sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — 16Den aviserade översynen av presstödet kom senare till uttryck i (dir. 2011:112). 17Presstödsnämnden, Tillämpning av 4 kap. presstödsförordningen. Dnr 11/00155. Presstöd till samdistribution av dagstidningar skulle omfattas av likapriset. Av riktlinjerna framgick även vilka moment som kunde omfattas respektive vilka som inte skulle omfattas. Följande moment skulle ingå i likapriset: -Lokaltransport: Transportarbetet för samdistribuerade tidningar inom dominerande tidnings spridningsområde. -Detaljdistribution: Utdelning av samdistribuerade tidningar till abonnenter; även utkörning av reklamationer när sådana före- kommer. -Abonnentadministration: Att hålla, uppdatera och korrigera abonnentregister samt sköta de kontakter med abonnenter och de i samdistributionen ingående tidningarna som krävs för detta. -Regionala transporter: Förutsatt att den dominerande tidningen och övriga tidningar ska transporteras mellan samma platser; omfattar transporten, inklusive i- och urlastning, för dominerande tidning och med samdistribuerade tidningar från den dominerande tidningens tryckeri till startpunkt eller start- punkter för detaljdistribution och/eller lokala transporter inom distributionsområdet. Följande moment kunde omfattas av principen: -Sampackningen: En process där tidningar packas om till buntar anpassade för budorganisationen; sampackningen omfattas normalt inte av likaprisprincipen, men kan omfattas under förutsättning att det inte är väsentliga skillnader i det arbete med fördelning av tidningar till buddistrikt som distributions- företaget gör för dominerande tidning och för övriga tidningar i samdistributionen. Följande moment skulle inte ingå i principen om lika pris: -Övrig transport: Exempelvis transportarbete fram till dominerande tidnings tryckeri eller till plats för sampackning för distribution med dominerande tidning (s.k. fjärrtransport). Övrig transport kan också vara transportarbete fram till plats för start för detaljdistribution och/eller utgångspunkt för lokal transport, om transportarbetets startpunkt inte sammanfaller med den dominerande tidningens startpunkt eller transport till återförsäljare. Presstöd till samdistribution av dagstidningar Nämnden kommenterade också två av arbetsmomenten i särskild ordning: regionala transporter och sampackning. De regionala transporterna bedömdes av nämnden vara en nödvändig del av distributionsarbetet för den dominerande tidningen och för de samdistribuerade tidningarna. Det är vanligtvis ett moment som ingår i distributionskedjan i enlighet med vad regeringen anfört i propositionen Nya villkor för stödet till dagspressen.18 Nämnden konstaterade vidare att det av bestämmelsen i presstödsförordningen tydligt framgår att likapriset ska fastställas utifrån antal tidningsexemplar, där en avvikelse som innebär att priset för den mest kostnadskrävande tidningen är högre kan godtas. Under arbetet med likaprisprincipen hade det dock visat sig att exemplarpris inte alltid är ett optimalt sätt att prissätta transporttjänster, eftersom det priset i många fall inte speglar resursåtgången. Nämnden ansåg därför att undantag från exemplarpriset för regionala transporter kunde medges. För att ett sådant medgivande skulle lämnas borde parterna vara överens om en annan modell för prissättning baserad på t.ex. vikt och volym, vilket kunde motiveras av att kostnadsfördelningen annars blir alltför ojämlik och att samdistributionen skulle bli svår att upprätthålla med ett strikt exemplarpris. Den sampackning som krävs för samdistributionen utförs oftast för överspridda tidningar, medan övriga tidningar vanligtvis packas maskinellt. En modern tryckpress kan bunta och adressera en hel tidningsupplaga på budnivå i samma takt som den trycks. Därmed skulle sampackningen vara ett arbetsmoment som syftar enbart till att ge de överspridda tidningarna samma sorteringsgrad som den dominerande tidningen har då den kommer till distributions- företaget. Nämndens