sou · H1B321 · 2013-04-04 00:00:00 — Det tredje alternativet är de verkställande myndigheterna. Det är i första hand fråga om Kriminalvården avseende fängelse, avseende sluten ungdomsvård och Kronofogde- myndigheten avseende böter och förverkande. Överlämnande till rättspsykiatrisk vård verkställs på en vårdinrättning över vilken Social- styrelsen har tillsynsansvar. Vid överförande av straffverkställighet till tillämpas svenska verkställighetsregler. Det kan vara till fördel om de myndigheter som i praktiken ska verkställa påföljderna även tar hand om och prövar ett ärende om verkställighet här. En annan omständighet som talar för detta är att myndigheterna redan utför motsvarande uppgifter enligt den nordiska regleringen samt vid tillämpning av den reglering som genomförts med anledning av samarbetet inom EU. För att åstadkomma en så likartad ordning som möjligt oavsett vilket geografiskt område ärendet avser anser vi att det ligger när- mast till hands att låta de verkställande myndigheterna överta den roll som regeringen har som behörig myndighet. Detta kan leda till effektivitet och ett gott resursutnyttjande. Även om myndigheter- na inte hanterar samtliga frågor bör deras verksamhet och kompetens kunna utvecklas till att hantera även dessa frågor. Genom att vi föreslår att myndigheternas slutliga beslut kan överklagas till domstol tillgodoses krav på en hög rättssäkerhet i förfarandet. Förslag: Kriminalvården, vid påföljd som kan antas komma att verkställas som fängelse eller sluten ungdomsvård, Socialstyrel- sen, vid påföljd som kan antas komma att verkställas som rätts- psykiatrisk vård, och , vid böter och förverkande, ska vara behöriga myndigheter i ärenden om verkställighet i av en utländsk brottmålsdom. Som redovisats i avsnitt 10.3.2 är det olika myndigheter som har ansvaret för verkställigheten av respektive påföljd. Även om slut- satsen är att regeringens roll i beslutsordningen i huvudsak ska flyttas till myndighetsnivå, kan det diskuteras vilka av de verkställande myn- digheterna som lämpligen bör överta denna roll. En lösning som ligger nära till hands är att låta respektive verkställande myndighet vara beslutande instans. För att ärendemängden ska vara tillräckligt omfattande och därigenom myndighetens kompetens ska kunna ut- vecklas inom det internationella området bör det emellertid över- vägas om det är möjligt med en viss samordning t.ex. så att en beslu- tande myndighet även tar emot en utländsk påföljd som i ett senare skede ska verkställas av en annan myndighet. På så sätt skulle det även bli en mer samordnad prövning av t.ex. anknytningskriterier och de vägransgrunder som ska tillämpas på myndighetsnivå. De allra flesta ärenden enligt IVL om överförande av straffverk- ställighet till avser fängelse, där Kriminalvården är verkställan- de myndighet. Kriminalvården är behörig myndighet vid överförande av verkställighet till av fängelse, eller när på- följden kan antas komma att verkställas som fängelse, enligt NVL samt efter ett förfarande enligt en europeisk arresteringsorder eller en nordisk arresteringsorder. Kriminalvården handlägger och beslutar vidare i ärenden om överförande av verkställighet av fängelsestraff från . Inom finns det en fungerande organi- sation och nödvändig juridisk kompetens för att hantera frågor inom internationell straffverkställighet. I den mån uppgiften som behörig myndighet enligt den nya lagen innebär nya arbetsuppgifter bör verksamheten och kompetensen kunna utvecklas till att även kunna hantera dessa. Som framgår i avsnitt 16.4 föreslår vi att Kriminal- vården ska vara behörig myndighet i förfarandet som genomför ram- beslutet om erkännande och verkställighet av frihetsberövande på- följder inom EU. En sådan helhetssyn på Kriminalvårdens ansvar när det gäller överförande av fängelse till bör leda till effekti- vitet och en ökad kompetens inom myndigheten. En annan frihetsberövande påföljd som enligt vårt förslag ska omfattas av den nya