sou · H0B394 · 2013-01-01 00:00:00 — Vid val till kommunfullmäktige i icke valkretsindelade kommuner erbjuder det inga svårigheter att åstadkomma en proportionell fördelning av mandaten inom kommunen som helhet vid fördelningen på de partier som får delta i mandatfördelningen. Det kan det däremot göra i de valkretsindelade kommunerna, eftersom valen där förrättas i slutna valkretsar. Enligt våra direktiv ska vi överväga om det bör införas ett system med kommunala utjämningsmandat eller om det är möjligt att på andra sätt uppnå en proportionell mandatfördelning i valkretsindelade kommuner. Enligt vår mening bör det inte komma i fråga att göra alltför djupgående ingrepp i det nuvarande systemet. Det finns ett värde i den enhetlighet som kännetecknar vårt valsystem. Det finns då i princip tre olika metoder som kan användas för att uppnå en mer proportionell mandatfördelning i de valkretsindelade kommunerna. Den från teknisk synpunkt minst ingripande metoden är att öka minimiantalet mandat per valkrets. En annan metod är att avskaffa Fördelning av mandat i allmänna val valkretsindelningen för kommunernas del eller i vart fall begränsa möjligheterna till en sådan indelning. En tredje metod är att införa kommunala utjämningsmandat. Vid val till kommunfullmäktige är huvudregeln att varje kommun är en enda valkrets. Om kommunen har fler än 6 000 röstberättigade, får den delas in i valkretsar. Om antalet röstberättigade personer överstiger 24 000 eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktige, ska kommunen delas in i valkretsar. En kommun som har färre än 6 000 röstberättigade personer får delas in i två eller flera valkretsar endast om det finns synnerliga skäl för det. Antalet röstberättigade beräknas, liksom i övriga val, på grundval av uppgifterna i folkbokföringsdatabasen det år då beslutet om valkretsindelning fattas. En valkrets ska utformas så att den får minst 15 kommunfullmäktige. Den ska ha en sammanhängande gränslinje, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Antalet fullmäktige för hela kommunen ska fördelas så jämnt som möjligt (4 kap. 11 och 12 §§ vallagen). Indelningen i valkretsar beslutas av kommunfullmäktige året före det valår då den nya indelningen ska gälla . För att gälla ska beslutet fastställas av (4 kap. 13 § vallagen). Om en kommun är indelad i flera valkretsar, ska det år då ordinarie val ska hållas besluta hur många mandat varje valkrets ska ha. Det görs på följande sätt. Antalet personer som har rösträtt i kommunen delas med antalet mandat och därefter delas antalet personer som har rösträtt i varje valkrets med det tal som blir resultatet av den först nämnda beräkningen. Varje gång som antalet som har rösträtt i en valkrets är jämnt delbart med detta tal får den valkretsen ett mandat. Om inte alla mandat kan fördelas på detta sätt, får valkretsarna de återstående mandaten i tur och ordning efter de överskott som uppstår vid beräkningen. Om överskottstalen är lika stora i två eller flera valkretsar, avgör vilken valkrets som ska få mandatet (4 kap. 14 § vallagen). Om antalet mandat som en valkrets får enligt 14 § blir mindre än 15, ska antalet ändå bestämmas till 15. Antalet mandat i övriga Fördelning av mandat i allmänna val kretsar ska då jämkas i motsvarande utsträckning (4 kap. 15 § vallagen). Antalet fullmäktige i en kommun har, som framgått, viss betydelse för frågan om valkretsindelningen. Hur många ledamöter fullmäktige ska ha bestämmer fullmäktige själva. I kommunallagen (1991:900) föreskrivs dock vissa minimiantal, varierande med antalet röstberättigade invånare. Enligt 5 kap. 1 § ska antalet fullmäktige bestämmas till ett udda antal och till minst 31 i kommuner med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder, 41 i kommuner med över 12 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare, 51 i kommuner med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade invånare, och 61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare. I