sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — En avancerad elektronisk signatur måste vara uteslutande knuten till undertecknaren. Undertecknaren kan identifieras genom den. Den är skapad på ett sådant sätt att undertecknaren har kontroll över signaturen. Ändringar i den elektroniska signaturen kan upptäckas. 1252 kap. 6 a § samt kap. 5 a och . 126Auktionen kan avslutas på tre sätt; vid en från början fastställd tidpunkt, när det inte längre kommer fram nya priser eller när de från början fastställda antalet auktionsetapper har genomförts. Förfrågningsunderlaget ska givetvis innehålla samtliga förutsättningar för hur hela upphandlingen, inklusive hur den elektroniska auktionen ska gå till. Möjligheten att använda elektroniska auktioner infördes i och först och då för upphandlingar såväl över som under EU:s tröskelvärden. 127De som utredningen känner till rör samtliga telefoni. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet 3.7.4Vad händer på området elektronisk upphandling? Pågående initiativ inom EU Området elektronisk upphandling har varit prioriterat inom unionen . Den har bl.a. kommit till uttryck i en särskild grönbokskonsultation128 och i förslagen till nya upphand- lingsdirektiv (se nedan). har utvecklat en digital agenda för Europa.129 Agendan innehåller bl.a. 16 nyckelåtgärder i syfte att uppnå var- aktiga ekonomiska och sociala vinster med hjälp av en digital inre marknad, baserad på snabbt och ultrasnabbt internet och interope- rabla tillämpningar. Åtgärder som har direkt koppling till offentlig upphandling handlar om en fortsatt översyn av standardiserings- politiken.130 Ändringar av direktivet i fråga om elektroniska signa- turer och lagstiftningen om ömsesidigt erkännande av e-identifiering och e-autentisering har aviserats som ett sätt att snabba på utveck- lingen av elektroniska hjälpmedel 131 Kommissionen har också tagit fram en strategi för e-upphand- ling.132 I strategin finns femton konkreta åtgärder för att främja elektroniska lösningar. Kommissionen konstaterar att övergången till en fullständig elektronisk upphandlingsprocess inte främst är en teknisk utmaning utan framförallt en ekonomisk och politisk utmaning, som inte kan övervinnas utan ett starkt engagemang på högsta politiska nivå. Förutom detta är avsaknaden av standarder det största hindret mot ökad användning av e-upphandling. Kommissionen har låtit inrätta en expertgrupp för e-upphand- ling, e-TEG.133 Gruppen, som inledde sin verksamhet , har till uppgift att ta fram en rapport med rekommendation om vilka åtgärder som behöver vidtas för att stödja framväxten av moderna elektroniska lösningar för offentlig upphandling. Gruppen ska också lämna förslag om hur dessa bör vara utformade för att 128Europeiska kommissionen, om en ökad användning av e-upphandling i EU, KOM(2010) 571 slutlig. 129En digital agenda för , , KOM(2010)245 slutlig/2. 130Här avses det arbete som sker inom ramen för de europeiska standardiseringsorganen i deras samarbete med internationella dito, se vitbok om en moderniserad IKT-standardisering i EU – vägen framåt, , KOM(2009)324 slutlig. 131KOM (2012) 238 slutlig. 132European commission, Communication from the Commission to the Eruopean Parliament, the Council, Economic and and A strategy for e-procurement, , COM(2012) 179 final. 133Expert Group on Pre-Awarding E-procurement, European Commission, Internal Market and Services DG, , 29.07.2011. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet underlätta för såväl upphandlande myndigheter som leverantörer. De små och medelstora leverantörernas perspektiv ska särskilt beaktas.134 fick ett konsultbolag i uppdrag att samla in och sammanställa fakta och goda exempel kring e-upphandling. Resultatet av detta uppdrag har ännu inte nått sin slutliga form. Ett utkast publicerades dock under namnet of Good Practice.135 Andra projekt som har en koppling till e-upphandling, är t.ex. konsortiet Pan-European Public Procurement Online, (PEPPOL). Projektet startades och syftade till att alla företag inom EU ska kunna kommunicera elektroniskt med alla myndig- heter i samtliga medlemsstater.136 Det övergripande målet är att öka effektiviteten och minska transaktionskostnaderna. PEPPOL har för ändamålet t.ex. utvecklat en öppen standardiserad elektronisk plattform. ESV deltar i arbetet från Svensk sida. Standarder har huvudsakligen utvecklats för e-handels- processen. En särskild satsning på framtagande av standarder på upphandlingsområdet sker inom den europeiska standardiserings- organisationen . Det sker framförallt i workshop-form, i vad som kallas /BII.137 deltar aktivt i arbetet genom SFTI. Exempelvis de tidigare nämnda standarderna svekatalog, sveorder m.fl. baseras på denna standard. Förslagen till nya upphandlingsdirektiv Förslagen till nya upphandlingsdirektiv innehåller bestämmelser om att all kommunikations- och informationsutbyte ska ske i elektronisk form.138 Bestämmelserna är dock primärt begränsade till att gälla själva anbudslämnandet och berör inte de delar av upphandlingsförfarandet som gäller kvalificering, utvärdering eller 134Avsikten var att arbetsgruppen skulle presentera resultatet . Eftersom förhandlingarna om nya upphandlingsdirektiv inte var färdiga har presentationen av arbetet skjutits upp. 135Utkastet är framtaget av PriceWaterhouseCooper och hittas på EU Kommissionens direktoratet för inre marknadens webbsida (per ) 121214_e-procurement-golden-book_en.pdf. 136Projektet har avslutats och ett nytt projekt benämnt Open PEPPOL tagit vid. Se vidare på webbsidan 137CEN workshop on Business Interoperability Interfaces for Public Procurement in Europe, se 138Artikel 19 det klassiska direktivförslaget, samt artikel 34 förslaget till reviderat försörjningsdirektiv. Det bör observeras att bestämmelsernas slutliga utformning inte var färdigförhandlade när slutbetänkandet gick i tryck. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet tilldelning av kontrakt. Det innebär således inte att medlems- staterna ska bli skyldiga att införa helt elektroniska processer, även om det står medlemsstaterna fritt att gå längre än vad förslagen säger. I förslagen regleras kommunikationen mellan upphandlande myndigheter/enheter och anbudsgivare/anbudssökande. Liksom enligt nu gällande lagstiftning får de elektroniska lösningarna som används för kommunikation inte vara diskriminerande, de måste vara allmänt tillgängliga och möjliga att använda tillsammans med sådan maskin- och programvara som i allmänhet används. Defini- tionen av begreppet elektroniska medel är således inte förändrad. I nu gällande direktiv finns en referens till elektroniska kata- loger139 i skälen (12). Det är inte avsikten att anbudsgivarna ska kunna sända in prislistor eller kataloger som de tagit fram för sin egen verksamhet, utan materialet som sänds in ska vara anpassat för den aktuella upphandlingen. Anbud får t.ex. inte innehålla andra varor eller tjänster än de som den upphandlande myndigheten efterfrågar. Det är den upphandlande myndigheten som bestämmer vilken utformning och vilket format som ska användas i varje enskild upphandling. Att bestämmelser om elektroniska kataloger nu föreslås föras in i upphandlingsdirektiven ska ses som en del av EU:s övergripande politik för att främja e-upphandling. Som för- slaget är utformat blir det dock frivilligt för medlemsstaterna att införa elektroniska kataloger.140 Det är dock möjligt för medlems- staterna att göra användningen av elektroniska kataloger obligato- risk för vissa typer av upphandlingar. Som förslagen är utformade finns det möjlighet att skjuta på införandet av bestämmelserna om elektroniska medel efter det att övriga bestämmelser ska vara införda.141 Den förlängda införandetiden gäller dock inte för de förfaranden som förutsätter elektronisk behandling. Beträffande dynamiska inköpssystem, elektroniska auktioner och elektroniska kataloger måste regler om elektronisk kommunikation införas inom den ordinarie genom- 139Elektroniska kataloger är som tidigare nämnts ett format för att organisera och presentera pris- och produktinformation på ett sätt som är gemensam för alla deltagande anbudsgivare och som lämpar sig för elektronisk behandling. 140Artikel 34 och beaktandesatserna 19 b och d samt 23 det klassiska direktivförslaget. Artikel 48 och beaktandesatserna 27 b och d samt 31 förslag till reviderat försörjnings- direktiv. Bestämmelsernas slutliga utformning var ännu inte fastställd när detta betänkande överlämnades till tryck. 141Artikel 92 det klassiska direktivförslaget respektive artikel 102 i förslag till reviderat försörjningsdirektiv. Förhandlingar om bestämmelsernas slutliga utformning pågick när betänkandet överlämnades till tryck. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Det blir troligen inte heller möjligt att skjuta upp obligatoriet för inköpscentraler. Den s.k. grenomförandeutredningen har fått i uppdrag att ge förslag på hur bestämmelserna om elektronisk kommunikation och elektroniska kataloger bör genomföras i svensk rätt.142 Vad är på gång i ? presenterade It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige.143 Agendan är en sammanhållen strategi som syftar till att statens befintliga resurser ska utnyttjas bättre. I agendan föreslås ett nytt mål för it-politiken; ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Det finns ingen statlig myndighet som har ett samlat ansvar för it-politiska frågor. Regeringen har därför tillsatt en kommission – – med uppdrag att verka för att målen i den digitala agendan uppnås. Regeringen har också tagit fram en e-förvaltningsstrategi145 med fokus på effektivisering av statsförvaltningen som utgår från tre centrala värden: enkelhet, öppenhet och innovationskraft. Strategin innehåller mål om att fler myndighetstjänster ska ha öppna gräns- snitt, att myndigheternas digitala säkerhet ska öka och att myndig- heter ska samverka mer med varandra och med kommuner, företag och andra organisationer för att låta fler delta i utvecklingen av innovativa digitala tjänster ESV leder och samordnar införandet av e-handel i staten.146 Senast vid utgången av 2013 ska inalles 170 statliga myndigheter hantera sina beställningar elektroniskt. ESV ger stöd till myndig- heter och information till näringslivet inför övergången och redo- visar löpande hur långt myndigheterna kommit. Kommunernas och landstingens införande har pågått successivt sedan slutet av 1990- talet. E-handel har redan införts i många kommuner och landsting, om än i varierande omfattning. Flertalet av kommunerna och landstingen har infört e-fakturering och införandet fortsätter successivt. 142Dir 2012:96, uppdraget ska redovisas . 143Dnr 2011/342/ITP. 2012:61 uppdraget ska slutredovisas . 145Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvalt- ning, , N2012:37. 146Se även avsnitt 10.5 där ESV:s arbete redogörs för mer i detalj. ESV:s arbete kan följas på /amnesomrade/E-handel Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet ska bidra till att upphandlingens strategiska betydelse för den offentliga verksam- heten stärks.147 I uppdraget som Upphandlingsstödet fått ligger bl.a. att främja utvecklingen av elektronisk upphandling. Upphand- lingsstödet har t.ex. följt upp upphandlande myndigheters använd- ning av e-upphandling. Resultatet presenterades i en rapport i början av 2011.148 Sammanfattningsvis konstaterades att intresset för e-upphandling är stort och att övergången till ett elektroniskt upphandlingsförfarande går relativt snabbt. En ny undersökning presenterades som visar att av de upphandlande myndigheterna infört e-upphandling.149 En vägledning om att införa elektronisk upphandling presente- rades 2012.150 En vägledning om att genomföra och delta i elektro- niska auktioner har också tagits fram.151 Upphandlingsstödet har därtill utvecklat en modell över den elektroniska upphandlings- processen som är tänkt att kunna användas som ett hjälpmedel vid införandet av elektronisk upphandling. 