sou · H1B338d2 · 2013-06-12 00:00:00 — s. 73 f.) att det finns goda skäl för att anta att RF:s förbud mot utfyllnad av blankettstraffbud med fängelse i straffskalan endast omfattar fall där den norm som det hänvisas till ska uppfattas som en del av själva straffbestämmelsen. Vidare anförde Lagrådet att, om detta är riktigt, innebär det att RF inte innefattar något principiellt hinder mot att i straffbestämmelser med fängelse i straffskalan kriminalisera överträdelser av myndighetsföreskrifter under förutsättning att det står klart att föreskrifterna inte ska uppfattas som en del av straffbestämmelsen utan att det för ansvar också krävs att gärningsmannen haft uppsåt (eller varit oaktsam) i förhållande till existensen av eller innehållet i den föreskrift som ligger till grund för talan. I yttrande över förslag till ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. har Lagrådet på nytt berört frågan om otillåtna blankettstraffbud (se prop. 2012/13:96 s. 139 f.). Det remitterade förslaget innebar att kriminalisering av brott mot vissa föreskrifter och beslut (i nuvarande 2 kap. 21 a §) skulle flyttas till en egen paragraf med endast böter i straffskalan. Förslaget motiverades med att den nuvarande kriminaliseringen är ett otillåtet blankettstraffbud eftersom fängelse ingår i straffskalan. HD:s avgörande fall åberopades som stöd för den bedömningen. Lagrådet anförde att det i och för sig inte hade någon invändning mot förslaget. Däremot var Lagrådet inte övertygat om att det var nödvändigt med en ändring av de skäl som anförts i remissen. Lagrådet pekade på att det i ett par yttranden tagit upp frågan om blankettstraffbud och innebörden, vad gäller tillåtlighet och konstruktion, av det i remissen åberopade och andra avgöranden av HD. Ett av de tidigare uttalandena återgavs, nämligen att goda skäl talar för att det förbud enligt RF mot utfyllnad av blankettstraffbud med fängelse i straffskalan som HD lagt till grund för sina avgöranden endast omfattar fall där den norm som det hänvisas till ska uppfattas som en del av själva straffbestämmelsen. Därefter anförde Lagrådet att detta innebär att det i och för sig inte skulle föreligga något hinder mot att ha en straffbestämmelse med fängelse i straffskalan för överträdelser av föreskrifter som utfärdats av en myndighet så länge som det står klart att kravet på uppsåt (eller oaktsamhet) gäller i förhållande till förekomsten av och innehållet i den överträdda föreskriften. Enligt Lagrådet föreföll det också troligt att den aktuella straffbestämmelsen ska uppfattas på detta sätt. Någon lagändring skulle i så fall inte vara nödvändig. I sammanhanget finns anledning att nämna att regeringen i propositionen vidhöll det förslag som hade lagts fram i lagrådsremissen. Regeringen anförde att, även med beaktande av vad Lagrådet anfört, talade övervägande skäl för att bestämmelsen, så som den var utformad, var att betrakta som ett otillåtet blankettstraffbud och att det i vart fall fanns anledning att undanröja den tvekan som kunde uppstå vid tillämpningen (se prop. 2012/13:96 s. 52). Mot bakgrund av de ovan redovisade uttalandena från Lagrådet synes frågan om vilka blankettstraffbud som egentligen är otillåtna ha fått ny aktualitet. Inför utredningens kartläggning av områden där det kan antas finnas otillåtna blankettstraffbud, finns det därför anledning att reflektera något över uttalandena. Utredningen instämmer i det resonemang som Lagrådet har fört i de aktuella lagstiftningsärendena om att HD inte har gjort gällande att det finns något absolut förbud mot att blankettstraffbud med fängelse i straffskalan fylls ut av normer från annat håll. Enligt utredningens uppfattning står det klart att rättsfall medger att viss utfyllnad sker med myndighetsföreskrifter. Det är först om den straffbelagda gärningen (helt eller) i det väsentliga anges i myndighetsföreskrifter som blankettstraffbudet är otillåtet. Varje utfyllnad av ett blankettstraffbud genom normer på myndighetsnivå medför alltså inte nödvändigtvis att blankettstraffbudet blir grundlagsstridigt. Det sagda skulle enligt utredningen möjligen också kunna uttryckas så att RF:s förbud mot utfyllnad av blankettstraffbud med fängelse i straffskalan endast omfattar fall där den norm som det hänvisas till ska uppfattas som en del av själva straffbestämmelsen. Som Lagrådet har anfört framgår det sällan i praktiken av en straffbestämmelses formulering eller på annat sätt (t.ex. av förarbeten eller praxis) om blankettstraffbudet ska uppfattas så att den utfyllande utgör eller inte utgör en del av själva straffbestämmelsen. Enligt utredningens mening bör dock avgörande för om en utfyllande myndighetföreskrift ska ses som en del av straffbestämmelsen vara om den reglering som upptar den aktuella straffbestämmelsen innehåller en i det närmaste fullständig materiell brottsbeskrivning. I dessa fall anges alltså den straffbelagda gärningen inte helt eller i det väsentliga i myndighetsföreskrifterna och straffbestämmelsen står därför inte heller i strid med RF. Det sagda kan illustreras med det tidigare behandlade avgörandet om tjänstefel i NJA 2008 s. 567. I rättsfallet prövade HD om straffbestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § BrB utgjorde ett otillåtet blankettstraffbud. Bestämmelsen innehåller en hänvisning till vad som gäller för uppgiften, vilket uttryck inte preciseras närmare i författningstexten och kan behöva fyllas ut av andra normer än lag. HD pekade på att uttrycket i stor utsträckning, men inte enbart, tar sikte på vad som följer av andra föreskrifter och att straffbestämmelsen sålunda inte är utformad som en sanktionsregel för överträdelser av vissa andra föreskrifter. HD framhöll också att lagbestämmelsen innehåller en beskrivning av den straffbelagda gärningen och i den meningen framstår som i och för sig fullständig. Att olika normer och påbjudna handlingsmönster får vägas in i bedömningen av om en viss handling eller underlåtenhet strider mot vad som gäller för uppgiften och därigenom indirekt kan påverka straffansvaret innebar enligt HD inte att den straffbelagda gärningen beskrivs i andra rättsregler än lagbestämmelsen. Med andra ord, anförde HD, utgör de olika ut- fyllande normer som kan ges betydelse vid prövningen inte en del av själva brottsbeskrivningen i straffbestämmelsen och det kan därmed inte ur RF härledas ett krav på att alla utfyllande normer av detta slag ska vara beslutade i den ordning som förutsätts vid straffbestämmelser med fängelse i straffskalan. Utredningens uppfattning är alltså att det är främst straffbestämmelsens utformning och lydelse som har betydelse för om en utfyllande myndighetsföreskrift ska ses som en del av straffbestämmelsen eller inte. fall får enligt utredningens mening förstås på detta sätt. Också frågor om subjektiv täckning är, som Lagrådet påpekat, av betydelse i sammanhanget. Enligt utredningen framstår Lagrådets resonemang om att det gäller olika krav på subjektiv täckning beroende på om de utfyllande normerna utgör en del av straffbestämmelsen eller inte, som rimligt. Inte minst legalitetshänsyn talar för att när de utfyllande normerna inte utgör en del av straffbestämmelsen måste det för ansvar krävas att gärningsmannen inte endast insett (eller bort inse) vad denne gjort, utan också att han eller hon därigenom brutit mot en norm som blankettstraffbudet hänvisar till. I dessa fall är i fråga snarare att se som ett brottsrekvisit, vilket ju kräver subjektiv täckning, än som en utfyllnad av straffbudet. Om den norm som fyller ut blankettstraffbudet däremot utgör en del av straffbestämmelsen är det tillräckligt för ansvar att gärningsmannen har insett vad han eller hon har gjort. I den bestämmelse som var aktuell i lagen om kulturminnen straffbelades att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av en annan paragraf i lagen, enligt vilken regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bl.a. får meddela