sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har inte uppmärksammat denna typ av krav i sin verksamhet. Den vägledning som finns härrör främst från MSR. MSR:s huvudsakliga verksamhet går ut på att utveckla förslag till krav och kriterier inom området miljöhänsyn. Organisationen har dock tagit ett initiativ och arbetar med att utveckla kriterier även inom det sociala området. MSR har inte tilldelats några särskilda medel för ändamålet och saknar tydligt uppdrag.25 har MSR lagt in sociala krav i tio av sina kriteriedokument. Kraven rör primärt området etiska krav, främst i 24De kriterier som tas fram får inte vara oförenliga med eventuell harmoniserande EU- lagstiftning alternativt måste dessa passera det proportionalitetstest som utredningen visar på i 6.3 eftersom de kan anses vara en s.k. åtgärd med motsvarande verkan. 25Verksamheten med kriterieframtagning och rådgivning vid finansieras genom ett statligt bidrag. I för anges att verket ska betala ut till AB för arbetet med miljökrav vid offentlig upphandling. Medlen anvisas under Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling form av utförandevillkor – som innebär att de varor som levereras ska vara producerade under förhållanden som är förenliga med kärnkonventioner om tvångsarbete, barnarbete, diskriminering och föreningsfrihet samt organisationsrätt. De leverantörer som anlitas förutsätts vidare följa den arbetsmiljölagstiftning, arbetsrätt (inklusive lagstiftning om minimilön) och det socialförsäkrings- skydd som gäller i tillverkningslandet. I vissa kriterier hänvisas på motsvarande sätt till artikel 32 i FN:s barnkonvention.26 När det gäller etiska krav/hänsyn samarbetar landstingen tillbaka med utvecklingen av uppförandekoder och har ett tämligen långt framskridet arbete för uppföljning av dessa, längre fram i detta avsnitt beskrivs detta arbete närmare. och Statens inköpscentral arbetar också med dessa frågor.27 De samlade erfarenheterna inom MSR, landstingen, SKL Kommentus och utgör enligt utredningen en god grund för en kommande nationell kriterieverksamhet för etiska hänsyn. 1.Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till skydd mot ekonomiskt utnyttjande och mot att utföra arbete som kan vara skadligt eller hindra barnets utbildning eller äventyra barnets hälsa eller fysiska, psykiska, andliga, moraliska eller sociala utveckling. 2.Konventionsstaterna skall vidta lagstiftningsadministrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i upplysningssyfte för att säkerställa genomförandet av denna artikel. För detta ändamål och med beaktande av tillämpliga bestämmelser i andra internationella instrument skall konventionsstaterna särskilt (a) fastställa en minimiålder som minderåriga skall ha uppnått för tillträde till arbete; (b) föreskriva en lämplig reglering av arbetstid och arbetsvillkor; (c) föreskriva lämpliga straff eller andra påföljder i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande av denna artikel. 27SKL , kommunernas inköpscentral, ställer i en del av upphandlingarna krav på att leverantören, som ett särskilt kontraktsvillkor, ska uppfylla etiska och sociala krav. Denna typ av krav förekommer i ett flertal upphandlingar av varor. Statens inköpscentral genomför inför varje ny upphandling en förstudie, i vilken projektgruppen bland annat bedömer hur och i vilken utsträckning sociala hänsyn ska vägas in och i vilken form, dvs. som särskilda kontraktsvillkor eller som krav i form av en teknisk specifikation. Ett flertal av inköpscentralens ramavtal inkluderar krav på socialt hänsynstagande i någon form. Som exempel kan nämnas ramavtalen för möbler, som innehåller särskilda kontraktsvillkor om att ska respekteras. Upphandlingar av kaffe- och vendingautomater innehåller krav på hållbar etisk och ekologisk produktionen ska vara etisk och ekologisk hållbar, och i drivmedelsavtalet har ställts krav på spårbarhet beträffande var drivmedlen producerats. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling I finns en särskild handlingsplan för miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling.28 Målet är att anskaffningar i offentlig sektor bl.a. ska ske med respekt för grundläggande arbetsrättigheter och mänskliga rättigheter. Etiska/sociala hänsyn i offentlig upphandling ska, enligt handlingsplanen, bidra till en mera effektiv offentlig sektor samt ett konkurrenskraftigt före- tagsklimat. Målet ska uppnås genom kompetenssatsningar, vägledningar m.m. senaste handlingsplan för samhällsansvar är från 2012.29 Handlingsplanen betonar respekten för mänskliga rättig- heter som en viktig del av företagens sociala ansvar. Handlings- planen består av totalt 20 initiativ, varav sex avser offentlig upphandling. Den danska regeringen anser att socialt ansvar handlar om att säkerställa att tillväxt och ansvar går hand i hand samt att detta skapar gemensamma värden för både företagen och samhället. Med ansvar menas att både människor och naturresurser bör utnyttjas på ett sätt som är både hållbart och konkurrens- kraftigt. Regeringen presenterade En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken i 2011-2016.30 Syftet med strategin är att sätta upp konkreta mål för samhällets insatser, inkluderande hur resultaten ska följas upp. Strategin innehåller bl.a. ett uppdrag till Kammarkollegiet att – inom ramen för upphandlings- stödet och i samverkan med och Handisam – ta fram en vägledning för att säkerställa att både upphandlingar och avrop sker i former som garanterar användbarhet och tillgänglighet för alla, oavsett funktionsförmåga. 28 Miljø och samfunnsansvar i offentlige anskaffelser, Handlingsplan 2007-2010, Handlingsplanens mål och åtgärder är fortfarande gällande. 29 Ansvarlig vaekst – Handlingsplan for vikrsomheders samfundsansvar, 2012-2015, . Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet har också som uppdrag att under 2011-2016 söka bidra till att fler generella IT- lösningar kan utnyttjas av så många medborgare som möjligt, oavsett funktionsförmåga. Vidare ska myndigheten verka för att det utvecklas ett system med upphandlingskrav, som höjer beställarkompetensen inom myndigheterna vad avser begrepp som användbarhet och tillgänglighet.31 Resultatet ska likna den kriterie- verksamhet som utvecklats på miljöområdet i MSR:s regi. Arbetet har, såvitt utredningen kunnat utröna, ännu inte påbörjats. Genom ett uppdrag från arbetar europeiska standardiseringsorganisationer med att harmonisera och underlätta offentlig upphandling av produkter och tjänster inom informations- och kommunikationsteknik.32 De ska identifiera en uppsättning av funktionella tillgänglighetskrav att användas vid offentlig upp- handling, och sedan utveckla en s.k. on-line verktygslåda. Verk- tygslådan ska hjälpa upphandlande myndigheter inom EU att få tillgång till kraven som en del av den normala upphandlingspro- cessen.33 Enligt de föreslagna upphandlingsdirektiven ska de tekniska specifikationerna som används bygga på de obligatoriska standarder för tillgänglighet som har antagits i annat sammanhang inom EU.34 Både det standardiseringsprojekt som pågår inom EU och det arbete som Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet utför på it- området kan enligt utredningen utgöra bra utgångspunkter och underlag för ett framtida kriteriearbete. Förordningen om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt (antidiskrimineringsförordningen) infördes 1 juli 2006.35 Genom förordningen åläggs de 30 största statliga myndigheterna att i sina 31Kammarkollegiet har beskrivit nuläget i arbetet i Rapport om Kammarkollegiets arbete med delmål för funktionshinderspolitiken , dnr 3.1-4631-11. 32EU Kommissionen, DG Näringsliv, Standardisation mandatet to , CENELIC, and ETSIs in support of European accessibility requirements for public procurement of products and services in the ICT domain, , 7th . 