sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Detta innebär att utvecklingen av ekosystemtjänstbaserade lös- ningar eller åtgärder som bidrar till bevarande av biologisk mång- fald inte uppmärksammas och ibland motverkas. Exempelvis kan kravet på miljökonsekvensbeskrivningar vid miljöförbättrande åtgärder uppfattas som ett problem. Detta har t.ex. framförts i samband med åtgärder för att motverka vandringshinder för fisk. Ur ett kommunalt perspektiv bidrar sektorisering inom den statliga förvaltningen till svårigheter att uppnå helhetslösningar. I SKL:s undersökning9 framgår att kommuner efterfrågar en dialog med staten, som sätter in miljökvalitetsmålen i ett bredare pers- pektiv genom att koppla dem till övriga samhällsmål. Man lyfter särskilt fram behovet av verktyg och av stärkt samarbete och samordningen inom staten för att åstadkomma enhetliga och tydliga budskap till kommunerna. Exempel på verktyg är konkreta stöd till åtgärder för att nå miljömålen, informations- och utbild- ningsinsatser kopplade till miljömålsarbetet och goda exempel och erfarenheter. Många kommunföreträdare understryker vikten av att 9 Kommuner och Landsting (2012). Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser väga in ekosystemtjänster i den fysiska planeringen, men också att detta kräver medverkan av staten, framför allt länsstyrelserna. Delegationen för hållbara städer10 kommer till samma slutsatser som många av våra informanter. De lyfter fram att stuprörs- tänkande och stuprörsagerande försvårar helhetslösningar och för- verkligandet av visionen om den sammanhållna och mångfunk- staden och möjligheten att förverkliga visionen om den sammanhållna och mångfunktionella staden förutsätter helhetssyn, samverkan och ett organisatoriskt systemtänkande. 2.3Hinder relaterade till kunskap och utbildning Det råder en allmän brist på kunskap om ekosystemtjänsters värde. Något som ofta efterfrågas av aktörer med ansvar för förvaltning av mark och vatten är praktisk vägledning och goda exempel, som kan väcka engagemang och det ledarskap som krävs för att skaffa nödvändig kunskap. Integrering av värdet av ekosystemtjänster är kunskapskrävande, och bristen på uppgifter om såväl naturliga processer som mänskliga aktiviteters samspel med dessa under- stryks genomgående. Det saknas tillförlitliga mätmetoder, som ger en överskådlig bild av utvecklingen för de naturresurser och eko- systemtjänster som ligger till grund för den ekonomiska utveck- lingen och välfärd i vidare bemärkelse. En följd av detta har varit att naturkapitalbasen inte blir tillräckligt synlig vid ekonomiska och politiska ställningstaganden. Traditionella ekonomiska mått för pro- duktion, produktivitet, investeringar och välfärd riskerar att ge miss- visande information om samhällets möjligheter till framtida välfärd och välbefinnande. Det är dock viktigt att skilja mellan behovet av en allmän förståelse för ekosystemtjänster, och de mer omfattande kunskaps- behov som väcks i samband med ekosystemtjänstbedömningar. Det förra handlar om ett kommunikationsbehov som kan tillgodo- ses med befintlig kunskap. Kommunföreträdare anser i allmänhet att det måste till en kunskapsuppbyggnad för att de ska kunna arbeta med ekosystem- tjänster i den kommunala verksamheten och man önskar att för- väntningarna från staten om att arbeta med ekosystemtjänster ska åtföljas av praktiska verktyg. De menar att det inte är rimligt att lägga lokala resurser på metodutveckling. För integrering av eko- 10 M 2011:01/2012/66 Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser systemtjänstperspektivet i samhällsbyggnadsprocesser efterfrågas särskilt framtagande av schablonvärden och identifiering av bryt- punkter och gränsvärden, t.ex. vilken typ av grönska i ett grönområde ger vilken kvantitet av en viss ekosystemtjänst och var går gränserna för när en ekosystemtjänst kan levereras av ett grönområde. Vidare efterfrågas standardiserade metoder och måttenheter för ekosystemtjänstbedömningar. Inom dessa proces- ser finns behov av att kunna göra konsekvensanalyser och scenarier för hur ett visst samhällsbyggnadsprojekt kan komma att påverka ekosystemtjänsterna. Små kommuner har speciellt uttryckt behov av kompetensstöd. Dessa har inte personella resurser att granska och ställa krav vid till exempel en stor exploatering såsom gruva eller turistanläggning. Behovet av åtgärder och verktyg samt små kommuners begränsade kapacitet kommer också fram i SKL:s studie över kommunernas arbete för att nå miljömålen. Behovet av samverkan med forskningsinstitutioner lyfts ofta fram, men för många kommuner verkar det svårt att etablera sådant samarbete. Ett skäl som framhålls både i intervjuer och från Delegationen från hållbara städer är att forskningen befinner sig på en teoretisk, abstrakt nivå. Ekosystemtjänsters värde bestäms av samhällets behov och därför är en god dialog avgörande för att inhämta kunskap från medborgarna. Begreppet ekosystemtjänster är dock förhållandevis nytt och många som berörs av förvaltningen av ekosystemtjänster använder andra begrepp och referensramar. Detta innebär en särskild pedagogisk utmaning som behöver lösas för att samla tillgänglig relevant kunskap. Ömsesidig misstro mellan grupper av kunskapsbärare och ojämlika resurser för deltagande i kunskapsinsamlingen försvårar tillgodogörande av befintlig kunskap.11 Inom näringslivet finns också behov av kunskap. Även när man är medveten om att hållbar utveckling ligger i företagets långsiktiga intresse är det för många företag, särskilt små- och medelstora företag, svårt att inlemma denna kunskap i den egna verksamheten. Detta gäller inte minst för betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Effektsambanden är ofta komplexa vilket förstärks av att många produktions- och leverantörskedjor är långa. Dagens affärsmodeller utvärderas normalt utifrån kortsiktiga avkastningskrav, och därmed saknas ofta återkoppling som visar på om verksamheten inte är hållbar. 11 se m.fl. (2012). Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser Inom många utbildningar som rör mark- och vattenanvändning och annan verksamhet som berör ekosystemtjänster12 saknas kurser eller moment där studenterna ges en helhetsförståelse för hur ekosystemen fungerar och hur de utgör basen för mänsklig välfärd och välbefinnande. Det betyder att den grundläggande kunskap som behövs för att integrera värdet av ekosystemtjänster inte finns på plats där den behövs. Förutom grundläggande kunskaper om ekologi, inklusive ekosystemtjänster och ekosystemens funktioner, saknas också kurser och moment om dialog och samverkans- processer.13 2.4Hinder relaterade till offentlig och privat samverkan Den fjärde kategorin hinder rör hur staten samverkar med det privata och även här finns kopplingar till de andra identifierade hindren. Vår bedömning är att statens styrmedel gentemot företag upplevs signalera att hänsyn till miljön står i motsats- ställning till ekonomisk lönsamhet. Statens styrmedel gentemot näringslivet omfattar lagkrav, incitament och information. Hinder relaterade till lagstiftningen togs delvis upp ovan i avsnitt 2.2. Miljöskadliga subventioner är ett särskilt problematiskt hinder. Subventioner är generellt sett mycket svåra att förändra, bl.a. p.g.a. starka särintressen och omsorg om att skapa jämlika konkur- rensvillkor på en internationell marknad. Den svenska statens rådighet är också begränsad för vissa styrmedel, vilket kräver att analyser och åtgärder utarbetas gemensamt med andra länder, inte minst inom EU. Positiva och negativa effekter av ekonomiska styrmedel är ibland oavsedda, ibland resultatet av medvetna priori- teringar. Bristen på standarder för framför allt reglerande och stödjande ekosystemtjänster riskerar att försvåra sektorers miljöansvar. innebär varje standard, som negligerar potentialen hos ekosystemtjänstbaserade lösningar till problem, en risk för att långsiktigt hållbara lösningar ignoreras. 12Inom följande utbildningar är ekosystemtjänster särskilt relevanta: agronomi, arkitektur, ingenjörsvetenskap, ekologi, ekonomi, fysisk planering, geologi, juridik, jägmästare, landskapsarkitektur, lantmästare, lantmäteri, pedagogik, skogsmästare och statsvetenskap. 13Se bilaga 2 avsnitt 4 om behovet av denna kunskap bland naturvårdare. Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser att internationell standardisering behöver ge möjlighet att fånga upp lokal kunskap och sociala följder av företagens påverkan på lokalt nyttjande av ekosystemtjänster. Det är en utmaning att väva in ekosystemtjänster i standarder bland annat för att många ekosystemtjänster framför allt har lokal betydelse. Det offentliga spelar en viktig roll gentemot näringslivet genom den upphandling som görs av stat, landsting och kommuner. Kommuners och andra offentliga aktörers upphandling regleras genom lagen om offentlig upphandling (). Kritik som fram- förts mot lagen är att den genererar merarbete och försvårar upphandling av kvalificerade tjänster och lösningar. Krav på effek- tivitet och risk för överklagande leder till att hållbarhetskrav tonas ned och att det utvecklas en upphandlingskultur där lägsta pris vinner. 3Åtgärder för integrering i beslutsprocesser I detta kapitel analyserar vi åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i ekonomiska ställningstaganden, politiska avvä- ganden och andra beslut i samhället, i enlighet med etappmålet. För att kunna följa upp etappmålet behöver en bedömning göras av vilka sammanhang det är relevant och skäligt att integrera kunskap om ekosystemtjänsters värde och betydelsen av den biologiska mångfalden. Det får anses klarlagt att så gott som alla jordens eko- system är påverkade av människan, som ekosystemens funktioner underbygger samhällets utveckling. Det är därför i prin- cip inte möjligt att studera samhällets resiliens utan att väga in ekosystemens resiliens.1 I många beslutsprocesser saknas dock tillräcklig kunskap om sambanden mellan olika ekosystemtjänster och kunskap om hur ekosystemtjänster och resiliens beror av biologisk mångfald, för att kunna bedöma hur relevant och skäligt det är att värdera och integrera värdet av ekosystemtjänster. Därför bör våra förslag i detta kapitel ses som inledande steg. Vissa kategorier av ekosystemtjänster betraktas i samhället som nära förknippade med biologisk mångfald, t.ex. pollinering och vissa kulturella tjänster och tenderar därför att hanteras integrerat med biologisk mångfald. är det uppenbart att även områ- den som saknar höga naturvärden kan ha stora värden för t.ex. rekreation. Sambanden mellan biologisk mångfald och ekosystem- tjänster är svåra att hantera på ett systematiskt sätt. Strävan efter att på kort sikt maximera försörjande ekosystemtjänster (varor) skapar ofta ett alltför ensidigt brukande på bekostnad av såväl den långsiktiga produktionsförmågan som naturens mångfunktio- nalitet, vilket kan urholka såväl andra ekosystemtjänster som biolo- gisk mångfald (se bilaga 2). 1 (2006). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Alla värden av biologisk mångfald som har betydelse för besluts- processer i samhället låter sig inte analyseras i ekonomiska termer (se bilaga 2). Kunskapen om betydelsen av biologisk mångfald för ekosystemresiliens är till stor del teoretisk och svår att tillämpa operativt. De inneboende värden, som många anser att levande organismer eller biologisk mångfald har, är inte lämpade att kvanti- fiera ekonomiskt. Konflikten mellan instrumentella och innebo- ende värden har funnits med i diskussionen ända från början av politikutvecklingen om biologisk mångfald (se bilaga 2). Ekosystemtjänstbegreppet erbjuder ett verktyg för att komma förbi dessa svårigheter, genom att synliggöra ekosystemens mång- funktionalitet och bidra till att klargöra sambanden mellan biolo- gisk mångfald och hållbar utveckling. Begreppet har redan visat sig bidra till en diskussion mellan berörda aktörer inom olika intresse- områden (se bilaga 4). Därför har vi, i vår tolkning av uppdraget, valt att framför allt uppehålla oss vid ekosystemtjänsternas värden, men med kunskapen om betydelsen av biologisk mångfald i åtanke där denna är möjlig att omsätta operativt. För att bedöma i vilka sammanhang integrering i besluts- processer kan vara relevant har vi utgått från dels den internatio- nella litteraturen, dels från de analyser som tagits fram vid formu- lering och uppföljning av befintliga politiska mål (se kapitel 1). Den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 20122, Miljö- målsberedningens delbetänkande om etappmål i miljömålssystemet3, och redovisning Sammanställd information om ekosystemtjänster4, samt remisssynpunkter som lämnats på dessa rapporter har varit särskilt viktiga. I vår avgränsning har vi också vägt in pågående utrednings- och beredningsarbete som rör användningen av mark och vatten och framför allt inriktat oss på att komplettera dessa processer. För att säkerställa relevansen av våra avgränsningar har vi även tagit hjälp av utredningens referensgrupp och dialoger (se kapitel 2). Att synliggöra värdet av ekosystemtjänster i nationella räkenskaper (avsnitt 3.1) underlättar att dessa beaktas i budgetbeslut och över- gripande politiska beslut om hållbar utveckling och grön ekonomi. Beslutsprocesser där användningen av mark och vatten planeras eller bestäms har en direkt påverkan på förvaltningen av ekosystem- 2Naturvårdsverket (2012c). 4Naturvårdsverket (2012b). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser tjänster (avsnitt 3.2). Ekonomiska styrmedel som främjar biologisk mångfald och ekosystemtjänster är viktiga för att skapa incitament för frivilliga åtgärder genom pågående eller ändrad naturresurs- användning och kan bl.a. underlätta genomförandet av planer för mark- och vattenanvändning som syftar till hållbar leverans av ekosystemtjänster (avsnitt 3.3). Krav på ekologisk kompensation vid markexploatering kan t.ex. innebära en internalisering av kostnaden för att bibehålla ekosystemtjänster som samhällets utveck- ling kan fortgå i en mer hållbar riktning (avsnitt 3.4). Icke-statliga aktörer spelar en nyckelroll och har stora möjligheter att väga in värdet av ekosystemtjänster om de har tillgång till relevant information och relevanta verktyg. Offentlig verksamhet kan medverka genom att på olika sätt vara pådrivande, samlande och stödjande i den riktningen och genom att agera som föredöme när den agerar producent eller konsument av varor och tjänster (avsnitt 3.5). 3.1Integrering av ekosystemtjänster i underlag för finanspolitiska beslut En stor samsyn finns om att ett relevant välfärdsmått behöver inkludera alla tre aspekter av hållbar utveckling (social, ekonomisk och miljömässig) men vi behöver även tydliggöra hur dessa tre aspekter hänger samman. Ekonomin är ett viktigt redskap för det sociala målet välbefinnande men den rådande fokuseringen på att maximera bruttonationalpro- dukten (BNP) har blandat ihop mål och medel, gjort red- skapet till mål och osynliggjort naturen som grundförut- sättning för välfärd och välbefinnande. Tillgängliga data och verktyg för monetär värdering är inte tillräckliga för att synliggöra ekosystemtjänster i nationella räkenskaper och i samhällsekonomiska konsekvensanalyser av övergripande, nationella politiska beslut. har många försök gjorts i och internationellt att utveckla ett aggregerat välfärdsmått som väger samman sociala, ekonomiska och ekologiska faktorer. Detta har visat sig svårt vad gäller tillgång till tillförlitliga data och relevansen av aggregerade mått kan ifrågasättas. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser har flera initiativ tillkommit för att i stället utveckla en uppsättning relevanta indikatorer som ger information om naturens och samhällets långsiktiga kapacitet att generera välfärd. bör aktivt medverka i internationella initiativ för att utveckla bättre indikatorer. Förslag till hur det kun- skapsunderlag som krävs kan utvecklas lämnas i kapitel 4.2. 1.Regeringen bör öka synligheten av hållbarhets- faktorer, inklusive ekosystemtjänster, i underlag för finans- politiska beslut, inledningsvis genom att redovisa hållbarhetsindikatorer tillsammans med uppgifter om den ekonomiska utvecklingen. Synligheten av hållbarhetsfaktorer bör öka i underlag för finanspolitiska beslut Etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster betonar integrering i ekonomiska ställnings- taganden och politiska avväganden. För att effektivt kunna göra sådana avvägningar i ekonomiska ställningstaganden och i övergripande politiska beslut behöver värdet av ekosystemtjänster synliggöras i nationella räkenskaper och samhällsekonomiska konsekvensanalyser av beslut på olika nivåer. Politiska avväganden förstår vi som den del i en politisk besluts- process där olika samhällsintressen vägs mot varandra. I vidare bemär- kelse kan motsvarande avväganden även göras inom privat sektor, i samband med företags beslut om socialt och miljömässigt ansvars- tagande. Ett ekonomiskt ställningstagande kan vara en av flera grunder för den politiska avvägningen. Monetär värdering av ekosystemtjänster ses ibland som en förutsättning för att kunna väga in biologisk mångfald och ekosystemtjänster i politiska avvägningar, men faktum är att de flesta politiska beslut som påverkat biologisk mångfald, inklusive beslut om finansiering, har tagits utan ett sådant underlag. Det är också ett faktum att dessa beslut inte har varit till- räckliga för att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålen. Detta kan antingen bero på att kunskapen bakom de ekonomiska ställnings- tagandena har varit otillräcklig eller att andra faktorer vägt tyngre i den politiska avvägningen. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser Det politiska intresset för att utveckla en grön ekonomi (se kapitel 1.1) ger uttryck för en vilja att uppnå integrering av eko- nomiska, sociala och ekologiska ställningstaganden, och att börja betrakta naturkapitalbasen som en grundförutsättning för väl- ståndet.5 konstaterade att en del på vägen mot en grön ekonomi handlar om att hitta bättre sätt att mäta och värdera naturkapital och ekosystemtjänster, liksom mått på tillväxt som tar bättre hänsyn till det naturkapital som förbrukas och de miljömässiga kostnader som uppstår. Det finns en stor och växande samsyn om att samhället behöver betraktas som en integrerad helhet, där miljöfrågorna liksom de samhällsekonomiska frågorna inte betraktas som områden för sig utan som integrerade delar av alla politikområden. Ett relevant välfärdsmått behöver inkludera alla tre aspekter av hållbar utveckling (social, ekonomisk och miljömässig) samt tyd- liggöra hur dessa tre aspekter hänger samman. Hållbar utveckling kan definieras, i enlighet med nationalekonomisk teori, som icke-minskande välbefinnande6. Vi tolkar den etablerade poli- tiken för hållbar utveckling som att välbefinnande för nuvarande och framtida generationer är ett överordnat mål för samhälls- utvecklingen. För att nå dit behöver samhället se ekosystemens potential till mångfunktionalitet som en grundförutsättning och använda ekonomisk politik och styrmedel som viktiga redskap. Om man fokuserar på att maximera bruttonationalprodukten (BNP) blandar man ihop mål och medel. På så sätt osynliggörs naturen som grundförutsättning för välfärd och välbefinnande. Om hållbar utveckling är ett överordnat politiskt mål är det viktigt att de sammanhang där den ekonomiska utvecklingen redovisas, t.ex. i budgetpropositioner och långtidsutredningar, kommunicerar en integrerad förståelse och målsättning för hållbar utveckling. EU har utvecklat cirka 30 så kallade hållbarhetsindikatorer för att få en uppfattning om utvecklingen inom tio samhällsområden. Indikatorerna utvärderas nationellt och jämförs på EU-nivå. För att underlätta jämförelsen har EU valt totalt 13 huvudindikatorer för de tio områdena (tabell 3.1). En sammantagen bedömning visar att för huvudindikatorerna i EU:s uppsättning av hållbarhetsindika- torer har överlag en positiv utveckling och ligger dessutom 5Se även , Ds 2013:19 sid. 85. 6Välbefinnande (well-being) används som ett bredare begrepp av bl.a. Millennium Ecosystem Assessment (2005a), jämfört med välfärd som ofta begränsas till utilitaristiska värden (se bilaga 2). Åtgärder för integrering i beslutsprocesser avsevärt bättre till än EU-genomsnittet (förutom naturresurser). De områden som utvecklats negativt i är social integrering och naturresurser. De EU-gemensamma indikatorerna för hållbar utveckling är allmängiltiga men otillräckliga som mått på välfärd och/eller hållbar utveckling i relation till internationell forskning och utvecklingsarbete inom FN, och EU (se kapitel 4.2). Tabell 3.1 EU:s huvudindikatorer för hållbar utveckling Samhällsområden (teman) Hållbar konsumtion och produktion Sysselsättningsgrad (55–) Förväntat antal hälsosamma år vid födsel Utsläpp av växthusgaser, Energianvändning för transporter rel. Vanliga fågelarter i jordbrukslandskapet Nationalekonomer är i allmänhet överens om att BNP inte mäter välfärd eller välbefinnande och många initiativ har därför tagits till att utveckla indikatorer för välbefinnande och/eller hållbar utveckling.7 Miljöräkenskapsutredningen8 föreslog utveckling av Monetära Räkenskaper (Grön NettoNationalProdukt, NNP), som beaktar förändringar i naturkapitalet och annat kapital. Grön NNP = konsumtion + nettoinvesteringar i realkapital – löpande miljöskador + nettoförändringar i naturkapitalen. Som en följd av utredningens förslag fick () i uppdrag att utveckla fysiska miljöräkenskaper, medan skulle utveckla indikatorer för tillståndet i miljön 7I detta avsnitt diskuterar vi användningen av aggregerade välfärdsmått och hållbarhets- indikatorer, för att i kapitel 4.2 diskutera kunskapsbehoven för bättre indikatorer för ekosystemtjänster. 8SOU 1991:37–38. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser och skulle utveckla metoder för monetära miljöräkenskaper. fann utvecklingsarbete att det inte var realistiskt att försöka ta fram ett välfärdsmått i form av en grön NNP. Framför allt visade det sig omöjligt att ta fram tillförlitliga empiriska data över de viktigaste miljöförändringarna och värdera dessa monetärt, t.ex. för växt- huseffekten och biologisk mångfald. Detta fick till följd att miljö- faktorerna i grön NNP tillsammans uppgick till endast cirka en procent av konsumtionens värde (tabell 3.2). Monetär prissättning av naturkapitalet på nationell nivå (Grön NNP) har därmed visat sig vara en tveksam strategi för att synliggöra värdet av eko- systemtjänster och annat naturkapital. Gemensamt för alla försök att räkna ut en grön NNP, såväl i som internationellt, är att de inte är heltäckande och behäftade med stor osäkerhet.9 Tabell 3.2 Grön NNP för 1993 och 1997 (MSEK priser) 1,314,601 1,372,220 -222,529 -212,600 -1,250 -1,250 -5,780 -5,420 -3,400 -3,300 1,375,737 1,561,843 Anm: Kostnader för miljöskador omfattar endast buller och hälsa. Källa: (2012). har haft i uppdrag att i stället fokusera på samhällsekonomiska analyser av miljöpolitik medan SCB fortsatt arbeta med fysiska miljöräkenskaper. Även inter- nationellt har intresset vuxit för att utveckla icke-monetära indi- katorer (se kapitel 4.2). Trots de praktiska svårigheterna att ersätta BNP med ett välfärdsmått som beaktar hållbarhet finns en stor samsyn om att nya mått eller indikatorer behövs. 9 (2012) s. 134. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser studier publicerade 2006 en rapport10 som i förordet slog fast att det trots många skilda perspektiv och resultat råder enighet bland ekonomer om att flera av de ekonomiska begreppen bl.a. kapital, investeringar, produktivitet och tillväxt behöver revideras så att de i högre grad omfattar fundamentala komponenter i produktions- basen inklusive varor och tjänster från naturen. Index for Sustainable Economic Welfare (ISEW) föreslogs som ett aggregerat välfärdsmått.