sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — Utredningen har kommit fram till att det finns starka skäl att komma bort från ett strikt kvantitativt tidsperspektiv och i stället tillämpa ett mer kvalitativt synsätt som mer fokuserar på elevens progression eller möjlighet till progression i studierna. Det bör finnas ett tydligt incitament för utbildningsanordnare att stödja elevens progression i studierna, så att dessa kan avslutas inom rimlig tid med godkänt betyg. Därför bör sfi-pengens utbetalning delas upp på ett sådant sätt att progression och godkänt betyg understöds och belönas. har utbildningsanordnarna kostnader också för elever som börjar studera men aldrig når ett godkänt betyg samt även kostnader för elever som väljer att byta utbildningsanordnare. Till en del bör dock sådana kostnader täckas av de pengar man får in på de elever som fullföljer sina studier. Alltså bör pengen vara lite högre än snittkostnaden för alla elever och utgå efter godkänt betyg hellre än lite lägre och utgå för alla elever oavsett studieresultat. På så sätt kan utbildningsanordnarna få ett något högre täckningsbidrag för framgångsrika elever. Ett täckningsbidrag som då får bidra till att finansiera kostnaderna även för de elever som inte fullföljer med godkänt betyg. Jag har mot bakgrund av ovanstående resonemang valt att före- slå en peng som utbetalas successivt till utbildningsanordnaren efterhand som eleven når godkänt betyg på de olika kurserna. mindre del av pengen bör dock avsättas för basfinansiering som utbetalas till utbildningsanordnaren i början av studietiden. En annan sak som måste beaktas vid utbetalningen är att kost- naderna för studievägarna skiljer sig åt. är klart dyrare än de övriga. Det beror bland annat på att en del av eleverna här är i behov av utbildning avseende läs och skrivinlärning. Men rent generellt har eleverna på studieväg 1 mer bristande skolbakgrund och saknar inte sällan helt studievana. Jag har också övervägt om det bör införas någon form av tids- begränsning vad gäller rätten att påbörja och vara kvar i utbildningen. Jag har dock funnit att skälen mot tidsbegränsning överväger (se avsnitt 11.4.2). Sammanfattningsvis bör följande principer gälla för konstruk- tionen av ett system med sfi-peng: Storleken på pengen ska baseras på kostnaderna i kommunens egen verksamhet. Systemet ska ge en rimlig finansiering för utbildnings- anordnaren. Systemet ska stimulera progression och premiera betyg. Systemet ska ge en viss basfinansiering i början, eftersom utbild- ningsanordnaren har kostnader också för personer som byter anordnare eller avbryter innan man fått sitt första betyg. Pengen ska beräknas och utgå efter studieväg och förutom bas- finansieringen utbetalas efterhand som eleven når godkänt på de olika kurserna. Sfi-pengen beräknas alltså för varje studieväg för sig. Precis som för skolpengen ska beräkningen baseras på kostnaderna i kom- munernas egen verksamhet. Jag föreslår att sfi ska innehålla samma kurser som men att undervisningen ska ske i sammanhållna studievägar (se kapitel 7). Förslaget innebär att studieväg 1 omfattar alla kurserna A–D, studieväg 2 omfattar kurserna B–D samt studieväg 3 omfattar kur- serna C och D. Det ska inte vara, som fallet är , att eleven byter studieväg från 1 till 2 när det är dags att påbörja kurs C eller från 2 till 3 när det är dags att påbörja kurs D. När sfi-pengen beräknas ska kommunen utgå från att kostnaden för de olika kurserna varierar beroende på vilken studieväg de ges i. I normalfallet är troligen kostnaderna för kurs B högre i studieväg 1 än i studieväg 2, beroende på att eleverna har kort tidigare utbildning, mindre studievana och därmed i regel en lägre progressionstakt. Samma sak bör gälla för kurs C i studieväg 2 i förhållande till studieväg 3. Jag föreslår att Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska meddela föreskrifter om hur sfi-pengen ska utbetalas. Föreskrifterna bör bygga på de principer jag