sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — Det skulle t.ex. kunna inträffa om den äldre får stöd och service från som överstiger personens förväntningar utifrån tidigare erfarenheter. Annorlunda uttryckt kan man konstatera att det är viktigt för myndigheter att identifiera och skilja mellan hygienfaktorer som direkt bidrar till missnöje om de inte uppfylls (t.ex. ej följa regelverk, orimliga öppettider), nyckelfaktorer, som leder till nöjdhet när de är bra och missnöjdhet när de är dåliga (t.ex. bemötande), spetsfaktorer, som leder till ökad nöjdhet när de förekommer men inte missnöjdhet om de inte förekommer (t.ex. om man får förslag på ett avdrag i deklarationen från ), och sekundära faktorer, faktorer som inte påverkar kundnöjdhet åt något håll när de ändras (t.ex. färgen på kuvert). 68 Direction Générale de la Modernisation de lEtat (2010), De lécoute des usagers à laction. La satisfaction : en comprendre la logique, en identifier les leviers. Exploitation statistique de létude sur les événements de vie 2010 , s. 12–13. Människor och företag som kunder och medskapare Ovanstående indelning i olika faktorer är intressant eftersom den bjuder in till reflektion kring hur man på bästa sätt ska utveckla sitt arbete för kunden utifrån den nivå av kundnöjdhet man har uppmätt. I de fall det finns ett starkt missnöje bör det leda till att man i första hand arbetar med att säkerställa de grundläggande faktorerna och stärker nyckelfaktorerna. I de fall kunderna är ganska eller mycket nöjda fortsätter man med nyckelfaktorerna och prövar kanske även spetsfaktorer. Det är också viktigt att notera att vad som är en hygien-, nyckel-, spets- eller sekundärfaktor varierar, t.ex. mellan olika s.k. livshändelser. Information och proaktiva handläggare kan t.ex., som i en fransk studie, vara hygienfaktorer när man söker arbete men en nyckelfaktor för den som ska gå i pension.69 Genom att samla in kunskap om människors behov i olika livshändelser kan man skapa en form av mental karta över vad som gör människor nöjda och mindre nöjda i sina kontakter med det offentliga.70 Kvalitetsbegreppets utgångspunkt i kundens behov är lika relevant för privat som offentlig sektor. finns det åtminstone två centrala skillnader mellan privat och offentlig verksamhet gällande möjligheten att tillgodose kunders behov. För det första har företag större möjligheter att tillgodose efterfrågan (dvs. uttalade behov) från kunden, medan en myndighet måste betrakta varje efterfrågan utifrån verksamhetens syfte, uppdrag samt gällande regelverk. En patient kan exempelvis efterfråga en viss behandling, men läkaren gör en annan bedömning utifrån sin medicinska kompetens, sitt uppdrag och patientens syfte att bli frisk.71 Det faktum att efterfrågan ofta måste genomgå en professionell bedömning av medarbetaren påverkar också myndigheters möjlighet att uppnå hög kundtillfredsställelse, då det ofta är politiska beslut genom lagstiftningen som avgör om kundens efterfrågan kan tillgodoses. För det andra ska offentlig verksamhet både tillgodose individuella och kollektiva behov. De kollektiva behoven tar sig ytterst 69Ibid, s. 11. 70I nämnda franska exempel har man visualiserat dessa mentala kartor i form av bayesianska nät. Se s. 15 i ovan nämnda rapport. 71Läkarens bedömning kan mycket väl bero på andra saker än medicinska, till exempel kostnaden för eventuell behandling. Det hindrar inte att exemplet dels kan illustrera en nödvändig avvägning mellan underförstådda och uttalade behov, dels att det underförstådda behovet ska vara det vägledande om olika behov uppenbarligen står mot varandra. Detta för att offentlig verksamhet ytterst tillgodoser behov och inte kunders efterfrågan. Människor och företag som kunder och medskapare uttryck genom politiska krav från förtroendevalda på nationell, regional och nivå. Politiska krav på verksamheten kan både vara i form av direkta krav, till exempel i styrdokument eller lagstiftning, men