sou · H1B332 · 2013-05-03 00:00:00 — 2012/13:100. s. 83) visar att regeringens prognoser för BNP, arbetslöshet och inflation för perioden –2013 hade en träffsäkerhet som var ungefär genomsnittlig bland de tio analyserade bedömarna. På grund av förhållandevis stora prognosfel under finanskrisen försämras dock regeringens relativa ranking något då utvärderingsperioden begränsas –2012. I den praktiska tillämpningen framstår det således som att de prognoser som ligger till grund för budgetbesluten uppfyller direktivets krav på att vara realistiska. De är åtminstone inte sämre än andra prognosmakares prognoser. Ett viktigt led i att ytterligare förbättra precisionen i regeringens prognoser är att tidigare gjorda prognoser regelbundet utvärderas. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.3.2. Användande av det mest sannolika scenariot eller ett försiktigare scenario Regeringens redovisning i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen innehåller en bedömning av om riskerna för en sämre respektive bättre utveckling överväger eller om riskbilden bedöms vara balanserad i förhållande till det makroekonomiska huvudscenario som redovisas i propositionerna. Regeringen har även under en följd av år i sin redovisning av hur överskottsmålet uppnås och vid bedömningen av reformutrymmet beaktat fördelningen av de risker som omgärdar prognosen. Mot bl.a. denna bakgrund bedömer kommittén att regeringen normalt strävar efter att prognoserna ska vara baserade på det mest sannolika scenariot för den ekonomiska utvecklingen, dock grundat på förutsättningen att redan beslutade eller i budgetpropositionen föreslagna eller aviserade finanspolitiska åtgärder genomförs. Regeringen kan av naturliga skäl, till skillnad från andra prognosmakare som exempelvis , inte basera sina prognoser på andra åtgärder än de som har föreslagits eller aviserats, även om bedömningen av de budgetpolitiska målen t.ex. skulle indikera att det finns ett utrymme för ytterligare ofinansierade reformer i ett medelfristigt perspektiv. Mot denna bakgrund bedöms rådande praxis motsvara direktivets krav på användandet av det mest sannolika makroekonomiska scenariot eller ett försiktigare scenario. Jämförelser med kommissionens och andra oberoende organs prognoser De ekonomiska vårpropositionerna innehöll 2002–2010 ett avsnitt om prognosjämförelser. Jämförelserna omfattade prognoser från ett tiotal olika bedömare vid sidan av regeringen, bl.a. , banker och intresseorganisationer. har i sitt regleringsbrev ett uppdrag att analysera regeringens prognosfel och jämföra prognosfelen med andra prognosmakares fel. Som ett led i det arbetet redovisar en prognosutvärdering som innehåller en utförlig genomgång av hur väl prognoserna hos ett tiotal olika svenska prognosmakare, däribland regeringen, relaterar till de faktiska utfallen. Genomgången omfattar dels det senaste utfallsåret, dels för att bättre belysa prognosförmågan och prognosprecisionen hos olika prognosmakare. Därtill redovisar på sin hemsida ett antal prognoser, , över en större mängd variabler för svensk ekonomi från ett tjugotal olika prognosmakare, däribland och . Någon förklaring av signifikanta skillnader mellan regeringens och kommissionens prognoser redovisas dock inte. Det bör i detta sammanhang framhållas att jämförelser av prognoser mellan olika prognosmakare lätt kan bli missvisande eftersom prognoserna publiceras , vilket innebär att olika prognosmakare inte har tillgång till samma information för respektive prognos. En annan viktig skillnad är att vissa prognosmakare, bl.a. regeringen och , baserar sina prognoser på den beslutade och föreslagna finanspolitiken medan andra prognosmakare gör en prognos över framtida finanspolitiska beslut. redovisar tämligen utförliga förklaringar till skillnader mellan sina och regeringens prognoser avseende statens och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och sparande, medan inte redovisar sådana jämförelser. Kommittén bedömer sammanfattningsvis att gällande praxis uppfyller direktivets krav på jämförelser. Kravet på att signifikanta skillnader gentemot kommissionens prognoser ska motiveras, i synnerhet om det avser externa antaganden, kan dock inte sägas vara etablerat i gällande svensk praxis. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.3.2. Vid sidan av ett huvudscenario redovisar regeringen i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen normalt två eller fler alternativscenarier som speglar både nedåt- och uppåtrisker i den ekonomiska utvecklingen. Användningen av alternativscenarier för att analysera olika risker i förhållande till propositionens huvudscenario är en väl etablerad ordning. I exempelvis budgetpropositionen redovisade regeringen, med anledningen av den då fördjupande krisen i , ett sidoalternativ som beskrev utvecklingen av en svagare internationell konjunktur (prop. 1998/99:1 Budgetpropositionen , bilaga 2). I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att en tillfällig förstärkning av kronan utöver vad som låg i huvudscenariot utgjorde en kortsiktig nedåtrisk (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, avsnitt 5.7). Denna riskbedömning grundande sig bl.a. på den kronförstärkning som hade observerats under inledningen av 2012. En uppåtrisk i förhållande till huvudscenariot bedömdes å andra sidan föreligga i form av en starkare inhemsk efterfrågan, en risk som bl.a. baserade sig på en oväntat stark efterfrågeutveckling under inledningen av 2012. De två riskerna analyserades i två alternativa scenarier. I dessa analyserades känsligheten hos centrala finanspolitiska variabler som BNP, sysselsättning, arbetslöshet, inflation, räntenivå och den offentliga sektorns finansiella sparande. Dessa fall illustrerar även hur regeringens prognoser och riskscenarier vägleds av utfallet av tidigare prognoser i enlighet med direktivets krav. Det är även brukligt att regeringen i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisar bedömningar av käns- ligheten hos det offentliga sparandet med avseende på partiella förändringar av olika variabler som BNP och räntor. Den praxis som sedan ett flertal år finns i fråga om känslighetsanalyser och riskscenarier bedöms mot denna bakgrund uppfylla direktivets krav. Det är regeringen som är ansvarig för framtagandet av de prognoser som redovisas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Vid sidan av de prognoser som redovisas i dessa propositioner tar normalt fram ytterligare ett par makroekonomiska prognoser och budgetprognoser eller prognosuppdateringar . Dessa redovisas ibland av finansministern på pressträffar. Utförliga förklaringar till de makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna återfinns i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Dessutom finns fler och mer detaljerade prognosvariabler i en separat tabellbilaga till propositionerna. Enligt regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79 s. 42) ska de metoder och modeller som används för prognoser och effektberäkningar vara förankrade i det aktuella forskningsläget när så är möjligt. Det framhålls också att det är viktigt att regeringen redovisar de modeller och metoder som används för att öka förtroendet för de bedömningar som presenteras. Regeringen redovisar i ökad utsträckning hur prognoser och effektberäkningar görs. Det görs bl.a. i fördjupningsrutor i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, se t.ex. prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, s. 159 och prop. 2009/10:100 s. 37. Propositionernas fördjupningsrutor hänvisar ofta till mer utförliga beskrivningar av modeller och metoder som finns publicerade på regeringens hemsida eller i andra rapporter.1 Budgetprognoserna baseras, utöver på väl specificerade och publicerade makroekonomiska antaganden, även på andra viktiga Metoder för beräkning av potentiella variabler, , Hur påverkar det finansiella systemet den reala ekonomin, , Beräkningskonventioner 2013 , Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas? , Arbetsutbudseffekter av reformer på inkomstskatteområdet 2007–2009, , Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och förändrad statlig inkomstskatt Ds 2010:37 och Utvärdering av överskottsmålet Ds 2010:4 bilaga 4. förutsättningar såsom prognoser av volymer i olika transfereringssystem, främst antalet mottagare av rättighetsbaserade transfereringar som sjuk- och föräldraförsäkringen. innehåller budgetpropositionen även tabeller som visar antalet förväntade mottagare av transfereringar inom ett stort antal transfereringssystem. Budgetpropositionen innehåller vidare en detaljerad redovisning av beräknade effekter av de i propositionen föreslagna eller aviserade åtgärderna på de offentliga finanserna. För budgetens utgiftssida innehåller propositionen en redovisning av budgeteffekterna på den offentliga sektorns finansiella sparande och de takbegränsade utgifterna av ny politik fördelade på större anslagsförändringar under varje utgiftsområde. På motsvarande sätt redovisas för inkomstsidan detaljerade budgeteffekter av ny skattepolitik. redovisar regeringen i budgetpropositionen även hur den offentliga sektorns utgifter, inkomster och finansiella sparande för ett visst år förändras i förhållande till föregående år till följd av dels den politik som har beslutat, dels budgeteffekterna av regeringens förslag och aviseringar i den aktuella propositionen. I budgetpropositionen redovisas därutöver för varje anslag hur förändringar av makroekonomiska förutsättningar, finanspolitiska beslut respektive förändringar i volymer i olika transfereringssystem påverkar den beräknade nivån på anslaget i ett medelfristigt perspektiv, se t.ex. prop. 2012/13:1 utg.omr. 10, avsnitt 3:11. Praxis bedöms mot denna bakgrund svara mot direktivets krav på offentliggörande av prognoserna, inklusive metoder och antaganden. Krav på offentligfinansiella prognoser vid oförändrad politik De prognoser som tas fram av inför budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen och mellan dessa propositioner är s.k. konsekvensberäkningar, vilket innebär att de visar hur stora inkomsterna och utgifterna förväntas bli om de åtgärder som redan har beslutats genomförs. I de prognoser som sedan redovisas i de ekonomiska propositionerna inkluderas även effekterna av de nya finanspolitiska åtgärder som regeringen föreslår eller aviserar i propositionen. Dessa redovisade beräkningar baserar sig på en oförändrad politik i den meningen att den inte ska innehålla någon ny politik utöver vad som redovisats i propositionerna. Beräkningarna kommer emellertid att fånga de förändringar i inkomster och utgifter mellan olika år som beror på redan beslutade eller föreslagna åtgärder. Budgeteffekterna av beslutade och föreslagna finanspolitiska åtgärder, den s.k. diskretionära finanspolitiken, mellan olika år särredovisas i särskilda tabeller i de ekonomiska propositionerna. De medelfristiga prognoserna för den offentliga sektorns inkomster delas upp i prognoser för skatter och avgifter, kapitalinkomster samt övriga inkomster, varav de prognostiserade skatteintäkterna finns redovisade i ett trettiotal olika undergrupper. Prognoserna för statens övriga inkomster, vid sidan om skatteinkomsterna, redovisas fördelade på ett antal olika huvudkategorier. Prognoserna för den offentliga sektorns utgifter delas in i konsumtion, investeringar och ränteutgifter samt transfereringar och subventioner till hushåll, näringslivet och utlandet. Vad gäller prognoserna för den offentliga sektorns undersektorer (staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn) redovisas prognoser i nationalräkenskapstermer med motsvarande indelning i olika inkomst- och utgiftskategorier. För hushållstransfereringarna redovisas även medelfristiga prognoser för olika typer av transfereringar i nationalräkenskapstermer. I budgetpropositionen finns även en beräkning av budgetens samtliga ca 500 anslag i ett medelfristigt perspektiv, dvs. för de kommande tre eller fyra åren. Dessa anslagsberäkningar omfattar prognostiserade förändringar av utgifterna i olika regelstyrda utgiftssystem och prognostiserade förändringar av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål som beror på beslutad eller beräknad årlig pris- och löneomräkningen. De fluktuationer i utgifterna som beror på myndigheternas prognostiserade förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit redovisas samlat under en gemensam beräkningspost i stället för under respektive utgiftsområde och anslag. Prognoserna i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen baserar sig således på väl specificerade förutsättningar. Propositionerna innehåller även information om hur de offentliga finansernas inkomster och utgifter påverkas av tidigare beslutade och i propositionen föreslagna finanspolitiska åtgärder, den diskretionära finanspolitiken. Det är därför enkelt att på grundval av informationen i propositionen räkna fram hur den offentliga sektorns finanser skulle ha utvecklats i ett medelfristigt perspektiv i frånvaro av finanspolitiska åtgärder under perioden.2 Detaljeringsgraden för prognoserna för de offentliga finanserna och den offentliga sektorns undersektorer i ett medelfristigt perspektiv har vidare varit närmast oförändrad. Praxis på området bedöms därför överensstämma med direktivets krav. Krav på långsiktiga effektberäkningar Överskottsmålet är ett av regeringens viktigaste instrument för att upprätthålla långsiktigt hållbara offentliga finanser. ekonomiska vårproposition angav regeringen att ett överskottsmål på av BNP bedömdes vara välavvägt mot bakgrund av bl.a. kravet på långsiktigt hållbara offentliga finanser och att denna nivå på målet skulle gälla under åtminstone den kommande mandatperioden och så länge som det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt (prop. 2009/ 10:100 s. 89). Under förutsättning att överskottsmålet har satts på en nivå som främjar långsiktigt hållbara offentliga finanser kan sedan finanspolitiska åtgärder genomföras i den utsträckning som överskottsmålet medger det, utan att den långsiktiga hållbarheten riskeras. Större reformer som kan förväntas ha betydande samhällsekonomiska konsekvenser eller till och med påverka finanspolitikens hållbarhet på ett avgörande sätt, bör dock omfattas av särskilda effektberäkningar, se skr. 2010/11:79 s. 43. Vid större strukturreformer görs därför en bedömning av reformens effekter på potentiell-BNP, sysselsättning och inkomstfördelning, vid sidan av bedömningen av förslagens effekter på de offentliga finanserna. De långsiktiga effekterna av dessa åtgärder på bl.a. BNP och sysselsättning, och anpassningen över tiden mot de nya jämviktsnivåerna, inkluderas i de medelfristiga prognoserna och i regeringens långsiktiga hållbarhetskalkyler. De långsiktiga hållbarhetskalkylerna redovisas i den ekonomiska vårpropositionen. Bedömningen av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet baseras på beräkningar av olika scenarier som omfattar hela det innevarande århundradet. Grundscenariot är baserat på en oförändrad framtida finanspolitik, i vilken åtgärderna från den senaste budgetpropositionen inklude- 2 Här bortses från att åtgärdernas effekter på den reala ekonomin även kan få återverkningar på de offentliga finanserna. ras i kalkylen. Skattesatserna hålls konstanta, som den offentliga konsumtionen antas utvecklas i en takt som innebär att standarden per brukare förblir densamma . Genom den etablerade ordningen med årlig redovisning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet innefattande beslutade och planerade åtgärders påverkan på hållbarheten bedöms uppfylla direktivets krav. Det kan emellertid övervägas om detta bör komma till tydligare uttryck i lagstiftningen, se vidare avsnitt 11.3.2. får enligt 8 § i förordningen (2011:446) med instruktion för granska och bedöma kvaliteten i regeringens prognoser och i de modeller som ligger till grund för dessa. Rådet har utvärderat regeringens prognoser , se Finanspolitiska rådets rapport Svensk finanspolitik. utför, i enlighet med ett uppdrag i myndighetens regleringsbrev, regelbundna jämförelser av olika aktörers prognoser, däribland regeringens. Jämförelserna publiceras offentligt. analys avser avvikelser mellan makroekonomiska prognoser och utfall för såväl föregående år som en längre historisk period. Vidare redovisar regelbundna jämförelser mellan sina och regeringens prognoser för de offentliga finanserna och statens finanser. I dessa jämförelser lämnas också förklaringar till skillnader mellan prognoserna. Dessa jämförelser utförs på myndighetens eget initiativ. Därutöver redovisar regeringen regelbundet jämförelser mellan sina prognoser och utfall, bl.a. i årsredovisningen för staten. I årsredovisningen redovisas förklaringar till skillnader mellan prognosen i budgetpropositionen för det aktuella året och utfallet avseende bl.a. den offentliga sektorns finansiella sparande och takbegränsade utgifter. Vidare redovisas skillnader mellan utfallet för statens budget och den av ursprungligt antagna budgeten för det aktuella året. Förklaringar till viktiga prognosfel redovisas och en bedömning görs av hur mycket av det totala prognosfelet som kan förklaras av ändrade makroekonomiska förutsättningar mellan prognos och utfall. För utgiftstaket redovisas därutöver budgeteringsmarginalens förändring och användning från det att utgiftstaket för det aktuella året först fastställdes fram till utfall. Regeringen redovisar även enligt budgetlagens krav en uppföljning av inkomsterna och utgifterna på statens budget i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Redovisningen görs på en förhållandevis detaljerad nivå och förklaringar ges till skillnader i förhållande till ursprungligen beräknade inkomster och anvisade medel. redovisar regeringen på en mer översiktlig nivå prognosrevideringar i förhållande till prognoserna i föregående ekonomiska proposition som förklaringar till dessa skillnader presenteras. Vid sidan av dessa regelbundna uppföljningar av prognoserna redovisar regeringen ibland även fördjupade utvärderingar av sina makroekonomiska prognoser och budgetprognoser.3 Den utvärdering som görs av regeringens prognoser bedöms av kommittén i hög grad, om än inte fullt ut, uppfylla direktivets krav på en regelbunden och fullständig utvärdering. För att fullt ut uppfylla direktivets krav på detta område torde det dock krävas att regeringen med en högre grad av regelbundenhet offentligt redovisar djupare utvärderingar av sin prognosverksamhet; utvärderingar som har sådan karaktär att de också kan motivera förändringar av prognosmetoder och prognosmodeller när så erfordras. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.3.2. 11.3.2Behov av vissa förtydliganden i förhållande till direktivets krav Kommitténs förslag: I budgetlagen införs en skyldighet för regeringen att regelbundet redovisa utvärderingar av de prognoser som presenteras i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. I denna redovisning ingår att analysera större avvikelser mellan regeringens och andra prognosmakares prognoser samt förklara signifikanta skillnader mot kommissionens prognoser. Skälen för kommitténs förslag: Som ovan framgått uppfyller till övervägande del direktivets krav på prognosområdet. 3 Se t.ex. prop. 2010/11:100 bilaga 4 Uppföljning av riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek och Ds 2010:4 bilaga 4 Prognososäkerhet i det finansiella sparandet. Det finns emellertid några områden där det antingen saknas en etablerad ordning för att säkerställa att direktivets krav följs eller där det krävs vissa förtydliganden. Dessa områden är prognosutvärdering samt redovisning av prognosjämförelser och motivering till avvikelser gentemot kommissionens prognoser. Utvärdering av regeringens prognoser utförs som ovan anförts av såväl regeringen som ett flertal myndigheter. Både och har uttryckliga uppdrag att granska och utvärdera regeringens prognoser. Regeringens egen utvärdering, och främst redovisningen av densamma, saknar dock såväl lagreglering som någon fastare praxis. EU-direktivets krav på ingående och regelbunden prognosutvärdering kan inte enbart genomföras av externa granskare. De prognosmetoder och modeller som används och som i många fall är förankrade i det aktuella forskningsläget är ofta av en sådan komplex natur att prognosmakaren måste medverka i utvärderingen. Behovet av en sådan medverkan följer också av det faktum att det inte är ovanligt att prognoser till en del baserar sig på prognosmakarens erfarenheter och bedömningar. Det är därför rimligt att kravet på regelbundna och fullständiga utvärderingar av prognoserna ställs på prognosmakaren, dvs. i detta fall regeringen. Regeringen kan dock vid sådana utvärderingar ta hjälp av oberoende externa experter. Kravet på att utvärderingen ska göras på objektiva grunder bör kunna tillgodoses genom att krav ställs på att redovisningen av resultaten från utvärderingarna ska vara transparant och möjliggöra extern granskning. Att oberoende externa experter deltar i utvärderingen bidrar ytterligare till att säkerställa att utvärderingen görs på objektiva grunder. Sådana ingående utvärderingar som direktivet kräver är tämligen tidskrävande och det är för kvaliteten i prognoserna inte av avgörande betydelse att utvärderingarna sker . Däremot bör sådana fullständiga utvärderingar göras med viss regelbundenhet, ungefär . Direktivets krav på fullständighet i prognosutvärderingen bör inte tolkas som att förklaringar behöver ges till prognosfelen för samtliga redovisade prognosvariabler i de ekonomiska propositionerna. Det torde räcka med en utvärdering av de variabler som är av störst betydelse för de budgetpolitiska målen och de offentliga finanserna samt för målen för den ekonomiska politiken i övrigt. Därutöver bör de mer frekventa prognosjämförelserna och utvärderingarna som görs av upprätthållas. Det gäller även Finanspolitiska rådets möjlighet att göra fördjupade granskningar av regeringens prognoser. Utvärderingar av sådant slag bidrar också till att följa upp att prognoserna är realistiska och inte innehåller systematiska fel samt till att regeringens prognoser fortlöpande utvecklas och att kvaliteten i prognoserna säkerställs också . Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det i budgetlagen införs en bestämmelse som anger att regeringen regelbundet ska redovisa en utvärdering av de prognoser som lämnas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. I författningskommentaren till lagen bör det också i enlighet med direktivets krav tydliggöras att syftet är att resultaten av utvärderingen ska offentliggöras och beaktas i framtida makroekonomiska prognoser eller budgetprognoser, i synnerhet om signifikanta systematiska avvikelser har identifierats vid utvärderingen. Prognosjämförelser och avvikelser gentemot kommissionens prognoser Som konstaterats ovan bedöms gällande praxis i mycket hög grad uppfylla direktivets krav på jämförelser. Vad gäller skyldigheten att motivera signifikanta skillnader i regeringens prognoser gentemot kommissionens är detta inte något som görs . Att beakta och analysera resultatet av oberoende prognosjämförelser bör emellertid ingå som en naturlig del av den prognosutvärdering som regeringen föreslås bli skyldig att göra regelbundet. Sådana jämförelser utförs också av exempelvis . Kommittén anser att skyldigheten att kommentera signifikanta skillnader mellan regeringens och kommissionens prognoser omfattas av kravet på regelbunden prognosutvärdering och att genom att införa en skyldighet för regeringen att utföra sådana utvärderingar även tillgodoser direktivets krav i denna del. Det bör även i uppdrag tydliggöras att institutets prognosjämförelse ska innefatta kommissionens prognoser. Detta är dock en fråga som det ankommer på regeringen att ta ställning till. 11.3.3Behov av förtydliganden utan koppling till direktivet