sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Att koppla ett vitesföreläggande till en sådan rekom- Kommitténs överväganden och förslag menderad åtgärd, som inte har ett uttryckligt lagstöd, har därför bedömts uteslutet. En grundläggande förutsättning för att eleverna ska kunna nå målen för utbildningen är tillräckliga lärarresurser. Enligt 3 kap. 3 § skollagen ska alla elever ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de uti- från sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. I 5 kap. 2 § skolförordningen (2011:185) anges att eleverna genom strukturerad undervisning ska ges ett kontinuerligt och aktivt lärarstöd i den omfattning som behövs för att skapa förutsättningar för att eleverna når de kun- skapskrav som minst ska uppnås och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för utbildningen. Det framstår som otillfredsställande att Skolinspektionen, när den finner brister och större eller annorlunda disponerade lärar- resurser skulle kunna avhjälpa dessa, inte anser sig kunna anvisa lösningar av det slaget. Enligt kommitténs uppfattning måste såväl 3 kap. 3 § skollagen som 5 kap. 2 § skolförordningen tolkas så att huvudmannen är skyldig att bemanna verksamheten med tillräckligt antal lärare. Skolinspektionen ska kunna ange åtgärder som innebär förändringar i lärarresursen För få lärare kan vara en möjlig orsak till kvalitetsbrister som Skolinspektionen konstaterar i sin tillsyn. Kommittén föreslår att i de fall en skola – eller fristående – uppvisar brister, som påtagligt påverkar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen, ska Skolinspektionen göra en särskild analys av lärar- situationen på skolan. Analysen bör omfatta antalet lärare, kompe- tensnivån och hur lärarresurserna disponeras. Om analysen ger stöd för det, bör Skolinspektionen i samband med sitt föreläggande ange åtgärder som inkluderar förändringar i lärarresursernas storlek och/eller disposition för att komma till rätta med bristerna. När Skolinspektionen överväger ett föreläggande om fler lärare riktat till en fristående skola måste elevernas behov vara en utgångs- punkt, bemanningen i jämförbara kommunala skolor i kommunen en annan. Det är storleken på kommunens satsningar på sina egna skolor som i praktiken avgör friskolans resurser. Om skolpengen exempelvis är utformad så att den ger möjlighet till extra lärar- Kommitténs överväganden och förslag resurser till en skola på grund av elevernas socioekonomiska bak- grund, ökar också möjligheten att ställa krav på fler lärare i den skolan. 11.8Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m.m. Kommitténs bedömning: Beslut i ett ärende om godkännande som huvudman för fristående skola bör fattas skyndsamt om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till elevernas möjligheter att fullfölja sin utbildning. Det bör förtydligas i författning att en huvudman i vissa fall kan skjuta upp starten av en skolverksamhet ett kalenderår efter Statens skolinspektions beslut om godkännande. En ansökan om godkännande som enskild huvudman ska ha kommit in till Skolinspektionen kalenderåret innan utbildningen ska starta och beslut ska om möjligt fattas före . Snabbspår vid byte av huvudman föreslår, som framgått i tidigare avsnitt, utökade uppgifter för Skolinspektionen. Kommittén har redan framhållit att de nya prövningar som kan komma att göras vid godkännande- bedömningar och ägarskiften inte påtagligt får öka handläggnings- tiderna. Väntetiden på besked är ett klagomål bland fri- skolorna. Skolinspektionen bör enligt bedömning utveckla ett snabbspår att använda i fall där elevperspektivet talar för en förenklad handläggning. Det kan exempelvis gälla situationer då en fristående gymnasieskola av någon anledning väljer att inte fortsätta anordna ett program eller en inriktning som har bedrivits och en annan skola är redo att ta över elever, men där den senares godkännande inte avser det aktuella programmet. Om Skolinspektionen i det läget följer sina ordinarie rutiner kan ett långt studieuppehåll uppstå för eleverna. Det bör i sådana lägen enligt kommitténs uppfattning vara möjligt med ett förenklat förfarande. En sådan ansökan avser i de allra flesta fall Kommitténs överväganden och förslag mindre förändringar i eller utökningar av verksamheten. I många fall torde huvudmannen dessutom redan vara godkänd av myndig- heten med avseende på lämplighet och förutsättningar att bedriva utbildningsverksamhet. Kommittén föreslår därför att beslut i ett ärende om god- kännande som huvudman för fristående skola ska fattas skyndsamt om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till elevernas möjlig- heter att fullfölja sina studier. Skolförordningen respektive gymnasie- förordningen bör därför ändras i enlighet med förslaget. Det får ankomma på Skolinspektionen att i sina föreskrifter om ansökan om godkännande som huvudman för fristående skola (SKOLFS 2011:154) närmare ange vad en sådan ansökan ska innehålla. Möjlighet skjuta upp starten av en skola Kommittén vill i detta sammanhang ta upp Skolinspektionens för- ändrade praxis som innebär att en huvudman som fått ett godkän- nande måste starta utbildningen inom ett kalenderår efter beslutet om godkännande. Enligt kommittén är den förändringen olycklig. Det kan finnas mycket rimliga och legitima skäl att förbereda starten , t.ex. på grund av påbörjad bygglovsprocess eller motsvarande. Kommittén föreslår därför att regeringen gör ett förtydligande i skolförordningen respektive gymnasieförordningen som ger huvud- mannen möjlighet att skjuta upp starten ett kalenderår i det fall start ej kunnat ske som planerat på grund av omständigheter utanför huvudmannens kontroll. 11.9Frågan om reglering av bolagsverksamhetens syfte Kommitténs bedömning: En utredning bör analysera om det ska införas ett krav på att aktiebolag som vill bedriva skol- verksamhet i sin bolagsordning ska ange att bolagets verk- samhet, helt eller delvis, har till syfte att bedriva utbildning av god kvalitet. Utredningen ska också ta fram förslag på hur det i så fall kan ske. Analysen ska även omfatta alternativet att över- skott som huvudregel ska återinvesteras i verksamheten. Kommitténs överväganden och förslag Det är kommitténs uppfattning att den möjlighet till ägarprövning som föreslås (se avsnitt 11.2) kommer att ha betydelse för att säkerställa att oseriösa och kortsiktiga ägare till fristående skolor sållas bort. Frågan har uppkommit i kommittén om det också, där- utöver, behövs en reglering av syftet för de bolag som bedriver skolverksamhet. Aktiebolagslagen (2005:551, ABL) utgår från att ett bolags verk- samhet bedrivs i syfte att bereda aktieägarna vinst (se t.ex. prop. 1975:103 s. 476 och prop. 2004/05:85 s. 219). Det framgår indirekt av bestämmelsen i 3 kap. 3 § ABL, som har följande lydelse. Om bolagets verksamhet helt eller delvis skall ha ett annat syfte än att ge vinst till fördelning mellan aktieägarna, skall detta anges i bolags- ordningen. I så fall skall det också anges hur bolagets vinst och be- hållna tillgångar vid bolagetslikvidation skall användas. Först kan kommittén konstatera att det är uppenbart att många verksamheter, som drivs i aktiebolagsform, inte har vinst som enda syfte. Att i bolagsordningen ange ett syfte som helt eller delvis är ett annat än att ge vinst, i enlighet med 3 kap. 3 § ABL, är ändå ovanligt. För ägarna finns det andra instrument för bolagsstyrning som säkerställer att kompletterande syften beaktas i bolagets verk- samhet, t.ex. bolagsordningens bestämmelse om föremålet för bo- lagets verksamhet, styrelsens sammansättning, bolagsstämmans utdelningsbeslut och särskilda ägardirektiv. Enligt kommitténs mening bör Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster analysera denna fråga djupare i den kontext som den utredningens direktiv utgör. En sådan konstruktion på skolområdet skulle, om den bedöms lämplig att införa, innebära att Skolinspektionen bara beviljade till- stånd till