sou · H0B394 · 2013-01-01 00:00:00 — Partier utan representation i kommunfullmäktige som mycket Anmälan om deltagande i val sent bestämmer sig för att ställa upp i det valet ska kunna göra en förhandsanmälan ända fram före valdagen. För att få göra en förhandsanmälan om deltagande i val måste anmälan göras av en person som är behörig att företräda partiet. Vidare måste den stödjas av ett visst antal röstberättigade. Härigenom försvåras anmälningar av påhittade partier. Principen att mandat fördelas mellan på förhand anmälda partier skulle slås fast i dåvarande 3 kap. 7 § regeringsformen. Följande lydelse föreslogs av paragrafens första stycke. Mandaten fördelas mellan partier som har anmält sitt deltagande i valet. Endast partier som uppfyller kraven för juridisk person ska kunna göra en anmälan. Utredningen noterade att detta innebar att mera löst sammansatta grupperingar inte kommer att kunna delta i allmänna val förrän de antagit stadgar och utsett styrelser. Som skäl för en sådan ordning anfördes följande (betänkandet s. 64 f.) Vid införandet av ett obligatoriskt krav på förhandsanmälan är det dock enligt vår mening ofrånkomligen nödvändigt att vidmakthålla det i praxis formulerade kravet på att anmälan ska göras av en sammanslutning som antagit stadgar och utsett styrelse. Endast om den politiska sammanslutningen eller väljargruppen har antagit stadgar och utsett styrelse blir det möjligt för valmyndigheterna att fastställa vem som är behörig att företräda ett registrerat parti, t.ex. som gör anmälan av kandidater vid ett val. Som har framgått kan detta leda till att löst organiserade konstellationer måste anta stadgar och utse styrelse för att ställa upp i allmänna val. Valmyndigheternas praxis ger dock uttryck för en mycket generös syn på vilka åtgärder som krävs för att anta stadgar och utse en styrelse. Några närmare formregler för hur detta skulle gå till uppställs inte heller i vårt förslag. Kravet på att anta stadgar och utse styrelse måste därför betecknas som ytterst modest i sammanhanget. För en politisk sammanslutning eller väljargrupp som eftersträvar representation i en beslutande församling torde det dessutom redan nu av praktiska skäl vara en självklarhet att vidta sådana åtgärder. Exempelvis kan statligt och kommunalt partistöd betalas ut endast till partier som uppfyller kraven för juridisk person. Härigenom skulle man också kunna komma ifrån det förhållandet att röster på påhittade partier – som räknas som giltiga och därigenom ingår i underlaget för att bestämma olika spärrnivåer – kan bli avgörande för om ett parti med en seriös organisation bakom sig hamnar över eller under spärren mot små partier t.ex. vid ett riksdagsval, eller gränsen för kostnadsfria valsedlar. Anmälan om deltagande i val förslag fick inte ett odelat positivt mottagande från remissinstanserna(dnr Ju/2001/8524). I flera fall framfördes synpunkter på den lagtekniska utformningen. Synpunkterna gällde t.ex. att de föreslagna tidsfristerna för anmälan delvis är olika beroende på vilket val anmälan avser och att förslaget saknar en uttrycklig lagbestämmelse om att ett parti måste vara en juridisk person för att få anmäla sitt deltagande i ett val. Den bedömning som författningsutredning gjorde delades inte av vallagskommitté (SOU 2004:111). Enligt kommitténs bedömning fanns det inte tillräckliga skäl för att ersätta eller på annat sätt begränsa den fria nomineringsrätten med ett system för offentliga valförberedelser på det sätt som författningsutredning föreslagit. Kommittén noterade att det såvitt känt ännu inte inträffat att röster på påhittade partier har medfört att ett parti med en seriös organisation bakom sig inte har nått över spärrgränserna i riksdagsvalen, landstingsvalen eller Europaparlamentsvalen. Men att det varit ytterst nära att ett parti på grund av sådana röster inte nått upp till gränsen för kostnadsfria valsedlar. Kommittén noterade dock att valresultatet med förslag inte skulle kunna påverkas av röster på påhittade partier och att det skulle innebära ett effektivt hinder mot ofrivilliga kandidaturer. Vidare skulle det få positiva effekter för sammanräkningen av valet. Man skulle också komma ifrån att valmyndigheterna avgör vad som är att betrakta som partibeteckningar. Enligt kommittén fanns det således fördelar med det föreslagna systemet, som de nackdelarna som kan följa med den nuvarande ordningen inte på något sätt ska överdrivas. Kommittén anförde (betänkandet s. 173 f.). Vad det hela handlar om är något fler än 4 000 valsedlar med påhittade partibeteckningar som ska ställas mot principen om åsiktsbildningens frihet. För partiernas verksamhet är den senare principen grundläggande. Kommitténs utgångspunkt är också att begränsningar av den fria nomineringsrätten bör komma i fråga endast vid allvarliga missförhållanden och där ingen annan lösning finns i sikte (jfr betänkande 1973:26 s. 17). Kärnan i förslag är att få bort påhittade partier från val. Någon garanti för att så verkligen skulle bli fallet om Anmälan om deltagande i val förslaget genomförs finns inte med i förslaget. Visserligen föreslås att bara partier med ett visst väljarstöd och som uppfyller kraven för juridisk person ska få delta i val. Men något verkligt hinder för påhittade partier följer inte med en sådan regel. Även sådana partier kan givetvis precis som verkliga partier skaffa fram nödvändigt antal namnunderskrifter och organisera sig som juridisk person. går det inte heller att bortse från att förslaget kan hindra verkliga partier att delta i val. Nya partier, framförallt partier som uppkommer sent i en valrörelse, kan enligt kommitténs bedömning få problem att hinna uppfylla alla formella krav även om anmälningsfristen ligger nära valdagen. Det gäller särskilt på lokal nivå där det erfarenhetsmässigt kan uppkomma kraftiga opinionsyttringar sent i en valrörelse som tar sig uttryck i en partibildning. Regeringen gjorde samma bedömning som vallagskommitté. Regeringen anförde i huvudsak följande (prop. 2004/05:163 s. 162 f.). hanteringen av det ringa antal påhittade röster som det trots allt handlar om medför inte några valadministrativa svårigheter av det slaget att enbart detta kan motivera ett så radikalt systemskifte som ett införande av offentliga valförberedelser skulle innebära. Till detta kommer att förslaget om offentliga valförberedelser inte innebär något fullständigt hinder mot påhittade partier. Den främsta invändningen mot offentliga valförberedelser är emellertid att en sådan ordning skulle innebära ett principiellt ingrepp i den fria nomineringsrätten som har varit en av grundvalarna i det svenska valsystemet. godtog regeringens bedömning (bet. 2005/06:KU9, rskr. 2005/06:33). (SOU 2008:125) noterade inledningsvis att valen bör ske i former som ger så goda förutsättningar som möjligt för att väljaropinionen ska få ett rättvisande utslag i valresultatet. Den stora fördelen med ett krav på att partierna som ska delta i ett val ska anmäla detta och samtliga kandidater före valet är att väljarna i förhand får veta vilka alternativ som presenteras i valet. En annan fördel enligt utredningen är att enstaka röster som avges under mer eller mindre parodiska partibeteckningar utan motsvarighet i någon sammanslutning eller grupp av väljare inte längre kommer att godkännas. Ett effektivt skydd mot ofrivilliga kandidaturer skulle också uppnås. Anmälan om deltagande i val Bland nackdelarna noterades att det med ett sådant krav inte längre blir möjligt för nya politiska formationer som bildas under slutet av en valrörelse att göra sig gällande i valet. Med ett sådant krav försvinner också den nuvarande möjligheten för väljarna att fritt skriva till kandidater för partier som inte valt att skydda sin partibeteckning. Mot bakgrund av nu nämnda aspekter och det förhållandet att principen om den fria nomineringsrätten är en viktig princip i vårt valsystem diskuterades inom utredningen några mindre ingripande åtgärder. En sådan åtgärd är införandet av obligatorisk förhandsanmälan av partier och samtliga kandidater men utan något krav på att en sådan anmälan måste ha stöd från ett visst antal röstberättigade och med en bibehållen möjlighet för väljarna att skriva till kandidater. Andra åtgärder som diskuterades var att införa ett särskilt dementiförfarande för ofrivilliga kandidaturer i samband med redovisningen av valresultatet. Diskussionerna rörde vidare valmyndigheternas skyldighet att tillhandahålla partimarkerade valsedlar utan kandidatnamn borde villkoras av att partierna faktiskt också har kandidater i valet. En annan fråga rörde situationen då ett parti vunnit fler mandat än vad som motsvarar partiets kandidater. Frågan som väcktes var om mandatet i ett sådant fall i stället skulle besättas av en kandidat från det parti som närmast stod i tur att få mandatet. lade inte fram något förslag utan ansåg att frågan borde utredas vidare (s. 213 f.). 4.7Valmyndighetens erfarenheter från valen 2006 och 2010 De problem som särskilt uppmärksammats i samband med val är att den fria nomineringsrätten kan innebära att personer ibland mot sin vilja sätts upp som kandidater på valsedlarna och att mandaten inte alltid kan besättas. I sammanhanget har framhållits att detta för den enskilde kan innebära en kränkning av den personliga integriteten. Vidare har det lyfts fram att det kan uppstå jämviktslägen i den beslutande församlingen mellan olika politiska block till följd av att mandaten inte kunnat besättas. Anmälan om deltagande i val anförts att valhandlingen för ett antal väljare förlorar sin mening om det parti man röstat på inte kan besätta samtliga erhållna mandat. I rapporten 2007:1 Erfarenheter från valen (s. 23) har framfört att det finns skäl att överväga om inte vårt valsystem också skulle förses med inslag av offentliga valförberedelser. Enligt myndigheten borde ett parti för att få delta i mandatfördelningen i förväg ha anmält att man kandiderar i valområdet och ha minst en valsedel med åtminstone tre kandidater för området. I rapporten belyses också de problem som följer av valsedlar med påhittade partibeteckningar. Enligt är det inte lämpligt att valmyndigheterna ska fatta beslut i frågan om ett parti föreligger eller inte. Det borde enligt myndigheten vara mer objektiva regler som avgör detta. I rapporten 2011:1 Erfarenheter från valen har framfört att de områden som berörs av effekterna av den fria nomineringsrätten och som myndigheten tog upp i sin erfarenhetsrapport efter valet (rapport 2007:1) fortfarande har stor aktualitet. har framfört att de behöver övervägas på nytt. I rapporten belyses problemen med förväxlingsbara partibeteckningar. Enligt kan ett parti som inte har registrerat sin partibeteckning ställa upp i val med vilken partibeteckning som helst även om den är så lik en registrerad partibeteckning att den skulle bedömas som förväxlingsbar om den anmäldes för registrering enligt bestämmelserna i 2 kap. vallagen. Enligt är det ett problem att partier med icke registrerade partibeteckning kan beställa och få valsedlar med partibeteckningar som är så lika andra partiers att de inte skulle ha fått en anmälan om registrering av beteckning godkänd. Enligt förstärker detta argumenten för offentliga valförberedelser. I vart fall bör det införas en bestämmelse i vallagen att partier med icke registrerade partibeteckningar som är så lika andra partiers beteckningar att de inte skulle ha fått en registrering godkänd inte ska tillåtas beställa eller tillhandahållas valsedlar. När det gäller kandidater nominerade mot sin vilja har också efter valet fått in ett stort antal frågor om Anmälan om deltagande i val och synpunkter på denna konsekvens av den fria nomineringsrätten. I två fall har förfarandet överklagats. De som har hört av sig ifrågasätter om inte nackdelarna med denna rättighet klar överstiger de principiella fördelar som framhålls av lagstiftarna. Enligt har protesterna från personer som blivit nominerade och invalda mot sin vilja ökat både i antal och i intensitet vid valet . ifrågasätter om valsystemet ska vara så utformat att det inte finns något sätt på vilket enskilda personer kan skydda sig mot dessa effekter. En annan omständighet som lyfts fram i rapporten som en effekt av den fria nomineringsrätten är att en kandidat, som är invald som ersättare i kommunfullmäktige för ett parti med anmälda kandidater, kan bli invald som ordinarie ledamot för ett annat parti som inte anmält kandidater därför att hans eller hennes namn finns tillskrivet på det partiets valsedel. Han eller hon mister därmed sin ersättarplats i sitt parti oavsett om han eller hon väljer att avsäga sig sin ledamotsplats. En annan möjlighet är att kandidaten väljer att stanna kvar för det parti han eller hon blivit invald för trots att han eller hon inte sympatiserar med partiets åsikter och istället väljer att agera i beslutssituationer med en helt annan politisk ståndpunkt. Detta torde enligt inte vara önskvärt vare sig för partiet, som mister en röst vid beslutsfattandet, eller för väljarna, som har röstat fram partiet till ett antal platser i fullmäktige. Detta kan naturligtvis också, enligt , få till följd en förskjuten majoritetssituation i förhållande till det framröstade valresultatet. I rapporten framhålls vidare att den situation med tomma stolar som uppkom efter valet har blivit etablerad i och med valet . Vid den senaste mandatperiodens slut var 65 platser obesatta i kommunfullmäktige. Samma situation har uppkommit också efter valet . /2011 var 16 platser obesatta. Antalet obesatta platser förmodas öka allt eftersom mandatperioden fortskrider eftersom det redan nu står klart att det endast finns ett begränsat antal kandidater som kan bli aktuella som ersättare under den pågående mandatperioden. Enligt skulle en lösning kunna vara krav på åtminstone ett minimiantal anmälda kandidater. Avslutningsvis noteras i rapporten att vallagens regler gör det möjligt för en person att kandidera för flera partier (se avsnittet här ovan) och att det därmed också är möjligt att bli invald som ersättare för flera partier . Anmälan om deltagande i val heten torde det vara en icke förutsedd konsekvens både för partier och för väljare att en och samma person som ersättare kan representera olika partier i fullmäktige. 4.8Valprövningsnämndens iakttagelser och synpunkter från valen 2010 I promemorian Erfarenheter av prövningen av överklaganden allmänna val (dnr 13-2011) har framfört följande rörande valsedlar med tillskrivna namn (s. 11). En följd av den fria nomineringsrätten är att ett antal personer som skrivits till på valsedlar i några fall valts till ledamöter eller ersättare i fullmäktige, trots att deras namn förekommit bara på ett fåtal valsedlar. Några av dessa har av olika skäl avsagt sig uppdragen. Omständigheterna tyder på att det i några fall varit fråga om vad som brukar kallas ofrivillig kandidatur. Problematiken med ofrivillig kandidatur, bl.a. från integritetsskyddssynpunkt, har belysts av vallagskommitté (SOU 2004:111 s. 198 ff.). Att i ett system med fri nomineringsrätt åstadkomma ett praktiskt fungerande skydd mot ofrivillig kandidatur motsvarande det som gäller för anmälda kandidater är kanske inte möjligt. Vad som skulle kunna fungera i praktiken skulle vara att föreskriva att kandidater som inte är anmälda inte får utses som ledamöter eller ersättare förrän inhämtat kandidatens samtycke. På det sättet skulle man också slippa de administrativa bestyr som ett antal avsägelser efter ett val medför. Till belysning av de problem som särskilt uppmärksammats i samband med val har på vårt uppdrag närmare redovisat förekomsten av tomma stolar och ofrivilliga kandidaturer. 4.9.1Förekomsten av tomma stolar När det gäller förekomsten av tomma stolar har som förklaring lyft fram följande tre omständigheter: Reglerna om utläggning av partivalsedlar. Tillskrivna namn/ofrivilliga kandidater. Otillräckligt antal kandidater på valsedeln. Anmälan om deltagande i val Förekomsten av tomma stolar sedan valet framgår av följande tabell. 4.9.2Förekomsten av ofrivilliga kandidaturer Den fria nomineringsrätten ger, som inledningsvis sagts, väljare och partiföreträdare möjlighet att nominera vem de vill för partiet så länge partiet inte har anmält kandidater. Något samtycke krävs då varken av kandidaten eller partiet. Om en person som har blivit nominerade på detta sätt utses till ledamot eller ersättare blir han eller hon en del av det officiella valresultatet i princip . Efter valet kom det in ett antal protester från personer som blivit nominerade på detta sätt. Protester har också kommit in efter valet . I några fall har förfarandet överklagats. uppfattning är att protesterna har ökat i samband med valet . har sammanfattningsvis anfört att problemen med ofrivilliga kandidaturer kvarstår och möjligen har tilltagit vid valet . Erfarenheterna är dock inte entydiga. Det finns inte någon statistik tillgänglig som ger en helhetsbild över omfattningen av ofrivilliga kandidaturer. Enligt myndigheten finns en koppling mellan s.k. omedelbara avgångar och ofrivilliga kandidaturer, men hur stark kopplingen är och vilka slutsatser som kan dras är osäkert. En indikation på ofrivilliga kandidaturer kan enligt vara hur många personer som har kandiderat för endast ett 1Data till och med . 2Data till och med . Anmälan om deltagande i val parti, blivit invalda som ledamot eller ersättare, och sedan avgått . Någon sammanställning har dock inte gått att göra. En annan indikation på förekomsten av ofrivilliga kandidaturer, enligt myndigheten, kan vara om samma person förekommit på valsedlar för två partier som båda tagit mandat. En sammanställning från valet visar att i 79 fall vid valen till kommunfullmäktige och i 2 fall vid valen till har samma person förekommit på valsedlar för två partier, som båda tagit mandat. I en annan sammanställning från samma val framgår att i valen till kommunfullmäktige och hade 34 respektive 3 personer blivit invalda för partier som de inte kandiderat för. 4.10.1Obligatorisk förhandsanmälan av partier för deltagande i val Kommitténs bedömning och förslag: Endast de partier som på förhand har anmält sitt deltagande i ett val får delta i mandatfördelningen. Valsedlar som upptar partier som inte anmälts ska anses ogiltiga. En anmälan om deltagande i val ska vid ordinarie val ha kommit in till senast före valdagen. En anmälan om deltagande i ordinarie val ska utan särskild anmälan också gälla vid ett eventuellt omval i det val som anmälan avser. Vid extra val ska en anmälan som kommer in senare än före valdagen godtas, om den kommer in inom från beslutet om valdag. Detta gäller också vid omval för de partier som inte redan ska anses anmälda. Några krav på viss organisatorisk form ställs inte på parti som anmäler deltagande i val. Något krav på ett det ska finnas ett visst dokumenterat väljarstöd för att en anmälan om deltagande i val ska godtas ställs inte upp, inte heller att partiet ska ha anmält kandidater till valet. Partier som har anmält sina kandidater eller som redan är representerade i den församling som valet gäller ska anses anmälda till valet. Ett parti som är representerat i anses anmält för val också i samtliga landsting och kommuner i landet och för val till . Anmälan om deltagande i val Anmälningsförfarandet kompletteras med en regel som hindrar anmälan av förväxlingsbar partibeteckning. Ett parti som enbart anmäler deltagande i val ges inte möjlighet att, på samma sätt som partier med registrerad partibeteckning, skydda sina kandidatlistor genom att anmäla samtliga kandidater. Ändringar föreslås i 3 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen och i 2 kap. 3 §, 13 kap. 7 § samt 15 kap. 3 och 6 §§ vallagen. Vidare föreslås nya bestämmelser, 2 kap. 14–20 §§ vallagen. Obligatorisk förhandsanmälan av partier om deltagande i val Den grundläggande definitionen av vad som avses med ett parti i 3 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen är tillkommen för att reglera fördelning av mandat i efter ett val. Att ett parti som det där sägs uppträder i val kan innebära dels att partiet uppträder i kampanjer inför ett val, dels att det har fått röster i valet (Folkstyrelsens villkor, SOU 1987:6 s. 122). Något tillspetsat kan man, för att citera , säga att ett parti i regeringsformens mening konstitueras av sina väljare och inte av sina medlemmar samt att ett parti i denna mening utgörs av de valsedlar med gemensam beteckning som vid röstsammanräkningen läggs till grund för fördelningen av mandaten. Om två eller flera partiorganisationer samverkar i ett val genom att gå fram under en gemensam beteckning är det därför denna beteckning som utgör ett parti i regeringsformens mening, inte de organisationer som står bakom den. Valen till och till de beslutande kommunala församlingarna är av central betydelse i vår representativa demokrati. Valen bör ske i former som ger så goda förutsättningar som möjligt för att väljaropinionen ska få ett rättvisande utslag i valresultatet. En grundläggande princip för demokratiska val är att väljarna ska rösta i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor som valet gäller. Det betyder att väljarna inför ett val måste kunna ta ställning till olika alternativ på ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Från den synpunkten är det av vikt att det inför ett val står fullt klart vilka partier som deltar i valet och vilken politik dessa avser att föra om de får väljarnas förtroende. Det ligger i sakens natur att valen i vårt system sker mellan partier som före valet möter väljarna och tar aktiv del i den offentliga debatten. Anmälan om deltagande i val verklighet återspeglas emellertid ganska ofullständigt i regeringsformens valbestämmelser. Ett mer verklighetsnära partibegrepp än det nuvarande skulle vara att beskriva partierna som politiska sammanslutningar vilka ställer upp i val under ett partiprogram. För att väljarna ska ha möjlighet att träffa ett rationellt grundat beslut i de frågor som valet gäller måste väljarna veta vilka partier som ställer upp i valet. Att i regeringsformen föreskriva att ett parti, för att få delta i mandatfördelningen efter ett val, i förväg ska ha anmält sitt deltagande i valet innebär inte på något sätt ett ingrepp i partiernas inre liv. En sådan anmälan förutsätter inte heller någon offentlig kontroll av partierna. Tanken med vårt förslag är att varje anmälan ska kunna godtas av , utan någon annan kontroll än att den partibeteckning som man avser att ställa upp under i valet inte får vara förväxlingsbar med någon annan partibeteckning i samma val. Genom att kräva av partierna att de på förhand ska anmäla sitt deltagande i ett val för att få delta i mandatfördelningen, får väljarna vetskap om vilka alternativ som står dem till buds. Detta är viktigt kanske inte främst i riksdagsvalen och valen till , där information redan är god, utan framförallt i valen till landstings- och kommunfullmäktige. Av den nuvarande definitionen av partibegreppet i regeringsformen framgår att det inte ställs några associationsrättsliga krav på ett parti för att det ska få delta i ett val och i den efterföljande mandatfördelningen. De politiska partierna som sådana är ideella föreningar. För ideella föreningar saknas i stort sett rättslig reglering. Tanken är att det är upp till föreningsmedlemmarna själva att ordna föreningens angelägenheter, efter vad de finner bäst. Politiska partier är emellertid inte vilka ideella föreningar som helst. De utgör själva kärnan i den representativa demokratin (bet. KU1973:26 s. 16 och 17). Normalt brukar partier uppfylla kraven för juridisk person, dvs. ha antagit stadgar av inte alltför ofullständig beskaffenhet och utsett styrelse. Ett sådant krav ställs också upp för att ett parti ska kunna beviljas statligt eller kommunalt partistöd. Enligt Valprövningsnämndens praxis gäller detta även för en ansökan om registrering av partibeteckning (VPN 1990:1). Det förekommer dock att politiska grupperingar bedriver sin verksamhet i konstellationer som inte uppfyller kraven för juridisk person.