sou · H1B337 · 2013-05-30 00:00:00 — Vid prövningen ska dock sedvänjor inom andra kulturer beaktas och s.k. arrangerade äktenskap bör kunna godtas. Barn till en utlänning som beviljas uppehållstillstånd med stöd av denna bestämmelse har också rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 3 a § utlänningslagen kan dessutom beviljas en utlänning som på något annat sätt än som nämnts är nära anhörig till någon som är bosatt i eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning i . För att Migrations- verket ska bevilja en sådan ansökan om uppehållstillstånd krävs det att sökanden har ingått i samma hushåll som den personen och att det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna. Beroendeförhållandet måste ha funnits redan i hemlandet. En utlänning som ska utöva umgänge med ett barn som är bo- satt i får också beviljas uppehållstillstånd. Umgänget får i så fall inte vara av begränsad omfattning. Dessutom kan en utlänning som har svenskt ursprung, som en person som har haft svenskt medborgarskap, eller som har vistats i med uppehållstillstånd, få uppehållstillstånd. Om det finns synnerliga skäl, kan i ytterligare några fall av anknytning bevilja uppehållstillstånd, däribland när en utlänning är anhörig till en utlänning som är flykting eller annan skyddsbehövande (se 5 kap. 3 a § tredje stycket utlänningslagen). avgjorde drygt 41 000 ansök- ningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning till personer bosatta i . ska besluta om permanent uppehållstillstånd för en person som har beviljats ställning som varaktigt bosatt i (se 5 kap. 2 a § utlänningslagen). Bestämmelsen har sin grund i att EU-direktivet (2003/109/EG) om varaktigt bosatta tredjelands- medborgares ställning är en del av svensk rätt. En tredjelands- medborgare25 som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och anhöriga till en sådan person har under vistelse i endast ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Normalt beviljas ett sådant tillstånd och förnyas automatiskt. Om en sådan tredjelandsmedborgare beviljas ställning som varaktigt bosatt i , ska han eller hon få ett permanent uppehållstillstånd. Det åvilar i dessa fall att, även utan särskild ansökan, bevilja ett permanent uppehållstillstånd. 25 En definition av begreppet tredjelandsmedborgare finns i 1 kap. 3 c § utlänningslagen. Med tredjelandsmedborgare avses en utlänning som inte är medborgare i en EU-stat, i en annan EES-stat eller i . Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlän- ningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständig- heter att han eller hon bör tillåtas att stanna kvar i . Vid denna bedömning ska särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet (se 5 kap. 6 § ut- länningslagen). Vissa andra skäl för uppehållstillstånd Utlänningar som vill vistas i för arbete, studier, besök eller för att bedriva näringsverksamhet här får beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (se 5 kap. 10 § utlänningslagen). En utlänning som har haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt får beviljas permanent uppehållstillstånd (se 5 kap. 5 § utlänningslagen). Tidsbegränsade uppehållstillstånd kan också aktualiseras i fall då en faderskapsutredning ska genomföras i , liksom om det är nödvändigt för att en förundersökning eller en huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras (se 5 kap. 13–15 §§ utlännings- lagen). 