sou · H1B319 · 2013-03-21 00:00:00 — Mera glädje för pengarna Slutbetänkande av Nationell samordning mot brottslighet i samband med idrottsarrangemang SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare – och tillika nationell samordnare – med uppdrag att lämna förslag till hur brottslighet i samband med idrottsarrangemang kan motverkas. förordnades landshövdingen i Per som särskild utredare och tillika nationell samordnare. Som sekreterare anställdes från utredaren/sam- ordnaren , i . Med anledning av landshövding bortgång förordnades förre landshövdingen m.m. som särskild utredare – och tillika nationell samordnare – . Utredningen har antagit namnet Nationell samordning mot brottslighet i samband med idrottsarrangemang (Ku 2011:03). Arbetet har bedrivits i nära samråd med ett stort antal aktörer såväl inom idrottsvärlden som inom samhället i övrigt. överlämnades delbetänkandet Mindre våld för pengarna (SOU 2012:23). överlämnades Skrivelse med anledning av riks- dagens beslut om anmälningsplikt vid idrottsarrangemang. Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Mera glädje för pengarna (SOU 2013:19). Utredningens uppdrag är härmed avslutat. 7.6Riksidrottsförbundets (RF) sammanfattande Denna utredning tillsattes för att samla de goda krafterna mot brottslighet i samband med idrottsarrangemang. Såväl företrädare för idrott som politik menade att nu får det vara nog! Man var också överens om att samhälle och idrott har ett gemensamt ansvar och att ingen part ensam kan lösa problemet. Uppdraget gick till dåvarande landshövdingen i Per och vid hans bortgång fick jag förtroendet att ta över stafett- pinnen . , Läns- styrelsen i , har varit sekreterare under hela utred- ningsarbetet. Uppdraget är av speciell karaktär, eftersom det både handlar om att genomföra ett utredningsuppdrag och att under utrednings- arbetets gång praktiskt verka för en förbättrad samverkan mellan berörda parter. har jag och/eller min sekre- terare närvarat vid drygt 60 matcher och medverkat vid ett 45-tal konferenser. Totala antalet möten med berörda aktörer är av stor- leksordningen 250 stycken, exklusive de som ägde rum innan jag tillträdde (se bilaga 2 Genomförda samrådsmöten m.m.). Jag anser mig sålunda ha gediget underlag för att konstatera att de frågor jag haft att utreda har diskuterats på djupet med olika aktörer. Informa- tion om utredningen har också lämnats vid ett stort antal konferenser och seminarier, även utanför idrottens värld. Utredningen har i mångt och mycket handlat om frågor på skruv- och mutternivå. Det har varit viktigt för mig att städse understryka att jag inte tar över ansvar från aktörerna. Min funktion har varit att fungera som katalysator och att lägga förslag till förbättringar av rutiner och gällande regler. lade jag fram ett delbetänkande Mindre våld för pengarna (SOU 2012:23) och lämnade jag en skrivelse () till regeringen med anledning av ett riksdagsbeslut att regeringen skulle lämna ett förslag till en så kallad anmälningsplikt för huliganer att införas . En generell observation kan sägas vara att delbetänkandet och skrivelsen av olika skäl var tvunget att ges en relativt repressiv inriktning. En bidragande orsak härtill var att de lagändringar jag anser nödvändiga att vidta tar tid i ett demokratiskt system. Härtill lämnades ett 30-tal förslag till möjliga förbättringar, varav de flesta berör klubbarnas, arena- ägarnas, polisens och åklagarnas arbete. I detta slutbetänkande, som getts titeln för pengarna, sätts fokus på frågor som positiv supporterkultur, arenasäkerhet, service och bemötande vid idrottsarrangemang liksom på förebygg- ande insatser. Ansvarsfrågor och former för informationsutbyte kommer att beröras liksom den idrottsrelaterade brottslighetens omfattning. Mera prevention och mindre repression skulle kunna sägas vara ett motto om man jämför detta alster med delbetänk- andet. Jag har också velat diskutera det