sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — – breddad rekrytering och kvalificerad medverkan SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att genomföra en översyn av nämndemanna- systemet (dir. 2012:51). Till särskild utredare förordnades lagmannen . I utredningen har fr.o.m. följande experter medverkat: chefsåklagaren , åklagarkammaren i , hovrättslagmannen , Hovrätten för , advokaten , advokat- samfund, chefsrådmannen , Förvaltningsrätten i , förbundsordföranden , , rättssakkunniga , Justitiedeparte- mentet, avdelningschefen , , chefsråd- mannen , och kammarrätts- lagmannen , Kammarrätten i . Som ledamöter i en till utredningen knuten referensgrupp för- ordnades riksdagsledamoten , , riksdagsledamoten , , f.d. riksdagsledamoten , Krist- demokraterna, riksdagsledamoten , Socialdemo- kraterna, oppositionsrådet , de gröna, advokaten , liberalerna, riksdags- ledamoten , och riksdags- ledamoten , . Genom beslut entledigades , med verkan , och i hans ställe förordnades kommunalrådet . Genom beslut den 10 decem- ber 2012 entledigades och i hennes ställe för- ordnades riksdagsledamoten . Ledamöterna i referensgruppen har redovisat olika åsikter och ställningstagande i de frågor som utredningen behandlar. Deras synpunkter, som inte redovisas närmare i betänkandet, har varit av stort värde för utredningen. Sekreterare i utredningen har fr.o.m. varit hovrättsassessorerna och . Utredningen, som har antagit namnet Nämndemannautred- ningen, överlämnar härmed sitt betänkande Nämndemannaupp- draget – breddad rekrytering och kvalificerad medverkan (SOU 2013:49). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Deras bidrag med kunskap och erfarenheter inom aktuella rättsområden har varit mycket värdefullt. Betänkandet är därför formulerat i vi- form, vilket inte innebär att alla experter står bakom samtliga för- slag och bedömningar. Till betänkandet är fogat ett särskilt ytt- rande. Uppdraget är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i (1942:740) ........................................................................... 1.2Förslag till lag om ändring i (1949:381) ........................................................................... Förslag till lag om ändring i (1962:700) ...... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om 1.5Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189) ........................................................................... 1.6Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ......................................................................... 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1986:436) om 1.8Förslag till lag om ändring i (1987:230) ........................................................................... 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om 1.10Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. ......................... Förslag till lag om ändring i sambolagen (2003:376) ........ 1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om 1.13Förslag till lag om ändring i lagen (2005:321) om 1.14Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt .................. 1.15Förslag till förordning (20xx:xxx) om förfarandet vid ansökan om och nominering till 1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdragstagare inom domstolsväsendet m.m. ........ 1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion.................................. 1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion .......................... 1.19Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion ................................ 1.20Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion .................... 1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister Utredningens uppdrag och arbete ............................ 2.4Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag ................................................... Allmänt om nämndemannasystemet....................... Kort om dagens nämndemannasystem............................ utredningar och lagstiftningsarbete .................. 3.4Andra inslag av lekmannadomare i de svenska Nämndemannamedverkan i de svenska domstolarna ..... Argument för nämndemannamedverkan........... 4.1.3 Våra utgångspunkter för de fortsatta 4.3Antalet nämndemän och andra frågor kring rättens 4.3.3 Våra överväganden och förslag........................... Tingsrättens sammansättning i brottmål ......................... 4.4.4 Våra överväganden och förslag ........................... Tingsrättens sammansättning i tvistemål......................... 