sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — för att underlätta bostadsbyggandet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppgift att se över hur samordningen av planläggning och lovgivning enligt (2010:900) med prövning och tillsyn enligt i fråga om buller kan ökas. förordnades rådmannen som särskild utredare. Utredningen antog namnet (S 2013:02). Som huvudsekreterare förordnades fr.o.m. civilingenjören . Som sekreterare förordnades fr.o.m. förvaltningsjuristen . Som rådgivare till utredaren med sekretariat har medverkat f.d. planchefen i . Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. kanslirådet , kanslirådet , kanslirådet , ämnesrådet , departementssekreteraren och departementssekreteraren . Som experter förordnades fr.o.m. plan- och bostadssamordnaren , med.dr. och nationella samordnaren för omgivningsbuller , nationella samordnaren , miljöexperten , enhetschefen , miljösakkunnige , utredaren , miljö- och säkerhetssakkunnige och ingenjören , utredaren , chefsjuristen , enhetschefen och miljöchefen . En referensgrupp med företrädare för , Byggindustrier, (), Fastighetsägarna och har varit knuten till utredningen. Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet (SOU 2013:57). Utredningen avser att i ett slutbetänkande lämna ett förslag om hur flygbuller bör hanteras vid planläggning och lovgivning av bostäder. Utredarens uppdrag och andra anknytande Nationell samordning av omgivningsbuller ........................... 2.5Boverkets och uppdrag avseende 2.6Boverkets och uppdrag avseende 2.7Boverkets uppdrag avseende student- och 2.8Förhandlaren för utbyggnad av tunnelbana och ökad Riktvärden för buller................................................................ Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning...... 4.1Underlag som behandlar konsekvenser av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning............................................. 4.2Underlag med fokus på konsekvenser för människors 4.3 Intervjuer med kommuner..................................................... 4.4Möten med verksamhetsutövare och 4.5Konsekvenser av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för bostadsbyggandet......................................... 4.6Konsekvenser av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för verksamhetsutövare ..................................... 4.7Konsekvenser av nuvarande lagstiftning och dess 6.1Krav på bostadsbebyggelse för att förebygga olägenhet för människors hälsa .............................................................. 6.4Förutsättningar för undantag från riktvärden för industribuller vid bostadsbyggande....................................... 6.5Bemyndigande att meddela föreskrifter om krav på 6.6En detaljplan och ett bygglov ska ge vägledning vid en bedömning av hälsa enligt 7.1Bestämmelser om bullerkrav för nya bostäder i plan- 7.2Riktvärden för buller inomhus vid planläggning och lovgivning av bostäder ........................................................... 7.3Riktvärden för buller från väg- och spårtrafik vid planläggning och lovgivning av bostäder.............................. 7.4Undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik vid bostadsbyggande ............................................. 7.5Riktvärden för industribuller vid planläggning och lovgivning av bostäder ........................................................... 7.6Undantag från riktvärden för industribuller vid 8.1Upplåtelse av nyttjanderätt och avtalsservitut enligt Offentligrättsligt skydd enligt .......................... Andra förslag för ökad tydlighet och samordning.......... 9.1Informationsinsats för ett snabbt genomslag för nya Konsekvenser av förslagen......................................... Konsekvenser enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ................................. Konsekvenser för plan- och byggprocesserna ...................... Konsekvenser för verksamhetsutövare och Konsekvenser för näringsliv .................................................. Konsekvenser för människors hälsa ...................................... Konsekvenser för de transportpolitiska målen..................... Konsekvenser för miljökvalitetsmålen.................................. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:5 .................................................. Bilaga 2 Intervju om planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer ........................................................ Utredningen har haft i uppdrag att se över hur samordningen av planläggning och lovgivning enligt (2010:900) med prövning och tillsyn enligt kan ökas. Syftet har varit att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Utredarens förslag innebär sammanfattningsvis en ökad samordning av och för att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer, en hälsobedömning vid planering och byggande av bostäder som motsvarar krav, tillsyn enligt som utgår från den bedömning av en bostad som gjorts enligt , tydligare och generösare regler om undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik, nya möjligheter att göra undantag från riktvärden för industribuller, och ökade möjligheter att förtäta städer och tätorter. Författningsförslagen innehåller två delar. I den första delen föreslås en ökad samordning av och (avsnitt 6). I den andra delen föreslås en reglering i förordning av riktvärden för buller från väg- och spårtrafik och industribuller samt undantag från riktvärdena vid planläggning och lovgivning av bostäder (avsnitt 7). Dessa förordningsregler behöver kompletteras med samordnade regler i förordning om riktvärden för industribuller, med möjligheter att göra undantag från riktvärdena, som gäller vid prövning av verksamheter enligt . Förslagen försvårar inte möjligheterna att uppfylla gällande mål om en god bostadsmiljö. De stämmer väl överens med krav på bostäders energieffektivitet och ventilation samt behovet av fler små lägenheter. Konsekvenser av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning I uppdraget har ingått att redovisa konsekvenserna av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för bostadsbyggandet, verksamhetsutövare och infrastrukturhållare. Utifrån det underlag som redovisas i betänkandet drar utredaren följande slutsatser. Problem som rör buller försvårar bostadsbyggandet, framför allt vad gäller små och billiga lägenheter samt studentbostäder. Myndigheternas olika kriterier för bedömningar av buller fördröjer och komplicerar den kommunala beslutsprocessen. Bristen på samordnade regler medför att länsstyrelserna tillämpar riktvärden olika. Allt fler kommuner tar fram egna riktlinjer. Osäkerheten vid tillämpningen av regelverket för buller försvårar förtätning av städer och tätorter. Konsekvenser för verksamhetsutövare (industri, hamnar m.m.) Det finns en osäkerhet om förutsättningarna för fortsatt drift och utveckling av verksamheten, även en risk att verksamheten behöver omlokaliseras. Bostäder som byggs närmare verksamhet kan göra det svårare att uppfylla gällande bullervillkor. Verksamhetsutövaren riskerar tillsynsingripanden om bullervillkor eller riktvärden överskrids på grund av tillkommande bostadsbebyggelse. Ökade kostnader uppkommer på grund av bullerutredningar i samband med tillsynsärenden och eventuella krav på bullerdämpande åtgärder. Konsekvenser för infrastrukturhållare (väg- och spårtrafik) Bostäder som byggs nära infrastruktur innebär en risk för inskränkningar av verksamheten. Möjligheterna att förändra och utveckla verksamheten begränsas. Krav på bullerdämpande åtgärder som bullerplank och isolering av byggnader ger ökade kostnader. Bostäder som byggs nära flygplatser innebär en risk för inskränkning av verksamheten. Möjligheterna att förändra och utveckla verksamheten begränsas. Krav på bullerdämpande åtgärder, huvudsakligen isolering av byggnader, ger ökade kostnader. Bostäder som byggs nära flygplatser innebär ytterst en viss risk att verksamheten på lång sikt behöver omlokaliseras. För buller från sjöfart konstaterar utredaren att det finns en viss problematik med bostadsområden i närheten av vissa farleder och kanaler men att denna inte handlar om bristande samordning i nuvarande lagstiftning och dess tillämpning. Det saknas riktvärden för buller från sjöfart, som i stor utsträckning är internationell. Bristen på bullerregler gör det svårt att vid byggande av bostäder och i tillsynsärenden enligt hantera bullerfrågor. Utredaren föreslår några nya och ändrade bestämmelser i och för att öka samordningen i fråga om buller. Bestämmelserna ansluter väl till lagarnas övergripande mål och systematik. I en ny paragraf i 2 kap. bör förtydligas att det vid planläggning och lovgivning av bostäder ska göras en hälsobedömning som motsvarar den hälsobedömning som kan komma att göras i efterhand enligt . I paragrafen bör anges att bostadsbebyggelse ska utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. Med olägenhet för människors hälsa bör avses detsamma som i . Den föreslagna paragrafen kompletterar nuvarande bestämmelser om att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till människors hälsa och möjligheterna att förebygga bullerstörningar. Kravet på hur en bostadsbebyggelse ska utformas och placeras för att förebygga ohälsa behöver