lagen är sluten ungdomsvård, för vilken är verkställande myndighet. I de fall där en person döms till en frihetsberövande påföljd i en annan stat och verkställigheten av denna ska överföras till , torde denna i de allra flesta fall komma att verkställas som sluten ungdomsvård. I en del länder finns det särskilda påföljder för unga lagöverträdare och i många länder tas särskild hänsyn till gärningsmannens ålder vid verkställigheten av straffet. En del länder har exempelvis särskilda ungdomsfängelser. Det finns få fall där verkställigheten av en frihets- berövande påföljd mot en lagöverträdare under överförts till . Regeringen har då valt att meddela föreskrifter om att på- följden ska verkställas som sluten ungdomsvård. När det gäller frihets- berövande påföljder gentemot personer är en möjlighet att utse som behörig myndighet. Det som talar för detta är att myndigheten i de flesta fall även är verkställan- de myndighet. En nackdel är att för när- varande endast handlägger ärenden om internationell straffverk- ställighet i den mån en sådan uppkommer enligt en europeisk eller nordisk arresteringsorder. Sådana ärenden är mycket ovanliga. Det finns därför inte någon egentlig organisation eller beredskap för att handlägga dessa ärenden. Det kan också ifrågasättas om antalet fall kommer bli så omfattande att myndigheten har under- lag att bygga upp en organisation som kan hantera ärendena. En annan svårighet är att det inte alltid är helt givet om exempelvis en utländsk påföljd om ungdomsfängelse ska verkställas som fängelse eller sluten ungdomsvård i . Det kan t.ex. bero på den döm- des ålder vid gärningen samt den dömdes ålder när själva frågan om överförande aktualiseras. Vi bedömer därför att det är mest lämpligt att Kriminalvården även tar emot och prövar framställningar om överförande av verkställighet av frihetsberövande påföljder avseende unga lagöverträdare. Om påföljden ska verkställas som sluten ung- domsvård ska Kriminalvården samråda med Statens institutions- styrelse beträffande verkställigheten här. En frihetsberövande påföljd enligt lagen kan även avse en påföljd som kan antas komma att verkställas som rättspsykiatrisk vård. Verk- ställighet i av överlämnande till rättspsykiatrisk vård sker på sjukvårdsinrättning som drivs av landstingen. har till- synsansvar över dessa enheter. har besluts- ansvar när det gäller överförande från av rättspsykiatrisk vård till en annan stat enligt IVL. är vidare ansvarig myn- dighet vid överförande av straffverkställighet till och från till följd av ett ärende om en europeisk eller nordisk arresterings- order. har alltså rutiner och kompetens för att handlägga dessa ärenden. Denna kompetens bör kunna vidareutveck- las till att även avse utländska frihetsberövande vårdpåföljder som överförs till och som kan antas komma att verkställas som rättspsykiatrisk vård. En nackdel med att lägga uppgiften på Social- styrelsen är att antalet ärenden kan antas bli mycket begränsat. Det kan i och med detta vara svårt att uppnå den grad av specialisering och effektivitet som krävs. En möjlighet är att låta Kriminalvården vara behörig myndighet även avseende denna typ av frihetsberövan- de påföljder. överlämnas dessa ärenden av regeringen alltid vidare för påföljdsomvandling, vilket även bör gälla fortsättningsvis. Det handlar därför i dessa fall framför allt om att bedöma grund- läggande förutsättningar och eventuella vägransgrunder. Att välja Kriminalvården skulle vidare vara en naturlig lösning om Psykiatri- lagsutredningens förslag om att avskaffa rättspsykiatrisk vård som påföljd genomförs och Kriminalvården blir ansvarig även för denna målgrupp, se avsnitt 7.2.2. Under nuvarande förhållanden är det emellertid som är bäst lämpad att bedöma utländska vårdpåföljder samt att hålla samråd med utländska myndigheter. Detta gör sig särskilt gällande i den nya ordningen för överförande av frihetsberövande påföljder mellan stater inom EU där det förut- sätts direkt kommunikation mellan de behöriga myndigheterna i de olika staterna, se avsnitt 16.4. För att uppnå en enhetlig lösning för olika samarbetsområden anser vi att ska vara behörig myndighet enligt den nya lagen när det gäller påföljder som kan antas komma att verkställas som överlämnande till rättspsykiatrisk vård. Den nya lagen ska, liksom nuvarande IVL, tillämpas på böter och förverkande. Överförande av verkställighet av utländska bötes- straff eller utländska beslut om förverkande till är mycket ovanligt. När det gäller böter tillämpas lagen i praktiken inte alls. När det nu finns en särskild ordning för överförande av böter och förverkande mellan medlemsstater inom EU kan det antas att dessa ärenden blir ännu färre. För förverkande finns det i och för sig ett stort antal olika överenskommelser som kan komma att tillämpas i en större utsträckning. Det kan inte heller uteslutas att det kommer träffas ytterligare överenskommelser om överförande av verkställighet av böter och förverkande mellan stater utanför och EU. är behörig myndighet vid över- förande av verkställighet av böter och förverkande till och från enligt NVL samt enligt lagen om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom EU och lagen om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom EU. har en organisation och den kompetens som krävs för att handlägga dessa internationella ärenden. Vi bedömer därför att Kronofogde- myndigheten är bäst lämpad att vara behörig myndighet för ärenden om överförande av verkställighet av utländska bötesstraff och ut- ländska beslut om förverkande till . Vid ärenden enligt brott- målsdomskonventionen ska ärendet alltid överlämnas till åklagare för beslut av åklagare eller domstol. I dessa ärenden blir det därför framför allt fråga om att ta emot en framställning och kontrollera att den är fullständig, se avsnitt 14.5.1. När det gäller beslut om förver- kande enligt andra överenskommelser följer dessa förfarandet enligt brottmålsdomskonventionen, dvs. det krävs åklagar- eller domstolsbeslut. Som framgår nedan i avsnitt 10.3.4 anser vi dock att det finns skäl att ändra beslutsordningen i denna del och låta beslut om verkställighet av det utländska beslutet om förverkande. I dessa ärenden kan det därför bli fråga om att helt pröva framställningen och fatta beslut om att det utländska beslutet om förverkande ska verkställas i . Sammanfattningsvis ska Kriminalvården vid fängelse och sluten ungdomsvård, eller påföljd som kan antas komma att verkställas som fängelse eller sluten ungdomsvård, vid överlämnan- de till rättspsykiatrisk vård, eller påföljd som kan antas komma att verkställas som överlämnande till rättspsykiatrisk vård, samt Krono- fogdemyndigheten vid böter och förverkande, vara behöriga myn- digheter att pröva om en utländsk brottmålsdom ska verkställas i . Detta ska framgå av den nya lagen. 10.3.4Särskilt om beslutsordning vid förverkande Förslag: ska, i den mån det är möjligt enligt en internationell överenskommelse som är bindande för , besluta om verkställighet av en utländsk brottmålsdom om böter eller förverkande. En framställning om verkställighet i av ett utländskt beslut om förverkande prövas enligt förfarandet enligt brottmålsdoms- konventionen, se 21 a–i §§ IVF, vilket innebär att framställningen prövas och beslut fattas av domstol. I de fall framställningen bifalls ersätts den utländska domen med en svensk dom. Enligt 16 § IVL får riksåklagaren när framställningen avser endast böter eller förverkan- de, i stället för att ansöka hos rätten, själv pröva framställningen och utfärda strafföreläggande för det brott som påföljden avser. I flera av de överenskommelser som avser förverkande finns det en möjlighet för den stat som tagit emot en framställning om för- verkande att antingen verkställa ett sådant beslut som omfattas av överenskommelsen eller överlämna framställningen till sina behöriga myndigheter för att utverka ett nationellt beslut om förverkande och, om ett sådant beslut meddelas, verkställa det. Den möjlighet som ges enligt dessa överenskommelser att direkt verkställa det utländska förverkandebeslutet används alltså inte . En sådan begränsning kan inte anses stå i överensstämmelse med syftet att skapa förutsättningar för en effektiv brottsbekämpning över gränserna. Vi anser därför att beslutsordningen ska ändras i dessa fall genom att själv prövar framställningen och beslutar om det utländska beslutet om förverkande ska verk- ställas i , se vidare avsnitt 13.3.7. Som regel torde dessa ärenden därmed inte längre behöva lämnas till åklagare för beslut, vilket kan leda till ett mer effektivt förfarande. 10.3.5Domstols och åklagares roll vid ärenden om verkställighet av utländsk brottmålsdom i Förslag: Allmän domstol ska på motsvarande sätt som pröva frågor kring tvångsåtgärder och fatta beslut om påföljdsomvand- ling på talan av åklagare. Domstol eller, beträffande böter och förverkande, åklagare ska pröva en framställning och besluta om ny påföljd eller förver- kande i de fall brottmålsdomskonventionen tillämpas. Som framgår ovan ska det alltid ske en domstolsprövning vid en fram- ställning enligt brottmålsdomskonventionen. Den behöriga myndig- heten har att vid dessa ärenden överlämna framställningen till riks- åklagaren för att utverka ett svensk beslut eller en svensk dom som ska verkställas i . Detta kan ske genom att talan väcks vid domstol eller, avseende böter och förverkande, genom att åklagare beslutar om strafföreläggande. Det ska i den nya lagen införas sär- skilda förfaranderegler vid tillämpning av brottmålsdomskonven- tionen, se avsnitt 14.5. Vid tillämpning av de övriga överenskommelser som är bindande för krävs inte att det utländska avgörandet ersätts med en svensk dom eller beslut. I dessa fall föreslår vi att den behöriga myn- digheten beslutar om förutsättningarna i lagen är uppfyllda och om den utländska brottmålsdomen ska verkställas i . Liksom ska åklagare och allmän domstol hantera frågor kring tvångs- åtgärder, se avsnitt 12.5 och 13.3.6. Åklagare och allmän domstol ska även, liksom , hantera ärenden där det blir aktuellt med på- följdsomvandling, se avsnitt 12.7.3. Ärenden där frågor kring tvångs- medel eller påföljdsomvandling aktualiseras torde bli mycket ovanliga. I syfte att uppnå ett rättssäkert förfarande ska de behöriga myn- digheternas beslut i ett ärende om överförande av straffverkställig- het till kunna överklagas, se närmare avsnitt 14.2. Se nedan om val av överinstans. Vi bedömer inte att det i övrigt finns skäl att i den nya lagen lägga ytterligare uppgifter på åklagare eller domstol. Enligt gällande rätt anges riksåklagaren som behörig åklagare för uppgifter enligt IVL. Riksåklagaren får i den omfattning regeringen bestämmer förordna annan åklagare att fullgöra vad som enligt lagen ankommer på Riksåklagaren (37 § IVL och 23 § IVF). Vi bedömer att det är mer ändamålsenligt att i den nya lagen i stället ange åklagar- myndigheten som ansvarig för olika uppgifter enligt lagen och där- med låta myndigheten själv avgöra var ansvaret ska ligga inom myn- digheten. Förslag: Allmän domstol ska vara överinstans vid överklagande av de behöriga myndigheternas beslut. Som framgår ovan föreslår vi att Kriminalvårdens och Socialstyrel- sens beslut både vi överförande av straffverkställighet från och till ska kunna överklagas till domstol. Detsamma gäller Krono- fogdemyndighetens beslut vid överförande av straffverkställighet till . Fråga är då om allmän förvaltningsdomstol eller allmän domstol ska vara överinstans. handläggs vissa frågor om internationell straffverkställighet i allmän domstol och andra i allmän förvaltningsdomstol. Vid tillämp- ning av brottmålsdomskonventionen sker både prövningen av själva framställningen och en omvandling av påföljden av tings- rätt. Handläggningen sker enligt reglerna i om rättegången i brottmål, vilket innebär att tingsrättens avgörande kan överklagas på vanligt sätt. I de fall regeringen överlämnar