sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — Sådana förslag sorteras i vissa utskott in i besluten i rambeslutsmodellen, medan de i andra utskott beslutas i annan ordning. 3.4.6Riksdagsärendenas avgörande i rambeslutsprocessen Allmänna principer för ärendenas avgörande Som framgår av de två exemplen på utskottets (dvs. utskottsmajoritetens) förslag till riksdagsbeslut tar utskottet ställning till alla de förslag – från regeringen, oppositionspartierna och enskilda ledamöter – som en förslagspunkt omfattar. I normalfallet yrkar utskottsmajoriteten bifall till regeringens förslag och avslag på samtliga motionsyrkanden. De ledamöter i det beredande utskottet som inte delar utskottsmajoritetens bedömning har enligt 4 kap. 15 § RO rätt att lämna en reservation med ett alternativt ställningstagande till den eller de förslagspunkter där de har en skiljaktig mening. En reservation gällande en viss förslagspunkt består i likhet med utskottsmajoritetens ställningstagande normalt sett av dels ett alternativt förslag och nuvarande ordning för beslut om statens budget till riksdagsbeslut, dels en alternativ motivering till ställningstagandet.31 I det alternativa förslaget till riksdagsbeslut som presenteras i reservationen måste reservanterna i likhet med majoriteten ta ställning till samtliga de förslag som behandlas i förslagspunkten. Det är alltså inte möjligt för reservanterna att välja att bara ta ställning till exempelvis de egna förslagen. Det enda som skiljer utskottsmajoritetens och reservanternas förslag till riksdagsbeslut i en viss förslagspunkt är därmed vilka yrkanden som föreslås bifallas respektive avslås. Normalt yrkar reservanterna bifall till sitt eller sina partiers motionsyrkanden och avslag på propositionens förslag och övriga motionsyrkanden.32 Även yrkanden ur enskilda motioner från partikamrater bifalls ofta om de bedöms ligga inom ramen för partiets politiska linje i frågan. Det står dock ledamöterna fritt att yrka bifall även till yrkanden från andra partier. Om yrkanden är likalydande måste enligt praxis även yrkanden från andra partier bifallas, för att minska risken för motstridiga beslut. Enligt 5 kap. 5 § RO ska talmannen ställa proposition på varje yrkande som har lagts fram under överläggningen (dvs. under kammardebatten). Det innebär att det bortsett från utskottsmajoritetens förslag till beslut i betänkandet endast är sådana alternativa förslag – i form av reservationer eller enskilda yrkanden ur propositioner och motioner – som någon ledamot under riksdagsdebatten i ärendet yrkat bifall till som blir föremål för avgörande av riksdagen.33 I större ärenden, där oppositionspartierna har ett flertal reservationer, är det vanligt att partiernas företrädare i debatten förklarar att de visserligen står bakom alla sitt partis reservationer, men för tids vinnande endast yrkar bifall till ett fåtal av dessa. tar alltså därför sällan ställning till alla de förslagspunkter där det funnits olika ställningstaganden i utskottets betänkande. Omröstningsförfarandet regleras i 5 kap. RO. Där finns bl.a. bestämmelser om hur utskottens betänkanden ska anmälas och 31Det förekommer emellertid även s.k. motivreservationer där reservanterna delar majoritetens bedömning avseende de behandlade yrkandena, men inte vill ställa sig bakom majoritetens motivtext, utan reserverar sig till förmån för en alternativ motivtext. Jfr m.fl. (2012) s. 795. 32Det kan emellertid noteras att när det gäller förslag där ett oppositionsparti saknar egna motionsförslag följer dess representant(er) ofta utskottsmajoritetens ställningstagande, dvs. normalt sett bifall till propositionen och avslag på (övriga partiers) motioner, även om inget hindrar partiet från att göra ett annat ställningstagande. 33Holmberg m.fl. (2012) s. 816. och nuvarande ordning för beslut om statens budget bordläggas och om att det ska finnas tillfälle till debatt innan ärendet avgörs. Det finns också bestämmelser om acklamation och omröstning. Själva omröstningsförfarandet regleras bara i korta ordalag. I 5 kap. 6 § RO anges att när ett ärende avgörs genom omröstning, är huvudpropositionen det yrkande som enligt talmannens uppfattning har bifallit med acklamation. När acklamation inte har skett, är huvudpropositionen det yrkande som talmannen bestämmer. Mot huvudpropositionen ställs ett annat yrkande som kontraproposition. Om det finns fler än två yrkanden som kan ställas mot varandra, ska först besluta vilket yrkande som ska vara kontraproposition. I övrigt innehåller femte kapitlet bestämmelser om förfarandet vid lika röstetal (dvs. återförvisning och/eller lottning), återförvisning av lagärenden som avgjorts genom delbeslut, beslut med särskild beslutsregel (dvs. hur man gör när det krävs kvalificerad majoritet för ett beslut), uppskov med behandlingen av ärenden samt slutligt beslut i ärende som vilat över ett val. Kapitlets sista paragraf, 5 kap. 12 §, handlar om särskilda bestämmelser för budgetbeslut och utgör grunden i den rättsliga regleringen av rambeslutsprocessen. Eftersom lagregleringen endast beskriver huvuddragen i beslutsmetoden är praxis viktig för förståelsen av omröstningsförfarandet. Vid bedömningen av vilket förslag som vinner acklamation eller omröstning genom uppresning gör talmannen ingen egentlig bedömning utan enligt praxis är det utskottets förslag till riksdagsbeslut som anses ha mest stöd. I övrigt bedöms förslagen få stöd i förhållande till partiernas mandattal. Av helt avgörande betydelse är den praxis som innebär att ledamöterna avstår från att rösta i omröstningar där det egna förslaget inte är med. Det gäller både om det egna förslaget redan har fallit eller om det ännu inte kommit upp till votering. Denna ordning innebär att ett utskotts förslag till riksdagsbeslut normalt sett är skyddat mot att förlora till följd av strategisk röstning hos reservanterna.34 34 Antag exempelvis att utskottets förslag till beslut stöds av 160 ledamöter, reservation 1 av 100 ledamöter och reservation 2 av 89 ledamöter. Om ledamöterna bakom reservation 2 föredrar reservation 1 framför utskottets förslag skulle de – efter att reservation 2 fallit i den inledande voteringen om kontraproposition mot reservation 1 – kunna bidra till att reservation 1 vinner i huvudvoteringen. Enligt praxis lägger emellertid ledamöterna bakom reservation 2 ned sina röster i huvudvoteringen, vilket innebär att utskottets förslag blir kammarens beslut. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Elimineringsmetoden – en beskrivning av tillvägagångssättet För att illustrera den s.k. elimineringsmetoden kan dagens parlamentariska läge tjäna som utgångspunkt och antagande göras om att det finns fem olika förslag till riksdagsbeslut i ett ärende (se tabell 3.2). De fyra regeringspartierna i stödjer regeringens förslag i budgetpropositionen och de fyra oppositionspartierna sina förslag i respektive partimotion (skuggbudgetarna). Mandatfördelning i efter valet Först avgörs vilka alternativ som ska ställas mot varandra i huvudvoteringen. Det görs genom olika förberedande voteringar. Talmannen väljer till första förberedande votering ut de två förslag som kan väntas få minst stöd. Det största av dessa blir huvudproposition och det minsta blir kontraproposition. Det förslag som vinner den voteringen ställs mot det tredje minsta. Eftersom och är de två oppositionspartier som har minst antal mandat av riksdagspartierna kommer deras förslag till riksdagsbeslut att behandlas först. Om alla ledamöter från dessa två partier är närvarande kan man vänta sig att 20 personer kommer att rösta ja (dvs. ja till SDs förslag som är huvudproposition) och 19 personer kommer att rösta nej (dvs. ja till Vs förslag som är kontraproposition). Övriga partiers ledamöter kommer att avstå från att rösta. I nästa förberedande votering ställs förslag mot . Den förväntade utgången är att förslag kommer att få flest röster. Alla ledamöter från andra partier, även som inte har något förslag kvar att rösta på, förväntas avstå i denna omröstning. I den sista för- och nuvarande ordning för beslut om statens budget beredande omröstningen ställs förslag mot Socialdemokraternas, och här bedöms det senare vinna. Slutligen blir det huvudomröstning. Här ställs Socialdemokraternas förslag (kontraproposition) mot utskottets (dvs. regeringens) förslag (huvudproposition). I exemplet förväntas utskotttets förslag vinna. Endast Socialdemokraterna av oppositionspartierna antas delta i omröstningen. Övriga oppositionspartier lägger enligt praxis ner sina röster. Figur 3.1 illustrerar förloppet. Figur 3.1 Illustration av elimineringsmetoden och nuvarande ordning för beslut om statens budget Väl att märka sker ingen ytterligare votering efter huvudvoteringen i vilken tar ställning – ja eller nej – till det kvarvarande förslaget till riksdagsbeslut. Avgörandet sker genom huvudvoteringen. Någon ytterligare votering om förslaget i dess helhet – så som förekommer i vissa andra länder – sker inte. Ärendenas avgörande inom rambeslutsprocessen I någon mening kan alla beslut sägas vara utformade i syfte att undvika motstridiga beslut genom att såväl majoriteten som eventuella reservanter måste ta ställning till alla förslag i varje förslagspunkt. Heltäckande paket av förslag och motförslag ställs därmed mot varandra. Vad som särskiljer besluten inom rambeslutsprocessen från andra beslut som fattar är därför inte själva sättet att fatta beslut på, utan förslagspunkternas omfattning. Effekten av att partiernas budgetalternativ ställs mot varandra som heltäckande paket uppnås i besluten i det andra steget inte genom att förslagspunkterna voteras i någon särskild ordning, utan genom att samtliga anslag inom ett utgiftsområde förs ihop i samma förslagspunkt, i stället för att exempelvis skulle ta ställning till budgeten i en förslagspunkt per anslag. När ska ta ställning till de förslag till riksdagsbeslut som framförts i ett betänkande ställs förslagen mot varandra för varje förslagspunkt på det sätt som visas i ett schematiskt exempel över ett beslut i rambeslutsprocessens andra steg nedan. I exemplet i tabell 3.3 nedan är A-partiet ensamt regeringsparti och har i budgetpropositionen väckt yrkandena A1 om anvisning på anslag inom ett utgiftsområde X, samt yrkande A2 om ett bemyndigande gällande ett anslag inom utgiftsområdet. Oppositionspartierna har i sina respektive utgiftsområdesmotioner väckt alternativa förslag till anslagsanvisning inom utgiftsområdet i yrkandena B1 respektive C1. B-partiet har också väckt ett alternativt förslag till bemyndigande i yrkande B2 och ett förslag till tillkännagivande i yrkande B3 om en reform som partiet föreslår och som ingår i beräkningarna av förslaget till anslagsanvisning i yrkande B1. Yrkandena D och E har väckts av enskilda ledamöter och innebär förslag om tillkännagivanden som kan kopplas till budgetförslagen på utgiftsområdet. Yrkande D är snarlikt det förslag till tillkännagivande som B-partiet väckt i yrkande B3. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Tabell 3.3 Schematiskt exempel på förslag till beslut i rambeslutsprocessens andra steg Anslag och övriga utgifter inom utgiftsområde X Anvisning av anslag inom utgiftsområde X Bemyndigande gällande anslag inom utgiftsområde X Övriga förslag gällande utgiftsområde X Även om förslagspunkterna som i exemplet ofta indelas i underrubriker för större överskådlighet avgörs samtliga yrkanden som omfattas av förslagspunkten genom ett enda beslut. Paket av förslag ställs mot varandra i varje förslagspunkt, dvs. i varje riksdagsbeslut. Det enda som skiljer utskottets förslag från reservationernas är vilka yrkanden som föreslås bifallas respektive avslås. Såväl utskottsmajoritet som reservanter måste ta ställning till alla de förslag som sorterats in under förslagspunkten. I de delar där ett oppositionsparti inte har ett eget förslag följer dess representant ofta utskottsmajoritetens ställningstagande, även om inget hindrar partiet från att göra ett annat ställningstagande. Sålunda gör C-partiet – som inte har väckt något eget förslag gällande bemyndiganden – i exemplet samma ställningstagande som utskottsmajoriteten (bifall till yrk. A2 och avslag på yrk. B- partiet har i exemplet valt att förutom partiets förslag i yrkandena B1, B2 och B3 även bifalla det närliggande yrkandet D från en enskild motionär. Det är alltså primärt förslagspunkternas omfattning som skiljer besluten inom rambeslutsprocessen från övriga riksdagsbeslut. I vissa avseenden finns emellertid praxis som medför att rambesluten kan få en delvis annan karaktär än övriga beslut. En sådan ordning som normalt, men inte undantagslöst, tillämpats i är det och nuvarande ordning för beslut om statens budget s.k. reservationsförbudet i skatteutskottet.35 Det innebär att oppositionspartierna i skatteutskottet avstått från att reservera sig till förmån för följdmotionsyrkanden med anledning av propositioner som avgjorts efter beslutet i det första steget, i den utsträckning en sådan reservation skulle kommit i konflikt med beslutet gällande inkomstberäkningen i statens budget. Syftet med detta reservationsförbud har varit att minska risken för att skulle fatta motstridiga beslut gällande inkomster i statens budget. En till synes snarlik ordning är att oppositionspartierna i besluten i det andra steget i fackutskotten normalt, men inte undantagslöst, avstår från att reservera sig till förmån för sina alternativa förslag till riksdagsbeslut gällande anvisningen på anslag inom respektive utgiftsområde, även i sådana fall då beslutat om en högre ram för utgiftsområdet än partiet yrkat i sitt alternativa förslag.36 Oppositionspartiernas företrädare avstår i dessa fall från att delta i utskottets beslut om att justera betänkandet och förklarar i stället sitt ställningstagande i ett särskilt yttrande. I det särskilda yttrandet brukar framhållas att eftersom riksdagsmajoriteten i det första steget av budgetprocessen har gett budgetpolitiken en annan inriktning än den ledamoten önskat så avstår denne från att delta i beslutet, eftersom han eller hon anser att partiets budgetalternativ bör ses som ett sammanhållet paket. Det innebär att det normalt sett – till skillnad från i det schematiska exemplet ovan – inte förekommer några reservationer till besluten i det andra steget och därför inte företas någon votering med rösträkning i kammaren, utan dessa beslut fattas med acklamation. Det bör noteras att oppositionspartiernas ställningstagande att i fackutskotten avstå från att delta i rambeslutsprocessens andra steg skiljer sig från reservationsförbudet i skatteutskottet. Reservationsförbudet är en praxis som växt fram i syfte att ge nödvändigt skydd åt rambeslutsprocessen, medan ställningstagandet i fackutskotten 35Jfr (2004). 36I grundlagskommentaren (m.fl. [2012], s. 829) nämns betänkande 2010/11:KU1 som ett exempel på när partier vars budgetalternativ blivit underkända i det första steget har kunnat enas om att dra ned på anslag inom ett utgiftsområde. Det åstadkoms genom att de fyra oppositionspartierna (S, MP, SD och V) i rambeslutsmodellens andra steg ställde sig bakom regeringens förslag till anslagsanvisning på utgiftsområde 1 med undantag för ett anslag (4:1 m.m.) där man förordade en lägre nivå än regeringens förslag till anslagsanvisning. Därmed beslutade om en sammanlagd utgiftsnivå för utgiftsområde 1 som låg under den ram som en annan riksdagsmajoritet tidigare fastställt i steg 1-beslutet. Regeringspartiernas företrädare reserverade sig till förmån för regeringens förslag till anslagsanvisning som sammantaget motsvarade en anslagsnivå i höjd med den beslutade ramen för utgiftsområde 1. och nuvarande ordning för beslut om statens budget är frivilliga, men inte för processen nödvändiga, beslut som partierna själva fattar för att understryka att deras