ska antalet fullmäktigeledamöter bestämmas till minst 101. Någon maximigräns för hur många ledamöter fullmäktige får ha finns inte. Avsikten med de nu redovisade bestämmelserna är att fullmäktige ska avspegla opinionen bland väljarna och garantera en bred medborgerlig förankring. Genom att en minimigräns satts i förhållande till antalet röstberättigade i intervall försvåras möjligheterna att genom majoritetsbeslut bestämma att fullmäktige ska ha så få ledamöter att mindre partier de facto utestängs. Reglerna innebär därför också ett visst minoritetsskydd (se vidare demokratiberednings betänkande Principer för en ny kommunallag (SOU 1985:29 s. 78 och regeringens proposition 1990/91:117 s. 79 om en ny kommunallag). Vid det senaste valet var 81 av 290 kommuner valkretsindelade. Av dessa 81 kommuner var 64 indelade i två valkretsar, 12 i tre kretsar, 4 i fyra kretsar och en () i sex kretsar. I tabell 2.9 redovisas antalet fullmäktige i kommunerna vid val. Kommunerna har grupperats efter antalet röstberättigade invånare. I tabell 2.10 redovisas antalet valkretsindelade kommuner grupperade efter antalet röstberättigade invånare. Kommunerna har också fördelats efter antalet kretsar. Av tabell 2.10 framgår att valkretsindelningen är obligatorisk för 78 av de 81 valkretsindelade kommunerna på grund av att antalet röstberättigade invånare i kommunen överstiger 24 000. I de övriga tre kommunerna är valkretsindelningen obligatorisk på grund av att antalet fullmäktige är 51 eller fler. Fördelning av mandat i allmänna val Det finns också skäl att klarlägga i hur många valkretsindelade kommuner man haft någon eller några valkretsar med färre mandat än 20/25. Se vidare tabell 2.11. Fördelning av mandat i allmänna val Som inledningsvis nämnts ska vi överväga om det för valen till kommunfullmäktige bör införas ett system med utjämningsmandat. Det finns därför skäl att inte bara belysa effekterna av det system som tillämpas i landstingsvalen för valkretsindelningen och antalet mandat per valkrets utan också landstingssystemets förmåga att generera ett proportionellt valresultat. På vårt uppdrag har , med utgångspunkt i valen 2002, 2006 och 2010 till , närmare undersökt detta. Enligt dessa undersökningar uppnåddes inte ett proportionellt valresultat i 3 av 20 landsting valet , i 5 av 20 landsting valet och i 9 av 20 landsting i valet . Vid valet var avvikelsen från en landstingsproportionell fördelning 3 mandat, vid valet var den 7 mandat och vid valet var den 12 mandat. I tabell 2.12 redovisas antal valkretsar och lägsta/högsta antal fasta mandat per valkrets vid landstingsval. 5Eskilstuna, , , , , , , , och . 6Borås, , , , , , , , , , , , och . Fördelning av mandat i allmänna val För städer och landskommuner med mer än 10 000 invånare blev det obligatoriskt med indelning i valkretsar för val till fullmäktige. Syftet var att skapa en garanti för att olika lokala intressen skulle bli företrädda i kommunen. I de största kommunerna medförde indelningen också betydande valtekniska fördelar, t.ex. slapp man långa namnlistor. Antalet mandat per valkrets skulle vara minst tio i stad och minst sex i landskommun. Efter en kort tids tillämpning höjdes minimiantalet mandat per valkrets i landskommun till tio. Reglerna har därefter ändrats vid upprepade tillfällen. Motiven har främst varit att minska de nackdelar som från proportionalitets- Fördelning av mandat i allmänna val synpunkt följer av en långt driven uppdelning i valkretsar samt att ge kommunerna större frihet att själva avgöra om kommunen ska indelas i valkretsar eller inte. 2.2.41950 års folkomröstnings- och valsättsutredning I två motioner till riksdag yrkades att bestämmelserna om valkretsindelning för städerna skulle upphävas. Frågan överlämnades till folkomröstnings- och valsättsutredning för närmare överväganden (KU 1949:19, rskr. I sitt betänkande redovisade utredningen bl.a. följande allmänna synpunkter på valkretsindelningen (SOU 1953:1 s. 28). Svårigheter föreligger