sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — den nationella nivån är det dock av stor vikt att det finns en transparens och en långsiktighet när det gäller principerna för fördelning, inklusive de grunder för prioritering som eventuellt tillämpas. Givet att offentligt bredbandsstöd finns tillgängligt, är vi av uppfattningen att effektiviteten i systemet, och därmed nyttan av stödet, främjas av stabilitet och effektiva spelregler. Relaterat till bristerna i statlig styrning är bristerna i statlig uppföljning. Det finns ett beroendeförhållande mellan styrning och uppföljning, vilket illustreras tydligt på det här området. För att kunna göra kartläggningar och analyser på nationell och regional nivå behöver berörda myndigheter i högre grad än tillgång till information om och från projekten – information om antal hushåll och företag som beräknas få/har fått bredband, vilka typer av hushåll och företag det handlar om, etc. Det finns behov av bättre uppföljning på nationell nivå, vilket underlättas av att all relevant information om stödprojekten lämnas i både ansökan om stöd och i slutrapporter, men det finns också utrymme för förbättring av uppföljningsarbetet på regional nivå. Ett naturligt sätt att arbeta med uppföljning på regional nivå är att utgå ifrån regionala digitala agendor och/eller bredbandsstrategier, förutsatt att dessa är utformade på ett sådant sätt att relevant effektmätning och annan uppföljning möjliggörs. Vi konstaterar att det finns tydliga tecken på ett ökat regionalt ansvarstagande i strategiska bredbandsfrågor, genom framväxten av just bredbandsstrategier och digitala agendor, men det finns ändå ett utrymme för förbättring. Det är nödvändigt att i samband med sådana strategidokument ha en tydlig uppfattning om marknadssituationen i ett givet område. PTS bredbandskartläggningar används i allt högre grad av länsstyrelser och regioner för att de ska kunna skapa sig en bild av regionala och lokala marknadsförutsättningar, vilket är mycket positivt. Vi bedömer dock att det finns förutsättningar att i högre grad använda sig av detta kartläggningsmaterial på en aggregerad, nationell nivå, i syfte att säkerställa att stödet går till rätt områden och att hanteringen ligger i linje med kommissionens riktlinjer. Det måste säkerställas att regeringen, som har tagit fram en bredbandsstrategi och är ytterst ansvarig för hanteringen av nationella bredbandsstöd, har en tillräckligt god överblick över marknadssituationen på aggregerad nivå, för att kunna göra bedömningar som tar hänsyn till situationen i olika typområden (t.ex. glesbygd, mindre tätorter, storstäder) och som beaktar de olika åtgärder som sker utan nationellt bredbandsstöd (t.ex. operatörsdrivna investeringar och stadsnät). 7.4.3Samordning – identifierade problem och överväganden Det finns som tidigare nämnts betydande regionala skillnader, bland annat när det gäller former för samordning och samverkan. Vi har också beskrivit de problem som uppstår när frågor som kräver resurser och kompetens i en stor mängd komplicerade juridiska, administrativa och regleringsmässiga frågor hamnar på stödmottagarna, ofta enskilda byalag som även brottas med ekonomiska och tekniska frågor. Risken är i denna situation stor för felaktigheter, att olika stödmottagare och stödhandläggare tolkar reglerna på helt olika sätt, och att de riktlinjer och regelverk som finns helt enkelt inte följs, vilket i förlängningen bland annat kan leda till att stödmedel betalas ut till mottagare som inte borde få stöd (t.ex. på grund av att det finns potential för en naturligt framväxande marknad i området), att konkurrensen snedvrids och att det samhällsekonomiska utfallet blir dåligt. En ökad närhet till den kompetens som finns på nationella myndigheter, kanske i synnerhet på PTS i frågor som rör marknadsanalys, prisreglering, tillträdesfrågor och konkurrensfrågor, kommer inte bara att vara fördelaktig för regionala och lokala aktörer, utan den möjliggör också att