sou · H1B384 · 2013-12-16 00:00:00 — Ett förenklat regelverk och marginalkostnadsbaserade farleds- avgifter kan öka konkurrenskraften hos sjöfarten, speciellt i den mån svaveldirektivet ökar sjöfartens kostnader. Verka för en likabehandling och full internalisering av samtliga trafikslag. Tekniskt sett finns en stor potential att flytta över godstransporter från väg till järnväg och sjöfart. Med relativt sett små åtgärder för att bland annat möjliggöra längre och tyngre tåg och förbättrad styr- ning med banavgifter kan kapaciteten i järnvägsnätet för godstrans- porter öka betydligt. Trots stora förhoppningar om både en ökad överflyttning till intermodala transportlösningar och ett ökat utnytt- jande av inre vattenvägar och kustnära sjöfart för godstransporter har utvecklingen inte motsvarat förväntningarna. Ett skäl till detta är att kundkrav om transportkvalitet och tidsramar drivit ut- vecklingen mot mer flexibla lösningar med mindre sändningsstorlekar vilket gynnat lastbilen på järnvägens och sjöfartens bekostnad. Sammantaget medför detta att det kan krävas kraftfulla styrmedel för att flytta över gods från väg till järnväg. Kostnaderna för en större överflyttning riskerar därför att bli stora. Beräkningar av CERUM (2013) i Samgodsmodellen indikerar efterfrågeelasticiteter för ökade kostnader för vägtransporter på -0,4 och korselasticiteter på 0.6 för järnväg. För att minska efterfrågan på vägtransporter med 15 pro- cent krävs därmed att kostnaderna för vägtransporter ökar med . I denna analys är inte heller nuvarande kapacitets- begränsningar i järnvägsnätet beaktade. Även om det är tekniskt möjligt att uppnå målet att minska det totala godstransportarbetet med mellan enbart genom höjda kostnader för vägtransporter kan de samhällsekonomiska och företagsekonomiska konsekvenserna av åtgärderna bli mycket stora. 7.7Behov av infrastrukturkapacitet för att möta framtida efterfrågan och trafikslagsbyten Infrastruktur utgör en grundförutsättning för transporter. Utform- ningen av infrastrukturen påverkar hur transportsystemet utnyttjas, både genom de möjligheter som den skapar och genom att förändra Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag relativpriserna hos olika transportalternativ. Enligt mål ska investeringar i infrastruktur bidra till att minska utsläppen av kol- dioxid från transportsektorn. granskning visar att det är osäkert om den nuvarande nationella infrastrukturplanen sammantaget leder till minskade koldioxidutsläpp och därmed bidrar till att klimatmålen kan uppnås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt (, 2012). Dagens planering utgår från trafikprognoser som baseras på nu gällande regler. Det medför att planering bygger på en prognos med kraftig tillväxt av både person- och godstrans- porter inom alla trafikslag som med tillgänglig kunskap sannolikt är svår att förena med klimatmålen (, 2012). Eftersom infrastrukturplaneringen baseras på en prognos som knappast är för- enlig med klimatmålen, betyder det att en del objekt riskerar att bli samhällsekonomiskt olönsamma om inför styrmedel för att nå dessa mål. En förutsättning för att klimatmålen ska kunna nås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt är därför att infrastruktur- planeringen utgår från prognoser som tar hänsyn till effekten av nöd- vändiga styrmedel och åtgärder för att nå de uppställda målen. Detta innebär sannolikt förändrade prioriteringar beträffande vilka infra- strukturinvesteringar som ska genomföras (, 2012j). 