sou · H1B332 · 2013-05-03 00:00:00 — Regeringen har ekonomiska vårproposition redogjort för hur reformutrymmet eller besparingsbehovet i det årliga budgetförslaget fastställs med utgångspunkt i bl.a. överskottsmålet och det finans- och budgetpolitiska ramverket i övrigt (prop. 2007/08:100 s. 142). Att överskottsmålet har en central roll i beredningen av de årliga budgetförslagen vid fastställandet av det totala utrymmet för nya reformer eller behovet av budgetförstärkningar framgår även av det särskilda avsnittet om budgetpolitiska mål och reformutrymme som återfinns i budgetpropositionen, se t.ex. prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, avsnitt 4. Kommitténs bedömning: uppfyller direktivets krav om de budgetpolitiska målens koppling till de årliga budgetbesluten. Skälen för kommitténs bedömning: Direktivet kräver att de årliga budgetbesluten ska återspegla de numeriska finanspolitiska reglerna, dvs. överskottsmålet och utgiftstaket, och även överensstämma med budgetramverket på medellång sikt. I riksdagsordningen, men framför allt i budgetlagen, finns bestämmelser som tar sikte på innehållet i det underlag som utgör grunden för de årliga budgetbesluten, dvs. Av dessa bestämmelser framgår såväl uttryckligen, som är fallet med utgiftstaket, som indirekt, i fråga om överskottsmålet, att dessa dels ligger till grund för budgetförslaget, dels att de fungerar som övergripande restriktioner i fråga om den löpande verksamheten. Överskottsmålet ligger till grund för den bedömning av storleken på utrymmet för nya reformer eller behovet av budgetförstärkningar som görs i budgetpropositionen. Vid bedömningen av utrymmet för reformer eller behovet av budgetförstärkningar används ett antal indikatorer. Tillsammans med dessa indikatorer, och med hänsynstagande till bl.a. osäkerhet i prognoserna, riskbilden och konjunkturläget, görs sedan en sammantagen bedömning av reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Därutöver är utgiftstaket en viktig budgetrestriktion för de årliga budgetbesluten eftersom taket sätter en gräns för storleken på reformerna på budgetens utgiftssida eller anger en minsta nivå på behovet av utgiftsminskningar om utgiftstaket riskerar att överskridas. Budgetlagen ställer vidare uttryckliga krav på regelbunden redovisning och uppföljning av de budgetpolitiska målen. I de budgetprognoser och de kommande tre åren som redovisas i budgetpropositionen ingår budgeteffekterna av den föreslagna budgeten. I och med att de föreslagna budgetbesluten ingår i prognoserna, inklusive de indikatorer som används för att bedöma uppfyllelsen av överskottsmålet, ges en transparent redovisning av hur den föreslagna budgeten förhåller sig till de budgetpolitiska målen även i ett medelfristigt perspektiv. Vad gäller utgiftstaket använder sig regeringen sedan budgetpropositionen 2009 dessutom av ytterligare en riktlinje i budgeteringsfasen för den s.k. budgeteringsmarginalen. marginalen utgör skillnaden mellan utgiftstaket och prognoserna över de takbegränsade utgifterna. Budgeteringsmarginalen bör enligt regeringens riktlinje uppgå till en viss minsta nivå, uttryckt som en viss procentandel av de takbegränsade utgifterna. Eftersom osäkerheten i utgiftsutvecklingen växer med tidsavståndet är riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta nivå större längre fram i planeringsperioden. Miniminivån på budgeteringsmarginalen ska utgöra en buffert för att utgifterna på grund av konjunkturella eller strukturella förändringar kan utvecklas på ett annat sätt än vad som prognostiserats (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget , finansplan och skattefrågor m.m., avsnitt 4.2). I den årliga budgetbehandlingen beaktas således de budgetpolitiska målen. De utgör grunden för budgetbehandlingen, och fungerar som en övergripande restriktion både för budgetförslaget och för den uppföljning som regelbundet sker under budgetåret. Det svenska ramverket bedöms mot denna bakgrund uppfylla direktivets krav. 10Konsekvenser om de budgetpolitiska målen inte bedöms Medlemsstaterna ska i fråga om de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna specificera vilka konsekvenser som ska vidtas om reglerna inte iakttas (artikel 6.1.c). Budgetramverken på medellång sikt ska enligt artikel 9.2.c även innehålla förfaranden för upprättande av en beskrivning av planerade politiska åtgärder på medellång sikt som påverkar den offentliga sektorns finanser, fördelade på större utgifts- och inkomstposter, som visar hur korrigeringen i riktning mot budgetmålen på medellång sikt ska uppnås i förhållande till prognoser vid oförändrad politik. Enligt 2 kap. 4 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen, om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. Regeringen