sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Våra över- väganden syftar dels till att förbättra beslutsunderlagen för de processer vi identifierat i kapitel 3, dels till att lägga en grund för fördjupade analyser av vilka beslutsprocesser som behöver beakta biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Ekosystemtjänstbedömningar utvecklar kunskapsunderlag om både ekosystemprocesser och -funktioner och ekosystemtjänsternas betydelse för människors välbefinnande. De förenar både det mer naturvetenskapliga arbetsområdet med ekosystemens processer med samhällsvetenskaplig kunskap om hur förändringar av eko- systemtjänster påverkar sociala och ekonomiska förhålllanden. För att ge användbart beslutsunderlag behövs såväl kvalitativa som kvantitativa metoder, inklusive monetära uppskattningar. Kunskapen behövs för att bättre beskriva konsekvenser för ekosystemtjänster av beslut inom olika sektorer, t.ex. beslut om ekonomiska styrmedel och markanvändning. Särskilt angeläget är att förstå hur och när monetära uppskattningar av ekosystem- tjänsters värden är relevanta och skäliga att använda för att klargöra olika beslutsalternativ. Inledningsvis analyserar vi arbete med ekosystemtjänstbedömningar (avsnitt 4.1) vilka riktar sig till speci- Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag Därefter föreslår vi hur kunskapsunderlaget för relevanta hållbarhetsindikatorer kan utvecklas (avsnitt 4.2). Detta handlar om att sammanställa befintlig statistik samt utveckla ny statistik om ekosystemtjänster på nationell nivå som en grund för övergripande politiska beslut. Vi förväntar oss att en ökad användning av ekosystemtjänstbedömningar kommer att generera statistik som är användbar för sådana nationella mått. 4.1.1Samarbete inom EU och internationellt Arbetet med att förbättra kunskapsunderlaget bör ingå i ett internationellt sammanhang, för att underlätta jämförbarhet och genomslag i de beslutsprocesser som kräver inter- nationellt samarbete. För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genomslag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en sammanhållande internationell aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet. 19.Sverige bör fortsatt stödja TEEB-samarbetet med inriktning mot att bl.a. sammanställa och utveckla metoder för eko- systemtjänstbedömningar. bör även fortsatt delta aktivt i EU-samarbetet MAES, under medverkan av berörda myndigheter. bör fortsatt stödja TEEB-samarbetet och delta aktivt i EU- samarbetet MAES Det internationella samarbetet om ekosystemtjänstbedömningar är i en intensiv utvecklingsfas, med flera parallella initiativ inom såväl forskning som förvaltning och standardisering. Dessa processer har en stor potentiell relevans för det bredare arbetet med grön ekonomi och den pågående processen med att sätta mål för hållbar Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag utveckling och följa upp utvecklingen genom gröna räkenskaper och andra metoder (se avsnitt 4.2). Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning och metoder för ekosystemtjänstbedömningar är t.ex. nödvändigt för att det ska bli möjligt att följa upp de effekter påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster har på samhällen i andra länder. konstaterar i sin rapport Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan1 att det finns ett stort kunskaps- underskott om detta. Andra problem som rapporten identifierar gällande svensk konsumtion generellt gäller också för påverkan på biologisk mångfald: sista hamn-problematiken, dvs. att handels- statistiken inte visar ursprungsland; brist på data om produktions- processer i andra länder; och avsaknad av standarder. Där det finns god kunskap motverkas åtgärder av handelsregler som inte tillåter krav på produktionsmetoder om det inte går att finna effekter på slutprodukten (se även avsnitt 3.5.2). För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genom- slag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en samlande aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet. TEEB-processen, som har sitt säte i , har begränsade möjligheter att nå ut till berörda sektors- organ inom FN och andra internationella organisationer. Den etablerade internationella kunskapsplattformen för biolo- gisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES, se kapitel 1.1) har genom direktanknytning till andra relevanta FN-organ som FAO, UNDP och större möjligheter att göra detta. IPBES har dock ännu inte konstituerats fullständigt och bl.a. är den viktiga frågan om EU:s möjlighet att medverka i arbetet är ännu olöst. Det är viktigt att det klargörs hur EU ser på sin medverkan i IPBES i förhållande till genomförandet av för biologisk mång- fald till 2020. Om EU inte medverkar i samarbetet bör alternativa samarbetsfora prövas. Det samarbete inom EU om bedömning av tillstånd och värde för viktiga ekosystemtjänster (MAES)2, som pågår inom ramen för för biologisk mångfald till 2020, är viktigt för att ge underlag för framtida utveckling av EU:s politik och åtgärder inom berörda sektorer. Ekonomiska värden som beräknas inom EU, t.ex. för vissa kategorier av ekosystemtjänster som är relevanta i ett svenskt nationellt sammanhang, kan ge uppskattningar som är 1Naturvårdsverket (2010b) 2Se Europeiska Kommissionen (2013). Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag relevanta för svenska nationella ekonomiska ställningstaganden och politiska avväganden. deltar aktivt i MAES och leder forsk- ningen inom dess arbetsgrupp för skogsfrågor. I den mån arbetet har betydelse för uppföljningen av miljökvalitetsmålen är det lämpligt med samråd kring medverkan i EU-samarbetet mellan myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av naturtypsanknutna miljökvalitetsmål. etablerade Veten- skapliga råd för biologisk mångfald och ekosystemtjänster har till uppgift att både bidra med kunskap i IPBES och vara rådgivande till berörda myndigheter i det arbete som bedrivs med anledning av deltagande i internationella instrument med anknytning till frågor om biologisk mångfald. I den mån EU är aktivt delaktiga i IPBES kommer det troligen att finnas starka beröringspunkter mellan MAES och IPBES. Möjligheten att genom rådet samla vetenskaplig expertis till stöd för svenska myndigheters deltagande i MAES bör noga följas. Arbete i linje med vår syn på ekosystemtjänstbedömningar utförs av svenska myndigheter. Att utöka och fördjupa detta arbete i linje med etappmålet förväntas kräva ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling. I kapitel 3.2.1 föreslog vi återrapportering om hur myndig- heter använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verk- samhet, inledningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemtjänster och på att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i och utom- lands. Detta ger en grund för prioriteringar av ekosystem- tjänster för uppföljning inom miljömålssystemet, och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta beslutssammanhang. Kartläggning och värdering av prioriterade ekosystemtjänster ger ett viktigt underlag för framtida avvägningar mellan eko- systemtjänster, vilket är viktigt för att uppnå ökad helhetssyn Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag och samordning av statens insatser för hållbart nyttjande av ekosystemtjänster. 20.Regeringen bör ge och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att utarbeta vägledning om ekosystemtjänstbedömningar. Vägledningen bör riktas till andra myndigheter med ansvar i miljömålssystemet, med särskilt fokus på de myndigheter som är ansvariga för upp- följning av etappmålet samt . Uppdraget bör utföras efter samråd med samtliga myndigheter med ansvar i miljö- målssystemet. Om en delegation för ekosystemtjänster inrät- tas, i enlighet med förslag 11 i kapitel 3.5.1, bör vägledningen utarbetas efter samråd med denna. och Havs- och vattenmyndigheten bör vägleda andra myndigheter om ekosystemtjänstbedömningar Eftersom analyser av den ekonomiska betydelsen av ekosystem- tjänster och biologisk mångfald är vetenskapligt krävande och kan beröra starka ekonomiska och sociala intressen, har de internationella projekten, med Millennium Ecosystem Assess- ment och TEEB i spetsen, ägnat mycket kraft åt att utveckla organisationsformer som syftar till att säkra såväl trovärdighet som legitimitet. En lämplig balans mellan att involvera avnämare och att erbjuda vetenskaplig autonomi har också varit en knäckfråga under bildandet av IPBES. Nationella studier som pågår eller har avslutats (se kapitel 1) har som regel utförts av autonoma kommittéer snarare än av myndighetstjänstemän. Deras mandat har dock normalt kommit från de politiska organen. Vi uppfattar att en politiskt förankrad beställning främjar att resultat och slutsatser kommer till använd- ning och skapar även en öppenhet för studien att lämna de åtgärdsförslag som motiveras av analysen, även sådana förslag som går utöver rådande politiska och organisatoriska ramar. Få länder har utarbetat ett så tydligt myndighetsansvar för frågor om biologisk mångfald och ekosystemtjänster som har gjort genom myndigheternas ansvar i miljömålssystemet. Svenska myndigheter har också en långtgående autonomi jämfört Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag med de flesta andra länder. Vi konstaterar att befintliga strukturer i miljömålssystemet erbjuder arbetssätt som ger både autonomi och legitimitet för det fortsatta arbetet med ekosystemtjänst- bedömningar på nationell nivå. Att inrätta en särskild