sou · H1B360 · 2013-08-23 00:00:00 — Åtgärder för samexistens mellan människa och varg SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en särskild kommitté med uppdrag att bistå regeringen i arbetet med att utveckla en hållbar rovdjurspolitik för varg i . Som särskild utredare och ordförande i kommittén förordnades . Som experter förordnades generalsekreteraren , styrelseledamoten , landstingsrådet , ordföranden , ordföranden , ordföranden , fäbodbrukaren , styrelseledamoten och naturvårdschefen . Styrelseledamötena och entledigades från sina uppdrag respektive . respektive förordnades styrelseledamötena samt som experter. Som huvudsekreterare anställdes . Kommittén har antagit namnet Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande, Åtgärder för samexistens mellan människa och varg (SOU 2013:60). Till slutbetänkandet har bilagts en samhällsekonomisk analys kopplad till förekomst av björn, varg, järv och lo i samt en gemensam åsiktsförklaring kring en utvecklad rovdjurspolitik i engelsk översättning. Experterna har bistått den särskilde utredaren på ett konstruktivt och förtjänstfullt sätt och förtjänar ett stort tack för detta. Betänkandet med slutsatser är emellertid ordförandens egna. I och med detta är kommitténs uppdrag avslutat. Samexistens mellan människa och rovdjur ............................. Attityder till varg ..................................................................... Dagens rovdjurspolitik och förvaltningsstrategi ................... Art- och habitatdirektivet ....................................................... Områden av särskild betydelse..................................... Tydlighet i politik och förvaltning.......................................... EU:s riktlinjer kring gynnsam bevarandestatus Påverkan och hot........................................................... Redovisning för varje art .............................................. Särskilda riktlinjer förvaltning av stora rovdjur .......... Rovdjursriktlinjernas tolkning av referensvärde Rovdjursriktlinjernas slutsatser om gynnsam bevarandestatus för stora rovdjur ................................ Minsta livskraftiga population...................................... Geografisk utbredning av varg i ................................. Påverkansfaktorer och förtroende för myndigheter .............. Skador orsakade av rovdjur i ....................................... Ersättning i samband med rovdjursrivna tamdjur .................. 5.10.1 Direkta kostnader ......................................................... 5.10.2 Indirekta kostnader....................................................... 5.10.3 Konkret exempel på kostnader i samband med 5.12.1 Naturlig invandring....................................................... 5.12.2 Flytt av vargar................................................................ 5.13.3 Illegal jakt ...................................................................... 5.13.4 Övrig jakt....................................................................... Resurser för regional förvaltning av rovdjur .......................... Gemensam åsiktsförklaring kring en utvecklad Förslag till åtgärder .................................................................. Tydliggör den politiska inriktningen och syftet Utveckla en samlad viltförvaltningslagstiftning ......... Skapa förutsättningar för en adaptiv förvaltning ........ Utveckla ersättningen för skador orsakade av Vidareutveckla de skadeförebyggande åtgärderna ...... Konkretisera förvaltningsplanen för varg ................... Fatta beslut om en handlingsplan för genetisk förstärkning av vargstammen....................................... Begränsa den illegala jakten.......................................... 7.2.10 Inför möjligheter till licensjakt efter varg när gynnsam bevarandestatus är uppnådd ......................... 