angett ovan och nedan ger jag ett exempel på hur det kan komma att se ut när bestämmelserna kommer att tillämpas i praktiken. En viss del av pengen ska alltså betalas ut till utbildnings- anordnaren som basfinansiering i början. Tjugo procent av pengen bör avsättas för denna basfinansiering. Den bör fördelas så att hälften – alltså – betalas ut när eleven valt utbildnings- anordnare och påbörjat utbildningen. Sedan bör betalas ut under förutsättning att eleven då är kvar i studier hos utbildningsanordnaren. De som sedan är kvar av pengen bör betalas ut proportionellt efter hand som eleven får godkänt betyg på de olika kurser som ingår i respektive studieväg. För studieväg 1 innebär detta efter godkänt på kurs A, efter godkänt på B, efter C och slutligen resterande efter godkänt på kurs D. För studieväg 2 gäller motsvarande en tredjedel efter kurs B, ytterligare en tredjedel efter kurs C och resterande tredjedel efter kurs D. För studieväg 3 delas pengen efter avdragen basfinansiering femtio/femtio mellan kurserna C respektive D. I nedanstående beräkningsexempel utgås från genomsnitt av de belopp som gäller för två av de tre kommuner som har ett system med auktorisation och där både antal timmar och timpriser redovisas i lista (och Nacka56). Det ger nedanstående indikativa nivå på storleken på en sfi-peng för sammanhållna studievägar: Med den utbetalningsmodell som skissats tidigare blir utfallet med utbetalningar enligt tabell 9.1. 56 är den tredje kommun som tillämpat auktorisation men där gäller en modell med ett rakt timpris för alla studievägar och kurser () och antalet studietimmar bestäms individuellt efter elevens behov. Det gör det svårt att räkna ut en generell peng per studieväg. Exempel på utfall av sfi-peng I de samråd och diskussioner som utredningen haft med utbildningsanordnare har det framförts en oro för att den föreslagna modellen innebär en hög ekonomisk risk därför att det dröjer innan man får betalt för utbildningsinsatsen. Man har i stället, i första hand önskat, en mer timbaserad ersättning som betalas ut efterhand som studierna framskrider och till exempel faktureras i efterhand . I andra hand har man föreslagit ett högre basbelopp, så att en större andel av ersättningen betalats ut i början. Man skulle också kunna tänka sig en kombination av utredningens modell och en timbaserad ersättning. norm för antalet undervisningstimmar bestämmas för varje kurs och den fastställda pengen delas med antalet timmar. fakturering ske i efterhand. När pengen betalats ut, skulle dock eleven ha rätt att fortsätta sina studier fram till betyg, dock utan att utbildningsanordnaren får någon ytterligare ersättning. Jag har dock kommit fram till att den modell utredningen före- slår bäst stödjer de mål som utredningen har i form av flexibilitet och individanpassning. De stödjer dessutom en snabb genom- strömning och för individen bästa möjliga progressions- takt. De förhållanden som styr verksamheten för en sfi-anordnare skiljer sig dessutom stort från fristående skolor på grundskole- och gymnasienivå. En fristående skola har intag vid början av läsåret och eleverna genomför sedan årskurserna enligt ett fast schema. Där skulle en modell liknande den utredningen föreslår onekligen innebära att utbildningsanordnaren får vänta på betalningen. Sfi ska dock karaktäriseras av ett ständigt flöde av elever. , kanske , tillkommer nya deltagare som andra slutar med godkänt betyg. Det innebär således att sfi- anordnaren med den föreslagna modellen får ett kontinuerligt flöde av intäkter. Det har också från utbildningsanordnarna framförts att det kan ta tid innan man får igång detta flöde och att det därför blir en viss ekonomisk ansträngning vid en etablering av verksamhet. Detta skulle i så fall också ge större och redan etablerade aktörer en konkurrensfördel, eftersom de har större möjligheter till eko- nomiskt risktagande. Jag ser dock inte att de affärsmässiga riskerna skiljer sig särskilt mycket från de