sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — De främsta hinder att utveckla och förnya verksamheten som statliga myndigheter lyfter fram är främst bristande resurser, extern 12 forskningsråd (2012), Aktivér det offentlige innovasjonspotensialet. Forskning og samarbeid for et bedre samfunn. Oversikt over kunnskap og muligheter, , s.2 f. Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv styrning och regelverk. Även organisationskulturen lyfts fram. Nästan var tredje myndighetschef och ännu fler av medarbetare i stat och kommun, ser organisationskulturen som ett starkt hinder för innovation. En del av detta skulle kunna vara människors ovilja att acceptera nya arbetssätt, som lyfts fram som det främsta hindret i en utländsk studie.13 Men oviljan kan också avspegla tidigare misslyckanden att få med sig personalen i förändringsarbetet. Ett annat hinder är det identitetsrelaterade, som kommer av att de relevanta och berörda parternas respektive yrkesidentitet försvårar samarbete och begränsar viljan att experimentera och pröva något nytt.14 Slutligen kan konstateras att innovationer i offentlig verksamhet i hög grad berör de politiska beslutsfattarna. Dels för att innovationer på system- eller policynivå kräver beslut från politiskt håll för att kunna genomföras, och dels för att politiken måste ge utrymme, stöd och tillit till förvaltningen så att dess innovationsförmåga kan spira. Att våga pröva nytt innebär alltid någon form av risktagande. 2.3Varför en innovativ förvaltning? En förklaring till den svenska politikens inriktning på en innovativ förvaltning kan helt enkelt vara det faktum att av befolkningen tycker att det är viktigt (40), mycket viktigt (36) eller utomordentligt viktigt (11) att myndigheter är nyskapande och framtidsinriktade som endast en tredjedel anser att myndigheterna är bra på det.15 är långt ifrån det enda land i vilket man arbetar för att utveckla en innovativ förvaltning. ,16 , , ,17 , , , Storbritannien18 och 13National Audit Office (2006), Achieving innovation in central government organisations: Detailed research findings, s. 31. 14Sørensen, E & Torfing, J. red, (2011), Samarbejdsdrevet innovation – i den offentlige sektor. 15TNS (2012), Svenska myndigheters anseende 2012. 16Se t.ex. strategin från (2010), Empowering Change: Fostering Innovation in the . Det kan vara intressant att notera att den australiensiska motsvarigheten till har tagit fram en form av praktisk handledning: Audit Office (2009), Innovation in the Public Sector: Enabling Better Performance, Driving New Directions. 17Sitra (2011), Mission Possible Agility and Effectiveness in State Governance, Sitra Studies 57/2011. 18För en studie om , , och , se Scott- Kemmis, D. (2009), of Sustaining Innovation in the Public Sector Assessing Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv är några exempel på länder som utmärker sig i sammanhanget och som har haft innovation på agendan . Behovet av innovationer i offentlig verksamhet motiveras som regel med en rad ekonomiska, förvaltningspolitiska, näringspolitiska och arbetsgivarpolitiska skäl. Ökad effektivitet och kvalitet, stimulerat företagande och stärkta relationer mellan medborgare och förvaltning är återkommande skäl till varför innovationer i offentlig verksamhet efterfrågas.19 Andra menar att de svårlösta samhällsfrågorna kanske inte främst kan hanteras genom lagstiftning utan behöver mötas med demokratiska innovationer som kan öka medborgarnas makt, bygga tillitsfulla relationer och förändra beteenden.20 Den offentliga sektorns organisation, ledning och styrning har otvetydigt stor betydelse inte bara för kvalitet och effektivitet inom sektorn, utan även för näringsliv, entreprenörskap och samhällets sammanhållning.21 Den pågående ekonomiska krisen har sannolikt skyndat på debatten om samhällssystemens oförmåga att tillräckligt flexibelt möta snabba och komplexa händelseutvecklingar. Runt om i vår omvärld pågår en intensiv