sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — I insikt om de skillnader mellan dessa mål och verksamheter som finns har man både i den internationella diskussionen, exempelvis inom ramen för BIS och IMF, och i den internationella praktiken (exempelvis i ) utvecklat olika upplägg för att inom ram separera ansvaret så att andra myndigheter, eventuellt också regeringen, kan involveras i makrotillsynen utan att penningpolitikens effektivitet, anseende och oberoende riskerar att skadas. Det resulterar alltså i något som liknar en separat myndighet eller avgränsad funktion inom . Även en ordning med ett beslutsorgan kan ge problem med ansvarsfördelning och för möjligheterna till tydligt ansvars- utkrävande. Problemen kan i vissa avseenden bli större än i fallet med en ny myndighet om värdskapet i sig, utan att det är uttalat eller avsett, ändå uppfattas medföra ett särskilt ansvar. Även om det formellt är beslutsorganet som är ansvarigt för besluten, finns risk att det utåt är värdmyndigheten som framstår som ansvarig. kan bli besvärande för värdmyndigheten om den inte delar beslutsorganets syn, eller om det påverkar förutsättningarna för myndighetens arbete på andra områden. , samt ett råd Som beskrivs i kapitel 6 har flera förslag presenterats för en svensk lösning som går ut på att det skapas ett råd för makrotillsyn, liknande en systemrisknämnd eller ett stabilitetsråd, bestående av , och i vissa fall Riksgälden och . En rådslösning har också valts i andra länder. Den danska kommitténs förslag innebär t.ex. att ett råd skapas med representanter för de myndigheter som är involverade i arbetet med finansiell stabilitet, vilket i är Finanstilsynet, National- banken och tre departement. Därtill föreslås oberoende experter delta. Ett sådant råd föreslås få en rådgivande funktion, vilket medför att det inte blir någon förändring i myndigheternas nuvarande mandat. Rådet kan ge rekommendationer till myndig- heterna, men myndigheterna bestämmer själva om de ska följa dessa. Även har valt en rådslösning. I har och etablerat ett samverkansråd för makrotillsyn i avvaktan på eventuell lagstiftning om hur makrotillsynen långsiktigt ska organiseras i . I benämningen råd ligger att det inte ska bedriva någon operativ verksamhet. Det kan således inte ges ansvaret för åtgärdsbeslut. Det innebär att verktygen måste ges till Finans- inspektionen och/eller . Syftet med rådet skulle vara att bygga upp kunskap om systemrisker och nya verktyg, analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lämpliga åtgärder utifrån ett helhetsperspektiv. Ett råd kan etableras på olika sätt. Det kan vara en myndighet. Alla myndigheter har inte operativ verksamhet, men myndighets- formen är ofta onödigt betungande om så inte är fallet. Undantag kan dock göras från de krav som finns på en myndighet. Exempelvis har undantag från nästan alla punkter i myndighetsförordningen. En myndighetsform som kan fungera när det inte ska fattas några myndighetsbeslut är en statlig utredning. Denna myndighets- form används normalt sett för specifika tidsbestämda uppdrag, som t.ex. vårt eget, men det förekommer att den används även för Ett exempel på detta är Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () som inte har något datum för när den ska avsluta sitt arbete. Det är dock inte helt oproblematiskt att passa in en kontinuerlig verksamhet i det formatet. Bland annat innebär det att verksamheten konkurrerar om medel med andra utredningar som regeringen vill genomföra och att det inte går att ge tillsvidareanställning till sekretariatet. Detta gör det i sin tur svårt att få riktig stadga i verksamheten. Det är också betydligt enklare för regeringen att lägga ned en utredning än att avveckla en vanlig myndighet. Det är således knappast en bra form för att skapa kontinuitet i arbetet. Ett råd kan emellertid även etableras genom överenskommelse mellan olika aktörer. Det tidigare nämnda samverkansrådet mellan och är ett exempel på detta, liksom det i kapitel 6 beskrivna stabilitetsrådet. En skillnad mellan ett råd i form av myndighet och ett råd etablerat genom en överenskommelse är att i det första fallet utses de som ska ingå i rådet av regeringen, medan det i det andra fallet styrs av överenskommelsen. Är det lagreglerat kan det framgå av lagen vilka personer som ska delta i rådet och på så sätt kan det bestämmas på vilken nivå deltagande från myndigheterna ska ske och tillses att det t.ex. ingår fristående extern kompetens. När det gäller förmåga att utveckla kunskap, analys och nya verktyg och framställa beslutsunderlag med hög kvalitet gäller samma sak för ett råd som är en myndighet som för en makrotillsyns- myndighet. Det skulle således behöva regleras att rådet ska få underlag från och . Om rådet däremot är ett samarbete mellan myndigheterna så deltar myndig- heterna med hela sin kompetens och kan därmed stå för underlag och analys. Det framstår således som en mer resurseffektiv lösning. Om rådet är lagreglerat, går det dessutom att specificera vilken roll myndigheterna respektive externa ledamöter ska ha. Ett lagreglerat råd skulle också ge bättre kontinuitet. En annan skillnad mellan ett råd i form av en myndighet och ett råd etablerat genom överenskommelse eller lag är att det är tydligt att de rådsmedlemmar som kommer från myndigheterna representerar myndigheterna i det senare fallet. Förhållandet blir likartat som när företrädare för eller representerar respektive myndighet i exempelvis internationella kommittér och grupper. Den oklarhet som kan uppstå i ett råd som drivs i myndighetsform eller i en makrotillsynsmyndighet, där styrelse- medlemmar, enligt svensk förvaltningspraxis, utses i sin personliga kapacitet kan således undvikas. Ansvarsfördelningen blir också tydlig genom att varje myndighet har ett odelat ansvar för sina åtgärder. Detta kvarstår ograverat, även om det sker diskussioner i rådet om lämpliga åtgärder utifrån ett helhetsperspektiv, och om det ställs krav på samråd mellan myndigheterna i samband med åtgärdsbeslut. Det skulle eventuellt också kunna skapas ett tydligare tryck på myndigheterna att både agera och att samordna sig om medlemmarna i rådet ger uttryckliga rekommendationer till åtgärder. Detta är fullt möjligt även om rådet som sådant inte kan ge rekommendationer. När det gäller frågan om kompatibilitet med EU:s besluts- strukturer och normgivning kan konstateras att ett råd som inte är en självständig enhet på en punkt avviker från de rekommendationer som lagts fram av ESRB, nämligen att ansvaret för beslut om åtgärder eller rekommendationer i detta fall inte läggs på en enda beslutsfattare. Frånsett det faktum att ESRB-rekommendationen är just en rekommendation och inte är av bindande karaktär, måste det grundläggande syftet med ESRB:s initiativ rimligen vara att i varje land skapa en organisatorisk lösning som på ett effektivt sätt uppnår målen för makrotillsynen, och på basis av de institutionella och andra förhållanden som råder i de enskilda medlemsstaterna. Att i helhet och delar ska beaktas, innebär inte att de kan eller bör tillämpas mekaniskt. Det framgår också av att rekommendationen säger att det normalt bör vara en myndighet eller ett råd. Avgörande måste vara det samlade förväntade resultatet av den organisationsmodell som väljs. Kommittén anser att det krävs att flera aktörer arbetar med och aktivt reflekterar kring de mycket komplexa faktorer och frågor som rör det finansiella systemets stabilitet. Det krävs öppenhet, mångfald och breda perspektiv i analysen som det behövs tydliga mandat och ansvarsförhållanden i tillämpningen av verktygen. Utmaningen är att hitta en struktur som så bra som möjligt förenar dessa ambitioner. Kommittén konstaterar att det inte finns någon självklar bästa organisationslösning för makro- tillsynen. Kommittén har dock med utgångspunkt från den diskussion som förts i de föregående avsnitten dragit slutsatsen att den bästa lösningen är följande. och får ansvar för makrotillsynen – samverkan genom ett makrotillsynsråd Som framgått har kommittén utgått från följande kriterier för att bedöma vilken organisatorisk ram för den svenska makrotillsynen som är mest lämplig: förmåga att utveckla kunskap, analys och nya verktyg, kvalitet på beslutsunderlag, kompatibilitet med EU, Olika lösningar har olika styrkor och svagheter när dessa kriterier används som måttstock. Vår slutsats är att den bästa lösningen är att både och får ett ansvar för makrotillsynen samt att det etableras ett råd där myndigheterna kan samverka tillsammans med fristående experter. I begreppet råd ligger att det inte handlar om ett operativt verksamt organ. I fallet med ett makrotillsynsråd måste därför de verktyg som utvecklas tilldelas antingen eller Finans- inspektionen. Det är då viktigt att dessa myndigheter samordnar sina åtgärder.35 Rådet utgör ett forum för detta, men samordning kan behöva ske på flera sätt. I rådet bör myndigheterna delta med hela sin kompetens, dvs. det bör vara en samverkanslösning och inte ett råd i myndighets- form. Det innebär att rådet som sådant inte kan fatta några beslut i formell mening. Det hindrar dock inte att deltagarna i rådet kommer överens om att uttala sig gemensamt. Det är emellertid också viktigt att meningsskiljaktigheter kan komma till allmän 35 Ett sådant behov skulle dock även finnas i fallet med en makrotillsynsmyndighet då det kommer finnas andra åtgärder som inte är klassificerade som makrotillsynsverktyg som kan ha likartade effekter. Snarare blir problemet mindre då antalet myndigheter som ska samordna sina åtgärder blir färre. kännedom för att på så sätt få en bred debatt om dessa viktiga frågor. Kommittén bedömer att den tydligare ansvarsfördelningen som ett råd med myndigheterna som deltagare innebär, överväger den eventuella nackdelen med att rådet som sådant inte kan ha en ståndpunkt. Här kan då frågan ställas om inte det samverkansråd som och etablerat kan fylla denna roll. Som framgått anser kommittén att det är ett bra initiativ, men att lösningen också har svagheter. Den främsta svagheten är just att det enbart handlar om en samverkan mellan två myndigheter. Kommittén anser det vara centralt att makrotillsynen tillförs extern kompetens både med tanke på att kunskapen ännu är outvecklad och att det behövs för en öppen och vital debatt. som det är viktigt med ett forum där åtgärder kan diskuteras utifrån ett helhetsperspektiv är det rimligt att myndigheterna kan ha olika syn genom att de närmar sig frågorna från olika håll och det är viktigt att ta till vara denna pluralism. Verksamheten i ett makrotillsynsråd av den typ vi föreslår ska inte vara – eller uppfattas som – en förhandling mellan två myndigheter. I rådet bör därför från myndigheterna fristående experter delta som fullvärdiga medlemmar. För att kunna attrahera kompetenta personer är det viktigt att de fristående experterna får tillräcklig status. Ett deltagande i denna typ av råd kommer nämligen att begränsa vilken typ av aktivitet som man i övrigt kan vara delaktig i med hänsyn till den information som man kan förväntas få del av. Ett arbete inom ett råd med de mål och den inriktning som föreslås förutsätter tydliga krav på öppenhet om de frågor som diskuteras och om de ställningstaganden som görs. Det bör därför föras protokoll vid mötena som publiceras. Genom att åsikter uttrycks i protokollet förs diskussionen ut i offentligheten, och rådets ledamöter – myndighetsföreträdare och andra – får stå till svars för sina bedömningar, såväl i den dagliga debatten som inför uppdragsgivarna. Om en myndighet anser att åtgärden X ska genomföras medan den andra myndigheten tycker att den inte ska genomföras, kommer detta sannolikt att innebära en inte obetydlig medial uppmärksamhet där myndigheterna kommer att få motivera och utveckla sina ståndpunkter. Det kan diskuteras om myndig- heterna kommer att vara villiga eller ovilliga att visa oenighet i protokollet. Varje myndighet, liksom de fristående experterna, kommer emellertid utvärderas utifrån vad de har sagt i rådet och det sätt de kan visa på att de har argumenterat för en viss handlingslinje är att det framkommer i protokoll. Ett ytterligare skäl till att en annan struktur behövs är att kommittén anser att bör ges möjlighet till en observatörsroll i rådet, något som ter sig mindre naturligt inom ramen för ett rent myndighetssamarbete. Även om departementet inte utövar något förebyggande arbete, ansvarar det för lagstift- ningen på bl.a. finansmarknadsområdet och ska i det samman- hanget bereda beslut om nya verktyg. Därtill finns som tidigare beskrivet kopplingar mellan makrotillsyn och den ekonomiska politiken. Kommittén bedömer att det inte kan anses strida mot ESRB:s rekommendation om att det nationella organ som ansvarar för makrotillsynen ska vara åtminstone operativt oberoende, särskilt från politiska organ och från finansindustrin, att Finans- departementet deltar som observatör. Rådet för makrotillsyn bör lagregleras Kommittén bedömer att för att åstadkomma de förändringar som har lyfts fram ovan i förhållande till dagens samverkansråd (deltagande av fristående experter, möjligheten till en observatör från och krav på publicering av protokoll) bör makrotillsynsrådet lagregleras. Ytterligare ett skäl till att makro- tillsynsrådet bör lagregleras är att vi fäster särskild vikt vid att intresset för denna typ av frågor kan komma att variera och att frågorna löper risk att åsidosättas när stabilitetsproblem upplevs som avlägsna, när intresset utifrån är lågt eller när resurserna inte är tillräckliga. Om det, som i detta fall, är fråga om en uppgift som är viktig och som bör utföras på kontinuerlig basis av någon eller några myndigheter, bör uppgiften författnings- regleras. En författningsreglering torde också underlätta styrningen, resurstilldelningen, utvärderingen och ansvars- utkrävandet. Den utveckling vi ser i och internationellt förutsätter också nationella organisationsstrukturer för detta nya politikområde som makrotillsynen är på väg att bli, vilket också utgör skäl att i lagstiftning fastslå struktur, inriktning på arbetet, mandat m.m. Rådet jämfört med andra modeller Kommittén anser att den föreslagna modellen är den bästa utifrån de ovan angivna kriterierna. Det är den lösning som ger bäst beslutsunderlag till lägst kostnad genom att båda myndigheterna bidrar med sina respektive kompetenser och sin kunskap. Det är visserligen möjligt att ge och till uppgift att bidra med analysunderlag till en ny makrotillsyns- myndighet, men risken är att kvaliteten på beslutsunderlaget inte blir lika bra när myndigheterna själva inte är ansvariga för makro- tillsynen. Den risken skulle sannolikt kunna minskas om Finans- inspektionen och blir representerade i styrelsen för en ny myndighet, men en sådan lösning skapar som sagt å andra sidan oklara ansvarsförhållanden. I och med att fristående experter är fullvärdiga medlemmar i makrotillsynsrådet är vår bedömning att förmågan att utveckla kunskap, analys och nya verktyg är minst lika bra som i lösningarna med en makrotillsynsmyndighet eller beslutsorgan och klart bättre än om antingen eller skulle bli ensamt ansvarig för makrotillsynen. Genom att rådet lagregleras skapas också goda förutsättningar för kontinuitet. När det gäller kompatibilitet med EU är det för tidigt att uttala sig, men kommittén konstaterar att det inte finns några särskilda fora för makrotillsynsmyndigheter och att det är centralbanker och tillsynsmyndigheter som t.ex. är medlemmar i . Jämförelse med en ny myndighet En fördel med en makrotillsynsmyndighet jämfört med den av kommittén föreslagna lösningen som har lyfts fram är att det skulle ge en större beslutskraft genom att styrelsen kan rösta om åtgärder. En myndighet som har ansvaret för makrotillsynsverktygen kan fatta beslut om vilket av dessa verktyg som är lämpligt att använda i en viss situation. I det fallet skulle majoritetssynen styra vilken/vilka, om någon, av dessa makrotillsynsåtgärder som ska vidtas. Genom att såväl som är