sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Till exempel kan chefen för på uppdrag av rege- ringen föra ett samtal om saken med representanter för den främ- mande makten. Även denna typ av åtgärder syftar till att markera att förfarandet är oacceptabelt och leder i regel till att den aktuella personen får lämna landet. En del av polisens brottsförebyggande arbete består i olika infor- mationsåtgärder. Genom att lämna allmän information till personer som på grund av sitt arbete eller av annat skäl skulle kunna komma att kontaktas av en främmande makts underrättelsetjänst kan man skapa en medvetenhet och vaksamhet hos dessa personer, som innebär att t.ex. en värvningsprocess försvåras (se ovan). Även då det finns skäl att misstänka att en person har inlett kontakter med en främmande underrättelsetjänst kan direkt information till per- sonen i fråga ha betydelse för att förebygga eller avbryta brottslig- heten. Enligt uppgift från Säkerhetspolisen utgör informationssprid- ning och kontakter med personer som innehar känslig information en viktig del av myndighetens preventiva arbete. Säkerhetspolisen har förklarat att informationsåtgärder kan utgöra ett effektivt medel för att förebygga olovlig underrättelseverksamhet men sam- tidigt angett att sådana åtgärder endast har betydelse under en begränsad del av händelseförloppet och innan en person har låtit sig värvas som agent.59 59 En viktig del i arbetet med att förebygga och avslöja spioneri och olovlig underrättelse- verksamhet är att leta efter okända underrättelseaktiviteter. En av metoderna som används kallas omvänd målsökning. Säkerhetspolisen identifierar skyddsvärda verksamheter i det svenska samhället som skulle kunna vara föremål för intresse från andra länders underrättelsetjänster. Sårbarheten hos dessa verksamheter minskar genom att Säkerhets- polisen bygger kontaktnät och informerar om underrättelsehot och riskerna för att verksamheten blir utsatt för spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder 7.7.4Olika spaningsåtgärder för att upptäcka (och motverka) otillåten underrättelseverksamhet Vår bedömning: För den nu aktuella brottsligheten gäller sär- skilda regler och principer för polisens spaningsmetoder bl.a. i syfte att underlätta Säkerhetspolisens brottsförebyggande och brottsutredande arbete. Betydelsen av dessa åtgärder när det gäller möjligheten att upptäcka och motverka otillåten under- rättelseverksamhet bör vägas in vid bedömningen av behovet av en utvidgad kriminalisering. I den polisiära underrättelseverksamheten inhämtas och inkommer upplysningar på olika sätt, bl.a. genom vidtagande av olika spa- ningsåtgärder. Spaningsåtgärderna kan bestå i olika slags hemliga tvångsmedel (se ovan avsnitt 7.7.2) men kan också avse andra spa- ningsmetoder såsom signalspaning, provokativa åtgärder, använd- ning av s.k. källor (dvs. privatpersoner) och olika slag av tekniska spaningsmetoder.60 I det följande redovisas vad signalspaning inne- bär och vilka rättsliga förutsättningar som gäller för spaningsåtgär- den samt några andra spaningsformer som förekommer vid nu aktuell brottslighet. Redovisningen är inte uttömmande utan läm- nas för att ge en bild av hur information om en otillåten underrät- telseverksamhet kan komma Säkerhetspolisen tillhanda. Signalspaning är en metod för att inhämta signaler i etern och i kabel. Signalspaning regleras i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (härefter signalspaningslagen). I lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet anges försvarsunderrättelseverksamhetens uppgifter. Där framgår att för- svarsunderrättelseverksamhet ska bedrivas till stöd för svensk utri- kes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet, samt att verksamheten endast får avse utländska förhållanden. Regeringen ska bestämma försvarsunder- rättelseverksamhetens inriktning. Inom ramen för denna inriktning får de myndigheter som regeringen bestämmer ange en närmare inriktning av verksamheten (1 §). I 4 § anges att det inom försvars- 60 Se SOU 2010:103 s. 128, 164 och 231. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder underrättelseverksamhet inte får vidtas uppgifter som syftar till att lösa uppgifter som ligger inom ramen för polisens eller andra myn- digheters brottsförebyggande eller brottsbekämpande verksamhet. Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser får dock de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet lämna stöd till andra myndigheters brottsbekämpande eller brottförebyg- gande verksamhet. Signalspaning utförs av () efter angi- vande av inriktning av regeringen, , Försvars- makten, Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen.61 Inhämtningen får endast ske för vissa i lagen särskilt angivna ändamål, bl.a. för att kartlägga yttre militära hot mot landet, allvarliga yttre hot mot sam- hällets infrastrukturer eller främmande underrättelseverksamhet mot svenska intressen (se 1 § signalspaningslagen). Gränsdragningen mellan försvarsunderrättelseverksamhet och den brottsbekämpande verksamheten är inte helt tydlig och saken har behandlats i olika sammanhang. Regeringen har betonat att försvarsunderrättelseverksamhet inte utgör en brottsbekämpande verksamhet och att den inte får innefatta förfaranden i samband med förundersökning (jfr ovan och 4 § lagen om försvarsunderrät- telseverksamhet). Det är alltså inte möjligt för FRA att bistå poli- sen med signalspaning inom ramen för en förundersökning. I sam- band med en förundersökning är de brottsbekämpande myndighet- erna istället hänvisade att använda sådana hemliga tvångsmedel som regleras i (se ovan).62 Inhämtningen får ske i såväl etern som i tråd, men får inte avse signaler mellan en avsändare och en mottagare som båda befinner sig i . Inhämtningen som sker i tråd får endast avse signaler som förs över gräns i tråd som ägs av en operatör. Inhämtningen ska ske automatiserat med hjälp av sökbegrepp. En inriktning av signalspaningen får inte avse endast en viss fysisk person. Tillstånd till signalspaning lämnas av Försvarsunderrättelsedom- stolen efter ansökan av FRA. Ett tillstånd får ges i taget. En möjlighet finns också för FRA att fatta beslut i särskilt brådskande fall. 61 Säkerhetspolisen och Försvarsmaktens möjlighet att ange inriktning tillkom genom en lagändring , se SFS 2012:801, prop. 2011/12:179, bet. 2012/13:JuU7 och rskr 2012/13:61. 2006/07:63 sid. 43 ff. och sid. 108 samt SOU 2009:66 sid. 64 f och s. 106. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder I arbetet med att upptäcka och beivra brott är det ibland nödvän- digt att använda särskilda arbetsmetoder inom ramen för en dold spanings- och utredningsverksamhet. Det kan t.ex. vara fråga om s.k. infiltration, provokativa åtgärder och användning av tekniska spaningshjälpmedel (t.ex. s.k. pejling). För Säkerhetspolisens del är också användningen av källor, dvs. enskilda personer, av stor betydelse. Flera av de spaningsmetoder som polisen använder är inte sär- skilt reglerade utan vidtas med stöd av de allmänna befogenheterna i bl.a. polislagen (1984:387). Den s.k. har lämnat förslag till lagreglering av vissa särskilda spaningsmetoder i sitt slutbetänkande, Särskilda spaningsmetoder (SOU 2010:103). Förslagen bereds inom . 7.7.5Dold underrättelseverksamhet med hemliga eller konspirativa metoder förekommer i en omfattning som är betydande Vår bedömning: Utredningens underlag ger stöd för slutsatsen att dold underrättelseverksamhet med hemliga eller konspirativa metoder förekommer i mot svenska intressen i en omfattning som kan sägas vara betydande. I följande avsnitt redovisas utredningens bedömning av omfatt- ningen av dold underrättelseverksamhet som sker med hemliga eller konspirativa metoder. Frågan har betydelse för bedömningen av om det finns tillräckliga skäl för en utvidgad kriminalisering. Om konstaterade problem och brister i lagstiftningen (se ovan avsnitt 7.7.1) i praktiken inte utgör ett problem av någon omfatt- ning kan det ifrågasättas om en utvidgning av det straffbara områ- det är befogad. Med hänsyn till den sekretess som råder på området kan redo- visningen inte ske med någon närmare exakthet eller göras detaljerad. Enligt är spioneribrotten, på grund av de säkerhetsmedvetna aktörerna och brottslighetens särskilda former, de svåraste brotten att utreda för det svenska polisväsendet. Det är också av betydelse i sammanhanget att brotten i praktiken aldrig kommer till polisens kännedom genom en polisanmälan. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Enligt uppgift i Säkerhetspolisens verksamhetsberättelse för har ungefär 15 länder underrättelsepersonal stationerad i länder bedriver underrättelseverksamhet genom resande personal som vistas tillfälligt i . har Säkerhetspolisen enligt egen uppgift observerat belagd eller misstänkt otillåten underrättelseverksamhet från ungefär 50 länder. I cirka hälften av fallen är det i första hand fråga om s.k. flyktingspionage, i vissa fall i kombination med annan otil- låten underrättelseverksamhet. Enligt innehar många – men långt ifrån alla – underrättelseofficerare sådana befattningar vid sina länders offici- ella representationer som innebär en diplomatisk täckmantel. Säkerhetspolisen känner emellertid även till underrättelseofficerare och underrättelseaktiviteter som utgår från företag, nyhetsbyråer, flygbolag, religiösa samfund m.m. Underrättelseofficerare kan också gömma sig i inresande delegationer eller uppträda som studenter, gästforskare och praktikanter. Enligt pågår underrättelseverksamheten dagli- gen och i en betydande omfattning. Det finns ett relativt stort antal oanmälda men av Säkerhetspolisen identifierade underrättelseoffi- cerare i . Både när det gäller antalet underrättelseofficerare och omfattningen av den otillåtna underrättelseverksamheten finns dock ett betydande mörkertal. Säkerhetspolisen har för utredningen redovisat att all otillåten underrättelseverksamhet innefattar konspirationer i olika former för att hålla verksamheten dold. Det konspirativa beteendet har angetts vara en inneboende del av spionaget. Säkerhetspolisen har presenterat underlag för en kvantifiering av företeelsen främmande underrättelseverksamhet som sker hemligen eller med konspirativa metoder. Den slutsats som kan dras av upp- gifterna i underlaget är att antalet personer som kan misstänkas ägna sig åt brottslighet som faller under 19 kap. är relativt stort. Antalet individer som kan misstänkas utöva brott eller planera att utöva ett brott mot säkerhet uppgår enligt Säkerhetspolisen till flera hundra. När det gäller antalet individer som har kontakt med främmande makts underrättelsetjänst, är utsatta för misstänkta värvningsförsök eller utsatta för främmande underrättelsetjänsts indirekta eller direkta intresse är det enligt Säkerhetspolisen fråga om flera tusen. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Av betydelse när det gäller spioneri är inte enbart omfattningen räknat i antalet misstänkta eller utredda brott utan även omfatt- ningen av skador som orsakas av brottsligheten. Ett enda spioneri- brott kan orsaka mycket stora skador för rikets säkerhet, både i kvalitativt och kvantitativt avseende. Om t.ex. en agent delger främmande makt stora delar av en försvarsgrens fortifikationer (befästningar) kan hela försvaret av riket vara i fara i händelse av krig. Ett spionage mot en teleoperatör skulle kunna innebära att en främmande makt skaffar sig teknisk möjlighet att avlyssna statens telekommunikationer. Sammanfattningsvis ger Säkerhetspolisens uppgifter fog för slut- satsen att dold underrättelseverksamhet med hemliga eller konspi- rativa metoder förekommer i en omfattning som kan sägas vara betydande. Säkerhetspolisen och Försvarsmakten observerar åtskilliga fall av misstänkt otillåten underrättelseverksamhet från olika länders sida som kan hota svenska intressen. Problemet är enligt vår mening av sådan omfattning att det talar för en förändr- ing av den straffrättsliga lagstiftningen. 7.7.6Skyddsintresset väger tungt och talar för en heltäckande kriminalisering Vår bedömning: En kriminalisering syftar till att skydda Sveri- ges säkerhet. Eftersom det är fråga om ett skyddsintresse av uppenbart stor vikt är en relativt tilltagen skyddszon motiverad. Det innebär att det kan finnas skäl att kriminalisera handlingar som har ett visst avstånd till skyddsintresset och som på ett indirekt sätt kan hota det. Som framgått har Säkerhetspolisen kunnat belägga att det före- kommer otillåten underrättelseverksamhet mot som det med hänsyn till verksamhetens former och den nuvarande lagstift- ningens utformning är svårt att ingripa mot. Verksamheten bedöms förekomma i en i sammanhanget betydande omfattning. Även om det inte i alla fall är möjligt att närmare slå fast verk- samhetens inriktning, eller i vilken utsträckning den har lett till att känslig information kommit i orätta händer, kan förhållandet i sig sägas innebära en risk för skada för svenska intressen genom att det möjliggör för främmande makt att komma över sådan information. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Verksamheten utgör enligt vår bedömning en straffvärd gärning och ett hot mot säkerhet. En förändring av lagen skulle syfta till att stärka skyddet för rikets säkerhet. Skyddsintresset är av uppenbart stor vikt och avser förhållanden av grundläggande betydelse för hela det svenska sam- hället. I den mån det är möjligt att rangordna olika skyddsintressen anses det, tillsammans med mänskligt liv, utgöra det högsta värdet.64 Skyddsintressets särskilda vikt medför att höga krav måste stäl- las när det gäller en effektiv och ändamålsenlig strafflagstiftning. Det är viktigt att det finns goda möjligheter att förhindra att skada uppstår och att lagstiftningen fångar upp straffvärda förfaranden som kan hota skyddsintresset. Med hänsyn härtill kan en förhål- landevis långtgående och heltäckande strafflagstiftning vara moti- verad. Skyddsintressets värde utgör skäl för att överväga en krimi- nalisering även av sådana gärningar som är mer avlägsna i förhål- lande till en direkt kränkning av skyddsintresset. Det kan t.ex. vara motiverat att kriminalisera gärningar som fullbordade brott, trots att de närmast utgör förstadier till spioneri, i syfte att kunna ingripa för att undvika den oönskade effekten och för att tillförsäkra intressena en tillräcklig skyddszon.65 Den verksamhet som är aktuell innebär i sig inte en direkt kränkning av skyddsintresset. I stället innebär den en form av för- beredelse eller hjälpmedel för att uppnå en sådan kränkning. På så sätt kan den på ovan nämnt sätt sägas befinna sig på visst avstånd från skyddsintresset och utgöra ett förstadie till brott. Skyddsin- tressets värde innebär att en sådan kriminalisering kan vara motive- rad. Vi återkommer i avsnitten 7.8.2 och 7.8.3 till frågan om vilka förfaranden som bör omfattas av det straffbara området och kravet på närhet till skyddsintresset. 64Asp m.fl., Kriminalrättens grunder, 2010, s. 56. 65Se bl.a. m.fl., a.a., s. 57 ff., och Ds 2007:13 s. 107 f. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder 7.7.7Andra intressen kan tala mot en utvidgning av det straffbara området Vår bedömning: En utvidgning av det straffrättsliga området kan påverka vissa grundläggande fri- och rättigheter, t.ex. ytt- rande- och informationsfriheten samt skyddet för privatlivet. Intresset av att så långt det är möjligt lämna dessa fri- och rät- tigheter oinskränkta måste vägas in vid bedömningen av om den straffrättsliga regleringen bör förändras. I avsnitt 7.6.1 har vi konstaterat att en kriminalisering endast bör vidtas när det bedöms som nödvändigt och när andra åtgärder inte är möjliga att vidta för att uppnå samma resultat. Det beror bl.a. på att en kriminalisering kan inskränka medborgarnas friheter i olika avseenden. När en utvidgad strafflagstiftning övervägs finns det skäl att ställa sig frågan om åtgärden framstår som proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och de motstående intressen som kan finnas. För att rätt kunna bedöma proportionaliteten av en viss åtgärd krävs kännedom både om behovet och de positiva effekterna av åtgärden i fråga och om de motstående intressena och åtgärder- nas negativa effekter för dessa.66 I följande avsnitt behandlas vissa grundläggande fri- och rättig- heter som skulle kunna påverkas negativt av en utvidgad strafflag- stiftning och som således representerar intressen som kan tala mot en alltför heltäckande och långtgående strafflagstiftning. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) har inkorporerats i svensk rätt och gäller som svensk lag. I konventionens artikel 8 anges att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korre- spondens. Denna rättighet får under vissa förutsättningar inskrän- kas om det sker med stöd av lag och är nödvändigt i ett demokra- tiskt samhälle (artikel 8.2). Exempel på hänsyn som kan göra en inskränkning nödvändig är behovet av att slå vakt om statens säkerhet, förebygga brott och värna folkhälsan. 66 Integritetsskyddskommittèns delbetänkande Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2007:22), del I, s. 449. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Rätten till skydd för privatlivet är mångfacetterad och omfattar skydd mot en mängd åtgärder och företeelser. På ett övergripande plan anses skyddet emellertid innebära att varje person ska ha en rätt att utvecklas i förhållande till andra människor utan inbland- ning från utomstående. Artikeln innefattar alltså en rätt att bli läm- nad i fred. Denna rätt inbegriper ett skydd mot att bli fotograferad eller avlyssnad och att få fotografier, filmer eller ljudinspelningar av privat karaktär publicerade eller använda i ovidkommande syften.67 Vissa rättigheter som berör privatlivet skyddas även i andra artiklar i konventionen, t.ex. artikel 9 som avser friheten att utöva sin religion. Även artikel 10 kan sägas beröra privatlivet. I artikeln stadgas att var och en har rätt till yttrandefrihet. Det innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territo- riella gränser. Konventionen medger att yttrandefriheten inskränks om det sker inom snäva gränser och är grundat på övertygande skäl. Enligt artikel 10.2 kan en inskränkning av yttrandefriheten vara godtagbar om den anges i lag och sker för att tillgodose något av ändamålen som räknas upp i artikeln, däribland statens säkerhet och den ter- ritoriella integriteten. Dessutom måste det vara fråga om en inskränkning som är nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose något av de uppräknade ändamålen. Flera grundläggande fri- och rättigheter är lagfästa även i rege- ringsformen (RF). Utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen är att det gäller för svenska medborgare. tillerkänns även andra personer här i riket ett betydande skydd. Till sin omfattning är detta skydd – med några få undantag – närmast identiskt med det skydd som svenska medborgare har. Skillnaden är att grundlagsskyddet är svagare än för svenska medborgare genom att flera av fri- och rättigheterna kan begränsas genom sär- skilda föreskrifter i lag (se 2 kap. 25 § RF).68 I 1 kap. 2 § RF finns ett stadgande som ger uttryck för vissa sär- skilt viktiga mål för den samhälleliga verksamheten men som inte grundar några rättigheter för enskilda. I bestämmelsen anges bl.a. 67SOU 2008:3 s. 74 ff och s. 81. 2009/10:80 s. 149. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla männi- skors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdig- het. Vidare uttalas att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. De rättsligt bindande rättigheterna har samlats i 2 kap. RF. I 2 kap. 1 § anges bl.a. att var och en är gentemot det allmänna tillför- säkrad yttrandefrihet och informationsfrihet. Yttrandefrihet defi- nieras i bestämmelsen som frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet avser en frihet att inhämta och ta emot upplysningar som att i övrigt ta del av andras yttranden. Nämnda fri- och rättigheter får emellertid med stöd av 2 kap. 20 § RF begränsas genom lag om det sker för att tillgodose ända- mål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får enligt 2 kap. 21 § RF aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I 2 kap. 23 § RF anges att yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ord- ning och säkerhet eller förebyggandet och beivrandet av brott. Av redogörelsen ovan framgår att grundläggande fri- och rättig- heter i vissa fall kan inskränkas om det finns tungt vägande skäl för det. Bland annat har understrukit vikten av att en proportionalitetsbedömning alltid görs när ett lag- förslag som kan ha integritetsinskränkande inslag övervägs samt av att det sker en tydlig redovisning av analysen i förarbetena.69 Vi har i avsnitt 7.7.6 slagit fast att de intressen som skyddas av straffbestämmelserna i 19 kap. väger tungt. För vår del är det aktuellt att ta ställning till om det skydd som dessa tungt vägande intressen har genom den nuvarande regleringen är tillräck- ligt eller om det krävs en förändring innebärande en utvidgning av det straffbara området. Om en sådan utvidgning även innebär en inskränkning av någon grundläggande fri- och rättighet ska alltså en proportionalitetsprincip tillämpas vid bedömningen av om åtgärden har tillräckliga skäl för sig. Vi återkommer till frågan i avsnitt 7.9.8. 69 SOU 2007:22 s. 449. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder 7.7.8Vår slutsats: Det finns behov av en förändrad straffrättslig reglering Vår bedömning: Med hänsyn till att otillåten underrättelseverk- samhet utgör ett hot mot säkerhet men ändå kan ske i vissa former i en betydande omfattning utan att det i praktiken är möjligt att ingripa mot verksamheten, kan det med fog hävdas att den nuvarande strafflagstiftningen inte innebär ett ändamåls- enligt och effektivt skydd mot främmande makts underrättelse- verksamhet. Det finns även underlag för påståendet att den nuvarande ordningen inte innebär tillräckliga möjligheter att ingripa mot förfaranden som föregår ett spioneribrott. Det finns därför skäl att överväga en förändring av lagstiftningen som gör den mer träffsäker och som ökar möjligheten att ingripa tidigare i en händelsekedja för att utöka skyddet för säkerhet. Inom , och finns en omfattande kunskap om och erfarenhet av olika former av otillåten underrättelseverksamhet. Myndigheterna har med hänvis- ning till verkliga fall beskrivit hur främmande makt kan antas bedriva otillåten underrättelseverksamhet mot grundläggande svenska intres- sen. Vi har i avsnitt 7.7.5 konstaterat att sådan verksamhet före- kommer i en omfattning som är betydande. Av det underlag som har presenterats för utredningen framgår att viss underrättelseverksamhet sker med hemliga eller konspira- tiva metoder, vilket innebär att verksamheten är svårupptäckt och att det i praktiken är svårt att fullt ut klarlägga vilka uppgifter som hanteras, har hanterats eller som man avser att hantera. Metoderna kan liknas vid ett skyddande skal inom vilket den brottsliga verk- samheten kan ske utan att den är möjlig att avslöja, eller vid ett effektivt brottsverktyg som möjliggör genomförandet av brotts- planen. Det har också framgått att otillåten underrättelseverksam- het i regel innefattar ett omfattande och tidsutdraget planerings- och förberedelsearbete.