden för att ansluta en småhusfastighet till det kommunala gatunätet , med ett sannolikt genomsnitt kring . Det korresponderar relativt väl mot den kalkylerade kostnaden i ett taxesystem som uppgår till för ett småhus och för en lägenhet i ett flerbostadshus (se tabell 1 ovan). Från kommunens sida framhålls att många av de fördelar som ett taxebaserat system skulle medföra redan åstadkoms genom det sätt på vilket man tillämpar gällande regelverk. För att hålla nere de administrativa kostnaderna så försöker man att eftersträva ett stort mått av schablonisering i hur avgifterna sätts. Vidare har man i och med möjligheten att betala i förväg reducerat den riskkomponent som gatukostnadsuttag annars kan utgöra för byggherrarna. Därtill menar kommunen att man i praktiken inte tar ut avgifter från befintliga fastigheter förrän fastighetsägarna nyttiggör de tillkom- mande byggrätterna genom att söka bygglov. Den intervjuade ser inga direkta praktiska svårigheter med att konstruera en taxa. Som möjliga positiva effekter av att införa ett taxebaserat gatukostnadsuttag nämns att kommunens administra- tiva kostnader skulle bli något mindre samt att systemet i och med sin förutsägbarhet sannolikt skulle få hög legitimitet bland kommun- invånarna. Effekter av ett taxesystem – ett marknadsperspektiv Den intervjuade representerar ett av de större svenska bygg- bolagen. Företaget har genomfört ett antal bostads- projekt i kommunen och det har handlat om både produktion av småhus och lägenheter i flerbostadshus. Det vanligaste förfarandet har hitintills varit att bolaget självt byggt de allmänna anläggningarna för att sedan lämna över dem till kommunen efter färdigställande. Den intervjuade menar att inve- steringar i allmänna anläggningar ofta utgör en betydande del av den totala kostnadsmassan och nämner att det kan kosta för att ansluta ett småhus till det kommunala gatunätet. Det finns begränsade möjligheter att vältra över så stora kostnader på slutkund i kommun B, menar den intervjuade. Bedöm- ningen är att den lokala marknaden balanserar på lönsamhetens gräns, vilket innebär att även små fördyringar kan tippa över kalkylen till minus. Av intervjun framgår vidare att företaget ser med skepsis på den nya praxis som försvårar för kommunerna att låta exploatören själva bygga de allmänna anläggningarna. Att kommunerna nu måste upphandla dessa arbeten innebär att exploatören saknar rådighet över den slutgiltiga byggkostnaden, vilket utgör en risk- komponent. Vad gäller en övergång till ett taxebaserat system så anser den intervjuade att detta ska ses mot bakgrund av att kommunerna successivt tappar kompetens när det gäller uttag av gatukostnads- ersättning. En taxa är administrativt enklare att hantera för kom- munerna, menar denne. Den intervjuade menar också att en övergång till ett förut- sägbart taxesystem är särskilt viktigt för privatpersoner och mindre byggbolag. För det större, resursstarka marknadsaktörerna beskrivs det nuvarande systemet visserligen som bristfälligt men hanterbart. framhålls att ersättning för gatukostnader är en kom- plex fråga som i vissa situationer kan vara svår att hantera inom ramen för en taxa. Därför är det viktigt att de nya reglerna i vissa väl definierade fall medger avsteg från taxan, menar den inter- vjuade, och betonar att det även framledes bör finnas en öppning för flexibla förhandlingslösningar. Kommun C har ännu inte tagit ut gatukostnadsersättning. Där- emot finns ett principbeslut i fullmäktige om att påbörja uttag och man har även tagit fram ett särskilt styrdokument, ett så kallat gatukostnadsreglemente. Enligt reglementet ska en gatukostnads- utredning göras parallellt med att detaljplanen för det aktuella området tas fram. Vidare finns riktlinjer kring fördelningen, innebärande att av kostnaderna inom ett fördelnings- område ska bäras av de nya