sou · H1B374 · 2013-10-10 00:00:00 — I Statskontorets (2013) intervjuer framkommer å andra sidan att kommunrepresentanter i de flesta fall anser att insatserna är anpassade efter den enskildes förutsättningar och behov. Enligt (2012) använder av kommuner en strukturerad mall för att utreda de biståndssökandes helhetssituation. 81Thorén, K. (2012) Arbetsmarknadspolitik i kommunerna, Rapport från . 2011/12:RFR15; , K. (Opublicerad) Den kommunala arbetsmarknadspolitiken och arbetslösa ungdomar – kommande publikation i antologin etablering – utmaningar och möjligheter (prel. titel); Hollertz, K. (2012) Problemen förgår, lösningarna består. Organi- sering av kommunala insatser för unga arbetslösa med försörjningsproblem, : Dissertations in Social Work 41. Insatser till unga som varken arbetar eller studerar met.82 Det finns också en del som talar för att antalet ungdomar som söker ekonomiskt bistånd minskar på grund av att aktiverings- insatserna är avskräckande.83 7.3Försäkringskassans ansvar för unga med aktivitetsersättning har ett huvudansvar för unga med aktivitets- ersättning. Myndigheten ska identifiera behov av samordning, verka för att insatser av rehabiliterande och/eller aktiverande karaktär kommer till stånd, samt samordna och utöva tillsyn över de insatser som tillhandahålls av andra aktörer.84 Syftet med aktivitetsersätt- ningen är att den ska stimulera till aktivitet utan att den ekonomiska tryggheten påverkas och i möjligaste mån tillvarata den unges möj- ligheter till utveckling och arbete i ungdomsåren.85 Antalet ungdomar i ålder 19–som har mottagit aktivitets- ersättning har ökat . mottog cirka 19 600 ungdomar aktivitetsersättning vid förlängd skolgång eller på grund av nedsatt arbetsförmåga, jämfört med cirka 12 900 ungdomar . 82Bergmark, Å. m.fl. (2013) Vägar ur socialbidrag? Om insatser och det ekono- miska biståndets varaktighet, Rapport i socialt arbete nr. 83Mörk, E. (2011) Från försörjningsstöd till arbete – hur kan vägen underlättas? Bilaga 11 till (SOU 2011:11). 8430 och 33 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110). 2000/01:96 Sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för förtidspension, s. 81. Insatser till unga som varken arbetar eller studerar Diagram 7.7 Antal mottagare av aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, fördelat efter utbildningsnivå (2006–2012) * Utbildningsnivån 2012 baseras uppgifter. Källa: () och utredningens bearbetningar. Som framgår av diagrammet ovan ökar antalet och andelen unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga som har okänd utbildningsnivå.86 Gruppen unga med okänd utbildningsnivå är med stor sannolikhet ungdomar som har gått i särskolan.87 Gene- rellt har ungdomar med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga kort utbildning. Det är en grupp med mycket stora etableringssvårigheter. Nästan samtliga av de individer som avslu- tade en period av aktivitetsersättning övergick till att få sjukersättning, tidigare förtidspension, i stället.88 Det är något fler män än kvinnor som får såväl aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga som ersättning vid förlängd skolgång. Det kan förklaras av att det är fler män än kvinnor i särskolan. 86Uppgifterna om utbildningsnivån baseras på individstatistik från register. 87Eftersom uppgifter om utbildning i särskola inte registreras på individnivå kommer individer som har genomgått sådan utbildning att ha en markering om okänd utbildning i 88Försäkringskassan (2012) med aktivitetsersättning ‐en studie av situationen för ungaStatistiska med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, , s. 78. Insatser till unga som varken arbetar eller studerar Även antalet unga i åldern 19–med aktivitetsersättning vid förlängd skolgång ökar . till 2012 har antalet individer ökat från cirka 3 200 till cirka 6 100. Långa perioder av inaktivitet för unga med aktivitetsersättning konstaterar flera brister i sitt och andra aktörers