sou · H1B369 · 2013-10-04 00:00:00 — Jag delar således i allt väsentligt utredarens förslag. Jag vill dock framföra följande synpunkter som mera är av detaljkaraktär. De nya reglerna om nyprövning ska (såvitt upplysts) enligt för- slaget kombineras med en tidsbegränsad ersättningsrätt. Mer tilltalande är emellertid en ordning där det i 19 a § MP anges att en viss minsta tidsperiod, kanske , måste förflyta mellan beslut om nyprövning och den tidpunkt vid vilken en nyprövnings- ansökan ska inges till domstolen. En sådan ordning medför att ersättningsprocesser kan undvikas som varje enskild verk- samhetsutövare ges en rimlig övergångstid. Inte heller en sådan ordning torde strida mot Europarätten eller svensk grundlag. Enligt förslaget ska Havs- och vattenmyndigheten och Kammar- kollegiet ta fram dokument med vägledande prioriteringsgrunder för nyprövningen. Länsstyrelserna torde dock vara kompetenta att själva sköta denna prioritering, eventuellt i samråd med andra myndigheter. Arbetet med att nationellt ta fram vägledande prioriteringsgrunder framstår som ett onödigt dubbelarbete. bör krävas att ett beslut om att en verksamhet eller anläggning ska bli föremål för nyprövning kan motiveras med något annat än att gällande tillstånd inte är meddelat enligt MB. Det är ju enbart de verksamheter och anläggningar som inte står i överensstämmelse med MB och EU- rätten som ska nyprövas. I 19 a § MP bör därför anges att läns- styrelsens beslut om nyprövning ska vara miljömässigt motiverat, alternativt påkallat av allmänna intressen. Vidare framstår det som stötande att ge befogenhet att meddela ett beslut som i praktiken inte kan överprövas och ändras (är gällande tillstånd inte meddelat enligt MB är ju utgången given på förhand), inte minst mot bakgrund av att ett nyprövnings- förfarande kan vara mycket kostsamt för verksamhetsutövaren. Framförda farhågor om att detta kan leda till långa överklagande- processer framstår som obefogade då det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för sina påståenden och bedömningar inte bör behöva vara mer än översiktliga. Enligt direktiven ska utredningens arbete säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd som överens- stämmer med de miljökrav som ställs i MB och . Utredningens förslag är snävare än så och är främst inriktat på dammar och vattenkraftsanknuten verksamhet. Skälen härtill har angetts vara att förslaget beträffande övrig vattenverksamhet inte har hunnit konsekvensbedömas i tillräcklig omfattning. Emellertid gäller att förslaget inte syftar till att all vattenverksamhet ska prövas mot MB. Sådan prövning är inte erforderlig beträffande verksamhet som redan uppfyller miljökraven i MB och . Detta medför att nyprövningsförfarandet inledningsvis kommer att inriktas på de vattenverksamheter som har mer påtaglig påverkan på förhåll- landena i strömmande vatten. Övriga vattenverksamheter torde mer sällan komma att nyprövas, även om det beträffande vissa av dem obestridligen finns ett sådant behov. Det framstår som omöjligt att på förhand bedöma vilka och hur många andra vattenverksamheter som kan behöva nyprövas. Vidare arbete med konsekvensbedömningar torde därför inte ge något tillkommande material av betydelse. Särskilt yttrande av experten Ett av utredningens huvudsakliga uppdrag är att föreslå hur man på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt kan anpassa äldre tillstånd och rättigheter till dagens miljökrav. För att lösa detta uppdrag föreslår utredningen dels att det ska bli möjligt att meddela generella föreskrifter för alla vattenverksamheter, dels att vissa äldre tillstånd ska kunna bli föremål för ett förenklat omprövningsförfarande, s.k. ny prövning. Ansvaret och kostnaderna för nyprövningen läggs helt på verksamhetsutövarna och båda de generella föreskrifterna och nyprövningen innebär att tillståndens rättskraft bryts. Jag har full förståelse för behovet av att kunna anpassa