byggrätterna och av befint- liga fastigheter. En gatukostnadsutredning har påbörjats för ett större fritids- husområde. Utredningen lades dock ner efter kraftiga protester från de berörda fastighetsägarna. Samtliga kostnader kommer istället att finansieras via ett exploateringsavtal mellan kommunen och den privata exploatör som ansökt om detaljplanen. Mot bak- grund av det starka motståndet mot avgifter riktade mot befintliga fastighetsägare har kommunen också påbörjat en revidering av gällande gatukostnadsreglemente. Vid större nyexploateringar har kommunen genomgående kompenserat sig för investeringar i allmänna anläggningar via exploateringsavtal. Ersättningen som kommunen erhåller från de privata exploatörerna avser faktiska kostnader. Kommunens ställningstagande kring gatukostnadsuttag och kompensation via exploateringsavtal har tydliga rättviseförtecken. Man anser att investeringar i allmänna anläggningar inte ska belasta skattekollektivet om de genererar betydande fastighetsprisökningar. Som ytterligare ett skäl anges att även företag får vara med och dela på kostnaden, vilket inte är fallet om gatukostnader skattefinansieras. Effekter av ett taxesystem – kommunens uppfattning Enligt beräkningarna ovan skulle ett småhus i kommun C belastas med en engångsavgift på , medan en lägenhet i flerbostadshus skulle belastas med en avgift på . Den intervjuade kommunrepresentanten bedömer att detta är en nivå som känns rimlig. I en tidigare gatukostnadsutredning avseende ett fritidshusområde låg den framräknade kostnaden på 50 000– per fastighet, men då avsågs en gatustandard som är lägre än vad som krävs i ett område med permanentboende. Därtill ingick inga kostnader för anläggning av allmänna parkytor. Den intervjuade bedömer att ett taxebaserat system skulle ge mycket små effekter på byggande i kommunen. Visserligen tillstår denne att det sannolikt finns en viss oro bland de privata bygg- herrarna vad avser osäkerheten i den slutgiltiga kostnaden för all- männa anläggningar, men konstaterar att det finns andra riskmoment i plan- och byggprocessen som bedöms ha en betydligt större negativ effekt på byggandet. Den långsamma och ibland svårförutsägbara detaljplaneprocessen lyfts fram som ett större hinder för byggandet, både för små och stora byggherrar. upphandlas alla anläggningsentreprenader av kom- munen, vilket är en direkt följd av nya vägledande domar när det gäller möjligheten att låta privata exploatörer ansvara för anlägg- ning av allmänna platser som sedan överförs i ägo efter färdigställande. Kommunen anser att de lyckas väl i sina upp- handlingar. Kommunen upplever att de fått till en bra kostnadsbild, men det framkommer också att byggherrarna ofta anser att kom- munen överdriver när det gäller gatustandard och materialval. Effekter av ett taxesystem – ett marknadsperspektiv När vi intervjuar en representant för en av de största aktörerna på den lokala bygg- och bostadsmarknaden framkommer att man känner en betydande förståelse för den förändrade tillämpningen av när det gäller anläggning av allmänna platser. Visserligen upplever man att kommunen ibland har en tendens att över- dimensionera gatorna i förhållande till den bebyggelse som ska uppföras. Man påpekar också att man har bättre kontroll på den totala byggkostnaden om man själv bygger anläggningen. finns det en betydande förståelse för att kommunen behöver bygga efter en standard som är anpassad till exempelvis kommunens snö- röjningsutrustning. Att kommunen får möjlighet skapa en enhetlig standard i hela kommunen när det gäller gatubelysning är ytter- ligare ett skäl för att kommunen både bör bygga, äga och förvalta allmänna anläggningar vid nyexploatering, menar man. Företaget har ännu ingen erfarenhet av att bygga i områden där kommunen upphandlar anläggningen av allmänna platser. För att ett sådant system ska fungera