sou · H1B34 · 2013-02-08 00:00:00 — Arbetet på Myndigheten för tillgängliga medier är organiserat i enheter för utveckling, mark- nad, logistik och IT. Man har inte någon egen jurist- funktion. Förordningen (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier reglerar myndighetens verksamhet. 3Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning I detta kapitel behandlas den del av utredningsuppdraget som rör tillståndskravet i 17 § andra stycket URL. Det handlar alltså om den inskränkning i upphovsrätten som ger bibliotek och organisa- tioner rätt att med regeringens tillstånd förfoga över skyddade verk på olika sätt, bl.a. genom att framställa, sprida och överföra talböcker till dem som behöver anpassningen för att kunna ta del av verken. I direktiven uppmärksammas att motivet till tillståndskravet i huvudsak är att motverka missbruk av inskränkningarna i upphovs- rätten. framhålls att övriga inskränkningar i upp- hovsrätten – med undantag för 16 § fjärde stycket URL – inte är förenade med några krav på tillstånd. Därutöver uppmärksammar man att det har skett en markant ökning av antalet ärenden om tillstånd enligt 17 § andra stycket URL och att dessa har ändrat karaktär. Utgångspunkten i direktiven är att tillståndsgivningen enligt 17 § andra stycket URL inte är sådan att den kräver ett ställ- ningstagande av regeringen som politiskt organ. Ärendena bör därför hanteras på myndighetsnivå. Utredningen har fått i uppdrag att analysera och ta ställning till om det fortfarande finns behov av ett krav på tillstånd enligt 17 § andra stycket URL. Bedömningen ska särskilt ske i ljuset av den utveckling av de digitala distributionsnäten som har ägt rum. Utredningen ska överväga om tillståndskravet helt eller delvis kan avskaffas utan att det skulle innebära ett alltför stort ingrepp i upphovsrätten. Utredningen ska också överväga om det finns be- hov av att ändra eller komplettera kraven på underrättelse och upp- Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning gifter om exemplarframställningen i 3 § upphovsrättsförordningen samt ta ställning till om kraven bör sanktioneras, t.ex. på så sätt att ett tillstånd kan upphävas om skyldigheterna inte fullgörs. I det sammanhanget ska utredningen ta ställning till om kraven bör tas in i lagen. Om kraven på tillstånd i något eller några fall bör finnas kvar, ska utredningen föreslå vilken myndighet som ska hantera ärendena i stället för regeringen. Utredningen ska då överväga om det finns behov av att precisera de materiella förutsättningarna för tillstånd i lagen. Utredningen ska, slutligen, analysera och ta ställning till om myndighetens tillståndsbeslut bör kunna överklagas. I avsnitt 3.2–3.4 redogörs för innebörden av bestämmelsen i 17 § andra stycket URL och bakgrunden till att det finns ett till- ståndskrav för sådana förfoganden. Där lyfts också den relevanta unionsrätten på området fram tillsammans med det arbete med frågorna som pågår på europanivå. Därefter redovisas i avsnitt 3.5 fler förhållanden som är av intresse för behovet av tillståndskravet i 17 § andra stycket URL. I det sammanhanget berörs regeringens nuvarande behandling av tillståndsärendena och de synpunkter som de tillfrågade intressenterna har haft i frågan. Där redovisas också hur antalet tillståndsärenden har utvecklats och de digitala distributionsnät för talböcker som finns. En utblick över nordisk rätt görs i avsnitt 3.6. I avsnitt 3.7 presenteras underlaget för övervägandena när det gäller frågan om kraven på underrättelse och på uppgifter om exemplarframställningen i 3 § upphovsrättsförordningen bör ändras, kompletteras eller sanktioneras. Kapitlet avslutas med utred- ningens överväganden och förslag, se avsnitt 3.8 och 3.9. Några begreppsfrågor: utlåning och överföring av exemplar I detta kapitel och bl.a. i författningskommentaren används ordet utlåning för att beskriva hur det går till när personer med funk- tionsnedsättning får ta del av verk från Myndigheten för tillgäng- liga medier. I formell mening är utlåning en av de situationer när exemplar av verk sprids till allmänheten (2 § tredje stycket 4 URL). Tillgängliggörande som innebär att verk överförs till allmänheten (2 § tredje stycket 1 URL) kan i den meningen inte lånas ut efter- som spridningen till skillnad från överföringen är knuten till ett visst exemplar. Den som har framställt ett digitalt exemplar av ett verk som överförts till allmänheten kan dock på avtalsrättslig grund Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning vara skyldig att radera exemplaret . I avtalen som används på området beskrivs detta som att verket lånas ut. Den terminologin bör av framställningstekniska skäl användas även här. Orden utlåning, låntagare osv. används därför även