sou · H1B371 · 2013-10-04 00:00:00 — Vårt första uppdrag är emellertid att utvärdera dagens myndighetsansvar för detta område, vilket har resulterat i detta delbetänkande. Från flera håll har framförts att ordningen i utredningsarbetet inte är logisk; att man först borde skapa ett regelverk och därefter utvärdera myndighetsansvaret. Det ligger en del i denna kritik, men enligt min uppfattning kan förfarandet även ses som en möjlighet. Som framgår av avsnitt 6.2.7 kommer mitt föreslag att kräva fortsatt utredning som ska ske parallellt och i samråd med utredningens fortsatta arbete med förslag till ny lagstiftning. Enligt direktiven ska utredningen inleda sitt arbete med myndighetsutvärderingen. Det har jag gjort genom detta betänkande, där den framtida myndighetens övergripande inriktning och arbetssätt beskrivs. Myndighetens uppdrag och ansvar kommer att gås igenom i det fortsatta utredningsarbetet. I arbetet med myndighetsansvaret har vi begränsat oss till den nationella nivån, där är ansvarig jaktmyndighet (avsnitt 2.4). Utvärderingen av den regionala nivån kommer att göras först i huvudbetänkandet. 6.1.1Aktiv och adaptiv förvaltning Dagens situation med växande viltpopulationer ställer höga krav på en aktiv och adaptiv förvaltning. Hur förvaltas viltet på bästa sätt, långsiktigt och till gagn för många? För att besvara denna fråga och framgångsrikt möta kraven menar jag att den ansvariga myndigheten, i likhet med vad företrädare för forskningen anser, måste kunna agera förutseende och proaktivt i jakt- och viltförvaltningsfrågorna. För detta krävs en bred tvärvetenskaplig kompetens (avsnitt 4.2). har, tillsammans med länsstyrelserna, utifrån regeringens beslut om jaktbara arter och jakttider spelat en central och framgångsrik roll i arbetet för att bevara och stärka hotade arter. De växande viltpopulationerna ställer emellertid högre, men också annorlunda krav. Utmaningen är att finna en Nystart för svensk jakt- och viltförvaltning välavvägd balans mellan bevarande och brukande av viltet. Det handlar om att bruka utan att förbruka. Det gäller också att finna en balans mellan viltbruk och viltets påverkan på de areella näringarna. Jord- och skogsbruk, liksom renskötsel och fiske, påverkas på olika sätt av de växande viltpopulationerna. De talrika viltolyckorna i trafiken är ett annat allvarligt problem. Såväl de företagsekonomiska som samhällsekonomiska kostnaderna är omfattande. Sammantaget uppgår kostnaderna för trafikolyckor, tillsammans med skador på de areella näringarna (jord- och skogsbruk, rennäring och yrkesfiske), till miljardbelopp, jämför avsnitt 3.1.1. ger de växande viltpopulationerna förutsättningar för såväl fler företag som arbetar med jakt som näring som för företag som hanterar viltkött. En nationell viltförvaltningsmyndighet bör därför även ha uppdrag att främja en utveckling av dessa landsbygdsnäringar, av viltbruket. I uppdraget att utveckla jakt som näring bör detta balanseras mot övriga areella näringar, jordbruk och skogsbruk. Även den så kallade allmogejakten, jakten som fritidssysselsättning, måste vägas in i ett framtida främjandeuppdrag. Utredningen har i avsnitt 5.1.5 analyserat den omfattande kritik som förts fram mot . kan vi konstatera att har problem att möta de krav den nya situationen kräver. Vi har dragit slutsatsen att inte varit drivande i jakt- och viltförvaltningsfrågor när det gäller annat vilt än rovdjur. upptar rovdjursfrågorna en stor del av arbete med jakt och viltförvaltning, ofta på grundval av olika regeringsuppdrag. Av den enkät vi utfört, jämför avsnitt 5.4.2, framgår att ungefär hälften av den arbetstid som lägger på jakt och viltförvaltning ägnas åt rovdjur. Jag menar att rovdjursfrågorna får en alltför dominerande roll, medan övriga jaktfrågor kommer i skymundan. Det gäller särskilt med hänsyn till de stora skador som framförallt älg, vildsvin och skarv orsakar skogs- och fiskenäringen samt jordbruket, jämför avsnitt 3.1. En stor del avser dialog och