så menar man att kommunen relativt tidigt i planprocessen måste visa väl genomarbetade och trovärdiga kostnadsuppskattningar. Stora osäkerheter när det gäller slutlig ersättning till kommunen för gatukostnader menar man är kraftigt hämmande på viljan att gå in i nya projekt, särskilt i kommuner som balanserar på lönsamhetens gräns vad avser nyproduktion. När det gäller övergången till ett taxebaserat system så uppfattar den intervjuade att detta å ena sidan skulle skapa större förut- sägbarhet när det gäller projektens totala slutkostnad, vilket är entydigt positivt. Å andra sidan är erfarenheter när det gäller va- taxan att det kan variera stort mellan olika kommuner, 300– , vilket skapar en annan typ av osäkerhet när bolaget rör sig mellan olika delar av den regionala bostadsmarknaden. Vidare påpekar den intervjuade att nivån på taxan i betydande utsträckning kommer att påverka i vilka kommuner marknads- aktörerna väljer att bygga. En sannolik effekt är att taxesystem kommer att bidra till att koncentrera byggandet till tätbebyggda kommuner som ofta har låga marginalkostnader för att ansluta ytterligare fastigheter till gatunätet. Den svaga produktivitetstillväxten i den svenska bygg- och anlägg- ningssektorn är väldokumenterad.6 Det finns mycket som talar för att branschen är i stort behov av den ökade dynamik och kon- kurrens som fler små och medelstora aktörer kan förväntas ge upp- hov till. De många osäkerheter som omgärdar plan- och byggprocessen utgör sannolikt ett betydande etableringshinder för nya marknads- aktörer. har varken de administrativa eller finansiella resurser som krävs för att kunna parera alla de 6 Se t ex De statliga beställarna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24), Skärpning gubbar (SOU 2002:115) samt Statskontorets rapport gubbar (2009:6). risker som ligger i ett exploateringsprojekt. Mot den bakgrunden kan en övergång till ett taxebaserat system för uttag av gatukost- nader framför allt förväntas gynna de mindre byggföretagen, vilket indirekt kan ge positiva effekter på omvandlingstryck och produk- tivitetsutveckling inom byggnäringen. I fallstudierna vittnar både kommunrepresentanter och bygg- herrar om att riskpremien höjts vad gäller gatu- kostnadsersättningar som tas ut inom ramen för exploateringsavtal. Till följd av ett antal prejudicerande domar går alltfler kom- muner över till att själva upphandla anläggning av allmänna platser. Det här innebär att de privata exploatörerna får svårare att över- blicka den totala slutgiltiga kostnadsmassan, vilket har bidragit till att höja riskpremien i nyproduktionen. Vidare kan det noteras att kommunerna har svaga incitament att hålla tillbaka kostnaderna i dessa upphandlingar. Det beror dels på att kommunen kan vältra över hela slutnotan på de privata exploatörerna, dels på att kom- munen som ansvarig för drift och underhåll har starka drivkrafter att välja tekniska lösningar som ger höga initiala investerings- kostnader och låga löpande kostnader. De minskade möjligheterna för kommunerna att överlåta byggandet av allmänna anläggningar till exploatörerna accentuerar behovet av en övergång till ett annat system för uttag av gatukostnader. I våra fallstudier har vi kunnat se att administrationen kring uttag av gatukostnader, oavsett om det sker inom ramen för en gatukostnadsutredning eller exploateringsavtal, tar betydande per- sonella resurser i anspråk. I kommuner med svaga incitament att bygga nytt kan möjligheten att gå över i ett kostnadseffektivt och lättadministrerat taxesystem öka kommunens vilja att förse mark- naden med byggrätter. Detta kan särskilt antas gälla för mindre, storstadsnära kommuner med litet eget markinnehav. Att fastställa en taxa för gatukostnader ställer höga krav på den kommunala redovisningen. Det är inte minst angeläget att göra det möjligt för kommuninvånare, byggherrar