diskussion om politikens och förvaltningens förmåga att tolka och ta itu med vår tids utmaningar.22 Några av utmaningar har utförligt beskrivits av regeringens Framtidskommission.23 Det är uppfattning att slutsatser är ett utmärkt riktmärke för de utmaningar en innovativ förvaltning behöver möta. Nära kopplat till dessa utmaningar är den svårfångade diskussionen om hur samhällsstyrningen och dess förutsättningar förändras över tiden. I vilken utsträckning och på vilka sätt håller hierarkisk och mer auktoritativ styrning på att ersättas av horisontella och mer egalitära styrmekanismer?24 Det tycks råda enighet om att samhällsstyrningen har blivit allt mer komplicerad, vilket medför ändrade förutsättningar för, och krav på, statens roll i styrningen. Policies, Programs and Other Initiatives to Promote Innovation in the Public Sector: International Case Studies. 19Carter, B. (2010), Measuring Public Innovation in the Nordic Countries. Final report 2010. 20Halpern, D. (2010), The hidden wealth of nations. 21Braunerhjelm P, . & Henrekson, M. (2012), Ett ramverk för innovationspolitiken, Bekkers,V., Edelenbos, J. & Steijn, B. (ed) (2011), Innovation in the Public Sector. Linking Capacity and Leadership. 22Se t.ex. (2011), , Strategic Agililty for strong societies and economies. 23Ds (2013:19), Svenska framtidsutmaningar – Slutrapport från regeringens framtidskommission. 24Den diskussion som brukar benämnas från government till governance. & , G. (red) (2009), Samhällsstyrning i förändring. Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv Det medför också att nya frågor ställs om ansvarsutkrävande. Föreställningen att politiken sätter upp mål som förvaltningen ska förverkliga lever kvar trots alla belägg för att en sådan distinktion är svår att göra i praktiken.25 En enkel ansvarsmodell med en ensam ansvarig part och en ensam ansvarsutkrävande part är en bristfällig beskrivning av verkligheten. Många offentliga chefer upplever att de arbetar i olika former av partnerskap där olika parter ansvarar för olika sidor av en gemensam verksamhet, dvs. system med flera ansvariga.26 Detta spänningsfält mellan en form av vidmakthållande av föreställningen om en enkel ansvarsmodell och den vardag som människor i offentlig verksamhet faktiskt upplever kanske också förklarar efterfrågan på innovationer och nytänkande. Ett återkommande spörsmål är också de kvarlevande starka föreställningarna om rationalitet som präglar stora delar av offentlig verksamhet. I en finsk rapport publicerad av Sitra27 görs exempelvis följande analys: The is one of the most powerful ministries in any country, belonging to the inner circle of the state governance system. Mainstream thinking and acting in the is based on rational-analytic assumptions including the view on the rationaleconomic man, very intensive and analytical taskorientation and rather limited attention to interaction processes (Määttä, 2005). One could find similar aspects in this description also in several other ministries. The challenge for a government is to transform the cultural setup from minding my portfolio by re-acting to assignments behavior into minding our portfolio by pro-acting to opportunites and weak signals behavior. A group-based horizon is a necessity for an agile and effective governance to be effected.28 Att innovationer i offentlig verksamhet är en aktuell fråga runt om i världen kan sammanfattningsvis kanske ses som ett uttryck för en frustration över att politiken och samhällsinstitutionerna inte i tillräckligt hög grad förmår styra samhället och leverera de förbättringar, den service eller kvalitet som eftersträvas, men också för en tilltro till människors inneboende förmåga att se nya lösningar och förverkliga dessa. 25Hill, M. (2007), Policyprocessen, s. 268. 26Pollitt, C. (2003), The Essential Public Manager,s. 27Jubileumsfonden för självständighet, Sitra, är en offentligrättslig fond under vars verksamhet styrs utifrån en vision om att ska vara föregångare inom hållbar välfärd. 28Sitra (2011), Mission Possible Agility and Effectiveness in State Governance, Sitra Studies 57/2011. Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv 2.4Vad som krävs för en innovativ offentlig verksamhet Vi har ringat in några villkor eller förhållanden som vi menar behöver vara åtminstone delvis uppfyllda för att en myndighet, förvaltning, eller offentlig sektor ska kunna vara innovativ. 1.Förändringarna måste syfta till att skapa värde för människor, företag eller samhället i stort. Det kan t.ex. handla om att förenkla en tjänst, höja kvaliteten, stärka demokratin och sammanhållningen i samhället eller öka effektiviteten. 2.Det måste finnas ett av politiken givet handlingsutrymme och stöd samt incitament för berörda ledare och deras organisationer att bedriva förändringsprocesser. Det handlar t.ex. om mål, lagstiftning, styrsystem, rekrytering av myndighetschefer, hur kompetensstöd är organiserat, efterfrågan på och uppföljning av utvecklingsarbete och ekonomiska villkor. 3.Det måste finnas förmåga att bedriva förändringsprocesser utifrån syftet med verksamheten. Det handlar om såväl enskilda individers motivation och kompetens som organisationers förmåga att, enskilt eller i samverkan, gå från idé till genomförande, för att ändra beteenden och skapa värde. Förmågan påverkas t.ex. av organisationskultur, synen på vilka man är till för och hur man arbetar med att förstå deras behov, verksamhetsstyrningens utformning, ledarskapet och förmågan att samverka. 4.Det måste finnas ett lärande och ett aktivt förhållningssätt till att skapa och tillämpa kunskap. Detta avser såväl den enskilde medarbetarens som hela organisationens förmåga. 5.Resultatet av de genomförda förändringarna ska slutligen leda till förbättringar för medborgare och företag i form av förbättrade eller nya tjänster eller värdeskapande för samhället i stort. Det är utifrån dessa punkter vi har valt att behandla ett antal begrepp och frågeområden i kapitel 3–7. Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv 2.5En väg mot mer nytänkande och värdeskapande? Om det hade existerat ett enkelt svar på hur man kan uppnå en innovativ och samverkande offentlig verksamhet, som skapar mer värde för samhället med nuvarande resursnivå eller lägre, skulle det ha upptäckts för länge sedan. Vi vill peka ut en väg mot mer nytänkande, och därigenom ökat värdeskapande, och betraktar detta betänkande som en kartskiss snarare än en tydlig vägbeskrivning. Vi erbjuder några förslag på vägbeskrivning och sätter ut en och annan varningsskylt. Men den fortsatta expeditionen måste vara utforskande och involvera alla på resan. I vår dialog med offentliga och privata aktörer har vi identifierat vissa upplevda och faktiska hinder för en innovativ förvaltning som är återkommande, oavsett verksamhetsområde eller storlek på organisation, och som vi också ser stöd för i forskningen och i andra länders erfarenheter. Det bör dock påpekas att det behövs fördjupade analyser av specifika organisationer eller system för att förstå hur förnyelseförmågan ser ut, eller vilka hinder som finns, just i dessa. Det är inte heller möjligt att rangordna hindren och t.ex. påstå att brist på resurser generellt sett är ett större hinder för förnyelse än den interna styrningen. Vi menar ändå att det går att peka ut en generell rörelseriktning som skulle gynna utvecklingen av en mer innovativ offentlig verksamhet. Kontroll, tillsyn, uppföljning och utvärdering är givetvis viktiga instrument för en rättssäker och effektiv offentlig verksamhet. Vi menar dock att backspeglarna nu har blivit så stora att de skymmer sikten framåt. På samma sätt som vetenskaper emellanåt bryter sig ur det rådande mönster som styr tänkandet inom ett visst område tror vi att det politiska systemet i högre grad än vad som är fallet behöver ifrågasätta det mönster och de föreställningar – om t.ex. människors beteenden, organisation, styrning, ledarskap och vad som motiverar offentligt anställda – som ligger till grund för det politiska beslutsfattandet. Det fortsatta arbetet måste bygga vidare på den svenska förvaltningskulturens starka inriktning på samförstånd, kompromissvilja och hederlighet.29 29 Dessa kännetecken lyfts t.ex. fram i (1996:10), Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel. Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv Att stimulera innovations- och förändringsarbete utifrån ett helhetsperspektiv Vi menar att det behövs en annan balans vad avser vissa frågor och synsätt. Vi efterlyser därför fler samtal om tillit, helhetssyn, människors och företags behov, faktisk samhällspåverkan och att man säger till dem som vill förstå komplexa verkligheter och samarbeta med andra för att utifrån sina olika perspektiv försöka göra världen lite bättre. Och ska vi inte förmå oss säga nej till mer kontroll, ett prestationsmått till eller ytterligare en regel att följa? Grunden till en mer innovativ offentlig verksamhet och ett än mer välmående ligger i ett antal perspektivskiften. Dessa kan på ett övergripande sätt sammanfattas i följande tabell. 3.1Våra uppfattningar i korthet Offentlig verksamhet skapar huvudsakligen värde och vinner människors, företags och andras förtroende genom de tjänster och den service som erbjuds samt genom de resultat i form av faktisk påverkan på samhället den bidrar till. Samhällets komplexitet går att tämja givet att man arbetar strukturerat med att förstå helheterna. Systembaserad verksamhetsutveckling tycks kunna bidra med att stödja myndigheters värdeskapande. Det förutsätter i många fall att styrning och uppföljning av verksamheten förändras och fokuserar mer på syftet med verksamheten utifrån kundens perspektiv samt de effekter för individ och samhälle som verksamheten förväntas ge eller bidra till. Det förutsätter i många fall också att utvecklingsarbetet i ökad utsträckning bedrivs över myndighets- och funktionsgränser. Systemansatsen erbjuder ett förhållningsätt och metoder för att ge nya perspektiv på svårlösta samhällsfrågor, vilket kan bidra till att frigöra innovationskraft. Det finns behov av att bygga ytterligare förmåga i offentlig verksamhet att förstå och hantera komplexitet. 3.2Värdeskapande en central utgångspunkt I vårt uppdrag ingår att beakta erfarenheter av och förutsättningar för ett mer systematiskt arbete med värdeskapande. I detta avsnitt behandlar vi begreppet värdeskapande, hur det kan förstås och varför vi anser att det är så centralt för innovations- och förändringsarbete i offentlig verksamhet. Syftet med offentlig verksamhet är att den ska skapa olika typer av värden. Enligt regeringsformen ska offentlig verksamhet trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Offentlig verksamhet ska främja en hållbar utveckling, verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden och för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Begreppet värdeskapande har tidigare framför allt förknippats med ekonomiskt värdeskapande men har allt mer kommit att användas bredare inom offentlig verksamhet. förvaltningspolitiska proposition beskrivs behovet av att stärka offentlig verksamhets förmåga att i samverkan få till stånd fler värdeskapande system som tillgodoser brukarnas önskemål om hög kvalitet i de offentliga tjänsterna, professionernas önskan att få bedriva ett framgångsrikt arbete och huvudmännens krav på god resursanvändning.1 Vidare framhålls vikten av bättre samverkan mellan kommun, landsting och stat där det gemensamma värdeskapandet för medborgare och företag tillmäts en allt större betydelse.2 Den breda definition av begreppet värdeskapande som görs i propositionen kan ses i ljuset av den skolbildning som benämns Public Value och som beskriver även myndigheters verksamhet som just värdeskapande.3 Utgångspunkt för denna skolbildning är ett ramverk som utvecklats för att beskriva svårigheterna med att leda offentlig verksamhet. I ramverket lyfts tre uppgifter fram som offentlig verksamhet har att förhålla sig till. Den första uppgiften är att tydliggöra vilka värden som förvaltningen bör uppnå samt hur detta ska gå till. Även om det är politiken som styr offentlig verksamhet är det i många fall förvaltningens tjänstemän som säkrar resurser genom att övertyga politiskt ansvariga om vilket värde verksamheten ger. Ändamålet kan vara att tillhandahålla service till vissa grupper, t.ex. främja 1Prop 2009/10:175 (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:135), s.28. 2Prop 2009/10:175 (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:135), s.31. 3Mark vid vid brukar anges som upphovsman. För en litteraturgenomgång av Public Value se , I. & Shearer H. (2011), Appraising public value: past, present and futures. företagsklimatet i kommunen. Men ändamålet kan även syfta till att åstadkomma mer genomgripande resultat (effekter), till exempel en bättre miljö, folkhälsa eller utveckla elever till demokratiska och ansvarstagande medborgare. Synen på vad värdeskapandet innefattar utformas mellan förvaltningen och politiken. Kunskapen om huruvida förvaltningen kan åstadkomma det bestämda värdet försvåras av de mätproblem som är förknippade med offentlig verksamhet. Många värden är svårmätta och att endast mäta om kunderna är nöjda med en viss service räcker oftast inte eftersom det inte endast är den servicen som efterfrågas. Inte heller säger enbart mätningar av prestationer något om det värde man skapar.4 Genom att offentlig verksamhet syftar till att uppnå effekter, innebär det att kunskapen behöver öka kring hur effekter kan mätas, förstås och ligga som underlag till att utveckla verksamheten. Den andra uppgiften innefattar att söka och få stöd samt legitimitet så att nödvändiga beslut kan fattas, resurser fördelas och åtgärder vidtas. Ansvariga tjänstemän måste ständigt förankra och söka stöd på olika håll, informera om ett stort antal frågor och få särskilda tillstånd för vissa åtgärder, formellt eller informellt. Uppdragsgivaren, som inte alltid framträder med en röst, har också många olika intressen i verksamheten. En del av uppdragsgivaren, t.ex. ett departement, vill att den totala kostnaden minimeras, en annan att den administrativa kostnaden är låg, en tredje att kontrollen fungerar tillfredsställande så att inga obehöriga får del av programmet, en fjärde att mottagarens integritet skyddas till varje pris, en femte att barnens rätt kommer i första hand och en sjätte att programmet leder till att mottagarna inte blir bidragsberoende. Ursprungligen har dessa delvis motstridiga krav funnits med redan vid beredningen av uppgiften till den berörda organisationen eller tillkomsten av själva organisationen. Men av olika skäl löses inte målkonflikten utan den överlämnas till verksamheten att hantera. För de verksamheter som har tydliga kunder är en viktig del i verksamhetens legitimitet att kundnöjdheten är tillfredsställande. En nära dialog med dem verksamheten är till för i syfte att förstå de behov som finns och vad som skapar värde för dem är då viktigt. Förtroende är fundamentalt i förhållandet mellan medborgare och myndigheter. Det är inte minst viktigt i förhållande till tjänster som påverkar liv och frihet – hälsa och rättsväsendet (om jag inte 4 definierar en prestation som de tjänster och produkter som lämnar myndigheten (t.ex. antalet handlagda ärenden). kan lita på läkaren eller polisen, vem kan jag då lita på? ).5 När förtroendet undergrävs, t.ex. om korruption eller andra missförhållanden uppmärksammas, förstörs offentligt värde. Det bör därför i sammanhanget noteras att trenden vad avser förtroendet för vissa yrkesgrupper i offentlig verksamhet är vikande, liksom förtroendet för flera av samhällets institutioner.6 Slutligen rör den tredje uppgiften organisationens förmåga att bedriva verksamhet och mobilisera de resurser som krävs för att nå eftersträvade resultat, t.ex. genom investeringar, innovationer och samverkan med andra. I offentlig verksamhet ligger en väsentlig del av kapaciteten för att uppnå effektmålen ofta utanför den egna verksamheten. Regeringen, kommunstyrelsen eller en myndighet kan inte se till att brottsligheten blir lägre och folkhälsan bättre. Människors normer, värderingar vilja att följa lagen m.m. påverkar brottsligheten och människors val av kost och motion påverkar folkhälsan. Kunskapen om hur beteenden kan ändras blir då betydelsefull och kan användas som ett viktigt verktyg i förvaltningens strävan att nå politikens mål.7 En väsentlig del av värdeskapandet sker alltså i samarbete mellan den enskilde, förvaltningen och andra (se avsnitt 3.3). Utifrån detta synsätt kan man lite förenklat uttrycka det som att offentlig verksamhet skapar värde och vinner medborgarnas och intressenternas förtroende genom sina tjänster och sin service till människor och företag, och det utfall i form av faktisk påverkan på samhället man tillsammans med andra bidrar till att uppnå. 3.3Värdet skapas i system 3.3.1Att anlägga ett helhetsperspektiv Av våra direktiv framgår att vi ska anlägga ett helhetsperspektiv på offentlig verksamhet. Ett vedertaget angreppssätt för detta är att anlägga en systemsyn. (2008), När tilliten rämnar. 6Weibull, L., m.fl. (2012) Svenska trender 1986–2011. 7I finns en särskild enhet i Cabinet Office, Behavioural Insights Team (BIT), som med hjälp av beteendeekonomisk kunskap testar olika metoder för hur man kan kommunicera med medborgare och utforma valsituationer för att genomslaget för politiken ska bli så effektivt som möjligt. Ju mer kunskap som byggs upp inom ett visst område desto tydligare blir det att problem i samhället hör ihop med en rad andra problem och att sambanden är svåröverskådliga – komplexiteten ökar. Ett sätt att hantera detta och kreativt försöka förstå hur svårlösta samhällsfrågor bör angripas kan hämtas från komplexitets- och systemteorin. Genom att även betrakta offentlig verksamhet som system, i stället för att alltför ensidigt hantera enskilda organisationer (eller enskilda enheter i en organisation), flyttar man genom systemsynsättet uppmärksamheten till helheten och relationerna mellan systemets olika delar och till möjliga orsakssamband. Systemsynsättet kan främja kreativitet och nytänkande genom att locka fram nya frågor och problemformuleringar. 3.3.2Vad ett system är Ett system utgörs av ett antal delar som genom att interagera med varandra skapar en helhet.8 Med en sådan bred definition kan system vara t.ex. en flod, en organism, en bil, en filosofi eller en familj. Detta gör att systemteorier har utvecklats inom en rad vetenskapliga discipliner. De system som avses här kännetecknas av att de är mänskligt konstruerade i syfte att skapa värde för dem som systemet är till för.9 En central utgångspunkt inom systemteorin är att helheten inte är densamma som summan av delarna, vilket innebär att ett system i sin helhet kan vara ineffektivt även om varje enskild del presterar väl.10 8Jackson, M. (2003), Systems thinking: Creative Holism for Managers, Ackoff, R. (1971), Towards a System of Systems Concepts, Foster-Fishman, m.fl. (2007), Putting the system back into systems change. 9Deming, W.E. (1993), The new economics: for industry, government education. 10Ackoff, R. (1971), Towards a System of Systems Concepts. För beskrivning av vad detta kan medföra i praktiken se (2012), Ökad effektivitet i miljötillståndsprocessen. Vi skiljer i detta betänkande mellan två systemiska angreppssätt: ett för system som omger människor och företag i olika situationer och händelser när man måste ha kontakt med det offentliga och som är nära förknippade med myndigheternas tjänsteproduktion. Utveckling av sådana system benämner vi systembaserad verksamhetsutveckling (avsnitt 3.3.3). ett för system som syftar till att skapa värde för den enskilde och samhället i stort och som ofta är nära förknippade med s.k. svårlösta samhällsfrågor.