sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — Även om det stund- tals inträffar att domstolen måste entlediga en vald nämnde- man på grund av upptäckt brottslighet, är detta enligt uppgifter från relativt ovanligt. En förklaring kan vara att kandidaterna blir upplysta om att registerkontroll kommer att göras beträffande de kandidater som väljs, och att detta avhåller dem som kan vara berörda från att ansöka. Det saknas anledning att tro att inte samma effekt skulle uppkomma i . Vi föreslår att domstolarna ska kontrollera utdrag ut belast- ningsregistret beträffande samtliga nämndemän. Det är viktigt att Rekrytering och val av nämndemän domstolen, innan nämndemännen påbörjar sin tjänstgöring, utför denna kontroll i belastningsregistret. Kontrollen bör gälla såväl ny- valda som omvalda nämndemän. Om en vald nämndeman är dömd för brott för vilket fängelse är stadgad kan detta medföra att han eller hon inte anses som lämplig för nämndemannauppdrag och ska entledigas av domstolen. I avsnitt 7.5.3 finns resonemang om be- tydelsen av brottslighet vid prövning av lämplighet. Samma förfarande bör gälla för samtliga kandidater Enligt vår mening är det av vikt att alla nämndemän genomgår samma lämplighetsprövning. Samma förfarande bör således gälla de som nomineras av politiska partier som de personer som nomineras av andra eller själva anmäler intresse. Detta innebär att samtliga nämndemannakandidater, även de som nomineras av ett politiskt parti, på ett formulär ska lämna uppgift om de förhållanden som har betydelse för behörighetskontrollen och lämplighetsbedöm- ningen. Även kandidater som tidigare tjänstgjort som nämndemän ska genomgå samma kontroll som de som kandiderar . Kandidaten ska i ansökan ange eventuell tidigare tjänstgöring som nämndeman och även vid vilken domstol detta har ägt rum. Upp- gift ska också lämnas om kandidaten då blivit avstängd eller ent- ledigad från nämndemannauppdraget. Kommuner och landsting får med vårt förslag i uppgift att ta emot ansökningar till samtliga nämndemannaplatser som kommunen respektive ska besätta. Förutom att kontrollera kandi- datens behörighet ska de göra en bedömning av kandidatens lämp- lighet. Av de kandidater som har bedömts lämpliga ska förslag till val göras med utgångspunkt i kravet på allsidighet. Det är alltså inte fråga om att kommuner och landsting ska rangordna de olika kan- didaterna efter hur lämpliga de är. I stället ska ett förslag tas fram på lämpliga kandidater som i så stor utsträckning som möjligt uppfyller lagens krav på allsidighet. Med denna ordning finns goda möjligheter att åstadkomma en allsidigt sammansatt nämndemannakår. Rekrytering och val av nämndemän Utredningen är av uppfattningen att det ovan nämnda för- farandet utgör ett bra system för att sådana kandidater som inte är lämpliga för uppdraget upptäcks och väljs bort under beredningen av ansökningarna. Ansöknings-/bekräftelseformuläret ger ett bra underlag för en första sållning av kandidaterna och genom inhämt- ande av referenser i kombination med en personlig kontakt med resterande kandidater ökar förutsättningarna för att upptäcka fak- torer som gör vissa kandidater olämpliga att verka som nämnde- män. När nu rekryteringen breddas och var och en har rätt att ansöka som nämndeman har framförts farhågor för att personer som inte är lämpliga att vara nämndemän ändå kan komma att väljas till uppdraget. Hur stor denna risk är och vilka som framöver kommer att ansöka till nämndemannauppdrag är svårt att förutse. Risken att olämpliga personer utses till nämndemän finns redan med dagens ordning även om erfarenheterna har visat att denna risk sällan för- verkligas. Det har framförts att det kan finnas personer som vill komma in i domstolen för att de anser sig vara felaktigt behandlade av rättsväsendet och vill påverka rättsskipningen inifrån. Det har också sagts att det kan vara fråga om individer som är delaktiga i olika intresseorganisationer i samhället och som vill bli nämndemän för att kunna driva särskilda frågor i domstolen. Att helt utesluta att personer som vill driva särskilda frågor kan komma att väljas är förstås inte möjligt oavsett vilka kontroller som görs. Farhågor av liknande slag har framförts tidigare, bl.a. vid införandet av migra- tionsdomstolarna. Dessa farhågor visade sig klart överdrivna. Det väcker för övrigt betänkligheter att i förväg utesluta en person från uppdraget enbart på grund av att han eller hon hyser vissa åsikter eller är engagerad i en viss fråga. I avsnitt 7 föreslår vi att kravet på att en nämndeman ska vara uppenbart olämplig för att domstolen ska kunna entlediga honom eller henne luckras upp. Det ska framöver räcka med att personen visar sig vara olämplig. Genom att möjligheterna för domstolarna att entlediga olämpliga personer utökas, får systemet tillräckliga garantier för att endast lämpliga personer tjänstgör i våra dom- stolar. Rekrytering och val av nämndemän 6.4.7Kontroll av kandidaternas behörighet Bedömning: Kommuner och landsting ska kontrollera kandi- daternas behörighet. Kontrollen ska göras med utgångspunkt i de uppgifter som framgår av det av kandidaten ingivna person- beviset och de upplysningar som kandidaten har lämnat i for- muläret. Domstolarna ska även framöver kontrollera nyvalda nämnde- mäns behörighet. En med lämplighetskontrollen nära sammankopplad fråga är kon- troll av kandidaternas behörighet. Behörighetsvillkoren för nämnde- män framgår av 4 kap. 6 § RB och 20 § LAFD. Valbar som nämnde- man är varje svensk medborgare som inte är underårig eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § FB. För att bli vald som nämndeman måste man vidare vara folkbokförd inom domstolens domkrets och får inte ha vissa yrken som har anknytning till rättsväsendet. I det föregående avsnittet har vi föreslagit att även konkursfrihet ska vara ett behörighetskrav. Kraven är absoluta. Om någon av förut- sättningarna brister, kan fullmäktige inte utse personen till nämnde- man. Domstolen har enligt samma bestämmelse att självmant kon- trollera att den som fullmäktige har valt till nämndeman också är behörig. Den uppgift som läggs på domstolen hänför sig främst till nyvalda nämndemän. Domstolen bör t.ex. i befintliga databaser eller med hjälp av intyg kontrollera att varje nyvald nämndeman upp- fyller behörighetsvillkoren. När det däremot gäller kontroll under löpande mandatperiod torde regeln mer vara avsedd att ge möj- lighet till ingripande när det finns särskild anledning än att uttrycka en skyldighet till löpande kontroll av om samtliga behörighets- villkor för varje enskild nämndeman är uppfyllda (Fitger m.fl., , kommentaren till 4 kap. 6 §). Om en nämnde- man är behörig, upphör uppdraget. En domstols beslut i en sådan fråga är ett administrativt beslut som kan överklagas till . Det finns ingen uttrycklig bestämmelse som ålägger fullmäktige att utföra en behörighetskontroll. En sådan skyldighet får emeller- tid anses följa av att behörighetskraven är absoluta i den bemärk- elsen att ingen ska kunna väljas till nämndeman som inte uppfyller kraven. Rekrytering och val av nämndemän Att kontrollera behörigheten före val borde vara en självklarhet men vid de intervjuer som gjorts av utredningen har framkommit att det ibland kan ske på ett sätt som inte garanterar att obehöriga inte väljs. Det är enligt vår mening en naturlig ordning att be- hörighetskontrollen ingår som ett led i den rekryteringsprocess som kommunerna och landstingen ska sköta. Dessa organ bör så- ledes även fortsättningsvis ha till uppgift att kontrollera att de per- soner som nomineras uppfyller behörighetsvillkoren. Detta bör uttryckligen framgå av lagtexten. Genom att personbevis ska bi- fogas ansökan underlättas denna kontroll. Vid behov bör bered- ningsorganet även begära att kandidaten ska uppvisa ett intyg från överförmyndaren/överförmyndarnämnden i hemkommunen om att han eller hon inte har förvaltare, s.k. förvaltarfrihetsbevis, och/eller ett bevis från som visar att han eller hon inte är satt i konkurs, s.k. konkursfrihetsbevis. Skyldigheten för domstolarna att kontrollera behörigheten hos de valda nämndemännen bör enligt utredningens mening behållas. På så sätt kommer risken för att obehöriga nämndemän tjänstgör i domstolarna att minimeras. Domstolarna ska, utöver de kontroller som de har utfört, även kontrollera att de valda nämnde- männen inte är försatta i konkurs. Kontroll bör, på samma sätt som , ske både i direkt anslutning till valet och löpande när det uppkommer tveksamhet om en nämnde- mans behörighet i något avseende. Ansvarsfördelningen mellan kommuner/landsting och domstolar Kommuner och landsting får med vårt förslag till uppgift att ta emot ansökningar till samtliga nämndemannauppdrag i kommunen eller . Förutom att kontrollera kandidaternas behörighet, ska de även göra en bedömning av kandidatens lämplighet. Detta är ingen skillnad jämfört med nuvarande ordning, men ansvaret tyd- liggörs genom vårt förslag om att endast den som är lämplig för uppdraget får utses till nämndeman (se avsnitt 5.6). Domstolarna ska även framöver självmant kontrollera att ny- valda nämndemän också är behöriga för uppdraget. Denna kontroll tar sikte på samma behörighetsgrunder som kommuner och lands- ting ska pröva, och innebär således i praktiken en andra kontroll av nämndemannens behörighet och en garanti för att de som inte är Rekrytering och val av nämndemän behöriga att vara nämndemän inte heller tjänstgör i domstolarna. Dessutom ska domstolarna kontrollera nämndemännens lämplig- het vad gäller tidigare brottslighet. Genom denna kontroll, som ska ske genom ett utdrag ur belastningsregistret, uppstår en ytterligare garanti för samtliga nämndemäns lämplighet. 6.4.8Nämndemannavalen ska förläggas än de allmänna valen Bedömning: Nämndemännens mandatperiod ska även fortsätt- ningsvis vara . Förslag: till nämndemän ska särskiljas från de allmänna valen. För att skilja nämndemännens mandatperiod från de all- männa valen ska de nämndemän som väljs till uppdrag för tiden väljas för ett Enligt direktiven ska utredningen särskilt överväga åtgärder för att tydliggöra att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag. Ett sätt att markera nämndemannauppdragets opolitiska karaktär är att särskilja mandatperioden för nämndemännen från den som gäller för valförsamlingen. Det framförs ibland att en fördel med den nuvarande ordningen är att det vid de partipolitiska nomineringarna finns en möjlighet att fördela förtroendeuppdragen. Detta argument framfördes av (se s. 93 f.) och har också framförts vid intervjuer som utredningen har genomfört. Enligt utredningens uppfattning är detta inget bärande skäl för att behålla den nu- varande ordningen. Tvärtom är det angeläget att lyfta fram nämnde- mannauppdragets särställning i förhållande till de politiska för- troendeuppdragen. Det är därför en fördel om rekryteringen till de olika uppdragen separeras från varandra. Det finns också en praktisk aspekt på denna fråga. Under utred- ningsarbetet har olika domstolar framfört att de efter val ofta får listor på de nya nämndemännen sent eller t.o.m. i början på det år när tjänstgöringen börjar. Det är då svårt för domstolarna att hinna göra tjänstgöringsschema för de nya nämndemännen och de nyvalda får svårt att planera för tjänstgöringen. Rekrytering och val av nämndemän kommuner och landsting har framkommit att de har svårigheter att välja nämndemän tidigare eftersom de efter de allmänna valen först måste besätta fullmäktige och nämndemannavalet därför sker först . Med vårt förslag om obligatorisk intro- duktion innan en nämndeman kan tjänstgöra blir problemet med sena val ännu större eftersom det blir svårt både för domstolar och enskilda nämndemän att hinna med introduktion på de få dagar som står till buds. Utredningen gör bedömningen att den nuvarande mandat- perioden är väl avvägd. Vi föreslår däremot att valet av nämndemän förskjuts jämfört med den nu- varande ordningen, dvs. efter det allmänna valet. Med denna förskjutning kan val av nämndemän vara klara till året före en mandatperiod. Det underlättar planering av såväl introduk- tion som tjänstgöring. Nyvalda nämndemän skulle därmed börja tjänstgöra efter att de allmänna valen har ägt rum. En sådan förändring kräver övergångsbestämmelser vad gäller de nu valda nämndemännen. Vi föreslår att de nämndemän som ska väljas för tiden väljs för endast . Dessa nämndemän ska väljas enligt de gamla bestämmelserna. För nyval av de nämndemän som ska väljas för tiden ska i stället de nya reglerna gälla. Dessa nämndemän väljs då återigen och därmed är mandatperioden för nämndemän förskjuten jämfört med den nuvarande ordningen. Vi återkommer till över- gångsbestämmelserna i avsnitt 10. Bedömning: Tjänstgöringsplikten ska vara kvar. Den som är valbar till nämndeman är formellt sett skyldig att åta sig uppdraget. Denna grundläggande tjänstgöringsplikt framgår motsatsvis av 4 kap. 6 § fjärde stycket RB och 20 § LAFD. Det fram- går där att det utöver ålder och tidigare tjänstgöring som nämnde- man endast är möjligt att undgå tjänstgöringsplikt om man uppger något giltigt hinder. Reglerna har gällt i sak oförändrade , men nämndemannauppdraget har betraktats som en samhällsplikt åtminstone sedan häradsrätternas tid . Rekrytering och val av nämndemän förarbetena till nuvarande reglering motiverades inte tjänstgörings- plikten närmare. Denna synes ha framstått som självklar, och då nämndemannauppdraget ansågs som ett hedersuppdrag med hög status förekom det antagligen sällan att en tillfrågad person inte ville åta sig uppdraget. Förarbetena ägnas i stället åt att motivera varför vissa yrkeskategorier ska vara undantagna från valbarhet och hur begreppet giltigt hinder ska tolkas (NJA II 1934 s. 504 ff.) I praktiken förekommer det aldrig att en person utses till nämnde- man mot sin vilja. Kravet på giltigt hinder har således kommit att tolkas och tillämpas på ett generöst sätt. Det kan också vara så att personer som är ovilliga att tjänstgöra inte anses lämpliga för upp- draget och därför aldrig kommer i fråga. En strängare tillämpning av kravet på giltigt hinder skulle möj- ligtvis medföra en breddning av rekryteringsunderlaget och därmed även omfatta fler yngre personer. Om det blev tydligare att det är en medborgerlig skyldighet att tjänstgöra som nämndeman, skulle eventuellt acceptansen för uppdraget öka hos enskilda och arbets- givare. En skärpning av tjänstgöringsplikten är emellertid svårförenlig med kravet på att nämndemännen ska vara lämpliga för uppdraget. Vi har tidigare slagit fast att lämpliga nämndemän bl.a. känne- tecknas av att de har ett engagemang för uppdraget. Det är enligt vår uppfattning svårt att uppfylla detta krav om man inte är intresserad av att bli nämndeman. Enligt vår uppfattning bör tjänstgörings- plikten därför inte skärpas. Frågan är då om regelverket i stället bör ändras så att det råder överensstämmelse mellan de gällande reglerna och det sätt som de tillämpas på i praktiken. En sådan förändring skulle i så fall gå ut på att kravet på tjänstgöringsplikt togs bort, och att nämndemanna- uppdraget blev frivilligt. Rättigheten att vara ledig från arbete för att kunna utföra nämnde- mannauppdrag är emellertid till viss del kopplad till tjänstgörings- plikten. När den regeln infördes uttalade regeringen att det är av central betydelse att alla valbara medborgare ges likvärdiga möjlig- heter att åta sig och utföra uppdrag som nämndeman. Eftersom det är en formell skyldighet att åta sig uppdrag som nämndeman bör de som åtar sig ett sådant uppdrag också ges rätt till den ledighet som behövs för att utföra uppdraget (vår kursivering, prop. 2005/06:180, s. 48). Regeringen hänvisade även till att det finns en motsvarande rätt till ledighet för förtroendevalda och att samma regler borde gälla för nämndemän (ibid.). Rekrytering och val av nämndemän Enligt utredningens uppfattning är frågorna nära sammankopp- lade. Det är vår uppfattning att det kan leda till ännu större svårig- heter att rekrytera yrkesverksamma nämndemän om tjänstgörings- plikten tas bort. Till detta kommer att tjänstgöringsplikten har ett symboliskt värde. Utredningen föreslår därför inte någon föränd- ring i regelverket på denna punkt. 6.4.10En övre åldersgräns? Bedömning: Det ska inte införas någon övre åldersgräns för nämndemannauppdraget. Över 2 000 av 8 267 nämndemän är (se tabell 6.1 i avsnitt 6.2.2). En övre åldersgräns för nämndemannauppdraget hade därmed med all sannolikt medfört en betydande sänkning av nämndemannakårens medelålder. Såväl som har en övre åldersgräns . I går gränsen för att kunna väljas till nämndeman vid (se avsnitt 6.3 ovan). fanns en övre åldersgräns för nämnde- män. Gränsen infördes och gällde då den åter togs bort. När åldersgränsen infördes anförde regeringen att åt- gärden skulle öka garantierna för att personer som på grund av hög ålder var mindre lämpliga som domare inte skulle tjänstgöra som nämndemän. Det kunde enligt regeringen vara svårt att avgöra om en viss person med hänsyn till ålder skulle kunna fullgöra sina skyldigheter , särskilt eftersom den var så lång som (prop. 1963:156, s. 25). Åldersgränsen avskaffades i samband med att mandatperioden kortades till , och det var just förändringen av mandatperioden som var huvud- skälet till avskaffandet. Regeringen uttalade också att det även från principiell synpunkt var viktigt att inga övre åldersgränser gällde för offentliga uppdrag. Regeringen anförde vidare att den skulle följa effekten av lagändringen, och om de nominerande och väljande Rekrytering och val av nämndemän organen inte levde upp till det ökade ansvar som ett avskaffande av åldersgränsen medförde, skulle andra åtgärder övervägas i fram- tiden (prop. 1987/88:138, s. 20 f.). uttalade särskilt att borde överväga frågan om en övre åldersgräns (1993/94:JuU4). Domar- utredningen konstaterade att man bör eftersträva att nämnde- mannakåren får en allsidig sammansättning och att det därför kan vara lämpligt att göra en uppföljning av utvecklingen sedan den övre åldersgränsen avskaffades. Utredningen ville dock inte vid tiden för utredningen rekommendera återinförandet av en sådan gräns, bl.a. eftersom andelen äldre i befolkningen skulle öka (SOU 1994:99, s. 312 ff.). Även övervägde att återinföra en övre åldersgräns för nämndemannauppdraget. Delvis av principiella skäl, men också med hänvisning till att andelen äldre i landet ökade avstod kommittén från ett sådant förslag. Som ytterligare skäl an- förde kommittén att det bör vara de personliga förutsättningarna i varje enskilt fall som avgör om en person kommer i fråga som nämndeman eller inte (SOU 2002:61, s. 97 ff.). Regeringen ansåg att det från principiell synpunkt är väsentligt att det inte uppställs någon övre åldersgräns för offentliga uppdrag, och anslöt sig till kommitténs bedömning att någon övre åldersgräns inte borde åter- införas (prop. 2005/06:180, s. 31). Ett starkt skäl som talar för att införa en åldersgräns är oförmågan hos de väljande församlingarna att rekrytera fler yngre och yrkes- verksamma personer som nämndemän. Vi föreslår dock andra åt- gärder för att åstadkomma en förändring i detta hänseende, bl.a. breddad rekrytering och förbättrade tjänstgöringsvillkor. Det är utredningens uppfattning att dessa åtgärder kommer att medföra en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren vad gäller ålder. Flera skäl talar mot införande av en övre åldersgräns. Ett viktigt skäl är att ålder inte avgör om en person är lämplig eller inte. Med en åldersgräns avskärs många lämpliga personer från möjligheten att bli nämndeman. Det bör vara en kandidats personliga förhåll- anden och förutsättningar som avgör och inte enbart ålder. Den initiala prövningen av nämndemannakandidaternas lämplighet i olika Rekrytering och val av nämndemän avseenden fungerar i stort tillfredsställande . Det är utred- ningens uppfattning att kandidater som redan före uppdragets början är olämpliga på grund av omständigheter som kan hänföras till hög ålder inte kommer i fråga för uppdrag. Det är vår uppfatt- ning att nämndemännens lämplighet inte är beroende av ålder. Det är möjligt att en övre åldersgräns skulle medföra en snabbare föryngring av kåren än enbart de åtgärder vi föreslår kommer att göra. Trots detta vill utredningen, främst av principiella skäl, inte föreslå en sådan lösning. Utredningen föreslår därför inte någon ändring i denna del. 6.4.11Begränsning av hur många mandatperioder en nämndeman får tjänstgöra? Bedömning: Det ska inte införas någon begränsning av hur många mandatperioder en nämndeman får tjänstgöra. I 4 kap. 7 § RB och 19 § LAFD finns en bestämmelse som riktar sig till de väljande församlingarna. Där föreskrivs att om det finns flera alternativa sätt att uppnå en allsidig sammansättning, bör de per- soner väljas som inte tidigare tjänstgjort som nämndemän eller som tjänstgjort kortast tid. Det innebär att valförsamlingarna om möj- ligt med hänsyn till kravet på allsidighet ska prioritera de som har minst erfarenhet som nämndeman. En sådan ordning stämmer väl med att det är fråga om ett uppdrag som lekmannadomare och att nämndemannen är allmänhetens representant. Nämnda bestämmelser är inte tvingande och det finns inte någon begränsning i fråga om det antal mandatperioder en nämnde- man får tjänstgöra. En sådan begränsning finns för övrigt inte heller för riksdagsledamöter eller andra förtroendevalda. För leda- möter i statliga styrelser, nämnder och råd krävs det däremot starka skäl för att inneha samma uppdrag under mer än tre perioder. Vid de intervjuer som har genomförts under utredningsarbetet har framkommit att det är kutym att de personer som sköter sina politiska uppdrag blir omvalda så länge de själva vill. Samma sak gäller vanligtvis för de som innehar nämndemanna- uppdrag. Enligt enkätundersökning hade av nämndemännen uppdraget fler än två mandat- perioder (DV:s rapportserie 2007:2, se ovan under avsnitt 6.2.3). Rekrytering och val av nämndemän Det finns nackdelar med att nämndemän tjänstgör i flera mandat- perioder. Även om den erfarenhet som nämndemännen får efter att ha tjänstgjort i och för sig uppskattas av domstolarna medför upprepade omval att uppdragets art som lekmannadomare i någon mån urholkas. Nämndemannen riskerar också att fjärmas från den allmänhet han eller hon representerar. En nämndeman som tjänst- gjort vid samma domstol blir, eller riskerar i vart fall att uppfattas som, en del av domstolen i stället för den som utövar insyn däri. Att nämndemän rutinmässigt väljs om gör att andra som kan vara intresserade inte får möjlighet att bli nämndemän. En begräns- ning i antalet mandatperioder kan förväntas öka möjligheterna att få fler yngre nämndemän. Genom att uppdraget skulle komma att spridas på fler individer skulle kunskapen om uppdraget hos allmänheten öka och därmed sannolikt intresset för att bli nämndeman. anförda omständigheter talar för att begränsa an- talet mandatperioder. Mot talar att just för nämndemannauppdraget införa denna begränsning. Våra andra förslag om breddad rekry- tering och förbättrade villkor förväntas leda till att fler yngre blir nämndemän och att uppdraget kommer att spridas på fler medborgare. Med hänsyn till detta och med beaktande av de prin- cipiella skäl som talar mot att inskränka antalet mandatperioder, föreslår utredningen ingen sådan begränsning. I samband med det informationsarbete som, enligt vårt förslag, ska föregå val enligt det nya system vi föreslår kan och bör lyftas fram vikten av att nya individer får möjlighet att bli nämndemän. Det gäller även den grupp som nomineras av de politiska partierna. 7 Entledigande och avstängning Utredningen har i uppdrag att överväga behovet av att ändra regler- na om entledigande och avstängning av nämndemän samt föreslå eventuella förändringar av regelverket. I detta avsnitt kommer först den gällande ordningen att beskrivas.