sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Regeringen aviserade redan i propositionen 2008/09:61 om stabili- tetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet att den avsåg att slå samman stabilitetsfonden med insättningsgaranti- fonden och att införa en gemensam riskavspeglande avgift. I propo- sitionen anförde regeringen följande om syftet med respektive system och argument för en sammanslagning av systemen:20 Enligt regeringen bör de ersättnings- och stödsystem som inrättats enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, och som kommer att inrättas genom lagen om statligt stöd till kreditinstitut, i ett längre perspektiv slås samman till ett gemensamt system och de medel som influtit i anledning av regleringarna i dessa båda lagar sammanföras i stabilitetsfonden. Till stöd för denna bedömning kan bl.a. följande anföras. Den främsta anledningen till att stöd- åtgärder kan behöva vidtas enligt den föreslagna lagen om statligt stöd till kreditinstitut är att betalningsfallissemang i ett institut under vissa omständigheter kan medföra risk för en allvarlig störning av det finansiella systemet i . Ersättningar enligt insättningsgarantisystemet kan först betalas ut när ett institut som har tagit emot insättningar har försatts i konkurs. Stödåtgärder enligt lagen om statligt stöd till kreditinstitut som innebär att institutet kan fullgöra sina betalningar medför att insättnings- garantisystemet inte behöver tas i bruk. Det är inte möjligt att på förhand säga om ett kreditinstitut är systemviktigt, utan detta beror på den rådande situationen. har argumenterat för att ett bankfallissemang, under stabila förhållanden, inte behöver hota stabiliteten i betalningssystemet (jfr Finansiell stabilitet 2003:1 s. 75 f.). Under turbulenta tider kan å andra sidan fallisse- 2008/09:61 s. 48. mang även i mindre institut innebära en systemrisk. Det går således inte på förhand att avgöra huruvida statliga medel kommer att behöva användas för stödåtgärder eller för utbetalning av ersättning till garanterade insättare. Genom att systemen samordnas kan en avgift tas ut från instituten och avgiftsmedlen användas på det sätt som situationen kräver. 2009/10:30 om stabilitetsavgift sägs följande om en sammanslagning av avgiften till stabilitetsfonden respektive insätt- ningsgarantin:21 Avgiftssystemet bör slås ihop med insättnings- garantisystemet. Avgiftssystemet bör då utformas så att avgifterna avspeglar den risk som olika kreditinstitut tar på sig. Regeringen avser att återkomma med förslag om en ny avgifts- konstruktion som bl.a. ser över riskdifferentieringen. I budgetpropositionen för 201122 uttalade regeringen emellertid att det inte är lämpligt att på nationell nivå föregripa de förhand- lingar som påbörjats inom EU om ett nytt insättningsgaranti- direktiv, varför den inte längre avsåg att föreslå en sammanslagning av stabilitetsfonden och insättningsgarantifonden . har även ett förslag till ett nytt insättnings- garantidirektiv presenterats. Ansatsen i förslaget är att även insätt- ningsgarantifondernas finansiering och användning ska harmoni- seras inom EU. Det harmoniseringsarbete som pågår på EU- nivå avseende stabilitetsfonderna och insättningsgarantin kommer att påverka den svenska lagstiftningen. Regeringen har tidigare aviserat att stabilitetsavgiften ska riskdifferentieras och att en sammanslagning av stabilitetsfonden och insättningsgarantin bör övervägas. Det är emellertid inte lämpligt att på natio- nell nivå föregå den pågående processen inom EU. Regeringen fortsätter därför att aktivt delta i beredningen av frågorna inom Kommittén instämmer i allt väsentligt i regeringens analys och slutsatser avseende fondfrågan. Således förespråkar kommittén att insättningsgarantifonden och stabilitetsfonden slås samman. Fonden bör ges ett nytt namn för att markera skillnaden mot de historiska fonderna. Vi föreslår att fonden ska benämnas bankkris- 2009/10:30 s. 11. 2010/11:1. 