sou · H1B380 · 2013-12-05 00:00:00 — En sekundär sekretessbestämmelse kan dock bara tillämpas på uppgifter som den mottagande myn- digheten får från den utlämnande myndigheten. En sekundär sekre- tessbestämmelse kan således inte tillämpas på uppgifter som myn- digheten får direkt från enskilda (se prop. 2005/06:191 Ändring i lagen om elektronisk kommunikation, s. 30 och 1997/98:9 Skydd för förföljda personer, samordningsnummer m.m., s. 38 f. samt JO 2000/01 s. 44 och 50). Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan myndighet gäller sekretess för uppgiften hos den mot- tagande myndigheten bara om sekretess följer antingen av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mottagande myn- digheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess. Är ingen av dessa förutsättningar uppfyllda blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten. Motsvarande gäller om en myn- dighet har direktåtkomst till sekretessreglerade uppgifter hos en annan myndighet (7 kap. 2 §). Bestämmelser om överföring av sekretess som innebär att sekretess enligt alla eller många sekre- tessbestämmelser överförs till vissa organ eller vissa verksamheter har placerats i 11 och 41–43 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelser om överföring av sekretess som innebär att sekretess enligt enstaka sekretessbestämmelser överförs till en mottagande myndighet har placerats i direkt anslutning till berörda sekretess- bestämmelser, se t.ex. 22 kap. 3 § samt 31 kap. 5 och 18 §§ offent- lighets- och sekretesslagen. Huvudregeln om konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser finns i 7 kap. 3 § lagen. Om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att upp- giften ska lämnas ut enligt en eller flera bestämmelser som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska enligt huvudregeln de senare bestämmelserna ha företräde. I ett sådant fall ska uppgiften således hemlighållas. Detta gäller oavsett om de konkurrerande bestämmelserna ska tillämpas som primära eller sekundära sekretessbestämmelser. Det finns dock undantag från denna huvudregel (se närmare om det nedan). Ett exempel på en överföringsbestämmelse är 11 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen. Om en myndighet i verksamhet som avser tillsyn eller revision får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, blir sekre- tessbestämmelsen tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten. Detta gäller dock inte för uppgift som ingår i beslut hos den mottagande myndigheten. I 11 kap. 4 § lagen finns en be- stämmelse om överföring av sekretess som tar sikte på direktåtkomst. Av denna bestämmelse följer att om en myndighet har elektronisk tillgång till en upptagning för automatiserad behandling hos en annan myndighet och en uppgift i denna upptagning är sekretessreglerad, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Detta gäller inte för uppgift som ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Bestämmelsen om överföring av sekretess i 11 kap. 1 och 4 §§ offentlighets- och sekretesslagen ska dock enligt en särskild kon- kurrensregel inte tillämpas om det finns en primär sekretessbestäm- melse till skydd för samma intresse som är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten (11 kap. 8 §). I ett sådant fall är det den primära sekretessbestämmelsen som ska tillämpas och detta gäller oavsett om den primära sekretessbestämmelsen ger ett starkare eller ett svagare skydd än den sekundära sekretessbestämmelsen. Även undantag från den primära sekretessens tillämpningsområde har före- träde framför sekundärsekretess (prop. 2008/09:150 s. 328). Sekretessbestämmelserna i 21 kap offentlighets- och sekretess- lagen som utgör ett minimiskydd för enskildas personliga integritet inom hela den offentliga sektorn – och som därmed är primära sekre- tessbestämmelser hos alla myndigheter – är undantagna från den särskilda konkurrensregelns tillämpningsområde. Vid tillämpning av 11 kap. 8 § ska tillämparen alltså bortse från de primära minimi- skyddsbestämmelserna i 21 kap. lagen. Vid konkurrens mellan sist- nämnda bestämmelser och överförs sekretess gäller således huvud- regeln om konkurrens i 7 kap. 3 § lagen, dvs. den eller de bestäm- melser enligt vilken uppgiften är sekretessbelagd i det enskilda fallet har företräde. har i delbetänkandet Över- skottsinformation vid direktåtkomst (SOU 2012:90) föreslagit en justering av konkurrensregeln i 11 kap. 8 § offentlighets- och sekre- tesslagen för att avvärja risken att det sekretesskydd som gäller hos värdmyndigheten försvagas eller upphör hos mottagarmyndigheten beträffande