sou · H1B375 · 2013-11-04 00:00:00 — För att hantera processerna har delegationen två delegationsutskott varav det ena fungerar som styrgrupp till delegationens programsamordning/-kontor för strategiska förstudier och projekt i första hand inom den statliga sektorn. Det andra delegationsutskottet hanterar bland annat samverkan inom plan- och byggprocessen och leds av SKL. I delegationsutskotten ingår företrädare för delegationen, arbetsgruppen och kansliet. Arbetsgruppen är främst en berednings- och stödfunktion till delegationens ledamöter och som säkerställer att arbetsutskott och andra grupperingar kan bemannas och att arbetet genomförs och följs upp. Arbetsgruppen leds av en operativ ledning som består av fem personer varav två från kansliet. 5 Arbetsförmedlingen, , , , , , , , Kammarkollegiet, , Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB), Lantmäteriet, , , och . E-delegationens organisation, arbetssätt och resultat Arbetet med att till exempel ta fram och vidareutveckla vägledningar eller göra fördjupade studier och analyser sker i arbetsutskott eller i den rättsliga expertgruppen. De strategiska projekt som pågår inom ramen för E-delega- tionen bedrivs av myndigheterna där en myndighet har tagit på sig ansvaret att vara en så kallad färdledande myndighet. Ansvaret för utvecklingsinsatsen ligger på den färdledande myndigheten och innebär, förutom att utveckla avsedd tjänst/produkt, också bland annat att göra överenskommelser med ingående samverkansparter, kommunicera med intressenter, ta fram anslutningsplaner med mera. För att klara myndighetssamverkan har delegationen inrättat två organ, dels en styrgrupp (1, DU1) dels ett Programråd. Ett programkontor ansvarar för koordineringen av de strategiska projekten samt att ge stöd enligt den vägledning och metod som tagits fram för utveckling i samverkan. Se nedan för en fördjupad beskrivning av strategiska projekt och programkontor. Den huvudlinje för styrningen som beskrivits ovan har i figuren gjorts oberoende av de organisatoriska gränserna. Huvuddelen av de aktiva deltagarna i delegation, arbetsgrupp och arbetsutskott, tillhör fortfarande sina ursprungliga myndigheter. När de arbetar för delegationen sker det normalt på hemmamyndighetens bekostnad. Kansliets personal är dock anställda av delegationen och hör till kommittéväsendet inom . Företrädare för kansliet ingår i alla de konstellationer som beskrivits ovan och ingår därmed även i delegationens huvudlinje. Kansliets funktion är att samordna och hålla ihop allt arbete och att ta fram samverkansverktyg och rutiner. De flesta arbetsutskott och den rättsliga expertgruppen leds av medarbetare från kansliet. Kansliet bistår även departementet i vissa internationella frågor. Kanslichefen ansvarar för kansliets medarbetare och arbetsledningen av desamma. Den valda organisationsmodellen innebär att E-delegationens arbete bygger på att den grundläggande drivkraften i arbetet med e-förvaltning ligger kvar på myndighets- och projektnivå (SOU 2009:86, s. 38). De viktigaste aktörerna i verksamhetsutvecklingen är därför medarbetarna som måste vara de som involveras . Framgångsfaktorerna för denna typ av utveckling är närheten till användarna, många självständiga aktörer, öppenhet, innovation, dynamik, anpassningsbarhet och mindre resurser. Fokus hamnar då på innovativa lösningar med hjälp av bl.a. externa parter. Detta ställer dock inte lika stora krav på tung central styrning utan E-delegationens organisation, arbetssätt och resultat kräver i stället tydligare regelverk, ansvarsfördelning och möjlighet att lyfta problem uppåt i förvaltningen.