sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Förslaget är dessutom administrativt svår- hanterligt. För det femte ser vi en risk för att vissa studerande får problem med att finansiera studier i andra ämnen på grundläggande nivå, till följd av att studiemedlen redan är förbrukade. De som av någon anledning inte påbörjar studier i sfi kan behöva ta studiemedel för svenskstudier på en mycket låg nivå, vilket kan medföra att studiemedlen sedan inte räcker till för att studera fler ämnen på grundläggande nivå. Det riskerar att bli en fälla t.ex. för kvinnor som tar ut föräldraledighet. Ovan har vi beräknat att maximalt cirka 18 200 fler studerande skulle kunna efterfråga svenska som andraspråk på grundläggande nivå om sfi-utredningens förslag genomförs. Ett antagande vi gjorde var att sfi-utredningens förslag kommer att leda till vissa beteendeförändringar. Om hälften av de studerande ändrar sitt studiebeteende (utifrån ett antagande om dynamisk effekt) med anledning av sfi-utredningens förslag, skulle efterfrågan av svenska som andraspråk på grundläggande nivå ändå öka med 9 100 23 Utredningen föreslår dock att det ska bli möjligt att studera på grundläggande nivå inom komvux med en studieomfattning på av heltid (se kapitel 8). Hur den ökade efterfrågan fördelas mellan de olika regelförslagen från sfi-utredningen redovisas i tabell 10.2. De beräkningar som följer utgår från uppgifterna i tabell 10.2. Beräkningarna avser studiemedlens bidragsdel och tar sin utgångs- punkt i det nuvarande regelverket för studiemedel och i belopps- nivåerna . Det ska observeras att våra förslag om höjda bidrag till studerande på grundskolenivå (se kapitel 8) skulle öka kostnaderna mer än vad som anges nedan. Studerande som påbörjar sfi Studerande som inte påbörjar sfi efter första folk- bokföringsdatum skulle med sfi-utredningens förslag inte alls kunna studera i sfi. Dessa studerande kommer därför att behöva studera all sin svenska inom komvux. De genomsnittliga studie- tiderna i sfi används därför för att beräkna de tillkommande kostnaderna för studiemedelssystemet. Den genomsnittliga inskrivningstiden (exklusive studieuppe- håll) i sfi är enligt Statskontoret för studerande på studieväg 1, för studerande på studieväg för studerande på studieväg 3.24 Översatt till studiemedelstid motsvarar detta 52, . 24 Statskontoret (2009b). Källa: Utredningens beräkningar baserade på uppgifter från och Statskontoret. Det är okänt vilken studieomfattning de studerande läser med. Här antas att de studerande i genomsnitt skulle studera svenska som andraspråk med en studieomfattning om av heltid. Det antas vidare att alla studerande inom studieväg 1 beviljas studie- medel med det högre bidraget, att hälften av dem på studieväg 2 ges studiemedel med högre bidrag och hälften med generellt bidrag, samt att alla inom studieväg 3 beviljas studiemedel med generellt bidrag. Kostnaden för studiebidrag skulle öka med inklusive avgift för ålderspension om samtliga som inte kan studera inom sfi istället skulle studera svenska som andraspråk på grund- läggande nivå inom komvux, givet de antaganden som har redo- visats. Om man istället antar att hälften av de studerande skulle ändra sitt beteende och att den andra hälften skulle studera på grundläggande nivå skulle kostnaden begränsas till inklusive ålderspensionsavgift. Studerande som studerar inom sfi Med utgångspunkt i de uppgifter utredningen har inhämtat från beräknar vi ovan det maximala antalet tillkommande studerande inom svenska som andraspråk till 5 600 till följd av sfi- utredningens förslag att inte tillåta studier inom sfi efter första folkbokföringsdatum. Efter dynamiska effekter räknar vi ner antalet till 2 800. Med sfi-utredningens förslag om ett tvåårigt hinder mot studiemedel för svenska som andraspråk kommer studiemedelskostnaderna inte att påverkas nämnvärt av detta. Det kan dock tänkas att vissa studerande skjuter upp sina studier i två år p.g.a. att de inte kan försörja sig utan studiemedel under studie- tiden. Om många skjuter upp sina studier kan det innebära kostnadskonsekvenser för studiemedlen. Om en tidsbegränsning införs för studier i sfi i enlighet med sfi- utredningens förslag, utan att det införs något hinder att få studie- medel, kommer kostnaderna för studiemedel emellertid att öka avsevärt. Utifrån befintlig statistik är det inte möjligt att veta hur mycket längre de studerande skulle behöva studiemedel för svenska som andraspråk jämfört med . Vid ett antagande om att studie- tiden på kursen i svenska som andraspråk ökar med motsvarande på heltid skulle kostnaden för studiebidrag dock öka med vid 5 600 tillkommande studiemedels- tagare, vid antagandet att hälften får studiemedel med generellt och hälften med högre bidrag. Vid antagandet om dynamiska effekter skulle kostnaden bli med samma antaganden. Studerande som studerar inom sfi Vi beräknar ovan att maximalt 3 000 personer studerar inom sfi under längre tid än två år.25 Med sfi-utredningens förslag kommer dessa studerande inte att kunna fortsätta sina studier inom sfi. Om de vill fortsätta att studera måste de således övergå till att studera svenska som andraspråk på grundläggande nivå. Med sfi- utredningens förslag kommer de inte att kunna få studiemedel för dessa studier. Kostnaderna för studiemedel påverkas därför inte. Om en tvåårskarens för rätten till studiemedel inte införs skulle dock kostnaderna att öka. Med samma antaganden som görs ovan i avsnittet om fyraårsregeln ökar kostnaderna maximalt med . Vid ett antagande om dynamiska effekter ökar kostnaderna med knappt hälften av denna summa. 25 Andelen är underskattad då de som både läser effektiv tid och finns inom sfi redovisas som att de har läst efter första folk- bokföringsdatum. Sammantagen bedömning av kostnadskonsekvenser inom studiemedelssystemet förslag om en tidsbegränsning av sfi kommer att öka efterfrågan på att studera svenska som andraspråk på grund- läggande nivå. Även efterfrågan på studiemedel och studiemedels- kostnaderna kommer att öka. De beräkningar vi gör sammanfattas i följande tabell. Det är viktigt att åter trycka på att flera av antagandena vi gör är osäkra. Kostnaderna för studiebidrag antas öka med om ett tvåårigt hinder att få studiemedel införs i enlighet med sfi-utredningens förslag. Utan ett sådant hinder kan kostnaderna för studiebidrag antas öka med . 11Förändringar för en utvecklad vuxenutbildning Utredningen har haft ett förhållandevis väl definierat och avgränsat uppdrag. Under arbetets gång har vi mött frågeställningar och fått idéer som ligger i gränstrakterna för utredningens uppdrag eller helt utanför detsamma. Vi väljer därför att i detta avsnitt föra ett kort resonemang om några frågor som vi ser skulle kunna utveckla vuxenutbildningen på . Vi avstår dock – utom i ett fall – från att föreslå några konkreta åtgärder i dessa frågor. Vuxenutbildningen har fått många nya styrdokument såsom en ny skollag, en ny förordning om vuxenutbildning, en ny läroplan och nya kursplaner. Effekterna av dessa styrdokument är det för tidigt att uttala sig om då de varit i bruk mindre än . Utredningen har tidigare konstaterat att de nu gällande styr- dokumenten i allt väsentligt stödjer en flexibel vuxenutbildning med de mål och syften som regering och riksdag har beslutat om. För att fortsatt stimulera utvecklingen av vuxenutbildningen, i syfte att förbättra måluppfyllelsen och ytterligare öka genom- strömningen, bedömer vi att det finns några angelägna områden som regeringen särskilt bör uppmärksamma: En vuxenutbildning med kurser på olika nivå. En förenklad betygsskala i komvux på grundläggande nivå och inom sfi. Utveckling av en nationell databas för vuxenutbildning. En mer sammanhållen studiefinansiering. I syfte att stimulera kommunernas utvecklingsarbete för ökad kvalitet och genomströmning i utbildningen borde ett tillfälligt riktat statsbidrag – en kvalitets-peng – för komvux på grund- läggande nivå övervägas. Ett sådant statsbidrag skulle kunna sökas av huvudmän för insatser som bidrar till ökad kvalitet och individ- anpassning av utbildningen. 