hot mot folkrörelsetanken i svensk idrott som ligger i att aktörer med en annan agenda, med i och för sig legala metoder, infiltrerar delar av idrotts- rörelsen och vad detta kan få för konsekvenser. Liksom att beskriva den bild av våld, hot och trakasserier som idrotten har alldeles för mycket av. Att arbeta mot huliganism är en ständigt pågående process. Mycket handlar om idrottens inre liv och är inte primärt en fråga för regering och riksdag. Kanske har jag också i detta betänkande som utredare klivit över denna gräns. Men det har i så fall skett i ädelt syfte, eftersom det känns angeläget att relativt utför- ligt skildra just detta inre liv inom idrottsrörelsen för att bättre för- stå hur den idrottsrelaterade brottsligheten ska kunna bekämpas. Ett vanligt utredningsknep är att föreslå olika organisatoriska förändringar. Jag avstår med ett undantag från sådana förslag, efter- som problemet enligt min mening inte ligger på detta plan. Undan- taget är inrättande av en prövningsinstans för vissa polisfrågor. Ett annat utredningsknep är att föreslå till synes dramatiska för- ändringar i arbetsmetoder. Inte heller denna väg har jag följt. Mycket fungerar nämligen bra. I vissa fall – till exempel vad avser att i normalfallen skapa polisfritt på våra arenor – krävs dock lite mer tydliga förändringar vad avser ansvarsfrågor. I de inledande kapitlen redovisas – utöver själva uppdraget, arbetssättet och en disposition – några idrottsideologiska aspekter. Bland annat beskrivs det ideologiska kontraktet mellan stat och kommun lite djupare än i delbetänkandet, begreppet idrottsrelaterat våld tydliggörs och en fördjupning av () engagemang i supporterfrågor uppmuntras. En samhällsekonomisk analys över idrottens intäktssida efterlyses också liksom en intern diskussion inom idrotten kring var gränserna för det egna ansvaret går. Huliganproblemen är större inom fotboll än inom ishockeyn. Den enda förklaringen är inte att och innevarande ishockeysäsong spelar i olika serier. Det är också ett faktum att flertalet herrmatcher inom såväl fotboll som ishockey är lugna och trevliga tillställningar med få poliser och total frånvaro av ordnings- störningar. Vid dammatcher sker ytterst sällan några ordningsstör- ningar. Här kan som avslutning på denna inledning ges en rekom- mendation till läsarna. Varje huvudkapitel inleds med en ruta som utvisar lagda förslag eller i vissa fall väsentliga funderingar. För de som nöjer sig med att göra strandhugg i utredningens arbete kan läsandet av dem vara ett sätt att snabbt tillgodogöra sig innehållet. Min förhoppning är dock självfallet att många läsare orkar ta sig igenom stora delar av huvudtexten, inklusive de ordspråk m.m. jag valt att krydda texten med. Uppföljning av delbetänkandet m.m. och vision 2018 Här görs en uppföljning av vad som skett med förslagen kring grund- bultarna i klubbarnas, polisens och åklagarnas strategier. Jag konstaterar att alltför många förslag från delbetänkandet ännu inte har genomförts. För klubbarnas del rör det sig t.ex. om att bötes- systemet inom fotbollen bör förändras och att säkerhetsfrågornas roll vid styrelsearbetet måste lyftas upp på ett helt annat sätt också i de näst högsta divisionerna. För polisens del handlar det om för- ändringar i strategitänkande, rikspolischefens beslut om särskild över- syn av verksamheten samt min kvarvarande irritation att Stockholms- polisens arbete med interndebiteringar drivits för långt. Jag kan heller inte undgå att trycka på den oro jag känner för det frostiga samtalsklimat mellan polis och klubbar och polis och supportrar som råder i stora delar av landet, och inte minst i . Här bör också nämnas att det fortfarande finns brister i den nationella samordningen mellan främst polisen och andra aktörer. Vägen från viljeinriktning till praktiskt genomförande kan vara lång. Vad gäller lagförslagen konstaterar jag att idrottsrörelsen man- grant ställt sig