sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — 5.2.3Generell likviditetstillförsel i utländsk valuta Kommitténs bedömning: utlåning av dollar bidrog till att det finansiella systemets funktioner kunde upprätthållas. förutsättningar för utlåning av dollar till bank- systemet skiljer sig från utlåning av svenska kronor eftersom Riks- banken inte kan skapa dollar. För att kunna låna ut dollar måste först skaffa dem. Normalt kan använda sin valutareserv för att finansiera utlåning i utländsk valuta. Som nämnts i kapitel 3 tillhandahöll Federal Reserve swapavtal med andra centralbanker p.g.a. den ansträngda marknaden för kort dollarfinansiering. , , och ingick sådana avtal med Federal Reserve . hade Federal Reserve ingått liknande avtal med bland annat () och . I princip innebar avtalet att Riks- banken hade rätt att låna av Federal Reserve i utbyte mot säkerhet i form av kronor.11 kom sedan att förlängas först och . Som framgår av diagram 6 kom en stor del av finansieringen av dollarutlåningen från swappen med Federal Reserve, medan övrig finansiering kom från valutareserv. dollarlån gavs mot de säkerheter som accepteras enligt . Dessa lån fördelades till bankerna genom auktioner. I auktionerna kunde primära penning- politiska motparter delta, vilket var en snävare krets än i den extra- ordinära SEK-utlåningen. Det ansågs främst vara de primära penningpolitiska motparterna, där storbankerna ingår, som hade behov av dollar. I auktionerna angav även en minimiränta. Den sattes till förväntad amerikansk penningpolitisk styrränta plus minst 11 Inledningsvis var avtalet på 10 miljarder USD, men höjdes beloppet till . Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Förutom av principen att utlåning inte skulle tränga undan en normal marknadsmässig finansiering, styrdes nivån på minimiräntan också av räntan i swapavtalen med Federal Reserve. De nordiska centralbankerna hade dessutom beslutat om en harmoniserad prissättning. ingick även ett swapavtal med ECB som gav Riks- banken rätten att låna i utbyte mot svenska kronor. Syftet med detta avtal var att skulle ha beredskap att kunna ge lån i euro om det skulle visa sig nödvändigt. Detta avtal tillkännagavs i årsredovisning 2008. utnyttjade avtalet och lånade . Risken för en betydligt sämre utveckling i de baltiska länderna innebar att ville ha beredskap för att kunna tillföra ytterligare utländsk valuta till det svenska banksystemet. Riks- banken hade genom swappar med andra centralbanker och utlå- ningen i dollar redan använt, eller utlovat, utländsk valuta i en omfattning som innebar att valutareserven i vissa scenarier inte skulle räcka till. beslöt därför att vända sig till Riksgälden för att utöka sin valutareserv med . Enligt regler i budgetlagen har Riksgälden mandat att låna för att förstärka valutareserven. Riksgälden skötte således upplå- ningen och lånade medlen vidare till . Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Mellan och höll Riks- banken sammanlagt 17 auktioner av amerikanska dollar. Totalt erbjöds de svenska bankerna och det totala beloppet som lånades ut var . nådde det utestående beloppet av dollarutlåning sin högsta nivå på (se diagram 6). minskade efterfrågan i auktionerna och en successiv avveckling inleddes. Effekter av och andra centralbankers åtgärder tillgodosåg genom sin dollarfacilitet den likviditets- brist i dollar som hade uppstått för de svenska bankerna. Utlå- ningen av både inhemsk valuta och dollar i många europeiska länder var en bidragande faktor till att lugna bankerna och förtroendet mellan bankerna kunde återupprättas. Därmed blev bankerna mer villiga att låna ut pengar till varandra och löptiderna på utlåningen förlängdes. Det bidrog till att interbankräntorna åter sjönk. och andra centralbankers utlåning av dollar bidrog även till att efterfrågan på att erhålla dollar via valuta- swappar sjönk, vilket ledde till att valutaswapmarknadens funk- tionssätt förbättrades. Även utlåning i dollar bidrog alltså till att upp- rätthålla finanssystemets funktionsförmåga. 5.2.4Åtgärder för att hindra spridning av krisen från länder i närområde Kommitténs bedömning: Swappavtalen med centralbankerna i , och minskade risken för störningar i de finansiella systemen i dessa länder och indirekt också i . är en liten öppen ekonomi med stora gränsöverskridande banker. Det gör att den finansiella stabiliteten i påverkas av vad som händer i omvärlden i allmänhet och i vårt närområde i synnerhet. De svenska bankerna har omfattande verksamhet i och i de baltiska länderna och banker från vårt närområde har också verksamhet i . Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering och de baltiska länderna, främst , drabbades av allvarliga problem under finanskrisen. Särskilt kriserna i de baltiska länderna utgjorde ett potentiellt hot mot den finansiella stabiliteten i . Ett viktigt led i krishantering var därför att bistå dessa länder i deras egen krishantering för att därigenom förhindra en spridning av problemen till . I detta syfte ingick swapavtal med centralbankerna på , i och i . I takt med att problemen i den isländska banksektorn tilltog kontaktades informellt om att ingå ett swapavtal för att tillhandahålla euro till Sedlabanki, den isländska . beslutade att ingå ett sådant avtal. ingick Sedlabanki motsvarande avtal med och . Avtalet med Sedlabanki innebar att Sedlabanki hade rätt att låna i utbyte mot isländska kronor. Avtalet utnyttjades först sedan ansökt om stöd från IMF . Avtalet löpte ut . Två av de svenska storbankerna hade en omfattande verksamhet i de baltiska länderna när finanskrisen inleddes. Utlåning till ett värde av härstammade från de tre baltiska länderna – , och . De svenska bankernas marknadsandelar uppgick i , i och i . De baltiska ekonomierna hade före krisen genomgått av kraftig expansion och utvecklingen var inte långsiktigt hållbar. När så krisen slog till vidtog åtgärder för att begränsa spridningen av problemen i de baltiska länderna till det svenska finansiella systemet. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering inledde den lettiska regeringen samtal med IMF och om ett finansieringsprogram som skulle göra det möjligt för landet att behålla sin fasta växelkurs gentemot euron. Det fanns dock ett behov av överbryggnings- finansiering till dess IMF/EU-programmet var på plats. Mot den bakgrunden ingick ett swapavtal med – den – . Motivet var att en finansiell kris i skulle riskera att sprida sig och skapa oro på de finansiella marknaderna i och i våra grannländer. Swapavtalen gav rätt att låna euro mot lettiska lats om och när behov uppstod. Inledningsvis uppgick swapavtalet till . slöt avtal om med den danska , vilket gav tillgång till totalt . Avtalet löpte inledningsvis men förlängdes två gånger () och löpte ut . Då den danska valde att inte förlänga, höjdes beloppet i det svenska avtalet till . ingick ett swapavtal med Eesti – den estniska – i förebyggande syfte för att trygga den finansiella stabiliteten och för att värna förtroendet på de finansiella marknaderna. Avtalet innebar att Eesti hade rätt att låna mot estniska kroon. hade vid tiden en växelkursregim – en s.k. sedelfond – som begränsade Eesti Panks möjligheter att skapa pengar på det sätt som centralbanker med rörlig växelkurs kan göra. Sedelfonden (currency board mechanism) gick ut på att penningmängden i samhället måste mot- svaras av utländsk valuta i sedelfonden. Genom swapavtalet med utökades möjligheterna för Eesti att till- handahålla likviditet under det fasta växelkurssystemet. Faciliteten behövde dock aldrig utnyttjas. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Kommittén bedömer att swapavtalen bidrog till att stabilisera läget och mildra stabilitetsriskerna såväl i de berörda länderna som i . Kommitténs bedömning: Nödkrediterna till svenska dotterbolag och var nödvändiga åtgärder i den labila situation som rådde. gav särskilt likviditetsstöd till två banker: och . Den isländska banksektorn var redan tidigt under krisen utsatt för stora påfrestningar. förvärrades förhållandena i den isländska banksektorn påtagligt och blev det svårt även för isländska svenska dotterbolag, (), att finansiera sina betalnings- åtaganden. beslutade därför att lämna särskilt likviditetsstöd med en kredit på till KBS. Lånet gavs tills vidare och mot säkerhet. Enligt överenskommelsen fick lånet användas till att betala både insättare som hade konto i filial i (Edge) och insättare och andra fordringsägare i KBS. I samband med att krediten gavs gjorde såväl som Finans- inspektionen bedömningen att KBS var solid. Den isländska hade också dagen innan gett en likviditetsstödjande kredit om till den isländska moderbanken. bedömde även att KBS, trots att det var en liten bank på den svenska marknaden, var systemviktig i den excep- marknadssituation som då rådde. I pressmeddelandet moti- verade beslutet på följande sätt: I den uppkomna situa- tionen finns en överhängande risk att banken kan drabbas av likvidi- tetsproblem. För att värna den svenska finansiella stabiliteten och säkerställa de finansiella marknadernas funktionssätt har Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering därför fattat beslut om att ge likviditets- stöd. är beredd att tillföra den likviditet som behövs. Därmed fick också tillbaka hela det utbetalade likviditetsstödet till banken. fick () likviditetsproblem som gjorde att de tvingades att ansöka om särskilt likviditetsstöd från . Verksamheten i bestod främst av aktiemäkleri, aktieanalys, aktiehandel, tillgångs- förvaltning och rådgivning vid företagsförvärv. var en stor aktör på värdepappersmarknaderna i . Orsaken till likviditetsproblem var bland annat att kraven på säkerheter ökade i spåren av den finansiella krisen. Som beskrivs närmare i avsnitt 5.4.3 var banken av andra skäl även föremål för utredning av . Både och bedömde att var solid, men att den pågående finansiella krisen hade skapat problem med bankens likviditet. Liksom i fallet med svenska dotterbolag, bedömde att var systemviktig mot bakgrund av den stora marknadsoro som rådde vid tillfället, och att likviditetsstöd var påkallat för att minska risken för allvarliga systemstörningar. beslutade att lämna särskilt likviditetsstöd på till . Dagen därpå utökades låneramen till att maximalt uppgå till . Detta skedde i förebyggande syfte för att underlätta för att frigöra egen likviditet om behov skulle uppstå. Totalt utnyttjades av denna kreditram. Lånet lämnades mot säkerhet och gavs tills vidare. drog in banktillstånd, varefter Riksgälden tog över kredit till bolaget. Detta diskuteras närmare i avsnitt 5.4.3. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Det är mycket svårt att bedöma vad de systemmässiga effekterna hade blivit om avstått från att ge de nämnda bankerna nödkredit. Kommittén anser dock att gjorde rätt bedömning och att åtgärder var nödvändiga i den osäkra situation som rådde. Kommitténs bedömning: Riksgäldens omvända repor bidrog till att det finansiella systemets funktioner kunde upprätthållas under krisens inledande fas. Vid sidan av insatser för att upprätthålla likviditet och stabilitet på den svenska finansmarknaden, agerade även Riksgälden inom ramen för sitt uppdrag och sina uppgifter för att bemästra problemen på marknaderna. I den oroliga situation som uppstod efter fall flydde investerare värdepapper som uppfattades som riskfyllda till förmån för säkra och likvida papper. Detta gjorde att investerare drog sig ur marknaden för svenska bostadsobligationer. var efter- frågan på statsskuldväxlar så pass stor att Riksgälden hade svårt att hantera den inom sitt vanliga system av marknadsvårdande repor. Problemet blev akut . Riksgälden gick då ut med ett pressmeddelande att de tillfälligt upphörde med sitt marknadsåtagande i statsskuldväxlar. Efter samråd med beslutade Riksgälden att göra omfattande extra emissioner av statsskuldväxlar enligt ett angivet auktionsschema. Pengarna som Riksgälden fick in från de extra emissionerna lånades ut via så kallade omvända repor i säkerställda bostadsobligationer med samma löptid som statsskuldväxlarna. Genom Riksgäldens åtgärder mildrades oron att belåningsbara värdepapper inte skulle finnas att tillgå, som bankernas och bostadsinstitutens finansiering underlättades. I krisens inle- dande skede, innan åtgärder kommit igång, spelade därför Riksgäldens extraemissioner en viktig roll och bidrog till att det finansiella systemets funktioner kunde upprätthållas. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Den åtgärdspaket för att hantera krisen var den s.k. stabilitetsplanen, juridiskt underbyggd genom stödlagen (se ruta).12 Stabilitetsplanen lades fram , och stödlagen, som snabbt arbetats fram av regeringen, antogs av riks- dagen , . Detta var alltså drygt efter att det akuta krisskedet inletts med Lehman- kollapsen. Därmed också sagt att arbetet med att ta fram ett brett ramverk och ett antal åtgärder inom ramen för detta gick mycket snabbt, något som var viktigt inte minst ur förtroendesynpunkt. Regeringen sammanfattade syftet med stödlagen på följande sätt: möjliggör för regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer (stödmyndigheten) när situationen så kräver att med kort varsel lämna stöd i olika former till kreditinstitut. Stöd får lämnas till kreditinstitut med säte i och endast i syfte att motverka en risk för allvarlig störning i det finansiella systemet i landet. Bemyndigandet att besluta om stödåtgärder är inte beloppsbegränsat.13 I propositionens sammanfattande avsnitt anges också några av de viktigare principerna bakom programmets utformning: Stöd ska ges i den form som är mest ändamålsenlig, t.ex. i form av garantier eller kapitaltillskott. Grundprincipen är att garantier som regeringen utfärdar i syfte att underlätta institutens finansiering riktar sig till flera institut medan kapitaltillskott riktas mot enskilda. Det stöd som lämnas ska förenas med villkor i syfte att säkerställa att en sund incitamentsstruktur upprätthålls i vilken kreditinstitutets eget ansvar bevaras, att statens långsiktiga kostnader för stödet minimeras, att det i första hand är institutet och dess ägare som får stå för eventuella förluster samt att staten som regel får ersättning eller annan kompensation för sitt risktagande. Villkoren för stödet ska på ansökan av stödmyndigheten kunna prövas av en för ändamålet särskilt inrättad prövningsnämnd, till kreditinstitut. Utöver bemyndigandet för finansiella stödinsatser inom ramen för stödlagen, bestod stabilitetsplanen av fyra komponenter. I propo- sitionen sägs: 2008/09:61, SFS 2008:814. 2008/09:61, s. 1. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering 1.Kreditinstitutens kortsiktiga likviditetssituation hanteras genom de åtgärder och Riksgälden vidtagit. I denna proposition föreslår regeringen dessutom att Riksgälden får ytterligare mandat att göra marknadsvårdande operationer. 2.Ett garantiprogram för att stödja bankernas medelfristiga finan- siering upprättas. 3.En stabilitetsfond upprättas med hjälp av avgifter från hantera eventuella framtida solvensproblem i ett svenskt institut utan att belasta skattebetalarna. 4.Regeringen avser också att ge i uppdrag att se till att de åtgärder som vidtas för att stötta banker och andra kredit- institut också kommer hushåll och företag till del. Lag (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) ger staten en möjlighet, men inte en skyldighet, att ge stöd till kreditinstitut, dvs. banker och kreditmarknadsföretag, samt sådana svenska företag som har inrättats av ett kreditinstitut som ett led i en rekonstruktion. En förutsättning för att ett sådant företag ska kunna få stöd är att det behövs för att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i . Stöd kan lämnas i form av i första hand kapitaltillskott och garantier. De statliga garantierna kan avse antingen ett enskilt institut eller vara generella. Stöd får bara lämnas för: 1.fortsatt verksamhet i kreditinstitut som är livskraftiga, 2.rekonstruktion eller avveckling i ordnade former av kredit- institut som inte kan förväntas uppnå lönsamhet , eller 3.i andra fall än de som avses i punkterna 1 och 2 om det finns synnerliga skäl. Stöd ska i regel föregås av ett avtal med stödmottagaren eller dess ägare. Avtalet ska ange de närmare villkoren för stödet, t.ex. ränta och avgifter eller vilka åtgärder som kreditinstitutet åtar sig att vidta. Om det krävs med hänsyn till ett kredit- instituts ekonomiska förhållanden får stödmyndigheten, för att underlätta ett avtal, ansöka om att prövar ett förslag till avtal om statligt stöd till kreditinstitutet och villkoren för att institutet ska få ett sådant stöd. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering ningsnämnden ska pröva om de föreslagna villkoren mot bakgrund av det stöd som erbjudits, är oskäliga mot stöd- myndighetens motpart. godkänner ett avtalsförslag är utgångspunkten att kreditinstitutet ska acceptera det och ta emot stödet. Staten ges rätt att lösa in aktierna i ett kreditinstitut som är aktiebolag, om det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt och om 1.bolaget eller aktieägaren inte har antagit ett avtalsförslag vars villkor funnit inte vara oskäliga, 2.bolaget eller aktieägaren inte har fullgjort en förpliktelse som följer av ett avtal om stöd enligt stödlagen och som är av väsentlig betydelse, eller 3.bolagets kapitalbas inte uppgår till en fjärdedel av kapitalbaskravet, beräknad enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Om staten och kreditinstitutet är överens om att staten har rätt att tvångsinlösa aktierna och om priset för aktierna, löser staten in aktierna. Om det råder oenighet i någon av dessa frågor ska stödmyndigheten ansöka hos få en tvist om rätt till inlösen eller inlösenbeloppets storlek fastställd. Tyngdpunkten i regeringens åtgärder kan sägas ha legat i att säkerställa banksystemets förmåga att tillhandahålla finansiering till företag och hushåll. För att detta ska fungera krävs att bankerna har balansräkningar som kan möjliggöra detta. Det förutsätter att skuldsidans bägge ben – det lånade kapitalet och det egna kapitalet – har tillräcklig omfattning och kvalitet. När det gällde det lånade kapitalet höjdes, som en av de första åtgärderna, beloppsnivån för insättningsgarantin.14 Därtill åtog sig staten att på vissa villkor ställa garantier för solida bankers värde- pappersupplåning.15 För egenkapitalförsörjningen skulle staten kunna medverka till kapitaltillskott, dvs. att staten, vid behov och under vissa premisser, kunde tillföra riskkapital till solida banker.16 Därutöver skapades möjligheter till akuta stödinsatser om behov skulle uppstå. 14Som nämnts hade insättningsgarantin också, och mest tydligt, uppgiften att skydda insättarnas tillgångar och därmed minska risken för uttagsanstormningar. 15Förordning om statliga garantier till banker m.fl. (2008:819). 16Förordning om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. (2009:46). Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Vidare var upplägget att instituten själva, genom garantiavgifter och genom avgifter till den stabilitetsfond som senare upprättades, skulle finansiera stödet, som avgifterna också skulle ses som ett sätt att låta bankerna själva stå för kostnaderna för bank- systemets stabilitetsproblem. Utformningen av de finansiella stöd- åtgärderna avsågs också påverka incitamentsbilden beträffande bonus och andra rörliga ersättningar till beslutsfattare i bankerna; för att få delta i garantiprogrammet ställdes bestämda och restrik- tiva krav angående detta. Under 1990-talskrisen bildades en särskild myndighet för att hantera det finansiella stödet till bankerna – . anförtroddes denna uppgift till Riksgälden. Erfarenheterna från den svenska bankkrisen visade, enligt regeringen, att hanteringen bör skötas av en särskild myndighet och inte av regeringen.17 Att inrätta en ny myndighet av typ bedömdes dock inte lämpligt i den nya situationen. Regeringen menade att situationen under 1990- talskrisen var annorlunda med tydliga solvensproblem i flera banker och där flera stödåtgärder redan hade riktats mot enskilda banker innan den särskilda myndigheten bildades. I stället borde uppgif- terna nu läggas på en befintlig myndighet. och hade kunnat vara två möjliga alternativ men var enligt regeringen mindre lämpliga, eftersom de myndigheterna hade tydliga mandat inom tillsyn respektive penningpolitik. Att få ansvaret också för stödåtgärder skulle, menade regeringen, kunna innebära målkonflikter. I stället sågs Riksgälden som ett bättre alternativ, bl.a. till följd av sin erfarenhet och kunskap på garanti- området, god kännedom om det finansiella systemet, och genom ansvaret för insättningsgarantin.18 Mot den bakgrunden utsåg regeringen till stödmyndighet. Kommittén kommer som sagt att utveckla sin syn på vilken myndighet som bör vara stödmyndighet inom ett nytt ramverk för krishantering i nästa betänkande. 2008/09:61, s. 34–35. 18Någon diskussion om de målkonflikter som skulle kunna uppstå för Riksgälden i en roll som stödmyndighet fördes dock inte i det sammanhanget. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Kommitténs bedömning: Riksgäldens övertagande av Riks- bankens stödlån möjliggjorde en ordnad hantering av i ett läge där banken bedömdes vara systemviktig. Fallet kan dock inte tas till intäkt för att stödlagens befogenheter är tillräckliga för en effektiv krishantering, eftersom kontroll över banken togs genom att överta pant. Hanteringen av problemen i () är det enda fall där stödlagen tillämpats för att ge riktat stöd till ett enskilt finansiellt företag. Trots det kan fallet inte ses som en ren tillämpning av stödlagen. Staten övertog ägandet till banken med stöd av ett vanligt pantsättningsavtal som hade ingått i samband med sitt likviditetsstöd (se avsnitt 5.2.5), inte de särskilda befogenheter till inlösen av aktier som stödlagen ger i vissa fall. Bakgrund till regeringens ingripande hade under 2008 uppdagat att hade allvarliga brister när det gällde riskhantering och styrning. Inte minst med tanke på att bara hade beslutat att ge en varning och maximal sanktionsavgift kunde det inte uteslutas att skulle besluta att återkalla bankens tillstånd att bedriva bankrörelse. I så fall skulle banken enligt lag sättas i likvidation. Det framkom vidare att avsåg att kräva tillbaka sitt likviditetsstöd om förlorade tillståndet. I ett sådant läge skulle tvingas i konkurs. I och med att av de ansvariga myndigheterna (inklusive Finans- departementet) bedömdes vara systemviktigt var en oordnad betalningsinställelse oacceptabel utifrån målet att värna finansiell stabilitet. Ytterligare åtgärder måste därför förberedas för att hantera det läge som skulle uppstå om skulle besluta att återkalla tillståndet. Mot bakgrund av den bankstödslagstiftning som hade införts, och som gav Riksgälden rollen som stödmyndighet, ansågs det lämpligt att myndigheten skulle vara redo att ansvara för stödet Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering till om banken förlorade sitt tillstånd och i samband med det nödlånet från . Riksgälden förhandlade därför fram ett avtal om stöd i form av lån till . Avtalet innebar att Riksgälden skulle överta Riks- bankens lån, om banken blev av med tillståndet. Enligt avtalet skulle Riksgälden även överta de säkerheter för lånet som , det börsnoterade företaget , hade lämnat till . De bestod av aktierna i banken samt aktierna i ett annat dotterbolag till , försäkrings- mäklarföretaget . Under förhandlingarna med och dess ägare gjorde Riksgälden klart att myndigheten avsåg att säga upp lånet och överta panterna om bankens tillstånd skulle dras in. En bestämmelse som gav Riksgälden rätt att göra detta fanns också med i avtalet. Riksgälden hade även informerat om avtalet och att myndigheten avsåg att överta ägandet till banken om tillståndet drogs in.