sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Det betonades att servicemålet om en 85-procentig övernatt- befordran är formulerat utifrån avsändarens perspektiv och gäller postförsändelser som lämnats in i alla delar av landet. Den verkliga servicenivån ligger dock betydligt högre, . Därmed finns det ett visst utrymme för att införa samdistribution av tidningar och post enligt den modell som beskrivs ovan i vissa områden. Enligt PTS bör en försöksverksamhet med samdistribution av tidningar och post genomföras i liten skala. Inför ett sådant försök är det viktigt att utröna såväl mottagarnas som avsändarnas intressen i sammanhanget. En väl förberedd kommunikation med berörda är också nödvändig i samband med genomförandet. För att åstadkomma en långsiktig samordning av tidningar och post på landsbygden är det dock, enligt PTS, en förutsättning att kravet på en 85-procentig övernattbefordran ändras i postlagstiftningen. En möjlig samdistribution enligt Vid kommitténs möte redogjorde för sitt samhällsuppdrag i och för olika faktauppgifter om verksamheten som redovisats ovan, bl.a. de minskade brevvolymerna och den höga servicenivån. Genom sitt bolag distribuerar man också dagstidningar till flera regioner i och kör därmed två bilturer per dag i stora områden. Postlagstiftningen och ett avkastningskrav på förutsätter att tillhandahåller övernattbefordran i hela landet på ett kostnadseffektivt sätt. Produktionstiden räcker inte för att samdistribuera tidningar och post . Stora ekonomiska och miljömässiga fördelar skulle dock uppnås genom en ökad samdistribution. är beredd att genomföra ett försök i ett par utvalda områden med s.k. gryningsbrevbäring. Det innebär att tidningar och post distribueras samlat i dessa områden. I praktiken innebär det att sänker sina egna kvalitetskrav och innan försöket kan förverkligas måste några praktiska frågor ut, t.ex. vilka geografiska områden som ska väljas ut för försöket och hur det är rimligt att postmottagare kan kvittera värdehandlingar. Samdistribution av tidningar och post nödvändigt att PTS accepterar att postbefordran i de aktuella områdena blir 0+1,5 eller 0+2, i stället för 0+1. En långsiktig samordning av tidningar och post på landsbygden förutsätter dock enligt en förändring av kravet i postlagstiftningen om en 85-procentig övernattbefordran. bedömning: bör ett försök med samdistribution av tidningar och post genomföras i utvalda landsbygdsområden med gemensam leverans till mottagarna . Med utgångspunkt från erfarenheterna av försöket och med sikte på en permanent och långsiktig samdistribution av tidningar och post, där önskemålet om tidig morgonleverans av tidningarna är styrande, bör den svenska postlagstiftningen och kravet på en 85-procentig övernattbefordran ses över i förhållande till EU:s postdirektiv. Inriktningen bör vara att nödvändiga författnings- ändringar kan träda i kraft . Efter att ha tagit del av de formella förutsättningarna för postdistributionen i och kravet på övernattbefordran samt aktuella uppgifter om hur verksamheten med distribution av tidningar och post ser ut , är det kommitténs bedömning att det finns goda möjligheter att få till stånd en rationell samdistribution av tidningar och post. Det är särskilt angeläget med en sådan samordning på landsbygden, där det ofta handlar om långa vägsträckor mellan hushållen och där det bara är biltransporter som är möjliga för distribution av såväl tidningar som post, som det leder till betydande avgasutsläpp. Om det bara kördes en i stället för två sådana bilturer per dag skulle det medföra stora vinster såväl ekonomiskt som miljömässigt för samhället och för de berörda distributions- och tidningsföretagen. Kommitténs bedömning utgår från ett uttalat konsument- och medborgarperspektiv. Genom en samordning av distributionen skapas det bättre förutsättningar att upprätthålla servicegraden på landsbygden trots vikande volymer både vad gäller tidningar och brev. Att koncentrera leveransen bör därför vara en