sou · H1B332 · 2013-05-03 00:00:00 — 1 Interim progress report on the implementation of the Council directive 2011/85/EU on requirements for budgetary frameworks of the Member states. Report from the Commission to parliament and the Council, , 14.12.2012, SWD(2012) 433 final. 4.2.1Den reformerade stabilitets- och tillväxtpakten Samordningen av medlemsstaternas offentliga finanser sker främst genom stabilitets- och tillväxtpakten. Den syftar till att säkra sunda offentliga finanser som ett medel för att stärka förutsättningarna för prisstabilitet samt för en väl avvägd och varaktig tillväxt som främjar sysselsättningen. Stabilitets- och tillväxtpakten består av en förebyggande och en korrigerande del. Den förebyggande delen av pakten Den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten ska motverka att medlemsstater bygger upp alltför stora underskott i sina offentliga finanser.2 Enligt denna del av pakten ska varje medlemsstat ha ett medelfristigt budgetmål som avser det strukturella, konjunkturrensade budgetsaldot justerat för engångsåtgärder och tillfälliga åtgärder. Nivån på målet bestäms av rådet på förslag av medlemsstaten och ska säkerställa de offentliga finansernas hållbarhet, eller snabba framsteg mot sådan hållbarhet, samt ge möjlighet till budgetmässig handlingsfrihet. Det medelfristiga budgetmålet ska vara nära balans eller i överskott, men kan avvika från detta förutsatt att det finns en tillräcklig säkerhetsmarginal i förhållande till referensvärdet för budgetunderskott på av bruttonationalprodukten (BNP). Rådet och kommissionen ska övervaka hur målen efterföljs, och de medlemsstater som inte uppfyller sitt medelfristiga budgetmål ska specificera en anpassningsbana mot detta mål. Rådet ska, baserat på bedömningar från kommissionen och den Ekonomiska och finansiella kommittén, avgöra om den aktuella medlemsstatens anpassningsbana mot sitt medelfristiga budgetmål är tillfredsställande. Riktmärket är en strukturell förbättring om av BNP . För medlemsstater vars offentliga skuld överstiger av BNP ska förbättringen i det strukturella saldot överstiga av BNP . Medlemsstater kan i vissa situationer tillfälligt tillåtas avvika från sitt medelfristiga budgetmål eller anpassningsbanan mot målet. Detta får ske vid ovanliga händelser utanför den berörda medlems- 2 Stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del regleras i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken. antog rådet förordningen (EG) nr 1055/2005 av om ändring av förordning (EG) nr 1466/97. antogs och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 om ytterligare ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97. statens kontroll som bedöms ha stor inverkan på de offentliga finanserna. Det kan också röra sig om allvarliga konjunkturnedgångar för euroområdet eller EU som helhet eller vid genomförandet av större strukturreformer som har långsiktigt positiva effekter. I och med reformeringen av stabilitets- och tillväxtpaktens regelverk 2011, ska rådet och kommissionen även övervaka att medlemsstaternas offentliga utgifter inte ökar i snabbare takt än den potentiella BNP-tillväxten på medellång sikt, såvida inte en sådan ökning kombineras med åtgärder för att öka inkomsterna.3 För de medlemsstater som avviker från sitt medelfristiga budgetmål måste ökningen av utgifter vara så pass mycket mindre än den potentiella BNP-tillväxten att en tillfredsställande anpassningsbana mot deras medelfristiga budgetmål uppnås. Enligt EU:s riktlinjer kan medlemsstater som överträffar sina medelfristiga budgetmål tillfälligt låta de offentliga utgifterna öka snabbare än den potentiella BNP-tillväxten så länge som det medelfristiga målet respekteras under programperioden.4 Den korrigerande delen av pakten Den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten syftar till att avhålla medlemsstaterna från att bygga upp alltför stora skulder och underskott i de offentliga finanserna och att se till att dessa omgående korrigeras om de uppstår.5 Det främsta verktyget för att uppfylla dessa syften är underskottsförfarandet. Ett underskottsförfarande kan inledas av två skäl: om underskottet i de offentliga finanserna överstiger av BNP eller om den offentliga skulden överstiger av BNP och inte minskar i tillfredsställande takt. Skulden anses ha minskat i tillfredställande takt om den del som överskrider av BNP har minskat med i genomsnitt en tjugondel , eller minskar med i genomsnitt en tjugondel och i prognosen för det innevarande och . 3Utgifterna beräknas exklusive ränteutgifter och utgifter för arbetslöshet. 4Yttrande från Ekonomiska och finansiella kommittén: Specification on the implementation of the stability and growth pact, . 5Stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del regleras i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. ändrades denna förordning genom rådets förordning (EG) nr 1056/2005. ändrades förordningen genom rådets förordning (EU) nr 1177/2011. Rådet ska, på förslag av kommissionen, ta ställning till om ett alltför stort underskott föreligger och om så är fallet ska ett underskottsförfarande inledas mot den aktuella medlemsstaten. Vid beslut om att inleda ett sådant förfarande ska rådet ge en rekommendation till den berörda medlemsstaten om att den ska åtgärda situationen inom en av rådet satt tidsfrist . Rekommendationen ska även ange när det alltför stora underskottet ska vara korrigerat. Underskottsförfarandet kan trappas upp i flera steg om medlemsstaten inte vidtar effektiva åtgärder för att korrigera sitt underskott inom den angivna fristen. Reformeringen av regelverket 2011 innebar att sanktionsmöjligheter för inom den korrigerande delen av pakten utökades. Icke-euroländer omfattas emellertid inte av dessa sanktioner. Däremot kan åtaganden från dras in om ett land inte vidtar effektiva åtgärder för att korrigera sitt underskott, vilket kan likställas med en sanktion.6 4.2.2Förslag till ytterligare förstärkt ekonomisk-politisk styrning för Som ett komplement till sexpacket presenterade kommissionen två förordningsförslag om stärkt ekonomisk styrning för euroområdet.7 Det ena förslaget syftar bl.a. till att ge möjligheter till förstärkt övervakning av euroländer som har, eller hotas av, finansiella problem. I det andra förslaget föreslås att kommissionen ska granska budgetplaner på ett tidigare stadium än vad som sker. Därutöver föreslås utökade rapporteringskrav för euroländer som är föremål för stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsförfarande. och rådet förväntas anta de två förordningsförslagen . 6 , , , , , , , , , , , , och är mottagare av stöd från sammanhållningsfonden. Endast länder med en BNP per capita av genomsnittet i EU är berättigade till mottagande av sammanhållningsfonden. 7 KOM(2011) 819 och KOM(2011) 821. , eller formellt Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen, är ett mellanstatligt fördrag mellan samtliga EU-länder förutom och . hade tolv euroländer ratificerat finanspakten och den trädde därmed i kraft . Framförallt syftar finanspakten till att stärka den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten för att åtgärda budgetära problem i medlemsstater i ett tidigt skede. innebär krav på att införa en regel om budgetbalans och om automatisk korrigering vid en avvikelse från medlemsstatens medelfristiga budgetmål eller från anpassningen till detta mål. Reglerna ska föras in i nationell lagstiftning genom bindande och permanenta bestämmelser, helst på konstitutionell nivå eller på annat sätt som garanterar att reglerna fullt ut respekteras och efterlevs under hela den nationella budgetprocessen. Införandet i nationell lagstiftning ska ske . Bestämmelserna i finanspakten ska tillämpas i förhållande till alla euroländer, men även icke-euroländer har möjlighet att förklara sig bundna av vissa bestämmelser. innebär inte några rättsliga förpliktelser för de medlemsstater i EU som, i likhet med , inte har euron som valuta, och inte förklarat sin avsikt att vara bundna av delar av fördraget. beslutade att godkänna finanspakten utan att det blir bindande för (prop. 2012/13:39, bet. 2012/13:FIU28, rskr. 2012/13:167). För kan finanspaktens regler bli bindande endast om inför euron som valuta eller förklarar sig bundet av reglerna. 5Det svenska budgetpolitiska ramverket I delbetänkandet används fortsättningsvis EU-direktivets begrepp budgetramverk som ska ses som samstämmigt med begreppet budgetpolitiskt ramverk som används i bl.a. regeringens skrivelse 2010/11:79. Det finanspolitiska ramverket är ett vidare begrepp som förutom budgetprocessen och de budgetpolitiska målen även innehåller t.ex. principer för stabiliseringspolitiken (skr. 2010/11:79 s. 11–14). Det svenska budgetramverket innefattar en stram statlig budgetprocess och de budgetpolitiska målen; ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav. En annan viktig del av budgetramverket utgörs av den externa granskning av budgetarna och regeringens årsredovisningar som görs av bl.a. , , och . har i uppdrag att särskilt följa upp de budgetpolitiska målen. ska enligt 3 § lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. granska årsredovisningen för staten. I detta sammanhang följer upp de budgetpolitiska målen, i huvudsak i ett bakåtblickande perspektiv. Den statliga budgetprocessen har ett medelfristigt perspektiv och utgår från ett uppifrån och ned-perspektiv, i vilket olika utgifter ställs mot varandra och budgetförslag prövas utifrån ett på förhand fastställt utrymme som i hög grad bestäms av utgiftstaket och överskottsmålet. Denna budgetprocess bidrar till att summan av alla budgetförslag inte blir större än vad som är förenligt med de av beslutade budgetpolitiska målen och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Överskottsmålet är ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Målet har bestämts till att överskottet i hela den offentliga sektorn i genomsnitt ska uppgå till av bruttonationalprodukten (BNP) över en konjunkturcykel. Utgiftstaket är ett tak för statens utgifter och har sedan det infördes omfattat utgiftsområdena 1–25 och 27 samt ålderspensionssystemets utgifter vid sidan av statens budget. Utgiftstaket omfattar däremot inte utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Utgiftstaket fastställs i förväg. Det finns därmed utgiftstak beslutade för en period om . Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat. Det kommunala balanskravet, som finns i 8 kap. 4 § kommunallagen (1991:900), anger att varje kommun och landsting ska upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. Balanskravet är ett minimikrav. Kommuner och landsting ska även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. ska kommuner och landsting därför fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande mål är att ett resultat som motsvarar av intäkterna från skatter och generella statsbidrag, motsvarar god ekonomisk hushållning. Det kommunala balanskravet understödjer överskottsmålet. Välskötta finanser i kommuner och landsting bidrar således till att överskottsmålet uppnås. I förhållande till EU-direktivet kan det kommunala balanskravet sägas ha en medelfristig karaktär i och med att ett eventuellt underskott under ett räkenskapsår ska täckas av motsvarande överskott för att det egna kapitalet ska återställas inom denna tidsrymd. Detta innebär också att det existerar en korrigeringsmekanism i den mån balanskravet inte bedöms . I och med att det kommunala balanskravet ger stöd till överskottsmålet främjar det också indirekt EU:s referensvärden och det medelfristiga målet för . Kommuner och landsting ska upprätta en budget som uppfyller balanskravet vid de årliga budgetbesluten. Regeringen övervakar den kommunalekonomiska utvecklingen och redovisar denna i en årlig skrivelse samt i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Balanskravet för kommunerna utgör i ett nationellt perspektiv i första hand ett stöd Kommittén har därför valt att inte ytterligare lyfta fram balanskravet vid genomgången av det svenska budgetramverkets förhållande till EU-direktivets krav. Det budgetpolitiska ramverket och dess delar presenteras på ett överskådligt sätt i regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). I bilaga 3 redogörs närmare för diskussionen i forskningslitteraturen om varför budgetpolitiska regler och ramverk har introducerats. Det refereras också till empiriska analyser av hur lagstiftning av budgetpolitiska regler kan tänkas påverka de offentliga finanserna. Grunden för det svenska budgetpolitiska ramverket finns i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203) med tillhörande förordningar. Bestämmelserna i regeringsformen är av övergripande karaktär och reglerar huvudsakligen kompetensfördelningen mellan och regeringen. Ytterligare preciseringar finns i riksdagsordningen där även grunderna för budgetprocessen slås fast där. Även dessa bestämmelser är till övervägande del av övergripande karaktär och rör huvudsakligen arbetsformerna inom . I budgetlagen, som främst riktar sig till regeringen, ges de närmare förutsättningarna för budgetprocessen och det är även i budgetlagen som de budgetpolitiska målen kommer till uttryck. Lagstiftningen har på många områden karaktär av ramlagstiftning och kompletteras av de förarbeten som utgör grunden för lagstiftningen. Dessa förarbeten utgörs till stor del av betänkanden från parlamentariskt sammansatta kommittéer och utredningar, vilket för att det också finns en bred politisk uppslutning bakom lagstiftningens intentioner och syfte samt hur lagstiftningen ska tillämpas i praktiken. Det svenska budgetramverket består också av en omfattande konstitutionell praxis från och regeringen, vilken bygger på nämnda förarbetsuttalanden. Praxis grundas också i vissa delar på politiska överenskommelser i och mellan och regeringen. Genom den tydliga politiska förankringen som finns för ramverket säkerställs också dess efterlevnad. Avvikelser från den etablerade ordningen måste motiveras och blir även föremål för granskning av den politiska opposi- tionen och de organ, t.ex. , som har i uppgift att granska ramverkets efterlevnad. kompletteras ytterligare av den fasta praxis på lägre nivå som kommit att utvecklas på området. Denna praxis kommer till uttryck i de dokument som är en del av budgetprocessen och som även kan sägas vara ett resultat av denna. Dessa dokument främst den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen, årsredovisningen för staten och riksdagsutskottens betänkanden med anledning av dessa och de ställningstaganden som kommer till uttryck i dessa utgör också en del av det budgetpolitiska ramverket. Budgetprocessen styrs också av interna skriftliga riktlinjer inom såväl som . 6Budgetramverk som tryggar en planeringshorisont på minst tre år 6.1Krav på ett trovärdigt och effektivt budgetramverk på medellång sikt I direktivet ställs krav på medlemsstaterna att inrätta ett trovärdigt och effektivt budgetramverk på medellång sikt. ska trygga införandet av en finanspolitisk planeringshorisont för att se till att den nationella planeringen har ett flerårsperspektiv (artikel 9.1). Sådana budgetramverk ska innehålla förfaranden för upprättande av övergripande och transparenta fleråriga budgetmål för offentliga underskott, skulder och andra sammanfattande finanspolitiska indikatorer, t.ex. utgifter, för att se till att dessa överensstämmer med de gällande numeriska finanspolitiska reglerna som framgår av direktivets fjärde kapitel (artikel 9.2.a). Av definitionen i artikel 2.e i direktivet framgår att med budgetramverk avses den uppsättning mekanismer, förfaranden, regler och institutioner som den offentliga sektorns budgetpolitik vilar på. Detta innefattar bl.a. budgetramverk på medellång sikt som ingår i den nationella budgetprocessen och ger finanspolitiken ett längre tidsperspektiv än årsbudgetarnas, inklusive fastställandet av politiska prioriteringar och budgetmål på medellång sikt. Budgetlagen (2011:203) innehåller bestämmelser om de budgetpolitiska målen, dvs. överskottsmålet och utgiftstaket. Enligt 2 kap. 1 § budgetlagen ska regeringen till lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). som tryggar en planeringshorisont SOU 2013:32 2 kap. 2 § samma lag framgår att regeringen i budgetpropositionen ska lämna förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) och att förslaget ska avse det tredje tillkommande året. Överskottsmålet har tillämpats . Det fastställdes då av till i genomsnitt av bruttonationalprodukten Överskottsmålet syftar enligt förarbetena till att bidra till långsiktigt hållbara finanser, tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar sådana, en jämn fördelning av resurser mellan generationerna och ekonomisk effektivitet. Att upprätthålla långsiktigt hållbara finanser utgör en nödvändig förutsättning för att nå de övriga motiven till överskottsmålet (prop. 2009/10:100 s. 87 f.). Nivån på överskottsmålet ändrades 2007 till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Förändringen var en teknisk justering med anledning av att den europeiska statistikmyndigheten beslutat att ändra definitionen av den offentliga sektorns sparande, och innebar således inte någon förändring av målets stramhet med avseende på långsiktigt hållbara offentliga finanser. Regeringen har framhållit att den nuvarande nivån på överskottsmålet är ett mer ambitiöst mål än det minimikrav för den offentliga sektorns finansiella sparande som omfattas av i egenskap av EU-medlem (prop. 2011/12:100 s. 97). Överskottsmålet ska enligt budgetlagen löpande följas upp. , i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, ska regeringen redovisa för hur målet uppnås (9 kap. 2 § budgetlagen). Ett system med utgiftstak för staten har tillämpas och blev obligatoriskt 2010. Syftet med utgiftstak är främst att skapa en långsiktighet i budgetarbetet genom att klargöra att kravet på budgetdisciplin är varaktigt (prop. 2009/10:5 s. 14). Som framgår av 2 kap. 2 § budgetlagen ska regeringens förslag till utgiftstak i budgetpropositionen avse det tredje tillkommande budgetåret. Detta innebär att utgiftstak alltid finns beslutade för en treårsperiod, vilket ger uttryck för budgetprocessens medelfristiga karaktär (prop. 2009/10:5 s. 24). Som en konsekvens av utgiftstakets treåriga tidshorisont, och dess koppling till utgiftsområdena, ska regeringen enligt 2 kap. 3 § budgetlagen i budgetpropositionen också redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområdena för det andra och tredje tillkommande budgetåret. godkänner den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden för det andra och det tredje tillkommande året som en riktlinje för regeringens framtida budgetarbete. Vidare ska regeringen i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket. Dessa prognoser ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren (9 kap. 3 § budgetlagen). Kommitténs bedömning: Det svenska budgetramverket uppfyller direktivets krav om ett trovärdigt och effektivt budgetramverk på medellång sikt. Skälen för kommitténs bedömning: Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska inrätta ett budgetramverk på medellång sikt. Med medellång sikt avses i detta sammanhang . ska innehålla förfaranden för upprättande av övergripande och transparanta fleråriga budgetmål. Ett sådant budgetramverk är enligt beaktandesatserna 19 och 20 till direktivet nödvändiga för att se till att medlemsstaternas budgetramverk överensstämmer med unionslagstiftningen. Av budgetlagens bestämmelser framgår det uttryckligen att utgiftstaket har ett medelfristigt perspektiv genom att regeringen i budgetpropositionen ska lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret (2 kap. 2 §). Utgiftstaket skärper även kravet på prognosverksamheten och innebär att hänsyn måste tas till nya reformers budgeteffekter och befintliga utgiftssystems utveckling i ett medelfristigt perspektiv. Det fleråriga utgiftstaket syftar även till att i någon mån begränsa det problem som ligger i att de omedelbara fördelarna med en reform som ökar utgifterna ofta värderas högre än de framtida kostnaderna för att finansiera reformen. För överskottsmålet saknas det en uttrycklig reglering som anger att målet är medelfristigt. Målet har emellertid sedan det infördes haft en medelfristig definition i och med att det avser ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Konjunkturcykeln är svår att mäta och utvecklas oftast asymmetriskt, men historiskt sett har en cykel normalt varat eller längre.1 Det svenska budgetramverket innehåller således budgetpolitiska mål i form av överskottsmålet och utgiftstaket, vilka båda har ett medelfristigt perspektiv. Därutöver fastställer , förutom utgiftsramar för det nästkommande året, även en fördelning av utgifterna per utgiftsområde för det andra och tredje tillkommande året. Budgetprognoserna i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen ska också redovisas med denna tidshorisont. I direktivet anges att ett budgetramverk ska innehålla mål för offentliga underskott, skulder och andra sammanfattande finanspolitiska indikatorer, t.ex. utgifter. överskottsmål är ett mål för det offentliga underskottet även om det är definierat med motsatt tecken. har ett mål för utgifter i den meningen att utgiftstaket sätter en övre gräns för de takbegränsade utgifterna. utgiftsmål är således att utgifterna inte ska överstiga den restriktion som utgörs av utgiftstaket. tillämpar inte något separat nationellt mål för skulder och budgetramverket innehåller följaktligen inte något mål för den offentliga skuldens nivå eller dess förhållande till BNP. har emellertid som EU-medlem att följa Fördraget om Europeiska unionens funktionssätts (EUF-fördraget) referensvärden för de offentliga finanserna.2 De mest centrala reglerna är att bruttoskulden, definierad enligt de s.k. Maastrichtkriterierna, inte får överstiga av BNP och att eventuella underskott i de offentliga finanserna inte får överstiga av BNP. egna självpåtagna budgetpolitiska regler är i flera avseenden mer ambitiösa än reglerna i EUF-fördraget (prop. 2009/10:100 s. 86). EU:s mål för bruttoskuld och underskott utgör således en övre restriktion för den svenska bruttoskulden och en övre restriktion för eventuella underskott. ambitiösa mål har bl.a. tagit sig uttryck i att den konsoliderade bruttoskulden har minskat från av BNP till 2012. Bruttoskulden var 2012 lägre än den var före finanskrisen och 2008, och 2011 tillhörde den svenska bruttoskulden som andel av BNP de fem lägsta i EU. Ett stort respektavstånd finns därmed till EU:s mål för bruttoskulden. 1Se , Tidsbestämning av svensk konjunktur 1970–2010. Rapport till 2011/12, tabell 7 s. 26. 2Protokoll (nr 12) till EUF-fördraget. ett av två EU-länder som aldrig har varit i den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten. Ett viktigt mål med det budgetpolitiska ramverket är att säkerställa långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna, viket innebär att den offentliga skulden inte får öka okontrollerat. Det finns också en nära relation mellan utvecklingen av det offentliga finansiella sparandet och utvecklingen av nettoskulden, som definieras som bruttoskulden justerad för de finansiella tillgångarna.