sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — Det kan vara fråga om krav på att placera en eller flera byggnader på ett visst sätt i förhållande till den trafik eller annan verksamhet som ger upphov till buller inom planområdet. Det kan ofta krävas att bostäderna byggs med en ljuddämpad sida. I jämförelse med underlaget vid planläggningen krävs i ansökningshandlingarna i regel ett mer preciserat underlag om bebyggelsens utformning och placering på den avsedda marken. Det är dock inte nödvändigt att redovisa exempelvis alla planlösningar i ett flerbostadshus. Sökanden kan vid behov vänta med en sådan redovisning till det tekniska samrådet. I 10 kap. 18 § första stycket 2 införs en ny bestämmelse som ställer krav på vissa uppgifter som i praktiken innebär att planlösningar behöver redovisas. Det finns dock inget som hindrar att man redan i ansökan om bygglov redovisar planlösningarna. En sådan redovisning underlättar för kommunen att bedöma om kravet i 2 kap. 6 a § är uppfyllt. 10 kap. 18 § I första stycket punkten 2 införs en ny bestämmelse i vilken anges att byggherren senast vid det tekniska samrådet i vissa fall ska lämna uppgifter till om beräknade värden för buller i en bostad och vid en uteplats i anslutning till bostaden. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2. Den nya bestämmelsen gäller bara om detaljplanen eller bygglovet avser en eller flera bostäder inom ett område där ett riktvärde för buller kan komma att överskridas. Föreskrifter om riktvärden för buller och undantag från riktvärden får meddelas enligt 16 kap. 1 §. Någon särskild redovisning enligt punkten 2 behövs inte i fall då det kan antas att riktvärden för buller inte kommer att överskridas inom ett område där bostäder ska uppföras. Kravet på att lämna uppgifter till nämnden är utformat så att det gäller alla bostäder som ska uppföras enligt ett bygglov. Det gäller även för ett flerbostadshus. I den nya 4 kap. 33 a § är ett motsvarande krav utformat så att det räcker med en mer övergripande redovisning av beräknade värden för buller vid bostäderna. Senast vid det tekniska samrådet bör dock utformningen av de nya bostäderna kunna redovisas på ett så detaljerat sätt, bl.a. genom planlösningar, att mer preciserade uppgifter kan lämnas om alla bostäderna. För att underlätta för byggherren bör det dock godtas att dela in lägenheterna i ett flerbostadshus i grupper med liknande bullervärden. Ett minimikrav bör vara att för buller vid en uteplats dela in lägenheterna i grupper med bullerintervall om , t.ex. 40–, 45–och 50–ekvivalent ljudnivå vid fasad (för buller från väg- och spårtrafik). Inget hindrar en indelning i mindre intervall än så. Med hänsyn till osäkerheten vid beräkning av buller bör det inte ställas krav på att redovisa beräknade bullervärden för varje bostad i exakta heltal. Den första delen i bestämmelsen avser buller inomhus i en bostad. Riktvärden för buller inomhus ska alltid uppfyllas. Kravet i denna del kan ofta uppfyllas genom uppgifter om vilka bullernivåer som beräknas i en bostad med hänsyn till den bullerklass som ska användas vid utformningen av byggnaden. Värdena för buller från väg- och spårtrafik bör avse både ett ekvivalentvärde och ett maximalvärde. Den andra delen av bestämmelsen avser buller vid en uteplats i anslutning till bostaden. De redovisade bullervärdena får anpassas till vilken eller vilka typer av omgivningsbuller som förekommer vid platsen. Kravet gäller i första hand buller från trafik och annan bullrande verksamhet utanför bostadsfastigheten. För vissa bostäder kan dock anläggningar eller utrymmen inom bostadsfastigheten inverka på bullernivåerna, t.ex. en planerad uteservering. Det finns ingen direkt sanktion om byggherren inte lämnar uppgifterna om bullervärden. Buller inomhus har en grundläggande betydelse för bostadsmiljön. Om byggherren inte kan visa att riktvärden för buller inomhus kommer att uppfyllas, innebär det att de tekniska egenskapskraven för byggnaden inte uppfylls. Det kommer då att krävas nya uppgifter som klargör detta. Om byggherren mot förmodan inte skulle uppfylla kravet avseende buller inomhus och ändå låter uppföra bostaden, kan ytterst överväga att förbjuda användningen av den nya bostaden. 11 kap. 10 § I andra stycket införs i punkten 6 en ny bestämmelse i vilken anges att ska överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om beslutet kan antas innebära att en bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som inte förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. Bestämmelsen anknyter till den nya 2 kap. 6 a § och förtydligar den roll redan har enligt punkten 5. 