sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Bidra till upprättandet av gemensamma standarder och metoder av hög kvalitet för reglering och tillsyn. Bidra till en konsekvent tillämpning av rättsligt bindande unionsakter. Stimulera och underlätta delegering av uppgifter och ansvar till olika tillsynsmyndigheter. Organisera och genomföra inbördes utvärderingar av de nationella behöriga myndigheterna. 11 inrättades genom och rådets förordning (EU) 1093/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /78/EG. Initiativ med anledning av krisen Genomföra ekonomiska analyser av marknaden för att ge vägledning till utförandet av myndighetens arbetsuppgifter. Bidra till enhetligt och konsekvent fungerande tillsynskollegier, till bedömning av systemrisker och till utveckling och samordning av planer för återhämtning, rekonstruktion och avveckling, För att kunna genomföra dessa uppgifter har bl.a. getts följande befogenheter: Utarbeta förslag till tekniska standarder som ska antas av kommissionen. Dessa tekniska standarder ska komplettera direktiv och förordningar eller stödja genomförandet av dem. Utfärda generella riktlinjer och rekommendationer till nationella behöriga myndigheter eller säkerställa att unionsrätten tillämpas på samma sätt. En myndighet eller ett institut som inte följer en riktlinje eller en rekommendation ska förklara sig. Utfärda rekommendationer till en nationell behörig myndighet som anser bryter mot unionsrätten. Utfärda en konfidentiell rekommendation till rådet om att den ska utfärda en rekommendation om att det är en krissituation. i tvister mellan nationella behöriga myndigheter i olika medlemsstater. Om myndigheterna ändå inte kommer överens får fatta ett beslut som löser tvisten (bindande medling). Om en nationell myndighet inte rättar sig efter beslutet får fatta ett beslut riktat till institut. Beslut som fattas får dock inte inkräkta på medlemsstaternas finanspolitiska ansvarsområde. Vid krissituationer har också en icke-bindande medlings- roll. Samordna de nationella behöriga myndigheternas arbete, särskilt i en krissituation. Följa upp varningar och rekommendationer som har riktats till eller nationella myndigheter. De nationella myndigheterna ska lämna de upplysningar som vill ha. Initiativ med anledning av krisen Kommissionen ska offentliggöra en första översyn av den europeiska tillsynsstrukturen . Det är ett antal områden som ska utvärderas, bland annat frågan om direkt tillsyn över institutioner eller infrastrukturer med alleuropeisk räckvidd. har inte några sådana uppgifter men Europeiska värdepappers- marknadsmyndigheten () har direkt tillsyn över kredit- värderingsinstitut12och transaktionsregister.13 består av tillsynsstyrelsen, förvaltnings- styrelsen, ordföranden, den verkställande direktören och en över- klagandenämnd. Ordföranden och den verkställande direktören är heltidsanställda. De personer som ingår deltar i EBA:s arbete ska vara oberoende när de utför sina uppgifter, dvs. de får inte ta emot instruktioner.14 I styrelsen ingår cheferna för de nationella tillsynsmyndigheterna för kreditinstitut. Dessa har rösträtt. Ordföranden, företrädare för kommissionen, ECB och ESRB samt de andra två europeiska tillsynsmyndigheterna ingår också i styrelsen men saknar rösträtt. De nationella tillsynsmyndigheter som inte är centralbanker får ta med sig en företrädare för sin centralbank, men har då inte rösträtt. ska också ha en bankintressentgrupp som ska som regel höras innan beslutar tekniska standarder, riktlinjer eller rekommendationer. Bankintressentgruppen får också avge yttranden och lämna råd till . 6.2.2Ändringar av kapitaltäckningsreglerna (CRD IV) Enligt de EU-regler som gäller för kreditinstitut och värdepappersbolag (institut) ska de ha ett visst buffertkapital mot oförutsedda förluster, i form av s.k. kapitaltäckning, och ha en begränsad storlek på sina exponeringar, t.ex. sin utlåning, mot andra aktörer. Det ställs också krav på att instituten ska kunna 12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 513/2011 av om ändring av förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut. 13Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av om OTC- derivat, centrala motparter och transaktionsregister. 