sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att kartlägga hur beslut i migrationsärenden är utformade samt hur enskilda parter, över- instanser och andra myndigheter uppfattar dessa beslut (dir. 2012:17 och dir. 2013:13). Mot bakgrund av kartläggningen skulle utredaren också lämna förslag till hur utformningen av beslut kan utvecklas samt ta ställning till om det finns anledning att utveckla hur migrationsdomstolarnas domar och beslut utformas utöver det arbete som redan inletts. Utredningen ska presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för och Domstolars fortsatta arbete med dessa frågor. Utrednings- uppdraget ingår i den migrationspolitiska överenskommelsen med de gröna. Till särskild utredare förordnades f.d. lagmannen . I utredningen har fr.o.m. följande experter med- verkat: rådmannen , , kammar- rättsrådet , Kammarrätten i , rättssakkunnige , , generalsekreteraren , , lagmannen , Förvaltningsrätten i , numera chefen för attesterande myndighet , , språkexperten och teamledaren , (entledigad Sekreterare i utredningen har fr.o.m. varit hov- rättsassessorn . Utredningen har antagit namnet (Ju 2012:02). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Begripliga beslut på migrationsområdet (SOU 2013:37). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Vårt uppdrag och arbete.............................................. En kort historik........................................................................ Migrationsprocessen i huvuddrag ........................................... Domstolarna på migrationsområdet....................................... En fjärde migrationsdomstol ....................................... Rättsregler för utformningen av besluten............................... Uppehållstillstånd och statusförklaring....................... 3.4.2 Några andra typer av beslut.......................................... Avgränsningar för utredningsarbetet...................................... 3.6.1 Arbetet med att skriva beslut vid Mallar för beslut............................................................ Utbildning i beslutsskrivande ...................................... Migrationsöverdomstolens domar och beslut.................. Rättsregler för utformningen av domarna och besluten........ 4.4.1 En utredning om förtroende och kvalitet i Utredningen i huvuddrag ............................................. 4.4.3 överväganden i frågan om utformning av domstolars domar och beslut........ Domstolars arbete med domskrivningsfrågor ......... 4.5.1 Strategin för utformning av domar och beslut............ 4.5.2 Handlingsplanen för genomförande av strategin för utformning av domar och beslut............................ 4.5.3 Närmare om arbetet med att genomföra strategin och handlingsplanen vid landets domstolar................. arbete med domskrivningsfrågor ............................................ 4.7Utbildning i domskrivning för ordinarie domare, fiskaler och föredragande ...................................................... Kartläggning av hur beslut är De granskade besluten........................................................... Juristernas analys av beslut .................... Kriterier för granskningen ......................................... 5.4.2 Juristernas bedömning av besluten............................ Metod för analysen..................................................... Kartläggning av hur beslut Närmare om intervjuundersökningen....................... 6.3.3 Faktorer som påverkar sökandenas möjligheter att ta del av beslut ........................ 6.3.4 Så här uppfattar sökandena Några andra myndigheter ...................................................... Våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas ....................... Utgångspunkter för våra överväganden................................ För vem ska skriva sina beslut?................ Den närmare utformningen av beslut.... Beslutens yttre utformning ........................................ Särskilt om du-tilltal ................................................... Redovisning av lagtext ................................................ 7.5.8 Beslut med flera sökande............................................ 7.6Migrationsverkets fortsatta arbete med utformningen av 7.6.3 ........................Språkvård och attityd till språkfrågor 7.7 Hur .....beslut förmedlas till sökandena 7.8Två exempel på hur beslut från kan Våra överväganden om utformningen av Migrationsöverdomstolens domar och beslut ............... 8.3Behövs ytterligare åtgärder för att utveckla utformningen av domstolarnas domar?................................ Sekretess i migrationsdomstolarnas domar.......................... Att instämma i bedömning .................... Konsekvenser av förslagen......................................... Andra konsekvenser av förslagen.......................................... Bilaga 3 Begriplighetsanalys av beslut (, Textfixarna).......................................... Bilaga 4 Djupintervjuer av offentliga biträden som företräder enskilda parter vid Bilaga 5 Beslutsexempel – fullständigt beslut ............................ Beslutsexempel – struktur............................................. Vårt uppdrag har varit att kartlägga hur beslut är utformade samt hur de uppfattas av enskilda parter, överinstanser och andra myndigheter. I uppdraget har ingått att, mot bakgrund av kartläggningen, lämna förslag till hur utformningen av Migrations- verkets beslut kan utvecklas. Vi har dessutom haft till uppgift att ta ställning till om det finns anledning att, utöver det arbete som inletts, ytterligare utveckla hur migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut utformas. Utgångspunkten vid denna bedömning har varit kartläggningen och förslagen beträffande beslut. Utredningen ska enligt direktiven presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för och Domstolars fortsatta arbete med dessa frågor. Rättsregler för utformningen av beslut Utformningen av beslut berörs i språkligt hän- seende av bestämmelserna i språklagen (2009:600), som bl.a. före- skriver att det språk som används i offentlig verksamhet ska vara vårdat, enkelt och begripligt. Av betydelse för utformningen av be- sluten är dessutom förvaltningslagens (1986:223) allmänna bestäm- melser om handläggningen av ärenden och om hur förvaltnings- myndigheter ska utforma sina beslut. För beslut i vissa särskilda migrationsärenden innehåller utlän- ningslagen (2005:716) specialbestämmelser om motiveringsskyldig- heten. Av 13 kap. 10 § utlänningslagen framgår att ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för be- Detta gäller beslut om uppehållstillstånd, men även beslut som rör bl.a. resedokument, statusförklaring, avvisning eller utvis- ning. Några mer preciserade riktlinjer för den närmare beslutsmoti- veringen innehåller utlänningslagen inte. meddelar drygt 200 000 beslut. Besluten kan hänföras till olika delar av myndighetens verksamhet och delas in i olika ärendekategorier. Vårt uppdrag har inte varit begränsat till att avse endast beslut från någon eller några av dessa ärendekate- gorier. Men enligt vår mening har det funnits sakliga skäl för oss att fokusera på beslut från några ärendekategorier. Vi har i utrednings- arbetet därför valt att uppmärksamma beslut om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov och anknytning samt beslut som rör ensam- kommande barn. Det har funnits flera skäl till att vi avgränsat den närmare gransk- ningen till just dessa beslutskategorier. En anledning har varit att vårt uppdrag att kartlägga hur beslut uppfattas av sökande, överinstanser och andra myndigheter medfört att de beslut vi granskat bör vara beslut som överklagas i den särskilda instans- och processordning som utgörs av migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Det bör också vara beslut som ofta överklagas och som regelmässigt har mottagare även bland andra myndigheter än överinstanserna. Vi har också strävat efter att be- sluten ska vara beslut som kan innehålla resonemang om barn- perspektivet och om situationen i sökandens hemland. Dessutom har vi tyckt att det är viktigt att välja beslutskategorier som ofta är föremål för massmedialt och allmänt intresse. Arbetet med att skriva beslut vid För att kunna ta ställning till hur utformningen av Migrations- verkets beslut kan utvecklas och hur verket kan fortsätta sitt arbete med dessa frågor, är det nödvändigt att känna till huvuddragen i arbetet med att skriva beslut vid . Ärenden i de beslutskategorier vi har valt att fokusera på avgörs efter det att en handläggare har tagit fram ett skriftligt förslag till beslut och beslutet fattas av en tjänsteman – en beslutsfattare. Besluten skrivs i någon av beslutsmallar. För de medarbetare som skriver beslut finns det vid Migrations- verket en del internutbildning i skrivfrågor. Utbildningen sker inom ramen för utbildningsprogrammet . Migrations- verket ser över sitt utbildningsbehov och utform- ningen av bl.a. kurserna som berör skrivfrågor. Även Migrations- verkets språkvårdsarbete genomgår förändringar och en särskild språkvårdare finns anställd vid verket. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut Rättsregler för utformningen av domar och beslut Utformningen av domar och beslut från de allmänna förvaltnings- domstolarna regleras inte i någon större utsträckning i lag. Liksom för beslut, ställer språklagen kravet att språket ska vara vårdat, enkelt och begripligt. Förvaltningsprocesslagen (1971:291) slår dessutom fast (se 30 §) att de skäl som har bestämt utgången i ett ärende ska framgå av ett beslut. Vissa krav på vilka uppgifter som ska finnas med i en dom eller ett beslut finns dess- utom i 32 § förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Där anges bl.a. att en dom eller ett beslut ska innehålla uppgifter om parternas yrkanden och invändningar. Arbetet med att utveckla utformningen av domstolarnas domar och beslut betänkande Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag (SOU 2008:106) innebar en viktig startpunkt för arbetet med domskrivningsfrågor vid landets domstolar. Utred- ningen föreslog att Domstolar skulle ta fram enhetliga och långsiktiga strategier för utvecklingsarbetet. Domstolar har tagit fram en sådan strategi för domskrivning och en handlings- plan för att genomföra strategin. I regi bedrivs fortlöpande arbete med att genomföra strategin. De tre förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar och Kammarrätten i , Migrationsöverdomstolen, arbetar samt- liga med domskrivningsfrågor. Domstolarna har undersökt avgöran- den från den egna domstolen, tagit in synpunkter från olika kate- gorier av mottagare av domar och beslut samt i flera fall redan an- ordnat utbildning för de medarbetare som skriver avgörandena. Kartläggning av hur beslut är utformade För att genomföra uppdraget att kartlägga hur beslut i migrationsärenden är utformade har vi genomfört en syste- matisk analys av beslut från verket. Vi har begärt in femtio beslut, slumpmässigt utvalda men utifrån vissa närmare preciserade kriterier. Trettio av besluten avser uppehållstillstånd på grund av skydds- behov, tio beslut rör uppehållstillstånd på grund av anknytning och tio beslut gäller ensamkommande barn. Såväl avslags- som bifalls- beslut begärdes in och bland urvalskriterierna angavs att besluten skulle ha en representativ spridning när det gällde faktorerna sök- andens kön, ålder och ursprungsland samt beträffande vilken enhet vid som beslutet fattats vid. Vi har undersökt besluten utifrån den juridiska argumentationen i dem och utifrån deras läsbarhet och begriplighet. Till stöd för under- sökningen har vi tagit fram några kriterier för analysen och utred- ningens jurister har, med hjälp av dessa kriterier, genomfört en systematisk bedömning av besluten. Utredningens språkexpert har analyserat besluten ur ett begriplighetsperspektiv baserat på rekommenda- tioner för myndighetsbeslut. Hon har redovisat sina slutsatser i en särskild rapport, som finns som en bilaga till betänkandet. Vår kartläggning av hur beslut är utformade har visat att besluten ofta brister i fråga om struktur. Informationen som lämnas i besluten redovisas på ett sätt som gör besluten svår- tillgängliga. En läsare som vill ha svar på frågan varför Migrations- verket har gjort en viss bedömning får i dessa fall söka information på flera ställen i ett beslut. Bristerna i strukturen kan också visa sig i att bedömningar är sammanblandade med annan information i ärendet, vilket medför svårigheter att klart se vad som är egentliga beslutsmotivering och vad som är en redogörelse för annat. Det förekommer beslut som under en och samma rubrik innehåller tillämpliga lagbestämmelser, sökandens grunder för ansökan och hans eller hennes egen berättelse samt egentliga skäl för beslutet. Ofta saknas i dessa fall klara övergångar mellan de olika delarna i texten och det är inte alltid tydligt vad som hör till vilken del av materian. Beslutens grafiska utformning är inte konsekvent. Rubriknivåer används inte alltid logiskt och rubrikerna är få. Det finns dessutom inte alltid en överensstämmelse mellan vad rubriken anger och vad som avhandlas i den efterföljande texten. beslut brister även i fråga om den juridiska argumentationen. Relevanta argument förs ofta fram, men de är all- mänt hållna och tillämpas inte på det enskilda ärendet. Ett tydligt exempel är den ofta använda beslutsmotiveringen om skriftliga handlingar att de är av enkel beskaffenhet och saknar bevisvärde. En sådan fras lämnar inte tillräcklig information till sökanden, som sannolikt vill ha ett utförligare svar på varför hans eller hennes handlingar bedömts inte ha något bevisvärde. Det saknas vidare ofta en närmare redovisning av vilka slutsatser tillgänglig landinformation i ett ärende leder till för just den aktuella sökanden. Den juridiska argumentationen när det gäller barnperspektivet är ett annat exempel på när skälen för beslutet ofta endast översiktligt berör en viss fråga. I många fall lämnas enbart en redogörelse för vad utlänningslagen anger i fråga om barn och en kortare mening om att barnets behov har beaktats. Beslutens mottagaranpassning är i många avseenden otillräcklig. Språkligt sett blandas olika stilar i besluten. Det är ofta tydligt att delar av texten har hämtats från andra texter och att de har klippts in i besluten. Följden av detta blir att besluten ibland innehåller både en formell stil med högtravande kanslispråk och ett mer vardagligt språk. En brist i många beslut är att korrekturläsningen inte har genomförts med tillräcklig noggrannhet. Kartläggning av hur beslut uppfattas För att kartlägga hur sökandena vid uppfattar verkets beslut har vi vänt oss till offentliga biträden. Genom intervjuer med ett antal biträden har de eventuella svårigheter som sökandena har att tillgodogöra sig besluten kunnat ringas in. Totalt har 28 inter- vjuer genomförts. Undersökningen har utförts med s.k. kvalitativ metod i form av djupintervjuer. Vi har lämnat uppdraget att genom- föra intervjuerna till . I syfte att kartlägga hur överinstanserna (migrationsdomstol- arna och Migrationsöverdomstolen) uppfattar be- slut har den särskilde utredaren och utredningens sekreterare besökt dessa domstolar. Vi har dessutom vänt oss till andra myndigheter för att kartlägga hur dessa myndigheter uppfattar beslut, bl.a. polisen och Kriminalvårdens transporttjänst. Så här uppfattar sökandena beslut Vår kartläggning av hur sökandena, alltså de som söker uppehålls- tillstånd etc., uppfattar beslut har visat att sökan- dena som har offentliga biträden huvudsakligen kan tillgodogöra sig sina beslut. Däremot efterfrågar de ofta mer utförliga skäl för besluten och efterlyser en ärendeanpassad argumentation, som ger svar på varför bedömning lett fram till just den aktuella utgången i sökandens ärende. Utformningen av skälen för besluten har betydelse inte minst genom att biträdenas möjlighet att förklara för sökandena vad som varit utslagsgivande påverkas av hur väl skälen uttrycks. Om den rättsliga argumentationen är alltför kortfattad, begränsas biträdenas möjlighet att förklara för sökandena vad som varit utslagsgivande för . Det har också framgått att långa och invecklade rättsliga resonemang kan vara svåra att förmedla till sökandena. Så här uppfattar överinstanserna och andra myndigheter Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen har överlag en positiv uppfattning av beslut. Däremot anser de att besluten kan bli bättre när det gäller strukturen. Domstol- arna har också framhållit vikten av utvecklade skäl för Migrations- verkets bedömning. Redogörelser för tillämpliga rättsregler, liksom mer allmänt hållen landinformation, bör få en mer tillbakadragen placering till förmån för tydligare och utförligare resonemang om bedömning i ett ärende. Från polisens sida har det förts fram att det i verkställighets- ärenden är av stor betydelse att beslut tydligt redovisar verkets överväganden i fråga om sökandens identitet och till vilket land ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas. Kriminalvårdens transporttjänst har inte haft några närmare syn- punkter på utformningen av beslut. Hur kan utformningen av beslut utvecklas? Utgångspunkter för våra överväganden En utgångspunkt för våra överväganden om hur utformningen av beslut kan utvecklas har varit att ett framgångs- rikt arbete med att höja kvaliteten i beslut kräver att verket arbetar aktivt med detta. Våra överväganden består därför huvudsakligen av övergripande rekommendationer för hur detta fort- satta arbete vid kan bedrivas och inte några detal- jerade förslag för hur beslut ska se ut. beslut har många olika mottagare. Den i särklass viktigaste mottagarkategorin är sökandena och verkets beslut bör därför utformas utifrån sökandenas perspektiv och deras behov. Mottagaranpassningen i besluten behöver ses över och förbättras bl.a. när det gäller informationsurval, struktur, utformning av besluts- motiveringarna och det språk som används. Den närmare utformningen av beslut Enligt vår bedömning bör arbete med att ut- veckla utformningen av sina beslut innefatta vissa särskilda aspekter av besluten. beslut bör ha en enhetlig yttre utformning. Detta bör omfatta den grafiska utformningen men även rubriksätt- ningen, som bör vara konsekvent, dels för hur olika rubriknivåer markeras, dels för hur rubrikerna formuleras. bör dessutom överväga att använda fler underrubriker. Formuleringen av slutet i besluten bör ses över och bör ta fram riktlinjer för hur slutet ska utformas. Beslutens struktur bör ses över. bör vid detta arbete överväga att i besluten använda en teknik där de delar av ett beslut som är viktigast för sökanden placeras tidigt i texten. Olika delar av ett beslut bör särskiljas på ett tydligt sätt, så att det exem- pelvis klart framgår vad som är en redovisning av sökandens upp- gifter och vad som är analys av uppgifterna. bör sträva efter att språket i besluten är vårdat, enkelt, begripligt och mottagaranpassat. Detta kräver att den språk- liga stilen är enklare och mer lättillgänglig för läsaren än . I den mån facktermer inte kan undvikas, bör innebörden av dessa för- . Enligt vår mening bör sökanden nämnas med namn i besluten. Det är lämpligare än att i ett beslut direkt tilltala sökanden med du. Ett led i att åstadkomma bra mottagaranpassning för ett beslut är att endast sådan text som finns till för den huvudsakliga mot- tagaren, dvs. sökanden, ska finnas i ett beslut. Detta är särskilt tyd- ligt när det gäller redovisningen av gällande rätt. bör överväga att i besluten endast lämna en kortare redogörelse för de lagregler som är relevanta i ett ärende och i stället låta aktuella lagbestämmelser i sin helhet framgå av en bilaga till beslutet. Den juridiska argumentationen i besluten bör vara en högt priori- terad fråga vid fortsatta arbete med utformningen av besluten. Skälen för bedömning i ett ärende bör tydligt framgå och sökanden ska av beslutsmotiveringen få svar på frågan varför blev utgången så här? Den juridiska argumenta- tionen bör vara ett besluts tyngdpunkt och såväl barnperspektivet som hanteringen av s.k. landinformation bör framgå tydligare i beslut. bör ta fram tydliga riktlinjer för hur verkets beslut ska utformas i ärenden som rör flera sökande som på ett eller annat sätt behandlas gemensamt. Enligt vår mening bör sådana ären- den avgöras med ett beslut som omfattar samtliga sökande. Undantag måste göras i ärenden där sekretess gäller mellan sökandena. fortsatta arbete med att utveckla sina beslut En förutsättning för att arbete med att höja kvali- teten i sina beslut ska vara framgångsrikt är alltså att verket arbetar aktivt med dessa frågor. Formerna för detta arbete kan Migrations- verket bäst besluta. Några hållpunkter är särskilt viktiga vid föränd- ringsarbetet. De medarbetare som skriver beslut vid bör få utbildning i beslutsskrivande. arbetar med att utveckla utbildningen för denna personal och detta arbete bör fortsätta. Utbildningarna bör vara obligatoriska för anställda som skriver beslut. beslut skrivs regelmässigt utifrån olika besluts- mallar och verket arbetar med att ta fram en ny organisation för hanteringen av mallarna. Detta arbete bör fortsätta och Migrations- verket bör överväga om initiativet till nya eller omarbetade mallar ska kunna komma även från språkvårdare. Språkvårdsfrågor bör prioriteras vid . Dessa frågor bör ges högre status inom organisationen än vad som verkar vara fallet . Ett sätt att åstadkomma detta är att placera arbetet med språkvård högt upp i organisationsstruktur. En metod för att effektivisera beslutsskrivandet är att arbeta fram gemensamma riktlinjer för utformningen av beslut. Föredrag- andena som tar fram förslag till beslut bör kunna hålla sig till sådana riktlinjer och inte anpassa ett beslut utifrån den enskilde besluts- fattarens önskemål. Oavsett hur väljer att organisera arbetet med att utveckla utformningen av verkets beslut, så måste detta arbete bedrivas systematiskt . Förändringsarbetet bör hanteras i en permanent organisation och inte i projektform. Kvalitetsarbete är en ständigt pågående process och bör regelbundet undersöka hur utformningen av verkets beslut påverkar sökandenas möjligheter att förstå besluten. Sökandena behärskar regelmässigt inte svenska och är därför be- roende av hjälp med att förstå besluten. När det gäller sökandenas möjligheter att ta del av sina beslut har enligt vår mening främst två faktorer betydelse – hur sökandena underrättas om besluten och hur tolkningen fungerar. bör vid arbetet med att utveckla utformningen av sina beslut även överväga dessa frågor. Behövs ytterligare åtgärder för att utveckla utformningen av migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut? De domstolar som avgör migrationsmål arbetar samtliga aktivt med att utveckla utformningen av sina domar och beslut. Domstolarna ska, precis som landets övriga domstolar, redovisa sitt arbete till senast vid utgången av 2014. Först sedan det på- började arbetet har genomförts, redovisats och utvärderats är det möjligt att ta ställning till hur det fortsatta arbetet bör se ut. Våra överväganden om beslut påkallar därför inte någon förändring i det arbete med domskrivning som bedrivs vid migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen.