sou · H1B346 · 2013-06-14 00:00:00 — Med nettodebitering avses här ett system där den förnybara el som privatpersoner eller företag med mikroproduktion producerar och överför till elnätet kvittas mot annan el som de tar emot från elnätet. Avsikten med uppdraget är att föreslå ett regelverk som gör det enkelt för privatpersoner och mindre företag att investera i egenproducerad el och därmed bidra till omställningen av energisystemet i enlighet med uppställda energi- och klimatpolitiska mål. Syftet med ett sådant system är främst att stärka elkonsumenternas ställning på elmarknaden genom att underlätta för enskilda att leverera sin egenproducerade förnybara el till nätet. Utredaren ska bedöma för- och nackdelar med att införa ett system för nettodebitering av el där mervärdesskattebefrielse och energiskattebefrielse för kvittad el ingår. Utredaren ska även bedöma de unionsrättsliga förutsättningarna för införandet av ett system med nettodebitering. Utgångspunkten är att en skattebefrielse från energi- och mervärdesskatt genom nettodebitering ska administreras inom energi- respektive mervärdesskattesystemet. Det kan emellertid finnas alternativa lösningar till hur en skatte- lättnad kan komma nettoförbrukare av egen-producerad förnybar el till del. Utredaren ska därför även utreda och lämna förslag på alternativa sätt att överföra skattelättnaden till privatpersoner och företag med mikroproduktion. Det finns ett antal frågor som behöver analyseras närmare inom uppdraget. En sådan fråga är hur egenproduktion och netto- debitering ska definieras. Vidare ska följande frågor särskilt belysas. Vilka som ska vara parter vid nettodebitering av el. I analysen ska utredaren beakta förekomsten av elleveranser från andra länder och beskattningslandsreglerna i 5 kap. Vilka elproduktionsanläggningar och el-producerande företag som ska kunna ingå i ett system med nettodebitering. I uppdraget ingår således att avgränsa vilka företag som ska kunna ingå i systemet. En sådan avgränsning kan ske vid en viss elproduktionskapacitet eller liknande. En riktlinje för sådan avgränsning kan vara de mindre elproduktionsanläggningar vars innehavare enligt 4 kap. 10 § tredje stycket ellagen (1997:857) är undantagna från nättariffer för inmatning av el. Det rör sig om elanvändare som har ett säkringsabonnemang om högst och som producerar el vars inmatning kan ske med en effekt om högst och som under respektive kalenderår tar ut mer el från elsystemet än elanvändaren har matat in på systemet. Det står utredaren fritt att utreda andra avgränsningar. Hur en kvittning av elen ska gå till, inklusive frågan om hur nettot ska beräknas, över vilka tidsperioder kvittning ska ske och hur redovisning i skattedeklaration ska ske (nettodebitering påverkar bl.a. motpartens beskattningsunderlag för mervärdes- skatt). Hänsyn kan också behöva tas till att elpriset kan variera över året. Motsvarande gäller om skattelättnaden föreslås uppnås på annat sätt än via redovisning i energiskatte- respektive mervärdesskattedeklaration, till exempel genom en skattelättnad via inkomstbeskattningen. Vilken roll bör ha vid en reglering om nettodebitering av el. Den privatekonomiska drivkraften för att investera i en elproduktionsanläggning inom systemet. Förslagets betydelse för att stärka konsumenternas ställning på elmarknaden. Den tekniska och ekonomiska produktions-potentialen för egenproducerad el. Vilka författningsändringar som krävs för att införa en reglering med nettodebitering, bl.a. eventuell förändring av vem som ska vara skattskyldig för energiskatten på el och utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt på el för olika former av förnybar elproduktion. Om införandet av ett system för nettodebitering som innefattar kvittning av mervärdesskatt är förenligt med unionsrätten. I analysen ska utredaren särskilt beakta definitionen av en beskattningsbar