sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Oaktat de positiva eller negativa effekter som kan mätas i ett resenärsperspektiv måste främst den storregionalt organiserade trafiken bedömas i förhållande till EU:s statsstöds- regler.1 Ett inslag i en sådan bedömning skulle kunna vara de statliga fordonsbidrag som de tidigare trafikhuvudmännen erhöll 2008/09:176 Konkurrens på spåret. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete och som gör att de kan organisera och låta bedriva trafik på andra premisser än de rent kommersiella organisatörerna och järnvägs- företagen. kan jag konstatera att ger en lång rad exempel på vad som kan betraktas som tillåtna motiv för att organisera persontrafiken i samhällets regi. Det s.k. franchise- systemet i torde utgöra det mest synbara exemplet på hur regelverket där tolkas som stöd för att i ett första led prioritera den samhällsorganiserade trafiken. har tidigare ifrågasatt om de rättigheter som de regionala trafikmyndigheterna fått att organisera järnvägstrafik är förenliga med statsstödsreglerna. Någon egentlig prövning har dock inte gjorts.2 Enligt min åsikt bör det ankomma på marknadens aktörer att påkalla prövning av om det svenska regelverket, som det sam- manfattas av järnvägs- och kollektivtrafiklagstiftningen, i något avseende eller i några fall kan anses missgynna den ena eller andra parten på ett sätt som inte stämmer överens med övergripande konkurrenslagstiftning. Jag anser dock att det finns anledning att i det fortsatta utredningsarbetet överväga att stärka Transportstyrelsens möjligheter att utöva marknadsövervakning och fungera som första instans när marknadens aktörer vill påkalla prövning av hur regel- verket tillämpas. Konkurrens i den kommersiella trafiken och effekterna av den Konkurrens i den kommersiella, långväga trafiken har som framgått varit av begränsad omfattning. Vissa initiativ till att starta kommersiell trafik på samma linjer som har övergetts p.g.a. svårigheter att få tillgång till fordon. Inför Tågplan 2014 har företagen ansökt om och fått kapacitet för mer storskalig och mot konkurrerande trafik på linjen . Med tanke på den lärprocess som kan behövas efter en marknadsöppning, kan detta ses som en relativt snabb respons på den nya situationen i . Detta med hänsyn till de betydande fordonsinvesteringar som krävs och som innebär ett stort risktagande med tanke på de begränsade möjligheterna att avyttra fordonen om trafiken inte utvecklas som planerat. 2 När trafikhuvudmän i samverkan började organisera länsöverskridande trafik, bl.a. utefter från till , hördes också protester från de kommersiellt drivna bussföretag som i samverkan bedrivit sådan trafik. Som nu inom järnvägen och då inom busstrafiken kan det inte uteslutas att man väljer att acceptera den nya situationen och istället väljer att koncentrera krafterna på att få utföra trafiken efter upphandling, en situation som kan innebära en mindre affärsrisk för trafikföretaget. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Den nya situationen aktualiserar ett antal frågeställningar som bör följas och analyseras i den fortsatta utredningen, i vissa fall med koppling till den kapacitet som finns att tillgå och på vilka grunder den ska fördelas mellan olika trafikändamål: -Konkurrerande trafik inom samma marknadssegment tar åtminstone i ett inledande skede mer kapacitet i anspråk. (Genom utslagning eller fusioner kan anspråken senare minska.) Vid begränsad totalkapacitet kan den nya efterfrågan bl.a. komma att begränsa eller försämra villkoren för delar av befintlig person- eller godstrafik. Så är också fallet efter den nu avslutade tilldelningsprocessen för Tågplan 2014. Utifrån de krav på samhällsekonomisk effektivitet som ska gälla som rättesnöre i kapacitetstilldelningen måste det kunna visas att den nytillkomna kommersiella trafiken, genom nya servicekoncept eller nya prismodeller, leder till en sådan ökning eller förbättring av den