representerade i myndighetens styrelse, kan makrotillsynen synas bli väl avvägd. Det kan dock noteras att inte någon av myndig- heterna, eller , behöver stå bakom den beslutade linjen i makrotillsynsmyndigheten, i det fallet att representanterna från myndigheterna inte röstar enligt respektive myndighets ståndpunkt. Skillnaden är att det i kommitténs förslag är myndigheterna som samverkar medan ledamöterna i en myndighets styrelse inte företräder den myndighet som utsett dem, utan endast är där i personlig kapacitet. Som sagt går det inte heller att ge en makrotillsynsmyndighet ett tydligt avgränsat ansvarsområde. Exempelvis har flera verktyg som också kan användas i makrotillsynssyfte och som behöver vägas in i makrotillsynen. Att överflytta även dessa till makrotillsynsmyndigheten skulle å andra sidan riskera att beskära möjligheter att agera effektivt. Här har rekommendationer lyfts fram som ett effektivt verktyg för en makrotillsynsmyndighet att kunna ta ett helhetsgrepp. Kommittén bedömer dock att den fördelen är liten eller obefintlig. Verktyget skulle syfta till att få att vidta en åtgärd som myndigheten själv bedömer inte är lämplig, för om Finans- inspektionen delar uppfattningen behövs ingen rekommendation för att åtgärden ska vidtas. Sannolikt har det emellertid ingen avgörande betydelse för ställningstagande om rekommendationen är resultatet av ett beslut i en myndighet eller om den har framkommit i ett samverkansråd. I bägge fallen torde myndigheten också behöva offentligt ta ställning till rekommendationen. Motsvarande resonemang kan tillämpas på i fallet med en makrotillsynsmyndighet i form av ett råd och med verktygen fördelade på och . Möjligheten att rösta om rekommendationer väger därför lätt mot de oklara ansvarsförhållanden som riskerar att uppstå genom en myndighetskonstruktion. Sammanfattningsvis kan en ny myndighet med ansvar för makrotillsyn ha fördelar i kraft av egna resurser och verktyg med därtill hörande ansvar. Det finns emellertid också betydande problem, bland annat just i dessa avseenden. En nära myndighets- samordning på detta område är även med etablerandet av en särskild myndig för makrotillsyn nödvändig för att åtgärder ska vidtas utifrån ett helhetsperspektiv och detta underlättas knappast av om man ökar det antal myndigheter vars insatser ska samordnas. En modell där representanter från och sitter i makrotillsynsmyndighetens styrelse riskerar leda till oklara ansvarsförhållanden. Till detta kan läggas att antalet personer i med tillräcklig kompetens i dessa frågor är En uppsplittring av dessa knappa resurser på ytterligare en myndighet är sannolikt inte effektivt från ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. Kort sagt förefaller det svårt att hitta en rimligt fungerande balans mellan resurseffektivitet, integritet och tydlighet med en ny myndighet. Generellt krävs i praktiken starka argument för att inrätta en ny myndighet och därmed för att nya uppgifter inte kan hanteras inom ramen för befintliga myndigheter. Det är svårt att hävda att den typ av verktyg vi beskrivit och den typ av beslut som behöver fattas omöjligen skulle kunna hanteras av de befintliga myndig- heterna. Ytterligare en aspekt i sammanhanget är att antalet nya makrotillsynsverktyg som kommer att finnas i drift kommer att vara begränsat. är det de makrotillsynsverktyg som förhandlas inom ramen för CRD IV, däribland de kontracykliska kapitalbuffertarna, som är de längst framskridna och som kan väntas bli först ut i raden av makro- tillsynsverktyg att omsättas i praktiken. Även om innehållet i verktygslådan med största sannolikhet stegvis kommer att utökas, så stärker detta kommitténs uppfattning att de nya verktygen kan hanteras av befintliga myndigheter. Jämförelse med att lägga hela ansvaret hos en befintlig myndighet Att å andra sidan ge det samlade ansvaret för makrotillsynen till antingen eller skulle ur flera aspekter vara en bättre lösning än att etablera en ny makrotillsyns- myndighet. Det skulle fylla kraven på internationell kompatibilitet och på tydligt ansvar. Det framstår också som en mer resurseffektiv lösning än en ny myndighet, eftersom kompetensen att bedöma den andra myndighetens underlag i hög grad redan finns hos dessa myndigheter. Nackdelen är främst att det kan innebära en lägre grad av öppenhet i verksamheten och i viss mån en passivisering av andra myndigheter och aktörer när verksamheten blir, eller framstår som, en intern angelägenhet för eller Finans- inspektionen. I sin förlängning skulle detta i så fall kunna leda till en sämre kunskapsuppbyggnad och därmed sämre kvalitet på beslutsunderlagen. Därtill kommer att redan har verktyg som kan användas i makrotillsynen eller åtminstone bör samverka med makrotillsynsåtgärderna. form av samverkan om skulle få ansvaret för makro- tillsynen. Vissa av dessa problem kan reduceras genom att t.ex. skapa ett särskilt beslutsorgan för dessa frågor, där den andra myndigheten och eventuellt andra intressenter kan delta. En nackdel med ett beslutsorgan är dock att omgivningen kanske inte uppfattar gräns- linjen mellan beslutsorganet och värdmyndigheten. Därmed kan ansvarsfördelningen framstå som oklar. kan i realiteten få hela ansvaret för beslut som fattas tillsammans med andra. Till detta kommer i princip samma problem kring tydlighet i ansvaret som gäller för en makrotillsynsmyndighet om man i beslutsorganet har personer som är utsedda på ett personligt mandat, men som uppfattas som myndighetsföreträdare. Sammanfattningsvis bedömer kommittén att en lösning där och båda får ett uttalat ansvar för makrotillsyn med krav på sig att samverka i dessa frågor tillsammans med fristående experter är den bästa. Ett grund- läggande skäl är, som framgått, att en väl fungerande makrotillsyn kräver en större kunskapsbas än vad myndigheterna var för sig besitter. Kommittén anser att ett makrotillsynsråd erbjuder den bästa lösningen för att tillföra detta, som ansvaret för de åtgärder som vidtas – även med beaktande av att samråd mellan myndigheterna förutsätts ske – entydigt ligger på den myndighet som av statsmakterna getts ansvaret att disponera det verktyg som är aktuellt. Om båda myndigheterna tilldelas makrotillsynsverktyg är det dock angeläget att nära samverkan sker så att åtgärder vidtas utifrån ett helhetsperspektiv då det inte alltid kommer att vara uppenbart vilken åtgärd som är lämpligast att vidta. Kommittén föreslår att både och får ett uttryckligt uppdrag att verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system.36 En del i detta uppdrag är att samverka i frågor om makrotillsyn. Av skäl som angetts i avsnitt 10.4.5 bör samverkan lagregleras. Det ska inte uppfattas som att allt samarbete mellan myndigheterna ska ske inom ramen för detta råd. Avsikten är att myndigheterna ska samarbeta kontinuerligt och 36 Se kapitel 13. på alla nivåer för att på bästa sätt använda respektive myndighets kompetens och kunskap. Kommittén är av den uppfattningen att det är de stora dragen i strukturen som ska fastställas i lag. Vi vill undvika att i lag tillskapa en detaljerad konstruktion som riskerar att bli stelbent. Ansvaret för de närmare detaljerna i denna organisation bör lämnas till deltagarna i rådet att komma överens om. Kommitténs förslag: ska verka för ökad kunskap om systemrisker och utveckling av makrotillsyns- verktyg samt analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lämpliga åtgärder. ska verka för ökad kunskap om systemrisker och för utveckling av makrotillsynsverktyg samt regelbundet göra en bedömning av den finansiella stabiliteten och diskutera behovet av åtgärder. Detta ska ske genom att och kompetenser sammanförs på ett mer systematiskt sätt samt att ytterligare kunskaper tillförs genom fristående experter. Genom rådet skapas förutsättningar för ett helhetsperspektiv och en enad bild av eventuella systemrisker och stabiliteten i systemet. En helhetsbild ger möjligheten att bedöma vilka åtgärder som skulle vara lämpligast för den aktuella situationen.