sou · H1B338d2 · 2013-06-12 00:00:00 — Lagen innehåller särskilda regler om uttagande av skatt på privatinförsel av tobaksvaror från de nyare EU-medlemsländerna under vissa övergångsperioder (olika långa för olika länder). I lagen straffbeläggs bl.a. vissa fall av underlåtenhet att lämna deklaration för en vara för vilken skatt ska betalas enligt lagen. Eftersom samtliga i lagen angivna övergångsperioder nu har utgått är det inte längre aktuellt att tillämpa straffbestämmelsen. Den har således blivit obsolet. Det är dock möjligt att till och med påföra skattetillägg med anledning av förfaranden som omfattas av lagen och först därefter kan det bli aktuellt att upphäva lagen i sin helhet. Med hänsyn till att det endast återstår en begränsad tid innan hela lagen kan upphävas anser utredningen att ett upphävande av straffbestämmelsen kan anstå. Slutligen ska också lagen (1999:988) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddade verksamhet beröras. I lagen straffbeläggs att vid förhör inför kommissionen lämna en osann uppgift eller förtiga sanningen. Kommissionen, som tillsattes , avslutade sitt arbete . Preskriptionstiden för brott mot lagen har gått ut (). Såväl straffbestämmelsen som övriga bestämmelser i lagen framstår, enligt utredningens bedömning, som obsoleta. Det har dock till utredningen framförts att frågan om ett eventuellt upphävande av straffbestämmelsen eller lagen bör bli föremål för ytterligare utredning. Utredningen lämnar därför inte något förslag rörande denna lag. 9Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Utredningen avser att i detta kapitel behandla områden och enskilda straffbud som enligt vår mening lämpar sig för sanktionsväxling, dvs. att ersätta straffet med en administrativ sanktion, t.ex. sanktionsavgift. Med tillämpning av den modell som utredningen har tagit fram (se avsnitt 7.4 och 7.5) handlar det om straffbud som i och för sig avser att värna ett godtagbart skyddsintresse, som riktar sig mot ett beteende som kan orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset och där det inte finns något tillräckligt värdefullt motstående intresse. Det har i fråga om dessa straffbud också kunnat konstateras att det är nödvändigt för staten att ingripa med en repressiv metod för att komma till rätta med det oönskade beteendet. Det finns inte redan någon sådan regel som är effektiv på det aktuella beteendet och det är inte heller lämpligt eller tillräckligt att motverka beteendet genom att införa en icke repressiv handlingsdirigerande regel. De straffbud som utredningen tar upp som lämpliga för sanktionsväxling utmärks av att det finns till straffrätten alternativa metoder som i tillräcklig utsträckning motverkar det oönskade beteendet. Det kan också beträffande många av dessa straffbud ifrågasättas om inte kriminaliseringen äventyrar tillämpningen av skuldprincipen. I vart fall är det fråga om beteenden som inte kännetecknas av att den enskilde har visat en sådan mer påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att han eller hon framstår som så klandervärd att straffrätten av den anledningen inte kan undvaras. Inledningsvis behandlas vilka överväganden som enligt utredningens mening bör göras inför valet av vilken repressiv metod som ska användas och hur sanktionerna kan eller bör utformas (avsnitt 9.2). Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Först därefter sker ett utpekande av olika områden och enskilda straffbud som lämpliga för sanktionsväxling (avsnitt 9.3). 9.2Om valet av repressiv metod 9.2.1För vilka överträdelser bör administrativa sanktioner få användas? Bedömning: De beteenden som i första hand bör komma i fråga att motverka med administrativa sanktioner är sådana överträdelser som kan betecknas som ringa eller av s.k. normalgrad och där straffsanktionen är begränsad till enbart böter eller penningböter. Administrativa sanktioner är i många fall ett bättre alternativ än straff för att påverka människors beteenden i önskad riktning. Att även dessa kan upplevas som mycket ingripande av den enskilde, i vissa fall lika eller rentav mer ingripande än ett straff, råder ingen tvekan om. Mot denna bakgrund framförs inte sällan kritik mot användande av dessa metoder med innebörd att de inte är lika rättssäkra som det straffrättsliga systemet. Kritiken avser bl.a. att den administrativa sanktionen får beslutas av förvaltningsmyndighet och att förfarandet i olika avseenden är förenklat jämfört med det straffrättsliga. Bland annat påförs sanktionen som regel i ett skriftligt förfarande och i de flesta fall uppställs inte något krav på oaktsamhet eller uppsåt. Det går självfallet inte att bortse från att användandet av ett system med administrativa sanktioner innebär vissa avsteg med avseende på rättssäkerheten i jämförelse med straffsystemet. Enligt utredningens uppfattning bör man dock ta avstamp i frågan om för vilka överträdelser administrativa sanktioner bör få användas i stället för straff. De rättssäkerhetskrav som ställs på straffprocessen är befogade när det handlar om sådana överträdelser där straffrätten måste eller i vart fall bör användas. Som utredningen har framhållit i olika sammanhang, har man emellertid använt sig av straffrätten även inom områden där behovet av inte är så stort, dvs. där regelöverträdelsen inte präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Det resultat man eftersträvar med att använda sanktionsavgifter i stället för straff – oftast att få tillgång till en effektivare, dvs. billigare, snabbare och mer avskräckande, sanktion än straff – skulle knappast uppnås om exakt samma rättssäkerhetskrav skulle ställas på administrativa sanktioner som på straff. Av rationella skäl synes det alltså nödvändigt att acceptera vissa eftergifter med avseende på rättssäkerheten när det gäller sådana sanktioner. Självklart kan inte vilka eftergifter som helst accepteras. Användandet av andra repressiva metoder än straff förutsätter att tillräcklig rättssäkerhet kan garanteras. Inte minst måste de krav som följer av beaktas. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 6.5 ställer konventionen krav på rättssäkerhet inte bara när det gäller straffrätten utan också för användande av andra repressiva metoder. Om dessa krav kan allmänt sägas att de i vissa fall är tämligen långtgående men att de också ger utrymme för nyanseringar. Det framstår, enligt utredningens mening, som fullt möjligt att utforma ett sanktionsavgiftssystem så att det uppfyller konventionens krav på rättssäkerhet som man, i tillräcklig utsträckning, uppnår de eftersträvade fördelarna med ett sådant system. Det har, inte minst i doktrinen, framförts viss kritik mot en del befintliga sanktionsavgiftsregleringar med innebörd att dessa inte är tillräckligt rättssäkra. Det ligger dock inte i utredningens uppdrag att ta fram något system för hur dessa ska göras tillräckligt rättssäkra. Inte heller ankommer det på utredningen att gå in på enskilda regleringar och analysera om de bör justeras för att bli mer rättssäkra och i så fall vilka ändringar som bör göras. Utredningen vill dock peka på att ett sätt att ta ett helhetsgrepp på rättssäkerhetsfrågan kan vara att införa en sådan reglering med allmänna bestämmelser om administrativa sanktioner som är under övervägande i . En första fråga som är viktig när det gäller valet mellan administrativa sanktioner och straff är alltså för vilka typer av överträdelser det förstnämnda bör få användas. Enligt utredningens mening kan det inte komma i fråga att använda administrativa sanktioner för att motverka beteenden som vid en straffsanktionering föranleder straff på fängelsenivå. Utredningens uppfattning är vidare att administrativa sanktioner inte bör användas när utpekandet av gärningsmannen som klandervärd kan antas ha mer märkbar betydelse för hur människor väljer att bete sig. Som utredningen har anfört (se avsnitt 7.4.5.3) torde denna aspekt främst göra sig gällande beträffande kriminaliseringar som hör till kärnstraffrätten. misshandel och snatteri kan här nämnas som Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling exempel på några brott som därför även fortsättningsvis bör sanktioneras i straffrätten, även om de regelmässigt inte föranleder strängare straff än böter. Det bör enligt utredningens mening inte heller komma i fråga att använda administrativa sanktioner för beteenden som kan föranleda näringsförbud. För att sådant förbud ska meddelas krävs i princip att det brott som en enskild näringsidkare har begått inte är ringa (se lagen [1986:436] om näringsförbud). Ett förbud måste också vara påkallat från allmän synpunkt och en presumtion för att så är fallet föreligger om det för brottet föreskrivs lägst sex månaders fängelse (3 §). För brott med straffskalor på den nivån anser alltså utredningen att det inte bör vara aktuellt att föreslå sanktionsväxling. Detta ligger också väl i linje med vad som ovan sagts om att beteenden som vid straffsanktionering föranleder straff på fängelsenivå inte lämpar sig för sanktionsväxling. Mot bakgrund av det anförda konstaterar utredningen att de beteenden som kan komma i fråga att motverka med administrativa sanktioner i första hand är överträdelser som kan betecknas som ringa eller av s.k. normalgrad och där straffsanktionen är begränsad till enbart böter eller penningböter. Inom det specialstraffrättsliga området finns sådana straffbestämmelser i ett stort antal. 