sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — Vår bedömning är att de iakttagelser och överväganden avseende Hyresmodell som framfördes i SOU 2011:31 (enligt ovan) fortfarande har sin giltighet. Detta styrks av svaren på de frågor vi ställt till sakansvariga inom Försvarsmakten. Således uppfattas nuvarande hyresmodell inte på ett klart och förutsägbart sätt skapa en rationell parts- relation mellan hyresvärd och hyresgäst. Försvarsmakten ska enligt modellen betala självkostnader, men mekanismer för att jämföra Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning med faktiska kostnader saknas. Svårigheterna att granska avtal medför att Försvarsmakten inte upplevs ha full kontroll över hyres- kostnadsutvecklingen. Mot bakgrund av de utgångspunkter som anges i utredningsdirek- tiven och de problem som konstaterats föreligga i nuvarande hyres- modellen anser vi att Hyresmodell bör avvecklas. För för- svarsfastigheterna bör i stället tillämpas branschmässiga hyresavtal. Det bör observeras att en sådan förändring kommer att få påtagliga effekter. Den nuvarande hyresmodellen – där hyres- avtalen är korta och innehåller låga s.k. självkostnadshyror, men där hyresgästen är skyldig att vid avflyttning ersätta hyresvärden för oavskrivna restvärden – innebär ett avsteg från bestämmelserna i 9 § förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalför- sörjning. Det kommer vid en övergång till branschmässiga avtal att leda till antingen att hyresavtalen tecknas , vilket kräver regeringens godkännande, eller att hyran höjs kraftigt för att motsvara en kortare avskrivningstid på investeringen. I fortsätt- ningen kommer Försvarsmakten i likhet med andra myndigheter att behöva teckna långa hyresavtal (upp till ) vid stora investe- ringar, vilket kommer att kräva regeringens medgivande i varje enskilt fall. Detta bör dock inte enbart ses som en begränsning utan även som värdefull information, eftersom det totala åtagandet genom beslutet i detta fall blir tydligt för beslutsfattaren. I sam- manhanget bör också sägas att Försvarsmakten efterfrågar fastig- heter av mycket varierande karaktär, allt ifrån byggnader av generell karaktär, såsom t.ex. kontorsbyggnader, till objekt av mer ovanlig art, som är särskilt anpassade till verksamheten. Sannolikt kan kontraktslängderna därför komma att variera. Ett avskaffande av Hyresmodell kommer också att aktuali- sera vissa praktiska frågor kring nu existerande hyresavtal och övriga avtal. Detta berör i första hand de hyresavtal som Försvars- makten har med . Eftersom detta rör för- hållandet mellan två myndigheter under regeringen, bör regeringen föreskriva att löpande hyresavtal med omför- handlas till avtal enligt gängse branschnormer . Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning Försvarsmaktens övriga hyresavtal – vilka enligt nuvarande ansvarsfördelning mellan myndigheterna har tecknat med externa hyresvärdar – är träffade med andra parter. Det är därmed inte möjligt att ensidigt föreskriva villkoren för dessa. Dessa kan omförhandlas då avtalstiden för respektive avtal löper ut. Försvarsmaktens ansvar blir att bevaka avtalen. I de fall längre avtalstider än är motiverade, t.ex. på grund av investeringens storlek och/eller objektets belägenhet, får För- svarsmakten liksom andra myndigheter i fortsättningen söka reger- ingens medgivande. Detta innebär även att eventuella avvecklings- kostnader vid förtida upphörande tydliggörs för beslutsfattaren. 