sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Tanken är att inhämtade erfarenheter och teknisk utveckling ska vara tillräcklig för att intresset och biodrivmedelsproduktionen ska öka. Hur stora nyttor och kostnader för regelverket för produktion av biodrivmedel från vissa råvaror blir beror på hur snabbt industriell erfarenhet resulterar i sänkta kostnader. Men även redan den direkta kostnaden per liter försålda bränslen beror av många faktorer, inklusive produktpriset för standarddiesel, total försåld volym drivmedel, och mängden biodrivmedel som uppbär prispremie. Dessa är alla behäftade med betydande osäkerheter i ett 10–perspektiv. Om man antar de maximala mängder av drivmedel och biodrivmedel som anges av åtgärdspotentialerna i Tabell 13.1 och dagens priser på standard dieselbränsle kan en uppskattad kostnad per liter totalt försåld mängd drivmedel beräknas. En sådan upp- skattning har karaktär av en övre gräns i den meningen att den förutsätter en snabbt ökande mängd biodrivmedel och en snabbt minskande mängd totala drivmedel. Om man fördelar dessa på dagens mängd konsumerade drivmedel får man en kostnadsökning på drivmedelspriset på även under det år när man når den maximala mängden premieberättigat bränsle omkring 2025. Om pris på olja eller marginalerna i raffinaderier ökar, blir dessa kostnader lägre. Och de kan som nämnts bli en kostnadssänkning för konsumenterna om dieselpris och koldioxidskatten höjs så att pris- premien blir negativ. Med dessa antagande blir kostnaden för prispremierna per liter totalt sålt drivmedel inledningsvis låg (några ören per liter) efter- som utbetalningarna avser en liten volym biodrivmedel och den totala volymen drivmedel är stor. Kostnaden per liter drivmedel stiger därefter med ökad produktion av biodrivmedel och minskade totala mängder försålda drivmedel. Antaget driv- medelsmängder enligt åtgärdspotentialen når kostnaderna per liter ett maximum av storleksordningen /liter i mitten av 2020- talet för att därefter avta mot noll. Osäkerheterna beror som nämnts på en rad faktorer som inte går att bedöma med någon högre grad av säkerhet. Kostnaderna blir lägre om effektivi- seringarna inte utnyttjar hela den åtgärdspotential de bedömts ha i kapitel 13. Kostnaderna kan stiga om produktpriset för fossila drivmedel sjunker under dagens nivå vilket dock i kapitel 3 och 4 bedömts som osannolikt i en värld olja i allt högre grad utvinns ur skifferberg, oljesand eller under havsbottnar på stora djup. Om oljepriset i stället ökar kommer drivmedelskonsumenterna i stället att tjäna på regelverket. Inte endast genom att producent- erna av biodrivmedel inom systemet då blir betalare, utan också därför att teknik för biodrivmedelsproduktion då redan är utprovad och snabbt kan expandera. Med oförändrat dieselpris blir de samlade utbetalningarna till producenterna av biodrivmedel –2037 maxi- malt till . Detta är ett belopp som i genom- snitt maximalt blir , eller cirka 5 pro- cent av den nuvarande drivmedelskostnaden (produktpris + koldioxidskatt) på maximalt . Genom att biodrivmedlen i förslaget beläggs med energiskatt och moms ökar statens intäkter med maximalt 2016 till maximalt 2020 och till maximalt 2030; i genomsnitt maximalt /år . Detta innebär att det skulle finnas utrymme att sänka drivmedelsskatten så att det totala drivmedelspriset per liter inte behöver höjas. Å andra sidan minskar statens intäkter från drivmedelsbeskattningen moms genom att den totala mängden drivmedel minskar, från cirka 59 miljarder1 till 2030. Eftersom detta regelverk ökar utbudet av biodrivmedel minskar kostnaderna för att uppfylla kvotplikten. Det föreslagna riktpriset leder med priset på standard diesel- bränsle 2013 till en prispremie per liter. Riktprisets storlek och dess nedtrappning över tiden är baserat på en bedöm- ning utifrån analyserna utförda av Kåberger (2013) och et al (2013) på uppdrag av utredningen. Det råder naturligtvis osäkerhet om det föreslagna riktpriset ligger