sou · H1B317d2 · 2013-04-03 00:00:00 — , , Eko- brottsmyndigheten, och Kriminalvården bör få i uppdrag att medverka i det förberedande arbetet. I det bör ingå att ta ställning till vilka olika förberedande steg, i form av teknisk anpassning av verksamhetsstöd, överväganden om resurs- och personalfördelning, utbildnings- och informationsinsatser samt framtagande av rutindokument, som krävs och när de senast ska genomföras. I tidigare avsnitt har vi även i anslutning till våra förslag betonat vikten av vissa åtgärder vidtas, som vi bedömer är nödvändiga för att förändringarna ska kunna genomföras. Vi har även lämnat förslag till åtgärder som syftar till att redan genomförda för- ändringar kan få bättre genomslag. I detta avsnitt sammanfattar vi vilka dessa åtgärder är. I vårt uppdrag ingår att särskilt uppmärksamma hur de förändringar vi föreslår kan få genomslag i praktiken. Vi ska även ägna uppmärk- samhet åt hur redan genomförda förändringar kan förbättras. Erfaren- heterna från tidigare förändringar på det processrättsliga området visar att detta är en viktig fråga. EMR-reformen är, som vi tidigare lyft fram, ett gott exempel på en reform som förbereddes väl och där det visat sig att reformen på det stora hela har fallit mycket väl ut. Att genomförandet av de förändringar vi föreslår förbereds väl är särskilt betydelsefullt eftersom det i viss mån kommer att inne- bära förändrade arbetssätt och förutsätta att det tas fram ett väl Vi lämnar därför i detta avsnitt för- slag till hur genomförandet av våra förslag kan förberedas. Det kan tyckas att vi gör detta på ett väl detaljerat sätt. Men tidigare erfaren- heter visar att det är nödvändigt att se till detaljerna för att större reformer ska kunna få ett fullt genomslag. För de personer som ska tillämpa bestämmelserna är det bl.a. nödvändigt att ha fått tillräcklig utbildning, att det finns klara arbetsrutiner och ett verksamhetsstöd som underlättar arbetet. För att man på ett enkelt sätt ska kunna få in nödvändiga uppgifter från enskilda, som den tilltalade eller måls- äganden, måste det finnas klara och tydliga standarddokument där det framgår vilka specifika uppgifter som efterfrågas. De delar av våra förslag som särskilt behöver uppmärksammas vid det förberedande arbetet är enligt vår mening: De praktiska frågorna om hur det bäst kan säkerställas att den som åtalas enkelt kan komma i kontakt med en advokat för råd- givning (avsnitt 3.4). De förändrade rutiner och arbetssätt för åklagarväsendet och Kriminalvården som krävs för att åklagaren ska kunna ange ett påföljdsyrkande i åtalet (avsnitt 5.3.3 och 8.4). Det verksamhetsstöd som behövs i anledning av förändringarna av reglerna om hur åtal väcks, som även innebär att åklagaren ska förelägga den tilltalade att svara på åtalet till rätten (avsnitt 8.1– 8.3). Förändringarna av delgivningsreglerna (avsnitt 8.5.6–8.5.8), som förutsätter att det implementeras arbetssätt och rutiner som leder till att den som delges misstanke om brott får kontinuerlig infor- mation om vad som kommer att hända under processen och vad som förväntas av denne. Det verksamhetsstöd i form av svarsförelägganden, blanketter och informationsmaterial som behövs i alla typer av mål (av- snitt 8.3.4). Allra störst bör behovet vara i de mål som kan av- göras utan huvudförhandling. De förändringar i verksamhetsstöd och tekniska lösningar i strafföreläggandesystemet som behövs i anledning av de ändringar som görs i vad ett strafföreläggandet ska innehålla och hur åtal väcks om föreläggandet inte godkänns (avsnitt 10.3.2). Det verksamhetsstöd som behövs hos Polisen, åklagarväsendet och Domstolar för att åklagaren, i de fall åklagaren inte för talan, ska kunna lämna uppgift om ett enskilt anspråk som målsäganden anmält (avsnitt 14.9). En utgångspunkt som har varit grundläggande för våra övervägan- den är det krävs en helhetssyn i rättskedjan. Att lagföring kan ske på ett snabbt, ändamålsenligt och rättssäkert sätt är ett gemensamt