sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — Vidare har allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) fått genomslag. Berörda myndigheters roller (, och ) har också klarlagts och utgör nu enligt vad utredaren erfar inte något problem. Samordningen har blivit bättre sedan samordningsroll vad gäller omgivningsbuller har förtydligats. Vidare har vägledande roll i frågor om buller vid planläggning tydliggjorts i verkets instruktion. Enligt slutsatser i rapporten tillgodoser inte statens styrning grundläggande krav på transparens och förutsägbarhet i plan- och byggprocessen i frågor om buller. Anledningarna till detta är enligt följande. Regeringen har inte sett till att det finns samsyn inom staten om hur buller ska bedömas vid planering och byggande av bostäder. , och allmänna råd och byggregler är inte samordnade. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Länsstyrelserna tillämpar riktvärden för trafikbuller olika och saknar samsyn för hur buller ska bedömas.1 Skrivna riktlinjer saknas vanligen för länsstyrelsernas bedömningar av var de tillåter bostäder i bullerutsatta områden och hur stora avsteg från riktvärdena som tillåts. Detta medför osäkerhet för kommunerna. Ett fåtal kommuner har egna skriftliga riktlinjer för hur buller ska hanteras vid planläggning och lovgivning av bostäder. Avsaknaden av transparens riskerar enligt att resultera i försämrad konkurrens och ineffektiva beslutsprocesser i kommunerna. Ytterst drabbas bostadskonsumenten av den otydliga statliga styrningen i form av högre boendekostnader. En annan konsekvens av den bristande samordningen av de statliga myndigheternas vägledningar är motsättningar inom kommunerna mellan planförvaltningens exploateringsintressen och miljö- och hälsoskyddsförvaltningens hälsoperspektiv. Motsättningarna riskerar enligt rapporten att fördröja och komplicera den kommunala beslutsprocessen.3 Bristen på samsyn och samordning mellan statliga aktörer gör enligt att det är oklart för sakägare som vilken myndighets allmänna råd som ska tillämpas och hur råden ska tolkas. Vidare bedömer att det finns en osäkerhet huruvida planläggning av bostäder i enlighet med allmänna råd för planering kommer att hålla vid en eventuell domstolsprövning utifrån . Osäkerheten har enligt inneburit att och kommuner träffar avtal för att reglera kostnaden för eventuella framtida bullerskyddsåtgärder. Enligt bedömning är det framför allt regeringens, men även de statliga myndigheternas insatser som har resulterat i att grundläggande krav på transparens och förutsägbarhet i plan- och byggprocessen inte har tillgodosetts. ger följande rekommendationer. 1RiR 2009:5 s. 7. 2RiR 2009:5 s. 9. 3RiR 2009:5 s. 10. 4RiR 2009:5 s. 10. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Regeringen bör på ett sätt som överensstämmer med plan- och bygglagens och krav klargöra hur buller ska bedömas vid planläggning och byggande av bostäder. Regeringen bör uppmärksamma vikten av grundliga konsekvensanalyser för att motverka brister i transparens till följd av överlappande och motstridiga regelverk. Denna granskning har visat på sådana brister när både och är tillämpliga. Regeringen bör överväga att precisera miljökvalitetsnormen om omgivningsbuller. Regeringen bör säkerställa att det finns gemensamma definitioner i den statliga vägledningen för buller. bör, inom ramen för sitt samordningsansvar, säkerställa att det förekommer en systematisk uppföljning av de statliga vägledningarna och reglerna för buller. bör, inom ramen för sitt uppsiktsuppdrag, följa upp att tillämpningen av allmänna råd och andra regler för planering och byggande är transparent och förutsägbar. Länsstyrelserna bör samordna tillsynen med syfte att få enhetliga kriterier för bedömningar av buller vid planering och byggande i bullerutsatta områden, i avvaktan på att regeringen skapar förutsättningar för samsyn mellan de statliga myndigheterna.5 Underlag som tillkommit efter granskning Underlag som tillkommit efter är bl.a. rapporter från , och samt rapporten och planering IV, som tagits fram i samarbete mellan i och , . Redovisning av det huvudsakliga innehållet med avseende på konsekvenserna av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för planläggning och byggande i bullerutsatta miljöer i de nya rapporterna beskrivs i korthet nedan. Bygger vi bra med hänsyn till buller? i redovisar i rapporten vi bra med hänsyn till buller? Uppföljning av två byggprojekt i en uppföljning av två planerade och färdigställda bostadsområden i . Plan- och bygglovshandlingar har jämförts med nya, mer detaljerade bullerberäkningar för utomhusvärden i bebyggelsen i färdigställt skick. 5 RiR 2009:5 s. 86 f. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning ett av bostadsområdena har även en enkätundersökning genomförts bland de boende om boendemiljö, hälsa och välbefinnande med avseende på bullerstörningar. Syftet med studien var att vara ett första steg i uppföljningen av byggandet i länet med hänsyn till buller i en trängre och alltmer komplicerad planeringssituation i stadens centrala delar och att ge kunskap för att underlätta förverkligandet av den blandade, attraktiva och trygga staden för alla. Undersökningen visar att de två bostadsområdena har bullernivåer som överskrider de i detaljplanen uppsatta nivåerna. Det ena bostadsområdet saknar i stor utsträckning tillgång till tysta uteplatser. En del av problematiken kan enligt rapporten härledas till att bullerutredningen som gjordes för bostadsområdet i samband med detaljplaneprocessen var ofullständig och inte täckte in hela detaljplaneområdet. Detta medförde att tillräckliga lösningar mot bullerstörning för en av fastigheterna i området inte projekterades.6 har i en skrivelse lämnat synpunkter på en remissversion av rapporten7. I skrivelsen anges att de undersökta områdena inte är representativa för ny bebyggelse i bullerutsatta lägen när det gäller utformning och detaljlösningar. Trafikbuller och nybyggda bostäder har undersökt hur vanligt det är att bostäder byggs i trafiknära lägen och därmed utsätts för buller från väg- och spårtrafik över riktvärdet . Resultaten redovisas i rapporten Trafikbuller och nybyggda bostäder8 . Undersökningen har också kartlagt om det vid utformningen av bebyggelsen tagits hänsyn till bullersituationen. Faktorer som har studerats är exempelvis tillgång till tyst eller ljuddämpad sida, geografiska variationer och ljudmiljön utomhus vid flerbostadshus byggda –2008. byggdes totalt 232 224 lägenheter, varav 137 205 stycken i flerbostadshus. Av rapporten framgår bl.a. att av de bostäder som byggts i trafiknära lägen exponeras vid någon del av bostaden för ekvivalenta ljudnivåer från vägtrafik över 6Bygger vi bra med hänsyn till buller? Uppföljning av två byggprojekt i , rapport 2010:47, i . 7Boverkets skrivelse , rapporten vi bra för buller? – synpunkter på remissversion erhållen . 8Trafikbuller och nybyggda bostäder, rapport 2011:10, . Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning av bostäderna exponeras för mer än på trafiksidan. Av dessa bedömer att det är ett fåtal som är riktigt dåliga ljudmässigt där tillgång till ljuddämpad sida eller ostörd utevistelse i anslutning till bostaden helt saknas. Studien visar också att det inte byggs ljudmässigt sämre bostäder i än i övriga landet. Vid utformningen av bebyggelsen tas enligt rapporten ungefär lika stor hänsyn till buller i olika delar av landet. Antalet bullerexponerade bostäder är dock fler i . Verket poängterar att utomhus på trafiksidan är ett strängt riktvärde. En slutsats i rapporten är att om bebyggelsen utformas på rätt sätt går det att åstadkomma bra boendemiljöer även vid ljudnivåer som överskrider detta riktvärde på trafiksidan. Rapporter om bostadsförsörjning i Tre rapporter med fokus på bostadsförsörjning i tar upp bullerfrågan som ett av flera skäl till att bostadsbyggandet inte är tillräckligt för att tillgodose behovet: I Rapporten i . Analys och åtgärder9 föreslås en mer flexibel tillämpning av bl.a. bullernormer. Med dagens bullernormer är förutsättningarna för att bygga en tätare stadsmiljö i anslutning till trafikleder begränsade. Företrädare för kommuner och företag har starka önskemål om en mer flexibel tillämpning av de nuvarande bullernormerna. Gällande normer behöver ses över och samordnas bättre mellan de myndigheter som har ansvaret för föreskrifter och allmänna råd. Det är angeläget att det uppdrag avseende samordning av bullernormer som har omformuleras så att normerna tydligt kan bidra till att det blir lättare än att förtäta stadsmiljön i landets storstadsregioner. Vidare föreslås att avvägningar gjorda i detaljplan ska vara styrande vid tillämpningen av . Genom att tydliggöra i att frågor om avvägning mellan olika intressen som en gång har gjorts i en detaljplan ska vara styrande eller vägledande för prövningar enligt efter det att bebyggelsen uppförts enligt planen skulle en större förutsägbarhet kunna uppnås. Om man t.ex. en gång godkänt en viss bullernivå i samband med detaljplanen ska man inte kunna med stöd av kunna kräva bullerskyddande åtgärder. Först om trafiksituationen förändrats 9 Rapport av generaldirektör på uppdrag av regeringen. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning påtagligt sedan planen vunnit laga kraft bör man kunna bortse från den avvägning som gjordes i samband med detaljplanen. I rapporten av kommunernas arbete med bostadsförsörjningen10 lyfter flera kommuner i fram bullerfrågan som ett hinder för bostadsbyggandet. Utvecklad vägledning och samordning avseende buller föreslås. Även i rapporten bedömning av behovet av nya bostäder i fram till 203011 uttrycker flera kommuner att riktlinjerna för buller hämmar bostadsbyggandet och att bullerreglerna bör bli enklare. riktlinje för buller och vibrationer färdigställde en intern riktlinje12 för buller och vibrationer vid planering av bebyggelse. Riktlinjen syftar till att i enlighet med verkets instruktion bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Hänsynsmålen om säkerhet, miljö och hälsa inbegriper målet om God bebyggd miljö. Målet med riktlinjen är bl.a. att skapa ett gemensamt arbetssätt för samverkan med kommuner vid samhällsplanering i situationer då det finns risk för problem med buller. Riktlinjen ska ge verkets medarbetare vägledning att tidigt i processen vara tydliga och enhetliga när t.ex. en kommun vill planera ny bebyggelse nära statliga vägar och järnvägar. Dokumentet, som är publicerat på , tar bl.a. upp riktvärden för ljudnivåer och möjliga avsteg, arbets- och förhållningssätt i olika planeringsskeden, och finansiering av åtgärder, avtal och överklaganden av detaljplanebeslut. beskriver i riktlinjen byggherrens och berörda myndigheters ansvar i frågor som rör buller, men att ansvarsfördelningen juridiskt sett är osäker. 10Länsstyrelsen i , . 11Rapport med anledning av regeringens uppdrag till att, inom ramen för regionplanering enligt lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i , göra en regional bedömning av behovet av nya bostäder i länets kommuner. 12Buller och vibrationer vid planering av bebyggelse, riktlinje, , TDOK 2011:460. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Riktlinjens inriktning är dock att det i första hand är byggherren och därefter kommunen som har det juridiska och ekonomiska ansvaret för att se till att riktvärdena för buller och vibrationer efterlevs vid nybyggnad av bostäder. ska alltid tydligt meddela sitt ställningstagande om en kommun beslutar och godkänner en detaljplan för ny bebyggelse av bostäder nära statliga vägar, järnvägar eller flygplatser där det är olämpligt med bostadsbebyggelse på grund av buller eller vibrationer. I sådana fall är det grundläggande att vi muntligt och skriftligt meddelar dels att motsätter sig den planerade bebyggelsen, dels att kommer att begära ersättning för kostnader för skyddsåtgärder med mera om det fattas ett beslut som går emot.13 Riktlinjen exemplifierar med en situation då en kommun väljer att göra avsteg från riktvärdena för trafikbuller enligt infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53). Kommunen har då gjort en medveten avvägning mellan risken för bullerstörningar och andra allmänna intressen. uppfattning är att kommunen i sådana fall rimligtvis bör ha det ekonomiska ansvaret för eventuella framtida krav på åtgärder mot buller- eller vibrationsstörningar.14 Trafikbuller och planering IV i och , , driver ett projekt tillsammans för att skapa samsyn om hantering av bullerfrågor vid planering av bostäder nära vägar och spår. Den första rapporten och planering I beskriver exempel på bebyggelseutformning i trafiknära miljöer med fokus på lösningar för att begränsa bullerstörningar och skapa bra bostadsmiljöer, trots betydande bullerexponering. Trafikbuller och planering II redovisar resultat av enkäter och intervjuer med boende i nybyggda bostäder som utsatts för olika grad av bullerexponering. Utgående från resultatet av studierna lanserades också ett system för att vikta positiva och negativa faktorer för att i en samlad bedömning avgöra om ett bostads- 13Buller och vibrationer vid planering av bebyggelse, riktlinje, , TDOK 2011:460, s. 1. 14Buller och vibrationer vid planering av bebyggelse, riktlinje, , TDOK 2011:460, s. 8. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning projekt är acceptabelt från bullersynpunkt. Trafikbuller och planering III . I Trafikbuller och planering IV redovisas resultat och slutsatser av en enkätstudie om hur boende, som utsätts för höga trafikbullernivåer på den bullerutsatta sidan, upplever bullerstörningen. Cirka 3 300 enkäter skickades till 57 bostadsobjekt i och län. I rapporten finns även beskrivningar av hur bebyggelsen kan utformas i trafiknära miljöer för att få ner bullernivåerna. Resultaten av studien15 visar att antalet mycket bullerutsatta bostäder inte är så stort som debatten ibland kan ge intryck av. En annan slutsats är att det heller inte är särskilt vanligt att de bostäder som byggs i bullerutsatta lägen förses med enkelsidiga lägenheter eller exponeras för en kombination av buller från flera källor, vägtrafik och något ytterligare trafikslag. Däremot visar sammanställningen att det finns ett antal nybyggda bostäder som utsätts för ljudnivåer i intervallet 63–. Rapporten understryker att trafikbuller kan medföra risk för ohälsa och att sambandet mellan vägtrafikbuller och störning är väl utrett i flera studier. Gemensamt för störningsstudierna är dock att de är inriktade mot befintlig bebyggelse där det vanligtvis saknas genomtänkta lägenhetsplanlösningar, fullgod fasadisolering och tillgång till bullerskyddad sida. Rapporten utgår från hypotesen att kunskapen om bullerstörning vid äldre bostadsbebyggelse inte är tillämplig på nybyggda bostäder. Även vid höga ljudnivåer på den trafikutsatta sidan kan en väl genomtänkt utformning av bebyggelsen resultera i att störningen inomhus och utomhus begränsas eller helt uteblir. Jämfört med de undersökningar som redovisas i Trafikbuller och planering II visar den här studien att störningen av trafikbuller i nybyggda lägenheter är lägre, trots bullerutsatta lägen. En slutsats i rapporten är att det går att bygga bostäder med mycket god ljudstandard i bullerutsatta lägen. 15 Trafikbuller och planering IV, s. 7. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Rapportering till EU om bedömning och hantering av omgivningsbuller EU införde 2002 ett direktiv om bedömning och hantering av omgivningsbuller16. Direktivet är infört i svensk lagstiftning genom förordningen (2004:675) om omgivningsbuller. Enligt direktiv och förordning ska varje medlemsland kartlägga buller i större tätorter och vid större vägar, järnvägar och flygplatser. Rapporteringen avser bl.a. uppgifter om antalet exponerade personer och bostäder i olika bullerintervall, exponerad yta samt kartor över bullersituationen. är ansvarig myndighet för att sammanställa uppgifter. Kartläggningen görs i EU-måtten Lden och Lnight. Måtten motsvarar årsmedelvärden med extra viktning för buller och kvällstid17. För nationell information om resultaten får även andra mått användas. De svenska riktvärden som ska ligga till grund för kommande åtgärdsprogram uttrycks i ekvivalentnivå och maximalnivå. I den andra fasen, som rapporterade till EU , ingår kommuner med fler än 100 000 invånare (, , , , , , , , , , , och ), vägar med fler än tre miljoner fordon , järnvägar med fler än 30 000 tåg och flygplatser med fler än 50 000 flygrörelser . Därtill har kartlagt vägar, järnvägar och bullret vid , och . Kartläggningen avser förhållandena . Av rapport till EU framgår att18 1 146 personer exponeras för vägtrafik överstigande 55Lden vid större vägar samt alla vägar inom de kartlagda kommunerna, 16EG-direktiv /49/EG. 17Bullermåttet Lden utgår från LAeq, men lägger till för buller och för buller vid mest exponerad sida. 18http://cdr.eionet.europa.eu/se/eu/noise/df8. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning 507 400 personer exponeras vid större järnvägar samt för all spårtrafik överstigande 55Lden inom de kartlagda kommunerna, och 13 000 personer exponeras för buller överstigande 55Lden runt de kartlagda flygplatserna. I rapporteringen för de största tätorterna har också ingått kartläggning av personer som exponeras för buller runt stora industrier, IPPC-anläggningar samt tillståndspliktiga hamnar. Antalet exponerade personer har rapporterats som noll då alla kommuner ligger långt under rapporteringsgränsen. Noll anges då färre än 50 personer är exponerade inom ett visst intervall19. I rapporten i praktiken 2012 redovisar en samlad bild av utvecklingen för tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen. Underlaget i rapporten är hämtat från bl.a. svaren på årliga plan- och byggenkät från länsstyrelserna samt från länsstyrelsernas återrapporteringar inom området för till regeringen enligt länsstyrelsernas regleringsbrev . Osäkerheter i hanteringen av bullerfrågor Av rapporten framgår att länsstyrelserna har uppgett att det finns en osäkerhet i samband med hanteringen av bullerfrågor i planeringen. Osäkerheten rör bl.a. när avsteg från riktvärdena för buller kan accepteras, vilka principer som bör tillämpas vid avsteg samt utformning av planbestämmelser om buller. Tydligare vägledning, liksom samordning mellan berörda myndigheter efterfrågas av länsstyrelserna. Vidare framgår att rättsläget upplevs som delvis oklart på grund av de skilda bedömningar som ibland görs med stöd av respektive miljöbalken.20 20Plan- och bygglagen i praktiken 2012, s.11. Se även s. 20-22. Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning Få detaljplaner upphävs av bullerskäl Få detaljplaner överklagas med anledning av buller. Av rapporten framgår att av totalt 1 753 antagna detaljplaner 2011 överklagades 410. Av dessa har helt eller delvis upphävt 29. Av dessa upphävdes elva med stöd av 11 kap. 10 § andra stycket 5 , dvs. på grund av hälsa, säkerhet eller risken för olyckor, översvämning eller erosion. Den vanligaste prövningsgrunden var hälsa. Frågor har dock inte ställts på det sättet att det går att utläsa hur många av dessa upphävda planer som rör buller.21 Mot bakgrund av rapporten drar utredaren slutsatsen att länsstyrelserna upphäver mycket få detaljplaner på den grunden att det bedöms finnas risk för ohälsa till följd av buller. Denna slutsats har även stöd i de intervjuer med utvalda kommuner som utredningen genomfört. Samarbetsprojekt om bostadsbyggande i hamnar Projektet – samexistens och metodutveckling för ökad stadskvalitet är ett samarbetsprojekt mellan fyra stora stadsutvecklingsprojekt: i , Älvstaden i , Västra hamnen i och H+ i . Projektet genomfördes huvudsakligen och slutrapporterades . Syftet med projektet var att synliggöra problematiken med industribuller vid planering av ny bostadsbebyggelse, särskilt buller från hamnverksamhet. Det övergripande målet var att utveckla ett förhållningssätt till riktvärden för industribuller för att kunna möjliggöra täta, hållbara städer med bra ljudkvalitet. Tre delstudier har genomförts: Delstudie A fokuserar på samhällsekonomisk bedömning och beräkning av samhällsnyttan av att planera för täta blandade städer. Argument för att dagens tillämpning av riktvärden för industribuller är föråldrad redovisas. I delstudie B jämförs några europeiska hamnstäder och hur dessa hanterar buller i samband med planering av ny bebyggelse. I de studerade projekten har en anpassning av tillämpningen av 21 Källa: . Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning de nationella riktlinjerna skett, bl.a. används tyst sida. Fokus läggs på utomhusbullret och där det är möjligt vidtas åtgärder vid källan. Delstudie C lyfter fram vikten av att utgå från helheten i samhällsplaneringen och möjligheterna med akustisk design. Akustisk design innebär att kvalitativa, önskade ljud lyfts fram, medan oönskade ljud begränsas. Förslag till förhållningssätt till riktvärden för industribuller Projektets slutrapport ljud – samexistens och metodutveckling för ökad stadskvalitet innehåller förslag till förhållningssätt till stadsutveckling i hamnnära lägen. Förslagen föreslås ligga till grund för fortsatt arbete på nationell nivå för att utveckla ett förhållningssätt till riktvärden för industribuller som är anpassat till den fysiska planeringen, dagens syn på markanvändning och tillämpningen av lagstiftningen. Aspekter som lyfts fram är att riktvärden inomhus alltid ska uppfyllas för nya bostäder och att möjligheterna att åtgärda buller vid källan bör utredas i tidigt skede. Vidare understryks att bästa möjliga ljudkvalitet bör eftersträvas, inte bara lägsta godtagbara. Anpassning av bebyggelsen på motsvarande sätt som vid exponering för trafikbuller föreslås. Exempel som nämns är tillgång till tyst sida, burspråk, bullerskydd på balkonger och hälften av bostadsrummen orienterade mot annat håll än den bullrande verksamheten. En annan kompensationsåtgärd som föreslås är krav på att högre ljudklass än byggregler ska uppfyllas, dvs. ljudklass B eller A. Projektet föreslår också att man vid bedömning av acceptabla ljudnivåer ska ta hänsyn till att industribuller är komplext och skilja mellan kontinuerligt buller som är mindre störande och momentana ljud som är betydligt mer störande. Ett annat förslag är att nattperioden som tillämpas vid trafikbuller ska definieras som i övriga EU, dvs. Vidare föreslås buller från trafik till och från den aktuella verksamheten bedömas utifrån riktvärden för trafikbuller. En effekt som enligt rapporten bör studeras mer är hur verksamhetsutövare kan påverkas vid senare prövning enligt . Mer kunskap efterlyses också om miljömedicinska aspekter Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning och bullrets hälsopåverkan. Konsekvenserna av förslagen har inte utretts i sin helhet.22 Årlig uppföljning av utvecklingen på bostadsmarknaden genomför en enkätundersökning om bostadsmarknaden i landets kommuner. Syftet med undersökningen är att bidra till en kontinuerlig uppföljning av utvecklingen på bostadsmarknaden samt att spåra framtida trender och tendenser. Insamling av material och kvalitetssäkring görs i samarbete med länsstyrelserna. Materialet ger enligt möjlighet att analysera regionala mönster och skillnader mellan olika typer av kommuner. Av bostadsmarknadsenkät23 framgår att fler kommuner uppger balans på bostäder i kommunen som helhet, men att av kommunerna uppger brist på hyresrätter. Störst svårigheter att hitta en bostad har ungdomar, stora barnfamiljer, äldre och flyktingar. En annan grupp som många kommuner lyfter fram är hushåll med höga krav på attraktivt läge. Den största efterfrågan på bostäder med ett attraktivt läge finns enligt enkäten utanför de tre storstadsregionerna. Definition av attraktivt läge har inte gjorts. Svaren skulle kunna tyda på att det i kommuner med litet eller vikande befolkningsunderlag är extra viktigt för kommunens attraktionskraft att kunna erbjuda bostäder i centrala lägen som tillvaratar den lilla stadens fördelar med korta avstånd till viktiga funktioner.24