sou · H0B394 · 2013-01-01 00:00:00 — Resultatet av dessa undersökningar visade att en övergång till ett kommunproportionellt system med 9/10 fasta valkretsmandat och återstoden utjämningsmandat skulle medföra förbättringar vad gäller proportionaliteten. pekade också på att i omkring 10 av 79 valkretsindelade kommuner skulle den politiska konstellationen som efter valet bildade majoritet i fullmäktige inte ha fått en egen majoritet om samma ordning som gäller för landstingsvalen hade tillämpats. Fördelning av mandat i allmänna val För de valkretsindelade kommunerna har vi för att ytterligare belysa de effekter som valkretsindelningen får för proportionaliteten, med resultaten års val, gjort en jämförande mandatfördelning med tillämpningen av ett valsystem med 9/10 fasta valkretsmandat och återstoden utjämningsmandat. Systemet har jämförts med en mandatfördelning som om kommunerna inte hade varit valkretsindelade. Resultatet visar att det nu tillämpade systemet med slutna valkretsar från proportionalitetssynpunkt har brister. Avvikelser från proportionalitet i mandatfördelningen förekom vid val i 75 av 79 valkretsindelade kommuner och vid val i 75 av 81 valkretsindelade kommuner. Avvikelserna i de olika kommunerna var dock relativt små. I flertalet fall rörde det sig om ett eller två mandat som tillfallit fel parti. I vart och ett av valen var det 151 mandat som i denna mening hamnade fel. Att man med det nu tillämpade valsystemet likväl kommer så relativt nära en kommunproportionell fördelning av mandaten får tillskrivas det förhållandet att antalet mandat i valkretsarna är relativt stort. Det ska dock noteras att med en tillämpning av landstingsmodellen skulle val en proportionell mandatfördelning ha uppnåtts i 70 av 79 valkretsindelade kommuner. Motsvarande antal val skulle ha varit 74 av 81 valkretsindelade kommuner. Hur spärreffekten varierar med antalet mandat per valkrets har redovisats ovan i avsnitt 2.2.12. Där framgår att med åtta partier i fullmäktige är den faktiska spärren i de minsta valkretsarna i valkretsindelade kommuner (15 mandat) 4,67 och i de minsta valkretsarna i icke valkretsindelade kommuner (31 mandat) 2,24. De största valkretsarna (49 mandat) har en faktisk spärr vid 1,42. Den faktiska spärrnivån är alltså mer än så stor i de minsta valkretsarna än i de största. Mindre partier har alltså väsentligt mycket svårare att erövra mandat i de valkretsindelade kommunerna, där antalet mandat per krets ligger nära minimigränsen 15, än i icke valkretsindelade kommuner, där antalet mandat är minst 31. I viss utsträckning är det kommunen själv som bestämmer vilken spärrnivå som ska gälla. Detta genom att kommunen, inom de ramar som anges i 5 kap. 1 § kommunallagen och 4 kap. 12 § vallagen, bestämmer antalet ledamöter i fullmäktige och valkretsindelningen. Utgångspunkten för våra överväganden har varit att man bör eftersträva ett valsystem som ger en mandatfördelning mellan partierna som är proportionell mot partiernas röstandel i hela Fördelning av mandat i allmänna val I det ligger också att man får ett valsystem som, bortsett från effekten av spärrar som avsiktligt fogas in i systemet, ger lika villkor för alla partier, oavsett storlek, att erhålla mandat. De undersökningar vi genomfört beträffande 2006 och val till kommunfullmäktige visar visserligen att det nuvarande valsystemet regelmässigt ger en fördelning av mandaten som relativt nära överensstämmer med proportionell fördelning. En annan sak är vilken effekt en sådan omfördelning kan få i den enskilda kommunen. Om ett system med utjämningsmandat utan spärr eller ett system utan valkretsindelning skulle införas hade sammanlagt för de valkretsindelade kommunerna för valen 2006 och 2010 omkring 300 mandat omfördelats mellan partierna. Omkring 30 av dessa mandat hade gått till partier som är orepresenterade i fullmäktige. Vidare skulle det nuvarande systemets tendens att ge stora partier överrepresentation försvagas något. Detta är dock inte någon undantagslös regel. Förhållandena kan vara sådana att ett stort parti vinner ytterligare mandat på grund av ökad proportionalitet. I några fall skulle mandatförändringarna ha resulterat i att majoriteten i fullmäktige skulle ha gått över till den tidigare minoriteten. Resultatet av vår undersökning överensstämmer således väl med de slutsatser som tidigare utredningar kommit fram till då de övervägt att införa ett mer proportionellt system för val till kommunfullmäktige. Vissa förbättringar är således möjliga att uppnå, men förhållandevis få mandat kommer att omfördelas. Effekterna, sett till det totala antalet mandat i kommunerna, cirka 4 500, blir visserligen begränsade men kan naturligtvis ha stor betydelse i kommuner där politiska block är jämnstarka. Ökning av minimiantalet mandat per valkrets Genom en höjning av minimiantalet mandat från 15 till 25 per valkrets skulle man i de valkretsindelade kommunerna få en mandatfördelning som, i högre grad än den nuvarande, var proportionell mot röstfördelningen i hela kommunen. Därmed skulle också mindre partiers möjligheter att bli representerade i fullmäktige öka. En höjning av minimiantalet mandat per valkrets skulle också vara den minst ingripande förändringen i det nuvarande valsystemet och från många synpunkter den enklaste metoden att förbättra proportionaliteten i valen till fullmäktige. En sådan ändring får Fördelning av mandat i allmänna val emellertid till följd att flera kommuner måste antingen ändra sin valkretsindelning eller öka antalet mandat i fullmäktige. Om man utgår från antalet mandat per valkrets vid val skulle en höjning av minimiantalet mandat till 25 leda till att närmare 30 av de 81 valkretsindelade kommuner blev tvungna att ändra sin valkretsindelning eller öka antalet mandat. En ökning av minimiantalet till 20 skulle kräva motsvarande ändring i något mer än tio kommuner. Med nuvarande antal mandat i fullmäktige skulle endast ett fåtal kommuner kunna delas i fler än två valkretsar om minimiantalet mandat per valkrets höjdes till 25. Om förhållandet mellan antalet fasta valkretsmandat och antalet utjämningsmandat är det riktiga ger ett kommunproportionellt valsystem samma grad av proportionalitet i valkretsindelade kommuner som i kommuner som inte är valkretsindelade. Möjligheterna för mindre partier att erhålla mandat i fullmäktige blir också lika. Av valsystemets konstruktion följer även att mandatfördelningen mellan partierna inte påverkas av hur valkretsindelningen görs. Ett valsystem med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat ger proportionalitet även om antalet mandat i varje valkrets inte är särskilt stort. Inte heller kräver hänsynen till proportionaliteten att antalet mandat i valkretsarna är ungefär detsamma (jfr förhållandena i landstingen i tabell 2.12). Ett kommunproportionellt valsystem, där frågan om indelningen i valkretsar inte längre har någon egentlig politisk betydelse som ett komplement till valmetoden, ger ökade möjligheter att anpassa valkretsarna till de särskilda förhållanden som råder i kommunen. Indelningen kan då göras enbart efter vad som från valtekniska, partiorganisatoriska och liknande synpunkter är lämpligt. Det ligger också i valsystemets konstruktion att den proportionella fördelningen av mandaten inte kan nämnvärt rubbas genom konstlade partibildningar eller andra valtekniska manövrer. Det kan alltså sägas att valsystem med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat i sig förenar fördelarna med valkretsindelning och de fördelar som följer av att någon indelning inte görs. För det övervägande flertalet av mandaten får man den lokala anknytningen som är det egentliga syftet med valkretsindelningen. Fördelning av mandat i allmänna val ningsmandaten uppnår man i princip samma proportionalitet som i en icke valkretsindelad kommun. Fördelningen mellan fasta valkretsmandat och utjämningsmandat bör ske med sikte på att en proportionell fördelning av mandaten ska uppnås. Med stöd av de utredningar som gjorts av tidigare utredningar har vi funnit att den fördelning som skett i landstingsvalen med 9/10 fasta valkretsmandat och återstoden utjämningsmandat är en lämplig avvägning även för kommunernas del. Det är också ett värde i sig att ha valsystem av samma typ för samtliga val. tog ställning till frågan om valsystemets utformning i landsting och kommuner. För landstingens del infördes ett valsystem med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat. I kommunerna behöll man ett valsystem med slutna valkretsar. Minimiantalet mandat per valkrets höjdes dock från 10 till 15. Departementschefen uttalade att det dåvarande systemet visserligen uppfyllde de krav på proportionalitet som rimligen kan ställas men att valkretsar med så få mandat som tio i vissa lägen kan medföra risk för bristande proportionalitet. För att få en ännu starkare garanti för god proportionalitet än vad det dåvarande minimiantalet gav beslöt man den ovan redovisade höjningen av minimiantalet mandat per valkrets. ställningstagande föregicks av en överenskommelse mellan de fyra största riksdagspartierna. Det valsystem som antogs av riksdag har därefter varit föremål för återkommande diskussioner. Tanken på att vid de kommunala valen ha en ordning med småpartispärr och utjämningsmandat fanns redan då det riksproportionella systemet för val till infördes i samband med den partiella författningsreformen 1969. Sedan ett system av det slaget börjat tillämpas för val till års val har det vid olika tillfällen förts fram krav på att det ska införas ett mer proportionellt system också för val till kommunfullmäktige i de valkretsindelade kommunerna. Frågan om ökad proportionalitet vid valen till kommunfullmäktige i de valkretsindelade kommunerna har enligt vår mening inte fått en helt tillfredsställande lösning. Detta torde delvis bero Fördelning av mandat i allmänna val på den från tid till annan skiftande inställningen till frågan huruvida en reform i syfte att öka proportionaliteten också bör förenas med en småpartispärr. Med utgångspunkt i valen 2006 och 2010 har vi jämfört den faktiska mandatfördelningen med den fördelning som skulle ha blivit om ett valsystem med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat tillämpats eller om kommunerna inte varit valkretsindelade. Dessa undersökningar visar liksom tidigare undersökningar att det nuvarande valsystemet i kommunerna med slutna valkretsar från proportionalitetssynpunkt fungerar ganska väl, men att det vid en övergång till ett valsystem med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat är möjligt att uppnå väsentliga förbättringar i detta avseende. Det handlar inte i första hand om hur många mandat som kan komma att omfördelas, utan om att åstadkomma en fördelning av mandaten mellan partierna i fullmäktige som är proportionell med hänsyn till valresultatet i hela kommunen. Vi se det också som väsentligt att ha ett valsystem där valresultatet inte påverkas av hur valkretsindelningen görs. För att skapa garantier för proportionell fördelning av mandaten i kommunfullmäktige – oavsett valkretsindelning, antal mandat i fullmäktige, antal partier och röstfördelningen dem emellan – föreslår kommittén att det valsystem som gäller i landstingen införs också i kommunerna. Av samma skäl som anförts i fråga om riksdagsvalet bör första divisorn ändras från 1,4 till 1,2. Vidare bör valsystemet kompletteras med en möjlighet att återföra mandat för att under alla förhållanden säkra en proportionell fördelning av mandaten. Ett valsystem med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat har i diskussionerna ofta kombinerats med en särskild småpartispärr, av samma typ som gäller i val till riksdag och landsting. Kommunfullmäktige är dock den lägsta representativa nivån i det politiska systemet, den som ligger närmast medborgarna. Det är därför särskilt viktigt för tilltron till det representativa systemet att full- Fördelning av mandat i allmänna val mäktige så nära som möjligt speglar den medborgaropinion som kommit till uttryck i valet samt att olika meningsriktningar ges möjligheter att på lika villkor bli företrädda i fullmäktige. Även om det nuvarande valsystemet i kommunerna inte innehåller någon uttrycklig småpartispärr innebär användningen av 1,4 som första divisor vid mandatfördelningen en faktisk sådan spärreffekt för mindre partier. Detta är dock ingen exakt spärrgräns, den varierar med valkretsarnas mandatmässiga storlek. Spärreffekten blir högre i mindre valkretsar och lägre i större. Hur stor andel av rösterna ett parti behöver för att erhålla ett mandat i konkurrensen med övriga partier är, som vi tidigare noterat, beroende av bl.a. antalet deltagande partier och fördelningen av röster dem emellan. Som framgår av avsnitt 2.2.12 varierar denna spärr med antalet mandat i valkretsarna, (15 mandat), (31 mandat) och 1,42 (49 mandat). En övergång till kommunproportionellt valsystem med 1,2 som första divisor skulle, eftersom spärreffekten då också beräknas på det totala antalet mandat i kommunfullmäktige, medföra en i vissa fall betydande sänkning av den faktiska spärrnivån. Den skulle sjunka från (31 mandat, minsta antal mandat i en kommun), från (49 mandat) och för t.ex. från (i valkretsarna med 15 mandat) till (101 mandat). Enligt vår mening är det nödvändigt att valsystemet utformas på ett sådant sätt att det motverkar en så långtgående partisplittring i fullmäktige att det blir avsevärda negativa effekter vad gäller möjligheterna att styra en kommun. Därför bör det på nivå finnas en spärr i någon form. Den nuvarande spärrfunktionen har enligt vår mening tydliga brister. Mest påtagligt är att det är stora variationer på spärrnivån i olika kommuner. Vi ser det också som en nackdel att det finns ett relativt stort utrymme för kommunerna att, främst genom valkretsindelning, men även genom att bestämma antalet ledamöter i fullmäktige, bestämma spärrnivån. Vi föredrar därför en mera enhetlig, tydligt angiven spärrnivå, på samma sätt som i valen till riksdag och landsting. När det gäller nivån på spärren har vi strävat efter att ligga nära ett genomsnitt av den faktiska spärr som finns i Fördelning av mandat i allmänna val Med dessa utgångspunkter har vi kommit fram till att spärren bör vara i valkretsindelade kommuner och i icke valkretsindelade kommuner. Som tidigare nämnts tillämpas ett system med utjämningsmandat för att åstadkomma en landstingsproportionell representation för partierna i . Systemet innebär att 9/10 av mandaten är fasta valkretsmandat och återstoden utjämningsmandat. De fasta valkretsmandaten fördelas före valet på valkretsarna utifrån hur stor andel av den röstberättigade befolkningen som bor inom respektive valkrets. Efter valet fördelas dessa mandat mellan partierna med hänsyn till partiernas valresultat i varje valkrets för sig. Därefter fördelas utjämningsmandaten mellan partierna efter en beräkning av valresultatet med hela som en valkrets. Fördelningen av mandat sker med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4. Endast de partier som fått av det totala antalet avgivna giltiga röster i får delta i fördelningen av mandaten. I vilken utsträckning det landstingsproportionella valsystemet genererar ett proportionellt valresultat i valen till har belysts i avsnitt 2.2.2. I valen 2002, 2006 och 2010 förekom avvikelser från ett proportionellt valresultat. Vid valet uppnåddes inte ett proportionellt valresultat i 3 av 20 landsting, vid valet i 5 av 20 landsting och i valet i 9 av 20 landsting. Vid valet var avvikelsen från en landstingsproportionell fördelning 3 mandat, vid valet var den 7 mandat och vid valet var den 12 mandat. Även om utgångspunkten är att systemet ska vara landstingsproportionellt har det förutsatts att över- och underrepresentation kan förekomma. Detta framgår av bestämmelserna i 14 kap. 7 § vallagen jämförd med 3 kap. 8 § andra stycket andra meningen regeringsformen. Enligt bestämmelsen får ett parti som vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten fått fler mandat än som motsvarar den proportionella representationen i behålla de fasta mandat som partiet har fått. Fördelning av mandat i allmänna val Kommitténs förslag: Det nuvarande valsystemet vid val till kompletteras, som i riksdagsval, med bestämmelser om återföring av mandat för att under alla förhållanden uppnå landstingsproportionalitet. Första divisorn 1,4 ersätts, som i riksdagsval, med divisorn 1,2. Förslaget föranleder ändringar i 14 kap. 8 § vallagen. Om förhållandet mellan antalet fasta valkretsmandat och antalet utjämningsmandat är det riktiga får man i de allra flesta fall samma grad av proportionalitet, oavsett om är indelat i valkretsar eller inte. Vår bedömning är också, trots de avvikelser från en landstingsproportionell fördelning som förekommit vid de tre senaste landstingsvalen, att den fördelning som skett i landstingsvalen med 9/10 fasta valkretsmandat och återstoden utjämningsmandat är en lämplig avvägning för landstingens del. När det landstingsproportionella valsystemet började tillämpas 1976 var sex partier representerade i landstingen. Utvecklingen har därefter, som för riksdagsvalen, inneburit ett ökat antal partier i . Antalet partier som tagit plats i fullmäktige är betydlig fler än sex, i flera fall upp till så många som nio. Detta, i förening med i vissa fall förhållandevis små valkretsar, är också enligt kommitténs bedömning den huvudsakliga förklaringen till att valsystemet i vissa landsting inte gett ett helt proportionellt valresultat. Vi föreslår därför att valsystemet för landstingsvalen kompletteras på motsvarande sätt som vi föreslagit för riksdagsvalen. Detta innebär dels att första divisorn ändras från 1,4 till 1,2, dels att valsystemet kompletteras med en möjlighet att återföra fasta valkretsmandat för att under alla förhållanden uppnå ett proportionellt valresultat. De ändringar som föreslagits i valsystemet för blir gällande också för landstingen genom hänvisningarna i 14 kap. 7 och 8 §§ vallagen. I kommitténs direktiv anförs bl.a. följande. Vid indelningen av landet i valkretsar är en central utgångspunkt att valkretsarna ska bilda geografiskt sammanhängande enheter. Den nuvarande indelningen i riksdagsvalkretsar i uppfyller inte fullt ut detta villkor. i har av bl.a. nämnda skäl begärt en översyn av valkretsindelningen i regionen. Kommittén ska därför överväga om valkretsindelningen vid val till bör ändras i . Som en utgångspunkt för vårt arbete har angetts att en ändring av valkretsindelningen inte ska påverka proportionaliteten vid mandatfördelningen mellan partierna i landet som helhet i riksdagsval, utöver vad som följer av andra förslag som vi lämnar om mandatfördelningen. Vidare ska vi utgå från att det sammanlagda antalet valkretsar inte ska ändras. Indelningen i valkretsar regleras i 4 kap. vallagen. Det finns för närvarade 29 riksdagsvalkretsar. Indelningen bygger, med några få undantag, på länsindelningen. Ett undantag från denna regel gäller emellertid som vid bildandet – genom en sammanläggning av , samt , utom och kommuner1 – delades in i fem valkretsar. Före sammanläggningen utgjorde två valkretsar (och val- 1 och kommuner överfördes till . krets), två valkretsar (läns norra valkrets och läns södra valkrets) och en valkrets. Med anledning av sammanläggningen fick läns norra och södra valkretsar och läns valkrets nya benämningar: läns norra valkrets, läns södra valkrets och läns östra valkrets. valkrets benämndes läns västra valkrets. Detta ger följande valkretsindelning för . 2.Västra läns västra valkrets (, , , , , , , , , , Tanums, Tjörns, och kommuner), 3.Västra läns norra valkrets (Ale, , , , , , , , , , , och Åmåls kommuner), 4.Västra läns södra valkrets (, , , , och kommuner), 5.Västra läns östra valkrets (, , , , , , , , , , , , , och kommuner). Den gällande valkretsindelningen framgår också av kartan, bilaga 4. Övriga undantag från att valkretsindelningen överensstämmer med länsindelningen är län som delats i fyra valkretsar, och , som delats i två valkretsar. Alla valkretsar i landet utom läns västra valkrets utgörs av geografiskt Den indelning i valkretsar som i allt väsentligt är gällande kom . Endast mindre justeringar har gjorts i samband med genomförda förändringar i fråga om länsindelningen. En ändring av valkretsindelningen i genomfördes inför valet (prop. 1992/93:163). län bildades genom en sammanläggning av och (prop. 1995/96:224). Och som här ovan nämnts bildades genom en sammanläggning av fyra västsvenska län (prop. 1996/97:108). 3.1.3Kritiken mot den nuvarande valkretsindelningen Frågan om valkretsindelningen i landet har diskuterats . Diskussionen dominerades av frågan hur en önskvärd proportionalitet skulle kunna uppnås mellan valresultat och riksdagsrepresentation. Sedan den frågan fått sin lösning vid den partiella författningsreformen 1968/69 genom tillkomsten av det riksproportionella valsystemet med utjämningsmandat har diskussionen främst rört indelningens ändamålsenlighet från andra synpunkter, bl.a. utifrån den betydelse valkretsindelningen kan förväntas få för personvalsmomentet i valsystemet. Den nuvarande valkretsindelningen i har varit föremål för återkommande diskussioner. i har gjort upprepade framställningar till regeringen om en översyn av indelningen, (dnr Ju 2008/6334/L6). Bland annat har det framförts att länets västra valkrets inte är geografiskt sammanhängande och omfattar såväl kommuner i norra som kommuner söder om . Vidare har framhållits att utvecklingen i länet sedan bildandet mer och mer kommit att centreras kring 1) , 2) , , och , 3) och 4) , vilket inte är i linje med den nuvarande valkretsindelningen. Detta gäller även utvecklingen av kommunalförbunden i länet. Det har också framhållits att det försvårar möjligheterna att göra valet lokalt förankrat när indelningen inte längre har en naturlig anknytning till samhällsstrukturen i övrigt. Härtill kommer att partiernas arbete i valkretsarna försvåras när en krets består av geografiskt skilda områden. har föreslagit att indelningen i valkretsar inte längre ska följa den gamla länsindelningen utan att indelningen i stället anpassas till den utveckling som länet genomgått. Bakom förslaget står samtliga partier i utom , som anfört att de fördelar som eventuellt kan uppnås med förslaget inte är tillräckliga för att motivera en ändring. Enligt har den nuvarande valkretsindelningen fungerat tillfredsställande. Det förslag till ny valkretsindelning som lämnat innebär ingen ändring av antalet valkretsar. kommuns valkrets och läns östra valkrets lämnas också oförändrade. Även läns södra valkrets lämnas i stort sett oförändrad. Till den södra kretsen förs enligt förslaget och kommuner, som ingår i den norra valkretsen. I fråga om de två övriga valkretsarna – den västra och den norra – innebär förslaget att det skapas en valkrets centrerad kring kommunerna och en valkrets kring . Förslaget skulle för dessa två valkretsar sammanfattningsvis innebära att den nordligaste delen av den västra valkretsen och den nordligaste delen av den norra valkretsen fördes samman till en valkrets (föreslagna norra) som båda valkretsarnas södra delar fördes samman till en krets (föreslagna västra). Ett genomförande av förslag skulle sammanfattningsvis innebära att de nya valkretsarna får följande omfattning. 2.Västra läns västra valkrets (Ale, , , , , , , , , och kommuner), 3.Västra läns norra valkrets (, , , , , , , , , , , , och Åmåls kommuner), 4.Västra läns södra valkrets (, , , , , , och kommuner), 5.Västra läns östra valkrets (, , , , , , , , , , , , , och kommuner). Den föreslagna valkretsindelningen framgår också av den karta som bifogas som bilaga 4 till detta betänkande. 3.1.5Berörda kommuners inställning till förslaget Kommittén har gett berörda kommuner i – kommunerna i länets västra, norra och södra valkretsar – tillfälle att yttra sig över förslag till ny valkretsindelning vid val till i länet. Flertalet kommuner som yttrat sig över förslaget har godtagit detta. En kommun – kommun – har avstyrkt förslaget.