överskottsinformation vid direktåtkomst. föreslår närmare bestämt att en mottagarmyndighets primära sekretessbestämmelser inte längre bör ha företräde framför den från värdmyndigheten överförda sekre- tessen avseende sådana uppgifter som en mottagarmyndighet enligt lag eller förordning inte får behandla. En konkurrenssituation mellan en primär sekretessbestämmelse hos en mottagarmyndighet och den från värdmyndigheten överförda sekretessen för en sådan uppgift bör i stället lösas i enlighet med offentlighets- och sekretesslagens huvudregel i 7 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen som före- skriver att den av flera tillämpliga sekretessbestämmelser enligt vilken uppgiften är sekretessbelagd ska ha företräde, oavsett om det hand- lar om en primär eller överförd sekundärsekretess. 6.3Regeringsformen och skyddet för den personliga integriteten De grundläggande bestämmelserna till skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen. I 1 kap. 2 § regeringsformen slås fast att det allmänna ska värna om den enskildes privatliv. Intentionen kommer till uttryck i stora delar av den lagstiftning som reglerar det allmännas handlande gent- emot enskilda och även enskildas handlande gentemot varandra. Som exempel på sådan lagstiftning kan nämnas offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:4009). Av stor betydelse är även rätten för enskilda att enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen ta del av allmänna hand- lingar. Härigenom garanteras enskilda insyn i och kontroll av den offentliga förvaltningen. I 2 kap. 6 § regeringsformen anges att var och en, utöver vad som i övrigt gäller enligt paragrafen, gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten som sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den en- skildes personliga förhållanden. Bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen är ny och har trätt i kraft (prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, bet. 2009/10:KU19, rskr 2019/10:304, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). Regeringen har i nämnda proposition angett att skyddet för den personliga integriteten förstärks genom den nya bestämmel- sen i 2 kap. 6 § regeringsformen. I propositionen har regeringen vidare framhållit att grundlags- bestämmelsen bör ta sikte på att skydda information om enskildas personliga förhållanden (s. 177). Regeringen har angett att reglering- en kan komma att omfatta vitt skilda slag av information som är knuten till den enskildes person, som t.ex. uppgifter om namn och andra personliga identifikationsuppgifter, adress, familjeförhållanden, hälsa och vandel. Regeringen har vidare angett att ett utvidgat inte- gritetsskydd i regeringsformen tar sikte på sådana åtgärder som den enskilde själv inte kan få kännedom om eller påverka genom ett krav på frivilligt godkännande (s. 178). Vidare har regeringen angett att grundlagsskyddet bör omfatta övervakning och kartläggning samt att det bör vara fråga om betydande integritetsintrång (s. 180–182). Uppgifternas karaktär och omfattning, ändamålet med behandlingen av uppgifterna, omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra som sker utan stöd av offentlighetsprincipen samt på vilket sätt och för vilka syften mottagaren av uppgifterna ska hantera utlämnade uppgifter är faktorer som, enligt regeringen, bör beaktas vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång i den personliga integriteten (s. 184). Regeringen har konstaterat att vad som utgör ett betydande integritetsintrång alltid måste bedömas utifrån de samhällsvärderingar som råder vid varje givet tillfälle (s. 185). Regeringen har angett att dessa värderingar kan påverkas av en rad omständigheter, inte minst av den fortsatta tekniska utvecklingen men även av andra förhållan- den i vår omvärld; i sista hand är det som får avgöra vilka företeelser som är av så ingripande karaktär att de inte bör kunna begränsas på annat sätt än genom lag och med tillämpning av det kvalificerade förfarandet vid inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. 12 § regeringsformen. 