nya huvudmän i bolagsform om de i sina bolagsordningar hade en sådan paragraf som avses i 3 kap. 3 § ABL. Det är kom- mitténs uppfattning att ett stadgande i så fall endast skulle bestå i krav på att en syftesparagraf införs i bolagsordningen där utbild- ning av god kvalitet anges som ett syfte (eller det enda syftet eller huvudsyftet) för bolaget. Effekten av stadgandet blir att ägarna vid bolagsbildningen måste ta ställning till hur bolagets syfte ska formuleras och vilka konsekvenser detta får för fördelningen av vinsten. Om ett sådant krav införs, bör det kvarstå även efter det att godkännande har lämnats. Bolagsordningen är ett dokument som ägarna förfogar över och som när som helst kan ändras. Kommitténs överväganden och förslag därför ingå som en del av Skolinspektionens tillsyn att granska till- synsobjektens bolagsordningar. Om brister konstateras får myndig- heten ingripa enligt 26 kap. skollagen. Det finns olika uppfattningar i kommittén om huruvida ett krav på en syftesparagraf bör införas. Men det är alltså kommitténs gemensamma uppfattning att frågan om en syftesparagraf i bolags- ordningen där utbildning anges som ett syfte är intressant och bör analyseras ytterligare. I den rättsliga diskussionen kring 3 kap. 3 § ABL har hävdats att ett nämnande av mer än ett syfte – till exempel både utbildning av god kvalitet och vinstutdelning – kräver att det i bolagsordningen framgår hur de båda syftena ska balanseras mot varandra. Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansi- erade välfärdstjänster (Fi 2012:11) bör, för att ett beslutsunderlag ska finnas, analysera frågan och ta fram förslag i den kontext som utredningens direktiv utgör. Analysen ska även omfatta alternativet att utbildning av god kvalitet är det enda syftet och att överskott som huvudregel ska återinvesteras i verksamheten. Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärds- tjänster har, efter att ha stämt av frågan med , åtagit sig detta. 11.10Frågan om skolors utrymme för nytänkande och innovation Kommitténs bedömning: Regeringen bör säkerställa att ut- rymmet för skolors nytänkande inte snävas in mer än nöd- vändigt. I den form regeringen finner lämplig bör effekten på innovationsutrymmet av gjorda och aktuella skolreformer ana- lyseras. Om analysen visar att det är önskvärt bör regeringen ta erforderliga initiativ. Ett av motiven för att ha fristående skolor inom det svenska skolväsendet är förväntan att de ska bidra till en förnyelse av hela systemet. Nytänkande förekommer naturligtvis också i kommunala skolor, men tanken från början var att skolor med en annan huvudman sannolikt skulle introducera mer nya metoder, organisa- tionsformer och okonventionella lösningar. har detta motiv fått stå tillbaka för andra betoningar. Kommitténs överväganden och förslag skolorna att avvika från t.ex. nationellt beslutade programstrukturer har blivit mindre. När sådana regelförändringar behandlats i riks- dagen har de stötts av breda majoriteter. När var sjätte elev går i en fristående skola och ersättningen per elev är densamma till fri- stående skolor som till kommunala skolor är det naturligt att ställa samma krav på friskolor som på kommunala skolor. Det är en grannlaga uppgift att fastställa var den optimala balanspunkten mellan frihet och likformighet ligger på skolområdet. Båda värdena är viktiga. Men på samma sätt som det är viktigt att elever i fristående skolor har samma möjligheter som elever i kom- munala skolor är det viktigt att det finns utrymme att pröva olika vägar att nå målen. Regering och riksdag har också i olika samman- hang uttalat att det är viktigt att skolorna har ett innovations- utrymme. Enligt regeringens proposition Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171) måste det t.ex. finnas frihet för den enskilda skolan att utifrån lokala behov och omständigheter göra sina egna prioriteringar av hur stora resurser man vill avsätta för olika ändamål. Kommittén har inte sett som sin uppgift att föreslå några regel- ändringar i detta avseende. Varje sådant beslut är en avvägning som kräver helt andra överväganden än denna kommitté är satt att göra. Kommittén föreslår emellertid att regeringen i någon lämplig form gör en översyn av regelverket ur detta perspektiv. Utan att lyfta fram någon enskild regel är det kommitténs uppfattning att innova- tionsutrymmet för skolor blivit för litet. Det är viktigt för hela skolsystemet att utrymmet för nytänkande inte snävas in mer än nödvändigt. Kommitténs förslag: Bestämmelserna i skollagen (2010:800) om skyldigheten för huvudmän att till lämna sådana uppgifter som behövs för allmänhetens insyn i skol- väsendet ska, om möjligt, träda i kraft . Övriga ändringar i skollagen och ändringarna i offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) ska träda i kraft . En enskild huvudman som har godkänts med stöd av 2 kap. 5 § skollagen i dess tidigare lydelse ska, om godkännandet gäller vid utgången av , anses ha godkänts enligt samma bestämmelse i dess nya lydelse. Andra övergångsbestämmelser bedöms inte vara nödvändiga. För att ska ha möjlighet att driftsätta det informationssystem som beskrivs i avsnitt 11.5 måste huvudmännens skyldighet att lämna uppgifter som behövs för allmänhetens insyn börja gälla . Om så inte kan ske bör skyldigheten börja gälla så fort det är praktiskt möjligt efter och regeringens beslut om författningsändringar med anledning av kommitténs förslag. Övriga ändringar i skollagen och offentlighets- och sekretess- lagen föreslås träda i kraft . Detta innebär att en lämplighetsprövning av enskilda som ansöker om att godkännas som huvudmän kommer att genomföras beträff- ande ansökningar som handläggs av Skolinspektionen 2015. Vidare innebär det att huvudmän som godkänts för utbildning med start kommer att omfattas av skyldigheten att ta ini- tiativ till samråd med lägeskommunen och, såvitt gäller huvudmän för gymnasieskola och gymnasiesärskola, med närliggande kommuner. Införandet av kravet på lämplighet för godkännande av enskilda huvudmän ska inte innebära att huvudmän som redan har godkänts måste ansöka om godkännande på nytt, utan sådana huvudmän ska, om godkännandet alltjämt gäller när de nya reglerna träder i kraft, anses ha fått ett godkännande med stöd av 2 kap. 5 § i dess nya lydelse. I detta avsnitt presenteras en analys av vilka konsekvenser kom- mitténs förslag kan innebära för statliga myndigheter, kommuner, skolor och skolföretag. Kommittén bedömer att det i första hand är och Skolinspektionen som berörs av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. I viss utsträckning kan även kom- muner liksom huvudmän och ägare av fristående skolor komma att påverkas. Enligt 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en kom- mitté redovisa vilka konsekvenser förslagen i ett betänkande får för stat, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Beräkningar av eventuella kostnader, liksom i förekommande fall förslag till finansiering, ska också redovisas i betänkandet. Om förslagen inne- bär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. I avsnitt 13.1 redovisas effekter av de olika bedömningar och för- slag kommittén presenterar i avsnitt 11, förslag för förslag. I av- snitt 13.2 redovisas sedan de beräknade ekonomiska konsekvenserna uppdelade på statliga myndigheter, kommuner, enskilda huvudmän samt elever, föräldrar och andra medborgare. I avsnitt 13.3 pre- senteras slutligen andra konsekvenser som förslagen bedöms med- föra och som ska redovisas enligt kommittéförordningen. Kommittén lämnar i avsnitt 11 förslag och bedömningar inom tio områden, vars konsekvenser redovisas i det följande. 