sou · H1B333 · 2013-04-29 00:00:00 — Det kan vidare konstateras att samhällsåtagandet är tydligt uttryckt genom alarmeringsavtalet mellan staten och bolaget, som reglerar SOS Alarms allmänna åtaganden avseende 112-tjänsten. Som ersättning för kostnader för utförandet av samhällsuppdraget utgår särskild ersättning till bolaget. Alarmeringsavtal reglerar även SOS Alarms åtaganden i samhällets krisberedskap. Alarmering av och ambulans är inte lika tydligt avgränsat som ett samhällsåtagande, vilket är förklaringen till att kommuner och landsting gör olika tolkningar av huruvida dessa tjänster ska kunna upphandlas på marknad eller ej. Genom att 112-tjänsten och den efterkommande alarmeringen är så nära sammankopplade kan det dock hävdas att det finns ett tydligt samhällsåtagande – eller nationellt intresse – av att säkerställa att sambanden, dvs. larmbehandlingen som helhet, fungerar säkert och effektivt. Analysen av nationellt intresse, samhällsåtagande samt motiv för offentligt åtagande ger sammantaget indikation på att det finns verksamheter i SOS Alarm som utgör särskilda motiv för ett offentligt och statligt inflytande, och att dessa utgörs av den alarmering som består av 112-tjänsten, alarmeringstjänsterna och De kommersiella säkerhets- och jourtjänsterna kan inte på samma sätt knytas till ett samhällsåtagande, även om det kan finnas fördelar med samordning mellan vissa tjänster ur ett praktiskt perspektiv. När det gäller konkurrensförhållanden visar utredningens kart- läggning att SOS Alarms kommersiella larmtjänster inom området säkerhets- och jourtjänster är konkurrensutsatt och att det finns en väl fungerande konkurrens. Mot denna bakgrund kan det sättas i fråga om ett offentligt ägt bolag ska fungera som marknads- aktör inom detta segment av larmtjänster. Det skulle därför kunna övervägas om denna del av bolagets verksamhet skulle kunna avyttras. Vad gäller motiv som sysselsättning och tillväxt torde inte dessa parametrar vara avhängigt ett statligt inflytande i ägarform. Oavsett vilken utförare som ansvarar för alarmeringstjänster behöver dessa tjänster utföras. 10.9Alternativa modeller för organisering av en alarmeringsfunktion Med utgångspunkt i de krav och kriterier som ställts upp för en alarmeringstjänst kan några alternativa modeller skisseras och värderas. Modell 1: Endast 112-tjänst Modellen innebär att statens åtagande avgränsas till nuvarande 112- tjänst, dvs. att säkerställa en samlad mottagning av larm på 112- numret. Staten kan välja att upphandla tjänsten av en eller flera aktörer, eller utföra verksamheten i egen drift, t.ex. genom att låta en statlig myndighet utföra uppgiften. Om verksamheten begränsas till enbart 112-mottagning kan verksamheten med den teknik som finns sannolikt bedrivas i ett fåtal larmcentraler, cirka 2–3 totalt i landet beroende på krav på redundans eller samverkan. Larmcentralernas verksamhet blir i princip en call-center-verk- samhet, bemannad med operatörer med erforderlig utbildning och kompetens för uppgifterna. Modellen innebär en relativt begränsad roll för staten. I stället förutsätts kommuner och landsting m.fl. aktörer att ta ansvar för ytterligare samordning i larmkedjan. Utan kompletterande styr- medel kan det i en sådan ordning ifrågasättas om de mål och krav som formulerats i utredningens direktiv kan uppnås. En utvecklad modell skulle därför kunna omfatta även ett gemensamt regelverk för alarmeringstjänster. Sådana regler kan röra verksamhetens organisering, krav på samordning, tekniska och verksamhetsmässiga krav, kompetens, informationshantering, säkerhet och redundans. För att övervaka att regler följs och att verksamheten fungerar säkert och effektivt behöver staten säkerställa en väl fungerande tillsyn och uppföljning över verk- samheten. Staten kan också ta initiativ för att säkerställa gemensam infrastruktur och teknik som stärker förutsättningarna för en säker och samordnad alarmering. En utvecklad modell med statlig 112- funktion kan även ges uppgifter inom krisberedskapsområdet, t.ex. varnings- och informationstjänster till allmänhet och myndigheter. Modellen är enkel och innebär relativt begränsade kostnader. Den ger förutsättningar för räddningsansvariga myndigheter att själva utforma sin verksamhet, och kan också ge ökat utrymme för privata aktörer. Under förutsättning att en effektiv och systematisk tillsyn och kontroll bedrivs, kompletterat med regelbundna översyner eller tematiska utvärderingar, kan staten tillgodose behovet av information och underlag för att bedöma systemets funktion och effektivitet/effekt. Nackdelen, eller svagheten, i modellen är att en heltäckande uppföljning och tillsyn kan vara svår att utöva. Alarmerings- tjänsterna är horisontella till sin natur, vilket ställer krav på samordning mellan flera tillsynsansvariga myndigheter. Samman- taget kan modellen kanske inte fullt ut garantera en tillräcklig kontroll över verksamheten för att säkerställa en säker och effektiv alarmering. Modell 2: Gemensamma larmcentraler för samverkan För en starkare kontroll och inflytande kan en närmare samverkan och samlokalisering med ansvariga räddningsorgan och myndig- heter vara en lösning. Staten skulle utöver 112-tjänsten kunna ta ansvar för att skapa förutsättningar för samverkan mellan olika funktioner och aktörer i larmkedjan. Samlokalisering eller nära samverkan kan knytas till större centraler som också kan fungera som ledningscentraler regionalt med kapacitet för normalberedskap och större och allvarligare händelser eller kriser. Staten skulle i denna typ av samverkan kunna ansvara för en samlad mottagning och inledande bedömning av larm. Ansvariga myndigheter och räddningsorgan har ledningsoperatörer på plats i larmcentralen som kan följa larmbehandling och börja förbereda/aktivera åtgärd. Uppgiften att larma ut och dirigera resurser kan skötas av räddningsorganens egna ledningsoperatörer på plats. För att säkerställa en snabb och effektiv samverkan måste krävas att ansvariga myndigheter och räddningsorgan förlägger sitt larm- och ledningsarbete som rör nödsituationer till de gemensamma larmcentralerna. Olika former av samverkansmodeller prövas på några platser i landet, t.ex. och planerad samverkans- lösning i . Gemensamt för pågående projekt är att aktörerna, som inkluderar SOS Alarm, polisen, räddningstjänst m.fl. betonar vikten av att samverka redan i larm- och ledningsfasen och på så sätt kunna aktivera snabba insatser. Samlokaliseringen och samarbetet i centralerna har också fördelen att insatser kan koordineras bättre och information spridas snabbare. Många lyfter även fram betydelsen av att ha samma former för samverkan i vardag och kris. Samverkansmodellen kan bedömas ha fördelen att den nära följer gällande ansvarsförhållanden. Modellen ger utrymme för varje aktör att bedöma och hantera larm med utgångspunkt från sitt eget verksamhetsperspektiv. De modeller som prövats bygger på frivillig samverkan. Om modellen ska tillämpas i större skala nationellt torde det finnas grund för en mer tvingande modell och tydlig reglering av ledning och styrning, ansvar och uppgifter för att säkerställa en långsiktigt stabil och hållbar lösning. I ett finansieringsperspektiv kan samverkansmodellen bygga på ett delat finansieringsansvar mellan offentliga aktörer. Staten kan dock antas behöva ta ansvar för grundläggande finansiering av viss teknik och infrastruktur. Modell 3: Statlig alarmeringsmyndighet En ytterligare modell är att staten tar över ansvaret för att samordna och utföra samtliga alarmeringstjänster. Staten får i det fallet ett helhetsansvar för larmbehandlingen från mottagning av larm på 112, bedömning och prioritering samt utlarmning och dirigering av resurser. Motivet är att på så sätt samla ansvaret för en snabb, säker, effektiv larmbehandling. Ett samlat statligt ansvar kan också motiveras utifrån behovet att säkerställa en hög grad av enhetlighet i larmbehandlingens olika moment. Motiven för en helstatlig alarmeringstjänst kan också kopplas till nationell säkerhet och beredskap. Ansvariga räddningsorgan och myndigheter är skyldiga att ansluta sig till och samordna sin alarmering till dessa statliga larmcentraler och den teknik och infrastruktur som tillhandahålls av myndigheten. Den statliga funktionen ansvarar för samordning, stöd och samordning till hjälporganen, teknik och utveckling av beslutsstöd samt för övervakning och uppföljning av larmtider, rutiner m.m. Räddningsorganen ansvarar dock liksom för ledning och genomförande av insatser, utryckning. Uppgiften att ansvara för alarmering läggs på ny eller befintlig statlig myndighet eller lämplig alternativ verksamhetsform. Genom att det statliga åtagandet är större i denna modell, där fler moment utförs av statligt anställda operatörer, blir verksamheten dyrare för staten än i modell 2 ovan. Samhällsekonomiskt sett kan modellen dock innebära effektivare resursutnyttjande genom att larm- behandlingen bedrivs mer samlat och koordinerat. 11 Överväganden och förslag Utredningens uppdrag har varit att se över samhällets alarmerings- tjänst i syfte att säkerställa att den fungerar säkert, effektivt och ändamålsenligt. Med samhällets alarmeringstjänst avses den verksamhet som omfattar mottagning av larm på nödnummer 112 och vidare behandling av larmet i syfte att verkställa en räddnings- insats. har haft en förhållandevis väl samordnad alarmering. Ett gemensamt nödnummer 112 (tidigare 90 000) och samordningen genom SOS Alarm har utgjort grunden för detta. Motiven för sam- ordning har varit att säkerställa att den enskilde i en nödsituation enkelt kan slå larm och att möjliggöra effektiva räddningsinsatser. Utredningens kartläggning visar dock att alarmeringssystemet blivit alltmer komplext och svåröverskådligt, som följd av de olika krav som utförarna ställer på larmtjänsterna. Utvecklingen visar också att flera kommuner och landsting vill upphandla alarmerings- tjänster i konkurrens och kunna välja den utförare som bäst uppfyller kraven i den egna verksamheten. Ett alternativ som också övervägs är egen drift. Några landsting har redan avtal, eller planerar ingå avtal, med annan larmcentral för prioritering av vård- ärenden och dirigering av ambulans. finns de kommuner och landsting som anser att den nuvarande ordningen fungerar väl. Bedömningen är att en fortsatt utveckling i denna riktning riskerar leda till ett fragmentiserat alarmeringssystem. kan det innebära risker för samhällets förmåga att säkerställa med- borgarnas skydd och undsättning i allvarliga och brådskande nöd- situationer. En svagt samordnad alarmeringskedja med flera själv- ständiga aktörer kan också försämra samhällets förmåga att hantera allvarliga händelser och kriser. Utredningen gör bedömningen att de motiv som legat till grund för en samordning av alarmeringen i kommuner, landsting och staten har giltighet än . Formerna för samordning och styrning behöver dock utvecklas med hänsyn till de förändringar som skett i samhället. Större vikt behöver läggas på alarmeringssystemets funktion och effektivitet som helhet, och på målet att säkerställa att den enskildes säkerhet, trygghet och tillit till samhällets räddningsresurser i en nödsituation. Förslag: En nationell alarmeringsfunktion inrättas med uppdrag att ansvara för alarmeringen för att säkerställa en säker, snabb och effektiv larmbehandling och en likvärdig tjänst i landet. Skälen för utredningens förslag: Den nationella styrningen över alarmeringsförhållandena behöver stärkas för att säkerställa säkra, effektiva och likvärdiga alarmeringsförutsättningar i hela landet. En säker och väl fungerande alarmering i nödsituationer kan anses vara ett grundläggande offentligt åtagande som ytterst handlar om medborgarnas säkerhet och trygghet i samhället. Endast staten kan förväntas ta det övergripande ansvaret för att säkerställa säkra och likvärdiga förhållanden i hela landet och en effektiv samverkan mellan olika aktörer i larmkedjan. Staten har också ett särskilt ansvar för