sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — ECB och kommissionen har visserligen vid upprepade tillfällen, senast i konvergensrapporterna , ansett att skyldigheten att informera regeringen om viktigare penningpolitiska beslut strider mot instruktionsförbudet i EUF-fördraget.26 Vi anser dock att då har tagit ställning för att det bör finnas en sådan informationsskyldighet för penningpolitiska beslut, bör det även göra det för åtgärder som vidtas för att främja likviditets- försörjningen. 26 ECB:s konvergensrapport s. 259 (engelska språkversionen) och kommissionens konvergensrapport s. 145. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen 11.8Regeringens åtgärder för likviditetsförsörjningen Kommitténs bedömning: Om det i en finansiell kris behöver vidtas andra åtgärder för att likviditetsförsörjningen ska fungera än sådana som får vidtas av , bör det vara regeringens eller någon av dess myndigheters uppgift. Det bör inte nu göras någon författningsändring för att öka möjligheten för regeringen att agera. Skälen för kommitténs bedömning I det föregående har vi beskrivit vilka likviditetsåtgärder bör kunna vidta för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen. Som konstateras i avsnitt 11.6.3 bör åtgärder vid behov kunna kompletteras med åtgärder vidtagna av regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer. Det kan handla om åtgärder som inte omfattas av uppgifter, t.ex. generellt likviditetsstöd utan betryggande säker- heter, och åtgärder som bedöms vara ett lämpligt komplement till de åtgärder som i förekommande fall vidtas av . Att regeringen ges denna möjlighet är rimligt eftersom regeringen – som vi återkommer till i avsnitt 13.1 – har det samlade ansvaret för den finansiella stabiliteten. Regeringens åtgärder för en fungerande likviditetsförsörjning Som beskrivs i avsnitt 5.4 var en av de åtgärder som regeringen vidtog under krisen att med stöd av stödlagen besluta om ett garantiprogram enligt förordning (2008:819) om statliga garantier till banker m.fl. och ett kapitaltillskottsprogram enligt förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Utgående från stödlagen hade regeringen också kunnat utfärda en generell garanti, men använde sig inte av den möjligheten. Någon lagändring är därför inte nödvändig för dessa typer av åtgärder. I avsnitt 5.4 konstaterar vi bl.a. att garantiprogrammet bidrog till den finansiella stabiliteten genom att öppna möjligheten för banker att låna på längre löptider och utan säkerheter. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen tillskottsprogrammet hade i praktiken mindre betydelse, men kunde ha blivit viktig för kreditförsörjningen om bankernas kapital hade minskat ytterligare. Bankernas kreditgivning är en viktig källa till likviditet. Därför är det viktigt för likviditetsförsörjningen att bankerna inte bara har tillgång till likviditet utan även har tillräckligt med kapital. Att förse banker med kapital bör inte vara en uppgift för . Därför är det viktigt att regeringen har beredskap att kunna förse banker med kapital om det behövs för att förhindra en allvarlig störning i likviditetsförsörjningen. anser i sin granskning Stabilitetsfonden – gör den skäl för namnet?27 att det inte är helt klart om förordningen om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. ryms inom stödlagen. Enligt bör regeringen därför pröva om det krävs åtgärder för att undanröja oklarheter kring förhållandet mellan lagen och förordningen. noterar att de ord som används i förordningen - att stärka kreditförsörjningen – för att beskriva syftet med ett kapitaltillskott enligt förordningen, inte har någon motsvarighet i stödlagens formulering att stöd får ges om det behövs för att motverka en risk för en allvarlig störning i det finansiella systemet. noterar vidare att det i författningskommentaren till stödlagen finns en hänvisning till den numera upphävda lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. I den anges att statligt stöd fick lämnas för att