bakom dessa, medan bilden bitvis är mera splittrad från andra remissorgan. Speciellt glädjande är att Datainspektionen – med vissa ändringsförslag – delar grundtanken att personer med tillträdesförbud bör få antecknas i ett speciellt nationellt register. Mina förslag till ändringar av lagen om tillträdesförbud och lagen om maskeringsförbud bereds enligt vad jag erfarit fortfarande i . Det är min innerliga förhoppning att denna beredning leder fram till lagstiftning. Behovet av beslut är träng- ande. Annars faller många av utredningens intentioner på hälle- berget. Samtliga remissinstanser delar utredningens uppfattning att en anmälningsplikt inte bör införas. Denna ståndpunkt måste dock ses i skenet av mina förslag till behovet av vissa förändringar i lagen om tillträdesförbud. Att inte göra någonting vad avser lagstiftning är enligt min mening en föga framkomlig väg. har avvisat mitt förslag att vad avser polis- kostnader likställa IdrottsAB med ideella föreningar. Jag noterar att en ny utredning – poliskostnadsutredningen – har tillsatts för att senast före utgången av april redovisa alternativa förslag till att reducera nuvarande betalningsansvar. Ett av motiven till denna uppläggning uppges vara avgränsningsproblem och rättviseaspekter mot andra aktörer utanför idrotten. Jag kan ha förståelse för dessa synpunkter men beklagar att direktiven från min uppdragsgivare inte medgav en prövning från min sida av sådana frågor också för aktörer utanför idrottens värld. Värdefull tid riskerar att gå till spillo med en debiteringsnivå som det politiska systemet anser vara oacceptabel. Ansvariga beslutsfattare inom polisen bör av detta skäl medge avgiftsnedsättning under främst fotbollssäsongen 2013 och återstående del av ishockeysäsongen 2012/2013 samt höstsäsongen 2013. Härutöver görs vissa reflektioner kring sambanden mellan Mark- nadsdomstolens avgivna dom kring EU:s konkurrenslagstift- ning och de effekter detta kan ha på frågan om differentiering i betalningsansvar mellan ideella föreningar och IdrottsAB. Annor- lunda uttryckt vänder jag mig mot att ett frälse inom idrotten – ideell förening – hanteras annorlunda än ett ickefrälse, dvs. Det handlar inte bara om att den som betalar mycket fram- över ska betala mindre. Det kan i sammanhanget nämnas att inlämnat ett klagomål till Europeiska gemenskapernas kommission vad gäller rätten att kräva betalning av IdrottsAB för poliskostnader i samband med matcher. Jag utgår från att poliskostnadsutredningen och noga kommer att pröva hur EU:s konkurrenslagstiftning måste påverka svensk rättstillämpning. I huvudfrågan, dvs. likabehandling av IdrottsAB och ideella föreningar vad avser betalning av poliskostnader, har jag inte ändrat mening från framläggandet av mitt delbetänkande. Poliskostnader kan också reduceras genom förändringar i arbets- sätt och ansvar – något som jag återkommer till i det följande. Varje utredare har normalt en vision på det område han/hon utreder. I mitt fall framlägger jag visionen i en längre respektive kortare variant. Den kortare lyder Mindre våld och mera glädje för pengarna. Kanske inte helt oväntat för den som noterat mitt val av rubriker till mina betänkanden! För den längre versionen hänvisas till huvudtexten. Fotbollssäsongen 2012 var relativt lugn och detsamma gäller den spelade delen av ishockeysäsongen 2012/2013. Vad gäller fotbollen är det framför allt frågor kring pyroteknik och ansvars- frågor som dominerat bilden, liksom självfallet frågan om vem som ska betala poliskostnaderna när IdrottsAB står som arrangör. Den senare frågan ligger som en våt filt över verksamheten såväl inom fotboll som ishockey. Problemen med de uteblivna samtalen måste lösas. Utan förtroendeskapande relationer försvåras allvarligt kampen mot idrottsrelaterat våld. Jag upplever att avståndet mellan parterna är större inom fot- bollen än inom ishockeyn och detta framstår tydligast när det hettar