sou · H1B350 · 2013-07-10 00:00:00 — Sam- tidigt kan konstateras att förutsättningarna för att bedriva praktisk tillsyn över de föreslagna reglerna i många fall torde vara mycket begränsade. Sådana leveranser kan i praktiken ske när som helst och var som helst i riket och det är troligt att de inte sker med någon större återupprepningsfrekvens. Exempelvis spaningsinsatser torde därför i praktiken vara uteslutna. Kontrollköp har i den ovan nämnda rapporten bedömts utgöra en effektiv och motiverad metod i tillsynsarbetet, inte minst som ett kommunikativt verktyg för att skapa en naturlig dialog med närings- idkaren och för att skapa opinion, men också som ett verktyg som i brist på alternativ får anses ändamålsenligt och acceptabelt ur rätts- säkerhetssynpunkt. Mot denna bakgrund – och då de faktiska möjlig- heterna att bedriva operativ tillsyn av yrkesmässig leverans av alko- holdrycker till privatpersoner torde vara än mer begränsade än på de områden som föreslås i rapporten, dvs. detaljhandel av folköl, tobak och vissa receptfria läkemedel, föreslår vi att bestämmelser ska införas i alkohollagen som innebär att kommunen får genomföra kontrollköp för att kontrollera att den som yrkesmässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som föreskrivs i lagstiftningen. Det finns med andra ord minst lika starka skäl att införa kontrollköp som tillsyns- metod för e-handel av alkohol. Genomförs de förslag som läggs fram i rapporten bör alltså regleringen omfatta även e-handel. Skulle däremot förslagen inte leda till lagstiftning är det svårt att hävda att ändamålsskälen vid just e-handel väger så mycket tyngre än i övriga situationer att det finns anledning att självständigt införa kontrollköp som tillsynsmetod just här. I rapporten föreslås en ordning där regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer ska bemyndigas att utfärda detaljerade föreskrifter för att säkerställa att metoden tillämpas enhetligt och likformigt. Arbetsgruppen pekar ut FHI som den myndighet som – i samråd med – bör utfärda föreskrifter. Vid ett genomförande av det förslaget finns det inte någon anledning att behandla kontrollköp för att säkerställa de regler som är aktuella på ett annorlunda sätt. Det rör sig således endast om en utvidgning av tillsynsobjekten och inte om någon skillnad vad avser sättet eller formerna för ett genomförande. Det är då ändamålsenligt att FHI:s uppdrag även omfattar kontrollköp vid e-handel. 17.6.3Införandet av en skyldighet att lämna uppgifter för statistiska ändamål FHI har bl.a. till uppgift att ansvara för insamling och statistik samt bearbetning av uppgifter som rör import, tillverkning och registre- rad försäljning av spritdrycker, vin, starköl och öl. För att kunna fullgöra dessa uppgifter föreskrivs i 9 kap. 14 § alkohollagen bl.a. att tillståndshavare, tillverkare, partihandlare och den som bedriver handel med teknisk sprit ska vara skyldiga att till tillsynsmyndig- heten lämna de uppgifter som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna föra statistik över verksamhet enligt alkohollagen. Med hänsyn till bl.a. de svårigheter som föreligger att skapa en tillförlitlig bild av omfattningen av e-handeln med alkoholdrycker (se avsnitt 15.1.) framstår det som mycket angeläget att även aktörer som yrkesmässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner ska omfattats av en motsvarande informationsskyldighet. Det har från flera håll framförts farhågor om att verksamheten med e- handel är inne i ett mycket expansivt skede. Vad som framkommit under utredningens arbete ger visst stöd för dessa farhågor. I en sådan situation finns det särskilt starka skäl att få en samlad bild av omfattningen av verksamheten. FHI bör lämpligen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som aktörerna ska vara skyldiga att lämna för detta ändamål. 17.6.4Införandet av en möjlighet till avgiftsuttag Enligt 8 kap. 10 § tredje stycket alkohollagen får kommunen ta ut avgift för tillsyn enligt 9 kap. av den som har serveringstillstånd och av den som bedriver anmälningspliktig detaljhandel med eller servering av folköl. En rimlig utgångspunkt är att all anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt alkohollagen bör behandlas likartat. Mot denna bakgrund – och då det enligt vår mening inte heller finns några bärande skäl mot en sådan ordning – föreslår vi att kommunerna ges rätt att ta ut avgift för tillsynen av yrkesmässig leverans av alkoholdrycker till privatpersoner. Liksom vid tillstånds- pliktig alkoholservering eller anmälningspliktig folkölsförsäljning ska avgiften i dessa fall omfatta såväl anmälningsförfarandet som kostnaden för den löpande tillsynen. 17.7Hur ska överträdelser av den föreslagna ordningen sanktioneras? Vårt förslag: Den som yrkesmässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner utan att ha anmält verksamheten till kommunen ska kunna dömas för olovlig dryckeshantering. Kommunen ska ges möjlighet att förbjuda den som bedriver yrkesmässig leverans av alkoholdrycker att fortsätta med verk- samheten om alkohollagens bestämmelser inte följs eller, om förbud är en alltför ingripande åtgärd, meddela en varning. Den som bryter mot förbudet ska kunna dömas till ansvar för olovlig dryckeshantering. Som redogjorts för i avsnitt 4.2.3 bör en utgångspunkt vid utform- ningen av en tillsynsreglering vara att tillsynsorganet bör ha författ- ningsreglerade möjligheter till ingripanden. När en konstaterad brist är allvarlig bör verksamheten kunna förbjudas. När det före- ligger klara skäl för att förbjuda en viss verksamhet, men där det av omständigheterna i det enskilda fallet framgår att det föreligger sär- skilda skäl att underlåta detta, kan en lämplig form av ingripande vara att utfärda en varning. Alkohollagens nuvarande bestämmelser om försäljning är utfor- made utifrån nämnda utgångspunkter. För det fall detaljhandel med eller servering av folköl föranleder olägenheter i fråga om ordning och nykterhet, eller om bestämmelserna i alkohollagen inte följs, får sålunda kommunen i förbjuda den som bedriver försäljningen att fortsätta verksamheten eller, om förbud är en alltför ingripande åtgärd, meddela en varning (9 kap. 19 § första stycket AL). Ända- målsskäl talar med styrka för att även överträdelser inom ramen för de föreslagna anmälningspliktiga leveranserna av alkoholdrycker till privatpersoner bör kunna sanktioneras på samma sätt. De före- slagna reglerna skulle i annat fall riskera att bli uddlösa. Det föreslås sålunda att kommunen, för det fall bestämmelserna i alkohollagen inte följs vid yrkesmässig leverans av alkoholdrycker till privat- personer, ska ges rätt att förbjuda verksamheten, eller i mindre allvarliga fall, meddela en varning. Däremot torde sådan leverans- verksamhet inte föranleda samma olägenheter i fråga om ordning och nykterhet på sätt som kan tänkas uppkomma vid alkohol- försäljning eller servering. Det bedöms därför som obehövligt att ge kommunen särskilda sanktionsmöjligheter i det avseendet. På motsvarande sätt som är fallet vid t.ex. detaljhandel med folköl bör befogenheten att avgöra ärenden som avser meddelande av sådana förbud inte kunna överlåtas till en annan kommun (jfr 9 kap. 6 § 5 AL). Det framstår i stället som rationellt att den kom- mun som mottagit anmälan, vilken utgör en förutsättning för verk- samhetens bedrivande, också meddelar när sådana förutsättningar inte längre finns. Alkohollagens straffbestämmelser om olovlig försäljning och olov- lig dryckeshantering träffar såväl situationen då en verksamhet bedrivs i strid med gällande anmälningsplikt som när de regler som är uppställda för verksamheten inte efterlevs (se t.ex. beträffande folköl 6 kap. 5 § och 11 kap. 3 och 9 §§ alkohollagen). För att på ett ändamålsenligt sätt kunna inskärpa vikten av tillsynsreglerna på e- handelsområdet menar vi att det är behövligt att utvidga det straff- belagda området till att på motsvarande sätt omfatta även dessa situationer. Den som bedriver yrkesmässig leverans av alkohol- drycker till privatpersoner i strid med ett meddelat förbud bör kunna dömas för olovlig dryckeshantering. Detsamma ska gälla om någon bedriver yrkesmässig leverans av alkoholdrycker utan att anmälningskravet överhuvudtaget är uppfyllt. Ikraftträdande, konsekvenser och författningskommentar Vårt förslag: Lagändringarna på marknadsföringsområdet ska träda ikraft . Övriga lagändringar ska träda i kraft . Ett genomförande av vårt förslag i dessa delar kräver ändringar i alkohollagen, marknadsföringslagen och tobakslagen. Förslagen i den delen innebär inga nämnvärda organisatoriska förändringar och är inte heller på annat sätt omfattande. Det får anses angeläget att en mer effektiv tillsyn kommer till stånd och att Konsument- ombudsmannen möjligt får de ytterligare tillsynsverktyg som vi föreslår. Mot den bakgrunden bör lagändringarna i dessa delar träda i kraft . De övriga ändringar som här åsyftas hänför sig till våra förslag om tillskapande av en tillsynsreglering för yrkesmässiga leveranser av alkoholdrycker till privatpersoner. Ett genomförande av utred- ningens förslag i denna kräver ändringar i alkohollagen Vi bedömer att de olika lagförslagen i denna del utgör delar av en helhet och att samtliga ändringar därför i första hand lämpligen bör träda i kraft . Lagförslagen innebär att tillsynsmyndigheterna får delvis nya uppgifter och att deras nuvarande tillsynsverksamhet måste an- passas och förberedas utifrån dessa. Som närmare utvecklats i avsnitt 17.5.3 bör inför ikraftträdandet utarbeta föreskrifter som närmare slår fast vilka uppgifter som en anmälan om yrkesmässig leverans av alkoholdrycker ska innehålla. För att tillsynsmyndigheterna ska få tid för att anpassa sig till de nya reglerna och – för FHI:s del – att utfärda de föreskrifter som behövs, bör lagändringarna inte träda i kraft före . 19.1Kraven på redovisning av förslagens konsekvenser I direktiven sägs beträffande konsekvensbeskrivning ingenting ut- över att utredaren ska beakta de krav som finns i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen i ett utredningsbetänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betän- kandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner och landsting ska en finan- siering föreslås (14 § kommittéförordningen). Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i detta avseende anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för de integrationspoli- tiska målen (15 § kommittéförordningen). Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförord- ningen). En sådan konsekvensutredning ska innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kom- mer till stånd, uppgifter om vilka som berörs av regleringen, uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser reg- leringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen, och en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser (6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning). Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvens- utredningen dessutom och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av: antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen, vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen, hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning (7 § förordningen om konsekvensutredning vid regel- givning). 19.2Konsekvenser av utredningens förslag 19.2.1Regleringen av yrkesmässiga leveranser av alkoholdrycker till privatpersoner Vi har konstaterat att det rent faktiskt inte bedrivs någon till- syn över e-handel med och hemleverans av alkoholdrycker. Det är inte heller tydligt vilken eller vilka myndigheter som har ett ansvar för att sådan tillsyn bedrivs. Vi har bedömt att tillsynen måste inriktas mot leveranssituationen samt har föreslagit en rad åtgärder syftande till att skapa en fungerande tillsynsreglering. Förslagen i denna del kan sammanfattas enligt följande. Ett straffsanktionerat förbud mot att i vissa fall leverera alkohol- drycker samt krav på att vid leverans av sådana drycker förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder ska införas. En straffsanktionerad anmälningsplikt för aktörer som yrkes- mässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner ska införas. Krav på egenkontroll för de aktörer som bedriver yrkesmässig leverans av alkoholdrycker till privatpersoner ska införas. () ska ha det övergripande tillsyns- ansvaret för yrkesmässiga leveranser av alkoholdrycker och att den operativa tillsynen ska i praktiken handhas av kommunerna. Kommunerna ska ges möjlighet att rikta administrativa sanktio- ner mot näringsidkare som inte följer bestämmelserna om yrkes- mässig leverans av alkoholdrycker till privatpersoner. Kommunerna ska få använda kontrollköp som ett verktyg i till- synsarbetet. Under vårt arbete har inte annat framkommit än att e-handeln med alkoholdrycker är ett förhållandevis begränsat fenomen. Systembolagets försöksverksamhet med hemleverans av alkohol- drycker bedrivs än så länge endast i begränsad omfattning och enligt vad vi har erfarit är antalet transportörer som till landet inför alkoholdrycker från gränsöverskridande e-handel mycket begränsat (uppskattningsvis 5–10 aktörer). Det är inte möjligt att bedöma hur många aktörer som yrkesmässigt levererar alkohol- drycker – och som sålunda kan komma att träffas av anmälnings- plikten och bli föremål för tillsyn – men med hänsyn till det anförda saknas anledning att utgå från annat än att det kommer röra sig om ett mycket begränsat antal. Vårt förslag innebär att FHI får det övergripande tillsynsansvaret för yrkesmässiga leveranser av alkoholdrycker till privatpersoner och att den operativa tillsynen ska bedrivas inom ramen för övrig tillsyn av alkohollagen, dvs. med ett för länsstyrelserna övergrip- ande ansvar och ett operativt ansvar som formellt delas av polisen och kommunerna men som i praktiken utövas av kommunerna. Den tillsynsverksamhet som FHI bedriver består till stor del av statistikinsamling, uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt rådgivning och stöd till länsstyrelserna i deras tillsynsverk- samhet. Förslaget innebär inte att några nya operativa tillsyns- uppgifter läggs på FHI. Initialt kan den nya tillsynsregleringen förväntas medföra att FHI får en viktig stödjande och rådgivande funktion för den utvidgande tillsynsuppgift som läggs på läns- styrelserna och på kommunerna. Därtill föreslås att FHI får till uppgift att utforma föreskrifterna beträffande det närmare inne- hållet i de anmälningar som kommunerna får till uppgift att hantera. Den uppgiften är emellertid rimligen inte så omfattande. Förslagen innebär också att FHI får marginellt utökade statistikuppgifter. Inte heller detta torde vara av en omfattning att det tydligt moti- verar ett resurstillskott. Länsstyrelserna bedriver ingen operativ tillsynsverksamhet utan stöder och samverkar med kommunerna och övervakar att kom- munerna sköter tillsynen på det sätt som alkohollagen förutsätter. Att kommunerna kommer att bedriva en ny typ av tillsyn innebär att länsstyrelsernas tillsynsfunktion utvidgas på motsvarande sätt. Länsstyrelsernas får sålunda till uppgift att bl.a. granska kommuner- nas hantering av anmälningar och egenkontrollprogram samt genom- förda kontrollköp när de gäller de yrkesmässiga leveranserna av alkoholdrycker till privatpersoner. Länsstyrelserna kommer vidare att få en betydelsefull roll när det gäller att lämna information och råd till kommunerna om den nya regleringen. Dessa uppgifter ligger inom ramen för länsstyrelsernas nuvarande uppgifter på alkohol- området. Med hänsyn till vad som ovan anförts beträffande den förväntade omfattningen av denna tillsynsverksamhet framstår dock länsstyrelsernas utvidgade tillsynsfunktion som i sammanhanget De ökade kostnader som förslaget i denna del innebär bör därför kunna rymmas inom länsstyrelsernas nuvarande anslag. Den föreslagna ordningen innebär att kommunerna får till uppgift att granska den egenkontroll som tillsynsobjekten själva har att svara för. Kommunerna, som enligt förslaget även har att hantera anmäl- ningarna från sådan verksamhet samt i övrigt bedriva tillsyn över reglerna om yrkesmässig leverans av alkoholdrycker, får därmed en något utvidgad tillsynsuppgift jämfört med vad som gäller . Genom den föreslagna anmälningsskyldigheten får kommunerna kontroll över de leveransverksamheter som finns och i förekom- mande fall möjlighet att genom förelägganden kräva in de uppgifter som de behöver för att planera och utöva sin tillsyn. Anmälnings- förfarandet kommer ovillkorligen att medföra visst administrativt merarbete. Alternativet till den föreslagna ordningen, ett tillstånds- förfarande framstår dock som betydligt mer administrativt betungan- de och resurskrävande. Den föreslagna lösningen att knyta anmäl- ningsskyldigheten till den kommun där näringsidkaren har sitt säte, i stället till den kommun där verksamheten bedrivs, syftar också till att rationalisera anmälningsförfarandet och motverka att ett stort antal kommuner får parallell tillsyn över ett förhållandevis begränsat antal tillsynsobjekt. I förhållande till antalet objekt som kommunerna utöver tillsyn över på alkoholområdet framstår den ökning av antalet tillsynsobjekt som förslaget innebär som närmast försumbar. Den utökande tillsynsverksamheten bör i allt väsentligt kunna finansieras genom att kommunerna på motsvarande sätt som gäller för exempelvis handel med folköl tar ut en tillsynsavgift. Eftersom dessa avgifter baseras på självkostnadsprincipen bör förslagen inte medföra några beaktansvärda kostnadsökningar för kommunerna. Möjligheten att genomföra kontrollköp som en tillsynsmetod innebär inte att kommunernas tillsynsansvar utvidgas, utan endast att kommunerna får ytterligare ett verktyg för att möjliggöra en mer effektiv och ändamålsenlig tillsyn. Som närmare redogjorts för i avsnitt 17.6.2 förutsätter förslaget i denna del rimligen att den föreslagna lagstiftningen om genomförande av kontrollköp när det gäller detaljhandel med folköl, tobak och vissa receptfria läkemedel genomförs. Ett genomförande av vårt förslag skulle sålunda endast fordra en mindre anpassning av en redan befintlig kontrollköpsord- ning. Kostnaden för denna anpassning bör kunna rymmas inom till- synsmyndigheternas nuvarande anslag. Förslaget i den delen medför därför i sig inga ökade kostnader. Vårt förslag innebär en delvis utvidgad kriminalisering. Vi föreslår sålunda att det ska vara brottsligt att yrkesmässigt leverera alkohol- drycker till privatpersoner utan att först ha anmält försäljningen till kommunen eller att fortsätta att leverera sådana drycker i strid med ett av kommunen meddelat förbud. Härutöver tydliggörs att för- budet att lämna ut alkoholdrycker till den som inte har uppnått föreskriven ålder också gäller den som levererar alkoholdrycker. Den kriminalisering som vi föreslår får troligen en i huvudsak brottsförebyggande effekt och liksom för övriga brott mot alko- hollagen kan det antas att antalet anmälda brott och lagföringar av- seende de nya brotten kommer att ligga på en låg nivå. Vi bedömer därför att den ökade kriminaliseringen inte leder till några nämn- värda arbetsbelastningar eller kostnadsökningar för rättsväsendet. Förslagen innebär skärpta krav på de näringsidkare som yrkes- mässigt levererar alkoholdrycker till privatpersoner. Dessa krav är motiverade utifrån ett folkhälsoperspektiv och syftar till att upprätt- hålla de krav som alkohollagen ställer. En bättre efterlevnad av alko- hollagen är också ägnad att bidra till en sundare konkurrens inom den bransch som berörs. 19.2.2De föreslagna förändringarna på marknadsföringsområdet Vi har lämnat förslag på ett antal åtgärder som bedöms kunna bidra till en bättre fungerande och effektivare tillsyn av marknadsföringen av alkohol och tobak. Förslagen i denna del kan sammanfattas enligt följande. Det centrala tillsynsansvaret över bestämmelsen i 9 a § tobaks- lagen ska flyttas över från /Konsumentombuds- mannen (KO) till FHI och den operativa tillsynen handhas av kommunerna. En löpande samrådsskyldighet ska införas för och . KO ska ges en utökad möjlighet att självständigt förbjuda en näringsidkare att fortsätta med en marknadsföringsåtgärd som strider mot marknadsföringsreglerna i tobakslagen respektive 7 kap. alkohollagen. Överträdelser av alkohollagens förbud mot att rikta alkohol- marknadsföringsåtgärder särskilt till, eller skilda, barn och ung- domar ska kunna sanktioneras med marknadsstörningsavgift. Alkohollagens regler om annonseringsförbud för starkare alko- holdrycker liksom krav på informationstexter ska utvidgas till att gälla vid annonsering i tidningar som ges ut på internet. Som vi redovisat i kapitel 11 är en av huvudinvändningarna mot hur tillsynen av marknadsföringen på området alkohol och tobak hit- tills genomförts att den verksamheten inte är prioriterad jämfört med många andra verksamheter på det marknadsrättsliga området. Vi bedömer att en förutsättning för att de förslag som läggs fram ska ha någon effekt är att området också prioriteras politiskt och att – genom regleringsbrev eller på annat sätt – får sådana signaler. En sådan prioritering är inte nödvän- digtvis kostnadsdrivande i sig. Det enskilda förslaget att flytta över det centrala tillsynsansvaret över bestämmelsen i 9 a § tobakslagen till FHI innebär, i vart fall for- mellt sett, en reducering av centrala tillsynsansvar på alkoholområdet. Såvitt vi har erfarit bedriver dock Konsument- verket inte någon tillsyn i detta avseende, varför förslaget inte får några egentliga praktiska eller ekonomiska konsekvenser för verksamhet. Införandet av en möjlighet för KO att självständigt meddela förbud innebär en effektivitetsvinst såtillvida att myndigheten i många fall inte kommer att behöva föra tidskrävande processer vid kan konstateras att KO endast i begränsad omfattning för sådana processer när det gäller miss- tänkta överträdelser av bestämmelserna om marknadsföring i tobakslagen respektive 7 kap. alkohollagen. Inte desto mindre inne- bär förslaget att KO ges bättre förutsättningar att snabbt ingripa mot otillbörlig marknadsföring och förhoppningsvis kommer för- slaget medföra att så sker i större utsträckning än hitintills.