ansvar för domstolarna och rättsväsendets myndigheter. De föränd- ringar vi föreslår kräver därför att Polisen, , , Kriminalvården och Domstolar involveras i det förberedande arbete som behövs för att reformen ska kunna genomföras. Flera av våra förslag påverkar arbetsformerna inom rättsväsendet och ställer i viss mån krav på att organisationerna anpassas till nya eller förändrade arbetsuppgifter. Det är nödvändigt att verksam- hetsstöden utvecklas och det krävs utbildnings- och informations- insatser. Av stor vikt blir då ledning och styrning av reformernas genomförande och engagemanget hos cheferna i organisationerna. Mot den angivna bakgrunden föreslår vi att regeringen tillsätter en genomförandeutredning där en utredare får i uppdrag att utarbeta en plan för hur den föreslagna reformen bäst kan genomföras. I upp- draget bör även ingå att samordna och styra myndigheternas genom- förandearbete. , , Ekobrotts- myndigheten, och Kriminalvården bör få i uppdrag att medverka i det förberedande arbetet. I det bör ingå att ta ställ- ning till vilka olika förberedande steg, i form av teknisk anpassning av verksamhetsstöd, överväganden om resurs- och personalfördel- ning, utbildnings- och informationsinsatser samt framtagande av rutindokument, som krävs och när de senast ska genomföras. Enligt vår mening är det angeläget att i detta uppdrag eller genom sär- skilda uppdrag till berörda myndigheter lyfta fram att det behöver ägnas uppmärksamhet åt följande åtgärder. Genomföra nödvändiga förändringar i de tekniska verksamhets- stöden. Arbetet bör samordnas med RIF- arbetet så att strukturerad elektronisk information kan överlämnas mellan myndigheter och domstolar i rättskedjan. före ikraftträdandet se till att olika personalkategorier får relevant information och utbildning. Dessutom bör nödvän- diga rutindokument tas fram. Det är särskilt viktigt eftersom för- slagen till viss del innebär att arbetsuppgifterna för olika personal- kategorier förändras. Ta fram informationsmaterial till misstänkta om vad som händer under en rättsprocess och vilka rättigheter och skyldigheter som den enskilde har. Det bör även innefatta att ta fram verksamhets- stöd och rutiner som säkerställer att den misstänktes/tilltalades adressuppgifter hålls uppdaterade och att information om förenk- lad delgivning, vad som kommer att hända under processen samt vad som förväntas av den misstänkte/tilltalade lämnas kontinuer- ligt (vi har redogjort för vikten av detta i avsnitt 3.5 och 8.5.7). Ta fram standardiserade blanketter för förelägganden till till- talade att svara på åtal, svarsblanketter och informationsmaterial (se avsnitt 8.3.4). Det bör lämpligen ske av i samråd med . Anpassa den information till brottsoffer som ska lämnas enligt förundersökningskungörelsen (FUK) till de nya reglerna. Sär- skilt gäller det information om det särskilda förfarandet och vad som gäller för handläggningen av enskilda anspråk. I anledning av förslaget att systemet med prövningstillstånd ska gälla för alla brottmål bör det tas fram informationsmaterial om hur tillståndsprövningen går till och vad ett beslut att inte med- dela prövningstillstånd innebär (se avsnitt 12.3.9). Det bör lämp- ligen ske av . har genom sin speciella ställning ett ansvar att vara delaktigt i det förberedande arbetet. En viktig del i detta är att det kan byggas upp goda rutiner och arbetssätt som säkerställer att enskilda i ett tidigt skede enkelt kan komma i kontakt med samfun- dets medlemmar för att få rådgivning. I anledning av vårt förslag om kostnadsfri rådgivning (avsnitt 3.4) finns det som vi tidigare pekat på anledning att vidta följande åtgärder. I lämplig ordning vidare utreda frågan om hur det bäst kan säker- ställas att den som åtalas ska kunna komma i kontakt med en advokat för rådgivning (se avsnitt 3.4.5). Såväl Advokatsamfun- det som bör vara delaktiga i detta arbete. Se över föreskrifter om brottmålstaxa i tings- rätt och hovrätt, i anledning av att offentliga försvarare som läm- nat rådgivning ska få ersättning för det inom ramen för taxan (se avsnitt 3.4.7). Förutom det arbete som krävs för att förbereda genomförandet av våra förslag har vi betonat att det på några områden krävs särskilda insatser för att redan genomförda förändringar ska få ett bättre genomslag. Det gäller framförallt det arbete som krävs för att för- enklad delgivning ska kunna användas i så stor utsträckning som möj- ligt och stödet till målsäganden. Det är givetvis av grundläggande betydelse att redan genomförda förändringar får avsett genomslag, men förbättringar på dessa områden är också viktiga för genom- slaget av de förändringar av brottmålsprocessen som vi föreslår. Nedan sammanfattas i punktform de åtgärder som vi har lyft fram. Regeringen bör i regleringsbreven för Polisen, Åklagarmyndig- heten, och Domstolar ställa upp verksamhetsmål som ger varje myndighet incitament att ta ett gemensamt ansvar för att reglerna om förenklad delgivning får genomslag och se till att effekterna av det förenklade delgivnings- förfarandet utvärderas och följs upp (se avsnitt 8.5.6). bör få i uppdrag att i samråd med Åklagar- myndigheten och vidta åtgärder som säkerställer att det finns rutiner och verksamhetsstöd som gäller handläggningen av enskilda anspråk. Inriktningen på det arbetet bör vara att de uppgifter som är nödvändiga för att åklagaren ska kunna föra målsägandens talan ska framgå av de förundersök- ningsprotokoll som redovisas till åklagare (se avsnitt 14.5). Regeringen bör på lämpligt sätt, t.ex. genom uppdrag i regle- ringsbrev, följa upp hur – tillsammans med Polisen – arbetar med frågor som rör handläggningen av enskilda anspråk (se avsnitt 14.6). bör få i uppdrag att se till att de åtgärder som vidtagits för att förbättra Polisens arbete med information till brottsoffer leder till att de personer som är målsägande får den information om stödpersoner och stödmöjligheter i samhället som Polisen är skyldig att lämna enligt 13 a § FUK (se avsnitt 15.3). och bör få i uppdrag att på lämpligt sätt säkerställa att olika personalkategorier vid dom- stolarna respektive åklagarkamrarna har tillräcklig kunskap om bestämmelserna om stödpersoner. Det bör ske i samråd med . I samband med det bör det övervägas om den information som lämnas i domstolarnas kallelser ska ses över (se avsnitt 15.3). Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den dag regeringen be- stämmer. I fråga om krav på prövningstillstånd vid överklagande av domar och beslut som har meddelats före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser gälla. Det är angeläget att våra förslag genomförs så fort som möjligt. krävs det, som vi pekat på i föregående avsnitt, att en för- ändring av det slag som vi föreslår förbereds väl. När det förbere- dande arbetet kan vara slutfört är svårt att bedöma . En del av våra förslag är sådana att de inte kräver förberedande insatser i samma omfattning. Det gäller t.ex. förslagen om ändrade bestämmelser om gemensam handläggning av åtal, ändrade bestäm- melser om förberedelsen i tingsrätt och förslagen beträffande hov- rättsprocessen. Det finns inget som hindrar att den typen av förslag genomförs tidigare än de som kräver ett mer omfattande förbere- delsearbete. Enligt vår mening bör det överlåtas på regeringen att bestämma tidpunkten för ikraftträdandet. Utgångspunkten när det gäller processrättslig lagstiftning är att nya regler bör tillämpas genast efter ikraftträdandet. Vid tidigare förändringar av kraven på prövningstillstånd har emellertid det nya tillståndskravet endast omfattat sådana avgöranden som meddelats efter ikraftträdandet. Samma lösning bör väljas . och beslut som meddelats före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna kom- mer därmed inte att omfattas av krav på prövningstillstånd om något sådant krav inte gäller enligt de äldre reglerna. I övrigt bedömer vi att det inte finns behov av några övergångs- bestämmelser. När det gäller reglerna om när mål kan avgöras i det särskilda förfarandet framgår det av förutsättningarna för att målet ska kunna avgöras på det sättet att den tilltalade bl.a. ska ha fått viss information. I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen om konse- kvensutredning vid regelgivning (2007:1244) finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande. Därutöver anges särskilt i våra direktiv att vi ska redovisa de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslagen kan komma att medföra. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska vi enligt direktiven föreslå hur dessa ska finan- sieras. I detta kapitel redogör vi för vår bedömning av de kon- sekvenser i dessa avseenden som våra förslag kan antas medföra. Vi har enligt våra direktiv haft i uppdrag att göra en översyn av brottmålsprocessen. I avsnitt 2.1 har vi angett de reformbehov som vi ser finns i dagens brottmålsprocess. Mot bakgrund av dem har vi i avsnitt 2.2 angett de utgångspunkter som enligt vår bedömning bör ligga till grund för en reform av förfarandet. Vår målsättning har varit att lämna förslag till ett brottmålsförfarande som uppfyller vad som anges i de allmänna övervägandena. Enligt 6 § 2 i förordningen om konsekvensutredning vid regel- givning ska en konsekvensutredning innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Vi har valt att kontinuerligt i betänkandet beskriva alternativa lös- ningar till de förslag som lämnas och motivera varför vi valt just det föreslagna alternativet. Det kan särskilt pekas på att vi i avsnitt 7.4, såsom anges i våra direktiv, har presenterat några alternativa former för handläggning av brottmål i tingsrätt och att vi i avsnitt 12.3.7 har redovisat ett alternativt sätt att utvidga systemet med pröv- ningstillstånd. Vårt uppdrag har varit mycket omfattande och vi har lämnat ett stort antal förslag till nya och ändrade regler. Förslagen hänger till stor del samman med varandra och det är därför enligt vår bedöm- ning knappast möjligt att beskriva effekterna av att enskilda förslag inte genomförs. Det finns emellertid inte något som hindrar att de förslag först genomförs som har tagits upp i avsnittet 17.2 om ikraftträdande och övergångsbestämmelser, även om förslagen i övrigt inte genomförs . 18.2Något om de faktiska konsekvenserna av våra förslag Vårt övergripande mål har varit att föreslå förändringar som innebär att brottmålsprocessen blir bättre för de enskilda som be- rörs av denna. I första hand gäller det de personer som är miss- tänkta eller tilltalade, de som har varit utsatta för brott samt vittnen. Våra förslag innebär att handläggningen av brottmål i större utsträckning ska kunna anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. De mål där huvudförhandling inte behöver hållas kan avgöras genom snabbare och enklare förfaranden i både tingsrätt och hovrätt. Det innebär att medborgarnas berättigade krav på att ansvarsfrågan och de anspråk som framställs i målet ska avgöras inom rimlig tid kan tillgodoses på ett bättre sätt. Tilltalade, måls- äganden och vittnen behöver inte heller i lika stor utsträckning inställa sig till en huvudförhandling för att målet ska kunna av- göras. Det minskar bl.a. den press som det kan innebära att på ett eller annat sätt vara berörd av en rättegång. En annan viktig aspekt är att det frigörs resurser och skapas förutsättningar för en bättre och mer kvalitativ hantering av de krävande brottmålen. I de målen ska huvudförhandlingen för- beredas på ett bättre sätt än vad som är fallet . Domstolen får ett tydligare ansvar för att se till att rättegångarna inte blir mer omfattande än vad som är nödvändigt. På det sättet bör huvud- förhandlingarna kunna hållas mer koncentrerade. De enskilda som deltar i brottmålsrättegångar i tingsrätt och hovrätt behöver inte bli upplåsta genom att vara skyldiga att närvara vid en huvudförhand- ling än vad som är nödvändigt. Om våra förslag genomförs kommer brottmålsrättegången att bli mer förutsebar. Inte minst för de enskilda parterna genom att den som åtalas redan i åtalet kommer att få information om hur sträng påföljd som är aktuell och att domstolen aldrig kan döma till en strängare påföljd än vad åklagaren slutligen yrkat. Den tilltalade kommer också att kunna få ett tidigt juridiskt stöd genom att han eller hon kan vända sig till en advokat för kostnadsfri rådgivning i samband med att åtal har väckts. Flera av våra förslag syftar till att minska risken för att huvud- förhandlingar ska behöva ställas in. Vi bedömer också att så kommer att bli fallet. Detta leder till att enskilda parter i målet kan få sin sak prövad tidigare. Det minskar också olägenheterna för dem som är kallade att höras som målsägande eller vittne. Att färre huvud- förhandlingar behöver ställas in bör också ha en betydande positiv effekt för allmänhetens förtroende för rättsväsendet. Det sagda innebär för det allmännas del att rättsväsendets resurser i större utsträckning kan koncentreras till de mål där be- hovet är störst. Resurser kan också omfördelas genom att mer insatser sker tidigare i handläggningen, vilket skapar förutsätt- ningar för en snabbare och mer ändamålsenlig domstolsprocess. 18.3Vilka berörs av de föreslagna förändringarna 18.3.1Personer som åtalas för brott och brottsoffer m.fl. Våra förslag innebär att brottmålsförfarandet ändras i flera av- seenden. Ändringarna kommer i första hand att beröra de personer som åtalas för brott och brottsoffer. I någon mån berörs också vittnen som i anledning av vissa förslag inte i samma utsträckning kommer att behöva inställa sig vid en huvudförhandling i tings- rätten. De konsekvenser som ändringarna medför har redovisats i avsnitt 18.2 ovan. Ett genomförande av våra förslag kommer i stor utsträckning att beröra rättsväsendets aktörer. Framförallt domare, åklagare och advokater kommer att få tillämpa ett nytt brottmålsförfarande, som i många delar skiljer sig från det system som finns . Förslagen påverkar även polismyndigheternas arbete. För polis- myndigheternas del gäller det särskilt skyldigheten att medverka för att förenklad delgivning av åtalet ska kunna ske och för att utreda enskilda anspråk under förundersökningen. Detta är dock uppgifter som Polisen har . Därutöver kommer Riks- polisstyrelsens verksamhet med utskick av strafförelägganden att påverkas av förslaget om att sådana förelägganden ska utfärdas av åklagare i alla bötesmål oavsett den misstänktes inställning till brotts- misstanken. Även Kriminalvården kommer att påverkas genom de ändrade rutiner och arbetssätt som krävs för att lämna person- utredning till åklagaren som ska kunna ange ett påföljdsyrkande i åtalet. Dessutom kommer verksamhet inom Domstols- akademin, för att Domstolar ska kunna ge personal relevant information och utbildning, att påverkas. Även RIF- samarbetet mellan rättsväsendets myndigheter berörs av våra för- slag genom att nödvändiga förändringar i de tekniska verksamhets- stöden bör samordnas med detta arbete. Enligt våra förslag bör även , genom sin speciella ställning som sammanslutning för landets advokater, vara delaktig i genomförandet och berörs därmed av de föreslagna förändringarna. Det gäller särskilt när det gäller att utforma den rådgivning som advokater föreslås lämna till den som har åtalas för brott. Våra förslag påverkar och Ekobrottsmyndig- heten i betydande utsträckning. Om förslagen genomförs kommer myndigheterna att få ändrade och till viss del nya arbetsuppgifter. Det innebär också en i viss mån förändrad beredningsprocess hos myndigheterna. Åklagarna kommer att få en tydligare roll som företrädare för statens straffrättsliga talan. Åklagaren ska framställa ett påföljds- yrkande i åtalet i alla mål. Åklagaren kommer att behöva bedöma behovet av personutredning och vid behov ska åklagaren framställa begäran om sådan utredning till Kriminalvården för att ett påföljds- yrkande ska kunna anges i åtalet. Inhämtande av personutredning är en arbetsuppgift som i de flesta fall sker på begäran av domstolen. Åklagaren kommer därtill att behöva göra övervägan- den om straffmätning och påföljdsval. Förutsättningarna för olika påföljder kommer att behöva bedömas på ett tidigare stadium dvs. före åtalet i stället för i slutskedet av huvudförhandlingen, då bedömningen alltjämt behöver göras. Däremot innebär förslagen inte att det krävs att personutredning görs i fler fall. Åklagaren kommer vidare att behöva skicka åtalet till den tilltalade jämte ett föreläggande att svara på det som åtalet ges in till rätten. kommer därutöver att behöva utfärda strafförelägganden i väsentligt fler mål och ta emot samt skicka eventuella svar från den misstänkte till rätten tillsammans med det icke godkända strafföreläggandet. I åtalet ska åklagaren ange om målet kan avgöras i det särskilda förfarandet för erkända brottmål. I de fall förfarandet blir aktuellt kommer åklagaren inte att behöva inställa sig vid en huvudförhand- ling i tingsrätten. Våra förslag till ökade möjligheter att avgöra mål i den tilltalades utevaro kommer också att leda till färre inställelser vid tingsrätten. Även i hovrätten kommer åklagaren att i färre fall behöva inställa sig vid huvudförhandling, som en konsekvens av förslagen om krav på prövningstillstånd i alla brottmål och utökade möjligheter att avgöra mål utan huvudförhandling där. Vad gäller hanteringen av målsägandens talan om enskilt an- språk kommer våra förslag leda till vissa förändringar, framförallt genom att åklagare även ska lämna uppgift om sådana anspråk som åklagaren inte för talan om. I huvudsak innebär våra förslag emellertid inte några nya uppgifter jämfört med de skyldigheter som redan följer av de nuvarande bestämmelserna. Förslagen kommer sammantaget att kräva en förhållandevis stor omställning av och arbete. De kommer också att leda till längre handläggningstider i åklagarledet, som tiden från anmälan om brott till av- görande av målet genom dom kortas ner. Åklagarväsendet kommer att behöva utbilda eller nyanställa personal för de nya eller för- ändrade arbetsuppgifterna. Till stor det handlar det om att personal från andra delar av rättsväsendet kan behöva omfördelas. Detta kommer att ställa andra krav på bl.a. organisation, kompetens, personalförsörjning och utbildning. Vi berör det i avsnitt 17. Vår bedömning: Ett genomförande av de förslag vi lämnar kommer sammantaget inte att innebära några kostnadsökningar för det allmänna. De ekonomiska konsekvenserna av våra för- slag är emellertid svårbedömda och bygger på uppskattningar. Våra förslag leder till kostnadsminskningar för Dom- stolar och till kostnadsökningar för åklagarväsendet. Omför- delning av resurser från Domstolar till åklagarväsendet kommer att behöva ske till följd av att arbetsuppgifter över- flyttas från domstolarna till åklagarna. Inom rättshjälpsanslaget kommer minskade kostnader för målsägandebiträde i hovrätt att uppstå, som det till- kommer kostnader för att finansiera ersättning till tilltalade för rådgivning av advokat. Färre huvudförhandlingar kommer också att bidra till minskade kostnader. Kostnaderna för inställda förhandlingar kommer att minska. Det kommer att uppstå utbildnings- och omställningskost- nader för myndigheterna som ska tillämpa de nya reglerna. För Domstolar, åklagarväsendet och Kriminalvården kan det också antas uppstå kostnader för att anpassa organisationen efter våra förslag. Som vi angett inledningsvis i detta kapitel ska vi enligt direktiven redovisa de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. Om för- slagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. En skyldighet att redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i ett betänkande följer också av be- stämmelserna i 14 och 15 a §§ kommittéförordningen samt 6 § 4 förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Det är svårt att fullt ut bedöma de ekonomiska konsekvenserna av ett så omfattande förslag till förändringar av brottmålsprocessen som vi nu föreslår.