sou · H1B326 · 2013-04-19 00:00:00 — Utredningen anser att skollagens bestämmelse om skyldighet att bedriva ett målinriktat arbete samt att förebygga och förhindra kränkande behandling kan tjäna som utgångspunkt vid utformande av en bestämmelse om huvudmannens ansvar för barns säkerhet i förskolan. Såsom nämnts tidigare finns det redan i de allra flesta kommuner någon form av system för arbete med barnens säkerhet i förskolan. Vårt förslag innebär i huvudsak att det arbete som redan sker i förskolorna får en starkare ställning och tydliggörs genom att det förs in i skollagen. 6.2.2Ansvar för det målinriktade arbetet Utredningen anser att ansvaret för att ett målinriktat arbete bedrivs ska ligga på huvudmannen. Arbetet ska bedrivas på varje förskoleenhet. Det kan i praktiken komma att innebära att huvudmannen ger förskolechefen ansvar för genomförandet. Utredningen bedömer dock att det finns behov av att tydliggöra huvudmannens ansvar. I andra lagstiftningar som berör barnens säkerhet i förskolan är det i huvudsak huvudmannen för förskolan som har ansvaret men det kan också vara fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren. Det är därmed en fördel att skollagen pekar ut huvudmannen som ansvarig. Förslaget är också i linje med annan ansvarsfördelning mellan huvudman – rektor/förskolechef i skollagen. Att ansvaret vilar på huvudmannen medför att denne får en god överblick över vilka utvecklingsbehov som finns i verksamheten. En säkerhetsrisk kan finnas i flera verksamheter men uppmärksammas i olika grad. Det kan också vara fråga om risker som kan förebyggas genom huvudmannens ansvar för fördelning av resurser, kompetensutveckling för personalen, upphandling av varor och tjänster eller i kontakter med andra aktörer och myndigheter. Att huvudmannen har ansvaret innebär att en risk kan åtgärdas och olyckor förhindras i större utsträckning än om ansvaret ligger på varje enskild förskolechef. Förskolechefen har ändå en viktig del i det målinriktade arbetet för barnens säkerhet genom sitt ansvar för förskoleenhetens systematiska kvalitetsarbete. I förskolan, liksom i övriga skolväsendet, bedrivs ett systematiskt och kontinuerligt arbete med att planera, följa upp och utveckla utbildningen. Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet är att de mål som finns för utbildningen i skollagen och andra föreskrifter (nationella mål) ska uppfyllas (4 kap. 5 § skollagen). Förutom syftet med utbildningen inom skolväsendet i 1 kap. skollagen, anges ett särskilt syfte för utbildningen förskolan i 8 kapitlet. Förskolan ska bl.a. stimulera barns utveckling och lärande samt erbjuda barnen en trygg omsorg. Verksamheten ska utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov och utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Utredningen bedömer att det, inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet att uppfylla de angivna syftena, också kan ställas krav på ett målinriktat arbete för barnens säkerhet. Eftersom säkerhet inte omnämns i skollagen tydliggör förslaget att det är en del av trygg omsorg och en god miljö. Arbetet med barnens säkerhet i förskolan bör i första hand ha som inriktning att förebygga och förhindra olyckor och tillbud. Enligt utredningens mening måste dock ambitionen med ett målinriktat arbete för barnens säkerhet i utbildningen vara högre. I det målinriktade arbetet måste man utifrån förskolans syfte och mål se hur det konkret går att arbeta med säkerhetsfrågor och erbjuda en miljö som utmanar och lockar till lek och aktivitet och uppfyller övriga mål för förskolan. Ett målinriktat arbete för barns säkerhet i utbildningen måste enligt utredningens mening ske i den miljö där barnen vistas. Förutsättningarna i de olika förskolorna är olika och behoven skiftar. Det är viktigt att säkerhetsarbetet bedrivs utifrån barnens behov inom varje förskoleenhet. Barn och personal måste vara delaktiga i arbetet. En del huvudmän har kommit långt i ett målinriktat arbete och bedriver redan systematiskt säkerhetsarbete. Från kommunerna som intervjuats i kapitel 5 kan följande exempel nämnas. Flera kommuner anordnar regelbundet utbildningar för personalen i t.ex. första hjälpen och krishantering. Barn får praktiska utbildningar som Hitta Vilse. Förskolorna genomför olika former av barnskyddsronder. Det finns checklistor som utgår från all relevant lagstiftning för barnens säkerhet i förskolan (se bilaga 4). Checklistorna används vid systematiska kontroller i verksamheten. Enligt utredningens mening är dessa exempel viktiga delar i ett målinriktat arbete för barnens säkerhet i utbildningen. Att vara förberedd inför olyckor är också viktigt. Det kan handla om rutiner för strategisk krishantering, vem som ska göra vad i händelse av olyckor och tillbud samt förebyggande åtgärder som kontroll av första hjälpenutrustning m.m. Arbetet med säkerhet måste också anpassas till barn i behov av särskilt stöd eller med olika typer av funktionsnedsättningar. Det kan innebära särskilda insatser i den dagliga verksamheten men också olika typer av insatser utifrån krishanteringsperspektiv. Med hänsyn till de olika förutsättningarna som förskolorna har, avseende barngruppers storlek och sammansättning, byggnader, utomhusmiljö m.m. bedömer utredningen att utformningen av det målinriktade arbetet inte närmare bör preciseras i skollagen. Arbetet måste vara väl förankrat i den egna verksamheten och svara mot de behov som finns där. Det bör, enligt utredningens uppfattning, utgå från kunskaps- och evidensbaserade metoder. Vägledning för arbetet kan hämtas i allmänna råd avseende förskolan, kvalitetsarbete och arbetet mot bl.a. kränkande behandling. När det gäller barns säkerhet finns information och råd att hämta från som samordnas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , m.fl. tillsynsmyndigheter och från arbetet med evidensbaserade metoder för att förhindra olyckor inom (se avsnitt 5.4.1). 6.2.4Barns säkerhet i utbildningen Enligt utredningens mening är en viktig del av barns säkerhet att förskolans lokaler, utemiljöer och utrustning är trygga, säkra och hälsosamma samt möjliggör för personalen att ha uppsikt över barnen. Bakom fungerande uppsikt över barn på förskola ligger oftast medveten organisation, kompetent ledarskap och stor kunskap hos personalen. Viktiga faktorer för en trygg omsorg som också är säker finns enligt utredningens mening redan i skollagens bestämmelser om barngruppernas storlek och sammansättning, en god miljö, personalens utbildning samt lokaler och utrustning. Utredningen har dock uppfattningen att målen om lärande och utveckling i viss mån skymmer frågan om en trygg omsorg i förskolornas systematiska kvalitetsarbete och att det förtjänar att lyftas fram att skollagens bestämmelser också ska ses i detta perspektiv. Personalens möjlighet att ha uppsikt över barnen är t.ex. en central del av säkerheten och där samverkar de angivna faktorerna i hög grad. Ett målinriktat arbete bör utifrån barnens behov granska hur dessa faktorer påverkar barnens säkerhet. Finns det tillräckligt med personal och är personalen organiserad för att ha uppsikt över barnens lek inne och ute? Lockar utemiljön till lek och aktivitet utan att det finns risk för att barn skadas på felkonstruerade eller trasiga lekredskap? Är inne- och utemiljöerna anpassade till barns olika ålder och förutsättningar? Barnens säkerhet får dock inte användas som ett argument för att inte arbeta enligt de nationella målen om utveckling och lärande i förskolan. hörs argument om att förskolan inte kan göra utflykter med barnen på grund av att förskolan inte kan garantera barnens säkerhet. Enligt utredningens mening kan risken för olyckor och tillbud visserligen vara större i en för barnen okänd miljö, men risken kan förebyggas genom att i detta fall t.ex. anpassa barngruppens storlek och sammansättning eller personaltätheten vid en utflykt. Frågor om fysisk säkerhet regleras i stor utsträckning genom tidigare nämnda bestämmelser om säkra byggnationer, inomhus- och utomhusmiljö, leksaker, barnhjälmar, möbler och lekredskap. Ansvaret för att kraven följs vilar på huvudmännen eller ibland på fastighetsägare eller nyttjanderättshavare. Att leva upp till kraven i annan lagstiftning blir också en viktig del i ett målinriktat arbete för barnens säkerhet även om det är olika myndigheter som ansvarar för tillsynen. Det är också viktigt att tydliggöra vem som har ansvaret för varje område. Kan huvudmannen för förskolan vidta åtgärder eller är det fastighetsägaren som ska göra det? Utredningen vill här peka på vikten av samarbete mellan olika myndigheter och ansvariga för att åstadkomma en säker verksamhet för barnen i förskolan. När det gäller den psykosociala miljön finns skollagens krav på huvudmannen att bedriva ett målinriktat arbete för att förebygga och förhindra att barnen utsätts för kränkande behandling. Detta är också en del av barns säkerhet. Utredningens förslag kan bidra till att säkerhetsfrågorna får ett samlat fokus och ge en tydligare ram för huvudmännens och enheternas arbete med barnens säkerhet i förskolans pedagogiska verksamhet. Förslaget om ett målinriktat arbete för barnens säkerhet kommer tillsammans med bestämmelserna om barngruppernas sammansättning och storlek, ändamålsenliga lokaler och utrustning samt arbetet mot kränkande behandling ge stärkta förutsättningar för att barnen får en trygg omsorg i en god och säker miljö. 6.2.5Åtgärder för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud Utredningens förslag: Systematiska och kontinuerliga åtgärder ska vidtas för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud i utbildningen. Som en viktig del i ett målinriktat arbete för barnens säkerhet ingår enligt utredningens mening också att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att barn utsätts för olyckor och tillbud. Utredningen föreslår därför att förslaget om ett målinriktat arbete för barnens säkerhet kompletteras med ett krav på att systematiska och kontinuerliga åtgärder ska vidtas för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud i utbildningen. Detta förtydligar att det målinriktade arbetet måste utmynna i åtgärder för att förbättra säkerheten. Arbetet med att systematiskt och kontinuerligt vidta åtgärder för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud har också samband med utredningens förslag i kapitel 7 om ett nationellt rapporteringssystem för olyckor och tillbud. Med kunskap utifrån systematiska sammanställningar av olyckor och tillbud ökar möjligheterna för att förebygga och förhindra nya olyckor och tillbud. Detta kan också ses mot bakgrund av förslaget om en rapporteringsskyldighet för missförhållanden i utbildningen. Enligt det förslaget (SOU 2011:33) ska förskolechefen utan dröjsmål utreda, dokumentera och avhjälpa det missförhållande eller undanröja den påtagliga risken för ett missförhållande som har rapporterats. Om huvudmannen ser till att det systematiskt och kontinuerligt vidtas åtgärder för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud i utbildningen kommer missförhållanden och risker för missförhållanden, enligt utredningens uppfattning, att minska. För ledning av hur man ska arbeta systematiskt och kontinuerligt med att förebygga och förhindra olyckor och tillbud kan allmänna råd om kvalitetsarbete och arbetet mot diskriminering och kränkande behandling vara en utgångspunkt. Av de allmänna råden för kvalitetsarbete framgår t.ex. att systematiskt och kontinuerligt innebär att arbetet ska bedrivas strukturerat och uthålligt med fokus på en långsiktig utveckling. Enligt de allmänna råden för arbetet mot diskriminering och kränkande behandling bör i ett förebyggande arbete ingå en kartläggning av verksamheten. Kartläggningen bör analyseras för att identifiera risker. Verksamheten bör sedan formulera mål och planera vilka insatser som bör göras under utifrån de identifierade riskerna. Utredningen anser att detta tillvägagångssätt också är lämpligt för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud. Det finns ingen vedertagen definition av olyckor och tillbud. Arbetsmiljöförordningen anger t.ex. att olycksfall eller skadlig inverkan i arbetet som innebär dödsfall eller svårare personskada eller har drabbat flera arbetstagare ska anmälas. Anmälningsplikten omfattar också tillbud som har inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa. Enligt utredningens uppfattning innebär en olycka att ett barn har skadats, antingen fysiskt eller psykiskt, och ett tillbud att det har funnits en konkret risk för en olycka. En bedömning av skada innehåller ett visst mått av subjektivitet och det är svårt att fastställa en exakt definition. Utredningen väljer att definiera olycka som en skadehändelse som innebär