sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — Rege- ringen angav då riktlinjer för statens fastighetsägande, bland annat vilken typ av fastigheter som borde förvaltas i myndighetsform, samt betonade önskvärdheten av att skilja brukande från fastighets- förvaltning.8 beslutade i linje med dessa förslag, vilket kom att ligga till grund för den fortsatta utvecklingen inom området och också i sina huvuddrag fortfarande gäller. 4Se SOU 2012:37. Kulturmiljöarbete i en ny tid, s. 140–143, och prop. 2012/13:96. Kultur- miljöns mångfald. 5Statens fastighetsverk (2009). , del 1, s. 19–20. 2012:7, s. 3. Staten som fastighetsägare och hyresgäst, sid 187–192. 1991/92:44. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav Den första utgångspunkten i utredningens direktiv, begreppet kulturhistoriskt betydelsefulla fastigheter, är naturligen central för den nu aktuella utredningens urvalsarbete och har en stark kopp- ling till regelverket, dvs. främst nu gällande lag och förordning avseende fastigheter med kulturhistoriska värden.9 Definitioner och angivelser i dessa regelverk anknyter även språkmässigt till utredningens direktiv, vilket tidigare redovisats. Det anges att uppdraget syftar till att de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som fortsatt ska ägas av staten kan identifieras. Kvalifikationsgrunden för byggnadsminnen i dessa regelverk kommer att moderniseras och benämnas synnerligen högt kulturhistoriskt värde.10 Direktiven använder benämningen fastigheter men det talas även om kulturfastigheter och vilka kulturfastigheter och bygg- nader som kan avyttras. Det talas vidare om fastigheter, anlägg- ningar och mark då det gäller överföringar.11 Även om dessa termer tillsammans ringar in den typ av fastigheter som är i fokus, kan användning av sådana snarlika men olika begrepp innebära oklarheter med avseende på urvalets karaktär. Utredningen har där- för ägnat definitionsfrågorna särskild uppmärksamhet, vilket berörts i tidigare avsnitt. Benämningen statlig kulturfastighet har i tidigare utredningar avgränsats på olika sätt. SFVs Kulturfastighetsutredning och den komplettering som genomfördes av myndigheten om- fattade i huvudsak befintliga eller föreslagna statliga byggnads- minnen förvaltade av , och . Vidare ingick samtliga fastigheter förvaltade av , värdefulla fastigheter (enligt förordningens 16 §) förvaltade av SFV, dvs. kungsgårdar, samt av verket förvaltade objekt och monument med skyddsstatus. Ingick gjorde även SFVs så kallade bidragsfastigheter, även i de fall de inte klassades som byggnadsminnen.12 Med bidragsfastigheter avsågs sådana fastig- heter som SFV i sin interna redovisning bedömde sakna förutsätt- ningar att ge ett långsiktigt ekonomiskt överskott. Flertalet av dessa bidragsfastigheter, till exempel kungliga slott, befästningar 9Lag (1988:950) om kulturminnen m.m. samt förordning (1988:1229) om statliga byggnads- minnen m.m., fortsättningvis benämnda KML samt FSBM. 10Se mer detaljerad genomgång av begreppen och kommande regeljusteringar i kapitel 2. 2012:7, s. 1–4. 12Fastighetsverket (2009). , Del 1, s. 12. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav och statyer, betecknades som statliga byggnadsminnen.13 I kom- pletteringen av behandlades bland annat ett utvidgat urval fastigheter som förvaltades av dåvarande och . Det gällde samtliga de fastigheter som då hade eller föreslogs få skyddsstatus.14 Eftersom olika myndigheter i sin förvaltning och redovisning använt skiftande definitioner för att beteckna sina fastigheter, använder sig redovisnings- mässigt av begreppet förvaltningsenhet, snarare än det juridiska begreppet fastighet. Det totala och kompletterade underlaget om- fattade därmed nära 500 förvaltningsenheter, bestående av inemot 3 700 byggnader och anknytande markområden. Utredningen om staten som fastighetsägare och hyresgäst presenterade sitt betänkande påföljande år, 201115. Betänkandet speglar väl den komplexa verksamhet som statens fastighetsförvalt- ning utgör med förvaltande myndigheter, bolag och stiftelser, som sammantaget innehar stora delar av det fastighetsbestånd som speglar staten och dess historia. Utredningen utgick inte från fastighetsbegreppet i strikt juridisk mening, utan i en vidare bety- delse. avsågs byggnad utan att särskilt beakta marken eller sammanhållna områden och miljöer som sträcker sig över flera fastigheter16. Utredningen omfattade myndighetsförvaltade fastig- heter, inte sådana statligt ägda fastigheter som förvaltades av Vasa- kronan AB eller i statligt ägda bolag som inte hade fastighets- förvaltning som sin huvuduppgift (till exempel , , kanalbolaget, ). Utredningen omfattade inte heller fastigheter där byggnadsvärden endast bedömdes utgöra en mindre betydelsefull del, till exempel inom fastigheter. Inte heller berördes skogsmark, mark för naturskydd eller fjällnära mark som förvaltades av staten. Fastighetsinnehavet inom då- varande och låg också utanför det bestånd som utredningen granskade. avgränsar i en aktuell rapport termino- logiskt begreppet statlig kulturfastighet till fastigheter som skyd- das enligt någon av paragraferna i förordningen om statliga bygg- 13SOU 2011:31, s. 125. 14Fastighetsverket (2010). Kostnader och intäkter för den statliga kulturhistoriska fastig- hetsportföljen. Komplettering till , s. 5. 16Ibid., s. 25. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav nadsminnen.17 Sammantaget kan sägas att de avgränsningar av begreppet som görs i förordningen om statliga byggnadsminnen till stor del innebär överlapp men också skillnader i relation till begreppsanvändningen i de tidigare utredningarna. Det gäller såväl hur begreppet kulturfastighet tillämpats inom respektive utred- nings urvalsramar, som i tillämpningen utredningarna emellan. Skillnaderna är dock inte stora och innebär i allt väsentligt att ett i huvudsak överlappande bestånd fastigheter utgjort grund för arbetet. Vid de bedömningar och prioriteringar som gjordes inom ramen för betraktades förvaltningsobjekten som helheter, vilket innebar att enskilda fastigheter inom mer sam- mansatta objekt inte gavs en individuell bedömning.18 Man upp- märksammade de brister eller underskott som kunde finnas i det totala beståndet av statliga byggnadsminnen. innebar utredningens avgränsningar att vissa förvaltande myndigheters fastigheter saknades i urvalet. Det gavs inte heller någon djupare genomlysning av det biologiska kulturarvet.19 Bidragande till detta kan ha varit de skillnader mellan kultur- och miljöområdet som kommer till uttryck i regelverken för byggnadsminnen respektive bestämmelser för inrättandet av områdesskydd som naturreservat m.m. Skötselplaner för sådana skyddade områden är primärt inriktade på biologiska parametrar och inte bevarande- insatser för de kulturhistoriskt intressanta byggnader och andra kulturarv som kan förekomma inom fastigheterna. Myndigheterna inom miljöområdet har inte heller i sina instruktioner eller andra styrinstrument angivna bevarandeuppgifter som gäller de kultur- historiska värden de förvaltar. har i remissam- manhang dock ställt sig positiv till en utveckling av förordningen för statliga byggnadsminnen så att vårdprogram tas fram av för- valtande myndigheter i samråd med Riksantikvarieämbetet.20 Sam- mantaget kom att vid sidan av en rad fornlämningar främst granska den byggda miljön, vilket innebar att man inte på allvar sökte överskrida gränsen mot vårt biologiska kulturarv. 17Riksantikvarieämbetet (2012). Förenklad beredning av statliga byggnadsminnen. Rapport, s. 7. 18Ibid., s. 19. 19Fastighetsverket (2009). , Del 1, s. 17 ff. 20Naturvårdsverket (2012). Yttrande över RAÄs rapport beredning av statliga byggnadsminnen. NV-07201-11, , s. 2–3. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav Enligt forskaren är historia inte bara ett ämne utan också en fråga om berättelser – historier – som ger mening åt till- varon och legitimitet till den rådande ordningen.21 Den nationella historien bidrar till att definiera historien, vilka som ingår i den, och därmed också vilka som har rätt att företräda och styra den. Liksom andra berättelser med sanningsanspråk har historien behov av materiella belägg. Berättelser förankras genom förekomsten av materiella ting som belägger dem vetenskapligt, men kanske fram- för allt symboliskt. Till dessa belägg hör det materiella kulturarv som staten har tagit på sig att skydda genom kulturarvslagstift- ningen och genom olika myndigheters arbete.22 Nationsföreställ- ningar kan, enligt , sägas vara en fråga om kollektivt minne, ett minne som skapas med hjälp av gemensamma symboler och berättelser. Perioder då en mäktig stat eller härskare kan pekas ut som nationens representant får en given betydelse. I vissa fall blir även religionen en viktig enande faktor.23 De nationella berättel- serna återberättas inte bara i den skrivna historien. Monument och historiska miljöer har varit viktiga platser för skapandet och upp- visandet av de nationella symboler som bekräftar och mani- festerar dem.24 I var utgångspunkten bland annat att de kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som föreslogs ägas av staten skulle representera statens historia. Gränsen mot det mer omfattande nationella kulturarvet var dock inte entydig. är en gammal statsbildning även om den inte sett likadan ut under historiens gång. Under merparten av sin historia har den svenska statsbildningen haft ett annat territorium än . Det visade sig svårt att avgränsa beståndet till ett fastighetsinnehav som speglade just statens historia. tidiga historia kännetecknas av frånvaron av en stat i den mening vi lägger i begreppet. Det statliga åtagandet har vidare varierat , till exempel det förhållande att det inte fanns någon tydlig åtskillnad mellan statens egendom och kungahusets . 21Harding, T. (2012) Vilka är nationen? Om kulturarvet, staten, nationen och det civila sam- hället, s.42. I Fredengren, C. et al. (red.) I valet och kvalet. Grundläggande frågor kring värdering och urval av kulturarv. 23Ibid., s. 47. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav Med hjälp av en särskild projektgrupp med experter togs inom fram ett antal berättelser som speglade statens influensområden. Dessa användes som grund för bedöm- ning och prioritering av fastigheter till en föreslagen statlig port- följ. , professor i historia och en till arbetet knuten expert, har i sin forskning visat på historiebruk och att använda det förflutna. Han menar att med 1800-talets stora förändringar ger tron på nationens betydelse och värdet av kulturarvet en kraft att skapa mening och legitimitet åt samhällets ordning. Försök att bygga gemenskaper, som nationer, kräver berättelser, konkreti- sering och handlingsorientering. Företeelsen är påfallande lika över . I kopplades till exempel kungamaktens berättelser kring till beskrivningar av landet och olika platser som skulle ge nationell storhet och ära. Flera av dessa platser försågs med minnestavlor, som fortfarande vårdas av staten.25 I den nu aktuella utredningens arbete har urvalet avgränsats med tydligare utgångspunkt i berättelserna om staten och i förordningen om statliga byggnadsminnen. En sådan mer strikt definition inne- bär ökad tydlighet och kvalitetssäkring av begreppet kulturfastig- het och har därför bedömts som mest ändamålsenlig. De nackdelar detta innebär, att vissa delar av berättelserna om staten inte repre- senteras tillräckligt väl i beståndet och att de underliggande besluten om byggnadsminnen tagits utan en samlad strategi och prioritering, bör beaktas i statens mer lång- siktiga förvärvsperspektiv. Ett urval av värdefulla kulturfastigheter måste ses som en ständigt levande process, där omprövning av det befintliga beståndet och komplettering med nya objekt blir ett nödvändigt inslag över tiden. Det blir därför alltmer viktigt att ansvariga myndigheter fortsatt arbetar med värdering och urval och då lyfter fram de delar av det statliga kulturarvet som inte är skyddat och därför saknas i utredningens urvalsram. En ytterligare utgångspunkt för urvalet ska enligt utredningens direktiv vara fastigheter med särskilt betydelsefullt symbolvärde.26 Denna aspekt behandlades aldrig närmare i de tidigare uppdrag som 25Aronsson, P., red. (2009). Platser för en bättre värld. Nordic Academic Press, , s. 150 ff. samt Historiebruk – att använda det förflutna. , , 2004. 2012:7, s. 3. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav lämnades till och 2008 och fick därmed inte något större genomslag i resonemangen kring förslag. Frågan om symbolvärde har olika betydelser beroende på under vilken tidsepok diskussionen tas upp. är frågan mer kompli- cerad. Statssymboler och byggnader av högt kulturhistoriskt värde pekades ut under arbetet med 1990-talets fastighetsreform att ingå i det fastighetsbestånd som av kulturpolitiska skäl borde förvaltas i myndighetsform. Därmed avsågs främst sådana byggnader som manifesterats inom centrala administrativa system och vid de gamla lärosätena, till viss del även residens, centrala kulturinstitutioner och museer.27 Dessa fastigheter återfanns i för- valtade Nationalarvslista eller i bestånd förvaltade av Fortifi- kationsverket.28 Det offentliga symbolspråket kan sägas följa med det statliga byggnadsminnet genom att byggnadsverken och miljön speglar de intentioner, idéer och budskap byggherren, som här avser stats- makten, kronan eller kungen gett uttryck för i gestaltning, arki- tektur och verksamhet. Till byggnadsminnet hör också de många berättelserna om historiska händelser, manifestationer och upp- levelser som förstärker eller försvagar värdet av symbolen. Sym- bolen ligger hos initiativtagaren, men bruket kan se olika ut från till en annan. Endast de historiska perspektiven på symbolik ingår i de bakomliggande berättelsekomplexen, som ligger till grund för byggnadsminnet och den kulturhistoriska värderingen.29 Symbolbegreppet är också intressant genom att det intuitivt tycks stå för något som vi alla kan uppfatta. Symboler och bilder av en plats påverkar de förväntningar som finns och är avgörande för en plats identitet. Men monument, minnesmärken och byggnader med symbolbetydelse har ofta förknippats med olika folkgruppers identitet och historieskrivning. Symbolbruket är inte entydigt och oföränderligt, det förändras och rymmer också en proble- matik som kan komma till uttryck i representation av konflikt- fyllda händelser som krig, social och ekonomisk exkludering lik- som maktutövning.30 27Se bland annat prop. 1992/93:37, bil. 1.3, s. 28 samt (1992). Unnerbäck, A. Kulturhistorisk värdering av bebyggelse. 29Se pm till utredningen från Wijkander, K. (2013) respektive Gijer, M. (2013). 30Riksantikvarieämbetet (2012). Omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastig- heter. Underlag till utredningen S 2012:02 från Samhällsavdelningen , s. 6. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav Utredningen tar upp de historiska perspektiven på symbol- frågan och där den är nära knuten till berättelsen om statens kulturfastigheter. Dagens diskussion kring symboler präglas mer av kritiska omprövningar och alternativa berättelser. Det anknyter också till de övergripande kulturpolitiska målen som bland annat betonar olika gruppers rätt till sitt kulturarv och dess materiella uttryck.31 Symboler kan i sig ha en pedagogisk funktion. Men om symbolen förlorar sin karaktär, är tydlig och fattbar, kan den möta ett mer abstrakt historiskt intresse.32 Symbolvärdet berörs ytterligare i ett senare avsnitt, där utredningens bedöm- ningsmodell för kulturhistoriskt särskilt betydelsefulla fastigheter anges. 3.1.4Betydelse för rikets säkerhet En tillkommande utgångspunkt, som kommit till uttryck i direk- tiven, är att fastigheter ska förvaltas av staten om de har central betydelse för rikets säkerhet.33 I ett historiskt perspektiv finns talrika exempel på kulturhistoriskt värdefulla anläggningar som tillkommit för att garantera rikets säkerhet, till exempel äldre och befästningsanläggningar. I ett nutidsperspektiv kan säkerhetsaspekter bland annat läggas på utrikesfastigheter och regeringsbyggnader. Ett kriterium av detta slag verkar dock förstärkande i urvalet och kan inte i sig vägleda ett urval av mer sentida kulturhistoriskt intressanta fastigheter.34 I några fall kan dock säkerhetsaspekter indirekt leda till att kulturhistoriskt värde- fulla fastigheter inte prioriteras inom en föreslagen statlig portfölj, till exempel till följd av bristande tillgänglighet för allmänheten. Säkerhetsskäl kan omvänt även i sig utgöra skäl för att så länge viss verksamhet bedrivs bibehålla den statliga förvaltningen av en kulturfastighet, även om dess kulturhistoriska värde inte prioriteras i urvalet. Säkerhetsfrågan i sin helhet kommer naturligt in i de bedöm- ningar som skett inom den parallellt pågående Försvarsfastighets- utredningen, med vilken omfattande samråd skett. Utredningen om kulturfastigheter har därför medvetet valt att inte särskilt ta in frågan om säkerhet bland de kulturhistoriska utgångspunkter som 31Geijer, M. (2013). 32Riksantikvarieämbetet (2002), s. 96. 2012:7, s. 3. 34Geijer, M. (2012). Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav präglar urval och prioritering av fastigheter som föreslås för statlig förvaltning. Sådana aspekter har i stället kunnat tillföras i dialogen utredningarna emellan, vilket innebär att förslagen om en portfölj kulturhistoriskt värdefulla fastigheter kan möta direktiven även i detta avseende. Det har i utredningens diskussion om ändamålsenlig urvalsram övervägts om fastigheter klassade enligt KML och FSBM till- sammans med övriga bestånd ger tillräcklig bredd för urval och prioritering. Närmast gällde det om övriga myndighetsförvaltade men inte klassade fastigheter, som ingick i , borde ingå i den grupp fastigheter som utredningen tar ställning till. Utredningen bedömde dock att dessa inte skulle omfattas. Motivet var i första hand att inte på ett osystematiskt sätt ge sådana fastigheter en särställning jämfört med sådana övriga kulturhistoriskt intressanta fastigheter och bygg- nader som ännu inte förts fram för en bedömning av Riks- antikvarieämbetet. I den mån sådana fastigheter kommer att uppfylla kraven för förklaring som byggnadsminne kommer de att kunna prövas med av utredningen föreslagen metodik. Det statliga innehavet bör också fortsatt omprövas och kompletteras i en fort- löpande process, där såväl avyttring som komplettering blir ett naturligt inslag. Utredningens urvalsram för kulturhistoriskt särskilt värdefulla fastigheter utgörs därmed sammanfattningsvis av fastigheter i stat- liga myndigheters ägo som helt eller delvis byggnadsminnes- förklarats genom beslut med stöd av kulturminneslagen (KML) eller förordningen om statliga byggnadsminnen (FSBM). Totalt innebär det omkring 265 statliga byggnadsminnen (enligt FSBM), ett litet antal enskilda byggnadsminnen i statliga myndigheters ägo, därtill ett betydande antal fornminnen samt övriga fastigheter (en del bebyggda) förvaltade av . Vidare ingår kungsgårdar och det fåtal fastigheter som föreslagits men ännu inte beslutats utgöra statliga byggnadsminnen. Utredningens direktiv anger tydligt att urvalsarbetet enbart ska ske utifrån de befintliga bestånd som redan förvaltas av statliga myndigheter.35 35 Dir. 2012:7, s. 1. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav Utredningen har i sitt arbete också uppmärksammat före- komsten av fastigheter där statlig fövaltning sker av kulturhisto- riskt värdefulla objekt trots oklara ägoförhållanden eller där bygg- nader uppenbart står på ofri grund. Utredningens direktiv ger inte anledning att lägga närmare förslag kring förändrat ägande av objekt i enskild ägo men kommenterar i vissa fall vad som kan vara lämpligt i förvaltningsfrågan. Tabell 3.1 Urvalsram för prioritering av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som bör förvaltas av staten. Antal skyddsvärda objekt respektive fastigheter 36Merparten av dessa finns i . 37Utredningen erfar att beståndet statligt förvaltade kulturhistoriska byggnader och anlägg- ningar även omfattar ett antal enskilt eller samfällt ägda registerfastigheter. Det rör sig då om statlig egendom på ofri grund eller att staten förvaltar enskild egendom, t.ex. till följd av äldre kungligt beslut eller sedvänja. Fastigheterna anges närmare i bilaga 4. 38Kungsgårdar förtecknade enligt FSMB, 16 §. 39RAÄ:s skyddsvärda objekt utgörs till stor del av ruiner och fornminnen skyddade enligt KML, därtill ingår bl.a. tio kyrkobyggnader. 40I vissa fall förvaltar olika myndigheter delar av vad som administrativt och beslutsmässigt kan betraktas som ett gemensamt byggnadsminne. Ett byggnadsminne kan vidare omfatta flera separata objekt som ligger skilda från varandra geografiskt, som t.ex. i anslutning till . Totalsumman 265 statliga byggnadsminnen (1 520 byggnader) i bebyggelse- registret blir därför något lägre än myndigheternas egna summerade volymuppgifter. 41Byggnadsminnen och andra skyddsvärda objekt anknyter inte alltid till gränserna för juridiska registerfastigheter, därför överensstämmer inte antalet registerfastigheter som omfattas av urvalsramen med antalet skyddsvärda byggnadsminnen, fornlämningar m.m. som ligger på dessa fastigheter. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav Urvalsramen gäller fastigheter i jordabalkens mening, i medveten- het om att ett förvaltningsobjekt kan utgöra en del av en fastighet eller omfatta objekt inom flera fastigheter. I den mån detta för vissa objekt föranlåter en diskussion om behovet av fastighetsbildning, anges det i utredningens förslagsavsnitt. Förklaringen av fastigheter som enskilda eller statliga byggnadsminnen innebär i sig att vissa kriterier och kvalitetskrav tillämpats, till exempel krav av arkitekto- nisk, konstnärlig och byggnadsteknisk karaktär. Utredningens tillämpning av en modell för ett snävare urval fastigheter som bedöms vara av särskilt kulturhistoriskt värde och som fortsatt bör ägas och förvaltas av staten innebär att dessa grundläggande krav i regelverket utgör utgångspunkter och att ytterligare kriterier och krav tillförs. I ett längre perspektiv kan det visa sig praktiskt att väga samman urvalsgrunder och kriterier till ett mer enhetligt regelverk för bedömning av statens portfölj av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter. I följande avsnitt beskrivs grunderna för den modell som utredningen tillämpat för bedömning av enskilda fastigheter inom urvalsramen. Modellen bygger på den metodik som utvecklats av och tillämpats inom Statens fastighetsverks Kulturfastighetsutredning. Vi redovisar avslutningsvis den kom- plettering av modellen som skett inom utredningen med ett antal ytterligare angivna bedömningsgrunder. Regeringen gav 2008 i uppdrag till () att se över kriterierna för vilka kulturfastigheter staten skulle äga och förvalta. Översynen skedde med utgångspunkt i de kriterier som då gällde och tidigare hade formulerats i olika regeringspropositioner. Bland annat angavs som skäl för statens ägande av vissa ändamåls- fastigheter att berörda byggnader utgjorde symbol för den primära verksamhet som bedrevs, att fastigheten utgjorde ett nationellt kulturarv, ägdes av historiska skäl, av säkerhetsskäl eller att staten ville ha rådighet över en produktionsfaktor.42 hade slagits fast att nationalarvet i första hand omfattade sådana byggnader som haft en central funktion i den svenska historien, samhällsutveck- 1997/98:137. Urvalsram och bedömningsgrunder för ett statligt fastighetsinnehav lingen och den vetenskapliga odlingen eller byggnader och egen- dom som sedan urminnes tid tillhört kronan.43 RAÄ avgränsade sitt arbete inom uppdraget till kriterier utifrån ett kulturhistoriskt perspektiv och behandlade inte närmare de övriga skäl som kunde anges för en statlig förvaltning.