även i form av allmänna förvaltningspolitiska krav avseende effektivitet och rättssäkerhet. Individuella och kollektiva behov kan komma i konflikt med varandra. De kan komma till uttryck direkt, t.ex. när många invånare i en stadsdel klagar över bristande säkerhet och trygghet i sitt bostadsområde. Inom det offentliga är det naturligt att beakta kvalitet utifrån den enskilde medborgarens perspektiv och ur allmänhetens perspektiv såväl som ur professionens perspektiv. Det är till exempel professionens perspektiv på vad som är kvalitet som ofta motsvarar medborgarnas underförstådda behov. Detta medför sammantaget att när kvalitet i offentlig verksamhet ska förstås bör det ske ur ett helhetsperspektiv där både den enskildes behov och övriga krav på verksamheten beaktas. Att använda ett bredare kvalitetsbegrepp ligger i linje med flera definitioner av kvalitet som utöver kundens perspektiv även tydliggör att det finns andra krav på verksamheten som ska tillgodoses.72 Det ligger även i linje med utvecklingen av kvalitetsbegreppet att inbegripa verksamheten i sin helhet.73 72Rätt kvalitet uppstår enligt och när förväntningar infrias, behov tillfredsställs och krav uppfylls; kundernas, personalens/medarabetarnas och ägarnas/huvudmännens. Se , B. & , B. (1992), Kvalitetsutveckling – ett managementperspektiv). beskrivning att kvalitetsbegreppet utvecklats från ett kontrolltänkande till en helhetssyn baserat på principen om ständiga förbättringar. Se , J. (2008), Kvalitet och föredömen – vad står kvalitet för ? 5Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 5.1Våra uppfattningar i korthet Handlingsutrymmet för offentlig verksamhet att vara innovativ och bedriva förändringsarbete påverkas i hög grad av politiska beslut som antingen begränsar utrymmet eller vidgar det. Riksdag och regering lägger genom det mål och de strategier om innovation i offentlig verksamhet man fattat beslut om en bra grund till förnyelsearbetet i offentlig förvaltning. Detta ger ett handlingsutrymme för myndigheterna som vi anser att dessa bör ta tillvara på. Parallellt med dessa mål och förnyelseambitioner råder en ordning och kultur som inte präglas av tillit och tilltro till människors vilja att göra ett bra arbete och pröva nya lösningar utan i stället betonar kontroll, kortsiktighet och pinnjakt. Prestationer och inte effekter blir det viktiga. Genom att ytterligare innovations- och förändringskraft frigörs tror vi att kvaliteten och effektiviteten i offentlig verksamhet har potential att bli avsevärt högre än den vi ser inom ramen för nuvarande ordning och kultur. Regeringen bör i högre utsträckning styra mellan myndigheterna för att koordinera sådan verksamhet som myndigheterna inte själva rår över. förmåga att koordinera verksamhet bör utvecklas utifrån ett systemsynsätt. Innovations- och förnyelsedimensionen måste göras mer framträdande vid rekryteringsförfarandet för att få ledare som har rätt kompetens och inställning att leda en föränderlig Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Detta tillsammans med lämpliga arbetsvillkor och möjligen även incitament kan bidra till fler ledare som kan, vill och vågar utveckla offentlig verksamhet. Regeringens uppföljning och granskning av myndigheternas fortlöpande utveckling och samarbete med andra är alltför svag. Otydligheter beträffande regelverket för hur sakanslag respektive förvaltningsanslag får användas är inte utvecklingsfrämjande. Det offentligas kunskap och förmåga att tänka nytt och utveckla verksamheter behöver förstärkas och metoder för att förstå och förändra olika komplexa system behöver vidareutvecklas. Design, beteendevetenskap och etnologi är exempel på discipliner som kan bidra till att utveckla tjänster och service till människor och företag, policyprocesser och andra förändringar av olika system. En viktig metod i förändringsarbetet kan vara att först pröva i liten skala. Det kan t.ex. vara fallet vid inrättandet av nya regler eller förändringar av myndighetsstyrning. Där det är möjligt och etiskt försvarbart bör försöken göras i form av randomiserade kontrollerade försök för att bättre kunna utvinna så tillförlitlig kunskap som möjligt om vilka utvecklingsinsatser som fungerar. Försöksförfattningar med tillhörande utvärderingar är ett bra sätt att under kontrollerade former pröva förändringar och skaffa bra beslutsunderlag. Det är viktigt med långsiktigt handlingsutrymme för att hantera svårlösta samhällsfrågor. Förhållandevis små kostnader tidigt är bättre än stora kostnader sent – det behövs därför ytterligare mekanismer som stödjer långsiktig hushållning och att det offentliga utvecklar förmågan att identifiera, beräkna och genomföra viktiga samhällsinvesteringar i humankapitalet. 5.2Tydliga mål för innovation ger bra grund Det finns en tydlig politisk viljeinriktning att skapa handlingsutrymme för innovation och förnyelse i offentlig verksamhet. har beslutat ett mål för statsförvaltningen som lyder: Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.1 Regeringen har också antagit ett program för statsförvaltningens förnyelse för att stödja de statliga myndigheternas utvecklingsarbete.2 Vidare har en nationell innovationsstrategi antagits med följande delmål: Offentliga verksamheter arbetar systematiskt med innovation för att öka effektivitet och kvalitet. Offentliga verksamheter bidrar till att utveckla innovativa lösningar för att möta samhällsutmaningar. Effektiva offentliga innovationsstödjande verksamheter med kundnytta i fokus.3 Att riksdag och regering lyfter fram innovation som ett viktigt ledord för offentlig verksamhet i det förvaltningspolitiska målet och i regeringens innovationsstrategi bidrar till att skapa ett angeläget handlingsutrymme. Det är en tydlig signal som det politiska beslutsfattandet ger att man vill se nytänkande och förändring. Att fastställer ett mål om en innovativ förvaltning ser vi som ett uttryck för att man dels vill skapa ett handlingsutrymme åt offentliga organisationer för betydande förändringar och dels förankra detta väl med väljarna. Vi vet också att det finns stöd för att anta att väljarna vill att myndigheter är nyskapande och framtidsinriktade (se avsnitt 2.3). 5.3Vilka politiska hinder upplever myndigheterna? Den politiska styrningen påverkar utrymmet för innovation, bl.a. genom den institutionaliserade konflikt som råder mellan regering och opposition. Felsatsningar försvagar den politiska ledningen och stärker oppositionen. Mandatperioden är dessutom kort utifrån ett innovations- och förändringsperspektiv eftersom resultat av innovationsprocesser sällan hinner visa sig innan det åter är dags för val. Även utformningen av själva styrsystemen påverkar utrymmet. 2009/10:FiU38, s. 27. 2Socialdepartementet (S2012.004), En statsförvaltning i förnyelse. 3Näringsdepartementet (N2012.27), Den nationella innovationsstrategin, s. 42. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Fokus på kontroll och återrapportering av enskildheter kan motverka förnyelsearbete. Några enkla samband för hur olika förvaltningsdoktriner påverkar förutsättningarna för innovation och förnyelse finns dock knappast.4 Av vår enkätundersökning till statliga myndigheter framgår t.ex. att runt hälften av myndighetscheferna anser att resurser och den externa uppföljningen och granskningen utgör hinder i ganska eller mycket hög grad. Fyra av tio anser att det externa regelverket utgör hinder i ganska eller mycket hög grad.5 I en jämförande studie mellan , , och anses politiska hinder (t.ex. resurser och lagar) vara det största hindret för innovation i samtliga fyra länder, och av de svenska svaranden anger sex av tio att detta utgör ett hinder.6 För att våga pröva nytt, vilket alltid innebär någon form av risktagande, är det viktig att det finns en tillitsfull miljö. Det kan exempelvis handla om att den politiska ledningen och myndighetsledningen har en förtroendefull dialog eller att man håller varandra informerade, diskuterar risker i planerade utvecklingsprojekt och backar upp varandra även när det inte går som planerat. 5.4Fler innovativa myndighetschefer? Genomslaget för en innovativ och samverkande förvaltning påverkas i hög grad av vilken inställning och kompetens som de som är satta att leda verksamheten har. Att leda och utveckla lärande organisationer samt att främja innovationer och nytänkande kräver särskild kompetens. Rekryteringsfrågan är därför av stor vikt. Vi är positiva till det arbete som regeringen har gjort avseende att utveckla rekryteringsförfarandet och att fler personer med erfarenhet från andra arbetsmarknadssektorer har rekryterats jämfört med tidigare. Det tror vi i hög grad kan gagna förnyelsearbetet i staten. Vi anser dock att mer kan göras för att betona innovations- och förnyelsedimensionen vid utformning av kravprofiler. 4Se t.ex. resonemanget om hur doktrinerna och Governance båda såväl kan främja som utgöra hinder för en innovativ förvaltning i Aagaard, P. (2012), Drivers and barriers of public innovation in crime prevention. 5Innovationsrådet (2012), Statliga myndigheters arbete med innovation, kvalitet och verksamhetsutveckling, s. 37. 6Bugge, M., m.fl. (2011), Measuring Public Innovation in Nordic Countries. Report on the Nordic Pilot studies, s. 25. Jämförda hinder var organisatoriska, interna och externa hinder. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete har i en analys av regeringens utlysningar av anställning som myndighetschef gått igenom 116 annonser –2012. Samtliga departement ingår i studien. Analysen pekar på att regeringen generellt lägger tonvikt vid myndighetschefers förmåga att utveckla verksamheten. Däremot är det slående att de senaste årens politiska betoning på behovet och vikten av innovation lyser med sin frånvaro när regeringen söker efter myndighetschefer. I annonserna har vi sökt efter formuleringar där regeringen pekar på den tilltänkta myndighetschefens förmåga att vara nyskapande eller att stödja nyskapande. Genomgången visar att det i 23 utlysningar förekommer någon eller flera av följande aspekter: tänka nytt, vara kreativ, idé- och visionsinriktad. Antalet annonser där förnyelseförmåga efterfrågas har inte ökat . Ingen annons hänvisar till regeringens förvaltningspolitiska mål om en innovativ förvaltning. Samarbete och samverkan lyfts fram i nästan alla annonser men på olika sätt. I vissa fall allmänt samarbetsförmåga, i andra fall mer explicit förmåga att samverka med andra myndigheter, organisationer och kunder. Över hälften av annonserna tar upp förmågan att entusiasmera och motivera medarbetarna. vill i detta sammanhang understryka betydelsen av myndighetschefens integritet och förmåga att agera modigt och långsiktigt för att utveckla den offentliga verksamheten. I betänkandet Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81) görs en väl genomförd genomgång av nämnda befattningshavares anställnings- och avgångsvillkor. Det finns framför allt tre frågor som utredningen behandlar och som vi anser kan ha betydelse för en mer utvecklingsorienterad statsförvaltning. Vi bejakar de förslag som syftar till att utveckla arbetsgivarens och myndighetschefernas kommunikation om uppdrag och anställningsvillkor före, under och efter anställningen. Ett sådant tillvägagångssätt visar att regeringen agerar i enlighet med de krav som ställs på myndigheterna och bidrar till att regeringen uppfattas som en förebild som arbetsgivare i staten i stort. Vidare menar vi att det är viktigt att chefer som tvingas genomföra svåra politiska beslut som mycket väl kan medföra begränsningar i framtida anställbarhet, har villkor som ger till- Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Om regeringen avser ta ansvar för myndighetschefers karriär och anställning i staten finns inget behov av avgångsförmåner. Då bör exempelvis fallskärm och pensionsförmåner kunna ändras till vad som gäller för övriga i samhället. Om å andra sidan uppdraget som myndighetschef inte medför att regeringen känner ansvar för den enskilde efter uppdragets slutförande finns anledning att slå vakt om de villkor som finns . Slutligen menar vi att anställningsvillkoren bör underlätta regeringens mål att attrahera personer från arbetsmarknadens olika sektorer. Ett exempel på utveckling av statliga anställningsvillkor är möjligheten till enskilda överenskommelser som innebär en individualisering av anställningsvillkoren genom en kostnadseffektiv utbytbarhet av förmåner. Det finns i nuvarande system, till skillnad mot de statliga bolagen, ingen incitamentsstruktur för myndighetschefer. 5.5Regeringskansliets roll för en innovativ och samverkande offentlig verksamhet En återkommande fråga som flera offentliga organisationer, men även företag och andra organisationer, har rest i vårt arbete är i vilken utsträckning förmåga verkligen tas tillvara i arbetet med att utveckla innovationskraften i . Vi anser inte att det ligger i vårt uppdrag att närmare analysera . Men eftersom vårt uppdrag innefattar att identifiera och analysera svårigheter med att genomföra utvecklingsinsatser i offentlig verksamhet, och givet de synpunkter som framkommit under arbetets gång, går det inte heller helt att avstå från reflektioner om roll för en innovativ och samverkande offentlig verksamhet. Rådet har vidare i uppdrag att anlägga ett helhetsperspektiv och som vi har beskrivit i kapitel 3 gör vi det utifrån ett systemsynsätt. Genom att strukturerat se på offentlig verksamhet som system flyttar man uppmärksamheten till helheten och relationerna mellan systemets olika delar. har en särställning bland de statliga myndigheterna att överblicka och utifrån syftet med politiken hantera sådana helheter och relationer för att bistå regeringen med koordinering och samordning. har också en central roll i kommunikationen mellan olika delar av systemet och att följa upp och påverka systemets samlade utfall. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Sett utifrån detta perspektiv menar vi t.ex. att ägnar för mycket kraft åt styrningsfrågor relaterade till enskilda myndigheter och för lite åt att styra mellan myndigheter, dvs. att hantera frågor som ingen myndighet ser som sin uppgift, alternativt som kräver fler myndigheters engagemang för att utföras på ett bra sätt. Genom den kompetens och dynamik som finns i finns goda förutsättningar för att stödja innovation och utveckling inom olika områden. Mot detta ska dock ställas det dagliga arbetet att ofta under betydande tidspress hantera dagsaktuella frågor, stora informationsmängder, många ärenden och ordinarie beredningsprocesser. Frågor om framtidens regeringskanslier diskuteras kontinuerligt i och utomlands. Den svenska diskussionen har bl.a. handlat om huruvida det finns behov av ökad samordning eller inte och därmed förändringar i organisationen, storlek, styrningen av departementen, förhållandet mellan tjänstemän och politiker och om kvaliteten i kommittéväsendet.7 Det pågår i hög grad även en internationell diskussion om, och ett reformarbete av, flera andra länders regeringskanslier.8 En intressant fråga rör exempelvis hur man genom nya arbetssätt och öppnare förhållningssätt mot omvärlden snabbare kan involvera fler människor att på frivillig basis fundera över olika problem och deras lösningar.9 Det samlade värdet av offentlig verksamhet beror i hög grad av hur väl olika organisationer samverkar. Det har i sin tur delvis att göra med hur väl de politiska beslutsfattarna koordinerar olika verksamheter.10 Samverkan och koordinering blir särskilt viktig i en decentraliserad förvaltning. Behovet av koordinering ökar också med specialiseringen, men även genom internationalisering, digitalisering, avregleringar, tjänsteutvecklingen, ökade krav på effektivitet, otydligare gemensam värdegrund genom delegerad arbetsgivarpolitik och politiskt risktagande i koalitionsregeringar.11 7En summarisk och polemisk överblick över den svenska diskussionen ges av Premfors, R. & , G. (2007), . 8Finska ministerier tillsammans med Sitra bedriver t.ex. utvecklingsprojektet tillsammans med tjänstemän och forskare från en rad länder runt dessa frågor. 9Se t.ex. HM Government (2012), Reform Plan, s. 14. 10Med koordinering avses här de instrument och mekanismer som syftar till att öka den frivilliga eller påtvingade anpassningen av uppgifter, insatser eller organisationer. Dessa mekanismer används för att skapa en större samstämmighet och för att minska överflödig information, olika glapp och motsägelser inom och mellan politik, utförare och ledning. 11Bouckaert, G., , B.G. & Verhoest, K. (2010), The coordination of public sector organizations: shifting patterns of public management, s. 255. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Frågan om behovet av ökad koordinering i samhällsstrukturerna har varit aktuell såväl internationellt som i Sverige.12 Det som tycks skilja från många andra länder är dock att frågan här inte verkar ha påverkat styr- och uppföljningssystemen i någon större omfattning. Man skulle till och med kunna uttrycka det som att utvecklingen i har varit den motsatta. I stället för att utveckla system för uppföljningar av områden, och effekter inom dessa, har man förstärkt stuprören genom ökat fokus på myndigheters prestationer och genom sektorsvisa uppföljningar och utvärderingar, bl.a. genom nya myndigheter för tillsyn, uppföljning och granskning av särskilda sektorer.13 Det tycks vidare finnas få incitament för tjänstemän i att verka för att andra departements mål uppnås.14 För att kunna producera effektiva samordnade politiska åtgärder krävs därför antagligen även i att regeringen närmare analyserar vissa invanda mönster för att kunna inrätta nya typer av rutiner och arbetssätt för att förändra dessa mönster.15 Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen aviserat en översyn av vilket vi vill understödja. Regeringen gör förvaltningspolitiska proposition bedömningen att arbete med regeringens styrning av verksamheter och myndigheter bör bedrivas strategiskt utifrån regeringens samlade politik och med beaktande av angivna prioriteringar och att arbetsformerna därför även fortsatt bör utvecklas. Som skäl anges bl.a. att komplexiteten i uppgifterna har ökat och förutsätter bl.a. ändamålsenliga arbetsformer, ökat utrymme för tvärsektoriell beredning samt ett väl utvecklat samarbete mellan , myndigheterna, EU-institutionerna, andra medlemsstaters förvaltningar och andra intressenter. Regeringen menar vidare att behovet av att snabbt bereda och fatta kvalitativa beslut med iakttagande av olika formkrav har ökat och att det är angeläget att arbetet med tvärsektoriella frågor bedrivs på ett effektivt sätt. Regeringen pekar på att det därför behövs kunskap om hur sektorsövergripande arbete bedrivs och 12 För den svenska beskrivningen se t.ex. Statskontoret (2005:125), Mot en modern och sammanhållen förvaltning, Statskontoret (2005:3), Sektorisering inom offentlig förvaltning. och Statskontoret (2007:2), Joining-up for regional development. 13 Jämför t.ex. med utveckling av Accountability Framework. 14Det finns exempel från andra länder där tjänstemän får en del av sin lön utifrån hur väl man har uppnått resultat genom samarbete. 15Bouckaert, G., m.fl. (2010), The coordination of public sector organizations: shifting patterns of public management, s. 25. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete förslag på ändamålsenliga arbetsformer som ger förutsättningar för en effektiv styrning.16 Vi är positiva till en sådan kunskapsutveckling och till det utvecklingsprogram för förbättrad styrning som beslutats av förvaltningschef för perioden – 2014. Vi ser gärna att detta arbete kompletteras med olika försöksverksamheter (se förslag i avsnitt 8.2) utifrån människors livshändelser, företags verksamhetshändelser och andra angreppssätt som bygger på en systemsyn.