sou · H1B39 · 2013-01-30 00:00:00 — Staten kan med stöd av stödlagen ge kapitaltillskott till solventa kreditinstitut, med syfte att säkerställa att banker och kreditinstitut under en kris har tillgång till det kapital som krävs för att upprätthålla kreditgivningen till hushåll och företag. Ett kapitaltillskottsprogram med denna inriktning sjösattes och har avslutats. Därutöver kan staten vid risk för en allvarlig störning i det finansiella systemet, ge stöd till kreditinstitut som är insolventa. Stöd till finansiella institut med insolvensproblem kan således endast ges om institutet bedöms som systemviktigt. Vid sådant stöd kan staten även överta ägandet. Regeringen anser att de som äger och driver en bank och som urholkar sin balansräkning och sin kapitaltäckning genom alltför högt risktagande bör bära förlusterna. Av 9 kap. 13 § regeringsformen framgår att har ansvar för penningpolitiken. Lagändringen 1999 om oberoende ställning innebär att penningpolitikens utformning har delegerats till en självständig Riksbank med ett klart angivet prisstabilitetsmål. Lagändringarna bars upp av två grundläggande motiv. För det första skulle delegationen ge penningpolitiken det långsiktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall För det andra hade genom anslutningen till EU åtagit sig att stärka självständighet. Begreppet centralbanksoberoende i EUF-fördraget omfattar olika aspekter av oberoende, nämligen funktionellt, institutionellt, personligt och finansiellt oberoende. har ECB utvecklat oberoendebegreppet i yttranden och konvergensrapporter. krav på oberoende centralbanker gäller även för de medlemsstater som liksom inte deltar i eurosamarbetet. Enligt regeringsformen och lagen om riksbank gäller självständigheten penningpolitiken men det framgår klart av förarbetena att avsikten är att instruktionsförbudet är tillämpligt även beträffande de ECBS-relaterade uppgifterna. De ECBS- relaterade uppgifterna anges i artikel 127.2 i EUF-fördraget (ansvaret för penningpolitiken, genomförandet av valutatransaktioner, innehav och förvaltning av den officiella valutareserven och främjandet av ett väl fungerande betalningssystem). Enligt 7 kap. 2 § lagen om riksbank ankommer det på att i valutapolitiskt syfte hålla tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld. Dessa tillgångar brukar benämnas valutareserven. Enligt 5 kap. 1 § första stycket budgetlagen (2011:203) får regeringen, eller efter regeringens bestämmande , ta upp lån för staten för att tillgodose behov av valutareserv. Av bestämmelsen framgår vidare att bemyndigandet att ta upp lån för staten lämnas av för ett budgetår i sänder. Regeringen har – genom förordningen (2007:1447) med instruktion för – överlåtit uppgiften att ta upp lån till staten enligt budgetlagen till . Av den nämnda bestämmelsen i budgetlagen kan inte anses följa att har en obetingad dragningsrätt på tillskott av medel från staten för att tillgodose behovet av valutareserv. En sådan ordning vore orimlig, eftersom statens möjligheter att ta upp lån på internationella valutamarknader är begränsad. En avvägning mellan behov av att förstärka valutareserven och behov av lån till andra ändamål måste därför kunna göras. Vidare bör det finnas en tydlig koppling mellan statens upplåning och beslut om skatter och avgifter. Förutom möjligheten för att låna upp utländsk valuta via har rätt att förstärka sin valutareserv genom egen upplåning enligt 7 kap. 4 § första stycket lagen om riksbank. Mot bakgrund av de lärdomar som den finansiella krisen har bidragit med och det omfattande regleringsarbetet som sker på internationell nivå har regeringen tillsatt en utredning som ska göra en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser, Utredningen om översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6). Utredningen har antagit namnet (Fi 2011:02). Eftersom den hanterar ansvarsområde i olika skeden av en kris finns det gemensamma beröringspunkter. ställning