sou · H1B353 · 2013-06-28 00:00:00 — När det gäller kommunala huvudmäns upp- följning av sådan verksamhet gäller vad som följer enligt 3 kap. 19 § KL, se avsnitt 3.6.1. Entreprenad ska inte sammanblandas med bidragsfinansierad enskild verksamhet. En sådan verksamhet föreligger när t.ex. en kommun ger bidrag till en enskild som bedriver verksamhet utan något uppdrag från kommunen, exempelvis för barn som går i en fristående förskola. Kommunen är då inte huvudman och har inget ansvar för verksamheten. Undervisning på entreprenad är endast tillåten i gymnasieskolan om den avser karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller este- tisk profil och för modersmålsundervisning i fristående skolor (23 kap. 4 §). Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna, utbildning i svenska för invandrare eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen får uppgifter överlämnas på entreprenad (23 kap. 2 §). Regeringen får medge dispens från entreprenadbestämmelserna i 23 kap. 2 och 4 §§ (23 kap. 5 §). Regeringen kan t.ex. medge att undervisning får överlämnas på entreprenad även inom andra ämnen i gymnasieskolan än som anges i 4 §. Regeringen får i det enskilda fallet pröva de rättsliga förutsättningarna för och lämpligheten av entreprenad.12 Uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen får över- lämnas på entreprenad inom , grundsärskolan, gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan (23 kap. 3 §). Exempel på så- dana uppgifter är skolmåltider, skolskjuts och elevhälsa.13 Av 12 kap. 4 § RF framgår att uppgifter som innefattar myndig- hetsutövning endast kan överlämnas till enskilda juridiska eller fysiska personer om det finns stöd för det i lag. I 23 kap. 6 § första 2009/10:165 s. 508 och 871. 2009/10:165 s. 873. 2009/10:165 s. 872. Tillsyn, kontroll och insyn på skolans område stycket skollagen anges att om en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad, får kommunen, eller den enskilde huvud- mannen överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift. Vid utbildning på entreprenad får läraren så- ledes utföra den myndighetsutövning som hör till hans eller hennes uppgifter, såsom t.ex. betygssättning. De lärare som är anställda hos entreprenören ska följa skollagens bestämmelser. De befogen- heter avseende myndighetsutövning som tillkommer huvudmannen och rektorn genom bestämmelser i lagen ska däremot inte kunna överlämnas till entreprenören. När det gäller vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare finns det sär- skilda bestämmelser. I sådana fall får kommun eller landsting över- lämna förutom den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift även den myndighetsutövning som hör till en rektors uppgifter (23 kap. 6 § andra stycket). Bestämmelser om tystnadsplikt för personal i enskild verksam- het som bedrivs med stöd av skollagen, t.ex. entreprenadverksam- het, finns i 29 kap. 14 § skollagen. När det gäller omfattningen av entreprenader inom utbildning har utredningen erfarit att det är framför allt uppgifter inom vuxen- utbildning som kommunerna har lämnat över på entreprenad. var kommunernas kostnad för den vuxenutbildning som de lämnat över på entreprenad 977 miljoner kronor.14 7.6Gränsdragningen mellan huvudmäns, kommuners och tillsynsmyndigheters ansvar Utredningens bedömning: Huvudmännens ansvar för den utbild- ning som bedrivs vid deras skolor är tydligt reglerat i skollagen. I kommunens ansvar som huvudman, vilket också är tydligt reglerat i skollagen, innefattas även ett ansvar som inte åligger de enskilda som driver fristående skolor. I kommunens ansvar ingår att se till att de barn, ungdomar och vuxna i kommunen samt de 14 SCB:s rapport och landstingens verksamhetsindelade bokslut , tabell 5. Tillsyn, kontroll och insyn på skolans område som har rätt till utbildning enligt 29 kap. 2–4 §§ erbjuds utbild- ning i de olika skolformerna i enlighet med skollagen. Kommunens ansvar att erbjuda utbildning till elever i kom- munen innebär också ett ansvar för kommunen att ha en viss be- redskap när det gäller att tillhandahålla elevplatser i de kommu- nala skolorna. De olika tillsynsmyndigheternas ansvarsområden är tydligt reglerade i skollagen. Skolhuvudmännens och kommunernas ansvar Utredningen har i avsnitten ovan beskrivit huvudmännens ansvar för den utbildning som genomförs i deras skolor. Oberoende av om utbildningen bedrivs av enskild, stat, landsting eller kommun så är det huvudmannen för skolan som har ansvaret för att utbild- ningen på skolan genomförs i enlighet med skollagstiftningen. Den verksamhet som bedrivs vid de fristående skolorna är bi- dragsfinansierad av kommunen, men kommunen är inte huvudman för den verksamheten och har inget ansvar för verksamheten. I kommunens ansvar som huvudman finns även ett ansvar som inte åligger de enskilda som driver fristående skolor. Kommunen har ett grundläggande ansvar att se till att barn, ungdomar och vuxna i kommunen samt de som har rätt till utbildning enligt 29 kap. 2–4 §§ erbjuds utbildning i de olika skolformerna i enlighet med skollagen. I kommunens ansvar inbegrips också ett ansvar för att skolplik- tiga barn som inte går i dess grund- eller grundsärskola får före- skriven utbildning. Kommunen har också ett yttersta ansvar att se till att alla barn har möjlighet att fullgöra sin skolplikt. Det medför att kommunen har ett ansvar att erbjuda sådana barn plats i de kommunala sko- lorna från till en annan. Det kan också innebära att kommu- nen i vissa fall kan förelägga vårdnadshavarna om inte eleven fullgör sin skolplikt. Det gäller även när barnen går i en fristående skola. När det gäller verksamhet som kommun eller landsting lägger ut på entreprenad, t.ex. vuxenutbildning, är det fråga om en verksamhet i förhållande till barn, elever och vård- nadshavare. När det gäller kommunala huvudmän gäller vad som följer enligt 3 kap. 19 § och 19 a §§ KL rörande kommunens och ansvar för uppföljning och kontroll av privata utförare samt skyldigheten att beakta intresset att genom avtalet tillför- Tillsyn, kontroll och insyn på skolans område säkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i kommunala entreprenader. Det ankommer på kommunen, och den enskilde såsom huvudman att försäkra sig om att undervisningen på entreprenad håller erforderlig kvalitet och genomförs i enlighet med de nationella styrdokumenten för skolformen. När Skolin- spektionen utövar tillsyn mot huvudmannens verksamhet omfattar tillsynen även den verksamhet som är utlagd på entreprenad. Kommunens ansvar att erbjuda utbildning till elever i kommu- nen samt de som har rätt enligt 29 kap. 2–4 §§ till utbildning inne- bär ett ansvar för kommunen att ha en viss beredskap när det gäller att tillhandahålla elevplatser i de kommunala skolorna. Det handlar om kommunernas skyldighet att ge kommuninvånarna rätt till obru- ten service. Det innebär att kommunen har ett mer omfattande an- svar än vad den enskilde huvudmannen har att se till att barn, ung- domar och vuxna i kommunen får den utbildning de är berättigade till. Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finan- sierade välfärdstjänster har bl.a. fått i uppdrag att ta ställning till om det, i händelse av indragna tillstånd, finns behov av att införa meka- nismer för företag inom välfärdssektorn som säkerställer att brukarna utan avbrott erbjuds fortsatta tjänster (Fi 2012:11). Den kommunala insynsrätten i fristående skolor skulle kunna vara ett verktyg för kommunerna att få sådan information som krävs för att kunna planera sin skolverksamhet och begränsa den beredskap som en kommun är tvungen att ha för att uppfylla det ansvar som ålagts den, se vidare avsnitt 7.7–7.9. Sammanfattningsvis är utredningen av den uppfattningen att inom skolområdet är huvudmannaskapet för utbildning samt kommunens övergripande och yttersta ansvar tydligt reglerat. Kommunens an- svar för den undervisning som den lägger ut på entreprenad är också tydligt reglerat i skollagen. I och med den nya skollagens ikraftträdande gäller så långt det är möjligt samma regler för fristående, kommunala och statliga skolor. Skolinspektionen ska vid sin tillsyn i de flesta avseenden inte göra någon skillnad på om tillsynen sker vid en fristående eller offentlig skola. I jämförelse med andra tillsynsmyndigheter är den Tillsyn, kontroll och insyn på skolans område tillsyn som genomförs av Skolinspektionen mer omfattande i och med Skolinspektionens uppdrag att utöva tillsyn i alla kommuner och på alla skolenheter i landet. Skolinspektionens tillsyn över hur kommunerna fullgör sitt till- synsansvar är vad som i regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn kallas för tillsynsvägledning.15 Tillsynsvägled- ning bör bestå enligt skrivelsen av utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynsverksamheten samt stöd och råd till tillsyns- organen. Utredningen har enligt direktiven inte i uppdrag att uttala sig om utformningen av tillsynsbestämmelserna i skollagen. Utred- ningen har emellertid noterat att det är otydligt reglerat i skollagen när Skolinspektionen utövar tillsyn och när Skolinspektionen ger tillsynsvägledning. När det gäller Skolinspektionens och kommunernas ansvarsom- råden är utredningen av den uppfattningen att det är tydligt regle- rat i skollagen vad som omfattas av de olika tillsynsmyndigheternas ansvarsområden. Utredningen bedömer att gränsdragningen mellan huvudmän- nens, kommunernas och tillsynsmyndigheternas ansvar inte behöver tydliggöras ytterligare. 7.7Kommunens rätt till insyn i fristående och internationella skolor Den kommun där skolan är belägen har enligt skollagen rätt till insyn i verksamheten vid en fristående förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt fritids- hem som en fristående skola anordnar (se 9 kap. 22 §, 10 kap. 41 § m.fl.). Lägeskommunen har tillsynen över fristående förskolor och fritidshem som inte är knutna till en fristående skola i kommunen. Det finns därför inget behov av en insynsbestämmelse för kommu- nen när det gäller sådana förskolor och fritidshem. Däremot har en kommun rätt till insyn i en internationell skolas verksamhet (24 kap. 7 §). En internationell skola har en enskild huvudman (24 kap. 2 §). Bestämmelser om kommunens insyn i en fristående skolas verk- samhet infördes . I förarbetena till insyns- bestämmelsen angavs flera skäl till den då nya bestämmelsen.16 2009/10:79 s. 27 ff. 1995/96:200 s. 58 och 75. Tillsyn, kontroll och insyn på skolans område Regeringen anförde att möjligheten till insyn var en förutsättning för att kommunen skulle kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov grundat på skolans åtagande och elevernas behov, vilket då var grund för bestämmande av bidrag till huvud- mannen för en fristående skola. Den kommunala insynen innebar också en garanti för att offentliga medel för utbildning används för avsedda ändamål. Genom att kommunen hade insyn i den fri- stående skolan ansåg regeringen att förståelsen för den fristående skolans särart och förutsättningar fördjupades som förut- sättningarna borde öka för en dialog kring möjligheterna till en för båda parter meningsfull samverkan. Sådan samverkan borde t.ex. vara möjlig vad gäller speciella lokaler, idrottsanläggningar, hem- språksundervisning, skolhälsovård, viss administration etc. Ett samarbete mellan kommunala och fristående skolor kunde också stimulera den pedagogiska utvecklingen genom fortbildningssam- arbete med utbyte av pedagogiska erfarenheter och idéer. Rege- ringen anförde också att om en kommun i samband med sin insyn fann anledning att ifrågasätta om den fristående skolan levde upp till kraven för sitt godkännande, fick kommunen hänskjuta frågan till den dåvarande tillsynsmyndigheten , som prövade om tillsyn skulle genomföras. Regeringen anförde vidare att kom- munens insyn inte skulle ha samma genomgripande karaktär som den tillsyn som utövade. Regeringen anförde vidare i förarbetena till bestämmelserna om kommunens insyn att de fristående skolor som fick offentligt stöd skulle vara skyldiga att delta i den kommunala uppföljningen och utvärderingen av skolan i den utsträckning som lägeskommunen fann erforderlig. Härigenom kunde alla skolor i en kommun jäm- föras, vilket är en förutsättning för en verklig valfrihet. uppföljning och utvärdering av fristående skolor skulle ses som ett stöd för elevernas rätt till en likvärdig utbildning. De fristående skolornas skyldighet att delta i uppföljning och utvärde- ring syftade inte till att likrikta skolorna, utan att göra alternativen tydliga och underlätta valet mellan dessa alternativ för elever och vårdnadshavare. skärptes bestämmelsen om uppföljning och utvärdering i fristående skolor genom att de fristående skolor- na blev skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gjorde av sina egna skolor. Tillsyn, kontroll och insyn på skolans område skolor motiverades förslaget med följande.17 Kommunen ansvarar för skolplikten och för att erbjuda utbildning i förskoleklassen till gymnasieskolan. Alla barn och ungdomar har rätt till en likvärdig ut- bildning av god kvalitet som lägger grunden för ett livslångt lärande. Därför är det rimligt att kommunen ska ha möjlighet att bedöma kvaliteten i all den skolverksamhet som erbjuds barn och ungdomar i kommunen. Det handlar dessutom om en trygghet för elever och föräldrar att verksamheten svarar mot de kvalitetskrav som sam- hället ställer upp. Genom den kommunala uppföljningen och ut- värderingen kan kommunen hålla sig orienterad om verksamheten vid en fristående skola i kommunen. Med tanke på att det är kom- munala medel som bekostar utbildningen i fristående skolor torde det ligga i kommunernas intresse att förvissa sig om att utbild- ningen svarar mot de kvalitetskrav som medborgarna har rätt att ställa i offentligt finansierad verksamhet. Därtill skulle det uppfattas som inskränkande ur demokratisk synvinkel att kommunens in- vånare inte har möjlighet till insyn i alla skolor, oavsett huvudman, som finansieras med allmänna medel. Behovet av insynsbestämmelsen har ändrats som en följd av beslut om införandet av nya bidragsbestämmelser som innebär att kommunerna inte längre behöver ha insyn i de fri- stående skolornas ekonomi för att besluta om bidragsbeloppet till skolorna.18 beräknades kommunens bidrag till den en- skilde huvudmannen med hänsyn till elevernas behov och skolans åtagande. beräknas hemkommunens bi- drag till den fristående skolan efter samma principer som kommu- nerna använder vid fördelning av resurser till de egna skolorna. I samband med införandet av den nya skollagen utgick kommu- nernas tidigare skyldighet att inkludera de fristående skolorna i den uppföljning och utvärdering som kommunerna gjorde av sina egna skolor.19 Denna ändring medförde också att behovet av kommu- nens insyn ändrades. Med hänsyn till de ändrade bestämmelserna i skollagen har be- hovet av bestämmelsen om kommunernas rätt till insyn i de fri- stående skolorna ifrågasatts, bl.a. av Lagrådet. Lagrådet anförde i sitt yttrande över förslaget till den nya skollagen att det med för- slagets utformning är oklart hur en kommun som vill hävda sin rätt 2001/02:35 s. 59 ff. 2008/09:171, bet 2008/09:UbU13, rskr.2008/09:280. 