sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Konkurrenssnedvridningen anses vara särskilt märkbar i storstadsområdena, där dagstidningar som i vissa fall ägs av stora mediekoncerner, vilka är verksamma inom andra länder och branscher, får storstadsstöd. Av detta dras slutsatsen att det är mycket osannolikt att syftet att främja mediemångfald rättfärdigar den betydande konkurrenssnedvridning stödet ger upphov till. Vad gäller stödets sektoriella selektivitet anförs av de svenska myndigheterna att den svenska lagstiftaren inte ansett att det finns ett behov av denna typ av driftsstöd till andra ekonomiska sektorer inom mediebranschen. Ett annat sätt att organisera arbetet med att främja mediemångfalden har valts t.ex. genom public service- modellen. Det påpekas att kommissionen i tidigare beslut har Historik och gällande rätt godkänt stöd till dagspressen trots att dessa är sektoriellt selektiva.55 De svenska myndigheterna argumenterar även för skälen för att gratistidningar och kvällstabloider undantas från driftsstödet. Dessa tidningstyper har dels inte samma funktion som informationsmedier eller samma fokus på fördjupning, kommentarer och kulturbevakning som de abonnerade morgontidningarna, dels är inte i samma behov av stöd som de abonnerade andratidningarna. Mot bakgrund av vad som anförts om den relevanta marknaden för de högfrekventa storstadstidningarna torde inte heller konkurrensen snedvridas på det sätt kommissionen antytt. Genom kravet på högsta hushållstäckning undantas även abonnerade dagstidningar med hög täckningsgrad från driftsstödet. En anledning till detta är att den svenska lagstiftaren ansett att det inte finns behov av ett generellt branschstöd. Driftsstödet har införts för att stödja tidningar i behov av ekonomiskt stöd, och dessa har identifierats som abonnerade dagstidningar, vilka har en låg täckningsgrad och därmed svårigheter att generera tillräckligt med annonsintäkter. Att tidningarna agerar på samma lokala marknad innebär enligt de svenska myndigheterna att driftsstödets selektivitet sannolikt medför en viss snedvridning av konkurrensen. Denna snedvridning kan dock inte anses vara särskilt allvarlig, eftersom driftsstödet bara i ett fall bidragit till att en tidning med låg täckning blivit större än sin lokala konkurrent. De övriga selektiva kriterier som kommissionen nämnt, t.ex. kravet på minsta upplaga, andelen eget redaktionellt innehåll och visst abonnemangspris, torde inte medföra att driftsstödet snedvrider konkurrensen på ett allvarligt sätt. Ett krav på minsta upplaga är rimligt för att fokusera stödet på livskraftiga tidningar och undvika att tidningar startas i spekulativt syfte. Det är dessutom lågt ställt (1 500 exemplar). Kravet på eget innehåll är rimligt för att säkerställa en bredd i det redaktionella utbudet och motverka att olika editioner av tidningar med liknande innehåll startas i syfte att få mer i driftsstöd. Kravet på ett visst abonnemangspris har tillkommit för att de tidningar som får stöd inte ska använda detta som en konkurrensfördel i sin prissättning. Om detta villkor inte fanns hade stödet sannolikt haft en större snedvridande effekt än . 55 N 631/2003 () Aid to certain magazines (avser distributionsstöd) och N 537/2007 () Selektivt presstöd (avser driftsstöd). Historik och gällande rätt Förslag till lämpliga åtgärder enligt artikel 108 EUF-fördraget I en skrivelse informerar kommissionen om att den, efter att ha granskat de upplysningar som tillhandhållits om det svenska presstödet, har beslutat att föreslå lämpliga åtgärder i enlighet med artikel 108.1 i EUF-fördraget.56 I skrivelsen drar kommissionen slutsatsen att stödsystemet i sin nuvarande utformning är förenligt med den inre marknaden, och anför att ett antal åtgärder är nödvändiga för att säkerställa att systemet för presstöd är förenligt med artikel 107.3 i EUF- fördraget. Kommissionen ifrågasätter vad de svenska myndig- heterna anfört beträffande den relevanta marknaden. Det framhålls även att utvecklingen inom tv, radio, gratistidningar och internet gett människor ökad tillgång till media. Det konstateras att andelen dagstidningsläsare av hela befolkningen i är en av de högsta i världen, tidningarnas höga täckningsgrad, det höga antalet dagstidningar per capita och att den svenska dagstidningsupplagan uppgår till betydligt fler exemplar per 1 000 invånare jämfört med medelvärdet i EU. Vidare anser kommissionen att själva systemet för presstöd utgör ett inträdeshinder, samt att det finns andra instrument, som regler om kontroll av företagskoncentrationer och antitrust, som kan användas för att förhindra risken för att ett monopol bildas om presstödet upphävs eller ändras. Enligt kommissionen är det lämpligt att ändra den högsta gränsen för stöd som tillämpas för storstadstidningar med stor upplaga, så att denna typ av tidningar får ett nödvändigt och proportionerligt stöd. På grundval av de uppgifter som kommissionen förfogar över kan den samtycka till ett nytt gränsvärde för storstadstidningar med stor upplaga, vilket skulle innebära att de skulle behandlas på samma sätt som hög- och medelfrekventa landsortstidningar behandlas. Vidare är det enligt kommissionen lämpligt att i syfte att säkerställa stödets stimulanseffekt och proportionalitet införa gränser för stödnivån i förhållande till de totala driftskostnaderna för dagstidningarnas utgivning. Det förefaller lämpligt att fastställa en lägre gräns för hög- och medelfrekventa storstads- och landsortstidningar (t.ex. ) jämfört med lågfrekventa dagstidningar (t.ex. ). 56 Kommissionens skrivelse K(2009)4514 i statsstödsärende E 4/2008 Presstöd. Historik och gällande rätt För att säkerställa presstödets nödvändighet och proportionalitet är det även lämpligt att fastställa en tidsfrist för stödsystemet (t.ex. ) och genomföra en senare översyn av dess inverkan på mediemångfalden och konkurrensen innan systemet eventuellt förnyas. Regeringen lämnade sina synpunkter på kommissionens beslut och förslag till de ändringar i regleringen som bedöms är nödvändiga.57 I skrivelsen analyseras tidnings- marknaderna i respektive . Regeringen bedömer att driftsstödet är nödvändigt även i storstadsområdena eftersom ett slopat driftsstöd till storstadstidningarna skulle medföra en överhängande risk att tidningarna tvingas lägga ned. Detta skulle innebära monopolställning för kvarvarande tidningsmarknader i respektive . Det anförs att storstadstidningar har särskilda merkostnader som följer av konkurrenssituationen på de aktuella marknaderna, och att ett högre stödbelopp till dessa tidningar än till övriga tidningar därför bör anses vara proportionerligt. Granskningen avslutas enligt artikel 19.1 procedurförordningen Kommissionen, Generaldirektorat för konkurrens, lämnade sina synpunkter på regeringens skrivelse med synpunkter på kommissionens beslut och förslaget till ändrad reglering.58 I skrivelsen framförs att kommissionens granskning av det svenska presstödet kan avslutas enligt artikel 19.1 i procedurförordningen, förutsatt dels att åtar sig att genomföra de ändringar som följer av skrivelsen , dels att ytterligare några frågor beträffande stödet klargörs. Till förslaget om villkor för använd- ningen av stödet bör en mekanism etableras för att kontrollera att stödet används för att täcka godkända kostnader. Myndigheten som utövar kontrollen ska vara oberoende av stödmottagarna. Rapporter om hur stödet används ska sändas till kommissionen och i rapporterna ska ingå resultatet av denna kontroll. En tidsfrist för stödsystemet bör fastställas och en översyn genomföras av stödets inverkan på mediemångfalden och konkurrensen innan stödsystemet eventuellt 57Driftsstöd till dagspressen (Ds 2009:68). 