stärktes genom lagändringar som trädde i kraft (prop. 1997/98:40). Genom ändringarna stärktes det institutionella, det personliga och det funktionella oberoendet. När det gäller det finansiella oberoendet, som bl.a. innefattar vinstutdelningsregler, lades inga förslag med motiveringen att redan hade en hög grad av självständighet. Nuvarande lagstiftning om hur vinst ska disponeras innehåller inga materiella regler utan säger enbart att ska besluta om hur vinst ska disponeras, efter förslag från riksbanksfullmäktige. För att skapa förutsebarhet i denna process tog riksbanksfullmäktige 1989 fram riktlinjer för vinstdelningen, riktlinjer som godkändes av . Den senaste revideringen av dessa riktlinjer skedde i samband med bokslut (bet. 2001/02:FiU23). Enligt riktlinjerna ska av genomsnittet av de senaste fem årens resultat, exklusive valutakurs- och guldvärderingseffekter och före bokslutsdispositioner, betalas in till staten. Det finansiella oberoendet aktualiserades 2001 och 2002 när beslutade om särskilda utdelningar på vardera år från , vilket fick () och dåvarande att kritisera . I betänkandet finansiella oberoende (SOU 2007:51) lämnades två alternativa förslag som syftar till att stärka finansiella oberoende. Gemensamt för förslagen är att båda medför att storleken på eget kapital ska bestämmas i lag och att alla vinster som gör att dessa kapitalnivåer överskrids kan delas ut till staten. Skillnaden mellan förslagen är synen på sedelmängden, som precis som eget kapital utgör en i princip kostnadsfri finansieringskälla för . I det första alternativet ges rätt att även fortsättningsvis utnyttja sedelmängden som kostnadsfritt kapital. skulle då enligt utredningen ha mer kapital än vad som är nödvändigt för att bedriva sin verksamhet, och skulle enligt utredningens bedömning engångsvis kunna dela ut till staten. Ett lagstadgat eget kapital om bedömdes som tillräckligt för att säkerställa det finansiella oberoendet. Det andra alternativet bygger på att sedelmängden inte på samma sätt som eget kapital är lämpligt som kostnadsfri finansieringskälla. För att tydliggöra att sedelmängden bör ses som en skuld föreslog utredningen att ska betala ränta till staten på det kapital som sedelmängden utgör. behöver då ett lagstadgat eget kapital som uppgår till . Denna kapitalnivå överensstämde i stort med dåvarande nivå på eget kapital. Utredningen föreslog också att skulle minska valutarisken i valutareserven. Bland motiven som nämndes var att kan göra valutainterventioner även om tillgångarna inte innehåller valutarisk, samt att valutarisken innebär en onödig finansiell risk för . För att minska valutarisken kan behöva göra betydande transaktioner på valutamarknaden, exempelvis genom att valutatillgångar säkras på derivatmarknader eller genom att utländska tillgångar säljs och intäkterna växlas till kronor. En förutsättning för förslaget är att det genomförs så att kronkursen inte påverkas, vilket sannolikt kräver att valutarisken minskas gradvis . Om förslaget som innebär en utdelning på genomförs så kan även det behöva ske gradvis, för att inte riskera motsvarade effekter på kronkursen. Betänkandet har remissbehandlats men inte beretts vidare. har ett lagstadgat ansvar för ett effektivt betalningsväsende. I detta ingår ett mer eller mindre tydligt ansvar för att främja finansiell stabilitet.1 Till skillnad från det penningpolitiska området, där ansvar är odelat, rör ansvaret för finansiell stabilitet flera aktörer, dvs. både , regeringen () och dess myndigheter och . En av centrala uppgifter är att svara för likviditetsförsörjning. I en kris kan detta kräva extraordinära åtgärder. Detta framgick tydligt under den senaste krisen då , liksom många andra centralbanker, vidtog ett flertal åtgärder för att stödja bankernas likviditet. Det handlade om olika åtgärder som utökade bankernas möjligheter att låna i i både inhemsk och utländsk valuta och till löptider som var längre än de som normalt erbjuds. Flera typer av värdepapper än normalt har också godtagits som säkerhet för dessa lån. hade börjat erbjuda bankerna lån i kronor med längre löptid för att på så sätt öka tillgången på likviditet. För att hantera den ansträngda situationen på marknaderna för upplåning i amerikanska dollar beslutade också att låna ut dollar till svenska banker. motsvarade bankernas lån i amerikanska dollar i . Ökade möjligheter att belåna bostadspapper, som varit svåra att avyttra på marknaden, har också syftat till att understödja bankernas likviditetsförsörjning. Dessutom fick bankerna ett erbjudande att finansiera sin utlåning till företag genom att utnyttja en kreditfacilitet i mot säkerhet i av företagen nyutgivna värdepapper. Den svenska gav inte bara stöd till inhemska banker. erbjöd , och centralbanker lån i euro mot säkerhet i deras inhemska valutor. Dessutom ingick tillfälliga ömsesidiga valutaarrangemang (swapavtal) med Federal Reserve i syfte att öka förmågan att tillhandahålla amerikanska dollar. hade ett avtal med ECB med motsvarande syfte avseende euroutlåning. bedömde att det behövdes en förstärkning av valutareserven med . Förstärkningen finansierades av , som lånade upp utländsk valuta till mot- 1 egen tolkning av det sambandet beskrivs i rapporten och finansiell stabilitet . Förstärkningen av valutareserven motiverades av åtgärder som vidtagits för att värna den finansiella stabiliteten. När upplåningen inte enbart sker i penning- eller valutapolitiskt syfte är det särskilt befogat med en avvägning dels mellan upplåningsbehov, dels behov av lån till andra ändamål för staten som helhet. Krisåtgärderna har lett till en expansion av balansräkning. Vid slutet av 2007 var bankens balansräkning . hade den växt till , och till . balansräkning har sedan successivt krympt i takt med att de likviditetsstödjande lånen har förfallit. Vid utgången av 2010 återstod endast lånet på motsvarande i av extraordinära krisåtgärder. Balansräkningen uppgick till . Vad är en lämplig storlek på valutareserv respektive eget kapital? Betänkandet finansiella oberoende lades fram . Utredningen behandlade frågan om en lämplig storlek på eget kapital och storleken på valutareserven. Utredningen lämnade emellertid inte något skarpt förslag när det gäller storleken på valutareserven. Den finansiella krisen har krävt oförutsett stora insatser från och andra berörda myndigheter för att värna den finansiella stabiliteten. Grunden för betänkandet har därmed förändrats. Därför behöver det utredas om erfarenheterna från krisen ändrar bedömningen av behov av eget kapital och valutareserv. Det tidigare betänkandet behöver kompletteras mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finanskrisen har medfört. Den förra utredningen förutsåg inte att valutareserven kan behövas för utlåning till banker, dvs. inte enbart för att bedriva penningpolitik. Att detta behov framkom under den senaste krisen utgör ett betydande skäl för att göra en översyn. Även behovet av att granska samspelet mellan och är en följd av utlåningen till banker. Enligt budgetlagen får genom att ta upp lån till staten tillgodose behov av valutareserv. Upplåningen sker alltså för räkning men i statens namn. Denna upplåningsfacilitet infördes innan lagen om riksbank anpassades till unionsrättens krav på en oberoende centralbank. Den kan dock ses som ett komplement till de verktyg har för att kunna bedriva en självständig och effektiv penning- och valutapolitik. Att det var lämpligt att , och inte , hanterade upplåningen till valutareserv förklarades i förarbetena med att saknade resurser för detta som hade värdefulla kunskaper på området och därigenom kunde tillförskaffa sig goda upplåningsvillkor (se prop. 1994/95:150 bilaga 7 s. 108). En erfarenhet från krisen är att har haft behov att förstärka valutareserven såväl genom egen upplåning från andra centralbanker som genom upplåning via . Syftet med valutareservsförstärkningen var att bibehålla krisberedskap. Genom förstärkningen skulle ha möjlighet att förse banksystemet med nödvändig likviditet och därmed upprätthålla den finansiella stabiliteten. Ett fungerande banksystem är i sin tur en viktig förutsättning för att penningpolitiken ska få önskade effekter på hushåll och företag. Möjligheten för att låna upp utländsk valuta väcker dock frågor om hur upplåning ska förhålla sig till statens samlade upplåningsbehov, och kostnaderna för det. upplåning av utländsk valuta – vare sig den sker genom egen upplåning eller via Riksgälden – kan få stora statsskulds- och budgetpolitiska konsekvenser. Dagens regelverk anger inte några gränser för denna upplåning. En förnyad belysning krävs av frågan om hur man lämpligast avväger de olika intressen som gör sig gällande i samband med valutaupplåning för att stärka valutareserv. Detsamma gäller frågan om lagstiftningen bör och kan säkerställa att eventuella risker minimeras för en oproportionerlig riksbanksupplåning i skuggan av den fördragsgrundade självständigheten. Utredaren behöver beakta vikten av att värna de offentliga finanserna, i ljuset av att upplåning via för att stärka sin valutareserv påverkar statsfinanserna. Statsfinanserna påverkas genom att statsbudgetens saldo försämras och statsskulden ökar med motsvarande belopp som upplåningen. Därmed påverkas regeringens handlingsmöjligheter att bedriva Detta kan vara särskilt försvårande i tider då en finansiell kris och en djup lågkonjunktur hotar den svenska ekonomin. Erfarenheterna från den finansiella krisen kan ha påverkat synen på balansräkning Under den finansiella krisen ökade sin utlåning till bankerna i stor omfattning. Utöver likviditetsstöd hade utlåning penningpolitiska motiv. Eftersom reporäntan var nära noll, så uppstod det behov av att komplettera penningpolitiken med utlåning på längre tider till fast ränta för att få ner även något längre räntor. erbjöd därför vid tre olika tillfällen lån på med upp emot löptid till fast ränta för att bidra till att få ner de räntor som hushåll och företag möter. Ansvaret för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet delas av och regeringen, samt dess myndigheter och . har därmed även en del av ansvaret för finansiell stabilitet. Ungefär häften av de svenska bankernas finansiering består av marknadsfinansiering och hälften av inlåning från allmänheten. En betydande del av marknadsfinansieringen, omkring hälften, sker i utländsk valuta. Om det uppstår problem som gör att bankerna inte kan finansiera sig genom att låna av varandra eller andra delar av de finansiella marknaderna så kan de låna av . är vad man brukar kalla lender of last resort. lånade ut pengar till bankerna på längre löptider för att trygga deras finansiering. ökade sin utlåning till bankerna från till , varav utlåningen i utländsk valuta uppgick till . Hur den finansiella krisen har påverkat balansräkning och vilka lärdomar krisen, och myndigheternas hantering av krisen, har lett till behöver utredas. Ett finansiellt regelverk ska upprätthålla finansiell stabilitet och minimera kostnaderna för såväl samhällsekonomin som konsumenterna när ett kreditinstitut drabbas av problem. Den finansiella krisen har medfört erfarenheter som kan fördjupa analysen kring balansräkning. En särskild utredare ska göra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på balansräkning. Det gäller t.ex. storleken på och finansieringen av valutareserven samt storleken på eget kapital. Utredaren ska bedöma i vilken omfattning betänkandet SOU 2007:51 och remissvaren på det fortfarande kan ligga till grund för lagstiftning. Utredaren bör göra de kompletteringar av betänkandet som utredningen finner nödvändiga mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finanskrisen har medfört. Balansräkningens storlek och sammansättning beträffande i synnerhet eget kapital och valutareserv måste därför utredas mot bakgrund av uppgifter att upprätthålla det fasta penningvärdet och värna den finansiella stabiliteten. I det sammanhanget måste man särskilt beakta likviditetsstödjande roll och de särskilda kostnader som följer av att , genom valutareserven, upprätthåller en beredskap för att kunna genomföra likviditetsstödjande insatser i utländsk valuta. Valutareserven utgör en slags försäkring för finansinstituten som inte bär dess direkta kostnader, vilket kan få konsekvenser för deras riskbenägenhet. Utredaren bör därför utreda om det finns skäl att införa ett försäkringsbaserat avgiftssystem för hanteringen av valutareservens kostnader eller om bör bära dessa kostnader även i fortsättningen. Samordningen mellan och behöver analyseras grundligt med hänsyn till att statens möjligheter att låna på de internationella marknaderna i tider av finansiell oro är beroende av statsskuldens storlek. Ett mål är att tillförsäkra en effektiv upplåning för den svenska staten, men även för vare sig upplåningen sker genom eller av i eget namn. Det är inte ändamålsenligt för staten som helhet att låsa stora summor i valutareserven som beredskap för en eventuell kris. Det binder upp medel i balansräkning och drar upp statsskulden. En central utgångspunkt är att de offentliga finanserna måste värnas. Även den finansiella stabiliteten måste värnas. En analys av vad unionsrättens krav på en finansiellt oberoende Riksbank innebär i detta sammanhang bör också göras. Utredaren bör lämna förslag angående de regler som styr valutareservens användning. Utredaren bör analysera olika alternativ för hur upplåningen till valutareserven kan ske. Utredaren bör även överväga andra samarbetsformer mellan och än de som finns , t.ex. att ges möjlighet att biträda i upplåning som sker i namn. Utredaren ska göra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på balansräkning. För att svara på den frågan ska utredaren bl.a. utreda; hur stor valutareserv bör vara och hur den bör finansieras, samordningen mellan och inklusive omfattningen och räckvidden av tillgång till upplåning hos i syfte att tillgodose behovet av valutareserv, samt den senares uppgift att biträda med sådan upplåning sett i relation till uppdraget att säkra statens tillgång till finansiering för andra ändamål, hur upplåningen till valutareserven bör ske med beaktande av det övergripande målet att tillförsäkra en effektiv upplåning för den svenska staten och att värna de offentliga finanserna samt att upprätthålla finansiell stabilitet och att skydda självständiga ställning, vad som är en lämplig storlek på eget kapital. Utredaren ska utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden utredaren kommer fram till att regelverken behöver ändras. Utredaren ska beakta det arbete som pågår i . Betänkandet SOU 2007:51 och remissvaren på betänkandet (dnr Fi2007/4981) överlämnas till utredaren. Om förslaget medför samhällsekonomiska konsekvenser ska dessa redovisas. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, främst . Utredaren ska hålla sig informerad om arbetet i . Uppdraget ska redovisas . Utredningen balansräkning (Fi 2011:12) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om finansiella oberoende och balansräkning – översyn efter erfarenheter från den finansiella krisen (dir. 2011:89). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . Valutasäkring med Riksgälden som motpart Denna promemoria beskriver en metod som möjliggör för att minska valutarisken i balansräkningen utan att göra avkall på förmågan att uppfylla bankens lagstadgade mål eller utföra sina uppdrag. Metoden bygger på att ingår terminskontrakt med Riksgälden som motpart, varvid valutarisken överförs till staten. Promemorian inleds med ett avsnitt som beskriver hur exponeras för valutarisk. Avsnitten 2 och 3 visar hur valutarisken kan hanteras. Avsnitt 4 redogör för resultat- och balansräkningseffekter av en eventuell valutasäkring, och avsnitt 5 analyserar ECB:s förbud mot monetär finansiering. Avsnitt 6 diskuterar hur policyuppdrag kan påverkas. Promemorian sammanfattas i avsnitt 7. Svenska affärsbanker lånar ut valuta till sina kunder. Utlåningen finansieras bland annat genom att man tar upp valutalån på kapitalmarknaden. Om bankerna får svårt att refinansiera sig kan i värsta fall behöva träda in som långivare. Detta är ett av flera skäl till varför håller en valutareserv. Eftersom både åtagande och policyverktyget är definierat i termer av utländsk valuta uppstår ingen valutarisk mellan valutareserven och det syfte för vilket den existerar Detta illustreras med en grön pil i figur 1. Valutareserven måste dock finansieras på något sätt. Den förstärkning av reserven som beslutade att genomföra finansieras med valutalån från Riksgälden. Genom att valutasammansättningen i den förstärkta delen av reserven sammanfaller med den på valutalånen exponeras inte för någon valutarisk som en följd av förstärkningen (grön pil). Den ordinarie valutareserven finansieras däremot med svenska kronor som till största delen utgörs av utestående sedlar och mynt och bankens eget kapital. Det innebär att om kronan stärks så faller värdet på valutareserven mätt i kronor och förlusten som då uppkommer balanseras mot eget kapital. Det är här valutarisken uppstår (röd pil). En standardmetod för att minska valutarisken är att valutasäkra den ordinarie valutareserven. Förenklat innebär det att man får den ordinarie valutareserven att uppföra sig som en reserv av krontillgångar trots att den de facto innehåller värdepapper i utländsk valuta (se figur 2). En konsekvens av att valutasäkra den ordinarie reserven blir att det i stället uppstår en valutarisk i förhållandet mellan reserven och åtagande som lender- of-last-resort i utländsk valuta. Om kronan försvagas kommer värdet på affärsbankernas valutaskulder att öka (mätt i kronor), varför också åtagande ökar i omfattning. Om valutareserven inte ökar i värde på grund av att den valutasäkrats kommer beredskap att försämras. Man har således bytt valutarisken i balansräkningen mot en valutarisk i policyuppdraget. Ett alternativ till att valutasäkra den ordinarie valutareserven vore att i stället finansiera hela valutareserven med utländsk valuta (se figur 3). Då uppkommer ingen valutarisk i något led (bara gröna pilar). Eftersom inte kan ge ut sedlar och mynt i andra valutor än svenska kronor kan en lösning vara att med hjälp av derivatinstrument få skuldsidan att uppföra sig som om den vore denominerad i utländsk valuta trots att den de facto endast innehåller skulder i svenska kronor. Låt ett numeriskt exempel illustrera hur växelkursförändringar påverkar åtaganden och balansräkning. Utgångspunkten är att har bedömt att man bör hålla i valutareserven. Exemplet kan lätt generaliseras till att omfatta flera valutor. Om det går på en euro får en balansomslutning på (se figur 4). En tredjedel av reserven finansieras genom att lånat från Riksgälden. Den övriga delen finansieras med utestående sedlar och mynt till ett värde av , samt med bankens eget kapital som uppgår till . Om euron faller /EUR kommer värdet på tillgångar att falla med . Eftersom även har lån i euro kommer värdet på skulder att minska med . Sammantaget kommer då värdet på eget kapital att minska med . Om euron stiger /EUR ökar i stället värdet på banken eget kapital . För att eliminera valutarisken kan man (åtminstone i princip) sälja mot kronor på termin med ett standardiserat terminskontrakt. Om det ettåriga terminspriset är /EUR1 kan försäkra sig om att den ordinarie reserven är värd och att det egna kapitalet därmed förblir . Problemet med denna affär är att måste leverera då terminskontraktet förfaller. Om det inte är önskvärt måste man i samband med förfallet köpa tillbaka valutan till det då rådande avistapriset för att återigen sälja den på termin om man vill försäkra sig om det framtida värdet i kronor. Detta görs vanligen med en så kallad FX-swap. Av flera skäl vill inte genomföra transaktioner av det här slaget.