sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — Det är enligt vår mening angeläget att även omvalda nämndemän deltar i utbildningstillfällen en gång per mandatperiod. Utbildnings- innehållet bör kunna begränsas till att avse vissa för tjänstgöringen centrala ämnesområden som till exempel jäv, offentlighet och sekretess samt tystnadsplikt och meddelarfrihet. bör bistå domstolarna med att ta fram underlag för sådan repeti- tionsutbildning. Av praktiska skäl bör denna utbildning läggas en bit in på mandatperioden. Deltagandet i utbildningen bör, på samma sätt som vad gäller introduktionsutbildning till helt nya nämnde- män, vara en förutsättning för att en nämndeman ska kunna fort- sätta sin tjänstgöring. Denna ordning bör enbart gälla sådana nämndemän som väljs om i direkt anslutning till tjänstgöring under föregående mandatperiod och som har genomgått intro- duktionsutbildning. Nämndemän som väljs om efter ett uppehåll i tjänstgöringen bör i stället genomgå den av domstolen anordnade introduktionsutbildningen. Information, kompletterande utbildning och dialog Bedömning: Domstolarna ska lämna information till nämnde- männen . Frågan om utbildning för nämndemän, utöver introduktion, står högt på många nämndemäns agenda. Det är en inte alldeles enkel fråga eftersom nämndemän är lekmän och inte ska utbildas i juri- dik. Nämndemän ska tillföras de kunskaper som behövs för att de ska kunna fullgöra uppdraget på ett bra sätt. Detta behov ska en väl genomförd introduktion fylla. Det kan dock finnas skäl att återkomma beträffande en del ämnen som ingår i introduktionen, bl.a. därför att det är mycket ny information och det kan vara svårt att ta till sig allt . En möjlighet är att en nämndeman deltar i ytterligare en introduktion, eller i en del av den. Introduktionsutbildning kommer ju att anordnas löpande . Information och utbildning till nämndemän En annan möjlighet, för lite större domstolar eller domstolar i samverkan, är att vid behov anordna kompletterande utbildning i någon fråga. Den aktualiserade frågan om jäv visade på ett sådant behov. Den tillkommande informationen ska syfta till att stärka nämndemännens kunskaper inom de ämnen de behöver för att kunna verka på ett bra sätt i domstolen och ta tillvara det in- tresse och engagemang som finns för uppdraget. Ytterligare en möjlighet är att domstolarna i samband med intro- duktionsutbildning för nämndemän som väljs kompletterar med information i någon aktuell fråga och inbjuder alla nämndemän att delta. Utöver vad som anförts kan finnas behov av särskilda infor- mationstillfällen i samband med mera omfattande förändringar inom de rättsområden som nämndemän kommer i kontakt med. Det är svårt att motivera andra önskemål om utbildning som framförs i olika sammanhang. Det kan gälla fördjupning i vissa ämnen som t.ex. bevisvärdering eller påföljdssystemet. Sådan ut- bildning eller information kan givetvis vara bra för den enskilde men är inte nödvändig för att fullgöra uppdrag som nämndeman. Det som är nödvändigt bör vara obligatoriskt och inte vara bero- ende av den enskildes eget intresse. Domstolarna bör inte åläggas ansvar för utbildning som går utöver den grundläggande utbildning som alla nämndemän behöver. Skyldigheten för domstolarna att anordna utbildning ska således omfatta vad som ingår i en väl genomförd introduktion av ungefär den omfattning och med det innehåll som framgår av det underlag som tagit fram. Om det i någon del sker en större förändring, t.ex. om påföljdssystemet skulle förändras, ska domstolarna vara skyldiga att informera om detta. En annan fråga är att domstolarna i olika frågor rörande verk- samheten och tjänstgöringen bör ha en kontinuerlig dialog med och ge information till de nämndemän som tjänstgör på respektive domstol. Som framgår i avsnitt 8.5.3 är vår uppfattning att nämnde- männen innan tjänstgöringsschema beslutas ska tillfrågas om de har regelbundet återkommande förhinder, t.ex. vissa veckodagar som de inte kan delta i förhandling. Vidare bör nämndemännen få allmän information om verksamheten vid den dom- stol där de tjänstgör. Även om den enskilde nämndemannen inte direkt berörs bör information lämnas om t.ex. organisationsföränd- ringar, målutveckling och också om vilka kvalitetsprojekt som be- drivs. En annan del i dialogen är att domstolarna med jämna Information och utbildning till nämndemän mellanrum bör efterfråga nämndemännens synpunkter på tjänst- göringen och andra dithörande frågor. Det kan ske på olika sätt, bl.a. via de intresseföreningar som finns vid många domstolar. Många domstolar har en bra dialog med nämndemännen men det är vår uppfattning att det finns utrymme för förbättringar. En bra dialog skapar ett bättre arbetsklimat för alla och gagnar i för- längningen förtroendet för domstolarna. Juristdomarens roll i nämndemännens utbildning Bedömning: Utbildningsmoment som tar sikte på nämnde- mannamedverkan bör ingå i den domarutbildning som Dom- stolsakademin anordnar. När nämndemän ingår i rätten under en rättegång i brottmål har ordföranden, eller, om målet beretts av annan lagfaren domare, denne en skyldighet att under överläggningen framställa saken och redogöra för tillämplig lagstiftning om denna (30 kap. 7 § RB). kommentar till RB påpekas att någon fullständig föredragning inte behövs utan att det i allmänhet är tillräckligt med en sammanfattande redogörelse i anslutning till de frågor som ska bedömas i målet (s. 188). Motsvarande bestämmelse finns i 14 kap. 17 § fjärde stycket ÄktB. Det ansvar som läggs på den lagfarne domaren är att på ett peda- gogiskt och begripligt sätt framställa de juridiska frågor som rätten har att ta ställning till för personer som inte är juridiskt skolade. Det är inte fråga om att ge juridisk utbildning vid överläggningen, utan att förse nämndemännen med tillräckligt underlag för att de ska kunna göra en egen bedömning av frågorna i målet. För att kunna presentera huvuddragen i komplicerade juridiska regelverk på ett pedagogiskt och lättbegripligt sätt kan även den lagfarne domaren behöva viss utbildning och vägledning. I den utbildning och anordnar till notarier, fiskaler och ordinarie domare förekommer inslag där frågor kring nämndemän berörs. Sådana frågor aktualiseras bland annat i anknytning till utbildningsmoment där rollen som ordförande under och efter en förhandling avhandlas, samt i samband med utbildning i jävsfrågor. Vidare förekommer frågor om nämndemän i flera av rättegångsspelen under de olika kurserna. SOU 2013:49 Information och utbildning till nämndemän ningsmoment om frågor kring nämndemannamedverkan ingår däremot inte i någon av kurserna. Ordförandens ansvar för överläggningen och för att det där ska uppstå en fruktbar och pedagogisk dialog är enligt utredningens mening en viktig del i domarrollen. Frågan har även stor betydelse för nämndemännens vidkommande på så sätt att en lättförståelig sammanfattning av gällande rättsregler är en förutsättning för dem att medverka i dömandet och bidrar genom allsidig belysning till materiellt riktiga avgöranden. Det är utredningens uppfattning att en del i ett modernt nämndemannasystem är att lyfta fram över- läggningens betydelse. Domarutbildningen bör då också ses över ur denna aspekt och utbildningsmoment som tar sikte på nämnde- mannafrågor bör införas i de relevanta kursbeskrivningarna. 