sou · H0B394 · 2013-01-01 00:00:00 — till 349, och antalet utjämningsmandat bestämdes till 39. Valperioden förlängdes 1994 från tre till . infördes en bestämmelse i regeringsformen om att röstning vid riksdagsval sker på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. Personröstning vid ett riksdagsval ägde rum första gången vid valet . Detta är de enda förändringar som skett i de grundlagsregler som behandlar valsystemet. Förfarandet vid personröstningen regleras i vallagen. Från och med nästa val, 2014, har spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänkts från , 14 kap. 9 § vallagen. Genom denna ändring kommer en enhetlig spärrnivå gälla för personvalet i samtliga val. Utanför det grundlagsreglerade området faller också bestämmelserna om hur partiernas utjämningsmandat ska tillföras valkretsarna. För att främja mindre partiers möjligheter till regional representation gäller , enligt 14 kap. 5 § andra stycket vallagen, att ett parti, som i en viss valkrets inte fått något fast valkretsmandat, i den valkretsen, vid placeringen av utjämningsmandaten, ska ha ett jämförelsetal som är lika med partiets röstetal, alltså ingen jämkning med 1,4. Även indelningen i valkretsar ligger utanför det grundlagsreglerade området. är antalet riksdagsvalkretsar 29 mot tidigare 28. Trots ett förhållandevis omfattande konstitutionellt utredningsarbete sedan tillkomsten av vår nuvarande regeringsform har alltså valsystemet i stort förblivit oförändrat. De förändringar som ägt rum har legat inom ramen för de riktpunkter som slogs fast redan vid uppgörelsen i Grundlagberedningen års partiella författningsreform. Det är också vår bedömning att huvuddragen i det nuvarande valsystemet inte bör ändras. Det innebär att valsystemet även fortsättningsvis bör vara så utformat att man med undantag för effekterna av småpartispärren (punkten 5) får en fördelning av riksdagsmandaten mellan partierna som är proportionellt med hänsyn till valresultatet i hela landet (riksproportionalitet), Fördelning av mandat i allmänna val att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom konstlade partibildningar eller andra valtekniska manövrer, att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom ändringar i valkretsindelningen, att systemet leder till en tillfredsställande regional representation som är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet, att det försvårar för mycket små partier att vinna representation i . Detta utesluter inte att det kan finnas skäl att överväga vissa förändringar inom ramen för dessa riktpunkter. Det är vår primära utgångspunkt. Vi behandlar mot denna bakgrund i de följande avsnitten ett antal frågeställningar rörande mandatfördelningssystemets närmare utformning (fördelningsmetoden) för att systemet – oavsett antal partier, valkretsarnas storlek, partiernas röstandelar och variationer i röstandelar mellan valkretsarna – ska leda till en proportionell fördelning av mandaten utifrån valresultatet i hela landet. års val fungerade valsystemet med några få undantag i enlighet med dessa riktpunkter. Den valtekniska samverkan som års val etablerades mellan och under den nya gemensamma partibeteckningen visade att den gällande lagstiftningen gjorde det möjligt, såväl för en partiorganisation att få representation i utan att ha stöd hos av väljarkåren som att proportionaliteten mellan de partiorganisationer som fått ett större väljarstöd kunde rubbas(1987:6 s. 124 f.). Samverkansfallet 1985 resulterade i ett uttalande av att det ankommer på partierna att i sitt uppträdande inför valen slå vakt om de grundläggande förutsättningar på vilka vårt valsystem vilar. Att förhindra detta genom lagstiftning förkastades (SOU 1987:6 s. 125). Vid valet ledde mandatfördelningssystemet till att fick ett mandat mer och Socialdemokraterna ett mindre än vad som motsvarade en proportionell fördelning utifrån valresultatet i hela landet. Att mandatfördelningssystemet inte ledde till att resultatet blev proportionellt i förhållande till partiernas röstsiffror valet Fördelning av mandat i allmänna val resulterade inte – såvitt känt – i någon diskussion eller debatt rörande systemet förmåga att åstadkomma en riksproportionell representation i . I valet fick de två största partierna vardera av rösterna medan övriga sex partier fick mellan (röstandelarna avrundade till heltal). Vid fördelningen av mandaten uppstod igen avvikelser – avsevärt större än de avvikelser som uppstod vid valet – från en riksproportionell representation. De två största partierna – Socialdemokraterna och – blev överrepresenterade med tre respektive ett mandat. , , och fick samtliga ett mandat för lite i förhållande till vad som motsvarat en proportionell fördelning utifrån resultatet i hela landet. Det har gjorts gällande att den effekt som uppstod vid val troligen kommer att uppkomma också riksdagsval som en effekt av att ett ökat antal partier kan komma att dela på mandaten. 2.1.8Mandatfördelningssystemet uppfyller inte kravet på riksproportionalitet Kommitténs bedömning: Det nuvarande systemet för fördelning av mandat uppfyller i vissa fall inte det grundläggande kravet att det ska leda till en proportionell fördelning av mandaten utifrån partiernas röstetal i hela landet (riksproportionalitet). Med den nuvarande partistrukturen räcker det inte längre med 39 utjämningsmandat för att, oberoende av röstfördelningen mellan partierna, uppnå en riksproportionell representation i . Tidigare undersökningar och analyser I samband med arbete genomfördes en analys av hur mandaten fördelas vid användningen av den jämkade uddatalsmetoden (SOU 1961:21 s. 217–362). En frågeställning i denna undersökning var under vilka omständigheter ett partis mandatandel tenderar att överensstämma med röstandelen och under vilka omständigheter partiet blir överrespektive underrepresenterat. Av undersökningen framgår bl.a. att ett partis mandattilldelning i en given valkrets varierar med följande faktorer: Fördelning av mandat i allmänna val Antal mandat i valkretsen Av undersökningen framgår också att partiets totala andel av mandaten dessutom är beroende av variationer i röstandelar mellan valkretsarna. Sammanfattningsvis bekräftades genom undersökningen att uddatalsmetoden med spärrdivisor leder till att stora partier tenderar att bli överrepresenterade och små partier underrepresenterade. Ju större divisor man har vid uträkningen av det första jämförelsetalet, desto mer markant blir underrepresentationen för det minsta partiet. Denna tendens förstärks också när det största partiet är särskilt stort. Grundlagberedningen har i sitt betänkande (SOU 1967:26, bilaga 17) redovisat ett antal undersökningar av mandatfördelningssystem. Huvudfrågan var där att finna en lämplig avvägning mellan antalet valkretsmandat och antalet utjämningsmandat i ett system med mandatfördelning i två omgångar för ett proportionellt valresultat. En ytterligare fråga var första divisorns inverkan på proportionaliteten vid mandattilldelning med uddatalsmetoden vid divisorerna 1,00, 1,25 och 1,40. Sammanfattningsvis visade dessa undersökningar att det skulle räcka med 25 utjämningsmandat för att åstadkomma en riksproportionell representation i . Med 40 utjämningsmandat skulle man erhålla mycket goda marginaler. För det riksproportionella resultatet spelade det inte någon roll vilken divisor som användes. Divisorn 1,40 gav ett litet parti en dålig utdelning av valkretsmandat, som fick kompenseras med utjämningsmandat. Divisorn 1,00 kunde å andra sidan leda till att ett litet parti blev överrepresenterat vid fördelningen av valkretsmandaten. Slutligen ska nämnas den undersökning som vallagskommitté lät genomföra i samband med kommitténs arbete med en ny vallag (SOU 1994:30). Föremålet för undersökningen var de effekter som kunde uppstå när flera partier får röstandelar strax över fyraprocentspärren. Kommitténs överväganden utmynnade i att en översyn borde göras för att komma till rätta med de effekter Fördelning