sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Riksgälden övervägde, efter samråd med övriga berörda myndig- heter, att i stället låta likvidationen ha sin gång och hantera riskerna för spridningseffekter till det övriga finansiella systemet genom att utfärda en garanti för samtliga fordringsägare i (utom aktieägarna). Bedömningen var dock att likvidation hade inneburit större värdeförstöring och därmed högre kostnader för staten. I och med att stödlagen anger att stöd ska ges till lägsta möjliga kostnad avvisades därför detta alternativ. Förhandlingarna om stödavtalets innehåll slutfördes. Riksgälden vände sig till regeringen och bad om mandat att ge ett stödlån enligt villkoren i avtalet, om skulle besluta att återkalla bankens tillstånd. Parallellt med dessa förhandlingar pågick försök från D. sida att finna nya ägare till banken för att på så sätt övertyga om att det inte var motiverat att återkalla tillståndet. Tillståndet dras in – Riksgälden blir ägare Detta var läget när samlades för att behandla sanktionsärendet mot . Styrelsen beslutade att återkalla tillståndet. Beslutet meddelades D. och . Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering därefter fullföljdes stödavtalet mellan och genom att avtalets signatursidor utväxlades. Riks- gälden löste då lån i och övertog panterna. I samma stund meddelade Riksgälden att myndigheten nu var ägare till . beslutade därefter att omvandla beslutet att återkalla tillståndet till en varning med hänvisning till att staten (via Riksgälden) var en tillförlitlig ägare som kunde förväntas rätta till de brister i banken som lett fram till att den förlorat tillståndet. Riksgälden inledde en process som syftade till att sälja aktierna i och till privata intres- senter för att på så sätt återvinna det stödlån som getts till banken. Försäljningsprocessen avslutades genom att Riksgälden sålde både och till och . Övertagandet ledde till en komplicerad rättstvist mellan Riks- gälden och D. , de tidigare ägarna. Tvisten avsåg bland annat den värdering av panterna som Riksgälden lät göra i enlighet med stödavtalet. Den avgjordes av , ett särskilt organ för prövning av tvister inom ramen för stödlagen, som fann att värderingen i huvudsak var rättvisande. Slutresultatet blev därmed att aktieägarna i D. inte fick någon ersättning. Kommitténs bedömning: Det är sannolikt att förstärkningarna av insättarskyddet bidrog till att upprätthålla förtroendet för den svenska finansiella sektorn och att detta starkare skydd skulle kunna ha blivit en avgörande faktor om problemen för de svenska bankerna blivit allvarligare. Denna utvidgning gör det dock än mer angeläget med en insättningsgarantiavgift som speglar risken i det garanterade institutets verksamhet. Syftet med insättningsgarantin är att stärka skyddet för all- mänhetens insättningar och bidra till stabilitet i det finansiella systemet, det senare genom att minska risken för att banker drabbas av s.k. uttagsanstormning eller bankpanik. Här finns alltså både ett stabilitetsmotiv och ett konsumentskyddsmotiv. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering svenska insättningsgarantin infördes och baseras på ett EG- direktiv. Osäkerheten om bankernas finansiella situation medförde att många banker fick problem att finansiera sig på marknaden. I vissa länder började insättare oroa sig för att de inte skulle få tillbaka alla sina insatta medel. Flera europeiska länder höjde gränserna för ersättningarna enligt insättningsgarantin, t.ex. , och . I mötte regeringen och oron bland annat genom att skyndsamt göra flera ändringar i insättningsgaranti- systemet. För det första höjdes det försäkrade beloppet från 250 000 till 500 000 per insättare och bank.19 För det andra vidgades garantin till att omfatta alla typer av konton, oavsett om sparandet är bundet eller fritt att ta ut . Vidare beslutades en särskild lag som innebar att svenska staten kunde betala ersättning även för insättningar i utländska filialer som tog emot inlåning på den svenska marknaden; om hemlandets insättarskydd inte kunde leverera, skulle svenska staten träda in och leverera det som hemlandssystemet normalt skulle ha gjort. Insättningsgarantins omfattning har genom olika beslut ökat stegvis från vid utgången av 2007 till per den sista december 2011.20 Såtillvida har statens explicita åtagande nästan fördubblats i nominella termer. Som beskrivs i bilaga 5, har statens risk i det svenska insätt- ningsgarantisystemet även ökat av andra skäl. Insättningsgarantin finansieras genom att de berörda företagen betalar en årlig avgift på i genomsnitt av det garan- terade beloppet i avgift. Avgiften för den bank eller kredit- marknadsföretag som tar emot inlåning beror på hur den egna kapitaltäckningen förhåller sig till kapitaltäckningen i andra berörda företag. Avgiften kan på så sätt variera mellan och av de garanterade insättningarna. Insättningsgarantins syfte i ett stabilitetsperspektiv är att elimi- nera eller åtminstone reducera den typ av likviditetsrisk som varit banksystemets ständiga följeslagare alltsedan dess uppkomst – risken att insättarna förlorar förtroendet, tar ut sina pengar och att 19Den höjdes beloppet ytterligare, till , i enlighet med ett EU-direktiv. 20Insättningsgarantins omfattning mäts endast en gång , per . Syftet är då att bestämma det totala avgiftsuttaget. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering banken därigenom får finansiella problem.21 De likviditetsproblem som blev uppenbara för det svenska banksystemet handlade dock inte om detta, utan om att bankerna förlorade förtroendet för varandra och upplåningsmöjligheterna på mark- naden torkade upp. Någon uttagsanstormning uppstod inte i , även om en viss oro fanns. Möjligen var frånvaron av sådana problem ett resul- tat av förstärkningen av insättarskyddet, men med tanke på att svenska banker var solida och relativt välkapitaliserade – och att detta vidimerades av myndigheterna – fanns knappast någon akut risk för en omfattande uttagsanstormning. Icke desto mindre är det fullt möjligt att tänka sig alternativa krisförlopp där något sådant skulle kunna ha hänt. Om exempelvis kreditförlusterna i blivit ännu större, och förtroendet för de svenska bankerna drabbats både utomlands och hemma, skulle den typen av reaktioner kunnat uppstå. Till detta kan läggas att det i utgångsläget fanns en betydande osäkerhet hos stora delar av allmänheten om vilka konton som omfattades av skyddet. Förstärkningen av insättarskyddet och att den genomfördes snabbt, var därför välmotiverat. Men förändringarna av insättningsgarantiskyddet utgör sam- tidigt en substantiell – och bestående – utökning av statens garanti- åtagande. Detta sätter större fokus på frågor om hur systemet är utformat ur incitamentssynpunkt; ju mer omfattade garantin är, desto större påverkan kan det väntas få på både bankernas och insättarnas beteendemönster. Mest uppenbart handlar detta om avgifterna i systemet, där det är angeläget att utveckla en avgifts- modell som på ett tydligt sätt differentierar avgifterna efter det mottagande företagets risktagande. Kommittén återkommer till denna fråga i kapitel 12. Det hör också till bilden, som oftast när det handlar om explicita eller implicita statliga stöd, att kon- kurrensförhållandena mellan olika banker påverkas. I detta fall finns en tydlig negativ effekt i den meningen att garantin i nuvarande utformning i praktiken gynnar aktörer som genom högt risktagande erbjuder kunderna höga inlåningsräntor. 21 Det ska dock noteras att även om det finns ett omfattande system för insättarskydd kvarstår ändå ett visst incitament till uttag i finansiellt oroliga tider, eftersom det även i bästa fall tar innan en drabbad insättare får ut sina pengar. Snabbhet i den delen av hanteringen kan vara väl så viktig som ett högt försäkrat belopp, eller att systemet har en mycket låg eller ingen självrisk. (Problemet med självrisk i denna typ av system illustrerades för övrigt i samband med problemen med brittiska Northern . Se kapitel 3.) Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Bankerna har över tiden generellt blivit alltmer beroende av finansi- ering på marknaden. Därmed har likviditetsrisken dels ökat, dels fått en annan karaktär i så måtto att det främst handlar om finan- siärers (inklusive andra bankers) beteende snarare än insättarnas. Denna utveckling har medfört att banksystemet blivit än mer beroende av de finansiella marknadernas förtroende och innebär också att förtroendeproblem slår igenom mycket snabbare och i global skala. Efter den amerikanska investmentbanken fall var förtroendet i banksystemet extremt svagt. Många banker, även relativt kapitalstarka banker som de svenska, fick likviditets- och finansieringsproblem. Den internationella marknaden för lån mellan banker upphörde i stort sett att fungera och även i uppstod problem, som dock avhjälptes av omfattande likviditetstillskott. Garantiprogrammet, som byggde på en förordning som rege- ringen utfärdade med stöd av stödlagen, syftade till att underlätta bankernas finansiering och sänka deras upplåningskostnader för att på så sätt främja kreditförsörjningen till hushåll och företag.22 togs liknande initiativ inom EU. Kreditinstituten anslöt sig till programmet genom att teckna ett ramavtal. Sedan anmälde institutet successivt vilka lån som skulle garanteras av programmet utan att teckna specifika avtal för varje lån. De institut som anslöt sig fick acceptera restriktioner i fråga om bonus, löneökningar och andra ersättningar till företags- ledningen och styrelsen. En avgift skulle utgå om och när garantin utnyttjades. Regeringen satte ett maxbelopp för programmet på . Från början sträckte sig programmet till men det förlängdes i omgångar. Programmet stängde för nyteckning . I programmet har , , , , , samt Volvo- finans Bank deltagit. tog dock aldrig några garanterade lån inom programmet. 22 Förordning om statliga garantier till banker m.fl. (2008:819). Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Programmet omfattade lån på upp till . Högst 500 miljarder fick ha en löptid som översteg ; ursprung- ligen var den maximala löptiden men förlängdes tiden till . Garantierna kunde avse svenska kronor eller utländsk valuta. En majoritet av lånen togs i dollar och euro. Huvuddelen av lånen hade en löptid . Riksgälden bestämde garantiavgifterna, med utgångspunkt i ett modellutkast som ECB tagit fram.23 Grundtanken var att avgifterna skulle vara lägre än de kreditriskspreadar som uppkom under krisen, men högre än under normala förhållanden. Mer specifikt bestämdes avgifterna på följande sätt: För lån med löptid upp till var avgiften av det garanterade beloppet. För lån med löptider längre än baserades avgiften på medianen av det historiska marknadspriset för femåriga kredit- swappar (credit default swaps, CDS) från till , plus ett tillägg på 0,5 pro- centenheter.24 Om det saknades tillförlitliga data över kreditswappar beräk- nades avgiften enligt en schablonmetod. Schablonavgiften base- rades på medianen av det historiska marknadspriset för femåriga kreditswappar, som nämns ovan, för den ratingkategori banken tillhör. Avgifterna varierade mellan , plus ett tillägg på . Om varken tillförlitliga CDS-data eller rating fanns, blev avgiften den högsta avgiften enligt schablonmetoden. För säkerställda obligationer var tillägget . Volymerna i programmet steg mycket snabbt och inte minst skulle troligen ha fått betydligt högre upplånings- kostnader utan garantin. nådde garantin sin största volym på varav svarade för nästan var volymen nere i Nedtrappningen i volym framgår av Riksgäldens prognos i diagrammet nedan. Vid mitten av 2014 kommer den 23Recommendations on government guarantees on bank debt, ECB, 20 October 2008. 24Handelsbankens kreditspread var , Nordeas var , SEBs var och var . Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering utestående volymen vara nära noll även om den sista garantin förfaller först en bit in på 2015. Regeringens och ambition vid utfärdandet av garantin var att alla banker skulle utnyttja programmet, men så blev inte fallet. Förutom gick med i programmet, men utnyttjade aldrig möjligheten att emittera garanterade lån. Nordea och valde att inte delta i garantiprogrammet. Bidrog garantiprogrammet till finansiell stabilitet och var det rätt villkor? Kommitténs bedömning: Garantiprogrammet bidrog på ett avgörande sätt till finansiell stabilitet genom att vidga bankernas möjlighet att låna på längre löptider och utan säkerheter. Programmet hade stor och direkt betydelse inte minst för , men gynnade hela banksystemet, även de banker som inte deltog. Programmets omfattning gav dessutom en tydlig och förtroendeskapande signal till marknad och allmänhet vilket i sig var viktigt för den finansiella stabiliteten. Restrik- tionerna beträffande ersättningssystemen var rimliga i ljuset av nödvändigheten att skapa bred legitimitet för åtgärderna. Som framgått var den enda av storbankerna som emit- terade lån som garanterats inom ramen för programmet. Det finns flera tänkbara orsaker till bankernas ointresse för att delta. Ett skäl kan vara att försåg bankerna med stora mängder likviditet, vilket minskade lånebehovet. Med de marknadsför- hållanden som rådde var det också relativt dyrt att finansiera sig på längre löptider, även med statlig garanti, vilket bidrog till att det blev lönsammare för bankerna att finansiera sig med kortare lån. För de löptider där garantiprogrammet och utlåning överlappade var det billigare att använda sig av riksbankslån. Detta var logiskt och rimligt eftersom det ställdes säkerhet för lånen i . utlåning var dessutom delvis penning- politiskt motiverad. Tack vare vidgning av vilka säker- heter som godtogs utgjorde heller inte brist på säkerheter en faktor som tvingade bankerna över till garantiprogrammet. Ett annat skäl kan vara att bankerna ville undvika att utnyttja garantier, dels för att det kunde ses som stigmatiserande att Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering utnyttja statligt stöd, dels för att slippa tvingas begränsa sina ersätt- ningar till styrelse och ledande befattningshavare, dvs. just den krets som avgjorde om banken skulle delta eller inte. Därutöver kan också avgifternas utformning ha påverkat i åter- hållande riktning. Det kan konstateras att ECB:s rekommen- dationer gynnade de banker som hade störst problem, åtminstone enligt marknadens prissättning av kreditswappar. låg CDS-premierna överlag på knappt 10 punkter för svenska banker men de började stiga . Den kraftiga uppgången skedde under inledningen av 2008. Genom att välja medianvärdet hamnade man i princip halvvägs in i perioden, dvs. Att välja och medianvärdet medförde att mer problemtyngda banker gynnades. Om perioden varit kortare och/eller om avgiften base- rats på genomsnittet i stället för medianen så skulle skillnaderna i avgift mellan bankerna blivit betydligt större. Avgiftsstrukturen tenderade således att gynna mer problemtyngda banker. Om i stället banker med en mindre besvärlig finansieringssituation fått betala en lägre avgift, hade detta sannolikt ökat de senares intresse att delta i programmet. Ett fundamentalt problem i sammanhanget är dock att mark- nadsprissättningen i en sådan situation inte kan förväntas ge någon särskilt god bild av de i någon mening verkliga förhållandena; tvärtom kan en snedvriden prisstruktur sägas vara en del av det marknadsmisslyckande som en finansiell kris innebär. Att bedöma en viss subventionsgrad utifrån den prisbild som råder i en kris- situation är därför vanskligt. Graden av subvention (givet rådande marknadspriser) hade förvisso blivit mindre om man valt för att beräkna avgiftens storlek. Men då skulle också stödet till de som utsattes för den kraftigaste omvärderingen i marknaden bli motsva- rande lägre och då kan frågan ställas om målet att värna system- stabiliteten hade uppnåtts. Av olika skäl var alltså programmet inte tillräckligt attraktivt att utnyttja för alla. Detta kan, som framgått, inte i sig ses som negativt eller som ett misslyckande. Dock kan sägas att det blev ett problem i den meningen att det när programmet introducerades framhölls från politiskt håll som självklart att alla skulle med. När så inte blev fallet uppstod ett slags förtroendeproblem visavi allmänheten, eftersom programmet därmed, om än grundlöst, kunde uppfattas eller utmålas som misslyckat. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering tolkningen av programmets syfte; från ett generellt stödprogram för solida banker till en företagsspecifik räddningsåtgärd. Det går inte att på objektiva grunder avgöra vilken av de orsaker som nämnts som vägde tyngst för bankernas val att inte delta i garantiprogrammet. Några av bankerna har emellertid inom ramen för intervjuer som genomförts svarat på frågan om varför de inte deltog i garantiprogrammet.25 Av svaren framgår att kostnaden för upplåning inom garantiprogrammet var klart lägre än upplåning på egna meriter för en av bankerna, både lägre och högre för en annan bank,26 men högre för den tredje banken. Avgifternas utformning hade alltså sannolikt en påverkan, men på olika sätt för olika banker. En bank markerade tydligt att den inte behövde stats- stöd, vilket kan ses som att ett deltagande kunde uppfattas som stigmatiserande – eller i vart fall som en prestigeförlust – och därmed något banken ville undvika. Bankerna tar i sina svar inte upp frågan om betydelsen av begränsningar av ersättning och bonus till ledningen och styrelsen för deltagande banker. Om detta haft betydelse torde det i och för sig vara tveksamt om man publikt skulle vilja vidgå detta. Det kan således inte uteslutas att denna faktor också spelat in. Utan att här diskutera och bedöma vare sig hur regler kring bonus och ersätt- ningar generellt bör utformas, eller detaljerna i de krav som formu- lerades inom ramen för garantiprogrammet, kan kraven ses som principiellt rimliga för att åtgärderna skulle få den legitimitet hos allmänheten som behövdes.27 Kommittén anser att garantiprogrammet var förtroende- skapande även för de banker som inte deltog och, genom sin blotta existens, torde det därför ha haft klart positiva effekter. Bankerna och – inte minst viktigt – deras långivare visste att bankerna kunde träda in i programmet vid behov, vilket minskade risken för dem som investerade i bankernas värdepapper. Livbåten fanns på plats och var klar att användas. Därigenom torde deras upplånings- kostnader ha minskat trots att de inte deltog i garantiprogrammet. Regeringen valde vid utformningen av stabilitetsavgifterna att reducera avgiften för de institut som hade garanterad upplåning. I proposition 2009/10:30 Stabilitetsavgift skriver regeringen följande: 25Se bilaga 4. 26Såväl avgiftsstrukturen som marknadsförhållandena var olika för olika upplåningsformer vilket gav detta resultat för en av bankerna. 27Dessa frågor diskuteras i kapitel 3. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Regeringen bedömer att det är rimligt att institut som gått med i garantiprogrammet från det avgiftsunderlag som stabilitetsavgiften är baserat på, får räkna av sådana förpliktelser som är garanterade inom ramen för programmet. De åtgärder som staten vidtar för att värna den finansiella stabiliteten kommer samtliga institut till del genom stabilare verksamhetsförhållanden och lägre upplåningskostnader. är det emellertid bara de institut som har gått med i garantiprogrammet och emitterar lån inom ramen för detta som betalar för den finansiella stabiliteten.28 Ett alternativ till garantiprogrammet kunde ha varit att, vid behov och från fall till fall, ge särskilt stöd eller lån till den bank som råkat i mer akuta finansieringsproblem. Ett upplägg med direkt stöd skulle dock troligen ha inneburit att en drabbad bank skulle hamnat i en mer utsatt position innan ett ingripande kommit till stånd. Det hade i sig ökat smittoriskerna för andra aktörer på den finansiella marknaden och sannolikt skapat större risker för systemet som helhet. Dessutom – och inte minst – skulle banken/bankerna på sin väg utför stramat åt sin kreditgivning, dvs. göra det som program- met syftade till att undvika. Ett införande av garantiprogrammet måste anses överlägset alternativet att invänta att en bank skulle vända sig till staten för att få stöd. Att agera från fall till fall skapar dessutom risker för inkonsistens och transparensproblem. Ett annat alternativ hade varit att garantera inte bara nyupplåningen utan hela skuldstocken, dvs. att på samma sätt som 1992 införa en generell bankgaranti. Som diskuteras närmare i avsnitt 5.7 anser kommittén att detta hade varit ett sämre, och potentiellt mycket kostsamt alternativ både för bankerna och för staten, i det läge som rådde.29 En fråga som kan ställas är om det kanske varit tillräckligt med likviditetsskapande åtgärder. I program krävdes emellertid säkerheter. Brist på godkända säkerheter skulle därmed ha kunnat begränsa bankerna i deras kreditgivning. En bank kan visserligen ansöka hos om kredit på särskilda villkor, det som brukar kallas nödkredit. Sådan kredit är emellertid så stigmatiserande att det är otänkbart att en bank skulle ansöka om en sådan i syfte att kunna öka eller ens upprätthålla sin 2009/10:30 Stabilitetsavgift, sid. 72. 29En generell garanti skulle, givet , ha inneburit betydande kostnader även för bankerna. Så blev också fallet i de länder som utfärdade en sådan garanti. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Garantiprogrammet ökade bankernas möjlighet att låna utan annan säkerhet än statlig garanti och minskade därigenom risken att bankernas kreditgivning skulle hämmas av brist på finan- siering. Därtill kan en övergång till normala förhållanden under- lättas av att banken under krisen har lånat på de finansiella marknaderna även om det har varit med hjälp av en statlig garanti. En annan frågeställning är om omfattningen på programmet var väl avvägt. I det läge som finansmarknaderna befann sig var osäkerheten monumental. Det var då omöjligt att veta om alla banker, en bank eller ingen bank skulle behöva stöd. Genom att sätta ramen för garantiprogrammet till visade regeringen att man var beredd att garantera bankernas upplåning och på så sätt skapa förtroende för de svenska bankerna. Beloppsramen 1 500 miljarder var inte godtyckligt vald, utan svarade mot en uppskattning av bankernas förfallande lån framåt. I beaktande av att hela statsskulden uppgick till , förklarade sig alltså rege- ringen beredd att göra åtaganden motsvarande mer än hela stats- skulden i ett värsta-scenario där alla banker behövde vända sig till staten för att finansiera sig.30 Regeringen skickade därmed en stark och tydlig signal till marknad och allmänhet att situationen dels var allvarlig, dels att regeringen var beredd till långtgående insatser om så skulle krävas. Kommittén anser att detta var viktigt och värdefullt. Flera internationella banker lämnade den svenska marknaden under krisen. Det befarades dessutom att svenska banker, delvis som ett svar på kapitalurholkande förluster, skulle stärka sin kapital- situation genom att minska sin kreditgivning. Många företag vitt- nade om att kreditprövningen blivit mycket tuffare som kostnaderna för krediter steg, i vissa fall mycket kraftigt. 30 Det bör noteras att det aldrig hade varit aktuellt att infria alla dessa garantier och betala ut pengar till långivarna. I stället hade staten med all sannolikhet tagit över banken och satt in det kapital som behövts för att sätta den på fötter. I så måtto är jämförelsen med stats- skulden lite hårddragen. Däremot illustrerar den tydligt varför det i ett krisläge kan vara bättre för staten att ge stöd via garantier snarare än via utlåning. Genom garantier undviker man att höja statens egen upplåning och utnyttjar i stället bankernas finansieringskanaler och när krisen är över kan staten enkelt dra sig tillbaka och bankerna fortsätta att låna utan garanti. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering