sou · H1B341 · 2013-06-14 00:00:00 — Finansiering kan ske genom anslag eller genom intäkter från kommunerna i form av de särskilda sanktionsavgifter som kommunerna i vissa fall ska betala. När det gäller införandet räknar vi med att Skolinspektionen måste utforma nya rutiner och system för att kunna ta emot och behandla rapporterna om dröjsmål. Enligt Skolinspektionen kan kostnaden för det preliminärt beräknas till . Det innefattar en IT-lösning för insamlingen av rapporterna. Vid sidan av införandet kommer staten att ha kostnader för Skolinspektionens löpande arbete. Myndigheten ska kontrollera hur kommunerna sköter informationsskyldigheten samt ta emot och behandla rapporterna om dröjsmål. Preliminärt uppskattar Skolinspektionen kostnaden för det till 0,7–, vilket motsvarar 1 800–. Spannet beror på tillsynens omfattning och ambitionsnivå. Vi tror för vår del att antalet dröjsmål kommer att minska om förskolegarantin genomförs. Det påverkar tillsynens omfattning. Rapporteringen medför vidare att kommunerna tillhandahåller ett underlag för tillsynen. Kostnaderna för regelbunden tillsyn kan därmed antas minska något. Sammantaget kan Skolinspektionen antas få ökade kostnader med . Som vi snart kommer att se kan väntepenningen under vissa förhållanden ge staten ett ekonomiskt överskott. Om dröjsmålen är många eller långa kommer betalningarna från kommunerna nämligen att överstiga kostnaderna. Överskottet skulle kunna användas till att finansiera statens kostnader för informations- och rapporterings- skyldigheten. Alternativet är en anslagsfinansiering. Väntepenning till drabbade föräldrar Som framgått föreslår vi att förskolegarantin också ska omfatta en väntepenning till föräldrar som fått vänta för länge på förskoleplats. Den har behandlats i kapitel 11. Förslaget är att ska administrera förmånen men att den ska betalas av den kommun som inte erbjuder plats . Kommunen ska också kunna påföras en sanktionsavgift som tillfaller staten. Den ska säkerställa att kommunen alltid får betala lika mycket, oavsett vem som drabbas. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Kommunernas totala kostnad för väntepenningen kan variera mellan om inga dröjsmål förekommer och om dröjsmålen blir många eller långa. Några införandekostnader är inte aktuella för kommunerna. Den enda obligatoriska uppgiften är att kommunen ska underrätta när man erbjuder förskola till ett barn vars förälder har beviljats väntepenning eller när skyldigheten att erbjuda förskola upphör av något annat skäl. Detta kan inte medföra några nämnvärda kostnader för kommunerna. Kommunernas kostnader beror i stället på hur många dröjsmål som förekommer och hur långa de är. De beror vidare på hur många föräldrar som ansöker om väntepenning, eftersom det är beslutet om väntepenning som utlöser betalningsansvaret. Om väntepenning beviljas omfattar betalningsansvaret hela dröjsmålet och högsta möjliga väntepenning. Som exempel kan man tänka sig ett dröjsmål som börjar och varar till . Även om föräldern har låg SGI och bara ansöker om vänte- penning för en halv dag kommer betalningsansvaret att mot- svara väntepenning på högsta tänkbara nivå för hela perioden –. Kommunen får betala nästan . uppskattar vi att 3 000 barn får vänta för länge och att dröjsmålen varar i genomsnitt drygt . Om alla föräldrar beviljas väntepenning skulle den samlade kostnaden för kommunerna 2013 uppgå till (3 000 dröjsmål x x ). Det är ett maximibelopp, eftersom det är osannolikt att alla föräldrar verkligen ansöker om och beviljas vänte- penning. Tabellen nedan visar hur kommunernas kostnader varierar beroende på antalet dröjsmål och dröjsmålens längd. Anmärkning: Kostnaden är ett maximibelopp som bl.a. bygger på att alla föräldrar ansöker om och beviljas väntepenning. Förskolegarantin kommer sannolikt att leda till färre och kortare dröjsmål än . Därmed kommer kommunernas kostnader att understiga . Om antalet dröjsmål exempelvis minskar till 1 000 och den genomsnittliga längden kommer kostnaden i stället att vara . Finansieringsprincipen bör inte tillämpas eftersom tanken är att betalningsansvaret ska vara en sanktion som stärker kommunernas incitament att erbjuda förskoleplats . Den kommun som brister bör därför bära alla kostnader själv. Syftet med betalningsansvaret skulle förfelas om kommunen kompenserades för sina kostnader. Ekonomiska konsekvenser för staten Vi bedömer att väntepenningen kostar staten 30–att införa. Därutöver får staten vissa löpande kostnader för administration. Detta finansieras genom kommunernas betalning av väntepenning och sanktionsavgift samt vid behov genom anslag. När det gäller införandet är kostnaderna i princip begränsade till . Förvaltningsdomstolarna får visserligen nya måltyper men det medför knappast några nämnvärda kostnader i fråga om förberedelser. måste däremot utforma nya rutiner och system för att kunna handlägga ansökningar om väntepenning. Det medför framförallt ganska stora IT-kostnader. Preliminärt uppskattar IT-kostnaden till . Därutöver räknar man med i övriga utvecklingskostnader, bland annat för en vägledning om väntepenning. I fråga om IT-kostnaden uppger att osäkerheten är stor och att erfarenheten från införandet av jämställdhetsbonusen tillsammans med den korta utredningstiden gör att kostnaden inte kan skattas på annat sätt. Vi förstår att uppskattningen är svår men anser ändå att IT- kostnaden framstår som hög. Väntepenningen föreslås i stora delar vara närmast identisk med föräldrapenningen, vilket bör underlätta arbetet med IT-lösningar. har dessutom stor erfarenhet av att upphandla IT-system och antalet ärenden om vänte- penning och betalningsansvar kommer troligen att bli ganska litet. Med hänsyn till det framstår en kostnad på 50–som mycket hög, även i jämförelse med tidigare IT-investeringar.12 Sammantaget och i brist på närmare uppgifter om IT-kostnaden bedömer vi, till skillnad från , att införandet av förmånen kan beräknas kosta staten totalt 30–. När det gäller den årliga administrationen finns det vissa fasta kostnader. räknar preliminärt med en kostnad för på samt utbild- ning av personal, uppdateringar på Internet och telefonsamtal till kundcenter för . Vi räknar därför med fasta kostnader för staten på . I övrigt beror de årliga kostnaderna på hur många föräldrar som ansöker om väntepenning och hur stora belopp som betalas ut. Med cirka 3 000 dröjsmål räknar med att själva ärendehandläggningen skulle kosta . Försäkringskostnaden, det vill säga den väntepenning som lämnas, är enligt om dröjsmålen varar omkring 2 månader. Det stämmer väl överens med våra beräkningar. Om statlig ålderspensionsavgift inkluderas uppskattar vi nämligen försäkringskostnaden till . Det bygger på att alla föräldrar ansöker om och 12 Se t.ex. (2009). beviljas väntepenning för hela perioden. Hur vi gått till väga för att beräkna försäkringskostnaden förklaras i bilaga 4 till betänkandet. För förvaltningsdomstolarna blir de årliga kostnaderna troligen små. Dröjsmålen kommer sannolikt att vara ganska få och korta och för att enskilda ska få överklaga till förvaltningsrätten krävs det att först omprövar sitt beslut. Det minskar sannolikt antalet överklaganden. Mot den bakgrunden bedömer vi att domstolarna klarar de nya målen med nuvarande finansiering. Mot denna bakgrund kan statens kostnader för väntepenningen beräknas till vid 3 000 dröjsmål som varar . Den stora delen () utgörs av försäkringskostnad för väntepenning medan resterande delar utgörs av fasta kostnader () och kostnader för ärendehandläggning (). Statens kostnader för väntepenningen ska i första hand finansieras genom kommunernas betalningar för väntepenning och sanktionsavgift. Med dröjsmål i nuvarande omfattning skulle dessa betalningar täcka statens alla kostnader för väntepenningen, inklusive kostnaden för själva införandet. Statens intäkter kan i den situationen nämligen beräknas till , varav avser ersättning för väntepenning