sou · H1B321 · 2013-04-04 00:00:00 — En särskild kommitté har med stöd av protokollet rätt att göra besök i häkten, fängelser och andra platser där personer hålls i förvar i de länder där tilläggsprotokollet trätt i kraft. Vidare kan nämnas om miniminormer för behandling av fångar . antog den europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Tortyrkonventionen). Konventionen innehåller administrativa regler för en särskilt inrättad kommitté till förhind- rande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, den s.k. tortyrkommittén. Kommittén ska bl.a. ha rätt till fullständig information om platser där det finns frihetsberövade personer, obegränsat tillträde till dessa platser samt möjlighet till enskilda samtal med personer som berövats friheten. Efter varje be- sök ska kommittén offentliggöra en rapport om vad som framkom- mit vid besöket. Kommittén ger ut en allmän rapport om vilka brister som uppmärksammats vid de olika besöken. antog de s.k. europeiska fängelsereglerna, som är en uppdaterad version av reglerna . Avsikten är att åstadkomma en europeisk minimistandard för behandlingen av intagna i fängelser och häkten. I dessa finns en övergripande vägled- ning om förvaltningen av fängelser och behandlingen av fångar. De europeiska fängelsereglerna är inte bindande, men Europadom- stolen har använt dem som grund för bedömning av klagomål om fängelseförhållanden och de har på så sätt fått en viktig betydelse. I det s.k. Stockholmsprogrammet12 efterlyses utveckling av ett EU-område för straffskipning, bl.a. genom miniminormer för för- hållandena i fängelser och häkten och gemensamma rättigheter för fångar inom EU. Det pågår ett arbete med att ta fram ett sådant regelverk. 12 resolution av om kommissionens meddelande till och rådet om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmän- hetens tjänst – Stockholmsprogrammet. 5.2.3Skillnader i regler om villkorlig frigivning Vid överförande av verkställighet av ett frihetsstraff tillämpas som regel verkställighetsreglerna i den verkställande staten. Både enligt artikel 10.1 i brottmålsdomskonventionen och artikel 9.3 i över- förandekonventionen ska verkställigheten regleras av lagen i den verk- ställande staten och endast den staten vara behörig att meddela beslut härom, t.ex. beslut om villkorlig frigivning (se 24 § och § andra stycket IVL). Genom att det är den verkställande statens verkställighetsregler som ska tillämpas kan den dömde i praktiken komma att vara frihets- berövad en efter ett överförande än om verk- ställigheten skett i domslandet. Bestämmelser om villkorlig frigivning eller frigivning finns i de flesta stater, men sådana bestämmel- ser skiljer sig i stor utsträckning åt. Vissa stater har bestämmelser om automatisk frigivning av fångar , medan andra gör en diskre- tionär prövning i varje enskilt fall. Många stater har en kombination av dessa. Hur som minst måste avtjänas av det utdömda straffet varierar mellan allt från en tredjedel till fyra femtedelar. Vidare finns det skillnader i regelsystemen gällande de intagnas möj- lighet att få straffeftergift till följd av arbete som utförts på anstalten samt hur övervakningen ser ut efter en frigivning . Det finns vidare skillnader på vilket sätt frihetsstraff kan avtjänas. I vissa stater kan exempelvis avtjänande av ett frihetsstraff ske eller kvällar och i andra fall . De flesta stater använder sig inte alls av dessa typer av verkställande utan använder sig i stället av fängelsestraff i dess mer traditionella betydelse.13 Mot bakgrund av den variation av bestämmelser om förtida fri- givning som finns mellan olika stater är det helt rimligt att man i de olika konventionerna valt att låta den verkställande statens bestäm- melser vara gällande. Skillnaderna i regelverken kan däremot få be- tydelse vid bedömning om verkställigheten av ett fängelsestraff över- huvudtaget bör överföras. I svensk praxis har regeringen i vissa fall bedömt att verkställighetstiden vid ett överförande av ett svenskt fängelsestraff till en annan stat skulle bli så kort att ett överförande inte bedömts möjligt. Det kan också ifrågasättas om den omstän- digheten att överförda personer kan komma att få avtjäna ett längre fängelsestraff i den stat till vilken de överförs än det skulle ha gjort 13 Cross-border execution of judgements involving deprivation of in the EU, IRCP- series Volume 40, Principal European Commission, DG , s. 240 ff., och Stärkande av det ömsesidiga förtroendet inom det europeiska rättsliga området – en grönbok om tillämp- ningen av EU:s straffrättsliga lagstiftning på frågor som rör frihetsberövande, s. 6. i den stat där de dömdes, kan utgöra brott mot . Denna fråga har behandlats av . I fallet Verrmäe mot , som gällde överförande av straff- verkställighet från till , var reglerna för frigivning mindre generösa i än . Detta ansågs inte med- föra att straffverkställigheten i kom att strida mot konven- tionen. gjorde dock en reservation genom att framhålla att det kunde tänkas andra fall där olikheter mellan länderna ledde till att förenligheten med artikel 5.1 a) framstod som osäker. har vidare i fallen Szabó mot och Csozánski mot uttalat att det förhållandet att fängelsestraffet i praktiken blir längre vid ett överförande på grund av verkställighetslandets regler om villkorlig frigivning i sig inte utgör ett olagligt frihetsberövande enligt artikel 5 om rätt till person- lig frihet, så länge avtjänandetiden ryms inom den totala påföljds- längd som utdömts. menade domstolen att det inte kan uteslutas att ett faktiskt längre fängelsestraff som är markant läng- re i den verkställande staten skulle kunna strida mot artikel 5. I målen behandlades ett överförande av verkställigheten av ett svenskt fängelsestraff till . Ungersk rätt innebär att den dömde skulle kunna friges efter att ha avtjänat fyra femte- delar av straffet, vilket innebär en längre verkställighetstid och än i . Domstolen konstaterade att även om skillnaden i verkställighetstid och inte kunde anses vara obetydlig så rymdes den gott och väl inom den totala påföljdslängden. Vidare påtalades att den ytterligare tiden i anstalt i motsvarade tjugo procent av den tid de kunde förväntas avtjäna i anstalt i . Vid dessa förhållanden ansågs skillnaden i faktisk verkställighetstid inte vara så oproportionerlig att det ut- gjorde ett brott mot artikel 5 att överföra personerna till . Domstolen betonade också att domslandet endast kan hållas ansvarig för konsekvenser som kan förutses vid tiden för beslutet om över- förande. Enligt överförandekonventionen ges den verkställande staten möjlighet att tillämpa fortsatt verkställighet eller verkställighet efter påföljdsomvandling. I förarbetena uttrycks gällande överförande till att domslandets regler om villkorlig frigivning bör studeras innan man från svensk sida vid tillämpning av konventionen väljer procedur.14 Vad som närmare menas med detta framgår inte. 1983/84:197 s. 57. det gäller överförande av verkställighet av utländska brottmålsdomar avseende fängelse till används i praktiken alltid fort- satt verkställighet, även om regeringen i vissa fall meddelar närmare föreskrifter enligt § första stycket 1 IVL. Verkställighet sker därefter enligt svenska verkställighetsregler som innebär en möjlig- het till villkorlig frigivning efter att straffet har verkställts till två tredjedelar. Som nämnts inledningsvis har införts som svensk lag. Innehållet i konventionen och den praxis som finns ska alltid beaktas vid frågor kring överförande av straffverkställighet. I olika lagstiftningssammanhang har frågan ställts om det, trots att kon- ventionen alltid ska beaktas, i den specifika lagstiftningen bör finnas en uttrycklig bestämmelse om tillämplighet. Det finns inte i IVL någon sådan uttrycklig hänvisning. I regle- ringen av brottmålsdomskonventionen framgår dock att verkställighet i kan vägras om denna skulle vara oförenlig med grundläg- gande principer för rättsordningen här i landet, om verkställigheten skulle strida mot internationella förpliktelser (5 § andra stycket 4 och 5 IVL) eller om det finns grundad anledning att anta att domen föranletts eller den däri bestämda påföljden skärpts av hänsyn till ras, religion, nationalitet eller politisk åsikt (6 § första stycket 2 IVL). Utformningen motsvarar innehållet i brottmåls- domskonventionen. Vid genomförande av olika rambeslut som grundar sig på prin- cipen om ömsesidigt erkännande har det övervägts om det bör finnas en uttrycklig vägransgrund som hänvisar till Europakonven- tionen. En generell utgångspunkt har här varit att det vid genom- förande av olika internationella överenskommelser inte ska behöva ske en hänvisning till grundlag eller andra grundläggande regler eftersom dessa ska tillämpas oavsett vad som anges i lag. Det har ansetts leda för långt att i varje författning som genomför rättsakter som baserar sig på principen om ömsesidigt erkännande hänvisa till grundlagarna och . Behovet av en sådan hän- visning får i stället prövas i varje enskilt fall. Vid genomförande av rambesluten om erkännande och verkställighet av frysningsbeslut, bötesstraff och beslut om förverkande har regeringen bedömt att huvudregeln ska gälla, dvs. att någon hänvisning inte bör ske i lagen.15 Däremot valde regeringen vid genomförandet av ram- beslutet om en europeisk arresteringsorder att införa en uttrycklig hänvisning. Detta berodde på att det bedömdes finnas anledning att i den typen av ärenden hos tillämparen inskärpa vikten av att vid prövningen beakta bestämmelser.16 Här kan nämnas att i en ny utlämningslag föreslagit att det ska tas in en sådan uttrycklig hänvisning till Europakonven- tionen. Detta beror framför allt på att det finns en sådan hänvisning i lagen om en europeisk arresteringsorder och även i lagen om en nordisk arresteringsorder, och att det därför skulle framstå som inkonsekvent att inte ha med en sådan i utlämningslagen.17 Beträffande konventioner om mänskliga rättigheter som inte in- korporerats till svensk lag kan nämnas att Delegationen för mänsk- liga rättigheter i föreslagit att det i flera befintliga lagar, t.ex. häkteslagen, fängelselagen och lagen om verkställighet av särskild ungdomsvård, ska införas bestämmelser som uttryckligen hänvisar till de mänskliga rättigheterna. Syftet med förslaget är att tydliggöra och erinra om vad som i och för sig redan gäller , nämligen att konventionerna om mänskliga rättigheter ska användas som tolk- ningsmaterial vid tillämpning av nationell lagstiftning.18 5.3Internationell straffverkställighet och regler om immunitet I svensk rätt förekommer olika slags regler om immunitet, såväl i grundlagarna som i vissa andra lagar. Sådana regler tar normalt sikte på personer som genom sin ställning har immunitet. Lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall innehåller bestämmelser som genomför internationella åtaganden i konventioner och andra överenskommelser. Lagen är tillämplig på bl.a. utländska diplomater, företrädare för vissa internationella organ samt andra per- soner som anges antingen direkt i lagen eller i bilagan till lagen. Även svenska medborgare kan i viss utsträckning omfattas av straffrätts- lig eller straffprocessuell immunitet. Till dessa, som regleras i rege- ringsformen, hör statschefen, riksdagsledamöter och 2004/05:115 s. 137, prop. 2008/09:218 s. 59 f och prop. 2010/11:43 s. 85. 2003/04:7 s. 73 ff. 17SOU 2011:71 s. 495 ff. 18SOU 2010:70 s. 326 ff. talman samt statsråden. Vidare har främmande statsöverhuvuden immunitet enligt folkrättsliga grunder. Det följer bl.a. av internationella åtaganden att straff- rättslig immunitet ska respekteras även på verkställighetsstadiet. Detta innebär att det kan föreligga hinder mot att överföra verk- ställigheten av en dom som meddelats i en annan stat i strid mot reg- ler om immunitet. Någon sådan uttrycklig vägransgrund finns inte i IVL varken avseende brottmålsdomskonventionen eller överförande- konventionen, men torde omfattas av att verkställighet inte ska ske som denna skulle vara oförenlig med grundläggande principer för rättsordningen här i landet eller strida mot internationella förpliktelser (5 § andra stycket 4 och 5 IVL). Bestämmelser som tar sikte på en möjlighet att vägra att erkänna och verkställa ett beslut eller en dom om det enligt den verkställande statens bestämmelser föreligger immunitet som skulle hindra en verkställighet av ett natio- nellt beslut eller en dom finns i samtliga rambeslut om straffrätts- ligt samarbete som bygger på principen om ömsesidigt erkännande. Sådana vägransgrunder har också införts i de svenska lagarna, t.ex. lagen om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Euro- peiska unionen och lagen om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen. FN:s konvention om barnets rättigheter () ratifi- cerades av 1990. är inriktad på individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Med barn avses människor , om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller barnet. innehåller fyra grundläggande principer som ska vara styrande för tolkningen av konventionens övriga artiklar: Förbud mot diskriminering (arti- kel 2), barnets bästa i främsta rummet (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) och rätten att få komma till tals (artikel 12). En av grundpelare är principen om barnets bästa (artikel 3). Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet. Någon mer preciserad definition vad som avses med barnets bästa finns inte. Detta beror på att vad som är barnets bästa varierar från ett samhälle med dess specifika kultur, sociala och ekonomiska struktur, till ett annat. Överförande av verkställighet av frihetsberövande påföljd kan beröra barn dels i fall då någon av barnets föräldrar är dömda till en frihetsberövad påföljd, dels i fall då barnet självt är föremål för en frihetsberövande påföljd. En härvid relevant princip i barnkonven- tionen är den om barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar (artikel 9). Staterna ska säkerställa att ett barn inte mot sin vilja skiljs från sina föräldrar, om det inte kan anses vara nödvändigt utifrån barnets bästa. En situation när det kan vara nödvändigt att barnet skiljs från en eller båda föräldrarna är när någon av dessa eller barnet är frihetsberövat på grund av brott. Även barn vars ena eller båda föräldrar sitter i fängelse eller när barnet självt är frihetsberövat har enligt konventionen rätt till en regelbunden och personlig kontakt med sina föräldrar. Ett frihetsberövande av ett barn som en reaktion på brottslighet innebär att andra intressen har satts före principen om barnets bästa. Hänsynen till samhällsskyddet och till att samhället med kraft reage- rar mot grov brottslighet gör sig här gällande med sådan styrka att fängelse inte kan undvikas. I artiklarna 37 och 40 i barnkonventio- nen finns bestämmelser som reglerar frågor rörande barn som har begått brott. Ett barn får enligt artikel 37 i inte utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande be- handling eller bestraffning. Varken dödsstraff eller livstids fängelse får utdömas för brott som begåtts av personer . Inget barn får olagligt eller godtyckligt berövas sin frihet. Frihets- berövande av ett barn ska ske i enlighet med lag och får endast användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Ett fri- hetsberövat barn ska behandlas humant och med respekt för män- niskans inneboende värdighet och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder. Särskilt ska varje frihetsberövat barn hållas åtskilt från vuxna som har frihetsberövats, om det inte anses till barnets bästa att inte göra detta. Barnet ska ha rätt att hålla kontakt med sin familj genom brevväxling och besök. Varje frihets- berövat barn ska ha rätt att få tillgång till juridiskt biträde och annan lämplig hjälp och få lagligheten i sitt frihetsberövande prövad av domstol eller annan behörig, oberoende och opartisk myndighet samt rätt till ett snabbt beslut i saken. I artikel 40 i barn- konventionen finns bestämmelser om behandling av barn under det att brott utreds och om barnets behandling när det avtjänar straff. Vissa av dessa bestämmelser finns även i andra internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter som omfattar alla män- niskor utan avgränsning till barn, exempelvis , se ovan i avsnitt 5.2.2. Här kan exempelvis nämnas att Europadom- stolen tagit ställning till om det är förenligt med artikel 3 i Europa- konventionen att beröva barn med mycket låg straffmyndighetsålder friheten. I fallen T och V, båda mot Förenande ansågs ett tidsobestämt frihetsstraff som utdömts två pojkar, som , dödat ett mindre barn, och som pågått , inte strida mot artikel 3. I ärenden om överförande av straffverkställighet av en frihets- berövande påföljd från till en annan stat är det vanligt att den dömde även har ett utvisningsbeslut. I utvisningsärenden på grund av brott ska barnets bästa beaktas. En lagändring gjordes för att tydligt markera barnperspektivet när det gäller utvisning på grund av brott. Ett överförande av straffverkställighet till ett annat land kan påverka barn i på motsvarande sätt. En jämförelse med utlänningslagstiftningens bestämmelser om hänsyn till barnets bästa är därför relevant. Vid prövning av om en utlänning ska ut- visas ska särskilt beaktas om utlänningen har barn i och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas (8 kap. 11 § utlänningslagen (2005:716). Enligt förarbetena täcker begrep- pet kontakt in alla former av relationer mellan en förälder och ett barn. Häri ingår den kontakt som en vårdnadshavare normalt har med sitt barn liksom den kontakt som en icke-vårdnadshavande för- älder kan ha med barnet i samband med att barnet umgås eller bor hos denna förälder. Hit räknas också den kontakt som i övrigt kan finnas mellan ett barn och en särlevande förälder, till exempel genom brev eller telefonsamtal. Bestämmelsen avser enligt motiven i första hand barn som är bosatta i , men även barn som mer till- fälligt uppehåller i landet kan komma att beröras. Det påpekas dock att detta kan bli aktuellt endast undantagsvis, i synnerhet när det gäller barn utan uppehållstillstånd.19 Principen om barnets bästa när utlänningslagen tillämpas i fall som rör barn har berörts i bl.a. NJA 2005 s. 283, NJA 2006 s. 388 och NJA 2007 s. 425. I dessa fall be- tonas att barnets bästa inte alltid kan vara utslagsgivande när andra intressen kolliderar med barnets intressen, men barnets bästa ska alltid beaktas, utredas och redovisas.20 2003/04:113 s. 19. 2003/04:113 s. 8 och prop. 1989/90 s. 107 s. 31 f. 6Omfattningen av överförande av straffverkställighet Vi har när det gäller omfattningen av överförande av straffverkställig- het undersökt dels antalet ärenden, dels i hur många fall ett över- förande av verkställigheten från eller till i praktiken kommit till stånd. Detta avser framför allt frihetsberövande påföljder. Vi har även undersökt, avseende frihetsberövande påföljder, hur många per- soner som ungefärligen skulle kunna tänkas omfattas av regelverket för överförande, dvs. dels dömda i , dels utomlands. Det har i alla delar varit svårt att få fram några exakta uppgifter. Detta beror bl.a. på hur registreringen av olika ärenden går till och om det är möjligt med statistikuttag. Systemen skiftar dessutom mellan de olika ansvariga myndigheterna. De siffror som redovisas i detta avsnitt är därför i många fall ungefärliga. Det kan dessutom påpekas att bl.a. antalet ärenden om straffverkställighet samt vilka länder som avses varierar över tiden. Redan här kan noteras att ärenden avseende överförande av över- vakning