sou · H1B369 · 2013-10-04 00:00:00 — Utredningen förordar i stället alternativ ett, att det införs en bestämmelse som möjliggör för en utpekad myndighet att utifrån vägledande prioriteringsgrunder besluta om en skyldighet för verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll att ansöka om tillstånd enligt MB. Utredningen kommer i det följande endast att utveckla alter- nativ ett, då alternativ två inte skulle innebära en anpassning till MB:s krav på ett samhällsekonomiskt och miljömässigt effektivt sätt. Vissa av utredningens experter har dock framfört att alternativ två bör väljas för att all verksamhet och alla anläggningar ska ha tillstånd enligt MB. Tanken med det föreslagna systemet med nyprövning enligt MB av gamla rättigheter och tillstånd är att detta endast kan bli aktuellt för en anläggning och/eller verksamhet . Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter Syftet med förfarandet är att succesivt utmönstra de gamla rättigheterna och tillstånden och se till att befintliga anläggningar och verksamheter bedrivs med de krav och den miljöhänsyn balken fordrar. En regel som hanterar en överföring av tillstånd och rättig- heter från ett regelverk till ett annat lämpar sig, enligt utredningen, för en införandelag som MP. 7.5Föreläggande om ny prövning Utredningens förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska i samråd med Kammarkollegiet och ta fram vägledande prioriteringsgrunder för den nya prövningen av vattenverk- samheter. Med stöd av denna vägledning ska sedan länsstyrelserna besluta vilka verksamheter och/eller anläggningar som behöver tillstånd enligt 11 kap. MB och förelägga verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll att söka sådant senast ett visst datum. Ansöker inte denne om tillstånd inom angiven tid ska överlämna ärendet till mark- och miljö- domstolen som ska förordna om att det gamla tillståndet, rättigheten eller lagligförklaringen upphör m.m. För att ska kunna förelägga en verksamhets- utövare eller den som ansvarar för anläggningens underhåll att ansöka om tillstånd enligt MB krävs att dessa tillstånd, rättigheter eller lagligförklaringar kan ändras. Detta anges i en särskild paragraf. 7.5.1Prioritering av de verksamheter som ska nyprövas Det är viktigt med förutsägbarhet för berörda aktörer. Samtliga parter ska ha möjlighet att på objektiva grunder i möjligaste mån kunna förutse vilka anläggningar och verksamheter som ska prövas. Utredningen anser att det därför bör tas fram vägledande priori- teringsgrunder för detta. Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Kammarkollegiet och bör få uppdraget att ta fram dessa grunder. Varför länsstyrelserna utpekas återkommer utredningen till i nästa avsnitt. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter Enligt utredningen bör man inledningsvis prioritera vattenverk- samheter och vattenanläggningar som medför uppenbara stora skador och olägenheter på viktiga allmänna intressen och där det är realistiskt att uppnå miljöförbättringar med stöd av en rimlig kostnads-nyttoanalys. T.ex. skulle vissa vattendrag kunna utpekas där det är särskilt angeläget av miljöskäl med uppdaterade tillstånd. Utpekande av vissa vattendrag skulle även underlätta en läns- överskridande samordning av nya prövningar. På så sätt skulle också vattendragsvisa prövningar möjliggöras i större utsträckning, under förutsättning att ingen av de berörda verksamheterna redan har tillstånd enligt MB. Det vore mindre lämpligt att utgå från anläggningarnas storlek eller ålder på grundtillståndet eftersom det skulle ge sämre förutsättningar för att koordinera insatser i ett vattendrag och också riskera att lägga kraft på verksamheter med lägre prioritet. Däremot bör verksamhets- utövarnas investeringscykler beaktas i den mån det är möjligt. Vissa av de åtgärder som kommer att bli aktuella efter en prövning enligt MB riskerar att reducera kraftproduktionen i landet. Hur stor reduktionen kan bli har utredningen inte exakt kunnat bedöma, se mer om detta i avsnitt 14.10. Prioriteringen bör därför även utgå från var vinsterna av en miljöförbättring antas överstiga förlusten av en reducerad kraftproduktion. Det är därför av stor vikt att kartlägga och väga in vilka vattendrag som har höga biologiska värden och vilka som har stor betydelse för landets elproduktion. Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram med anledning av RDV bör utgöra ett centralt underlag vid framtagandet av prioriteringsgrunderna. Utredningen har också uppmärksammat att inte har utpekat några områden av riksintresse för produktion av förnybar energi, jfr 3 kap. 8 § MB. bör därför ges i uppdrag att föreslå vilka vattendrag som är av sådant riksintresse och detta bör naturligtvis beaktas vid prioriteringen. Havs- och vattenmyndigheten föreslog i sin rapport om vattenkraft och miljö att en nationell plan avseende prioritering av ekologiska anpassningsåtgärder vid vattenkraftverk skulle tas fram. Planen skulle visa vid vilka kraftverk som åtgärder för ekologisk anpassning är allra mest angelägna och där åtgärder bör sättas in Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter allra först.5 Denna plan kan säkerligen komplettera arbetet med framtagandet av de vägledande prioriteringsgrunderna. Prioriteringsgrunderna ska sedan tjäna som utgångspunkt när länsstyrelserna pekar ut vilka verksamheter och i vilken ordning dessa ska ansöka om tillstånd enligt MB. 7.5.2Länsstyrelserna ska besluta om skyldigheten att ansöka om tillstånd enligt MB Länsstyrelserna är tillsynsmyndigheter för vattenverksamhet och har ansvar för att anläggningar och verksamheter bedrivs i överensstämmelse med de krav som MB ställer. Enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) finns det en möjlig- het för länsstyrelserna att överlåta hela eller delar av tillsynen av vattenverksamheter till kommunerna. Vissa länsstyrelser har utnyttjat denna möjlighet och ett antal kommuner har övertagit tillsynen avseende bryggor och åtgärder i samband med anläg- gande/ändring av bryggor i de områden där kommunen redan har ansvar för tillsyn av strandskyddet. I dessa fall ingår även att handlägga anmälningar om bryggor enligt 11 kap. 9 b § MB.6 Begreppet tillsynsmyndighet kan alltså i dessa sammanhang träffa såväl länsstyrelser som kommuner. Utredningen anser att länsstyrelserna har en bred kompetens inom området vilket ger goda förutsättningar för att göra de avvägningar som krävs i samband med beslut om nyprövning. Utredningen bedömer att kommunerna inte har motsvarande förutsättningar för att kunna åläggas den uppgiften. För att endast länsstyrelserna ska kunna komma i fråga anges och inte tillsynsmyndig- heten i förslaget. En sådan lösning är inte heller främmande enligt balkens system. är t.ex. utpekad såsom en av flera myndigheter som kan ansöka om omprövning och återkallelse. Ansvaret att besluta om nyprövningar blir en omfattande uppgift för länsstyrelserna och de måste därför tilldelas ytterligare 5Havs- och vattenmyndigheten, Dialog om vattenkraft och miljö – en redovisning av utfört regeringsuppdrag, rapport nr 2012:12, s. 20. 6Naturvårdsverket, Överlåtelse och återtagande av operativ miljötillsyn, rapport 6559, , s 23. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter resurser om detta ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Omfattningen av resurserna har utredningen försökt bedöma i konsekvensutredningen, se avsnitt 14.4.2. För att ska kunna förelägga verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll måste de bakomliggande äldre rättigheter och tillstånd som omfattas av 5 § MP och därmed också av rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § MB kunna ändras. Det krävs därför en särskild reglering om att rättskraften för dessa tillstånd och rättigheter inte längre ska gälla efter en ny prövning. Utredningen har därför föreslagit att det införs en ny paragraf, 5 a §, i MP som anger att bestämmelsen i 5 § MP inte ska utgöra