har också vid ett flertal tillfällen både vidtagit och föreslagit olika åtgärder för att klara utgiftstaket, t.ex. utgiftsbegränsningar (se prop. 2002/03:1) och omfördelningar av utgifter mellan budgetår (se prop. 2002/03:1 och prop. 2005/06:100). Beträffande överskottsmålet finns det inte någon motsvarande bestämmelse om krav på konsekvenser. Av förarbetena framgår att överskottsmålet ska fungera som ett riktmärke för den samlade finanspolitiken och att ett av de viktigaste motiven till målet är att det ska säkerställa tillräckliga marginaler i de offentliga finanserna så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer. Överskottsmålet är vidare enligt nämnda förarbeten i huvudsak framåtblickande eftersom det har en styrande roll för finanspolitiken. Därav följer också att bedömningen av måluppfyllelsen i huvudsak bör vara framåtblickande (prop. 2009/10:100 s. 87 f.). Principer för hanteringen av avvikelser från överskottsmålet och bedömningen av utrymmet för finanspolitiska åtgärder redovisas i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget , finansplan m.m. avsnitt 4) och i regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79 s. 23 f.). Kommitténs bedömning: Det svenska ramverket uppfyller direktivets krav på konsekvenser om de numeriska finanspolitiska reglerna inte iakttas. Skälen för kommitténs bedömning: Kravet i direktivets artikel 9.2.c. på en beskrivning av planerade politiska åtgärder på medellång sikt som visar korrigeringen i riktning mot budgetmålen är nära kopplat till kravet på konsekvenser om de numeriska finanspolitiska reglerna inte iakttas i artikel 6.1.c Dessa bestämmelser behandlas därför samlat här. I budgetlagen finns uttryckliga bestämmelser om konsekvenser i den händelse att ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas (2 kap. 2 §). Det finns också flera praktiska exempel på hur regeringen och i enlighet med bestämmelsen vidtagit åtgärder med anledning av att ett utgiftstak bedömts vara hotat. För överskottsmålet saknas, som konstaterats ovan, uttryckliga bestämmelser i budgetlagen om konsekvenser om målet inte uppfylls. Målet har dock en tydligt framåtblickande roll och en utvärdering av målet måste därigenom också främst vara framåtblickande. Överskottsmålets framåtblickande roll ger det en något annan karaktär än utgiftstaket som övergripande restriktion för finanspolitiken, vilket också ställer andra krav ifråga om konsekvenser för det fall det bedöms att målet inte kommer att uppnås. Avvikelser från överskottsmålet kan till skillnad från vad som är fallet med utgiftstaket utgöras av såväl undersom överskridanden. Vad gäller överskottsmålet måste hänsyn tas till konjunkturläget och riskbilden i beslutet om hur och när eventuella avvikelser ska återtas. Reformutrymme och besparingsbehov för är därför inte nödvändigtvis detsamma som behovet av korrigering av det finansiella sparandet för att överskottsmålet ska nås (prop. 2009/10:100 s. 91). Regeringen har utvecklat principer för hantering av avvikelser från överskottsmålet i skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). Regeringen betonar där att det är viktigt att avvikelser korrigeras, även om detta inte ska ske på ett mekaniskt vis. Principerna är kopplade till avvikelsernas storlek och konjunkturläget. Regeringen betonar emellertid också att när en avvikelse ska korrigeras, måste en samlad bedömning göras utifrån såväl stabilitets-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter. En första princip är att små målavvikelser inte ska föranleda en omläggning av politiken. Vidare är konjunkturella hänsyn viktiga för valet av tidpunkt när avvikelser ska korrigeras. Om det offentliga sparandet varaktigt bedöms överstiga (understiga) överskottsmålet, som resursutnyttjandet är lågt (högt), kan saldoförsvagande (saldoförstärkande) åtgärder vidtas i relativt snabb takt. Om resursutnyttjandet däremot bedöms vara normalt, som det offentliga sparandet varaktigt avviker från överskottsmålet, bör åtgärder vidtas i en försiktigare takt. Två exempel på situationer med risk för avvikelser från överskottsmålet och hur detta hanterades ges i det följande. ekonomiska vårproposition gjorde regeringen bedömningen att det fanns en risk för att överskottsmålet skulle komma att underskridas under prognosåren. Mot bakgrund av den djupa lågkonjunkturen ansåg dock regeringen att det var viktigt att undvika att finanspolitiken skulle bli procyklisk och att det därför var befogat att temporärt tillåta mindre underskridanden av överskottsmålet så att budgetens automatiska stabilisatorer kunde verka fullt ut (prop. 2008/09:100 s. 160). I den ekonomiska vårpropositionen för det efterkommande året föreslog regeringen att det medelfristiga