33Det finns även ett Mandate 420 (M/420 Standardisation mandate to , CENELEC and ETSI in support of European accessibility requirements for public procurement in the built environment) avseende bebyggd miljö men detta arbete har ännu inte kommit lika långt som Mandate 376. 34Artikel 40 och beaktandesats 27 a i det klassiska direktivförslaget respektive artikel 54 och beaktandesats 39 k i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling upphandlingskontrakt tillämpa antidiskrimineringsvillkor. Syftet med förordningen är att öka medvetenheten om och efterlevnaden av diskrimineringslagen.36 Förordningen omfattar inte alla upp- handlingar utan begränsas till kontrakt avseende tjänster och bygg- entreprenader i , med viss varaktighet och visst värde. Villkoren ska följas upp av myndigheterna, och vara förenade med sanktions- bestämmelser.37 Närmare anvisningar om hur antidiskriminerings- förordningen kan tillämpas finns i allmänna råd.38 gjorde en utvärdering av anti- diskrimineringsförordningen.39 Uppgiften var att undersöka om syftet med förordningen hade uppnåtts, hur bestämmelserna hade påverkat små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandlingar samt hur bestämmelserna förhåller sig till reger- ingens regelförenklingsarbete – både för företag och upphandlande myndigheter. slutsats var att förordningen inte hade tillämpats på ett sätt som gjorde den till ett effektivt instru- ment för att motverka diskriminering i leverantörsledet. Den främsta orsaken var enligt , att myndigheterna avstått från att använda sanktioner vid överträdelser mot anti- diskrimineringsvillkoren. I flertalet fall hade myndigheterna över huvud taget inte följt upp villkoren. Det förhållandet att uppföljning i stor utsträckning inte skett kan enligt medföra att likabehandlingsprincipen trätts för när, och att konkurrensen påverkats. Den bristande uppföljningen medför dessutom att villkorens ändamål – att motverka diskriminering – riskerar att gå förlorad.40 anser att det krävs att man kommer tillrätta med myndigheternas bristande uppföljning av villkoren om antidiskrimineringsförordningen ska bestå. drar slutsatsen att här finns ett stort utrymme för en förbättringspotential och effektivitetsförbättringar, företrädesvis inom ramen för en nationell kriterieverksamhet. 37Enligt allmänna råd (KKVFS 2008:1) bör antidiskrimineringsvillkoren normalt förenas med avtalsvite. Sanktioner som innebär hävning eller förtida avveckling av avtalet bör däremot användas med försiktighet. 39Konkurrensverkets regleringsbrev för . 40Konkurrensverket, Utvärdering av antidiskrimineringsförordningen, Rapport 2009:2. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Arbetsmiljöfrågor i samband med offentlig upphandling har lyfts fram som viktiga frågor av en rad olika aktörer. Arbetsmiljön för den utförare som får ett kontrakt kan påverkas t.ex. av hur en tjänst beskrivs och definieras samt vilka krav som ställs på den. Utredningen arbetsmiljöregler II41 pekar bl.a. på att det inom flera branscher förekommer att beställaren styr arbetsmiljön för entreprenören och dennes anställda. Det kan medföra problem. Bland de områden som särskilt nämnts hittas färdtjänst, vård och omsorg, åkeritjänster samt renhållning och återvinning. kan den upphandlande myndigheten eller enheten bestämma hur ett uppdrag ska utföras så att entreprenören i praktiken inte kan ges möjligheter att ta hänsyn till arbetsmiljön, exempelvis beträffande kör- och vilotider. Beställaren kan helt enkelt ha satt för snäva tidsramar så att arbetet inte kan genomföras på ett sunt sätt. Vid upphandling av t.ex. spårtrafik består i regel tjänsten av själva trafikutövandet. Det innebär att beställaren tillhandahåller fordon och den infrastruktur som krävs i form av spår, stationer och personalutrymmen. Den enskilde entreprenören kan därför sakna inflytande på eventuella brister som rör infrastrukturen och som påverkar utförandet av tjänsten. En kommande kriterie- verksamhet bör därför uppmärksamma vikten av att arbetsmiljö- frågorna kommer in tidigt i en upphandlingsprocess. I finns relativt omfattande erfarenheter av sociala klausuler inom offentlig upphandling, bl.a. i form av en ny satsning avseende praktikplatser för studenter/lärlingar. På detta område finns en del praktiska exempel också i som bl.a. framgår av bilaga 22. I pågår ett pilotprojekt där man i fem upphandlingar, fyra inom byggområdet och en av städtjänster, kommer att ställa långtgående sociala krav. Samtliga av dessa fem upphandlingar ska bl.a. innefatta villkor om utnyttjande av lång- tidsarbetslösa.42 Mot bakgrund av svårigheterna att erbjuda inte minst unga män- niskor sysselsättning – och behovet av att pröva nya instrument 42Beslutat av kommunstyrelsen . Socialt ansvarsfull offentlig upphandling inom arbetsmarknadspolitiken - framstår det som mycket ange- läget, att närmare utreda i vilken mån denna typ av sociala klausuler effektivt kan bidra till att minska arbetslösheten, inte minst bland grupper som har svårt att ta sig in på arbetsmarknaden. En viktig fråga och utmaning i sammanhanget gäller bedömningen av samhälls- vinsterna vis-a-vis kostnaderna jämfört med andra tänkbara åtgärder på arbetsmarknadsområdet. Dagens budgetsystem måste sannolikt ses över för att mera optimalt kunna utnyttja ett instrument som offentlig upphandling som en del av arbetsmarknadspolitiken. Om positiva effekter kan uppnås på sysselsättningen, genom utnyttjandet av sociala klausuler inom upphandlingen, bör självfallet budgetmedel från arbetsmarknadsområdet kunna skjutas till för att bestrida de eventuellt extra kostnaderna i sammanhanget. I genomförs särskilda insatser för grupper som har svårt att hitta fotfäste på arbetsmarknaden, bl.a. genom sociala klausuler i olika upphandlingskontrakt. 2011 tillsatte den danska regeringen en arbetsgrupp för att studera hur sociala klausuler kan användas för att öka antalet praktikplatser. Arbetsgruppen skulle bl.a. analysera de rättsliga ramarna, vilka utbildnings- områden som är mest relevanta och även analysera konkreta exempel från verkligheten. En rapport presenterades . De praktiska erfarenheterna visar att regeringens satsning har resulterat i utvecklingen av ett antal olika typer av sociala klausuler i form av kontraktsvillkor för att anställa lärlingar. Vid sidan av detta har det också utvecklats frivilliga lösningar, exempelvis partnerskapsavtal. Ställa krav på villkor i nivå med svenska kollektivavtal Många aktörer har till utredningen uttryckt önskemål om ett klargörande i frågan om möjligheterna att kunna ställa krav i nivå med kollektivavtalsvillkor i offentliga upphandlingar. Bestäm- melserna kring om, hur och när sådana krav kan ställas är komplexa och utsikterna att ställa krav kan även skilja sig åt beroende på om upphandlingen omfattas av upphandlingsdirektiven, dvs. i synner- het när leverantörer från andra medlemsstater deltar, eller ej. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling I gällande direktiv för såväl klassisk sektor som försörjnings- sektorerna anges bl.a. att lagar, förordningar och kollektivavtal rörande anställningsvillkor och arbetarskydd, på såväl nationell nivå som gemenskapsnivå, är tillämpliga vid fullgörandet av ett offentligt kontrakt om dessa bestämmelser och tillämpningen av dem överensstämmer med gemenskapsrätten. För gränsöver- skridande verksamhet, när arbetstagare i en medlemsstat utför tjänster i en annan medlemsstat i samband med fullgörandet av ett offentligt kontrakt, fastställs i utstationeringsdirektivet43 de minimivillkor som måste uppfyllas i värdlandet gentemot de utstationerade arbets- tagarna.44 Utstationeringsdirektivet reglerar framför allt vilket lands arbets- och anställningsvillkor som ska tillämpas när ett företag som är etablerat i en medlemsstat utstationerar arbetstagare till en annan medlemsstat för att tillhandahålla en tjänst där. I förslagen till nya upphandlingsdirektiv framhålls att tilldelningskriterier eller villkor för fullgörande av kontrakt bör tillämpas i enlighet med utstationeringsdirektivet såsom detta tolkats av EU-domstolen.45 