sou · H1B371 · 2013-10-04 00:00:00 — Med hänsyn till detta arbete anser vi att utredningens utvärdering av viltförvaltningsdelegationerna ska göras först i slutbetänkandet så att arbete kan beaktas. Därutöver anges dock – utan att skälen beskrivs – att utredningen ska utvärdera olika myndigheters ansvar och ansvarsfördelning för att säkerställa en god jakt- och viltvård i enlighet med bestämmelserna i jaktlagstiftningen. Med detta avses i första hand och länsstyrelserna. Det pågår en diskussion, som har sitt ursprung i en rapport från två moderata riksdagsledamöter. I denna rapport föreslås att ett samlat ansvar för förvaltning av vilda djur, såväl i som på myndighetsnivå, bör införas. Det samlade ansvaret skulle ligga på Landsbygdsdepartementet och (och 2012). När det gäller utvärdering av myndighetsansvaret är det sammantaget oklart vad som avses. I direktiven anges bara ordet utvärdering, men ska utvärderingen enligt ordalydelsen säkerställa en god jakt- och viltvård, vilket skulle kunna innebära krav på förändring. är det inte möjligt att förutse behovet. Det är uppenbart att utredningen på grund av sitt uppdrag måste göra en utvärdering av såväl som länsstyrelserna. Då viltförvaltningsdelegationerna är en viktig del i länsstyrelsernas arbete med jakt och viltförvaltningsfrågor har vi beslutat att vänta med länsstyrelserna tills utvärderingen av viltförvaltningsdelegationerna är klar. Skulle denna utvärdering visa att det finns starka skäl för en förändring är det rimligt att utredningen lämnar ett sådant förslag. Utredningens uppdrag och upplägg I direktiven nämns Svenska Jägarförbundets allmänna uppdrag, även om direktiven inte heller här anger någon problemanalys. Det allmänna uppdraget bör dock ingå som en del i myndighetsstrukturen. Det som däremot nämns särskilt i sammanhanget är jakttidsberedning. Här anges uttryckligen att utredaren ska överväga om det bör skapas en beredning för jakttidsärenden hos ansvarig myndighet. Utredningen ska i sitt arbete sträva efter regelförenklingar. Vidare ska utredningen analysera samhällsekonomiska och finansiella konsekvenser samt konsekvenser för uppfyllandet av miljömålen. Kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner, markägare, arrendatorer och jägare ska redovisas och för staten och kommunen ska utredaren presentera förslag till finansiering. Elva experter biträder utredningen. Vi har haft fem sammanträden, varav ett i internatform. Därutöver har vi haft en stor mängd separata möten med olika experter. Vi har vidare på olika sätt haft kontakt med en mängd andra intressenter och samrått med ett stort antal myndigheter, forskare och organisationer. Utredningen har deltagit i ett landshövdingemöte och i en hearing om viltförvaltningsdelegationer. Därutöver har utredningen besökt och haft kontakt med för att ta del av erfarenheter i de länderna. Vi har gett professor i uppdrag att göra en historisk bakgrundsbeskrivning av myndighetsansvaret och Mapsec att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av vårt förslag. Utredningen har även samrått med . De utredningen har träffat är följande(angett i kronologisk ordning). Många har vi haft ett flertal möten med, men det anges inte särskilt. () och Norrskog i och i . () Världsnaturfonden (WWF) Utredningens uppdrag och upplägg Direktoratet för naturförvaltning, , Viltskadecenter , () fisk, SLU Den fortsatta framställningen disponeras på följande sätt: Kapitel 2–4 innehåller bakgrundsbeskrivningar. Kapitel 2 redovisar den nuvarande myndighetsstrukturen, dess uppgifter och gällande rätt. Kapitel 3 är en analys om vad som utgör problemet med nuvarande myndighetsstruktur. I kapitel 4 ges en historisk beskrivning av myndighetsstrukturen för jaktfrågor i , en på vetenskapliga grunder baserad beskrivning av en ansvarig myndighets uppgifter, samt redogörelser för dagens myndighetsstruktur i och . Kapitel 5 och 6 innehåller utredningens överväganden. I kapitel 5 anges viktiga utgångspunkter och i kapitel 6 förslagen. I kapitel 7 redovisar vi de ekonomiska konsekvenserna av mitt förslag. I detta kapitel ska myndighetsstrukturen för jakt beskrivas. Det inleds med en beskrivning av ansvarsfördelningen inom . Därefter följer i 2.2 en redovisning av regeringens möjlighet till styrning av sina myndigheter. I 2.3 presenteras lagstiftningen och centrala begrepp. uppdrag beskrivs i 2.4 och länsstyrelsernas i 2.5. Viltförvaltningsdelegationerna inom länsstyrelserna avhandlas särskilt i 2.6 och övriga myndigheters ansvar i 2.7. Slutligen redovisar vi Svenska Jägarförbundets allmänna uppdrag i 2.8 och Jakttidsberedningen i 2.9. är en sammanhållen myndighet som består av statsministerns kansli, Statsrådsberedningen, de elva fackdepartementen och Förvaltningsavdelningen. Myndigheten är politiskt styrd. Regeringen avgör arbetets inriktning och vilka frågor som ska prioriteras. Alla departement leds av ett statsråd (arbetar regeringen och , hemsida 2013). Regeringen beslutar om indelning i departement och vilket departement som ansvarar för vilka frågor. Departementschefen styr i sin tur över den interna organisationen inom departementet. När departement kommer till, läggs ner eller när uppgifter och ansvar mellan flera departement förändras, kallas detta för departementsombildning. En departementsombildning beslutas genom att regeringen fattar beslut om ändring i förordningen med instruktion för . Departementsombildningen sker då förordningsändringen träder i kraft. Departementschefen fattar sedan beslut om de ändringar i respektive arbetsordning som följer av organisationsförändringarna. Innebörden är därmed att det är förordning (1996:1515) med instruktion för som styr ansvarsfördelningen. Av bilagan, punkt 8, följer att Landsbygdsdepartementet ansvarar för bl.a. förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden som avser jakt och viltvård och bl.a. myndigheterna , och . Av punkt 9 framgår att ansvarar för bl.a. förvaltningsärenden som gäller , t.ex. frågor om biologisk mångfald, lagstiftningsärenden om miljöskydd och ekonomiska zon och bl.a. myndigheterna och Havs- och vattenmyndigheten. ansvarar för länsstyrelserna. Innebörden av detta är att ansvaret för vilda däggdjur och fåglar är delat i . ansvarar för bevarandet genom ansvaret för den biologiska mångfalden och Landsbygdsdepartementet för brukandet genom dess ansvar för jakten och viltvården. Det är inte ovanligt med delade ansvar i . Be- slut i frågor eller ärenden som löper tvärs över departementsgränserna och berör flera departements verksamhetsområden förbereds gemensamt av de berörda departementen. sker det genom att tjänstemän från berörda departement tillsammans diskuterar frågan. kan även statssekreterarna vara inblandade. Om det inte går att uppnå enighet i den gemensamma beredningen, får frågan diskuteras av hela regeringen innan den fattar beslut (Arbetet i , hemsida 2013). Av instruktionen följer att förordningar ska handläggas i det departement som förvaltningsärenden hör till och andra lagstiftningsärenden ska handläggas i det departement som är lämpligast. För den aktuella lagstiftningen innebär det att Landsbygdsdepartementet ansvarar för jaktlagen (1987:259), jaktförordningen (1987:905), lagen om viltvårdsområden(2000:592), förordning (1971:1152) om allmänna jordbruksarrenden, viltskadeförordning (2001:724) och förordning (2009: 1263) om förvaltning av björn, varg, järv, lo och kungsörn. Det departementet ansvarar även för renlagstiftningen som reglerar samebymedlemmars jakträtt. Däremot ansvarar för , artskyddsförordningen (2007:845), förordning (2012:989) med instruktion för och förordning (2009: 1474) om viltförvaltningsdelegationer. Av stor betydelse för lagstiftning och tillämpning är det internationella regelverket, särskilt Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet. Dessa direktiv är införlivade i svensk lagstiftning. som genom sitt ansvar för biologisk mångfald som sköter kontakterna med EU i dessa frågor. Enligt 1 kap, 1 § regeringsformen (RF) utgår all offentlig makt i från folket. Det är folket som väljer en riksdag, som väljer en statsminister, som utser en regering. Regeringen styr riket och ansvarar inför . Under regeringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter. Myndigheterna ska förverkliga regeringens politik. Regeringens befogenheter att styra myndigheterna är långtgående, men regeringen bestämmer själv i vilken utsträckning den vill använda sig av sina befogenheter. Regeringens befogenheter begränsas dock framför allt av förbudet mot s.k. ministerstyre, som innebär att ett enskilt statsråd – inte heller regeringen – får ge direktiv eller anvisningar om hur ett särskilt ärende ska hanteras. Förbudet gäller vid handläggning av ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun och vid myndighetens lagtillämpning i det enskilda fallet (12 kap. 2 § RF). Styrningen av statliga verksamheter och myndigheter är av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna uppfylla det mandat väljarna har gett dem. Regeringens styrning kan exempelvis avse prioriteringar och utvecklingsaspekter. Regeringens övergripande förvaltningspolitiska mål är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete (prop. 2009/10:175 s. 27). Enligt 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ansvarar myndighetens ledning för att verksamheten bedrivs effektivt samt enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt, att den fortlöpande utvecklas samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Den svenska förvaltningsmodellen medför alltså en hög grad av delegerat ansvar från regeringen till myndigheterna. Denna delegering förutsätter att regeringen styr, men också att den följer upp myndigheternas verksamhet. Myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvaltningen som medför många fördelar. Genom denna handlingsfrihet ges förutsätt- ningar för demokratiska beslut att få avsett genomslag. Principen lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet på ett effektivt och rättssäkert sätt (prop. 2009/10:175). Myndigheterna under regeringen står i ett lydnadsförhållande till regeringen, inte till eller medborgarna. Det är regeringen kollektivt som lämnar uppdrag till myndigheterna och därmed delegerar en del av sina befogenheter. Enskilda statsråd har inga befogenheter att styra underlydande myndigheter. Som en följd av regeringens ansvar inför för rikets styrelse är regeringen också ytterst ansvarig inför för myndigheternas handlande. har en strategiskt viktig uppgift i att ta fram underlag som bidrar till att omvandla den förda politiken till regeringsbeslut som styr statsförvaltningen. Analyser av hur övergripande mål kan omvandlas till uppgifter och i förekommande fall verksamhetsmål behöver göras. Detta förutsätter att verksamheter och myndigheter analyseras ur ett strategiskt och framtidsinriktat perspektiv och att informationen i de underlag som lämnas till i form av t.ex. rapporter från myndigheter tillvaratas. Myndigheternas instruktioner är ett grundläggande instrument för regeringens styrning av statsförvaltningen. Med instruktionen bestämmer regeringen en myndighets uppgifter, ledningsform och andra förhållanden som är specifika för myndigheten. Regeringen beslutar också om regleringsbrev i syfte att styra den verksamhet som statliga myndigheter utför. anger de finansiella förutsättningarna för de olika verksamheterna samt i förekommande fall tillkommande mål, återrapporteringskrav och uppdrag. Den årliga dialogen mellan den politiska ledningen och myndighetsledningen är en viktig del i regeringens uppföljning av myndigheterna (prop. 2009/10:175 s. 113). Myndighetsdialogen (tidigare benämnd mål- och resultatdialog) är en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet m.m. med utgångspunkt i bl.a. myndighetens årsredovisning. Dialogen syftar till att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet samt ge möjligheter att diskutera den framtida inriktningen av verksamheten. Emellanåt behöver verksamheter och organisationer prövas mer ingående än vad som sker i samband med det ettåriga perspektivet. Vilken information som behövs i dessa sammanhang varierar. Sådana omprövningar kan exempelvis avse att mer i grunden ifrågasätta en verksamhet eller att omstrukturera statlig verksamhet, exempelvis avveckla eller etablera en ny verksamhet. Den information som beslutsfattare efterfrågar vid en omprövning syftar till att få olika handlingsalternativ belysta. Denna typ av omprövningar bör göras utifrån ett allsidigt underlag från myndigheter, den akademiska forskningen, sektoriella forskningsinstitut, revisionsorgan, andra länder m.m. fordras en djupare analys. För att en opartisk bedömning ska erhållas utförs sådana analyser som regel av någon annan än den berörda myndigheten. Regeringens utvärderingsresurser är fördelade på många olika myndigheter. Inom vissa områden finns fristående utvärderingsmyndigheter. De områden som saknar sådana myndigheter utvärderas som regel genom att regeringen ger ett uppdrag till Statskontoret eller till en kommitté. Statskontoret ska på regeringens uppdrag bistå med utredningar, utvärderingar samt uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet samt övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. I detta ingår att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder samt ge underlag för omprövning och effektivisering. Statskontoret är anslagsfinansierat för att utföra utvärderingar, uppföljningar m.m. åt regeringen. Statskontoret har på regeringens uppdrag utvecklat en standardiserad metod för myndighetsanalyser i syfte att ge snabb hjälp med en viss genomlysning. En myndighetsanalys kan på ge en fristående och fördjupad bedömning av hur väl en myndighet eller verksamhet fungerar. Kommittéväsendet karakteriseras också av en stor flexibilitet och ger därmed möjligheter att hitta olika former för att skaffa kunskap inom olika områden. Kommittéväsendet har en viktig funktion i att föra in kunskap och olika perspektiv i det politiska systemet och ska därför användas strategiskt i detta syfte. Även granskningar ger värdefull information som stöd för styrning (hela beskrivningen av regeringens styrning är en sammanfattning av promemoria, arbete med regeringens styrning av statliga verksamheter och myndigheter, , , ). 2007 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera verksamhet och redovisa ett underlag för regeringens fördjupade prövning. Bakgrunden var bl.a. att i sin rapport (Rir 2006:2) funnit att så mycket som av verkets arbete, förutom internt stöd, bestod av verksamheter inom politikutformning. Av dessa är regeringsuppdrag och arbete inom EU på regeringens uppdrag två centrala delar, vilka ökat markant och fortsätter att öka. förväntades verket arbeta med minst ett 80-tal uppdrag. Deltagandet i politikutformande arbete ökade således. Arbetet åt regeringen föranledde inga extra resurser till . Eftersom även genomförandeuppgifterna blivit mer omfattande och komplicerade blev det allt svårare för verket att finna tillräckliga resurser för att genomföra miljöpolitiken. Av direktiven till utredningen framgick bl.a. att behovet av samarbete med och stöd till myndigheter och andra aktörer hade ökat och arbetet hade blivit mer komplext i takt med att ambitionerna på miljöområdet höjts. Verkets uppgifter ställde höga krav på kompetens och samordning inom myndigheten. I sitt budgetunderlag hade anfört att ökade resurser behövdes för att klara verksamheten med bibehållen ambitionsnivå och kvalitet inom verkets hela ansvarsområde, bland annat till följd av att förväntningarna på verkets medverkan i arbetet nationellt, i EU och internationellt hade fortsatt att öka. ansåg i sin granskning av regeringens styrning av (RiR 2006:2) att regeringen i vissa viktiga avseenden inte förmått ge goda förutsättningar för att genomföra miljöpolitiken. pekade bl.a. på tillströmningen av regeringsuppdrag och EU-arbetet. Regeringen bedömde därför att en fördjupad prövning av verksamhet behövde genomföras för att ge underlag för en effektivare styrning av myndigheten. Utredningens slutsatser redovisas i betänkandet Myndighet för miljön – en granskning av (SOU 2008:62). Slutsatsen om regeringens styrning blev att det saknades en övergripande styrning och diskussion om vilka som är verkets strategiskt viktiga uppgifter. Utredningen föreslog bl.a. en styrning med fleråriga mål- och strategiperioder och att samordningsfunktionen på blev resursstarkare (a.a. Utredningens övergripande slutsatser i övrigt redovisas nedan under 2.3.1. 2.3Lagstiftningen och centrala begrepp Enligt jaktlagen är allt vilt (däggdjur och fåglar) fredat, även deras bo och ägg. Sedan finns det undantag som medför att det är tillåtet att jaga vissa arter. I jaktförordningen står vilka arter som får jagas, när och var de får jagas och hur jakten får genomföras. Det är regeringen som styr över jaktförordningen. lar varje art för sig, medan de internationella konventionerna också likt jaktlagstiftningen pekar ut hotade arter men därutöver också har ett vidare perspektiv som inkluderar hela ekosystem och den biologiska mångfalden. I den nuvarande jaktlagen definieras vilt i 2 §. Med vilt avses i lagen vilda däggdjur och fåglar. Som framgått tidigare är enligt jaktlagen allt vilt fredat. Jakt får bara ske om det framgår av lagen eller föreskrifter. Av 10 § följer sedan huvudregeln att fastighetsägaren har jakträtten på den mark som tillhör fastigheten. Det finns allmän jakt, licensjakt och skyddsjakt. Med allmän jakt avses att ett vilt får jagas fritt under vissa tider av året. Med licensjakt menas att ett vilt får jagas efter tillstånd. Exempel på licensjakt är jakt på älg och björn. Slutligen finns skyddsjakt, som riktas mot vilt som orsakar skada. är bundet Av Art- och habitatdirektivet och Fågeldirektivet. Innebörden av det finns beskrivet i propositionen En ny rovdjursförvaltning, 2008/09:210, avsnitt 5.1: Art- och habitatdirektivet har till syfte att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom att bevara livsmiljöer och vilda djur och växter (artikel 2). Åtgärder som vidtas enligt direktivet ska syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus. Åtgärderna ska ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag. Uttrycket gynnsam bevarandestatus är centralt i direktivet. En bedömning av om det är möjligt att