6.4Personuppgiftslagen och de särskilda registerförfattningarna Personuppgiftslagen (1998:204) innehåller grundläggande bestäm- melser om behandling av personuppgifter. Genom lagen har Europa- parlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av per- sonuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskydds- direktivet) genomförts i svensk rätt. Personuppgiftslagens syfte, enligt 1 §, är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks i samband med att deras personuppgifter behandlas. Personuppgifts- lagen innehåller företrädesvis generella regler och det förutsattes vid dess tillkomst att behov av undantag och preciseringar för speciella områden skulle tillgodoses genom särskild lagstiftning (prop. 1997/98:44 s. 40–41). Enligt 3 § personuppgiftslagen avses med personuppgift all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en enskild person som är i livet. All information som kan knytas till en levande fysisk person anses alltså vara en personuppgift, även om informa- tionen bara avser personen i egenskap av yrkesutövare eller närings- idkare. Namn och personnummer är exempel på information som utan vidare omfattas av begreppet. Kravet att en personuppgift ska kunna hänföras till en viss bestämd person är inte högt ställt. Också sådana i sig anonyma uppgifter som gör det möjligt med s.k. bak- vägsidentifikation av en fysisk person omfattas av begreppet person- uppgift. 6.4.1.2Grundläggande krav på behandling av personuppgifter Personuppgifter får som utgångspunkt bara behandlas om de grundläggande kraven på behandling av personuppgifter som finns uppräknade i 9 § lagen följs. Det krävs bland annat att person- uppgifterna behandlas lagenligt och korrekt i enlighet med god sed. Vidare får personuppgifter bara samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Personuppgifterna får inte be- handlas för andra ändamål som är oförenliga med det för vilka de samlats in (finalitetsprincipen). Ett undantag från denna huvudregel (den s.k. hanteringsmodel- len) finns i 5 a § (den s.k. missbruksmodellen). I detta sammanhang är det dock företrädesvis fråga om behandling av personuppgifter som åtminstone delvis strukturerats för att påtagligt underlätta sök- ning efter eller sammanställning av personuppgifter, varför hante- ringsmodellen vanligen kommer att bli tillämplig i samband med företagens uppgiftslämnande 6.4.1.3När behandling av personuppgifter är tillåten I 10 § personuppgiftslagen finns en uttömmande uppräkning av i vilka fall en behandling av personuppgifter är tillåten. Personupp- gifter får behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen. Lämnar den registrerade inte sitt samtycke krävs att behandlingen är nödvändig för att fullgöra något av de i 10 § lagen uppräknande syftena, t.ex. att ett avtal med den registrerade ska kunna fullgöras eller att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig skyldighet. 6.4.1.4Behandling av känsliga personuppgifter m.m. Av 13 § personuppgiftslagen framgår att det som huvudregel är för- bjudet att behandla känsliga personuppgifter. Med känsliga person- uppgifter avses personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelser, medlemskap i fackförening eller personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. I 15–19 §§ personuppgiftslagen görs vissa undantag från förbudet bland annat när den enskilde uttryckligen samtyckt till behandlingen, om behandlingen är nödvändig för att skydda vitala intressen hos den registrerade eller någon annan och den registrerade inte kan lämna sitt samtycke, inom hälso- och sjukvården samt för forsknings- och statistikändamål. Enligt 20 § personuppgiftslagen får regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om ytterligare undantag från förbudet att behandla känsliga personuppgifter, om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Enligt 8 § personuppgiftsförordningen (1998:1191) får myndig- heter, utöver vad som anges i 15–19 §§ personuppgiftslagen, be- handla känsliga personuppgifter i löpande text om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Enligt 21 § personuppgiftslagen är det förbjudet för andra än myn- digheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som inne- fattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Uppgifter om personnummer och samordningsnummer får en- ligt 22 § personuppgiftslagen behandlas bara om den registrerade sam- tycker till det eller när det är klart motiverat med hänsyn till ända- målet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Personuppgiftslagen innehåller generella regler om behandling av personuppgifter. Lagen är dock subsidiär i förhållande till andra lagar och förordningar. Det finns ett stort antal s.k. register- författningar som reglerar vilka uppgifter som en enskild myndighet får behandla i sin personuppgiftsbehandling hos enskilda myndig- heter och/eller i deras verksamheter. Exempelvis styrs verksamhet i detta hänseende bland annat av lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet och lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. Om inte annat särskilt angetts gäller dessa båda författningar i stället för personuppgiftslagen. Förekomsten av registerförfattningar innebär att författnings- strukturen är komplicerad och svåröverblickbar eftersom register- författningarnas innehåll och utformning varierar sinsemellan. En stegvis översyn av registerförfattningarna genomförs för att anpassa regleringen till personuppgiftslagen. Till grund för arbetet har legat en av uttalad ambition att myndighetsregister med ett stort antal registrerade eller ett särskilt känsligt innehåll ska reg- leras särskilt i lag. Regeringen har som framkommit ovan tillsatt (dir. 2011:86) som bland annat ska göra en översiktlig inventering av registerförfattningarna och när- mare analysera hur dessa fungerar inom tre olika verksamhetsom- råden. ska även med beaktande av utvecklingen inom EU och utarbeta en generell modell för reglering av registerfrågor och, med modellen som mall, lämna konkreta förslag till registerförfattningar inom de tre verksam- hetsområdena. Uppdraget ska slutredovisas . I arkivlagen (1990:782) finns bestämmelser om myndigheternas arkiv. Lagen kompletteras av arkivförordningen (1991:446) som i betydande utsträckning bemyndigar att meddela före- skrifter för statliga myndigheters arkiv. En myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. Bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen omfattar dels minnesanteckningar, dvs. promemorior och andra upp- teckningar som har kommit till endast för ett ärendes beredning, dels s.k. mellanprodukter, dvs. utkast och koncept till beslut och skrivel- ser. Upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, ska dock bilda arkiv endast hos en av dessa myndigheter, i första hand den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen. Samma upptagning ska alltså inte bevaras och bilda arkiv hos alla myndig- heterna. Även andra lösningar kan dock vara tillåtna. Beslut om var arkivering ska ske får fattas av i fråga om statliga myn- digheter (prop. 1989/90:72 s. 70). Myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och forskningens behov. Som grund för arkivvården ska myndigheterna vid registre- ringen av allmänna handlingar ta vederbörlig hänsyn till dess betydel- se för en ändamålsenlig arkivvård, och vid framställningen av hand- lingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet. I arkivvården ingår att myndigheten ska organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas och med hänsyn till detta upprätta dels en arkivbeskrivning som ger information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myn- dighetens arkiv och hur arkivet är organiserat, dels en systematisk arkivförteckning. Vidare ska myndigheten avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som ska vara arkivhandlingar och verkställa föreskriven gallring i arkivet. Med gallring avses att handlingar sorteras ut och förstörs. Upp- gifter i upptagningar för automatiserad behandling som utgör all- männa handlingar anses gallrade genom att de förstörs i samband med exempelvis överföring till en annan databärare, förlust av möjliga informationssammanställningar och sökmöjligheter liksom förlust av möjligheter att fastställa informationens autenticitet. Att före- skriven gallring sker är viktigt av integritetsskäl och av ekonomiska skäl. När det gäller statliga myndigheter sker gallringen med stöd av föreskrifter eller särskilda beslut av . Av föreskrifter (RA-FS 1991:6) och allmänna råd om gallring av hand- lingar av tillfällig eller ringa betydelse2 framgår att myndigheter ska gallra allmänna handlingar av tillfällig eller ringa betydelse. Gallring får dock endas ske under förutsättning att allmänhetens rätt till insyn inte åsidosätts och handlingarna bedöms sakna värde för rättsskip- ning förvaltning och forskning. lämnade e- arkiv och e-diarium till E-delegationen, med förslag till hur arbetet bör bedrivas vidare. Siktet är inställt på att förenkla hanteringen av digital information inom den offentliga förvaltningen och att göra det lättare för privatpersoner och tjänstemän att samlat se och följa ärenden inom och mellan myndigheter. 