sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Omfattar det t.ex. ska stabilitetsavgiften således halveras.27 I detta fall bestäms avgiftsunderlaget för startåret med utgångspunkt från den balansräkning som fastställs senare . Förarbetena anger emellertid inte närmare om den beskrivna principen gäller både när bolaget börja driva verksamhet i anslutning till sitt bildande och när ett bolag som tidigare drivit annan verksamhet övergår till att bli avgiftspliktigt, t.ex. ett värdepappersbolag som blir en bank. I det sistnämnda fallet är räkenskapsårets längd inte förändrat, men däremot har bolaget rätt till stöd bara under en del av året. tillkommer det inte bara kreditinstitut. upphör också att vara kreditinstitut till följd av att Finans- inspektionen återkallar tillståndet. Företag som har inrättats av ett kreditinstitut som ett led i en rekonstruktion kan också komma att upphöra med verksamheten till följd av att rekonstruktionen avslutats. Även i dessa fall bedrivs den avgiftspliktiga verksamheten bara under en del av ett räkenskapsår, men i dessa fall har den upphört innan balansräkningen ska upprättas. Stödlagen reglerar det som gäller om ett räkenskapsår har omfattat en längre eller än 12 månader. Även om mycket talar för att samma princip ska gälla för en avgiftspliktig som omfattas av lagen bara under en del av räkenskapsåret, framgår det inte tydligt av stödlagen hur stabilitetsavgiften ska bestämmas för sådana företag, varken vad gäller en eventuell proportionering av avgiften eller rörande avgiftsunderlaget. Kommittén anser att det är rimligt att ett finansiellt företag ska betala avgift för den tid som företaget har omfattats av stödlagen och har kunnat få stöd. För företag som omfattats av stödlagen under del av ett räkenskapsår bör stabilitetsavgiften proportioneras i förhållande till tidpunkten för beslut om att ge eller återkalla tillstånd. Eftersom avgiften tas ut i efterskott bör det även förtydligas att avgiftsplikten gäller även om företaget fått tillståndet återkallat och kan få stöd. Samma princip bör tillämpas för företag som har upphört att vara inrättade av ett 2009/10:30 s. 35. kreditinstitut som ett led i en rekonstruktion. Förtydligandet bör göras genom att det tas in en bestämmelse som innebär att ett företag som bara under en del av ett räkenskapsår har tillhört någon av de företagskategorier som kan få stöd, ska betala avgift bara för den delen av året. Kommittén anser emellertid att det skulle kunna få oönskade konsekvenser att basera avgiften, även för företag som inte längre har tillstånd, på basis av balansräkningen vid räkenskapsårets utgång. Det skulle nämligen kunna innebära att avgiften baseras på en helt eller delvis annan verksamhet än den som bedrevs med tillstånd. Kommittén föreslår därför att för ett kreditinstitut vars tillstånd återkallats ska balansräkningen vid förra årsbokslutet (ingående balans) ligga till grund för beräkning av avgiften. Samma princip bör gälla om ett företag som inrättats för rekonstruktion upphör med verksamheten. Ett alternativ hade kunnat vara att basera avgiftsberäkningen på en balansräkning som upprättas i anslutning till att tillståndet återkallas. För att inte öka företagens administrativa börda genom att ställa krav på särskilda balansräkningar, har kommittén dock stannat vid den lösning som föreslagits i det föregående, dvs. att basera avgiftsuttaget på föregående års balansräkning. Ett företag som avser att upphöra med en tillståndspliktig verksamhet torde inte öka utan snarare minska sin tillståndspliktiga verksamhet fram till avvecklingen. För ett företag som upphör med sin tillståndståndspliktiga verksamhet under ett räkenskapsår bör det därför finnas en möjlighet att få stabilitetsavgiften nedsatt. Ett sådant beslut bör kunna överklagas. 12.5.2Justerad avgiftsbas för stabilitetsavgiften Kommitténs förslag: Avsättningar i balansräkningen för fram- tida stabilitetsavgiftsbetalningar ska exkluderas ur stabilitets- avgiftsberäkningen. Vidare föreslås förtydliganden avseende minskning av avgiftsunderlaget för efterställda skuld- förbindelser. Skälen för kommitténs förslag: Avgiftsunderlaget för stabilitets- avgiften utgörs av summan av den avgiftsskyldiges skulder och avsättningar (dock inte obeskattade reserver) vid utgången av räkenskapsåret enligt fastställd balansräkning. För en avgiftsskyldig som ingår i en koncern ska avgiftsunderlaget minskas med skulder till andra avgiftsskyldiga företag i koncernen. Avgiftsunderlaget ska också minskas med efterställda skuldförbindelser som får ingå i kapitalbasen enligt lagen om kapitaltäckning och stora expo- neringar. För kreditinstitut till vilket Riksgälden utfärdat garanti för skuldförbindelser ska ett genomsnitt av det garan- terade beloppet räknas av från underlaget. Kreditinstituten måste enligt de redovisningsprinciper som gäller reservera för upplupna stabilitetsavgifter. Det innebär att dessa reserveringar ingår i underlaget för beräkning av stabilitetsavgiften. Kommittén anser att detta inte är en rimlig ordning och föreslår därför att sådana reserveringar exkluderas ur avgiftsunderlaget. Av förarbetena till stödlagen framgår att det statliga åtagandet inte ska omfatta aktiekapitalet då det är rent riskkapital och en aktieägare alltid riskerar att förlora sitt satsade kapital. Utöver aktiekapitalet finns ett antal lån som har karaktären av riskkapital. Till dessa tillskott hör sådana efterställda skuld- förbindelser som enligt föreskrifter får ingå i ett kreditinstituts kapitalbas. Det finns emellertid begränsningar av hur stor andel av kapitalbasen som får bestå av efterställda skuld- förbindelser och här skiljer sig bestämmelserna åt beroende på om skuldförbindelserna ingår i det primära eller det supplementära kapitalet. Att skuldförbindelserna kan användas för förlusttäckning gör att de har karaktär av riskkapital och därför inte bör omfattas av det statliga åtagandet. Därmed bör de heller inte vara avgifts- grundande. Beträffande avdraget för efterställda skuldförbindelser anges i stödlagen att avdrag ska göras för sådana efterställda skuld- förbindelser som får ingå i ett kreditinstituts kapitalbas. Det kan dock finnas efterställda skuldförbindelser som i sig skulle kvali- ficera för att ingå i kapitalbasen, men ändå inte får räknas in i densamma. Detta beror på att sådana skuldförbindelser bara får utgöra en viss andel av kapitalbasen. Frågan är om avdrag ska få göras för sådana skuldförbindelser som uppfyller villkoren för att räknas in i kapitalbasen, men där kvoten är fylld. Förarbetena till stödlagen talar för att avsikten har varit att alla efterställda skuldförbindelser som uppfyller villkoren för att inräknas i ett instituts kapitalbas ska avräknas avgiftsunderlaget, eftersom staten sannolikt inte kommer att skydda några sådana skuld- förbindelser. Lagtexten är dock inte lika tydlig på denna punkt. Kommittén anser att stödlagen bör förtydligas och föreslår att det fulla värdet av en efterställd skuldförbindelse ska kunna dras av från avgiftsunderlaget under förutsättning att den är konstruerad så att den uppfyller villkoren för att få ingå i kapitalbasen enligt kapitaltäckningslagen, oavsett om den faktiskt räknas in i kapital- basen. I det föregående har vi angett roller och uppgifter som vi anser att de olika myndigheterna bör ha när det gäller finansiell stabilitet. I detta kapitel drar vi slutsatser om vilken betydelse det bör ha för deras uppdragsbeskrivningar. För att underlätta framställningen börjar vi med att kort redovisa de olika myndigheternas uppgifter. För att ge en fullständig bild beskrivs även regeringens och roll. Finansiell stabilitet är ett statligt ansvar. är det statsorgan som har lagstiftningsmakten och finansmakten. Regeringen styr riket under ansvar inför riksdagen.1 Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna utom myndigheter. Regeringen är ansvarig inför för sina egna åtgärder och de åtgärder som dess förvaltningsmyndigheter vidtar. myndigheter, t.ex. , ansvarar direkt inför . har beslutat att målet för det finansiella systemet ska vara ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter.2 I det följande behandlar vi mer i detalj regeringens och förvalt- ningsmyndigheternas olika uppgifter. 11 kap. 6 § regeringsformen. 2012/13:1 utg.omr. 2, bet. 2012/13:FiU2, rskr. 2012/13:132. Vad som avses med bestämmelsen i regeringsformen om att regeringen styr riket framgår inte uttryckligen av lagtexten eller förarbetena. I regeringens styrfunktion kan emellertid sägas ingå alla uppgifter som är nödvändiga för att styra riket och som inte enligt grundlag eller lag ska utföras av något annat organ. Förvaltningsmyndigheterna är regeringens verktyg och står till dess förfogande för att styra riket. Av detta följer att regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande om detta inte uttryckligen tillkommer , kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet.3 Regeringen är dock i sitt styrande av riket bunden av bestämmelser i regeringsformen och i olika lagar.4 Till sin hjälp har regeringen de myndigheter som lyder under regeringen, bl.a. och Riksgälden. Myndig- heterna har som huvudregel lydnadsplikt mot regeringen och är skyldiga att följa regeringens direktiv. En viktig begränsning av regeringens direktivrätt finns i 12 kap. 2 § regeringsformen. Enligt den bestämmelsen får varken regeringen eller någon annan myndighet eller bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighets- utövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.5 I sådana ärenden ska myndigheten inte acceptera aktiv inblandning och styrning.6 Instruktionsförbudet utesluter dock inte att en myndighet som ett led i att skaffa sig ett tillräckligt bra beslutsunderlag har en dialog med andra myndig- heter. är en myndighet under och regeringen har därför utan lagstöd inte möjlighet att ge direktiv till . För gäller vidare enligt 9 kap. 13 § regeringsformen ett särskilt oberoende för penningpolitiken. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsformen är tillämplig på . , och har tilldelats olika uppgifter i arbetet med finansiell stabilitet men ingen av dessa 2005/06:KU8 s. 38. 41 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen. 5Bestämmelsen förbjuder även en kommuns beslutande organ att agera på detta sätt. 6Heckscher,S. Lydnadsplikt, självständighet och ministerstyre till (2008), s. 147. myndigheter har det samlade ansvaret för den finansiella stabiliteten. Uppgiften att upprätthålla den finansiella stabiliteten och hantera finansiella kriser ingår i stället i regeringens uppdrag att styra riket.7 Regeringen ansvarar med andra ord för att resultatet av det samlade arbetet med finansiell stabilitet som utförs av myndigheterna når upp till det mål som har ställts upp av och har ansvaret att agera om det inte gör det. Regeringen har dessutom genom lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) tilldelats ett antal konkreta befogenheter för att motverka risken för en allvarlig störning av det finansiella systemet i . Regeringen ansvarar inför för allt som dess myndig- heter gör, utom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut i särskilt fall som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag. När uppgifter har delegerats till en förvaltningsmyndighet under regeringen, måste regeringen fatta de beslut som behövs för att styra myndighetens verksamhet, t.ex. i form av föreskrifter. Kommittén anser att det finns skäl att se över stödlagen men att det bör göras i samband med att ett nytt regelverk för rekonstruktion och avveckling av vissa finansiella företag införs. Vi kommer därför att beröra regeringens konkreta uppgifter även i vårt nästa betänkande. ska bereda regeringsärenden och i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet.8 , som är en myndighet, hör fackdepartementen.9 Regeringen bestäm- mer vilka departement som ska finnas och vilka sakfrågor som faller under respektive departement. På ett departement kan det finnas mer än ett statsråd. har tilldelats frågor som rör finans- marknaden och finansiell stabilitet. Till det departementet hör myndigheterna och Riksgälden. Som framgår av kapitel 10, anser kommittén att bör få möjlighet till en observatörsroll i makrotillsynsrådet. 7Se även uttalande beträffande tsunamikatastrofen i bet. 2005/06:KU8 s. 39. 87 kap. 1 § regeringsformen och förordningen (1996:1515) med instruktion för . 9Se bl.a. 7 kap. 1 § regeringsformen och förordningen med instruktion för . via är bara regeringens beredningsorgan i frågor som rör finansmarknaden och finansiell stabilitet. De uppgifter som via Finansdepartement utför i sitt arbete för finansiell stabilitet, utför den alltså för regeringens räkning. nuvarande uppgifter beskrivs i kapitel 7. Som framgår där ansvarar för vad som ibland benämns mikrotillsyn (se tabell 1), dvs. tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen som rör enskilda finansiella marknader och finansiella företag. Inspektionen har också möjlighet att vidta åtgärder mot de företag som står under tillsyn och som inte uppfyller de krav som ställs. Enligt förordningen (2009:93) med instruktion för Finans- inspektionen, har inspektionen i uppgift att arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Myndigheten ska särskilt svara för att följa och analysera utvecklingen inom ansvarsområdet. Om inspektionen bedömer att instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt påverka det svenska finansiella systemets funktionssätt, ska regeringen underrättas. Kommittén föreslår inga förändringar av uppgifter beträffande tillsyn, regelgivning, tillståndsprövning eller ingripandemöjligheter. Vi föreslår dock att inom ramen för en ny makrotillsynsstruktur ska, med utgångspunkt från sitt tillsynsperspektiv och tillsammans med bl.a. , verka för ökad kunskap om systemrisker och utvecklingen av makro- tillsynsverktyg samt analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lämpliga åtgärder. Även om detta är en ny lagreglerad uppgift för , innebär arbetet inte i praktiken någon utvidgning av mandat. deltar i ett liknande arbete inom ramen för , likaledes i samarbete med . Riksgäldens uppgifter på det här området beskrivs i kapitel 9. I förordningen (2007:1447) med instruktion för , framgår att Riksgälden är stödmyndighet enligt stödlagen. Till de befogenheter som tilldelas myndigheten i den lagen hör bl.a. att begära att prövningsnämnden prövar ett avtal om statligt stöd för kreditinstitut och att besluta om storleken på den stabilitetsavgift som kreditinstituten ska betala. I Riksgäldens instruktion anges vidare att myndigheten är garantimyndighet för insättningsgarantin och investerarskyddet. Riksgälden ska, mot bakgrund av sina uppgifter som garantimyndighet och stödmyndighet, delta i utredning och planering av stödverksamhet i frågor som rör bank- och kreditväsendet. Riksgälden har dock inte, till skillnad från , något uttryckligt uppdrag att arbeta för finansiell stabilitet. Det följer dock av stödlagen att den myndighet som är stödmyndighet enbart får vidta åtgärder när det behövs för att motverka en risk för allvarlig störning av det finansiella systemet i . Regeringen har med stöd av stödlagen fattat beslut om förordningen (2008:819) om statliga garantier till banker m.fl. (garantiprogrammet) och förordningen (2009:46) om kapital- tillskott till solventa banker m.fl. (kapitaltillskottsprogrammet). Riksgälden fattar beslut om stöd och ingår de avtal som behövs enligt båda dessa program, men regeringen ska godkänna avtals- villkoren för kapitaltillskott enligt kapitaltillskottsprogrammet innan Riksgälden får fatta beslut om det. Både garantiprogrammet och kapitaltillskottet är stängda för nyteckning och det krävs ett regeringsbeslut för att öppna dem igen. Regeringen har även med stöd av stödlagen fattat beslut om förordningen (2008:820) om statligt stöd till kreditinstitut. Riksgälden fattar beslut om stöd enligt den förordningen, men ett sådant beslut förutsätter att regeringen godkänner avtalsvillkoren för stödet. Riksgälden har därför begränsade befogenheter att fatta beslut om stöd. Kommittén förslår inte i detta betänkande några förändringar av Riksgäldens uppgifter. Som redan nämnts anser vi att det finns anledning att se över stödlagen i samband med att en ny ordning för rekonstruktion och avveckling av vissa företag införs. I det sammanhanget kommer det behöva övervägas dels om stöd- myndigheten eller någon annan myndighet ska vara ansvarig för att hantera sådana ärenden, dels om Riksgälden ska vara stöd- myndighet och/eller krishanteringsmyndighet eller om någon annan myndighet bör tilldelas dessa uppgifter. nuvarande uppgifter beskrivs i kapitel 8. Där framgår att , vid sidan om målet om ett fast penningvärde, har till uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Uppgiften har enligt en vid innebörd och omfattar i praktiken ett ansvar för att främja stabiliteten i det finansiella systemet.10 tolkning av uppgiften har vunnit en bred acceptans.11 Det har emellertid också konstaterats att det är oklart vad som mer precist ingår i uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.12 Det praktiska arbetet inom ramen för uppgiften omfattar enligt årsredovisning13 ett flertal olika deluppgifter: 1.Förebyggande arbete, nämligen att a.löpande analysera och övervaka utvecklingen såväl i det finansiella systemet som i ekonomin i övrigt samt sprida information och kunskap och resultaten av detta arbete, b.förebygga hot mot den finansiella stabiliteten genom att informera och varna för risker som byggs upp, och c.påverka det finansiella regelverket så att det bidrar till stabilitet och effektivitet. 10Riksbankens årsredovisning 2011, s. 3 och 33. Liknande beskrivningar finns i flera tidigare årsredovisningar. Se även rapporten och finansiell stabilitet, 2010, s. 3, webb- version, banken_och_finansiell_stabilitet_2010.pdf. 11Se exempelvis Överenskommelse mellan (), riksbank, och för samarbete om finansiell stabilitet och krishantering, Direktiv för utvärdering av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010, bilaga 4 i Rapport /11:RFR5 och direktiven till (Dir 2011:6) s. 15. 12Se fotnot 15 och Utvärderingen av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005-2010 s. 44 f. Se även framställning till Framställning om vissa utredningsbehov med anledning av finanskrisen, 2009/10:RB4. 13Riksbankens årsredovisning s. 33 ff. 2.Krishantering, nämligen hantering av en finansiell kris om en sådan uppstår till exempel genom att vid behov på olika sätt tillföra likviditet till det finansiella systemet. 3.Operativa uppgifter, nämligen att a.ge ut sedlar och mynt, och b.tillhandahålla ett centralt betalningssystem som banker och andra aktörer kan använda för att göra stora betalningar. Kommittén delar bedömningen att uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende ska tolkas brett som ett uppdrag avseende finansiell stabilitet. Vårt förslag innebär inte heller några egentliga förändringar av arbete med finansiell stabilitet. Vi har dock strävat efter att förtydliga beskrivningen av vad ska göra i lagtexten. Vi klargör att får vidta åtgärder för att motverka allvarliga störningar i likviditets- försörjningen. Som en del i sitt förebyggande arbete för finansiell stabilitet ska inom ramen för en ny makrotillsyns- struktur, med utgångspunkt från sitt riksbanksperspektiv och tillsammans med bl.a. , verka för ökad kunskap om systemrisker och utvecklingen av makrotillsynsverktyg samt analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lämpliga åtgärder. Ett liknande samarbete finns inom ramen för samverkans- rådet. Med utgångspunkt från de uppgifter som finns plus de som kommittén föreslår, skulle en översiktlig kartbild av roll- fördelningen bli enligt tablån nedan. *Bemyndigandet är i huvudsak begränsat till författningar om RIX-systemet och rätten till information. **Garantiprogrammet och kapitaltillskottsprogrammet är stängt för nyteckning. Det krävs därför regeringsbeslut för att Riksgälden ska kunna fatta beslut om stöd. ***kapitaltillskott enligt kapitaltillskottsprogrammet och kapitaltillskott enligt förordningen om statligt stöd till kreditinstitut. Båda kräver att regeringen godkänner avtalsvillkoren. 