av mandat i allmänna val i form av överrepresentation som kunde uppkomma. Någon sådan undersökning kom dock aldrig till stånd. Behovet av utjämningsmandat i valen 1970–2010 I tabell 2.1 redovisas antalet utjämningsmandat som hade behövts i varje val sedan valet för att åstadkomma en proportionell representation i med 1,40 som första divisor. Källa: Professor , , Som framgår av tabell 2.1 hade det behövts 51 utjämningsmandat i valet när blev överrepresenterade med ett mandat och Socialdemokraterna underrepresenterade med ett för att valresultatet skulle ha blivit proportionellt. Vid valet , då Socialdemokraterna blev överrepresenterade med tre mandat och med ett och , , och samtliga blev underrepresenterade med ett mandat var, hade det behövts 58 utjämningsmandat för att uppnå ett proportionellt valresultat. Av tabellen framgår vidare att marginalen för att uppnå ett proportionellt valresultat minskar ju fler partier som deltar i mandatfördelningen. Om vi bortser från valen 1988 och 2010 har det –1985, då fem partier var representerade i , i genomsnitt behövts 19 utjämningsmandat för ett proportionellt valresultat och inte mer än 25 utjämningsmandat. –2006 med sju partier representerade i har det i genomsnitt behövts 30 utjämningsmandat för ett proportionellt valresultat. Vid två av dessa val har det behövts 36 utjämningsmandat. För att närmare undersöka det nuvarande valsystemets förmåga att generera ett proportionellt valresultat har vi, i samarbete med professor , låtit genomföra vissa simuleringar med utgångspunkt i de autentiska valresultaten 1994, 1998, 2002, 2006 och 2010. Vid dessa val blev partiernas röstandelar i procent, avrundade till heltal, följande. Fördelning av mandat i allmänna val Källa: Professor , , I varje simulering har 200 repetitioner utförts. Det innebär att man 200 gånger startar från utgångsfördelningen och varje gång utför slumpmässiga förändringar av röstetalen, antingen med små variationer eller med något större. Se bilaga 2. Från dessa simuleringar har vi tagit fram två typer av resultat. För det första har vi, i varje svit av 200 repetitioner, sett efter hur det uppstår en avvikelse från riksproportionalitet om nuvarande vallag tillämpas (39 utjämningsmandat; jämnkningsfaktor 1,4). Se följande uppställning. Källa: Professor , , Sammanfattningsvis visar dessa simuleringar att det vid fördelningen av mandaten i stor utsträckning skulle ha uppstått avvikelser från en riksproportionell representation. Dessa avvikelser kan sägas bero på att 39 är ett alltför litet antal utjämningsmandat. Vi har därför, för varje repetition, sett efter vilket som är det minsta antal utjämningsmandat som skulle ha gett riksproportionalitet. Därför har vi för varje svit av repetitioner sökt rätt på det största värdet 1 Att procenttalen inte adderar sig till 100 är som sig bör och det beror inte bara på avrundningseffekter utan även på att det är procent av alla avgivna giltiga röster; röster på övriga partier finns alltså med i nämnarna. Fördelning av mandat i allmänna val som detta antal har. Se följande uppställning som visar att behovet av utjämningsmandat kan avsevärt överstiga 39. Källa: Professor , , Utgångspunkten för det nu tillämpade systemet för mandatfördelning var att det skulle räcka med 25 utjämningsmandat, men att man med 39 (från början 40) i princip skulle få en mycket god marginal för ett riksproportionellt valresultat. Marginalerna för att systemet ska leda till ett proportionellt valresultat har dock, med tillkomsten av nya partier i , successivt minskat. Med den nuvarande partistrukturen i med åtta partier, varav två större och sex mindre med röstandelar strax över fyraprocentspärren, räcker det uppenbarligen inte med 39 utjämningsmandat för att säkra en riksproportionell representation i . De simuleringar vi låtit genomföra med utgångspunkt i de autentiska röstetalen visar att det nuvarande mandatfördelningssystemet i många fall inte uppfyller det grundläggande kravet att det ska leda till ett riksproportionellt valresultat. Detta skulle i så fall, med den nuvarande partistrukturen, kräva närmast en fördubbling av antalet utjämningsmandat. Ett krav på god marginal skulle dessutom kräva ytterligare att antal utjämningsmandat. 