sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — En första invändning mot det är att en bestämmelse om bullervärden i en detaljplan enligt 4 kap. 12 § syftar till att skydda boende mot omgivningsbuller. Den anpassning som behövs av bullervillkor för en verksamhet med tillstånd enligt syftar till att godta bostäderna trots att bullernivån vid fasad kommer att vara högre än vid befintliga bostäder. Bestämmelsen i 4 kap. 12 § är inte avsedd för en sådan situation. Andra principiella invändningar kan göras mot en anpassning av villkor genom en planbestämmelse. Det kan ifrågasättas om en sådan planbestämmelse skulle få en rättslig verkan mot verksamhetsutövaren. Även i fortsättningen är det tillståndsvillkoren som ytterst kan läggas till grund för en straffrättslig process om brott för överträdelse av villkor enligt 29 kap. 4 § första stycket 2 . Tillståndsvillkor beslutas efter en omfattande genomgång av verksamheten och förutsättningarna att vidta åtgärder för att begränsa buller. Villkoren utformas med en betydande noggrannhet i form av begränsningsvärden, vilket gör att det kan läggas till grund för en effektiv tillsyn. har till skillnad mot en tillståndsmyndighet enligt inte den särskilda kompetens som behövs för att på ett rättssäkert sätt utforma en planbestämmelse om buller med tillräcklig precision. Planprocessen är med andra ord inte lämpad för en sådan noggrann prövning som behövs för att anpassa bullervillkor till de ändrade omgivningsförhållandena. Det skulle också skapa en osäkerhet om vilken funktion som miljötillståndet med tillhörande villkor har för verksamheten. 6.5Bemyndigande att meddela föreskrifter om krav på bostadsbebyggelse Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som krävs för att bostadsbebyggelse ska anses uppfylla kravet i den nya bestämmelsen i 2 kap. . I föreskrifterna får anges riktvärden för buller och undantag från sådana värden. I avsnitt 6.1 föreslås att det införs en ny bestämmelse i 2 kap. enligt vilken bostadsbebyggelse ska utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. I avsnitt 7 föreslås att det i plan- och byggförordningen (2011:338) införs bestämmelser om riktvärden för buller och undantag från sådana riktvärden vid planläggning och lovgivning av bostäder. Frågan är om det behövs ett nytt bemyndigande i som rör sådana föreskrifter. I 16 kap. 5 § 1 finns ett bemyndigande att meddela de föreskrifter om krav på byggnadsverk, tomter, allmänna platser och annat som utöver bestämmelserna i 8 kap. behövs till skydd för hälsa. Detta bemyndigande är kopplat till bestämmelserna om krav på byggnadsverk i 8 kap. men avser inte de övergripande bestämmelserna i 2 kap. om allmänna och enskilda intressen. Bemyndigandet omfattar inte bestämmelser som behövs när man vid planläggning och lovgivning ska bedöma om omgivningsbuller i nya bostäder innebär en risk för människors hälsa. Utredningen bedömer att nuvarande bemyndiganden i 16 kap. inte är tillräckliga för de föreskrifter som behövs om riktvärden för buller och undantag från sådana riktvärden vid planläggning och lovgivning av bostäder. Det bör därför införas ett nytt bemyndigande i 16 kap. som anknyter till den bestämmelse som föreslås i avsnitt 6.1. Det bör anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som krävs för att bostadsbebyggelse ska anses uppfylla kravet i den nya bestämmelsen i 2 kap. . I bemyndigandet bör klargöras att föreskrifter får meddelas om riktvärden för buller och undantag från sådana riktvärden. 6.6En detaljplan och ett bygglov ska ge vägledning vid en bedömning av hälsa enligt Förslag: En detaljplan och ett bygglov enligt (2010:900) ska vara vägledande vid tillsyn som gäller omgivningsbuller i en bostad eller vid en uteplats i anslutning till en bostad. Vid bedömningen av risken för olägenhet för människors hälsa ska man beakta innehållet i detaljplanen och planbeskrivningen, ansökan om och beslutet om bygglov samt de uppgifter som avses i 10 kap. 18 § första stycket 2 . Vid bedömningen ska man också beakta hur som har förflutit sedan planen eller bygglovet beslutades, väsentliga förändringar som skett i omgivningen och omständigheterna i övrigt. Kraven på vad som ska beaktas vid bedömningen i ett tillsynsärende gäller endast i den utsträckning det behövs i det enskilda fallet. Med omgivningsbuller avses buller från flyg-, spår- och vägtrafik, buller från industriell verksamhet samt annan bullrande verksamhet som är belägen utanför bostadsfastigheten. I detta avsnitt övervägs möjligheten att i införa bestämmelser som innebär att det underlag som tagits fram och de bedömningar som gjorts vid planläggning och lovgivning av bostäder enligt ska vara vägledande vid en bedömning enligt i efterhand (tillsyn). Tillsyn i efterhand enligt bör inte tas bort En ökad samordning av och i fråga om buller förutsätter att tyngdpunkten i prövningen ligger i . Det underlag som tas fram och de bedömningar som görs med stöd av ska vara tillräckliga för att de nya bostäderna ska uppfylla kraven på en god bostadsmiljö. De undersökningar som gjorts av nya bostäder i bullerutsatta miljöer visar också att endast en liten andel av de boende anser sig mycket störda av buller. Det finns dock exempel som visar att med en mindre god planering ökar antalet boende som anser sig mycket störda. Utredningen lämnar därför förslag till ändringar i regelverket som syftar till att förbättra planläggning och lovgivning av bostäder i bullerutsatta miljöer. Även med sådana förbättringar av regelverket kan det dock uppkomma fall som väcker frågan om buller i bostadsmiljön är en risk för människors hälsa. Ett par exempel på det är grannar som stör genom att spela hög musik eller en uteservering i den nya fastigheten som ger upphov till störningar sent på kvällarna. Det kan också förekomma att de nya bostäderna inte byggs med en sådan bullerisolering att de lever upp till de krav som följer av detaljplanen eller bygglovet. Vidare kan det inte uteslutas att det finns brister i de bullerberäkningar som gjorts vid planläggning och lovgivning. Slutligen kan det ske förändringar i omgivningen som har stor betydelse för bullersituationen i de nya bostäderna. Ett exempel på det skulle kunna vara att en ny busshållplats med tät trafik anläggs strax intill en bostad som redan utsätts för höga bullernivåer. Sammantaget innebär detta att allt inte kan förutses vid planläggningen och att fel kan förekomma vid byggandet av bostaden. Det finns därför behov av tillsyn enligt även avseende de nya bostäderna. Det bör i detta sammanhang framhållas att bestämmelserna om tillsyn enligt innebär begränsade möjligheter att i efterhand kräva åtgärder för att skydda en bostad från omgivningsbuller genom åtgärder på fastigheten eller bostadslägenheten. Detsamma gäller möjligheterna att i efterhand kräva åtgärder som begränsar buller från trafik och annan verksamhet i närheten av bostaden. Det är olämpligt att i införa nya allmänna bestämmelser om tillsyn i frågan om det finns risk för ohälsa i en bostad. En sådan tillsyn, som måste kunna utövas även efter att bostaden uppförts, bör även i fortsättningen ske enligt bestämmelser i . Förtydligande av tillsyn enligt Förutsättningarna för beslut i efterhand enligt bör dock förtydligas. En bostad som har byggts enligt de krav som följer av detaljplanen och bygglovet ska som utgångspunkt godtas från bullersynpunkt vid en bedömning i ett tillsynsärende enligt balken. Det gäller inte minst om bedömningen görs efter att bostaden färdigställdes. För att undanröja en del av den osäkerhet som finns vid planläggningen bör det därför införas bestämmelser som klargör att de bedömningar som gjort genom en detaljplan och ett bygglov ska vara vägledande vid en bedömning enligt . Det finns först anledning att framhålla att ett förtydligande i inte bör gälla tillsynsärenden som rör buller från t.ex. högljudda grannar eller nöjeslokaler inom den fastighet som bostaden ligger i. Den osäkerhet som finns vid planering och byggande av bostäder förklaras endast i liten utsträckning av sådana tillsynsärenden. En reglering bör i stället inriktas på sådana huvudsakliga bullerkällor som kan förutses och beräknas vid planläggningen (trafik, industriella verksamheter) och på de tekniska egenskapskrav som ställs på de nya bostäderna. I 9 kap. finns bestämmelser om olägenhet för människors hälsa och krav på bostäder. Det är dessa bestämmelser som tillsammans med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. kan läggas till grund för krav på åtgärder enligt bestämmelserna om tillsyn i 26 kap. . Ett förtydligande av vad som bör gälla i ett tillsynsärende bör dock inte införas i 9 kap. . Avsikten med förtydligandet är att det ska gälla vid tillsyn. En bestämmelse i 9 kap. skulle kunna skapa en osäkerhet om vad som gäller vid annan prövning enligt , närmast vid förprövning av verksamheter enligt . Vid tillståndsprövning och beslut som gäller anmälningspliktiga verksamheter ska prövningen ske i första hand enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Utredningen föreslår att det i en ny paragraf i 26 kap. införs nya bestämmelser som tydliggör detaljplanens och bygglovets vägledande funktion vid tillsyn i efterhand enligt . I bestämmelsen bör anges att en detaljplan och ett bygglov enligt ska vara vägledande vid tillsyn som gäller omgivningsbuller i en bostad eller vid en uteplats i anslutning till en bostad. Vid bedömningen av risken för olägenhet för människors hälsa ska man beakta innehållet i detaljplanen och planbeskrivningen, ansökan om och beslutet om bygglov samt de uppgifter som avses i 10 kap. 18 § första stycket 2 (jämför med förslaget i avsnitt 6.2). Bestämmelserna innebär att det ska beaktas om planen eller lovet har beslutats med stöd av föreskrifter om undantag från riktvärden för buller enligt det föreslagna bemyndigandet i 16 kap. 1 § . Med omgivningsbuller bör avses buller från flyg-, spår- och vägtrafik, buller från industriell verksamhet samt annan bullrande verksamhet som är belägen utanför bostadsfastigheten. Bestämmelserna innebär att en tillsynsmyndighet i första hand ska undersöka vilka bullernivåer som har beräknats för bostaden och vilka förhållanden i omgivningen som varit kända vid tiden för planläggningen och lovgivningen. Sammantaget innebär bestämmelserna i denna del att den hälsobedömning av en bostad som godtagits enligt bör godtas även vid tillsyn i efterhand enligt . Om bostäderna har byggts med undantag från riktvärden för buller, bör undantaget godtas även enligt . Det gäller dock inte undantag från buller inomhus, eftersom de föreslagna reglerna inte medger några sådana undantag vid bostadsbyggande. Hänsyn även till andra omständigheter Den vägledning som en detaljplan och ett bygglov kan ge vid tillsyn enligt avtar normalt . Alla omständigheter kan inte heller förutses vid planläggning och lovgivning. Vid bedömningen i ett tillsynsärende som rör en bostad bör man därför också beakta hur som har förflutit sedan planen eller bygglovet beslutades, väsentliga förändringar som skett i omgivningen och omständigheterna i övrigt. En tillsynsmyndighet som har att hantera ett klagomål om buller inomhus i en bostad har i första hand att undersöka om bostaden uppfyller de riktlinjer för buller inomhus som har meddelat, dvs. som ekvivalentvärde och som maximalt värde (jämför förslaget till förordningsbestämmelser i avsnitt 7.2). Dessa riktvärden ska uppfyllas i bostäder som byggs med stöd av de föreslagna bestämmelserna. Det får i det enskilda fallet övervägas om det behövs en bullermätning för att säkerställa att riktvärdena uppfylls. Vid bedömningen ska beaktas det som följer av den föreslagna nya paragrafen i 26 kap. . Vid bedömningen ska beaktas omständigheter som kan tala för att bostaden, trots de krav som ställs enligt , inte är godtagbar från bullersynpunkt. Det kan inte uteslutas att en bostad inte byggts med en sådan bullerisolering som förutsatts i bygglovet, att skyddsåtgärder i omgivningen inte vidtagits som förutsatts i detaljplanen, att det framkommit skäl för att ifrågasätta resultatet av en tidigare bullerberäkning eller att det skett förändringar i omgivningen som försämrat bullersituationen i bostaden. Om klagomålet gäller buller inomhus behövs normalt en bullermätning eller en ny bullerberäkning, om det bedöms som mest tillförlitligt. En sådan mätning eller beräkning innebär en ganska liten kostnad. Det kan invändas att behovet av en kontroll av bullernivån inomhus innebär att det även med de nya bestämmelserna finns en kvarvarande osäkerhet för byggherre, fastighetsägare och verksamhetsutövare. Utredaren bedömer dock att det inte är lämpligt att i införa ett krav på att varje ny bostad, vilket för ett flerbostadshus innebär alla lägenheter, ska kontrolleras i efterhand genom en bullermätning. Det skulle innebära en onödig bygg- Och även om ett sådant krav infördes kan det ske betydande förändringar i omgivningen, t.ex. att en ny bullrande verksamhet tillkommer i närheten av en bostad, som gör att en sådan kontrollmätning i byggskedet inte ger en tillräcklig säkerhet i fråga om bullernivån inomhus . Det har under utredningen inte gjorts någon invändning mot att riktvärden för buller inomhus ska uppfyllas. De synpunkter som lämnats i denna del visar att risken är mycket liten för att riktvärdena för buller inomhus inte ska uppfyllas i en nybyggd bostad. Om det inträffar beror det sannolikt på att bostaden inte har byggts med en sådan bullerisolering som förutsätts i bygglovet och byggregler. Utredningens förslag syftar inte till att ändra gällande rättspraxis om i vilka fall krav på åtgärder kan ställas på infrastrukturhållare (flyg, väg, järnväg, sjöfart). Förslagen innebär dock att bostäder får byggas med stöd av nya föreskrifter om undantag från riktvärden för buller enligt 16 kap. 1 § . Enligt de föreskrifter som föreslås i avsnitt 7.4 bör bostäder, om det finns särskilda skäl, kunna uppföras även om buller utomhus från väg- och spårtrafik överstiger ekvivalent ljudnivå vid fasad. Det rör sig i praktiken om flerbostadshus som byggs med ljuddämpad sida. Om ett tillsynsärende gäller en sådan bostad ska det beaktas att ett undantag har gjorts i detta avseende. Enbart det förhållandet att den ekvivalenta ljudnivån vid fasad i ett sådant fall överstiger ska inte läggas till grund för ett krav på åtgärder med stöd av . Om ett klagomål på buller inomhus skulle avse ett överskridande av ett bullervillkor för en verksamhet som har tillstånd enligt , bör det på samma sätt som i första hand hanteras genom eventuella frågor till och krav riktade mot verksamhetsutövaren. Det kan inte uteslutas att de bullervillkor som gäller för verksamheten, eventuellt efter en omprövning enligt 24 kap. , har överskridits. Klagomål på närliggande miljöfarliga verksamheter torde dock främst avse buller utomhus. De föreslagna bestämmelserna får störst betydelse i ett tillsynsärende som rör buller utomhus vid bostaden. I ett sådant ärende ska de uppgifter som framkommer i ärendet jämföras med det som framgår av detaljplanen och bygglovet. bullerberäkningar beaktas men även andra uppgifter som framkommit i plan- och bygglovsärendena ska beaktas. Om det i ärendet inte framkommit att bostaden eller omgivningen avviker väsentligt från det som framgår av detaljplanen och bygglovet, bör det normalt inte finnas skäl för ett ingripande med stöd av . Om det inte finns någon sådan avvikelse bör det normalt inte behövas en bullermätning eller ny bullerberäkning. Enligt utredarens mening är det rimligt att bostadsmiljön utomhus får accepteras om bostaden och förhållandena i omgivningen i huvudsak stämmer överens med det som framgår av detaljplanen, bygglovet och uppgifter om beräknade bullernivåer. En bullermätning eller en ny bullerberäkning kan vara motiverad om det i ärendet finns en konkret uppgift som tyder på att de bullerberäkningar som gjorts i plan- och byggskedet innehåller någon felaktighet eller om det finns en tillförlitlig uppgift som tyder på att bullernivåerna på t.ex. en gemensam uteplats på gården väsentligt överstiger de tidigare beräknade nivåerna. Den fortsatta bedömningen i tillsynsärendet blir beroende av resultatet av en sådan kontroll. Det finns anledning att här behandla frågan om hur man ska se på förändringar i omgivningen på lång sikt. Förhållandena i omgivningen på lång sikt En utgångspunkt för utredningen är att man vid planering av bostäder bör ha ett långsiktigt perspektiv eftersom bostäderna är avsedda att brukas . Utredaren föreslår att detaljplanen och bygglovet ska vara vägledande vid en prövning enligt och att man särskilt ska beakta om planen eller lovet har beslutats med stöd av de i avsnitt 7.4 och 7.6 föreslagna föreskrifterna om undantag från riktvärden för buller enligt . Det är emellertid ofrånkomligt att förhållandena i omgivningen på lång sikt kan förändras väsentligt och att det kan leda till ökat buller vid bostäderna. Förhållandena i omgivningen kan förändras till det sämre genom ökad trafik, nya bullrande verksamheter i bostädernas närhet eller andra ändringar av bebyggelse- och fastighetsförhållandena. Det är svårt att med någon precision förutse hur omgivningen kommer att förändras på lång sikt, inte minst konsekvenserna av ökad trafik. Det finns ett behov av att begränsa osäker- heten hos fastighetsägare, verksamhetsutövare och infrastrukturhållare, dvs. minska risken att krav på åtgärder ställs i efterhand. I avsnitt 7.3 och 7.4 föreslås bestämmelser om riktvärden för buller från väg- och spårtrafik och undantag från sådana riktvärden. I anslutning till dessa bör det införas en bestämmelse om beräknad trafikökning. Vid planläggning och lovgivning av bostäder bör beaktas en beräknad ökning av trafiken under en detaljplans genomförandetid (5–) eller, om ett bygglov avser en bostad utanför ett område med detaljplan, en beräknad ökning av trafiken av högst . I många fall bör det vara svårt att göra tillförlitliga trafikprognoser som sträcker sig längre fram i tiden. Utöver det föreslagna kravet bör det vara möjligt att vid planläggning och lovgivning beakta även mer långsiktiga planer, t.ex. prognoser för trafiken vid flygplatser som är av riksintresse och statliga planer för utbyggnad av vägar och järnvägar. Åtgärder med stöd av Om en kontrollmätning visar att buller utomhus vid en uteplats på ett mer betydande sätt överstiger de tidigare beräknade nivåerna, får tillsynsmyndigheten göra en bedömning av möjliga skyddsåtgärder på fastigheten eller bostadslägenheten enligt 2 kap. 3 och 7 §§ . Även här gäller dock att enbart det förhållandet att buller utomhus vid fasad överstiger inte ska läggas till grund för ett krav på åtgärder med stöd av , om detaljplanen och bygglovet beslutats med stöd av ett undantag som medger en sådan avvikelse. Minskad osäkerhet vid bostadsbyggande Sammantaget bör förslaget i denna del begränsa möjligheten att i efterhand ställa krav på åtgärder med stöd av , vilket bör minska den osäkerhet som finns vid planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Förslag: För ändringarna i anges att äldre föreskrifter fortfarande gäller för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet. I en övergångsbestämmelse till den nya paragrafen i 26 kap. om tillsyn av bostäder anges att de nya bestämmelserna endast gäller om bostaden har byggts inom ett område med detaljplan och ärendet om detaljplanen har påbörjats efter ikraftträdandet, eller om bostaden har byggts utanför ett område med detaljplan och ärendet om bygglovet har påverkats efter ikraftträdandet. För ändringarna i bör äldre föreskrifter fortfarande gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet. En övergångsbestämmelse om detta bör införas. Den nya paragrafen i 26 kap. bör inte tillämpas på befintliga bostäder som inte alltid lever upp till de höga krav på detaljplaner och bygglov som är en förutsättning för tillämpningen. Utgångspunkten är att bestämmelserna ska tillämpas på bostäder som har byggts i enlighet med de nya bestämmelser som föreslås i betänkandet. Det behövs därför en övergångsbestämmelse som gäller både nya bostäder som byggts med stöd av en ny detaljplan och nya bostäder som byggts utanför detaljplanelagt område. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse där det anges att bestämmelserna endast gäller om bostaden har byggts inom ett område med detaljplan och ärendet om detaljplanen har påbörjats efter ikraftträdandet, eller bostaden har byggts utanför ett område med detaljplan och ärendet om bygglovet har påbörjats efter ikraftträdandet. Utredaren har inte haft i uppdrag att utreda frågor som rör buller i och vid befintliga bostäder. Det gäller exempelvis vilka riktvärden för buller som bör gälla vid prövning och tillsyn enligt avseende befintliga bostäder. Föreslagna bestämmelser är inte avsedda att tillämpas på befintliga bostäder. Nuvarande riktvärden och praxis bör fortsatt gälla för befintliga bostäder. Det föreslås som sagt övergångsbestämmelser i som innebär att de föreslagna tillsynsbestämmelserna i 26 kap. inte gäller för befintliga bostäder. Förslagen bedöms inte ha någon betydelse för arbete med att vidta åtgärder för att begränsa höga bullernivåer vid befintliga bostäder på grund av flyg-, spår- eller vägtrafik. 7.1Bestämmelser om bullerkrav för nya bostäder i plan- och byggförordningen Förslag: I ett nytt kapitel i plan- och byggförordningen (2011:338) införs bestämmelser som preciserar kraven i fråga om skydd mot buller för nya bostäder enligt den nya bestämmelsen i 2 kap. 6 a § . I bestämmelserna anges riktvärden för buller och förutsättningar för att göra undantag från sådana riktvärden vid planläggning och lovgivning av bostäder. I avsnitt 6.5 föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad som krävs för att bostadsbebyggelse ska anses uppfylla kravet i den i avsnitt 6.1 föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 6 a § . I föreskrifterna ska få anges riktvärden för buller och undantag från sådana värden. De föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av bemyndiganden i finns samlade i plan- och byggförordningen (2011:338). Bestämmelserna i förordningen är indelade i tio kapitel. Indelningen av kapitel följer den ordning som finns i . De föreskrifter om buller som får meddelas med stöd av det föreslagna bemyndigandet kommer att vara tillämpliga i flera skeden i byggprocessen. Föreskrifterna har i första hand en koppling till bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. . De får vidare en betydelse vid bl.a. planläggning och genomförande av detaljplaner (4–6 kap.), bygglovgivning (8 och 9 kap.), genomförandet av byggåtgärder (10 kap.) och tillsyn m.m. (11 kap.). I 3 kap. plan- och byggförordningen finns bestämmelser om egenskapskrav på byggnadsverk. Särskilda bestämmelser om egen- skapskrav avseende skydd mot buller finns i 3 kap. 13 § förordningen. För att uppfylla det krav på skydd mot buller som anges i 8 kap. 4 § första stycket 5 ska ett byggnadsverk enligt denna paragraf vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att buller, som uppfattas av användarna eller andra personer i närheten av byggnadsverket, ligger på en nivå som inte medför en oacceptabel risk för dessa personers hälsa och som möjliggör sömn, vila och arbete under tillfredsställande förhållanden. Såsom bestämmelsen i 3 kap. 13 § förordningen har utformats synes den ha ett ganska vitt tillämpningsområde. Det skulle därför kunna övervägas att införa de nya föreskrifterna om buller i 3 kap. förordningen. Med hänsyn till att de nya bestämmelserna kommer att ha stor betydelse även vid planläggning och kommer att vara omfattande föreslås dock att bestämmelserna införs i ett nytt kapitel i plan- och byggförordningen, som får benämningen 2 a kap. I följande avsnitt föreslås grundläggande bestämmelser om riktvärden för buller och undantag från sådana värden.