sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — Det finns dock inte något formaliserat krav på att sådana förslag ska behandlas i samband med budgetpropositionen. Kommittén ska mot bakgrund av det anförda överväga på vilket sätt den etablerade ordningen för hantering av dels skattelagstiftningen och inkomstberäkningen, dels förslag till lagstiftning med betydelse för anslagsbesluten bör klargöras i regelverket. Vidare ska kommittén överväga på vilket sätt principen om en samlad budgetbehandling bör komma till uttryck i fråga om förslag med budgetpåverkan. Detta gäller såväl förslag väckta i samband med de ekonomiska propositionerna som vid sidan av den ordinarie budgetprocessen, t.ex. i samband med utskottsinitiativ. Kommittén får även överväga frågor kring redovisning av budgetkonsekvenser avseende sådana förslag. Kommittén ska också, med hänsyn till den betydelse indelningen av statsutgifterna på utgiftsområden har fått för budgetprocessen, överväga om förekomsten av utgiftsområden och därmed grunden SOU 2013:73 Bilaga 1 för rambeslutsmodellen bör regleras i en huvud- eller tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen. Kommittén får även pröva om beslutsordningen i för budgetpropositionen ytterligare kan förenklas som ett sammanhållet budgetbeslut värnas. Beslut om ändring av budgeten Enligt 9 kap. 4 § RF kan besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag. Förslag till ändringar av innevarande års budget lämnas enligt praxis som samlade paket i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Förslagen behandlas i sin helhet av finansutskottet som inhämtar yttranden från berörda utskott. Innan ett beslut om ändring av anslag för löpande budgetår fattas som innebär att en utgiftsram påverkas måste ett beslut om godkännande av ändrade utgiftsramar fattas (5 kap. 12 § RO). Syftet med denna ordning är att bibehålla helhetsperspektivet. I praktiken beslutar dock om ändrade ramar och anvisar nya och ändrade anslag genom ett enda beslut. Någon reglering av besluten om ändringar av budgeten utöver de redovisade bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen finns inte. Den förenklade beslutsformen, med fastställande av ändrade ramar och anvisning av nya och ändrade anslag genom ett enda beslut, vilar i stället på praxis. Det finns vidare en asymmetri i regelverket som innebär att beslutsordningen för budgetens utgiftssida är mer reglerad än vad den är för budgetens inkomstsida. Ett exempel på denna asymmetri är att det inte finns någon skyldighet för eller regeringen att ändra inkomstberäkningen till följd av beslut som påverkar denna, t.ex. beslut om ändrad skattelagstiftning, trots att beslut som avser inkomstsidan har lika stor påverkan på statens budget som ändringar på utgiftssidan. Av praxis synes följa att de följdmotioner som föranleds av ett förslag till ändring av budgeten ska hålla sig inom ärendets ram, vilket innebär att bara de anslag som tas upp i propositionen hör till ärendet och att föreslagna anslagsnivåer sätter ramen för ärendet. Denna praxis går dock inte att utläsa ur gällande bestämmelser eller förarbeten. För det fall ändringsbudget skulle införas även på inkomstsidan behöver en motsvarande ordning etableras även avseende denna, exempelvis skulle en föreslagen skattehöjning eller skattesänkning sätta ramen för ärendet, dvs. en höjning eller sänkning skulle endast kunna avslås eller justeras ned. har kritiserat regeringens förslag till ändringar i budgeten och ansett att merparten av de förslag som lämnas kan ifrågasättas (RiR 2008:17). Medelsbehovet bör, enligt , i många fall kunna tillgodoses inom årets anvisade medel, med anslagssparande eller anslagskredit. har även ansett att det råder en bristande budgetdisciplin kring ändringar i budgeten och framhållit att andelen ofinansierade förslag uppgår till . Enligt borde förslag om ändringar i budgeten endast lämnas vid omfattande eller bestående och oförutsedda utgiftsökningar. har med anledning av påpekanden anfört att det även är naturligt att förslag om ändringar i budgeten lämnas vid tillfälliga oförutsedda utgiftsökningar, som är hänförliga till en felaktig eller ändrad grund för anslagsberäkningen (bet. 2008/09:FiU11). Det är av stor vikt för stabiliteten i statens finanser att helhetsperspektivet bibehålls under pågående budgetår och att processen kring förslag om ändringar av budgeten är lika stram som processen kring budgetpropositionen. Kommittén ska därför överväga i vilken utsträckning den tillämpade ordningen kring hantering av ändringar av budgeten bör regleras. Kommittén ska också överväga om det finns skäl att öka symmetrin mellan utgifts- och inkomstsidan avseende hanteringen av förslag till ändringar av budgeten. Detta innefattar även att överväga övriga frågor av betydelse för behandling av förslag till ändringar av budgeten. Vidare ska kommittén överväga om det finns behov av att precisera om särskilda förutsättningar bör gälla för förslag om ändringar av budgeten. Besluten om statens budget i är formellt ettåriga. Ett medelfristigt perspektiv i budgetarbetet är dock nödvändigt för att regeringen och riksdagsmajoriteten ska kunna genomföra sin politik. Det hör till undantagen att nya politiska program och åtgärder eller besparingar endast är ettåriga. Den absoluta majoriteten av budgetbesluten har därför i praktiken en effekt bortom det faktiska budgetåret även om det inte framgår av det Det innebär att om ett långsiktigt politiskt program ska kunna genomföras på ett strukturerat sätt, är det centralt att det finns ett medelfristigt tidsperspektiv, som omfattar tre till framåt, i den årliga budgetprocessen. Det medelfristiga perspektivet är en grundläggande beståndsdel i det budgetpolitiska ramverket. I är utgiftstaket centralt för att skapa incitament till ett medelfristigt perspektiv i budgetprocessen. Utgiftstaket utgör en tidig, övergripande restriktion som i termer av totala utgifter begränsar budgetprocessen från det att taket fastställs 3–före det formella budgetbeslutet för ett visst budgetår till dess att budgetåret är slut. Utgiftstaket skapar därmed ett prioriteringstryck inom givna ramar, inte bara för det faktiska budgetåret utan också för åren bortom budgetåret. Därmed bidrar det till att den faktiska utgiftsutvecklingen sammanfaller med den regeringen och har ansett vara långsiktigt önskvärd. Det finns bestämmelser i budgetlagen som ålägger regeringen att lämna förslag till överskottsmål, utgiftstak och utgiftsramar (2 kap. 1–3 §§). Överskottsmålet ska avse medel-lång sikt, utgiftstaket det tredje tillkommande året och utgifts-ramarna det andra och tredje tillkommande året. har regeringen dock valt att använda ett fyraårsperspektiv och har därför lämnat förslag till utgiftstak och preliminära utgiftsramar även för det fjärde tillkommande året. fattar , som en del av rambeslutsmodellens första steg, beslut om utgiftstak för det tredje och i förekommande fall även det fjärde tillkommande året samt om att godkänna en preliminär fördelning av utgifter på utgiftsområden för det andra, tredje och fjärde tillkommande året. Även i EU-direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk finns krav på ett medelfristigt perspektiv. Där ställs bl.a. krav på fleråriga budgetmål och att framtagandet av den årliga budgeten ska återspegla dessa mål samt grunda sig på de inkomst- och utgiftsprognoser och prioriteringar som gäller på medellång sikt. Vidare ska de nationella budgetramverken enligt nämnda direktiv även innehålla konsekvenser för det fall de fleråriga budgetmålen inte uppnås. Direktivet ska vara genomfört i respektive land före utgången av 2013. har preliminärt bedömt att man uppfyller huvuddragen i direktivet, men det finns delar där det kan krävas justeringar för att fullt ut uppfylla kraven. Ett sådant område är kraven på medlemsstaternas budgetramverk i fråga om det medelfristiga perspektivet. Att upprätthålla det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen är således ett viktigt fundament i både och . Det saknas dock bl.a. bestämmelser som klargör ansvar för det medelfristiga perspektivet. Kommittén ska analysera hur budgetramverk förhåller sig till EU-direktivets krav på bl.a. medelfristigt perspektiv och vid behov lämna förslag till förändringar i det svenska ramverket i syfte att säkerställa att uppfyller direktivets krav. I detta sammanhang ska kommittén även överväga i vilken lag, riksdagsordningen eller budgetlagen, centrala områden i budgetramverket bör regleras, t.ex. de budgetpolitiska målen och kravet på budgetens fullständighet. En avvägning bör göras utifrån behovet av stabilitet och av att kontinuerligt kunna utveckla ramverket. Kommittén ska dessutom analysera för- och nackdelar med ett trerespektive fyraårigt perspektiv för utgiftstaket och överväga en ändring av regleringen i detta avseende. Kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen Den europeiska terminen regleras i och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 av om ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken. Förordningen ändrades som en del av lagstiftningspaketet för ekonomisk styrning inom EU som antogs av och rådet . Av förordningen framgår rapporteringstidpunkter, innehållet i konvergensprogram samt att rådet, på förslag från kommissionen, ska ge rekommendationer till medlemsstaterna på grundval av deras konvergensprogram och nationella reformprogram. I anger den ekonomiska vårpropositionen riktlinjerna inför budgetpropositionen och inriktningen för den ekonomiska politiken i ett medelfristigt perspektiv. Den ligger även till grund för uppdateringen av det svenska konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet som lämnas till kommissionen varje vår. Regeringen informerar vanligen finansutskott om konvergensprogrammet innan det överlämnas. Rekommendationerna i den europeiska terminen är inte bindande för medlemsstaterna, men i budgetpropositionen redovisar regeringen rekommendationerna från rådet och sin syn på dessa. Hanteringen av det svenska konvergensprogrammet är inte reglerad utan följer av praxis. Införandet av den europeiska terminen avsåg att stärka uppföljningen av den ekonomiska politiken, och de rekommendationer som kommer från rådet förutsattes i större utsträckning vara vägledande för det nationella budgetarbetet. Rekommendationerna är en uppmaning till lämplig handling men är inte formellt bindande för medlemsstaterna. Den europeiska terminen utgör dock en viktig grund för dialogen mellan EU och medlemsländerna om den ekonomiska politiken, varför samrådsformerna mellan respektive regeringen bör klargöras på detta område. Kommittén ska därför överväga behovet av att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen. I detta ingår att klargöra regeringens respektive befogenheter avseende bl.a. konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet. Samråd och redovisning av uppdraget Kommittén ska samråda med den av riksdagsstyrelsen tillsatta kommittén för översyn av riksdagsordningen (dnr 049-3142- 2011/12), bl.a. i syfte att uppnå samverkande lösningar. Kommittén ska redovisa uppdraget . Förslag som föranleds av rådets direktiv (2011/85/EU) av om krav på medlemsstaternas budgetramverk ska dock lämnas . Tilläggsdirektiv till (Fi 2012:10) Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen beslutade kommittédirektiv för en parlamentarisk sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Kommittén antog namnet . Kommittén får nu i uppdrag, utöver vad som framgår av redan beslutade direktiv, att analysera och lämna förslag till hur förändrade kostnader för den kommunala sektorn orsakade av statliga myndigheters föreskrifter bör hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen. Kommittén ska även analysera och lämna förslag till hur budgetära konsekvenser för statlig verksamhet orsakade av myndigheters föreskrifter bör hanteras i detta avseende. Detta tilläggsuppdrag ska i likhet med det tidigare beslutade uppdraget redovisas . har i uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen. Syftet med uppdraget är att utifrån erfarenheterna av den nuvarande budgetprocessen och ny europa-rättslig reglering stärka budgetramverket. Kommittén ska bl.a. överväga på vilket sätt principen om en samlad budget-behandling bör komma till uttryck i fråga om förslag med budgetpåverkan. Detta gäller såväl förslag väckta i samband med de ekonomiska propositionerna som vid sidan av den ordinarie budgetprocessen, t.ex. genom utskottsinitiativ. Kommittén ska även behandla frågor kring redovisning av budgetkonsekvenser avseende sådana förslag. Den nuvarande budgetordningen tillämpades första gången budgetarbete avseende . Vid in-förandet framhölls särskilt behovet av att ha en stramare budgethantering och vikten av en fullständig, heltäckande och översiktlig budgetproposition. Samtliga inkomster och utgifter skulle bruttoredovisas och samtliga förslag med budget-påverkan skulle redovisas vid ett och samma tillfälle. Några förslag med budgetpåverkan för det kommande budgetåret vid sidan av budgetpropositionen skulle inte tillåtas. skulle därmed få ett fullständigt beslutsunderlag om statens ekonomi, i stället för en mängd delförslag där konsekvenserna för helheten inte framgick. En sådan transparens skulle inte bara bidra till en ökad kostnadskontroll, utan också till en tydligare demokratisk process genom att regeringens samlade budgetförslag ställdes mot oppositionens förslag. Genom en ny beslutsordning, den s.k. rambeslutsmodellen, skulle man även undvika att budgeten under riksdagsbehandlingen sönderföll i olika beståndsdelar och att helhetsperspektivet därmed gick förlorat. Den kommunala finansieringsprincipen och dess tillämpning vid myndigheters beslut om föreskrifter Den kommunala finansieringsprincipen har kommit att utgöra en väsentlig del i den ekonomiska relationen mellan staten och kommunsektorn. Principens innebörd är att staten inte bör införa nya obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting, göra tidigare frivilliga uppgifter till obligatoriska, ändra ambitionsnivån för befintliga uppgifter eller göra regeländringar som påverkar kommuners möjligheter att ta ut avgifter, utan att föreslå hur de ökade kostnaderna ska finansieras, t.ex. genom höjda statsbidrag till kommunsektorn. En förändring som leder till sänkta kostnader för kommunerna och landstingen ska på motsvarande sätt innebära Principen och dess tillämpning är inte lagfäst, men har godkänts av (prop. 1993/94:150 bilaga 7 avsnitt 2.5.1, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442). Ekonomiska regleringar som skett i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen har oftast genomförts genom det generella statsbidraget till kommuner och landsting (anslaget för kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner). I vissa fall har kommunerna och landstingen i stället getts möjlighet att finansiera nya åtaganden genom avgifter. I samband med att den kommunala finansieringsprincipen tillkom uttalades att principen även gäller myndigheters bindande beslut, t.ex. beslut om föreskrifter. Det finns dock i dessa ärenden, till skillnad från vad som gäller vid beredningen av propositioner, inte någon tydlig ordning för hur de ekonomiska konsekvenserna av besluten ska hanteras. Detta konstaterade bl.a. i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10 s. 118). När det gäller förekomsten av myndighetsföreskrifter riktade till kommunsektorn kan konstateras att de grundlagsändringar som trädde i kraft innebar en viss utökning av det delegeringsbara området inom den offentligrättsliga sfären. I den tidigare lydelsen av 8 kap. 7 § regeringsformen angavs de områden inom vilka delegation att utfärda före-skrifter, som bl.a. innebar nya åligganden för kommuner, var möjlig. Regleringen ändrades så att delegation av rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter numera är tillåten, om inte regeringsformen uttryckligen förbjuder det. I förarbetena till regleringen anförs att även om förändringen inte är avsedd att medföra någon egentlig saklig ändring har den vissa återverkningar på möjligheter att delegera föreskriftsrätt till regeringen, särskilt när det gäller kommunernas verksamhet. Det konstateras vidare att den nya bestämmelsen innebär en viss utökning av delegations-möjligheterna på det kommunala området. Det förutsattes emellertid att vid bemyndigande till regeringen beaktar de hänsyn som den kommunala självstyrelsen kan kräva. Bemyndigande ansågs mot den bakgrunden ske med försiktighet och inte göras vidare än nödvändigt (prop. 2009/10:80 s. 222 f.). Förhållandet mellan myndigheters beslut om föreskrifter, den kommunala finansieringsprincipen och den statliga budgetprocessen Enligt 3 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringens förslag till statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I 3 kap. 2 § riksdagsordningen markeras att budgetpropositionen ska vara fullständig genom kravet att det måste finnas synnerliga ekonomisk-politiska skäl om en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret ska få lämnas efter budgetpropositionen. Regleringen syftar till att skapa en samlad budgetprocess där alla statens inkomster och utgifter beaktas vid behandlingen av budgetpropositionen. När myndigheters beslut om föreskrifter aktualiserar den kommunala finansieringsprincipen, ställs regering och riksdag inför situationer där beslut fattade på myndighetsnivå skapar förväntningar på att resurser avsätts i statens budget. Beredningen av dessa föreskrifter följer dock, som tidigare anförts, inte den ordning som gäller för övriga förslag vars konsekvenser ska hanteras i statens budget. Föreskrifterna kan beslutas när som helst och ikraftträdande kan ske kort efter att beslutet har fattats. Detta förhållande innebär att det blir svårt att upprätthålla en samlad prövning av budgeten. Om en myndighet fattar beslut om sådana föreskrifter innan statens budget har beslutats, kan beslutet om föreskrifterna komma att föregripa prövningen av budgetförslaget. Detta innebär i praktiken att de utgifter som föranleds av föreskrifter får företräde framför andra utgiftsförslag och att den samman-hållna budgetprocessen därmed riskerar att kringgås. Inte heller i de fall myndigheten beslutar föreskrifter efter det att statens budget beslutats prövas utgifterna inom ramen för den samman-hållna statliga budgetprocessen. Förhållandet mellan myndigheters föreskrifter, statliga myndigheters kostnader och den statliga budgetprocessen Inom den offentliga sektorn är det troligt att myndigheters beslut om föreskrifter så som beskrivits ovan i första hand kan leda till betydande och direkta budgetära konsekvenser för kommunsektorn. Statens budget kan dock komma att påverkas direkt av statliga myndigheters beslut om föreskrifter i de fall besluten påverkar myndigheters förvaltningskostnader eller statens kostnader för transfereringar. Även i detta fall kan beslut om föreskrifter innebära att den sammanhållna statliga budgetprocessen riskerar att kringgås. Mot bakgrund av denna problembeskrivning ska kommittén analysera hur förändrade kostnader för kommunerna, till följd av myndigheters beslut om föreskrifter, bör hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen och kraven på en fullständig budgetproposition. Kommittén ska också analysera vilken betydelse som tillkännagivanden kan ha i dessa sammanhang, bl.a. hur tillkännagivanden till regeringen där uttryckligen efterfrågar åtgärder från en statlig myndighet riktade mot kommunsektorn förhåller sig till den sammanhållna statliga budgetprocessen. Kommittén ska även analysera och lämna förslag till hur de direkta konsekvenserna av myndigheters föreskrifter på statens budget i form av ökade kostnader för myndigheter eller transfereringar bör hanteras i detta avseende. Kommittén ska analysera behovet av författningsändringar och, om så bedöms nödvändigt, lämna förslag på sådana. Kommittén ska dock inte lämna förslag som innebär att den kommunala finansieringsprincipen lagfästs Uppdraget ska i likhet med det tidigare beslutade uppdraget redovisas . Empirisk forskning om budgetpolitiska måls effekter och utvecklingen av ramverken Mot bakgrund av att det ingår i kommitténs uppdrag att överväga i vilken lag de budgetpolitiska målen bör regleras, riksdagsordningen eller budgetlagen, är det av intresse för kommittén att ge en kort översikt över internationell empirisk forskning om sambandet mellan budgetpolitiska mål som är reglerade på olika nivåer och ekonomiskt utfall, i synnerhet utfallet för offentliga finanser.1 I avsnitt 1.2 ges en bakgrund till forskningen om budgetpolitiska måls effekter på utvecklingen av de offentliga finanserna. Avsnitt 1.3 fokuserar på den empiriska forskning på området. Avsikten är att återge analys och resultat från ett antal representativa studier som berör frågor som är relevanta för kommitténs uppdrag. I avsnitt 1.4 presenteras några forskares syn på utvecklingen av finanspolitiska ramverk relaterat till de problem forskningen analyserar. har antalet länder som introducerat någon form av budgetpolitiska mål ökat kraftigt. En genomgång visar att 1990 tillämpade enbart en handfull länder sådana regler, medan antalet 2012 har stigit till omkring 75. Regler används i såväl utvecklade länder som utvecklingsländer och de är av både nationell 1 Översikten har inte ambitionen att vara komplett, men den ska ge en representativ bild av forskningen inom området. Den baserar sig på och kompletterar analysen i bilaga 3 i kommitténs delbetänkande, SOU 2013:32. och övernationell natur. Budgetpolitiska mål av övernationell natur förekommer i valutaunioner, där euroområdet kan nämnas som ett exempel. Målen kan indelas i olika kategorier: skuldmål, mål för det finansiella sparandet, utgiftsmål och mål för intäkter (skatter).2 Vissa länder, t.ex. , tillämpar en kombination av mål. I fall kombineras ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande med ett utgiftstak för staten och ålderspensionssystemet. Grundorsaken till att budgetpolitiska mål och ramverk har introducerats är den snedrivning mot underskott som historiskt har observerats i ett flertal länder (eng. deficit bias). Ett exempel bland många är och , dvs. före utvecklingen av budgetpolitiska ramverk. Ett annat slående exempel är som alltid har haft underskott i den offentliga sektorns finanser, vilket fått till följd att den offentliga skuldkvoten har stigit dramatiskt, från av BNP 1980 till av BNP 2012. I de flesta länder i euroområdet har det sedan valutasamarbetet infördes , och även före den ekonomiska och finansiella krisen som utbröt , funnits uppenbara svårigheter att minska skuldkvoterna. Orsakerna bakom finanspolitikens inneboende inriktning mot underskott har behandlats i den nationalekonomiska forskningslitteraturen . I kommitténs delbetänkande – uppfyller det EU:s direktiv (SOU 2013:32) presenteras några av de vanligaste hypoteser om varför underskott i de offentliga finanserna är vanliga (se s. 136–139).3 En huvudfråga i litteraturen är i vilken utsträckning införandet av budgetpolitiska mål utgör verksamma restriktioner mot underskott och hög statsskuld, dvs. mot den snedvridning mot underskott som analyseras i forskningslitteraturen. I det sammanhanget har målens utformning och hur de är lagreglerade ställts i relation till utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande och skuldutveckling. har omfattande empiriska kartläggningar av de budgetpolitiska målen i olika länder genom- 2Schaechter A., T. , N. Budina and A. (2012) Fiscal Rules in Response to the Crisis – Toward the Next-Generation Rules. A New Dataset. IMF Working Paper, s. 187.