relativ förbättring jämfört med dagsläget för berörda tidningsprenumeranter och postkunder. Samdistribution av tidningar och post För dem som prenumererar på en morgontidning är det utan tvekan av stor betydelse att tidningen finns tillgänglig och att den inte kommer under sen förmiddag eller eftermiddag. Det är också varje morgontidningsföretags ambition att kunna förmedla nyheter och människors vilja att betala för en prenumeration på en papperstidning avtar enligt all erfarenhet om tidningen inte levereras då. präglas tidningsbranschen just nu av en snabb teknikutveckling med digitala utgåvor av papperstidningen som läses på datorer, mobiler eller läsplattor och som därför inte kräver distribution med tidningsbud eller postbil. kan detta komma att förändra behovsbilden, men kommitténs bedömning är att det än så länge finns behov av en fysisk distribution av papperstidningar och post på landsbygden och att det därför också är angeläget med en samordning. Den lagstadgade samhällsomfattande posttjänsten, som ensamt ska tillhandahålla, innebär att en posttjänst av god kvalitet ska finnas i hela landet och att alla användare ska kunna ta emot postförsändelser och avlämna sådana till rimliga priser. De praktiska förutsättningarna för postdistributionen skiljer sig dock från tidningsdistributionen genom att tidpunkten för postleverans inte är lika känslig, i alla fall inte så länge det handlar om att lämna brev och paket i mottagarens brevlåda. Då bör det spela mindre roll om posten t.ex. levereras , eftersom tömningen av brevlådan vid behov kan ske . En viktig förändring har också skett sedan 2004 senast behandlade frågan om samdistribution av tidningar och post. Fr.o.m. ingår det inte längre i uppdraget för att tillhandahålla grundläggande betaltjänster till äldre och funktionsnedsatta i glesbygd, utan denna tjänst tillhandahålls numera av andra utförare. Därmed föreligger inte längre ett problem som tidigare anförts mot en samdistribution av tidningar och post. Vissa typer av postförsändelser förutsätter dock fortfarande en aktiv kvittens av mottagaren och i sådana fall skulle det fortfarande kunna finnas en begränsning när det t.ex. gäller tidpunkten för kvittens. Det kan även finnas problem med mycket tidiga lämningstider för utgående post. Kommitténs samlade bedömning är mot denna bakgrund att önskemålet om en tidig morgonleverans av tidningarna bör vara styrande för den samdistribution som bör ske av tidningar och post. Det innebär att leveransen av både tidningar och post bör ske Samdistribution av tidningar och post , företrädesvis före . Vissa frågetecken återstår dock att räta ut vad gäller leverans och hämtning av posten och det är viktigt att dessa frågor tas under beaktande inom ramen för det försök med samdistribution som tidningsdistributörerna, PTS och gemensamt förordade vid kommitténs möte . Kommittén välkomnar en försöksverksamhet med samdistribution av tidningar och post och vill understryka vikten av att försöket förbereds väl av parterna. Bland de frågor som diskuterades vid mötet var vilken aktör som kan arrangera försöket, vilka områden som bör ingå, hur informationen om försöket ska förmedlas och hur försöket ska följas upp med sikte på en permanent och långsiktig samdistribution av tidningar och post. Det bör överlämnas till de berörda parterna att med dessa frågor som utgångspunkt utarbeta de närmare formerna för försöket. Kommittén välkomnar i det sammanhanget flera deltagande aktörer i försöket, såväl som tidningsdistributions- företag, för att försöket ska få den önskvärda bredden. Det är också angeläget att PTS och de deltagande parterna bidrar till den information om försöket som bör lämnas till alla berörda och att parterna gemensamt svarar för att samla in relevanta kunskaper och erfarenheter från försöket, inte minst av hur mottagarnas och avsändarnas intressen tas tillvara. En förutsättning för försökets genomförande är att det ryms inom ramen för det gällande kravet på en 85-procentig övernatt- befordran, som ju innebär att post ska levereras dagen efter att den postats (0+1). I det aktuella försöket måste postleveransen i de aktuella områdena tillåtas bli 0+1,5 eller 0+2. Enligt uppgifter som kommittén inhämtat från PTS är detta möjligt eftersom har en betydligt högre servicenivå än vad som krävs. Ett begränsat försök kan därmed genomföras utan att det förutsätter någon lagändring. Kommittén vill dock betona att försöket bör följas upp med en permanent och långsiktig lösning med samdistribution av tidningar och post, med beaktande av erfarenheterna från försöket. Rationaliteten med en gemensam leverans är rimligen inte begränsad till delar av landsbygden utan samdistributionen bör även omfatta andra delar av . En sådan bredare samordning förutsätter dock att det nuvarande kravet på 85-procentig övernattbefordran i postförordningen ses Samdistribution av tidningar och post över, inte minst i förhållande till EU:s postdirektiv. Enligt kommittén bör en sådan översyn genomföras med inriktningen att nödvändiga författningsändringar kan träda i kraft i direkt anslutning till att försöksverksamheten upphör. Det finns i det sammanhanget också anledning att peka på det nära sambandet mellan samdistributionen av tidningar och post, som behandlas i detta kapitel, och presstödet till samdistributionen av olika tidningar, som kommittén behandlar i kapitel 7. I båda fallen handlar det om att hitta lösningar som underlättar distributionen av tidningar i hela landet och därför bör heller inte dessa båda frågor hanteras oberoende av varandra. Kommitténs uppdrag avser tiden efter att nu gällande presstödsförordning upphör att gälla och bedömningarna i kapitel 7 bygger på att försöket med samdistribution och post får en permanent och långsiktig lösning . 7Presstöd till samdistribution av dagstidningar I detta kapitel behandlas frågan om det statliga stödet till sam- distribution av dagstidningar. Inledningsvis redovisas kommitténs uppdrag på den här punkten. Därefter återges hur frågor om stödets formella förutsättningar har behandlats i utredningar och propositioner och av i tillämpningen. I ett tredje avsnitt redovisas distributionsstödets utfall, närmare bestämt stödets omfattning på en aggregerad nivå, stödets fördelning på distributionsföretag och tidningsföretag, samt prenumerations- prisernas utveckling. Det fjärde och avslutande avsnittet omfattar kommitténs överväganden och förslag. 7.1Kommitténs uppdrag på den här punkten Kommitténs uppdrag på distributionsområdet omfattar även frågan om det presstödsberättigade samdistributionssystemet som redovisas i detta kapitel. I direktiven konstaterar regeringen att vissa aktörer inte är berättigade till något stöd för sin distribution, t.ex. gratistidningar och samhällsorienterade tidskrifter som inte utgör kulturtidskrifter. Det finns även hinder för samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser. Av tidigare presspolitiska utredningar och propositioner framgår att distributionsstödet var det första direkta presstödet i . Förslaget lämnades av pressutredning i betänkandet Presstöd till samdistribution av dagstidningar Dagspressens situation.1 Regeringen lade fram förslaget i en proposition 1969, som därefter beslutade. Det nya stödet infördes och syftet var att stimulera en ökad samdistribution, vilket i sin tur skulle minska tidningarnas distributionskostnader. Redan från början slogs vissa grund- läggande delar i regleringen av distributionsstödet fast. Det är den s.k. principen om lika pris, de krav som ställs enligt regleringen på de företag som ska tillåtas utföra den stödberättigade distributionen och hur stödet ska beräknas. De har därefter återkommande behandlats av utredningar och i propositioner och av i tillämpningen.2 har mindre ändringar skett för att anpassa regleringen till delvis nya förutsättningar, men i huvudsak har distributionsstödet haft samma inriktning . I detta avsnitt redovisas inledningsvis den problembild och den syn på statens ansvar som har legat till grund för distributionsstödet och därefter ovan nämnda grundläggande delar i regleringen av stödet och den anpassning av regleringen som skett. 7.2.1Problembilden och statens ansvar Det finns flera faktorer som talar för att tidningsdistributionen bör samordnas. Distributionen blir relativt sett billigare för tidnings- företagen och det blir också möjligt för tidningar med mindre upplagor att delta i morgondistributionen. Dessa förhållanden har i alla sammanhang där tidningsdistributionen har behandlats och diskuterats varit självklara utgångspunkter. Om samdistributionen inte längre skulle fungera behöver varje tidningsföretag organisera sin egen distribution. En sådan utveckling har inte ansetts vara rationell för samhället och bedömningarna har varit att tidnings- företagens kostnader skulle öka om inte samdistributionssystemet kan upprätthållas. Det har med andra ord funnits starka incitament för att åstad- komma och upprätthålla en samdistribution av dagstidningar i . är statens ansvar och roll inte självklar. Å ena sidan distribuerades dagstidningarna till sina abonnenter även innan det statliga stödet infördes, å andra sidan har det aldrig varit tal om att staten skulle ta över det huvudsakliga ansvaret eller organisera 2Distributionsstödet regleras i 4 kap. 1–11 §§ presstödsförordningen (1990:524). Presstöd till samdistribution av dagstidningar den fysiska distributionen. I stället har avsikten med det statliga distributionsstödet varit att det ska fungera som en stimulans på marginalen för att motivera de större tidningsföretagen att medverka i samdistributionen för att åstadkomma en acceptabel kostnadsfördelning mellan de deltagande tidningsföretagen och för att hålla abonnemangspriserna på en rimlig nivå för konsumenterna.3 7.2.2Principen om lika pris Den s.k. likaprisprincipen innebär att de företag som sköter den stödberättigade samdistributionen måste tillämpa en sådan pris- sättning att avgiften per distribuerat tidningsexemplar blir densamma för de inblandade tidningsföretagen. Storleken på den enskilda tidningens upplaga ska inte inverka på distributions- avgiften per distribuerat exemplar.4 Det slogs tidigt fast att likapris- principen är medlet för att uppnå huvudsyftet med samdistributionssystemet, nämligen att förbättra distributions- villkoren för de ekonomiskt svagare tidningarna med glesare spridning. Det statliga stödet och den rationellare distributionen ledde också till lägre kostnader för hela branschen och därför måste likaprisprincipen upprätthållas. Varje försök att urholka den måste stävjas.5 Det visade sig dock tidigt att det fanns svårigheter med att genomdriva likaprisprincipen fullt ut. har olika avsteg gjorts för att hålla ihop samdistributionsmodellen. Redan från början fanns det en insikt om att distributions- kostnaden kunde variera mellan tidningar beroende på exemplar- vikten, och om den kostnadsskillnaden var väsentlig kunde pris- sättningen anpassas till det inom distributionsstödets ramar.6 En sådan regel finns fortfarande kvar i 4 kap. 5 § presstödsförord- ningen.7 fanns det även vissa tecken på att 3SOU 2006:8 s. 179 ff. och prop. 2009/10:199 s. 34. 44 kap. 5 § presstödsförordningen. 1975/76:131 s. 155. Maj:ts proposition nr 1971 s. 78. 74 kap 5 § 3 presstödsförordningen. Presstöd till samdistribution av dagstidningar likaprisprincipen kunde kringgås genom att distributionsområden delades upp i s.k. prisområden, vilket gjorde att utfallet kunde bli olika för de deltagande tidningarna. Regeringen avstod dock från att reglera frågan ytterligare och höll fast vid att distributions- områdena skulle fastställas genom avtal mellan distributionsföretag och tidningsföretag.8 ändrades bestämmelsen, på förslag av , så att lika pris i samdistributionen inte längre skulle omfatta endagstidningar. skulle det dock inte finnas något hinder för endagstidningar att delta i samdistribution på samma villkor som andra tidningar där så var möjligt. Skälet till ändringen var att anslutningen till samdistributionen blivit så stor att det riskerade att leda till problem med upprätthållandet av kvaliteten i tidningsutbärningen. För regeringen hade samdistributionssystemet så stor betydelse att risken för kvalitets- försämringar måste motverkas, även om det innebar att någon lågperiodicitetstidning på enstaka utgivningsorter inte kunde beredas plats i samdistributionen. Den nya bestämmelsen började gälla och innebar att lika pris skulle gälla för tidningar som normalt kom ut med minst två nummer varje vecka.9 Enligt gällande bestämmelse i presstödsförordningen gäller lika pris tidningar som normalt kommer ut med minst ett nummer . För en tidning som kommer ut en gång gäller dock att den ska ha minst en procents hushållstäckning i den region där tidningens utgivningsort är belägen.10 En tillåten prisdifferens på rapporterades det om problem i samdistributionssystemet. -94 noterade att det fanns ett distributionsföretag som, trots den gällande bestämmelsen, tillämpade en prisdifferentiering som byggde på tidningarnas upplagestorlek. Den största tidningen i ett område 1975/76:131 s. 153154. 1984/85:100 bil. 10 s. 540545, bet. 1984/85:KU23, rskr. 1984/85:155. 104 kap. 5 § 2 presstödsförordningen. Presstöd till samdistribution av dagstidningar debiterades ett lägre administrativt pålägg än övriga tidningar. Utredningen rapporterade också om vissa tillämpningssvårigheter när det gällde beräkningen av likapriset som hade att göra med de olika stegen i distributionskedjan, från tryckeriet till abonnenten. Frågan var om t.ex. lokala transporter skulle ingå i beräkningen.11 I den efterföljande propositionen föreslogs att en prisdifferens på i fortsättningen skulle tillåtas inom ramen för lika- prissättningen. Enligt regeringen var det rimligt med ett prissätt- ningssystem som innebar att tidningarna bar en mer rättvis del av de kostnader som de förorsakade i samdistributionen. En ökad flexibilitet skulle också kunna åtgärda vissa problem inom samdistributionssystemet. Den föreslagna prisdifferensen skulle godtas endast om den var motiverad av särskilda kostnader och den skulle rymma samtliga merkostnader för bl.a. viktskillnad, administrativt merarbete och lokala transporter. gällde dock att storlek på en tidnings abonnerade upplaga inte fick inverka på priset per distribuerat exemplar. Att en tidning har en liten upplaga inom ett distributionsområde skulle alltså inte utgöra skäl för t.ex. administrativa pristillägg.12 De nya reglerna började gälla . Vilka delar av distributionskedjan ska ingå? , , lade 2004 fram sitt slutbetänkande, som bl.a. innehåller en omfattande kartläggning och analys av distributionssituationen för dagspressen.13 Kommittén beskrev hur distributionsföretagen hade utvecklat en praxis som innebar att likaprisprincipen tillämpades endast i slutet av distributionskedjan, dvs. på lokala transporter och på detalj- distributionen. I resten av kedjan, dvs. packning och regionala transporter, tillämpades inte principen. Detta fick negativa konsekvenser för framför allt de överspridda tidningarna med nationell distribution, eftersom dessa fick högre kostnader än om likapriset hade gällt för hela distributionskedjan. 11SOU 1995:37, s. 189–190. Distributionsstödet utreddes också i särskild ordning inom och de övervägandena presenterades i rapporten till dagspressen (Ds 1996:5). Regeringens förslag i prop. 1996/97:3 byggde på de förslag som lämnades i rapporten. 1996/97:3 s. 172–176. 13SOU 2006:8 s. 179–216. Presstöd till samdistribution av dagstidningar Kommittén bedömde att denna praxis hade sitt ursprung i tveksamheter om kopplingen mellan distributionsstödet och lika- prisprincipen. Förslaget var därför att det av regleringen skulle framgå att principen om lika pris omfattar momenten packning, regionala transporter, lokala transporter och detaljdistribution. Kommittén ansåg också att regelbundet borde följa upp distributionsföretagens prissättning för att stävja eventuella tendenser till kringgående av likaprisprincipen. genomförde studien samdistribution. Av rapporten framgår att synen på vilka arbets- moment som ska omfattas av likaprisprincipen skiljer sig åt mellan tidningsföretag och distributionsföretag.14 I propositionen Nya villkor för dagspressen15, som beslutades , konstaterade regeringen att eventuella tendenser till kostnadsstegringar som kan medföra att samdistributionssystemet urholkas borde stävjas och att det fanns behov av en regelbunden analys av prisläget inom samdistributionen. skulle därför få i uppdrag att följa upp och redovisa kostnader och kostnadsutveckling för tidningsdistributionen samt distributionsföretagens prissättning av distributionstjänsten. Uppföljningen borde i första hand inriktas på den del av distributionen som är stödberättigad. Regeringen gjorde däremot bedömningen att det inte var lämpligt att genomföra kommitténs förslag om en ändring av bestämmelsen i presstödsförordningen för att ange vilka moment i distributionskedjan som likaprisprincipen omfattar. Det fanns flera skäl bakom den bedömningen. Inom branschen rådde det t.ex. stor oenighet om vilka moment som ska omfattas och remiss- instansernas inställning var delad. Det fanns också en osäkerhet om den ordning 2004 ville uppnå med sitt förslag redan var fastlagd genom bestämmelsen i presstödsförordningen. Enligt huvudregeln ska storleken på den enskilda tidningens upplaga inte inverka på distributionsavgiften per distribuerat exemplar. Även om momenten packning och regionala transporter inte nämns uttryckligen i bestämmelsen eller i förarbetena kunde det enligt regeringen hävdas att statsmakternas avsikt har varit att likaprisprincipen skulle gälla generellt i distributionskedjan och att eventuella avsteg från principen fick ske endast i undantagsfall och om det fanns särskilda skäl. 14Presstödsnämnden: Utmanad samdistribution. Dnr 028/09. 2009/10:199 s. 3337. Presstöd till samdistribution av dagstidningar konstaterade regeringen att det hade skett en omfattande utveckling inom tidningsdistributionen. Det hade tillkommit flera led i distributionskedjan som inte fanns när distributionsstödet infördes. Då var tidningsdistributionen i huvudsak en lokal affär och regionala transporter ovanliga. Ägar- förändringar och teknisk utveckling hade inneburit att många tidningar inte längre hade samma tryckort och utgivningsort. Den första nödvändiga transporten från tryckeriet kunde numera därför vara en regional transport och enligt branschens praxis omfattades den inte av likaprisprincipen. Den utvecklingen kunde tolkas som att räckvidden för likaprisprincipen hade minskat. Även om det alltså inte var lämpligt att genomföra någon ändring av bestämmelsen i förordningen var det enligt regeringen ändå viktigt att intentionerna bakom likaprisprincipen beaktades och att anpassade sin tillämpning av principen efter rådande förhållanden. På fanns det skäl att se över hur statens framtida engagemang inom samdistributionen borde se ut. Detta kunde t.ex. göras inom ramen för den översyn av presstödet som regeringen aviserade i propositionen.16 I rapporten distribution hade identi- fierat flera områden där tidningar och distributionsföretag inte alltid uppfyllde de krav som ställdes enligt presstödsförordningen. Det konstaterades också i rapporten att nämnden dittills saknat riktlinjer för hur förordningens bestämmelser om distributions- stödet skulle tillämpas. Myndigheten hade därefter arbetat vidare med de frågor som identifierats i rapporten och beslutades om nya riktlinjer för tillämpning av 4 kap. presstöds- förordningen. Hänsyn hade då tagits till regeringens bedömningar i propositionen Nya villkor för dagspressen och riktlinjerna skulle börja tillämpas från den 1 april 2012.17 Likaprisprincipens omfattning hade inte tidigare definierats, utan tillämpningen hade byggt på den praxis som utvecklats i branschen. I förhållande till rådande praxis innebar de nya rikt- linjerna en utvidgning av vilka moment i distributionskedjan som