för det som i upphovsrättslig mening är att betrakta som en överföring av verk men där de som får tillgång till verken på avtalsrättslig grund ska radera eller förstöra exemplaren . En liknande fråga gäller uttrycket överföra exemplar. Uttrycket används i 17 § andra–fjärde styckena URL för att beskriva de förfoganden som är tillåtna med stöd av tillstånd från regeringen. Uttrycket förekommer även i 3 § upphovsrättsförordningen. Det har framförts till utredningen att uttrycket kan uppfattas som något otydligt. Ståndpunkten bygger på att en överföring till all- mänheten i likhet med ett offentligt framförande sker av verk, inte av verksexemplar (jfr 2 § tredje stycket 1 och 2 URL). Spridnings- rätten och visningsrätten tar, å andra sidan, sikte på exemplar av verk, inte verken som sådana (jfr 2 § tredje stycket 3 och 4 URL). Mot den bakgrunden kan det diskuteras om den nuvarande terminologin bör förtydligas. Utredningsuppdraget gäller dock tillståndskravet, inte inskränkningen. Ett ställningstagande till be- greppet kräver dessutom sådana överväganden som inte kan göras inom ramen för uppdraget. Det finns därför inte skäl att utreda saken närmare. 3.2Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Utredningen har fått i uppdrag att analysera om tillståndskravet i 17 § andra stycket URL fortfarande behövs. Utredningen har där- emot inte fått i uppdrag att överväga om man bör utöka eller begränsa möjligheten för bibliotek och organisationer att fram- ställa, sprida och överföra exemplar av skyddade verk till allmän- heten med stöd av inskränkningen i 17 § URL. Uppdraget handlar alltså om själva tillståndskravet, inte om inskränkningen. Denna ska finnas kvar. Det är därför inte nödvändigt att i detalj gå in på bestämmelsens innebörd i de delar detta enbart handlar om inskränk- ningens räckvidd och inte om tillståndskravet. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning För att kunna bedöma om de skäl som låg till grund för att tillståndskravet infördes fortfarande har tillräcklig tyngd är det däremot nödvändigt att ge en mer översiktlig redovisning av innehållet i bestämmelsen och vilka situationer som lagstiftaren avsett att tillståndskravet ska träffa. I det sammanhanget är det också av betydelse om inskränkningen har utökats eller begränsats efter det att tillståndskravet infördes. Eftersom utredningen också ska överväga om det finns behov av att ändra eller komplettera kraven i 3 § upphovsrättsförordningen bör en motsvarande redo- görelse göras i den delen. Inskränkningen i 17 § URL reglerar avvägningen mellan upphovs- mannens ensamrättigheter och intresset av att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till verk som är anpassade för dem. Bestämmelsen lyder som följer. Var och en får på annat sätt än genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära och musikaliska verk samt av offentliggjorda alster av bildkonst, som personer med funktions- hinder behöver för att kunna ta del av verken. Exemplaren får också spridas till dessa personer. De bibliotek och organisationer som regeringen beslutar i enskilda fall får även 1.överföra exemplar av de verk som avses i första stycket till personer med funktionshinder som behöver exemplaren för att kunna ta del av verken, 2.genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentlig- gjorda litterära verk som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verken, samt sprida och överföra ljud- upptagningarna till dessa personer, och 3.framställa sådana exemplar av verk som sänds ut i ljudradio eller television och av filmverk som döva eller hörselskadade behöver för att kunna ta del av verken, samt sprida och överföra exemplar av verken till dessa personer Framställning av exemplar, spridning av exemplar och överföring till allmänheten av exemplar med stöd av denna paragraf får inte ske i förvärvssyfte. Exemplaren får inte heller användas för andra ändamål än som avses i paragrafen. När bibliotek och organisationer sprider exemplar eller överför exemplar av verk till personer med funktionshinder på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket, har upphovs- Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning mannen rätt till ersättning. Detsamma gäller om någon med stöd av första stycket andra meningen överlåter fler än några få exemplar till personer med funktionshinder. Regeringen har meddelat verkställighetsföreskrifter med närmare bestämmelser om framställning och överföring av bl.a. talböcker. Bestämmelserna finns i 3 § upphovsrättsförordningen och har följ- ande lydelse. När bibliotek och organisationer framställer eller överför exemplar av verk enligt 17 § andra stycket upphovsrättslagen skall 1.upphovsmannen meddelas, om det kan ske utan besvär, 2.exemplaren