sou · H1B39 · 2013-01-30 00:00:00 — En försäkring bör innehålla en självrisk för att motverka riskfyllt beteende. När det gäller en försäkring mot likviditetsnöd finns en balansgång mellan behovet av en självrisk som påverkar beteendet i önskvärd riktning och risken för att självrisken försämrar mottagarens ekonomiska ställning och gör denne insolvent. Ett alternativ är att självrisken utgörs av ett lämpligt påslag på upplåningskostnaden för för likviditetsstöd som betalas ut, enligt den praxis banken tillämpade 2008–2009. Det bör tilläggas att mottagandet av likviditetsstöd kan medföra en nedgradering av mottagarens kreditvärdighet och påverka det allmänna förtroendet för mottagaren. Detta bör ha samma preventiva verkan som en explicit självrisk. Avgifterna för den enskilde försäkringstagaren bör avspegla i vilken omfattning som denne kan komma att behöva likviditetsstöd. Det innebär att avgiften dels måste avspegla hur stor upplåningsfinansierad utlåning relativt övriga som försäkringsstagaren har, samt vilken risk som denne tar för varje enhet utländsk valuta. När det gäller risken beror den bl.a. på skillnaden i genomsnittlig löptid i utlåningen relativt upplåningen, samt på hur stor likviditetsbuffert som försäkringstagaren har relativt övriga försäkringstagare Det finns även anledning att ta hänsyn till det bidrag till systemrisken som den enskilda försäkringstagaren tillför. har beslutat att bygga upp en stabilitetsfond som ska finansiera statens åtgärder för att stödja det finansiella systemet. Banker och andra kreditinstitut ska betala en årlig stabilitetsavgift. Stabilitetsfonden ska bära alla kostnader för stödåtgärderna. Eventuella infrianden av garantier eller annat stöd till kreditinstitut kommer att belasta fonden, medan återvinningar av eventuellt stöd ska gå tillbaka till fonden. Den årliga stabilitetsavgiften är av ett underlag som är baserat på institutets balansräkning.13 Stabilitetsavgiften är inledningsvis således inte differentierad med avseende på den risk som ett institut tar eller tillför. Regeringen har uttryckt att man avser återkomma med ett förslag på hur avgifterna till stabilitetsfonden och insättningsgarantin kan slås ihop till en enda och riskdifferentierad avgift.14 Målet är att stabilitetsfonden ska uppgå till 137 kap. 2 § andra stycket lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. 2009/10:30, s. 11. motsvarande av BNP . Inledningsvis tillförde staten 15 mdkr genom ett särskilt anslag. En utredning om en likviditetsstödsförsäkring bör även inkludera frågan om likviditetsstöd i utländsk valuta kan ingå i de stödåtgärder om stabilitetsfonden omfattar. Avgifterna till stabilitetsfonden uppgår f.n. till ca 3 mdkr . Kostnaden och därmed de sammanlagda avgifterna för en förstärkt, upplånad valutareserv är troligen i jämförelse relativt små. upplåningsränta har legat än dess utlåningsränta, se kapitel 3. Varje 100 mdkr i extra, upplånad valutareserv skulle således kosta . 7.6Slutsatser om möjligheter till finansiering Utredningen finner visserligen att principiella skäl kan tala för att seignoraget ska tillfalla staten. Statsfinansiellt innebär detta dock en nackdel, eftersom mera kapital måste bindas i . Utredningen förordar att även i fortsättningen får förfoga över seignoraget. Sedelmängden och det egna kapitalet utgör kostnadsfria kapital och kan likställas som finansieringskällor för . Sedelmängden och det egna kapitalet skiljer sig på så sätt att endast det egna kapitalet i redovisningsmässiga termer kan bära underskott och förluster i verksamhet. Därför måste det egna kapitalet dimensioneras så att det med betryggande marginal kan täcka uppkommande underskott och förluster. Det kostnadsfria kapitalet har ökat så att det vid utgången av uppgick till 215 mdkr. eget kapital, inklusive orealiserade vinster, har stigit till 115 mdkr och har sedelmängden minskat till 100 mdkr. Sedelmängden uppvisar en trendmässig minskning och det är troligt att detta kommer att fortsätta till följd av fortsatt teknisk utveckling i betalningssystemet. För att säkerställa att kostnadsfria kapital under alla omständigheter är tillräckligt för att säkerställa dess ekonomiska oberoende, krävs att en nedgång i sedelmängden under en viss nivå kompenseras genom tillskott av eget kapital. Utredningen föreslår att en sådan regel införs och att detta sker genom att vinster kvarhålls och överförs till eget kapital. Vidare föreslår utredningen att underskott i verksamheten och förluster i tillgångsförvaltningen kompenseras genom att följande års vinster kvarhålls och överförs till eget kapital. Vid större förluster, som gör att det egna kapitalet underskrider en viss nivå, bör staten tillskjuta eget kapital. Vinstdispositions- och rekapitaliseringsregler behandlas närmare i kapitel 9. Det ingår i utredningens uppdrag att överväga att finansiera kostnader för valutareserven genom ett avgiftsbaserat försäkringssystem. Banker och andra finansinstitut har en implicit försäkring mot att hamna i likviditetsnöd i utländsk valuta. Utredningen finner att det finns principiella skäl för att införa en obligatorisk kollektiv försäkring för att täcka kostnaderna åtminstone för den upplånade delen av valutareserven. Avgifterna bör sättas så att de avspeglar det enskilda finansinstitutets andel av den totala upplåningsfinansierade utlåningen i utländsk valuta och dess risktagande. Utredningen ställer sig positiv till fortsatt analys och precisering av hur ett avgiftsbaserat försäkringssystem närmare kan utformas. Den fortsatta analysen bör även, som ett alternativ till en försäkring, omfatta införandet av kassakrav för utlåning i utländsk valuta. Ett sådant krav är ett beprövat, flexibelt och enkelt men trubbigare verktyg jämfört med en försäkringslösning. 8Riksbankens behov av finansiering Utredningens bedömningar och förslag: Ett kostnadsfritt kapital om är tillräckligt för att med betryggande marginal uthålligt ska kunna täcka löpande kostnader. Av det kostnadsfria kapitalet bör utgöras av eget kapital för att täcka eventuella underskott och förluster i verksamheten. Därutöver bör få en ram för förstärkning av valutareserven med ett belopp som tillsammans med det kostnadsfria kapitalet uppgår till . Detta ger möjlighet att hålla en valutareserv som med betryggande marginal är tillräcklig för att ge likviditetsstöd i utländsk valuta i erforderlig omfattning. Sedelmängden var 2012 ca . Eftersom eget kapital bör uppgå till 30 miljarder kommer det kostnadsfria kapitalet i utgångsläget att vara . Den förtida upplåningen kan därför i utgångsläget uppgå till högst . Beräkningen förutsätter att valutarisken i elimineras. Den metod för valutasäkring som föreslås innebär att risken flyttas till genom att återkommande säljer valutareserven på termin till . Därigenom blir statens samlade hantering av valutarisker effektivare och staten slipper binda ca i balansräkning för att täcka valutarisken. Fullgörande av IMF-åtaganden genom ianspråktagande av valutareserven kan inverka på förmåga att bedriva penning- och valutapolitik samt ge likviditetsstöd. Utredningen föreslår därför att de poster i balansräkning som avser IMF läggs i en egen balansräkning. Staten bör bära ansvaret för eventuella förluster. Utlåning till IMF bör finansieras genom upplåning från . Detta kapitel behandlar behov av kapital, som består av kostnadsfritt och upplånat kapital. Med kostnadsfritt kapital avses det redovisningsmässigt egna kapitalet samt räntefria skulder, dvs. utestående sedlar och mynt. Det kostnadsfria kapitalet ska vara tillräckligt stort för att med betryggande marginal kunna generera tillräcklig avkastning för att täcka kostnader och det egna kapitalet tillräckligt stort för att täcka uppkommande underskott och förluster i bankens verksamhet. Kapitlet behandlar även behov av utländsk valuta. Det upplånade kapitalet förstärker förmåga att ge likviditetsstöd i utländsk valuta. Utredningen använder samma metod som SOU 2007:51 för att beräkna hur stort eget kapital som krävs för att täcka eventuella förluster. Metoden innebär att den förlust som varje enskild risk i värsta fall kan ge upphov till uppskattas. Därefter adderas förlusterna och summan bestämmer behovet av eget kapital. Det hade varit önskvärt att utgå från en fördelning av storleken på och sannolikheten för varje utfall. Dessutom borde man beakta hur mycket de olika riskerna samvarierar – positivt, negativt eller inte alls – samt om de är oberoende av varandra. En sådan beräkning hade visat att risken för det sämsta tänkbara utfallet – att alla sämsta utfall realiseras – är tämligen låg och att den metod som utredningen använder sannolikt ger en överdriven bild av den realiserade förlusten.1 Dock saknas underlag för att på detta sätt göra sannolikhetsfördelningar för olika utfall för de olika typerna av risk och att beräkna korrelationer mellan de olika riskerna och deras utfall. Det bör observeras att vad som bedöms är risken för realiserade förluster. Det är realiserade förluster – och vinster – som påverkar 1 Ett enkelt exempel kan förklara: Anta att det finns två risker. Vardera risken kan ha utfallen -1, 0 och +1 och sannolikheterna är 1/3 för varje utfall. Om riskerna är perfekt positivt korrelerade inträffar det värsta utfallet, att båda riskerna faller ut med -1 och att det sammanlagda utfallet är -2, med 33 procents sannolikhet. Om riskerna är perfekt negativt korrelerade är utfallet alltid 0, dvs. de tar ut varandra. Och om korrelationen mellan riskerna är noll och de dessutom är oberoende av varandra är sannolikheten för det värsta utfallet, -2. resultat (samt även orealiserade förluster som överstiger ackumulerade orealiserade vinster i samma tillgång). Utredningens bedömning: Avgörande för beräkningen av kapitalbehovet för att täcka driftskostnader (netto vissa intäkter) är vilka antaganden som görs om den reala avkastningen på den del av det kostnadsfria kapitalet som är placerat i värdepapper. Man bör inte räkna med att placeringar i guld ger real avkastning . Den korta realräntan – räntan på tremånaders statsskuldväxlar – har historiskt legat på , men med ganska stora variationer . Mot bakgrund av att den korta realräntan kan vara betydligt lägre och att det bör finnas en betryggande marginal, antar utredningen en realavkastning på . Driftskostnaderna antas öka i samma takt som inflationen men förbli oförändrade i reala termer. Med dagens driftskostnader på ca blir följaktligen kapitalbehovet i form av räntebärande tillgångar . 8.2.1Driftskostnaderna beräknades tidigare till I SOU 2007:51 angavs driftskostnader till , exklusive kostnader för tillhandahållande av sedlar och mynt. Kostnaderna förutsattes stiga , dvs. lika med den genomsnittliga inflationstakten. Utredningen antog en genomsnittlig nominell avkastning på mellan och en real avkastning mellan . Med dessa antaganden följde att kapitalbehovet för att täcka driftskostnaderna, exklusive kostnaderna för tillhandahållande av sedlar och mynt, uppgick till mellan 32 och 43 mdkr. För kostnaderna för sedlar och mynt valde SOU 2007:51 att utgå från en nivå på . Detta var visserligen lägre än genomsnittet på för perioden –2007, men kostnaderna förväntades bli lägre , eftersom sedlar och mynt kom att upphandlas i stället för att produceras i egen regi, och distributionen övertogs av privata företag. att kostnaderna skulle öka nominellt , beräknades kapitalbehovet för att täcka kostnaderna för tillhandahållande av sedlar och mynt till 8–11 mdkr. Sammantaget bedömdes driftskostnaderna, inklusive kostnaderna för tillhandahållande av sedlar och mynt, uppgå till , vilket gav ett kapitalbehov på mellan 40–54 mdkr. 8.2.2Driftskostnaderna beräknas till 750 miljoner driftskostnader för åren 2007–2012 visas i diagram 8.1. Uppgiften är en prognos från . Två tendenser är tydliga. För det första har driftskostnaderna, inklusive vissa förvaltningsintäkter men exklusive kostnaderna för sedlar och mynt, legat på en tämligen nivå i nominella termer. Utredningen väljer att basera sina beräkningar på det ungefärliga genomsnittet på –2012, vilket sammanfaller med prognosen . Driftkostnad (exkl sedlar och mynt) Källa: och årsredovisningar 2007–2011. Uppgifterna är en prognos. För det andra har de genomsnittliga kostnaderna för att tillhandahålla sedlar och mynt fallit kraftigt. har kontanthanteringen i genomgått stora förändringar. sköter bankerna och bankdepåbolagen själva distributionen av kontanter utan att är inblandad. roll har begränsats till att tillhandahålla nya sedlar och mynt samt makulera gamla. kostnader för kontanthanteringen har därigenom kraftigt reducerats, som framgår av diagrammet. Till detta har även minskade volymer av sedlar och mynt, till följd av fallande efterfrågan från allmänheten, bidragit. Utredningen uppskattar att den årliga kostnaden blir . Visserligen blir kostnaderna högre i samband med introduktionen av sedlar och mynt med ny utformning och i nya valörer, men dessa kostnader är av engångskaraktär. Mot bakgrund av de minskade kostnaderna för kontanthanteringen beräknas de årliga totala driftskostnaderna, inklusive kostnaderna för sedlar och mynt, uppgå till , vilket är lägre än bedömningen i SOU 2007:51. 8.2.3Historiska realräntor – fallande trend I ett historiskt perspektiv har nivån på den korta realräntan (nominell ränta på tremånaders statsskuldväxlar minus faktisk inflation) varierat kraftigt. I ett mycket långt perspektiv, perioden –2008, har den korta realräntan i genomsnitt legat på i . Häri ingår perioder med mycket hög inflation (bl.a. under första och ). har den korta realräntan i genomsnitt varit . I den perioden ingår med negativa realräntor och med realräntor på . Sammantaget konstateras att den korta realräntan har varierat kraftigt, men genomsnittligt legat på ca 2 procent.2 har de korta realräntorna i de stora industriländerna varierat kraftigt och uppvisat en nedåtgående trend, som framgår av diagram 8.2. har realräntorna t.o.m. varit negativa i en del fall. Det är knappast klarlagt varför räntan sjunkit och det är osäkert hur länge nuvarande låga ränteläge kommer att bestå. En möjlig orsak till den trendmässiga nedgången kan vara övergången från en hög och variabel till en låg och stabil inflation – som i sin tur hänger samman med övergången till en penningpolitisk regim med självständiga centralbanker och inflationsmål. Den lägre realräntan skulle alltså förklaras av högre trovärdighet för penning- 2 , Realräntan i , Ekonomisk kommentar, nr 5 2008, . politiken, minskad inflationsosäkerhet och därmed en lägre riskpremie. I så fall kan den bli bestående. En annan förklaring kan vara att förändringar i den globala inkomstfördelningen – som beror på mer tillfälliga faktorer – har skapat ett globalt sparandeöverskott. I så fall kan den låga realräntenivån vara övergående. Källa: Macrobond. Den faktiska avkastningen på obligationsinnehav har varit betydligt högre än vad ovanstående siffror indikerar. 2012 var avkastningen (exklusive växelkurseffekter) nominellt och realt.3 Det beror främst på att obligationerna har en betydligt längre genomsnittlig löptid än , nämligen 3–. På grund av inflationsrisken ger obligationer med längre löptid normalt högre avkastning. 3 Avkastning enligt uppgift från . 8.2.4Kapitalbehovet känsligt för antaganden om realräntan För beräkningen av kapitalbehov är antagandet om vilken real avkastning som långsiktigt kan räkna med i sin kapitalförvaltning avgörande. Det finns inte någon allmänt vedertagen teoretisk modell för att bestämma realräntan. Det går inte heller att på empirisk grund säkert bestämma vilken ränta man bör räkna med. Avkastningens avgörande betydelse för kapitalbehovet framgår av diagram 8.3. Med den genomsnittliga reala avkastning på som haft på sin ränteportfölj blir kapitalbehovet 17 mdkr, under förutsättning att samtliga tillgångar är räntebärande. Om däremot avkastningen är lika med det historiska genomsnittet på blir kapitalbehovet 38 mdkr. Driftskostnad, huvudscenario = /år Källa: Utredningens beräkning. Även om huvudsakligen placerar sina tillgångar i statspapper, är det således inte självklart vilken real avkastning man ska räkna med på lång sikt.4 Det beror bl.a. på den valda genomsnittliga löptiden i portföljen, dvs. på den risk som man vill ta. Även placeringar med kreditrisk kan ge högre förväntad avkastning. Syftet med valutareserven är dock att ha beredskap för snabba insatser på valutamarknaden eller för att ge likviditetsstöd. Därför är den placerad i mycket säkra tillgångar som med stor sannolikhet är likvida även vid en internationell finanskris. använder sig av begreppet neutral reporänta, med vilken menas den reporänta som är förenlig med en ekonomi i balans, dvs. en ekonomi med 2 procents inflation och jämviktsarbetslöshet. angav före finanskrisen att den neutrala reporäntan var 4–4,. reviderades den till 3,5–4,5.5 Med ett inflationsmål på , innebär detta en real reporänta på 1,5–2,. Detta är alltså vad bedömer vara en genomsnittlig kort realränta. 8.2.5Riksbankens kapitalbehov för att täcka driftskostnaderna uppgår till Historiska tidsserier för visar att den korta realräntan (på tremånaders statsskuldväxlar) har legat på , men att den uppvisat stora variationer . har realräntan varit negativ. har dock , trots att realräntan varit lägre än , haft en real avkastning på sin räntepappersportfölj på i genomsnitt. Utredningen anser att beräkningen av behovet av kostnadsfritt kapital måste baseras på ett försiktigt antagande om den reala avkastningen . Den måste ge en betryggande marginal för att driftskostnaderna ska kunna täckas även med låg eller negativ real avkastning. Utredningen utgår därför från att på lång sikt får en real avkastning på sina tillgångar på . Detta ger ett kapitalbehov i räntebärande värdepapper, för att täcka driftskostnaderna, på 75 mdkr. Beräkningen förutsätter att driftskostnader, givet dess nuvarande uppgifter, är konstanta i reala termer, dvs. 4Vid utgången av 2011 var guldreserven värd 44 mdkr. Guldinnehavet kan ge positiv avkastning endast om guld säljs och orealiserade prisvinster realiseras. 5Penningpolitisk rapport, . SOU 2013:9 behov av finansiering att de uppräknas enbart med den antagna inflationstakten på . Detta är vad som föreslås i kapitel 9. Skulle en uppräkning av kostnaderna göras även realt, blir behovet av kapital något större. En real uppräkning med exempelvis kräver ytterligare ca 1,5 mdkr i kostnadsfritt kapital. 8.2.6Riksbankens behov av valutareserv målsatta kostnadsfria kapital är bestämt på grundval av att det ska vara tillräckligt stort för att täcka kostnader. Det är således inte bestämt med hänsyn till uppgift att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta. Frågan om hur stor valutareserv som behöver för att med betryggande marginal kunna lämna likviditetsstöd i utländsk valuta i erforderlig utsträckning har inte något givet svar. För att besvara frågan måste beaktas att har möjlighet att hålla en valutareserv motsvarande det kostnadsfria kapitalet. Till detta kommer att föreslås få rätt till upplåning av utländsk valuta via för återställande av ianspråktagen valutareserv, att staten med kort varsel kan ge bankerna statlig upplåningsgaranti, att åtagandena mot IMF föreslås flyttas till en separat balansräkning och inte kommer att ta ordinarie valutareserv i anspråk, samt att bankernas motståndskraft mot likviditetsstress i utländsk valuta har stärkts avsevärt sedan finanskrisen. valutareserv bör vara tillräckligt stor för att banken med betryggande marginal ska kunna lämna likviditetsstöd i erforderlig utsträckning tills dess att valutareserven kan fyllas på genom upplåning via , och statliga garantier kan lämnas för bankernas upplåning. Den information som har lämnat till utredningen ger vid handen att mycket stora belopp kan upplånas inom en relativt kort tidsrymd, 1–2 veckor.6 Utredningens bedömning, mot denna bakgrund och på grundval av vad som anförts om potentiella likviditetsbehov vid likviditetsstress baserat på kalkyler (se kapitel 4), är att en ram för upplåning som kan ge en valutareserv uppgående till högst 200 mdkr ger en betryggande marginal. Utredningen föreslår att i lag får en sådan upplåningsram. I normala tider, utan större oro på finansmarknaderna, bör det inte finnas något behov av en upplånad valutareserv. Fi 2011:12/2013/1, PM om valutaupplåning. för att likviditetsstöd ska behöva lämnas försumbar. Däremot kan det finnas skäl att i tider av oro och förhöjda risker för likviditetsstress förstärka valutareserven. Med utredningens förslag kommer kostnadsfria kapital i utgångsläget att vara 125 mdkr. Det innebär att har möjlighet att ha en upplånad valutareserv på 75 mdkr i utgångsläget. En upplånad valutareserv betingar kostnader i form av räntor på upplåningen och ger intäkter i form av den avkastning som placeringarna ger. Nettot är som regel negativt. Förklaringen är att svenska staten lånar dollar, euro och andra valutor till högre räntor än den avkastning som placeringar i mycket likvida tillgångar ger. Nettokostnaden kan uppskattas till mellan . Den årliga kostnaden för en upplånad valutareserv på 75 mdkr i utgångsläget blir således 150 till . Om denna kostnad skulle bäras av permanent, krävs att får ett större kostnadsfritt kapital för att kunna täcka merkostnaden. Utredningen föreslår dock att åtminstone den upplånade valutareservens kostnader finansieras genom avgifter. som det kan ta att få ett avgiftssystem på plats kan täcka merkostnaderna med avkastningen på det föreslagna kostnadsfria kapitalet, som ju i utgångsläget är väsentligt högre än vad som bedömts vara tillräckligt på . Beslut om utnyttjande av låneramen bör fattas efter samråd med riksbanksfullmäktige. Det är lämpligt att beslutet föregås av information till berörda myndigheter, t.ex. i det s.k. stabilitetsrådet. Utredningens bedömning: För att täcka eventuella realiserade förluster i guldreserven på nuvarande nivå till följd av guldprisförändringar och i valutareserven på nuvarande nivå till följd av ränteförändringar krävs vardera i eget kapital, totalt . Detta förutsätter att valutarisken elimineras så att inget eget kapital behöver avsättas för ändamålet (se avsnitt 8.6). Övriga risker inom tillgångsförvaltningen bedöms som i sammanhanget små och motiverar ingen särskild avsättning av eget kapital i balansräkning. eget kapital måste dimensioneras för att täcka förluster som kan uppstå i förvaltningen av tillgångarna, i kreditgivningen samt i den operativa verksamheten. Som framgått i kapitel 7 bärs förluster av det egna kapitalet och inte av sedelmängden. De förlustrisker som ska täckas av det egna kapitalet är: marknadsrisk – guld eller värdepapper måste säljas till lägre pris än inköpspriset, likviditetsrisk – en försäljning orsakar att priset sänks och ett köp att det höjs, kreditrisk – motparter eller utgivare av värdepapper fullgör inte sina förpliktelser, operativa risker – förluster till följd av misstag, otillåtna åtgärder, fel i tekniska system, etc. De redovisningsprinciper som följer innebär att realiserade vinster och förluster vid försäljning av värdepapper, guld och valuta påverkar årets resultat och därmed balansräkningen. Orealiserade vinster och orealiserade förluster reserveras däremot på värderegleringskonton i balansräkningen och påverkar vare sig resultatet eller redovisade eget kapital. Om emellertid orealiserade förluster överstiger ackumulerade orealiserade vinster ska skillnaden enligt reglerna belasta årets resultat och eget kapital.7 Utan någon trend i utvecklingen av priserna på guld, räntebärande tillgångar och valuta , kommer saldona på värderegleringskontona att variera kring sina ingångsvärden. Detta är dock inte givet, och variationerna kan vara stora . Medlen på värderegleringskonton har ökat trendmässigt sedan dessa infördes och uppgick vid utgången av 2011 till knappt 48 mdkr. Ökningen är en följd av prisökningen på guld och en fallande trend i räntorna, dvs. stigande priser på räntebärande värdepapper.