sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — bankapacitet kom i första hand att innebära en förhandling mellan SJ och om tid för trafik respektive banarbete. Tvister i den operativa trafikledningen kom att gälla om överskridande av trafiktid hämmade igångsättningen av banarbeten eller, omvänt, hur överskridande av banarbetstid ledde till förseningar i trafikutövningen. övergripande ansvar markerades genom att verket vid tvist mellan SJ och annan trafik- utövare eller organisatör skulle fastställa kapacitetstilldelningen. Ett sådant beslut kunde inte överklagas.3 Det förutsattes redan när bildades att nya järnvägs- företag skulle få tillgång till s.k. gemensamma funktioner som stationer, det kapillära bannätet som omfattade terminaler och bangårdar samt depåer m.m. Även järnvägens fastigheter, som kom att förvaltas av SJ, se nedan, bör räknas till dessa funktioner. Tvister uppstod dock redan inledningsvis, t.ex. när BK tåg som första entreprenör åt trafikhuvudmännen önskade få tillgång till depåkapacitet. Situationen löstes då genom att BK tåg köpte mark och lät uppföra en egen verkstad. Frågan om vem som skulle ansvara för de gemensamma funktionerna övervägdes vid ett flertal tillfällen , alltid med utgångspunkt att de skulle vara tillgängliga även för nya operatörer. Nya förutsättningar för järnvägstrafiken (1995/96:92) framhölls exempelvis att alla järnvägsföretag skulle ha tillgång till de gemensamma funktionerna. Det ansågs dock fortfarande att dessa funktioner skulle kunna ligga kvar och förvaltas hos SJ. utredningar ledde fram till slutsatsen att funktionerna ifråga skulle brytas ut från SJ. Det skedde i ett första steg med verkställighet per – genom att det s.k. kapillära bannät som förvaltades av SJ överfördes till Banverket.4 Med kapillärt bannät avsågs då spår inom terminaler för enklare tågbildning, lastning och lossning av gods, långtidsuppställning av fordon samt vissa mindre rangerbangårdar som förvaltades av SJ. (Flertalet av spåren vid persontrafikstationer ingick 3Förordningen (1988:1379) om statens spåranläggningar 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling samt regeringsbeslut N 1999- 05-27 (N 1999/943/IRT) Utvecklingen av järnvägens organisation som s.k. tågspår5 i den infrastruktur som förvaltades av . I denna infrastruktur ingick också spår för korttidsuppställning av fordon i samband med vändning av tåg.) Orsaken till den nya ansvarsfördelningen var att säkerställa att samtliga järnvägsföretag fick konkurrensneutral tillgång till spåren ifråga med möjlighet att själva eller genom köp av tjänster få nödvändiga tjänster utförda. Nya trafikoperatörer skulle också ges möjlighet att etablera egna anläggningar i anslutning till terminaler. Det förutsattes att de skulle kunna samverka med SJ om sådana anläggningar som det skulle vara svårt eller irrationellt att etablera flera av på terminalområden. Ett ytterligare skäl var att säkerställa bättre finansiella villkor för utvecklingen av berörd sido- infrastruktur. Eftersom SJ i regel var tjänstetillhandahållare genom sina trafikdivisioner eller sin fastighetsrörelse var dock reformen delvis verkningslös. Delar av det överförda bannätet hade karaktär av anslutnings- väg till industriområden på liknande sätt som vissa spår som förvaltades av kommuner. För att åstadkomma liknande nyttjande- villkor som inom vägsidan överfördes sådana spår till att bli del av länsjärnvägsnätet. Det sista och radikala steget mot en konkurrensneutral förvalt- ning av de gemensamma funktionerna skedde i samband med bolagiseringen av de olika verksamheterna inom affärsverket SJ. I samband med att trafikrörelserna överfördes till de nya bolagen respektive överfördes också all sidoverk- samhet som rymdes inom fastighetsdivision (se avsnittet nedan), depåer m.m. till särskilda bolag. De forna trafikrörelserna inom affärsverket blev alltså helt beroende av att köpa olika typer av drift- och underhållstjänster under samma villkor som nya