14Alla personer som deltar ska vara oberoende men det finns också bestämmelser om opartiskhet för tillsynsstyrelsen, förvaltningsstyrelsen och överklagandenämnden. För tillsynsstyrelsen och förvaltningsstyrelsen innebär bestämmelserna om opartiskhet att de ska agera uteslutande i unionens intresse. För överklagandenämnden tar de dock sikte de inte ska vara jäviga. Initiativ med anledning av krisen hantera sina risker. Vidare ska tillsynsmyndigheterna ha särskilda befogenheter inom ramen för sin tillsyn. Bestämmelser om detta finns i direktiv bl.a. 2006/48/EG15 (kreditinstitutsdirektivet) och 2006/49/EG16 (kapitalkravsdirektivet). Kreditinstitutsdirektivet innehåller även regler om auktorisation och tillsyn över kredit- institut. Direktiven baseras på de internationella s.k. Baselreglerna men är anpassade för att tillgodose vissa europeiska nationella villkor. Bland annat med anledning av finanskrisen har kreditinstituts- och kapitaltäckningsdirektiven ändrats två gånger. De ändringar som har gjorts syftar bl.a. till att hantera vissa problem som uppdagades under finanskrisen. Det har inneburit nya regler om bl.a. värdepapperisering och ersättningssystem samt ett högre kapitalkrav för marknadsrisker. Dessa regler har redan införlivats med svensk rätt, och berörs inte närmare här. Här ges i stället en översiktlig beskrivning av det förslag till nya rättsakter – en förordning och ett direktiv – som kommissionen föreslog , det s.k. CRD IV, och som ska ersätta de nuvarande direktiven.17 Även CRD IV baserar sig på överenskommelser inom ramen för Baselsamarbetet. CRD IV innehåller såväl ett förslag till direktiv som till förordning. Exakt vilket innehåll dessa föreslagna rättsakter ska ha förhandlas fortfarande mellan och rådet. Det dröjer alltså ytterligare innan deras slutliga innehåll och ikraftträdande är kända. Införlivandet av de nya rättsakterna behandlas av en särskild utredare.18 15Europaparlamentets och rådets direktiv /48/EG av om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (omarbetning). 16Europaparlamentets och rådets direktiv /49/EG av om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (omarbetning). 17Förslag till och rådets direktiv om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag samt om ändring av och rådet direktiv /87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat (KOM(2011) 453 slutlig) och Förslag till och rådets förordning om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag (KOM(2011) 452 slutlig). Initiativ med anledning av krisen Avsikten med förordningen är att skapa en Single Rulebook, dvs. samma regelverk i alla medlemsstater, men det finns i vissa avseenden flexibilitet för medlemsstaterna. Förordningens inne- håller de regler som ställer konkreta krav på institutens finansiella styrka, bl.a. regler om kapitaltäckning och stora exponeringar. Några av de ändringar som föreslås beskrivs i det följande. Enligt gällande rätt ska instituten ha en viss buffert, den s.k. kapitalbasen, för att skydda sig mot kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker i verksamheten. Förordningen innehåller olika metoder för att beräkna hur stort kapitalet behöver vara för att skydda sig mot dessa risker (kapitalkravet).19 Dessa metoder utgår från risken i en tillgång eller en verksamhet. Ett institut ska som regel ha en kapitalbas som är åtminstone lika stor som av kapitalkravet. En erfarenhet från finanskrisen är att det buffertkapital (kapitalbasen), som instituten hade för att skydda sig mot förluster i verksamheten var för liten och av för dålig kvalitet. I förordningen finns därför ändringar som i huvudsak innebär en skärpning av vad som får räknas in i kapitalbasen. Dessutom föreslås regler som innebär att en större andel av kapitalbasen än tidigare ska bestå av kapital av bästa kvalitet, dvs. Dessutom höjs i praktiken kapitalbaskravet eftersom det införs krav på att instituten ska ha buffertar utöver kapitalkravet som saknar motsvarighet i gällande rätt. Vissa ändringar av hur kapitalkravet ska beräknas föreslås också. Beräkning av skuldsättningsgraden (leverage ratio) Åren före den finansiella krisen karakteriserades av en allt för hög uppbyggnad av institutens exponeringar i relation till kapitalbasen (leverage). Under den finansiella krisen tvingade förluster och 19 Här ingår även kapitalbaskraven för stora exponeringar som överskrider vissa gränsvärden. Initiativ med anledning av krisen bristen på likviditet instituten att minska hävstången . I förordningen föreslås bestämmelser om beräkningen av den s.k. skuldsättningsgraden. Vid beräkningen av skuldsättningsgraden, tar man, skillnad från de traditionella kapitalkraven, inte hänsyn till de olika tillgångarnas risk. Under den finansiella krisen fick bankerna likviditetsproblem, trots att man, utifrån reglerna, hade tillräckligt med kapital. Problemen för vissa banker berodde på misstag i hanteringen av likviditetsrisken. Det har därför införts regler om likviditetshantering och tillsyn. För att ytterligare förstärka likviditetsregelverket föreslås i förordningen dels bestämmelser om ett likviditetstäckningskrav, dels om rapportering av stabil finansiering. Konkreta krav på hur dessa likviditetskrav ska uppfyllas förväntas dock tidigast . Det föreslagna direktivets tyngdpunkt ligger på auktorisation och tillsyn över kreditinstitut, tillsynsmyndigheternas befogenheter, sanktioner, informationsutbyte, sekretess etc. men det innehåller även vissa rörelseregler, bl.a. bestämmelser om några olika kapitalbuffertar. Även om direktivet är nytt, har merparten av reglerna hämtats från kreditinstitutsdirektivet. Helt nya bestämmelser som föreslås i direktivet är bestämmelser om bolagsstyrning, sanktioner, beroendet av externa kreditvärderingsinstitut samt kapitalbuffertar. beslutade kommissionen att lägga fram ett förslag till och rådets direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och rekonstruktion (recovery and resolution) av kreditinstitut och värdepappersföretag.20 Direktivförslaget inne- 20 COM(2012) 280 final. Initiativ med anledning av krisen håller i huvudsak bestämmelser som syftar till att via mer aktivt förberedelsearbete begränsa risken för att ett individuellt företag får problem och, om det ändå sker, att det finns ett regelverk för rekonstruktion och avveckling, som ska vara ett alternativ till konkurs. Som ett led i det förberedande arbetet ska det exempelvis upprättas återhämtnings- och rekonstruktionsplaner för alla finansföretag som berörs. Det resolutionsförfarande som förhandlas inom EU ska tillämpas när ett institut fallerar eller är på väg att fallera och det finns risker för den finansiella stabiliteten eller för något annat samhällsintresse som motiverar att institutet inte avvecklas genom konkurs. Om det inte finns några vägande samhällsintressen som motiverar detta speciella förfarande ska företaget hanteras enligt gängse konkurslagstiftning. I varje medlemsstat ska det utses en ansvarig myndighet som kommer att få långtgående befogenheter. Myndigheterna i de olika medlemsstaterna ska ha ett nära samarbete via kollegier. Den europeiska banktillsynsmyndigheten () får vidare en framträdande roll i det gränsöverskridande samarbetet. Direktivförslaget behandlar också många andra frågor som uppkommer när man skapar en ny insolvensordning för kapital- krävande företag med internationella förgreningar. Förslaget innehåller dessutom ett förslag om s.k. bail-in, dvs. skuldned- skrivning eventuellt i kombination med konvertering till aktier. 6.3Ny reglering i några andra länder I detta avsnitt beskriver vi utvecklingen av det krisförebyggande arbetet i de nordiska länderna med undantag av samt och . Vi börjar med utvecklingen i som har varit tidigt ute med nya strukturer för arbetet med finansiell stabilitet. Med utgångspunkt från erfarenheterna från den finansiella krisen har gjort en översyn av sin organisationsstruktur för finansiell stabilitet. En grundtanke bakom den nya strukturen är att återföra mycket av den finansiella tillsynen till . Initiativ med anledning av krisen Banken har ett författningsmässigt ansvar för den finansiella stabiliteten och är även ansvarig för tillsynen över den finansiella infrastrukturen (betalningssystem, avvecklingssystem och centrala motparter) och är krishanteringsmyndighet. Före krisen var tre fristående myndigheter – , tillsynsmyndigheten () och – kollektivt ansvariga för den finansiella stabiliteten. Det system som skapas och som förväntas vara ikraft fullt ut , består i stora drag av en kommitté för makrotillsyn, en mikrotillsynsmyndighet för institut som är centrala för den finansiella stabiliteten och en marknadstillsynsmyndighet: , (FPC) ska ansvara för makro- tillsyn, dvs. tillsynen över det finansiella systemets stabilitet och motståndskraft. FPC ska vara placerad i den brittiska central- banken, . Mikrotillsyn, dvs. företagsspecifik tillsyn av finansiella institut som hanterar väsentliga risker i sina balansräkningar – i huvudsak institut som tar emot insättningar, samt försäkringsbolag - ska skötas av en undermyndighet (formellt ett dotterbolag) till , the Regulation Authority, (PRA). Ansvaret för tillsynen över bl.a. uppföranderegler, konkurrens- aspekter och konsumentskydd ska skötas av Financial Conduct Authority, (FCA). FCA är en myndighet som är fristående från . FPC kommer att inrättas som en kommitté i under dess styrorgan Court of Directors. FPC kommer att ha tolv medlemmar: Sex ledamöter ska hämtas internt från (däribland centralbankschefen och de tre vice centralbankschefer som är ansvariga för penningpolitik, finansiell stabilitet och tillsynen (PRA). Fem ledamöter som ska vara externa, -den verkställande direktören för , -fyra personer utsedda av finansministern Initiativ med anledning av krisen en medlem från (Treasury), men denne ska inte ha någon rösträtt. Centralbankschefen ska vara ordförande i kommittén. får ge FPC riktlinjer för dess arbete. FPC ska svara på en sådan framställning och förklara hur den avser att beakta synpunkterna. Både riktlinjerna och svaret kommer att publiceras. FPC kommer att ges ett antal befogenheter när den har identifierat en systemrisk: 1.Offentliga uttalanden och varningar. 2.Påverka policyn för makrotillsyn i och internationellt. 3.Vidsträckt möjlighet att utfärda rekommendationer till den finansiella sektorn, till relevanta europeiska och internationella institutioner och till andra nationella organ än till PRA och FCA. 4.Till PRA och FCA utfärda rekommendationer som myndigheterna antingen ska följa eller lämna en förklaring till varför den inte följs (comply or explain), bindande anvisningar om att myndigheterna ska använda vissa verktyg som finns angivna i sekundärlagstiftningen. När det gäller verktyg som klassas som makrotillsynsverktyg kan FPC besluta om hur och när dessa ska användas men också ge rekommendationer om andra verktyg. För att FPC ska få lägga till ett instrument i lådan av makrotillsynsverktyg krävs godkännande av . FPC får dock inte använda dessa verktyg mot enskilda institut. På uppdrag av lämnade FPC förslag på verktyg som FPC anser att det bör ha i sin verktygslåda inledningsvis. Dessa verktyg är kontracykliska kapitalbuffertar, sektoriella kapitaltäckningskrav och skuldsättnings- grader (leverage ratio).21 21 Se vidare kapitel 10. Initiativ med anledning av krisen Deltagande i den europeiska tillsynsstrukturen är representerad i ESRB. PRA, som bedriver tillsynen av banker och försäkringsföretag, deltar i och . FCA representerar i . (Treasury) fortsätter att representera i politiska förhandlingar om EU-direktiv och förordningar. En koordinationskommitté inrättas bestående av medlemmar från FCA, PRA och med som ordförande i syfte att tillförsäkra att den brittiska förhandlings- positionen i internationella sammanhang inom området finansiella tjänster är konsekvent. presenterade en norsk arbetsgrupp sin rapport Organisering av og virkemidler for makroovervåkning av det finansielle systemet Arbetsgruppen bestod av deltagare från , och . Arbetsgruppen diskuterar bl.a. några olika modeller för makrotillsyn och föreslår en modell för den kontracykliska kapitalbufferten. Den beskriver vidare förhållandet mellan kontracykliska kapitalbuffertar och utövande av penningpolitik och förhållandet mellan kontracykliska kapitalbuffertar och tillsynsmyndigheternas pelare II-värdering. Arbetet med finansiell stabilitet i är delat mellan , och den norska tillsyns- myndigheten . Det är som har det övergripande ansvaret för att övervaka den finansiella stabiliteten och som anger ramvillkor för finansbranschen. och Finanstilsynet ska var för sig medverka till att det finansiella systemet är robust och effektivt, Finanstilsynet genom tillsyn över enskilda företag med befogenhet att ingripa om förtagets stabilitet är hotad eller om det i andra avseenden inte följer reglerna. har ansvaret för att övervaka det finansiella systemet som helhet och har möjlighet att ge nödkredit. Ett forum för utbyte av information, diskussion av läget vad avser finansiell stabilitet och Initiativ med anledning av krisen för koordinering av krisberedskap finns. Normalt hålls två möten , men oftare vid behov. Strukturen har med andra ord stor likhet med den svenska. Den norska rapporten skissar på fyra möjliga modeller för hur makrotillsynen skulle kunna organiseras i . Modellerna är primärt inriktade på beslut om kontracykliska kapitalkrav och eventuella andra diskretionära konjunkturella verktyg. Nedan beskrivs deras olika egenskaper och deras för- och nackdelar, så som de definierats i den nämnda rapporten. Modell 1: Bygger på existerande ordning. Det innebär att nivån på kontracykliska kapitalkraven skulle fastställas i en föreskrift från baserat på underlag från och Finanstilsynet. Fördelar: Bygger på ett befintligt system som visat sig väl- fungerande. Nackdelar: Oklar ansvarsfördelning (beslut fattas av , och på sina respektive områden) och följaktligen svårt med ansvarsutkrävande. Råd från Finanstilsynet respektive kan komma att grunda sig på olika värderingar av den ekonomiska utvecklingen. Beslut om kontracykliska kapitalbuffertar saknar avstånd till politiskt inflytande. Modell 2: Råd om makrotillsynsåtgärder (comply or explain) ges av för beslut av Finanstilsynet. Fördelar: Beslutsunderlag som utarbetas av ett organ för att användas av ett annat kan bli mer omfattande än ett internt underlag och Finanstilsynets kunskap om enskilda institutioner blir beaktat. Nackdelar: All relevant mikroinformation måste göras till- gänglig för på förhand för att ingå i besluts- underlaget. Samma problem med ansvarsfördelningen som modell 1. Finanstilsynet måste kunna värdera och bedöma Banks råd vilket medför att det måste byggas upp Initiativ med anledning av krisen motsvarande kompetens inom Finanstilsynet vilket kan medföra en osäkerhet ex ante om beslutsunderlag för det slutliga beslutet. Finanstilsynet är ett organ under och dess oberoende kan därför ifrågasättas. Modell 3: Beslutsunderlag och beslutsfattande i . Fördelar: Klar ansvarsplacering med beslutsunderlag och beslutsfattande i samma organ. Samlad kompetens inom . Oberoende vad gäller penningpolitiken bidrar till tro- värdighet även beträffande makrotillsyn. Nackdelar: Kritik i arbetet med makrotillsyn kan spilla över på förtroendet för penningpolitiken. Det kan bli svårare att dra full nytta av Finanstilsynets kompetens och insikt om företags- specifika förhållanden Modell 4: . En kommitté upprättas med befogen- heten att fatta beslut om ett eller flera makroverktyg. I skulle denna kommitté kunna bestå av representanter för , och , eventuellt kompletterat med fristående/oberoende medlemmar. Fördelar: En kommitté med denna sammansättning kan ge en bredare belysning av aktuella frågeställningar Den bidrar också, i likhet med modell 2, till att ta tillvara Finanstilsynets kunskap om enskilda institutioner. Nackdelar: Oklart vad gäller ansvar i förhållandet mellan kommittén och de institutioner som är representerade i denna. Det är vidare inte säkert att modellen medför en god avvägning mellan målet för penningpolitiken och målet för den kontra- cykliska kapitalbufferten. Ansvaret för den kontracykliska kapitalbufferten Den norska arbetsgruppen hade som ett av sina uppdrag att ge förslag på vilken myndighet som ska ha beslutsansvaret när det gäller den s.k. kontracykliska kapitalbufferten som är en del av CRD IV. Rapporten föreslog att , , får ansvaret för de kontracykliska kapitalbuffertarna, både vad gäller att utarbeta beslutsunderlag och att fatta beslut om dess Initiativ med anledning av krisen tillämpning (Modell 3). Men arbetsgruppen var inte enig; två leda- möter (som representerade Finanstilsynet) ansåg att Finanstilsynet tillsammans med ska utarbeta beslutsunderlagen och att ska besluta om dess tillämpning alternativt delegera beslutsrätten till Finanstilsynet. Regeringen uttalade att underlagen för beslut om de kontracykliska kapital- buffertarna ska utarbetas av i samarbete med Finanstilsynet medan beslutsrätten, till en början, ska ligga på Finansdepartementet.22 har tillsatt tre olika kommittéer på finansmarknads- området som har lämnat eller förväntas lämna sina rapporter under 2012.23 lämnades rapporten om etablering af et systemisk risikoråd i Danmark.24 förväntas rapporter som behandlar dels systemviktiga institut, dels finanskrisens orsaker. Kommittén föreslår att ett systemriskråd etableras där de myndigheter som arbetar med finansiell stabilitet i ska vara representerade, samt ett antal externa experter som utses av regeringen efter hörande av . De myndigheter som kommer att vara representerade är , Finanstilsynet och tre departement: Ehrvervs- og , , och Ekonomi- og . föreslås bli rådgivande. Rådet ska identifiera och övervaka risker, och ska kunna uttala sig om finansiella frågor såsom finansiell reglering. Rådets uttalanden ska kunna vara av olika styrka; som observation, varning och hemställan. Rådet bör bl.a. kunna komma med hemställningar om exempelvis kontracykliska kapitalbuffertar, 22Financial Markets Report 2011-2012, (), . 23Kommissorium for Udvalg om Struktur for Finansielt Tilsyn i , , Kommissorium for Utvalg om Systemisk Viktige Finansielle Institutioner i , 12januari 2012, Kommissorium for udvalg om finanskrisens årsager som i stort har följande uppdrag . 24Rapport om etablering af et systemisk risikoråd i , . Initiativ med anledning av krisen riskvikter på kreditinstituts exponeringar, krav på kreditinstituts finansiering och likviditet, och införande av skuldsättnings- begränsningar. Rådet bör vidare höras om varningar eller rekommendationer som utfärdats av ESRB. Rådet ska kunna kommunicera sina observationer och varningar till specifika parter eller till allmänheten. Rådets uttalanden med förslag om hantering av systemrisker ska kunna rikta sig till Finanstillsynet och samt, om det är fråga om lagstiftning, till regeringen. Rådets bedömningar och uttalanden ska som huvudregel vara offentliga. För att undvika intressekonflikter föreslås departementens representanter endast få talerätt i förhållande till uttalanden som riktar sig till regeringen. Detsamma förslås gälla Finanstilsynet (endast talerätt i uttalanden till regeringen) eftersom myndigheten på uppdrag av Ehrvervs- og vaekstministerien utarbetar finansiell lagstiftning. chef ska vara ordförande i rådet. Rådet ska sträva efter konsensus för att ge styrka åt sina uttalanden. I beslutsfrågor har ordföranden utslagsröst.