13.2Samma uppdrag – olika roller Kommitténs bedömning: , och bör var och en ha uppdraget att – utifrån sin särskilda roll och de medel som myndigheten tilldelats – arbeta för ett stabilt och väl fungerande system. Skälen för kommitténs bedömning: Som framgår av beskriv- ningen i föregående avsnitt har , och delvis olika roller i arbetet med det finansiella systemet och dess stabilitet. Även om uppgifterna och verktygen skiljer sig åt mellan myndigheterna, handlar det om att bidra till samma övergripande mål, nämligen ett stabilt finansiellt system. Enligt vår mening bör myndigheternas uppdrag komma till uttryck i lag eller författning. Av , och är det bara som har en uppdragsformulering som avser finansiell stabilitet. Myndigheten ska nämligen ... arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Enligt vår bedömning beskriver det väl vad och de övriga myndig- heternas uppdrag gällande finansiell stabilitet bör avse och utgör därför en lämplig utgångspunkt för en framtida reglering. Uttrycket arbeta för har samma innebörd som exempelvis uttrycken, verka för eller främja. Alla uttryckssätt talar om vad myndigheten ska göra. Det är dock mindre lämpligt att använda uttryckssättet ansvara för eftersom inte någon av myndigheterna ensam har ansvaret för den finansiella stabiliteten. Var och en av myndigheterna har dock – liksom aktörerna på marknaden – ansvar för att fullgöra de uppgifter de tilldelats. Ordet stabilt innebär enligt vår mening att systemet ska ha en robusthet som gör att det kan fungera även när det utsätts för påfrestningar. Detta synsätt kommer bl.a. till uttryck i definition av finansiell stabilitet: att det finansiella systemet kan upprätthålla sina grundläggande funktioner och dessutom har motståndskraft mot störningar som hotar dessa funktioner.14 Kommittén anser att denna definition av finansiell stabilitet väl fångar begreppets innebörd. Uttrycket väl fungerande ska fånga upp att den finansiella sektorn ska uppfylla flera målsättningar, där stabilitet är en viktig sådan – men inte den enda. Om stabilitetsmålet är det enda målet kan det ju i princip uppnås genom så drakoniska krav på stabilitet att det finansiella systemet inte kan fungera effektivt. Eftersom stabiliteten alltså måste vägas mot andra mål, bör detta också komma till uttryck i den övergripande målformuleringen. Vi föreslår därför att , och Riksgälden bör ha en i princip likalydande uppdragsformulering som innehåller dessa byggstenar. 14 och finansiell stabilitet, , webbversion, s. 5. Kommitténs förslag: En bestämmelse om att Riksgälden ska arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system ska tas in i förordningen (2007:1447) med instruktion för . Kommitténs bedömning: har redan i uppdrag att arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Någon förordningsändring för inspektionen behöver därför inte göras. Skälen för kommitténs förslag och bedömning: För Riksgälden finns inte någon formulering som uttryckligen anger att myndigheten har till uppgift att arbeta för finansiell stabilitet. Med utgångspunkt från vårt resonemang ovan, bör dock Riksgälden ges en sådan uppgift. Det är då rimligt att välja samma formulering som för , nämligen att Riksgälden ska arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Riksgäldens uppdrag avseende finansiell stabilitet bör dock kopplas till dess uppgifter som stödmyndighet och garanti- myndighet, liksom till andra liknande uppgifter som den kan komma att få .