verksam- heter efter dagens miljökrav och jag är i grunden positiv till förenklingar. Förslagen går dock för långt och ger inte uttryck för en rimlig balans mellan de olika berörda intressena. Förslaget ger myndigheterna mycket långtgående möjligheter att ingripa mot en verksamhet men ger inte verksamhetsutövarna tillräckliga möjligheter till en individuell prövning eller tillräckliga garantier mot ett oproportionerligt ingripande. innebär förslagen en orimlig överföring av kostnader till verksamhetsutövarna. Utredningen berör problematiken och uppger att syftet med nyprövningssystemet inte är att på bred front ifrågasätta verksam- heternas existens, utan att åstadkomma moderna och tillsynbara villkor. Problemställningarna beaktas dock inte i lagförslagen utan dessa ger i princip fria händer till de tillämpande och föreskrivande myndigheterna. Det är möjligt med att relativt enkla åtgärder anpassa förslaget så att det säkerställer en anpassning av äldre tillstånd och rättig- heter till moderna miljökrav som enskilda verksamhets- utövare ges rättsliga garantier mot en oproportionerlig tillämpning. En sådan anpassning skulle enligt min uppfattning skapa bättre förtroende för systemet hos verksamhetsutövarna och det skulle var mer förenligt med logiken och systematiken i MB. Ju allvarligare rättsverkningar ett ingripande får, desto större krav bör ställas för att ingripandet ska få ske. Enligt min uppfattning bör förslagen kompletteras enligt följande: De förenklade förfarandena bör inte få innebära så ingripande villkor att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Nyprövning och vid generella föreskrifter bör därför ges motsvarande begränsning som begränsningen i 24 kap 5 § sista stycket MB. Vid längre gående krav bör bestämmelserna om återkallelse användas. 2.Det bör anges att nyprövning endas får ske om det är miljömässigt motiverat och att den endast avser skäliga miljöanpassningar av verksamheten 3.Det bör tydligt framgå att undantagsprövningen ingår som en normal del i processen som står öppen för alla som behöver åberopa en individuell anpassning. 4.Förslagen innebär en orimlig överföring av kostnader till verksamhetsutövarna. Om möjligheterna till förenklad prövning inte begränsas bör en ersättningsrätt införas för de fall verksamheten kan bedrivas eller verksamheten avsevärt försvåras. 1.Begränsning mot alltför ingripande villkor. Dagens system har en logisk uppbyggnad som ger myndigheter möjlighet att under olika förutsättningar ställa olika långtgående krav på en verksamhet. Det kraftigaste ingripandet är att tillstånd återkallas och att fortsatt verksamhet förbjuds. Rättsverkningarna är här stränga men begränsas tillämpningen till särskilt ange- lägna fall. Förutsättningarna för en återkallelse är huvudsakligen miss- förhållanden på tillståndshavarens sida och förändrade förutsättningar men också att allvarliga konsekvenser för miljön har uppkommit. För mindre allvarliga situationer där villkoren av olika anledningar behöver förändras utan att verksamheterna behöver upphöra kan omprövning ske. Omprövning kan ske i betydligt fler situationer och rekvisiten är här inte lika stränga som vid återkallelse. Konsekvenserna för den drabbade verksamhetsutövaren får dock inte bli så allvarliga att verksamheten kan bedrivas. Om myndigheten vill stoppa verksamheten får den istället använda sig av bestämmelserna om återkallelse. Utredningens förslag innebär att enklare möjligheter nu öppnas för myndigheterna att ingripa mot verksamheter som kostnader och ansvar för att driva en ny prövning helt läggs över på Syftet med förslagen är att enklare kunna anpassa äldre tillstånd och rättigheter till dagens miljökrav. Utred- ningen uppger att syftet med nyprövningssystemet inte är att på bred front ifrågasätta verksamheternas existens, utan att åstadkomma moderna och tillsynbara villkor och att den rådighetsinskränkning som kan uppstå till följd av den nya prövningen