2009/10:165 s. 383 ff. Tillsyn, kontroll och insyn på skolans område till insyn i en skolenhet med enskild huvudman ska kunna göra detta. Några befogenheter tycks nämligen inte följa med paragra- fen. Lagrådet framförde även den kritiken att det inte heller fram- går klart hur insynsbestämmelsen förhåller sig till bestämmelserna om tillsyn i 26 kap. skollagen. Slutligen framhöll Lagrådet att även om bestämmelsen har fått avsedd utformning kan det ifrågasättas om den alls behövs.20 Regeringen har i förarbetena till den nya skollagen instämt i Lagrådets uppfattning att behovet av en bestämmelse om insyn be- tydligt minskat genom de ändrade bidragsreglerna. Regeringen ansåg emellertid att det inte fanns tillräckliga skäl att helt ta bort regleringen av insyn i fristående verksamheter. Med insyn i verksamheten avses enligt regeringen att kommunen fort- löpande ska hålla sig informerad om hur verksamheten vid den fri- stående skolan utvecklas. Rätten till insyn innebär dock inte någon rätt för kommunen att göra påpekanden gentemot den fristående skolan.21 Regeringen har i förarbetena till den nya skollagen uppgett att kommunen inte kan kräva att de fristående skolorna ska delta i läges- kommunens uppföljning och utvärdering. Det finns dock inget som hindrar att kommuner erbjuder huvudmännen för fristående skolor att delta i kommunens uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten.22 Den kommunala uppföljningen och utvärderingen bör i sådant fall omfatta de nationella målen för verksamheten.23 Regeringen har vidare bedömt att det är viktigt att ha kvar be- stämmelsen för att tillförsäkra allmänhetens behov av insyn.24 Regeringen anförde att det numera saknas skäl för kommunen att t.ex. kunna ta del av en fristående skolas räkenskaper för att kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov. Vid utövandet av insynsrätten har kommunerna således att ta hänsyn även till annan lagstiftning än skolförfattningarna, t.ex. bestämmelserna om tyst- nadsplikt. Regeringen ansåg också att kommunerna ska undvika att begära ut handlingar som omfattas av sekretess eller av annat skäl inte bör lämnas ut.25 2009/10:165 s. 1318. 2009/10:165 s. 384 och 746. 2009/10:165 s. 385. 2009/10:165 s. 421. 2009/10:165 s. 384. 2009/10:165 s. 384. Tillsyn, kontroll och insyn på skolans område I remissyttrandena över förslaget till insynsbestämmelsen i den nya skollagen ifrågasatte och Inter- nationella Engelska skolan i kommunens rätt till insyn utifrån att friskoleföretag verkar på en skolmarknad där inte alla företagsplaner utan vidare kan ställas till fritt förfogande för kon- kurrenter.26 Det ska även noteras att offentlighetsprincipen inte är tillämplig för verksamhet i fristående skolor. Inte heller står de fristående skolorna under JO:s eller JK:s tillsyn. Utredningen om meddelar- skydd för privatanställda i offentlig finansierad verksamhet (Ju 2012:11) har fått i uppdrag att se över frågan om stärkt med- delarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet och då framför allt i sådan verksamhet som avser bl.a. skola. Utgångspunkten för utredningen ska vara att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. Uppdraget ska redovisas . Regeringen har också gett Utredningen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm i uppdrag att föreslå åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk (A 2013:02). Det uppdraget ska redovisas . Enligt SKL har kommunerna numera en mycket begränsad rätt till insyn i de fristående skolverksamheterna som är belägna i kommunen. SKL anser att kommunerna ska undvika att begära ut handlingar och uppgifter som omfattas av sekretess eller inte bör lämnas ut av något annat skäl.27 Skolinspektionen undersöker, och redovisar i sina tillsynsbeslut över verksamheten vid en fristående skola, huruvida kommunen utövar insyn i de fristående skolorna i kommunen. Skolinspektion- ens syfte med att undersöka om kommunen utnyttjar sin insynsrätt är att Skolinspektionen genom kommunens information kan få ytterligare kunskap om den fristående skolan och även få signaler om förhållanden som kan behöva granskas. Skolinspektionen har till utredningen framfört att det finns vissa områden där kommunernas nytta av insynen framträder särskilt. Det gäller t.ex. hur den fristående skolans verksamhet utvecklas kvantitativt och kvalitativt, allmänhetens intresse av information, 2009/10:165 s. 384. 27SKL, Förutsättningar för uppföljning, s. 17. Tillsyn, kontroll och insyn på skolans område skolpliktbevakning, verksamhetens ekonomiska stabilitet och kun- skapsresultaten vid den fristående skolan. Utredningen har också tagit del av flera kommuners beslut och rapporter samt uppdrag till revisionsföretag för att klargöra hur kommunerna utövat sin insynsrätt och hur kommunerna uppfattar den kommunala insynsrätten. kommun har i en tjänsteskrivelse från Barn- och ung- domsförvaltningen uppgett att för kommun är det en viktig del i den kommunala insynen att regelbundet träffa huvudmännen för de fristående skolorna och informera och diskutera verksam- heten och dess resultat. För att systematisera insynen ska den följas upp inom ramen för nämndens internkontrollplan.28 Konsultfirman har av ett antal kommuner fått i uppdrag att granska kommunernas insyn i verksamheter som bedrivs i fri- stående skolor.29 Vad som framkommer i rapporterna är att kom- munerna gör besök i de fristående skolorna och att de arrangerar regelbundna möten med de fristående skolorna. I vissa kommuner får de fristående skolorna möjlighet att delta i kommunens upp- följning och utvärderingar på motsvarande sätt som den verksam- het som bedrivs i egen regi. I en kommun används samma check- lista vid kommunens tillsyn som vid insynsbesöken. PwC har i någon kommun ansett att kommunen inte tillräckligt beaktat möjligheten till insyn i fristående skolor samt rekommenderat flera kommuner att kommunstyrelsen eller ansvarig nämnd fastställer hur kommunens insyn i fristående skolor ska genomföras. presenterade en rapport som behandlar de fristående skolornas elevhälsoarbete. kom- mun angav i rapporten att kommunen uppfattar insynsbestämmel- sen på så sätt att kommunen ska upprätthålla en god kommuni- kation med de fristående skolorna och så långt möjligt erbjuda dem deltagande i kommunens utvärderingsaktiviteter. kom- mun har inom ramen för sin insynsverksamhet kartlagt och bedömt de fristående skolornas elevhälsoarbete. Syftet med arbetet var att få en översiktlig bild av kvaliteten på skolornas elevhälsoarbete. Det ansågs användbart för utbildningsförvaltningen, politiker och 28Solna kommun, , tjänsteskrivelse , BUN/2011:826. 29PwC-rapporter från , och kommuner. Tillsyn, kontroll och insyn på skolans område allmänheten men även värdefullt för de fristående skolornas kvali- tetsarbete.30 Vid utredningens besök i samband med arbetet med utvär- deringen av den fria kommunala nämndorganisationen har företrädare för de besökta kommunerna sammanfattningsvis upp- givit följande angående deras insyn i de fristående skolorna. Vissa kommuner besöker de fristående skolorna. De flesta kommunerna arrangerar regelbundna möten med de fristående skolorna med betoning på information. I vissa kommuner får de fristående skolorna möjlighet att delta i kommunens uppföljning och utvär- deringar på motsvarande sätt som den verksamhet som bedrivs i egen regi. (U 2011:04) har vid tryckningen av utred- ningens betänkande lämnat ett pressmeddelande över dess förslag och bedömningar.31 uttalade att den rätt till insyn i fristående skolor som kommunen redan har bör finnas kvar och klargöras. Kommittén redogjorde för det samråd som förevarit med Utredningen om en kommunallag för framtiden rörande in- synsfrågan och att kommittén understött ambitionerna att in- synsparagraferna i skollagen ska finnas kvar och att innebörden av bestämmelsen bör tydliggöras. föreslår vidare att fristående skolor ska omfattas av offentlighetsprincipen. Kommitténs förslag är att den lista i offentlighets- och sekretesslagen där enskilda organ som omfattas av offentlighetsprincipen räknas upp kompletteras med Fristående skolor på grund- och gymnasienivå. Kommittén upp- ger att utformningen av vissa följdbestämmelser behöver utredas så att de blir praktiskt tillämpbara på såväl koncernnivå som skolnivå. Kommittén anser vidare att insynen i skolornas ekonomi bör öka. I den föreslagna databasen skolinformation ska för både fristående och kommunala skolor finnas aktuell ekonomisk information.