sou · H1B34 · 2013-02-08 00:00:00 — 3.3EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället syftar bl.a. till att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning om upp- hovsrätt och närstående rättigheter för att härigenom undanröja hinder mot den fria rörligheten av varor och tjänster inom den inre marknaden. Avsikten med direktivet var också att anpassa och komplettera lagstiftningen för att svara mot den tekniska utveckling som hade skett. Direktivet genomfördes i svensk rätt genom lagändringar som trädde i kraft (prop. 2004/05:110). För utredningens del är framför allt direktivets bestämmelser om de undantag och inskränkningar som medlemsstaterna får göra i upp- hovsmannens ensamrättigheter av intresse. Direktivets bestämmelser i detta avseende har betydelse för utredningsarbetet eftersom nationell rätt, oavsett om det rör sig om bestämmelser som antagits före eller efter direktivet, i den utsträckning det är möjligt ska tolkas mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte så att det resultat som avses i direktivet uppnås (se t.ex. dåvarande EG-dom- stolens dom i mål C-106/89 Marleasing, 1990 s. I-04135). Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Direktivet innehåller en uttömmande uppräkning av de undan- tag och inskränkningar som medlemsstaterna får göra i upphovs- mannens ensamrättigheter (artikel 5). Vid sidan av en inskränkning som här saknar betydelse är undantagen och inskränkningarna i direktivet fakultativa. Det innebär att direktivet tillåter att medlems- staterna har sådana inskränkningar i sin lagstiftning men med- lemsstaterna måste inte ha dem. Direktivet sätter den yttre ramen för vilka undantag och inskränkningar som får finnas i den nation- ella lagstiftningen. Vad gäller de ensamrättigheter som regleras i direktivet får alltså medlemsstaterna inte ha några undantag eller inskränkningar som går utöver vad som medges i artikel 5 i direktivet. Av direktivet följer att medlemsstaterna får göra inskränkningar i rätten till framställning av exemplar och rätten till överföring till allmänheten till förmån för användning av personer med funktionshinder (artikel 5.3.b, jfr beaktandesats 43). Den användning som får omfattas av inskränkningen ska ha ett direkt samband med funktionshindret och vara av icke-kommersiell natur. Användningen får inte heller sträcka sig längre än vad som krävs med hänsyn till funktionshindret i fråga. Hur har direktivet följts upp på europeisk nivå? Europeiska kommissionen presenterade en rapport om tillämpningen av EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället, SEC (2007) 1556. I rapporten undersökte kommissionen hur bl.a. artikel 5 i direktivet hade införlivats av medlemsstaterna och tillämpats av de nationella domstolarna. Inskränkningen till förmån för personer med funktionsnedsättning togs dock inte upp i rapporten. Kommissionen presenterade en s.k. grönbok om upphovsrätten i kunskapsekonomin, KOM (2008) 466 slutlig. Syftet med grönboken var att stimulera debatten om hur ny kun- skap för forskning, vetenskap och utbildning bäst kunde spridas via internet. I grönboken berördes vissa näraliggande frågor där man uttalade följande (s. 12 f). Direktivet innehåller ett undantag till förmån för funktionshindrade från rätten till mångfaldigande och rätten till överföring av verk till all- mänheten. Alla medlemsstater har genomfört detta undantag, men i några av dem är lagstiftningen på området begränsad till vissa kategorier av funktionshindrade (den omfattar t.ex. endast synskadade). Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning lemsstater kräver att ersättning betalas till rättighetshavarna för användning av verk enligt undantaget. Ett gemensamt problem för funktionshindrade är kostnaderna och pengar för att få fram användbara kopior av böcker som endast finns i pappersform eller i ett digitalt format som inte lätt kan kon- verteras till punktskrift. Rättighetshavarnas uppfattning är att lämpligt skydd måste garanteras mot piratkopiering och missbruk, särskilt när det gäller tillhandahållande av digitala format som lätt kan kopieras och spridas på Internet. Artikel 5.3 b i direktivet medger användning av icke-kommersiell natur, i den utsträckning som krävs med hänsyn till funktionshindret i fråga. I skäl 43 i direktivet framhålls att medlemsstaterna bör vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att underlätta tillgången till verk för personer som har ett funktionshinder som hindrar dem från att utnyttja själva verken och härvid ägna särskild uppmärksamhet åt till- gängliga förmedlingsformer. Undantaget till förmån för funktions- hindrade är ett av de undantag av allmänt intresse där medlemsstaterna uppmanas att vidta lämpliga åtgärder, om rättighetshavarna inte fri- villigt har vidtagit egna åtgärder, för att säkerställa att förmånstagarna ges tillgång till tekniskt skyddade verk. Enligt en studie från för den intellektuella äganderätten () är ett gemensamt problem de kostnader och den tid som krävs för att få fram användbara kopior av böcker som endast finns i pappersform eller i ett digitalt format som inte lätt kan konverteras till punktskrift. Direktivet kräver inte att rättighets- havarna ska göra verk tillgängliga i något visst format. Frågan gäller hur organisationerna på området ska kunna få tillgång till icke skyddade digitala kopior för att konvertera dem till tillgängliga format på ett sätt som tar hänsyn till förläggarnas värnande av säkerheten och skyddet av deras upphovsrätt till verken. Det finns exempel på framgångsrikt samarbete mellan förläggare och organisationer som företräder synskadade. I är elektroniska böcker och talböcker som produceras av det danska blindbiblioteket (DBB) försedda med en unik ID-kod som gör det möjligt att kontrol- lera användningen av dem och verket samt spåra eventuellt intrång. I finns gällande avtal mellan en byrå utan vinstsyfte, BrailleNet, och förläggarna om tillhandahållande av digitala kopior av verk som lagras på en speciell säker server som endast certifierade organisationer har tillträde till. Rättighetshavarnas uppfattning är att lämpligt skydd måste garanteras mot piratkopiering och missbruk, särskilt när det gäller tillhandahållande av digitala format som lätt kan kopieras och spridas på Internet. En möjlig metod förefaller vara att använda ett system enligt vilket betrodda mellanhänder, som specialiserade bibliotek och organisationer som företräder funktionshindrade, kan förhandla med rättighetshavare och ingå avtal. I sådana avtal bör det föreskrivas olika slag av restriktioner och garantier för rättighetshavarna i syfte att för- hindra missbruk. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Sedan kommissionen haft ett offentligt samråd om grönboken och medlemsstaterna kommit in med synpunkter redovisade man resultatet av samrådet – och möjliga åtgärder på de problem som identifierats – i ett meddelande , KOM (2009) 532 slutlig. I meddelandet beskrevs nästa steg på området på följande sätt. Den främsta målsättningen är att uppmuntra förläggare att göra verk tillgängliga i format som är lämpade för funktionshindrade. Tekniska skyddsåtgärder (TPM) ska inte få hindra att verk som förvärvats på lagligt [sätt] omvandlas till tillgängliga format. Licensavtal ska respektera obligatoriska undantag för funktionshindrade, däribland synskadade. Vid samrådet har det konstaterats att man inom hela EU gör ett stort antal samordnade insatser för synskadade och personer med andra läs- handikapp. Sådana insatser bör påskyndas och tillämpas inom hela EU. Som ett första steg kommer kommissionen, senast , att anordna ett forum för berörda intressenter om funktionshindrades, och i synnerhet synskadades behov. Detta forum kommer att ta upp dels ett stort antal frågor som rör funktionshindrade, dels eventuella strategiåtgärder. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionshinder bör utgöra en måttstock för bedömningar av framsteg på detta område. Forumet bör också diskutera möjligheter att uppmuntra till gratis utförsel av konverterade verk till andra medlemsstater, som man ser till att rättighetshavarna får sin rättmätiga ersättning för att deras verk används. Man bör närmare titta på ömsesidigt erkännande av och fri rörlighet för information, publikationer, undervisningsmaterial och kulturellt material som är tillgängligt för funktionshindrade personer. Vidare bör man diskutera frågor som rör elektronisk tillgång till material. På grundval av resultaten från forumet kommer kommissionen att göra en bedömning av om nya initiativ bör tas. Därefter, som ett första resultat av det forum som anordnades, har företrädare för bl.a. rättsinnehavare och personer med läsned- sättning enats om ett samförståndsavtal (Memorandum of Understanding) om läshandikappade personers tillgång till verk. går bl.a. ut på att öka till- gången till anpassade verk och underlätta distributionen av dessa inom unionen. Avsikten är att detta ska kunna ske genom ett system av betrodda mellanled, alltså någon som både personer med läsnedsättning och rättsinnehavare kan lita på och som har formell och särskild ackreditering från de avtalsslutande parterna. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning 3.4Tillståndskravet för bibliotek och organisationer Som nämnts kräver de allra flesta inskränkningarna i upphovsrätten inte något tillstånd från regeringen. Krav på sådant tillstånd finns däremot i 16 och 17 §§ URL. Tillstånd är i dessa fall en förut- sättning för att inskränkningarna ska vara tillämpliga. Den som utnyttjar verk på det sätt som framgår av dessa bestämmelser men saknar tillstånd – eller går utöver eventuella villkor för tillståndet – kan göra sig skyldig till intrång i upphovsmannens ensamrättig- heter. Detta kan i sin tur medföra straffansvar, ersättningsskyl- dighet till rättsinnehavaren och andra typer av rättsverkningar (se 7 kap. URL). Sanktionssystemet är i princip detsamma som för de inskränkningar som inte kräver tillstånd. Den som exempelvis framställer exemplar av skyddade verk för privat bruk behöver inte tillstånd från regeringen men handlar på eget ansvar. Om kopieringen går utöver det som inskränkningen tillåter kan framställaren göra intrång i upphovsmannens ensamrättigheter och drabbas av de sank- tioner som räknats upp. Tillståndskravet infördes i samband med antagandet av URL. Anledningen till att det skulle krävas tillstånd var risken för miss- bruk av inskränkningen (bet. 1960:1LU41 s. 112). Lagstiftaren har inte närmare övervägt om tillståndskravet enligt 16 § URL fortfarande behövts i de senare lagstiftningsärenden som gällt paragrafen. I samband med genomförandet av EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället har lagstiftaren däremot uttalat sig om hur systemet med tillståndskrav fungerat när det gäller kravet på tillstånd enligt 17 § URL. Lagstiftaren gjorde då bedömningen att systemet hade fungerat tillfredsställande och att det inte hade kommit fram några skäl för att avskaffa kravet på till- stånd. Tvärtom motiverade förslagen till utvidgning av inskränk- ningen i 17 § URL att kravet på tillstånd fanns kvar. Därigenom tillgodosågs upphovsmännens intressen av att bestämmelsen av- gränsades och av att kunna kontrollera dess tillämpning. 2004/05:110 s. 178, bet. 2004/05:LU27, rskr. 2004/05:247.) Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning 3.5Fler förhållanden av intresse för frågan om behovet av tillståndskravet Den digitala distributionen av talböcker I direktiven uppmärksammas det att ärendena har ändrat karaktär. När utredningen analyserar och tar ställning till om tillståndskravet fortfarande behövs ska utvecklingen av de digitala distributions- näten för talböcker särskilt beaktas. Det digitala system som används för att ladda ned och låna ut talböcker administreras och utvecklas, som nämnts, av Myndigheten för tillgängliga medier. I syfte att få information om hur distributionen av talböcker går till och utvecklingen på området har utredningssekreteraren besökt Myndigheten för tillgängliga medier. Den information som har hämtats in därifrån handlar främst om myndighetens egna distribu- tionskanaler, men delvis också om tillvägagångssättet hos de lokala biblioteken. I vissa delar återges alltså uppgifter som en myndighet har lämnat om rutinerna hos andra myndigheter. Här finns natur- ligtvis tänkbara felkällor. Det kan t.ex. vara så att något folk- eller skolbibliotek i någon av landets alla kommuner tillämpar andra rutiner. Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningen stämma av dessa uppgifter med de enskilda biblioteken. Utred- ningen anser att den valda metoden ger tillförlitlig information om hur systemet för talboksdistribution – sett på ett övergripande plan – har utvecklats. I avsnitt 3.5.2 redovisas underlaget i den delen. Ärendemängden och handläggningen av tillståndsärenden tillståndsärenden kan innehålla information som är av betydelse för utredningen. Det rör sig dock om ett stort antal ärenden. Sammanlagt cirka 1 500 sådana ärenden har kommit in till . På grund av den stora ärendemängden är det inte meningsfullt att i detalj granska regerings- beslut och handlingar i något större antal ärenden. En detaljerad genomgång hade varit mycket resurskrävande att genomföra sett mot bakgrund av vad den kunnat tillföra utredningen. De uppgifter om bl.a. handläggningen av ärendena och utgången i ärendena som redovisas i avsnitt 3.5.3 har i stället hämtats in genom att utred- ningssekreteraren genomfört en intervju med den tjänsteman i Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning som är huvudman för de aktuella ärendena. När uppgifter återges t.ex. om att endast ett fåtal ansökningar har avslagits av regeringen grundas detta alltså på uppgifter från departementet och inte på utredningens egen genomgång av handlingarna. Även om det självfallet finns möjliga felkällor knutna till ett sådant metodval anser utredningen att metoden är adekvat för att få fram övergripande information om handläggningen av och utgången i tillståndsärendena. Utrednings- sekreteraren har dock tagit del av regeringsbeslut och andra handlingar när det gäller vanligt förekommande typfall samt i fråga om vissa ärenden som har avslagits. Uppgift om ärendemängden avser antalet inkomna ärenden och har tagits fram genom sökningar i Regerings- kansliets diarium. Sökningen har begränsats till Justitiedeparte- mentet och sökorden 17 § har använts i fälten för ärendemening och fritext. De sökresultat som enligt ärendemeningen handlar om något annat har uteslutits. Uppgifter om vilka ärenden som inte prövats i sak (dvs. lagts ad acta) respektive kommit in ett visst kalenderår har tagits fram genom sökning i diariet. I avsnitt 3.5.3 presenteras materialet. Synpunkter från berörda aktörer Utredningen har frågat organisationer, myndigheter och intresse- grupper om de anser att tillståndskravet i 17 § andra stycket URL behövs samt om ett helt eller delvis avskaffat tillståndskrav skulle innebära ett alltför stort ingrepp i upphovsrätten. Utredningen har också frågat vilken myndighet de anser bör handlägga ärendena i stället för regeringen. Frågor och sändlistor finns i bilaga 2–5 till betänkandet och i avsnitt 3.5.4 redovisas huvuddragen i svaren. Informationen har hämtats in för att utredningen ska få del av de ståndpunkter och argument som finns hos intressenter på upp- hovsrättsområdet och dem som kan väntas beröras av utredningens förslag. Avsikten är att utredningen i ett tidigt skede ska få del av synpunkterna och kunna väga in dem i bedömningen. Utredningen kan bara uttala sig om ståndpunkterna hos det trettiotal myndig- heter och organisationer som har svarat på frågorna. Avsikten har inte varit att få ett underlag som med hänsyn till kvantitativ metod- lära tillåter generella slutsatser om ståndpunkterna hos andra än Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning dem som har svarat. Förfrågningsunderlaget har inte utformats på ett sådant sätt. 3.5.2Hur har distributionen av talböcker utvecklats? Den svenska talboksmodellen bygger på ett samarbete mellan en central myndighet, Myndigheten för tillgängliga medier, och, på den andra sidan, de lokala biblioteken. Den centrala myndigheten ansvarar för bl.a. produktion av talböcker, information och funk- tionen med lånecentral, medan de lokala biblioteken ansvarar för bl.a. utlåning och service till de enskilda låntagarna. Avsikten är att den låntagare som behöver anpassade medier ska kunna få stöd av sitt lokala folk-, skol- eller högskolebibliotek i stället för att behöva vända sig direkt till en central myndighet. På så sätt vill man nå fler låntagare med funktionsnedsättning än vad man annars hade gjort. Utlåning av kassetter och andra analoga medier , då den nuvarande upphovsrättslagstiftningen trädde i kraft, framställdes och distribuerades talböcker främst av De blindas förening, som senare bytte namn till . Talböcker framställdes också av vissa bolag och de nu- varande regionbiblioteken. De blindas förening byggde upp ett bibliotek med talböcker för utlåning till personer med läsnedsätt- ning. Staten tog över ansvaret för verksamheten genom bildandet av myndigheten och . Myndigheten har talbokstillstånd. Talboks- och punktskriftsbiblio- teket bytte namn till Myndigheten för tillgäng- liga medier. lästes vanligtvis in på rullband. Utlånings- exemplaren var, sedan den tekniken blev tillgänglig , ljudkassetter. Kassetterna var förpackade i särskilda boxar, som var märkta på ett sådant sätt att det tydligt framgick att det rörde sig om talböcker. Exemplaren förseddes med biblio- grafisk information och s.k. annotationer, som är ett slags inne- hållsbeskrivningar. Den som ville låna en talbok vände sig till sitt lokala folk-, skol-, eller högskolebibliotek, som lånade ut de fysiska exemplaren till låntagaren. Försändelser med talböcker är porto- befriade och kunde därför skickas kostnadsfritt till och från biblio- Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Långivare i förhållande till användaren var alltså de lokala biblioteken. De lokala biblioteken informerade låntagaren om reglerna för att få tillgång till talböcker. Informationen förmedlades vanligtvis vid ett personligt möte. Låntagaren behövde inte berätta vilken slags funktionsnedsättning han eller hon hade. De lokala biblio- teken köpte vanligtvis in talböckerna från . Därifrån köpte man in såväl bolagets egna produktioner som tal- böcker framställda av Myndigheten för tillgängliga medier. Utlåning av digitala talböcker stod det klart att talböcker som var inlästa på kassetter och andra analoga medier orsakade vissa problem för användarna. Den som exempelvis skulle läsa ett visst avsnitt i en bok kunde uppleva det som tidsödande och besvärligt att behöva byta kassett – och ändra position i kassetten – . påbörjades därför utvecklingen av myndighetens digitala bibliotek. Det togs först i bruk av högskolebiblioteken och därefter, med början , av folkbiblioteken. Det nya sättet att distribuera talböcker utgår från Myndigheten för tillgängliga mediers digitala bibliotek. I stället för kassetter och andra analoga medier lagras talböckerna numera digitalt i s.k. DAISY-format. står för Digitalt anpassat informations- system och är en internationellt etablerad standard som struk- turerar ljud, text och bild på ett sätt som gör det enklare att söka i och läsa texten. Den bibliografiska informationen om verkets titel, framställningsåret och om vem som är framställare (jfr 3 § första stycket 2 upphovsrättsförordningen) som tidigare fanns på kassett- boxarna lagras numera i en datafil som s.k. metadata. Den informa- tionen kan läsas genom att öppna filen med särskild mjukvara. Den som önskar låna en talbok vänder sig, liksom tidigare, till sitt lokala bibliotek. Långivare i förhållande till användaren är fort- farande de lokala biblioteken. Låntagaren informeras om de regler som gäller för talböcker, men han eller hon behöver inte lämna några uppgifter om sin funktionsnedsättning. Det lokala biblio- teket laddar ned den digitala talboken från Myndigheten för till- gängliga medier och sparar den som en fil på en lokal dator i . Sedan kopierar det lokala filen till ett digi- talt lagringsmedium som exempelvis en CD-R eller ett USB-minne och lånar ut lagringsmediet till låntagaren. Det som lånas ut är Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning fortfarande ett fysiskt föremål som tillhör , nämligen själva lagringsmediet. Det lokala får inte kopiera tal- boken till lagringsmedier som tillhör låntagaren, som exempelvis en medhavd mobiltelefon. Låntagaren får inte behålla talboken, utan måste lämna tillbaka den. Myndigheten för tillgängliga medier brukar upplysa de lokala biblioteken om att de bör radera talboks- filerna från den lokala datorn när det exemplar som ska lånas ut väl har framställts. De lokala biblioteken kan också köpa in talböcker i digitalt format från talboksproducerande bolag för utlåning i stället för ladda ned dem från Myndigheten för tillgängliga medier. Detta sker ofta för att vill ha talböcker att visa upp för låntagarna. Egen nedladdning av talböcker Som framgått har distributionen av talböcker byggt på att det är det lokala som långivare och att det som lånas ut är ett fysiskt föremål. Det gäller oavsett om talboken har lagrats på analoga medier som t.ex. kassetter eller på digitala medier som exempelvis USB-minnen. Men det gäller också oavsett om ett exemplar har köpts in från ett talboksproducerande bolag eller om det har laddats ned från Myndigheten för tillgängliga medier och lagrats på det lokala lagringsmedier. har utvecklingen av de digitala distributions- näten för talböcker dock gått i annan riktning. Det har skett genom ett distributionssystem där låntagaren själv kan få tillgång till Myndigheten för tillgängliga mediers digitala bibliotek och där ladda ned den talbok han eller hon önskar låna. Systemet med egen nedladdning öppnades för högskolebiblioteken och där- efter för folk- och skolbiblioteken. Ordningen med egen nedladdning innebär att det är Myndigheten för tillgängliga medier som är långivare, inte det lokala . Nedladdningen sker från Myndigheten för tillgängliga mediers digitala bibliotek. Det innebär att bl.a. utbudet av talböcker, fil- format och den bibliografiska informationen är desamma vid egen nedladdning som när det lokala laddar ned talböcker för utlåning. Vid egen nedladdning så är det dock inte, till skillnad från tidigare, ett fysiskt föremål som lånas ut. Den som vill låna en tal- bok direkt från myndigheten vänder sig till sitt lokala bibliotek för att få personlig tillgång till myndighetens digitala bibliotek. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning besöket på det lokala får låntagaren information om de regler som gäller för talböcker och de låneregler som gäller för egen nedladdning. Ett avtal ingås därefter mellan låntagaren och Myndig- heten för tillgängliga medier. Användaren förbinder sig att följa myndighetens låneregler och att hålla sig uppdaterad om eventuella förändringar i dessa. Av avtalet framgår bl.a. vem som får använda talböcker, för vilka ändamål de får användas och att låntagaren efter det att lånetiden har gått ut måste förstöra CD-skivan eller radera filerna. Användarnamn och lösenord är personliga och ska hållas hemliga för tredje man. Låntagaren förlorar enligt avtalet rätten att använda tjänsten om han eller hon bryter mot lånereglerna. Man upplyser också om de straffrättsliga konsekvenser som brott mot upphovsrättslagstiftningen kan leda till. De nedladdade talböckerna förses med en s.k. digital vatten- märkning. Om talböckerna sprids på t.ex. illegala fildelningssajter kan man med hjälp av vattenmärkningen oftast få fram information om vem som laddade ned filen från Myndigheten för tillgängliga medier och när detta skedde. Underrättelse och uppgifter om exemplarframställningen