sou · H1B39 · 2013-01-30 00:00:00 — Resten, 10,6 mdkr, berodde huvudsakligen på sjunkande räntor på de flesta marknader där placerar. Detta motsvarade en avkastning på för 2011.12 Som jämförelse avkastade referensportfölj 2011, vilket förklaras av att denna portfölj gynnades relativt mer av räntefallet 2011 än den faktiska värdepappersportföljen. Men räknar man avkastning justerad för risk (mätt som s.k. Sharpekvot) var avkastningen i valutareserven jämfört i referensportföljen.13 I resultatet för valutareserven ingår tillfälliga upplåning i med ett räntenetto på -0,24 mdkr . Detta var ungefär i linje med snittet för räntenettot på - 0,25 mdkr åren 2009–2011 (se tabell 3.3). Den genomsnittliga räntekostnaden för upplåning i beräknas över perioden till 29 räntepunkter. Källa: årsredovisning –2011. 12Beräknat på valutareserven netto (dvs. valutareserven på 268 mdkr minskat med skulden till på 87 mdkr) och baserat på genomsnittlig valutareserv . 13Sharpe-kvot är ett mått på en portföljs riskjusterade avkastning. Beräknas som portföljens avkastning utöver den riskfria räntan i relation till dess risk mätt som standardavvikelse. Finansieringen består till hälften av sedelmängd och eget kapital Utelöpande sedlar och mynt (sedelmängden) står för ca 100 mdkr av skulderna. Eftersom sedelmängden är kostnadsfritt kapital som inte betalar ränta på blir den en viktig finansieringskälla för och därmed en viktig del i finansiella oberoende. De inkomster som en centralbank får till följd av sedel- och myntutgivning brukar benämnas seignorage.14 Sedelmängden minskar (läs mer i kapitel 7). Eftersom banksystemet har överskott på likviditet hade en skuld till svenska banker på 17 mdkr. Posten består nästan uteslutande av finjusterande transaktioner vars syfte är att justera likviditeten i banksystemet . Dessa transaktioner säkerställer att bankerna har så lite pengar som möjligt på sina RIX-konton i . Skulden till uppgick till 87 mdkr och utgörs av de lån från som tog upp (se kapitel 4). Över två tredjedelar är lån i amerikanska dollar och resten i euro. Posten övriga skulder m.m. på 24 mdkr är en sammanläggning av olika poster, men består nästan uteslutande av skuldposten för särskilda dragningsrätter som tilldelats av IMF. redovisas orealiserade vinster och förluster i valutareserven på särskilda värderegleringskonton på skuldsidan. 15 Syftet med redovisningsposten är att se till att orealiserade vinster inte blir tillgängliga för utdelning till staten i enlighet med de riktlinjer som finns inom ramen för det europeiska centralbankssystemet (ECBS). Skillnaden mellan marknadsvärde och anskaffningsvärde, vilket speglas i saldona på värderegleringskontona, uppgick totalt till drygt 48 mdkr 2011. Till två tredjedelar, nästan 32 mdkr, beror detta på stigande guldpris. Marknadsvärdevinster på värdepapper till följd av fallande räntor stod för drygt 10 mdkr och valutaeffekter till följd av en svagare krona för ytterligare drygt 6 mdkr. 14Motsvarar avkastningen på de centralbankstillgångar som svarar mot utelöpande sedlar och mynt minskat med kostnader för kontanthanteringen. blev avkastningen 2,3 mdkr, motsvarande av den utestående sedelmängden. 15Detta gäller värdepapper för värdepapper och valuta för valuta. årsredovisning , fotnot 26 Värderegleringskonton. Källa: årsredovisningar för åren 2004–2011. eget kapital uppgick till 67 mdkr (före inleverans till statskassan av föreslagen vinstdisposition, se nedan) – en minskning med 6 mdkr från föregående år. Eget kapital uppgick till av balansomslutningen. Årets resultat uppgick till 4 mdkr. Med tillämpning av gällande vinstutdelningsprinciper föreslog fullmäktige en inleverans till statskassan på 7,5 mdkr , efter en justering av och resultatutjämningsfond med -3,6 mdkr. är eget kapital bara reglerat i 10 kap. 1 § riksbankslagen där det anges att ska ha en grundfond som uppgår till , en reservfond som uppgår till samt en dispositionsfond. Regleringen ger i praktiken ingen vägledning för hur stort det egna kapitalet ska vara. Nuvarande vinstdelningsregler återfinns i 10 kap. 3 § riksbankslagen. Enligt denna bestämmelse ska riksbanksfullmäktige lämna förslag till och om dispositionen av vinst. Någon materiell regel för hur vinstdelning ska ske innehåller inte lagen.16 Fullmäktige tillämpar dock en vinstdelningsprincip som i korthet innebär att av genomsnittliga resultat ska levereras till statskassan. Resultatet beräknas exklusive valutakurs- och guld- 16 I 10 kap. 4 § första stycket anges dock att av årets vinst ska avsättas till reservfonden för det fall denna understiger . värdeseffekter och före bokslutsdispositioner. har ställt sig bakom fullmäktiges riktlinjer för vinstdelning. Riksbanksfullmäktige har med undantag för räkenskapsåren 2000 och 2001 följt riktlinjerna i de förslag till disposition av resultat som har framlagts till . För vart och ett av föreslog fullmäktige utdelningar på 20 mdkr utöver inbetalning enligt riktlinjerna. Vid det senare beslutet framhöll finansutskottet att man efter denna utdelning uppnått en långsiktigt väl avvägd konsolideringsnivå och att de gällande riktlinjerna tillämpas fortsättningsvis.17 Så har också skett. Som framgår av avsnitt 5.3 har ECB framfört kritik mot den svenska regleringen, i synnerhet avsaknaden av lagfästa regler om vinstdelning. Denna kritik intensifierades efter de ovan beskrivna extraordinära utdelningarna avseende 2000 och 2001.18 3.2.4Riksbankens förda poster vid sidan av balansräkningen Inlåningsavtal (swapavtal) har skuldbytesavtal (swapavtal) med ECB om att låna euro i utbyte mot svenska kronor. Avtalet innebär att har möjlighet att byta upp till tio mdr euro mot svenska kronor under en i förväg bestämd tidsperiod. Varje transaktion inom ramen för avtalet är beroende av godkännande från såväl ECB som . finns inga bytesarrangemang med andra centralbanker. avtal med Federal Reserve, omfattande 30 mdr dollar, upphörde . Utlånings- och växlingsåtagande med IMF I årsredovisningen redovisas de återstående utlånings- och växlingsåtaganden som har gentemot IMF utöver vad som redovisas på balansräkningen (inom linjen). Totalt uppgår åtagandena till drygt 108 mdkr varav 48 mdkr avser särskilda dragningsrätter (SDR). Ytterligare drygt 18 mdkr är insatskapital som inte utnyttjats och som är skyldig att 2001/02:FiU23. 18ECB Konvergensrapport , s. 72. växla till utländsk valuta om IMF så begär. Dessutom har låneåtaganden till ett belopp om 42 mdkr.19 Utöver detta beslutade att verka för ett riksdagsbeslut som skulle ge rätt att låna ut mer pengar till IMF. beslut togs efter ett EU-initiativ i frågan, föranlett av skuldkrisen i euroområdet. beslutade att ska ingå ett avtal om mer lån till IMF. Lånet gäller en kredit på 6,7 mdr SDR, motsvarande ca 70 mdkr. Den svenska bilaterala krediten är en del av en större förstärkning av IMF:s utlåningsresurser. har 39 länder utlovat bilaterala lån till IMF på sammanlagt drygt 461 mdr dollar.20 Normalt utnyttjar IMF endast en begränsad del av de åtaganden som ett land har gjort. IMF har i genomsnitt utnyttjat en dryg fjärdedel av kvoten det gångna decenniet. Som mest har IMF utnyttjat drygt hälften av kvot i reservvaluta. har ett åtagande gentemot () att efter att BIS begär det betala återstående av det nominella värdet av innehav i BIS.22 Åtagandet uppgick till 65 miljoner SDR, motsvarande . 3.3Riksbankens valutareserv och valutaupplåning 3.3.1Motiv för att hålla en valutareserv ska vid behov kunna ge likviditetsstöd till det finansiella systemet – både enskilda institut och generellt. möjlighet att ge likviditetsstöd i svenska kronor är i sammanhanget okomplicerat då banken själv har förmågan att skapa inhemsk valuta. 2010/11:FiU17 Godkännande av ett utökat åtagande under Internationella valutafondens modifierade nya lånearrangemang (NAB). 2012/13:FiU17 Lån till IMF. 21Riksbankens finansiella åtaganden gentemot , Redogörelse till finans- och utrikesutskotten, . 