sou · H1B332 · 2013-05-03 00:00:00 — som utgiftstaket förlängs torde dock de tillkommande fördelarna i dessa avseenden bli mindre som de tillkommande kostnaderna i form av en större osäkerhet i prognoserna ökar. Det blir därför en bedömningsfråga när fördelarna inte längre överväger nackdelarna av en förlängd tidshorisont. En sådan bedömning kan också variera och bl.a. vara beroende av konjunkturläget och tidshorisontens förhållande till valperioden. Det senare indikerar att flexibilitet med avseende på tidshorisontens längd är en fördel. En sammanställning gjord av avseende medlemsländernas budgetregler 2007 visar att knappt hälften av de utvecklade länder som använder sig av budgetpolitiska mål har ett treårigt perspektiv och de resterande länderna ett fyraårigt eller längre perspektiv.2 Detta indikerar att även andra länder normalt har valt en tidshorisont på tre eller , som bedömningen av den exakta tidshorisonten inte är självklar. Budgetlagen anger att regeringen ska lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret i budgetpropositionen (2 kap. 2 §). Bestämmelsen i budgetlagen utgör ett minimikrav om att regeringen ska lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret. Regeringen får dock om den så vill lämna förslag för en längre tidshorisont än så. Regeringen har som nämnts också lämnat förslag till utgiftstak för än och har också beslutat om den längre tidshorisonten. Mot denna bakgrund anser kommittén att en önskvärd flexibilitet, i fråga om ett tre- eller fyraårigt tidsperspektiv för utgiftstaket, redan finns i den befintliga regleringen, varför det saknas skäl att föreslå någon ändring av regleringen. 2 Database of Budget Practicies and Procedures, . 15 Den europeiska terminen Den europeiska terminen, formellt europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken, genomfördes , efter beslut av . Terminen regleras i en förordning.1 Terminen utgör en tidsmässig samordning av olika ekonomisk-politiska processer och sträcker sig över första halvan av året. Tanken med den europeiska terminen är att sammanlänka övervakning av medlemsstaternas budgetarbete inom stabilitets- och tillväxtpakten med samordningen av strukturella frågor inom 2020-strategin. Dessutom ska arbetet med dessa processer påbörjas i sådan tid att samordningen på EU-nivå kan införlivas i medlemsstaternas nationella budget- och strukturreformsarbete. Även förfarandet vid makroekonomiska obalanser anknyter till den europeiska terminen, se avsnitt 4.2.2 Medlemsstaterna får genom den europeiska terminen politisk vägledning från EU innan de slutför arbetet med beredning av sina budgetförslag . Innan den europeiska terminen infördes granskade EU-institutionerna den ekonomiska politiken och budgeten . Detta innebar att man först i efterhand granskade i vad mån medlemsstaterna levde upp till de åtaganden de gjort på EU-nivå. 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 av om ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken. 2I trädde paketet med sex lagstiftningsåtgärder i kraft, däribland de två förordningarna om inrättande av förfarandet vid makroekonomiska obalanser, och rådets förordningar (EU) nr 1176/2011 och (EU) nr 1174/2011. Övervakningen av obalanser inom ramen för förfarandet vid makroekonomiska obalanser ingår i den europeiska planeringsterminen, som syftar till en integrerad och framåtblickande strategi för makroekonomisk övervakning. Förfarandet vid makroekonomiska obalanser genomfördes till fullo . innebär att medlemsstaterna och kommissionen mer integrerat diskuterar strukturreformer och övervakning av finanspolitiken. Samordningsprocessen på EU-nivå äger rum . Figur 15.1 ger en schematisk överblick av terminen som tar sin början eller januari då kommissionen, inom ramen för 2020-strategin, presenterar den årliga tillväxtöversikten. AGS: Kommissionens årliga tillväxtöversikt. AMR: Kommissionens förvarningsrapport om makroekonomiska obalanser. NRP: Medlemsstaternas nationella reformprogram. CP: Medlemsstaternas konvergensprogram. STP: Stabilitets- och tillväxtpakten. EP: Europeiska parlamentet Kommissionens årliga tillväxtöversikt redogör för det ekonomiska läget i EU samt ger vägledning för ytterligare prioriteringsåtgärder på EU-nivå och i medlemsstaterna. diskuterar tillväxtöversikten och antar slutsatser som vägledning för utformningen av medlemsstaternas ekonomiska politik. I nästa steg utarbetar medlemsstaterna sina nationella reformprogram för 2020 samt stabilitets- eller konvergensprogram inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. I de nationella reformprogrammen redovisas medlemsstaternas åtgärder för att uppnå målen för 2020, inklusive de rekommendationer som utfärdats året innan. I stabilitets- och konvergensprogrammen redovisas de nationella planerna för att uppnå hållbara offentliga finanser. Dessa program ska även ta hänsyn till de prioriteringar som angetts av det , och ska presenteras . Medlemsstaterna ska även i sina stabilitets- och konvergensprogram och nationella reformprogram behandla de makroekonomiska obalanser som redovisats i kommissionens förvarningsrapport och som presenterats tidigare . Efter detta granskar kommissionen stabilitets- och konvergensprogrammen och de nationella reformprogrammen. Baserat på denna granskning lägger kommissionen eller juni fram förslag till landspecifika rekommendationer om ytterligare behov av åtgärder. Med utgångspunkt i kommissionens förslag ska sedan ministerrådet3 fastställa landspecifika rekommendationer som därefter också ska diskuteras och godkännas av . Medlemsstaterna ska när de utarbetar sina budgetar beakta rådets rekommendationer. Dessa är emellertid inte bindande för medlemsstaterna. Kommittén ska enligt kommittédirektivet överväga behovet av att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen. I detta ingår att klargöra respektive regeringens befogenheter avseende bl.a. konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet. 3 avses i detta sammanhang Rådet för Ekonomiska och Finansiella frågor (EKOFIN). Kommitténs bedömning: Regeringens arbete med att informera och samråda med organ om den europeiska terminen sker i enlighet med regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om regeringens skyldigheter på detta område. Något behov av ytterligare bestämmelser avseende och regeringens befogenhetsfördelning avseende den europeiska planeringsterminen har inte framkommit. Skälen för kommitténs bedömning: respektive regeringens befogenheter avseende den europeiska terminen Enligt regeringsformen (RF) är det regeringen som ansvarar för frågor som rör rikets förhållande till andra länder och mellanfolkliga organisationer. Även om det formellt ligger på regeringen att ansvara för rikets förhållande till EU, har det ansetts vara av vikt att får insyn i och inflytande över hur regeringen sköter denna uppgift. De frågor som avhandlas på t.ex. ministerrådets möten och i andra sammanhang inom EU-samarbetet är nämligen i stor utsträckning inte frågor av utrikespolitisk karaktär. Av regeringsformen framgår att regeringen fortlöpande ska informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU (10 kap. 10 § RF). Regeringen måste således göra det möjligt för att på förhand påverka de ståndpunkter som ska inta vid förhandlingar och vid beslutsfattande i ministerrådet. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten finns i riksdagsordningen (RO). Enligt 10 kap. 10 § RO ska regeringen underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Normalt underrättas inom ramen för den europeiska terminen december–februari. Underrättelse sker dels med anledning av att den årliga tillväxtöversikten respektive kommissionens förvarningsrapport anmäls till ministerrådet, dels med anledning av rådets diskussion om tillväxtöversikten och de slutsatser och prioriteringar som det Europeiska rådet antar med anledning av denna. Regeringen rådgör därutöver med inför sommarens rådsmöte där de landspecifika rekommendationerna behandlas. Regeringen redovisar därefter sin syn på de landspecifika rekommendationerna i budgetpropositionen. konvergensprogram och nationella reformprogram ska enligt EU:s förordning helst presenteras och . Innan regeringen överlämnar konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet till kommissionen, men efter det att den ekonomiska vårpropositionen har lämnats, presenterar regeringen dessa program för finansutskott. Denna ordning torde följa av regeringens skyldighet att överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i Europeiska unionen som utskotten bestämmer (10 kap. 4 § andra stycket RO). Kommissionen har i rapporten om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM[2012] 375) anfört att det finns ett stort intresse både från de nationella parlamenten och från kommissionen av ett intensifierat utbyte av åsikter. I rapporten beskriver kommissionen två tillfällen under den europeiska planeringsterminen då en intensifierad dialog med parlamenten kan ge ett mervärde. Det första tillfället är efter det att kommissionen offentliggjort sin årliga tillväxtöversikt och det andra är efter det att det har godkänt de landspecifika riktlinjerna. har i sitt yttrande över kommissionens årsrapport (2012/13:FiU7y) välkomnat kommissionens förslag om en förstärkt dialog med de nationella parlamenten, som utskottet understrukit att de landspecifika rekommendationerna är en uppmaning till en lämplig handling och att de inte är bindande. Utskottet framhåller också att en fördjupad dialog om de landspecifika rekommendationerna bör ske på initiativ av medlemsstaten, t.ex. genom att det nationella parlamentet ordnar öppna utfrågningar med personer från kommissionen. Sammantaget bedöms regeringens arbete med att informera och samråda med organ om den europeiska terminen ske i enlighet med regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om regeringens skyldigheter på detta område. Något behov av ytterligare bestämmelser om regeringens respektive skyldigheter och befogenheter avseende den europeiska planeringsterminen har inte kunnat identifieras. En fördjupad dialog mellan och kommissionen inom ramen för den europeiska terminen kan bidra till att förstärka den demokratiska förank- ringen av den politiska processen inom EU. Kommittén anser att en sådan fördjupad dialog dock i sådant fall bör ske på initiativ från utan närmare reglering. Kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen Den nya årscykeln, där den europeiska terminen följs av den nationella budgetprocessen, kan ge medlemsstaterna bättre förutsättningar att beakta vägledningen på EU-nivå i den nationella politiken. Detta förhållande torde även gälla för . I och med att rådets rekommendationer redovisas i mitten av sommaren har regeringen möjlighet att ta hänsyn till dessa i den fortsatta beredningen av budgetförslaget och . Även tidpunkten för publiceringen av konvergensprogrammet och de nationella reformprogrammen förefaller fungera förhållandevis väl i förhållande till den nationella budgetprocessen. Riksdagsordningen föreskriver att regeringen ska överlämna en ekonomisk vårproposition till (tillläggsbestämmelse 3.2.2). ska konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet helst presenteras , dock . Även om tiden för samordning av programmen med den ekonomiska vårpropositionens riktlinjer och prognoser därmed är begränsad, förefaller samordningsprocessen inom nu ha funnit en form som säkerställer en inbördes konsistens mellan dokumenten. Vad beträffar redovisningen av beslutade eller planerade strukturreformer baserar sig programmen i stället i huvudsak på den senaste budgetpropositionen och beslut om statens budget. Konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet kommer därmed huvudsakligen att basera sig på den av beslutade budgeten samt de riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen föreslår att ska godkänna med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Att programmens innehåll i allt väsentligt grundar sig på riksdagsbeslut och till föreslagna riktlinjer får anses utgöra en ordning som bör upprätthållas, men som inte behöver regleras i lag. 16 Kostnads- och konsekvensanalys Kommittéer och särskilda utredare ska enligt 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) göra en konsekvensanalys beträffande de förslag som lämnas. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska, enligt 14 § kommittéförordningen, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar för staten, kommuner och landsting, ska kommittén förslå en finansiering. I följande avsnitt redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. 16.1Ekonomiska konsekvenser för staten Kommitténs bedömning: De kostnader som föranleds av förslaget om regelbunden utvärdering av regeringens prognoser finansieras inom ramen för anslag. Övriga förslag bedöms inte ge inte upphov till några ekonomiska konsekvenser för staten. Skälen för kommitténs bedömning: Förslaget om att regeringen regelbundet ska redovisa en utvärdering av de makroekonomiska och offentligfinansiella prognoserna samt de budgetprognoser som redovisas i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen innebär en viss ambitionsökning i förhållande till gällande praxis, åtminstone vad gäller kravet på regelbundenhet, fullständighet och offentlig redovisning. genomför regelbundna prognosjämförelser och prognosutvärderingar i enlighet med regeringens uppdrag till myndigheten. genomför även utvärderingar av sina prognoser, vilka ibland redovisas externt. utvärderingar av prognoserna redovisas dock inte regelbundet utifrån en fastlagd tidsplan. Förslaget till reglering i budgetlagen (2011:203) av utvärderingsverksamheten innebär inte någon förändring i förhållande till de utvärderingar som utförs av andra institutioner utan innebär ett åliggande för regeringen att minst cirka genomföra och offentligt redovisa en utförlig utvärdering av sina makroekonomiska och offentligfinansiella prognoser samt budgetprognoser. Detta krav kan föranleda behov av ett mindre resurstillskott till utvärderingsverksamheten inom . Resurstillskottet bör dock kunna finansieras inom ramen för anslag. Förslaget om att regeringen ska redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet samt prognoser över den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder bedöms inte leda till några tillkommande ekonomiska konsekvenser för staten. Kommitténs bedömning: Förslaget om krav på regelbunden utvärdering av regeringens prognoser bedöms bidra till en högre precision och en minskad risk för systematiska fel i regeringens prognoser. Skyldigheten att redovisa prognosutvärderingarna möjliggör därutöver extern granskning och förbättrar informationen till och övriga intressenter om regeringens prognoser. Förslagen och bedömningarna medför inte några andra väsentliga konsekvenser i de avseenden som anges i 14–15 §§ i kommittéförordningen. Skälen för kommitténs bedömning: Förslaget om en skyldighet för regeringen att göra regelbundna prognosutvärderingar bedöms medföra förbättringar av prognosmetoder, prognosmodeller och expertkunskaper vilket bedöms bidra till en ökad precision och en minskad risk för systematiska fel i prognoserna. Redovisningen av prognosutvärderingen ska vidare presenteras på ett sådant sätt att den möjliggör en extern granskning. Genom möjligheten till extern granskning säkerställs att utvärderingen sker på ett så objektivt sätt som möjligt. Sammantaget bör detta vara till gagn för såväl progno- sernas kvalitet som för informationen om prognoserna till och andra intressenter. Förslaget om att regeringen ska redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet samt prognoser över den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder utgör en reglering av rådande praxis. Genom regleringen kommer budgetlagen att i högre grad ge en rättvisande bild av de prognoser som är av särskild vikt vid utformningen av statens budget och regeringens förslag till riktlinjer för budgetpolitiken och den ekonomiska politiken. Andra konsekvenser enligt kommittéförordningen. Det finns inte någon anledning att anta att utredningens förslag i någon nämnvärd utsträckning kommer att påverka kostnaderna eller intäkterna för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Förslagen kan inte heller förväntas få direkt betydelse för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. Kommitténs förslag: Ändringarna i budgetlagen (2011:203) ska träda i kraft . Skälen för kommitténs förslag: Den föreslagna bestämmelsen i 9 kap. 5 § budgetlagen innebär krav på regeringen att utföra prognosutvärderingar, och bedöms vara nödvändig för att ska leva upp till EU-direktivets krav. Bestämmelsen bör lämpligen träda i kraft i anslutning till ett årsskifte. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet (artikel 15). Kommittén föreslår mot denna bakgrund att ändringen ska träda i kraft . Övriga förslag föranleds av andra överväganden än direktivets krav. Kommittén anser dock att det finns anledning att behandla alla förslag samlat varför även dessa ändringar föreslås träda i kraft . 18.1Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) Paragrafen behandlas i avsnitt 11.3.3. I paragrafen finns bestämmelser om de prognoser regeringen ska lämna till . I första stycket anges vad regeringens prognoser ska innehålla. Med prognoser över den makroekonomiska utvecklingen avses prognoser över alla de makroekonomiska variabler och indikatorer som är av betydelse för regeringens bedömning av den ekonomiska utvecklingen, och inte endast prognoser över de variabler som är av direkt betydelse för prognoserna över statens inkomster, utgifter och lånebehov. Det gäller exempelvis olika mått på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden eller i ekonomin som helhet, arbetslöshetens fördelning inom olika befolkningsgrupper och produktionens utveckling inom olika sektorer. Med prognoser över den offentliga sektorns inkomster, skulder och lånebehov avses prognoser avseende såväl de enskilda delsektorerna (staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget) som den konsoliderade offentliga sektorn, dvs. sektorn som helhet justerad för interntransaktioner mellan delsektorerna. Paragrafens andra stycke är oförändrat. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 11.3.3. I paragrafen regleras en skyldighet för regeringen att i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, dvs. statens, den kommunala sektorns och ålderspensionssystemets finanser. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 11.3.2. Genom paragrafen införs en skyldighet för regeringen att regelbundet och fullständigt utvärdera de prognoser som presenteras i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Att det i bestämmelsen anges att det är regeringen som ska utvärdera sina prognoser hindrar inte att regeringen uppdrar åt någon utomstående expert att bistå med kompetens i samband med utvärderingen. Med regelbundet avses i detta sammanhang att mer fullständiga utvärderingar, dvs. djupare utvärderingar av sådan karaktär att de kan ligga till grund för förändringar av befintliga prognosmetoder och prognosmodeller, ska redovisas ungefär . Ett viktigt underlag för sådana utvärderingar utgörs av de iakttagelser som framkommer i samband med andra instituts prognosjämförelser. I utvärderingen ingår även att analysera och kommentera sådana iakttagelser, bl.a. signifikanta skillnader mot kommissionens prognoser. För att säkerställa en så hög grad av objektivitet som möjligt i utvärderingarna, ska utvärderingarna och slutsatserna i dessa publiceras och presenteras på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för en extern granskning. Av riksdagsledamoten (V) I detta delbetänkande behandlas det direktiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk som Europeiska unionens råd antog . Från sida har vi den principiella hållningen att medlemsstaternas budgetramverk är en nationell fråga som inte ska överprövas av EU och vi ser detta direktiv som ett steg mot ett federalt EU, något som vi avvisar. Kommittén föreslår med anledning av EU-direktivet att budgetlagens bestämmelser ska kompletteras för att förtydliga det svenska regelverket vad gäller ekonomiska prognoser. Det handlar om skyldighet för regeringen att regelbundet redovisa utvärderingar av prognoserna i bl.a. budgetpropositionen, att redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen, den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder samt att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen ska redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. I övrigt föreslår inte kommittén några ändringar av det svenska budgetramverket med anledning av EU-direktivet. Jag har inga andra förslag än kommittén i dessa avseenden. Kommittén gör dock under kapitel 13 Övriga överväganden om de budgetpolitiska målen bedömningen att det bl.a. kan övervägas om de budgetpolitiska målen bör regleras i riksdagsordningen samt om det i budgetlagen bör förtydligas att regeringen ska förklara väsentliga avvikelser från överskottsmålet och även införas en skyldighet för regeringen att säkerställa en oberoende analys och övervakning av målen med finanspolitiken. Dessa frågor ska hanteras inom ramen för kommitténs slutbetänkande. Även om dessa frågor alltså föreslås hanteras i slutbetänkandet gör jag redan nu bedömningen att de budgetpolitiska målen inte bör regleras i riksdagsordningen. Vidare är det enligt min mening principiellt fel med en bestämmelse i budgetlagen om att regeringen ska säkerställa att en oberoende analys och övervakning av målen med finanspolitiken sker. Detta ansvar anser jag ska ligga på och regeringen. En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av budgetprocessen. Syftet med uppdraget är att utifrån erfarenheterna av den nuvarande budgetprocessen och ny europarättslig reglering stärka budgetramverket. Kommittén ska bl.a. överväga hur dagens praxis för budgetbehandling bör regleras i syfte att tydliggöra gällande ordning, om det finns skäl att behandla inkomstrespektive utgiftssidan på statens budget på ett mer enhetligt sätt, behovet av nya eller ändrade bestämmelser som klargör ansvar för det medelfristiga budgetperspektivet, och om det finns skäl att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den s.k. europeiska terminen. Uppdraget ska redovisas . Förslag som föranleds av rådets direktiv (2011/85/EU) av om krav på medlemsstaternas budgetramverk ska dock lämnas . Nuvarande reglering av budgetprocessen Budgetprocessen omfattar bl.a. arbetet med den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen, de två propositionerna med förslag till ändringsbudget, skrivelsen om skatteutgifter, skrivelsen om årsredovisningen för staten och de prognoser som utarbetas . Budgetprocessen är endast delvis lagreglerad.