sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — I likhet med vad som gäller för spioneri, och av samma skäl som motiverat begränsningen i det fallet, bör straffansvar endast komma ifråga när förfarandet har skett med direkt uppsåt (se ovan avsnitt En särskild straffbestämmelse för spioneri Med hänsyn till de förhållanden som i allmänhet gäller när en internationell insats aktualiseras och genomförs är det emellertid inte lämpligt att begränsa det straffbara området till att enbart omfatta fall där gärningsmannens avsikt varit att gå en främmande makt tillhanda. De grupperingar som vanligen verkar i ett insats- område, och som på ett eller annat sätt berörs av den konflikt som motiverar insatsen, faller sällan under definitionen främmande makt, trots att de i praktiken utgör en maktfaktor samt ett påtag- ligt och reellt hot mot insatsen. För att tillgodose behovet av krimi- nalisering och kravet på en effektiv strafflagstiftning är det ange- läget att en straffbestämmelse även omfattar förfaranden som inne- bär att någon medvetet lämnar uppgifter till en sådan gruppering eller sammanslutning. I författningskommentaren utvecklar vi närmare vad som avses med begreppet främmande sammanslutning. Krav på allvarligt men för en internationell militär insats För att uppnå en ändamålsenlig och effektiv straffbestämmelse som är tydlig och väl avgränsad bör en förutsättning för straffansvar vara att ett uppenbarande av den aktuella uppgiften för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för en internationell militär insats som deltar i. En första förutsättning är alltså att det är fråga om en insats som deltar i och som kan klassificeras som en internationell militär insats. En internationell militär insats är, enligt lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella mili- tära insatser, verksamhet som Försvarsmakten bedriver i ett insats- område utomlands i syfte att avvärja risk för en väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd eller skapa förutsättningar för var- aktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt.9 Vi återkommer till innebörden av begreppet i författningskommentaren. En andra förutsättning är att förfarandet kan medföra allvarligt men för den internationella militära insatsen. Det innebär att det i vart fall ska finnas en abstrakt fara för en negativ effekt av viss storhet för den internationella insatsen. Enligt vår bedömning bör inte varje negativ effekt för insatsen föranleda straffansvar. Utvidg- ningen av det straffbara området bör i stället förbehållas gärningar 9 Se också prop. 2009/10:160 s. 141 f och SOU 2011:76 s. 43 ff. En särskild straffbestämmelse för spioneri som på ett påtagligt sätt kan inverka negativt på insatsen som helhet. I författningskommentaren behandlas närmare vilka konse- kvenser som kan aktualisera straffbestämmelsens tillämpning. Avgränsningen innebär bl.a. att förfaranden som enbart kan medföra negativa konsekvenser för utrikesrelationer eller för ett annat lands säkerhet inte omfattas av straffbestämmelsen. När det gäller en gärning som kan innebära skada för relationer till andra länder kan straffansvar enligt 19 kap. 5 § aktualiseras, om konsekvenserna är så allvarliga att det är fara för säkerhet. 6.9.4Ingen begränsning till uppgifter rörande förhållanden av hemlig natur Vi har övervägt om det straffbara området uttryckligen bör begrän- sas till gärningar som innebär befattning med uppgifter som rör ett förhållande av hemlig natur (jfr 19 kap. 7 § ). I enlig- het med vad vi har redogjort för när det gäller spioneribestämmel- sen anser vi emellertid att det finns övervägande skäl som talar mot att förena straffbestämmelsen med ett rekvisit som innebär en sådan begränsning (se ovan avsnitt 5.4.7. För det första anser vi att straffbestämmelsen är tillräckligt väl avgränsad redan utan en sådan begränsning. Straffbestämmelsens utformning, med men-rekvisitet och kravet på direkt uppsåt, säker- ställer att den enbart träffar allvarliga och straffvärda förfaranden samt att straffansvar endast aktualiseras när det är fråga om upp- gifter av särskilt känsligt slag. Med hänsyn härtill kan bestämmel- sen även utan ett uttryckligt krav på att en uppgift ska röra ett för- hållande av hemlig natur i praktiken förväntas omfatta i princip enbart sådana uppgifter. Det framstår därför som överflödigt och onödigt att tynga straffbestämmelsen med ytterligare ett rekvisit. För det andra skulle en begränsning till uppgifter som rör för- hållanden av hemlig natur kunna innebära att straffbestämmelsen får ett alltför snävt tillämpningsområde och att uppenbart straffvärda förfaranden inte kan föranleda straffansvar t.ex. därför att det inte kan bevisas att rekvisitet är täckt av gärningsmannens uppsåt trots att övriga rekvisit är för handen och har subjektiv täckning. Sammantaget anser vi att det varken är motiverat eller lämpligt att begränsa straffbestämmelsen till gärningar som avsett uppgift rörande ett förhållande av hemlig natur. Det skulle enligt vår En särskild straffbestämmelse för spioneri bedömning riskera att förena straffbestämmelsen med tillämp- ningsproblem och bevissvårigheter. I likhet med vad som gäller enligt spioneribestämmelsen bör den nu aktuella straffbestäm- melsen vara tillämplig på uppgifter rörande förhållanden som upp- fyller men-rekvisitet, oavsett om dessa kan betecknas som öppna eller hemliga. Som angetts syftar straffbestämmelsen i första hand till att åstad- komma ett skydd för en internationell insats som deltar i. Straffbestämmelsen motiveras emellertid även av hänsyn till Sveri- ges säkerhet och innebär ett förstärkt skydd för uppgifter som angår samarbete med andra länder för att främja fred och säkerhet utanför landgränser. Även om det omedelbara skyddsintresset inte är säkerhet har straffbestämmelsen ett skyddsintresse som väger tungt vid en jämförelse med andra skyddsintressen. Vidare innebär straffbestämmelsens avgränsning att endast gärningar som kan leda till en viss kvalificerad effekt för skyddsintresset omfattas av straffansvar. Med hänsyn härtill kan de gärningar som är avsedda att träffas av straffbestämmelsen i grun- den sägas vara av allvarligt slag. Det är tydligt att straffbestämmelsens utformning innebär att den kan omfatta gärningar av vitt skilda slag och svårhet. I sina värsta former kan brottsligheten leda till mycket svåra konsekven- ser för den aktuella insatsen. Ett uppenbarande av en känslig upp- gift kan riskera människoliv och orsaka stor förstörelse. Det kan också leda till att hela eller delar av insatsen inte alls kan genomfö- ras eller inte kan genomföras som planerat. För straffansvar krävs som minst att det är fråga om en gärning som kan innebära ett all- varligt men för insatsen. Det ovan anförda innebär enligt vår mening att straffskalan bör vara förhållandevis sträng för att spegla att det finns anledning att se allvarligt på den aktuella brottstypen. Vidare bör straffskalan ha en tillräcklig spännvidd för att medge en nyanserad och differentie- rad straffmätning och innebära att ett straff som motsvarar brottets svårhet i alla fall kan dömas ut. Sammanfattningsvis anser vi att brottet bör styras av en straff- skala som föreskriver fängelse i högst . En särskild straffbestämmelse för spioneri Som redan angetts kan straffbestämmelsen i vissa fall avse gär- ningar av mycket allvarligt slag och som kan ge upphov till mycket svåra konsekvenser. I värsta fall kan en gärning innebära att syftet med insatsen omintetgörs och att den inte alls kan genomföras som planerat. Ett uppenbarande av känsliga uppgifter kan, utöver mate- riella skador, innebära att människor dör eller kommer till skada. Det kan också kraftigt begränsa eller försämra möjligheterna att åstadkomma fred och säkerhet i det aktuella insatsområdet. Det är enligt vår uppfattning viktigt att det finns möjligheter att vid straffvärdebedömningen beakta samtliga omständigheter i det enskilda fallet och att anpassa straffet efter brottets svårhet. Ett allvarligare brott ska straffas strängare än ett lindrigare brott. Det är också viktigt att de straff som kan dömas ut för gärningar av det allvarligaste slaget uppfattas som adekvata och rimliga i förhållande till brottets allvar och till de straff som kan dömas ut för andra lika allvarliga brott. Med hänsyn härtill anser vi att det bör finnas utrymme att bedöma ett brott som grovt och att en särskild straff- skala då bör gälla som föreskriver fängelse i lägst och i högst . Vid bedömningen av om ett brott ska anses som grovt bör sär- skilt beaktas vilka konsekvenser gärningen kan ge upphov till samt uppgifternas art och omfattning. Även i nu aktuellt avseende bör straffbestämmelsen utformas med spioneribestämmelsen som före- bild. De omständigheter som enligt 19 kap. 6 § särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett spioneri är grovt bör som utgångs- punkt även beaktas vid bedömningen av rubriceringen av ett utlandsspioneri. Till skillnad från vad som gäller vid spioneri bör det dock inte anges i bestämmelsen för grovt utlandsspioneri att det särskilt ska beaktas om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig. En internationell militär insats sker i regel i en miljö som påminner om en krigssituation eller i vart fall är starkt präglad av konflikter, vilket bl.a. innebär att den är för- enad med särskilda risker för de personer som deltar i den. Det förhållandet har vi tagit hänsyn till vid utformningen av den före- slagna straffbestämmelsen för utlandsspioneri. Graden av farlighet, risker och övriga förhållanden på platsen för den internationella insatsen kan naturligtvis variera och påverka bedömningen av ett brotts straffvärde. Att på samma sätt som i 6 § ange att det vid En särskild straffbestämmelse för spioneri rubriceringen av ett brott särskilt ska beaktas om gärningen varit av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig är dock varken lämpligt eller motiverat, med hänsyn till de förhållan- den som i allmänhet råder vid en internationell militär insats. Däremot bör det enligt vår uppfattning tillmätas särskild bety- delse om gärningen inneburit fara för människors liv eller hälsa. Som framgått kan ett utlandsspioneri, med hänsyn till de risker som en internationell militär insats i allmänhet är förenad med, i värsta fall medföra att personer mister livet eller skadas. Enligt vår bedömning är den risk för människors liv och hälsa som en gärning innebär, eller kan innebära, en omständighet av stor betydelse vid bedömningen av ett brotts svårhet och något som särskilt bör beaktas vid brottets rubricering. För straffbestämmelsens tillämplighet saknar det betydelse om gärningen har skett i eller utomlands. Det kan dock antas att en brottslig gärning inte sällan sker utanför gränser och det finns därför anledning att överväga i vilken utsträckning svensk lag är tillämplig i en sådan situation. Allmänt om svensk straffrättslig jurisdiktion Enligt svenska straffrättsliga jurisdiktionsregler är huvudregeln att svensk domstol inte är behörig att döma över brott som har begåtts utanför , om gärningen är fri från ansvar enligt lagen i det land där den har begåtts.10 Med andra ord gäller som utgångspunkt ett krav på s.k. dubbel straffbarhet (se 2 kap. 2 § ). Från denna huvudregel finns ett antal undantag, vilka framgår av olika bestämmelser i 2 kap. . Till exempel anges i 2 kap. 3 § att det utan hänsyn till kravet på dubbel straffbarhet ska dömas till ansvar enligt svensk lag och vid svensk domstol för brott som begåtts utom riket 10 Ett brott anses i allmänhet begånget där den brottsliga handlingen företogs, se 2 kap. 4 § . En särskild straffbestämmelse för spioneri om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts av någon annan på ett sådant område och avdel- ningen befann sig där för annat ändamål än övning (punkt 2), om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell mili- tär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka (punkt 3), om brottet förövats mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning (punkt 4), om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet är fängelse eller däröver (punkt 7). En annan huvudregel är att det krävs ett särskilt förordnande om åtal från regeringen för ett brott som har förövats utom riket (2 kap. 5 §). Ett åtalsförordnande krävs dock inte när det är fråga om brott som omfattas av 2 kap. 3 § 3 eller om brott förövat av svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot svenskt intresse (se 2 kap. 5 § 3 och 6). I sammanhanget kan även nämnas att Utredningen om svenskt rättsväsende i internationellt uppdrag har föreslagit en utvidgning av den svenska jurisdiktionen och att det ska införas fler undantag från kravet på dubbel straffbarhet (se SOU 2009:76). Utredningens förslag innebär att 2 kap. 3 § ska tillföras en ny punkt, 3 b, som tar sikte på brott begångna vid tjänstgöring utom riket av svensk med- borgare eller utlänning med hemvist i som deltar i ett inter- nationellt uppdrag som tar del i. Betänkandet har remitte- rats och förslagen bereds inom . Av redovisningen ovan framgår att samtliga anställda i Försvars- makten som tjänstgör i en internationell militär insats samt de som tillhör Polisens utlandsstyrka kan lagföras i , utan hänsyn till kravet på dubbel straffbarhet. Enligt 2 kap. 3 § 4 gäller inte heller kravet på dubbel straffbarhet vid brott som har förövats mot Sve- rige. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. statsskyddsprincipen. Enligt förarbetena innefattar uttrycket förövat mot brott som riktar sig mot ett sådant intresse beträffande vilket den svenska staten uppfattas som bärare, t.ex. brott mot svenska En särskild straffbestämmelse för spioneri statens yttre eller inre säkerhet eller dess offentliga myndigheter.11 Statsskyddsprincipen torde inte sällan kunna tillämpas vid brotts- lighet enligt 19 kap. som sker utomlands. Detsamma torde i vissa fall gälla även för brott enligt den nu aktuella straffbe- stämmelsen. Härtill kommer att en utvidgning av undantagen från kravet på dubbel straffbarhet har föreslagits och är under rege- ringens överväganden. Sammantaget anser vi att det saknas skäl för oss att föreslå några ändringar i 2 kap. med anledning av vårt förslag till ny straffbestämmelse om utlandsspioneri. Den nuvarande regleringen kan antas innebära tillräckliga möjligheter till lagföring av brott för att straffbestämmelsen ska kunna sägas vara effektiv och ändamåls- enlig. 6.10En kriminalisering av förfaranden som sker utan direkt uppsåt eller av grov oaktsamhet Vårt förslag: Straffbestämmelserna i 19 kap. 7–9 §§ förändras så att en gärning som uppfyller de objektiva rekvisiten för utlands- spioneri men som sker utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda, eller som sker av grov oaktsamhet, kan föranleda straffansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift eller för vårdslöshet med hemlig uppgift. Enligt vårt förslag ska straffansvar för utlandsspioneri förutsätta direkt uppsåt hos gärningsmannen. Även gärningar som sker utan sådant uppsåt eller av grov oaktsamhet är emellertid klandervärda och bör omfattas av det straffbara området. Det är enligt vår upp- fattning rimligt att i detta avseende behandla brottet utlandsspio- neri på samma sätt som spioneribrottet. I enlighet med vad som gäller vid spioneri bör därför en gärning som uppfyller de objektiva rekvisiten för utlandsspioneri men som sker utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda straffas som obe- hörig befattning med hemlig uppgift och, när det sker av grov oakt- samhet, som vårdslöshet med hemlig uppgift. Vi återkommer i kapitel 8 till frågan om den lagtekniska lösningen. 11 m.fl., , En kommentar [Zeteo ], kommentaren till 2 kap. 3 § . En särskild straffbestämmelse för spioneri 6.11Straffansvar vid försök, förberedelse, stämpling och oaktsam medverkan till brott Vårt förslag: Bestämmelserna i 19 kap. 14 och 15 §§ om straff- ansvar vid försök, förberedelse, stämpling och oaktsam medver- kan till brott ska, i samma utsträckning som gäller för spioneri, göras tillämpliga vid utlandsspioneri. I 19 kap. 14 § första stycket regleras i vilka fall det är straffbart att göra sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till brott enligt 19 kap. . Bestämmelsen omfattar bl.a. spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet. I 14 § andra stycket föreskrivs att den som underlåter att avslöja vissa brott enligt 19 kap., däribland spioneri och grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift, ska dömas till ansvar enligt vad som sägs i 23 kap. För straffansvar krävs att underlåtenheten är uppsåtlig. Däremot krävs inte uppsåt med hänsyn till det förestående huvudbrottet.12 Av 15 § följer att straffansvar även kan komma ifråga för den, som med hänsyn till vad som är känt för honom eller henne, på grund av meddelad varning eller annars hade bort inse att vissa brott i 19 kap. var å färde. I ett sådant fall ska dömas för med- hjälp till brott. Det svåraste straffet som får dömas ut är fängelse . Bland annat spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift omfattas av bestämmelsen. Enligt vår bedömning är det rimligt och lämpligt att nu nämnda bestämmelser görs tillämpliga även när det är fråga om utlands- spioneri, grovt utlandspioneri eller en befattning med uppgift som avses i 5 a §, vilken uppfyller kraven på straffansvar för grov obehö- rig befattning med hemlig uppgift. Det är också i dessa fall fråga om allvarlig brottslighet som riktar sig mot ett skyddsintresse av stor betydelse, vilket motiverar en effektiv strafflagstiftning och goda möjligheter att motverka skada. Det framstår vidare som logiskt och konsekvent att brott av nu aktuellt slag kriminaliseras i samma utsträckning som andra jämförbara brott i 19 kap. . Sammantaget anser vi således att det finns skäl för att låta det straffbara området omfatta även försök, förberedelse och stämpling till nämnda brott liksom oaktsam medverkan till sådana brott. 12 m.fl., , En kommentar [Zeteo ], kommentaren till 19 kap. 14 § . En särskild straffbestämmelse för spioneri 6.12Möjligheten att använda tvångsmedel vid utlandsspioneri Vårt förslag: Bestämmelserna i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott görs tillämpliga även vid uppsåtliga fall av nu aktuell brotts- lighet. Vår bedömning: Med hänsyn till brottslighetens natur och allvar, och intresset av en effektiv och ändamålsenlig straffrätts- lig reglering, bör det finnas samma möjligheter att tillgripa hemliga tvångsmedel vid misstanke om ett uppsåtligt brott av nu aktuellt slag som vid andra jämförbara brott i 19 kap. brotts- balken. Våra förslag innebär att nya brott införs i . Som fram- gått motiveras kriminaliseringen av hänsyn till säkerhet och avser att skydda en internationell militär insats som deltar i. Med hänsyn till brottslighetens natur och allvar bör det enligt vår uppfattning finnas samma möjligheter att använda tvångsmedel vid misstanke om dessa brott som när det gäller andra jämförbara brott i 19 kap. , t.ex. spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift eller andra former av olovlig under- rättelseverksamhet. Brottstyperna är typiskt sett svårutredda. Det finns därför behov av att kunna tillgripa tvångsmedel för att möjliggöra utred- ning och lagföring av brotten samt för att förebygga att de kommer till stånd. Vidare väger intresset av att skydda säkerhet, och en internationell insats som deltar i, tungt. Sammanfattningsvis kan sägas att brottens allvar, kravet på en effektiv strafflagstiftning och behovet av de aktuella tvångsmedlen uppväger det integritetsintrång som tvångsmedlen kan medföra för en enskild. Enligt vår bedömning finns det därför skäl att utvidga tillämpningsområdet för bestämmelserna i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott till att omfatta även uppsåtliga fall av brottslighet av nu aktuellt slag, dvs. vid utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och den form av En särskild straffbestämmelse för spioneri grov obehörig befattning med hemlig uppgift som avser sådan upp- gift som anges i 5 a §. Vårt ställningstagande sker utifrån den nuvarande regleringen för tvångsmedelsanvändning och innebär att vi anser att det – med utgångspunkt i den regleringen – är rimligt att samma möjligheter att vidta tvångsmedel gäller vid utlandsspioneri som vid spioneri. 6.13Konsekvenser för yttrande- och informationsfriheten Vårt förslag: Bestämmelserna i 7 kap. 3 och 4 §§ TF och 5 kap. 3 § YGL ändras så att de även blir tillämpliga vid gärningar som omfattas av den förslagna kriminaliseringen. Vår bedömning: Våra förslag innebär att vissa former av infor- mationsspridning kriminaliseras och därmed en begränsning av yttrande- och informationsfriheten. Begränsningen är godtagbar med hänsyn till de starka intressen som bär upp kriminali- seringen och till avgränsningen av det straffbara området. Med hänsyn till vikten av det aktuella skyddsintresset, den inter- nationella insatsen, och för att uppnå en logisk och konsekvent reglering, bör gärningar som träffas av straffbestämmelserna även undantas från tryck- och yttrandefriheten och utgöra tryckfrihetsbrott respektive brott enligt 7 kap. 3 § tryckfrihets- förordningen (TF) eller yttrandefrihetsbrott enligt 5 kap. 1 § YGL eller brott enligt 5 kap. 3 § YGL. 6.13.1Kriminaliseringen innebär en godtagbar begränsning av yttrande- och informationsfriheten I avsnitt 6.7 har vi angett att det enligt vår bedömning finns goda skäl för en kriminalisering som innebär vissa begränsningar av ytt- rande- och informationsfriheten. Vi återkommer till frågan om vilka konsekvenser vårt förslag kan få för yttrande- och informa- tionsfriheten, med hänsyn till straffbestämmelsens utformning. Den föreslagna straffbestämmelsen innebär en kriminalisering av vissa förfaranden som innefattar yttranden eller informations- spridning. Den innebär alltså en begränsning av den grundlags- En särskild straffbestämmelse för spioneri skyddade yttrande- och informationsfriheten, eller i vart fall att straffrättsliga konsekvenser kan följa för den som på visst sätt missbrukar dessa friheter.13 Som vi har angett anser vi att det allmänt sett finns tillräckliga skäl för en straffrättslig reglering som medför sådana konsekvenser. Vi har utformat straffbestäm- melsen med hänsyn till att begränsningen av yttrande- och infor- mationsfriheten bör vara så liten som möjligt och inskränkas till vad som är nödvändigt med hänsyn till straffbestämmelsens skyddsintresse. Enligt vår bedömning uppfyller den straffrättsliga reglering som vi föreslår det kravet. Vi anser att förslagen innebär en väl avvägd kriminalisering med hänsyn till de motstående intres- sen som gör sig gällande. 6.13.2En ändring bör ske av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Allmänt om tryck- och yttrandefriheten Genom bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket regeringsformen (RF) görs det ett viktigt undantag från RF:s regelsystem. Där anges att beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i radioprogram, television och liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller vad som föreskrivs i TF och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Yttrandefriheten i de här fallen regleras alltså i dessa grundlagar och inte i RF. Tryckfriheten kan således sägas utgöra en del av yttrandefri- heten som är särskilt reglerad i TF. Motsvarande reglering finns i YGL för olika former av tekniska upptagningar.