sou · H1B372 · 2013-10-09 00:00:00 — Utvärderingar av lag visade bl.a. på långa handläggnings- tider och en oklar rollfördelning i förfarandet mellan kommuner och kronofogdemyndigheter.3 En ny utredning tillsattes för att ytterligare utvärdera lagen.4 Utredningen presenterade sitt betänkande , Ett steg mot ett enklare och snabbare skuld- 1993/94:123 s. 73. 1993/94:123 s. 76 ff. och s. 153. 3Se bl.a. Utvärdering av skuldsaneringslagen (1995/96:34), revisorers Tillämpningen av skuldsaneringslagen (1999/2000:11), Rapport från skuldsaneringsprojektet (RSV Rapport 2002:5) och SOU 2000:29 s. 197 ff. 4 Se dir. 2002:139. saneringsförfarande (SOU 2004:81), vilket ledde till skuld- saneringslag.5 Den nya lagen gjorde det enklare än tidigare att få skuldsanering. Den mest betydande förändringen var att egenförsökskravet avskaffa- des, vilket ledde till en fördubbling av antalet ansökningar. Dessutom förenklades skuldsaneringsförfarandet, genom att handläggningen både vad gäller ansökningar och omprövningar förlades till Krono- fogdemyndigheten. Myndigheten blev första instans i processen, med möjlighet att fatta tvingande beslut om skuldsanering. I lagen betona- des också att kommunens skyldighet att lämna råd och vägledning till den skuldsatte gäller såväl under hela skuldsaneringsförfarandet som för en betalningsplan. Nya regler kring hur små fordringar skulle behandlas infördes också genom lag. Möjligheten till ändring av tidigare beslut utvidgades medan utrymmet att förlänga betalningsplanen begränsa- des. Reformen innebar dessutom att ett beslut om skuldsanering får verkställas trots att det inte har vunnit laga kraft. tillsattes ytterligare en utredning, med uppgift att bl.a. lämna förslag om skuldnedsättning för överskuldsatta företagare med per- sonligt betalningsansvar för företagets skulder. Utredningen skulle även lämna förslag som underlättade för evighetsgäldenärer att ta sig ur sin överskuldsättning.6 Utredningen lämnade sitt delbetänkande Vägen tillbaka för överskuldsatta (SOU 2008:82). I betänkandet konstaterade utredaren att möjligheterna att bevilja skuldsanering för aktiva näringsidkare inte borde ändras. I stället föreslogs att skuldernas ålder inte längre skulle beaktas särskilt vid bedömningen av om det är skäligt att bevilja skuldsanering. Dess- utom förordades att en gäldenär skulle anses ha uppfyllt lagens krav på kvalificerad insolvens om han eller hon kunde antas sakna för- måga att betala sina skulder . Utredaren föreslog även att betalningsplanen som huvudregel borde vara . Beredningsunderlaget kompletterades med en promemoria med utkast till lagrådsremiss, som remissbehandlades.7 Därefter föreslog 2005/06:124. 6Se dir. 2007:29. 7Se Ju2008/7782/L2. regeringen vissa lagändringar, vilka trädde i kraft . Frågan om skuldernas ålder var den del av utredningens förslag som regeringen valde att gå vidare med. Skuldsanering kan numera beviljas också i de fall då merparten av skulderna är förhållandevis nya, och skuldernas ålder ska inte längre beaktas särskilt vid skälighets- bedömningen. Regeringen föreslog även att möjligheten att bevilja skuldsanering för näringsidkare skulle utvidgas. En näringsidkare som bedriver verksamhet av mer än ringa omfattning ska enligt nuvarande ordning kunna få skuldsanering. Lagändringen innebar även att ytterli- gare resurser tillfördes kommunerna och , för att öka informationsinsatserna från de kommunala budget- och skuld- rådgivarnas sida.8 Efter den senaste lagändringen som den senaste lagändringen behandlades i avgjorde ett mål om skuldsanering (NJA 2010 s. 496, i fortsättningen rättsfall). Frågan som behandlades var vad som krävs för att en gäldenär ska anses uppfylla lagens krav på överskuldsättning, dvs. Domstolen bedömde att den i målet aktuella gäldenären skulle kunna vara skuldfri (bortsett från studieskulder) på åtminstone . Domstolen ansåg att detta innebar, att gäldenären inte saknade förmåga att betala skul- derna inom överskådlig tid, varför villkoren för skuldsanering inte ansågs vara uppfyllda. I ett tillkännagivande uttryckte oro för att avgörandet skulle leda till att färre gäldenärer skulle kunna bli föremål för skuld- sanering. uppmanade regeringen att återkomma med lagförslag som innebär att kravet på kvalificerad insolvens ändras i enlighet med förslaget års insolvensutredning.9 Efter att regeringen tillsatt skuldsaneringsutredning kom med ytterligare ett tillkännagivande i fråga om skuldsanering. angav att regeringen måste ta nödvändiga initiativ för att påskynda ett pågående utredningsarbete och att utredningen bör avslutas i så god tid att regeringen kan utarbeta förslag och överlämna en proposition som kan 2010/11:31. 2010/11:CU9, rskr. 2010/11:208. ta ställning till under innevarande valperiod.10 Tillkännagivandet har inte föranlett någon ändring av utredningens direktiv. I ett förhandsavgörande (mål C-461/11) fann att skuldsaneringslagens krav på att gäldenären måste ha hemvist i strider mot unionslagstiftningens bestämmelse om fri rörlighet för arbetstagare (artikel 45 i fördraget om europeiska unionens funktionssätt). avgörande följs upp inom . Några tilläggs- direktiv har inte meddelats denna utredning och frågan ligger där- för inte inom ramen för utredningens uppdrag. beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag som ger företagare med personligt ansvar för skulder som uppkommit i näringsverksamhet utvidgade möjlig- heter till skuldsanering. Utredaren ska överväga vilka särskilda förut- sättningar som bör gälla för att företagaren ska få skuldsanering och hur förfarandet bör vara utformat. Syftet med uppdraget är att under- lätta för seriösa företagare som gått i konkurs eller drabbats av över- skuldsättning, att snabbt ta itu med sin skuldbörda och kunna starta på nytt eller fortsätta med förnyad kraft. Utredningen om skuldsane- ring för företagare, 2013:10, ska redovisa sitt uppdrag senast den 17 juni 2014.11 har meddelat två avgöranden i fråga om skuldsanering. I beslut , NJA 2013 s. 128, utvecklade domstolen sitt resonemang om hur insolvens- rekvisitet ska bedömas. I avgörande behandlades frågan om synnerliga skäl vad gäller möjligheten att få skuld- sanering en andra gång (målnummer Ö 3320-12). är första instans i skuldsaneringsförfarandet och handlägger ärenden om skuldsanering och omprövning av skuld- saneringsbeslut. Myndighetens beslut kan i sin tur överklagas till tingsrätten (2 § första stycket och 29 §). En gäldenär som önskar skuldsanering ska alltså ge in sin ansökan om detta till . Det är endast gäldenären själv 2011/12:CU19. 11Se dir. 2013:57. som är behörig att ansöka (10 §). I ansökan ska utförligt redogöras för de egna, men också familjens, personliga och ekonomiska förhållan- den. Bland annat ska gäldenärens skulder anges och vilka som är bor- genärer. Även omständigheterna vid fordringarnas tillkomst och de ansträngningar som gäldenären har gjort för att betala sina skulder ska redovisas (11 §). En första prövning av ansökan När en ansökan är komplett ska göra en första prövning av om det finns förutsättningar att bevilja skuld- sanering. Syftet är att på ett tidigt stadium gallra bort de fall där det står klart att någon skuldsanering inte kan komma ifråga. Myndig- heten har i detta skede inte någon mer långtgående utrednings- skyldighet. Beslutsunderlaget är dels ansökan dels den information som myndigheten själv kan ha i egenskap av exekutiv myndighet. Om det behövs ska inhämta upplysningar från andra myndigheter, som i sin tur är skyldiga att lämna de uppgifter som begärs (36 §). Bedöms det finnas särskilda skäl får även ett sammanträde hållas (14 § första stycket). Framgår det vid denna första prövning att det saknas förutsättningar att bevilja skuld- sanering, ska ansökan avslås (13 § första stycket). Om en ansökan inte avvisas eller avslås ska myndigheten besluta om att inleda skuldsanering (14 § andra stycket). Ett beslut om inledande av