sou · H1B341 · 2013-06-14 00:00:00 — Det behövs inte för att rapporten ska fylla sin funktion. Det är också viktigt att rapporten kan lämnas ut utan hinder av sekretess. Skulle Skolinspektionen behöva personuppgifter om barnen kan myndigheten begära in det särskilt, med stöd av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i 26 kap. 7 och 8 §§ skollagen. För att rapporteringen ska fungera i praktiken kan det behövas ännu mer detaljerade föreskrifter än de som föreslås här. Det kan handla om hur rapporteringen ska ske, till exempel på en pappersblankett eller via Internet, och om den exakta tidpunkten för rapporteringen. Även andra verkställighetsfrågor kan behöva regleras. Skolinspektionen ska därför bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om hur rapporteringsskyldigheten ska fullgöras. Rapporteringsskyldigheten har flera ändamål. Den syftar till att stödja kommunernas arbete och att placera frågan om förskoleplats på den politiska agendan i de kommuner som har problem. Den syftar också till att underlätta Skolinspektionens tillsyn. För kommunerna förutsätter rapporteringsskyldigheten att det sker löpande avstämningar och sammanställningar av väntetiderna till förskolan. Kommunerna måste således ha kontroll på vilken platsdag som gäller för varje barn och om barnet erbjuds att börja eller inte. Det leder till ett skärpt fokus på skyldigheten att erbjuda plats och goda förutsättningar för att faktiskt lyckas. Rapporteringsskyldigheten medför vidare att dröjsmålen blir mer synliga för kommunens politiker, chefer och revisorer. På det sättet blir verksamheten bättre genomlyst och de ansvariga får tydlig information om hur kommunen klarar att uppfylla sina skyldigheter i praktiken. Med det som grund kan tjänstemän och politiker fatta beslut om utbyggnad eller andra lämpliga åtgärder. Vidare leder rapporteringsskyldigheten till att dröjsmålen blir synliga även för allmänheten och media. Vårdnadshavare och andra får lättillgänglig information om situationen i sin egen kommun och i andra kommuner. Olika kommuner kan jämföras och frågan om väntetider kan bli föremål för debatt och nyhetsrapportering. Där- igenom kommer frågan troligen att få högre politisk prioritet i alla kommuner. Pressen på kommunen att åtgärda eventuella problem ökar. Invånarna får också bättre möjligheter att utkräva politiskt ansvar, ytterst genom att rösta bort sina beslutsfattare. Slutligen leder rapporteringen till att Skolinspektionen får löpande information om vilka kommuner som har dröjsmål, hur många barn som berörs, hur långa väntetiderna är och vad skälen för dröjsmålen är. Det skapar goda förutsättningar för tillsyn och ingripanden. Rapporteringen framstår därigenom som ett effektivt alternativ till en tätare tillsyn. Den leder också till att staten och medborgarna får en samlad bild av situationen i landet. Utvecklingen i kommunerna kommer därmed gå att följa på ett bättre sätt än . Rapporteringsskyldigheten har sin förlaga i socialtjänstlagen och LSS. På de områdena innebär rapporteringsskyldigheten i korthet att kommunerna varje kvartal ska rapportera alla gynnande nämndbeslut som inte verkställts . Dessa rapporter ska lämnas till Inspektionen för vård och omsorg, som sköter tillsynen inom , samt till fullmäktige och revisorerna. Bakgrunden till rapporteringsskyldigheten var att gynnande beslut och domar inte alltid verkställdes inom rimlig tid. Den utredning som analyserade problemet framhöll bristande planering som en viktig orsak. För att åtgärda problemet föreslog utredningen bland annat en rapporteringsskyldighet och angav följande om syftet med den: Det finns flera syften med rapporteringsskyldigheten. Kommunernas och landstingens uppföljning av gynnande beslut förbättras, som även möjligheterna att planera verksamheten påverkas i positiv riktning. Vidare får fullmäktiges ledamöter – som är ytterst ansvariga för fördelningen av medel – bättre information om situationen beträffande ej verkställda gynnande beslut. Revisorernas granskning och länsstyrelsernas tillsyn underlättas. Dessutom blir frågan om ej verkställda gynnande beslut synlig även för invånarna och media, i och med den föreslagna rapporteringsskyldigheten till fullmäktige.1 De bestämmelser om rapporteringsskyldighet och särskild avgift som infördes har utvärderats av Socialstyrelsen.2 menar att reglerna bidragit till att förvaltningarna skapat ordning och reda i fråga om sina beslut och att nämnderna fått kunskap om hur många beslut som inte verkställts och hur långa väntetider som gäller för olika insatser. Med det som grund har nämnderna fått ett gott underlag för förbättringsåtgärder av olika slag. Bland annat har planer för utbyggnad av boenden påskyndats och resurser skjutits till. Inom tycks rapporteringsskyldigheten alltså ha haft god effekt, tillsammans med den särskilda avgift som infördes . Det talar för att den rapporteringsskyldighet vi förslår på förskolans område också kommer att ha en märkbar effekt. 1Se SOU 2004:118 s. 201. 2Se (2009). 11 Väntepenning till föräldrar Som ekonomisk kompensation till föräldrar som får vänta för länge på förskoleplats föreslår vi en så kallad väntepenning. Det ska vara en ny föräldrapenningsförmån som är mycket lik föräldrapenning och som kan lämna till drabbade föräldrar på kommunens bekostnad. Vi behandlar förmånen steg för steg för att förklara hur den ska fungera. En översikt har lämnats i avsnitt 9.6. Barnets vårdnadshavare föreslås ha en självständig rätt att få väntepenning medan andra personer som räknas som föräldrar ska kunna få väntepenning efter samtycke från en vårdnadshavare. Väntepenningen är tänkt att ha två olika nivåer. Grundnivån () ska i princip gälla för den som bor i men saknar en SGI. Den som arbetar i ska i stället vara försäkrad för väntepenning på sjukpenningnivå. Det kan medföra ersättning på samma nivå som inkomstrelaterad föräldrapenning. Kommunens dröjsmål med förskoleplats ska utlösa rätten till väntepenning. En förälder ska närmare bestämt ha rätt till vänte- penning för vård av barn under tid när kommunen inte erbjuder förskola trots att den är skyldig att göra det och trots att den platsdag som gäller för barnet har passerats. Det ska också krävas att föräldern till huvudsaklig del faktiskt vårdar barnet och inte förvärvsarbetar. Den kommun som inte erbjuder plats ska betala för den vänte- penning som lämnas. I vissa fall ska kommunen även betala en sanktionsavgift. Sammanlagt ska kommunen betala ett belopp som motsvarar högsta möjliga väntepenning för den tid som dröjsmålet varar. Det gäller oavsett vilket barn som drabbas. skulle det motsvara per dag, nästan . I slutet av kapitlet behandlar vi handläggningen av ärenden om väntepenning och kommuners betalningsansvar. Det gäller bland annat frågor om utredningen, om sekretess och om beslut. 11.1En förmån i socialförsäkringen Vårt förslag: Väntepenningen ska höra till socialförsäkringen och bestämmelserna ska införas i ett nytt kapitel, 12 a kap., i SFB. Regleringen av väntepenningen ska så långt som möjligt stämma överens med den som gäller för föräldrapenning. Socialförsäkringen och dess avgränsning Som framgått föreslår vi en kompensation till vårdnadshavare i form av en föräldrapenningsförmån som lämnas på kommunens bekostnad. Det betyder att förmånen föreslås höra till socialförsäkringen. Namnet på den nya förmånen bör enligt vår mening vara vänte- penning. Det beskriver förmånen på ett kärnfullt sätt och knyter an till föräldrapenningen. I förarbetena till SFB påpekas det visserligen att ordet penning kan uppfattas som ålderdomligt1 men vi tror att namnet kommer att vara begripligt för de flesta. Regeringen har konstaterat att det inte finns några enhetliga internationellt vedertagna definitioner av begreppet social- försäkring eller andra närliggande begrepp, som social trygghet eller social hjälp. Varje land kan i princip själv bestämma vad som ska betecknas som socialförsäkring enligt nationell rätt.2 I regleras socialförsäkringen främst i SFB. Det är ett mycket stort regelverk som trädde i kraft och ersatte ungefär 30 andra lagar. Enligt 1 kap. 1 § SFB definieras social- försäkringen som de sociala försäkringar samt de andra ersättnings- och bidragssystem som behandlas i balken. Enligt förarbetena innebär det att socialförsäkringen definieras utifrån ett praktiskt betingat synsätt. Någon åtskillnad görs inte mellan förmåner som är helt eller delvis avgiftsfinansierade och förmåner som är mer eller mindre skattefinansierade.3 Definitionen är i princip densamma som i den nu upphävda socialförsäkringslagen (1999:799). I förarbetena till den lagen angavs det att begreppet socialförsäkring skulle avgränsas utifrån ett praktiskt betingat synsätt som utgick från hur trygghets- systemen administrerades.4 Till begreppet socialförsäkring skulle hänföras flertalet trygghetssystem som administrerades av dåvarande 2008/09:200 s. 383. 1998/99:119 s. 75 och 2008/09:200 s. 353. 2008/09:200 s. 398. 1998/99:119 s. 74 och 75. Se även SOU 1997:72 s. 177–198. , och de allmänna försäkringskassorna. Det ansågs inte ändamålsenligt att utifrån enbart strikt teoretiska eller principiella utgångspunkter definiera vad som skulle krävas för att en viss trygghetsanordning skulle utgöra en försäkring eller var gränserna för området socialförsäkring skulle dras. En mer praktisk metod var enligt regeringen att genom uppräkning i lagstiftningen bestämma vad som skulle hänföras till en social försäkring och vad en sådan trygghetsanordning skulle kallas. När SFB sedan föreslogs angav regeringen att avgränsningen av socialförsäkringen borde göras med utgångspunkt i den tidigare definitionen. Regeringen påpekade att de förmåner som tidigare hänförts till socialförsäkringen hade det gemensamt att de ingick i ett obligatoriskt trygghetssystem som administrerades av staten.5 En socialförsäkringsförmån kan alltså beskrivas som en social försäkring eller ett annat ersättnings- eller bidragssystem som regleras i SFB och som administreras av staten. Detta är i vart fall de grundläggande kännetecknen för en socialförsäkringsförmån. Hur en viss förmån finansieras är däremot inte avgörande för klassificeringen. Som framgått ovan kan socialförsäkringsförmåner vara både avgifts- och skattefinansierade. Enligt 2 kap. 4 § SFB kan de dessutom finansieras genom särskilda betalningar från kommuner. Det gäller för delar av den assistansersättning som lämnas enligt 51 kap. SFB.6 Väntepenningen föreslås vara ett obligatoriskt ersättningssystem som administreras av . Förmånen ska inte vara behovsprövad utan lämnas generellt till föräldrar som får vänta för länge på en förskoleplats. Den avser till stor del att kompensera föräldrarna för inkomstbortfall och kostnader som uppstår när en kommun inte erbjuder plats . I grund och botten handlar det om att minimera de risker som är förknippade med att skaffa barn. Vi föreslår vidare en nära anknytning mellan väntepenningen och de befintliga föräldrapenningsförmånerna i SFB. Det gäller bland annat förmåns- och ersättningsnivåer samt själva handläggningen. Allt detta talar enligt vår mening för att väntepenningen ska räknas som en socialförsäkringsförmån och regleras i SFB. Att vänte- penningen i slutänden betalas av kommunen är inte ett tillräckligt skäl för att hålla den utanför socialförsäkringen. Det kommer däremot att behövas en del regeländringar i fråga om finansieringen. 2008/09:200 s. 354 och 367. Se även SOU 2005:114 s. 501–503 och 519–524. 6Se även prop. 2008/09:200 s. 400. Utgångspunkter för reglerna om väntepenning Väntepenningen ska i princip fungera som en föräldrapenning som lämnar på kommunens bekostnad. Det betyder att dagens regler om föräldrapenning ska vara förebild för reglerna om väntepenning. Tanken är till exempel att samma personkrets ska kunna få ersättning och att beloppen ska kunna vara lika stora. Föräldrar ska kunna gå över från föräldrapenning till väntepenning utan att märka någon större skillnad. Så långt som möjligt bör därför också reglerna om handläggning och beslut vara identiska. kommer det att finnas avgörande skillnader mellan väntepenningen och föräldrapenningen. Väntepenning ska givetvis bara kunna lämnas när kommunen inte har erbjudit förskola inom den tid som framgår av skollagen. Till skillnad från föräldrapenningen ska väntepenningen dessutom kunna lämnas under ett obegränsat antal dagar, ända till dess att kommunen erbjuder en förskoleplats eller skyldigheten att erbjuda förskola upphör av något annat skäl. Slutligen ska väntepenningen finansieras genom betalningar från den kommun som brister och inte genom socialavgifter, som föräldrapenning. Vi har övervägt om väntepenningen i stället skulle kunna ha den tillfälliga föräldrapenningen som förebild eller till och med utgöra en variant av tillfällig föräldrapenning. Tillfällig föräldrapenning är emellertid en arbetsbaserad förmån som förutsätter att föräldern har en SGI. Även i flera andra avseenden skiljer sig den tillfälliga föräldrapenningen från föräldrapenningen och sammantaget är det inte lämpligt att använda den som förebild för väntepenningen. Ett nytt kapitel i socialförsäkringsbalken SFB är ett mycket stort regelverk. Balken är indelad i sju stora avdelningar (A–H) som i sin tur är indelade i underavdelningar och kapitel. Sammanlagt innehåller balken nästan 120 kapitel. Den första avdelningen (A) innehåller övergripande regler som gäller för socialförsäkringen i dess helhet. Bland annat finns det övergripande bestämmelser om socialförsäkringsskyddet. Därefter följer sex olika avdelningar (B–G) som innehåller regler om de olika förmånerna i socialförsäkringen. De är ordnade på ett sätt som i princip återspeglar en persons livscykel. Det betyder att till exempel familjeförmåner behandlas tidigt medan förmåner vid ålderdom Den sista avdelningen (H) innehåller gemen- samma regler om förmånerna, handläggningen och organisationen. Väntepenningen bör enligt vår mening behandlas i ett eget och nytt kapitel i SFB. Kapitlet bör placeras i avdelningen om familjeförmåner (B) och i underavdelningen om graviditetspenning och föräldra- penningsförmåner. För att återspegla en persons livscykel bör det närmare bestämt placeras mellan kapitlen om föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Tanken är ju att föräldrarna ska kunna gå över från föräldrapenning till väntepenning. Vårt förslag är därför att förmånen regleras i ett nytt kapitel, som betecknas 12 a kap. Systematiskt sett kommer väntepenningen att räknas som en föräldrapenningsförmån vid sidan av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. De allmänna regler om föräldrapenningsförmåner som finns i 11 kap. kommer därför att gälla även för väntepenningen. Hur ett nytt kapitel i SFB i regel bör vara indelat framgår av förarbetena till balken.7 Utifrån utgångspunkterna där föreslår vi att kapitlet om väntepenning delas in i följande rubriker: När vi nu går igenom förslaget till väntepenning följer vi strukturen i SFB. Vi börjar således med försäkringstillhörigheten (3–7 kap. SFB) och de allmänna bestämmelserna om föräldrapenningsförmåner (11 kap. SFB). Därefter behandlar vi förslaget till nytt kapitel om väntepenning (12 a kap. SFB). På slutet berör vi frågor om bland annat handläggning och överklagande (105–115 kap. SFB). 7 Se prop. 2008/09:200 s. 374 och 375. 11.2Försäkrad genom bosättning eller arbete Vårt förslag: Väntepenning ska i regel kräva bosättning eller arbete i . Den som är bosatt här ska vara försäkrad för väntepenning på grundnivå medan den som arbetar här ska vara försäkrad för väntepenning på grund- eller sjukpenningnivå. och internationella avtal kan emellertid medföra avvikelser. Försäkringen för arbetsbaserad väntepenning ska gälla även när rätten till förmånen kan härledas från ett arbete i . Arbetsbaserad väntepenning ska vidare kunna lämnas när den försäkrade vistas utomlands, så länge rätten till förmånen består. För att ha rätt till en förmån i socialförsäkringen måste man vara försäkrad för den. Man brukar tala om försäkringstillhörighet eller att man ska omfattas av det svenska socialförsäkringsskyddet. Det här är ett grundläggande villkor. Därutöver måste man givetvis uppfylla villkoren för själva förmånen i fråga, till exempel genom att man vårdar ett barn eller att man har nedsatt arbetsförmåga. Övergripande bestämmelser om socialförsäkringsskyddet finns i 3–7 kap. SFB. Det framgår att den svenska socialförsäkringen är indelad i försäkringsgrenar och att de flesta förmåner grundas på bosättning eller arbete i . Man talar om bosättningsbaserade och arbetsbaserade förmåner. Det preciseras också vem som ska anses vara bosatt i och vad som menas med arbete i . Genom uppräkningar i 5 kap. 9 § och 6 kap. 6 § SFB framgår det vilka förmåner som grundas på bosättning respektive arbete. De förmåner som grundas på bosättning är ofta rena bidrag eller förmåner som lämnas med garantibelopp av något slag. De utgör alltså ett slags minimiskydd. Den som arbetar i eller annars har en SGI är däremot försäkrad för förmåner som betalas ut i relation till förlorad arbetsinkomst, så kallade inkomstbortfallsförsäkringar. kan göra att man måste avvika från svenska regler.8 Bland annat kan bosättning vara ett diskriminerande försäkrings- 8 Se framförallt och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 883/2004) samt Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemen- skapen (förordning 1408/71). Förordningarna behandlas närmare i kapitel 15. villkor när säger att en person ska omfattas av svensk lagstiftning. Man kan därför behöva betrakta en person som bosatt i trots att personen egentligen inte uppfyller villkoren för det enligt SFB.9 Om i stället säger att en person ska omfattas av lagstiftningen i en annan stat är personen i princip inte försäkrad för motsvarande förmåner i . Påminnelser om och dess företräde finns i 2 kap. 5 § och 4 kap. 5 § SFB. Vid sidan kan också avtal om social trygghet eller andra avtal som har ingått med andra stater reglera frågan om försäkringstillhörighet. Sådana avtal går också före reglerna i SFB. Väntepenning ska kräva bosättning eller arbete Väntepenningen ska motsvara föräldrapenning och reglerna om försäkringstillhörighet ska därför vara utformade på samma sätt. För föräldrapenning gäller att den som är bosatt i är försäkrad för föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå medan den som arbetar här är försäkrad för föräldrapenning på grundnivå eller sjukpenning- nivå. Det framgår av 5 kap. 9 § 1 och 6 kap. 6 § 2 SFB. Reglerna innebär att föräldrapenning på grundnivå kan vara baserad antingen på bosättning eller på arbete. Föräldrapenning på sjukpenningnivå, den inkomstrelaterade ersättningen, grundas dock alltid på arbete. För väntepenningen föreslår vi att det ska finnas en grundnivå () och en sjukpenningnivå (inkomstrelaterad ersättning). Någon lägstanivå () behövs däremot inte. Föräldrapenning på lägstanivå är den ersättning som lämnas av perioden med föräldrapenning. Vi föreslår att den som är bosatt i ska vara försäkrad för väntepenning på grundnivå. Den personen får alltså ett minimiskydd som motsvarar föräldrapenning på samma nivå. Den som arbetar i ska i stället vara försäkrad för väntepenning både på grundnivå och på sjukpenningnivå. Grundnivå ska gälla om personens SGI inte räcker för att nå . Som framgått ovan kan och internationella avtal komma att leda till avsteg från detta. Till exempel kan bosättning inte alltid 9 Jfr beaktandeled 16 i förordning 883/2004 samt prop. 1998/99:119 s. 159. upprätthållas som försäkringsvillkor när säger att en person ska omfattas av svensk lagstiftning. Förhållandet mellan och väntepenningen behandlas närmare i kapitel 15. Närmare om försäkringstid och förmåner vid utlandsvistelse För den som arbetar i gäller försäkringen från och med av anställningstiden eller, för andra än arbetstagare, från och med den dag då arbetet påbörjats. Försäkringen upphör i regel att gälla efter den dag då arbetet upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll. Om en arbetsbaserad förmån lämnas när försäkringen egentligen ska upphöra fortsätter den dock att gälla så länge förmånen lämnas. Försäkringen fortsätter också att gälla om det finns bestämmelser om SGI-skyddad tid som är tillämpliga på personen. Den som till exempel är föräldraledig eller arbetslös kan därför fortsätta att vara försäkrad för arbetsbaserade förmåner om SGI-skydd gäller. Han eller hon kan då ha rätt till exempelvis föräldrapenning på sjukpenningnivå. Dessa bestämmelser om försäkringstid finns i 6 kap. 8–10 §§ SFB. Enligt 6 kap. 11 § SFB gäller vidare att försäkringen för bland annat arbetsbaserad föräldrapenning fortsätter att gälla så länge rätten till förmånen kan härledas från ett arbete i Sverige.10 Det handlar om en särreglering för förmåner som grundas på en tidigare intjänad rätt. Samma regler bör gälla för arbetsbaserad vänte- penning eftersom syftet är att försäkringsskyddet för väntepenning ska överensstämma med det som gäller för föräldrapenning. Vi föreslår därför att försäkringen för arbetsbaserad väntepenning ska gälla när rätten till förmånen kan härledas från ett arbete i . I 6 kap. 15 och 16 §§ SFB finns bestämmelser om förmåner vid utlandsvistelse. Enligt 6 kap. 15 § kan vissa arbetsbaserade förmåner inte lämnas för tid då en försäkrad vistas utomlands. Enligt 6 kap. 16 § kan dock arbetsbaserad föräldrapenning lämnas även för tid då den försäkrade vistas utomlands, så länge rätten till förmånen består. Villkoret är att barnet är bosatt i eller att medger det när ett barn hämtas i samband med adoption.11 Vi föreslår att samma regler ska gälla för arbetsbaserad väntepenning, för att försäkringsskyddet ska stämma överens med det som gäller för föräldrapenning. De adoptionssituationer som avses i andra punkten 10Se även prop. 1998/99:119 s. 186. 11Se även prop. 1998/99:119 s. 191. är dock inte aktuella i fråga om väntepenning. eller inter- nationella avtal kan dessutom sätta bosättningskravet ur spel. Med de förslag vi nu lämnar bedömer vi att försäkringsskyddet i fråga om väntepenning kommer att stämma överens med det som gäller i fråga om föräldrapenning. Den som är försäkrad för föräldra- penning kommer således att vara försäkrad även för väntepenning. 11.3Vårdnadshavare och andra föräldrar Vårt förslag: Barnets vårdnadshavare ska ha en självständig rätt att få väntepenning. Även föräldrar som inte är vårdnadshavare ska kunna få väntepenning men det ska då krävas ett skriftligt samtycke från minst en av barnets vårdnadshavare. När det gäller föräldrapenning är det i princip bara vårdnadshavare som har en självständig rätt att få förmånen. Andra föräldrar har rätt att få förmånen först om vårdnadshavaren samtycker till det. Vem som räknas som förälder till ett barn framgår av 1 och 4 kap. . Reglerna handlar i princip om vem som är mor och far till barnet och om adoption. Vårdnaden, det juridiska ansvaret för barnet, behandlas först i 6 kap. . Där anges det att barnet står under vårdnad av båda sina föräldrar eller en av dem, om inte rätten anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Man måste alltså skilja mellan vem som är förälder till barnet och vem som är barnets juridiska vårdnadshavare. När det gäller föräldrapenningsförmåner är föräldrabegreppet utvidgat jämfört med . Av 11 kap. 4 § SFB framgår det nämligen att följande personer ska likställas med en förälder: 1.Förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern. 2.Förälders sambo som har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern. 3.Särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet, och blivande adoptivförälder. Flera personer som strängt taget inte är släkt med barnet kan alltså räknas som föräldrar och ha en potentiell rätt till föräldrapenning. Det gäller oavsett om de är vårdnadshavare eller inte.