58Skrivelse från Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för konkurrens, i ärende E 4/2008 Presstöd. Historik och gällande rätt Vidare bör nivåerna som föreslagit för det maximala stödbeloppet till storstadstidningarna och för täckningen av dessa tidningars extra kostnader enligt kommissionen sänkas alternativt motiveras på mer objektiva grunder. Endast ett tak och en stödintensitet som tar hänsyn till mediemångfalden och påverkan på konkurrensen kan accepteras. För en närmare redogörelse för de ändringar som gjordes i presstödsförordningen, se avsnitt 2.7. inkom till kommissionen ett klagomål om beviljandet av statligt stöd till abonnerade tidningar från Gratistidningarnas förening.59 Regeringen anförde i ett svar till kommissionen bl.a. följande. Vid en granskning av regelverket för presstöd och dess förarbeten kan sammanfattningsvis konstateras att det har gjorts en medveten bedömning att statligt presstöd ska användas endast för att ge stöd till sådana tidningar som kan anses uppfylla centrala funktioner i ett demokratiskt samhälle (information, granskning och forum för debatt). För detta syfte anges i presstödsförordningen ett antal kriterier som ska vara uppfyllda för att en dagstidning ska berättigas presstöd. Dessa kriterier har utfomats för att ta sikte på dagstidningar där en betydande del av resurserna och utrymmet ägnas åt eget redaktionellt innehåll. Ett krav har därför från det att presstödet infördes ställts om att tidningen är uttryckligen efterfrågad av läsarna. Kravet tar sikte på att en del av tidningens upplaga ska vara abonnerad. Med intäkter direkt från läsarna förväntas tidningar satsa större resurser på ett mer varierat undersökande och djuplodande material. När det gällde distributionsstödet anförs bl.a. följande: Att gratistidningar inte ges möjlighet att delta i tidningsföretagens samdistributionssystem är inte en effekt eller en restriktion som följer av distributionsstödet. Frågan om medverkan i distributionen regleras nämligen genom avtal mellan tidningsföretagen och distributionsföretagen som privata aktörer. Vad beträffar skillnader mellan gratistidningar och andra produkttyper anförs sammanfattningsvis att gratistidningar är betydligt mindre omfångsrika, vilket har sin grund dels i finansieringsmodellen som ger mindre redaktionella resurser, dels i 59 CP85/2010. Historik och gällande rätt en medveten inriktning på breda och kortfattade nyhetsöversikter. Gratistidningar skiljer sig dessutom från övriga produkttyper, dels genom att i betydligt större utsträckning använda sig av material från nyhetsbyråer, dels lämna mindre utrymme åt opinionsbildande material som ledare, kommentarer och debattartiklar. Det hänvisas vidare till ett svar i statsstödsärendet i vilket det framförts att regeringen forftarande anser sig vara i sin rätt att undanta kvällstabloiderna och gratistidningarna från driftsstödet eftersom dessa tidningstyper dels inte har samma fokus på fördjup- ning som informationsmedier eller samma fokus på fördjupning, kommentarer eller kulturbevakning som de abonnerade morgon- tidningarna, dels inte är i samma behov av stöd som de abonnerade andratidningarna. Det framhålls att presstödsförordningen ska tidsbegränsas och en bred genomsyn av presstödet ska ske. Denna översyn ska omfatta hela den svenska dagstidningsmarknaden, inbegripet marknaden för gratistidningar. I en skrivelse från kommissionen till hänvisar kommissionen till de åtgärder vidtagit i anledning av statsstödsärendet. Det noteras att de publikationer som ligger bakom klagomålet är lokala landsorts- tidningar, med undantag för Metro som har en riksupplaga, vid sidan av lokala upplagor i , och . Kommissionen klargör att i undersökningen av presstödet har farhågor om förenligheten med EU-lagstiftningen uttryckts endast beträffande det stöd som beviljas storstadstidningar, medan stödet till landsortstidningar godtagits som förenligt med den inre marknaden. I undersökningen har gratistidningarnas förekomst och roll tagits upp, bl.a. för att visa att det finns konkurrens och nya marknadsaktörer. Bedömningen av presstödets förenlighet med EU-lagstiftningen har också innefattat dess negativa effekter på konkurrensen med gratistidningarna