sou · H1B372 · 2013-10-09 00:00:00 — I vilka situationer ett avsteg från huvudregeln kan förekomma anser vi inte bör uttryckas i lagtexten, då det riskerar att tillämp- ningen begränsas till enbart de exempel som anges där. Även fort- sättningsvis ska en individuell bedömning göras av längden på betalningsplanen. 9.7.4Betalningarna ska påbörjas redan vid inledandebeslutet Förslag: Gäldenären ska påbörja sina skuldsaneringsbetalningar redan från inledandebeslutet. Vid ett inledandebeslut ska därför också fattas ett beslut om månatlig betalning. Detta beslut kan ändras fram till dess att ett slutligt beslut i skuldsane- ringsärendet har fattats. Beslutet får överklagas. Gäldenärens betalningar ska ske utan hinder av att beslutet om betalning inte har vunnit laga kraft. Om skuldsanering beviljas ska inbetalda medel fördelas mellan de borgenärer vars fordringar omfattas av skuldsane- ringen. Avslås, avskrivs eller avvisas en ansökan ska inbetalda medel återbetalas till gäldenären, när beslutet har vunnit laga kraft. Om en pågående utmätning har avbrutits vid inledandebeslutet ska i stället medlen fördelas på de fordringar för vilka utmätningen pågick. När skuldsanering beviljas ska längden på en betalningsplan förkortas med det antal månader som förflutit sedan inledande- beslutet meddelades, under förutsättning att gäldenären har full- gjort sina förpliktelser enligt beslutet. Övriga rättsverkningar av en skuldsanering ska räknas för inledandebeslutet. Beslut om betalning i samband med inledandebeslut Enligt nuvarande ordning ska gäldenären inte påbörja sina betal- ningar förrän ett slutligt beslut om skuldsanering har fattats och det alltså finns en betalningsplan. hand- läggningstid påverkar därför möjligheterna för gäldenären till en snar rehabilitering och borgenärernas chans till snabb betalning. Av de skuldsaneringar som beviljas är handläggningstiden från inled- andebeslut till slutligt beslut upp i av ärendena. Det finns också anledning beakta att av ären- dena tar eller mer att avgöra. Om gäldenären får möjlighet att påbörja sina betalningar redan vid inledandebeslutet kan skuldsaneringen komma igång snabbare och förfarandet bli mer effektivt. Betalningsplanen kan då avslutas tidigare, vilket också ger gäldenären en chans att rehabiliteras snab- bare. Ett sådant förslag motverkar dessutom ansökningar från de eventuella gäldenärer som kan befaras ansöka enbart i syfte att få ett uppehåll i sin löneutmätning. Hur gäldenären sköter sina betal- ningar före ett slutligt beslut, ger dessutom en god indikation på hur motiverad gäldenären är att genomföra en skuldsanering. Vi anser att det finns goda skäl att föreslå att gäldenären ska på- börja sina skuldsaneringsbetalningar redan från inledandebeslutet.36 bör därför i samband med inledande- beslutet även fatta ett interimistiskt beslut om betalning. Om gäldenären bedöms ha ett betalningsutrymme, ska bestämmas ett belopp som ska erläggas till den betalningsförmedling som inrättas (se kapitel 10). Om betalningsutrymme saknas ska i stället beslutas att någon betalning inte ska ske. Det månatliga beloppet ska bestämmas enligt samma regler som gäller för betal- ningsutrymmet i övrigt. På grund av att utredningsunderlaget kan vara mer begränsat i detta skede av handläggningen, bör viss försik- tighet iakttas vid bestämmande av beloppets storlek. Av beslutet ska framgå när betalningarna ska påbörjas, vilket av effektivitetsskäl bör vara . Betalning ska av detta skäl också påbörjas även innan beslutet har vunnit laga kraft. Beslutet kan ändras när som helst under handläggningen, på eget initiativ av eller efter begäran av part. Beslutet gäller till dess skuldsaneringsärendet slutligt avgörs. Beslut under handläggning brukar normalt inte få överklagas annat än i samband med det slutliga avgörandet. Detta följer av all- 36 På samma sätt som i , se avsnitt 9.6. männa förvaltningsrättsliga grundsatser. Samma bedömning gjor- des vid tillkomsten av skuldsaneringslagen.37 Trots att