rätt i relation till syftet att få investeringar till stånd och att riktpriset ska vara kost- nadseffektivt. Ett för lågt riktpris innebär att investeringar inte kommer till stånd och ett för högt riktpris att kollektivet av drivmedelsanvändare får betala onödigt mycket. Eftersom man inte kan veta detta i förväg, men vinner erfarenhet när systemet varit i bruk , föreslås att kontrollstationerna ser över hur rikt- priset bör utveckla sig för tillkommande anläggningar. Drivmedelsleverantörerna står inför en framtid där de försålda kvantiteterna bränslen avtar över tiden och kan 2030 genom olika slags effektiviseringar ha halverats jämfört med . Detta måste leda till anpassningar av drivmedelsdistributionen och en successiv förändring av industrin bör ingå i planering både i industrin och . Denna omställning är ofrånkomlig om effektivi- seringar ska göras och de långsiktiga målen uppnås. Drivmedelsdistributörerna i är många men branschen domineras av fyra stora aktörer. Dessa är sinsemellan olika i så motto att några också har egen produktion av biodrivmedel. Liksom några har egen raffinaderikapacitet och andra inte, har några egen kapa- citet att producera biodrivmedel och andra inte. Det framstår som troligt att en stor del av kapaciteten att producera biodrivmedel 1 Siffrorna för såväl 2013 som 2030 inkluderar drivmedel använda inom vägtrafiken i , drivmedel som används av arbetsmaskiner m.m. är exkluderade. anlagt detta regelverk kommer att utvecklas av nya aktörer, bland annat i skogsindustrin. Det är också troligt att några nya typer av syntetiska drivmedel kan distribueras till särskilda fordonsflottor av helt nya aktörer. Sammantaget innebär detta att drivmedels- sektorn kan komma att se större konkurrens som en följd av det här föreslagna regelverket. Vad gäller de administrativa kostnader som regelverket ger upphov till är dessa minimerade genom att koppla redovisningen till skattedeklarationer som ändå görs. Tillgängliggörandet av rele- vanta delar av denna information kommer att kräva insatser inom som dock i betydande grad liknar de som görs för att uppfylla krav från den officiella statistiken. Transaktionerna mellan betalningsskyldiga och premieberättigade kan rationaliseras till en faktura per aktör genom ett frivilligt och för aktörerna tydligt för- delaktigt samarbete skapas. Detta bli effektivt för de samarbetande även om några väljer att stå utanför samarbetet. Utredningen anser att de kostnader som belastar kollektivet drivmedelsanvändare är realistiska och acceptabla för att möjliggöra framställning av hållbara biodrivmedel från råvarorna avfall, bi- produkter, cellulosa och hemi-cellulosa till kostnader som kan konkurrera med fossila bränslen på marknaden utan särskilda regler. 15.8.3Effekter på tillgängligheten av biobränslen till följd av ökad biobränsleanvändning globalt Frågan kan beaktas ur såväl ett utbuds- som efterfrågeperspektiv. Efterfrågan på biomassa för livsmedel, timmer, massa och papper, energi, kemisk råvara, m.m. i ett långt tidsperspektiv är osäker och kompliceras dessutom av osäkerheter om befolknings- och eko- nomisk tillväxt. Utredningens inriktning är att i första hand lämna förslag som gynnar effektivare transporter, effektivare fordon och elektrifiering. De betydande förslag som gäller biodrivmedel syftar till att sådana ska produceras utan användning av livsmedel, utan förslaget ska i stället bidra till utveckling av teknik och system för att producera drivmedel från avfall, biprodukter och cellulosa. De globala flödena av biomassa som utgör biprodukter vid skörd som har mat, träprodukter och papper som huvudprodukter är stora. Genom att öka värdet av biprodukter stärks och kon- kurrenskraften i den primära produktionen, vilket kan bidra till större utbud. En måttligt uppmärksammad fråga är dietens sammansättning och FAO har pekat på att av de globala växt- husgasutsläppen kommer från produktion och användning av kött, främst rött kött. Tänkbara utbud av hållbar bioenergi diskuterades i avsnitt 10.2 och 10.3. Vad gäller biodrivmedel användes 2011 inom EU . Av detta var i . IEA har i sitt New Scenario en ökning av bioenergianvändningen med , från 2010 till 2035 (IEA, 2012b). Bioenergianvändningen inom EU utgör alltså en mycket liten del av den globala. Det möjliga utbudet av hållbara drivmedel påverkas också av utvecklingen inom andra användningsområden av biomassa, inkl. för uppvärmningsändamål och för foder. Exempelvis kan använd- ningen av biomassa till uppvärmning minskas genom effektivare uppvärmning, ökad isolering och där så är möjligt passivhus. Som nämns i avsitt 10.3.4 vore det en fördel ur flexibilitetssynvinkel om jordbruksmark nu i träda utnyttjas för bioenergiproduktion med växtslag som bibehåller markens användbarhet för livsmedels- produktion, skulle en sådan efterfrågan uppkomma. I kapitel 13 anges åtgärdspotentialen för biodrivmedel i till 25–, producerat inom landet. utnyttjas av dessa, huvudsakligen framställda inom landet från råvaror som inte har något direkt samband med livsmedelsförsörjningen: avfall, biprodukter, cellulosa och lignocellulosa. kan exportera biodrivmedel förutom export av timmer och massa och papper. Drivmedel hanteras på internationella marknader där den inre marknaden ska vara öppen. Det innebär att tillgängliga biodriv- medel kommer att användas där köparna är villiga att betala mest. Detta kan påverka situationen i på ett sätt som blir av- hängigt av svenska, europeiska och globala regelverk. 15.9Effekter på förutsättningar för drivmedelsdistribution och drivmedelsförsäljning En kraftig energieffektivisering i fordonen ger att allt mindre driv- medel krävs för samma trafikarbete. Detta innebär att distributions- och försäljningskostnader ska slås ut på minskade volymer. Med fler bränslen och bränslekvaliteter blir detta ännu tydligare. Antalet försäljningsställen för drivmedel har minskat under de senaste årtion- dena och även drivmedelsvolymerna. Med en utveckling enligt åtgärdspotentialen är det sannolikt att trenden med minskat antal försäljningsställen kommer fortsätta. Som nämns längre fram i kapitlet kommer detta innebära ett problem inte minst för glesbygden. Introduktionen av , dvs. en ökad låginblandning av etanol i bensin väcker frågan om vilken bränslekvalitet som de som inte kan använda E10 ska tanka. Detta gäller i huvud- sak äldre fordon och av fordonsflottan i (uppgift från BIL ) är inte kompatibel med E10 även om andelen av drivmedelsförbrukningen är väsentligt lägre. Det är också en utmaning att få de som kan tanka E10 att verkligen göra det. I skulle teoretiskt av fordonsflottan inte köra på men av volymen utgörs av 98 oktanig bensin med lägre etanolinblandning. Vid sidan av den 95-oktaniga bensinen som låginblandas med etanol säljs 98-oktanig bensin både med och utan inblandning av etanol. av bensinförsäljningen i består i dags- läget av 98-oktanig bensin och depåsystemet är anpassat utifrån denna volym. En stor del av de cisterner på stationer som för något årtionde sedan användes till 98-oktanig bensin används till E85 eller i vissa fall dieselbränsle. Det blir därmed problematiskt om introduktionen av och i förlängningen E20 innebär att en stor andel fordon behöver en annan bränslekvalitet. I en situation med sjunkande drivmedelsvolymer blir det dyrt att göra investeringar i depåsystemet för att möjliggöra större volymer av den alternativa bensinkvaliteten. Låginblandning av etanol i bensin har ett antal särskilda svårig- heter då etanol har icke-linjära egenskaper, gällande bland annat ångtryck, flyktighet och materialkompatibilitet. Detta gör att den bensin som etanolen blandas med måste ha olika egenskaper för olika andelar etanol. Detta gör att det inte är möjligt att till tank- stället leverera bensin och etanol separat och sedan blanda dessa i olika proportioner till olika kunder och uppfylla stan- darderna för bensinen. När det gäller dieselbränsle är det inte lika komplicerat