sou · H1B333 · 2013-04-29 00:00:00 — Av utredningens direktiv framgår att motiven för det offentliga åtagandet ska prövas, och att utredningen ska föreslå hur det offentliga åtagandet ska avgränsas och utformas. Även ansvars- fördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen ska analyseras. Av direktiven framgår vidare att en prövning av statens motiv för att äga bolag göras i enlighet med de kriterier som regeringen angivit i budgetpropositionen för år 2007.1 förvaltningspolitiska kommitté gjorde i sitt slut- betänkande en genomgång av bakgrund och motiv för offentliga åtaganden. Till grund för överväganden fanns i betänkandet med en redogörelse för historiska, politiska och ekonomiska motiv för offentliga åtaganden.2 Den historiska bakgrunden visade en framväxt av det offentliga åtagandet sedan nationalstaternas bildande. Övergripande motiv var inledningsvis kontrollen över det egna nationella territoriet (suveräniteten), sedan i ökad grad en inriktning på kontroll av inre förhållanden, allmän ordning och skydd av befolkningen, och senare välfärdsstatens framväxt. I utredningens överväganden redovisas några områden där det statliga åtagandet varit relativt över : det militära försvaret, polisväsendet, rättsväsendet, utrikesrepresentationen och skatteväsendet. 2006/07:1 (UO 24, s. 58-59). 2Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, SOU 2008:118 inkl. bilagor. Genomgången av ekonomiska motiv för offentligt åtagande visar att motiven kan härröra ur behovet att korrigera s.k. marknadsmisslyckanden på en marknad. Detta kan gälla positiva eller negativa externa effekter av konsumtion eller produktion, där staten kan behöva ingripa genom regleringar. Ett exempel är styrmedel inom miljöpolitiken. I andra fall kan produktionen av en vara eller tjänst bli för låg på en marknad, t.ex. om det rör en kollektiv nyttighet. Andra motiv för offentlig intervention kan vara att privata aktörer inte har incitament för långsiktiga åtaganden, t.ex. långsiktiga investeringar i forskning, utbildning och folkhälsa. En ytterligare fråga i sammanhanget gäller med vilka medel och på vilken ambitionsnivå ett offentligt åtagande ska genomföras. Ett antal olika styrmedel finns tillhands, som kan vara olika lämpliga för olika typer av syften. Staten kan reglera eller normera en verksamhet, och följa efterlevnaden och resultaten genom tillsyn, uppföljning och kontroll. Staten eller andra subjekt inom den offentliga sektorn, kan välja att driva en verksamhet i egen regi (förvaltning/myndighet, kanske även bolag) eller köpa varor och tjänster hos en privat eller offentlig utförare. Staten kan också genom ekonomiska styrmedel påverka konsumtion eller produktion genom att införa avgifter, skatter eller subventionera. Slutligen kan det behöva övervägas på vilken nivå inom den offentliga sektorn, statlig nivå, regional eller lokal nivå, som en verksamhet bör styras. 10.3Alarmering – tidigare motiv för offentliga åtaganden När SOS-tjänsten och nödnumret 90 000 infördes var syftet att förbättra möjligheterna för allmänheten att komma i kontakt med hjälporgan i en nödsituation.3 Bakgrunden var automatiseringen av telenätet, som medförde att de lokala växeltelefonisterna, som tidigare tagit hand om nödanrop, skulle försvinna. Även om det inte direkt anförs i propositionens över- väganden, framkommer motiven att staten och det allmänna har ett ansvar för att medborgare i en nödsituation på ett enkelt och effektivt sätt kan komma i kontakt med ett hjälporgan. 1956:1, bil. I den utredning som låg till grund för regeringens förslag, SOS- utredningen, beskrevs syftet med SOS-organisationen.4 Med uttrycket SOS avsågs i sammanhanget en förkortning av Samhällets Olycksfalls- och Säkerhetstjänst. Med referens till den internationella nödsignalen SOS, som används som anropssignal i framför allt radiotrafik vid katastrofer, skulle en avgränsning ske till nödlägen där ett skyndsamt ingripande var nödvändigt. SOS-tjänstens uppgift skulle främst vara att bistå allmänheten med tillkallande av den hjälp som samhället kan erbjuda, och ha rollen och uppgiften som förmedlare mellan en hjälpsökande och hjälporganen. gjordes i utredningen bedömningen att i vissa brådskande fall även skulle kunna utlösa larm, t.ex. som stöd till mindre brandkårer eller genom att underrätta närbeläget sjukhus vid en olyckshändelse. Vidare skulle i SOS-tjänsten även ingå att vara telefonvakt till hjälporgan, t.ex. polis, brandförsvar vid behov, m.m. Vad gällde kostnaderna för verksamheten, och fördelningen av dessa mellan staten, kommuner och landsting, gjorde utredningen följande bedömning: Organisationen torde bli till stor nytta och båtnad för allmänheten / / Kommunerna kunna emellertid ej själva lösa uppgiften. Det måste därför anses var ett statligt intresse att frågan blir ordnad. Av denna anledning anser utredningen, att ett bidrag till kostnaderna, utöver statens andel i egenskap av huvudman för vissa organ, är befogad. För att summera var det övergripande motivet att säkerställa medborgarnas säkerhet och möjligheten att få hjälp i en nödsituation. Staten hade också ansvar för nationell infrastruktur som telefonnät och tjänster (). Åtagandet för statens del sträckte sig dock i huvudsak (jfr ovan) inte längre än att tillförsäkra medborgarnas möjlighet att larma ett hjälporgan. En viss avgränsning eller inskränkning av åtagandet gjordes vidare i det att SOS-tjänsten skulle tillhandahållas kostnadsfritt till några centrala hjälporgan men dock inte till alla. Inför bildandet av alarmeringsbolaget 1973 hade en statlig utredning, , och senare regeringen, gjort bedömningen att alarmeringsförhållandena inte var väl tillgodosedda i alla delar av landet, utan att det fanns behov av en samordning. hade kommun- och landstings- förbunden utrett och drivit frågan om länsvisa alarmerings- centraler. När frågan om en sammanslagning av dessa läns- alarmeringscentraler med SOS-tjänsten blev aktuell, bedömdes att staten () inte skulle vara huvudman. Motivet var att kommuner och landsting var ansvariga för alarmering. Vad gällde statliga myndigheter bedömdes de redan ha väl fungerande alarmeringssystem. Staten hade dock intresse av insyn och inflytande i verksamheten. Vad som ytterligare kan ha talat för statens intresse av inflytande kan ha varit att hade föreslagit att länsstyrelserna skull få ansvar för katastrofplaneringen i länet. Här åberopas i princip samma motiv som vid införandet av SOS-tjänsten. Statens roll och ansvar är i första hand SOS-tjänsten, dvs. medborgarnas möjlighet att kunna larma i en nödsituation samt även visst stöd eller service till hjälporganen (telefonvakt m.m.). Genom detta ansvar hade staten genom också viktig teknik, utrustning och infrastruktur som skulle ligga till grund för larmcentralernas verksamhet. Ett ytterligare motiv märks också i det att det görs överväganden av alarmeringsförhållandena på och regional nivå i landet, och i frågan om behovet av samordning. Som redan har framgått görs i sammanhangen ovan relativt noggranna överväganden om roll och ansvar mellan stat, kommun och landsting. Inriktningen var att kommunerna hade ansvar för brandskydd. , efter förslag av Räddnings- tjänstutredningen, tillkom att kommunerna även skulle ha ansvar för annat räddningsarbete vid olyckor. Landstingen hade för sin del ansvar för hälso- och sjukvården. Det framgår relativt tydligt att staten inte ville inkräkta på kommuners och landstings ansvars- områden om det inte fanns starka skäl för det. Noteras kan dock att det fanns ett tydligt statligt ansvar för civil beredskap, och att det av föreslagits (och sedan beslutades) att länsstyrelserna skulle få ansvar även för katastrofplanering. Innebörden av detta kom att bli att de länsvisa alarmeringscentralerna skulle ställa resurser till länsstyrelsernas och civilförsvarets förfogande under beredskapstillstånd, krig eller katastrofer. Genom att staten tillsammans med kommuner och landsting blev ägare till ett gemensamt bolag, , med målsättningen att samordna samhällets alarmeringsfunktioner och ansvara för driften av verksamheten i regionala alarmeringscentraler kan det offentliga och statliga åtagandet inom sägas ha ökat. Det gemensamma ansvaret framgår vidare av det konsortialavtal som skrevs mellan ägarna. Den SOS-tjänst som staten tidigare ansvarat för blev en del av bolagets verksamhet och uppdrag. SOS Alarmering fick dock en förändrad inriktning och styrning . I samband med bolagiseringen av gjordes en översyn av verksamheten. Ägarna beslöt om en ny inriktning av SOS Alarmering med ökad betoning på affärs- mässighet i verksamheten och i relationer till kunder. skulle bolaget kunna generera avkastning till ägarna. Bolagsordning och konsortialavtal ändrades i enlighet med detta. Statens åtagande motsvarande SOS-tjänsten, kom att regleras i ett särskilt avtal mellan staten och bolaget. hade bolaget fortsatt som ändamål att samordna alarmeringen i samhället.5 10.4Kvarstår motiven för offentligt åtagande ? De motiv för ett offentligt och i delar statligt åtagande som framgår ovan handlar i första hand om medborgarnas säkerhet. Det framgår vidare att det finns samband med, eller åtminstone planer för, en samordning med civil beredskap och katastrofplanering. Dessa motiv kan sägas vara giltiga även . SOS-tjänsten, som kallas 112-tjänsten, kan anses vara tydligt avgränsad som ett statligt åtagande, reglerat i alarmeringsavtalet. En jämförelse kan göras med utvecklingen av ett gemensamt larmnummer 112 i EU, som i princip har samma grund och motiv.6 Det handlar här om en grundläggande tjänst eller åtagande gentemot medborgarna i fråga om grundläggande säkerhet eller trygghet, där staten förväntas ta ett särskilt ansvar. Liknande områden är militärt försvar, polisväsende eller rättsväsende, ibland även kallat Som förvaltningspolitiska kommitté konstaterade har denna typ av statliga åtaganden varit relativt kontanta . När det gäller utlarmeringen, alltså den fortsatta larmbehandlingen efter 112-mottagandet, gäller fortsatt att räddningsorganen ansvarar för denna del, men att de kan uppdra åt SOS Alarm att ombesörja vissa tjänster. 5Se redogörelse i prop. 1993/94:150, bet. 1993/94:TU38, rskr. 1993/94:432. 6Se kapitel 6 i betänkandet. som sker inom ramen för SOS Alarms uppdrag finns dock till viss del ett gemensamt offentligt åtagande. Redan tidigare fanns som framgått planering för att kunna utnyttja resurser i SOS-centralerna i händelse av katastrofer och inom ramen för civil beredskap. Dessa frågor hanteras inom området samhällets krisberedskap, ett område som utvecklats betydligt . Som framgår av flera redovisningar från regeringen ser man samband mellan alarmeringstjänsten och behovet av information och kommunikation vid större händelser av kriskaraktär och även vid höjd beredskap. 7 En skillnad är att hot mot samhället inte enbart omfattar militära hot utan även andra hot mot samhället. Sammantaget kan bedömas att tidigare motiv för offentliga och statliga åtaganden inom alarmeringsområdet har giltighet även . Det förhållande att motiven kan anses vara giltiga än betyder dock inte i sig att åtagandet behöver utövas med samma styrmedel och ambitionsnivå som . 10.5Kan marknaden sköta alarmeringen? Marknadslösningar används i hög grad inom den offentliga sektorn. I grunden handlar det om en styr- eller organisationsform där utbud och efterfrågan på en tjänst eller vara bestäms av en interaktion mellan köpare och säljare om pris, kvalitet och andra krav på tjänsten eller varan. Marknadsliknande styrning kan förekomma inom offentlig förvaltning, s.k. köp-sälj-system, där en fiktiv marknad inrättas som ett medel att styra resurser och kvalitet. Vidare gäller att många tjänster inom offentlig förvaltning tillhandahålls av privata utförare. Inom hälso- och sjukvården är detta numera vanligt, t.ex. privata ambulansleverantörer, privata vårdgivare och även sjukhus. Inom räddningstjänstområdet förefaller det ännu vara mindre vanligt