och andra intressenter att stämma av aktuell taxa mot kommunens faktiska kostnader för att ansluta nya, bebyggda fastigheter till det kom- munala gatunätet. I samtliga fallstudier som genomförts framgår att kvaliteten på den kommunala redovisningen inte svarar upp mot det kravet. Det är knappast troligt att de tre studerade kommunerna i detta avseende utgör ett undantag, varför vi ser ett behov av att genom ny lagstiftning eller andra riktlinjer göra den kommunala redovisningen kompatibel med ett taxebaserat uttag av gatukostnadsersättning. Det är ofrånkomligt att en gatukostnadstaxa, till skillnad från ett system som bygger på ersättning efter faktiska kostnader, i vissa enskilda fall innebär att man kraftigt avviker från självkostnads- principen. Kostnaden för att ansluta en fastighet till det kom- munala gatunätet styrs självfallet i hög grad av de geografiska och/eller geologiska förutsättningarna, faktorer som inte fångas upp särskilt väl av en taxa som bygger på till exempel tomt- och boarea. Det här är emellertid ett problem som i lika hög grad torde gälla den anläggningsavgift som tas ut inom ramen för kommunernas va-taxa. Sammantaget, när vi beaktar både våra teoretiska utgångs- punkter och de intervjuer som gjorts i de tre fallstudierna, är bedömningen att en övergång till ett taxebaserat system torde kunna ge en icke obetydlig positiv effekt på nyproduktionen av bostäder. Kalbro, T., , H., och , S.,(2009) En flexibel och effektiv bostadsmarknad – problem och åtgärder, och byggande, KTH, Rapport 4:111. , G., , B., och , P. (2009) Bana väg för infrastruktur – Effektivisering av planeringsprocessen för infra- strukturprojekt, KTH. SOU 2009:24, De statliga beställarna och anläggningsmarknaden, delbetänkande från . SOU 2002:115, Skärpning gubbar! – Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn. SOU 1977:65, Kommunernas gatuhållning, betänkande av Gatu- kostnadsutredningen. (2011), Gatukostnader – Svenska kommuners tillämpning. (1980), Test av förslag till taxa för kommunvägar, bilaga 4 i prop. 1980/81:165 Om ändring i Byggnadslagen m.m. Områdesvis uttag av gatukostnader eller taxebaserat uttag? En belysning av fördelningseffekter vid olika taxeutformningar KTH Arkitektur och samhällsbyggnad, Fastighetsvetenskap Om lagstiftningen ändras – från områdesvist uttag av gatukost- nader i en detaljplan till en taxa som gäller generellt för ett större område – sker en omfördelning av kostnader mellan olika fastig- heter och bebyggelsetyper. En fråga är då vilka fördelningseffekter som kan uppstå. I denna PM ska tänkbara effekter belysas med utgångspunkt från två bebyggelseområden/detaljplaner. Det är dels ett område med friliggande villor med relativt låg exploateringsgrad, dels ett område med flerbostadsbebyggelse med hög exploateringsgrad.1 Dessa områden är valda med tanke på att de är ytterlighetsfall vad gäller bebyggelsetäthet och därför kan tydliggöra principiella skill- nader mellan olika fördelningssystem. Området består ursprungligen av ca 30 befintliga fastigheter, bebyggda med hus av varierande standard. Den nya detaljplanen medger, genom avstyckningar, 60 nytillkommande fastigheter med friligg- ande villor. Sammantaget innehåller alltså planen, fullt utbyggd, 90 villor med relativt stora tomter. Minsta tillåtna tomtstorlek i planen är för huvuddelen av fastigheterna. De totala kostnaderna för förbättring och nyanläggning av gatorna uppgår till ca 23 miljoner kronor.2 1Förebilderna för dessa områden, med vissa förenklingar, är hämtade från två verkliga detalj- planer. Detaljplan A avser förtätning/förnyelse med villor av ett äldre fritidsbebyggelse- område och detaljplan B innehåller enbart flerbostadshusbebyggelse. 2Siffrorna är hämtade från kommunens gatukostnadsutredning. Detaljplanen medger 40 lägenheter. Kvartersmarken/tomtytan, ägd av en exploatör, omfattar . I ett exploateringsavtal regleras att exploatören ska betala för förbättring m.m. av allmänna platser. 