sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — 11 Som framgått av avsnitt 3.4.1 är relationen mellan och bruttoarea (BTA), som är det mått använder för det egna beståndet, cirka 1:1,2. med andra värdar än , se vidare avsnitt 4.1. Vidare förvaltar cirka 600 arrenden åt För- svarsmakten, med en total areal på . Därutöver hanteras ett stort antal övriga nyttjanderätter, samfälligheter och servitut för Försvarsmaktens verksamhet. Försvarsmaktens totala ersättning för hyror, arrenden och drift- kostnader till andra fastighetsägare uppgick till . Motsvarande ersättning till var . Av Försvarsmaktens totala hyres- kostnad (2,) avsåg således ersättning till och ersättning till andra fastighetsägare. förvaltningsansvar omfattar att bistå För- svarsmakten i behovsutredningar, ge juridisk rådgivning, söka lämpliga objekt, förhandla med fastighetsägare och hyresvärdar samt att på uppdrag av Försvarsmakten teckna de nyttjanderätts- avtal och sidoavtal för mediaförsörjning som Försvarsmakten behöver för sin verksamhet. ansvarar även för registreringen av nyttjanderätterna och abonnemangen samt betal- ningen av hyror och avgifter till fastighetsägare, hyresvärdar och leverantörer. Verket har även att redovisa och rapportera till För- svarsmakten avseende befintliga nyttjanderätter och villkoren för dessa. Vidare ansvarar verket för hanteringen avseende uppsäg- ningar av nyttjanderätter för såväl avflyttning som omförhandling. företräder även staten vid hyresnämnd och domstol avseende uppskovsärenden och skadeståndskrav beträf- fande Försvarsmaktens nyttjanderätter. Kostnaderna för Försvarsmaktens nyttjanderätter, inklusive egna kostnader för administrationen av nytt- janderätterna, vidarefaktureras Försvarsmakten. Därigenom upp- står alltså intäkter för denna del av uppdrags- verksamheten. Tilläggstjänster åt verkets kunder m.m. utför tilläggstjänster åt de kunder som har upplåtelseavtal enligt verkets hyresmodell och utför även tjänster, huvudsakligen drift, hos andra fastighetsägare. Tilläggstjänsterna delas in i följande kategorier: Fasta avtal: tilläggstjänster som avtalas för (nor- malt ) och som t.ex. omfattar nyckelhantering, service av brandsläckare, avfallshantering, lösa blomlådor etc. Verksamhetsrelaterade åtgärder och tjänster (som inte är värde- höjande). Det kan avse exempelvis hyresgästanpassningar som att sätta in en ny dörr, flytta en vägg, montering av enstaka inredning/utrustning eller att utföra mindre anläggningskom- pletteringar eller tjänster av mindre omfattning som t.ex. kalky- ler, utredningar, framdragning av provisorisk el till övningar etc. Skador: åtgärder till följd av onormalt slitage, haveri, skada/skade- görelse av tredje man eller av väder och vind, t.ex. stormskador, översvämningar etc. Verksamhetsrelaterad media, för att tillgodose Försvarsmaktens behov av land-el till fartyg, underhålls-el i flygplan etc. Driftstöd andra fastighetsägare: fasta avtal och extrabeställningar för drift åt andra fastighetsägare. Dessa tjänster utnyttjas fram- för allt av i och . De tilläggstjänster verket erbjuder utförs delvis av egen personal och delvis genom upphandling av tjänster på marknaden. bedriver fortifikatoriskt utvecklingsarbete så att kompetens för det svenska samhällets behov inom skydds- och anläggningsteknik kan utvecklas och säkerställas. På uppdrag av Försvarsmakten lämnar verket underlag för inriktning av och genom- för utvecklingsprojekt avseende skydds- och anläggningsteknik. Det förekommer också att verket genomför uppdrag avseende skydds- och anläggningsteknik åt andra kunder än Försvarsmakten. Exempel på uppdragsgivare från senare år är Post- och telestyrel- sen, , , , , och . Även enstaka utländska kunder har förekommit. Bland övriga uppdrag bör i synnerhet nämnas arbete med försvarets utländska camper. Verket stöder Försvars- makten med kompetens (personal) via olika uppdrag. Fortifika- tionsverket äger dock ingen infrastruktur eller någon fast eller lös egendom tillhörande