(sid. 3.3Programsamordning och strategiska projekt De strategiska projekten bedrivs ute i myndigheterna med färdledande myndigheter som ansvariga. Fokus för programmets arbete är att, genom stöd till utvecklingsinsatserna, säkra att de önskade nyttorna med utvecklingen uppnås. Programmet inrättades och arbetssätt och metoder utvecklas löpande. En första version av gemensam metod för utveckling i samverkan har tagits fram och tillämpas inom programmet . Denna metod med samordningsområden utgör basen för programkontorets stödjande arbete. ingår fem utvecklingsinsatser i programsamordningen. Effektiv informationsförsörjning – ekonomiskt bistånd e-Arkiv och e-Diarium (eARD) 3.4Frivillighet, flexibilitet, personligt engagemang E-delegationen utgör kärnan av en stor organisationsstruktur. Tre kännetecken är särskilt tydliga för E-delegationens arbetssätt: E-delegationens organisation, arbetssätt och resultat Den nyckelroll som myndighetscheferna i delegationen utövar, dels personligen, dels indirekt bland annat genom sina företrädare i arbetsgruppen. Frivilligheten i myndigheternas deltagande. Den flexibla resurstillgången. Vad E-delegationens arbetssätt representerar är en metod att samverka där de medverkande myndigheterna har incitament att bidra till uppbyggnaden av förvaltningsgemensamma tjänster och ställa de egna resurserna till förfogande. Myndighetspersonalen fokuserar på den gemensamma uppgiften snarare än på myndighetsgränsen. Detta har inte alltid skett utan problem. En myndighet beskriver situationen så här: När insatser inom E-delegationen bidragit till ökad måluppfyllelse inom myndighetens ordinarie uppdrag, har det avsevärt underlättat engagemanget i delegationen. Om så inte varit fallet, har en myndighet förhoppningsvis ändå kunnat medverka inom vissa gränser, genom att E-delegationens insatser ses i ett helhetsperspektiv. En enskild myndighet har inte kunnat räkna med att få en betydande nytta av samtliga utvecklingsinsatser, men kan i stället på få betydande nytta av den sammantagna utvecklingen. Problemet accentueras dock vid resurskrockar när myndighetens egna uppdrag äventyras av medverkan i E-delega- tionens insats. I detta läge prioriterar ofta myndigheten det egna uppdraget. Beskrivningen skildrar den informella resursfördelningen i praktiken. Det nätverk av aktiva personer från olika organisationer som samverkar i arbetet präglas av personliga och informella kontakter och samarbetsformer. Drivkrafterna finns bland annat i det intresse som myndighetschefer och deras närmaste i delegation och arbetsgrupp visar och den strukturering och uppföljning som utövas av delegationens kansli. Ett nätverk av detta slag är därför känsligt för yttre störningar av exempelvis det slag som inträffade när Verket för förvaltningsutveckling (Verva) lades ned vid utgången av 2008. E-delegationen inrättades formellt men det dröjde ytterligare innan samordningsarbetet nådde full omfattning. Det resulterade i att delar av Vervas expertis spreds åt olika håll till E-delegationens organisation, arbetssätt och resultat skada bland annat för viktiga projekt. Kontinuitetsbrott av detta slag bör undvikas i fortsättningen eftersom det innebär en kapitalförstöring och ett bristande trovärdighet för samordningens intentioner. Därför bör det finnas en fungerande organisation som kan ta vid när E-delegationens mandat upphör. Det saknas ännu en fullständig och oberoende utvärdering av E-delegationens resultat. Vad som följer här är E-delegationens egen bedömning. Resultat i form av gemensamma tjänster redovisas i SOU 2013:22 framförallt i form av Mina meddelanden som förmedlar säkra elektroniska meddelanden från offentlig sektor till privatpersoner och företag. Genomförande och införande pågår, prioriterat är att ta fram en anslutningsplan för E-delegationens myndigheter (s. 19). Även ett par andra tjänster har nått lika nära en driftsättning. Detta resultat kan jämföras med den genomförandeplan som beskrivits i SOU 2009:86 (s. 277–278) där resultatet är att Medborgare och företagare kan på ett enkelt sätt genom e-tjänster utföra sina ärenden och få tillgång till myndigheternas information. Dessa e-tjänster är flexibla samt behovs- och situationsanpassade. Det framgår dock inte av planen hur omfattande dessa e-tjänster förväntades vara. En bredare beskrivning av resultaten framgår av nedanstående exempel på delegationens