sou · H1B376 · 2013-10-31 00:00:00 — Tidsbegränsningen skulle gälla för alla deltagare. En tidsförlängning i sfi för personer som av olika skäl har inlärnings- svårigheter ansågs kunna leda till att alltför låga ambitioner cemen- terades. Vid utformningen av förslagen utgick utredningen ifrån etableringsreformen. Enligt lagen (2010:197) om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare ska en etableringsplan upp- rättas för den nyanlände senast efter det att den nyanlände första gången folkbokfördes i en kommun och etableringsplanen ska högst omfatta 24 månader. Ett avbrott från de aktiviteter som ingår i etableringsplanen får sammanlagt omfatta högst . Förslaget om tidsbegränsning syftade till att fler skulle lära sig svenska snabbare. Utredningen menade att en tidsbegränsning satte fokus på behovet av en individuell undervisning, eftersom en anpassad studiegång är en förutsättning för att en sfi-deltagare ska kunna komma så långt som möjligt under sfi-tiden. En tids- begränsad undervisning torde enligt utredningen kunna leda till ökad motivation hos deltagarna, eftersom det blir viktigare för dem att få ut så mycket som möjligt av undervisningen . En på förhand fastslagen undervisningstid ansågs kunna skapa incitament för såväl deltagare som utbildnings- anordnare att effektivisera undervisningen. Utredningen menade att vissa lågutbildade personer tenderade att bli inlåsta i sfi som riskerade att bli en återvändsgränd. Det ansågs olyckligt om problemet med inlåsning i sfi flyttades över till vuxenutbildningen vid en tidsbegränsad sfi. För att motverka detta föreslog utredningen bl.a. att skulle få i uppdrag att på ett bättre sätt åstadkomma en yrkesinriktad studiegång inom vuxenutbildningen. Dessutom föreslogs att Arbetsförmedlingen skulle få i uppdrag att utforma arbetsmarknadsutbildningar för personer som är analfabeter eller har kort utbildning vid ankomsten till och som efter avslutad sfi söker arbete och bedöms kunna få det inom branscher där det inte är så höga krav på svenskkunskaper. Utbildningen skulle innehålla yrkessvenska som var anpassad till den aktuella branschen. Utredningen föreslog vidare att Arbetsförmedlingen skulle få i uppdrag att utforma yrkesinriktade kurser i svenska för personer med bristfälliga svenskkunskaper som efter en tids förvärvsarbete blivit arbetslösa och som söker nytt arbete. Utredningen bedömde att en tids- Avbrott och tidsgränser i utbildningen begränsad sfi skulle leda till viss ökad efterfrågan på svenska som andraspråk inom den övriga vuxenutbildningen. Hur stor ökningen skulle bli ansågs dock vara svårt att uppskatta. Utredningen redovisade möjligheter och farhågor med en tidsbegränsning som lyfts fram av länsstyrelser och kommuner. I stort sett samtliga länsstyrelser uppgavs vara positivt inställda till att någon form av tidsbegränsning infördes. De trodde att del- tagarna skulle nå en högre språklig nivå snabbare och att arbets- marknadsetableringen skulle gå fortare. En tidsgräns ansågs också kunna ge en ökad tydlighet för deltagarna om vad som förväntas av dem, vilket i sin tur skulle kunna höja motivationen och minska avbrotten. Å andra sidan fanns en rädsla för att en tidsgräns skulle innebära en övervältring på den kommunala vuxenutbildningen och att det skulle uppstå svårigheter med att ta hand om den grupp som inte fått tillräckliga svenskkunskaper under den begränsade sfi- tiden. Det framkom även en rädsla för att en tidsbegränsning skulle kunna leda till ett ökat utanförskap om resultatet blev att del- tagaren avslutar sfi med otillräckliga svenskkunskaper. En annan farhåga som togs upp var att utbildningsanordnare kanske skulle välja att enbart satsa på de grupper som gör snabba framsteg. Andra aspekter som lyftes fram var att forskning om andraspråksinlärning visar att det tar tid att lära sig ett nytt språk som vuxen och att det inte finns några genvägar. Nästan alla som utredningen om tidsbegränsad sfi träffade vid sina kommunbesök ansåg att det var rimligt att på något sätt tidsbegränsa sfi. De svårigheter som lyftes fram gällde framförallt analfabeter och korttidsutbildade. Fyra sakkunniga i utredningen skrev i ett särskilt yttrande att de ansåg att konsekvenserna vad gäller överströmning från sfi till svenska som andraspråk inom vuxenutbildning på grundläggande nivå inte var tillräckligt utredda och alltför knapp- händigt redovisade för att det skulle vara möjligt att ta ställning till utredningens förslag i denna del. Flera remissinstanser framförde i sina yttranden liknande invändningar. Avbrott och tidsgränser i utbildningen 11.4.2Sfi-utredningen och tidsbegränsad sfi har övervägt om någon form av tidsbegränsning bör införas för hur länge en elev har möjlighet att läsa sfi. Begräns- ningar har diskuterats både vad avser rätten att påbörja sfi och hur länge man ska ha rätt att vara kvar i utbildningen efter det att den påbörjats. Vad avser en tidsgräns för att påbörja studierna anser utred- ningen att det kan vara ett lika stort samhällsintresse att ge en person som inte kan språket men vistats i landet språkutbildning, som det är att ge sådan utbildning till en nyanländ. När det gäller rätten att vara kvar i utbildningen konstateras att olika individer har olika behov och studieförutsättningar. Det gäller i hög grad för sfi-eleverna. En tidsgräns för sfi skulle förmodligen få olika konsekvenser för olika individer, bl.a. beroende på den enskildes bakgrund, livssituation, lärprocess och mål med utbild- ningen. För vissa skulle en tidsgräns sannolikt fungera som en morot och leda till en förkortad studietid. Utredningen om tids- begränsad sfi föreslog att den sammanlagda studietiden inte fick överstiga från det att utbildningen påbörjades. statistik över studieresultatet för elever på sfi 2011 visar att väldigt få av de elever som påbörjade sina studier på studieväg 1 hade uppnått D-nivå på studieväg 3 inom två år.11 Dessutom visar statistiken att antalet elever 2011 som hade kort utbildning var relativt stor. Enligt statistiken för elever som påbörjade sin utbildning hade av eleverna som började på studieväg 3 (kurs C) klarat D-nivån 2011. Av de elever som påbörjade studieväg 2 (kurs B) hade klarat kurs D. Av dem som påbörjade studieväg 1 (kurs A) hade uppnått D-nivå. Statistiken visar också att det i genomsnitt tar för en elev att få minst godkänt resultat på studieväg 1 kurs A. För en elev som påbörjar studieväg 3 kurs C tar det att få godkänt resultat på D kursen. Det tog alltså i princip lika för en elev på studieväg 1 att avsluta A kursen som en elev på studieväg 3 att tillgodogöra sig hela sfi-utbildningen. Av deltagarna på sfi 2011 hade högst skolutbildning och 10 11 Av statistik framgår inte när utbildningen påbörjades eller när den avslutades. Den sammanlagda studietiden kan således vara såväl längre som kortare än . Avbrott och tidsgränser i utbildningen procent högst 4–skolutbildning. Gruppen korttidsutbildade, varav en del är analfabeter, utgjorde således närmare en fjärdedel av deltagarna på sfi. Statistiken pekar således på att relativt många korttidsutbildade inte skulle uppnå godkänt resultat på D-kursen om det fanns en tvåårsgräns för de elever som påbörjade sin utbild- ning . Andra grupper där vissa personer kan antas få svårt att uppnå önskade mål inom de tidsgränser som utredningen om tids- begränsad sfi föreslog är personer som lider av psykisk ohälsa eller har en dold funktionsnedsättning. En tidsgräns skulle kunna motverka en individanpassad och flexibel utbildning. Det skulle exempelvis kunna leda till att den enskilde på grund av tidsbrist väljer bort andra utbildningar eller insatser, som kombinerat med sfi skulle ha gynnat hans eller hennes språkutveckling. Genom en sådan tidsgräns skulle möjlig- heterna till en långsiktig planering av utbildningen minska. Det ligger dock såväl i den enskildes som i samhällets intresse att studierna bedrivs effektivt och att studietiden inte blir orimligt lång. Det är inte rimligt med elever som sitter av studietiden utan att göra framsteg eller elever som ser på sfi mer som en social aktivitet än en utbildning. Det är heller inte rimligt att kräva av utbildningsanordnarna att de ska behålla elever som inte gör fram- steg i studierna. Det innebär både orimligt höga kostnader och en försämring av kvaliteten i lärmiljön. Det måste därför finnas någon form av begränsning för hur länge en elev har rätt att behålla sin studieplats. Denna begränsning bör dock inte fixeras utan knytas till elevens utveckling i studierna. Olika elever har olika förutsättningar och har därför olika behov av tid för att tillgodo- göra sig innehållet i en kurs eller utbildning. Utredningen menar att en elev bör ha rätt att behålla sin studieplats, så länge hen gör framsteg i studierna. Därför bör rätten att kvarstå i studierna kopplas till begreppet progression (se avsnitt 9.5.4). Då gäller omvänt att en utbildningsanordnare har rätt att avskilja en elev som inte längre utvecklar sin kunskap under studierna. Givetvis krävs då en dokumentation av elevens utveck- ling, som styrker ett sådant beslut. Som framgår ovan föreslår jag att den individuella studieplanen ska innehålla information om elevens kunskapsutveckling. Genom en sådan dokumentation ökar förutsättningarna för att göra bedömningar av elevens progression i utbildningen. Avbrott och tidsgränser i utbildningen Sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skulle en tidsbegräns- ning i det valfrihetssystem som jag föreslår inte innebära lägre kostnader för samhället eftersom utbildningsanordnarna får betalt vid godkänt betyg. Sammantaget anser utredningen att skälen mot tidsbegräns- ningar överväger, såväl vad gäller möjlighet att påbörja sfi som när studierna ska vara avklarade. Utredningen menar att målsättningen att öka den enskildes språkutveckling och möjligheter till en långsiktig etablering i landet i första hand bör åstadkommas genom en kvalitetshöjning av utbildningen och genom ökad valfrihet. Bedömning: Riktvärdet för undervisningens omfattning saknar relevans för den sfi som bedrivs enligt dagens kursplan. Kursernas respektive studiernas omfattning Vuxenutbildningen är kursutformad vilket gör att det för varje elev ska finnas en individuell studieplan som bl.a. beskriver vilka kurser eleven ska läsa. De olika kurserna inom komvux och särskild utbild- ning för vuxna (särvux) är nationellt fastställda med poäng som är beräknade för att spegla kursernas omfattning. Poängtalet skiftar mellan de olika kurserna beroende på deras olika omfattning. Kurserna har getts poäng i steg om 50 vilket gör att de har poängtal som 50, 100, 150, 200 osv. För de gymnasiala kurserna benämns poängen gymnasiepoäng och för de grundläggande kurserna verk- samhetspoäng. I förordningen om vuxenutbildning anges att med verksamhetspoäng avses ett mått på studieomfattning eller validering inom komvux och särvux och det beräknas 20 verksamhetspoäng för en veckas heltidsstudier eller för validering av kunskaper av motsvarande omfattning. Vidare framgår det att inom komvux på gymnasial nivå beräknas en verksamhetspoäng för varje gymnasie- poäng. Avbrott och tidsgränser i utbildningen Inom sfi beräknas inte kursernas omfattning med poäng. I förord- ningen om vuxenutbildning regleras i stället undervisningens omfattning . I 2 kap. 24 § anges följande. Riktvärdet för under- visningens omfattning inom sfi är . Riktvärdet får överskridas och underskridas beroende på hur mycket undervisning eleverna behöver för att uppnå de kunskapskrav som anges i kurs- planen. Undervisningens omfattning som beskrivs i förordningen är inget mått på utbildningens eller de olika kursernas omfattning. Det är ett mått på hur mycket undervisning kommunerna ska tillhandahålla. Om en elev följer denna undervisning kan det också liknas vid elevens