sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — gör att jag anser att det finns behov av att överväga inte bara hur järnvägen i kan organiseras bättre utan även hur aktörerna i kan organisera sig för att påverka regelutvecklingen i EU. Med det menar jag också att kommissionens agerande i regleringshänseende behöver granskas. Det ställer krav på såväl som myndigheter och andra aktörer. När det gäller regleringen av säkerhet och teknisk harmonisering finns möjlighet att i ett tidigt skede ta del av förslag till reglering och att försöka påverka dess utformning. Förhållandena är inte riktigt desamma vad gäller marknadsfrågor där insynen i framtagandet är beroende av kommissionens goda vilja. Det finns dock möjlighet även här att påverka genom att delta i arbetsgrupper och genom att skapa allianser med andra medlemsstater. Granskningen behöver göras ur ett strategiskt perspektiv med överblick över helheten och inte minst avseende effekterna ur kostnads- och marknads- hänseende. Hur detta ska säkerställas i finns skäl att överväga, vilket jag återkommer till i kapitel 8. Regleringsförändringar i och EU Not: Gröna pilar syftar på genomförandetid. Röda pilar visar på påverkan mellan och EU och vice versa. Regleringsförändringar i och EU har successivt infört ändringar av hur järnvägen organiserats. Detta har framgått av kapitel 4. Frågan har ibland uppkommit om det är möjligt att i vissa avseenden ta ett eller flera steg tillbaka och därmed återgå till en tidigare organisations- struktur – en återreglering. Detta är en av de aspekter på EU:s reglering som jag låtit professor studera i detalj i sin underlagsrapport. Hans slutsatser sammanfattas i en tabell som här återges i koncentrerad form (tabell 5.2). Av denna framgår att en återreglering, eller reversering, inte anses vara möjlig i ett flertal avseenden, medan det finns ett större handlingsutrymme i andra. Ett exempel på ett område där en återreglering inte är möjlig gäller en återintegrering av infrastruktur och trafik, d.v.s. för svenskt vidkommande att låta och gå ihop med . I samband med bolagiseringen av SJ och bildandet av och fördes i princip all verksamhet utom den rent trafikala bort från företagen. En eventuell återföring av verksamhet som t.ex. eget fordonsunderhåll eller andra tjänster till dessa företag skulle sannolikt inte möta några hinder mot bakgrund av EU-lagstiftningen. Underhållet av infrastrukturen på statens spåranläggningar har bolagiserats och utförs i sin helhet på entreprenad. utgör inte något hinder för en förändring i detta avseende, vilket innebär att ett återförande av hela eller delar av utförandet av underhållet till är möjligt. En förändring av strukturen på Jernhusens organisation genom ändrat ansvar för funktioner som ryms inom Jernhusens nuvarande verksamhet torde inte heller möta något hinder i förhållande till . Avseende marknadsöppningen för gods- och persontrafik är däremot en reversering inte möjlig. Även om det inte finns något EU-krav på upphandling av nationell persontrafik så torde en återgång medföra problem med hänsyn till allmänna principer. När det gäller frågan om teknikutveckling inom järnvägen skulle en återgång till nationella regler förmodligen inte vara möjlig ur teknisk, ekonomisk eller rättslig synpunkt. Däremot kan det behöva övervägas om utrymme för t.ex. dubbla system ur tekniskt och ekonomiskt hänseende kan finnas. Alldeles oavsett detta kan regleringen avseende fortsatt teknisk harmonisering behöva Regleringsförändringar i och EU granskas även utifrån dess påverkan ur ett bredare perspektiv, vilket inkluderar dess konsekvenser för konkurrensen på marknaden. Det är även av vikt att bevaka att kommissionen, vilket gäller även i fråga om vissa TSD:er, tillämpar den nya harmoniseringsmetoden och undviker alltför detaljerad och därmed innovationshämmande reglering. För säkerhetsområdet förefaller möjligheten till en återgång till nationella regler obefintlig. Utrymmet för nationella regler har krympt inom detta område liksom inom området för teknisk harmonisering. Det fjärde järnvägspaketet innehåller ytterligare inskränkningar i detta avseende. Sammanfattningsvis kan jag konstatera att det finns visst utrymme för att åstadkomma förändringar av järnvägens organisation men dessa omfattar inte en återgång till en integrerad järnväg eller en inskränkning av konkurrensen och marknads- tillträdet i fråga om gods- och persontrafik. Jag kommer att åter- komma till dessa förutsättningar inför mina överväganden i kapitel 8. Regleringsförändringar i och EU 6Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter I detta kapitel kommer jag att presentera hur den svenska järnvägs- sektorn har utvecklats i termer av ett antal mätbara storheter under de senaste decenniernas organisations- och regelförändringar. Materialet omfattar både en uppdaterad statistik över utvecklingen och referenser till tidigare studier och forskningsrapporter på området. I en avslutande diskussion resonerar jag närmare kring orsaker och effekter. Investeringar i järnvägens infrastruktur, liksom underhåll och drift av denna infrastruktur, utgör ett av statens primära ansvarområden sedan bildandet av genom trafikpolitiska beslut. I figur 6.1 visas hur de totala kostnaderna1 (priser) utvecklats för den statliga järnvägsinfrastruktur som och senare förvaltat från 1989 och framåt.2 I dessa kostnader ingår nyinvesteringar, reinvesteringar samt kostnader för drift och underhåll av spåren. Tyvärr finns inte underhåll och reinvesteringar särredovisade med säkerställda siffror varför dessa redovisas som en klumpsumma . Därför är det bara som det går att följa utvecklingen i detalj. 1Med kostnader avses i dessa sammanställningar summan av kostnaderna för underhåll och utgifterna för re- och nyinvesteringar. 2Det innebär att banor som , , , och inte ingår i underlaget. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter kr, 2012 årspriser) Källa: , , och egna beräkningar Figuren visar hur de statliga medel som satsades på infrastrukturen ökade successivt till toppnoteringar 1994– 1995 (då var inne i en djup lågkonjunktur). Därefter minskade medlen under att antal år för att sedan öka igen . 2010 nåddes en ny toppnotering med över 20 miljarder i satsade medel. Därefter har statens kostnader minskat något men är fortfarande kvar på historiskt höga nivåer. Jämfört med slutet av satsas det nära tre (2,75) gånger så mycket pengar i reala termer på järnvägens infrastruktur. som det går att följa utvecklingen mer i detalj ligger de största ökningarna i kostnader för drift och underhåll () och investeringar () medan reinvesteringar har ökat . har det också skett vissa förändringar i bannätets omfattning. Den totala banlängden har minskat med (fördelat på en minskning av enkelspåriga banor medan dubbelspåren har ökat). Sammantaget gör det att även per kilometer bana har kostnaderna ökat ca i reala termer. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Förändringar i utbudet av järnvägstrafik kan till viss del följas i utvecklingen av antalet körda tågkm (det s.k. kallade trafikarbetet). Det gäller i högre grad för persontrafiken, där tidtabellagda tåg normalt körs oavsett hur efterfrågan ser ut (i det korta perspektivet), medan godstrafikens utbud är mer direkt knutet till efterfrågan för varje enskild transport. Ett problem med måttet är dock att det inte tar någon hänsyn till hur långa tåg som körs eller hur många sittplatser som erbjuds. Genom att lägga samman person- och godstrafikens utbud i tågkm kan man ändå få en grov uppfattning om det totala utbudet av tågtrafik och därmed också belastningen på järnvägsnätet. I figur 6.2 visas hur trafikarbetet har utvecklats över tiden , totalt samt fördelat på persontrafik respektive godstrafik. Figuren visar att trafikarbetet har ökat med . Framför allt är det ett ökat utbud av persontåg som står för ökningen, medan godstrafiken har varierat kraftigt över tiden. 