sou · H1B329en · 2013-04-29 00:00:00 — Mot den bakgrunden saknas tillräckliga skäl för att lyfta fram de nationella minoritetsspråken i naturalisationsprocessen. Reglerna om naturalisation bör ges en utformning som dels tydliggör det samband som finns mellan kunskaper i det svenska språket och samhörighet med , dels uppmuntrar den som vill bli svensk medborgare att så snabbt som möjligt lära sig svenska. Nedan diskuteras tre modeller som i det sammanhanget skulle kunna vara aktuella. Ett första alternativ är det som kan kallas för ett språkkunskaps- krav, efter exempelvis dansk eller finsk modell. För naturalisation krävs då att sökanden genom ett språktest eller på annat sätt visar att han eller hon har en viss nivå av kunskaper i svenska. Ett andra alternativ är att, i linje med det som gäller i , för naturalisation kräva att sökanden deltar i undervisning i svenska, utan att uppställa krav på att han eller hon uppnår en viss kunskapsnivå. Det tredje alternativet kan kallas för en språkbonus och innebär att en sökande som har en viss nivå av kunskaper i svenska kan naturaliseras än vad som annars är möjligt. En sådan modell skisseras i rapporten , krav och medborgarskap (se avsnitt 7.5.2). En form av bonus finns vidare i och . (Se vidare om , , och i avsnitt 7.6.) En förutsättning för att något av alternativen ska införas är att det kan förutses leda till ökade kunskaper i svenska hos de individer som berörs av regleringen och på så vis främja integrationen. Vid bedömningen bör även vägas in hur reglerna kan förväntas påverka andra faktorer som har betydelse för integrationen, t.ex. möjligheterna för individer att förvärva svenskt medborgarskap. Vidare måste hänsyn tas till bl.a. om bestämmelserna kan få olika följder på grund av att personer har olika bakgrund. Även den grundläggande roll som individens samhörighet med har när det gäller svenskt medborgarskap bör avspeglas i utredningens överväganden (se vidare avsnitt 3.7 och 3.8). Krav på vissa kunskaper i svenska Ett språkkunskapskrav skulle innebära att i princip alla som blir svenska medborgare genom naturalisation skulle ha en viss garanterad lägsta nivå av kunskaper i svenska. Syftet med att uppställa ett krav på kunskaper i svenska för naturalisation är att individer som har sämre språkkunskaper än kravet föreskriver ska förbättra sin svenska för att uppfylla detta. Därigenom skulle integrationen främjas. Staten skulle genom ett språkkunskapskrav också markera den stora betydelsen av kunskaper i svenska. Vidare har bl.a. anförts att ett språkkunskapskrav kan stärka medborgarskapets status och vara ett sätt att kodifiera vad som redan är en utbredd samhällelig och politisk norm. Det har gjorts gällande att ett språktest skulle kunna fungera som en inkluderande ritual genom vilken nya medlemmar välkomnas i den politiska gemenskapen (se 2011, s. 31, 38 f. och 41). En central fråga i sammanhanget är hur ett språkkunskapskrav skulle stämma överens med den grundläggande tanken att en person som har tillräcklig samhörighet med som huvudregel bör vara, eller åtminstone ha möjlighet att bli, medborgare här. Utgångs- punkten bör vara att krav som hindrar personer med en sådan samhörighet med från att förvärva svenskt medborgarskap ska undvikas. I det sammanhanget framstår frågan om vilken kunskaps- nivå som skulle gälla för ett språkkunskapskrav som kritisk. Ett för lågt ställt krav kan tänkas inte påverka icke-medborgares språk- kunskaper i nämnvärd utsträckning. Ett för högt ställt krav riskerar å andra sidan innebära att personer som har tillräcklig samhörighet med , och som kan bli svenska medborgare, förhindras att förvärva medborgarskap om de av olika skäl har svårt att nå upp till språkkunskapskravet. I vart fall riskerar effekten bli att det för många personer kommer att ta att bli svenska med- borgare. Ett problem i sig är de olika förutsättningar som individer har att lära sig svenska och uppfylla ett språkkunskapskrav. Dessa varierar i