sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — 3.en examen som ger behörighet att bedriva undervisning enligt denna förordning, om han eller hon genom att ha kompletterat sin behörighet att undervisa som lärare med ytterligare utbildning har full- gjort ämnesstudier om minst 30 högskolepoäng eller motsvarande omfattning i ämnet svenska som andraspråk På redovisas statistik som insamlas av SCB. Läs- /2012 fanns det cirka 2 800 sfi-lärare varav cirka 2 700 tjänst- görande. Andelen kvinnor var och av lärarna var födda utomlands. Andel med pedagogisk högskoleexamen var . Jämfört med /2007 är andelen kvinnor . Andelen med utländsk bakgrund respek- tive med pedagogisk högskoleexamen har ökat något. Uppgift om hur stor andel av lärarna som var behöriga, dvs. har både pedagogisk examen och minst motsvarande 30 poäng i ämnet svenska som andra språk, framgår inte av statistiken. Statskontoret har redovisat sfi-lärarnas kompetens i förhållande till behörighetskraven. hade en pedagogisk examen och minst 60 högskolepoäng i svenska som andra språk och hade en examen och mellan 30–59 högskolepoäng (tabell 4.4). Tabell 4.4 Sfi-lärares behörighet och ämneskompetens Examen och högskolepoäng i svenska Andel med utbildning i svenska som andra språk (%) Pedagogisk examen – minst 60 hp Pedagogisk examen – 30-59 hp Pedagogisk examen – 1-29 hp Pedagogisk examen – 0 hp Ej pedagogisk examen – minst 60 hp Ej pedagogisk examen – 30-59 hp Ej pedagogisk examen – 1-29 hp Ej pedagogisk examen – 0 hp Källa: Statskontoret. I kommunenkäten fick kommunerna svara på en fråga om lärarnas kompetens inom såväl den kommunala som den upphandlade sfi- verksamheten. Utredningen betonar att detta är uppskattningar från kommunerna. Av kommentarer till svaren framgår att i ett antal kommuner som upphandlar sfi hade dessa inte tillräcklig information om lärarkompetensen hos de upphandlade anordnarna. Statskontoret redovisade också att kommuner med upphandlad sfi inte kunde svara på hur stor andel av lärarna som har pedagogisk examen och utbildning i svenska som andra språk. Detta ska enligt utredningen inte uppfattas som att kommunerna inte har intresse av information om lärarnas kompetens. Vid de besök utredningen gjort har det varit tydligt att kommunerna ofta vill ha högre krav på kompetensen hos lärarna än vad lagstiftningen anger som lägsta behörighetskrav. Statskontoret redovisar samma sak i sin rapport. Svaren på frågan i kommunenkäten indikerar att andelen behöriga lärare är något högre i den kommunala regin (figur 4.17). Jämfört med Statskontoret är andelen obehöriga lärare högre i kommunenkäten, dvs. lärare som inte har en pedagogisk examen. I sfi finns enligt svaren obehöriga lärare och i upphandlad sfi är andelen . Även om detta ska tolkas med försiktighet på grund av uppskattningarna i svaren, pekar det på att upp emot en fjärdedel av lärarna inom sfi kan sakna behörighet för att undervisa i sfi. En förklaring till att andelen obehöriga är högre hos enskilda utbildningsanordnare kan givetvis vara att dessa inte kunnat delta i lärarlyften som genomförts 2008 och 2011. Figur 4.17 Andel behöriga och obehöriga lärare i sfi i respektive upphandlad regi Källa: Utredningens kommunenkät. I kommunenkäten har kommunerna uppskattat antalet sfi-lärare och då angett antal personer oavsett tjänstgöringsgrad. Av svaren framgår att andelen lärare i sfi är och i upp- handlad sfi . Detta kan jämföras med att av kommunerna bedriver sfi i egen regi. En förklaring till den högre andelen lärare i upphandlad sfi är att upphandling är vanligare i storstäder, förorter till storstäder och större städer. Dessa kom- muner har en stor volym av eleverna (se avsnitt 4.1.2, figur 4.3). är förvaltningsmyndighet för skolväsendet. Myndig- heten ska genom sin verksamhet främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förut- sättningar för barns utveckling och lärande samt förbättrade kun- skapsresultat för elever i hela skolväsendet. I skollagen finns bestämmelser om myndighetens ansvar för upp- följning och utvärdering. ska på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet och rapportera till regeringen i dessa frågor. Sfi är en del av skolväsendet. Uppföljningen och utvärderingen ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. ska sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppfölj- ning och utvärdering. Ett uppdrag är också att se över kursplaner, ämnesplaner, betygskriterier och kunskapskrav samt ansvara för nationella prov och slutprov, vilket inkluderar sfi. Rapportering ska ske till regeringen i dessa frågor. ska vidare utforma styrdokument som är tydliga och kan förstås av berörda målgrupper för att bidra till en likvärdig bedömning och ökad måluppfyllelse. Myndigheten ska stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter samt bidra till att förbättra deras förutsättningar att arbeta med utveck- ling av verksamheten för ökad måluppfyllelse genom att 1.stödja och svara för nationellt prioriterad fortbildning och annan kompetensutveckling för personal, 2.sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning, och 3.svara för andra nationella utvecklingsinsatser inom prioriterade områden. ansvarar för officiell statistik enligt förordningen14 om den officiella statistiken och publicerar statistik om bland annat sfi på myndighetens webbsida. 14 Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. startade den nya inspektionsmyndigheten sin verksamhet och övertog därmed flera ansvarsområden från . Skolinspektionen ansvarar för tillsyn och kvalitetsgranskning av bl.a. förskola, grundskola, gymnasieskola, och vuxenutbildning inklusive sfi (se avsnitt 12.1). Ansvaret gäller såväl offentliga skolor som fristående skolor.15 Genom granskningen ska Skolinspektionen verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verk- samhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska vidare bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Skolinspektionen ansvarar också för tillståndsprövning av ansök- ningar om godkännande och rätt till bidrag för fristående barn- och ungdomsskolor. Skolinspektionen prövar även andra ärenden, bl.a. ansökningar om betygsrätt för vuxenutbildningen inklusive sfi och tillstånd att inom bedriva delar av undervisningen på engelska eller att ha en utbildning utan att tillämpa timplanen. Skolinspektionen tar emot anmälningar från personer som menar att en skola har brutit mot de lagar och regler som gäller för verksamheten. Det gäller bl.a. barn- och ungdomsskolan och vuxen- utbildningen, inklusive sfi. Anmälningar kan exempelvis avse brist på särskilt stöd och brister i undervisningen. Även Barn- och elevombudet () tar emot anmälningar. BEO är en del av Skolinspektionen och arbetar för att motverka kränkande behandling av barn och elever. Skolinspektionen har även ansvar för vissa uppgifter när det gäller . Det gäller huvudsakligen upplåtande av lokaler, kansligöromål, föredragning av ärenden och ekonomiadministration. Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Myndigheten har ett särskilt ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden och avser samtliga nyanlända. Inom ramen för detta ansvar ska 15 Kommunen har dock ansvar för viss fristående verksamhet. Det gäller fristående förskola, annan pedagogisk verksamhet samt vissa fritidshem. Skolinspektionen ska dock utöva tillsyn över kommunernas tillsyn och tillståndsgivning. Arbetsförmedlingen vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. I och med att etablerings- lagen trädde i kraft fick Arbetsförmedlingen ett utökat och samordnande ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända. Syftet med etableringslagen är att påskynda och under- lätta vägen mot egen försörjning för den nyanlände. Arbetsförmedlingen ska genomföra etableringssamtal efter det att en person som omfattas av lagen fått uppehållstillstånd. Etableringssamtalen ska leda till att Arbetsförmedlingen tillsammans med den enskilde individen upprättar en etableringsplan. Planen ska innehålla insatser som ska påskynda etableringen på arbets- marknaden för den nyanlände. Enligt etableringslagen ska en etableringsplan innehålla sfi. Arbetsförmedlingen ska därmed medverka till att den nyanlände kommer till kommunens mottagning för sfi för att anmäla sig till utbildningen. Myndigheten har inget operativt ansvar för sfi eller annan form av utbildning i svenska för invandrare. Däremot kan Arbetsförmedlingen anvisa en person till sfi som en förberedande insats och som ett arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd. Myndigheten kan även upphandla yrkesinriktad språkutbildning i t.ex. kombination med arbetsmarknadsutbildning. Det utökade ansvaret för målgruppen som omfattas av etablerings- lagen för med sig att Arbetsförmedlingen behöver samarbeta och ha en bra kommunikation med kommunernas sfi-verksamhet. Samverkan med statliga myndigheter som , länsstyrelserna och är också nödvändigt för att så effektivt som möjligt lyckas med etableringsuppdraget. Länsstyrelserna har enligt förordningen (2007:825) med läns- styrelseinstruktion uppgifter i fråga om bl.a. integration. ska verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna att ta emot personer som omfattas av förordningen (2010:408) om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare samt i det sammanhanget verka för regional samverkan. ska också verka för regional samverkan mellan kommuner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i planering, organisering och genom- förande av insatser för personer som avses i första stycket. regional och nivå ska länsstyrelserna följa upp organi- sering och genomförande av insatser för personer som omfattas av förordningen (2010:408) om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare. Länsstyrelserna disponerar medel på statsbudgeten under utgifts- område 13 Integration och jämställdhet för att bland annat utveckla samverkan. Insatser som avser stöd till effektivare och mer flexibel sfi genom samverkan har varit särskilt prioriterat. I likhet med Arbetsförmedlingen har länsstyrelserna inget operativt ansvar för sfi. Länsstyrelsernas uppdrag att verka för regional samordning har dock inneburit att länsstyrelserna tagit en aktiv roll i utveckling av projekt och verksamhet som involverat sfi. 4.6Finansiering och kostnader för sfi Sfi är ett kommunalt ansvar. Kostnaderna för utbildningen belastar därför den kommunala budgeten. Det råder dock enighet i riksdag om att flyktingmottagandet ska finansieras av staten. Detta förhållande medför att det finns ett system för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmot- tagandet. När det gäller andra invandrare än de som omfattas av flyktingmottagandet, betraktas de som vilka kommuninnevånare som helst. Kommunernas finansiering av sfi sker därmed på två olika sätt. När det gäller personer som omfattas av förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar får kom- munerna en schablonersättning för dessa personer. Ersättningen avser att bl.a. bidra till finansiering av kostnaderna för sfi för dessa personer. För övriga sfi-elever finansieras utbildningen genom kommunala skatteintäkter och genom det generella statsbidrags- systemet. Det generella statsbidragssystemet består mycket över- siktligt av ett generellt bidrag per invånare, en inkomstutjämning och en kostnadsutjämning. Hänsyn tas till invånarantal och befolk- ningens sammansättning vid beräkning av de olika delarna. Kostnader för sfi tas upp i kommunernas årliga räkenskaps- sammandrag och redovisas av SCB dels totalt, dels per heltids- studerande. Kostnaderna totalt har enligt SCB:s uppgifter ökat med eller från cirka 700 miljoner till . ökande antal elever , ökar inte de totala kostnaderna . Snittkostnaden för en heltidsstuderande följer inte