11.3En vuxenutbildning med kurser på olika nivå Inom vuxenutbildningen finns skolformerna komvux, särvux och sfi. Inom skolformerna komvux och särvux finns utbildning på olika nivåer, grundläggande respektive gymnasial. Det är mycket som är gemensamt för de olika skolformerna inom vuxenutbildningen vad gäller mål, syften och krav. Regeringen har, senast i budgetpropositionen för 20131, uttalat sin mening om vikten av att den enskilde individen bereds möjlighet att, vid behov och i största möjliga mån, läsa inom flera utbildningsformer sam- . Utredningens erfarenhet är att studerande ofta inte ges till- räckliga möjligheter att kombinera studier inom de olika skol- formerna, vilket kan innebära en förlängd studietid och en ökad skuldsättning. Kommunerna och andra aktörer behöver aktivt verka för att vuxna elever i högre grad ska kunna kombinera studier inom flera skol- och utbildningsformer – med utgångs- punkt från den enskilde elevens behov och förutsättningar.2 Det finns även en utbredd uppfattning om att komvux på grund- läggande nivå utgör en separat skolform skild från komvux på gymnasial nivå. Även detta kan leda till att elevers möjlighet att läsa kurser på olika nivåer minskar, att studietiden förlängs och att skuldsättningen riskerar att öka om studierna finansieras med hjälp av studiemedel. 2012/13:1. 2Det kan i detta sammanhang vara värt att uppmärksamma att nuvarande lagstiftning inte medger läsning av enstaka kurser vid utbildningar inom , vilket för många säkert skulle vara önskvärt då behovet inte alltid är att genomgå en fullständig utbildning . Kommunerna ansvarar för att utbildningen utformas så att den enskildes studier inom någon av skolformerna komvux, särvux och sfi kan kombineras med studier inom vuxenutbildningens andra skol- former.3 Även i Lvux12 framhålls att eleven bör kunna kombinera dels studier i flera skolformer inom vuxenutbildningen, dels studier med arbete. Det är alltså kommunernas ansvar att organisera verksam- heten så att det blir möjligt både schematekniskt och geografiskt att kombinera studier mellan olika nivåer inom samma skolform. Kommunens ansvar gäller även i de fall där kommunen upp- handlar vuxenutbildning på entreprenad av externa utbildnings- anordnare. Det är viktigt att vid upphandlingen ställa sådana krav att kombinationen av studier på olika nivå och mellan olika skol- former inte försvåras. Mot bakgrund av ovanstående problem och lagstiftarens krav på att det ska vara möjligt att kombinera studier mellan olika skol- former och nivåer, gör utredningen bedömningen att regeringen bör överväga möjligheten att samla vuxenutbildningens kurser inom en samlad vuxenutbildning med kurser på olika nivåer. En vuxenutbildning skulle troligen bidra till en förbättrad infra- struktur med en gemensam ingång, effektivare studie- och yrkes- vägledning, ökade möjligheter till validering och endast en individuell studieplan för individen genom hela studietiden. En samlad vuxen- utbildning skulle också underlätta kommunernas planering och organisation samt skapa bättre incitament för ett efterfrågestyrt kursutbud där studerande endast läser de kurser de behöver för sin fortsatta karriär. Utredningen har vid sina kommunbesök och i övriga kontakter med företrädare för sfi och komvux också uppmärksammats på frågan om det är nödvändigt och funktionellt med flera olika och del- vis parallella utbildningar för vuxna i ämnet svenska. erbjuds språkutbildning i form av ämnet svenska på olika nivåer, svenska som andraspråk på olika nivåer, sfi på olika nivåer samt en rad mer eller mindre formella kurser som yrkessvenska m.m. Detta skapar en viss förvirring och eftersom kurserna till viss del överlappar varandra motverkar det en god genomströmning och kan cementera uppfattningen att den studerande först måste klara av studierna på en viss nivå innan man kan påbörja nästa nivå. Det kan därför vara angeläget att