sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — makten, men att det viktigaste ur synvinkel var att budgetreformen ökat möjligheterna för att göra en samordnad beredning av regeringens budgetförslag. påpekade vidare att det var för tidigt att med säkerhet uttala sig om hur den nya budgetprocessen skulle klara perioder med svåra ekonomiska påfrestningar eller parlamentarisk osäkerhet, eftersom rambeslutsmodellen ännu inte prövats under sådana påfrestningar. Kommittén bedömde emellertid att den nya budgetprocessen hade bättre förutsättningar att fungera under sådana omständigheter än vad den gamla haft. Budgetlagens införande hade, enligt mening, stärkt ställning i så måtto att regeringens befogenheter på finansmaktens område klargjorts och att de bestämmelser som inte redan fanns i regeringsformen eller riksdagsordningen kunnat lagregleras. Det var, framhöll kommittén, således en fördel också för med ett tydligt regelverk. Kommitténs förslag: Rambeslutsprocessen ges en tydligare reglering, genom att det i riksdagsordningen anges att denna beslutsordning ska tillämpas om inte genom lag beslutat något annat. I budgetlagen görs följdändringar med anledning av förslaget. Kommittén ska enligt direktiven, med hänsyn till den betydelse indelningen av statsutgifterna på utgiftsområden har fått för budgetprocessen, överväga om förekomsten av utgiftsområden och därmed om grunden för rambeslutsprocessen bör regleras i en huvud- eller tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen. Kommittén får även pröva om beslutsordningen i för budgetpropositionen ytterligare kan förenklas som ett sammanhållet budgetbeslut värnas. I huvudbestämmelserna i riksdagsordningen finns rambeslutsprocessen bara med som ett möjligt sätt att besluta om statens budget. Att processen faktiskt ska användas är villkorat av tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till riksdagsordningen där det anges vilka utgiftsområden statsutgifterna ska hänföras till. Rambeslutsprocessen är en central del i den budgetprocess som infördes . Trots detta valdes en relativt begränsad författningsmässig förankring av processen. Enligt kommitténs mening är det därför av särskild vikt att noga pröva förutsättningarna för att ändra hur processen är reglerad. I kapitel 4 drog kommittén slutsatsen att faktorer som att en viss ordning är väl etablerad och väl fungerande, att den har vunnit bred parlamentarisk förankring och att den är otydligt reglerad är viktiga att ta hänsyn till i överväganden om vilka bestämmelser som bör ges en annan reglering än . Kommittén ansåg att om en ändring ska göras bör den innebära någon form av mervärde i förhållande till dagens situation. Rambeslutsprocessen är väl etablerad och väl fungerande har tillämpat den särskilda ordning för hur ska fatta beslut om statens budget sedan beredningen av budget. Enligt kommitténs mening står sig slutsatserna i den utvärdering som gjorde 2001 (2000/01:RS1 s. 61 ff.). framförde bl.a. att rambeslutsprocessen hade lett till en förbättrad koordinering i budgetarbete. Genom rambeslutsprocessen hade den reformerade budgetprocessen skapat större fokus på statens samlade utgifter och deras huvudsakliga fördelning på utgiftsområden. Den hade vidare, ansåg , skapat bättre förutsättningar för en samtidig behandling i av utgifter och inkomster. ansåg också att rambeslutsprocessen skapat bättre ansvarsförhållanden för budgetprocessen i . Även det faktum att rambeslutsprocessen hade inneburit en ökad möjlighet för en minoritetsregering att få stöd för budgetpropositionen i framhölls som en avsedd fördel. Kommittén vill i sammanhanget peka på att finansutskottet, i samband med behandlingen av regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79), uttalade att rambeslutsmodellen, tillsammans med systemet med mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål) och utgiftstak för staten, hade varit en starkt bidragande faktor till den goda utvecklingen av de offentliga finanserna sedan mitten av 1990- talet (bet. 2010/11:FiU42). Efter att tillämpat processen kan kommittén instämma i tidigare utvärderingars slutsatser att den reformerade budgetprocessen i viktiga avseenden är bättre än den tidigare. Med sitt tydliga uppifrån och ned-perspektiv har rambeslutsprocessen minskat osäkerheten om vilket som är resultatet av budgetberedningen, eftersom fattar ett samlat beslut om inkomster och utgifter för nästkommande budgetår. Både regeringen och oppositionspartierna presenterar sina budgetförslag på ett sådant sätt att de ger rambeslutsprocessen ett innehåll och en mening. Budgetberedningen i blir transparent genom att jämförbara budgetpolitiska paket ställs mot varandra, vilket är till gagn för den offentliga diskussionen om de politiska alternativen. De budgetmässiga resultaten av användningen av rambeslutsprocessen är positiva och de praktiska erfarenheterna av att arbeta fram statens budget enligt intentionerna bakom rambeslutsprocessen är goda. Rambeslutsprocessen kan således sägas vara såväl väl etablerad som väl fungerande. Rambeslutsprocessen har vunnit bred politisk förankring Rambeslutsprocessen har också vunnit bred politisk förankring. ledamöter var eniga i sin syn på att ett uppifrån och ned-perspektiv skulle prägla budgetprocess.1 I riksdagsbehandlingen av utredningens förslag framförde dock suppleant i i en meningsyttring att han ansåg att finansutskottets ställning skulle bli för stark i rambeslutsprocessen (bet. 1993/94:KU18). var i sin översyn 2001 enig i sin positiva syn på rambeslutsprocessen.2 Inte heller i riksdagsbehandlingen av regeringen skrivelse om det finanspolitiska ramverket 2011 fanns några invändningar mot rambeslutsprocessen. Slutligen kan konstateras att det sedan införandet inte väckts några förslag i om att avveckla rambeslutsprocessen och endast ett fåtal förslag om en översyn.3 1Folkpartiets ledamot framförde i ett särskilt yttrande att han föredragit den s.k. yttrandemodellen, där beredningen av hela budgeten skulle ligga i finansutskottet. 2Vänsterpartiets ledamot i kommittén framförde emellertid i ett särskilt yttrande att det kunde ifrågasättas om beslutsordningen när det gällde skattelagstiftningen var lika stabil som beslutsordningen när det gällde budgetens utgiftssida. 3Kristdemokraterna begärde i snarlikt formulerade kommittémotioner riksmötena /02 /06 att Riksdagsstyrelsen efter en utvärdering skulle återkomma till Rambeslutsprocessen är otydligt reglerad Som konstaterades i kapitel 4 innebär den indirekta reglering av rambeslutsprocessen i 5 kap. 12 § RO – där tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till riksdagsordningen om att statsutgifterna ska hänföras till utgiftsområden utgör ett slags undanskymt villkor som behöver vara uppfyllt för att systemet ska komma i bruk – att systemet får betecknas som svårtillgängligt för den medborgare och tillämpare som vill ta reda på hur statens budget beslutas. Förutom att det är svårt att utläsa hur systemet rent tekniskt är tänkt att fungera ger bestämmelsen också genom sin nuvarande formulering närmast intrycket av att rambeslutsprocessen är ett undantag, trots att denna ordning tillämpats vid varje budgetbeslut sedan regleringen trädde i kraft. En otydligt formulerad bestämmelse om ett ur demokratiskt hänseende så viktigt beslut som huruvida ska tillämpa rambeslutsprocessen eller inte, innebär betydande svårigheter såväl för medborgare som vill informera sig om samhällets institutioner, som för aktörer inom det parlamentariska systemet och den statliga budgetprocessen. Regleringen av rambeslutsprocessen bör göras tydligare Kommittén kan konstatera att rambeslutsprocessen är väl etablerad och väl fungerande samt har vunnit bred parlamentarisk förankring, men att den är otydligt reglerad. Det finns därför anledning att överväga om inte regleringen av rambeslutsprocessens tillämpning bör ändras. Trots att rambeslutsprocessen beskrivs i en huvudbestämmelse i riksdagsordningen, som kräver särskild majoritet eller mellanliggande val för att ändra, avgörs frågan om faktiskt ska tillämpa processen genom ett vanligt majoritetsbeslut om stiftande av lag i . En första fråga som kommittén enligt direktivet ska överväga är om, med hänsyn till den betydelse indelningen av statsutgifterna på utgiftsområden har fått för budgetprocessen, förekomsten av utgiftsområden och därmed grunden för rambe- med förslag på lösningar för att åstadkomma en mer relevant process för andra steg i budgetbehandlingen. ansåg att systemet att både anslag och anslagsvillkor för ett helt utgiftsområde ska tas i ett enda klubbslag minskade makt och innebar en nedgradering av det andra steget i budgetprocessen. Motionerna vann inte bifall. slutsprocessen bör regleras i en huvud- eller tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen. Kommittén ska således ta ställning till om den nuvarande ordningen bör ändras på så sätt att villkoret tas bort och tillämpningen av rambeslutsprocessen därmed ges en starkare konstitutionell förankring. Kommittén vill tydligt understryka att rambeslutsprocessen fungerat väl och har vunnit brett parlamentariskt stöd. Det finns enligt kommitténs mening inget skäl att tro att inom överskådlig framtid skulle ha anledning att överväga någon annan ordning för beslut om statens budget för närmast följande budgetår. Med detta sagt kan kommittén å ena sidan konstatera att villkorandet av en huvudbestämmelse genom en bestämmelse med status av vanlig lag är en konstruktion som knappast bidrar till att göra systemet tydligt för medborgare och tillämpare. Å andra sidan kan det inte uteslutas att den flexibilitet som villkorandet erbjuder även fortsättningsvis skulle kunna komma att vara av värde. Kommittén anser vid en samlad bedömning att bestämmelsen om rambeslutsprocessens tillämpning bör vara villkorad, men med de förändringar som utvecklas nedan. Kommittén anser att rambeslutsprocessens reglering kan och bör göras tydligare inom ramen för en villkorad konstruktion. Ett första steg i denna riktning är att frikoppla frågan om rambeslutsprocessens tillämpning från frågan om indelningen av utgifterna i utgiftsområden. Att sortera budgetens utgifter i utgiftsområden torde oavsett om rambeslutsprocessen tillämpas eller inte vara ett användbart verktyg i den statliga budgetprocessen. Frågan om användningen av utgiftsområden och hur anslagen ska fördelas på dessa bör därför skiljas från frågan om tillämpningen av rambeslutsprocessen. Det villkor som ställs upp bör därför uttryckligen gälla just rambeslutsprocessens tillämpning. Kommittén återkommer nedan i avsnitt 6.1.4 till frågan om utgiftsområdenas reglering. Som tidigare nämnts ger dagens reglering av rambeslutsprocessens tillämpning också intryck av att rambeslutsprocessen är ett undantag från en outtalad huvudregel om att en annan beslutsordning tillämpas, eftersom det krävs beslut om en särskild lag för att rambeslutsprocessen ska användas. Denna konstruktion är enligt kommitténs mening olycklig eftersom den inte speglar väl etablerad praxis. har framgångsrikt använt sig av rambeslutsprocessen sedan den nya budgetordningen infördes. Som kommittén tidigare understrukit finns heller inget skäl att tro att inom överskådlig framtid skulle ha anledning att över- väga någon annan ordning för beslut om statens budget för närmast följande budgetår. Kommittén anser därför att presumtionen i bestämmelsen bör ändras så att den slår fast att rambeslutsprocessen ska tillämpas om inte genom lag har beslutat något annat. På detta sätt görs rambeslutsprocessen till huvudregel och det tydliggörs att , om den önskar sluta tillämpa rambeslutsprocessen, måste besluta om en annan ordning för beslut om statens budget för närmast följande budgetår. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att 5 kap. 12 § första stycket RO ändras så att det framgår att beslut om statens budget ska fattas enligt rambeslutsprocessen, om inte genom lag har beslutat något annat. Som en följd av förslaget föreslås också vissa ändringar i 2 kap. 3 § och 10 kap. 3 § budgetlagen, som följer av att rambeslutsprocessen enligt den nya bestämmelsen i riksdagsordningen ska tillämpas om inte genom lag beslutat något annat. Kommitténs förslag: Riksdagsordningen ändras så att det av en huvudbestämmelse framgår att statens utgifter ska hänföras till utgiftsområden som anslagen ska fördelas på. Tilläggsbestämmelsen om vilka utgiftsområden statens utgifter ska hänföras till, flyttas och placeras i anslutning till denna huvudbestämmelse. Genom kommitténs förslag ges rambeslutsprocessen en tydligare reglering, som inte är kopplad till existensen av en bestämmelse om utgiftsområdenas indelning. Som ovan nämnts torde emellertid en sortering av budgetens utgifter i utgiftsområden vara ett användbart verktyg i den statliga budgetprocessen oavsett om rambeslutsprocessen tillämpas eller inte. Förekomsten av utgiftsområden bör därför tydliggöras i riksdagsordningen. Så sker lämpligast i 3 kap. 2 § RO som reglerar budgetpropositionens innehåll. Vilka utgiftsområden som ska finnas och vad de ska heta har ändrats elva gånger sedan utgiftsområdena infördes, genom ändringar i den nuvarande tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till riksdagsordningen. Eftersom praxis visar att viss flexibilitet är behövlig när det gäller utgiftsområdesindelningen ska dessa enligt kommitténs mening även fortsättningsvis regleras i en tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen. Eftersom förekomsten av utgiftsområden föreslås regleras i 3 kap. 2 § RO framstår det som lämpligt att flytta regleringen av vilka utgiftsområden som ska finnas från tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till en ny tilläggsbestämmelse till 3 kap. 2 § RO. Utgiftsramarna utgör däremot en bärande del av rambeslutsprocessen. Det är därför naturligt att förekomsten av utgiftsramar är avhängigt av att tillämpar denna beslutsordning. Enligt kommitténs bedömning behövs ingen särskild reglering av att budgetpropositionen ska innehålla förslag om utgiftsramar. Det följer av att budgetpropositionen enligt 3 kap. 2 § RO ska innehålla ett förslag till beslut om statens budget, vilket i sin tur enligt 5 kap. 12 § RO ska omfatta ett fastställande av utgiftsramar för det närmast följande budgetåret. 6.2.1Hantering av lagstiftning med budgetpåverkan i budgetprocess I detta avsnitt behandlas frågan om hur beslutar om lagstiftning med budgetpåverkan och hur detta förhåller sig till besluten om att godkänna inkomstberäkningen och att anvisa anslag till bestämda ändamål, som fattar inom ramen för rambeslutsprocessen. Regeringens förslag till statens budget , som lämnas i budgetpropositionen, omfattar med några få undantag den verksamhet som regeringen avser att bedriva nästkommande år och regeringens förslag till politik inom olika verksamhetsområden. Budgetförslaget innehåller förslag om att ska anvisa anslag och om att ska besluta om en inkomstberäkning. kan det också krävas att fattar beslut om lagstiftning för att ge budgetförslaget ett innehåll. Budgetens inkomstsida är huvudsakligen reglerad i lag eftersom beslutar om skatter och avgifter till staten genom lag. en sådan lag får ofta direkta effekter på statens inkomster. beslut om att godkänna inkomstberäkningen utgår därmed från en viss given lagstiftning. Vad gäller budgetens utgiftssida består den huvudsakligen av anslagsfinansierad verksamhet men även av andra betalningar som påverkar statens lånebehov, såsom lånefinansierad verksamhet (se avsnitt 3.3.6). beslut om anslag och om andra betalningar innefattar både ett beslutat belopp och ett ändamål, dvs. vad medlen får användas till. När det gäller t.ex anslag för sjukpenning och arbetslöshetsersättning, dvs. regelstyrda transfereringar, är villkoren för utbetalningen reglerade i lag och en lagändring får ofta påverkan på anslagsnivån. Ny eller ändrad lagsstiftning kan också påverka behovet av anslagsmedel för andra ändamål än regelstyrda transfereringar. Beslut om ny eller ändrad lagstiftning kan således i många fall påverka inkomstberäkningen eller beräknade anslagsmedel. Frågan om hur lagstiftning med budgetpåverkan och besluten om budgeten ska förhålla sig till varandra är inte ny. Den har, som redovisas nedan, berörts av tidigare utredningar om den statliga budgetprocessen. Vad beträffar skattelagstiftningens påverkan på skatteinkomsterna använde sig av begreppet inkomstram för inkomstberäkningen eftersom den är en beräkning av hur stora inkomsterna blir när ett givet regelverk för skatter4 tillämpas, givet den prognostiserade ekonomiska utvecklingen. Beräkningen av inkomsterna kan då ses som en ram för regeländringar. I praktiken blir beräkningen liktydig med de förslag till ändringar av skatter som ställer sig bakom (1993/94:TK2 s. 21). anförde i sitt betänkande med anledning av förslag att principen bör vara att de för inkomstberäkningen avgörande besluten slutligt fattas under rambeslutsprocessens första steg. Inkomstförslag av helt marginell budgetmässig betydelse skulle enligt utskottet kunna avgöras . konstaterade att denna uppdelning måste göras redan vid remitteringen av budgetpropositionen, eventuella särpropositioner och motioner som berör statsinkomsterna (bet. 1996/97:KU3 s. 6). För att upprätthålla beslut om inkomstberäkning som en ram för regeländringar kom man inom talmanskonferensen överens om att avstå från sådana reservationer som skulle komma i 4 Med regelverk för skatter avses även regelverk för avgifter som i konstitutionell mening är skatter, t.ex. socialavgifter (se avsnitt 3.3.3). konflikt med beslut om inkomstberäkningen, det s.k. reservationsförbud som tillämpas av skatteutskottet.5 konstaterade i sin utvärdering av rambeslutsprocessen att ändringar i skattelagstiftningen som mer än marginellt påverkade statens budget kommit att remitteras till finansutskottet för att sedan beslutas som tog ställning till utgiftsramar och fastställde inkomstberäkningen i budgetprocessens första steg. Arbetsfördelningen mellan finansutskottet och skatteutskottet hade underlättats av att regeringen i huvudsak hade lagt fram de för inkomstberäkningen avgörande skatteförslagen senast i budgetpropositionen. För skatteförslag som lämnats senare hade budgeteffekten regelmässigt redovisats i budgetpropositionen (2000/01:RS1 s. 78 ff.). Beträffande lagstiftningens koppling till budgetens utgiftssida konstaterade att en stor del av budgetens utgifter styrs av den automatik som finns inbyggd i regelverk knutna till framför allt de stora transfereringssystemen och att återkommande medelsanvisning till dessa system avser de kostnader som följer av fastställda regler. Utredningen framhöll att det är av grundläggande betydelse för en sammanhållen budgetprocess att beredningen av utgifts- och lagstiftningsfrågor avseende samma ändamål sker samordnat i ett fackutskott (1993/94:TK1 s. 34). Den kartläggning som kommittén låtit genomföra visar att det vanligaste är att lagstiftning med påverkan på nästkommande års inkomster och utgifter beslutas antingen i något av rambeslutsprocessens beslutssteg eller före besluten i rambeslutsprocessen.6 Den praxis som utvecklats innebär att de skatteförslag som lämnas i budgetpropositionen remitteras till finansutskottet och 5Någon protokollsanteckning om denna överenskommelse gjordes inte, och inte heller någon annan skriftlig uppteckning. Se , D (2004) Den nya budgetprocessen och skatterna, i Gäverth, L & . (red.) (2004) till Per Anclow, : Iustus förlag s. 17. 6Våren lämnades 9 propositioner med effekt på nästkommande års budget, samtliga med påverkan på anslag. Dessa beslutades vid sidan om budgetbesluten i . Budgetpropositionen innehöll 9 lagförslag med koppling till statens budget, varav 2 avsåg skatter. Av de 7 förslagen med påverkan på anslag beslutades 6 tillsammans med anslagen i rambeslutsprocessens andra steg, medan det sista förslaget beslutades i samband med anslagen men i en separat förslagspunkt. lämnades 2 propositioner med effekt på nästkommande års budget, båda med påverkan på anslagsberäkningen, medan budgetpropositionen innehöll 24 lagförslag med koppling till statens budget, varav hälften avsåg skatter. Samtliga 24 förslag beslutades tillsammans med inkomstberäkningen eller anslagen i rambeslutsprocessens beslutssteg. Förslagen till regeländringar för en ökad privatuthyrning av bostäder som påverkade inkomstberäkningen beslutades dock vid sidan av rambeslutsprocessen (bet. 2012/13:CU3, rskr. 2012/13:128). behandlas i rambeslutsprocessens första steg. förefaller praxis ha utvecklats i riktning mot att fler skatteförslag med budgetkonsekvenser lämnas i budgetpropositionen, och därmed beslutas tillsammans med inkomstberäkningen i rambeslutsprocessens första steg, medan färre skatteförslag med budgetkonsekvenser lämnas i särskilda propositioner eller hösten.7 På utgiftssidan visar den kartläggning som kommittén låtit genomföra att flertalet lagförslag med budgetkonsekvenser som regeringen lämnat i budgetpropositionens s.k. utgiftsområdesvolymer har beslutats tillsammans med förslagen om anslag i rambeslutsprocessens andra steg. har samtliga lagförslag i budgetpropositionen med budgetkonsekvenser behandlats i rambeslutsprocessens andra steg.8 Även för budgetens utgiftssida tycks det finnas en tendens till att antalet lagförslag med budgetpåverkan som lämnas i budgetpropositionen ökar, medan antalet särskilda propositioner med påverkan på statens utgifter minskar.9 Det förekommer även att propositioner med påverkan på nästkommande års inkomster och utgifter lämnas efter budgetpropositionen och beslutas efter besluten i rambeslutsprocessen. Förarbetena till rambeslutsprocessen talar dock om att budgetpropositionen ska vara heltäckande och att särpropositioner med utbrutna budgetförslag därför inte får lämnas före budgetårets början (1993/94:TK1 s. 30 och bet. 1993/94:KU18 s. 10). Enligt 3 kap. 2 § tredje stycket RO får regeringen endast om den anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl lämna en proposition om statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret efter budgetpropositionen (jfr. I utvärdering av rambeslutsprocessen framhölls att det fullständiga budgetförslaget var en stor fördel för eftersom det innebar att fick en helhetsbild av både regeringens och oppositionens alternativa budgetförslag (2000/01:RS1 s. 63). 7Antalet skatteförslag med budgeteffekter som lämnats i budgetpropositionen ökade exempelvis från 1 i budgetpropositionen till 24 i budgetpropositionen medan antalet särskilda propositioner med skatteförslag med budgetpåverkan minskade från 8riksmötet /09 till 0 2011/12. 8Budgetpropositionerna innehöll sammantaget 22 lagförslag med koppling till anslag, varav samtliga behandlades i rambeslutsprocessens andra steg. 9Antalet lagförslag med koppling till anslag ökade exempelvis från 6 i budgetpropositionen till 10 i budgetpropositionen medan antalet särskilda propositioner med budgetpåverkan som inte avsåg skatter och som påverkade nästkommande års budget minskade från 17 /09 till 6 2011/12. Figur 6.1 Lagförslag lämnas efter budgetpropositionen (BP) vid synnerliga ekonomisk-politiska skäl, nuvarande ordning Under har dock en praxis tillämpats som medgett att propositioner med budgetkonsekvenser har kunnat lämnas efter budgetpropositionen trots bestämmelsen i 3 kap. 2 § tredje stycket RO, dvs. utan att synnerliga ekonomiskpolitiska skäl ansetts föreligga. Grunden för denna praxis har varit att propositionerna inte har ansetts innehålla förslag om statens inkomster eller utgifter i och med att förslagen redan har beaktats, dvs. beräknats och beskrivits, i förslaget till statens budget i budgetpropositionen.10 Sådana aviserade propositioner har på skatteområdet betraktats som en författningsteknisk komplettering till budgetpropositionen om de bygger på beräkningarna i denna.11 Denna ordning är dock oreglerad och behandlas inte i förarbetena till lagstiftningen. 10Den kartläggning som kommittén låtit göra av samtliga propositioner under /09 och 2011/12 visar att 19 av de 91 särskilda propositioner med lagförslag som lämnades redovisade budgeteffekter för nästföljande budgetår. 11förslag som aviserades i budgetpropositionen, dvs.