sou · H1B361 · 2013-09-05 00:00:00 — Den andra kategorin är fastigheter som har en begrän- sad användning och där det inte är möjligt eller lämpligt att ta ut marknadsliknande hyror, t.ex. kulturfastigheter och vissa försvars- fastigheter. Den sista kategorin är befästningar och s.k. bidrags- fastigheter. 6.5.3Alternativa modeller för avkastningskrav I sin rapport till utredningen belyser ESV de baser som kan använ- das för att fastställa avkastningskrav i en myndighet. Enligt ESV är dessa: fastställs avkastningskravet med utgångspunkt från de fastig- hetsförvaltande myndigheternas myndighetskapital. Det är dock inte möjligt att jämställa det myndighetskapital som finns i en stat- lig myndighet med det egna kapitalet i ett företag. Det finns inget behov av att tillföra kapital i fastighetsförvaltande myndigheter motsvarande eget kapital i ett företag. Behovet av likviditet i verk- samheten tillgodoses genom att myndigheter får tillgång till en Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning räntekontokredit i Riksgälden. Myndigheter behöver inte heller ha egna medel för investeringar eftersom investeringar finansieras med lån i Riksgälden. Det kapital som redovisas i fastighetsförvaltande myndigheter består av balanserade vinstmedel och kapital som tillförts för fastig- heter som finansierats med anslag, s.k. statskapital. Den del av statskapitalet som inte är belagt med avkastningskrav ska enligt bestämmelserna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) minskas med avskrivningarna. Medel mot- svarande avskrivningar på det invärderade fastighetsbeståndet ska enligt myndigheternas regleringsbrev levereras in till statens centralkonto och redovisas mot inkomsttitel. I Fortifikations- verkets fall har avkastningspliktigt statskapital därutöver skrivits ned för att finansiera kostnader för omstruktureringar. Det avkast- ningspliktiga statskapitalet har i minskat från till , vilket innebär att av kapitalet finns kvar i jämförelse med . I har det avkastningspliktiga statskapitalet minskat från till 0,8 mil- jarder kronor , vilket innebär att av kapi- talet finns kvar i jämförelse med . Det kapital som lång- siktigt kommer att finnas är endast de balanserade vinstmedel som myndigheten får disponera och tillförda anslags- och bidragsmedel som inte är avkastningspliktiga. ESV:s slutsats är att det inte är lämpligt att fastställa ett avkast- ningskrav som bygger på det bokförda myndighetskapitalet. Detta skulle antingen förutsätta att tillgångarna marknadsvärderas eller att det fastställs en modell för att beräkna ett presumtivt värde på den soliditet som skulle behövas om verksamheten bedrevs i bolagsform. Nivån på avkastningen skulle dessutom vid marknads- värdering sannolikt behöva fastställas som ett realt krav snarare än det nominella avkastningskrav som används . finns krav på att s.k. förvaltningsfastigheter för börsföre- tag ska värderas till marknadsvärde och avkastningskravet ställs då ofta med utgångspunkt från detta värde. En modell för statliga fastigheter som motsvarar fastighetsförvaltande bolag skulle kräva att även statens fastigheter redovisas till marknadsvärde. Den normala metoden för att beräkna ett marknadsvärde är med utgångspunkt från framtida hyresinbetalningar och fastighetens restvärde efter hyrestidens slut. Eftersom det i statens fall är myn- digheter som är hyresgäster, ofta med små alternativa möjligheter Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning till uthyrning, är det dock i många fall inte möjligt att fastställa ett marknadsvärde med denna metod. Alternativet blir då att basera hyran på en fiktiv kostnadsmassa med marknadsmässig avkastning på kapitalet. För detta krävs emellertid att det är möjligt att beräkna marknadsvärdet. Här hamnar man enligt ESV i ett olösligt cirkelresonemang, eftersom varken hyresnivå eller värde skulle kunna beräknas med utgångspunkt från en marknad. Enligt ESV har både PwC och KPMG påpekat att marknads- värde bör användas i första hand för fastigheter som har en alterna- tiv användning. I sin rapport till utredningen ställer sig ESV frå- gande till att försöka beräkna ett marknadsvärde som utgår från antagandet att en myndighet ska hyra fastigheten under hela dess ekonomiska livslängd. En sådan modell bör i så fall förutsätta att det finns ett krav på fastighetsförvaltande myndigheter att anpassa fastigheterna så att de får en alternativ användning. En alternativ möjlighet skulle eventuellt kunna vara att beräkna den soliditet som behövs om verksamheten skulle bedrivas i bolagsform och fastställa avkastningskravet från denna. Soliditeten kan variera mellan olika fastighetsförvaltande bolag, enligt PwC ligger den i genomsnitt på . Basen för avkastnings- kravet skulle då schablonmässigt kunna fastställas till av genomsnittlig balansomslutning. En annan modell för att fastställa avkastningskravet är att utgå från omsättningen, dvs. de totala hyresintäkterna. Detta förutsätter att hyresfastigheter måste delas in i olika kategorier. Denna modell utgår från att regeringen fastställer den marginal som ska finnas för olika kategorier av fastigheter. Det finns nu vissa oklarheter om hur hyressättningen långsiktigt bör vara fram- för allt för försvarsfastigheter och vissa kulturfastigheter. En avkastningsmodell som bygger på omsättning förutsätter dock att statsmakterna har tydliga riktlinjer för hyressättningen för olika fastigheter. I sin rapport till oss säger sig ESV se svårigheter att utarbeta sådana riktlinjer. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning Budgeterat överskott i verksamheten Eftersom det nuvarande avkastningskravet inte anses ändamåls- enligt har regeringen beslutat att ska inleve- rera ett överskott motsvarande budgeterat resultat. Detta innebär att både basen och räntesatsen framgår i regleringsbrevet. Denna modell är enkel och det finns ett incitament för Statens fastighets- verk att maximera överskottet. I sin rapport till oss säger sig ESV dock se svårigheter med att fastställa det budgeterade överskott som ska ligga till grund för att fastställa basen för avkastnings- kravet. Enligt ESV finns det även ett problem att basen inte påver- kas av förändringar i verksamheten , dvs. att budgeterat överskott inte anpassas till förändrade förutsättningar. Därutöver finns motsvarande problem som beskrivits ovan vad gäller omsätt- ningen, dvs. att modellen förutsätter att det finns riktlinjer för att fastställa hyressättningen. Av nedanstående tabell framgår budgeterat överskott i Statens fastighetsverks regleringsbrev åren 2008–2012. ESV har ställt det budgeterade överskottet mot det faktiska utfallet före fastighets- försäljningar. Av tabellen framgår att det budgeterade överskottet har varierat väsentligt mellan åren. Därutöver finns väsentliga skillnader mellan budgeterat överskott och faktiskt resultat före fastighetsförsälj- ningar. Statens fastigheter finansieras med lån i Riksgälden, vilket medför att det bokförda värdet på fastigheterna i princip kommer att mot- svara dessa lån. Lån tas inte upp löpande som en till- Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning gång byggs upp och amorteras inte vid samma tillfälle som avskriv- ningar redovisas. Det kommer därför att finnas vissa eftersläp- ningseffekter. Dessa skillnader bedöms dock som oväsentliga i sammanhanget. Staten kan i princip anses finansiera samtliga investeringar med lån, så länge statens upplåning är större än nettoanskaffningsvärdet för dessa investeringar. I ett företag sker däremot en väsentlig del av finansieringen med egna medel. En bas för att fastställa ett avkastningskrav på fastighetsförvaltande myndigheter skulle därför kunna vara utifrån lånen i Riksgälden. Förutom den ränta som myndigheterna betalar till Riksgälden skulle då läggas ett avkast- ningskrav på genomsnittligt lån . Med denna metod blir dock basen för att beräkna avkastningskravet betydligt större än det egna kapitalet hos ett bolag och avkastningskravet behöver där- för anpassas. Om och skulle få använda överskott för att finansiera investeringar bör det även finnas ett avkastningskrav på detta. Det senare skulle dock innebära ett avsteg från den enhetliga finansieringsmodell som ESV förespråkar och skulle komplicera styrningen, liksom det skulle vara ett avsteg från självkostnadsprincipen. Lån tas upp som en tillgång uppförs, vilket med- för att ett avkastningskrav som utgår från lån i Riksgälden skulle innefatta även fastigheter som inte är färdigställda. Om regeringen finner att avkastningskravet endast ska gälla fastigheter som kan ge avkastning, kan modellen exkludera lån för ännu inte färdigställda fastigheter. En fördel med att utgå från lånen i Riksgälden är att det finns en direkt koppling till statens upplåning. En nackdel med att utgå från lån i Riksgälden är att både basen för att fastställa avkastnings- kravet och avkastningsräntan avviker från motsvarande hos fastig- hetsförvaltande bolag, men som redan framgått finns svårigheter att få fram sådana helt jämförbara värden eftersom det för myndig- heterna i många fall är fråga om fastigheter som saknar egentlig marknad. När avkastningskravet fastställs är det rimligt att anta att om de fastighetsförvaltande myndigheterna skulle vara bolag skulle av investeringskapitalet behöva finansieras med egna medel. Med en sådan ansats kan basen för avkastningskravet beräk- nas till på genomsnittligt lån i Riksgälden (eventuellt inklusive balanserad kapitalförändring). Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning I nedanstående tabeller görs en jämförelse mellan nuvarande inleveranser mot inkomsttitel Inlevererat överskott från sta- tens fastighetsförvaltning och hur inleveranserna skulle påverkas om genomsnittligt lån skulle vara basen för att fastställa avkast- ningskrav. I sin rapport till utredningen har ESV även tagit hänsyn till det avkastningspliktiga statskapitalet, eftersom det bör låne- finansieras. Vid beräkningen har den räntesats som framgår i regle- ringsbreven (avkastningsräntan) använts. ESV har dock inte tagit hänsyn till balanserad kapitalförändring vid beräk- ningen av avkastningskrav. Under Inleverans mot inkomsttitel för har ESV endast tagit hänsyn till den inleverans som är hänförbar till budgeterat överskott enligt regleringsbrevet. Det redovisade utfal- let på inkomsttitel påverkas även av inleveranser hänförbara till fastighetsförsäljningar, reduceringar av underskott för donat- ioner och extra inleveranser som regeringen har beslutat i särskild ordning. Av tabellen framgår att ett avkastningskrav som utgår från genomsnittligt lån ger en jämnare inleverans över tiden. Vid en jämförelse med faktiskt utfall som redovisas i avsnittet Budgeterat överskott i verksamheten ovan framgår att inleveranserna mot inkomsttitel skulle varit högre än det redo- 9 av genomsnittligt lån i Riksgälden * avkastningsräntan. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning visade resultatet, däremot inte totalt . Statens fas- tighetsverk bör på motsvarande sätt som andra avgiftsfinansierade verksamheter kunna balansera över- respektive underskott över tiden. Under Inleverans mot inkomsttitel för har ESV utgått från faktiskt redovisat myndighetskapital. Det belopp som har redovisat mot inkomsttitel skil- jer sig från detta belopp, eftersom det finns vissa eftersläpnings- effekter och att inleveranserna utgår från prognostiserade belopp löpande . Av tabellen framgår att det faktiska utfallet har minskat medan ett avkastningskrav som utgår från genomsnittligt lån skulle vara på ungefär samma nivå. Om regeringen har för avsikt att minska avkastningskravet för för- svarsfastigheter skulle räntesatsen kunna justeras. 6.5.4Hyressättning på marknadsliknande villkor Så långt det är möjligt bör hyrorna, inomstatliga eller från ett stat- ligt ägt bolag, grundas inte bara på de kostnader för avskrivningar och räntor som finns utan också på de alternativkostnader som uppkommer genom värdeförändringar på marknaden. 10 av genomsnittligt lån i Riksgälden * avkastningsräntan. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning egentlig marknad finns kan det finnas skäl att i stället grunda hyran på reala kostnader som framkommer genom att beräkna åter- anskaffningsvärden, t.ex. med lämpliga index. Kostnaden för den kapitalbindning som realt finns kan då beräknas genom att appli- cera den reala avkastning som fastighetsförvaltande bolag har. Detta tillvägagångssätt kan vara att viktigt styrmedel i en fastig- hetsförvaltning i egen regi för fastigheter utan egentlig marknad. Däremot ser ESV stora svårigheter med att alternativkostnaden direkt skulle påverka det avkastningskrav som ligger till grund för att reglera inleveranser mot inkomsttitlar. Riksgäldens upplåningskostnader är betydligt lägre än för både statliga och privata fastighetsförvaltande bolag. Om regeringen önskar neutralitet mellan fastigheter som förvaltas av en myndighet och fastighetsförvaltande bolag kan avkastningskravet även inklu- dera ett pålägg för att fastighetsförvaltande myndigheter har en lägre kapitalkostnad än fastighetsförvaltande bolag. Som framgått av kapitel 5 har uppskattat att Special- fastigheters nuvarande upplåningskostnader är cirka 1,25 procen- tenheter högre än statens upplåningskostnad som ligger till grund för de räntor som myndigheter betalar. Riksgälden har gjort mot- svarande uppskattningar. För att uppnå neutralitet mellan myndig- heter och bolag skulle i sådana fall både övriga krediter och lån för s.k. verksamhetsinvesteringar behöva inkluderas. () har på vårt uppdrag gått igenom pro- cessen för beslut av investeringar och lämnat vissa förslag till effektivisering i besparingssyfte. Nuvarande beslutsprocess regleras i förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, kapitalförsörjningsförordningen (2011:210), förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. För SFV regleras beslutsprocessen även av krav i regleringsbrev och budgetpropo- sitionen. En och samma investering beslutas av regeringen vid minst tre tillfällen (exklusive beslut om låneram för myndigheten): 1.Investeringsplan i samband med budgetproposition och regle- ringsbrev utgående från SFV:s budgetunderlag. Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning 2.Regeringsbeslut för hyresavtal som löper samt för vissa hyresavtal med kortare löptid enligt lokalförsörjnings- förordningen (1993:528). 3.Varje enskild investering hemställs till regeringen för beslut. Enligt SFV skulle beslutsprocessen kunna effektiviseras genom att något av beslutstillfällena togs bort, och den största potentiella effektivitetsvinsten skulle vara att ta bort det särskilda regerings- beslutet för varje investering enligt punkt 3 ovan. Detta innebär inte att någon kontroll försvinner, eftersom större investeringar redan nu finns redovisade i den investerings- plan (punkt 1 ovan) som måste tas fram i ett tidigt skede för att Riksgälden ska kunna göra en tillförlitlig långtidsprognos. Besluts- processen skulle dock snabbas upp betydligt och stilleståndstid och förseningskostnader skulle undvikas. Enligt SFV:s bedömning skulle förändringarna leda till att högre krav kan ställas på insänt material tidigt i processen, att mer tillförlitlig information om framtida lånebehov skulle skapas samt att processen i allmänhet skulle bli effektivare, snabbare och billigare. SFV föreslår därför att beslutsprocessen ändras så att särskilda regeringsbeslut för varje investering tas bort, informationen om respektive investering i budgetunderlaget motsvarar den information som framgår av hemställan om investeringen. Handläggningsordningen skulle kunna framgå av regleringsbrevet, där det även som en konsekvens behöver framgå att SFV, eller i förekommande fall den nya myndigheten, i likhet med affärsverken undantas från 9–10 §§ i förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter. I sin rapport till utredningen pekar ESV på svårigheter att utveckla en modell för att fastställa avkastningskrav som överensstämmer med fastighetsförvaltande bolag. Enligt ESV är den bas som bäst uppfyller kriterierna för avkastningskrav för fastighetsförvaltande Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning myndigheter lån i Riksgälden. Det är också lånen i Riksgälden som binder upp framtida anslag och utrymmet under utgiftstaket. Hur avkastningskravet då skulle kunna beräknas har framgått av avsnit- tet Lån i Riksgälden ovan. Lån i Riksgälden står för den övervägande delen av den totala balansomslutningen för fastighetsförvaltande myndigheter. Att ha ett avkastningskrav som utgår från den totala balansomslutningen skulle dock medföra att även icke avkastningspliktigt statskapital, kortsiktiga fordringar och skulder och behållningen på räntekontot skulle påverka avkastningskravet, vilket är olämpligt ur styrnings- synpunkt. Att myndigheter har kvar medel på räntekontot i stället för att reglera skulder är t.ex. positivt för staten. Sammantaget bedömer vi, mot bakgrund av ovanstående, att ett enhetligt avkastningskrav bör tas fram för styrningen av och (om vårt förslag i kapitel 5 genomförs, så bör detta avkastningskrav tillämpas för den nya myndigheten). I likhet med ESV anser vi att avkastningskravet bör utgå från genomsnittligt lån för fastigheter. Detta är den bas som bäst uppfyller kraven att vara enkel och ge rätt signaler för att styra verksamheten effektivt. I vårt uppdrag ingår vissa specifika frågor, vilka i huvudsak är oav- hängiga av dem som har behandlats i kapitlen 5 och 6. Våra över- väganden avseende dessa övriga frågor redovisas i detta kapitel. Först behandlas länsstyrelsernas lokaler för krisledning (7.1). Där- efter behandlas frågor avseende Försvarsmaktens utlandscamper (7.2). Slutligen diskuteras hur den fortifikatoriska kompetens som finns vid fortsatt bör hanteras (7.3). 7.1Länsstyrelsernas lokaler för krisledning Utredningens bedömning och förslag: Länsstyrelserna behö- ver även framöver ha tillgång till lokaler för krisledning för att kunna lösa de uppgifter de ålagts av statsmakterna. För närva- rande föreligger dock i flera avseenden osäkerheter om hur en ändamålsenlig ledningsplats bör utformas, t.ex. om vilka förut- sättningar som framöver kommer att finnas för ökad samverkan och eventuell samlokalisering med andra organ. Mot denna bakgrund bör en fördjupad analys göras avseende länsstyrelsernas framtida behov av ledningsplatser och hur dessa bör utformas. Vi föreslår att regeringen ger ett gemensamt upp- drag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna att analysera dessa frågor, inklusive lämplig ansvarsfördelning och finansiering. I avvaktan på ett sådant fördjupat analysunderlag föreslår vi att dagens lösning tills vidare fortsatt upprätthålls. Enligt de tilläggsdirektiv (dir. 2012:103) regeringen beslutade ska vi föreslå hur ansvaret för den framtida för- valtningen, inklusive finansieringen, av länsstyrelsernas lokaler för krisledning ska organiseras. I det följande beskrivs först nuvarande ordning1 och synpunkter som framkommit på den. Därefter redovisas våra överväganden. 7.1.1Hur ser det ut ? Det svenska systemet för krishantering bygger på vissa grund- läggande principer. Enligt ansvarsprincipen ska den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden också ansvara för den i krissituationer. Vidare medför likhetsprincipen att verksam- heten så långt som möjligt ska vara organiserad på samma sätt under krissituationer som under normala förhållanden. Slutligen gäller enligt närhetsprincipen att kriser ska hanteras på lägsta möj- liga nivå i samhället. Regeringen har områdesansvaret på central nivå, länsstyrelserna på regional nivå och kommunerna har det lokala ansvaret. Det geografiska områdesansvaret innebär att man inom respektive nivå ska se till att samverkan sker före, under och efter en krissituation. Enligt länsstyrelseinstruktionen2 ska avseende krisberedskap bl.a. vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Av instruktionen framgår även att ska ha förmåga att vid en allvarlig kris, som berör länet eller medför behov av samverkan med kommuner eller andra aktörer, omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för bl.a. samordning och information. Som stöd för detta arbete har länsstyrelserna tillgång till sär- skilda lokaler för krisledning (ledningsplatser). Dessa byggdes upp och en bit in , som en del i att dåva- rande ansvariga myndigheterna följt av på regeringens uppdrag genomförde ett omfattande investeringsprogram för att förstärka ledningsförmågan vid länsstyrelserna. Länsstyrelsernas ledningsplatser är byggda med fysiskt skydd enligt skyddsrumsstandard. Kravet på fysiskt skydd då lednings- platserna byggdes gör att lokalernas belägenhet, storlek och utformning varierar utifrån de möjligheter som gavs för byggna- 1 Beskrivningen bygger främst på en promemoria som inkommit till utredningen från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Regionala ledningsplatser – underlag med förslag till framtida ägarskap (drift, förvaltning och utveckling), , MSB:s dnr 2013-843. 2 Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. tionen vid varje specifik plats. Förutom det fysiska skyddet har ledningsplatserna en robust försörjning avseende el och vatten samt ett antal olika möjligheter och redundanta förbindelser för att kunna kommunicera och samverka med andra aktörer. Ledningsplatserna kan delas in i tre varianter beroende på belä- genhet: integrerad i, intilliggande till eller fristående från länsstyrel- sens ordinarie verksamhetslokaler (samtliga varianter förekommer ). Ledningsplatserna används för ledning och samverkan när så krävs, men ofta även i vardagen för möten, videokonferenser och utbildningar. På vilket sätt, och hur ofta, ledningsplatsen används beror bl.a. på var och hur långt ifrån den är placerad i förhållande till de ordinarie verksamhetslokalerna samt hur väl lokalerna är anpassade för ledning och samverkan. Nyttjandet av de skyddade ledningsplatserna påverkas även av typ av händelse, hur händelsen eller krisen pågår och om det finns behov av skydd. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ansvar för att driva, förvalta och utveckla de skyddade lednings- platserna vid länsstyrelserna. MSB:s ansvar innebär att vidmakthålla ledningsplatserna och deras delar, men även att nyinvestera och vidareutveckla anläggningarna så att förutsättningar finns för läns- styrelserna att leda, samverka och samordna verksamheter inom respektive region. Ansvars- och rollfördelningen mellan MSB och länsstyrelserna är reglerad i skriftliga överenskommelser. Dessa tecknades ursprung- ligen () mellan MSB:s föregångare Krisberedskapsmyndig- heten (KBM)3 och respektive länsstyrelse. Överenskommelserna, som gäller mellan MSB och respektive länsstyrelse, förlängs automatiskt med i taget om inte uppsägning sker inom viss angiven tid före avtalstidens utgång (uppsägningstider om nio eller förekommer). För att illustrera rollfördelningen mellan parterna citeras nedan valda delar ur en sådan överens- kommelse mellan KBM och i län, som vi har fått från MSB: 3 MSB inrättades och ersatte då de tidigare myndigheterna Krisbered- skapsmyndigheten (KBM), och Styrelsen för psykologiskt försvar. KBM hade i sin tur inrättats och ersatte då bl.a. den tidigare myndigheten relsen för civil beredskap (ÖCB). Ansvaret för ledningsplatserna, bl.a. under uppbyggnads- fasen, låg tidigare på ÖCB följt av KBM. Övriga frågor SOU 2013:61 3 § KBM:s ansvar för ledningsplatsen KBM:s övergripande ansvar är att tillhandahålla en ledningsplats som uppfyller krav på tillgänglighet och funktionalitet. Ansvaret omfattar verksamhet för att utveckla, modifiera och vidmakt- hålla befintliga installationer. är nyttjanderättshavare till ledningsplatsen.