transaktion och vad som utgör beskattnings- underlaget för en sådan. Även möjligheten att, i enlighet med artikel 395 i mervärdesskattedirektivet, få ett undantag från bestämmelserna i direktivet kan behöva beaktas. Skattskyldighet för elektrisk kraft Mot bakgrund av de förändringar som elmarknaden genomgått bör frågan om skattskyldigheten för el och därmed sammanhängande frågor utredas oavsett utredarens förslag i fråga om ett system för nettodebitering av el. Utredaren ska således analysera och lämna förslag om vem som bör vara skattskyldig för energiskatt på el. Skattskyldigheten ska utredas självständigt i förhållande till den del av uppdraget som avser nettodebitering och ett förslag ska kunna genomföras oberoende av slutsatserna om eller genomförandet av ett system om nettodebitering. Vidare ska eventuella behov av förändringar i andra sammanhängande bestämmelser i beaktas. Utredaren ska även bevaka det pågående arbetet med en gemensam nordisk slutkundsmarknad inom Nordreg och , främst arbetet med en gemensam faktura för el- och nätavgifter till kunderna. Utredaren ska vid framtagandet av ett förslag om skattskyldighet för energiskatt på el beakta eventuella förslag från Nordreg och om gemensam faktura. Följande frågor ska särskilt belysas ur ett unionsrättsligt, samhällsekonomiskt och administrativt ändamålsenligt perspektiv. Vem bör vara skattskyldig för energiskatten på el. Utformningen av reglerna för skattskyldighetens inträde. Utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt på el för olika former av förnybar elproduktion. Gemensamt för nettodebitering av el och skattskyldighet för elektrisk kraft Samtliga frågeställningar ska analyseras ur ett juridiskt, samhälls- ekonomiskt och offentligfinansiellt perspektiv. För uppdragets alla frågor ska förenligheten med och unions- rätten i övrigt analyseras och bedömas. Utredaren ska också beakta de administrativa aspekter som aktualiseras. Vidare ska utredaren lämna förslag till författningsändringar. Lagförslagen ska innehålla en avgränsning av tillämpningsområdet, dvs. vilka egen- producenter och vilka elproduktionsanläggningar som systemet ska vara tillämpligt på samt vem som ska vara egenproducentens motpart. Utredaren ska tydligt definiera de aktörer som ska kunna ingå i systemet, det är för att så långt som möjligt undvika oklar- heter kring och inkonsekvens i reglernas tillämpningsområde. Vidare ska utredaren beakta de unionsrättsliga principerna om lika- behandling och skatteneutralitet. Den senare principen utgör hinder bl.a. mot att liknande, och således konkurrerande varor eller tjänster, behandlas olika i mervärdesskattehänseende. I utredarens uppdrag ingår också att göra en internationell jämförelse och att undersöka i vilken omfattning och på vilket sätt nettodebitering tillämpas i andra medlemsstater inom EU. Utredaren ska beakta samhällsekonomiska konsekvenser samt offentligfinansiella och miljömässiga effekter. Om utredarens förslag innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering inom skatteområdet lämnas. För uppdragets samtliga frågor ska följande analyseras och beaktas vid förslagens utformning. Bidrag till produktion av förnybar el samt stärkt konsument- makt hos elkonsumenterna. Den administrativa bördan för aktörer och berörda myndigheter samt den eventuella ekonomiska börda som kan uppkomma vid kvittning. Vid analysen av gränsdragningar och vid utformningen av lagförslag ska utredaren beakta frågan om administrativ börda för företagen och ökad belastning för . Behov av följdändringar i utformningen av andra ekonomiska styrmedel, t.ex. justeringar av elcertifikatssystemet. Effekter på elmarknadens funktion. Uppdraget ska redovisas . Skattebefrielse för förnybar elproduktion och nettodebitering av el – en statsstödsrättslig analys Jag har fått i uppdrag att göra en analys av hur dagens regler om