göra undantag från artskyddet utgår från hur åtgärden påverkar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos de skyddade arterna. I bilagor till direktivet är de skyddade arterna listade. Dessa arter ska uppnå och bibehålla en gynnsam bevarandestatus. Direktivet skiljer mellan dels de arter som finns upptagna i bilaga 4, vilka kräver ett strikt skydd enligt artiklarna 12 och 13, dels de arter som finns upptagna i bilaga 5 och där kontroll och utnyttjande regleras i artiklarna 14 och 15. Bevarandestatusen anses gynnsam när den berörda populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av dess livsmiljö, när naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid och när det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att populationer ska bibehållas på lång sikt. Varje medlemsland inom EU ska välja ut områden med utgångspunkt i de listor över livsmiljöer och arter som finns i bilagor till art- och habitat- och fågeldirektiven. Varje medlemsland ska också bidra med områden i proportion till hur stor andel landet har av livsmiljön eller arten samt med så mycket som behövs för att bevara den långsiktigt. Områdena bildar tillsammans 2000, där alla EU- länder är skyldiga att vidta åtgärder för att uppnå och bevara gynnsam bevarandestatus för de arter och naturtyper som omfattas av nätverket. , varg och lodjur tillsammans med ytterligare 50 svenska djurarter finns upptagna i art- och habitatdirektivets bilaga 4 och kräver därmed särskilt skydd. Av direkt praktisk betydelse för möjligheter att utforma rovdjurspolitiken är artiklarna 12–16 i art- och habitatdirektivet som reglerar frågan om artskydd. Enligt artikel 12.1 får de strikt skyddade arterna inte avsiktligt fångas eller dödas. De får inte heller avsiktligt störas, särskilt under parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. Deras parningsplatser eller rastplatser får slutligen inte skadas eller förstöras. Enligt direktivet är det för de strikt skyddade arterna förbjudet att förvara, transportera och försälja exemplar av djur som samlats in i naturen (artikel 12.2). Enligt artikel 12 ska medlemsstaterna också införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av strikt skyddade arter. Mot bakgrund av den insamlade informationen ska medlemsstaterna vidta de forsknings- och bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna (artikel 12.4). Direktivet ger möjligheter till undantag från skyddskraven under vissa förutsättningar. Undantagen regleras i artikel 16.1 a–e. För att medlemsstaterna ska få tillämpa undantagen förutsätts enligt artikel 16.1 att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus. Om dessa grundläggande förutsättningar är uppfyllda så kan undantag göras a)för att skydda djur och växter och bevara livsmiljöer, b)för att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten, och andra typer av egendom, c)av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön, d)för forsknings- och utbildningsändamål samt återinplantering m.m., eller e)för att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de förtecknade arterna i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna. Art- och habitatdirektivet förbjuder således som huvudregel avsiktligt dödande av björn, varg och lodjur. De möjligheter till undantag från huvudregeln som direktivet medger genomförs med motsvarande bestämmelser i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905). Fågeldirektivet skyddar alla vilda fåglar som förekommer naturligt inom gemenskapen. Medlemsstaterna ska förbjuda avsiktligt dödande eller infångande av fåglar, avsiktligt förstörande av eller skadegörelse på deras bon och ägg, insamlande av deras ägg, avsiktlig störning av dessa fåglar – särskilt under häckning och uppfödning av ungar – i den mån störningarna inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet. Medlemsstaterna ska också förbjuda förvarande av fågelarter som det är förbjudet att jaga. Enligt fågeldirektivets artiklar 1 och 5 är samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom Europeiska unionen fredade. Det är därför förbjudet att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar. Av artikel 7 följer dock att de fåglar som finns upptagna i bilaga 2 till direktivet får jagas i enlighet med nationell lagstiftning under vissa förutsättningar. Direktivets artikel 9 medger undantag från förbudet att döda och fånga fåglar, om det inte finns någon annan lämplig lösning och om vissa i artikeln angivna anledningar föreligger. Undantagsbestämmelser som motsvarar direktivets finns i jaktlagen och jaktförordningen.