sou · H1B336 · 2013-05-30 00:00:00 — Utredningens uppdrag innefattar en total översyn av bestämmelserna om disciplinansvar inom totalförsvaret, vilket inneburit att vi övervägt moderniserade och förändrade bestämmelser av LDT och förordningen om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Utredningen har inhämtat synpunkter från Försvarsmakten och prövat behovet av förbättrade handläggningsregler. Det har därvid framkommit att regelverket i LDT är väl inarbetat i tillämpningen och att systemet uppfattas som enkelt att hantera. Tillämpningsreglerna förefaller således vara lämpliga för sitt ändamål och något behov av ytterligare anpassning till dagens uppgifter för Försvarsmakten har inte framkommit. Utredningen föreslår i dessa avseenden inga förändringar av bestämmelserna om disciplinansvar inom totalförsvaret. Förslag: Den obligatoriska skyldigheten att enligt 8 § LDT ingripa mot en disciplinansvarig med åläggande om disciplinpåföljd vid ej ringa disciplinförseelse tas bort, och ersätts med samma uttryck som i 14 § innefattande en möjlighet att ingripa. Ändringen kommer till uttryck genom att verbet ska ersätts med verbet får så att det istället framgår att disciplinpåföljd får åläggas i angivna situationer. Av 8 § LDT framgår att en disciplinansvarig som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad han eller hon på grund av instruktioner, förmäns eller andra chefers order eller i övrigt ska iaktta i tjänsten ska åläggas disciplinpåföljd för disciplinförseelse. Vidare anges att i ringa fall ska någon påföljd dock inte åläggas. I motiven till paragrafen (prop. 1985/86:9 s. 102) uttrycks att åsidosättande av bestämmelser som är av väsentlig betydelse för ordningen, disciplinen och säkerheten vanligtvis inte bör bedömas som ringa fel även om de i de enskilda fallen ter sig obetydliga. Vidare framgår att disciplinsystemet inte får bli ett självändamål, och att ett disciplinförfarande inte ska inledas om man kan nå samma resultat genom en tillsägelse eller någon annan mindre ingripande åtgärd. Av rättvise- och rätts- säkerhetsskäl menade dock departementschefen att det var angeläget att man i praxis försökte upprätthålla en så jämn tillämpning av begreppet ringa fel som möjligt, vilket bedömdes särskilt viktigt eftersom bestämmelsen ålägger myndigheten att ingripa med disciplinpåföljd, om felet inte är ringa. I specialmotiveringen nämns särskilt att till skillnad från motsvarande bestämmelse i som använder verbet får, anges i LDT att disciplinpåföljd ska åläggas. I betänkande Nytt militärt ansvarssystem (SOU 1983:2) framgår att kommittén övervägde möjligheten att ha samma uttryck i LDT som i . Med hänsyn till den särskilda betydelse som ordning och disciplin anses ha för Försvarsmaktens effektivitet bedömdes det emellertid inte lämpligt att ansvarssystemet kan användas efter fritt skön. Kommittén ansåg därför att plikten att ingripa med disciplinpåföljder borde vara inskriven i lagen. Med särskild hänvisning till de föreslagna delegationsreglerna menade kommittén att det kan upplevas som ett stöd för en beslutsfattare att lagen ålägger skyldighet att ingripa när så krävs. Regeln om att disciplinpåföljd inte ska åläggas i ringa fall anger en gräns för LDT:s tillämpning. Utredningen anser att ovan angivna bedömningsgrunder alltjämt ska vara styrande för vilka fall som ska bedömas som ringa. Hänsyn ska också tas till i vilket skede av utbildningen den disciplinansvarige befinner sig, om det rör sig om engångsföreteelse eller upprepade förseelser samt förseelsens art. Det finns däremot skäl att ifrågasätta om bestämmelsen även fortsättningsvis ska utformas som ett åläggande om att besluta om disciplinpåföljd i de fall förseelsen inte bedöms som ringa. Som framgått i avsnitt 8.2.1 föreslår utredningen att Försvarsmakten bör utveckla möjligheterna till tillrättavisning och att det bör finnas ett tydligare utrymme att välja andra tillrättavisande metoder än disciplinpåföljd. Vi har i det sammanhanget föreslagit att alla personalkategorier bör omfattas av en sådan inriktning på tillrättavisande åtgärder. För att skapa ett enhetligt och rättvist disciplinansvarssystem inom totalförsvaret har också lyfts fram att det bör finnas en strävan mot att undvika större innehållsmässiga skillnader mellan LDT och samt i hanteringen av olika personalkategorier. Utredningen vill peka på att i det reformerade försvaret gör sig rättviseaspekten inte enbart gällande mellan de personalkategorier som omfattas av samma regelverk, utan även mellan kategorier som omfattas av olika regelverk. Det sagda betyder att det finns skäl att skapa förutsättningar för ett enhetligt system genom att i LDT liksom i ge utrymme för myndighetens bedömning i vad mån ett disciplinförfarande bör inledas. Uttryckliga bestämmelser om detta behövs i lagstiftningen. Även om tillämpningen sker med utgångspunkt från det ovan sagda bör skillnaderna i regelverken undanröjas och komma till uttryck i lagtexten. Utredningen föreslår därför att i bestämmelsen om åläggande av disciplinpåföljd ersätts verbet ska med verbet får, vilket ger beslutsfattande chef möjligheten att ingripa med relevant åtgärd. Förslag: Disciplinpåföljderna i LDT ska vara varning och löneavdrag. Påföljden extratjänst avskaffas. Reglerna om varning och löneavdrag enligt och är likartade. Enligt 15 § får löneavdrag göras för och löneavdraget per dag får uppgå till högst av daglönen. Även enligt 13 § LDT får löneavdrag bestämmas för . För den som erhåller dagersättning ska löneavdraget motsvara dagersättningen utan tillägg. För övriga ska löneavdraget enligt LDT bestämmas till en viss andel av utgående ersättning. En formell varning enligt LDT utgör en lämplig påföljd vid förstagångsförseelser som inte är av allvarligare slag. Påföljdstypen bör behållas i disciplinansvarssystemet eftersom det syftar till att skapa ordning och säkerhet och inte är bestraffande. Till skillnad från en formlös tillsägelse har varningen den verkan att vid upprepade förseelser ser man allvarligare på händelsen och kan välja den strängare påföljden löneavdrag. I flera länders disciplinlagstiftning förekommer olika grader av tillrättavisningar. I och finns exempelvis sträng tillrättavisning och vanlig tillrättavisning. I genomförs den stränga tillrättavisningen i närvaro av flera befäl eller meniga, medan vanlig tillrättavisning åläggs den disciplinansvarige i enrum eller skriftligen. Utredningen anser inte att det framkommit skäl att dela upp på- följden varning i olika svårhetsgrader. En sådan förändring skulle sannolikt leda till osäkerhet i tillämpningen vad gäller vilken form av tillrättavisning som bör användas i det enskilda fallet. Löneavdraget kan kritiseras för att den som har god ekonomi inte berörs av påföljden. Utredningen menar att löneavdraget och extratjänsten är de påföljder som i det gällande systemet främst har karaktären av bestraffning. Som tidigare framhållits måste ett disciplinärt system även inrymma ett bestraffande syfte. Mot denna bakgrund och till följd av vårt förslag i följande avsnitt om att avskaffa extratjänsten menar vi att påföljden löneavdrag måste finnas kvar som disciplinpåföljd. Extratjänst är en av de disciplinpåföljder som en disciplinansvarig enligt 10 § kan underkastas. Extratjänst innebär att den disciplinansvarige vid högst fem tillfällen utöver den vanliga tjänsten ska utföra handräckning eller någon annan särskild uppgift. får högst tas i anspråk för uppgiften. Om extratjänsten inte avser annat än jour- eller beredskapstjänstgöring, får dock tiden fram till den vanliga tjänstens början tas i anspråk. Extratjänsten får enligt 12 § inte vara sådan att den inverkar skadligt på den disciplinansvariges hälsa eller tjänstbarhet. I utredningens arbete aktualiseras frågan om disciplinpåföljden extratjänst är förenlig med internationella förpliktelser gällande tvångsarbete. Målsättningen med utredningens förslag måste vara att genom sin lagstiftning fullt ut lever upp till sina internationella åtaganden gällande förbud mot tvångsarbete. är bundet av två som förbjuder tvångsarbete, konvention (nr 29) angående tvångs- eller obligatoriskt arbete och konvention (nr 105) angående avskaffande av tvångsarbete. Förbud mot tvångsarbetet följer även av Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna samt Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR). Utredningen har i tidigare avsnitt 7.4.3 funnit att disciplinpåföljden extratjänst är att betrakta som tvångsarbete enligt såväl konvention 29 som konvention 105. Det lämnas dock enligt konventionerna utrymme för att i vissa sammanhang tillåta extratjänst. Från förbudet undantas enligt konvention 29 sådant arbete som krävs av någon till följd av obligatorisk lagstadgad militär tjänstgöring eller i fall av force majeure. Det är dock mer oklart i vad mån konvention 105 i motsvarande fall medger extratjänst eftersom det inte föreligger några generellt tillämpliga undantag från förbudet enligt denna konvention. Som konstaterats i kapitel 7 innebär ett förbud mot extratjänst såvitt avser anställd personal och andra personer vars tjänstgöringsskyldighet baseras på avtal. Utredningens slutsats är därmed att det under alla förhållanden inte är förenligt med åtaganden enligt nr 29 och 105 att använda extratjänst som disciplinär åtgärd på sätt som gällande lagstiftning (LDT) lämnar utrymme för. Det finns därför skäl att överväga förändringar av gällande regler. Med utgångspunkt i denna analys har utredningen övervägt förutsättningarna för extratjänst i de fall då pliktlagstiftningen aktiveras eller då höjd beredskap/krig råder. Av svaren på de frågor som vi ställt till ett antal andra länder har framgått att flertalet har kvar extratjänst som disciplinär påföljd inom sina försvarsmakter. , som i likhet med har ratificerat de berörda om tvångsarbete, har dock i en instruktion om disciplinära påföljder klargjorts att det är uttryckligen förbjudet att i sanktionssyfte beordra övningar, tilldela beredskapsarbete eller extra arbete. Utredningen har i kontakten med Försvarsmakten och de fackliga organisationerna diskuterat behovet av extratjänst som disciplinär påföljd och frågat om tillämpningen. Under utredningens kartläggning av praxis har det framgått att extratjänst inte används som disciplinpåföljd, vare sig vid förbanden eller i samband med internationella militära insatser. Försvarsmakten har i vid bedömning av militära disciplinärenden i utlandsstyrkan () angett att för personal tjänstgörande i utlandsstyrkan ska företrädesvis påföljderna varning och löneavdrag användas, se bilaga 3. Enligt uppgift från Försvarsmakten är detta den alltjämt gällande rekommendationen vid internationella militära insatser. Försvarsmakten och de fackliga organisationerna har inte förespråkat att extratjänst behålls. Av de skäl som framkommit till varför extratjänst överhuvudtaget inte tillämpas som disciplinpåföljd kan tilläggas att det innebär praktiska problem att genomföra extratjänst då den ska ske under tillsyn. Det är även svårt att finna lämpliga uppgifter. Om tjänstgöringen inte är arbetstidsreglerad är det också svårt att avgöra om något är extra arbete utöver de normala arbetsuppgifterna. Som skäl för att behålla extratjänst kan hävdas att det under krigsförhållanden kan behövas en effektiv disciplinpåföljd vid sidan av varning och löneavdrag. I betänkandet Militära straff och disciplinmedel (SOU 1970:31) diskuterades arreststraffets betydelse under frontförhållanden i krig. Utredningen uttalade att under sådana svåra situationer och primitiva förhållanden ansågs arreststraff betydelselöst. menade utredningen att ett mera ändamålsenligt disciplinmedel för frontförhållanden är den form av tillrättavisning som utan att begränsa den bestraffades frihet innebär en ökning av dennes arbete och plikter, nämligen extratjänst. Detta talar således för att det kan finnas behov av extratjänst i disciplinansvarssystemet. Vi menar att disciplinsystemet inte främst är avsett för de förhållanden som råder vid strid, vilket innebär att disciplinen under alla omständigheter då främst måste upprätthållas med andra medel än med disciplinansvarssystemet. Utredningen vill också peka på att det under krig och liknande förhållanden finns andra möjligheter att ingripa mot disciplinära förseelser. Enligt 21 kap. 5 § kan exempelvis straffrättsligt ansvar aktualiseras gällande lydnadsbrott som i fredstid endast omfattas av disciplinansvar. Extratjänst kan således ifrågasättas på såväl konventionsmässig grund som utifrån behovet i det reformerade försvaret. Som har konstaterats saknas det förutsättningar att behålla extratjänst generellt i LDT eftersom detta strider mot . Det har vidare inte framkommit några starka skäl för att behålla extratjänsten. Att begränsa extratjänst som disciplinpåföljd till att avse vissa förhållanden skulle innebära att det vid sidan av nu gällande regelverk infördes ytterligare ett disciplinärt system. Genom att ta bort disciplinpåföljden extratjänst uppnås större likheter med disciplinansvarssystemet som gäller för anställda i försvaret enligt där disciplinpåföljderna utgörs av varning och löneavdrag. Fördelarna med att ha samma påföljder i krig som i fred är också uppenbara. Utredningen föreslår av dessa skäl att extratjänst inte ska vara kvar som disciplinpåföljd i LDT. Överväganden och förslag: Officersaspirant som genomgår utbildning som leder till officersexamen vid bör alltjämt omfattas av högskolans disciplinbestämmelser och LDT. Försvarshögskolan bör pröva om en gärning som en officersaspirant har gjort sig skyldig till ska hanteras som disciplinär förseelse enligt de regler som gäller för högskolan. Om gärningen inte faller under dessa regler och utbildningen är förlagd till Försvarsmaktens förband och skolor bör officersaspiranten omfattas av LDT och Försvarsmakten pröva disciplinansvaret. Försvarsmakten genomför utbildningar på många olika nivåer, bl.a. utbildas officersaspiranter till yrkesofficerare. Officersaspirant är enligt 2 § officersförordningen (2007:1268) den som är antagen till eller genomgår grundläggande officersutbildning inom Försvarsmakten (specialistofficersutbildningen) eller utbildning som leder till officersexamen vid (officersprogrammet). Av tidigare avsnitt har framgått att officersaspiranter omfattas av disciplinansvarssystemet i LDT. Officersaspiranter vid officersprogrammet omfattas även av disciplinansvarsbestämmelser i högskoleförordningen (1993:100). Av 10 kap. 1 § högskoleförordningen framgår att disciplinära åtgärder får vidtas mot studenter som 1) med otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt försöker vilseleda vid prov eller när en studieprestation annars ska bedömas, 2) stör eller hindrar undervisning, prov eller annan verksamhet inom ramen för utbildningen vid högskolan, 3) stör verksamheten vid högskolans bibliotek eller annan särskild inrättning inom högskolan, eller 4) utsätter en annan student eller en arbetstagare vid högskolan för sådana trakasserier eller sexuella trakasserier som avses i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen (2008:567). Försvarshögskolan tillämpar högskoleförordningens bestämmelser om disciplinförseelser, medan Försvarsmakten tillämpar LDT gällande disciplinära frågor avseende officersaspiranter. Ansvaret för genomförandet av den treåriga officersutbildningen, officersprogrammet är överförd från Försvarsmakten till Försvarshögskolan. Utbildningen är dock fortfarande i stor ut- sträckning rumsligt förlagd till Försvarsmaktens enheter. Fyra av terminerna är delvis förlagda till vid och två av terminerna är verksamhetsförlagd utbildning på Försvarsmaktens fack- och funktionsskolor. Undervisningen vid bedrivs av lärare som är anställda vid och som antingen är tjänstlediga officerare från Försvarsmakten eller som är civilanställda. Utbildningen genomförs även med stöd av officerare anställda av Försvarsmakten. Den verksamhetsförlagda utbildningen sker på uppdrag av Försvarshögskolan. är officersaspiranterna inom officersprogrammet studenter vid men de är organiserade som militär personal (kadetter) i Försvarsmakten. Officersaspiranterna ingår i kadettbataljonen på . Den dubbla tillhörigheten innebär att officersaspiranten lyder under olika regelverk. Utbildningstiden delas in i s.k. studietid (även benämnt programtid) respektive s.k. försvarsmaktstid. Studietiden utgör av den totala utbildningstiden. Även Försvarsmakten genomför utbildning av studenterna . Detta sker vid den verksamhetsförlagda delen av utbildningen och genom att personal som är anställd av Försvarsmakten () genomför övningsmoment som omfattas av Försvarsmaktens säkerhetsreglering. Parallellt med programutbildningen genomgår officersaspiranterna grundläggande officersutbildning enligt officersförordningen. Denna utbildning sker på s.k. försvarmaktstid om totalt under den treåriga utbildningen. Dessa kurser syftar till att vidmakthålla militär förmåga vad avser färdighet och säkerhet att hantera vapen och utrustning etc. Vidare omfattas fysiska moment för att bibehålla eller höja den fysiska förmågan. Dessa kurser har inte bedömts vara utbildning av högskolekaraktär och saknar samband med Försvarshögskolan. Försvarshögskolan och har beskrivit att när en officersaspirant begått en disciplinförseelse på sker en samverkan mellan myndigheterna. Genom samverkan utreds det vilken av myndigheterna som har ansvaret att utreda förseelsen. Beträffande den verksamhetsförlagda utbildningen överlåter beslutanderätten enligt LDT till respektive förband eller skola. Det förband eller den skola där den disciplinansvarige tjänstgör ska informera både Försvarshögskolan och om en disciplinförseelse. Är det en förseelse som är hänförlig till studietid är huvudregeln att Försvarshögskolan utreder händelsen och prövar ärendet. Utbildningen av officersaspiranter vid är således i betydande omfattning rumsligt förlagd till annan myndighet än själva högskolan. Den genomförs vidare under olika myndigheters ansvar. Det innebär att studerar och tjänstgör officersaspiranterna på officersprogrammet inom två myndigheter som tillämpar skilda disciplinära regelverk. Det är teoretiskt möjligt att samma sakförhållanden kan leda till disciplinära påföljder enligt både LDT och högskoleförordningen. Utredningen har erfarit att det avseende officersaspiranter vid den treåriga utbildningen har förekommit disciplinärenden under den verksamhetsförlagda utbildningen. Det har då, som framgått av avsnitt 5.2.6, uppstått oklarheter ifråga om hur ärendet ska hanteras och i ett fall har det lett till att en överträdelse inte medfört någon åtgärd. Genom att två disciplinära regelverk kan vara tillämpliga avseende en och samma förseelse ges alltså utrymme för att disciplinpåföljder kan komma att åläggas av såväl Försvarshögskolan som Försvarsmakten. Detta kan enligt vår mening komma i konflikt med artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till om förbud mot dubbla brottmålsprocesser, eller åtminstone strida mot tankarna bakom förbudet. Utredningen anser att lagen bör utformas så att den förhindrar att dubbla disciplinförfaranden överhuvudtaget kan uppkomma eller att en disciplinförseelse till följd av förbiseende eller oklarhet kring ansvaret lämnas utan åtgärd. Det finns därför skäl att överväga en ordning som så långt som det är möjligt säkerställer att sådana situationer inte uppkommer, och som inte ger utrymme för att tillämpa LDT och högskoleförordningen parallellt. Ansvaret för genomförandet av det treåriga officersprogrammet ligger på Försvarshögskolan. Det disciplinära regelverk som högskolan omfattas av är anpassat till det förfarande som gäller för högskolor. Detta innebär enligt utredningens uppfattning att frågor om disciplinansvar avseende studenter bör hanteras av Försvarshögskolan när det gäller sådana förseelser som anges i högskoleförordningen bl.a. fusk, störande av undervisningen eller trakasserier. Eftersom högskoleförordningen omfattar alla former av s.k. studiespecifik verksamhet, vilket innefattar praktiska moment som lokalmässigt är förlagda till annan plats än högskolan, bör Försvarshögskolan besluta om disciplinära åtgärder hänförliga till förseelser av det slag som anges i högskoleförordningen även utanför . Högskoleförordningen tar alltså sikte på situationer som kan uppstå i studiemiljön. Militär lydnadsplikt och de särskilda säkerhetsintressen som gör sig gällande i militär verksamhet ligger inte till grund för högskoleförordningens disciplinära regelverk. Specialistofficerarna lyder, som en jämförelse, under hela sin utbildning under LDT. Under utbildningen hanterar officersaspiranter vapen och sprängmedel. Det förekommer även att studenterna får tillgång till information som rör rikets säkerhet. Under den verksamhetsförlagda utbildningen vid förbanden samverkar officersaspiranterna med övrig personal inom Försvarsmakten, och har att lyda förmans eller annans order liksom att följa instruktioner. Av dessa skäl anser utredningen att det är motiverat att ställa samma krav på disciplin och ordning då det gäller studenter vid officersprogrammet som genomför utbildning inom Försvarsmakten, som på annan personal inom Försvarsmakten. Officersaspiranter vid bör därför även fortsättningsvis omfattas av 1 § 2 LDT. Däremot behöver bestämmelsen förtydligas så att det framgår att situationer som avses i högskoleförordningen inte faller under LDT:s tillämpningsområde. Eftersom dessa fall är preciserade i högskoleförordningen borde det inte vålla några stora svårigheter att upprätthålla distinktionen i den praktiska tillämpningen. Förslaget synes ansluta till den praxis som sökt tillämpas vid och . Det är viktigt att Försvarshögskolan och uppmärksammar de förband och skolor som genomför den verksamhetsförlagda utbildningen på den samverkan som förutsätts ske mellan myndigheterna i disciplinära frågor. Gällande regelverk och rutinerna för samverkan kan lämpligen tydliggöras i en skrivelse till de förband och skolor där officersaspiranten tjänstgör. 8.3.4Juridiskt stöd och auditörsorganisationen Överväganden och förslag: Det finns alltjämt behov av juridiskt stöd från auditör vid tillämpning av LDT. bör anpassas till ett minskat antal disciplinansvarsärenden genom Försvarsmaktens åtgärder. Vid de militära förbanden är det regelmässigt förbandschefen som fattar beslut i disciplinfrågor som hanteras jämlikt LDT. I förarbetena till gällande disciplinansvarssystem inom totalförsvaret diskuterade (Nytt militärt ansvarssystem, SOU 1983:2) olika lösningar vad gäller beslutsorgan. Valet ansågs stå mellan myndigheten som sådan, auditören och en särskild disciplinnämnd. Utredningen kom fram till att ärenden om disciplinansvar lämpligast borde handhas av den myndighet där tjänstgöring sker. Detta var en uppfattning som delades av departementschefen (prop. 1985/86:9 s. 66). Han menade också att rättssäkerhetskravet medför krav på någon form av juristmedverkan och att auditörsorganisationen därför skulle behållas från det tidigare systemet. De förbandschefer som enligt LDT har att besluta i disciplinärenden saknar i regel juridisk utbildning och inom förbanden finns inte heller personer med sådan utbildning. Utgångspunkten är därför att det behövs ett system där förbandschefen ges juridisk rådgivning av auditören. Genom att auditören är organisatoriskt fristående från Försvarsmakten så stärks rättssäkerheten. Utredningen har inte erfarit att det finns några nackdelar med detta system annat än att ärendenedgången medfört att auditörerna endast har ett fåtal ärenden att handlägga vilket innebär att det blir svårt att upprätthålla nödvändig rutin och kompetens på området. Försvarsmakten har förklarat att det även fortsättningsvis bör finnas särskilt utsedda auditörer, men att det med hänsyn till förändrade behov finns skäl att se över hur auditörsorganisationen framöver ska vara dimensionerad.