sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Läns- styrelsen är visserligen statens förlängda arm ute i länen, men den politiska dimensionen gör sig inte gällande i sådan utsträckning att det motiverar att ha länsstyrelserna kvar som överklagandeinstans. Det finns ingen egentlig processlag som styr prövningen på . Det är i stället förvaltningslagen (1986:223) som är tillämplig vid prövning av överklaganden enligt PBL. Det innebär att saknar grundläggande bestämmelser angående prövningen vad gäller t.ex. muntlig förhandling och syn. Pröv- ningen kan därför variera mellan olika länsstyrelser och det kan hävdas att prövningsunderlaget inte är lika gediget som i domstolar. Av den nya lagen om mark- och miljödomstolar (2010:921) framgår att i mål som har överklagats till domstolen ska ärende- lagen (1996:242) tillämpas. I ärendelagens 14 § stadgas att dom- stolen ska hålla sammanträde, om det begärs av enskild part. Sammanträde behöver inte hållas, om ärendet inte ska prövas i sak eller om det inte går parten emot. Någon ovillkorlig rätt till munt- lig förhandling finns inte, men med tanke på att aldrig har muntlig förhandling är utrymmet att vägra förhandling täm- ligen begränsat. Syn ska hållas om det behövs. Det är alltså olika Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner lagar som reglerar frågorna om muntlig förhandling och syn. I bygglovsärenden är det vanligt förekommande med muntliga förhandlingar förenade med syn på aktuell fastighet. Sedan änd- ringarna i instansordningen infördes vad gäller överklagandet av detaljplaner har samma möjligheter införts på det här området. En fördel med som regional myndighet är att den har god lokalkännedom. I dagens läge finns det 21 länsstyrelser och de levererar ofta hög grad av service gentemot medborgarna. Mark- och miljödomstolarna är fem till antalet och finns i , , , och . Dock är länsstyrelseorganisa- tionen under utredning (Fi 2009:07) och det kommer sannolikt att leda till att antalet länsstyrelser minskar. Eventuellt kan det handla om en halvering av antalet myndigheter. PBL-ärenden är ofta tämligen begränsat utredda när de kommer till och därför läggs en hel del arbete ner på att för- bereda ärenden för avgörande. Om ett beslut sedan överklagas, är ärendet förberett för rätten på ett helt annat sätt än om det skulle gå direkt till mark- och miljödomstolen. En domstol kan inte ha samma grad av service vad gäller att t.ex. påminna om komplette- ringar m.m. En möjlig konsekvens av att ta bort som första instans skulle kunna vara att fler mål skulle avvisas p.g.a. olika brister. handlägger samma personal på både PBL- och miljöbalksärenden. och PBL är parallella regelverk med flera beröringspunkter. Båda lagarna handlar om markanvänd- ning i vid bemärkelse. Målet om en hållbar utveckling ingår i de inledande bestämmelserna om lagarnas syfte. De grundläggande hushållningsreglerna i 3 kap. och 4 kap. MB gäller även på PBL- området. Det finns även stora skillnader mellan regelverken. Tydli- gast är synsätten på planerings- och bebyggelsefrågor å ena sidan och miljöfrågor å andra sidan. Vad det skulle innebära om man särade på PBL-ärenden och miljöbalksärenden i första instans behöver övervägas av i första hand länsstyrelserna själva. har insyn i planernas behandling under hela processen och känner till på vilka bevekelsegrunder som en plan har kommit att få sin utformning. har det påtalats att de dubbla roller som har är problematiskt. Men det är trots allt olika perspektiv som har när planen ska tas fram respektive vid ett överklagande. På samrådsstadiet granskas detaljplanen och då tas hänsyn till regionala och statliga intressen. Om planen sedan antas och en enskild fastighetsägare klagar på den Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner utifrån att denne t.ex. störs av någon verksamhet, sker prövningen utifrån det enskilda intresset. Men givetvis kan det vara svårt att behöva upphäva en plan som tidigare passerat utan anmärkning. På större länsstyrelser är det olika avdelningar – planavdelning respek- tive juridisk avdelning – som hanterar frågorna, men är ändå en och samma myndighet. Med en förstainstansprövning i mark- och miljödomstol blir det fråga om fler och längre resor för rätten för att vidta syn och hålla muntlig förhandling. Det vägs sannolikt upp av att rätten till domstolsprövning blir tillgodosedd i ett tidigare skede. De extra kostnader det blir fråga om för resor är förmodligen marginella jämfört med vad som sparas in på att förkorta instansordningen. Länsstyrelser har hög kompetens inom PBL-området, något som mark- och miljödomstolar också bygger upp i sin nya organi- sation. Det finns inte anledning att tvivla på att domstolarnas kompetens i alla fall kommer att kunna jämföras med läns- styrelsens. I mål eller ärende där mark- och miljödomstolen är första instans ska rätten bestå av en lagfaren juristdomare, ett tekniskt råd med teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och två särskilda ledamöter. En av de särskilda ledamöterna ska ha erfarenhet av sådana sakfrågor som faller inom , eller Lantmäteriets verksamhetsområde. Den andra särskilda leda- moten ska ha erfarenhet av industriell, eller areell verk- samhet. Sammansättningen ser lite annorlunda ut när överklagande- ärenden avgörs. Mark- och miljödomstolarna är relativt nyinrättade och det är svårt att värdera hur effektiv dess verksamhet är vad gäller PBL- ärenden. Det som framförts till utredningen är att verksamheten är välfungerande och balansläget relativt gott. Vi anser att om PBL-ärenden skulle överklagas direkt till mark- och miljödomstolen skulle en avsevärd tidsvinst kunna göras. Servicen och tillgängligheten skulle dock kunna upplevas som lägre och en del av den bakgrundsinformation som finns hos läns- styrelsen skulle inte återfinnas på samma sätt hos domstolarna. Fördelarna med en effektiv instansordning, som är förutsägbar och rättssäker överväger emellertid. Instansordningen skulle inte längre vara någon udda fågel i systemet utan se ut mer som den gör för förvaltningsbeslut i övrigt. Rättssäkerheten skulle dessutom vinna på att parterna kan få ett PBL-ärende avgjort inom rimlig tid. skulle också kunna koncentrera sig på sin rådgivande och tillsynande roll och stärka den. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Vi anser därför att det finns skäl att gå vidare med att utreda en förkortad instanskedja, där inte finns med. Eftersom instansordningen (2011) har förändrats och det sam- tidigt pågår en större översyn av den regionala indelningen och länsstyrelsernas organisation, avstår vi dock från att lägga något konkret förslag om en förändring, men föreslår att frågan utreds. Formella fel och brister Även om inte blir avlastad överklagandeärenden, bör frågan om att bygga ut samrådsroll övervägas. En fråga som varit aktuell och som uppmärksammats av bl.a. och är bristen på möjligheter för prövande instanser att ex officio häva detaljplaner på formella grunder, även om det inte åberopas av part. Detaljplaner kan innehålla olagliga bestämmelser eller vara behäftade med andra formella fel. Mark- och har i en dom (mål P 6568-11) ansett att en bestämmelse även om den saknar laglig grund ska anses gälla om detaljplanen har vunnit laga kraft. har tidigare uttryckt att olagliga bestämmelser ska ses som en nullitet – alltså inte tillmätas rättskraft. Domen ställer mycket på ända och kan få konsekvenser för tillämpningen av det stora antal planer som innehåller olagliga bestämmelser. KTH i har gått igenom 390 detaljplaner i 25 kommu- ner –2008.24 Undersökningen visar att av planerna har en eller flera bestämmelser som saknar lagstöd. Det är inte självklart var gränsen för olagliga bestämmelser går, men undersökningen visar att av detaljplanerna har minst en bestämmelse som saknar lagstöd eller är otydlig. Ett par sådana exempel som framkom under genomgången var följande. Burspråk får skjuta ut utanför angiven byggrätt i den omfattning och på det sätt som finner lämpligt. Bygglov får inte lämnas innan kvalitetsprogram för områdets yttre gestaltning har upprättats. Kommunernas detaljplanebestämmelser – Lagstöd? TRITA-FAT Rapport 4:108. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Man kan konstatera att dessa bestämmelser ställer krav som inte är förenliga med PBL. Ett argument för formell prövning av planer är att kompetensen på nivå är ett strukturellt problem. Vidare finns en risk för rättsosäkerhet, när så stora avvikelser både vad gäller plan- bestämmelser och bygglovstillämpning är beroende av överklagan- den. är grundregeln i PBL att allt som inte är överklagat är tillåtet. har i en rapport till regeringen25 argumenterat för att även formaliafrågor är ett statligt intresse och att de därför ska bevakas. I rapporten anges i huvudsak följande. har enskilda möjligheter att under planprocessen lämna syn- punkter inte bara beträffande de sakliga bedömningarna utan också när det gäller den formella tillämpningen. I den mån de är taleberättigade har de också möjlighet att i ett överklagande åberopa formaliafel till stöd för ett yrkande om upphävande. De formella bestämmelserna är emellertid detaljerade och komplexa och det kan knappast begäras att enskilda ska vara så väl insatta i bestämmelserna att de alltid kan reagera på olika formaliafel. Det finns också situationer när antalet berörda är begränsat, vilket inte gör det mindre viktigt att de formella bestämmelserna följs. Att de formella bestämmelserna följs är således av central betydelse för tillämpningen, men det går inte att i detta avseende förlita sig enbart på de enskilda som tar del i planprocessen. förekommer det att lämnar synpunkter under planprocessen när det gäller formaliafrågor av olika slag. Något uttryckligt ansvar för just denna uppgift finns dock inte angivet i författningstexterna, som enbart tar sikte på sakfrågor. I brist på ett uttryckligt mandat att bevaka formkrav, råder det osäkerhet om i vad mån förväntas ta på sig uppgiften att också bevaka de formella kraven. För att ge ett uttryckligt ansvar är det därför befogat att betrakta också de formella bestämmelserna som en form av statligt intresse, om än av annat slag än de som berör sakfrågor. Vi gör dock bedömningen att de formella felen inte bör leda till att en detaljplan upphävs. Det är tillräckligt att läns- styrelsens roll utvidgas i det rådgivande och granskande skedet, vilket sannolikt leder till att färre planer med formella brister antas. Detta kan lämpligen ske genom tillägg i de paragrafer som reglerar Tydligt statligt ansvar i . Intern publikation 2007. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner uppgifter under samrådet och granskningen, nämli- gen 5 kap. 14 och 22 §§ PBL. I allmänhet rättar sig kommunen efter påpekan- den såväl vad gäller rådgivning om allmänna intressen som påpek- anden inom ingripandegrunderna. Planerna justeras alltså under resans gång. Kommunerna rättar sig normalt sett även i de fall påpekar rena formaliafel. Vad gäller den sistnämnda frågan är det mer oklart vilken kraft länsstyrelserna lägger ner på det, eftersom uppgiften inte är explicit angiven i lagen. Vid ett krav på ett utökat samråd kring formalia i detaljplaner skulle sannolikt arbetsbördan öka för . Sannolikt skulle det även medföra att kommunerna blev mer grannlaga i sin utformning av bestämmelser och hanteringen av planprocessen. Som följd av detta borde inte antalet ärenden till öka mer än nyttan med ordningen. Planerna och avtalen ska trots allt komma till i laga ordning med lagliga bestämmelser. Om skulle få en tydligare roll vad gäller rådgivning och uppföljning av formella brister och lägga mer kraft i tidiga skeden skulle detaljplanerna sannolikt bli bättre, vilket skulle leda till färre oklarheter och därigenom också till en enklare och effek- tivare byggprocess. Ett komplement eller alternativ till att ta bort som överklagandeinstans för planer och bygglov m.m. skulle kunna vara att införa prövningsavgifter för PBL-målen i . I syfte att minska antalet okynnesöverklaganden och därigenom korta ner handläggningstiderna skulle en mindre avgift kunna tas ut från klaganden när ett ärende anhängiggörs. Det skulle innebära en nyordning i det svenska rättsystemet att införa avgifter för över- prövning av beslut som rör myndighetsutövning mot enskilda och kräver förmodligen att hela rättsystemet ses över vad gäller den frågan. Vi vill ändå framhålla att det i PBL-ärenden finns ett inslag som inte är obetydligt av att överklaga enbart i syfte att fördröja byggprocessen. En avgift skulle kunna förhindra överutnyttjande av systemet, men ändå vara så pass låg att den inte skulle avhålla de som behöver få sin sak prövad att initiera en sådan prövning. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 2.5Lantmäterimyndighetens roll i plan- och byggprocessen Förslag: Jag föreslår att lantmäterimyndighetens roll i detalj- planeprocessen stärks genom att det i PBL införs bestämmelser om vad myndigheten ska verka för i samrådet och yttra sig om i granskningsskedet. har det inte varit lagreglerat vad lantmäterimyndigheten ska fokusera på under samrådet och granskningen i en detaljplane- process. Vad ska ta hänsyn till finns upp- räknat i 5 kap. 14 resp. 22 §§. Vi har funnit att det är viktigt att lantmäterimyndighetens synpunkter beaktas i ett antal olika avseen- den och föreslår därför två nya paragrafer om myndighetens roll i kapitlet, nämligen 14 a och 22 a. De innebär att under samrådet ska myndigheten verka för att 1.enskilt huvudmannaskap inte tillkommer om inte skälen för det är uppfyllda, 2.bestämmelserna om fastighetsindelning m.m. följs, och att 3.konsekvenserna av planen tydligt framgår. Dessutom föreslår vi att om det finns ett förslag till exploaterings- avtal så ska lantmäterimyndigheten verka för att ett sådant förslag överensstämmer med de nya reglerna om sådana avtal. ska lantmäterimyndigheten skriva ett gransk- ningsyttrande om planförslaget inte uppfyller de formella kraven. Vad gäller förslag till exploateringsavtal, ska myndigheten, om det inte är obehövligt, yttra sig om förslaget strider mot bestämmel- serna i 6 kap. om exploateringsavtal. Om parterna är överens, kan det vara obehövligt med ett yttrande (se vidare om exploaterings- avtal i 5 kap). Ett effektivare fastighetsrättsligt genomförande har vi en relativt lång detaljplaneprocess och därefter följer en relativt lång fastighetsrättslig process vid lantmäterimyndigheten med t.ex. utredning, fastighetsbildning, anläggningsförrättning och Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner Inget nytt har egentligen skett i denna struktur sedan den nya fastighetsbildningslagen kom till 1972. är plangenomförandet ofta mer eller mindre givet genom planens utformning och dess bestämmelser.26 Valet av genom- förande sker alltså redan när detaljplanen, dvs. de juridiskt bind- ande plandokumenten, tas fram Ett alternativ till detta skulle kunna vara att utformningsskedet i en planprocess – dimensionering, visualisering, miljöutformning etc. – utgör första steget, varefter de juridiska dokument som leder till det mest effektiva plangenom- förandet tas fram i ett andra steg. En sammanhållen process skulle kunna utarbetas som omfattar plandokument inklusive de genom- förandeåtgärder som planen kräver. Om en detaljplan skulle kunna få fastighetsbildande verkan, skulle det gå snabbare att få lagfart och belåna en fastighet inför exempelvis en exploatering. måste det dock konstateras att det finns såväl prak- tiska som principiella fördelar med att behålla planprocessen som den ser ut , dvs. från idé till färdig detaljplan. Kommunen är huvudman för planarbetet, som är underkastat en politisk pröv- ning. Genomförandet och då särskilt lantmäteriförrättningen är en judiciell process med en huvudman som är organisatoriskt skild från den politiska prövningen. Ett förslag om att detaljplaner till viss del skulle kunna få fastig- hetsbildande verkan lämnades av Lantmäteri- och inskrivnings- utredningen (SOU 1993:99). Utredningsförslaget fick ett blandat mottagande. Ett 75-tal remissinstanser var kritiska mot införandet av ett administrativt förfarande, bl.a. de större kommu- nerna. Ett trettital instanser, framförallt en del mellanstora kom- muner med egen mätningsorganisation, såg positivt på förslaget. Något förslag lades aldrig fram av regeringen. Lantmäteriet menade då, och vidhåller , att de fördelar som skulle kunna uppnås i vissa enkla ärenden inte uppvägs av den komplikation som uppstår med att två olika system måste upprätthållas med en gränsdragning dem emellan. De skapas även otydlighet i de roller som kommuner, lantmäterimyndigheten och domstolar har i processen. Det kan enligt Lantmäteriet visa sig bli ett mer komplicerat och kostsamt system än . Med beaktande av att det inte framkommit några skäl till att det skulle finnas bättre förutsättningar att ändra rollfördelningen mellan 26 Lantmäteriet, Ett effektivare plangenomförande 120917, dnr 401-2012/2311. Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner planmyndigheten och lantmäterimyndigheten än vad det fanns tidigare, finner utredningen att det inte är motiverat att gå vidare med ett sådant förslag . Lantmäteriets avvägningar av olika intressen i förrättningarna ska vara opartiska och kommu- nerna ska vid fastighetsbildning företräda allmänna intressen. behöver vi troligtvis ändå gå mot två mer integre- rade processer, där mer görs tidigare i processen. I väntan på detta är det viktigt att förbättra och effektivisera det nu gällande syste- met, t.ex. med en samordnad hantering av digitala data i plan- processen. 3Finansiering av gator och allmänna platser Enligt direktiven ska utredaren utarbeta förslag till gatukostnads- bestämmelser som är enkla att förstå och tillämpa och innebär att kostnaderna kan fördelas på ett skäligt sätt. Bestämmelserna ska vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare, förbättra för- utsättningarna för ett effektivt plangenomförande och medverka till att skapa goda förutsättningar för byggandet. De ska om möjligt också kunna tillämpas direkt i form av särskilda detalj- planebestämmelser. Utredaren ska särskilt ta hänsyn till frågor som avser dels den ekonomiska nytta som en fastighet kan tillgodogöra sig till följd av och kommunala investeringar, dels att ett uttag av kostnader ska kunna ske först då en direkt nytta för fastigheten av den kommunala anläggningen uppkommer. Direktiven beskriver i bakgrunden till uppdraget att det admi- nistrativa förfarandet för uttag av gatukostnader upplevs som administrativt betungande och att regelsystemet inte har vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploa- törer. Kommunens beslut om uttag av gatukostnader leder dess- utom ofta till överklaganden. Dessa förhållanden har medfört att enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar sig av möjligheten att tillämpa bestämmelserna. I stället förekommer det att kommu- ner i vissa fall ställer krav på att fastighetsägare innan en detaljplan antas för ett markområde ska ingå ett avtal som bl.a. reglerar frågan om hur gator och andra anläggningar ska finansieras, vilket kan leda till långvariga förhandlingar som kan försena planläggningsprocessen och därmed begränsa bostadsbyggandet. Den omständigheten att gatukostnadsbestämmelserna inte kommer till användning kan i andra fall medföra att skattekollektivet får finansiera sådana Finansiering av gator och allmänna platser anläggningar som i huvudsak avser att betjäna enskilda fastigheters behov av tillgång till tillfartsvägar m.m. Det händer även att enskilda fastighetsägare blir eller känner sig drabbade i samband med att en kommun beslutar om uttag av gatukostnader. Vid kommuners tillämpning av gatukostnads- bestämmelserna uppfattar inte alltid enskilda fastighetsägare att de får någon direkt nytta av kommunens utbyggnad av gatunätet. Att de då ska tvingas betala eller belastas med i vissa fall betydande kostnader för kommunala anläggningar kan enligt direktiven ifråga- sättas. De regler som gäller om jämkning av betalnings- skyldigheten för uttag av gatukostnader och att betalnings- skyldigheten kan fullgöras genom avbetalning har inte alltid ansetts vara tillräckliga. Det finns därför enligt direktiven anledning att se över systemet för uttag av kostnader för gatuutbyggnad m.m. och särskilt studera frågan om dels hur ett kostnadsuttag kan utformas så att uttaget inte överstiger den ekonomiska nytta som en fastighet kan till- godogöra sig till följd av kommunens planläggning, dels hur en reglering bör utformas så att kostnaderna kan tas ut vid den tid- punkt då en direkt nytta av den kommunala anläggningen upp- kommer. Direktiven refererar dessutom till att Plan- och byggutred- ningen i sitt betänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) lämnade en redovisning av den historiska bakgrunden till tillämpningen av och problemen med gatukostnadsbestämmel- serna. Utredningen lämnade också ett förslag till reformering av bestämmelserna med huvudinriktningen att kommunerna skulle ges möjlighet att genom en taxa helt eller delvis avgiftsfinansiera kostnaderna för såväl anläggning och förbättring som drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Vid beredningen av utredningens förslag har det dock visat sig att det finns sådana betänkligheter mot vissa delar av förslagen att de inte bör genomföras i sin helhet. Detta gäller framför allt utredningens för- slag att möjliggöra för kommuner att genom avgifter från fastig- hetsägarna finansiera kostnaderna för drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Finansiering av gator och allmänna platser Vi har i kapitel 2 redogjort för de grundläggande bestämmelserna i när det gäller att genomföra detaljplaner. Där framgår bl.a. att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan, om det inte finns särskilda skäl till annat. Vi har där också föreslagit att kriterierna för undantag från huvudregeln om kommunalt huvudmannaskap ska förtydligas. Detta kapitel behand- lar främst problem i samband med finansiering av infrastruktur på allmän plats med kommunalt huvudmannaskap och då särskilt de s.k. gatukostnadsreglerna. Kommunen får besluta att fastighetsägarna i ett område ska betala kostnaderna för att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats eller vidta andra åtgärder som behövs för ett område, om kommunen som huvudman har en skyldighet att tillgodose dessa behov (6 kap. 24 §). Kostnaderna ska då fördelas mellan fastighetsägarna på ett skäligt och rättvist sätt. Beträffande kopplingen mellan dessa gatukostnadsregler och de s.k. exploatörsbestämmelserna, där en byggherre kan åläggas att bekosta utförandet av gator och vägar samt anläggningar för VA- försörjning under förutsättning att det är skäligt med hänsyn till den nytta byggherren har av detaljplanen (6 kap. 8 §), sägs följande i kommentaren till PBL1. Det bör i sammanhanget observeras att skälighetsbedömningen i förevar- ande paragraf inte har något direkt samband med frågan om fastighets- ägarens skyldighet att bidra till gatubyggnadskostnaderna (jfr 24–27 §§). Även i fall där man kan konstatera att någon sådan skyldighet inte föreligger, kan – i den mån det är skäligt – föreskriva att fastighetsägaren ska bekosta anläggandet av bl.a. gator. Bestämmelserna innebär alltså att professionella byggherrar/exploa- törer kan bli skyldiga att bekosta mer omfattande väganläggningar än vad som är fallet för enskilda fastighetsägare. 1 Didón m.fl., . En kommentar, Juridik, 2011. Finansiering av gator och allmänna platser Kommunen har således rätt (men inte skyldighet) att ta ut avgifter från fastighetsägarna för anläggningskostnaderna för allmänna platser. Kostnaderna för sådana åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till allmänna platser ska kunna betalas av ägarna till fastigheterna inom området. Två metoder kan användas vid uttag av s.k. gatukostnader – områdesvist uttag eller uttag för gatudel (6 kap. 24 resp. 25 §).