en nationell myndighet på ett tydligare sätt kan fungera som en länk mellan regionala och lokala aktörer å den ena sidan och regeringen (t.ex. i notifieringsärenden) å den andra sidan. Vi är alltså övertygade om att samordning och samverkan är en framgångsfaktor, i synnerhet i en så pass decentraliserad modell för hantering av bredbandsstöd som den svenska.7 Samordning och samverkan behövs dock inte bara mellan nationell och regional nivå, utan det behövs även samverkan mellan och inom länen (med t.ex. kommuner och byalag). I det senare fallet är det viktigt att det sker en samverkan mellan de regionala aktörerna länsstyrelse, region och kommunalt samverkansorgan. Eftersom samverkansformerna skiljer sig avsevärt mellan de olika länen vill vi inte peka ut brist på samordning eller samverkan som ett generellt problem, utan konstaterar att det är en framgångsfaktor och att det finns ett förbätttringsutrymme även om många län bedriver ett effektivt samverkansarbete. Länssamverkan för Bredband 2.0 utgör enligt vår bedömning ett lämpligt forum för samverkan mellan länen och mellan nationell och regional nivå. 7 Samverkan av olika slag kan således vara till stor nytta för bredbandsutbyggnaden. är det viktigt att säkerställa att samverkansorgan inte leder till plattformar för otillåtet konkurrensbegränsande samarbete mellan företag, som t.ex. alltför långtgående informationsutbyte mellan konkurrenter och konkurrensbegränsande samordning. 7.4.4Legitimitet – identifierade problem och överväganden På många håll upplevs hanteringen av bredbandsstöd som rörig. Det är många och komplicerade regelverk, stödmedel utbetalas och med olika villkor, och många aktörer är inblandade. Uppdelningen i olika regionala aktörer förenklar inte situationen (på vissa ställen). Det är också ett digert och svårt arbete för enskilda byalag att ta sig an frågor som marknadsanalyser, villkor för tillträdande tredjepartsoperatörer, prissättning, robusthet och driftsäkerhet, samt upphandlings- och eventuella överlåtelsefrågor. I en så decentraliserad modell för bredbandsstöd som den svenska är lokalt engagemang en framgångsfaktor – om det lokala engagemanget sviktar som en följd av att byråkratin är ogenomtränglig och svårförståelig, och de administrativa och juridiska pålagorna är alltför omfattande, finns risken att modellen tappar en viktig del av sin legitimitetsgrund. Den upplevda byråkratin är således ett faktiskt problem, som kan bli ett ännu större potentiellt problem. En fråga som har varit högst aktuell i är den som rör finansiella utmaningar och risker för framför allt byalag eller motsvarande. Den finländska regeringen konstaterade att det fanns sådana finansiella utmaningar att det motiverade att den statliga budgeten utökades för att säkra tillgången på finansiella instrument (t.ex. lånegarantier). Ytterligare en åtgärd, med samma syfte, var en förändrad lagstiftning med innebörden att operatörer som är ansvariga för subventionerade bredbandsprojekt ska kunna få upp till hälften av subventionen utbetald innan nätet byggs (förutsatt att ansökan godkänts av ett landskapsförbund). Trots att den vedertagna modellen i är att stödmedel utbetalas i samband med att projektet är avslutat och redovisat, så har vi inte fått tydliga indikationer på att projektens likviditet utgör ett stort problem. En orsak till detta kan vara att bankerna generellt är välvilligt inställda och säkrar finansiering via checkkrediter , en annan kan vara att projektkostnaderna hålls nere med hjälp av frivilliga insatser.8 Byalagsprojekten innebär dessutom ofta att berörda hushåll bidrar med en anslutningsavgift på cirka 15–. Vi har inte fått indikationer på att denna anslutningsavgift utgör ett stort problem.9 8En samverkan med professionella krafter, såsom stadsnät och operatörer, kan också bidra till minskade likviditetsproblem. 