förekommande. Inom mer allmänna säkerhets- och larmtjänster finns numera ett antal privata aktörer. Vilka för- och nackdelar kan då finnas med privata aktörer och utförare inom området alarmering? Några fördelar med att driva verksamhet i privat regi eller upphandla tjänster av privata aktörer kan vara att verksamheten utförs effektivare och till lägre pris. 7 Jfr senaste budgetpropositionen , prop. 2012/13:1, utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Köparen eller kunden kan genom förhandlingar ställa tydliga krav på tjänsternas kvalitet, utförande och pris utifrån de egna verksamhetskraven. Ett företag kan ha fördelen att fungera effektivare i förändringar och omställningar genom att ha snabbare beslutsvägar än en offentlig förvaltning. Privata lösningar eller drift i privat regi kan även innebära nackdelar. En verksamhet som drivs på företagsekonomiska grunder kan i princip endast driva verksamhet som är ekonomiskt lönsam, såvida verksamheten inte drivs på långsiktiga villkor och underskott kan finansieras genom andra intäkter. Det kan också antas att verksamhet och tjänster endast kommer att erbjudas i områden som har tillräcklig köpkraft och kundunderlag. Detta kan leda till en underproduktion av tjänster inom mindre lönsamma verksamhetsområden eller i mindre lönsamma geografiska områden, t.ex. glesbygdsområden. En annan aspekt är långsiktigheten i åtaganden och verksamhet. Normalt gör företag inte åtaganden som ger vinster (fördelar) först på . Kraven på en marknad – ökad effektivitet, lägre kostnader – innebär att aktörerna eftersträvar konsolidering av verksamheten. kan därför ett eller några få företag bli marknadsdominerande, varvid nya (privata) monopol uppstår inom t.ex. alarmeringstjänster. Marknadsmodellen gör teoretiskt flera antaganden som inte alltid är möjliga att uppnå i verkligheten: alla har perfekt information och alla har samma utgångspunkter och förmåga. När marknaden inte ger de resultat som förväntas kan det som framgick tidigare föreligga någon form av marknadsmisslyckande som kan behöva justeras genom att staten/det offentliga ingriper på något sätt, t.ex. genom att införa avgifter på eller subventionera någon vara eller tjänst, eller helt överta ansvaret för verksamheten. 10.6Närmare analys av marknadsmisslyckanden Begreppet marknadsmisslyckande har som framgått sin grund i ekonomisk teori och avser någon form av misslyckande där efter- frågan och utbud av en vara eller tjänst inte kan regleras genom vanliga prismekanismer. Begreppet kan tolkas enligt följande: Termen marknadsmisslyckande är egentligen för snäv – vad som avses är varje situation där det föreligger en konflikt mellan vad som är rationellt för den enskilde och vad som är kollektivt rationellt.8 Med en sådan något bredare utgångspunkt kan flera av de observa- tioner och brister som utredningen identifierat i nuvarande alarmeringssystem analyseras. En väl fungerande och effektiv alarmeringstjänst i samhället, som innebär att medborgarna känner trygga och säkra och har förtroende för att det går att få hjälp i en nödsituation, kan sägas utgöra ett slags kollektiv nyttighet. En jämförelse kan göras med sådana verksamheter där draget av kollektiv nyttighet är utpräglat, t.ex. rättsväsende, totalförsvar och vissa delar av infrastrukturen. Till skillnad från en privat vara eller tjänst kan en kollektiv vara eller tjänst inte prissättas på en marknad, eftersom konsumtionen av varan eller tjänsten inte kan avgränsas till en person. Om en kollektiv vara eller tjänst ska styras och skötas på marknadsmässiga villkor finns därför risk för att produktionen blir för låg eller underdimensionerad i förhållande till behovet som samhället och dess medborgare som helhet kan bedömas efterfråga. Ett annat problem när det gäller kollektiva nyttigheter är fripassagerare, dvs. att en enskild aktör kan låta andra bära finansieringsbördan. I dagens system för alarmeringstjänster märks sådana tendenser. Enskilda aktörer kan välja att utveckla egna lösningar för larmhantering, och inte längre vilja vara del av och medfinansiera ett gemensamt system, som man indirekt utnyttjar det gemensamma systemets samverkanslogistik och redundans. En negativ extern effekt innebär att en aktivitet ger negativa sidoeffekter på en annan aktivitet. I fallet med alarmering kan observeras att det finns tendenser till att vissa aktörer väljer egna lösningar för larmbehandling, rutiner och beslutsstöd, som kan påverka övriga aktörer negativt genom att samverkan försvåras. 