16 kap. 1 § Paragrafen är ny och innehåller i första meningen ett bemyndigande att meddela föreskrifter som preciserar kravet i den nya 2 kap. 6 a §. Enligt den paragrafen ska en bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. Enligt andra meningen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i föreskrifterna ange riktvärden för buller och undantag från sådana värden, dock inte undantag från riktvärden för buller inomhus. Föreskrifterna kan avse riktvärden för buller inomhus i bostäder, buller från väg- och spårtrafik, flygbuller, buller från industriella verksamheter eller andra typer av bullrande verksamhet. Föreskrifter som meddelas kommer att gälla vid både planläggning och lovgivning av bostäder. De kommer således att gälla även vid prövning av en ansökan om bygglov för enstaka bostadshus i ett område utanför detaljplan. Föreskrifter om undantag från riktvärden för buller utomhus behövs för att kunna bygga bostäder i bullerutsatta miljöer. Vid en förtätning av städer och tätorter kan bostäder behöva lokaliseras i närheten av vägar, järnvägar och annan spårbunden trafik eller i närheten av miljöfarliga verksamheter som hamnar, depåer för kollektivtrafik och liknande. Vid planläggning och lovgivning i sådana lägen är det viktigt att bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger bullerstörningar. I föreskrifter om undantag från riktvärdena för olika typer av buller kan anges att bebyggelsen bör utformas och placeras på ett sätt som innebär att bostäder har tillgång till en ljuddämpad Krav på ljudmiljön vid en uteplats i anslutning till bostaden kan också preciseras. När det gäller industriella verksamheter kan i föreskrifterna framhållas betydelsen av ljudets karaktär. Möjligheterna att bygga i närheten av sådana verksamheter kan bero på förekomsten av bl.a. lågfrekvent ljud, impulsljud och hörbara toner. I föreskrifterna får införas bestämmelser om andra omständigheter än bullernivåer som får beaktas vid planläggning och lovgivning av bostäder i bullerutsatta miljöer. Vid en hållbar förtätning av städer bör hänsyn exempelvis kunna tas till om bostäderna har nära till kollektivtrafik, samhällsservice, kommersiell service, rekreationsområden m.m. Samordning av planläggning och lovgivning enligt med prövning och tillsyn enligt i fråga om buller En särskild utredare ska se över hur samordningen av planläggning och lovgivning enligt (2010:900) med prövning och tillsyn enligt i fråga om buller kan ökas. Syftet med utredningen är att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. -belysa de konsekvenser som nuvarande lagstiftning och dess tillämpning i fråga om buller får för bostadsbyggandet, verksamhetsutövare och infrastrukturhållare och i detta sammanhang särskilt belysa den problematik som är kopplad till hur buller från bl.a. trafik ska hanteras vid planering och byggande av nya bostäder, och -föreslå nya eller ändrade bestämmelser i syfte att öka samordningen av planläggning och lovgivning enligt med prövning och tillsyn enligt i fråga om buller samt på ett grundläggande plan beskriva och analysera möjligheten att införa en möjlighet för en fastighetsägare att genom avtal tolerera ett visst buller från en verksamhet på en annan fastighet. Utredaren ska lämna förslag till åtgärder, författningsförslag och andra förslag som kan behövas för att bidra till ökad tydlighet och samordning. Uppdraget ska redovisas . Det råder brist på bostäder i många av landets tillväxtregioner. Bostadsbristen riskerar att hämma den ekonomiska tillväxten i landet som helhet. Ett av hindren för bostadsbyggande är den osäkerhet som i vissa fall finns i fråga om hur buller från bl.a. trafik ska hanteras vid planering och byggande av nya bostäder. är buller ett miljö- och hälsoproblem som berör många människor och har samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för människors hälsa. Av denna anledning har olika riktvärden och utredningar tagits fram i syfte att begränsa framför allt det buller som människor utsätts för i sin boendemiljö. I propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25) anger regeringen att det bör tillsättas en utredning som ska föreslå nya eller ändrade bestämmelser i syfte att öka samordningen av planläggning och lovgivning enligt med prövning och tillsyn enligt i fråga om buller. I skälen för den bedömningen anges att det i dagens situation finns en osäkerhet som framför allt beror på att det i samband med planering i vissa fall kan vara oklart om framtida prövnings- eller tillsynsbeslut enligt kan komma att leda till konsekvenser för verksamheter som ligger nära den planerade bostadsbebyggelsen. Om bostäder byggs med avsteg från riktvärdena för trafikbuller kan det således innebära en ekonomisk risk för infrastrukturhållare eftersom en infrastrukturhållare med stöd av i efterhand kan föreläggas att vidta kostsamma åtgärder om bullersituationen bedöms utgöra en olägenhet för människors hälsa. Vidare kan avsteg från riktvärdena leda till att näringsverksamhet, såsom flygplatser, hamnar och industrier, begränsas i närheten av bostäderna vid kommande tillståndsprövningar enligt . Detta gäller inte minst flyg- och hamnverksamhet i citynära områden. Rådande situation gör det i vissa sammanhang svårt att åstadkomma en god samordning av bostadsförsörjnings- och infrastruktur åtgärder samt av bostadsförsörjning och näringslivets fortbestånd och utveckling. Osäkerheten i tillämpningen av riktvärdena kan bl.a. leda till långdragna planerings- och prövningsprocesser, bristande investeringsvilja, ökade kostnader och problem på bostadsmarknaden, likväl som konsekvenser för människors hälsa och för befintliga näringsverksamheter. Bestämmelserna i syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Bestämmelserna ska tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. är tillämplig på de flesta bulleralstrande verksamheter. För att bedriva viss miljöfarlig verksamhet krävs det tillstånd. En förteckning över de miljöfarliga verksamheter som kräver tillstånd finns i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Vid prövningen bedöms frågor om lokalisering, buller, utsläpp till vatten och luft, avfall, m.m. utifrån omständigheter av betydelse i det enskilda fallet. Ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet har rättskraft i de frågor som har prövats. Detta innebär att tillstånden gäller mot alla, dvs. tillståndshavare, sakägare och myndigheter. Tillståndet skyddar alltså i princip tillståndshavaren från ytterligare krav. Tillsyn enligt är att kontrollera efterlevnaden av och de föreskrifter, tillstånd och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. Exempel på faktorer som kan initiera tillsyn är klagomål om störningar, uppdrag från en annan myndighet, ny kunskap om miljöpåverkan, begäran från verksamhetsutövaren eller att någon incident inträffat. Om gällande bestämmelser inte följs, är tillsynsmyndigheten skyldig att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Det finns inte några lagrum i som direkt reglerar buller, utan det är bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och i 9 kap. 3 § , som reglerar olägenhet för människors hälsa, som är tillämpliga vid en tillståndsprövning eller vid tillsyn där frågor om buller ska bedömas. I 9 kap. 3 § definieras olägenhet för människors hälsa som störningar som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. EU:s direktiv om omgivningsbuller, dvs. och rådets direktiv /49/EG av om bedömning och hantering av omgivningsbuller (EGT L 189, , s. 12, Celex 32002L0049), genomförs i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller. Med omgivningsbuller avses buller från vägar, järnvägar, flygplatser och industriell verksamhet. Syftet med direktivet och förordningen är att det ska eftersträvas att omgivningsbuller inte medför skadliga effekter på människors hälsa (miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § ). Detta ska ske genom kartläggning av omgivningsbuller samt upprättande och fastställande av åtgärdsprogram. Detta arbete innebär deltagande från bl.a. myndigheter och kommuner. reglerar planläggning av mark och vatten samt byggande. Att planlägga mark och vatten är enligt lagen en angelägenhet. I 2 kap. anges att hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen vid provning av frågor enligt lagen. Planläggning och prövning av lov och förhandsbesked ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Vid planläggning och vid prövning av lov eller förhandsbesked ska bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet och möjligheterna att förebygga bullerstörningar. Vidare ska hänsyn tas till behovet av framtida förändringar och kompletteringar. De beslut om markanvändningen som kommunen fattar och som har rättsverkan utgörs i grunden av dels antagande av planer (detaljplaner och områdesbestämmelser), dels beslut om lov (bygglov, marklov, rivningslov och förhandsbesked). Även om kommunen ansvarar för planläggningen av användningen av mark och vatten har staten behållit ett inflytande över kommunernas markanvändningsbeslut. Således har tillsyn över att följs. För planer gäller generellt att helt eller delvis ska upphäva kommunens beslut bl.a. om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller risken för olyckor. För ett visst geografiskt område får regeringen eller , om det finns särskilda skäl, besluta att vad som sagts ovan om prövning av planer även ska tillämpas beträffande kommunens beslut att lämna lov eller förhandsbesked. Efter ett kommunalt beslut om bygglov gör kommunen en bedömning av om den planerade byggåtgärden uppfyller kraven på tekniska egenskaper för byggnaden i 8 kap. . Ett sådant egenskapskrav är skydd mot buller. Detta krav preciseras närmare i plan- och byggförordningen (2011:338) och i byggregler. Genom att bifalla propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377) har beslutat om en ny målstruktur för miljöarbetet. Generationsmålet lägger grunden för den miljöpolitik som ska bedrivas och visar inriktningen av den samhällsomställning som krävs för att miljökvalitetsmålen ska nås. Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. har fastställt miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Enligt detta ska städer, tätorter och annan bebyggd miljö i ett generationsperspektiv utgöra en god och hälsosam livsmiljö. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Detta framgår av regeringens proposition Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99MJU:6, rskr. 1998/99:183). Regeringen preciserade detta miljökvalitetsmål (dnr M2012/1171/Ma), bl.a. med innebörden att människor inte ska utsättas för skadliga ljudnivåer. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. gripande målet finns ett funktions- och ett hänsynsmål där hänsynsmålet bl.a. anger att transportpolitiken ska bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257 och prop. 2012/13:1, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118). Ansvaret för bullerfrågor vilar på olika myndigheter beroende på vilken lagstiftning som är utgångspunkt. är den myndighet som enligt förordningen (2012:989) med instruktion för har ett utpekat ansvar att samordna myndigheternas arbete avseende omgivningsbuller. Samordningen leds av en beslutande styrgrupp där , , , och Transportstyrelsen ingår. Även andra berörda myndigheter är knutna till samordningens projekt genom olika arbetsgrupper. Samordningen syftar till att identifiera, beskriva och om möjligt lösa målkonflikter mellan olika myndigheters uppdrag, inom lagstiftningen och inom miljömålssystemet. har också ansvar för att ge vägledning om buller vid tillämpning av . har som förvaltningsmyndighet för planering, byggande och boende ansvar för att ge vägledning i frågor som berör . Det inbegriper bl.a. att ge vägledning för planering och byggande i bullerutsatta miljöer. har som förvaltningsmyndighet ansvar för bl.a. frågor som rör hälsoskydd och ska verka för en god hälsa. ansvarar för föreskrifter och allmänna råd inom sitt verksamhetsområde och ska tillhandahålla underlag för tillämpningen av 3 och 4 kapitlet och . I allmänna råd om buller inomhus (SOSFS 2005:6) ges rekommendationer och riktvärden till stöd för tillämpningen av 9 kap. 3 § . och har likartat syfte, dvs. att bidra till en hållbar utveckling och en god livsmiljö, men olika inriktning. reglerar en planeringssituation där ett stort antal allmänna och enskilda intressen ska vägas mot varandra, som bebyggelse som är olämplig bl.a. med hänsyn till människors hälsa ska undvikas. reglerar enskilda fall där det bl.a. ska bedömas om en olägenhet är så betydande att den innebär risk för människors hälsa. Bedömningen av vad som är en olämplig bebyggelse enligt och en olägenhet enligt skiljer sig åt vid tillämpningen. De olika uttrycken och deras tillämpning liksom det faktum att det inte finns regler om hur beslut enligt de två lagarna ska förhålla sig till varandra leder till osäkerhet om hur de tillstånd och de tillsynsbeslut i fråga om buller som fattas med stöd av ska förhålla sig till beslut enligt respektive hur beslut som fattas med stöd av ska förhålla sig till beslut som fattats med stöd av bestämmelserna i . Ett grundläggande syfte med utredningen bör därför vara att lämna förslag som gör att bestämmelserna bättre samverkar med varandra. Det behöver klarläggas vilka konsekvenser som beslut som gäller buller enligt den ena eller andra lagstiftningen får dels vid prövning enligt den andra lagsstiftningen, dels för verksamhetsutövare enligt , infrastrukturhållare och berörd kommun. Förslagen bör leda till tydligare regler om buller för att underlätta för kommuner, byggherrar och verksamhetsutövare enligt samt innebära att planering och byggande i bullerutsatta miljöer underlättas. I detta sammanhang bör även undersökas om det är lämpligt att införa en möjlighet för en fastighetsägare att avtalsvis åta sig att tolerera ett visst buller från en verksamhet på en annan fastighet. Av vikt är att ett sådant åtagande kan göras gällande även mot framtida förvärvare av fastigheten. För- och nackdelar med olika tänkbara avtalslösningar bör belysas av utredningen på ett grundläggande plan. Särskilt bör uppmärksammas vilken verkan som ett sådant avtal skulle få med hänsyn till de bestämmelser i och annan lagstiftning som kan bli tillämpliga i förhållande till den bullrande verksamheten. Möjligheten att införa avtalsvisa lösningar genom justeringar av bestämmelserna i bör övervägas särskilt. är det angeläget med en hög ambition i fråga om att begränsa det buller som befolkningen utsätts för i sin boendemiljö, dvs. det primära syftet med de riktlinjer som finns för buller, och därmed begränsa konsekvenser för människors hälsa men även andra samhällskonsekvenser. Även den rättsverkan som följer med ett miljötillstånd måste beskrivas och beaktas. har beslutat om riktvärden för trafikbuller som ska gälla vid nybyggnad och väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur (prop. 1996/97:53). Hos berörda myndigheter finns olika uppfattningar om hur avsteg från dessa riktvärden ska kunna göras. Utredaren bör, med utgångspunkt i berörda myndigheters ansvar, analysera och föreslå åtgärder för hur samsyn ska kunna nås. -belysa de konsekvenser som nuvarande lagstiftning och dess tillämpning i fråga om buller får för bostadsbyggandet, verksamhetsutövare och infrastrukturhållare och i detta sammanhang särskilt belysa den problematik som är kopplad till hur buller från bl.a. trafik ska hanteras vid planering och byggande av nya bostäder, och -föreslå nya eller ändrade bestämmelser i syfte att öka samordningen av planläggning och lovgivning enligt med prövning och tillsyn enligt i fråga om buller samt på ett grundläggande plan beskriva och analysera möjligheten att införa en möjlighet för en fastighetsägare att genom avtal tolerera ett visst buller från en verksamhet på en annan fastighet. Utredaren ska lämna förslag till åtgärder, författningsförslag och andra förslag som kan behövas för att bidra till ökad tydlighet och samordning. Författningsförslagen ska syfta till att tydliggöra hur myndigheter och andra berörda vid planering och lovgivning enligt ska förhålla sig i fråga om buller till givna tillstånd enligt , kända infrastrukturplaner och framtida trafikprognoser respektive hur de vid en prövning enligt ska förhålla sig till beslutade planer och lov enligt . Utredaren är fri att även lämna andra förslag som kan underlätta samordningen i fråga om buller. Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska och andra konsekvenser som förslagen medför. Konsekvenserna ska redovisas enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver ska utredaren redovisa vilka konsekvenser förslaget kommer att få för plan- och byggprocesserna, verksamhetsutövare, infrastrukturhållare, näringsliv, människors hälsa samt tänkbara konsekvenser för möjligheterna att nå de transportpolitiska målen, generationsmålet, miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och andra relevanta miljökvalitetsmål. Den ändring i regeringsformen som trädde i kraft innebär bl.a. att det har gjorts ett förtydligande av principen om att kommunalt självstyre gäller för all verksamhet. I 14 kap. 3 § regeringsformen har det införts en bestämmelse om att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de önskemål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsbedömning ska göras. Om något av förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska dess konsekvenser samt de avvägningar som föranlett förslaget särskilt redovisas. Arbetsformer och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med , , , , , , Försvarsmakten och andra berörda myndigheter samt med Kommuner och Landsting, hamnar och Swedavia. Därutöver bör utredaren föra en dialog med Miljömålsberedningen och med relevanta intresseorganisationer. Utredningen ska, så som anges i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25), även samarbeta med den förhandlare som har tillkallats för uppdraget om utbyggnad av tunnelbana och ökad bostadsbebyggelse i . Uppdraget ska redovisas . Intervju om planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer -Befolkningsutveckling och bostadsbehov? -Om bostadsbrist, vilken typ av bostäder efterfrågas? -Förekomst av verksamheter? -Förekomst av infrastruktur: väg-, tåg- och flygtrafik samt sjöfart?