kostnads- utvecklingen helt och hållet enligt SCB:s uppgifter. minskar snittkostnaden per heltidsstuderande med för att sedan öka nästan lika mycket . ökar snittkostnaden något som totalkostnaderna minskar något. Utredningen har inte kunnat hitta någon direkt förklaring till ovanstående förhållande men bristande kvalitet i kommunernas redovisning kan vara en möjlig förklaring (figur 4.18). Figur 4.18 Kostnader totalt och per heltidsstuderande för sfi 2005-2011 Kostnad totalt, Tkr Kostnad/heltidstuderande, snitt Kr 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Källa: SCB, kommunernas räkenskapssammandrag. 5.1Målet är en större reform men delarna ska också kunna stå för sig själva Direktiven var i utgångsläget tydliga och lätta att förhålla sig till. I huvudsak kan de sammanfattas med att utredarens uppdrag var att föreslå ett system med sfi-peng samt pröva olika vägar att göra utbildningen i svenska för invandrare (sfi) mera flexibel och individ- anpassad. Med tilläggsdirektivet () har dock uppdraget blivit mer komplicerat. I och med detta ska utredaren också överväga om all utbildning i svenska språket för vuxna bör ges inom kom- munal vuxenutbildning (komvux), samt om Arbetsförmedlingen bör ges möjlighet att upphandla sfi inom etableringsuppdraget. I det fall förslaget blir att all utbildning i svenska språket för vuxna ska ske inom komvux, vidgas uppdraget till att utreda hur en ökad valfrihet kan åstadkommas inom hela komvux. Sammantaget innebär detta ett uppdrag att överväga organisa- tionsförändringar i flera dimensioner: 1.En sammanslagning av sfi och komvux som innebär att sfi upp- hör som egen skolform samt att sfi och den undervisning i svenska som andraspråk som ges inom komvux på grund- läggande nivå samordnas. 2.Ett valfrihetssystem som öppnar marknaden för enskilda utbild- ningsanordnare och följaktligen en mindre andel undervisning i egenregi. Ett system med sfi-peng ska föreslås och ett motsvarande system för hela komvux ska övervägas (om villkoret för detta i direktivet uppfylls). 3.En möjlighet för Arbetsförmedlingen att upphandla sfi för eta- bleringsgruppen, vilket skulle ge samordningsvinster med övriga etableringsaktiviteter men dra bort en del av elevunder- laget från valfrihetssystemet och från den kommunala egenregin där sådan blir kvar. Det finns goda argument för alla de här förändringarna. För var och en av dem är det lätt att se tydliga samordnings- och effektivitetsvinster, som i sin tur ger goda förutsättningar för höjd kvalitet och bättre resultat. Om alla förändringarna genomförs blir systemet dock mer komplicerat. Det kan uppvägas av den inre dynamik en större reform skulle innebära. En större komplexitet på systemnivå behöver inte nödvändigtvis innebära att det blir mer komplicerat för individen. Det som möter individen är ökade möjligheter till val, individanpassning och flexibilitet. Min ambition är att försöka hitta den bästa möjliga systemlös- ningen där direktivens alla överväganden resulterar i förändringar. Min utgångspunkt är alltså att föreslå en sammanhållen reform. Först med ett sådant förslag på plats går det att fullt ut bedöma de olika förändringarnas för- och nackdelar. Men jag har också ambitionen att vart och ett av förslagen, utan större komplika- tioner, ska kunna ryckas ur det större sammanhanget och genom- föras enskilt. Helheten bli huvudförslaget men delarna ska vara tillräckligt solitära för att stå för sig själva. I utredningsarbetet blir flexibilitet och individanpassning led- stjärnor. De är en tydlig utgångspunkt i direktiven och alla förslag ska prövas efter hur de utfaller för den enskilde. Förändringar som leder till en ökad komplexitet på systemnivå kan accepteras om det blir tydliga förbättringar på individnivå; flexibiliteten och plats ökar och därmed tillgängligheten till utbildning på elevernas villkor; en ökad individanpassning både i linje med elevernas utbildningsmässiga förutsättningar och i linje med deras mål för etableringen i ; en större valfrihet mellan olika utbildningsanordnare och ett större mer varierat utbud. 