förhållanden som rör den nationella samordningen och förmågan att hantera allvarliga händelser och kriser i fred och under höjd beredskap, där en väl samordnad alarmeringstjänst kan ha stor betydelse. Ett ökat statligt åtagande inom alarmering ställer krav på att verksamhetens omfattning och inriktning noga prövas. Statens ansvar och åtagande bör inte överskrida vad som kan bedömas vara nödvändigt för att säkerställa de nationella mål och utgångspunkter som redovisats ovan, dvs. medborgarnas och samhällets säkerhet och beredskap. Mot denna bakgrund föreslår utredningen avgränsningar av alarmeringsverksamheten omfattning och inriktning. Alarmeringsfunktionens verksamhet ska i första hand ha inriktning på larm som avser nödsituationer som bedöms kräva omedelbara insatser på plats från samhällets räddnings- och hjälp- resurser, ibland kallad blåljus- verksamheten. Detta kan gälla allvarliga olyckor, livshotande sjukdomsfall, bränder eller andra allvarliga skador med risk för skador på egendom eller miljö. Verksamheten ska omfatta all nödalarmering på 112 och övriga nödmeddelanden till och statlig räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt polis. Larm som inte avser brådskande nöd- situationer och inte kräver omgående insats ska i högre utsträck- ning kunna styras till andra mottagningsfunktioner eller tjänster som ansvariga räddningsorgan och myndigheter tillhandahåller. Som följd av denna renodling föreslås åtgärder för att tydliggöra att nödnummer 112 endast ska användas för brådskande nöd- situationer, se vidare avsnitt 11.10. Alarmeringsfunktionens verksamhet ska inte innefatta sådana larm- och säkerhetstjänster där det finns en väl fungerande marknad med konkurrerande företag. Till sådana larm räknas olika former av säkerhets- och jourtjänster, personlarm m.m. som SOS Alarm utför i enlighet med uppdrag och avtal med kommuner och landsting men även privata kunder. En särskild fråga gäller automatiska brandlarm, som hanteras på samma sätt som ett inkommande larm på 112 om brand. Utredningen anser att vissa allmänna inrättningar såsom t.ex. äldreboenden, sjukhus och skolor bör ha automatiska brandlarm kopplade till alarmeringsfunktionen. En bestämmelse om detta bör tas in i lagen om skydd mot olyckor. En viktig utgångspunkt är att alarmeringsfunktionen ska ha samma grundläggande ansvar och uppgifter när det gäller vardagshändelser såväl som vid allvarligare händelser eller kriser. Verksamheten behöver organiseras och dimensioneras för att ha sådan kapacitet och uthållighet. Genom ansvaret för larm på nöd- nummer 112 eller andra larmvägar kommer alarmeringsfunktionen alltid att ha en aktuell operativ lägesbild och resursöverblick över pågående händelser och insatser i samhället. Detta gör det naturligt att alarmeringsfunktionen också kan utföra vissa varnings- och informationstjänster som har samband med verksamheten. Alarmeringsfunktionens verksamhet ska bedrivas på ett sådant sätt att goda förutsättningar skapas för en nära samverkan med ansvariga myndigheter på lokal, regional och statlig nivå. Verksamheten ska säkerställa att alla medborgare ges likvärdiga förutsättningar att få snabb och säker hjälp i en nödsituation. Det behöver säkerställas att personer med funktionshinder som till exempel döva, tal- eller hörselskadade eller personer med annan språklig bakgrund kan erbjudas snabb och säker larmbehandling. Förslag: Alarmeringsfunktionen ska ha uppgifter inom tre verk- samhetsområden: alarmering, varning och information samt stöd och infrastruktur. Skälen för utredningens förslag: Alarmeringsfunktionen ska ha uppgifter inom tre övergripande verksamhetsområden: alarmering, varning och information samt stöd och infrastruktur. Verksam- hetsområdena beskrivs i det följande. Alarmeringsfunktionen ska ansvara för att ta emot och bedöma larm på nödnummer 112 samt förmedla larmuppdrag till berörda räddningsorgan. Till skillnad från den nuvarande 112-tjänsten ska den larmoperatör som tar emot larmet även