organisatörer och utförare av järnvägstrafik. Med undantag för fastighetsbolaget, , har de olika sidoverksamheterna senare kommit att privatiseras genom successiva utförsäljningar. Förvaltningen av järnvägens fastigheter Vid den inledande fördelningen av ansvar och funktioner mellan SJ och fick SJ behålla förvaltningen av alla fastigheter, d.v.s. all befintlig järnvägsmark samt de förvaltnings- och terminal- 5 Med tågspår avses spår som är signalreglerade så att trafiken kan ledas från trafik- ledningscentral. Utvecklingen av järnvägens organisation byggnader m.m. som hörde till fastigheterna. SJ blev därmed också förvaltare av samtliga statliga stationshus för persontrafiken och fick till uppgift att utveckla persontrafikstationerna till resecentra för utvecklad intermodal samverkan med i första hand kollektiv- trafiken på väg. Den valda lösningen ifrågasattes visserligen i de diskussioner som fördes inom den organisationskommitté som förberedde bildandet av . Skälet till att lösningen bejakades var i första hand behovet av finansiella medel för anskaffning av de nya snabbtågen (de s.k. X2000-tågen) som skulle introduceras och som SJ saknade medel till trots den kostnads- avlastning som överföringen av infrastrukturen till innebar.6 Enligt organisationskommitténs rapport och därtill anslutande regeringsbeslut skulle en utvärdering ske efter ett . Någon sådan utvärdering genomfördes dock aldrig. skulle kostnadsfritt få disponera s.k. befintlig statlig järnvägsmark och fastigheter i övrigt som fanns inom SJ före delningen 19887 och som behövdes för infrastrukturförvaltningen. All ny mark som behövde anskaffas till infrastrukturutvecklingen skulle förvaltas av . Dessa förhållanden gäller numera även för . För att säkra det framtida behovet av mark för satsningar i infrastruktur, terminalanläggningar och stöd- funktioner skulle tillsammans med SJ upprätta rullande markanvändningsplaner. Planerna skulle fastställas av i egenskap av central förvaltningsmyndighet inom järnvägssektorn. hade veto i frågan om hur befintliga järnvägsfastigheter skulle få disponeras. Regeringsbeslutet 19998 innebar också ett delvis utökat mandat för att fastställa markanvändning inte endast för infrastrukturändamål utan också spår och anlägg- ningar för sidoservice oavsett huvudmannaskap för dessa. Förutom att säkra tillgången till expansion av infrastruktur och järnvägsfunktioner var skälet till mandat att den valda ansvarsfördelningen mellan SJ och i fastighetsfrågor inte skulle få leda till högre kostnader för infrastrukturförvaltningen (marken var redan betald via anslag på statsbudgeten och senare avskriven i de finansiella rekonstruktioner som genomfördes inom SJ ). Försäljnings- eller exploateringsintäkter som 6Avlastningen blev ca . Det av SJ beräknade behovet av kostnads- avlastning var som tidigare framgått ca . 7Regeringsbeslut I , (I 510/88) 8Regeringsbeslut N (N1999/943/IRT) Utvecklingen av järnvägens organisation möjliggjordes genom att infrastruktur eller andra funktioner omlokaliserades skulle också bidra till täckning av de kostnader som uppstod i ersättande anläggningar. I samband med bolagiseringen av olika delar av SJ:s verksamhet fördelades den statliga fastighetsförvaltningen inom järnvägen mellan det nybildade bolaget och . Jernhusen övertog därmed alla fastigheter och all mark som ansågs vara möjlig att utveckla från kommersiella utgångspunkter. Det innefattade även mark för infrastruktur inom storstadsområdena, t.ex. . fick överta ansvaret för linjemark samt stationsfastigheter m.m. som man inte ansåg vara möjliga att driva på kommersiella grunder. Jernhusen var till en början en inom järnvägssektorn neutral fastighetsförvaltare. har emellertid Jernhusens roll inom transportsektorn manifesterats i en ändrad bolags- ordning. Bolaget skall enligt denna inom ramen för kravet på affärsmässighet, vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn med anknytning till järnväg i syfte att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järnväg. Bolaget skall direkt eller indirekt genom dotter- och intressebolag utveckla, förvalta och äga fastigheter, tillhandahålla fastighetsrelaterade tjänster och andra tjänster med kollektivt resande och godstransporter på järnväg samt därmed förenlig verksamhet. För att säkerställa att verksam- heterna inom Jernhusen och drivs i samklang med varandra krävs emellertid en fortlöpande och omfattande sam- ordning. De affärsmässiga drivkrafter som utgör en naturlig utgångspunkt för Jernhusens verksamhet kan annars försvåra möjligheter att utveckla infrastrukturen och säker- ställa utrymme för stöd- och servicefunktioner i anslutning till den. Det kan särskilt observeras att den vetorätt som hade i fråga om hur järnvägsfastigheterna skulle få disponeras inte fördes vidare att gälla i den nya relationen mellan /och Jernhusen. I samband med att Jernhusens verksamhetsansvar enligt bolags- ordningen utvecklades till att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järnväg har företaget utvidgat sin verksamhet från fastighetsförvaltning och fastighetsexploatering till en mer offensiv och expansiv förvaltning och drift av terminaler och depåer (och därmed blivit en presumtiv konkurrent till andra som vill utveckla liknande verksamhet). Driften av olika verksam- Utvecklingen av järnvägens organisation heter inom terminalerna och depåerna sköts av olika upphandlade entreprenörer. Dessa har i flertalet fall genom upphandlingen kommit att bli lokala monopol i utförandet av tjänsterna. Riksdag och regering har i olika sammanhang uttryckt att anskaff- ningen av järnvägsfordon ska ske på marknadsmässiga premisser och att olika fordons attraktionskraft bör utgöra ett medel i konkurrensen om olika resenärer. Några åtgärder har därför inte vidtagits för att frigöra fordon från SJ i samband med olika steg i marknadsöppningen eller i samband med bolagiseringen av SJ:s verksamheter. Undantaget utgörs främst av de fordon som används till den statligt upphandlade trafiken till bl.a. övre vilka förvaltades av det kvarvarande affärsverket , vilket också förvaltade de avtal om fordonsleasing som SJ som del av staten ingått med olika utländska finansiärer. förvaltas dessa fordon av som också svarar för upp- handlingen av trafiken. Det torde råda konsensus inom järnvägs- sektorn om att ansvaret för fordonsanskaffning i princip ska vara den som staten har fastslagit. För godstrafikens del har detta vägval aldrig inneburit något problem. Fordon ägs eller leasas i viss utsträckning av de varuägare som anlitar järnvägsföretag som transportörer. Dessutom finns en fungerande marknad som ger tillgång till fordon via vagnsuthyrare. För järnvägsföretag som vill etablera sig inom den helt kommersiellt bedrivna persontrafikmarknaden har det dock visat sig svårt att få tillgång till helt eller någorlunda nya fordon till rimliga kostnader. Skälet är bristen på driftskompabilitet som gör det svårt att föra över fordon mellan olika länder, speciellt vad gäller motorvagns- eller motorvagnsliknande fordon. Vissa äldre järnvägsföretag inom har dessutom begränsat intresse att avyttra fordon till presumtiva konkurrenter inför fortsatta marknadsöppningar inom EU. Även SJ och har beskyllts för att hellre sälja äldre fordon till mer perifera länder eller skrota dem än att göra dem tillgängliga på den svenska marknaden. De stora finansiella åtaganden som anskaffning av nya eller mindre begagnade fordon innebär har bidragit till tveksamheten att etablera sig som konkurrenter till SJ AB:s kommersiella persontrafik. I har nya operatörer erhållit Utvecklingen av järnvägens organisation långsiktiga ramavtal om infrastrukturkapacitet i samband med att de etablerat sig på marknaden. I tillämpas än så länge enbart ettåriga kapacitetsavtal. I propositionen Konkurrens på spåret (2008/09:176) uttalade regeringen att skulle åläggas att till redovisa sitt behov av fordon . De fordon som inte ansåg sig behöva använda eller nyttja som reserv borde överföras till affärsverket . Någon sådan överföring har inte skett. I Transportstyrelsens översyn av sitt fordonsregister har man konstaterat att det finns en stor mängd fordon registrerade som inte används. Detta avser också fordon för godstrafiken. Trots statens principiella inställning kan det konstateras att trafikhuvudmännen fått sammanlagt 4,5 miljarder i statsbidrag för anskaffning av fordon som ett inslag i utvecklingen av den lokala och regionala spårtrafiken. Det innebär att flertalet av de fordon som används i den regionala trafiken endast bär hälften av sina kapitalkostnader. har regionerna som framgått nu rätt att etablera storregional tågtrafik för arbetspendling och liknande resande. Den samhällsorganiserade trafiken har därmed delvis blivit en konkurrent till kommersiellt bedriven trafik. Det har bl.a. i propositionen Konkurrens på spåret påpekats att den rådande situationen måste följas och uppmärksammas med utgångspunkt från gällande skydd för kommersiell verksamhet och vad som kan betraktas som tillåtet statsstöd i dessa sammanhang. Finansieringen av trafikhuvudmännens fordon har i de flesta fall skett via det av trafikhuvudmännen samägda bolaget . Förekomsten av detta bolag, som i praktiken förvaltar en stor del av de fordon som används i den regionala trafiken – och därmed en stor andel av de moderna fordon som används inom den svenska järnvägens persontrafikmarknad – bidrog redan tidigt till ett uttalat ointresse från s.k. vagnbolag som finansierar och hyr ut person- trafikfordon till järnvägsföretag att etablera sig på den svenska marknaden. Det ska sägas att dessa bolag, som bl.a. tillkom när genomgick en liknande strukturförändring som SJ, i stor utsträckning har kommit att samverka med olika stora fordonstillverkare, och därigenom med några av de stora järnvägsförvaltningarna inom EU. I samband med beredningen av propositionen om öppning av den kommersiella persontrafiken undersöktes möjligheten att använda de kommunalt ägda fordonen i kommersiell trafik, antingen om de inte i full utsträckning behövdes för den regionala Utvecklingen av järnvägens organisation trafiken eller om de kunde frigöras för kommersiell trafik då efterfrågan på den regionala trafiken var begränsad. Bl.a. måste frågan om den kommunala kompetensen tillåter uthyrning av sådana fordon beaktas. Några ställningstaganden med åtgärder för att möjliggöra sådan användning gjordes emellertid inte. Ansvarsfördelning, processer, beslut och avtal mellan parterna När funktionerna kapacitetstilldelning och trafikledning fördes över till skedde det till en enhet, Tågtrafikledningen, som var administrativt inordnad i på liknande sätt som . Det var inledningsvis endast SJs trafikledningsdivision som flyttades över till Tågtrafikledningen medan funktionen tidtabellsplanering låg kvar som stabsfunktion under SJ:s GD. Skälet till att chefen för gavs en självständig ställning i förhållande till i fråga om vissa beslut, däribland beslut om kapacitetsfördelning, var bl.a. farhågor från SJs sida om att tid för banarbete skulle få en felaktig prioritet i förhållande till trafiken om fördelningen sköttes av . Vidare skulle chefen för kunna lösa tvister mellan och trafikutövarna. Om en trafikutövare och inte kom överens om villkoren i trafikeringsavtalet fick part hänskjuta frågan till Tågtrafikledningen för fastställande av villkoren. Beslutet kunde överklagas till förvaltningsrätten. Chefen för hade rollen som regulator. Den enda del av funktionen kapacitetstilldelning som fördes över till Tågtrafikledningen var dock uppgiften att fastställa tågplanen, medan den faktiska konstruktionen av tidtabellen fortsatt sköttes av SJ. Detta föranledde kritik bl.a. från de nya järnvägsföretagen som inte ansåg sig konkurrensneutralt behandlade i samband med tågplaneprocessen. , inför tågplan 2000 tog Tågtrafikledningen över uppgiften att ta fram tågplanen. Överförandet av kapacitets- och trafiklednings- funktionerna var