sou · H1B330 · 2013-05-03 00:00:00 — menar vidare att tidigare prestationer är en stark indi- kator på kommande prestationer . konstaterar han att tidigare prestationer endast förklarar mindre än hälften av elevers studieframgång. Mer än hälften förklaras således av andra faktorer. Det innebär enligt att det inte bara finns ett stort utrymme för skolan att påverka elevernas lärande utan att det också finns åtgärder som skolan kan vidta som har en starkare påverkan på elevens kommande lärande än vad effekten av de tidi- gare prestationerna har. 7 , (2009) Visible Learning. A synthesis of over 800 meta-analyses realting to achivement. Forskningen visar att vad skolan gör har betydelse för elevers utveckling och skolframgång. Det gäller generellt och för elever i behov av särskilt stöd. Det har därför enligt vår uppfattning bety- delse att bestämmelserna om särskilt stöd har förtydligats, även om huvudmännens åtagande varken förstärkts eller utvidgats. De för- ändringar som genomförts i regelverket är av administrativ karaktär och gäller från och med när den nya skollagen (2010:800) tillämpas, dvs. Den mest betydelsefulla förändringen är att det har införts en möjlighet att överklaga vissa beslut om särskilt stöd. Antalet sådana ärenden är dock begränsade i förhållande till antalet elever i den svenska skolan. Vissa beslut av kan dock få vägledande betydelse och därigenom indirekt påverka skolhuvudmännens agerande mer generellt. Utredningen bedömer att förändringarna knappast kommer att få avläsbara effekter på studieresultaten i nationella eller internatio- nella mätningar. Rätten till särskilt stöd för elever i behov av stöd har funnits redan tidigare. Tillsammans med andra förändringar som till exempel den återinförda speciallärarutbildningen kan änd- ringarna möjligen ha en marginell betydelse. Det bör un- derstrykas att rätten till särskilt stöd och förekomsten av special- pedagogiska insatser inte innebär någon garanti för att det uppstår förbättrade resultat. För att stödet ska få avsedda effekter är det dessutom viktigt att det ges i former som utmanar eleverna i deras kunskapsutveckling. Mycket tyder på att särskiljande och traditio- nella strategier riskerar att få motsatt effekt. För de enskilda elever som är berörda kan emellertid möjlighe- ten att överklaga beslut vara mycket betydelsefull. Vinsten med åtgärderna blir i så fall ökad rättssäkerhet för den enskilda eleven och därmed ökad likvärdighet. Ytterst bör fler elever få en utbild- ning anpassad efter sina förutsättningar. Enligt forskare med nära kontakt med skolan och ansvariga i kommuner skapar dock bestämmelserna om möjlighet att över- klaga beslut om särskilt stöd osäkerhet bland lärare som bland annat upplever att det ställer högre krav än tidigare på doku- mentation av varje kontakt med till exempel föräldrar. Vår bedöm- ning är att detta i mycket kan handla om en initial osäkerhet som gör att det som kan dokumenteras i en enkel tjänsteanteckning görs till något mer omfattande. Vi utgår från att detta är en fråga som kommer att beröras av den arbetsgrupp inom Utbildnings- departementet8 som ser över lärarnas administrativa arbetsbörda. 9.2Åtgärder för ökad studiero 9.2.1Beslutade och genomförda åtgärder Regeringen har stärkt lärares och rektorers disciplinära befogen- heter. I den nya skollagen (2010:800) har regleringen av frågor som rör trygghet och studiero fått ett eget kapitel9. Nytt är bland annat bestämmelserna om att utbildningen ska utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero samt att rektorn eller en lärare får vidta de omedelbara åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna sådan trygg- het och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ord- ningsstörande uppträdande. Beslut får under vissa förutsättningar fattas om utvisning, kvarsittning, tillfällig omplacering, tillfällig placering vid en annan skolenhet, avstängning respektive omhän- dertagande av föremål. Det framgår också att det ska finnas ord- ningsregler vid varje skolenhet som rektor beslutar om. För och motsvarande skolformer får enligt bestäm- melserna en lärare visa ut en elev från undervisningslokalen för högst återstoden av ett undervisningspass om eleven stör under- visningen eller på annat sätt uppträder olämpligt och eleven inte har ändrat sitt uppförande efter uppmaning från läraren. En liknande bestämmelse fanns tidigare i grundskoleförordningen (1994:1194). Under samma förutsättningar får en lärare eller rektor besluta om kvarsittning vilket innebär att en elev ska stanna kvar i skolan under uppsikt högst efter det att undervisningen har av- slutats eller infinna sig i skolan högst innan undervis- ningen börjar. Bestämmelser om kvarsittning för den obligatoriska skolan fanns tidigare i grundskoleförordningen (1994:1194). Nytt är att en elev kan få kvarsittning . Om en elev vid upprepade tillfällen stört ordningen, uppträtt olämpligt eller om eleven gjort sig skyldig till en allvarlig förseelse, ska rektorn enligt skollagen se till att saken utreds. Samråd ska då ske med elevens vårdnadshavare. Med utgångspunkt i vad som 8U2012/5725/om lärares administrativa arbete (U 2012:E). 5 skollagen (2010:800). framkommer av utredningen ska rektorn se till att åtgärder genom- förs för att eleven ska ändra sitt beteende. Liknande bestämmelser har tidigare funnits för den gymnasiala utbildningen, dock inte för och motsvarande skolformer. Efter en utredning får rektorn besluta att tilldela eleven en skriftlig varning. Denna ska innehålla information om vilka åtgärder som kan komma att vidtas om eleven inte ändrar sitt beteende. För de obligatoriska skolformerna är bestämmelserna om skriftlig var- ning helt nya. Om åtgärderna som vidtagits inte varit tillräckliga eller om det annars är nödvändigt för att tillförsäkra de andra eleverna trygghet och studiero får rektorn enligt skollagen besluta om tillfällig ompla- cering. Det innebär att en elev ska följa undervisningen i en annan undervisningsgrupp än den eleven annars hör till, eller undervisas på annan plats inom skolenheten. Elevens vårdnadshavare ska i så fall informeras om rektorns beslut. Endast om det finns synnerliga skäl får omplaceringen gälla . Bestämmelsen är ny. Om en tillfällig omplacering inom skolenheten inte är tillräck- ligt ingripande eller på grund av andra omständigheter inte är möj- liga att genomföra får rektorn besluta om tillfällig placering vid en annan skolenhet, dvs. att en elev tillfälligt ska följa undervisningen vid en annan skolenhet. Beslutet ska fattas gemensamt med rektorn vid den andra skolenheten och elevens vårdnadshavare ska infor- meras om beslutet innan placeringen genomförs. Endast om det finns synnerliga skäl får omplaceringen gälla under mer än två veck- or och åtgärden får aldrig gälla för än . Be- stämmelsen är ny. Rektorn får vidare besluta om avstängning, dvs. att stänga av en elev helt eller delvis. Sådant beslut får fattas om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero och syftet med åtgärderna enligt ovan inte har uppnåtts eller det finns andra sär- skilda skäl med hänsyn till elevens beteende. Eleven ska erbjudas kompensation för den undervisning som han eller hon går miste om på grund av avstängningen. Denna får endast gälla som behövs för en skyndsam utredning av vilka andra åtgärder som kan behövas. Den får inte vara längre än och inte förekomma vid fler tillfällen än två gånger per kalenderhalvår. Innan rektorn beslutar om avstängning ska eleven och elevens vård- nadshavare beredas tillfälle att yttra sig. Rektorn ska även infor- mera huvudmannen när ett sådant beslut är fattat och, om eleven är under , även socialnämnden. Möjligheter till avstängning har inte funnits tidigare för de obligatoriska skolformerna. Andra sär- skilda skäl kan enligt regeringen vara exempelvis att eleven vid ett enstaka tillfälle betett sig så kvalificerat olämpligt att en avstäng- ning är nödvändig. Vidare får rektorn eller en lärare omhänderta föremål från en elev som används på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra en fara för säkerheten i denna. Föremålet ska återlämnas senast då skoldagen är slut för eleven. Om eleven vid upprepade tillfällen tagit med sig föremål som använts störande eller bedömdes utgöra en fara för säkerheten, eller som till sin beskaffenhet är sådant att det finns särskild anledning att inte åter- lämna det, behöver föremålet inte lämnas tillbaka förrän elevens vårdnadshavare har underrättats om omhändertagandet. Ett om- händertagande får i dessa fall inte bestå längre än efter verkställandet av omhändertagandet. Om det omhän- dertagna föremålet kan antas bli förverkat enligt bestämmelser i andra lagar ska rektorn skyndsamt anmäla omhändertagandet till polismyndigheten. Omhändertagandet får i denna situation bestå till dess att frågan om föremålet som tagits i beslag har prövats. Omhändertagandet ska dokumenteras skriftligt, såvida inte före- målet återlämnats senast vid lektionens slut. Bestämmelserna om omhändertagande av föremål skollag överensstämmer i huvudsak med dem som infördes skollag. Av skollagens kapitel om trygghet och studiero framgår slut- ligen att åtgärder som vidtagits enligt bestämmelserna i kapitlet ska dokumenteras skriftligt av den som genomför åtgärden. Om åtgär- den avser omhändertagande av föremål gäller denna skyldighet en- dast om föremålet inte återlämnas efter lektionens slut. För de obligatoriska skolformerna finns utöver bestämmelserna ovan även bestämmelser som möjliggör en permanent omplacering på grund av att det är nödvändigt med hänsyn till andra elevers trygghet och studiero. Bestämmelserna infördes skollag10 och den återfinns även i nuvarande skollag med mot- svarande innebörd11, dock i annat kapitel än det om trygghet och studiero. Enligt bestämmelserna får kommunen mot vårdnadsha- varens önskemål placera en elev i i en annan skola än den han eller hon annars skulle placeras i, eller är placerad i, om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero. 104 kap. 6 och 12 §§ skollagen (1985:1100). 1110 kap. 30 § skollagen (2010:800). I propositionen Förbättrad ordning, trygghet och studiero i skolan 2006/07:69) fastslår regeringen att avgörande för att bestäm- melsen ska kunna tillämpas är att alla andra möjligheter att åstad- komma en lösning på problemet är uttömda. Beslutet kan över- klagas hos och det ska gälla , såvida inte nämnden genom inhibition beslutar annat i samband med ett överklagande dit. 9.2.2Vad säger forskning och utvärdering? Den forskning som gjorts inom detta område handlar i första hand om klassrumsklimat och inte om studiero, vilket inte är riktigt samma sak. I en modern skola bör dock de båda begreppen i hu- vudsak avse samma förhållande, nämligen elevens psykosociala ar- betsmiljö och hur denna ger förutsättningar för eller lägger hinder i vägen för elevens lärande. Forskning om klassrumsklimatet får därför ändå bedömas vara relevant i sammanhanget. Den faktor som enligt Hattie12 har störst positiv påverkan på klassrumsklimatet är sammanhållning, dvs. känslan av att alla (lära- re och elever) arbetar tillsammans mot lärandemålen. Sammanhåll- ningen beror i sin tur på faktorer som målorientering och positiva relationer mellan elever och mellan lärare och elever. kons- taterar att förmågan att hantera störande beteende är en kärnkom- petens för varje framgångsrik lärare. Hans utgångspunkt är att störande elever inte ska avlägsnas från klassrummet. I stället är det lärarna som behöver ha den kompetens som krävs för att skapa en situation där ingen elev tillåts störa sitt eget eller andra elevers lärande i klassrummet. konstaterar att det gjorts många metaanalyser av effekter av olika program som syftar till att minska störande beteenden. Flera av dessa metastudier rapporterar goda effekter av olika program som är inriktade på individuell beteende- förändring. I lägesbedömning 2007 anges ordning och reda samt bestämda men måttfulla sanktioner som faktorer som identifierats i framgångsrika skolor. grundar sin bedömning på en forskningsöversikt13 som utarbetats på verkets uppdrag. 