ett ärende för påföljdsomvandling handläggs detta i en- ligt reglerna i om rättegången i brottmål. Kriminalvårdens beslut enligt NVL överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. beslut om verkställ- barhetsförklaring enligt lagen om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom EU och lagen om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom EU överklagas till den tingsrätt som enligt 18 kap. 1 § utsökningsbalken prövar överklagande av beslut. När det gäller överförande av en frihetsberövande påföljd till följd av en europeisk arresteringsorder kan den behöriga myndighetens beslut härom inte överklagas eftersom det finns ett bakomliggande domstolsbeslut i allmän dom- stol. Det underliggande beslutet har fattats av allmän domstol som kan överklagas till hovrätt. Ett beslut som innebär att den behöriga myndigheten meddelar närmare föreskrifter får dock överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om den behöriga myndigheten i ett sådant ärende i stället överlämnar åt åklagare att göra en fram- ställning hos tingsrätten om att ny påföljd ska bestämmas gäller regler om rättegången i brottmål. I syfte att uppnå ett enhetligt och tydligt system bör samma över- instans väljas oavsett om ett beslut avser överförande av straffverk- ställighet från eller till och oavsett vilken behörig myndig- het som fattat beslutet. På så sätt skapas förutsättning för en enhetlig rättstillämpning av de olika krav och andra förutsättningar som finns i lagen. Det kan t.ex. handla om anknytningsbedömning eller be- dömning av olika vägransgrunder. Kriminalvårdens och beslut överklagas normalt till allmän förvaltningsdomstol vilket kan tala för att låta allmän för- valtningsdomstol vara överinstans. Dessa domstolar hanterar natio- nella verkställighetsfrågor, vilket normalt inte allmän domstol gör. Däremot överklagas beslut normalt till allmän domstol. Det internationella straffrättsliga samarbetet har utvecklats och förbättrats, framför allt inom ramen för EU- samarbetet, men också inom andra internationella fora som Europa- rådet. Samarbetet har i första hand hanterats av allmän domstol. Även om den nu föreslagna regleringen rör verkställighet aktualiseras samma straffrättsliga frågeställningar som i annan lagstiftning t.ex. rörande dubbel straffbarhet och principen om ne bis in idem. Detta talar med styrka för att även beslut enligt denna lag ska prövas av allmän domstol. Även andra frågor som ska avgöras av de behöriga myndigheterna är av annan karaktär än rena verkställighetsfrågor. Det handlar exempelvis om att göra anknytningsbedömningar, ta ställ- ning om en utländsk påföljd ska anpassas och att ta ställning till olika vägransgrunder. Eftersom allmän domstol alltid har att pröva en fram- ställning enligt brottmålsdomskonventionen samt efter överlämnande för påföljdsomvandling är det också naturligt att samma domstols- slag även prövar motsvarande straffrättsliga frågor som kan aktualise- ras efter ett överklagande. En sådan lösning stämmer också väl över- ens med det förfarande som finns i lagen om erkännande och verk- ställighet av bötesstraff inom EU och lagen om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom EU. Vi anser alltså att den bästa lösningen är att allmän domstol får vara överinstans vid både ärenden om verkställighet av svensk brottmålsdom utom- lands och om verkställighet av utländsk brottmålsdom i . Se närmare i avsnitt 25 om behörig domstol. 10.5Ärenden där det inte föreligger någon ömsesidighet Förslag: Den behöriga myndigheten har att, i ärenden där det inte föreligger ömsesidighet, pröva om det föreligger särskilda skäl för att lagen ändå ska tillämpas. Den nya lagens tillämplighet föreslås inte kräva ömsesidighet om det föreligger särskilda skäl, se avsnitt 9.3. Som där framgår kan det finnas skäl som motiverar att samarbetar med ett annat land i ett enskilt fall även utan överenskommelse. Vid tillämpning av den nuvarande regleringen i 3 § IVL gör regeringen en sammantagen bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda ärendet, varvid den dömdes anknytning till respektive den andra staten har stor betydelse. Ärenden där det förkommer utrikespolitiska hänsyn är sällsynta. En möjlighet är att låta regeringen även fortsättningsvis hantera samtliga ärenden utan ömsesidighet. På så sätt kan eventuella poli- tiska hänsyn tas om hand. Om regeringen kommer fram till att lagen ska vara tillämplig kan ärendet överlämnas till den behöriga myndig- heten för fortsatt handläggning. Mot en sådan ordning talar emeller- tid den renodling som eftersträvas i beslutsprocessen. En annan möjlighet är att låta de behöriga myndigheterna även pröva ärenden, där det inte finns någon överenskommelse, vilka kan uppkomma både när det gäller överförande till och från . Eftersom de omständigheter som bedöms i de flesta av dessa ärenden är likartade de omständigheter som bedöms i ett ärende med ömsesidighet, kan prövningen med fördel göras av den behöriga myndigheten. Själva förfarandet kan i dessa fall följa huvudreglerna enligt lagen. Om det i undantagsfall skulle förekomma ärenden där det krävs utrikespolitiska hänsyn kan, som framgår i avsnitt 10.6, ärendet överlämnas av den behöriga myndigheten till regeringen. Sammantaget anser vi att det är mest fördelaktigt om de behöriga myndigheterna har att bedöma om det föreligger särskilda skäl att tillämpa lagen när det inte föreligger ömsesidighet. Detta ska framgå av den nya lagen. 10.6Regeringens roll i den nya beslutsordningen Förslag: Den behöriga myndigheten får, om det föreligger syn- nerliga skäl, överlämna ett ärende enligt lagen till regeringen för avgörande. Enligt gällande rätt har, som framgår ovan, regeringen en stor roll vid ärenden om verkställighet av utländsk brottmålsdom i . Vid verkställighet av svensk brottmålsdom utomlands ligger däremot prövningen på myndighetsnivå, med möjlighet att överklaga till rege- ringen. Det finns dessutom möjlighet för Kriminalvården, Social- styrelsen och , om det föreligger särskilda skäl, att med eget yttrande överlämna ett ärende till regeringen för avgörande (26 § första stycket och 34 a § tredje stycket IVL). Som framgår ovan föreslår vi att regeringens nuvarande roll vid verkställighet av utländsk brottmålsdom i ska övertas av Kriminalvården, och . Ären- den om verkställighet av svensk brottmålsdom utomlands ska inte längre överklagas till regeringen utan, i förekommande fall, till allmän domstol. De behöriga myndigheterna ska även ansvara för ärenden där det inte finns någon överenskommelse mellan och den andra staten, se avsnitt 10.5. Detta innebär att regeringen inte längre kommer ha någon roll i den nya föreslagna beslutsordningen. I ut- redningens uppdrag ingår emellertid att bedöma om prövningen även enligt den nya beslutsordningen i vissa fall och under vissa förutsättningar bör vara förbehållen regeringen. Genom förslaget tas steget att gå från en regeringsprövning till en myndighets- och domstolsprövning. Det som talar starkt mot att ändå tillåta en regeringsprövning i vissa undantagsfall är att detta kan skapa en osäkerhet i beslutsordningen. En regeringsprövning i vissa fall får inte heller innebära att någon inskränkning sker i dom- stolens eller förvaltningsmyndighetens självständighet (11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen). Vi har här att bedöma om det ändå finns sådana särskilda behov som gör det motiverat med en möjlig- het till regeringsprövning i vissa undantagsfall och i så fall hur en sådan bestämmelse ska utformas. En inledande fråga är då i vilka fall det skulle kunna vara moti- verat med en regeringsprövning. En situation som kan nämnas är när det inte finns någon överenskommelse mellan och den andra staten, men staterna förhandlar om en överenskommelse för det enskilda fallet eller att gälla generellt. Som framgår i avsnitt 10.5 anser vi att även sådana ärenden normalt bör kunna prövas av den behöriga myndigheten.