2.1.9Olika divisorers betydelse för ett proportionellt valresultat Ett sätt att beskriva olika divisorers betydelse för ett proportionellt valresultat är att se efter hur många utjämningsmandat det hade behövts för att åstadkomma ett riksproportionellt valresultat. I tabell 2.5 nedan redovisas antalet utjämningsmandat som hade behövts i Fördelning av mandat i allmänna val varje val sedan valet för att åstadkomma en riksproportionell representation i med 1,00–1,40 som första divisor. Källa: Professor , , Som framgår av tabellen skulle med en tillämpning av divisorerna 1,15 och 1,20 ett riksproportionellt valresultat med god marginal ha uppnåtts vid samtliga val med 39 utjämningsmandat. Alla övriga divisorer skulle ha misslyckas vid något val. Med en tillämpning av divisorerna 1,10, 1,25, 1,30 och 1,35 skulle detta ha misslyckats vid ett val, med divisorerna 1,05 och 1,40 vid två val och med divisorn 1,00 vid tre val. Undersökningen visar också att divisorerna i intervallet 1,10– 1,20 kräver lägst antal utjämningsmandat för att ge en riksproportionell mandatfördelning. 2.1.10Partistrukturens betydelse för proportionaliteten Kommitténs bedömning: Med en partistruktur som den nuvarande – två stora partier och sex mindre partier strax över småpartispärren som deltar i mandatfördelningen – visar våra beräkningar att en tillämpning av en första divisor på 1,15 eller 1,20, i jämförelse med t.ex. den nu tillämpade 1,4, medför en betydligt mindre risk för avvikelser från ett proportionellt valresultat, men att antalet utjämningsmandat ändå skulle behöva ökas väsentligt för att systemet ska uppfylla det grundläggande Fördelning av mandat i allmänna val kravet att, med betryggande marginal, leda till ett proportionellt valresultat. Med nio, tio eller elva partier som deltar i mandatfördelningen ökar dock risken för avvikelser från ett proportionellt valresultat betydligt. För att erhålla mycket goda marginaler skulle, med dessa förutsättningar, krävas ytterligare ett antal utjämningsmandat. Som framgår av tabell 2.5 ovan skulle en tillämpning av någon av divisorerna 1,15 och 1,20 med en förhållandevis god marginal ha lett till ett proportionellt valresultat vid samtliga val 1970–2010. För att närmare undersöka divisorernas betydelse vid olika partistrukturer för ett proportionellt valresultat har vi låtit genomföra simuleringar med utgångspunkt i vissa påhittade fördelningar, i de flesta fall konstruerade för att vara särskilt svåra; en svår fördelning är en fördelning som har ett flertal partier som ligger strax över fyraprocentspärren. I tabell 2.6 avser fem fördelningar åtta partier, en fördelning nio partier, en fördelning tio partier och en fördelning elva partier. Källa: Professor , , I varje simulering har liksom tidigare 200 repetitioner utförts. Det innebär att man 200 gånger startar från utgångsfördelningen (dvs. från den påhittade fördelningen), utför slumpmässiga förändringar av röstetalen på sätt som beskrivs i bilaga 2, och ser sedan efter hur 2 Avrundad till heltal. Fördelning av mandat i allmänna val mandaten skulle ha fördelats och hur många utjämningsmandat det skulle ha behövts för ett proportionellt valresultat med tillämpning av divisorerna 1,15, 1,20, 1,25 och 1,40. Resultatet av dessa simuleringar redovisas nedan i tabell 2.7. Källa: Professor , , Sammanfattningsvis visar de fem simuleringarna med åtta partier att det vid en tillämpning av divisorn 1,40 skulle ha uppstått frekventa avvikelser från ett riksproportionellt resultat för samtliga utgångsfördelningar utom för fördelning nr 5, dvs. den för uppnående av ett proportionellt valresultat minst svåra fördelningen (samtliga partier klart över småpartispärren). Vid den första fördelningen Fördelning av mandat i allmänna val skulle avvikelser från ett riksproportionellt valresultat ha inträffat i av repetitionerna, oavsett val av slumpmässig förändring av röstandelen, vid den andra fördelningen skulle detta ha inträffat vid varje repetition vid en slumpmässig förändring av röstandelen med små variationer och i av repetitionerna vid en slumpmässig förändring av röstandelen med något större variationer, vid den tredje fördelningen skulle detta ha inträffat i av repetitionerna vid en slumpmässig förändring av röstandelen med små variationer och i av repetitionerna vid en slumpmässig förändring av röstandelen med något större variationer och vid den fjärde fördelningen skulle detta ha inträffat i samtliga repetitioner utom en vid en slumpmässig förändring av röstandelen med små variationer och i av repetitionerna vid en slumpmässig förändring av röstandelen med något större variationer. Vid den för uppnående av ett riksproportionellt valresultat minst svåra fördelningen (fördelning nr 5) skulle det endast undantagsvis uppstå avvikelser från ett sådant valresultat, vilket också bekräftar att partiernas röstandelar i förhållande till småpartispärren är en betydelsefull faktor för ett proportionellt valresultat. För att säkra ett proportionellt valresultat med åtta partier, med 1,4 som första divisor och under nu angivna förutsättningar i övrigt, blir slutsatsen att antalet utjämningsmandat skulle behöva ökas från 39 till cirka 70. För att erhålla mycket goda marginaler skulle det dock krävas ytterligare ett antal utjämningsmandat. Även vid en tillämpning av divisorerna 1,15, 1,20 och 1,25 skulle det ha uppstått avvikelser från ett riksproportionellt resultat för samtliga utgångsfördelningar med undantag för den femte fördelningen. Antalet repetitioner med avvikelser från ett proportionellt resultat är dock betydligt lägre vid en tillämpning av dessa divisorer än vid en tillämpning av divisorn 1,40. För divisorerna 1,15 och 1,20 uppgår antalet avvikelser till , oavsett val av slumpmässig förändring av röstandelen. För divisor 1,25 uppgår antalet avvikelser till . Om man vill skapa garantier för ett proportionellt valresultat blir slutsatsen, trots betydligt mindre risk för avvikelser vid en tillämpning av divisorerna 1,15 och 1,20, ändå att antalet utjämningsmandat skulle behöva ökas till uppemot 70. Detta antal utjämningsmandat skulle dock vid tillämpning av divisorerna 1,15 och 1,20 ge en rimligt god marginal för att åstadkomma en riksproportionell representation. Fördelning av mandat i allmänna val Simuleringarna med nio, tio eller elva partier bekräftar att risken för avvikelser från ett riksproportionellt valresultat ökar ju fler partier som deltar i mandatfördelningen. Vid en tillämpning av divisorn 1,40 skulle ett riksproportionellt valresultat erhållas endast i undantagsfall; i av repetitionerna med nio partier, i av repetitionerna med tio partier och i av repetitionerna med elva partier. En höjning av antalet utjämningsmandat från 39 till cirka 70 skulle inte på långt när räcka för att nå målet. Även med tillämpning av divisorerna 1,15 och 1,20 skulle det vid nio, tio eller elva partier uppkomma frekventa avvikelser från ett riksproportionellt valresultat. Med divisorn 1,15 skulle med nio partier ett proportionellt valresultat erhållas i av repetitionerna och med divisorn 1,20 i . Antalet utjämningsmandat skulle behöva ökas till cirka 70 för att ett riksproportionellt valresultat skulle uppnås. För att erhålla mycket goda marginaler skulle det dock krävas ytterligare ett antal utjämningsmandat. Med tio eller elva partier skulle antalet repetitioner med avvikelser från ett proportionellt resultat öka betydligt. Det skulle inte räcka med att öka antalet utjämningsmandat till cirka 70. Divisor 1,25 ger ett från proportionalitetssynpunkt sett sämre resultat än divisorerna 1,15 och 1,20. Följande uppställning visar för dessa simuleringar hur många utjämningsmandat som högst hade behövts för ett proportionellt valresultat med åtta, nio, tio och elva partier vid divisorerna 1,15, 1,20, 1,25 och 1,40. Fördelning av mandat i allmänna val Källa: Professor , , Våra undersökningar visar att ett utbyte av divisorn 1,40 mot någon av divisorerna 1,15 eller 1,20 skulle, med en förhållandevis god marginal, ha lett till ett proportionellt valresultat vid samtliga val 1970–2010. De undersökningar av olika divisorers betydelse vid olika partistrukturer som vi låtit genomföra med s.k. simuleringsteknik och med utgångspunkt i vissa påhittade fördelningar, i de flesta fall konstruerade för att vara särskilt svåra för uppnående av ett proportionellt resultat, visar att divisorerna 1,15 och 1,20 i jämförelse med övriga divisorer, medför en betydligt mindre risk för avvikelser. Ändå skulle antalet utjämningsmandat behöva ökas Fördelning av mandat i allmänna val väsentligt för att systemet, med nuvarande partistruktur – två stora partier och sex mindre partier med röstandelar strax över småpartispärren – ska uppfylla det grundläggande kravet att med betryggande marginal ge ett proportionellt valresultat. Med nio, tio eller elva partier och med en partistruktur i övrigt liknande den nuvarande, med två stora partier och övriga partier strax över småpartispärren som deltar i mandatfördelningen, ökar risken för avvikelser från ett proportionellt valresultat betydligt. För att erhålla mycket goda marginaler även med sådana utgångspunkter skulle det krävas ytterligare ett antal utjämningsmandat. 2.1.11Alternativ för en förbättrad proportionalitet En av utgångspunkterna för vårt nuvarande valsystem är, som inledningsvis nämnts, att systemet ska vara så utformat att det ger god överensstämmelse mellan partiernas röstetal i hela landet och deras andel av mandaten i (riksproportionalitet). En ytterligare utgångspunkt är det ska ge tillfredsställande regional representation i och god proportionell överensstämmelse inom varje enskild valkrets mellan partiernas röstetal och mandattilldelningen. Det är uppenbart att dessa och andra krav som kan ställas på ett proportionellt valsystem kan vara motstridiga. Det torde inte gå att utforma ett valsystem som i alla delar är invändningsfritt. Ett valsystem måste grundas på prioriteringar och avvägningar mellan konkurrerande eller motstridiga önskemål. I avvägningen mellan partiernas och valkretsarnas intresse av en rättvis mandatfördelning prioriteras i vårt nuvarande valsystem det partimässiga rättvisekravet framför det regionala rättvisekravet. Det innebär emellertid inte att berättigade regionala intressen helt kan åsidosättas. Därför bör valsystemet garantera valkretsarna en praktiskt taget stabil representation med variationer från val till val på högst ett eller ett par mandat och en mandatfördelning mellan partierna inom kretsen i nära överensstämmelse med valutslaget inom samma krets. Detta är också vår utgångspunkt för de fortsatta övervägandena. Som underlag för övervägandena om den konkreta utformningen av valsystemet för att förbättra proportionaliteten har kom- Fördelning av mandat i allmänna val mittén analyserat ett antal olika valsystem och även ändringar i den nuvarande ordningen. De är som följer. Den nuvarande ordningen med 310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat avskaffas liksom mandatfördelningen mellan partierna i två omgångar. De valkretsvisa valen behålls. Fördelningen av de 349 mandaten mellan partierna grundas i stället på partiernas sammanlagda röstetal i hela landet (jfr valet till ). Mandaten tilldelas partierna i tur och ordning efter storleken av deras jämförelsetal med tillämpning av uddatalsmetoden. Mandaten tillförs sedan valkretsarna. För varje parti placeras mandaten i valkretsarna i tur och ordning efter storleken av de jämförelsetal partiet uppvisar i kretsarna, dvs. på samma sätt som utjämningsmandaten . Efter hand som mandat tillförs en valkrets reduceras partiets jämförelsetal i den valkretsen. Detta kan enklast beskrivas som att alla de 349 mandaten är utjämningsmandat.