sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Man ser det som ett tillskott att tidigare kvalitativa beskriv- ningar av naturens värde nu även kan översättas till kvantiteter och i ekonomiska termer. Genom att närma sig marknadens termino- logi och metoder ser man möjligheter att dels kommunicera med bredare grupper om miljöfrågor och dels som ett sätt att minska risken för överuttnyttjande av naturresurser. Här finns chansen att de gröna frågorna får ökad status i avvägningar mellan olika hand- lingsalternativ och intressen. finns också en stor skepsis kring monetär värdering (se nedan). Respondenterna berättar att deras första kontakt med ES- perspektivet ofta innebar att man slogs av dess pedagogiska kraft, ofta i form av mycket tydliga exempel på människans beroende av naturen, samt kostnaderna att ersätta naturen med något annat. De exempel som ofta nämndes är internationella och framför allt Catskill mountains i och den globala pollineringskrisen. I förlängningen menar man sedan att en styrka med perspektivet är just dess pedagogiska kraft och det är också denna som flest respondenter nyttjar i sitt arbete . I relation till naturvårdsarbete ser man ES-perspektivet som ett sätt att kommunicera och paketera betydelsen av biologisk mång- fald (framför allt på organismnivå) som har varit svårt att motivera för en bredare målgrupp. Detta är ett exempel på den peda- gogiska styrkan då man menar att dessa frågor kan kommuniceras utan krav på intresse för naturen – ett sätt att berätta vad naturvård handlar om. Att visa på hur arterna är del av en funktionell helhet i ekosystemen som människan är beroende och som ger kvaliteter som människlig välfärd ses som mycket användbart. Några uttrycker dock oro kring den starka fokuseringen i där ES-perspek- tivet nästan har kommit att likställas med arbetet för biologisk mång- fald, dels för att det kan motverka dialog med andra intressen och dels för att perspektivet inte täcker in hela biologiska mångfalden (bara de delar om är till nytta) menar man. En annan potential som lyfts fram är att ES-perspektivets syste- matik erbjuder kvantativa och mer objektiva underlag vilket skulle öka trovärdigheten och jämställdheten mellan de gröna frågorna och andra värden i beslutsprocesserna. En omformulering av de gröna frågorna i termer av ekosystemtjänster har också potential att leda diskussionerna bort från problemfixering och låsta positioner i pola- riersade beslutsprocesser och miljöarbetet i stället kan ses som en hävstång och en viktig del i utvecklingsarbetet. Mer praktiskt ser man en stor potential i ES-perspektivet i miljöer där många funktioner och intressen alltmer måste samsas på en liten yta. Att använda naturen för att utföra och gestalta tekniska funktioner (t.ex. dagvatten, infrastruktur) och skapa ytterligare funktioner (så kallade mångfunktionella ytor/strukturer), är något som ses som mycket attraktivt i detta sammanhang och utpekas som ett konkret sätt att bygga broar mellan olika sektorer inom t.ex. en kommun. Till skillnad från de flesta tidigare ramverk och begrepp inom miljöområdet har ES-perspektivet ett tydligt antropocentriskt fokus, vilket de flesta respondenterna menar är positivt och nödvändigt. Ur detta kommer också styrkan att perspektivet omfattar en stor bredd av frågor, allt från fotosyntes och näringsflöden till matpro- duktion, luftrening och folkhälsa, och därmed kräver tvärsektoriellt arbete och helhetssyn. ES-perspektivet ses som en viktig kompo- nent inom andra satsningar, t.ex. ekosystemansatsen9, kunskaps- uppbyggnaden kring grön infrastruktur10 och Europeiska landskaps- konventionen11 som alla förespråkar helhetstänkande och samverkan mellan många olika sektorer och aktörer. Abstraktioner och nyhetens behag De flesta respondenter delar flera reflektioner kring risker, nack- delar och svårigheter med ES-perspektivet. Att fånga upp dessa och diskutera fram strategier för hur de kan hanteras är centralt i det nuvarande skedet av ES-arbetet i . De som inte ser några nackdelar och risker har antingen inte reflekterat över detta tidigare 9Naturvårdsverkets rapport om Ekosystemansatsen: /Publikationer/ISBN/5700/978-91-620-5782-4/ 10Naturvårdsverkets uppdrag om grön infrastruktur: /Regeringsuppdrag/Redovisade-2012/Gron-infrastruktur/ 11Riksantikvarieämbetet om Europeiska Landskapskonventionen: riksantikvarieambetet/vart-internationella-arbete/europaradet/europeiska- landskapskonventionen/ eller så menar de att ES-perspektivet är enda vägen framåt och att det därmed bara är att testa sig fram. De viktigaste problemen som lyfts fram av respondenterna är; att själva ES-begreppet är abstrakt och teoretiskt, att det är ett nytt begrepp som är under definiering och konkretisering och därmed osäkert att använda, att ES-perspek- tivet kommer att slätas ut på grund av mångfalden av användnings- områden, att det syftar till monetär värdering vilket ses som nega- tivt, samt att dess bredd gör att det saknar naturlig organisatorisk hemvist. Ett av de vanligaste temana när man diskuterar risker och nackdelar med ES-perspektivet är relaterade till monetär värdering, detta tas upp i separat avsnitt nedan. Många påpekar problematiken med att ES-begreppet är för teo- retiskt och saknar praktisk grund och bred förankring på lokal nivå (kommuner, organisationer, allmänheten). En orsak som anges är att det utvecklats inom forskningen och sedan spridits till den högsta politiska nivån – det är inget som är sprunget ur ett praktiskt behov. Man menar också att den höga graden av abstraktion är proble- matisk då den kan uppfattas som elitistisk och mycket uteslutande. Detta innebär en stor pedagogisk utmaning för att ES-perspektivet ska få genomslagskraft. Några påtalar också risken att ES-begrep- pet används för karriärbygge politiskt och även inom forskningen vilket riskerar dess trovärdighet. Respondenterna pekar på att ekosystemtjänster är ett nytt begrepp för de flesta inom deras organisation, och att de som känner till det oftast har någon form av biologisk kompetens. Här finns två framträdande strategier. Den första strategin som nämns är att man generellt är mycket försiktig med att använda nya begrepp som kan öka motståndet i tvärsektoriella diskussioner och förstärker kommunikationsbarriärer. Man anser att det måste finnas en grundförståelse hos merparten inom organisationen/nätverket innan ES-perspektivet kan användas, samt att denna förståelse måste initieras uppifrån i organisationen. pekar många på att riskerna är större med att inte använda perspektivet då dess potential upplevs som mycket stor. Den andra strategin innebär att man nyttjar nyhetsvärdet i begreppet ekosystemtjänster som en hävstång för att bryta upp låsta (konflikt) lägen och få parter långt ifrån varandra till dialog. Många upplever att de inte kan använda ES-begreppet utan förklaring, och därmed förloras dess kommunikativa effektivitet. Man menar att viktigast är att föra fram innehållet medan vilken etikett/vilket begrepp man använder måste anpassas till situationen. De som arbetat länge med gröna frågor i relation till fysisk plane- ring påpekar också att de arbetar med själva ES-per- spektivet för att argumentera för naturens värden, men att de inte ser något mervärde i att byta etablerade begrepp, t.ex. upplevelse- värden, mot ekosystemtjänster. Ett alternativ är att man själv formulerar ett enklare begrepp där ordet ekosystem ofta byts ut mot t.ex. naturen, då ekosystem upplevs som krångligt och repre- senterar intern grön terminologi. Navigeringen kring och de olika strategierna i användningen av ES-perspektivet är högst relevant i detta tidiga implementerings- skede då det behöver anpassas till befintlig verksamhet. är detta relaterat till en annan risk som påpekas av flera responden- ter – att begreppet kommer att slätas ut och att flera olika defini- tioner och tolkningar cirkulerar, vilket skapar svårigheter i kommuni- kationen mellan aktörer. Man drar paralleller till hållbar