sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Men tryck- frihetsbrotten i 7 kap. 4 § avser inte i något fall åsikten eller ideologin som sådan, även om dessa skulle vara antidemokratiska, utan vissa handlingar vilka genom tryckt skrift riktas mot samhället –exempelvis uppror, spioneri, brott mot medborgerlig frihet och hets mot folkgrupp – eller enskilda individer, exempelvis förtal, olaga hot, övergrepp i rättssak eller uppvigling till våldsbrott. En bestämmelse om att innehållet i en tidning skulle kunna medföra en prövning i om indragning av presstödet, skulle vara ett avsteg från den syn på det tryckta ordets ställning som angett i tryckfrihetsförordningen. Till saken hör att driftsstödet, som framgår av kommitténs kartläggning, varit av avgörande betydelse för respektive tidnings möjligheter att fortsätta produceras. Ett nämndbeslut om indraget presstöd skulle i praktiken kunna innebära en statlig åtgärd som, utan sammanhang med tryckfrihetförordningens föreskrifter, framtvingar att en tidning upphör att utkomma. Frågan om att i reglerna för driftsstödet ta in en bestämmelse motsvarande den som avgör sändningsvillkor för radio och tv får därmed stor principiell räckvidd, som frågan i sak berör SOU 2013:66 En demokratibestämmelse enstaka smärre tidningar och en ytterst liten del av de statliga medel som används till driftsstöd. Kommitténs bedömning är att den utformning som reglerna för presstödet fått, när det gäller att göra stödsystemet ideologiskt neutralt och förhindra en prövning av tidningars idémässiga och politiska tendens och deras redaktionella ställningstaganden i övrigt, har varit av stort värde. Den innebär att stödsystemet ansluter till tryckfrihetsförordningens syfte, genom att möjliggöra att fler tidningar kan utges, som reglerna inte kan användas för repressiva ingrepp mot antingen enstaka artiklar eller utgivares ideologiska hållning. Dessa regler har också verksamt bidragit till att begränsa de politiska meningsmotsättningarna kring presstödet. Hur angeläget det än är att antidemokratiska riktningar motverkas inom ramen för det demokratiska samhällets spelregler och genom en livaktig demokratisk diskussion, så är detta ändå främst en fråga för den fria åsiktsbildningen. Gränser har satt med de bestämmelser som finns i tryckfrihetsförordningen. En bestämmelse om respekt för demokratins idéer som en grundläggande förutsättning för att få del av presstöd bör av dessa skäl inte införas. Av detta följer att bestämmelsen i 5 kap. 3 § presstödsförordningen bör finnas kvar med oförändrat innehåll. 10 Förvaltningen av presstödet I detta kapitel behandlas frågan om vilket organ som ska ha till uppgift att förvalta presstödet. Inledningsvis redovisas kommitténs uppdrag på den här punkten. Därefter beskrivs vissa allmänna förutsättningar och trender i den svenska myndighetsstrukturen. I ett tredje avsnitt redovisas olika aspekter om den nuvarande ansvariga myndigheten, . Det fjärde avsnittet redogör för andra mediepolitiska myndigheter och hur de har organiserats om . Avslutningsvis redo- visar kommittén sina överväganden. 10.1Kommitténs uppdrag på den här punkten I direktiven tar regeringen sin utgångspunkt i departements- promemorian Översyn av vissa mediemyndigheter – en effektivare administration (Ds 2009:4). I promemorian föreslogs bl.a. att skulle avvecklas som egen myndighet och i stället ingå i en ny, samlad myndighet på medieområdet. Regeringen konstaterar att är litet och sårbart med små möjligheter att utvärdera och utveckla verksamheten. Vid en översyn av presstödssystemet finns det därför skäl att se över hur förvaltningen av ett framtida stöd kan ske på ett så effektivt sätt som möjligt. En självklar utgångspunkt för kommitténs arbete ska vara att beakta och säkerställa de olika medieformernas oberoende ställning enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Mot denna bakgrund ska kommittén, om det är relevant med utgångspunkt i de förslag som lämnas, analysera och bedöma hur ett framtida stöd ska administreras och då tydliggöra roll- och ansvarsfördelning, särskilt när det gäller myndighetsutövning. Kommittén ska analysera och bedöma vilken myndighetsstruktur som är lämpligast, inklusive ledningsform och för alternativet nämndmyndighet även nämndens sammansättning. Vid behov ska kommittén även lämna förslag om förändrad myndighetsstruktur och redovisa konsekvenserna av förslaget. 