att öka låginblandningen. HVO går att blanda in i utan att bränslets egenskaper påverkas. I detta fall behövs alltså inte parallella kvaliteter. För FAME är det däremot svårare att öka dagens låginblandningsnivå på maximalt . Bränslekvalitets- direktivet sätter en gräns på inblandning av FAME. Att saluföra dieselbränsle med högre inblandning av FAME än 7 pro- cent är olagligt i . I bränslekvalitetsdirektivet finns dock en möjlighet att tillåta högre halter än detta om pumpen märks upp med den högre inblandningen. har dock valt att inte ut- nyttja den möjligheten då det är osäkert hur detta skulle påverka emissionerna. Ytterligare ett problem är att fordonen måste vara godkända från fordonstillverkare att kunna köra på högre inbland- ningar av biodrivmedel. Från och med euro 6 skärps dessa krav genom att tillverkaren också måste kunna visa att utsläppskraven nås med det alternativa drivmedlet. FAME men även HVO från vegetabiliska oljor har också svårt att klara ILUC-reglerna. För biodrivmedel som inte kan blandas in i bensin eller diesel- bränsle krävs separat infrastruktur. Genom pumplagen har stora investeringar gjorts i E85-pumpar och stöd i form av tankställe- bidrag har möjliggjort investeringar i tankställen för fordonsgas. I kap. 2 beskrivs detta närmare. Uppskattningsvis har hittillsvarande investeringar i E85-pumpar (cirka 1 800 st.) kostat . Till detta tillkommer publika tankställen för fordonsgas (cirka 140 st.) för styck vilket totalt innebär 420–. Dessa investeringar har inte drivits fram av marknaden utan är ett svar på starka styrmedel, inklusive pumplagen som är tvingande. Det är svårt att tänka sig att drivmedelsbranschen utan mycket starka styrmedel skulle göra investeringar i ett distributionssystem för ett helt nytt drivmedel inriktat mot personbilar, oavsett hur många fordon som potentiellt skulle kunna använda detta driv- medel. För tunga fordon är däremot situationen annorlunda. För att skapa ett godtagbart distributionsnät för den tunga trafiken krävs betydligt färre tankställen. På den tunga sidan finns dessutom större aktörer i form av åkerier, kommersiella bussbolag, trafik- huvudmän och lastbils- och busstillverkare som potentiellt kan skriva långsiktiga avtal med drivmedelsleverantörer och drivmedels- producenter som minskar osäkerheten i investeringarna. Av dessa skäl bedömer utredningen att det är betydligt enklare att introducera nya bränslen som kräver egen distribution för den tunga trafiken jämfört med för personbilarna. Prispremiemodellen innebär att premien endast betalas ut givet att drivmedlet hittar en köpare. Fördelningen på olika drivmedel bestäms därmed av marknaden. Givet att det krävs stora investe- ringar för att få till ett rikstäckande distributionsnät för personbilar är det rimligt att föreställa sig att de drivmedel som får stöd via prispremiemodellen endera kommer att kunna blandas in i de befint- liga drivmedlen på den svenska marknaden där det finns ett distributionssystem (bensin, dieselbränsle, E85 och komprimerad fordonsgas) eller rikta sig till tunga fordon (t.ex. DME eller flyt- ande biogas). 15.9.1Effektivare fordon som drivs av biodrivmedel? Effektivare fordon, inklusive elektrifiering, kan bidra i stor utsträck- ning till att minska behovet av energi i transportsektorn, vilket visas i kapitel 8 och 13. Dock måste det återstående energibehovet tillgodoses och för att ha en fossilfri fordonstrafik måste denna återstående energi vara av icke-fossilt ursprung. Dagens utbud av personbilar som kan drivas med biodrivmedel, dvs. E85 och gas, är dels begränsat och består till stor del av bilar med hög energi- användning. Det finns på den europeiska marknaden inga hybrider eller laddhybrider som går att köra på höginblandade biodrivmedel. Den som står i begrepp att köpa en ny personbil står alltså oftast inför valet att endera köpa en energieffektiv personbil eller en personbil som går att köra på biodrivmedel. Starka styrmedel för energieffektivisering innebär därför, med dagens fordonsutbud, att det sker en styrning bort från biodriv- medel. För att få fram ett bra utbud av fordon som både är energi- effektiva och går att köra på höginblandade biodrivmedel behöver sannolikt driva på inom EU för regelverk som stimulerar utbud av sådana fordon. 15.9.2Kompatibilitet mellan drivmedel och fordon Utredningen föreslår inom ramen för paketet med registreringsskatt och miljöpremier av karaktären bonus-malus en särskild tilläggspremie för fordon som kan drivas på eller fordonsgas. Även i det paketet med fordonsskatt och supermiljö- bilspremier av karaktären bonus-malus kombinerat med koldioxid- differentierat förmånsvärde ges stimulans till etanol- och gasbilar. 15.10Åtgärdernas förenlighet med Unionsrätten och 15.10.1 Registreringsskatt och miljöpremier har inte reagerat mot de stödsystem som med- lemsländerna infört på annat sätt än att publi- cera Guidelines on financial incentives for clean and energy efficient vehicles (EU kommissionen, 2013f) och ett meddelande om vad medlemsländerna bör iaktta för att inte registrerings- och försäljningskatter ska ge upphov till gränsöverskridande skatte- hinder (Europeiska Kommissionen, 2012d). Registreringsskatt och miljöpremier av karaktären bonus-malus såsom föreslaget i kapitel 14.5.2 är utformat så att det bedöms vara förenligt med statsstödsreglerna. Viktigt i detta sammanhang är att undvika diskriminering genom strikt likabehandling, teknikneutralitet och ett kontinuerligt incitament i bonus-malusmodellen. En annan viktig aspekt är att undvika stödnivåer som är så höga att de inte står i proportion till ändamålet. Förslaget till registreringsskatt och miljöpremier är utformat så att den uppfyller kommissionens riktlinjer och skulle ha förutsättningar att kunna fungera på EU- nivå om andra medlemsländer följer det svenska exemplet. Om alla medlemsländer bemödar sig om att ta steg i ungefär samma rikt- ning skapas långsiktiga möjligheter till åtminstone partiell harmo- nisering av incitamenten vilket skulle motverka fragmentisering av den europeiska fordonsmarknaden. De avräkningsregler för export och import av begagnade person- bilar som diskuteras i kapitel 14 bör utformas så att de uppfyller kommissionens tolkning av vad som behövs för att inte utgöra hinder. Förslaget till fordonsskatt i paketet med supermiljöbilspremier av karaktären bonus-malus bygger vidare på dagens fordonsskatt. Supermiljöbilspremierna i detta paket behandlas separat i nästa avsnitt. Samma regler vad gäller fordonsskatten gäller för fordon av fordonsår 2015 som registreras i vägtrafikregistret eller senare oavsett om det är fråga om fordon som nyregi- streras i eller om det är fråga om fordon som importeras begagnade till . Det innebär därmed ingen inskränkning i rörligheten av fordonen på marknaden. Kraven bygger i grunden på det deklarerade koldioxidutsläppet från fordonet enligt EU-metod med en rabatt för fordon som genom användning av biodrivmedel kan ge mycket låga utsläpp. De uppgifter som krävs för att bedöma om ett fordon berättigar till en sådan rabatt finns i fordonets regi- streringsbevis. Det kan därmed också sägas att det inte diskrimi- nerar någon tillverkare utan behandlar alla lika. Nivån på koldioxid- differentieringen av fordonsskatten är något lägre än den som redan använder2. Utredningen bedömer att förslaget inte är i strid med . Utredningen gör inte heller bedömningen att koldioxiddifferentieringen av förmånsvärdet inne- bär något problem i förhållande till unionsrätten. Ett liknande system fast med högre koldioxiddifferentiering finns redan i Stor- . Vid utbetalning av supermiljöbilspremier beaktas genom tillämpning av gruppundantagen. har dessa inte begränsat de utbetalda beloppen. Samtliga super- miljöbilspremier som betalades ut till juridiska personer fram till och med gav full supermiljöbilspremie på . Med på 50 000 och för elbilar och laddhybrider och sjunkande merkostnader i förhållande till jämförbar bil kommer sannolikt bestämmelserna i grupp-undan- tagsförordningen att i en del fall begränsa beloppet för super- miljöbilspremien till juridiska personer. 2 I är differentieringen 50 Dkr per g/km. Den danska kronan står i . Även för den föreslagna miljölastbilspremien har utredningen lyft fram att statsstödsreglerna måste beaktas. Här är fortfarande oklart om gruppundantagen kan tillämpas eller om det behövs ansökan om generellt statsstöd. Kvotplikten bygger på lagrådsremissen och förutsätts vara förenlig med unionsrätten. En kvotplikt baserad på minskning av växthusgasutsläpp kan vara i strid med förnybartdirektivet. Utformningen av systemet kan vara avgörande för om det är förenligt med förnybartdirektivet eller ej. Medlemsländer får ej ställa högre krav på hållbarhet än vad förnybart direktivet ställer för biodrivmedel som ska räknas in i kvotpliktsuppfyllnad. Den princip som utredningen beskriver för ett kvotpliktsystem som baseras på minskning av växthusgasutsläpp ställer inga högre krav på hållbar- het. Alla biodrivmedel som uppfyller hållbarhetskriterierna kommer att få räknas in för uppfyllande av kvotplikten. För att uppfylla kvotplikten kommer dock mängden biodrivmedel som behövs skilja sig åt beroende på om biodrivmedlet har en hög eller låg växt- husgasminskning. De biodrivmedel som har en högre växthus- gasminskning kommer alltså premieras då företagen kan välja att köpa in en mindre mängd biodrivmedel och ändå klara kvotpliktens nivå. Denna typ av premiering av biodrivmedel berörs inte i förny- bartdirektivet, huruvida det är tillåtet enligt förnybartdirektivet bör utredas närmare. Förnybartdirektivet ställer krav på den lägsta växthusgas- minskning som ett biodrivmedel ska uppnå för att betraktas som hållbart, kommer lägstanivån vara jämfört det fossila alternativet. Detta är relativt lågt ställda krav om en fossil- frihet eftersträvas. En kvotplikt som bygger på att de biodrivmedel med högst växthusgasminskning premieras kommer medföra att den genomsnittliga växthusgasminskningen på de biodrivmedel som används i ökar. Det finns dock ingen garanti för att de biodrivmedlen med växthusgasminskningar und- viks. Förnybartdirektivet kommer att uppdateras, det är svårt att veta vad som kommer att gälla på lång sikt . bör dock verka för att utvecklingen av direktivet driver på använd- andet av de biodrivmedel som har den högst minskningen av växt- husgasutsläpp och ett ökande av lägsta nivån på växthusgas- minskningen för att biodrivmedel ska betraktas som hållbara. Vad som talar för att det skulle vara tillåtet med denna typ av premiering är att bränslekvalitetsdirektivets3 krav på minskning av växthusgasutsläpp är utvecklad på ett snarlikt sätt. Bränslekvalitets- direktivet ställer krav på leverantörer av fossila drivmedel att de ska minska sina utsläpp med fram . Detta kan dock ske på fler sätt än med bara biodrivmedel. En kvotplikt som skulle bygga på bara bränslekvalitetsdirektivets regelverk och eventuellt höjda nivåer skulle alltså inte garantera att fossila driv- medel ersätts med biodrivmedel. I bränslekvalitetsdirektivet sätts även indikativa frivilliga nivåer som medlemsländerna kan imple- mentera. Enligt bränslekvalitetsdirektivet får medlemsländerna ställa krav på att drivmedelsleverantörerna sammanlagt minska ut- släppen . Då bränslekvalitetsdirek- tivets artikel 7a som styr över minskningen av växthusgasutsläpp har sin grund i tidigare artikel 175.1 EG-fördraget om miljöskydds- åtgärder (nuvarande artikel 192 i funktionsfördraget) kan med- lemsländerna troligtvis även ställa högre krav än vad direktivet fastlägger. Hade artikeln i stället haft sin grund i bestämmelsen om harmonisering i funktionsfördraget hade möjligheterna att ställa högre krav än direktivet varit betydligt svårare. skulle troligt- vis kunna implementera bränslekvalitetsdirektivet med krav om högre utsläppsminskning än direktivets krav, vilket skulle kunna vara ett alternativt sätt att utforma kvotplikten.