utveckling och arbetet med . I detta sammanhang ställer man också ES-perspektivets potential till helhetstänkande och tvärsektoriellt arbete, mot problemen med att det omfattar allt vilket kan vara av- skräckande – vi kommer inte vidare om vi ska rädda alla ES. Frågan som ställs är om vi inte skjuter prioriteringar och avvägningar fram- för oss. Det finns också en oro för att, liksom med alla nya perspektiv, ekosystemtjänster är ett modeord som snabbt sprids och används för brett, men att man på vägen fokuserar mest på dess generella aspekter och inte får med den komplexitet som det bygger på. En annan oro som uttrycks är att ompaketeringen endast blir en övning i att byta ord, medan verksamhet och aktiviteter förblir oförändrade. Det finns ett behov av att tydliggöra hur ekosystemtjänster för- håller sig till begrepp som biologisk mångfald, hållbar utveckling, ekosystemansats, naturresurser osv. då det just nu råder viss be- greppsförvirring. Klargörande av relationerna är nödvändigt om ES- perspektivet ska kunna integreras i existerande miljöarbete. I detta sammanhang nämner man också problematiken med att dagens miljöarbete organisatoriskt inte är utformat så att det passar ES- perspektivets systematik. I vissa fall skär ES-perspektivet tvärs över sammanhållna sektorer, där delar av verksamheten inte handlar om ekosystemtjänster. Detta kan komma att bli en mycket stor utmaning för implementeringen av ES-perspektivet om det kräver omfattan- de omorganisation av miljöarbetet. En annan risk som omnämns är att ES-perspektivet är snävt är att det knuffar ut andra värdegrunder. Detta nämns bland annat i diskussioner om ekosystemtjänster och naturvård där man dels ser ekosystemtjänster som ett viktigt argument för att lyfta naturvårds- frågorna men är mån om att framhålla den etiska värde- grunden (naturen för dess egen skull). Den kritiska frågan handlar om att ekosystemtjänster inte får med all biologisk mångfald – vad händer med arter och naturtyper som inte tillhandahåller ekosystem- tjänster? ser andra en problematik i att ES-perspektivet så starkt sammankopplas av naturvårdssektorn och arbetet med bio- logisk mångfald, och att flera potentialer går förlorade i och med detta. Tveeggat om monetär värdering Det är mycket tydligt att den tidiga vetenskaplig kritik mot eko- systemtjänstbegreppet som kom från framför allt ekologer, som ifrågasatte om det är rätt att sätta pris på naturen återfinns i den praktiska verkligheten i . som en del anser att det är monetär värdering av naturens nyttor som ES-perspekti- vet handlar om. De flesta respondenterna har en tudelad uppfatt- ning om monetär värdering och påpekar flera risker och negativa aspekter, men medger också att det är just kvantifiering och monetär värdering som utgör den största potentialen. Det som lyfts fram som positivt med monetär värdering är att det finns en potential att kunna integrera naturens värden i samhällsekonomiska analyser, vilka ligger till grund för merparten av de beslut som fattas. En annan positiv aspekt är styrkan i att kommunicera naturens betydelse i ekonomiska termer – siffror, kostnader, vinster – t.ex. i fråga om pollinering eller kostnader för översvämningar. Detta skapar uppmärksamhet hos de som inte är insatta i natur- och miljö- frågor och naturfrågorna kan därmed jämställas med andra allmän- intressen inför politiker och andra beslutsfattare, vilket inte är fallet . De stora metodologiska luckorna vad gäller kvantifiering och värdering skapar oro kring risken för fel i analyserna, men anser många att det är bättre att försöka och under pro- cessens gång utveckla analysmetoderna. Trots att flera nämner risker och nackdelar med monetär värdering menar de flesta det är en oundviklig väg för att föra miljöarbetet framåt, annars riskerar de osynliga värdena att förbli osynliga i en värld som i stort styrs av ekonomiska ställningstaganden. En förutsättning är dock att detta görs explicit i alla faser så att granskning och diskussion För att initialt kunna hantera de metodologiska svårig- heterna krävs ett öppet samtalsklimat, vilket kan åstadskommas i pilotprojekt där man relativt förutsättningslöst testar sig fram. Den påtalade vikten av transparens i metoder och processer, grundas framför allt på att man är väl medveten om makten i att presentera värden kvantitativt. Dessa tenderar att bli sanningar, som ger sken av att vara objektivt grundade, vilket gör att man lätt glömmer de underliggande, osäkra, och ibland subjektiva antagandena. Här förespråkas en stor försiktighet och ödmjukhet. Ett tydligt tecken på behovet av metodutveckling av denna del av ekosystemtjänst- arbetet är att endast några få av respondenterna tar upp konkreta exempel på områden där monetär värdering kan vara användbart; för att värdera kompensationsåtgärder vid exploatering samt vid intrångsersättningar när man skapar skyddade områden. En annan viktig aspekt som tas upp är svårigheten att kvantifiera och värdera den komplexitet och diversitet som ekosystemtjänster- na representerar (den underliggande ekologin samt tjänsternas inter- aktioner). Man måste renodla data för att kunna genomföra analy- serna som det finns en stor risk att man då tappar bort väsentliga delar av den dynamik som underbygger tjänsterna. Många påtalar också problematiken att underlagen skiljer mycket mellan de olika ekosystemtjänsterna vilket kan påverka utfallet av om dessa analyseras i syfte att hålla helhetsperspektivet. En strategi som föreslås är att fokusera på enskilda tjänster, men även detta är relaterat till stora förenklingar då många ekosystemtjänster är rela- terade till varandra. Att fokusera på en tjänst innebär också risken att man i slutändan tar till åtgärder för att stärka denna som är problematiska ur miljösynpunkt (t.ex. skogsgödsling som ett sätt att öka kolinlagringen i skogarna). Vidare påpekas att vissa eko- systemtjänster, framför allt de stödjande, är ovärdeliga, och därmed inte kan tas med i monetära analyser, t.ex. fotosyntesen. Vikten av att inte glömma bort andra värdeskalor och metoder lyfts också fram. Många av respondenterna ser med oro på situationer då utfallet av den monetära värderingen blir lägre än man förväntat sig och att man på så sätt kan köpa sig fri. Till exempel om det samlade eko- nomiska värdet av de ekosystemtjänster som genereras på ett avsnitt mark visar sig vara långt lägre än markvärdet om den skulle bebyggas. Ett annat exempel som tas upp är att man ser att pollinering som utförs som en affärsverksamhet (uthyrning och skötsel av bikupor, handpollinering) gynnar andra viktiga intressen, t.ex. ekonomi och arbetsmarknad, och därför inte anser det bättre att ersätta naturens pollinering med en socio-ekonomisk produktion. En stor risk med kvantifiering och värdering i kombination med det antropocentriska perspektivet är att man fokuserar på nutid och en begränsad geo- grafisk skala. Ofta är det socio-ekonomiska systemet inte anpassat efter de skalor som ekosystemtjänster tillhandahålls eller nyttjas på. Risken är att det som inte är viktigt lokalt eller glöms bort. Många menar också att de kvantitativa och monetära analyserna inte bör utföras på för liten geografisk skala då detta blir miss- visande. Vägar till integrering på tvären Den helhetssyn och samordning mellan olika nivåer som utgör en av ES-perspektivets potentialer utgör en stor utmaning för den offentliga verksamheten. Detta eftersom denna är uppdelad i nivåer (lokal, regional, nationell) och i sektorer (t.ex. vatten, skog, be- byggelse). saknar ES-perspektivet hemvist juridiskt och sektoriellt samt klarhet i hur olika nivåer ska samordnas i arbetet. tar detta sig uttryck i en stor fragmentering av ekosystem- tjänstarbetet i . Aktörer på alla nivåer och över många sek- torer har börjat sitt arbete med detta, men det finns stora oklarheter om var bollen ligger eller ska ligga. En viktig ingång som många uttrycker är att man endast kan arbetat med de ekosystem- tjänster som är