resultat och produkter. Delegationen rapporterar till regeringen och har publicerat 8 betänkanden i . Bland annat har delegationen lämnat förslag om en strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning som har varit utgångspunkt för regeringen e-förvaltningsstrategi, Med medborgaren i centrum lämnat förslag om införande av ett statligt servicecenter. Statens servicecenter startade sin verksamhet lämnat förslag om införande av e-legitimation. tagit fram femton vägledningar, till exempel kring nyttorealisering, behovsdriven utveckling, digital samverkan, vidareutnyttjande av information, webbutveckling, metod för utveckling i samverkan och juridiska förutsättningar för e-förvaltning. E-delegationens organisation, arbetssätt och resultat De flesta vägledningar är uppskattade och efterfrågade och beskrivs från flera håll ha bidragit till att underlätta arbetet med e-förvaltningsfrågor inom offentlig sektor tagit fram en tjänstekatalog för återanvändbara tjänster inom offentlig sektor tagit fram riktlinjer för offentlig sektors användning av sociala medier tagit initiativ till ett tiotal förstudier till förvaltningsgemensamma tjänster, varav flera nu är på väg att realiseras. Realiseringen hålls samman inom ovan nämnda programsamordning följt upp utvecklingen av myndigheters e-förvaltning drivit nätverk för erfarenhetsutbyte och flera olika forum på sociala medier arrangerat och deltagit vid ett stort antal seminarier och konferenser . Det är delvis en bedömningsfråga i vilket utsträckning E-delega- tionen kan sägas ha varit framgångsrik. Delegationen har verkat i ungefär , dubbelt så länge som Verva och 24-timmars- delegationen. Eftersom E-delegationen har haft mer tid till förfogande än sina föregångare, är det rimligt att anse att resultatet borde vara bättre. Detta trots de förutsättningar som den mer informella resursfördelningen ger vid handen. Bedömningen av hur E-delegationen har lyckats bör kombineras med en bedömning av den valda organisationsformens potential, eftersom mycket energi har lagts på att utveckla E-delegationens inre samordning och inbördes förtroende. Det faktiska resultatet bör därför enligt E-dele- gationens bedömning betraktas som förhållandevis framgångsrikt. E-delegationen är medveten om att denna informella metod, med personligt ansvar, flexibla ekonomiska ramar och frivillighet, inte utan vidare går att föra över till en mer konventionell förvaltningsstruktur och styrning via författningar och ekonomiska ramar, i synnerhet om uppgiften ska sträcka sig över den statliga sektorsgränsen och också inkludera kommuner och landsting. En formalisering skapar risker för att en ny organisation börjar agera E-delegationens organisation, arbetssätt och resultat som en myndighet med en egen agenda snarare än som ett samordningsorgan till de samverkande myndigheterna. Därför är det framförallt inför en kommande utvidgning till allt fler aktörer en grannlaga uppgift att hitta en passande organisationsform. Andra problem inför uppläggningen av en framtida organisation är svårigheter att tolka och avgränsa E-delegationens uppdrag, oklarheter när det gäller möjligheterna att genomföra obligatorier och förutsättningar för samverkan mellan stat och kommun. En del av dessa frågor har betydelse inför valet av ny organisationsform och återkommer nedan. 4Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ 4.1Behövs en särskild samordningsfunktion? Regeringens intention med en digitalt samverkande statsförvaltning innebär att inom offentlig sektor måste aktörerna bli bättre på att arbeta tillsammans. Framtidens offentliga förvaltning måste bygga på tre centrala värden – enkelhet, öppenhet och innovationskraft. För att lyckas med att åstadkomma lägre kostnader och största möjliga nytta för företagare och medborgare, förvaltningen och samhället som helhet bör det förvaltningsgemensamma arbetet med digitalisering ledas och samordnas på ett tydligare sätt än hitintills. Regeringens strategi för en digitalt