sou · H1B355 · 2013-09-06 00:00:00 — proposition redogjorde departementschefen för de far- hågor som flera förvaltande myndigheter uttryckt i remissvaren inför de krav på en centralisering av byggnadsorganisationen och en organiserad monumentvård som de sakkunniga ställt. I remissvaren framhöll flera myndigheter att det inte ingick några eller endast ett fåtal byggnader av kulturhistoriskt värde i deras fastighetsbestånd. Departementschefen tolkade dessa svar som om det fanns en rädsla för att erkänna de kulturhistoriska värdena hos de byggnadsbestånd de förvaltade. Farhågor tycktes finnas att tillgodoseendet av de kulturhistoriska kraven skulle kunna leda till så stort inkräktande på förfoganderätten, att de aktuella byggnaderna inte skulle kunna användas till praktiska ändamål. Åtgärder som krävdes för vården av byggnaderna skulle bli allt för betungande.52 Remissvaren visade således att det fanns en stark oro för att införandet av regleringar med hänsyn till estetiska eller kultur- historiska värden skulle innebära svårigheter att utnyttja och utveckla de offentliga byggnadsbestånden i enlighet med dessa offentliga institutioners praktiska behov och dessutom kunde sådana krav bli ekonomiskt betungande. tycks uppfatt- ningen vara utbredd att det som konstituerade kulturhistorisk eller arkitektoniskt värde var mycket snävt begränsat till byggnader av mycket hög ålder och en liten grupp genom konsthistorisk forsk- ning väl etablerade byggnader. Det faktum att kungörelsen även ansåg att skydda yngre bebyggelse som representerade höga konst- närliga ambitioner hade inget genomslag i de yttranden som inkom över de olika utredningarna och förslagen. Fråga om slottsarkitekter är illustrativt för att det rörde en relativt liten grupp byggnader som tillmättes högt kulturhistoriskt värde. Frågan berördes visserligen inte i utredningen eller propo- sitionen men den var aktuell . Syftet med att inrätta slottsarkitekter var att tillförsäkra vissa mera komplicerade och väsentligt dyrbara byggnader en mera kontinuerlig och i detalj gående vård. I praktiken fanns sådana redan vid , 52 Ibid., s. 66 ff. och , men beträffande de båda senare var det en informell organisation. borde denna formaliseras och även omfatta de kungliga slotten som stod under riksmarskalks- ämbetets vård och några av de slott som själva förvaltade, exempelvis , , och , varför gjorde upprepade framstötar i frågan.53 Slottsarkitektfrågan illustrerar i någon mån uppfattningen att de kulturhistoriska byggnaderna kunde uppdelas i klasser. Förslag om klassificering fördes fram . Urvalsprocessen som följd av föreskrifter Som följd av kungörelse med föreskrifter rörande det offent- liga byggnadsväsendet påbörjades en urvalsprocess som skulle leda fram till vilka byggnader som skulle betecknas som statliga bygg- nadsminnesmärken. Utredningen utfördes, som nämnts av och präglades av arkitektens och den konst- och kultur- historiske expertens syn i kombination med periodens pedagogiska ambition. I stort sett fastslogs genom det slutliga beslutet om stat- liga byggnadsminnen en redan etablerad kanon, även om vissa ambitioner att vidga denna kan iakttas i urvalet.54 Det fanns också en taktisk medvetenhet i urval. Genom skyddet kunde en kompetent myndighet medverka till att förvanskningar undveks, att de kulturhistoriska värdena förstärktes och att bruket så långt möjligt inte skadade vetenskapliga värden eller allmänna intressen. Det är värt att notera att ett antal relativt nyuppförda byggnader fördes till förteckningen över statliga byggnadsminnen med stöd av det konstnärliga kriteriet. Det fanns också en ambition att omfatta bebyggelsemiljöer samt trädgårdar och parker i anslut- ning till den bebyggelse som skulle skyddas. I något fall betrak- tades parkerna i sig som kulturhistoriskt värdefulla t.ex. i . I några fall togs också markområden upp på listan i syfte att åstadkomma ett skyddsområde eller för att skydda vetenskapliga värden som kunde tänkas finnas