kom- mitté för att utföra ekosystemtjänstbedömningar, såsom vissa andra länder gjort, skulle riskera att medföra extra kostnader och undergräva myndigheternas miljömålsarbete3. Arbete med ekosystemtjänstbedömningar pågår redan, framför allt vid myndigheter med ansvar att samordna uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål som rör naturtyper. Ett fram- trädande exempel är genomförandet av Havsmiljödirektivet (2008/56/EG), där Havs- och vattenmyndigheten arbetar med en metod för den sociala och ekonomiska analysen där ekosystem- tjänsterna står i centrum.4 En svensk nationell analys av ekosystem- tjänster i TEEB:s anda bör därför genomföras inom ramen för miljömålssystemet. Mål för ekosystemtjänster har tillkommit relativt sent i miljö- målssystemet, även om vikten av vissa ekosystemtjänster, före- trädesvis rekreation och andra kulturella tjänster, samt mål med stark koppling till reglerande tjänster (exempelvis övergödning) varit en etablerad beståndsdel i miljöpolitiken . De övergripande målsättningar för ekosystemtjänster som ställts upp i samband med revideringen av generationsmålet och preciseringar, samt etableringen av etappmålen, föranleder en fördjupad diskus- sion om miljökvalitetsmålens räckvidd och vad myndigheternas ansvar i miljömålsarbetet består i. De preciseringar av miljö- kvalitetsmålen som rör ekosystemtjänster anger dock endast i undantagsfall vilka ekosystemtjänster som bör prioriteras. Vi bör främst betrakta preciseringarna som ett ramverk för utvecklingen av ytterligare preciserade mål, vilka behövs för målstyrning och uppföljning samt lärande om värdet av ekosystemtjänster. Arbete med ekosystemtjänstbedömningar är särskilt angeläget vid de myndigheter som pekats ut som ansvariga för uppföljning av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av 3I kapitel 3.5.1 föreslår vi (förslag 11) att en delegation för ekosystemtjänster inrättas i kommittéväsendet. Delegationen föreslås inte utföra ekosystemtjänstbedömningar, men däremot bl.a ta fram vägledning och exempelsamlingar för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar. 4Analysen tar sin utgångspunkt i de aktiviteter som pågår i ett havsområde och vilken miljöbelastning som de ger upphov till. I ett andra steg analyseras vilka ekosystemtjänster som dessa är beroende av och slutligen vilken påverkan på ekosystemtjänsternas funktion som de medför. Se Havs- och vattenmyndigheten (2012). Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag För att bli hanterbart är det lämpligt att arbetet avgränsas till de ekosystemtjänster som är viktiga för respektive miljökvalitetsmål och sektorsverksamhet. Vi har i kapitel 3.2.1 föreslagit att myndigheter med ansvar i miljö- målssystemet ska återrapportera om hur myndigheterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet, inled- ningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemjänster och på klargöranden av hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i och utomlands (förslag 5). Vi bedömer att återrapporteringen ger en grund för prioriteringar av eko- systemtjänster för uppföljning inom miljömålssystemet och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta besluts- sammanhang. Det är viktigt att notera att ekosystemtjänstbedömningar ofta kräver ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling samt bygger på samverkan med berörda intressenter och kunskaps- bärare. förslag till handlingsplan för en grön infrastruktur6 innehåller åtgärder för landskapsanalys utifrån priori- terade teman vilket kan inkludera sektorers aktiviteter. Enligt kan detta utgöra ett första steg i kartläggningen av ekosystemtjänster. Det är angeläget att vägledningen om eko- systemtjänstbedömningar drar nytta av åtgärder som planeras för att bygga kunskapsunderlag för grön infrastruktur. Lärande om ekosystemtjänster måste ses som en successiv, kontinuerlig process, där åtgärder kan utvecklas i takt med förbättrad kunskap. I kapitel 5 kommer vi att analysera och lämna åtgärdsförslag för att underlätta detta. Omfattande forskningsinsatser behövs om såväl ekologiska samband som metoder för att fastställa betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för besluts- underlag. Den forskningssatsning om ekosystemtjänster som utlysts av och Havs- och vattenmyndigheten är ett av flera viktiga steg som tagits för ett förbättrat kunskapsunderlag. EUgemensamma forskningsprogram med anknyt- ning till för biologisk mångfald är viktiga för att bygga kunskap som kan användas både nationellt och inom EU- samarbetet. 5Dessa myndigheter är , Havs- och vattenmyndigheten, och (se Ds 2012:23). 6Naturvårdsverket (2013). Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag För att komma igång för att nå etappmålet kommer det att krävas att vidareutvecklar den samordnande roll myndigheten redan har i uppföljningen av miljökvalitetsmålen. I denna roll bör ingå att utarbeta en vägledning för statliga myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar. Den bör ta som utgångspunkt det indelningssystem som redovisats i rapporten information om ekosystemjänster7 och de överväganden om metoder för värdering och om lärandeprocesser som lämnas i detta betänkande. Möjligheter att samordna detta arbete med sammanhållande roll i myndig- heternas miljöledningsarbete bör särskilt uppmärksammas för att undvika dubbelarbete. Uppdraget bör utföras i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten för att ta tillvara erfarenheter från genomförandet av Havsmiljödirektivet, och relevans för såväl land- som vattenmiljöer bör säkerställas. En sådan vägledning kompletterar och fördjupar de metoder för uppföljning av miljökvalitetsmålen som utarbetas under ledning av . Den bör vara ett generellt stöd för myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integr- ering av värdet av ekosystemjänster i relevanta beslutssammanhang. Vägledningen kan dra nytta av dels de återrapporteringar vi föreslår ska göras om arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom myndigheter med ansvar i miljömålssystemet (se förslag 5 i kapitel 3.2.1), dels den vägledning och exempelsamling för närings- livets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar, som vi föreslår ska utvecklas av en särskild delegation för eko- systemtjänster (se förslag 11 i kapitel 3.5.1). Vägledningen bör omfatta de olika kategorier av värden som beskrivs i bilaga 2, avsnitt 2.1, och såväl kvalitativa som kvantitativa och monetära sätt att synliggöra värdet av ekosystemtjänster (se vidare bilaga 2, avsnitt 2 och 3). Den bör utgå ifrån att identifiering och kartläggning av viktiga ekosystemtjänster kan ge den mest tillförlitliga, relevanta och kostnadseffektiva grunden för en konsekv- ensanalys av olika alternativa beslut, och att det inte alltid är motiverat att dessutom utföra en kvantitativ uppskattning av nyttan eller monetär värdering. Den bör utgå ifrån principen att det är mest relevant och skäligt att uttrycka värdet av ekosystem- tjänsters nytta i kvantitativa eller monetära termer värden när den vetenskapliga osäkerheten om ekosystemtjänsternas betydelse för 7 (2012b). Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag människors välfärd och välbefinnande är relativt låg. Vidare bör beaktas att uppskattningar av värden i monetära termer är särskilt relevant när externa effekter på biologisk mångfald och ekosystem- tjänster riskerar att negligeras i avsaknad av en monetär värdering, som konflikterna är relativt små avseende etiska grundan- taganden om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. Vägledningen bör särskilt beakta behovet av en god dialog för att åstadkomma ett effektivt lärande om ekosystem- tjänster (se bilaga 2, avsnitt 4). Med tanke på möjliga synergier och motsättningar mellan eko- systemtjänster behöver samtliga myndigheter med ansvar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmål medverka i priori- teringsarbetet. Berörda myndigheter bör även medverka i kartlägg- ning och värdering, utifrån sina förutsättningar och verksamhets- områden. samordning av miljömålsuppfölj- ningen blir därigenom ett viktigt forum för avvägningar mellan olika sektorers behov och för att identifiera och utvärdera alter- policylösningar. Ekosystemtjänstbedömningar förbättrar konsekvensbeskrivningar för olika tänkbara åtgärder och kan därigenom bidra till att motverka upplevda målkonflikter och inkonsekvens i statens styrning. Det är dock rimligt att anta att intressekonflikter kommer att kvarstå även med bättre information om vilka åtgärder som är sam- hällsekonomiskt effektiva. På tror vi därför att det kan behöva göras nya avvägningar mellan ekosystemtjänster på en politisk nivå. Utan att spekulera i miljömålssystemets framtida utveckling kan vi konstatera att det kommer att behövas en fortsatt diskussion om hemvisten för det politiska ramverket för eko- systemtjänster och andra frågor om hushållning med naturresurser. Om ekosystemen och andra naturresurser betraktas som en nödvändig grund för välbefinnande, snarare än externa miljö- faktorer som kräver särskilda hänsyn, väcks en mer konkret diskus- sion om miljöpolitikens ansvar i relation till andra politikområden. Vi ser en sådan diskussion som en viktig möjlighet till lärande och dialog mellan olika intressenter på nationell nivå. I kapitel 5 analyserar vi därför behovet av framtida strategiska och politiska överväganden om ekosystemtjänster (se förslag 25 i kapitel 5.3). Arbetet med ekosystemtjänstbedömningar inom miljömåls- systemet bör ge en väsentlig grund för dessa överväganden. Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 4.2Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer har flera initiativ tillkommit för att utveckla en uppsättning hållbarhetsindikatorer. Dessa behöver utvecklas för att fånga relevanta aspekter av hållbar utveckling i allmänhet och naturens långsiktiga förmåga att producera ekosystemtjänster i synnerhet. Den regelbundna rappor- teringen av indikatorerna bör ske på disaggregerad nivå, för att undvika att en negativ utveckling av vissa ekosystem- tjänster osynliggörs av en positiv utveckling av andra eko- systemtjänster. Mätning av välfärd och välbefinnande bör beakta en bland- ning av objektiva och subjektiva (egenrapporterade) para- metrar. har gett värdefull vägledning för detta arbete. EU-projekten of Human Wellbeing och European Social Survey har fokuserat på sociala indikatorer, medan har försökt med en bredare ansats. Internationella initiativ har kommit långt med att standardisera sociala indikatorer och ekonomiska faktorer, inklusive naturkapital som skog, fisk, vatten och energi. Indikatorer för andra ekosystemtjänster samt för miljöför- ändringar verkar svårare att standardisera internationellt. Uppföljningen av miljökvalitetsmålens preciseringar om eko- systemtjänster kan ge ett viktigt underlag för utvecklingen av indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling samt för miljöräkenskaperna. Statistiken över nyttjandet av eko- systemtjänster utgör en potentiellt viktig datakälla för miljömålsuppföljningen beträffande ekosystemtjänster. En nära samverkan mellan miljömålsuppföljningen och utveck- lingen av statistik över ekosystemtjänster är därför önskvärd. Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 21.Statistiska centralbyrån bör fortsatt ha i uppdrag att stödja och delta i de processer som pågår inom EU och för att utveckla en uppsättning relevanta indikatorer för hållbar utveckling. SCB bör även 2014 ges ett tidsbegränsat uppdrag att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om eko- systemtjänster för miljöräkenskaper, hållbarhetsindikatorer och miljömålsuppföljning. bör föreslå utveckling av den nationella statistiken om ekosystemtjänster De internationella initiativ som har tagits för att skapa ett aggre- gerat mått på välfärd som kan ersätta BNP (se kapitel 3.1) har utmynnat i slutsatsen att en uppsättning relevanta indikatorer skulle ge ett bättre underlag för beslut och värdeskapande. Det finns väl utvecklade system för att mäta socio-ekonomisk utveckling, vilket ibland refereras som de sociala och ekonomiska aspekterna av hållbarhet. Ett exempel på ny statistik över den socio-ekonomiska dimensionen av hållbarhet är den svenska årliga SOM-undersökningen som har inkluderat frågor om självförtroende, allmänhälsa, livstillfredsställelse och känslomässigt välbefinnande. Välbefinnande anses inom lyckoforskningen vara det finala värdet.8 Ny statistik på europeisk nivå har resulterat i National Accounts of Human Wellbeing som utvecklats av fors- kare inom och . Metoden bygger på subjektiva (egenrapporterade) data med 47 frågor om tretton områden. De nordiska länderna hamnade i topp när 22 europeiska länder undersöktes.9 Studier av subjektivt välbefinnande ger ingen information om framtida välfärd. Tillsammans med objektiva data om förändringar i hushållens inkomst, tillverkat kapital, humankapital, socialt kapital och ekonomiskt viktiga naturkapital som skog och fiske kan de subjektiva indikatorerna ge god information för att mäta social och 8Fors (2012). 9Michaelson m.fl (2009). Denna studie gjordes i samarbete med European Social Survey (ESS) och metoden redovisas av Hupper m.fl (2009). Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag Detta behöver kompletteras med en upp- sättning ekologiska indikatorer för att synliggöra naturkapitalets och ekosystemtjänsternas förändring . Målet med hållbar- hetsindikatorerna är att ge information om samhällets och eko- systemens kapacitet att generera välfärd och . I detta avseende kan arbetet med Inclusive Wealth och Genuine Savings, trots dess brister som aggregerade mått (se kap. 3.1), ge värdefulla bidrag. I spåret av (se kapitel 3.1) har under- sökt 40 länder med avseende på en bred samling ekonomiska, sociala och ekologiska indikatorer.10 Vid lanseringen av rapporten hävdade OECDs generalsekreterare att den ekonomiska krisen inte bör lösas genom att satsa på konventionell BNP-tillväxt utan att länder istället bör fokusera på att förbättra medborgarnas välbefin- nande, tillgång till möjligheter samt bevara den sociala och natur- liga miljön.11 De olika indikatorer som diskuteras och presenteras i är grupperade i elva huvudområden: 1.inkomster och ekonomiskt välstånd 5.balans mellan arbete och fritid