i är princip den- samma som kan följa av en omprövning. Utredningen har dock valt att ta bort begränsningen mot alltför ingripande villkor som finns vid omprövning. Myndigheterna ges därmed möjligheter att inom ramen för det förenklade prövnings- förfarande ställa så långtgående krav att en verksamhet kan bedrivas. Det kan vara motiverat att ge myndigheterna förbättrade möjlig- heter att kräva en miljöanpassning av äldre verksamheter men detta får inte medföra att myndigheterna även ska kunna utnyttja de förenklade möjligheterna till att tvinga sådana verksamheter att upphöra. Om vissa verksamheter har en sådan omfattande miljöpåverkan att det är rimligt att dessa tvingas att upphöra, bör detta prövas inom ramen för en återkallelse. På detta sätt upprätthålls en proportionalitet i systemet där en rimlig miljöanpassning kan åstadkommas på ett effektivt sätt men där längre gående befogenheter vägs upp av strängare förut- sättningar som ger innehavarna av de legitima rättigheterna ett starkare skydd än när det endast gäller att åstadkomma en rimlig miljöanpassning. De förenklade möjligheterna till ingripanden bör därför reserveras för en skälig miljöanpassning upp till den gräns som anges i 24 kap 5 § sista stycket MB. För mer långtgående åtgärder får ingripandet prövas enligt omprövnings- eller återkallelsereglerna i 24 kap 3 resp. 5 §§. Ett sådant system skulle som nämnts ovan framstå som både logiskt och proportionerligt som det möjliggör en förenklad prövning av skäliga miljöanpassningsåtgärder. Ett sådant system säkerställer också den enskilde verksamhetsutövarens möjligheter att bevaka sina intressen och delta i processen. Jag föreslår därför följande tillägg till lagförslagen: 19 c § MP En tillståndsprövning enligt 19 a § får inte innebära så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. 11 kap 9 c § tredje stycket MB En föreskrift får inte innebära så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Ny prövning bör endast få ske om det är miljömässigt motiverat Ett prövningsförfarande medför omfattande kostnader och merarbete för verksamhetsutövaren och bör endast komma i fråga i de fall där det är miljömässigt motiverat. Det är inte godtagbart att myndig- heterna kan tvinga fram ett prövningsförfarande enbart för att låta verksamhetsutövaren utreda miljöförhållanden och miljöpåverkan. Det bör därför framgå tydligt av lagtexten att en nyprövning endast ska inledas om det är miljömässigt motiverat. Prövningen måste ske efter fler grunder än bara åldern på tillståndet. Många verksamheter kan ha en mycket begränsad miljöpåverkan trots att de grundas på äldre tillstånd eller rättigheter. Det krävs här någon form av bedöm- ning utifrån den miljöpåverkan verksamheten medför och den miljönytta som kan uppnås. Det bör därför framgå tydligt av lagtexten att en nyprövning endast ska inledas om det är miljömässigt motiverat. En sådan avgränsning kan enkelt regleras genom ett tillägg i 19 a § MP. Antingen genom ett enkelt tillägg i första stycket, och att det i förarbetena utvecklas vad som utgör sådana miljömässiga motiv kan, om det är miljömässigt motiverat, genom beslut Eller att det anges särskilt vilka förutsättningar som gäller för en kan, om det genom verksamheten uppkommit en miljö- olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, om verksamheten med någon betydelse bidrar till att en miljökvalitets- norm inte uppfylls eller om verksamheten i övrigt inte uppfyller hänsynsreglerna i 2 kap , genom beslut Prövningen måste ske mot bakgrund av att det är befintliga och legitima verksamheter som ska prövas och jag delar utredningens uppfattning att denna omständighet måste påverka skälighets- bedömningen enligt 2 kap 7 § mb. Prövningen bör dock begränsas till att avse skäliga miljöanpassningar av verksamheten och den bör inte omfatta frågor som lokalisering och utformning. Det bör därför framgå av lagtexten att nyprövningen endast tar sikte på försiktighetsmått och skyddsåtgärder samt sådana förändringar av utformningen av anläggningen som kan ske utan att den fortsatta verksamheten äventyras. Individuell anpassning genom undantag måste tydliggöras Enligt min uppfattning är generella föreskrifter i många fall en olämplig metod för att reglera vattenverksamheter. Många vatten- verksamheter är komplexa och ingår i ett sammanhang där de både påverkar och påverkas av förhållandena uppströms och nedströms. Ofta innebär verksamheterna också att många utomstående är beroende av och förlitar sig på de bestående förhållandena och verk- samhetsutövaren har ofta skyldighet att upprätthålla dessa för- hållanden. Verksamheterna och miljöåtgärdernas utformning och lämplighet kan också ofta vara beroende av förhållandena på platsen och andra särskilda omständigheter. Sammantaget innebär detta att det krävs individuella överväganden vid en förändring av villkoren för verksamheten. har sådana överväganden kunnat ske inom ramen för den individuella prövningen. Till en viss del kan behoven av en individuell anpassning beaktas vid framtagandet av de generella föreskrifterna, t.ex. efter geografiska förutsättningar. I många fall behöver en anpassning göras i det enskilda fallet, detta kan bl.a. gälla frågan om konsekvenserna av kraven är proportionerliga i det enskilda fallet. Om frågor om miljöanpassning överförs till generella föreskrifter måste verksamhetsutövarens möjligheter till individuell prövning och anpassning säkerställas genom att möjligheterna till undantag tydliggörs i lagstiftningen och att det framgår att undantags- prövningen inte avser extrema oförutsedda undantagsfall utan ingår som en normal del i processen som står öppen för alla som behöver åberopa en individuell anpassning. Detta kräver ett ändrat och mer generöst synsätt på när undantag ska tillämpas än vad som är fallet . Det måste stå klart att undantagsprövning är det normala förfarandet för att göra en individuell rimlighetsavvägning i de fall detta åberopas. Utredningen diskuterar dessa frågor men mot bakgrund av det traditionella svenska synsättet på undantag och den diskussion som förekommit då det gäller tillämpningen av undantagen i vattenförvalt- ningen är det viktigt att undantagens roll behandlas tydligt i för- arbetena. Förslagen innebär en orimlig kostnadsöverföring Utredningens förslag innebär att kostnaderna för anpassningen i princip helt och hållet ska överflyttas till verksamhetsutövarna med den begränsningen att en viss ersättningsrätt kommer att gälla vid nyprövning under en övergångstid . Verksamhetsutövarna kommer att drabbas av omfattande kost- nader; dels för miljöåtgärder i sig, dels för de rådighetsinskränkningar prövningen kan komma att leda till och dels för kostnader för själva prövningen. Sammanlagt kommer kostnaderna i många fall kunna uppgå till mycket omfattande belopp. Förslagen ger inga rättsliga garantier mot att ingripandena verk- ligen begränsas till de fall det är miljömässigt motiverat och ingripandena kan i princip få hur långtgående konsekvenser som helst för den enskilde verksamhetsutövaren som det inte föreslås någon rätt till ersättning förutom avseende en viss övergångs- period. Enligt min uppfattning är detta inte en rimlig fördelning av bördorna och jag anser att principen om förorenarens betalnings- ansvar tillmäts alldeles för stor betydelse på bekostnad av egendomsskydd. Det finns starka skäl att skilja på bedömningen av vilka krav som rimliga att ställa ur miljösynpunkt och vad som är en rimlig bördefördelning. Om möjligheterna till förenklad prövning inte begränsas på motsvarande sätt som i 24 kap 5 § sista stycket bör en ersättningsrätt införas för de fall verksamheten kan bedrivas eller verk- samheten avsevärt försvåras. Särskilt yttrande av experten Jag avstyrker utredningens förslag avseende nyprövning. Jag anser att det av samhällsekonomiska skäl och av hänsyn till verksamhets- utövarna inte är en rimlig inriktning att öppna upp för en fullständig ny prövning av alla aktuella anläggningar och verksamheter. Jag förordar istället att utredningen i enlighet med ett av uppdragen analyserar det svenska systemet för omprövning av vattenverk- samheter och föreslår de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system för omprövning av vattenverksamheter. Jag anser att en fullständig konsekvensanalys inte rimligen kan göras förrän utredningens samtliga förslag kan överblickas. Det är därför enligt min mening inte möjligt att i detta skede bereda förslagen avseende nyprövning, prövningens omfattning och generella föreskrifter. Jag avstyrker utredningens förslag avseende prövningens omfattning. Utredningens förslag kommer enligt min uppfattning att leda till att genomförande av effektiviseringsåtgärder (utveckling av produktions- och reglerförmåga eller renodlad modernisering) i den befintliga vattenkraften kraftigt kommer att hämmas. Dessutom tar inte lagförslaget hänsyn till behovet av att på ett smidigt sätt kunna få tillstånd till skadeförebyggande underhållsåtgärder. Mina synpunkter avser utredningens förslag och ställningstaganden rörande vattenverksamheter knutna till vattenkraft (kraftverk, dammar och regleringsföretag). Jag noterar att utredningens förslag avseende nyprövning, pröv- ningens omfattning och generella föreskrifter, inte bara omfattar tillstånd meddelade före ikraftträdandet av ÄVL utan även tillstånd enligt ÄVL och VL. Detta innebär att utredningen utvidgat sitt deluppdrag, vilket medför en väsentlig utvidgning av antalet anläggningar och verksamheter knutna till vattenkraften, som i detta skede ska omfattas av en konsekvensanalys. Utredningens förslag påverkar och berör i princip all vattenkraft- verksamhet. Förslagen får konsekvenser för samhällsekonomin, prövningssystemets resursbehov, verksamhetsutövarna, den förnybara energin, energiförsörjningen och klimatet. Jag kan notera att utredningen uttalar att konsekvensutredningen i detta skede inte är fullständig. Jag har förståelse för och inser vikten av att arbeta med vatten- kraftens miljöfrågor. Detta är ett område som branschen arbetat med och kontinuerligt vidareutvecklar inom ramen för gällande regelsystem. Jag anser att detta arbete i kombination med ett utvecklat omprövningssystem kan säkerställa att de aktuella verksamheterna bedrivs i enlighet med och lever upp till relevanta EU-rättsliga åtaganden. Konsekvenser av utredningens förslag Enligt utredningens direktiv ska konsekvensanalysen innehålla följande: Utredaren ska särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna. Frågan om resursbehovet för berörda prövnings- och tillsynsmyndigheter ska belysas. Utredaren ska därutöver bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön, de av fastställda miljökvalitetsmålen, energiförsörjning och för uppfyllande av det krav om förnybar energi som ställs i direktiv /28/EG. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering. En samlad konsekvensanalys utgör ett fundamentalt underlag inför kommande ställningstaganden av utredningens förslag. En fullständig konsekvensanalys kan rimligen inte göras förrän utredningens samtliga förslag kan överblickas. Det är därför enligt min mening inte möjligt att fullfölja förslagen avseende nyprövning, pröv- ningens omfattning och generella föreskrifter eftersom utredningen inte kunnat göra en heltäckande konsekvensanalys. Jag anser att konsekvenserna av en reduktion av vattenkraftens produktions- och reglerförmåga i nuvarande och framtida energi- system, är en mycket väsentlig del i en konsekvensanalys som ska ligga till grund för ställningstaganden av förslag som negativt kommer att påverka såväl vattenkraftens produktionsförmåga som dess regler- förmåga. Utredningen konstaterar att dess förslag rörande ny prövning får konsekvenser för vattenkraftens produktionsförmåga men uttalar att någon beräkning av total produktionsförlust