spårburna persontrafiken att försämringar i andra transport- och trafikupplägg kan försvaras. Jag noterar att de som har att ansvara för tågplaneprocessen här i ofta står inför mer komplexa avvägningar än i andra medlemsstater inom EU. I har (som tidigare framgått) en stor del av trafiken närmast vad som kan jämföras med grandfather rights genom ingångna ramavtal, d.v.s. den typ av fleråriga kapacitets- avtal som ännu inte tillämpas i . -Den ökade efterfrågan på järnvägsresor på destinationer som eller , inkl. olika kortare resor mellan dessa destinationer, skulle förmodligen kunna tillgodoses genom längre tåg på de avgångar som redan finns. Det leder i sin tur till frågan om hur ekonomiska styr- instrument eller andra kriterier kan motivera trafikorganisatör- erna och järnvägsföretagen till beteenden som leder till en effektivare användning av befintlig kapacitet. Frågan måste också ställas om inte konkurrerande trafikföretag delvis kan samarbeta under tågproduktionen. Konkurrensen ska ju ske gentemot slutkund, vilket inte utesluter att tåg framförs sammankopplade, d.v.s. att man delar på ett tågläge, under hela eller delar av tågets körsträcka. Jag anser att det bör prövas om detta skulle betraktas som en otillåten, konkurrenshämmande situation. Frågan bör bl.a. belysas med parallellitet till den code sharing som sker inom de allianser som olika flygbolag ingår i. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete -Effekterna av en framväxande konkurrens kan också bli nya mönster i trafiken, t.ex. att avgångar koncentreras till de kommersiellt mest intressanta tiderna . Även om det är rätt ur ett effektivitetsperspektiv kan det aktualisera hur efterfrågan på resor ska tillgodoses under andra tider i den mer långväga trafiken. Jag anser inte att en återgång till legala monopol som definierar vem som får organisera eller utföra olika trafikuppgifter är aktuell. Av den analys som jag sammanfattat i inledningen till detta kapitel framgår att det nog är svårförenligt med gällande EU-rätt. De regionala trafik- myndigheternas långtgående rättigheter att organisera stor- regional trafik motsäger också ett sådant ingripande. Däremot kan det finnas anledning att överväga om delar av det kommersiella utbudet av långväga trafik, om det behövs för att säkerställa regularitet i trafiken, ska kunna organiseras genom franchiseförfarande på liknande sätt som i , d.v.s. med ett trafikutbud som tillfredsställer vissa minimikrav från samhällets sida. Det bör då inte utesluta kompletterande trafik som drivs på renodlat kommersiella villkor. Man kan också tänka sig andra lösningar, som exempelvis varianter av bidrag som en riktad resenärspeng för att få kommersiella aktörer att upprätthålla vissa miniminivåer. Oavsett om det är regionala kollektivtrafikmyndigheter eller någon av staten centralt utsedd myndighet (f.n. ) som organiserar och reglerar formerna för delar av det totala trafikutbudet, måste statsstöds- reglerna beaktas. Dessa utgör ett uttryck för att samhället alltid ska beakta hur de rent kommersiella trafikutövarna kan tillgodose trafikutbudet utan ingripanden från samhällets sida. -Det återstår fortfarande att se om den i Tågplan planerade trafiken kommer till stånd. har valt att tilldela tåg- lägen trots att det saknas garantier om hur fordonsförsörjningen ska ske. Liknande situationer har funnits tidigare då tilldelade tåglägen inte har kommit att utnyttjas. Jag anser att det är angeläget att överväga om trafikföretagen i utökad utsträckning bör verifiera sannolikheten för att tåglägen kommer att utnyttjas, t.ex. genom hänvisning till avtal om fordons- försörjning och andra villkor som behöver vara uppfyllda för att trafiken ska kunna bedrivas. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete godstrafik bedrivs på helt kommersiella villkor. Jag upplever också att varuägarna ser positivt på den utveckling som skett sedan operatörsmarknaden öppnades och att varuägarna själva liksom speditörer m.fl. senare fick rätt att organisera trafiken. övertagande av malmtrafiken kan ses som ett exempel på hur varuägarnas ställning successivt har förstärkts, även om man i det fallet var tvungen att använda sig av de rättigheter som EU- rätten gav till s.k. internationella sammanslutningar av järnvägs- företag. Såväl varuägare som trafikföretag är medvetna om de rättigheter varuägarna har enligt järnvägslagen, ett förhållande som jag uppfattar gör järnvägsföretagen mer lyhörda för varuägarnas önskemål. Så länge som detta leder till att trafiken utförs på ett tillfredsställande sätt av anlitade järnvägsföretag ser varuägarna ingen anledning att i större utsträckning använda de rättigheter som lagen ger dem att själva organisera trafik, eftersom det inte heller är deras primära verksamhetsområde. Även om det förekommer intressanta samarbeten mellan varuägare för logistiklösningar, i form av t.ex. , kan jag notera att fristående speditörer ännu inte utnyttjat möjligheten att organisera trafikflöden på järnvägen i direkt förhandling med infrastrukturförvaltarna. I branschen upplevs inte detta som ett problem, men ett större engagemang från speditörs- sidan borde enligt min uppfattning kunna medverka till att samla in även mindre godsströmmar och mer högvärdigt gods till järnvägen. 8.4.4Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Med utgångspunkt från mina överväganden beträffande rätten att organisera och utföra trafik inom persontrafiken rekommenderar jag för den fortsatta utredningen att a)utöver den analys som bör göras enligt avsnitt 8.2.3 a), följa effekterna av den storskaliga konkurrensen på linjen , b)under det fortsatta utredningsarbetet, fortsatt utvärdera frågan om fordonsförsörjning inom persontrafiken, med särskilt beaktande av hur trafikstarten går för de nya operatörerna på denna linje, Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete c)analysera utvecklingen av den stor-regionalt organiserade trafiken med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallell, kommersiellt bedriven trafik, d)överväga formerna för en stärkt marknadsövervakning, e)fortsatt studera hur upphandling av tågtrafik kan förbättras, exempelvis i syfte att minska problem vid entreprenörs- byten. Fortsatt analys enligt punkterna a) och c) bör ske i samverkan med Trafikanalys. Inom godstrafiken bör de fortsatta insatserna i utrednings- arbetet särskilt innebära kontakter med speditörer och andra transportorganisatörer som skulle kunna medverka till att öka järnvägens transport av mindre transportströmmar och högvärdigt gods. För såväl person- som godstrafik bör det fortsatta utrednings- arbetet innebära bevakning av och medverkan i genomförande- arbetet för SERA-direktivet och den fortsatta beredningen av det fjärde järnvägspaketet. 8.5Förutsättningar för trafikorganisatörer och järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster Det är uppenbart att terminaler och terminaltjänster liksom depå- verksamhet måste utvecklas i harmoni med utvecklingen av järnvägens huvudinfrastruktur. Olika utvecklingsinsatser inom huvudinfrastrukturen kan annars bli helt utan den effekt som uttryckts i mål och antaganden i och regeringens ställningstaganden. Många intressenter har uttryckt att det råder oklarheter vad gäller ansvar och rättigheter i förhållande till dessa anläggningar och relaterade funktioner. Det speglar delvis att såväl trafikföretagen som infrastrukturförvaltarna är otillräckligt insatta i det regelverk som gäller, men också ett motiverat önskemål om att en centralt ansvarig planeringsfunktion inom sektorn är mer aktiv i bevakningen av järnvägens framtida behov av fastigheter för infra- struktur och andra ändamål. Det inkluderar nödvändiga mandat att säkerställa ett effektivt användande av befintliga anläggningar och Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete fastigheter och att identifiera åtgärder som förtydligar eller utvecklar ansvarsfördelningen mellan förvaltare av huvud- infrastruktur och sidoanläggningar med tillhörande tjänsteutbud. I det korta perspektivet kan det vara naturligt att se i den rollen. Behovet av samordning i ett samlat perspektiv måste ses i sken av järnvägssystemets egenskaper. Närhet mellan huvudspår och terminaler respektive depåverksamhet är viktig av rena kostnads- skäl – spår är dyra att anlägga och kan också innebära nya stora ingrepp i ett samhälle om lokaliseringen inte kan ske i anknytning till befintliga områden med terminalverksamhet. Dessutom kan perifera lokaliseringar av ny terminal- och depåverksamhet leda till dyrbara kapacitetsförstärkningar inom huvudspårsnätet för kortare tågrörelser mellan avgångs-/ankomststation och berörda terminal- eller depåområden. Ett sektorsansvarigt planeringsorgan måste därför utöva en aktiv roll i samarbete med kommunerna och deras fysiska planering av samhällenas utveckling så att mark reserveras på ett sätt som är effektivt från järnvägssynpunkt. Ett sådant ansvar bör också utsträckas till att bevaka hur samverkan med de övriga trafikslagen kan effektiviseras genom samlokalisering av terminaler och terminalverksamhet. och Jernhusen har, delvis i samverkan, utvecklat olika förslag som skulle innebära att det skapas ett mer samlat funktionellt ansvar för vissa terminal- och depåverksamheter. Dessa bör tas tillvara i fortsatta överväganden om hur de nödvändiga sidoverksamheterna till trafikverksamheten ska kunna utvecklas och villkoren för hur de ska få användas av trafikorganisatörer och trafikutövare. Det gäller t.ex. att säkerställa att användning av olika spåranläggningar prissätts i förhållande till ändamålet, oavsett om , Jernhusen, kommun eller annan förvaltar spåren. I vissa sammanhang har en förändrad ansvarsfördelning diskuterats som skulle innebära att spåranläggningar överförs från till Jernhusen eller annan som skulle ansvara för funktionellt sammanhållna terminal- och depåanläggningar. Ett sådant förfarande kräver vissa ändringar i de regelverk som före- skriver hur och under vilka villkor spåranläggningar får överlåtas från till annan. Reglerna säkerställer bl.a. inflytande från andra samhällsorgan. Innan sådana ändringar av regelsystemet sker, bör det, mot bakgrund av vad jag utvecklat ovan, beaktas vilket framtida bredare samhällsinflytande som kan vara motiverat när vill avyttra olika typer av spåranläggningar. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete I de fortsatta övervägandena är det enligt min uppfattning också väsentligt att verka för att utveckling och effektivisering av järnvägssektorn sker genom mångfald och konkurrens även i till- handahållandet av terminal- och depåservice. Jernhusens starka ställning måste därvid beaktas. I och med att Jernhusen etablerat sig som aktiv utvecklare och förvaltare av terminaler och depåer har man, som jag tidigare konstaterat, flyttat sig från en position som neutral fastighetsförvaltare till presumtiv konkurrent beträffande tillgång till befintlig järnvägsmark – med betydelse kanske framförallt inom storstadsområdena. 8.5.2Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Den fortsatta utredningen bör bl.a. innefatta överväganden om hur järnvägens behov av mark för terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. bör det övervägas hur marknaden för tillhandahållande av terminal- och depåtjänster kan bidra till järnvägstrafikens utveckling i samarbete med de andra trafikslagen. Detta inkluderar att särskilt beakta Jernhusens utveckling av terminal- och depåverksamhet då också frågan om mångfald och konkurrens inom sidoverksam- heterna bör värderas som ett inslag i effektiviseringen av järnvägs- sektorn. I det fortsatta arbetet bör ingå att a)överväga inrättandet av en centralt ansvarig planerings- funktion för järnvägens framtida behov av fastigheter för infrastruktur och andra ändamål, b)överväga hur en samlad förvaltning av spår, övriga terminalanläggningar och terminalservice ska organiseras (oavsett i vems regi detta sker), c)utvärdera lämpligheten i att inom Jernhusen hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning, d)överväga om delar av Jernhusens terminal- och depå- verksamhet ska avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens. Övervägandena bör särskilt beakta risken för geografiska monopol i annan regi, Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete e)överväga hur det säkerställs att funktionellt samman- hållna terminaler även medger trafikutövare och fordons- ansvariga att själva, eller via av dem upphandlade tjänste- tillhandahållare, utföra verksamheten. I de fall där det av säkerhetsskäl är nödvändigt att överlåta tjänstetillhanda- hållandet till endast en aktör bör denna vara neutralt upphandlad för att tillhandahålla tjänsterna. Kapaciteten på järnväg är en begränsad resurs, men finns det flera sätt att öka den tillgängliga kapaciteten utan att det behöver innebära stora infrastruktursatsningar. Jag kan konstatera att det finns flera förslag till mindre insatser som skulle göra det möjligt att bl.a. köra längre godståg, men också hur tågoperatörerna genom sina fordonsinvesteringar kan bidra till att minska järnvägens kapacitetsproblem. Material insamlat i tidigare genomförda kapacitetsutredningar bör kunna bilda underlag för en fortsatt analys av åtgärder som ännu inte genomförts. En stor del av de synpunkter som inkommit till utredningen berör på ett eller annat sätt kapacitetsfördelningen. Det är ett i grunden svårt område som kräver hänsynstagande till en mängd olika faktorer mer eller mindre . Vidare måste det finnas en tydlighet i processen så att aktörerna på marknaden vet vad de har att förhålla sig till. Som nämnts har också den skärpta konkurrensen mellan olika tågoperatörer inför Tågplan 2014 gjort att flera frågor kring kapacitetstilldelningen, som i och för sig uppmärksammats tidigare, hamnat ännu mer i fokus. Jag kan konstatera att tilldelningen av infrastrukturkapacitet till trafik respektive åtgärder i banan har betydelse i alla tidsperspektiv: i det långa planeringsperspektivet som omfattar ny eller upp- graderad infrastruktur, nya trafikupplägg och fordonsanskaffningar för vilka den nya infrastrukturen utgör en förutsättning, i det korta, den operativa fördelningen av kapacitet till olika trafik- rörelser och banarbeten när dessa inte kan utföras enligt plan. För att samarbetet mellan trafikansvariga och infrastrukturförvaltare ska fungera effektivt måste parterna bejaka att det handlar om samtidiga processer som konvergerar mot reglerade beslutspunkter. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Vissa av dessa beslutspunkter, t.ex. beslut om fördelningen av kapacitet i den årliga tågplanen, låser förutsättningar för trafik- planering m.m. . Den stora frustration som jag observerat hos vissa trafik- organisatörer och järnvägsföretag under denna inledande utred- ningsfas upplever jag bottnar i att parterna – infrastrukturförvaltare och trafikansvariga – har olika uppfattningar om innebörden av olika överenskommelser dem emellan. Situationen försvåras delvis av att förhandlingar skett över huvudet på parterna. Det kan exempelvis gälla då förhandlingar förts mellan kommuner och stat. Parternas olika uppfattningar efter ingångna avtal i Storstockholms- området, inkl. de senaste avtalen kring tillkomsten kring , utgör tydliga åskådningsexempel. För utvecklingen av järnvägs- trafiken anser jag att en levande samverkan eller dialog mellan parterna är väsentlig i olika tidsskeden. Men det är också väsentligt att den kan kodifieras i tydliga överenskommelser och avtal för att de som vill utveckla resande och transporter på järnväg inte ska fly till andra trafikslag. Som ett sätt att strukturera upp de olika frågeställningarna kring kapacitetstilldelning och kapacitetsutnyttjande kommer jag nedan att närmare redogöra för mina bedömningar av 1) de legala förutsättningarna för parterna att träffa olika avtal om kapacitet, 2) tilldelningsprocessen och dess tillämpning, samt 3) relaterade avgifter och styrmedel. 8.6.2Legala förutsättningar för kapacitetstilldelning Av naturliga skäl skiljer sig synen på för- och nackdelar med ramavtal eller andra långsiktiga överenskommelser som i olika grad påverkar det fria utrymmet för kapacitetstilldelning i de årliga tilldelningsprocesserna. Det gäller såväl det kvarvarande utrymmet för kapacitetsfördelning (även om det inte går att formulera i ett absolut tal) eller förutsättningar för fördelningen av tåglägen m.m. inom detta kvarvarande utrymme. Inom persontrafiken är stabila planeringsförutsättningar särskilt efterfrågade för regional och lokal trafik som är samordnad med trafik som drivs med andra trafikslag eftersom ändringar i kapacitets- tilldelningen för tågdriften kan föranleda stora omplaneringar i den totala trafikplaneringen. För de flesta marknadssegment av linje- driven trafik kan regularitet och styva tidtabeller, där resenärerna Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete känner igen sig mellan tidtabellsskiftena, dessutom anses vara av betydelse för attraktiviteten hos trafiken. För godstrafiken är flexibilitet och anpassning till näringslivets efterfrågan på transporter av stor betydelse, vilket innebär att man hellre ser ett stort utrymme för successiv planering . Men även för godstransporterna krävs ibland stabila mönster i trafiken som säkerställer effektiva omlopp av fordonen. Det gäller bl.a. då transporterna utgör en del av den interna logistik- hanteringen inom ett företag eller en företagsgrupp, som t.ex. för ståltransporter mellan och . En naturlig gemensam nämnare för organisatörerna av person- trafik och godstrafik är att man vill ha säkerställt att stora investeringar i terminaler och fordon också medger användning enligt de förutsättningar som gällt vid investeringsbesluten. Med utgångspunkt från de synpunkter som framförts till mig, och som jag redogjort för i kapitel 7 och delvis sammanfattat ovan, anser jag att det är angeläget att fördjupa analysen av användningen av järnvägens infrastruktur. Jag kan konstatera att det, främst som spegling av , i vissa avseenden finns restriktioner för hur kapacitet kan låsas upp i olika tidsperspektiv. Rättspraxis och olika medlemsstaters tolkning av regelverken ger dock anledning att på nytt pröva hur regelverket ska tolkas i . Analysen bör göras utifrån olika typer av samarbeten mellan infrastrukturförvaltaren och dennes kunder. Till kunder ska i detta sammanhang även andra infrastrukturförvaltare räknas. I detta inkluderas såväl stora infra- strukturförvaltare som IBAB och A-train, som mindre förvaltare av t.ex. hamnspår och spår inom terminaler. Samverkan och kapacitetsavtal mellan förvaltare av huvudinfrastruktur Med kapacitetsavtal eller -överenskommelser mellan infrastruktur- förvaltare av huvudinfrastruktur avser jag främst två situationer: 1.avtal mellan t.ex. och A-train (i egenskap av infra- strukturförvaltare) eller mellan och , 2.avtal mellan stat och kommun – via avtal som fastställts i regeringsbeslut eller avtal som sluts mellan och olika konstellationer av landsting och primärkommuner. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Jag betraktar sådana överenskommelser som avtal mellan två infrastrukturansvariga nivåer i samhället. En brist inom järnvägs- systemet är att ansvaret för infrastruktur till olika trafikändamål inte klarats ut på ett tydligt sätt. Infrastruktur för lokala spårburna trafiksystem ligger under kommunalt huvudmannaskap när det avser spårväg. Detsamma gäller infrastrukturen för tunnelbana och viss lokaltågstrafik i . Då lokal och regional trafik planeras på statlig infrastruktur har statens inställning ofta varit att kommunerna ska bidra till finansieringen, åtminstone delar av den finansiering som behövs för att på marginalen göra det möjligt att utföra trafiken.