sou · H1B343 · 2013-06-17 00:00:00 — För att samarbetet i ekolandskapen ska fungera väl och leda till resultat är det viktigt att kommunerna deltar i samarbetet. Kommunerna bör föra in de skyddade områdena i sina översiktsplaner och även kanalisera relevanta delar av sitt naturvårdsarbete till ekolandskapen. Länsstyrelserna bör medverka med eget naturvårdsarbete Länsstyrelserna bör samordna relevanta delar av sitt ordinarie naturvårdsarbete med ekolandskapen, så att även detta arbete bidrar till att stärka sambanden på landskapsnivå. Nya naturreservat och skötselinsatser kan t.ex. ha stor betydelse för att stärka sambanden inom ekolandskapen. Skydd av land- och sötvattenområden Formalisering av ekolandskapen genom uppdrag till länsstyrelserna Länsstyrelserna får uppdrag att inleda arbetet med ekolandskapen genom ett särskilt regeringsuppdrag. skrivs uppgiften att arbeta med ekolandskap in i länsstyrelsernas instruktion . Detta tydliggör länsstyrelsernas uppgift att tydligare fokusera på de ekologiska sambanden i landskapet genom arbetet med ekolandskap. I länsstyrelsernas regleringsbrev hanteras finansieringen av uppdraget.13 För att ge ekolandskapen ett legalt stöd föreslår vi att länsstyrelserna ska besluta att ekolandskapen utgör samrådsområden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.14 I ett samrådsområde ska det alltid göras en anmälan om samråd för i föreskrift särskilt angivna verksamheter eller åtgärder som kan skada naturmiljön. kan då vid behov förelägga anmälaren att vidta åtgärder för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön utifrån de ersättningsregler som gäller i . Anmälan för samråd gäller inte för byggande av allmän väg eller byggande av järnväg om verksamheten eller åtgärden anges i en fastställd väg- eller järnvägsplan.15 Syftet med att koppla samman ekolandskap med samrådsområden är att få till stånd samråd om de verksamheter och åtgärder som kan påverka ekologiska samband i ekolandskapet negativt. De föreskrifter som ligger till grund för samrådsområdet i ett ekolandskap ska därför vara inriktade särskilt mot sådant som kan skada de ekologiska sambanden i landskapet.16 Genom att ekolandskapen är samrådsområden får länsstyrelserna bättre kännedom om verksamheter och åtgärder som kan ha en negativ påverkan på naturmiljön. Länsstyrelserna ges då även möj- 13Regeringen bör här överväga om det finns anledning att även föra in detta i instruktion eftersom har en egen regional organisation. Här bör eventuella förändringar av den statliga regionala förvaltningen beaktas. I den presenterade utredningen om den statliga regionala förvaltningen (SOU 2012:81) föreslås att den regionala verksamhet som ansvarar för flyttas till . 14Länsstyrelserna har redan en sådan befogenhet. har motsvarande befogenheter om verksamheten eller åtgärden ska utföras på mark som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429) och avser skogsbruksåtgärder. 1512 kap. 6 a § . 16Det kan vara mer omfattande åtgärder i landskapet som innebär förändrad markanvändning. Föreskrifterna bör inte heller omfatta skogsbruksåtgärder som är samrådspliktiga enligt 12 kap. 6 § och där är tillsynsmyndighet. Skydd av land- och sötvattenområden lighet att genom rådgivning stödja utövaren av verksamheten så att påverkan på naturmiljön mildras. Vi bedömer att detta kan bidra till en bättre samordnad naturvård i ekolandskapet. bildar ekolandskap genom att besluta ett område som ett samrådsområde. För att kalla ett sådant område ekolandskap ska följande krav uppfyllas: Områdets geografiska omfattning ska vara beskriven. Områdets betydelse för de ekologiska sambanden i landskapet ska vara beskriven. Det finns ett uttalat intresse för frivilligt samarbete mellan aktörerna inom området. Ett ekolandskapsråd ska vara bildat. sammanställer på nationell nivå information om bildade ekolandskap. Regeringen kan synliggöra bildandet av ekolandskap Regeringen kan bidra till att nationellt synliggöra bildandet av ekolandskap. Utgångspunkten för ekolandskapen är att ta tillvara på de många frivilliga initiativ för naturvård som finns. Genom ekolandskapen kanaliseras också offentliga naturvårdsinsatser från kommuner och länsstyrelser. När ett ekolandskap bildats genom beslut av utgår ett statligt ekolandskapsbidrag om . Bidraget betalas ut till berörda länsstyrelser via . Ekolandskapsbidraget finansierar en till två koordinatorer för ekolandskapet anställda hos . Ekolandskapsbidraget omfattar utöver detta även vissa medel till naturvårdsinsatser för att stärka sambanden i landskapen. Medlen ska i första hand användas för att Skydd av land- och sötvattenområden underlätta och förstärka samordnande frivilliga insatser som görs inom ekolandskapet. fattar beslut om hur dessa medel ska användas inom ekolandskapet, efter samråd med ekolandskapsrådet. Markägare eller andra utförare av naturvårdsåtgärder i ekolandskapet kan söka medel genom de många stöd- och bidragsformer som finns att tillgå, t.ex. genom Landsbygdsprogrammet17 eller Nokås. har här ett särskilt ansvar att informera om tillgängliga stöd och bidrag. Verksamheten med ekolandskap ska utvärderas . Regeringen beslutar om lämpliga former för utvärderingen. Specifikt om verksamheten inom ekolandskapet Ekolandskapen uppmuntrar och samordnar frivilliga naturvårdsinsatser för att stärka sambanden i landskapen. Statliga och kommunala insatser bör också kanaliseras genom ekolandskapen. Några exempel på åtgärder som särskilt underlättas genom samordning av såväl frivilliga som offentliga insatser: Ekolandskapet kan arbeta för att skapa spridningskorridorer i landskapet genom skötsel- och restaureringsåtgärder eller genom förstärkt hänsyn i ett område. Ekolandskapet kan arbeta för att skapa storskaliga skötselåtgärder utifrån behov som sträcker sig över många fastigheter. Det kan exempelvis röra sig om skogsbränning eller hävd av stora betesmarksområden genom ranchdrift. Ekolandskapet kan arbeta med vattendrag som sträcker sig över större landskapsområden. Det kan exempelvis handla om samordnade insatser för skydd av vattendrag eller borttagande av vandringshinder. 17 Landsbygdsprogrammet som en del i EU:s gemensamma jordbrukspolitik ses över, vilket kan påverka möjligheterna att söka bidrag. Skydd av land- och sötvattenområden Fördjupad analys av den ekologiska representativiteten i det svenska skyddet Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten, , och att genomföra en fördjupad analys av hur den ekologiska representativiteten ser ut och kan stärkas i det svenska skyddet av land- och sötvattenområden. Utredningen bör vara färdig . För att skyddet ska vara funktionellt behöver det vara ekologiskt representativt. Det innebär att olika typer av natur med olika naturvärden skyddas, eftersom olika arter lever i och är beroende av olika naturtyper. Vi ser ett behov av fördjupad kunskap om hur den ekologiska representativiteten ser ut och hur den kan stärkas i det svenska skyddet av land- och sötvattenområden. Utredningen ska även omfatta en analys av den ekologiska representativiteten i skyddet på mark ägd av statliga bolag och myndigheter. Det är i första hand det statligt ägda bolaget och myndigheterna och som berörs här. Vi ser ett behov av fördjupad kunskap om hur skyddet på statlig mark ser ut och kan stärkas avseende ekologisk representativitet. Ytterligare skydd av skogsmark Som ett led i att stärka den ekologiska representativiteten i det svenska skyddet behöver ytterligare skogsmark skyddas. Fokus ska ligga på att skydda oskyddade värdekärnor i skog viktiga för biologisk mångfald nedanför gränsen för fjällnära skog. Våra direktiv anger att föreslagna insatser ska ske inom ramen för nuvarande åtaganden i statsbudgeten. Detta innefattar både utgifter för statsbudgeten i form av direkta inköp av mark och utgifter i form av ersättningsmark från statligt ägda bolag. Vi föreslår utifrån detta att det offentliga skyddet (i form av nationalparker, naturreservat, naturvårdsavtal, biotopskydd och Natura 