respektive budgetalternativ utgör en helhet. fattar även beslut om riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken och om ändringar av statens budget för löpande budgetår. I systemet för beslut om statens budget finns en uppdelning så att övergripande ekonomisk-politiska frågor behandlas i den ekonomiska vårpropositionen, medan de konkreta förslagen inför det påföljande budgetåret hanteras i budgetpropositionen . Regeringen ska enligt tilläggsbestämmelse 3.2.2 till riksdagsordningen lämna förslag om riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken i den ekonomiska vårpropositionen. Riksdagspartierna har i vanlig ordning möjlighet att lämna alternativa förslag i motioner som väcks med anledning av vårpropositionen. Även beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 till riksdagsordningen i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. bereder ärendet som rör de ekonomisk-politiska riktlinjerna medan bereder eventuella förslag om ändringar i utgiftsområdesindelningen. I båda fallen ges möjlighet för övriga utskott att yttra sig i de delar som berör deras respektive beredningsområden. Berednings- och beslutsprocessen i dessa ärenden följer den gängse ordningen i . Det faktum att de ekono- misk-politiska riktlinjerna beslutas i en förslagspunkt innebär att en majoritet som vill se ett alternativ till regeringens politik i någon del måste enas om helheten för att de ekonomisk-politiska riktlinjerna ska ges en annan inriktning än den regeringen föreslagit. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Enligt 9 kap 4 § RF kan besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag. Enligt 5 kap. 12 § fjärde stycket RO får beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en utgiftsram påverkas inte fattas innan ett beslut om godkännande av en ändrad utgiftsram fattats. Regeringen har regelmässigt sedan den nuvarande budgetprocessen infördes , i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, lämnat propositioner med samlade förslag till ändringar av det löpande årets budget, s.k. ändringsbudgetar till . Utöver dessa återkommande ändringsbudgetar har det, i synnerhet vid behov av krishantering, förekommit att regeringen också till överlämnat ändringsbudgetar när behov uppkommit. bereder med stöd av 4 kap. 5 § RO ärendena som gäller ändringsbudgetar. Samtliga propositioner om ändringsbudget, som föranlett förändringar av utgiftsramar, har sedan den nuvarande budgetprocessen infördes också kommit att hänvisas till finansutskottet som behandlat förslagen i dess helhet, se t.ex. regeringens proposition om folkomröstning om införandet av euron (prop. 2002/03:46, bet. 2002/03:FiU24) och regeringens proposition om nyemission i SAS (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35). I finansutskottets betänkanden med anledning av förslag till ändringsbudget har utskottet vanligen behandlat förslaget till ändrade ramar och nya eller ändrade anslag som en gemensam förslagspunkt medan med övriga förslag såsom lagförslag och förslag till bemyndiganden av olika slag, t.ex. kopplade till anslag eller för regeringen att vidta vissa åtgärder, behandlats som separata förslagspunkter. Kammaren har därefter, med utgångspunkt i finansutskottets betänkande, tagit ställning till varje förslagspunkt för sig. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Utdrag ur motioner och betänkanden Utdrag ur förslaget till riksdagsbeslut i budgetmotion 2012/13:Fi303 (MP) 1.Riksdagen beslutar om de riktlinjer för den ekonomiska politik och den budgetpolitik som föreslås i motionen. 2.Riksdagen fastställer utgiftstaket för staten inklusive ålders- pensionssystemet vid sidan av statens budget till , och . 3.Riksdagen godkänner beräkningen av statens budgets inkomster i enlighet med vad som anförs i motionen. 4.Riksdagen beslutar om fördelning av utgifter på utgiftsområden i enlighet med vad som anförs i motionen. 