relevanta inom det man har rådighet över, vilket i sin tur är kopplat till lagstiftning. har ekosystemtjänsterna olika geografisk hemvist sinsemellan samt skillnader i var de till- handahålls respektive nyttjas. De flesta anser att det är ett gap mellan den teoretiska utveck- lingen av ES-perspektivet och dess politiska uttryck på hög nivå i jämförelse med den verksamhet som man bedriver på andra samhälls- nivåer. Dels uttrycker man ett behov av översyn och framför allt samordning av den lagstiftning som är relevant för ES-perspektivet, t.ex. och Plan – och Bygglagen, men även Skogsvårds- lagen och Förvaltningslagen. I samhällsbyggnadsprocesserna anses detta särskilt akut. saknar ES-perspektivet en tydligt juridisk ingång, vilket försvårar integreringen i verksamheten. För att imple- mentering på olika nivåer i offentlig verksamhet ska möjliggöras krävs att ES-perspektiv anpassas till hur verksamheten är utformad , t.ex. till vad olika aktörer har rådighet över via lagstiftning. På frågan om vilken samhällsnivå som bör prioriteras just nu svarar många att det är svårt att arbeta med ES-perspektivet på en nivå (t.ex. inom en kommun) och att olika ekosystemtjänster är relevanta på olika nivåer. är det förvånande få som nämner samverkan mellan olika aktörer som en viktig väg framåt, dock föreslår några att man behöver skapa plattformar för tvärsektoriell samverkan kring ES-perspektivet. Stor tilltro sätts till den kommunala nivån inom många olika frågor, så även för implementering av ES-perspektivet. För att på denna nivå kunna arbeta med perspektivet framhålls särskilt be- hoven av; en tydlig och allmänt vedertagen definition av vad eko- systemtjänster innebär i och på olika samhällsnivåer (genom att ta fram nationellt relevanta och tydliga exempel), en nationell satsning på kommunikation så att detta blir allmänt känt och vitt om- talat så att man lättare kan få lokalt politiskt stöd i arbetet, samt en sammanställning och kommunikation av goda exempel som genom- förts på lokal nivå. De som redan arbetat med ekosystemtjänster på något sätt ser poängen med de tydliga internationella exemplen i kommunikation med de som inte är insatta, men efterlyser nu rele- vanta svenska exempel av liknande slag för att ta nästa steg i arbetet. Behovet av att genomföra och kommunicera goda, praktiska exem- pel där man konkret arbetat med ekosystemtjänster påpekas av nästa alla respondenter som menar att dessa ger kraft i processen, skapar ett visst grupptryck mellan aktörer på samman samhällsnivå/inom samma sektor, samt sprids betydligt snabbare än när abstrakta be- grepp skrivs in i olika typer av policydokument. Några föreslår finansieringsprogram liknande eller KLIMP för att få tillstånd dessa pilotprojekt som kräver extra resurser. För att goda, framför allt lokala exempel ska komma tillstånd krävs också en kraftfull metodutveckling vilket de flesta respondenterna påtalar. Det finns en stark frustration över att det abstrakta ES- perspektivet inte åtföljs av verktyg för hur man ska arbeta med detta praktiskt. Även om stor tilltro tillmäts den lokala nivån för imple- menteringen av ES-perspektivet menar man att man på denna nivå främst när arbeta åtgärdsinriktat och inte behöva lägga resurser på metodutveckling. Därför behövs färdiga verktyg som är enkla och går att använda direkt. Här ser man att framför allt kon- sultföretag och till viss del forskning har en viktiga roller att spela. påtalas också behovet av en översyn av existerande modeller och verktyg som potentiellt kan användas och utvecklas för arbetet med ekosystemtjänster. För integrering av ES-perspektivet i sam- hällsbyggnadsprocesser efterfrågas särskilt framtagande av schablon- värden och identifiering av brytpunkter, t.ex. vilken typ av grönska i ett grönområde ger vilken kvantitet av en viss ekosystemtjänst och var går gränserna för när en ekosystemtjänst inte kan fås ut av ett grönområden. Inom dessa processer ser man också behov av att kunna göra konsekvensanalyser