2000) utökas med skogsmark 2020. Finansiering kan ske direkt genom anslagen i statsbudgeten och/eller genom ersättningsmark. Frågan om ersättningsmark behöver utredas närmare innan ett ställningstagande kan göras, se vidare nedan. Därefter kan regeringen ta ställning till huruvida, och i så fall i vilken omfattning, som ersättningsmark bör användas för att nå etappmålet. Skydd av land- och sötvattenområden Kostnadsaspekter rörande förslaget analyseras närmare i avsnittet konsekvensbedömning nedan. I arbetet med ytterligare skydd av skogsmark är det angeläget att ta tillvara hittillsvarande erfarenheter av arbetet med naturvårdsavtal och utvecklingsarbetet inom Komet-programmet.18 Utredning om förutsättningar och lämpliga former för ersättningsmark Statligt ägd mark kan användas som ersättningsmark för att kompensera markägare när staten tar över ett markområde för att skydda dess naturvärden. Förutsättningarna och formerna för ersättningsmark är emellertid oklara. Olika aktörer ger olika bilder av vilket intresse det finns för ersättningsmark och hur kostnadseffektiv ersättningsmark är. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag till Statskontoret att efter samråd med och utreda förutsättningar och lämpliga former för ersättningsmark. Statskontoret utvärderade tidigare system med ersättningsmark.19 Erfarenheterna från denna utvärdering bör tas tillvara i analysen. Utredningen bör vara färdig . Därefter kan regeringen ta ställning till huruvida, och i så fall i vilken omfattning, som ersättningsmark bör användas för att nå etappmålet. beslutade att bemyndiga regeringen att överföra fastigheter med en sammanlagd areal om högst produktiv skogsmark från till staten att användas som ersättningsmark för identifierade skyddsvärda objekt.20 Skälet var att snabbt och utan stora direkta kostnader för statsbudgeten skydda stora arealer mark med höga naturvärden.21 Regeringen ansåg att det system med ersättningsmark som hade gällt och som innebar att haft i uppdrag att 18Komet är en förkortning av Kompletterande metoder vid skydd av värdefull natur. Programmet är tänkt att vara ett nytt arbetssätt för skydd av värdefull natur, där initiativet till skydd av områden i första hand ska ligga på markägaren. Programmet drivs av tillsammans med och i län. 19Statskontoret (2007) Skyddet av levande skogar, rapport 14. 20De identifierade objekten återfinns i huvudsak på mark som ägs av skogsägare med markinnehav som överstiger främst på de större skogsbolagens och kyrkans marker. Regeringen bedömde i prop. 2009/10:155 att överenskommelser om markbyten med dessa stora skogsägare var den enda praktiska möjligheten att i rimlig tid nå den då resterande delen av delmålet om formellt skydd av skogar. 21Ersättningsmarkerna är överförda till bolaget i (ESAB,) och ska enligt uppgift från överföras till . Bytesaffärerna med skogsbolag, kyrkan m.m. beräknas vara klara och innebär att ca 400-500 nya naturreservat kan bildas. Skydd av land- och sötvattenområden medverka till att underlätta för markägarbyten var resurs- och tidskrävande för alla berörda parter. Fördröjningar uppstod ofta, inte minst på grund av olika syn på värdering av den mark som skulle överföras. Regeringen ansåg därför att systemet med ersättningsmark inte i tillräcklig omfattning bidragit till att nå miljökvalitetsmålen. Systemet bedömdes vara både ineffektivt och förhållandevis kostsamt. Regeringen ansåg även att ett upphörande av uppdraget att tillhandahålla ersättningsmark innebar en renodling och ett tydliggörande av affärsmässiga inriktning.22 hävdade 2010 att de stora skogsbolagens krav på ersättningsmark för att medverka vid reservatsbildning tillsammans med restriktiva policy lett till att arbetet med reservatsbildning stått stilla.23 ansåg det också vara oklart hur regeringen framgent ska hantera behovet av ersättningsmark vid samhällsnyttiga insatser när uppdraget till tas bort.24 Frågor har även rests kring nuvarande system där ersättningsmark överförts från till staten. En sådan fråga är varför de ersättningsmarker endast kommer att räcka till produktiv skogsmark inom planerade naturreservat.25 har framfört att fler markavyttringar genom ersättningsmark skulle vara negativt både ekonomiskt och miljömässigt. Det skulle leda till splittring och fragmentering av markinnehav och försvåra möjligheten att bruka sammanhängande skogar på ett kostnadseffektivt sätt. Det skulle även innebära försvårande omständigheter för att leva upp till ingångna avtal och i förlängningen påverka konkurrensen på virkesmarknaden negativt. Insatser för naturvård i form av bl.a. skötsel och landskapsekologisk planering, särskilt i södra och , skulle påverkas negativt. Mängden frivilligt avsatta skogar skulle minska och 2009/2010:169. Statskontoret pekade 2007 i en rapport på liknande problem, bl.a. långa handläggningstider, att skogsbolagen var exkluderade ur systemet och att det fanns otydligheter och målkonflikter i uppdrag. Statskontoret (2007) Skyddet av levande skogar, rapport 14. 23Riksrevisionen (2010), och dess uppdrag, RiR 2010:8. 24Riksrevisionen(2010), och dess uppdrag, RiR 2010:8. 25Se och (2010), arbete med bevarande av biologisk mångfald utifrån bevarandemål för landmiljön i den strategiska planen för biologisk mångfald som antogs vid i . Ärendenr: NV-00477-12. Skydd av land- och sötvattenområden möjligheter att fullfölja det marknadsförsäljningsprogram26 som bolaget har ett särskilt uppdrag att genomföra försvåras.27 Regeringen initierar dialog med skogsbruket om de frivilliga avsättningarna Ytterligare en del i arbetet för att stärka den ekologiska representativiteten genom utökat skydd av skog utgörs av skogsbrukets frivilliga avsättningar. Vi föreslår att skogsbrukets frivilliga avsättningar av skogsmark nedan gränsen för fjällnära skog utökas med 2020. Vi föreslår vidare att regeringen initierar en dialog med skogsbruket om de frivilliga avsättningarna. Dialogen bör inkludera alla aktörer med frivilliga avsättningar. Utöver skogsbolag och skogsägarföreningar bör även företrädare för institutionella markägare bjudas in. En förhoppning är att bl.a. Egendomsnämnderna inom ingår i dialogen. Regeringen bör i dialogen arbeta för att de frivilliga avsättningarna utvecklas avseende omfattning, transparens, kontinuitet och kvalitet, så att de utgör en fullgod komponent i uppfyllandet av etappmålet. Skogsbrukets frivilliga avsättningar är en del av det ansvar som följer av den nuvarande skogspolitiken med frihet under ansvar. Med en frivillig avsättning avses enligt ett stort område med sammanhängande produktiv skogsmark med höga naturvärden, kulturmiljövärden eller värden av betydelse för rekreation och friluftsliv som markägaren frivilligt och utan ekonomisk ersättning undantar från vanlig skogsproduktion. En frivillig avsättning ska finnas dokumenterad i en plan eller annan handling. Skogsbruket har avsatt områden frivilligt inom ramen för de marknadsdrivna internationella certifieringssystemen.28 Regelverken i certifieringssystemen bygger på förhandlingar och överenskommelser mellan å ena sidan branschen i form av skogsnäringen och miljöorganisationer å den andra. Eftersom certifieringen är en frivillig överenskommelse mellan marknadens parter har som myndighet ingen del i certifieringen, varken när det gäller kontroll eller när det gäller att formulera krav. 26Sveaskog ska enligt bolagsordningen (3 §) genom försäljning av mark på marknadsmässiga villkor möjliggöra omarronderingar och tillköp för enskilt skogsbruk, särskilt i glesbygd. 27Skrivelse till Miljömålsberedningens expertgrupp om skydd och skötsel av landområden, inkommen . M2010:04/2012/28, skrivelse nr. 28FSC och PEFC i . Skydd av land- och sötvattenområden omfattar skogsbrukets frivilliga avsättningar av skog nedan den fjällnära gränsen ca 1 (avser åren 2009–2010). Räknat på den totala land- och sötvattenarealen utgör det . råder viss osäkerhet när det gäller överlappande ytor mellan frivilliga avsättningar och skyddade områden enligt bestämmelser om områdesskydd samt naturvårdsavtal.29 Av de frivilliga avsättningarna har ca klassats som områden med utvecklade naturvärden varav en stor andel har höga till mycket höga naturvärden. Jämfört med all produktiv skogsmark har frivilliga avsättningar en något annan skogstypsfördelning. Exempelvis utgörs nästan hälften av de frivilliga avsättningarna i av lövskog. Frivilliga avsättningar avser ofta äldre skog oavsett markägare. Etappmålet utgår från att avsättningarna till 2020 ökat till 1 nedan den fjällnära gränsen, dvs. en ökning med . De frivilliga avsättningarna nedan gränsen för fjällnära skog omfattar då av den totala land- och sötvattenarealen. Enligt har andelen skogsmark som avsatts kontinuerligt ökat sedan starten på 1990-talet.30 Avsättningarna uppskattades 2009–2010 uppgå till ca 1 , vilket motsvarar av den produktiva skogsmarken nedan gränsen för fjällnära skog.31 Andel frivilliga avsättningar av areal produktiv skogsmark var störst inom storskogsbruket, , inom mellanskogsbruket och inom småskogsbruket ca 3 procent.32 Vid en uppföljning 2005–2007 uppskattades motsvarande areal till ca . Det innebär en ökning på ca . Siffrorna under dessa tre–omfattar inte frivilliga avsättningar. avsatte frivilligt ca för ombildning till naturreservat.33 Det bör kunna finnas en potential att även fortsättningsvis öka andelen frivilliga avsättningar, särskilt bland mindre skogsägare. 29Se Tabell 3 not 3. 30Skogsstyrelsen har : 2009–2010, 2005–2007, 2001, 1998 samt 1996/1997 inventerat skogsbrukets frivilliga avsättningar och deras omfattning, i huvudsak areal och kvalitet. Resultaten har presenterats i olika meddelanden från ; Meddelande 2008:32, 2002:13, 1998:14, 1998:65 samt 1997:16. Notera att siffrorna i mätningarna inte är helt jämförbara eftersom delvis olika definitioner och metodiker har använts. 31I denna siffra för skogsbrukets frivilliga avsättningar ingår inte avtalat skydd inom ekoparker. Dessa räknas här istället till avtalat skydd, se tabell 1. 32En förklaring till småskogsbrukets lägre andel är bl.a. att många markägare ännu inte är certifierade. En annan förklaring kan vara att markägaren anser att fastigheten är för liten för att man ska kunna avsätta den areal som krävs inom certifieringen. 33Skogsstyrelsen (2012), rapport 5. Skydd av land- och sötvattenområden 2009 var endast var femte skogsägare certifierad.34 I en undersökning från angav av de tillfrågade skogsägarna att de kan tänka sig att göra frivilliga avsättningar . av de svarande inom små- och mellanskogsbruket angav att de kan tänka sig ha kvar avsättningarna eller så länge de äger fastigheten vilket kan jämföras med uppföljningen 2005–2007 då motsvarande siffra var 49 procent.35 De frivilliga avsättningarna kan vara av skiftande slag. Markägaren har en frihet att välja vilka delar av marken som avsätts och avsättningarna kan variera såväl över tiden som geografiskt. Det finns mot denna bakgrund anledning för regeringen att i dialogen med skogsbruket arbeta för att de frivilliga avsättningarna utvecklas avseende omfattning, transparens, kontinuitet och kvalitet, så att de utgör en fullgod komponent i uppfyllandet av etappmålet. Sociala värden i tätortsnära natur Den tätortsnära naturen är den natur som för flertalet människor har stor betydelse för möjlighet till rekreation, friluftsliv och kontakt med vilda växter och djur. Tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden ska enligt preciseringarna till miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö och Ett rikt djur- och växtliv värnas och bibehållas samt vara tillgängliga.36 Kommunerna spelar ofta en viktig roll när det gäller den tätortsnära naturen. Kommunerna kan bl.a. i sina översiktsplaner redovisa sina avsikter när det gäller mark- och vattenanvändningen och kan i det sammanhanget ta hänsyn till de sociala värdena kopplade till tätortsnära natur. Kommuner kan även använda naturvårdsavtal för att värna tätortsnära natur när kommunerna inte själva äger marken. Många kommuner verkar redan aktivt för att beakta och utveckla sociala värden i tätortsnära natur. Det saknas dock vägledning för hur arbetet kan bedrivas. Det kan bli särskilt svårt för små kommuner, som vill utveckla sitt arbete men inte har resurser för egen omfattande kunskapsinhämtning. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag till att ge vägledning till kommunernas arbete med att beakta och utveckla sociala värden i tätortsnära natur. ska i sitt uppdrag samråda med berörda myndigheter. 34SLU (2009), Skogscertifiering – vem, hur och varför? Rön från SLU, Nr. 35Skogsstyrelsen (2012), rapport 5. 36Se (2013), Miljömålen – årlig uppföljning av miljökvalitetsmål och etappmål, rapport 6557. Skydd av land- och sötvattenområden bör genom uppdraget tillhandahålla vägledning och underlag för att underlätta kommunernas fysiska planering. Myndigheten bör även analysera andra möjligheter att stärka arbetet med den tätortsnära naturen. Det kan exempelvis handla om att utveckla eller uppmuntra kommunerna att i ökad utsträckning använda naturvårdsavtal. Det kan även handla om att analysera ifall det arbetssätt som tillämpats i det s.k. Kometprogrammet kan tillämpas för tätortsnära natur i friluftssyfte eller andra sociala syften.37 Vi föreslår att regeringen genomför en kontrollstation för att analysera utvecklingen i förhållande till detta etappmål, tillsammans med övriga etappmål som föreslås i detta betänkande. Om utvecklingen inte bedöms som tillfredställande för att skapa förutsättningar för att miljömålen ska nås, bör regeringen ta initiativ till ytterligare åtgärder. Uppföljningen som berör detta etappmål bör i första hand avse utvecklingen av formellt skyddade områden och utvecklingen av de frivilliga avsättningarna. finns fortfarande tid för regeringen att besluta ytterligare åtgärder för att skapa förutsättningar att nå såväl miljömålen som våra åtaganden genom överenskommelsen i . När det gäller utvecklingen av ekolandskap föreslår vi att regeringen utvärderar detta först . Etappmålet om skydd av land- och sötvattenområden syftar till att utveckla det nuvarande områdesskyddet i två avseenden. De ekologiska sambanden i landskapet förstärks genom en ny skyddsform, ekolandskap. Det offentliga skyddet utökas och inriktas mot skogsmark i syfte att förstärka den ekologiska representativiteten. Med skogsbrukets frivilliga avsättningar av skogsmark innebär etappmålet att de skyddade områdena kommer att omfatta av den totala land- och sötvattenytan. 37 Kometprogrammet syftar till att informera och inspirera enskilda, privata markägare att skydda sin värdefulla natur. De skyddsformer som står till buds är områdesskydd enligt i form av naturreservat och biotopskyddsområde eller tecknande av naturvårdsavtal. Se (2012), Kometprogrammet avrapportering, rapport 6516. Skydd av land- och sötvattenområden Vi bedömer att etappmålet innebär en påtaglig förstärkning av skyddet av svenska land- och sötvattenområden. Det är dock viktigt att säkerställa att det ökade offentliga skyddet av skogsmarken verkligen stärker den ekologiska representativiteten av de skyddade områdena. Vi föreslår därför ett utredningsuppdrag till , Havs- och vatten myndigheten, och om den ekologiska representativiteten i skyddade områden. Denna utredning är central för att säkerställa att etappmålet nås. För att värna sociala värden i tätortsnära områden är kommunerna, genom lokalkännedom och lokal förankring, ofta de viktigaste aktörerna. Genom att ge i uppdrag att tillhandahålla vägledning och underlag kommer kommunernas arbete på området att stödjas. Redan prövade skyddsformer är inte tillräckliga för att stärka landskapets ekologiska samband Ett tänkbart alternativ till ekolandskapen är att utnyttja befintliga skyddsformer. De ekologiska sambanden i landskapen ska vidmakthållas och skapas i skog men också i öppen mark och odlingslandskap. Naturvärdena i de öppna markerna och jordbrukslandskapet är i regel beroende av hävd och brukande.