10Genomförande, ikraftträdande och övergångsbestämmelser Bedömning: bör få i uppdrag av regeringen att genomföra en informationskampanj om det reformerade rekry- teringsförfarandet, utforma formulär för ansökan om/bekräftelse av nominering till uppdrag som nämndeman samt stödja kom- munerna och landstingen i deras rekryteringsarbete. I vårt uppdrag ingår att särskilt uppmärksamma hur förändringarna ska få genomslag i praktiken. Utredningen föreslår relativt ingrip- ande förändringar i nämndemannasystemet. För att systemet ska kunna förändras på bästa sätt är det viktigt att genomförandet förbereds väl. Vad främst gäller förslaget om ett reformerat rekry- teringsförfarande kommer särskilda genomförandeinsatser att krävas. För att trygga rekryteringen av lämpliga nämndemän är det av stor vikt att allmänheten får information om det reformerade ansök- ningsförfarandet och hur man ska gå till väga för att söka till upp- draget som nämndeman eller nominera någon annan. Kommuner och landsting kommer att behöva stöd i arbetet med att ta emot ansökningar och bereda valet. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att med ledning i den föreslagna förordningen om förfarandet vid ansökning och nominering till nämndemannauppdrag utarbeta formulär för detta ändamål. bör få i upp- drag att genomföra en informationskampanj om det reformerade rekryteringsförfarandet. Kampanjen bör rikta sig till allmänheten, men även organisationer och föreningar måste få kännedom om möjligheterna att nominera kandidater till nämndemannauppdrag. Även de politiska partierna måste informeras om förändringarna Genomförande, ikraftträdande och övergångsbestämmelser och vilka konsekvenser förändringarna medför för deras arbete. Informationskampanjen bör göras på bred front. Eftersom ett syfte med våra förslag är att nämndemannakåren ska föryngras kan det vara lämpligt att, vid sidan av traditionella informationskanaler, använda digitala medier och sociala forum i kampanjen. ser utredningen ett digitalt ansökningsförfarande. I syfte att göra ansökningsförfarandet så enkelt som möjligt för intresserade kandidater bör det vara möjligt att ansöka till uppdraget direkt via respektive kommuns eller landstings hemsida. Med en digital ansökan finns förutsättningar för att använda sådana digitala rekryterings- verktyg som finns på marknaden och som underlättar beredningen av ansökningarna. Även om det inte är möjligt att redan inledningsvis iscensätta ett helt digitaliserat ansöknings- förfarande bör undersöka förutsättningarna för hur kommunerna och landstingen skulle kunna införa ett sådant system. De nya bestämmelserna kommer att tillämpas första gången på de nämndemän som väljs . Lagstiftningsärendet bör kunna behandlas i före sommaruppehållet 2014, och ett regeringsuppdrag bör därefter kunna lämnas till . Det är vår bedömning att det reformerade ansökningsförfarandet bör inledas senast /2015. Ansökningsformulär måste då finnas tillgängliga för allmänheten. Informationskampanjen bör genomföras . Val av nämndemän bör ske före . Domstolarna har då möjlighet att genomföra den föreslagna introduktionsutbildningen av nämnde- männen före utgången av 2015. Även i det nuvarande systemet ansvarar kommuner och lands- ting för rekryteringen av nämndemän och för att endast lämpliga kandidater väljs till uppdrag som nämndeman. I praktiken utförs emellertid såväl rekryteringsarbetet som lämplighetsprövningen av de politiska partierna. Våra förslag innebär att kommunerna och landstingen ska utföra dels de uppgifter de redan har, nämligen att pröva kandidaters lämplighet och lämna förslag till val baserat på kravet på allsidighet, dels en ny uppgift bestående av att ta emot ansökningar till uppdraget. För en god start på denna nyordning krävs att domstolarna bistår kommunerna och landstingen i domkretsen med information om vad som krävs av en nämndeman och om vad uppdraget inne- bär. Nämndemannauppdragets opolitiska natur bör särskilt fram- hållas. I detta arbete bör stödja domstolarna. Genomförande, ikraftträdande och övergångsbestämmelser Kommunerna och landstingen behöver också stöd i frågan om vad som kännetecknar en lämplig nämndeman och i hur kravet på allsidighet ska beaktas. Detta stöd bör kunna lämnas av Domstols- verket i form av t.ex. en checklista där de uppgifter som ska lämnas i ansökningsformuläret utgör grund. Vad gäller våra övriga förslag är det vår bedömning att dessa kan genomföras utan särskilda åtgärder. Förslag: Den nya lagstiftningen ska träda ikraft . Förslagen bör genomföras . Utredningen har genomfört översynen av nämndemannasystemet med ett helhets- perspektiv där de olika delarna till viss del bygger på varandra. Det är därför vår bedömning att samtliga förslag bör genomföras i ett sammanhang. Nämndemän väljs för en mandatperiod . För nämndemän som tjänstgör i våra domstolar upp- hör uppdraget . Det är lämpligt att de nya bestämmelserna börjar gälla i samband med detta. Vi föreslår därför att den nya lagstiftningen ska träda i kraft . Förslag: För sådana mål i tingsrätt och hovrätt där huvud- förhandling har påbörjats före ikraftträdandet ska de äldre be- stämmelserna om rättens domförhet tillämpas. För ärenden i tingsrätt ska de äldre bestämmelserna tillämpas om ett sammanträde har påbörjats eller om ärendet har före- tagits till avgörande före ikraftträdandet. I förvaltningsrätt och kammarrätt ska äldre bestämmelser om rättens domförhet tillämpas på mål där föredragning eller munt- lig förhandling har påbörjats före ikraftträdandet. För de nämndemän som väljs ska de äldre bestämmelserna om val gälla. Dessa nämndemän ska väljas . Även vid fyllnadsval för dessa nämndemän ska äldre bestämmelser tillämpas. De nya bestämmelserna om Genomförande, ikraftträdande och övergångsbestämmelser val och rekrytering av nämndemän ska tillämpas första gången för de nämndemän som väljs för tiden . Bestämmelsen om introduktions- och repetitionsutbildning ska tillämpas första gången beträffande de nämndemän som väljs för tiden . Utredningen har föreslagit förändringar av reglerna om tingsrättens domförhet vid avgörande av brottmål efter huvudförhandling samt vid avgörande av vissa ärenden. Utredningen föreslår även föränd- ringar av domförhetsreglerna för förvaltningsrätten samt för hov- rätt och kammarrätt. För att underlätta genomförandet av förändringarna, och för att i möjligaste mån undvika felaktiga sammansättningar av rätten, är det angeläget att de olika reglerna om rättens domförhet tillämpas under en så kort övergångsperiod som möjligt. De före- slagna förändringarna bör därför i möjligaste mån börja tillämpas redan när de träder i kraft. Bestämmelserna om rättens domförhet föreslås träda i kraft . Det kan tyckas vara en naturlig ordning att de nya bestämmelserna tillämpas på sådana mål som har inletts efter ikraft- trädandet. Men med hänsyn till att mål kan pågå efter att de har kommit in till en domstol är en sådan ordning mindre lämplig. När det gäller mål i tingsrätt är en lämplig ordning att låta de nya reglerna bli tillämpliga på sådana mål där huvudförhandling har påbörjats efter ikraftträdandet. Med en sådan lösning kan de nya bestämmelserna tillämpas även på äldre mål där huvudförhandling ännu inte hållits. Eftersom ett mål med hänsyn till koncentrations- principen vanligen avslutas efter det att huvudförhandling har hållits, kommer de äldre bestämmelserna mycket snart efter ikraftträdandet att upphöra att tillämpas. Samma övergångsbestäm- melse bör gälla för mål i hovrätten. Vad gäller ärenden i tingsrätt måste emellertid en annan ordning väljas. Ärenden handläggs som huvudregel genom ett skriftligt för- farande, och det finns inget krav på att rätten ska hålla samman- träde. För ärenden ska i stället tidpunkten där antingen målet har företagits till avgörande eller sammanträde har påbörjats vara bryt- punkten för om de gamla eller nya bestämmelserna ska tillämpas. Genomförande, ikraftträdande och övergångsbestämmelser Inte heller för de allmänna förvaltningsdomstolarna finns det något krav på att rätten ska avgöra mål efter muntlig förhandling. För dessa domstolar ska i stället de nya reglerna tillämpas på sådana mål där muntlig förhandling eller föredragning har påbörjats efter ikraftträdandet. Med den föreslagna ordningen kommer de nya bestämmelserna om rättens domförhet att successivt börja tillämpas , och nämndemännens medverkan kommer att minska redan under det första genomförandeåret. Detta är en lämplig ordning. Det kan nämligen antas att inte samtliga av de nu valda nämndemännen kommer att vilja bli omvalda . En naturlig avgång av vissa nämndemän är väl förenlig med hur många platser som kommer att behövas . Dessutom får domstolarna, som ska börja tillämpa reglerna om nämndemännens tjänstgöringsfrekvens , ett bra underlag för att beräkna hur många nämndemän som kommer att behövas inför nästkommande val. 10.3.2Val och rekrytering av nämndemän Utredningen föreslår relativt ingripande förändringar i rekryterings- förfarandet. Bland annat ska nämndemannavalet ske efter allmänna val. De nuvarande nämndemännen är valda till och med . Val av nämndemän kommer därmed ske . Som en lämplig övergång till det nya systemet föreslår vi att det väljs nämndemän för en period om endast , dvs. På så sätt kommer nyval av nämndemän återigen att ske , och därefter . För att det nya ansökningsförfarandet ska kunna förberedas på bästa sätt föreslår vi att de äldre bestämmelserna om val och rekry- tering av nämndemän tillämpas på det val som ska hållas . Vid detta val är det lämpligt att fullmäktige i så stor utsträck- ning som möjligt väljer om de nämndemän som redan nu tjänstgör. Rekrytering av nya nämndemän bör endast ske i undantagsfall. Även vad gäller fyllnadsval för de nämndemän som har valts ska de äldre reglerna gälla. Detta innebär att de nya bestämmelserna om val och rekrytering kommer att tillämpas första gången på det val som hålls och som avser nämndemän som ska börja sitt uppdrag . Genomförande, ikraftträdande och övergångsbestämmelser Utredningen föreslår att en ny nämndeman ska genomgå introduk- tionsutbildning innan han eller hon börjar tjänstgöra i en tingsrätt eller en förvaltningsrätt. De nämndemän som väljs om, och som har genomgått introduktionsutbildning, ska i stället genom- gå repetitionsutbildning. Vi har i det föregående föreslagit att de nya reglerna om val och rekrytering av nämndemän ska tillämpas på de nämndemän som väljs för tiden . Den nu föreslagna regeln om obligatorisk introduktionsutbildning hänger nära samman med det reformerade rekryteringsförfarandet. Det är därför en naturlig ordning att dessa bestämmelser börjar tillämpas på de nämndemän som väljs och som börjar tjänstgöra . Det finns dock inget formellt hinder för domstolarna att begära att nämndemän genomgår utbildning innan de börjar tjänstgöra. Vad gäller våra övriga förslag bedömer vi att det inte behövs några särskilda övergångsbestämmelser. I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning finns bestämmelser om skyldighet att genomföra konsekvensutredningar när nya eller ändrade föreskrifter föreslås. Därutöver anges särskilt i direktiven att vi ska bedöma de kost- nader och konsekvenser i övrigt som förslaget kan komma att med- föra. Om förslaget förväntas leda till kostnadsökningar för det all- männa, ska vi enligt direktiven föreslå hur dessa ska finansieras. Vi har i betänkandets olika avsnitt analyserat för- och nackdelar med respektive förslag och i en del fall presenterat alternativa lös- ningar. I detta avsnitt gör vi en mer övergripande och samman- fattande bedömning av de konsekvenser som våra förslag kan antas medföra. 11.2Krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande Bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande finns i 14–15 a §§ kommittéförordningen. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen en beräkning av dessa konse- kvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kom- muner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommu- nala självstyrelsen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konse- kvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebygg- ande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade reg- ler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnads- mässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Närmare bestämmelser om konsekvensutredningens innehåll finns i 6–7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgiv- ning. Nämndemannasystemet har gamla traditioner i och det finns en bred politisk enighet om att systemet är en viktig del i den dömande verksamheten. Både på ett politiskt plan och bland be- rörda aktörer, inom och med anknytning till rättsväsendet, råder enighet om att nämndemannasystemet, för att även i fram- tiden kunna fylla sin funktion, behöver reformeras. Nämndemannasystemet ska bidra till att upprätthålla allmän- hetens förtroende för domstolarna främst genom att nämndemän, i egenskap av allmänhetens representanter i domstolarna, får insyn i och inflytande över domstolarnas avgöranden. För att nämnde- mannasystemet ska kunna fylla sitt syfte är det väsentligt att sam- hällsmedborgarna har förtroende för de personer som verkar som deras representanter i domstolarna. Förtroendeaspekten är således central för nämndemannasystemets betydelse och legitimitet. Mot bakgrund av hur rekryteringen och valet av nämndemän sker riskerar nämndemannauppdraget att uppfattas som ett politiskt uppdrag. Den omständigheten att nämndemännens obe- roende ställning i förhållande till den politiska makten inte framgår på ett för allmänheten otvetydigt sätt kan skada förtroendet för den dömande verksamheten. En annan ur förtroendesynpunkt viktig aspekt är att nämnde- mannakåren i sin sammansättning så långt som möjligt ska åter- spegla förhållandena i samhället vad gäller ålder, kön och etnisk bakgrund. Det största problemet vad gäller representativitet är att dagens nämndemän är betydligt äldre än ett genomsnitt av befolk- ningen. Ur förtroendesynpunkt är vidare viktigt att endast lämp- liga personer väljs till nämndemän och att de personer som verkar som nämndemän är väl insatta i frågor som rör domstolarnas roll i samhället och i de krav som ställs på dem såsom allmänhetens representanter i den dömande verksamheten. Det har , inte minst i den allmänna debatten, riktats kritik mot nämnde- mannasystemet när det gäller lämplighetskontrollen och utbild- ningen av nämndemän. Vårt övergripande mål har att varit att lämna förslag på åtgärder i olika delar som säkrar att vi även har ett nämnde- mannasystem som kan bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolarna och där nämndemannamedverkan är ändamålsenlig. För att uppnå detta syfte har vi föreslagit en rad olika åtgärder. Vi föreslår att rekryteringen ska breddas utanför de partipolitiska kretsarna (fri kvot) och syftar med det förslaget att markera att nämndemannauppdraget är ett opolitiskt uppdrag. Med det för- slaget vill vi också åstadkomma en föryngring av nämndemanna- kåren. Det sker genom att rekryteringen inte begränsas till den lilla och genomsnittligt äldre gruppen medborgare som är medlemmar i ett politiskt parti. När det gäller frågan om att vi ska ha lämpliga nämndemän vill vi skärpa kraven på lämplighetsprövning inför val och öka möjligheterna för domstolar att entlediga olämpliga nämnde- män. För att lyfta fram uppdragets betydelse föreslår vi obligatorisk introduktionsutbildning och förbättrade tjänstgöringsvillkor, bl.a. i ekonomiskt hänseende. I uppdraget har också ingått att göra nämnde- männens medverkan i domstolarna mer ändamålsenlig. Vi föreslår där att nämndemannamedverkan ska koncentreras till de instanser och de mål där nämndemännen kan bidra särskilt med fler erfaren- heter och perspektiv. Genom att nämndemän inte deltar i överrätt och inte heller vid avgörande av enkla mål i underrätterna åstad- kommer vi en bättre användning av den resurs som nämndemännen är.