risker företagare måste ta i de flesta branscher. Man måste investera i lokaler, kompetens och ibland varulager innan man kan räkna med att få betalt från kunderna. Den exakta fördelningen mellan den del av pengen som betalas ut som basbelopp i början och den del som betalas ut när eleven nått godkänt betyg, kan naturligtvis diskuteras. kommun tillämpar till exempel en modell där betalas ut vid kursstart, om eleven kvarstår i utbildningen och slutligen när betyg registrerats i kommunens system. Det ger en något större utbetalning i början innan betyg uppnåtts. Utredningens modell är dock huvudsakligen studievägs- baserad medan Nackas är kursbaserad. Det ger en något högre ersättning för kurs B i studieväg 1 än i studieväg 2 samt för kurs C i studieväg 2 än i studieväg 3. Detta med hänsyn till att progressions- takten för de flesta elever är högst på studieväg 3 och lägst på studieväg 1. Det går inte att på förhand säga exakt vilken ersättningsmodell som fungerar bäst i praktiken. Den kunskapen kan bara erfaren- heten ge. Jag har valt att lägga tyngdpunkten i modellen på pro- gression och genomströmning. ska enligt mitt förslag ansvara för exakt hur den slutliga utformningen ska se ut. bör sedan noga följa utvecklingen och kontinuerligt göra de justeringar som mer erfarenhet och större kunskap kan föranleda. bör naturligtvis följa lönsamheten för utbild- ningsanordnarna och samråda med dessa innan förändringar genomförs. En annan typ av invändning som kommit upp under utred- ningens samråd med olika aktörer är att en för stor tonvikt vid progression och erhållet betyg skulle kunna innebära en risk för att elever blir godkända för . Detta utan att ha uppnått en adekvat kunskapsnivå. Det går inte att helt gardera sig mot den typen av risk. Det finns dock nationella prov i tre av de fyra sfi- kurserna som ger Skolinspektionen möjlighet att bedöma en utbildningsanordnares seriositet i detta avseende och vid behov vidta nödvändiga åtgärder. De sammanhållna studievägar som utredningen föreslagit innebär också att det skulle uppstå en betydande nackdel för utbildningsanordnaren om man gav eleven godkänt på en lägre kurs innan denne uppnått kunskapskraven. Förutsättningarna för eleven att klara nästa kurs skulle då för- sämras som ersättningen till utbildningsanordnaren riskerar att utebli. Jag har tidigare framhållit att det ska vara möjligt för en elev att byta studieväg när detta bedöms som mest ändamålsenligt för studiernas framskridande. Det kan både gälla uppåt på grund av att studietakten och progressionen är högre än vad som bedömdes som möjlig innan studierna påbörjades och nedåt när eleven av olika skäl kan ha svårt att hänga med i den takt som bedömdes som möjlig innan studierna påbörjades. I bägge dessa fall bör den peng som utgår vara den som bestämdes från början. Det betyder att om en elev byter studieväg så sker ingen justeringen av pengen. Detta för att utbildningsanordnaren helt ska fokusera på elevens studie- situation och inte på grund av ekonomiska incitament vidta den ena eller andra åtgärden. En undantagsmöjlighet ska finnas om eleven vid flytt nedåt har behov av att gå ytterligare en kurs, t.ex. om en elev som påbörjat studieväg 2 bedöms behöva flyttas och ges möjlighet att läsa även kurs A. Då ska ett bidrag motsvarande pengen för den aktuella kursen kunna lämnas. för information, mottagande, studievägledning m.m. Utredningens direktiv säger att kommunerna ska behålla ansvaret när det gäller mottagande till utbildning i svenska för invandrare (sfi). Mottagandet i det föreslagna systemet skiljer sig i vissa delar från vad som gäller och har i andra delar förtydligats eller utökats. Ansvaret för att sfi ska kunna påbörjas har t.ex. lagts på huvudmännen för utbildningen, i stället för som på hem- kommunen. Tidsgränserna harmoniseras så att gäller för samtliga behöriga elever. Vägledning inför elevens val av utbildnings- anordnare föreslås vara aktiv och utgå från elevens behov och förutsättningar. Nedan ges en kort beskrivning av hur mottagandet föreslås se ut. Det är hemkommunen som har det yttersta ansvaret för att den som har rätt att delta i sfi också ges möjlighet att studera hos en utbildningsanordnare. En person som vill delta i sfi ska lämna in en ansökan om deltagande hos sin hemkommun. Hemkommunen gör en bedömning av om den sökande är behörig att delta i utbildningen. Kommunens vägledningsinsatser ska också inkludera aktiv väg- ledning inför valet av utbildningsanordnare utifrån den enskildes behov och förutsättningar. Valet av utbildningsanordnare ska göras efter att den sökande beviljats deltagande i sfi och i direkt anslutning till valet ska kommunen informera utbild- ningsanordnaren om detta. Då huvudmannen1 för utbildningen har fått denna information ansvarar denne för att eleven kan påbörja sfi 1 I kapitel 9 för utredningen resonemang om och föreslår att en enskild utbildningsanordnare ska kunna godkännas som huvudman för sfi. Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. och senast inom en månad. I samband med valet ska hemkommunen upprätta en individuell studieplan. Den individuella studieplanen följer sedan eleven till den utbildnings- anordnare som hen har valt. 10.1.1Information om rätt att delta i sfi Bedömning: Det behöver utvecklas bättre insatser för att fler av dem som har rätt att delta i sfi ska få information om detta. Kommunernas webbplatser bör t.ex. innehålla information om sfi på de vanligaste språken och vara lätta att hitta. Utskick till nyinflyttade bör innehålla information om sfi på de vanligaste språken. Statliga myndigheter, särskilt och Arbetsförmedlingen, bör också kunna medverka till förbättrad information om rätten till sfi. Enligt 22 kap. 12 § skollagen (2010:800) ska varje kommun aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till sfi och för att motivera dem att delta i utbildningen. Kommunerna har alltså en lagstadgad skyldighet att informera och motivera de som har rätt till sfi att också påbörja och delta i den. Den sökande har alltså på något sätt fått information om att utbildningen finns att tillgå och att man kan ha rätt att delta. Hur denna information utformas och hur den förmedlas är viktiga faktorer för att alla som har rätt till sfi också verkligen får information om utbildningen. Kommunernas information om sfi I kommunenkäten har utredningen frågat hur kommunerna informerar om rätten till sfi. Mest förekommande är att Arbetsförmedlingen lämnar information om sfi och kommunen informerar på sin webb- sida. Arbetsförmedlingen anges av och kommunens webbsida av av kommunerna som svarat. Uppsökande verksamhet sker i av kommunerna. Minst förekommande är utskick till nyinflyttade som sker i av kommunerna. Arbetsförmedlingens höga andel kan förklaras genom myndig- hetens ansvar att upprätta en etableringsplan där sfi ska ingå som en aktivitet. Detta sker i samband med att Arbetsförmedlingen Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. genomför etableringssamtal med den nyanlände. I de allra flesta kommunerna i landet finns det nyanlända personer som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. utgör dessa endast en knapp tredjedel av de som kan ha rätt att delta i sfi. har i en rapport2 redovisat hur kom- munerna lever upp till sin informationsskyldighet. I tillsynen ingick 39 kommuner där de flesta var mindre kommuner utanför stor- stadsområdena. Resultatet bör därför betraktas med försiktighet eftersom kommunurvalet inte är helt representativt för kommun- kollektivet. Skolinspektionen redovisar i rapporten att den uppsökande verksamhet som förekommer präglas av systematik och regelbundenhet eller dokumenteras så att det går att följa upp verk- samheten och därmed se förbättringsområden. Annonsering sker och sällan på annat språk än svenska. Skol- inspektionen menar att tillsynen visar att många kommuner kan öka sitt engagemang för att söka upp och motivera nyanlända till att studera svenska och att utveckla flexibla former för detta. Andel som påbörjat sfi Enligt statistik som utredningen beställt av () påbörjade totalt sfi före utgången av 2011 av de som hade ett första invandringsdatum . Uppgifterna avser personer i åldern 16–. Närmare hälften av den aktuella urvalsgruppen hade alltså inte påbörjat sfi inom från invandringen. Det finns skillnader i påbörjandet av sfi relaterat till grunden för uppehållstillstånd. Av flyktingar inklusive anhöriga till dessa respektive andra anhöriga påbörjade sfi. Av de som inte omfattades av flyktingmottagandet eller var andra anhöriga påbörjade sfi. Andra anhöriga kan delas upp i tre grupper. Uppdelningen visar att anhöriga till EU-/EES-medborgare och till arbetskraftsinvandrare påbörjar sfi i mindre utsträckning än andra anhöriga till bosatta i landet. Flyktingar avser här de som haft en introduktionsplan, dvs. de är mottagna i kommunerna före eta- 2 Riktad tillsyn inom området svenskundervisning för invandrare (sfi), Skolinspektionen 2011. Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. Att flyktingar påbörjar utbild- ningen är kopplat till att de hade en introduktionsplan där sfi normalt utgjorde en aktivitet, men det kan ändå noteras att av flyktingar i det här urvalet inte påbörjat sfi inom efter invandringen (figur 10.1). Två tredjedelar av de som inte omfattades av flykting- mottagandet före etableringsreformen eller inte var andra anhöriga tycks inte ha påbörjat sfi. Bland flyktingar och andra anhöriga var det nästan en fjärdedel som inte hade påbörjat sfi från invandringen. Etableringsreformen bör ha förbättrat utfallet för flyktinggruppen då ett av kraven på vad en etableringsplan ska innehålla är sfi. Det blir nödvändigt att planera deltagande i sfi för de som har rätt att få en etableringsplan. Utredningen bedömer ändå att det kan finnas anledning att förbättra insatserna för att de som har rätt att delta i sfi ska få bra och ändamålsenlig information om rätten till sfi. Figur 10.1 Sfi-start för elever med första invandringsdatum Källa: Beställd statistik från . Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. Utökad information om sfi för att nå nyinflyttade Utskick till nyinflyttade skulle kunna vara ett effektivt sätt att nå alla och kan ske på olika språk. Det förutsätter dock att kommuner har kännedom om födelseland och adressuppgift för en nyinflyttad. folkbokföringsregister innehåller sådana uppgifter. Bestämmelser om hur personuppgifter får behandlas i folkbok- föringsverksamheten finns i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet och i förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret. I propositionen3 som föregick lagen ansåg regeringen att upp- gifter om födelseort och nationalitet, av integritetsskäl, inte får användas som sökbegrepp vid sökning i de lokala folkbokförings- registren. Statens personadressregister (SPAR) har bl.a. en aviseringstjänst som går att prenumerera på och som förser kunder med personuppgifter. Mot bakgrund av lagstiftningen lämnas i regel endast namn och adresser ut. Vissa myndigheter, banker och försäkringsbolag har tillgång till ytterligare några uppgifter. Av kommentarer till enkätsvaren framgår att kommuner inte har till- gång till uppgifter om en nyinflyttads födelseland eller nationalitet. Möjligheten att göra direktutskick till nyinflyttade som kan ha rätt att delta i sfi måste därför bedömas som begränsad. Ett alternativ kan vara att utöka möjlighet att lämna ut uppgifter. Detta måste dock vägas mot de integritetsskäl för individen som regeringen uttryckt i tidigare sammanhang. Generellt skulle utskick till nyinflyttade dock kunna innehålla information om sfi på de vanligaste språken. De som berörs av informationen får då på det sättet tillgång till den. Kommunerna har visserligen skyldig- het enligt lag att informera om sfi men statliga myndigheter bör också kunna medverka till att informationen om sfi når fler. kan utveckla t.ex. skriftlig information om sfi och i samband med att myndigheten meddelar beslut om uppehålls- tillstånd lämna sådan information till den aktuella personen. Även bör kunna utveckla informationsinsatser om sfi så att det når fler. 2000/01:33. Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. Förslag: Det införs en bestämmelse i skollagen (2010:800) som anger att en ansökan om deltagande i sfi ska ges in till den sökandes hemkommun. Hemkommunen ska se till att en sökande kan välja en utbild- ningsanordnare efter att den sökande tagits emot till utbildningen. Utbildningsanordnaren kan vara antingen hemkommunen eller en enskild utbildningsanordnare som är godkänd som huvudman för sfi. Om den sökande väljer en enskild utbildningsanordnare, ska hemkommunen skyndsamt informera utbildningsanordnaren om valet. Bedömning: Kommunens mottagningsfunktion bör vara skild från den verksamhet som ansvarar för utförandet av kommunens egen sfi-verksamhet. Varje kommun bestämmer själva hur mottagandet av eleverna organiseras. Utredningen ser ingen anledning att reglera detta. Jag anser dock att mottagningsfunktionen bör vara skild från den verk- samhet i kommunen som ansvarar för utförandet av kommunens sfi-verksamhet. En sådan uppdelning är viktig för att tillförsäkra objektivitet och neutralitet i ett system där kommunens egen sfi- verksamhet konkurrerar med enskilda utbildningsanordnare som har godkänts som huvudmän för sfi. Kommunerna ska fortsatt vara skyldiga att erbjuda sfi till de personer som har rätt att delta i utbildningen. Det är således alltid kommunen som har det yttersta ansvaret för att en kommuninvånare som är behörig att delta i sfi också ges möjlighet att delta i utbildningen. Om det inte finns någon enskild utbildningsanordnare som godkänts som huvudman för sfi i kommunen eller på rimligt avstånd i annan kommun måste således kommunen i egenskap av huvudman erbjuda sfi. Vad som ska anses vara rimligt avstånd måste avgöras från fall till fall. Det kan bl.a. bero på geografiska förhållanden och tillgången till kommunikationsmedel. För vuxenutbildning finns i skollagen bestämmelser om var en ansökan om deltagande i utbildning ska ges in. En mot- svarande bestämmelse saknas för sfi. Utredningen menar att en reglering är nödvändig för tydligheten. Särskilt mot bakgrund av Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. det valfrihetssystem utredningen föreslår som innebär att inte endast kommunen kan vara huvudman för utbildningen. När det gäller sfi används i skollagen begreppet anmälan i stället för ansökan. Utredningen menar att begreppet ansökan även bör användas för sfi. Dels för att ett gemensamt språkbruk gynnar tydligheten, dels för att ordet ansökan bättre överensstämmer med att endast den som är behörig har rätt att delta i sfi. Jag föreslår därför att det i skollagen införs en bestämmelse om att en ansökan om att delta i sfi ska ges in till hemkommunen. En avgörande faktor för att kommunens mottagande ska fungera väl är att individen kan ta del av den information som ges och göra sig förstådd. Det är därför viktigt att kommunen har en god beredskap för att vid behov anlita tolk. De moment som ingår i kommunens mottagande är främst behörighetsbedömning, kartläggning av den sökandes studie- och yrkesbakgrund, bedömning av språkkun- skaper, studie- och yrkesvägledning inklusive upprättande av den individuella studieplanen samt därefter vägledning inför valet av utbildningsanordnare. Det är viktigt att dessa moment inte oskäligt fördröjs, eftersom det även skulle innebära en fördröjning av elevens möjlighet att påbörja sfi. Jag föreslår därför att hemkommunen ska se till att den sökande kan välja en utbildningsanordnare möj- ligt efter det att den sökande tagits emot till utbildningen. Utbild- ningsanordnaren kan vara antingen hemkommunen eller en enskild utbildningsanordnare som är godkänd som huvudman för sfi. Utredningen har övervägt om det bör införas en mer preciserad tid för när valet senast ska kunna göras.