6.2Försvarsmaktens ansvar och organisation för lokalförsörjning Utredningens bedömning och förslag: I samband med omstruk- tureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör För- svarsmakten överta det fulla ansvaret för sin lokalförsörjning. Inför detta bör Försvarsmakten se över sina interna processer, kompetens och organisation för att ge lokalförsörjningsfrågorna erforderlig prioritet. Som framgått av avsnitt 2.1.2 gäller enligt förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning att varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. Därvid företräder myndig- heten staten som lokalhyresgäst eller arrendator och som arbets- givare enligt arbetsmiljölagstiftningen. Varje myndighet beslutar om sin lokalförsörjning, dvs. hur myndigheten förses med mark, lokaler och anläggningar för sin verksamhet, inom ramen för vad regeringen beslutat i fråga om lokalisering av myndigheten. avviker dock ansvarsfördelningen i lokalförsörj- ningsfrågor mellan Försvarsmakten och på flera punkter från vad som sedan närmare gäller för övriga statliga myndigheter. Detta återspeglas även i Fortifika- tionsverkets instruktion1, där det anges att verket ska bistå För- 1 Förordning (2007:758) med instruktion för . Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning svarsmakten i lokalförsörjningsfrågor. Som framgått av kapitel 3 innebär relationen mellan myndigheterna att , utöver att vara hyresvärd, åt Försvarsmakten hanterar många av de hyresgästfrågor som normalt ligger på en myndighet som hyr lokaler. Till exempel har i uppdrag att hyra in lokaler m.m. åt Försvarsmakten, i de fall förhyrning sker av andra värdar än . Se vidare avsnitt 3.4.2 för en beskrivning av ansvar för Försvarsmaktens förhyrning hos andra hyresvärdar och kapitel 4 för en beskrivning av Försvarsmaktens organisation för och arbete med lokalförsörj- ning. 6.2.2Problem som påtalats med nuvarande ordning Betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31) I SOU 2011:31 drogs slutsatsen att Försvarsmakten måste ta ett samlat ansvar för sin lokalförsörjning, givet de ramar statsmakterna beslutat, i linje med vad som gäller för övriga myndigheter. Utredningen bedömde att Försvarsmakten behöver förstärka sin kompetens i fastighetsfrågor och ge frågorna vederbörlig prioritet för att kunna rationalisera sin lokalanvändning och för att kunna vara en effektiv motpart i hyresförhandlingar. Vidare behöver myndighetens arbete med att analyserna konsekvenserna av nyin- vesteringar förbättras. Enligt SOU 2011:31 är den nuvarande ansvarsfördelningen i lokalförsörjningsfrågor mellan Försvarsmakten och Fortifikations- verket inte tydlig. Utgångspunkten bör enligt utredningen vara densamma som gäller för andra statliga myndigheter, dvs. att myn- digheten har fullt ansvar för lokalförsörjningen och att statliga fas- tighetsförvaltare agerar med i stort sett samma förutsättningar som icke-statliga fastighetsförvaltare. På så sätt renodlas beställar- funktionen från utförarfunktionen, vilket skapar förutsättningar för en tydlig styrning och att konkurrenskraftiga lösningar uppnås i ett samspel där parternas intressen ställs mot varandra. När det gäller uppgiftsfördelningen svarar för en rad funktioner som enligt SOU 2011:31 borde ligga på För- svarsmakten. Redan att det i instruktion Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning anges att verket ska bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor är en avvikelse från det som gäller i statsförvaltningen i övrigt. Överblicken i Försvarsmaktens lokalanvändning och hante- ringen av portföljen av hyreskontrakt finns hos Fortifikations- verket. Det ansvar som tar för att utforma garnisonsplaner där Försvarsmaktens lokalbehov planeras och dokumenteras är en uppgift som enligt SOU 2011:31 borde utföras av Försvarsmakten. Vidare framhölls i SOU 2011:31 att det faktum att hanterar Försvarsmaktens externa förhyr- ningar från konkurrenter också är ett avsteg från det som gäller för övriga myndigheter. I SOU 2011:31 framfördes att Försvarsmakten, i likhet med övriga statliga myndigheter, bör följa förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning vad gäller kravet att lämna uppgifter om ingångna hyresavtal till Ekonomistyrningsverket2 och att begära regeringens medgivande för förhyrningar där man binder upp staten i långa åtaganden. Så sker inte och något undantag har inte beviljats av regeringen. Utredningen gjorde bedömningen att dess förslag skulle inne- bära att Försvarsmakten bättre behöver leva upp till de krav som egentligen ställs på myndigheten. Enligt SOU 2011:31 bör Försvarsmakten självständigt hantera frågor om lokalplanering, lokalutnyttjande, beslut kring kontraktslängd, hyresarrangemang osv. Den del av pris- och löneomräkning av myndighetens anslag som avser lokalkostnader bör enligt SOU 2011:31 beräknas på samma sätt som för andra myndigheter. Den roll som Fortifika- tionsverket på olika sätt getts bör Försvarsmakten själv ikläda sig. Enligt SOU 2011:31 bör detta gälla också för kostnadsbedöm- ningar och värderingar av olika alternativ i samband med nyinveste- ringar som förutsätter långa förhyrningar. Enligt vår bedömning är de i SOU 2011:31 framförda iakttagel- serna och övervägandena avseende Försvarsmaktens ansvar för lokalförsörjning fortfarande giltiga. 2 Beträffande försvarsanläggningarna föreslogs dock i SOU 2011:31 att ansvaret för dessa skulle föras över till Försvarsmakten. Därmed skulle inget hyresförhållande föreligga avse- ende försvarsanläggningarna, varför heller inga uppgifter skulle behöva rapporteras om dessa. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning Detta styrks av svaren på de frågor vi ställt till sakansvariga inom Försvarsmakten. Enligt dessa har statsmakternas beslut om förändringar i Försvarsmaktens uppdrag och organisation lett till förändrade planeringsförutsättningar för verk- samheten. Försvarsmaktens planering avseende lokalförsörjning har i alltför hög grad blivit inriktad på kortsiktiga åtgärder, medan den långsiktighet som måste prägla planeringen för den trögrörliga infrastrukturen satts i bakgrunden. Lokalfrågor belyses ofta inte tillräckligt i planerings- och beslutsprocessen, vilket riskerar att leda till nyförhyrningar med betydande oplanerade ekonomiska åtaganden för Försvarsmakten. Detta uppfattas ibland ske utan att tillräckliga analyser och värdering av olika alternativ för lokalkost- nadskonsekvenserna har genomförts. Det finns också delade meningar om huruvida ansvarsförhållan- det i lokalförsörjningsprocessen inom Försvarsmakten – mellan organisationsenheterna och Lokalplaneringsenheten3 – är adekvat fördelat. Detta gäller främst behovsutredningsskedet. Det kan uppfattas som mindre lämpligt att organisationsenheterna som part i målet och utan lokalförsörjningskompetens leder arbetet i detta. Behovsanalysen är det viktigaste skedet i anskaffningsprocessen där lokalförsörjningsalternativ fastställs. Totalansvaret för behovs- utredningar borde föras över till lokalförsörjningsorganisationen, som ju även ansvarar för underlaget för det slutliga beslutet. En omfördelning av fokus från nyförhyrning till övriga delar inom lokalförsörjningen har påbörjats: vidmakthållande, avtals- hantering, fastighetsekonomi, uppföljning, planering och avveck- ling m.m. Denna utveckling bör enligt de sakansvarigas uppfattning fullföljas. Som nämnts skiljer sig dagens ansvarsfördelning i lokalförsörj- ningsfrågor mellan Försvarsmakten och på flera punkter från vad som sedan närmare med framgång har tillämpats för övriga statliga myndigheter. Utöver att vara hyresvärd har i uppdrag att åt Försvarsmakten hantera många av de hyresgästfrågor som nor- malt ligger på en myndighet som hyr lokaler. 3 Se kapitel 4 för en beskrivning av Försvarsmaktens organisation för lokalförsörjning och de begrepp som används i det sammanhanget. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning I avsnitt 5.8 har vi föreslagit att den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter i ett första steg bör ske genom att och avvecklas och att regeringen i stället med deras verksamheter som grund bil- dar en ny fastighetsförvaltande myndighet. Som där framgått menar vi att den nya myndigheten bl.a. bör ges uppdraget att för- valta de försvarsfastigheter som långsiktigt ska förvaltas i myndig- hetsform. Teoretiskt sett skulle den nya myndigheten också kunna ges i uppdrag att utföra de arbetsuppgifter som ansvarar för avseende Försvarsmaktens förhyrning hos andra hyresvärdar. Enligt vår mening vore detta dock inte