studieomfattning. Reglering härrör års sfi-reform. Då beslutades om ett statsbidragssystem som skulle ersätta kommuner, studieförbund och AMU-myndigheter uppdelat på grund- och påbyggnads-sfi. kursplan för sfi fastställdes riktvärdet för undervisningens omfattning . En beräkning som byggde . Denna reglering av undervisningens omfattning har sedan följt med oförändrad i de olika sfi-reformer som genomförts, trots omfattande föränd- ringar av regelverket i övrigt. Det är svårt att se att denna reglering har någon egentlig relevans kopplat till dagens kursplan, övriga styrdokument för skolformen eller hur verksamheten genom- förs i kommunerna. Det är endast ett riktvärde som dessutom både får överskridas som underskridas. I skollagen12 finns ytterligare en reglering av utbildningens omfattning. Där står att utbildningen ska i genomsnitt omfatta minst 15 timmars undervisning . Undervisningens omfattning får dock enligt bestämmelsen minskas om eleven begär det och huvud- mannen finner att det är förenligt med utbildningens syfte. Denna reglering ställer krav på huvudmannen att tillhandahålla en viss garanterad undervisningstid . Regleringen, som infördes , ska garantera att kommunerna kontinuerligt erbjuder under- visning i sfi upp till en lägsta garanterad miniminivå. I propo- sitionen Vissa frågor om vuxnas lärande, m.m.13 anförde regeringen följande. Genom ett uttryckligt krav på ett visst minsta antal undervisningstimmar så höjs ambitionsnivån och en 1222 kap. 6 § skollagen. 2005/06:148. Avbrott och tidsgränser i utbildningen gemensam miniminivå för landets samtliga kommuner skapas. Detta ska inte betraktas som ett tak. Kommunerna bör om de finner det lämpligt utifrån individens behov och förutsättningar erbjuda fler timmar än 15. Regleringen ställer inget krav på den enskilde elevens studieåtagande. Undervisningens omfattning får också minskas om eleven begär det. Denna reglering fyller fortsatt funktionen av att försäkra den enskilde eleven en viss garanterad undervisningstid. fick i ett regeringsuppdrag uppgiften att utreda möjligheten att använda verksamhetspoäng som mått på studieom- fattning inom sfi. Om verket fann det lämpligt skulle verket lämna förslag om verksamhetspoäng för kurserna i sfi, men om så inte var fallet skulle skälen för det redovisas. I sin redovisning av uppdraget anför följande.14 Ett enhetligt mått på studieomfattning för hela vuxenutbildningen skulle underlätta bedömning och samsyn av utbildningens omfattning i kommuners och andra myndigheters handläggning, såsom och Försäkringskassa. Därmed ges också förutsättningar för ökad likvärdighet inom och mellan kommuner. ställer sig positivt till verksamhetspoäng som mått på studieomfattning inom sfi och föreslår att 20 verksamhetspoäng beräknas för en veckas hel- tidsstudier och att 800 verksamhetspoäng utgör en årsstudieplats. finner det, med nuvarande kunskap om sfi, problematiskt att lämna förslag på verksamhetspoäng för sfi-kurserna. En anledning är att det statistiska underlaget inte ger ett tillräckligt bra underlag för beräkning. En beräkning av verksamhetspoäng riskerar därför att i stor utsträckning baseras på relativt lösa antaganden. Varken utbildningen som helhet eller de fyra separata kurserna har som tidigare nämnts någon formellt definierad omfattning av sitt innehåll. Utbildningen har historiskt aldrig haft någon sådan defini- tion. Som framgår ovan ansåg sig inte heller kunna fast- ställa en sådan definition av kurserna kopplat till verksamhetspoäng. Redovisning av regeringsuppdrag till att göra en översyn av kursplanerna för viss vuxenutbildning. Avbrott och tidsgränser i utbildningen För att kunna hantera elevens studieomfattning behöver dennes studieåtagande relateras till just kursens omfattning. Det vill säga, hur stor kursen är och vad den innehåller behöver relateras till hur den enskilde eleven behöver för att tillgodogöra sig detta innehåll. Relationen häremellan utgör