sou · H1B353 · 2013-06-28 00:00:00 — Det finns som utredningen ovan nämnt be- stämmelser om information till brukare, patienter eller enskilda i vissa speciallagar men ingen generell informationsbestämmelse i kommunallagen. Utredningen anser att det ur ett medborgarperspektiv är viktigt att regleringen av kommunernas och landstingens informations- skyldighet är heltäckande och enhetlig. Som utredningen tidigare angivit är dagens krav inte enhetliga utan ser delvis olika ut i olika speciallagar vilket medför att kraven på att informera blir olika be- roende på vilken av dessa lagar som i det aktuella fallet reglerar kommunens eller informationsskyldighet. Om kom- munen eller på annat sätt än genom de nämnda special- lagarna erbjuder sina medborgare val av utförare finns inget krav på att information ska lämnas över huvud taget. Det kan t.ex. vara fallet när kommunen eller upphandlat tjänster enligt och val får ske mellan verksamhet i egen regi och LOU-upp- handlad verksamhet, eller när val kan ske mellan kommunens olika verksamheter i egen regi. Ur ett medborgarperspektiv är det orimligt att informationsskyldigheten ska bli beroende av vilket upphandlingsförfarande kommunen eller valt. Det framstår mot denna bakgrund som naturligt att kommunallagen generellt reglerar hur information ska lämnas till brukarna av en verksamhet i de fall de enskilda erbjuds ett val mellan olika utförare. Ur kommunernas och landstingens perspektiv är det också en fördel att detta inte regleras på flera olika ställen i speciallagstiftningen. Utredningen föreslår därför en ny bestäm- melse i kommunallagen som ålägger den kommunala nämnden som ansvarar för den aktuella tjänsten att informera om samtliga utförare som den enskilde kan välja emellan. Sådan information ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. När det gäller valfrihetssystem enligt LOV är det fortfarande infor- mationsbestämmelsen i LOV som är tillämplig för den upp- handlande myndigheten. Bestämmelsen kommer inom utbildningsområdet endast om- fatta vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare om kommunen beslutar att eleverna ska få välja utförare. Bestämmelsen kommer inte omfatta utbildning i de övriga skolformerna. I avsnitt 8.9 har utredningen dock ett särskilt förslag på detta område. Information ska lämnas när det finns ett konkret val Utredningens förslag innebär att den ansvariga nämnden i kommu- nen eller har en skyldighet att informera när det har fattats ett särskilt beslut om att för vissa angivna kommunala tjänster ska de enskilda själva få välja mellan olika utförare. Skyl- digheten att informera i vissa situationer framgår av LOV, men den nya bestämmelsen kommer omfatta de valsitua- tioner som inte omfattas av LOV. Det kan vara fallet när de enskilda får välja mellan en tjänst som bedrivs i egen regi av kom- munen och en tjänst som bedrivs av en privat utförare som upp- handlats enligt . Bestämmelsen omfattar även situationen där valet enbart avser olika kommunala utförare, t.ex. olika kommunala äldreboenden. Med utförare avses i ett sådant fall de olika kommunala äldreboendena. Utredningen föreslår att den ansvariga nämnden ska vara skyl- dig att lämna information i de fall de enskilda erbjuds ett val mellan olika utförare. Förslaget omfattar endast de situationer när den enskilde har möjlighet att välja mellan olika alternativa utförare och det endast är möjligt att välja ett alternativ. Nämnden ska således inte vara tvungen att informera om de tjänster och aktiviteter som kommun och landsting erbjuder inom bl.a. kultur och fritids- området, t.ex. bibliotek, sporthallar, simhallar, teatrar m.m. Utredningen har föreslagit att det är den kommunala nämnden som ska ansvara för att informationsskyldigheten iakttas. Det är den kommunala nämnd som ansvarar för den aktuella tjänsten som utredningen anser också bör ansvara för att de enskilda får infor- mation om de utförare som den enskilde kan välja emellan. Den föreslagna informationsskyldigheten ska inom alla områden i princip motsvara den som gäller enligt LOV. Informationen ska således vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättill- gänglig. Vad som avses med detta får anpassas efter vad för sorts tjänster det handlar om. När det gäller de privata utförarna kan kommun eller landsting i sina avtal med de privata utförarna reglera vilken information och uppgifter som de ska lämna till kommunen eller . Det är också viktigt att de samtycken som krävs enligt personuppgifts- lagen (1998:204) erhålls för eventuella personuppgifter som kom- mer att publiceras på webbplatsen. Att informationen ska vara saklig innebär att informationen ska vara konkurrensneutral och inte vara till fördel för någon eller några leverantörer. Att informationen ska vara relevant och jämförbar kan t.ex. inne- bära att den enskilde får information om vilka tjänster leveran- törerna tillhandahåller, information om personalen och dess kom- petens, utbildningsnivå och kapacitet, språkkunskaper samt antalet anställda och antalet anställda omräknat till heltid. Vidare bör den enskilde få information om leverantörens verksamhetsmål och speciella inriktningar, personalkontinuitet samt resultat av brukar- undersökningar. Att informationen ska vara lättförståelig innebär att informa- tionen måste utformas utifrån de behov som den enskilde har. Det ska således finnas både skriftlig och muntlig information, infor- mation på andra språk och information anpassad till olika former av funktionsnedsättning. Informationen ska vara lättillgänglig. Med att informationen ska vara lättillgänglig innebär bl.a. att information ska finnas tillgänglig på ett lätt och enkelt sätt på bl.a. kommunernas och landstingens webbplatser, genom informationsfoldrar och muntligen via den upphandlande myndighetens personal. Enligt utredningen är det bästa sättet att sprida och göra informationen lättillgänglig för de enskilda att publicera den sammanställda informationen på kom- munernas och landstingens egna webbplatser. När kommunen eller publicerar informationen på sin webbplats är det också viktigt att den är lätt att hitta på webbplatsen så att den de facto blir lättillgänglig. Inom hälso- och sjukvården har patienterna även möjlighet att välja vård i andra landsting. Enligt 4 § HSL får ett landsting erbjuda hälso- och sjukvård åt den som är bosatt i ett annat landsting, om landstingen kommer överens om det. Ett exempel på en sådan överenskommelse är Rekommendationen om valmöjligheter inom hälso- och sjukvården.22 Utredningens förslag omfattar även dessa valmöjligheter, när landstingen har beslutat att erbjuda patienterna hälso- och sjukvård i ett annat landsting. 22 00:56 Rekommendation om valmöjligheter inom hälso- och sjukvården. mera kan i detta fall lösas genom att länka till de berörda lands- tingens webbplatser. Det ingår också i informationsskyldigheten att tillhandahålla information om villkor för omval och hur omvalet går till, t.ex. uppsägningstider och vart den enskilde ska vända sig för att göra ett omval. Det kan vara nödvändigt att inhämta information från de privata utförarna för att informationen på kommunala webbplatser ska vara fullständiga. Utredningen anser inte att det behöver innebära en skyldighet för kommunerna och landstingen att sammanställa egen jämförbar information i de fall relevant och korrekt information finns i nationella databaser. pågår flera olika projekt med att utveckla olika databaser med brukarinformation på enhetsnivå för att brukarna ska kunna göra välgrundade val. Utredningen förutsätter att SKL fortsätter sitt arbete med rådgivning och stöd till kommuner och landsting i deras arbete med att förbättra informationen till de enskilda. Hänvisning i LOV till kommunallagen – om utformningen av informationen I 9 kap. 1 § LOV finns en bestämmelse om information till enskilda. Bestämmelsen anger att den upphandlande myndigheten ska till enskilda lämna information om samtliga leverantörer som myndigheten tecknat kontrakt med inom ramen för valfrihets- systemet. Med upphandlande myndighet avses enligt 2 kap. 7 § LOV en myndighet. Det framgår vidare av bestämmel- sen att vid tillämpningen av LOV ska med upphandlande myndig- heter likställas beslutande församlingar i kommuner och landsting, offentligt styrda organ, sammanslutningar av en eller flera myndig- heter eller beslutande församlingar, och sammanslutningar av flera offentligt styrda organ. Med hänsyn till att med upphandlande myndighet enligt LOV likställs även offentligt styrda organ såsom kommunala bolag och stiftelser som bildats för att tillgodose behov i det allmännas in- tresse, bör informationsskyldigheten finnas kvar i LOV då dessa organ inte är kommunala nämnder m.m. och annars inte skulle omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Däremot när det gäller utformningen av informationen föreslår utredningen att denna bestämmelse i 9 kap. 1 § LOV ska flyttas till informationsbestäm- melsen i kommunallagen och att det ska införas en hänvisning i LOV till bestämmelse i kommunallagen. Det medför att alla upp- handlande myndigheter enligt LOV ska när det gäller utform- ningen av informationen tillämpa den nya föreslagna bestämmelsen i kommunallagen. I lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen och lagen om eta- bleringsinsatser för vissa nyanlända invandrare anges att när Arbetsförmedlingen tillhandahåller valfrihetssystem ska myndig- heten tillämpa LOV. När det gäller utformningen av Arbets- förmedlingens information till enskilda och nyanlända blir, genom hänvisningen i LOV, bestämmelsen i kommunallagen tillämplig för hur Arbetsförmedlingen ska utforma sin information. Förhållandet till bestämmelserna om individuellt utformad information i hälso- och sjukvårdslagen samt patientsäkerhetslagen Bestämmelserna om den individuellt utformade informationen i hälso- och sjukvårdslagen och patientsäkerhetslagen avser informa- tion som ges vid ett konkret möte mellan patienten och en före- trädare för vårdgivaren. Eftersom sådan information skiljer sig från den information som omfattas av utredningens förslag ska sådan information med hänsyn till dess särskilda karaktär även fortsätt- ningsvis regleras särskilt. 8.9Kommunen ska informera om de utbildningar som erbjuds elever i kommunen Utredningens förslag: Kommunen ska informera vårdnads- havare och elever om utbildning i förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola som er- bjuds elever i kommunen. I skollagen ska det införas en hänvisning till kommunallagens bestämmelse om hur informationen ska utformas. har kommunen en skyldighet att informera vårdnadshavarna om förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap., dvs. pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, öppen förskola och öppen fritidsverk- samhet m.m., som kommunen anordnar eller vars huvudman kom- munen har godkänt eller förklarat berättigad till bidrag. Det finns vidare bestämmelser i skollagen som reglerar att hemkommunen ska informera om förskoleklassen, gymnasieskolans nationella program och om möjligheterna att få utbildning på introduk- tionsprogram samt gymnasiesärskolans olika program. På finns databasen som innehåller information om samtliga skolors kvalitet och resultat. har i en rapport angett att kommer att presentera en webbplats för elever och föräldrar som kommer att lanseras /14. Utredningen redogör för den planerade webbplatsen i avsnitt 8.6. (U 2011:04) har, som utredningen nämnt i avsnitt 8.6, föreslagit att en nyetablering av en fristående skola all- tid ska föregås av ett samråd med den berörda kommunen. Inom ramen för samrådet kan ömsesidiga åtaganden göras, t.ex. att in- formation till kommunmedborgarna kan samordnas och att vissa satsningar kan göras tillsammans. Kommittén föreslår också ett nytt nationellt system som möj- liggör jämförelser av olika skolor. bör administrera sys- temet. Systemet ska kallas för Öppen skolinformation och bör gälla fr.o.m. . Informationen ska redovisas öppet och i lättillgänglig form på en webbplats och erbjuda goda sökmöjlig- heter för allmänheten. Som utredningen nämnt tidigare ska elever i alla skolformer utom förskolan och förskoleklassen ha tillgång till studie- och yrkes- vägledning så att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Även den som avser att påbörja en utbildning ska ha tillgång till sådan vägledning. Det finns även andra pågående projekt rörande upprättande av nationella databaser som medför att elever och vårdnadshavare ska kunna jämföra utbildningar vid olika skolenheter i , se avsnitt 8.6. Det kan konstateras att det på nationell nivå finns och utvecklas nya möjligheter för medborgarna att jämföra utbildningar vid olika skolor. Utredningen anser att det också finns ett behov av att få information om utbildningar i förskoleklasser, grundskolor och gymnasieskolor m.fl. skolformer på nivå. Ska det vara lätt att göra olika skolval krävs det att det finns samlad information om alla de utbildningar som erbjuds av och i en kommun. Utredningen föreslår därför att varje kommun ska informera om samtliga utbildningar och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. och som erbjuds eleverna i kommunen. Sådan information bör också omfatta de utbildningar som kommunen inte är huvudman för utan som enskilda driver. Även gymnasieprogram som landstingen är huvudmän för och som erbjuds eleverna i kommunen bör omfattas. När det gäller gymnasieutbildningar inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, ska varje kommun ansvara för att ungdomarna i kommunen erbjuds sådan gymnasieutbildning. Kommunen kan erbjuda utbildning som den själv anordnar eller utbildning som anordnas av en annan kommun eller ett landsting enligt samver- kansavtal med kommunen eller . Enligt utredningens förslag ska varje kommun även informera om de gymnasieutbild- ningar som kommunen erbjuder genom sina samverkansavtal med andra kommuner eller landsting. Det finns vidare ett antal riks- rekryterande utbildningar i , godkända av , som är öppna för alla elever som uppfyller behörighetskraven. Även sådana utbildningar ska kommunen vara skyldig att informera om. Det finns redan vissa bestämmelser i skollagen som utredningen redogjort för, se avsnitt 8.5, som reglerar att hemkom- munen ska informera om förskoleklasser, gymnasieskolans natio- nella program och introduktionsprogram samt gymnasiesärskolans olika program. Enligt utredningens mening har dessa bestämmelser ett delvis annat syfte än utredningens förslag. De tar sikte på information om innehållet i utbildningen snarare än vilka olika anordnare av utbildningen som finns. Utredningen vill att varje kommun ska ge en heltäckande bild av alla aspekter på de utbild- ningar som erbjuds i, eller av, kommunen, oavsett anordnare och som kan bli aktuella för eleverna eller blivande elever. Utredningen vill dessutom att informationsbestämmelserna i skollagen ska bli enhetliga och att kraven på informationen om de olika utbildning- arna ska vara desamma för alla utbildningar. Utredningen anser därför att det finns ett behov av att införa utredningens förslag i skollagen. Mot bakgrund av att de nuvarande bestämmelserna har ett delvis annat syfte än utredningens förslag, föreslår dock inte utredningen att bestämmelserna ska upphävas. När det gäller vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare föreligger det i många kommuner möjlighet för den blivande eleven att välja mellan olika utförare. När det gäller sådan utbildning, är det alltid kom- munen som är huvudman för utbildningen även om utbildningen läggs ut på olika privata utförare. Kommunen har i dessa fall enligt 3 kap. 16 § KL ingått ett avtal med olika privata utförare att de ska bedriva undervisningen för kommunens räkning. Utredningen har övervägt att föreslå att kommunens informationsskyldighet även ska omfatta sådan utbildning. I motsats till utbildning för barn och ungdomar på grundskole- och gymnasienivå saknas dock för vuxenutbildning sammanställd nationell information. Det skulle medföra ett omfattande arbete och ökade kostnader för kommun- erna att införa motsvarande informationsansvar för vuxenutbild- ningen eftersom kommunen själv skulle få sammanställa infor- mation om de olika alternativa utförarna. Enligt utredningens mening bör det därför inte vara en skyldighet för kommunen att informera om dessa utbildningar. Ingenting förhindrar dock kom- muner att frivilligt informera om dessa utbildningar. Om kommunen fattar ett särskilt beslut om att elever ska kunna få välja mellan olika utförare av vuxenutbildning, sär- skild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare innebär det att utredningens förslag i avsnitt 8.8 blir tillämpligt. Det innebär att kommunen i sådant fall måste informera om de olika utförarna i enlighet med utredningens förslag om den kom- munala nämndens informationsskyldighet vid val av utförare. För att kommunen ska kunna informera krävs att de enskilda som driver fristående skolor och annan enskild verksamhet inom ramen för skollagen lämnar de uppgifter som krävs för att kommu- nen ska kunna sammanställa information om utbildningarna och omsorgen. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är dock inte att införa nya betungande krav på de enskilda som driver fristående skolor eller på kommunerna. I den mån informationen finns i de nationella databaserna kan kommunerna uppfylla sin informations- skyldighet genom att hänvisa till den information som finns i dessa databaser. Kraven på information bör vara desamma som föreslås gälla på alla områden där den enskilde erbjuds ett val. Utredningen föreslår därför att en hänvisning ska göras i 29 kap. 19 § skollagen till bestämmelsen om information till enskilda i kommunallagen. Det blir således bestämmelsen i kommunallagen som reglerar hur kommunen och i realiteten den kommunala nämnden som ansvarar för den aktuella skolformen, sammanställer och sprider informa- tionen om den utbildning som erbjuds av och i kommunen. Det som anförts i avsnitt 8.8 angående hur informationen ska utformas får användas i tillämpliga delar. Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med en privat ut- förare om att denne ska utföra en angelägenhet, ska kommunen eller beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs (3 kap. 19 a § KL). Bestämmelsen är av målsättningskaraktär.1 Kravet på att tillförsäkra allmänheten insyn avser endast de fall när vården av en angelägenhet har överlämnats. Detta innebär att begränsade stöd- och kringfunktioner som utförs av annan, t.ex. lokalvård och fastighetsskötsel, inte omfattas.2 I förarbetena till insynsbestämmelsen angavs bl.a. följande. Rege- ringens utgångspunkt är att allmänhetens möjligheter till insyn i verksamhet inte ska vara beroende av på vilket sätt kommuner och landsting väljer att låta utföra verksamheten. Rege- ringen anser därför att starka skäl talar för att allmänheten bör tillförsäkras insyn i verksamhet som bedrivs på entre- prenad. Utgångspunkten måste vara att allmänheten ska vända sig till kommunen eller när den vill utnyttja sin rätt till insyn i verksamhet som bedrivs på entreprenad. Detta innebär att det är kommunens eller ansvar att se till att allmänheten kan få den insyn i verksamheten som är befogad. Det närmare ansvaret bör ligga på den kommunala part som sluter entre- prenadavtalet, dvs. normalt den kommunala nämnden.3 2001/02:80 s. 104. 2001/02:80 s. 104. 2001/02:80 s. 103 f. När det gäller omfattningen av insynen anfördes bl.a. följande i förarbetena. Bestämmelserna om insyn får inte utformas så att de snedvrider konkurrensen mellan berörda aktörer. Vid tecknandet av entreprenadavtalet bör naturligen en avvägning göras mellan å ena sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten bedrivs och å andra sidan entreprenörens intresse av att inte behöva lämna ut viss information som kan vara till nackdel för företaget och snedvrida konkurrensen. Det torde inte finnas någon anledning för kommu- nen eller att i entreprenadavtalet kräva att uppgifter som skulle komma att omfattas av sekretess hos kommunen eller ska ges in. Ett sådant förfarande innebär ju inte någon utökad insyn i entreprenadverksamheten. När en kommun eller ett landsting ska överlämna vården av en angelägenhet till en privat entreprenör är normalt tillämplig på förfarandet. Vid en upphandling bör förfrågningsunderlaget innehålla uppgifter om hur möjligheten till insyn ska regleras. När kraven på insyn ska formuleras är det viktigt att den upphandlande enheten inte ställer mer långtgående krav på leverantören än sådana som behövs och är ändamålsenliga för upphandlingen.4 Regeringen utgick från att företrädare för den kommunala sek- torn och branschorganisationer i de flesta fall kan finna gemen- samma utgångspunkter för vilken typ av uppgifter som behövs för att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses vara befogad inom olika verksamhetsområden. Vidare angav regeringen att full- mäktige också har möjlighet att utfärda närmare riktlinjer för hur allmänheten ska tillförsäkras insyn.5 I förarbetena till 3 kap. 19 a § KL angavs vidare bl.a. att avtalet mellan kommunen eller och den privata entreprenören bör innehålla närmare villkor om vilken information som ska läm- nas in till huvudmannen. Vilken information som bör lämnas och hur ofta detta ska ske kan inte bestämmas generellt utan detta be- ror bl.a. på verksamhetens art. Det är inte ovanligt att en entrepre- nör bedriver annan verksamhet vid sidan av den överlämnade kom- munala verksamheten. Förslaget om allmänhetens rätt till insyn omfattar dock endast den kommunala angelägenheten. De upp- gifter som ska lämnas av entreprenören förutsätts inte vara av den arten att omfattande undersökningar och analyser krävs för att sam- manställa och presentera dem. Uppgifterna ska finnas tillgängliga i 2001/02:80 s. 104 f. 2001/02:80 s. 105. verksamheten och sammanställningen av dessa ska normalt endast kräva en begränsad arbetsinsats.6 En medborgare som vill ta del av informationen rörande den privata utföraren får vända sig till kommunen. Kommunen kan då begära in handlingar från den privata utföraren. Någon skyldighet för kommunen att begära in en handling på begäran av en enskild föreligger inte. En enskild kan inte överklaga kommunens beslut att inte begära in handlingar från den privata utföraren.7 De handlingar som den privata utföraren överlämnar till en kom- mun eller ett landsting, antingen frivilligt eller p.g.a. åliggande enligt avtal, blir allmänna när de kommer in till kommunen eller . Uppgifterna ska på begäran lämnas ut under förutsätt- ning att uppgifterna inte omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen, se avsnitt 9.2.2. Värt att notera är att bestämmelsen i 3 kap. 19 a § KL inte kan åberopas för att få insyn i fristående skolors verksamhet, eftersom det inte finns något avtal mellan kommunen och den enskilde som driver den fristående skolan om överlämnande av skolverksamhet.8 Det krävs däremot ett godkännande från Skolinspektionen för att driva en fristående skola, se kapitel 7. Insynsbestämmelsen är dock tillämplig när kommun eller landsting har lämnat över verksamhet på entreprenad i enlighet med 23 kap. skollagen. En särskild utredare har som nämnts i avsnitt 3.7.3 fått i upp- drag att se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (Ju 2012:11). Utgångspunkten ska vara att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finan- sierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. Regeringen har innan utredningen tillsattes uttalat att avsikten är att utreda om det går att finna lös- ningar som stärker skyddet för anställda i sådana verksamheter som vill kunna lämna uppgifter om missförhållanden i verksamheten.