och scenarion för hur ett visst sam- hällsbyggnadsprojekt kan komma att påverka ekosystemtjänsterna. Pilotprojekt skulle i detta sammanhang ha potential att ge utrymme till att prova olika metoder och öppet kunna diskutera brister i metodik och implementering. Det är av stor betydelse att man vågar använda den kunskap som finns och därmed acceptera att den är bristfällig, menar några respondenter. Från den nationella nivån efterfrågas framför allt en tydlig och allmänt vedertagen definition av ES-perspektivet. Det behövs också vägledning i vilka prioriteringar som ska göras i olika faser av imple- menteringsarbetet samt utveckling av effektiva plattformar för kom- munikation och metodutveckling. Det nationella momentum som finns just nu är av stor betydelse för förankringsarbetet lokalt och regionalt. Den regionala nivån ses främst som en funktion att bryta ned nationell information till lokal nivå och vägleda det lokala arbetet utifrån nationella direktiv och ansvara för gemensamma dataunderlag. En annan viktig roll som tillmäts de nationella och regionala nivåerna är att säkerställa kontinuiteten i ekosystemtjänst- arbetet. Några konkreta förslag: -Skapa handledningar för olika situationer, t.ex. checklistor vid fysisk planering -Satsning på kompetens inom samverkan och deltagandepro- cesser på alla nivåer -Nationellt/Regionalt prioritera några ekosystemtjänster som man fokuserar på (liknande det man gjort inom miljömålsarbetet) -Verka för att den gröna kompetensen förstärks på strategiska poster inom organisationer -Sammanställa och kommunicera idébank med exempel och meto- der för operationalisering -Skapa en nationell, pedagogisk webplats om ekosystemtjänster (med t.ex. idébank och enkla presentationer att ladda ned för kommunkationssyften internt och externt) Det pågående forskningsprojektet som ligger till grund för denna sammanfattning genomförs inom ramen för forskningsprogrammet finansierat av Formas 2010–2014 och som utförs av sex institutioner vid . Projektet genomförs i samarbete med forskningsprogrammet vid universitet13 där en liknande studie kommer att genomföras med början . En förutsättning för datainsamlingen är nära samarbeten med framför allt Länstyrelsen i , kom- muner i och framför allt kommun samt övriga respondenter som deltagit i dialoger och intervjuer. Viss datainsam- ling kommer att fortsätta och resultaten kommer att publiceras vetenskapligt . För ytterligare information hänvisas till författaren. är forskare på , med specialisering inom urban systemekologi, landskapsförvaltning och naturresurshushållning. 12Ekoklim projektets hemsida: /ekoklim 13ENSURE projektets hemsida: /henvi/research/ENSURE.htm Beaktande av biologisk mångfald och ekosystemtjänster i miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar Insistutionen för stad och land , juni, 2013 land, SLU, har fått i uppdrag av att ge en översikt över den aktuella situationen för hur betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster beaktas i miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar. Uppdraget utförs av forskaren . Uppdraget ska redovisas skriftligt . Ansvariga för överenskommelsen är för land, SLU: för : Kontaktpersoner för överenskommelsen är för land, SLU: för : 1 har en magisterexamen i biologi, doktorsexamen i landskaps- planering, samt har erfarenhet från forsknings- och utredningsprojekt om MKB i samband med bl.a. biologisk mångfald, kumulativa effekter, kraftledningars påverkan på naturmiljön och slutförvar av använt kärnbränsle. Syftet med denna rapport är att beskriva den aktuella situationen för hur biologisk mångfald och ekosystemtjänster beaktas i miljö- konsekvensbeskrivningar (MKB) och miljöbedömningar i . Ett viktigt underlag i denna rapport för att bedöma dagens situation är en studie som genomfördes där hantering av bio- logisk mångfald i miljökonsekvensbeskrivningar studeras och analyseras. Grunden för arbetet i denna rapport är en kvalitativ intervjustudie som genomförts .