som konsekvens av utredningens förslag, enligt utredningens bedömning inte kan göras. Utredningen konstaterar att det är svårt att bedöma konsekvensen av en reduktion av vattenkraftens reglerförmåga i det framtida energi- systemet och uttalar att det har inte legat inom ramen för utred- ningens uppdrag. Med hänvisning till utredningsdirektiven anser jag att någon form av bedömning av detta ska ingå i en konsekvensanalys. Utredningen uttalar vidare att huruvida reglerkraften påverkas och i vilken utsträckning, kan inte utredningen uttala sig om. Jag anser att konsekvenserna för samhällsekonomin, elförsörj- ningen, målet med förnybar energi samt klimatet, måste utvecklas och ingå i den konsekvensanalys som utredningen ska redovisa i sitt slutbetänkande. Utredningen slår fast att förslaget rörande nyprövning kommer leda till att antalet ansökningar ökar på ett betydande sätt. Utred- ningen försöker att analysera storleken på domstolens kostnad för prövningen. Jag anser att det i detta sammanhang även måste beaktas prövningssystemets förutsättningar att kunna hantera ett förmodat stort antal prövningar och de resursförstärkningar som krävs för att inte försämra systemets effektivitet. Dessutom måste beaktas att även andra verksamheter av betydelse för samhällets utveckling är beroende av ett effektivt prövningssystem. Jag vill i detta sammanhang peka på regeringens strävanden att effektivisera miljötillståndsprocessen avseende förnybar energi och regeringsuppdrag, som innebär årliga uppfölj- ningar av dessa tillståndsprocesser och tillståndsprocessen för samman- hängande kraftnät. Myndigheten ska verka för åtgärder som effekt- iviserar dessa tillståndsprocesser. Utredningen konstaterar att elproduktionen minskar genom utredningens förslag även om omfattningen är svår att bedöma. Att redovisa förslag som leder till produktionsförlust och hänvisa till studier som visar på att klimatförändringar medför ökad produktion ger bilden av att påverkan är liten. Elförsörjningen är i ständig utveckling. Klimatförändringar är en parameter i den fortsatta utvecklingen av elförsörjningen, men inte avgörande. Ett förändrat klimat och konsekvenser därav är dock en osäkerhet som alla aktörer har att hantera. Elmarknadens och kraftsystemets utveckling, behovet av överföringsförbindelser, krav på reglerbarhet i elproduktionen, behovet av effektreglering med hänsyn till alltmer intermittent kraft i systemet och leveranssäkerhet är områden som ska hanteras och får alltmer stor betydelse. Vi ser ingen anledning att ifrågasätta olika beräknings- och scenariemodeller som används i olika studier men vill understryka att de slutsatser som dras om vilka verksamheter som kommer att vinna på klimatförändringar, måste bedömas mot den bakgrunden. Det är konsekvenser av utredningens förslag som ska analyseras. Resonemanget om klimatförändringar är därför inte relevant om det inte sätts i ett större sammanhang. Utredningen för resonemang som kan uppfattas som att fisk- vandringsvägar ska finnas överallt. Jag delar inte detta resonemang. En förutsättning är att fiskvägen, för att motivera sin existens, måste fylla någon reell funktion. Dessutom måste det finnas rimliga biologiska förutsättningar. Ny prövning av äldre rättigheter och tillstånd Efter slutjusteringssammanträdet har utredningen informerat experterna att den bl.a. kommer att föreslå att systemet rörande ny prövning ska träda i kraft direkt och kompletteras med en ersättnings- bestämmelse som uppges i princip motsvara den utformning som utredningen förslagsvis redovisar i avsnitt 8.8. Utredningen uppger att ersättningsbestämmelsen dock endast ska gälla och därefter upphöra. Jag kan konstatera att utredningen i ett mycket sent skede före- slår en omfattande ändring av ett tidigare presenterat förslag. Dess- utom kan jag konstatera att det f n inte föreligger ett konkret lagförslag eller ens någon beskrivning av motivet till ändringen.