preciseras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas i 16 kap. att meddela föreskrifter om detta. Bemyndigandet bör avse riktvärden för buller och undantag från sådana riktvärden, dock inte undantag från riktvärden för buller inomhus. Vid en samordning av lagstiftningen har innehållet i sådana föreskrifter stor betydelse för att underlätta bostadsbyggandet. Förslaget i denna del innebär att en reglering med tydlig kravkaraktär införs i 2 kap. . En sådan reglering är inte främmande för lagen. I 2 kap. föreskrivs t.ex. att miljökvalitetsnormerna i 5 kap. ska följas vid planläggning och i andra ärenden enligt . För att säkerställa att hälsobedömningen enligt i princip motsvarar en hälsobedömning enligt bör förtydligas kravet på vilka bullerutredningar som ska göras i fall som avser bostäder i bullerutsatta miljöer. Kravet bör gälla endast om en eller flera bostäder ska uppföras inom ett område där ett riktvärde för buller utomhus kan komma att överskridas, dvs. ett sådant riktvärde som får anges med stöd av det föreslagna bemyndigandet i . En översiktlig bullerutredning bör redovisas i den planbeskrivning som hör till en detaljplan för bostäder. En mer detaljerad bullerutredning, som avser varje ny bostad, bör redovisas senast vid det tekniska samrådet. Den senare utredningen bör krävas även när en bostad ska uppföras utanför ett område med detaljplan. Kraven på utredningar anpassas till det som gäller vid planläggning och lovgivning av bostäder och innebär endast en marginell kostnadsökning. bör vid samråd, utställning och eventuell överprövning se till att en detaljplan uppfyller kravet i den nya paragrafen i 2 kap. . Detta kan göras inom ramen för nuvarande uppgifter vid planläggning av bostäder. Tillsyn i efterhand enligt I en ny paragraf i 26 kap. bör klargöras att den hälsobedömning av bostäder som godtagits enligt i regel ska godtas även i ett efterföljande tillsynsärende enligt . Om bostäderna har byggts med undantag från riktvärden för buller, bör undantaget godtas även enligt . I den nya paragrafen bör anges att en detaljplan och ett bygglov enligt ska vara vägledande vid tillsyn som gäller omgivningsbuller i en bostad eller vid en uteplats i anslutning till en bostad. Vid bedömningen av risken för olägenhet för människors hälsa bör, i den utsträckning det behövs, beaktas detaljplanen, planbeskrivningen och den bullerutredning som redovisats senast vid det tekniska samrådet. Den vägledning som en detaljplan och ett bygglov kan ge vid tillsyn enligt avtar normalt . Alla omständigheter kan inte heller förutses vid planläggning och lovgivning. Vid bedömningen i ett tillsynsärende enligt bör därför också beaktas hur som förflutit sedan planen eller lovet beslutades, väsentliga förändringar som skett i omgivningen och omständigheterna i övrigt. Om bullernivåerna vid en uteplats i anslutning till bostaden inte är högre än vad som godtagits enligt planen och lovet, bör krav på åtgärder inte kunna ställas med stöd av . Utgångspunkten vid tillsyn enligt bör som vara att riktvärden för buller inomhus ska uppfyllas. Om omgivningarna inte har förändrats väsentligt och om bostaden har byggts enligt kraven i , plan- och byggförordningen och byggregler, bör dock inomhusvärdena inte överskridas. Det kan dock finnas fall där en bedömning i efterhand enligt visar att det finns en risk för människors hälsa på grund av omgivningsbuller. Eventuella krav på åtgärder får då övervägas på vanligt sätt enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . Hänsyn till verksamhetsutövare och infrastrukturhållare I finns redan bestämmelser som innebär att hänsyn ska tas till verksamheter som ger upphov till buller i ett område där bostäder planeras. Dessa bestämmelser är i de flesta fall tillräckliga för att verksamhetsutövare inte ska riskera krav på åtgärder i efterhand på grund av att bostäder har uppförts i verksamheternas närhet. Förslagen innebär nya möjligheter att göra undantag från riktvärden för industribuller vid bostadsbyggande, t.ex. vid hamnar. En planering av bostäder genom sådana undantag, vilket i princip inte är möjligt , kan komma i konflikt med de bullervillkor som gäller för verksamheten enligt miljötillståndet. I vissa fall kan ett undantag göras inom ramen för gällande villkor. I andra fall kan uppförandet av bostäder närmare verksamheten än befintliga bostäder innebära en risk att verksamhetsutövaren inte kan följa villkoren och därmed göra sig skyldig till brott enligt 29 kap. . En sådan planläggning kan inte godtas med hänsyn till verksamhetsutövarens intresse av rättsskydd och den rättskraft som följer av ett miljötillstånd. I syfte att samordna lagstiftningen bör därför i införas en möjlighet att i en detaljplan bestämma att lov till bostäder får ges endast under förutsättning att bullervillkor för en verksamhet som har tillstånd enligt har ändrats och lovet är förenligt med de ändrade villkoren. I 24 kap. bör förtydligas att det som skäl för omprövning av bullervillkor får beaktas att bostäder får uppföras enligt en detaljplan som har beslutats genom undantag från riktvärden för buller. Villkor om andra störningar än buller får inte ändras vid en sådan omprövning. Genom en planbestämmelse och en åtföljande villkorsändring bör bostäder kunna uppföras närmare den tillståndsgivna verksamheten än befintliga bostäder. Utredaren anser att det inte är möjligt att låta en planläggning enligt medföra att gällande bullervillkor i ett miljötillstånd med någon slags automatik anpassas till att nya bostäder uppförs närmare verksamheten än befintliga bostäder. En villkorsändring bör inte överlåtas till planmyndigheten. Vid en samordning av lagarna bör i stället den kompetens som finns hos behöriga myndigheter enligt användas. För att en samordning av och ska kunna underlätta bostadsbyggandet är det nödvändigt att samordna även andra regler som har betydelse vid planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer. Myndigheternas vägledningar om riktvärden för buller och undantag från sådana värden har stor betydelse i det sammanhanget. Riktvärden för buller och undantag författningsregleras Trots att buller är en mycket vanlig störning i samhället är gränser för hur mycket buller som kan godtas i t.ex. bostadsmiljöer endast i liten utsträckning författningsreglerat. Avsaknaden av samordnade bullerregler innebär en osäkerhet för kommuner, myndigheter, verksamhetsutövare (industri), infrastrukturhållare och byggindustri, vilket försvårar bostadsbyggandet. Buller är en störning av ett sådant slag och kan antas bli så vanligt förekommande vid en fortsatt förtätning av städer och tätorter att det finns skäl att närmare reglera gränserna för buller i och vid nya bostäder. Utredaren föreslår därför att riktvärden för buller och undantag från sådana värden författningsregleras. En sådan reglering har stöd i det föreslagna bemyndigandet att meddela föreskrifter om vad som krävs för att bostadsbebyggelse ska anses uppfylla kravet på en hälsobedömning enligt 2 kap. . Föreskrifter om riktvärden för buller och undantag från sådana värden vid bostadsbyggande bör införas i plan- och byggförordningen (2011:338). De riktvärden som föreslås för buller från väg- och spårtrafik och industribuller motsvarar i allt väsentligt de riktvärden som tillämpas . Med riktvärde bör på samma sätt som avses ett värde som ska eftersträvas. Även vid en författningsreglering av bullernivåer bör det således finnas ett visst tolkningsutrymme vid tillämpningen. Riktvärdena bör gälla vid stängda fönster och öppna uteluftdon. Förslaget avser inte alla aspekter av buller som kan ha betydelse för bostadsbyggande. Det omfattar t.ex. inte lågfrekvent buller eller buller från fläktar och andra små fasta anläggningar. Tills vidare behövs i fortsättningen vägledning från centrala myndigheter i bullerfrågor som inte regleras i författning. Den reglering som föreslås i plan- och byggförordningen bör kompletteras med en författningsreglering av riktvärden för indu- stribuller och undantag från sådana riktvärden som gäller vid prövning av verksamheter enligt . Den samordnade lagstiftning som föreslås innebär goda möjligheter att bygga bostäder i bullerutsatta miljöer på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till de boendes hälsa. Det saknas därmed skäl att i fortsättningen bygga bostäder med stöd av lokala eller regionala regler som innebär längre gående undantag från riktvärdena för buller. En sådan praxis skulle innebära en fortsatt osäkerhet vid planering och byggande av bostäder. Buller från väg- och spårtrafik Förslaget om riktvärden för buller från väg- och spårtrafik stämmer överens med regeringens bedömningar i fråga om riktvärden för trafikbuller i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) och behandling av den propositionen. Bostadsbyggandet underlättas av förslaget om undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik. Förslaget om undantag från riktvärden ansluter till de regler om avsteg som finns i allmänna råd om buller i planeringen (2008:1). Möjligheterna att göra undantag bör dock utvidgas något jämfört med dessa. För att minska osäkerheten vid bostadsbyggande är det angeläget att undantagen förtydligas jämfört med nuvarande vägledningar. Utredaren föreslår att det ska finnas regler om undantag i endast två steg, upp till som ekvivalent ljudnivå vid fasad och över . För att få bygga bostäder där ljudnivån överstiger ska det krävas särskilda skäl och högre krav på bullerskydd vid den mest bullerutsatta fasaden. Reglerna om bostäder i de mest bullerutsatta miljöerna bör gälla endast i en kommuns mer tätbebyggda delar. Någon geografisk begränsning av undantagen bör i övrigt inte införas. Huvudprincipen vid undantag bör vara att minst hälften av bostadsrummen i en bostad ska vara vända mot en sida där riktvärdena inte överskrids. Utredaren bedömer dock att det inte finns tillräckligt stöd för den mycket restriktiva syn som finns på enkelsidiga lägenheter mot den bullerutsatta sidan. Det bör vara möjligt att bygga fler enrumslägenheter i bullerutsatta miljöer utan att eftersätta rimliga krav på en godtagbar bostadsmiljö. Enkelsidiga lägenheter som byggs mot enbart en sida där ljudnivån överstiger ekvivalent nivå vid fasad bör dock inte tillåtas. Om flera uteplatser kan anordnas i anslutning till en bostad, bör det vara tillräckligt att en uteplats kan anordnas där riktvärdena inte Det bör gälla både för flerbostadshus som byggs så att det skapas en ljuddämpad sida och för fristående bostadshus (villatomter). De föreslagna reglerna om undantag bör accepteras med hänsyn till senare års erfarenheter av nya bostäder i bullerutsatta miljöer och den betydande kunskap som finns om hur bostäder i sådana miljöer bör utformas och placeras för att undvika ohälsa. Förslaget om riktvärden för industribuller bygger på den modell som legat till grund för numera upphävda riktlinjer om externt industribuller (1978:5). Utgångspunkten för nya bostäder bör vara riktvärdena dag, kväll och helg samt natt ekvivalent ljudnivå. Bostadsbyggandet underlättas av förslaget att införa nya bestämmelser om undantag från riktvärden för industribuller. Utformningen av bestämmelserna, som inte har någon motsvarighet i nuvarande vägledning, bygger på den modell som gäller för väg- och spårtrafik enligt allmänna råd om buller i planeringen (2008:1). Buller från industriella verksamheter och andra miljöfarliga verksamheter, t.ex. täkter och återvinningsanläggningar, får anses som mer heterogent och komplext än det buller som alstras vid vägar, järnvägar och annan spårbunden trafik. Möjligheterna att göra undantag från riktvärden för industribuller är således i större utsträckning beroende av ljudets karaktär. Hänsyn behöver tas till detta vid utformningen av de nya reglerna. För vissa typer av verksamheter, t.ex. skjutbanor och motorsportbanor, bör det finnas ett betydande skyddsavstånd till närmaste bostäder. I vissa fall kan det överhuvudtaget vara svårt att avskärma buller enligt den modell som används för väg- och spårtrafik. Möjligheterna att bygga bostäder i närheten av en industriell verksamhet kan också hindras av att verksamheten ger upphov till andra störningar än buller eller säkerhetsrisker. I en hel del fall då buller är den dominerande störningen bör dock bostäder kunna uppföras närmare verksamheten än befintliga bostäder. Förslaget innebär således ökade möjligheter att bygga närmare vissa verksamheter, t.ex. hamnar. I ett första steg bör undantag få göras om riktvärdena för ekvivalent ljudnivå överskrids med högst . I ett andra steg bör riktvärdena kunna överskridas med högst . I sådana fall ska det krävas särskilda skäl och högre krav på bullerskydd vid den mest bullerutsatta fasaden. Förslaget om undantag från riktvärden för industribuller ansluter även i övrigt till föreslagna bestämmelser om buller från väg- och spårtrafik. Det gäller bl.a. principen om genomgående lägenheter och möjligheter att anordna en uteplats där riktvärden inte överskrids. Prövning av verksamheter enligt En samordning av regelverket enligt utredarens förslag bör kompletteras med en författningsreglering av riktvärden och undantag från riktvärden som gäller vid prövning av verksamheter enligt . Den reglering som föreslås i plan- och byggförordningen kommer inte att vara tillämplig vid prövning enligt . Eftersom gäller parallellt med skulle en prövning som grundas på nuvarande bestämmelser i kunna leda till ett annat resultat än en planläggning eller lovgivning av bostäder enligt de föreslagna bestämmelserna i och plan- och byggförordningen. Det finns då en risk att andra krav ställs på en verksamhetsutövare som söker tillstånd enligt . En sådan utveckling skulle innebära en fortsatt osäkerhet vid planering och byggande av bostäder. För att en prövning enligt ska kunna samordnas med planläggning eller lovgivning enligt behöver det i en förordning som grundas på införas bestämmelser om industribuller som överensstämmer med bestämmelser som införs i plan- och byggförordningen.