perspektivet i budgetplaneringen skulle förlängas med , från tre till , dvs. till 2014 (prop. 2009/10:100 s. 41 och 239). Som skäl för detta angav regeringen att en sådan förlängning var ett viktigt instrument för att tydliggöra strategin för en återgång till överskott i de offentliga finanserna. anpassades också nivåerna på utgiftstaket till de krav som en återgång till den målsatta nivån på överskottsmålet bedömdes ställa. Överskottsmålet kan också överskridas. ekonomiska vårproposition gjorde regeringen bedömningen att det fanns utrymme för ofinansierade reformer (prop. 2007/08:100 s. 50). angav regeringen att det utöver konjunkturläget även fanns andra faktorer som motiverade återhållsamhet vid bedömningen av reformutrymmet, bl.a. att det är svårt att skilja på konjunkturella och strukturella faktorer som påverkar det strukturella sparandet, att osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen var särskilt stor och att nedåtrisken i prognoserna dominerade till följd av den finansiella oron. Det fanns också enligt regeringen en osäkerhet när det gällde de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Regeringen har som ovan angivits utvecklat principer för hantering av avvikelser från överskottsmålet och i tillämpningen av det svenska budgetramverket förekommer exempel på situationer där avvikelser från de budgetpolitiska målen föranlett olika slags konsekvenser. Det har varit fråga om situationer som fordrat aktiva beslut om budgetförstärkningar eller beslut om reformer. Det har också förekommit situationer där risken för ett mindre underskridande av överskottsmålet bäst har bedömts korrigeras genom i huvudsak den trendmässiga förstärkning av det strukturella sparandet som en oförändrad politik normalt ger upphov till. Mot den bakgrunden kan det konstateras att regeringen har tagit sitt ansvar för upprätthållandet av målen. Regeringen har inför utförligt motiverat dels bedömningen i fråga om risken för en avvikelse från ett budgetpolitiskt mål, dels vilka åtgärder, om några, som bör vidtas för att korrigera en sådan avvikelse och de medelfristiga effekterna på de offentliga finanserna av åtgärderna. Direktivets krav i detta avseende får därför anses vara uppfyllda genom bestämmelsen i 2 kap. 4 § budgetlagen och den etablerade praxis som finns. Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse om att regeringen i de ekonomiska propositionerna ska redovisa en beskrivning av planerade politiska åtgärder på medellång sikt som påverkar den offentliga sektorns finanser. Regeringen har emellertid löpande i de ekonomiska propositionerna på såväl övergripande nivå som på en mer detaljerad nivå redovisat medelfristiga effekter på de offentliga finanserna och de takbegränsade utgifterna av sin politik. Det gäller dels effekter av nya reformer som presenteras i budgetpropositionerna, dels skillnader i budgeteffekter mellan intilliggande år som kan vara beroende av både nya reformer och av tidigare beslutade åtgärder. Mot bakgrund av såväl uttrycklig reglering som en fast praktiska tillämpning bedöms det svenska ramverket uppfylla direktivets krav. 11.1Krav på kvalitet och redovisning av prognoser Medlemsstaterna ska enligt direktivet se till att finanspolitisk planering grundar sig på realistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser, baserade på de mest aktuella uppgifterna. Budgetplaneringen ska baseras på det mest sannolika makroekonomiska scenariot eller på ett försiktigare scenario. De makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna ska jämföras med kommissionens senast uppdaterade prognoser och, när så är lämpligt, med andra oberoende organs prognoser. Signifikanta skillnader mellan det valda makroekonomiska scenariot och kommissionens prognos ska motiveras, särskilt om nivån eller ökningstakten för variabler i externa antaganden avviker signifikant från värdena i kommissionens prognoser (artikel 4.1). De makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna ska, inom ramen för en känslighetsanalys, innefatta undersökningar av de viktigaste finanspolitiska variablernas utveckling vid olika antaganden om tillväxt och räntor. De olika antaganden som används i makroekonomiska prognoser och budgetprognoser ska vägledas av utfallet av tidigare prognoser och i största möjliga utsträckning ta hänsyn till relevanta riskscenarier(artikel 4.4). Medlemsstaterna ska också ange vilken institution som är ansvarig för utarbetandet av makroekonomiska prognoser och budgetprognoser och offentliggöra de officiella makroekonomiska prognoser och budgetprognoser som utarbetats för finanspolitisk planering, inklusive metoder, antaganden och relevanta parametrar som ligger till grund för dessa prognoser (artikel 4.5). Vidare ska medlemsstaternas budgetramverk på medellång sikt enligt artikel 9.2.b i direktivet innehålla förfaranden för upprättandet av prognoser för den offentliga sektorns alla större utgifts- och inkomstposter med närmare detaljer för den statliga nivån och socialförsäkringsnivån, för innevarande och senare budgetår, vid oförändrad politik. Ramverken ska även innehålla förfaranden för utvärdering av hur de planerade åtgärderna, i ljuset av deras långsiktiga effekter för den offentliga sektorns finanser, förväntas påverka de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet (artikel 9.2.d). Vidare ska prognoser som godkänts i samband med budgetramverket på medellång sikt utgå från realistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser som uppfyller de krav som framgår av artikel 4 i direktivet (artikel 9.3). Av artikel 4.6 framgår slutligen att de makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna för finanspolitisk planering ska genomgå regelbunden, objektiv och fullständig utvärdering på grundval av objektiva kriterier, inklusive utvärdering i efterhand. Resultatet av den utvärderingen ska offentliggöras och på lämpligt sätt beaktas i framtida makroekonomiska prognoser och budgetprognoser. Om det vid utvärderingen upptäcks en signifikant systematisk avvikelse som har påverkat de makroekonomiska prognoserna under i rad ska den berörda medlemsstaten vidta de åtgärder som krävs och offentliggöra dessa. I 9 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) föreskrivs att regeringen i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen ska redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket. Prognoserna ska enligt bestämmelsen omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar. I samband med införandet av budgetlagens föregångare, den numera upphävda lagen om statsbudgeten, framhölls såväl regeringens som behov av prognoser, både som underlag för beredningen av budgeten för , för uppföljningen av den löpande budgeten som för bedömningen av åtgärdsbehovet. Sådana prognoser skulle enligt lagen under löpande budgetår redovisas för . Det naturliga var enligt förarbetena att sådana prognoser skulle ingå i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, men det fanns naturligtvis inte något hinder mot att regeringen även vid andra tillfällen lämnade ytterligare budgetprognoser (prop. 1996/96:220 s. 73 f.). I den nya budgetlagen som 2011 ersatte lagen om statsbudgeten har det i den aktuella bestämmelsen (9 kap. 3 §) specificerats att det som huvudregel är i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen som redovisningen av prognoserna ska ske. Vidare framgår numera prognosernas fleråriga perspektiv uttryckligen av bestämmelsen. Av förarbetena framgår att innehållet i prognoserna av naturliga skäl ska korrespondera med omfattningen av statens budget. Regeringen konstaterar dock att de prognoser som lämnas omfattar mer än så. I förarbetena uttalar sig regeringen också om behovet av att i lagen närmare precisera vilka prognoser regeringen ska lämna och vilken tidsperiod de ska avse. Regeringen gör bedömningen att det inte finns något behov av att i detalj reglera vad den ska prognostisera, däremot bör de viktigaste komponenterna framgå av budgetlagen (prop. 2010/11:40 s. 128). I den aktuella bestämmelsen i budgetlagen anges också att prognoserna ska baseras på väl specificerade förutsättningar. Med detta avses enligt förarbetena t.ex. en redovisning av regeringens bedömning av utvecklingen av BNP, arbetslöshet, priser m.m. Sådana bedömningar är viktiga eftersom det bl.a. är dessa bedömningar som regeringens prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter baserar sig på. Även regeringens prognoser över hur volymerna i transfereringssystemen väntas utveckla sig framöver är viktiga som underlag för prognoserna och de kommande budgetpolitiska besluten. 11.3.1Det svenska budgetramverkets överensstämmelse med direktivets krav Kommitténs bedömning: Det svenska budgetramverket uppfyller till övervägande del direktivets krav i fråga om prognoser. Det finns dock i vissa avseenden anledning att förtydliga regelverket för att till fullo ska leva upp till kraven. Skälen för kommitténs bedömning: Det svenska budgetramverket innehåller, utöver bestämmelserna i budgetlagen, inte några regler om regeringens prognoser. Bestämmelserna kompletteras dock av en omfattande och tämligen fast praxis kring redovisningen av makroekonomiska och offentligfinansiella prognoser. i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen utgör en förutsättning för regeringens budgetarbete och för behandling av budgeten. Prognoserna används i såväl berednings- och beslutsfasen som i uppföljningen av genomförandet av budgeten. Redovisningen av de makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna, inklusive offentligfinansiella prognoser, har i stort sett haft samma omfattning och form sedan den nya budgetprocessen infördes . Skulle regeringen avvika från denna etablerade ordning, så att fullständigheten och transparensen i redovisningen av prognoserna skulle försämras, är det sannolikt att det skulle ge upphov till betydande kritik från de myndigheter som har i uppgift att granska budgetramverkets efterlevnad, t.ex. och och även från den politiska oppositionen. Praxis på detta område torde därför vara tillräckligt bindande för att flertalet av de krav som EU- direktivet ställer på regeringens prognoser bör anses vara uppfyllda. Mot denna bakgrund ges i det följande en förhållandevis detaljerad beskrivning av gällande praxis avseende regeringens prognoser. Prognoser av hög kvalitet Den nya budgetprocess med utgiftstak och utgiftsramar som infördes ställde ökade krav på prognosverksamhet och budgetuppföljning. I kompletteringspropositionen anfördes att pålitliga prognoser över utgiftsutvecklingen och en löpande uppföljning var en förutsättning för att ett system med utgiftstak och utgiftsområdesramar skulle fungera på ett förutsägbart sätt. Vidare anfördes att en höjning av prognoskvaliteten var en förutsättning för ett väl fungerande system med utgiftstak (prop. 1994/95:150 bil. 1, avsnitt 5.3). Även avskaffandet av det tidigare systemet med förslagsanslag ställde krav på högre precision i prognoserna. Med anledning av dessa förändringar lades ansvaret för både prognoser och uppföljning av budgetens utgifter på de fackdepartement som ansvarade för verksamheterna. fördes ansvaret för inkomstprognoser över från det dåvarande till . Rutiner och processer för detta arbete har därefter byggts upp inom . Överföringen av det fulla ansvaret för makroekonomiska prognoser och budgetprognoser till har bl.a. bidragit till att stärka prognoskompetensen, vilket sannolikt har lett till en Att ansvaret för utarbetandet av prognoserna ligger hos regeringen underlättar också möjligheten att beakta effekterna av föreslagna finanspolitiska åtgärder på den makroekonomiska och offentligfinansiella utvecklingen. Dessa beräkningar måste ofta kunna göras snabbt i ett sent skede inför presentationen av budgetpropositionen. Att prognosansvaret ligger på regeringen möjliggör också att en inbördes överensstämmelse kan uppnås mellan den information som används för budgetprognoserna och de makroekonomiska prognoserna, exempelvis vad gäller antal personer i arbetsmarknadspolitiska program, infrastrukturinvesteringar och antalet sjukskrivna. För att säkerställa att de prognoser som används i budgetprocessen är realistiska utsätts regeringens prognoser för en granskning av bl.a. . Därutöver görs oberoende prognoser av t.ex. och . En sådan hantering ligger i linje med direktivets intentioner om att undvika vinklade och orealistiska prognoser. Ett antal studier har jämfört olika prognosmakares precision avseende viktiga svenska makroekonomiska och offentligfinansiella variabler. , som bl.a. har i uppdrag att utvärdera regeringens prognoser, jämförde 2008 regeringens prognoser för BNP-tillväxt, öppen arbetslöshet, inflation och den offentliga sektorns finansiella sparande med och prognoser för perioden –2006. Rådets slutsats var att regeringens prognosfel för innevarande och nästkommande år inte skilde sig nämnvärt från de prognosfel som och hade gjort, se Finanspolitiska rådets rapport Svensk finanspolitik. I en analys av regeringens BNP-prognoser för perioden –2006 fann rådet i samma rapport att det genomsnittliga prognosfelet var betydligt lägre efter 1995 jämfört med periodens början, då BNP-prognoserna tenderade att vara alltför optimistiska. Även har gjort utvärderingar av regeringens makroekonomiska prognoser och offentligfinansiella prognoser som visar att regeringen överlag inte gör sämre prognoser än övriga prognosmakare, se Det makroekonomiska underlaget i budgetprocessen (RiR 2006:23) och Regeringens skatteprognoser (RiR 2007:5). redovisar i sin senaste prognosutvärdering olika mått påsystematiska fel och prognosprecision (s.k. medelfel, medelabsolutfel och rotmedelkvadratfel) i prognoser av BNP- tillväxt, arbetslöshet och KPI-inflation för perioden –2012 för tio olika prognosmakare i , däribland regeringen. sen studeras de prognoser som gjorts året före och under respektive utfallsår. För samtliga tre studerade variabler placerar sig måtten för regeringens systematiska fel och prognosprecision exakt på eller mycket nära genomsnittet för samtliga prognosmakare, dvs. regeringens prognosförmåga har enligt dessa mått varit genomsnittlig, se Konjunkturläget . Den prognosutvärdering som regeringen redovisar ekonomiska vårproposition (prop.