information till allmänheten för att hantera konflikterna på detta område. Om en del av dessa medel kan frigöras för aktiv viltförvaltning skulle resursutnyttjandet förbättras. De ovan påpekade bristerna har blivit särskilt tydliga efter den senaste omorganiseringen, då handläggningen av jakt- och viltförvaltningsfrågorna har splittrats på olika avdelningar. Kritiken mot uppsplittringen av kompetensen på området är omfattande. Nystart för svensk jakt- och viltförvaltning fungerar efter sin omorganisation i huvudsak som beställningsmottagare och leverantör med utpräglat kundperspektiv, vilket inte framstår som särskilt väl lämpat för en proaktiv och adaptiv jakt- och viltförvaltning. Ett lyhört kundperspektiv är självfallet positivt, men detta bör kombineras med en självständig och drivande myndighetsutövning. Omorganiseringen syftar till att effektivisera verksamheten, men när det gäller konsekvenserna för jakt- och viltförvaltningsfrågorna finns en utbredd kritik som går ut på att den nya organisationen har inneburit försämringar. Organisationen har inte anpassats utifrån de förändrade förhållandena och förutsättningarna. organisation utgår från myndighetens övergripande ansvar för miljön. Vad som efterfrågas är en mer drivande förvaltning när det gäller jakt och viltförvaltning från myndighetens sida. Utredningens slutsats om myndighetsansvaret på jakt- och viltförvaltningsområdet är att behöver en nystart, en kraftsamling och anpassning till dagens förändrade situation. I denna förnyelse har utredningen inhämtat och beaktat erfarenheter från och , avsnitt 5.4.5, den historiska utvecklingen, avsnitt 4.1.5 och de ledande viltforskarnas uppfattning, avsnitt 4.2. Som utvecklats i avsnitt 5.5 ser vi fyra alternativ för en förnyad jakt- och viltförvaltningsmyndighet: -har fortsatt ansvar för jakt- och viltförvaltningsfrågorna -Överföring av jakt- och viltförvaltningsfrågorna till -Överföring av jakt- och viltförvaltningsfrågorna till -Inrättande av en ny, självständig jakt- och viltförvaltningsmyndighet, Nystart för svensk jakt- och viltförvaltning Som utvecklats i 6.1 uppfyller inte kraven på en aktiv och adaptiv förvaltning. Det krävs flera förutsättningar för att även fortsättningsvis ska fungera som den nationella jakt- och viltförvaltningsmyndigheten. En förutsättning är, enligt vår uppfattning, att en sammanhållen enhet för dessa frågor inrättas vid verket. En annan förutsättning är att verket även förmår prioritera förvaltning av annat vilt än rovdjur. Det handlar främst om klövvilt (exempelvis älg, kronhjort och vildsvin) och stora fåglar (exempelvis tranor och gäss). Myndigheter är självständiga, även om de lyder under regeringen (kap. 2.2). Enligt Myndighetsförordningen (2007:515) leds en myndighet av en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd. Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Den ska vidare i en arbetsordning besluta de närmare föreskrifter som behövs om bl.a. myndighetens organisation. Det som anges i förordningen är huvudregeln, men enligt dess 1 § andra stycket gäller att det är möjligt att besluta annorlunda i en förordning. Myndighetsinstruktioner är förordningar. Därmed är det möjligt för regeringen att i instruktion föreskriva att det ska finnas en sammanhållen jaktenhet. Verket kan också välja att, utan regeringsinstruktion, prioritera viltförvaltningsfrågor genom att skapa en sammanhållen enhet och omfördela interna resurser för att förstärka verksamheten. Om jakt- och viltförvaltningsfrågorna ligger kvar vid kan en del av de uppgifter verket har på detta område överföras till andra myndigheter. Från verkets sida har man exemplifierat med att hantering av viltskademedlen, frågor om vilt i hägn, fångstredskap och registerhållning av fällda rovdjur vid licensjakt i stället skulle kunna hanteras av annan myndighet. Dessa frågor kommer att prövas i utredningens fortsatta arbete. Från flera håll har framförts förslag om att överföra jakt- och viltförvaltningsfrågorna från