sou · H1B333 · 2013-04-29 00:00:00 — För att larmkedjan och en effektiv samverkan ska fungera behövs både informations- system och ledningssystem som används såväl vid vardagshändelser som vid kriser. Utredningen har erfarit att allt fler aktörer konstaterar att den information som finns i de egna systemen ofta är av betydelse också för andra aktörer. Som ovan beskrivits finns behov av gemensamma lägesbilder för att skapa lägesuppfattningar. Flera aktörer har uppgivit till utredningen att de är positiva till gemensamma informations- och ledningssystem till stöd för den egna verksamheten och för att kunna samverka med andra. Trots att allt fler aktörer inser fördelarna med att öka informations- utbytet saknas dock standardisering, målbild eller incitament för att åstadkomma detta. På såväl den nationella, regionala som lokala nivån i krisberedskapssystemet finns sektorsvisa system för att samla och sammanställa information och utifrån dessa sedan tas lägesbilder och beslutsunderlag fram. Förmedlingen och delningen av information mellan berörda aktörer måste vara säker, robust och väl strukturerad. Utveckling av tekniska lösningar för alarmering är 11 När den IP-baserade telefonin kan användas från olika platser utan att vara bunden till en enda plats, kallas det för nomadisk IP-baserad. också förenat med höga krav på säkerhet för att säkerställa verk- samheten utan avbrott. Enligt SOS Alarm ställer de funktionella kraven på alarmeringsverksamheten krav på det operativa driftssystemets säkerhet och redundans. Vidare är den information som hanteras i systemet känslig avseende uppgifter om personliga förhållanden och i delar sekretessbelagd (se vidare kapitel 4 Gällande rätt). Teleoperatörerna är skyldiga att lämna uppgift till den som behöver den, men endast samhällets alarmeringstjänst, dvs. SOS Alarm får avgiftsfritt den uppringandes telefonnummer, så kallade A-nummer.12 A-numret innehåller bland annat positionserings- uppgifter. I PTS föreskrift definieras samhällets alarmeringstjänst som den som ansvarar för att samordna, dvs. tar emot, behandlar och styr, nödsamtal till de alarmeringstjänster som finns uppräknade i föreskriftens bilaga 1. Detta innebär att när A- nummer överförs mellan SOS Alarm och hjälporganen, sker det muntligen. Ett annat exempel är när polisen har behov av positionering som inte SOS Alarm kan lämna, begär polisen informationen direkt från teleoperatören och betalar tele- operatörerna för denna tjänst. A-numren innehåller viktig information och central för en effektiv larmbehandling. Ett exempel på informationsdelning för att tillgodose olika aktörers behov av information är uppgift att samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation. har utvecklat ett system för automatiserad samordning och förmedling av sjöinformation i en särskild databas – Sjöbasis. I Sjöbasis samlas, bearbetas och utvecklas relevant sjöinformation i ett enda system och görs tillgänglig för de myndigheter som behöver den. Sjöbasis innehåller sjölägesinformation från system i Försvarsmakten, och Havs- och vattenmyndigheten och sjöinformation från system i , , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Havs- och vattenmyndigheten, , och Geologiska Undersökning. Automatiserad samordning och förmedling av sjöinformation i en särskild databas har krävt särskild reglering i offentlighets- och sekretesslagstiftningen.13 124 § Post- och föreskrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst, PTSFS 2008:2, senast ändrad PTSFS 2011:4 13Prop 2008/09:152 bet. 2008/09:FöU9, rskr. Erfarenheterna från arbetet med Sjöbasis är att kostnadsbesparingar gjorts. Exemplet visar också på nödvändigheten att regeringen i vissa fall beslutar om åtgärder för att åstadkomma ökad nytta och ökat värde för medborgarna. Ett annat exempel där regeringen mer tydligt inriktat samordning av informationshantering är inom arbetet med att effektivisera och utveckla informationsför- sörjningen inom rättsväsendet, (Rättsväsendets informations- försörjning, RIF). RIF syftar till ett elektroniskt informationsflöde i brottmålsprocessen och målen är en effektivare och mer kvalitativ ärendehantering och förbättrad medborgarservice. Arbetet innebär att myndigheterna kopplar ihop sina IT-stöd så att information kan utbytas elektroniskt i brottmålsprocessen. Vidare görs fortlöpande rättsliga analyser för att identifiera eventuella behov av författningsändringar. Utgångspunkten är att myndigheterna ska finansiera arbetet inom befintliga ramar men regeringen har därutöver avsatt för arbetet 2013. samordnar arbetet och ett särskilt råd har inrättats där myndigheter inom rättsväsendet ingår och expeditionschefen i är ordförande. saknas regler för hur olika system för informationsdelning ska interagera och organisationsgränser blir därför ofta under- ordnade samhällsnyttan. Därtill kan konstateras att utvecklingen av de tekniska lösningarna för informationsdelning går snabbt och är omfattande. MSB har enligt sin instruktion till uppgift att se till att ledningsmetoder, stödsystem och materiel för räddningstjänst och krishantering utvecklas och tillhandahålls.14 Vidare har MSB uppgiften att utveckla förmågan till informationssamordning vid olyckor, allvarliga händelser och kriser. Inom ramen för detta erbjuder MSB vissa system till stöd för räddningstjänst och krisberedskap. MSB har i svar till regeringen med anledning av ett uppdrag att ta fram ett underlag avseende lednings- och informationssystem inom räddningstjänst- och krisberedskapsområdet redogjort för myndighetens arbete och inriktning på området när det gäller lednings- och informationssystem.15 MSB har inom ramen för projektet samverkan formulerat förutsättningar för ökad informations- delning och projektet pågår till . 145 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 15Underlag avseende lednings- och informationssystem inom räddningstjänst och krishanteringsområdet dnr 2010-8253, MSB att flera aktörer anser att det finns ett behov av att formulera krav på tekniska gränssnitt mellan de olika aktörernas system. Flera aktörer har pekat på att MSB bör formulera krav såsom t.ex. tekniska gränssnitt för att öka förutsättningarna för informations- delning. 9.5Förutsättningar för att kunna nå 112 Enligt direktiven ska utredaren säkerställa de enskildas säkra och lika rätt till att få kontakt med samhällets hjälporgan i en nödsituation. För att den enskilde ska kunna få hjälp av samhället i en nödsituation måste den enskilde kunna nå larmnumret 112. Det vanligaste sättet att göra det är per telefon. Tillgängligheten till 112 innebär särskilda utmaningar för personer med funktions- hinder och personer som talar annat språk än svenska. Tillgängligheten till 112 är som tidigare redovisats i kapitel 4 Gällande rätt, reglerat i gemenskapslagstiftning och implementerad i svensk rätt. beslutade om införandet av ett gemensamt europeiskt larmnummer.16 Gemenskaps- lagstiftning reglerar också att medlemsstaterna ska säkerställa att samtliga slutanvändare avgiftsfritt kan ringa och har tillgång till larmtjänster genom att använda det gemensamma europeiska larmnumret 112.17 Med slutanvändare avses slutanvändare av allmänt tillgängliga telefonitjänster eller användare av telefon- automater. Det är också reglerat att medlemsstaterna ska se till att tillträde till larmtjänster för slutanvändare med funktionshinder är likvärdigt med det tillträde som åtnjuts av andra. Vidare finns grundläggande krav på information i direktivet där medlems- staterna har ansvar för att se till att medborgarna får tillräcklig information om det gemensamma larmnumret 112 och hur det kan användas. Särskilt betonas information riktade till personer som reser mellan olika medlemsstater, på den enskildes eget språk, för att göra larmnumret tillgängligt. Vidare betonas att kravet på tillgänglighet till 112 är teknikneutralt och ska säkerställas även när ny teknik implementeras. Förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets 16Rådets beslut av om införandet av ett gemensamt europeiskt larmnummer (91/396/EEG). 17EU-parlamentets och rådet direktiv /136/EG. alarmeringstjänst är reglerat lagen om elektronisk kommunikation18 (LEK) och i PTS föreskrifter.19 9.5.1Tillgång till telefoni och telefonitjänster Det vanligaste sättet att nå 112 är per telefon vilket gör att tillgängligheten till telefonitjänster är av betydelse för att den enskilde ska kunna nå larmnumret 112. Tillgång till telefoni är reglerat som en samhällsomfattande tjänst i och rådets direktiv om samhällsomfattande tjänster (USO-direktivet).20 I artikel 4.1 sägs att medlemsstaterna ska säkerställa att samtliga rimliga krav på anslutning till det allmänna telefonnätet i en fast anslutningspunkt uppfylls av minst ett företag. Den tillhandahållna anslutningen ska göra det möjligt att stödja röst-, telefax- och datakommunikation med en data- hastighet som tillåter funktionellt tillträde till internet. Anslutningen ska också tillåta uppringning och mottagning av nationella och internationella samtal. Enligt artikel 8.1 får medlemsstaterna utse ett eller flera företag som skall säkerställa att samhällsomfattande tjänster tillhandahålls så att hela det nationella territoriet kan täckas – ett så kallat USO-företag21. Parlamentet och rådet har i skälen till direktivet angett att det är nödvändigt att skapa ett harmoniserat regelverk som garanterar tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster i alla medlems- stater mot bakgrund av liberaliseringen av sektorn för tele- 185 kap. 7 § p. 1 och 2 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation 19Föreskrifter om ändring i Post och föreskrifter (PTSFS 2008:2) om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst, PTSFS 2011:4. 20Europaparlamentets och rådets direktiv /22/EG av om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) och och rådets direktiv /136/EG av om ändring av direktiv /22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster), direktiv /58/EG om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation och förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen. 21USO-företag är ett företag som av den nationella regleringsmyndigheten tilldelats särskilda förpliktelser. kommunikationer, den ökade konkurrensen och ett allt större urval av kommunikationstjänster.22 I skälen till direktivet anges också att definitionen av allmänt tillgängliga telefonitjänster måste anpassas till principen om teknikneutralitet och vara förenliga med den tekniska utvecklingen.23 Reglering i svensk författning Den svenska marknaden för telefonitjänster är helt avreglerad. De krav som ställs på telefoni som en samhällsomfattande tjänst är reglerade i LEK. Innebörden är att rätten till telefoni gäller i stadigvarande bostad och på fast verksamhetsställe.24 Den som tillhandahåller allmänt tillgängliga telefonitjänster ska anmäla det till . LEK ställer således krav på tillgänglighet till telefoni i stadigvarande bostad och på fasta verksamhetsställen. För de hushåll och företag som inte något telebolag kan erbjuda telefoni, upphandlar PTS en telefonitjänst. Enligt PTS kartläggningar täcker nu nätet av befolkningens stadigvarande bostäder och fasta verksamhetsställen och 450-MHZ bandet täcker av befolkningens bostäder och fasta verksamhetsställen.25 PTS kartläggningar avser täckningen när näten är i drift och fungerar utan avbrott. PTS kartläggning är en analys och beräkning och visar således inte den verkliga tillgängligheten till telefoni och därmed inte heller möjligheten att ringa 112 i realtid. 22Europaparlamentets och rådets direktiv /22/EG av om samhälls- omfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) och och rådets direktiv /136/EG av om ändring av direktiv /22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhälls- omfattande tjänster), direktiv /58/EG om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation och förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen. 23EU-parlamentets och rådet direktiv /136/EG (13) 245 kap. 1 § 1., 2. lag (2003:389) om elektronisk kommunikation 25Enligt uppgift till utredningen från PTS . När det gäller mobil telefoni är det dock viktigt att betona att i och med funktionen nödroaming säkerställs att enskilda från en mobiltelefon kan nå samhällets genom att ringa 112 via vilket svenskt GSM/3G-nät som helst, oberoende av abonnemang. Det räcker då med att det är ett nät som fungerar för att det ska vara möjligt att ringa 112. Befolkningen i flyttar mot tätare befolkade områden och att ha långt till närmaste granne blir allt mer ovanligt i Sverige.26 har antalet ensligt boende minskat . Definitionen av ensligt boende är enligt SCB ensamstående personer utan närboende inom en kilometer. Tillgången till telefoni, utöver där LEK kräver det (i stadigvarande bostad och fast verksamhetsställe), minskar eftersom teleoperatörerna tenderar att inrikta utbyggnad av näten och deras kapacitet där det finns många kunder. Detta kan innebära att det vid en nödsituation inte är möjligt att nå 112, för den som tillfälligtvis vistas i ett område där fast boende eller något fast verksamhetsställe inte finns. Störningar i såväl det fasta som i det mobila telefonnätet och på internet förekommer. Felen kan ha många orsaker. Det kan konstateras att dagens teknik har många olika kritiska beroenden, vilket ställer krav på att tillhandahållarna av telefonitjänster vidtar förebyggande åtgärder. Förbyggande åtgärder är en förutsättning för fungerande telefoni. I LEK ställs krav på den som tillhanda- håller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster att vidta lämpliga åtgärder för att uppfylla krav på driftsäkerhet.27 De vanligaste orsakerna till störningar (utan inbördes rangordning) är: uppdatering av utrustning som misslyckas, avgrävda ledningar, brister i elförsörjningen, väderrelaterade effekter som trasiga ledningar på grund av nedfallna träd.28 Teleoperatörerna har skyldighet att rapportera både planerade och oplanerade driftsstörningar till alarmeringstjänsten om störningarna kan påverka möjligheten att 26Enslighetens geografi, SCB 2010. 275 kap. 7 § p. 1 och 2 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation 28PTS underlag till utredningen . ringa nödsamtal.29 Motivet till att teleoperatörerna ska rapportera är att de ansvariga räddningsorganen utifrån denna information ska kunna vidta lämpliga åtgärder. PTS driver arbetet med en gemensam lägesuppfattning inom . Informationshanteringen i GLU ger teleoperatörerna möjligheter att informera bland andra SOS Alarm på ett gemensamt och strukturerat sätt i elektroniskt format. Ett syfte med att arbeta med standardiserade lösningar är att det underlättar SOS Alarms analysarbete om hur pågående störningar påverkar möjligheterna att nå nödnumret 112. PTS uppger att det förekommit att driftstörningar inte rapporteras omedelbart.31 PTS uppger också att de ser allvarligt på att driftsstörningar som påverkar möjligheten att nå nödnumret inte rapporterats till SOS Alarm. Enligt PTS föreskrift32 regleras också att tillhandahållaren (operatören) ska lämna en inledande samt en kompletterande rapport vid störningar och avbrott av betydande omfattning. PTS kan om de får kännedom om driftstörningar initiera tillsyn. En inledande rapport ska enligt föreskriften lämnas till PTS senast vardagen efter den dag då störningen eller avbrottet har avhjälpts och ska innehålla uppgifter om när störningen eller avbrottet inträffade och hur länge det varade, vilka nät och/eller tjänster som berördes, omfattningen, hur störningen eller avbrottet påverkade berörda abonnenter och huruvida störningen eller avbrottet påverkade abonnenternas möjligheter att nå samhällets alarmeringstjänst, 112. En kompletterande rapport ska lämnas till PTS senast från den dag som störningen eller avbrottet har avhjälpts och ska innehålla uppgifter om orsakerna till störningen eller avbrottet, vilken information som lämnats till allmänheten och berörda abonnenter, de åtgärder som vidtagits för att minimera effekterna av störningen eller avbrottet, de åtgärder som har vidtagits för avhjälpa de fel och brister som orsakat störningen eller avbrottet och de åtgärder som vidtagits eller planeras för att undvika att liknande störningar eller avbrott inträffar igen. I föreskriften finns tröskelvärden för när rapportering ska ske. Till exempel ska rapport lämnas om 29PTSFS 2011:4, Föreskrifter om ändring i Post- och föreskrifter (PTSFS 2008:2) om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst. 30Gemensam Läges Uppfattning. 31Mötesanteckningar från utredningens möte med PTS 32Post- och föreskrifter och allmänna råd om rapportering av störningar eller avbrott av betydande omfattning (PTSFS 2012:2). störningen pågått mer än och berört mer än 150 000 abonnenter eller mer än sammanhängande område eller inneburit kapacitetsbortfall. Vidare ska avbrott eller störning rapporteras som pågått och berört fler än 2 000 abonnenter eller sammanhängande område eller inneburit kapacitetsbortfall. Andra störningar eller avbrott behöver inte rapporteras till PTS. PTS har utfärdat allmänna råd avseende god funktion och teknisk säkerhet samt uthållighet och tillgänglighet vid extra- ordinära händelser i fredstid.33 De allmänna råden rekommenderar bl.a. att tillhandahållaren bör bedriva ett kontinuerligt och systematiskt säkerhetsarbete som i huvudsak är framåtsyftande och långsiktigt samt bör omfatta såväl normala driftsförhållanden som extraordinära händelser. Utredningen har erfarit att PTS överväger att ersätta de allmänna råden med föreskrifter.34 För att kunna följa upp och utöva tillsyn av teleoperatörerna borde enligt utredningen i sin tillsynsroll få bättre och tidigare information och underlag. Vidare bör kraven på förebyggande åtgärder för att säkerställa driftsäkerheten öka. Att PTS får vetskap om driftsstörningar och avbrott i efterhand och begränsat till tröskelvärdena för rapportering kan enligt utredningen inte anses tillfredställande. Tröskelvärdena ger vid handen att upp till 2000 abonnenter kan omfattas av ett driftsavbrott i utan att rapportering ska lämnas till PTS. Det måste anses vara en omfattande störning när färre än 2 000 abonnenter berörs och i ett nödläge inte kan ringa 112. 9.6Förutsättningar för döva, tal- och hörselskadade USO-direktivet reglerar krav på att medlemsstaterna ska se till att tillträde till larmtjänster för slutanvändare med funktionshinder är likvärdigt med det tillträde som åtnjuts av andra användare.35 I skälen till direktivet anges att allmänt tillgängliga telefonitjänster ska omfatta kommunikationsformer som är särskilt avsedda för slutanvändare med funktionshinder som använder textrelä- eller 33Post- och allmänna råd avseende god funktion och teknisk säkerhet samt uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid (PTSFS 2007:2) 34Uppgift till utredningen från 35EU-parlamentets och rådet direktiv /136/EG artikel 26.4. totalkonversationstjänster.36 Av språklagen framgår att det är samhället som ansvarar för att den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket.37 Språklagen är en ramlag som anger principer och skyldigheter för det allmänna, men den ger inte den enskilde särskilda rättigheter såsom att använda teckenspråket i ett nödläge. PTS har i uppdrag att verka för att de handikappolitiska målen uppnås, inom myndighetens ansvarsområde, genom att vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.38 Inom ramen för PTS uppdrag upphandlar PTS bland annat tjänster som skapar tillgänglighet till telefoni för funktionshindrade såsom bildtelefoni (), texttelefoni () och telefonstöd vid tal, röst och språksvårigheter (Teletal) Via dessa tjänster kan den funktionshindrade nå 112. För döva, tal- och hörselskadade finns möjlighet att nå 112 via texttelefon och SMS. Via och Teletal är det dock möjligt att nå alarmeringstjänsten endast när förmedlingstjänsten är öppen. Nödsamtal ska prioriteras i kön till men samtalet kan riskera att fördröjas om alla tolkar är upptagna. Utredningen har inhämtat underlag från PTS angående förmedlingstjänsterna. I tabellen nedan redogörs för kostnaderna och öppettiderna för de förmedlingstjänster som PTS upphandlar. Källa: PTS Statistik från år 2011.39 36EU-parlamentets och rådet direktiv /136/EG (13). 37Språklagen (2009:600). 38Förordning(2007:951) med instruktion för 39http:///upload/Rapporter/Om-PTS/Arsredovisning-2011-slutlig.pdf, s. 40. Inom ramen för REACH112-projektet40 har försök med total- konversation (text, bild och ljud i samma tjänst) genomförts. Totalkonversation innebär tolkning via bild med den hjälpsökande och kontakt med SOS-operatör via ljud i realtid. Resultaten av detta projekt pekar bland annat på att den nödställde kommer i kontakt med 112 och får hjälp betydligt snabbare på detta sätt än via traditionell tolktjänst och kan använda teckenspråk.41 Projektet är nu avslutat men funktionen är inte implementerad hos SOS Alarm. Utredningen har erfarit att det finns olika tekniska lösningar för att säkerställa dövas samt tal- och hörselskadades möjligheter att kommunicera med 112 vid ett nödläge och kan konstatera att döva samt tal- och hörselskadade inte alltid har samma möjlighet att nå 112 som andra. 9.7Förutsättningar för personer som talar andra språk än svenska I talas nästan 200 olika språk.42 De största språken efter svenska är finska, bosniska-kroatiska-serbiska, arabiska, kurdiska, spanska och persiska. har dessutom fem nationella minoritetsspråk: finska, samiska, meänkieli, romska och jiddisch. På SOS Alarms hemsida finns information om 112-funktionen på 24 olika språk. Vidare finns information om 112-funktionen på lätt svenska och på SOS Alarms hemsida finns också utbildnings- material kostnadsfritt att använda för information och utbildning av svenska för invandrare (SFI). Utbildningsmaterialet syftar till att lära ut hur nödnumret 112 fungerar och vilken hjälp man kan få via vårdrådgivningsnumret 1177 och Polisens nummer 114 14. 40SOS Alarm ingick i projektet som var ett EU-projekt för att underlätta för funktionshindrade att nå 112, projektet avslutades . 41I traditionell tolktjänst ringer den nödställde till tolk som i sin tur ringer till SOS Alarm och vidarebefordrar det den nödställde vill förmedla. 42Språkrådet, och folkminnen SOS Alarms operatörer har möjlighet att få tolkstöd i larm- mottagningen om operatören inte talar samma språk som den nödställde. När en tolk kopplas in på medlyssning innebär det alltid en förlängning av larmbehandlingstiden. finns det någon i den nödställdes närhet som kan tala med SOS-operatören, vilket oftast innebär att operatören kan få tillräcklig information om vad som inträffat. Begränsningar råder avseende tolkresurser på obekväma tider . Utredningen menar att alarmerings- myndigheten bör kunna ta emot nödsamtal på de vanligaste språken i . 10Analys av det offentliga åtagandet och statens roll