9.2.2Allmänna överväganden vid val av repressiv metod Bedömning: Vid val av repressiv metod bör metodernas olika funktioner och syften beaktas, liksom vilken metod som framstår som mest effektiv. Effektivitetshänsynen kan avse både vilken metod som har bäst förmåga att avhålla från det oönskade beteendet och vilken metod som innebär lämpligast resursanvändning. En administrativ sanktion bör ofta kunna ha en mer effektiv avhållande verkan än straff när det gäller överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. På områden där överträdelser i stor utsträckning upptäcks och utreds av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna, kan det innebära lämpligare resursanvändning att låta denna också sanktionera överträdelserna. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling De repressiva metoder som står staten till buds för att komma till rätta med oönskade beteenden är, som har redogjorts för (se avsnitt 7.4.5.3), framför allt straff, sanktionsavgift, vite och återkallelse av tillstånd. När utredningen i det följande talar om administrativa sanktioner, är det de tre sistnämnda som avses. De repressiva metoderna har i grunden olika funktion. Detta får givetvis betydelse för vilken metod som i en viss situation framstår som mest lämplig att använda. Både sanktionsavgift och återkallelse av tillstånd är, i likhet med straff, i huvudsak tillbakaverkande sanktioner. De är handlingsdirigerande genom att verka avskräckande och – när det gäller vissa sanktionsavgifter – vinsteliminerande. Återkallelse av tillstånd kan på sätt och vis även ses som en framåtriktad sanktion, i den mån återkallelsen syftar till att förhindra fortsatt bristande efterlevnad av ett regelverk. Vitet, som däremot alltid är framåtsyftande, har en mer konstruktivt handlingsdirigerande funktion. Det syftar till att tvinga fram ett önskat agerande eller att få ett pågående oönskat agerande att upphöra. Först om den vitesålagde inte uppfyller en skyldighet som en behörig myndighet för hans eller hennes del har specificerat, döms vitet ut. Vitet är således särskilt lämpligt att använda när man vill förmå någon att vidta en åtgärd eller avstå från att vidta en åtgärd. Utredningen vill dock påpeka att det förhållandet att vitet enbart är framåtsyftande medför att när denna metod används det kan finnas behov av att komplettera vitet med en tillbakaverkande sanktion. Vid övervägande av vilken repressiv metod som ska användas kan effektivitetshänsyn vara ett tungt vägande skäl för att välja en administrativ sanktion i stället för straff. De effektivitetshänsyn som det handlar om kan vara av två olika slag. För det första ökad effektivitet på så sätt att styrmedlet har bättre genomslagskraft. Med detta menas att den administrativa sanktionen avhåller bättre från det oönskade beteendet än vad straff gör. För det andra kan effektivitetshänsyn avse ökad effektivitet från ett resursanvändningsperspektiv. Utredningen berör de båda slagen av effektivitetshänsyn närmare i det följande. Enligt utredningens mening kan en administrativ sanktion ofta ha en mer effektiv avhållande verkan än straff när det gäller överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Här är det svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling och därför också svårt att fälla någon till ansvar. Om exempelvis sanktionsavgift används i stället för straff måste man dock inte peka ut en fysisk person, eftersom en sanktionsavgift kan riktas mot den juridiska personen. Dessutom kan avgiftsreglerna utformas så att sanktionsavgiften blir märkbart mer kännbar för näringsidkaren än vad ett bötesstraff hade kunnat bli och så att eventuell vinst av det oönskade beteendet elimineras. När det gäller ökad effektivitet från ett resursanvändningsperspektiv som skäl för att välja en administrativ sanktion i stället för straff vill utredningen framhålla följande. På vissa områden upptäcks och utreds i stor utsträckning överträdelser i praktiken av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna. Det kan då innebära lämpligare resursanvändning att låta den myndighet som faktiskt upptäcker och utreder överträdelserna också sanktionera dessa. Jämfört med om också t.ex. polis, åklagare och domstol måste engageras i påförande av sanktionen kan nämligen förfarandet med en administrativ sanktion vara billigare, enklare och snabbare. I anslutning till det ovan sagda har utredningen vidare anledning att återknyta till det tidigare resonemanget om ökad effektivitet med avseende på styrmedlets genomslagskraft. Om reaktionen på det oönskade beteendet kan komma snabbare om en myndighet utfärdar en administrativ sanktion än om det straffrättsliga systemet används, torde det öka sanktionens styrförmåga. Dessutom kan det vara så, framför allt när det gäller bagatellartade överträdelser, att användandet av en annan metod än straff kan få till följd att beteendet i ökad utsträckning faktiskt föranleder en sanktion. Om en alltför bagatellartad överträdelse straffsanktioneras kan det finnas risk för att straffbudet kommer att prioriteras ner hos de brottsutredande myndigheterna och domstolarna i sådan mån att styreffekten hos straffbudet blir mycket låg. Det sagda kan leda till ökad urholkning av straffsystemet. En myndighet som kanske har det aktuella området som sitt huvudsakliga ansvarsområde kan möjligen ha bättre förutsättningar att prioritera utredning och sanktionering av regelverket i fråga. En paradox, som har påpekats tidigare, är att en straffsanktionering som nedprioriteras av rättsväsendet drar mycket litet resurser medan en administrativ sanktionering som upprätthålls sannolikt drar betydligt mer resurser. Skälet för att välja en administrativ sanktion framför straff är då inte resursbesparing, utan ökad trovärdighet för straffsystemet och bättre efterlevnad av det sanktionerade regelverket. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling 9.2.3Behov av straffprocessuella tvångsmedel Bedömning: I fråga om sådana gärningar som bör komma i fråga för sanktionsväxling är möjligheterna att använda straffprocessuella tvångsmedel mycket begränsade. Behovet av att använda straffprocessuella tvångsmedel bör därför inte lägga hinder i vägen för behövliga sanktionsväxlingar. En följd av att straffrätten används för att styra människors beteenden är att de brottsutredande myndigheterna, under vissa förutsättningar, kan använda straffprocessuella tvångsmedel vid utredning av misstänkta överträdelser. Möjligheterna att under en förundersökning avseende ett brott använda olika straffprocessuella tvångsmedlen regleras främst i 24–28 kap. (RB). Dessa bestämmelser handlar bl.a. om gripande, anhållande, häktning, reseförbud, anmälningsskyldighet, kvarstad, beslag, hemlig teleavlyssning, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Även vissa bestämmelser i 23 kap. RB, t.ex. om medtagande till förhör och kvarhållande för förhör, får anses höra till regleringen av straffprocessuella tvångsmedel. En grundläggande förutsättning för att använda straffprocessuella tvångsmedel är, med enstaka undantag, att det finns en konkret brottsmisstanke. Ofta förutsätts också att det brott en misstanke avser är av viss svårighetsgrad. Så är fallet när det gäller gripande, anhållande, häktning, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. I samtliga de fallen krävs att fängelse kan följa på brottet. Som framgått av det anförda kan alltså straffprocessuella tvångsmedel användas i brottsutredande syfte. Om någon annan repressiv metod än straffrätten används för att styra människors beteenden är däremot bestämmelserna om straffprocessuella tvångsmedel inte tillämpliga. Vilka möjligheter en myndighet har att upptäcka och utreda om det har begåtts en överträdelse som ska föranleda påförande av en sanktionsavgift eller återkallelse av ett tillstånd, är i hög grad beroende av vilka tillsynsbefogenheter myndigheten har enligt den aktuella regleringen. En myndighets tillsynsbefogenheter innefattar ibland användande av visst mått av tvång. Sådana ingripanden brukar benämnas administrativa tvångsmedel. Till skillnad från de straffprocessuella tvångsmedlen företas dessa ingripanden inte i brottsutredande syfte. En typisk situation då tillsynsbestämmelserna kan stadga rätt att använda Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling administrativt tvång är om en enskild inte fullgör sin skyldighet att förse myndigheten med nödvändiga dokument och upplysningar. För att få fram informationen kan det föreskrivas rätt att vidta åtgärder som sakligt sett motsvarar husrannsakan, t.ex. rätt att genomsöka ett fartyg eller ett annat transportmedel eller ett utrymme av något slag. Det kan också röra sig om ingripanden som har likheter med beslag, såsom en rätt att tillfälligt ta om hand föremål eller handlingar för närmare undersökning. Det finns även författningar som ger rätt att genomsöka en persons kläder eller föremål som denne bär med sig, alltså en form av kroppsvisitation. (Se rättsliga befogenheter, SOU 2008:55, s. 222 f.) I sammanhanget finns också anledning att beröra skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79), i vilken regeringen redovisar generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad. När det gäller befogenheter under genomförande av tillsyn (s. 50 ff.) bedömer regeringen att tillsynsorgan bör ha rätt att av den objektsansvarige få del av upplysningar eller handlingar som behövs i tillsynen. Vidare bör tillsynsorgan ha tillträdesrätt till alla utrymmen som används i den tillsynspliktiga verksamheten. Av integritetsskäl bör prövas särskilt noga om tillträdesrätten även ska inkludera bostäder. En sådan rätt bör enligt regeringen endast ges om det är nödvändigt för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. I skrivelsen påpekas vidare att i de flesta fall behöver inte tvångsmedel användas vid utförandet av tillsynen, men att det är viktigt att tillsynsorgan på de områden där det behövs har ett tydligt författningsstöd för att vidta åtgärder i de fall den objektsansvarige inte är samarbetsvillig. Enligt regeringen bör som huvudregel åtgärder för att få tillträde till lokaler och där ta föremål i anspråk för att genomföra granskning få vidtas även om den objektsansvarige motsätter sig detta. Om det t.ex. föreligger risk för att en objektsansvarig som har begått en regelöverträdelse frestas att förstöra viktiga handlingar eller föremål bör det finnas en möjlighet för tillsynsorganet att genom ett beslut omhänderta handlingen eller föremålet. Regeringen påpekar också att i de fall tillsynsorganet inte kan få tillträde till ett utrymme kan det vara nödvändigt med biträde från exempelvis polismyndigheter eller , eftersom vidtagande av tvångsåtgärder normalt sett inte ligger inom ett tillsynsorgans befogenheter. Genom tydlig författningsreglering bör ett tillsynsorgan på de områden där det behövs ha möjlighet att få hjälp av en Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling lämplig myndighet när tvångsåtgärder krävs för tillsynens genomförande. Enligt utredningens mening kan behovet av att använda straffprocessuella tvångsmedel knappast lägga några hinder i vägen för behövliga sanktionsväxlingar. I det absoluta flertalet straffbud där sanktionsväxling enligt utredningens mening bör övervägas är den påföljd som kan komma i fråga begränsad till böter eller till och med penningböter. Möjligheten att använda straffprocessuella tvångsmedel är alltså mycket begränsad. Den typ av tvångsmedel som kan behövas kan dessutom lika väl innefattas i en myndighets tillsynsbefogenheter. 9.2.4Verkställighet av sanktioner utomlands Bedömning: Möjligheterna att utomlands verkställa i utdömda bötesstraff är relativt goda. I fråga om vite och sanktionsavgifter framstår däremot möjligheterna till verkställighet utomlands som mycket begränsade, vilket kan tala mot en sanktionsväxling. Olika sätt att säkra betalning av en påförd sanktionsavgift, t.ex. genom krav på förskottsbetalning eller ställande av säkerhet, bör då övervägas. En omständighet som det kan finnas anledning att ta hänsyn till vid valet av repressiv metod är i vilken mån det är möjligt att verkställa sanktionen i utlandet. När det gäller bötesstraff är möjligheterna att verkställa dem utomlands relativt goda. Det finns flera lagar som innehåller sådana regler. En av dessa är lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, som har sin bakgrund europeiska konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar. En annan är lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. (nordiska verkställighetslagen). Relativt tillkom också lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen, som innehåller bestämmelser för genomförande av rådets rambeslut /214/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff. I lagen om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen finns en definition (2 §) av vad som avses med Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling ett svenskt bötesstraff, vilket alltså enligt lagen kan bli föremål för verkställighet i en annan medlemsstat. Tillämpningsområdet omfattar lagakraftvunna domstolsavgöranden avseende böter, godkända strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot samt företagsbot. Enligt rambeslutet ska med bötesstraff även avses beslut om böter som fattas av andra myndigheter än domstol i ett administrativt förfarande, under förutsättning att beslutet kan prövas av domstol i ett brottmålsförfarande. I förarbetena påpekas att denna typ av förfarande dock inte finns i (se Ds 2007:18 s. 231 och prop. 2008/09:218 s. 31). Sanktionsavgifter av olika slag faller alltså utanför tillämpningsområdet. Inte heller utdömt vite omfattas av lagen (se a. prop. s. 77). Möjligheterna att utomlands verkställa i utdömda viten framstår som mycket begränsade. I nordiska verkställighetslagen finns i och för sig regler om verkställighet av vissa typer av viten inom . Det handlar dock endast om viten som har förelagts part eller annan till fullgörande av skyldighet i rättegång och om viten som har förelagts av , , i mål enligt marknadsföringslagen (2008:486) eller av .