och avser sanktionsavgift. Kostnader, intäkter och netto varierar dock beroende på antalet dröjsmål och hur långa de är. Tabellen visar utfallet vid dröjsmål av olika antal och längd. Anmärkning: Hur vi gått till väga för att beräkna kostnaden förklaras i bilaga 4 till betänkandet. Det bör observeras att beräkningen bygger på att alla föräldrar ansöker om och beviljas väntepenning. Tabellen visar att systemet är kostnadsneutralt för staten vid cirka 500–1 000 dröjsmål , om dröjsmålen i genomsnitt varar . Då är intäkter och kostnader lika stora. Vid färre och kortare dröjsmål får staten en nettokostnad, som kan uppgå till maximalt . I den situationen får staten skjuta till budgetmedel för att finansiera . Om dröjsmålen är många eller långa får staten i stället ett överskott som kan användas till andra ändamål. Systemet kan alltså leda till en omfördelning från kommunerna till staten. Det verkar dock osannolikt att förskolegarantin skulle leda till det resultatet, när kommunerna får så starka incitament att erbjuda förskoleplats . Kostnaderna för kommunerna och staten kan nu sammanställas. Tabellerna nedan visar de kostnader som skulle uppstå , med 3 000 dröjsmål som varar , samt de kostnader som kan beräknas om antalet dröjsmål i stället minskar till 1 000 och dröjsmålens längd minskar . Anmärkning: Årlig kostnad 1 = kostnad vid 3 000 dröjsmål à 2 månader. Årlig kostnad 2 = kostnad vid 1 000 dröjsmål à . Det bör observeras att kostnaden för väntepenning är ett maximibelopp som bl.a. bygger på att alla föräldrar ansöker om och beviljas väntepenning. Anmärkning: Årlig kostnad 1 = kostnad vid 3 000 dröjsmål à 2 månader. Årlig kostnad 2 = kostnad vid 1 000 dröjsmål à . Det bör observeras att kostnaden för väntepenning är ett maximibelopp som bl.a. bygger på att alla föräldrar ansöker om och beviljas väntepenning. Tabellerna visar att kostnaderna varierar stort beroende på antalet dröjsmål och dröjsmålens längd. Kostnaderna redovisas utan hänsyn till att staten eventuellt finansierar kommunerna och utan hänsyn till de intäkter som staten kan få från kommunerna. 14.9Villkoren för enskilda huvudmän Allmänt om fristående förskolor Det råder etableringsfrihet på förskolans område, vilket betyder att kommunen är skyldig att godkänna enskilda som huvudmän om vissa villkor är uppfyllda. Kommunen ska dessutom lämna bidrag till den enskilda huvudmannen för varje barn i en fristående för- skola (barnomsorgspeng). Det gör det möjligt för fristående förskolor att etablera sig och verka på lika villkor som kommunala. Fristående förskolor blev allt vanligare och går ungefär vart femte barn i fristående förskola.13 Det är alltså 13 Se (2011a) s. 14 och Statistik om förskolan. omkring 95 000 barn som är inskrivna i sådana förskolor. Enskilda huvudmän är vanligast i och omkring storstäderna men fristående förskolor finns i de flesta av landets kommuner (243 kommuner). Föräldrakooperativ i form av bolag eller föreningar var länge den vanligaste enskilda driftsformen. Sedan ett tiotal år har emellertid bolagsdrivna förskolor som inte drivs av föräldrar eller personal gått om kooperativen. Av de barn som går i fristående förskola går nästan hälften i sådana bolagsdrivna förskolor. Anmärkning: Uppgifterna avser . Föräldrakooperativ avser enheter som drivs av föräldrar, som förening eller i bolagsform. Personalkooperativ avser enheter som drivs av personal, som förening eller i bolagsform. Bolagsdriven avser enheter som är bolagsdrivna utan att vara föräldra - kooperativ eller personalkooperativ. Bland övrig enskild verksamhet finns t.ex. enheter i eller en bostadsrättsförenings regi. Källa: Statistik om förskolan. Enligt SCB hade cirka 1 600 företag förskola som sin huvudsakliga verksamhet 2011.14 Tillsammans hade de ungefär 18 000 anställda och nettoomsättningen var . Fristående förskolor har alltså stor betydelse inte bara för barn och föräldrar utan också ur ekonomisk synvinkel och arbetsmarknadssynpunkt. 