sou · H1B321 · 2013-04-04 00:00:00 — En skillnad mellan det traditionella sam- arbetet och samarbetet inom EU är dock att medlemsstaterna inom EU har åtagit sig att, i viss omfattning, erkänna varandras domar på de aktuella områdena. Det konventionsbaserade samarbetet överlåter i stället, som regel, åt den verkställande staten att avgöra om ett över- förande ska ske eller inte. Detta innebär att regleringen för olika samarbetsområden i vissa delar måste utformas på olika sätt. Ökad rörlighet för personer och även den ökade gränsöver- skridande brottsligheten har medfört att det blir allt vanligare att personer begår brott i ett annat land än det land de är bosatta i. Frå- gor kring överförande av straffverkställighet aktualiseras därför i en ökad utsträckning. Vid organiserad brottslighet är det också vanligt att flera länder har jurisdiktion och att brottsligheten riktar sig mot intressen i flera stater. Vilket land som i praktiken blir den dömande staten kan bero på tillfälligheter. Ett grundläggande syfte med det internationella straffrättsliga samarbetet avseende frihetsberövande påföljder och frivårdspåfölj- der är att bidra till att straffet verkställs där förutsättningarna är bäst för den dömdes sociala återanpassning. Detta bör vara en utgångs- punkt i den nya regleringen. Var den dömde bör avtjäna sitt straff bör alltså som utgångspunkt avgörs av var dennes behov av stöd och hjälp för att avstå från att återfalla i brott tillgodoses bäst. I allmänhet anses förutsättningarna för en god återanpassning öka om den dömde får avtjäna straffet i det land till vilket han eller hon har sin starkaste anknytning genom bl.a. medborgarskap och hemvist. Synen på vilken anknytning som krävs skiljer sig åt mellan olika länder. I vissa länder är medborgarskapet av avgörande bety- delse, medan det i andra – som i – har större betydelse var den faktiska anknytningen är störst när frågan om överförande av verkställighet uppkommer. Nuvarande svensk praxis innebär exem- pelvis att den som är bosatt i och har haft en längre hemvist- tid här som regel anses ha en sådan anknytning att verkställighet av en utomlands ådömd frihetsberövande påföljd kan ske här. Även om ett svenskt medborgarskap är en stark anknytningsfaktor är det för den som varit bosatt utomlands enligt praxis inte givet att verkställigheten bör ske här. Nuvarande lagstiftning och praxis bygger på att en helhetsbedömning av samtliga omständigheter ska göras i varje enskilt fall för att bedöma var den sociala återanpass- ningen kan antas ske bäst. Ur både ett individperspektiv och ett statsperspektiv är det värdefullt om dömda personer verkställer straffet och återanpassas där de kan antas komma att befinna sig efter verkställigheten. Ur ett statsperspektiv kan det även finnas ekonomiska intressen häri. För den enskilda individen kan det dock i vissa fall vara andra skäl än anknytningen som gör att han eller hon önskar avtjäna straffet i ett särskilt land. Det kan exempelvis bero på hur fängelseförhållan- dena ser ut, reglerna om villkorlig frigivning eller en önskan om att bygga upp sin framtida tillvaro i ett nytt land. Statens syn på var verk- ställigheten bör ske kan i sådana fall strida mot individens intresse. Som skydd för den enskilde krävs därför som regel att denne sam- tycker till ett överförande. När det gäller frihetsberövande påföljder finns dock undantag från samtyckeskravet. Det är fråga om sådana situationer där den dömda personen typiskt sett kan antas främjas av att verkställa påföljden i det andra landet och inte i domslandet. Rambeslutet om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder innebär dessutom en ökad möjlighet för medlemsstaterna att överföra straffverkställighet av frihetsberövande påföljder utan den dömdes samtycke. Även bör, såväl vid överförande till länder inom som utom EU, statens intresse av att personer med starkare anknytning i ett annat land avtjänar straffet där vägas mot individens inställning i det enskilda fallet. En utgångspunkt för den nya regleringen bör vara att i största möjliga mån möjliggöra över- förande av verkställighet av frihetsberövande påföljder till och från , men alltjämt se till att individens intressen tillgodoses. Detta gör sig särskilt gällande när det är fråga om långa straff. Om den dömdes samtycke inte krävs enligt lagstiftningen bör dock en pre- sumtion råda för verkställighet i hemlandet och en invändning exem- pelvis om att standarden i de svenska fängelserna är högre än i hem- landet bör inte hindra överföring till ett land där fängelsestandarden är tillfredsställande. För som verkställande stat innebär det att svenska myn- digheter verkställer en annan stats brottmålsdom och att därmed ställer sitt system för verkställighet till andra länders för- För att detta ska vara möjligt måste det krävas att rättsäker- heten för den enskilde har tillgodosetts i det utländska förfarandet. Vid bedömning av om en dom ska erkännas är det därför naturligt att det ställs vissa krav på exempelvis förfarandet i det andra landet eller på vilka straffrättsliga bedömningar som görs i det landet. Exem- pelvis bör det, för verkställighet i av en utländsk utevaro- dom, som regel krävas att det rättsliga förfarandet i den andra staten motsvarar de krav som uppställs i för de mänsk- liga rättigheterna. Andra exempel på grundläggande principer som bör iakttas vid verkställighet av utländska straff är att gärningen ska motsvara ett brott i och principen att ett brott inte ska dömas eller påföljd inte ska verkställas två gånger (principen om ne bis in idem). Ur ett statsperspektiv är det naturligt att det skapas förut- sättningar att i lagstiftningen kunna tillförsäkra att personer inte är frihetsberövade i eller verkställer en påföljd på grundval av domar och beslut som inte uppfyller grundläggande principer i . Även om staten önskar värna dessa grundläggande principer kan det i vissa situationer av humanitära skäl vara angeläget att kunna överföra verkställigheten även om detta i vissa fall kan strida mot grunderna i svensk straffrätt. Vid internationell straffverkställighet är det fråga om personer som redan är dömda i en annan stat och som, oavsett ett överförande sker eller inte, har att verkställa påföljden. Den dömda personen kan ha starka skäl för att vilja verkställa på- följden i . Det kan exempelvis vara fråga om unga lagöver- trädare som dömts till påföljd för brott begånget . Dessa motstående intressen ställer särskilda krav på hur bestämmel- ser om vägransgrunder bör utformas när är verkställande stat. En utgångspunkt bör därför vara att det möjliggörs att hänsyn tas till humanitära skäl. Överväganden och förslag om en ny lag om internationell straffverkställighet 9En ny lag om internationell straffverkställighet och dess tillämpningsområde 9.1En ny lag om internationell straffverkställighet Förslag: Det ska införas en ny lag om internationell straff- verkställighet. Lagen ska innehålla bestämmelser om verkställig- het av en svensk brottmålsdom utomlands och verkställighet av en utländsk brottmålsdom i . Utgångspunkten är att den nya lagen ska vara konventionsneutral. Internationella verkställighetslagen (IVL) är som närmare beskrivs i avsnitt 8.1.1 i behov av en översyn och modernisering. Eftersom IVL i grunden är utformad efter brottmålsdomskonventionen, som i praktiken sällan tillämpas, behövs en större omarbetning av lagen. Enligt direktiven bör, om en lösning väljs att utforma lagen efter de olika konventionerna, regelverket utgå från den konvention som huvudsakligen tillämpas. Det står dock utredaren fritt att i stället föreslå en mer konventionsneutral reglering, i syfte att underlätta genomförandet av framtida internationella överenskommelser. För majoriteten av ärenden som hanteras enligt lagen tillämpas överförandekonventionen. Denna omfattar endast frihetsberövan- de påföljder. Böter regleras enbart genom brottmålsdomskonven- tionen, medan förverkande tas upp i brottmålsdomskonventionen samt i ett antal andra överenskommelser. För att uppnå ett enklare och mer lättöverskådligt regelverk anser vi att regleringen, som i och för sig ska bygga på nu gällande överenskommelser, i sin ut- formning som utgångspunkt bör vara konventionsneutral. Detta medför även att regeringen inte, som , behöver förordna för vilka överenskommelser och vilka stater som lagen ska tillämpas. Detta kan i stället framgå genom tillämpningsföreskrifter. Vi bedömer att det i lagen bör framgå vad som gäller som huvud- regel avseende en viss fråga, t.ex. om den dömdes anknytning, men att annat kan gälla om det följer av en internationell överenskommel- se som är bindande för . De överenskommelser som avses och de närmare artiklarna däri kan framgå av ett tillkännagivande. Vidare bör tillkännagivandet (2010:1028) av andra staters anslutning till vissa konventioner om straffrättslig samarbete ersättas av ett nytt tillkännagivande där det framgår vilka stater som är anslutna till de konventioner som omfattas av den nya lagen. På detta sätt kan en överskådlig och enkel reglering uppnås för huvuddelen av antalet ärenden. För de ärenden som hanteras enligt en överenskommelse som tillämpas mer sällan kan en kontroll av den aktuella överens- kommelsen vara aktuell. Lagen ska, liksom , vara uppdelad när det gäller bestämmel- ser om verkställighet av en svensk brottmålsdom utomlands och verkställighet av en utländsk brottmålsdom i . För att göra regelverket ytterligare överskådligt bör bestämmelserna även vara uppdelade efter de olika påföljder som ska tillämpas genom lagen. I brottmålsdomskonventionen finns särskilda förfaranderegler som väsentligen skiljer sig från sådana regler i andra överenskommelser. Dessa tillämpas mycket sällan. För att göra lagen mer översiktlig be- dömer vi att dessa särskilda förfaranderegler bör tas in ett särskilt kapitel i lagen. Eftersom strukturen i regleringen med våra förslag blir helt ny och då regelverket även i sak kommer att förändras i vissa delar, gällande exempelvis beslutsordningen, bör bestämmelserna föras in i en ny lag. Den nya lagen bör benämnas lagen om internationell straffverkställighet. , t.ex. bestämmelser om formkrav, samråd och underrättelser, kan ges i förordningsform eller som myndighetsföreskrifter. Vidare ska det som nämns ovan tillkännages vilka internationella överenskommelser som omfattas av lagen och vilka stater som tillträtt dessa. Förslag: Lagen ska inte gälla i fråga om verkställighet eller annan åtgärd som regleras genom lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. eller genom lagen (2014:00) om erkännande och verk- ställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. På motsvarande sätt som i IVL ska det i den nya lagen upp- lysas om att det i lagen (2009:1427) om erkännande och verk- ställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen finns bestäm- melser om verkställighet av bötesstraff i vissa fall och att det i lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen finns bestämmelser om verkställighet av beslut om förverkande i vissa fall. IVL gäller inte i fråga om verkställighet eller annan åtgärd som regle- ras genom den nordiska verkställighetslagen (NVL) (se 42 § IVL). Den nya lagens tillämpningsområde ska begränsas på motsvarande sätt. Detta innebär att verkställighet i ett annat nordiskt land av böter, förverkande eller fängelse eller verkställighet i av mot- svarande straff som dömts ut i de nordiska länderna även i fort- sättningen kommer att regleras genom NVL. Rambeslutet om erkännande och verkställighet av frihetsberövan- de påföljder inom Europeiska unionen ersätter, när det gäller för- bindelserna mellan medlemsstaterna, brottmålsdomskonventionen, överförandekonventionen jämte tilläggsprotokollet och Schengen- avtalet. Detta innebär att verkställighet i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen av en frihetsberövande påföljd eller verkställig- het i av en frihetsberövande påföljd som dömts ut i en annan medlemsstat, i fortsättningen i stället ska regleras genom den lag- stiftning som genomför rambeslutet, se del III. Detta ska, på mot- svarande sätt som gäller NVL, framgå i den nya lagen om inter- nationell straffverkställighet. Här kan noteras att det nordiska samarbetet endast omfattar fängelse. I fråga om verkställighet av t.ex. överlämnande till rätts- psykiatrisk i en annan nordisk stat får därför den nya lagen om inter- nationell straffverkställighet tillämplighet i förhållande till och och den nya lagen som genomför rambeslutet tillämplighet i förhållande till och . Rambesluten om erkännande och verkställighet av bötesstraff och beslut om förverkande har i svensk rätt genomförts genom lagen om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen och lagen om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen. IVL gäller vid sidan av dessa lagar i den mån lagen kan anses tillåta ett förenklat förfarande jäm- fört med rambesluten. Upplysning om dessa lagar finns därför i 1 § tredje och fjärde stycket IVL.1 En motsvarande upplysning bör föras in i den nya lagen. Förslag: Lagen ska vara tillämplig i den utsträckning det följer av en internationell överenskommelse rörande straffverkställig- het som är bindande för . Lagen ska även kunna tillämpas i ett enskilt fall, där kravet på ömsesidighet inte är uppfyllt, om det finns särskilda skäl. Enligt gällande rätt krävs för tillämplighet av IVL som huvudregel ömsesidighet genom att ingått en överenskommelse, genom en konvention eller ett avtal, med den andra staten. Det har dock bedömts att det i vissa fall kan finnas skäl att utan krav på ömsesidig- het kunna överföra straffverkställighet till och från . Förut- sättningarna för detta är att det föreligger synnerliga skäl för ett över- förande, att den dömde är medborgare eller har hemvist i den stat dit överflyttningen ska ske och att det är fråga om en frihetsberövande påföljd. Regeringen kan i sådana fall ge ett förordnande om över- förande (se 3 § IVL). Synnerliga skäl enligt bestämmelsen kan före- ligga vid fall där det finns starka humanitära, sociala eller liknande skäl. Enligt förarbetena ska vid prövningen av om synnerliga skäl föreligger inte bara den dömdes personliga förhållanden beaktas utan även hänsyn tas till påföljdens svårhetsgrad och totala längd liksom till längden av den verkställighetstid som återstår. En annan omstän- dighet som kan utgöra synnerliga skäl vid överförande från till annan stat, är om den staten tidigare, i samband med att verk- ställighet har flyttats från den staten till , har gjort förbehåll om ömsesidighet.2 2008/09:218 s. 88 och prop. 2010/11:43 s. 146. 1972:98 s. 108. Regeringen gör i ärenden där det inte finns någon överenskom- melse en diskretionär prövning, med beaktande av alla omständig- heter i det enskilda fallet, av om ett överförande till eller från bör ske. Faktorer som i denna bedömning kan ha betydelse är; den dömdes medborgarskap, uppehållstillstånd, hur den dömde vistats i domslandet, den andra staten samt eventuellt i ett tredje land, om den dömde har minderåriga barn eller andra familjemedlem- mar i något av länderna, om den dömde har arbete i något av länder- na, om den dömde förkommer i belastningsregistret och om den dömde har ett utvisningsbeslut. I stort är det samma bedömnings- grunder som har betydelse vid avgörande av var den dömdes sociala återanpassning kan antas ske bäst. Vi bedömer att utgångspunkten även för den nya lagens tillämp- lighet bör vara att det finns en internationell överenskommelse röran- de verkställighet av brottmålsdom som är bindande för . Detta ska framgå av lagen. Eftersom det normalt brukar förekomma några ärenden där fråga uppkommer om att kunna överföra verkställigheten av en frihetsberövande påföljd i förhållande till en stat med vilken inte har någon överenskommelse, finns det skäl att även fortsättnings- vis mot bakgrund av humanitära skäl kunna göra undantag från kravet på ömsesidighet. För svensk del ska det alltså finnas ett utrymme att tillämpa lagen även när det inte föreligger någon överenskommel- se. En förutsättning för ett beslut om ett överförande i ett sådant fall är naturligtvis att även den andra staten godtar ett överförande. Fråga är då om det finns skäl att på något sätt ändra dagens undan- tagsbestämmelse. krävs synnerliga skäl för ett förordnande. Av den regeringspraxis som finns kan konstateras att kraven i prak- tiken i många fall inte är så högt ställda som rekvisitet förutsätter. Vi anser därför att kravet på synnerliga skäl kan ändras till särskilda skäl. Detta rekvisit stämmer bättre överens med den praxis som ut- arbetats och som innebär en sammantagen bedömning av den dömda personens anknytning till respektive stat. Ett grundläggande krav är att den dömde är medborgare eller har hemvist i den verk- ställande staten. Ett sådant minimikrav bör alltjämt gälla. Detta be- höver emellertid inte framgå i lagen utan vara en anknytningsfaktor som tas med i helhetsbedömningen. Därutöver kan vägas in hur länge den dömde haft hemvist i respektive land eller i tredje land, om den dömde har uppehållstillstånd i den verkställande staten och om så är fallet vilken form av tillstånd, den dömdes familjeförhållan- den och då särskilt om det finns minderåriga barn i någon av stater- na, den dömdes arbetsförhållanden, om det föreligger något utvis- ningsbeslut samt om den dömde förekommer i belastningsregister. Vidare ska faktorer som påföljdens svårhetsgrad och längd samt hur mycket av verkställighetstiden som återstår när frågan väcks alltjämt ha betydelse. Möjligheten att besluta om ett överförande trots att det inte finns någon överenskommelse gäller endast frihetsberövande på- följder. Enligt vår bedömning bör bestämmelsen göras generell och omfatta böter och förverkande. Härigenom ges ökade möjligheter till brottsbekämpningen även i förhållande till länder med vilka inte har någon överenskommelse. Vid en bedömning av om det finns särskilda skäl bör i detta sammanhang hänsyn tas till om ett över- förande av verkställigheten kan bidra till en mer effektiv brotts- bekämpning. Nuvarande bestämmelser om vilka utländska respektive svenska brottmålsdomar som omfattas av IVL:s tillämpningsområde finns i 1 § första och andra stycket IVL. Beträffande utländska brottmålsdomar som får verkställas i omfattar lagen frihetsberövande påföljd, böter eller förverkande som i den andra staten ådömts eller beslutats efter rättegång i brottmål, eller böter eller förverkande som i den staten ålagts eller beslutats av annan myndighet än domstol. I bilaga II till brottmålsdomskonventionen finns en förteckning över lagöverträdelser som inte omfattas av strafflag, men som likställs med brott mot strafflag. Enligt artikel 1 b) omfattas dessa lagöver- trädelser av konventionen under förutsättning att i fall då påföljd åläggs av administrativ myndighet, avgörandet kan överklagas vid domstol. Detta har inte föranlett någon särskild definition i 1 § IVL utan i stället finns i 5 § andra stycket 8 IVL en allmän bestämmelse om att påföljd som har ålagts i annan konventionsstat inte får verk- ställas i om verkställighet här skulle strida mot konventionen.3 Beträffande svenska brottmålsdomar som får verkställas i annan stat omfattas frihetsberövande påföljd, böter eller förverkande, som 1972:98 s. 105. ådömts eller beslutats genom dom meddelad av svensk domstol eller ålagts någon av annan svensk myndighet genom godkänt strafföre- läggande eller godkänt föreläggande av ordningsbot. Detta gäller dock inte verkställighet av något annat beslut om överlämnande till särskild vård än överlämnande till rättspsykiatrisk vård. Enligt för- arbetena torde uttrycket frihetsberövande påföljd formellt omfatta även den anstaltsbehandling som enligt 28 kap. 3 § kan förenas med skyddstillsyn, men att det i praktiken inte torde bli aktuellt att låta verkställa en sådan påföljd i en främmande stat.4 I praktiken har lagen tillämpats på påföljderna fängelse och överläm- nande till rättspsykiatrisk vård. Lagen verkar inte ha tillämpats för överförande av verkställighet av sluten ungdomsvård till en annan stat. När det gäller förverkande är detta inte en påföljd utan en särskild rättsverkan av brott. I 4 § tredje stycket IVL anges att vad som i lagen sägs om påföljd även gäller förverkande, om inte annat särskilt föreskrivs. 9.4.2Definition av en svensk brottmålsdom Förslag: Lagen ska tillämpas på en av svensk domstol meddelad dom eller beslut som innebär fängelse, överlämnande till rättspsy- kiatrisk vård, sluten ungdomsvård, böter eller förverkande. Med en svensk brottmålsdom likställs ett godkänt strafföreläggande eller ett godkänt föreläggande av ordningsbot. Bedömning: Lagen ska inte omfatta överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. De internationella överenskommelser som omfattas av IVL framgår i avsnitt 2.1. Dessa överenskommelser, som behand- lar frihetsberövande påföljder, böter och förverkande ska omfattas av den nya lagen. De överenskommelser som omfattas av IVL innebär inte någon förpliktelse för att låta frihetsberövande påföljd, böter eller förverkande verkställas i en annan konventionsstat. Det bör av lagen framgå vilka svenska påföljder som omfattas av lagens tillämpnings- område och vars verkställighet därmed är möjlig att överföra till en 1972:98 s. 106. På motsvarande sätt som ska den nya lagen omfatta dom eller beslut av domstol samt beslut som meddelats av annan myndighet genom godkänt strafföreläggande eller godkänt föreläg- gande av ordningsbot. En genomgång av frihetsberövande påföljder i svensk rätt finns i av- snitt 7.2. Det är möjligt att enligt IVL överföra fängelse och överlämnande till rättspsykiatrisk vård. Överlämnande till annan vård omfattas inte.5 Det finns inget som tyder på att de av praktiska eller principiella skäl finns anledning att avseende fängelse och överlämnande till rätts- psykiatrisk vård begränsa tillämpningsområdet. Praxis visar att det finns ett behov av att kunna överföra fängelsestraff och överlämnan- de till rättspsykiatrisk vård som utdöms i till den dömdes hemland. Även den nya lagen bör därför omfatta dessa påföljder. Såvitt är känt överförs inte verkställigheten av sluten ungdoms- vård till den dömdes hemland med tillämpning av IVL. Sluten ung- domsvård kan överföras till följd av en europeisk arresteringsorder eller en nordisk arresteringsorder. Antalet fall där det kan antas finnas skäl att överföra verkställigheten till den dömdes hemland är förmodligen få. Det kan dock inte uteslutas att det kan förekomma enskilda fall där det kan finnas skäl att genomföra ett sådant överförande. Det bör därför av den nya lagen framgå att även sluten ungdomsvård omfattas av tillämpningsområdet. En annan frihetsberövande påföljd enligt svensk rätt är överläm- nande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, se avsnitt 7.2.3. Möjligheten att överlämna till sådan vård i stället för sedvanlig påföljd används i liten utsträckning. Påföljdsutred- ningen har dessutom lämnat förslag om att påföljden ska avskaffas.6 Verkställighet av en sådan påföljd kan enligt nuvarande lagstiftning inte anförtros åt annan stat. Det har tidigare inte bedömts lämpligt att låta IVL omfatta annan vård än överlämnande till rättspsykiatrisk vård. Det har inte framkommit något som gör att det nu skulle finnas skäl för en förändring i denna del. Någon utökning av tillämpningsområdet bör alltså inte ske i detta avseende. 1983/84:197 s. 49. 6SOU 2012:34, band 2, s. 640 ff. En beskrivning av böter finns i avsnitt 7.3. Utanför det nordiska och det europeiska samarbetet är det en- dast brottmålsdomskonventionen som möjliggör verkställighet av böter i en annan stat. Beslut om företagsbot, återbetalning av rätte- gångskostnad eller avgift till brottsofferfond omfattas inte av lagen.7 Lagen omfattar således böter enligt 25 kap. .