10.2.1Olika typer av förvaltningsmyndigheter finns det knappt 400 förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Av 2 § myndighetsförordningen (2007:515) framgår att det i kretsen av förvaltningsmyndigheterna finns tre olika typer av myndigheter och att skillnaden dem emellan primärt gäller hur de leds. Enrådighetsmyndigheter leds av myndighetschefer, styrelsemyndigheter leds av styrelser och nämndmyndigheter av nämnder. Bland styrelsemyndigheterna fanns det tidigare två varianter, en där styrelsen hade ett begränsat ansvar och en där styrelsen hade det fulla ansvaret. Den förstnämnda varianten avskaffades dock och flertalet sådana myndigheter, varav många inom ansvarsområde, övergick i stället till att bli enrådighetsmyndigheter. Syftet med förändringen var att skapa större tydlighet i ledningen av myndigheterna. En trend i statsförvaltningen är att antalet enrådighets- myndigheter ökar. I dessa utser regeringen myndighetens chef och i vissa fall utser regeringen också ett insynsråd med uppgift att utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Vanligtvis är myndighetschefen ordförande i insynsrådet. Inom det kultur- och mediepolitiska området är de flesta myndigheterna numera enrådighetsmyndigheter. Det gäller t.ex. för Myndigheten för radio och tv, som även har ett insynsråd. Modellen med styrelsemyndigheter används i huvudsak för större myndigheter med omfattande uppdrag. I dessa utses såväl styrelsen som myndighetens chef av regeringen och chefen ingår i styrelsen, men inte som ordförande eller vice ordförande. Inom ansvarsområde används den här modellen för . I nämndmyndigheter utser regeringen ledamöterna i nämnden, som leder verksamheten och svarar inför uppdragsgivaren. Om regeringen har bestämt att myndigheten ska ha ett kansli, ska det ledas av en chef som ska följa de direktiv och riktlinjer som nämnden beslutar. På det kultur- och mediepolitiska området används denna modell bl.a. för . 10.2.2Myndigheter med integrerade beslutsorgan En myndighets inre organisation är i hög grad en fråga för myndighetens ledning. Enligt myndighetsförordningen ska ledningen bl.a. besluta om de närmare föreskrifterna för myndighetens organisation, arbetsfördelning mellan styrelse och myndighetschef, delegering av beslutsrätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten.1 I vissa fall har dock regeringen beslutat om att ett särskilt beslutsorgan ska finnas vid myndigheten. På så sätt har regeringen velat säkerställa att en fråga behandlas skild från myndighetens övriga verksamhet och att beslutsfattandet inte begränsas till myndighetschefen. Den här typen av integrerad beslutsgrupp finns bl.a. vid Myndigheten för radio och tv, där och tv ingår som en del av myndighetens organisation . En liknande, men inte identisk, integrerad beslutsgrupp finns t.ex. även inom , där ett konstnärligt råd prövar frågor om statsbidrag till musiklivet. 10.2.3Strävan efter att minska antalet myndigheter har det skett en kraftig minskning av antalet statliga myndigheter. Mellan åren 2007–2010 minskade det totala antalet med 77 stycken. De förändringar som genomförts i myndighetsstrukturen handlar främst om nedläggningar och sammanslagningar och endast undantagsvis har det bildats helt nya myndigheter. Syftet med förändringarna har varierat men oftast har man velat göra verksamheten mer effektiv.2 Av målen för förvaltningspolitiken framgår också att statens verksamhet ska eftersträva hög effektivitet. Kravet innebär att statsförvaltningen ska utnyttja skattemedel ändamålsenligt och att den inte använder 14 § 2 myndighetsförordningen (2007:515). 2Statskontoret: Färre men större. Statliga myndigheter åren 20072010. mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med tillräckligt god kvalitet.3 I likhet med statsförvaltningen i övrigt, har det inom kultur- och mediepolitiken förts diskussioner om att förändra myndighets- strukturen. ansvarsområde har jämförelsevis många små myndigheter med uppdrag och uppgifter inom begränsade delar av området. För var och en utfärdar regeringen särskilda styrdokument och med varje myndighet för departementet löpande mål- och resultatdialoger. står myndigheterna inför liknande utmaningar när det gäller olika typer av administrativa stödfunktioner. Enligt regeringen riskerar dessa utmaningar att gå ut över kärnuppgifterna och försvåra den strategiska styrningen. Flera utredningar har analyserat och belyst dessa frågor och vissa förändringar av organisationsstrukturen har också genomförts inom ansvarområde, inte minst bland de myndigheter som hanterat radio- och tv-frågor. I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att det nu är motiverat att inleda en översyn av myndighets- och institutionsstrukturen inom kulturområdet för att ytterligare förbättra förutsättningarna för strategisk styrning och en effektiv resursanvändning.4 Den administrativa hanteringen av presstödet har inte upptagit någon framträdande plats i de politiska överväganden som gjorts kring presstödet . Det slogs tidigt fast att besluten om presstöd skulle fattas av en nämnd sammansatt av ämbetsmän och representanter för samtliga riksdagspartier. inrättades ett särskilt kansli med ett mindre antal tjänstemän och med det uttalade politiska målet att verksamheten skulle vara av begränsad omfattning. Det är i huvudsak denna administration av presstödet som fortfarande gäller. I detta avsnitt redovisas inledningsvis hur etablerades som myndighet och hur myndigheten delade kansli med under . Därefter redogörs för regeringens nuvarande styrning av 3Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175). 2009/10:115 s. 32 f. , myndighetens eget pågående utvecklingsarbete och den diskussion som fördes om att avveckla som självständig myndighet. 10.3.1Presstödsnämnden etableras som myndighet Nämnden och kansliet inrättas /70 inrättades Pressens lånefond som en femårig presspolitisk försöksverksamhet. Fondens beslut fattades av en styrelse, vars ledamöter och personliga suppleanter utsågs av regeringen. Styrelsen i Pressens lånefond fick inledningsvis också ansvara för de direkta presspolitiska stöd som infördes i form av produktions- och distributionsstöd.5 , i budgetpropositionen för /75, nämnde regeringen att bidragsärendena handlades av , som också hanterade ärenden om lån ur Pressens lånefond.6 pressutredning, som lade fram sitt betänkande 1975, beskrev att var sammansatt av tre höga ämbetsmän och därutöver av representanter från dåtidens fem riksdagspartier. Enligt utredningen fanns det inte skäl att ändra denna ordning. Däremot gjorde utredningen bedömningen att den administrativa hanteringen av presstödet skulle behöva utvidgas väsentligt. Utöver de befintliga stöden föreslogs ett nytt etableringsstöd och ett nytt utvecklingsstöd och dessa båda stöd krävde ingående analyser av ett slag som nämnden dittills inte hade behövt utföra. Nämnden borde också följa den ekonomiska utvecklingen inom tidningsbranschen och effekterna av de presstödjande åtgärderna. Sammantaget förutsatte dessa utvidgade uppgifter ett tillskott av administrativa resurser och att ett eget kansli inrättades för nämndens räkning. Den årliga kostnaden för administrationen av presstödet hade dittills legat på , men krävdes det enligt utredningen närmare en miljon kronor.7 I den efterföljande propositionen anslöt sig regeringen i huvudsak till utredningens förslag, både vad gällde nämndens sammansättning, tillskottet av administrativa resurser och behovet av ett särskilt kansli. Det statliga anslaget ökade till en miljon 9 s. 96. 7Uppgifterna om 1972 års pressutredning är hämtade från prop. 1975/76:131. kronor fr.o.m. /77 för att finansiera ett nytt kansli. Enligt regeringen borde dock kansliet vara av begränsad omfattning och i stället skulle medlen också användas för att vid behov genomföra särskilda analyser. I en relativt detaljerad redovisning förordade regeringen att kansliet skulle bestå av fyra handläggare och ett biträde. påpekades att det kunde medföra särskilda problem om man skapade en helt fristående myndighet av så ringa storlek. borde därför ges möjlighet att i någon form repliera på redan existerande administrativa resurser.8 Fr.o.m. /78 fick ett eget anslag på statsbudgeten, inklusive en mycket detaljerad anslags- redovisning med uppgifter om personalstyrka och anslagets fördelning på olika kostnadsposter som löner, sjukvård, reseersättningar, lokalkostnader och expenser. Året efter, /79, flyttades ansvaret för presstödsfrågorna till , från att dittills ha hanterats inom ansvarsområde. Det året hade kansliet totalt sex anställda, varav en kanslichef. Nämnden hade åtta ledamöter och myndighetens statsanslag var 1,59 miljoner kronor.9 och delar kansli 19882010 tillfördes en ny uppgift. Regeringen föreslog att verksamheten med radio- och kassettidningar skulle byggas ut och permanentas och att en särskild nämnd, , skulle inrättas för att bl.a. fördela det statliga stödet till radio- och kassettidningar fr.o.m. . Enligt regeringen skulle administration hanteras av . Den betydande kunskap om tidningsbranschen som fanns inom talade enligt regeringen för en sådan lösning. De båda verksamheterna bedömdes dock vara tämligen olika. Presstödet tillämpning utgick från klart angivna regler i en särskild förordning, medan taltidningsverksamheten förutsatte ett aktivt arbete på fältet. Det innebar att viss specialkompetens behövde tillföras . beslutade i enlighet med regeringens förslag.10 Sammanslagningen av de båda nämndernas 1975/76:131 s. 166 f. 1977/78:100 bil. 11 s. 42 och prop. 1978/79:100 bil. 12 s. 113. 1987/88:145, bet. 1987/88:KU39, rskr 1987/88:291. kanslifunktioner innebar att statsanslaget ökade från 1986/87 till 1988/89.11 Denna ordning gällde därefter t.o.m. , då avvecklades som egen myndighet och verksamheten fördes över till Talboks- och punktskrifts- biblioteket.12 Förslaget lämnades i departementspromemorian Översyn av vissa mediemyndigheter – en effektivare administration.13 I den proposition som låg till grund för den nya ordningen konstaterade regeringen att kopplingen mellan och hade bestått i att de båda arbetade med dagspress. Med tidens gång och med hänsyn till den teknik- utveckling som skett på området hade dock fått en starkare anknytning till Talboks- och punktskrifts- . Båda myndigheterna riktade sig till samma målgrupper, personer som på grund av någon form av läshinder hade behov av särskilt tillgängliggjorda medier i form av litteratur och dags- tidningar.14 Som en följd av att inte längre skulle fullgöra kansligöromål åt minskades statsanslaget med . Anslaget föreslogs därmed till 6,13 miljoner kronor.15 Regeringens styrning av bygger på myndighets- förordningens särskilda bestämmelser för nämndmyndigheter och på olika uttalanden i presspolitiska propositioner. Den konkreta styrningen kommer därefter till uttryck i myndighetens instruktion16, i det årliga regleringsbrevet samt i beslut om nämndledamöter och kanslichef. I detta avsnitt redovisas några centrala delar i denna styrning. 1988/89:100 bil. 10 s. 432 f. 12Talboks- och bytte namn till Myndigheten för tillgängliga medier (). 2009/10:115, bet. 2009/10:KU25, rskr. 2009/10:331. 2010/11:1 utg. omr. 1 s. 87 f. 16Förordningen (2007:1191) med instruktion för . För innehållet i tidigare gällande instruktioner, se SFS 1976:419 och SFS 1988:673. uppdrag står i huvudsak på två ben, vilket framgår av 1 § i myndighetens instruktion. Det ena benet omfattar nämndens prövning av stöd enligt presstödsförordningen och det andra omfattar uppgiften att följa och analysera utvecklingen inom dagspressen. gällande instruktioner har haft samma huvudsakliga inriktning. Enligt 2 § i gällande instruktion ska nämnden även särskilt rapportera om den ekonomiska utvecklingen för olika tidningsgrupper, förändringar i tidnings- ägandet samt övriga väsentliga förändringar inom dagspressen. Myndigheten ska också följa upp och till regeringen redovisa kostnader och kostnadsutveckling för tidningsdistributionen samt distributionsföretagens prissättning av distributionstjänsten. Av 14 § myndighetsförordningen framgår att nämnden i en nämndmyndighet ska bestå av det antal ledamöter som regeringen bestämmer och att en av ledamöterna ska vara ordförande och att en ska vara vice ordförande. Av 22 § framgår att regeringen utser ledamöterna för en bestämd tid. har det länge använts en modell där regeringen i instruktionen har angett hur många ledamöter nämnden ska ha, att en av ledamöterna ska vara ordförande och två ska vara vice ordförande. För varje ledamot ska det också finnas en personlig suppleant. Antalet ledamöter i har dock varierat. Från början hade nämnden åtta ledamöter, men enligt 4 § i gällande instruktion ska nämnden ha högst elva ledamöter. Denna förändring är kopplad till den praxis som etablerades och som innebär att alla partier ska vara representerade i nämnden. När det gäller kompetensprofilen på de tre övriga ledamöterna i nämnden har det funnits uttalat i instruktionen att ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. När det gäller de två vice ordförandena, inklusive de personliga suppleanterna, finns det numera en praxis som innebär att förste vice ordförande ska ha en forskarprofil, medan andre vice ordförande ska ha kompetens från tidningsbranschen. En utgångs- punkt för beredningsprocessen i är också att nämnden ska ha en jämn könsfördelning. Med dessa förutsättningar inbjuder samt- liga riksdagspartier att nominera en ordinarie ledamot och en personlig suppleant inför varje mandatperiod, som enligt praxis är treåriga. Den innevarande mandatperioden avser åren 2012–2014 och har följande samman- sättning: Enligt myndighetens årsredovisning sammanträder nämnden normalt . Till mötena i kallas såväl ordinarie ledamöter som suppleanter och båda har rätt att yttra sig, men det är enbart den ordinarie ledamoten som deltar i de beslut som fattas. Enligt myndighetens instruktion ska det vid nämnden finnas ett kansli. Även om regeringen inte längre styr genom att bestämma antalet anställda vid myndigheten så bestäms kansliets omfattning i hög grad av det förvaltningsanslag som regeringen fastställer i regleringsbrevet. är anslag och det ska täcka löner, arvoden, hyra för lokaler och övriga kostnader för bl.a. publikationer och externa konsulter. har sina lokaler i i , tillsammans med Myndigheten för radio och tv. De båda myndigheterna har en gemensam entré och delar också vissa lokalytor. hade nämndens kansli fem anställda, varav en kanslichef, tre handläggare och en registrator/ kansliassistent. Kanslichefen utses enligt instruktionen av regeringen. Den nuvarande chefen, , förordnades . Hon hade då varit tillförordnad kanslichef . Förordnandet är som brukligt sexårigt. Av årsredovisningen framgår att handläggningen av presstödet upptar den större delen av kansliets arbetsinsatser. Nämnden konstaterar att myndighetens uppdrag är omfattande och att arbetsbelastningen hade varit hög . Enligt nämnden är det mycket viktigt att understryka att myndighetens kansliresurser är knappa. Därför är det viktigt med en fortsatt dialog om myndighetens uppdrag och förutsättningar. har genomfört ett omfattande arbete för att förtydliga bedömningsgrunder och utgångspunkter vid tillämpningen av presstödsförordningen. Det har skett i form av nya föreskrifter, riktlinjer och särskilda beslut och har avsett både driftsstödet och distributionsstödet. Syftet har varit att förbättra kvaliteten i myndighetens prestationer och att skapa förutsebarhet för berörda tidningsföretag.17 Till de förutsättningar som enligt presstödsförordningen måste vara uppfyllda för att en tidning ska vara berättigad till driftsstöd 17 En närmare redovisning av nya principbeslut finns i kapitel 2 Historik och gällande rätt. hör att den abonnerade upplagan ska bestå av minst ett visst antal exemplar, medan en annan förutsättning är att tidningens täckningsgrad inte får överstiga en viss nivå. Tidningens upplaga har också betydelse för det stödbelopp som betalas ut. För att få underlag om tidningarnas upplagor, täckningsgrad m.m. har ända sedan presstödet introducerades samarbetat med (). Företaget har löpande följt tidningarnas utgivningar, genomfört kontroller av faktiska förhållanden hos enskilda tidningsföretag och utfärdat erforderliga intyg. angavs det i föreskrifter att TS skulle utfärda intyg för bl.a. tidningarnas upplaga. För att tydlig- göra roll- och ansvarsfördelningen i myndighetsutövningen har nämnden arbetat med utformningen av de krav som ställs på upplagerevison och intyg. har också ändrat sina föreskrifter om presstöd på så sätt att de relevanta uppgifterna ska samlas in och redovisas av en oberoende aktör som godkänts av . Aktören ska ha kunskap om och förmåga att systematiskt mäta upplaga, hushållstäckning, redaktionellt innehåll m.m. De nya föreskrifterna gäller och innebär bl.a. att fler än ett företag kan tilldelas s.k. tjänstekoncession för att utföra bl.a. upplagemätningar och utfärda de intyg som krävs. har myndigheten genomfört ett upphandlingsförfarande och därefter har två tjänstekoncessioner tilldelats.18 10.3.4Presstödsnämndens position som självständig myndighet diskuteras I departementspromemorian Översyn av vissa mediemyndigheter – en effektivare administration, som behandlade flera olika medie- myndigheter, föreslogs att skulle avvecklas och att myndighetens uppgifter skulle tas över av en ny, samlad myndighet på medieområdet. Frågan behandlades relativt kort- fattat, men enligt promemorian var det lämpligt att frågorna om presstödet hanterades inom den nya myndigheten och för hand- läggningen av presstödet var det en fördel om den ansvariga myndigheten hade en bred kunskap om den svenska medie- marknaden. Det kollektiva beslutsfattandet av ledamöter med en särskild sakkunskap på området borde dock vara kvar och därför 18 3 kap. 3 § föreskrifter om presstöd, KRFS 2011:2. föreslogs att skulle bli ett särskilt beslutsorgan inom den nya myndigheten. I promemorian diskuterades även de krav som konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () ställer på en parts möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Enligt artikel 6 i konventionen har varje medborgare, när det gäller att pröva hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter, rätt till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Eftersom Presstödsnämndens beslut inte kan överklagas är det nödvändigt att nämnden uppfyller de krav på en domstol som ställer. I promemorian konstaterades att i avgörandet NJA 2002 s. 288 kommit till slutsatsen att kan anses som en sådan domstol som avses i artikel 6. Eftersom inga förslag lämnades om att förändra nämndens sammansättning eller uppgifter bedömdes även en nämnd inom en ny, sammanhållen medieorganisation uppfylla kraven enligt Europakonventionen.19 Bland remissvaren var uppfattningarna delade. Relativt många tillstyrkte eller hade inga invändningar mot promemorians samlade förslag. Det gällde t.ex. flera juridiska instanser. Bland de som uttryckligen stödde förslaget om att inordna i en ny, samlad mediemyndighet fanns Justitiekanslern, , , och Tidningsutgivarna. Det var i första hand de administrativa fördelarna och den bredare kompetensen i en sammanslagen myndighet som lyftes fram som stöd för förslaget. Bland de instanser som motsatte sig förslaget, eller som såg oklarheter i det, fanns Statskontoret, , , samt tre ledamöter i som lämnat en reservation till myndighetens remissvar.