13.1.1Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet Kommitténs förslag (se avsnitt 11.1) innebär att en enskild måste vara lämplig att bedriva utbildning för att Skolinspektionen ska lämna ett godkännande som huvudman för utbildningen enligt 2 kap. 5 § skollagen. För sin prövning av huvudmannens lämplighet föreslås Skolinspektionen få rätt att begära utdrag ur belastningsregister. Det kan även bli aktuellt att inhämta uppgifter från andra myndigheter, t.ex. och Skatte- verket. När huvudmannen är en juridisk person, vilket är vanligast, ska lämplighetsprövningen även ta sikte på de personer som har ett väsentligt inflytande i rörelsen, t.ex. verkställande direktör, ord- förande för och övriga ledamöter i styrelsen eller en person med dominerande ägarposition. Kravet på lämplighet ska kvarstå även efter det att ett godkän- nande lämnats. Därför föreslås att en enskild huvudman ska vara skyldig att till Skolinspektionen anmäla när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i verksamheten. På så vis ges Skolinspektionen möjlighet att inom ramen för sin tillsyn kontrollera om förändringen påverkar huvudmannens lämplighet. Vidare föreslås att Skolinspektionen ska kunna inhämta uppgifter ur belastningsregistret även för sin tillsyn. –2011 inkom till Skolinspektionen igenom- snitt 660 ansökningar om godkännande som huvudman. Antalet ansökningar har emellertid varierat mycket mellan åren med det högsta antalet 2011 (791) och det lägsta antalet året därpå (390) för att 2013 öka något till 424 ansökningar. Skillnaderna i antalet ansökningar kan med andra ord vara betydande från till ett annat. En prövning av skolhuvudmannens lämplighet kan rimligtvis göras både i början och i slutet av handläggningen. Om prövningen görs i början kommer fler prövningar att behöva göras än om den sker i slutet av handläggningen, som ett sista steg före beslut. I genomsnitt har 222 huvudmän kommit in med en eller flera ansökningar under ansökningsomgångarna för åren 2009–2013, som minst 188 stycken 2013 och som mest 2010 med 259 huvud- Det genomsnittliga antalet huvudmän som fått minst en ansökan godkänd var 103 stycken, med en variation mellan 87 () och 113 (). Det betyder att i genomsnitt har drygt hälften av de huvudmän som kommit in med minst en ansökan inte fått någon ansökan godkänd. Kommittén har försökt uppskatta hur många anmälningar om förändringar i ägar- eller ledningskretsen som kan beräknas inkomma till Skolinspektionen. /12 bedrev totalt 890 enskilda huvudmän utbildning i fristående grund- och gym- nasieskolor (se avsnitt 4.1). Det är inte orimligt att anta att föränd- ringar av ägarskap eller i ledningskretsen kan vara aktuella för var tredje huvudman . Det handlar i så fall om cirka 300 an- mälningar . Varje anmälan kan omfatta en eller flera personer. Kommittén bedömer utifrån de redovisade volymerna att Skol- inspektionen kommer att begära cirka 1 600 utdrag ur belastningsregistret. Av dessa beräknas 1 100 utdrag begäras i sam- band med Skolinspektionens prövning av en ansökan om att god- kännas som huvudman. Kommittén bedömer, med ledning av ovanstående, att endast hälften av de huvudmän som kommer in med en ansökan om godkännande kommer att behöva lämplighetsprövas vid handläggning av ansökan, om granskningen görs i slutet av handläggningen. Själva pröv- ningen antas i de allra flesta fall inte komma att kräva mer än en marginell arbetssinsats per ärende. I några enstaka ärenden kan det dock komma att krävas mer resurser. Inte heller i tillsynsärenden torde lämplighetskravet i allmänhet innebära att det kommer krävas stora arbetsinsatser. Även i denna ärendetyp kan det dock i vissa fall krävas ett mer omfattande utredningsarbete. Enligt kommitténs bedömning kan inhämtandet av register- utdrag i sig inte antas kräva ytterligare resurser. I ansöknings- ärenden bör registerutdrag lämpligen endast begäras för de skol- huvudmän vars ansökningar i övrigt uppfyller de formella kraven och som därför kan komma att bifallas. Att ett redan omfattande ansökningsmaterial tillförs cirka tio registerutdrag, som i de allra flesta fall förutses vara blanka, antas medföra ett marginellt mer- arbete. Inledningsvis kan det finnas en osäkerhet kring vilka register- uppgifter som Skolinspektionen ska väga in i en bedömning, vilket kan medföra något längre handläggningstider till en början. förutsätts att en praxis etableras. Sammantaget gör kommittén bedömningen att det inte kommer att krävas något resurstillskott för lämplighetsprövningen vid handläggning av ansökan om att godkännas som huvudman. Kommittén anser dock att Skolinspektionens resurser bör öka något för hanteringen av anmälningar om förändringar i ägar- och ledningskretsen, som också kan föranleda ytterligare gransknings- insatser och delvis kräva ny kompetens inom Skolinspektionen. Den tillkommande kostnaden för detta beräknas till . Att lämna ut registerutdrag avseende den nya målgruppen till Skolinspektionen innebär en merkostnad för . Med utgångspunkt i den faktiska kostnad som haft för lämplighetsprövning av personal inom förskole- verksamhet, skola och skolbarnsomsorg kan myndighetens kost- nader vid ett genomförande av kommitténs förslag beräknas. uppskattar att förvaltningskostnaden för normal handläggning av ett registerutdrag är per utdrag, vilket redovisas i en lagrådsremiss från regeringen (Ju2013/3977/L5, s. 44). I den kostnaden ingår hantering, telefon- support, papper, porto m.m. En uppskattad volym om 1 600 utdrag skulle i så fall medföra en årskostnad på . Till detta kommer eventuellt behov av systemförändringar i belast- ningsregistret, vilket kommittén inte kan uppskatta kostnaderna för. Kostnaden för hanteringen av registerutdrag till Skolinspektionen bedöms dock rymmas inom den nuvarande anslagsramen. Konsekvenser för de enskilda skolhuvudmännen För de enskilda huvudmännen blir den föreslagna anmälnings- skyldigheten vid förändringar i ägar- och ledningskretsen en till- kommande arbetsuppgift. Kommittén bedömer dock att det inte rör sig om en betungande administrativ börda som kräver resurs- tillskott. Underlåtenhet att anmäla förändringar kan enligt kom- mitténs förslag komma att leda till att tillstånd återkallas vilket bedöms vara ytterst ovanligt. 13.1.2Prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet Kommittén anser (se avsnitt 11.2) att en ägarprövning bör införas för att säkerställa att ägarna av ett skolföretag har ett seriöst och långsiktigt intresse för att bedriva utbildning. Regeringen har till- satt en särskild utredare som ska undersöka vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på dem som äger företag inom välfärdssektorn (dir. 2012:131). Kommittén lämnar därför inga författningsförslag i denna del, och någon konsekvens- analys har inte gjorts. 13.1.3Samråd med kommunen före friskoleetablering Kommittén föreslår att en nyetablering av en fristående skola ska föregås av ett samråd med den berörda kommunen, se avsnitt 11.3. Om skolan är en gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska när- liggande kommuner ges tillfälle att yttra sig. Samrådet ska avse den kommande verksamheten och genomföras efter godkännande men före skolinspektionens s.k. etableringskontroll. Om samråd inte sker kan godkännandet komma att återkallas. Det kan dock inte bli fråga om återkallelse om orsaken till att samråd inte ägt rum är att kommunen agerat på ett sådant sätt att samråd inte kunnat genom- föras. Konsekvenser för kommuner och enskilda huvudmän Enligt kommitténs bedömning uppstår ett visst merarbete, dels för de berörda kommunerna, dels för de enskilda huvudmän som önskar starta en ny skolenhet eller en ny inriktning av utbildningen. Samrådet kan leda fram till ett avtal där ömsesidiga åtaganden görs. Ett för- djupat, frivilligt samarbete kan vara till stor nytta för båda parter. Exempelvis kan resurser utnyttjas gemensamt, information till kommunmedborgarna samordnas och gemensamma satsningar göras. Kommittén bedömer därför att såväl kommunala som enskilda huvudmän kan vinna fördelar av samrådet, och att dessa fördelar kan uppväga det merarbete som samrådet medför. inte beräkna kostnaderna för detta merarbete eftersom dess om- fattning kan skilja sig från fall till fall, beroende av parternas behov och önskemål.