sou · H1B384 · 2013-12-16 00:00:00 — Ett annat hinder för överflyttning från lastbil är den större flexibilitet och frekvens som lastbilen kan erbjuda. Det finns också betydande trögheter i systemet vilket innebär att även om en inter- modal lösning med järnväg eller sjöfart totalt sett skulle vara den mest attraktiva så är det inte säkert att den väljs på grund av kost- nader och risker förknippade med att byta från ett etablerat trans- portupplägg. kan kapital saknas för att genomföra en föränd- ring även om den vore långsiktigt lönsam (KNEG, 2012). Ytterligare en faktor som kan påverka priserna är vilka möjligheter transpor- törerna har att samlasta och utnyttja returflöden vilket hänger samman med vilka lösningar som speditörerna tillhandahåller (Vierth, 2012a). Trafiken ger upphov till negativa externa effekter och indirekta kostnader i form av luftföroreningar, trafikolyckor, buller, trängsel och slitage. Med externa effekter menas effekter av ett transport- beslut som påverkar nyttan för en tredje part men som inte regleras marknadsmässigt och därför inte ingår i transportens pris. Detta innebär att aktörerna på marknaden (resenärerna, operatörerna, speditörerna, varuägarna) saknar anledning att beakta effekten i sina beslut då de inte behöver betala för de negativa effekter för andra personer och företag eller miljön som transporterna ger upphov till. Negativa externa effekter kan internaliseras genom att mark- nadsaktörerna tvingas betala för de tillkommande kostnader i form av slitage, olycksrisker samt påverkan på klimat och miljö som or- sakas av ytterligare fordonsanvändning. Detta kan ske genom in- förandet av rörliga skatter och avgifter eller genom strängare tekniska krav som får marknadsaktörerna att handla som om de beaktade de externa effekterna i sina val. Genom internalisering omvandlas i teorin kostnaden för de externa effekterna till en intern ekonomisk angelägenhet för den som orsakar dem vilket skapar en teoretiskt sett korrekt prissättning som antas göra det möjligt att uppnå samhällsekonomisk effektivitet. En svårighet ligger dock i vilka externa effekter som ska beaktas och hur de ska kvantifieras. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag har vid behandling av regeringens proposition 2005/06:160 klargjort att alla transporter ska svara för sina sam- hällsekonomiska marginalkostnader.2 Till dessa räknas den trafik- beroende delen av infrastrukturens drift och underhåll samt kost- naderna för olyckor och miljöpåverkan. Skälet är att internali- seringen, rätt utformad, kan ge operatörerna incitament att minska belastningen på infrastrukturen och miljön samt reducera risken för allvarliga olyckor. Genom att påverka priset på transporter medverkar den dessutom till att trafikvolymerna blir samhälls- ekonomiskt optimala samt till att transportarbetets fördelning på trafikslag optimeras. Mellan de fyra trafikslagen finns stora skillnader avseende infrastrukturens finansiering och operatörernas och trafikanternas kostnadsansvar. Flyget och sjöfarten betalar både infrastrukturens fasta och rörliga kostnader, medan väg- och spårtrafiken med några få undantag3 inte alls belastas med de fasta kostnaderna. Till de senare räknas inte bara nyinvesteringar utan även reinvesteringar och den del av drift och underhåll som är oberoende av trafik- volymen. För järnvägstrafiken är det banavgifterna som ska täcka de kort- siktiga marginalkostnaderna som trafiken ger upphov till, i form av slitage av infrastrukturen och kostnader för miljöeffekter såsom buller samt olyckor. Banavgifterna på det svenska järnvägsnätet är bland EU:s lägsta och innebär att trafiken bara bär en mindre del av kostnaden för det trafikberoende underhållet samt övriga externa effekter. För vägtrafiken ska drivmedelsskatten i form av energi- skatt och koldioxidskatt internalisera de kostnader som den ger upphov till. Därutöver måste tunga lastbilar betala eurovinjett för att utnyttja huvudvägnätet men eftersom denna är tidsberoende och inte avståndsberoende räknas den inte som internaliserande. Beträffande klimatpåverkan ansvarar den elektrifierade järnvägs- trafiken för sin (indirekta) klimatpåverkan genom att kraftproduk- tionens utsläpp av koldioxid, liksom flygets, ligger under taket för det europeiska utsläppshandelssystemet. Sjöfarten betalar inte alls för sina utsläpp, medan vägtrafikens drivmedelsförbrukning är belagd med koldioxidskatt. Sjöfarten ger dessutom upphov till höga utsläpp av kväveoxider, svavel och partiklar. Detta kommer dock att ändras när kraven på fartygen skärps inom svavel- och kväveskyddsområden som och . 2Den tillkommande kostnad som en ytterligare fordons- eller farkostkilometer orsakar. 3Till undantagen hör och . Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag (1995, 1998) har vacklat mellan principen om kortsiktig marginalkostnadsprissättning och en internalisering av alla kostnader, inklusive de fasta. Det nu gällande vägavgifts- direktivet (2011/76/EU) innebär att införande av eurovinjett, väg- tullar eller km-skatt är frivilligt, men ett medlemsland som väljer att utnyttja något av dem måste tillämpa direktivets bestämmelser. Direktivet omfattar lastbilar med totalvikt över och med- lemsländerna ges möjlighet att i viss utsträckning differentiera avgifterna för buller och föroreningar men inte för olycksrisk. I den senaste vitboken föreslår (2011a) att transporternas externa kostnader ska internaliseras baserat på kortsiktig marginalkostnadsprissättning men med bered- skap att låta transportköparna stå för en ökande andel av de fasta kostnaderna (i syfte att avlasta ansträngda statsfinanser en del av bördan). Kommissionen vill att internaliseringen ska genomföras i två steg. Under fas 1 (2011–2016) ska beskattningen av drivmedel delas upp i koldioxidskatt och energiskatt. Ett konkret förslag om ändring i energiskattedirektivet för att möjliggöra detta presen- terades men har ännu inte lett till något beslut. Under fas 2 (2016–2020) vill kommissionen fortsätta processen till dess en fullständig obligatorisk internalisering av samtliga trafikslags kostnader för miljöpåverkan, olyckor och infrastrukturslitage upp- nåtts. Därtill ska kostnader för trängsel internaliseras där detta är motiverat. Riksdag har uttalat att kortsiktig marginal- kostnadsprissättning ska eftersträvas men i praktiken upprätthållit skilda spelregler för de olika trafikslagen. 7.4.1Internalisering av externa kostnader Trafikanalys har ett löpande uppdrag att analysera transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgifts- uttaget inom transportsektorn. Uppgifterna om externa kostnader och internalisering i detta avsnitt är hämtad från den senaste sam- manställningen (Trafikanalys, 2013b) och baseras på de skatter och avgifter som gällde 2012. I Tabell 7.1 och 7.2 presenteras aggre- gerade skattningar av trafikens externa marginalkostnader samt internaliserande skatter och avgifter i reala priser med basår 2010. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag Tabell 7.1 Genomsnittliga externa kostnader och internalisering av persontrafik 0,03–0,04 0,07–0,10 0,06–0,11 0–0,01 0,06–0,15 0,04–0,07 0,05–0,08 0,02–0,06 0,01–0,07 0,01–0,03 0,02–0,03 0,19–0,29 0,05–0,09 0,44–0,45 0,53–0,70 0,06–0,12 0,13–0,18 0,005–0,04 0,15–0,16 0,14–0,31 Källa: Trafikanalys (2013b). Tabell 7.2 Genomsnittliga externa kostnader och internalisering av godstrafik 0,03–0,07 0,02–0,04 0,02–0,03 0,11–0,14 0,001–0,003 0,25–0,30 0,06–0,23 0,02–0,17 0,22–0,49 0,06–0,12 0,01–0,02 0,46–0,86 0,61–0,91 0,20–0,29 0,04–0,06 0,41–0,50 0,05–0,36 0,37–0,67 0,10–0,19 0,03–0,05 Källa: Trafikanalys, 2013b. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag Internaliseringsgraden mäter hur stor andel av de totala externa marginalkostnaderna som täcks av internaliserande skatter och avgifter. En internaliseringsgrad på innebär att samtliga externa marginalkostnader är fullt internaliserade. Internaliserings- graden är ett bra mått för att jämföra utvecklingen av internali- sering inom ett trafikslag. Eftersom måttet är relativt är det svårt att använda vid jämförelser mellan olika trafikslag som har olika stora totala marginalkostnader för externa effekter. För jäm- förelser mellan trafikslag är därför icke-internaliserad kostnad ofta ett mer rättvisande mått då det visar hur mycket de internaliserade skatterna och avgifterna för ett visst trafikslag behöver höjas för att nå full internalisering av de externa marginalkostnaderna. Som kan ses i Tabell 7.1 är internaliseringsgraden högre för bensindrivna personbilar än för personresor på järnväg medan de dieseldrivna personbilarna har en internaliseringsgrad som ligger i nedre delen av järnvägstrafikens intervall. För både väg- och järn- vägstrafik är internaliseringsgraden betydligt högre för person- trafiken än för godstransporterna. Godstrafik på väg har den största återstående externa kostnaden (räknat i kronor per tonkilometer). Trafikanalys (2013b) noterar att väg- och järnvägstrafik i storstads- områdena till följd av trängsel och buller med mera kan ha betydligt lägre internaliseringsgrad än de medelvärden som myndigheten redovisar. Kågeson (2011) visar att utfallet i hög grad påverkas av infrastrukturens kvalitet och att internaliseringsgraden är mycket högre för trafik på motorvägar och stambanor än för övrig väg- och järnvägsinfrastruktur. Siffrorna i tabellerna ska därför ses som genom- snitt där det finns en betydande variation mellan olika sträckor samt även mellan olika fordon. Enligt Trafikanalys bör bara rörliga skatter som används som styrmedel betraktas som internaliserande, eftersom de påverkar de ekonomiska besluten på samma sätt som kostnaderna för de externa effekterna skulle gjort om de hade varit marknadsprissatta. Myndig- heten menar att skatter som utgår med fasta belopp inte är styr- medel och därför inte kan vara internaliserande. Detta är rätt så till vida att rörliga avgifter har en starkare styrande effekt, men Trafik- analys bortser från att de fasta skatterna påverkar den totala trans- portvolymen samt fördelningen mellan trafikslagen. Farledsavgift- erna, eurovinjetten, fordonsskatterna och flera av järnvägens av- gifter är inte relaterade till marginalkostnaderna, men det gäller även energiskatten som, om än rörlig, saknar tydlig koppling till vägslitage, olycksrisk eller avgasemissioner, men ändå betraktas Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag Till saken hör också att bytte en internaliserande kilometerskatt mot fasta skatter och i viss mån ändrat relationen mellan fast och rörlig beskattning i motsatt riktning. Ett problem med att inte låta kostnadsansvaret omfatta infra- strukturens fasta kostnader uppstår när utnyttjandet av delar av infrastrukturen närmar sig sitt kapacitetstak. Ett sätt att lösa det problemet är att i avgiftssystemen införa en trängselkomponent som ger trafikanterna en signal om storleken hos den långsiktiga marginalkostnaden för att öka kapaciteten hos infrastrukturen. För att den tunga vägtrafiken som har den högsta återstående icke-internaliserade kostnaden ska bli fullt internaliserad skulle beskattningen av diesel behöva höjas kraftigt. är energiskatten på diesel lägre än beskattningen av bensin, både sett till energi- innehåll och per liter. Den nuvarande skillnaden i energibeskattning mellan diesel och bensin är en konsekvens av svårigheterna med att beskatta diesel som används i gränsöverskridande tung trafik. Så länge som grannländerna inte höjer sin dieselbeskattning till den svenska nivån (och därmed priset vid pump) riskerar en höjd beskatt- ning av diesel att leda till att den tunga trafiken väljer att tanka någon annanstans där priset är lägre. Med en växande andel dieselpersonbilar växer problemet med olika beskattning av bensin och diesel. Internaliseringsgraden är avsevärt högre för bensindrivna personbilar jämfört med diesel- drivna dito. Ett sätt att kunna höja beskattningen av diesel utan att därigenom ge ytterligare incitament till tankning utomlands för tunga fordon är att kombinera en höjd beskattning av diesel med införandet av en kilometerskatt med restitution. Detta innebär att de tunga fordon som betalar kilometerskatt kan få en del av sin inbetalda dieselskatt återförd. I praktiken innebär detta att avgifter för att använda vägnätet för tunga fordon frikopplas från driv- medelsbeskattningen. Frågan om en svensk kilometerskatt har utretts och diskuterats och har , , , och belagt tunga lastbilar med sådana skatter och de är under införande i och . () har fått regeringens upp- drag att ta fram ett uppdaterat kunskapsunderlag om trafikens samhällsekonomiska kostnader (Direktiv N2012/6321) som kan ligga till grund för kilometerbaserade avgifter som varierar både geografiskt och utifrån fordonens egenskaper. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag 7.4.2Långsiktiga effekter av lika villkor Likabehandling av trafikslagen innebär att samtliga måste betala för sina kortsiktiga externa marginalkostnader. Givet Trafikanalys beräkning av icke-internaliserade externa kostnader skulle det med- föra ökade genomsnittliga kostnader för samtliga trafikslag. Utan beteendeförändringar leder lika villkor således till att transport- kostnaderna ökar. Däremot kan resenärer och transportörer minska sina kostnader genom att anpassa sitt beteende. Anpassningen kan ske genom minskad transportefterfrågan, genom att trafik över- flyttas till konkurrerande trafikslag med lägre kostnadsökningar eller genom ett effektivare utnyttjande av befintliga transporter. Förändrade kostnader kan även leda till ändrad lokalisering. En differentiering av järnvägens banavgifter och rum kan på ett liknande sätt leda till kostnadsökningar men stimulera till nya lösningar inom tågtrafiken och ett effektivare kapacitetsutnytt- jande som kan uppväga en del av de ökade avgifterna. En likabehandling av trafikslagen där samtliga trafikslag internali- serar alla sina kortsiktiga marginalkostnader för infrastruktur- slitage, olycksrisker samt emissioner av föroreningar och klimat- gaser skulle enligt Kågeson (2011b) och Vierth (2012b) medföra betydande kostnadsökningar för sjö- och järnvägstransporter genom kraftigt höjda banavgifter och skärpta krav på utsläpp av svavel och kväveoxider. Däremot ökar inte kostnaderna för lång- väga godstransporter på väg procentuellt i motsvarande grad. Sjö- fartens konkurrensförmåga gentemot godstågen skulle dock stärkas om farledsavgifterna sänktes till en nivå som bättre motsvarar den kortsiktiga marginalkostnaden. En sådan reduktion skulle uppväga delar av merkostnaden för skärpta miljökrav. En likabehandling av alla trafikslag beräknas enligt Vierth (2012b) leda till en kostnads- ökning av godstransporter på järnväg med samt något lägre kostnadsökningar för sjötransporter och relativt kon- stanta kostnader för långväga vägtransporter. Med samma kost- nadsansvar skulle kust- och inlandssjöfarten kunna avlasta järn- vägen och därmed minska järnvägens kapacitetsproblem. Slutsatserna i Kågeson (2011b) och Vierth (2012b) skiljer sig därmed från beräkningarna i Trafikanalys (2013b) och de genom- snittliga värden som presenteras i föregående avsnitt. En förklaring är att Kågeson (2011b) studerar större transportstråk med relativt hög kvalitet och låga externa kostnader medan Trafikanalys upp- skattningar baseras på genomsnittsvärden för hela landet. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag arna skiljer sig också åt beroende på om samma koldioxidkostnad används för alla trafikslag eller inte. Skillnaderna visar att det finns en osäkerhet om både vilka kostnader som ska internaliseras och hur stora dessa kostnader faktiskt är. Det är exempelvis inte alltid lätt att fastställa hur stor del av underhålls- och driftskostnader som är trafikberoende. Värderingen av koldioxidutsläpp kan skattas med två metoder: skadekostnadsansatsen och skuggprisansatsen. Skadekostnadsansatsen innebär att man försöker uppskatta marginalkostnaden för ökade utsläpp. Då skattningarna innehåller många