sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — Flera remissinstanser pekar på problemet med att förslaget som presenteras i betänkandet Brist på brådska inte tar hänsyn till gruppen funktionsnedsattas begränsade möjligheter till sommarjobb. Det är därför rimligt att se över möjligheterna att kompensera elever med funktionsnedsättning för den brist på möjligheter som råder på dagens arbetsmarknad. Utredningen har övervägt att införa ett sommartillägg speciellt för de nya studerandegrupperna, men funnit att de ramar direktiven uppställer inte tillåter att man inför ett bidrag av den omfattning som skulle krävas för att göra skillnad för målgruppen. Därför föreslås i stället en statlig satsning för att anordna sommarjobb för målgruppen. Satsningen har två huvudsyften. Dels kan den bidra till att färre ungdomar ur målgruppen tvingas söka aktivitetsersättning för sin försörjning när de avslutat sina studier. Detta eftersom satsningen ger ungdomar ur målgruppen träning inför det kommande arbets- livet samt ger möjligheter till referenser och nya kontakter. Dels utjämnar satsningen chanserna att erhålla ett sommarjobb för ungdomar med funktionsnedsättning jämfört med jämnåriga studerande utan funktionsnedsättning. Därmed kompenseras elever med funktionsnedsättning för den brist på möjligheter som råder på arbetsmarknaden. På så sätt undviks också särregleringar i studiestödssystemet. Alla behandlas lika, som åtgärder vidtas för att minska konsekvenserna av detta. På central nivå föreslås regeringen ta initiativ till en ramöverens- kommelse med Kommuner och Landsting (SKL) om hur statsbidraget ska användas. Detta görs för att tydliggöra SKL:s särskilda roll och betydelse för att förverkliga satsningens intentioner. Offentliga arbetsgivare måste engageras för att satsningen ska få önskad effekt. Nya studerandegrupper i studiestödssystemet parternas rättigheter och skyldigheter. De anslagna medlen fördelas av Arbetsförmedlingen (AF). Sommarjobben ska erbjudas till ungdomar som på grund av funktionsnedsättning har förlängd skolgång och under terminen uppbär studiehjälp eller studiemedlets högre bidrag. Eleven får inte ha avslutat sina studier. Satsningen syftar till heltids- eller deltidsanställningar som ska pågå . Sommarjobben får förutom i kommunerna anordnas inom landsting, samt av dessa organisationer anlitade entreprenörer, och ideella organisationer. Även privata företag ska kunna få del av satsningen om de erbjuder feriearbeten på de villkor som avtalats mellan staten och SKL. Anvisning sker genom AF. På så sätt kan ungdomar skaffa erfarenheter och kontakter som kan vara till nytta när de avslutat sin skolgång. Satsningens permanenta karaktär möjliggör vidare för AF och kommunerna att arbeta på ett strukturerat sätt och att integrera denna sommarjobbsatsning i den generella strävan att fler personer med funktionsnedsättning ska få ett arbete. Den statliga ersättningen för sommarjobb ska huvudsakligen användas för att täcka lönekostnader och kostnader för handledning till de ungdomar som behöver detta för att fungera i en arbetssituation, men kan även till en mindre del täcka AF:s administrationskostnader för att skaffa nya sommarjobb. Sommarjobbssatsningens konstruktion gör att det inte går att bestämma hur många ungdomar som ska få ett sommarjobb, om det ska vara på hel- eller deltid eller under hur många sommar- veckor. Sommarjobbssatsningen som gjordes 2010 visar t.ex. att de sommarjobb som skapades kunde vara . Eftersom detta är frågor som avgörs av arbetsmarknadens parter går det heller inte att slå fast vilken lön var och en ska få. Vissa kan tänkas tjäna under en sommar, andra betydligt mindre. Ytterligare andra kommer inte att kunna beredas något sommarjobb på grund av bristande efterfrågan eller bristande arbetsförmåga. Sommarjobbssatsningen är följaktligen inte en form av inkomstgaranti, utan en kompensation för den brist på möjligheter som råder på arbetsmarknaden för ungdomar med funktionsnedsättning. Målet med satsningen är att så många som möjligt ur målgruppen ska kunna beredas ett sommarjobb. Nya studerandegrupper i studiestödssystemet Mitt förslag: En permanent statlig satsning på sommarjobb för studerande ungdomar som fått sin skolgång förlängd på grund av en funktionsnedsättning ska genomföras. Satsningen avser sommarjobb i privat regi, samt hos kommuner, landsting och ideella föreningar. Arbetsförmedlingen kommer att tilldelas ett statligt stöd som sedan fördelas till respektive arbetsgivare i enlighet med ett fastställt ansökningsförfarande. 9.7.7Administration av studiemedlets högre bidrag för personer med förlängd skolgång I avsnitt 9.7.1 föreslås att ungdomar med funktionsnedsättning som studerar på grundskole- eler gymnasienivå ska få studiehjälp i stället för aktivitetsersättning till och med första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller . Förlängt barnbidrag ska enligt förslaget alltjämt utbetalas vid studier på grund eller specialskola30. För det andra föreslår utredaren att de elever som med anledning av en funktionsnedsättning inte slutfört sina grund- läggande studier på grundskole- eller gymnasienivå senast det år de fyller i stället ska ha rätt till studiemedel med det högre bidragsbeloppet som de avslutar sina studier. Olika bedömningsgrunder föreligger i de båda förslagen. I det första förslaget är det utbildningen som ger rätt till studiehjälp. Elever med funktionsnedsättning ska ha rätt till samma förmåner som alla andra elever som studerar på gymnasienivå. I det andra förslaget tappar utbildningen i betydelse. Där är det i stället ålder i kombination med att skolgången ska ha blivit förlängd på grund av en elevs funktionsnedsättning som utgör bedömningskriterier. Att bedöma vem av eleverna med funktionsnedsättning som ska ha rätt till studiehjälp är tämligen okomplicerat. Det bedöms inte vålla några administrativa problem. Precis som för alla andra gymnasieelever bör CSN administrera studiehjälp till elever med funktionsnedsättning. I sitt remissvar till betänkandet Brist på brådska påpekar CSN att förslaget att de äldre eleverna ska ha rätt till det högre bidragsbeloppet medför att handläggande myndighet måste kunna 30 Barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller andra skäl inte kan gå i eller grundsärskolan ska tas emot i specialskolan. Specialskolan består av tio årskurser och ska motsvara Nya studerandegrupper i studiestödssystemet göra en bedömning av om en elev har en funktionsnedsättning eller inte. CSN menar därför att är bättre lämpad än CSN att göra bedömningen av vilka elever som ska omfattas av rätten till studiestöd till följd av förlängd skolgång. När aktivitetsersättning för förlängd skolgång inrättades menade den dåvarande regeringen att det var viktigt att göra en klar åtskillnad mellan sådana förlängningar av studierna som beror på funktionsnedsättning och sådan som är en följd av andra skäl som inte är rent medicinska, t.ex. sociala problem, skoltrötthet och liknande.31 Gränsdragningsproblemen är de samma. Då menade regeringen att aktivitetsersättningen inte bör utges i andra fall än där det finns ett klart samband mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängda studier. Detta konstaterande ledde till att man prövade tanken om att knyta ersättningen till särskilda skolformer. Idén förkastades dock med motiveringen att det skulle strida mot den allmänna inriktningen att elever med funktionsnedsättningar ska integreras i ordinarie skolform och i mindre utsträckning hänvisas till särskilda skol- former. I förarbetena presenteras följande slutsats: Mot denna bakgrund finner regeringen det inte motiverat att begränsa rätten till aktivitetsersättning under grundläggande utbildning för elever som, det år 19-årsdagen infaller, går i de i (sic)särskilda skolformer som är organiserade i fler läsår än normalt. I de fall studierna bedrivs i de ordinarie skolformerna krävs emellertid en noggrann prövning av rätten till aktivitetsersättning i det enskilda fallet. För rätt till aktivitetsersättning skall vid denna prövning ha framkommit att den förlängda skolgången har ett konstaterat, direkt samband med ett klart påvisat funktionshinder. Av vägledning32 framgår att myndigheten ska begära in intyg på att den förlängda skolgången beror på funktions- nedsättningen. Om den enskilde studerar i en ordinarie skolform ska han eller hon på begäran av dessutom ge in medicinskt underlag som styrker funktionsnedsättningen. Om den enskilde studerar i någon av de särskilda skolformerna är det tillräckligt att ett intyg om detta bifogas ansökan. Har den enskilde trots ett beslut om att hon eller han får gå i en särskild skolform ändå valt att studera i en ordinarie skolform är det tillräckligt att beslutet bifogas (2 § RFFS 2002:36). 2000/01:96, s. 84 32Försäkringskassan, Vägledning 2004:9 Version 14, s. 201 Nya studerandegrupper i studiestödssystemet Administrationen av studiemedel med det högre bidrags- beloppet till följd av förlängd skolgång bör utformas på samma sätt som administrationen av aktivitetsersättning vid förlängd skolgång. Merparten av dagens ärenden kan handläggas snabbt och enkelt eftersom eleven går i någon av de särskilda skolformerna eller har bedömts ha rätt att gå i en sådan skolform. Andra ärenden kräver större utredningsinsatser. Problem kan t.ex. uppstå vid bedömningen av om funktionsnedsättningen är orsaken till den förlängda skolgången eller om det kan finnas andra orsaker trots att en funktionsnedsättning föreligger. Min bedömning är trots det att CSN lika väl som kan göra denna typ av bedömningar. Jag föreslår därför att CSN också ska sköta administrationen av studiemedel med det högre bidragsbeloppet, precis som ursprungsförslaget stipulerar. Fördelen är att CSN redan är ansvarig för studiemedels- systemet. Genom att bryta kopplingen till bryts också kopplingen till sjukförsäkringssystemet för denna grupp studerande. Som bekant är en sådan brytning ett av huvud- argumenten för reformen i sin helhet. Mitt förslag: CSN ska även administrera studiestödssystemet i de delar som föreslås omfatta de nya studerandegrupperna. Studiehjälp ska inte lämnas vid ogiltig frånvaro. Ogiltig frånvaro eller skolk innebär att vara frånvarande från undervisningen utan att det är sanktionerat i skolförfattningarna. Enligt gällande bestämmelser i studiestödslagen får studiehjälp i huvudsak bara lämnas för heltidsstudier. Detta innebär emellertid inte med nödvändighet att den studerande är närvarande under samtliga lektioner. Frånvaro vid enstaka tillfällen bör kunna tolereras. Däremot ska det upprepade skolket beivras. Möjligheten att dra in elevens studiehjälp måste dock användas med omdöme. Dagens bestämmelser innebär att en studerande, som har mer än några enstaka timmars ogiltig frånvaro under en månad, inte anses bedriva heltidsstudier och att han eller hon därmed förlorar sin rätt till studiehjälp. Utöver studiebidrag, extra tillägg och inackorderingsstöd riskerar eleven också att gå miste om en rad familjeekonomiska bidrag, som är kopplade till rätten till studiehjälp. trädde vissa förändringar i skolformsförord- ningarna i kraft som rörde elevers frånvaro. Förändringarna innebär bl.a. att rektor i förekommande fall ska ta kontakt med den studerandes vårdnadshavare om eleven är frånvarande utan giltigt skäl. Kravet på rektorn är ett uttryck för viljan att förtydliga skolans ansvar vad gäller elevers frånvaro. Den nya skollagen (2010:800) innebär en skärpning av detta krav genom nya regler om information om frånvaro för elever i bl.a. gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Den nya skollagen tillämpas från . Förändringarna i skollagen innebär att även fristående skolor omfattas av regelverket. Rektorn, eller den rektorn utser, får bevilja ledighet för enskilda angelägenheter eller från skolarbetet i mindre omfattning. Beslutet får endast avse enstaka tillfällen under ett läsår. Om en elev inte kan delta i skolarbetet ska orsaken till frånvaron anmälas till skolan. Frånvaro som godtas är exempelvis anmäld sjukdom, befrielse från vissa delar av utbildningen, annat hinder som anmälts i förväg och beviljad ledighet. Såväl gymnasieskolan som gymnasiesärskolan är frivilliga skolformer. Trots detta är det inte eleven som själv bestämmer om han eller hon ska närvara i skolan och delta i undervisningen. Detta uttrycks i 15 kap. 16 § respektive 18 kap. 16 § skollagen genom att en elev i gymnasieskolan respektive gymnasiesärskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Av de nämnda bestämmelserna framgår även, att om en elev i gymnasieskolan respektive gymnasiesärskolan utan giltigt skäl uteblir från den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, ska rektorn informera elevens vårdnads- havare om den ogiltiga frånvaron. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras . Denna informationsplikt avser endast omyndiga elever. Studiehjälp får bara lämnas för heltidsstudier enligt 2 kap. 5 § studiestödslagen. Med stöd av 2 kap. 4 § studiestödsförordningen får CSN meddela närmare föreskrifter om vad som ska anses vara studier på heltid. Med heltidsstudier menas enligt 2 kap. 2 § CSNFS 2001:6 att den studerande studerar på heltid enligt författning eller kursplan eller motsvarande som gäller för utbildningen, och deltar i den verksamhet som ingår i utbildningen, om han eller hon inte har giltigt skäl att utebli. Om den studerande har några enstaka timmars frånvaro utan giltigt skäl under en månad anses den studerande ändå studera på heltid. Undantag från kravet på heltidsstudier finns i 2 kap. 3 § CSNFS 2001:6 och gäller endast om den studerande deltar i undervisningen i enlighet med den individuella studieplanen. Av bestämmelsen framgår att studiehjälp får lämnas om den studerande 1.får särskild undervisning med stöd av 24 kap. 17 eller 20 § skollagen, 2.deltar i en utbildning som enligt 11 kap. gymnasieförordningen är speciellt anpassad för svårt rörelsehindrade ungdomar, 3.i annat fall inte kan bedriva sina studier på heltid på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning, men bedriver sina studier i så stor utsträckning som förhållandena medger, 4.med stöd av 17 kap. 6 § skollagen har fått medgivande att bedriva studier av mindre omfattning än heltid på ett introduktionsprogram i gymnasieskolan, eller 5.med stöd av 9 kap. 6 § gymnasieförordningen har befriats från undervisning i en eller flera kurser eller gymnasiearbetet (reducerat program). 10.2.3Praxis angående ogiltig frånvaro En central fråga är tolkningen av vad som kan anses vara heltids- studier. ÖKS har vid ett flertal tillfällen prövat frågan.1 I samtliga avgöranden konstaterar nämnden att: När en studerande är ogiltigt frånvarande från undervisningen kan den studerande inte anses vara heltidsstuderande. Några enstaka timmar av ogiltig frånvaro under en månad kan dock inte anses tillräckligt för att konstatera att den studerande inte längre bedriver heltidsstudier. Det är skolan som avgör om frånvaro är giltig eller ogiltig. När det gäller tolkningen av vad som avses med några enstaka timmar av ogiltig frånvaro har ÖKS kommit fram till följande. I ett avgörande från (dnr 2012-02595) konstaterade ÖKS att den ogiltiga frånvaron – omfattade och , fördelat på fyra tillfällen. Detta ansågs inte vara tillräckligt för att konstatera att studierna inte bedrevs på heltid. I ett annat avgörande från (dnr 2012-03597) omfattade den ogiltiga frånvaron 1 Beslut från ÖKS 100315, dnr 2010-00029, Beslut från ÖKS 120604, dnr 2012-01728 och dnr 2012-02084, Beslut från ÖKS 120827, dnr 2012-02595, dnr 2012-03597 och dnr 2012- 03168. och fördelat på tre tillfällen – . Inte heller denna frånvaro ansågs vara tillräckligt omfattande för att konstatera att studierna inte bedrivits på heltid. I ytterligare ett annat ärende från (dnr 2012- 03168) hade den studerande ogiltig frånvaro som omfattade och fördelat på fyra skilda tillfällen –. I avgörandet konstaterade ÖKS att den ogiltiga ströfrånvaron var alltför omfattande för att det skulle kunna anses var fråga om heltidsstudier. Övriga avgöranden (dnr 2010-00029, dnr 2012-01728 och dnr 2012-02084) har handlat om en sammanlagd ogiltig frånvaro som överstiger och . I det sistnämnda beslutet konstaterade ÖKS att ogiltig frånvaro var för mycket för att kunna accepteras som heltidsstudier. Emellertid går det inte att utifrån frånvaro dra slutsatsen att den studerande bedrivit deltidsstudier. Studiehjälpen drogs därför inte in. 10.3Promemorior, rapporter, myndighetsuppdrag m.m. om ogiltig frånvaro 10.3.1Statskontorets rapport (2009) Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att granska CSN:s kontrollarbete avseende felaktiga utbetalningar. Statskontoret skulle också granska och bedöma den interna styrningen och kontrollen vid CSN samt granska och bedöma hur CSN arbetar med kontrollen av studiehjälp och studiemedel, utifrån förekomst av, eller risk för, felaktiga utbetalningar. Statskontoret redovisade sitt uppdrag . Statskontoret undersökte kvaliteten i gymnasieskolornas rapportering, i syfte att teckna en bild av de faktiska riskerna med rapporteringen. Statskontorets slutsats var att ett betydande antal skolor inte rapporterade allt skolk som uppgick till av undervisningstiden under en månad. Följden blev att studiehjälp utbetalades till elever som inte uppfyllde kraven för att få stödet. Statskontoret pekade också på en tydlig under- rapportering från skolornas sida. Tänkbara förklaringar var lärares och klassföreståndares underlåtenhet att rapportera till följd av 2 Statskontoret, 2009. tidsbrist, bristande engagemang, omsorg om goda relationer med eleverna etc. Statskontoret konstaterade också att det framkommit att CSN:s riktlinjer inte var tillräckligt tydliga. Kritiken gällde dock det regelverk som gällde och tillämpades före . Statskontoret ansåg att CSN:s interna styrning och kontroll inte var tillräcklig för att hindra felaktiga utbetalningar. 10.3.2Remisspromemorian Olovlig frånvaro i skolan I remisspromemorian Olovlig frånvaro i skolan 3 lämnades förslag som innebar att uppgifter om ogiltig frånvaro skulle föras in i betygsdokument. Förslagen syftade till att dels ge skolan ytterligare verktyg för att få eleverna att närvara i skolan, dels ge eleverna ytterligare incitament att närvara vid under- visningen. Uppgifter om ogiltig frånvaro i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan skulle enligt förslaget redovisas i elevens samlade betygsdokument. Det huvudsakliga skälet för förslaget var att framhålla vikten av att eleven är närvarande i skolan och att verka förebyggande mot skolk. Vissa regleringar i gymnasieförordningen, gymnasiesärskole- förordningen och skolförordningen avseende rapportering av betyg till elever ändrades i enlighet med förslagen i departements- promemorian. I gymnasieförordningen anges att utdrag ur betygs- katalogen för gymnasieskolan i förekommande fall ska innehålla uppgift om omfattningen av den frånvaro som eleven har haft utan giltigt skäl under terminen. Motsvarande gäller även för gymnasie- särskolan.4 ingicks en överenskommelse (CSN, dnr. 2012- 219-700) mellan och om utbyte av information mellan myndigheterna rörande omfattningen av rapporterad ogiltig frånvaro till CSN och skolornas rutiner i sådana frågor. Överenskommelsen trädde i kraft och några effekter har därför ännu inte kunnat påvisas och dokumenteras. U2010/4389/G. 48 kap. 9 § och 13 kap. 23 § gymnasieförordningen (2010:2039) är det bara CSN som har en nationell överblick när det gäller omfattningen av den ogiltiga frånvaron i gymnasieskolorna. Myndighetens statistik och uppgifter inkluderar dock inte all ogiltig frånvaro. Detta beror främst på att alla elever inte har studiehjälp. Det förekommer också att elever är frånvarande utan att detta kommer till CSN:s kännedom. I sin rapport analyserar CSN hur såväl antalet som andelen elever som förlorat rätten till studiehjälp till följd av skolk har utvecklats och förändrats de senaste läsåren.5 Vidare jämförs olika grupper av elever. 6För var antalet elever som fått beslut med beslutsorsaken skolk totalt 21 623. Data från CSN visar att det vanligaste är att elevernas frånvaro uppgår till en månad, (3 902 elever eller ), och det näst vanligaste är 1,5 månad, (1 415 studerande eller ). Därefter kommer 0,5 månad (1 360 elever eller ) och (1 106 studerande eller ). 10.4Andra utredningar om indragning av studiestöd för studerande med funktionsnedsättning I uppdraget ingår att särskilt analysera och föreslå hur bestämmelser om indragning av studiehjälp eller studiemedel på grund av ogiltig frånvaro eller otillräcklig studieprestation ska se ut för studerande med funktionsnedsättning. Nedan följer en sammanfattning av de förslag som lämnades i betänkandena Den framtida gymnasiesärskolan (SOU 2011:8)och Brist på brådska (SOU 2008:102). 10.4.1Den framtida gymnasiesärskolan (SOU 2011:8) I betänkandet förs ett resonemang om indragning av studiestöd för den nya studerandegruppen utvecklingsstörda elever. Utredaren kommer emellertid inte med några egna förslag på hur indragning eller återkrav av utbetalt studiestöd ska regleras för utvecklings- störda elever i gymnasiesärskolan när de införlivats i studiestöds- systemet. I betänkandet konstateras att: Både lärare, rektorer och vissa föräldrar har i kontakt med utredningen önskat att det förlängda barnbidraget ska ersättas med studiebidrag även för elever i gymnasiesärskolan. Det handlar bland annat om att man inte i onödan vill ha särskiljande lösningar. Minst lika viktigt är dock att det ska vara möjligt att villkora bidraget på det sätt som gäller för studiebidraget. Som det fungerar utgår det förlängda barnbidraget om eleven kommer till skolan eller inte. var detta inte något stort problem i gymnasiesärskolan. Elevsammansättningen har dock förändrats. Med de nya grupper som tillkommit i gymnasiesärskolan har emellertid också tillkommit problem med hög frånvaro på grund av skolk och elever som hoppar av skolan.7 10.4.2Brist på brådska (SOU 2008:102) Förslagen i betänkandet innebär att studiefinansieringen inordnas i det ordinarie studiestödssystemet och därmed gäller befintliga regleringar av studieaktivitet och studieresultat. Om eleven inte deltar i undervisningen på det sätt som kan förväntas ska utbetalningar av studiestödet stoppas. Som med annan ogiltig frånvaro i skolsammanhang bör dock det första alternativet vara att eleven tillsammans med skolan försöker att lösa problemet med ogiltig frånvaro. Skolan ska emellertid som ett andra alternativ rapportera till CSN att eleven inte deltar i undervisningen. CSN ska därmed dra in ersättningen. 10.5Gymnasieskolornas rapportering av ogiltig frånvaro Skolorna är skyldiga att rapportera till CSN om någon elev har en annan studietakt än heltid, exempelvis till följd av ogiltig frånvaro. Detta framgår av 6 kap. 6 § studiestödslagen, 6 kap. 9 § studie- stödsförordningen samt 9 kap. 4 § i CSNFS 2001:6. Normalt lämnas uppgifterna via dataöverföring från skolans administrativa system. Till skolans uppgifter hör också att pröva om elevens frånvaro är giltig eller ogiltig samt registrera och dokumentera elevernas ogiltiga frånvaro. Hur detta sker varierar mellan olika skolor. 7 SOU 2011:8, s. 296 /12 ändrades bestämmelserna för rapporteringen. Nedan återges såväl de rutiner som gällde före nämnda årsskifte som de nu gällande bestämmelserna. Enligt de rutiner som gällde före utgången av 2011 skulle rapportering till CSN ske när frånvaron uppgick till av undervisningstiden under minst . 20-procents- gränsen skulle dock inte tillämpas helt schablonmässigt. CSN uppmanade skolorna att beakta speciella omständigheter och att alla upptänkliga åtgärder för att åstadkomma tillräcklig närvaro skulle prövas innan eleven rapporterades till CSN. Parallellt med införandet av principen om 20 procents ogiltig frånvaro började CSN också ställa ökade krav på dokumentationen i samband med skolornas rapportering.