2.Områdesvis fördelning av gatukostnaderna I villaområdet åsattes, enligt gatukostnadsutredningen, de 30 befint- liga fastigheterna andelstalet 0,5 och de 60 nytillkommande fastig- heterna andelstalet 1,0. Totala antalet andelar blir därmed 75 (30*0,5 + 60*1,0). Det betyder att kostnaden för en andel uppgår till (/75). Befintliga fastigheter och nytillkommande fastigheter ska således betala respektive . I flerbostadshusområdet uppgick de totala kostnaderna till för 40 lägenheter. Det motsvarar en genom- snittskostnad på per lägenhet. 3.Grundläggande antaganden för en gatukostnadstaxa För att kunna bedöma effekter av ett taxesystem måste antaganden göras med avseende på dels kostnadsunderlaget för taxan, dels den närmare utformningen av taxan. Det måste vidare klargöras om hela kommunen ska utgöra ett taxeområde eller om det ska finnas flera delområden i kommunen. Här förutsätts att det blir en taxa som gäller för hela kommunen. Kostnadsunderlaget – de totala kostnaderna som ska fördelas Kostnadsunderlaget påverkas av två faktorer: (1) Hur mycket byggs i kommunen och hur fördelar sig byggandet på olika bebyggelse- typer? (2) Hur mycket gator och vilken standard kräver olika typer av bebyggelse? Givet dessa faktorer kan den totala gatukostnaden uppskattas. Inriktning och omfattning av byggandet varierar mellan kom- munerna och kan svårligen generaliseras. I de nedanstående räkne- exemplen görs dock följande tre antaganden: 1.Byggandet uppgår till totalt 300 villor och lägenheter. 2.En tredjedel av byggandet avser villor och resterande del lägenheter i flerbostadshus, dvs. 100 respektive 200 st.3 3.I detaljplaner för villor bedöms att en tredjedel av fastig- heterna är bebyggda, dvs. I de undersökta detaljplanerna är kostnaderna för friliggande villor /villa (/90 villor) och för lägen- heter i flerbostadshusområdet ca /lägenhet. I exemplen antas att dessa siffror i stort speglar genomsnittliga kostnader för de två bebyggelsetyperna. Sammantaget innebär dessa antaganden att de totala gatukostna- derna kan uppskattas till (100*+ 200*). Hur kan en taxa för gatukostnader utformas? Utredningen har inte närmare tagit ställning till hur en taxa för gatukostnader bör utformas, med undantag av att det ska ske på ett skäligt och rättvist sätt. Vidare ska redan bebyggda fastigheter inte kunna åläggas skyldighet att betala gatukostnader, såvida inte bygglov beviljas för eventuellt outnyttjad byggrätt i detaljplanen. Utformningen av en framtida gatukostnadstaxa kan baseras på olika utgångspunkter. Några tänkbara varianter: En enkel huvudtalsmetod, dvs. varje lägenhet/radhus/villa betalar lika mycket. Villor, parhus, radhus och lägenheter åsätts andelstal, där t.ex. genomsnittligt arealbehov/väglängd för de olika bebyggelse- typerna påverkar andelstalen. En kostnadsfördelning som liknar den som används vid uttag av anläggningsavgifter enligt vattentjänstlagen. 3 Vilket, enligt SCB, i stort överensstämmer med bostadsbyggandet i . 4.Räkneexempel med olika taxeutformningar För att få en grov uppfattning om konsekvenserna av en gatu- kostnadstaxa görs här några enkla beräkningar med utgångspunkt från de tre olika taxeutformningar som skisserades ovan I båda fallen gäller att redan bebyggda fastigheter – 30 st. – inte ska betala gatukostnader. Villor och lägenheter i flerbostadshus betalar lika mycket De totala gatukostnaderna, , ska i detta fall för- delas lika mellan 70 nytillkommande villafastigheter och 200 lägen- heter i flerbostadshus. Det ger en kostnad per villa och lägenhet på . Villor och lägenheter i flerbostadshus ges olika kostnadsandelar I detta fall är en frågan vilka skillnader mellan olika bebyggelse- typer som ska anses vara relevanta och som bör återspegla sig i andelstalen.