osäkra faktorer upp- visar litteraturen en stor spridning med kostnader allt emellan noll och per kilo koldioxid (Mandell, 2010). Skuggpris- ansatsen innebär att priset på koldioxid sätts till det pris som krävs för att nå ett fastställt mål, antingen genom handel med utsläpps- rätter eller genom en politiskt fastställd skattenivå. Den koldioxid- värdering som tillämpas i baseras på ett politiskt skuggpris som motsvarar drivmedelsskatten på koldioxid (1,/kg penningvärde). Givet målsättningen att nå en fossilfri fordonsflotta kan skuggpriset på koldioxidutsläpp därför successivt behöva höjas allt eftersom utsläpps- målet skärps. (2005) definierar kollektivtrafik som i förväg organiserade, regelbundet tillgängliga transporter som erbjuds allmänheten eller en särskild personkrets enligt givna regler. Figur 7.3 visar att resandet med kollektiva färdmedel totalt sett ökat – 2011. Bakom ökningen står framförallt ökad järnvägstrafik medan resandet med buss mätt i personkilometer minskat en aning jäm- fört med slutet av . Av järnvägstrafiken står pendeltågs- trafiken för den kraftigaste ökningen. Det svenska järnvägsnätet utför därmed i gradvis ökande omfattning transportuppgifter för resande med olika typer av pendeltåg som subventioneras via skatt- sedeln. Kollektivtrafiken står för av det totala resandet och utgörs i hög utsträckning av resor till och från arbete och skola. Både beläggningsgrad och utbud är därför väsent- ligt lägre under de delar av dygnet, veckan eller året då behovet av sådana resor är mindre. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag Figur 7.3 Transportarbete med buss, järnväg, tunnelbana och spårväg 1980–2011, miljarder personkilometer Källa: Trafikanalys (2012c). De tre storstadslänen står för av allt kollektiv- resande och för av trafikutbudet (et al., 2013). Förutsättningarna för kollektivtrafik uppvisar stora regionala varia- tioner. Ett skäl är att det i tätorter finns betydligt bättre förut- sättningar att åstadkomma en bra kollektivtrafikförsörjning. Till detta kommer att de tre storstädernas problem med parkering och trängsel bidrar till en större kollektivtrafikandel. 7.5.1Lokal och regional kollektivtrafik Kommunerna och har ett gemensamt ansvar att be- stämma hur den regionala kollektivtrafiken ska organiseras. Detta sker genom att det i varje län finns en regional kollektivtrafik- myndighet som ansvarar för kollektivtrafikens strategiska inrikt- ning genom exempelvis beslut om trafikförsörjningsprogram och trafikupphandling. Enligt den nya kollektivtrafiklagen får kollektiv- trafikföretag fritt etablera kommersiell kollektivtrafik inom alla geografiska marknadssegment. Detta innebär att kollektivtrafik- myndigheterna inte har någon ensamrätt att bedriva lokal och regional linjetrafik. Resor med kollektiva färdmedel i är starkt subventionerade. Under en följd av år har skatterna betalat en växande andel av de Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag totala kostnaderna och stod för något mer än hälften av den årliga kostnaden . Eftersom den bästa bedömningen är att kollek- tivtrafikens kostnader detta år uppgick kom cirka 17 miljarder från i första hand regioner och kommuner. (et al., 2013) Den stora potentialen för kollektivtrafik finns i större städer och i trafik mellan start- och målpunkter med förhållandevis många potentiella resenärer. är trafikläget delvis ansträngt i stor- städerna. SLs marknadsandel i rusningstid över tullsnittet in mot är exempelvis . Det innebär att man har en extremt stark position som det kan vara svårt eller mycket kostsamt att öka ytterligare. Eftersom åtminstone delar av systemen är hårt ansträngda kan det krävas investeringar i ny infrastruktur för att kollektivtrafikresandet ska kunna öka ytter- ligare. Utbudet av tågtrafik har ökat mycket kraftigt i några regioner, bland annat och , som resandet ökat. I och har utbudet ökat utan att resandet ökat i motsvarande omfattning. Mycket talar för att en betydande del av det ökade resandet med pendeltåg kan knytas till de utbudsförändringar som härrör från Upptåget i och Pågatåg och Öresundståg i . Utbudet av busstrafik är som störst i de tre storstadslänen och och har också en kompletterande spårtrafik i form av tunnelbana, spårvagn och tåg på separata banor (och ). Baserat på regionala jämförelser är det svårt att se något tydligt mönster vad gäller sambandet mellan utbud och resande för busstrafiken. En bidragande svårighet är att grunduppgifterna om den kollektivtrafik som bedrivs i i vissa fall är av tveksam kvalitet. För pendel- tågstrafiken gör et al. (2013) bedömningen att ett ökat utbud kan bidra till en fortsatt tillväxt av kollektivtrafikresandet. Effekten kan förväntas vara störst på sträckor där utbudet är svagt eller där det finns stora kapacitetsproblem. Tabell 7.3 visar den genomsnittliga årliga förändringen av resande, utbud, intäkter och kostnader . Från tabellen framgår att antalet personkilometer ökat snabbare än antalet resor vilket betyder att den genomsnittliga reslängden ökat. Av tabellen framgår också att resandet mätt i personkilometer ökat snabbare än utbudet vilket innebär att beläggningsgraden i tåg och bussar ökat . För den största resandetillväxten står pendeltågs- trafik med en genomsnittlig årlig ökning med 4,8 pro- Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag cent medan motsvarande genomsnittliga ökning av långväga järnvägs- trafik var (et al., 2013). Tabell 7.3 Genomsnittlig årlig förändring (procent) av efterfrågan, utbud, intäkter och kostnader för perioden –2011 för landet som helhet Källa: et al. (2013). Tabellen visar att kostnaderna i reala termer ökat snabbare än både antalet resor och utbud. Det innebär att det blivit successivt allt dyrare att tillhandahålla den trafik som bedrivs. Även om biljett- priset ökat i reala termer har skattebetalarna fått stå för huvuddelen av kostnadsökningen . (2013) visar att prisökningarna inom transportsektorn –2008 överskridit den genomsnittliga ökningen av konsument- priserna. Priset för subventionerade pendeltågsresor har även ökat snabbare än priset på resor med den kommersiella trafiken. Trots detta har resandeökningen varit större i kollektivtrafik än i järn- vägstrafik vilket pekar på att ökningen av kollektivt resande inte kan förklaras med att det blivit billigare att resa. Från en samhällsekonomisk utgångspunkt finns det flera argu- ment för att subventionera kollektiva färdmedel. Kollektivtrafik kan minska efterfrågan på biltrafik (och därigenom trängsel och miljöpåverkan) Mohringeffekten (positiva nätverkseffekter av ökad kollektiv- trafik genom exempelvis kortare väntetider och fler hållplatser) Kollektivtrafikens optionsvärde (fler valmöjligheter) Positiva externa effekter av förbättrad tillgänglighet (arbetsmark- nadsförstoring etc.) Rättighet till grundläggande kommunikationer Flera studier har försökt att beräkna hur stora kollektivtrafik- subventioner som är samhällsekonomiskt motiverade. I frånvaro av stöd skulle priset för kollektivtrafik vara högre och antalet rese- Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag närer lägre än vad som är samhällsekonomiskt effektivt. I delar skattebetalare och resenärer ungefär lika på den lokala och regionala kollektivtrafikens kostnader. I forskningslitteraturen finns inga säkra slutsatser att dra vad gäller lämpligheten i att vare sig höja eller sänka dagens subventionsgrad. (2013) kom fram till att dagens subventionsgrad i kan moti- veras samhällsekonomiskt. Utan trängselavgifter skulle en högre subventionsgrad vara motiverad. Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik är ett samarbete mellan Svensk Kollektivtrafik, Svenska Bussbranschens Riksför- bund, , , Kommuner och Landsting och . Målet för projektet är att kollektivtrafiken ska nå en fördubblad marknads- andel och att resandet med kollektivtrafik ska fördubblas till 2020 jämfört med . Inom ramen för den svenska nationella infrastrukturplaneringen görs regelbundet långsiktiga efterfrågeprognoser för transporter.