betydande utsträckning från person till person, inte sällan på grund av omständigheter som den enskilde inte rår över. Det kan exempelvis ha att göra med ålder, utbildningsnivå och studievana, boendeförhållanden, vilka kontakter en person har med svenska i vardagen och hur mycket språket skiljer sig från hans eller hennes modersmål. En individ som har kommit till efter att ha genomgått traumatiska händelser i sitt tidigare hemland kan vidare ha svårigheter att uppbringa den koncentration som krävs för att lära sig ett nytt språk. Ett språkkunskapskrav kan också få till följd att skillnader i språkkunskaper familjemedlemmar emellan innebär att endast vissa av dessa kan bli medborgare. Förhållandevis lite forskning finns när det gäller vilka följder ett krav på språkkunskaper har för individers möjligheter att bli medborgare och några säkra slutsatser är svåra att dra. Den jämförande studien and Naturalisation tests: the new way to European Citizenship (INTEC) tar sikte på integrations- och naturalisationsprov samt dess effekter på integration i nio EU- medlemsstater. När det gäller flera av länderna konstateras att antalet naturaliseringar gått ner sedan det införts hårdare krav, t.ex. gällande språk. Den slutsats som dras är att antalet naturaliseringar påverkas av högre krav, men även av andra faktorer. När det gäller två av länderna som ingår i studien finns data avseende bl.a. de sökandes ursprungsland. Det konstateras att den andel sökande som klarar proven varierar stort med denna faktor. Resultaten av studien tyder också på att bl.a. sökandens ålder och utbildningsnivå är av betydelse. (: Synthesis Report, s. 63 f., 97 f. och 102 f.) Studiens övergripande resultat stämmer väl överens med de slutsatser som och kommer till i en studie gällande 15 EU-medlemsstater. I studien konstateras att naturalisationsfrekvensen påverkas av en mängd faktorer, däribland vilka krav som ställs för medborgarskapsförvärv (se Dronkers och Vink, s. 407). Vissa av de problem som ett språkkunskapskrav medför när det gäller individers olika förutsättningar att lära sig språket, skulle troligen kunna avhjälpas eller minskas genom möjligheter till dispens från kravet. Dispens skulle kunna vara aktuellt i sådana fall då det anses orimligt att en sökande ska uppfylla kravet, exempelvis på grund av hög ålder (jfr t.ex. de förhållandevis omfattande möjligheter till dispens som finns när det gäller det finska språkkravet, se avsnitt 7.6). Många faktorer som spelar in när det gäller språkinlärnings- förmåga är emellertid svåra att beakta på ett förutsebart och rättvist sätt. För att ett språkkunskapskrav inte ska bli verkningslöst kan möjligheterna till dispens inte heller vara alltför vidsträckta utan kravet måste gälla i princip alla sökande. Även med beaktande av möjligheterna till dispens finns med andra ord en risk för att ett språkkunskapskrav skulle få påtagligt negativa effekter, framför allt för de personer som har sämst förutsättningar att uppfylla kravet och som kan antas redan ha en svag ställning i samhället. Det måste även tas hänsyn till att medborgarskapet i sig har betydelse från integrationssynpunkt. Det är endast genom medborgarskapet som lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter kan uppnås. Införandet av krav som riskerar innebära att personer som har en sådan samhörighet med att de bör kunna bli medborgare förhindras att förvärva medborgarskap framstår vidare som mindre väl förenligt med det av regeringen uttryckta målet att invandrare ska känna tillhörighet till och bli en del av det svenska samhället och förhoppningsvis bli svenska medborgare (se prop. 2012/13:1, utgiftsområde 13 s. 27). Den stora principiella betydelsen av att en individ som har tillräcklig samhörighet med som utgångspunkt bör ha möjlighet att bli svensk medborgare, innebär att ett krav som medför risk för att personer förhindras från att förvärva medborgarskap måste övervägas mycket noggrant. Mot bakgrund av det oklara kunskaps- läget när det gäller vilka följder ett språkkunskapskrav skulle ha och de risker som finns för negativa effekter, framför allt beträffande de individer som har sämst förutsättningar att uppfylla kravet, bedömer utredningen att andra modeller för att koppla det svenska språket till naturalisation är att föredra. Krav på deltagande i undervisning i svenska Ett krav på deltagande i språkundervisning, i linje med det som gäller i , skulle innebära att det som krävs av sökanden endast är att han eller hon i viss omfattning har deltagit i undervisning i svenska. Avsikten med en sådan reglering är att individen också genom undervisningen ska tillägna sig kunskaper i språket. Några krav på faktiska kunskaper skulle dock inte ställas för naturalisation. Med ett deltagandekrav undviks i huvudsak de problem som är förenade med uppställandet av ett krav på vissa faktiska språkkunskaper som individer har olika förutsättningar att tillägna sig sådana. Ett krav på deltagande i undervisning bör kunna uppfyllas av de allra flesta sökande och de få fall då detta inte är möjligt bör förhållandevis enkelt kunna hanteras genom möjligheter till dispens från kravet. Jämfört med ett språkkunskapskrav är en betydande fördel med ett deltagandekrav alltså att risken för att personer inte kan bli svenska medborgare, trots att de har tillräcklig samhörighet med , minimeras. Fokus på deltagande i undervisning i stället för faktiska kunskaper har dock andra nackdelar. Kopplingen mellan kunskaper i svenska och möjligheterna till medborgarskap blir i en sådan modell mindre tydlig. Till skillnad från när det gäller faktiska kunskaper i svenska är det svårt att säga att deltagande i en språkkurs i sig bidrar till en individs samhörighet med . Mot den bakgrunden riskerar syftet med ett deltagandekrav att framstå som oklart, inte minst ur de sökandes perspektiv. Ett krav som inte förutsätter någon insats mer än deltagande i undervisning kan vidare av vissa uppfattas som en signal från staten att det är av mindre vikt att faktiskt behärska språket. Utöver detta är det också svårt att bedöma vilken faktisk påverkan ett deltagandekrav skulle få på individers kunskaper i svenska. Det bör kunna förutsättas att deltagande i en språkkurs ofta skulle leda till att kunskaperna förbättras. Mer än så är emellertid svårt att förutse. Vilken påverkan på kunskaper i svenska som ett deltagandekrav har, kommer troligen också att variera mycket från person till person. Någon utvärdering som tar sikte på vilka följder det i gällande deltagandekravet har fått när det gäller språkkunskaper har inte gjorts. Sammantaget är ett krav på deltagande i undervisning att föredra framför ett språkkunskapskrav. Likväl innebär de svagheter som finns med en deltagandemodell att ett annat sätt bör väljas för att genom reglerna om naturalisation uppmuntra individer att lära sig svenska. En språkbonus skulle innebära att den som kan uppvisa en viss nivå av kunskaper i svenska har möjlighet att naturaliseras efter en kortare hemvisttid än vad som annars hade krävts. En möjlighet till språkbonus skulle uppmuntra personer som vill bli svenska medborgare att så snabbt som möjligt lära sig språket. Genom en språkbonus skulle staten också skicka signalen att det är av stor vikt att alla medborgare behärskar svenska. Uppställandet av ett hemvistkrav för naturalisation ger framför allt uttryck för tanken att en person för att kunna bli svensk medborgare ska känna till svenska förhållanden och vara en del av det svenska samhället. Individen anses då ha en sådan samhörighet med att han eller hon som huvudregel ska kunna förvärva svenskt medborgarskap (se avsnitt 9.2.4). Också kunskaper i svenska talar för att en individ har samhörighet med (se avsnitt 3.7 och 7.7.1). Det framstår därför som naturligt att den som behärskar svenska ska kunna bli medborgare efter en kortare hemvisttid än vad som annars hade krävts. Det är inte helt lätt att bedöma hur många personer som skulle utnyttja en språkbonus. Det kan antas att intresset kommer att vara störst bland de sökande för vilka medborgarskapet har stor betydelse och som blir medborgare så fort naturalisationsreglerna medger detta. För personer som har sämre kunskaper i svenska än vad som stadgas för bonusen skulle möjligheten att snabbare bli medborgare innebära ett incitament att förbättra sina kunskaper i språket. En språkbonus bör ses i förhållande till etableringsreformen respektive sfi-bonuslagen. Även i dessa redan genomförda reformer är det fråga om incitament som bl.a. är ägnade att främja kunskaper i det svenska språket, och en stor del av de personer som tillhör målgruppen för etableringsreformen och sfi-bonusen skulle också omfattas av möjligheten till språkbonus. Det finns dock beaktansvärda skillnader mellan en språkbonus och de andra reformerna. Medan en språkbonus skulle bli aktuell först efter det att en person flyttat till (se avsnitt 7.7.3) tar etableringsreformen och sfi- bonusen sikte på tidigare skeden i en persons vistelse i landet. Språkbonusen skulle även skilja sig från de andra reformerna när det gäller vilken typ av incitament som är aktuellt – medan sfi- bonusen och etableringsreformen innebär en ekonomisk ersättning skulle språkbonusen medföra medborgarskap . framstår som troligt att ett tidigare medborgarskap ofta kan vara ett starkare incitament att snabbare lära sig språket än den möjlighet till ekonomisk ersättning som etableringsreformen och sfi-bonuslagen innebär, i vart fall för individer som vill bli medborgare så snabbt som möjligt. En språkbonus skulle innebära att alla som utnyttjar bonusen när de blir svenska medborgare skulle ha en viss garanterad lägsta nivå av kunskaper i svenska. I detta finns en likhet med ett språk- kunskapskrav. Eftersom bonusen skulle vara frivillig att använda sig av skulle denna dock inte nödvändigtvis medföra att i princip alla som naturaliseras skulle ha en garanterad lägsta nivå av kunskaper. Detta skiljer bonusen från ett språkkunskapskrav. I motsats till ett språkkunskapskrav skulle en språkbonus emellertid inte innebära att individer som har en sådan samhörighet med att de bör kunna bli svenska medborgare riskerar att förhindras från att förvärva medborgarskap. Detta gäller oavsett om de skulle ha möjlighet att dra nytta av språkbonusen. Även med en möjlighet till språkbonus kommer utgångspunkten för reglerna om naturalisation att vara densamma som , dvs. att den som har tillräcklig samhörighet med som huvudregel ska ha möjlighet att bli medborgare här. Sammanfattningsvis innebär en språkbonus att medborgarskapet kan användas som ett incitament för icke-medborgare att förbättra sina kunskaper i svenska, vilket främjar integrationen. Detta kan ske utan risk för att personer, som har en sådan samhörighet med att de bör kunna bli svenska medborgare, förhindras från att förvärva svenskt medborgarskap. En språkbonus bör därför införas. I följande avsnitt diskuteras hur språkbonusen bör utformas. Vilka som bör ha möjlighet till språkbonus och hur stor den bör vara gäller som huvudregel att naturalisation kan ske sedan sökanden haft hemvist i (11 § 4 c MedbL). För statslösa och flyktingar (11 § 4 b) gäller en hemvisttid . Beträffande nordiska medborgare (11 § 4 a) är hemvistkravet . Uppställandet av ett hemvistkrav för naturalisation ger som nämnts ovan framför allt uttryck för tanken att en person för att kunna bli svensk medborgare ska känna till svenska förhållanden och vara en del av det svenska samhället. Individen anses då ha en sådan samhörighet med att han eller hon som huvudregel ska kunna förvärva svenskt medborgarskap. Hemvisttiden behövs också oftast för att det ska vara möjligt för myndigheterna att bedöma om sökanden haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. De hemvisttider som ställs upp i 11 § är i grunden välavvägda och ändamålsenliga (se avsnitt 9.2.4). Som konstaterats framstår det dock som naturligt att den som behärskar svenska ska kunna bli medborgare efter en kortare hemvisttid än vad som annars hade krävts. Oavsett kunskaper i svenska kan emellertid, såvitt gäller de flesta sökande, utgås från att det krävs en hemvisttid för att syftena med uppställandet av ett hemvistkrav ska kunna uppnås. Det bör därför inte komma i fråga att någon på grund av språkbonusen får medborgarskap tidigare än när han eller hon haft hemvist i landet. Detta innebär att möjligheten till språkbonus inte bör omfatta nordiska medborgare som kan naturaliseras hemvist. I avsnitt 7.3.1 har också konstaterats att den omständigheten att nordiska medborgare har en möjlighet till medborgarskap genom anmälan innebär att de i huvudsak faller utanför målgruppen för utredningens överväganden. En möjlighet till språkbonus bör finnas för övriga sökande. För den som uppfyller villkoren för språkbonus bör den hemvisttid som krävs för naturalisation minskas med . Detta innebär att det kommer vara möjligt för statslösa eller flyktingar att bli medborgare hemvist och för sökande enligt huvudregeln sedan de haft hemvist . En bonus kan förutses vara en för individen betydelsefull förkortning av kravet på hemvisttid. är hemvisttiderna fortfarande tillräckligt långa för att tillgodose syftena med att uppställa ett hemvistkrav. En fråga är om möjligheten till språkbonus ska gälla sökande som inte kan styrka sin identitet. Enligt 12 § andra stycket kan en sådan sökande naturaliseras endast om han eller hon har hemvist i och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Regeln i 12 § andra stycket infördes för att komma till rätta med problemet att vissa invandrare, ofta från länder med mer eller mindre kaotiska förhållanden, saknade möjlighet att uppfylla kravet på styrkt identitet. De skäl som regeringen anförde för uppställandet av en förlängd hemvisttid innefattade att en sådan medförde bl.a. större möjligheter att bedöma trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnar och att den utgör ett incitament för sökanden att få fram erforderliga handlingar (prop. 1997/98:178 s. 14 f.). När det gäller möjligheten till språkbonus måste emellertid vikt läggas vid den betydelse som kunskaper i svenska har för integrationen och att sådana kunskaper även är en faktor som talar för att sökanden har samhörighet med . Det framstår inte heller på ett mer allmänt plan som rimligt att från möjligheten till språkbonus utesluta de sökande som inte kan styrka sin identitet. En möjlighet till språkbonus bör därför finnas även när det gäller dessa individer. Beträffande sökande som inte kan styrka sin identitet saknas skäl att göra skillnad på nordiska medborgare och övriga sökande. Möjligheten till språkbonus bör därför i ett sådant fall även stå öppen för en nordisk medborgare. I praktiken kan det dock utgås ifrån att det inte kommer att förekomma att en nordisk medborgare inte kan styrka sin identitet. När det gäller en sökande som inte kan styrka sin identitet och som fått språkbonus kommer naturalisation att kunna ske sedan han eller hon haft hemvist i . Vilka kunskaper i svenska som bör krävas När det gäller frågan om vilket krav på språkkunskaper som bör ställas för att en person ska komma i åtnjutande av bonusen är en utgångs- punkt att kravet ska ligga på en nivå som innebär att integrationen främjas på ett märkbart sätt. I detta ligger att kravet bör vara sådant att det leder till ökade språkkunskaper hos målgruppen. Det bör också röra sig om en nivå som möjliggör för individen att t.ex. delta i arbetslivet, förstå och göra gällande de rättigheter som följer med medborgarskapet samt fungera i samhället i stort. Kravet får inte heller uppfattas som ouppnåeligt inom den tid som språkbonusen är aktuell, i vart fall inte av en alltför stor del av målgruppen. Sfi, som behandlats mer utförligt i avsnitt 7.4.1, syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket. Utbildningen ska ge språkliga redskap för kommunikation och aktivt deltagande i vardags-, samhälls- och arbetsliv. Sfi består av tre studievägar (1–3) som i sin tur utgörs av kurser. Sammanlagt finns fyra kurser (A–D). Kunskapskrav finns för varje kurs. Efter avslutad kurs sätts ett betyg. Som betyg används någon av beteckningarna A, B, C, D eller E för godkända resultat och F för icke godkänt. På kurs D erbjuds den mest avancerade språkundervisningen inom sfi. Kunskapskraven för kurs D är följande. Hörförståelse: Eleven kan förstå tydligt tal i informella och mer formella situationer i vardags-, samhälls- och arbetsliv. Läsförståelse: Eleven kan läsa, förstå och använda enkla texter med viss komplexitet i vardags-, samhälls- och arbetsliv. Muntlig interaktion: Eleven kan, med viss anpassning till syfte och samtalspartner, kommunicera i både informella och mer formella situationer i vardags-, samhälls- och arbetsliv. Muntlig produktion: Eleven kan, med viss anpassning till syfte och mottagare, kommunicera både i informella och mer formella situationer i vardags-, samhälls- och arbetsliv. Skriftlig färdighet: Eleven kan skriva enkla texter, med viss anpassning till syfte och mottagare, för att kommunicera både i informella och mer formella situationer i vardags-, samhälls- och arbetsliv. Kursens nivå motsvarar CEFR B1/B1+ (se vidare avsnitt 7.4.1). Detta kan jämföras med de krav som uppställs i , , och . Det finska och det tyska språkkravet motsvarar CEFR B1 medan det danska motsvarar CEFR B2. I kan en person i stället för att delta i undervisning i norska dokumentera att han eller hon har tillräckliga kunskaper i språket, bl.a. genom att klara ett prov motsvarande CEFR A2. (Se vidare avsnitt 7.6.) För den som vill bli svensk medborgare kommer det i regel vara aktuellt att utnyttja språkbonusen efter en hemvisttid . En stor andel av de personer som kommer vara aktuella för språkbonus kan förväntas ha deltagit i sfi eller motsvarande utbildning vid folkhögskola. Det är därför intressant att veta vilken kunskapsnivå personer som deltar i sådan utbildning befinner sig på omkring den tid då de skulle kunna utnyttja en språkbonus. En första fråga i sammanhanget är hur som går mellan det att individer fått hemvist och att de påbörjar sfi eller motsvarande utbildning. Ju som går däremellan, desto har en elev på sig inom utbildningen innan språkbonus kan bli aktuellt. Att en person är folkbokförd i talar för att han eller hon också har hemvist i landet, även om någon nödvändig överensstämmelse mellan folkbokföring och hemvist inte finns. Skillnaden mellan folkbokföring och påbörjad sfi eller motsvarande utbildning kan alltså i många fall också ge en fingervisning om hur mycket tid som gått mellan att en person fått hemvist och när han eller hon påbörjat utbildningen. Av de elever som 2010 var nybörjare på sfi eller motsvarande utbildning, hade över en femtedel påbörjat utbildningen efter folkbokföring. hade knappt hälften av eleverna påbörjat utbildning och när gått hade tre fjärdedelar gjort det. Några större skillnader mellan kvinnor och män fanns inte. Tabell 7.5 Tid från senaste folkbokföringsdatum till första kursstart för nybörjarelever i sfi eller motsvarande utbildning När det gäller frågan hur det tar för dem som påbörjat utbildningen att uppnå en viss kunskapsnivå, har utredningen utgått från de elever som påbörjade sfi eller motsvarande utbildning och granskat deras studieresultat . Statistiken kan alltså avse elever som studerat som längst . Studieresultaten har granskats inom tidsintervallet.4 Gruppen består av sammanlagt cirka 30 800 personer och utgörs av en något större andel kvinnor än män. hade av gruppen avslutat någon av kurserna A–D med godkänt resultat. Andelen hade vid utgången av 2011 successivt stigit till . Vid båda tidpunkterna var den andel kvinnor som uppnått godkänt resultat högre än andelen män. Beträffande kurs D hade denna , dvs. efter studier om som längst upp till , avslutats med godkänt resultat 4 Samtliga elever har påbörjat sfi eller motsvarande utbildning , men tidpunkten kan variera.