föreskrifter om vad allmänheten ska iaktta inom och i närheten av fornlämningsområden. I sitt yttrande anförde Lagrådet, som angetts ovan, att det inte var övertygat om att det var nödvändigt att ändra det befintliga straffbudet av det skälet att det var otillåtet enligt RF. Lagrådets uppfattning synes ha varit att de utfyllande myndighetsföreskrifterna inte ska uppfattas som en del av straffbestämmelsen, utan att det i stället gäller ett krav på uppsåt i förhållande till förekomsten av och innehållet i den överträdda föreskriften. Oavsett hur det förhåller sig med tillåtligheten av det ifrågasatta straffbudet anser utredningen att den rådande ordningen inte är lämplig, inte minst med hänsyn till att det alltför ofta inte framgår, vare sig av de ifrågasatta blankettstraffbudens utformning eller av deras förarbeten hur de är tänkta att uppfattas. Utredningen anser också att de uttalanden som regeringen gjorde i den efterföljande propositionen, där man vidhöll det ursprungligen remitterade förslaget (se ovan och prop. 2012/13:96 s. 52), har fog för sig. Som angetts ovan anförde regeringen där att övervägande skäl talade för att bestämmelsen, så som den var utformad, var att betrakta som ett otillåtet blankettstraffbud och att det i vart fall fanns anledning att undanröja den tvekan som kunde uppstå vid tillämpningen. Med hänsyn till de krav som gäller för straffbestämmelser i fråga om tydlighet och förutsebarhet finns det enligt utredningen anledning att resonera på samma sätt i fråga om andra blankettstraffbud där det, mot bakgrund av Lagrådets uttalanden, synes kunna ifrågasättas om straffbudet är otillåtet eller ej. Utredningen anser därför att, med undantag för blankettstraffbud som tveklöst framstår som tillåtna, bör samtliga blankettstraffbud med fängelse i straffskalan som fylls ut av normer meddelade på lägre nivå än regeringen åtgärdas. 11.5Kartläggning av områden med otillåtna blankettstraffbud Bedömning: Straffbestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran i 15 kap. 10 § BrB utgör inte ett otillåtet blankettstraffbud. Av direktiven framgår att den kartläggning som utredningen ska göra i fråga om otillåtna blankettstraffbud avser på vilka områden det kan antas finnas sådana straffbestämmelser. Det handlar alltså inte om att göra en fullständig kartläggning av samtliga otillåtna blankettstraffbud som finns , vilket skulle kräva ett omfattande arbete och ta mer tid i anspråk än vad denna utredning har till sitt förfogande. För att få en överblick över inom vilka områden det kan finnas otillåtna blankettstraffbud har utredningen bett samtliga departement att inventera förekomsten av blankettstraffbud som dels har fängelse i straffskalan och dels tillåter utfyllnad av förvaltnings- myndighet eller kommun. Departementen har också ombetts att ange vilka av dessa blankettstraffbud som har fyllts ut. I avsnitt 11.5.2 nedan redogörs för de områden som utredningen, mot bakgrund av det material som kommit in från departementen, identifierat såsom innehållande blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna (oförenliga med ). Redovisningen har samma upplägg i fråga om indelning i områden och den inbördes ordningen mellan dessa, som utredningen har använt vid kartläggningen av det straffsanktionerade området. I anslutning till varje område berörs de författningar och ges exempel på straffbud i dessa som, enligt vad som framkommit av den tidigare nämnda inventeringen, aktualiseras i sammanhanget. På brottsbalksområdet är det endast straffbestämmelsen i 15 kap. 10 § om osann eller vårdslös försäkran, som utredningen funnit anledning att ta upp i sammanhanget. Anledningen till detta är att det har ifrågasatts om straffbudet är att anse som ett otillåtet blankettstraffbud. Enligt den lydelse av paragrafen som träder i kraft , då revisionen av förfalsknings- och sanningsbrotten genomförs (se avsnitt 10.2), kommer det att vara straffbart som osann försäkran att på annat sätt än muntligen lämna osann uppgift eller förtiga sanningen, när uppgiften enligt lag eller annan författning lämnas på heder och samvete eller under annan liknande försäkran. Om gärningen begås av grov oaktsamhet är den straffbar som vårdslös försäkran. I betänkandet Urkunden , SOU 2007:92, som ligger till grund för nämnda revision, föreslogs att lagtexten skulle ändras så att kravet på heder och samvete skulle meddelas antingen i lag eller i förordning från regeringen. Anledningen var att begreppet författning kunde anses medge att bestämmelser om kravet på hur uppgifterna lämnas skulle kunna meddelas t.ex. i myndighetsföreskrifter. Bestämmelsen angavs därmed kunna utgöra ett otillåtet blankettstraffbud. (Se a. bet. s. 145 ff.) I propositionen föreslog dock regeringen att bestämmelsen även fortsättningsvis skulle hänvisa till lag eller annan författning 2012/13:74 s. 54 ff.). Regeringen tog inte ställning i frågan om straffbestämmelsen är ett otillåtet blankettstraffbud, utan angav endast att frågan om lämplig författningsnivå lämpligen borde tas upp av denna utredning. Enligt utredningens mening är bestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran inte ett otillåtet blankettstraffbud. beskrivningen i bestämmelsen måste anses tillräckligt materiellt fullständig, eftersom det i bestämmelsen ges tillräcklig information om vad den enskilde har att rätta sig efter för att undgå att bli träffad av straffbudet. Däri anges nämligen att i de fall som den enskilde är skyldig att lämna uppgifter på heder och samvete, gör han eller hon det under straffansvar. I vilka fall den enskilde är skyldig att lämna uppgifter på sådant sätt framgår visserligen av andra normer. Dessa normer behövs dock inte som utfyllnad av bestämmelsen om osann eller vårdslös försäkran. Den står så att säga på egna ben. 11.5.2Områden med blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna De områden på vilka det finns blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna är följande: Energi, elektronisk kommunikation m.m., sjöfart, hälsa och sjukvård, jordbruk, fiske, jakt, livsmedel och djur, skatt, inkasso och kreditupplysning, sjöfynd och fornfynd, allmän ordning och säkerhet, arbete och anställning samt försvar. På energiområdet synes endast förekomma något enstaka otillåtet blankettstraffbud. Det aktuella blankettstraffbudet finns i 13 kap. 1 § första stycket 3 ellagen (1997:857). I detta stadgas böter eller fängelse i högst för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrift som har meddelats med stöd av två bemyndiganden i lagen. Enligt bemyndigandena får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, i den mån det behövs, antingen av hänsyn till driftsäkerheten hos det nationella elsystemet (8 kap. 1 § andra stycket) eller från elsäkerhetssynpunkt (9 kap. 1 § andra stycket), meddela föreskrifter om kontroll, provning eller besiktning och andra föreskrifter som angår elektriska anläggningar, anordningar avsedda att anslutas till sådana anläggningar, elektrisk materiel eller elektriska installationer. Regeringen har delegerat föreskriftsrätt till dels och dels . Dessa har i sin tur meddelat föreskrifter som fyller ut blankettstraffbudet i ellagen, se t.ex. svenska kraftverks föreskrifter och allmänna råd om driftsäkerhetsteknisk utformning av produktionsanläggningar (SvKFS 2005:2) och föreskrifter om viss elektrisk materiel samt allmänna råd om dessa föreskrifters tillämpning (ELSÄK-FS 2000:1). 11.5.2.2 Elektronisk kommunikation m.m. Det finns ett fåtal blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna på området elektronisk kommunikation m.m. Ett sådant finns i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och ett i lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning. När det gäller lagen om elektronisk kommunikation är det 7 kap. 14 § som är aktuell i sammanhanget. I paragrafen finns ett blankettstraffbud som stadgar böter eller fängelse för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av ett bemyndigande i lagen (3 kap. 14 § andra stycket). Bemyndigandet innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud mot att inneha vissa elektriska eller elektroniska anläggningar som, utan att vara radioanläggningar, är avsedda att sända radiovågor. Regeringen har använt sig av möjligheten att meddela ett sådant förbud – se 14 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation – men har däremot inte delegerat någon föreskriftsrätt till myndigheten, i det här fallet . Ett blankettstraffbud på området som däremot har fyllts ut av myndighetsföreskrifter är 11 § i lagen om radio- och teleterminalutrustning. I denna bestämmelse stadgas böter eller fängelse för den som med uppsåt eller av oaktsamhet släpper ut utrustning på marknaden i strid med krav som anges i föreskrifter, som meddelas med stöd av ett par bemyndiganden i lagen. Regeringen har delegerat föreskriftsrätt till , som har meddelat föreskrifter som fyller ut ovan sagda blankettstraffbud, se t.ex. Post- och föreskrifter om krav m.m. på radio och teleterminalutrustning (PTSFS 2004:7). När det gäller området sjöfart kan konstateras att det finns tre författningar som innehåller blankettstraffbud med fängelse i straffskalan, som kan fyllas ut av myndighetsföreskrifter. Det är fartygssäkerhetslagen (2003:364), lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och lagen (1983:294) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän flottled. Utredningen har i avsnitt 8.7 föreslagit att straffbudet i den sistnämnda författningen ska upphävas eftersom det är obsolet. Det berörs därför inte närmare här. Det blankettstraffbud som aktualiseras i fartygssäkerhetslagen är 8 kap. 2 §. I denna paragraf straffbeläggs med böter eller fängelse en mängd olika gärningar, varvid det i viss utsträckning hänvisas till regler utanför lagen. Exempelvis är det straffbelagt (p 2) för redare och befälhavare att uppsåtligen eller av oaktsamhet använda ett fartyg till sjöfart utan att ha ett dokument om godkänd säkerhetsorganisation, ett certifikat eller en annan handling som ska ha utfärdats för rederiet, fartyget, dess utrustning, lastning eller säkerhetsorganisation enligt lagen, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt förordning (EG) nr 336/2006. Som ytterligare exempel kan nämnas att det är straffbelagt (p 9) att uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåta att anlita lots när man är skyldig att göra det på grund av en särskild föreskrift. Efter bemyndigande av regeringen har Transportstyrelsen meddelat föreskrifter som fyller ut straffbuden i 8 kap. 2 § fartygssäkerhetslagen. Det handlar t.ex. om Transportstyrelsens föreskrifter om säkerhetsorganisationer på rederier och fartyg som inte omfattas av förordning (EG) nr 336/2006 (TSFS 2009:1). I lagen om åtgärder mot förorening från fartyg finns flera straffbestämmelser som kan fyllas ut av föreskrifter utanför lagen (10 kap. 1–4 §§). Exempelvis stadgas i 10 kap. 2 § böter eller fängelse i högst för befälhavaren, om han eller hon uppsåtligen eller av oaktsamhet har brustit i den tillsyn som behövs för att utsläpp inte ska ske i strid med lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Som ytterligare exempel kan nämnas att i 10 kap. 4 § 3 a föreskrivs böter eller fängelse för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift om hantering av skadliga ämnen som har meddelats med stöd av ett bemyndigande i lagen. Med stöd av bemyndigande i förordningen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg har Transportstyrelsen och meddelat föreskrifter som fyller ut straffbuden i 10 kap. 2–4 §§. Det handlar t.ex. om Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot förorening från fartyg (TSFS 2010:96) och om kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om transport av farligt gods i hamn (SJÖFS 1991:8). Det förslag som har lagts fram i betänkandet Ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg, SOU 2011:82, innebär att straffbestämmelserna i lagen ändras så att handlingsregler som har förskrivits på lägre normgivningsnivå än regeringen inte längre ska vara förenade med ett straffansvar där fängelse ingår i straffskalan. När den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges av en förvaltningsmyndighet har straffbestämmelserna endast böter i straffskalan (se a. bet. s. 239 ff.). 11.5.2.4 Hälsa och sjukvård På området hälsa och sjukvård har identifierats två författningar som innehåller blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika och läkemedelslagen (1992:859). Det är endast den sistnämnda författningens blankettstraffbud som i praktiken har fyllts ut av myndighetsföreskrifter. I lagen om kontroll av narkotika är det 13 § första stycket som aktualiseras. Där finns det ett blankettstraffbud som föreskriver böter eller fängelse i högst bl.a. för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver sådan verksamhet som avses i förordning (EG) nr 273/2004 utan erforderligt tillstånd eller utan att föreskriven registrering gjorts. Av EU-förordningen, som avser narkotikaprekursorer, dvs. ämnen som ofta används vid olaglig framställning av narkotika, följer att särskilda tillstånd och särskild registrering av uppgifter kan gälla för apotek och vissa myndigheter. Regeringen har delegerat till att meddela föreskrifter om särskilda tillstånd och särskild registrering för apotek och myndigheter i fråga om att inneha eller släppa ut narkotikaprekursorer på marknaden. synes dock inte ha meddelat några bestämmelser i den aktuella frågan (jfr. föreskrifter om kontroll av narkotika [LVFS 2011:9]). I 26 § läkemedelslagen finns ett blankettstraffbud som kan antas vara otillåtet. Enligt paragrafens tredje stycke ska den som ger sig ut för att vara behörig att förordna läkemedel för att få ett läkemedel utlämnat i strid mot vad som är föreskrivet, dömas till böter eller fängelse , om gärningen inte är belagd med strängare straff enligt BrB. Detsamma gäller enligt paragrafens fjärde stycke den som i sådan avsikt åberopar ett recept från en obehörig person. Efter bemyndigande av regeringen har meddelat föreskrifter på området, se t.ex. föreskrifter om förordnande och utlämnande av läkemedel och teknisk sprit (LVFS 2009:13). Endast en författning på området jordbruk innehåller blankettstraffbud som kan antas vara otillåtna, nämligen lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. Lagen innehåller två blankettstraffbud, 12 och 13 §§. I 12 § föreskrivs bl.a. böter eller fängelse för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av ett par bemyndiganden i lagen, liksom den som bryter mot EG: s förordningar om jordbruksprodukter eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen i fråga om kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med jordbruksprodukter eller villkor i beslut som har meddelats med stöd av förordningarna eller föreskrifterna. Blankettstraffbudet i 13 §, som upptar samma subjektiva krav och samma straffskala, avser oriktigt uppgiftslämnande. Dessa blankettstraffbud fylls ut av ett mycket stort antal myndighetsföreskrifter. Föreskrifterna har meddelats av , se t.ex. Statens jordbruksverks föreskrifter om bestämmelser för efterlevnad av kvalitetskontroll för bananer (SJVFS 2011:36). På fiskeområdet finns det, dels i fiskelagen (1993:787)och dels i lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, blankettstraffbud med fängelse i straffskalan som fylls ut av myndighetsföreskrifter. Fiskelagen upptar flera blankettstraffbud av aktuellt slag. Exempelvis föreskrivs i 40 § första stycket böter eller fängelse i högst för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av vissa bemyndiganden i lagen (dock innehåller straffskalan endast böter eller normerade böter när det gäller brott som begåtts i den ekonomiska zonen respektive vissa brott som begåtts i näringsverksamhet och som innefattat användning av motorförsett fiskefartyg, se 41 §).