sou · H0B392 · 2013-01-01 00:00:00 — Det framgår även av förarbetena (prop. 1990/91:140) till arbetsmiljölagen att det finns en gräns för hur långt arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön sträcker sig och att detta måste avgöras i varje individuellt fall. Arbetsförmedlingen bör dock följa utvecklingen. Om det visar sig att kostnaderna för arbetshjälpmedel till en ökande del faller inom det område som är arbetsgivarens ansvar finns självklart skäl att ompröva möjligheten att skriva in krav på delat kostnadsansvar i bestämmelserna. 5.2.3Särskilda regler för jordbrukare upphävs Förslag: I förordningen om arbetshjälpmedel ska inga särskilda bestämmelser gälla för jordbrukare. I förordningen om arbetshjälpmedel ska det i en bestämmelse framgå att stöd till arbetshjälpmedel inte får lämnas för kostnader som kan ersättas av annat statligt stöd. I förordning (1991:1046) finns en bestämmelse om att bidrag till arbetshjälpmedel får lämnas till försäkrade som är jordbrukare enbart om det är nödvändigt för den försäkrades behov av rehabilitering för att verksamheten ska kunna fortsätta. Utredningen delar uppfattning (se avsnitt 6.5.4) om att bestämmelsen bör tas bort eftersom det inte är motiverat att ställa högre krav på jordbrukare än på övriga egenföretagare. Det kan heller inte vara rimligt att i en förordning peka ut en specifik yrkesgrupp med funktionsnedsättning som inte ska omfattas av bestämmelserna. I förordning hänvisas även till två andra förordningar som berör jordbrukare. En av dem, förordning (1978:465) om särskilt stöd till lantbruksföretag i vissa glesbygder är upphävd. Av den andra, förordning (1978:250) om statligt stöd till jordbrukets rationalisering framgår att statligt stöd i from av lånegaranti och statsbidrag kan utgå i vissa fall. En konsekvens av utredningens förslag om att förordning om bidrag till arbetshjälpmedel upphävs är att bestämmelserna om bidrag till försäkrade som är jordbrukare inklusive hänvisningar till andra förordningar upphör att gälla. Utredningens förslag är att bestämmelserna avseende jordbrukare inte tas med i den föreslagna förordningen om arbetshjälpmedel. I stället bör det framgå av förordningen att stöd till arbetshjälpmedel inte får lämnas för kostnader som kan ersättas av annat statligt stöd, vilket tydliggör att dubbla stöd inte får utgå. 5.2.4Åldersgränser är inte förenligt med att fler behöver stanna kvar längre i arbetslivet Bedömning: I förordningen om arbetshjälpmedel bör det finnas en bestämmelse om att stöd till arbetshjälpmedel kan lämnas så länge arbetstagaren är kvar i anställningen eller så länge som den som utför arbete som företagare eller uppdragstagare behöver stödet för att kunna bedriva näringsverksamhet. I de förordningar som styr den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns inga övre åldersgränser angivna. Det som avgör vem som ska anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program är om insatsen är arbetsmarknadspolitiskt motiverad. När det gäller stöd till arbetshjälpmedel har Arbetsförmedlingen i en intern instruktion utarbetat en praxis som anger att för personer som har en dokumenterad nedsatt arbetsförmåga är det möjligt att förlänga en insats för att kunna behålla anställningen fram till . Skälet till att Arbetsförmedlingen bestämt denna åldersgräns är att den ska stämma överens med åldersgränsen enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd och rätten att ha kvar sin anställning till . Utredningen anser inte att det bör finnas en övre åldersgräns när det gäller stöd till arbetshjälpmedel. Skälet till detta är betydelsen av att ta tillvara allas arbetsförmåga och bejaka individers önskemål om att stanna kvar i arbetslivet. Arbetshjälpmedel, som kan bidra till att upprätthålla individens arbetsförmåga, är i det perspektivet en viktig insats om det dessutom innebär att tiden i arbetslivet kan förlängas. Därför anser utredningen att Arbetsförmedlingen, med beaktandet av arbetsgivaransvaret, ska bedöma behovet av arbetshjälpmedel utifrån individens förutsättningar snarare än med utgångspunkten att insatsen ska vara lämplig ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Utredningens bedömning ligger också i linje med det uppdrag som pensionsutredningen (dir. 2011:34) har när det gäller frågan om åldersgränser i regelverket. Det övergripande syftet för den utredningen är att komma med konkreta åtgärder för att fler ska kunna arbeta längre. Förslag: Förordningen om arbetshjälpmedel ska liksom övriga förordningsändringar träda i kraft . ska bestämmelsen upphävas i socialförsäkringsbalken 30 kap. § 5 och förordningen (1991:1046) om bidrag till arbetshjälpmedel samt insatsen arbetshjälpmedel i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Avsikten är att förordningen om arbetshjälpmedel ska träda i kraft och tillämpas på ansökningar om stöd till arbetshjälpmedel som påbörjas efter detta datum. upphävs bestämmelserna om hjälpmedel i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och bestämmelserna i socialförsäkringsbalken 30 kap. § 5 och förordningen (1991:1046) om bidrag till arbetshjälpmedel. 5.3En strategi för utveckling och ökad kunskap om arbetshjälpmedel Förslag: Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att ta fram en strategi för utveckling av insatsen arbetshjälpmedel. Strategin bör innehålla en plan för hur Arbetsförmedlingen säkerställer god kompetens om arbetshjälpmedel, hur de samverkar med andra aktörer för att utveckla arbetshjälpmedel samt för hur arbetsplatsanpassningar genomförs som kommer dem till del som har störst behov för att kunna få och behålla ett arbete. Unga personer med funktionsnedsättning ska särskilt beaktas i utvecklingsarbetet. Med utredningens förslag i avsnitt 5.1 får Arbetsförmedlingen ett helhetsansvar för arbetshjälpmedel. Det ställer ökade krav på service, men även på god kompetens för att göra de anpassningar som behövs för att den enskilde ska kunna få och behålla ett arbete. har Arbetsförmedlingen gjort strategiska satsningar på specialistfunktioner för att möta behoven inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Dessa specialister har tillsammans med befintlig kompetens inom syn- och hörselområdet lyft organisationens kunskap om arbetshjälpmedel, vilket har bidragit till att fler getts möjlighet att delta på arbetsmarknaden på samma villkor som andra. Av den statistik som finns om arbetshjälpmedel kan dock utredningen konstatera, att arbetshjälpmedel riktat till personer med rörelsehinder dominerar. Arbetshjälpmedel för personer med kognitiva funktionsnedsättningar ökar dock. Även om utredningen inte fördjupat sig i vilka olika arbetshjälpmedel som beviljas inom dessa kategorier har vi uppmärksammat att teknikutvecklingen ständigt skapar möjligheter och gett upphov till nya, ofta it-base- rade arbetshjälpmedel. Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar ställer krav på att arbetsplatsen ska vara anpassad och tillgänglig för alla. Det har i sin tur inneburit att visa typer av arbetshjälpmedel som det offentliga bidragit med helt har fasats ut. Alltjämt kvarstår gränsdragningsproblem gentemot såväl arbetsgivarens ansvar som landstingens ansvar för hjälpmedel inom den dagliga livsföringen. Arbetsförmedlingen har byggt upp nätverk av specialister som kan delge varandra kunskaper om nya arbetshjälpmedel och smarta lösningar på arbetsplatsanpassningar. delsinstitutet och leverantörer är aktörer som är särskilt betydelsefulla i detta sammanhang genom att förmedla information om hur marknaden för arbetshjälpmedel utvecklas. I särskilda projekt utvecklar Arbetsförmedlingen ny teknik som används för komplicerade arbetsplatsanpassningar. Detta är ett angeläget arbete som ständigt behöver utvecklas för att ligga i framkant och kunna erbjuda den typ av arbetshjälpmedel som man inte kan ställa krav på att arbetsgivaren ska ansvara för. Utredningens bedömning är att fler bör få chansen till ett arbete med stöd av