samverkande förvaltning förtydligar de mål och ställningstaganden som uttrycks i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) och i den digitala agendan för (dnr N2011/342/ITP). En digitalt samverkande förvaltning ställer tydliga krav på att offentlig sektor behöver utveckla sin förmåga att samverka över befintliga gränser, såväl geografiska, organisatoriska, juridiska, funktionella, tekniska, administrativa som kulturella. Av insatserna inom e-förvaltningsområdet på statlig, regional och lokal nivå framgår det tydligt att initiativen är, och har varit, många och att samverkan mellan stat och kommun kommer att möta en betydligt större komplexitet och lokal anpassning än samverkan inom enbart den statliga sektorn. Att hitta och utveckla former för samverkan mellan stat och kommun är en fråga som behöver lösas. SKL genomför nu en utredning, på uppdrag av regeringen, att komma med förslag på hur den digitala samverkan mellan stat och kommuner kan förbättras. Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ Vad gäller E-delegationens verksamhet bedömer delegationen att den varit rimligt framgångsrik. Framförallt har samverkansformerna som utvecklats och etablerats inom E-delegationen en potential . Det finns nu en metod att samverka där de medverkande myndigheterna har incitament att i större omfattning än tidigare bidra till uppbyggnaden av förvaltningsgemensamma tjänster och ställa egna resurser till förfogande. Fokus blir på den gemensamma uppgiften snarare än på myndighetsgränsen. En framtida organisationslösning som inte tar fasta på framgången med den utvecklade metoden för samverkan kommer enligt E-delegationens uppfattning att innebära avbräck i det arbete som inletts med att förverkliga regeringens målbild för e-förvalt- ningen. Ovan har konstaterats att E-delegationens arbetssätt kan karakteriseras med orden närheten till användarna, många självständiga aktörer, öppenhet, innovation, dynamik, anpassningsbarhet och mindre resurser (SOU 2009:86, sid. 40). En bedömning av den framtida organisationsformen måste ta ställning till om de framtida kraven på organisationen möjliggör att man bör behålla det öppna och dynamiska arbetssättet eller om man måste formalisera vissa delar. De betänkanden som E-delegationen tagit fram fokuserar på begreppet samordning och att på olika sätt skapa incitament för att ytterligare stärka drivkraften hos myndigheterna och deras ledningar att utveckla och använda samordnade e-tjänster. kan man konstatera att denna inriktning har en svaghet i den sista genomförandefasen, eftersom det i de flesta fall är frivilligt för myndigheterna att ansluta sig till de förvaltningsgemensamma tjänsterna. Vid överväganden om den framtida organisationsformen finns det skäl att diskutera hur målet ska formuleras för en ny fas. Två riktningar kan pekas ut. Den ena innebär fortsatt fokusering på en ytterligare effektiviserad samordning och dess förutsättningar utifrån tanken dels att denna metods potential är stor, dels att den är i samklang med förvaltningens traditioner. Den andra inriktningen betonar ledarskapet i processen. Ett centralt organ med en utpekad ledarroll, försedd med föreskrifts- Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ rätt och tillräckliga utvecklingsresurser, kan bygga på det kunskapsunderlag som finns och den mängd av samordningsexperter som arbetat med dessa frågor. Ett sådant organ skulle kunna ta över E-delegationens stafettpinne och av egen kraft utveckla gemensamma tjänster som är tillräckligt attraktiva och förankrade för att få en bred användning. Fördelen med en sådan modell är att den också är i samklang med förvaltningens traditioner, nämligen existensen av kraftfulla och självständiga myndigheter med tydliga mandat. Nackdelen är att den kräver tydlighet i de politiska målen när det gäller myndigheternas arbetsformer och egna utvecklingsresurser och att den kommer att uppfattas som ett sätt styra över övriga myndigheters verksamhet, vilkas konkreta former och arbetssätt av tradition är delegerat till myndigheterna själva. E-delegationens bedömning är att den svenska förvaltningsmodellen med relativt självständiga myndigheter och kommunalt självstyre är så fast etablerad att inte ens e-förvaltningen med den virtuella världens stora möjligheter kan frigöra sig helt från den rådande beslutsmodellen. Att främja en samordnad e-förvaltning förefaller bäst kunna ske genom en funktion som bygger på samarbete, medinflytande och koordinering av gemensamma resurser. Betänkandet kommer därför i det följande att lägga huvudvikten vid det alternativ som innebär fortsatt effektiviserad samordning med tyngdpunkten i drivkraften hos myndigheterna och deras ledningar och de krav som en sådan inriktning ställer. En väsentlig framgångsfaktor är att e-förvaltningsfrågorna samordnas inom . Denna fråga behandlas inte närmare här utan överlåts till regeringen att hantera. Nedan anges några organisatoriska alternativ som kan övervägas. 4.2.1Självständig myndighet eller funktion inom annan myndighet Ett alternativ är en ny myndighet, antingen i nämndform eller som en självständig, konventionell myndighet under ledning av en generaldirektör. Denna myndighet kan vara ansluten till en värdmyndighet eller helt självgående, beroende framförallt av verksamhetens omfattning. Av kostnadsskäl är det praktiskt för en liten myndighet att Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ dela administrationskostnaderna med en värdmyndighet. Anslutning till en större myndighet kräver att verksamheternas karaktär ligger nära varandra och att organisationskulturerna överensstämmer. En idé skulle kunna vara att lägga in samordningen av e-förvaltningsfrågorna under Arbetsgivarkollegiet eller att etablera ett nytt kollegium utanför . E-delegationen behandlar tillsvidare det senare alternativet nämligen en medlemsorganisation liknande Arbetsgivarkollegiet, en kollegiemodell. styrs av ett kollegium som har alla statliga myndigheter som medlemmar, ett kollegium som också utser verkets styrelse. Myndigheterna är obligatoriskt anslutna och skälet är att alla myndigheter ska vara representerade i samband med förhandlingar om kollektivavtal på arbetsmarknaden. Kollegieformen skulle göra det möjligt att skala upp det påbörjade arbetet inom E-dele- gationen till alla statliga myndigheter och göra det möjligt med ett strukturerat inflytande för myndigheterna. Samordning av e-förvaltning skiljer sig från arbetsgivarpolitik och innebär också olika relationer till regeringen – verket ska som förhandlingsorgan vara självständigt i förhållande till regeringen. Om den nya funktionen läggs in i som en utvidgning av verkets nuvarande uppgift, blir det därför nödvändigt att så långt möjligt skilja verksamheterna från varandra. Detta problem bortfaller vid förslaget om att i stället använda som modell för en framtida organisation finansiering sker genom medlemsavgifter från myndigheterna på basis av deras bruttolönekostnad. Avseende som modell skulle en annan bas behöva väljas, till exempel it-kostnaderna, när det gäller e-förvaltningsfunktionen. Därtill uppkommer behov av att finansiera till exempel projekt genom anslag från regeringen, en möjlighet som normalt inte utnyttjas av . Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ 4.3Faktorer som påverkar organisationsvalet En del av de framgångar E-delegationen har haft kan hänföras till att man valde en modell med få myndighetschefer och myndigheter med störst beröring till gemensamma e-förvaltningsfrågor istället för att redan från början arbeta med samordning av många myndigheters tjänster. Fördelen är att arbetet fokuserats och att det lättare kunnat uppstå fungerande personliga nätverk. Nackdelen är att organisationsformen kan låsa utvecklingen och kräva stora förändringar för att möjliggöra uppskalning. De personliga relationerna måste ersättas av mer opersonliga former. Frågan om hur E-dele- gationens verksamhet och framför allt den uppbyggda kompetensen och erfarenheten ska kunna