bedömning var att sampackningen är ett förädlingsarbete och att kostnaden för motsvarande arbete med den dominerande tidningen inte nödvändigtvis ligger inom distributionsföretaget. Det gör att sampackningen kan undantas från likaprisprincipen, dock under förutsättning att den dominerande tidningens upplaga lämnas till distributionsföretaget buntad och adresserad samt att kostnaden för denna buntning och adressering inte betalas av distributionsföretaget eller tillåts påverka distributionskostnaden per exemplar. Innan de nya riktlinjerna hade börjat tillämpas fattade dock beslut om att riktlinjerna beträffande likapris- 2009/10:199. Presstöd till samdistribution av dagstidningar principens omfattning skulle börja tillämpas först . Skälet var att nämnden bedömde att det var viktigt med dialog och samverkan mellan parterna för att arbetet med genom- förandet skulle fortskrida på ett konstruktivt sätt.19 Möte med distributionsföretag och tidningsföretag hölls ett möte, på inbjudan av , med representanter för distributionsföretag samt regionala och riksspridda tidningar. Vid mötet diskuterades framför allt förutsättningarna för att inbegripa regionala transporter i samdistributionens likapris. Av minnesanteckningarna från mötet framgår att positionerna var relativt låsta.20 Företrädare för distributionsföretagen och de regionala tidningarna argumenterade mot att regionala transporter skulle inkluderas i likapriset. Det skulle i så fall öka administrationen, minska möjligheten att rationalisera och innebära en ökad ekonomisk risk för huvudtidningen. Det skulle också innebära en orimlig subvention av de riksspridda tidningarna och göra det mindre attraktivt att vara kvar i samdistributionen. I det samman- hanget påpekades även att exemplarpriset är lämpligt som grund för stödet eftersom exemplaren inte speglar den faktiska resursåtgången. Prissättningen av samtransporter bör i stället utgå från vikt. Priset per kg för transporter sjunker med ökande vikt. Företrädare för de riksspridda tidningarna och argumenterade däremot för att likapriset även borde omfatta de regionala transporterna, eftersom det skulle leda till lägre priser för de överspridda tidningarna. En rättvis modell behöver dock inte vara baserad på antalet exemplar, utan kan även bygga på tidningarnas vikt. Man pekade också på dåliga erfarenheter av att försöka komma överens med distributions- företagen om den tillåtna prisskillnaden på . Om regelverket för distributionsstöd förutsätter att parterna ska vara överens i olika delar måste nämnden vara beredd att granska och avgöra frågan. 19Protokoll från sammanträde . 20Presstödsnämnden: Minnesanteckningar från möte om tidningsdistribution. Dnr 11/00155. Presstöd till samdistribution av dagstidningar En gemensam synpunkt från deltagarna vid mötet var önskan om ökat distributionsstöd. Det framfördes även förslag om ett riktat stöd till t.ex. rikstidningarna. Flera tidningsföretag meddelade att distributionsstödet är av så liten storlek att de kan tänka sig att hoppa av. Stödet ger inte ett långsiktigt incitament att stanna kvar inom samdistributions- systemet, om det visar sig att man genom rationaliseringar inom den egna distributionsverksamheten kan göra besparingar som överstiger stödandelen. I det sammanhanget uppfattar många tidningsföretag regelverket som en inlåsning i ett olönsamt system. beslutar om reviderade riktlinjer Vid sitt sammanträde konstaterade att samråden med branschen hade visat på stort intresse för distributionsfrågorna. hade frågornas komplexitet tydlig- gjorts. Nämnden sammanfattade läget i tre punkter.21 Den första punkten handlade om den nuvarande stödordningens begränsningar. Transporter prissätts inte längre per exemplar utan vanligen utifrån vikt och volym. Det finns också fasta kostnader i form av bilar, personal, bränsle m.m. som behöver finansieras. Huvudregeln med exemplarpris bedöms av många snarare bli ett undantag än en regel. Den andra punkten avsåg tidningsbranschens utveckling