8 Motiv för offentliga åtaganden, , Ds 1994:53 (s. 12). Tydligast är detta inom ambulanssjukvården, där några landsting vill utveckla egna lösningar för ambulans- prioritering utifrån ett strikt sjukvårdslogistiskt perspektiv, och där samverkan med närliggande aktörer (bl.a. räddningstjänst) kan påverkas negativt. En situation där ännu flera särskilda lösningar eller externa aktörer etableras kan (om inte gemensamma krav eller regler etableras) ge upphov till samordningsproblem i larmkedjan med negativa konsekvenser för medborgare, räddningsinsatsernas effektivitet och i slutändan, medborgarnas säkerhet och trygghet. Andra motiv för korrigeringar Det finns även andra förhållanden som kan motivera någon form av offentligt ingripande eller korrigering. Ett motiv kan vara att säkerställa viss form av likvärdighet för alla medborgare när det gäller vissa tjänster eller service i samhället. Detta var exempelvis ett grundläggande motiv när SOS-tjänsten ursprungligen infördes, och berörs också i utredningens direktiv, där det talas om de enskildas säkra och lika rätt att komma i kontakt med samhällets hjälporgan i en nödsituation.9 Som redovisat tidigare i betänkandet visar utredningens kartläggning att det finns skillnader i rutiner och behandling av olika larm. Det finns olikheter i förutsättningar och resurser mellan kommuner och landsting i glesbygd respektive tätorter. Exempelvis är förutsättningarna för etablering av privata aktörer stora mellan glesbygd, landsbygd och storstadsregioner. Om alarmeringstjänster skulle utföras enbart av privata aktörer finns en risk att etableringen skulle bli ojämn över landet som helhet. Sannolikt skulle etableringen vara god i storstadsområden och tätorter med hög befolkningstäthet och lägre eller obefintlig i glesbygdsområden i mer perifera delar av landet. En annan faktor som kan motivera ett offentligt ingripande är förhållanden som gäller säkerhet, redundans och robusthet. Kostnaderna för en heltäckande och gemensam infrastruktur för alarmeringstjänster (teknik, logistik, etc.) med hög säkerhet och robusthet är höga och kan vara svåra att motivera och finansiera utifrån strikt företagsekonomiska utgångspunkter. En finansiering på marknadsmässiga villkor (privat leverantör) riskerar att leda till en lägre nivå på säkerhet, robusthet och redundans än önskvärt. 9 Dir. 2011:106, s. 5. Det finns vidare ett säkerhetsperspektiv på att tillgänglighet och tillgång till effektiva alarmeringstjänster har en jämn fördelning över landet. Det kan därför finnas skäl för att det offentliga eller statens åtagande omfattar vissa delar av sådan infrastruktur, vars syfte ytterst är att skydda medborgarna. Om ett offentligt och/eller statligt åtagande kan motiveras, behöver det ytterligare bedömas på vilken ambitionsnivå och med vilka styrmedel som åtagandet ska skötas.10 Ett statligt åtagande kan utövas på flera sätt, och att välja lämpligt styrmedel är ett viktigt övervägande. I förhållande till de mål som finns uppställda (t.ex. i utredningens direktiv) kan flera alternativ finnas, här nedan i skala från låg nivå på styrning till fullt verksamhetsansvar: Övervakning: Staten, eller annan offentlig aktör, följer utvecklingen och rapporterar eventuella problem. Reglering: Regler för verksamheten läggs fast i lag eller annan författning eller genom riktlinjer. Regleringen kan avse grund- läggande krav på verksamhetens utförande, kompetens, teknik, rapportering, m.m. Efterlevnaden av reglerna kontrolleras genom uppföljning, tillsyn och kontroll. Ekonomiska styrmedel: Staten kan genom ekonomiska bidrag subventionera verksamhet som inte är företagsekonomiskt lönsam. Tjänster eller åtaganden kan regleras genom avtal. Egen drift: Övervägs om tjänsten bedöms vara av sådan karaktär att endast statlig/offentlig drift är lämplig. Motiv kan vara att det finns särskilda skäl för hög nivå av kontroll och styrning, t.ex. av säkerhetspolitiska skäl. När det gäller alarmeringstjänsten och de brister eller problem som observerats kan konstateras att någon form av intervention behövs, utöver att som endast följa utvecklingen. En miniminivå är sannolikt att lägga fast gemensamma regler i lag som blir giltig för 10 Det finns dock teoretiskt möjligheten att konstatera att problem eller brister finns inom en verksamhet, men att de inte är angelägna att korrigera. Här förutsätts dock att behovet av korrigeringar har bedömts positivt. I detta kan även ingå att lägga fast tekniska krav för nya aktörer, krav på kompetens, säkerhet, m.m. Regeringen kan därefter utse en myndighet som får i uppgift att utöva tillsyn för att säkerställa att aktörerna följer kraven och att verksamheten fungerar effektivt och ändamålsenligt. Härutöver kan det övervägas om staten bör säkerställa vissa grundfunktioner i systemet. Ett exempel är nuvarande 112-tjänst, som utgör en samlad mottagning och förmedling av nödlarm på 112. En gemensam infrastruktur för information och kommunikation i larmbehandling och utförande av alarmerings- tjänster kan också bedömas vara en grundläggande förutsättning som kan behöva säkerställas av staten. Motivet kan vara höga krav på robusthet och säkerhet, med koppling till nationell säkerhet eller annan närliggande statlig verksamhet. Slutligen kan staten välja att ta ansvar för hela alarmerings- systemet, innebärande att verksamheten drivs i statlig regi, med eller utan medfinansiering från andra huvudmän. I bedömningen av utformningen av ett statligt åtagande ingår också att bedöma styrningens närmare utformning, lämplig verksamhetsform och finansiering. 10.8Prövning av det statliga ägandet Prövning av statens motiv för att äga bolag ska enligt direktiven göras i enlighet med de kriterier som regeringen redovisade i budgetpropositionen för 2007.11 Som allmän utgångspunkt anges i proposition att det statliga ägandet av företag bör minska. bör staten kvarstå som ägare endast då tungt vägande skäl talar för detta. Statens främsta näringspolitiska uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa förutsättningar för långsiktig tillväxt. Ett fortsatt statligt ägande kan dock enligt bedömningen vara motiverat om det föreligger särskilda förhållanden. Regeringen redovisar att en genomgång ska göras av statligt ägda företag där argument för och emot ett fortsatt statligt ägande ska prövas. De motiv eller särskilda skäl som enligt propositionen ska ligga till grund för en sådan prövning är följande: 2006/07:1, Utgiftsområde 24, Näringsliv, avsnitt 3.13.1 (s. 58-59). Särskilda nationella intressen, som bedöms vara svåra att hantera utan ett statligt inflytande. Som exempel nämns och . Särskilda samhällsåtagande, som kan röra särskilda åtaganden för hela eller delar av bolagets verksamhet som beslutats av riksdag eller regering. Marknad och konkurrensförhållanden, kan innefatta en bedömning om huruvida en utförsäljning skulle försämra konkurrensen på en marknad. Sysselsättning och tillväxt, rör förhållanden där ett minskat statligt ägande skulle negativt påverka dessa faktorer. De bedömningskriterier som gäller nationellt intresse och samhällsåtaganden kan sägas sammanfalla med den analys och prövning av det offentliga åtagandet som utredningen redovisat ovan. När det gäller frågan om det föreligger ett nationellt intresse kan konstateras att alarmeringsförhållandena har ett tydligt samband med samhällsskydd och beredskap och att det därför finns motiv för ett statligt inflytande eller direkta åtaganden.