sou · H1B324 · 2013-04-22 00:00:00 — Rösterna ska kunna räknas om. 99.Den elektroniska valurnans tillgänglighet och integritet samt resultatet av sammanräkningen ska upprätthållas i e-röstnings- systemet så länge detta är nödvändigt. 100.Kontrollsystemet ska utformas och användas som en del av e-röstningssystemet. Det ska finnas möjligheter till kontroll på olika nivåer i systemet: på logisk nivå, på teknisk nivå och i applikationen. 101.Punkt-till-punkt-kontrollen av ett e-röstningssystem ska omfatta loggning, hjälpprogram för övervakning och för Kontrollsystem med de funktioner som anges i II–V nedan ska därför användas för att uppfylla dessa krav. 102.Kontrollsystemet ska vara öppet och omfattande och löpande rapportera om potentiella problem och hot. 103.Kontrollsystemet ska registrera tider, händelser och aktivite- ter, inbegripet a.all röstningsrelaterad information, bland annat antalet röstberättigade, antalet avgivna röster, antalet ogiltiga röster, sammanräkningar och omräkningar, b.alla angrepp på den operationella delen av e-röstnings- systemet och på kommunikationens infrastruktur. c.systemfel, funktionsfel och andra hot mot systemet. 104.Kontrollsystemet ska ge möjlighet att övervaka valet eller folkomröstningen och verifiera att resultatet och förfaran- dena är förenliga med gällande rättsliga bestämmelser. 105.Obehöriga personer ska inte få tillgång till kontroll- information. 106.Kontrollsystemet ska säkerställa att de röstande förblir anonyma. 107.Kontrollsystemet ska ge möjlighet att dubbelkontrollera och verifiera att e-röstningssystemet fungerar korrekt och att resultatet är riktigt, för att upptäcka valfusk och att visa att alla räknade röster är autentiska och har räknats. 108.Kontrollsystemet ska ge möjlighet att verifiera att ett e-val eller en e-folkomröstning följer gällande rättsliga bestämmel- ser i syfte att kontrollera att resultatet utgör en korrekt återgivning av de autentiska rösterna. 109.Kontrollsystemet ska skyddas mot angrepp som kan för- vanska eller förändra loggningen eller medföra att loggningen går förlorad. 110.Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säker- ställa att informationen som en person tar emot när han/hon utför sina kontrolluppgifter förblir hemlig. 111.Medlemsstaterna ska införa certifieringsprocesser så att alla IKT-komponenter (informations- och kommunikations- teknik) kan testas och certifieras i överensstämmelse med de tekniska krav som beskrivs i denna rekommendation. 112.För att förstärka det internationella samarbetet och undvika dubbelarbete ska medlemsstaterna ta ställning till om deras respektive institutioner, om de inte redan har gjort det, ska ansluta sig till relevanta internationella ömsesidigt erkända arrangemang som European Cooperation för Accreditation (EA), International Laboratory Accreditation Cooperation (ILAC), () och andra liknande organisationer. En rapport vallagskommitté av Vad är elektroniskt röstningsförfarande? Elektroniskt röstningsförfarande kan vara av två olika typer: elektroniska röstningsmaskiner i vallokaler eller röstning över internet. Elektroniska röstningsmaskiner som placeras i vallokal är helt enkelt datorer som ofta inneslutits i speciella höljen så att de till utseendet liknar uttagsautomater eller andra system i handeln där kunden interagerar med en dator. Identifiering av väljaren och avprickning i röstlängden görs ofta på traditionellt sätt, varefter väljaren kan ges en elektronisk nyckel som låser upp röstnings- maskinen så att en röst kan läggas. En fördel med ett elektroniskt röstningsförfarande i vallokal är att vallokalen är en kontrollerad miljö, där valförrättare kan säkerställa att väljaren inte observeras då rösten läggs. Internetröstning sker oftast från väljarens egen dator i hemmet och baseras på elektronisk identifikation lik det svenska Bank-ID1 och dylika lösningar. Väljaren öppnar valmyndighetens röstnings- sajt i sin webläsare, identifierar sig med sitt elektroniska ID och kan sedan lägga en röst. Eftersom hemmet (eller den plats från vilken väljaren väljer att lägga sin röst) inte är en kontrollerad miljö så krävs det ytterligare åtgärder för att säkerställa det fria valet. Ofta sker detta genom att väljaren kan ersätta en tidigare internet- röst genom att lägga en ny internetröst eller genom att rösta på traditionellt sätt i vallokal2. 1http:/// 2Antingen förtidsröstning i vallokal eller röstning på valdagen. Bilaga 3 SOU 2013:24 Här sammanfattas några europeiska trender inom elektroniskt röstningsförfarande. box – alternativt – glass box I ett black box-system så går rösterna in på ena sidan och val- resultatet kommer ut på den andra utan att väljarna eller någon annan har insikt i vad som händer inne i lådan. I ett glass box- system så kan väljarna och andra verifiera att ingen manipulering skett inne i lådan – utan att valhemligeten röjs. Som den här rapporten visar så finns det i störst erfarenhet av användan- det av black box-system men också att dessa system orsakar allt mer kritik. I har den konstitutionella domstolen förklarat att just black box-system är okonstitutionella. I , och höjs allt fler röster mot dem. har helt slutat med det elektroniska röstningsförfarande som nästan alla väljare använt på grund av den starka kritik som systemet fått efter att olika grupper praktiskt visat hur manipu- lationen inne i den svarta lådan kan gå till. Det finns än så länge bara ett bra exempel på glass box-system och det är det norska internetröstningssystemet (se nedan). I köl- vattnet av den mycket framgångsrika pilot som genomförde så har andra länder, till exempel , börjat diskutera hur de svarta lådorna kan omvandlas till glaslådor. Från industrin – alternativt – skapas åt staten I finns exempel både av stater som köper in system för ett elektroniskt röstningsförfarande genom vanlig upphandling av på marknaden existerande system och av stater som väljer att själva genomföra ett definitionsarbete som sedan implementeras genom upphandling. försök med elektroniskt röstningsförfarande är ett tydligt exempel på fördelarna med den senare ansatsen medan avskaffande av elektroniskt röst- ningsförfarande torde vara ett tydligt exempel på nackdelarna med den föregående. I denna rapport visas ett antal exempel på hur viktigt det är att göra hela processen – från införande till röstande – med elektroniskt röstningsförfarande transparent för medborgarna. Dessa exempel visar att staten måste vara drivande, besitta egen it- kunskap och ställa krav på leverantörer för att transparensen skall nå den nivå som medborgarna nu kräver. Internetröstning – alternativt – röstningsmaskin i vallokal Det tycks, med undantag av hos (se nedan), i finnas en ganska tydlig bild av att röstning över internet är den mest framkomliga, och framtidssäkra, lösningen för ett elektro- niskt röstningsförfarande. De tester (och i t.ex. faktiska val) som genomförts i med elektroniska röstnings- maskiner i vallokal har alla mötts av motgångar medan de tester (och i och många faktiska val) som genomförts med röstning över internet i stort har varit framgångsrika3. Transparens – alternativt – affärshemligheter En upphandling av ett it-system präglas normalt av att det system som en stat köper in täcks av leverantörens affärshemligheter, något som leverantören är mån om att skydda för att behålla sin konkurrensmöjlighet. I ett elektroniskt röstningsförfarande krävs dock en sådan nivå av transparens att detta ofta är oförenligt med vad vissa leverantörer anser är affärshemligheter. Trenden på den europeiska planet är att system som inte är transparenta utan där en leverantör inte bara besitter all kunskap om utan också all makt över systemet, vilket i någon mån flyttar ägande av rösterna i valet från medborgarna till privata företag, inte längre accepteras. Det norska försök som beskrivs nedan är frukten av ett fram- gångsrikt samarbete mellan staten och den leverantör som vunnit en upphandling, där transparensen är hög för att skapa förtroende till systemet – alltså ett gott exempel. Flera dåliga exempel finns där transparensen varit låg och där utkomsten varit negativ, till exempel och . Det finns dock fortfarande fungerande system där transparensen är låg (specifikt Estland4 och ) men mot dessa höjs nu allt fler kritiska röster. 3De har varit framgångsrika i den mån att de inte mött motgångar: inte nödvändigtvis genom att uppfylla önskningar om att till exempel öka valdeltagandet. Se dock sektionen om och det positiva mottagande som internetröstningen fick av handikappgrupper. 4Som beskrivs senare så har nu påbörjat ett arbete för att öka transparens och verifierbarhet i systemet. standarder utvecklas som ligger på en högre nivå av transparens än vad som erbjuds av dessa system, varför man kan dra slutsatsen att de kommer tvingas ändras . Ett transparent system för elektroniskt röstningsförfarande är därför till högre grad framtids- säkert än vad ett icke transparent system, som täcks av affärs- hemligheter, är. Utvärdering – alternativt – ingen forskning Det är tydligt att trots ett ganska stort antal försök med elektro- niskt röstningsförfarande i under det senaste årtiondet så är den samlade kompetensen på området hos staterna ganska låg. Projektgrupper som den i (se nedan) har valt att lägga en stor del av sina resurser på uppföljning och forskning kring det genomförda testet medan man i andra länder, som , väljer att inte noggrant utvärdera de egna projekten. Mycket av det utvär- derande arbetet faller därför på den akademiska forskarvärlden och det pågår många försök runt om i att koppla samman val- myndigheter, forskare och leverantörer för att öka kompetensen och kunskapen om elektroniskt röstningsförfarande. En intressant ståndpunkt som är värd att lyftas fram är den som uttryckts av forskare knutna till det norska internetröstnings- försöket och som genljuder hos representanter från den norska regeringen: om inte börjar med försök med elektroniskt röstningsförfarande , om än i liten skala, eller inte fortsätter att utöka sina försök och lära sig av varje försök, så kommer kanske dagen då man från väljarna kräver ett elektroniskt röstnings- förfarande utan att man i staten besitter den nödvändiga kompeten- sen för att på säkert sätt genomföra detta. Bättre då, menar man, att genomföra tester på liten skala i varje val (i genomförs olika val ) och noggrant utreda mellan varje försök. Internationella standarder – alternativt – egna regler Som demonstrerats av det Norska försöket med elektroniskt röst- ningsförfarande (se nedan) så finns det internationella standarder att använda sig av i alla faser av ett sådant förfarande. har valt att noga följa de riktlinjer som dragits upp av Europarådet5 och framhåller att det är mycket viktigt att använda sig av tillgängliga standarder, både sådana som är specifika för elektronisk röstning och sådana som mer generellt rör till exempel tillgänglighet för funktionshindrade. som poängterar att detta är viktigt så väljer flertalet andra länder att inte förankra sitt elektro- niska röstningsförfarande varken i riktlinjer eller i några andra tillgängliga standarder. Experter som observerat detta anser att elektroniska röstningssystem ofta upphandlas av tjänste- män som saknar nödvändig expertis inom elektroniskt röstnings- förfarande och därför inte tänker på att använda sig av applicerbara internationella standarder. Då valt att vara mer delaktig i utvecklingen av internetröstningssystemet än många andra länder varit så har de tagit sig mer tid att se på internationella standarder och har explicit använt rekommendationer som guide i utveckling och projekthantering. Länder som väljer att inte själva vara delaktiga i utvecklingen skulle dock kunna förankra det elektro- niska röstningsförfarandet i standarder som riktlinjer genom att använda dessa i upphandling och avtalsskrivande med leverantörer. Följande slutsatser för framgångsrikt genomförande av ett elektro- niskt röstningsförfarande dras av den information om försök runt om i som beskrivs i övriga delar av denna rapport: 1.Det elektroniska röstningsförfarandet måste vara verifierbart 2.Hela processen måste bedrivas på ett transparent sätt 3.Staten måste vara drivande 4.Internetröstning ligger i tiden 5.Det krävs tid och pengar 6.Det juridiska måste blir rätt 7.Tillräckliga resurser måste anslås till utvärdering och lärande Vad som inte diskuteras i denna rapport Denna rapport syftar till att lyfta fram fakta om elektroniskt röst- ningsförfarande som genomförts i en rad europeiska länder – inte till att diskutera vilken metod för elektroniskt röstningsförfarande som bör användas eller vilka tekniska, lagliga och politiska krav som måste ställas på sådant röstningsförfarande. Det är författarens åsikt att ett noggrant arbete med att utreda just tekniska, lagliga och politiska krav bör ske innan beslut tas om ett eventuellt svenskt pilotprojekt. De praktiska erfarenheterna av elektroniska röstningsförfaranden är av skiftande karaktär i . I vårt närområde är det och som har flest praktiska erfarenheter och redan mellan dessa två länder framträder ett mönster som återkommer i hela : olika länder gör olika bedömningar och olika satsningar och kommer fram till olika (i vissa fall diametralt motsatta) resultat. Något entydigt framgångsrikt sätt att genomföra ett elektroniskt röstningsförfarande har ännu inte framträtt, även om det finns flera exempel som fungerar som bästa exempel och som visar på möjliga framkomliga vägar. Erfarenhet av röstningsmaskiner i vallokal finns till exempel i och i och av internetröstning till exempel i , , och . Som redovisas nedan har europeiska försök med elektroniskt röstningsförfarande varit mer framgångsrikt vad gäller röstning över internet än de har med elektroniska röstningsmaskiner i vallokal. Elektroniska röstningsmaskiner i vallokal Det land som troligen har mest erfarenhet av användandet av datorer och maskiner i avgivande och räknande av röster i politiska val är där man i över ett århundrade använt olika typer av maskiner, och under senare årtionden datorer, för att genomföra röstning i politiska val. En av anledningarna till att vi i varit uppmärksamma på hur maskiner och datorer används i val i är dock de, ofta spektakulära, fel och brister som uppdagats första årtionde. Dessa brister och människors (väl- grundade) farhågor att maskinerna och datorerna inte producerat korrekta resultat utifrån de av väljarna avgivna rösterna, har lett till att tilltron till elektroniska röstningssystem minskade kraftigt . När de elektroniska röstningsmaskinerna i kunde visas innehålla fel och brister trots utsagor till det motsatta av både till- verkare och ansvariga tjänstemän så svepte något av en vind av misstro mot elektroniska röstningsmaskiner över . Neder- länderna, som gjorde lagändringar för att tillåta maskiner (också elektroniska) i röstningsförfarandet och använt sådana maskiner extensivt, avslutade efter häftig kritik all sådan användning . Efter begränsade tester så genomförde tester i kommunalvalet i tre kommuner – men efter kritisk analys från akademiskt håll, publicitet i massmedia kring problematik med ett felaktigt användargränssnitt och, som följd, omval i en av kommunerna, har man inte fortsatt försöken med elektronisk röstning. För att koncist beskriva kritiken mot elektroniska röstnings- maskiner i och kan man säga att den främst inriktar sig på brister i transparens kring hur väl systemen fungerar och på omöjligheten i dessa system att verifiera att det presenterade valresultatet är korrekt. Elektroniska röstningssystem som saknar transparens kallas i forskningsvärlden black box-system och sådana svarta lådor har tillsynes skapat mycket (berättigad) misstro runt om i världen. Det traditionella röstningsförfarandet på papper genomförs med procedurer och regler som skall göra processen så transparent som möjligt så att man genom observation kan skapa tilltro till att systemet aggregerar ett korrekt valresultat, baserat på folkets vilja. Om man överför dessa processer direkt in i ett elektroniskt röstningssystem så försvinner denna transparens helt – för det är ju omöjligt att utifrån observera vad som händer inne i en dator. Som beskrivs nedan har detta lett till utvecklingen av transparenta glass box-system där valresultatet kan verifieras utifrån. Användandet av elektroniska röstningsmaskiner i har dock uteslutande varit av maskiner från black box-kategorin och bland annat av denna anledning har elektroniska röstnings- maskiner nästan helt försvunnit från agendan (med undantag av , se nedan). Eftersom elektroniska röstningsmaskiner används på så många håll runt om i världen så har det skett forskningssatsningar på detta område. Under det senaste årtiondet har den akademiska forskar- världen gjort stora framsteg i arbetet att skapa röstningsmaskiner av glass box-typen. Ett land som vill införa ett elektroniskt röst- ningsförfarande torde därför stöta på ett större, mer välinitierat motstånd än tidigare skett om man inte tar hänsyn till dessa forsk- ningsresultat och beaktar möjligheten att verifiera att systemen fungerar korrekt. Det land som varit mest framgångsrikt vad gäller röstning över internet är , där fem politiska val hållits i vilka alla röst- berättigade som så önskat har kunnat rösta över internet. Även har lika lång erfarenhet av internetröstning som , även om man i valt att i lagen begränsa andelen av den totala väljarkåren som har kunnat få möjlighet att rösta över nätet. Både det estniska internetröstningssystemet och de olika system som används i är av black box-typen, något som leder till växande kritik. har dussintals, om inte hundratals, tester med röstning över internet gjorts runt om i världen men med några få undantag har dessa inte lett till universell röstning över internet. Koncist kan detta förklaras genom att tekniken inte varit mogen: för att framgångsrikt genomföra röstning över internet krävs en fungerande infrastruktur för elektronisk identifikation – men också ett internetröstningssystem som kan möta väljarnas krav på trans- parens och verifierbarhet. Under det senaste årtiondet har många länder, däribland , byggt upp infrastruktur för elektronisk identifiering och denna används nu av allt fler medborgare, till exempel för att lämna inkomstdeklaration via nätet. Det har också skett tekniska genombrott i den akademiska forskningsvärlden där man har visat att det är möjligt att skapa glass box-system för röstning över internet men ännu är användandet av sådana system ytterst begränsad. Det bästa exemplet i världen på verifierbar elektronisk röstning är internetröstningssystem som först testades . Framgångsfaktorerna för detta system är många (se nedan) men till skillnad från de system som används i och så har man från politiskt och tjänstemannahåll lagt tydligt fokus på att hitta och implementera det bästa som forskningen presterat och på att maximera transparensen för att skapa tilltro till systemet. tid då allt fler ifrågasätter transparensen i elektroniska röstnings- förfaranden går därför de estniska och schweiziska systemen en oviss framtid till mötes medan det norska istället har framtiden för sig. I denna sektion beskrivs erfarenheterna av elektroniska röstnings- förfaranden i en serie europeiska länder. Praktiska erfarenheter i sammandrag Information om tidigare tester saknas men har ekonomi- och inrikesministeriet öppnat för en dialog med leverantörer av elektroniska röstningsmaskiner i vallokal. Röstning över internet har helt strukits från agendan. Det har indikerats i dokument från ministeriet att anledningen till detta är att vallagen stipulerar att väljaren inte bara har en rättighet att få lägga sin röst i hemlighet utan har en skyldighet att göra det och att staten måste säkerställa att så sker. Andra länder har liknande krav men menar att internetröstningssystem kan komma mycket nära att uppfylla detta och har därför godtagit att valhemligheten är tryggad även i röstning över internet – men här går alltså emot övriga länder och menar att det endast är möjligt att uppfylla lagens krav på valhemlighet genom röstning i en kontrollerad miljö (vallokal). Initiativet för att testa elektroniska röstningsmaskiner lokalval har kommit från ett antal danska kommuner som gått samman och fört en dialog med inrikesministeriet. har, enligt projektansvarig på ministeriet, en allt större del av ansva- ret för ledningen av en eventuell e-röstningspilot i de aktuella kommunerna lämnats över till ministeriet. Detta trots att man är mycket tydliga med de danska kommunernas starka självstyre och att en eventuell pilot måste vara kommunernas ansvar. Enligt denna källa, och andra med insikt i den danska processen, så är det dock av praktiska skäl omöjligt för enskilda kommuner eller grupper av kommuner, att finna expertis och andra resurser för att korrekt kunna genomföra en e-röstningspilot, varför man precis som i menar att ett test av eletronisk röstning (oberoende av form) måste lyftas upp på statlig nivå. Det elektroniska röstningsförfarandet skall enligt ministeriet6 följa de procedurer som finns i traditionellt röstningsförfarande, till exempel då de närvarande vid vallokalens öppnande kan observera att valurnan är tom. Dokumenterade effekter och utvärderingar i sammandrag Praktiska erfarenheter i sammandrag Efter att ha genomfört ett förprojekt som rapporterade kring principiella spörsmål i elektroniskt röstningsförfarande så började en arbetsgrupp på Kommunal- og Regionaldepartementet att byggas upp . Denna grupp har sedan lett projektet 2011 genom ett antal olika faser: definition, anskaffning av systemet i en så kallad konkurrenspräglad dialog7, implementa- tion, tester, genomförande och utvärdering. Den slutgiltiga fasen fick sitt slut , då forskningsresultat kring det elektroniska röstningsförfarandet presenterades. 7Konkurrensverket har en informationssida: Det norska internetröstningssystemet är det första att testas i där transparens och verifierbarhet sätts i fokus (det är sålunda ett glass box-system) och detta arbetssätt har präglat den norska gruppens arbete, varför man på sin webplats publicerat allt från styrningsdokument, upphandlingar och bud till systemets källkod. Man har avsatt tid och resurser för att specifi- kationer, metodologi, implementation och källkod skall kunna granskas av medborgare och forskare (även internationella, varför nästan allt som publicerats av projektet har publicerats på engelska8). Denna transparens har lett till att det finns oerhört mycket material för norska medborgare och forskare att arbeta med och systemet måste alltså vara så bra att det även under hård granskning kan bygga förtroende bland väljarna9. Försöket med röstning över internet genomfördes i tio stycken kommuner 2010. Kommunerna hade själva anslutit sig till försöket efter att ha visat intresse. Projektet leddes och genomfördes dock av departementet i . Röstnings- förfarandet var sådant att alla väljare i de aktuella kommunerna fick ett röstkort skickat till sig per post (vilket också skedde i landets övriga kommuner) men till skillnad från tidigare val var röstkortet öppningsbart och inuti fanns ett antal bekräftelsekoder som var unika för varje väljare. För att rösta använde väljaren sin dator för att öppna internetröstningssidan, identifierade sig med ett system som heter MinID10 och kunde sedan lägga sin röst. När rösten registrerats skickades via SMS, till väljarens mobiltelefon11, en returkod som motsvarade en av koderna tryckta på väljarens röstkort. Koden som mottogs via SMS visade genom det tryckta röstkortet vilket parti som väljaren röstat på – men systemet var konstruerat på sådant sätt att det är omöjligt att veta vad en returkod betyder om man inte har tillgång till det tryckta röst- 8Detta är i rak motsats till , där man ser det som en säkerhetsåtgärd att inte göra dokumentationen för tillgänglig och till , där man tillsynes av princip inte översätter till engelska.