skuldsanering (i fortsättningen benämnt inledandebeslut) ska kungöras, så att borgenärer som inte nämnts i ansökan och inte på annat sätt är kända för får möjlighet att anmäla sina fordringar (15 §). Okända borgenärer som inte gör gällande sin fordran, kommer att omfattas av ett eventu- ellt beslut om skuldsanering, men förlorar normalt sett sin rätt till utdelning (23 § första stycket 2). När inledandebeslut har fattats är gäldenären skyddad från fort- satta indrivningsåtgärder avseende de fordringar som kan omfattas av en skuldsanering. Verkställighetsförbudet gäller till dess att frågan om skuldsanering är avgjord. Om ett skuldsaneringsbeslut överklagats till tingsrätten, har emellertid domstolen möjlighet att besluta att indrivning får ske (22 §). Efter inledandebeslutet får ett mer vidsträckt utredningsansvar än tidigare, för att klargöra gäldenärens ekonomiska situation (16 §). Och om det kan antas vara till fördel för utredningen ska ett sammanträde hållas. Till ett sådant kan för- utom gäldenären även kallas borgenärer och andra som kan väntas till- föra ärendet något (17 och 18 §§). Sådana möten sker inte i någon större utsträckning, i synnerhet inte efter att koncentrerat sin verksamhet på skuldsaneringsområdet till fem orter i landet (, , , och ). Andra myndigheter är fortfarande skyldiga att på begäran lämna uppgifter till utredningen (36 §). Det krävs också att gäldenären på ett aktivt sätt själv deltar i utredningsarbetet. Om gäldenären inte inställer sig personligen till ett sammanträde eller i övrigt inte medverkar vid ärendets handläggning, får ansökan avslås (13 § andra stycket 2). När det finns ett tillräckligt underlag ska , tillsammans med den skuldsatte, upprätta ett förslag till skuldsanering (19 §). Detta ska skickas ut till samtliga kända borgenärer vars fordringar omfattas av skuldsaneringen. Borgenärerna ska föreläggas att yttra sig över förslaget (20 §). Efter utgången av yttrandetiden ska fatta beslut om att skuldsanering ska beviljas eller inte. Beslut om att bevilja skuldsanering ska kungöras (21 § och 13 § andra stycket 1). Kommunernas stöd till gäldenären under skuldsaneringsförfarandet Kommunerna har en viktig roll i hela skuldsaneringsförfarandet genom deras skyldighet att lämna skuldsatta personer råd och anvis- ningar i budget- och skuldfrågor. Rådgivningsskyldigheten omfattar inte enbart hjälp att upprätta en ansökan om skuldsanering, utan även stöd under hela skuldsaneringsförfarandet och löptiden för en eventuell betalningsplan (2 § andra stycket). sin tur den centrala myndighet som har det övergripande samord- nande ansvaret att ge kommunerna stöd och vägledning för rådgiv- ningsverksamheten (2 § tredje stycket). För tillsynen över kom- munernas rådgivning ansvarar Inspektionen för vård och omsorg, IVO.12 För att skuldsanering ska kunna beviljas måste gäldenären uppfylla tre huvudsakliga villkor (4 och 6 §§). Först och främst ställs krav på vilken typ av gäldenärer som kan komma i fråga för skuldsane- ring. Dessa gäldenärer måste dessutom vara överskuldsatta i till- räckligt hög grad. En skuldsanering ska också bedömas vara skälig för att kunna beviljas. Skuldsanering kan endast beviljas en fysisk person, med hemvist i . Den som är folkbokförd i anses ha hemvist13 här i landet (4 § första styckets ingress och andra stycket). En fysisk person som är näringsidkare kan beviljas skuldsanering, under förutsättning att de ekonomiska förhållandena i närings- verksamheten är enkla att utreda (4 § fjärde stycket). Att en gäldenär har varit näringsidkare innebär inte i sig något hinder mot skuldsanering. En skuldsatt som är ålagd näringsförbud får inte beviljas skuld- sanering. Detsamma gäller en person som tidigare beviljats skuld- sanering, om det inte finns synnerliga skäl (6 §). En andra förutsättning för beviljande av skuldsanering är att det är fråga om en tillräckligt svår skuldsättning. Gäldenären ska vara dels på obestånd (insolvent) dels så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid (4 § 12Se 13 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen (2001:453) samt prop. 2005/06:124 s. 38 ff. ansvarade och för tillsynen, men den överfördes till . 