trygga kreditförsörjningen och då avsågs stöd för att garantera att instituten kunde fullgöra sina förpliktelser i rätt tid.28 Förordningen skulle därför kunna strida mot lagen. Regeringen och Riksgälden delade enligt betänkande om Stabilitetsfonden inte uppfattning att det saknas lagstöd för förord- ningen.29 Riksgälden noterade dock att det av verkar finnas utrymme för olika tolkningar och att det därför kan finnas anledning att förtydliga lagen på denna punkt. Eftersom kommittén har bedömt att kapitaltillskotts- programmet bidrog till den finansiella stabiliteten, anser vi att det är viktigt att det också finns utrymme för liknande program. Kreditförsörjningen är en av det finansiella systemets grundläggande funktioner vars funktionsförmåga stödlagen syftar till att upprätthålla. Även om det finns olika åsikter om hur ett 27Stabilitetsfonden – gör den skäl för namnet? (RiR) 2011:26. 28RiR 2011:26 s. 49 och bet. 2011/12:FiU44 s. 6. 2011/12:FiU44. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen sådant program får utformas, står det således klart att kapitaltillskott får ges enligt stödlagen och utgöra en del i ett kapitaltillskottsprogram. Vi avser dock att återkomma till frågan om stödlagens utformning i vårt nästa betänkande och kommer då att få anledning att diskutera om det är lämpligt att göra ett förtydligande av lagen på denna punkt. Stödlagen ger för övrigt regeringen goda möjligheter att utforma eventuella åtgärder för att förhindra störningar i likviditetsförsörjningen på det sätt som är lämpligast i det aktuella marknadsläget, dock med beaktande av statsstödsreglerna. 11.9Andra sätt att förse ekonomin med likviditet Kommitténs bedömning: Det behöver inte införas några ytterligare åtgärder för att förse ekonomin med likviditet utöver de som finns tillgängliga för och regeringen. Skälen för kommitténs bedömning: Som beskrivs i avsnitt 5.4.8 vidtogs under krisen också åtgärder för att främja kreditförsörjningen bl.a. genom att höja garantiramen för en statlig myndighet, , och att höja låneramarna för två statligt helägda bolag, och . Enligt vår bedömning bidrog dessa åtgärder på olika sätt och i olika grad till att förbättra företagens finansieringssituation, och minskade på så sätt risken för att finanskrisen skulle få stora negativa effekter på produktion och sysselsättning. De åtgärder som vidtogs, syftade till att hantera specifika problem rörande kreditförsörjningen som uppkom till följd av den finansiella krisen och besluten om att förstärka de statliga aktörernas positioner föregicks av riksdagsbeslut. De grundade sig alltså inte på stödlagen. Enligt vår mening bör regeringen ha beredskap för att liknande åtgärder kan behöva vidtas även i framtida kriser. Även om åtgärderna är angelägna är det dock inte avgörande för hanteringen av en finansiell kris att de finns tillgängliga redan i krisens inledningsskede. De måste också utformas så att de hanterar de problem som föreligger i en viss situation och anpassas till de finansiella förutsättningar som då gäller för myndigheter eller statliga bolag. Det är därför svårt att med tillräcklig grad av Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen exakthet skräddarsy de olika instrumenten. Enligt vår bedömning är den beredskap som finns dels genom de åtgärder som får vidtas av , dels genom att Riksgälden är utsedd till stödmyndighet och de åtgärder som regeringen kan vidta med stöd av stödlagen, tillräckliga ur beredskapssynpunkt. Det behöver därför inte införas möjligheter att vidta några ytterligare åtgärder för att förse ekonomin med likviditet. Vi föreslår därför inte några särskilda lagstiftningsåtgärder utan regeringen och/eller bör besluta om åtgärder när de aktualiseras. 11.10 Utlåning av statspapper till Kommitténs förslag: får, på de villkor som överenskoms med Riksgälden, låna statspapper utgivna av svenska staten i syfte att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen. Villkoren för sådana lån får inte stå i strid med förbudet mot monetär finansiering. Det ska föras in en bestämmelse i förordningen (2007:1447) med instruktion för som anger att Riks- gälden i syfte att motverka allvarliga störningar i likviditets- försörjningen får besluta att låna ut statspapper till om villkoren för lånet utformas så att lånet inte behöver tas med vid beräkningen av statsskulden. Kommitténs bedömning: Möjligheten enligt budgetlagen för Riksgälden att låna för att tillgodose behovet av statslån bör finnas kvar. Skälen för kommitténs förslag och bedömning Vid extra emissioner av statsskuldväxlar via auktioner och placering av kassaöverskotten via omvända repor använde sig Riksgälden under den finansiella krisen av samma instrument som i den reguljära hanteringen av statsskulden. Det var nödvändigt med tanke på att åtgärderna sattes in snabbt i en akut krissituation. Det finns emellertid ett annat sätt att tillgodose en drastiskt ökad efterfrågan på statspapper, som i vissa avseenden kan vara mer ändamålsenligt. Det bygger på transaktioner mellan Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen och Riksgälden, som gör att får tillgång till statspapper för vidare utlåning till banker i behov av fullgoda säkerheter.30 Detta medel består i att får möjlighet att låna stats- papper från Riksgälden som banken i sin tur kan låna ut till exempelvis banker i utbyte mot bostadspapper och andra värde- papper med högre kreditrisk. Denna metod tillämpades med framgång i med början i april 2008.31 Den har också vissa fördelar jämfört med extra emissioner av statspapper. För det första riktas åtgärderna direkt mot det problem man vill lösa, nämligen en brist på i marknaden godtagbara säkerheter som kan spilla över i finansieringsproblem för banker som behöver ställa sådana säkerheter. För det andra tydliggörs huvud- ansvar för likviditetsstöd i och med att det är banken, inte Riksgälden, som initierar och hanterar åtgärderna. skulle också på vanligt sätt kunna ställa krav på säkerheter som täcker skulden med viss marginal (haircuts) och ta ut en avgift från de institut som är motparter.32 För det tredje kan stödet ges utan att ta omvägen via extra statlig upplåning. Om statspapper lånas ut utan att det uppstår några betalningsåtaganden för staten påverkas nämligen inte statens finansiella förmögenhet och det finansiella sparandet förändras inte. Den ökning av den officiella statsskulden som blir följden av extra emissioner kan således undvikas. En förutsättning för att detta medel ska tas i anspråk är att anser sig ha behov av statspapperen för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen och på den grunden vänder sig till Riksgälden. Det följer av att det är som ska ansvara för att förmedla statspapperen vidare till bankerna. 30Det kan noteras att sedan ett flertal år inte äger några svenska statspapper (eller andra värdepapper i kronor). Banken har således inget eget lager att använda sig av. började bygga upp ett mindre innehav av kronpapper, men det innehavet har andra syften och enligt nuvarande planer kommer det att vara alltför litet för att spela nämnvärd roll i en likviditetskris av här diskuterat slag. 31För en mer utförlig beskrivning av modell, se . 32Detta är i praktiken inte möjligt för Riksgälden som måste emittera på marknadsmässiga villkor och har svårt att särskilja den här typen av utlåning från placeringar av reguljära kassaöverskott i statsskuldsförvaltningen. Även vid transaktioner via Riksgälden uppstår dock en marginal. Det beror på att räntorna på de papper Riksgälden säljer är nedpressade av den stora efterfrågan på statspapper och utlåningen sker till interbankränta. Skillnaden är att med den föreslagna lösningen kan fastställa marginalerna på administrativ väg. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen Riksgälden bör inte ha skyldighet att tillhandahålla statspapper till , men det är svårt att se att Riksgälden skulle ha anledning att resa invändningar. Läget då åtgärden kan vara aktuell definieras av en extrem efterfrågan på statspapper, vilket torde göra att handeln i statspapper fungerar sämre än normalt. Precis som vid extraemissionerna 2008 har således Riksgälden i egenskap av förvaltare av statsskulden ett intresse av att bidra till att tillföra mer papper till marknaden för att motverka att likviditeten hämmas. Dessutom görs transaktionerna utan att det uppstår några betalningsåtaganden för statens del eller får andra effekter på den reguljära statsskuldsförvaltningen. Närmare om möjlighet att låna statspapper En förutsättning för att det ska vara möjligt för att låna statspapper från Riksgälden är att transaktionen inte står i strid med förbudet mot monetär finansiering i 8 kap. 1 § tredje stycket riksbankslagen. Enligt den bestämmelsen får inte bevilja kredit till eller förvärva skuldförbindelse direkt från staten. Om skulle låna statspapper av Riksgälden utan att det uppstår andra krav mellan parterna än att åtar sig att återlämna papperen innan något belopp förfaller till betalning kan det enligt vår bedömning inte uppstå någon konflikt med förbudet mot monetär finansiering. Det förs inte över några medel från till Riksgälden och det skulle inte heller uppstå någon skuld som innebär att måste betala något till Riksgälden.33 kan heller inte sägas ha för avsikt att förvärva statspapper från staten utan syftet är endast att låna dem för att sedan låna dem vidare – eller sälja dem med löfte om återköp, dvs. repa ut dem – mot säkerheter i andra värdepapper. Det är alltså möjligt att genomföra en sådan transaktion utan att den står i strid med förbudet mot monetär finansiering. 33 I den brittiska modellen delade och det brittiska skuldkontoret på inkomsterna från de avgifter som bankerna betalade för att få tillgång till statspapperen. Det torde vara oproblematiskt, i synnerhet om man ser avgiften som en ersättning för myndigheternas merarbete. En sådan ordning vore tänkbar även i , men kommittén bedömer att den saken kan bestämmas i de överenskommelser mellan och Riksgälden som kommer att krävas om detta medel ska användas i praktiken. Med tanke på att kostnaderna är så små finns det således inte anledning att i lag ställa krav på att tar ansvar för kostnaderna på samma sätt som i samband med upplåning för att förstärka valutareserven; se 5 kap. 1 § andra stycket budgetlagen (2011:203). Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen Den typ av transaktion som diskuteras mellan Riksgälden och är ingen vanlig marknadstransaktion. Den skulle närmast kunna liknas vid ett slags hyresavtal mellan Riksgälden och . använder de statspapper den lånat för att motverka störningar i likviditetsförsörjningen genom att vidta någon av de åtgärder som beskrivs i 6 kap. 5 § riksbankslagen, t.ex. repor eller swappar med marknadens aktörer. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det införs en bestämmelse i riksbankslagen som anger att i syfte att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen, på de villkor som överenskoms med Riksgälden, får låna statspapper utgivna av svenska staten. Riksgäldens utlåning av statspapper En förutsättning för att Riksgälden ska få låna ut statspapper till är att utlåningen av statspapper inte behöver likställas med att ta upp lån till staten och därför inte påverkar stats- budgeten. Till skillnad från direkt upplåning för att tillfredsställa behovet av statspapper finns det därför ingen anledning att reglera detta i budgetlagen, utan det bör vara tillräckligt att reglera Riksgäldens möjlighet att låna ut statspapperen i förordningen (2007:1447) med instruktion för . Riksgälden bör endast få besluta att låna ut statspapper till om villkoren för lånet innebär att lånet inte behöver tas med vid beräkningen av statsskulden. En förutsättning för att så ska vara fallet är att är skyldig att återlämna statspapperen innan något belopp förfaller till betalning. För att undvika räntebetalningar och kupongeffekter kommer utlåning bara kunna ske av nollkuponginstrument, dvs. Om motpart inte återlämnar statspapperen till enligt avtalsvillkoren för transaktionen, måste Riks- banken – genom ianspråktagande av ställda säkerheter – göra kompletteringsköp på marknaden. De inköpta statspapperen får sedan återlämnas till Riksgälden. Det är därför viktigt att avtal med dess motparter löper ut innan ska återlämna värdepapperen till Riksgälden. Förutsättningarna för att Riksgälden ska få låna ut statspapper till bör vara desamma som de som gäller för extra upplåning för att tillgodose behovet av statspapper enligt gällande Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen Det följer av att syftet är detsamma. Det ska således vara situationer då den finansiella stabiliteten är allvarligt hotad och åtgärder behöver vidtas för att främja likviditetsförsörjningen. Sammanfattningsvis föreslår vi att det i förordningen med instruktion för , tas in en bestämmelse som anger att Riksgälden i syfte att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen får besluta att låna ut statspapper till om villkoren för lånet utformas så att lånet inte behöver tas med vid beräkningen av statsskulden. Möjligheten för Riksgälden att ta upp lån för att motverka en finanskris Som framgår ovan utgör den lösning kommittén föreslår ett alternativ till den form av extra upplåning som Riksgälden använde sig av 2008 och som regleras i 5 kap. 1 § budgetlagen. Vi bedömer, som också framgår, att den föreslagna lösningen i vissa avseenden är mer ändamålsenlig. Därmed väcks frågan om möjligheten för Riksgälden att låna för detta ändamål bör tas bort och helt ersättas av utlåning av värdepapper till . Kommittén bedömer dock att det inte är lämpligt. Det kan tänkas att de båda medlen i vissa situationer skulle kunna komplettera, snarare än ersätta, varandra. Vi ser det därför som viktigare att komplettera de medel som står till myndigheternas förfogande i enlighet med vårt förslag än att ta bort ett medel som kan visa sig användbart. Vi förutsätter att och Riksgälden – var och en för sig och tillsammans – strävar efter att använda det medel som är bäst lämpat i den situation som de har att hantera. Vi vill också peka på att det bör finnas förutsättningar att utreda denna fråga i ett annat och sannolikt mer ändamålsenligt sammanhang. Regeringen har aviserat att den avser att tillsätta en utredning med uppdrag att se över målet och uppdraget för statsskuldspolitiken, inklusive statspappers roll för den finansiella stabiliteten. Den utredningen kommer därmed att göra en bred översyn av 5 kap. budgetlagen (2011:203). Den översynen bör naturligen omfatta även Riksgäldens möjlighet att låna för att tillgodose behovet av statslån. I infördes under finanskrisen ett system för finan- siering av offentliga stödinsatser vid en finansiell kris. Systemet består av en stabilitetsfond samt en stabilitetsavgift som tas ut av banker och kreditmarknadsföretag som är de företag som kan bli föremål för stöd enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kredit- institut (stödlagen).1 I kommitténs uppdrag ingår att utreda och föreslå en riskdifferentierad stabilitetsavgift samt att utvärdera för- och nackdelar med att sätta mål för stabilitetsfondens behållning. fanns ett system för att skydda insättare i banker, kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersföretag – insätt- ningsgarantin. Även detta system innehåller en fond – insättnings- garantifonden – samt en insättningsgarantiavgift. Det har förts diskussioner om huruvida stabilitetsavgiften ska slås samman med insättningsgarantiavgiften och stabilitetsfonden med insättnings- garantifonden. Det finns långt gångna diskussioner och direktivförhandlingar kring stabilitetsavgifter, stabilitetsfonder, insättningsgarantiavgifter och insättningsgarantifonder inom EU. Förslag har även aviserats avseende en europeisk insättningsgaranti. Kommittén anser att större förändringar i de nuvarande systemen bör anstå till dess direktivförändringarna har beslutats. De flesta av de förslag som presenteras i detta kapitel är därför kommitténs preliminära upp- fattning i avvaktan på att bilden av det europeiska regelverket klarnar. 1 Stödlagen beskrivs översiktligt i kapitel 5. I detta avsnitt redogör vi för de finansieringsarrangemang som finns i samt för de diskussioner som pågår på detta område inom EU. Stabilitetsfonden inrättades 2008 i samband med att regeringens förslag till stabilitetspaket beslutades av riksdagen.2 Ett syfte bakom införandet var att kreditinstituten själva långsiktigt skulle bära kostnaderna för hanteringen av framtida finansiella kriser. Att kreditinstitut finansierar stabilitetsfonden angavs också skapa en mer långsiktigt hållbar finansiering och stärka statsfinanserna inför kommande kriser. Kostnaderna för finansiell instabilitet skulle internaliseras i högre utsträckning än vad som varit fallet, vilket i sin tur avsågs leda till minskade incitament för ett över- drivet risktagande. Stabilitetsfonden får användas till finansiering av stödåtgärder enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stöd- lagen). Medlen får även användas bl.a. för att finansiera stöd- myndighetens och förvaltningskostnader samt kostnader för förordnande av god man i nämndens ärenden samt kostnader som enligt bestämmelser i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska stanna på staten. Fonden utgörs av medel på ett räntebärande konto i Riksgälden samt de övriga tillgångar som staten erhållit i samband med att stöd lämnats. Det kan t.ex. gälla kreditfordringar eller aktieinnehav i en bank. Initialt tillförde staten till fonden via anslag. betalar samtliga kreditinstitut en årlig stabilitetsavgift som tillförs fonden. Till fonden förs även intäkter som har sam- band med stödärenden. Det gäller exempelvis räntor på lån, utdel- ningar på aktier, garantiavgifter och försäljningsintäkter. De medel som tillförs placeras på kontot i Riksgälden och alltså inte i värde- papper. Stabilitetsfonden är således inte en fond i gängse mening. Om en brist på kontot skulle uppkomma får medel lånas upp till ett obegränsat belopp i Riksgälden. 2008/09:61 om stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet. Målsättningen var vid införandet att stabilitetsfonden tillsam- mans med insättningsgarantifonden (som motsva- rade ca ) i genomsnitt skulle utgöra av BNP (). Den målsatta nivån bestämdes med 1990-talets bankkris som utgångspunkt. De statsfinansiella kostnaderna för denna angavs i regeringens proposition till 3–av BNP. En annan jäm- förelse gjordes med andra europeiska länder (bl.a. och ) som upprättade krisfonder till vilka medel motsvarande 2–av respektive lands BNP skulle tillföras. Tabell 1 nedan ger en detaljerad beskrivning av stabilitetsfonden. tillförde staten, som ovan nämnts, till stabilitetsfonden. samma månad belastades stabilitetsfonden med i samband med Riks- gäldens stödlån till (). Detta belopp har återvunnits och nettovinsten för insatser i är (efter avdrag för Riksgäldens för- valtningskostnader). Därtill har Riksgälden redovisat en förväntad intäkt på till följd av olika vinstdelnings- arrangemang. Beloppet är en försiktig uppskattning. Riksgälden fick 2008 i uppdrag att inom det s.k. garanti- programmet lämna statliga garantier för bankers och bostads- instituts värdepappersupplåning.3 Avgifterna för de garantier som ställts ut inom ramen för garantiprogrammet har kvartalsvis till- förts stabilitetsfonden. Fakturerade garantiavgifter uppgår fram till tredje kvartalet 2012 till . Regeringen beslöt att inrätta ett kapitaltill- skottsprogram, som också administrerades av Riksgälden. Program- met användes för att finansiera statens andel i Nordeas nyemission. Statens kapitaltillskott på finansierades på så sätt via stabilitetsfonden. De aktier som förvärvades via nyemis- sionen fördes därför till fonden. Stabilitetsfonden har löpande tillförts ränta på behållningen på kontot i Riksgälden. Räntan fram till uppgick till . Vidare har fonden belastats med 94 miljo- ner kronor i förvaltningskostnader. Fondens sammanlagda kontobehållning uppgick till .