2010/11:1, utgiftsområde 2, s. 21. Namnet avser anknyta till de garantireserver som till- skapats för de statliga garantimyndigheternas verksamhet (Riks- gälden, , samt SIDA). Kommittén har med avsikt valt att undvika ordet fond i namnet då vi förordar en lösning med konto i Riksgälden, dvs. samma lösning som för dagens stabilitetsfond och inte en lösning där medlen placeras i finansiella instrument av olika slag. Namnet avser även att fånga att medlen inte endast kan användas vid en allmän finanskris utan även när ett enskilt institut har problem som staten behöver hantera. Det är också mest sannolikt att banker blir föremål för statliga åtgärder, även om också andra företag kan komma ifråga. Som ovan konstaterats pågår det diskussioner på EU-nivå om gemensamma regler för fondering på finanskrisområdet. De förslag som presenterats synes vara förenliga med att på nationell basis slå samman fonderna. Det är emellertid inte lämpligt att på nationell nivå föregå den pågående processen inom EU. Kommittén lämnar därför inget formellt förslag. Ett slutligt ställningstagande bör avvakta de slutliga direktivförhandlingarna. Kommittén kan dock notera att behållningarna i den svenska insättningsgarantifonden och stabilitetsfonden sammantaget mot- svarar av de garanterade insättningarna (om tas upp till marknadsvärde). uppfyller således redan det föreslagna kravet på fondering i EU-direktivet på en procent av de garanterade insättningarna med råge (dessutom i fonderna var för sig). En eller två avgifter? I samband med att regeringen föreslog införandet av en stabilitet- savgift framförde den att avgiftssystemet borde slås ihop med insättningsgarantisystemet. Det sammanslagna avgifts- systemet borde utformas så att avgifterna speglar den risk som kreditinstituten tar på sig. Regeringens avsikt var att återkomma med förslag till ett enhetligt regelverk för insättningsgarantin och stabilitetsfonden med riskdifferentierade avgifter. I budgetpropo- sitionen uttalar regeringen emellertid att det inte är lämpligt att på nationell nivå föregå de förhandlingar som påbörjats inom EU om ett nytt insättnings-garantidirektiv. I kommitténs direktiv anges likaledes att kommittén inte ska utreda en sådan Även här hänvisas till översynen av insättnings- garantin på EU-nivå. Kommittén anser, till skillnad från regeringens tidigare uttal- anden, att det finns starka skäl till att fortsätta ta ut två avgifter. Insättningsgarantin har stora likheter med en reguljär statlig garanti. Det ligger därmed nära till hands att här tillämpa de all- männa principer som finns för statlig garantigivning. Genom att ta ut en avgift som motsvarar statens risk kan det förväntas att detta system kommer att uppvisa ett nollresultat . Stabilitetsavgiften har inte samma egenskaper som insättnings- garantiavgiften. Det är inte heller möjligt att på samma sätt som i insättningsgarantifallet bestämma nivån på avgiften på försäkrings- mässiga grunder. Det finns heller ingen etablerad teknik för att beräkna denna typ av avgift. Kommittén förordar därför att två avgifter tas ut av instituten även fortsättningsvis. Kommittén noterar att det härigenom skulle kunna finnas utrymme för att använda stabilitetsavgiften i mer styrande syfte. Stabilitetsavgiften skulle kunna tas ut på en annan avgiftsbas och med en annan metodik för att fylla sin funktion. Se avsnitt 12.4.3 för en mer utförlig diskussion. 12.2.4Användning av medel i bankkrisreserven Kommittén bedömning: Medlen i bankkrisreserven bör kunna användas för att täcka samma slags kostnader som insättnings- garantifonden och stabilitetsfonden ska täcka. Även förberedelser för framtida stödärenden ska kunna finansieras med medel ur fonden. Medlen i bankkrisreserven bör kunna användas för att täcka samma slags kostnader som insättningsgarantifonden och stabilitetsfonden täcker samt de kostnader som kommittén föreslår ska belasta stabilitetsfonden (se avsnitt 10.5.2). Stödåtgärder enligt stödlagen och infrianden av insättningsgarantin enligt lagen om insättnings- garantin ska således kunna finansieras ur reserven, liksom olika förvaltnings- och administrationskostnader förknippade med kris- hanteringsåtgärder. Även förberedelser för framtida stödärenden, som t.ex. upprättande av s.k. krishanteringsplaner (resolution plans) ska kunna finansieras med medel ur fonden. Genomförandet av krishanteringsdirektivet kommer, som ovan framgått, innebära väsentliga förändringar i krishanteringen i , t.ex. krav på förberedande arbete och nya verktyg. Det är rimligt att även sådana åtgärder ska kunna finansieras med medel ur stabilitetsfonden. Kommittén avser att lägga mer precisa förslag i detta avseende i samband med vårt nästa betänkande. Kommitténs bedömning: Någon målsatt nivå för bankkris- reserven bör inte finnas. Av detta följer att särskilda avgifter inte ska tas ut i efterhand (ex post) även om reserven har tagits i anspråk. I samband med att stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften till- skapades uttalade regeringen att målet var att fondens behållning skulle uppgå till av BNP. Innebörden av dessa uttalanden kan tolkas på två sätt. En möjlig tolkning är att regeringen avsåg att avskaffa eller reducera stabilitetsavgiften när målet uppnåtts och återinföra avgiften (eller höja den) om fonden föll under denna nivå. Denna tolkning skulle innebära att regeringen avsåg att finansieringsarrangemanget skulle innehålla en kombination av ex ante- och ex post-avgifter, liknande den som insättningsgarantin hade när den infördes (se ovan). En annan tolkning, som stöds av regeringens uttalanden i samband med skrivelsen till avseende , är att man avser att fortsätta ta ut avgiften även efter den tidpunkt målet nåtts. Frågan om målsatt nivå hänger således intimt samman med frågan om ex post-avgifter. En målsatt nivå i kombination med ex post-avgifter kan i vissa fall få effekter på riskfördelningen mellan staten och instituten som inte är önskvärda. Anta att staten i en kris tvingas ta över och rekapitalisera en bank. Kapitaltillskottet hämtas från stabilitetsfonden. I gengäld ingår aktierna i den övertagna banken i fonden enligt stödlagens regler. När krisen är över säljs banken till privata aktörer och köpeskillingen förs till fonden. Om det visar sig att banken sålts med vinst, kommer överskottet att bidra till att förstärka fonden. Givet att systemet innefattar en koppling mellan fondens storlek och avgifterna är det liktydigt med att vinsten tillfaller de institut som ansvarar för fondens finansiering genom att deras ex post-avgifter reduceras i motsvarande mån. Detta följer av att i ett system med ex post- avgifter antas instituten bära riskerna för oförväntade kostnader. Det är därmed rimligt att de även får uppsidan. Starka skäl talar dock emot en sådan lösning. Utöver att det kan vara fråga om orealistiskt stora summor och de principiella oklar- heterna kring riskfördelningen som nämns ovan torde tillämp- ningen inte bli så enkel. När ska man till exempel dra streck i beräkningen av kostnaderna för insatserna? Den summa som sätts in som aktiekapital i ett institut motsvarar normalt inte en kostnad. Kostnaden utgörs av skillnaden mellan det man betalat för aktierna och deras värde. Det senare kan slutligt avläsas först när aktierna är sålda. Att då återbetala pengar till de övriga instituten om det visar sig gå bra att rekonstruera ett övertaget institut framstår inte som principiellt tilltalande. Givet att det är staten som tagit ansvaret för rekonstruktionen är det också rimligt att staten har rätt till ett eventuellt överskott. Men anta i stället att krisen blir långt allvarligare, berör flera institut och att det vid försäljning av instituten inte går att få till- baka de medel som satsats i form av kapitaltillskott. skottet tillräckligt stort kan det då, av skäl som framgår ovan, vara nödvändigt för staten att skriva av sin fordran på de kvarvarande instituten. I det här fallet bär staten alltså den allvarligaste nedsidesrisken utan att ha någon motsvarande uppsida. Ett sätt att skapa en mer symmetrisk fördelning är att staten avstår från att ange en målnivå för en eventuell fond. Utan en målnivå är det inte möjligt att använda ex post-avgifter, eftersom det är oklart vad som ska utgöra grunden för att ta ut sådana. En sådan ordning är också en förutsättning för att leva upp till de villkor för stöd som anges i den nuvarande stödlagen. I 2 kap. 2 § stödlagen sägs: Statens långsiktigt kostnader för stödet ska hållas så låga som möjligt. Stödet ska utformas så att statens insatser i möjligaste mån kan återfås. Staten ska, om inte synnerliga skäl finns, tillförsäkras ersättning eller annan kompensation för sitt risktagande. Av 7 kap. framgår att statens utgifter för stöd ska hämtas från stabilitetsfonden, samt att ersättningar för stöd och övriga tillgångar som anskaffas med stöd av stödlagen ska tillföras stabilitetsfonden. För att det ska vara möjligt att hävda att staten får ersättning för sitt risktagande i ett system med en fond måste staten vara reell ägare till bankkrisreserven. Av ovanstående framgår att staten endast blir ägare till reserven om en målnivå inte anges. Samma resultat kan uppnås om man helt enkelt tar bort bank- krisreserven. Denna lösning är dock budgettekniskt mindre elegant. Så länge det kan undvikas att fondens storlek blir ett argu- ment i diskussionen om avgiftens nivå är en reserv i form av ett konto i Riksgälden sannolikt enklast. Därigenom vinner man också fördelen att på ett lättbegripligt sätt till allmänheten kunna signa- lera att staten har beredskap att agera. är denna redovisning ett sätt att redovisa i vilken utsträckning branschen bidragit till finansieringen. Ännu ett argument mot en målnivå kopplad till institutens balansräkning är att målet är känsligt för hur de större bankerna väljer att bygga upp sin legala struktur. Om ett stort svenskt institut med aktiviteter i andra länder väljer att byta från en dotter- bolagsstruktur till en filialstruktur ökar det svenska institutets balansomslutning och därmed målnivån. Strukturella förändringar kan vid ex post-avgifter kopplade till en målnivå således förorsaka kraftiga förändringar i avgiftsnivåerna. bör nämnas att ett system med ex post-avgifter kan få procykliska konsekvenser. Ex post-avgifterna kommer att vara som högst direkt efter en finanskris då det egna kapitalet i finanssektorn är ansträngt och risk finns för en kreditåtstramning. Ett argument för ex post-avgifter skulle kunna vara konkur- rensneutralitet – om omvärlden väljer ex post-avgifter kan få en annan avgift än i omvärlden efter det att övriga länder nått sin målsatta nivå. Det skulle kunna missgynna . Kommittén anser inte att detta är ett bärande argument. För det första kan konstateras att ett ex ante-system, allt annat lika, kan förväntas ta ut samma avgifter från instituten som ett ex post-system, även om avgifterna kan skilja sig åt. För det andra kommer även ex post-system att kunna generera olika avgifter under olika tidsperioder. Endast om finans- kriser drabbar alla länder och med samma kraft kommer länderna att ha höga respektive låga avgifter . I alla andra fall kommer avgifterna att skilja sig åt. Endast om samtliga länder väljer renodlade ex ante-system kommer avgifterna att bli jämförbara mellan länderna . Sammanfattningsvis anser kommittén att en målnivå för fonden inte bör anges. Här kan konstateras att kommitténs slutsatser vid en första anblick inte synes vara förenliga med förslaget till krishanterings- direktiv som anger en explicit målnivå. En möjlig tolkning är emellertid att direktivet inte hindrar att avgiften tas ut även efter målnivån uppnåtts. Kommitténs bedömning: Medlen i bankkrisreserven bör i likhet med den nuvarande stabilitetsfonden placeras på ett konto i Riksgälden eller i tillgångar som staten erhållit i samband med att stöd lämnats. De statspapper som finns i insättningsgarantifonden bör lösas in och omvandlas till kontoplaceringar i Riksgälden i sam- band med sammanslagningen. Kommittén förordar att bankkrisreservens medel förs till ett ränte- bärande konto i Riksgälden. En alternativ lösning vore att se till att ex ante-avgifter placeras i finansiella instrument, t.ex. obligationer med olika emittenter (inte bara svenska statens obligationer). är en ordning som förordat i sina förslag till nya regler för insättningsgarantin, liksom i den konsultation som föregick förslag till ett krishanteringsdirektiv. En möjlig tolkning är att kommissionen är oroad just för att avgiftsinkomsterna annars ska användas för andra ändamål och att staten inte ska klara sina åtaganden när till exempel krav på utbetalningar uppstår. Sådan fondering blir därmed närmast en förlängning av det budgetpolitiska ramverket. Som ovan konstaterats har också ifrågasatt de nuvarande placeringsreglerna för stabilitetsfonden. Dagens konstruk- tion innebär att staten måste låna upp medel genom att ge ut värdepapper den dag en kris uppstår och utbetalningsbehov finns. Det kan vara en nackdel då statens lånekostnad kan vara oförmånlig . En viktig princip i hanteringen av statens finanser är enligt kommitténs uppfattning att inte öronmärka vissa inkomster och låsa upp dem i finansiella placeringar. Öronmärkta fonder är här en nackdel, eftersom de omges av regelverk som gör att de kan användas endast om en viss sorts kris uppstår. En stabilitetsfond som placeras i finansiella tillgångar, och som därför låser upp statens upplåningsutrymme, är till ingen nytta om det i stället är till exempel en allvarlig kärnkraftsolycka som ska hanteras. Av detta följer att de specifika åtgärderna i stället för att avse öronmärkta fonder av olika slag bör inriktas på att se till att de risker som uppstår i olika delar av samhället hålls nere. Att dessa specifika åtgärder består i att staten ställer upp särskilda villkor för att få bedriva riskfylld verksamhet samt tillsyn av att dessa följs är en självklarhet, oavsett om det gäller finansiella tjänster eller kärnkraft. Den svenska modellen bygger på att det skapas konton (i Riks- gälden) där inbetalade medel redovisas. Inkomsterna används för att reducera statsskulden. Så fungerar exempelvis de garantireserver som byggs upp av Riksgälden och andra statliga garanti- myndigheter, liksom stabilitetsfonden. Kommittén anser att denna princip också bör gälla för bankkrisreserven. Den oro som synes finnas för att vissa medlemsstater i EU kan få svårt att fullgöra sina åtaganden bör hanteras inom ramen för det budgetpolitiska regelverket. Om det inte fungerar, kommer följderna av en finanskris ändå att bli övermäktiga, oavsett om det finns verkliga fonder eller inte. Den nuvarande insättningsgarantifonden får, förutom att placera på riksgäldskonto, också placera i svenska statspapper. Som konstaterade är det en onödig ordning för en fond som förvaltar medel som tillhör staten. Kom- mittén anser därför att den möjligheten tas bort och att de stats- papper som finns i insättningsgarantifonden löses in och omvandlas till kontoplaceringar i Riksgälden i samband med samman- slagningen. Kommitténs bedömning: Till bankkrisreserven bör knytas en obegränsad kredit hos Riksgälden för att (i vart fall) täcka infri- anden enligt insättningsgarantin. Insättningsgarantin har som ovan konstaterats stora likheter med en statlig garanti. Till varje statlig garantimyndighet är knuten en garantireserv. Till dessa garantireserver förs influtna garanti- avgifter medan eventuella infrianden belastar reserven. För att staten ska kunna stå för sina (beslutade) åta- ganden är det knutet en obegränsad kredit till varje garantireserv. Av samma anledning har en obegränsad kredit knutits till insätt- ningsgarantifonden. Såväl krediten som insättningsgaranti- systemets utformning har beslutats av . En sammanslagen bankkrisreserv bör därför enligt kommitténs bedömning ges en motsvarande obegränsad kredit för att täcka infrianden i insätt- ningsgarantin. Även stabilitetsfonden har en motsvarande obegränsad kredit. Vid lanseringen av regeringens stabilitetspakt ansågs det nödvändigt att ge regeringen i princip obegränsade finansiella fullmakter för att bekämpa krisen. Detta kan bedömas haft en lugnande inverkan på krisförloppet. Krediten beslöts av . Till skillnad från garantireserverna och insättningsgarantifonden så kan krediten i stabilitetsfonden användas till att bestrida utgifter för specifika åtaganden som inte är beslutade av . Regeringen kan således med stöd av de befogenheter som den får i stödlagen besluta om omfattande stödåtgärder utan att först inhämta godkännande. Detta avsteg från normala konstitutionella principer avspeglar den extraordinära naturen i stödlagen. Finansmakten, dvs. rätten att besluta om statens inkomster och utgifter, ligger hos . Principen är så viktig att den är grundlagsfäst (8 och 9 kap. regeringsformen). Man kan således ifrågasätta om den nuvarande obegränsade krediten för stödändamål bör vara perma- nent, eller om det är rimligt att återgå till normala förhållanden när krisen är över. Kommittén avser att i sitt nästa betänkande i ett sammanhang diskutera frågor om finanskrislagstiftningens fram- tida utformning och huruvida lagstiftningen ska vara permanent eller av beredskapskaraktär, inklusive den obegränsade krediten. Kommittén kan notera att det inte är självklart att den nuvarande (och föreslagna) krediten hos Riksgälden är förenlig med förslag till krishanteringsdirektiv. Direktivförslaget föreskriver att fonden måste ha en kreditlina hos ett kreditinstitut, eller hos tredje part. Det är osäkert om Riksgälden kan avses som tredje part i detta sammanhang. 12.3.4Ingen återföring av medel till statskassan Kommitténs bedömning: De som initialt tillfördes via anslag till stabilitetsfonden bör inte återföras . Inte heller bör någon ersättning överföras för de teckningsrätter regeringen överförde till fonden i samband med Nordeas nyemission. har i sin rapport till regeringen föreslagit att de som initialt tillfördes stabilitetsfonden via anslag ska betalas tillbaka inklusive ränta. Enligt borde inte denna åtgärd ha gett någon effekt då fonden ändå hade obegränsad kredit i Riksgälden. Dessutom är det ett uttalat syfte med finan- sieringsarrangemanget att den finansiella sektorn själva ska stå för kostnaderna för stödåtgärder. Vidare har påtalat att fonden i efterhand borde debiteras för värdet på teckningsrätterna som överläts till fonden i samband med att stabilitetsfonden deltog i Nordeas nyemission inom ramen för kapitaltillskottsprogrammet. Kommittén kan konstatera att har rätt i att det initiala bidraget till stabilitetsfonden på inte borde gett någon extra trovärdighet till systemet utöver vad fondens obegränsade kredit hos Riksgälden gav. Det är dock en bedömning gjord i efterhand och baserad på detaljerad kunskap om det statliga budgetsystemet och innebörden av att det finns ett konto i Riksgälden med obegränsad kredit. Den kunskapen besitter få personer och att i ett extremt osäkert läge ta risken att det skulle uppstå osäkerhet om statens resurser att hantera krisen hade varit oklokt. Kommittén anser därför att åtgärden de facto bidrog till att lugna situationen . Det finns enligt kommittén heller inte anledning att nu dra tillbaka pengarna. Vår preliminära uppfattning är att målnivån ska tas bort (se ovan). I så fall skulle ett beslut om att återta det initiala tillskottet inte få någon reell effekt. Institutens avgifter blir desamma oavsett om man reducerar saldot på kontot eller inte. Det kan emellertid finnas skäl för kommittén att senare ompröva denna bedömning. Om EU:s krishanteringsdirektiv kommer att föreskriva en målnivå i kombination med ex post-avgifter, finns skäl att överväga en återföring, eftersom det skulle påverka avgif- ternas storlek. Om det slutliga EU-direktivet ger en skyldighet att låna ut hälften av de fonderade medlen till andra medlemsstater kan det likaledes finnas skäl att ompröva frågan, då en större reserv kan innebära att svenska staten tvingas låna ut mer pengar. beslöt om den initiala överföringen till stabilitetsfonden på .