sou · H1B338d2 · 2013-06-12 00:00:00 — Vad gällde skattetilläggen ansåg Regeringsrätten att eftergiftsgrunderna, även om de inte är helt jämförbara med de ansvarsförutsättningar som de subjektiva rekvisiten utgör inom straffrätten, sammantaget med de fall där skattetillägg faller bort på rent objektiva grunder, får anses ge den skattskyldige sådana möjligheter att i förekommande fall undgå skattetillägg att någon konflikt inte uppkommer med oskuldspresumtion. Enligt Regeringsrättens mening borde dock som en allmän förutsättning gälla att domstolarna i varje enskilt fall gör en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om skattetillägget bör undanröjas eller efterges. har i de tidigare nämnda fallen Janosevic och och Vulic, båda mot , intagit i huvudsak samma hållning som Regeringsrätten i den aktuella frågan. I RÅ 2004 ref 17 har Regeringsrätten tillämpat de principer som gäller för skattetillägg även på annan administrativ avgift av bestraffningskaraktär. Det handlade om särskild avgift som enligt lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument kan utgå när en person med insynsställning i aktiemarknadsbolag underlåter att anmäla förändrat innehav av aktier i bolaget. I fallet fann Regeringsrätten att avgiften utgjorde en brottsanklagelse och att då gällande lag gav otillräckliga möjligheter till subjektiva bedömningar. Med hänvisning till RÅ 2000 ref 66 gjorde Regeringsrätten en extensiv tillämpning av lagens jämkningsbestämmelse. tar i Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet (2010, s. 151 f.) upp frågan om en i lag uppställd presumtion om skuld, eller annorlunda uttryckt ett rent strikt eller objektivt ansvar – något som ofta kännetecknar de svenska sanktionsavgiftssystemen – kan accepteras med avseende på oskuldspresumtion. Med hänvisning till praxis besvarar hon frågan jakande, men tillägger att det måste under alla omständigheter finnas möjligheter att i domstol föra motbevisning mot presumtionen. Enligt hennes bedömning är konventionskraven uppfyllda förutsatt att en domstol i samband med överklagande bereds tillfälle att beakta subjektiva omständigheter i det enskilda fallet. Detta görs normalt genom ett jämkningsförfarande, men variationer är tänkbara. (Se W. Warnling-Nerep, Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, 2010, s. 151 f.) Även har konstaterat att det av Europa- konventionen inte följer något absolut krav på att uppsåt eller oaktsamhet måste påvisas (se Juridisk 2003/04, s. 605). Artikel 7 i har följande lydelse: 1.Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tillämpligt då brottet begicks. 2.Denna artikel skall inte hindra lagföring och bestraffning av den som gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet som då den begicks var brottslig enligt de allmänna rättsprinciper som erkänns av civiliserade stater. I artikel 7 kommer den straffrättsliga legalitetsprincipen till uttryck. Ingen får straffas utan stöd i lag och retroaktiv tillämpning av strafflag är förbjuden. Det grundläggande kravet i artikeln är att bestraffning måste ha sådant stöd i lag att straffet är förutsebart när gärningen utförs. Artikeln bygger på begrepp som brott och straff och liksom på andra ställen i konventionen är det fråga om autonoma begrepp. Tolkningen av begreppet brott i artikel 7 bör i princip ske på samma sätt som i artikel 6 (se ovan om Engelkriterierna), vilket innebär att en gärning som inte är ett brott i nationell rätt ändå kan vara att anse som ett brott vid tillämpningen av artikel 7, därför att det är en handling som lagstiftaren velat motverka genom sanktioner eller därför att den påföljd som kan följa på handlingen är så allvarlig att den bör omfattas av konventionens skydd. Den autonoma tolkningen av begreppet straff innebär att begreppet enligt artikel 7 kan omfatta påföljder som enligt nationell rätt inte är straff men som har samma funktion som straff och för den enskilde medför konsekvenser av ungefär samma slag som ett typiskt straff. (Se H. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 2012, s. 337 f.) Det kan påpekas att även i fall där det rör sig om brott och artikel 7 således i princip är tillämplig kan det ibland vara ovisst om en viss påföljd ska anses som straff och därför omfattas av retroaktivitetsförbudet. Exempelvis är det inte tydligt hur indragning av tillstånd att bedriva viss verksamhet ska bedömas. Den typen av administrativa åtgärder kan ibland anses utgöra påföljder för visst beteende, men syftet kan sägas vara att skydda andra personer mot risker. Dessutom kan indragning av tillstånd i många fall ske utan att det är fråga om en reaktion på ett olämpligt beteende. (Se a.a. s. Artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 har följande lydelse: 1.Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. 2.Bestämmelserna i föregående punkt skall inte utgöra hinder mot att målet tas upp på nytt i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, om det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel har begåtts i det tidigare rättegångsförfarandet, vilket kan ha påverkat utgången i målet. 3.Avvikelse får inte ske från denna artikel med stöd av artikel 15 i konventionen. Artikeln ställer krav på att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott ska vara skyddad mot nytt åtal och ny dom i samma sak (ne bis in idem). Denna rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger brukar också benämnas dubbelbestraffningsförbudet. För att en tidigare dom ska hindra ny lagföring måste det vara fråga om en slutlig lagakraftägande dom. autonoma tolkning av konventionsbegrepp som straff och brottmålsrättegång innebär att förbudet mot dubbelbestraffning kan var tillämpligt även när något av de två förfarandena, eller båda, avser åtgärder eller sanktioner som inte betecknas som straff enligt den nationella rätten, såsom exempelvis administrativa sanktioner och viten (ang. sistnämnda, se bl.a. prop. 2007/08:107 s. 24 där det anges att artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 kan komma att aktualiseras i sådana fall då vite kombineras med t.ex. ett bötesstraff eller en administrativ sanktionsavgift). Dubbelbestraffningsförbudet skyddar mot nytt brottmålsförfarande. Samtidiga förfaranden innebär däremot inte någon kränkning av (se Fra bot til bedring, NOU 2003:15, s. 115 f.). Det finns inget hinder mot att i samma förfarande döma till exempelvis både fängelse och böter. På motsvarande sätt kan också straff och administrativ sanktion påföras . I fallet R.T. mot (no. 31982/96, ) hade vägtrafikmyndigheterna i dragit in klagandens körkort för en period p.g.a. promillekörning. ålades klaganden böter och två veckors villkorligt fängelse av åklagarmyndigheten. Indragningen av körkortet överklagades, men inte åläggande av böter och villkorligt fängelse. Frågan var om sistnämnda avgörande, sedan den vunnit laga kraft, spärrade för indragning av körkortet. , som fann att det inte förelåg någon kränkning av dubbelbestraffningsförbudet, anförde att de schweiziska myndigheterna bara fastställde de tre olika sanktioner som anvisades av lagen för överträdelsen i fråga, nämligen fängelse, böter och indragning av körkort. Sanktionerna utfärdades av två olika myndigheter, en straffrättslig och en administrativ. Det kunde därför inte sägas vara fråga om upprepade brottmålsförfaranden i strid med artikel 4 i tilläggsprotokoll 7. Fallet visar att när det gäller vad som räknas som kan viss tidsförskjutning accepteras. För att dubbelbestraffningsförbudet ska aktualiseras måste vidare de två förfarandena gälla samma brott. Vilka kriterier som gäller för att ett senare förfarande ska anses gälla samma brott som ett tidigare förfarande är omdiskuterat och praxis i frågan har varit minst sagt motsägelsefull. I fallet Gradinger mot (no. 15963/90, ) hade Gradinger åtalats och dömts för att han under bilkörning vållat annans död. Som en försvårande omständighet hade åberopats att han kört bilen under påverkan av alkohol, men domstolen fann inte denna omständighet styrkt. ålades Gradinger av förvaltningsmyndighet ett bötesstraff enligt vägtrafiklagen för att han kört bilen under påverkan av alkohol. fann att det var samma gärning som bedömts två gånger och att förbudet mot dubbelbestraffning hade överträtts. I Oliveira mot (no. 25711/94, ) dömdes Oliveira först för hastighetsförseelse och därefter för vållande till kroppsskada med avseende på samma bilkörning. ansåg att det inte förelåg något hinder mot dubbla förfaranden, även när fråga var om en och samma gärning, om dessa avsåg skilda brott. medgav i fallet mot (no. 37950/97, ) att dess tidigare rättspraxis i de båda ovan nämnda rättsfallen kunde anses motsägelsefulla. I det aktuella fallet hade ålagts ett administrativt straff för att han kört bil under påverkan av alkohol. dömdes han för vållande till annans död, varvid det som straffskärpande omständighet angavs att han före körningen hade berusat sig med alkohol. ansåg att hade åtalats och dömts två gånger för samma handling eftersom de element som konstituerade det administrativa brottet och den speciella omständighet som utgjort grund för straffskärpning i brottmålet sammanföll. Fallet Aşci mot (no. 4483/02, ) handlade om en man som hade varit inblandad i bråk med en polisman. Mannen hade först ålagts straff för aggressivt uppträdande mot polismannen och sedan dömts för våldsamt motstånd och misshandel med avseende på samma incident. Enligt rörde det sig om straff för olika gärningar. fann också att, även om man skulle anse det vara fråga om en och samma gärning, så skilde sig de brott som mannen hade dömts för åt i avgörande hänseenden. Någon kränkning av förbudet mot dubbelbestraffning förelåg därför inte. I fallet mot (no. 60619/00, ) prövade frågan om skattetillägg och ett följande åtal för skattebrott med avseende på samma felaktigheter i de uppgifter som lämnats en skattemyndighet strider mot dubbelbestraffningsförbudet. pekade på att det för straffrättsligt ansvar, men inte för skattetillägg, krävs uppsåt eller grov oaktsamhet och att de aktuella påföljderna har olika ändamål. Gärningarna skilde sig därför åt i väsentliga element, varför det inte stred mot artikel 4 att döma för skattebrott efter det att beslut först fattats om skattetillägg. I NJA 2004 s. 840 kom , med hänvisning till avgörande i målet mot , fram till att ett slutligt beslut om miljösanktionsavgift inte hindrar senare prövning av åtal för samma gärning. mot (no. 9631/04, ) avsåg förhållandet mellan bokföringsbrott och skattetillägg. ansåg inte att det förelåg dubbelbestraffning eftersom bokföringsskyldigheten är en separat skyldighet som inte är beroende av att bokföringen används för att bestämma skattskyldighet. Utan att det fick betydelse för domstolens avgörande uttalade denna sig om betydelsen av att bokföringsbrottet till skillnad från skattetillägget innehåller ett subjektivt rekvisit. Enligt utgör de subjektiva rekvisiten ingen grund för att skilja två brott åt i den mening som avses i artikel 4. I Zolotukhin mot (no. 14939/03, ) gjorde i stor kammare generella uttalanden om innebörden av förbudet mot dubbelbestraffning. Domstolen redovisade sin egen praxis vad avser tillämpningen av artikel 4 och konstaterade att flera metoder använts för att bedöma om det är fråga om ett eller flera brott. Då förekomsten av olika metoder skapar rättsosäkerhet fann domstolen skäl att ge en harmoniserad tolkning av begreppet same offence i artikel 4. Enligt domstolen ska artikeln tolkas som ett förbud mot åtal eller rättegång mot en person för ett andra brott i den mån det grundas på samma fakta (identical facts) eller fakta som i allt väsentligt är desamma (facts which are substantially the same) som de som ligger till grund för det första brottet. Domstolens undersökning ska inrikta sig på de fakta som utgör ett antal konkreta faktiska omständigheter, gäller samma person och hänger samman och rum. Det rör sig om de fakta som måste visas för att säkerställa en fällande dom eller för att inleda ett straffrättsligt förfarande. I det aktuella fallet hade Zolotukhin i ett administrativt förfarande dömts för störande uppträdande till tre dagars arrest och därefter åtalats för hotfullt och kränkande uppförande vid samma tillfälle. fann att de faktiska omständigheterna hade varit väsentligen desamma och att det därför stred mot artikel 4 att Zolotukhin hade åtalats efter det att han slutligt dömts i det första administrativa förfarandet. De principer som lade fram i Zolotukhinmålet har senare bekräftats i andra mål. I mot (no. 13079/03, ) hade först dömts att böta för att han kört bil med otillräckligt beskattat drivmedel och senare påförts straffskatt för samma handlande. En kränkning av förbudet mot dubbelbestraffning ansågs ha skett. Så bedömdes också vara fallet i Maresti mot (no. 55759/07, ). Maresti hade först dömts för störande uppträdande på allmän plats och sedan för misshandel vid samma tillfälle. Även i fallet Tsonuyo Tsonev mot (no. 2376/03, ) fann att dubbelbestraffningsförbudet hade kränkts. Tsonev bötfälldes enligt lokala ordningsregler för att ha tagit sig in i en annan persons hem och slagit den som bodde där. dömdes han för misshandel och hemfridsbrott avseende samma händelse. Mot bakgrund av Zolotukhin-målet och de skärpta krav som där ställer upp när det gäller dubbelbestraffningsförbudet synes det åter kunna ifrågasättas om de dubbla sanktionerna i skatteärenden är förenliga med artikel 4 (se bl.a. H. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 2012, s. 615, W. Warnling- Nerep, Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, 2010, s. 168 , Ne bis in idem, Nordisk för Kriminalvidendkab , s. 516). Både Regeringsrätten (numera benämnd ) och har dock i avgöranden efter Zolotukhin-domen hållit fast vid uppfattningen att det svenska systemet med skattetillägg och separat bestraffning för skattebrott inte strider mot artikel 4. I RÅ 2009 ref. 94 fann Regeringsrätten att det inte stred mot att en skattskyldig påfördes skattetillägg efter det att han hade dömts för skatteförseelse. Regeringsrätten pekade i domen på särdragen i svensk lagstiftning, som innebär en samordning av påföljder, dvs. att och allmän förvaltningsdomstol vid beslut om skattetillägg ska ta hänsyn till om den skattskyldige har fällts till ansvar för brott enligt skattebrottslagen och att en brottmålsdomstol vid straffmätningen ska ta hänsyn till tidigare ålagt skattetillägg. I NJA 2010 s. 168 (I och II) prövade om ett lagakraftvunnet beslut om skattetillägg utgjorde hinder mot lagföring enligt åtalet. konstaterade att dom i fallet Zolotukhin och de efterföljande domar där slutsatserna i den domen bekräftats innebär att tidigare praxis när det gäller bedömningen av vad som utgör samma brott enligt artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 numera måste anses överspelad. Vidare fick det anses som uteslutet att med tillämpning av sin nya praxis skulle anse att förfaranden som gäller sanktioner för samma oriktiga uppgiftslämnande med hänsyn till skillnader i de subjektiva rekvisiten inte avsåg samma brott. anförde att praxis lämnar visst utrymme för att ha flera sanktioner för samma brott som också kan beslutas om av olika organ vid skilda tillfällen. En förutsättning för att med hänvisning till underkänna en ordning som gäller enligt intern svensk reglering bör vara att det finns klart stöd för detta i konventionen eller praxis. Enligt saknades ett sådant stöd för att generellt underkänna det svenska systemet med två förfaranden. tillsatte regeringen om stärkt rättssäkerhet i skatteförfarandet, som bl.a. ska se över systemet med skattetillägg och skattetillägg med beaktande av (dir. 2012:14). Uppdraget ska redovisas . 6.6Europarådets rekommendation om administrativa sanktioner Ett dokument som också är av intresse när man resonerar om användande av repressiva metoder är rekommendation nr R (91) 1 om administrativa sanktioner. Rekommendationen, som antogs , omfattar åtta principer för användningen av administrativa sanktioner. Den riktar sig främst till medlemmar, däribland , men är inte rättsligt bindande. Bakgrunden till rekommendationen är enligt dess ingress att användningen av administrativa sanktioner ökat. Många administrativa reaktioner som utgör en sanktion enligt rekommendationen, faller även in under tillämpningsområde. Rekommendationen reglerar i stor utsträckning samma frågeställningar som behandlas i den rättsligt bindande , men konsumeras ändå inte helt av denna. Dels torde sanktionsbegreppet i rekommendationen vara något vidare än straffbegreppet i konventionen, dels behandlar rekommendationen några frågeställningar som inte behandlas i konventionen. (Se Fra bot til bedring, NOU 2003:15, s. I rekommendation definieras dess tillämpningsområde enligt följande: This recommendation applies to administrative acts which impose a penalty on persons on account of conduct contrary to the applicable rules, be it a fine or any punitive measure, whether pecuniary or These penalties are hereinafter referred to as administrative sanctions. The following are not considered to be administrative sanctions: -measures which administrative authorities are obliged to take as a result of criminal proceedings; -disciplinary sanctions. I en handbok som är utarbetad i regi av finns en del preciseringar när det gäller rekommendationen (se . Principles of Administrative the Persons. A Handbook, , [CDCJ]/on Administrative [CJ-DA], Directorate of Legal Affairs, , 1996). är dock inte i sig rättsligt bindande för medlemsstaterna och har inte heller samma vikt som en rekommendation eller en resolution. avgränsas sanktionsbegreppet och rekommendationens räckvidd något i punkten 54.2, där bl.a. följande uttalas: Not all administrative acts placing a burden on or affecting the rights or the interests of private persons are to be considered sanctions. Such acts can pursue a plurality of goals including the pursuit of public interest and public policy, the protection of the community against an imminent danger (to public health, the quality of the environment, security of employment, etc) by way of preventive measures as well as a punitive goal. Often there might be uncertainty as to which is the prevailing aim of fhe administrative act. The principles set out here apply only to those administrative acts which mainly aim at sanctioning a transgression of rules, thus discouraging new transgressions from occurring. By way of example, refusal to grant or renew a licence on the grounds that the applicant does not or no longer fulfil the requirements for such licence, is not considered as an administrative sanction. Likewise, prohibitions or the withdrawal of licences need not have punitive character, as they may well be motivated by new norms, for instance in the field of environment protection or public health, etc. I punkten 54.5 i handboken uttalas vidare följande angående vilka typer av reaktioner som bör betraktas som administrativa sanktioner: Administrative sanctions may take many forms. Without aspiring to give an exhaustive list, one might mention fines or higher charges, confiscation of goods, closure of an undertaking, a ban on practising an activity, suspension or withdrawal of licences, permits or authorizations necessary to the conduct of a business or industry (see, however, Paragraph 54.2 above), etc. Such sanctions can have very severe consequences for private persons. I sammanhanget kan nämnas att i den norska utredningen bot till bedring, NOU 2003:15, presenteras en definition av begreppet administrativa sanktioner som anges väsentligen överensstämma med rekommendation (se s. 20 och s. 120). Enligt utredningen är en sanktion en negativ reaktion som kan påföras av en offentlig myndighet med stöd av lag, som riktar sig mot en begången överträdelse av lag, föreskrift eller individuellt avgörande, och som huvudsakligen eller väsentligen har ett bestraffande syfte. Det framhålls att det karakteristiska för en sanktion är att den är tillbakablickande. Den utlöses av en överträdelse och syftet är att påföra gärningspersonen eller företaget ett ont som en reaktion på överträdelsen. Kan sanktionen påföras av förvaltningen betecknas den som administrativ. Utanför sanktionsbegreppet faller således framåtsyftande åtgärder (i den norska utredningen benämnda andra förvaltningsåtgärder) som t.ex. vite. Principerna i rekommendation om administrativa sanktioner kan sammanfattas enligt följande: 1.Sanktionernas innehåll och villkoren för att ålägga sanktionerna ska framgå av lag. 2.Förbud mot retroaktiv tillämpning. 3.Förbud mot dubbla administrativa sanktioner för samma gärning, om de grundas på en och samma lagregel eller på olika lagregler som har samma skyddsintresse. Om en gärning aktualiserar flera administrativa sanktioner, vilka grundar sig på lagstiftning som skyddar olika intressen, ska hänsyn tas till sanktioner som har påförts för samma gärning. 4.Krav på snabb handläggning. 5.Varje åtgärd som kan leda till en administrativ sanktion riktad mot en viss person ska leda till ett slutligt avgörande. 6.En person som riskerar en administrativ sanktion ska informeras om anklagelserna och de bevis som åberopas till stöd för dessa. Han eller hon ska dessutom beredas möjlighet och tillräckligt med tid för att besvara anklagelserna. 7.Bevisbördan ska ligga på den administrativa myndigheten. 8.Det ska vara möjligt att överklaga myndighetens beslut till domstol. 6.7Användande av avgift som sanktionsform i och i några andra länder Sanktionsavgifter har funnits som sanktionsform i svensk rätt , men införandet av avgifter på skatteområdet brukar ses som inledningen till att sanktionsavgifter började tas i bruk mer allmänt. Utvecklingen därefter har inneburit att sanktionsavgifterna har ökat kraftigt fram till . Vid kartläggningen har konstaterats att det svepte fram en våg av sanktionsväxlingar från straff till avgift , vilken följdes av ytterligare en våg . Syftet med sanktionsväxlingarna i den första vågen var i de flesta fallen att skapa förutsättningar för ett effektivare beivrande av bagatellartade massförseelser och för bättre utnyttjande av rättsväsendets resurser. De sanktionsväxlingar som genomfördes under den andra vågen syftade däremot främst till att ge möjlighet till kännbara ekonomiska sanktioner mot juridiska personer. En fortsättning på trenden att skapa kännbara sanktioner mot juridiska personer har därefter synts i tillkomsten av ett flertal sanktionsavgifter på finansmarknadsområdet . (Dessa sanktionsavgifter har dock inte ersatt någon straffsanktion.) Den utveckling som har skett har lett till att det finns en stor mängd sanktionsavgifter. Det finns inte någon enhetlig linje för hur avgifterna är utformade eller för förfarandet vid deras tillämpning, vilket förmodligen har sin förklaring i att respektive sanktionsavgiftssystem har skräddarsytts för sitt område och sitt syfte. Exempelvis är sanktionsavgiften i vissa fall den enda ifrågakommande sanktionen för en överträdelse, medan i andra fall sanktionsavgiften kan påföras vid sidan av eller i stället för straff. Vidare varierar det subjekt som kan påföras sanktionsavgiften. I vissa fall utpekas en fysisk person, i andra en juridisk person. anges subjektet så att det kan avse både fysiska och juridiska personer. Ofta, men inte alltid, kan sanktionsavgiften utgå oberoende av om överträdelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Möjligheterna till jämkning eller befrielse från betalningsskyldighet varierar också i de olika regleringarna.