sou · H1B351 · 2013-08-12 00:00:00 — Även byggnader i tät skog kan framträda tydligare med stereogranskning. sker granskningen direkt i grunddatalagret vilket ger en mer grundlig granskning. Granskningen av kartdatan (som bygger på flygbilder) fungerar som en efterkontroll. Vid behov får de flygbilder som innehåller de känsliga uppgifterna justeras. Lantmäteriet har till utredningen uppgett att det sällan behöver vidtas några retuscheringsåtgärder i ärendena rörande spridningstillstånd. Detta beror på att de produkter som andra aktörer har tagit fram i huvudsak bygger på Lantmäteriets kartdata, som redan är granskad och godkänd och att egna uppgifter som aktörerna själva har tillfört Lantmäteriets kartdata rör mycket sällan totalförsvaret. Utöver att kontrollera om materialet innehåller information om var det militära och civila försvarets anläggningar är belägna och deras funktion ska vid prövningen hänsyn tas till om uppgifterna (sammanställningen) innehåller information i övrigt som kan användas vid ett fientligt angrepp mot (enligt 5 § tredje stycket och 10 § LiF). I propositionen till LiL berörs inte närmare innebörden av detta rekvisit. Viss ledning kan möjligen fås genom jämförelse med den tidigare lagstiftningen där granskningen även skulle avse annan uppgift, vars offentliggörande kan vara till men för rikets säkerhet (3 § kartsekretessförordningen). Med denna skrivning avsågs kartor som angav totalförsvarsmyndigheters markinnehav, siktförhållanden, framkomlighet, landstigningsmöjligheter, luftlandsättningsmöjligheter etc. Mot denna bakgrund torde man kunna sluta sig till att det är militärgeografiska förhållanden som regeringen avsett med uttrycket. Frågan är hur Lantmäteriet hanterar militärgeografisk information i sin tillståndsprövning. Utredningen har fått uppgift om att det tidigare vid Lantmäteriet fanns viss information och fastslagna sekretessåtgärder kring hanteringen av snedbilder på objekt som inte fanns registrerade i skyddsobjektsbasen och som omfattades av begreppet totalförsvaret. Sådana åtgärder vidtas inte längre, bl.a. på grund av att Lantmäteriet inte längre producerar snedbilder. Den befintliga informationen som ligger till grund för granskningen hos Lantmäteriet innehåller inga uppgifter om känslig militärgeografisk information. Lantmäteriet har enligt egen uppgift uppmanat Försvarsmakten att informera myndigheten om vilken geografisk information som kan vara känslig ur försvarssekretessynpunkt men har inte fått några upplysningar som kan ligga till grund för tillståndsprövningen. Lantmäteriet anser sig inte besitta den kompetens som krävs för på egen hand att göra sådana bedöm- Detta innebär att tillståndsprövningen vid Lantmäteriet uteslutande görs utifrån uppgifterna om skyddsobjekt med avbildningsförbud. Granskningen bygger på uppgifter som Lantmäteriet får från Försvarsmakten. Beträffande civila skyddsobjekt är informationen ofta ofullständig och inaktuell. Se vidare avsnitt 12.3.8. Lantmäteriet ha framhållit vikten av att besluten om avbildningsförbud innehåller tydliga anvisningar om vad som ska retuscheras i flygbilderna. De beslut om avbildningsförbud som ligger till grund för granskning och eventuell retuschering avser, enligt Lantmäteriet, företrädesvis större objekt som syns tydligt i flyg- och satellitbilder. När retuschering utförs i enlighet med dessa beslut leder det till ett större retuscheringsingrepp, som ibland täcker en onödigt stor yta i stället för att dölja enstaka detaljer om objektets funktion som skulle kunna vara tillräckligt för att uppnå syftet. Nuvarande ordning innebär inte, enligt Lantmäteriet, att myndigheten ska retuschera det material som ansökan innehåller. I stället är huvudregeln att sökanden i förekommande fall har att ändra uppgifterna i materialet tills det blir godkänt av granskningsmyndigheten. För att möjliggöra det har det varit nödvändigt att sökanden fått en kopia på handlingen med en instruktion om vad som behöver åtgärdas i materialet. Sökanden uppmanas att därefter returnera materialet som kan godkännas för spridning. Sökanden uppmanas även att förstöra den ursprungliga handlingen samt instruktionen. Rutinen innebär att sökanden kan få kännedom om känsliga enstaka skyddsobjekt med avbildningsförbud men då det är mycket ovanligt att sådana objekt dyker upp i ansökningarna bedömer Lantmäteriet risken som liten att känslig information på det sättet kan spridas. Rutinen kan vidare innebära att den egenhändigt utförda maskeringen/retuscheringen motverkar sitt syfte, eftersom objektet eller dess funktioner snarare markeras än döljs. När det gäller flygbilder förekommer det även att tillståndsmyndigheten (Försvarsmakten) utför retuscheringen av flygbilder