sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — Några enhetliga principer för omfatt- ningen av finansieringen och vilka kapacitetsutfästelser som skett i anslutning till överenskommelser om medfinansiering finns inte. Jag kan konstatera att för den typ av kapacitetsöverens- kommelser som här avses finns inga legala hinder i beträffande avtalslängd m.m. Om t.ex. ett landsting finansierar en självkostnadsandel, d.v.s. täcker såväl drift-, underhålls- som kapitalkostnader till en viss andel av den årliga totalkostnaden, bör man också ha rätt till ett avtal som säkerställer tillgång till mot- svarande del av infrastrukturens totala kapacitet utan tidsmässiga begränsningar. Detsamma bör naturligtvis gälla en samverkan mellan staten och en privat infrastrukturförvaltare som på det sättet säkerställer att trafikströmmar får utrymme inte bara på den privata infrastrukturen utan också på statlig eller annan privat infrastruktur. är dock inte bidragsnivåerna så höga att den exemplifierade situationen gäller. Utfallet i form av kapacitets- utfästelser är dessutom oklart. Vid utbyggnaden av dubbelspår söder om fick regionen exempelvis löften om kapacitet för fyra tågrörelser under högtrafikperiod, dock inte i form av styv tidtabell. I andra fall är, vilket illustrerats av de synpunkter som lämnats till mig, kapacitetsutfästelserna implicita varför de också leder till diskussioner när kapacitetsbrister uppstår. anses också att investeringar i stationer och andra sidofunktioner bör innebära löften om att det ska gå att utföra vissa trafikuppgifter. Även om de olika finansieringsinsatserna inte har samma innebörd när de speglas i regelverken är det lätt att förstå denna inställning hos de kommuner eller andra intressenter som gjort liknande insatser. Avtalet mellan staten och A-train utgör ett exempel där staten upplåtit en bestämd del av infrastrukturkapaciteten på det statliga Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete nätet till en annan infrastrukturförvaltare, i det här fallet mellan och avgreningspunkten till . Kapaciteten har erhållits utan direkt betalning för denna kapacitet, även om man indirekt kan hävda att kapacitetsupplåtelsen är en ersätt- ning för att kom till stånd med enbart begränsade finansieringsinsatser från statens sida. Jag anser att innebörden av de olika finansiella insatser som har gjorts i samverkan mellan stat och kommun eller stat och privata infrastrukturförvaltare bör analyseras. I det bör ingå att värdera vilka utfästelser som gjorts ifråga om kapacitetsupplåtelser under förhandlingar och i olika delar av landet. I förlängningen bör ytterligare riktlinjer tas fram för s.k. medfinansiering – formerna för den och hur den kan eller bör översättas i kapacitetsutfästelser som garanterar utrymme för utförande av trafik för vissa ändamål utan att beröras av reglerna för ramavtal. Samverkan och kapacitetsavtal mellan förvaltare av huvudinfrastruktur och infrastrukturförvaltare som i regel är tillhandahållare av tjänster Med mindre infrastrukturförvaltare avser jag här förvaltare som förvaltar spår inom olika former av terminaler och depåer. Även är infrastrukturförvaltare för sådana spåranläggningar; det tidigare s.k. kapillära nätet som också ingår som en del av många kombiterminaler. För vissa delar av det kapillära nätet har Jernhusen ambitionen att få överta spåren, något som dock kräver prövning enligt järnvägsförordningen och regeringsbeslut. Översyn av detta pågår f.n. inom inom ramen för beredningen av införlivandet av SERA-direktivet i svensk lag. En utveckling mot samförvaltning av spår och andra anläggningar inom terminaler kan anses naturlig men innebär en förstärkning av den redan dominerande ställning som Jernhusen har, och som innefattar förvaltningen av vad som ursprungligen utgjort järnvägsmark. För att kunna genomföra järnvägstransporter måste verksam- heten vid terminaler och depåer ske samordnat med verksamheten på huvudspåren. Det kräver en samplanering redan från det att terminaler och depåer ska etableras eller verksamheten där utvidgas. Lokaliseringen i förhållande till huvudinfrastrukturen är väsentlig för att inte kapacitet på den ska blockeras av långa tåg- Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete rörelser till terminaler eller depåer. Vid ökad trafik kan det vara nödvändigt att förstärka kapaciteten inom huvudinfrastrukturen eller anlägga parallella anslutningsspår till terminaler och depåer för att inte blockera huvudspåren. Även i det avseendet är fram- förhållning och samverkan nödvändig, inte minst för att se till att mark finns disponibel för att åstadkomma sådana ytterligare spår- anläggningar. Samverkan mellan och förvaltare av terminaler och depåer behöver enligt min uppfattning stärkas. Redan dagens regelverk förutsätter samverkan mellan förvaltare av huvudinfra- struktur och de som tillhandahåller terminalservice, depåverk- samhet m.m. Regelverket säger också att förvaltaren av huvud- infrastrukturen ska hjälpa trafikorganisatörer och järnvägsföretag med att få tillgång till sidoinfrastruktur och service om man inte själv tillhandahåller det. Samverkan bör enligt min mening utvecklas till att stadga att tilldelning av tågläge förutsätter att trafikorganisatör eller järnvägsföretag kan uppvisa att man har tillgång till sidoinfrastruktur och tjänster. I praktiken innebär det att och terminal- och depåansvariga bör samverka så att tilldelning av tåglägen och terminalkapacitet m.m. sker samordnat med tecknande av trafikerings- och andra avtal. Detsamma bör, beroende på avtalets omfattning och längd, även gälla om tecknar ramavtal med trafik- organisatörer eller järnvägsföretag. Samverkan och kapacitetsavtal mellan förvaltare av huvud- infrastruktur och trafikorganisatörer respektive järnvägsföretag Trafikorganisatörer som inte själva utför trafiken med eget järnvägs- företag lyder i princip under samma regelverk som de järnvägsföretag som uppträder direkt mot resenär eller godstransportköpare och i den rollen organiserar trafiken. Dock gäller en viktig skillnad. För järnvägsföretag får tåglägen inte överlåtas på en andrahands- marknad. Detsamma kan sägas gälla för trafikorganisatören. Den senare kan däremot överlåta användningen av ett tågläge till ett annat järnvägsföretag än det som inledningsvis utfört trafiken. Såväl trafikorganisatörer som järnvägsföretag kan ha goda skäl att önska ramavtal som minskar risken för de investeringar som man måste göra för att trafikverksamheten ska kunna fungera. Det innebär enligt min uppfattning stor skillnad att upplåta kapacitet Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete långsiktigt till renodlade trafikorganisatörer som regionala kollektivtrafikmyndigheter eller industriföretag, som ibland gjort betydande investeringar i egna fordon och terminalanläggningar. Långsiktiga avtal med järnvägsföretagen är förståeliga utifrån deras utgångspunkter men enligt min uppfattning ett uttryck för att fungerande marknadskonkurrens gentemot slutkund inte föreligger. Det gäller i första hand inom persontrafikmarknaden, där möjligheten att fungera på andra marknader än den svenska är begränsad, dels p.g.a. att marknaden för inrikes kommersiell trafik vanligen är stängd, dels p.g.a. att förutsättningarna att använda fordon eller att sälja dem för användning i andra länder ännu är starkt begränsade till följd av de långtgående tekniska anpassningar som måste ske. Ramavtal används i en del andra EU-länder, exempelvis och . Beroende på vilken rätt dessa ramavtal ger till framtida kapacitet, inte minst för den dominerande operatören, kan det ifrågasättas om den tyska tillämpningen, av kapaciteten uppbunden i förväg, inte är en för stor del och om detta verkligen överensstämmer med EU:s reglering. Att som i vara beredd att ingå långsiktiga ramavtal för att locka nya järnvägsföretag att träda in på marknaden (i tillägg till den upphandlade trafiken) menar jag kan få en kontra- produktiv effekt med stängda dörrar för andra järnvägsföretag som senare kan erbjuda mer attraktiva trafik- och fordonskoncept. Det är uppenbart att olika medlemsstater tolkar möjligheten att långsiktigt fördela kapacitet på järnvägen mycket olika. Det kan leda till obalans på den internationella marknaden när vissa länder tillåter ramavtal i så stor utsträckning och per tågplaneperiod fördelar den kapacitet som återstår först när dessa avtal infriats, medan andra länder inte medger någon rätt att träffa ramavtal. Även om grundproblematiken, bristande spårkapacitet, inte löses av ramavtal kan det ändå finnas skäl att närmare studera de olika varianter av ramavtal som används i andra länder. Omfattningen av det samhällsorganiserade trafikutbudet, inklusive ett eventuellt företräde för detta i kortsiktig kapacitetstilldelning, måste bedömas utifrån de förutsättningar som råder för den marknadsdrivna konkurrensen gentemot resenärerna. Som jag uttalat ovan bör i det korta tidsperspektivet den fortsatta utvecklingen av konkurrens på spåret följas noga. Effekterna av den bör också vara vägledande för den fortsatta avvägningen av med vem, i vilken omfattning och för Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete hur ramavtal bör slutas med trafikorganisatörer respektive järnvägsföretag. Verksamhetsutövare är samstämmiga i bilden av att det finns en omfattande förbättringspotential på flera plan vad gäller tilldel- ningsprocessen. Även medger detta. Process- problemen kan grovt sorteras i två kategorier 1.sådana som härrör från regelverken, 2.sådana som härrör från tillämpningen av dem (och relaterade verktyg). I den mån problem beror på regelverken berör de i huvudsak den långa ledtiden från att ansökan ska ske inför ny tågplan till dess att tåglägen tilldelas. är tiden från att man tilldelats tåglägen och tecknat trafikeringsavtal kort. Jag delar helt dessa synpunkter men måste konstatera att möjligheterna att påverka processens tidsmässiga utsträckning begränsas av . Grundläggande förändringar i dessa avseenden måste ske på det europeiska planet. Förslag som tas fram i samverkan mellan trafik- och infrastrukturansvariga borde kunna underlätta för medlems- staterna inom EU att enas om ändrade villkor för processerna. Behovet av utvecklingsarbete vad gäller tillämpning av till- delningsprocessen och relaterade verktyg har påtalats av tidigare järnvägsutredningar. Till viss del har detta också hanterats i form av att har utarbetat prioriteringskriterier och på prov infört s.k. successiv tilldelning. Jag kan dock konstatera att det finns ett flertal områden där det föreligger ett behov av komplet- terande utvecklingsarbete. Ett exempel är värdering av den samhälls- ekonomiska nyttan av olika trafikupplägg, som bör avspegla effekter inom och utanför trafiksystemet. När det gäller associationer bör dessa även beaktas avseende andra trafikslag. Därutöver finns behov av att upprätta ett system för insamling av data och uppföljning som medger en utvärdering av hur tilldelade tåglägen faktiskt använts. En mer övergripande kritik att hantera är att tillämpning av villkoren i kapacitetstilldelnings- processen inte uppfattas som transparent. I det här sammanhanget aktualiseras även frågan om vilket faktaunderlag som Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete har tillgång till vid sina bedömningar och beräkningar, t.ex. vad gäller uppgifter om resandeunderlag. Samordningen under tilldelningsprocessen sker i stor utsträckning genom överläggningar mellan dem som konkurrerar om tilldelningen av spårkapacitet. I viss utsträckning torde en sådan samordning vara både nödvändig och effektiv i senare delar av kapacitetstilldelningsprocessen när de olika aktörernas önskemål och trafikupplägg ändå torde vara väl kända. Ett för tidigt framtvingat samarbete mellan konkurrenterna kan emellertid utnyttjas för att stjäla affärsidéer, eller i vissa fall leda till ett skadligt konkurrensbegränsande samarbete. agerande för att åstadkomma samordning utan att för tidigt inbegripa direkta kontakter mellan de sökande är därför väsentligt. Värderingen av associationer i samband med kapacitetstilldel- ningen har under tidigare utredningar också innefattat diskussioner om möjligheter för samverkande trafikorganisatörer att söka ett sammanhållet tågläge mellan två destinationer även om de delar ansvaret för trafikutövningen. Vid användning av ekonomiska styrmedel skulle det ge en direkt signal om betalningsviljan för en sådan möjlighet i förhållande till att man var för sig måste söka tågläge. Den bakomliggande frågan kan sägas gälla hur nätverk av trafik ska värderas i förhållande till olika tåglägen och hur trafikorganisatörerna ska få uttrycka värdet av detta i förhandling och manifestering av betalningsvilja. Det finns också mycket arbete att göra vad gäller avgifter och andra styrmedel för att stimulera till ett bättre kapacitetsutnyttjande, men även mer generellt vad gäller anpassning av avgifter till ett tågläges egenskaper – såväl dess attraktivitet i fråga om avgångs- och gångtider som de utfästelser om framkomlighet som ges. Styrmedlen bör enligt min uppfattning utformas så att de både stimulerar trafikutövarna och infrastrukturförvaltare som att göra rätt prioriteringar och insatser. Det utvecklingsarbete om avgifter och styrmedel som redan pågår inom bör följas i den fortsatta utredningen. En principiellt viktig fråga är om den höga efterfrågan på järnvägstrafik påverkats av en för låg prissättning av kapaciteten, uttryckt som nivån på banavgifterna. På en normal marknad Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete resulterar ofta en bristsituation i en prishöjning. Priset fungerar som en viktig signal både till dem som efterfrågar kapacitet och dem som kan erbjuda och bygga ut kapacitet. Järnvägsmarknaden avviker dock i väsentliga stycken från det normala, med sin blandning av kommersiell trafik och upphandlad trafik med samhällsstöd, där marknadssegmenten är mycket olika vad gäller kostnadsstruktur och priskänslighet. Dessutom föreligger ett monopol vad gäller kapacitetstillgången. Jag kan konstatera att det redan har tagits flera beslut om att successivt öka uttaget av banavgifter, vilket sannolikt kan leda till att man kommer närmare målet att järnvägsföretagen betalar de samhällsekonomiska marginal- kostnaderna för sin användning av infrastrukturen. har pågående projekt för genomförande av detta och att belysa konsekvenserna för olika delar av marknaden. Enligt min mening är det viktigt att avgiftsutvecklingen inte avviker från grundläggande principer om hur och på vilket sätt avgifter bör beräknas och tas ut. Det bör också ske en koordinering med avgiftsutvecklingen för andra transportslag. Alldeles oavsett om avgifterna för att trafikera det svenska bannätet i generell mening är för låga eller inte, kan jag konstatera att det förefaller finnas förbättringspotential i prissättningen av infrastrukturkapacitet, vilket kan påverka incitamenten att effektivt utnyttja den kapacitet som finns för tillfället. Vidare är det tydligt att det finns ett behov av andra justeringar för att inte avgifterna ska bli ett hinder för en effektiv konkurrens. Om skulle ta ut en administrativ avgift för tågläget, s.k. bokningsavgift enligt 7 kap 7 § i järnvägslagen, skulle det kanske innebära att de ansökningar som görs av operatörer för att gardera sig i förhållande till framtida behov minskade. Det bör också vara självklart att man ska betala för de tåglägen man har bokat oavsett om de används eller inte, dessutom väsentligt uppviktat ju längre man väntar med att avboka dem. I första hand är det avbokningsavgifter som diskuteras inom . Lagstiftningen innehåller reglering avseende situationen att någon ansöker om tågläge men inte nyttjar det, eller enbart nyttjar det i viss utsträckning. Enligt regleringen kan infrastruktur- förvaltaren begära att järnvägsföretaget avstår från tågläget eller beakta det i senare kapacitetstilldelning. Det förutsätter dock att infrastrukturförvaltaren i sin järnvägsnätsbeskrivning redogör för när så kan bli fallet. Relaterat till avbokning förtjänar det återigen att nämnas att regelverket inte tillåter att tåglägen som inte används Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete överlåts på någon annan aktör. De förutsätts istället först gå tillbaka till för ny utdelning. Avsteg från detta kan t.o.m. leda till avstängning från framtida infrastrukturkapacitet. Regeln bygger helt på och har tillkommit för att undvika andrahandsmarknader och manipulationer på marknaden. 8.6.5Rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Ramavtal mellan trafikorganisatörer eller järnvägsföretag tillämpas inte ännu i . Däremot finns ett antal avtal ingångna mellan staten och olika kommunala aktörer där mer eller mindre forma- liserade kapacitetsutfästelser har gjorts. Det finns skäl att försöka åstadkomma en högre grad av stringens i dessa överenskommelser så att förutsättningarna i de mer kortsiktiga kapacitetsupplåtelse- processerna blir tydligare än vad som tycks vara fallet. Det är uppenbart att de prioriteringskriterier som ligger till grund för fördelning av den fria kapaciteten för en kommande tågplaneperiod inte räcker till. Jag har också svårt att se att de fullt ut kan utvecklas för att vara vägledande i kapacitetstilldelningen. Att trafikorganisatörer och järnvägsföretag själva klassificerar sin trafik i förhållande till olika prioritetsgrupper innebär också en risk för bristande objektivitet. Knapphetsprissättning och trängselavgifter (för den operativa behandlingen i störda situationer) bör generellt sett utvecklas och användas som inslag i fördelningsprocessen. I den mån knapphets- prissättning kan leda till ett mer effektivt nyttjande, t.ex. genom nya former av samproduktion under tågföringen, torde det vara den mest effektiva metoden att säkerställa att kapacitets- förstärkande insatser görs på de delar av nätet där de är mest påkallade. I ett utvecklingsarbete bör övervägas hur tåglägen kan differentieras i fråga om attraktivitet (avgångstider, gångtider etc.) och framkomlighetsutfästelser så att trafik- organisatörer eller järnvägsföretag får möjlighet att uttrycka betalningsvilja för olika kvalitetsnivåer. Likaså bör avgifter införas som hindrar överbokning av eller för sent återlämnande av tåglägen som inte behöver utnyttjas, t.ex. på minskad efterfrågan på leveranser till eller från olika industrier. Utredningen bör i sin andra fas innefatta att tillsammans med infrastrukturförvaltare respektive trafikorganisatörer och järnvägs- företag utveckla kapacitetstilldelningsprocessen och system för Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete tillämpning av ekonomiska styrinstrument som inslag i den. I tillägg till detta kan det också behövas ett mer generellt inriktat utvecklingsarbete om avgifter och styrmedel som påverkar även andra områden än kapacitetsutnyttjandet och tilldelningsprocessen. Mina rekommendationer inför det fortsatta utredningsarbetet innebär att a)med hjälp av tidigare kapacitetsutredningar m.m. fortsatt analysera hur man med begränsade insatser i infrastrukturen kan uppnå kapacitetsförbättringar. Åtgärder på fordonssidan bör också beaktas, b)analysera förekomsten och innebörden av överenskommelser mellan staten (regeringen eller SJ, eller ) och kommunala instanser om exempelvis med- finansiering av infrastruktur beträffande lång- eller kort- siktiga kapacitetsutfästelser. Motsvarande kartläggning och analys bör göras av de avtal som SJ , eller slutit med andra infrastrukturförvaltare, c)på nytt överväga användning av ramavtal för trafik- organisatörer respektive järnvägsföretag, d)medverka till att , i samarbete med trafik- organisatörer och järnvägsföretag, ser över de prioriterings- kriterier som används i kapacitetstilldelningsprocessen, samt utvecklar tåglägesprodukter, kapacitets- och trängselavgifter och andra ekonomiska styrinstrument. I kapitel 6 har jag, med hjälp av experter inom sektorn, samman- ställt vissa data över marknadsutvecklingen inom järnvägen och effekterna av den. Ett inslag i denna redovisning är utvecklingen av biljettpriser inom olika segment av persontrafiken . Att just denna information har varit möjlig att sammanställa beror på att på regeringens uppdrag, och senare Trafikanalys, har säkerställt att det tagits fram en obruten tidsserie av fakta inom detta område. Inom många andra områden innebär samman- ställning av sådana tidsserier ett omfattande utredningsarbete där många osäkra faktorer påverkar kvaliteten i sammanställda data. Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete Behovet av statistik och andra uppgifter har spännvidd över all verksamhet som bedrivs inom sektorn. I sin enklaste form behövs korrekta data om anläggningar och deras status för att informera resenärer eller godskunder inför och under resa respektive transport. under tågföringen behövs för vägledning hos järnvägsföretagen, senare också för analys av hur händelser under resa eller transport har hanterats och förbättringar vid förseningar m.m. ska kunna ske. Denna information behövs också infrastrukturförvaltaren vid analys om hur kapacitetstilldelning och trafikledning kan förbättras. som infrastrukturförvaltare behöver data över orsakerna till inträffade händelser för att analysera hur man var sig och tillsammans kan effektivisera verksamheten. De problem som jag lyfte fram i avsnitt 7.7 ska ses som exemplifieringar på statistik och andra uppgifter som behövs som underlag för uppföljning och analys av den generella utvecklingen inom sektorn eller mer begränsade verksamhetsområden eller händelser. Bristerna berörs även i flera fall direkt eller indirekt i de övriga kapitlen. 8.7.1Rekommendationer inför fortsatt utvecklingsarbete Jag kan konstatera att det återstår att mer systematiskt samman- ställa bristen på statistik och andra grundläggande data inom olika verksamhetsområden och för olika ändamål, ett arbete som jag anser bör utföras som en särskild aktivitet under den fortsatta utredningen. En sådan aktivitet bör innefatta att värdera vad olika brister innebär. Det är naturligt att då beakta och dra slutsatser av den analys om punktlighet som utfört parallellt med mitt inledande utredningsarbete. Det fortsatta utredningsarbetet bör därför omfatta att a)inventera den befintliga statistik och andra uppgifter som finns hos olika aktörer (myndigheter, trafikutövare, terminal- och depåförvaltare m.fl.) i sektorn. Strävan bör vara att även förteckna sådan information som finns hos järnvägsföretag och andra men som de av olika skäl inte vill offentliggöra. I överläggningar med branschen bör det övervägas hur sådan information skulle kunna användas för Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete olika analyser utan att sekretesskraven åsidosätts och hur den kan användas, b)analysera behovet av statistik för olika ändamål, varmed avses information till resenärer och godstransportkunder såväl som underlag för uppföljning och analys av olika verksamhetsområden eller händelser. 8.8Byggande och underhåll av infrastrukturen Produktionen av de tjänster som behövs för att bygga och under- hålla järnvägens infrastruktur var till början en del av . Skälet var en i stort sett obefintlig entreprenadmarknad inom de järnvägsspecifika teknikområdena. Undantaget var utförande av banunderbyggnad vid investeringar där marknaden kunde tillhandahålla entreprenadtjänster. har gått från att sköta det mesta av underhållet på järnväg i egen regi till att enbart anlita externa aktörer. En betydande del är bolagiserad och delvis också privatiserad pro- duktion som tidigare låg inom . Det ställer krav på verket att ha stark upphandlingskompetens, utvecklad förmåga att definiera underhållsuppdragen och att formulera villkoren i entreprenadkontrakten så att rätt åtgärder blir utförda. Vidare måste det finnas möjlighet till och resurser för uppföljning av det utförda arbetet.