till vid högriskmatcher. Speciellt gäller detta i när polisen vid högriskmatcher flyttar ansvaret från Söderorts- respek- tive Västerortspolisen till central nivå på . Den uteblivna tertialrapporteringen från () får inte upprepas . I detta avsnitt av betänkandet lämnas också en redogörelse av papperspressens (gammelmedia) och de digitala mediernas (nymedia) bild av fotbollshuliganism. Den dramatiska liturgin måste enligt min mening mötas med en klar mediestrategi som ger frågan rim- liga proportioner. Läget i andra sporter Läktarvåld och idrottsrelaterat våld är något som i första hand kan hänföras till herrmatcher i fotboll och ishockey. I relation till direktiven bör dock ansatsen breddas i den meningen att eventuella problem på området inom andra sporter bör beröras. De sporter jag särskilt kastat mina ögon mot är bandy, basketboll, handboll och innebandy. Utöver förfrågan till RF har jag haft överläggningar med ledningarna för dessa förbund. I samband med ett par bandy- matcher har också möten ägt rum för att diskutera säkerhetsarbetet kring matcher. Min sammanfattande bedömning är förhållandevis optimistisk. Bortsett från vissa bandymatcher kan inga större smittoeffekter noteras. Några av dessa sporter har dessutom kopierat och trans- formerat vissa grunder från fotbollens och ishockeyns säkerhets- tänkande. Detta innebär dock inte att företrädare för dessa sporter med ett framtidsperspektiv kan känna sig trygga. I kapitlet som tar upp dessa frågor ges några förslag till hur man i dessa hänseenden kan mota i grind liksom den roll RF i dessa avseenden bör påta sig. I kapitel 8 Vissa legala frågor hanteras främst vissa tillkommande frågor kring tillträdesförbud och arrangörsavstängningar. Till- trädesförbud är det offentliga instrumentet och arrangörsavstäng- ning det privata instrumentet för att uttrycka sig lite tillspetsat. På förekommen anledning lämnas en mera fyllig beskrivning av begreppet arrangörsavstängning. Vad gäller tillträdesförbud menar jag bland annat att polisen måste bli varse faran att söka förbud för förseelser som inte är kopplade till befarad aktivitet kring arenan. Jag konstaterar också att antalet anmälningar/ansökningar om tillträdesförbud minskade relativt kraftigt i jämförelse med 2011. Detta kan vara en indikation på att ordningsläget har blivit bättre! De senaste årens utredningsresurser för tillträdesförbud i måste Kunskapsnivån om tillträdesförbudslagen bör ökas hos såväl polis som åklagare. För arrangörsavstängningar efterlyses ett mera flexibelt och fre- kvent nyttjande från klubbarnas sida. Central statistik över arrangörs- avstängningar bör tas fram. Till arrangörsavstängningen bör i före- kommande fall kopplas olika former av varningsinstrument. Den inom fotbollen införda 15-årsgränsen för att kunna ge arrangörsförbud bör avskaffas. Jag föreslår att de centrala organisationerna inom fotboll och ishockey upprättar en frivillig manual för att på ett mera aktivt och förebyggande sätt nyttja arrangörsavstängningar med tillhörande varningssystem. I kapitlet redovisas vidare några av de övriga förslag som kommit in rörande legala förändringar och där jag av olika skäl valt att inte gå vidare inom ramen för min utredning. Detta innebär inte att förslagen saknar förtjänster utan snarare att de bör beredas i annan ordning. Avslutningsvis hanteras några speciella frågor som användande vid högriskmatcher av ordningsvakter som inte har den särskilda arenautbildningen samt frågan om ordningsvakter ska kunna få sin klubbtillhörighet utmärkt på uniformen. Erfarenheter från andra länder Enligt direktiven ska jag beröra erfarenheter på området från andra europeiska länder. I detta syfte har utredningen gjort två studie- resor till respektive och . Särskilda kontakter har tagits med våra nordiska grannländer för inhämtande av informa- tion. Under resa för annan huvudman har jag även skaffat kunskap kring vissa förhållanden i och . I kapitel 9 Erfarenheter från andra länder redovisas resultatet av denna informations- inhämtning. Skillnader och likheter mot det svenska systemet lyfts fram i form av det engelska steward-systemet. Generellt kan kon- stateras att idrottshuliganism är en universell företeelse. Vidare dras vissa slutsatser kring förhållanden som kan vara värda att pröva på svensk botten. Det gäller bl.a. ansvarsfrågor på arenorna i form av det engelska steward-systemet och balansen mellan repressiva och preventiva insatser. I denna sammanfattning kan det vara värt att lyfta fram att i är den danska problembilden mest lik den svenska medan och åtminstone har påtagligt mindre problem. har valt en mer repressiv linje i huliganbekämp- ningen medan satsat mera på preventiva strategier. Från nordamerikanskt håll finns bl.a. erfarenheter att dra kring nya utbud gentemot supportrar och ett allt aktivare utnyttjande av sociala media. Vissa megatrender som bidragit till internationell supporter- utveckling lyfts vidare fram. Enligt mina direktiv ska jag medverka till att de offentliga organens samverkan sker enligt rådande europeisk konvention och i enlighet med andra internationella överenskommelser. Enligt min bedöm- ning är så fallet. Det är inte på denna punkt som svagheten i den svenska huliganbekämpningen ligger. Svagheten ligger inte heller i rådande internationell samverkan inom fotbollsfamiljen. Tvärtom är det inom denna idrott spännande att se hur supportrarna från den positiva supporterkulturen, vid sidan av den traditionella fotbolls- strukturen bl.a. via EU, börjar hitta internationella samverkans- former. Ishockeyn har i internationellt avseende en längre väg att vandra. Här tror jag att vi kommer att se förändringar i takt med att intresset för internationella klubbmatcher beräknas växa. Frågan om ansvar är lite av nyckeln till hur huliganism ska bekämpas. Gällande huvudprincip i det svenska systemet, nämligen att arrangören har huvudansvar för skeendet inne på arenan och i dess omedelbara närhet medan polismakten har motsvarande roll utanför arenan, ställer jag mig i stort helt bakom. Detsamma gäller den lydnadsplikt ordningsvakter har när polisen trots detta tvingas ta ansvar för säkerheten inne på arenan. Likväl finns ett antal oklara ansvarsområden som exemplifieras i kapitel 11 Ansvars- frågor. Det finns gråzoner som t.ex. ansvarsfrågor vid insläppen, skillnader i geografisk tilllämpning m.m. I fall jag stött på har t.ex. fotbollen angett maxantal på läktare som upphävts av repre- sentanter för polisen. Jag har också sett fall då polisvillkor inte meddelats innan matchen startats. Även vad gäller insamlande av underrättelseinformation, anmälan/ansökan om tillträdesförbud och vilka som har rätt att avbryta match finns oklarheter om ansvarsför- delningen. Också på vissa andra områden finns skönhetsfläckar. I detta kapitel ges också en relativt utförlig beskrivning över det arbete som uträttas av match- och säkerhetsdelegater. Jag lämnar också vissa förslag till förbättrade rutiner/utrustning utöver de för- ändringar som kan komma att beslutas inom Svenska Fotbollför- bundet före fotbollssäsongens start. På ett övergripande plan anser jag att säkerhetsgrupperna inom berörda förbund fungerar väl. För mig är kärnfrågan om polisinsatser över huvud taget i normal- fallen ska vara nödvändiga inne på arenorna. Det är ingalunda en självklarhet med polisnärvaro i ett internationellt perspektiv. I till exempel ligger huvudansvaret i praktiken på ett helt annat sätt än i på arrangören. Jag anser att grunderna i detta så kallade stewardsystem bör kunna överföras till . Jag noterar att flera klubbar, däribland Hammarby Fotboll och , bett att få samarbeta med polisen i avsikt att uppnå polis- fri närvaro inne på arenorna vid normala matcher. I detta arbete måste ingå en öppnare dialog kring aktuella hotbilder. Denna fråga blir speciellt viktig i de fall klubbarna