sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — och visade att kunskaperna om pensionssystemet överlag var dåliga.3 Inspektionen för Socialförsäkringen har /2013 genomfört en uppföljning av samma undersökning.4 Resultaten visade att det inte har skett några nämnvärda förändringar i kunskapsläget sedan undersökningen gjordes 2009. Det har till och med skett en viss försämring av kunskaperna. Bara var fjärde tillfrågad person säger att de mycket eller ganska väl känner till den allmänna pensionen och vad den innebär. Denna andel har sjunkit kraftigt . Endast sex av tio vet att det är från staten som den allmänna pensionen kommer. Bara fyra av tio känner till att premiepensionen ingår i den allmänna pensionen och var tredje svensk tror att alla i samhället får garantipension. Det är dock ganska väl känt bland allmänheten att man kan ta ut en mindre del av den allmänna pensionen och att man kan fortsätta att arbeta även efter det att man börjat ta ut sin allmänna pension. Det gäller även kunskaperna om att den allmänna pensionen påverkas positivt om man väntar med att ta ut pensionen och arbetar längre. Pensionsinformationen har utvärderats . En särskild utredning redovisades 2009 om hur pensions- informationen kunde förbättras.5 Några av de problem som utred- ningen identifierade var: Medborgarna får pensionsinformation från olika aktörer utformad på olika sätt. Informationen är ofullständig. Informationen förmedlas efter olika principer. Utredningen lämnade förslag till en rad åtgärder, varav flera redan har eller är på väg att införas. Det viktigaste var att uppgifterna om och prognoserna för allmän pension och tjänstepension borde bli i det närmaste fullständig på . Prognosen i kuvert om den allmäna pensionen borde kompletteras med en sammanfattande prognos av total förväntad tjänstepension. Samma informationsprinciper borde användas såväl av myndigheter, valcentraler, försäkrings- och fondbolag som av . 3PPM och : Kunskaps- och Måluppfyllelsemätning 2009. 4Inspektionen för Socialförskringen (2013): Kunskapsmätning 2012. Kartläggning av pensionspararnas kunskaper om det allmänna pensionssystemet. 5Pensionsmyndighetsutredningen (2009): Bättre pensionsinformation! Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har på regeringens uppdrag analyserat vilken information äldre behöver för att ta till- vara sina intressen inom pensionsområdet.6 Utredningen lyfte fram allmänhetens egen syn och uppfattning om behov av kunskaper och information. Rapporten konstaterar att det är särskilt komplicerat att informera om avgiftsbestämda pensionssystem eftersom ingen med säkerhet kan säga vad varje person kommer att få i pension. Dess- utom har de flesta pensioner från olika system med unika regler och egenskaper. Undersökningsresultaten visar bl.a. att de flesta förstår att arbetsinsats och lönenivå har stor betydelse för pensionsnivån. Men många anser att de ställs inför mycket svåra val i pensionssystemet. Många medborgare upplever att de saknar den information och den kunskap som de behöver för att kunna fatta bra pensionsbeslut. Inspektionen för socialförsäkringen rekommenderar att informa- tionen bör anpassas till olika gruppers förutsättningar och behov. För detta ändamål har tagit fram en kundseg- menteringsmodell som ska börja tillämpas . Med- borgarna vill ha både översiktlig och fördjupad information. Informationen behöver utformas och riktas till särskilda tillfällen, som exempelvis inför planeringen av när man ska byta arbete eller sluta att arbeta. Framför allt behövs en samlad information om alla pensioner man sparar till. har i regleringsbrevet fått i upp- drag att bl.a. redovisa utvecklingen av pensionsbranschens och arbete med att samla individuell pensions- information på . Myndigheten lämnade en delrapport . Där konstateras att informationsleveranserna till har fortsatt att öka. De största kvarvarande för- bättringsområdena för att få en heltäckande och fullgod pensions- information finns inom det kommunala avtalsområdet samt genom att ytterligare öka kvaliteten och detaljnivån. Arbetsprocessen med att ta fram ett förslag till prognosstandard närmar sig sitt slut. Myndigheten har identifierat två målgrupper som kan vara särskilt viktiga att nå med pensionsinformation, bl.a. personer mellan 55 - 64 som bör nås med budskapet att göra en prognos för hela pensionen. 6 Enkel, detaljerad och samlad pensionsinformation. Inspektionen för socialförsäkringen. 10.3Hur påverkar informationen arbetsutbud och pensionering I finns såvitt känt inga vetenskapliga undersökningar av hur informationen om pensioner, skatteregler m.m. kan påverka de äldres arbetsutbud och pensionsbeteende. I andra länder, framför allt i , finns dock flera studier som pekar på att informationen kan ha stor betydelse för de äldres beslut om att fortsätta arbeta eller gå i pension. I ett experiment har amerikanska forskare undersökt om man med ganska enkel information kan påverka äldre att fortsätta att arbeta.7 Studien omfattar 2 483 förvärvsarbetande personer, de flesta i åldern 60–. Experimentgruppen fick extra information om pensionssystemet i och kontrollgruppen fick ingen. Informationen gavs både i en broschyr och genom en web-hand- ledning. Den fokuserade på tre frågor, information om den ökade livslängden och vad det betyder för pensionerna, förhållandet mellan pensionsålder och levnadsstandard och hur avräkningsreglerna fungerar. Web-handledningen var skräddarsydd till varje persons förhållanden baserad på bl.a. pensionsdata. följde forskarna upp effekterna genom en intervju. Arbetskraftsdeltagandet ökade redan efter denna måttliga informationsinsats. Arbetskraftsdeltagandet ökade i undersöknings- gruppen , mest för kvinnor . För- klaringen förefaller vara att informationen förbättrade kunskaperna om fördelarna med att arbeta längre. PUFFA ÅT RÄTT HÅLL fick i ekonomi till Nobels minne 2002 för sin och forskning som bl.a. visade att ekonomiska beslut inte bara påverkas av rationella val utan i hög grad av hur olika valalternativ beskrivs (framing effects). I sitt klassiska experiment 1981 visade de att individer väljer den behandling för en livsfarlig sjukdom som räddar flest liv framför en behandling som minskar antalet förlorade liv. Beteendeekonomisk forskning har visat att människor är orationella och ofta fattar beslut som de ångrar längre fram. Individer är känsliga för förluster och påverkas dessutom av omständigheterna när besluten fattas. Människor undviker val där effekterna beskrivs som 7 . Liebman, Erzo F.P. Evidence From a Field Experiment. förluster men väljer samma alternativ om resultaten beskrivs som en vinst. Små men säkra vinster föredras framför stora vinster som har en lägre sannolikhet att inträffa. Snabba intuitiva tumregler ersätter ofta långsammare eftertänksamma analyser även vid viktiga beslut. Dessa egenskaper är systematiska och kan kartläggas. och förordar därför i sin upp- märksammade och inflytelserika bok att det är statens uppgift att minska risken att personer fattar beslut som minskar deras framtida välbefinnande (libertarian paternalism). Thaler och Sunstein visar hur man genom att variera valarkitekturen kan åstadkomma enorma skillnader i beteende utan att begränsa människors valmöjligheter. Ställer man exempelvis grönsakerna längst fram i skolmatsalen äter barnen mer grönsaker. Forskarna hävdar att det är oundvikligt att valdesign påverkar beteenden, då är det viktigt att påverka besluten så att välbefinnandet ökar. I vart fall är det nödvändigt att grundligt analysera åt vilket håll nuvarande valdesign knuffar de enskildas beslut. En central fråga är om utformningen av informationen om pensionsalternativen (framing) kan styra pensioneringsbesluten. I ett experiment har forskare undersökt hur mycket benägenheten att pensionera sig tidigt respektive senare kan påverkas beroende på hur man beskriver valalternativen.8 Tio randomiserade behandlings- grupper bestående av sammanlagt 3 000 försökspersoner fick via en webbenkät läsa varierade beskrivningar av valalternativen och sedan svara på frågan när de själva planerade att pensionera sig. Sådana frågor om planerad pension har ett starkt samband med när äldre faktiskt pensionerar sig. De faktorer som varieras i utformningen av informationen är ord som förknippas med konsumtion eller investering, om man beskriver effekterna som vinster eller förluster samt vilken ålder man använder som jämförelsepunkt. Resultaten visar att den förväntade pensioneringstidpunkten inte bara är ett rationellt val utan i hög grad styrs av hur myndig- heter och pensionsförvaltare utformar sin information om val- alternativen. Information som innehåller beräkningar av hur länge man behöver leva för att tjäna på att arbeta längre (break-even ålder) har en stark effekt och uppmuntrar en tidig pensionering. Användningen av ord som förknippas med ekonomiska fördelar respektive en jämförelsepunkt påverkar äldre att skjuta upp 8 . , , , : Framing Effects and Claiming Behavior. Forskarna drar slutsatsen av den vanliga metoden i att använda break-even beräkningar kan ha påverkat generationer av äldre att pensionera sig tidigare än vad man skulle ha gjort med en mer neutral information. Det engelska social- och har låtit experter sammanfatta hur bl.a. informationen skulle kunna utformas bättre för att stimulera till ett längre arbetsliv.9 I rapporten kon- stateras att de flesta äldre inte fattar aktiva beslut om pensioneringen och söker inte heller information om vad olika alternativ kan inne- bära. Över lag behöver informationen i högre rad anpassas till olika gruppers förutsättningar och behov. Segmenterad information är avsevärt effektivare än generell översiktlig information som ges alla medborgare. Den information som riktas till äldre som står inför pensionsbeslutet är mycket effektivare än den information som personer själv ska leta upp på Internet eller i broschyrer. Hur pensionsvalen utformas spelar en stor roll liksom hur personer i omgivningen väljer. Forskarna framhåller att det kanske viktigaste för att påverka utträdet är hur lagstiftare, myndigheter och pensionsbolag konstruerar och informerar om valalternativen (choice architecture). Det val som tydligast lyfts fram, som exempelvis att det är normalt att ta ut tjänstepensionen , slår igenom kraftigt jämfört med alternativa val som att skjuta upp uttaget. 10.4Åtgärder för bättre pensionsinformation En mer effektiv och riktad information kan bidra till att de äldre som kan och vill arbeta längre faktiskt gör det, även om de möjliga effekterna inte får överskattas. Det är för många personer ett relativt stort steg att välja att avvika från det vanliga pensions- beteendet att lämna arbetslivet , bland dem som inte omfattas av pensionerande åldersgränser i andra transfererings- system utan som skulle kunna arbeta vidare . Det betyder ofta att man arbetar vidare som vänner och kanske makan/maken går i pension. Dessutom ska man stå emot förvänt- ningar bland arbetskamrater och chefer om att det är dags att nu lämna arbetslivet. 9 , , , , , DWP (2012): Extending working life. Behaviour change interventions. Ett sådant beslut försvåras av att det för de flesta äldre är en oöverstiglig uppgift att skaffa information om hur olika pensioneringsalternativ påverkar pensioner och disponibla inkomster i närtid och . Det första och avgörande hindret är att de flesta äldre bara har en mycket begränsad kunskap om pensions- systemens villkor och egenskaper. Trots omfattande informations- insatser pekar uppföljningar på att många inte tillräckligt förstår sambanden mellan intjänade inkomster och framtida pensionsnivå. De flesta saknar dessutom kunskaper om villkoren för och de ekonomiska konsekvenserna av att skjuta upp pensionen och fortsätta att arbeta, eller att kombinera partiella pensionsuttag med fortsatt deltidsarbete. Ett annat stort hinder är att dagens informationssystem, trots av omfattande utvecklingsarbete, i bästa fall ger kalkyler över hur allmänna och avtalade pensioner påverkas av att skjuta