göra en första bedömning av situationen, kategori, omfattning, räddningsbehov och prioritet för den aktuella händelsen. Larmoperatören ska även kunna göra en första bedömning av resursbehov och tillgängliga resurser för insatsen innan åtgärd beslutas och larmuppdrag vidare- förmedlas till ansvarigt eller ansvariga räddningsorgan. Genom att en första bedömning av händelsens prioritet, räddnings- behov och resurser görs i tidigt skede av larmbehandlingen kan en snabb första respons säkerställas i mycket brådskande och akuta nödsituationer, t.ex. vid livshotande sjukdomstillstånd, allvarliga olyckor, m.m. Vid mer omfattande händelser, t.ex. större bränder eller andra olyckor som kräver flera räddningsorgans insatser kan en samlad utlarmning och koordinering av räddningsresurser göras tidigt i processen. Förändringen syftar även till en renodling av roller och upp- gifter i larmbehandlingen. finns ett upprepningsmoment där larm som ska vidarekopplas till annan lednings- eller räddnings- central, t.ex. för statlig räddningstjänst eller polis, bedöms av flera larmoperatörer. Om den mottagande almeringsfunktionen i stället kan göra en första grov sortering av inkommande larm kan räddningsorganen avlastas denna uppgift i larmbehandlingen. Deras resurser kan då inriktas på ledningsuppgifter inför en insats. En sådan renodling av roller och ansvar i larmbehandlingen bör kunna bidra till ett effektivt samlat resursutnyttjande av samhällets räddningsresurser. Som tidigare framgick är en samlad mottagning av alla larm av vikt för en koordinerad larmbehandling. Alarmeringsfunktionen ska därför ansvara för all mottagning av larm på såväl nödnummer 112 som andra former av meddelanden. Nödanrop som inkommer via andra kanaler (t.ex. sjöfartens VHF) ska på lämpligt sätt koordineras med alarmeringsfunktionens larmcentraler för att säkerställa en samlad lägesbild över pågående insatser. Alarmeringsfunktionen ska på uppdrag av räddningsorgan och ansvariga myndigheter kunna utföra informations- och varnings- tjänster i samband med allvarliga händelser, störningar eller kriser i samhället. Sådana tjänster har ett nära samband med alarmerings- verksamheten och den teknik och kompetens som ska finnas i verksamheten, vilket talar för att det finns synergier vid en sam- ordning. Exempel på sådana tjänster är varningsmeddelanden till allmänheten. Även information till myndigheter så som larmning av myndigheternas tjänstemän i beredskap (TiB). I samband med sådana störningar eller kriser ska alarmeringsfunktionen även ha förmåga att kunna stödja räddningsorganens och myndigheternas verksamhet med t.ex. lägesbilder, resursöverblick, logistik och kommunikation. I samband med alarmering och genomförande av insatser ska alarmeringsfunktionen kunna erbjuda stöd till räddningsorganens verksamhet. I fråga om alarmering kan räddningsorganen ha olika behov av kompletterande tjänster. Tjänsterna handlar om stöd vid överblick av tillgängliga resurser, stöd till information och kommunikation, annan logistik som kartstöd, m.m. Alarmerings- funktionen ska kunna utgöra en gemensam sambandsfunktion och stöd i alarmering och genomförande av insatser. Detta kan gälla stöd till logistik, information och kommunikation mellan räddningsorganen och även framtagandet av gemensamma lägesbilder och resursöverblick. Gemensam teknik för information, ärendehantering och kommunikation mellan olika aktörer är en viktig förutsättning för en samordnad larmbehandling. Dessa frågor behandlas i senare avsnitt 11.8. En viktig utvecklingsfråga är också att förenhetliga och harmonisera beslutsstöd och rutiner för larmbehandlingen. Alarmeringsfunktionen ska ansvara för samlad uppföljning och utveckling av larmrutiner. En viktig uppgift blir att utveckla system för att samlat mäta tidsåtgången för larmbehandlingen, från det att ett larm inkommer till dess att resurser larmas ut. Syftet är att kunna identifiera rutiner i larmbehandlingen som kan medföra risker för förseningar eller avbrott i larmkedjan. Det är också angeläget att utveckla en modell för återföring av kunskaper och erfarenheter vid utryckningar som kan utgöra grunden för en lärande process och en kontinuerlig förbättring av larm- behandlingsrutiner. Grundmodell för larmbehandlingen: Larmoperatören tar emot ett inkommande samtal på nödnummer 112 och genomför en intervju med den person som larmat för att identifiera situationen. Frågor ställs om vad som hänt, var händelsen har inträffat och vem som är drabbad samt kontaktuppgifter. Som stöd för intervju finns beslutsstöd och riktlinjer i larmcentralen. Så snart händelsen kan kategoriseras kan ansvarigt räddningsorgan kopplas in på medlyssning till intervjun. Vid behov ställs ytterligare frågor om händelsen, omständighet, m.m. Vid sjukdom ställs frågor om symtom med syfte att identifiera livshotande symtom. Om ärendet bedöms kräva en omgående räddningsinsats eller utryckning – ambulans, räddningstjänst – beslutar larmoperatören om utlarmning av resurser i enlighet med larmplaner m.fl. anvisningar. Utlarmning verkställs av dirigentoperatör i larmcentralen eller av operatör på räddningscentral eller motsvarande. Om ärendet inte bedöms kräva omgående räddningsinsats kan samtalet hänvisas eller av operatören vidarekopplas till lämplig mottagningsfunktion, t.ex. sjukvårdsrådgivning, lämpligt informationsnummer (t.ex. 113 13, 114 14) eller annan mottagande funktion hos respektive räddningsorgan. Om ärendet inte kan bedömas direkt av larmoperatören eller kräver rådgivning med sakkompetens, t.ex. medicinsk kompetens, kan operatören koppla in en sådan funktion för att få stöd i bedömningen. Som huvudprincip ska gälla att den larmoperatör som tar emot nödsamtalet normalt håller i hela larmbehandlingen. Motivet är att den hjälpsökande i en pressande akut nödsituation inte ska behöva framföra sitt ärende eller bli överkopplad mellan flera operatörer. Det ska också vara larmoperatören som normalt tar beslut om åtgärd, dvs. om utlarmning eller någon form av vidarekoppling. Vidarekopplingar sker endast då ärendet inte är brådskande eller kräver annan bedömning eller åtgärd. En viktig princip är vidare att alarmeringsfunktionen ska kunna följa ett larmärende fram till platsen för händelsen. Flera förutsättningar behöver vara uppfyllda för att denna form av larmbehandlingsmodell ska fungera effektivt och säkert. De larmoperatörer som tar emot och bedömer inkommande larmen behöver ha hög generell kompetens, god sakkunskap inom olika räddningsområden och professionell metodik och träning i att utföra intervjuer som på rätt sätt gör att viktig information kan erhållas under intervjun för att identifiera bedöma räddningsbehov och prioritet. I ett senare avsnitt föreslår utredningen en särskild yrkesutbildning för larmoperatörer vid larmcentralerna (avsnitt 11.9). Larmoperatörerna måste också ha tillgång till moderna och effektiva beslutsstöd som grund för arbetet. Slutligen krävs för ett effektivt samarbete med räddningsorgan och ansvariga myndig- heter tillgång till en gemensam teknisk plattform som möjliggör en effektiv och parallell samverkan mellan larm och ledningsfaserna. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 11.8. Förslag: Den nationella alarmeringsfunktionen ska bedrivas i myndighetsform. Myndigheten föreslås få namnet . Skälen för utredningens förslag: Den nationella alarmerings- funktionen ska ha ett övergripande ansvar för att säkerställa en säker, effektiv och likvärdig mottagning och behandling av larm på nödnummer 112 i hela landet. Verksamheten föreslås bedrivas i myndighetsform. Skälen är följande. Utredningens prövning av det offentliga och statliga åtagandet (kapitel 10) ger vid handen att alarmering i nödsituationer är att betrakta som en grundläggande samhällsviktig tjänst för att säkra medborgarnas trygghet och säkerhet. Sådan verksamhet bör enligt utredningens mening inte vara föremål för konkurrens på en öppen marknad och bör inte heller bedrivas på affärsmässiga villkor.