7.2.11 Avsätt tillräckliga resurser till ansvariga 7.2.12 Genomför en samhällsekonomisk analys.................... 7.2.13 Inrätta en permanent vargkommitté ......................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:70 ................................................ Common declaration of opinion on a detailed policy Bilaga 4 Samhällsekonomisk analys kopplad till förekomsten av björn, järv, lodjur och varg i . Rapport av Enveco........ De stora rovdjuren i har under ökat i antal. En konsekvens av tillväxten är att rovdjuren, främst varg och lo, sprider sig över landet. Nuvarande rovdjurspolitik har därmed varit lyckosam ur rovdjurens perspektiv. Politiken och dess förvaltning har dock varit mindre framgångsrik när det gäller att hantera de konflikter som har uppstått i samband med rovdjurens tillväxt. Landsbygdsnäringar som t.ex. rennäring, fäbodbruk, fårnäring och jakt anser sig ha begränsade möjligheter att påverka sin egen situation. De anser att lagstiftningen alltför ensidigt tar ställning för rovdjuren och i alltför begränsad omfattning tar hänsyn till landsbygdsnäringarna och jakten. Utredningen anser att en långsiktigt hållbar rovdjurspolitik i större utsträckning än måste balansera landsbygdsnäringarnas, inklusive jägarnas, behov och åtgärder för bevarandet av biologisk mångfald. Förvaltningen måste skapa former för samexistens mellan människa och varg, både för människans och för vargens bästa. Den senaste attitydundersökningen visar att majoriteten av befolkningen antingen är nöjd med nuvarande antal vargar eller inte har någon uppfattning om hur många vargar det bör finnas i . Flertalet vill inte öka antalet. Polariseringen mellan stad och land tycks bestå eller till och med öka. Boende i städer har en mer positiv syn på varg än landsbygdsboende. Undersökningen visar på ett starkt stöd för vargjakt och ett relativt svagt stöd för förvaltningsåtgärder som innebär att staten flyttar vargar eller sätter ut vargvalpar i naturen. Förtroendet hos befolkningen för hur och de förvaltande myndigheterna hanterar rovdjurspolitiken och dess förvaltning är bristfälligt. Merparten av utredningens rekommendationer handlar därför om hur rovdjurspolitiken och dess förvaltning bör utvecklas i syfte att åstadkomma en förvaltning som innebär förbättrade möjligheter för samexistens mellan rovdjur, i synnerhet varg, och människor och dess näringar, inte minst landsbygdsnäringar. är att utvecklade och delvis förnyade målbilder tillsammans med en bättre fungerande skyddsjakt, ett delvis nytt ersättningssystem, en ny förvaltningsplan för varg samt en delvis ny och omstuvad lagstiftning kan återskapa förtroendet för den svenska vargpolitiken, som uppfyller kraven i EU:s art- och habitatdirektiv. Därmed finns också goda förutsättningar för att det pågående överträdelseförfarandet gentemot kan läggas ned. Utredningens förslag till åtgärder kan sammanfattas enligt följande: -tydliggör den politiska inriktningen och syftet med rovdjurspolitiken -utveckla en samlad viltförvaltningslagstiftning -skapa förutsättningar för en adaptiv förvaltning -utöka ersättningen för skador orsakade av rovdjur -vidareutveckla de skadeförebyggande åtgärderna -konkretisera förvaltningsplanen för varg -fatta beslut om en handlingsplan för genetisk förstärkning av vargstammen -begränsa den illegala jakten -inför möjligheter till licensjakt efter varg när gynnsam bevarandestatus är uppnådd -avsätt tillräckliga resurser till ansvariga myndigheter -genomför en samhällsekonomisk analys kopplad till rovdjursförekomst -inrätta en permanent vargkommitté Tydliggör den politiska inriktningen och syftet med rovdjurspolitiken Huvuddragen i utredningens förslag handlar om att bör ange de övergripande målen för rovdjurspolitiken och dess förvaltning. Inriktningen bör även fortsättningsvis vara att bibehålla eller uppnå långsiktigt livskraftiga bestånd av stora rovdjur. En naturlig spridning över landet tillåts men vargetableringar ska i huvudsak begränsas till marker utanför renägarnas åretruntmarker. att de stora rovdjuren ska finnas i så stora antal att de uppnår och bibehålls i gynnsam bevarandestatus i enlighet med art- och habitatdirektivets krav. Med tanke på att vargen potentiellt kan ha stor påverkan på näringar, jakt och landsbygdsbefolkning och med tanke på de kostnader den kan orsaka samhället bör antalet vargar i inte tillåtas att permanent överstiga vad som har beslutats som gynnsam bevarandestatus. bör i enlighet därmed besluta att den svenska vargpopulationen ska variera inom beslutat intervall för gynnsam bevarandestatus. Beräkningen av minsta livskraftiga population utgör det av art- och habitatdirektivet efterfrågade vetenskapliga underlaget avseende populationsstorlek. Det torde vara ogörligt att på naturvetenskaplig grund avgöra vilken nivå som är betydligt högre än minsta livskraftiga population. Riktlinjer för hur nivån ska fastställas bör därför beslutas av . Det är helt och hållet ett nationellt beslut. Så länge det grundas på vetenskapligt underlag (t.ex. minsta livskraftiga population, MVP) är det också i överensstämmelse med art- och habitatdirektivets krav. Så länge nivån för gynnsam bevarandestatus inte är beslutad förblir den politiska inriktningen otydlig. Beslut om gynnsam bevarandestatus bör därför skyndsamt tas. Dagens nivå på vargstammen är knappt fyra gånger högre än den minsta livskraftiga population (100 individer) som skandinaviska vargforskningsprojektet räknat fram på uppdrag av . För en väl fungerande förvaltning bör gynnsam bevarandestatus inte sättas högre än absolut nödvändigt. bör därför anmoda Regeringen att uppdra åt att i dialog med skyndsamt fatta beslut om intervallet för gynnsam bevarandestatus. Genflöde och genetisk variation är en viktig informationskälla för att bedöma gynnsam bevarandestatus. Genetiken hos vargarna bör därför återkommande följas upp på ett slumpvis urval av vargarna. Förändringar av den genetiska statusen kan leda till åtgärder för att förstärka genetiken, i första hand flytt av vargpar eller, om genetiken har förstärkts, till sänkt intervall för gynnsam bevarandestatus. Vargstammen har uppnått ett numerär som innebär att den sprider sig till nya och mer tamdjurstäta områden. Risken finns att tamdjurshållningen i vissa områden påtagligt försvåras och lokalt omöjliggörs. bör därför uttrycka en ambition att rovdjursangrepp på tamdjur inte i någon del av får vara så högt att tamdjurshållning påtagligt försvåras eller omöjliggörs. I de fall angreppen lokalt blir för stora bör en geografisk omfördelning av vargstammen övervägas. bör också tydliggöra att en långsiktigt livskraftig vargstam är beroende av att tillräckligt många vargar tillåts att vandra in till varglänen genom renägarnas åretrunt- och vinterbetesområden. Utveckla en samlad viltförvaltningslagstiftning En långsiktigt hållbar rovdjurspolitik måste baseras på en lagstiftning som är tydlig och förutsägbar. Den måste baseras på interaktionen mellan rovdjur och bytesdjur samt ta hänsyn till ekonomiska, sociala, kulturella och regionala behov. Nuvarande lagar och förordningar behöver justeras och anpassas till varandra och en ny mer konkret förvaltningsplan för varg behöver tas fram. EU:s direktiv behöver också på ett tydligare sätt inarbetas i lagstiftningen. Den pågående jaktlagsutredningen har till uppgift att modernisera jaktlagstiftningen och behöver i sitt arbete beakta rovdjursförvaltningen i en samlad viltförvaltningslagstiftning. Utredningen föreslår att befintlig lagstiftning kompletteras med en förordning om förvaltning av vilda däggdjur och fåglar där rovdjuren ges en central plats. bör också en gemensam förvaltningsplan tas fram tillsammans med och där de övergripande och gemensamma riktlinjerna för förvaltningen fastställs. Här bör det t.ex. framgå hur länderna gemensamt kan bistå varandra i syfte att stärka genetiken hos vargarna. På ytterligare sikt bör liknande överenskommelse ingås med . Skapa förutsättningar för en adaptiv förvaltning Nyckeln till en fullskalig adaptiv förvaltning ligger i att gynnsam bevarandestatus fastställs och att visar hur vårt land avser att uppnå och bibehålla denna. Då kan EU lägga ned överträdelseärendet mot . Förvaltningsplanerna kan i realiteten bli adaptiva och utgå från ett cykliskt återkommande och lärande förlopp. För att förvaltningen löpande ska kunna förändras och ändå upplevas som tydlig och långsiktig behöver den styras mot mål som kan förstås och accepteras av berörda människor. Förvaltingen måste därför i större utsträckning lyftas ned på regional nivå så att berörda människor blir delaktiga i utformningen av den regionala och lokala förvaltningen. Detta måste givetvis ske inom ramen för nationell och internationell lagstiftning såsom art- och habitatdirektivet. Regionala myndigheter måste därmed ges ett större förtroende att hantera rovdjursfrågorna. Länsstyrelserna är i sin profession specialiserade på att hantera konfliktfyllda verksamhetsområden och har en samlad och mycket bred kompetens, väl lämpad att hantera dessa frågor. För att en ökad regionalisering inte ska äventyra de nationella målen föreslås att ger länsstyrelserna i uppdrag att tillse att de regionala rovdjursmålen i samtliga län tillsammans uppnår intervallet för gynnsam bevarandestatus för Riket. Utredningen föreslår också att länsstyrelserna ges mandat att besluta om licensjakt efter rovdjur om arterna på nationell nivå ligger inom intervallet för gynnsam bevarandestatus och om de överstiger beslutade regionala miniminivåer. Utredningen föreslår vidare att länsstyrelserna ges mandat att besluta om skyddsjakt efter rovdjur så snart de förekommer regelbundet i berörda län. En utökad delegation om skyddsjakt så snart det förekommer rovdjur i länet kommer av allt att döma endast marginellt att öka avskjutningen. Det kommer inte att påverka huruvida klarar av att upprätthålla gynnsam bevarandestatus eller inte. Det är emellertid av mycket stor betydelse för den folkliga acceptansen och en central del av en fungerande adaptiv förvaltning att ansvariga myndigheter kan ge snabba skyddsjaktsbeslut. Erfarenhetsmässigt kan konstateras att befintliga skadeförebyggande åtgärder inte ger tillfredställande resultat när de tillämpas på rennäring, fäbodbruk och djurhållning på skärgårdsöar. Eftersom dessa näringar också kan klassas som kulturella med regionala särdrag, till vilka hänsyn ska tas enligt art- och habitatdirektivet, finns det särskilt starka skäl att underlätta skyddsjakten för dessa näringar. Utredningens slutsats är att det inte är försvarbart att vid varje enskilt fall ånyo testa skadeförebyggande åtgärder på frigående djur som har prövats vid otaliga tillfällen med bristfälligt resultat. Rimligen måste nämnda näringar kunna åberopa att de redan har prövat de skadeförebyggande åtgärder som står till buds. Utredningen föreslår därför att de beviljas skyddsjakt vid första angrepp så länge det inte rör sig om en dokumenterat genetiskt viktig vargindivid. Om angrepp sker trots att djurägare har ett av godkänt rovdjursavvisande stängsel bör skyddsjakt beviljas vid första angrepp. Det borde inte heller vara nödvändigt att i varje enskilt fall där skyddsjakt kan bli aktuellt i andra sammanhang, t.ex. fårbesättningar, pröva alla andra tänkbara skyddsåtgärder om det finns empirisk kunskap och erfarenhet som talar däremot. bör därför verka för att detta synsätt kodifieras av på lämpligt sätt. En mer liberal skyddsjakt skulle betyda mycket för den enskilde djurägaren och sannolikt också för den breda acceptansen för rovdjurspolitiken. Det skulle endast få begränsad påverkan på rovdjursstammarna. Utöka ersättningen för skador orsakade av rovdjur Något som djurhållare ofta framför är att ett rovdjursangrepp inte enbart medför ett initialt inkomstbortfall utan försämrad ekonomi under en följd av år. Utredningen föreslår därför att regeringen uppdrar åt Viltskadecenter att analysera vilka indirekta skador som kan uppstå vid rovdjursangrepp och lämna förslag på ersättningsnivåer för skadorna. Utredningen föreslår vidare att ersättningsnivåerna och grunderna för dessa samt vad ersättning ska utgå för likriktas över hela landet och görs bindande för länsstyrelserna. Utredningen rekommenderar också att det statliga anslaget höjs så att det motsvarar det behov som rovdjurslänens länsstyrelser uppskattar behövs för att full ersättning ska kunna ges. Staten bör vidare förebygga framtida ersättningskrav för skador på vilthägn genom en översyn av ersättningsmöjligheter och ersättningsnivåer för skador i dessa. Vidareutveckla de skadeförebyggande åtgärderna Utredningen anser att de skadeförebyggande åtgärderna behöver vidareutvecklas och förfinas och att berörda näringar måste ges möjlighet att delta i utvecklingsarbetet. Bidrag till akutgrupper som genom vallning förebygger skador på fäbodbruk och renhjordar vid närvaro av varg bör övervägas. Likaledes bör möjligheterna att nyttja boskapsvaktande hundar för djurbesättningar med lösdrift utredas i detalj. utgående från markens värde, dvs. marker med särskilt hög biologisk mångfald prioriteras. Hävd av dessa marker ges högsta prioritet vid utbetalning av stängselbidrag. Det är inte nödvändigtvis att likställa med de djurhållare som har störst behov av stängselbidrag. Av den anledningen bör finansieringsformen utvärderas. I takt med att rovdjuren, främst lo och varg, sprider sig söderut, ökar risken för angrepp i vilthägn. Utredningen föreslår därför att en ny lagstiftning inkluderar en översyn av bidragsmöjligheter och bidragsnivåer för skadeförebyggande åtgärder i vilthägn. Utredningen föreslår vidare att bidragsnivåerna och grunderna för dessa samt vad bidrag ska utgå för likriktas över landet och görs bindande för länsstyrelserna. Konkretisera förvaltningsplanen för varg Utredningen föreslår att riksdag och Regering tydliggör förvaltningsplanernas betydelse. Syftet med förvaltningen måste framgå liksom de långsiktiga målen för den art som förvaltningsplanen avser. Utöver detta behöver utförandet av förvaltningen beskrivas, liksom uppföljning och utvärderingen av genomförda åtgärder, samt vilka konsekvenser detta får för den fortsatta förvaltningen. Förvaltningsplanerna behöver vara adaptiva, konkreta, förutsägbara och tydliga och det behöver finnas en tydlig plan kring hur förvaltningen av varg kan samspela med övriga stora rovdjur och deras gemensamma bytesdjur. Det behöver därför finnas en tydlig koppling till älgförvaltningsplanerna och det kan finnas behov av att utveckla förvaltningsplaner även för övrigt klövvilt. Fatta beslut om en handlingsplan för genetisk förstärkning av vargstammen Utredningen föreslår att en handlingsplan för genetisk förstärkning tas fram och att den utgör en del av förvaltningsplanen. För att den naturliga invandringen, som är en förutsättning för en framgångsrik genetisk förstärkning, ska bli effektiv och ge önskvärt resultat krävs en tydlig handlingsplan som utvecklas tillsammans med renägarna och andra berörda aktörer. Planen bör, inom ramen för vad har beslutat, tydliggöra villkoren kring invandringen. Här bör framgå vilka vargar som ska tillåtas att vandra genom åretruntmarkerna och när skyddsjakt ska beviljas. Förvaltningen måste finna en form där vargar som inte orsakar skada kan vandra ner till varglänen och där de skadegörande individerna snabbt tas bort, antingen genom skyddsjakt eller flytt. Enstaka föryngringar av särskilt värdefulla vargpar bör, i enlighet med huvudprincipen om i första hand naturlig invandring, kunna tillåtas inom åretruntmarkerna. Detta kräver emellertid att det förankras och godkänns av berörda renägare. Utredningen föreslår att politiken och dess förvaltning tydliggör att numerären vargar i är direkt kopplad till hur den genetiska förstärkningen lyckas. Förvaltningsplanen bör beskriva hur det ska åstadkommas och också beskriva alternativa lösningar. Planen bör tydligt peka ut vilka utsättningsplatser som kommer att användas om och när flytt av vargar aktualiseras. En plan för genetisk förstärkning bör vidare innehålla ett tydligt syfte och mål för flyttarna. En plan behöver också ge underlag för flyttar så att flytt av vargar genomförs där de har störst möjlighet att lyckas. För att valputsättning ska vara ett försvarbart alternativ anser utredningen att svårigheterna måste elimineras eller åtminstone avsevärt minska. I förvaltningsplanen behöver det finnas en redogörelse för hur det ska gå till. Om det visar sig att dagens svårigheter inte kan hanteras bör regeringen överväga att skjuta eventuell valputsättning . Slutligen bör förvaltningens övergripande målbilder kompletteras med mål för påverkan. Hur stor påverkan i form av t.ex. rovdjursangrepp på tamdjur ska tillåtas? Uttalas en sådan ambition måste också förvaltningsplanen redogöra för vilka åtgärder som ska vidtas om angreppen överskrider toleransnivån. Begränsa den illegala jakten Ett flertal studier gör gällande att illegal jakt är ett utbrett fenomen. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att genomföra återkommande uppskattningar av den illegala jaktens omfattning. Inför möjligheter till licensjakt efter varg när gynnsam bevarandestatus är uppnådd Beskattning av vargstammen sker, förutom via naturlig dödlighet och trafikdöd, i första hand genom skyddsjakt. Om den totala dödligheten, inklusive skyddsjakt, understiger föryngringen som gynnsam bevarandestatus uppnås ska det vara möjligt att beskatta stammen genom jakt efter vargar med låg grad av genetisk variation. Om genetiken, trots kontinuerliga insatser för att stärka densamma, inte förbättras ska en ökning av vargstammens numerär ske och nya uppföljningar ska verifiera huruvida genetiken förbättras eller ej. Om genetiken istället förbättras kan värdet på gynnsam bevarandestatus omvärderas och vargstammens numerär tillåtas att minska. Avsätt tillräckliga resurser till ansvariga myndigheter Ökade rovdjurstammar medför ökade kostnader för den regionala förvaltningen. Efter regeringens extra finansiering till den regionala rovdjursförvaltningen saknas det fortfarande ca för förvaltningen i norra- och mellersta rovdjursförvaltningsområdena. De ökade kostnaderna för förvaltningen i södra rovdjursförvaltningsområdet tillkommer vilket betyder att det saknas avsevärd finansiering för en väl fungerande regional rovdjursförvaltning i . Finansieringen kan t.ex. ske genom omdisposition av anslagen till . Genomför en samhällsekonomisk analys kopplad till rovdjursförekomst Utredningen föreslår att lämplig aktör ges i uppdrag att genomföra en fördjupad samhällsekonomisk analys av rovdjursförekomst. Analysen bör fokuseras mot att inhämta ytterligare kunskap om: -dagens kostnader, främst de indirekta kostnaderna -hur antalet rovdjur påverkar kostnads- och nyttobilden I den samhällsekonomiska analys som genomförts i regi av utredningen konstateras att det inte har varit möjligt att uttrycka de totala kostnaderna och nyttorna av rovdjursförekomst i kronor. Dels på grund av bristande underlag men också på grund av de många och ofta komplicerade intressekonflikter som blir en följd av rovdjurens närvaro. Den studie som har genomförts visar att det finns en betydande positiv välfärdseffekt av att hålla livskraftiga populationer av de fyra rovdjuren i . Det konstateras också att samhällets kostnader till följd av rovdjursförekomst kraftigt underskattas om enbart direkta kostnader vid angrepp mot människor, hundar och djurhållning inkluderas. De indirekta kostnaderna är ofta omfattande. För att nå en ytterligare samsyn kring rovdjursfrågan behöver myndigheter och kostnadsbärare dela samma verklighetsuppfattning om dagens kostnadsbild.