sou · H1B341 · 2013-06-14 00:00:00 — Den som omfattas av svensk lagstiftning enligt förordningarna får därför anses bosatt i oavsett de faktiska förhållandena.2 Den personen kan alltså vara försäkrad för bosättningsbaserad väntepenning och ha rätt till väntepenning även om han eller hon egentligen inte bor här i landet. Detta gäller i fråga om andra bosättningsbaserade förmåner och är därför ingen nyhet. I 2 kap. 5 § SFB framhålls det också att unionsrätten kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i balken. Så länge kravet på bosättning inte upprätthålls bedömer vi därmed att det inte föreligger någon egentlig konflikt med unionsrätten. Väntepenning ska enligt vårt förslag kunna lämnas bara när kommunen är skyldig att erbjuda barnet förskola. Den frågan ska bedömas enligt bestämmelserna i 8 kap. skollagen. Av 8 kap. 3 § framgår det att endast barn som är bosatta i ska erbjudas förskola. Detta skulle kunna uppfattas som en diskriminering och som ett indirekt krav på bosättning för rätt till väntepenning. Enligt 29 kap. 2 § skollagen gäller dock att den som i och för sig inte är folkbokförd i men som har rätt till utbildning här enligt faktiskt ska anses bosatt i vid tillämpningen av skollagen. Bestämmelsen infördes eftersom det bedömdes vara ohållbart att upprätthålla ett krav på folkbokföring för medborgare i andra medlemsstater som har rätt till utbildning i Sverige.3 Regeln medför att den som har rätt till förskola enligt unionsrätten också ska anses bosatt här. Kommunen är därmed skyldig att erbjuda förskola och i händelse av dröjsmål kan väntepenning lämnas. Någon konflikt med unionsrätten kan därmed inte anses föreligga. Väntetider och dröjsmål i andra medlemsstater än De föreslagna reglerna om väntepenning innebär i princip att den som fått vänta på en förskoleplats mer än har rätt till ersättning. Frågan är vad som gäller för den som väntat på plats eller drabbats av dröjsmål i en annan medlemsstat och därefter kommer till . Principerna om sammanläggning och lik- värdiga omständigheter eller händelser skulle kunna anses tala för att väntetiden eller dröjsmålet faktiskt ska beaktas i . 2Se t.ex. prop. 1998/99:119 s. 159. 2009/10:165 s. 593 och 594. Där hänvisas dock till en förordning som är upphävd och ersatt av och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen. Vi bedömer dock att principerna inte kan tolkas på det sättet. Normalt bör man tvärtom kunna bortse från väntetid och dröjsmål i andra länder utan att för den skull bryta mot unionsrätten. Principen om sammanläggning gäller enligt förordning 883/2004 i fråga om försäkrings-, anställnings- och bosättningsperioder. Fyramånadersfristen i skollagen är inte en sådan period, utan i stället den tid som lagstiftaren ansett skälig för att kommunen ska ordna plats i förskola. Det är således inte fråga om någon försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperiod och principen om samman- läggning kan därför inte användas för att lägga samman väntetid. Principen om likvärdiga omständigheter eller händelser kan rimligen inte heller tolkas så att väntetid eller dröjsmål utomlands ska beaktas när det gäller väntepenning. Förskolan är inte harmoniserad på EU-nivå och olika medlemsstater har därför olika regler om huvudmän, vilka barn som ska erbjudas plats och hur snabbt detta ska ske. Väntetid eller dröjsmål i en medlemsstat kan därför inte utan vidare likställas med väntetid eller dröjsmål i en annan. Ytterst handlar det om att dröjsmålet inte är en objektiv omständighet eller händelse utan en rättslig situation som uppstår i relation till varje lands egna regler om förskola eller motsvarande. Det måste därför kunna godtas att väntetiden ska fullgöras och dröjsmålet inträffa här i för att väntepenning ska lämnas.4 Vi bedömer alltså att väntetider och dröjsmål i andra medlems- stater normalt inte ska beaktas när rätten till väntepenning prövas. Den samlade bedömningen är att både väntepenningen och de övriga förslagen i betänkandet överensstämmer med . 4 Jfr beaktandeled 12 i ingressen till förordning 883/2004. Där sägs det bland annat att man med tanke på proportionaliteten bör se till att principen om likställande av omständigheter eller händelser inte leder till följder som inte är berättigade objektivt sett. 16 Alternativ som har valts bort När ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska det finnas en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå. I det här kapitlet finns en översikt över åtgärder och incitament som vi övervägt under arbetets gång men av olika skäl valt bort. Det gäller följande åtgärder för förskoleplats : Nya eller ändrade statsbidrag till kommunerna för att förstärka deras incitament att erbjuda förskoleplats . En möjlighet för kommunerna att frivilligt kompensera föräldrar som fått vänta för länge på förskoleplats. Öppna jämförelser av väntetider, som visar hur snabbt olika kommuner klarar att erbjuda förskoleplats. Förstärkt tillsyn av kommunerna genom tätare eller mer ingående kontroller från Skolinspektionens sida. Direkta lagkrav på planering, till exempel att kommunerna ska ha särskilda prognoser eller skriftliga förskoleplaner. En indelning av förskolan i läsår och terminer, som innebär att barnen tas emot i förskolan till exempel . En renodlad sanktionsavgift som tillfaller staten, alltså en sorts böter för den kommun som inte erbjuder plats . Regler som gör det möjligt för att tvinga fram förskoleplats till ett barn som fått vänta för . Alternativen beskrivs kortfattat och vi förklarar varför de har valts bort. Därmed avslutas konsekvensutredningen i betänkandet. Alternativ som har valts bort 16.1Nya eller ändrade statsbidrag Nya eller ändrade statsbidrag till kommunerna är en möjlighet som vi har funderat på. Det finns redan flera statsbidrag på förskolans område men inget av dem innehåller villkor om att kommunen ska erbjuda förskoleplats inom fyra månader.1 För att ytterligare förstärka incitamenten att erbjuda plats skulle sådana villkor kunna införas. Det skulle också vara möjligt att införa ett nytt statsbidrag som fördelas på grundval av väntetiden till förskolan. Tanken skulle i båda fallen vara att kommunerna redovisar sina väntetider på ett bestämt sätt och att de kommuner som har kort väntan får större bidrag än de som har långa väntetider. Systemet skulle kunna hämta inspiration exempelvis från den kömiljard som finns på hälso- och sjukvårdens område. Nödvändiga regler kan införas genom nya förordningar eller ändringar i befintliga förordningar på förskolans område. kan administrera statsbidragen. En fördel med detta alternativ är att kvaliteten i förskolan kan skyddas. Kommunerna får pengar för de åtgärder som behövs för att fler barn ska erbjudas förskoleplats och åtgärden kan därför leda till förbättringar utan att barngrupperna utökas allt för mycket eller att kvaliteten i utbildningen annars riskerar att försämras. Trots detta bedömer vi att nya eller ändrade statsbidrag inte är ett bra alternativ. Till att börja med kan det ifrågasättas vilken effekt de skulle ha på väntetiderna. Riktade statsbidrag står för en mycket liten del av finansieringen av förskolan och även ganska stora bidrag skulle vara ett marginellt tillskott för de flesta kommuner. Incitamenten att erbjuda plats skulle därför inte öka särskilt mycket, trots att kostnaderna för staten skulle sannolikt bli stora. De flesta utbetalningar skulle dessutom gå till kommuner som egentligen inte har några problem med att erbjuda förskoleplats . Ett annat argument mot denna åtgärd är att regler om förskola inom tre–har gällt ända utan att kommu- nerna fått några särskilda statsbidrag för att följa dem. Riksdag och regering har alltså funnit det rimligt att ställa detta krav utan att ge kommunerna bidrag. De allra flesta kommuner klarar också kravet utan att få statsbidrag. Sammantaget framstår det som en mindre lyckad lösning att införa nya eller ändrade statsbidrag. 1 Se t.ex. förordningen (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet, förordningen (2001:161) om statsbidrag för kvalitets- säkrande åtgärder inom förskolan, fritidshemmet och annan pedagogisk verksamhet till kommuner som tillämpar maxtaxa samt förordningen (2009:280) om statsbidrag för fortbildning av personal inom förskolan. Alternativ som har valts bort I regel krävs det lagstöd för att kommuner ska få lämna ersättning eller annat understöd till enskilda. Kommunerna får därför inte utan vidare lämna kompensation till föräldrar som fått vänta för länge på förskoleplats. På område finns det dock en specialreglering som gör att kommunerna får lämna ersättning på frivillig grund till den som inte fått bistånd enligt socialtjänstlagen inom skälig tid. Denna reglering finns i 2 kap. 10 § lagen om vissa kommunala befogenheter och har behandlats ovan i avsnitt 9.5. Det skulle vara fullt möjligt att införa motsvarande reglering på förskolans område. Kommunerna skulle därmed kunna välja att på frivillig väg kompensera föräldrar som fått vänta för . Hur det skulle gå till skulle i princip vara upp till varje kommun att avgöra. Kommunen skulle också få bestämma kompensationens storlek. Det skulle dock krävas att alla föräldrar behandlas lika. Reglerna på område skulle kunna användas som förebild. En fördel med alternativet är att föräldrarna får ersättning utan att den kommunala självstyrelsen begränsas. Nackdelen är uppenbar. Ingenting skulle tvinga kommunen att lämna kompensation och det är därför mycket tveksamt om åtgärden skulle ha någon effekt på väntetiderna. I praktiken skulle reglerna dessutom göra det möjligt för de kommuner som önskar att införa ett slags utökat vårdnadsbidrag. Den kommun som vill kan låta bli att erbjuda förskoleplats och i stället betala valfri summa pengar till barnets vårdnadshavare. Sammantaget framstår alternativet som en ineffektiv och svag åtgärd för att fler barn ska erbjudas förskoleplats . 16.3Öppna jämförelser av väntetider Öppna jämförelser är ett mjukt styrmedel som innebär att kvalitet eller effektivitet i olika kommuner och landsting jämförs. Det förekommer i stor utsträckning inom hälso- och sjukvården, där och regelbundet publicerar jämförelser av allt från olika vårdcentralers tillgänglighet per telefon till dödligheten efter sjukhusvårdad hjärtinfarkt i olika landsting. En tanke bakom jämförelserna är att kommuner och landsting ska lära av varandra och stimuleras till att förbättra och effektivisera sina verksam- heter. Att jämförelserna är öppna betyder att allmänheten kan ta del av informationen om hur de olika verksamheterna fungerar. Alternativ som har valts bort Arbetet med öppna jämförelser är i princip inte författnings- reglerat och det är normalt frivilligt för kommuner och landsting att medverka till jämförelserna. Regeringen har dock en strategi för öppna jämförelser inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten2 och arbetet med jämförelserna börjar ofta genom ett regerings- uppdrag till någon statlig myndighet. På skolområdet finns det öppna jämförelser när det gäller grund- och gymnasieskolor. Det skulle sannolikt vara möjligt att använda öppna jämförelser för att jämföra väntetiden till förskolan i olika kommuner. Det skulle bygga på att kommunerna rapporterar sina väntetider på ett bestämt sätt och att dessa rapporter sammanställs och publiceras. Jämförelserna skulle sedan kunna användas av kommunerna själva och av allmänheten. Arbetet skulle kunna initieras genom ett särskilt regeringsuppdrag till eller Skolinspektionen. En fördel med öppna jämförelser är att styrmedlet är mjukt och bygger på frivillighet. Det inskränker inte den kommunala själv- styrelsen. Risken för försämrad kvalitet i förskolan framstår dessutom som liten. En nackdel är att styrningseffekten är osäker. Det är helt enkelt svårt att säga om jämförelserna skulle leda till kortare väntetider. Det finns dessutom principiella invändningar. Öppna jämförelser används normalt för att studera kvalitet eller effektivitet på områden där det saknas exakta krav i lagar eller andra författningar. Kravet på förskoleplats framgår dock av skollagen och det finns inget utrymme för olika tolkningar eller prioriteringar. Mot den bakgrunden framstår öppna jämförelser som ett alltför mjukt och inte särskilt ändamålsenligt styrmedel. Vi bedömer att den rapporteringsskyldighet vi föreslår är en bättre åtgärd, som till stor del fyller samma funktion som öppna jämförelser. Den medför att kommunerna själva och allmänheten regelbundet kan ta del av information om vilka kommuner som inte erbjuder förskoleplats . Det möjliggör jämförelser. Till skillnad från öppna jämförelser är kommunerna dock skyldiga att rapportera uppgifter om dröjsmål och rapporteringen samspelar dessutom med Skolinspektionens tillsyn, eftersom den förser myndigheten med ett underlag för tillsyn. 2 Se regeringens publikation Öppna jämförelser. Alternativ som har valts bort 16.4Förstärkt tillsyn av kommunerna Ett annat alternativ är en förstärkning av Skolinspektionens tillsyn av kommunernas skyldighet att erbjuda förskoleplats . Genom regeringsuppdrag till myndigheten skulle det gå att få till stånd en tätare eller mer fördjupad tillsyn. Det går att se flera fördelar med förstärkt tillsyn som svar på problemet med dröjsmål. Skolinspektionen skulle kunna ingripa snabbare när en kommun inte erbjuder förskoleplats och antalet dröjsmål skulle sannolikt minska något. Det är vidare fråga om en beprövad åtgärd som sker inom ramen för ett befintligt regelverk. Tillsammans med överklagande är tillsyn i princip den metod som staten har valt för att säkerställa att skollagen följs. Tillsynen har därmed ansetts som en godtagbar inskränkning i kommunernas självstyrelse och kvaliteten i utbildningen riskerar knappast att försämras på grund av att tillsynen förstärks eller fördjupas. kan vi konstatera att dröjsmål uppstår löpande, från till en annan, och att tillsynen aldrig kan vara så omfattande att alla dröjsmål upptäcks. Det är inte realistiskt med en ständig kontroll. Vitessanktionen, som i och för sig är kraftfull, är vidare förenad med mycket långa ledtider. Det kan sannolikt gå från själva tillsynen till det att ett vite döms ut i förvaltningsdomstol. Vid sidan av detta framstår en förstärkning av tillsynen som en dyr åtgärd för att komma till rätta med dröjsmålen. Staten får ökade kostnader för Skolinspektionens verksamhet och kommunerna får ökade kostnader bland annat för att tillhandahålla underlag och svara på frågor. Sammanfattningsvis kan det alltså ifrågasättas både hur verkningsfull och hur kostnadseffektiv åtgärden skulle vara. Vår samlade bedömning är att tillsynen är viktig men att en förstärkt tillsyn knappast är lämplig som självständig åtgärd. Som framgått föreslås i stället en rapporteringsskyldighet för kommunen. Den förser Skolinspektionen med uppgifter om vilka kommuner som har problem och myndigheten får ett underlag för beslut om vidare åtgärder. I praktiken kan rapporteringen leda till förstärkt tillsyn utan att Skolinspektionen behöver lägga resurser på ständiga kontroller. Framförallt behöver Skolinspektionen inte utöka tillsynen av de kommuner som klarar att erbjuda förskoleplats inom lagstadgad tid. Alternativ som har valts bort Brister i planeringen har lyfts fram som en viktig orsak till att vissa kommuner inte erbjuder förskoleplats till alla barn. För att råda bot på det har vi föreslagit åtgärder som medför indirekta krav på planering, kontroll och uppföljning, till exempel rapportering. Det skulle emellertid gå att ställa mer direkta krav på planering. Bestämmelser om prognoser och planering skulle utan större svårighet kunna införas i skollagen. Till exempel skulle det kunna krävas att alla kommuner har en aktuell prognos som visar hur många förskoleplatser som kommer att behövas i olika delar av kommunen . Det skulle också kunna ställas krav på att kommunen ska ha en skriftlig plan som visar hur alla barn ska kunna erbjudas förskola under alla tider med bibehållen kvalitet. Reglerna skulle syfta till att förbättra planeringen i de kommuner som har problem och kraven skulle omfattas av Skolinspektionens tillsyn. En fördel med detta alternativ är att det tar sikte på de faktorer som verkar vara avgörande för förmågan att erbjuda plats . Åtgärden är dessutom stödjande snarare än repressiv och den har troligen positiva effekter för kvaliteten i förskolan. Bättre planering gör det möjligt att erbjuda plats utan att utöka barngrupperna allt för mycket eller att vidta andra åtgärder som kan vara negativa. finns det flera nackdelar. Alla kommuner är olika och den planeringsprocess som fungerar bra i en kommun kanske inte är lämplig i en annan. Det är svårt att ställa generella krav som passar i alla kommuner. Vidare skulle kommunernas administrativa börda växa och planeringen skulle kosta pengar. Staten skulle få ökade kostnader för tillsyn. Planeringen är dessutom bara en del av förklaringen till dröjsmål. De politiska prioriteringarna är minst lika viktiga och det går inte att tvinga fram prioriteringar genom krav på planering. Hur bra planeringen än är krävs det i slutänden politiska beslut för att kommunen ska kunna erbjuda förskoleplats inom lagstadgad tid. Detaljerade krav på planering skulle dessutom vara ett avsteg från de principer som skollagen bygger på. Av förarbetena framgår det att den tidigare regelstyrningen av skolväsendet i de flesta avseenden ersatts av mål- och resultatstyrning.3 Riksdag och regering ska lägga fast mål och ramar medan kommunerna och enskilda huvudmän ska stå för driften av verksamheten. Ökad målstyrning och minskad detalj- reglering är alltså en av utgångspunkterna för den nya skollagen och ett exempel på det är att de tidigare kraven på skolplan 3 Se prop. 2009/10:165 s. 203–208. Alternativ som har valts bort Detaljerade krav på planering skulle framstå som en återgång till den tidigare modellen för styrning av kommunerna. Sammantaget bedömer vi att direkta krav på planering inte är en lämplig åtgärd för att fler barn ska erbjudas plats . Den typ av indirekta krav som våra förslag medför framstår som en bättre väg. Det alternativet stämmer bättre överens med intentionerna bakom skollagen och med principen om självstyrelse. 16.6Utbildning i läsår och terminer I förskoleklassen och bedrivs utbildningen under läsår och terminer och kommunen ska i regel erbjuda plats från och med höstterminen det år barnet fyller sex respektive . Normalt tas barnen alltså emot vid ett specifikt tillfälle i stället för att komma in i verksamheten allt eftersom , som är fallet i förskolan. Teoretiskt sett skulle även förskolan kunna delas in i läsår och terminer. Det skulle ge mottagandet en fastare struktur och barnen skulle kunna tas emot . Kommunens planeringsarbete skulle sannolikt underlättas och kan det tänkas att fler barn skulle erbjudas plats . Åtgärden skulle även kunna vara positiv för kontinuiteten och kvaliteten i utbildningen. Rent praktiskt skulle läsåret kunna delas in i fyra terminer. Efter en anmälan om förskola skulle kommunen vara skyldig att erbjuda plats från och med nästa termin eller, när anmälan kommer in med kort varsel, från och med terminen därefter. Med ett sådant system skulle alla barn kunna börja förskola som mottagandet i princip begränsas till vissa perioder . Enligt skollagen ska kommunen emellertid erbjuda förskola bland annat i den omfattning som det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier. Det är svårt att förena det med ett system som gör att barnet i princip ska invänta nästa termin. För enskilda föräldrar skulle det kunna bli mycket besvärligt att behöva vänta. Föräldraförsäkringen är vidare svår att anpassa till en förskola som är indelad i läsår och terminer. Det skulle till exempel kunna hända att föräldrapenningen tar slut mitt under en termin, när barnet inte kan börja. framstår det därför som ogörligt att dela in utbildningen i förskolan i läsår och terminer. Alternativ som har valts bort 16.7Sanktionsavgift som tillfaller staten I stället för väntepenning går det att tänka sig ett system där kommunen betalar en sanktionsavgift som endast tillfaller staten. Det skulle vara fråga om en sorts böter. Som vi sett tidigare finns det en sådan avgift på område. En kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd eller en insats som någon är berättigad till kan åläggas att betala en särskild avgift till staten. Den är lägst tiotusen och högst och förvaltningsrätten avgör om den ska dömas ut, efter ansökan av Inspektionen för vård och omsorg. En motsvarande sanktionsavgift skulle vara möjlig att införa även på förskolans område. Den kommun som inte erbjuder förskola skulle då kunna åläggas att betala en särskild avgift som tillfaller staten. Bestämmelserna i socialtjänstlagen och LSS skulle kunna användas som förebilder. På samma sätt som väntepenningen skulle sanktionsavgiften sätta ganska hård press på kommunen att erbjuda plats . Ett dröjsmål skulle riskera att bli kostsamt och sanktionsavgiften skulle sannolikt vara ett ganska effektivt styrmedel. Det finns dock argument som talar mot en sanktionsavgift. Till att börja med skulle skillnaden jäm- fört med dagens vitessanktion vara hårfin. Ett vite kan bestämmas till stora belopp och frågan om vite prövas av domstol efter ansökan av Skolinspektionen. Att bara byta ut vitet mot en annan sanktions- avgift framstår inte som meningsfullt. Sanktionsavgiften erbjuder vidare inget skydd för föräldrar som fått vänta för . Avgiften tillfaller staten och enskilda föräldrar får varken ersättning eller socialförsäkringsskydd. Slutligen skulle systemet sannolikt vara kostsamt, eftersom det engagerar såväl Skolinspektionen som förvaltningsdomstolarna och kommunerna. Sammantaget bedömer vi att systemet med väntepenning, som inkluderar en sanktionsavgift, är att föredra framför en sanktionsavgift som tillfaller staten. I avsnitt 8.5 har vi konstaterat att inte kan verkställa kommunens skyldighet att erbjuda förskoleplats . Anledningen är att det inte finns och inte går att utverka en exekutionstitel som innefattar en sådan förpliktelse. Genom ändringar i skollagen skulle det sannolikt gå att ändra på detta. Det skulle ske genom att någon myndighet, till exempel Alternativ som har valts bort Skolinspektionen eller förvaltningsrätten, ges möjlighet att besluta om rätt till förskoleplats för ett enskilt barn. En fristående myndighet skulle alltså kunna bevilja förskoleplats. Ett sådant beslut skulle sedan kunna ligga till grund för verkställighet enligt UB. Det kan emellertid krävas en särskild föreskrift i skollagen som säger att myndighetens beslut får verkställas enligt UB. Verkställigheten skulle därefter troligen komma att ske genom att förelägger kommunen att erbjuda förskola. Föreläggandet kan förenas med vite. Skillnaden jämfört med dagens vitessanktion skulle bland annat vara att föräldrarna själva kan vända sig till och utverka föreläggandet. De behöver inte vänta på Skolinspektionens tillsyn. Eftersom vitessanktionen redan finns har vi ändå svårt att se värdet i att öppna för verkställighet enligt UB. Det framstår som en onödig omgång att vidta omfattande åtgärder för att åstadkomma något som i princip finns . Antagligen kommer de flesta föräldrar inte heller att använda sig av möjligheten. Det gäller särskilt om föräldrarna inte har den tid och kunskap som krävs. Vår bedömning är därför att det saknas skäl att göra UB tillämplig. 17.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) Paragrafen gäller erbjudande av plats. Förslaget till ändringar behandlas närmare i avsnitt 10.1. Ändringen i första stycket innebär att begreppet platsdag införs i skollagen. När vårdnadshavare har anmält önskemål om förskola med offentlig huvudman ska kommunen erbjuda barnet att börja senast på platsdagen. Begreppet betecknar alltså den senaste dag som kommunen är skyldig att erbjuda förskola.