sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Skälet ansågs vara de skiftande förhållanden som skulle kunna förekomma i dessa sammanhang. och regeringens ställningstaganden skedde mot bakgrund av dåvarande system för statlig bostadsfinansiering. Kostnaderna i bostadsbyggandet för mark, anläggningar och bygg- nader var där i det närmaste statligt reglerade och den ekonomiska pressen på parterna vid förhandlingarna om ett exploateringsavtal var inte lika påtaglig som . I och med att bostadsfinansierings- systemet fasades ut , försvann de begränsningar som tidigare fanns när det gällde framförallt markprisernas utveck- ling. Kommunernas möjligheter att skydda sig mot framtida kostnader i exploateringsområden var inte längre lika självklara. ökade osäkerheten för byggherrarna om vilka ekono- miska åtaganden de skulle kunna tvingas till i ett exploateringsavtal. Det har således skett en radikal förändring av de ekonomiska förutsättningarna för bostadsbyggandet genom övergången från systemet med statlig bostadsfinansiering till ett marknadsorienterat byggande. Därmed har också incitamenten för plan- och bygg- processens aktörer delvis förändrats. Det kan därför ifrågasättas om nuvarande lagstöd, eller brist på lagstöd, för byggherre- finansierad infrastruktur är anpassat till dessa förändringar. Dagens (och morgondagens) bostadsbyggande kännetecknas dessutom av krav på ökad variation, individualisering och komplexitet i de enskilda projekten. ökar kraven på en effektivare byggprocess med lägre kostnader för slutprodukten. Utvecklingen i bostadsbyggandet från kostnads- och prisregle- ringar till marknadslösningar har bl.a. varit ett försök från sam- hällets sida att underlätta nödvändiga omställningar i branschens verksamhet. De legala förutsättningarna i form av lagstöd för överenskommelser mellan planmyndigheten och byggherren som ansvarig för att de planerade projekten ska kunna genomföras, har däremot inte anpassats till dessa förväntade branschförändringar. Utvecklingen talar i sig för att överenskommelser mellan kom- mun och byggherre om alltmer individualiserade och komplexa projekt bör få avtalsregleras även i fortsättningen. Vi ska enligt direktiven redovisa om och på vilket sätt exploatörsbestämmelser kan utgöra ett stöd för eller ersätta tecknandet av exploaterings- avtal. Vi tolkar begreppet exploatörsbestämmelser i det här sam- manhanget som bestämmelser om exploateringsavtal som reglerar exploatörers verksamhet i allmänhet (till skillnad mot de bestäm- melser om markavstående m.m. i nuvarande 6 kap. 3–12 §§ PBL, som vanligtvis benämns exploatörsbestämmelserna). Det är knapp- ast möjligt att fullt ut kunna ersätta sådana överenskommelser enbart med bestämmelser om exploateringsavtal, som per defi- nition inte kan förutse alla de olika förutsättningar och situationer som kan förekomma. Av detta torde följa att sådana bestämmelser inte helt kan ersätta tecknande av exploateringsavtal. Däremot torde enkla och tydliga bestämmelser om exploate- ringsavtal kunna bidra till förutsägbarhet för inblandade parter och utgöra ett stöd i förhandlingarna för att skapa bättre balans mellan parterna. Redan det faktum att aktörerna trots kritiken numera föredrar förhandlingsöverenskommelser framför att tillämpa motiverar sannolikt att förfarandet legaliseras. För- handlingarna om exploateringsavtal bör ges en legal inramning som bl.a. säkerställer rättssäkerheten. Kommuner och byggherrar torde således ha ett gemensamt intresse av att sinsemellan kunna avtalsreglera utformning av be- byggelse och allmänna platser, marköverlåtelser, upplåtelse av rättigheter, exploateringsbidrag och utförande av kommunala anlägg- ningar, tidplaner m.fl. frågor som inte hör hemma i detaljplaner. föreligger ett legitimt intresse även från allmänhetens sida om ökad insyn och offentlighet i många av dessa frågor. En lagreglering av förfarandet kring exploateringsavtalen bör till- försäkra allmänheten rimlig insyn i avtalens villkor och utformning. Vi föreslår därför i det följande att förfarandereglerna i 5 kap. PBL om samråd och granskning för att ta fram detaljplaner och områdes- bestämmelser kompletteras med motsvarande regler gällande exploa- teringsavtal. Den tidigare framställningen i detta kapitel visar på betydande brister i tillämpningen av dagens lagstöd för exploateringsavtal. Det torde framför allt bero på brister i själva lagstödet. Lagstödet är inte tillräckligt för att kunna omfatta eller ange gränserna för de överenskommelser som parterna vill kunna avtalsreglera. anses bristerna gynna den ena parten i förhandlingarna på den andra partens bekostnad. Den indirekta karaktären i nuvarande lagstöd komplicerar dess- utom förutsättningarna på så sätt att parternas förmåga och kom- petens i förhandlingsarbetet inte alltid är tillräcklig. I ett urval på ett drygt 100-tal analyserade exploateringsavtal visar ungefär hälften av avtalen ett eller flera villkor som helt saknar lagstöd. Avtals- villkoren får ekonomiska konsekvenser som är svåra att förutse för byggherren eller som har villkor som är svårbedömbara vad avser lagstödet. Nuvarande tillämpning skapar osäkerhet för såväl kommuner som byggherrar. Kommunerna vill vara positiva till bebyggelse- utveckling, men inte dra på sig kostnader som uppkommer som en följd av byggprojekten. Byggherrarna har svårt att förutse vilka ekonomiska konsekvenser som i slutändan kommer att belasta projekten. I stället för att regelverket stöder en sam- verkan mellan parterna leder det till ett spel om vem som ska sitta med de sämsta villkoren den dag då detaljplanen antas. I det avseendet delar vi de synpunkter Statskontoret framfört i sin rapport till regeringen om den kommunala markanvisnings- processen59. För företag på en marknad är förutsägbara villkor och möjlighet till framförhållning avgörande för etableringsviljan och konkurrens- kraften. En stabil inriktning i bostadspolitiken och långsiktigt politiskt stöd underlättar marknadens utveckling. En politisk vilja att växa som kommun i kombination med konkreta åtgärder i form av satsningar på infrastruktur och annan nödvändig samhällelig service är en viktig förutsättning för ett ökat byggande. För att det ska finnas drivkrafter för innovation och utveckling av bostadsbyggandet krävs vidare utrymme för företagen att utveckla egna lösningar. För mycket detaljstyrning eller ryckighet i den poli- tiska styrningen med alltför ofta återkommande kursändringar riskerar att begränsa eller strypa detta utrymme. Konkurrenskraft, innovation och utveckling förutsätter utrymme för egna lösningar vilket riskerar att gå förlorat genom för mycket detaljstyrning. De krav en kommun ska kunna ställa på en byggherre behöver således tydliggöras och bli mer konsistenta för att bostadsbyggandet ska kunna utvecklas. Förhandlingar om finan- sieringsfrågor, baserade på oklara spelregler, får inte vara en tids- ödande stötesten i plan- och byggprocessen. Risken är att endast finansiellt starka byggherrar, med kunskaper om spelets regler, vågar agera på marknaden. Mot den här bakgrunden föreslår vi i det följande att bestäm- melser införs i 6 kap. PBL, som ger den materiella innebörden av ett regelverk för exploateringsavtal. Lagstödet i 6 kap. PBL bör omfatta de exploateringsavtal som tecknas mellan en kommun och en byggherre med bestämmelser om genomförandet av en detaljplan. Vi har övervägt om det finns anledning att undanta någon kategori av byggherrar från det kravet och då främst offentligt ägda företag och organisationer. Ett undantag skulle t.ex. kunna avse kommunala bostadsföretag med motivet att omfattningen av ett exploateringsavtal mellan kom- munen och kommunens egna företag lämpligare skulle kunna regleras med stöd av ägardirektiv eller andra kommuninterna bestämmelser. Ett annat undantag skulle kunna vara statligt företag och myndigheter med motivet att de avtal som tecknas med 59 Statskontoret, , bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, Rapport 2012:25, s. 9. kommunerna kan vara alltför omfattande och komplicerade för att kunna hanteras inom ramen för de föreslagna förfarandereglerna i 5 kap. PBL. Vi har emellertid i våra överväganden haft anledning att beakta EU:s konkurrensrättsliga regler som vi redogjort för i avsnitt 5.5.1. Vi har då konstaterat att offentligt ägda byggherrar som verkar på en konkurrensutsatt marknad sannolikt inte kan omgärdas av några undantag från regler som avser företagens konkurrenter. Dessa byggherrar skulle i så fall riskera att bryta mot förbudet mot miss- bruk av dominerande ställning enligt EUF-förordningen artikel 102 eller att lagstiftaren att bryta mot förbudet mot konkurrens- begränsande regleringar i artikel 106.1. När det gäller de kommunala bostadsföretagen har regeringen till yttermera visso i förarbetena till lagen (2010:879) om allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag (prop. 2009/10:185, s. 53) uttalat följande beträffande begränsningen av s.k. värdeöverföring från ett kommunalt bostadsaktiebolag till kommunen. Förslaget omfattar all värdeöverföring och är föranledd av behovet att klargöra skillnaderna mellan kommunens egen verksamhet och skapa konkurrensneutrala villkor mellan det kommunala bostadsbolaget och andra aktörer. verksamhet ska inte bedrivas genom det egna bostadsbolaget och därmed indirekt subventioneras av detta utan ska, i den mån som kommunen inte utför den i egen regi, hanteras i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Omvänt ska kommunen inte heller subventionera det kommunala bostads- företagets verksamhet. Det innebär bl.a. att de bestämmelser gällande exploateringsavtalen som vi föreslår i det följande om att en byggherre inte ska få åta sig att finansiera s.k. social infrastruktur även bör avse kommunala bostadsbolag. Beträffande avtal om mer omfattande och komplicerade infra- strukturprojekt som kan tecknas mellan en kommun och Trafik- verket eller med ett landstingskommunalt bolag är vår bedömning att det avser ett begränsat antal exploateringsavtal. Vi kommer i våra förslag att införa begränsningar i samrådsförfarandet för avtalen för att undvika onödiga fördröjningar i hanteringen i den händelse de gäller större och mer komplicerade projekt. Mot bakgrund av dessa våra överväganden anser vi att de bestämmelser vi föreslår bör gälla alla exploateringsavtal, oavsett vem som är byggherre och kommunens motpart i förhandlingar. 5.6.2Kan vi lära av andra länder? Bedömning: Jag anser att det finns anledning att dra lärdom av hur andra länder har reglerat frågor gällande avtalsförhållanden mellan kommun och byggherre vid utbyggnad av infrastruktur i samband med en exploatering. Särskilt den norska lagstift- ningen, som har utvärderats och befunnits fungera relativt väl, har många inslag som vi har anledning att överväga. Min bedömning är att i en strävan att uppnå balans mellan parterna i utbyggnads- eller exploateringsavtal har lagstiftare i olika länder haft en gemensam ambition att de kostnader som byggherren ska stå för ska vara förutsägbara. Ett annat gemen- samt drag är bestämmelser om offentlighet och insyn i förhand- lingarna om avtal. Förhandlingar och beslut om avtal samordnas i regel med beredning och beslut om motsvarigheten till våra detaljplaner. I den internationella utblick som utredningen genomfört (avsnitt 5.4) kan vi konstatera att andra länder i norra och och då särskilt i har olika erfarenheter av hur överens- kommelser mellan kommun och byggherrar om hur infrastruktur- utbyggnad i samband med markexploatering kan regleras. Att andra europeiska länder har lagreglerade exploateringsavtal är naturligtvis i sig inte ett argument som motiverar att även ska gå samma väg. På en alltmer internationaliserad bygg- och fastighetsmarknad skapar dock en likartad lagreglering också i förutsättningar för att eventuella utländska aktörer på svensk mark ska kunna få bättre förståelse för vilka principiella spelregler som gäller hos oss. Om vi dessutom kan dra lärdomar av de möjligheter och problem som andra länders lagstiftning belyser, ökar sannolikheten för att vi kan bygga ett väl fungerande regel- verk. En grundläggande ambition i de länders regelverk som utred- ningen studerat är att de kostnader som byggherren ska stå för så långt möjligt ska vara förutsägbara. Byggherren ska alltså veta dels vilken typ av infrastruktur som denne förväntas finansiera, dels i vilken form bidraget från byggherren ska tas ut. Detta har lösts på skilda sätt i olika länders lagstiftning. I är det i grunden en uppgift att svara för infrastrukturutbyggnad i nya exploateringsområden. dock en möjlighet för byggherren att på frivillig väg ta initiativ till avtal med kommunen om att helt eller delvis ombesörja eller finansiera infrastruktur för att förverkliga en plan. Såvitt vi har förstått används den möjligheten i tämligen stor utsträckning. Bestämmelserna anger tre anledningar till att ett sådant avtal kan ingås. Byggherren vill uppnå en högre kvalitet eller standard. Byggherren vill tidigarelägga en utbyggnad i förhållande till den kommunala planen. Byggherren vill ändra eller utvidga den kommunala planen för att öka utbyggnadsmöjligheterna. Kommunen kan avfärda byggherrens initiativ men även begära att byggherren finansierar planarbetet. I har markägare enligt lagens bestämmelser en skyldig- het att delta i kommunens kostnader för samhällsbyggandet i ett detaljplanerat område, om de har avsevärd nytta av planen. Strävan ska vara att komma överens om finansieringen i ett markanvänd- ningsavtal. Om det inte är möjligt, kan kommunen ta ut s.k. utvecklingskostnadsersättning av markägaren i proportion till fastighetens andel av kommunens totala kostnader för utbygg- naden av ett planlagt område. Ersättningen kan uppgå till högst av fastighetens bedömda värdestegring efter utbyggnad, enligt en oberoende värdering och regler om inlösen. Utvecklings- kostnadsersättning avser normalt förskottering av framtida (upp till ) beräknade kostnader men kan även avse kostnader för förhandsåtgärder som redan vidtagits. I kan kommunen med stöd av ett beslut i en markexploateringsplan kräva exploateringsbidrag av byggherren. Byggtillstånd ska inte beviljas om inte byggherren har uppfyllt de finansieringskrav som ställts upp i planen. Markexploaterings- planen kan upprättas, om det inte går att komma överens med byggherrar om kostnadsbidrag genom exploateringsavtal, t.ex. när ett planlagt område har en splittrad ägarbild med risk för s.k. fri- passagerare. Ett frivilligt exploateringsavtal har få begränsningar och kan avse både teknisk och social infrastruktur, såväl inom som utom exploateringsområdet. Vilka kostnader som ska belasta byggherren blir en förhandlingsfråga och kan därmed blir svåra att förutse. kostnader för anläggningar utom området ska tas med, måste de dock finnas med i en strategisk plan. Med stöd av en mark- exploateringsplan är finansieringsmöjligheterna däremot mer begränsade och de åtgärder och anläggningar som får finansieras räknas upp i lagtexten. T.ex. får anläggningar utanför det planlagda området bara avgiftsfinansieras om de är till nytta för området. Byggherrens avgiftsskyldighet får endast avse investerings- kostnader, inte kostnader för drift och underhåll. Avgiftsuttag för social infrastruktur är inte heller möjligt. I måste kommunen fatta ett formellt beslut, som anger förutsättningarna för ett utbyggnadsavtal i det aktuella exploate- ringsprojektet, för att förhandlingar om avtal ska kunna inledas. Normalt knyts det kommunala beslutet till kommunplanen, vilket i princip motsvarar den svenska översiktsplanen, men kan även fattas som ett separat beslut om principer för exploateringsavtal. Beslutet ska ange när avtal är en förutsättning för exploateringen. Ett avtal kan gå ut på att byggherren åtar sig att ombesörja eller helt eller delvis finansiera åtgärder som är nödvändiga för att genomföra en lokalplan. Ett avtal kan också reglera vissa bostads- sociala frågor som antal lägenheter och lägenhetsstorlekar, men får inte omfatta s.k. social infrastruktur. Åtgärderna ska stå i rimlig proportion till exploateringens art och omfattning och till kom- munens bidrag till att genomföra planen. Avtalet kan även avse för- skottering för kommunala åtgärder för att genomföra ett plan- beslut. Ett annat gemensamt drag i de studerade länderna är kravet på offentlighet och insyn i avtalen. I ska kommunen upplysa om att det finns förslag till utbyggnadsavtal som förslaget till lokalplan offentliggörs. Kommunen ska vidare besluta om utbyggnadsavtal med att lokalplanen fastställs och avtalen blir därmed offentligt till- gängliga. I ska information om markanvändningsavtal lämnas i samband med att en detaljplan utarbetas. Avsikten att ingå mark- användningsavtal ska finnas med i programmet för hur inflytande över och bedömning av planen ska genomföras. I är markexploateringsplanen som grund för byggherrarnas avgiftsskyldighet ett offentligt dokument, som är öppet för allmänhetens synpunkter. I ska kommunen kungöra när förhandlingar om utbygg- nadsavtal inleds. När det finns ett förslag till avtal ska förslaget lämnas till allmänheten för granskning, om det går längre än vad kommunen kan begära med stöd av lagens bestämmelser. Kom- munen får därefter inte fatta beslut om avtal förrän den aktuella planen är fastställd och det beslutade avtalet ska sedan kungöras, men får inte överklagas. Dessa exempel visar hur två av de problem med dagens exploa- teringsavtal som våra direktiv tar upp – bristen på förutsägbarhet respektive bristen på offentlighet och insyn – har lösts i andra länder med likartad plan- och byggnadslagstiftning. Vi anser att det finns goda förutsättningar att införa liknande regler i den svenska lagstiftningen för att på det sättet skapa ett fungerande regelverk som stöd för förhandlingar mellan kommun och byggherre om exploateringsavtal . 5.6.3Några utgångspunkter för lagreglering av exploateringsavtal Bedömning: Jag anser att en lagreglering av exploateringsavtal måste innebära en avvägning mellan förutsägbarhet och behovet av lagstöd för avtalsförhandlingar å ena sidan och behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen å andra sidan. Materiella och processuella bestämmelser bör samman- tagna öka förutsägbarheten. Kommunen bör offentliggöra sina avsikter med ett exploateringsavtal. Gränserna för både kommunens och exploatörens ekonomiska och andra åtaganden bör tydliggöras i syfte att uppnå bättre balans mellan parterna i förhandlingen. Jag anser också att exploateringsavtal bör behandlas på samma sätt som andra offentliga dokument i planeringsprocessen i syfte att tillgodose kraven på ökad offentlighet och insyn i avtalen. I ett avtalsförhållande mellan en kommun å ena sida sidan och en byggherre eller fastighetsägare å andra sidan råder självfallet i grunden avtalsfrihet inom de ramar som avtalslagen, AvtL, och kommunallagen, KL, ger. Det finns alltid situationer, där en kommun har anledning att ingå civilrättsliga avtal på rent affärs- mässiga grunder med privata eller andra offentliga aktörer och att kommunen då kan agera som vilken avtalspart som helst, t.ex. när det gäller s.k. offentligt-privat partnerskap eller när det gäller sedvanliga leveranser av varor och tjänster. Situationen är dock annorlunda när en kommun agerar som planmyndighet, vilket normalt är fallet när mark och byggnader ska exploateras. Många kommuner anser sig i det sammanhanget – med stöd av planmonopolet – kunna ställa villkor som kan få stora ekonomiska konsekvenser för motparten, men som inte alltid har stöd i lagstiftning. I ett exploateringsavtal före- kommer ofta både inslag av överenskommelser i frågor av rent teknisk eller administrativ karaktär som tekniska lösningar, ansvars- fördelning och tidsplanering, men också uppgörelser om betydande ekonomiskt värden som mark- och rättighetsöverlåtelser samt exploateringsbidrag för infrastrukturinvesteringar. Tyngdpunkten i förekommande avtal kan i en del fall ligga i den förstnämnda typen av frågor. I andra fall kan tyngdpunkten ligga i transfereringar av betydande värden, där risken är större för att felbedömningar i förhandlingen p.g.a. bristande information kan kullkasta det eko- nomiska utfallet av en exploatering såväl för kommunen som för byggherren. Exploateringsavtalen förekommer i många olika varianter. Syftet med en lagreglering av exploateringsavtalen är inte att inskränka kommunens möjligheter att efter eget skön och på eget ansvar ingå sedvanliga affärsuppgörelser av civilrättslig karaktär. En lagreglering får heller inte leda till att ett gott förhandlingsklimat mellan parter för ett effektivt plangenomförande förhindras, i den utsträckning ett etablerat samarbete redan föreligger. Syftet är i stället att förbättra möjligheterna för överenskommelser om betydande ekonomiska transfereringar, där byggherren kan anses föra en förhandling på relativt likvärdiga villkor och med tillräcklig information om förutsättningarna utan att känna sig pressad av det maktmedel i form av planmonopolet som kommunen förfogar över. En uttalad målsättning för en lagreglering bör därför vara att åtgärda den brist på förutsägbarhet för byggherren som för när- varande anses råda i många fall. bör parterna fortfarande ha frihet att utan begräns- ningar komma överens om situationsberoende och individuellt an- passade lösningar för den aktuella exploateringen, som kan inne- bära att planprocessen och bostadsbyggandet kan effektiviseras. En lagreglering av exploateringsavtalen blir därför en fråga om att väga behovet av förutsägbarhet och lagstöd för avtalsförhandlingar mot behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen för ett effektivt plangenomförande. Våra förslag tar främst sikte på att minska risken för orimliga avtalsvillkor, när kommunen agerar som planmyndighet. Utgångspunkten för lagförslaget är avtals- frihet för parterna, men inom en tydlig och väldefinierad ram för vad som ska kunna accepteras i exploateringsavtal. Mot den bakgrunden kan det naturligtvis också finnas skäl för parterna att efter en lagreglering av exploateringsavtalen i en del fall överväga att ingå skilda avtal för frågor där kommunen agerar som planmyndighet å ena sidan och övriga, mer praktiskt inriktade frågor å andra sidan. Det är inte vår avsikt att det ska kunna före- ligga något hinder mot en sådan uppdelning. Som tidigare nämnts är utgångspunkten för gällande bestämmelser om plangenomförande i 6 kap. PBL att byggherren ska svara för kostnader för allmänna platser och allmänna va-anläggningar inom det aktuella planområdet och på den egna kvartersmarken. Där- emot ska investeringar för övriga anläggningar och byggnader bekostas av det allmänna. Lagstiftningen är också relativt restriktiv när det gäller möjligheterna att ålägga byggherren kost- nader för t.ex. infrastruktur. Vi har i avsnitt 3.3, i samband med våra förslag om en taxe- baserad avgift för att finansiera kommunens kostnader för anlägg- ning och förbättring av gator och andra allmänna platser, pekat på att den offentliga sektorns krav på medfinansiering från privata byggherrar vid investeringar i nya exploateringar sannolikt inte kommer att minska . Mycket talar i stället för en motsatt utveckling. Frågan om krav på medfinansiering ska ses mot bakgrund av dels att kommunernas investeringar i nya exploate- ringar har ökat kraftigt , dels att det finns en risk för att även statliga krav, via kommunen, spiller över i krav på medfinansiering från byggherrars och fastighetsägares sida. Hur finansieringsansvaret bör fördelas mellan den offentliga sektorn och privata byggherrar och fastighetsägare kan lösas på olika sätt. Vi kan ändå konstatera att om ett väsentligt större finansieringsansvar åläggs den privata sektorn, ökar risken för att konkurrensen försämras till att avse ett mer begränsat antal större och resursstarka exploatörer. Omvänt torde också gälla att en större finansiell börda på den offentliga sektorn riskerar att minska