förses med uppgift om verkets titel, om framställ- ningsåret och om vem som är framställare samt med de uppgifter som krävs enligt 11 § upphovsrättslagen, och 3.framställaren upprätta ett register över de exemplar som fram- ställs. Om ett bibliotek eller en organisation sprider eller överför exemplar till personer med funktionshinder på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket, skall upphovsmannen meddelas även om det. Detta gäller endast om det kan ske utan besvär. Föreskrifterna har till syfte att säkerställa kontroll över exemplar- framställningen och eventuell spridning eller överföring av exemplaren. Till skillnad från många av de föreskrifter som har meddelats i lagform är skyldigheterna i 3 § upphovsrättsförord- ningen däremot inte sanktionerade. Det bibliotek som exempelvis låter bli att underrätta upphovsmannen om att det har framställt en talbok riskerar alltså inte att drabbas av någon sanktion. Den ursprungliga regleringen: punktskrift och talböcker för utlåning Regler om förfoganden till förmån för personer med funktions- nedsättning infördes i samband med URL:s tillkomst. Någon mot- svarighet fanns inte i äldre rätt. Regleringen fanns ursprungligen i 18 § och gällde då främst förfoganden till förmån för personer med Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Av förarbetena framgår att inskränkningen motiverades av humanitära skäl (prop. 1960:17 s. 133). Med stöd av bestämmelsen fick exemplar av utgivna litterära eller musikaliska verk framställas i punktskrift. Det fanns inga begränsningar för hur ett sådant exemplar i punktskrift fick användas. Det kunde t.ex. säljas, hyras ut eller spridas på något annat sätt. Bibliotek och organisationer fick – enligt bestämmelsens andra stycke – med regeringens till- stånd också framställa exemplar av utgivna litterära verk genom ljud- upptagning att användas för utlåning till synskadade och personer med svår funktionsnedsättning (andra svårt vanföra). Vid utskotts- behandlingen uttalades att det sistnämnda uttrycket avsåg polio- patienter och andra personer som på grund av svår funktions- nedsättning inte kunde ta del av litterära verk i konventionellt utförande (bet. 1960:1LU41 s. 62). Bestämmelsen var alltså allmänt hållen men kompletterades av verkställighetsföreskrifterna i för- ordningen (1961:348) med tillämpningsbestämmelser till lagarna (1960:729 och 730) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och om rätt till fotografisk bild (tillämpningsförordningen). Inskränkning eller tvångslicens? Bestämmelsens andra stycke kom till i samband med riksdags- behandlingen. I propositionen diskuterades om inskränkningen – utöver exemplar i punktskrift – även skulle omfatta framställning av talböcker. Regeringen ansåg dock att en sådan reglering skulle föra för långt. Anledningen till detta var framför allt risken för missbruk. Regeringen övervägde om folkbiblioteken och de syn- skadades organisationer skulle få rätt att framställa talböcker för utlåning åt personer med nedsatt syn. Eftersom regeringen antog att saken skulle gå att lösa genom individuella avtal med upphovs- männen föreslog man inte någon inskränkning i upphovsrätten (prop. 1960:17 s. 133). Vid riksdagsbehandlingen uttalade första lagutskottet att regeringens förslag kunde få negativa konsekvenser för utbudet av talböcker. Man föreslog därför att det i dåvarande 18 § URL skulle läggas till ett andra stycke med bestämmelser om tvångslicens. Enligt förslaget skulle talböcker få framställas utan upphovsmannens tillstånd för utlåning åt personer med nedsatt syn. Upphovs- mannen skulle ha rätt till ersättning och tvister om ersättningens storlek skulle prövas av som exklusivt forum. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Utskottet föreslog alltså att det skulle införas en tvångslicens för att ge personer med funktionsnedsättning tillgång till talböcker. När det gäller den närmare utformningen av bestämmelsen ansåg utskottet det vara tillräckligt att rätten förklarades gälla litterära verk. Det fanns inte någon begränsning när det gällde vilka som skulle få använda sig av tvångslicensbestämmelsen. Även kommer- siella företag skulle alltså få framställa talböcker med stöd av bestämmelsen. Utskottet såg visserligen framför sig att bestämmelsen i praktiken bara skulle användas av de synskadades egna organisationer och av bibliotek. Eftersom bestämmelsen endast gällde framställning av talböcker för kostnadsfri utlåning förväntade man sig inte att kommersiella företag skulle missbruka bestämmelsen. 1960:1LU41 s. 61 f, 83 och 104.) I en reservation till utskottsbetänkandet föreslogs en annan lösning. Man var ense med utskottsmajoriteten att det skulle finnas möjlighet att framställa talböcker till personer med nedsatt syn utan att ha upphovsmannens tillstånd, men enligt reservationen skulle upphovsmannen inte ha rätt till ersättning. Bestämmelsen skulle i stället utformas som en inskränkning i upphovsrätten. Till skillnad från utskottsmajoritetens förslag, som inte var begränsat till vissa organisationer, skulle bestämmelsen inte kunna användas av var och en. För att motverka missbruk av inskränkningen skulle det i stället krävas tillstånd från regeringen. Tillstånd skulle lämnas endast åt bibliotek och organisationer. Enligt reservationen uteslöt detta inte att upphovsmännen kunde få skälig ersättning av all- männa medel på liknande sätt som enligt den s.k. biblioteksersätt- ningen. Vid riksdagsbehandlingen var kamrarna inte ense. första kammare godkände utskottsbetänkandet medan andra kam- maren ställde sig bakom reservationen. Efter viss ytterligare utskottsbehandling biföll reservationen, men uttalandet om ersättningsfrågan togs bort. Man ansåg nämligen inte att det fanns anledning för att uttala sig om hur ersättningsfrågan skulle regleras. 1960:1LU43, rskr. Slutsatserna i lagstiftningsärendet var alltså att rättsregeln skulle utformas som en inskränkning i stället för en tvångslicens, att detta inte uteslöt att upphovsmännen kunde få skälig ersättning av all- männa medel, men att inte uttalade sig om hur ersätt- ningsfrågan närmare skulle regleras. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Villkoren för att få framställa talböcker Enligt tillämpningsförordningen fick talböcker framställas av stifts- och landsbiblioteken, centralbiblioteken och av stads- bibliotek. Efter särskild prövning av regeringen kunde även andra bibliotek eller organisationer få rätt att framställa talböcker (8 §). Talböcker fick endast framställas genom inläsning eller genom över- föring från ett redan framställt talboksexemplar. När ljudupptag- ningar av ett verk hade kommit ut i handeln fick talböcker inte heller framställas (9 §). skulle även förses med upp- gifter om bl.a. verkets titel, året för framställning, och om vem som har framställt dem. Dessutom skulle upphovsmannen och inläsaren anges. Innan framställningen började skulle upphovsmannen underrättas om det, som det uttrycktes i förordningen, kunde ske utan omgång. De bibliotek och organisationer som hade fått till- stånd att framställa talböcker skulle även upprätta ett register över de talböcker som framställts med stöd av tillståndet (10 §). Reglerna behölls oförändrade då de flyttades till 17 § URL Bestämmelserna infördes i 17 § URL genom en reform som trädde i kraft . upphävdes tillämpningsförord- ningen. Någon ändring i denna del i förhållande till vad som gällde enligt den tidigare lydelsen var i princip inte avsedd. Regeringen övervägde om rätten att låna talböcker skulle utvidgas till andra grupper än personer med nedsatt syn och personer med andra funktionsnedsättningar som inte kunde ta del av litterära verk i skriftlig form, men fann att det inte fanns tillräckliga skäl för en sådan reform (prop. 1992/93:214 s. 84 f och 113). Uttrycket andra svårt vanföra ersattes med uttrycket funktionshindrade. Regeringen förutsåg att det även fortsättningsvis skulle krävas verkställighetsföreskrifter till bestämmelsen när det gällde kraven på underrättelse och uppgifter om exemplarframställningen (a. prop. s. 113). med väsentligen samma innehåll som i 10 § tillämpningsförordningen infördes i 3 § upp- hovsrättsförordningen. Enligt de nya verkställighetsföreskrifterna skulle bl.a. upphovsmannen meddelas när talböcker framställdes med stöd av ett tillstånd från regeringen om det kunde ske utan besvär. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Paragrafen fick sin nuvarande utformning i samband med genom- förandet av och rådets direktiv /29/EG av om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (nedan EG- direktivet om upphovsrätten i informationssamhället). Genom lag- ändringarna utvidgades bestämmelsen i några avseenden och begränsades i ett avseende (se prop. 2004/05:110 s. 169 ff). De flesta ändringarna var inte direkt föranledda av direktivet. Första stycket ändrades såväl vad gäller sättet för fram- ställningen som vilka typer av verk som får kopieras samt i fråga om vilka personer som omfattas av inskränkningen. Bestämmelsen utvidgades till att – utöver litterära och musikaliska verk – omfatta även bildkonstverk. Kravet på att verken skulle vara utgivna ändrades till att verken skulle vara offentliggjorda, dvs. att de lov- ligen hade gjorts tillgängliga för allmänheten (jfr 8 § första stycket URL). Den tidigare begränsningen till punktskrift, som i praktiken begränsade bestämmelsen till synskadade, togs också bort. I stället fick var och en med valfri teknik framställa sådana exemplar som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verket. Framställning genom ljudupptagning är dock fortfarande undantaget. Inskränkningen i första stycket ger alltså inte någon rätt att fram- ställa talböcker eller att överföra exemplar av verk. För det krävs tillstånd enligt 17 § andra stycket URL. Med funktionshinder avses förvärvade eller medfödda fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av funktionsförmågan på grund av sjukdom eller skada. undantas inga särskilda kategorier av funktions- hinder från bestämmelsens tillämpningsområde. Vilka personer som omfattas blir i stället en bedömningsfråga utifrån behovet av särskilt anpassade exemplar. Det avgörande är om personen med funk- tionshinder inte alls eller endast med orimliga insatser kan ta del av verket utan den särskilda anpassningen (a. prop. s. 386 f). Exem- plaren får också spridas till dessa personer. Bestämmelsen i andra stycket avsåg tidigare bara utlåning till personer med nedsatt syn och andra funktionshinder som inte kunde ta del av verken i skriftlig form. Genom lagändringen fick bibliotek och organisationer rätt att med regeringens tillstånd över- föra exemplar av verk som avses i första stycket som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verken till dessa Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Det kan exempelvis röra sig om ett digitalt exemplar av en bok som med hjälp av viss programvara anpassar storleken på texten så att en person med läsnedsättning kan ta del av den. Med regeringens tillstånd fick bibliotek och organisationer även rätt att framställa ljudupptagningar – talböcker – av litterära verk trots att en ljudupptagning av samma verk redan hade kommit ut i handeln. De fick också rätt att sprida och överföra talböckerna till dessa personer. Institutionerna fick också rätt att med regeringens till- stånd framställa exemplar av verk som sänds ut i radio eller tv och av filmverk, för användning av hörselskadade eller döva samt att sprida och överföra verken till dessa personer. Ett exempel på en sådan anpassning är att ett tv-program textas så att en person med hörselnedsättning kan ta del av det. Framställningen har kretsat kring hur inskränkningen i 17 § URL utvidgats. Men lagändringarna som trädde i kraft innebar också att regeln begränsades i ett avseende. fanns det nämligen inte någon begränsning för hur ett exemplar av ett litterärt eller musikaliskt verk som framställts i punktskrift fick användas. Enligt 17 § tredje stycket URL får framställning av exemplar, spridning av exemplar och överföring till allmänheten av exemplar med stöd av paragrafen inte ske i förvärvssyfte. Gränsdragnings- problem kan uppkomma, bl.a. i den situationen att skolbibliotek vid fristående skolor ansöker om talbokstillstånd. I dessa fall har företrädare för rättsinnehavare i sina yttranden över skolbibliotek- ens ansökningar ansett att tillstånd inte bör beviljas eftersom är en del av den vinstdrivande verksamhet som skolan bedriver. Exemplaren får inte heller användas för andra ändamål än för användning av personer med funktionshinder som behöver exempl- aren för att kunna ta del av verken. Det innebär bl.a. att en talbok inte får överlåtas, lånas ut eller på något annat sätt göras tillgänglig för personer som inte har sådant funktionshinder som ger dem rätt att använda talboken. Av lagmotiven framgår att det är den som ansvarar för själva förfogandet som inte får göra förfogandet i förvärvssyfte. De rele- vanta aktörerna är således de som framställer exemplar och sprider Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning dessa enligt första stycket eller de bibliotek och organisationer som efter tillstånd från regeringen framställer exemplar, sprider exemplar eller överför verk till allmänheten med stöd av någon av bestäm- melserna i andra stycket. Bestämmelsen hindrar inte att dessa aktörer anlitar någon utomstående för att t.ex. utföra inläsningen av ett litterärt verk även om den som gör inläsningen tar betalt för denna. Varken personer som utför förfoganden med stöd av första stycket eller bibliotek och organisationer som förfogar över verk med stöd av andra stycket får däremot överlåta eller överföra exemplar i förvärvssyfte. I propositionen klargör regeringen att begreppet innebär bl.a. att vinstdrivande bolag inte kan komma i fråga för ett tillstånd enligt paragrafens andra stycke annat än i undantagsfall. För att kunna komma i fråga måste de visa att just de förfoganden det är fråga om sker utan förvärvssyfte. Kravet på att förfogandet inte ska ske i förvärvssyfte innebär dock inte att inskränkningen inte kan utnyttjas för att framställa exemplar som personer med funktionsnedsättning har nytta av i sin förvärvs- verksamhet. (Se prop. 2004/05:110 s.