4.6Tingsrättens sammansättning vid handläggning av Våra överväganden och förslag ........................... 4.7Tingsrättens sammansättning när mål avgörs utan Våra överväganden och förslag ........................... Våra överväganden och förslag ........................... Våra överväganden och förslag ........................... Överväganden bakom den nuvarande regleringen .......... 5.4Lämplighetskrav för några andra yrkeskategorier och aktörer som utför uppdrag åt det allmänna..................... 5.4.4 Några andra förtroendeuppdrag och Överväganden och förslag................................................ 5.6.2 Bör konkursfrihet införas som Rekrytering och val av nämndemän ........................ 6.2.1 Reglerna kring rekrytering, nominering och val av nämndemän............................................... 6.2.3 Hur fungerar rekryteringen av nämndemän i 6.3.1 Rekrytering av nämndemän i ................ 6.3.2 Rekrytering av lekmannadomare i ..... 6.3.3 Rekrytering av lekmannadomare i ......... Överväganden och förslag................................................ 6.4.1 Utgångspunkter för våra fortsatta 6.4.2 Hur ska nämndemännen utses? 6.4.3 Vem ska få ansöka till Bör det närmare regleras hur kandidaterna Vem ska sköta arbetet med att bereda och administrera ansökningarna till valet? Närmare om lämplighetsprövningen och Kontroll av kandidaternas behörighet................ Nämndemannavalen ska förläggas på annan tid än de allmänna valen...................................... En övre åldersgräns?............................................ Begränsning av hur många mandatperioder en nämndeman får tjänstgöra? Entledigande och avstängning ............................... Den nuvarande ordningen ................................................ Regelverket kring entledigande och Överväganden bakom den nuvarande Hur fungerar reglerna om avstängning och entledigande i praktiken? 7.3Regler om entledigande av vissa andra offentliga uppdragstagare och yrkeskategorier ................................ Överväganden och förslag ................................................ 7.5.2 Entledigande med hänvisning till giltigt 7.5.3 Entledigande på grund av olämplighet för Avstängning av nämndemän............................... Moderna villkor för nämndemannauppdraget........... 8.2.1 Gällande rätt och hur reglerna tillämpas i 8.2.2 Överväganden bakom den nuvarande 8.2.3 Ersättning till vissa andra uppdragstagare 8.3.2 Faktorer av betydelse för nämndemännens 8.3.3 Representativitet och avhopp i andra grupper .. Ersättnings- och tjänstgöringsvillkor för Ersättnings- och tjänstgöringsvillkor för Ersättnings- och tjänstgöringsvillkor för Överväganden och förslag................................................ Information och utbildning till nämndemän ............ 9.2.1 Information före nominering och val ................ 9.2.2 Information och utbildning efter tillträdet ....... 9.3.1 Information om uppdraget och utbildning av 9.3.2 Information om uppdraget och utbildning av Information om uppdraget och utbildning av Överväganden och förslag ................................................ Informationsinsatser inför val av Utbildning och information efter valet.............. Genomförande, ikraftträdande och Dag för ikraftträdande ...................................................... och rekrytering av nämndemän ................... 11.2Krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i Problembeskrivning och målsättning .............................. Alternativa lösningar m.m. ............................................... Vilka berörs av förslagen?................................................. Förslagens kostnadsmässiga effekter ................. 11.7Konsekvenser för anslutning till Europeiska Konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen.......... 11.8.1 Konsekvenser för den kommunala 11.8.2 Konsekvenser för jämställdhet mellan män och kvinnor och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt övriga Förslaget till lag om ändring i ............. Förslaget till lag om ändring i ................. Förslaget till lag om ändring i .................... 12.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om Förslaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189) .............................. Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) .............................. 12.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:436) om 12.8Förslaget till lag om ändring i (1987:230) ......................................................................... 12.9Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:688) om 12.10Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. ....................... 12.11 Förslaget till lag om ändring i sambolagen (2003:376) .. 421 12.12Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om 12.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:321) om 12.14Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt ................ 12.15Förslaget till förordning (20xx:xxx) om förfarandet vid ansökan om och nominering till delgivningslagen (2010:1932) och flera följande sidor förvaltningslagen (1986:223) förvaltningsprocesslagen (1971:291) förordningen (1996:382) med förordningen (1996:379) med förordningen (1996:380) med kommunallagen (1991:900) lagen (1971:289) om allmänna lagen (1982:80) om anställningsskydd lagen (1994:260) om offentlig lagen (1991:1128) om psykiatrisk lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga förordningen (1996:381) med Vi har fått i uppdrag att genomföra en översyn av nämndemanna- systemet och överväga åtgärder för att skapa ett modernt nämnde- mannasystem som även kan bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolarna. Inom ramen för denna översyn har vi mer specifikt haft i uppdrag att göra nämndemännens medverkan i domstolarna mer ändamåls- enlig, reformera rekryteringen av nämndemän, överväga behovet av att ändra reglerna om entledigande och av- stängning av nämndemän, skapa moderna tjänstgörings- och ersättningsvillkor för nämnde- mannauppdraget och förbättra informationen till och grundutbildningen av nämnde- män samt den löpande informationen och övriga kontakter mellan domstolarna och nämndemännen. Det är utredningens uppfattning att nämndemännen har en viktig funktion i våra domstolar. Genom att utöva insyn i domstolarna och ha inflytande över avgörandena bidrar nämndemännen till att bibehålla förtroendet för rättsväsendet och skapa legitimitet för domstolarnas avgöranden. Vi har därför haft som utgångspunkt i vårt utredningsarbete att det är värdefullt med nämndemanna- medverkan i våra domstolar och att uppdragets betydelse bör tyd- liggöras. har vi konstaterat att nämndemännens med- verkan kan göras mer ändamålsenlig och att resurser därmed kan frigöras till att förbättra nämndemännens tjänstgöringsvillkor. Vi har även identifierat åtgärder som bör vidtas för att förstärka för- troendet för nämndemannasystemet. Bland annat är det angeläget att nämndemannakåren på ett bättre sätt än representerar den svenska befolkningen i fråga om ålder. Ytterligare en utgångspunkt för våra förslag är att nämndemännen är lekmannadomare. Ur ett förtroendeperspektiv är det också viktigt att tydliggöra att upp- draget är opolitiskt. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Det är vår uppfattning att behovet av insyn i våra domstolar kan tillgodoses genom en övergripande insyn i domstolarnas verksam- het i stort och tillgodoses även om nämndemännen inte deltar i vart och ett av domstolarnas mål. Nämndemännen bör medverka i de mål och domstolsinstanser där de, förutom att utöva insyn, gör mest nytta ur andra aspekter, t.ex. genom att bidra med ytterligare erfar- enhet och perspektiv på de frågor som prövas i målet. Det är ut- redningens bedömning att nämndemän inte bör medverka i mål som är av enkel beskaffenhet. Nämndemannamedverkan är vanligt- vis inte heller motiverad i sådana mål som huvudsakligen innefattar komplicerade rättsfrågor. Nämndemannamedverkan bör koncentreras till mål som innefattar mer omfattande utredning eller aktualiserar svårare skälighets- eller bevisbedömningar. Våra förslag leder till en minskning av nämndemännens med- verkan i domstolarna. En mer koncentrerad medverkan, där nämnde- männen deltar i sådana mål där de gör störst nytta och där de på ett konstruktivt sätt medverkar i diskussionerna under rättens över- läggningar, skapar enligt vår uppfattning engagemang hos nämnde- männen, vilket i sin tur bidrar till att öka uppdragets betydelse och attraktivitet. En minskad nämndemannamedverkan i enkla mål leder också till en effektivare handläggning och kan förväntas korta genom- strömningstiderna. Med dessa utgångspunkter har vi lämnat följ- ande förslag om nämndemännens medverkan. Antalet nämndemän och nämndemännens rösträtt I sådana mål och ärenden i tingsrätten och förvaltningsrätten där nämndemän ska medverka föreslår vi att rätten ska vara domför med en lagfaren domare och två nämndemän i stället för tre. Om en av nämndemännen får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats ska rätten vara domför med en lagfaren domare och en nämndeman. Om rätten har förstärkt sammansättning, och två av nämndemännen får förhinder, ska rätten inte