12Hattie, (2009) a.a. 13Grosin, och (2007) Forskning om framgångsfaktorer i den svenska . Underlag till lägesbedömning 2007. Grosin14 kan en av förklaringarna till social oro i en skola vara att man har många elever som inte når målen. En möjlig förklaring till detta kan vara att elever med svaga prestationer väljer andra arenor för att göra sig gällande. genomför en attitydundersökning bland elever i årskurserna 4–9 och i gymnasieskolan. I rapporten till skolan 2009 redovisar bland annat att arbetssitua- tionen i skolan för drygt hälften av eleverna i årskurs 4–6 känne- tecknas av att det bara i bland är lugnt i klassrummet under lek- tionerna och att de bara i bland har arbetsro. Av eleverna anser sig alltid eller vara störda av andra elever, uppger sig vara störda . Den grupp som i störst utsträckning har problem med arbetsron är flickor i årskurs 7–9. Var femte flicka anser sig inte ha arbetsro vid nästan inga eller bara några få lektioner. anser av grundskoleeleverna i årskurs 7–9 att de är stör- da endast på några få eller på nästa inga lektioner. Andelen elever som trivs mycket bra med andra elever i skolan har mätning ökat från hälften av eleverna till sju av tio. Även andelen elever som trivs mycket bra med sin skola har ökat markant. Det är en grundläggande förutsättning för studier och lärande att varje elev kan känna sig trygga i klassrummet och få vistas i en mil- jö som ger studiero. Att det finns tydliga bestämmelser för vad läraren och skolan får göra bidrar till att tydliggöra umgänges- reglerna i skolan och ger förutsättningar för varje skola att utveckla ett positivt socialt klimat. Studiero är en förutsättning för alla olika former av undervisningssituationer, inte minst för situationer när elever samarbetar och gemensamt ägnar sig åt problemlösning. De förändringar som genomförts i regelverket är av administ- rativ karaktär och gäller från och med när den nya skollagen (2010:800) tillämpas, dvs. Att regelverket ger tydliga signaler dels om vilket klimat och vilken värdegrund som alla som är verksamma i skolan ska verka för, dels om vad som sker om någon bryter mot god ordning och hänsyn till andra, innebär dock inte nödvändigtvis att det kommer att kunna utläsas 14 Grosin, (2004) Skolklimat, prestationer och anpassning i 21 mellan- och 20 hög- stadieskolor. Forskningsrapport 71, , . specifika effekter av detta på elevernas kunskapsresultat. Enligt ut- redningen är det inte troligt att effekterna på studieresultaten av åtgärdstrappan kommer att bli stora mätt på nationell nivå. Skälet till denna bedömning är bland annat att flertalet av de åtgärder som vidtagits – och som finns inskrivna skollag – har förekommit tidigare. För det andra är det – dessbättre – i förhållandevis få situationer som de kraftfullare åtgärderna behöver komma till användning. Det innebär i sin tur att antalet elever som blir föremål för någon av dessa åtgärder är få och att antalet elever som kan få sin studie- situation förbättrad genom en sådan åtgärd också är få. Flertalet störningsmoment i klassrummet löses av lärarna momentant. Ut- redningen har därför svårt att tro att förändringarna av regelverket kommer att leda till en minskning av den oro och stökighet, som förvisso kan prägla skolans arbetsmiljö, i sådan utsträckning att det ensamt skulle kunna avläsas i form av förbättrade studieresultat på nationell nivå. 9.3Mer lika villkor för kommunala och fristående skolor 9.3.1Beslutade och genomförda åtgärder Skolor med enskild huvudman (fristående skolor) fick i stora drag sin nuvarande form i och med genomförandet av friskolereformen15. Ökningen av antalet fristående skolor har se- dan varit kraftig. går av eleverna i den svenska i fristående skolor. Friskolorna utgör därför enligt regeringen16 en självklar och betydelsefull del av det svenska skolväsendet. Den skollag (2010:800) som tillämpas från bygger på den grundläggande principen om lika villkor för fristående och kommunala skolor. I den tidigare skollagen (1985:1100) reglerades fristående skolor i ett särskilt kapitel och innebar särskilda villkor. I propositionen om en ny skollag17 konstaterade regeringen att regleringen av de fristående skolorna redan innan den nya skollagen successivt har samordnats med den för de offentliga skolorna. Det gäller till exempel bestämmelserna som gäller lärare, skolledning, 1991/92:95 Valfrihet och fristående skolor, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1001/92:346. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. kvalitetsarbete, åtgärdsprogram och avgiftsfrihet. I propositionen slås fast att all offentligt finansierad verksamhet inom skolväsendet för barn och ungdomar och vuxna i princip bör vara gemensam, oavsett huvudmannaskap. Lika villkor bör gälla. Regeringen konstaterade vidare att fristående skolor får avsevärt stärkta förutsättningar att existera på lika villkor genom de förslag som redan hade antagit om finansie- ringen av de fristående skolorna18 och genom den nya skollagen. Utbildningen i fristående skolor ska nu inte bara väsentligen svara mot den utbildning som ges i det offentliga skolväsendet, utan vara likvärdig med densamma. Bestämmelser som gäller lika för kommunala och fristående skolor är exempelvis dem om övergripande mål, läroplan, rektor, lärare och kvalitetsarbete. Vidare finns bestämmelser i varje skol- formskapitel som även de gäller oavsett huvudman, till exempel om undervisningens totala omfattning, kursplaner samt avgiftsfri ut- bildning. Det finns dock fortfarande vissa bestämmelser som är specifika för kommunala respektive fristående skolor. Det regleras till exem- pel särskilt att fristående skolor ska vara öppna för alla. Dessutom finns bestämmelser för fristående skolor om villkoren för godkän- nande och om kommunala bidrag etc. Omvänt finns bestämmelser om kommunens ansvar för att samtliga barn och ungdomar i kom- munen ska erbjudas utbildning. Förändringarna i skollagen avseende lika villkor mellan kommunala och fristående skolor är av genomgripande karaktär och måste ses som en grundläggande principiell reform i syfte att skapa ökad kvalitet och likvärdighet i skolsystemet. Genom att likvärdigheten på detta sätt betonas mellan den utbildning som ska ges av huvud- mannen oavsett om denne är offentlig eller enskild kan de nya styrdokumenten rent hypotetiskt förväntas få ett ökat genomslag i fristående skolor. Enligt företrädare för de fristående skolorna som utredningen träffat har dock flertalet fristående skolor redan i stor utsträckning frivilligt tillämpat det regelverk och de styrdokument som gällt för skolor med offentlig huvudman, till exempel kursplaner och be- 2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280. Utredningen menar därför att den specifika effekt som kunnat bli följden av att man i de fristående skolorna framle- des använder samma styrdokument som de offentliga skolorna kan antas vara uttagen i förskott. Det innebär att införandet av lika villkor för kommunala och fristående skolor i skollagen, hur ange- lägen förändringen än kan anses vara mot bakgrund av olika princi- överväganden, inte kan förväntas påverka kunskapsresultaten i skolan. En bieffekt av att offentliga och enskilda skolor drivs efter sam- ma regelverk är att jämförbarheten ökar. Därmed förbättras förut- sättningarna för att följa upp och utvärdera de olika driftsformer- nas prestationer. Antagandet att förbättrad information och stärkt genomsynlighet bidrar till att elever och föräldrar kan välja skola på ett mer rationellt sätt brukar räknas som en inom den så kallade accountability-strategin för skolförbättring. Det finns dock forskare19 som anser att det saknas goda mått på vad som är kvalitet i skolan och konstaterar att elever och föräldrar väljer skola på andra grunder än de kunskapsresultat som eleverna i dessa skolor presterar. Det bör noteras att regeringen har gett i uppdrag20 att presentera statistik så att olika skolors faktiska resultat och kvalitet kan jämföras med varandra. Det ska enligt regeringen vara enkelt att få tillgång till information som under- lättar möjligheten för bland annat föräldrar och elever att välja skola. Om antagandet att ökad jämförbarhet leder till mer rationella skolval stämmer kan principen om lika villkor i skollagen tänkas bidra till förbättringar av skolprestationerna. Hur stor denna effekt kan komma att bli och hur det kan ta innan den eventuella effekten kan uppskattas är omöjligt att uttala sig om. Om i stället de invändningar som rests mot antagandet om det rationella skol- valet är riktiga kommer denna effekt att minska eller utebli helt. Sammanfattningsvis bedömer vi att förändringen i skollagen om hur fristående skolor regleras har en stor principiell betydelse, men att den troligen inte kommer att ha någon nationellt påvisbar effekt på skolans studieresultat. Däremot kommer förändringen att kunna bidra till en ökad likvärdighet mellan kommunala och fristående skolor. 19Se t.ex. (2012) Friskolor i förändring i , (red.) Vad händer med svensk välfärd? (2011). och Vlachos, vinst och konkurrens en bra modell för skolan? Ekonomisk debatt, Nr. 4, 2012. 20U2012/4307/S Uppdrag om skol- och resultatinformation. – så här långt Utredningens uppdrag i detta delbetänkande är att bedöma när olika reformer och åtgärder kommer att få avsedda effekter på stu- dieresultat och måluppfyllelse. Hur de olika åtgärderna imple- menteras och hur åtgärderna påverkar varandra i en sådan process har betydelse för huvudfrågan om när åtgärderna kan få avsedda effekter. I kapitel 2 redogörs för hur implementeringen kan delas in i föl- jande olika faser: A.Politikformulering (den avsedda reformen) Med detta sätt att beskriva det startar implementeringen av refor- mer redan när problem identifieras och politiken utformas, fortgår genom processimplementeringen och fullföljs när reformerna insti- tutionaliseras. Sammantaget handlar detta om en lång process. Vad vi i denna utredning har möjlighet att uppehålla oss vid är i första hand punkten 5. Initial implementering och de förutsättningar som har getts för denna. De utvärderingar som finns så här långt, och som vi kunnat använda för vår analys, avser de insatser som genomfört för att stödja implementeringen av de nya styrdokumenten, och som ligger inom ramen för den initiala implementeringen. Någon utvärdering av implementeringens alla faser finns av naturliga skäl inte. Dessutom har uppdrag att stödja implementeringen avsett endast vissa, visserligen centrala, delar av det åtgärdspaket som utredningen har att belysa. Uppdragen har avsett insatser kopplade till implementeringen av dels mål och nationella prov i årskurs 3, dels ikraftträdandet av den nya skollagen (2010:800), de reformerade kursplanerna och kunskapskraven inom och motsvarande skolformer samt den nya betygsskalan. Flertalet av dessa förändringar är komplicerade att implementera. För andra reformer eller insatser i åtgärdspaketet har inte denna typ av särskilda implementeringsinsatser genomförts, antingen för att det inte varit befogat med hänsyn till åtgärdernas art eller på grund av tradition. har haft flera regeringsuppdrag som avser implemente- ringen av reformerna. Dessa kan hänföras till punkt 5 Initial imple- mentering i den ovan redovisade modellen för implementering som omfattar tio punkter. Det innebär att insatserna utgör en begrän- sad, men viktig, del av en fullständig implementeringsstrategi. 10.2.1Uppdrag att implementera mål och nationella prov i årskurs 3 arbetade på uppdrag av regeringen1 för att –2010 informera huvudmän, skolor och lärare om de nya målen och de nationella proven i årskurs 3. 1 U2008/3937/S. planerades2 och genomfördes i tre steg – information, implemen- tering och kompetensutveckling.