hinder för beslut om ny prövning enligt MB. 7.5.3Grund för kravet på ny prövning och bestämmelsens utformning Syftet med förslaget är att de tillståndspliktiga vattenverksamheter och anläggningar som omfattas av utredningens förslag ska utfor- mas och bedrivas i enlighet med gällande rätt. Urvalet av verksamheter som ska kunna bli föremål för en nypröv- ning grundar sig även på vad det är för tillstånd eller rättighet som gäller för verksamheten eller anläggningen Den bristfälliga miljöhänsynen i de äldre regelverken gör det motiverat att verk- samheter och anläggningar vars tillstånd eller rätt grundas på dessa bör kunna bli föremål för en tillståndsprövning enligt MB. Det innebär att den författningsreglerade grunden enligt utredningens förslag endast ska vara att verksamheten bedrivs med stöd av ett äldre tillstånd, en äldre rättighet eller en lagligförklaring. Som framgår ovan är det emellertid utredningens uppfattning att det utöver tillståndets eller rättighetens ålder ska vara miljömässigt motiverat att nypröva verksamheten enligt MB. Verksamheten med därtill hörande anläggning ska alltså inte vara i överensstämmelse med de krav gällande rätt ställer för att en nyprövning ska bli aktuell. Det har framförts till utredningen att det bör skrivas in i författ- ningstexten att beslutet om ny prövning ska vara miljömässigt motiverat. Detta skulle t.ex. kunna uttryckas genom att får besluta om en ny prövning om det genom verksamheten har uppkommit en miljöolägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, om verksamheten på betydande sätt bidrar Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter till att en miljökvalitetsnorm inte uppfylls eller om verksamheten i övrigt inte uppfyller hänsynsreglerna i 2 kap. MB. Utredningen har förståelse för denna synpunkt men har trots det valt att låta grunden för beslut endast utgöras av att verksamheten bedrivs eller bibehålls med stöd av äldre tillstånd eller rättigheter. De miljömässiga övervägandena som ska föregå ett beslut kommer att göras inom ramen för arbetet med framtagande av de vägledande prioriteringsgrunderna samt länsstyrelsernas arbete med själva prioriteringen utifrån dessa. Utredningen har även haft som ambition att det föreslagna förfarandet ska vara så renodlat och enkelt som möjligt. Införandet av ytterligare en grund för beslut skulle innebära ytterligare en bedömningsgrund som i sin tur skulle kunna bli föremål för överklagande. Genom att endast ange tillståndets eller rättighetens ålder som grund för nyprövning bedömer utredningen att en eventuell överprövning av beslutet kan gå förhållandevis snabbt. ska meddela sitt beslut i form av ett föreläggande där verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll åläggs att senast ett visst datum ansöka om tillstånd för verksamheten. I beslutet ska även upplysa om vad som händer om föreläggandet inte följs, se mer om detta nedan. Utredningen har bedömt att bestämmelsen ska utformas som en möjlighet för att meddela ett beslut om ny prövning, uttryckt som att får. Utredningen har även övervägt att bestämmelsen i stället ska utformas som en skyldighet för . Genom att ange att får meddela ett sådant beslut blir utrymme större för bedömningen i förhållande till de vägledande prioriteringsgrunderna. ges också möjlighet att bedöma verksamhetens påverkan på miljön och huruvida den är i överensstämmelse med MB eller inte. Skulle bestämmelsen utformas som en skyldighet skulle vara tvungen att besluta om att en verksamhet skulle bli föremål för en ny prövning även om det inte är miljömässigt motiverat. Utredningen bedömer att länsstyrelserna inte påverkas av om det är en skyldighet eller en möjlighet, utan användandet kommer troligen styras mer av vilka resurser som tilldelas länsstyrelserna för det nya uppdraget. Om verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll inte följer föreläggandet måste det finnas en sanktion. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter Utredningen anser att en utebliven ansökan ska leda till att verksamhetsutövaren kan anses ha ett tillstånd eller en rättighet att bedriva verksamheten. Eftersom tillstånden och/eller rättigheterna har rättskraft krävs ett särskilt beslut om upphörande. I avsnitt 7.6.5 har utredningen beskrivit hur de äldre tillstånden och rättigheterna ska upphöra att gälla i samband med att nytt tillstånd ges eller att ansökan avslås eller avvisas. Motsvarande förfarande bör gälla även för det fall någon ansökan inte ges in. Det kan även krävas att verksamhetsutövaren river ut sin anläggning. Sådana frågor är det inte lämpligt att hanterar utan de bör i stället bedömas av mark- och miljödomstolen. Om verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll inte ansöker om tillstånd inom angiven tid ska därför överlämna ärendet till mark- och miljödomstolen som ska förordna om att tillståndet, rättigheten eller lagligförklaringen upphör samt övriga frågor som hör samman med det äldre tillståndet eller rättigheten. Ett sådant överlämnat ärende ska handläggas enligt lagen (1996:242) om dom- stolsärenden. 7.5.4Beslut om skyldighet att ansöka om tillstånd enligt MB går att överklaga Möjligheten för en enskild att överklaga ett beslut enligt balken eller tillhörande förordning regleras i 16 kap. 12 § MB. Beslutet ska vara överklagbart, angå den enskilda och ha gått honom eller henne emot. Som nämnts i föregående avsnitt utgör grunden för att en skyldighet om ny prövning enligt MB ska inträda av det faktum att verksamheten och/eller anläggningen bedrivs med stöd av en äldre rättighet eller ett äldre tillstånd. Det är således endast tillståndets eller rättighetens ålder som ska bedömas vid prövningen. Åldern kan i och för sig bli föremål för en bedömning och beslutet bör därför enligt utredningens bedömning kunna överklagas. Om andra än verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll kan anses berörda av ett beslut bör överlåtas åt rättstillämpningen. I sammanhanget bör dock nämnas att en enskild numera har rätt att överklaga ett beslut av en myndighet att inte begära återkallelse av ett tillstånd, förutsatt att den enskilde kan anses vara berörd av beslutet, se MÖD 2011:46. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter synsätt skulle kunna aktualiseras om beslutar att inte begära att en anläggning eller verksamhet ska bli föremål för en ny prövning enligt utredningens förslag. I 16 kap. 13 § MB regleras intresseorganisationers rätt att överklaga ett beslut. Rätten att överklaga är, enligt bestämmelsens ordalydelse, begränsad till domar och beslut om tillstånd, godkännanden och dispens. Enligt tidigare praxis har intresseorganisationer inte haft rätt att överklaga tillsynsbeslut, se bl.a. MÖD 2007:17. I senare praxis har denna begränsning till viss del ifrågasatts med hänvisning till bl.a. åtaganden enligt Århuskonventionen. I avgörandet MÖD 2012:47 fann Mark- och att en intresse- organisation hade rätt att överklaga ett föreläggande om skydds- åtgärder i ett ärende som rörde en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § MB. Domstolen konstaterade att det var fråga om ett tillsynsbeslut men att beslutet var sådant att det omfattades av artikel 9.3 i Århuskonventionen7, eftersom det även kunde ses som ett beslut om dispens från artskyddsförordningen. Det beslut som kommer att fattas med anledning av den föreslagna regeln kan inte sägas vara en typ av beslut som finns reglerat i balken. Beslutet innebär att förelägger den som bedriver en vattenverksamhet eller ansvarar för en vattenanläggnings underhåll att ansöka om tillstånd enligt 11 kap. MB senast ett visst datum. Anledningen till att en ny prövning måste göras är att verksamhetens drift och/eller anläggningens utformning inte är i överensstämmelse med de krav balken ställer. Beslutet bör därför kunna sägas vara att jämställa med ett tillsynsbeslut. Utredningen bedömer att även intresseorganisationer kommer att kunna överklaga den nu föreslagna typen av beslut. Däremot anser utredningen inte att det är lämpligt att införa en särskild bestämmelse om detta. Utformningen av 16 kap. 13 § MB rör hela balken och det ligger inte i utredningens uppdrag att föreslå en ny formulering av överklaganderätten. 7 Artikel 9.3 anger att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter Under utredningsarbetet har det framförts att bestämmelsen om ny prövning bör förenas med en sista tidpunkt då samtliga verk- samheter och anläggningar som omfattas av bestämmelsen ska ha sökt tillstånd. Syftet med en sådan bortre gräns skulle vara en tydlig press på inblandade aktörer att se till att dessa prövningar påbörjas. Det skulle även vara lättare att dimensionera de årliga resurser som behöver tillföras berörda myndigheter. En bortre gräns skulle också fylla en viktig funktion i för- hållandet till möjlighet att leva upp till kraven enligt RDV. Syftet med det föreslagna förfarandet är bl.a. att genom den nya prövningen möjliggöra att miljökvalitetsnormerna för vatten följs. Dessa ska i många fall vara uppnådda eller som . Enligt utredningen innebär emellertid inte en fastställd ambitionsnivå att det är nödvändig att reglera genomförandetiden i författningstexten. Den mest centrala faktorn för att det föreslagna systemet ska fungera är att tillräckliga resurser tilldelas berörda myndigheter, framför allt länsstyrelserna och mark- och miljö- domstolarna. Dessa resurser kan kompletteras med att regeringen i regleringsbrev styr berörda myndigheter genom att ange en bortre gräns och vad som ska ha utförts inom ramen för den. Det kan där t.ex. anges ett sista datum för när kartläggningen ska vara utförd av vilka verksamheter och anläggningar som ska bli föremål för en prövning enligt MB. Ett stort antal verksamheter och anläggningar omfattas av utredningens förslag och en bortre tidsgräns eller tilldelning av resurser måste anpassas till detta. Att samtliga verksamheter och anläggningar som omfattas av förslaget – alltså där det bedöms miljömässigt motiverat att anpassa tillståndet och/eller rättigheten till gällande rätt – ska ha ansökt om tillstånd kan få negativa konsekvenser. Prövningen ska då ha skett oavsett om verksamheten och/eller anläggningen inverkar på möjlig- heter att uppfylla kraven enligt RDV, vilket riskerar att belasta förfarandet med verksamheter och anläggningar som inte har någon sådan påverkan. Utredningen menar att ett större fokus på de verksamheter och anläggningar som faktiskt påverkar möjligheterna att nå kraven Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter enligt RDV uppnås genom det föreslagna systemet med vägledande prioriteringsgrunder och beslut, utan att dessa regler kombineras med en genomförandetid. Utredningen ställer sig även tveksam till att samtliga verksamheter och anläggningar som berörs av utredningens förslag kommer att hinna prövas . Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en bortre tidsgräns inte bör anges i författningstexten. Däremot är viktigt att ambitionsnivån för förfarandet sätts utifrån de krav har att följa enligt EU, däribland kraven enligt RDV. 7.6Genomförande av en ny prövning enligt MB Utredningens förslag: Prövningen enligt MB ska ske som om det vore en helt ny verksamhet eller anläggning. Inom ramen för bedömningen enligt 2 kap. 6 § MB ska dock beaktas att det redan finns en anläggning på platsen och enligt 7 kap. 28 a § MB att verksamheten har påbörjats före . I samband med att ett tillstånd enligt MB ges eller att ansökan avslås eller avvisas ska mark- och miljödomstolen för- ordna om det äldre tillståndets eller den äldre rättighetens upphörande m.m. Ett sådant förordnande ska även ske om sökanden återkallar sin ansökan. 7.6.1Ansökan om nytt tillstånd Oavsett om det införs en generell plikt att söka tillstånd för anläggningen eller verksamheten enligt MB eller om detta ska ske efter föreläggande från är det verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll som ska söka nytt tillstånd. Det innebär att bestämmelserna om samråd och miljökonsekvensbeskrivning ska tillämpas på samma sätt som vid en prövning av en helt ny verksamhet. Detta gäller även ansökans innehåll och själva prövningsförfarandet. Självklart måste innehållet i samrådet, miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan anpassas efter det faktum att det finns en anläggning på plats, se mer om detta nedan. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter Samrådet blir särskilt viktigt eftersom det möjliggör en dialog mellan sökanden och i fråga om den miljöpåverkan anläggningen och verksamheten har haft och förväntas ha. Det i sin tur kan ge sökanden en bild av vilka krav i fråga om försiktig- hetsmått och skyddsåtgärder som kommer att ställas vid pröv- ningen. Sökanden får på så sätt en möjlighet att, utifrån de krav som kan komma att ställas, på förhand bedöma om tillräckliga ekonomiska förutsättningar finns för att fortsätta bedriva verksam- heten. Tillståndsprövningen kommer att ske efter ansökan från verksam- hetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll och ska således handläggas som ett ansökningsmål hos domstolen i enlighet med relevanta processuella bestämmelser. 7.6.2Lokaliseringsprövning av befintliga anläggningar och verksamheter Verksamheter som bedrivs med stöd av äldre rättigheter och tillstånd har inte prövats enligt de miljöhänsyn som MB reglerar. Dessa rättigheter och tillstånd har dock erkänts en legitimitet och fortsatt rättsverkan genom övergångsbestämmelsen i 5 § MP. Enligt utredningen vore det orimligt att helt och hållet bortse från detta förhållande. Att tillmäta den tidigare prövningen rättsverkan samt fästa visst avseende vid statens tidigare erkännande har även betydelse i fråga om statens skyldighet att utge ersättning i fråga om rådighetsinskränkningen, se mer om detta i kapitel 8. Även om verksamheten har bedrivits på platsen ska bestämmelsen i 2 kap. 6 § MB om bästa lokalisering tillämpas vid en ny prövning av verksamheten. I princip innebär bestämmelsen att det går att kräva en omlokalisering av befintlig verksamhet. Vid en ny prövning bör dock beaktas av att det faktiskt finns en anläggning på platsen. Det vore en chimär att vid prövningen utgå från jung- fruliga förhållanden och naivt att underlåta att beakta den befintliga anläggningen. Dessutom skulle ett antagande om hur ett orört tillstånd skulle vara få ligga till grund för prövningen och de biotoper som faktiskt finns skulle kanske inte kunna beaktas. Vid prövningen ska även skälighetsregeln i 2 kap. 7 § MB tillämpas. Enligt den ska bl.a. lokaliseringsbestämmelsen i 2 kap. 6 § tillämpas på så sätt att inte orimliga krav ställs på verksamhetsutövaren. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter blir lokaliseringsprövningen av befintliga anläggningar och verksam- heter begränsad. Utformningen av anläggningen samt försiktighets- mått och skyddsåtgärder med avseende på anläggningen ska dock kunna prövas fullt ut mot balkens hänsynsregler. Det skulle kunna medföra att placeringen justeras något om det är nödvändigt för att t.ex. vidta skyddsåtgärder eller andra miljömässigt förbättrande åtgärder. Vid lokaliseringsprövningen ska således viss hänsyn tas till att det redan finns en anläggning på platsen. Frågan är om man vid prövningen ska utgå från den plats som det tidigare tillståndet eller den tidigare rättigheten fastställt eller om man kan utgå från faktiska förhållanden. Genom att acceptera faktiska förhållanden behöver man inte gå tillbaka och bedöma vad den ursprungliga rättigheten eller tillståndet omfattade. Anläggningen kanske aldrig uppfördes på den plats som var avsedd enligt det äldre tillståndet eller rättigheten. Utredningen menar att det skulle underlätta prövningen avsevärt om de faktiska förhållandena lades till grund för den nya prövningen. Skulle placeringen uppenbart strida mot vad som angetts i det tidigare tillståndet eller rättigheten bör detta dock styra bedömningen.