3.4.2Några andra typer av beslut fattar, utöver beslut om uppehållstillstånd, en rad andra typer av beslut. Vår redovisning i det följande är inte ut- tömmande. I verkets verksamhet förekommer exempelvis beslut om inhibition, avskrivning av ansökan, avvisande av talan och för- ordnande av offentligt biträde. Bland ärendekategorierna kan också nämnas beslut om: verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen registrering av EES-medborgare och uppehållskort för familje- medlemmar till EES-medborgare återkallelse av tillstånd (avseende bl.a. nationell visering, uppe- hållstillstånd och arbetstillstånd) bistånd till vissa utlänningar enligt lagen (1994:137) om mot- tagande av asylsökande m.fl. särskild dagersättning enligt förordningen (2010:1345) om sär- skild dagersättning till vissa nyanlända invandrare som vistas vid mottagningsenhet återetableringsstöd enligt förordningen (2008:778) om åter- etableringsstöd för vissa utlänningar statlig ersättning till kommuner och landsting enligt förord- ningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. beslut hänför sig, som vi redovisat i avsnitt 3.4, till ett antal olika ärendekategorier. Vårt uppdrag är inte begränsat till att avse endast beslut från någon eller några av dessa ärende- typer. Enligt vår mening finns det dock sakliga skäl för oss att fokusera huvudsakligen på beslut från några ärendekategorier. Grunderna för detta är följande. I vårt uppdrag ingår att kartlägga hur beslut uppfattas av sökande, överinstanser och andra myndigheter. Upp- giften att undersöka hur verkets beslut uppfattas av överinstans- erna medför att de beslut som granskas bör vara beslut som över- klagas i den särskilda instans- och processordning som utgörs av migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Uppdraget att kartlägga hur överinstanser och andra myndigheter uppfattar beslut medför dessutom att vår granskning bör inriktas på sådana beslut som dels frekvent är föremål för över- klagande, dels regelmässigt har mottagare bland andra myndigheter än överinstanser. I vårt uppdrag ingår även att, mot bakgrund av de överväganden vi gör när det gäller beslut, ta ställning till om det finns anledning att ytterligare utveckla hur migrationsdomstolar- nas och Migrationsöverdomstolens domar och beslut utformas. Denna koppling – att övervägandena för utgör grund för våra överväganden beträffande domstolarna – talar också för att de Migrationsverksbeslut som vi fokuserar på är sådana beslut som efter överklagande kan prövas av migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. En ytterligare betydelsefull faktor att beakta är att valet av vilka beslutstyper som granskas bör göras så att det skapar goda förut- sättningar för att genomföra kartläggningen av hur Migrations- verkets beslut uppfattas av sökande vid verket. För att utföra den delen av vårt kartläggningsuppdrag har vi, av skäl som vi redovisar i avsnitt 6.3.1, vänt oss till offentliga biträden med erfarenhet att företräda enskilda parter i migrationsärenden. Detta tillvägagångs- sätt för kartläggningen av hur enskilda parter uppfattar Migrations- verkets beslut medför att besluten vi fokuserar på främst bör vara beslut i ärendekategorier där en sökande kan ha ett offentligt bi- träde. I våra utredningsdirektiv framhålls frågan hur barnperspektivet kommer till uttryck i beslut som ett särskilt område för oss att fokusera på. Vårt utredningsarbete bör därför inriktas mot beslutskategorier som kan innehålla resonemang kring barnperspektivet. I direktiven framhålls dessutom att det är viktigt att Migrations- verket i sina beslut tydligt anger hur verket bedömer förhållandena i den enskilde sökandens hemland och, med beaktande av hur verket värderar övriga uppgifter i ärendet, på vilket sätt denna bedömning påverkar utgången. Mot denna bakgrund bör vi fokusera på beslut från den eller de kategorier där det regelmässigt förekommer resonemang om situationen i sökandens hemland och där Migrations- verket vid sin bedömning använder sig av relevant landinformation. beslut är ofta föremål för massmedialt in- tresse. Medierna granskar såväl enskilda ärenden som Migrations- verkets beslutsfattande mer generellt. En fungerande granskning av myndigheters beslutsfattande är naturligtvis ett viktigt inslag i en rättsstat. För en sådan granskning av beslut är det en grundläggande förutsättning att besluten är utformade så att de är tillgängliga och begripliga även för medierna. Av detta skäl bör vårt arbete med beslut innefatta beslut från ärendekategorier som kan ha även ett allmänt intresse. Av störst intresse vid en översyn av hur be- slut är utformade, hur de uppfattas och hur utformningen av be- sluten kan vidareutvecklas är enligt vår bedömning beslut som inte är alltför kortfattade. Beslut som är av närmast blankettkaraktär bör därför inte vara i fokus för vårt arbete. De beslutskategorier som bäst överensstämmer med de kriterier för vad vårt utredningsarbete bör fokusera på är enligt vår mening: beslut som rör uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov beslut som rör uppehållstillstånd på grund av anknytning och beslut där sökanden är ett ensamkommande barn. Beslut i fråga om uppehållstillstånd överklagas ofta och blir därför föremål för överinstansernas prövning. Barnperspektivet aktualise- ras i beslut om uppehållstillstånd dels för ensamkommande barn, dels för ärenden som rör hela familjer. Beslut från dessa tre ärende- kategorier behandlar vanligtvis landinformation och är vidare ofta av massmedialt intresse. Sökandena i ärenden om uppehållstillstånd kan i olika faser av processen komma i kontakt med andra myndig- heter än och dessa myndigheter kan tillfrågas om hur de uppfattar beslut. Det förordnas dessutom ofta offentliga biträden i dessa ärendetyper. Enligt vår bedömning bör vårt utredningsarbete fokuseras på beslut från de tre kategorier vi nu redovisat. Genom att rikta vårt intresse mot främst dessa beslutsgrupper kommer de aspekter av utformningen av beslut som våra direktiv huvud- sakligen tar sikte på att framträda tydligast. Det finns även mer praktiska skäl för att göra en sådan avgränsning. Genom att kon- centrera granskningen till några beslutstyper blir materialet mer överblickbart och analysen kan göras mer djuplodande än om samt- liga beslutskategorier vid ska behandlas. Att vi i utredningen främst fokuserat på beslut om uppehålls- tillstånd på grund av skyddsbehov och på grund av anknytning samt beslut för ensamkommande barn medför dock inte att våra överväganden uteslutande är relevanta för beslut från någon av dessa tre ärendetyper. Merparten av våra överväganden och förslag är tillämpbara för beslutsskrivandet vid i allmänhet, alldeles oavsett ärendekategori. 3.6.1Arbetet med att skriva beslut vid Hur beslut arbetas fram skiljer sig i viss mån åt mellan de olika ärendekategorierna. I det följande lämnar vi en redogörelse för huvuddragen i det arbete som leder fram till de beslut vi fokuserat på – beslut om uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl, uppehållstillstånd på grund av anknytning och beslut i ärenden som rör ensamkommande barn. Rätten att fatta beslut vid finns primärt hos generaldirektören, som dock delegerar beslutanderätt till olika nivåer inom organisationen, beroende på ärendets karaktär. I enklare ärenden fattas beslut på handläggarnivå, medan beslut i ärenden som exempelvis gäller uppehållstillstånd fattas av en tjänsteman på högre nivå, en beslutsfattare. Inför att tjänstemannen fattar sitt be- slut föredrar en handläggare ärendet. Handläggaren har då också skrivit ett förslag till beslut. Handläggare och beslutsfattare vid har i prin- cip samtliga en högskoleutbildning. De vanligaste yrkeskategorierna är jurister, statsvetare och socionomer. Andelen jurister är högst på verksamhetsområdena asylprövning samt besök, bosättning och medborgarskap. Merparten av beslutsfattarna har varit före- dragande vid . av alla besluts- fattare i asylärenden är jurister. Andelen är lägre inom andra ärende- kategorier. Det viktigaste underlaget för beslutsfattande i ett ärende är sökandens egna uppgifter. I de fall då sökanden finns i hålls ett, eller ibland flera, utredningssamtal. Sökanden träffar då vanligt- vis både handläggaren och beslutsfattaren i ärendet. Om sökanden har ett offentligt biträde medverkar även biträdet vid mötet. Den muntliga handläggningen är ett viktigt inslag i utredningsprocessen. Enligt utlänningslagen får inte besluta om avvis- ning eller utvisning av en utlänning som har ansökt om asyl i utan att det har förekommit muntlig handläggning hos verket. Muntlig handläggning ska också ske på begäran av en ut- länning, om detta inte skulle sakna betydelse för att avgöra ärendet. Handläggningen kan ske i form av en muntlig förhandling eller i någon annan form (se 13 kap. 1 § utlänningslagen). Många sökande ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med andra, vanligtvis familjemedlemmar. utredningsfasen gemensamt för sådana sökande. I en del fall hålls gemensamma utredningssamtal, i andra fall hålls i stället separata möten. I samtliga ärenden ska dock varje sökandes individuella skäl för ansökan prövas. I ärenden som gäller uppehållstillstånd på grund av anknytning är huvudregeln att sökanden ska ansöka om sådant tillstånd innan han eller hon reser till . Ansökan kan göras digitalt via webbplats, men även genom att en ansökan läm- nas till en svensk utlandsmyndighet. Utredningen och underlaget för beslutsfattande tas då in med hjälp av utlandsmyndigheten, som bl.a. intervjuar sökanden. hämtar även in infor- mation från sökandens anhöriga i . Utredningsprocessen i ärenden som berör barn ska regelmässigt innefatta att uppgifter hämtas in direkt från barnet. Utlännings- lagen innehåller ett krav på att i ärenden som gäller olika tillståndsfrågor enligt lagen och som berör barn ska höra barnet, om det inte är olämpligt. ska vid besluts- fattandet ta hänsyn till vad barnet har sagt, i den mån som barnets ålder och mognad motiverar det (se 1 kap. 11 § utlänningslagen). Bestämmelsen har sin grund i artikel 12 i FN:s konvention om barnets rättigheter (), som kräver att barn i dom- stolsförfaranden och administrativa förfaranden ska ges möjlighet att höras. Det finns dock inte något krav på att barnet ska höras direkt vid , utan även andra sätt kan tänkas för att ska kunna ta del av barnets uppfattning. I ärenden som rör barn arbetar ofta särskilda handläggare och beslutsfattare med speciell kompetens för just dessa ärenden. Barnkonsekvens- analyser görs i alla ärenden som berör barn. Under utredningen av ärendet är således sökandens berättelse i fokus men har dessutom en utredningsskyldig- het, som i främst asylärenden består i att utreda förhållanden i andra länder. Vid beslutsfattandet är även rättschefens rättsliga ställnings- taganden och rättspraxis från domstolarna viktigt underlag. Kunskap om läget i andra länder kommer bland annat från de svenska utlandsmyndigheterna. De rapporterar regelbundet om de politiska förhållandena i länderna som de bevakar. Dessutom bistår utlandsmyndigheterna, på förfrågan från , med utredning i enskilda ärenden. Det kan röra sig om handlingars äkt- het, uppgifter om en sökande eller kontroller av uppgifter som en sökande lämnat om förhållandena i ett visst land eller en viss region. hämtar även viktig landinformation från FN:s flyktingorgan (UNHCR), genom EU-samarbete och via olika fri- villigorganisationer, som , Human Rights Watch eller . Fakta om förhållandena i olika länder kan också fås genom att tjänstemän från Migrations- verket besöker länderna och samlar in information. Lagringen av information om förhållandena i olika länder sker till stor del i det databaserade landinformationssystemet Lifos. Databasen innehåller både öppet och sekretessbelagt material. Genom Lifos kan en handläggare få en aktuell bild av läget i ett land och med hjälp av informationen fatta ett välgrundat beslut. I Lifos finns förutom landinformation också relevant praxis från och från nationella och internationella domstolar. Ett viktigt verktyg under beslutsprocessen är även Migrations- verkets i migrationsärenden. struktur följer indelningen i verksamhetsområden och innehåller bl.a. redogörelser för gällande rätt, rättspraxis och administrativa riktlinjer. Under utredningsprocessen ska sökanden få del av det underlag som avser att lägga till grund för sitt beslut. När all nödvändig information har tagits in sätter föredraganden upp ett förslag till beslut, varefter beslutsfattaren avgör ärendet. Vid upp- rättandet av avgörandedokumentet använder föredraganden någon av beslutsmallar. Vid finns ett mycket stort antal mallar, dels inom ärendehanteringen, dels inom övriga delar av verksamheten. De ärenderelaterade mallarna är ungefär 600 till antalet och finns i ett gemensamt system vid verket, Eken. Systemet är kopplat till de olika ärendehanteringssystem som används inom organisationen. En del mallar finns även tillgängliga i ordbehandlingsprogram och via intranät, Verksnätet. Mallarna kan vara texter för beslut men det kan också röra sig om andra dokument av betydelse för ärendehanteringen. Struk- turen kring mallarna är uppbyggd utifrån sakområde, under rubriker som anknytning, arbete, asyl, barn, kallelser, mottagning och åter- vändande. En malltext kan bestå av ett fullständigt beslut och texten klipps då i sin helhet in i det dokumenthanteringssystem där föredrag- anden skriver sitt beslut. Layout och disposition framgår av . I dessa fall, då det är fråga om mallar för ett fullständigt beslut, innehåller också aktuell lagtext. En malltext kan emellertid även vara ett mindre textstycke om en viss fråga. Ett sådant mindre avsnitt kan då fogas in i ett beslut. Föredraganden kompletterar malltexterna med de olika ärendespecifika uppgifterna och med fri- text som innehåller beslutsmotiveringen. Mallarna bearbetas också på så vis att textstycken som inte är relevanta i det enskilda ärendet tas bort. I malltexterna finns ofta s.k. globaler, som automatiskt kopplar samman uppgifter i ärendet, bl.a. namn och adresser, med besluts- texten.26 Texterna innehåller dessutom markeringar för var före- draganden ska föra in fritextavsnitten, liksom särskilt markerade anvisningar som endast är avsedda för beslutsskrivandet och som raderas från det färdiga beslutet. Anvisningarna kan exempelvis vara bedöm om den sökande har gjort sin identitet och sin hemvist sannolik eller fastställ vilket eller vilka länder ansökan ska prövas mot. Mallarna innehåller i många fall flera alternativa texter, med en markering om att den som skriver beslutet ska välja ett eller flera av dessa förslag. Ansvaret för mallarnas innehåll, både vad avser utformningen av dem och deras kvalitet, ligger hos chefen för respektive verksam- hetsområde. Arbetet med förvaltningen av mallarna, däribland att se till att de är uppdaterade, är inte enhetligt organiserat vid . Varje verksamhetsområde har sin organisation för mallarbetet. Huvudprincipen för de flesta verksamhetsområdena är dock att det inom området finns en referensgrupp eller motsvar- ande sammanslutning, som fortlöpande går igenom arbetsmetoder och rutiner inom verksamhetsområdet. Som ett led i det arbetet tar man även ställning till vilka texter man behöver i arbetet och hur dessa texter ska se ut. Förslag till revideringar av befintliga mallar och utkast till nya mallar bereds vanligtvis inom respektive verksamhetsområde. I arbetet deltar, förutom referensgruppen från verksamhetsområdet, ofta andra experter inom verket. I merparten av fallen beslutar chefen för verksamhetsområdet i frågan om den föreslagna nya , eller revideringen av en befintlig mall, ska godkännas. Det pågår () ett arbete vid Migrations- verket med att se över mallhanteringen, med syfte att förtydliga ansvaret för mallarna och hur arbetet med mallarna ska ordnas 26 I malltexterna markeras globalerna särskilt och identitetsuppgifter kan exempelvis anges som: <>, <> och <>. inom respektive verksamhetsområde. kommunikation har en samordnande funktion för arbetet med mallarna. Medarbetare från denna enhet deltar ofta i bered- ningen av malltexter och lämnar synpunkter på exempelvis språk, disposition och enhetlighet. Utbildningsinsatser vid sker centralt, inom ramen för verkets gemensamma . Programmet, som har funnits , har tagits fram för att säkerställa att all verkets personal har en gemensam kompe- tensgrund för sitt arbete och syftar därför till att kvalitetssäkra verksamheten. Samtliga medarbetare ska delta i undervisningen i Migrationsprogrammet. Migrationsprogrammet innehåller kurser för alla Migrations- verkets verksamhetsområden och kursprogrammet är strukturerat utifrån dessa områden. Det förekommer dessutom att enstaka kurser eller utbildningsdagar hålls, vid sidan av det ordinarie utbildnings- programmet. Det rör sig oftast om att det vid en enskild enhet har uppkommit ett behov av utbildning i en viss fråga och utbildningen anpassas då utifrån enhetens önskemål. Det finns inte någon mer allmän utbildning i skrivfrågor vid . Utbildningen i att skriva beslut är i stället upp- delad utifrån verksamhetsområdena asylprövning, besök, bosätt- ning och medborgarskap samt mottagning. Det är inte obliga- toriskt för föredragandena som skriver beslut att delta i utbildning i skrivfrågor. En hög arbetsbelastning medför att många medarbetare känner sig tvungna att bortprioritera skrivutbild- ningen på grund av tidsskäl. Det är dessutom endast tillsvidare- anställda medarbetare som har rätt att gå kurserna. Många med- arbetare anställs på olika, ofta långvariga, vikariat och är därmed uteslutna från kursverksamheten. Vid nyanställning deltar med- arbetaren i en introduktionsutbildning, som dock inte innefattar något särskilt skrivmoment. Den nyanställde får genom en mer erfaren kollega en introduktion till hur man arbetar på enheten, däribland hur man tar fram beslut. På de tre områdena asylprövning, besök, bosättning och med- borgarskap samt mottagning har tidigare hållits kurser i att skriva beslut i de frågor som omfattas av verksamhetsområdet. 2009/2010 sker utbildningen på asylområdet som en interaktiv s.k. EAC-utbildning (European Asylum Curriculum). EAC är ett utbild- ningsprogram som syftar till att höja kompetensen bland tjänste- män som arbetar inom asylprocessen i . Programmet har tagits fram inom ramen för , som är ett sam- arbete mellan migrationsmyndigheternas generaldirektörer i . Utbildningen inom EAC är både webbaserad och lärarledd. Kursen berör endast kortfattat skrivfrågor. Detta sker i momentet drafting and decision-making. När EAC infördes blev skrivutbild- ningen för asylhandläggare därför mindre omfattande . kommer en ny introduktionsutbildning för asylhand- läggare att introduceras. Utbildningen innehåller två utbildnings- tillfällen i beslutsskrivning och ett i klarspråk (Att skriva begripliga beslut). Ett av utbildningens syften är att undervisa asylhandlägg- arna i hur de ska skriva beslut så att de är anpassade till mottagaren. Skrivkurser finns, som nämnts, även på verksamhetsområdena besök, bosättning och medborgarskap samt mottagning. Migrations- verket anordnar dessutom en kurs i att skriva beslut i fråga om statsbidrag. Språkkurserna på områdena besök, bosättning och medborgar- skap samt mottagning består regelmässigt i två hela utbildnings- dagar. Det övergripande syftet med kurserna är att väcka intresset för skrivfrågor och att få deltagarna att tänka i språkliga termer. Kursledarna poängterar att skrivandet ska ses som ett medel för att förmedla ett budskap. Kurserna innehåller oftast följande huvudsakliga moment: En historisk tillbakablick (Hur har vi i sett på språket? Förvaltningslagens bestämmelser om hur man ska skriva beslut. Varför ska man skriva beslut på ett visst sätt? Vem/vilka skriver sina beslut för? Vad ska ett beslut innehålla (fokus läggs på hur motiveringen bäst förmedlas)? Skrivövningar (deltagarna får i grupper om fyra personer skriva ett beslut utifrån en beslutsmall). Vissa rättsliga aspekter (bl.a. bevisprövning och utrednings- skyldighet). Vid kurserna får deltagarna information om vilka externa och interna skrivhjälpmedel som finns. Som externa hjälpmedel framhålls publikation Svenska skrivregler, Myndigheternas skrivregler och . Till- gängliga interna skrivhjälpmedel är skrivhand- ledning och en frågelåda för språk på verkets intranät (se avsnitt 3.7). När Migrationsprogrammet togs fram lämnade dåvarande gene- raldirektören och dåvarande rättschefen instruktioner att Migrations- verkets beslut skulle skrivas med s.k. vävda skäl.