sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Utredningens förslag har förutsättningar att bidra till en positiv påverkan på sysselsättningsgraden för grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. Förslagen antas därmed bidra till att integrationspolitiska mål nås. Detta sker genom att myndigheterna i högre utsträckning inkluderar sociala hänsyn i upphandlingarna, som t.ex. krav att en viss andel långtidsarbetslösa engageras i upp- handlade entreprenader. Likaså kan förslagen bidra till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män genom kravställande m.m. Inköpssamverkan (avsnitt 3.5) Samordnade ramavtalsupphandlingar har en betydande potential att effektivisera den offentliga sektorns inköp av varor och tjänster och därmed generera besparingar. För det första kan de deltagande myndigheterna genom inköpssamverkan – via större volymer – i regel uppnå bättre inköpsvillkor än vad som är möjligt på egen hand. För det andra innebär samordningen av inköpen att transaktions- kostnaderna reduceras. Sist, men inte minst, höjs i regel kom- petensnivån genom att den tillgängliga kompetensbasen breddas vilket bidrar till bl.a. högre kvalitet i upphandlingarna. När de samordnade ramavtalen ökar i omfattning frigörs resurser ute på myndigheterna. Myndigheterna ska fortsatt kunna genomföra anskaffningar på egen hand, dock sker det ofta med högre transak- tionskostnader som följd. Men sådana beslut bör vara resultatet av genomtänkta val. Genom förslaget att kraven skärps på de statliga myndigheternas avstegsanmälan från de statliga ramavtalen, tvingas myndigheterna att tänka mer strategiskt kring olika upphandlings- beslut. Kravet genererar inga nya kostnader för myndigheterna, snarare tvärtom. Ju säkrare den prognostiserade försäljningen på ett statligt ramavtal kan göras, desto enklare blir det för leverantörerna att lämna konkurrenskraftiga anbud. Enligt bedöm- ning är risken inte särskilt stor för att små och medelstora företag ska missgynnas av en mer strategisk användning av inköpssamordning. Undersökningar visar att mindre företag är väl representerade bland leverantörerna som omfattas av inköpscentralernas ramavtal (se kap. 9). Detta förhållande är bl.a. en konsekvens av inköps- centralernas förmåga att ta tillvara konkurrensen genom att t.ex. dela upp upphandlingarna i mindre delar. Nytt förfarande – ramavtal med ökade möjligheter att beakta den enskildes särskilda behov och val (avsnitt 4.5) förslag innebär att upphandlande myndigheter ska kunna ge enskilda personer, som har rätt till en vara eller tjänst, en möjlighet att välja bland de leverantörer som har tecknat ramavtal där samtliga villkor från början är fastställda. Vidare ska avropen kunna följa av en professionell bedömning av den enskildes särskilda behov. Dessa grunder ska kunna kom- bineras med exempelvis en rangordning av leverantörerna. Det är den upphandlande myndigheten som bedömer om varan eller tjänsten lämpar sig för ett dylikt ramavtal. Om en upphandlande myndighet bestämmer sig för att använda ett ramavtal med de föreslagna avropsgrunderna har detta främst konsekvenser för enskilda och då i positiv bemärkelse. Utredningen understryker behovet av att lämna information som möjliggör valet. Informationsskyldighet följer också av annan lagstiftning, främst hälso- och sjukvårdslagen, och frågan är även föremål för arbete och lagstiftningsarbete i . För att underlätta de upp- handlande myndigheternas arbete med information till enskilda föreslår dock utredningen att lämpliga statliga myndigheter utvecklar och administrerar ett metodstöd. Då den enskildes val eller behov avgör avropet innebär ord- ningen inga kvantitativa garantier för leverantörerna. Det gör å andra sidan inte flertalet ramavtal där rangordning tillämpas heller. Som regel är det den leverantör som rankats etta, eller möjligen till- sammans med tvåan, som får leverera de största volymerna. förslag om valfrihet för brukaren uppmuntrar leverantörerna, att metodiskt arbeta med att förbättra kvaliteten på sina varor och tjänster och därmed öka sina möjligheter att uppfattas som en attraktiv leverantör och tilldelas kontrakt inom ramavtalet. Höjda gränser för direktupphandling (avsnitt 4.3) I utredningens uppdrag ingår att föreslå åtgärder som kan förbättra den offentliga upphandlingens samhällsekonomiska effektivitet. Utredningen uppmärksammades tidigt på att nuvarande gränser för direktupphandling inte ligger på en samhällsekonomisk optimal nivå. Utredningen föreslår att gränserna för direktupphandling höjs. Som bakgrund till förslaget ligger bl.a. en analys genomförd av professor , en motsvarande norsk utvärdering/ analys samt efter jämförelse med de nordiska grannländernas belopps- gränser. Höjda gränser för direktupphandling innebär totalt sett reducerade kostnader för de upphandlande myndigheterna och enheterna. Höjda gränser leder också till att transaktionskostnaderna sänks för företagen. De undersökningar som finns visar att företagens andel kan uppgå till så mycket som av de totala transaktionskostnaderna för upphandlingar, över EU:s tröskel- värden, som genomförs i enlighet med och . Höjda beloppsgränser leder till att upphandlande myndigheter och enheter kan ge större prioritet åt upphandlingar som omfattar stora värden och som därmed ofta är mer komplexa. Förutsätt- ningarna för goda affärer för det allmänna förbättras. Det bör understrykas att samtliga inköp hos en myndighet är förenade med transaktionskostnader, således även direktupphandlingar. Den analys som professor utfört för utredningens räkning visar på stora skillnader i den tid det tar att använda de olika för- farandena som finns inom . Vissa arbetsmoment måste göras oavsett upphandlingens värde – som till exempel behovs- och marknadsanalys. Holms analys visar dock att tidsåtgången är väsentligt lägre för direktupphandlingar. Direktupphandlingar blir som regel inte föremål för över- prövning, eftersom överprövning inte får ske efter det att avtal har slutits och någon skyldighet att iaktta avtalsspärr inte finns vid direktupphandlingar. Enligt utredningens undersökningar tar en överprövning i genomsnitt i anspråk för en upp- handlande myndighet. Dessvärre går det inte av statistik att specifikt fastställa hur många upphandlingar som överprövas i spannet 284 000–. Därför är det inte heller möjligt att göra en säker bedömning av hur många färre över- prövningsmål en höjning av direktupphandlingsgränsen kan leda till. Utredningen gör dock bedömningen att förslaget om höjda gränser för direktupphandling kommer att leda till en minskning av antalet överprövningar och därmed även i detta avseende spara tid och resurser hos upphandlande myndigheter, enheter och hos domstolarna. Utredningen föreslår att direktupphandlingar som uppgår till värden mellan och gränsbeloppen ska dokumenteras. Det ska ske på så sätt att alla väsentliga omständigheter dokumenteras. Det saknas skäl för att ta fram särskilda definitioner av begrepp kopplade till direktupphandlingar. Det saknas vidare anledning att ta fram särskilda modeller för beräkning av kontraktsvärdet som uteslutande ska tillämpas vid direktupphandlingar. Utredningen bedömer att den föreslagna dokumentationsplikten kan hjälpa och stödja upphandlande myndigheter och enheter vid beräkningen av kontraktsvärden. Det föreligger redan skyldigheter att diarieföra handlingar vilket innebär att den av utredningen föreslagna dokumentationsplikten är en formaliafråga.2 Detta kommer därför inte, på kort sikt, att påverka kostnaderna annat än marginellt. På lång sikt bedöms kostnaderna inte öka alls. Dokumentationen kan också vara ett stöd för upphandlande myndigheter och enheter att få en överblick över sina direktupphandlingar, hur de genomförs samt vilka värden de omfattar. Enligt utredningens bedömning vänder sig de flesta upphandl- ande myndigheter till fler än en leverantör även i samband med direktupphandlingar. De fall då prisjämförelser inte görs eller då flera offerter eller prisförslag inte infordras torde främst före- komma i samband med inköp till ringa belopp. Utredningens förslag innebär en förenkling av reglerna om direktupphandling på så sätt att de faktiska gränserna anges i lagen i stället för som var fallet genom angivande av en procent- sats med en hänvisning till en förordning. En i respektive LUF fastställd gräns är tydlig och lätt att komma ihåg. Eftersom utrymmet ökar för de upphandlande myndigheterna och enheterna att på ett flexibelt sätt genomföra direktupp- handlingar, är det utredningens uppfattning att det kan leda till ökade möjligheter för de små och medelstora företagen att få kontrakt. Det finns naturligtvis en risk för att resultatet blir det motsatta, dvs. om de upphandlande myndigheterna och enheterna avstår från att aktivt arbeta för att ta tillvara konkurrensen. Detta gäller dock för offentlig upphandling i stort. Utredningens utgångspunkt är att upphandlande myndigheter och enheter som huvudregel bör tillfråga flera leverantörer även vid direktupp- handlingar. Upphandlingsstödjande åtgärder, för att främja att konkurrensen tas till vara även för direktupphandlingar och för motverkande av korruption, är också av central betydelse. Utred- ningen föreslår även att bestämmelsen om att upphandlande myn- digheter och enheter vid behov ska anta riktlinjer för genom- förande av direktupphandlingar, återinförs i och . Utredningens erfarenheter visar att flertalet upphandlande myn- digheter och enheter har antagit riktlinjer för hur direktupphandlingar ska genomföras. De föreslagna åtgärderna innebär därför inte någon ytterligare administrativ börda för upphandlande myndigheter och enheter. Utredningen föreslår att gränserna för direktupphandling samt dokumentationsplikten ska utvärderas när de varit i kraft . 2 Diarieföringen styrs som tidigare angetts bl.a. av 10 § FL och 4 kap. OSL. Förhandlat förfarande under konkurrens (avsnitt 4.2) Ökad användning av dialog och förhandling i offentliga upp- handlingar stärker förutsättningarna för den goda affären. Upp- handlingsutredningen bedömer att mer dialog och förhandling kommer att resultera i bättre anpassade varor och tjänster, inklusive ökade möjligheter för nya och innovativa lösningar som bättre matchar upphandlande myndigheters och enheters behov. Konse- kvenserna för företagen bedöms i sin helhet som positiva, inte minst de som representerar innovativa lösningar.3 Förslagen bedöms inte vara förenade med några kostnader. Godkända annonsdatabaser (avsnitt 4.4) I 15 kap. och anges att annonsering ska ske i en allmänt tillgänglig databas utan att det närmare framgår vilka dessa är. De upphandlande myndigheterna och enheterna får själva välja i vilken annonsdatabas publiceringen ska ske. förslag innebär att all annonsering enligt 15 kap. och ska ske i godkända databaser. Utredningen har under utformandet av förslaget särskilt beaktat småföretagarperspektivet. Förslaget baseras på att säkerställa ökad tillgänglighet till upphandlingsannonserna med syftet att upp- handlande myndigheter och enheter ska kunna bättre tillvarata konkurrensen på marknaden. Förbättrad tillgång till upphandlings- annonserna bedöms leda till att små och medelstora företags möjligheter att vara med och tävla om kontrakt ökar. påverkar förslaget positivt den grupp av företag, vilka utgörs av både små och stora företag, som tillhandahåller upphandlings- annonser. Förutom att öka tillgängligheten och därmed konkurrensen är motivet till förslaget kopplat till utredningens uppdrag att föreslå en förbättrad upphandlingsstatistik. Gruppen, som på ett heltäckande sätt tillhandahåller upphand- lingsannonser, består av tre företag. utgör publiceringen av upphandlingsannonserna endast en del av företagens verksamhet. Det finns utöver de tre nämnda företagen ett antal företag som till- handahåller delar av upphandlingsannonserna, t.ex. regionalt eller inom en viss bransch. 3 I övrigt hänvisas till , , som i denna del ansvarar för genomförandet av förlagen till nya upphandlingsdirektiv. Utredningens förslag om ett godkännande av annonsdatabaser bedöms inte medföra några finansiella konsekvenser för företagen. Utredningen bedömer inte att det finns behov av att avgifts- finansiera förslaget. Det ska således vara avgiftsfritt att ansöka om att bli en godkänd annonsdatabas. För de företag som tillhandhåller samtliga annonser innebär förslaget inga faktiska konsekvenser, bl.a. eftersom det inte krävs några nya investeringar för att ansöka om att bli en godkänd annonsdatabas. Företag som är nya på den aktuella marknaden och som önskar etablera sig som en godkänd annonsdatabas måste däremot göra en del investeringar. Det är emellertid inte en konsekvens av förslag utan följer av förhållandena som råder på marknaden. Utredningens förslag innebär en del administrativa konsekvenser för företagen. De måste ansöka om godkännande och redovisa att de uppfyller förutsättningarna samt leverera statistik till den statistikansvariga myndigheten. Enligt utredningens bedömning innebär detta emellertid ringa arbete. Det ligger också i företagens intresse att annonserna är av hög kvalitet eftersom deras tjänste- utbud till stor del utgår från annonserna. Utredningens förslag begränsar inte antalet företag som kan godkännas som annonsdatabaser. De krav som utredningen ställer på företagen rör inte deras finansiella styrka, omsättning eller liknande utan endast att annonserna ska ha en viss kvalitet, bl.a. i syfte att statistik av god kvalitet kan levereras till den ansvariga myndigheten. Det måste också vara tydligt för intressenterna att databasen är godkänd. Med intressenter avses här presumtiva anbuds- givare, upphandlande myndigheter och enheter. Koncentration av upphandlingsmål till färre domstolar (avsnitt 5.1.4) Förslaget kan initialt innebära kostnader för staten genom att lokalfrågor och personalbehov måste ses över. Eftersom utred- ningen i förslaget inte närmare diskuterar vilka domstolar som kan komma ifråga går det heller inte att göra någon exakt beräkning av sådana kostnader då dessa bl.a. beror på var målen kommer att hanteras. menar att kon- centrationen inte nödvändigtvis måste ske till de största förvaltnings- rätterna och därmed inte heller de största städerna. valet göras utifrån att förvaltningsrätterna ifråga har rimliga förutsättningar att anställa kompetent personal. Upphandlingsmålen kan t.ex. placeras vid förvaltningsrätter nära lärosäten som erbjuder utbildning eller forskning inom ämnesområdet offentlig upphandling. En specialisering genom koncentration antas innebära förkortade handläggningstider och ökad effektivitet genom att erforderlig kompetens samlas. bedömer därför att kostnaderna inte kommer att öka för domstolarna, snarare tvärtom. Det förutsätter dock att resurserna kan omfördelas mellan domstolarna. När målen koncentreras till en kammarrätt försvinner risken för motstridiga domstolsutslag (eller vad som uppfattas som mot- stridiga domar). En mer enhetlig rättspraxis kommer sannolikt att leda till att överprövningarna och kostnaderna minskar. Som pekar på leder rättslig osäkerhet och stoppade upphandlingar till att myndigheterna väljer till- vägagångssätt som minskar risken för överprövning. Det sker bl.a. genom att de upphandlande myndigheterna fokuserar mer på att ställa krav och utvärdera enligt lägsta pris i stället för att beakta kvalitetskriterier i anbudsutvärderingen. Denna utveckling riskerar att försvåra för de företag som vill konkurrera med sina mest kvali- tativa och innovativa produkter. Flera företag uppger att de av detta skäl avstår från att lämna anbud. Sammanfattningsvis leder detta till att konkurrensen i upphandlingarna gradvis försämras och att den goda affären blir lidande. En koncentration till färre förvaltnings- rätter och en kammarrätt bör därför med tiden bidra till ökad konkurrens och lägre kostnader för offentlig sektor som helhet samt för näringslivet. Sysselsättningen kan påverkas positivt på de orter till vilka upp- handlingsmålen koncentreras. Dessa orter – särskilt om de knyts till lärosäten med utbildning och forskning inom ämnesområdet offentlig upphandling – förväntas lättare kunna behålla personer med rätt kompetens. Koncentrationen av upphandlingsmålen kommer i princip inte att ha någon påverkan på den offentliga servicen, dvs. tillgänglig- heten till domstolar, i olika delar av landet. Domstolsprocessen i upphandlingsmål är nämligen så gott som uteslutande skriftlig. Det handlar i sådana fall om resor till enstaka muntliga förhandlingar. Direktupphandling under överprövning (avsnitt 5.4.1) Förslaget legaliserar direktupphandling en upp- handling är föremål för överprövning. Upphandlande myndigheter och enheter i stat, kommun och landsting eller privat sektor riske- rar därmed inte att göra otillåtna direktupphandlingar med en eventuell ogiltighetstalan eller upphandlingsskadeavgift som följd. De reella kostnaderna för upphandlingarna förväntas inte ändras. I synnerhet kommuner och landsting har många obligatoriska uppgifter som innefattar viktig offentlig service som måste full- följas. Bedömningen är därför att förslaget om direktupphandling i samband med en överprövning är särskilt värdefullt för kommunala upphandlande myndigheter. Enskilda medborgare slipper också vänta på eventuella nyttotjänster och – varor även om en upp- handling stoppas under en domstolsprövning. Förslaget gör det mer rättssäkert för företag att ingå kontrakt för överprövning. Några extra kostnader för företagen uppkommer inte. Det föreslagna undantaget kommer sannolikt att minska antalet leverantörer som använder överprövning som ett affärsstrategiskt verktyg. Förslaget bidrar därmed till en sundare konkurrens. Medling för strukturella problem (5.5) Förslaget om en medlingsfunktion innebär att det samordnade upphandlingsstödet ges en ny uppgift vilket således blir en ny utgift för staten. Syftet med medlingen är att få tillstånd bättre fungerade offentlig upphandling i de branscher som, enligt utredningens bedömning, är behäftade med strukturella problem. Många leverantörer kan få svårt med lönsamheten om de inte tilldelas kontrakt, inte minst i sammanhang där den offentliga sektorn är den huvudsakliga kunden. Denna typ av beroendeförhållande kan leda till att överpröv- ningsfrekvensen ökar. Medlingsfunktionen syftar till att motverka exempelvis ogenomtänkta upphandlingsstrategier som påverkar konkurrensen negativt och därmed utvecklingen inom näringslivet. En sammantaget bättre offentlig upphandling leder till kostnads- minskningar för offentlig sektor i sin helhet. Det finns också anledning att anta att förslaget kommer att minska antalet över- prövningar i domstol inom de branscher som blir föremål för medlingen. Förslaget om medlingsfunktion förväntas ha särskilt positiva effekter i vissa branscher, såsom livsmedel och möbler, förutsatt att aktörerna utnyttjar medlingen. I den mån ett strukturellt problem kan lösas inom ramen för medlingsfunktionen kommer sannolikt företagens kostnader för överprövningar att minska. De parter som är direkt inblandade i en medlingssituation kommer naturligen ådra sig vissa kostnader. Hur stora dessa kostnader blir är svåra att beräkna. Förfarandet och deltagandet ska dock vara frivilligt. Reserverade kontrakt (avsnitt 8.4) Eventuella ökade kostnader för staten, i samband med att direktiv- förslagens bestämmelser om reserverade kontrakt genomförs, för- väntas bli marginella (jmf nedan avseende konsekvenser för kommuner och landsting). Förslaget om att reservera deltagandet i offentliga upphandlingar för skyddade verkstäder och arbetsinte- grerande sociala företag bedöms ge samhällsekonomiskt positiva konsekvenser. Förutom ökade sysselsättningsmöjligheter för grupper som står utanför arbetsmarknaden och deras integration i samhälls- och arbetslivet är det, enligt Upphandlings- utredningens mening, sannolikt att förslaget stimulerar till upp- komsten av nya sociala företag i . För det statliga bolaget kan en viss andel reserverade kontrakt bidra till att ge ökad stadga åt verksamheter med syfte att erbjuda sysselsättning för grupper som står längst bort från den reguljära arbets- marknaden. Även skyddade verkstäder inom exempelvis kriminal- vården kan komma att påverkas positivt. Det är dock kommuner och landsting som förväntas ha störst möjligheter att i sina upphandlingar reservera hela eller delar av kontrakt till sociala företag och skyddade verkstäder. På kort sikt kan befaras att kostnaderna för utförandet av tjänsterna i de enskilda upphandlingarna ökar. Orsaken är att sociala företag ibland uppvisar högre kostnader i sina verksamheter än vinstsyftande företag. Många sociala företag, andra ideella och idéburna organisationer upplever svårigheter att förvärva offentliga kontrakt under normala konkurrensförhållanden. Denna typ av verksamheter dras med särskilda kostnader bl.a. för t.ex. handledning, anpassning av arbetsplatserna, utvecklingsinsatser och kompetensutveckling rela- terat till arbetshinder eller särskilda behov m.m. Genom bestäm- melserna om reserverade kontrakt kan dessa organisationers särskilda kostnader beaktas och därtill vara något positivt ut ett arbetsintegrerande perspektiv. Till viss del kan konkurrensen komma att minska inom verk- samheter där kontrakt reserveras. Många av de sociala företagen tillhör kategorin små företag. Förslaget om reserverade kontrakt kan förväntas utfalla positivt för denna grupp. Statistikinsamling (10 kap.) Utredningens förslag rörande en förbättring av den nationella upp- handlingsstatistiken förväntas få vissa, men begränsade, kon- sekvenser för upphandlande myndigheter och enheter. Förslaget om en utökad annonsering och ett krav om efterannonsering införs för upphandlingar enligt 15 kap. respektive LUF innebär ett visst merarbete för upphandlande myndigheter och enheter jämfört med . Utredningens bedömning är dock att leverantörerna av elektroniska upphandlingssystem kommer att anpassa systemen efter de nya kraven, vilket kommer att förenkla hanteringen för myndig- heterna. Därtill kommer förslaget om att utveckla Sveannonsen innebära en standardisering av annonseringsförfarandet för upp- handlingar under tröskelvärdena som också den innebär en för- enkling för upphandlande myndigheter och enheter. Förslaget om en kompletterande statistikinsamling rörande upphandlande myn- digheter och enheters totala inköpsvärde leder till visst merarbete för vissa av dessa myndigheter (ej kommuner och landsting), dock bara i avvaktan på att verksamheten utrustats med elektroniska hjälpmedel. innebär förslaget att myndigheterna gör det till en norm att skapa bättre ordning rent administrativt, vilket är en förutsättning för att utveckla det strategiska arbetet på området och att rent allmänt förbättra både uppföljning och utvärdering. Sammanlagt bedöms vinsterna av detta vara betydande. Utredningen föreslår att en ny statistikdatabas skapas där den statistikansvariga myndigheten, med utgångspunkt från den insamlade statistiken, ska sammanställa uppgifter om alla genomförda upp- handlingar. Denna ska vara allmänt tillgänglig och kunna ligga till grund för analyser av myndigheter, forskare, leverantörer och andra intressenter. Enligt mening överväger den sam- hällsekonomiska nyttan av en förbättrad statistik/bild av den offentliga upphandlingen de kostnader som uppkommer i samband med inrättandet av databasen. Bristen på statistik försvårar avsevärt analyser som skulle kunna leda till en omfattande effektivi- sering av statens inköp. 12.3Går förslagen utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen? Utredningens förslag är till viss del framåtsyftande och avser att ge underlag till och underlätta genomförandet av delar av de framtida upphandlingsdirektiven. Dessa direktiv harmoniserar den offentliga upphandlingen och de förslag som utredningen för fram går i princip inte utöver de skyldigheter som följer av anslutning till EU. Svensk upphandlingslagstiftning innehåller till viss del överimplementering (s.k. gold-plating).