9Det s.k. ROT-avdraget medger avdrag för arbetskostnader i samband med anläggning av bredband, men enligt uppgifter från Bredbandsforum (se Arbetsgruppen Utmaningar vid utbyggnad av bredband i hela landet, )) har avdraget historiskt sett inte utnyttjats i någon stor utsträckning. Vid en vidare kontakt med fick vi information om att redovisningen av användning av ROT-avdraget numera inte särredovisas, En annan viktig del av modellens legitimitet bygger på att hanteringen av bredbandsstöd är anpassad till marknadssituationen och de behov som faktiskt föreligger. Den bärande tanken i kommissionens riktlinjer är också att medlemsstaterna genom att undvika konkurrenssnedvridningar och främja öppenhet ska främja konkurrensen på marknaden, vilket i sin tur ger positiva effekter på den ekonomiska tillväxten. Det har ovan konstaterats att det finns ett behov av bättre uppföljning både på nationell nivå och regional nivå. Det behövs fler och bättre analyser av effekterna av bredbandsstödet, till exempel i termer av antal hushåll och företag som har fått tillgång till bredband som en följd därav, och av hur bredbandsutbyggnaden fördelar sig. Viktiga frågor är hur täckningsområdet ser ut för traditionella operatörer, stadsnät och stödfinansierade i som helhet och i olika delar av landet, samt hur förekomsten av parallelletablering ser ut. Det är också viktigt att analysera hur situationen ser ut när bredband delas in i olika hastigheter – t.ex. bredband på grundläggande nivå och bredband med hastigheter på /s eller därutöver. PTS återkommande bredbandskartläggning ger ett utmärkt underlag till större delen av dessa frågeställningar, men det saknas information om effekterna av projekt som tilldelats offentligt bredbandsstöd. En förutsättning för att sådana analyser ska kunna göras är dock att tillräckligt information om projekten finns att tillgå. I sammanhanget bör det också understrykas att offentligt bredbandsstöd bara är ett av flera verktyg som är tillgängligt för att arbeta mot de mål som fastställts i bredbandsstrategin. Det är inte realistiskt att tänka sig, eller effektivt att eftersträva, en situation där i det närmaste samtliga hushåll och företag har tillgång till bredband via fiberteknik som subventionerats av statliga stödåtgärder. Det bör också understrykas att regeringens bredbandsstrategi innehåller två nivåer av mål, där /s är det mera ambitiösa målet, och att det andra målet (som omfattar alla) sannolikt kan uppnås med hjälp av uppgraderade kabel-tv-nät, mer eller mindre fiberbaserade lösningar och trådlösa alternativ. Detta innebär att ett nationellt stöd till bredbandsutbyggnad i landsbygden inte med nödvändighet måste gå till utbyggnad av fiber ända fram till hushållen. Ett alternativ kan t.ex. vara att förstärka trådlösa alternativ genom att fiberansluta basstationer i det aktuella området. vilket gör att det inte går att få exakta siffror på exakt hur stor del av utnyttjandet av ROT- avdrag som är hänförligt till anläggning av bredband. återkommer i slutbetänkandet till en närmare analys av den framtida tillgången till höghastighetsbredband. Vår bedömning är att det finns behov av en starkare koppling till professionella krafter i det praktiska arbetet med att organisera och genomföra bredbandsprojekt inom län och kommuner.10 Kommersiella operatörer och stadsnät kan vara exempel på sådana professionella krafter. Även om det lokala engagemanget, som återspeglas i de många byalagen, är mycket positivt finns det en risk att dessa byalag agerar som separata öar, utan tillräcklig koppling till marknadsaktörer eller den kommun i vilken de verkar. I många av län och kommuner arbetar man mot denna bakgrund på ett systematiskt och samordnat sätt, för att säkerställa att det finns en linje i bredbandsutbyggnaden. Man säkerställer att byanät kan koppla upp sig på andra nät i området, att det finns aktörer som kan driva näten på ett professionellt sätt och tillhandahålla tjänster som efterfrågas av hushåll och företag, och att länen och kommunerna stödjer det lokala engagemanget genom att exempelvis tillhandahålla information om