ett led i avregleringen av den svenska godstrafiken på järnväg. De operativa delarna av kapacitetstilldelning och trafikledning överfördes efter regeringsbeslut till . Chefen för roll som regulator och självständig Utvecklingen av järnvägens organisation beslutsfattare kvarstod dock till att denna överfördes till den helt självständiga Järnvägsstyrelse som bildades . Motivet för överföringen av de operativa uppgifterna till var synen på kapacitetstilldelningens och trafikled- ningens roll och ställning inom ramen för infrastrukturförvalt- ningen. Grunden ansågs vara att en infrastrukturförvaltare levererar en infrastrukturtjänst som innebär utfästelser om framkomlighet på spåret enligt avtalade villkor, inte endast en farbar infrastruktur. 1)Järnvägsföretag. RKTM, industriföretag, speditörer m.fl. 2)Trafikeringsavtal (inklusive tilldelade tåglägen), avtal om mindre insatser i infrastrukturen. 3)Avtal om banarbeten. För att kunna planera för och senare leverera den avtalade fram- komligheten krävs, med det angivna synsättet, en ständigt fungerande dialog i olika tidsperspektiv mellan en infrastruktur- förvaltares kunder (figur 4.4), d.v.s. järnvägsföretagen och andra som har rätt att organisera trafik på järnvägsnätet, de operativt ansvariga kapacitets- och trafikledningsfunktionerna samt de ansvariga för den fysiska infrastrukturförvaltningen. Det senare steget av dialogen omfattar att snabbt kunna ändra förutsätt- ningarna för planerade banarbeten så att trafiken så långt möjligt Utvecklingen av järnvägens organisation kan ledas enligt överenskomna villkor när förutsättningarna för trafik enligt ursprunglig plan satts ur spel. Om tiden medger bör även sådana operativa ställningstaganden föregås av en dialog med berörda trafikansvariga – vilket i sin tur ställer krav på att de trafikansvariga ska finnas tillgängliga för en sådan dialog. Det bör alltså konstateras att även trafikledningen innehåller ett stort mått operativ kapacitetsplanering och – tilldelning där prioriteringar av hur tilldelningen sker kan vara beroende av tidigare ingångna överenskommelser med trafikutövarna. Den infrastrukturkapacitet som trafikansvariga och järnvägs- företag tilldelas fastställs i beslut om tågplan där tid för fram- förande av tåg eller annan användning av infrastrukturen framgår. Parterna sluter också trafikeringsavtal som reglerar villkoren för att nyttja tåglägen eller annan kapacitet. I allmänna villkor framgår vad trafikansvariga respektive infrastrukturförvaltare ska uppfylla liksom t.ex. hur parterna ska ersätta varandra när man vållar skada på varandras anläggningar. utvecklade ett system med differentierade banavgifter och avgiftsrelaterade ersättningar i samband med förseningar. Systemet testades i samarbete med SJ. Istället för att fortsätta utvecklingen avskaffades det när EU-regleringen om verksamhetsstyrning med kvalitets- avgifter, som det kom att benämnas i svensk lagstiftning, infördes . Det senare innebär att trafikföretag respektive infrastrukturförvaltare ska betala ersättning till motparten när trafik eller banarbete inte bedrivs enligt plan. Avgift ska alltså betalas oavsett om avvikelserna påverkar någon trafik eller något banarbete. Skälet till ett sådant verksamhetsstyrningssystem är att öka effektiviteten i betydelse precision i trafikutövning och banarbete. Från systemsynpunkt kan nämligen effektivitets- förluster också uppstå till följd av att utrymmet för att planera in plötsligt uppkomna behov av trafikrörelser eller banarbeten påverkas negativt. I praktiken har kvalitetsavgiftssystemet utformats som ett system där parterna betalar för s.k. merförseningsminuter som uppstår mellan mätpunkter och som orsakas under den operativa driften av trafik respektive banarbeten. Systemet tillämpas endast då det råder normala driftförhållanden, t.ex. inte när det inträffat en större olycka som gör att tågdriften av naturliga skäl inte kan ske under planlagda förutsättningar. Vid införandet av kraven på kvalitetsavgifter i järnvägslagen uttryckte regeringen (prop. 2010/11:25) att man såg skäl att Utvecklingen av järnvägens organisation komplettera systemet med kvalitetsavgifter med skaderelaterade avgifter. Principer för fördelningen av kapacitet till olika trafikuppgifter och trafikansvariga Så länge som kapacitetstilldelningen och trafikledningen utfördes inom SJ skedde i princip också prioriteringen mellan olika trafik- rörelser enligt de kriterier som fastställdes av chefen för . När Tågtrafikledningen inrättades fick dess direktör beslutande- rätt i fråga om trafikeringsrätt, banfördelning, trafikledning och tilldelning av tåglägen på statens spåranläggningar. fast- ställdes nya och tydligare regler för prioritering av olika trafik- rörelser dessa anläggningar. Reglerna överensstämde i allt väsentligt med det ramverk som fastställts i direktiv /19/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter. Kapacitetstilldelningen skulle ske på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt med utgångspunkt i ett effektivt nyttjande av statens spåranläggningar. Tågtrafikledningen fick vidare, om särskilda skäl förelåg, genom bindande förhandsbesked ge garantier beträffande tilldelning av tåglägen. I enlighet med direktivet infördes också möjlighet att ge företräde till viss trafik, nämligen -persontrafik upphandlad av staten -trafik som möjliggjorde finansiering av ny infrastruktur -tågläge som tilldelats och utnyttjas under föregående tidtabells- period. Vid införlivandet av det första järnvägspaketet i svensk rätt genom järnvägslagen 2004 togs ovanstående prioriteringsmöjligheter bort och ersattes med kravet att kapacitetstilldelningen, genom användning av avgifter eller prioriteringskriterier, skulle tillförsäkra ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Grandfather rights fick alltså inte längre tillämpas, en regel som annars bl.a. hade kunnat ge skydd till SJ:s godstrafik när denna konkurrensutsattes. I samband med bidrag till ny infrastruktur har det dock tillkommit avtalsbundna rättigheter som innebär oklarheter i kapacitetstilldelningen. Utvecklingen av järnvägens organisation Det finns krav på att den årliga kapacitetstilldelningen ska lämna visst utrymme för senare uppkomna kapacitetsbehov för nya trafik- upplägg . Även tillkommande men endast kortsiktigt planeringsbara banarbeten som uppstår måste beaktas under tågplanearbetet. Redan i den utredning som gav förslag till införlivandet och utformningen av den nya järnvägslagen diskuterades värdet av att differentiera infrastrukturförvaltarens kapacitetsprodukter och ge organisatörer och utförare av järnvägstrafik möjlighet att uttrycka betalningsvilja för dessa. Man konstaterade att viljan att betala för ett tågläge eller ett nätverk av tåglägen beror på trafikproduktens olika förutsättningar. Beroende på kapacitetsanspråk och kvalitetskrav kan en differentiering av avgifterna eller betalningarna för tåglägen diskuteras -med hänsyn till tidtabellskrav -med hänsyn till tågföringskrav (kvalitet i framkomligheten) Det har sedan järnvägslagen introducerades ankommit på och sedan att utveckla och tillämpa prioriteringskriterier i samband med kapacitetstilldelningen. Vare sig eller har valt att introducera pris- mekanismer utan istället valt att värdera olika tågtyper/trafik- uppgifters samhällsekonomiska värde. De prioriteringskriterier som baseras på dessa värderingar återfinns i den järnvägsnäts- beskrivning som ska presentera inför den årliga kapacitetstilldelningen. Regeringen gav i uppdrag att bl.a. redovisa hur banavgifter kan utformas som ekonomiskt styrmedel för att åstadkomma en mer effektiv fördelning av kapaciteten på det svenska järnvägsnätet. I uppdraget ingår att definiera kapacitetsprodukter, till exempel tåglägen, med utgångspunkt från olika kvalitetsnivåer. Det ingår också att utforma en struktur för avgiftsuttaget som tar hänsyn till betalningsviljan hos de sökande. Utvecklingen av järnvägens organisation