14 Se SCB Företagens ekonomi, tabellen enligt Företagens ekonomi efter näringsgren SNI 2007, näringsgren 85.100, förskolor. Uppgifterna bör tolkas försiktigt då det kan finnas företag som driver förskola men har en annan huvudsaklig verksamhet. Konsekvenser av förslaget till förskolegaranti Som framgått förslår vi att förskolegarantin endast ska gälla vid önskemål om förskola med offentlig huvudman, det vill säga kom- munal förskola. Vid önskemål om fristående förskola kommer reglerna om platsdag, informations- och rapporteringsskyldighet och väntepenning därför inte att gälla, oavsett om själva anmälan görs via kommunen eller direkt till den enskilda huvudmannen. Föräldrar som bara anmäler sig till fristående förskola kommer alltså inte att kunna få väntepenning och de enskilda huvudmännen kommer inte att omfattas av informations- och rapporterings- skyldighet. De kommer inte heller att vara betalningsansvariga för väntepenning eller sanktionsavgift. Förslaget leder således inte till några nya uppgifter eller skyldigheter för enskilda huvudmän. En garanti som omfattar även fristående förskolor skulle bli betungande för kommunen och komplicerad. Det skulle knappast vara möjligt att låta de enskilda huvudmännen ansvara för att barnen erbjöds plats och annars rapportera och betala för väntepenning. I stället skulle kommunen få ansvara för att även de barn som bara anmäldes till fristående förskola erbjöds plats . Förutom att det framstår som betungande skulle det troligen kräva att kommunen var skyldig att ta emot anmälningar åt fristående förskolor, för att kunna bevaka och uppfylla förskolegarantin. Den skyldigheten har kommunen inte . Regeringen har tvärtom uttalat att kommunerna inte ska behöva administrera en central kö med lediga platser i verksamheter som drivs i enskild regi.15 Förslaget är således att garantin bara ska gälla vid önskemål om förskola med offentlig huvudman. Det ger onekligen föräldrarna incitament att önska plats i förskola, för att omfattas av möjligheten till väntepenning. Antalet anmälningar om förskola med offentlig huvudman kan därför komma att öka något om förslaget genomförs. är det ingenting som hindrar att föräldrarna anmäler barnet både till en och en fristående förskola. Föräldrarna kommer då att omfattas av förskolegarantin och kunna få den önskade platsen i den fristående förskolan. Förslaget ger alltså incitament att önska förskola men inga motsvarande incitament att undvika fristående förskola. Det finns därför inte skäl att befara någon minskning av antalet önskemål om fristående förskola om förslaget genomförs. 15 Se prop. 2008/09:115 s. 41. inte sannolikt att förslaget snedvrider konkurrensen till förmån för kommunala huvudmän. Tvärtom kan garantin tänkas leda till att kommunen i ökad utsträckning tar hjälp av fristående förskolor för att kunna erbjuda plats . Hemkommunen får ju fullgöra sin skyldighet att erbjuda förskola genom att erbjuda motsvarande utbild- ning i en fristående förskola. Ökar pressen på kommunen kan det tänkas att den möjligheten kommer till användning oftare. Sammantaget bedömer vi att den föreslagna förskolegarantin inte påverkar de enskilda huvudmännen negativt. De får inga nya uppgifter och konkurrensen kommer sannolikt inte att snedvridas. Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Skyldigheten för kommunerna att erbjuda förskoleplats gäller givetvis i alla delar av landet, i tätort såväl som i glesbygd. Enligt skollagen ska alla barn ha lika tillgång till utbild- ning oberoende av geografisk hemvist och utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Förslaget till förskolegaranti ökar pressen på kommunerna att erbjuda plats till alla barn. Möjligen kan det innebära särskilda utmaningar för kommuner i delar av landet som är glesbefolkade och har stora geografiska avstånd. har även storstäder och andra områden sina svårigheter och utmaningar. Som vi sett är dröjsmålen inte koncentrerade till någon viss del av landet. För invånarna medför förskolegarantin en ökad sannolikhet att erbjudas förskoleplats oavsett var i landet de bor. På så sätt bidrar garantin till att upprätthålla tillgången till offentlig service och även tillgången till sysselsättning i alla olika delar av landet. Risken för missbruk och bidragsbrottslighet Lagstiftning som introducerar nya bidrag eller andra förmåner kan medföra risker för missbruk och brottslighet. Sannolikt gäller det särskilt om det nya regelverket är svåröverskådligt eller innehåller oklarheter, om stora ekonomiska värden är tillgängliga i systemet eller om tillsynen och övervakningen av reglerna är outvecklad. Väntepenningen kommer att innebära nya regler som bitvis är ganska komplicerade. De bygger dock på befintliga bestämmelser om Det är en förmån som har funnits och som är van att administrera. Väntepenning kommer vidare bara att lämnas i en mycket speciell situation och villkoren föreslås vara noggrant reglerade. De ekonomiska värden som står på spel kan vara stora för enskilda föräldrar men de kan inte jämföras med de belopp som kan förekomma inom till exempel assistansersättningen eller sjukersättningen. Risken för missbruk och bidragsbrottslighet framstår därför inte som överhängande. För att en förälder ska ha rätt till väntepenning krävs det att han eller hon faktiskt vårdar barnet och inte förvärvsarbetar. Detta är svårt att kontrollera i varje enskilt ärende och skulle därför kunna medföra en risk för oriktiga uppgifter och felaktiga utbetalningar. I fråga om föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning gäller dock motsvarande eller liknande krav och de verktyg som finns för kontroll kan användas också när en förälder ansöker om väntepenning. Precis som i andra socialförsäkringsärenden kommer till exempel att få göra förfrågningar hos den försäkrades arbetsgivare eller någon annan som kan antas kunna lämna behövliga uppgifter. Väntepenningen kommer även att omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612). Den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla, och på så sätt orsakar fara för att ersättning betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp, kan därmed komma att dömas till fängelse eller böter för bidragsbrott. Sammantaget bedömer vi att kontrollmekanismerna räcker och att risken för missbruk och bidragsbrottslighet är ganska liten. När ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska konsekvensutredningen innefatta en bedömning av om reglerna överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till EU. För vår del är frågan framförallt om regleringen av väntepenning stämmer överens med . Vår bedömning är att förmånen är förenlig med och att det gäller även för förslagen i övrigt. I det här kapitlet beskriver vi samordningen av medlemsstaternas sociala trygghetssystem och redogör för bedömningen av väntepenningen och övriga förslag. 15.1Samordningen av sociala trygghetssystem När det gäller förskolan finns det ingen specifik reglering på EU-nivå och de bestämmelser som föreslås i betänkandet är fullt förenliga med de grundläggande principerna i unionsrätten, som förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet och principen om fri rörlighet. De förslag i betänkandet som gäller skollagen och skolförordningen framstår alltså som oproblematiska i förhållande till . När det gäller socialförsäkringen måste medlemsstaterna inte bara ta hänsyn till de allmänna principer som följer av fördragen. Det finns också särskild EU-lagstiftning som gäller samordning av medlems- staternas sociala trygghetssystem. Samordningen syftar till att underlätta fri rörlighet inom unionen men inte till att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning om socialförsäkring. Villkoren för att få olika förmåner fastställs alltjämt i nationell lagstiftning. Samordningen regleras framförallt i förordningarna 883/2004 och 1408/71, som vi har berört i avsnitt 11.2. De är bindande för