22BIS är ett samarbetsorgan för 55 centralbanker och fungerar som "centralbankernas bank". Däremot har inte möjlighet att skapa utländsk valuta utan befinner sig i princip i samma läge som övriga delar av staten; kapaciteten begränsas av hur mycket valuta har tillgänglig respektive kan låna upp. Det är alltså endast för svenska kronor som har unika fördelar som långivare. Principiellt finns det olika motiv för en centralbank att hålla utländsk valuta: 1.Interventioner på valutamarknaden i penning- och valutapolitiskt syfte. 2.Upprätthålla beredskap för att förse det finansiella systemet med likviditet i annan valuta än kronor. 3.Uppfylla internationella åtaganden gentemot IMF, ECB och andra centralbanker. 3.3.2Olika möjligheter för till valutaupplåning kan utöka sina tillgångar i utländsk valuta genom att: -Låna i . -Låna via skuldbytesavtal (swapavtal) med andra centralbanker. -Låna från marknaden. -Köpa av marknaden. -Låna av IMF. -Låna i (). Regeringen, eller efter regeringens bestämmande , får efter särskilt bemyndigande från som lämnas för ett budgetår i taget ta upp lån för att tillgodose behov av valutareserv.23 ska betala full ersättning för statens upplåningskostnader. Mandatet är överfört till genom förordningen (2007:1477) med instruktion för . 23 5 kap. 1 § första stycket 5 budgetlagen (2011:203). har en överenskommelse med som i praktiskt hänseende reglerar formerna för upplåning för räkning. ingår swapavtal med andra centralbanker kan även få tillgång till utländsk valuta genom ömsesidiga swapavtal med andra centralbanker.24 Detta innebär att byter svenska kronor mot en annan valuta och enligt vissa villkor. Man bör dock notera att swapavtal med andra centralbanker inte i förväg kan säkerställa behov av utländsk valuta. Dels kan inte ensidigt besluta om att avtalen ska förnyas eller utökas, dels är varje enskild dragning inom avtalet förbehållet motpartens godkännande. ingick under finanskrisen –09 flera sådana avtal, t.ex. efter kollapsen av då tillsammans med flera andra centralbanker ingick avtal med Federal Reserve i syfte att hantera den ansträngda situationen på marknaderna för kortfristig upplåning i amerikanska dollar. avtalade och Federal Reserve om ett belopp om 10 mdr dollar, som kort därefter utökades till 30 mdr dollar. har även ett stående swapavtal med ECB på 10 mdr euro. valde 2009 att utnyttja 3 mdr euro av detta avtal. Någon utlåning i euro till bankerna skedde dock inte (se kapitel 4). Riksbankslagen ger möjlighet att låna upp i svensk och utländsk valuta för vissa ändamål. kan enligt 6 kap. 5 § första stycket 3 riksbankslagen ge ut egna skuldebrev i penningpolitiskt syfte. Enligt 7 kap. 4 § får i valutapolitiskt syfte bl.a. ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta. 24 Enligt 7 kap. 4 § riksbankslagen kan i valutapolitiskt syfte bl.a. bevilja kredit till annan centralbank. köper valuta på marknaden kan även köpa utländsk valuta mot kronor antingen i förebyggande syfte eller vid behov.25 Köpen kan göras på spotmarknaden eller terminsmarknaden.26 Givet de belopp som skulle vara aktuella vid behov av en snabb förstärkning av valutareserven kan köp av utländsk valuta medföra att kronan försvagas. Detta skulle i sin tur kunna få konsekvenser för övergripande mål om prisstabilitet. lånar av IMF eller BIS skulle i princip kunna söka lån från IMF för att stärka valutareserven, men det normala är att IMF lånar till medlemsländer som har betalningsbalansproblem och kan finansiera sig på marknaden. Lån från IMF förutsätter normalt att ett land har ekonomiska problem, men IMF har en förebyggande lånefacilitet (Flexible , FCL) som kan utnyttjas av länder med sunda statsfinanser. Exempel på länder som har lånelöften via FCL är , och . Normalt anses IMF-lån vara en åtgärd som länder tar till först när alla andra alternativa finansieringsalternativ är uttömda. Inte ens under 1990-talskrisen sökte utnyttja möjligheten till upplåning från IMF. En ansökan om lån via IMF måste i slutändan beslutas av regeringen och är således ingen åtgärd som själv förfogar över.27 kan även låna av BIS, men då endast mindre belopp.28 257 kap. 3 § första stycket 1 riksbankslagen. 26Spotmarknad är en marknadsplats där köp och försäljning sker avista, det vill säga för omedelbar leverans och utan bindning i långa kontrakt. Med termin menas ett avtal om köp till ett bestämt pris (som fastställdes i samband med upprättandet av kontraktet), eller alternativt rätt till kontantavräkning. 27I 7 kap. 4–5 §§ riksbankslagen regleras förhållande till IMF. 28Se 7 kap. 7 § riksbankslagen. 3.4Valutareserven – internationell jämförelse 3.4.1Svårt att beräkna lämplig storlek på valutareserver Det är svårt att beräkna en lämplig storlek på valutareserver. Det finns ett fåtal exempel då bankväsendet i utvecklade ekonomier drabbats av så stora valutautflöden att den offentliga sektorn tvingats ta över den privata sektorns uppgifter.29 Även om beslutsfattare hade haft mer information finns det ändå inte ett entydigt svar på vad som är en lämplig valutareserv. Detta beror på faktorer som är svåra att bestämma, t.ex. beslutsfattarnas riskaversion, den finansiella sektorns beroende av finansiering i utländsk valuta, tillgängligheten av annan finansiering i utländsk valuta, sannolikheten för finansiella störningar och de samhällsekonomiska kostnaderna för en finansieringskris i utländsk valuta. De komplexa sambanden och ett ofullständigt empiriskt underlag gör dessutom att det finns lite relevant forskning på området. Internationella studier visar att man i avancerade marknadsekonomier har olika uppfattning om hur valutareserven ska dimensioneras. Traditionella tumregler, t.ex. hur många månaders import som valutareserven täcker eller hur stor den kortfristiga skulden i utländsk valuta är, ger inte mycket ledning. Erfarenheterna bakom och tillämpningen av dessa mått berör nästan bara tillväxtländer och länder med låga inkomster, med liten relevans för en utvecklad ekonomi där finansiella flöden dominerar. Man kan dock se att modeller som beaktar finansiella variabler har ett högre förklaringsvärde för storleken på valutareserven i både tillväxt- och industriländer än modeller som inte beaktar dessa variabler. Dessa analysmetoder har å andra sidan visat sig vara beroende av förenklade modeller och är därmed sårbara för kritik.30 Bedömningar av vad som är en adekvat valutareserv har därför ofta byggt på tämligen enkla jämförelser med andra länder. 29Riksbanken, pressmeddelande Valutareserven förstärks, , Bilaga A: behov av valutareserv, s. 4. 30Moghadam, Ostry och Sheehy, Assessing Reserve Adequacy, IMF, . 3.4.2Riksbanken i jämförelse med några andra länder I ett historiskt perspektiv har valutareserv minskat, både som andel av det svenska bankväsendets balansomslutning och som andel av bankernas utlandsfinansiering. Exempelvis har valutareserven som andel av svenska affärsbankers balansomslutning minskat från i genomsnitt –1990 till 2011.31 Detta är dock grova mått och de kräver en mer detaljerad analys av behov av en valutareserv. Exempelvis har en del av bankernas utlandsupplåning använts för att bygga likviditetsbuffertar, vilket minskat bankernas likviditetsrisker. Om man i stället jämför valutareserv med BNP så har den stigit . ligger på ungefär samma nivå som bank, av BNP, se diagram 3.3. Källa: Nationell statistik och Macrobond. 31 , pressmeddelande , Bilaga A: behov av valutareserv, s. 3. Man kan notera att storleken på valutareserven i relation till BNP varierar mycket mellan länderna i diagrammet. valutareserv ligger ungefär i mitten. Några europeiska centralbanker med inflationsmål som har väsentligt större valutareserver i förhållande till BNP. Det gäller t.ex. och . Även har stor valutareserv. Skälet är att har fast växelkurs gentemot euron, men stora valutainflöden. Den danska har därför tvingats köpa utländsk valuta för danska kronor (vilket ökar valutareserven) för att hålla nere värdet på den danska kronan. Andra länder har en lägre andel valutareserv, t.ex. många anglosaxiska länder. Det gäller bl.a. och , som har valutareserver av BNP. Detsamma gäller , som dock saknas i diagram 3.3. Utredningen kan konstatera att storleken och sammansättningen av balansräkningen i ett antal centralbanker uppvisar stora skillnader, trots att centralbankerna har samma uppgifter i grunden. Detta gäller både storleken på centralbankernas valutareserver och på det egna kapitalet. Utredningen drar slutsatsen att jämförelser med andra länders centralbanker ger liten vägledning och att utformningen av eget kapital och valutareserv i stor utsträckning måste baseras på de förhållanden som är specifika för , inklusive vad som följer av medlemskap i . Utredningens iakttagelser och slutsatser: började förse svenska banker med likviditet i svenska kronor och amerikanska dollar. Som mest, , uppgick utlåningen i svenska kronor till 375 miljarder. Utlåningen i dollar uppgick som mest, , till motsvarande ca . finansierade sin dollarutlåning huvudsakligen genom att byta kronor mot dollar med Federal Reserve enligt ett tillfälligt avtal. beslutade om den s.k. stödlagen. Därmed kunde banker och andra finansinstitut få statliga garantier för sin upplåning. Som mest, , garanterades upplåning av , varav två tredjedelar var upplåning i dollar och euro (motsvarande ca ). Det mesta upplånades av en enda bank. förstärkte valutareserven genom att låna euro och dollar av . Sedan de andra likviditetsåtgärderna avvecklats återstår denna förstärkning. Den för utredningen viktiga erfarenheten av finanskrisen är att banker och andra finansinstitut kan behöva likviditetsstöd i utländsk valuta i relativt stor omfattning. Beräkningar av det potentiella behovet är osäkra och resultaten varierar kraftigt. Utredningen drar härav slutsatsen att en lösning bör eftersträvas som ger möjligheter att ge likviditetsstöd i erforderlig omfattning i tider av likviditetsstress utan att detta binder alltför mycket kapital i i normala tider. Kapitlet behandlar främst åren 2008–2010 och sammanfattar finanskrisens förlopp i omvärlden och . Skälet till vald tidsperiod är att likviditetsriskperspektivet dominerar, vilket är av särskild relevans för likviditetsstöd i utländsk valuta. Den efterföljande skuldkrisen och framåt berörs endast i korthet. De svenska myndigheternas åtgärder för att mildra krisens effekter redovisas. Beskrivningen är koncentrerad till de delar som är relevanta för utredningen. delbetänkande SOU 2013:6 redovisar mer utförligt händelser, förlopp och åtgärder under finanskrisen. 4.2Amerikansk bolånekris övergår till finanskris En stigande stress på många finansiella marknader 2007–2008 övergick till en fullskalig global finanskris då den amerikanska investmentbanken ansökte om rekonstruktion . Den globala finanskrisen, som började i , spred sig därefter som en löpeld över världen. Den utlösande faktorn för finanskrisen var tillståndet på den amerikanska bostadsmarknaden. År av snabb kredittillväxt och värdepapperisering upphörde.1 Kreditförlusterna i det amerikanska banksystemet steg kraftigt och problemen spred sig också snabbt till . Att problemen spred sig så snabbt berodde framför allt på att förtroendet mellan aktörer i det finansiella systemet underminerades. Ett skäl var att många finansiella institut hade investerat i värdepapper med osäkert värde (bostäder). Dessutom tvingades banker som sålt värdepapper köpa tillbaka dem för att rädda sitt anseende. Riskerna kom på så sätt tillbaka till bankerna. Därmed var det osäkert hur stora förlusterna var och vem de skulle drabba. Förtroendeproblemen kan illustreras av hur skillnaden i räntor på lån mellan banker och räntor på statspapper utvecklades, se diagram 4.1.2 1Värdepapperisering (eng: securitization) betyder att en bank säljer en portfölj av t.ex. bostadslån till ett företag som omvandlar kreditportföljen till nya värdepapper (eng: ) som köps av investerare. 2TED-spread: Skillnaden mellan interbankränta och statspapper på samma löptid. Indikerar skillnaden i risk mellan statspapper (med riskfri ränta) och banksystemet (interbankränta). Källa: Macrobond. Bristande tillit och stigande förluster i banksystemet innebar att priset på tillgångar sjönk drastiskt, kreditmarknader frös och riskindikatorer sköt i höjden.3 En ond cirkel av deflation i tillgångspriser (eftersom ingen ville köpa och många dumpade sina innehav) inleddes. Listan över banker och bolåneinstitut m.fl. som hamnade i akuta problem blev allt längre (bl.a. den amerikanska försäkringsjätten och storbanken , den belgiska banken och den brittiska banken ).4 Regeringar och centralbanker, som redan tidigare försökt stabilisera läget, tvingades nu till omfattande räddningsinsatser för att undvika en kollaps i det finansiella systemet. Den amerikanska hade börjat sänka räntan. Till exempel föll amerikanska och svenskt börsindex med från den Bilaga i delbetänkande SOU 2013:6, Statens direkta kostnader och intäkter för att hantera den finansiella krisen, . började en rad centralbanker, däribland , gemensamt sänka räntan, och de slutade inte förrän räntorna var nära noll . Centralbankerna inledde även en kraftig expansion av sina balansräkningar, genom utlåning till banker eller köp av värdepapper, i syfte att säkerställa likviditeten. Regeringar vidtog också åtgärder för att underlätta bankers finansiering, t.ex. genom att ge garantier för deras värdepappersupplåning. De förstärkte även insättningsgarantierna för att insättare inte skulle tömma sina konton och därmed underminera bankernas finansiering. 4.3Sverige slapp länge undan finanskrisen 4.3.1Sårbarheter i det svenska banksystemet var länge relativt opåverkat av den finansiella krisen. Visserligen hade de flesta svenska banker fått högre finansieringskostnader och problem på dollarmarknaden, men problemen var relativt små innan kollapsade. Det svenska banksystemet och svenska banker har dock några egenskaper som innebär en ökad sårbarhet i tider av finansiell turbulens. För det första är banksektorn koncentrerad, vilket innebär att förtroendet för de svenska storbankerna i stor utsträckning hänger ihop. En förtroendekris för en av storbankerna kan snabbt sprida sig till övriga storbanker.5 För det andra är den svenska banksektorn relativt stor. Balansomslutningen som är hänförlig till verksamheten i är drygt två gånger så stor som BNP. Räknas även den del av balansomslutningen in som är hänförlig till verksamheten i utlandet är balansomslutningen fyra gånger så stor som BNP. Inom EU är det därmed bara och som i relativa termer har en större banksektor än Sverige.6 Stora banksektorer innebär risker för ett lands förmåga att hantera stora, gränsöverskridande bankkoncerner i kris. Utvecklingen för och de isländska bankerna 2007–2008 är ett tydligt exempel på detta.7 5Bryant, och , Maintaining Financial Stability in an open Economy: in the Global Crisis and Beyond. SNS, , s. 8–23. 6Riksbanken, Finansiell stabilitet 2012:2, s. 12. 7Islands externa skulder i förhållande till BNP var dock ca 5 gånger större än som det finansiella systemet karaktäriserades av stora interna problem. Se , och , Maintaining Financial Stability in an open Economy: in the Global Crisis and Beyond, SNS, , s. 11–12. För det tredje har svenska banker blivit alltmer beroende av marknadsfinansiering och därmed av förhållandena i andra banker och på värdepappersmarknader. Marknadsfinansiering svarar 2012 för ungefär hälften av svenska storbankers totala utlåning på ca 7 200 mdkr och andelen har ökat kraftigt.8 Skillnaden mellan utlåning och inlåning, det s.k. inlåningsunderskottet, har växt kraftigt . Eftersom den svenska finansieringsmarknaden är för liten för att svälja utlåningen till svenska hushåll, har svenska storbanker dessutom alltmer vänt sig till utländska marknader för finansiering. Av ca 1 900 mdkr i finansiering i utländsk valuta (främst euro och dollar) användes huvuddelen till utlåning i utländsk valuta men omkring 500 mdkr lånades 2012 upp för att sedan via swapavtal omvandlas till svenska kronor.