152 Vidare presenterades en rapport i vilken Upphandlingsstödet redogör för några kommuners och myndigheters erfarenheter och reflektioner kring elektroniskt stöd vid offentlig upphandling.153 Upphandlings- stödet medverkar också, som tidigare nämnts, i det nationella standardiseringsarbetet inom ramen för SFTI. Upphandlingsstödet har därutöver påbörjat arbetet med att undersöka vilka lösningar som finns gällande autentisering och identitetskontroll av anbudsgivare och anbud. Undersökningen inbegriper samtliga EU:s medlemsstater. Arbetet ska utmynna i en vägledning som visar vilka lösningar som finns och dessutom inne- hålla stöd och vägledning inför en myndighets val av säkerhets- lösning. Avsikten är att vägledningen ska publiceras . 147Regleringsbrev för avseende Kammarkollegiet, Fi2011/5283 (delvis). 148Uppföljning av upphandlande myndigheters användning av e-upphandling, Rapport, Kammarkollegiet . 149Uppgifter presenterade vid seminarium under Upphandlingsstödsdagen i regi av Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet, . 150Kammarkollegiet, Att införa elektronisk upphandling, Vägledning, 2012:2. 151Kammarkollegiet, Elektronisk auktion – Vägledning, 2010:02. 152Kammarkollegiet, Modell över den elektroniska upphandlingsprocessen – från annonsering till kontrakt, Rapport. 153Kammarkollegiet, Erfarenheter av elektroniskt stöd vid offentlig upphandling- några kommuners och myndigheters reflektioner kring e-upphandling. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet 3.7.5Möjligheter och risker med samt hinder mot elektronisk upphandling Det här avsnittet innehåller en övergripande redogörelse för möjligheter och risker med, samt hinder mot en övergång till elektroniska system. Några goda exempel finns också beskrivna. I detta arbete har utredningen bl.a. tagit del av rapporter, utvärde- ringar och analyser på temat elektronisk upphandling genomförda av ESV, SKL, , f.d. , , , Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet m.fl. Några upp- handlande myndigheter som kommit långt på området har bistått med viktiga erfarenheter, bl.a. , , , och kommuner, samt Inköp . Information har även erhållits från till- handahållare av e-upphandlingsverktyg. Vilka är fördelarna med elektroniska system till stöd för upphandling och beställning? Det bör påpekas att fördelarna med att använda elektroniska system naturligtvis varierar mellan olika typer av upphandlingar, vilken produkt som upphandlas, vilken bransch det är fråga om samt mellan upphandlingarnas storlek och komplexitet. Nedan listas de mest framträdande gemensamma fördelarna. Minskade kostnader och en mer effektiv process Den största fördelen med att använda elektroniska system som stöd i själva upphandlingsprocessen ligger i de besparingar i form av tid som kan göras. Tiden som sparas kan med fördel läggas på andra delar av upphandlingen, som till exempel uppföljning och utvärde- ring. Mest att vinna finns om hela processen sköts elektroniskt. Med hela upphandlingsprocessen avses upprättandet av förfrågnings- underlag, hanteringen av frågor och svar , anbudsinlämningen, anbudsöppningen, kvalificeringen, utvärde- ringen, upprättandet av protokoll och tilldelningsbeslut, utskicken av tilldelningsbeslutet samt upprättandet av avtalet. Men det finns också en hel del tid att spara genom att använda elektroniskt stöd 154 kommuns arbete med it-baserade processtöd för e-handel och e-upphandling beskrivs närmare i avsnitt 10. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet för delar av processen. Sådana fördelar upplevs finnas med formulär- baserade system, dvs. där dokumenten skapas direkt i systemet. Används ett e-upphandlingssystem finns t.ex. tid att tjäna på att använda mallar och standardtexter. Ett e-upphandlingssystem kan effektivisera arbetet genom att det blir enklare att hantera flera upphandlingsärenden , eftersom verktyget ger god över- blick och utgör ett effektivt hjälpmedel vid bevakningen av olika tidsfrister samt beslutstidpunkter. Vidare kan beställare ute i verksamheterna bjudas in att arbeta i systemet på ett enkelt sätt. Öppnandet av anbud kan ta mycket tid i anspråk, särskilt vid stora och komplicerade upphandlingar. Om detta moment kan skötas elektroniskt leder det till betydande tidsbesparing. Andra moment, som upplevs tidskrävande, är kvalificeringen av anbudsgivarna. Här kan e-upphandlingssystemet bistå när det gäller t.ex. kontroll av anbudsgivarnas ekonomiska ställning, att skatter är betalda och att respektive företag är registrerat. För anbudsgivarna leder möjligheten att lämna anbuden elektro- niskt till minskad risk för formella fel men också till att tiden för postgången inte behöver medräknas i anbudstiden. Administra- tionen blir också enklare hos anbudsgivaren och färre dokument i pappersform är förstås bättre ur miljösynpunkt. När anbudet är inlämnat är det möjligt att snabbt och enkelt få bekräftelse på att det kommit in till den upphandlande myndigheten. I tillämpas en lösning som innebär att anbudsgivarens underskrift kan vara elektronisk och det finns en funktion inbyggd i signatu- rerna som för att innehållet inte har kunnat ändras.155 Erfarenheterna visar att det finns effektiviseringar att göra också beträffande själva beställningsprocessen. Införandet av elektroniska beställningssystem, eller e-handel har som angetts ovan pågått i ett antal kommuner och landsting och därefter har införandet påbörjats även hos statliga myndigheter.156 Införandet av beställningssystem förväntas leda till en betydande effektivisering av myndigheternas inköpsprocesser, vilken i sin tur antas leda till billigare inköp och lägre transaktionskostnader. När beställningarna görs elektroniskt visar erfarenheterna att troheten mot myndigheternas ramavtal ökar. Antagandet om en betydande besparingspotential bygger på att villkoren i ramavtalen i allmänhet är väsentligt bättre än alternativet att köpa vid sidan av dem. 155Antingen ligger säkerhetslösningen direkt i verktyget eller separat genom t.ex. Chambersigns lösning. 156E-beställningar ska infördas i staten för de största myndigheterna. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet krävs ett omfattande arbete för att genomföra e-handelssystem i stora organisationer med en decentraliserad beställarkultur. En ökad avtalstrohet kommer i sin tur att möjliggöra mera förutsäg- bara inköpsvolymer för leverantörerna, som därigenom kommer att ha lättare att kalkylera sina priser och erbjuda villkor utan att ta hänsyn till osäkerheter som följer av otydliga inköpsvolymer. Det blir en positiv spiral. Transaktionskostnaderna för inköpen för- väntas minska som en följd av att hanteringen av beställningar och fakturor blir enklare och mera rationell. kommun har en inköpsvolym om . Kommunen genomför mellan 100 och 140 upphandlingar. Man använder ett webbaserat upphandlings- system som stöder en helt elektronisk process. Vidare har kommunen infört ett elektroniskt beställningssystem. infördes också en helintegrerad avtalsdatabas. Kommunen satsade mycket stort på intern utbildning vid införandet av systemen. Man genomförde också särskild utbildning riktad mot kommunens konsulter. Även det lokala näringslivet erbjöds, och deltog i olika utbildningssatsningar. Enligt kommunens upphandlingsstrateg har införandet av de nämnda elektroniska verktygen lett till besparingar i form av tidsvinster, att upphandlingarna genomförs på ett mer rätts- säkert sätt och underlättat för mindre företag att delta. Dess- utom har det blivit enklare att genomföra effektiva direkt- upphandlingar. Man anser att e-upphandling har positiva effekter på alla typer av upphandlingar. Kommunens upp- handlingsstrateg framhåller att man inte behövt extern kompetens till hjälp vid övergången från till elektro- niskt hantering. En erfarenhet som kommunen särskilt vill lyfta fram är behovet att noga utvärdera systemets användarvänlighet vid upphandlingen av dem. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Möjlighet till kontroll och överblick – ökad transparens När alla upphandlingar finns i ett och samma elektroniska system kan myndigheten enkelt få en överblick över sin upphandlings- verksamhet. Statistik kan erhållas ur systemet som kan hjälpa den upphandlande myndigheten eller enheten att identifiera områden med tydlig effektiviseringspotential. Med införandet av e-handels- system ökar vidare möjligheterna till förbättrad intern styrning och kontroll. När beställningar och avrop automatiskt kopplas till de upphandlande avtalen ökar, som tidigare nämnts, förutsättningarna för att köp och avrop verkligen sker från de avtal som är upp- handlade. Det innebär också att myndigheten i fråga kan kon- trollera att beloppsgränserna för direktupphandling inte överskrids. Här finns således möjligheter till stora besparingar. E-upphandlings- systemet kan också vara ett bra stöd i arbetet med att, inför kommande upphandling, följa upp och utvärdera de upphandlingar som genomförts och de kontrakt som slutits. Sammantaget ger de it-baserade verktygen upphandlande myndig- heter och enheter kraftigt ökade förutsättningar att i detalj analy- sera sin inköpsverksamhet. Därmed ökar också möjligheterna att använda köpkraften till att ta miljöhänsyn, sociala hänsyn och verka för ökat deltagande av små och medelstora företag. kommun var tidiga med att införa e-handel. Ett projekt påbörjades vilket resulterade i att man 2002 kunde beställa varor och tjänster elektroniskt i kommunen. I stort sett alla beställningar sker numera på detta sätt. Det innebär att kommunen med hjälp av inköpsstatistiken kan följa upp sina politiska mål. Det går till exempel att få fram statistik som visar hur många miljömärkta produkter som köpts. Inom livsmedels- området är detta särskilt viktigt inom kommunen eftersom det är högt prioriterat. Systemen gör det vidare möjligt att se hur olika enheter eller verksamheter inom kommunen uppfyller målen på miljöområdet. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Ökad kvalitet och transparens Det är mer effektivt, men också mer transparant och förutsebart, när alla upphandlare i en organisation genom e-upphandlings- systemet följer samma process. Den interna beslutsprocessen blir tydligare och det blir också enklare för användarna av systemet, t.ex. underlättas samarbete och det blir lättare att sköta flera upphandlingar . Underlagen får en tydlig struktur när de skapas i ett e-upphandlingssystem. Utvärderingsmodeller kan vidare testas och anbud simuleras. På så sätt höjs kvaliteten på upphand- lingsunderlagen. Eftersom det är möjligt att lägga in kontroller i systemet kan man, som påpekats tidigare, undvika att det kommer in anbud med formella brister. Det är till gagn för både upphandlare och anbuds- givare, särskilt för de mindre företagen. Beräkningar i kronor/euro Det finns få studier som innehåller detaljerade beräkningar av hur stora besparingar upphandlande myndigheter och enheter kan göra genom att använda elektroniska system. Eftersom den tid som frigjorts i många fall används till att göra fler upphandlingar och höja kvaliteten på de upphandlingar som genomförs – samt att för- bättra arbetet med uppföljning och utvärdering – är det vanskligt att göra dylika beräkningar. Siffror som brukar nämnas i samman- hanget är besparingar på mellan fem och 20 procent.157 Flera intressenter är av uppfattningen att tidsvinsten är allra störst hos anbudsgivarna. Så till exempel har NUTEK158 i en under- sökning försökt komma fram till vilka tidsvinster e-upphandling kan leda till för företagen. Man fann att tidsvinsten för anbuds- givarna kan uppgå till i storleksordningen 25 procent.159 ESV har gjort en analys som visar att införande av e-handel leder till miljardbesparingar för staten de närmaste åren.160 157Se t.ex. EU- kommissionen, A strategy for e-procurment, COM (2012) 179 final. 158Verksamheten i , dvs. Verket för Näringslivsutveckling, övergick till . 159NUTEK, Offentliga upphandlingar och elektroniska upphandlingssystem, rapport 2009:9.