ett interi- mistiskt beslut om betalning fattas under handläggningen av ett skuldsaneringsärende, bedömer vi att det kan få långtgående rätts- verkningar för den enskilde (se nedan). Vi anser att det därför ska vara möjligt att överklaga, på samma sätt som det går att över- klaga ett inledandebeslut. Hantering av inbetalda medel om skuldsanering beviljas Gäldenärens betalningsförmåga kan av olika skäl variera . Det är alltså möjligt att gäldenären inledningsvis bedöms ha ett betalningsutrymme och av detta skäl inledningsvis påbörjar sina skuldsaneringsbetalningar. för skuldsaneringsbeslu- tet kan situationen vara en annan, t.ex. på grund av att gäldenären förlorat sitt jobb och därmed fått en mycket lägre inkomst. I ett sådant fall kan gäldenären bedömas sakna betalningsförmåga. Betalningar som sker innan skuldsanering beviljas är preliminärt avsedda för de borgenärer vars fordringar omfattas av skuldsane- ringen. I samband med skuldsaneringsbeslutet ska sådana medel avskiljas för dessa borgenärers räkning (se avsnitt 10.6.4). Bestäms en betalningsplan ska i den anges hur inbetalda medel ska fördelas mellan borgenärerna. Det gäller alltså både medel som betalats in före skuldsaneringsbeslutet och medel från framtida betalningar. Om betalningsförmåga skulle saknas vid skuldsaneringsbeslutet ska någon betalningsplan inte bestämmas. Eventuellt inbetalda medel ska i sådana fall ändå fördelas och betalas ut till borgenär- erna, efter samma principer som gäller enligt en betalningsplan. Hantering av inbetalda medel om skuldsanering inte beviljas I de fall skuldsanering inte beviljas, men gäldenären har genomfört betalningar ska pengarna återbetalas till gäldenären. Eftersom ingen skuldsanering har kommit till stånd framstår det inte som skäligt att medlen ska tillkomma skuldsaneringsborgenär- erna. Dessutom ska beaktas att t.ex. ett avslagsbeslut kan fattas när som helst (se 13 § andra stycket). 37 Se prop. 1993/94:123 s. 166. därför inte säkert att det vid avslagsbeslutet finns tillräcklig utred- ning om samtliga borgenärer för att en fördelning ska kunna ske. Utbetalning till gäldenären ska ske först när beslutet om avslag, avskrivning eller avvisning har vunnit laga kraft. Då finns pengarna alltjämt kvar om gäldenären överklagar beslutet och kan användas om skuldsanering senare beviljas i en högre instans. Det är givetvis inget som hindrar en borgenär att begära utmätning i medlen så snart de betalas ut. Om en tidigare utmätning har avbrutits på grund av inledande- beslutet (jfr 22 §) ska i stället de inbetalda medlen fördelas på de fordringar för vilka utmätningen pågick. Eventuellt överskott åter- går till gäldenären. Genom en sådan ordning drabbas inte borgenär- erna lika negativt av att gäldenären är fredad från utmätning , vilket är en kritik som framförts vid våra sam- råd. Även en sådan utbetalning ska ske först sedan beslutet om avslag, avskrivning eller avvisning har vunnit laga kraft. Avräkning från betalningsplanens längd Den betalningsplan som fastställs när en skuldsanering beviljas ska som nämnts även fortsättningsvis normalt löpa , räknat från tiden för det slutliga beslutet. Vi anser att det är rimligt att gäldenären från betalningsplanens längd ska få avräkna det antal månader som förflutit sedan ett beslut om betalning meddelats, normalt i anslutning till inledandebeslutet. En förutsättning för att avräkning ska kunna ske är att gälde- nären kan anses ha uppfyllt sina förpliktelser och i övrigt har med- verkat i ärendet. För de gäldenärer som förpliktats att betala ett månatligt belopp innebär detta att de måste genomföra betalning- arna på det sätt som anges i beslutet. I annat fall kan inte någon avräkning ske. För enkelhetens skull bör tidsavräkning även vara möjlig även för gäldenärer som saknat betalningsförmåga och där- för inte ålagts att betala något före skuldsaneringsbeslutet. Dessa gäldenärer skulle annars hamna i ett mer ofördelaktigt läge än sådana som har kunnat betala. För gäldenärer utan