sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. beslutade regeringen att tillsätta en utredning om utvärdering av bredbandsstrategin. förordnades landshövdingen i till särskild utredare. Till experter förordnades sakkunnige , analytikern , statsstödsexperten , enhetschefen , konkurrenssakkunniga , affärsområdeschefen , it-strategen , näringspolitiske experten , näringspolitiske handläggaren , verkställande direktören , teknologie doktorn , planeringsdirektören , departementssekreteraren samt departementssekreteraren . förordnades till huvudsekreterare samt till sekreterare i utredningen. Enligt direktiven (dir. 2012:123) ska utredningen redovisa sitt arbete . Ett delbetänkande ska lämnas . Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin överlämnar härmed sitt delbetänkande Effektivare bredbandsstöd (SOU 2013:47). Utredningens uppdrag, avgränsningar och Avgränsningar och preciseringar............................................. Varför är bredband viktigt? It och bredband är viktiga samhällsfrågor .............................. Varför är hastigheten på bredbandet så viktig? Nationell hantering av stöd till bredbandsutbyggnad ...... Nationellt bredbandsstöd i –2007...................... Konsekvenser för bredbandsmarknaden ..................... Statligt bredbandsstöd i –2012 ........................... Sammanfattning av nuvarande bredbandsstöd ............ De regionala stödprocesserna....................................... Länsnivåns formella uppdrag ................................................... 4.2Regionalt utvecklingsansvar och ansvar för bredbandsutbyggnad på landsbygden ..................................... uppdrag rörande kanalisation ........................ 4.3Bredbandsforums arbetsgruppers synpunkter på 4.4Länssamverkan Bredbands synpunkter på skillnader i PTS och regionerna .................................................................. 4.5.1 PTS och regionalt tillväxtarbete ................................... 4.5.2 PTS sammanställning av länens rapportering avseende utveckling på it-infrastrukturområdet Beskrivning av några regionala bredbandsstrategier ............ Mål och vision ............................................................. Handlingsplan, genomförande ................................... 4.6.5 Användningsområden och nyttan med bredband Kostnader, finansiering............................................... Intervjuer med bredbandsansvariga i länen .......................... 4.8.2 Intervjuer med företrädare för byanät ....................... Sammanfattande synpunkter på den regionala nivån ........... Värdering av samhällsnytta och kostnader med 5.2Bedömning av samhällsnytta i förhållande till kostnaderna på kort sikt ........................................................ 5.3Bedömning av övriga, kort- och långsiktiga effekter av stöd till höghastighetsbredband ............................................ Slutsatser och reflektioner..................................................... En internationell jämförelse....................................... Den finländska bredbandsmarknaden .................................. 6.4.4 Kopplingar till den svenska modellen ....................... Överväganden och analys .......................................... Bredbandsstöd som ett organisatoriskt system ................... 7.2Komponenter inom ramen för det organisatoriska systemet för hantering av bredbandsstöd............................. Styrning och uppföljning ........................................... 7.3 Vad fungerar bra?................................................................... 7.4 Var finns utrymme för förbättring?...................................... 7.4.1 Regelverk – identifierade problem och 7.4.2 Styrning och uppföljning – identifierade problem 7.4.3 Samordning – identifierade problem och 7.4.4 Legitimitet – identifierade problem och Sammanfattning av förslagen................................................. 9.1Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ................................................................ Konsekvenser för små företag ............................................... Prövning av det offentliga åtagandet..................................... Samhällsnytta med avseende på bredbandsstöd............... I detta kapitel sammanfattas först utredningens förslag. Därefter följer samtliga övriga kapitel i nummerordning. Utredningens förslag (kap 8) Förslagen i denna utredning syftar till att hantera nuvarande och potentiella problemområden, avseende regelverk, styrning och uppföljning, samordning och legitimitet. Vår bedömning är att dessa förslag främjar en mera effektiv hantering av frågor om bredbandsstöd i , på alla organisatoriska nivåer, vilket i sin tur möjliggör ett mera effektivt arbete för att nå målen i regeringens bredbandsstrategi. Förslagen riktar sig till aktörer på nationell och regional nivå. Vår ambition har varit att föreslå åtgärder som inte medför att byalagens engagemang i bredbandsutbyggnad minskar, även om vi föreslår något striktare nationella styrformer än vad som föreligger. Vi bedömer också att våra förslag, som syftar till tydlighet och enkelhet, främjar ett lokalt engagemang och aktiva byalag. Förslag gällande den nationella nivån Förslag: Nya förordningar tas fram för samtliga stödprogram. Förordningarna uppdateras i linje med kommissionens nya riktlinjer och införlivar de förslag som lämnas i detta delbetänkande. Det finns ett behov av nya, uppdaterade förordningar för samtliga program för statligt stöd till bredbandsutbyggnad i . Detta är dels en följd av att kommissionen har tagit fram nya riktlinjer för bredbandsstöd, vari trådlös bredbandsinfrastruktur ingår under vissa förutsättningar, men det finns också andra orsaker till att en uppdatering är nödvändig. Ett viktigt skäl är att det finns flera olika stödprogram i , vilket medför att det är viktigt att göra tillämpningen av de olika förordningarna så enkel och tydlig som möjligt, genom att så långt möjligt ha samma innehåll och principer. Förslag: PTS tar fram nationella riktlinjer för öppenhet i näten, marknadsanalys, prissättning, robusthet och driftsäkerhet, samt affärsmodeller. Dessa riktlinjer ska vara tillämpliga för samtliga stödprogram. Det finns ett behov av tydliga nationella riktlinjer i ett antal mycket viktiga delar av hanteringen av bredbandsstödet. Efterfrågan finns egentligen på alla organisatoriska nivåer. Kommissionen och regeringen har ett intresse av att övergripande riktlinjer tillämpas på ett klokt sätt. De regionala aktörerna är i behov av stöd när det gäller tolkning av existerande regelverk. Mottagarna av stöden, inte minst byalagen, har ett behov av riktlinjer som förenklar deras vardag och som på ett tydligt sätt visar hur de ska hantera vissa komplicerade områden. När det gäller hantering av marknadsanalyser har vi övervägt var ansvaret för marknadsanalyserna ska ligga. Vår bedömning är att ansvaret även fortsättningsvis bör ligga på mottagarna av stöd, mot bakgrund av att det är stödmottagarna som kan bli återbetalningsskyldiga om det visar sig att projekten har fått statligt stöd på ett sätt som strider mot kommissionens riktlinjer. Vi ser dock att utförandet av marknadsanalyser bör ligga på regional nivå (länsstyrelse) och att stödmottagarna i samband med ansökan om stöd godkänner den marknadsanalys som har genomförts. Som utgångspunkt för marknadsanalyserna används PTS riktlinjer, vilka tydliggör en metodik för analysen. Vi bedömer att PTS kan ta fram nationella riktlinjer som kan börja gälla . Det bör framgå i nya, uppdaterade stödförordningar att PTS har detta ansvar, för att säkerställa att riktlinjerna får en stabil rättslig grund. Det bör också tydliggöras genom förordning inom vilka områden PTS ska fastställa riktlinjer samt formerna för fastställandet. PTS bör ta fram riktlinjerna i dialog med berörda nationella och regionala aktörer. Förslag: PTS hanterar nationell uppföljning (inklusive prognoser) av bredbandsstödet. Detta avrapporteras till regeringen, och kan lämpligen ske i samband med den årliga uppföljningen av bredbandsstrategin. Uppföljningen ska beskriva, i kvalitativa och kvantitativa termer, hur bredbandsstödet har bidragit till målen i bredbandsstrategin och hur det finansiella utfallet av bredbandsstödet har blivit. I egenskap av ansvarig myndighet för nationella riktlinjer och nationell uppföljning ska PTS biträda regeringen i frågor som rör bredbandsstöd, till exempel i notifieringsärenden. Det finns på nationell nivå utrymme för en bättre överblick över effekterna av statliga stödinsatser. Vi har i utredningen försökt att uppskatta dessa effekter, men i mångt och mycket är vi hänvisade till separata, mycket grova, uppskattningar och schabloner. Det är således svårt att dra slutsatser om historiska effekter av bredbandsstödet. Möjligheten att göra tillförlitliga prognoser och bedömningar av nyttor och kostnader med bredbandsstödet är därför också begränsad. Tillsammans med förslaget om utökad och standardiserad information om stödprojekten bedömer vi att ett tydligt uppföljningsansvar, som inkluderar prognoser för fortsatt behov av offentligt stöd, för PTS bör medföra en väsentligt bättre överblick än . PTS uppföljningsansvar bör även inbegripa regelbundna