6.6Lagen om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering Lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektro- nisk identifiering som trädde i kraft gör det möjligt för e-legitimationsnämnden att besluta om att tillämpa valfrihets- system i fråga om tjänster för elektronisk identifiering av enskilda Lagen innehåller bestämmelser om att den upphandlande myn- digheten ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke- diskriminerande sätt samt iaktta principerna om öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet när den tillämpar valfrihetssystem. När valfrihetssystem har inrättats ska ansökningar löpande begäras in genom annonsering på en nationell webbplats. Ett förfrågnings- underlag ska finnas tillgängligt på webbplatsen tillsammans med 2 Senast ändrad genom (RA-FS 1997:6). Förfrågningsunderlaget ska ange de villkor som leveran- tören ska uppfylla för att bli godkänd, den ekonomiska ersättningen till leverantören och den upphandlande myndighetens handlägg- ningstid av en ansökan. Särskilda villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras ska anges i annonsen eller förfrågningsunderlaget. Den upphandlande myndigheten ska godkänna samtliga sökande som uppfyller kraven i annonsen och förfrågningsunderlaget och som inte har uteslutits. När godkännande har lämnats ska den upp- handlande myndigheten utan dröjsmål teckna kontrakt med leve- rantören. I valfrihetssystem förekommer det ingen priskonkurrens mellan leverantörerna, utan samtliga aktörer måste förhålla sig till det pris som har erbjudits för utförandet av tjänsterna Grunderna för den ekonomiska ersättningen för utförandet av eID-tjänster ska därför framgå av förfrågningsunderlaget. 7.1Myndigheter och förvaltningens struktur Vår bedömning: En central utgångspunkt för utredningen, som återspeglas i det slutliga förslaget om ett minskat och förenklat uppgiftslämnande, är det stora antalet statliga myndigheter samt att det finns betydande olikheter i hur uppgiftslämnandet från företagen till varje enskild myndighet är ordnat. Det är inget självändamål att försöka likrikta myndigheternas olika tekniska system och rutiner. Inom ramen för ett arbete med att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande kom- mer det emellertid att vara nödvändigt att göra vissa anpass- ningar av myndigheternas befintliga rutiner och tekniska system vad gäller ärendehandläggning m.m. för att uppnå det över- gripande målet. För att myndigheterna effektivt ska kunna bedriva ett arbete med att minska och förenkla uppgiftslämnandet för företagen krävs att detta är en uppgift som har hög prioritet i myndig- hetens dagliga verksamhet. Erfarenhetsmässigt har det visat sig att en kraftfull ledning och tydlig styrning av arbetet på alla nivåer är en avgörande faktor för att insatserna ska ge resultat. Det fanns vid början 375 statliga myndigheter enligt myndighetsregister. Av dessa var 254 stat- liga förvaltningsmyndigheter under regeringen. Inte alla dessa myn- digheter kommer vid utförandet av sina förvaltningsuppgifter i direkt kontakt med företag. Det finns dock ett betydande antal myndig- heter som företagen kontinuerligt måste ha kontakt med i diverse olika frågor. Det är därför av vikt att beakta hur myndigheterna sinsemellan är organiserade och styrs när man överväger åtgärder för att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande. dock viktigt att komma ihåg att myndigheter är olika. De utför vitt skilda uppgifter och ägnas också skiftande uppmärksamhet av sam- hället i stort liksom politiskt. Variationen bland myndigheterna är så stor att det kan framstå som närmast meningslöst att i detta sam- manhang inledningsvis kategorisera myndigheterna närmare. Av bety- delse för vårt arbete är dessutom egentligen endast en kategorise- ring; om företagen lämnar uppgifter till myndigheten. Vi har dock funnit skäl att som en avstamp inför efterföljande resonemang peka på några aspekter som karaktäriserar myndigheter i den svenska offentliga förvaltningen. Merparten av de statliga myndigheterna lyder under regeringen, och det är regeringen som lämnar uppdragen till dem. Regeringen är ytterst ansvarig för allt som dessa myndigheter gör, utom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (se 12 kap. 2 § regeringsformen). Myndigheterna är fristående i förhållande till regeringen, men varken oberoende eller självständiga. har lydnads- plikt gentemot regeringen. Trots att alla myndigheter formellt sett är likställda, ges myndigheter olika frihetsgrader av regeringen. För- valtningen ska förverkliga regeringens politik, den har alltså en lyd- nadsrelation till regeringen men inte till eller medborgar- na och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också regeringen som lämnar uppdragen till förvaltningen. I (SOU 2007:75 s. 39–40) förklarades uppdragsförhållandet på följande sätt. Annorlunda uttryckt kan man säga att regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna. Det är således regeringen som inför är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, förutom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot rege- ringen inte gäller. En myndighet styrs av regeringen på en rad olika sätt.