sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — 13.5Tillsyn, kvalitetsgranskning, uppföljning och utvärdering Regeringen har i förarbetena till den nya skollagen pekat på att det i ett system där ansvaret för verksamheten är decentraliserat till kommuner och enskilda huvudmän och som bygger på principen om mål- och resultatstyrning krävs en tydlig och effektiv uppfölj- ning, utvärdering, granskning och tillsyn. Enligt regeringen måste de krav som ställs i skollagen och andra föreskrifter hävdas aktivt och staten måste kräva att åtgärder vidtas. Ett statligt tillsynsansvar, utövat av Skolinspektionen, över enskilda utbildningsanordnare som godkänts som huvudmän för komvux uppfyller detta. En statlig tillsyn bidrar till en likvärdig utbildning oavsett om utbildningen bedrivs av kommunen eller en enskild utbildningsanordnare och bedöms öka förutsättningarna för en förhöjd kvalitet i utbild- ningen. 13.5.1Tillsyn över enskilda utbildningsanordnare som godkänts som huvudmän för komvux Bedömning: ska ha tillsyn över komvux som bedrivs av enskilda utbildningsanordnare som har godkänts som huvudmän för utbildningen. Tillsynen ska utformas som den tillsyn som Skolinspektionen utövar över övrig utbildning inom skolväsendet. Skolinspektionen ska följa upp ett beslut om godkännande av en enskild utbildningsanordnare som huvudman för komvux i nära anslutning till att beslutet fattats. Tidsintervallen för tillsynen bör vara desamma som för övrig utbildning inom skolväsendet. Eftersom de enskilda utbildningsanordnarna kommer att ingå i skolväsendet krävs ingen ändring av skollagens bestämmelser om tillsyn. Jag menar precis som i avsnitt 12.1.1 att Skolinspektionens tillsyn över komvux ska ha till syfte att granska om den verksamhet som bedrivs uppfyller de krav som följer av lagar och andra före- skrifter för komvux. Bedömning: Mot bakgrund av Statens skolinspektions samlade tillsyn över fristående skolor är det inte nödvändigt att författ- ningsreglera krav på en samlad tillsyn över en enskild utbild- ningsanordnare som godkänts som huvudman för komvux som bedrivs vid två eller flera skolenheter. Mot den bakgrund jag redogör för i avsnitt 12.1.2 angående den samlade tillsyn Skolinspektionen utövar över fristående skolor är det inte är nödvändigt att författningsreglera ett krav på en samlad tillsyn över en enskild utbildningsanordnare som godkänts som huvudman för komvux som bedrivs vid två eller flera skolenheter. Jag vill dock understryka vikten av att det görs en samlad tillsyn över komvuxverksamhet som bedrivs av samma utbildningsföretag oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Bedömning: ska granska kvaliteten i komvux som bedrivs av enskilda utbildningsanordnare som har godkänts som huvudmän för utbildningen på samma sätt som myndigheten granskar den övriga utbildning som står under dess tillsyn. Skolinspektionen ska vid denna granskning ha samma befogenheter som vid den övriga kvalitetsgranskningen. I enlighet med utredningens bedöming i avsnitt 12.1.3 ska Skolinspektionen granska kvaliteten i komvux som bedrivs av enskilda utbildningsanordnare som har godkänts som huvudmän för utbildningen på samma sätt som myndigheten granskar den övriga utbildning som står under dess tillsyn. Skolinspektionen ska vid denna granskning ha samma befogenheter som vid den övriga kvali- tetsgranskningen. 13.5.4Skolverkets uppföljning och utvärdering Bedömning: ska på nationell nivå följa upp och utvärdera komvux som bedrivs av enskilda utbildningsanordnare som har godkänts som huvudmän för utbildningen på samma sätt som myndigheten följer upp och utvärderar skolväsendet i övrigt. ska för detta ha samma befogenheter som vid övrig uppföljning och utvärdering. Jag menar precis som i avsnitt 12.1.4, att på nationell nivå även ska följa upp och utvärdera komvux som bedrivs av enskilda utbildningsanordnare som har godkänts som huvudmän för utbildningen på samma sätt som myndigheten följer upp och utvärderar skolväsendet i övrigt. ska