sou · H0B395 · 2013-01-01 00:00:00 — Stadgan tillämpas i förhållande till EU:s institutioner och när medlemsstaterna tillämpar unionsrätten. Yttrandefriheten behandlas i artikel 11 i EU-stadgan. Den har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella grän- ser. 2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras. En särskild straffbestämmelse för spioneri 6.7.3Kriminaliseringens effekter för yttrande- och informationsfriheten Enligt vår bedömning finns det starka skäl för en kriminalisering av spioneriliknande gärningar som riktar sig mot uppgifter rörande något förhållande av betydelse för internationella samar- bete för fred och säkerhet. Vi har ovan argumenterat för varför ett sådant samarbete är viktigt för samt skälen för en kriminali- sering. Enligt vår bedömning har skälen för en kriminalisering sådan tyngd att de väger upp de negativa effekter som den kan innebära för yttrande- och informationsfriheten. Kriminaliseringen motiveras av hänsyn till säkerhet och vilar därmed på samma grund som övriga bestämmelser i 19 kap. . Den straffrättsliga regleringen kommer att träffa allvarlig brottslighet och syftar till att skydda ett intresse som enligt regeringsformens bestämmelser kan motivera en begränsning av yttrande- och infor- mationsfriheten. En given utgångspunkt för våra överväganden beträffande utformningen av den straffrättsliga regleringen är att det straffbara området ska avgränsas på ett lämpligt och ändamålsenligt sätt och inte innebära en större begränsning av yttrande- och informations- friheten än vad som är nödvändigt med hänsyn till straffbestäm- melsernas ändamål. 6.8Grundläggande principer för kriminalisering Utöver den under avsnitt 6.7.3 angivna utgångspunkten, att en utvidgning av det kriminaliserade området ska vara så begränsad som möjligt för att tillgodose behovet av åtgärder, har vissa grund- läggande principer för kriminalisering varit styrande för våra över- väganden. Kriminalisering innebär att ett visst beteende beläggs med straff. Straff är statens yttersta maktmedel mot dess medborgare och kri- minalisering bör därför användas med urskiljning och bara när det är nödvändigt för att motverka ett icke önskvärt beteende. Ett grundläggande krav för att en kriminalisering ska anses befogad är att den syftar till att skydda ett legitimt och konkretiserat intresse. Bakom varje kriminalisering ska finnas ett bärande skyddsintresse (även kallat skyddsobjekt). En särskild straffbestämmelse för spioneri Följande förutsättningar anses i allmänhet behöva vara uppfyllda för att en kriminalisering ska vara befogad (se även nedan under avsnitt 7.6.1). Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara ratio- nella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. Om straff föreskrivs för helt bagatellartade förseelser finns en risk för straffrättslig inflation och att straffhotet inte längre får den tyngd som det är avsett att ha. En straffsanktion ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet (dvs. ha en gärningspreventiv verkan). Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den ytterligare belast- ning som kriminaliseringen innebär. När en kriminalisering övervägs bör även vissa grundläggande rättssäkerhetsprinciper beaktas. Legalitetsprincipen innebär i kort- het att all strafflagstiftning måste vara begriplig, preciserad och förutsägbar. Konformitetsprincipen innebär att straff eller annan brottspåföljd endast får drabba en person som kunnat, dvs. haft förmåga och tillfälle att rätta sig efter lagen. Skuldprincipen innebär att enbart den person som uppvisat skuld – vars handlande är klan- dervärt – bör drabbas av straffansvar och att straffet inte bör vara strängare än vad som motsvarar graden av skuld. Dessa principer har bl.a. betydelse för hur en straffbestämmelse bör utformas, vilken gärning den ska avse och vem den ska träffa.8 En närmare redogörelse för ovan nämnda principer finns i avsnitt 7.6.1. 1994/95:23 s. 52 f och dir. 2011:31. Kriterierna presenterades av första hälft (SOU 1992:61). Kriterierna godtogs i allt väsentligt av både regering och riksdag (prop. 1994/95:23, bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40). Straff- rättsanvändningsutredningen (Ju 2011:05) har i uppdrag att på nytt analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses befogad (dir. 2011:31). 8Jfr bl.a. betänkande SOU 2007:22, del I, s. 175 f. En särskild straffbestämmelse för spioneri 6.9En ny straffbestämmelse för spioneri i samband med en internationell militär insats (utlandsspioneri) Vårt förslag: En särskild bestämmelse införs i 19 kap. brotts- balken som straffbelägger spioneri avseende uppgifter rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för en internationell militär insats som deltar i (utlandsspioneri). Straffbe- stämmelsen ska endast tillämpas om förfarandet inte uppfyller rekvisiten i 19 kap. 5 §. För brottet ska gälla en straffskala som innebär att fängelse i högst kan dömas ut. Om brottet är grovt ska fängelse i lägst två och högst kunna dömas ut. Vid bedömningen av om ett brott är grovt ska särskilt beaktas om gärningen rörde förhållande av stor betydelse eller innebar fara för människors liv eller hälsa, eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne. Som framgår ovan under avsnitt 6.6 är vår slutsats att den nuva- rande straffrättsliga regleringen inte är ändamålsenlig och att den inte ger ett tillräckligt skydd mot underrättelseverksamhet som riktar sig mot uppgifter rörande något förhållande av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Enligt vår bedömning är de allmänna förutsättningar för kriminalisering som redovisats ovan under avsnitt 6.8 uppfyllda. En förändring av straffansvaret är därför motiverad. 6.9.2Lagteknisk lösning och rubricering Utifrån ovan angivna utgångspunkter har vi funnit att en förändr- ing av den straffrättsliga regleringen bör ske genom att en särskild straffbestämmelse införs som tar sikte på underrättelseverksamhet av nu aktuellt slag. Enligt vår bedömning bör straffbestämmelsen utformas med spioneribestämmelsen som förebild och brottet rubriceras utlandsspioneri. En särskild straffbestämmelse för spioneri Straffansvar enligt den nya straffbestämmelsen bör endast komma ifråga när spioneribestämmelsen inte är tillämplig på förfa- randet. Straffbestämmelsen för utlandsspioneri är således avsedd att vara subsidiär i förhållande till spioneribestämmelsen, vilket uttryck- ligen bör framgå av lagtexten. 6.9.3Närmare om straffbestämmelsens tillämpningsområde Straffbestämmelsen motiveras av det svenska intresset av fred och säkerhet utanför gränser och det sammanhängande beho- vet av samarbete med andra länder. Ytterst grundar sig straffbe- stämmelsen på ett intresse av att värna säkerhet. Det närmaste och konkreta skyddsintresset för den straffrättsliga regle- ringen är dock den enskilda insatsen (dvs. inrättandet av insatsen och genomförandet av den i enlighet med syftet/ planeringen). Härav följer att endast gärningar som på ett påtagligt sätt kan äventyra eller försämra förutsättningarna för insatsens genomfö- rande bör omfattas av en kriminalisering. Som redan angetts anser vi att en ny straffbestämmelse bör utfor- mas med spioneribestämmelsen som förebild. Den straffbara gärningen bör således bestå i att någon obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer en uppgift av viss betydelse för en insats som sker inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Vidare bör även omfattas att någon obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, teck- ning eller annat föremål som innefattar en sådan uppgift som avses i straffbestämmelsen. Ett krav på direkt uppsåt att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda I likhet med vad som gäller för spioneri, och av samma skäl som motiverat begränsningen i det fallet, bör straffansvar endast komma ifråga när förfarandet har skett med direkt uppsåt (se ovan avsnitt En särskild straffbestämmelse för spioneri Med hänsyn till de förhållanden som i allmänhet gäller när en internationell insats aktualiseras och genomförs är det emellertid inte lämpligt att begränsa det straffbara området till att enbart omfatta fall där gärningsmannens avsikt varit att gå en främmande makt tillhanda. De grupperingar som vanligen verkar i ett insats- område, och som på ett eller annat sätt berörs av den konflikt som motiverar insatsen, faller sällan under definitionen främmande makt, trots att de i praktiken utgör en maktfaktor samt ett påtag- ligt och reellt hot mot insatsen. För att tillgodose behovet av krimi- nalisering och kravet på en effektiv strafflagstiftning är det ange- läget att en straffbestämmelse även omfattar förfaranden som inne- bär att någon medvetet lämnar uppgifter till en sådan gruppering eller sammanslutning. I författningskommentaren utvecklar vi närmare vad som avses med begreppet främmande sammanslutning. Krav på allvarligt men för en internationell militär insats För att uppnå en ändamålsenlig och effektiv straffbestämmelse som är tydlig och väl avgränsad bör en förutsättning för straffansvar vara att ett uppenbarande av den aktuella uppgiften för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för en internationell militär insats som deltar i. En första förutsättning är alltså att det är fråga om en insats som deltar i och som kan klassificeras som en internationell militär insats. En internationell militär insats är, enligt lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella mili- tära insatser, verksamhet som Försvarsmakten bedriver i ett insats- område utomlands i syfte att avvärja risk för en väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd eller skapa förutsättningar för var- aktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad konflikt.9 Vi återkommer till innebörden av begreppet i författningskommentaren. En andra förutsättning är att förfarandet kan medföra allvarligt men för den internationella militära insatsen. Det innebär att det i vart fall ska finnas en abstrakt fara för en negativ effekt av viss storhet för den internationella insatsen. Enligt vår bedömning bör inte varje negativ effekt för insatsen föranleda straffansvar. Utvidg- ningen av det straffbara området bör i stället förbehållas gärningar 9 Se också prop. 2009/10:160 s. 141 f och SOU 2011:76 s. 43 ff. En särskild straffbestämmelse för spioneri som på ett påtagligt sätt kan inverka negativt på insatsen som helhet. I författningskommentaren behandlas närmare vilka konse- kvenser som kan aktualisera straffbestämmelsens tillämpning. Avgränsningen innebär bl.a. att förfaranden som enbart kan medföra negativa konsekvenser för utrikesrelationer eller för ett annat lands säkerhet inte omfattas av straffbestämmelsen. När det gäller en gärning som kan innebära skada för relationer till andra länder kan straffansvar enligt 19 kap. 5 § aktualiseras, om konsekvenserna är så allvarliga att det är fara för säkerhet. 6.9.4Ingen begränsning till uppgifter rörande förhållanden av hemlig natur Vi har övervägt om det straffbara området uttryckligen bör begrän- sas till gärningar som innebär befattning med uppgifter som rör ett förhållande av hemlig natur (jfr 19 kap. 7 § ). I enlig- het med vad vi har redogjort för när det gäller spioneribestämmel- sen anser vi emellertid att det finns övervägande skäl som talar mot att förena straffbestämmelsen med ett rekvisit som innebär en sådan begränsning (se ovan avsnitt 5.4.7. För det första anser vi att straffbestämmelsen är tillräckligt väl avgränsad redan utan en sådan begränsning. Straffbestämmelsens utformning, med men-rekvisitet och kravet på direkt uppsåt, säker- ställer att den enbart träffar allvarliga och straffvärda förfaranden samt att straffansvar endast aktualiseras när det är fråga om upp- gifter av särskilt känsligt slag. Med hänsyn härtill kan bestämmel- sen även utan ett uttryckligt krav på att en uppgift ska röra ett för- hållande av hemlig natur i praktiken förväntas omfatta i princip enbart sådana uppgifter. Det framstår därför som överflödigt och onödigt att tynga straffbestämmelsen med ytterligare ett rekvisit. För det andra skulle en begränsning till uppgifter som rör för- hållanden av hemlig natur kunna innebära att straffbestämmelsen får ett alltför snävt tillämpningsområde och att uppenbart straffvärda förfaranden inte kan föranleda straffansvar t.ex. därför att det inte kan bevisas att rekvisitet är täckt av gärningsmannens uppsåt trots att övriga rekvisit är för handen och har subjektiv täckning. Sammantaget anser vi att det varken är motiverat eller lämpligt att begränsa straffbestämmelsen till gärningar som avsett uppgift rörande ett förhållande av hemlig natur. Det skulle enligt vår En särskild straffbestämmelse för spioneri bedömning riskera att förena straffbestämmelsen med tillämp- ningsproblem och bevissvårigheter. I likhet med vad som gäller enligt spioneribestämmelsen bör den nu aktuella straffbestäm- melsen vara tillämplig på uppgifter rörande förhållanden som upp- fyller men-rekvisitet, oavsett om dessa kan betecknas som öppna eller hemliga. Som angetts syftar straffbestämmelsen i första hand till att åstad- komma ett skydd för en internationell insats som deltar i. Straffbestämmelsen motiveras emellertid även av hänsyn till Sveri- ges säkerhet och innebär ett förstärkt skydd för uppgifter som angår samarbete med andra länder för att främja fred och säkerhet utanför landgränser. Även om det omedelbara skyddsintresset inte är säkerhet har straffbestämmelsen ett skyddsintresse som väger tungt vid en jämförelse med andra skyddsintressen. Vidare innebär straffbestämmelsens avgränsning att endast gärningar som kan leda till en viss kvalificerad effekt för skyddsintresset omfattas av straffansvar. Med hänsyn härtill kan de gärningar som är avsedda att träffas av straffbestämmelsen i grun- den sägas vara av allvarligt slag. Det är tydligt att straffbestämmelsens utformning innebär att den kan omfatta gärningar av vitt skilda slag och svårhet. I sina värsta former kan brottsligheten leda till mycket svåra konsekven- ser för den aktuella insatsen. Ett uppenbarande av en känslig upp- gift kan riskera människoliv och orsaka stor förstörelse. Det kan också leda till att hela eller delar av insatsen inte alls kan genomfö- ras eller inte kan genomföras som planerat. För straffansvar krävs som minst att det är fråga om en gärning som kan innebära ett all- varligt men för insatsen. Det ovan anförda innebär enligt vår mening att straffskalan bör vara förhållandevis sträng för att spegla att det finns anledning att se allvarligt på den aktuella brottstypen. Vidare bör straffskalan ha en tillräcklig spännvidd för att medge en nyanserad och differentie- rad straffmätning och innebära att ett straff som motsvarar brottets svårhet i alla fall kan dömas ut. Sammanfattningsvis anser vi att brottet bör styras av en straff- skala som föreskriver fängelse i högst . En särskild straffbestämmelse för spioneri Som redan angetts kan straffbestämmelsen i vissa fall avse gär- ningar av mycket allvarligt slag och som kan ge upphov till mycket svåra konsekvenser. I värsta fall kan en gärning innebära att syftet med insatsen omintetgörs och att den inte alls kan genomföras som planerat. Ett uppenbarande av känsliga uppgifter kan, utöver mate- riella skador, innebära att människor dör eller kommer till skada. Det kan också kraftigt begränsa eller försämra möjligheterna att åstadkomma fred och säkerhet i det aktuella insatsområdet. Det är enligt vår uppfattning viktigt att det finns möjligheter att vid straffvärdebedömningen beakta samtliga omständigheter i det enskilda fallet och att anpassa straffet efter brottets svårhet. Ett allvarligare brott ska straffas strängare än ett lindrigare brott. Det är också viktigt att de straff som kan dömas ut för gärningar av det allvarligaste slaget uppfattas som adekvata och rimliga i förhållande till brottets allvar och till de straff som kan dömas ut för andra lika allvarliga brott. Med hänsyn härtill anser vi att det bör finnas utrymme att bedöma ett brott som grovt och att en särskild straff- skala då bör gälla som föreskriver fängelse i lägst och i högst . Vid bedömningen av om ett brott ska anses som grovt bör sär- skilt beaktas vilka konsekvenser gärningen kan ge upphov till samt uppgifternas art och omfattning. Även i nu aktuellt avseende bör straffbestämmelsen utformas med spioneribestämmelsen som före- bild. De omständigheter som enligt 19 kap. 6 § särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett spioneri är grovt bör som utgångs- punkt även beaktas vid bedömningen av rubriceringen av ett utlandsspioneri. Till skillnad från vad som gäller vid spioneri bör det dock inte anges i bestämmelsen för grovt utlandsspioneri att det särskilt ska beaktas om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig. En internationell militär insats sker i regel i en miljö som påminner om en krigssituation eller i vart fall är starkt präglad av konflikter, vilket bl.a. innebär att den är för- enad med särskilda risker för de personer som deltar i den. Det förhållandet har vi tagit hänsyn till vid utformningen av den före- slagna straffbestämmelsen för utlandsspioneri. Graden av farlighet, risker och övriga förhållanden på platsen för den internationella insatsen kan naturligtvis variera och påverka bedömningen av ett brotts straffvärde. Att på samma sätt som i 6 § ange att det vid En särskild straffbestämmelse för spioneri rubriceringen av ett brott särskilt ska beaktas om gärningen varit av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig är dock varken lämpligt eller motiverat, med hänsyn till de förhållan- den som i allmänhet råder vid en internationell militär insats. Däremot bör det enligt vår uppfattning tillmätas särskild bety- delse om gärningen inneburit fara för människors liv eller hälsa. Som framgått kan ett utlandsspioneri, med hänsyn till de risker som en internationell militär insats i allmänhet är förenad med, i värsta fall medföra att personer mister livet eller skadas. Enligt vår bedömning är den risk för människors liv och hälsa som en gärning innebär, eller kan innebära, en omständighet av stor betydelse vid bedömningen av ett brotts svårhet och något som särskilt bör beaktas vid brottets rubricering. För straffbestämmelsens tillämplighet saknar det betydelse om gärningen har skett i eller utomlands. Det kan dock antas att en brottslig gärning inte sällan sker utanför gränser och det finns därför anledning att överväga i vilken utsträckning svensk lag är tillämplig i en sådan situation. Allmänt om svensk straffrättslig jurisdiktion Enligt svenska straffrättsliga jurisdiktionsregler är huvudregeln att svensk domstol inte är behörig att döma över brott som har begåtts utanför , om gärningen är fri från ansvar enligt lagen i det land där den har begåtts.10 Med andra ord gäller som utgångspunkt ett krav på s.k. dubbel straffbarhet (se 2 kap. 2 § ). Från denna huvudregel finns ett antal undantag, vilka framgår av olika bestämmelser i 2 kap. . Till exempel anges i 2 kap. 3 § att det utan hänsyn till kravet på dubbel straffbarhet ska dömas till ansvar enligt svensk lag och vid svensk domstol för brott som begåtts utom riket 10 Ett brott anses i allmänhet begånget där den brottsliga handlingen företogs, se 2 kap. 4 § . En särskild straffbestämmelse för spioneri om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts av någon annan på ett sådant område och avdel- ningen befann sig där för annat ändamål än övning (punkt 2), om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell mili- tär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka (punkt 3), om brottet förövats mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning (punkt 4), om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet är fängelse eller däröver (punkt 7). En annan huvudregel är att det krävs ett särskilt förordnande om åtal från regeringen för ett brott som har förövats utom riket (2 kap. 5 §). Ett åtalsförordnande krävs dock inte när det är fråga om brott som omfattas av 2 kap. 3 § 3 eller om brott förövat av svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot svenskt intresse (se 2 kap. 5 § 3 och 6). I sammanhanget kan även nämnas att Utredningen om svenskt rättsväsende i internationellt uppdrag har föreslagit en utvidgning av den svenska jurisdiktionen och att det ska införas fler undantag från kravet på dubbel straffbarhet (se SOU 2009:76). Utredningens förslag innebär att 2 kap. 3 § ska tillföras en ny punkt, 3 b, som tar sikte på brott begångna vid tjänstgöring utom riket av svensk med- borgare eller utlänning med hemvist i som deltar i ett inter- nationellt uppdrag som tar del i. Betänkandet har remitte- rats och förslagen bereds inom . Av redovisningen ovan framgår att samtliga anställda i Försvars- makten som tjänstgör i en internationell militär insats samt de som tillhör Polisens utlandsstyrka kan lagföras i , utan hänsyn till kravet på dubbel straffbarhet. Enligt 2 kap. 3 § 4 gäller inte heller kravet på dubbel straffbarhet vid brott som har förövats mot Sve- rige. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. statsskyddsprincipen. Enligt förarbetena innefattar uttrycket förövat mot brott som riktar sig mot ett sådant intresse beträffande vilket den svenska staten uppfattas som bärare, t.ex. brott mot svenska En särskild straffbestämmelse för spioneri statens yttre eller inre säkerhet eller dess offentliga myndigheter.11 Statsskyddsprincipen torde inte sällan kunna tillämpas vid brotts- lighet enligt 19 kap. som sker utomlands. Detsamma torde i vissa fall gälla även för brott enligt den nu aktuella straffbe- stämmelsen. Härtill kommer att en utvidgning av undantagen från kravet på dubbel straffbarhet har föreslagits och är under rege- ringens överväganden. Sammantaget anser vi att det saknas skäl för oss att föreslå några ändringar i 2 kap. med anledning av vårt förslag till ny straffbestämmelse om utlandsspioneri. Den nuvarande regleringen kan antas innebära tillräckliga möjligheter till lagföring av brott för att straffbestämmelsen ska kunna sägas vara effektiv och ändamåls- enlig. 6.10En kriminalisering av förfaranden som sker utan direkt uppsåt eller av grov oaktsamhet Vårt förslag: Straffbestämmelserna i 19 kap. 7–9 §§ förändras så att en gärning som uppfyller de objektiva rekvisiten för utlands- spioneri men som sker utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda, eller som sker av grov oaktsamhet, kan föranleda straffansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift eller för vårdslöshet med hemlig uppgift. Enligt vårt förslag ska straffansvar för utlandsspioneri förutsätta direkt uppsåt hos gärningsmannen. Även gärningar som sker utan sådant uppsåt eller av grov oaktsamhet är emellertid klandervärda och bör omfattas av det straffbara området. Det är enligt vår upp- fattning rimligt att i detta avseende behandla brottet utlandsspio- neri på samma sätt som spioneribrottet. I enlighet med vad som gäller vid spioneri bör därför en gärning som uppfyller de objektiva rekvisiten för utlandsspioneri men som sker utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda straffas som obe- hörig befattning med hemlig uppgift och, när det sker av grov oakt- samhet, som vårdslöshet med hemlig uppgift.