sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Om det vid tvångsmedelsanvändning enligt lagen har kommit fram uppgifter om annan brottslig verksamhet än den som omfat- tas av tillståndet, en form av s.k. överskottsinformation, får upp- gifterna användas för att utreda brottet endast om det är fråga om ett sådant brott för vilket tillstånd enligt lagen kunnat beviljas eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott om sådan gär- ning är belagd med straff. Uppgifter under avlyssning om ett före- stående brott får alltid användas för att förhindra brottet. Frågor om tvångsmedel enligt lagen prövas av domstol efter ansökan av åklagare. Tiden för ett tillstånd till tvångsmedel enligt lagen får inte överstiga en månad från beslutet. Om tiden inte räcker får tillstånd sökas på nytt. Om det inte längre finns skäl för ett tillstånd ska åklagaren eller rätten häva beslutet. Enligt sin nuvarande lydelse gäller lagen till utgången av . Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning Genom lagen om hemlig rumsavlyssning infördes ett nytt hemligt tvångsmedel; hemlig rumsavlyssning (ofta kallat buggning).40 Med hemlig rumsavlyssning avses att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. Hemlig rumsavlyssning får enligt lagen användas vid förunder- sökning om 1.brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng- else , 2.andra brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse och det är fråga om vissa i lagen särskilt angivna brott (t.ex. människo- handel, våldtäkt och grovt narkotikabrott), 3.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott som avses i 1 eller 2, om sådan gärning är belagd med straff och det med 40 Se prop. 2005/06:178. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straff- värde överstiger fängelse . Uppräkningen av brott i den ovan angivna andra punkten omfattar inte brott enligt 19 kap. . En förutsättning för att lagen ska kunna tillämpas vid sådan brottslighet är således att det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse (vil- ket bl.a. gäller för grovt spioneri). Hemlig rumsavlyssning får endast användas om någon är skäli- gen misstänkt för något eller några av de brott som lagen omfattar. Det krävs vidare att avlyssningsåtgärden är av synnerlig vikt för utredningen, vilket innebär att det ställs ett kvalitetskrav på de upplysningar avlyssningen kan ge och ett krav på att utredningslä- get gör avlyssningen nödvändig. Skälen för åtgärden måste dess- utom uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Avlyssningen får endast avse en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Avser åtgärden någon annan stadigvarande bostad än den miss- tänktes, får hemlig rumsavlyssning användas endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppe- hålla sig där. Det är förbjudet att avlyssna vissa platser, exempelvis massmedieredaktioner, advokatkontor, vårdmottagningar och sådana platser som stadigvarande används av präst eller person med motsvarande ställning inom trossamfund för bikt eller enskild själavård. Om det vid hemlig rumsavlyssning har kommit fram uppgifter om ett annat brott än det som legat till grund för beslutet om avlyssning, en form av s.k. överskottsinformation, får uppgifterna användas för att utreda brottet endast om det är fråga om sådant brott för vilket rumsavlyssning hade kunnat beviljas enligt ovan. Uppgifter under avlyssning om ett förestående brott får alltid användas för att förhindra brottet. Frågor om hemlig rumsavlyssning prövas av domstol efter ansökan av åklagare. Tiden för ett tillstånd till avlyssning får inte överstiga en månad. En begäran om förlängning hanteras på samma sätt som den ursprungliga ansökan. Lagen är tidsbegränsad och gäller enligt sin nuvarande lydelse till och med . Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Lag (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet trädde lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndig- heternas underrättelseverksamhet i kraft. upphörde vissa bestämmelser i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden. Bestämmelserna ersattes dels av den nya lagen, dels av bestämmelser i rättegångs- balken som under vissa förutsättningar möjliggör hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation i en förundersökning även om det inte finns någon som skäligen är misstänkt för brott. Syftet med den nya lagen har varit att stärka rättssäkerheten och integri- tetsskyddet vid inhämtning av övervakningsuppgifter.41 Enligt den nya lagen ska övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation få hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upp- täcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Inhämtning av upp- gifter får också under samma förutsättningar ske beträffande brottslig verksamhet som innefattar vissa brott som oavsett för- skrivet straffminimum får anses vara särskilt allvarliga för rikets säkerhet, däribland spioneri och grov olovlig underrättelseverk- samhet. Bestämmelsen som medger en sådan möjlighet är dock tidsbegränsad till utgången av år 2013.42 De övervakningsuppgifter som omfattas av lagen motsvarar väsentligen de som kan kommas åt genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. En viktig begränsning jämfört med det sistnämnda tvångsmedlet är dock att, beträffande meddelanden, endast historiska uppgifter får hämtas in.43 Tiden för ett beslut får inte bestämmas längre än nödvändigt och får, när det gäller tid som infaller efter beslutet, inte överstiga en månad för beslutet (se 5 §). 2011/12:55 s. 1. 2011/12:55 s. 84 f. 43SOU 2012:44 s. 629. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål Som framgått ovan kan polisen med hjälp av hemliga tvångsmedel få tillgång till uppgifter i data- och teletrafik. I praktiken är den möjligheten till viss del beroende av att uppgifterna har lagrats hos internet- och teleoperatören. trädde vissa ändringar i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation i kraft som innebar en utökad skyldighet för leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunika- tionsnät att lagra trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål (16 a–f §§).44 De uppgifter som ska lagras svarar – enkelt uttryckt – främst på frågorna om vem som kommunicerat med vem, när det skedde, var de som kommunicerade befann sig och vilken typ av kommuni- kation som användes. Uppgifterna får inte avslöja innehållet i en kommunikation.45 Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel gavs en särskild utredare i uppdrag att utvärdera til- lämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning, utred- ningslag och preventivlagen samt analysera om det finns behov av en förändring av regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller annars samhällsfarlig brottslighet. Syftet med uppdra- get var att ta ställning till lagarnas fortsatta giltighet och därmed hur den framtida regleringen av hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig och annan samhällsfarlig brottslighet borde utformas.46 Utredningen antog namnet Utredningen om vissa hemliga tvångs- medel (Ju 2010:08). Genom beslut om tilläggsdirektiv fick utredningen i uppdrag att även analysera Säkerhetspolisens behov av att i underrättelseverk- samhet kunna inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar vissa samhällsfarliga brott med ett lägre straffmini- mum än fängelse, analysera behovet av att kunna ge tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att 44Se direktiv /24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät. 2010/11:46 s. 1. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder inom ramen för en förundersökning utreda vem som skäligen kan misstänkas för vissa samhällsfarliga brott med ett lägre straffvärde än fängelse och ta ställning till om offentliga ombud bör medverka vid domstols prövning av tillstånd till hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation.47 redovisade utredningen uppdraget i betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44). I betän- kandet anges bl.a. att utredningens kartläggning av de ovan nämnda lagarnas tillämpning utgör underlag för slutsatsen att de bidragit till beaktansvärd nytta.48 Enligt utredningen finns det ett starkt behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel vid förundersökningar avseende kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd. Vidare anges att det finns ett påtagligt behov för Säkerhetspolisen att även utom ramen för en förundersökning kunna använda vissa hemliga tvångsmedel för att förhindra brott.49 Enligt utredningen finns det skäl för en fortsatt särreglering av hemliga tvångsmedel beträffande viss brottslighet inom Säkerhets- polisens område. Utredningens bedömning är att en sådan regle- ring är såväl proportionerlig som rimlig och det föreslås därför att lagarna ska permanentas. Utredningen har föreslagit vissa förändringar av lagarnas inne- håll, bl.a. att hemlig rumsavlyssning ska få användas för spioneri av normalgraden och statsstyrt företagsspioneri samt vid försök, för- beredelse eller stämpling till sådan brottslighet.50 Vidare har utred- ningen föreslagit att det för vidtagande av preventiva tvångsmedel ska krävas att det finns en påtaglig risk för brottslig verksamhet av visst slag (jfr nuvarande formulering särskild anledning anta). Förslaget innebär att risken inte behöver avse en konkretiserad gärning på det sätt som är fallet beträffande misstankerekvisitet enligt den nuvarande lagstiftningen.51 Utredningen har också föreslagit att preventivlagens brottskatalog ska utvidgas så att den överensstämmer med den som finns utredningslag. Slutligen kan nämnas att utredningen har föreslagit att lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de 47Dir 2012:9 jfr lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 48SOU 2012:44 s. 34 f. 49SOU 2012:44 s. 37 ff. 50Statsstyrt företagsspioneri innebär att en främmande makt bedriver spionage mot ett svenskt företag med avsikt att få tillgång till företagshemligheter. Detta kan skada svenska intressen eller rikets säkerhet. Till skillnad från spionage som syftar till att underminera ett lands säkerhet är företagsspioneriets motiv främst ekonomiskt och tekniskt. Statsstyrt företagsspioneri ligger under Säkerhetspolisens kontraspionageområde. 51SOU 2012:44 s. 39 ff. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska permanentas och att den ska avse de brott som omfattas av utredningslag (utom olovlig kårverksamhet). Sammanfattningsvis om möjligheten att använda tvångsmedel vid konspirativt beteende Som framgår av redogörelsen ovan har Säkerhetspolisen försetts med särskilda möjligheter att använda tvångsmedel när det gäller brott mot säkerhet. När frågan om förutsättningarna för tillämpningen av tvångsmedlen har behandlats har Säkerhetspoli- sens särskilda behov lyfts fram liksom de utredningssvårigheter som är förknippade med den brottslighet som myndigheten har i uppgift att förhindra och utreda, dvs. delvis samma skäl som anförs för en förändrad strafflagstiftning. Särskilt den s.k. preven- tivlagen syftade till att underlätta Säkerhetspolisens förbyggande arbete och tillgodose ett behov av åtgärder med hänsyn till det svåra utredningsläge som i allmänhet gäller vid samhällsfarlig brottslighet och som innebär att det ofta är svårt att konkretisera en brottsmisstanke. Preventivlagen har dock kritiserats för att inte uppfylla sitt syfte och är föremål för översyn. Även om hemliga tvångsmedel kan underlätta för Säkerhetspoli- sen att utreda brottsligheten (och eventuellt även att förebygga den) har de ett begränsat användningsområde. Detta kan sägas gälla även med beaktande av föreliggande lagförslag. Som framgått är t.ex. möjligheten till hemlig rumsavlyssning starkt begränsad när det gäller brott mot säkerhet. Även det förhållandet att aktörerna är mycket säkerhetsmedvetna har betydelse för vilket resultat som kan uppnås med hjälp av hemliga tvångsmedel. Inte sällan väljs t.ex. kommunikationssätt som är svåra att avlyssna vilket begränsar vilken information som kan utvinnas genom olika tvångsåtgärder. En annan omständighet som inskränker använd- barheten av sådana hemliga tvångsmedel som tillgrips med stöd av preventivlagen är att åtgärderna måste vidtas inom en kortare tids- period, vanligtvis . Som framgått kan kon- spirativt beteende pågå , , och varje händelse ske med relativt långa tidsmellanrum. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder 7.7.3Andra möjliga åtgärder för att motverka otillåten underrättelseverksamhet Vår bedömning: När en utlänning kan misstänkas ägna sig åt otillåten underrättelseverksamhet kan det finnas skäl att utvisa eller avvisa personen med stöd av utlänningslagen (2005:716) respektive lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Om det är fråga om en person som omfattas av bestämmelser kan han eller hon förklaras persona non grata. Dessa möjligheter att ingripa mot en befarad otillåten under- rättelseverksamhet, som formellt inte förutsätter en konkret brottsmisstanke, bör vägas in vid bedömningen av behovet av en förändrad straffrättslig reglering. Utöver möjligheterna att tillgripa tvångsmedel kan vissa andra åtgärder vidtas vid misstanke om att en person ägnar sig åt eller kan komma att ägna sig åt brottslighet enligt 19 kap. . Till exempel kan en utländsk person under vissa förutsättningar utvisas ur eller avvisas från landet. I följande avsnitt redogörs kortfattat för dessa och andra möjligheter som nuvarande lagstiftning medger. Visering är ett tillstånd att resa in och vistas i under en viss . Som utgångspunkt krävs visering för en utlänning som vill komma till om han eller hon inte har uppehållstillstånd eller har ställning som varaktigt bosatt här i landet. Kravet innebär en kontrollmöjlighet av utlänningars inresa i och Schengen- området. Viseringsinstrumentet används i syfte att kontrollera och begränsa invandringen från vissa länder samt av säkerhetspolitiska skäl. Det har även förekommit att visering gentemot ett visst land har tillgripits i politiskt demonstrationssyfte.52 En utlänning kan enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen beviljas vise- ring (s.k. enhetlig visering) om han eller hon uppfyller vissa grund- läggande krav som följer av . Visering kan enligt bestämmelsen nekas om utlänningen kan anses äventyra den allmänna ordningen, rikets säkerhet eller någon av Schengen- staternas internationella förbindelser. En beviljad enhetlig visering gäller vid inresa och vistelse i Schengenstaterna, 52 Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen, med kommentar, 9:e upplagan, 2010, s. 93. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder oavsett vilken stat som har utfärdat den. I vissa fall kan en s.k. nationell visering beviljas, som endast ger tillstånd att resa in och vistas i (se 3 kap. 4 § utlänningslagen). Möjligheten att utvisa en utlänning med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Lagen om särskild utlänningskontroll syftar i första hand till att förhindra att terroristbrott utförs eller planeras i men ger också möjlighet att utvisa en person i andra fall av hot mot rikets säkerhet. Enligt 1 § får en utlänning utvisas ur landet om det 1.är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller 2.med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verk- samhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Lagen är förutsatt att tillämpas endast i mycket allvarliga fall och endast kvalificerade säkerhetsärenden faller in under den första punkten.53 Det kan t.ex. vara fråga om ärenden som rör utlänningar med starka kopplingar till organisationer som utövar våld och annan brottslighet för att uppnå politiska syften.54 Frågan om utvisning behandlas av på ansökan av Säkerhetspolisen. beslut kan överklagas till regeringen. Ett beslut om utvisning ska förenas med ett förbud att återvända till . Om det finns ett beslut om utvisning, eller det är sannolikt att ett sådant kommer att meddelas, och det finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i eller hans eller hennes identitet är oklar, kan utlänningen tas i förvar eller ställas under uppsikt (se 8 § lagen om särskild utlänningskontroll). För att möjliggöra en parlamentarisk kontroll av lagens tillämp- ning överlämnar regeringen en redovisande skrivelse till . Av skrivelsen för framgår att lagen under peri- oden till och med hade legat till grund för ett regeringsbeslut. Beslutet innebar avslag på ett överklagande av ett beslut om utvisning. har lagen tillämpats vid sammanlagt 14 tillfällen.55 innebörden av begreppet säkerhetsärende, se 1 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716). 2009/10:31 s. 290. 55Se skr 2012/13:43. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Möjligheten att avvisa en utlänning med stöd av utlänningslagen (2005:716) Enligt 8 kap. 2 § utlänningslagen kan en utlänning som på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas komma att bedriva spi- oneri eller olovlig underrättelseverksamhet i avvisas från landet. Bestämmelsen möjliggör en individuell utlänningskontroll i form av avvisning i anslutning till inresan och därefter, dock inte senare än efter det att den första ansökan om uppe- hållstillstånd gjorts efter utlänningens ankomst till landet (se 8 kap. 5 § utlänningslagen). Enligt de ursprungliga förarbetena till utlän- ningslagen bör det vara tillräckligt att det föreligger objektivt grun- dade och påtagliga misstankar om nu avsedd brottslig verksamhet.56 Om det är sannolikt att personen i fråga kommer att avvisas från landet kan han eller hon tas i förvar eller hållas under uppsikt i avvaktan på avvisning (se 10 kap. 1 § och 6 § utlänningslagen). En fråga om avvisning kan prövas antingen av eller av polismyndigheten. Om polismyndigheten vid sin prövning anser att det är tveksamt om utlänningen ska avvisas ska ärendet överlämnas till (se 8 kap. 4 § utlänningslagen). Beslut om förvar fattas enligt 10 kap. 12 § utlänningslagen av handläggande myndighet. Enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 får ett uppehållstillstånd åter- kallas för en utlänning som rest in i landet om det på grund av tidi- gare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller något annat nordiskt land. Det gäller dock inte om utlänningen har vistats här i landet med uppehållstillstånd (tredje stycket). Enligt 4 § ska hänsyn tas till den anknytning som utlän- ningen har till det svenska samhället vid bedömningen om uppe- hållstillståndet ska återkallas. 56 Se SOU 1951:42 s. 193. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Möjligheten att förklara en utländsk diplomat persona non grata m.m. En underrättelseofficer som verkar under diplomatisk täckbefatt- ning omfattas av bestämmelser om immuni- tet.57 Det innebär att en sådan person har straffrättslig immunitet och därför inte kan ställas till ansvar för brott här i riket eller underkastas någon form av anhållande eller frihetsberövande (se bl.a. artiklarna 29 och 31 i konventionen). Immuniteten balanseras dock av en skyldighet att iaktta värdstatens lagar och författningar (artikel 41). Diplomatiska förbindelser sker med ömsesidigt samtycke. Den mottagande staten ska således lämna sitt godkännande till förbin- delsen och kan vidta åtgärder för att en diplomat ska entledigas. En närmare redogörelse för diplomatiska befattningshavares ställning lämnas ovan i avsnitt 2.2. Inför att en person ska komma till för att verka som beskickningschef här i landet ska den sändande staten förvissa sig om att är beredd att ta emot personen i fråga som sändebud för det aktuella landet (persona grata). kan som mottagande stat vägra att bevilja s.k. agremang utan att redovisa några skäl för det (se artikel 4 i ). En beskickningschef anses ha tillträtt sin befattning i den mottagande staten när han överläm- nat sina kreditivbrev. är en form av behörighets- handling som visar att personen i fråga är utsedd att representera den sändande staten. Enligt artikel 10 i konventionen ska den mottagande staten underrättas bl.a. om utseende av beskickningsmedlem, om hans ankomst eller slutliga avresa eller entledigande från tjänsten vid beskickningen. Detsamma gäller för uppgifter om ankomst och avresa för personer som ingår i beskickningsmedlems familj. 57 Se konventionen om diplomatiska förbindelser från (SÖ 1967:1), 2 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och 2 kap. 7 § . Se även konventionen om konsulära förbindelser från . Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder Om ett mer allvarligt brott har begåtts av en person som har diplomatisk immunitet kan värdlandet vända sig till den sändande staten och begära att immuniteten hävs så att diplomaten kan stäl- las inför rätta. Det är brukligt att den sändande staten i en sådan situation återkallar den diplomatiska företrädaren. När en diplomat har handlat i strid med bestämmelser kan värdlandet förklara honom eller henne icke önskvärd (persona non grata). En sådan rätt följer av artikel 9 i . Där anges att den mottagande staten, när som helst och utan att redovisa några skäl för det, kan underrätta den sändande staten om att beskickningschefen eller annan beskick- ningsmedlem är persona non grata. I ett sådant fall ska den sän- dande staten antingen återkalla personen i fråga eller entlediga honom eller henne från sin tjänst. Det är möjligt att förklara en person non grata redan före ankomsten till den mottagande staten. Att förklara en diplomat icke önskvärd i landet är en allvarlig åtgärd och stater är i regel ovilliga att använda sig av möjligheten såvida en diplomats handlande inte innefattar ett grovt åsidosät- tande av hans eller hennes skyldigheter. Staten vinnlägger sig van- ligtvis om att ha tillräckliga bevis innan en diplomat som är miss- tänkt för att ha begått handlingar som är oförenliga med den diplomatiska statusen förklaras persona non grata. En persona non grata förklaring innebär i praktiken att personen i fråga blir ute- stängd från alla de länder som samarbetar och utbyter information med. Även om det inte är en formell förutsättning för en persona non grata-förklaring utgör det faktum att en diplomat har brutit mot en straffrättslig bestämmelse i praktiken en tungt vägande omständig- het vid bedömning av om det finns tillräckliga skäl för en sådan förklaring. Som angetts finns en skyldighet att följa värdlandets lagar enligt bestämmelser. I sammanhanget kan även nämnas att det finns lindrigare och mer informella åtgärder som kan vidtas när en person med diplo- matisk immunitet begår en oönskad och eventuellt olaglig handling. 58 Avsnittet bygger på Mahmoudi mfl., och folkrätt, 4:e upplagan, 2011, s. 117 ff. Dold underrättelseverksamhet med hemliga och konspirativa metoder