sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — I den meningen medför våra förslag alltså inga konsekvenser för miljön. Givet utredningsdirektivens och våra övervägandens inriktning är det knappast heller relevant att diskutera, som sägs i direktiven, åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljökon- sekvenser. Dock kan nämnas att vi, som framgått av avsnitt 5.5.5, menar att det vid en eventuell överlåtelse av berörd mark till bolag – oavsett markens fortsatta användning – kan finnas skäl att i ett särskilt avtal reglera vilket framtida ansvar för exempelvis sanering som ska åvila staten i egenskap av tidigare fastighetsägare. Mot bakgrund av ovanstående bedömer vi det heller inte som relevant att, som det anges i direktiven, lämna förslag som gör det möjligt att ta hänsyn till de nationella miljökvalitetsmålen. I betänkandet redovisar vi vissa överväganden som kan medföra konsekvenser för personalen vid och . Det handlar framför allt om följande förslag: De båda myndigheterna bör avvecklas i nuvarande form och berörda verksamheter bilda grund för en helt ny myndighet med ansvar för statens fastighetsförvaltning. I samband med detta torde samordningsfördelar kunna uppstå inom bl.a. drift, under- håll, upphandling och investeringar. Storleken på de potentiella synergieffekterna har vi dock inte närmare studerat. Av de fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål bör ambitionen på kort sikt vara att fastigheterna inom åtta 2 Avsnittet bygger på skrift Verksamhetsövergång – en översiktlig genom- gång med fokus på statliga myndigheter (dnr 1001-0024-15) och betänkande Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38). stycken kasernområden o.d., ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, ska övergå till förvaltning i bolagsform, medan resterande fastigheter fortsatt förvaltas i myndighets- form. I samband med omstruktureringen av statens bestånd av för- svarsfastigheter bör Försvarsmakten överta det fulla ansvaret för sin lokalförsörjning. Ansvaret för utlandscamperna bör helt föras över till Försvars- makten. I samband med det bör nuva- rande kompetens avseende campförsörjning överföras till För- svarets materielverk. Vid organisations- och strukturförändringar som berör statliga myndigheter har det avgörande betydelse för hur förändringarna ska genomföras om det rör sig om en s.k. verksamhetsövergång, i enlighet med bestämmelsen i 6 b § lagen (1982:80) om anställnings- skydd (LAS). Med verksamhetsövergång avses enligt EU-direktiv 2001/23/EG en överlåtelse av en ekonomisk enhet som behåller sin identitet. Direktivet omfattar inte i sig en administrativ omorgani- sation av offentliga förvaltningsmyndigheter eller överlåtelser av administrativa funktioner mellan förvaltningsmyndigheter. I den svenska implementeringen av direktivet, som skett i LAS och lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL), görs emel- lertid ingen åtskillnad mellan offentlig och privat verksamhet. Det senare innebär bl.a. att reglerna gäller vid övergång såväl mellan två myndigheter som mellan en myndighet och ett statligt bolag. Regelverket om verksamhetsövergång är inte dispositivt, vilket innebär att det inte står mottagande och överlämnande arbetsgivare fritt att göra en överenskommelse om huruvida man ska betrakta övergången som verksamhetsövergång. Det är den mottagande arbetsgivaren som ansvarar för att göra bedömningen om verksam- hetsövergång och som också står risken för en felbedömning. Frågan om det handlar om en verksamhetsövergång i 6 b § LAS mening kan ytterst komma att prövas av Arbetsdomstolen. Kommer mottagande arbetsgivare fram till att det rör sig om en verksamhetsövergång i 6 b § LAS mening innebär bestämmelsen bl.a. att rättigheter och skyldigheter på grund av anställningsavtalen automatiskt går över till den nya arbetsgivaren, om inte den enskilde arbetstagaren motsätter sig detta. Kommer den mot- tagande arbetsgivaren däremot fram till att det inte rör sig om en verksamhetsövergång i 6 b § LAS mening står det denne fritt att vid behov gå ut och nyrekrytera medarbetare. Det är reglerna för verksamhetsövergång som styr vilka anställda som har rätt till anställning hos den mottagande arbets- givaren. Om det innebär att den mottagande arbetsgivaren får per- sonal med fel kompetens eller får för många anställda jämfört med vad som behövs i den nya verksamheten, är det denne som måste hantera den frågan hos sig, antingen genom utbildning eller genom uppsägning på grund av arbetsbrist. Vid förändringar efter tidpunkten för verksamhetsövergången gäller de sedvanliga arbets- rättsliga reglerna för att hantera förändringen. Det är inte ovanligt att den mottagande arbetsgivaren har bestämt sig för att organisera verksamheten på ett annat sätt än hur det såg ut hos den tidigare arbetsgivaren. Även i detta fall är det den mottagande arbetsgivaren som ska placera in arbetstagaren i den nya organisationen och har därvid samma möjlighet att omplacera enskilda arbetstagare som gällde för den tidigare arbetsgivaren. Såvitt vi kan bedöma torde det komma att handla om verksam- hetsövergång i samtliga de situationer som beskrevs i inledningen. Vi kan dock inte med säkerhet avgöra detta, eftersom bedöm- ningen av om det föreligger verksamhetsövergång i 6 b § LAS mening ska göras av den mottagande arbetsgivaren. Vilka konse- kvenser som de facto kommer att uppstå för personalen beror också på vilka samordningsfördelar som realiseras i den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter. Sammantaget är vår rekommendation, mot ovanstående bak- grund, att regeringen säkerställer att personalkonsekvenserna ana- lyseras mer i detalj dels i den organisationskommitté vi har föresla- git för bildandet av en ny myndighet med verksamheterna vid For- tifikationsverket och som grund, dels när, i nästa skede, fastigheter som ska användas för försvarsändamål väl avyttras till bolag, t.ex. genom det av oss förordade alternativet minst omfattande bolagsförvaltning. 9Allmänna överväganden om författningsförslag Våra författningsförslag har redovisats tidigare i betänkandet och i nästföljande kapitel redovisas författningskommentarer. Därutöver har vi dock sett behov av att även redovisa vissa mer allmänna väg- val och avvägningar som har gjorts i utformandet av författnings- förslagen. Dessa överväganden redovisas i detta kapitel. En av utgångspunkterna för utredningen har varit att en förändrad fastighetsförvaltning inte ska innebära ändringar när det gäller till- synen över miljöfarlig verksamhet eller Försvarsmaktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset för totalförsva- ret i olika sammanhang. Vid nedläggningen av och Statens fastig- hetsverks respektive verksamheter är avsikten att dessa till att börja med ska överföras till en ny myndighet. Såväl som Statens fastighetsverks verksamheter är främst inriktade på att förvalta fast egendom. För del är fastighet- erna främst avsedda för försvarsändamål. I båda myndigheternas uppdrag ingår att för statens räkning genomföra nybyggnation och ombyggnation av fast egendom och att förvärva fast egendom. I Statens fastighetsverks instruktion ingår även att avyttra fast egen- dom. har också i uppgift att bistå Försvars- makten i lokalförsörjningsfrågor och anskaffa mark, etablera, för- valta och avyttra byggnader och anläggningar för försvarets behov i samband med internationella insatser och bedriva fortifikatoriskt utvecklingsarbete. Vidare ska på uppdrag av Försvarsmakten utveckla skydds- och anläggningsteknik. Allmänna överväganden om författningsförslag Det fastighetsbestånd som förvaltar är spritt över hela landet och består av byggnader för materieluppställ- ning och -underhåll, förråd, kaserner, utbildnings- och kontors- byggnader, militärrestauranger, försvarsanläggningar, övnings- och skjutfält m.m. Försvarsmakten är den klart dominerande hyres- gästen. Myndigheten hyr även ut lokaler åt andra försvarsmyndig- heter såsom , och . Till en mindre del hyr man också ut till andra statliga myndigheter och bolag m.m. Från den nya myndigheten som ersätter och bör eventuellt vissa fastigheter som kommer från avyttras i ett senare skede. För- värvande bolag förutses bli . Vi vill emellertid inte begränsa våra författningsförslag till just detta bolag. Författningsförslagen behöver därför ta hänsyn till att fram- tida ägande av försvarsfastigheter kan ske av staten genom den nya myndigheten, av och av andra statligt ägda bolag. 9.2Olika sätt att fastställa tillämpningsområde för regler om försvarsrelaterad verksamhet Det finns inom olika områden särregleringar för myndigheter inom försvaret och viss verksamhet som avser försvaret. En vanligt före- kommande teknik att definiera tillämpningsområdet för dessa reg- ler är att i de berörda författningarna räkna upp de myndigheter som den aktuella bestämmelsen ska gälla för. Som exempel kan nämnas 9 kap. 8 § som avser vilken instans som har rätt att pröva tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Enligt huvudregeln prövas sådant tillstånd av mark- och miljödomstol. I bestämmelsen görs undantag för tillstånd inom viss försvarsrelaterad verksamhet som ska prövas av . Undantagets omfattning framgår av lagtexten enligt följande. Tillstånd som rör Försvarsmakten, , eller Försvarets radio- anstalt ska alltid prövas av . Motsvarande teknik används exempelvis beträffande Generalläkarens tillsyn (2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen) och beträffande bestämmelsen om att överklagade ärenden enligt som rör fråga av särskild betydelse för försvaret ska överlämnas från mark- och miljödomstol till regeringen för prövning (13 kap. 7 § plan- och Allmänna överväganden om författningsförslag Liknande skrivningar återkommer i flera författningar och ibland omfattas, utöver Försvarsmakten, , och , även Total- . En nackdel med den ovan beskrivna lagstiftningstekniken är att den inte tar hänsyn till omorganisationer mellan myndigheterna eller överföring av viss verksamhet från en myndighet till en annan eller från en myndighet till statligt ägt bolag. Det kan således inom de uppräknade myndigheterna förekomma verksamhet som inte är försvarsrelaterad liksom det inom andra myndigheter kan förekom- ma verksamhet som rör försvaret. För att ta exemplet med General- läkarens operativa tillsyn enligt miljötillsynsförordningen kan regleringen få till följd att Generalläkarens möjlighet att utöva till- syn över förvaltningen av en fastighet som nyttjas av Försvars- makten enligt förordningen är beroende av om fastigheten förvaltas av (i vilket fall förvaltningen omfattas av till- synsansvaret) eller av eller ett privaträttsligt subjekt såsom (i vilka fall tillsyns- ansvaret i stället vanligtvis ligger under kommunen). En alternativ lagstiftningsteknik kan vara att i författningen på ett generellt plan definiera den verksamhet som regleringen syftar till att omfatta. Ett exempel på en sådan generell definition kan vara uttrycket (av) betydelse för totalförsvaret som används i miljö- balkens hushållningsbestämmelse avseende totalförsvaret (3 kap. 9 § ). Ett annat exempel på generella definitioner som skulle kunna övervägas för olika författningar som är aktuella kan vara försvarsverksamhet, försvarsändamål, försvaret, det militära försvaret etc. Vi har, efter att ha inhämtat synpunkter från berörda myndig- heter, kommit fram till att det i många avseenden skulle vara önsk- värt att införa en generell term som definierar den verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten och andra myndigheter inom försvars- familjen och som det är relevant att tillämpa viss särreglering för. Ett särskilt påpekande som gjorts vid kontakterna med berörda myndigheter är att inte sällan utelämnas från viss reglerings tillämpningsområde, till synes utan sakliga skäl. Att införa en sådan generell definition förutsätter dock en full- ständig genomgång och analys av den verksamhet som bedrivs inom de aktuella myndigheterna och svåra frågor om relevanta avgränsningar i förhållande till de olika bestämmelsernas syften Allmänna överväganden om författningsförslag m.m. En sådan genomgång och analys går utöver vad som enligt direktiven bör vara föremål för denna utredning. En nackdel med tekniken är också att det med en generell definition kan uppkomma oklarheter beträffande bestämmelsens exakta tillämpningsområde. Vid införandet av den äldre motsvarigheten till nuvarande 13 kap. 7 § i , som innebär att mark- och miljödom- stolen ska överlämna ärenden som innehåller frågor av särskild betydelse för Försvarsmakten, , eller till regeringens prövning, föreslog Lagrådet att bestämmelsen i stället för uppräkningen av myndigheter skulle innehålla beskrivningen när målet rör en fråga av särskild betydelse för det militära försvaret (prop. 2002/03:27, s. 29). Lagstiftaren menade dock att det med den av Lagrådet före- slagna ordalydelsen kunde uppstå oklarheter i fråga om vad som innefattades i det militära försvaret och valde därför att behålla uppräkningen av myndigheter (prop. 2002/03:27, s. 15). 9.3Vissa allmänna överväganden avseende våra förslag till författningsändringar En överföring av och Statens fastighetsverks verksamhet till en ny myndighet och efterkommande överlåtelse av försvarsfastigheter från den nya myndigheten till ett statligt ägt aktiebolag innebär att försvarsrelaterad verksamhet kommer att bedrivas vid sidan av icke försvarsrelaterad verksamhet såväl inom den nya myndigheten som i bolaget. (Vi förutsätter att bolaget har icke försvarsrelaterade fastigheter eller att bola- get i vart fall ska vara oförhindrat att senare förvärva sådana.) Vi har som utgångspunkt att det även efter överföringen till ny myndighet och bolag finns ett fortsatt och oförändrat behov av att låta den del av verksamheten som överförts från Fortifikations- verket omfattas av sådana särregleringar som gäller beträffande försvarsrelaterad verksamhet. På samma sätt utgår vi från att den icke försvarsrelaterade verksamheten inom den nya myndigheten respektive bolaget inte ska omfattas av särregleringarna. Vi utgår från att det exempelvis inte är önskvärt att Generalläkaren ges till- synsansvar för samtliga fastigheter som den nya myndigheten respektive bolaget förvaltar utan att Generalläkarens tillsyn även fortsättningsvis bör vara begränsad till den verksamhet inom den nya myndigheten respektive bolaget som motsvarar den verksam- Allmänna överväganden om författningsförslag het som bedrivs av och som är försvars- relaterad. Ett tänkbart sätt att hantera regleringen av den del av den nya myndigheten respektive bolaget som avser Fortifikations- verkets nuvarande verksamhet vore att identifiera och särskilja de fastigheter som överförs från till den nya myndigheten respektive bolaget och låta bestämmelserna om tillsyn m.m. endast omfatta dessa. Det skulle dock, inte minst mot bak- grund av det stora antalet fastigheter, medföra praktiska svårig- heter. En sådan lösning tar heller inte hänsyn till att nya fastigheter som förvärvas av den nya myndigheten för försvarsändamål kan behöva bli föremål för motsvarande särreglering. Vi har därför valt en teknik som går ut på finna en beskrivning av den verksamhet som överförs från och som det generellt sett är relevant att låta omfattas av de aktuella bestämmelserna som avser försvarsrelaterad verksamhet. Vi har därvid fastnat för den generella regleringen, att viss bestämmelse såvitt avser den nya myndigheten och statligt ägt aktiebolag ska tillämpas för verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, , eller eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål. Regleringen syftar till att omfatta all den verksamhet som över- går från till den nya myndigheten eller bolag och som rör angiven egendom som nyttjas av någon av de uppräk- nade försvarsmyndigheterna eller som i annat fall är avsedd för försvarsändamål. Regleringen medför även att den aktuella bestämmelsen blir tillämplig beträffande verksamhet som bedrivs av statligt aktiebolag och verksamhet som överförs till den nya myndigheten från , om sådan verk- samhet är försvarsrelaterad på det sätt som angetts. Detta kan i några fall medföra att viss bestämmelse får ett utökat tillämp- ningsområde i förhållande till vad som är fallet . Exempelvis kommer egendom som ägs av och som nyttjas av Försvarsmakten att omfattas av beskrivningen. I de fall denna skrivning har använts i viss författningstext har utred- ningen ansett en sådan utvidgning motiverad av fördelarna med att ha en enhetlig reglering för den typ av försvarsrelaterad verksamhet som avses. Tillämpningsområdet avses också innefatta nya verk- samhetsområden som kan tillkomma för myndigheten eller bolaget under förutsättning att sådan verksamhet rör fast egendom, bygg- Allmänna överväganden om författningsförslag nad eller anläggning som beskrivs ovan. Den verksamhet som avses ingå i beskrivningen är inte heller begränsad till verksamhet avse- ende egendom som myndigheten eller bolaget förvaltar eller äger utan omfattar även verksamhet avseende lokalförsörjning och han- tering av externa förhyrningar m.m. så länge föremålet för verk- samheten eller åtgärden är sådan fast egendom, byggnad eller anläggning. Begreppet fast egendom har den innebörd som följer av reglerna i jordabalken. Begreppet anläggningar och byggnader på ofri grund avser att omfatta anläggningar och byggnader som inte utgör fast egendom, såsom exempelvis byggnader och anläggningar som upp- förts eller placerats på viss fastighet av innehavare av tomträtt eller annan nyttjanderätt. Något krav på att anläggningen eller byggna- den ska vara av stadigvarande karaktär avses inte. Således omfattas exempelvis verksamhet som avser mobila anläggningar eller bygg- nader som nyttjas för försvarsändamål. Vår avsikt är att verksamhet som avser militära övnings- och skjutfält ska anses falla inom det angivna tillämpningsområdet. I den mån ett övnings- eller skjutfält inte skulle vara att hänföra till fast egendom får det anses rymmas inom begreppet anläggning. Att ett övnings- eller skjutfält inom viss egendom har upptagits i Försvarsmaktens förteckning över övnings- och skjutfält medför enligt vår mening att egendomen ska anses nyttjas av Försvarsmakten i den mening som avses i regle- ringen. 9.4Vissa överväganden avseende sekretess och säkerhetsskyddslagstiftningen m.m. 9.4.1Sekretess avseende uppgifter rörande rikets säkerhet Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) innehåller bland annat bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas tjänst och förbud mot att röja vissa uppgifter; muntligen eller genom utlämnande av allmänna handlingar eller på annat sätt (sekretess). Bestämmelserna om sekretess utgör begränsningar av yttrande- friheten enligt regeringsformen, av rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen och, i vissa fall, av den så kallade meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I 15 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för rikets säkerhet m.m. Förbudet att röja sek- Allmänna överväganden om författningsförslag retessbelagda uppgifter gäller för myndigheter och för personer som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räk- ning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, tjänsteplikt eller liknande. I en bilaga till OSL finns upptagna vissa privaträttsliga organ (statliga eller enskilda bolag, stiftelser etc.) hos vilka rätten för enskild att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförord- ningen ska gälla beträffande den specifika verksamhet som anges i bilagan. För dessa organ gäller – inom den verksamhet som omfat- tas – även bestämmelserna i om sekretess och tystnadsplikt. Gemensamt för de organ som upptagits i bilagan är att dessa av det allmänna har anförtrotts vissa allmänna förvaltningsuppgifter som lagstiftaren ansett att det är motiverat att de omfattas av offentlig- hetsprincipen och de möjligheter till insyn m.m. som följer av denna. Sådana uppgifter är företrädesvis uppgifter som innefattar så kallad myndighetsutövning. För en anställd hos myndighet eller hos ett organ som finns upptaget i bilagan till OSL – såvitt avser i bilagan angiven verksam- het – gäller således en lagstadgad tystnadsplikt avseende uppgifter som är sekretessbelagda enligt OSL. Den som bryter mot en lagstadgad tystnadsplikt kan bli straffrättsligt ansvarig för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § . En anställd inom ett statligt eller enskilt bolag som inte omfat- tas av reglerna i OSL omfattas som huvudregel inte av någon lag- stadgad tystnadsplikt (undantag gäller beträffande vissa yrkes- områden som regleras i särskild lag). En sådan enskild kan därmed inte bli ansvarig för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § . Däremot kan straffrättsligt ansvar uppkomma för handlande som utgör brott enligt andra bestämmelser i brotts- balken rörande rikets säkerhet, såsom exempelvis obehörig befatt- ning med hemlig uppgift (19 kap. 7 § ). En enskilt anställd kan också civilrättsligt åta sig tystnadsplikt i förhållande till arbetsgivaren. En sådan tystnadsplikt är dock inte straffrättsligt sanktionerad. Som har framgått av avsnitt 5.6 har vi av Försvarsmakten erhållit en säkerhetsanalys beträffande eventuella hinder ur sekretessyn- punkt mot att överföra försvarsfastigheter till ett statligt ägt bolag. Försvarsmakten har i sin analys bland annat kommit fram till att avsaknaden av en lagstadgad och straffrättsligt sanktionerad tyst- nadsplikt för anställda i ett statligt bolag, kan komma att påverka lämpligheten ur säkerhetssynpunkt av att överlåta vissa försvars- Allmänna överväganden om författningsförslag anläggningar till ett statligt aktiebolag och att en överlåtelse därför kan komma att aktualisera ett behov av ändring av befintlig lag- stiftning. Ett tänkbart sätt att uppnå önskemålet om lagstadgad tystnads- plikt skulle vara att låta det bolag till vilket känsliga försvarsfastig- heter överförs omfattas av bilagan till OSL och därigenom omfattas av samma regler om offentlighet och sekretess som en myndighet. De uppgifter som det i detta fall är aktuellt att överföra till bolaget kan dock inte sägas vara av karaktären allmänna förvaltningsupp- gifter som det skulle finnas ett särskilt intresse av att låta omfattas av offentlighetsprincipen. Utifrån de resonemang rörande utvid- gning av offentlighetsprincipen utanför myndighetsområdet som tidigare förts av lagstiftaren, bland annat i samband med införandet av motsvarigheten till den aktuella bilagan i dåvarande sekretess- lagen (1980:100) (prop. 1986/87:151, s. 146 ff), anser vi att en sådan lagstiftningsteknik, även om den i teorin skulle vara genom- förbar, inte vore lämplig i detta fall. Då en eventuell ändring av nuvarande lagstiftning främst är motiverad av att bibehålla ett ur säkerhetssynpunkt fullgott skydd för uppgifter som omfattas av försvarssekretess anser vi att det är mer ändamålsenligt att i stället utreda möjligheterna att i en ny lag införa en särskild tystnadsplikt som svarar mot behovet och som, om det skulle krävas för att uppnå syftet, omfattas av straffrättsliga sanktioner enligt 20 kap. 3 § eller enligt en särskild ansvarsbestämmelse i den nya lagen. Behov av en särskild lagstiftning avseende tystnadsplikt har tidi- gare aktualiserats i samband med bolagiseringen av , vilket resulterade i bestämmelser om tystnadsplikt för den som i postverksamhet fått del av vissa uppgifter, nuvarande 2 kap. 14 § i postlagen (2010:1045), och i samband med bolagiseringen av Tele- verket, vilket resulterade i bestämmelser om tystnadsplikt som återfinns i 6 kap. lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. En sådan lagstiftning medför en inskränkning av yttrandefri- heten enligt regeringsformen och innebär vidare, för det fall detta skulle anses erforderligt för att uppnå fullgott skydd ur ett säker- hetsperspektiv, att tystnadsplikten sanktioneras av ett straffrättsligt ansvar.