sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — Enligt Post- och uppföljning av regeringens bredbandsstrategi , hade av alla hushåll och företag i tillgång till bredband om minst /s . Eftersom delmålet uppnåddes och det har gått bredbandsstrategin beslutades, finns det anledning att göra en uppföljning av hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi. För att främja bredbandsutbyggnad bör en närmare analys även göras inom bredbandsstrategins insatsområden Offentliga aktörer på marknaden samt Bredband i hela landet. Kommunerna är en viktig offentlig aktör i arbetet med bredbandsutbyggnad och det finns därför behov av att analysera betydelsen av de olika roller kommunerna kan ha i bredbandssammanhang. Stöd till bredbandsutbyggnad är en del av strategin och syftar till att skapa förutsättningar för bredband i hela landet. En analys bör göras av stödhanteringen med utgångspunkt i nu gällande organisationsstruktur, för att säkerställa att stöden gör största möjliga nytta. En särskild utredare ska göra en utvärdering av bredbandsstrategin för . Huvuduppdraget för utredaren är att följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi samt i förhållande till den digitala agendan för . Utredaren ska även göra en närmare analys av insatsområdena Offentliga aktörer på marknaden och Bredband i hela landet. I uppdraget ingår inte att analysera bredbandsstrategins insatsområden Fungerande konkurrens, Frekvensanvändning och Driftsäkra elektroniska kommunikationsnät. Utredarens fokusområden anges nedan. Post- och uppföljning av regeringens bredbandsstrategi visar att bredbandsmålet redan är uppnått. kvarstår att nå målet om att av alla hushåll och företag i bör ha tillgång till bredband om minst /s . Till detta kommer målen i den digitala agendan för , som uttrycker att alla i bör ha tillgång till grundläggande bredband och en strävan att uppnå att alla i har tillgång till internethastigheter på över /s samt att av de europeiska hushållen abonnerar på internetförbindelser på över /s . Bredbandsstrategin för syftar till att möjliggöra för marknaden att åstadkomma den angivna tillgången till bredband genom investeringar i både fasta och mobila nät, så att alla hushåll och företag får goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via internet. Utvecklingen av bredband drivs av en ökad efterfrågan på tjänster som kräver högre kapacitet och av konkurrensen mellan olika aktörer på marknaden. Det är i första hand marknaden som ska göra investeringar i infrastruktur. Statens roll är att se till att marknaden fungerar effektivt och att marknadsaktörerna ges förutsättningar för sin verksamhet genom lämplig reglering. För att även de hushåll och företag som finns i mer glesbefolkade delar av landet ska få liknande möjligheter som i mer tätbebyggda områden, finns ibland behov av ytterligare riktade insatser t.ex. i form av stöd till bredbandsutbyggnad. Att redan nu i princip hälften av hushåll och företag har tillgång till bredband med hög överföringshastighet är positivt. Det innebär dock inte att utbyggnaden nödvändigtvis kommer att gå lika snabbt . Det är viktigt att redan nu försöka förutse vilka utmaningar som kan uppstå i samband med utbyggnaden. följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi, kartlägga hur tillgången till bredband med hög överföringshastighet har uppnåtts med hänsyn till investeringar av marknadens aktörer, befintliga statliga stöd för bredbandsutbyggnad samt regionala och lokala initiativ, kartlägga vilka förutsättningar som har påverkat utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet i glest bebyggda områden, utreda hur man, baserat på förvärvade erfarenheter, kan arbeta mer effektivt för att samordna efterfrågan av bredband i lands- och glesbygder för att underlätta marknadsmässig utbyggnad, och vid behov föreslå justeringar av bredbandsstrategin för att uppnå målen. Syftet med eventuella justeringar ska vara att möjliggöra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin. Alla ovanstående punkter ska utredas både i relation till målen som anges i den svenska bredbandsstrategin och i förhållande till målen som anges i den digitala agendan för . Offentliga aktörer på marknaden Offentliga aktörer, det vill säga staten, landstingen och kommunerna, har en betydande roll på bredbandsmarknaden som allt från ägare till mark och infrastruktur för bredband, användare av it och bredbandstjänster till ansvariga för regional och lokal planering och utveckling. Huvudregeln är att offentliga aktörer inte ska bedriva kommersiell verksamhet i konkurrens med privata aktörer, då detta riskerar att snedvrida konkurrensen. I vissa fall kan dock det offentliga inslaget vara berättigat, till exempel då allmänna intressen inte kan tillgodoses av marknadens aktörer. De olika kommunala förvaltningarna, de kommunalt ägda stadsnäten, energibolagen och bostadsbolagen är tillsammans aktörer på bredbandsmarknaden i flera avseenden. En av kommunernas nyckelroller är att de kontrollerar tillträdet till mark och ger tillstånd till operatörer att anlägga nät och beslutar om vissa villkor för detta. Många kommunala stadsnät erbjuder, beroende på affärsmodell, allt från svart fiber till olika grossisttjänster för andra operatörer av bredbandstjänster. Kommuner har även en viktig roll som planerare, initiativtagare och samordnare av olika aktiviteter på Dessutom är kommunernas bostadsbolag stora bredbandskunder. I den nya (2010:900) som trädde ikraft infördes en bestämmelse som innebär att kommunerna har en skyldighet att ta hänsyn till behovet av elektronisk kommunikation i översikts- och detaljplanearbetet. Kommunerna har möjlighet att ställa krav på samordning och samförläggning när en aktör planerar att genomföra infrastrukturinvesteringar. har i rapporten med bredbandskanalisation – Nytta, modeller och förslag på främjande åtgärder, PTS-ER-2011:26 (dnr N2011/7075/ITP) lämnat ett flertal förslag som kan hjälpa till att främja mer samförläggning, sambyggnad och samutnyttjande av kanalisation. Ett av förslagen är att inrätta en modell med ett (). Modellen innebär att ICH bekostar samförläggning av tomrör för bredband när det läggs ner annan infrastruktur, det vill säga står för den merkostnad som uppstår för att lägga ner tomröret. Om en teleoperatör sedan utnyttjar röret för att dra fiber, betalar operatören en del till ICH och en del till den aktör som har gjort nedläggningen av tomröret. Utredaren ska mot denna bakgrund utreda hur kommuners agerande som markägare, ägare av bredbandsinfrastruktur och bostadsägare påverkar bredbandsutbyggnaden samt föreslå eventuella förändringar som bidrar till att nå bredbandsmålen, och utreda möjligheterna att inrätta ett ICH enligt Post- och förslag, med fokus på organisation, finansiering, kriterier för enskilda investeringar i kanalisationssträckningar och ICH:s mäklarroll. I denna del ska risker som kan ha en negativ inverkan på utvecklingen av en väl fungerande konkurrens på marknaden särskilt beaktas. Om utredaren anser att en annan lösning i syfte att främja samordning och samförläggning för bredbandsutbyggnad är lämpligare, ska utredaren ge förslag på en sådan lösning. Bredband i hela landet Tillgången till bredband är över lag god i , men det finns skillnader. Tillgången och valfriheten är större i mer tätbebyggda områden och mer begränsad på landsbygden. områden som saknar tillgång till bredband eller har bredband med låg kapacitet och kvalitet. Då statens huvudsakliga roll är att få marknaden att fungera effektivt genom att ge marknadsaktörerna goda förutsättningar för sin verksamhet, fokuserar regeringen på att stimulera de drivkrafter som finns och skapa goda förutsättningar för samtliga aktörer att samverka och investera i bredband. Regeringen ser positivt på det engagemang, den kompetens och den drivkraft som finns i landet hos enskilda, företag, lokala organisationer och kommuner för att få tillgång till bredband. Regeringen har därför inrättat Bredbandsforum som verkar för dialog och samverkan om tillgång och utbyggnad av bredband. För att även de hushåll och företag som finns i mer glesbefolkade delar av landet ska få liknande möjligheter som i mer tätbebyggda områden, finns ibland behov av ytterligare riktade insatser t.ex. i form av stöd till bredbandsutbyggnad. Utredning av stöd som kan användas till bredbandsutbyggnad är mottagare av EU-stöd som distribueras både via strukturfondsprogram och via landsbygdsprogrammet. Det finns möjligheter att i delar av landet nyttja stöd inom vissa regionala strukturfondsprogram och stöd inom landsbygdsprogrammet för bredbandsutbyggnad. Utöver detta finns nationella statliga stödformer, såsom stöd till anläggning av kanalisation, samt stöd till medfinansiering av kanalisation och landsbygdsprogrammet. Begreppet statligt stöd omfattar också regionala och kommunala stöd. Det finns även medel inom den regionala tillväxtpolitiken som kan användas för bredbandsinsatser i form av medfinansiering av strukturfonderna. Nedan följer en kort genomgång av de möjligheter till stöd för utbyggnad av bredband som finns tillgängliga . Landsbygdsprogrammet: ansvarar för att hålla samman landsbygdsprogrammet och medel tillförs av EU. Tanken med landsbygdsprogrammet är att stärka utvecklingskraften på landsbygden och att inom bredbandsområdet stödja lokal utveckling genom småskaliga projekt. Kanalisationsstöd: i län är koordinerande aktör. Länsstyrelser och i vissa fall regionförbund har ansvar för att sköta handläggningen av stödet. Stödet syftar till att anlägga kanalisation för it-infrastruktur i samband med att grävningar görs för att anlägga annan infrastruktur. har möjlighet att medfinansiera kanalisationsprojekt. Strukturfonderna: omfattas av två strukturfonder som finansieras med EU-medel – Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) som syftar till att minska den regionala obalansen inom EU och Europeiska socialfonden (ESF) som är inriktad mot att främja sysselsättning. För vidkommande finansierar ERUF åtta regionala strukturfondsprogram och ESF ett nationellt program i . Medel från programmen måste alltid kombineras med nationell offentlig medfinansiering, där man kan använda sig av bland annat regionala tillväxtmedel. Regionala tillväxtmedel: Resurser som kommer från anslaget Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 och hanteras av och aktörer med regionalt tillväxtansvar, dvs. regionförbund, länsstyrelser och landsting. Medlen syftar till att främja lokal och regional tillväxt. Post- och medfinansieringsmedel: Statliga medel som tilldelas för att användas till offentlig medfinansiering av landsbygdsprogrammet och kanalisationsstödet. För att kunna använda stöd för bredbandsutbyggnad så effektivt som möjligt finns det behov av en samsyn, kontinuitet och framförhållning kring vad stöden ska användas till och hur de ska hanteras när det gäller allt från anmälan av stödet till enskilda projektansökningar om stöd. Eftersom stöden är fördelade på olika myndigheter, som i sin tur har olika uppdrag, kan det finnas behov av att tydliggöra om det med utgångspunkt i den nuvarande organisationsstrukturen finns behov av en mer enhetlig stödhantering. Stöden från EU är under omförhandling och en ny programperiod inleds 2014, vilket kan medföra nya eller ändrade former av stöd som kan användas till bredbandsutbyggnad. Som en del av den strategiska inriktningen av genomförandet i nästa programperiod kommer på nationell nivå att träffa en partnerskapsöverenskommelse med Europeiska kommissionen. I överenskommelsen ska det framgå hur prioriteringarna för det, på EU-nivå, gemensamma strategiska ramverket ska tillämpas på nationell och regional nivå. kartlägga den nationella hanteringen av olika stöd till bredbandsutbyggnad –2012 och hur stöd- givningen förhåller sig till nationella och regionala mål och strategier inom it-politiken, utreda hur många hushåll och företag som har fått tillgång till bredband genom stöden, samt vem som har varit mottagare av stöden, värdera om samhällsnyttan av stöden har stått i proportion till kostnaderna, analysera om det finns behov av en mer enhetlig stödhantering, till exempel gemensamma riktlinjer, för att underlätta ansökningsprocessen och säkerställa att stöden gör största möjliga nytta med utgångspunkt i den nuvarande organisationsstrukturen, se över behovet av strategier på länsnivå för bredband som bland annat prioriterar hur och var statliga stödmedel till bredbandsutbyggnad bör användas, och föreslå eventuella förändringar som kan effektivisera stödhanteringen och säkerställa att stöden gör största möjliga nytta. Hänsyn ska tas till pågående EU-förhandlingar om kommande stöd till bredband, till EU:s riktlinjer för tillämpning av reglerna för statligt stöd på snabb utbyggnad av bredbandsnät och till de regelverk som gäller för respektive stödform. I förhållande till strukturfondsprogrammen och landsbygdsprogrammet ska förankring även ske i det förberedande arbetet för genomförande av nästa programperiod. Den svenska modellen för hantering av stöd till bredbandsutbyggnad är i första hand en regionalt och lokalt styrd modell. Det innebär att det främst är kommuner eller mindre lokala sammanslutningar som på eget initiativ ansöker om stöd för bredbandsutbyggnad. För att få ett bredare perspektiv på för- och nackdelar med hur den svenska modellen är uppbyggd och fungerar i praktiken, är det intressant att göra en internationell jämförelse. har en modell som, till skillnad från den svenska modellen, är mer centralt styrd. Utredaren ska därför göra en jämförelse mellan de modeller för hantering av stöd till bredbands- utbyggnad som finns i och och peka på för- och nackdelar med respektive modell. Eftersom är ett land med likartad demografi och geografi som och även har en liknande struktur på telekommarknaden, lämpar sig en jämförelse mellan dessa länder särskilt väl. Det finns även utrymme för utredaren att göra jämförelser med ytterligare modeller för att få fram ett bredare underlag. Utredaren är fri att behandla andra frågeställningar som bedöms vara relevanta för uppdragets genomförande. Utredaren ska under utredningen på lämpligt sätt tillvarata de kunskaper och den erfarenhet som finns hos , , , , Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, i län, Kommuner och Landsting, Bredbandsforum och . Vid behov bör utredaren även ha en dialog med Samverkansgrupp för bredband, Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) samt gällande regeringsuppdraget att genomföra en studie om utveckling av Ledningskollen för samförläggning och med andra relevanta aktörer på marknaden. Vid utvärdering av tidigare stöd ska utredaren beakta genomförda uppföljningar och utvärderingar samt relevant följeforskning i de regionala strukturfondsprogrammen. Utredaren ska beakta Post- och rapporter Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi, PTS-ER-2012:18 (dnr N2012/2850/ITP), PTS bredbandskartläggning 2011 – En geografisk översikt av bredbandstillgången i , PTS-ER-2012:11 (dnr N2012/1511/ITP), Affärsmöjligheter med bredbandskanalisation – Nytta, modeller och förslag på främjande åtgärder, PTS- ER-2011:26 (dnr N2011/7075/ITP) samt andra relevanta rapporter från och Bredbandsforum. Utredaren ska även beakta Europeiska kommissionens förväntade lagstiftnings- förslag om minskning av kostnaderna för utbyggnad av bredband, relevanta internationella erfarenheter samt de remissvar som lämnats gällande Post- och . Vid behov ska utredaren bilda en referensgrupp bestående av företrädare för marknadens aktörer, offentlig sektor och intresseorganisationer. Utredaren ska analysera de förslag på åtgärder som lämnas och föreslå finansiering om förslagen innebär en kostnadsökning eller intäktsminskning för staten, kommunerna eller landstingen. Enligt 14 kap 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret, ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas. Konsekvensanalysen ska göras med utgångspunkt i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska i analysen även beakta förslagens effekter på t.ex. resursanvändning, avfall och klimat. Utredaren ska lämna ett delbetänkande med resultaten av utredningen när det gäller stöd som kan användas till bredbandsutbyggnad samt den internationella jämförelsen . Uppdraget ska slutredovisas . Samhällsnytta med avseende på bredbandsstöd A-focus, etablerat 2000, är ett svenskt konsult- och researchföretag med inriktning på telekom, internet och media. A-focus erbjuder tjänster inom utredningar, marknadsundersökningar, analys och rådgivning till tv- och teleoperatörer, tillverkare och myndigheter. Den kompetens som är utmärkande för A-focus är framförallt kombinationen av: Marknadskunskap: Expertkunskap och insikt om marknaden för elektronisk kommunikation, television och internet, dess marknadskrafter, teknik och förutsättningar. Metodik: Stor kunskap om praktiska angreppssätt, verktyg och modeller samt resultatinriktad arbetsmetodik. I detta inkluderas även kunskap och erfarenhet av utrednings- och undersökningsmetodik, ekonomiska kalkyler samt rådgivning. Regulatorisk kunskap: Kunskap och erfarenhet om tv- och telekommarknadens regulatoriska omvärld, regelverkens tillämpning och dess inverkan på marknaden. tillsatte regeringen en särskild utredning () med syfte att utvärdera regeringens bredbandsstrategi, dvs. en uppföljning av hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi och i den digitala agendan. Utredningen ska slutrapportera , med ett delbetänkande . (A- focus) har fått i uppdrag av att värdera samhällsnyttan av stöden och i vilken utsträckning nyttan har stått i proportion till kostnaderna. A-focus har genomfört uppdraget . Genomförandet har bestått av research kring vilken nytta som bredband och stöden är avsedda att stimulera samt den nytta som de i praktiken givit. Vi har även haft kontakt med, och hämtat information, från olika typer av aktörer samt granskat nio stödfinansierade projekt. Genom att fördjupa sig i, och diskutera med, genomförda projekt har nyttan på ett konkret sätt kunnat sättas i ett sammanhang och varit mycket givande i genomförandet av uppdraget. Vi har haft stor hjälp av den information som vi fått från de organisationer och projekt vi kontaktat. Utan deras insats hade studien varit omöjlig att genomföra på så . Vi vill därför rikta ett stort tack till samtliga externa aktörer och personer som medverkat och gett oss värdefull information , se bilaga 1. I digital agenda har regeringen satt upp målet om att ska vara bäst i världen på att använda sig av digitaliseringens möjligheter. I bredbandsstrategin är målet för tillgänglighet att ska ha bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Målen är baserade på övertygelsen om att tillgången till bredband främjar tillväxt, konkurrenskraft, innovationsförmåga samt möter utmaningar som ökad globalisering, klimatförändringar och en åldrande befolkning i ett glest bebyggt land. Det är också viktigt ur ett demokrati- och rättighetsperspektiv. Stöd till bredbandsutbyggnad är en del av strategin och syftar till att skapa förutsättningar för bredband i hela landet, dvs. i glesbyggda områden där marknadens aktörer inte kommer att anlägga bredbandsinfrastruktur. –2012 har finansieringsstöd för bredband funnits via; Landsbygdsprogrammet, Kanalisationsstödet, Medfinansieringsstöden samt Strukturfonderna. Dessa stöd har haft en sammanlagd budget på , av dessa medel har beviljats för bredbandsprojekt. Majoriteten av beviljade projekt har påbörjats och . Det är stora variationer i projektens genomförandetid, med en normaltid . Det betyder att de flesta stödfinansierade projekten pågår och att endast en mindre andel har slutförts. Samtliga stöd har stimulerat utbyggnad av fiberbaserad infrastruktur i områden där marknadens aktörer inte finns. Projekten genomförs på många olika sätt och det ena är sällan det andra likt. De skiljer sig vad gäller planering, marknadsföring, engagemang, upptagningsområdets omfattning, upphandlingsförfarande, engagemang och inblandning av kommuner/län/regioner, efterfrågan från slutanvändarna, mål för anslutningsgrad m.m. Trots dessa skillnader tyder genomförandet på att verkningsgraden av stöden är hög, dvs. stöden används för att finansiera det praktiska arbete som krävs för att hushåll och företag ska få fiberaccesser, oftast i områden där de inte skulle anläggas av en kommersiell aktör. Nyttan måste ses ur ett långsiktigt och ett kortsiktigt perspektiv. Det långsiktiga och ofta indirekta perspektivet är dels den nytta som lyfts i Digital Agenda, dels den förlorade nyttan som dessa hushåll och företag skulle gå miste om i avsaknad av bredband. Den förlorade nyttan blir högre ju större differensen är gentemot samhället i övrigt. Den långsiktiga nyttan i samhället är än så länge begränsad och kommer att uppstå först , men de anslutningar som tillkommit får ses som en investering mot det målet. kommer således den långsiktiga samhällsnyttan att bli alltmer tydlig och betydelsefull att mäta. Redan nu bör man identifiera vad det är för detaljerad informationsinsamling som därmed behöver göras. Detta gäller särskilt en sammanhållande statusrapport av finanseringsstödda projekt som, förutom en uppföljning av pengar, behöver följas upp utifrån hur de genomförts och om de kommer att avslutas. Den värdering som vi bedömt som rimlig att göra i det här skedet av bredbandsutvecklingen är den kortsiktiga och direkta nyttan som ges i Bredbandsstrategin, dvs. har stöden bidragit till att fler fått bredbandsanslutningar i landsbygd. A-focus bedömning är att stöden har kommit till avsedd nytta, dvs. fler har fått fiber i områden där marknaden inte kommer att anlägga fiber. Den samhällsnytta som projekten bidragit till kortsiktigt är; hög anslutningsgrad och därmed anslutningsintäkter, investerat kapital omsatt till sysselsättning genom inköp av anläggningsarbeten och inte minst ideella insatser. Dessa faktorer värderad i pengar omfattar minst 1,4–1,, vilken kan jämföras med i stödmedel. Till detta kommer att differensen mellan tätort och landsbygd minskar, ökad gemenskap i projektområden och en ökad tilltro till landsbygdens framtida utvecklingspotential. Det kan noteras att det finns faktorer som skulle kunna medfört att nyttan blivit ännu högre såsom enklare ansökningsförfarande, långsiktighet i stödprojekt, teknikneutralitet och ett ännu större proaktivt engagemang från fler kommuner, län och regioner. 1 Bakgrund och inledning Regeringen beslutade om en bredbandsstrategi för . Det övergripande målet i strategin är att ska ha bredband i världsklass, vilket innebär att bör av alla hushåll och företag ha tillgång till bredband om minst /s. Dessutom bör alla hushåll och företag ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Utgångspunkten i strategin är att elektroniska kommunikationstjänster och bredband ska tillhandahållas av marknaden. Det betonas att statens huvudsakliga roll är att skapa förutsättningar för marknaden, formulera politiska mål och undanröja hinder för utvecklingen.