sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — ståndet för viktiga ekosystemtjänster förutsätts ske inom miljö- målsuppföljningen, som en följd av regeringens beslut om preci- seringar.35 Beträffande integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser är förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter särskilt relevant. Miljöledning handlar om både myndigheternas positiva och negativa direkta miljöpåverkan och om indirekta effekter av myndigheternas verksamhet. Med det senare avses förändringar som uppkommer som ett resultat av att någon annan än myndigheten vidtar en åtgärd som en följd av att myndigheten har meddelat föreskrifter eller fattat något annat beslut, gett råd, genomfört utbildning eller lämnat information. Sektorers beroende av och påverkan på ekosystemtjänster är visser- ligen en bredare fråga än vad som normalt betraktas inom ramen för miljöeffekter. Men miljöledningssystemet erbjuder troligen i många fall arbetsformer som initialt kan nyttjas för att öka med- vetenheten om ekosystemtjänster. Regeringen bör därför överväga att klargöra att återrapporteringen om integrering av ekosystem- tjänster med fördel kan ske inom ramen för miljöledningssystemet. 3.2.2Effektiv myndighetssamverkan för sektorsintegrering Bristande helhetssyn och samordning av nyttjandet av eko- systemtjänster riskerar att leda till ineffektiv användning av mark och vattenområden. Statens styrning av kommuner skapar dessutom motstridiga signaler, vilket försvårar helhetssyn och samordning av åtgärder på lokal nivå. 6.Den utredning som föreslagits av Miljömålsberedningen för att nå en ökad helhetssyn på markanvändningen i genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen är ange- lägen. Dess omfång bör dock breddas till att inkludera näringslivets behov av enhetliga styrsignaler för att främja utveckling av ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter. 35 Ds 2012:23. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Förstärkt samordning inom statlig förvaltning bör utredas I samband med användningen av mark- och vatten behöver många olika värden och intressen vägas samman. Detta blir än tydligare när man betänker hur ett och samma område kan generera en mängd olika ekosystemtjänster som svarar mot olika behov i sam- hället, av vilka många men sällan alla går att förena. För att kunna åstadkomma god hushållning i enlighet med de inledande bestäm- melserna i t.ex. och behövs ett nära samarbete mellan myndigheter, organisationer, företag, mark- ägare och andra enskilda. Länsstyrelserna spelar genom rådgivning till och tillsyn över kommunernas fysiska planering en nyckelroll för att anpassa statens stöd till olika kommuners behov och för att stärka helhetssyn och mellankommunal dialog. Förvaltning baserat på helhetssyn i stället för sektorsspecifika insatser anges i den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet36 som avgörande för att åstadkomma ett hållbart nyttjande av biologisk mångfald, och liknande analyser lämnas även i Natur- vårdsverkets styrmedelsanalys för en grön infrastruktur.37 Vår hinderanalys (kapitel 2) visar dessutom på behovet av stärkt sam- arbete och samordning inom staten, för att åstadkomma enhetliga och tydliga budskap till kommuner och näringsliv. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen38 pekade på att statens legitimitet riskerar att bli ifrågasatt när staten inte kan utföra sina åtaganden på ett ändamålsenligt sätt p.g.a. allt för stor sektorisering. Utredningen föreslog att integrera skogsförvalt- ningen i länsstyrelsernas verksamhet, för att förbättra samord- ningen på regional nivå. Miljömålsberedningen konstaterade i sitt delbetänkande39 att sektorisering av frågor om markanvändning medför en risk för onödigt dubbelarbete och rollkonflikter, vilket kan leda till att användningen av marken och av finansiella resurser blir ineffektiv. Beredningen bedömde dessutom att behovet av en samordnad statlig förvaltning rörande markanvändning kommer öka i takt med ökande anspråk på markens resurser och behovet av anpassning till klimatförändringarna. Mot denna bakgrund föreslog beredningen ett etappmål om ökad helhetssyn på markanvänd- ningen i genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen. Förslaget tog fasta på den centrala förvaltningens 36Naturvårdsverket (2012c). 37Naturvårdsverket (2012d). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser betydelse, snarare än den regionala nivån. Den huvudsakliga åtgärd som föreslås är att tillsätta en utredare, och genomföra nödvändiga åtgärder . Utredaren ska enligt förslaget beakta det kommunala perspektivet och markägarperspektivet. De åtgärder för förbättrat kunskapsunderlag och lärande om ekosystemtjänster, som vi föreslår i avsnitt 3.2.1 ovan och i kapitel 4 och 5 innebär förhöjd kompetens hos länsstyrelserna och ett ökat inslag av samråd mellan centrala myndigheter med ansvar för mark- och vattenanvändning eller därmed relaterad kunskapsuppbyggnad. Icke desto mindre behövs det en analys av hur staten bör vara organiserad i markanvändningsfrågor för att på mest effektiva sätt främja en hållbar förvaltning av biologisk mångfald och ekosystem- tjänster. Att synliggöra samhällsnyttan med ekosystemtjänster är en nyckel till att identifiera och utveckla ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen. Det är därför angeläget att utredaren belyser behovet av statlig samverkan för att koppla andra samhällsmål till miljökvalitetsmålen, genom bl.a. försörjande ekosystemtjänster. Den föreslagna utredningen är inriktad på markägares och kommuners behov. Enligt vår hinder- analys behövs en bredare analys, som även inkluderar näringslivets behov av enhetliga styrsignaler för att främja ett entreprenörskap som utvecklar ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter. Med ekonomiska styrmedel avses skatter, avgifter, ersättningar, subventioner och andra styrmedel som direkt påverkar pris- bildningen på en marknad (se vidare bilaga 2). Sådana styrmedel är viktiga för att skapa incitament för frivilliga åtgärder genom pågående eller ändrad markanvändning och kan bl.a. underlätta genomförandet av planer för mark- och vattenanvändning som syftar till hållbar leverans av ekosystemtjänster. Olämpligt utfor- made ekonomiska styrmedel kan dock motverka en sådan utveck- ling, och medföra ökade kostnader för bevarande eller återställande av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. För en marknad är det viktigt att spelreglerna är lika för marknads- aktörerna och att de är långsiktiga och inte förändras på ett oförut- sägbart vis. En väl avvägd kombination av miljöavgifter och miljö- ersättningar är ett nödvändigt komplement till reglering och Åtgärder för integrering i beslutsprocesser kommunikationsinsatser, för att uppnå integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser. Ekonomiska styrmedel är också viktiga som incitament för teknisk utveckling samt för att gynna de privata aktörer som går före och driver miljöfrågor. De belönas då för att ta risker, utsätta sig för barnsjukdomar och för utvecklingskostnader samt vara föredömen för andra på marknaden. En viktig princip för ekonomiska styrmedel är att förorenaren ska betala för åtgärder som minskar verksamhetens externa kost- nader (bl.a. formulerat av , se bilaga 2).40 Vad beträffar biologisk mångfald och ekosystemtjänster behöver förorenaren- betalar-principen tillämpas i en bredare bemärkelse och inkludera mark- och vattenanvändning. har i sin analys av styrmedel för grön infrastruktur41 identifierat luckor i styrmedlen för bl.a. exploatering och övergödning. Kostnader för att negativt påverka (degradera) biologisk mångfald och ekosystemtjänster åläggs inte i tillräcklig omfattning den som orsakar denna degra- dering, i enlighet med förorenaren betalar-principen. I detta avsnitt kommer vi att analysera möjliga åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster, baserat på befintlig kunskap, genom ekonomiska styrmedel. I avsnitt 3.4 nedan utvecklar vi förslag om styrmedel för exploatering genom ekologisk kompen- sation. Kostnader för att degradera (negativt påverka) biologisk mång- fald och ekosystemtjänster åläggs inte i tillräcklig omfattning den som orsakar sådan degradering, i enlighet med föro- renaren betalar-principen. Eftersom potentiellt miljöskadliga subventioner är svåra att avskaffa när de väl införts bör deras konsekvenser för biologisk mångfald och ekosystemtjänster utredas innan beslut om sådana subventioner fattas. Konsekvenser bör så långt som möjligt inkludera en monetär beräkning eftersom beslutssituationen i allmänhet domineras av monetära över- väganden, som t.ex. att stärka konkurrenskraften i en viss sektor. 40http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=2074. 41Naturvårdsverket (2012d). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Miljöersättningar, t.ex. inom Landsbygdsprogrammet, är viktiga styrmedel för att säkerställa en hög och uthållig produktion av ekosystemtjänster. Effekten och kostnadseffektiviteten av dessa stöd är dock ofullständigt kända. Systematisk utvär- dering genom oberoende forskning bör vara en del av jord- brukspolitikens tillämpning i för att göra denna mer evidensbaserad. 7.Regeringen bör 2016 ge ett gemensamt uppdrag åt och att göra en översyn av befintliga ekonomiska styrmedel som påverkar biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samt föreslå nya styrmedel och åtgärder för att minska potentiellt miljöskadliga subven- tioner. Förslagen bör syfta till att miljökvalitetsmålen nås och att förorenaren betalar-principen tillämpas. Uppdraget bör utföras efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten, och . 8.Regeringen bör ge , och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att i samband med översyn och utvärdering av respektive närings stödsystem utreda hur viktiga ekosystemtjänster redan stöds och kan stödjas. Samråd med övriga berörda myndigheter bör ske när så är relevant. 9.En större andel av jordbruksstöden bör användas till miljö- ersättningar. Det bör även säkerställas att gårdsstödet får en bibehållen eller ökad positiv effekt på biologisk mångfald och ekosystemtjänster i jordbrukslandskapet. och bör föreslå ändrade ekonomiska styrmedel Miljöskadliga subventioner är stöd från den offentliga sektorn till verksamheter som har negativa miljökonsekvenser. Sådana stöd strider uppenbart mot förorenaren betalar-principen och kallas ibland för politik-misslyckanden som jämförelse med marknads- misslyckanden. Enligt bedömningar gjorda av () uppgick subventioner till konsumtion av fossila Åtgärder för integrering i beslutsprocesser bränslen till 2010. Den samhällsekonomiska kostnaden är antagligen mycket större eftersom subventionerna stimulerar investeringar och konsumtion med negativa externa effekter, som miljöanpassning försenas. En vanlig uppfatt- ning bland ekonomer42 är att sådana subventioner är de första som bör avvecklas eftersom de strider mot ekonomisk rationalitet: de minskar den samhällsekonomiska effektiviteten genom att sätta prismekanismen ur spel som de orsakar skador på miljön och/eller hälsa vilket minskar effektiviteten ytterligare. Detta är även ett viktigt motiv till att Konventionen om biologisk mångfald antog ett mål om utfasning av skadliga subventioner i den strate- giska planen.43 En omdiskuterad idé i arbetet med att finansiera planens genomförande är att medel som sparas in genom utfasning av skadliga subventioner kan användas till att finansiera biologisk mångfald. Potentiellt miljöskadliga subventioner är mycket svåra att avveckla eller fasa ut av politiska skäl.44 OECD45 visar på en rad hinder för att de ska kunna reformeras: Särintressen och rent seeking dvs. lobbyism som syftar till att införa regler som ökar vinsterna. Bristen på politisk vilja att reformera går ofta att koppla till starka särintressen och till lobbyarbete för att behålla eller erhålla nya subventioner. Myter och rädsla för förändring. Särintressen kan ha skapat tvivelaktiga argument om vikten av subventioner för att berät- tiga dessas existens Konkurrensvillkor och fördelningsaspekter. Syftet är ofta att värna om inhemsk ekonomisk aktivitet i olika regioner. Till- växtstimulering och rättvis fördelning av resurser bör ske på annat sätt. Brist på kunskap. De negativa effekterna av subventioner är inte alltid kända. Juridiska, administrativa och teknologiska begränsningar. Sub- ventioner kan ha byggts in i en struktur som gör det svårt att genomföra förändringar. 42Se t.ex. (2011). 43Beslut X/2 Konventionen om biologisk mångfald (/CBD/COP/10/27) Aichi- mål 3. 44Pearce och (1999). 45OECD (2004). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Upplevd äganderätt till subventioner. Långvariga stödsystem gör att en kultur kan uppstå där mottagarna anser sig ha rätt till subventioner, inte minst när dessa påverkar faktorpriset. presenterade skadliga subventioner.46 Vad som är en potentiellt miljöskadlig subvention är inte lätt att fastställa. Subventionerna motiveras i allmänhet av den inhemska industrins konkurrenskraft. Även om en subvention är miljöskadlig kan den vara befogad av effektivi- tetsskäl, t.ex. om samhällsnyttan är större eller om borttagande av subventionen skulle innebära att produktionen flyttade utomlands där den fortfarande subventionerades och orsakade ännu större skada. Det är därför som och Konventionen för biologisk mångfald prioriterar borttagande av miljöskadliga subventioner på internationell nivå. Jordbrukets tullskydd höjer priset på importerad mat. Enligt är det oklart om detta stöd är miljöskadligt. Gårdsstödet till jordbruk är ett inkomststöd som uppgår till men är villkorat så att det inte påverkar intensiteten, t.ex. användningen av växtnäring och kemiska bekämp- ningsmedel. Nedsatt energiskatt och koldioxidskatt anses däremot lättare att definiera som miljöskadliga subventioner. Dessa skatterabatter uppgick till 2010 inom energisektorn, framför allt nedsatt energiskatt på el som används inom industrin. klassificeras som en långsamt förnyelsebar energi- källa och är helt befriat från energi- och koldioxidskatt. Detta innebär att torvbrytning subventioneras med . Ett annat exempel är att dieselanvändning i gruvindustriell verksamhet inte betalar energiskatt och har sänkt koldioxidskatt. Inom transportsektorn är nedsatt energiskatt för diesel den största subventionen. Bränsle för utrikes sjöfart beskattas inte alls trots att sjöfartens svavelutsläpp är större än alla utsläpp på land. Totalt uppgår de potentiellt miljöskadliga subventionerna inom transportsektorn till och i detta ingår kostnaden () för reseavdrag till och från arbetsplatsen. De potentiellt miljöskadliga subventionerna inom fiskesektorn är omfattande på svensk nationell nivå (befrielse från energi-, 46 (2012e). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser koldioxid- och svavelskatter) och uppgår till cirka 200 miljoner kr.47 Inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) finns det dessutom subventioner i form av s.k. strukturstöd och marknadsstöd (prisstöd). Dessa stöd har framför allt till syfte att ekonomiskt bidra till dels ett resursmässigt uthålligt fiske, dels främja en bättre jämvikt mellan utbud och efterfrågan, t.ex. pris- stabilisering. bidrog strukturstödet till en ökning av den gemensamma fiskeflottans kapacitet. Reformen av GFP 2002 medförde dock väsentliga förbättringar genom att strukturstödet reformerades så att en stor del av det ekonomiska stöd som direkt bidrog till överkapacitet och överinvesteringar togs bort, såsom stöd till ny- och ombyggnation av fiskefartyg. Den nuvarande reformen, vilken träder i kraft , innebär ytterligare för- ändringar i hållbar riktning. Till exempel ska fiskeriförvaltning ses som en del av förvaltningen av hela havsmiljön enligt Havs- miljödirektivet, fisket ska förvaltas långsiktigt enligt principen om maximalt hållbart uttag (MSY), utkastförbud införs, dvs. all fångad fisk ska landas och räknas av kvoten, samt att förvaltningen av havsområden hanteras av de länder som omger dem (regionalisering). De ekonomiska stöden ska understödja dessa mål. Vad gäller prisstödet kommer detta att helt ha fasats ut . Ingen utfasning har dock beslutats för de svenska subventionerna. Det finns ett samband mellan skattetryck och subventioner, vilket komplicerar internationell jämförelse av subventioner. I ett land med högt skattetryck blir sannolikt subventionerna i form av skatteavvikelser stora. Men nedsättning av en koldioxid- skatt på /kg blir ändå i skatt vilket är mer än priset på utsläppsrätter i EU:s handelssystem ETS . En skattesats på /kg koldioxid kan ur ett nationellt perspektiv tolkas som en miljöskadlig subvention48 eller, ur ett internationellt perspektiv tolkas som en internalisering enligt förorenaren betalar- principen. Av framgår att många subventioner, framför allt skatterabatter på koldioxidskatten, minskar något –2015 men att subventionerna i huvudsak kvarstår. Miljöskadliga subventioner av rörliga kostnader innebär ofta en teknologisk fastlåsning. Till exempel försvåras en övergång till förnybar energi av CO2-subventionen (skattelättnad) för diesel till arbetsmaskiner inom jord- och skogsbruk. Cirka två tredjedelar av 47Naturvårdsverket (2012e). 48Naturvårdsverket (2012e). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser denna subvention kommer att avvecklas och detta bedöms skynda på övergången till DME och andra förnybara bränslen i skogsbruket.49 Skattelättnader som är svåra att avveckla med hänsyn till inter- nationell konkurrenskraft bör förenas med branschspecifika vill- kor, till exempel i termer av energieffektivitet och/eller resurs- produktivitet. På så sätt kan de produktivitetsmål för energi och naturresurser som skatten syftar till uppnås till lägre kostnad för producenten. Skatten är således inte nödvändig för att uppfylla syn på förorenaren betalar-principen (se bilaga 2). Andra möjligheter är att intäkterna från en miljöskatt återförs till sektorn på liknande sätt som tidigare gällde för handelsgödselskatten. har beskattat handelsgödsel (mineralgödsel) . Beslutet att slopa dessa skatter från motiverades av att subventionerna i form av sänkt koldioxidskatt på diesel i jord- och skogsbruksmaskiner successivt minskar 2015 (se stycket ovan). Mer rationellt vore att kompensera lant- bruket genom ökade miljöersättningar. Eftersom potentiellt miljöskadliga subventioner är svåra att avskaffa när de väl införts bör deras konsekvenser för biologisk mångfald och ekosystemtjänster utredas innan de instiftas. Att synliggöra konsekvenserna av miljöskadliga subventioner på bio- logisk mångfald och ekosystemtjänster är därför en viktig uppgift. Sådana konsekvenser bör om möjligt beräknas monetärt eftersom beslutssituationen i allmänhet domineras av monetära över- väganden, som t.ex. att stärka konkurrenskraften i en viss sektor. Vi föreslår att och får ett gemensamt uppdrag att göra en översyn av befintliga ekono- miska styrmedel som påverkar biologisk mångfald och ekosystem- tjänster, samt föreslå nya styrmedel och åtgärder för att minska potentiellt miljöskadliga subventioner. Förslagen bör syfta till att miljökvalitetsmålen nås och att förorenaren betalar-principen tillämpas. Subventioner till gruvnäring och torvbrytning liksom möjligheten att återinföra handelsgödselskatten bör ingå i upp- draget liksom att utreda möjligheten att införa branschspecifika villkor för att motverka skadliga effekter av skattelättnader som ges till industrin jämfört med hushållen, och som motiveras av kon- kurrensskäl. Uppdraget bör utföras i samråd med Havs- och vattenmyndigheten, och , och 49 , pers. medd. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser bygga vidare på styrmedelsanalys för grön infra- struktur50 samt analysen av potentiellt miljöskadliga subven- tioner51. Åtgärder för att utveckla ekonomiska styrmedel bör bedömas i ljuset av uppföljningen av etappmålet om betydelsen och biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Uppdraget bör därför läggas för att ge åtgärdsförslag för en samlad utvärdering av policyalternativ enligt vårt förslag 25 i kapitel 5.3. , och Havs- och vattenmyndigheten bör utreda ersättning för viktiga ekosystemtjänster Det är svårt att utvärdera miljönyttan av gårdsstöd och miljö- ersättningar till jord- och skogsbruk samt till främjande av havs- och vattenmiljöer på ekosystemtjänstnivå, t.ex. vilken effekt de haft på pollinering, biologisk bekämpning av skadedjur, mullhalts- bildning, kolupplagring, växtnäringsläckage m.m.). Utvärderingar försvåras av att de stora miljöersättningarna (till ekologisk odling, betesmarker, vallodling i norra samt till odling i miss- gynnade områden) har effekt på en mängd olika arter och eko- systemtjänster, framför allt reglerande och stödjande tjänster. Dessa tjänster kan vara väl så viktiga för jordbrukets produktions- förmåga som de direkta produktionsfaktorerna, som val av utsäde och tillsats av handelsgödsel. Skördenivån kan begränsas av låg mullhalt eller brist på insekter som utför pollinering eller biologisk kontroll av skadegörare.52 Forskning tyder också på att stöd till blommande kantzoner kan vara kostnadseffektivt, jämte stöd till betesmarker, för att främja produktionen av viktiga ekosystem- tjänster. Sådana ekosystemtjänster kräver ofta förvaltning på olika ekologiska skalor och kan stödjas inom ramen för befintliga miljöersättningar. föreslår fler riktade insatser för att stödja ekosystemtjänster på landskapsskala. I arbetet med kommande landsbygdsprogram (2014-2020) bör såväl miljöersättningar som andra landsbygdsstöd särskilt utvär- deras för sina effekter på ekosystemtjänster, och villkoren justeras vid behov. Stöd till åtgärder i åkerlandskapet, t.ex. blommande kantzoner, bör särskilt övervägas, eftersom jordlöpare och jord- humlor antagligen gör större nytta i form av att äta bladlöss och 50Naturvårdsverket (2012d). 51Naturvårdsverket (2012e). 52Bommarco m.fl. (2013). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser pollinera om de lever och förökas i åkerns kantzon jämfört med om de bor på naturbetesmarker långt bort från åkern i slättlandskapet. Även gårdsstödets utformning, dvs. den nationella utformningen av förgröningsvillkoren, bör analyseras och, i den mån det är möjligt, justeras utifrån ett ekosystemtjänstperspektiv. Nivån på skötselkrav kan exempelvis ha stor betydelse för att främja eko- systemtjänster i såväl naturbetesmarkerna som i vanliga åkrar. Systematisk utvärdering genom oberoende forskning bör vara en del av jordbrukspolitikens tillämpning i för att göra denna mer evidensbaserad (se även åtgärdsförslag 22). Regeringen bör ge , och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att, i samband med översyn och utvärdering av respektive närings stödsystem utreda hur viktiga ekosystemtjänster, särskilt de som kräver förvaltning på landskapsskala, redan stöds och kan stödjas. Sammanställning över ekosystem- tjänster, samt inledande bedömning, God havsmiljö 2020 kan utgöra underlag för dessa utredningar. Med utökad kunskap, t.ex. information som presenteras i sådan rapportering om integrering av ekosystemtjänster som föreslås i avsnitt 3.2.1 ovan, kan dessa utredningar i växande grad ta hänsyn till värdet av ekosystem- tjänster. Samråd med övriga berörda myndigheter bör ske när så är relevant. Andelen miljöersättningar i jordbruksstödet bör öka Bland de positiva ekonomiska incitament som är relevanta för ekosystemtjänster i är jordbruksstöden de överlägset största. Totalt omfattar de . Den helt övervägande delen utbetalas till lantbruksföretag och en mindre del till andra verksamheter på landsbygden. Jordbrukspolitiken är helt harmoniserad inom EU och regleras därför av gemenskapslagstiftning. finns dock en betydande frihet för medlemsländerna att påverka den nationella tillämpningen. Jordbruksstöden består av två huvuddelar, gårdsstöd och landsbygdsstöd. Gårdsstödet, som tillsammans med vissa mark- nadsstöd och marknadsregleringar kallas pelare 1, är ett rent inkomststöd som betalas per hektar jordbruksmark.