sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — Endast legitimerade lärare ska, med ett par undantag, självstän- digt få besluta om betyg. En lärare som inte är legitimerad ska sätta betyg tillsammans med en legitimerad lärare. Den som anställts som lärare före ska dock, även om denne inte har en lärarexamen och legitimation, självständigt få besluta om betyg t.o.m. . ska pröva ärenden om varningar, återkallande av legitimationer och nya legitimationer till lärare och förskollärare som tidigare fått legitimationen återkallad. är den instans som kan göra anmälningar till nämn- den. Även den legitimerade själv kan ansöka om att få legitima- tionen återkallad. 56 2 kap. 13 § skollagen (2020:800). fick i uppdrag57 att efter ansökan beslu- ta om och meddela legitimationer för lärare och förskollärare samt att inledningsvis förbereda detta arbete. ska också upp- rätta ett register med uppgifter om legitimerade, eller tidigare legitimerade, lärare och förskollärare. har vidare i sin instruktion58 fått ansvar för det nya beslutsorganet Lärarnas an- svarsnämnd. ska slutligen efter ansökan besluta om att en legitimerad lärare eller en legitimerad förskollärare ska utnämnas till lektor. arbete med att meddela legitimationer har försenats till följd av att många ansökningar enligt är komp- licerade att handlägga samt till följd av it-problem. Efter hemställan från Skolverket59 har, som redovisats ovan, regering och riksdag beslutat om en senareläggning av tillämpningen till 1 dec 201360. 5.4.2Vad säger forskning och utvärdering? Det är svårt att hitta forskning som har direkt relevans för den reform som genomförts i med skärpta behörighetsregler och införandet av lärarlegitimation. Närmast kommer den forsk- ning av Darling-Hammond61 och som redovisats i avsnitt 5.1.2 och som visar att utbildade och examinerade (certifierade) lärare har större framgångar i sin undervisning än andra lärare. Av forskning kan man dra slutsatser om betydelsen av ut- bildade lärare och av att lärare är utbildade i de ämnen de undervisar i. Den ger däremot inte stöd för att dra några slutsatser om till exempel den typ av legitimation som införts i . För detta är de svenska och amerikanska systemen för olika. Darling-Ham- monds forskning skiljer inte mellan om en lärare är examinerad eller legitimerad. Översatt till svenska förhållanden innebär hennes resultat att det centrala är att lärarna har examinerats. 57U 2010/6930/S. 58Förordning (2011:555) med instruktion för . 59U2012/804/S, U2012/2236/S. 602011:189 punkt 3. 61Darling-Hammond, L. (1999) a.a. och Darling-Hammond, L. (2000) a.a. De skärpta behörighetsreglerna kan bland annat motiveras av att en stor andel av lärarna saknar behörighet för den årskurs och det ämne de undervisar i, något som framgår av Statskontorets un- dersökning ovan (se avsnitt 5.1.3). Att efterfrågan på lärare för- väntas överstiga tillgången på lärare för innebär sam- tidigt att skolhuvudmännen även fortsatt kommer att vara tvungna att tidsbegränsat anställa personal som inte har formell kompetens för den undervisning de ska bedriva. Detta förhållande undergräver således den kompetenshöjning som kravet på legitimation och skärpta behörighetskrav syftar till att åstadkomma. Tillgången på lärare matchar helt enkelt inte behovet. Att tillgången på rätt kompetens är ett problem bekräftas av både uppföljningar av implementeringen av de nya styrdokumenten och av andra källor, bland annat de skolchefer utredningen haft kontakt med. Även om de inte invänder mot prin- cipen om att lärare ska ha kompetens i de ämnen de undervisar i menar en del att de skärpta behörighetskraven har ett storstads- perspektiv. Man frågar sig hur en liten kommun eller en liten skola ska kunna svara upp emot kraven ämne för ämne. Det understryks också att det finns duktiga lärare som skaffat sig kunskaper för den undervisning de bedriver, utan att dessa är formellt belagda. Man menar att systemet inte i tillräcklig utsträckning möjliggör vali- dering av sådana kunskaper. Även i storstadsområden innebär kravet på legitimation och skärpta krav på behörighet en utmaning. Risken för att ett ökat antal obehöriga lärare i till exempel uppges vara stor. Enligt i län62 kommer det 2020 att finnas en brist på cirka 3 000 grundskollärare för de tidigare åren i . För de senare åren och gymnasieskolan prognos- tiseras bristen till 3 700 och för speciallärare/specialpedagoger till 1 630. Det senare innebär en brist på över hälften av behovet. Utvecklingen hänger samman med befolkningsökningen och svå- righeterna att rekrytera lärare på grund av att det inte utexamineras tillräckligt många nya lärare. Trots detta bedömer utredningen att de skärpta behörighets- reglerna kan bidra till förbättrade studieresultat och ökad 62 (2011) 2020 – En utbildnings- och arbets- marknadsprognos. Bedömningen gäller under förutsättning att skärp- ningen leder till att lärare i ökad utsträckning kompletterar sin kompetens, till exempel inom ramen för II. Effek- ter av det formella kravet på legitimation för lärare är däremot svårare att härleda ur vår sammanfattning av kunskapsläget. 6Åtgärder för att stärka det pedagogiska ledarskapet Initiativ har också tagits till att utveckla rektors roll och ansvar. Vidare har en ny rektorsutbildning etablerats och genomförts en satsning på fortbildning för redan verksamma rektorer. Liksom insatserna för att stärka lärarnas kompetens motiveras insatserna för att generellt stärka ledarskapet i skolan med bland annat ambitionen att förbättra studieresultaten och öka måluppfyllelsen. Beroende på hur insatserna utformas kan de också i högre eller lägre grad stödja implementeringen av de nya styrdokumenten. 6.1Beslutade och genomförda åtgärder Som ledare för den pedagogiska verksamheten i skolan och som chef för lärarna och övrig personal har rektor det övergripande ansvaret för verksamheten. Det är rektor som tillsammans med lärarna ska ge skolarbetet struktur och innehåll. Rektorn är ansvarig för skolans resultat och för att uppföljning och utvär- dering sker i förhållande till de nationella målen. Enligt skollagen (2010:800) ska rektor hålla sig väl förtrogen med det dagliga arbetet i skolan och särskilt verka för att utbildningen utvecklas. har en rad olika åtgärder vidtagits som berör rektors arbete och ansvar. Rollen har förtydligats i skollagen (2010:800) och i övriga författningar som tillämpas . Liksom tidigare framgår av skollagen att det pedagogiska arbetet i en skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor som särskilt ska verka för att utbildningen utvecklas samt att som rektor bara får Åtgärder för att stärka det pedagogiska ledarskapet SOU 2013:30 anställas den som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt1. Nytt är att det av skollagen framgår att rektorn beslutar om sin enhets inre organisation och i övrigt fattar de beslut och har det ansvar som framgår av särskilda föreskrifter i skollagen eller andra författningar samt att rektorn får uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare vid skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i dessa frågor, om inte annat anges2. Enligt regeringen innebär detta att beslut i pedagogiska frågor som undervisning, bedömning, betygssättning och val av stödåtgär- der ska vara skilda från beslut som fattas av nämnd eller styrelse. Det ska vara tydligt att det är rektorn som fattar beslut som rör enskilda elever. Bestämmelsen om att rektorn beslutar om enhetens inre organisation ska läsas mot bakgrund av att rektorn ska fungera som ledare och samordna det pedagogiska arbetet och därmed fatta de beslut som ett sådant ansvar kräver. I rektorns ansvar innefattas enligt regeringen ansvar för organisation av det pedagogiska arbe- tet, arbetet med barn och elever i behov av särskilt stöd, formerna för samarbete mellan skolan och hemmen, skolans kontakter med föräldrar, arbetslivet och det omgivande samhället, kompetensut- veckling av personalen, etc. 3 Enligt en uppföljning4 av informationsinsatser vid implementeringen av skollagen (2010:800) finns en medvetenhet kring rektorns förtydligade ansvar bland rektorer, skolchefer och lokala politiker. Om konsekvenserna av detta råder det dock delade meningar. Vissa menar att det förtydligade ansvaret inte kommer att märkas alls eftersom rektorn i praktiken haft en stark ställning redan tidigare. Andra menar att nämnden kommer att hitta vägar att behålla sitt inflytande. Till exempel menar en nämndordförande i studien att rektorernas stärkta ställning kommer att leda till att nämnden i ökad utsträckning kommer att styra med ekonomiska incitament. Det är emellertid få nämndledamöter som bedömer att deras inflytande kommer att minska. Många är positiva till rektorns förtydligade roll, både bland rektorer och bland huvudmän, även 12 kap. 9 och 11 §§ skollagen (2010:800). 22 kap. 9 och 11 §§ skollagen (2010:800). 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 4Holmgren, m.fl. (2012) Att bygga om en rondell i rusningstrafik Uppföljning av informationsinsatser vid implementeringen av skollagen. om vissa ställer fråga om huruvida rektorn är mogen för detta och om förutsättningarna finns. Tankar finns om behovet av nya admi- nistrativa respektive juridiska funktioner. Av uppföljningen fram- går även att det finns motstånd hos vissa rektorer mot att delegera arbetsuppgifter, som det förespråkas av huvudmännen. Regeringen aviserade redan i budgetpropositionen för 20075 sin ambition att inrätta en obligatorisk befattningsutbildning för rek- torer. Påföljande år underströk regeringen i budgetpropositionen6 att rektorns huvuduppdrag är att leda skolans verksamhet så att målen i läroplaner och kursplaner nås. Som ett led i regeringens arbete med att förbättra resultaten i skolan aviserades därför en kraftig satsning på det pedagogiska ledarskapet, bland annat genom en förstärkning av den statliga rektorsutbildningen som skulle ges ett tydligare fokus på rektorns ansvar för att följa upp såväl elevers som verksamhetens resultat. Rektors kunskap om de mål och regler som gäller för skolan behövde också, enligt regeringen, ges ett större utrymme i utbildningen. startade en ny statlig befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem. Myndigheten för skolutveckling, och sedermera , fick regeringens uppdrag7 att upphandla utbildningen som reglerades i en särskild förordning8. Utbild- ningen var frivillig. Medlen för utbildningen fördubblades jämfört med året innan9. Parallellt med detta tillsattes en arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet10 med uppdrag att ta fram förslag till en särskilt reglerad rektorsutbildning. Med utgångspunkt i arbets- 2006/07:1 Budgetproposition . 2007/08:1 Budgetproposition . 7U2008/2648/S. 8En ny förordning (2008:643) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion trädde i kraft . Förordningen upphävdes och ersattes med Förordning (2011:183) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem samt fortbildning av rektorer. 2008/09:1 Budgetproposition . gruppens förslag11 fattade regering och riksdag beslut12 om en obligatorisk statlig befattningsutbildning för nyanställda rektorer. är det följaktligen obligatoriskt för nyanställda rek- torer att genomgå denna befattningsutbildning, det så kallade rek- torsprogrammet, om 30 högskolepoäng. Enligt skollagen13 ska varje huvudman se till att rektorerna går den särskilda befattningsutbild- ningen eller en utbildning som kan jämställas med denna. Utbild- ningen ska påbörjas möjligt efter det att rektorn har tillträtt sin anställning och vara genomförd efter tillträdes- dagen. Undantag från kravet gäller för rektorer som redan gått be- fattningsutbildningen eller äldre rektorsutbildning, som genom an- nan utbildning eller yrkeserfarenhet har förvärvat kunskaper som jämställs med sådan utbildning eller som var verksamma som rek- torer . Rektorsprogrammet har inte utvärderats. avser att redovisa erfarenheterna av med rektors- programmet . I budgetpropositionen för 201114 aviserade regeringen att man utöver den statliga rektorsutbildningen också ville ge rektorerna möjlighet att fortbilda sig i styrnings- och ledarskapsfrågor. Skol- verket fick regeringens uppdrag15 att anordna en sådan fortbildning, benämnd Rektorslyftet. Satsningen startade och pågår . Rektorslyftet är till för rektorer som genomgått den statliga befattningsutbildningen eller en äldre rektorsutbild- ning. Fokus ligger på pedagogiskt ledarskap inom kunskaps- området styrning och ledning. Staten står för utbildningskostna- derna och huvudmannen står för lön . Ut- bildningen som omfattar 7,5 högskolepoäng bedrivs på avancerad akademisk nivå. Enligt de mål för Rektorslyftet som utarbetats av Skolverket16 ska en rektor efter genomgången fortbildning ha goda kunskaper 11Ds 2007:34 Tydligare ledarskap i skolan och förskolan – förslag till ny rektorsutbildning. 2009/10:27 Obligatoriska befattningsutbildning för nyanställda rektorer, bet. 2009/10:UbU6, skr. 2009/10:128. 132 kap. 12 § skollagen (2010:800). 2010/11:1 Budgetproposition . 15U2011/1195/S. 16Skolverket (dnr. 68-2011:466) Mål för rektorslyftet. och ha vidareutvecklat kompetenser för att utöva ett pedagogiskt ledarskap mot högre måluppfyllelse. ha god kunskap om styrdokumentens krav på rektor som pedagogisk ledare samt om vad som kännetecknar ett peda- gogiskt ledarskap och god skolutveckling enligt forskning och beprövad erfarenhet, ha vidareutvecklat sin förmåga att med ett kritiskt förhåll- ningssätt granska sin egen praktik och genom ett systematiskt kvalitetsarbete, långsiktigt och hållbart utveckla elevernas resultat med utgångspunkt i styrdokumentens mål, ha vidareutvecklat förmågan att styra och leda utifrån sin för- trogenhet med verksamhetens lärandemiljöer, lärarkompetens och elevernas kunskapsutveckling, samt ha vidareutvecklat sin förmåga att utveckla samverkansformer och kunskapsutbyte mellan lärarna samt att aktivt bedöma och stödja lärarens förmåga att leda, motivera, undervisa och skapa relationer för att bidra till elevernas utveckling och lärande. Utredningen fokuserar här på mer genomgripande åtgärder som genomförts . Utöver dessa finns andra fortbildningsin- satser som vänder sig till rektorerna, och som i någon mån kan konkurrera om deras tid. I uppdraget till ingår även att följa upp och utvärdera satsningen, i en särskild rapport och där- efter i årsredovisning. konstaterar i sin första redovisning17 att det innebär svårigheter att studera effekter eftersom det är problematiskt att isolera insatsen från andra förändringar. Myndigheten har därför initierat en utvärdering som har en bred ansats där rektorer och lärare har tillfrågats både före och efter Rektorslyftet. understryker också att man inte har studerat effekter i form av ökad måluppfyllelse och likvärdighet utifrån ett elevperspektiv. 17 (dnr. 68-2011:266) Redovisning av uppdraget att svara för fortbildning för rek- torer – Rektorslyftet. Enligt tog av de dryga 500 rektorer som antogs till utbildningen sin plats vid något av de sex lärosätena i besittning. Av de som avstod sin plats hade ett femtiotal bytt arbetsuppgifter; övriga angav verksam- hetsskäl. En majoritet av deltagarna () var kvinnor, tre fjärdedelar () kom från och merparten () hade offentlig huvudman. Ingen av dessa nivåer är på något sätt anmärkningsvärd. De speglar väl fördelningen av rekto- rer på kön, skolform respektive huvudmän. Antalet platser vid utbildningarna har inte fyllts. /12 har ersatt lärosätena med . De egna administrativa kost- naderna har varit . Av de rektorer som slutfört utbildningen har gjort det med tillfredsställande resultat, dvs. med godkända betyg. Läro- sätena kommer att stödja de rektorer som ännu inte är godkända. Enligt kan Rektorslyftet beskrivas som en lyckad satsning utifrån rektorernas perspektiv. Deltagarna ger utbildning- en mycket positiva omdömen och har på en fyra- gradig skala18 svarat att utbildningen är mycket bra () eller ganska bra (). En majoritet () uppger att utbildningens svårighetsgrad har stämt mycket väl för dem19. Enligt rektorerna har den tid de lägger ned på pedagogiskt ledarskap ökat. En slutsats som drar är att Rektorslyftet har gett starka och entydigt positiva effekter på individnivå – deltagarna är nöjda med fortbildningen, känner sig stärkta i sin yrkesroll och anser att de förbättrat sitt pedagogiska ledarskap i relation till Rektorslyftets mål. Det stora flertalet rektorer uttrycker också enligt att Rektorslyftet har lyckats att knyta ihop praktik och teori genom starkt verksamhetsfokus, utan att ge avkall på utbildningens akade- miska nivå. Det finns dock några kritiska röster som anser att fort- bildningen är för litet förankrad i rektorernas verklighet och att det akademiska skrivandet övervärderas. Rektorernas positiva bild av att det pedagogiska ledarskapet har fått större utrymme bekräftas inte av lärarna i studie. Utifrån deras perspektiv har ingenting hänt. Till följd av rektorer- nas mer positiva bedömning har skillnaden i hur rektorer och lärare bedömer olika aspekter av det pedagogiska ledarskapet ökat efter 18Fyragradig skala: Mycket bra, Ganska bra, Ganska dålig, Mycket dålig. 19På en femgradig skala: Mycket för lätt för mig, Något för lätt för mig, Stämmer mycket väl för mig, Något för svår för mig och Mycket för svårt för mig. Resultaten tyder enligt på att i ett kort tidsperspektiv så är effekter på verksamhetsnivå osynliga och svåra att identifiera. föreslår i rapporten att fler ska få möjlighet att ta del av Rektorslyftet, som förskolechefer och biträdande rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion, som genom- gått rektorsutbildning. Även ytterligare vidgning av målgruppen kan enligt verket vara av intresse att utreda vidare. 6.2Vad säger forskning och utvärdering? Skolledningens betydelse för skolans utveckling och resultat har under uppmärksammats världen över. I en 20 menar man att intresset hör samman med hur olika länder försöker länka sina utbildningssystem till de krav som ställs av den pågående samhällsutvecklingen. I de strategier som används återkommer till exempel decentralisering och en ökad självständighet för skolor att besluta i pedagogiska frågor som kopplas till ett ökat ansvarsutkrävande för skolornas resultat. Forskning om effektiva skolor och om skolförbättring visar enligt att skolledare kan göra skillnad i fråga om skolors och elevers prestationer21. Dessa forskningsresultat bygger på fallstudier från olika länder och skilda skolsammanhang och tar sin utgångpunkt i skolor som betecknats som framgångsrika vad gäller deras resultat. Det är enligt svårt att gene- ralisera från sådana studier. De empiriska belägg som kommer från storskaliga kvantitativa studier som syftar till att mäta rektorers påverkan på elevernas läranderesultat, tycks dock mer mångtydiga och inkonsistenta. Effektstorlekarna varierar mellan obefintliga och mycket betydelse- fulla.22 Skillnaderna kan enligt förklaras av skill- 20Pont, m.fl.(2008) . Policy and Practice. 21OECD-rapporten hänvisar bl.a. till följande forskare: , C. and D. (2000) International Handbook of (, ) och Letihwood, K., C. , P. Sammons, A. and D. (2006) . What It Is and How It Influences Pupil Learning. (Report No. NCSL/ , Nottingham) 22OECD-rapporten hänvisar bl.a. till följande forskare: , P and R. Heck (1998) Exploring the Principals Contribution to School Effectiveness: 1980–1995. School Effeciveness and School Improvement, Vol, 9, No. 2 och Witziers, B., R. Bosker and M. (2003) Educational Leadership and Student : The Elusive Search for an Association. Quartely, Vol. 39, No. nader i tolkningen av begrepp och i metodologiska skillnader i forskningsdesignen. Den övergripande slutsats som dock dras av de omkring fyrtio studier som ingår i de forskningsöversikter som hänvisar till är att skolledare har en mätbar, men huvudsakligen in- direkt påverkan på läranderesultaten. Därmed menas att deras på- verkan i allmänhet medieras av andra personer, händelser och fak- torer i organisationen som till exempel lärare, klassrumspraktiker och skolklimat. Enligt understryker detta den viktiga roll som skolledare har för att skapa förutsättningar för effektiv undervisning och effektivt lärande. I har Böhlmark, och i en effektstudie försökt fånga rektors betydelse för elevers studieprestationer. Forskarna har följt rektorer som bytt skola och varit verksamma på olika skolor och mätt den systematiska påverkan varje bytesrektor har haft på de skolor han eller hon varit verksam på mot olika bakgrundsfaktorer. Forskarnas resultat tyder på att en rektor som är bland de bästa med avseende på positivt inflytande på elevernas studieprestationer24 förbättrar elevernas provresultat och betygen jämfört med en rektor bland de sämsta. Detta är, menar forskarna, resultat i samma storleksordning som de som internationella forskare funnit. Vidare har har tagit fram en forskningsöversikt om rektor25 i vilken presenteras avhandlingar och forskningsartiklar från perioden –2010. I översikten konstateras att femton av cirka 600 doktorsavhandlingar som publicerats om utbildningsområdet behandlar rektor, dvs. Avhand- lingarna tar upp ämnen som rektors roll och vad rektor gör, olika typer av kommunikation, genusfrågor samt om styrning, mål, mål- uppfyllelse och skolutveckling. konstateras det att det saknas avhandlingar och forskning om bland annat 23Böhlmark, m.fl. (2012) Rektors betydelse för skola, elever och lärare. IFAU rapport 2012:15. 24Mätt både som resultat på nationella prov och som slutbetyg. 25Vetenskapsrådet (2011) Rektor – en forskningsöversikt. vem som blir skolledare och varför, effekterna av rektorsutbildning på lärares undervisning och framför allt på elevernas måluppfyllelse, hur effekterna av förändringsprocesser inom skolan på lokal nivå förhåller sig till lokala styrningsstrukturer, rektorernas beslutsfattande i förhållande till styrning i skolan, rektors strategiska beslutsfattande i förhållande till förbättrin- gar inom skolan, hur förbättrade elevprestationer förhåller sig till rektorers rela- tion till lärarna, samt organisationsinriktad analys av hur skolledarnas agerande på- verkar skolresultaten. Mot bakgrund av ovanstående konstaterar utredningen att det i stor utsträckning saknas forskning om det mesta som skulle kunnat bidra till att belysa effekterna av den obligatoriska rektorsutbild- ningen respektive Rektorslyftet på studieresultaten och skolans måluppfyllelse. Vid implementeringen av det norska ingick som en del i den statliga implementeringsstrategin att stödja insatser som syftade till att bygga upp lokal kapacitet och kompetens. Enligt den utvärdering26 som gjorts fick huvudmännen själva bestämma om hur stödmedel för kompetensutveckling får användas. Det visade sig att huvudmännen i hög grad prioriterade just skolledarnivån. Detta kan enligt den norska utvärderingen ha bidragit till att stärka rektorsrollen som arbetsgivare, men inte nödvändigtvis bidragit till att stärka lärarna som professionella yrkesutövare. Utredningen konstaterar att de svenska satsningarna på Rek- torsutbildningen och Rektorslyftet utgör satsningar som inte är kopplade till eller begränsade till det nu aktuella re- formpaketet. De norska och de svenska exemplen är således inte fullt jämförbara. Huruvida de norska slutsatserna är giltiga för svenska förhållanden är därför svårt att bedöma. 26 Aasen, m.fl. (2012) Kunnskapsløftet som styringsreform – et løft eller et løfte? Forvalt- ningsnivåenes og institusjonenes rolle i implementeringen av reformen. NIFU och UiO. Rapport 20/2012. Rektor har en central roll i genomförandet av det nationella utbild- ningsuppdraget och därmed även i samband med implementeringen av nya styrdokument.