sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — I den översyn av mervärdesskattedirektivet som pågår är det angeläget att regeringen aktivt verkar för att direktivet ändras på ett Reklamskatt, mervärdesskatt och presspolitik sådant sätt att medlemsländerna kan tillämpa en reducerad skattesats även för digitala medier. Det bör kunna åstadkommas genom ett enkelt tillägg om likabehandling av tryckta och digitala böcker, dagstidningar och tidskrifter i den bilaga III till direktivet som innehåller en lista med varor och tjänster som en reducerad skattesats kan appliceras på. Den närmare avgränsningen av begreppet digitala medier bör därefter utarbetas på nationell nivå, i nära samverkan med bl.a. berörda branscher, och komma till uttryck i mervärdesskattelagen (1994:200). 6Samdistribution av tidningar och post Flera faktorer talar för att tidningsdistributionen i ett avlångt och glest befolkat land som bör samordnas. I praktiken sker det också genom de särskilda distributionsföretag som bildats för ändamålet. Distributionen blir relativt sett billigare för tidningsföretagen och det blir också möjligt för tidningar med mindre upplagor att delta i morgondistributionen. är dock distributionen av tryckta tidningar en stor kostnadspost för tidningsföretagen och en återkommande fråga har därför varit möjligheten att åstadkomma en ytterligare samordning, genom att tidningarna även distribueras tillsammans med posten. Det skulle vara särskilt värdefullt på landsbygden. Styrande för en sådan samordning bör då vara att tidningarna fortsatt levereras till sina abonnenter . I detta kapitel behandlar kommittén frågan om möjligheten att få till stånd en sådan samdistribution av tidningar och post. Inledningsvis redovisas kommitténs uppdrag på den här punkten. Därefter återges de formella förutsättningarna för post- distributionen i och hur tidigare utredningar har behandlat frågan om samdistribution av tidningar och post. I ett följande avsnitt beskrivs hur distributionen av tidningar och post fungerar i praktiken. Avslutningsvis redovisar kommittén sina överväganden om möjligheten att åstadkomma en framtida önskvärd samdistribution av tidningar och post. 6.1Kommitténs uppdrag på den här punkten I direktiven beskriver regeringen hur konkurrenssituationen för tidningsföretagen varierar mellan olika orter. Detta gäller inte minst distributionen där olika villkor råder för städer och glesbygd, Samdistribution av tidningar och post vilket bl.a. innebär att tidningsföretagens kostnader för distribution i glesbygd blir höga i förhållande till antalet prenumeranter. För medborgarna i glesbygd kan det innebära att de får sin tidning levererad , vilket kan påverka deras incitament till tidningsprenumeration. På detta område kan nya tekniska lösningar för distribution få särskild betydelse. Direktiven beskriver också att distributionen av tryckta tidningar är en stor kostnadspost för tidningsföretagen och att det därför är viktigt att distributionen är kostnadseffektiv. Sam- distribution nämns som ett sätt att sänka distributionskostnaderna och som skulle kunna fylla en väsentlig funktion för mångfalden på dagspressområdet om det inte leder till att andra aktörer utesluts från marknaden eller till att effektivare distributionsformer inte övervägs. Förutsättningarna för samdistribution av tidningar och post påverkas enligt regeringen av kravet på övernattbefordran som ställts på . Kravet ingår som en del i den samhälls- omfattande posttjänsten som har sin grund i och rådets postdirektiv. Direktivens uppdrag på distributionsområdet omfattar i praktiken två delfrågor som hänger nära samman, dels den om det presstödsberättigade samdistributionssystemet för olika dags- tidningar, dels den om möjligheten till samdistribution av tryckta tidningar och post. I detta kapitel behandlas den senare av dessa frågor, medan den förstnämnda behandlas i kapitel 7. 6.2Formella förutsättningar för postdistributionen Trots de uppenbara fördelarna med en samordning av distributionen av tidningar och post är det fortfarande till den övervägande delen så på landsbygden att ett tidningsbud kommer i en bil och levererar tidningen , medan en brevbärare kör samma sträcka med posten . Varför har det, trots tydliga fördelar för alla inblandade parter, inte varit möjligt med en mer omfattande samdistribution på lands- bygden? En vanlig uppfattning är att Europeiska unionens post- direktiv och de svenska villkoren om övernattbefordran av postförsändelser är det främsta skälet till den bristande samordningen. I olika delavsnitt nedan redovisas därför hur EU:s postdirektiv är utformat, hur direktivet har genomförts i lagar och förordningar Samdistribution av tidningar och post samt hur frågan om övernattbefordran har tillämpats av den ansvariga myndigheten . Det som i dagligt tal kallas EU:s postdirektiv är i själva verket tre olika direktiv, varav det första antogs 1997 och de två övriga 2002 respektive 2008. De två senare innehåller kompletteringar och ändringar av det ursprungliga direktivet. och Europeiska unionens råd antog direktiv /67/EG om gemensamma regler för utveckling av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna. I direktivets kapitel 1 Syfte och räckvidd framgår av artikel 1 att de gemensamma reglerna bl.a. omfattar tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster i gemenskapen, fastställandet av kvalitetsnormer för dessa tjänster och inrättandet av ett system för att säkerställa att dessa normer följs. I direktivets kapitel 2 Samhällsomfattande tjänster stadgas bl.a. i artikel 3 att medlemsstaterna ska säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadig- varande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Medlems- länderna ska vidare bl.a. säkerställa att insamling av post sker varje arbetsdag och minst , med vissa undantag. Som minimiprestationer för de samhällsomfattande tjänsterna anges att de ska omfatta insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst och paket som väger högst samt tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser. I direktivets kapitel 6 finns bestämmelser om Kvaliteten på tjänsterna. Av artikel 16 i kapitel 6 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att normer för kvaliteten på de samhällsomfattande tjänsterna bestäms och offentliggörs i syfte att garantera post- service och hög kvalitet. Kvalitetsnormerna ska särskilt riktas in på befordringstider samt tjänsternas regelbundenhet och till- Samdistribution av tidningar och post En viktig distinktion görs därefter när det gäller hur dessa normer ska fastställas. För nationella tjänster gäller att normerna ska fastställas av respektive medlemsstat. För gräns- överskridande tjänster inom gemenskapen är det däremot och rådet som fastställer normerna. Det ligger i linje med att EU ofta har ett övergripande perspektiv med inriktning på hela unionens funktionalitet, medan medlems- länderna har större möjligheter att utforma och reglera sina nationella förhållanden. I enlighet med detta preciseras kvalitetsnormer för gräns- överskridande postbefordran inom gemenskapen i en bilaga till direktivet. Av bilagan framgår att kvalitetsnormerna ska bestämmas i förhållande till befordringstiden för postförsändelser inom den snabbaste normalkategorin, beräknad från inlämning till utdelning enligt formeln D+n, där D står för avlämningsdatum och n för antalet arbetsdagar som förflyter mellan detta datum och datum för överlämnande till adressaten. I praktiken anges att befordringstiden D+3 ska gälla som mål för av försändelserna, medan befordringstiden D+5 ska gälla som mål för av försändelserna. Det anges vidare att normerna måste uppfyllas inte bara för det totala flödet inom gemenskapstrafiken i dess helhet, utan också för varje bilateralt flöde mellan två medlemsländer. I artikel 16 anges även att den framtida anpassningen av de angivna normerna till den tekniska utvecklingen eller till marknadens utveckling ska genomföras i enlighet med ett särskilt förfarande som omfattar kommissionen, en kommitté med före- trädare för medlemsstaterna som biträder kommissionen samt medlemsstaterna i rådet. En oberoende kontroll av utförandet ska ske minst en gång av ett utomstående organ som inte har några band till dem som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten. Av artikel 17 i kapitel 6 framgår att medlemsstaterna ska besluta om kvalitetsnormer för post inom landet och, vilket är en viktig precisering, säkerställa att de är förenliga med de normer som beslutats för gränsöverskridande tjänster inom gemenskapen. Medlemsstaterna ska meddela kommissionen om sina kvalitets- normer för inhemska tjänster och de nationella tillsynsmyndig- heterna ska säkerställa att en oberoende kontroll av utförandet sker i enlighet med villkoren i artikel 16. Samdistribution av tidningar och post Postdirektivet har ändrats av och Europeiska unionens råd, dels 2002 genom direktiv /39/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen, dels 2008 genom direktiv /6/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster. I förhållande till de artiklar som redovisats ovan års postdirektiv och som i första hand är relevanta för kommitténs uppdrag, innehåller direktiv inga ändringar. I direktivet har däremot vissa ändringar skett av villkoren i de aktuella artiklarna, men ändringarna är i huvudsak redaktionella och förändrar inte inriktningen av t.ex. de angivna kvalitets- normerna för gränsöverskridande postbefordran inom gemen- skapen och de enskilda staternas ansvar att besluta om kvalitets- normer för post inom landet. Postdirektiven har krävt vissa anpassningar av den svenska lag- stiftningen på postområdet. har regeringarna därför beslutat om två postpolitiska propositioner, en 1998 och en 2010. Därutöver lade regeringen även fram en proposition om en förändring av statens ansvar för grundläggande kassaservice i landet, vilket har fått vissa konsekvenser för och möjligheterna för en samordnad distribution av tidningar och post på landsbygden. I regeringens postpolitiska proposition som beslutades , med kommunikationsminister som föredragande statsråd, föreslogs vissa ändringar i postlagen (1993:1684).1 Ändringarna syftade dels till att på ett bättre sätt uppnå de postpolitiska målen, dels till att anpassa lagstiftningen till det beslutade EU-direktivet 97/67/EG. 1 Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127). Samdistribution av tidningar och post Förslagen till nya bestämmelser i postlagen innebar bl.a. att det centrala begreppet grundläggande postservice ändrades till Det nya begreppet har därefter återfunnits i alla styrande postpolitiska dokument för att beskriva medborgarnas och samhällets behov av en effektiv, sammanhållen och tillförlitlig posttjänst och för att ange statens ansvar för att säkerställa en sådan posttjänst i hela landet. I propositionen konstaterade regeringen också att flera reglerings- och styrningsfrågor behövde lösas, bl.a. närmare definitioner av vilka tjänster som skulle säkras. Postservicen hade dittills definierats i postlagen som en blandning av tjänst och servicenivå, vilket försvårade anpassningen av tjänstens innehåll till den tekniska utvecklingen, kundernas ändrade behov och beteende samt övriga förändringar på postmarknaden. Enligt regeringens mening fanns det fördelar med att i likhet med EU:s postdirektiv definiera posttjänsten respektive servicenivån för tjänsten var för sig. Detta öppnade för möjligheten att diskutera alternativa servicenivåer. Det gav en flexibel och långsiktigt hållbar definition av posttjänsten, kombinerad med en servicenivå som kan ändras vid behov. Det övergripande målet för postpolitiken skulle renodlas och ange endast den tjänst som staten skulle garantera, utan att ange servicenivå. Målet uttrycktes som att det skulle finnas en posttjänst i landet som innebar att alla skulle kunna skicka och ta emot postförsändelser. De försändelser denna posttjänst skulle omfatta definierades som alla adresserade försändelser som väger högst , dvs. förutom brev även paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker. Som komplement till det övergripande postpolitiska målet skulle även ett servicemål formuleras. Hänsyn skulle då tas till å ena sidan användarnas behov och å andra sidan de kostnader som är förknippade med säkerställandet av målet. Ett generellt servicemål skulle anges i postlagen och preciseras i tillståndsvillkor och i avtal. Det generella servicemålet i postlagen föreslogs vara att post- tjänsten skulle vara av god kvalitet och att det skulle finnas möjlighet för alla att få aktuella försändelser befordrade till rimliga och, vad gällde enstaka försändelser, enhetliga priser. Regeringen för därefter ett resonemang som är särskilt betydelsefullt för den fråga som omnämns i kommitténs direktiv om kravet på övernattbefordran av postförsändelser. Utgångs- punkten var att servicekraven i postlagen var mycket allmänt hållna Samdistribution av tidningar och post och avsåg avgiften för hela posttjänsten och servicenivån i utdelningsledet. Däremot ställdes inga krav vad gäller inlämning av post, hur sortering och transport av post skulle organiseras eller hur leverans av tjänsten fick ta, vilket var fallet i EU:s postdirektiv. En jämförelse av och Europeiska unionens krav visade således att de svenska kraven behövde anpassas. Frågan var dock hur långtgående krav staten skulle ställa. Skulle staten säkerställa en basservice för posttjänsten i hela landet som inte fick underskridas eller skulle en högsta målnivå eftersträvas? Servicenivån kunde exempelvis skifta mellan olika delar av landet, mellan olika kundgrupper och . Skillnaden mellan dessa olika servicenivåer exemplifierades med hjälp av befordringstider. En basnivå skulle i det sammanhanget kunna motsvaras av post- direktivets krav på att av gränsöverskridande post- försändelser ska vara framme efter inlämningsdagen och efter inlämnandet. På nationell nivå skulle dessa krav kunna motsvaras av krav på att av postförsändelserna ska vara framme (övernattbefordran) och att ska vara framme . Lägre än så skulle operatörens kvalitet inte ligga någonstans i landet. Målnivån skulle däremot kunna sättas till för övernattbefordran och för tredagarsbefordran. Skillnaden mellan en basnivå och en målnivå beskrevs i propositionen enligt följande. Genom att sätta upp en målnivå som inte var uppnådd skulle operatörerna ständigt sträva efter att bli bättre. Det skulle medföra att servicen ständigt ökade, men också att kostnaderna skulle bli mycket höga. Med en basnivå riskerade man däremot att operatörerna nöjde sig med att nätt och jämt uppfylla kravet och som därmed inte skulle innebära någon höjning av servicenivån i landet. På en fri marknad fanns det dock flera incitament för operatörerna att sträva efter att nå en högre nivå. Vid en avvägning mellan alternativen med basnivå eller målnivå för befordringstider borde enligt regeringen hänsyn tas till de kostnader respektive alternativ förde med sig, liksom kundernas villighet att betala för servicenivån. En annan avgörande fråga var om det fanns en postoperatör som hade praktiska förutsättningar att klara kraven på målnivån i hela landet, med tanke på att dessa krav inte var uppnådda, delvis p.g.a. av landets geografi och klimat. Dessutom kunde målnivån för befordringstider kräva en viss minskning av tillgängligheten för postkunderna. Exempelvis kunde en förutsättning för övernattbefordran från övre vara att Samdistribution av tidningar och post inlämning av postförsändelse måste ske tidigt för att möjliggöra en utdelning , vilket skulle kunna uppfattas av kunderna som en försämring av servicen. Regeringens slutsats var att kraven på befordringstider för adresserade brevförsändelser skulle anpassas till den basnivå som krävs för gränsöverskridande post enligt EU:s postdirektiv. På nationell nivå innebar det alltså att av post- försändelserna skulle vara framme och att skulle vara framme . Kraven skulle ställas i tillståndsvillkor och gälla försändelser som lämnas in i alla delar av landet. Det var således inte fråga om en genomsnittlig procentandel för hela landet, utan kravet skulle gälla för brevbefordran av försändelser för vilka avsändaren betalat det pris som gällde för övernattbefordran.2 Om det visade sig att denna basnivå var för lågt satt kunde den justeras. Regeringen poängterade också att det givetvis inte fanns något hinder för berörd postoperatör att ha en högre målsättning än basnivån. Det framgår inte närmare hur man kom fram till bedömningen om en 85-procentig övernattbefordran som ett lämpligt krav att ställa på den nationella postgången. beslutade i enlighet med regeringens förslag postpolitiska proposition.3 , , beslutade regeringen en ny postpolitisk proposition.4 Infrastrukturminister var föredragande statsråd. I propositionen föreslogs att postlagen (1993:1684) skulle ersättas med en ny lag. Den nya lagen skulle syfta till att genomföra Europarlamentets och rådets direktiv /6/EG om ändring av direktiv /67/EG. Lagen innehöll även andra bestämmelser än sådana som följde av postdirektivet. I propositionen gjorde regeringen bedömningen att den samhälls- omfattande posttjänsten skulle ha samma omfattning och försäkra alla användare en tjänst av samma kvalitet som dittills. 2I departementspromemorian Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet (Ds 1997:58), som låg till grund för förslagen i propositionen, poängterades att servicemålets krav på befordringstider var formulerat med utgångspunkt i avsändarens, dvs. den betalande kundens perspektiv. 1997/98:TU13, rskr. 1997/98:304. 4Ny postlag (prop. 2009/10:216). Samdistribution av tidningar och post Omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten och de kvalitetskrav som ställdes var enligt regeringen främst en fråga om vilka tjänster som skulle garanteras användarna och inte en fråga om vilka tjänster som erbjöds på marknaden. Bedömningen var att det statliga åtagandet borde definieras utifrån användarnas behov så som det är angett i artikel 3 i postdirektivet. Med hänvisning till vad en majoritet av remissinstanserna hade framfört om ett delbetänkande års Postlagsutredning5 konstaterade regeringen att en oförändrad omfattning och kvalitet på den samhällsomfattande posttjänsten var viktig både för företag och enskilda i hela . Vad gällde kravet på befordringstider var det regeringens avsikt att på samma sätt som tidigare föreskriva om andelen övernatt- befordrade brev och andelen brev som ska vara utdelade . Därutöver var avsikten att i förordning bemyndiga att meddela närmare föreskrifter om befordringstider som har betydelse för fullgörandet av den samhällsomfattande posttjänsten, vilket bl.a. kunde innebära senaste inlämningstidpunkt. Även om det inte fanns skäl att ändra omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten fanns det anledning att noga följa utvecklingen inom området och fortlöpande bevaka samhällets behov. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skulle därför fortlöpande följa utvecklingen på post- området samt bevaka att posttjänsterna svarade mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet fanns tillgänglig för alla. I uppdraget skulle därmed även ingå att bevaka att sådana posttjänster som inte ingår i den samhällsomfattande posttjänsten svarar mot samhällets behov. Syftet borde enligt regeringen vara att löpande utreda och analysera behovet av förändringar i det statliga åtagandet och även bedöma utförande, behov och den närmare definitionen av den samhällsomfattande posttjänsten. En redovis- ning skulle ingå av sådana risker för förändringar i den samhälls- omfattande posttjänsten som kan innebära ökade kostnader för staten. beslutade i enlighet med regeringens förslag i propositionen.6 5En ny postlag (SOU 2009:82). 2009/10:TU19, rskr. 2009/10:378. Samdistribution av tidningar och post proposition om grundläggande kassaservice Staten hade åtagit sig ett ansvar för en rikstäckande kassaservice. Ansvaret innebar enligt lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice att alla skulle ha möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Det var som skulle tillhandahålla tjänsten. I proposition om statens betaltjänster med näringsminister som föredragande statsråd, föreslog regeringen att kassaservicelagen skulle upphävas per och att skulle få påbörja avvecklingen av kassaservice- verksamheten från och med den 1 juli 2008.7 I propositionen redovisades ett antal nya lösningar som vuxit fram på betaltjänstmarknaden och mot den bakgrunden ansåg regeringen att marknaden i första hand borde tillhandahålla grundläggande betaltjänster och att staten borde övervaka att så sker. Målet skulle fortfarande vara att alla i samhället ska ha tillgång till grund- läggande betaltjänster till rimliga priser. I praktiken skulle statens åtagande tillhandahållas genom att tjänsterna upphandlades av . beslutade i enlighet med regeringens förslag.8 6.2.3Den svenska lagstiftningen på postområdet Vid tiden proposition gällde postlag (SFS 1993:1684) och postförordning (SFS 1993:1709). Med anledning av förslagen proposition kom regleringen att ersättas med en ny lag (SFS 2010:1045) och en ny förordning (SFS 2010:1049). I de delar av postpolitiken som berörs av kommitténs uppdrag visar en jämförelse mellan lag och lag att det sakliga innehållet i huvudsak är detsamma. Enligt postlag definieras den samhällsomfattande posttjänsten i 1 kap. 2 § som en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran 7Statens ansvar för betaltjänster (prop. 2006/07:55). 2006/07:TU16, rskr. 2006/07:205. Samdistribution av tidningar och post kan avlämna sådana försändelser. Det motsvarar i huvudsak bestämmelser lag och anger det övergripande målet med den posttjänst som ska finnas i landet. Den samhällsomfattande posttjänsten ska enligt 3 kap. 1 § första stycket 3 uppfylla kravet att de bestämmelser om befordringstider efterlevs, som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I andra stycket samma paragraf bemyndigas regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhälls- omfattande posttjänsten och om krav på befordringstider. Enligt 2 kap. 4 och 5 §§ får dessa föreskrifter komma till uttryck i de tillståndsvillkor den ansvariga myndigheten utfärdar och som ska gälla för en bestämd tid. Dessa bestämmelser lag är förtydliganden i för- hållande till lag. Det är värt att notera att postlagen inte innehåller närmare bestämmelser om befordrings- tider, utan att sådana i stället återfinns i postförordningen. I likhet med postförordning innehåller förord- ning en bestämmelse om övernattbefordran av postförsändelser. Enligt 6 § första stycket ska den samhällsomfattande posttjänsten, utöver vad som anges i 3 kap. 1 § postlagen (2010:1045), uppfylla kravet att av de brev som lämnas in för övernattbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag, oavsett var i landet de har lämnats in. av breven ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Enligt 6 § andra stycket ska kontrollera att kravet i första stycket uppfylls och offentlig- göra resultatet av denna kontroll. I tredje stycket anges att får meddela föreskrifter om senaste inlämningstid och ytterligare föreskrifter om krav på befordringstider enligt 3 kap. 1 § andra stycket postlagen. I 7 § anges att enligt 3 kap. 1 § andra stycket postlagen får meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Samdistribution av tidningar och post Tillståndsvillkor för den samhällsomfattande posttjänsten I 2 § postförordningen anges att () är tillståndsmyndighet enligt postlagen.