betalningsför- måga är det tillräckligt att de i övrigt medverkar i ärendet, för att avräkning ska få ske. Om skuldsanering inte beviljas upphör betalningsskyldigheten i samband med beslutet om avslag, avvisning eller avskrivning. Någon avräkning för tid efter denna tidpunkt kan inte ske, efter- som en sådan ordning skulle vara svår att administrera och kon- trollera. Genom möjligheten till avräkning kan skuldsaneringsförfaran- det bli väsentligt effektivare än det är . Handläggningstiden hos efter inledandebeslutet kommer att sakna betydelse för den tid det tar för gäldenären att bli skuldfri. I vissa fall kan det komma att innebära att betalningsplanen kan avslutas än enligt nuvarande ordning – dock utan att kraven på gäldenären sänks. Någon förlust för skuldsaneringsborgenärerna bedömer vi inte att avräkningsmöjligheten kommer att medföra. I vissa fall kommer gäldenären att betala mer inledningsvis och i andra fall kommer betalningarnas storlek att öka från och med skuldsaneringsbeslutet. Vi har också övervägt andra utformningar av denna lösning. Avräkning skulle exempelvis kunna ske med det belopp som betalats in för skuldsaneringsbeslutet. Men det skulle bli en långt mer komplicerad ordning och dessutom skulle gäldenärer drabbas onödigt hårt om de inledningsvis saknar betal- ningsutrymme. För många gäldenärer skulle det inte innebära ett effektivare förfarande, vilket vi anser är angeläget. Ett annat alter- nativ hade varit att påbörja betalningsplanen redan från inledande- beslutet. Även det skulle kunna komplicera förfarandet onödigt mycket, bl.a. om de inbetalda medlen skulle fördelas mellan borge- närerna vid ett avslagsbeslut. Sammanfattningsvis anser vi att bestämmelsen bör utformas så att gäldenären från betalningsplanens längd ska få avräkna det antal månader som förflutit sedan beslutet om förtida betalning medde- lades. Förutsättningen är givetvis, som nämnts, att gäldenären skött sina åtaganden. Hur gäldenären sköter sina betalningar efter inledandebeslutet kan dessutom ge en fingervisning om hur motiverad gäldenären är att genomföra en skuldsanering. Detta bör också i viss mån påverka skälighetsbedömningen av om skuldsanering ska beslutas. Sam- tidigt måste man alltid beakta orsaken till eventuell misskötsamhet. Gäldenären har kanske inte förstått beslutets innebörd eller så kan ett för högt månatligt belopp ha bestämts. Övriga rättsverkningar räknas från inledandebeslutet Enligt nuvarande ordning har en borgenär rätt att begära ompröv- ning av skuldsaneringen från skuldsaneringsbeslutet (24 § första stycket 5). Gäldenärens betalningsanmärkning med anledning av skuldsaneringen försvinner inte heller förrän efter den dag då skuldsaneringen beviljades eller, om en betalnings- plan löper , senast den dag då planen löper ut (8 § kreditupplysningslagen). En risk för omprövning kan verka hämmande för den skuld- satte. Av rädsla för att skuldsaneringen ska upphävas kan gäldenä- ren undvika att förändra sin arbetssituation, öka sin inkomst eller byta bostad (jfr avsnitt 9.7.2). Med en betalningsanmärkning blir det också betydligt svårare att påbörja ett nytt liv, att få ett hyres- kontrakt eller ett telefonabonnemang. Det är först när skuldsane- ringen och dess rättsverkningar är helt avslutade som gäldenären kan anses vara helt rehabiliterad och ha förutsättningar till ett eko- nomiskt bättre liv. Starka skäl talar därför för att skuldsaneringen bör kunna avslutas . Genom vårt förslag om möjlighet till avräkning kan en betal- ningsplan avslutas tidigare än . De nuvarande tidsrymderna för omprövning och betalningsanmärkning korresponderar inte med dessa bestämmelser. Vi bedömer att en effektivare skuldsanerings- process kan åstadkommas om dessa rättsverkningar räknas från inledandebeslutet. En sådan lösning innebär att gäldenären alltid behåller sin betal- ningsanmärkning från inledandebeslutet. Samma tidsfrist gäller för borgenärens möjlighet att begära omprövning på grund av att gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förbättrats. Om en betalningsplan avslutas senare än så upphör rättsverk- ningarna senast den dag då planen löper ut. Förslag: Gäldenären ska ha rätt till två betalningsfria månader , vilka ska infalla . Ytterligare en åtgärd som vi har övervägt för att förbättra gäldenär- ens förutsättningar att genomföra en skuldsanering, är införandet av betalningsfria månader. Förutom att underlätta gäldenärens pressade situation, kan en sådan ventil i betalningsperioden även bidra till att göra skuldsaneringsinstitutet mer attraktivt för gälde- nären. Betalningsfria månader är inte ett främmande inslag i den svenska lagstiftningen. genomfördes löneutmätning per kalenderår, medan övriga månader var betalnings- fria. Efter en översyn av löneexekutionssystemet kom detta att ändras . Inför lagändringen framfördes farhågor om att ett system utan tidsbegränsningar kunde bli för betungande för gälde- närerna.38 Det diskuterades om det i stället var möjligt att införa ett system med s.k. fasta frimånader under det att löneutmätning inte fick ske, t.ex. . Men ett sådant system bedömdes kunna uppmuntra till manipulationer. Regeringen ansåg att den enda möjligheten till ett effektivt och lättillämpat system var att all löneutmätning skulle fortgå i princip utan tidsbegränsningar. Det betonades att rimliga förbehållsbelopp och möjligheter till anstånd skulle säkerställa att systemet inte blev för betungande för gäldenären.39 Mot bakgrund av att den säkerhetsventil som anståndsmöjlig- heten skulle utgöra inte tillämpades på ett korrekt sätt, återupptog senare diskussionen om betalningsfria månader i löneutmätningsförfarandet. Verkets slutsats blev ändå att det inte var lämpligt att införa betalningsfria månader. Som främsta skäl till slutsatsen angavs påverkan på indrivningsresultatet. 1994/95:49 s. 58 ff. 39Se RSV Rapport 1992:1 s. 123 ff. och prop. 1994/95:49 s. 58 ff. anledning var återigen den befarade risken för manipulation. Man ansåg att det inte gick att bortse från att gäldenär och arbetsgivare skulle kunna komma överens om att t.ex. övertidsersättning skulle betalas ut vid just de tillfällen som frimånaderna inföll. I stället utgick från att en generösare tillämpning av anstånds- reglerna skulle ge gäldenärer med långvarig löneutmätning tillräck- lig lättnad och förordade alltså inte några fria månader.40 Betalningsfria månader har även övervägts av Kronofogdemyn- digheten i förslaget om ett schabloniserat löneutmätningsförfar- ande. Myndigheten kom i detta avseende till samma slutsats som tidigare gjort. Det poängterades att farhågan om illojala överenskommelser mellan gäldenärer och arbetsgivare inte borde överdrivas, men att de ändå måste beaktas – i synnerhet när gäldenären är anställd i ett eget eller en nära anhörigs företag. Betalningsfria månader bör införas Vår uppfattning är att betalningsfria månader skulle innebära en välkommen ventil som gäldenären genomför sina skuldsaneringsbetalningar. Detta gäller såväl under de inledande betalningarna som enligt en betalningsplan, efter att skuldsanering har beviljats. Det kan förbättra förutsättningarna för gäldenären att klara av skuldsaneringen och bli rehabiliterad, vilket också är något som har framförts vid ett flertal av våra samråd. En gäldenär som kommit efter med någon enstaka skuldsaneringsbetalning på grund av en tillfällig betalningssvårighet, kan med en sådan lösning också få möjlighet att betala ifatt. Med tanke på att av skuldsaneringsgäldenär- erna har hemmavarande barn, är det även värdefullt ur ett barnper- spektiv om livssituationen kan under- lättas något för gäldenären. Detta är något som framhållits särskilt vid våra samråd. Betalningsfria månader kan sannolikt också bidra till att fler som står under löneutmätning i stället ansöker om skuldsanering. Det är särskilt angeläget med hänsyn till uppgifterna om att vissa evighetsgäldenärer upplever det fördelaktigare att kvarstå under löneutmätning , än att ansöka om skuldsanering. är mer flexibelt än en skuldsanering, med större möjlighet att ändra det belopp som arbetsgivaren ska dra av 40 Se RSV Rapport 2000:6 s. 89 f. från lönen vid förändrade förhållanden för gäldenären. En skuld- sanering ska – enligt de grundläggande förutsättningarna för insti- tutet – vara definitiv och kan därför inte ändras på samma sätt. Mot den bakgrunden skulle två betalningsfria månader göra skuldsaneringen mer attraktiv än den är , i synnerhet i för- hållande till en pågående löneutmätning. En invändning mot betalningsfria månader är den förlust det kommer att innebära för borgenärerna. Med utgångspunkt i tidi- gare beräkningar (se avsnitt 9.5.3) kan två betalningsfria månader förväntas kosta skuldsaneringsborgenärerna totalt 73 miljo- ner kronor . Det är mindre än vad en ettårig minskning av betalningsplanens längd skulle innebära. Vi bedömer att risken för att gäldenären skulle missbruka syste- met som mycket liten. Ett sådant agerande kan dessutom angripas genom möjligheten till omprövning. Inte heller befarar vi att lös- ningen försvårar för gäldenären att klara av sina betalningar, särskilt som månaderna är bestämda på förhand och betalningarna sker till den betalningsförmedling som vi föreslår (se kapitel 10). Om det är fråga om samma månader innebär det inte heller något betydande merarbete för övriga aktörer. Någon ökning av ompröv- ningsärenden på grund av att gäldenären inte klarar av sina betal- ningar behöver då inte heller befaras, eftersom det är tydligt för alla när betalning ska ske. De farhågor som tidigare framförts när det gäller manipulation i samband med frimånader vid löneutmätning saknar dessutom rele- vans när det kommer till skuldsanering, eftersom det i sådana ären- den redan från början är bestämt vilket belopp som gäldenären ska betala . Som ovan nämnts har ett skuldsaneringsteam argumenterat emot de två frimånaderna på den grunden att effekterna skulle bli mycket marginella för personer med ett betalningsutrymme . Vi delar inte den uppfattningen av två skäl. Det ena är att våra samråd i övrigt gett stöd för att den person som lever på det som kallas existensminimum, mycket väl kan uppskatta att en månad få även ett litet belopp över för att få vardagens ekonomi att gå ihop eller att möjligen kunna ge familjen en aning guldkant i tillvaron. Det andra är att med ett sådant resonemang, skulle det för en person med ett litet månatligt betalningsutrymme sakna betydelse hur betalningsplanen löper på. Två skuldsaneringsteam har, vilket också framgår ovan, befarat att det kan uppstå problem angående om gäldenären kan ha missat en betalning eller om det är fråga om en betalningsfri månad. Vi menar att det inte borde kunna uppstå några sådana problem, eftersom de betalningsfria månaderna alltid är för samtliga gäldenärer. Om det mot slutet av av betalningsplanen visar sig att gäldenären betalat det månatliga beloppet , så finns de medel som bestämts i beslutet om skuldsanering till fördelning mellan borgenärerna. Det saknar då betydelse om gäldenären erlagt den betalningen i stället för juli eller någon annan månad. Det väsentliga är att de medel som ska fördelas mellan borgenärerna, finns på kontot hos när det är dags att fördela dessa mellan borgenärerna. Bufferten bör inte påverkas En synpunkt som framförts är att förslaget skulle kunna genom- föras under förutsättning att gäldenärens buffert min- skas, för att borgenärernas förlust inte ska bli alltför stor. Vi menar att det inte är en lämplig lösning. Buffertens funktion är av annat slag än de betalningsfria månaderna. En buffert är nödvändig för att vid beräkningen av gäldenärens betalningsutrymme ta höjd för de oförutsedda kostnader som kan uppstå under en skuldsanering. Vid en analys av omprövningsärendena har konstaterats att det dess- utom sker relativt stora förändringar i gäldenärens liv under en skuldsanering.41 De betalningsfria månaderna har ett annat syfte än bufferten, nämligen att bidra till en återkommande lättnad under den pressade livssituation som gäldenären befinner sig i under en skuldsanering. På så sätt förväntas gäldenärens motivation att genomföra skuld- saneringen öka. Enligt vår uppfattning är det viktigt att buffertens nuvarande utformning kvarstår och att de betalningsfria månaderna utgör ett komplement till denna. 41 Se – Verksamhetsanalys, Omprövningar inom skuldsaneringsprocessen, s. 3. Sammantaget anser vi att fördelarna överväger. Visserligen innebär det en viss kostnad för borgenär- erna, men i jämförelse med generellt förkortade betalningsplaner om ett eller möjligen , innebär vårt förslag en väsentligt mindre påverkan för borgenärerna än varje sådant alternativ. Vi föreslår därför att det ska införas två betalningsfria månader som gäldenären betalar. För enkelhetens skull ska de alltid vara förlagda till . De ska av samma skäl gälla för betalningar både före och efter skuldsanering har beviljats. Den betalningsplan som upprättas vid en skuldsanering ska ange när och hur gäldenären ska betala sina borgenärer (9 § första stycket 4). Det är gäldenärens ansvar att betala enligt betalnings- planen och det är inte särskilt lagreglerat hur dessa betalningar ska ske. Det finns inte heller någon offentlig kontroll och uppföljning av att betalningsplanen följs. Det är därför upp till gäldenären att sköta inbetalningarna efter bästa förmåga. Om betalningar uteblir får borgenärerna reagera och begära att betalningsplanen ändras eller upphävs (24 § första stycket 4). Alla fordringar ska som huvud- regel behandlas lika och ingen skuld ska därför betalas före någon annan. Men undantag får ske om det är fråga om ett mindre belopp som ska fördelas till borgenären och det är skäligt med hänsyn till omfattningen av skulderna och övriga omständigheter (8 §). I vårt uppdrag ligger att ta ställning till om det finns utrymme för ett större hänsynstagande till gäldenärens egna förutsättningar. Vi ska också analysera om den hjälp som det allmänna lämnar är tillräcklig. Hur betalning ska ske , påverkar i hög grad gäldenärens förutsättningar att slutföra skuldsaneringen. Det är därför angeläget att bestämmelserna kring gäldenärens betal- ningar, har sådan utformning att de inte i sig försämrar gäldenärens utsikter. Ett så enkelt betalningsförfarande som möjligt är även betydelsefullt för att fler ska kunna ta steget att ansöka om skuld- sanering. I sammanhanget ska också beaktas behovet av att borge- närernas förlust minimeras. Vi har av detta skäl undersökt nuvaran- de betalningsplaner och regleringen kring gäldenärens betalningar. Vi har övervägt om det finns anledning att i detta sammanhang ta större hänsyn till gäldenärens förutsättningar och om det finns behov av åtgärder på området. I detta kapitel kommer vi att inledningsvis presentera vad som gäller för gäldenärens betalningar och hur frågan har behandlats i tidigare lagstiftningsarbete (avsnitt 10.2). Därefter följer en redogörelse för vilka synpunkter som har framkommit vid våra samråd (avsnitt 10.3). Sedan redovisar vi hur gäldenären betalar enligt skuldsaneringsinstituten i några andra länder (avsnitt 10.4). Vi redogör också för förutsättningarna att låta skuldsaneringsbetalningarna hanteras av en betalningsförmedling i offentlig alternativt privat regi (avsnitt 10.5). Slutligen presenterar vi våra överväganden för frågan om gäldenärens betalningar vid en skuldsanering samt om det finns skäl för åtgärder och i så fall hur dessa bör utformas (avsnitt 10.6). är det inte någon myndighet eller annan institution som administrerar skuldsaneringsbetalningar eller kontrollerar att gälde- nären uppfyller sina skyldigheter enligt betalningsplanen. Det är i första hand gäldenärens och de inblandade borgenärernas sak att bestämma hur betalningarna enligt planen ska ske.1 När skuldsaneringsinstitutet infördes uttalade departements- chefen att aktörerna så långt som möjligt borde ha fria händer att besluta kring gäldenärens betalningar enligt betalningsplanen på ett sätt som var anpassat till det enskilda fallet.