sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Tryckfrihetens syfte anges enligt 1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Tryckfriheten består enligt samma stycke i en rätt att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. I tredje stycket slås fast rätten att meddela uppgifter och underrättelser för offentliggörande i tryckt skrift. Vidare slås i fjärde stycket fast rätten att anskaffa uppgifter och underrättelser för att offentliggöra dem i tryckt skrift. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket ska vid utövandet av rätten iakttas de bestämmelser som finns i tryckfrihetsförordningen till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet. Det sätts även gränser för möjligheterna att inskränka tryckfriheten. För utgivning av skrifter enligt 1 kap. 1 § första stycket får det inte finnas några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder. Vidare slås principen om tryckfrihetsförordningens exklusivitet som straff- och processlag fast. I fråga om inskränkningar i tryckfriheten gäller som allmän huvudprincip att ingripanden p.g.a. tryckfrihetsmissbruk får ske endast i efterhand, och då genom allmän domstol och med stöd av ansvarsbestämmelser i tryck- frihetsförordningen. Av särskilt intresse vad gäller den fråga som tas upp i direktiven är 1 kap. 2 och 3 §§ tryckfrihetsförordningen. Förutom att 1 kap. 2 § föreskriver att någon tryckningen föregående granskning av skrift eller något förbud mot tryckning därav inte får förekomma är det otillåtet för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll, genom åtgärd som inte äger stöd i tryckfrihetsförordningen, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten. Tryckfrihetsförordningen medger vissa hindrande åtgärder, men av andra slag. Fortsatt tryckning av en brottslig skrift kan hindras genom konfiskering, fortsatt utgivning av en brottslig periodisk skrift genom utgivningsförbud, och spridning av en brottslig skrift kan hindras genom förvarstagande, beslag och konfiskering. Tillåtna åtgärder ankommer dels på domstol, dels på Justitiekanslern och vissa andra administrativa organ. Tryckfriheten tillåter inga självständiga administrativa ingrepp i tryckfriheten, utan de medgivna ingreppen företas antingen av domstol eller under domstolskontroll. Enligt 1 kap. 3 § må ej för missbruk av tryckfriheten eller medverkan i detta någon i annan ordning eller i annat fall än den tryckfrihetsförordningen bestämmer kunna tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet eller skriften konfiskeras eller läggas under beslag. Det innebär att tryckfrihetsförordningen är exklusiv strafflag och processlag beträffande missbruk av tryck- friheten eller medverkan i detta. Straff eller andra påföljder för sådant missbruk får dömas ut endast om gärningen är straffbar enligt reglerna i 7 kap. tryckfrihetsförordningen. Åtal får väckas endast vid allmän domstol, och straff och andra påföljder får dömas ut endast av sådan domstol. Den särskilda processuella ordningen innebär bl.a. att Justitiekanslern är ensam åklagare, att endast vissa domstolar är behöriga och att jury i regel ska medverka vid bedömningen av skriftens brottslighet. I 1 kap. 4 § ges anvisningar för rättstillämpningen. Var och en, som blivit förtrott att döma över missbruk av tryckfriheten eller annars vaka över tryckfrihetsförordningens efterlevnad, bör ha i åtanke att tryckfriheten utgör grundval för ett fritt samhällsskick, alltid fästa sin uppmärksamhet mer på ämnets och tankens än uttryckets lagstridighet, på syftet än på framställningssättet, samt i tvivelsmål hellre fria än fälla. Enligt 7 kap. 4 § 11 döms den som hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning för hets mot folkgrupp. Bedömningen av om ett yttrande eller något annat meddelande utgör straffbar hets mot folkgrupp ska, på samma sätt som för andra tryckfrihetsbrott göras enligt den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 §. Av betydelse är vidare de principer och bedömningar som har utvecklat i sin praxis (jfr NJA 2007 s. 807 I och II). Det innebär bl.a. att ett yttrande inte kan anses brottsligt om detta skulle innebär ett oproportionerligt intrång i yttrande- friheten. Utöver meddelandets innehåll ska särskilt beaktas vem det riktar sig till, dess syfte samt i vilket sammanhang det sprids. Yttrandefriheten är i princip starkare när ett meddelande har spritts i ett grundlagsskyddar medium än annars. Yttrandefriheten är särskilt stark när det gäller politiska yttranden och debatt i frågor av allmänt intresse. Om en tidnings upplaga publicerats på internet kan bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen bli tillämpliga, i den mån inte det tryckfrihetsrättsliga skyddet följer av den s.k. bilage- regeln i 1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen. Vad yttranderätten består av kommer till uttryck i 1 kap. 1 första stycket yttrande- frihetsgrundlagen. I 1 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen finns bestämmelser om förbud mot censur och publiceringshinder. I 1 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen finns en bestämmelse med anvisningar för rättstillämpningen med motsvarande innehåll som den i 1 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen. Vidare gäller enligt 7 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen bestämmelserna i 9 kap. 1–4 §§ tryckfrihetsförordningen om tillsyn och åtal också i fråga radio- program och tekniska upptagningar och i fråga om yttrande- frihetsmål. Bestämmelser om yttrandefrihetsbrott finns i 5 kap. yttrandefrihetsgrundlagen. I 9 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen hänvisas till 12 kap. tryckfrihetsförordningen om rättegången i tryckfrihetsmål. I 3 kap. 4 § respektive 7 kap. 4 § yttrandefrihets- grundlagen, vilka båda avser radioprogram, finns bestämmelser om redaktionellt oberoende och om en viss begränsad efterhands- granskning. 9.3Målsättningsstadgandet i regeringsformen, m.m. I regeringsformens s.k. målsättningsstadganden, 1 kap. 2 §, ges uttryck för särskilt viktiga mål för den samhälleliga verksamheten. Det rör sig om stadganden som anger riktlinjer för det allmännas verksamhet och som riktar sig till alla som utövar offentlig makt, dvs. både normgivande organ och rättstillämpande myndigheter.1 I fjärde stycket omnämns det allmännas uppgift att verka för demokratin. Det slås fast att det är en central uppgift för samhällets organ att befästa och utvidga demokratin i alla sammanhang och på alla nivåer i samhället.2 1Anders , , och : Regeringsformen – med kommentarer –. 1975/76:209 s. 138. Den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, , med de ändringar och tillägg som gjorts genom ändrings- och tilläggsprotokoll gäller som svensk lag. Enligt konventionens artikel 10.1 har var och en rätt till yttrandefrihet. Bestämmelsen får sitt närmare innehåll genom praxis. Utanför tryckfrihetsförordningens område finns i några sammanhang bestämmelser som avviker från det som är möjligt inom tryckfrihetsförordningens räckvidd, och som är relevanta då det gäller den fråga som tas upp i direktiven. Av intresse är här, som framgick ovan dels radio- och tv-lagen (2010:696), dels vissa frågor om organisationer inom det civila samhället, och då särskilt lagen (1999:932) om stöd till trossamfund. I diskussionen om tillämpningen av den sistnämnda har det hänvisats just till de gällande reglerna för presstödet. 9.4Radio- och tv-lagen (2010:696) Bestämmelser om demokratiska grundvärderingar eller om människors lika värde finns i radio- och tv-lagen. En leverantör av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (5 kap. 1 §). En bestämmelse med motsvarande innehåll gäller den som sänder ljudradio med tillstånd av regeringen (14 kap. 1 §). Paragraferna motsvarar den s.k. demokratibestämmelsen i den numera upphävda radio- och TV- lagen (1996:844). Beträffande bestämmelsen uttalas i förarbetena till radio- och tv-lagen följande.3 Demokratibestämmelsen infördes dels för att lagstiftaren ansåg att det fanns ett inhemskt behov, dels för att tv-direktivet krävde det. Lagstiftaren har konsekvent ansett att demokratibestämmelsen tillsammans med reglerna om hets mot folkgrupp tillgodoser de allmänna krav som ställs i tv-direktivet på att sändningarna inte får innehålla något som uppammar hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet. När det gäller utvidgningen av bestämmelsens tillämpnings- område till beställ-tv uttalas följande. En överträdelse kan leda till 2009/10:115 s. 123. återkallelse av sändningstillståndet om tillståndshavaren väsentligt har brutit mot reglerna. Om beställ-tv tillhandahålls via internet kan det vara en trådsändning. Eftersom sändning genom tråd inte kräver tillstånd är en sådan sanktion inte möjlig. Även om bestämmelsen inte alltid kan sanktioneras är det en viktig markering. I tidigare förarbeten uttalas vidare följande om demokrati- bestämmelsen.4 Bestämmelsen som var intagen radioavtal har inte varit avsedd att hindra från att skildra odemokratiska förhållanden och företeelser eller från att återge odemokratiska meningsyttringar i radio och tv. Den har emellertid ansetts innebära en skyldighet för att markera ett avståndstagande från eller att bemöta antidemokratiska uttalanden. Orden det demokratiska statsskickets grundidéer avser beteckningen på en statsform som bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt fria och hemliga val. Uttrycket alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet avser de sidor av demokratibegreppet som anknyter till bl.a. förhållandet mellan människor, t.ex. fördömande av rasism, våld och brutalitet samt hävdande av jämställdhet mellan könen. Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv eller ett tillstånd som lämnats av regeringen att sända ljudradio får återkallas om tillståndshavaren väsentligt brutit mot 5 kap. 1 § eller 14 kap. 1 § radio- och tv-lagen (18 kap. 2 § första stycket 1). Mål om återkallelse av tillstånd p.g.a. överträdelse av i frågavarande bestämmelser prövas på talan av Justitiekanslern av allmän domstol (19 kap. 1 §). Bestämmelserna om yttrandefrihetsmål, dvs. med möjlighet till juryprövning ska tillämpas (19 kap. 3 §). Något mål av det här slaget har veterligen inte förekommit. 9.5Organisationer inom det civila samhället Målet för politiken för det civila samhället ska vara att förbättra villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin.5 Utgångspunkten för politiken är att ett starkt civilsamhälle är både en förutsättning och ett uttryck för ett fritt och demokratisk samhälle. 1977/78:91 s. 230 och prop. 1995/96:160 s. 92. 2009/10:55 s. 44 ff. En uppföljning av målet för politiken bör ske utifrån vissa centrala principer, bl.a. principen om självständighet och oberoende.6 Det är framförallt genom principen om självständighet och oberoende som det civila samhällets centrala betydelse för demokratin kommer till uttryck. När principen om självständighet och oberoende ska följas upp inom ramen för det uppföljnings- system som föreslås är det relevant att studera organisationerna och deras medlemmars möjligheter att självständigt bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll eller inblandning från stat, kommun och landsting. En viktig aspekt är vilka system som finns för statliga bidrag till det civila samhällets organisationer inom olika områden. Med hänsyn till det civila samhällets självständighet och oberoende, är det angeläget att säkerställa att den statliga styrningen genom bidrag inte blir alltför omfattande. Detta innebär att nivån på de bidrag som utgår för viss specifik verksamhet inom ett område, ofta genom verksamhets- och projektbidrag, inte bör dominera alltför kraftigt över de bidrag som utgår för organisationernas existens och mer generella behov, dvs. Utvecklingen av omfattningen av uppdrag till det civila samhällets organisationer, t.ex. om att utföra välfärdstjänster, i relation till organisationsstöd och annat mer villkorslöst stöd behöver också följas. Det bör undvikas att det civila samhällets organisationer blir så beroende av uppdragen att deras roll som självständiga opinions- bildare och röstbärare begränsas p.g.a. farhågor att de kan komma att förlora uppdrag. Det civila samhällets självständighet och oberoende, samt dess förmåga att utifrån denna självständighet kritiskt granska den offentliga sektorn och bevaka olika gruppers intressen utgör ett värde som är fundamentalt för demokratin. Det civila samhällets organisationer är självständiga och ska inte granskas av statsmakten. Emellertid måste staten ha rätt att ställa vissa grundläggande villkor för en verksamhet som finansieras med statliga medel.7 Bland annat följande grundläggande villkor bör successivt införas för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället. Bidrag ska kunna lämnas till en organisation som har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, är demokratiskt uppbyggd och i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om 2009/10:55 s. 52 ff. 2009/10:55 s. 138. jämställdhet och förbud mot diskriminering p.g.a. kön, köns- överskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling. Grundläggande villkor som gäller organisationens struktur och omfattning bör prövas årligen.8 I denna prövning bör det ingå att myndigheten granskar om organisationen bedrivit verksamhet i linje med syftet för statsbidraget, om villkor t.ex. om geografisk spridning eller riksintresse uppfyllts, att beslutsfattandet skett i demokratisk ordning m.m. För att kontrollera att sådana villkor följts bör bidragsmyndigheten bl.a. studera organisationens stadgar, verksamhetsberättelse, årsbokslut och årsmötesprotokoll. Även om myndigheterna bör avhålla sig från att granska de register som organisationer inom det civila samhället för över sina medlemmar, så kan de be om uppgifter om medlemsantal samt statistik över könsmässig fördelning bland medlemmarna och i organisationens beslutande organ. I den mån sådana uppgifter finns tillgängliga bör organisationen även kunna uppge åldersmässig fördelning och fördelning mellan svenskfödda och utlandsfödda bland medlemmar och förtroendevalda. Vidare kan det vara aktuellt att be en organisation redovisa i vilken mån den genomför aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och uppnå större jämlikhet och jämställdhet i organisationen, t.ex. om den har en jämställdhetsplan eller likabehandlingsplan. För att granskningen av villkoren ska fungera är det av stor vikt att den bidrags- fördelande myndigheten är mycket tydlig med vilka villkor som gäller för bidrag, vad de innebär och vilken typ av rapportering som krävs om hur villkoren följs. 9.6Lagen (1999:932) om stöd till trossamfund En bestämmelse om demokratiska grundvärderingar eller om människors lika värde finns i lagen om stöd till trossamfund. Stödet ska bidra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet i form av gudstjänst, själavård, undervisning och omsorg. Statsbidrag får lämnas endast till ett trossamfund som bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på, och är stabilt och har egen livskraft (3 §). 2009/10:55 s. 164. I propositionen Staten och trossamfunden – stöd, medverkan inom totalförsvaret, m.m. uttalas följande.9 För att ett trossamfund skall kunna komma i fråga för statligt stöd i form av statsbidrag bör det uppfylla vissa grundläggande förutsättningar. Detta är viktigt av flera skäl men framför allt därför att tyngdpunkten både i det gällande bidragssystemet och i det system som föreslås ligger på organisationsbidrag, inte på verksamhets- eller projektbidrag. De krav som ställs upp bör främst vara av formell natur, men det bör också ske en prövning av hur trossamfundet förhåller sig till samhällets grundläggande värderingar. Detta får dock inte innebära att det sker någon närmare prövning och värdering av samfundets lära i förhållande till samhällets gemensamma värdegrund. Ett trossamfund som skall komma i fråga för statligt stöd i form av statsbidrag bör enligt regeringens uppfattning bedriva en verksamhet som direkt eller indirekt upprätthåller och stärker de grundläggande värdena i det svenska samhället. I detta ligger att samfundet utövar sin verksamhet med respekt för alla människors lika värde samt bidrar till en normbildning i samhället som överensstämmer med demokratins idéer. En förutsättning för statsbidrag bör således vara att trossamfundet bidrar till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar. För att anses bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar bör trossamfundet motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet. Samfundet bör också verka för att utveckla förutsättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män. Vidare bör samfundet verka för att dess medlemmar och betjänade vägleds av etiska principer som är förenliga med samhällets grundläggande demokratiska värderingar. Detta innebär dock inte något krav på att t.ex. samfundets lära eller åskådning skall utformas i demokratisk ordning. Inte heller krävs det att beslutsprocessen i samfundet vid utseende av exempelvis präster vilar på demokratisk grund. Av väsentlig betydelse är i stället att trossamfundet verkar för att dess medlemmar och betjänade deltar i samhällslivet och att samfundet klart markerar avståndstagande från antidemokratiska strömningar i samhället. Det är regeringen som beslutar vilka trossamfund som kan beviljas statsbidrag (4 §). I förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund anges vilka trossamfund som är berättigade till stöd (3 §). Ändringar i den aktuella paragrafen har sedan förordningens ikraftträdande skett vid tre tillfällen.10 Följande sex trossamfund har tillkommit: Evangeliska Frikyrkan, , Buddistiska samarbetsråd, Ungerska protestantiska kyrkan 1998/99:124 s. 63 f. 10SFS 2002:728, SFS 2005:227 och SFS 2012:825. i , i och Trossamfundet Gemensam Framtid. Ansökningar från trossamfund om att bli berättigade till statsbidrag översänds till stöd till trossamfund för yttrande. Flera avslagsbeslut har meddelats av regeringen , bl.a. när det gäller trossamfundet Jehovas vittnen. Jehovas vittnen har begärt rättsprövning av regeringsbeslutet och en prövning förväntas ske av under hösten 2013.11 Frågor om fördelning av statsbidraget prövas av stöd till trossamfund (SST). Vid nämnden finns ett råd för samråd mellan nämnden och trossamfunden (6 §). Rådet består av representanter för de trossamfund och de samverkansorgan som anges i 3 § i förordningen. Nämnden fick i regleringsbrevet i uppdrag att följa upp trossamfundens användning av beviljade bidrag. I rapporten framför nämnden bl.a. det finns behov av att förtydliga grunderna för statsbidraget och synen på trossamfunden. Den diskussion som varit när det gäller statsbidraget till trossamfunden har mycket kommit att handla om vad de grundläggande värderingar som samhället vilar på innebär som statsbidragskriterium. Det konstateras att såväl i den offentliga debatten som i har frågan ställts om flera samfund verkligen uppfyller detta krav då de t.ex. inte erkänner jämställdhet i det kyrkliga ämbetet, samlevnad bland personer av samma kön och så vidare. Ett synsätt enligt vilket normbildning sker utan trossamfundens delaktighet eller utan hänsyn till trossamfunden skulle enligt nämnden vara problematiskt. har det också enligt nämnden blivit mer problematiskt huruvida staten kan och bör använda statsbidraget för att utöva målstyrning av trossamfunden i den mån de vill behålla statligt stöd. Enligt förordningen (2007:1192) med instruktion för stöd till trossamfund ska nämnden föra en fortlöpande dialog med bidragsberättigade trossamfund om förutsättningarna för stödet. Övergripande uppgifter om dialogen lämnas i nämndens årsredovisning. Uppgifter lämnas även vid den årliga dialogen mellan den politiska ledningen och myndighetsledningen. Vidare har nämnden upprättat en rapport i anledning av reportage Imamernas råd . I rapporten redogörs för nämndens åtgärder efter reportaget och hur 11 Mål nr 4496-12. de riksorganisationer som är direkt berörda av reportaget agerat. Av rapporten framgår att nämnden ombett berörda riksorganisationer att komma in med en skrivelse om hur man ser på det som framkommit i reportaget, kallat till möte i och besökt alla de lokala församlingar som skildrats i reportaget. Rapporten avslutas med reflektioner om konstruktiva reaktioner, värdet i demokratidialogen och Riksorganisationernas betydelse. Kommitténs bedömning: En bestämmelse om respekt för demokratins idéer som en grundläggande förutsättning för att få del av stödet bör inte införas. Presstödssystemet har utformats utifrån den värdering av det fria ordet som kommer till uttryck i tryckfrihetsförordningen. Presstödsförordningen har därför formulerats så att statens påverkansmöjligheter ska begränsas så långt som möjligt. Det har ansetts ställa stora krav på reglernas utformning och på det organ som ska ta hand om presstödet. Det har exempelvis uttalats att de presspolitiska åtgärderna varken direkt eller indirekt får syfta till att påverka tidningarnas redaktionella innehåll.12 Enligt 5 kap. 3 § presstödsförordningen får vid tillämpningen av förordningen inte ta hänsyn till vare sig tidningens politiska inställning eller dess ställningstagande i enskilda frågor. Under ett flertal år har driftsstöd enligt förordningen givits till enstaka fådagarstidningar för vilka en bestämmelse av det slag som aktualiseras i direktiven skulle ha kunnat innebära en prövning av frågan om indraget stöd och därmed följande tvistigheter om hur nämnden borde bedöma tidningens förhållande till det demokratiska statsskickets grundidéer. Först har det, med anledning av ett beslut om driftsstöd, blivit en i samhällsdebatten något mer omdiskuterad fråga om presstöd bör kunna utgå till verksamheter där demokratiska grundprinciper inte respekteras. Kommittén har enligt direktiven övervägt om det som ett villkor för stöd bör föreskrivas att den som bedriver verksamheten 1975/76:131 s. 132 f. –i linje med vad som gäller enligt den s.k. demokratibestämmelsen, som gäller inom tillståndspliktig radio- och tv- sändningsverksamhet – ska se till att verksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Den särskilda ordning som gäller för program i radio och tv har dock sin bakgrund i den från början avtalsreglerade verksamheten i och således ett historiskt sammanhang som inte bara skiljer sig från presstödets utan också är i grunden annorlunda än innehållet i det grundlagsskydd som tryckfrihetsförordningen ger tidningar och andra skrifter. Det utrymme som grundlagen ger för den granskning som sker av och tv saknar likaledes motsvarighet vad gäller tryckta medier i tryckfrihetsförordningen. Demokratins värden skyddas i framför allt genom den öppna diskussionen i samhällsfrågor och andra värderingsfrågor, inte genom att staten motverkar publicering och spridning av antidemokratiska yttranden, vilka till exempel angriper tron på människors lika värde. Ingripanden mot något som tryckts får ske på sätt som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen.