sou · H1B350 · 2013-07-10 00:00:00 — att begränsa de privata vinst- intressena i alkoholhanteringen. I propositionen Riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och parti- handel med alkoholdrycker (prop. 1993/94:136) uttalade regeringen i detta avseende bl.a. följande. Principen att begränsa privata vinstintressen i alkoholhanteringen har enligt regeringens uppfattning fortsatt giltighet och är en betydelsefull grundsats när staten skall utforma regler för marknadsföring av och riktlinjer för detaljhandeln med alkoholdrycker. Av förarbetena till alkohollagen (2010:1622) framgår att detalj- handelsmonopolet, vid sidan av alkoholskatten, är det viktigaste verktyget för att nå den svenska alkoholpolitikens mål (prop. 2009/10:125 s. 86). Detaljhandelsmonopolets alkoholpolitiska syfte och kontrollfunktion kommer till tydligt uttryck i ägardirektivet till Systembolaget där det går att läsa följande. Systembolaget innehar i ensamrätt till detaljhandel med sprit- drycker, vin och starköl. Denna ensamrätt har ett alkoholpolitiskt syfte och begränsar alkoholens tillgänglighet Denna begränsning kommer till stånd genom att bolaget enligt alkohollagen (1994:1738) och av- talet mellan bolaget och staten dels har kontroll över butiksetable- ringar och öppettider, dels ser till att alkoholdrycker inte lämnas ut till personer som är eller är märkbart påverkade eller då det finns anledning att anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon. I propositionen Vissa alkoholfrågor, m.m. konstaterades att ändrade förutsättningar i och med EU-medlemskapet, men också andra omvärldsförändringar, krävde vissa anpassningar av den svenska alkoholpolitiken. Regeringen anförde bland annat följande (prop. 1998/99:134, s. 84). Systembolagets detaljhandelsmonopol kvarstår efter tillträde till EU och har av befunnits vara förenligt med EG- rättens regler om fri rörlighet för varor. Förutsättningarna för detta är att monopolet fungerar icke-diskriminerande. Anledningen till att i förhandlingarna med EU drev bibehållandet av detaljhandelsmono- polet så kraftfullt var övertygelsen om att ett statligt detaljhandels- monopol är ett av de viktigare medlen för att begränsa alkohol- skadornas utveckling och inte minst viktigt när det gäller skyddet av ungdomen. Ålderskontrollen fungerar bäst i detaljhandelsmonopolets regi. Därför var det viktigt att behålla detta monopol i det nya EU- systemet. Detta argument var inte alls lika bärkraftigt när det gällde de övriga monopolen, dvs. import-, export, tillverknings- och parti- handelsmonopolen, som valde att ge upp redan i samband med EU-inträdet. Det övergripande målet för den svenska tobakspolitiken är att mot- verka tobaksbrukets medicinska skadeverkningar genom en minsk- ning av tobaksbruket. Detta övergripande mål är uppdelat i natio- nella etappmål, vilka är vägledande för regeringens satsningar på tobaksområdet (jfr prop. 2009/10:207 s. 10 och prop. 2010/11:47 s. 23). gäller följande uppställda etappmål: en tobaksfri livsstart , en halvering av antalet ungdomar som börjar röka eller snusa, en halvering av andelen rökare bland de grupper som röker mest, och att ingen ofrivilligt ska utsättas för rök i sin omgivning. Ett av tobakslagens (1993:581) viktigaste syften är att förhindra att barn och ungdomar hamnar i tobaksberoende. Syftet med inför- andet av bestämmelsen om 18-årsgräns för försäljning av tobaks- varor var att förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobaks- konsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan, dvs. syftet är att förhindra att barn och ungdomar hamnar i tobaksberoende (se prop. 1995/96:228 s. 16 ff.). De viktigaste bakomliggande bestämningsfaktorerna för tobaks- bruk är tillgänglighet, pris och social acceptans. Det svenska tobaks- förebyggande arbetet vilar på fyra grundpelare och inriktas på åtgärder för att minska efterfrågan på och tillgången till tobak (, 2011; , 2010a): 1.Lagstiftning och andra regleringsåtgärder samt information om och tillsyn av tobakslagen. Exempel på åtgärder är: rökfria miljöer, reklamförbud och varningstexter- och bilder samt åldersgräns för tobaksinköp, en aktiv prispolitik och policys om tobaksfritt med mera. 2.Information och utbildning om tobak som ett regelbundet in- slag i många verksamheter, till exempel inom skol- och utbild- ningsväsendet samt hälso- och sjukvården. 3.Kunskapsspridning och opinionsbildning som stödjer och för- klarar tobakspolitiken. 4.Tillgång till tobaksavvänjning inom hälso- och sjukvården, samt information och läkemedel för avvänjning. I Folkhälsopolitisk rapport föreslår först och främst fyra åtgärder för att minska tobaksbruket: 2.lagstiftning om totalt marknadsföringsförbud för tobakspro- dukter inklusive exponeringsförbud, 3.lagstiftning om fler rökfria miljöer och stöd till framtagning av policyer, och 4.ökad tillgänglighet till tobaksavvänjning. antog en samlad strategi för ANDT-poli- tiken1 (prop. 2010/11:47). Syftet är att ange mål och inriktning för hur samhällets insatser ska genomföras, samordnas och följas upp –2015. Det gemensamma övergripande målet för ANDT-politiken är ett samhälle fritt från narkotika och dopning, med minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och med ett minskat tobaksbruk. Målet innebär en nolltolerans mot narkotika och dopning, att minska allt tobaksbruk och för- hindra att minderåriga börjar använda tobak samt att förhindra all skadlig alkoholkonsumtion, bl.a. genom att minska konsumtionen och skadliga dryckesvanor. ANDT-politiken består av sju lång- siktiga mål, vilka anger inriktningen för ANDT-arbetet: 1.Tillgång till narkotika, dopningsmedel, alkohol och tobak ska minska. 2.Barn ska skyddas mot skadliga effekter orsakade av alkohol, narkotika, dopning eller tobak. 3.Antalet barn och unga som börjar använda narkotika och dop- ningsmedel eller debuterar tidigt med alkohol eller tobak ska successivt minska. 1 Alkohol, Narkotika, Dopning och Tobak. 4.Antalet personer som utvecklar skadligt bruk, missbruk eller beroende av alkohol, narkotika, dopningsmedel eller tobak ska successivt minska. 5.Personer med missbruk eller beroende ska ha ökad tillgänglighet till vård och stöd av god kvalitet. 6.Antalet döda och skadade på grund av sitt eget eller andras bruk av alkohol, narkotika, dopningsmedel eller tobak ska minska. 7.En folkhälsobaserad och restriktiv syn på ANDT inom EU och internationellt. De långsiktiga målen är ständigt aktuella och har inte någon bortre tidsgräns. Till de långsiktiga målen har knutits ett antal prioriterade mål som ska uppnås . Som ett prioriterat mål uppställs en effektiv och samordnad alkohol- och tobakstillsyn. Ett annat prioriterat mål är ökad kunskap om marknadsföring av alko- hol och tobak via digitala medier, samt marknadsföringens effekter på konsumtionen. Målsättningen är att ta fram underlag för att utveckla och bedriva en effektiv tillsyn av marknadsföringen av alkohol- och tobaksvaror via digitala medier samt av utlandssänd reklam i TV, så att denna inte riktas till barn och ungdomar. 4Allmänna utgångspunkter vid utformningen av en tillsynsreglering Tillsyn är ett demokratiskt verktyg. I grunden är tillsyn en förut- sättning för upprätthållandet att de lagar och förordningar som beslutas av och regeringen. Genom tillsynen ska med- borgare och företag kunna vara säkra på att deras intressen tas till vara. Den tillsyn som genomförs ska också bidra till att lagar, för- ordningar och föreskrifter tolkas på ett enhetligt sätt i hela . Kärnan i tillsynen är att någon form av granskning görs, och att det finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att göra någon form av ingripande om det skulle behövas. Genom beslut tillkallades en särskild ut- redare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kunde göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instru- ment som bättre skulle kunna bidra till kontrollen och genom- förandet av demokratiskt fattade beslut (dir. 2000:62). Utredningen, som sedermera antog namnet , hade bl.a. till uppdrag att lämna förslag till hur den statliga tillsynen kunde göras tydligare och effektivare. Direktiven till utredningen byggde i allt väsentligt på en problem- bild som presenterats i ett antal utredningar om tillsyn som tidigare hade genomförts av i första hand revisorer, och . I direktiven konstaterades att det förelåg flera generella problem för vissa, men inte alla, tillsynsmyndigheter. Allmänna utgångspunkter vid utformningen av en tillsynsreglering Flera exempel på generella brister och problem lyftes fram, vilka närmare behandlas nedan. Tillsynsbegreppet är oklart och ger dålig vägledning om vad en tillsynsuppgift innebär, såväl för medborgaren som för den som har till uppgift att utföra tillsynen eller är föremål för den. Oklarheten förstärks av att tillsynsarbetet i praktiken utförs på mycket olika sätt inom olika områden samt av att riksdag och regering inte an- vänt entydiga begrepp där det förekommer definitioner. Sambandet mellan tillsyn och sanktioner är inom vissa områden otydligt eller svagt när tillsynsobjektet inte uppfyller de ställda kraven. Det kan ibland röra sig om bristande tillgång till sanktioner för tillsynsmyndigheten. Ett inslag i denna problembild är att de till- gängliga sanktionerna ibland inte är anpassade till eventuella brister i tillsynsobjektens verksamhet. Ansvarsförhållandena mellan olika tillsynsmyndigheter är komplexa och svåröverskådliga. Tillsynen inom ett och samma verksamhets- område kan ibland utövas av flera tillsynsorgan med överlappande eller motstridiga uppdrag. Samordningen mellan berörda tillsyns- organ kan ha brister i fråga om arbetsformer och metoder för till- synen, vilket kan medföra olägenheter för tillsynsobjekten. Till detta kommer en ibland oklar ansvarsfördelning mellan central, regional och lokal myndighetsnivå. Resursfördelningen lyfts fram som ett problem. Inom flera till- synsmyndigheter ges inspektioner och kontroller betydligt mindre resurser än information, rådgivning, utvecklingsinsatser etc. Till- synen riskerar att bli enbart reaktiv, dvs. myndigheten utövar kon- troll endast som ett led i behandlingen av en anmälan, om inte resurser avdelas för egeninitierade åtgärder. Valet av kontrollmetoder sker ofta enligt gamla mönster efter- som det inte finns kunskap om hur en effektiv kontroll bör vara uppbyggd. Det saknas på många håll ett genomtänkt förhållnings- sätt till t.ex. företags och kommuners egentillsyn. 4.3En vägledning för utformningen av en tillsynsreglering lämnade i sitt slutbetänkande, Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100), ett förslag om införandet av en allmän tillsynslag som skulle kunna Allmänna utgångspunkter vid utformningen av en tillsynsreglering tillämpas på alla tillsynsområden i den mån inte särskilda skäl (t.ex. EG-rätten) motiverade särregleringar. förslag föranledde inte några lagändringar. överlämnade dock regeringen en skrivelse till riks- dagen, vilken hade sin utgångspunkt i bl.a. förslag. I skrivelsen, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79), redovisar regeringen generella bedömningar för hur tillsynsregler bör vara utformade. Regeringen uttalar också att skrivelsen är avsedd att vara ett stöd och en vägledning för kom- mande utredningar och lagförslag. har ställt sig bakom skrivelsen (bet. 2009/10:FiU12). Nedan behandlas några av de be- dömningar som regeringen redovisar i skrivelsen. Begreppet tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt upp- fyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstad- komma rättelse av den objektsansvarige. En tydligare och mer av- gränsad användning av begreppet tillsyn för med sig att även inne- börden av kringliggande begrepp kan behöva klarläggas. Tillsyn bör vara synonymt med det som inom vissa områden kallas En statlig myndighets stöd, uppföljning, samord- ning m.m. av andra tillsynsorgan bör kallas tillsynsvägledning. Begrepp som central tillsyn, regional tillsyn och lokal tillsyn bör inte användas. Om ansvaret för tillsynen inom ett visst område ska vara uppdelat mellan centrala myndigheter, regionala myndig- heter och kommuner, bör uppdelningen av ansvar göras tydlig genom att respektive myndighets uppgifter anges specifikt. För att underlätta för tillsynsobjekten bör tillsynsorganen sam- verka. ska tillsynsverksamheten bedrivas effektivt och samverkan ska inte vara kostnadsdrivande. Samordning innebär dock inte att tillsynsorgan ska gå utanför sina befogenheter eller utöva tillsyn inom andra områden än det egna. Det är viktigt för Allmänna utgångspunkter vid utformningen av en tillsynsreglering förtroendet för tillsynen att det står klart för de objektsansvariga och allmänheten vilken myndighet som ansvarar för en viss tillsyn. En tydlig organisation bör kompletteras med att något organ ansvarar för samordningen av tillsynen. Denna funktion kan be- nämnas tillsynsvägledning och bör bestå av utvärdering, uppfölj- ning och samordning av tillsynsverksamheten samt stöd och råd till tillsynsorganen. En myndighet med ansvar för tillsynsvägledning bör framför allt finnas inom områden där inte enbart rikstäckande statliga myndigheter utför tillsynen, utan där även länsstyrelser, kommuner och/eller enskilda tillsynsorgan har tillsynsuppgifter. Det är främst då som organisationen kan riskera att bli så komplex att löpande samordning behövs för att inte ansvarsförhållanden ska bli oklara. För varje tillsynsområde där tillsynen utförs av mer än ett organ bör regeringen sålunda bemyndigas att utse en statlig myn- dighet att ansvara för samordningen av tillsynen. En sådan samord- nande myndighet bör även bemyndigas att utfärda föreskrifter kring tillsynen. Samordningen inom ett tillsynsområde bör så långt som möjligt ske informellt genom kontakter och ömsesidigt samarbete mellan tillsynsorganen. Sådant samarbete kan även ges fastare former genom exempelvis överenskommelser. Även starkare former av samord- ning kan dock behövas, såsom en möjlighet för den samordnande myndigheten att vid behov utfärda föreskrifter om tillsyn. Sådana föreskrifter bör behandla hur tillsyn ska bedrivas inom ett tillsyns- område där flera tillsynsorgan har ett ansvar. Den statliga samordnande myndigheten inom ett tillsynsområde bör genom föreskriftsrätt kunna styra att tillsynsorgan upprättar tillsynsplaner. Myndigheten bör följa upp att detta sker. En till- synsplan kan innehålla beskrivningar av bl.a. målen för tillsynen, tillsynsmetoder, tillsynsobjekten, behov av resurser och kompetens samt finansiering och samverkansskyldighet med andra tillsyns- organ. Sanktioner vid tillsyn bör vara proportionerliga i förhållande till de konstaterade bristerna. De olika möjligheter till sanktioner som är tillgängliga för ett tillsynsorgan bör därför kunna användas vid såväl mindre som mer allvarliga brister i en verksamhet. Allmänna utgångspunkter vid utformningen av en tillsynsreglering Tillsynsorganet bör ha författningsreglerade möjligheter till in- gripanden vid mindre allvarliga överträdelser. Om det saknas möj- lighet till mildare ingripanden kan detta leda till att inget ingripande sker trots en konstaterad brist, eftersom den som utövar tillsynen inte vill vidta en alltför ingripande åtgärd. En gemensam beteckning på ett sådant lindrigt ingripande kan vara anmärkning. När en konstaterad brist är allvarlig bör verksamheten antingen kunna få sitt tillstånd återkallat eller, vid verksamhet som inte är tillståndspliktig, förbjudas. När det föreligger klara skäl för att åter- kalla ett tillstånd respektive att förbjuda en viss verksamhet, men där det av omständigheterna i det enskilda fallet framgår att det föreligger särskilda skäl att underlåta detta, kan en lämplig form av ingripande vara att utfärda en varning. Ett tillsynsorgan bör ha en möjlighet att besluta om förelägg- anden i enskilda fall. Möjligheten att utforma föreläggandet för att kunna styra beteendet hos den objektsansvarige bör vara vitt och i princip ansluta till tillsynens omfattning. Föreläggandets utform- ning skapar möjligheter för tillsynsorganet att anpassa ett ingrip- ande efter vad som är behövligt ur sektorslagens perspektiv. Ett åtgärdsföreläggande bör kunna förenas med vite. Sanktionsavgifter bör ses som ett komplement till övriga ingrip- andemöjligheter och bör endast förekomma inom speciella och klart avgränsade rättsområden där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse skett eller inte. Tillsynsorgan bör ha möjlighet att ålägga en objektsansvarig ansvar för att utöva egenkontroll av sin verksamhet. En effektiv egen- kontroll kan vara ett ändamålsenligt instrument i tillsynen. En sådan kontroll kan i vissa fall minska beroendet av att tillsynsorganen har kapacitet att utföra inspektioner av alla objekt. Egenkontrollen och tillsynsobjektens dokumentering av sina egenkontrollprogram kan vara ett hjälpmedel i tillsynsorganens granskning. bör egenkontrollen kunna underlätta för de objektsansvariga som följer reglerna. Enligt 3 § marknadsföringslagen (2008:486), MFL, förstås med marknadsföring reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till pro- dukter, inbegripet en näringsidkares handlande, underlåtenhet eller någon annan åtgärd eller beteende i övrigt före, under eller efter försäljning eller leverans av produkter till konsumenter eller närings- idkare. Någon begränsning av marknadsföringslagens tillämpning vad gäller vilka medier som kan komma till användning vid marknads- föring har inte gjorts. Marknadsföringslagen är således tillämplig även på marknadsföring som förekommer på internet (se t.ex. avgöranden MD 2000:8 och 2010:30). I 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (TF) återfinns ett antal ut- tryckliga undantag från tryckfrihetsförordningens exklusiva tillämp- ningsområde. I den första punkten anges att vad som i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons ska gälla utan hinder av vad som sägs i tryckfrihetsförordningen i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaks- varor. Den första punkten infördes (prop. 1973:123, KU 23, KU 1974:2) och i förarbetena angavs hur begreppet kommersiell annons ska förstås (a. prop. s. 46 f.). Bestämmelserna och begreppet har senare kommenterats av Lagrådet (prop. 1999/2000:111 bi- laga 4 s. 67 f.). Det ska vara fråga om en framställning som kan sägas ingå i en annons och därmed inte i t.ex. redaktionell text. Med kommersiell avses att den utgör ett medel för marknadsföring av en vara. Meddelandet ska vara sådant att det av innehållet framgår att meddelandet är avsett att främja avsättningen av varan. Annons- meddelandet ska vidare avse en näringsidkares verksamhet och en där tillhandahållen vara. Undantaget omfattar alltså inte redaktionell text. Vad som utgör en annons avgörs inte av annonsens yttre form. Även textreklam kan därför utgöra en annons. Annonsen ska syfta till försäljning av de nämnda produkttyperna. Att annonsen är kommersiell i annat hänseende är inte tillräckligt. Om undantagets räckvidd, se NJA 2001 s. 319 (resningsärende rörande marknadsföring av snus). Om en annons härrör från någon annan än den som har ett kommer- siellt intresse av att främja avsättningen av varan utgör annonsen inte en kommersiell annons. I samband med införandet av den nuvarande alkohollagen (2010:1622) varigenom bildregeln i 7 kap. 5 § första stycket gjordes teknikneutral, uttalade regeringen beträffande marknadsföring på internet att vad som utgör en kommersiell annons bör avgöras i varje enskilt fall med beaktande av utformning, presentation och framför allt innehåll på respektive sida, eftersom det på en webb- plats på en och samma sida kan förekomma såväl kommersiella texter som text och bild av redaktionell natur. Regeringen framhöll även att förutom marknadsföring via internet omfattas även annan marknadsföring av bestämmelsen, t.ex. produktblad eller bande- roller och affischer som är avsedda att placeras på säljställe (prop. 2009/10:125 s. 91). Det resonemang som förs i nämnda proposition är begränsat till distinktionen mellan kommersiellt innehåll och redaktionell text. Frågan om vad som utgör en annons behandlas inte närmare och denna fråga har inte heller behandlats i förarbetena till 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen. I doktrinen anges att en annons avser ett av annonsören betalt meddelande (se kommentar till Tryckfrihetsförordningen i Karnov, uppdaterad per ). I betänkandet Tobakskontroll i internationellt perspektiv konstateras också att med kommersiell annons menas huvudsakligen ett av annonsören betalt meddelande (SOU 2004:88 s. 51). Ett anammande av en sådan definition av begreppet annons, förefaller överensstämma väl med den innebörd som i dagligt tal läggs i uttrycket annons. kan konstateras att regeringens ovan nämnda uttalande antyder att begreppet kan ges en vidare innebörd. Vi återkommer till begreppet i avsnitt 11.5. Med periodisk skrift förstås enligt 1 kap. 7 § första stycket tryck- frihetsförordningen tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt skrift, som enligt utgivningsplanen är avsedd att under bestämd titel utges med minst fyra på särskilda tider utkommande nummer eller häften , samt därtill hörande löpsedlar och bilagor. Begreppet periodisk skrift syftar till att skilja det som i dagligt tal kallas för tidning eller tidskrift från andra tryckta skrifter (böcker, broschyrer, kataloger, almanackor, affischer m.m.), som enligt tryckfrihets- förordningens terminologi är icke periodiska skrifter. Grundtanken är att skrifter som publiceras löpande och någorlunda regelbundet från tryckfrihetsrättslig synpunkt skall kunna behandlas på särskilt sätt, framför allt när det gäller tryckfrihetsansvaret. Av den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihets- förordningen framgår vidare att om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning som avses i yttrande- frihetsgrundlagen ska programmet eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats. De flesta större tidningsföretag tillhandahåller material från de tryckta tidningarna i olika former av databaser. Tidningar- nas webbplatser, som utgör databaser enligt yttrandefrihetsgrund- lagens terminologi, innehåller vanligtvis ett urval av material som har funnits eller ska publiceras i papperstidningen, men inte sällan innehåller de även material som endast läggs ut på webbplatsen, t.ex. video- och ljudinspelningar. Normalt ligger äldre material kvar på webbplatsen efter att det först publicerades. ansågs bilageregeln kunna gälla även då innehållet i periodiska skrifter tillhandahölls i sådana databaser som avses i 1 kap. 9 § ytt- randefrihetsgrundlagen. En sådan tolkning avvisades dock av (se NJA 2003 s. 31). Begreppet alkoholdryck definieras i 1 kap. 5 § alkohollagen (2010:1622), AL, som en dryck som innehåller mer än 2,25 volym- procent. Alkoholdrycker delas i alkohollagen in i spritdrycker, vin, öl och andra jästa alkoholdrycker. Med tobak eller tobaksvara avses vara som till någon del innehåller tobak och som är avsedd att brukas som njutningsmedel (se prop. 1992/93:185 s. 50). Enligt 7 kap. 1 § andra stycket alkohollagen får marknadsföring av alkoholdrycker inte skildra eller rikta sig särskilt till barn eller ungdomar . I det följande utgör sålunda 25-årsgränsen den yttre ramen för begreppets räckvidd. bör noteras att begreppet har en vidare eller snävare ram i några av de studier och undersökningar som presenteras i kapitel 10. I direktiven definieras digitala medier som internetbaserade medie- tjänster och andra nätverksbaserade medietjänster.