2012 var godstrafikarbetet t.o.m. lägre än i början av perioden. Ett annat mått på utbud avseende persontrafiken är turtätheten. Här visar tillgänglig statistik och att turtätheten har ökat för alla olika trafiksystem, men främst i de Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter tidigare trafikhuvudmännens (regionala kollektivtrafik- myndigheter) lokala och regionala tågtrafik (figur 6.3). Igenom- snitt har turtätheten för alla tåg i ökat . Källa: Nelldal m.fl. (2013) Not: med kommersiell regionaltrafik menas ej upphandlade trafiksystem, främst Mälardalstrafiken Efterfrågan på järnvägstransporter mäts i regel som det s.k. transportarbetet. För persontransporter avses då antalet personkm, medan godstransportarbetet uttrycks i tonkm. I Figur 6.4 presenteras den indexerade utvecklingen av transportarbetet efter 1988 för såväl person- som godstransporter i samma diagram. Som framgår av figuren har efterfrågan på persontransporter ökat under större delen av perioden. I absoluta tal är det en ökning från 6,7 miljarder personkm 1988 till 11,7 miljarder personkm 2012, d.v.s. en ökning . Räknat –1992, då resandet gick ner, främst beroende på införandet av moms på resor, har ökningen varit . Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter För godstransporterna är bilden annorlunda. och det tidiga var efterfrågan relativt , men efter ökade transporterna till att nå en topp 2007 (eller egentligen ). När den globala finanskrisen slog skedde dock en dramatisk nedgång, som innebar att i stort sett hela 2000-talets uppgång raderades ut. Efter nåddes återigen toppnivåer 2010, men därefter har efterfrågan återigen minskat 2011–2012. 2012 var godstransportarbetet 21,2 miljarder tonkm mot 18,4 miljarder tonkm 1988. Skillnaderna i utveckling mellan gods- och persontrafiken kan delvis förklaras av olikheter i hur efterfrågan påverkas av utbuds- förändringar, konjunktursvängningar och relativa prisförändringar i förhållande till andra transportslag. Godstrafiken påverkas mer av kapacitet och kostnader i förhållande till konkurrerande transportslag. Persontrafiken har ökat snabbt , bl.a. beroende på förbättrad infrastruktur som medger högre res- hastighet och etableringen av nya tågsystem. Den regionala persontrafiken är mer behovsstyrd och inte så konjunktur- beroende. Persontrafiken ökade t.o.m. under , men föll tillbaka 2010, bl.a. som en följd av vinterproblemen i början och slutet av året. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter När det gäller persontrafikens utveckling är det viktigt att notera betydelsen av den stora ökningen i den regionala trafiken. har dess inverkan förstärkts. Uppgifter från Trafikanalys visar att 2001–ökade transportarbetet i den regionala trafiken med medan snabbgående fjärrtåg ökade med . Även för godstrafiken finns skillnader mellan hur olika segment har utvecklats. Medan malmtrafiken och i ännu högre utsträckning kombitrafiken har ökat , har vagnslasttrafiken (inklusive systemtåg) minskat (figur 6.5). För inrikes kombitransporter ligger i princip hela ökningen i trafiken via hamn. En jämförelse av utvecklingen av efterfrågan mätt i transportarbete med förändringen i utbudet i form av trafikarbete visar att efterfrågan ökat snabbare, både för person- och godstransporter. Det innebär att persontågens medelbeläggning liksom godstågens medellastvikt ökat. Om det inte skett väsentliga förändringar i antalet sittplatser eller längden på fordonen, innebär det i sin tur att tågens kapacitet i genomsnitt utnyttjas bättre. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter X2000 finns det statistik som visar att beläggningsgraden gått från till år 2011.3 Den starka tillväxten i järnvägstrafiken, särskilt på persontrafik- sidan, har också påverkat järnvägens andel av transportarbetet. Totalt ökade järnvägens andel av persontransportarbetet från 2012. I gengäld har främst buss och flyg tappat marknadsandelar. Den största förändringen ligger på de kortväga resorna, där tågets andel ökat från till , mot en förändring från till i det långväga resandet. På vissa långväga relationer har tåget, mycket tack vare introduktionen av (numera SJ 2000) lyckats ta över flygets ledarställning. Det gäller t.ex. på sträckan Stockholm- där (om enbart tåg och flyg beaktas) tåget gick från av marknaden år . andel av det totala godstransportarbetet har minskat, från . Räknat enbart på det mer relevanta långväga transportarbetet har andelen minskat från till . 6.4Inträde och konkurrens på operatörsmarknaden4 Den successiva öppningen av allt fler delar av järnvägens transport- marknad har lett till att det också kommit in fler och fler andra tågoperatörer, både på gods- och persontrafiksidan. 1989 blev det privata företaget först med att vinna en upphandling av persontrafik på järnväg och trädde in 1990. 1991– 1995 följde nyinträden av ett flertal små järnvägsbolag för godstrafik. Här handlade det i regel om så kallade matarbolag, som i samarbete med SJ körde trafik på mindre linjer till och från SJ:s huvudstråk. Bara ett enda av dessa företag , Tågåkeriet i Bergslagen (TÅGAB), lyckades överleva och finns kvar än . 1993 kom även det statliga malm- och gruvföretaget in på marknaden genom att få egen trafikeringsrätt på . Företaget blev därmed genast en av de volymmässigt största aktörerna på godstrafikmarknaden. I persontrafiken skulle det dröja ända till 1995 innan nästa nyinträde, Sydtåg, ägde rum, och innan ett tredje företag, , etablerade sig efter många försök, genom 3Nelldal m.fl. (2012) 4Avsnittet bygger i huvudsak på (2011) och Nelldal m.fl. (2012). Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter att vinna upphandlingen av . Kort därefter förvärvades företaget av Transport (sedermera och ). Den av staten upphandlade trafiken hade varit utsatt för anbudskonkurrens innan det internationella konsortiet Sydvästen (med som svensk partner) slutligen lyckades vinna ett kontrakt med sitt nollbud, det vill säga utan behov av bidrag, på trafiken på . De många turerna kring detta anbud, Sydvästens inträde och snabba konkurs har behandlats närmare i en tidigare rapport (m.fl., 2000). vann också, med samma partnerföretag fast under namnet , upphandlingen av pendeltågstrafiken i . Med ursprung i en mekanisk verkstad och erfarenheter av spårarbeten och vissa transporter åt i början av 1990- talet, blev ett av de första företagen som på allvar utmanade om viktiga kontrakt för godstrafik. Den avreglering som skett 1996 fick inte någon omedelbar effekt. Det dröjde innan transportköparna började be även andra än om offerter och ofta ledde det bara till prispress utan att något nytt företag fick kontrakt. lyckades dock snabbt bygga upp en plattform som godstrafikföretag, vilken företaget använde till att också delta i upphandlingar av persontrafik. vann BSM slutligen länstågen i och 1999 uppdraget att köra de så kallade Vättertågen åt Rikstrafiken. Resultaten i upphandlingarna –1999 bäddade för de privata operatörernas genombrott på persontrafikmarknaden . Utöver redan nämnda företag kom även det nystartade in som operatör för Norrlandstrafiken. Sammantaget innebar detta att SJ i början på 2000- talet tappade väsentliga marknadsandelar av den upphandlade trafiken, även om företaget fortfarande var ohotat på den lönsamma delen av fjärrtågstrafiken. En serie händelser gjorde dock att SJ därefter återtagit stora delar av denna trafik. Först blev uppköpt av , som sedermera () slutligen gick i konkurs, efter att ha fått stora problem med ett kontrakt för interregional tågtrafik åt Rikstrafiken. 2006–2008 återtog SJ uppdragen för såväl pendeltågen i (initialt i ett samarbete med ) som nattågstrafiken på övre . trädde in som ny privat aktör på gods- trafikmarknaden och etablerade sig ganska snabbt som en viktig SOU 2013:83 Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter konkurrent till , med verksamhet också i den internationella trafiken. 2008 skedde det första nyinträdet som utnyttjade möjligheterna att köra internationella persontåg (dock utan möjlighet till cabotage) genom Unionsexpressens inträde på sträckan Oslo- . Företaget fick dock lägga ned trafiken efter när trafiktillståndet drogs in som en följd av ekonomiska problem. Danska DSB hade (i vissa fall i samarbete med skotska ) stora framgångar i flera tågtrafikupphandlingar . Det ledde, genom olika dotterbolag, till övertaganden av 2009, Krösatågen och Västtågen 2010 och Upptåget 2011. Som en följd av stora ekonomiska problem över- fördes till och Västtågen till SJ . I figur 6.6 redovisas hur antalet företag på operatörsmarknaden varierat över tiden, med fördelning mellan person- och godstrafik- företag. hade , exklusive sina dotterbolag, en andel på av järnvägens persontransportarbete (se figur 6.7). Generellt kan sägas att SJ, genom den ökade efterfrågan på järnvägsresor, har kunnat upprätthålla sina volymer, även om före- taget tappat marknadsandelar till de nyinträdande företagen. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter dotterbolagen in blir dock marknadsandelen väsentligt högre. I princip alla stora konkurrenter till är utlands- ägda: Arriva (tyska ), (norska NSB), danska DSB och franska . Alla dessa företag är verksamma i den upphandlade trafiken (Arriva kör Pågatågen i , Roslags- och Saltjöbanan i samt Kinnekulletåget och Östgötapendeln, kör för Tåg i Bergslagen, X-trafik och Värmlandstrafik, DSB kör Upptåget och Krösatågen medan kör och snart även Krösatåg Sydost). kör förutom sin egentrafik bl.a. också den upphandlade nattågs- trafiken till (i dotterbolaget ) och pendel- tågen i (i dotterbolaget . Gemensamt med Arriva (som är majoritetsägare) är också verksamt genom bolaget . är det enda företag som konsekvent utnyttjat de nya möjligheterna att träda in även på den kommersiella fjärrtågs- trafiken, med dagliga tåg mellan och och (under vintersäsong) nattåg till Åre. Därtill finns Skandinaviska Jernbanor som en liten aktör med sin lyxtågstrafik under namnet Blå Tåget på sträckan ––. Vidare kör TÅGAB –och . Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter är operatör på den svenska sidan av linjen – . Företaget körde också 2009 veckoslutstrafik –i konkurrens med SJ. Även om fortfarande dominerar persontrafikmarknaden är det på radikalt andra grunder . 1989, direkt efter bildandet av , körde SJ så gott som all trafik i egen regi (med eller utan bidrag). körs en stor del av linjerna med någon form av kontrakt, medan egenregiverksamheten omfattar de viktigaste fjärrtågslinjerna mellan storstäderna. föreligger nu situationen att två företag avser att komma in med snabbtågstrafik på sträckan . Citytåg i räknar med inträde och startar trafik under namnet MTR Express. Vidare har ansökt om tåglägen på sträckan (sannolikt avseende dragkraft åt annat företag), medan avser att köra veckoslutstrafik –– . Det kan också nämnas att SJ avser att återkomma med trafik på () efter att denna trafik lades ned 2012 p.g.a. dålig lönsamhet i konkurrensen från den omfattande regionala tågtrafiken. Trafikanalys följer den fortsatta utvecklingen vad gäller konkurrens i den kommersiella delen av persontrafiken. På godstransportsidan är statliga fortfarande störst, men numera endast med av transportarbetet (figur 6.8). Företaget möter viktig konkurrens från bl.a. , Tågåkeriet i Bergslagen, , , och flera andra mindre järnvägsföretag. Bland godstrafikföretagen dominerar fortfarande det svenska ägandet, men bl.a. tyska (– ägt gemensamt av DB och ), italienska () och luxemburgska () företag finns representerade. Statliga är näst störst på marknaden men kör fortfarande bara sina egna transporter på , numera genom dotterbolaget . Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter 6.5Inträde och konkurrens på andra delar av marknaden Inom ramen för denna första del av utredningen har det inte varit möjligt att närmare studera hur inträden och konkurrensen har utvecklats på andra delar av järnvägsmarknaden, med vilket jag här avser marknaderna för fordonsunderhåll, spårunderhåll och terminaltjänster. Det kan därför finnas anledning att studera dessa delmarknader närmare i nästa steg av utredningen. Säkerheten på järnväg redovisas vanligen i termer av antalet döda respektive allvarligt skadade vid järnvägsdrift, men kan också mätas i antal olyckor och tillbud. I figur 6.9 redovisas en dataserie över antalet dödade (exklusive självmord) och allvarligt skadade 1991- 2012, avseende hela järnvägsnätet. Trenden är inte tydlig, men med hänsyn till det ökade person- och transportarbetet har säkerheten förbättrats. sticker ut i negativ bemärkelse, Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter med det högsta antalet dödade . Det året utgjorde dessutom två av dödsfallen resande på tåg. En motsvarande tidsserie över antalet olyckor visar en relativt tydlig avtagande trend fram till och med (figur 6.10). Därefter har nivåerna legat något högre och varit relativt stabila . I figuren särredovisas också antalet urspårningar . Not: Definitionen av allvarligt skadad ändrades 2007 från skada medförande 2 veckors sjukskrivning till skada medförande mer än 24 timmars sjukhusvård. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Not: Definitionen av olycka har ändrats för det alternativa kriterium som avser en skadas värde, från (1991–1993) till (1994–2006) och till (2007–2012). Jag har också bett att ta fram särskild statistik över de olyckor och tillbud som har bäring på arbeten i spåranläggningen. Eftersom behovet av den typen av särredovisning inte har uppmärksammats tidigare bygger studien på antagandet att de händelser där entreprenadföretag har angetts som involverat företag utgör ett någorlunda representativt urval för incidenter relaterade till arbeten i spår. Urvalet utgörs av olyckor och tillbud –2012 och resultatet presenteras i figurerna 6.11 och 6.12. I den första figuren görs en uppdelning mellan olyckor och tillbud, medan den andra delar upp materialet efter klass (där klass 1 utgör en allvarlig olycka eller tillbud till en sådan, medan klass 2 är händelser med lindrigare effekter). Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Källa: och , Källa: och , Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Båda figurerna visar en ökande trend men bör enligt tolkas försiktigt mot bakgrund av underlagets kvalitet. har det också genomförts ett arbete för att höja säkerheten som kan ha inneburit en ökad rapportering. Prisutvecklingen i en bransch påverkas av en mängd olika faktorer vid sidan om konkurrensen, t.ex. skatter och avgifter, produktions- kostnader och service- och kvalitetsnivå. Prissättningen på biljetter har endast i begränsad utsträckning varit ett konkurrensmedel mellan olika tågoperatörer, med undantag för SJ och på sträckan –, där tycks ha bidragit till att pressa ned priserna vissa tider . kan biljettpriset förväntas bli en allt viktigare komponent när marknaden anpassar sig till mer konkurrens på spåret. I sammanhanget bör nämnas att även konkurrensen från den långväga busstrafiken har bidragit till prissänkningar på vissa tåglinjer, medan konkurrensen från flyget sannolikt bidragit till införandet av rörliga och lägre priser på tåg vid tidig bokning. I figur 6.13 redovisas utvecklingen av de inflationsjusterade genomsnittspriserna för några olika produktkategorier. Något som skett under 1990 och 2000-talet är en ökad differentiering av prissättningen av biljetter för olika typer av tågprodukter (särskilt i SJ:s trafik). Sammantaget blir bilden att de största prisökningarna skett i trafikhuvudmännens trafik och för de dyraste snabbtågs- biljetterna, samt att skillnaden mellan högsta och lägsta pris för en snabbtågsbiljett ökat markant. Prissättningen har också blivit dynamisk så tillvida att priserna kontinuerligt ändras med efter- frågan och ju närmare resdatumet som resan bokas. Enligt uppgifter från SJ om utvecklingen av SCB:s tågprisindex har den rörliga prismodellen inneburit att de genomsnittliga tågpriserna ökat i lägre takt än inflationen, vilket inte var fallet tidigare. Marknadsutveckling, effekter och erfarenheter Källa: Nelldal m.fl. (2012) Uppgifter om prisutveckling i godstrafiken är mindre lättillgängliga (ibland t.o.m. sekretessbelagda av SCB av konkurrensskäl).