5.Riksdagen godkänner den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden , 2015 och 2016 i enlighet med vad som anförs i motionen. 6.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen ska återkomma till med förslag om en grön innovationsfond. 7.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen ska återkomma till med förslag om sänkt arbetsgivaravgift för småföretag. 9.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen ska återkomma till med förslag om slopad arbetsgivaravgift för unga arbetslösa. 10.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen ska återkomma till med förslag om traineeplatser i näringslivet och välfärden. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Utdrag ur förslaget till riksdagsbeslut i utgiftsområdesmotion /13:A392 (S) för utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 1.Riksdagen anvisar med följande ändringar i förhållande till regeringens förslag anslagen under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv enligt uppställning i motionen. 2.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om inriktningen på arbetsmarknadspolitiken. 5.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om åtgärder mot exploatering av migrerad arbetskraft. 13.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om särskilt anställningsstöd för unga. 14.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att öka antalet platser inom den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen med inriktning mot bristyrken. 23.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att avskaffa arbetslöshetsavgiften. I motionen redovisas i motivtextens inledning den uppställning som hänvisas till i yrkande 137: Ramanslag (tkr) regeringen (S) politiska program och insatser 37 Denna typ av uppställning kan också inrymmas i själva yrkandet i förslaget till riksdagsbeslut. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Utdrag ur Utskottets förslag till riksdagsbeslut i betänkande 2012/13:FiU1 Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utgiftsramar, utgiftstak och beräkning av inkomsterna på statens budget a) Utgiftstak för staten fastställer utgiftstaket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget till , och . Därmed bifaller proposition 2012/13:1 finansplanen punkt 2 och avslår motionerna 2012/13:Fi250 av m.fl. (V) yrkande 6, 2012/13:Fi302 av m.fl. (S) yrkande 2 och 2012/13:Fi303 av m.fl. (MP) yrkande 2. b) Utgiftsramar per utgiftsområde beslutar om ramar för utgiftsområdena i enlighet med utskottets förslag i bilaga 3. 2012/13:1 finansplanen punkt 4 och avslår motionerna 2012/13:Fi219 av m.fl. (SD) yrkande 3 i denna del, 2012/13:Fi250 av m.fl. (V) yrkande 4 i denna del, 2012/13:Fi302 av m.fl. (S) yrkande 4 och 2012/13:Fi303 av m.fl. (MP) yrkande 4. c) Övriga utgifter på statens budget godkänner beräkningen av förändringen av anslagsbehållningar , beräkningen av Riksgäldens nettoutlåning samt beräkningen av den kassamässiga korrigeringen enligt utskottets förslag i bilaga 3. Därmed bifaller proposition 2012/13:1 finansplanen punkterna 5, 9 och 10 samt avslår motionerna 2012/13:Fi219 av m.fl. (SD) yrkande 3 i denna del och 2012/13:Fi250 av m.fl. (V) yrkande 4 i denna del. och nuvarande ordning för beslut om statens budget d) Ändringar i skatte- och avgiftsregler antar regeringens förslag i bilaga 2 till 1.lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200), 2.lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi, 3.lag om ändring i lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, 4.lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229), 5.lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980), 6.lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227), 7.lag om ändring i lagen (2007:1398) om fastighetsavgift, 8.lag om ändring i lagen (2009:1469) om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227), 9.lag om ändring i lagen (2009:1472) om ändring i lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt,