sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — I relation till sociala investeringsfonder (se nedan) brukar man dock avgränsa begreppet social investering till att handla om riktade satsningar rörande en specifik målgrupp eller ett specifikt problem. är satsningen aktörsöverskridande och en viss målgrupp eller ett visst problem är i fokus snarare än organisationen. Skillnaden mellan en social investering och en förebyggande insats i största allmänhet är att den är tydligt avgränsad till en specifik grupp individer och att dess effekter kan och ska följas upp , och att utfallet utvärderas, kostnadsberäknas och ställs i relation till framtida budgetbesparingar hos ett antal utpekade aktörer.56 Kännetecknande för en social investering är att den är tydligt definierad och utgör en offensiv satsning riktad mot en specifik grupp eller ett specifikt problem. 55Satsningar på förebyggande eller rehabiliterande åtgärder för människor har bara betraktats som kostnader i ekonomiskt hänseende och inte tillåtits att hanteras på samma sätt. Budgettekniskt skiljer man på löpande verksamhet och investeringar och dessa hanteras olika. Vanlig, löpande verksamhet bokförs som en kostnad direkt när utgiften uppstår medan investeringar bokförs som en tillgång i balansräkningen som sedan skrivs av som tillgången förväntas användas i verksamheten. Den årliga budgeten påverkas då enbart av avskrivningarna (som blir en kostnad) och inte av hela utgiften på en gång. SKL menar att det kan vara korrekt att betrakta sociala satsningar som investeringar, men inte i ett strikt bokföringsmässigt avseende. Se Kommuner och Landsting (2012), Värdet av en god uppväxt – Sociala investeringar för framtidens välfärd. 56Nilsson, I. (2012), Sociala investeringar kring barn och unga. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete den är antingen av förebyggande eller rehabiliterande natur. den som regel har ett inslag av långsiktighet, uthållighet och samverkan. den ofta innehåller någon form av metodutveckling och är tydligt kunskaps- eller evidensbaserad. effekterna av insatsen ska gå att följa upp och socioekonomiskt beräkna eller värdera. den bör gå att avgränsa och effekterna ska kunna mätas och räknas av mot den ursprungliga investeringskostnaden. det finns ett uttalat mål att en korrekt satsning ska leda till minskade resursbehov och detta ska gå att mäta.57 När man har akuta kostnader att hantera – p.g.a. att tidigare preventiva åtgärder har uteblivit eller misslyckas – och behöver intensifiera pågående förebyggande arbete för att minska behovet av akuta kostnader , brukar man tala om att man står inför en investeringspuckel. Den kan illustreras på följande vis. 57 , I. , Sociala investeringar och Socioekonomiska strategier, presentation vid . Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete För att sänka kostnaderna måste man ta sig över denna puckel genom att öka kapitalinsatsen i ett tidigt skede. Detta är dock svårt att åstadkomma med snäva budgetutrymmen och strama budgetregler. förslag om social investeringsfond och obligationer för samhällspåverkan är två metoder att försöka överkomma fler investeringspucklar och på så sätt minska offentlig sektors utgifter . En pågående utveckling för att få till stånd fler sociala investeringar är inrättandet av sociala investeringsfonder.58 Ett antal kommuner och landsting har redan inrättat sådana, och andra utreder frågan. Ett utländskt exempel på en statlig social investeringsfond är brittiska Capital som startade med ett kapital på . Det finns ett antal olika modeller för konstruktionen av dessa fonder men grunden är att kapital frigörs, t.ex. genom förevarande års överskott eller försäljning av aktier, och avsätts i en fond för sociala investeringar. I figur 5 illustreras tanken med investeringsfonden i . Figuren visar hur aktuell verksamhet erhåller medel från den sociala investeringsfonden. Investeringen antas börja generera resursbesparingar samt hälsovinster och framåt, vilket yttrar sig i lägre kommunala kostnader. återbetalas investeringen genom en minskad budgetram för de nämnder och förvaltningar som förväntas få sänkta kostnader. Efter fullgjord återbetalning erhåller nämnden eller förvaltningen eventuella överskott, i detta fall efter år 2015.59 58Se förteckning över pågående initiativ på: /psynk/teman_1/sociala- investeringar/omraden-som-arbetar-med-sociala-investeringar. 59Norrköping kommun, sociala investeringsfond. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete En obligation för samhällspåverkan60 är ett finansiellt instrument som syftar till att åstadkomma sociala effekter i samhället, ekonomisk avkastning för investeraren och besparingar för offentlig sektor. Det är en ny, innovativ finansieringsmetod som kan dra in extra kapital från privata investerare till offentlig sektor för att t.ex. pröva nya metoder eller möjliggöra att beprövade metoder för förebyggande verksamhet införs i ökad omfattning – utan att det innebär någon ekonomisk risk för det offentliga. Metoden är alltså ett sätt att undanröja de hinder mot preventiva åtgärder som begränsad budget eller offentlig sektors höga riskaversion utgör. Syftet med obligationer för samhällspåverkan är inte att ersätta ordinarie, skattefinansierade insatser, utan att bidra med pengar till ytterligare offentliga insatser, utöver det den offentliga budgeten kan finansiera, på områden där detta kan antas betala sig självt genom framtida besparingar. Upplägget av en dylik obligation kan beskrivas enligt följande. Den offentliga aktören beslutar vilket mål som ska nås (t.ex. mins- 60 Av engelska Social Impact Bonds. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete kat antal återfallsförbrytare), och insatser planeras och finansieras av privata aktörer. Det offentliga betalar först när det kan påvisas att insatserna fungerat och därmed inneburit en besparing för den offentliga budgeten p.g.a. minskat behov av akuta åtgärder. Storleken på avkastningen som investeraren kan få om programmet lyckas beror på i vilken utsträckning som effektmålet för obligationen har uppnåtts. Om programmet inte når de mål aktörerna kommit överens om utgår ingen avkastning till investeraren. Obligationen kan beskrivas som ett kontrakt mellan det offentliga, privata investerare och utförarorganisationer.61 För att förhandla fram denna överenskommelse anlitas en s.k. intermediär. I , där detta instrument ursprungligen har utvecklats är intermediären en frivilligorganisation med kunskap från såväl den finansiella sektorn som från sociala frivilligorganisationer och den politiska sfären. Intermediärens uppgifter är bl.a. att specificera villkoren för obligationen, t.ex. hur programmets ska avgränsas och hur dess effekter ska mätas, förhandla hur stor samhällseffekten behöver vara för att återbetalning av investerade medel ska ske och hur stor avkastningen (utöver återbetalning av kapitalinsatsen) ska bli beroende på programeffekternas omfattning. Denna förhandling sker främst med politiska beslutsfattare. För att komma fram till en lösning som såväl politiker, investerare och utförarorganisationer är nöjda med krävs dock mycket dialog med samtliga parter innan villkoren kan spikas. anlita oberoende utvärderare av programmet.62 anlita den eller de utförarorganisationer som de tror bäst kan genomföra de aktiviteter som krävs för att nå målet. I utformningen av insatsen är det viktigt att också föra en dialog med den tilltänkta målgruppen. 61I den internationella kontexten talar man i princip uteslutande om nonprofits här, alltså frivilligorganisationer som utförare av själva programmet, men det kan lika gärna vara privata företag, sociala företag, myndigheter eller offentligt ägda företag som genomför insatser på uppdrag av intermediären. 62Utvärderingen har i två funktioner: dels att följa projektet under gång och förse utföraren och intermediären med lärande feedback kring resultaten och dels att göra en utvärdering efteråt för att avgöra om målen i kontrakten nåtts. Enbart den senare måste vara oberoende. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete locka investerare att satsa på obligationen och samla in kapital från dem. Det är också intermediären som återbetalar kapital till investerarna om projektet lyckas. projektleda och följa programmet och genomföra ev. korrigeringar av insatserna (t.ex. lägga till eller ta bort utförarorganisationer eller aktiviteter). Detta aktiva övervakande är också en del av riskhanteringen. hålla investerarna informerade om hur projektet fortlöper. I figur 6 visas en schematisk bild som illustrerar hur samhällspåverkande obligationer fungerar i efter det att kontraktet är färdigt. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Försök med samhällspåverkande obligationer förekommer i flera länder. I har man kommit längst och har tio aktiva så kallade Social Impact Bonds (SIB), varav den första lanserades 2010.63 I har presidenten avsatt för att utveckla Social Impact Bonds och utfallsbaserade lösningar. Delstaten har inlett ett arbete med att starta två olika obligationer. Den ena riktar sig till att förbättra situationen för kroniskt hemlösa vuxna och den andra riktar sig till ungdomar på väg ut från rättsväsendet. I har man också tagit de första stegen mot samhällspåverkande obligationer, och i såväl som på pågår utredningar kring hur modellen kan prövas även där.64 Samhällspåverkande obligationer är naturligtvis ingen universallösning, men bedömer att konceptet är tillräckligt intressant för att prövas även i en svensk välfärdskontext. Genom att försöksverksamheter genomförs i flera länder och sammanhang och är inriktade på olika sociala problem, bör det framgent bli möjligt att utvinna mer specifik kunskap om instrumentets styrkor och svagheter i olika sammanhang. Vi menar att ska bidra till denna kunskapsuppbyggnad och därför utforma en försöksverksamhet med samhällspåverkande obligationer. Detta vidareutvecklas i förslaget i avsnitt 8.6.2. 63Investeringen som gjorts i den första obligationen är på och finansierar ett program med en löptid . Den första utbetalningen till investerare förväntas komma 2014 om programmet visar sig nå de uppsatta effektmålen (minskat återfallsförbrytande hos målgruppen jämfört med en kontrollgrupp). Den förväntade årliga avkastningen för investerarna förväntas bli , men kan bli högre eller lägre beroende på hur väl programmet faller ut, dock med ett tak på . Obligationens långa löptid kombinerat med faktumet att det ännu inte finns någon andrahandsmarknad för dem gör att det främst, men inte uteslutande, varit välgörenhetsorganisationer som gått in som investerare. För utförligare information om den första implementerade samhällspåverkande obligationen, se (2011), Social Impact Bonds: . One Year On. 64Social Finance (2012), A for Scaling Impact: How Social Impact Bonds can Mobilize Private Capital to Advance Social Good, 6Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga 6.1Våra uppfattningar i korthet Tyngdpunkten i utövandet av det offentliga uppdraget behöver förskjutas från kontroll till möjliggörande, empowerment, motivation och lärande. Den höga motivation som offentliganställda känner för sitt arbete är en konkurrensfördel för offentlig sektor som ska värnas. Rättssäkerhet och andra delar av den statliga värdegrunden är förenliga med förnyelse och innovation, och detta måste förtydligas i det pågående värdegrundsarbetet. Kvalitet och effektivitet i offentlig verksamhet beror i hög grad av hur väl samverkan fungerar. Fokus måste flyttas från optimering av varje enskild del (t.ex. enhet eller myndighet) till relationerna mellan delarna och systemets gemensamma resultat. Myndighetsgemensamt arbete utifrån människors och företags livsrespektive verksamhetshändelser är ett konkret angreppssätt för samverkan som utgår från kundens perspektiv. Det offentliga bör arbeta mer strukturerat med att involvera fler problemlösare och idégivare. Det behöver bli enklare att samverka i offentlig verksamhet. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga 6.2Stärk det offentliga ledarskapet Mycket har skrivits om styrning och ledning av offentlig verksamhet, och en stor del av detta betänkande rör av naturliga skäl dessa frågor. I detta kapitel utvecklar vi ett antal mjukare aspekter av styrningen som vi menar förtjänar särskild uppmärksamhet för innovation och förnyelse. Vi har gjort tre iakttagelser som vi anser får konsekvenser för vad i ledarskapet inom offentlig sektor som bör ägnas störst uppmärksamhet. Den första iakttagelsen är att allt som ska utföras av offentligt anställda inte går att reglera eller styra i detalj. Det kommer alltid finnas (och bör finnas) bedömningssituationer och situationer där en medarbetare måste prioritera mellan olika alternativ eller anpassa sitt agerande till en specifik individ eller uppkommen händelse. I de situationer som inte omfattas av någon manual, regelbok, direktiv eller order är det i slutändan medarbetarens värdegrund (och organisationens organisationskultur) som styr agerandet.1 Ett aktivt värdegrundsarbete är därför en viktig komponent i styrningen av verksamheten och i att få medarbetarna att handla på önskvärt sätt. Den andra iakttagelsen är att det torde vara svårt att beordra fram bättre resultat. Detta bl.a. för att mycket av verksamheten handlar om bemötande av människor, vilket ofta kräver lyhördhet och förmåga att kommunicera på rätt sätt med den individ man möter. Krav på t.ex. snabbhet kan i dessa situationer verka kontraproduktivt både ur ett kvalitets- och effektivitetsperspektiv. Vidare kräver stor del av arbetet inom offentlig sektor avancerad problemlösningsförmåga, abstrakt tänkande, kreativitet och förmåga att omvandla tankar och slutsatser till välformulerad text. Incitament för, eller order om, att utföra den typen av uppgifter snabbare eller bättre leder inte per automatik till att medarbetaren förmår prestera bättre, även om viljan finns. En viktig aspekt som talar emot att det går att beordra fram bättre resultat är att det till största del är systemet, och därmed individens förutsättningar, som ligger till grund för det resultat som verksamheten åstadkommer.2 Den tredje iakttagelsen är att en förvaltning, där mycket av värdeskapandet sker i nätverk och komplexa system, inte bör styras 1Detta är självklart en del av en helhet där även styrsystem och systemfaktorer påverkar medarbetarens handlande. 2Se utförligt resonemang om detta i (2012), och systemsyn i stat och kommun, samt (2012), Ökad effektivitet i miljötillståndsprocessen. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga utifrån föreställningar om en hierarkisk och i detalj regelstyrd förvaltning i Webers anda.3 En modern offentlig sektor som är innovativ och utgår från kundens behov ställer nya krav på ledarna, t.ex. att kunna bedöma när det finns behov av att initiera innovationsprocesser samt förmåga att samarbeta och bygga tillit såväl i den egna organisationen som i det system den ingår i.4 Samtliga tre av dessa iakttagelser får konsekvenser för hur ledarskapet i offentlig verksamhet bör utvecklas. Den traditionella ledningsfilosofin som bygger på ett nytayloristiskt tänkande är sällan ändamålsenlig för att styra offentlig sektor så som den ser ut (se avsnitt 3.3.5). ser därför att ledarskapet i offentlig sektor i ökad utsträckning måste handla om att motivera, samordna, underlätta och genom systemfaktorer möjliggöra för medarbetarna att utföra sina uppdrag och få användning för sin kompetens. Det handlar inte om ett binärt antingen eller, utan om en tyngdpunktsförskjutning längs en glidande skala, där ledarskap baserat på tilltro, lyhördhet och möjliggörande måste ges ökat utrymme på bekostnad av utbredningen av ledarskap byggt på makt, ordergivning och kontroll. Ledarskap handlar då mer om att få medarbetare att frivilligt handla på önskvärt sätt. Det gäller inte minst i kunskapsintensiv verksamhet där det kan vara svårt att styra genom regler och standardisering av beteende.5 Ledarskapet får betoning på att möjliggöra utveckling. Det betyder bl.a. att man som ledare har en tilltro till att människor är kapabla till och vill göra rätt, att man lyssnar på allas synpunkter (oavsett position), att man anser att grupper är bättre på problemlösning än enskilda individer,6 att människor är mer engagerade i de idéer och planer som de är med och tar fram, att människor tar ansvar för sina handlingar och att ledarens roll är att få fram det bästa från varje medarbetare. Vägledande principer för ett sådant ledarskap är delaktighet (empowerment), samarbete, kreativitet, öppenhet, systemtänkande, återkoppling och ständigt lärande och utveckling.7 3För var byråkratins egenskaper bl.a. att alla funktioner var noggrant angivna, att tjänstemännen var organiserad på hierarkisk grund och deras rättigheter och skyldigheter tydligt reglerade på varje nivå. 4Sørensen, E & Torfing, J. red, (2011), Samarbejdsdrevet innovation – i den offentlige sektor. 5Alvesson, M. (2011), Organisationskultur och ledning. (2007), The Difference: How the of , Firms, Schools and Societies. 7Beinecke, R. ( 2009), Introduction: Leadershipfor Wicked Problems. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga En viktig men svår del i ett modernt ledarskap, och särskilt i ett värdegrundsbaserat sådant, är för ledaren att själv leva och agera i enlighet med organisationens värdegrund. Förutom att leda genom exempel kan man också leda genom en hög grad av närvaro där verksamheten utförs, att konsekvent ställa frågor, att föra värderingsdiskussioner utifrån konkreta, verkliga händelser – och vilket agerande som myndighetens personal bör välja i dem – samt genom att i utvecklingssamtal och resultatdialoger inte enbart prata om vad som har åstadkommits utan också hur. 6.3Värdegrunden är förenlig med förnyelse och innovation Samhälleliga, politiska och teknologiska förändringar har bidragit till att vi har en mer komplex tjänstemannaroll.8 Även förändringar inom förvaltningen, t.ex. i form av personalomsättning, nya utförare av offentliga tjänster och anlitande av konsulter, påverkar tjänstemannarollen och aktualiserar behovet av att säkerställa att det bland medarbetarna finns vissa grundläggande, gemensamma värderingar samt en kunskap och medvetenheten om det specifika med att arbeta i det allmännas tjänst. Staten har arbetat med att försöka sammanställa och sprida den statliga värdegrunden. Den nu avvecklade myndigheten för utveckling i staten () hade ansvaret för att bedriva detta arbete. har en värdegrundsdelegation inrättats som ska föra frågorna vidare.9 Värdegrunden beskrivs ofta utifrån en kondensering av ett antal lagar som sex principer: demokrati, legalitet, objektivitet, saklighet och likabehandling, fri åsiktsbildning, respekt, effektivitet och service.10 Principerna är visserligen framtagna för statlig verksamhet men som övergripande inriktning är de lika relevanta för och landstingskommunal verksamhet.11 Denna värdegrund ger goda förutsättningar för innovativt arbete eftersom saklighet, öppenhet, respekt, fritt meningsutbyte 8Krus (2011), I statens tjänst – en roll med många bottnar. 9Se regeringsbeslut S2012/9080/, Forum för främjande av värdegrundsarbetet i statsförvaltningen. 10Krus (2009), Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda. 11Det finns ingen motsvarande samlad värdegrund för verksamhet. Däremot finns det exempel på specifika värdegrunder, t.ex. Nationell värdegrund för äldreomsorgen (/aldre/nationellvardegrund ) och Värdegrund för hälso- och sjukvården i (/upload/Policies/Vardegrund_bok.pdf). Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga m.m. är värden som möjliggör diskussion och kritiskt tänkande. intryck är dock att somliga upplever en motsättning mellan rättssäkerhet och innovation eller förnyelse, samt en osäkerhet om hur en traditionell myndighetsroll ska förhålla sig till idéer om utveckling och innovation. Detta påverkar förutsättningarna för att åstadkomma innovation och förnyelse i offentlig verksamhet. Det finns därför menar vi behov av att klargöra att de grundläggande värdena i förvaltningen inte står i konflikt med uppdraget att bidra till att utveckla verksamheten. Tvärtom har riksdag och regering slagit fast att utvecklings- och förnyelsearbete är en viktig del av uppdraget för de statliga myndigheterna.12 Då frågor om värderingar är tätt sammanvävda med organisationskulturen anser att det fortsatta arbetet med den statliga värdegrunden också bör ta sig an hur själva organisationskulturen kan förändras för att stödja såväl principerna i värdegrunden som ett tillåtande, innovativt och utvecklingsinriktat klimat på myndigheterna. I detta arbete är det även viktigt att se hur övriga systemfaktorer, till exempel styrning och uppföljning av medarbetarnas arbete, bidrar till att främja en sådan värdegrund. 6.4Motivationen för arbetet – offentlig sektors konkurrensfördel En stor fördel när ett arbete ska utföras så bra som möjligt är att den anställde drivs av en inre motivation – att det finns ett genuint intresse av att bidra till att verksamheten fungerar på bästa sätt. Att känna motivation i arbetet är positivt för såväl den enskilde som för arbetsgivaren. Därför är det tillfredsställande att konstatera att personer som är anställda inom den offentliga sektorn tycks ha en stark inre drivkraft. De som arbetar i offentlig verksamhet är mer motiverade än de som arbetar i privat verksamhet. Kommuner och landsting har de mest motiverade medarbetarna på arbetsmarknaden.13 En undersökning som har gjort visar att det framför allt är samhällsuppdraget, att göra nytta för 12Myndighetsförordning (2007:515), prop. 2009/10:175 (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). 13Sveriges kommuner och landsting (2011), Stolthet och fördomar. Vad tycker medarbetare i kommuner och landsting om sina jobb?, s. 15. Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga samhället, som lockar människor till att vilja arbeta i statsförvaltningen.14 En jämförelse som kommuner och landsting har genomfört visar bland annat att de anställda i kommuner och landsting i högre grad än i privat sektor anser att deras arbete är viktigt och meningsfullt. Det är också i kommuner och landsting som medarbetarna tydligast ser betydelsen av vad de gör och till största del ser fram emot att gå till arbetet. Medarbetare i landstingen är totalt sett mest nöjda med sin arbetsplats, medan de anställda i kommuner, statlig- och privat sektor är något mindre nöjda.15 Den inre motivation och känsla av meningsfullhet som offentliganställda känner är en stark konkurrensfördel för offentlig sektor och en resurs som skulle kunna tas tillvara mer medvetet och i ökad utsträckning jämfört med vad som är fallet . Det finns åtminstone tre omständigheter som påverkar om en hög inre motivation bibehålls, nämligen att medarbetarna har kontroll över sin arbetssituation, behärskar sina arbetsuppgifter och strävar efter att bli bättre, upplever det man gör som meningsfullt och värt att utföra.16 Frågor om motivation, värdegrund och organisationskultur är inte isolerade företeelser, utan delar av en helhet där även exempelvis styrsystem ingår och i hög grad är med och påverkar människors agerande. Traditionellt ses olika former av incitament som ett sätt att få den enskilde medarbetarens mål och strävanden att stämma överens med organisationens mål. I offentlig sektor är utgångspunkten ofta mer gynnsam än i näringslivet eftersom fler offentliganställda tycks 14Det främsta motivet för såväl studenter (som anger att de kan tänka sig att jobba på en statlig myndighet) som yngre statsanställda (som anger att de helst eller troligen skulle vilja arbeta hos en statlig myndighet) för att vilja arbeta på en statlig myndighet är att deras arbete kommer till nytta för samhället. (2008), Fler drömjobb i staten! Ungas krav – STs förslag s. 45-47. 15Sveriges kommuner och landsting (2011), Stolthet och fördomar.