sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Bakgrunden till att kassakraven sattes till noll var att ansåg att kassakrav var ett, jämfört med lånefaciliteter och marknadsoperationer, mindre effektivt medel för att styra likviditeten i banksystemet. Därutöver ansågs kassakrav ha vissa konkurrenssnedvridande effekter på kreditmarknaden, till nackdel för de företag, främst banker, som omfattades av kassakravet. I samband med finanskrisen har frågan ställts om inte det eventuella framtida behov som påpekades i samband med beslut nu har manifesterats – dock inte som penningpolitiskt medel, utan för att stärka den finansiella stabiliteten genom att minska likviditetsrisken i banksystemet. Kassakravsmedel som ger lägre ränteersättning än den ränta som banken får betala för att skaffa sig de likvida medel som ska placeras skapar en kostnad för banken. Den kostnaden skulle kunna liknas vid en skatt och den kommer att påverka priset på likviditet. kan man konstatera att det är mer komplicerat att använda kassakrav för att fördyra ett visst beteende i bankerna än att direkt införa en avgift eller skatt med samma effekt. Kassakravet skulle dock ha ett visst mervärde relativt avgifter eller skatter om kassakravsbeloppet skulle kunna användas som likviditets- buffert med finansiell oro. Kassakrav skulle alltså kunna skapa en viss förbättring av betalningsberedskapen, eftersom frisläppta kassakravsmedel kan användas för betalningar. För att instrumentet ska kunna utnyttjas som ett stabilitets- instrument krävs vissa lagförändringar. Enligt riksbankslagen (RBL 6 kap. 6 §) får kassakrav ställas i penningpolitiskt syfte. Instrumentet kan också användas om en kris i betalningssystemet hotar målet om ett fast penningvärde. Det innebär att kassakrav kan användas i ett krisläge, men inte som ett instrument för att förebygga en finansiell kris. En förutsättning för att kassakrav ska kunna utnyttjas som finansiellt makroverktyg är alltså att lagen förändras så att syftet också kan vara att förebygga stabilitetsrisker. Även andra modifieringar torde vara nödvändiga, exempelvis att kassakrav kan ställas på koncernnivå. Nuvarande lag innebär att kassakrav endast kan riktas mot enskilda finansiella institut. För att en åtgärd riktad mot banksystemet ska vara effektiv måste möjligheterna till regelarbitrage begränsas, och en åtgärd måste därför kunna riktas mot hela koncernen. Ett förtydligande i riksbankslagen bör dessutom i så fall ske om att utländsk valuta ska kunna användas som bas för ställande av kassakrav i kronor. Lämpligheten av kassakrav som makrotillsynsåtgärd måste vägas mot om det finns andra verktyg som är effektivare för att minska likviditetsriskerna i banksystemet, såsom t.ex. krav på likviditets- buffert och likviditetsavgift. Skillnaderna mellan kassakrav och likviditetskrav är bland annat att likviditetskrav innebär att bankerna tvingas ha fordringar på staten, medan kassakrav tvingar bankerna att ha fordringar på , vilket i så fall påverkar balansräkning. Om kassakraven innebär att fordringarna är räntelösa, medför dessa dessutom en kostnad för bankerna jämfört med likviditetskrav. Detta är exempel på frågor som behöver analyseras närmare inom ramen för en makro- tillsynsstruktur. Som framgått finns alltså en rad mer eller mindre utvecklade idéer och förslag angående nya verktyg som skulle kunna användas för att motverka uppkomsten av finansiella systemrisker. dock kunskap och erfarenhet om vilka åtgärder som är mest relevanta och effektiva. Det finns ännu inga rena makrotillsyns- verktyg i bruk – i meningen verktyg som är specifikt utformade för att hantera marknadsövergripande risker – och därför finns inte några praktiska erfarenheter av hur olika sådana verktyg fungerar och fyller sin tänkta uppgift. För vissa verktyg har det dock gjorts kvantitativa studier som försöker uppskatta effekterna. Det är viktigt att inse att vi är i ett tidigt skede av en utvecklingsprocess. som underbyggd kunskap är en bristvara på detta område finns en rad mer eller mindre väl- analyserade idéer om olika verktyg och hur de skulle kunna fungera. Det kommer med andra ord att finnas ett stort behov av att utforma, testa och utvärdera olika typer av verktyg . Kommittén bedömer att det är mest ändamålsenligt att detta arbete bedrivs inom ramen för den föreslagna makro- tillsynsstrukturen. Detta gäller även en vidare utredning av om kassakrav är ett lämpligt makrotillsynsverktyg. Värdet av att skynda långsamt En övergripande strategifråga, som bland annat har bäring på de reella möjligheterna till utvärdering och ansvarsutkrävande, är om en bred uppsättning eller ett fåtal verktyg ska införas. Utifrån den diskussion som förts i internationella fora kan konstateras att det råder en ganska skiftande syn på vilka åtgärder och verktyg som kan eller bör ingå i en arsenal för makrotillsyn. Delvis beror detta på hur snävt eller brett man vill definiera begreppet makrotillsyn, delvis, och kanske än mer, beror det på att det saknas kunskap och erfarenhet om vilka åtgärder som är mest relevanta och effektiva. Några nya verktyg kommer att behöva implementeras i inom en relativt nära framtid, nämligen de som ingår i CRD IV.17 Även om dessa råder det emellertid osäkerhet. Det finns t.ex. som framgått en stor osäkerhet om hur effektiva de kontracykliska kapitalbuffertarna kan bli för att påverka kredittillväxten. Det talar för en restriktivitet vid införandet av ytterligare nya verktyg. Det finns flera skäl till att det bör ske ett successivt införande av nya verktyg. 17 Dessa verktyg har utredningen om nya kapitaltäckningsregler (Fi 2012:05) i uppdrag att införa i svensk rätt. Ett skäl är att det är viktigt att så långt möjligt kunna urskilja effekterna av olika enskilda verktyg, i synnerhet när verktygen är nya och oprövade. Introduceras en mängd olika nya verktyg kommer det att vara svårt att utvärdera olika åtgärders effekter och effektivitet. Ett annat skäl är att flera av verktygen som diskuteras syftar till att påverka delvis samma saker. Det finns anledning att inte introducera flera verktyg som i stor utsträckning förväntas ge samma effekter. Detta är ännu mer angeläget om det är olika myndigheter som har verktygen. Ett tredje skäl är att många verktyg kan skapa ett interventionistiskt förhållningssätt hos myndigheterna. Detta kan skapa en förväntan hos företagen och allmänheten att staten är för och kommer att ta hand om varje tänkbart problem. I sin förlängning kan detta leda till att roll- och ansvarsfördelningen mellan stat och företag blir oklar. Sammantaget anser kommittén att det finns anledning att gå fram försiktigt och införa nya verktyg stegvis och att det finns ordentligt med tid för utvärdering så att de verktyg som tas fram är motiverade och effektiva. Nedan redogör vi först för vilka verktyg som har valts i för att sedan föra fram vilka verktyg vi tycker bör utredas först. I redovisade den s.k. Financial Policy Committe (FPC) i , den makrotillsynsansvariga instansen i den nya struktur som är under implementering, vilka verktyg man, åtminstone inledningsvis, vill ha beslutanderätt över (powers of direction).18 De verktyg som pekades ut är tre stycken: 18 statement from its policy meeting, , 16 2012. Se kapitel 6 för en beskrivning av det brittiska systemet. I sitt uttalande konstaterade FPC att för andra verktyg var rätten att ge rekommendationer till andra om vilka åtgärder de bör vidta (powers of recommendation) tillräcklig. I de fall rekommendationerna riktas till mikrotillsynsmyndigheten eller marknadstillsynsmyndigheten kan FPC kräva att dessa förklarar sitt agerande om de väljer att inte följa rekommendationen. FPC menade att den kontracykliska bufferten kommer att utgöra ett enkelt, aggregerat verktyg som också fungerar i ett gränsöverskridade perspektiv. Sektorspecifika kapitalkrav kan, menade FPC vidare, komplettera de kontracykliska buffertarna med selektiva ingripandemöjligheter mot mer avgränsade system- risker. Det kan exempelvis handla om att påverka riskupp- byggnaden visavi hela eller delar av fastighetsmarknaden. FPC understryker dock att man bör undvika alltför mycket av fine-tuning och detaljreglering, och att det därför fortfarande bör handla om relativt breda delsektorer. Slutligen vill FPC ha befogenheter att över tiden variera och sätta tak för skuldsättnings- graden i banker och därmed den samlade riskexponeringen. FPC ser detta som ett transparent instrument, oberoende av tillgångsspecifika riskbedömningar. Indirekt kan, menar FPC, en restriktion på skuldsättningsgraden också minska finansierings- riskerna. I termer av cykliskt kontra strukturellt handlar det i huvudsak om tre instrument mot cykliska risker, givet att de sektorspecifika kapitalkraven förutsätts vara variabla över cykeln – om inte bör de, som framgått, ses som ett strukturverktyg. En annan notering är att dessa åtgärder – liksom många av de andra som diskuteras – i princip har sin startpunkt i att banker i grunden har haft ett (alltför) litet eget kapital och att detta ofta dessutom varit otillfredsställande anpassat till den riskprofil de haft. Vilka verktyg bör utredas först? och har pågående diskussioner om de åtgärder som redan införts eller är på väg att införas i som t.ex. systemriskbuffertar, likviditetstäckningsgrad och ett riskviktsgolv för bolån. Även om det krävs mer fördjupad analys av för- och nackdelar med de olika uppslag som diskuteras när det gäller makrotillsynsverktyg, kan man ändå konstatera att det finns några nya verktyg som framstår som mer intressanta än andra att arbeta vidare med. Som nämnts utreddes i –2012 ett antal tänkbara makrotillsynsinstrument. Analysen bakom valen av verktyg i torde väsentligen vara relevant och av intresse även för svenska förhållanden. Dessa verktyg ter sig således naturliga att utreda vidare för en eventuell svensk tillämpning. Till detta skulle någon form av cykliskt varierad likviditetsbuffert kunna övervägas i tillägg till de strukturellt motiverade krav som finns som en del av CRD IV. Ett annat verktyg – som de facto redan finns i drift i – är att använda restriktioner för tillåtna belåningsgrader av vissa tillgångar (LTV).19 Det s.k. bolånetaket skulle då dels uttryckligen kunna tillgripas också av systemstabilitetsmotiv, dels kunna avse även andra typer av belåningsbara tillgångar än bostäder, exempelvis kommersiella fastigheter. Beroende på utformning kan detta fungera både som ett strukturellt verktyg och som ett cykliskt sådant; det senare om den maximala belåningsgraden varieras cykliskt. Kommitténs bedömning: Ny kunskap om systemrisker måste integreras i myndigheternas löpande stabilitetsanalys som i sin tur ska ligga till grund för beslut om makrotillsynsåtgärder. Staten behöver ha kunskap om det aktuella stabilitetsläget i det finansiella systemet, men också en god bild av vilka utvecklings- tendenser som finns. Detta är en utmanade uppgift, eftersom finanssektorns struktur dels blivit alltmer komplex över tiden, dels förändras snabbt. Det måste med andra ord finnas tillräcklig analyskapacitet för finansiell tillsyn med ett bredare perspektiv . Det krävs därutöver en tydlighet om vem som ska vara ansvarig för bevakning och för att vid behov vidta åtgärder. och har inom ramen för respektive myndighets arbete med olika stabilitets- och risk- rapporter utvecklat metoder och arbetssätt för att 19 Det kan noteras att brittiska () i sitt uttalande säger att användning av LTV skulle kunna vara ett verkningsfullt instrument, men att det är så pass känsligt och kontroversiellt att direkt påverka hushålls och företags kreditmöjligheter att man på detta stadium inte vill göra någon rekommendation angående detta. beskriva och analysera stabilitetsrisker och riskpåverkande faktorer. Detsamma har skett i organ som IMF, BIS, ECB och ESRB och i andra nationella centralbanker och tillsynsmyndigheter. Växande resurser har också tillförts över tiden. Även om kunskapsbristerna alltjämt är stora och mycket arbete återstår att göra finns således en god grund att bygga på. 10.4Organisatorisk struktur för makrotillsyn Kommitténs förslag: och ska var och en ha ett ansvar för makrotillsynen utifrån sina respektive uppgifter och kompetenser. Ett makrotillsynsråd ska etableras genom lag i vilket myndigheterna och fristående experter ska samverka för att förebygga allvarliga störningar i det finansiella systemet. ska kunna delta som observatör i makrotillsynsrådet. Beslut om tillämpning av ett makrotillsynsverktyg ska åligga eller . I detta avsnitt analyserar vi vilken organisatorisk struktur som är mest lämplig för makrotillsynen i . Vi börjar med att redogöra för de samarbeten som finns vad gäller finansiell stabilitet. Sedan redovisar vi vilka modeller vi jämför, vilka kriterier som vi har bedömt modellerna efter och några utgångspunkter för vår analys för att slutligen redovisa den lösning som vi förespråkar. Förslag till genomförande av vår lösning presenteras i 10.5. Vi vill dock redan nu säga att det inte finns någon uppenbart bästa lösning. Alla modellerna har sina för- och nackdelar och vikten som läggs vid dessa kan komma att ändras när området har blivit mer utvecklat. Det kan därför finnas anledning att utreda denna fråga på nytt . Som redovisas i kapitel 6, finns det en rad förslag på hur makrotillsynen kan och bör organiseras. IMF beskriver i en rapport ett antal modeller för makrotillsyn, baserade på undersökningar i 50 länder.20 ESRB har gett ut en rekommendation om hur medlemsstaterna bör organisera sin makrotillsyn. Enligt den ska medlemsstaterna i den nationella lagstiftningen utse ett organ som ska svara för genomförandet av makrotillsynen, normalt antingen i form av en enda institution eller också av ett råd bestående av de organ vars åtgärder har en betydande inverkan på den finansiella stabiliteten.21 Flera länder har beslutat om att införa en struktur för makrotillsyn. I har och genom en överenskommelse inrättat ett samverkansråd för makrotillsyn i avvaktan på beslut om hur makrotillsynen formellt ska organiseras. Utifrån detta material har kommittén kommit fram till att följande modeller skulle kunna vara aktuella för svensk del: 1.En särskild myndighet ansvarar för makrotillsyn. 2.Riksbanken eller blir ansvarig för makrotillsyn. 3.Ett beslutsorgan inom antingen eller Finans- inspektionen ansvarar för makrotillsyn. 4.Riksbanken och blir båda ansvariga för makrotillsyn och ingår tillsammans med fristående experter i ett råd för kunskapsuppbyggnad, utveckling och analys. Inledningsvis ska nämnas att kommittén inte har övervägt förändringar av den övergripande strukturen för finansiell tillsyn. Internationellt är det väl så vanligt att har ansvaret inte bara för penningpolitik och betalningssystem utan även för tillsynen av bank- eller finanssektorn i stort. Debatten kring vilken övergripande modell för tillsynen som är mest effektiv har förts i många sammanhang, från och till även i , och har ventilerats på nytt i finanskrisens kölvatten. Frågan kan givetvis ställas inte bara av vem och hur vissa nya analysfunktioner och tillsynsverktyg ska hanteras, utan också om det finns skäl att göra mer långtgående förändringar i myndighetsstrukturen. Frågan om hur ansvaret för finansiell stabilitet ska fördelas har till en del påverkats av den ändrade synen på systemrisker som 20Towards Effective Macroprudential Policy Frameworks – An Assessment of Stylized Institutional Models IMF, . 21Se kapitel 6 för en beskrivning av rekommendationen. kommit i krisens spår. Vissa har menat att stabilitetsfrågorna är så intimt förknippade med centralbankernas verksamhet och ansvar att ansvaret för dessa uttalat ska läggas på . Så har också gjorts i flera länder, däribland, som framgår av kapitel 6, . Där liksom i flera andra länder har detta skett i form av en s.k. twin-peaks-modell, där , förutom ett uttalat makrotillsynsansvar, också svarar för den traditionella tillsynen avseende banksektorn, medan tillsynen av andra delar av finanssektorn, liksom marknadstillsyn och konsumentfrågor, lagts på en eller flera andra myndigheter. Givet en sådan struktur är den organisatoriska hemvisten för makrotillsynen närmast självklar. Kommittén har dock bedömt att en sammanslagning av skulle vara en omfattande förändring och beröra många frågor utöver de som rör den finansiella stabiliteten. Det ligger inte heller inom kommitténs uppdrag att utreda en sådan förändring. Vi har därför begränsat oss till att analysera hur ansvaret för makrotillsynen bör organiseras. Möjligheten att ge rekommendationer I den internationella förslagsfloran förekommer det att makro- tillsynsorganet ges befogenheten att rikta rekommendationer till andra aktörer om vilka åtgärder dessa bör vidta, eventuellt i kombination med en skyldighet för mottagaren att antingen följa rekommendationen eller förklara varför denne inte följer rekommendationen, en s.k. följ-eller-förklara-modell.22 Kommittén har brottats med frågan om vad en sådan ordning skulle innebära i det svenska systemet. I kallas generella bindande normer för föreskrifter. Det är regeringsformens samlingsnamn på lagar beslutade av , förordningar beslutade av regeringen och föreskrifter beslutade av myndigheter efter delegation .23 Vi har alltså inte begreppet rekommendation i vår normgivning. I är rekommendationer rättsakter, dock utan bindande verkan.24 Rekommendationer kan antas av rådet och av kommissionen och kan få betydelse som komplement 22Från engelskans comply-or-explain. 23Jfr 8 kap 1 § RF. 24Artikel 288 Fördraget om europeiska unionens funktionssätt. till bindande rättsakter eller som vägledning avseende hur kommissionen ser på en viss rättslig fråga.25 Svenska myndigheter kan ge ut allmänna råd. Dessa är inte rättsligt bindande och kan ses som rekommendationer eller som kommentarer till stöd för hur gällande rätt inom myndighetens eget område kan tillämpas. Denna typ av uttalanden vänder sig således till dem som ska följa de regler som gäller inom myndig- hetens område och gäller inte andra myndigheters rättstillämpning. Det hindrar inte att en myndighet kan påtala vad den anser att en annan myndighet bör göra. Det kan göras informellt direkt till den berörda myndigheten, men också formellt genom att skriva till regeringen för att påtala eventuella brister eller ge förslag och/eller göra sin uppfattning publik. Det torde inte heller finnas något hinder för en myndighet att skriva till den andra myndigheten och uppmana den att vidta en åtgärd så länge det inte handlar om beslut i enskilt ärende eller tillämpning av lag, även om det är en ordning som inte brukas.26 I det fallet torde den mottagande myndigheten ha svårt att undvika att svara. Om det handlar om en åtgärd som har betydelse för den avsändande myndighetens egen verksamhet, kan detta vara ett rimligt sätt att agera. I fallet med makrotillsyn skulle det dessutom motiveras av att det är flera myndigheter som har samma uppdrag och som ser på behovet av åtgärder var och en utifrån sitt perspektiv. Således är det inget som hindrar att en myndighet som är ansvarig för makrotillsyn ger rekommendationer och om det görs på formell väg vore det närmast anmärkningsvärt om den mottagande myndigheten inte svarar. Kommittén har kommit fram till att följande kriterier är centrala vid utvärderingen av olika organisatoriska upplägg av en makro- tillsynsstruktur: förmåga att utveckla kunskap, analys och nya verktyg, kvalitet på beslutsunderlag, 94/95:19 s. 527. 26Jfr 12 kap. 2 § RF. kompatibilitet med EU, Den första punkten, förmåga att utveckla kunskap, analys och nya verktyg, ska ses mot bakgrund av att makrotillsyn är ett område i ett tidigt, men intensivt, utvecklingsskede. Den organisatoriska ram som väljs får inte skapa en broms för den kreativa process som behövs. Det är också viktigt att ny kunskap tas tillvara. Nästa punkt, kvalitet på beslutsunderlag, är närmast självklar, men vi vill trycka på vikten av en tillräckligt bred bas i analysen och att den görs utifrån ett helhetsperspektiv. Effektivitetskravet relaterar till det faktum att resurserna för detta, liksom för allt annat, inte kan vara obegränsade. Det gäller att få så hög kvalitet som möjligt för givna resurser. Det är vidare viktigt med en tydlig ansvarsfördelning för att skapa handlingskraft och goda möjligheter till ansvars- utkrävande. Med ansvar avser vi en skyldighet att utifrån tilldelade medel försöka utföra tilldelade uppgifter. En tydlig ansvars- fördelning förutsätter således en fördelning av uppgifter och en tilldelning av resurser som möjliggör ett uppfyllande av upp- gifterna. Utan en tydlig ansvarsfördelning finns en risk att åtgärder vidtas för sent eller inte alls, eftersom beslut om åtgärder kommer att behöva fattas under stor osäkerhet och det naturligt finns ett motstånd mot att riskera att fatta felaktiga beslut. Givet att den samhällsekonomiska kostnaden av att inte agera kan bli väldigt stor är det angeläget att det även är en kostnad för beslutsfattaren att inte vidta någon åtgärd när så behövs. Vad gäller kompatibilitet med EU, är makrotillsyn en verksamhet som i hög grad är en respons på finansmarknadsutvecklingen i ett internationellt perspektiv. Inte minst inom EU finns ett institutionellt ramverk på plats i form av de europeiska tillsynsmyndigheterna och systemrisknämnden ESRB, och ett svenskt organisationsupplägg ska kunna fungera på ett effektivt sätt i det sammanhanget. Slutligen vad gäller kontinuitet,vill kommittén trycka på att det är viktigt att makrotillsynen blir en etablerad verksamhet som får tillräckligt med resurser även när stabilitetsfrågor inte står högt på den politiska agendan. Därför bör en organisationsstruktur som kan skapa kontinuitet väljas. Ett ytterligare kriterium som har lyfts fram av vissa, bl.a. ESRB, som betydelsefullt för beslutsfattande om makrotillsynsåtgärder är oberoendet. Först ska dock sägas att frågan om oberoende främst är aktuell då det gäller beslut om tillämpning av makrotillsyns- instrument. Den gör sig inte gällande vid kunskapsuppbyggnad och knappast heller vid utveckling av nya verktyg och framtagande av analys. Frågan är då vad som ska avses med oberoende. Att myndig- heter med ansvar för finansiell stabilitet kan agera på ett självständigt sätt och med hög integritet är självfallet viktigt. Frågan är mer specifikt vilken grad och vilket slag av oberoende som är rimligt och nödvändigt just i detta sammanhang. Kräver denna typ av beslut en högre grad, eller en annorlunda typ, av oberoende t.ex. jämfört med beslut som fattas av Finans- inspektionen? Kräver de ett oberoende motsvarande det som gäller för penningpolitiska beslut, och i så fall varför? Ett gemensamt drag med penningpolitik är att besluten – t.ex. om räntehöjningar eller begränsningar av kreditgivningen – kan vara kontroversiella och föga populära hos allmänheten. Å andra sidan kan sägas att det finns många slag av myndighetsbeslut som är eller uppfattas som kontroversiella och där det i vissa lägen kan vara frestande för en regering att påverka besluten. Det finns också väsentliga skillnader. För det första är finansiell stabilitet ett mer svårdefinierat, men framför allt mer svårmätbart, mål än inflationen. För det andra har makroverktygen en mer sammansatt träffbild på ekonomin och det råder osäkerhet om deras effektivitet, dvs. i vilken mån de faktiskt kan påverka mål- uppfyllelsen.27 Underlag för och resultat av makrotillsynsåtgärder blir på så sätt betydligt mindre transparenta än motsvarande för penningpolitiska åtgärder. Det är därför betydligt svårare att följa upp och utvärdera en sådan verksamhet. Ett skäl till att inte ge samma oberoende som för penningpolitiken är även att finansiell stabilitet är ett delat ansvar mellan flera myndigheter och att samarbete krävs i både utveckling av ny kunskap och i beslut om åtgärder. 27 Se t.ex. . Goodhart The macro-prudential authority: powers, scope and accountability, : Financial Market Trends, Volume 2011, issue 2.