betalar för den polisiära närvaron. Argumentet att detta normalt måste ses som sekretess- belagd information stämmer inte överens med den polisiära erfarenhet jag har från tidigare. Polisen måste vidare presentera tydligare fakturor och relevanta utvärderingar. Statsmakterna bör tydligt stadfästa principen att arrangörerna ska vara betrodda att i alla normala fall svara för säkerheten inne på arenorna. Därefter bör parterna – dvs. polis och klubbar/arrangörer – tillsätta en gemensam utredning för att närmare penetrera hur en sådan lösning tekniskt skulle utformas. Till detta arbete bör en representant för statsmakterna adjungeras. När parterna hittar bra lösningar med i princip polisfria arenor är det naturligtvis enklare att diskutera betalning i de fall klubbarna själva gör bedömningen att polisresurser likväl erfordras inne på arenorna. Endast när klubbarna inför match begär polis- personal inne på arenorna bör debitering vara aktuell liksom när polis på förekommen anledning tvingas ingripa. Betalning av poliskostnader bygger på ett system med ett definierat kostnadsområde (av många benämnt betalningsområde). Detta område är inte detsamma som det område som gäller för för- ordnande av ordningsvakt. I ansvarskapitlet föreslås att gällande kostnadsområden reduceras i storlek. Kostnadsområden bör enkom avse den geografiska ytan i nära anslutning till arenan. Sammanfattningsvis menar jag att dessa förslag minskar arrangör- ens kostnader för polisbevakningen och att insatserna kan ses som komplement till de förslag som poliskostnadsutredningen giss- ningsvis kommer att framlägga senare i vår i samma syfte. Det här sagda innebär självfallet inte att mitt ursprungliga förslag i del- betänkandet för mig har förlorat i styrka, nämligen att IdrottsAB ska behandlas på samma sätt som ideella föreningar, vad gäller kostnader för polisbevakning. Övriga förslag till förändringar Även om det i första hand är en fråga för poliskostnadsutredningen anser jag att polisens sätt att debitera måste ses över. Beställaren – IdrottsAB – måste om nuvarande system behålls ha en rimlig möj- lighet att bedöma mot vilken hotbild man betalar samt varför och vilka resurser som sätts in. I arbetet måste vidare ingå en gemensam verksamhetsuppföljning. Regeringen bör aktivare följa upp det arbete som läggs ned på området huliganbekämpning. I har inrikesministeriet skapat en egen polisenhet för bl.a. detta ändamål. I den svenska för- valtningstraditionen borde lämplig enhet inom polisen få ett mot- svarande rapporteringsansvar. Vad gäller polisen bör RPS initiera en genomgång av den före- skrivande roll som krävs på central nivå. Denna genomgång bör avse hela kedjan från förebyggande arbete/kriminalunderrättelse- tjänst/supporterpolisverksamhet till tillämpning av principerna bakom den särskilda polistaktiken (SPT). Nämnas bör att mycket av detta är på gång men i kapitlet ges vissa förslag till tillägg. RPS bör vidare djupare analysera rätten att upplösa en offentlig till- ställning. RPS och berörda förbund bör skapa en gemensam arbetsgrupp för ansvarsfrågor, t.ex. vad avser bindande riktlinjer för arena- inspektioner. Eftersom en av nyckelfrågorna är hur samverkan mellan aktör- erna fungerar föreslår jag vidare att parterna gemensamt efter avslutad säsong redovisar till regeringen hur säkerhetsarbetet fungerat. En sådan redovisning finns i embryonal mening inom Nationella samverkansrådet mot idrottsrelaterad brottslighet men bör kunna utvecklas väsentligt. Polisen disponerar i princip tre instrument för att hantera säker- heten kring idrottsarrangemang, nämligen att föreskriva allmänna villkor, påverka val av matchdag och klockslag samt att välja mängd och form av polisresurs. Som underlag för valda resursinsatser ligger vid varje matchtillfälle en hotbildsanalys. Information från klubbar utgör därvid en väsentlig input men det slutliga avgörandet ligger i polismaktens händer.