sou · H1B311 · 2013-03-07 00:00:00 — Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013 Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Omslag: , . Till statsrådet och chefen för (för kärnavfallsfrågor) är en oberoende vetenskaplig kommitté, vars uppgift är att ge regeringen råd i frågor om kärnavfall och rivning av kärntekniska anläggningar. ska ge sin självständiga bedömning av det aktuella läget inom kärnavfallsområdet. Bedömningen presenteras i form av en kunskapslägesrapport. Syftet med rapporten är att beskriva viktiga frågor och klargöra synpunkter i dessa. överlämnar härmed årets kunskapslägesrapport till regeringen (den trettonde i raden) Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ (SOU 2013:11). Bakom föreliggande rapport står samtliga ledamöter och sakkunniga i . Rapporterna om kunskapsläget på kärnavfallsområdet åren 1998, 2001, 2004, 2007, 2010, 2011 och 2012 finns också tillgängliga i en engelsk version. Rådet avser att ge ut en engelsk översättning av rapport. (ordförande), tidigare kommunstyrelsens ordförande i (vice ordförande), professor emeritus, empirisk livsåskådningsforskning, , senior professor, , professor, ekonomisk historia, , professor emeritus, oorganisk kemi, , professor, strålningsbiologi, Tuija , docent, mark/vattenresurser med inriktning på MKB, , föreståndare , docent, geologi, , adjungerad professor, radiofysik, , professor i idé- och lärdomshistoria, , professor i teknik och social förändring, , professor emeritus, energisystemteknik, , professor, maskinteknik, , f.d. chefsjurist () 1.1Prövningen av SKB:s ansökan – behov av Teknikens betydelse för kärnavfallsfrågan ............................. synpunkter på behovet av kompletteringar av SKB:s ansökan ............................... 2.2Ansökan som beslutsunderlag i ett demokratiskt De tekniska barriärernas tillstånd i slutförvaret..................... Samverkan mellan Uppförande och Säkerhetsanalys............. Översikt av remissinstansernas synpunkter på behov av kompletteringar av SKB:s ansökan ........................... Tillgänglighet av underlaget .................................................... Beslutprocesser, ansvar och äganderätt .................................. De tekniska barriärerna: kapsel, buffert, återfyllning........... Buffert- och återfyllning .............................................. Samspelet mellan de tekniska barriärerna och Finansiering av hantering av det använda kärnbränslet ........ Intrång och fysiskt skydd ........................................................ Miljökonsekvensbeskrivningen ..................................(MKB) Villkor ...............................................................för tillståndet Att återvinna ............eller inte återvinna – det är frågan Återvinning ..........................................av använt kärnbränsle .................syn på återvinningsalternativen 4.4Seminariet The Future of Nuclear – Burden or Andra problem med återvinningsalternativen ........................ Rådets syn på etiskt handlande under osäkerhet.................... Bilaga 1–2 Bilaga Verksamheten och de allmänna hänsynsreglerna (till SKB:s ansökan) MV: Bilaga Metodval – utvärdering av strategier och system för att ta hand om använt kärnbränsle Centralt mellanlager för använt kärnbränsle Yttrande över SKB:s program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall för kärnavfallsfrågor – föregångare till nuvarande (en omvänd förkortning av namnet på den ursprungliga Den slutförvarsmetod som SKB har utvecklat KBS står för Kärnbränslesäkerhet och siffran 3 står för att metoden omfattar tre barriärer: kopparkapseln, bentonitleran och Light water reactor. kärnreaktor modererad med vanligt vatten. har haft som huvuduppgift att granska Svensk Kärnbränslehantering AB:s (SKB:s) ansökan enligt om ett sammanhängande system för slutförvar för använt kärnbränsle, som lämnats till Mark- och miljödomstolen vid