för att undvika att sökanden ska få ta del av känsliga uppgifter som behövs för att kunna utföra retuschering. Lantmäteriet har framhållit vikten av att retuscheringen av flygbilder görs enhetligt. Lantmäteriet har börjat tillämpa möjligheten att medge undantag från kravet på tillstånd (5 § tredje stycket LiL och 6 § tredje stycket LiL jämfört med 6 och 11 §§ LiF). Det har framför allt gällt databaser med allmängiltig geografisk information som skapas i samband med användning av GPS-appar vid löparturer. har inte meddelat föreskrifter som medger undantag från kravet på tillstånd för inrättande av databaser av ett visst slag eller beträffande visst geografiskt område. Ett arbete med att utarbeta sådana föreskrifter påbörjades internt inom myndigheten men avbröts när regeringen beslutade om en översyn av regleringen. I ärenden om databastillstånd som avser sjögeografisk information ska det alltid finnas ett sjömätningstillstånd. Detta sker genom att Försvarsmakten skickar en kopia på alla meddelade sjömätningstillstånd för kännedom till Lantmäteriet. De flesta aktörer söker sjömätningstillstånd och databastillståndet och i sådana fall avvaktar Lantmäteriet tills sjömätningstillståndet är fattat. I de fall äldre sjögeografisk information sammanställs i en databas tillsammans med annan information begär Lantmäteriet att få del av det äldre meddelade sjömätningstillståndet samt samråder som huvudregel med både Försvarsmakten och om ärendet. Det är långt ifrån alla sjömätningstillstånd som också leder till en ansökan om databastilltånd. Den bakomliggande orsaken till detta är oklar enligt Lantmäteriet och kan bero på faktorer som okunskap eller att projektet inte blir av. Enligt Lantmäteriet är det sällsynt förekommande med ärenden vars material består av både landgeografisk och sjögeografisk information. I den mån de förekommer är ärendena oftast komplicerade att handlägga. I de flesta fall avser Lantmäteriets beslut endast den landbaserade informationen och i övrigt hänvisar myndigheten till Försvarsmakten eller , beroende på vilken typ av tillstånd det gäller och vilken typ av data ansökan avser. Det förekommer även att Lantmäteriet samråder direkt med myndigheterna om hur ärendet ska hanteras och fördelas. På fråga från utredningen har uppgett att det är mycket sällsynt med ärenden som innehåller både landgeografisk och sjögeografisk information. I den mån det har förekommit har verket hänvisat sökanden till Lantmäteriet när det gäller tillstånd för landinformationen. 8 En ny författningsreglering Utredningens förslag: Den nuvarande lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation ska upphävas och ersättas av en ny lag och förordning. I den nya regleringen ska begreppet geografisk information användas i stället för landskapsinformation, med bibehållen innebörd. Definitionen ska framgå av lag. Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska utarbeta förslag till den författningsreglering som bedöms nödvändig samt även i övrigt överväga och lämna förslag till förändrade regler i de fall det bedöms som lämpligt för att modernisera regelverket och anpassa det efter de krav som bör ställas på området. Utredningens avsikt är att skapa ett regelverk som erbjuder en flexibilitet över tiden och därmed kan möta skiftande förhållanden och förutsättningar. Vidare ska regleringen vara överskådlig, lätt att tillämpa och tydlig. Den nu gällande lagstiftningen uppfyller inte dessa krav. Det har således fallit sig naturligt att en modernisering av skyddslagstiftningen rörande geografisk information innebär att reglering ersätts med en ny lag och förordning. Enligt direktiven ska utredaren särskilt analysera och ta ställning till om lagens definition av landskapsinformation är ändamålsenlig och om det finns behov av att utsträcka eller inskränka lagens tillämpningsområde. Utgångspunkten i det arbetet är att känslig landskapsinformation ur sekretessynpunkt fortfarande ska skyddas. anges vidare att syftet ska vara att förhindra att information om hemliga militära och civila försvarsanläggningars belägenhet och funktion återges i databaser eller på kartor på ett sätt som kan underlätta planeringen av ett fientligt angrepp mot eller i övrigt kan orsaka skada för totalförsvaret. I lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (LiL) används begreppet landskapsinformation. Med sådan information avses lägesbestämd information om förhållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbottnen (2 §). Det rör sig om lägesbestämd data om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper samt konstgjorda företeelser. Att informationen är lägesbestämd innebär att den ska vara koordinatsrelaterad, exempelvis i rikets nät eller också lägesrelaterad på annat sätt. I begreppet landskapsinformation inbegrips således all slags information om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper såsom berg, jord, vegetation, vatten, terräng- och bottentopografi men även konstgjorda företeelser. Vidare ingår all slags tilläggsinformation såsom exempelvis ortnamn och gränser (se prop. 1993/94:32 s. 31). Lantmäteriet har i en skrivelse till regeringen av gjort gällande att begreppet geografisk information (förkortat GI) används i stället för landskapsinformation. I förarbetena till lagen (2010:1767)om geografisk miljöinformation anges att ett kriterium för att information ska kunna kallas geografisk information är att den har någon form av lägesbestämning, dvs. någon form av koordinatangivelse eller kan kopplas ihop med ett objekt som har det. Geografisk information beskrivs som företeelser som kan visas på en karta med hjälp av koordinater eller annan lägesangivelse, exempelvis en adress. I de nämnda förarbetena anges vidare att begreppet geografisk information i vissa sammanhang används synonymt med landskapsinformation men utan att det lämnas en närmare förklaring över i vilka sammanhang. Geografisk information och geografisk data förekommer ibland som synonymer till begreppet geodata. Geodata kan vara uppmätta, beräknade, uppskattade eller på annat sätt konstaterade dataföreteelser, inklusive deras geografiska läge. Geodata innefattar exempelvis kartdata såväl som registerinformation om byggnader, sjöar, vägar, vegetation och befolkning (se prop. 2009/10:224 s. 44). Geografisk information är för övrigt ett begrepp som återfinns i förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. 1 Lantmäteriets skrivelse, Ändringar i förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation, Fö 2005/2929/RS. I syfte att uppnå en mer enhetlig begreppsbildning och då begreppet landskapsinformation kan leda till felaktiga associationer föreslår utredningen att begreppet ska bytas ut mot geografisk information som benämning på sådan information som är lägesbestämd och som avser förhållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbottnen. Förslaget till ändring är endast av språklig karaktär och utredningen avser således ingen förändring i sak. Utredningen har i detta sammanhang övervägt om lägesbestämd information som rör sjöbottnen inte längre ska omfattas av begreppet, som en konsekvens av att utredningen föreslår att lagen inte ska vara tillämplig på bottenförhållanden över insjöar, vattendrag och kanaler. Utredningen har dock funnit det mer lämpligt att detta kommer till uttryck på annat sätt än genom definitionen av geografisk information. Det bör betonas att utredningen inte har haft för avsikt att ge en allmängiltig definition av geografisk information utan förslaget syftar till att anpassa lagen till gängse språkbruk. Begreppet kan således ha en delvis annan betydelse i andra sammanhang. Näraliggande information, som ingår i begreppet geodata, är s.k. registerinformation. Det kan exempelvis röra sig om byggnads-, adress- och lägenhetsinformation (se Lantmäteriets årsredovisning ). Sådan information kan ha en koppling till en geografisk position och då omfattas datan av begreppet geografisk information enligt LiL. I den praktiska tillämpningen kan det uppstå bedömningssituationer om viss information har en sådan koppling till landskapets naturgivna egenskaper och innehåll eller konstgjorda företeelser som byggnader etc. som är lägesbestämd eller om informationen endast utgör ren registerdata utan koppling till ovannämnda objekt. Det bör därför förtydligas att utredningen inte ansett det ändamålsenligt att utvidga lagens tillämpningsområde på så sätt att ren registerinformation utan en koppling till en lägesbestämd konstgjord eller naturgiven företeelse ska innefattas. 9Frågan om skyddsintresset och kopplingen En av utredningens uppgifter enligt direktiven är att särskilt analysera och ta ställning till om lagens definition av geografisk information är ändamålsenlig eller om det finns behov av att utsträcka eller inskränka lagens tillämpningsområde. Utredaren ska i sitt arbete ha som utgångspunkt att geografisk information som är känslig ur sekretessynpunkt fortfarande ska skyddas. I direktiven lyfts vidare fram att den nuvarande lagens syfte – att förhindra att information om hemliga militära och civila försvarsanläggningars belägenhet och funktion återges i databaser eller på kartor på ett sätt som kan underlätta planeringen av ett fientligt angrepp mot eller i övrigt kan orsaka skada för totalförsvaret – alltjämt ska vara styrande för en framtida reglering. 9.2Förändringsbehovet och rättsliga förutsättningar för en utvidgning av skyddsintresset Nuvarande lagstiftning bygger på att den tillståndsgivande myndigheten ska beakta grunderna för försvarssekretessen vid prövningen om tillstånd ska meddelas eller inte (prop. 1993/94:32 s. 37). I lagtexten anges detta närmare genom att det i tillståndsprövningen ska beaktas om tillståndet kan antas medföra skada för totalförsvar. I Säkerhetspolisens remissvar 2009 över Försvarsdepartementets förslag på ändringar i förordningen om skydd för geografisk information framfördes att det förelåg behov av att tydliggöra i LiL att begrep- Frågan om skyddsintresset och kopplingen till försvarssekretessen pet totalförsvar även omfattar skyddsvärda anläggningar inom energi- försörjnings-, telekommunikations- och vattenförsörjningsområdet (se Säkerhetspolisens remissvar Fö 2005/2929/RS). Säkerhetspolisen har till utredningen framfört behov av att utvidga lagens tillämpningsområde på så sätt att skyddsintresset bör vara vidare än geografisk information som har betydelse vid väpnat angrepp. Skyddsintresset bör i stället vara säkerhet, dvs. att tillämpningsområdet i vart fall bör motsvara det område som under vissa förutsättningar är straffbart enligt 19 kap. och att det är önskvärt att skyddsintresset är vidare än 19 kap. . Säkerhetspolisen anser inte att direktiven ger uttryck för att försvarssekretessen ska vara styrande i en framtida reglering och att direktiven lämnar utrymme för att föreslå ändringar i tryckfrihetsförordningen (TF) på så sätt att rekvisitet rikets försvar i 6 kap. 2 § TF byts ut mot säkerhet. Bakgrunden till Säkerhetspolisens inställning är att utvecklingen har gått mot att rivaliteter mellan stater har tenderat att förskjutas från militär maktkamp mot en ekonomisk och tekniskt vetenskaplig konkurrens samt en kamp om informationsrummet. Detta avspeglas i de uppdrag och inriktningar regeringar ger sina underrättelsetjänster. Ett flertal länders underrättelsetjänster har exempelvis i uppdrag att stödja det egna landets näringsliv. Målsättningen är att hitta andra instrument än militära, och påtvinga omvärlden sin vilja. Sökandet efter nya arenor och möjligheter att påverka medför att nya skyddsvärden hamnar i fokus, exempelvis infrastrukturell verksamhet som ofta består av geografisk information. Geografiska underrättelser behövs inte bara för militär och civil planering i samband med insatser utan även som komplement till andra inhämtningsinsatser, som signalspaning och annan avlyssning. Genom att exempelvis med hjälp av geografisk information kunna kartlägga var viktiga telekommunikationer finns kan man avsevärt förbättra möjligheterna till träffsäkra inhämtningsinsatser. Enligt finns det mot denna bakgrund fog för att främmande makt intresserar sig för geografisk information i . Det är därför angeläget att den skyddas, särskilt eftersom den i många fall inte går att ta tillbaka om den en gång har släppts fri. Vid sidan av djupinformationen i anser Säkerhetspolisen att elnätets sträckning får betraktas som mer eller mindre konstanta. Utredningen anser att det står klart att det säkerhetspolitiska läget har förändrats sedan lagens tillkomst och som inneburit att andra eller ytterligare krav ställs på säkerheten, vilket i sin tur inne- Frågan om skyddsintresset och kopplingen till försvarssekretessen bär att vilka uppgifter som kan anses som känsliga med hänsyn till rikets säkerhet kan vara föränderliga . Det kan också ha inneburit att det har vuxit fram ett behov av bestämmelser som tar sikte på ett annat skyddsintresse än vad som omfattas av gällande sekretessbestämmelser, exempelvis uppgifter om allmän säkerhet. går utvecklingen mot en ökad öppenhet. Utredningen vill här peka på lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation (LGM) som ställer mycket långgående krav på de informationsansvariga myndigheternas skyldigheter att tillhandahålla geografisk information. Allmänhetens och myndigheters elektroniska tillgång till offentliga uppgifter om geografisk information har således förbättrats avsevärt, vilket kan få negativa konsekvenser för motstridiga intressen, som att skydda känsliga uppgifter rörande exempelvis allmän säkerhet och försvarsangelägenheter. Av detta skäl ger Inspiredirektivet1 en möjlighet för den informationsansvarige myndigheten att begränsa såväl allmänhetens tillgång till myndighetens geografiska miljöinformation genom informationshanteringstjänster som delningen av information med andra informationsansvariga, om det behövs på grund bl.a. av sekretess till skydd för internationella förbindelser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet. (Detta framgår av 12 § andra stycket 1 LGM och artiklarna 13.1, 13.2 samt 17.7, se prop. 2009/10:224 s. 72 f.). Det krävs dock att det finns sekretessbestämmelser i den nationella lagstiftningen som är tillämpliga på uppgifterna.2 Det ska även tilläggas att det i den nämnda propositionen uttalats att det finns särskilda regler som värnar om rikets säkerhet vid insamling, lagring, bearbetning och presentation av information om landskapet i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation (a. prop. s. 25 och s. 79). Utredningen har mot denna bakgrund funnit det nödvändigt att närmare redogöra för vilka rättsliga möjligheter som föreligger att utvidga tillämpningsområdet på sätt som innebär att andra uppgifter omfattas av tillståndskrav än sådana som kan ha betydelse för totalförsvaret. 1Europarlamentets och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen. 2I 13 § LGM finns en bestämmelse om att allmänhetens tillgång till geografisk information och metadata inte får begränsas med stöd av 11 eller 12 §, om det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften väger tyngre än de intressen som anges i nämnda paragrafer. Det finns också en bestämmelse som under vissa förutsättningar inskränker möjligheten att begränsa tillgången till metadata om uppgiften avser utsläpp i miljön. Frågan om skyddsintresset och kopplingen till försvarssekretessen Enligt de nu upphävda lagen om förbud om spridning och utförsel av vissa kartor (1975:370) fick en karta över svenskt område i större skala än 1:500 000 som framställts av annan än Lantmäteriet eller och som återgav förhållanden som tillkommit inte saluföras eller spridas på annat sätt om inte kartan blivit godkänd vid granskning av ovannämnda myndigheter i frågan om detaljer som kunde vara av betydelse för rikets försvar. Kartsekretessförordningen (1975:372) riktade sig till Lantmäteriet, och Överbefälhavaren och innebar i huvudsak att dessa skulle se till att kartor och flygbilder som de själva framställde inte innehöll uppgifter som kunde vara till men för rikets säkerhet om de offentliggjordes. Lagen om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder (1975:371) förbjöd försäljning eller spridning av flygbilder över svenskt område samt fotografisk bild av vissa objekt inom Försvarsmakten som inte blivit godkänd i fråga om detaljer som kan vara av betydelse för rikets försvar. I den nya lagen om skydd för landskapsinformation (LiL) tydliggjordes att försvarssekretessbegreppet skulle tjäna som utgångspunkt i tillståndsgivande myndigheters granskningsarbete genom att det i lagtexten angavs att vid tillståndsgivningen skulle beaktas den skada en spridning (eller lagring) av uppgiften innebär för totalförsvar. Regeringens förslag skiljde sig rent språkligt från det som utredaren lade fram eftersom detta språkligt sett var helt i överensstämmelse med bestämmelsen om försvarssekretess. Det finns emellertid inget i förarbetena som ger anledning att anta att lagstiftaren ville genomföra en ändring när det gäller skyddsintresset, som tidigare angavs vara rikets försvar. Vilka uppgifter som skulle skyddas torde således varit kopplade till bestämmelsen om försvarssekretess (2 kap. 2 § sekretesslagen [1980:100], nuvarande bestämmelse återfinns i 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400] OSL). Att geografisk information och uppgifter om militärgeografiska förhållanden anses som särskilt känsliga visar den mycket långa sekretesstiden om högst som framgår av 4 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Enligt bestämmelsen i 15 kap. 2 § OSL gäller sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör Frågan om skyddsintresset och kopplingen till försvarssekretessen totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. I praxis har försvarssekretess ansetts gälla för exempelvis civilförsvarets beredskapsplaner för en kommun (RÅ 1989 not 72). Totalförsvar är enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap verksamhet som behövs för att förbereda landet för krig och består enligt paragrafen av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Det militära försvaret är således inte någon myndighet utan avser den militära verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten och andra organ. Den militära verksamheten bedrivs i huvudsak inom Försvarsmakten. Det civila försvaret omfattar all den civila verksamhet som utgör totalförsvar, det vill säga alla de beredskapsförberedelser som statliga civila myndigheter, kommuner, landsting och kyrkliga kommuner samt enskilda, företag, föreningar m.fl. vidtar i fredstid och all den civila verksamhet som behövs under krigsförhållanden för att stödja Försvarsmakten, skydda liv och egendom, trygga en livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner (se propositionen Totalförsvar i förnyelse – etapp 2, prop. 1996/97:4 s. 297).