camper, utan tillhandahåller endast vissa tjänster till Försvarsmakten. bedrevs följande verk- samhet avseende camper: Anskaffning/utveckling av camper i ; stödet består av projektledning, dokumentationsspecialister samt projektering via konsulter. Vidmakthållande av camper i ; stödet består av för- valtare som utför förvaltning på plats, en förvaltare per camp samt dokumentationsspecialister, brandingenjör med flera efter behov. Vidmakthållande av två stycken inhyrda hyreshus i ; i form av en upphandlad s.k. Facility Manager med ansvar för drift och utveckling av husen efter Försvarsmaktens önskemål. Överlämnades i sin helhet till Försvarsmakten . Utveckling och framtagande av nytt campkoncept för Försvars- makten, avseende både temporära och permanenta camper. Campverksamheten leds av en enhet inom avdelningen . Enheten utgörs av en chef och en utvecklings- ledare. Övriga medarbetare rekryteras internt vid behov för tids- begränsade uppdrag. Utöver campverksamheten, kan bland övriga uppdrag som For- tifikationsverket genomfört även nämnas t.ex. buller- isolering av bostäder vid flottiljerna och Ronneby.12 Inom denna verksamhet avyttras fastigheter som inte längre behövs för försvarsändamål. Verksamheten indelas i försäljning och för- . Det senare innebär bl.a. sanering, rasering, plombering, 12 I Försvarsmaktens tillstånd för verksamheten vid flottiljflygplatserna ingår ett villkor att bostäder som ägs av tredje man och som utsätts för en bullernivå över (A) ska isoleras så att bullernivån inomhus blir godtagbar. civilanpassning eller andra värdehöjande åtgärder inför försäljning. Inom verksamheten genomförs också avveckling och återställande av anläggningar och övnings- och skjutfält. försäljningar styrs, förutom av allmänna regler i främst jordabalken, av förordningen (1996:1190) om över- låtelse av statens fasta egendom. I denna regleras bl.a. följande tur- ordning vid avyttring: I första hand överförs förvaltningsansvaret till annan statlig verksamhet som har ett behov av egendomen. Överföringen sker då till bokfört värde. I andra hand erbjuds berörd kommun att förvärva egendomen om samhällsbyggnadsändamål föreligger. Försäljningen sker då till marknadspris enligt värdering och med hänsyn till den mest sannolika kommande markanvändningen. I vissa fall finns skyl- dighet att låta arrendatorer få förköpsrätt. I tredje hand sker försäljning till marknadens aktörer via an- budsförfarande. Försäljning sker då normalt genom auktion på webben eller skriftliga anbud. För verksamheten gäller bl.a. att den ska skapa lönsamhet till en låg kapitalexponering vid försäljning av försvarsfastigheter genom att tydliggöra fastigheternas dolda förväntningsvärde. Arbetet ska ske på ett kostnadseffektivt sätt samt genom ett affärsmässigt, etiskt och oklanderligt försäljningsagerande. arbete med att avyttra fastigheter som staten inte längre behöver pågår kontinuerligt. (per ) inkluderar verkets försäljningsplan drygt 150 objekt med ett samlat bedömt marknadsvärde om cirka 600 miljoner kro- nor. Till följd av försvarsbesluten behöver Försvarsmakten inte längre förhyra ett stort antal objekt som där- för har avvecklats eller ska avvecklas. Dessa fastigheter är identifie- rade och finansieringen av avvecklingen hanteras enligt särskilda direktiv från regeringen (se avsnitt 3.5). Avyttringar till följd av försvarsbesluten står för en betydande del av de försäljningar gör. I termer av intäkter stod exempelvis –2012 sådana försäljningar för i tur och ordning 74, av verkets totala avyttringar. Miljörisker – särskilt avseende oexploderad ammunition (OXA) Som nämndes ovan kan den förädling som genomförs inför försälj- ning bl.a. inkludera sanering, rasering, plombering, civilanpassning eller andra värdehöjande åtgärder. I förädlingen ingår även att fas- tigheter som ska avyttras säkras mot skador på tredje man eller djur, vilket innebär att verket eliminerar – eller åtminstone söker minimera – riskerna för framtida skador på både miljö och männi- skor. Ett särskilt problem i sammanhanget är risken för att mark avsedd för försäljning innehåller oexploderad ammunition (OXA). Då oexploderad ammunition kan utgöra en fara för liv och egen- dom är det väsentligt för – och Försvarsmak- ten – att ha klart för sig dels vem som har ansvar för OXA som påträffas på dessa fastigheter och hur sådant ansvar ska hanteras, dels om det kan ske en begränsning av hur fastigheterna nyttjas . OXA kan medföra både ekonomiska och säkerhets- mässiga problem. Inom gränser har Försvarsmakten disponerat hundratals områden som används, eller har använts, som övnings- och skjutfält. Härmed har stora mängder OXA ansamlats under markytan, såväl i ytlagret som längre ned (den kan ligga så långt som ner i marken). Det gör det både kom- plicerat och kostsamt att efterbehandla. Dokumentation över För- svarsmaktens skjutningar har endast skett , varför det finns stora osäkerheter om förekomst m.m. OXA kan förekomma i alla storlekar och former, från mindre ammunition till större bomber. OXA som ligger i marken är rörlig och kan med tiden lyftas mot markytan genom tjällyftning och på så sätt bli farlig för dem som rör sig på området. Även om en omfattande sanering görs går det inte att garantera att området är helt fritt från OXA. Stora delar av skjutfälten är dock inte lika tungt belastade, t.ex. ytterområden där det inte skjutits lika mycket. Det finns även områden som är dokumenterat mindre belastade med OXA och som därmed kan saneras så att marken går att använda för annat bruk. Enligt är det inte möjligt att med till- gänglig teknik göra en generell, detaljerad kartläggning för identifi- ering av all OXA. Därför måste en planering för att vidta riskredu- cerande åtgärder göras med en direkt bäring mot framtida mark- användning. Totalt används mark, ägd av Fortifika- tionsverket, som övnings- och skjutfält. Vidare finns mark som är under avveckling och utveckling. De fält som används är inte klassificerade med avseende på förekomst av OXA, medan sådan klassificering däremot finns för de fält som är under avveck- ling. Klassificeringen ger dock i sig inget direkt underlag för att kunna beräkna kostnader för riskreducerande åtgärder. Däremot bildas underlag för att kunna minimera insatsbehovet. Enligt är det inte möjligt att kostnadsberäkna insatsbehovet för riskreducerande åtgärder kopp- lat till en kontrollerad planering för framtida markanvändning, bl.a. då det kan variera kraftigt från fält till fält. Det är heller inte möjligt att vare sig tekniskt eller ekonomiskt skapa ett förhållande med nolltolerans för förekomst av OXA. Enligt bedömning skulle dock redan kostnaderna för att uppnå en situa- tion med nolltolerans för de områden som planeras för avveck- ling kunna komma att uppgå till miljardbelopp. arbetar och Försvarsmakten i en gemensam process för avyttring av övnings- och skjutfält, ett arbetssätt som utvecklas kontinuerligt. Det sker i enlighet med en särskild handbok (avveckling/avyttring). har uppgett till oss finns det dock vissa oklar- heter om vem eller vilken myndighet/organisation som har rätt att röja OXA på övnings- och skjutfält. Försvarsmakten ansvarar för hantering av OXA på fastigheter där myndigheten fortfarande bedriver verksamhet, medan enligt en muntlig överenskommelse ansvarar för hantering av OXA på fastigheter för vilka ett uppsägningsavtal har tecknats. Vid uppsägning av en fas- tighet ansvarar Försvarsmakten för deklarering och framtagning av verksamhetsbeskrivning innehållande information om genomförda skjutningar över tiden samt klassificering. Utifrån underlaget i verksamhetsbeskrivningen beslutar i samråd med Försvarsmakten vilka riskreducerande åtgärder som krävs inför en försäljning. Som framgått av avsnitt 2.1.5 får i vissa fall disponera intäkter som härrör från försäljningar av fastigheter för att finansiera kostnader som uppstår i samband med avveckling av lokaler, mark och anläggningar. Merparten av kostnaderna för av- veckling och återställande av anläggningar och övnings- och skjut- fält täcks dock av ersättningar från Försvarsmakten. upp- gick t.ex. kostnader för sådan verksamhet till , varav finansi- erades med ersättning från Försvarsmakten och resten i huvudsak med verkets balanserade medel avsatta för avveckling av anlägg- ningar m.m. uppgick omsättning till . Verket har inga anslag, utan intäkterna härrörde i huvudsak från avgifter och andra ersättningar. Därtill hade verket vissa finansiella intäkter och intäkter av bidrag. I tabell 3.3 nedan visas intäkter, kostnader och resultat för de tre verksamhetsområ- dena Förvaltning, Uppdrag och Avyttring –2012. Beträffande de olika verksamhetsområdena finns i detta samman- hang skäl att nämna följande avseende : Förvaltning: av intäkterna inom detta område kom från hyror och arrenden. Utöver detta hade Forti- fikationsverket inom området främst intäkter i form av ersätt- ningar från Försvarsmakten för investeringar i försvarsanlägg- ningar, som direktavskrivs, och från skogsbruk. Uppdrag: Som framgått av avsnitt 3.4.2 utgörs de klart största verksamheterna inom detta område av arbete med Försvarsmaktens förhyrningar hos andra hyresvär- dar (av kostnaderna ) och tilläggstjänster (). Av övriga uppdrag var arbetet med camper mest omfattande, medan fortifikatoriskt utvecklingsarbete stod för omkring en procent av kostnaderna inom verksamhetsområdet. Avyttring: Av intäkter inom detta område härrörde () från fastighetsförsäljningar. Res- ten utgjordes av ersättning från Försvarsmakten för verkets arbete med sanering och återställande, (), och därutöver av bl.a. hyresintäkter från fastigheter under avyttring, (). Verksamhetens samlade kostnader (cirka 3,3 miljarder kro- nor) utgjordes främst av personalkostnader (av kostnaderna), övriga driftkostnader ()13, finansiella kostnader, dvs. framför allt räntor för lån på fastigheter (), samt avskrivningar och nedskrivningar (cirka 19 pro- cent). lyder under samma ekonomiadministrativa regelverk som andra statliga myndigheter. Det innebär att reger- ingen beslutar om låneramar, krediter, bemyndiganden avseende hur stora framtida förpliktelser verket får ikläda sig för statens räk- ning, hur försäljningsinkomster får disponeras, vilka garantier som kan ställas ut, villkor för den intäktsfinansierade verksamheten m.m. I likhet med andra statliga myndigheter måste Fortifikations- verket finansiera investeringar i nya anläggningstillgångar genom lån i Riksgälden; till skillnad från privata företag kan finansieringen således inte ske med exempelvis internt genererade medel. Reger- ingen beslutar om vilken låneram för investeringar i mark, 13 Det bör noteras att begreppet övriga driftkostnader i detta sammanhang inte endast avser vidmakthållandeåtgärder avseende fastighetsbestånd, av det slag som beskrevs i avsnitt 3.4.1, utan avser verkets samlade verksamhet. avsåg åtmin- stone 40–av dessa kostnader annat än vidmakthållandet av verkets fastighets- bestånd, främst hyreskostnader m.m. när lokaler hyrs in åt Försvarsmakten från andra hyresvärdar, men även t.ex. köpta tjänster i andra typer av uppdrag och som stöd i avytt- ringsverksamheten. anläggningar och lokaler som ska gälla för verket. Beslutet framgår av regleringsbrevet och grundas på en investeringsplan för verket. Det finns dock två typer av bokförda värden för fastigheter i balansräkning: Fastigheter som anskaffades innan bild- ande har ett värde grundat på en bokförings- mässig rekonstruktion av tidigare anskaffningsvärde (utom för mark som marknadsvärderades). Avskrivning av dessa sker enligt plan med fasta avskrivningstider, vilka för de flesta lokaler är . För mark sker ingen avskrivning, medan investeringar i försvarsanläggningar som nämnts skrivs av direkt. Investeringar som gjorts efter har finansierats med lån i och dessa tillgångar tas upp i balansräkningen till anskaffningsvärdet vid förvärvstillfället. För dessa objekt tillämpas en individuell avskrivningstid , vilken är anpassad efter objektets karaktär och hyresför- hållanden. Vid slut uppgick lån i Riksgälden till . Genom den invärdering som skedde när bilda- des skapades ett statskapital (vid verkets bildande) motsvarade det invärderade beloppet. Belopp motsvarande avskrivningarna på det invärderade beståndet betalas, i enlighet med regleringsbrevet, in till statens centralkonto och redovisas som amortering av statskapital och dras ifrån statskapitalet. Detta innebär att statskapitalet minskar i takt med att det invärderade fastighetsbeståndet skrivs av. När det är helt avskrivet kommer, allt annat lika, inget statskapital att återstå. Detta innebär att statskapitalet betraktas och hanteras som ett lån. Vid slut uppgick statskapitalet till . av minskningen jämfört med det ursprungliga beloppet beror på planenliga avskrivningar. Reste- rande del beror på att särskilda nedskrivningar har gjorts i samband med försvarsbeslut (se nedan). Det myndighetskapital varpå regeringens avkastningskrav be- räknas består av statskapitalet och därtill uppskrivningskapital och balanserad kapitalförändring. Avkastningskravet baseras på ett genomsnittligt myndighetskapital, från vilket exkluderas stats- kapital avseende energilån som lämnats före och avsättningar som disponerar för att betala kost- nader som uppstår som följd av avvecklingen av lokaler, mark och anläggningar med anledning av försvarsbeslut (se nedan). uppgick detta genomsnittliga myndig- hetskapital till . Av avsnitten 2.1.1 och 2.1.5 har framgått dels att kapitalförsörj- ningsförordningen (2011:210) innehåller de generella reglerna om hur försäljningsinkomster får disponeras av myndigheterna, dels att regeringen i regleringsbrev anger finns vissa specifika bestämmelser kring hur försäljningsinkomster ska dispo- neras. Således gäller följande: De intäkter som uppstår vid försäljning av försvarsfastigheter i enlighet med statsmakternas fattade försvarsbeslut åren 199614, 200015 och 200416 får disponera för att betala sådana kostnader som uppstår som följd av avveckling av lokaler, mark och anläggningar. Överskottet får inte användas för att bekosta den miljösanering som Försvarsmakten enligt är skyldig att bekosta i egenskap av verksamhets- ansvarig. får sätta ned statskapitalet vid utgången av respektive upplåtelsetid med det bokförda värdet på respektive objekt som ska avyttras med anledning av försvarsbesluten . Nedsättningen ska ske på så sätt att det bokförda värdet för de berörda försvarsfastigheterna minskas på balansräkningen med samma belopp som nedsättningen minskar statskapitalet på balansräkningen. För sådan fast egendom som har karaktären av verksamhetstillbehör, och som Fortifikations- verket övertar till bokfört värde från Försvarsmakten, får ned- sättning ske med det bokförda värdet. Nedsättning av statskap- ital får ske, oberoende av finansieringssätt, för objekt som sägs upp med anledning av tidigare nämnda försvarsbeslut, om de ursprungligen har invärderats eller anskaffats efter . Det bör påpekas att metoden med nedsättning av statskapitalet innebär att kostnaderna för att objekt avvecklas inte syns i någon resultaträkning varken hos eller hos Försvars- 1996/97:4, 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:36. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168, prop. 1999/2000:97, bet. 1999/2000:FöU7, rskr. 1999/2000:250, bet. 1999/2000:FöU8, rskr. 1999/2000:251. 2004/05:5, prop. 2004/05:43, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143. Kostnaden för att objekt med återstående restvärde skrivs ned till noll redovisas inte och betalas inte av Försvarsmakten, såsom skulle vara fallet om detta undantag inte fanns. Som framgått av avsnitt 2.1.5 anges i regleringsbrevet också att får behålla överskott från försäljningar av övnings- och skjutfält inklusive byggnadsobjekt, överskott av skogsbruk och arrenden samt uthyrning och övriga nyttjanderätter av övnings- och skjutfält under avveckling för att bekosta avveck- ling av fält som varken kan avyttras eller användas, avveckling av riskarrenden eller inlösen av mark, t.ex. inom inarrenderade risk- områden, avveckling och förvaltning av fält som är under försälj- ning, förädling och avyttring av fält samt metod- och teknikutveck- ling för hantering av oexploderad ammunition. Som framgått av tabell 3.3 uppvisade ett positivt ekonomiskt resultat om cirka 235 miljoner kro- nor. I den summan har dock inte avsättningar för regeringens avkastningskrav beaktats. Då avkastningskravet uttrycker vad regeringen vill ha betalt för att låna ut myndighetskapitalet kan det rimligen sägas utgöra en kostnad i verkets förvaltningsverk- samhet, vilket alltså innebär att resultatet i den verksamheten i praktiken är lägre än vad tabell 3.3 visar. I summan har heller inte beaktats de avsättningar som Fortifikations- verket får disponera för att betala sådana kostnader som uppstår till följd av avvecklingen av lokaler, mark och anläggningar med anled- ning av försvarsbesluten . upp- gick dessa till . Sammantaget innebär detta resonemang att ett mer rättvisande resultat i verksamheten är överskott efter avkastningskrav och avsättningar. upp- gick detta till . I sammanhanget bör dock även påpekas att , som framgått ovan, får sätta ned statskapitalet vid utgången av respektive upplåtelsetid med det bokförda värdet på respektive objekt som ska avyttras med anledning av försvarsbesluten . Det kan medföra en bokföringsmässigt större vinst vid avyttring än vad som skulle ha varit fallet utan detta undantag. Att döma av årsredovisning innebar detta att resultatet i verkets avyttringsverksamhet egentligen kan sägas ha varit lägre detta år än vad tabell 3.3 visar. 4Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning I föregående kapitel har redogjorts för upp- drag och organisation samt för ansvarsfördelningen mellan verket och Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor och den hyresmodell (Hyresmodell ) som används för Försvarsmaktens förhyr- ningar. Som nämnts i avsnitt 1.1 innebar den reformering av den statliga fastighetsförvaltningen som skedde bl.a. att de statliga myndigheternas ansvar och befogenheter i lokalförsörj- ningsfrågor vidgades och att de gavs möjlighet att besluta om sin egen lokalförsörjning fullt ut. För flertalet försvarsmyndigheter, såsom t.ex. Försvarets mate- rielverk, och Totalförsvarets forsknings- institut, gäller också att de fullt ut agerar i rollen som lokalförsörj- ningsansvarig. Mellan Försvarsmakten och avviker däremot ansvarsfördelningen i lokalförsörjningsfrågor på flera punkter från vad som sedan närmare gäller för övriga statliga myndigheter. Detta återspeglas även i Fortifika- tionsverkets instruktion1, där det anges att verket ska bistå För- svarsmakten i lokalförsörjningsfrågor. Vidare avviker den hyres- modell som – med regeringens medgivande – används mellan par- terna (Hyresmodell ) i vissa avseenden från bestämmelserna i förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörj- ning. Som framgått av kapitel 3 innebär relationen mellan myndighet- erna att , utöver att vara hyresvärd, åt Försvarsmakten hanterar många av de hyresgästfrågor som 1 Förordning (2007:758) med instruktion för . Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning normalt ligger på en myndighet som hyr lokaler. Till exempel har i uppdrag att hyra in lokaler m.m. åt Försvars- makten, i de fall förhyrning sker av andra värdar än Fortifikations- verket. Bakgrunden till denna ordning är de beslut som följde av För- svarsförvaltningsutredningens betänkande En effektiv förvaltning för insatsförsvaret (SOU 2005:96). Utredningens förslag om fastig- hetsfrågor redovisades av regeringen till i skr. 2005/06:131, s. 22 f. Enligt utredningens förslag skulle försvarets förvaltning av mark, anläggningar och lokaler rationaliseras. Den därvid uppstående kostnadsminskningen uppskattades till 100 mil- joner kronor, vilket fördelades med på För- svarsmakten och på . Besparingen åstadkoms genom personalminskningar i myndighet- ernas organisation.