sou · H1B360 · 2013-08-23 00:00:00 — Jakträtten och jaktens genomförande bör behållas i den nuvarande jaktlagstiftningen medan övriga bestämmelser överförs till den nya förvaltningslagstiftningen. 7.2.3Skapa förutsättningar för en adaptiv förvaltning beslutar om en ny rovdjurspropolitik i enlighet med förslagen i kap. 7.2.1. ges i uppdrag att utveckla förvaltningsplanen för varg så att den innefattar mål för gynnsam bevarandestatus och bygger på principerna för adaptiv förvaltning. Regionala myndigheter ges större möjligheter att utforma regionala mål för rovdjursstammarna. ger länsstyrelserna i uppdrag att tillse att de regionala målen i samtliga län tillsammans uppnår gynnsam bevarandestatus för Riket. Regionala myndigheter ges mandat att besluta om licensjakt efter rovdjur om arterna på nationell nivå ligger inom intervallet för gynnsam bevarandestatus och om de överstiger beslutade regionala miniminivåer. Licensjakten får inte innebära att de regionala målen underskrids. Länsstyrelserna ges mandat att besluta om skyddsjakt efter rovdjur så snart de förekommer regelbundet i berörda län. Experterna i kommittén är överens om att rovdjursförvaltningen måste vara adaptiv och lärande och att den behöver förändras i den takt och utsträckning som erfarenheter ger skäl till. Dagens polariserade rovdjursdebatt och inte minst överträdelseärendet mot hindrar dock i stor utsträckning en sådan förvaltning. Nyckeln till en fullskalig adaptiv förvaltning ligger i att gynnsam bevarandestatus fastställs och visar hur vårt land avser att uppnå och bibehålla gynnsam bevarandestatus. Då kan EU lägga ned överträdelseärendet mot . En tydlig färdriktning för förvaltningen kan beslutas och kommuniceras. Förvaltningsplanerna kan då i realiteten bli adaptiva och utgå från ett cykliskt återkommande och lärande förlopp. För att förvaltningen löpande ska kunna förändras och ändå upplevas som tydlig och långsiktig behöver den styras mot mål som kan förstås och accepteras av berörda människor. Förvaltningen måste därför i större utsträckning lyftas ned på regional nivå så att berörda människor blir delaktiga i utformningen av den regionala och lokala förvaltningen. Detta måste givetvis ske inom ramen för nationell och internationell lagstiftning, såsom art- och habitatdirektivet. har det framkommit synpunkter på att en ytterligare regionalisering inte är förenlig med befintlig lagstiftning. Det har framförts att ett nationellt ansvar är absolut nödvändigt och att beslut om mål för rovdjuren samt licensjakt måste tas på övergripande nivå. Som utredare delar jag bilden av att en ökad regionalisering inte får äventyra de nationella övergripande målen. är behovet av ökat inflytande på regional och lokal nivå avgörande för framtidens rovdjursförvaltning. Den misstro som finns på landsbygden mot myndigheterna beror till en betydande del på avsaknaden av påverkansmöjligheter. Dagens förvaltning är enligt min mening alltför toppstyrd och har en alltför stor grad av hängslen och livrem över sig. Regionala myndigheter måste ges ett större förtroende att hantera rovdjursfrågorna. Länsstyrelserna är i sin profession specialiserade på att hantera konfliktfyllda verksamhetsområden och har en samlad och mycket bred kompetens, väl lämpad att hantera dessa frågor, som inte enbart är av naturvetenskaplig karaktär utan också handlar om näringsverksamhet och sociala frågor. För att en ökad regionalisering inte ska äventyra de nationella målen föreslås att ger länsstyrelserna i uppdrag att tillse att de regionala rovdjursmålen i samtliga län tillsammans uppnår intervallet för gynnsam bevarandestatus för Riket. Förslaget innebär att länen själva tar fram förslag på målnivåer för respektive art som sedan kommuniceras med . I det fall länen inte kan komma överens tar beslut om regionala målnivåer. På så sätt fås den tydlighet som efterfrågas i förvaltningen. Den licensjakt som beslutas av regional myndighet får inte medföra att den regionala målnivån underskrids. har län med vargrevir mandat att ta beslut om skyddsjakt och för lodjur delegerar ett visst antal djur till länen, som länen sedan får fördela på licensrespektive skyddsjakt. En utökad delegation om skyddsjakt så snart det förekommer rovdjur i länet kommer av allt att döma endast marginellt att öka avskjutningen. Dels förutsätts att länsstyrelserna gör väl avvägda bedömningar, dels handlar det om ett begränsat antal djur som fälls på skyddsjakt. Det kommer inte att påverka huruvida klarar av att upprätthålla gynnsam bevarandestatus eller inte. Det är emellertid av mycket stor betydelse för acceptansen och en central del av en fungerande adaptiv förvaltning att ansvariga myndigheter kan ge snabba skyddsjaktsbeslut. Ny lagstiftning bör förtydliga skyddsjaktens del i förvaltningen och definiera tydligare kriterier för när skyddsjakt kan ske på eget initiativ och när myndigheter kan besluta om sådan. Skyddsjakt beviljas vid första angrepp på frigående djur inom fäbodbruk, rennäring och djurhållning på skärgårdsöar. Undantagna är dokumenterat genetiskt värdefulla vargar. Kriterierna för när myndigheter kan besluta om skyddsjakt förenklas. Empirisk kunskap och erfarenhet måste kunna vara ett sådant kriterium. Markägaren och/eller djurhållaren alternativt jakträttsinnehavaren bör tillfrågas som jaktledare. Om ingen av dem tar på sig rollen som jaktledare bör staten ta ansvaret som jaktledare så att skyddsjakten kan verkställas. Ersättning vid skyddsjakt bör utgå till jaktledare samt till de jägare som deltar i skyddsjakten. Dessa bör också ges möjlighet till sekretess. är vargetablering undantaget på marker i rennäringens åretruntmarker. Den huvudsakliga anledningen är att rennäringens fortsatta existens anses beroende av att skadorna från varg inte ökar och att det är svårt med skadeförebyggande åtgärder. Ett liknande resonemang kan hänföras till djurhållning på skärgårdsöar och till fäbodbruk. I båda fallen är det svårt, ofta omöjligt, att vidta erforderliga skadeförebyggande åtgärder. Näringarnas fortlevnad är beroende av att skadorna minimeras och båda näringarna kan klassas som kulturella med regionala särdrag till vilka hänsyn ska tas enligt art- och habitatdirektivet. Det finns sålunda skäl att underlätta skyddsjakten för dessa näringar. Erfarenhetsmässigt kan konstateras att befintliga skadeförebyggande åtgärder inte ger tillfredställande resultat när de tillämpas på dessa näringar, vilket ytterligare förstärker rekommendationen att bevilja skyddsjakt vid första angrepp. Svenska rättsinstanser har emellertid konstaterat att undantag från förbudet att döda varg i art- och habitatdirektivet ska tillämpas restriktivt (se kap. 5.13.1 och 5.13.3)678. har överklagat förvaltningsrättens dom om skyddsjakt respektive selektiv och riktad jakt efter varg till kammarrätten. Om kammarrätten går på förvaltningsrättens linje och konstaterar att tillräckliga skäl för jakt inte föreligger finns det en uppenbar risk att en klok och väl avvägd förvaltning av våra stora rovdjur kraftigt försvåras. Det är inte försvarbart att vid varje enskilt fall ånyo testa skadeförebyggande åtgärder på frigående djur som har prövats vid otaliga tillfällen med bristfälligt resultat. Rimligen måste fäbodbrukare, renägare och fårhållare på skärgårdsöar kunna åberopa att de redan har prövat de skadeförebyggande åtgärder som står till buds. Därigenom bör de också beviljas skyddsjakt vid första angrepp så länge det inte rör sig om en dokumenterat genetiskt viktig vargindivid. Om vargens genetik är okänd bör emellertid en snabbt beviljad skyddsjakt prioriteras framför tidskrävande undersökningar av vargens genetik. Om angrepp sker trots att djurägare har ett av godkänt rovdjursavvisande stängsel bör skyddsjakt beviljas vid första angrepp i enlighet med ovanstående kriterier. Enligt min mening borde det inte heller vara nödvändigt att i varje enskilt fall där skyddsjakt kan bli aktuellt i andra sammanhang, t.ex. fårbesättningar, pröva alla andra tänkbara skyddsåtgärder om det finns empirisk kunskap och erfarenhet som talar däremot. bör verka för att detta synsätt kodifieras av på lämpligt sätt. Frågan om ansvar för skyddsjakt behöver ses över och tydliggöras. I första hand bör markägaren och/eller djurhållaren alternativt jakträttsinnehavaren tillfrågas som jaktledare. Om ingen av dem tar på sig rollen som jaktledare bör staten ta ansvaret som jaktledare så att jakten kan verkställas. Utredningen anser att ersättning vid skyddsjakt ska utgå till jaktledare samt till de jägare som deltar i skyddsjakten. Dessa ska också ges möjlighet till sekretess. En mer liberal skyddsjakt skulle betyda mycket för den enskilde djurägaren och sannolikt också för den breda acceptansen för rovdjurspolitiken. Det skulle sannolikt endast få begränsad påverkan på 6Dom , mål nr. 4390-12 och 4396-12, Kammarrätten, 2013. 7Dom , mål nr. 4655-13, 4691-13 och 4700-13, Förvaltningsrätten i , 2013. 8Dom , mål nr. 2428-13, Förvaltningsrätten i , 2013. Att avlägsna individer som orsakar skada bör rimligen vara ett viktigt syfte i en adaptiv förvaltning. Lagstiftning och förvaltningsplaner behöver anpassas så att de bidrar till en klok förvaltning av våra stora rovdjur. Detta förtar dock inte behovet av att kontinuerligt utveckla och förbättra skadeförebyggande åtgärder i enlighet med vad som anges i kap. 7.2.6. 7.2.5Utveckla ersättningen för skador orsakade av rovdjur Regeringen bör uppdra åt Viltskadecenter att analysera vilka indirekta skador som kan uppstå vid rovdjursangrepp och lämna förslag på ersättningsnivåer för skadorna. Ersättningsnivåerna och grunderna för dessa samt vad ersättning ska utgå för likriktas över hela landet och görs bindande för länsstyrelserna. Det statliga anslaget höjs så att det möjliggör att full ersättning kan ges. En ny lagstiftning bör inkludera en översyn av ersättningsmöjligheter och ersättningsnivåer för skador i vilthägn. I enlighet med åsiktsförklaringen bör full ersättning vara ledordet vid skador orsakade av rovdjur. Det betyder att ersättningen för direkta skador måste fortsätta och att ersättning för indirekta skador behöver utökas och formerna för detta utredas. Exempel på indirekta kostnader som inte ersätts eller där ersättningsnivån ifrågasätts är t.ex. inkomstbortfall som en följd av mjölkningsproblem, bortfall av betesersättningar och betesutnyttjande, försämrad dräktighet, kostnader för omläggning från mjölk till köttproduktion samt tillkommande foderkostnader. Något som djurhållare ofta framför är att ett rovdjursangrepp inte enbart medför ett initialt inkomstbortfall utan försämrad ekonomi under en följd av år (se kap. 5.10.3). Utredningen föreslår därför att regeringen uppdrar åt Viltskadecenter att analysera vilka indirekta skador som kan uppstå vid rovdjursangrepp och lämna förslag på ersättningsnivåer för skadorna. Annan kritik som ibland framförs är att länsstyrelserna hanterar ersättningarna olika och att det finns behov av att likrikta ersättningsnivåerna. Utredningen föreslår därför att ersättningsnivåerna och grunderna för dessa samt vad ersättning ska utgå för likriktas över hela landet och görs bindande för länsstyrelserna. Utredningen rekommenderar också att det statliga anslaget höjs så att det motsvarar det behov som rovdjurslänens länsstyrelser uppskattar behövs för att full ersättning ska kunna ges. I takt med att rovdjuren, främst lo och varg, sprider sig söderut ökar risken för angrepp i vilthägn. Erfarenhetsmässigt kan den typen av skador bli omfattande. utbetalas ingen ersättning för skador i vilthägn eftersom hjortar inte betraktas som tamdjur och myndigheterna är restriktiva med att lämna bidrag till skadeförebyggande åtgärder i hägn. Staten bör förebygga framtida ersättningskrav för skador på vilthägn genom en översyn av ersättningsmöjligheter och ersättningsnivåer för skador i vilthägn. 7.2.6Vidareutveckla de skadeförebyggande åtgärderna Viltskadecenter bör ges i uppdrag att i dialog med berörda näringar vidareutveckla befintliga skadeförebyggande åtgärder samt utveckla nya åtgärder där sådant behov identifieras. Den nuvarande finansieringen av stängselbidrag via landsbygdsprogram och viltskademedel bör utredas i syfte att optimera medelsanvändningen och tillse att stängselbidragen används där de gör mest nytta för att förhindra rovdjursskador. I detta bör inkluderas att se till att länsstyrelserna även har tillräckliga resurser via sina förvaltningsanslag för att hinna med att hantera skadeförebyggande åtgärder. En ny lagstiftning bör inkludera en översyn av bidragsmöjligheter och bidragsnivåer för skadeförebyggande åtgärder i vilthägn. Bidragsnivåerna och grunderna för dessa samt vad bidrag ska utgå för likriktas över landet och görs bindande för länsstyrelserna. Experterna i kommittén är överens om att skadeförebyggande åtgärder är mycket viktiga. Det gäller såväl före som efter angrepp. Som nämns i den gemensamma åsiktsförklaringen (kap. är det av yttersta vikt att sådana åtgärder vidareutvecklas och förfinas och att berörda näringar ges möjlighet att delta i utvecklingsarbetet. Bidrag till akutgrupper som genom vallning förebygger skador på fäbodbruk och renhjordar vid närvaro av varg bör övervägas. Likaledes bör möjligheterna att nyttja boskapsvaktande hundar för djurbesättningar med lösdrift utredas i detalj. Landsbygdsprogrammet prioriterar bidragsutbetalningar utgående från markens värde, dvs. marker med särskilt hög biologisk mångfald prioriteras. Hävd av dessa marker ges högsta prioritet vid utbetalning av stängselbidrag. Det är inte nödvändigtvis att likställa med de djurhållare som har störst behov av stängselbidrag. Av den anledningen bör finansieringsformen utvärderas. I takt med att rovdjuren, främst lo och varg, sprider sig söderut ökar risken för angrepp i vilthägn. Erfarenhetsmässigt kan den typen av skador bli omfattande. är myndigheterna restriktiva med att lämna bidrag till skadeförebyggande åtgärder i vilthägn. Kritik som ofta framförs är att länsstyrelserna hanterar bidragsutbetalningar olika och att det finns behov av att likrikta nivåerna. Detta har delvis genomförts när stängselbidraget i landsbygdsprogrammet höjdes till per meter. Flera länsstyrelser har därefter tagit beslut om att höja bidraget via viltskadeanslaget till per meter. Bidragsnivåerna i landsbygdsprogrammet och viltskadeanslaget är dock endast vägledande varför bidragsnivåerna kan variera mellan länen. 7.2.7Konkretisera förvaltningsplanen för varg En ny paragraf infogas i jaktförordningen (1987:905) som ger mandat och instruktioner att utarbeta förvaltningsplaner för rovdjur samt besluta vad planerna ska innehålla och hur de ska omfatta. ges i uppdrag att omarbeta den nuvarande förvaltningsplanen för varg enligt de instruktioner som omnämns nedan och som infogats i jaktförordningen. Samtliga experter i vargkommittén är överens om vikten av att riksdag och Regering tydliggör förvaltningsplanernas betydelse. Syftet med förvaltningen måste framgå liksom de långsiktiga målen för den art som förvaltningsplanen avser. Utöver detta behöver utförandet av förvaltningen beskrivas, liksom uppföljning och utvärderingen av genomförda åtgärder, samt vilka konsekvenser detta får för den fortsatta förvaltningen. Förvaltningsplanerna behöver vara adaptiva, konkreta, förutsägbara och tydliga och det behöver finnas en tydlig plan kring hur förvaltningen av varg kan samspela med övriga stora rovdjur och deras gemensamma bytesdjur. Det behöver därför finnas en tydlig koppling till älgförvaltningsplanerna och det kan finnas behov av att utveckla förvaltningsplaner även för övrigt klövvilt. Sådana planer ska anpassa klövviltet till jord- och skogsbruket men också ta hänsyn till vargen. Som nämns i kap. 7.2.3. är nyckeln till en fullskalig adaptiv förvaltning att gynnsam bevarandestatus fastställs och att väl förankrade förvaltningsplaner arbetas fram. Först då blir förvaltningsplanen i realiteten adaptiv och kan utgå från tydliga mål. Då kan också de åtgärder som är nödvändiga för att nå målen definieras och det blir möjligt att tala om när åtgärderna ska genomföras. Med regelbundenhet kan då tillstånden övervakas och utvärderas. Det blir möjligt att kontrollera om åtgärderna fått avsedd effekt eller om de behöver justeras. är, liksom övriga medlemsländer, förpliktat att till EU rapportera bevarandestatusen för de arter och naturtyper som omfattas av art- och habitatdirektivet. 7.2.8Fatta beslut om en handlingsplan för genetisk förstärkning av vargstammen Genetisk förstärkning bör i första hand ske genom naturlig invandring. utvecklar tillsammans med renägarna och andra berörda aktörer en tydlig handlingsplan som beskriver hur naturlig invandring ska säkerställas. Förvaltningsplanen för varg inkluderar en handlingsplan för genetisk förstärkning samt vilken påverkansgrad i form av skador på näringar som kan anses acceptabla. Handlingsplanen för genetisk förstärkning av vargstammen bör utgöra en del av förvaltningsplanen. Men eftersom detta område kräver specifik planering och insatser är det nödvändigt att tydliggöra denna del särskilt i ett eget kapitel. För att den naturliga invandringen ska bli effektiv och ge önskvärt resultat krävs en tydlig handlingsplan som utvecklas tillsammans med renägarna och andra berörda aktörer. Planen bör, inom ramen för vad har beslutat, tydliggöra villkoren kring invandringen. Här bör framgå vilka vargar som ska tillåtas att vandra genom åretruntmarkerna och när skyddsjakt ska beviljas. Förvaltningen måste finna en form där vargar som inte orsakar skada når sitt slutmål och där de skadegörande individerna snabbt tas bort, antingen genom skyddsjakt eller flytt. Enstaka föryngringar av särskilt värdefulla vargpar bör, i enlighet med huvudprincipen om i första hand naturlig invandring, kunna tillåtas inom Detta kräver emellertid att det förankras och godkänns av berörda renägare. För en framgångsrik genetisk förstärkning är acceptans och tolerans för vargpolitiken avgörande. Berörda mark- och jakträttsinnehavare men även övrig allmänhet måste tolerera att genetisk förstärkning genomförs och att det är ett viktig led av förvaltningen. Det förutsätter att politiken och dess förvaltning tydliggör att numerären vargar i är direkt kopplad till hur den genetiska förstärkningen lyckas. Förvaltningsplanen bör beskriva hur det ska åstadkommas och också beskriva alternativa lösningar. Planen bör tydligt peka ut vilka utsättningsplatser som kommer att användas, vilket innebär att tillstånd för utsättning måste säkerställas innan planen fastställs. En plan för genetisk förstärkning bör vidare innehålla ett tydligt syfte och mål för flyttarna. En plan behöver också ge underlag för flyttar så att flytt av vargar genomförs där de har störst möjlighet att lyckas, det vill säga blir genetiskt effektiv, och inte enbart utgår från genetisk status hos vargindividerna. Utsättning av valpar omgärdas av svårigheter. För att valputsättning ska vara ett försvarbart alternativ behöver svårigheterna elimineras eller åtminstone avsevärt minska. I förvaltningsplanen behöver det finnas en redogörelse för hur det ska gå till. Om det visar sig att dagens svårigheter inte kan hanteras bör regeringen överväga att skjuta eventuell valputsättning . Förvaltningens övergripande målbilder bör kompletteras med mål för påverkan. Hur stor påverkan i form av t.ex. rovdjursangrepp på tamdjur ska tillåtas? Toleransen för angrepp hos berörda parter ökar sannolikt om det finns en tydlig målbild av hur många angrepp på tamdjur från rovdjur som är acceptabelt ur ett förvaltningsperspektiv. Uttalas en sådan ambition måste också förvaltningsplanen redogöra för vilka åtgärder som ska vidtas om angreppen överskrider toleransnivån. 7.2.9Begränsa den illegala jakten En konkret målsättning för att minska den illegala jakten på stora rovdjur utformas. ges i uppdrag att genomföra återkommande uppskattningar av den illegala jaktens omfattning. Ett flertal studier gör gällande att illegal jakt är ett utbrett fenomen. Samtliga experter som är företrädda i kommittén tar avstånd från illegal jakt. Den illegala jakten försvårar såväl förvaltningen som uppföljningen av de rovdjurspolitiska målen och är en kriminell verksamhet. 7.2.10Inför möjligheter till licensjakt efter varg när gynnsam bevarandestatus är uppnådd Licensjakt ska tillåtas när gynnsam bevarandestatus är uppnådd. Beskattning av vargstammen sker, förutom via naturlig dödlighet och trafikdöd, i första hand genom skyddsjakt. Om den totala dödligheten, inklusive skyddsjakt, understiger föryngringen som gynnsam bevarandestatus uppnås ska det vara möjligt att beskatta stammen genom jakt efter vargar med låg grad av genetisk variation. Om genetiken, trots kontinuerliga insatser för att stärka densamma, inte förbättras ska en ökning av vargstammens numerär ske och nya uppföljningar ska verifiera huruvida genetiken förbättras eller ej. Om genetiken i stället förbättras kan värdet på gynnsam bevarandestatus omvärderas och vargstammens numerär tillåtas att minska. 7.2.11Avsätt tillräckliga resurser till ansvariga myndigheter Ge länsstyrelserna i södra rovdjursförvaltningsområdet i uppdrag att inkomma med en liknande behovsanalys som den från länsstyrelserna i norra och mellersta rovdjursförvaltningsområdena och tillskjut därefter erforderliga resurser till länsstyrelserna. Ökade rovdjurstammar medför ökade kostnader för den regionala förvaltningen. Efter regeringens extra finansiering till den regionala rovdjursförvaltningen saknas det fortfarande för förvaltningen i norra- och mellersta rovdjursförvaltningsområdena. De ökade kostnaderna för förvaltningen i södra rovdjursförvaltningsområdet tillkommer vilket betyder att det saknas avsevärd finansiering för en väl fungerande regional rovdjursförvaltning i . Finansieringen kan t.ex. ske genom omdisposition av anslagen till . 7.2.12Genomför en samhällsekonomisk analys Uppdra till lämplig aktör att genomföra en samhällsekonomisk analys av rovdjursförekomst. Analysen bör fokuseras mot att inhämta ytterligare kunskap om: -dagens kostnader, främst de indirekta kostnaderna -hur antalet rovdjur påverkar kostnads- och nyttobilden Utredningen fick i tilläggsdirektiv (bilaga 2) i uppdrag att även föra en dialog om de socioekonomiska förutsättningarna för förekomst av björn, varg, järv och lo i , det vill säga hur rovdjurens närvaro påverkar förutsättningar för näringsliv, rekreation, fäboddrift, jakt och människors vardag9. Utredningen valde att uppdra till Enveco miljöekonomi AB att genomföra en samhällsekonomisk analys kopplad till förekomsten av björn, varg, järv och lo i . Uppdraget bestod i att genomföra en analys av såväl kostnader som nyttor som förekomst av de stora rovdjuren medför för samhället (kap. 6 och bilaga 4). Enveco konstaterar i sin rapport att det inte har varit möjligt att uttrycka de totala kostnaderna och nyttorna i kronor. Dels på grund av bristande underlag men också på grund av de många och ofta komplicerade intressekonflikter som blir en följd av rovdjurens närvaro. 9 Tilläggsdirektiv 2012:63. De värderingsstudier som redovisats i rapporten visar på att det finns en betydande positiv välfärdseffekt av att hålla livskraftiga populationer av de fyra rovdjuren i . Enveco konstaterar också att samhällets kostnader till följd av rovdjursförekomst kraftigt underskattas om enbart direkta kostnader vid angrepp mot människor, hundar och djurhållning inkluderas. De indirekta kostnaderna, t.ex. till följd av oro, merarbete, produktionsbortfall på grund av stressade djur, minskad jakt, etc., förefaller i många fall vara betydande. De är dessvärre svåra att kvantifiera och i allmänhet har Enveco inte lyckats att knyta dessa indirekta kostnader kvantitativt till de öknings- och minskningsscenarier i rovdjursförekomst som har genomförts. I likhet med Enveco föreslår jag att rapporten utgör ett avstamp inför framtida studier. Fokus bör ligga på sambanden mellan antal rovdjur och kostnads- och nyttobilden.