föras över i en organisationsform som möjliggör expansion till i första hand alla statliga myndigheter är en angelägen organisationsproblematik som behöver finna en lösning. En strategi kan vara att fortsätta att arbeta i en liten skala så länge det fungerar bra och nya system utvecklas, och först när det är alldeles nödvändigt övergå till större omfattning. Svårigheten är att bedöma när denna nödvändighet inträder. Förmodligen kan E-delegationens nuvarande form hålla för ytterligare anslutning av ett antal myndigheter, förmodligen dock högst tio, innan de nuvarande beslutsformerna blir för oöverskådliga och tungrodda. En expansion av samordningen som omfattar åtminstone alla statliga myndigheter, kräver en helt annan organisation än E-delegationen. Det är i detta sammanhang som kollegiemodellen har sina stora förtjänster. Den ger exempel på ett beslutssystem som både innebär att alla myndigheter utgör en bas och att de i sin tur representeras av en styrelse som leder den operativa verksamheten. Alternativet är en konventionell statlig myndighet med en styrelse, utsedd av regeringen. Möjligheterna att konsultera alla verksledningar till exempel i form av gemensamma konferenser finns givetvis i en sådan konstruktion men samverkan med den större gruppen av myndigheter blir i dessa fall mer tillfällig, mindre strukturerad och mer styrd av myndighetsledningen för samordningsorganet än i kollegiemodellen. Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ Projektarbetet inom E-delegationen präglas av ett arbetssätt som innebär att delegationens myndigheter i betydande omfattning ställt de egna personalresurserna till delegationens förfogande – det handlar om flera hundra personer som under kortare eller involverats i delegationens arbete. Övergång till en konventionell statlig myndighet kan minska övriga myndigheters intresse av den samverkan som sker informellt. Den informella resursfördelningen hänger samman med delegationens uppbyggnad med en kärna av myndighetschefer i ett 16-tal myndigheter och SKL. Deras personliga ansvarstagande underlättar en informell resursfördelning. I takt med att antalet representerade myndigheter ökar i delegationen eller om den nya organisationen får en hierarkisk och konventionell myndighetsform, kan de berörda myndighetschefernas individuella engagemang komma att minska. Ett organ som har former för att kanalisera inflytandet från myndighetscheferna och finansieras med avgifter från de deltagande myndigheterna har troligen störst förutsättningar att kunna behålla och vidareutveckla ett sådant engagemang. 4.3.3Enrådig eller kollektiv ledning av myndighet Kollegiemodellen representerar en avvikande beslutsmodell från normala statliga myndigheter genom att dess styrelse utses av ett kollektiv, kollegiet. Däremot ligger den dagliga ledningen i händerna på en chef, generaldirektören. Det kollegiala inslaget ovanför generaldirektören kommer att göra sig gällande på olika sätt i organisationen beroende på personliga skäl och på respektive medlemsorganisations styrka, ungefär på det sätt som delegationens medlemmar utövar ett större eller mindre personligt inflytande över E-delegationens arbete. Framförallt borde skillnaden mot en konventionell myndighet märkas om myndigheten behöver utfärda föreskrifter riktade mot de egna medlemmarna. Sådana kommer förmodligen att tillgripas endast i undantagsfall. Det speciella med kollegiemodellens styrning är att den, åtminstone som den nu tillämpas i arbetsgivarpolitiska sammanhang, också medför en tydlig rågång mot politisk styrning. Till skillnad från andra verk tar inte emot särskilda regerings- Överväganden om val av organisatoriska huvudalternativ uppdrag eftersom farhågorna är att sådana skulle skada verkets trovärdighet som en oberoende förhandlingspart. En del av dessa krav på stor självständighet kan också komma att prägla e-förvalt- ningssamordningen, givetvis beroende på hur organisationen utformas och hur regelverket i övrigt utformas av regeringen.