och distributionsstödets minskade betydelse. De kraftigt sjunkande upplagorna innebär att det finns ett starkt tryck i alla led att rationalisera och hitta andra produkter att transportera. Upplageminskningen innebär att exemplarpriset generellt blir högre, eftersom kostnaderna ligger på samma nivå eller ökar. Ett exemplarpris för regionala transporter leder till ökade kostnader för huvudtidningarna och möjligheterna att rationalisera minskar. Distributionsstödet har så liten betydelse att det finns risk att samdistributionssystemet inte kan upprätthållas om också de regionala transporterna ska prissättas utifrån lika pris. Den tredje punkten var den ökade administrationen. För att kunna prissätta regionala transporter per exemplar behöver nya system och beräkningsmodeller tas fram. Det leder till ökad administration och en dyrare process. 21 Protokoll från möte . Presstöd till samdistribution av dagstidningar Mot bakgrund av de synpunkter som framkommit framhöll avslutningsvis att exemplarpriset inte är ett normalt eller lämpligt sätt att prissätta transporter. Det innebär att en tillämpning av regleringen av priset i presstödsförordningen inte kan anpassas till rådande förhållanden. Distributionsstödet bedömdes dock fortfarande ha en sammanhållande effekt på samdistributionen även om stödet är lågt. En vidare tillämpning av likaprisprincipen, som får negativa konsekvenser för många huvudtidningar, kan inte uppvägas av en betydande nivå på distributionsstödet. Det innebär att eventuella kostnadsökningar ställs mot alternativet att lämna samdistributions- systemet. Om samdistributionen inte längre går att upprätthålla i hela eller delar av landet är detta en begränsning. Mot denna bakgrund beslutade vid sitt möte att revidera riktlinjerna för distributionsstödet, särskilt i den del som rör tillämpningen av likaprisprincipen. Nämndens bedömning var att det fortsatt kunde hävdas att tidningsdistributionens karaktär , med längre transportled än tidigare, innebär att samdistributionen borde ses ur ett vidare perspektiv där ytterligare transportled bör ingå. Processen hade dock sedan beslutet visat att möjligheten att anpassa tillämpningen av presstödsförordningen efter dessa förhållanden begränsas av bl.a. regelverkets utformning och distributionsstödets låga nivå. Med hänvisning till dessa faktorer beslutade nämnden att momentet regionala transporter inte ska omfattas av likaprisprincipen. De nya riktlinjerna började gälla den 1 januari 2013.22 är enligt beslutet medveten om att för- ändringen av riktlinjerna för likapris drabbar tidningar med stora överspridda upplagor, eftersom ett strikt exemplarpris även för regionala transporter skulle minska dessa tidningars kostnader. Enligt nämnden är det viktigt att värna om samtliga tidningar som ingår i samdistributionssystemet, såväl huvudtidningarna som de överspridda. Branschen uppmanas därför att använda prismodeller, där så är möjligt, som verkar för en utjämning av priset och som minskar prisskillnaderna. Nämnden kommer att följa utvecklingen och utvärdera riktlinjerna 2014. Från de riksspridda morgon- tidningarnas sida har nämndens beslut mötts av kritik. De allt högre distributionskostnaderna för de riksspridda morgon- 22 : Distributionsstöd – tillämpning av 4 kap. presstödsförordningen. Bilaga 2 till protokoll . Presstöd till samdistribution av dagstidningar tidningarna kan enligt kritiken leda till att utgivningen av dessa tidningar i glesbygd måste upphöra.23 Enligt tillämpas två prissätt- ningsmodeller på tidningsdistributionsmarknaden. I den ena modellen tillämpas ett fast exemplarpris för samtliga titlar. I den andra modellen görs en prisskillnad mellan huvudtidning och överspridd tidning, med ett påslag för de senare med maximalt 10 procent.24 7.2.3Underentreprenörer för stödberättigad distribution För att en tidning ska vara berättigad till distributionsstöd ska den skriftligt förbinda sig att avstå från egen distribution inom alla områden där stödberättigad samdistribution förekommer. Det innebär att distributionen ska utföras av särskilda distributionsföretag eller av postbefordringsföretag. En förutsätt- ning för stöd är vidare att minst två tidningsföretag deltar i sam- distributionen. Distributionsstödet är också så ordnat att det är distributionsföretaget som är mottagare av stödet och som i sin tur tillgodoför tidningsföretagen de belopp som företagen i sin tur är berättigade till. Dessa regler har gällt sedan stödet infördes och gäller alltjämt.25 Även på det här området har det diskuterats i hur hög grad de grundläggande principerna för stödet kan upprätt- hållas när verkligheten tränger sig på. Det gäller inte minst frågan om tidningsföretagens roll i samdistributionen. kom de första tecknen på behovet av en viss flexibilitet i bedömningen av tidningsföretagens deltagande i distributions- verksamheten. Det var två olika situationer som enligt regeringen kunde bli aktuella och som därför behövde regleras: dels när tidningsföretag bildar egna distributionsföretag, dels när tidnings- företag fungerar som underentreprenör till distributionsföretag. 23Kritiken har bl.a. framförts av chefredaktör och VD . 24Presstödsnämnden: Kostnader och prisutveckling avseende tidningsdistribution . proposition nr 1971. Bestämmelserna om tidningsföretagen och distributionsföretagen återfinns numera i 4 kap. 13 och 67 §§ presstödsförordningen. Presstöd till samdistribution av dagstidningar Tidningsföretag som ägare av distributionsföretag När distributionsstödet infördes hade regeringen föreslagit att enbart rikstäckande distributionsföretag skulle få rätt att bedriva stödberättigad samdistribution. beslutade dock att även regionala distributionsföretag skulle få denna rätt.26 Det fanns därför inget som hindrade att en eller flera förstatidningar inom en region bildade ett distributionsföretag som arbetade regionalt och fick rätt att förmedla stödet. En sådan utveckling skulle dock försätta berörda andratidningar i ett utsatt läge och regeringen föreslog därför presspolitiska proposition att skulle få möjligheten att vägra distributions- företag rätten att förmedla stödet om ägarförhållandena och företagsuppbyggnaden var sådana att likaprisprincipens upprätt- hållande inte med rimlig grad av säkerhet kunde garanteras eller kontrolleras. Om myndigheten trots allt accepterade ett distributionsföretag som ägdes av ett eller flera tidningsföretag skulle de andra tidningar som ingick i samdistributionen ha full- ständig insyn i verksamheten.27 Bestämmelsen i presstödsförordningen som reglerar när ett distributionsföretag som ägs av ett eller några få tidningsföretag ska tillåtas förmedla stödet har varit oförändrad och återfinns i 4 kap. 6 §. Bestämmelsen omfattar även den informationsskyldighet som gäller för distributionsföretag i dessa fall. presspolitiska proposition noterades det att tidnings- företag även fungerade som underentreprenörer till distributions- företag. Bruket att anlita tidningsföretag eller dess dotterbolag som underentreprenör innebar enligt regeringen att likaprisprincipens upprätthållande inte kunde garanteras. Eftersom det oftast var förstatidningen som på detta sätt anlitades som underentreprenör kunde en likabehandling av berörda tidningsföretag inte garanteras. Som innehavare av en egen distributionsapparat kunde första- tidningen också när som helst besluta sig för att lämna samdistributionssystemet. En annan effekt var att andratidningen tvingades lämna över sitt abonnentregister till sin huvud- SU 1969:107, rskr. 1976/75:131 s. 155 f. Presstöd till samdistribution av dagstidningar Sammantaget var det enligt regeringen uppenbart att sådana förhållanden stred mot syftet med distributionsstödet. Den gällande bestämmelsen om att tidningsföretag ska avstå en egen distribution borde enligt regeringen också tolkas så att tidnings- företag normalt sett inte kan accepteras som underentreprenör. Om särskilda skäl föreligger borde dock ändå kunna godta ett sådant arrangemang. Särskilt kunde detta vara nödvändigt. I sådana fall skulle det emellertid krävas fullständiga insynsmöjligheter för övriga tidningsföretag i samdistributionen.28 rapporterade -94 om olika typer av problem med systemet med underentreprenörer. Kritik hade framförts bland annat mot att distributionsföretagen reducerades till förmedlingsorgan för distributionsstödet och att de förlorade den kapacitet och kompetens som krävdes för en effektiv konkurrens. Risken fanns också att underentreprenörerna drog sig ur och avbröt samdistributionen eller erbjöd distribution till högre priser.29 kulturpolitiska proposition hänvisade regeringen till kritiken och konstaterade att en viktig förutsättning för den statligt stödda samdistributionen var att det förelåg konkurrens mellan fristående distributionsföretag. Genom att verka som under- entreprenör kunde en tidning få kontroll över distributionen på utgivningsorten på ett sätt som kunde vara missgynnande för andra tidningar. kunde det finnas starka skäl för att faktiskt låta tidningsföretag verka som underentreprenörer, t.ex. när tidningen i fråga är helt dominerande i utgivningsområdet och det i övrigt endast distribueras tidningar med en annan utgivningsregion med några få procents hushållstäckning. Sammantaget föreslog regeringen att kraven för nya underentreprenörer enligt presstöds- förordningen skulle begränsas till de fall där det föreligger starka skäl för att i viss mån begränsa förekomsten av distribution genom underentreprenörer.30 De bestämmelser i presstödsförordningen som reglerar frågan om tidningsföretag som underentreprenörer i samdistributions- systemet finns i 4 kap. 2 § andra stycket. Bestämmelsen omfattar även den informationsskyldighet som gäller för distributions- företag och underentreprenörer. Av de riktlinjer för distributions- 1975/76:131 s. 155. 29SOU 1995:37 s. 187 ff. 1996/97:3 s. 175. Presstöd till samdistribution av dagstidningar stödet som beslutade framgår också vilka skyldigheter distributionsföretag och tidningar med distributionsstöd har när det gäller att anmäla eventuella ägar- förändringar.31 Distribution av andra än prenumererade dagstidningar De prenumererade dagstidningarna är stommen i den statligt stödda samdistributionen. Distributionsföretagen är skyldiga att distribuera de stödberättigade tidningarna. Under stödets första decennier diskuterades det om även andra typer av tidningar skulle kunna ingå i samdistributionssystemet utan att vara berättigade till stöd. proposition anförde regeringen att distributionen borde göras så rationell som möjligt för att hålla nere kostnaderna. Det föreslogs därför att det skulle finnas en möjlighet att vid sidan av stöd- och likaprissystemet utnyttja distributionskapaciteten för andra än prenumererade dagstidningar, så länge det inte gick ut över kvaliteten i samdistributionen. Det poängterades att den föreslagna ändringen inte innebar någon skyldighet för distributionsföretagen att hantera annat än dagstidningar.32 Den nya bestämmelsen infördes och finns numera i 4 kap. 5 § 5. 7.2.4Stödberättigade tidningar och stödbelopp Enligt 4 kap. 1 § presstödsförordningen ska en dagstidning, för att vara berättigad till distributionsstöd, ha en upplaga som i huvudsak är betald och den ska ha ett abonnemangspris som inte uppenbart avviker från det pris tidningar i samma kategori har. Stödets inriktning på prenumererade dagstidningar har varit oförändrad sedan stödet infördes. Det innebär att t.ex. gratistidningar och tidskrifter som kommer ut med färre nummer än ett nummer har varit och är uteslutna från stödet. Vidare har distributionsstödet, som redan framgått, utgått från att stödet ska lämnas i förhållande till antalet samdistribuerade tidningsexemplar. Det faktiska stödbeloppet har beräknats utifrån ett örestal per exemplar. 31Presstödsnämnden: Distributionsstöd – tillämpning av 4 kap. presstödsförordningen. Bilaga 2 till protokoll . Dnr 11/00155. 