för detta ha samma befogenheter som vid den övriga uppföljningen och utvärderingen. Förslag: Kommunen ska ha insynsrätt i komvux som bedrivs av en enskild utbildningsanordnare som har godkänts som huvud- man för utbildningen. Insynsrätten ska gälla för den kommun där verksamheten bedrivs. Jag föreslår, i enlighet med mitt förslag i avsnitt 12.2.1 att kommu- nen ska ha insynsrätt i den utbildning som bedrivs av en enskild utbildningsanordnare som har godkänts som huvudman för kom- vux. Insynsrätten ska gälla för den kommun där verksamheten bedrivs. Bedömning: Enskilda utbildningsanordnare som godkänts som huvudmän för komvux omfattas på samma sätt som övriga huvudmän inom skolväsendet, av krav på att systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Enligt utredningens förslag ska enskilda utbildningsanordnare kunna godkännas som huvudmän för komvux. På samma sätt som i avsnitt 12.3.1 menar utredningen att en konsekvens av detta är att sådana anordnare, på samma sätt som övriga huvudmän inom skol- väsendet, systematiskt och kontinuerligt ska planera, följa upp och utveckla utbildningen. Bedömning: Enskilda utbildningsanordnare som godkänts som huvudmän för komvux och som är föremål för nationell upp- följning och utvärdering, bör liksom övriga huvudmän inom skolväsendet omfattas av skyldighet att lämna uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljningen och utvärderingen. bör samla in och redovisa uppgifter om avbrottsorsak. Utredningen bedömer, på samma sätt som i avsnitt 12.3.2, att enskilda utbildningsanordnare som godkänts som huvudmän för komvux och som är föremål för nationell uppföljning och utvärde- ring på samma sätt som övriga huvudmän inom skolväsendet bör lämna uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovis- ning som behövs för uppföljningen och utvärderingen. Eftersom utredningen föreslår att avbrottsorsak ska dokumen- teras i den individuella studieplanen (se avsnitt 13.3.3) bedömer jag att bör samla in och redovisa dessa uppgifter. 13.6Valfrihetssystemets utformning och ersättningsbelopp I detta avsnitt beskrivs hur valfrihetssystemet ska utformas med ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Utredningen redogör också för några olika modeller för var beslut om ersättningsbeloppens storlek kan fattas samt beskriver vilken modell utredningen förespråkar samt skälen till detta. Vidare beskrivs konsekvenserna på både indi- vid- och anordnarnivå av ett valfrihetssystem. Även i denna del skiljer sig mina förslag från förslaget till ett valfrihetssystem för sfi. Detta beror bl.a. på det stora antalet kurser inom komvux och deras varierande genomförandekostnader. Detta förhållande kräver andra beräkningsunderlag än kurserna i sfi. De två systemen är dock uppbyggda utifrån principen med ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp, det senare ska endast lämnas för elever med ett omfattande behov av särskilt stöd. Förslag: Hemkommunen ska lämna bidrag till en enskild utbildningsanordnare för varje elev som hemkommunen har tagit emot och som har valt utbildningsanordnarens utbildning. Bidraget ska bestå av ett grundbelopp och i vissa fall ett til- läggsbelopp. Grundbeloppet ska avse undervisning, lärverktyg, admi- nistration, mervärdeskatt och lokalkostnader. Tilläggsbelopp ska lämnas för elever med särskilt kostnads- krävande behov. Som grund för utbetalning av ersättning till utbildningsan- ordnarna ska prisenheten kronor per verksamhetspoäng använ- das. Ersättningen per verksamhetspoäng kan skilja mellan olika kurser. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om lägsta ersättningsbelopp och om uppgiftsskyldighet med anledning av bidraget. En kommuns beslut om bidrag till en enskild utbildningsan- ordnare ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Kommunen ska finansiera komvux hos en enskild utbildningsan- ordnare som har godkänts som huvudman genom ett bidrag som följer eleven till den enskilda utbildningsanordnare hen har valt. Jag menar att det är hemkommunen som ska lämna bidrag till en enskild utbildningsanordnare för en elev som hemkommunen har tagit emot, åtagit sig betalningsansvar för och där eleven har valt utbildningsanordnarens utbildning. Grundbeloppet som betalas ut till anordnaren, ska avse under- visning, lärverktyg, administration, mervärdeskatt och lokalkostnader. Ersättningen till anordnaren ska i vissa fall även bestå av ett til- läggsbelopp. Även om kraven på individanpassning är långtgående i skollagen och i de förordningar som reglerar komvux kan det ibland finnas behov som är speciella för en viss individ och som är särskilt kostnadskrävande på grund av betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheter att förmedla adekvat undervisning. För dessa elever ska kommunen lämna ett tilläggsbelopp för att täcka kostnaderna och komplettera grundbeloppet. Det kan t.ex. gälla kostnader för särskild pedagogisk kompetens eller tekniskt peda- gogiskt stöd. Tilläggsbeloppet ska baseras på de särskilt kostnads- krävande insatserna som utbildningsanordnaren behöver tillhanda- hålla. Dessa kan variera beroende på elevens unika behov men också utifrån vilken eller vilka kurser eleven ska studera. Behoven ska bedömas utifrån elevens totala studiesituation hos utbildnings- anordnaren och ska inte specificeras för varje kurs eleven ska studera. Varje enskild kommun tar själv beslutet om eventuellt tilläggsbelopp. Detta sker under mottagningsprocessen, (se avsnitt 10.1.4). I mitt förslag till ersättningsmodell för valfrihetssystemet inom sfi (se kapitel 9) ingår att utbetalningen till enskilda utbildningsan- ordnare ska ske per studieväg och kurs. Uppbyggnaden av komvux är delvis annorlunda än den för sfi. Den är förvisso också kursut- formad men saknar helt kopplingar till någon studieväg. Ett utbe- talningssystem för komvux måste därför byggas upp utifrån andra principer än de jag föreslår för sfi. I dagens system där kommu- nerna upphandlar komvux med stöd av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () har det etablerats en praxis för hur ersättningen till utbildningsanordnarna beräknas. Denna praxis bygger på verksamhetspoäng. Då varje nationell kurs inom komvux på både grundläggande och gymnasial nivå omfattas av en viss nationellt fastställd verksamhetspoäng, är det naturligt att använda denna poäng som grund för prissättning och utbetalning. Ersätt- ningssystemet bygger på att det utgår ett visst fastställt krontal för varje verksamhetspoäng. Ett sådant fastställt krontal kommer skilja sig åt beroende på vilken typ av kurs det är frågan om. De två variabler som kommer att avgöra hur stor ersättning en utbild- ningsanordnare erhåller per kurs och elev är således hur många verksamhetspoäng kursen omfattar samt hur många kronor varje verksamhetspoäng beslutats generera. Eftersom kurserna i komvux har olika omfattning har de följaktligen också tilldelats olika många verksamhetspoäng. Detta gör att kurser som ligger på samma ersättningsbelopp per verksam- hetspoäng får en total kostnad som skiljer sig åt om kursernas omfattning och totala verksamhetspoäng är olika stora. också olika stor ersättning för kurser med samma totala omfattning av verksamhetspoäng men där ersättningen per verksamhetspoäng skiljer sig åt. Ett system med ersättning i form av kronor per verk- samhetspoäng är väl etablerat i landet och såväl kommuner som utbildningsanordnare är väl förtrogna med denna beräkningsmodell. Jag föreslår att som grund för utbetalning av ersättning till utbildningsanordnarna ska prisenheten kronor per verksamhetspoäng användas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om bidraget till enskilda utbild- ningsanordnare som har godkänts som huvudmän för komvux och om uppgiftsskyldighet med anledning av bidraget. En kommuns beslut om bidrag till en enskild utbildningsanord- nare som har godkänts som huvudman för komvux ska få överkla- gas hos allmän förvaltningsdomstol. Förslag: Ansvaret för att fastställa ersättningsbelopp för kurser inom komvux ska ligga på kommunen. ska dock fastställa lägsta ersättningsbelopp för kurser på grundläg- gande nivå och för de kurser på gymnasial nivå som avses i 20 kap. 19 § skollagen (2010:800). Tre olika modeller för beslut om ersättningsbelopp En ersättningsmodell ska kunna förena ett stort antal krav för att kunna fungera i praktiken. Både enhetlighet och tydlighet är viktiga förutsättningar, men även hänsyn till den stora variationen inom komvux behöver kunna hanteras. Detta gäller inte minst det stora antalet kurser med sinsemellan olika genomförandekostnader och olika regionala betingelser. Det stora utbudet av kurser inom komvux med stora skillnader i genomförandekostnader försvårar utformningen av en ersätt- ningsmodell. Då antalet kurser inom komvux är mycket stort omöjliggör det i princip en prislista med individuella priser för varje kurs. Det är inte heller möjligt att fastställa ett snittpris eftersom kostnaderna för kursernas genomförande skiljer sig åt i mycket stor omfattning. En fungerande modell skulle i stället kunna vara uppbyggd utifrån principen om grupper av kurser, ordnade efter genomförandekostnader. Här kan ämnesindelningen i tre olika ämnesgrupper inom yrkesvux tjäna som modell. Utredningen väljer nedan att beskriva tre olika modeller för beslut om ersättningsbelopp. I den första beskrivs hur staten kan fatta beslut om prisnivåer för de olika kursgrupperna. I den andra beskrivs hur kommunerna lokalt eller i regional samverkan kan ansvara för uppgiften och i den tredje hur stat och kommun kan ansvara för olika delar av beslutet om prisnivåer för de olika kurs- grupperna. Jag redovisar därefter mitt ställningstagande avseende vilken modell jag förespråkar samt skälen för det. I denna modell skapas en gemensam nationell prislista som tilläm- pas i landets samtliga kommuner. Ansvaret för att fastställa prislis- tan lämnas till som bl.a. ansvarar för fastställandet av riksprislistan för fristående grund- och gymnasieskolor. En förutsättning är att ersättningsmodellen tar sin utgångspunkt i ett antal fastställda kursgrupper. I förordningen (2009:43) om statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk vuxenutbildning på gymnasial nivå (yrkesvux) har regeringen angett ämnen på gymna- sial nivå i tre olika kurskategorier. Kommunerna får inom regelver- ket för yrkesvux ersättning per årsstudieplats. En årsstudieplats motsvarar olika antal verksamhetspoäng beroende på ämnets karaktär. Ämnena är indelade i tre olika kurskategorier som klargör hur många verksamhetspoäng som krävs för statsbidrag inom varje grupp av ämnen. Denna förteckning för tilldelning av statsbidrag inom yrkesvux kan fungera som bas för gruppering av kurser i en modell där staten fastställer ersättningsbeloppen. För de tre kursgrupperna kan olika ersättningsbelopp definieras, vilket skapar en pristrappa där kurser med låga genomförandekost- nader får en lägre prisnivå, och ersättningsbeloppen kan sedan öka succesivt för de två övriga kursgrupperna. Utgångspunkten blir att bedöma prisnivån i den grupp som generar lägst ersättning. Den gruppen består av allmänna ämnen som erbjuds av så gott som samtliga kommuner i landet. Det finns tack vare detta stor kunskap om prisnivåer för denna typ av ämnen. Sedan sätts priset för övriga två kursgrupper utifrån relationen mellan de tre grupperingarna i lista för statsbidrag inom yrkesvux. Denna modell leder till ett tydligt och förutsägbart system. Modellen bygger på ett beprövat system som kommunerna har erfarenhet av och förtroende för. Villkoren för etablering för de enskilda utbildningsanordnarna kommer därmed inte skilja sig åt oavsett var i landet etableringen görs. En statligt fastställd prisnivå kan också utgöra en kvalitetsgaranti då risken för lägre kvalitet på grund av för låg ersättning minimeras. Eftersom arbetet med fastställande av ersättningsbeloppen genomförs av slipper kommunerna både arbete och kostnader för detta. Beträffande kurser där de själva inte har någon verksamhet skulle det kunna bli svårt för kommunerna att hitta en rimlig prisnivå vilket undanröjs med statligt fastställda ersättningsbelopp. arbete med uppföljningen av kostnader för komvux förenklas och jämförelser av dessa blir mer relevant. Inte heller uppstår någon risk för att kommuner lägger över kostnader på andra kommuner genom att först ta med kurser i sitt utbud för att sedan sätta ett orimligt lågt ersättningsbelopp. Modellen leder till en prissättning som inte speglar kommunernas verkliga kostnader som ofta skiljer sig åt. Få kommuner kommer ha en prisbild som speglas av det fastställda ersättningsbeloppet. Med fasta prisbelopp kan kommuner inte heller prioritera vissa utbildningar genom en högre ersättning. Vidare kan en stark statlig styrning av kommunernas verksamhet komma att uppfattas som en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. I kommuner med högre faktiska kostnader än vad det statligt reglerade ersättnings- beloppet täcker, kan få eller inga enskilda utbildningsanordnare förväntas etablera sig och vissa typer av utbildningar kanske aldrig startas i kommunen eller regionen. I kommuner med lägre faktiska kostnader blir prissättningen kostnadsdrivande och riskerar att bli normerande. I denna modell ansvarar varje kommun helt och hållet för framta- gande och fastställande av ersättningsbelopp gällande i den egna kommunen. Dessa belopp bygger på kommunala prioriteringar av hur man förväntar sig ett bästa utfall för avsatta medel. Prislistan behöver inte innehålla ersättningsbelopp för samtliga nationella kurser utan ska relatera till de kurser som ingår i kommunens utbud. Kommunerna har också full frihet att organisera prissätt- ningen per enskild kurs eller genom indelning i olika kursgrupper. Kommunen måste kunna redovisa utgångspunkterna för ersätt- ningsbeloppens storlek och dessa ska så långt som möjligt vara de faktiska kostnaderna i kommunens egen verksamhet. Denna modell kommer att spegla den faktiska kostnadsbilden i landets kommuner och priset fastställs av den part som har betal- ningsansvar för verksamheten. Kommunerna kan också via pris- sättningen prioritera vissa utbildningar. Möjligheten till regional samverkan stärks eftersom besluten om olika prisnivåer inte fattas på nationell nivå. Den kommunala självstyrelsen kommer att upp- levas som orörd. Modellen medför ett stort antal kommunala prislistor som kan försvåra den nationella överblicken. Detta kan bl.a. leda till svårig- heter för nationella enskilda utbildningsanordnare att göra bedöm- ningar inför etablering. Varje kommun kommer att behöva ägna stor tid åt arbetet med att ta fram ersättningsbeloppen vilket inte blir resurseffektivt. Beslutsunderlaget för prissättning för kurser kommunerna inte tidigare erbjudit kan riskera att inte bli fullt till- förlitligt. Det finns också en risk att en kommun som inte driver verksamhet i egen regi utan enbart hänvisar eleverna till valfrihets- systemet sätter priset så lågt att det inte går att driva verksamheten med acceptabel kvalitet. Detta kan leda till att få eller inga enskilda utbildningsanordnare etablerar sig i kommunen. Kombination av statligt och kommunalt fastställda ersättningsbelopp I denna modell markerar staten sitt intresse för den rättighetsbase- rade utbildningen genom att fastställa minimibelopp för kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftning. Beloppen är dock inte absoluta, utan anger en miniminivå som inte kan underskridas men väl överskridas av kommunerna. Ansvaret för fastställande av den nationella prislistan för dessa kurser bör ligga på som bl.a. ansvarar för fastställandet av riksprislistan för fristående grund- och gymnasieskolor. I övrigt är prioriteringar av prisnivå för de olika kurserna en fråga för kommunala avgöranden. Utgångspunkten vid fastställande av denna nivå är, precis som i det första alternativet den samlade kunskap om prisnivåer kommunerna har när det gäller denna typ av kurser. Kommunerna ansvarar för fastställande av ersättningsbelopp för övriga kurser som ingår i deras utbud utan att bindas av statliga miniminivåer. Kommunerna har full frihet att organisera prissätt- ningen per enskild kurs eller genom indelning i olika kursgrupper. Kommunen måste också kunna redovisa utgångspunkterna för ersättningsbeloppens storlek som så långt som möjligt ska utgå från de faktiska kostnaderna i kommunens egen verksamhet. Modellen leder till varierande prislistor som i nästan lika stor utsträckning som i det förra alternativet relaterar till de lokala för- utsättningarna för komvux. Staten ansvarar för ett garanterat lägsta ersättningsbelopp för de kurser som genom rättighetslagstiftningen utpekats som särskilt angelägna. Kommunen kan ytterligare för- stärka detta genom att öka på prisnivån för dessa kurser. Kommu- nerna kan via prissättningen för övriga kurser prioritera vissa utbildningar och på detta sätt påverka kvaliteten inom komvux med hjälp av prissättningen. Möjligheten till regional samverkan stärks då besluten om olika prisnivåer inte ligger på nationell nivå. Den kommunala självstyrelsen kommer i huvudsak att upplevas som orörd. Kommuner med högre faktiska kostnader än det statligt reglerade ersättningsbeloppet erbjuder kan få svårigheter med att attrahera enskilda utbildningsanordnare och kommunen tvingas erbjuda de rättighetsbaserade kurserna i egen regi. I kommuner med lägre faktiska kostnader blir prissättningen kostnadsdrivande och riske- rar bli normerande. För övriga kurser kommer det medföra ett stort antal kommu- nala prislistor som kan försvåra den nationella överblicken. Detta kan bl.a. leda till svårigheter för nationella enskilda utbildningsan- ordnare att göra bedömningar inför etablering. Beslutsunderlag för prissättning för kurser som kommunerna inte tidigare erbjudit kan riskera att inte bli fullt tillförlitliga. Det finns också en risk att en kommun som inte driver verksamhet i egen regi utan enbart hänvi- sar eleverna till valfrihetssystemet sätter priset så lågt att det inte går att driva verksamheten med acceptabel kvalitet. Mitt förslag till beslut om ersättningsbelopp Kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för att tillhandahålla och finansiera komvux åt kommunmedborgarna. Jag anser att med ett sådant ansvar följer också ansvaret att besluta om vilka kurser som ska erbjudas och ansvaret för att besluta om ersättningsbelopp för erbjudna kurser. Jag föreslår att kommunerna fastställer ersättningsbelopp för samtliga kurser man avser erbjuda, men för kurser som omfattas av rättighetslagstiftning ska staten fastställa nationella minimibelopp. För dessa kurser kan kommunen fastställa en högre ersättning än den staten föreslagit men aldrig en lägre. Mitt förslag baseras såle- des på en kombination av statligt och kommunalt fastställda ersätt- ningsbelopp för kurser inom komvux. För fastställandet av lägsta garanterade ersättningsbelopp för kurser som omfattas av rättig- hetslagstiftningen, både grundläggande och gymnasiala kurser, ansvarar . Mitt främsta skäl till förslaget är att modellen överensstämmer med rollfördelningen inom vuxenutbildningen vilken är fastslagen i skollagen. Det delade ansvaret regleras i rättighetslagstiftningen i skollagen. Enligt den garanterar staten den enskilde viss utbildning, i övrigt ska kommunerna sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov. Det är då rimligt att staten också garanterar en viss kvalitet, definierat som lägsta ersättningsbelopp, för den utbildning som garanteras. I övrigt ligger besluten på nivå. Kommunen har bäst kännedom om de lokala för- hållandena i fråga om efterfrågan av utbildning såväl som den aktu- ella lokala kostnadsbilden för denna. Ytterligare ett skäl är att kommunerna via prissättningsmonopolet kan prioritera sådan utbildning man anser vara extra viktig för regionen och på så vis stärka kvaliteten i utbildningen. I samband med satsningen på yrkesvux har det vuxit fram regional samverkan i flera delar av landet.