skattefrihet för förnybar elproduktion, med den tillämpning reglerna har i praktiken, förhåller sig till statsstödsreglerna. I uppdraget ingår också att analysera hur en befrielse riktad till näringsidkare med mikroproduktion i enlighet med det i utredningens direktiv beskrivna nettodebiteringssystemet, förhåller sig till statsstödsreglerna. Uppdraget ska redovisas skriftligen. Promemorian inleds efter det att gjorda avgränsningar och den EU- rättsliga ramen presenterats med ett avsnitt som innehåller en redogörelse för de centrala delarna av . Härefter presenteras ett analysavsnitt, i vilket jag först bedömer gällande rätt ur statsstödsrättsligt perspektiv och sedan förslaget Promemorian avslutas med sammanfattande kommentarer. Enligt 11 kap. 1 § lagen om skatt på energi (1994:1776) (energi- skattelagen) är elektrisk kraft som förbrukas i skattepliktig, om inte annat följer av 2 §. Enligt 2 § samma kapitel är elektrisk kraft inte skattepliktig om den 1.framställts i i ett vindkraftverk av en producent som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft, 2.i annat fall framställts i av en producent som förfogar över en installerad generatoreffekt av mindre än och som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft, 3.till en lägre effekt än utan ersättning levererats av en producent eller en leverantör till en förbrukare som inte står i intressegemenskap med producenten eller leverantören, 4.framställts och förbrukats på fartyg eller annat transportmedel, 5.förbrukats för framställning av elektrisk kraft, eller 6.framställts i ett reservaggregat. Då det är skattefrihet för förnybar elproduktion som ska utredas i förhållande till statsstödsreglerna kan det konstateras att det främst är bestämmelserna i 11 kap. 2 § 1 och 2 som är av intresse. Bestämmelserna i 11 kap. 2 § 1 och 2 fördes över i princip oförändrade från lagen om allmän energiskatt (1957:262) till energiskattelagen, med den skillnaden att den tekniska upp- byggnaden var en annan samt att det i 2 § f) lagen om allmän energiskatt stadgades att skatt inte skulle utgå för elektrisk kraft som framställts inom landet i ett vindkraftverk av en producent som inte yrkesmässigt distribuerar elektrisk kraft medan det av 11 kap. 2 § 1 energiskattelagen framgår att elektrisk kraft inte är skattepliktig om den framställts i i ett vindkraftverk av en producent som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft. I övrigt har bestämmelserna i vare sig 11 kap. 2 § 1 eller 2 ändrats sedan de trädde i kraft . Det fanns tidigare en bestämmelse om avdrag för den som yrkesmässigt levererade elektrisk kraft som framställts i i ett vindkraftverk i 11 kap. 10 § tredje stycket energiskattelagen. Den möjligheten till avdrag fasades dock ut genom SFS 2008:1219 och tas därför inte upp till behandling. Energiskattelagens bestämmelser anses vara utformade i enlighet med energiskattedirektivets (2003/96/EG) bestämmelser. Av intresse i förevarande sammanhang är främst artikel 15.1 b) i energiskattedirektivet. Utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskaps- bestämmelser får medlemsstaterna under tillsyn av skattemyndig- heterna tillämpa fullständig eller partiell skattebefrielse eller skattenedsättningar i följande fall: –från sol, vind, vågor, tidvatten eller jordvärme, –från vattenbaserad energi alstrad i vattenkraftverk, –som framställs från biomassa och ur produkter som framställs från biomassa, –som framställs från metan från nedlagda kolgruvor, –som alstras från bränsleceller. Av beaktandesats 32 i samma direktiv framgår det emellertid att Det är lämpligt att föreskriva att medlemsstaterna till kommissionen anmäler vissa nationella åtgärder. En sådan anmälan befriar inte medlemsstaterna från skyldigheten att anmäla vissa nationella åtgärder enligt artikel 88.3 i fördraget. Detta direktiv föregriper inte utgången av eventuella förfaranden för statligt stöd som kan inledas enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget. Innehållet i artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget finns numera i artiklarna 107 och 108 i FEUF (fördraget). Enligt artikel 107.1 i fördraget är utgångspunkten att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Artikel 107.1 kan för enkelhetens skull delas upp i ett antal kriterier enligt följande: En åtgärd, av vilket slag det än är, som 1. ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, 2.som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen – genom att gynna (förmån) – vissa företag eller viss produktion (selektivitet) 3.och som påverkar handeln mellan medlemsstaterna, är oförenlig med den gemensamma marknaden. En åtgärd klassificeras som statligt stöd endast om alla dessa kriterier är uppfyllda. Med medlemsstat avses alla offentliga organ på såväl lokal, regional som central nivå. Även kommuner och landsting omfattas av begreppet medlemsstat. Konkurrenskriteriet förutsätter i sig att stödmottagaren är en ekonomisk aktör. Aktören kan dock vara både offentlig och privat. Det är inte syftet med verksamheten som är avgörande för om en aktör anses vara ekonomisk i den mening som avses här. Det räcker med att aktören faktiskt genererar vinst. Med selektivitet avses både materiell och geografisk selektivitet. Med materiell selektivitet menas att gruppen mottagare på ett eller annat sätt är urskiljbar i förhållande till andra aktörer. Det kan vara ekonomiska aktörer som säljer vissa typer av produkter, har en viss omsättning eller en viss organisatorisk struktur. Med geografisk selektivitet menas t.ex. att gruppen mottagare finns i en viss region. Selektivitetskriteriet är även automatiskt uppfyllt då det i t.ex. en stödförordning finns ett utrymme för skönsmässiga bedömningar. En stödåtgärd kan ta sig i uttryck både som ett ad hoc stöd (ett engångsstöd till ett svenskt företag i nöd t.ex.) och som en stödordning (t.ex. en stödförordning för forskning och utveckling eller ett skattesystem). Då utgångspunkten är att en åtgärd som klassificeras som stöd enligt denna bestämmelse är oförenlig med den gemensamma marknaden finns det en skyldighet för medlemsstaterna enligt fördraget att anmäla sådana stödåtgärder till kommissionen respektive avvakta kommissionens godkännande innan medlems- staterna kan genomdriva en sådan åtgärd (se artikel 108 i fördraget). Såtillvida är åtgärder som klassificeras som statligt stöd förbjudna. Vissa åtgärder som i och för sig klassificeras som statligt stöd kan emellertid omfattas av den så kallade allmänna grupp- undantagsförordningen (kommissionens förordning nr 800/2008 av genom vilken vissa kategorier stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget), vilket innebär att åtgärden trots allt inte behöver anmälas till kommissionen i förväg. I fråga om sådana åtgärder har dock medlemsstaten en skyldighet att uppfylla förordningens krav på insyn, övervakning och återrapportering enligt artiklarna 9–11. När det gäller åtgärder som klassificeras som statligt stöd men som inte omfattas av gruppundantagsförordningen har medlems- staterna som sagt en skyldighet att anmäla åtgärden till kommissionen. Efter anmälan till kommissionen kan åtgärden godtas/godkännas om den antingen inte anses utgöra stöd av kommissionen eller anses förenlig med någon av bestämmelserna i fördraget som grund. Det är då främst fråga om bestämmelserna i artiklarna 107.2 och 107.3 i fördraget. Till ledning för sin bedömning för när en åtgärd kan godtas/godkännas i enlighet med någon av dessa bestämmelser använder sig kommissionen av rikt- linjer, meddelande och rekommendationer etc. som kommissionen själv har utfärdat. Dessa riktlinjer, meddelande och rekommendationer etc. bygger på kommissionens egen besluts- praxis och Tribunalen respektive praxis. Sådana riktlinjer, meddelanden och rekommendationer etc. kan vara sektorsspecifika, horisontella eller kategoriserade på annat sätt. Åtgärder som innebär att mottagaren inte tar emot mer än anses inte uppfylla kravet på påverkan på den mellanstatliga handeln (de minimis). Sådana åtgärder anses därför inte utgöra stöd och behöver alltså inte anmälas i förväg. Medlemsstaterna måste emellertid kunna garantera att mottagaren inte tar emot annat stöd som samman- taget innebär att taket för de minimis- nivån överskrids. Stöd som enligt kommissionen klassificeras som statligt stöd och som medlemsstaten lämnat utan att anmäla stödet i förväg eller som medlemsstaten anmält men genomfört innan kommissionen fattat slutligt beslut om åtgärden (genomförandeförbudet) eller som medlemsstaten lämnat i strid mot ett negativt beslut från kommissionen ska som regel betalas tillbaka med ränta (jfr artikel 14 i rådets förordning 659/1999 (procedurförordningen)). Skyldigheten att anmäla en åtgärd till kommissionen i förväg och avvakta kommissionens beslut liksom risken för återkrav gäller så kallat nytt stöd. För befintliga stöd gäller andra bestämmelser, bl.a. ett krav på medlemsstaten att underlätta för kommissionen att granska medlemsstatens befintliga stöd (se artikel 108.1 i fördraget samt artikel 17 i procedurförordningen). Definitionen för befintligt respektive nytt stöd framgår av artikel 1 b) och c) i procedur- förordningen. Med befintliga stöd avses: i) utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 144 och 172 i Anslutningsakten för , och , allt stöd som fanns innan fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som är tillämpliga efter det att fördraget har trätt i kraft, ii)godkänt stöd, det vill säga stödordningar och individuella stöd som har godkänts av kommissionen eller av rådet, iii)stöd som anses ha godkänts enligt artikel 4.6 i denna förordning eller före denna förordning men i enlighet med detta förfarande, iv)stöd som enligt artikel 15 är att betrakta som befintligt stöd, v)stöd som är att betrakta som befintligt stöd, eftersom det kan fastställas att det inte utgjorde något stöd när det infördes men senare blev ett stöd på grund av utvecklingen av den gemensamma marknaden, utan att medlemsstaten företagit någon ändring. När vissa åtgärder blir stöd sedan en verksamhet har liberaliserats genom gemenskapslagstiftning, skall sådana åtgärder inte betraktas som befintligt stöd efter det datum som har fastställts för liberalisering. Med nytt stöd avses: allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd. När det gäller befintliga stöd har som redan nämnts medlems- staterna enligt artikel 108.1 i fördraget och artikel 17 i procedur- förordningen en skyldighet att underlätta kommissionens granskning av medlemsstaternas befintliga stöd. Det är med denna bestämmelse som grund som medlemsstaterna har en skyldighet att rapportera befintliga stöd till kommissionen. Om kommissionen anser att en befintlig stödordning inte är eller är förenlig med den gemensamma marknaden, ska den underrätta medlemsstaten om sin preliminära bedömning och ge medlemsstaten en möjlighet att framföra sina synpunkter. Om kommissionen mot bakgrund av vad medlemsstaten anför fortfarande finner att stödordningen inte är eller är förenlig med den gemensamma marknaden, utfärdar kommissionen en rekommendation med så kallade lämpliga åtgärder. I en sådan rekommendation kan föreslås att stödordningens innehåll ändras i substans, eller att krav som gäller förfaranden införs eller att stödordningen avskaffas. Om medlemsstaten efterföljer kommissionens rekommendation händer inget ytterligare men medlemsstaten är genom sitt godtagande bunden att genomföra de lämpliga åtgärderna. Om medlemsstaten i stället motsätter sig de lämpliga åtgärderna och kommissionen vidhåller sin position inleder kommissionen ett formellt granskningsförfarande enligt artiklarna 4.4, 6 och 7 i procedurförordningen som kan sluta i att kommissionen fattar ett negativt beslut. Om medlemsstaten fortsätter med stödet är det lite oklart om stödet enligt procedurförordningen därefter övergår till att anses vara olagligt stöd och i så fall kan återkrävas men enligt artikel 108.2 i fördraget framgår i vart fall att Om staten i fråga inte rättar sig efter detta beslut (dvs. beslutet om lämpliga åtgärder) inom föreskriven tid får kommissionen eller andra berörda stater, med avvikelse från artiklarna 258 och 259, hänskjuta ärendet direkt till Europeiska unionens domstol. Artikel 107.1 tillämpad på skatteåtgärder Att artikel 107.1 i fördraget tar sikte inte bara på direkta stödåtgärder som subventioner utan även på indirekta åtgärder som t.ex. befrielse från skatt och avgifter är fastlagt i EU- domstolens praxis. Det första kriteriet i artikel 107.1 att åtgärden ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel har inte skapat så svåra tolkningsproblem. Det är i huvudsak i fall då medlemsstaterna medger beskattning också på regional nivå som tolkningsproblem kan uppstå beträffande detta kriterium. Kriteriet att åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstaterna är i princip alltid uppfyllt precis på samma sätt som i fråga om alla andra typer Stöd i form av skatteåtgärder skiljer sig inte på den punkten. Det som däremot fortlöpande har och fortfarande skapar debatt och osäkerhet är hur förmåns- och selektivitetskriteriet ska tolkas vid tillämpningen av artikel 107.1 på skatteåtgärder och hur de två kraven förhåller sig till varandra. tycktes den allmänna meningen vara att det bara var avvikelser från ett generellt skattesystem som kunde utgöra statligt stöd om åtgärden var selektiv och inte kunde motiveras med hänvisning till systemets art och funktion i enlighet med någon av de rättfärdigandegrunder som finns sammanfattade i kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag, som även tillämpas i fråga om åtgärder som omfattar indirekta skatter (EUT C 384, 10.12.1998, s.3-9, de s.k. skatteriktlinjerna). Ett av de bärande argumenten för ett sådant förhållningssätt är medlemsstaternas skattesuveränitet annars träds för när. Att detta var det enda rimliga synsättet förespråkades av generaladvokaten i sitt förslag till avgörande i de förenade målen C-106/09 P och C-107/09 P (stora avdelningen), Europeiska kommissionen och mot Government of och , av (Gibraltar-målen), så sent som . Enligt detta synsätt måste det först fastställas hur det generella skattesystemet ser ut. Om medlemsstaten på något sätt gjort avvikelser från detta system, i form av lägre skattesatser, anstånd med betalning, avdrag osv. för en urskiljbar grupp ekonomiska aktörer, ansågs en sådan åtgärd utgöra statligt stöd om inte avvikelsen kunde motiveras med hänsyn till systemets art och funktion. En av konsekvenserna av att det bara är avvikelser från ett generellt skattesystem som kan utgöra statligt stöd är att medlemsstaterna kan kringgå tillämpningen av artikel 107.1 i fördraget i fråga om skatteåtgärder beroende på hur skattesystemet konstrueras tekniskt. som alltså kom med sitt avgörande i Gibraltar- målen gick emellertid inte på general- advokatens linje. Domstolen som i punkt 75 faktiskt hänvisar till fast rättspraxis uttalar att när det gäller bedömningen av selektivitetskriteriet ska det fastställas huruvida en nationell åtgärd, inom ramen för en viss rättsordning och med hänsyn till mål- sättningen med rättsordningen, kan gynna vissa företag eller viss produktion i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation. Domstolen hänvisar senare i punkt 87 även till att det i artikel 87.1 EG (107.1) inte sker någon uppdelning efter skälen för eller målen med de statliga ingripandena, utan att de definieras i förhållande till verkningarna och därmed oberoende av vilken teknik som används.