sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — Det allmännas stöd bör stå i proportion till den faktiska merkostnaden, men ses som en stimulans eller subvention och inte syfta till full kostnadstäckning. Syftet med inackorderingsstödet bör därför vara att minska merkostnaderna för de inackorderade eleverna. Mitt förslag: Det ska finnas ett ekonomiskt stöd till elever som behöver vara inackorderade under gymnasiestudierna. 4.6.2Kommunalt eller statligt ansvar? Enligt 1 kap. 8 § skollagen ska alla ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet, oberoende av geografisk hemvist. Det är emellertid tydligt att dagens system, där ansvaret för inackorderingsstöd är delat mellan kommunerna och staten, medför att de gymnasie- 21 ansåg att inackorderingstillägget hade en stor eller ganska stor betydelse för såväl familjens ekonomi som den egna ekonomin. studerande inte behandlas likvärdigt i fråga om rätt till inackorderingsstöd. De olika förutsättningarna för att få stöd till inackordering medför att det inte heller är förutsebart för den enskilde om han eller hon har rätt till sådant stöd. För att få till stånd en likabehandling mellan elever i kommunala respektive fristående skolor bör därför antingen kommunerna eller CSN ha ansvaret för stöd till inackordering i sin helhet. För det fallet att kommunerna ska vara ansvariga för stödet bör det övervägas om även storleken på stödet samt förutsättningarna för att få stödet, ytterligare bör regleras i lag eller annan författning, så att reglerna om inackorderingsstöd blir mer enhetliga i kommunerna. I olika delar av landet finns det olika förutsättningar för att nå målet om en så långt som möjligt lika tillgång till utbildning oberoende av geografisk hemvist. Det framhölls inför införandet av det kommunala ansvaret för inackorderingsstöd 1992, att om kommunerna fick ökat ansvar för inackorderingsstöd fanns det möjligheter att anpassa stödet till de skiftande behoven inom de olika kommunerna jämfört med om en enda aktör skulle ansvara för stödet. Varje kommun kunde då själv välja om kommunen skulle betala för att låta kommunens elever studera i en annan kommun eller om kommunen själv skulle anordna den aktuella utbildningen. finns samma valmöjlighet för kommunerna, särskilt inte för de minsta. expanderade gymnasieskolan kraftigt och i många mindre kommuner som tidigare hade saknat gymnasial utbildning etablerades sådan. Gymnasieskolan befinner sig emellertid inte längre i en expansionsfas. Många kommuner söker i stället tillgodose behovet av gymnasial utbildning genom sam- verkansavtal med närliggande kommuner eller i en region. När kommunerna tog över ansvaret för en del av inackord- eringsstödet fanns det få fristående gymnasieskolor. samt ökade antalet fristående gymnasieskolor kraftigt. Den senaste tidens utveckling med fallande elevantal på grund av att ungdomskullarna har minskat samt en ökning av fristående gymnasieskolor, har lett till att elevantalet i de kommunala skolorna har sjunkit. Det utrymme för lokala bedömningar och prioriteringar som utgjorde grunden ställningstagande har därmed begränsats. De förhoppningar som fanns i anslutning till det decentr- aliserade ansvaret, att kommunerna inte enbart skulle utbetala ett schabloniserat ekonomiskt stöd till de elever som behövde inackorderas, utan skulle anpassa stödet till de skiftande behoven, har inte infriats. Det starkaste skälet för ett kommunalt ansvar för inackorderingsstödet är att kommunerna även ansvarar för kostnaderna för elevernas resor mellan bostaden och skolan, och att dessa bidrag påverkar varandra. Om kommunerna kan påverka att kommunikationerna förbättras för att möjliggöra för ungdomar att resa mellan bostaden och skolan, behöver inte eleverna inackorderas på skolorten. Detta skäl har emellertid inte längre samma tyngd eftersom kommunernas möjlighet att påverka kollektivtrafiken har begränsats då ansvaret för regional kollektiv- trafik numera är gemensamt för och kommunerna i respektive län. De övriga skäl för ett kommunalt ansvar som anfördes synes ha förlorat relevans. Avgörande för bedömningen om ansvaret för inackorderings- stödet ska vara kommunalt eller statligt, är dock att stödet ska vara enhetligt och likvärdigt, oavsett elevens geografiska hemvist och oavsett om eleven väljer en skola som drivs i offentlig eller enskild regi. Ett statligt ansvar för inackorderingsstödet skulle bäst medverka till en sådan enhetlighet och likvärdighet. Ett regelverk och en beslutande myndighet skapar förutsättningar för att rätten till inackorderingsstöd och storleken på bidraget blir desamma för alla elever. Det skulle även bli mer förutsebart för den enskilde om han eller hon har rätt till stöd. finns det stora skillnader mellan de olika kommunerna beträffande förutsättningarna för att få kommunalt inackorderings- stöd samt storleken på bidraget. Det är därför svårt att uppfylla önskan om att gymnasieelever bör behandlas enhetligt och likvärdigt i fråga om rätt till inackorderingsstöd, för det fall att kommunerna ska ha hela ansvaret för inackorderingsstödet. En ytterligare fördel med ett enhetligt huvudmannaskap är att tillämpningen av regelverket skulle överprövas av en enda över- instans, ÖKS, vilket främjar en enhetlig praxis. Att enbart en aktör handlägger stödet underlättar också administrationen och kräver inte lika stor utbildningsinsats, jämfört med alternativet att utbilda tjänstemän i 290 kommuner. Av nämnda skäl bör staten, genom CSN, ha det samlade ansvaret för inackorderingsstöd inom ramen för studiehjälpen. Förslaget kan utformas så att det blir kostnadsneutralt för staten. Vid reformen 1992 tillfördes kommunsektorn knappt 250 som ersättning för de förväntade kostnaderna.22 Om förslaget om ett samlat statligt stöd förverkligas bör statens bidrag till kommunerna minskas i motsvarande grad. Mitt förslag: Staten ska genom CSN ha det samlade ansvaret för inackorderingsstöd inom ramen för studiehjälpen. Stödet ska benämnas inackorderingsstöd. 4.6.3Reglering av det nya inackorderingsstödet Det statliga inackorderingstillägget regleras i studiestöds- lagen, i studiestödsförordningen och i CSN:s föreskrifter. Det kommunala inackorderingsstödet regleras i skollagen. Flera skäl talar mot att reglera det nya inackorderingsstödet i skollagen. Inackorderingsstödet är en del av studiehjälpen som ska hanteras av CSN och det bör därför regleras i studiestödsförfattningarna. Det är vidare en för detaljerad reglering för att enbart finnas i lag. En reglering av det nya inackorderingsstödet i studiestödsförfatt- ningarna är därför det mest ändamålsenliga alternativet. Enligt 2 kap. 2 § tredje stycket och 8 § studiestödsförordningen får CSN meddela närmare föreskrifter om vem som kan få inackorderingstillägg samt om inackorderingstilläggets storlek. Denna reglering finns i 1 kap. 3–6 §§ CSNFS 2001:6. CSN har i nuvarande reglering långtgående befogenheter när det gäller utformningen av inackorderingstillägget. Det är rimligt att de bestämmelser om inackorderingsstöd som är kostnadsdrivande, såsom vem som ska ha rätt till inackorderingsstöd samt storleken för stödet, inte ska avgöras av CSN. Eftersom det rör sig om bestämmelser som är relativt detaljerade bör de anges i studiestöds- förordningen. Av 2 kap 2 § studiestödslagen och 2 kap. 2 § studiestöds- förordningen framgår att inackorderingstillägg lämnas till elever i skolor med enskild huvudman som har ett behov av inackordering. Dessa bestämmelser bör ändras så att de även omfattar studerande på skolor med offentlig huvudman. 22 I bilaga 9 till budgetpropositionen (prop. 1991/92:100 s 48) framgår att föreslås föras över till vad som då kallades sektorsbidraget. Mitt förslag: Inackorderingsstödet ska regleras i studiestöds- författningarna. Bestämmelser om vem som har rätt till inackorderingsstöd samt storleken på stödet ska fastställas av regeringen. Det statliga inackorderingstillägget har inte höjts , medan minimibeloppet för det kommunala inackorderingsstödet har knutits till prisbasbeloppet och därmed - i princip - har följt den faktiska kostnadsutvecklingen. Det förhållandet att av kommunerna inte har fler beloppsnivåer än minimi- beloppet, innebär dock att den genomsnittliga summa som CSN och kommunerna lämnar i inackorderingsstöd är ungefär densamma; . Det är därför rimligt att höja inackorderingsstödets storlek så att det i någon mån återställs till reella nivå. Det skulle innebära en uppräkning av bidragets storlek med om man utgår års prisbas- belopp. Med hänsyn till att de just nu minskade ungdomskullarna leder till fallande elevantal i gymnasieskolorna, kommer antalet orter som kan erbjuda ett brett utbud av yrkesutbildningar med största sannolikhet att minska . När den geografiska spridningen av olika yrkesutbildningar avtar måste eleverna flytta i en allt större utsträckning om de ska ha möjlighet att skaffa sig önskad yrkesutbildning. För att kunna upprätthålla reella val- möjligheter för elever när det gäller yrkesutbildning samt tillgodose samhällets behov av den kompetens som de olika yrkesutbild- ningarna ger, krävs att det finns ett bidrag till inackordering av sådan storlek som gör det ekonomiskt möjligt för eleverna att studera på annan ort än i närheten av hemmet. Mot denna bakgrund är det betydelsefullt att anpassa inackorderingsstödets storlek till den faktiska kostnads- utvecklingen. Inackorderingsstödet bör därför höjas kraftigt och lämnas med minst ca och högst ca prisnivå. Eftersom även inackorderingsstödet föreslås beräknas innebär det att stödet lämnas med lägst 383 (1 700 x 9/40) kronor och högst 698 (3 100 x 9/40) kronor . För att inackorderingsstödet ska behålla sitt reella värde över tid är det av stor vikt att bidragsbeloppen sedan regelbundet anpassas till kostnadsutvecklingen. Beloppen bör därför fastställas i sänder. Det nuvarande statliga inackorderingstillägget har nio olika beloppsklasser. För att förenkla administrationen av stödet och göra regelverket mer lättillgängligt bör antalet beloppsklasser reduceras till fem. Förslaget leder även till att färre bidragstagare skulle beröras av tröskeleffekter. Inackorderingsstödets högsta och lägsta belopp anges i studiestödslagen. Detta har sannolikt bidragit till att beloppen varit oförändrade . Genom lagregleringen har tagit ställning till beloppen såväl vid beslutet om lagen som – indirekt – vid regleringen av anslaget till studiehjälpen. Enligt min bedömning bör det vara tillfyllest att får ta ställning till anslagets storlek. Regeringen kan då förslagsvis i en särskild förordning fastställa avstånds- och beloppsklasser för . I följande tabell redovisas mitt förslag avseende avstånds- och beloppsklasser. De angivna beloppen är beräknade prisnivå. I avsnitten 4.3.1 respektive 4.2.2 anges de vägda medelvärdena för utbetalat inackorderingsstöd inom de statliga och kommunala systemen. Under antagandet att de elever som fått kommunalt stöd fördelas på avståndsklasser på i huvudsak samma sätt som de elever som fått bidrag från CSN, är ett vägt medelvärde vid de föreslagna avståndsklasserna och beloppen ca , dvs. en ökning med . Mitt förslag: Regeringen ska meddela bestämmelser om avstånds- och beloppsklasser. Detta ska ske i en särskild förordning om inackorderingsstöd . 4.6.5Avståndskrav eller restidkrav? För att ha rätt till det statliga inackorderingstillägget uppställs krav på att restiden23 mellan föräldrahemmet och den valda skolan är minst under minst per tvåveckors- period. Utredningen har övervägt om man i stället för ett krav om minsta restid ska ha ett krav om minsta avstånd. Flera kommuner tillämpar avståndskrav, antingen ensamt eller tillsammans med ett restidskrav. En förändring till avståndskrav skulle förenkla CSN:s handläggning avsevärt, eftersom ett restidskrav förutsätter att CSN efterforskar dels hur det tar för den studerande att resa med allmänna färdmedel mellan hemmet och skolan, dels när den ordinarie skoldagen börjar och slutar. Ett system som bygger på avståndskrav skulle antagligen vara mer lättförståeligt, vilket skulle öka förutsebarheten för rätten till stödet. Dessutom finns det i regelverket angående ersättning för dagliga resor mellan bostaden och skolan ett avståndskrav. En förändring till ett avståndskrav för rätten till inackorderingsstöd medför att regel- verken kring resor och inackordering bygger på likformade system. Detta talar för att restidskravet bör ändras till ett avståndskrav. När det gäller vilket avstånd som bör krävas för att det ska anses finnas ett behov av inackordering är enkel väg det tveklöst vanligaste avståndet som kommunerna tillämpar. Detta avstånd förefaller vara väl avvägt. För att inte de elever som inte har tillgång till goda allmänna kommunikationer ska drabbas av alltför långa restider, bör ett alternativ införas som medger att elever som har en restid som överstiger ett visst antal timmar ska ha rätt till inackorderingsstöd. I denna fråga kan följande beaktas. Kravet för det statliga stödet är att restiden ska vara minst . Det vanligaste restidkravet som förekommer i kommunerna är , men även är ett vanligt krav. Restidskravet i den nya 23 Med restid menas, enligt 1 kap. 2 § CSNFS 2001:6, dels tiden från det att den studerande lämnar hemmet till det att den ordinarie skoldagen börjar, dels tiden från det att den ordinarie skoldagen slutar till det att den studerande kommer hem. Restiden räknas utifrån resor med allmänna färdmedel. ordningen ska emellertid utformas som en alternativregel, vilket talar för att restiden bör vara längre än det krav som huvudsakligen tillämpas , dvs. En restid om minst är ett rimligt krav för en alternativregel. Enligt uppgifter från CSN får nästan nio av tio elever i fristående skolor inackorderingstillägg från CSN enligt reseavstånd om eller längre mellan föräldrahemmet och skolan. Enligt CSN:s prognos handlar det om ca 7 500 elever av 8 600. För resterande ca 1 100 elever kan kraven om resväg eller minst tre timmars restid innebära att de inte längre har rätt till inackorderingsstöd. En förändring av systemet som innebär en försämring för färre än av eleverna bör dock kunna godtas för att genomföra ett system som är mer förutsägbart och effektivt. Det är dessutom högst troligt att en del elever som inte har rätt till inackorderingstillägg för att de har en restid på har rätt till inackorderingsstöd i enlighet med de nya reglerna därför att avståndet mellan föräldrahemmet och skolan är . Mitt förslag: För att en studerande ska ha rätt till inackorderingsstöd ska färdvägsavståndet mellan föräldra- hemmet och skolan vara enkel väg. Trots att avståndskravet ovan inte är uppfyllt, kan en studerande ha rätt till inackorderingsstöd om restiden mellan föräldrahemmet och skolan är minst . tillämpas restidskravet mellan föräldrahemmet och den valda skolan. Med skola avses enligt 1 kap. 2 § CSNFS 2001:6 den skolenhet enligt 1 kap. 3 § skollagen där den studerande får sin undervisning. Om den studerande genomför arbetsplatsförlagt lärande (APL) eller praktik under en viss del av läsåret eller kursen, ska, enligt nämnda föreskrift, arbetsplatsen eller praktikplatsen anses vara hans eller hennes skola. Kravet på restid ska enligt dagens reglering vara uppfyllt minst per tvåveckorsperiod. Enligt praxis från ÖKS24 kan inte dubbla inackorderingstillägg lämnas när eleven genomför APL på annan 24 ÖKS:s beslut från , dnr:2012-0207. ort än skolorten. Däremot kan med APL som uppgår till minst , storleken på inackorderingstillägget höjas om avståndet från föräldrahemmet till arbetsplatsen är längre. Enligt undersökningen om det kommunala inackorderingsstödet ger knappt två tredjedelar av kommunerna inackorderingsstöd under tid som eleven deltar i APL på annan ort än där den skolförlagda delen av utbildningen äger rum. För att ett behov av inackordering ska anses föreligga bör avståndet inte endast tillfälligt uppgå till ett visst antal kilometer. Villkoren bör därför skärpas så att behov av inackorderingsstöd anses föreligga om avståndet är enkel väg, alternativt , mellan föräldrahemmet och skolan minst . En omdiskuterad fråga är om inackorderingsstöd även fortsättningsvis ska lämnas om den studerande genomför APL under en del av läsåret. APL ska förekomma på alla yrkesprogram med minst och inom den gymnasiala lärlingsutbildningen ska minst hälften av utbildningen vara arbetsplatsförlagd. Då APL således är en viktig del av utbildningen är det rimligt att en elev får inackorderingsstöd om arbetsplatsen ligger långt ifrån föräldra- hemmet. Regeln bör därför utformas på så sätt att det är den plats där den studerande befinner sig minst , skola eller , som kraven på avstånd eller restid ska prövas mot. Skärpningen av villkoret är rimlig eftersom de elever som inte har lång pendling flertalet av skoldagarna inte kan anses ha behov av inackordering. Enligt 2 kap. 27 § studiestödsförordningen ska den studerandes rätt till studiehjälp omprövas när ändrade förhållanden föranleder det. Denna omprövningsrätt, sammantaget med att en elev kan ha flera olika arbetsplatser per läsår, kan medföra att CSN har att pröva flera ansökningar om inackorderingstillägg från en och samma elev under ett läsår. Förslaget om att studiehjälpen ska beräknas i stället för per 15 dagars period, kan komma att innebära ännu fler omprövningar för CSN. Dock sker inte byte av arbetsplats mer än högst per läsår. Enligt uppgift från CSN är det också relativt okänt bland de studerande och deras föräldrar att de har rätt att ansöka om inackorderingstillägg för kortare APL-perioder. Myndigheten har därför endast omprövat ett fåtal sådana beslut. Mot bakgrund av att dagens omprövnings- rätt inte föranleder någon stor administrativ börda för CSN, finns det inte skäl att begränsa omprövningsrätten. Mitt förslag: För att behov av inackordering ska anses föreligga ska färdvägsavståndet vara enkel väg, alternativt , mellan föräldrahemmet och skolan respektive under minst . 4.6.7Begreppen motsvarande utbildning och föräldrahem Ett annat villkor för att ha rätt till dagens statliga inackorderings- tillägg är att den studerande inte kan bo kvar i föräldrahemmet och gå en motsvarande utbildning utan att få en restid om minst . I 1 kap. 2 § CSNFS 2001:6 regleras vad som avses med begreppet motsvarande utbildning. Definitionen är utformad utifrån gymnasieskolans och gymnasiesärskolans programstruktur. Det får således inte finnas ett motsvarande program eller en inriktning på hemorten som den valda utbild- ningen, om en studerande ska ha rätt till inackorderingstillägg. Skillnader inom ramen för programfördjupning eller individuellt val beaktas inte vid denna prövning. Hänsyn tas inte heller till om utbildningen är godkänd av som särskild variant eller nationellt godkänd idrottsutbildning. Inackorderingsstöd kan även lämnas vid studier på folk- högskola, kompletterande utbildning och vuxen- utbildning. Definitionen av motsvarande utbildning bör därför även omfatta dessa utbildningsformer. Med begreppet föräldrahem avses i de nämnda bestämmelserna en permanent bostad för den studerandes föräldrar. Om den studerande är gift eller sambo med någon som han eller hon har eller har haft barn tillsammans med, jämställs dock deras permanenta bostad med föräldrahem. Om den studerandes föräldrar inte bor tillsammans menas med föräldrahem den bostad där den studerande bor under större delen av den tid som ansökan gäller. Om den studerande är placerad i ett familjehem eller ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna betraktas detta hem som föräldrahem. Om det finns särskilda skäl kan en annan bostad där den studerande varaktigt bor jämställas med hans eller hennes föräldrahem. Enligt gällande praxis ska en studerande som bor lika mycket hos sina båda föräldrar (växelvis boende) anses ha två föräldra- CSN föreslår att detta ska framgå av myndighetens före- skrifter26. För att ha rätt till det nya inackorderingsstödet ska det föreligga ett behov av stöd. Utgångspunkten ska därför fortsatt vara att det inte kan anses föreligga ett behov av inackordering om den studerande kan bo kvar i föräldrahemmet. Behovet bör fastställas genom en prövning av om motsvarande utbildning finns på hemorten. Vid prövningen av om en vald utbildning motsvarar en utbildning på hemorten, bör man även fortsättningsvis utgå från gymnasieskolans och gymnasiesärskolans programstruktur. I vart fall som huvudregel. Vid annan typ av utbildning, som utbildning på folkhögskola, kompletterande utbildning eller vuxenutbildning, bör man vid prövningen utgå från kursinnehållet. Vid denna prövning bör begreppet föräldrahem i huvudsak ha den betydelse som det har i CSN:s föreskrifter. Föräldrahem bör dock bytas ut till hem, som är det begrepp som används i skollagen. Begreppet permanent bostad bör ändras till bostad. Vid tolkningen av begreppet bostad bör man utgå från folkbokföringslagen (1991:481). Ett tillägg till definitionen bör göras i form av att även den studerande ska ha sin bostad i hemmet, vilket innebär att den studerande ska anses vara bosatt där enligt 11 § folkbokföringslagen27. Ett av syftena med tillägget är att hindra att gymnasiebidrag inte enbart lämnas för att en studerande felaktigt folkbokför sig på inackorderingsadressen så att föräldrarnas inkomst inte medräknas i det ekonomiska underlaget, se vidare avsnitt 7.6.3. Ett annat syfte med tillägget är att förhindra att inackorderingsstöd lämnas till en studerande som folkbokför sig på skolorten. I sistnämnda fall föreligger inte längre behov av inackorderingsstöd, eftersom han eller hon inte längre har ett långt avstånd eller en lång restid till skolan. Om den studerande är gift eller sambo med någon som han eller hon har eller har haft barn tillsammans med, ska deras bostad anses vara hemmet vid prövningen av rätt till inackorderingsstöd. Om det finns särskilda skäl kan en annan bostad där den studerande varaktigt bor jämställas med hans eller hennes hem. 25ÖKS:s beslut från , dnr:2011-06381. 26CSN, Konsekvensutredning med anledning av förslag till ändrade föreskrifter om studiehjälp, , dnr:2013-119-2876. 27Se 11 § folkbokföringslagen om att en elev som genomgår gymnasieskola eller motsvarande utbildning ska vara folkbokförd hos sina föräldrar även om han till följd av skolgången regelmässigt tillbringar sin dygnsvila på en annan fastighet. situationer har den studerande två hem som prövningen om behov av inackordering sker emot. Exempel på när särskilda skäl föreligger kan vara när den studerande är placerad i ett familjehem eller ett annat enskilt hem, eller när en studerande bor ungefär i lika stor omfattning hos sina föräldrar (växelvist boende). Vad som avses med ovan redogjorda begrepp bör regleras i studiestödsförordningen i stället för i CSN:s föreskrifter, eftersom bestämmelserna har inverkan på vem som har rätt till inackorderingsstöd och därmed är kostnadsdrivande. Mitt förslag: Vid prövningen av om en vald utbildning motsvarar en utbildning på hemorten ska man som huvudregel utgå från program och inriktningar i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Vid annan typ av utbildning ska man utgå från kursinnehållet. I prövningen av om behov av inackordering föreligger, ska med hemmet avses bostad för den studerande och hans eller hennes föräldrar. Om den studerande är gift eller sambo med någon som han eller hon har eller har haft barn tillsammans med, ska deras bostad anses vara hemmet. Om det finns särskilda skäl kan en annan bostad där den studerande varaktigt bor jämställas med hans eller hennes hem. Begreppen motsvarande utbildning och hemmet ska regleras i studiestödsförordningen. I CSN:s föreskrifter finns bestämmelser om att inackorderings- tillägg kan lämnas i vissa fall trots att kraven om restid eller att motsvarande utbildning inte får finnas i närheten av föräldra- hemmet inte är uppfyllda, se vidare avsnitt 1.3.128. På liknande sätt finns det i skollagen regler om att en elev i vissa fall ska tas emot i första hand trots att han eller hon inte är hemmahörande i kommunen eller inom samverkansområdet29.