en lämplig lös- ning. Lokalresurserna utgör en viktig, strategisk resurs för Försvars- maktens verksamhet och representerar den tredje största kostnads- posten i Försvarsmaktens budget. De kräver på grund av sin natur en långsiktig planering. Förändringar kräver ofta stora investe- ringar som binder kapital . De speciella regler som gällt för Försvarsmaktens lokal- försörjning och som avviker från vad som gäller för övriga myndig- heter – instruktion, Hyresmodell m.m. – har inte gynnat Försvarsmaktens förmåga att utöva den styrning av den viktiga lokalresursen som är nödvändig. Detta har även påpekats av tidigare utredningar. Alla särbestämmelser av detta slag bör därför upphöra. Mot denna bakgrund anser vi att det i samband med omstruktu- reringen av statens bestånd av försvarsfastigheter också är väsent- ligt att Försvarsmakten övertar det fulla ansvaret för sin lokalför- sörjning och att myndighetens ledning får instrument för att styra denna viktiga resurs. Förändringarna av försvarsfastigheternas förvaltning och att nuvarande specialregleringar upphör kommer att medföra en roll- förändring för Försvarsmakten när det gäller de externa relation- erna till de nya hyresvärdarna. Slopandet av Hyresmodell och övergången till hyresavtal av gängse typ kommer att innebära att Försvarsmakten måste skaffa sig egna resurser för att överta de uppgifter som uppdragits åt samt för att kunna uppträda fullt professionellt som hyresgäst med kompetens inom hyresjuridik och fastighetsekonomi vid hyresför- handlingar och upphandling av fastighetsrelaterade tjänster. I detta sammanhang bör det påpekas att en sådan förändring bör vara Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning kostnadsneutral för Försvarsmakten, eftersom myndigheten genom hyra och uppdragsersättningar betalar Fortifikations- verkets samtliga kostnader för de uppgifter som man föreslås överta. Utöver dessa åtgärder, som är en nödvändig följd av den föränd- rade rollfördelningen mellan Försvarsmakten och hyresvärdarna, måste Försvarsmakten dock även se över sina interna processer, kompetens och organisation för att ge lokalförsörjningsfrågorna erforderlig prioritet. De befintliga processerna är visserligen till största delen adekvata och väl definierade i handböcker och annan dokumentation. Det finns dock viktiga punkter där nuvarande pro- cesser och organisation behöver ses över och kompetensen föränd- ras för att uppnå de mål som eftersträvas: kontroll över lokalresur- serna, incitament till hushållning samt instrument för rational- isering. I det följande redovisar vi rekommendationer, till viss del kon- kretiserade, om de organisatoriska och administrativa förändringar inom Försvarsmaktens lokalförsörjningsorganisation som kommer att bli nödvändiga med anledning av de förutsedda förändringarna av förvaltningen av de fastigheter som Försvarsmakten förhyr för sin verksamhet. Utgångspunkten för rekommendationerna är att Försvarsmakten helt övertar ansvaret för sin lokalförsörjning i enlighet med förord- ningen om statliga myndigheters lokalförsörjning, innefattande ansvaret för samtliga de relationer en hyresgäst har gentemot hyresvärd/fastighetsägare. För att Försvarsmakten fullt ut ska kunna överta detta ansvar krävs att Försvarsmaktens ledning tar ett tydligt ansvar för myndig- hetens lokalförsörjning, att Försvarsmakten etablerar ett ekonomiskt-administrativt regelverk för lokalförsörjning som ger ett incitament för bud- getansvariga chefer att hushålla med och rationalisera lokal- resurser, samt att Försvarsmaktens nuvarande organisation för lokalförsörj- ning utformas och bemannas för att stödja myndighetsledning- Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning ens centrala ansvar samt för budgetansvariga chefers ansvar för hushållning och rationalisering. Ansvar för lokalförsörjningen och hyresgästkompetens Som följd av att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan Fortifi- kationsverket och Försvarsmakten upphör, kommer Försvars- makten att överta ansvaret för de hyresgästfrågor som Fortifika- tionsverket utför. Som framgått av kapitel 3 är denna verksamhet omfattande. Den inbegriper bl.a. följande avtal: Övertagande av drygt 500 hyresavtal för drygt en femtedel av nuvarande lokalbestånd. Övertagande av arrendeavtal. finns cirka 600 arrendeavtal med en total areal på . De av dessa avtal som inte rör fastigheter med förhyrda byggnader eller anläggningar bör övertas av Försvarsmakten. Övertagande av avtal för ett stort antal övriga nyttjanderätter, samfälligheter och servitut. Övertagande av avtal för mediaförsörjning. Övertagande av motsvarande avtal för det slutna beståndet. Sammantaget uppgick kostnaderna för ovanstående avtal till , vilket motsvarar ungefär en fjärdedel av Försvarsmaktens totala hyreskostnad. Förutom övertagandet av avtalen kommer förändringen, som framgår av kapitlen 3 och 4, att medföra ett väsentligt ökat åta- gande för Försvarsmakten även inom ett flertal andra områden. Det kommer därför att krävas att Försvarsmakten väsentligt förstärker sin kompetens och sina resurser, enligt följande: Försvarsmakten måste ha förstärkt kompetens för att handlägga avtalsfrågor vid t.ex. nyförhyrning, omförhandling, uppsägning och avtalsbevakning. För detta krävs kompetens inom hyres- och avtalsjuridik och fastighetsekonomi samt branschkunskap och förhandlingskompetens. Försvarsmakten måste ha förstärkt kompetens för att själv kunna ansvara för garnisonsplanering och lokaleffektiviserings- Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning frågor och i samband därmed planering och beställning av bru- karrelaterade investeringar. Försvarsmakten måste ha förstärkt kompetens inom de övriga områden där ansvarat för hyresgäst- och lokalförsörjningskompetensen: stöd i behovsutredningar, rådgivning i byggnads- och byggnadsprocessfrågor, sökande av lämpliga objekt för förhyrning, upphandling av hyresgästknutna tilläggstjänster (nyckelhantering, brandservice, avfallshantering m.m.) samt för betalning av hyror och avgifter till fastighets- ägare, hyresvärdar och leverantörer. Försvarsmakten måste ha kompetens för att i fortsättningen själv företräda staten i hyresnämnd och domstol då det gäller avtalsfrågor enligt ovan. Försvarsmakten måste upprätta ett eget system för registrering och bevakning av hyres-, arrende- och nyttjandeavtal och abon- nemang samt övriga avtal och abonnemang inom lokalområdet. Systemet måste kunna hantera även uppgifter för det slutna beståndet. Försvarsmakten måste upprätta ett eget system för lokalregister som stöder en effektiv administration av lokalresursen och kan användas för interndebitering av lokalkostnader. Systemet bör samordnas med avtalsregistret. Centralt ansvar för myndighetens lokalförsörjning Lokalförsörjning är en stödverksamhet för kärnverksamheten. Planeringen för kärnverksamheten blir därför styrande även för lokalförsörjningsplaneringen. Lokal- och infrastrukturresurser har dock vissa speciella egenskaper som gör att planeringen av dessa får konsekvenser även för verksamhetsplaneringen. De måste därför ägnas särskild uppmärksamhet i den totala planeringen. Anskaff- ning av lokaler och infrastruktur kräver för både projekte- ring och byggenskap. Den kräver stora investeringar, som medför att stora kostnader binds för långa tidsrymder. Detta gäller särskilt för verksamheter som Försvarsmaktens, där både verksamheten och uppdraget från statsmakterna kan ställa mycket specifika krav på speciallokaler, lokalisering m.m. och där flyttning av befintliga Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning etableringar ofta skulle medföra så stora transaktionskostnader att de inte är ekonomiskt försvarbara. Av dessa skäl måste lokalförsörjningen vara ett centralt ansvar för myndighetens ledning. Lokalförsörjningsplaneringen bör vara en integrerad del av verksamhetsplaneringen. Lokalförsörjnings- planen bör utvidgas och utvecklas som en del av Försvarsmaktens verksamhetsplan (FMUP). Lokalförsörjningsplanen bör innehålla en långsiktig planering av myndighetens lokalinnehav och lokal- kostnader samt en konsoliderad garnisonsplanering med en lång- siktig plan för utredning, genomförande och finansiering av samt- liga anmälda lokalförsörjningsprojekt. Det måste säkerställas att alla underlag som tas fram för beslut om förändrad verksamhet eller investeringar i materiel verkligen följer de existerande föreskrifterna att innehålla en redovisning av val av lösning för lokalresurser och kostnaderna för det valda alter- nativet. Beslut om utredning och genomförande av lokalförsörjnings- projekt ska fattas centralt inom Försvarsmakten. En delegering av ansvaret för dessa beslut till nivåer, där den nödvändiga total- kunskapen om befintliga resurser saknas, leder till uppenbara risker för suboptimering och att kostnaderna inte kan hållas under kon- troll. Ett centralt register över , avtal och lokalkostnader är nödvändigt för att ge ledningen underlag för väl underbyggda beslut samt för att prognoser ska kunna göras och avtal bevakas. Det kan även användas för interndebitering av lokal- kostnader för att skapa ett incitament för hushållning och rational- isering hos budgetansvariga chefer. Ansvaret för lokalförsörjningsfrågorna bör tydliggöras ytterligare på samtliga nivåer. Försvarsmaktens arbetsordning bör komplette- ras och förtydligas, så att det tydligt framgår att sakområdet infra- struktur även innefattar lokalförsörjning samt hur ansvaret för detta delområde fördelas på ansvariga chefer. Inom nuvarande organisation bör produktionschefen ges ett tydligt bemyndigande att ingå hyresavtal för Försvarsmaktens räkning. Ansvaret för all hyresgäst- och lokalförsörjningskompetens inom Försvarsmakten ska utövas centralt. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning nistration, hyresjuridik, fastighetsekonomi, lokal- och avtals- register, upphandlingar av hyresgästknutna tilläggstjänster m.fl. tjänster. De tjänster som upphandlats centralt kan därefter avropas på garnisons- eller organisationsenhetsnivå. Bevakning av samtliga Försvarsmaktens hyresavtal, arrendeavtal, abonnemangsavtal och avtal om nyttjanderätter m.m. liksom all eventuell andrahandsuthyrning ska ske centralt. Den befintliga objektledarinstruktionen vid nyanskaffning av lokaler är i stora delar adekvat. En nödvändig förändring är dock att flytta totalansvaret för utredningar av lokalförsörjningsärenden till lokalförsörjningsorganisationen. Detta bör även gälla behovs- analyser m.fl. utredningar i tidiga skeden. Nuvarande system, där garnisonschef ansvarar för behovsanalys och förord av alternativ, är inte ändamålsenligt för att Försvarsmaktens ledning ska kunna utöva den nödvändiga styrningen av prioriteringar och kostnader. Samtliga föreslagna lokalförsörjningsprojekt ska beredas inom lokalförsörjningsorganisationen och beslutas samlat inom den årliga verksamhetsplaneringen. I samband med behovsanalysen för ett lokalförsörjningsärende ska även kostnadsansvaret för tillkommande kostnader definieras. Det är nödvändigt att skapa en incitamentsstruktur inom Försvars- makten för att uppnå den hushållning med och rationalisering av lokalresursen som eftersträvas. De ändringar och förstärkningar av det centrala ansvaret för lokalförsörjningen och det administrativa regelverket som föreslagits ovan är nödvändiga men inte tillräckliga för att åstadkomma denna incitamentsstruktur. Därutöver krävs enkla och begripliga ekonomiska styrmedel. Dessa består av intern- debitering av lokalkostnader och oberoende medelstilldelning för dessa. I det följande ges ett förslag till regelverk som bygger på beprö- vade erfarenheter av system för interndebitering och medelstilldel- ning, som sedan ett tjugotal år tillbaka används inom andra myn- digheter, som i likhet med Försvarsmakten har en förgrenad orga- nisation samt är beroende av speciella lokalresurser och lokali- seringar. Den slutliga utformningen av ett sådant regelverk måste dock givetvis anpassas till Försvarsmaktens egna förutsättningar.