arbetshjälpmedel. I detta sammanhang är det viktigt att fånga upp behoven bland unga personer med funktionsnedsättning som har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden, i synnerhet unga med ibland grava funktionsnedsättningar som uppbär aktivitetsersättning. Sammantaget anser utredningen att Arbetsförmedlingen behöver ta ett helhetsgrepp över insatsen arbetshjälpmedel och ta fram en strategi för det framtida utvecklingsarbetet och hur myndigheten ska dra nytta av och vidareutveckla den samlade kunskap som finns om arbetshjälpmedel. Strategin bör ge svar på hur en bredare målgrupp som omfattar såväl anställda som arbetssökande på bästa sätt kan få det stöd de behöver. 6Bakgrund och analys om arbetshjälpmedel Detta kapitel om arbetshjälpmedel ligger till grund för de förslag och överväganden som utredningen redovisar i kapitel 5. I de första avsnitten beskrivs utvecklingen av arbetshjälpmedel (6.1.4) och en historisk beskrivning av ansvarsfördelningen (6.2.1). Därefter beskrivs hur Arbetsförmedlingens och verksamhet är organiserad samt kostnader och volymer för stöd till arbetshjälpmedel (6.3–6.4). Skillnader och likheter i respektive myndighets regelverk och hur ärenden handläggs analyseras i avsnitt 6.5. Därefter följer ett avsnitt om hur de enskilda som fått ett arbetshjälpmedel beviljat uppfattat myndigheternas service och bemötande. Slutligen diskuteras i avsnitt 6.8 styrningsfrågor och konsekvenserna av att två myndigheter har likartade uppgifter. 6.1Vad är ett arbetshjälpmedel? Det finns ingen entydig definition av varken hjälpmedel eller det snävare begreppet arbetshjälpmedel i de regelverk som styr hjälpmedelsverksamheten för personer med funktionsnedsättning. I stället definieras hjälpmedel utifrån sitt användningsområde. Ett exempel på detta ges i LSS- och hjälpmedelsutredningen (SOU 2004:83) som beskriver hjälpmedlens uppgifter inom hälso- och sjukvården som att: kompensera för nedsatt eller förlorad funktion och förmåga att klara det dagliga livet, förbättra eller vidmakthålla funktion och förmåga, samt förebygga framtida förluster av funktion och förmåga. Bakgrund och analys om arbetshjälpmedel I Arbetsförmedlingens och verksamhet definieras ett arbetshjälpmedel som ett hjälpmedel som underlättar i en arbetssituation för en person med funktionsnedsättning. Vanligtvis är ett arbetshjälpmedel en produkt. har dock begreppet breddats till att även omfatta tjänster, metoder och system. Utvidgningen av betydelsen hör samman med den tekniska utvecklingen som har inneburit ett utökat utbud av it-baserade hjälpmedel. För personer med syn- och hörselnedsättningar har teknikutvecklingen varit av revolutionerande betydelse. Med anpassad mjukvara kan den enskilde på egen hand ta del av oändlig information och självständigt behandla texter och med text- och bildtelefoni samt internet kommunicera med andra. Även för personer med kognitiva funktionsnedsättningar eller personer med grava rörelsehinder är ny teknik till stor nytta. Avsaknaden av en definition av vad som är ett arbetshjälpmedel har fått ökad aktualitet i samband med att behoven förskjutits från traditionella hjälpmedelsområden till produkter och system inom it-området. Dessa produkter är ofta universella i den meningen att de kan användas av alla. Med anpassningar av produkterna blir det möjligt för personer med funktionsnedsättning att utföra arbetsuppgifter som inte var möjligt. De ökade möjligheterna som teknikutvecklingen har skapat kan emellertid också leda till gränsdragningsproblem om när en produkt ska definieras som arbetshjälpmedel. En tydlig definition skulle å andra sidan ställa krav på specificerade sortimentslistor som ständigt skulle behöva omprövas i takt med att tekniken utvecklas. I det perspektivet kan mer allmänt formulerade definitioner ge öppningar för att erbjuda kompensatoriska lösningar, vilket utifrån individens behov i arbetslivet ofta kan vara att föredra även om gränsdragningsproblematiken i vissa fall kvarstår. Detsamma gäller gränsdragningen till andra huvudmäns ansvar och inte minst arbetsgivarens ansvar vilket utredningen återkommer om i avsnitt 6.5.5. 6.1.1Att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet En tillgänglig arbetsplats och tillgång till olika stöd är viktiga förutsättningar för att personer med funktionsnedsättning ska kunna delta på arbetsmarknadens på lika villkor som andra. Lösningar som är utformade för att kunna användas av alla ska vara Bakgrund och analys om arbetshjälpmedel utgångspunkten, men när det inte är möjligt är arbetshjälpmedel ett viktigt stöd. har ratificerat FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (prop. 2008/09:28). Konventionen innehåller inga nya rättigheter men konkretiserar genom sina artiklar vad åtagandena innebär och är på så sätt ett betydelsefullt instrument i genomförandet av funktionshinderspolitiken. När det gäller hjälpmedel åtar sig konventionsstaterna bl.a. att lämna tillgänglig information till personer med funktionsnedsättning om hjälpmedel. Informationen ska omfatta tekniska lösningar och andra former av stöd och tjänster i syfte att säkerställa personlig rörlighet med största möjliga oberoende. lämnade sin första rapport till för konventionen. I rapporten redogör regeringen för de insatser som erbjuds inom hjälpmedelsområdet. 6.1.2Utvecklingen av hjälpmedel skapar nya förutsättningar uppdrag att sprida kunskap och medverka i utvecklingen av nya hjälpmedel Det är viktigt att den tekniska utvecklingen på hjälpmedelsområdet får spridning och att det finns aktörer som kan förmedla kunskap om vilken nytta ett hjälpmedel kan göra för att den enskilde ska kunna använda sina resurser i arbetet på bästa sätt. är ett nationellt inom hjälpmedelsområdet och ska genom sitt arbete bidra till ökad tillgänglighet i samhället för personer med funktionsnedsättning. Institutet är en förening vars medlemmar är staten respektive Kommuner och Landsting (SKL). Verksamheten finansieras huvudsakligen med statliga medel. Fördjupade analyser om hjälpmedelsförsörjningen utgör en viktig del i verksamhet. Institutet stimulerar till utveckling av ny teknik genom att bidra med utvecklingsmedel för nya produkter och genom information om nya hjälpmedel på institutets webbplats. Funktionshindersrörelsen, myndigheter, forskare och leverantörer är viktiga intressenter. Flera av regeringsuppdragen fokuserar på att undersöka och utvärdera nya produkter som också anknyter till hjälpmedel som kan användas i arbetslivet. Ett av projekten handlar om spridning av kunskap om och utveckling av Bakgrund och analys om arbetshjälpmedel hjälpmedel till personer med psykisk funktionsnedsättning (, 2012). Övergången mellan skola och arbetsliv är ett annat tema som arbetat med . På uppdrag av regeringen (S2011/8505/FS) pågår en försöksverksamhet med syfte att underlätta och stödja övergången till arbetslivet för elever med olika typer av kognitiva funktionsnedsättningar. Under projektets utförande sker samråd med bl.a. Arbetsförmedlingen, och berörda funktionshindersorganisationer. – en myndighet som arbetar med kommunikationstjänster I regeringens strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken är () en av de myndigheter som har ett särskilt uppdrag. Myndigheten ska verka för att tjänster och produkter som finns inom informations- och kommunikationsteknik kan användas av så många som möjligt oavsett funktionsförmåga. I de fall det behövs kommunikationstjänster som är särskilt anpassade för personer med funktionsnedsättning kan detta upphandlas. Bild- och texttelefoni är exempel på tjänster för tillgänglig information som möjliggör för personer med hörselskada eller dövhet att kommunicera med andra. PTS finansierar även ett antal utvecklingsprojekt och förstudier som visar på nya tekniska möjligheter som kan leda fram till nya tjänster. Ett av projekten genomförs i samarbete med och handlar om olika sätt att telefonera när man har tal- och språksvårigheter. Ett annat projekt handlar om hjälpmedel som kan anslutas till en vanlig dator och som möjliggör att datorn helt eller delvis kan kontrolleras med rösten. Jobbet är kommunikation (Bjarnsson, 2011) är en avhandling som menar att området arbetshjälpmedel är ett eftersatt forskningsområde. Den utveckling som sker när det gäller nya hjälpmedel och programvaror kopplade till olika it-system på arbetsplatser sker framför allt hos leverantörer och i vissa fall med stöd av statliga medel. Bakgrund och analys om arbetshjälpmedel Även om forskningsområdet anses eftersatt finns undantag. Certec är en vid . I sin forskning om hjälpmedel har Certec en uttalad ambition om att människor med funktionsnedsättningar ska få bättre förutsättningar genom mer användarvänlig teknik. Den underliggande idén är att alla ska kunna få nytta av en ökad funktion utifrån konceptet Design för alla. Den forskning som bedrivs handlar därför om att i möjligaste mån utveckla produkter som fungerar för alla, oavsett om man har en funktionsnedsättning eller inte. Trots forskning och den utveckling som i övrigt sker på hjälpmedelsområdet är det få av de studier som genomförts som studerar vilken skillnad arbetshjälpmedel kan göra i arbetslivet. Det finns dock några studier där arbetshjälpmedel har följts upp. I den ena studien granskades 426 ärenden som beviljats arbetshjälpmedel från och dåvarande (, 1999). De flesta brukare i studien rapporterade positiva erfarenheter av sina arbetshjälpmedel. Den andra studien gällde en uppföljning av 23 personer som hade fått arbetshjälpmedel (, 2000). Hälften av dessa personer hade en anställning med lönebidrag. Det som var förvånande i denna undersökning var att lönekompensationen var hög även i de fall då arbetshjälpmedlet till en större del borde ha kompenserat för den arbetsförmåga som saknades. I en begränsad studie om arbetsplatsanpassningar med itbaserade hjälpmedel (Michailakis, 2000) var huvudfrågan om de som fått arbetshjälpmedel hade fått eller kunnat behålla arbetet med de anpassningar som genomfördes på arbetsplatsen. Ett genomgående mönster var att mäns arbetshjälpmedel kostade mer än kvinnors. Cirka hälften av personerna hade kvar sin anställning på den arbetsplats där de ansökte om arbetshjälpmedel. Även om det kan framstå som ett bra resultat menar att det inte desto mindre är viktigt att närmare undersöka varför övriga personer trots arbetsplatsanpassningen inte lyckades behålla sitt arbete. Bakgrund och analys om arbetshjälpmedel – ett omfattande utvecklingsprojekt på Ett konkret projekt som drevs av dåvarande till mitten av var TUFFA-projektet.1 Syftet med TUFFA var att utnyttja och utveckla ny teknik inom hjälpmedelsområdet genom olika it-stöd. TUFFA var ett upphandlingsprojekt där AMS avsatte särskilda medel för att tillsammans med privata aktörer stimulera teknikutvecklingen. Projektet inventerade behov och utformade kravspecifikationer för utrustning och arbetsplatsanpassningar som innebar att cirka 4 000 personer med funktionsnedsättning fick ett arbete. TUFFA projektet har följts upp i ett antal rapporter men någon fullskalig utvärdering har aldrig genomförts. Däremot har beskrivningen av projektet legat till grund för en artikel i en vetenskaplig tidskrift (Keijer och Breding, 2012). I artikeln framgår att det nationella projektet svarade mot ett behov av att tillgängliggöra ittekniken för personer med funktionsnedsättning. De statliga medlen stimulerade framväxten av nya hjälpmedel och anpassningar vilka troligtvis inte hade kommit till stånd utan denna satsning. Arbetsförmedlingen har fortfarande möjlighet att använda medel för utvecklingsprojekt, men inte i samma omfattning som medgav. I Arbetsförmedlingens årsredovisning beskrivs arbetet med utvecklingsarbetsplatser som syftar till att utveckla och informera om ny teknik och it-baserade hjälpmedel. handlar det om komplicerade arbetsplatsanpassningar som kartläggs i en förstudie och därefter upphandlas. Ett exempel på hur arbetsförmedlingens specialister och externa konsulter har samarbetet i ett sådant utvecklingsprojekt är teknikupphandlingen av GPS teknik. Projektet syftar till att anpassa tekniken i anläggningsmaskiner så att personer med grava hörselnedsättningar eller med generella inlärningssvårigheter ska kunna använda maskinerna på ett säkert sätt. 1 TUFFA står för teknikupphandling för funktionshindrade i arbetslivet. Bakgrund och analys om arbetshjälpmedel 6.1.4Får alla som behöver arbetshjälpmedel? Uppföljning visar att arbetshjälpmedel behövs I en tilläggsundersökning till arbetskraftsundersökning om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning ställs frågor om behov av anpassning av arbetsförhållanden. Den senaste undersökningen visar att drygt var femte person hade behov av hjälpmedel vilket är en viss ökning i jämförelse med undersökningen som genomfördes . De mest efterfrågade åtgärderna är dock anpassad arbetstid och anpassat arbetstempo även om det skett en minskning av dessa behov för såväl kvinnor som män mellan jämförelseåren. Källa: , . De som svarade på att de hade behov av anpassade arbetsförhållanden fick också svara på frågan om behovet hade tillgodosetts. Kvinnor ansåg i högre grad att de hade fått de arbetshjälpmedel som de behövde för att utföra sina arbetsuppgifter och andelen har ökat från . För männen har andelen båda åren legat på . Andelen kvinnor och män som har fått anpassat arbetstempo, arbetstid och arbetsuppgifter har dock ökat . Bakgrund och analys om arbetshjälpmedel I arbetskraftsundersökningen fick även personer med funktionsnedsättning som inte var sysselsatta svara på frågor om anpassade arbetsförhållanden. Det är hypotetiska frågor eftersom de som svarade inte hade någon arbetsplats att relatera till vid frågetillfället. Svaren ger dock en fingervisning om vad de själva bedömer vara viktigt för att kunna arbeta. Resultatet visar att anpassat arbetstempo och anpassade arbetsuppgifter upplevs vara viktigast, men att anpassade hjälpmedel också i många fall kan vara betydelsefullt för möjligheterna att börja arbeta. Liknande resultat framkommer även i de tidigare undersökningarna. Sammantaget pekar enkätens resultat i positiv riktning. Fler personer än tidigare anser att de får hjälp med anpassningar på arbetsplatsen. Men undersökningen visar också att fler behöver arbets- Bakgrund och analys om arbetshjälpmedel Att få tillgång till bra arbetshjälpmedel och hjälp att anpassa arbetsförhållanden har sannolikt stor betydelse för människors möjligheter att stanna kvar i arbetslivet. Det är därför viktigt att arbetsgivaren uppmärksammar behovet av anpassningar i det systematiska arbetsmiljöarbetet, och att snabb och kompetent bedömning kan erbjudas den enskilde som har behov av arbetshjälpmedel från det offentliga. Projekt it-frågan genomförs av i samarbete med . Syftet med it-frågan är att på ett systematiskt sätt hämta in synpunkter och önskemål om it och telekommunikation från personer som har en funktionsnedsättning. Den första enkäten genomfördes och besvarades av 182 personer. En av frågorna handlade om service och bemötande i kontakterna med och Arbetsförmedlingen vid ansökan om bidrag till arbetshjälpmedel. Den genomsnittliga bedömningen av den service de svarande fått var i båda fallen 3,6 på en femgradig skala. Flertalet av dem som fått arbetshjälpmedel från Arbetsförmedlingen ansåg att det hade tagit att få arbetshjälpmedlen. Denna fråga har tyvärr inte följts upp i senare undersökningar. Undersökningen som genomfördes handlade om behovet av arbetshjälpmedel. Undersökningen besvarades av 1 114 personer varav 469 personer uppgav att de hade ett arbete. Drygt en fjärdedel av dem som arbetar anser att de skulle behöva fler arbetshjälpmedel eller anpassningar på arbetsplatsen. Bland dessa personer är det många som efterlyser en bättre ljudmiljö, andra behöver anteckningshjälp och förstoringshjälpmedel. 6.2Ansvaret för stöd till arbetshjälpmedel 6.2.1Historik över förändringen av ansvarsfördelningen