uppföljningar av de kostnader och nyttor som är förenade med bredbandsstödet. PTS bör i sina prognoser ta hänsyn till de bedömningar som görs på regional nivå, exempelvis utifrån inrapportering av uppgifter till byanätskartan (se nedan). Väl underbyggda prognoser kring behovet av offentligt stöd har inte minst betydelse för regeringen i samband med att stödprogram notifieras till kommissionen enligt . Med en nationell regleringsmyndighet som intar expertrollen i dessa frågor skapas en legitimitet i arbetet, som grundar sig i att medlemsstaten har god kunskap om effekterna av nationella stödprogram och deras koppling till andra bredbandsinitiativ i landet. Förslag: Stödförvaltande myndigheter samlar in uppgifter från projekt som finansieras med bredbandsstöd. Uppgifterna ska vara så pass omfattande att de kan utgöra underlag till den nationella uppföljningen av bredbandsstödet. Myndigheterna rapporterar dessa uppgifter, i lämplig form, till PTS inom efter varje avslutat kalenderår. För att underlätta uppföljning av det statliga bredbandsstödet behöver den information som lämnas från projekten till stödgivande myndigheter vara mera omfattande än . Informationen bör också i möjligaste mån vara gemensam för alla stödprogram. Det bör i nya, uppdaterade stödförordningar på en övergripande nivå anges vilka uppgifter som ska lämnas från stödprojekten. PTS bör därefter få mandat att ta fram riktlinjer som mera utförligt reglerar vilka uppgifter som ska tas in. Vi är av uppfattningen att preliminära uppgifter bör lämnas i ansökan om stöd och slutliga uppgifter i samband med slutrapportering från projekten. Uppgiftslämnandet bör i vart fall omfatta antal hushåll och företag som får tillgång till bredband som en följd av projektet, koordinater/adresser för samtliga berörda hushåll och företag, samt övrig mer kvalitativ information om vad stödet medför. Det är även viktigt att uppgifter om stödprojekten som kan utgöra underlag för samhällsekonomiska analyser och nyttoberäkningar samlas in. Den information som lämnas av projekten kan därmed inte begränsas till antal hushåll som får tillgång till bredband, utan det är också viktigt att informationen möjliggör en analys av de långsiktiga effekterna av åtgärder som bredbandsstödet har finansierat, t.ex. uppgraderingar av befintliga nät som har ökat kapaciteten i dessa nät. Vi är av uppfattningen att informationshanteringen bör vara så enkel som möjligt och att det därför bör utvecklas en standardiserad, digital lösning för hantering av information om bredbandsprojekten. Vi föreslår därför att PTS får i uppdrag att ta fram en sådan lösning. Arbetet bör ske i dialog med länen, vilket lämpligen kan ske inom ramen för Länssamverkan Bredband 2.0. Förslaget omfattar tre moment. I ett första skede tar PTS fram ett förslag till riktlinjer om vilka uppgifter som bör samlas in rörande berörda projekt samt, via ovan beskrivna dialog med länen, ett förslag till en standardiserad, digital form för att hantera dessa uppgifter. Riktlinjerna och förslaget bör presenteras I ett andra skede tar PTS fram och beslutar om den standardiserade, digitala lösningen. Detta bör ske . I det tredje skedet arbetar berörda myndigheter i enlighet med riktlinjer och genom den standardiserade, digitala lösningen, för att göra en första avrapportering av information till PTS . Förslag: En nationell byanätskarta upprättas. Denna ska innehålla geografiska och tekniska uppgifter om befintliga nät, om stödfinansierade byanät och om geografiska områden inom vilka eller regionen gör bedömningen att en utbyggnad bör ske. Det huvudsakliga syftet med en sådan karta är att den ska underlätta ett samarbete mellan byalagen och olika operatörer. PTS föreslås få ett nationellt ansvar för kartan. Vi har tidigare beskrivit att det i många fall finns skäl att betrakta byalagen som delar av kluster, snarare än som separata öar. När byalagen kopplas samman med varandra och samarbetar med professionella krafter skapas större möjligheter för byanäten att bli delar av en större marknad och att dra största möjliga nytta av den nätutbyggnad som har skett. För att underlätta en sådan utveckling är det också viktigt att tydliggöra i vilka områden som det har etablerats byanät, eller kluster av byanät, och hur marknadspotentialen ser ut i dessa områden. Vi föreslår därför att PTS ansvar som expertmyndighet inom sektorn elektronisk kommunikation med ansvar för nationell uppföljning av stöden kompletteras med ett ansvar för att ta fram en s.k. byanätskarta, som innehåller både infrastruktur som etablerats utan offentligt stöd och stödfinansierad infrastruktur. PTS bör i utformningen av byanätskartan ha en dialog med Lantmäteriet. Vår bedömning är att en första version av kartan kan presenteras i samband med att övrig information som PTS sammanställt som en följd av sitt nationella uppföljningsansvar presenteras, dvs. i samband med bredbandskartläggning alternativt uppföljning av bredbandsstrategin och . PTS bör sedan vid ett återkommande tillfälle, i samband med rapporteringen av övrigt uppföljningsarbete, presentera en uppdaterad version av byanätskartan (även om den också bör uppdateras löpande). Förslag gällande den regionala nivån Förslag: Det som är nationella medfinansieringsmedel slås ihop med ordinarie bredbandsstöd inom landsbygdsprogrammet. Länsstyrelserna handlägger ansökningar om dessa medel. Nationella medfinansieringsmedel fördelas ut på varje länsstyrelse enligt den fördelningsnyckel som används för regional fördelning inom landsbygdsprogrammet. Vi föreslår att de medel som är nationella medfinansieringsmedel, som tillförs och hanteras av PTS, bör slås ihop med det ordinarie bredbandsstödet (huvudstödet) inom landsbygdsprogrammet. Detta innebär i praktiken att bredbandsprojekten ansöker om en form av stöd (huvudstöd) från länsstyrelserna. Vi föreslår därför att det , då förändringen föreslås ske, inte ska finnas några krav på offentlig medfinansiering av medel som tilldelas projekt inom ramen för landsbygdsprogrammet, vilket bör tydliggöras i en ny förordning. Länsstyrelserna bör således vara handläggande myndigheter för ansökningar om stöd till bredbandsprojekt inom ramen för landsbygdsprogrammet, och PTS bör som en följd därav inte längre ha i uppgift att handlägga ansökningar om medfinansiering av bredbandsstöd. Vi bedömer att det uppstår en ineffektivitet i stödsystemet när det finns olika nationella stödmedel att söka och när handläggningen av dessa stödmedel dessutom sköts av olika myndigheter. Det fanns tidigare större skäl för att låta PTS ta denna roll, bland annat för att det möjliggjorde ett närmande mellan nationell och regional nivå och utgjorde en tydlig åtgärd som underlättade för bredbandsutbyggnaden i . PTS har i viss mån medfinansierat bredbandsprojekt som har fått kanalisationsstöd, något som upphör med vårt förslag. Vår bedömning är att det kan finnas skäl att, i samband med en ny förordning för kanalisationsstödet, se över det belopp som kanalisationsstödet maximalt kan omfatta. Förslag: Ett särskilt stöd föreslås för tillsättande av bredbandskoordinatorer. De årliga kostnaderna kan beräknas till för riket som helhet. Stödet föreslås i vart fall finnas som regeringen satt upp för att bredbandsmålen ska uppnås, alltså till 2020. Bredbandskoordinatorn har fyra huvudsakliga uppgifter. För det första att bidra till ökade regionala insatser vad gäller information till, samverkan mellan och koordinering av berörda regionala aktörer i bredbandsfrågor. För det andra att arbeta med strategiska frågor på bredbandsområdet. I detta ingår också ett behov av ökade insatser vad gäller regionala uppföljningar inom bredbandsområdet. För det tredje att i samverkan med berörda regionala aktörer vara en drivande kraft i regionala marknadsanalyser. För det fjärde att underlätta ansökningsförfarandet och utifrån nationella riktlinjer bistå kommuner och byalag med frågor om prissättning, robusthet och driftsäkerhet, öppenhet och affärsmodeller. Den grundläggande orsaken till att det finns ett stort behov av bredbandskoordinatorer på regional nivå är att införandet av sådana koordinatorer kan bidra till att effektivisera det regionala arbetet och därigenom underlätta arbete för att uppnå målen i regeringens bredbandsstrategi. Det finns flera vinster med införandet av bredbandskoordinatorer. Genom att bidra till förbättrad styrning och uppföljning i regionala bredbandsfrågor används resurserna mera effektivt. Det handlar dels om personella resurser, genom att bredbandskoordinatorerna medför att det finns tillräckliga resurser för både strategiskt arbete och operativt handläggningsarbete, men det handlar inte minst om att genom bättre styrning och uppföljning säkerställa att de resurser som finns i form av tillgängligt stöd för bredbandsutbyggnad verkligen riktas till de områden där behoven är som störst och där offentligt stöd inte riskerar att snedvrida konkurrensen på marknaden. Vi vill inte i detta delbetänkande fastställa att bredbandskoordinatorerna med nödvändighet ska vara placerade vid exempelvis länsstyrelser. Som tidigare nämnts pågår förhandlingar om kommande bredbandsstöd på EU-nivå och utfallet av dessa för- handlingar kan få konsekvenser för bedömningen av hur förslaget om bredbandskoordinatorer blir mest ändamålsenligt. Det råder stor enighet på alla organisatoriska nivåer om att regional samverkan och en tydlig regional kontaktyta på bredbandsområdet är en framgångsfaktor för arbetet med bredbandsstöd. Vi gör, mot bakgrund av uppdragets storlek, bedömningen att det är nödvändigt att regeringen avsätter för ändamålet. Fördelningen av medel till olika delar av landet bör göras av regeringen efter en väl avvägd bedömning, där behovet av insatser på de områden som pekats ut ovan bör vara styrande. Regeringen bör i samband med beslut om medel fastställa riktlinjer för bredbandskoordinatorernas arbete. Förutsatt att beslut sker bör berörda regionala aktörer förbereda sig organisatoriskt (t.ex. genom rekrytering) för införandet av bredbandskoordinatorer. Tillskottet av medel bör inkluderas i regeringens budgetproposition och således kunna utnyttjas av berörda regionala aktörer från . Förslag: PTS ges i uppdrag att ta fram en central webbplats som innehåller alla nationella riktlinjer för bredbandsstöden, samt övrigt relevant material. Arbetet bör ske i samverkan med regionala aktörer i alla län, vilket lämpligen sker inom ramen för Länssamverkan Bredband 2.0. Det finns på bredbandsområdet behov av ett samverkansforum mellan län, på handläggar- och/eller koordinatornivå, och det finns även behov av ett forum för informationsutbyte och samverkan mellan nationella och regionala myndigheter. Ett sådant forum, som drivs av PTS, finns etablerat och går under namnet Länssamverkan Bredband 2.0.. Vår uppfattning är att detta forum väl fyller sin funktion och bör fortsätta att arbeta på inslagen linje. Det finns emellertid utrymme för ökade informationsinsatser från detta forum och vi föreslår därför att gruppen skapar/alternativt använder sig av existerande webbplats för att ge relevant information om bredbandsstöd. Målgrupperna för denna informationsinsats är i första hand regionala aktörer, som i sin tur kan vidareförmedla informationen till kommuner och byalag. Förslaget bör enligt vår bedömning realiseras . I nedanstående tabell sammanfattas förslagen, med avseende på genomförandetidpunkter och kostnader. Utredningens uppdrag, avgränsningar och genomförande (kap 1) Utredningens uppgift är att göra en utvärdering av regeringens bredbandsstrategi. Det innebär att följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi samt i förhållande till den digitala agendan för . I uppdraget ingår även att göra en närmare analys av två insatsområden i bredbandsstrategin, nämligen Offentliga aktörer på marknaden och Bredband i hela landet. Huvuduppdraget delas in i tre punkter vilka i sammanfattning är att: följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi och vid behov föreslå eventuella justeringar av bredbandsstrategin med syftet att möjliggöra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin, utreda hur kommunernas agerande i olika roller påverkar bredbandsutbyggnaden och utreda möjligheterna att inrätta ett () enligt förslag från eller föreslå en annan lösning för att främja samordning och samförläggning för bredbandsutbyggnad, och kartlägga den nationella hanteringen av stöd till bredbandsutbyggnad och vem som har varit mottagare av stöden –2012, analysera om det finns behov av en mer enhetlig stödhantering med utgångspunkt i nu gällande organisationsstruktur och göra en internationell jämförelse. Utredningens direktiv är dessutom tydligt tudelat i uppgifter som ska redovisas i ett delbetänkande och i ett slutbetänkande. Delbetänkandet ska redovisas och uppdraget ska slutredovisas . Varför är bredband viktigt? (kap 2) I den digitala agendan för konstateras att möjligheterna med it är enorma – en positiv utveckling på it-området ger effekter på den ekonomiska tillväxten, den sociala välfärden och miljön. It och internet ses också som en kraftfull global möjliggörare för en allt mer gränslös innovation över världen. Det växer fram nya erbjudanden som kombinerar produkter och tjänster, nya affärsmodeller och processer för att producera, konsumera och distribuera i samspel mellan kund och användare. Det konstateras också att det krävs en grundläggande infrastruktur med väl fungerande elektroniska kommunikationer, dvs. en bredbandsinfrastruktur, för att det ska vara möjligt att använda och erbjuda digitala tjänster. I regeringens bredbandsstrategi formuleras två mål. Dels bör av alla hushåll och företag ha tillgång till bredband om minst /s, dels bör alla hushåll och företag ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Vad dessa möjligheter egentligen motsvarar, i termer av hastigheter på bredbandet, konkretiseras inte i bredbandsstrategin.