13Som nämnts har uttalat sig om kravet på hemvist (se avsnitt 3.2). första stycket 1). Det är med andra ord fråga om ett krav på s.k. kvalificerad insolvens. Obestånd innebär att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder allteftersom de förfaller till betalning och att denna oförmåga inte endast är tillfällig (jfr 1 kap. 2 § konkurslagen). Bedömningen av om gäldenären är kvalificerat insolvent sker genom en prognos över den skuldsattes framtida betalningsförmåga. Hänsyn ska då tas till om gäldenären i det enskilda fallet – trots utnyttjande av hans eller hennes samtliga tänkbara resurser – kommer att vara oförmögen att betala sina skulder när de förfaller till betalning. För att skuldsanering ska kunna beviljas krävs att det utan större svårigheter är möjligt att göra en någorlunda säker prognos.14 Det finns inte något krav på att skuldbördan ska vara av viss omfattning för att det ska vara fråga om kvalificerad insolvens. Varje fall ska bedömas individuellt, där skuldens storlek jämförs med gäldenärens betalningsförmåga. Avgörande är hur stor gäldenärens nettoskuldbörda är. Med det avses den totala skuld som finns kvar sedan gäldenären har realiserat all den egendom som gäldenären och dennes familj inte är i absolut behov av.15 För att förstå vad som avses med begreppet överskådlig tid måste en bedömning göras av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Betalningsoförmågan måste antas vara, om än inte per- manent, så bestående i ett längre tidsperspektiv. I princip ska det inte vara möjligt att se att betalningsoförmågan någonsin upphör.16 Som nämnts har rättsfall uttalat att gäldenärens möjlighet att bli skuldfri i det fallet innebar att gäldenären inte saknade förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid. För att skuldsanering ska kunna beviljas krävs slutligen också att det anses vara skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden (4 § första stycket 2). Det är fråga om en totalbedömning av samtliga relevanta omständigheter, där gälde- närens behov av ekonomisk rehabilitering är av särskild vikt.17 1993/94:123 s. 92 f. 1993/94:123 s. 93. 1993/94:123 s. 197. 1993/94:123 s. 95 f. Vid bedömningen ska särskilt beaktas omständigheterna vid skuldernas tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och det sätt på vilket gäldenären har med- verkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering (4 § tredje stycket). Som omständigheter vid skuldernas tillkomst räknas hur och var- för en skuld har uppkommit. En skuldbörda som härrör från en seriöst bedriven näringsverksamhet eller en förlustbringande försälj- ning av gäldenärens bostad talar normalt för skuldsanering. Vidlyftiga eller spekulativa aktie- eller fastighetsaffärer med högt risktagande samt skulder från lyxkonsumtion är tvärtom något som kan innebära hinder för beviljande av skuldsanering. Även skadestånd med anled- ning av brott talar oftast emot skuldsanering. Undantag kan medges om skulderna är gamla och gäldenären fullgjort en del av förpliktelsen eller om den skadelidande själv är positivt inställd till skuldsanering. Detsamma kan vara fallet om sådana skulder utgör endast en mindre del av gäldenärens skuldbörda. Ett brottsligt förflutet, särskilt om det är fråga om ekonomisk brottslighet, är en sådan omständighet som talar starkt emot beviljande av skuldsanering. En skuldbörda som delvis utgörs av enstaka böter eller felparkeringsavgifter innebär däremot inte nödvändigtvis något hinder. Trots att skuldernas ålder i sig inte ska beaktas särskilt, kan generellt sägas att en något mer välvillig bedömning kan göras av omständigheterna vid skuldernas tillkomst, om skulderna är av äldre datum.18 Gäldenärens egna ansträngningar att fullgöra sina förpliktelser är en annan omständighet som särskilt ska beaktas vid skälighets- bedömningen. Mot skuldsanering talar exempelvis sådana förhåll- anden som att gäldenären sökt hålla sig undan krav från borgenärerna, överlåtit tillgångar på närstående eller på något annat sätt försökt att skydda sig mot betalningskrav. Om det står klart att gäldenären inte har gjort vad han eller hon kunnat för att betala av på sina skulder, är även det till nackdel för gäldenären. Exempel på sådant agerande kan vara att inte försöka begränsa orimligt stora boendekostnader, att frivilligt avstå från heltidsarbete och att inte aktivt söka arbete, trots att förutsättningar för detta finns. Om gäldenären i stället öppet redovisar sina tillgångar och inkomster m.m., talar det däre- mot för skuldsanering.19 Slutligen ska särskilt beaktas det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering. 1993/94:123 s. 99 ff och SOU 2004:81 s. 61 f. 1993/94:123 s. 98 och SOU 2004:81 s. 62 f. Skuldsaneringsförfarandet bygger på ett aktivt deltagande från gäldenärens sida. Om den skuldsatte under handläggningen inte bidrar till sakens rätta belysning talar det emot en skuldsanering.20 Enligt lag beaktades särskilt även gäldenärens egna ansträngningar att på egen hand nå en uppgörelse. Som tidigare nämnts avskaffades genom lag det s.k. egenförsöket som en omständighet som ska beaktas särskilt. I och med reform upphörde också ett tidigare krav på beaktande av skuldernas ålder. Men eftersom det alltjämt är fråga om en totalbedömning av skälig- heten, får hänsyn alltså tas även till vad som kommit fram i utredning i dessa avseenden.21 Huvudregeln är att en skuldsanering omfattar alla fordringar på pengar mot gäldenären som har uppkommit före dagen för inledande- beslutet (7 § första stycket). Lagtexten anger därutöver två grupper av fordringar som utgör undantag från denna huvudregel. Den ena är sådana skulder som får undantas (7 § andra stycket) och den andra är sådana som aldrig ska omfattas (7 § tredje stycket). Den första kategorin innefattar fordringar som är beroende av villkor, vilket exempelvis kan vara fallet för vissa borgensåtaganden. I gruppen ingår även sådana fordringar som inte är till beloppet fastställda, t.ex. vissa skadeståndsfordringar. Slutligen kan även undantas sådana skulder som ännu inte är förfallna till betalning. Återbetalning av statliga studielån är exempel på sådana fordringar. Skatteskulder är fordringar som för inledandebeslu- tet kan vara varken till beloppet fastställda eller förfallna till betal- ning.22 Bland sådana skulder som aldrig kan ingå i en skuldsanering är fordringar på familjerättsliga underhåll. Detta undantag inbegriper däremot inte krav på återbetalningsskyldighet för underhållsstöd. En fordran för vilken borgenären har panträtt eller liknande rätt, omfattas inte heller till den del säkerheten räcker till för betalning av fordran. En fordran för vilken borgenären beviljats förmånsrätt på grund av utmätning före inledandebeslutet ska inte heller medräknas. Vidare kan inte sådana fordringar omfattas som är 1993/94:123 s. 98 och SOU 2004:81 s. 63. 2005/06:124 s. 31 och 74 samt prop. 2010/11:31 s. 16. 1993/94:123 s. 116 ff och 136 §§ samt SOU 2004:81 s. 64 f. beroende av en motprestation från borgenären och som ännu inte förfallit till betalning (vilket kan vara fallet vid exempelvis framtida hyresfordringar). Tvistiga fordringar kan inte heller ingå i en skuld- sanering. En borgenärs rätt till ränta och dröjsmålsavgift för en fordran som omfattas av en skuldsanering bortfaller för tiden efter inled- andebeslutet (7 § första stycket 2). 3.6Innebörden av en skuldsanering Verkan av en skuldsanering Ett beslut om skuldsanering innebär att gäldenären befrias från ansvar för de skulder som omfattas av skuldsaneringen, i den utsträckning som dessa sätts ned. Genom skuldsaneringen befrias gäldenären även från betalningsansvar för fordringar som inte är kända i ärendet, om det inte är fråga om sådana skulder som enligt lagen alltid ska undantas från skuldsanering (23 § första stycket). Beslutet om skuldsanering rör endast betalningsanspråk mot gäldenären. Den påverkar alltså inte den rätt som en borgenär har mot en borgensman eller annan som förutom gäldenären svarar för fordringen. Andra anspråk mot gäldenären än betalningsskyldighet kvarstår, såsom exempelvis panträtt och annan sakrätt (23 § andra stycket och 7 § första stycket 1). Ett beslut om skuldsanering får verkställas även innan det har vunnit laga kraft (37 §). En borgenär kan också söka verkställighet hos om gäldenären inte betalar enligt skuldsaneringens betalningsplan. Ett beslut om skuldsanering ska ange vilka fordringar som omfattas, vad som ska gälla för dessa, vilket belopp som ska fördelas mellan bor- genärerna och en betalningsplan (9 § första stycket). Av skuldsaneringsbeslutet ska alltså framgå alla kända fordringar som uppkommit före inledandebeslutet och som dessutom är sådana som omfattas av en skuldsanering. Huvudregeln är att alla fordringar som omfattas av skuld- saneringen har lika rätt till betalning och därför ska drabbas pro- portionellt lika av en skuldsanering. Om borgenären samtycker till det, får däremot en fordran ges sämre rätt än andra. En borgenär som endast har en mindre fordran på gäldenären kan också tillåtas få betalt för denna före andra fordringar, om det bedöms vara skäligt (8 § första och andra stycket). nämnda undantag från likabehandlingsprincipen måste alltid framgå av skuldsanerings- beslutet. Beslutet ska också ange vilket belopp som ska fördelas mellan borgenärerna. För varje fordran ska dessutom framgå hur stor pro- centandel av fordringens belopp som ska stå kvar. Det belopp som ska fördelas mellan borgenärerna är gäldenärens s.k. betalnings- utrymme. Detta är vad som finns kvar av gäldenärens inkomster och tillgångar efter avdrag för vad gäldenären ska få förbehålla sig för sin och sin familjs försörjning. För bedömningen av betalningsutrym- met ska vägledning sökas i vad som gäller för löneutmätning enligt utsökningsbalken (1981:774). Betalningsutrymmet ska dock anpassas efter den särskilda situationen, och förbehåll får göras för att gäl- denären ska kunna klara av att betala skulder som inte omfattas av skuldsaneringen (9 § andra och tredje stycket). Vid bedömningen tillämpas en s.k. buffert för oförutsedda utgifter. Bufferten uppgår normalt till , men kan med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet också vara högre än så. Skuldsaneringens betalningsplan ska visa när och hur kvar- stående belopp av varje borgenärs fordran ska betalas. Huvudregeln är en femårig betalningsplan, om det inte finns särskilda skäl att bestämma . Saknas helt betalningsutrymme fattas i stället ett s.k. nollbeslut. Detta innebär att gäldenären befrias från betalningsansvar för de skulder som omfattas av skuld- saneringen (9 § fjärde stycket) utan att någon betalningsplan bestäms. Den betalningsanmärkning som gäldenären får med anledning av skuldsaneringen står kvar från skuldsaneringsbeslutet eller, om en betalningsplan löper , senast den dag då planen löper ut (8 § kreditupplysningslagen [1973:1173]). Även för en gäldenär med ett nollbeslut har en borgenär rätt att begära ompröv- ning av skuldsaneringen för skuldsaneringen (24 § första stycket p. 5), om gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förbättrats. En gäldenär och en borgenär vars fordran omfattas av ett beslut om skuldsanering kan ansöka om omprövning av beslutet. handlägger som första instans ärenden om omprövning och har samma utredningsansvar som för beslut om skuldsanering (27 och 28 §§). Omprövningsbeslutet får över- klagas till tingsrätt (29 §). På ansökan av en borgenär kan beslutet upphävas eller ändras. Om anledningen till ansökan är att gäldenärens ekonomiska för- hållanden väsentligen förbättrats efter skuldsaneringen ska som nämnts ansökan ges in från skuldsaneringsbeslutet (24 §).