1996/97:3 s. 175 f. Presstöd till samdistribution av dagstidningar varierat och så har även förekomsten av en bidragsskala. Därutöver har möjlighet att besluta om extra distributionsstöd . – 2006 fanns det också ett särskilt distributionsstöd för utdelning av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden. Distributionsstödets örestal och bidragsskala Efter några inledande år då distributionsstödet beräknades per distribuerat årgångsexemplar och stödbeloppen varierade beroende på utgivningsfrekvens, lägst för endagstidningar och högst för högfrekventa tidningar, infördes ett system med i stöd per samdistribuerat exemplar.33 presspolitiska proposition ansåg regeringen att det befintliga stödet med per samdistribuerat exemplar gav tillräcklig stimulans för att uppfylla de syften som statsmakterna vill uppnå.34 infördes en tregradig skala och örestalen höjdes. Från var stödet per exemplar för de första 10 miljoner exemplaren, för exemplaren mellan 10 och 21 miljoner och för exemplaren däröver.35 Den nivån och den bidragsskalan gällde till då man i stället införde en fyrgradig skala och höjde örestalen. Den fyrgradiga skalan innebar att stödet utgick med per exemplar för de första 7 miljoner exemplaren, med för exemplaren i intervallet 7–14 miljoner, med för exemplaren i intervallet 14–21 miljoner och med för exemplar över 21 miljoner.36 I den proposition som låg till grund för den fyrgradiga skalan anförde regeringen att de olika örestalen vid olika volymer totalt sett skulle ge en jämnare profil åt stödet än vad som skulle ha varit möjligt med den tregradiga skalan och de tidigare örestalen. Regeringen markerade också att den nya bidragsskalan innebar en viss prioritering av de mindre tidningarna. Stödbeloppet till de allra största tidningarna ökade t.ex. mindre procentuellt sett än beloppet till övriga tidningar.37 Den fyrgradiga skala som därmed infördes gäller fortfarande enligt 4 kap. 8 § presstödsförordningen. Däremot har örestalen ändrats . 1975/76:131 s. 157. 1989/90:78 s. 44–46. Presstöd till samdistribution av dagstidningar sänktes örestalen av stats- finansiella skäl. Det innebar att stödet per exemplar för de olika nivåerna på den fyrgradiga skalan blev , , respektive 4,63 öre.38 kulturpolitiska proposition noterade regeringen att örestalen legat kvar på oförändrad nivå och att dagstidningarnas incitament för att delta i samdistributionen hade minskat i takt med att stödets reala värde hade sjunkit. Mot den bakgrunden föreslogs en höjning av örestalen fr.o.m. den 1 januari 1997.39 Ett nytt steg togs ekonomiska vårproposition. Då konstaterade regeringen att distributionsstödets andel av de totala distributionskostnaderna hade minskat under en följd av år och om den utvecklingen fortsatte fanns det en risk att stora tidnings- företag skulle välja att avstå från distributionsstödet. De kan då överge likaprisprincipen och ta ut ett högre pris av de mindre tidningarna för distributionen. Mot denna bakgrund föreslogs en höjning av örestalen fr.o.m. , vilket alltså innebar en retroaktiv höjning. Därmed var örestalen per exemplar för de olika nivåerna på den fyrgradiga skalan , 8, , respektive 5,16 öre.40 Därefter har ingen förändring skett utan det är fortfarande de örestal som infördes som gäller enligt 4 kap. 8 § presstödsförordningen.41 En fråga som tidigt diskuterats i utredningar och propositioner var risken för att en tidning skulle lämna samdistributionen, med de negativa konsekvenser det skulle få för kvarvarande tidningar. kulturpolitiska proposition konstaterade regeringen att det kunde medföra betydande kostnadsökningar för kvarvarande tidningar i distributionsområdet om t.ex. den största tidningen på orten valde att lämna samdistributionssystemet. Regeringen föreslog därför att ett extra distributionsstöd skulle kunna lämnas till kvarvarande tidningar i ett distributionsområde. Storleken på stödet skulle enligt regeringen bedömas av från fall till fall. Det extra stödet fick dock totalt sett inte vara större än det stöd som tidigare givits 1991/92:100, bet. 1991/92:KU27, rskr. 1991/92:302. 1996/97:3 s.