sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — Skydd för geografisk information Betänkande av Utredningen om skydd för geografisk information SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. generaldirektören och chefen för . Fr.o.m. förordnades som sakkunniga i utredningen departementssekreteraren vid , departementssekreteraren vid Försvarsdepartementet och ämnesrådet vid . Fr.o.m. förordnades rättssakkunniga vid Försvarsdepartementet som sakkunnig i utredningen. Fr.o.m. förordnades som experter i utredningen verksjuristen vid , handläggaren vid Havs- och vattenmyndigheten , säkerhetsskyddschefen vid , handläggaren vid , örlogskaptenen vid Försvarsmakten , juristen vid Lantmäteriet och avdelningschefen vid geologiska undersökning . Fr.o.m. entledigades och fr.o.m. förordnades chefsanalytikern vid som expert. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om skydd för geografisk information. Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Skydd för geografisk information (SOU 2013:51). Uppdraget är därmed slutfört. 1.1Förslag till lag (0000:00) om skydd för geografisk 1.2Förslag till förordning (0000:00) om skydd för 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning........ 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1767) om 1.5Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) .......................................... 1.6Förslag till förordning om ändring i skyddsförordningen (2010:523).............................................. Utredningens uppdrag och arbete ................................ 2.2Avgränsningar och inledande utgångspunkter till reglering av kart- och flygbildssekretess .................. 3.2Lagen (1993:1742) och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation.............................................. 3.3Lagen (2010: 1767) och förordningen (2010:1770) om Yttrande- och informationsfrihet............................................ 3.4.1 Regler om tryck- och yttrandefrihet............................ Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................ Annan näraliggande lagstiftning.............................................. Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) ................... 3.6.2 Skyddslagen (2010:305) och skyddsförordningen (2010:523)...................................................................... 3.6.3 Förordningen (2006:942) om krisberedskap och 3.6.4 Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ......................................... Något om normgivningsmakten enligt regeringsformen ...... överväganden och anknytande utredningar ........ Utredningen om tillträdesskydd .................................. Anknytande utredningar av intresse ....................................... 4.3.2 Utredningen om förstärkt skydd mot främmande Utredningen om säkerhetsskyddslagen ...................... Produktion, användning och förmedling av geografisk Geografisk information i digitaliserad form .......................... Exempel på teknik för lägesbestämning och navigering........ Producenter av geografisk information .................................. 5.3.1 Närmare om Lantmäteriets produktion av 5.3.2 Närmare om produktion av 5.3.3 Närmare om SGU:s produktion av geografisk 5.3.4 Närmare om produktion av Användning av geografisk information ................................ Förmedling av geografisk information ................................. 5.6Globalt och regionalt samarbete rörande 5.6.1 Exempel på ytterligare samarbeten för ökad tillgång till geografisk information inom ramen Förfarandet hos tillståndsmyndigheterna ..................... Förfarandet hos Försvarsmakten .......................................... Ärenden rörande sjömätningstillstånd ...................... Ärenden rörande spridningstillstånd ......................... Förfarandet hos Lantmäteriet................................................ 7.4.1 Närmare om det praktiska förfarandet ...................... En ny författningsreglering......................................... En ny författningsreglering ................................................... Frågan om skyddsintresset och kopplingen till 9.2Förändringsbehovet och rättsliga förutsättningar för en utvidgning av skyddsintresset................................................ 9.3.1 Begreppet totalförsvar ................................................ 9.3.2 Regler om tryck- och yttrandefrihet.......................... Tillståndsförfarandet vid Försvarsmakten............................ 10.5.2 Något om begreppet sjömätning ............................ 10.5.4 Tillstånd ska alltid krävas under höjd beredskap ... 10.5.5 Möjlighet att upphäva eller ändra tillståndsbeslut vid höjd beredskap ......................... 10.5.6 Vilken myndighet ska ansvara för 10.5.7Möjlighet för tillståndsgivande myndighet att meddela föreskrifter om undantag från Tillståndsbeslut ska kunna villkoras ....................... Försvarsmakten ska lämna upplysningar till Frågan om att utöka antalet aktörer som ges tillstånd att utföra sjömätning utan ansökan.......... Havsplanering och lagstiftningen om skydd för Fotografering eller liknande registrering från luftfartyg Kravet på tillstånd för fotografering eller liknande registrering från luftfartyg ska behållas ... Vilken myndighet ska ansvara för Tillståndsbeslut ska kunna villkoras ....................... Frågan om att utöka antalet aktörer som ges tillstånd att utföra fotografering eller liknande registrering utan ansökan ........................................ Tillstånd för spridning av geografisk information .......... Några utgångspunkter ifråga om bestämmelsens Undantaget för information som framställts med hjälp av fjärranalys från satellit ska behållas ... Vilken myndighet ska ansvara för Möjlighet för tillståndsgivande myndighet att meddela föreskrifter om undantag från kravet Tillståndsbeslut ska kunna villkoras........................ Upplysningar till tillståndsgivande myndigheter ... Frågan om att utöka antalet aktörer som ges tillstånd att sprida geografisk information utan Frågan om tillstånd för inrättande av databas för lagring av geografisk information ................................ Tillståndsförfarandet hos Lantmäteriet ................................ Behovet av förändringar......................................................... 13.5.1 Tillståndskravet för inrättande av databas med geografisk information slopas.................................. 13.5.2 Tillståndskrav för omfattande samman- ställningar av öppen geografisk information .......... Straffansvar och förverkande ..................................... Något om Havsrättskonventionen ......................... 15.3.1 Det ska införas en övervakningsfunktion för reglerna om tillstånd för sjömätning....................... 15.3.2 Vilken myndighet ska utöva övervakningen?......... 15.3.3 Vilka befogenheter är nödvändiga för Frågan om beslag...................................................... Förslagens effekter för grundläggande fri- och Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ De berörda myndigheternas uppskattning av förslagens Utredningens uppskattning av förslagens ekonomiska Avgiftsfinansiering eller skattefinansiering?........... Konsekvenser för det offentliga åtagandet ........................... Konsekvenser för brottsligheten och för det Konsekvenser för sysselsättningen i offentlig service i olika delar av landet ................................................................ Små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags ............ Förslaget till lag (0000:00) om skydd för geografisk Förslaget till förordning (0000:00) om skydd för Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning...... Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1767) om Förslaget till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ........................................ Förslaget till förordning om ändring i skyddsförordningen (2010:523)............................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:69 ............................................... Bilaga 2 Lantmäteriets beräknade kostnader för ändrat ansvar enligt utredningens förslag.............................................. Utredningens uppdrag har varit att se över lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation. I uppdraget har ingått att särskilt analysera och ta ställning till om lagens definition av landskapsinformation är ändamålsenlig och om det finns behov av att utsträcka eller inskränka lagens tillämpningsområde. Utredaren ska ha som utgångspunkt att landskapsinformation som är känslig ur sekretessynpunkt fortfarande ska skyddas. Utredaren ska även ta ställning till vilken eller vilka myndigheter som ska ansvara för tillståndshanteringen och utarbeta förslag till den författningsreglering som bedöms nödvändig. En ny lag och förordning om skydd för geografisk information föreslås Utredningen föreslår att den nuvarande regleringen i lagen och förordningen om skydd för landskapsinformation ersätts med en ny lag och förordning om skydd för geografisk information. Som framgår av namnet föreslår utredningen att begreppet landskapsinformation byts ut mot geografisk information. Förslaget syftar inte till någon förändring i fråga om vad som avses med begreppet utan avsikten med den språkliga ändringen är att uppnå en mer enhetlig och modern begreppsbildning. Med geografisk information enligt den nya lagen avses lägesbestämd information avseende förhållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbottnen. Det kan således röra sig om både naturgivna föremål och konstgjorda företeelser som byggnader och vägar etc. Skälet till att utredningen föreslår en ny reglering är att den nuvarande är föråldrad och i vissa delar onödigt svårbegriplig. strävat efter att föreslå en modern och flexibel lagstiftning som möjliggör en anpassning till den pågående teknikutvecklingen som innebär att alltmer detaljerad geografisk information blir tillgänglig för allmänheten. Det bör dock betonas att fjärranalyssatelliternas allt bättre upplösning, och förmåga att göra observationer genom allt större vattendjup, innebär att en tidpunkt kommer att infinna sig då det kanske kan ifrågasättas om det är lämpligt hålla fast vid en skyddslagstiftning av det här aktuella slaget. Frågan om skyddsintresset och kopplingen till försvarssekretessen Nuvarande lagstiftning bygger på att den tillståndsgivande myndigheten ska beakta grunderna för försvarssekretessen vid prövningen om tillstånd ska meddelas eller inte. Det står emellertid klart att det säkerhetspolitiska läget har förändrats sedan lagens tillkomst. Det har medfört att andra eller ytterligare krav ställs på säkerheten, vilket i sin tur innebär att vilka uppgifter som kan anses som känsliga med hänsyn till rikets säkerhet har förändrats. Det kan också ha inneburit att det finns ett behov av bestämmelser som tar sikte på ett annat skyddsintresse än vad som omfattas av gällande sekretessbestämmelser, exempelvis uppgifter som rör allmän säkerhet. Med hänsyn till bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och i yttrandefrihetsgrundlagen föreligger enligt utredningen rättsliga hinder att utvidga skyddsintresset med uppgifter som inte har betydelse för rikets försvar. Att lägga fram förslag som innebär ändringar i dessa grundlagar är en omfattande och komplex fråga som inte ingår i utredningens uppdrag. Utredningens bedömning är att samhällsutvecklingen och genomförandet av Inspiredirektivet1 genom lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation har medfört behov av att se över om nuvarande sekretessbestämmelser är tillräckliga för att tillgodose nuvarande och framtida behov av att skydda uppgifter med hänsyn till allmän säkerhet. Frågan ingår däremot inte i utredningens uppdrag utan bör i stället övervägas i särskild ordning. 1 och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen. krävs det tillstånd för att utföra sjömätning inom Sveriges sjöterritorium med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler och för sjömätning i hamn av den som svarar för en allmän hamn. Vad som avses med sjömätning framgår inte av lagtexten. Utredningen föreslår att en legaldefinition införs och att det med sjömätning avses registrering på ett beständigt sätt av geografisk information i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde. Utredningens bedömning är att sjögeografisk information avseende vissa områden inom svenskt sjöterritorium alltjämt bör skyddas genom ett tillståndsförfarande vid sjömätning för att tillvarata Försvarsmaktens intresse av att skydda uppgifter som är hemliga enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det ligger i sakens natur att det inte går att göra allmänt känt vilka dessa områden är. Att behålla ett så utsträckt tillståndsförfarande som råder är dock inte ändamålsenligt eftersom den bristande efterlevnaden och kontrollen gör att regelverket inte bidrar till att skydda känslig information utan i stället leder till onödig byråkrati. Dagens navigationsteknik innebär dessutom att det numera är möjligt för vem som helst att utföra sjömätning på ett enkelt sätt och utan omfattande kostnader. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det även fortsättningsvis ska krävas tillstånd för sjömätning inom Sveriges sjöterritorium med undantag i insjöar, vattendrag och kanaler och för den sjömätning som utförs i allmän hamn av den som svarar för hamnen. Utredningen föreslår dessutom att sjömätning i ringa omfattning undantas från tillståndskravet. Tillståndskravet kommer därmed att gälla systematisk sjömätning, dvs. sådan som sker med specialutrustning. Att använda utrustning som normalt används vid sjöfart, fiske eller för fritidsändamål faller däremot normalt utanför lagens krav på tillstånd. Bakgrunden till utredningens ställningstagande i denna del är att det är just den mer omfattande kartläggningen av djupförhållanden som är känslig från försvarssynpunkt. I den nya bestämmelsen har rekvisitet särskilda skäl ersatts med skrivningen att tillstånd ska beviljas om det inte kan antas medföra skada för totalförsvaret. Förändringen är inte avsedd att medföra en förändring i förhållande till nuvarande tillämpning. Utredningen förslår vidare förändringar när det gäller vilken myndighet som ska ansvara för tillståndshanteringen. ska enligt förslaget besluta i frågor som rör tillstånd till sjömätning och Försvarsmakten ska lämna upplysningar som behövs för att verket ska kunna ta ställning till om tillstånd ska meddelas eller inte. Däremot föreslås ingen förändring när det gäller vilka myndigheter som får utföra sjömätning utan att ha ansökt om tillstånd. Det innebär att sådan rätt alltjämt tillkommer Försvarsmakten, och geologiska undersökning. Det ska införas en möjlighet för tillståndsgivande myndighet att i föreskrift meddela undantag från kravet på tillstånd. Skälet bakom förslaget är den snabba teknikutvecklingen och genom den föreslagna regleringen blir lagstiftningen mer flexibel. Ett exempel är att det kan finnas en faktisk möjlighet att undanta allmänna farleder från tillståndskravet. Utredningen har funnit skäl att införa en särskild reglering när det råder höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap. Under sådana förhållanden gäller inte undantagen för sjömätning i ringa omfattning eller i allmän hamn och inte heller de undantag som meddelats i föreskrifter av tillståndsgivande myndighet. Utredningen föreslår även att det införs en möjlighet för tillståndsgivande myndighet att upphäva eller ändra tillståndsbeslut vid höjd beredskap eller som regeringen bestämmer med hänsyn till försvarsberedskap. Utredningen föreslår ingen ändring i sak när det gäller möjligheten att meddela förbehåll i tillståndsbeslut. För att tydliggöra att ett förbehåll inte är ett självständigt beslut utan ett villkor som uppställs i ett tillståndsbeslut ska ordet förbehåll bytas ut mot begreppet villkor. Slutligen har utredningen inte ansett det lämpligt att införa bestämmelser om krav på redovisning av sjömätningsresultat. Fotografering eller liknande registrering från luftfartyg Utredningen föreslår endast mindre förändringar när det gäller bestämmelserna som handlar om tillståndskrav för fotografering eller liknande registrering från luftfartyg. Utredningen föreslår att rekvisitet särskilda skäl slopas och att det av bestämmelsen i stället ska framgå att tillstånd ska ges om det inte kan antas medföra skada för totalförsvaret. Förändringen är inte avsedd att medföra en förändring i förhållande till nuvarande tillämpning. ringar är endast av språklig karaktär och saknar betydelse i sak. Utredningen föreslår vidare att möjligheten att meddela förbehåll i tillståndsbeslut ska överföras till den nya regleringen. Begreppet förbehåll föreslår utredningen ska bytas ut mot villkor. Det bakomliggande skälet är samma som när det gäller regleringen som avser sjömätning. Utredningen föreslår inga förändringar när det gäller vilken myndighet som ska ansvara för tillståndsgivningen eller i fråga om vilka myndigheter som ska få utföra fotografering eller liknande registrering från luftfartyg utan att ha ansökt om tillstånd. Det innebär att Försvarsmakten är tillståndgivande myndighet och att Försvarsmakten, , , , geologiska undersökning, , och polismyndigheterna inte heller i fortsättningen behöver ansöka om tillstånd. Tillstånd för spridning av geografisk information Utredningen föreslår att det även fortsättningsvis ska krävas tillstånd för spridning av vissa sammanställningar av geografisk information. Med en sammanställning av geografisk information avses enligt den nya regleringen geografisk information i form av avbildning, beskrivning eller mätning. Det saknas således betydelse vilken teknik som använts vid framtagningen och i vilken form uppgifterna presenteras så länge det rör sig om geografisk information. Spridningstillstånd ska krävas för en sammanställning av geografisk information om förhållanden i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde som avser Sveriges sjöterritorium, med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler. Bestämmelsen är delvis ny på så sätt att förslaget undantar motsvarande geografiska områden inom vilka det inte krävs tillstånd för sjömätning. Från tillståndskravet undantas med den ovan angivna formuleringen även vanliga fotografier som avbildar företeelser ovan vattenytan, exempelvis semesterfotografier som varken avser förhållanden i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde. Utredningen föreslår vidare vissa förändringar när det gäller spridningstillstånd som avser en sammanställning av landgeografisk information, dvs. geografisk information av andra delar av svenskt territorium än nämnda del av sjöterritoriet. Krav på spridningstillstånd ska gälla om informationen har inhämtats från luftfartyg genom fotografering eller liknande registrering. att bestämmelsens tillämpningsområde inskränks i förhållande till eftersom information som har inhämtats på annat sätt är tillståndspliktig. I bestämmelsen görs inte längre undantag för kartor av en viss skalstorlek eller för material som framställts före ett visst årtal. Den typen av undantag får i stället göras i föreskrifter av tillståndsgivande myndigheter. Utredningen föreslår att tillståndsgivande myndigheter ska ha möjlighet att efter medgivande vidta retuscheringsåtgärder i det material som är föremål för prövning i tillståndsärendet. Någon motsvarighet finns inte lag. Utredningen föreslår ändringar i fråga om ansvar för tillståndshanteringen. Lantmäteriet ska enligt utredningens förslag överta Försvarsmaktens uppgifter som tillståndsgivande myndighet när det gäller landgeografisk information. ska dock även fortsättningsvis ansvara för tillståndsförfarandet som avser sammanställningar över Sveriges sjöterritorium. Utredningen föreslår därutöver att sammanställningar av geografisk information som har framställts endast med hjälp av fjärranalys från satellit även fortsättningsvis ska undantas från tillståndskravet. Till skillnad från den nuvarande ordningen ska det endast krävas tillstånd om information som tagits fram med hjälp av fjärranalys har ställts samman med annan tillståndspliktig information. Är den andra informationen däremot inte tillståndspliktig blir inte heller kombinationsprodukten det. Därutöver ska i fortsättningen med utredningens förslag sådana sammanställningar som tagits fram inom ramen för internationella åtaganden, som exempelvis fördraget om observationsflygningar (SÖ 2002:61), undantas från kravet på tillstånd. Det föreslås vidare att de tillståndsgivande myndigheterna ska kunna meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet för sammanställningar som avser vissa geografiska områden eller för sådan information som är utformad på sådant sätt att de inte kan anses medföra skada för totalförsvaret, om de sprids. Det är en skillnad från nuvarande ordning då endast Försvarsmakten har en sådan möjlighet. Förslaget innebär dessutom att regleringen kan anpassas efter teknikutvecklingen genom att tillståndsgivande myndigheter kan undanta material med viss upplösning, skalstorlek eller liknande från tillståndskravet. Nuvarande möjlighet att meddela enskilda undantagsbeslut ska inte finnas kvar i den nya regleringen eftersom samma resultat kan uppnås genom att meddela generella beslut om tillstånd. Utredningens analys har gett vid handen att det saknas tillräcklig information om de civila skyddsobjekten för att Lantmäteriet ska kunna göra en ändamålsenlig sekretessprövning. Detta leder till extraarbete för Lantmäteriet och ett sämre sekretesskydd. För att säkerställa att tillståndgivande myndigheter har tillgång till relevant och fullständig information rörande de objekt eller liknande som ska skyddas föreslår utredningen att det införs ett krav för länsstyrelserna att underrätta Försvarsmakten om de beslut de meddelat enligt 7 § andra och tredje styckena skyddslagen (2010:305) som avser objektets utsida samt även lämna upplysningar om vilka uppgifter om skyddsobjekten som har legat till grund för beslutet. Utredningen har ansett det vara angeläget att Försvarsmakten gör en bedömning av vad som bör beaktas ur skyddssynpunkt både när det gäller de militära och de civila skyddsobjekten, eftersom det inte kan förutsättas att civila myndigheter har den specialkunskap som krävs för att ge specifika instruktioner om vad som är känsligt på varje objekts utsida. Försvarsmakten ska därför i likhet med vad som gäller enligt den nuvarande ordningen lämna de uppgifter som och Lantmäteriet behöver i sin tillståndsprövning. Utredningen föreslår att Försvarsmakten ska samråda med Säkerhetspolisen innan uppgifterna lämnas. Utredningens bedömning är att det inte finns skäl att ha kvar en upplysningsskyldighet för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och föreslår därför att den ska upphöra.