grunden för beräkningen av varje elevs studieomfattning. Denna möjlighet saknas dock inte . Sådana beräkningar görs redan, trots avsaknad av någon formellt definierad omfattning. Bestämmelserna i kursplanen av utbildningens syfte, mål och karaktär samt kunskapskraven för varje kurs utgör grunden för beräkningen. Som ytterligare stöd relaterar också varje kurs till Gemensam europeisk referensram för språk: lärande, undervisning och bedömning (). I denna går det att med hjälp av olika skalor bedöma elevernas olika språkfärdighets- nivåer. Det går alltså att jämföra nivåerna i de olika sfi-kurserna med detta gemensamma europeiska system. Elever har olika förutsättningar att nå kunskapskraven i utbild- ningen. Utredningen fäster stor vikt vid flexibilitet och individ- anpassning som faktor för framgångsrika studier. Med en indivi- duell planering för varje elev som utgår från elevens erfarenheter, behov, intressen, livssituation, allsidiga kunskaper och långsiktiga mål byggs varje elevs unika studieomfattning upp vilken också ska dokumenteras i den individuella studieplanen. Studieomfattningen blir således unik för varje elev och fastställs inte med ett mått som är generellt för alla elever. Ett sådant förhållningssätt överens- stämmer också med utredningens förslag som bygger på att det är elevens progression som är avgörande för hur länge han eller hon kan delta i utbildningen utan någon koppling till en generell beräkning av studieomfattning eller tidsgräns för deltagande i studier. Sfi berättigar varken eller enligt utredningens förslag till studiestöd från (). Av den anledningen behövs inte heller ett system som kan utgöra grund för beräkning av studiestöd. Detta stärker uppfattningen att studi- ernas omfattning i sfi bör beräknas individuellt. Det finns således förutsättningar att hantera frågan om elevernas studieomfattning även framöver. Relationen mellan kursplanens innehåll och individens behov och förutsättningar är grunden för beräkningen av individens studieomfattning. Avbrott och tidsgränser i utbildningen Utredningen bedömer att riktvärdet för under- visningens omfattning inte har någon relevans för den sfi som bedrivs enligt dagens kursplan. Riktvärdet saknar också all relevans i relation till utredningens ställningstagande om att det finns starka skäl att komma bort från ett strikt kvantitativt tidsperspektiv och i stället tillämpa ett mer kvalitativt synsätt. Ett synsätt som i större utsträckning fokuserar på elevens progression eller möjlighet till progression i studierna. 12Tillsyn, kvalitetsgranskning, uppföljning och utvärdering Regeringen har i förarbetena till den nya skollagen (2010:800) pekat på att det i ett system där ansvaret för verksamheten är decentraliserat till kommuner och enskilda huvudmän och som bygger på principen om mål- och resultatstyrning krävs en tydlig och effektiv uppföljning, utvärdering, granskning och tillsyn.1 Enligt regeringens mening måste de krav som ställs i skollagen och i regelverket i övrigt hävdas aktivt och staten måste kräva att åtgärder vidtas. En statlig tillsyn bidrar till likvärdig sfi oavsett hur eller var i landet utbildningen bedrivs. En statlig tillsyn bedöms även öka förutsättningarna för en förhöjd kvalitet i utbildningen. Utred- ningen föreslår ett statligt tillsynsansvar, utövat av Statens skol- inspektion, över enskilda utbildningsanordnare som godkänts som huvudmän för utbildning i svenska för invandrare (sfi). 12.1Statliga myndigheters tillsyn och uppföljning enligt gällande regelverk Skolinspektionen har ett tillsynsansvar för skolväsendet. Det över- gripande syftet med tillsynen är att höja kvaliteten i de verksam- heter som granskas. Myndigheten ska genom granskning av huvudmän och verksam- heter verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet.2 I skollagen definieras tillsyn som en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Tillsynen över fri- stående skolor ska främst klargöra om huvudmannens verksamhet 2009/10:165, s. 538. 2Se förordningen (2011:556) med instruktion för . Tillsyn, kvalitetsgranskning, uppföljning och utvärdering uppfyller kraven för att denne även fortsättningsvis ska vara god- känd som huvudman för den verksamhet som tillståndet gäller. Tillsynen kan ske på Skolinspektionens eget initiativ, utifrån en anmälan eller efter indikationer på missförhållanden på en skola. Skolinspektionens regelbundna tillsyn över skolväsendet, inklusive sfi, organiseras kommunvis och innebär att all skolverksamhet i ett visst antal kommuner inspekteras . Samtliga skolor besöks under en femårsperiod.3 Skolinspektionens tillsynsansvar omfattar enligt skollagen bl.a. skolväsendet och särskilda utbildningsformer.4 I skolväsendet ingår sfi som bedrivs av en kommun. Särskilda utbildningsformer omfat- tar bl.a. utbildning som motsvarar sfi och som bedrivs av folk- högskolor som har beviljats betygsrätt. Skolinspektionens tillsyns- ansvar gäller oavsett om utbildningen bedrivs av en kommun eller en enskild som har godkänts som huvudman för utbildningen. Till- synen omfattar således såväl kommunala som fristående skolor.5 När det gäller sfi kan en enskild enligt dagens regelverk inte godkännas som huvudman för utbildningen. De utbildningsanordnare som bedriver sfi på entreprenad efter upphandling ingår dock, enligt förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning, i Skolinspektionens tillsynsansvar om de har beviljats betygsrätt. Enskilda utbildnings- anordnare som inte har betygsrätt omfattas inte av Skolinspektionens tillsyn, utan tillsynen av dessa är huvudsakligen ett kommunalt ansvar. Skolinspektionen granskar dock indirekt dessa anordnare genom att kontrollera hur kommunen följer upp och utvärderar den verksamhet som lagts ut på entreprenad. För att få ett underlag till denna granskning genomför Skolinspektionen en del besök hos utbildningsanordnare. Om brister upptäcks i den verksamheten har Skolinspektionen sanktionsmöjligheter mot kommunen som huvud- man för utbildningen. I Skolinspektionens tillsyn ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten 3Tidsintervallen har beslutats vid myndighetssamtal mellan och Skolinspektionen. 4Skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning, sär- skild utbildning för vuxna och sfi och gäller oavsett om utbildningen anordnas av det allmänna eller enskilda. Särskilda utbildningsformer regleras i 24 kap. skollagen och omfattar bl.a. internationella skolor, utbildning vid särskilda ungdomshem, utbildning för intagna vid kriminalvårdsanstalt samt utbildning vid folkhögskola som motsvarar sfi. 5När det gäller fristående förskolor, fritidshem och pedagogisk omsorg är det de kommuner som godkänt huvudmännen som utövar tillsynen. Tillsyn, kvalitetsgranskning, uppföljning och utvärdering ska rätta fel som upptäcks vid granskningen.6 Det är huvudmannen, dvs. den som driver den verksamhet som granskas, som har ansva- ret för att bristerna åtgärdas. För att kunna utföra tillsynen har Skolinspektionen enligt skol- lagen vissa befogenheter. En sådan befogenhet är i den omfattning det behövs rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i verksamheten. Den som granskas är skyldig att på Skolinspektionens begäran lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen. För att åstadkomma rättelse av konstaterade brister får sank- tioner användas. Utgångspunkten ska enligt regeringens mening vara att tillsynsmyndigheten endast ska tillgripa en mer ingripande form av åtgärd vid konstaterade brister om andra medel för rättelse har prövats eller bedömts verkningslösa. Avsteg bör dock enligt regeringens mening kunna göras om det bedöms lämpligt utifrån missförhållandenas art.7 De ingripanden Skolinspektionen kan använda sig av vid tillsyn är föreläggande, anmärkning, avstående från ingripande, återkallelse, statliga åtgärder för rättelse och tillfälligt verksamhetsförbud.