överväga om kurserna i svenska kan systematiseras och renodlas för att skapa en tydligare 3 1 kap. 3 § förordningen om vuxenutbildning. struktur av vilka kurser och krav som behövs för att förbereda individen för ett inträde på arbetsmarknaden eller ge behörighet till högre studier och därmed gynna integrationen. Vid en sammanslagning av de olika skolformerna till en måste frågan om studiefinansiering lösas. Statskontoret pekade i en rapport från 20004 på problemen med stora kostnader för staten för studie- finansiering om sfi inordnas i komvux. Dessa problem torde kunna mötas med en reglering av rätten till studiemedel för kurser på vissa nivåer inom den samlade vuxenutbildningen (se även nedan om behovet av en mer samlad och enhetlig studiefinansiering). Mot bakgrund av ovanstående ser utredningen det som positivt att det i tilläggsdirektiven5 till ges ett vidgat uppdrag att se över utbildningen i svenska språket för vuxna. 11.4Betygsskala inom komvux på grundläggande nivå och sfi används en ny betygsskala inom komvux och sfi. Betygsskalan har fem godkända steg E–A, och ett underkänt steg, F. Preciserade kunskapskrav finns för tre av betygen: E, C och A. Betygssystemet är enligt utredningen relativt komplicerat. Läraren ska bedöma vilka delar av kunskapskraven eleven uppfyller och med stöd i ämnets syfte och kursens centrala innehåll, bedöma om elevens kunskaper sammantaget uppfyller kravet. Betyg är i första hand ett verktyg för bedömning och mått på elevens kunskapsnivå i förhållande till uppsatta kriterier för kursen. I andra hand används betygen som instrument vid antagning till högre studier, t.ex. antagning till gymnasieskolan eller högskolan. Inom vuxenutbildningen finns inga behörighetskrav eller för- kunskapskrav vad gäller betyg och inte heller någon urvalsprocess som baseras på betyg. Rätt att delta i utbildningen på grund- läggande nivå inom komvux, och behörig att delta i utbildning på gymnasial nivå, har en vuxen som saknar kunskaperna som utbild- ningen syftar till att ge och som har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.6 4Statskontoret (2000). 620 kap. 11 och 19 §§ skollagen. Utredningen ser därför inget behov av fler betygssteg inom komvux på grundläggande nivå och sfi än ett godkänt steg och ett underkänt steg. Utredningen har föreslagit att regeringen uppdrar åt att ta fram nationellt utformade delkurser för nationella kurser inom komvux på grundläggande nivå som omfattar mer än 200 verksamhetspoäng (se avsnitt 5.3.8). En sådan indelning skulle sannolikt medföra ett större bedömnings- och dokumentations- arbete för lärarna om de studerande läser flertalet delkurser, då betyg ska sättas på varje avslutad delkurs. Det finns flera argument emot en förenklad betygsskala inom komvux på grundläggande nivå och inom sfi. För det första kan det ur elevsynpunkt eventuellt finnas skäl att behålla en sex-gradig betygsskala. Att från början reducera betygsskalan till att endast utgöra den lägre delen av skalan kan möjligen innebära att eleverna upplever att förväntningarna på deras kunskapsutveckling redan från början är lågt ställda. Utredningen har dock vid sina kommunbesök erfarit att det före- kommer att eleverna studerar än nödvändigt inom komvux på grundläggande nivå och inom sfi, i ambitionen att erhålla ett högre betyg. Flera betygssteg kan med andra ord få en kvarhållande effekt, vilket leder till sämre genomströmning och risk för ökad skuldsättning. För det andra kan det argumenteras att betygssystemet inom komvux på grundläggande nivå bör motsvara systemet inom grund- skolan, för att vara den spegling av ungdomsskolan som kommit att prägla vuxenutbildningens styrdokument. Enligt utredningens bedömning är detta argument inte tillräckligt tungt vägande för att motivera en sex-gradig betygsskala inom en utbildning där man inte på ett tydligt sätt kan se användningen av betygssättningen. Ett ytterligare argument emot ett ändrat betygssystem för komvux på grundläggande nivå är att det naturligtvis finns ett värde i att ha ett enhetligt betygssystem för alla delar av skolväsendet. Inte heller detta argument väger tillräckligt tungt för att motivera nackdelarna med att behålla en sex-gradig betygsskala där det inte är nödvändigt. Inom komvux på gymnasial nivå är det naturligtvis självklart eftersom eleverna med betyg från gymnasiala studier ska konkurrera på samma villkor som eleverna med betyg från ung- domsskolans gymnasiestudier. Utredningen föreslår att regeringen överväger möjligheten att begränsa antalet betygssteg inom komvux på grundläggande nivå och inom sfi, i syfte att tydliggöra kunskapskraven för de studerande, minska lärarnas administration samt bidra till en ökad genom- strömning och minskad skuldsättning för eleverna. Utredningens förslag: ges i uppdrag att göra en för- studie av en databas för vuxenutbildningen. Samråd bör ske med kommuner och landsting (SKL), CSN och Universitets- och högskolerådet. använder kommunerna ett antal olika it-system för olika uppgifter inom vuxenutbildningen. De flesta kommuner har ett datorbaserat system med varierade moduler beroende på vilka uppgifter det ska användas för, t.ex. elevregistrering, betygs- hantering, individuella studieplaner, statistik etc. De administrativa systemen används olika beroende på vem som lägger in och hämtar ut uppgifter, dvs. om det görs i kommunens egen regi eller om uppgifter inhämtas via externa utbildningsanordnare. Det finns många problem förknippade med de olika it-lösning- arna. Ett problem är att kommunernas it-system ofta inte primärt är utvecklade för vuxenutbildningen, t.ex. vad det gäller flexibla kurstider, individuella studieplaner, statistik etc. Det är sannolikt också dyrt för kommunerna att utveckla och anpassa egna it- lösningar istället för att detta görs samlat för ett nationellt system. Även gränssnittet mellan kommuner och nationella myndigheter, t.ex. , CSN och Arbetsförmedlingen, försvåras av att respektive myndighets it-system måste matchas mot ett antal olika system. Olika system försvårar också tillgången till studerande- uppgifter i de fall studerande flyttar mellan kommuner och hindrar beslutfattares tillgång till statistikuppgifter. ansvarar för den officiella statistiken om vuxen- utbildningen. Utredningen föreslår i kapitlet om nationell styrning och uppföljning att myndigheten ges i uppdrag att vidta åtgärder för att förbättra statistiken. Ett annat problem inom vuxenutbild- ningen är hur ofta statistik bör samlas in och analyseras. Vuxen- utbildning ska vara flexibel när det gäller tid och rum och den ska pågå kontinuerligt . Det innebär, till skillnad från t.ex. ungdomsskolan, att studerande påbörjar och avslutar sina kurser i princip när som helst . I en allt mer flexibel studiemiljö bör även statistikinsamlingen anpassas. Kommunernas upphandling av vuxenutbildning från externa utbildningsanordnare har ökat. Det ställer också krav på hantering av ansökningar, individuella studieplaner, intyg och betyg. I många kommuner beviljas elever en studieplats efter ansökan och vägled- ning via nätet. Samtliga system bygger dock på att uppgifterna är aktuella och tillförlitliga. En stor del av arbetet med uppföljning baseras på dessa uppgifter och uppgifterna utgör underlag för statistik om verksam- heten inom vuxenutbildningen. En bristfällig insamling medför att analysen inte blir tillförlitlig vilket även flera utredningar inom vuxen- utbildningsområdet pekat på. En nationell databas skulle enligt utredningens bedömning kunna effektivisera vuxenutbildningen och underlätta uppföljningen av verk- samheten. Utredningen föreslår att det tas ett första steg mot en nationell vuxenutbildningsdatabas. Vi föreslår att ges i uppdrag att göra en förstudie av en databas med online-registrering av uppgifter. Uppdraget bör genomföras i samråd med kom- muner och landsting (SKL), CSN och Universitets- och högskolerådet. Vuxenutbildningsdatabasen bör bidra till: Att möjliggöra en effektiv statistikinsamling av hög kvalitet, där det kan göras löpande uttag av aktuella statistikuppgifter. En mer effektiv administration, där databasen i tillämpliga delar bör vara tillgänglig för olika intressenter, t.ex. skolmyndigheter, kommuner, Arbetsförmedlingen och folkhögskolor. En enhetlig hantering av individuella studieplaner, betyg, intyg m.m. Att bättre möjliggöra uppföljning av tidigare studier. Att dimensioneringen av vuxenutbildningen kan underlättas avse- ende såväl kommunala medel som eventuella riktade statsbidrag. I tidigare kapitel betonar utredningen vikten av en individualiserad utbildning. En viktig ingrediens i en individualiserad utbildning är möjligheten att kombinera studier på olika nivåer. finns ett flertal ekonomiska ersättningar som ges för eller i samband med studier inom vuxenutbildningen. etableringsersättning under både studier och de övriga aktiviteter som förekommer inom ramen för ett etableringsprogram. Studier inom sfi är mycket vanliga inom ett sådant program, men även studier inom komvux förekommer. Många studerande inom sfi finansierar studierna genom inkomster från arbete eller får stöd från familj eller partner, men många får också försörjningsstöd. Studiemedel ges inte för studier inom sfi. Ungefär hälften av de som studerar på grundläggande nivå inom komvux får studiemedel. Många studerande inom komvux på grund- läggande nivå arbetar men många får också olika typer av bidrag, t.ex. försörjningsstöd och bostadsbidrag. Även på den gymnasiala nivån har de studerande sin försörjning från flera olika håll, t.ex. från studiemedelssystemet, eget arbete, stöd från partner eller i form av olika bidrag (se kapitel 7). Den som börjar sina studier inom sfi och fortsätter inom komvux på grundläggande och gymnasial nivå måste, om han eller hon använder de offentliga finansieringssystemen, byta ersättnings- form under utbildningens gång. Den som studerar parallellt inom t.ex. sfi och på grundläggande nivå inom komvux måste ofta kombinera olika typer av ersättningar under samma kalendertid, såvida han eller hon inte har etableringsersättning. Den som studerar parallellt på grundläggande och gymnasial nivå inom komvux kan normalt få studiemedel för dessa studier, även om studiemedels- förutsättningarna kan variera vad gäller bidragsnivå m.m. I dessa fall vägs dock nivåerna samman i ett sammanhållet studiemedels- beslut. Utöver vad som har nämnts finns det även andra former av ersättningar som kan vara aktuella, t.ex. aktivitetsstöd och komplet- terande ersättningar såsom bostadsbidrag, barnbidrag och föräldra- penning. De splittrade studiefinansieringsmöjligheterna leder till en svår- överblickbar ekonomisk situation och kan leda till att studerande inte känner till alla möjliga finansieringslösningar.7 De många ersätt- ningsformerna kan även leda till felaktiga incitament. Exempelvis kan den som studerar i sfi på halvtid och på grundläggande nivå inom komvux på av heltid inte beviljas studiemedel. Det kan leda till att den enskilde läser mer på grundläggande nivå än vad 7 Problematiken har även uppmärksammats bl.a. i SOU 2012:69. som är lämpligt bara för att komma upp i en studieomfattning som ger rätt till studiemedel. Olika ersättningar kan dessutom ställa krav på den enskilda individen som ur utbildningssynpunkt är olyckliga. En person som studerar med försörjningsstöd kan exempelvis tvingas avbryta studierna för att stå till arbetsmarknadens förfogande, även om det egentligen vore önskvärt att han eller hon fullföljer den påbörjade utbildningen. Utredningen anser att det är olyckligt med en splittrad studiefinansiering för en vuxenutbildning som vi vill se som sammanhållen. Utredningen anser att det vore önskvärt om systemen för studie- finansiering kan samordnas så att ett huvudsakligt ersättningssystem gäller och helst för hela den tid en studerande befinner sig inom vuxenutbildningen. Parallella ersättningssystem bör undvikas utom såvitt avser kompletterande ersättningar för speciella behov, t.ex. bostadsbidrag eller barnbidrag.