till . Den viktigaste motiveringen är att har det övergripande ansvaret för skogen, som täcker en stor del av landets yta, Nystart för svensk jakt- och viltförvaltning och där den övervägande delen av det jaktbara viltet finns. skulle därför också vara mycket väl lämpad för att hantera viltets påverkan på skog. Ytterligare ett argument är att genom sin regionala närvaro har god insikt i olika förhållanden inom landet. uppdrag är att verka för att landets skogar sköts på ett hållbart sätt. Utmaningen är att göra avvägningar mellan skogsvårdslagens två huvudmål, miljömålet och produktionsmålet. Detta innebär att myndigheten har en värdefull erfarenhet av att väga brukande mot skydd och därmed ta hänsyn till konsekvenserna för den biologiska mångfalden. Om skulle bli ansvarig viltförvaltningsmyndighet finns från såväl naturvårdsintressen som från jägarintressen en oro om att styrelsen i alltför hög grad skulle prioritera värnandet av skogsbruket på bekostnad av andra intressen. Ett annat förslag som förts fram är att skulle bli ansvarig nationell myndighet för jakt och viltförvaltning. Motiveringen är att verket har ett övergripande ansvar för landsbygdsutveckling och att jakten är en viktig verksamhet på landsbygden. Det gäller såväl som fritidssysselsättning/livsstil och som växande näring. har ett särskilt ansvar för att bevara den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet. Den växande vildsvinsstammen, liksom de stora populationerna av trana och gäss, förorsakar på många håll i jordbruket allvarliga skador. Rovdjursfrågorna är också aktuella på landsbygden i stora delar av landet. Detta kan också ses som argument för att överföra myndighetsansvaret för jakt och viltförvaltning till . Liksom har erfarenhet av att väga miljö- och produktionsintressen mot varandra. Men även i det här fallet finns oro för obalans i bedömningarna om jakt- och viltförvaltning skulle flyttas till detta verk. Nystart för svensk jakt- och viltförvaltning 6.2.4Ny jakt- och viltförvaltningsmyndighet Det fjärde alternativet är att inrätta en ny, självständig, jakt- och viltförvaltningsmyndighet. Även om förhållandena skiljer sig en hel del åt kan erfarenheter i så fall med fördel hämtas från , där Viltcentralen skapades som nationell myndighet för jakt och viltförvaltning (avsnitt 4.3). Även från forskarhåll förordas detta alternativ (avsnitt 4.2). En fördel med en ny myndighet är att inrättandet av en sådan innebär en nystart för framtiden. De historiskt stora viltstammarna innebär ett paradigmskifte, vilket kräver nytänkande. Detta kan underlättas genom att en ny myndighet får ansvar för jakt och förvaltning av de vilda djuren. En sammanhållen jakt- och viltförvaltningsmyndighet skulle underlätta utveckling av en aktiv adaptiv förvaltning, där bevarande- och brukandeintressen kan balanseras på ett välavvägt sätt. Det handlar om att bygga en myndighet med bred kunskap om relationen människa – vilt i ett samhälleligt perspektiv. Med en sådan utgångspunkt finns förutsättningar för att skapa ett brett förtroende bland olika grupper som berörs av jakt- och viltförvaltningen. Detta är särskilt viktigt i en situation då motsättningarna mellan olika intressen och grupper förefaller att öka. Myndigheten ska ha en tvärvetenskaplig kompetens för att kunna väga samman olika nödvändiga aspekter på jakt och viltförvaltning. Detta kan vara fullt möjligt att uppnå genom att nyttja redan befintliga resurser. Till en ny jakt- och viltförvaltningsmyndighet kan föras tjänster och resurser som finns vid och Viltskadecenter, liksom den myndighetsliknande delen av allmänna uppdrag. Sammantaget innebär detta att en ny myndighet skulle kunna tillföras ungefär 40 tjänster. Det vi ser framför oss är att det överförs mellan 15–20 tjänster från . Från Viltskadecentrum skulle ca sju tjänster kunna tillföras. myndighetsrelaterade uppgifter motsvarar ca tio tjänster (avsnitt 5.4). Vidare skulle tillkomma ytterligare tjänster som förstärkning, bl.a. för att främja jakt som näring. Min bedömning är att styrningen underlättas med en myndighet som kan koncentrera sitt arbete på viltförvaltningen. Jag menar att jakt och viltförvaltning är ett så viktigt område att det är rimligt att det ska vara en av en stor myndighets många mindre uppgifter. Verksamheten behöver renodlas för att bli effektiv och bättre anpassas till dagens förutsättningar. Inrättande av en ny Nystart för svensk jakt- och viltförvaltning sammanhållen viltmyndighet skulle vara en viktig signal om att en nystart har inletts. En viltmyndighet skulle bli en förhållandevis liten myndighet. Detta behöver emellertid inte innebära att myndigheten blir svag. Tvärtom bedömer utredningen att en myndighet för jakt- och viltförvaltning med ett tydligt uppdrag skulle innebära en kraftsamling jämfört med dagens förhållande. (SOU 2007:107, Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter, s. 13), som särskilt utredde små myndigheter, drog bland annat följande slutsats: konstaterar att det kan finnas fördelar med små myndigheter, till exempel att de är flexibla och kostnadseffektiva. Det finns flera rimliga skäl till att en verksamhet organiseras inom ramen för en liten myndighet. Den förvaltningspolitiska principen om renodling kan vara ett, ett annat att det saknas en lämplig befintlig myndighet som kan utföra en ny uppgift. Att inrätta en ny myndighet innebär omställningskostnader. innebär en ny viltförvaltningsmyndighet en kraftsamling på detta område som kan innebära en effektivisering av verksamheten – och därmed i förlängningen besparingar. Det handlar i hög grad om att samordna och effektivisera de resurser som redan finns. hanteras viltförvaltningsfrågorna av olika instanser där de viktigaste är, , och . Om dessa insatser skulle kunna samordnas i en myndighet menar vi att det ger effektivitetsvinster. En jakt- och viltförvaltningsmyndighet kan placeras på en ort. Ett lämpligt alternativ är i detta fall, enligt min uppfattning, . Skäl som talar för detta är att jaktfrågorna har särskilt stor betydelse i norra delen av landet samt att samlokalisering med är möjligt då en del av verket redan finns i . En ny myndighet skulle också med fördel kunna ges en decentraliserad organisation. Förhållandena, när det gäller såväl viltstammarna som strukturen när det gäller markägande och marknyttjande, ser annorlunda ut i norra, mellersta och . En möjlig lösning kan mot denna bakgrund vara att lokalisera myndigheten till tre olika orter: Nystart för svensk jakt- och viltförvaltning – för norra (huvudkontor), samlokalisering med Grimsö – för , samlokalisering med Grimsö viltcenter/SLU – för , samlokalisering med och . Oavsett vilket alternativ som väljs är det lämpligt att den nya myndigheten placeras utanför , eftersom jakt och viltförvaltning i hög grad är en landsbygdsfråga. En sådan lokalisering skulle kunna mildra spänningarna på detta område. En samlokalisering med närstående myndigheter bör eftersträvas. Detta är positivt såväl ur resurssynpunkt (administration kan samordnas) som för att skapa stimulerande myndighetskluster. Möjligheten att köpa administrativa tjänster hos den nyinrättade myndigheten bör också prövas. Modern kommunikationsteknik, som utvecklas, underlättar för en decentraliserad lösning. Det definitiva beslutet om en ny myndighet ska lokaliseras till en eller flera platser bör utredas vidare, se 6.2.7. Ett lämpligt namn på en ny myndighet kan, enligt min uppfattning, vara – med ansvar för jakt och förvaltning av vilda djur. 6.2.5Inrättande av nationellt jakt- och viltförvaltningsråd Oberoende av vilken myndighet som får ansvaret för jakt och viltförvaltning bör inrättande av ett nationellt jakt- och viltförvaltningsråd prövas, efter förebild från (avsnitt 4.3.1). I ett sådant råd bör företrädare för olika intressen vara representerade, på samma sätt som viltförvaltningsdelegationerna i länen. Rådet skulle kunna medverka till en förbättrad demokratiskt process med bred förankring av jakt- och viltförvaltningsfrågor i samhället. Om alternativet en ny fristående myndighet väljs och denna får en decentraliserad organisation med tre lokaliseringsorter bör en modell med tre råd övervägas. Nystart för svensk jakt- och viltförvaltning 6.2.6Utredningens slutsats: förändrade förhållanden kräver nystart Sammantaget är det min bedömning att jakt- och viltförvaltningen i behöver en nystart. Bäst ägnad att ansvara för den nödvändiga nystarten och lika den nödvändiga kraftsamlingen anser jag att en ny jakt- och viltförvaltningsmyndighet skulle vara. En sådan myndighet, , kan arbeta utan barlast från tidigare förhållanden och inrikta sig på att skapa förtroende bland alla som berörs av jakt- och viltförvaltning. Enligt min bedömning kan det vara svårare för att återvinna brett förtroende och ansvara för en framtidsinriktad förvaltning med balans mellan bevarande och brukande. och är främst inriktade på verksamhet knuten till skog, respektive jordbruk, medan jakt bedrivs i de mest skiftande miljöer. Det kan innebära en begränsning. En nationell jaktmyndighet ska ansvara för jakten varhelst den förekommer; i skogen och på jordbruksmark, likaväl som i fjällen och längs kusten. Risken är också uppenbar att och redan från början skulle lida av bristande förtroende från främst naturvårdsintressen, på liknande sätt som har förtroendeproblem hos jägar- och markägarintressen. Utredningens bedömning är mot denna bakgrund att det bästa alternativet bland de befintliga myndigheterna är att jakt- och viltförvaltningsfrågorna stannar inom . Förutsättningen är att verket kan skapa en proaktiv och adaptiv förvaltning i en sammanhållen enhet. Min bedömning är att en flytt till eller inte kan motiveras med tillräckligt stora fördelar. Oberoende av vilket alternativ som väljs när det gäller myndighetsplacering av jakt- och viltförvaltningsfrågorna bedömer jag att myndigheten måste ta sig an fler uppgifter än vad gör för att ska få en fungerande viltförvaltning. En myndighet med bättre förutsättningar att skapa förtroende skulle ge goda möjligheter till effektivisering. använder ungefär hälften av sina resurser för jakt och viltvård till rovdjur. En stor del avser nödvändig dialog och information till allmänheten för att hantera konflikterna. Om en del av dessa resurser kan frigöras för en aktiv viltförvaltning vore positivt. Detta kan bäst ske i en ny myndighet. Nystart för svensk jakt- och viltförvaltning Om en ny jakt- och viltförvaltningsmyndighet inrättas eller om frågorna överflyttas från till annan existerande myndighet kommer omställningskostnader, som en engångskostnad, att uppstå. Jag bedömer dock att en ny renodlad och flexibel jakt- och viltförvaltningsmyndighet kommer att innebära besparingar, i form av ökad effektivitet. Konsultföretaget har genomfört en ekonomisk konsekvensanalys av utredningens förslag. Konsekvenser och förslag till finansiering finns närmare beskrivna i kapitel 7. För att utveckla och stärka en väl fungerande jakt- och viltförvaltning anser jag dessutom att myndigheten bör tillföras ökade budgetmedel. har det övergripande ansvaret för biologisk mångfald, men även andra myndigheter har ansvar för den biologiska mångfalden inom respektive ämnesområde. Detta gäller för och , och skulle likaså vara fallet när det gäller en ny Jakt- och viltförvaltningsmyndighet. Om alternativet en ny, självständig jakt- och viltförvaltningsmyndighet väljs bör en särskild utredare, en genomförandeutredning, få i uppdrag att föreslå gränsdragningen när det gäller viltförvaltning – biologisk mångfald, liksom myndighetens ansvar när det gäller . Vidare ska genomförandeutredningen, i detalj planera och förbereda organisation, lokalisering och instruktion. Utredaren bör i detta sammanhang även förutsättningslöst få i uppdrag att pröva om resurser/tjänster med anknytning till området kan överföras till den nya myndigheten från andra myndigheter än de tidigare nämnda. Det kan handla om SVA, , och . bör vidare få i uppdrag att lämna förslag till instruktion, regleringsbrev och budget. I instruktionen ska ingå inrättande av ett nationellt viltförvaltningsråd, samt utformningen av ett främjandeuppdrag för jakt som näring. Tillvägagångssättet kan jämföras med bildandet av Havs- och , då regeringen (Dir 2010:68, Inrättande av en myndighet för havs- och vattenmiljö) tillsatte en särskild utredare för att närmare organisera arbetet efter beslutet om att inrätta den nya myndigheten. Utredaren fick bland annat i uppdrag att analysera och tydliggöra de gränsdragningar av verksam- Nystart för svensk jakt- och viltförvaltning heter som identifierats mellan den nya myndigheten och andra berörda myndigheter. Vidare fick utredaren i uppdrag att lämna förslag till instruktion, regleringsbrev och budget. Den föreslagna genomförandeutredningen bör bedrivas i nära samråd med under det fortsatta arbetet med att modernisera jaktlagstiftningen. I avsnitt 7.1 beskrivs förutsättningar, metod och genomförande av konsekvensanalysen. Avsnitt 7.2 sammanfattar de finansiella konsekvenserna samt ger förslag på finansiering medan avsnitt 7.3 beskriver de samhällsekonomiska konsekvenserna. Slutligen beskriver avsnitt 7.4 konsekvenser för uppfyllelsen av miljömål. En konsekvensbedömning ska göras för samtliga förslag. Utredaren ska analysera såväl de samhällsekonomiska och finansiella konsekvenserna som konsekvenserna för uppfyllelsen av miljömålen. Kostnader och intäkter för staten, kommuner och andra berörda som markägare, arrendatorer och jägare ska redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten och kommunerna ska utredaren presentera förslag till finansiering enligt gällande finansieringsprinciper. 7.1.2Metod för framtagandande av konsekvensanalys Utredningen har i ett första skede skickat ut en förfrågan till om vilka resurser det använder för jakt- och viltförvaltningsfrågor (kapitel 4). På samma sätt har utredningen frågat om vilka resurser det avsätter för myndighetsliknande uppgifter inom allmänna uppdraget. Dessa förfrågningar har besvarats skriftligen. Slutligen har vi tagit del av SLU:s avtal med rörande Viltskadecenter där de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten regleras. Det finns även fler aktörer som t.ex. , , och vilka också har resurser avsatta för viltfrågor och som skulle kunna ha inkluderats i denna analys. Jag har dock valt att i detta inledningsarbete fokusera på , och , eftersom de utgör de största nationella aktörerna inom jakt- och viltförvaltningsfrågor. Baserat på de resurser som avsätts till dessa tre aktörer ville jag utreda om det är möjligt att skapa en kostnadseffektiv ny myndighet. Andra aktörers verksamheter som eventuellt flyttas till den nya myndigheten skulle främst göra den större och därmed bidra till högre effektivitet avseende administrativa kostnader. Konsultföretaget har tagit fram uppskattningar av kostnaderna för att bilda en ny myndighet samt flytta verksamheter och uppgifter från , och till denna myndighet. Mapsec har fått ta del av utredningens insamlade material samt kontaktat respektive aktör för att verifiera och specificera de uppgifter som lämnats till utredningen. Mapsecs utlåtande i sin helhet presenteras i bilaga 5. 7.2.1Kostnadsberäkningar för start av en ny myndighet Mapsecs utgångspunkt, baserat på jämförelser med andra myndigheter av liknande storlek, är att den totala kostnaden för en årsarbetskraft ligger på inklusive OH-kost- nader som administration och lokalhyra. Mapsec fann att används sammanlagt ca 24 årsarbetskrafter vid och Viltskadecenter för att lösa dagens myndighetsuppgifter inom jakt och viltförvaltning. Av dessa står för 16 och Viltskadecenter för 7,5 personer. De två myndigheters totala kostnad för lösa dagens uppgifter uppskattas till vilket inkluderar löner, administration, lokalhyror med mera. Utifrån denna beräkning bedömer utredningen att driftskostnaden för en ny myndighet som tar över de uppgifter som utförs av aktörerna ovan skulle uppgå till 24 miljoner.