samt abonnerade tidningar utan stöd, vilket ursprungligen var en av anledningarna till att kommissionen menade att presstödet, särskilt med hänsyn till de höga stödbeloppen, inte var nödvändigt och inte heller ett lämpligt instrument i storstadsområdena. Generellt anser kommissionen att gratistidningar inte hör till samma produktmarknad som köpta tidningar, bl.a. p.g.a. det skilda innehållet (korta, koncisa nya fakta som lätt kan konsumeras), den unga publiken och formatet. Beträffande stödets nödvändighet är det dock under inga omständigheter ett krav att definiera den Historik och gällande rätt relevanta marknaden på samma sätt som vid ett ärende om konkurrensbegränsande samverkan eller företagskoncentration. Frågan om det statliga stödet är nödvändigt bör bedömas med hänsyn till målen att främja mediepluralism och åsiktsmångfald, och huruvida dessa mål uppnås eller ej behöver inte analyseras inom den strikta ram för en marknad vars utsträckning fastställs i enlighet med reglerna om koncentrationskontroll eller på rent ekonomiska grunder. Generaldirektoratet för konkurrens drar preliminärt slutsatsen att de åtgärder som tas upp i klagomålet är förenliga med reglerna för statligt stöd. I svaret ges möjlighet att lämna ytterligare upplysningar, och om så inte skulle ske kommer kommissionen att anse att klagomålet dragits tillbaka. 2.10Konkurrensverkets syn på presstödet Kommittén har i sitt arbete genom sekretariatet i enlighet med direktiven haft kontakter med . Myndigheten har i uppgift att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer. Vad myndigheten framfört beträffande presstödet redogörs för i det följande. Efter myndighetens yttrande över förslagen i departementspromemorian Driftsstöd till dagspressen har regleringen av presstödet ändrats.60 Myndigheten har inte uttalat sig om regleringens nuvarande utformning, däremot har man uttryckt att man principiellt är emot riktat offentligt stöd till företag eftersom ett sådant stöd har konkurrenssnedvridande effekter på marknaden till nackdel för konsumenterna. Myndig- heten har i regleringsbrevet fått i uppdrag att ge en aktuell överblick av konkurrensen i . Mediemarknaden ingår dock inte i de fokusområden myndigheten identifierat och avser att granska närmare inom ramen för uppdraget. Någon särskild erfarenhet från myndighetens verksamhetsområde som rör mediemarknaden har inte förmedlats. Regeringen gav 2008 i uppdrag att göra en bred översyn av konkurrenssituationen i och lämna förslag 60 Ds 2009:68 och SFS 2010:1119. Historik och gällande rätt till åtgärder som skulle stärka konkurrensen. Ett av de förslag som lämnades var att presstödet succesivt skulle avskaffas.61 På uppdrag av hade , professor i nationalekonomi vid , analyserat presstödets effekter på tidningsföretagens lönsamhet och på konkurrensen. Av rapporten – Effekter på tidningsföretagens lönsamhet och konkurrens drog följande slutsats: De potentiella negativa effekterna var hämmad priskonkurrens, otydlig koppling mellan utbud och konsumentens preferenser, avsaknad av effektiviseringsincitament samt inlåsnings- effekter i form av att en tidning ekonomiskt gynnas av att inte konkurrera med den s.k. första tidningen. Målet med presstödet borde konkretiseras utifrån hur det kunde uppnås med hänsyn till marknadens förutsättningar i form av t.ex. teknik, tillgänglighet och skiftande preferenser hos konsumenterna. Det konstaterades att sedan införandet av presstödet hade stora förändringar skett på de svenska mediemarknaderna. Den omdaning av medielandskapet som pågick hade stor betydelse för presstödets bevarande. Den mediala utvecklingen och möjligheten att tillgodogöra sig nyheter och opinion, inte bara utifrån det tryckta ordet utan även internet i form av webbtidningar och bloggar, påverkade inte minst tidningarnas samhällsgranskande och opinionsbildande betydelse. Även det tryckta ordet distribuerades under andra former än vid införandet av presstödet och förekomsten av gratistidningar i storstadsområdena påverkade stödets betydelse för mångfalden. Ett omfattande storstadsstöd för att säkerställa mångfald i form av konkurrerande nyhetsspridare och opinionsbildande medier framstod inte som försvarbart. Behovet av statlig finansiering hade minskat i och med att t.ex. internet bidrog till en omfattande nyhets- och opinionsspridning och med gratistidningar, som fick en allt större betydelse för nyhetsspridning i storstäderna. Vidare fanns enligt i storstäderna ett kundunderlag med möjligheter till annonsintäkter som skulle utgöra ett tillräckligt underlag för flera tidningars överlevnad. Beträffande lågfrekventa dagstidningar och hög- och medel- frekventa dagstidningar som inte hade , eller som utgivningsort fanns det goda grunder att införa en ordning som begränsade stödet till en bestämd andel av tidningens 61 Åtgärder för bättre konkurrens – förslag. Historik och gällande rätt En sådan förändring kunde ske genom en gradvis nertrappning. avstyrkte även förslagen i departements- promemorian Driftsstöd till dagspressen.62 Det ansågs inte att det i promemorian tillräckligt tydligt visats att andratidningar i storstäderna inte uppbar annonsintäkter som stod i proportion till upplagan. Det ansågs inte heller framgå varför eller i vilken omfattning storstadstidningarna, jämfört med hög- och medel- frekventa landsortstidningar, hade extra kostnader som inte uppvägdes av extra intäkter. De nivåer som föreslogs avseende stödintensiteten ansågs inte bidra till att uppnå syftet att skapa incitament för effektiviseringar. Enligt borde villkor om användningen av driftsstödet införas. Eftersom sådana villkor kunde ge upphov till incitamentsproblem behövdes dock en närmare beredning. 62 Ds 2009:68. 3Dagstidningarna i det svenska medielandskapet Ett vanligt uppdrag för presspolitiska utredningar har varit att föreslå åtgärder utifrån en kartläggning av dagstidningarna i det svenska medielandskapet. utredningar har haft gott om nyheter att rapportera från landskapets vegetation i form av ny teknik och nya medier, men den övergripande topografin i landskapet har bedömts vara i huvudsak oförändrad och stabil. De presspolitiska åtgärder som föreslagits och beslutats har också haft i huvudsak samma inriktning . Frågan om det i första hand är förändring eller stabilitet som präglar dagstidningsbranschen har även ställts i den forskning som sker på området. I ett standardverk om svenska massmedier konstaterar forskarna att spådomar om dagstidningarnas död, med hänvisning till nya konkurrerande medier, har förekommit under många decennier, men att tidningsbranschen som helhet har visat sig vara betydligt mer uthållig än dess belackare kunnat ana.1 I detta kapitel beskrivs den kartläggning av dagstidningarna i det svenska medielandskapet som kommittén har genomfört. Kartläggningen har legat till grund för de överväganden och förslag som redovisas längre fram i betänkandet. Inledningsvis redovisas kommitténs uppdrag på den här punkten. 3.1Kommitténs uppdrag på den här punkten Av kommittédirektiven framgår att de förslag som kommittén lämnar ska föregås av en genomlysning av hur mediemarknaden och medievanorna har förändrats, vad detta innebär för dagens mediemarknad och vilka framtida utmaningar tidningsbranschen 1 , : Massmedier. Press, radio och tv i den digitala tidsåldern. Ekerlids Förlag, 2011. Dagstidningarna i det svenska medielandskapet Detta kräver enligt regeringen en bred genomgång av hur mediemarknaden och behoven av ekonomiskt stöd eller andra kostnadseffektiva insatser för dagspressen ser ut. I uppdraget ingår att kommittén ska genomföra vissa utpekade kartläggningar, bl.a. utvecklingen av det svenska medielandskapet när det gäller såväl dagspress som övriga medier, medie- konsumtionens utveckling samt det statliga stödets inverkan på mediemångfalden och konkurrensen på tidnings- och medie- marknaden. I direktiven påpekas att det finns många aktörer som bedriver forskning och publicerar statistik med anknytning till dagspressen och mediemarknaden. Kommittén ska därför så långt det är möjligt använda befintligt material i sin faktainsamling. Det har således varit en förutsättning för kartläggningsuppdraget att det i huvudsak ska bygga på befintligt material och ett arbete har därför utförts för att bestämma relevanta och tillgängliga forskningsuppgifter. Kommittén, som därutöver haft att begränsa sitt arbete så att detta kunnat slutföras inom den utredningstid som stått till dess förfogande, har avgränsat uppdraget till fyra typer av kart- läggningar: 1) konsumtionen av dagstidningar och andra mass- medier, 2) tidningsföretagens utveckling, 3) nyhetsförmedling och opinionsbildning i dagspressen samt 4) presstödets effekter på mångfalden och konkurrensen. är oftast inriktade . Givet att de åtgärder som föreslås ska genomföras relativt snabbt efter att förslagen lämnats brukar det räcka med en kartläggning av samtida förhållanden för att underbygga förslagen. vill man emellertid från statens sida planera sina politiska åtgärder med en längre framförhållning och då ökar också behovet av särskilda framtidsanalyser. Frågan är hur samhället kommer att gestalta sig om 5, 10 eller och hur detta i sin tur bör påverka den förda politiken. Det finns olika exempel på sådana utredningsinsatser. Dagstidningarna i det svenska medielandskapet Ett exempel på en längre politisk framförhållning är de långtids- utredningar som genomförts i . Det är tjänstemän på som med jämna mellanrum lämnar rapporter till regeringen med underlag för den ekonomiska politiken och för den ekonomiskpolitiska debatten. Den senaste långtidsutredningen kom och hade fokus på arbets- marknadens funktion och sysselsättningspolitikens utformning.2 Den innehöll emellertid inte som tidigare utredningar scenarier för den långsiktiga utvecklingen av ekonomi. Regeringen gav i stället i uppdrag att ta fram ett nytt långtidsscenario för svensk ekonomi . I den rapport som lämnade pekar myndigheten på att den demografiska utvecklingen har en central betydelse för ekonomin, efterfrågan på varor och tjänster och utbudet av arbetskraft . Den årliga BNP- tillväxten beräknas till i genomsnitt som strukturomvandlingen i ekonomin leder till en ökad produktion av tjänster, både i offentlig och privat verksamhet, medan andelen varuproduktion minskar. En bransch som kommer att påverkas av den minskade efterfrågan är massa- och pappersindustrin.3 Ett annat aktuellt exempel på en mer långsiktig politisk framför- hållning är . Den tillsattes av regeringen , med ett bredare uppdrag än långtidsutredningarna, och har lämnat sin slutrapport . Det övergripande syftet har varit att identifiera och analysera framtidens samhälls- utmaningar samt att bidra till en mer framtidsinriktad debatt, vilket i sin tur ska öka förmågan att på bästa sätt möta olika framtida samhällsutmaningar. I slutrapporten beskrivs bl.a. medie- utvecklingen i och dess demokratiska utmaningar. Enligt kommissionen ökar skillnaderna mellan de som i mycket hög grad 2Långtidsutredningen : Huvudbetänkande (SOU 2011:11). Långtidsutredningarnas syfte och arbetsformer redovisas på . 3Konjunkturinstitutet: ekonomi. Ett långtidsscenario fram . Specialstudier nr 30, . har tidningspappersproducenterna och Holmen meddelat att man kommer att minska produktionen avsevärt. Nedgången i efterfrågan på tidningspapper uppfattas som strukturell och inget man kan räkna med återkommer (och ). Dagstidningarna i det svenska medielandskapet konsumerar nyheter och de som i stort sett aldrig gör det. Därmed riskerar vi enligt kommissionen att få allvarliga kunskaps- och deltagandeklyftor i samhället.4 Kommittén återkommer till kommissionens slutsatser i avsnitt 3.3.3 och 3.5.1 om nyhets- konsumtionen i olika grupper samt journalistikens förändrade förutsättningar. Förutsägelser om det framtida medielandskapet Önskan om att förutse medieutvecklingen finns både hos offentliga utredningar och hos tidningsföretagen.