7.7.1Kapacitetsutredningens bedömningar och förslag har genom kapacitetsutredningen utrett transport- systemets behov av kapacitetshöjande åtgärder med fokus på sådant som ger ökad kapacitet, främjar effektiva övergångar mellan trafik- slagen samt bidrar till ett hållbart, robustare och mer effektivt använt transportsystem (, 2012k). bygger på en prognos med hög tillväxt av både person- och godstransporter inom alla trafikslag. I kapacitets- utredningen identifieras ett stort antal existerande och framtida kapa- citetsbrister. Identifierade brister omfattar bland annat ett ökat kapa- citetsbehov till följd av en förväntad ökning av godstransporter inom bland annat gruvindustrin, samt långa restider för persontrans- porter som medför att det blir svårt att möta ökad efterfrågan på arbetspendling i många regioner. I bland annat förvän- tas den kraftiga tillväxten öka belastningen på transportinfrastruk- turen och förvärra redan existerande kapacitetsproblem. En identi- fierad svårighet från tillgänglighetssynpunkt är att väginfrastrukturen Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag inte kan byggas ut för att fullt ut svara mot ökande efterfrågan sam- tidigt som bristande spårkapacitet gör att förutsättningar för över- flyttning till kollektivtrafik saknas. För godstransporter finns brister i det transeuropeiska transportnätverket (TEN-T) som bland annat medför att långa godståg () inte kan framföras på alla berörda sträckor med tillräckligt hög hastighet (/h). Utgående från bristanalysen identifierar kapacitetsutredningen ett antal åtgärder i enlighet med fyrstegsprincipen.5 Som ett första steg föreslås trafikslagsövergripande åtgärder i form av samhällsplane- ring för ett effektivare resande och full internalisering av trafikens marginalkostnader. Ekonomiska styrmedel kan även utformas för att få en mer kapacitetsstyrande effekt. Det kan gälla att fortlöp- ande anpassa trängselskatten efter trafikmönster samt avstånds- baserade skatter och avgifter på godstransporter för att öka belägg- ningsgraden och på så sätt utnyttja befintlig kapacitet bättre. För järnvägen kan differentierade banavgifter effektivisera tågtrafiken genom att ge operatörerna tydligare signaler om hur kapaciteten bör användas. föreslår även ett antal trimningsåtgärder som ökar kapaciteten hos transportinfrastrukturen genom att maxi- mera effektiviteten i det befintliga systemet. Exempel på trimnings- åtgärder är signalprioritering och sammanhängande kollektivkörfält för väg och nya mötesspår för järnväg. För att hantera tillväxten i storstadsregionerna krävs att andelen resor som görs med kollektiv- trafik ökar kraftigt. Även i mellanstora städer bör satsningar göras för att utveckla den regionala och lokala kollektivtrafiken. bedömer att trafikutvecklingen i prognosen inte är förenlig med klimatmålen. För att nå klimatmålen krävs en utveck- ling mot ett mer transportsnålt samhälle. Det transportsnåla sam- hället innebär, enligt tolkning av klimatmålen, minskad biltrafik som kollektivtrafiken, och resandet till fots och med cykel fördubblas till 2030. För godstransporterna innebär det 5 Fyrstegsprincipen innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i trans- portsystemet ska prövas och analyseras stegvis. Inledningsvis med åtgärder som syftar till att påverka transportefterfrågan eller val av transportsätt, sen av åtgärder för ett effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur, därefter begränsade ombyggnader, och om det inte räcker, investeringar i ny infrastruktur. Syftet med fyrstegsprincipen är att hjälpa besluts- fattare att välja styrmedel och åtgärder på ett sätt som gör att man kan nå uppställda mål till lägsta kostnad. Tanken bakom principen är att förutsättningslöst hantera kapacitetsproblem i transportsystemet i stället för att enbart fokusera på nyinvesteringar (Proposition 2011/12:118). Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är: Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag att de effektiviseras genom utveckling av logistik samt att ökningen tas om hand av järnväg och sjöfart. Det ställer krav på ökad järn- vägskapacitet för att ta emot resenärer från bil och flyg samt gods från lastbilstransporter. Även hamnar inklusive järnvägsnät för gods till och från dem kan behöva förstärkas (, 2012k). För att dessa förändringar ska vara möjliga utan försämrad till- gänglighet krävs en anpassning av transportinfrastrukturen. En konse- kvens av detta är att en del av de föreslagna väginvesteringarna i kapacitetsutredningen kan behöva omprövas som behovet av åtgärder för att öka kapaciteten i kollektivtrafiken och gods- transporter på järnväg och sjöfart ökar. Detta analyseras i ett från den övriga kapacitetsutredningen separat klimatscenario (Trafik- verket, 2012j). En fördubbling eller kraftig ökning av kollektivtrafiken kan, beroende på hur den utformas, leda till en stor ökning av regional spårtrafik och i så fall leda till behov av kapacitetshöjande åtgärder i järnvägs- nätet. En ökning av regional och nationell persontrafik konkurrerar också med utrymmet för ökad efterfrågan på godstransporter på järnväg. Investeringar för att bygga bort flaskhalsar och för att under- lätta för flera olika tågtyper att använda samma bana kan därför behövas. Däremot bör ökningen av resande med buss i den beskrivna trenden inte ha någon större betydelse för utvecklingen av trängsel i vägnätet. Satsningar på höghastighetståg är däremot från klimatsynpunkt mer tveksamma, både på grund av höga investeringskostnader och på grund av stor risk för nygenererad trafik. Däremot kan upprust- ning av befintliga spår för att möjliggöra högre hastighet vara moti- verat. Med begränsade resurser kan satsningar på ökad kapacitet i regionaltrafik ge mer klimatnytta för pengarna eftersom reseunder- lagen är större. Järnvägsgruppen vid KTH har på uppdrag av utredningen analyserat alternativa lösningar för att med relativt måttliga medel öka trans- portkapaciteten och nyttjandegraden av järnvägsnätet för godstrafik. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag Analysen visar att det finns flera åtgärder som skulle göra det möj- ligt att transportera betydligt mer gods på järnväg än vad som sker och jämfört med basprognos (det vill säga med nu pågående eller budgeterade infrastrukturprojekt klara) (Fröidh, 2013). De åtgärder som föreslås är dels en teknisk harmonisering med grannländerna för den utrikes godstrafiken, dels ökad transportkapa- citet genom åtgärder såväl i planeringen av trafiken (tidtabellen), förbättrade lok och vagnar samt i investeringar i infrastrukturen. Genom åtgärder på befintliga banor för bland annat längre och tyngre godståg, ökad axellast och bärighet, större lastprofil, nya mötessta- tioner och ett förbättrat signalsystem bedöms kapaciteten kunna öka med mellan 50–utöver basprognos. För att uppnå en högre flexibilitet och bättre punktlighet behöver också antalet fel på bana och tåg reduceras genom bättre förebyggande underhåll. En sammanställning av bedömda kapacitetseffekter av olika åtgärder presenteras i Tabell 7.6. Den åtgärd som höjer kapaciteten i ett stråk allra mest är att bygga ut från enkelspår till obrutet dubbelspår. Det bedöms ge 300– högre kapacitet som kan användas att köra flera tåg, men också leda till ökad marknadsdifferentiering i gods- och persontrafik med nya trafikupplägg. Den näst största effekten av en enskild åtgärd är att förlänga godstågen från 630 m till 2 x 1 000 m maximal tåglängd. Det ger högre kapacitet räknat på lika många men längre godståg, men det ger också lägre transportkostnader och om inte hela kapacitetstillskottet utnyttjas kortare körtider genom att antalet tåg på banan kan minskas. är godståg vanligt i godskorridorerna som en äldre standard, men har mötes- och förbigångsspår och bangårdar anpassats för godståg vid om- och nybyggnad. medges godståg mellan och , medan både Öresundsförbindelsen och Fehmarn Bält (öppnas 2021) dimensioneras för godståg. Längre tåg bedöms dessutom ge lägre transportkostnader vilket kan stärka järnvägens konkurrenskraft. Ökade tåglängder medför krav på ändringar i bromsregler och i signalsystem. En lämplig standard kan därför vara 1 000 m som överensstämmer med korridoren genom till . Genom att koppla ihop två godståg (2 x 1 000 m) vinner man ytterligare kapacitet och kan använda samma längdmodul. Genom en successiv ombyggnad av Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag mötesstationer till långa