i form av lämningar under mark. Ofta sammanföll de vetenskapliga värdena med de subjektiva. Av miljömässiga skäl kunde exempelvis så väl en ovanligt pittoresk byggnadsgrupp skyddas som miljön 53Se exempelvis RA, KBS, A-byrån, B1:5, KBS till konungen och RA, KBS, A- byrån, B1:8, KBS till konungen . kunde skyddas för att säkerställa eventuella vetenskapliga värden som kunde komma (eventuella byggnadsrester under jord, eller möjlighet att återställa det förvanskade). som arbetade med sitt förslag till för- teckning över byggnadsminnesmärken lämnade den så kallade sitt omfattande betänkande.55 Det innehöll ett lagförslag för kulturminnesvård vilken omfattande såväl kyrkliga som profana byggnader. För att en byggnad eller ett objekt skulle komma i fråga som minnesmärken måste kvalitets- anspråk ställas på de enskilda objekten, vare sig det rörde sig om föremål eller bebyggelse. Ju närmare vår egen tid, ju större mängd som fanns bevarad, desto högre skulle kvalitetskraven ställas. Med kvalitetskrav underförstods vetenskaplig kvalitet. Betänkandet inleddes med en programförklaring för syftet med kulturminnes- vården: Vår kunskap om senare tidsperioder, från vilka skriftliga urkunder föreligga, härrör väl förnämligast från dessa, men bredvid denna kunskapskälla hava minnesmärken alltjämt en betydelsefull uppgift att fylla, i det att de förmå på ett väsenligt intimare och mera sätt än beskrivningen i ord lämna inblick uti tids- förhållandena och därigenom bilda den kompletterande illus- trationen till dessa.56 När tog form som en modern myndighet hade en väsentlig förändring skett i sam- hället genom socialdemokratins maktövertagande. Den pedago- giska funktion som minnesmärken i form av fornlämningar och bebyggelsemiljöer kunde fylla som fysiska illustrationer till nation- ens historia framhölls allt starkare som värde. Genom organiserade skolresor och semesterlagstiftning inlemmades monumentvården under ledning i ett nationellt bildnings- projekt.57 Trots att inte berördes av världskrigens kulturella krig- föring innebar omfattande omvandlingar av de svenska stadskärnorna. Dessa förändringar sammanhänger med 1900-talets nya samhälls- och stadsbyggnadsideal. De kunde genomföras utan att kulturarvsförvaltningen opponerade sig i större utsträckning. Det finns förklaringar till kulturminnesvårdens frånvaro i 1900- 55SOU 1922:11-12, Betänkande med förslag till lag angående kulturminnesvård samt organi- sation av kulturminnesvåden, Del I–II. 56SOU 1922:11, s. 1. 57Curman, S. (1938), SOU 1956:26 och , M. (2008). En stark orsak var att de kulturminnes- vårdande myndigheterna av resursmässiga skäl fick koncentrera sina insatser till den exklusiva skara skyddade monument som ingick i deras bevakningsområde. I både den så kallade Bostads- sociala utredningen och i deltog kultur- historisk expertis.58 Ur utredningens betänkande kan utläsas att också kulturmiljöer kunde inordnas i de funktionalistiska plane- ringsprinciperna. Ett exklusivt urval kunde tillfredsställas i plane- ringsprocessen. byggnadsstadga gav möjlighet till en sådan hantering. I samband med byggnadsminnesutredningen förtydligades vilka kriterier som skulle ligga till grund för urval av skyddade objekt och miljöer. Beskrivningen illustrerades konkret genom ett förslag till urval för framtaget av i samråd med Landsantikvarien. Vissa kategorier byggnader antogs vara av så stort värde genom sin sällsynthet att de mer eller mindre som helhet skulle bli föremål för byggnadsminnesskydd. Det gällde byggnader äldre än i helhet, samtliga byggnader upp- förda av de stora arkitekterna samt de anläggningar som anslöt sig till den stora arkitekturen. Flertalet stenhus i tätorterna samt ett urval av anläggningar från herrgårdar antogs vara kulturhistoriskt värdefulla. Beträffande mindre herrgårdar, prästgårdar och t.ex. tingshus, marknadsbodar, kyrkstäder och gästgivaregårdar skulle ett urval skyddas där hänsyn också skulle tas till bebyggelsens ålder och betydelse för att illustrera den regionala kulturhistoriska utveck- lingen. Att byggnader var knutna till kända personer var också en urvalsgrund. Vissa grupper av bebyggelse sågs som mera vanskliga att bedöma, det gällde exempelvis allmogebebyggelsen som var stadd i snabb omvandling. För stadsbebyggelse angavs det vara särskilt svårt att utse enstaka objekt som byggnadsminnen eftersom deras betydelse nära sammanhängde med det bebyggelsesammanhang de befann sig i. Denna tanke hade redan förts fram av i samband med urvalet av statliga byggnadsminnesmärken. Utredaren framhöll vikten av att byggnadsminnesurvalet i sådana miljöer genomfördes i nära samverkan med stadsplaneringen.59 58SOU 1947:26, SOU 1971:64 och SOU 1973:27. Se även , . (1991), s. 60 ff. och , M. (2004), s. 112. 59Sammanlagt upptas 13 herrgårdar, 8 prästgårdar, 5 bondgårdar, 9 stadsgårdar, 4 hembygds- gårdar (det anges uttryckligen att även flyttade hus kan skyddas om de flyttats med hänsyn till det kulturhistoriska värdet) samt 5 övriga byggnader. De övriga byggnaderna bestod av (SOU 1973:27) är intressant eftersom ett försök till definition av begreppet kulturhistoriskt värde gjordes. En vid definition av kulturhistoriskt värde föreslogs. Med kultur- historiskt värde menas de värden, uppfattbara för ett samhälles medborgare, som tillmäts en byggnad utöver dess nyttovärde. Utredaren konstaterade att sådan definition är allt för vid för att ligga till grund för ett urval som speglar ett områdes historia och samhällsliv och lämnade förslag till ytterligare kriterier. Exempelvis borde helhetsmiljöer ges företräde framför enskilda objekt – sociala sammanhang skulle kunna illustreras. Den kultur- historiska värderingen fastställdes enligt en modell där värdet delades upp i objektiva fakta, t.ex. byggnadsår, brukande, sällsynt- het och i subjektiva bedömningsgrunder – värderingen i egentlig mening. Förmågan att utföra denna värdering vilade enligt utreda- ren på en rad personliga faktorer som kunskapsmängd, intresse- riktningen och egna erfarenheter hos den som genomför värde- ringen. Genom det europeiska manifesterades en ny generations anspråk på förändrad bedömning av kultur- historiskt värde. Byggnadsvårdsåret var ett resultat i de allt starkare oppositionsrörelserna mot det moderna projektet. Miljövården och kulturmiljövårdens omorientering mot ett större intresse för sammanhang och processer men också betoningen av vardagens kulturmiljöer kan ses som ett led i en period av politisk radika- lisering. I kan det nya synsättet också kopplas till resultaten av 1960-talets så kallade Mus 65-utredningar, den fysiska riks- planeringen, gräv där du står rörelsen, gröna vågen m.m. Var- dagens arkitektur betonades av forskare inom arkitekturhistoria som och . Flera ledande arkitekter stod vid deras sida. Det vidgade kulturarvsbegreppet fick därmed en tydlig akademisk och professionell förankring. Internationella förebilder saknades inte, t.ex. , och . två hyttor, en kvarnanläggning, en magasinsbyggnad och en stenvalvsbro samtliga represen- terande 17- och det tidiga . I den mån ålder anges för de övriga kategorierna åter- speglade de också . Stadsgårdarna var samtliga belägna i och . finns 65 byggnadsminnen i , vilka delvis överensstämmer med de föreslagna. Dagens byggnadsminnen i länet illustrerar den tidigare påpekade vidgade tolkningen av begreppet synnerligen märkligt. I utredningen bebyggelse – värd att vårda diskute- rades begreppet kulturhistoriskt värde åter.60 I utredningen upp- märksammades att uppfattningen av vad som är kulturhistoriskt värdefullt är föränderligt. Man konstaterar exempelvis att stora delar av byggnadsbeståndet från 18- och det tidiga upp- fattades som kulturhistoriskt värdefullt. Man påtalar också att den tidiga funktionalismen och till och med 1940- och 50-talets bebyggelse började uppmärksammas. Tankegången liknar dem som fördes fram i det tidiga 1900-talets utredningar. Från vilket tids- horisont urvalet kunde göras berörs inte. Däremot konstaterades att tidsperspektivet blivit allt kortare. Åter framhölls att samman- hålla miljöer är mer kulturhistoriskt värdefulla än enskilda objekt. För att kunna göra ett urval behövdes, hävdade utredaren, ett kulturhistoriskt tidsperspektiv. Graden av ursprunglighet lyfts fram som ett kriterium men påtalades att just ombygg- nader och förändringar kunde vara en del av en historia och därmed dess kulturhistoriska värde. Åter återspeglades det tidiga 1900-talets debatt, i det här fallet tankegång som omsattes i det Curmanska restaureringsideal där byggnaden själv skulle berätta sin historia. genomförde Riks- antikvarieämbetet, och Fortifikationsförvalt- ningen en gemensam utredning, Vård av byggnadsminnesmärken. I denna finns ingen djupare analys av begreppet kulturhistoriskt värde. I stället hänvisas till och Byggnads- vårdsutredningen. Ett värderingssystem under diskussion Genom att kungörelse ersattes av förordningen om statliga byggnadsminnen m.m. försvann det konstnärliga kriteriet som grund för bedömning av statliga byggnadsminnen. Kriteriet hade gjort att även något nyare byggnader kunde byggnads- minnesförklaras, även om fattningen i praktiken var mycket liten. De konstnärliga, arkitektoniska och estetiska kriterierna fördes emellertid in som kriterier för planbestämmelser i plan- och bygg- lagen som tillkom ungefär . 60 SOU 1979:17, s. 121 ff. Utredningen leddes av och som sakkunniga deltog bl.a. och . Delar av betänkandet utarbetades av , och . Det värderingssystem som utvecklades i skrift av och och som under den senaste dryga 15-års- perioden har fungerat som en likriktare för kulturarvsförvalt- ningens värderingsarbete har sin bakgrund i såväl den akademiska traditionen som i den vidgade kulturarvssynen som blev allt starkare från 1970-talet.61 Det illustreras i de två grundmotiven för kulturhistoriskt värde, 1. Dokumentvärden eller historiska egen- skaper (inklusive konsthistoriskt värde och arkitekturhistoriskt värde) och 2. Upplevelsevärden, vilka utgår från estetik (konst- närligt och arkitektoniskt värde eller annan intellektuell eller sen- sorisk stimulans), andra upplevelsemässiga och socialt engagerande egenskaper. Värderingssystemet kan ses som ett försöka att över- brygga svårigheterna att hävda objektiva värden (grupp 1) medan det bredare engagemanget för kulturarvsfrågor som efterfrågas i kulturpolitiken snarare rör upplevelse- och identitetsfrågor (grupp 2). Huvudmotiven kompletteras sedan av förstärkande eller övergripande motiv. Hit förs begrepp som till exempel kvalitet, autenticitet, pedagogisk tydlighet och sällsynthet kontra represen- tativitet. Metoden har tilldragit sig en växande kritik på grund av sin komplexitet. En grund för sådan kritik är också att den utgår från det enskilda objektet och inte erbjuder något stöd för ett strate- giskt urval i när strategier för bevarande efterfrågas allt oftare genom ökat tryck på planeringsunderlag och Miljökonsekvens- beskrivningar. I grupp 2 ingår begrepp som identitetsvärde, traditionsvärde och symbolvärde, vilka kan tolkas såväl som inklu- derande som exkluderande och därför blir komplicerade som urvalsprincip i när det politiska och kommersiella bruket av historia och kulturarv fått ökad tydlighet. Symbolvärdenas rela- tivitet, dvs. deras egenskap att i hög grad variera och laddas av olika betydelse av olika grupper illustreras i den förklarande texten.62 Metoden har dock sina förtjänster genom att den möjlig- gör en flexibel uttolkning av kulturvärden i kombination med en viss systematik i det enskilda fallet. Det kulturhistoriska värdebegreppet behandlades senast i som lades fram juni 2012.63 Utöver kunskaps- och upplevelsevärden tar utredningen upp två kompletterande 61Nordin, E. och Unnerbäck, A. (1995) och RAÄ/Unnerbäck, A. (2002). 62RAÄ/Unnerbäck, A. (2002), s. 95 f. 63Kulturmiljöarbete i en ny tid, SOU 2012:37, s. 73 f. begrepp som motiverats av de senast årens diskussioner inom kulturmiljösektorn: Bruksvärdet kan vara både direkt och indirekt. Det inkluderar samhällsrelevanta aspekter och frågor om kulturmiljön som social, ekonomisk och miljömässig resurs. En del av bruksvärdet kan betraktas som ett optionsvärde, det vill säga en bedömning av hur värdet kan utvecklas för framtida generationer. Existensvärdet utgår från det värde som samhället lägger i existensen av fornlämningar och kulturmiljöer utan att göra anspråk på att kunna definiera den konkreta nyttan i samtiden. I existensvärdet ryms argument för bevarande till exempel därför att människor respekterar att det kan finnas ett värde för andra i samtiden eller i framtiden.64 pågår inom ett projekt som syftar till översyn av värderingsgrunder. Förhoppningen är att en brett förankrat värderingmodell ska utarbetas. En referensgrupp som representerar olika kompetenser och institutioner inom kulturarvsförvaltningen, men också representanter för fristående professionella krafter och ideella föreningar har därför tillsatts. Det är uppenbart att olika professioner inom kulturarvsförvaltningen har olika värderingsgrunder, baserade på olika akademiska tradit- ioner, olika erfarenheter men också genom att olika segment av lagstiftningen ställer olika krav på kulturhistorisk bevisnings- börda. Bebyggelse- och landskapssektorn har där tvingats till en fyllig argumentation. En diskussion som förts i detta sammanhang berör frågan om objekten kan ha värden som är oberoende av tid och rum? Skulle i så fall de konstnärliga, arkitektoniska och estetiska värden, dvs. värden som stimulerar sinnet, intellektuellt eller sensoriskt, i så fall vara inneboende hos objekten? En diskussion om huruvida det finns inneboende värden eller inte hos de miljöer och objekt som blir föremål för urval och vård har förts med varierande intensitet också i tidigare ansatser till att skapa värdringsmodeller. Det har också hävdats att även om så skulle vara fallet är värderingen en fråga om bedömning som kräver en särskild kompetens eller skolning. kan det röra sig om individuella skillnader i mottaglighet för sådana egenskaper. Synsättet kan kritiseras just genom att denna kompetens eller skolning hänger samman med träning och bejakande av sådana upplevelser. De estetiskt för- ankrade värdena är starkt betonade i de internationella styrdoku- ment som gäller för kulturmiljöers vård, exempelvis världsarvs- konventionen men ifrågasätts eftersom de förknippas med elitism och exkludering.65 Tillbakablick över regelverkets utveckling Det är i det närmaste en regel att texter kring kulturmiljövårdens historia hänvisar till Placat och Påbudh/Om Gamble Monumenter och Antiquiteter samt de under följande årtionden förnyade placaten och hävda att den svenska kulturminnesvården redan då etablerades.66 Placaten var ett led i befästandet av den svenska stormaktens historiska legitimitet genom koppling till en förfluten storhetstid. Men statens primära syfte med att bygga och förvalta var länge praktiskt och realpolitiskt betingat, vilket illustre- ras av kammarordning, vilken syftade till hushållning av statens praktiskt brukade egendom. Däremot kan kyrko- lag möjligen sägas vara historievårdande i sitt syfte genom dess åbe- ropande av historiska minnen, vilka skulle förtecknas och vårdas.67 Angående de profana byggnadernas skydd skulle det dröja ännu längre innan legal grund fanns. I praktiken genomfördes dock vissa bevarande åtgärder. Vasaminnena i hade redan under 1700- talet tillerkänts historisk betydelse och särskilda ekonomiska förut- sättningar för dess vård tillskapades. Successivt ökade intresset för andra bebyggelsekategorier men först har skydd av profan bebyggelse successivt fått en legal grund. I flertalet av de utredningar kring lagstiftningsfrågor och kulturvård som genom- förts har utblickar gjorts mot europeiska och senare även internationella förhållanden. Ett tidigt exempel är den sammanställning av lagstiftningarna i , , och som gjorde 1908 på uppdrag av Över- intendentsämbetet.68 I den utredning som föregick införandet av enskilda byggnadsminnen i modern mening redogjordes för lag- stiftningen i , , samt i de nordiska grann- länderna. Hur statligt ägda byggnader skulle hanteras fastslogs kungörelse med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet 65Världsarvskonventionen 1972, se även , H. (2004). Mayst:ts (1666 och 1676). Memorial om Allehanda Monumenter och Saker var ett embryo till det mer vittomfattande placatet. 67Fernlund, S. (1982), s. 22. 68ATA, 2, Vol. IV:4 och , I. ( 2003), s. 130. (med ändringar 1921 och 1935).69 Enligt denna förordning kunde , efter samråd med berörda myndigheter, föreslå Kungl. Maj:t att bestämma att byggnaderna som tillmättes stort kulturhistoriskt eller konstnärligt värde skulle skyddas som bygg- nadsminnesmärken. Dessa byggnader skulle därefter vårdas med hänsyn till de särskilda värden de representerade och så att "bygg- nadens ålderdomliga karaktär och i möjligaste mån lämnas oberörda".70 Tillägget var en kompromiss vilken innebar att ett visst rivningsförbud infördes också för kommunala byggnader. Försäljning, förändring eller flyttning av offentliga byggnader fick inte göras utan tillstånd. 1935 utvidgades skyddet till att också omfatta inredningar. Efter ett omfattande inventeringsarbete av de statligt ägda byggnaderna, och förslag från de antikvariska myndig- heterna, fattades beslut om de statliga byggnadsminnena år 1935.71 På initiativ inleddes en utredning om Riks- antikvarieämbetets organisation, lagstiftning med mera 1930. De nya lagförslagen presenterades i förslaget om reviderad fornminnes- lagstiftning m.m. vilket utgjorde grunden för en ny lag om forn- minnen och en lag om skydd för kulturhistoriskt märkliga byggnader vilka trädde i kraft 1 januari 1943.72 Därmed infördes ett i huvudsak frivilligt skydd för enskilt ägda kulturhistoriskt värdefulla bygg- nader.73 Skyddets omfattning, skyddsområdets storlek och gällande föreskrifter bestämdes av länsstyrelserna. kunde hos länsstyrelserna begära ett tidsbegränsat åtgärdsförbud. I extrema fall kunde expropriation krävas med beslut i domstol. Byggnaden skulle i så fall föras över till en fornminnesförening eller stadsstyrelsens förvaltning. Lagen blev i realiteten verkningslös eftersom medel för tvångsinlösen saknades. Med den lag om byggnadsminnen, som antogs 1960, kunde privatägda enskilda byggnader få ett starkare skydd, vilket dess- utom kunde genomdrivas mot ägarens vilja.74 Motivet för bygg- nadsminnesförklaring av enskilt ägda byggnader var att byggnaden 691920-11-26, nr 744. Maj:ts kungörelse med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet. 70Janson, S. (1974), s. 28. Maj:ts beslut den . 1935, Kungl. (1938). 72Pettersson, R. (2001), s. 158 och 165, SOU 1938:60, Prop. 1942:8, lag (1942:350) om fornminnen samt lag (1942:354) om skydd för kulturhistoriskt märkliga byggnader. (2001), s. 165 ff., , O. (1992), s. 160 och , P-O. (1946), s. 365–366. 74Lag (1960:690) om byggnadsminnen. I praktiken har endast ett fåtal byggnadsminnes- förklaringar genomdrivits utan ägarnas samtycke. Förarbetet finn i SOU 1956:26. bedömdes vara synnerligen märklig.75 Förslag till en ny lagstift- ning för byggnadsminnen och förändringar av kungörelse lämnades också av MUS presenterades åter förslag till en ny lagstiftning för kulturminnesvården. Den så kallade Kultur- minneslagen, KML, trädde i kraft 1989.77 lag om byggnads- minnen införlivades med KML. ersattes bestämmelserna om byggnadsminnesmärken kungörelse med en förord- ning om statliga byggnadsminnen, FSBM.78 Det beslöts att kungörelse även fortsättningsvis skulle tillämpas för statliga bygg- nadsminnesmärken som skyddats enligt den äldre författningen intill dess att regeringen beslutat om skyddsföreskrifter.79 Rege- ringen avgör en byggnad ska förklaras som statligt byggnadsminne, efter förslag från . FSBM kompletterades 1995 med en paragraf vilken möjliggör att statliga fastigheter med särskilt kulturhistoriskt värde kan skyddas i sin helhet.80