sou · H1B384 · 2013-12-16 00:00:00 — Propositionen anger också att det bör övervägas i vilken omfattning kvotpliktssystemet ska inkludera höginblandade biodrivmedel och biodrivmedel utan fossilt innehåll. Om dessa drivmedel inte omfattas bör man på annat sätt säkerställa att dessa ges fortsatt goda förutsättningar och därmed bidra till den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta och visionen om inga nettoutsläpp av växthusgaser. För att lösa problemen fram till kvotplikten kommer på plats och eventuellt också något annat styrmedel för höginblandade bio- drivmedel föreslås att biodrivmedel ges viss skattebefrielse . Skattebefrielsen gäller under förutsättning att drivmedlen uppfyller uppställda hållbarhetskriterier. infördes koldioxiddifferentierad fordonsskatt för person- bilar som var registrerade eller uppfyllde avgasnormer motsvarande miljöklass 2005 (euro 4). För dessa fordon ersatte den nya fordonsskatten det viktbaserade system som fortfarande gäller för äldre fordon. Flera förändringar har gjorts av fordonsskatten . Nuvarande koldioxiddifferentiering av den årliga for- donsskatten för bensin- och dieseldrivna personbilar är för varje gram som överstiger per kilometer och per gram för etanol- och gasbilar. Miljöbilar är undantagna från fordonsskatt . Undan- taget ersatte den tidigare miljöbilspremien på som fanns mellan och . En ny miljöbils- definition trädde i kraft . Även lätta lastbilar inför- livades i systemet för koldioxiddifferentierad fordonsskatt . Dieseldrivna bilar har högre fordonsskatt, genom användning av en miljö- och en bränslefaktor. Bränslefaktorn är till för att kom- pensera för den lägre energiskatten på dieselbränslet jämfört med bensin, medan miljötillägget på 250 kronor20 ska ta hänsyn till att dieselbilar har högre utsläpp av hälsopåverkande ämnen, framförallt för lätta dieseldrivna fordon som har registrerats i vägtrafikregistret före utgången av . fanns även en speciell rabatt på fordonsskatten med för dieseldrivna personbilar och lätta lastbilar som hade partikelfilter (lägre utsläpp än /km). En supermiljöbilspremie infördes . Premien på ska kunna ges till såväl privatpersoner som bilpooler och bil- uthyrningsfirmor vid inköp av en supermiljöbil. Totalt har avsatts till premien. Som supermiljöbil räknas fordon som har lägre koldioxidutsläpp än /km, framför allt är det elbilar och laddhybrider som klarar denna nivå. Även om fordonsskatten ovan beskrevs som rak med avsaknad av progressivitet bildar kombinationen av fordonsskatt, befrielse från fordonsskatt för miljöbilar och supermiljöbilspremie tillsam- mans en progressivitet i den nedre delen av skalan. Under /km saknas differentiering i fordonsskatten och under miljöbilsgränsen betalar man ingen fordonsskatt alls och slutligen för bilar som klarar gränsen för supermiljöbil betalas en premie ut på . För förmånsbilar har nedsättning av förmånsvärdet tidigare gjorts för etanol-, gas-, el- och hybridbilar. Från gäller nedsättningen enbart för gas- och elbilar samt laddhybrider. Ned- sättningen gäller , dock max . Vad som kommer att gälla efter 2013 är ännu inte känt. Förmånen av fritt drivmedel beskattas. För att stimulera utvecklingen på marknaden har EU-kom- missionen tagit fram direktiv /33/EG om främjande av rena och energieffektiva fordon (infört i svensk rätt genom SFS 2011:846 och 847). Direktivet omfattar upphandling av fordon som görs av myndigheter och enheter oavsett om dessa är offentliga eller privata21. Enligt direktivet ska hänsyn vid upphandling tas till såväl energianvändning som utsläpp av koldioxid och föroreningar under fordonets livslängd. För statliga myndigheter gäller också att alla inköpta och leasade fordon ska vara miljöfordon. Kraven finns specificerade i förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäker- hetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Förordningen har successivt skärpts då krav fanns på att minst hälften av de personbilar som en statlig myndighet köper eller leasar under ett kalenderår ska vara miljöbilar. 