stationer för godstrafiken kan kapaciteten öka radikalt. Generella kapacitetseffekter av olika åtgärder för godstrafiken Enkelspår till obrutet dubbelspår Enkelspår till partiellt dubbelspår 1 ny per 6 befintliga 6 nya per 6 befintliga Från 630 m till 750 m Från 630 m till 835–880 m Från 630 m till 1 000 m Från 630 m till 2 x 1 000 m Från och /m till och /m, från SEa6 till SEc7 Från och /m till och /m, från SEa till SEc Högre största tillåten hastighet ERTMS (ETCS) Från 100 till 120–/h Fjärrblockering och ATC ersätts av ERTMS (ETCS) nivå 2 och ev. tätare block- Fjärrblockering och ATC ersätts av ERTMS (ETCS) nivå 3 med flytande block Godståg i motriktning körs annan väg vissa tider Källa: Fröidh (2013). Även enkelriktning av vissa enkelspåriga godsstråk under vissa tider kan ge stora ökningar av transportkapaciteten. Alla banor har inte förutsättningar för detta men framför allt när person- trafiken inte går kan det vara ett bra alternativ. Fröidh bedömer att en kapacitetsökning godstrafik ut- över basprognosen kräver tillkommande investeringar i storleks- ordningen 50 respektive – 2050. De tillkommande investeringarna omfattar främst förlängda mötes och förbigångsspår och bangårdar för 1 000 m respektive 2 x 1 000 m tåglängd samt vissa dubbelspårsetapper. Av alternativa åtgärder bedöms extra långa godstågen (2 x 1 000 m) ge mest kapa- citet per investerad krona. 6Vanligt förekommande lastprofil , 3,40 m × 4,65 m avfasad i övre hörn. 7Mål vid upprustning och nybyggnad, 3,60 m × 4,83 m rektangulär form. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag Enligt prognoser kommer tågtrafiken att öka både för person- och godstrafik. Utan ytterligare åtgärder kommer per- sontrafikens expansion att medföra färre tåglägen för godstrafik, särskilt . Med längre godståg och vissa dubbelspårsutbyggnader som framför allt behövs för persontrafiken kan godstrafiken på järnväg expandera trots att persontrafiken tar allt mer kapacitet. Förutsättningarna för att öka kapaciteten för person- och gods- trafik skiljer sig dock åt. För persontrafik är dubbelspår ofta att föredra eftersom det ger kortare restider utan tågmöten och skapar bättre förutsättningar för ökad turtäthet. Även godstrafiken gynnas av dubbelspår men eftersom hög turtäthet inte är lika viktigt kan transportkapaciteten öka även på andra sätt. För godsmarknaden är det också värdefullt att ha flexibilitet att ändra avgångs- och ankomst- tider och logistikupplägg med kort varsel. Eftersom flexibiliteten sjunker vid högt kapacitetsutnyttjande som kvaliteten och punktligheten riskerar att försämras kan en viss överkapacitet krävas för att göra järnvägen attraktiv hos transportköpare. Eftersom många godstransporter är priskänsliga bör målet vid kapacitetshöjande åt- gärder även vara att transportkostnaderna ska minska. 7.7.4Kostnader och effekter av större projekt Investeringar i infrastruktur kan skapa förutsättningar för att trans- portsektorns klimatpåverkan kan minskas genom att skapa förut- sättningar för och stimulera till byte av trafikslag för passagerar- och godstransporter. Dock ger infrastrukturinvesteringar upphov till utsläpp av växthusgaser från byggnadsfasen samt vid drift och underhåll. För att en investering i ny infrastruktur ska minska de totala utsläppen krävs därför att den utsläppsminskning som upp- nås genom trafikslagsbyten kan kompensera för de inbäddade ut- släppen från infrastrukturen. Ur samhällsekonomisk synvinkel kan det därför vara befogat att även inkludera koldioxidutsläpp från byggnation samt från drift och underhåll i kalkylerna. Ett arbete pågår på med att undersöka på vilket sätt dessa utsläpp kan hanteras i kalkylerna. Känslighetsanalyser gjorda av Riksrevi- sionen visar att koldioxidutsläppen från byggnations- och drifts- fasen av en väginvestering i flera fall kan vara större än de utsläpp som beräknas från trafiken. Ett inkluderande av inbäddade utsläpp i de samhällsekonomiska kalkylerna skulle därmed göra att färre Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag investeringsobjekt bedöms som samhällsekonomiskt lönsamma (Riks- revisionen, 2012). Investeringar i transportinfrastruktur leder ofta till ökad total transportefterfrågan i form av nygenererad trafik. Detta gör det svårt att minska problem med trängsel och kapacitetsbegränsningar enbart genom investeringsåtgärder. Från klimatsynpunkt kan det därför vara bättre att uppgradera redan existerande infrastruktur och satsa på åtgärder som leder till ett effektivare utnyttjande av befintliga vägar och banor än att investera i ny infrastruktur. Nöd- vändiga infrastrukturinvesteringar kan även behöva kombineras med åtgärder för att styra trafikefterfrågan i önskad riktning. Fyrstegs- principen kan här utgöra ett förhållningssätt för att prioritera mellan olika åtgärder och identifiera alternativa sätt att lösa framtida trans- portbehov. Inbäddade koldioxidutsläpp från konstruktion och drift av infra- strukturen i sig utgör också en utmaning för möjligheterna att kunna minska transportsektorns miljöpåverkan. och (2012) undersöker hur stor överflyttning från bil och flyg till järn- väg som krävs för att kompensera för de inbäddade utsläppen från en ny höghastighetsjärnväg. För att en investering i en ny järnväg inte ska leda till totalt sett ökade utsläpp finner de att det krävs i genomsnitt mellan 7–10 miljoner överflyttade bil- och flygresor och att järnvägen inte skapar alltför mycket nygenererad trafik. För sträckningar där nya spår kan frigöra kapacitet för godstrans- porter på befintliga banor blir dock kraven på överflyttning av per- sontransporter mindre (, 2011). Dock visar exemplen ovan från järnvägsgruppens studie att det kan finnas billigare sätt att öka kapaciteten hos godstågstrafiken. I de fall det krävs investeringar i ny infrastruktur för att möj- liggöra överflyttning av transporter från väg till järnväg och sjöfart är det viktigt att även inkludera inbäddade utsläpp i beräkningen av åtgärdens klimatnytta. 7.8Utredningens sammanfattande bedömning och överväganden Åtgärder för trafikslagsbyte kan grovt sätt delas in i två kategorier, styrmedel som leder till minskade kostnader för det trafikslag som man vill få överflyttning till och styrmedel som leder till ökade kost- nader för det trafikslag som man vill få överflyttning från. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag kostnader för ett trafikslag tenderar att både minska antalet trans- porter totalt och att medföra en överflyttning till andra trafikslag och färdsätt. På motsvarande sätt tenderar en politik som syftar till att minska kostnaderna för ett trafikslag att både leda till en över- flyttning av transporter från andra trafikslag och färdsätt och leda till nygenererad trafik. En direkt åtgärd för att minska transportsektorns utsläpp är att använda ekonomiska styrmedel för att ökar kostnaderna för trafik- slag med höga utsläpp i enlighet med principen om att förorenaren betalar. Möjliga styrmedel för detta är en kilometerskatt samt ökad beskattning av drivmedel och flygtrafik. Detta leder dock till minskad tillgänglighet och ökade transportkostnader. För att motverka detta kan satsningar på mer energieffektiva trafikslag med lägre utsläpp per person och tonkilometer behövas. På detta sätt kan tillgänglig- heten öka som utsläppen totalt sett minskar. Kostnad- erna för detta kan dock bli stora då det kan kräva investeringar i utökad järnvägskapacitet och kollektivtrafik, förändrade regler för att öppna upp för inlandssjöfart och åtgärder för att sänka kost- naden för intermodala transportlösningar. Banavgifter kan användas till att styra om efterfrågan på järn- vägskapacitet till tider med lägre kapacitet samt stimulera till ett effektivare kapacitetsutnyttjande genom längre och tyngre tåg samt ett effektivare utnyttjande av beställda spårlägen. Vidare kan investe- ringar för att få bort en del identifierade flaskhalsar samt åtgärder för längre och tyngre godståg skapa ett bättre ut- nyttjande av befintliga banor. Elektrifierade motorvägar i kombina- tion med längre lastbilar kan också bidra om kapacitetsproblem uppstår samt minska energiåtgången från vägtrafiken. Åtgärder i form av höjd koldioxidskatt, energiskatt samt införan- det av en kilometerskatt kan minska godstransporter på väg. Utan kompenserande åtgärder kan dock effekterna på näringslivets kostnader bli negativa. För persontrafiken kan styrmedel i form av ökade drivmedelskostnader och förändrade reseavdrag i kombina- tion med satsningar på kollektivtrafik föra över trafik från bil till kollektivtrafik. En grundförutsättning är dock att trafikutbudet är relevant, tillförlitlig och enkel och trygg att använda. Detta ställer stora krav på kollektivtrafikmyndigheter och kollektivtrafikföretag på samordning och ökad fokus på resenärerna. Ökad konkurrens kan också vara ett sätt att pressa biljettpriser och kostnader. Utformningen av infrastrukturen utgör en grundförutsättning, både för vilka trafikslagsbyten som är teoretiskt möjliga och för Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag trafikslagens relativa konkurrenskraft. Väginvesteringar leder gene- rellt sett till mer biltrafik medan satsningar på järnvägsinfrastruktur skapar förutsättningar för fler järnvägstransporter. Från ett klimat- perspektiv kan det därför vara motiverat att investera i ökad kapa- citet och tillgänglighet för trafikslag med låga utsläpp för att därigenom stimulera en överflyttning av trafik från trafikslag med höga utsläpp till trafikslag med låga utsläpp. För att de totala ut- släppen ska minska krävs dock att andelen nygenererad trafik inte blir alltför stor samt att de inbäddade utsläppen från anläggning, drift och underhåll av infrastrukturen är mindre än utsläppsminsk- ningen från den överflyttade trafiken. Det finns en stor teknisk potential att minska transportsektorns användning av fossila bränslen genom åtgärder för trafikslagsbyten för både person- och godstransporter. För att realisera dessa åt- gärder krävs dock i många fall starka styrmedel och kraftfulla åtgär- der, både för att öka konkurrenskraften hos alternativa trafikslag och för att minska kapacitetsbegränsningar i exempelvis järnvägs- nätet. Det finns även flera möjliga förändringar som inte referens- scenariot tar upp som kan ha en stor effekt på framtida val av trafikslag som exempelvis sjöfartens ökade miljökrav och elektri- fierade vägar. Möjligheten, kostnaden och den politiska viljan att realisera kollektivtrafikens fördubblingsmål utgör också en osäker faktor. I Tabell 7.7 redovisas bedömda potentialer för trafikslagsbyten. Observera att potentialerna i vissa fall kräver ytterligare styrmedel utöver de som föreslås i kapitel 14. I referensscenariot förväntas resandet med kollektiva färdmedel öka till 2020 och jämfört med . Genom olika former av stadsplaneringsåtgärder beskrivna i kapitel 6 finns en relativt stor potential att minska bil- användningen i framförallt städer. Förändrad stadsplanering leder även till en överflyttning av vägtrafik till kollektivtrafik som beräk- nas kunna öka transportarbetet med kollektiva färdmedel med mellan Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag 3–till 2020 och med mellan 7–till 2030 utöver ökningen i referensscenariot. För att målet om en fördubblad kollektivtrafik ska nås krävs därför kraftiga åtgärder för att ytterligare öka kollektivtrafikens attraktivitet. För att nå målet till 2020 behöver kollektivtrafiken öka med utöver den ökning som stadsplanerings- åtgärder bedöms kunna ge upphov till enligt kapitel 6. Samman- taget innebär det att stora satsningar krävs för att kollektivtrafiken ska kunna fördubblas. För att bedöma potentialen i ökat kollektivtrafikutbud har utred- ningen räknat på ett intervall. I den lägre gränsen antas inga ytter- ligare åtgärder sättas in för att öka kollektivtrafikens attraktions- kraft (utöver den utbudsökning som krävs för att svara upp mot den överflyttning som beskrivna stadsplaneringsåtgärder skapar).