sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — Med färre nämndemän som får ett mer kvalificerat uppdrag och bättre tjänstgöringsvillkor i kombination med en breddad rekry- tering ökar förutsättningarna för att kunna attrahera yngre yrkes- verksamma medborgare att engagera sig som nämndemän. Över- synen har gjorts med ett helhetsperspektiv och förslagen i de olika delarna samverkar och bör ses som en enhet. De föreslagna reglerna kommer att bidra till att ett modernare nämndemannasystem växer fram som även kan bidra till att stärka allmänhetens förtroende för rättsväsendet. När det gäller rekryteringsförfarandet och tydliggörandet av att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag finns enligt vår uppfattning inte något alternativ till att införa en fri kvot. Vi har i avsnitt 6.4.2 redogjort för för- och nackdelar med andra alter- nativ för att välja nämndemän än det vi föreslagit. Vårt förslag vad gäller nämndemannamedverkan innebär att antalet nämndemän som medverkar i rätten ska minskas från tre till två. Vi föreslår även att nämndemannamedverkan i fortsättningen ska koncentreras till de instanser och måltyper där nämndemännen bäst fyller sin funktion, vilket bl.a. innebär att nämndemän inte längre ska medverka i kammarrätt och hovrätt. Vi bedömer att det, med beaktande av de krav som ställs på nämndemännens medverkan i dömandet, inte finns någon alternativ reglering som på samma sätt som vårt förslag tillgodoser behovet av allmänhetens insyn i den dömande verksamheten och innebär ett lika effektivt ut- nyttjande av resurserna. I övrigt innebär våra förslag bättre och obligatorisk introduk- tion och förbättrade villkor för nämndemännen. Det är viktigt att förslagen i dessa delar genomförs bl.a. i syfte att markera hur vik- tigt och ansvarsfullt uppdraget som nämndeman är. 11.5Vilka berörs av förslagen? Våra förslag innebär att rekryteringsförfarandet, medverkan och tjänstgöringsvillkoren för nämndemännen kommer att ändras i flera avseenden. Ändringarna kommer i första hand att beröra de per- soner som kommer att komma i fråga för att väljas till nämnde- mannauppdrag. Ett genomförande av förslagen kommer att beröra domstolarnas arbete framför allt genom att de kommer att få tillämpa delvis nya regler vad gäller den praktiska hanteringen av frågor kring nämnde- män. Det gäller exempelvis ändrade ersättningsnivåer och arvoderings- regler, men även indelning av nämndemän till tjänstgöring. Enligt våra förslag kommer det att läggas större ansvar på Dom- stolar vad gäller information till allmänheten om nämndemanna- uppdraget och utbildning av nämndemän. Förslagen kommer vidare att påverka kommuner och landsting som kommer att dels behöva välja nämndemän enligt delvis nya regler (den fria kvoten), dels utveckla förfaranden och rutiner för att kunna sköta det praktiska beredningsarbete som föregår nämnde- mannavalet. Vi har enligt direktiven i uppgift att redovisa de ekonomiska kon- sekvenserna av våra förslag. Om förslagen leder till kostnads- ökningar för det allmänna, ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. En skyldighet att redovisa de ekonomiska konsekvenserna av för- slagen i ett betänkande följer också av bestämmelserna i 14 och 15 a §§ kommittéförordningen samt 6 § 4 förordningen om kon- sekvensutredning vid regelgivning. För att beräkna de kostnadsmässiga konsekvenserna av våra förslag har vi utgått från den officiella domstolsstatistiken från och den undersökning avseende tingsrätternas handläggning av brottmål som genomfört (SOU 2013:17, bilaga 3). Vad gäller skattemål vid förvaltnings- rätterna har utredningen genomfört en egen utredning vid Förvalt- ningsrätten i och gjort antaganden vad gäller förhållan- dena i riket baserat på dessa uppgifter. De beräkningar som vi har gjort grundas, i de delar där det inte finns någon officiell statistik, på antaganden och uppskattningar. Den analys som vi har gjort kan därför inte ses som något annat än en uppskattning av de kostnadsmässiga effekterna av ett genom- förande av förslagen. Med utgångspunkt i den officiella statistiken och resultaten av ovan nämnda undersökning har Statskontoret för vår räkning gjort antaganden och beräknat de kostnadsmässiga konsekvenserna av våra förslag. För att kunna beräkna förslagens ekonomiska konsekvenser måste först en beräkning göras avseende förslagens effekter vad gäller förväntad nämndemannamedverkan om förslagen genomförs i termer av tid och antal/andel mål. I det följande kommer vi först att beskriva förslagens inverkan på antalet/andelen mål där nämnde- män medverkar och på nämndemannamedverkan i termer av för- handlingstid. Vi går sedan över till en analys av förslagens ekono- miska konsekvenser. 11.6.2Förslagens konsekvenser för nämndemännens medverkan Det finns ingen officiell statistik om antalet huvudförhandlings- dagar vid tingsrätterna. Enligt uppgift från är det totala antalet huvudförhandlingstimmar i brottmål vid landets samt- liga tingsrätter drygt 97 000. Ett antagande att en förhandlingsdag i snitt innehåller ger för handen att det är i brottmål vid tingsrätterna. Denna siffra är emellertid långt ifrån rättvisande, eftersom den baseras på effektiv förhandlingstid och inte beaktar förekomsten av huvudförhandlingsdagar där vissa mål blir inställda osv. Eftersom nämndemän deltar i av huvudförhandlingsmålen i brottmål (se tabell 4.1 i avsnitt 4) är ett annat sätt att räkna fram antalet huvudförhandlingsdagar att utgå från antalet utbetalda nämndemannaarvoden på tingsrätterna i brottmål . En sådan beräkning utifrån uppgifter ger vid handen att det är i brottmål vid landets tingsrätter. Inte heller denna siffra är helt rättvisande, eftersom summan av nämndemannarvoden även inkluderar eventuella arvoden vid inställda förhandlingar m.m. Utredningen har vid beräkningarna utgått från ett genomsnitt av de två beräkningssätten, dvs. Vi föreslår att nämndemän inte ska medverka i mål som rör brott där högsta föreskrivna straff är fängelse . Med utgångs- punkt i målundersökning kan konsta- teras att av de mål som avgörs med nämnd är (16 300) sådana där påföljden bestäms till enbart böter. Vi har antagit att det går att avgöra sex sådana mål per förhandlingsdag vilket innebär . Antalet mål där svårast utdömda påföljd är (eller motsvarande icke-frihetsberövande påföljd), vilket vi antar motsvarar mål där det för (det allvarligaste) brottet är föreskrivet fängelse i högst , är 27 200 och utgör av alla mål som avgörs med nämnd. Ett antagande att dessa mål tar att avgöra leder till att det går åt för dessa mål. Förslagen innebär att ett flertal av de mål som har av- gjorts med nämnd kommer att avgöras utan nämnd. Eftersom det är de enklaste målen som tar relativt kort förhandlingstid i anspråk som omfattas av våra förslag om minskad nämndemannamedverkan, är förändringen räknat relativt begränsad. Nämndemän kommer om förslagen genomförs även fortsättningsvis att medverka vid av det totala antalet huvudförhandlingsdagar där de medverkar . avgjordes av det totala antalet familjemål vid tingsrätterna med nämndemän, dvs. 1 200 mål. Ett antagande att den genomsnittliga förhandlingstiden för familjemål är ger för handen att nämndemännen medverkar i 1 800 för- handlingsdagar i familjemål. Det saknas statistik över antalet ärenden som avgörs med nämnde- män. Antalet är emellertid så litet att det är försumbart i samman- hanget. Utredningens förslag i denna del innebär något förenklat att nämnde- män inte längre kommer att medverka i skattemål och i mål som handläggs av notarier. Skattemålen utgjorde av samtliga av- gjorda mål vid landets förvaltningsrätter. Cirka hälften av skatte- målen, 7 072 mål, har avgjorts med nämndemän. Utifrån den mål- undersökning som utredningen har gjort vid Förvaltningsrätten i har antalet förhandlingsdagar som går till samman- träden i skattemål vid landets samtliga förvaltningsrätter uppskattas till 470. Det finns inte någon officiell statistik om antalet förhandlings- och föredragningsdagar med nämnd vid landets förvaltningsrätter. Utifrån bl.a. uppgift om utbetalda nämndemannaarvoden kan dessa uppskattas till 4 150. Om utredningens förslag vad gäller skattemålen genomförs kommer antalet dagar där nämnde- män medverkar att minska med . Vad gäller s.k. notariemål finns inte någon officiell statistik om vare sig antalet förhandlings- och föredragningsdagar eller andelen sådana mål. Utifrån uppgift om vilka måltyper notarier vanligen handlägger och i vilken utsträckning dessa, enligt statistik, avgörs med nämnd kan ett antagande göras att notariemål utgör av det totala antalet avgjorda mål vid förvaltnings- rätterna, dvs. cirka 11 000 mål. Med ett antagande om att 15 sådana mål kan avgöras per dag får vi med nämndemän för notariemål. Om utredningens förslag genomförs vad gäller notarie- målen kommer antalet dagar där nämndemän medverkar att minska . Om utredningens förslag genomförs vad gäller förvaltnings- rätter kommer antalet dagar med nämndemannamedverkan att minska med och andelen mål som ska avgöras utan nämnd kommer att minska . Utredningen föreslår att nämndemän inte ska medverka i hovrätt och kammarrätt. Kostnadsmässigt innebär detta en minskning av nämndemannakostnaderna med (kost- naden ). Det är 8 300 personer som innehar nämndemannauppdrag. Förslagen innebär, som nämnts, att nämndemän inte längre ska medverka i hovrätt och kammarrätt samt att två nämndemän i stället för tre ska medverka vid avgörande av mål i underrätterna. Därtill kommer att den totala förhandlingstiden där nämndemän medverkar kommer att minska och att varje nämndeman tjänstgör färre dagar än . Förutsatt att varje nämndeman tjänstgör kommer det totalt att behövas cirka 5 200 nämndemän vid landets domstolar. Vid tingsrätterna innebär förslagen att nämndemän kommer att medverka i brottmål. Till detta kommer antalet huvudförhandlingsdagar i familjemål som har beräknats till 1 800. Detta ger 14 300 huvudförhandlings- dagar med nämndemän. Enligt förslagen kommer två nämndemän att medverka och få ett dagarvode om vardera. Detta innebär en kostnad för arvode om . Därtill kommer ersättningen för förberedelsearbete som överstiger med . Vi bedömer att sådant arvode endast sällan kommer att utgå och vi uppskattar den totala kostnaden till . Vad gäller ersättning för inkomstförlust har vi gjort antagandet att hälften av nämndemännen kommer att vara sådana personer som har nominerats av politiska partier. Ersättningen till denna grupp kan utifrån uppgifter från upp- skattas till . Vi har räknat med att de relativa kostnaderna för inkomstförlust kommer att öka med våra förslag, framförallt genom att vi förväntar oss fler yrkesverksamma i den fria kvoten. Baserat på statistikuppgifter från Statistiska central- byrån avseende genomsnittlig månadslön i har vi i våra beräkningar utgått från en månadslön om . Den sammanlagda kostnaden för ersättning för utebliven arbetsförtjänst har uppskattats till . Kostnader för inställelse- arvode, sociala avgifter m.m. kan utifrån uppgiften beräk- nas uppgå till . Enligt vårt förslag ska extra ersättning med per dag utgå för tjänstgöring efter . Det kan antas att denna ersätt- ning kommer att utgå framförallt vid tingsrätterna. Kostnaden kan uppskattas till . Den totala kostnaden för nämndemän vid tingsrätterna kommer således med dessa antaganden att uppgå till . Jämfört med kostnaden om inne- bär förslagen en årlig minskning av kostnaderna med . Vad gäller förvaltningsrätter, exklusive migrationsdomstolar, kommer nämndemän att medverka . Detta innebär en kostnad för arvode om . Vad gäller ersätt- ning för inkomstförlust har vi gjort samma antaganden som vad gäller nämndemän vid tingsrätterna och kommit fram till att den sammanlagda ersättningen för inkomstförlust vid förvaltningsrätter kan förväntas bli . Ersättning för inläs- ningsarvode kan utifrån uppgift uppskattas till . Kostnader för inställelsearvode, sociala avgifter m.m. kan på samma sätt beräknas till . Den totala kostnaden för nämndemän vid förvaltningsrätterna kommer med dessa antaganden att uppgå till . Jämfört med kostnaden om innebär således förslagen en årlig minskning med . Vad gäller migrationsdomstolarna innebär utredningens förslag enbart den förändringen att två nämndemän i stället för tre kommer att delta i avgörandena. Kostnaden för nämndemän blir 10 milj- oner kronor. Jämfört med kostnaden om innebär förslagen en minskning av kostnaderna med 1,5 milj- oner kronor. De sammanlagda ekonomiska konsekvenserna av förslagen Den totala direkta kostnaden för nämndemän kommer samman- fattningsvis att vara . Jämfört med statens totala kostnader för nämndemän om innebär förslagen en minskning av kostnaderna med . För domstolarnas del både minskar och ökar administrationen. Färre nämndemän minskar det administrativa arbetet. Det ökar genom den obligatoriska introduktionen, begränsningarna i tjänst- göringsdagar och registerkontrollen. Vi bedömer att minskningen och ökningen tar ut varandra. Det torde också uppstå en viss minsk- ning av administrationskostnaderna på överrätterna. Det tar uppskattningsvis 2 månader i effektiv tid att rekrytera 20 nämndemän. Antagandet utgår från att cirka 20 nämndemän kan rekryteras vid ett och samma tillfälle. I beräkningarna ingår att utifrån givna kriterier välja ut 20 nämndemän från cirka 400 ansök- ningar, genomföra gruppintervjuer, inhämta referenser och göra en lämplighetsbedömning. För att beräkna kostnaderna för rekryteringen har kostnaden för den årsarbetskraft som ska genomföra rekryteringen uppskattats till . Denna kostnad inbegriper utöver direkta lönekostnader även indirekta kostnader. Rekrytering av 20 nämnde- män kostar således . Förutsatt att antalet nämndemän som ska utses är 5 200, krävs det 260 rekryteringsprocesser. Det innebär en total kostnad om . Med beaktande av att samma beräk- ningssätt använts för alla kandidater finns marginal för fyllnads- rekryteringar . Kommunerna och landstingen bör alltså tillföras för rekrytering av nämndemän . Anslagen bör fördelas i enlighet med den vedertagna finansieringsprincipen mellan stat och kommun respektive landsting (utgiftsområde 25, anslag 1.1, kommunalekonomisk utjämning). För att förändringarna ska få genomslag krävs omfattande informa- tionsinsatser riktade till både allmänhet och valförsamlingar. Vi föreslår att ett sådant regeringsuppdrag lämnas till . Enligt uppgift från är kostnaden för att genomföra informationsinsatser beroende bl.a. av vilka kanaler som väljs för att sprida informationen. Som en jämförelse kan nämnas att kost- naderna för en rikstäckande annonskampanj, filmer och tryckt material m.m. för Domstolars i skrivande stund pågående satsning Öppen domstol, uppskattats till . Vår bedömning är att det sannolikt krävs större insatser för ett i alla delar bra genomförande av rekrytering och val 2015. Sådana insatser ryms väl inom de besparingar som görs men de kommer att uppkomma som medel be- hövs för rekrytering. 11.7Konsekvenser för anslutning till Europeiska unionen Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla en bedömning av om för- slagen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Vi gör bedömningen att våra förslag inte påverkar åtagan- den till följd av medlemskapet i Europeiska unionen. 11.8Konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen Av 15 § kommittéförordningen framgår att om förslagen i ett be- tänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska konsekvenserna i det avseen- det anges i betänkandet. 11.8.1Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den svenska folkstyrelsen bygger enligt RF på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett repre- sentativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse (1 kap. 1 § andra stycket RF). Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse samt även övriga angelägenheter som bestäms i lag på den kommunala självstyrelsens grund (14 kap. 2 § RF). Den närmare innebörden av begreppet självstyrelse har belysts i förarbeten till grundlagarna och har ansetts ge uttryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestäm- manderätt för kommunerna (prop. 1973:90 s. 190 f.). I förarbetena till kommunallagen sägs att självstyrelse i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån (prop. 1990/91:117 s. 23). Principen om självstyrelse gäller för all verksamhet, det vill säga inte bara för den verksamhet som grundas direkt på kommunallagen (den fria sek- torn) utan också för den verksamhet som följer av annan lag (den specialreglerade sektorn). Principen om självstyrelse avser alltså hela den kommunala verksamheten. Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Som framgått ges i regeringsformen bemyndigande för att genom lag bestämma grunderna bl.a. för kommunernas och lands- tingens organisation och verksamhetsformer. Vidare är det riks- dagen som genom lag bestämmer kommuners och landstings befog- enheter och åligganden. Graden av självstyrelse utgörs alltså ytterst av formen för samverkan mellan staten och den kommunala sek- torn (se prop. 1990/91:117 s. 23). Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Det ska inför varje lagstiftnings- åtgärd som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen göras en prövning om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen. Detta innefattar en skyldighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestäm- mandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten. Förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Som framgått innebär våra förslag att kommuner och landsting åläggs en ny uppgift att ta emot och behandla ansökningar och nomineringar till nämndemannauppdrag. Vi har även presenterat en möjlig modell för hur kommuner och landsting skulle kunna göra detta i syfte att säkerställa att bara sådana personer väljs till nämnde- mannauppdrag som uppfyller behörighets- och lämplighetskraven. Som vi har utvecklat under avsnitt 6.4.5 ovan är det fullmäktiges uppgift och ansvar att göra en bedömning av varje enskild kandidats lämplighet. Med vårt förslag tillkommer uppgiften att administrera samtliga ansökningar och nomineringar, såväl de som kommer från de poli- tiska partierna som de som kommer från allmänheten. Enligt gäll- ande ordning har kommuner och landsting fria händer att orga- nisera arbetet med nämndemannaval. De förändringar vi föreslår innebär således ett visst ingrepp i kommunernas och landstingens rätt att bestämma om hur de ska bedriva sin verksamhet vad gäller nämndemannaval. Uppgiften att välja nämndemän är ett uppdrag som kommunerna utför åt staten och enligt vår bedömning är det bäst att kommun- erna, som finns nära medborgarna, har kvar detta uppdrag. vår uppfattning att den begränsade inskränkningen i det kommu- nala självbestämmandet som vårt förslag innebär är väl motiverat av det övergripande intresset av en allsidig sammansättning av nämnde- mannakåren och ett tydliggörande av att nämndemannauppdraget är opolitiskt. 11.8.2Konsekvenser för jämställdhet mellan män och kvinnor och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt övriga konsekvenser Vi gör bedömningen att våra förslag inte kommer att medföra några övriga konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommitté- förordningen. 12.1Förslaget till lag om ändring i 1 kap. 3 b § Tingsrätten ska vid huvudförhandling i brottmål bestå av en lagfaren domare och två nämndemän. Om en av nämndemännen får förhinder sedan huvud- förhandlingen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och en nämndeman. Tingsrätten är domför med en lagfaren domare vid huvudförhandling i mål om brott för vilket inte är föreskrivet svårare straff än fängelse i högst . Om det finns skäl för det, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av första stycket. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats gäller första stycket andra meningen i fråga om domförhet. Rätten får dock inte bestå av fler lagfarna domare än nämnde- män. Bestämmelsen reglerar tingsrättens domförhet vid huvudförhand- ling i brottmål. Våra överväganden finns i avsnitt 4.3.3 och 4.4.4. I första stycket görs dels en språklig ändring, dels en ändring som innebär att tingsrätten som huvudregel är domför med två nämnde- män i stället för tre. Som en konsekvens av att antalet nämndemän minskas till två justeras andra meningen så att rätten är domför med en lagfaren domare och en nämndeman om en av nämnde- männen får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats. I andra stycket finns bestämmelsen om när rätten är domför utan nämndemän. Bestämmelsen innebär att rätten är domför utan nämndemän i samtliga mål om brott för vilket det inte är före- skrivet ett svårare straff än fängelse . Regleringen innebär en utvidgning av möjligheten att avgöra mål utan nämndemän. Det är enbart straffskalan för de brott som prövas i målet som är avgör- ande för om målet kan avgöras utan nämndemän. således inte längre göra en prognos över vilken påföljd som ska dömas ut för att kunna avgöra om målet kan prövas utan nämnde- män. Rätten är domför utan nämndemän även om det är fråga om företagsbot. Bestämmelsen är fakultativ. Rätten är således även fram- över domför i en sammansättning med en lagfaren domare och nämndemän i alla brottmål. Som en konsekvens av att antalet nämndemän minskas från tre till två införs i tredje stycket en regel som garanterar att de lagfarna domarna inte är i majoritet i förhållande till nämndemännen. Tings- rätten kan alltså aldrig bestå av två lagfarna domare och en nämnde- man. Det ska noteras att det inte är möjligt för en lagfaren ledamot att, utan att förhinder i lagens mening föreligger, avträda sedan huvudförhandlingen har påbörjats för att rätten ska återfå sin dom- förhet (prop. 1996/97:133, s. 58). Bestämmelsen innebär att rätten, om någon eller några av ledamöterna får förhinder, kan bestå av en lagfaren domare och en, två eller tre nämndemän eller två lagfarna domare och två nämndemän. 2 kap. 4 § Hovrätten är domför med tre lagfarna domare. I mål som överklagats från tingsrätt ska dock minst fyra lagfarna domare delta när hovrätten avgör målet, om tingsrätten bestått av tre lagfarna domare. Om en av de lagfarna domarna får förhinder sedan huvudförhandling har påbörjats, är rätten ändå domför. Flera än fem lagfarna domare får inte delta i hovrätten. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd ska hovrätten bestå av tre lagfarna domare. Ett prövningstillstånd som inte är begränsat enligt 49 kap. 14 a § första stycket får dock meddelas av en lagfaren domare, om frågan är enkel. Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse eller efter det att ett överklagande har förfallit vid sammanträde som avses i 50 kap. 10 § eller 51 kap. 10 § är hovrätten domför med en lagfaren domare. Detsamma gäller vid beslut om undanröjande av tingsrättens avgörande sedan käromålet åter- kallats. Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren domare i hovrätten eller, om de inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare, av en annan tjänsteman i hovrätten som har tillräcklig kun- skap och erfarenhet.