alla medlemsstater och har företräde framför nationell rätt. För- ordning 883/2004 har i princip ersatt förordning 1408/71 men det finns situationer när den äldre förordningen fortfarande ska tillämpas. Det finns också två förordningar med tillämpnings- bestämmelser.1 I dessa förordningar finns det ett antal principer som ska skydda de sociala rättigheterna för den som flyttar inom unionen. Det finns inte utrymme för att gå igenom regelverken i detalj men vi ska ändå nämna de viktigaste principerna, nämligen följande: Likvärdiga förmåner, inkomster, omständigheter eller händelser Likabehandling innebär i princip att en person som bor i en annan medlemsstat ska ha samma rättigheter och skyldigheter som den statens egna medborgare. Som framgått är det en allmän princip inom EU att diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden. Sammanläggning innebär kort sagt att den som ansöker om en förmån ska få inkludera perioder av exempelvis försäkring, arbete eller bosättning i andra medlemsstater för att uppfylla villkoren för den aktuella förmånen. Krävs det exempelvis förvärvsarbete för att man ska ha rätt till en viss förmån i ska sökanden få tillgodoräkna sig arbete som utförts i andra medlemsstater. Likvärdiga förmåner, inkomster, omständigheter eller händelser ska i princip beaktas även om de förvärvats eller inträffat i andra medlemsstater. Krävs det exempelvis en särskild omständighet eller händelse för att man ska ha rätt till en svensk förmån ska likvärdiga omständigheter eller händelser i andra medlemsstater beaktas. Exportabilitet innebär att kontantförmåner inte får minskas eller dras in för att mottagaren är bosatt i en annan medlemsstat. Kontant- förmåner ska i princip kunna betalas ut även om den som har rätt till förmånen bor i eller flyttar till en annan medlemsstat. 1 och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen samt Rådets förordning (EEG) nr 574/72 av om till- ämpning av förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygg- het när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Pro rata temporis är slutligen en allmän princip som tillämpas vid beräkning av pension i vissa fall när pensionstagaren genom bosättning eller arbete tjänat in rätt till pension i olika medlemsstater. Förordningarna lägger inte bara fast dessa principer, de pekar också ut vilken medlemsstats lagstiftning som är tillämplig i fråga om social trygghet. Huvudregeln är att man ska omfattas av lagstiftningen i det land där man arbetar, oavsett om det är som anställd eller som egenföretagare. Det är dock upp till varje land att avgöra om man enligt det landets lagstiftning är försäkrad för en viss förmån. Vi bedömer att de förslagna reglerna om väntepenning stämmer överens med . Det finns dock några frågor som bör diskuteras närmare eftersom de skulle kunna vara problematiska: Får bosättning i gälla som villkor för försäkringsskydd och rätt till väntepenning? Kan man bortse från väntan på förskoleplats eller dröjsmål i andra medlemsstater när rätten till väntepenning prövas? Bosättning som villkor för försäkringsskydd och väntepenning Vårt förslag är att bosättning i ska gälla som villkor för att den som saknar SGI över huvud taget ska vara försäkrad för väntepenning. Att barnet är bosatt i kommer också vara ett grundläggande villkor för rätt till väntepenning enligt 11 kap. 8 § SFB. Samma sak gäller redan för föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Som vi påpekat i kapitel 11 kan dessa bosättningskrav med största sannolikhet inte upprätthållas i fråga om EU-medborgare som omfattas av svensk lagstiftning enligt förordningarna 883/2004 eller 1408/71. Kravet skulle nämligen strida mot den princip om likabehandling som gäller enligt fördragen och förordningarna. Av ingressen till förordning 883/2004 framgår det uttryckligen att det i princip inte är berättigat att göra rättigheter som rör social trygghet avhängiga av de berörda personernas bosättningsorter.