Tingsrätt. SKB har parallellt med ansökan till mark- och miljödomstolen också lämnat in en ansökan enligt kärntekniklagen till . Både SSM och mark- och miljödomstolen har efterfrågat synpunkter på behovet av kompletteringar från ett stort antal remissinstanser: förvaltningsmyndigheter, universitet och högskolor samt intresseorganisationer. fick förfrågan från mark- och miljödomstolen att lämna synpunkter på huruvida ansökan var komplett för domstolens prövning. Frågor om SKB:s ansökan och behov av komplettering har identifierats av ledamöterna och sakkunniga utifrån deras olika kompetensområden. Resultatet samlades i rådets remissvar med synpunkter om behovet av kompletteringar och lämnades till Tingsrätt . En aktuell kärnavfallsfråga är att forskningsläget har ändrats gällande alternativa metoder att hantera använt kärnbränsle. En grundläggande frågeställning när det gäller val av metod är om det använda kärnbränslet är en börda eller en resurs för framtida generationer? För att uppmärksamma denna fråga anordnade rådet ett vetenskapligt internationellt seminarium 8–benämnt The Future of Nuclear – Burden or Benefit? Syftet med seminariet var att i ljuset av ny teknik och utveckling utforska olika alternativ i hanteringen av kärnavfall och använt kärnbränsle, mot bakgrund av SKB:s förslag att använda KBS-3-metoden i ansökan. I årets kunskapslägesrapport fokuserar på följande områden som tar utgångspunkt i rådets verksamhet : Prövningen av SKB:s ansökan – behov av kompletteringar Rapportens första del ger en översikt av följande områden: Kapitlet på behovet av kompletteringar av SKB:s ansökan ger en beskrivning av de frågor som rådet har ägnat särskild uppmärksamhet i sina synpunkter om behov av kompletteringar som lämnades till Mark- och miljödomstolen vid Tingsrätt. Kapitlet Översikt över remissinstansernas synpunkter på behov av kompletteringar av SKB:s ansökan sammanfattar övriga remissinstansers yttranden till SSM och till mark- och miljödomstolen. Teknikens betydelse för kärnavfallsfrågan Rapportens andra del belyser teknikutvecklingens betydelse för kärnavfallsfrågan. Kapitlet Att återvinna eller inte återvinna – det är frågan diskuterar synen på det använda kärnbränslet som antingen avfall eller som resurs utifrån SKB:s ansökan, tidigare ställningstaganden och slutsatser från rådets seminarium . 1.1Prövningen av SKB:s ansökan – behov av kompletteringar Rådets granskning av SKB:s ansökan lämnade sitt yttrande till Mark- och miljödomstolen vid Tingsrätt över SKB:s ansökan om ett slutförvar för använt kärnbränsle. Yttrandet identifierar i vilken utsträckning som SKB bör komplettera ansökningshandlingarna. har granskat ansökan från ett brett vetenskapligt perspektiv som utgår från ledamöternas kompetensområden. Granskningen bygger på det arbete som rådet har genomfört i samband med tidigare års kunskapslägesrapporter och granskningar av SKB:s Fud-program1. Utgångspunkten har varit att undersöka huruvida ansökan utgör ett fullgott underlag för de ställningstaganden som berörda kommuner, mark- och miljödomstolen, och regeringen ska göra. Ansökan bör enligt rådets mening kompletteras med information och uppgifter på ett 70-tal olika punkter innan ansökan om slutförvar kan prövas på ett meningsfullt sätt. Kompletteringsbehoven gäller bland annat uppgifter som rör geosfären vid det tänkta slutförvaret, kopparkapselns och bentonitbuffertens säkerhetsfunktioner, återfyllningen av deponeringstunnlarna och möjligheten att kontrollera om säkerhetsanalysens krav är uppfyllda i hela förvaret när detta slutgiltigt försluts. anser att miljökonsekvensbeskrivningen bör kompletteras på en mängd punkter. Det gäller bland annat uppgifter om radiologiska risker, redovisning av alternativa metoder, påverkan på natur och vattenverksamhet samt riskerna för intrång och psykosociala effekter. Rådet anser vidare att SKB bör ta fram en handlingsplan för informations- och kunskapsbevarande som beskriver hur SKB avser bevara information om slutförvaret och hur kunskap om förvaret ska kunna överföras till kommande generationer. En utveckling av några grundläggande ställningstaganden till rådets yttrande finns presenterade i kapitel 2. Rådets yttrande till Mark- och miljödomstolen vid Tingsrätt bifogas i sin helhet som bilaga till denna rapport. Synpunkter från övriga remissinstanser SKB:s ansökan har engagerat ett flertal remissinstanser. Synpunkter har lämnats till SSM och mark- och miljödomstolen om behov av kompletteringar. Dessa har handlat både om ansökans struktur och om enskilda sakfrågor. En översiktlig sammanställning av de aspekter som har lyfts i yttranden finns presenterade i kapitel 3 i denna rapport under rubrikerna: Tillgänglighet av underlaget, Beslutsprocesser, ansvar och äganderätt, Vetenskaplig kvalitet, De tekniska barriärerna: kapsel, buffert och återfyllning, Finansiering, Intrång och fysiskt skydd, Kunskapsbevarande, Metodval, Platsval, Clink, Miljökonsekvensbeskrivning (MKB), Övervakning, Villkor för tillståndet och Reflektioner. 1 Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall. 1.2Teknikens betydelse för kärnavfallsfrågan Teknisk utveckling inom kärnkraftsområdet (t.ex. fjärde generationens reaktorer) kan skapa möjligheter för det använda kärnbränslet att återanvändas och därmed minska de långsiktiga risker som finns med använt kärnbränsle från våra kärnkraftsreaktorer. Men den fortsatta användningen av kärnkraften ställer oss inför svåra samhällsmässiga, politiska och etiska överväganden. Kapitlet Att återvinna eller inte återvinna – det är frågan, utgår från den grundläggande frågan om det använda bränslet ska anses som avfall eller som en resurs. Båda alternativen kräver en grundlig genomlysning, men i SKB:s ansökan om slutförvar behandlas resursalternativet mycket kortfattat i jämförelse med avfallsalternativet. Därför anser rådet att det finns behov av en fördjupning av resursalternativet och presenterar i kapitlet en analys av detta alternativ. har under en följd av år uppmärksammat alternativfrågan (t.ex. djupa borrhål) och anordnade ett internationellt seminarium för att belysa de tekniska förutsättningarna att genom nya former av reaktorteknik återvinna det använda kärnbränslet. Seminariet bidrog till en ökad kunskap om de olika faktorer som påverkar bedömningen av återvinningsalternativet – t.ex. olika tekniska framtidsscenarier, tillgången på uran, klimatfrågan, andra länders erfarenheter och det internationella regelverket. Återvinningsalternativet behandlades inte endast i ett tekniskt och naturvetenskapligt, utan också i ett samhällsvetenskapligt och etiskt perspektiv. I sitt yttrande till mark- och miljödomstolen aktualiserade rådet några av de etiska principer som skulle kunna vara vägledande för hanteringen av det använda kärnbränslet, t.ex. en princip om framtida generationers handlingsfrihet: autonomiprincipen. I vissa avseenden kan det vara svårt att tillgodose denna princip med ett hänsynstagande till en säkerhets- och ansvarsprincip. I det aktuella kapitlet vidareutvecklar rådet autonomiprincipen och på vilket sätt en behandling av det använda kärnbränslet som resurs skulle kunna tillgodose – eller strida mot – denna princip. Slutligen identifieras några samhällsvetenskapliga frågor och vi diskuterar hur man kan ta ett ansvarsfullt beslut om hanteringen av det använda kärnbränslet i medvetande om ofullständiga kunskaper och etiska osäkerhet. 2Kärnavfallsrådets synpunkter på behovet av kompletteringar av SKB:s ansökan lämnade sina synpunkter till Mark- och miljödomstolen vid Tingsrätt på SKB:s ansökan om att bygga ett slutförvar för använt kärnbränsle. Synpunkterna gäller i vilken utsträckning ansökningshandlingarna behöver kompletteras. anser att SKB:s ansökan i nuvarande skick inte innehåller den information och de uppgifter som behövs för att ansökan om ett slutförvar ska kunna prövas på ett meningsfullt sätt. Ansökan bör enligt rådets mening kompletteras på ett 70-tal olika punkter. Yttrandet i sin helhet bifogas som bilaga till denna rapport. identifierar följande områden som är i särskilt behov av kompletteringar: Läsbarhet och sökbarhet i ansökansunderlaget. Detta gäller bl.a. ansökans struktur och hänvisningar till bilagor och underlagsrapporter. Beskrivning av aspekter som rör geosfären vid det tänkta slutförvaret. Detta gäller bl.a. kunskap om bergspänningarna på planerat förvarsdjup i Forsmark och behovet av övervakning av eventuella bergrörelser vid byggandet och drift av förvaret. SKB bör även utförligare undersöka exploaterbara mineraltillgångar i Forsmarksområdet. De tekniska barriärernas funktioner. Kopparkapselns- och bentonitbuffertens säkerhetsfunktioner samt återfyllningen av deponeringstunnlarna bör kompletteras med både ytterligare utred- synpunkter på behovet av kompletteringar av SKB:s ansökan ningar och försök gällande kapselns hållfasthet och buffertens barriärfunktion. Rådet efterfrågar en mer noggrann redogörelse av hur de tekniska barriärernas funktioner påverkas , dvs. övergången från Initialtillståndet till Idealtillståndet. Samverkan mellan huvudprocesserna Säkerhetsanalys och Uppförande bör utredas och ansökan kompletteras dels genom en analys av rollerna och relationerna mellan de tre elementen Konstruktionsförutsättningar, Initialtillstånd och Säkerhetsanalys, dels genom ett förslag till mätprogram som gör det möjligt att kontrollera att alla Konstruktionsförutsättningar är uppfyllda i förvaret innan detta slutgiltigt försluts. Miljökonsekvensbeskrivningen bör kompletteras på en mängd punkter. Det gäller bland annat uppgifter om radiologiska risker, redovisning av alternativa metoder, påverkan på natur och vattenverksamhet samt riskerna för intrång och psykosociala effekter. anser vidare att SKB bör ta fram en handlingsplan för informations- och kunskapsbevarande som beskriver hur SKB avser bevara information om slutförvaret och hur kunskap om förvaret ska kunna överföras till kommande generationer. har en bred tvärvetenskaplig kompetens och många olika områden behandlas i rådets yttrande om behov av kompletteringar som lämnats till mark- och miljödomstolen. I följande kapitel behandlas särskilt tre områden som även har uppmärksammas av rådet: Kapitel 2.1 Ansökan som beslutsunderlag i ett demokratiskt sammanhang belyser på vilket sätt ansökan om ett slutförvar för använt kärnbränsle, och det underlag som presenteras i samband med ansökan, fyller en viktig demokratisk funktion. De tekniska barriärernas tillstånd i slutförvaret beskriver de utgångspunkter som rådets synpunkter på kopparkapseln, bufferten och återfyllning (de tekniska barriärerna) bygger på. Dessutom beskrivs de huvudsakliga utmaningarna för att säkerställa funktionen hos dessa barriärer. Samverkan mellan uppförande och säkerhetsanalys beskriver de utmaningar och insatser som SKB enligt rådet står synpunkter på behovet av kompletteringar av SKB:s ansökan inför, när det kommer till att uppfylla kravet på säkerhet under det långa tidsperspektivet som ansökan gäller. 2.2Ansökan som beslutsunderlag i ett demokratiskt sammanhang Ansökan om slutförvaring för använt kärnbränsle () har ansökt om tillstånd enligt om att få slutförvara använt kärnbränsle enligt KBS-3-metoden. Ansökan avser ett sammanhållet system för slutförvaringen av det använda kärnbränslet1 vilket innebär att ansökan omfattar: dels en inkapslingsanläggning i , dvs. en anläggning där det använda bränslet innesluts i kapslar av koppar och segjärn före slutförvaringen i Forsmark, dels slutförvarsanläggningen i . I samband med prövningen av ansökan kommer även transporterna mellan inkapslingsanläggningen i och slutförvarsanläggningen i av det inkapslade använda kärnbränslet att beaktas.2 Syftet med ansökan är att slutförvara använt kärnbränsle för att skydda människors hälsa och miljön mot skadlig verkan av joniserande strålning från det använda kärnbränslet, nu och i framtiden.3 Slutförvarsanläggningen i är således den åtgärd som enligt SKB avser att nå detta syfte. Tre lagar styr tillståndsprövningen Det räcker inte för SKB att ansöka om tillstånd enbart enligt . Svensk lag kräver att SKB även ansöker om tillstånd enligt kärntekniklagen4 eftersom det, när det gäller hantering och 1Jfr 21 kap. 3 § ; Paragrafen anger förutsättningarna för att i ett sammanhang handlägga sådana mål och ärenden, som har samma sökande och som dessutom har ett samband med varandra, s.k. kumulation av mål och ärenden. 2Jfr 16 kap. 7 § . 3Se ansökans Toppdokument, sidan 4. 4Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. synpunkter på behovet av kompletteringar av SKB:s ansökan slutförvaring för använt kärnbränsle, är fråga om kärnteknisk verksamhet. Även strålskyddslagen måste beaktas i detta sammanhang. Syftet med strålskyddslagen är att skydda människor, djur och miljön mot skadlig verkan av strålning. Men det krävs – i detta sammanhang – inte något särskilt tillstånd enligt strålskyddslagen. Här räcker det med ett tillstånd enligt kärntekniklagen. Om ett tillstånd har meddelats enligt kärntekniklagen får besluta om sådana villkor för tillståndet som kan behövas med hänsyn till strålskyddet. Det är alltså tre lagar som styr prövningen av ansökningarna om slutförvaring av det använda kärnbränslet: (1998:808), lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen), strålskyddslagen (1988:220). De tre lagarna ska tillämpas parallellt. När det gäller prövningen av ansökan är det också fråga om parallella processer. Det krävs, som framgått, två separata tillstånd för att verksamheten ska få bedrivas. Varje tillstånd har sin rättskraft enligt respektive lag. Med rättskraft menas att varje tillstånd gäller var för sig oberoende av andra tillstånd.5 måste den som innehar tillstånden givetvis beakta samtliga tillståndsvillkor och andra bestämmelser som regleras med stöd av respektive tillstånd. Svårigheter kan dock uppstå för tillståndshavaren om villkoren enligt respektive tillstånd av någon anledning skulle komma att strida emot varandra. Det är alltså sammantaget fråga om ett ganska komplicerat förfarande som förenklat beskrivs i nedanstående figur: 5 Jfr 24 kap. 1 § första stycket . synpunkter på behovet av kompletteringar av SKB:s ansökan Figur 1 Processen för tillståndsprövning Som framgår av figuren ovan är det flera beslutsinstanser som berörs av prövningen av SKB:s ansökan enligt : mark- och miljödomstolen ska avge sitt yttrande till regeringen, kommunfullmäktige i respektive kommun ska lämna ett yttrande till regeringen vilket ska ske innan regeringen bedömer frågan om tillåtligheten av verksamheten, regeringen prövar därefter tillåtligheten av verksamheten för det sammanhållna systemet för slutförvaringen, mark- och miljödomstolen beslutar slutligen om tillstånd och villkor för verksamheten under förutsättning att regeringen medgivit att verksamheten är tillåtlig. Parallellt med prövningen enligt prövar regeringen ansökan om tillstånd enligt kärntekniklagen. synpunkter på behovet av kompletteringar av SKB:s ansökan Kommunfullmäktige spelar en viktig roll i beslutsprocessen Avgörande för frågan om att tillåta anläggningen är den prövning som sker i och kommuner. I båda kommunerna ska respektive kommunfullmäktige i ett yttrande till regeringen antingen tillstyrka eller avstyrka den del av verksamheten som berör respektive kommun. Detta ska ske innan regeringen fattar beslut enligt om tillåtligheten av verksamheten. När det gäller anläggningar för kärnteknisk verksamhet får regeringen tillåta verksamheten endast om kommunfullmäktige i den kommun, som anläggningen ska lokaliseras till, har tillstyrkt detta – det kommunala vetot. Slutförvarsanläggningen och inkapslingsanläggning är alltså underkastade den kommunala vetorätten. Huvudregeln är att regeringen inte får tillåta verksamheten mot kommunens vilja.6 Det kommunala vetot har emellertid försetts med en så kallad vetoventil när det gäller anläggningar för mellanlagring eller slutförvaring av kärnämne eller kärnavfall. Regeringen får tillåta verksamheten utan kommunfullmäktiges tillstyrkan om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheterna kommer till stånd.7 För att verksamheten ska få tillåtas utan att kommunen har lämnat sin tillstyrkan, krävs det dock att ingen annan lämpligare plats för verksamheten står att finna. Härmed avses enligt motiven inte bara platsens lämplighet från tekniska och ekonomiska utgångspunkter, utan även etiska, sociala och naturmiljömässiga aspekter. Hänsyn måste också tas till den inställning som har redovisats av de kommuner som kan komma i fråga. En plats inom en kommun som tillstyrker lokaliseringen kan sålunda anses vara lämpligare än en plats inom en kommun som motsätter sig en etablering, även om en lokalisering till den senare kommunen skulle medföra mindre ingrepp i miljön, lägre kostnader osv. I motiven framhålls sammanfattningsvis att möjligheten för regeringen att lämna tillstånd mot kommunens vilja måste användas ytterst restriktivt.8 6Jfr 17 kap. 6 § första stycket . 7Jfr 17 kap. 6 § fjärde stycket . 1997/98:45 II s. 221. synpunkter på behovet av kompletteringar av SKB:s ansökan Kommunfullmäktige i och spelar alltså, var för sig, en viktig – kanske avgörande roll i beslutsprocessen. Ansökan fyller en viktig demokratisk funktion Ansvaret för ett beslut att bygga, eller inte bygga, det föreslagna slutförvaret vilar ytterst på regeringen så som processen enligt är utformad. Även kommunala beslutsfattare spelar en viktig roll, vilket belysts i avsnittet ovan. Mot den bakgrunden fyller ansökan och det underlag som presenteras i samband med ansökan en viktig demokratisk funktion. Ansökan ska förse politikerna med ett underlag där frågan är genomlyst på ett sätt som kan förstås av lekmän9. Även om tillståndsprövningen kräver komplexa analyser, måste underlaget i ansökan vara tydligt och transparent, och möjlig att följa för dem som berörs. SKB:s ansökan bör belysas ur ett brett perspektiv Det är angeläget att behandlingen av ansökan inte leder till en perspektivbegränsning i kärnavfallsfrågan. Tidsrymden för vilket använt kärnbränsle ska isoleras för att inte orsaka olägenheter för människors hälsa och miljön är nära nog ofattbart lång. Riskanalysen för ett slutförvar bör åtminstone omfatta cirka hundratusen år (eller tiden för en glaciationscykel) för att belysa rimligt förutsägbara yttre påfrestningar på slutförvaret. Bedömningen av slutförvarets skyddsförmåga för de första tusen åren efter förslutning ska baseras på kvantitativa analyser av effekterna på människors hälsa och miljön. efter förslutningen av slutförvaret ska bedömningen av slutförvarets skyddsförmåga baseras på olika tänkbara förlopp för utvecklingen. Olika metoder för slutförvaring av det använda kärnbränslet bör därför övervägas och alternativ till KBS-3-metoden på ett ingående sätt tas upp för behandling i domstolen. utgår ifrån att beredningen i mark- och miljödomstolen kommer att avse samtliga de omständigheter som har 9 En lekman är en person som har vissa allmänna kunskaper men inte är fackutbildad på visst område (). synpunkter på behovet av kompletteringar av SKB:s ansökan betydelse för tillåtlighetsfrågan.10 Det är därför enligt självklart att prövningen enligt också ska gälla de olägenheter av joniserande strålning som kan bli följden av att barriärerna eller slutförvaret på en eller flera punkter skulle brista, och att det därigenom skulle kunna ske en radiologisk olycka. Det finns inga formella hinder för mark- och miljödomstolen att pröva samtliga frågor som rör kärnsäkerhet och strålskydd.11 Ansökan bör kompletteras och göras tydligare Enligt uppfyller inte ansökan de krav på tydlighet som man bör kräva.