Förhandlingar pågick dock fortfarande när betänkandet gick i tryck och det stod inte klart hur den slutliga lydelsen skulle bli. Regeringen har tillsatt en särskild utredning vars uppdrag är att genomföra de nya direktiven när de antagits.46 Utredaren ska beakta vad tillkännagett47 om sådan ändring i lagen om offentlig upphandling att arbetsmiljöhänsyn kan tas och om krav på villkor enligt svenska kollektivavtal ställas vid upphandling.48 kan därför konstatera att frågor om krav som motsvarar villkor i kollektivavtal är ett område där de flesta enskilda upphandlande myn- digheter har ett stort behov av hjälp och stöd med utformningen. 43Europaparlamentets och rådets direktiv /71/EG av om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster. 44Skäl 34 i det klassiska direktivet 2004/18/EG respektive skäl 45 i försörjningsdirektivet 2004/17/EG. 45 Skäl 41 a i det klassiska direktivförslaget respektive skäl 39 j i förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. 46Utredningen om genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner, S 2012:09. 47Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2010/11:AU3. 2012:96 s. 11. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling 8.2.4Vilken process bör användas för att ta fram kriterierna? Sociala kriterier utvecklas i en konsensusprocess, efter samma mönster som MSR använder för att ta fram miljökriterier. En viktig utgångspunkt är att representanter för olika intressent- grupper inbjuds att delta. Kriterier för miljömässigt ansvarsfull upphandling utvecklas, , under ledning av MSR. Arbetet sker i en för- ankringsprocess där intressenter för forskning, näringsliv, intresse- organisationer och offentlig sektor bjuds in att delta. Deltagandet bygger på frivillighet. Processen är kvalitetssäkrad enligt ISO 9001. Som förberedelse och underlag i kriteriearbetet på respektive produktområde utarbetas en förstudie som ska innehålla intressentanalys, miljöaspektanalys, analys av sociala aspekter, marknadsöversikt, analys av förfrågningsunderlag samt analys av befintliga standarder och aktuell lagstiftning. Intressenterna bjuds in att delta i verksamheten i olika expertgrupper. Expertgrupperna utvecklar krav på tre nivåer: bas, avancerad och spjutspetsnivå – allt genom en konsensusprocess. För att få ytterligare synpunkter på de förslag till kriterier som utvecklats, genomförs en remissrunda till en bred intressentkrets varefter en extern revision genomförs innan kriterierna slutligen publiceras. MSR:s kriteriearbete genomförs enligt utredningens bedömning enligt en väl fungerande process. Flera intressenter beskriver processen i positiva ordalag. Det har dock visat sig vara svårt att få med små- och medelstora företag samt ideella organisationer i arbetet. Ett tecken på verksamhetens framgång, är att det sällan förekommer överprövningar av upphandlingar vari MSR:s kriterier används. Det finns, enligt utredningens mening, starka skäl att dra nytta av MSR:s erfarenheter när nationella kriterier på det sociala området ska utvecklas. Sociala hänsyn skiljer sig från miljöhänsyn i så måtto att de inte måste vila på samma gemensamma branschmässiga grund som är naturligt vid utvecklandet av olika miljökriterier. Sociala hänsyn är normalt inte heller produktspecifika. Verksamheten kan bedrivas med mer generella förtecken och kommer att inbegripa aktörer från en rad olika områden: näringslivet, Arbetsförmedlingen, , , , , funktionshinder- organisationer, idéburna organisationer, fackförbund m.fl. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling 8.2.5Var bör kriterieverksamheten placeras? Det samordnade upphandlingsstödet ges ansvaret för kriterie- verksamheten avseende sociala hänsyn. Utredningen stöder det förslag som lagt om tillskapandet av ett samlat upphandlingsstöd. De juridiska aspekterna kommer självfallet att vara av central betydelse för verksamheten inom det föreslagna upphandlingsstödet. behöver verksamheten och kompetensen breddas avsevärt jämfört med . Ett samordnat upphandlingsstöd bör ge stöd och väg- ledning innefattande hela upphandlingsprocessen.49 Upphandlings- stödutredningen lyfte särskilt fram behovet av upphandlingsstöd avseende sociala hänsyn inom upphandlingsprocessen.50 har föreslagit att ett upphandlings- råd knyts till det samordnade upphandlingsstödet. Rådets medlemmar ska enligt förslaget utgöras av personer med erfarenhet av eller sakkunskap i upphandlingsfrågor.51 Ett sådant råd kan, enligt mening ge ett värdefullt bidrag till kriterieverksamheten avseende sociala hänsyn men också rent allmänt avseende socialt ansvarsfull offentlig upphandling. 8.2.6Hur följer man upp sociala krav? I samband kriterieverksamheten för socialt ansvarsfull upp- handling ska det samordnade upphandlingsstödet utarbeta -metodvägledning för uppföljning av de sociala kraven, -vägledning om vilka certifieringar, märkningar m.m. som kan tjäna som bevis på att ställda krav är uppfyllda samt -vägledning om lämpliga sanktioner, 49Jmf Upphandlingsstödets framtid, SOU 2012:32 s. 130. 50SOU 2012:32 s. 142. 51SOU 2012:32 s. 170. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Det samordnade upphandlingsstödet får också ansvar att utveckla och förvalta en nationell databas för uppföljning av etiska krav/hänsyn. Utredningen har i andra avsnitt beskrivit betydelsen av att följa upp de krav som ställs i samband med en upphandling.52 Även om upp- följningen som moment inte särskilt berörs i dagens lagstiftning är den av stor vikt – dels för att säkerställa att myndigheten erhållit de varor och tjänster, och specifikt till den kvalitet som man efterfrågat, dels för att se till så att de leverantörer som tar seriöst på kraven ska få utdelning på sina ansträngningar. De offentliga myndigheterna måste visa att de menar allvar med de krav som ställs. I annat fall är risken stor att konkurrensen påverkas negativt. Det är också viktigt att noga överväga vilka sanktioner som kan vara lämpliga att använda om ställda krav inte följs. I första hand bör dialog med leverantören genomföras i syfte att ta reda på vad som fallerat och orsakerna till det. Först därefter bör sanktioner som viten övervägas eller, vid grova brister, kontraktet hävas. Sanktioner, i samband med uppdagade brister hos underleveran- törer i tredje land, bör användas med försiktighet – allt för att inte skada arbetstagare i otrygga miljöer. När det gäller sociala krav eller villkor kan uppföljningen i vissa fall för enskilda upphandlande myndigheter och enheter vara både svår och kostsam. Detta gäller inte minst vid uppföljningen av etiska krav. Det blir lätt ett glapp mellan att, å ena sidan, ställa kraven och begära in information från avtalsleverantören och, å andra sidan, utföra revisioner i leverantörskedjan. Kostnaderna för en revision kan också framstå som avskräckande. Men erfarenheten visar att uppföljningar inte behöver vara kostsamma. Både inköpscentralen SKL Kommentus och landstingen har visat att de genom nära samverkan i uppföljningsfrågor kan reducera kostnaderna avsevärt (se mera nedan). 52 Bl.a. i avsnitt 3.4 och 7.2. Socialt ansvarsfull offentlig upphandling Exempel på verktyg för uppföljning av etiska krav Landstingens gemensamma databas - Uppföljningsportalen Landstingen i upphandlar varor och tjänster för . Många varor tillverkas i länder där arbetsförhållandena lämnar mycket i övrigt att önska. startade ett samarbetsprojekt mellan , och för att möjliggöra en effektiv och kostnadseffektiv uppföljning av sociala krav med fokus på arbetsförhållandena i tredje land. Landstingsfull- mäktige i respektive landsting har sedermera beslutat om en gemensam uppförandekod avseende leveranser från tredje land, som bl.a. inbegriper krav på att följa internationellt erkända konventioner på arbetsrättens område.53 är alla landsting i anslutna till samarbetet. Målet är att landstingens kon- traktsparter ska verka aktivt för ett ökat socialt hänsynstagande bland sina leverantörer i tredje land.