av skyddstillsyn eller övervakning efter villkorligt medgiven frihet enligt lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet i praktiken inte förekommer alls. 6.2Överförande av verkställigheten av frihetsberövande påföljder från Internationella verkställighetslagen (IVL) Ärenden om överförande av verkställigheten av en svensk brottmåls- dom om frihetsberövande påföljd till en annan stat enligt IVL hand- läggs hos och . även handläggas hos , som är placerad på Justitie- departementet som en del av departementets enhet för brottmåls- ärenden och internationellt rättsligt samarbetet (BIRS), efter över- klagande till regeringen eller efter ett överlämnande av ärendet för avgörande av regeringen. handlägger normalt ett till två ärenden om överförande av verkställigheten av en svensk brottmålsdom som innebär överlämnande till rättspsykiatrisk vård till en annan stat. Antalet ärenden hos där fråga väcks om överförande av verkställighet av en svensk brottmålsdom om fängelse till en annan stat varierar väsentligt. I genomsnitt rör det sig om cirka 100 till 150 ärenden . Det är vanligt att handläggningen av ett ärende sträcker sig . Under exempelvis 2011 väck- tes fråga om överförande för 150 dömda personer. Kriminalvården gör en framställning till den andra staten om det finns förutsätt- ningar för ett överförande. I vissa ärenden väljer Kriminalvården att inte göra en framställning. Det kan exempelvis bero på att återstå- ende tid för avtjänande av påföljden är för kort, att den dömde själv ansökt om överförande trots att formella förutsättningar saknas eller att den andra staten lämnat förhandsbesked om att samtycke inte kommer att lämnas. Även antalet fall där ett överförande i praktiken sker varierar. Nedan framgår antalet fall –2012 där ett överförande skett med tillämpning av över- förandekonventionen tillsammans med tilläggsprotokollet samt till vilket land det varit fråga om. Detta avser alltså fall där det inte finns krav på den dömdes samtycke. Ytterligare fall, där den dömde gått med ett överförande, kan alltså finnas härutöver. Tabell 1 Antalet dömda som överförts till utomnordiska länder enligt överförandekonventionen tillsammans med tilläggsprotokollet, åren 2009–2012.1 Av antalet intagna i svenska fängelser är utländska medborgare som kommer från cirka 160 olika länder. intogs i anstalt 9 679 personer som dömts till fängelse. Av dessa vara 2 809 personer utländska medborgare, dvs. 553 av de dömda hade även ett utvisningsbeslut i domen. Hur många som har en sådan anknytning till sitt hemland att ett överförande kan bli aktuellt är osäkert. Avgörande för om det kan vara aktuellt med ett överförande är vidare strafftidens längd. Det kan konstateras att var strafftiden för av de utländska medbor- gare som dömts till fängelse under sex månader.2 1Kriminalvårdens årsredovisning 2011 och 2012. 2Källa: (). Nordiska verkställighetslagen (NVL) Kriminalvården handlägger även ärenden om överförande av en svensk brottmålsdom om fängelse till en annan nordisk stat. fanns i 405 dömda som avtjänade fängelse och som var medborgare i ett annat nordiskt land. Hur många som i praktiken kan vara aktuella för ett överförande beror dock bl.a. på var den dömde har sin hemvist. väcktes frågan om överförande av verkställigheten till ett annat nordiskt land i 242 fall. Kriminalvården gjorde dock inte en framställning i samtliga ärenden. Nedan framgår antalet be- slut om överförande till ett annat nordiskt land – 2012. Tabell 2 Beslut om överförande av verkställighet av en svensk dom om fängelse till ett annat nordiskt land, åren 2009–2012.3 6.3Överförande av verkställigheten av frihetsberövande påföljder till Antalet ärenden om överförande av verkställigheten av en utländsk brottmålsdom om frihetsberövande påföljd till är i grunden avhängigt av hur många personer, med tillräcklig anknytning till , som dömts till en frihetsberövande påföljd i en annan stat.