sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — Detta innebär att känsliga uppgifter om personliga förhållanden kan finnas i den individuella studieplanen. Med tanke på att de individuella studieplaner som förvaras hos en myndighet kan komma att omfattas av offentlighetsprincipen aktualiseras frågan om dagens regelverk ger uppgifterna i planen ett tillräckligt sekretesskydd. I betänkandet Skolans dokument – insyn och sekretess (SOU 2011:58) föreslogs att en särskild sekretessbestämmelse skulle införas för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i skriftliga individuella utvecklingsplaner och i åtgärdsprogram. Sekretessen skulle inte vara begränsad till någon särskild verksamhet eller ärende- Kommunernas ansvar för information, mottagande, studievägledning m.m. typ, utan gälla oavsett i vilket sammanhang den individuella utveck- lingsplanen eller åtgärdsprogrammet fanns. Sekretess skulle gälla om det inte stod klart att uppgiften kunde röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne led men. Betänkandet bereds inom Utbildningsdeparte- mentet. Mot bakgrund av att föreslår att innehållet i den individuella studieplanen ska utvidgas och bl.a. innehålla uppgifter om elevens kunskapsutveckling och individanpassning, vilket bl.a. kan avse behov av särskilda stödåtgärder, kan det finnas skäl att följa och eventuellt ansluta regelverket för den individuella studieplanen till vad som beslutas för skriftliga individuella utveck- lingsplaner och åtgärdsprogram. 11Avbrott och tidsgränser i utbildningen Det kan av flera skäl ta innan en elev uppnår den nivå inom utbildning i svenska för invandrare (sfi) som hen önskar. Ett skäl kan vara studieavbrott. I kapitlet lämnas förslag som ökar förut- sättningarna för att förhindra sådana avbrott. Utredningen kon- staterar att det inte är rimligt att en elev är kvar i utbildningen om hen inte gör tillfredsställande framsteg, trots att lämpliga stödåtgärder vid behov har satts in. Rätten att delta i sfi bör då upphöra. Utredningen har övervägt om det dessutom bör finnas en tidsgräns för när sfi ska kunna påbörjas och när studierna ska vara avklarade, men har funnit att skälen mot sådana tids- gränser överväger. Vidare föreslår jag att det ska vara möjligt att göra omval och byta utbildningsanordnare utan att eleven ska behöva redogöra för skälen till detta. 11.1Omval till annan utbildningsanordnare Bedömning: En elev har rätt att göra omval av utbildnings- anordnare när som helst . I ett valfrihetssystem bör det vara möjligt att välja om utbild- ningsanordnare. Om eleven inte är nöjd med kvalitet, upplägg, individanpassning eller annat så ska det finnas en möjlighet göra om valet, dvs. I princip ska eleven inte behöva motivera varför ett omval görs, utan det bör beviljas utan särskild prövning. I flera kommuner som infört valfrihetssystem upplever man ett problem med att en del elever gör flera byten , vilket inte anses bra vare sig för eleven själv eller för Avbrott och tidsgränser i utbildningen Jag har dock kommit fram till att det inte är lämpligt att bestämma en gräns för hur många omvalen får bli. Det är ett sämre alternativ att tvinga en elev att gå kvar hos en utbildningsanordnare man är missnöjd med. För att reda ut vad det är som inte stämmer för eleven och för vägledning om de fortsatta studierna är det dock viktigt att orsakerna till bytet diskuteras med kommunens studie- och yrkesvägledning. Eftersom ett omval måste administreras genom kommunens mottagande finns också möjligheter till sådana samtal. Då ett omval av utbildningsanord- nare inte är att betrakta som ett avbrott från utbildningen kvarstår eleven i utbildningen under den process som föregår start hos en ny utbildningsanordnare. Det är givetvis lämpligt att eleven deltar i utbildningen hos den ursprungliga utbildnings- anordnaren. Jag menar således att en elev ska ha rätt att göra omval av utbildningsanordnare när som helst . En sådan rätt kräver, i likhet med vad som gäller rätten att byta fristående skola, ingen reglering. Sfi är en rättighet, dvs. en elev kan inte tvingas kvar hos en utbildningsanordnare och en utbildnings- anordnare ska ta emot den person som är behörig att delta i utbild- ningen. Ett annat problem som kommunerna har nämnt är att utbild- ningsanordnare ofta marknadsför sig inte bara mot nya elever, utan också mot personer som påbörjat sina studier hos en konkur- rerande anordnare. kan detta vara till fördel för eleven om det t.ex. innebär ett upplägg som bättre passar de individuella behoven. Men ibland tar det sig uttryck i att anordnare lockar över elever med löfte om datorer och andra materiella fördelar. Även om företeelser av den här typen kan kritiseras och ibland vara till nack- del för eleven, har jag kommit fram till att ett förbud mot sådana rekryteringsaktiviteter skulle vara alltför problematiskt att upprätt- hålla. Jag tror att bästa vägen att motverka den här typen av aktivi- teter är med en mer aktiv studie- och yrkesvägledning, så att eleven väljer rätt från början. Avbrott och tidsgränser i utbildningen 11.2Utbildningens upphörande på grund av otillräcklig progression Förslag: En enskild utbildningsanordnare som har godkänts som huvudman för sfi ska få besluta att utbildningen på en kurs i sfi ska upphöra, om eleven saknar förutsättningar att tillgodo- göra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredsställande fram- steg. Huvudmannen ska till elevens hemkommun rapportera om utbildningens upphörande på grund av att eleven saknar förut- sättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg. Den huvudman som har fattat beslutet om utbildningens upphörande ska även få besluta om det finns särskilda skäl för att en elev på nytt ska beredas sådan utbildning som upphört. Huvudmannens beslut om att en elev på nytt ska beredas sådan utbildning som upphört ska meddelas elevens hemkommun. I de fall huvudmannen inte längre bedriver utbildning är det hemkommunen som gör en förnyad prövning av elevens rätt till sfi. En enskild utbildningsanordnares beslut om att utbildningen ska upphöra på grund av otillräcklig progression och beslut om det finns särskilda skäl för att på nytt bereda eleven sådan utbildning som upphört ska få överklagas hos . Bedömning: I de fall eleven flyttar till annan kommun är det den nya hemkommunen som gör en förnyad prövning av elevens rätt till sfi. bör ges i uppdrag att utarbeta allmänna råd som vägleder huvudmännen vid deras bedömning av om en elev har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller gör tillfredsställande framsteg i sin kunskapsutveckling. Enligt dagens regelverk har den som har antagits till en kurs i sfi rätt att fullfölja kursen. Ett undantag från denna regel är att utbild- ningen på kursen kan upphöra om eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg. Rätten till sfi kan alltså upphöra om progressionen i utbildningen är otillräcklig. En elev, vars studier har upphört, har rätt att återuppta studierna om det finns särskilda skäl. Avbrott och tidsgränser i utbildningen kan överklagas hos . I propo- sitionen Om svenskundervisning för invandrare (sfi)1 framförde regeringen att undervisningens upphörande på grund av otillräcklig progression endast torde bli aktuellt i undantagsfall. Utredningen om tidsbegränsad sfi2 hade i uppdrag att ta reda på hur kommunerna tillämpade bestämmelsen om undervisningens upphörande på grund av otillräcklig progression och möjligheten att på nytt beredas sfi samt undersöka om det fanns anledning att förtydliga bestämmelsen.3 För att få kunskap om kommunernas tillämpning av bestämmelsen gjorde utredningen en enkätunder- sökning riktad till landets kommuner.4 Resultatet av enkätunder- sökningen visade att kommunerna inte i särskilt stor omfattning tillämpade bestämmelsen. Av undersökningen framgick att 38 pro- cent av kommunerna uppgav att de hade kommunala riktlinjer för när beslut skulle fattas om att undervisningen skulle upphöra. Utredningen ansåg att resultatet av enkätundersökningen överens- stämde med de intryck de fått under sina studiebesök. Utifrån de kontakter utredningen hade haft med utbildningsanordnare ansågs det svårt att göra en adekvat bedömning av utebliven progression eftersom en sådan bedömning krävde omfattande dokumentation. Många anordnare ansåg därför att det inte var lönt att tillämpa bestämmelsen. Det vanliga tycktes i stället vara att lärare och elev informellt kom överens om när ett avbrott skulle göras och om en person skulle kunna återuppta sina studier. Utredningen gjorde även en sammanställning av praxis från utifrån den aktuella bestäm- melsen. Utredningen fann att nämndens beslut i många fall inne- burit ett upphävande av kommunens beslut om att utbildningen skulle upphöra. Enligt utredningen visade denna genomgång att det borde ställas tydliga krav på kommunens beslut om att sfi ska upphöra. Kraven bedömdes gälla både formerna för beslutet och dokumentationen av det underlag som beslutet grundade sig på. Sammanfattningsvis gjorde Utredningen om tidsbegränsad sfi bedömningen att tillämpningsproblemen inte primärt handlade om att regelverket var otydligt, utan snarare att brister i uppföljningen och dokumentationen av deltagarnas måluppfyllelse gjorde det 1993/94:126, s. 17. 2Utredningen lämnade betänkandet Tid för snabb flexibel inlärning (SOU 2011:19). 3Bestämmelsen fanns tidigare i 13 kap. 11 § skollagen (1985:100) och motsvaras av bestämmelserna i 22 kap. 16 och 17 §§ i den nya skollagen (2010:800). 4Totalt inkom 162 svar, vilket gav en svarsfrekvensen på . Avbrott och tidsgränser i utbildningen svårt att tillämpa reglerna på det sätt som var avsett. Utredningen konstaterade vidare att det låg i sakens natur att täta uppföljningar och avstämningar måste göras av studieplanen för att säkerställa att utbildningsmålen nåddes, dvs. att tiden användes på ett optimalt sätt. En tidsbegränsning torde därför enligt utredningen öka förutsättningarna att tillämpa bestämmelsen på ett adekvat sätt. har genom studiebesök och kontakter med sfi- aktörer i flera avseenden gjort samma bedömning när det gäller tillämpningen av bestämmelsen om progression som Utredningen om tidsbegränsad sfi. Detta gäller särskilt uppfattningen att det är svårt att stänga av en elev från en kurs utifrån att hen inte gör tillfredsställande framsteg eftersom det ofta blir en bevisfråga som kräver dokumentation. konstaterar utredningen att ett beslut om att utbildningen ska upphöra kan få betydande negativa konsekvenser för den enskilde. Beslutet kan därför av rätts- säkerhetsskäl överklagas. En viktig del av Skolväsendets över- klagandenämnds bedömningsunderlag är dokumentation om elevens kunskapsutveckling. Att sådan dokumentation finns är viktigt för att lärare ska kunna ge eleven stöd i sin kunskaps- utveckling och sätta betyg. föreslår att innehållet i den individuella studieplanen för sfi ska utvidgas och bl.a. innehålla uppgifter om elevens kunskapsutveckling (se avsnitt 10.1.5). Ett sådant krav bör öka dokumentationen av den enskildes kunskaps- utveckling, vilket också torde ge ett bättre beslutsunderlag vid bedömningen av ett beslut om utbildningens upphörande på grund av otillräcklig progression. Jag anser, i likhet med Utredningen om tidsbegränsad sfi, inte att bestämmelsen om undervisningens upphörande på grund av otillräcklig progression är otydlig och ser inte några skäl att föreslå någon ändring av bestämmelsens innehåll. Frågan är dock vem som bör kunna fatta ett beslut om utbild- ningens upphörande. Enligt skollagen är det huvudmannen som kan besluta att utbildningen ska upphöra på grund av att eleven inte gör tillfredsställande framsteg, vilket innebär att det är kommunen som har möjlighet att fatta ett sådant beslut.5 Med utredningens förslag om tillståndsprövning kan även en enskild utbildningsanordnare bli huvudman för sfi. Den huvudman som har eleven i sin utbildning bör enligt utredningen vara den som är 5 Även en folkhögskola som bedriver en utbildning som motsvarar sfi som en särskild utbildningsform kan fatta ett sådant beslut. Avbrott och tidsgränser i utbildningen bäst lämpad att avgöra om hen gör tillfredsställande progression i sin språkutveckling eller inte. Samma huvudman bör även kunna besluta om det finns särskilda skäl för att eleven på nytt ska få påbörja sina studier. Enligt utredningen är det inte rimligt att någon annan än den anordnare som fattade beslutet om utbild- ningens upphörande ska kunna avgöra om det finns särskilda skäl för att återuppta studierna. Elevens hemkommun behöver ha kännedom om att individen endast har rätt till sfi om det finns särskilda skäl för att på nytt bereda sådan utbildning som upphört. Den enskilda utbildningsanordnare som fattar beslut om utbild- ningens upphörande på grund av att eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfreds- ställande framsteg ska därför meddela elevens hemkommun om ett sådant beslut. Detsamma ska gälla för den enskilda utbildnings- anordnarens beslut om att en elev på nytt ska beredas sådan utbildning som upphört. En person förmodas i de allra flesta fall vilja återuppta sfi hos den anordnare där utbildningen senast bedrevs. Det kan dock finnas tillfällen då personen vill byta utbildningsanordnare, detta görs i sådana fall i kommunens mottagningsfunktion efter att eleven bedömts ha särskilda skäl till att på nytt beredas utbildning. Även den elev som flyttar till annan kommun kan ha behov av att byta utbildningsanordnare. I en sådan situation är det rimligt att det är den nya hemkommunen som gör en förnyad prövning av den sökandes rätt till sfi. I de fall huvudmannen inte längre bedriver utbildning är det hemkommunen som gör en förnyad prövning av individens rätt till sfi. Jag föreslår således att en enskild utbildningsanordnare som har godkänts som huvudman för sfi ska kunna besluta om utbild- ningens upphörande på grund av att eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfreds- ställande framsteg. Om den huvudman som fattade beslutet om utbildningens upphörande anser att det finns särskilda skäl ska eleven på nytt beredas sådan utbildning. Samma bestämmelser kommer därmed att gälla för enskilda som för kommuner som bedriver sfi i egen regi, dvs. samma regler oavsett huvudman. Enskilda utbildningsanordnares beslut om utbildningens upp- hörande och beslut om det finns särskilda skäl att på nytt beredas utbildningen ska få överklagas hos Skolväsendets överklagande- nämnd. Därmed kommer samma rätt till överklagande gälla för enskildas beslut som för kommunernas beslut. Avbrott och tidsgränser i utbildningen För att stödja huvudmännen i deras bedömning av om en elev har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller gör tillfredsställande framsteg i sin kunskapsutveckling bör ges i uppdrag att utarbeta allmänna råd om hur en sådan bedöm- ning bör göras. Förslag: En elev som har kommit överens med huvudmannen om ett avbrott ska på nytt beredas sfi. Om huvudmannen inte har samtyckt till avbrottet ska personen på nytt beredas utbildningen om det finns särskilda skäl för det. Huvudmannen ska till elevens hemkommun rapportera om en elevs avbrott. Beslutet om att på nytt bereda sfi ska såväl vid avbrott som skett med som utan samtycke fattas av huvudmannen för den utbildning som avbrutits. Huvudmannens beslut om att en elev på nytt ska beredas plats i sfi ska meddelas elevens hemkommun. I de fall huvudmannen inte längre bedriver utbildning är det hemkommunen som gör en förnyad prövning av elevens rätt till sfi. Beslut i fråga om att på nytt bereda en person sfi efter avbrott ska få överklagas hos . Bedömning: I de fall eleven flyttar till annan kommun är det den nya hemkommunen som gör en förnyad prövning av elevens rätt till sfi. En elev kan av olika skäl göra avbrott i sina studier under en kortare eller . Enligt förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning anses studierna ha avbrutits frivilligt om en elev har uteblivit från utbildningen , utan att detta har berott på sjukdom eller beviljad ledighet. Avbrotten sker av olika anledningar. Det kan exempelvis bero på att deltagaren har erbjudits ett arbete eller praktik, fått barn, påbörjat en annan utbildning, drabbats av sjukdom eller tillfälligt rest till hemlandet. Enligt en rapport från Statskontoret hade andelen deltagare som tre läsår efter studiestarten gjort studieavbrott och studieuppehåll minskat från strax under hälften /99 till Avbrott och tidsgränser i utbildningen en tredjedel /07.6 Avbrott av okänd anledning utgjorde den enskilt största avslutsorsaken. Enligt rapporten var sambanden mellan lång tidigare utbildning och goda studieresultat respektive färre avbrott i huvudsak starka. I en promemoria redovisade Statskontoret ytterligare information om studieavbrott i sfi.7 Statskontorets utredning visade att många deltagare som gjorde avbrott i sfi återupptog studierna vid ett senare tillfälle.8 I de fall avbrottsorsaken var känd utgjorde graviditet eller föräldraledighet och arbete de dominerande orsakerna till avbrott. Avbrott på grund av sjukdom skedde i liten utsträckning. För större delen av avbrottstiderna kunde dock anledningen till avbrottet inte utläsas. Av statistik avseende studie- resultat för elever som var inskrivna avbröt en sfi-kurs, en minskning i förhållande till 2006 då motsvarande siffra var 30 procent.9 En elev som frivilligt har avbrutit sin utbildning har enligt skol- lagen rätt att på nytt påbörja utbildningen om det finns särskilda skäl. Ett sådant beslut får överklagas hos Skolväsendets överkla- gandenämnd. I propositionen Om svenskundervisning för invandrare (sfi)10 framförde regeringen att den elev som efter kursens slut inte har nått upp till de avsedda kunskaperna skulle ha rätt att gå om hela kursen eller delar därav eftersom eleven då saknar sådana kunskaper som kursen syftar till. Enligt regeringens mening skulle dock en invandrare inte ha någon ovillkorlig rätt att på nytt få påbörja sfi. Det ansågs rimligt att den som avbröt utbildningen på grund av t.ex. sjukdom eller barnafödande fick fortsätta studierna som passade bättre. Den som tidigare hade visat bristande intresse för studierna men som senare blir studie- motiverad ansågs också ha rätt att återuppta sfi. Reglerna angavs avsiktligt vara restriktiva för att markera att återkommande studie- avbrott eller studieuppehåll inte borde accepteras. Sfi är en rättighet, inte en skyldighet. Det är därmed rimligt att en elev ska kunna göra avbrott i studierna. Avbrott i studierna kan dock vara negativt för en effektiv inlärning. Det är enligt utred- 6Statskontoret, Sfi – resultat, genomförande och lärarkompetens. En utvärdering av svenska för invandrare. 7Statskontoret, PM , Studieavbrott i sfi, dnr 2008/45-5. 8Statskontorets undersökning bygger på uppgifter om sfi och avser i första hand nybörjare som påbörjade sfi /04 och sträcker sig fram till . 9http:///statistik-och-analys/statistik/2.4402/efterfragade-matt- 1993/94:126. Avbrott och tidsgränser i utbildningen ningen viktigt att eleven och utbildningsanordnaren diskuterar varje avbrott en elev önskar göra för att tillsammans komma fram till en lösning som är bra för individen ur ett helhetsperspektiv. Diskussionen kan leda fram till andra lösningar än ett avbrott, exempelvis deltidsstudier. Den kan också utmynna i att utbild- ningsanordnaren och eleven är överens om att ett avbrott är den bästa lösningen. Efter samtalet ska skälet för avbrottet och infor- mation om huruvida samtycke om avbrottet har nåtts eller inte dokumenteras i den individuella studieplanen (se avsnitt 10.1.5). Om huvudmannen har samtyckt till avbrottet bör eleven, till skill- nad från vad som är fallet enligt rådande bestämmelser, automatiskt ha rätt att återuppta studierna efter avbrottet. Studierna bör då kunna återupptas hos såväl den huvudman som samtyckt till avbrottet som en annan huvudman. En automatisk rätt att åter- uppta studierna efter ett avbrott som skett efter överenskommelse skapar förutsättningar för dialog, flexibilitet och individanpassning. Det kan av olika skäl finnas situationer där eleven inte i förväg diskuterar ett avbrott med utbildningsanordnaren eller där parterna inte är överens om att ett avbrott bör ske. I sådana fall bör eleven, precis som , endast ha rätt att återuppta studierna om det finns särskilda skäl. Frågan är dock vem som bör avgöra om en elev på nytt ska få påbörja sfi efter ett avbrott. Enligt gällande regelverk är det kommunen som fattar dessa beslut, vilket är naturligt eftersom det är kommunen som är huvudman för sfi. I det föreslagna systemet kan huvudmannen vara såväl en kommun som en god- känd enskild utbildningsanordnare. Enligt utredningen bör lämp- ligen huvudmannen för den utbildning som avbröts avgöra om stu- dierna ska få återupptas, dvs. om avbrottet skett såväl med som utan samtycke. Precis som i fallet där den enskilda utbildningsanordnaren fattar beslut om utbildningens upphörande behöver elevens hemkommun få kännedom om att en elev avbryter sin utbildning. Den enskilda utbildningsanordnare vars utbildning eleven avbryter ska därför meddela elevens hemkommun om ett sådant beslut. Detsamma ska gälla för den enskilda utbildningsanordnarens beslut om att en elev på nytt ska beredas sådan utbildning som avbrutits. På samma sätt som gäller då utbildningen har upphört på grund av otillräcklig progression kan en person önska återuppta sfi hos en annan anordnare än den där utbildningen senast bedrevs. Detta görs i sådana fall i kommunens mottagningsfunktion efter utbild- Avbrott och tidsgränser i utbildningen ningsanordnarens beslut om att på nytt bereda eleven utbildning. Även den elev som flyttar till annan kommun kan ha behov av att byta utbildningsanordnare. I en sådan situation är det rimligt att det är den nya hemkommunen som gör en förnyad prövning av den sökandes rätt till sfi. I de fall huvudmannen inte längre bedriver utbildning är det hemkommunen som gör en förnyad prövning av individens rätt till sfi. Jag föreslår således att en elev som har kommit överens med huvudmannen om ett avbrott automatiskt ska ha rätt att återuppta sfi. Om huvudmannen inte har samtyckt till avbrottet ska personen på nytt beredas utbildningen om det finns särskilda skäl för det. Beslutet om att på nytt beredas sfi ska i dessa situationer fattas av huvudmannen för den utbildning som avbröts. En enskild utbildningsanordnares beslut i fråga om att på nytt bereda en person sfi efter avbrott ska få överklagas hos . Därmed kommer samma rätt till överklagande gälla för enskildas som för kommuners beslut. 11.4Behövs en tidsgräns för sfi? En elev har, som framgått ovan, inte en oinskränkt rätt att åter- uppta sina sfi-studier. Däremot finns det ingen tidsgräns för hur länge en person får delta i sfi, så länge hen har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen och gör tillfredsställande framsteg. Det finns inte heller någon tidsgräns för när studierna senast ska påbörjas. I betänkandet Tid för snabb flexibel inlärning (SOU 2011:19) föreslås att en tidsgräns för sfi införs. I anges att utredaren när det gäller förslag på åtgärder för att förbättra den individuella anpassningen av sfi ska ta del av de förslag som lämnades i nämnda betänkande. 11.4.1Utredningen om tidsbegränsad sfi I betänkandet Tid för snabb flexibel inlärning föreslog utredaren att sfi skulle påbörjas senast efter första folkbokföringsdagen och att den sammanlagda studietiden inte fick överstiga från det att utbildningen påbörjades. Det skulle vara möjligt att göra uppehåll i utbildningen och skälet för avbrott behövde inte vara av visst slag för att godkännas. Det skulle inte heller, som enligt Avbrott och tidsgränser i utbildningen dagens reglering, krävas särskilda skäl för att på nytt beredas utbildning efter ett frivilligt avbrott. Rätten att delta i sfi skulle dock helt upphöra från den dag en person folkbokfördes i en kommun.