vara domför om nämndemännen är i minoritet. Vi bedömer att förutsättningarna för en bra dialog i rätten ökar med denna minskning och det blir då också ett ojämnt antal ledamöter vilket är en fördel vid omröstning. Vi föreslår ingen förändring beträffande nämndemännens individuella rösträtt utan anser att den är viktig för att markera uppdragets betydelse och för att nämndemännen ska känna och ta ansvar för avgörandena. Nämndemännens medverkan i tingsrätten Utredningen föreslår att tingsrätten vid huvudförhandling i brott- mål ska vara domför med en lagfaren domare om det inte för något av de brott som prövas i målet är föreskrivet svårare straff än fängelse . Detsamma ska gälla när tingsrätten avgör en fråga som avses i 38 kap. 6 § (undanröjande av påföljd m.m.) och för mål om förvandling av bötesstraff. Utredningen föreslår även att kravet på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en notarie eller tingsmeriterad beredningsjurist handlägger brottmål i tings- rätten tas bort. Utredningen föreslår inga förändringar beträffande nämnde- männens medverkan i familjemål. Vad gäller ärenden föreslår vi att kravet på att nämndemän alltid ska delta när tingsrätten avgör frågor om verkställighet enligt för- äldrabalken, kontaktförbud, tillträdesförbud och näringsförbud tas bort. I stället ska samma domförhetsregler som för övriga ärenden gälla, nämligen att nämndemän ska kunna medverka om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till ärendets beskaffenhet. Nämndemännens medverkan i förvaltningsrätten Utredningen föreslår en ny utformning av domförhetsreglerna för förvaltningsrätten. Till skillnad från vad som gäller föreslår vi att rätten som huvudregel ska bestå av en lagfaren domare. Nämnde- män ska delta i rätten när en förvaltningsrätt avgör ett mål slutligt i sak, om någon av parterna är en fysisk person och målet innefattar omfattande skälighets- eller bevisbedömningar som inte avser uttag av skatter, avgifter eller tull eller om målet rör frihetsberövande eller omhändertagande för vård. Nämndemän får också delta i andra mål om det finns skäl för det med hänsyn till målets beskaffenhet. Bort- sett från att nämndemän framöver inte kommer att medverka i skattemål innebär den föreslagna domförhetsregeln i praktiken inte några större förändringar beträffande nämndemännens medverkan i förvaltningsrätten. Vi föreslår även att det ska bli lättare att förstärka rätten med ytterligare ledamöter genom att kravet på särskilda skäl tas bort. Det ska framöver räcka med att det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Det ska vara möjligt för förvaltningsrätten att förstärka sammansättningen även i sådana mål där nämndemän inte medverkar, vilket innebär att förvaltnings- rätten framöver kan ha en sammansättning bestående av två lagfarna domare utan nämndemän. Möjligheten med en utökad samman- sättning i mål med nämndemannamedverkan ska finnas kvar. Slutligen föreslår utredningen att kravet på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en notarie eller tingsmeriterad bered- ningsjurist handlägger mål i förvaltningsrätten tas bort. Nämndemännens medverkan i hovrätten och kammarrätten Utredningen föreslår att nämndemän inte ska delta i hovrätt och kammarrätt. Tyngdpunkten i rättsprocessen ligger i första instans. Hovrättens och kammarrättens roll är att överpröva underrätternas avgöranden och de grundar vanligtvis sina avgöranden på samma underlag som underrätterna. Att nämndemän då deltar även när hovrätten och kammarrätten avgör mål har enligt vår bedömning ett begränsat mervärde; behovet av insyn har redan tillgodosetts väl genom nämndemännens medverkan i underrätt. Möjligheterna att använda hänvisning underlättas också om nämndemän inte deltar. Allmänhetens förtroende och legitimiteten för lekmannamedverkan i den dömande verksamheten är beroende av att de personer som väljs till nämndemän själva är förtroendeingivande och lämpliga för uppdraget. Enligt nuvarande regler bör endast den utses till nämnde- man som med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, lag- lydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget (4 kap. 6 § tredje stycket och 20 § fjärde stycket lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Utredningen före- slår att bestämmelsen ändras så att bara den som är lämplig får utses till nämndeman. Förslaget innebär ett förtydligande av kravet på kommuner och landsting att göra en noggrann prövning av varje enskild kandidats lämplighet. Konkursfrihet är en omständighet som beaktas inom ramen för lämplighetsbedömningen. Detta skiljer sig från vad som gäller för ordinarie domare i behörighetshänseende. Utredningen föreslår att konkursfrihet införs som ett behörighetskrav för nämndemanna- uppdrag. Rekrytering och val av nämndemän Utredningen har övervägt ett antal olika metoder för att utse nämndemän. Gemensamt för dessa alternativa system är att de innebär en centralisering eller regionalisering av rekryteringsförfarandet. Utredningen har kommit fram till att nämndemännen även fram- över ska utses genom val av kommun- och . De lokala folkvalda församlingarna har en tydlig demokratisk för- ankring och fungerar på samma sätt i hela landet. Medborgarna och andra fast bosatta har inflytande över valförsamlingarnas samman- sättning och det kan på så sätt säkerställas att nämndemännen är allmänhetens representanter i domstolarna. är det de politiska partier som är företrädda i fullmäktige som föreslår nämndemän till kommun- och , och det är också de politiska partierna som i praktiken ansvarar för rekryteringen av samtliga nämndemän. Det är utredningens upp- fattning att partierna tar denna uppgift på stort allvar, och att de också lägger ner kraft och arbete på nomineringsprocessen. Trots olika insatser i form av bl.a. informationskampanjer är emellertid yngre personer fortfarande underrepresenterade bland nämnde- Detta är ett problem eftersom det riskerar att urholka förtroendet för nämndemannasystemet. Den undersökning som utredningen har genomfört visar att partierna i mycket begränsad utsträckning har ändrat sitt sätt att arbeta i denna fråga och att rekryteringen fortfarande till den allra största delen sker inom den partipolitiska kretsen. av den svenska väljar- kåren är medlemmar i ett politiskt parti. Utredningen har kommit fram till att rekryteringen måste breddas till andra kretsar än de politiska för att en föryngring av kåren ska kunna ske. En sådan ordning tydliggör även nämndemannauppdragets opolitiska karak- tär. Utredningen föreslår ett reformerat rekryteringsförfarande. Var och en som är intresserad av uppdrag som nämndeman ska kunna ansöka till uppdraget till den kommun respektive landsting där han eller hon är folkbokförd. Ansökan ska ske på ett för ändamålet fram- taget formulär. Det ska även vara möjligt för var och en att nomi- nera annan till uppdraget. Den som blivit nominerad till nämnde- mannauppdrag ska, genom att underteckna ett för ändamålet fram- taget formulär, bekräfta nomineringen. Vi har gjort bedömningen att det inte är tillräckligt med enbart ett öppnare ansökningsförfarande för att bredda rekryteringskretsen och föryngra nämndemannakåren. Utredningen föreslår att det in- förs ett lagfäst krav på att fullmäktige ska välja minst hälften av nämndemännen från den grupp av kandidater som inte är nominerade av ett politiskt parti som är representerat i fullmäktige (en s.k. fri kvot). Den fria kvoten ska väljas genom majoritetsval. För valet i övrigt ska möjligheten att begära proportionella val finnas kvar. Kommuner och landsting ska, precis som med dagens ordning, inför nämndemannavalet kontrollera kandidaternas behörighet och göra en bedömning av kandidaternas lämplighet för nämndemanna- uppdrag. Detta ska gälla för såväl de kandidater som blir nomi- nerade av de politiska partierna som för de som ansöker genom den fria kvoten. Det står kommuner och landsting fritt att själva avgöra hur valet av nämndemän ska beredas, men enligt utredningens be- dömning är det lämpligt att detta arbete utförs på tjänstemannanivå. Domstolarna ska även framöver kontrollera att den som har valts till nämndeman är behörig för uppdraget. Vi föreslår att dom- stolarna dessutom ska kontrollera om de nyvalda nämndemännen förekommer i belastningsregistret. För att ytterligare tydliggöra att uppdraget är opolitiskt föreslår utredningen att tiden för val av nämndemän ska särskiljas från de Genom en övergångsbestämmelse föreslås att mandat- perioden för de nämndemän som ska väljas vid nästa val () endast ska vara . På så sätt ska nyval av nämndemän återigen ske . Framöver kommer nämndemän därmed att väljas året efter att allmänna val har hållits. Vi föreslår ingen övre åldersgräns för att vara valbar till nämnde- man och inte heller någon begränsning i hur många mandatperioder en nämndeman kan tjänstgöra. En för förtroendeaspekten viktig omständighet är att enbart sådana personer som är lämpliga för uppdraget tjänstgör som nämndemän i våra domstolar. En nämndeman ska enligt den nuvarande ord- ningen entledigas om han eller hon har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget (4 kap. 8 § tredje stycket och 21 § andra stycket lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar).