sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — Det kan även förekomma att beslutet om skyddsobjektsförklaring är hemligt Tillstånd för spridning av geografisk information enligt OSL (se exempelvis SOU 2008:50, Skyddet för samhällsviktig verksamhet s. 170 f.), vilket innebär att det är omöjligt för den enskilde att veta om att det råder avbildningsförbud över ett objekt. I förarbetena till skyddslagen framhålls emellertid att tydlig information till allmänheten om innebörden av ett beslut om skyddsobjekt är en förutsättning för att allmänheten ska kunna förstå vilka villkor som gäller för det område m.m. som utgör skyddsobjekt och att detta intresse väger tyngre än en objektsinnehavares berättigade intressen av diskretion kring en viss verksamhet (se prop. 2009/10:87 s. 74). Av detta kan man sluta sig till att objekt av sådan art inte är vanligt förekommande. Alternativ 2 – Tillståndskrav för spridning av geografisk information som inhämtats från luftfartyg Ett ytterligare alternativ är att utforma regleringen utifrån vilka avbildningar, beskrivningar eller mätningar som kan anses som mest känsliga. Enligt Försvarsmakten rör det sig i huvudsak om flygbilder eller liknande registreringar. En möjlig lösning är således att bestämmelsen om tillståndskrav för spridning utöver vad som sagts ovan beträffande uppgifter om Sveriges sjöterritorium även omfattar en sammanställning av geografisk information som inhämtats från luftfartyg. För en sådan lösning talar den omständigheten att ett skyddsobjekts rättsverkningar i höjdled är begränsade med hänsyn till bevakningspersonalens möjligheter att med gängse metoder hävda skyddsobjektet. Avbildningsförbudets värde upphör vid någon punkt eftersom skyddet i praktiken blir verkningslöst. När det gäller inhämtning från luftfartyg är skyddslagens regler således inte är tillräckliga när det gäller att skydda sammanställningar av geografisk information som innehåller känslig information (se prop. 2009/10:87 s. 57). Flygfotografering från luftfartyg innebär dessutom i större utsträckning att det är nästan oundvikligt att få med hemliga uppgifter än vad som är fallet vid avbildningar på annat sätt. Omfattningen av materialinhämtningen ökar även risken för att det kan komma att innehålla känsliga uppgifter. Dessutom är det förenat med svårigheter att få information om skyddsobjekt med avbildningsförbud eftersom skyltning eller liknande inte är framträdande från luft. Tillstånd för spridning av geografisk information Av redogörelsen ovan framgår att den sammantagna bedömningen är att den nuvarande regleringen inte är ändamålsenligt utformad eftersom tillståndskravet är mer omfattande än vad som kan motiveras med hänsyn till den effekt som uppnås med krav på tillstånd i fråga om skydd för sekretessbelagda uppgifter. Frågan är om spridning av sådana till synes harmlösa avbildningar, mätningar eller beskrivningar som kan ske trots beslut om avbildningsförbud behöver skyddas genom ett tillståndskrav. Den andra frågan som måste ställas är om en sådan reglering är effektiv för att förhindra spridning sker. Utredningens bedömning är att svaret måste bli nekande på båda frågorna. Därtill tillkommer att möjligheten att skydda spridning av hemlig information försvåras ytterligare av tillgången till fjärranalysbaserad information. Att i lag uppställa krav på tillstånd för spridning av sådan information som var och en får samla in lagligt och som dessutom är fullt synlig för allmänheten förefaller inte längre vara rimligt utöver vad som ovan sagts rörande Sveriges sjöterritorium. I stället får annan lagstiftning såsom skyddslagen, säkerhetsskyddslagen (1996:627) med tillhörande förordning (1996:633) och 19 kapitlet anses utgöra fullgott skydd för att förhindra avbildning och spridning av känslig information. Av de förslag som ovan presenteras förefaller således den sista lösningen vara mest lämplig eftersom fotografier och andra registreringar från luftfartyg ofta kan vara bärare av känsliga uppgifter och då det finns en överhängande risk att känsliga uppgifter kommer med vid insamlingen, även om syftet inte har varit det. Kravet på tillstånd när det gäller landgeografisk information ska således i den nya lagstiftningen begränsas till att avse en sammanställning av geografisk information som inhämtats från luftfartyg genom fotografering eller liknande registrering. Utredningen är medveten om att inskränkningen av lagens tillämpningsområde innebär att spridning utan tillstånd i andra situationer blir laglig, i den mån andra straffbestämmelser inte är tillämpliga. Vid en avvägning av de effekter som ett mer vidsträckt tillämpningsområde kan tänkas få i fråga om skydd för känsliga uppgifter – särskilt mot bakgrund av den tekniska utvecklingen och tillgången till fjärranalysbaserad information – mot de nackdelar som en sådan ordning för med sig väger enligt utredningen det sistnämnda tyngst. Den inskränkning av kravet på tillstånd som utredningens förslag innebär leder till att lagstiftningen anpassas till lagen (2010:1767) Tillstånd för spridning av geografisk information om skydd för geografisk miljöinformation och att även den enskildes grundlagsskyddade rättigheter begränsas i en mindre omfattning än med nuvarande ordning. 12.3.3Undantaget för information som framställts med hjälp av fjärranalys från satellit ska behållas Utredningens förslag: Att sprida en sammanställning av geografisk information som har framställts endast med hjälp av fjärranalys från satellit ska även fortsättningsvis undantas från tillståndskrav. Det ska inte längre krävas tillstånd att sprida fjärranalysbaserad information som ställts samman med annan information som i sig inte är tillståndspliktig. Bakgrunden till nuvarande reglering I 7 § LiL finns ett undantag från tillståndskravet när det gäller spridning av viss geografisk information som har framställts endast med hjälp av satelliter, under förutsättning att materialet inte har ställts samman med annan geografisk information över svenskt territorium. För att undantaget ska gälla måste det enligt regeringen röra sig om primärdata från satellit, dvs. rådata som fångats upp av satellitens sensorer och vidarebefordrats till marken. I de fall annan information tillförts den satellitinskaffade informationen, även landskapsinformation som godkänts för spridning, ansåg regeringen dock att risken var stor för att kombinationsprodukten skulle komma att innehålla försvarshemliga uppgifter. Det krävs därför tillstånd för spridning av denna typ av bearbetad information. Med begreppet bearbetad information ligger att satellitinformationen ska ha tillförts ny information (annan landskapsinformation över svenskt territorium). En bearbetning av primärdata från satellit som endast inneburit geometrisk precisionskorrigering borde inte omfattas av tillståndskravet (prop. 1993/94 s. 25 och s. 35). Bakgrunden till undantaget anges i förarbetena vara att internationellt har hävdat att data från fjärranalyssatelliter ska vara tillgängliga för alla länder. Den s.k. Open Skies-principen, som kommer till uttryck i av antagna fjärranalysresolutionen, innebär att fjärranalyssatelliter ska Tillstånd för spridning av geografisk information vara fritt tillgängliga för alla. Resolutionen innehåller femton principer. Den är inte folkrättsligt bindande men hade ändå betydelse för staters uppträdande när det gäller bedrivande av fjärranalys och fjärranalysaktiviteter. I en av principerna slås fast att så snart primärdata och bearbetade data rörande territoriet under den observerade statens jurisdiktion har producerats ska den observerade staten ha tillgång till materialet på icke-diskriminerande grundval och rimliga kostnadsvillkor. I kapitel 5 har utredningen översiktligt beskrivit pågående arbeten som sker i syfte att skapa förutsättningar för bättre och mer effektiv insamling och utnyttjande av geografisk information, däribland utnyttjande av fjäranalysbaserad satellitinformation. Ett exempel på detta är det inom ramen för EU pågående arbetet i. programmet . Med hänsyn till det ovan anförda bör även fortsättningsvis i spridning av sådan information som framtagits genom satelliter undantas från tillståndskravet. Förslaget får betydelse när det gäller spridning av geografisk information som avser Sveriges sjöterritorium. Är informationen inhämtad från både luftfartyg och fjärranalys krävs tillstånd eftersom en del av uppgifterna är tillståndspliktiga. Däremot anser utredningen att det inte längre bör krävas tillstånd för spridning av fjärranalysbaserad information som ställts samman med annan information som i sig inte är tillståndspliktig. Samma skäl som har anförts i avsnitt 13.5.2 rörande tillstånd för öppen geografisk information i aggregerad form ligger bakom utredningens ställningstaganden i denna del. Det ovan anförda innebär en inskränkning av tillämpningsområdet i förhållande till nuvarande ordning. Såvitt utredningen kan se finns det inte skäl att se annorlunda på vad som ska avses med information som framställts med hjälp av satellit, dvs. det ska alltjämt röra sig om rådata som fångats upp av satellitens sensorer och vidarebefordrats till marken. Tillstånd för spridning av geografisk information Utredningens förslag: Bestämmelsen om krav på spridningstillstånd gäller inte för en sammanställning av geografisk information som tagits fram inom ramen för de internationella åtaganden som regeringen närmare föreskriver. Fördraget om observationsflygningar (det s.k. Open Skies-fördraget), är ett rustningskontrollinstrument som innebär att de anslutna länderna tillåter varandra att genomföra observationsflygningar över sina territorier. Det innebär att insamling och spridning av geografisk information kan ske inom ramen för fördragssamarbetet. Fördraget undertecknades men trädde i kraft först efter det att och som sista signärstater lämnat sina ratificeringsinstrument . Fördraget omfattade inledningsvis medlemmar i och f.d. och öppnades fördraget för ansökan om anslutning från länder som tillhörde (). utvidgades den möjligheten även till länder som inte tillhör att ansöka om anslutning. beslutade att ansöka om tillträde och trädde det i kraft med vissa reservationer (se SÖ 2002:61, prop. 2001/02:157, bet. 2001/02:UU15, rskr. 2001/02:290). Den grundläggande tanken bakom fördraget är att öppenhet och samarbete om militära angelägenheter skapar gemensam säkerhet. En viktig princip i fördraget är att den information som samlas in under observationsflygningarna är tillgänglig mot ersättning för alla undertecknade stater som så önskar. Såväl överflygning som bearbetning av tagna filmer sker enligt antagna regler och gemensamt mellan representanter från observerande och observerad nation. Överflygningarna inom fördragets ram kan komplettera information från satelliter (prop. 2001/02:157 s. 6 f.). I förordningen (1995:336) med anledning av vissa åtaganden inom () finns föreskrifter med anledning av vissa åtaganden enligt fördraget. I denna förordning nämns tre ytterligare dokument; Wiendokumentet, dokumentet om Global informationslämning den Tillstånd för spridning av geografisk information SOU 2013:51 och dokumentet om Uppförandekoden den Wiendokumentet2 är en vidareutveckling av det tidigare Wiendokumentet 1994. Det innehåller militärpolitiska åtgärder som bidrar till ökat förtroende och säkerhet inom hela OSSE-området3. Enligt dokumentet har alla OSSE-stater åtagit sig att lämna detaljerad information om sin försvarsplanering, sina stridskrafter, dessas organisation, utrustning och aktiviteter. Den lämnade informationen verifieras med hjälp av inspektioner av geografiska områden och utvärderingar av förband. uppförandekod är politiskt bindande för medlemsstater och kan ses som ett viktigt verktyg i det konfliktförebyggande arbetet. Den skapar ett sammanhang mellan mellanstatliga normer, mänskliga rättigheter och grundläggande : principer med betoning på militärpolitiska aspekter. Kodens kärna är den demokratiska kontrollen över de väpnade styrkorna och den militära personalens rättigheter och skyldigheter. Försvarsmakt, säkerhets- och underrättelsetjänst, paramilitära styrkor samt polis ska stå under effektiv demokratisk kontroll samt integreras i det civila samhället. Dokumentet om Global informationslämning reglerar bl.a. information om betydelsefull organisationsbestämmande materiel och militärpersonal. Bland annat ska information ges om geografisk position över huvudkvarters position i fredstid, som ska anges med exakt geografisk koordination (se avsnitt 2.2.3 i dokumentet). Det bör införas en möjlighet för regeringen att undanta från tillståndskravet sådana sammanställningar av geografisk information som tagits fram inom ramen för internationella åtaganden. Såvitt utredningen har kunnat se är det frågan om fördraget om observationsflygningar (SÖ 2002:61), Wiendokumentet och dokumentet om Global informationslämning 1I förordningen anges som datum för dokumentet om Uppförandekoden . Korrekt datum är . 2Det senaste dokumentet är från (FSC.DOC/1/11). 3OSSE omfattar 56 deltagande stater. Det är det enda säkerhetspolitiska samarbetsorgan i där alla europeiska stater, liksom , och de centralasiatiska staterna, deltar på lika villkor. är en organisation med fokus på konfliktförebyggande, krishantering och demokratiutveckling i fält (Källa: Regeringens webbplats om mänskliga rättigheter, Tillstånd för spridning av geografisk information Det bör betonas att utredningen inte kan utesluta att det kan finnas fler internationella åtaganden som kan komma i fråga. 12.3.5Vilken myndighet ska ansvara för tillståndshanteringen? Utredningens förslag: ska även fortsättningsvis ansvara för tillståndsförfarandet när det gäller spridning av en sammanställning av geografisk information över Sveriges sjöterritorium. Lantmäteriet ska överta Försvarsmaktens roll som tillståndsgivande myndighet på så sätt att Lantmäteriet ska ansvara för tillståndsförfarandet när det gäller spridning av en sammanställning av geografisk information över andra delar av svenskt territorium, om informationen har inhämtats från luftfartyg genom fotografering eller liknande registrering. Ansvarig myndighet för tillståndsförfarandet rörande spridning av geografisk information om Sveriges sjöterritorium Frågan om ansvaret för tillståndsförfarandet när det gäller sjögeografisk information har varit föremål beredning när det gäller sjömätning och inrättande av databaser som innehåller uppgifter om sjömätning. Försvarsdepartementet föreslog i sin promemoria sammanfattningsvis att skulle ansvara för frågor om tillstånd för sjömätning samt för inrättande av databaser som innehåller uppgifter om sjömätning. Samma förslag lades fram av (SOU 2011:56). De skäl som då i huvudsak lyftes fram för en förändring var att nuvarande ordning kan uppfattas som besvärlig för sökande eftersom den innebär att det är tre myndigheter som kan komma att behöva kontaktas för att få de tillstånd som krävs. Vidare uppgavs det att nuvarande system leder till en invecklad, tidskrävande och ineffektiv hantering för de inblandade myndigheterna. Utredningen delar denna uppfattning och anser att tillståndsprocessen bör samlas till en myndighet, vilket medför en regelförenkling som i sin tur underlättar för de aktörer som behöver söka tillstånd. Utredningen har därför föreslagit att bör ansvara för tillståndsförfarandet gällande sjömätning (skälen för detta Tillstånd för spridning av geografisk information framgår av avsnitt 10.5.6). Mot denna bakgrund bör verket fortsättningsvis behålla sitt ansvar för tillståndsförfarandet när det gäller spridning av geografisk information över Sveriges sjöterritorium med undantag av sådan som avser insjöar, vattendrag och kanaler. Som en följd av utredningens förslag att slopa kravet på databastillstånd (se kapitel 13) får ett helhetsansvar för tillståndsförfarandet som avser sjögeografisk information. En näraliggande fråga som uppkommer är om det finns anledning att ändra bestämmelsen när det gäller rekvisitet endast som innebär att ansvarar för tillståndsförfarandet om ansökan renodlat innehåller uppgifter i sjökartor samt andra sammanställningar om Sveriges sjöterritorium (med andra ord sjögeografisk information). Enligt Lantmäteriet är det inte vanligt med ärenden vars material består av både landgeografisk och sjögeografisk information men det förekommer. Ärendena är då oftast av komplicerad natur rent hanteringsmässigt. I de flesta fall avser Lantmäteriets beslut endast landbaserad information och i övrigt hänvisar myndigheten till Försvarsmakten eller , beroende på vilken typ av tillstånd det gäller och vilken typ av data ansökan avser. Det förekommer även att Lantmäteriet samråder direkt med myndigheterna om hur ärendet ska hanteras och fördelas. Utredningen betonar att det är viktigt att respektive myndighets ansvarsområde i tillståndsprocessen är tydligt avgränsat, dels för att myndigheten ska kunna planera och driva sin egen verksamhet, dels för att det är en förutsättning för att få en effektiv och tydlig tillståndsprocess ur sökandenas synvinkel. De uppgifter som utredningen har fått del av ger vid handen att ärenden som innehåller både land- och sjögeografisk information är sällan förekommande och att myndigheterna i de fall ärenden förekommer gemensamt hanterar eventuella problem underhand. Nuvarande ordning har således inte inneburit några tillämpningsproblem ur den aspekten. Med utredningens förslag om att samla tillståndsförfarandet till två myndigheter bör det innebära att kommer att pröva de ärenden som innehåller sjögeografisk information och Lantmäteriet övriga ärenden, se nedan. Tillstånd för spridning av geografisk information Ansvarig myndighet för tillståndsförfarandet i övrigt Utredningens analys har visat att nuvarande ordning inte är helt tillfredsställande eftersom känslig information i flygbilder om skyddsobjekt med avbildningsförbud retuscheras olika inom ramen för självgranskningsrätten, vilket kan få motsatt effekt genom att skyddsobjekten pekas ut i stället för att döljas. Enligt Försvarsmakten innebär den regionala hanteringen av spridningstillstånd att det dessutom inte kan uteslutas att olika tolkning förekommer i olika delar av landet. Militärregionerna saknar dessutom stödsystem för en effektiv hantering av inskickade bilder, de hanteras manuellt, vilket gör arbetet tidskrävande. Det förekommer även att aktörer retuscherar i materialet för mycket (exempelvis genom att lägga till skog där det tidigare låg byggnader). Ett annat problem är att retuscheringen varierar mellan de olika producenterna vilket får till följd att skyddsobjekten blir utpekade i stället för att döljas. Den metod som Lantmäteriet förespråkar och som benämns som kosmetisk är inte möjlig att utföra på den mer begränsade information som producenterna får från Försvarsmakten. Den andra metoden som bedöms som mindre lämplig är pixelering och som innebär att det inte går att se något av det pixelerade området. Utredningens förslag ifråga om krav på spridningstillstånd innebär att tillämpningsområdet utöver sjögeografisk information inskränks till att endast avse flygbilder eller liknande registrering, dvs. det ansvarsområde som ligger hos Försvarsmakten. Fördelarna med att låta Försvarsmakten bibehålla sitt ansvar är att det finns en redan etablerad verksamhet för tillståndshanteringen samt att Försvarsmakten besitter kunskap om vad som behöver skyddas. De regionala kontoren (militärregioner, MR) ger dessutom en geografisk närhet i beslutsfattandet vilket också kan vara en fördel. finns det nackdelar med att tillståndsprövningen är spridd på flera kontor eftersom det kan leda till en mindre enhetlig hantering. Att förlägga retuscheringsverksamhet till flera olika enheter är dessutom kostsamt. Fördelarna med att flytta över tillståndsverksamheten till Lantmäteriet är att förutsättningar då finns till en enhetlig retuschering. Lantmäteriet har till utredningen uppgett att myndigheten ser positivt på att få ansvara för all bildgranskning (vid Lantmäteriet förekommer produktion av geografisk information som innefattar granskning och retuschering av flygbilder och annat material som myndigheten själv producerar, se 4 § förordningen [2009:946] med Tillstånd för spridning av geografisk information instruktion för Lantmäteriet). Vid myndigheten finns således den kompetens och tekniska utrustning som behövs för att granska flygbildsmaterial. Kompetensen hos Lantmäteriet avseende retuscheringsåtgärder i geografiska produkter omfattar retuschering som konstnärlig teknik samt sådana retuscheringsåtgärder som motsvarar de som görs i myndighetens egna produkter i fråga om format och referenssystem. Myndigheten saknar dock kompetens och erfarenhet samt de tekniska verktyg som krävs för att utföra retuschering i övriga typer av registreringar och format. Lantmäteriets verksamhet uppfyller de säkerhetskrav som ställs på en verksamhet som ska hantera hemlig information. I ett regelförenklingsperspektiv innebär en sådan lösning att tillståndsförfarandet när det gäller geografisk landinformation blir samlat till en myndighet, som genom sitt instruktionsenliga uppdrag får anses vara den naturliga myndigheten att kontakta när det gäller produktion av geografisk landinformation. Försvarsmakten har till utredningen uttryckt sig positiv till att Lantmäteriet får ansvar för granskning av flygbilder eller liknande registreringar. Utredningen anser att de fördelar som kan uppnås med att Lantmäteriet tar över ansvaret från Försvarsmakten väger tyngst och myndigheten föreslås därför vara tillståndsmyndighet när det gäller spridning av sammanställningar av geografisk information över andra delar av svenskt territorium om informationen har inhämtats från luftfartyg genom fotografering eller liknande registrering. Utredningens förslag: Åtgärder i sammanställningen får efter medgivande från sökanden göras av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om det behövs för att kunna meddela ett tillstånd. Utredningens bedömning är att det inte strider mot bestämmelserna i och YGL att tillståndsgivande myndigheter har rätt att efter medgivande vidta retuscheringsåtgärder i sammanställningen, om det behövs för att kunna meddela ett tillstånd, eftersom sådana åtgärder torde innefattas i den möjlighet till inskränkningar i spridningsrätten som finns i 6 kap. 2 § tredje stycket TF och 3 kap. 12 § tredje stycket YGL och därmed i enlighet med 1 kap. Tillstånd för spridning av geografisk information 2 § TF och 1 kap. 3 § YGL. En retuscheringsåtgärd torde dessutom vara mindre ingripande för sökanden än att materialet inte får spridas överhuvudtaget. Av de uppgifter som utredningen har fått del av tycks frågan om retuscheringsåtgärder främst vara aktuell i material som har hanterats av Lantmäteriet och Försvarsmakten. Det kan inte uteslutas att frågan om retuschering kan uppkomma i ärenden som rör sjögeografisk information. Utredningen anser det lämpligt att denna rätt tillkommer både Lantmäteriet och . Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det i förordning ska anges att Lantmäteriet och ska få en sådan rätt. 12.3.6Möjlighet för tillståndsgivande myndighet att meddela föreskrifter om undantag från kravet på spridningstillstånd Den nuvarande möjligheten enligt 6 § tredje stycket lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation att medge undantag från kravet på tillstånd ska slopas. Lantmäteriet och ska dock ges möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från kravet på spridningstillstånd för vissa geografiska områden eller för sådan geografisk information i sammanställningar som är utformade så att de inte kan anses medföra skada för totalförsvaret, om de sprids. Av föreskrifterna ska framgå hur sammanställningarna i sådana fall ska vara utformade. Lantmäteriet och ska samråda med Försvarsmakten innan föreskrifterna meddelas och Lantmäteriet ska även samråda med Säkerhetspolisen.