upp pensionsuttaget. Det har tagit utredningen månader av arbete tillsammans med olika experter att försöka räkna fram det ekonomiska utbytet av ett längre arbetsliv för stiliserade typfall, inklusive tjänstepensioner och skatter m.m. Sådana resurser står som regel inte till de äldres förfogande, så de är hänvisade till att fatta sina beslut utan relevanta underlag och i stor osäkerhet. Det är rimligt att tro att de flesta äldre i detta osäkra läge väljer att pensionera sig som sina kamrater och kollegor, dvs. Ett tredje hinder är att informationen i hög grad fortfarande ofta synes utformad med tanke på att man ska gå i pension , eller tidigare. Informationsutbudet på hemsidor, i tryck- saker och vid informationsmöten kännetecknas ofta av att vara Ordval och information om normal pensionsålder och referenser till som förekommer bl.a. inom de avtalade tjänstepensionerna. Det kan antas bidra till att en så stor andel äldre fortfarande pensionerar sig vid trots att den formella pensionsåldern avskaffades i det nya pensionssystemet. Utredningen bedömer, i likhet med genomförda utvärderingar, att det finns en potential att förbättra pensions- informationen, särskilt den som underlättar självständiga val vad gäller pensioneringstidpunkt respektive fortsatt arbetet. En del av den förstärkning av de offentliga finanserna som följer av höjda åldersgränser i det allmänna pensionssystemet bör återinvesteras i en bred och långsiktig informationssatsning. En portal för samlad och enhetlig information Grundläggande för att medborgarna ska kunna fatta rationella beslut om pension och förvärvsarbete är att de får tillgång till en begriplig och heltäckande information om de olika komponenterna i pensionssystemen. Som konstaterats av flera utredningar och utvärderingar är nuvarande informationsflöde splittrat och oenhetligt. Utredningen delar bedömningen att samtliga pensionsaktörer behöver försöka sträva efter att harmonisera informationsflödet. Även om all information inte kan samlas på ett ställe så bör staten sträva efter att i samarbete med andra aktörer bygga upp en gemensam portal för all pensionsinformation. Som ISF påpekat i sin rapport bör det finnas internationella erfarenheter som kan tas tillvara i ett sådant utvecklingsarbete. Pågående arbete med att standardisera antaganden, prognoser m.m. bör därvid fördjupas och påskyndas. Det är enligt utred- ningen emellertid inte tillräckligt att sådana gemensamma prognoser förutsätter att den enskilde söker upp informationen. ISF:s förslag om ett gemensamt skriftligt årsbesked om den enskildes samtliga pensioner bör prövas grundligt. Ett alternativ är att göra det möjligt via en ny portal ansöka om ett samlat årsbesked. Den gemensamma portalen bör inte enbart innehålla informa- tion och prognoser om pensioner. Portalen bör dessutom ge en bred och kvalificerad information om vilka möjligheter och villkor det finns för äldre att arbeta längre. Det gäller bl.a. anställnings- skydd, skatteregler, möjligheter till stöd från arbetsförmedlingen, rätten till studiestöd, utbudet av kurser m.m., anpassade till äldres önskemål osv. Därför bör andra berörda myndigheter medverka vid uppbyggnaden, som exempelvis skatteverket, arbetsförmedlingen, CSN m.fl. Både från delar av pensionsbolagen som förvaltar tjänste- pensionerna, från aktörer inom det privata pensionssparandet och från andra intressen på finansmarknaden bedrivs en energiskt informationskampanj som framhåller lyckan med att sluta att arbeta tidigt och gå i pension, särskilt om pensionssparandet förvaltas av pensionsbolagen. En ny pensionsportal bör ha i uppdrag att i fungera som motvikt till detta och tillhandahålla neutral infor- mation. Fördelarna med pensionering bör ställas mot fördelarna med att fortsätta att arbete. Portalen bör erbjuda grundläggande internetbaserad utbildning för att öka de enskildas finansiella kunskaper. både bidra till vissa elementära räknekunskaper, förståelse för vissa finansiella begrepp och insikter i pensionssystemets grundläggande egenskaper. Resultaten av utbildningen bör utvärderas vetenskap- ligt. Den nya portalen bör dessutom löpande ge information om hur kunskaperna utvecklas om pensionering och längre arbetsliv. Den bör ge lättillgängliga översikter av ny forskning och utredningar om exempelvis hur pensionering kan påverka livslängd, hälsa, livs- stil, sociala kontakter m.m. Andra översikter kan handla om hur hälsa, kognitiva förmågor, arbetsförmåga m.m. utvecklas bland den äldre arbetskraften. Portalen bör syfta till att bli den naturliga ingången för med- borgarna där de kan söka vidare till den information och det stöd som sköts av myndigheter och andra aktörer. Portalen bör vara utåtriktad och finnas i olika sociala medier. Den bör ge medborg- arna möjlighet att abonnera på relevant information, exempelvis om regeländringar, nya prognoser, information om system- ändringar osv. uppdrag och nuvarande informa- tionsarbete är värdefullt och leder till successiva förbättringar av pensionsinformationen. Utredningen anser dock att det behövs en mer ambitiös och tydligare satsning från statens sida. Enligt utred- ningen bör regeringen utse en samordnare för samlad och enhetlig information om längre arbetsliv och pensioner. Samordnarens upp- drag bör vara att leda utvecklingsarbetet och de förhandlingar som behövs för att bygga upp en gemensam portal. Särskilda resurser bör satsas på utveckling av portalen. I uppdraget till samordnaren bör ingå att överväga hur informationsportalen ska organiseras och drivas framöver. Utredningen anser att bör ges ett utvidgat informationsuppdrag och ökade resurser till information. Insatserna för att ge medborgarna grundläggande kunskaper om pensions- systemets villkor och egenskaper bör förstärkas. Myndigheten bör identifiera de viktigaste villkoren och egenskaperna i pensions- systemet och i reglerna som påverkar fortsatt arbete som med- borgarna i allmänhet bör känna till. Med utgångspunkt från denna analys och den segmentering av informationsbehoven som myn- digheten påbörjar bör myndigheten tillsammans med experter utforma information som riktas till olika grupper. Som nämnts tidigare fattar de allra flesta äldre inte aktiva beslut om när de ska sluta att arbeta och pensionera sig. De reagerar i stället ganska passivt på de valalternativ som arbetsgivare, myndig- heter, fackliga organisationer, pensionsförvaltare m.fl. ställer dem inför. Det kan vara en viktig faktor till att de äldres arbetsutbud och pensionsbeteende inte anpassas till deras bättre förutsättningar och ökad intresse att arbeta längre. I uppdrag bör därför tydligt ingå att öka medborgarnas insikter om och förståelse för att man måste arbeta längre när vi lever för att pensionerna ska bli tillräckliga. Det bör också bli tydligare att pensionsnivåerna för många äldre kan komma att bli alltför låga under senare pensionärsår om man tar ut pensionen som vanligt . bör i högre grad lämna information som är neutral i avseende på valet mellan pensionering och fortsatt arbete. Den traditionella pensionsförberedande informationen bör därför successivt avvecklas och ersättas av en mer allsidig information om Pension och/eller fortsatt arbete. I digital och tryck information, vid pensionsföreberedande möten osv. bör informationen om villkoren vid fortsatt arbete ges ungefär samma utrymme som pensionsfakta. Bilden av pension som ett irreversibelt val bör ersättas av fakta och råd om hur flexibelt valet egentligen är. Myndigheten bör vidare ges i uppdrag att regelbundet under- söka och redovisa allmänhetens kunskaper om pensionssystemen och om möjligheter och villkor ifall pensionsuttaget skjuts upp och arbetslivet förlängs. I uppföljningen bör ingå att jämföra äldres föreställningar om sin ersättningsnivå med aktuella prognoser, för både allmänna och avtalade pensioner. Särskilt viktigt är det att undersöka detta för personer med lägre pensionsförmögenheter. Kunskapsmätningarna bör användas för att löpande förbättra informationsarbetet. I takt med att den nya informationsportalen om pension och längre arbetsliv kan tas i bruk bör en allt större del av myndig- hetens information speglas i portalen. har utvecklats betydligt och såväl antalet användare som antalet beräkningar har ökat påtagligt. Det visar på vikten av en allsidig och lättillgänglig stödfunktion för allmänheten om pensionerna. Det viktigaste målet är enligt utredningen att skyndsamt ska kunna visa sam- manfattande prognoser över den totala pensionen för samtliga personer . Rimliga och fullständiga pensions- prognoser inklusive av disponibel inkomst är nödvändiga för att äldre ska kunna fatta bra beslut om pensionering respektive att sluta att arbeta. Utredningen anser dock att det inte är tillräckligt att visar pensionsnivåerna vid olika antaganden om pensioneringstidpunkt m.m. Vad äldre behöver inför sitt beslut om pension och/eller fortsatt arbete är beräkningar som visar hur den disponibla inkomsten jämfört med nuvarande inkomster, inklusive bl.a. effekterna av skatter, utvecklas i närtid och under resten av pensionärsåren vid olika antaganden om uttag av pension respektive arbetsinkomster. Pensions- myndigheten bör ges i uppdrag att tillsammans med övriga del- tagare i och utveckla beräknings- förmågan så att de äldre tydligt och enkelt kan se hur den totala pensionen förändras under resten av livet vid olika pensionsåldrar, och på så vis enklare kunna fatta beslut - åtminstone ur ett privat- ekonomiskt perspektiv – om vilken pensionsålder som är lämplig i det individuella fallet. Forskning till grund för informationsarbetet Utredningen anser att informationsverksamheten om pensionering och arbete i högre grad bör grundas på kunskaper. Särskilda resurser bör därför avsättas för en långsiktig forskningsverksamhet om pensionsinformationens effekter på arbetsutbudet. forskning (IFAU) bör ges i uppdrag att genomföra ett antal studier vad gäller de äldres pensionsbeslut. En studie med experimentdesign bör undersöka om effektivare och riktad information till äldre som står inför sitt pensionsbeslut kan öka arbetsutbudet. Frågan är om de positiva resultat som visats i tidigare nämnda amerikanska undersökning kan upprepas i . Ytterligare en studie bör genomföras där man systematiskt granskar om nuvarande pensionsinformation från myndigheter och andra aktörer påverkar äldre att gå i tidig pension. Den beteende- ekonomiska forskningen, psykologisk forskning och informations- forskning har visat hur beteenden i hög grad påverkas av hur olika val utformas i informationen (choice architecture).10 Särskilt vid komplexa beslut förenklar människor sina valstrategier och påverkas mycket av utformningen av alter- nativen. Flera studier har visat att både privata investeringar och pensionsbeslut kan påverkas kraftigt att valdesign. Utredningen anser att IFAU bör ges i uppdrag att tillsammans med en brett sammansatt forskargrupp granska hur informationen om den allmänna pensionen och avtalade tjänstepensioner genom sin valdesign kan antas påverka de äldres pensionsbeslut. Med utgångspunkt från denna analys bör forskargruppen utforma förslag till hur valalternativen bör utformas för att stimulera till ett ökat arbetsutbud. I detta analysarbete bör olika experiment prövas för att mäta hur effektiv valdesign är för att påverka pensionerings- beslutet. Slutligen bör en särskild forskargrupp ges i uppdrag att utvärdera användningen av och nyttan med informationssatsningar vad gäller pension och/eller längre arbetsliv, dvs. om medborgarnas kunskaper ökar och om detta påverkar besluten. Uppdraget bör avse såväl informationsverksamhet, och framöver resultaten av en ny gemensam informationsportal. I detta arbete bör särskild vikt läggas på att undersöka om informationen bidrar till ökad kunskap om pensions- systemet respektive villkoren vid ett fortsatt arbete. Utvärderingen bör också visa om informationen påverkar pensionsbeslut och arbetsutbud. 10 Se bl.a. . Thaler, . Sunstein, . Balz: Choice Architecture. 11 Riktåldern för pension