bredbandsstöd, ge råd i ekonomiska, tekniska och juridiska frågor och underlätta ansökningsförfarandet genom mallar (för t.ex. marknadsanalyser) och dylikt.11 Vi vill lyfta fram de län och kommuner som arbetar på ett samordnat och genomtänkt sätt på bredbandsområdet som goda exempel och vi tror också att det i många fall kan vara en god idé att ha ett klustertänk – så att länen betraktar kommunerna som en del av en större satsning på bredband, och att kommunerna i sin tur använder samma tankesätt när det gäller byalagen. Det är dock av största vikt att kommunerna arbetar på ett sätt som inte sätter käppar i hjulet för de marknadskrafter som kan se potential för bredbandsutbyggnad. Vi kommer i slutbetänkandet 10Det finländska exemplet visade att människorna i stödberättigade områden tycktes ha ett större förtroende för projekt som var tydligt sanktionerade av kommunerna, vilket i sin tur ökade villigheten att betala en anslutningsavgift för att kunna ta del av det planerade bredbandet. Med en inblandning ökar också möjligheterna att säkerställa att bredbandet når avsides belägna hushåll. Visserligen saknar kommunerna ofta direkta styrmöjligheter på området – det är på regional nivå som villkor för stöd kan ställas upp – men vi tror att möjligheterna till påverkan ökar som en följd av växelverkan och dialog mellan kommuner och byalag. Det ska dock understrykas att det är viktigt att arbeta under former som i möjligaste mån bibehåller det lokala engagemanget. 11En utmaning för byalag som inte alltid uppmärksammas är frågor som rör marktillträde. Lantmäteriet genomför , på uppdrag av regeringen (pressmeddelande från , ), en granskning av dessa frågor och ser i samband med granskningen att det finns utrymme för en ökad kunskapsnivå bland både byalag och operatörer. Det offentliga kan bidra med kunskap om de juridiska förhållanden som råder och de möjligheter som står till buds, i form av exempelvis avtal och ledningsrätter, när det gäller tillträde till mark. att belysa kommunernas agerande på bredbandsmarknaden, men kan redan nu konstatera att det finns röster som hävdar att kommuner i vissa fall agerar på ett sätt som snedvrider konkurrensen. Det kan handla om upphandlingar där ett kommunägt bolag har gynnats eller om att det sker subventionerad bredbandsutbyggnad i områden som skulle ha kunnat hanteras på kommersiella grunder. För att få en fingervisning om hur vanligt det är, att det finns befintlig it-infrastruktur i områden där det ska byggas eller redan har byggts fibernät eller kanalisation med hjälp av tilldelade stödmedel, bad vi PTS att ta fram sådant underlag från de data som myndigheten har tillgång till via sitt arbete med bredbandskartläggning och medfinansiering. Det ska understrykas att det är först när projekten har lämnat in slutrapporter som säkra slutsatser kan dras, men vår bedömning är att den uppskattning som PTS har gjort är rimlig. På basis av ett urval av 50 ansökningar om medfinansiering, motsvarandes 52 527 människor och 8 645 arbetsställen, fick vi följande resultat. Alla i undersökningen (såväl befolkning som arbetsställen) hade – utöver planerad stödfinansierad infrastruktur – tillgång till bredband på en grundläggande nivå. Detta motsvarar en hastighet på /s och den stora tillgången är till stor del en följd av utbyggnaden av trådlösa nät (av typen HSPA, CDMA och LTE12). av befolkningen och av alla arbetsställen hade tillgång till bredband med en hastighet av Mbit/s, vilket beror på att xDSL och LTE är utbyggt i stora delar av landet. I detta sammanhang är tillgången till infrastruktur som medger en faktisk tillgång till /s kanske mest intressant – och det visade sig att av den utvalda befolkningen och av de utvalda arbetsställena hade sådan tillgång.13 Det faktum att den här typen av parallelletablering förekommer indikerar dels ett stort behov av nationell och regional uppföljning, dels ett behov av att exempelvis kommunerna tar ett ansvar för att inte bidra till att försvåra marknadsförutsättningarna för kommersiella aktörer i närområdet.14 12HSPA (High Speed Packet Access), CDMA (Code Division Multiple Access) och LTE (Long Term Evolution) är samlingsnamn för olika varianter av tekniker för att tillhandahålla tjänster via mobilnät, varav LTE avser fjärde generationens mobiltelefoni. 13I ett mycket litet antal fall hade delar av befolkningen och några få arbetsställen tillgång till både fibernät och uppgraderade kabel-tv-nät. 14Det ska dock poängteras att kommersiella aktörer som har ett intresse av att bygga ut bredband i områden som kan bli aktuella för stödåtgärder bör signalera detta intresse. I samband med ansökningar om stöd från landsbygdsprogrammet offentliggörs mark- Sammantaget görs här bedömningen att modellens legitimitet har ett positivt samband med hur professionellt den hanteras på alla organisatoriska nivåer och att professionalism i detta fall bland annat innebär att det lokala engagemanget på ett effektivt och marknadsfrämjande sätt kopplas samman med den existerande bredbandsmarknaden i . Förutom ökad samordning och samverkan och bättre metoder för uppföljning har det kommit många andra förslag, med samma syfte, under utredningens gång. En intressant tanke är t.ex. att skapa en s.k. byanätskarta, där bland annat operatörer får en bättre överblick över lokala marknadsmöjligheter, helt enkelt genom att det via kartan framgår var byanät finns etablerade och hur många potentiella kunder som är anslutna till dessa nät. Ytterligare en aspekt som ofta diskuteras i samband med kopplingen mellan byanät och professionella krafter är hur överlåtelser av byanät ska hanteras. Det finns en stor osäkerhet om vad som faktiskt är tillåtet när det gäller överlåtelser av nät, vilket medför ett behov av klargörande från nationell nivå. En mycket viktig, men svårfångad, del av legitimitetsgrunden för offentligt bredbandsstöd är att det upplevs att stödåtgärderna medför en nytta som överstiger kostnaderna för stödet. Vi har tidigare konstaterat att detta förhållande i vart fall inte på kort sikt är självklart. Behovet av att effektivisera det system för hantering av bredbandsstöd som har vuxit fram är i detta perspektiv tydligt. På regional och nivå finns variationer vad gäller tydligheten kring vilka mål man strävar mot och varför. Vi är av uppfattningen att man i alla län och kommuner bör se bredbandsutbyggnad som en strategisk fråga och i linje med detta ta fram regionala och kommunala strategier för bredbandsområdet. I samband med strategiarbetet förs naturligen en diskussion om regionala och kommunala målsättningar och om nyttan (med bredband i allmänhet och med höghastighetsbredband i synnerhet) i förhållande till kostnaden. Frågan som uppstår på nationell nivå är dock om regeringen ska styra länens och kommunernas arbete på bredbandsområdet och i så fall på vilket sätt det ska styras. Den svenska modellen kännetecknas av stark regional och självstyrelse, och en modell för hantering av bredbandsstöd som i stora stycken är decentraliserad, och nadsanalyser just i syftet att säkerställa att inga kommersiella krafter planerar att bygga ut bredband i området . det är faktorer som talar för att regeringen även fortsättningsvis med mjuka medel bör uppmuntra de regionala aktörerna och kommunerna till aktivitet och strategiskt arbete på bredbandsområdet. finns med detta angreppssätt en risk för regional snedfördelning, något som åtminstone delvis har varit fallet när det gäller utbetalningar av bredbandsstöd, där aktiva och engagerade län och kommuner ligger i framkant och säkerställer en modern bredbandsinfrastruktur för sina hushåll och företag, medan hushåll och företag i mindre aktiva län och kommuner släpar efter med en bredbandsinfrastruktur som inte alls motsvarar hushållens och företagens efterfrågan.15 Vår bedömning när det gäller fördelning av stödmedel till länen är som nämnts ovan att det även framledes bör vara en öronmärkning av stödmedel till olika län, men att fördelningsprincipen också bör innehålla en incitamentsskapande mekanism. När det gäller frågan om regeringens eventuella styrning av länens och kommunernas arbete på bredbandsområdet gör vi bedömningen att det även här finns skäl att arbeta utifrån ett incitamentsperspektiv. Det mest naturliga är förstås att nyttan med bredband i sig är ett tillräckligt starkt incitament. Om man i län och kommuner ser en tydlig nytta, som dessutom överstiger kostnaderna, med modern bredbandsinfrastruktur så kan det förväntas att man vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa en sådan infrastruktur för sina hushåll och företag. I första hand handlar det alltså om att fortsätta diskussionen om nyttan av bredband, i synnerhet höghastighetsbredband, på alla nivåer. 15 Det ska dock understrykas att framgång när det gäller andelen utbetalda stödmedel inte behöver vara liktydigt med framgång på bredbandsområdet och nyttoskapande för länens/kommunens hushåll och företag. Den svenska modellen för hantering av bredbandsstöd har ovan beskrivits som ett organisatoriskt system på flera samhällsnivåer, från till det enskilda byalaget som tar initiativ till bredbandsutbyggnad på lokal nivå. Däremellan har den nationella, den regionala och den lokala (kommunala) nivån sina olika roller och uppgifter. Varje mellanled har sitt speciella ansvar och är en länk i att hela kedjan fungerar. Vår ambition har varit att föreslå åtgärder som inte medför att det lokala engagemanget minskar, även om vi föreslår något striktare nationella styrformer än vad som föreligger. Vi bedömer också att våra förslag, som syftar till tydlighet och enkelhet, främjar ett lokalt engagemang och aktiva byalag. Det finns ett behov av något ändrade övergripande nationella insatser. Det handlar inte om att på något avgörande sätt ändra ansvars- eller arbetsfördelningen mellan berörda centrala myndigheter. PTS bör dock, som expertmyndighet, ges en något skarpare profil vad gäller frågor om bredbandsstöd. Denna utredning indikerar att regionala aktörer har en nyckelroll. Dels fungerar länen som en länk mellan lokal och nationell nivå och dels har de en viktig funktion som pådrivare och koordinator av bredbandsutbyggnaden. har vi kortfattat beskrivit den ansvarsfördelning som finns mellan de regionala aktörerna länsstyrelser, landsting (regioner) och kommunala samverkansorgan. Samverkan kring bredbandsfrågor mellan regionala aktörer är mycket viktig. Dessa aktörer har ett eget formellt ansvar i vissa frågor, och inom ramen för detta formella ansvar finns ett samverkansansvar som är en nyckel för framgångsrikt regionalt arbete mot målen i regeringens bredbandsstrategi. Mot bakgrund av den ansvarsfördelning som råder på den regionala nivån går det inte att peka ut någon aktör som helt ansvarig för alla delar i bredbandsutbyggnaden och som lämplig regional samordnare i alla regioner. Detta är möjligtvis inte heller önskvärt i nedifrån-och-upp-modell vad gäller bredbandsstöd. En informell samverkan och ett nätverksbyggande kan vara minst lika effektivt i en decentraliserad modell. Minst lika viktig som samverkan mellan de regionala aktörerna är samverkan mellan dessa och länets kommuner. I områden där det sker en påtaglig utbyggnad av bredband på landsbygden, är denna samverkan en bidragande orsak. Länets samtliga aktörer är överens och drar åt samma håll. Kommunerna har dessutom som stora nätägare en viktig roll i relationen till byanäten. När det gäller förslag till förändringar av nuvarande modell finns flera alternativ, från att faktiskt inte föreslå några förändringar alls till att föreslå förändringar som innebär en helt annan styrning av bredbandsstödet än . Vi föreslår förändringar av modellen, men den grundläggande logiken i modellen, som bygger på ett lokalt engagemang och en lokal efterfrågan, bör vidmakthållas. De förändringar som föreslås syftar framför allt till att på olika sätt underlätta det lokala engagemanget och att främja en nationell och regional överblick.