5.2Debatten om vinster i välfärden – hur den påverkar utredningsuppdraget , när det här utredningsarbetet är på väg in i sin slutfas, pågår en intensiv debatt om välfärdsföretagen och om vinster i välfärden. Det kan därför synas inopportunt att komma med ett förslag som innebär att ytterligare ett kommunalt ansvarsområde öppnas för privata och andra enskilda aktörer. Här är dock direktiven tydliga. Utredaren ska föreslå hur ett system med sfi-peng kan utformas. Här handlar det inte om vad som är lämpligt eller inte, utan att konstruera den bäst fungerande modellen. I tilläggsdirektiven står det vidare att utredaren ska över- väga ett valfrihetssystem för hela komvux, under förutsättning att utredaren kommit fram till att all undervisning i svenska språket ska ske inom skolformen komvux. Min ambition är att göra bägge delarna. Dels att lämna ett förslag till sfi-peng som kan genomföras fristående, dels att föreslå ett valfrihetssystem för hela komvux där sfi-pengen blir en del av den större reformen. Det är dock inte endast direktivens utformning som gör att jag tycker att det är motiverat att lämna sådana förslag. När det gäller sfi-pengen, anlitar många kommuner privata utbild- ningsanordnare för att utföra sfi. Flera upphandlar utbildningen på entreprenad enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). Några har infört peng- och valfrihetssystem även om en nationell reglering saknas. Utvecklingen går mot att de privata utbild- ningsanordnarna får en allt större roll. Men på många håll finns tveksamheter om vad man kan göra och inte göra. Regelverket när det gäller offentlig upphandling är komplicerat. Utan tvekan krävs någon form av nationell reglering som tydliggör var gränserna går. Ytterligare ett skäl för nationell reglering är att det skulle leda till att systemet blir likformigt. Det kan tydliggöras hur myn- dighetsansvaret för bland annat kvalitetsuppföljning och tillsyn ska se ut. Det blir också möjligt att reda ut frågor om huvudmannaskap och hur betygssättningen ska ske. Med ett nationellt system kan flexibiliteten över kommungränserna öka och därmed binds inte eleven endast till den utbildning som erbjuds i den egna kom- munen. Med ett peng-system ökar antalet utbildningsanordnare. Där- med ökar möjligheterna till ett mer varierat utbud. tivens främsta målsättning att öka valfriheten och förbättra individ- anpassningen uppnås. Många av argumenten för en sfi-peng talar också för ett valfri- hetssystem inom hela komvux. Det är dessutom önskvärt att komma bort ifrån en del av skolsystemets begränsningar som lever kvar, dock mera beroende på tradition än på att det är författnings- reglerat. Flera utredningar har pekat på behovet av att göra även komvux mer varierad, mer flexibel och mer individanpassad. Utbild- ningen bör helt enkelt utvecklas i enlighet med de intentioner lagstiftaren haft . Ett nationellt valfrihetssystem skulle vara ett viktigt steg på vägen. Det kan också förefalla underligt att ungdomar ska ha rätt att välja skola med hjälp av skol- pengen, medan vuxna inte ska ha den möjligheten. Det finns uppenbara problem med driften och med vinstuttagen i vissa välfärds- och utbildningsföretag som via olika valfrihets- system finansieras med skattemedel. Det kanske behövs förstärkt tillsyn, kvalitetsuppföljning och kanske ytterligare reglering av verk- samheterna. Flera åtgärder har redan vidtagits och flera utredningar har uppdrag att överväga ytterligare lagreglering inom området. Det är rimligt att sådan lagstiftning prövas och införs generellt för alla företag inom välfärdssektorn och därmed också för de som är verksamma inom sfi och vuxenutbildning, om utredningens förslag genomförs. Det jag kan göra utöver allt annat som är på gång, är att fokusera på tillsyn, uppföljning och kontroll samt föreslå väl fun- gerande och utvecklade system för detta. I övrigt finns det skäl att förvänta sig att även välfärdssektorn mognar och sätter sig, att den blir mera normal, så att riskkapitalister inte längre ser samma möjligheter till vinstuttag och värdeutveckling. Beställarna – stat, kommun och landsting – har till stor del den här utvecklingen i sina egna händer genom att uppträda som mer kunniga och krävande beställare. 5.3Sfi är en språkutbildning och bör förbli en sådan Sfi är en del av det svenska utbildningssystemet. Sfi är en egen skolform inom ramen för vuxenutbildningen och regleras i skollagen (2010:800). Organisatoriskt driver också de flesta kommuner sfi som en del av vuxenutbildningen med en rektor som huvudansvarig. är sfi en central del av den svenska integrationspol- itiken. Språket är en av de absolut viktigaste komponenterna för att en invandrare framgångsrikt ska kunna etablera sig i samhälle och arbetsliv. Detta gäller oavsett om man kommer till som arbetskraftsinvandrare, anhöriginvandrare eller som flykting/asyl- sökande. Sfi är en rättighet för de som inte har tillräckliga kun- skaper i svenska. Integrationspolitiken är starkt fokuserad på arbete. Borta är synsättet att man först ska anpassa sig till landet och lära sig språket innan man betraktas som anställningsbar. Detta var en politik som för många invandrare började i ett bidragsberoende och fortsatte i utanförskap. Etableringsreformen som trädde i kraft och omfattar flyktinggruppen1 har som mål att minska tiden mellan uppehållstillstånd och egenförsörjning. Arbetsförmedlingen har alltid haft ett stort ansvar för integrations- politiken, men detta stärktes och tydliggjordes i och med etablerings- reformen. Arbetsförmedlingen har ett samlat och övergripande ansvar för integrationsinsatserna för varje individ i flykting- gruppen. Varje person i den här gruppen ska så snabbt som möjligt få en egen etableringsplan där integrationsinsatser och aktiviteter specificeras och följs upp. Bland aktiviteterna finns sfi. Exempel på andra aktiviteter är praktik, yrkesutbildning, instegs- jobb och annan utbildning. Men Arbetsförmedlingens ansvar är vidare än så. Arbetslösheten är generellt betydligt högre bland utrikes födda än bland infödda. Alla som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen och står till arbetsmarknadens förfogande ska ha en handlingsplan med aktiviteter som underlättar en etablering alternativt ett återinträde på arbetsmarknaden. Flera i den här gruppen har varit utan arbete och är inte längre kvar i sfi medan andra är mer nyanlända till , t.ex. anhöriga till eller personer som gift sig med svenska medborgare och ska lära sig svenska med andra arbetsförberedande aktiviteter. dominerade arbetskraftsinvandringen bland de invandrare som fick uppehållstillstånd i . Därefter har flyktinginvandringen utgjort den större andelen av de som får uppehållstillstånd. har dock invandringen börjat för- ändra karaktär igen. Framförallt beror detta på EU-medlemskapet och EES–reglerna om fri rörlighet. Men den svenska lagstiftningen för arbetskraftsinvandring avseende utomeuropeiska invandrare har också reviderats och är nu bland de mest liberala i . 1 Nyanlända invandrare som beviljats uppehållstillstånd som flyktingar eller andra skydds- behövande och deras anhöriga. kommer till för att arbeta eller studera blir fler och fler och utgör en växande andel av den totala invandringen. De förändrade invandringsmönstren speglas naturligtvis också i gruppen sfi-elever. Många av dem som är berättigade till och läser sfi är inte och har aldrig varit arbetssökande och har därför inte kommit i kontakt med Arbetsförmedlingen. syns alltså två förändringar som tydligt påverkar gruppen sfi-elever. Den första är att Arbetsförmedlingen, bland annat i och med etableringsreformen, har ett övergripande och tydligare ansvar för en stor grupp personer som studerar sfi.