ofta att göra indelning av kommun i valkretsar så att kretsarna utgör efter ortens förhållanden naturliga enheter. Indelningen i valkretsar har också i några fall medfört avvikelser från en proportionellt riktig fördelning av mandaten mellan partierna. Det förhållandet att partier i många fall använder gemensamma listor för hela valkretsindelade kommuner talar för att indelningen inte i särskilt hög grad nyttjas för att låta lokala särintressen bli representerade i fullmäktige. Trots dessa invändningar ansåg utredningen, främst med hänsyn till kommuner med en betydande folkmängd eller stora avstånd, att övervägande praktiska skäl talade för att möjligheten till valkretsindelning behölls. Utredningen föreslog i stället en höjning av gränsen för obligatorisk valkretsindelning till kommuner med mer än 40 000 invånare. För kommuner med 10 000–40 000 invånare föreslogs att valkretsindelningen skulle kunna ske efter en lämplighetsprövning av fullmäktige och länsstyrelse. Kommuner med mindre än 10 000 invånare skulle enligt utredningens förslag få valkretsindelas endast om synnerliga skäl talade för det. De föreslagna ändringarna infördes i kommunalförfattningarna (prop. 1953:185, KU 1953:12, rskr. Fördelning av mandat i allmänna val 2.2.5Kommunalvalskommittén och Utredningen om den kommunala demokratin Frågan om det kommunala valsystemet aktualiserades på nytt i samband med arbetet med grundlagsreformen. Sedan Grundlagberedningen lagt fram förslag om riksproportionellt valsystem för riksdagsval fick i uppdrag att överväga liknande valsystem för valen av landstingsledamöter och kommunfullmäktige. I sitt betänkande Kommunala val (SOU 1971:4 s. 43) konstaterade kommittén att skillnaderna från proportionalitetssynpunkt mellan det dåvarande valsystemet i landsting och kommuner och ett system liknande det som tillämpades vid riksdagsvalen inte var oväsentliga. Kommittén hade därför satt som mål att lägga fram förslag om en reform av valsystemet vid de kommunala valen så att det – förutom att det gav bästa möjliga proportionalitet mellan partierna, vilket enligt kommittén var ett naturligt krav på varje proportionellt valsystem – medförde så god överensstämmelse som möjligt – inbegripet en likformig behandling av småpartier – mellan riksdagsvalet och kommunalvalen. Kommitténs överväganden utmynnade i förslag om ett valsystem med 9/10 fasta valkretsmandat och 1/10 utjämningsmandat för landstings- och kommunfullmäktigevalen. För båda valen, dvs. även för icke valkretsindelade kommuner, föreslogs en småpartispärr på . För landstingen skulle dock gälla ett undantag. Parti som fått mindre andel av det totala antalet röster skulle få delta i mandatfördelningen i valkrets där partiet fått av rösterna. I fråga om valen till kommunfullmäktige konstaterade kommittén att det gällande valsättet, utan utjämningsmandat och småpartispärr, gav ett ganska tillfredsställande resultat från proportionalitetssynpunkt, men att ett system med utjämningsmandat ur proportionalitetssynpunkt hade den fördelen att det är okänsligt för ändringar i valkretsindelningen och att ett sådant system därför borde tillämpas också vid valen till kommunfullmäktige. Flertalet remissinstanser tillstyrkte förslaget helt eller delvis. Överlag uttalade sig remissinstanserna för ett valsystem även vid de kommunala valen som gav bättre proportionalitet. I frågan om införandet av en småpartispärr på var meningarna starkt delade. I allmänhet anfördes som skäl att småpartier Fördelning av mandat i allmänna val borde behandlas lika i riksdagsvalet och i de kommunala valen. Men flera remissinstanser var tveksamma eller direkt avvisande till en småpartispärr på den nivån. och Utredningen om den kommunala demokratin ansåg att det fanns belägg för att förslaget skulle innebära en avsevärd reducering för ett par av rikspartierna. menade att spärregeln riskerade att hos väljarna skapa en negativ attityd till det representativa systemets förmåga att på ett riktigt sätt spegla medborgaropinionen. Utredningen om den kommunala demokratin Vid överläggningar mellan regeringen och ledarna för de övriga partierna i enades man om att ytterligare bakgrundsmaterial krävdes innan slutlig ställning kunde tas till förslag. Utredningen om den kommunala demokratin fick i uppdrag att belysa de konsekvenser från den kommunala demokratins synpunkt som småpartispärrar på olika nivåer i de kommunala valen kunde få. I sitt betänkande Småpartier i den kommunala demokratin (Ds Kn 1975:2) presenterade utredningen ingående beräkningar med spärrar på , , och ingen spärr för såväl landsting som kommuner. Undersökningen baserades på de faktiska förhållandena vid val. Utredningen tog inte ställning till vilken nivå som borde väljas men uttalade att den ansågs sig ha fått belägg för att önskemålet om likhet mellan riksdagsvalet och de kommunala valen inte borde drivas för långt och att en lägre spärr borde kunna övervägas för de kommunala valen. Utredningens beräkningar om småpartispärrar för de kommunala valen finns återgivna i prop. 1975:101 s. 73 f. När frågan om valsystem för landsting och kommuner därefter behandlades i uttalade departementschefen bl.a. följande angående förslag (prop. 1975:101 s. 56 och 58). Den grundläggande konstruktionen i förslaget har betydande förtjänster för landstingens del. Kravet på proportionalitet mellan partierna tillgodoses. Mandatfördelningen påverkas inte av det sätt på vilket valkretsindelning görs. Om förslaget genomförs, kan, som också kommittén har betonat, valkretsindelningen göras uteslutande med sikte på en indelning som från valtekniska, partiorganisatoriska och liknande synpunkter är den lämpligaste utan att kravet på naturliga valkretsar behöver frånträdas Fördelning av mandat i allmänna val I fråga om kommunfullmäktigevalen talar inte samma starka skäl som beträffande landstingsvalen för kommitténs förslag. Valsystemet uppfyller de krav på proportionalitet som rimligen kan ställas I fråga om valen till kommunfullmäktige bör enligt min mening nuvarande huvudprinciper för valkretsindelningen gälla även i fortsättningen. Minimiantalet mandat för valkrets är f.n. tio. Skäl kan emellertid anföras för att bestämma minimiantalet till ett högre tal. Valkretsar med så få mandat som tio kan i vissa lägen medföra risk för bristande proportionalitet i kommunen. Jag har vid mina överväganden funnit att ett minimiantal på 15 mandat i varje valkrets utgör en ännu starkare garanti för en god proportionalitet än vad nuvarande minimital ger. Förslaget hade föregåtts av en överenskommelse mellan de fyra största riksdagspartierna och antogs av (KU 1975:19, rskr 1975:227). De nya reglerna tillämpades första gången vid valet . vallagskommitté – som hade till uppgift att göra en allmän översyn av vallagen – tog med anledning av två riksdagsmotioner upp frågan om ökad proportionalitet i valen till kommunfullmäktige i betänkandet Översyn av vallagen 2 (SOU 1980:45). I den ena motionen hade yrkats på en övergång till ett valsystem av samma typ som sedan 1976 års val tillämpades i landstingen. I den andra motionen hade yrkats på en höjning av minimiantalet mandat per valkrets i de valkretsindelade kommunerna. Kommittén konstaterade mot bakgrund av bl.a. analyser av valresultaten från valen 1976 och 1979 att det gällande systemet gav en god proportionalitet men att det var möjligt att uppnå vissa förbättringar. Kommittén behandlade tre alternativ. Ett alternativ var att göra valkretsindelningen frivillig eller begränsa de fall då valkretsindelning ska ske. Kommittén fann dock inte skäl att närmare överväga detta alternativ då det inte framkommit något påtagligt missnöje med bestämmelserna om valkretsindelning av kommun. Genomförda undersökningar om förekomsten av kretslistor visade också, enligt kommittén, att valkretsindelningen, åtminstone på flera håll, vunnit hävd bland partierna, som anpassat uppläggningen av valarbetet efter indelningen. Fördelning av mandat i allmänna val De alternativ som då återstod för att uppnå förbättringar var att antingen införa ett valsystem med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat även i kommunfullmäktigevalen eller också föreskriva ett ökat minimiantal mandat per valkrets. Enligt kommittén visade de utredningar som gjorts av (SOU 1971:4, bil. 6 och 7) att den fördelning som skett i landstingsvalen med 9/10 fasta valkretsmandat och 1/10 utjämningsmandat skulle utgöra en lämplig avvägning även för kommunerna. Antalet utjämningsmandat blir då så stort att det räcker för att åstadkomma den utjämning som är nödvändig för att mandatfördelningen mellan partierna ska bli rättvisande med hänsyn till det samlade valresultatet i hela kommunen. Vidare skulle varje valkrets få så många fasta valkretsmandat som krävs för att önskemålet om en regional representation ska tillgodoses så långt det är möjligt med hänsyn till kravet på kommunproportionalitet. Såvitt möjligt borde man även sträva efter att mandatfördelningen är proportionell mot valresultatet i respektive valkrets. Därför borde valkretsindelningen göras så att varje valkrets fick minst tio fasta mandat. Frågan om småpartispärr diskuterades inte närmare. Med utgångspunkt i resultaten i 1976 och val jämförde kommittén den faktiska mandatfördelningen med den fördelning som skulle ha blivit om ett valsystem med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat hade tillämpats eller om kommunerna inte hade varit valkretsindelade. Enligt kommittén visade jämförelserna att valsystemet redan uppfyllde högt ställda krav på proportionalitet, och att en övergång till ett valsystem med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat i kommunerna skulle medföra endast vissa, smärre förbättringar vad gäller proportionaliteten. Med hänsyn till detta och med tanke på att erfarenheterna var begränsade till två val ansåg kommittén att det ännu inte fanns tillräckliga skäl att frångå den överenskommelse som träffats mellan de fyra största riksdagspartierna 1975 och föreslå så genomgripande förändringar av det kommunala valsystemet som en övergång till ett system med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat skulle innebära. Kommittén förslog i stället en höjning av minimiantalet mandat per valkrets. En höjning till 25 skulle emellertid enligt kommittén tvinga fram så stora valkretsar att det skulle kunna uppstå valtekniska problem liksom svårigheter att avgränsa valkretsarna på ett naturligt sätt. Däremot skulle en höjning till 20 fortfarande ge utrymme för en viss flexibilitet när det gällde valkretsindelningen. Fördelning av mandat i allmänna val Från rent valtekniska bedömningsgrunder borde det inte heller föreligga några hinder för en såda höjning. Med tanke på de mycket begränsade avvikelser från en proportionell mandatfördelning som kunnat konstateras med det nuvarande valsystemet måste, enligt kommittén, en sådan ändring också tillgodose alla rimliga krav på garantier för proportionalitet i det kommunala valsystemet. När vallagskommittés förslag behandlades i förklarade sig departementschefen dela uppfattningen att det gällande systemet fungerat tillfredsställande från proportionalitetssynpunkt, men att det ändå vore befogat att om möjligt öka proportionaliteten (prop. 1980/81:170 s. 37 f.). Eftersom ett system med utjämningsmandat krävde överväganden i frågan om småpartispärr kunde kommitténs betänkande inte läggas till grund för en sådan bedömning. När det gällde kommitténs förslag om att öka minimiantalet mandat per valkrets uttalades att förslaget i och för sig borde kunna genomföras, men att det vid överläggningar med oppositionen hade visat sig svårt att uppnå någon bredare enighet kring förslaget, varför det inte heller fanns skäl att lägga fram detta förslag. ansåg emellertid att förnyade försök borde göras för att åstadkomma en lösning av frågan om förbättrad proportionalitet i valkretsindelade kommuner. demokratiberedning fick i uppdrag att pröva frågan. Utredningen prövade ett kommunproportionellt valsystem med 9/10 fasta valkretsmandat och 1/10 utjämningsmandat, utan småpartispärr på grundval av valresultaten 1976, 1979 och 1982. Systemet jämfördes med en mandatfördelning som om kommunerna inte hade varit valkretsindelade. Enligt utredningen visade jämförelsen att det gällande systemet uppfyllde högt ställda krav på proportionell fördelning av mandaten i förhållande till röstresultatet. En övergång till ett kommunproportionellt system med 9/10 fasta valkretsmandat och 1/10 utjämningsmandat skulle innebära endast smärre förbättringar. Vidare undersöktes konsekvenserna av en höjning av minimiantalet mandat per valkrets till 20 respektive 25 mandat. Utredningen avvisade en sådan höjning med hänvisning till att större valkretsar var en nackdel från demokratisynpunkt. Utredningens bedömning utmynnade i att det nuvarande systemet fort- Fördelning av mandat i allmänna val sättningsvis skulle tillämpas tills ytterligare erfarenheter vunnits. Ställningstagandet redovisades i en skrivelse till . Utredningen var inte enig. Tre ledamöter () reserverade sig till förmån för ett system med utjämningsmandat utan någon småpartispärr. När Demokratiberednings förslag behandlades i förklarade departementschefen att han mot bakgrund av beredningens bedömning inte var beredd att lägga fram något förslag om ändrade regler för mandatfördelningen eller en höjning av minimiantalet mandat per valkrets (prop. 1986/87:91). I samband med det lagstiftningsarbete som föregick vallag (1997:157) behandlades på nytt frågan om utjämningsmandat vid val till kommunfullmäktige. vallagskommitté konstaterade i sitt slutbetänkande Vallagen (SOU 1994:20) att mandatfördelningen i de icke valkretsindelade kommunerna i mycket hög grad återspeglade röstutfallet. I syfte att bilda sig en uppfattning om hur förhållandena i det avseendet gestaltade sig för de valkretsindelade kommunerna inhämtade kommittén från en undersökning som, med utgångspunkt i resultaten vid 1985, 1988 och kommunfullmäktigeval, visade bl.a. den faktiska mandatfördelningen i de valkretsindelade kommunerna. Av undersökningen framgick också hur mandatfördelningen skulle ha blivit om ett system med utjämningsmandat motsvarande det vid landstingsvalen hade tillämpats, med och utan småpartispärr. Kommittén konstaterade att skillnaderna mellan det faktiska valresultatet och det som blir fallet om mer proportionella metoder används är förhållandevis begränsat. Enligt kommittén överensstämde resultatet av undersökningarna väl med de slutsatser som tidigare utredningar kommit fram till. Det går att öka proportionaliteten men förhållandevis få mandat – knappt 200 – kommer att omfördelas. När det sedan gällde frågan om vilken av de båda metoderna som var att föredra förordade kommittén metoden med utjämningsmandat. Enligt kommittén ställde det sig tekniskt komplicerat att ta fram så omfattande namnlistor – i varje fall i de större kommunerna – som skulle komma att behövas om valkretsindelningen slopades. Alltför omfattande listor riskerade också att försämra Fördelning av mandat i allmänna val förutsättningarna för personvalet. Kommittén erinrade också om att partierna i viss utsträckning anpassat sin organisation och sitt valarbete till indelningen. I frågan om relationen mellan fasta valkretsmandat och utjämningsmandat delade kommittén de bedömningar som gjorts i tidigare utredningsarbete och som stannat för att den relation som tillämpas i landstingsvalen – 9/10 fasta valkretsmandat och 1/10 utjämningsmandat – också skulle vara lämplig för kommunvalen. Om ett sådant system ska kombineras med en småpartispärr borde nivån på denna, enligt kommittén, avvägas med beaktande av syftet att motverka partisplittring, utan att för den sakens skulle sättas så högt att demokratiska värden träds för när. Det kan då finnas anledning att överväga en nivå som överensstämmer med den som gäller för val till . Detta skulle också leda till en större enhetlighet i valsystemet.