sou · H1B324 · 2013-04-22 00:00:00 — Detta ställer särskilda krav på val av teknisk lösning, vilket måste komma till uttryck i en kravspecifikation för systemet. I det pappersbaserade systemet finns det under en del av röstningsproceduren – främst vid förtidsröstningen – en kopp- ling mellan väljaren och väljarens valsedel. Särskilda rutiner gäller för att säkerställa valhemligheten. Väljaren ska lägga in sin valsedel i ett valkuvert. Valkuvertet läggs sedan tillsammans med väljarens röstkort, som innehåller upplysningar om väljaren, i ett omslags- kuvert som sänds till valnämnden/väljarens vallokal. För att kunna pricka av väljaren i röstlängden är det nödvändigt att veta väljarens identitet. I det systemet skiljs sedan omslagskuvertet med röstkortet från det förseglade valkuvertet med valsedeln i närvaro av minst tre röstmottagare. En motsvarande koppling mellan välja- ren och väljarens valsedel kommer att bli nödvändig även i ett elektroniskt valsystem. Det elektroniska systemet ska vidare, enligt punkten 17 i rekom- mendationen, säkerställa att den röst som avgetts och den röst som räknas är och förblir anonym och att det inte ska vara möjligt att i ett senare skede kunna koppla samman väljaren med den avgivna rösten. Detta innebär dock inte enligt rekommendationen, så länge valhemligheten säkerställs, att det i ett visst skede i proceduren inte får finnas en teknisk koppling mellan väljarens identitet och den avgivna rösten. Detta blir t.ex. nödvändigt om väljaren ska tillåtas att senare ändra sin röst. I ett sådant fall måste kopplingen mellan väljaren och rösten bestå till den tidpunkt då det är möjligt att avge någon röst. Under hela denna process måste rösten kunna hemlighållas. Det innebär att rösten måste förseglas, t.ex. genom kryptering, och förbli förseglad genom hela röstningen, lagringen och tillbakatagandet, som den förseglade rösten under hela processen behåller kopplingen till en viss namngiven väljare. I det pappersbaserade systemet är som nämnts välja- rens identitet och valsedeln fysiskt separerade, vilket också på ett enkelt sätt kan kontrolleras av röstmottagarna. Vid ett elektroniskt röstningsförfarande utanför vallokaler och röstningslokaler måste separationen ske elektroniskt. För det fall man väljer en ordning som tillåter väljaren att ändra en avgiven röst, är det den sist avgivna rösten som räknas. Den rösten läggs i valurnan när valet har avslutats och kopplingen mellan rösten och väljaren bryts. Det ska inte vara möjligt att rekonstruera kopplingen mellan rösten och väljaren sedan rösten lagts i valurnan. Detta kräver särskilda tekniska lösningar som måste komma till uttryck i en kravspecifikation. Av punkten 18 i rekommendationen framgår att ett elektroniskt röstningssystem ska var så utformat att det förväntade antalet röster i varje elektronisk valurna inte får vara så få att det blir möjligt att koppla rösterna till en enskild väljare. Vidare krävs enligt punkten 19 att information som är nödvändig för den elektroniska processen inte ska kunna användas för att bryta valhemligheten. Principen om fria val måste också, enligt punkten 10 i rekom- mendationen, upprätthållas genom utformningen av brukargräns- snittet och vägledningar av väljaren genom röstningsproceduren. Den senare ska vara så utformad att den förebygger förhastad och oreflekterad röstning. Brukargränssnittet ska utformas så att det över huvud taget inte är möjligt att manipulera väljaren under röst- ningen (punkten 12 i rekommendationen). Detta ställer krav inte bara på den tekniska lösningen utan också på brukargränssnittet. Enligt punkten 11 i rekommendationen ska väljaren under själva röstningen innan någon röst ännu har avgetts ha möjlighet att ändra sig eller avbryta röstningen utan att detta registreras eller blir tillgängligt för någon annan. Principen om fria val innebär också rätt att rösta blankt (punkten 13 i rekommendationen). Det gäller också i det pappersbaserade valsystemet. Ett elektroniskt röstningssystem ska, enligt punkten 14 i rekom- mendationen, ge en tydlig bekräftelse till väljaren när röstningen har genomförts. Det ställer krav på teknisk lösning och brukar- gränssnitt. Det ska säkerställa att väljaren ska få veta att rösten är avgiven, mottagen och registrerad i enlighet med väljarens val. Detta är en grundläggande förutsättning för att skapa förtroende för systemet. Tillämpas ett system som ger väljaren möjlighet att ändra en redan avgiven röst ställer det som nämnts särskilda krav när det gäller lagringen av röster. Röster kan då inte läggas i den elektro- niska valurnan förrän vallokalerna har stängts. 3.9.5E-röstning i okontrollerade miljöer kräver väljarlegitimation Kommitténs bedömning: E-röstning i okontrollerade miljöer förutsätter att en identifierings- och autentiseringslösning beträffande väljaren (elektroniskt id) baserad på hög säkerhets- nivå införs. Vi elektronisk röstning i okontrollerade miljöer måste röstmot- tagarna kunna kontrollera att inte någon röstar i någon annans namn (se punkterna 5, 6, 82 och 94 i rekommen- dation). Detta förutsätter att en identifierings- och autentiserings- lösning (elektroniskt id) baserad på hög säkerhetsnivå införs. Det kan t.ex. ske på det sättet att väljaren får allt från ett röst- kort med en hemlig kod till avancerade smartkortlösningar. Ett annat alternativ är att väljaren har ett generellt legitimationskort som kan användas även för andra ändamål än val. En väljare ska alltså bara kunna avge en röst som räknas. Detta kan uppnås genom att systemet gör legitimationen obrukbar för ytterligare röstning eller att legitimationen har väljarens personnummer som kan läsas av systemet. Det först nämnda alternativet förutsätter att systemet kan ändra legitimationen efter att väljaren har avgett sin röst. I det andra alternativet har systemet en bild av vilka legitimationer som har använts. Systemet kan då, för det fall legitimationen används , antingen avvisa senare försök att rösta eller ta emot rösten och radera föregående röster. Enligt vår mening bör den senare lösningen väljas, då den löser en del av problemen som vid e-röstning i okontrollerade miljöer är förbundna med otillbörlig påverkan och köp och försäljning av röster. Detta innebär också att en e-röst inte kan läggas i den elektroniska valurnan och avprickas i röstlängden förrän fristen att rösta om har löpt ut. Rösten måste i så fall lagras. Med en sådan lösning är väljarens identitet känd av valsystemet. Det måste då utformas på ett sådant sätt att väljarens identitet inte kan sammankopplas med väljarens röst. I och har detta problem lösts genom förseglade elektroniska valsedlar med tillämpning av asymmetrisk krypteringsteknik. Enligt vår mening bör en motsvarande lösning övervägas vid ett försök i . 3.10Försök – plan och ramar Kommitténs bedömning: Det finns ett värde i sig att göra det enklare och mindre kostnadskrävande för väljarna att utöva sina demokratiska rättigheter. Ett sätt att uppnå det målet är att – under förutsättning att de höga säkerhetskrav som måste ställas på valförfarandet kan uppfyllas – tillåta e-röstning via internet från andra platser än vallokaler och röstningslokaler. En sådan ordning kan också ge väljare med funktionsnedsättningar möjlighet att delta i val på jämlika villkor och underlätta för de som förtidsröstar utanför den egna kommunen och utlands- boende att delta i val. Vidare blir sammanräkningen av rösterna säkrare och valresultatet kan redovisas snabbare. bör också kostnaderna för val kunna reduceras. Det finns dock flera skäl för att genomföra omfattande försök innan man generellt öppnar möjlighet för e-röstning i okontrollerade miljöer, dvs. från andra platser än ett röstmot- tagningsställe. Ett mycket viktigt skäl är att väljarnas förtroende för förfarandet måste kunna säkerställas. Lika viktigt är att få till stånd en teknisk lösning som uppfyller högt ställda krav på säkerhet. Ett annat skäl är att de problemställningar som rör otillbörlig påverkan av väljare och köp och försäljning av röster kan behöva ytterligare belysas. Försök fyller flera viktiga funktioner. Försök bör visa om tillräcklig säkerhet kan uppnås med de lösningar som är möjliga. Försök stimulerar till offentlig debatt och kan därmed bidra till att skapa förtroende för systemet. Den tekniska lösningen bör utformas så att den kan tillämpas både i val- och röstningslokaler och via internet från andra platser. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att det , bl.a. för att de norska försöken med e-röstning i sam- band med stortingsvalet ska kunna följas, till- sätts en utredning med uppdrag att närmare överväga förutsätt- ningarna för att införa ett e-röstningssystem och, om man bedömer att krav på säkerhet m.m. kan uppfyllas, redovisa de juridiska, tekniska och administrativa förutsättningar som enligt utredningens bedömning ska gälla för en försöksverksamhet. Vi förordar i första hand försök med e-röstning via internet i okontrollerade miljöer, men den tekniska lösningen bör utformas så att den kan tillämpas även i vallokaler och röstningslokaler. Inriktningen för utredningens arbete bör vara att försök med e-röstning ska genomföras vid de allmänna valen 2018. Försöket bör avse samtliga tre val och genomföras i ett representativt urval av kommuner. I har en bred politisk enighet efter- strävats i frågor som är av central betydelse för demokratin och parlamentarismens funktionssätt. Samtliga riksdagspartier bör därför ges representation i utredningen. Det finns ett värde i sig att göra det enklare och mindre kostnads- krävande för väljarna att utöva sina demokratiska rättigheter. Ett sätt att uppnå det målet är att – under förutsättning att de höga säkerhetskrav som måste ställas på valförfarandet kan upp- fyllas – tillåta e-röstning via internet från andra platser än vallokaler och röstningslokaler. En sådan ordning kan också ge väljare med funktionsnedsättningar möjlighet att delta i val på jämlika villkor och underlätta för de som förtidsröstar utanför den egna kommunen och utlandsboende att delta i val. En sådan ordning innebär också att sammanräkningen av rösterna blir säkrare och att valresultatet kan redovisas snabbare samt att kostnaderna för val bör kunna reduceras. Syftet med att införa e-röstning ska dock inte, vilket måste understrykas, vara att den nuvarande traditionella röstningen i röstningslokaler och vallokaler ska upphöra. E-röstningen ses som ett komplement till det nuvarande systemet. Det innebär att väljare som känner sig främmande inför tekniken även fortsätt- ningsvis ska kunna rösta på det traditionella sättet med pappers- valsedlar i sin vallokal på valdagen eller i en röstningslokal för förtidsröstning. En ytterligare aspekt på frågan om e-röstning i okontrollerade miljöer är att säkerhetskraven måste sättas så högt och förfarandet även i övrigt utformas på ett sådant sätt att väljarnas förtroende för valsystemet inte riskeras. Väljarnas förtroende för förfarandet för- tjänar att övervägas närmare med utgångspunkt i de erfarenheter som vunnits i det norska försöket. Det finns enligt kommitténs mening flera skäl för att genomföra omfattande försök innan man generellt öppnar möjlighet för e-röst- ning i okontrollerade miljöer. Ett mycket viktigt skäl är att väljar- nas förtroende för förfarandet måste kunna säkerställas. Ett lika viktigt skäl är att få till stånd en teknisk lösning som uppfyller högt ställda krav på säkerhet. Ett annat skäl är att de problemställningar som rör otillbörlig påverkan av väljare och köp och försäljning av röster kan behöva ytterligare belysas. Väljarnas förtroende för valsystemet har en avgörande betydelse för valdeltagandet och för det demokratiska systemet. Avgörande för förtroendet är bl.a. väljarens möjlighet att förstå det valsystem som används. Förtroendet för vårt nuvarande valsystem har byggts upp under en lång följd av år och omfattar samtliga procedurer i systemet. Förtroende kan dock raseras mycket fort. Enligt punkten 20 i rekommendation åligger det medlemsländerna att säkerställa att väljarna förstår och har förtroende för det e-röst- ningssystem som används. Av nu anförda skäl anser kommittén att ett införande av e-röst- ning över internet i okontrollerade miljöer måste föregås av om- fattande försök. Erfarenheterna från det norska försöket med e-röstning över internet i okontrollerade miljöer ger visserligen stöd för att det finns tillfredsställande tekniska lösningar. ska det under- strykas att det har varit fråga om ett mindre försök (tio kommuner i lokala och regionala val) och att man, trots goda erfarenheter där, ännu inte, utan ytterligare försök, är beredd att generellt tillåta e-röstning över internet från okontrollerade miljöer i allmänna val. Enligt vår mening fyller försök en viktig funktion. Försök bör visa om tillräcklig säkerhet kan uppnås med de tekniska lösningar som är möjliga. Försök stimulerar till offentlig debatt och kan därmed bidra till att skapa förtroende för systemet. Genom försök kan olika lösningar på de problemställningar vi pekat på prövas. Den tekniska lösningen bör enligt vår mening utformas så att den kan tillämpas både i kontrollerade och okontrollerade miljöer. Kommittén föreslår att det , bl.a. för att de norska försöken med e-röstning i samband med stortingsvalet i ska kunna följas, tillsätts en utredning med uppdrag att närmare överväga förutsättningarna för att införa ett e-röst- ningssystem och, om man bedömer att krav på säkerhet m.m. kan uppfyllas, redovisa de juridiska, tekniska och administrativa förut- sättningar som enligt utredningens bedömning ska gälla för en försöksverksamhet. En ytterligare uppgift för utredningen är att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet i frågor om e-röstning. I sammanhanget är det också lämpligt att ta upp frågor om elektronisk röstlängd och om elektronisk avprickning i längden. I har en bred politisk enighet eftersträvats i frågor som är av central betydelse för demokratin och parlamenta- rismens funktionssätt. Samtliga riksdagspartier bör därför ges representation i utredningen. Inriktningen för utredningens arbete bör vara att försök med elektronisk röstning ska genomföras vid de allmänna valen 2018. Försöken bör avse samtliga tre val och genomföras i ett repre- sentativt urval av kommuner. I kommitténs direktiv anförs bl.a. följande. Den stora ökningen av antalet förtidsröster har lett till vissa problem hos kommunerna och har i sin erfaren- hetsrapport efter valen 2010 anfört att det behövs kompletterande föreskrifter för att komma till rätta med dessa. Myndigheten pekar särskilt på att det saknas närmare föreskrifter om röstnings- lokalernas utformning, om hur valsedlarna ska hanteras, om hur säkerheten ska följas och om antalet röstmottagare. Valmyndig- heten menar också att en allt mer tillgänglig röstningsprocess skapar behov av en striktare syn på lokalernas avgränsning i för- hållande till kringliggande aktiviteter (rapport : s. 13). Liknande synpunkter har framförts av (promemorian Erfarenheter av prövningen av överklaganden val, s. 13). anser att säkerheten vid förtidsröstningen måste höjas och att det främst är frågor om röstningslokalernas belägenhet och utformning, bemanningen i röstningslokalerna samt rekrytering och utbildning av röstmottag- are som måste övervägas. framhåller också som oacceptabelt att sammanlagt över 500 förtidsröster, brevröster och ambassadröster inte kommit med i rösträkningen vid val endera för att förtidsröster inte skickats vidare till berörd kommun eller för att röster som inkommit från blivit kvar i kommunens arkiv (a. promemoria s. 9). har framhållit att det finns anledning att göra en genomgång av regelverket vid förtidsröstning och dess tillämpning för att ta reda på i vad mån det finns skäl för förändringar eller klargörande bestämmelser (bet. 2010/11:KU28 s. 51). Utskottet har också uttalat att det bör övervägas om någon eller några myndigheter bör ansvara för utbildningen av röstmot- tagare för att uppnå högsta möjliga kompetens hos personer med ansvar för genomförande av val. har gett regeringen till känna vad utskottet anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:293). Vidare har tidigare framfört att frågan om öppettider för förtidsröstning bör bli föremål för översyn (bet. 2009/10:KU26). har i sin erfarenhetsrapport val pekat på en rad andra omständigheter – bl.a. förhållandena kring röstmottagning och rösträkning – som myndigheten anser bör ses över i ett större sammanhang (rapport 2011:1 s. 12 f.). Myndig- heten anser t.ex. att det bör vara möjligt för valnämnderna att fort- sätta den rösträkning som enligt nuvarande regler (12 kap. 1 § val- lagen) ska ske efter valdagen under ytterligare för att minska risken för fel på grund av tidspress vid handhavandet av den stora mängden förtidsröster. Utifrån de erfarenheter som redovisats från de senaste allmänna valen finns behov av att se över kommunernas rutiner när det gäller praktiska frågor om hanteringen av valsedlar, bl.a. i fråga om för- och transport av valsedlar och mottagna förtidsröster inom kommunen. Det är av stor vikt att det säkerställs att alla korrekt avgivna förtidsröster tas med i rösträkningen. Det finns också behov av att se över vilka rutiner som tillämpas hos kommunerna när det gäller ställningstaganden i fråga om valet av val- och röst- ningslokaler, öppethållande, bemanning av röstningslokaler m.m. Mot bakgrund av den utveckling som har skett mot en allt större andel av väljarkåren väljer att förtidsrösta, finns det också skäl att överväga om valnämnderna bör få på sig att genomföra den preliminära rösträkningen. se över kommunernas rutiner vid röstmottagning och röst- räkning i både röstningslokaler och vallokaler, se över kommunernas rutiner när det gäller den praktiska hante- ringen av valsedlar, se över kommunernas rutiner i fråga om öppethållande av lokaler för förtidsröstningen, överväga om det finns behov av kompletterande författnings- reglering eller andra åtgärder, exempelvis i form av utbildning av röstmottagare och liknande, för att säkerställa att tillförlitlig- heten och effektiviteten i valprocessen kan upprätthållas, att otillbörlig påverkan av röstande inte sker och att korrekt avgivna röster kommer med i rösträkningen, och föreslå de lagändringar som den finner motiverade. Kommittén ska i arbetet ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om utformningen av röstningslokalerna och dessas belägenhet samt kravet på att upprätthålla förbudet mot valpropaganda i anslutning till röst- mottagningsställen, och pröva förutsättningarna för att förlänga tiden för valnämndernas rösträkning (onsdagsräkningen). 4.2Förtidsröstningens utveckling och nuvarande omfattning Av 7 kap. 1 § vallagen framgår att lagstiftaren har utgått från att väljaren i första hand röstar i sin vallokal på valdagen. Röstning kan därutöver ske eller på valdagen i särskilda röstningslokaler som kommunerna eller utlandsmyndigheterna inrättat. Röstning kan i vissa fall även ske genom bud eller brev. Enligt 9 kap. 14 § vallagen har den som redan röstat i en röst- ningslokal eller på annat sätt förtidsröstat alltid möjlighet att ångra sig och rösta personligen i sin vallokal (ångerrösta). I så fall gäller den röst som har lämnats i vallokalen. Huvudregeln är således att all annan röstning än den som sker i vallokalen är preliminär. Motivet för att ge väljare möjlighet att ångerrösta är att val- resultatet så långt möjligt ska avspegla väljaropinionen på valdagen (prop. 2004/05:163 s. 101). Möjligheterna att förtidsrösta bygger på en långvarig tradition och denna form av röstning tillämpades första gången vid kommunalval. Möjligheterna var dock inledningsvis begränsade. Till en början fick endast den förtidsrösta som av särskilda, i val- författningarna angivna skäl, var förhindrad att avge sin röst i val- lokalen på valdagen. Inför valet , i samband med den partiella författningsreformen, vidgades möjligheterna att förtidsrösta väsent- ligt. Denna ändring medförde en stark uppgång av antalet förtids- röster val. Ökningen har därefter fortsatt. Ytterligare reformer genomfördes inför valet . har det stått var och en fritt att välja om han eller hon vill förtidsrösta eller rösta i vallokal. Enligt den lagstiftning som gällde fanns möjligheter för väljarna att förtidsrösta genom att rösta på permanenta eller tillfälliga postkontor före valdagen (poströstning). Det var även möjligt att poströsta under själva valdagen. På grund av de förändringar som skedde med anledning av bolagiseringen av 1994 och de därpå följande strukturförändringarna inom och Svensk kassaservice, kom tillgången på lämp- liga lokaler för förtidsröstningen successivt att bli alltmer begränsad. minskade också andelen förtids- röster markant, från som mest till . Mot den bakgrunden överfördes års val ansvaret för förtidsröstningen till kommunerna. Vid allmänna val valde av väljarna att förtidsrösta. Antalet förtidsröstande jämfört med totala antalet röster i riks- dagsval för perioden –2010 redovisas i tabell 4.1. Utvecklingen av förtidsröstningen sedan andrakammarvalet åskådliggörs i figur 4.2. Tabell 4.1 Antalet förtidsröstande jämfört med totala antalet röster i riksdagsval (1979–2010) Figur 4.2 Valdeltagande och andel väljare som förtidsröstade i riksdagsval (i procent) Källa: och , Ångerröstning; En jämförande studie av förtidsröstningens konsekvenser, , . Mot bakgrund av de förslag som redovisats i bl.a. val (rapport 2011:1 s. 12 f.) är det också av intresse att klarlägga hur antalet röstande fördelats mellan olika dagar . Vid de val som har genomförts har mönstret varit ensartat. Flertalet förtidsröstande har avgett sina röster närmast före valdagen och på valdagen. Detta är också något som har förstärkts . Vid valen 2006 och 2010 avgav av de förtidsröstande sina röster närmast före valet. Andelen förtidsröster som togs emot närmast före valdagen vid valen 2006 och uppgick till , eller 114 630 respektive 155 972 röster. Andelen förtidsröster som togs emot på valdagen vid valen 2006 och uppgick till , eller 44 764 respektive De allra flesta, , av de som förtidsröstade i valen 2006 och 2010 gjorde det i hemkommunen. 1 Vid valen 1973, 1976 och 1979 poströstade omkring 150 000 väljare dagen före valdagen och på valdagen (SOU 1980:45 s. 134). Antalet röstmottagande myndigheter i utlandet (ambassader och konsulat) har under de tre senaste valen, 2002, 2006 och 2010, varit 319, 294 respektive 239. Antalet mottagna röster uppgick till 19 045, 23 537 respektive 30 869. Vid valet , då väljare som vistas utomlands eller ombord på fartyg i utrikes fart gavs möjlighet att brevrösta, valde 18 318 väljare att brevrösta. Vid valet brevröstade 24 432 väljare och vid valet brevröstade 36 193. Enligt 9 kap. 14 § vallagen har som nämnts den som redan röstat i en röstningslokal eller på annat sätt förtidsröstat alltid möjlighet att ångra sig och rösta personligen i sin vallokal (ångerrösta). I så fall gäller den röst som har lämnats i vallokalen. Det totala antalet ångerröster 2010 var 5 290. Motsvarande siffra var 1 188 (uppgifter saknades då från fyra län)2. 4.3Antal och typer av röstningslokaler för förtidsröstningen De flesta kommuner genomför all förtidsröstning i egna lokaler. De typer av lokaler som användes flitigast är bibliotek och kommun- hus. Ambitionen inför valet var att omfattningen på förtids- röstningen skulle vara densamma som vid val då var ansvarig. I valet anordnade kommunerna förtidsröstning på 1 785 ställen. Vidare anordnade kommunerna förtidsröstning på 1 639 institutioner av olika slag, t.ex. sjukhus, äldreboenden och häkten. Endast i 32 kommuner anordnades vid valet förtids- röstning på färre ställen än vid tidigare val. 2 2011:1 s. 13 f. Inför valet utökades antalet röstningslokaler betydligt. I det valet anordnade kommunerna förtidsröstning på 2 189 ställen. Antal och slag av lokaler åskådliggörs i tabell 4.3 Siffrorna samt kodningsschemat är hämtat från et al 2008:33.