stöd till individer som får aktivitetsersättning.89 I myndighetens egen utredning beskrivs att unga med aktivitetsersättning ofta har långa perioder av inaktivitet utan kontakt med eller annan myndighet. Det konstateras också att myndigheten måste strukturera och effektivisera handläggningsprocessen på området. Vidare framkommer att myndighetens samordningsansvar är resurs- krävande och ofta prioriteras ned i relation till enklare ärenden. Det konstateras också att många unga i gruppen inte har fått det stöd de behöver under skolgången. Sammanfattningsvis bedömer myn- digheten att det finns ett behov av att intensifiera insatserna för att stödja de individer som eventuellt kan integreras in i ett normalt arbetsliv.90 Det bör betonas att har ett samordnande upp- drag och är den myndighet som därför ska ha regelbunden kontakt med de unga. Dock anordnar inte myndigheten egna insatser för de unga. Myndighetens uppdrag i relation till individen omfattar att samla in information om rehabiliteringsbehov, värdera och dra slut- satser, besluta och planera om insatser samt att följa upp den unges deltagande i insatser. Insatser som de unga tar del av kan exempel- vis vara praktik hos arbetsgivare eller rehabiliterande verksamheter. är således beroende av väl fungerande samverkan med andra aktörer för att lyckas med sitt uppdrag. Som nämndes i ett tidigare avsnitt har och Arbetsförmedlingen regeringens uppdrag att i samarbete utveckla stödet till unga med aktivitetsersättning i syfte att underlätta ungdomarnas inträde eller återgång till arbetsmarknaden.91 Det finns begränsad kunskap om hur insatser till unga med funk- tionsnedsättning ökar möjligheterna för etablering på arbetsmark- 89 (2012) med aktivitetsersättning ‐en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, Stockholm‐ . 90 (2012) med aktivitetsersättning en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, , s. 11. 91 Regleringsbrev för avseende , S2011/11297/SF, 2012- 12-20. Insatser till unga som varken arbetar eller studerar har tidigare föreslagit att myndigheten bör ges i uppdrag att genomföra studier med syfte att studera effek- ter av olika metoder för att öka anställningsbarheten hos individer med aktivitetsersättning.92 Bland annat har metoden Supported Employment föreslagits som studieobjekt. 7.4Samordningsförbundens insatser till ungdomar , Arbetsförmedlingen, kommun och landsting kan bilda samordningsförbund i syfte att gemensamt finansiera insatser till individer som är i behov av samordnade rehabiliterings- insatser. Syftet med insatserna ska vara att individen uppnår eller förbättrar sin arbetsförmåga.93 fanns det 82 samord- ningsförbund och 222 kommuner var medlemmar i ett förbund. Ungdomar är ofta en prioriterad målgrupp för samordningsför- bundens verksamhet.94 deltog cirka 5 500 ungdomar i åldern 16–i insatser finansierade av samordningsförbund. Det motsvarade av samtliga deltagare i åldern 16–64 år.95 92Försäkringskassan (2012) med aktivitetsersättning ‐en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, s. 13. 932 § lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 94Försäkringskassan (2013) Uppföljning av finansiell samordning – Politikområde Ersättning vid arbetsoförmåga – Återrapportering enligt regleringsbrevet, svar på regeringsuppdrag, dnr , , , s. 3. 95Avser deltagare som har samtyckt till att deras personuppgifter registreras i samord- ningsförbundens uppföljningssystem. SOU 2013:74 Insatser till unga som varken arbetar eller studerar Ungdomar (16–) som har deltagit i insatser finansierade av samordningsförbund, efter utbildningsnivå och kön (2012) Deltagare (%) 16–19 år 20–24 år * Utbildningsnivå redovisas inte för åldersgruppen 16–eftersom de flesta av dessa ungdomar inte har haft möjlighet att fullfölja gymnasieutbildningen. Källa: Samordningsförbunden i (). Individens utbildningsnivå baseras på deltagarens egen uppgift. Nästan hälften av ungdomarna i åldern 20–i samordnings- förbundens verksamhet har enbart förgymnasial utbildning, vilket framgår av tabellen ovan.96 Det är en relativt hög andel ungdomar med kort utbildning, vilket indikerar att deltagarna har stora behov av olika former av stöd för att återgå till studier eller närma sig arbetsmarknaden. Könsfördelningen är relativt jämn mellan kvinnor och män. Insatser finansierade av samordningsförbund kan vara av indi- vid- eller strukturinriktad karaktär.97 Strukturinsatserna syftar till att förbättra samverkan mellan berörda myndigheter. De individ- inriktade insatserna syftar direkt till att deltagarna ska förbättra sin arbetsförmåga och ger ofta stöd till individerna att komma ut på arbetsmarknaden. Olika typer av individinriktade insatser är: arbets- livsinriktade insatser; aktiverande och motiverande insatser; behand- lande insatser; förebyggande insatser. 96Individernas utbildningsnivå är baserad på deltagarens egna uppgifter som lämnas vid registrering i insats. Följande kategorier registreras: grundskola, gymnasium, Högskola/Uni- versitet upp till , Högskola/Universitet upp till , Högskola/Universitet upp till , annan eftergymnasial utbildning och saknas/okänd. 97Beskrivning av insatserna nedan baseras på (2013) Uppföljning av finan- siell samordning Redovisning enligt regleringsbrev 2012, svar på regerings- uppdrag, dnr , , s. 9 ff. Insatser till unga som varken arbetar eller studerar De vanligast förekommande ungdomsinsatserna är särskilda in- satser för unga med funktionsnedsättning, unga med psykisk ohälsa eller unga med särskilt komplex problematik. Unga med funktionsnedsättning får ofta individuellt stöd och coaching. ADL-träning98 och insatser som ska underlätta övergång- en mellan skola och arbetsliv eller utredningar av elevernas förmåga förekommer också. Andra typer av åtgärder för denna målgrupp är samlokalisering och teamverksamhet. Unga med psykisk ohälsa får också ta del av insatser där de sam- verkande myndigheterna är samlokaliserade. Individuell psykologisk utredning kan här vara ett inslag. Gruppen unga med särskilt komplex problematik omfattar indi- vider som har varit aktuella inom kriminalvården, ungdomar med riskbruk och missbruk eller långvarig arbetslöshet i kombination med annan problematik. Insatser till denna grupp kan innebära samtal, arbetsträning, praktik, social träning och medicinsk behandling. Arbetslösa ungdomar utan komplex problematik i övrigt är också en vanlig målgrupp. Denna grupp får ofta insatser som innehåller coachning och stöd genom en lots eller koordinator. Insatserna kan också omfatta arbetsförberedande moment, praktik och handled- ning samt orienteringskurser och andra kortare utbildningar. Samordningsförbunden ansvarar själva för uppföljning och utvär- dering. De uppföljningar som genomförs följer ofta hur väl insats- erna har nått sina mål. Sådana uppföljningar visar att insatserna ofta når hög måluppfyllelse.99 finns det få utvärderingar av effekter på individnivå. m.fl. har påpekat att det behövs bättre förutsättningar för effektutvärderingar.100 För att kunna genomföra sådana anser att dokumenta- tionen av insatser behöver utvecklas. 98Aktiviteter i Dagliga Livet. 99Försäkringskassan (2013) Uppföljning av finansiell samordning – Politikområde Ersättning vid arbetsoförmåga – Återrapportering enligt regleringsbrevet, dnr: , , s. 13. 100Försäkringskassan (2013) Uppföljning av finansiell samordning – Politikområde Ersättning vid arbetsoförmåga – Återrapportering enligt regleringsbrevet, dnr: , ; Statskontoret (2008) Effekter av FINSAM? rapport 2008:16, ; Inspektionen för socialförsäkringen (2011) Stöd för utvärdering av samordningsförbundens insatser, rapport 2011:14, . Insatser till unga som varken arbetar eller studerar Statskontorets uppföljningar av deltagare i insatser finansierade av samordningsförbund visar på vissa positiva resultat vad gäller förvärvsfrekvensen.101 Deltagande i insats verkar leda till minskat beroende av offentliga trygghetssystem och en bättre förankring på arbetsmarknaden. Individer med främst arbetsmarknadsproblem, en grupp där många unga ingick, hade i högre grad än andra arbete efter avslutad insats.102 påpekar att urvalet av deltagare inte är representativt på grund av kvaliteten i uppfölj- ningsdata från olika samordningsförbund. Slutsatserna bör därför tolkas med detta förbehåll. Vidare pekar Statskontoret på att det inte går att fastställa i vilken mån insatser inom samordningsförbund är bättre än andra insatser. Det finns också resultat som visar betydande effekter på antalet sjukskrivningsdagar som en följd av att ha varit i insats inom ramen för ett samordningsförbund.103 Deltagarna i insats hade efter insatsen färre av sjukfrånvaro än jämförelsegruppen. Här bör dock betonas att deltagarna i studien huvudsakligen var kvinnor i 40–50-års ålder, födda i och med relativt hög utbildningsnivå.104 Det finns inga generella studier om effekter av insatser till unga inom samordningsförbundens verksam- het. Däremot finns det enskilda utvärderingar och uppföljningar som tagits fram inom olika förbund i samband med specifika in- satser. 7.5Europeiska socialfondens projekt riktade till ungdomar Det finns en allmän prioritering av unga inom Europeiska social- fonden (ESF) i –2013. Att underlätta ungas etablering i arbetslivet och förebygga utanförskap är ett av fyra mål inom programområde 2, dvs. de projekt som riktar sig till personer som står långt ifrån arbetsmarknaden.105 101Statskontoret (2008) Effekter av FINSAM? rapport 2008:16, ; Statskontoret (2008) med FINSAM, rapport 2008:7, . 102Statskontoret (2008) Effekter av FINSAM? rapport 2008:16, . 103Kärrholm, (2007) Co-operation Among Rehabilitation Actors for Returning to Working Life, , , . 104Kärrholm, (2007) Co-operation Among Rehabilitation Actors for Returning to Working Life, s. 37. 105Programmet ska bidra till att uppfylla Lissabonstrategin; den europeiska sysselsättnings- strategins övergripande mål om full sysselsättning, högre kvalitet och produktivitet i arbetet samt stärkt social och regional sammanhållning. Insatser till unga som varken arbetar eller studerar Offentliga, privata och andra aktörer kan söka ekonomiskt stöd från Europeiska socialfonden för att bedriva projekt riktade till ungdomar som står långt från arbetsmarknaden. Projekten präglas ofta av samverkan mellan olika aktörer, men kommuner är den allra vanligaste projektägaren. Andra myndigheter såsom Försäkrings- kassan, Arbetsförmedlingen och även landsting finns med som samverkande aktörer.106 har drygt 51 000 ungdomar i åldern 15–deltagit i ett eller flera ESF- projekt. Antalet deltagare har ökat och var cirka 15 000 unga engagerade i något av projekten. Majoriteten av deltagarna är i åldern 20–men cirka 3 000 deltagare var . Deltagarnas utbildningsnivå har varit relativt jämn , vilket framgår av diagrammet nedan. Diagram 7.8 Ungdomar (20–) i ESF-projekt –2012 Källa: (2013) och utredningens bearbetningar. Det är inte ovanligt att deltagarna endast har förgymnasial utbild- ning.107 Bland de unga som är i åldern 20–har drygt hälften en gymnasieutbildning. Som framkommer i tabell 7.5 är det en relativt jämn könsför- delning bland de unga i projekten. Män deltar dock i något högre utsträckning än kvinnor i båda åldersgrupperna. 106Temagruppen Unga i arbetslivet (2012) Kreativa projekt, Kartläggning av projekt i pro- gramområde 2, Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2012:6, , s. 9. 107Uppgifter om utbildningsnivå baseras på utbildningsregister. Insatser till unga som varken arbetar eller studerar tagarna är födda i . i den yngre ålders- gruppen är födda i ett annat land. För den äldre åldersgruppen är motsvarande andel något högre, dvs. Tabell 7.5 Ungdomar (15–) i ESF-projekt 15–19 år 20–24 år * Utbildningsnivå redovisas inte för åldersgruppen 15–eftersom de flesta av dessa ungdomar inte har haft möjlighet att fullfölja gymnasieutbildningen. Källa: (2013) och utredningens bearbetningar. Deltagarna i ungdomsprojekt har ofta omfattande och komplexa hinder för etablering på arbetsmarknaden. Både fysisk och mental ohälsa är vanligt tillsammans med oavslutade utbildningar, missbruk och andra sociala problem. Många av ungdomarna i projekten har också varit inaktiva vilket bidrar till de hinder som finns för arbetsmarknadsetableringen.108 Ungdomsprojekten omfattar en mängd olika verksamheter med skiftande arbetsmetoder. Cirka hälften av projekten använder 10 metoder/arbetssätt eller fler i sin verksamhet. Coachning, sam- talsstöd, målsättning, vardagsrutiner och olika typer av vägledning är inslag som förekommer i nästan samtliga projekt. Praktik och stöd för att avsluta utbildning är de vanligaste sysselsättningsinriktade in- slagen. De mer metodinspirerade arbetssätt som ofta används i 108 Temagruppen Unga i arbetslivet (2012) Kreativa projekt, Kartläggning av projekt i programområde 2, Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2012:6, , 15 f. Insatser till unga som varken arbetar eller studerar projekten är t.ex. och Supported Employ- ment110. Dock innehåller dessa metoder ofta lokala variationer vilket försvårar möjligheten till utvärderingar.111 Målgruppens heterogenitet anges vara den bakomliggande faktorn till att projekten arbetar med så många olika metoder och i multikompetenta team.112 Generellt sett saknas kunskap om projektens effekter.113 Tema- gruppen Unga i arbetslivet har dock gjort en genomgång av ett antal utvärderingar av ungdomsprojekt inom ramen för ESF. Majori- teten av dessa utvärderingar är s.k. processutvärderingar. Genom- gången visar att det är svårt att beskriva vilka metoder och arbetssätt som använts och i förlängningen jämföra vilka effekter insatserna har.114 7.6Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Utredningen kan konstatera att det pågår en mängd olika insatser riktade till unga som varken arbetar eller studerar. Insatserna genom- förs av flera olika aktörer, med olika mål och målgrupper. Såväl in- satser som målgrupper är överlappande mellan olika aktörer. Över- lappningen är tydligast vad gäller arbetsmarknadspolitiska insatser till ungdomar med stort behov av stöd. Arbetsförmedlingen och kom- muner bedriver och finansierar verksamheter som i många avseenden kan uppfattas ha samma syfte och innehåll. Här är risken för dubbel- arbete bland de involverade aktörerna uppenbar. En mängd av projekten riktar sig till arbetslösa ungdomar och unga som står långt från arbetsmarknaden. Dessa projekt genomförs och finansieras av kommuner, Arbetsförmedling, Försäkringskassa, Europeiska socialfonden eller andra mindre finansiärer. Som konsta- terats vid ett flertal tillfällen i detta betänkande finns det många orsaker till att unga som varken arbetar eller studerar befinner sig i denna situation. När insatsernas innehåll är svagt definierade är det svårt att medvetet och målinriktat välja bland de åtgärder som står 111Temagruppen Unga i arbetslivet (2012) Kreativa projekt, Kartläggning av projekt i pro- gramområde 2, Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2012:6, , s. 21. 112Temagruppen Unga i arbetslivet (2012) Kreativa projekt, Kartläggning av projekt i pro- gramområde 2, Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2012:6, , s. 20 f. 113Socialfondsprogrammet ska skapa resultat på individ-, organisations- och strukturnivå. 114Temagruppen Unga i arbetslivet (2012) Utvärdering av arbetsmarknadsprojekt för unga. Vad utvärderingar och utvärderar säger om ungdomsprojekt delfinansierade av Europeiska social- fonden, Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2012:2, . Insatser till unga som varken arbetar eller studerar Ungdomar hänvisas i ett sådant system till insatser utan att det finns ett tydligt syfte. Resultatet av en mängd insatser kan bli ett brokigt landskap av insatser där unga kan få svårt att få det stöd som just de behöver och där professionella riskerar att sakna grund- läggande information för att vägleda den unge på rätt väg tillbaka till utbildning eller till ett arbete. Här bör poängteras att det inte är mängden insatser som är problematiskt. Däremot är det problema- tiskt att de inte är utvärderade med jämförbara metoder, att de inte går att överblicka och att de riskerar att inte vara målgruppsorien- terade. Behovet av att utveckla en sammanhållen och kunskapsbaserad verksamhet för unga som har behov av insatser i övergången mellan skola och arbetsliv är uppenbar. Det finns ett behov av att resultat följs upp och att ny kunskap skapas för att på ett ändamålsenligt sätt åstadkomma en mer kunskapsbaserad verksamhet på området. Det handlar således både om att kunna välja rätt insats i varje enskilt fall och om att skapa ett sammanhållet system som kan främja en sådan utveckling. 7.6.1Unga med stora behov är en prioriterad grupp Arbetsförmedling, Försäkringskassa, kommuner och samordnings- förbund är vanliga aktörer som unga som varken arbetar eller studerar kommer i kontakt med. En mängd verksamheter, ofta tidsbegrän- sade projekt, finansieras av Europeiska socialfonden. Dessa projekt bedrivs ofta av de nämnda myndigheterna, enskilt eller i samverkan, vid sidan av de ordinarie verksamheterna. De unga som varken arbetar eller studerar är ofta en prioriterad grupp för insatser, såväl i den ordinarie verksamheten som i projekten. Det saknas således inte insatser till unga som har särskilt svårt med arbetsmarknadsetable- ringen. Arbetsförmedlingen har utvecklat verktyg som syftar till att identifiera de unga som står längst ifrån arbetsmarknaden för att kunna ge insatser i arbetslöshet. Försäk- ringskassan arbetar med de unga som har funktionsnedsättning och har, tillsammans med Arbetsförmedlingen, ett särskilt uppdrag att prioritera denna grupp. Nästan alla kommuner erbjuder arbetsmark- nadsinsatser för de ungdomar som söker ekonomiskt bistånd och ungdomar med social problematik eller med kort utbildning är prio- riterade målgrupper för många kommuner. Insatser till unga som varken arbetar eller studerar 7.6.2Insatserna måste vara individanpassade Även om unga med särskilt stora problem erbjuds insatser är det inte självklart att de erbjudna insatserna motsvarar de ungas behov. Många i målgruppen har stora svårigheter, bland annat beroende på bristfällig utbildning. Inte sällan finns skolmisslyckanden och sociala problem i bakgrunden. Många har också andra former av svårigheter, t.ex. ohälsa. För dessa unga krävs troligtvis intensiva och kompen- satoriska insatser för att komma vidare till antingen utbildning eller arbete. För många av de ungdomar som har bakom sig av misslyckande kan vägen till ett arbete vara lång och krokig. Många unga finns inom det arbetsmarknadspolitiska programmet jobb- garantin för ungdomar. Enligt regelverken ska de arbetsmarknads- politiska programmen som ungdomarna hänvisas till vara på heltid. Verkligheten har visat sig att detta är långt ifrån hur det i praktiken fungerar. Uppföljningar av jobb- och utvecklingsgarantin och jobb- garantin för ungdomar visar att aktivitetsgraden är låg och motsvarar inte vad som är föreskrivet. Regeringen har tilldelat Arbetsförmed- lingen medel för att förbättra programmens aktivitetsnivå. Dock har detta ännu inte resulterat i någon förändring som kan avläsas i verksamheten. För att möta behoven hos de ungdomar som har stora etableringsproblem är det angeläget att säkerställa insatsernas kvalitet, såväl när det gäller omfattning som innehåll. För många ung- domar är intensifierade förmedlingsinsatser inte alltid tillräckligt. De unga som varken arbetar eller studerar behöver sannolikt insatser av annan karaktär. Det finns även många ungdomar i kommunala arbetsmarknadspolitiska insatser. Vad dessa ungdomar får, hur snabbt de får ta del av insatserna och vad de leder till finns det lite kunskap om. Forskningen visar att de kommunala programmen främst fun- gerar som aktiveringsinsatser, dvs.