21 Företag som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär och där staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphandlande myndighet till största delen finansierar eller kontrollerar verksamheten. Även om ett företag bedriver sådan verksamhet med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt (se LUF: 2007:92). köpta och leasade fordon ska vara miljöbilar. Miljöbilskraven skärps i takt med att miljöbilsdefinitionen skärps. I förordningen (2009:1) finns även krav på lätta lastbilar och bussar. Till skillnad från lätta fordon har det varit sparsamt med styrmedel riktade mot tunga fordon för att få ner deras koldioxid- utsläpp. Det som finns är att alternativdrivna tunga bussar och lastbilar samt hybridbussar har en nedsättning av fordonskatten till minimiskattenivån på . För de flesta bussar innebär det en årlig besparing . Bränsleskatterna (koldioxidskatt och energiskatt) påverkar använd- andet av fordon. Därutöver finns andra styrmedel som också påverkar användningen även om syftet primärt oftast är ett annat än att minska klimatpåverkan, t.ex. minskad trängsel och ökad trafiksäkerhet. Hastigheten har både direkta och indirekta effekter på koldioxid- utsläppen. Hastighetsgränser samt åtgärder för hastighetsefter- levnad är därför styrmedel med klimatpolitisk relevans. Hastighet och körsätt behandlas ytterligare i kapitel 9. Trängselskatt har som mål att minska trängsel, men ger indirekt lägre utsläpp av koldioxid genom minskad trafik och mindre köer. Även tillgång till och kostnad för parkeringsplatser påverkar antalet bilar i exempelvis stadskärnan, ett bostadsområde eller på en arbets- plats. I har miniminormer för antalet parkeringar per bo- stad, arbetsplats m.m. använts och har haft stor betydelse för biltrafikens ökning i städerna. Trängselskatt och parkeringsavgifter beskrivs i kapitel 6. Reseavdraget som ger rätt att göra avdrag för kostnaden för att resa till och från arbetet är också ett styrmedel med klimatpolitisk relevans. Reseavdraget diskuteras närmare i kapitel 15. Planering av samhälle och infrastruktur Planeringsprocessen för väg och järnväg regleras i lagen om byggande av järnväg, väglagen och . Det gör att planeringen följer en prövningskedja där både och övriga samhället medverkar. En ny planeringsprocess för transportsystemet och dess utveckling gäller . Den nya planeringsprocessen inleds med en åtgärdsvalsstudie som innebär en förutsättningslös och trafikslagsövergripande analys med tillämp- ning av fyrstegsprincipen (prop. 2011/12:118). Fyrstegsprincipen lanserades ursprungligen inom 1997 för att bättre hushålla med investeringsmedlen, men lyfts principen upp som en metod att minska trafikens negativa effekter på exempelvis trängsel, luftkvalitet och klimat. Principen innebär att man stegvis prövar behoven av olika åtgärder och beskrivs närmare i kapitel 7. Planläggning av mark och vatten regleras av och och är en angelägenhet. Detta kallas ofta det kommunala planmonopolet och innebär att det är kom- munerna som antar planer inom de ramar som samhället bestämt. Statens möjlighet att styra över planeringen av städerna är därmed begränsad. Kommunerna har därmed en mycket viktig uppgift i utvecklingen mot ett mer transportsnålt samhälle. Ytterst handlar planering om hur mark- och vattenområden ska användas för be- byggelsens infrastruktur och andra verksamheter. I processen ska olika samhällsintressen vägas mot varandra och mot enskilda in- tressen i en öppen och demokratisk process. Av översiktsplanen ska bl.a. framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta natio- nella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Kommunerna är skyldiga att ha en aktuell översiktsplan som dock bara är vägledande i . Utveckling av utsläppen inom den svenska transportsektorn stod inrikes transporter för av utsläpp av växthusgaser. Om bunkring till utrikes sjöfart och flyg inkluderas utgör transportsektorn . Utsläppen av växt- husgaser från inrikes transporter var som högst , då de låg nivå. minskade utsläppen med . Utsläppen från inrikes transporter domineras av vägtrafiken som i står för 93 pro- cent av sektorns utsläpp. Även utsläppen från internationell bunkring av sjöfart och flyg var som störst 2007, då de var högre än 1990. Figur 2.2 Inrikes transporters utsläpp av växthusgaser i , – miljoner ton koldioxidekvivalenter Källa: (2012c). Figur 2.3 Utsläpp av växthusgaser från bränslen bunkrade i till utrikes flyg och sjöfart, – miljoner ton koldioxidekvivalenter Källa: (2012c). Vägtrafikens klimatpåverkan nådde sin högsta nivå åren 2005–2007, då utsläppen var 12–högre än 1990. har ut- släppen minskat, framförallt från personbilar, men utsläppen var ändå högre än 1990. Utsläppsökningen ligger uteslutande på lätta och tunga lastbilar och är ett resultat av växande trafik. Personbilarnas utsläpp har minskat trots att trafiken har ökat . Förklaringen är att effekten av energieffektivisering och ökad andel förnybar energi har varit större än effekten av den växande trafiken. Nya personbilar har i blivit energieffektivare , mätt med EU:s körcykel, vilket är en historiskt mycket snabb utveckling. Användningen av biodrivmedel inom transportsektorn ökar men i långsam takt, 2012 var andelen inom väg- trafiken (2013a). Figur 2.4 Utsläpp av växthusgaser från vägtransportsektorn, miljoner ton koldioxidekvivalenter Källa: (2012c). Uppdelning på buss och tung lastbil är egen skattning baserad på data från . 2.6.7Kort om transportsektorns övriga mål Det övergripande målet för transportsektorn som beslutades (prop. 2008/29:93) är att säkerställa en samhällsekonomiskt effek- tiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet har brutits ner i ett hänsynsmål och ett funktionsmål. Enligt funktionsmålet ska transportsystemet ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska även vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Enligt hänsyns- målet ska transportsystemet och dess användning anpassas så att ingen dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitets- målen uppnås och till ökad hälsa. 2.6.8Målet om god bebyggd miljö Enligt miljökvalitetsmålet om en god bebyggd miljö ska städer, tätorter och annan bebyggd miljö utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Miljökvalitetsmålet har flera preciseringar som kopplar till trans- porter och energihushållning. Det handlar bl.a. om långsiktigt håll- bar bebyggelsestruktur, integrerad planering av den bebyggda miljön och infrastrukturen, miljöanpassad, energieffektiv och tillgänglig kollektivtrafik samt säkra och energieffektiva gång och cykelvägar. Kommunernas arbete med transport- och energiplanering följs upp som indikatorer på utvecklingen mot målet. 2.6.9Effekter av hittillsvarande styrmedel var användningen i av biodrivmedel mycket ringa. Staten, kommunerna och landstingen har med olika medel försökt stimulera reducerad förbrukning av drivmedel samt övergång till biobränslen och el inom vägtrafiken. Beträffande drivmedel har satsningen främst varit inriktad på låginblandning av etanol respektive FAME i bensin och diesel samt på , ED95 och biogas.22 Stöd har riktats både mot drivmedel och alternativa fordon. I de följande avsnitten analyseras effekterna av dessa styr- medel på utsläppen samt på statens, kommunernas och landsting- ens kostnader för klimatpolitiken. Det är inte fråga om en samhälls- ekonomisk kostnads-nyttoanalys, eftersom berörda transfereringar tas upp som kostnader och positiva effekter av annat slag än klimatnytta lämnas utanför kalkylen. De offentliga organens ut- gifter för klimatpolitiken, inklusive skattebortfall, utgör dock ett ganska bra mått på skillnaden i kostnad mellan en traditionell trafik- politik och ett försök att till någon del klimatanpassa vägtrafiken. De privata aktörerna har nämligen i mycket ringa grad behövt bidra till täckning av merkostnaden. 22 FAME står för fettsyrametylestrar där RME (rapsmetylester) är den vanligaste i . Används huvudsakligen för låginblandning i diesel. E85 och ED95 är två höginblandade etanolbränslen. Se kapitel 10 för en närmare beskrivning av olika biodrivmedel. Analysen är avgränsad till perioden –2012. Eftersom rege- ringens uppföljning av stöden varit begränsad och ofullständig har arbetet med att söka analysera utfallet varit förknippad med problem. Effekter av andra typer av åtgärder som bidrar till lägre utsläpp av koldioxid, t.ex. sparsam körning, lägre skyltad hastighet och införande av trängselskatt i , analyseras inte här. De styrmedel som används har i hög grad varit inriktade på att stödja en övergång till biodrivmedel och fordon som kan använda sådana i höginblandning, men för en del av dem har målet varit att påverka konsumenterna att välja energieffektiva bilar. I detta sammanhang är det viktigt att notera att syftet med EU:s koldioxidkrav på nya bilar främst är att minska bränsleförbrukningen. Det är därför som samma krav ställs på nya bilar oavsett om de släpper ut koldioxid från fossila bränslen eller från biodrivmedel.23 I den följande analysen görs ett försök att dela upp statens och kommunernas kostnader på alternativbränslefordon och biodriv- medel respektive på styrmedel inriktade på snålare bilar. Beträff- ande skattebortfall till följd av nedsättning eller befrielse från skatt har inte effekten på statens intäkter av mervärdesskatt beaktats. Skälet till detta är att underlaget för mervärdesskatt i de flesta fall förblivit på ungefär samma nivå till följd av att produktkostnaden för drivmedlet eller fordonet varit högre än vid ett konventionellt val. Möjligheterna till skattebefrielse av biodrivmedel styrs av EU:s energiskattedirektiv (2003/96/EG) som under den studerade peri- oden bara tillät tidsbegränsade undantag från bränsleskatter för biodrivmedel som i övrigt ska beskattas (per liter) som de fossila drivmedel de ersätter. Flytande biodrivmedel såsom etanol och bio- diesel var dock liksom biogas under så gott som hela perioden befriade från både energi- och koldioxidskatt. Användningen av etanol tog fart och utnyttjades i huvudsak till låginblandning. Omkring 2005 började denna användning bli mättad då i stort sett all 95-oktanig bensin () innehöll etanol och under senare 23 , och ställer krav på nya bilars energieffektivitet i stället för på deras utsläpp av koldioxid. år har bensinanvändningen minskat. Tillväxten har därför främst utgjorts av etanol till höginblandade biodrivmedel, till övervägande del E85. Under första halvan av årtiondet användes bara små mängder FAME som ersättning för dieselolja. Användningen av biodiesel började växa till följd av en förändring i bränslespecifikationen för diesel som möjliggjorde låginblandning . av all diesel innehåller numera 5 pro- cent biodiesel. Preem har ökat inbland- ningen ända genom att utöver FAME använda HVO. Även Statoil och OKQ8 använder HVO. B100 (ren FAME) används i liten omfattning av lastbilar och bussar. –2012 försåldes totalt etanol och FAME/biodiesel samt 405 miljoner Nm3 biogas24, vilket minskade utsläppen av fossil koldioxid från den inhemska trafiken med sammanlagt 13,5 miljoner ton.25 Om man tar hänsyn till utsläpp av fossil kol från produktionen av biodrivmedel blir nettoeffekten knappt efter avräk- ning mot motsvarande utsläpp från den energi som alternativt skulle ha använts för framställning av bensin och diesel.26 Skatte- bortfallet uppgick till , beräknat enligt energi- skattedirektivets huvudregel om att biodrivmedel ska beskattas som de konventionella drivmedel de ersätter.27 Som framgått ovan infördes den s.k. pumplagen i syfte att tillhandahålla biodrivmedel i högre koncentrationer. Branschens respons på detta blev att investera i tankar och pumpar för E85, vilket gav anledning att införa stöd till investeringar för utrustning för lagring och försäljning av biogas (tankställe- bidraget). fanns 1 832 E85-pumpar samt 135 pub- lika tankställen för fordonsgas. Dessutom fanns en del depåer för tankning av bl.a. bussar och ett mindre antal FAME-pumpar. Inve- steringen i biodrivmedelspumpar beräknas totalt ha uppgått till varav staten genom bidrag till gaspumparna stod för 59 miljoner. 24I blandning med fossil naturgas. 25Hänsyn är tagen till att den fossila gasen har lägre kolinnehåll än motsvarande energi- mängd bensin. 26Skattat utifrån om klimateffektiviteten . 27Därvid har också skattesubventionen av fossil gas för fordonsbruk beräknats på samma sätt (alltså ekvivalent med bensin). För att få avsättning för biodrivmedel i höginblandning (etanol i bensin och biogas i fordonsgas) behövs fordon som kan använda dessa bränslen. Staten har sökt stimulera introduktionen av sådana personbilar genom en rad styrmedel och kommunerna har bidragit genom befrielse från parkeringsavgifter, val av egna fordon och krav i upphandling av bl.a. taxi och färdtjänst. Utvecklingen av antalet alternativdrivna personbilar i trafik redovisas i Figur 2.5. Figur 2.5 Antal personbilar i trafik med el, etanol eller fordonsgas som huvudsakligt drivmedel samt el- och laddhybrider, 2003–2012 Källa: (2013c). Genom riksdagsbeslut har de i Tabell 2.3 redovisade skatteinstru- menten utnyttjats för att främja alternativbränsledrivna vägfordon. Den kostnad för miljöbilspremier som anges i tabellen avser den del som utnyttjats för etanol- och biogasbilar. Miljöbilspremier för snåla bensin- och dieselbilar samt elhybrider redovisas i ett senare avsnitt av denna text. Tabell 2.3 Skattelättnader som utnyttjats under någon del av åren 2000– 2012 för att främja innehav av miljöbilar som kan utnyttja biodrivmedel eller elektricitet, nedsatt förmånsvärde 2002–2011 Värt upp till cirka /g CO2 över /km i stället för /g ø Baserat statistik och en total kostnad för miljöbilspremierna om (en del tillföll snåla diesel- och bensinbilar). * Först sätts förmånsvärdet till priset för motsvarande bil som inte är en elhybrid eller kan använda fordonsgas eller etanol och detta värde sätts sedan ner för etanolbilar och för gasbilar och elhybrider (dock max de i tabellen angivna beloppen). Den förstnämnda formen av nedsättning orsakar sannolikt inget skattebortfall eftersom nästan ingen skulle ha valt bilen ifråga utan nedsättningen).För etanolbilar har antagits att nedsättningen i genomsnitt uppgick till och för gasbilar till . Marginalskatten antas i genomsnitt vara . # För bilar för vilka ägaren ansökt före fick behålla befrielsen till 2012. Θ Den redovisade kostnaden avser bara skattebortfall , inte åtaganden . Ø Ursprungligen /g. Vid sidan av de statliga incitamenten har ett trettiotal kommuner erbjudit parkeringsförmåner till ägare av miljö- bilar.28 Värdet av detta är förstås störst i de inre delarna av stor- städerna där kostnaden för parkering kan vara hög. Undantag från parkeringsavgift har erbjudits i –2008, 1998– och 2006–2009. Exakta uppgifter om vad dessa undan- tag kostat kommunerna finns inte, men de tre städerna rapporterar på utredningens förfrågan att det totalt kan ha rört sig om 300–, varav en liten del avsett bränslesnåla diesel- och bensinbilar i . I den följande sammanställningen antas bortfallet ha kostat kommunerna . Krav inom ramen för och landstingskommunal upp- handling av taxi, skolskjutsar och färdtjänst har bidragit till att berörda företag skaffat miljöbilar. Kommunernas och landstingens upphandlingskrav har också varit avgörande för omställningen av betydande delar av buss- och sopbilsflottorna. Det finns ingen sammanställning över kostnaden för detta och det är svårt att skatta hur mycket sådana krav påverkat de vinnande anbuden. Förmod- ligen har upphandlingskraven haft särskilt stor betydelse för inköp av taxibilar som kan gå på fordonsgas även om förtur för dem vid vissa flygplatser och järnvägsstationer också spelat roll. upptog gasbilarna av den registrerade taxiflottan, medan vardera utgjordes av etanolbilar respektive elhybrider (, 2011). Förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (miljöbilsförordningen) anger att personbilar som en myndighet köper eller ingår leasingavtal om ska vara miljöbilar. Statens andel av samtliga fordonsinköp utgör bara några promille, men granskning visar att miljöbils- förordningen i stor utsträckning även används även när landsting och kommuner köper bilar och haft ett betydande signalvärde även i övrigt. var de statliga myndigheternas, kommunernas och landstingens andel av samtliga nyinköpta eller leasade bilar 2,5 pro- cent, medan deras andel av samtliga köpta och leasade miljöbilar uppgick till (, 2011a). Merkostnaden för detta jämfört med att köpa andra bilar är inte känd. Gas- och etanolbussarnas andel av alla i trafik varande bussar steg från år . Etanolbussarna ökade från 404 till 788 och gasbussarna växte i antal 28 Läget enligt /parkeringsformaner från 360 till 1 795. Den årliga merkostnaden för inköp och under- håll jämfört med dieselbussar kan uppskattas till för en gasdriven stadsbuss (Kågeson och , 2012a) och för en etanolbuss till som ungefärligt genom- snitt under den aktuella perioden.29 Mot slutet av perioden har den dock varit sjunkande. För den studerade perioden innebär satsningen en total merkostnad för trafikhuvudmännen på . Andelen av alla lastbilar i trafik som är hybrider eller kan köras på fordonsgas eller etanol steg från 0 till 1,3 pro- cent. Staten har inom ramen för stöd till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet (LIP) och Klimatinvesteringsprogrammen (Klimp) beviljat stöd till biogasfordon. av LIP-stödet och av Klimp-medlen användes till detta ändamål (, 2010). Stöd till anläggningar för produktion av biodrivmedel Enligt (2009) bidrog Klimp- och LIP- programmen med 330 respektive till stöd av produktion av biogas. En liten del av LIP-pengarna beviljades . Totala skattelättnader och bidrag till biodrivmedel och alternativbränslefordon Som redovisats ovan uppgick skattebortfallet från befrielse av energi- och koldioxidskatt –2012 till . Som framgår av Tabell 2.3 kostade de skatte- relaterade fordonssubventionerna totalt 2,4 miljarder . Därtill kommer fordonsbidrag via Klimp och LIP om totalt 95 miljoner, värdet av de större städernas befrielse från parkerings- avgifter (), trafikhuvudmännens merkostnader för biogas- och etanolbussar (), bidrag från KLIMP och LIP till anläggningar för produktion av biodrivmedel () samt statsbidrag till gaspumpar (). Sammantaget upp- gick de uppräknade skattelättnaderna och stöden . 29 Baserat på (2008) och ett antagande om att medelpriset på diesel var /l. Statens och kommunernas merkostnader för egna miljöbilar har inte kunnat skattas liksom inte heller den offentliga sektorns mer- kostnader för upphandling av taxi, färdtjänst och lastbilstrans- porter med alternativbränslefordon. Det har inte heller varit möj- ligt att bedöma i vilken utsträckning som biogas från kommunala anläggningar kan ha underprissatts. Beträffande investeringsstöden antas schablonmässigt att 50 pro- cent kan bokföras på den studerade perioden. Det innebär att avdrag måste göras från bruttosumman med . Då blir nettot för perioden av den offentliga sektorns stöd och bidrag till investeringar 3,7 miljarder. Därtill tillkommer skattebort- fallet på 22,6 miljarder. Räknat på detta sätt motsvarade statens, landstingens och kommunernas totala kostnader för stöd till bio- drivmedel och alternativbränslefordon till per kilo fossil koldioxid som på detta sätt kunde undvikas.