att personalen bedömer att barnet behöver lämna förskolan och att vårdnadshavaren behöver ta över ansvaret för barnet. Utredningen menar att personal i förskolan redan gör denna typ av bedömning i det dagliga arbetet och att det därmed inte innebär något nytt för verksamheten. Det framstår också som en rimlig nivå. Skadehändelser som innebär att barn bara behöver en stunds vila eller tröst och därefter kan fortsätta att delta i verksamheten omfattas inte men läggs nivån inte så högt som att barnet ska behöva primär- eller akutvård. Personalen behöver inte göra en bedömning av om barnet behöver uppsöka vård annat än i akut nödsituation. Det är vårdnadshavarens ansvar att se till att barnet tas om hand på bästa sätt efter att det lämnat förskolan. Ett tillbud innebär, enligt utredningens mening, en risk för olycka. Risken ska vara konkret och påtaglig. Vid ett tillbud är inslaget av subjektiv bedömning större än vid en olycka men ett tillbud bör innebära att personal reagerar och konstaterar att det inträffade kunde ha medfört att ett barn hade skadats (jfr kapitel 4 AJ, OJ). Det finns flera olika exempel på tillbud enligt utredningens mening. Ett barn kan rymma från förskolan. Det kan ske obevakade transporter på förskolans område när barnen är ute. ha felkonstruerade barnvagnar, barnhjälmar, andra barnartiklar eller leksaker. Hantverkare som vistas tillfälligt i lokalerna kan lämna verktyg och annat utan uppsikt. Det kan uppstå brand i förskolan. Barn kan ha haft möjlighet att komma i kontakt med farliga kemikalier. Det kan ha funnits risk för att barn med svår allergi får fel kost. 6.2.7Dokumentation, uppföljning och utvärdering I bestämmelserna om ett systematiskt kvalitetsarbete i 4 kap. skollagen finns krav på planering, uppföljning, utveckling och dokumentation av arbetet för att uppfylla de nationella målen. Det finns också krav på att huvudmannen ska vidta åtgärder om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten. Förslaget med ett målinriktat arbete för barns säkerhet och krav på systematiska och kontinuerliga åtgärder för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud blir en del i kvalitetsarbetet och omfattas därför av kravet på dokumentation. Det behöver därför inte ställas krav på en särskild plan för detta arbete. Arbetet med kvalitet i förskolan har en lång tradition och det finns goda kunskaper och erfarenheter av vad det innebär att planera, följa upp och utvärdera sin verksamhet för att kunna sätta nya mål. Förslaget innebär att barnens säkerhet får ett tydligare fokus i huvudmännens och enheternas redan pågående kvalitetsarbete. 6.2.8Barnens delaktighet och inflytande När det gäller frågor om barns säkerhet i förskolan är det lika naturligt som viktigt att barnen är delaktiga och får inflytande över den miljö de vistas i. I kapitel 5 framgår att några kommuner på ett aktivt sätt låter barn medverka i barnskydds-/säkerhetsronder och också ger barnen olika former av säkerhetsutbildning. Enligt skollagen ska barn i förskolan ges möjlighet att delta i enhetens kvalitetsarbete. I läroplanen för förskolan finns mål som anger att varje barn ska utveckla sin förmåga att uttrycka sina tankar och åsikter och därmed få möjlighet att påverka sin situation, utveckla sin förmåga att ta ansvar för sina egna handlingar och för förskolans miljö, samt utveckla sin förmåga att förstå och att handla efter demokratiska principer genom att få delta i olika former av samarbete och beslutsfattande. Arbetslaget ska enligt läroplanen bl.a. verka för att det enskilda barnet utvecklar förmåga och vilja att ta ansvar och utöva inflytande i förskolan. Utredningen anser att varje barn i förskolan genom dessa bestämmelser och riktlinjer ges möjlighet att vara delaktig i säkerhetsarbetet och med att förebygga och förhindra olyckor och tillbud. Det finns många goda exempel från olika huvudmän som redan har nämnts avseende säkerhet men också på hur barn involveras i det systematiska kvalitetsarbetet och hur målen om inflytande i läroplanen uppfylls. allmänna råd för förskolan och för kvalitetsarbete ger också vägledning i detta arbete. I de kontakter som utredningen har haft med Skolinspektionen har framkommit att inspektionen arbetar med frågan vad som avses med en i övrigt god miljö i förskolan och vilka krav som kan ställas på huvudmännen enligt skollagen. Skolinspektionen, och kommunerna när det gäller tillsyn av fristående förskolor, kommer med utredningens förslag att få ett bättre redskap för att tillse att huvudmännen tar ansvar för barnens säkerhet i förskolan. Tillsyn av att huvudmännen följer gällande lagstiftning, i huvudsak vad gäller barnens lärandemiljö, vilar, som tidigare redovisats, på flera myndigheter. Dessa myndigheter har med vårt förslag även fortsättningsvis tillsynen inom respektive område och lagstiftning. En samverkan mellan myndigheter ger ett bredare underlag och större kunskap om olika faktorer i arbetet med barnens säkerhet. Detta skulle också gagna huvudmännen i deras arbete och sammantaget stärka de samlade insatserna för säkerhet i förskolan. 7.1Syftet med ett nationellt rapporteringssystem Enligt direktiven ska utredningen föreslå ett nationellt rapporteringssystem för olyckor och tillbud i förskolan och vilka uppgifter som bör finnas med i ett rapporteringssystem. Utredningen ska också föreslå en befintlig myndighet som blir mottagare av de uppgifter som samlas in i det föreslagna rapporteringssystemet och hur den samlade statistiken kan återkopplas i syfte att användas i förskolors och huvudmäns systematiska kvalitetsarbete. I direktiven till utredningen framhåller regeringen att information om olyckor och tillbud i förskolan är viktig för att man ska kunna dra lärdomar av dessa och säkerställa barns säkerhet. Vidare framhålls att uppdrag som enbart innebär att inhämta och bearbeta statistik från olika register från hälso- och sjukvården inte räcker utan det behövs en regelbunden och nationell rapportering av säkerhetsrelaterade händelser i förskolan. 7.1.2Syfte med ett rapporteringssystem Det händer att barn skadas allvarligt i förskolan eller i värsta fall förolyckas. Det saknas en samlad kunskap om hur vanligt förekommande det är och vad som gör att barn skadas i förskolan. Ett huvudsyfte med ett nationellt rapporteringssystem för olyckor och tillbud i förskolan är att öka kunskapen om skaderisker för barn i förskolan och kunna öka och förbättra det förebyggande arbetet med att öka säkerheten, minimera antalet olyckor och därmed minska riskerna för skador. Olika typer av insatser för att öka säkerheten kan genom rapporteringssystemet jämföras och mellan olika typer av åtgärder. Ett rapporteringssystem kan ses som en del i en empirisk riskhanteringsstrategi baserad på analysen av ett statistiskt underlag som pekar ut de vanligaste olyckorna och tillbuden som faktiskt har inträffat. Ett systematiskt säkerhetsarbete kan dock inte enbart bygga på en analys av detta material utan behöver kompletteras med andra bedömningar baserat på t.ex. enskilda händelser, som kan ha ägt rum innan rapporteringssystemet infördes. Dessutom bör det i det samlade strategiska säkerhetsarbetet ingå att identifiera, förebygga och planera för tänkbara händelser som inte nödvändigtvis återfinns i rapporteringssystemet i enlighet med utredningens förslag om ett målinriktat arbete för barnens säkerhet i kapitel 6. 7.2Olika rapporteringssystem och uppgiftsskyldighet 7.2.1Rapportering av olyckor och tillbud Övergripande statistik om olyckor som avser barn i förskolan och elever i förskoleklass och skola finns i statistik, Base (IDB) . Så som framgår av kapitel 4 är rapporteringen till databasen frivillig och underlaget är inte tillräckligt omfattande eller preciserat för att, enligt utredningens uppfattning, vara ett lämpligt verktyg för att säkerställa och förbättra arbetet med barns säkerhet i förskolan. För att ta reda på hur kommunerna arbetar med information, dokumentation och uppföljning av olyckor och tillbud inom förskolan har utredningen i samarbete med gjort en enkätundersökning, se kapitel 5. Syftet har dels varit att få en överblick över hur vanligt det är med någon form av rapporteringssystem, dels att få information om hur det material som tas fram genom eventuella rapporteringssystem används i det framåtsyftande utvecklingsarbetet för att främja barnens säkerhet. Av enkätundersökningen framgår att flertalet kommuner har egna system för rapportering av olyckor och tillbud. Elever från och med förskoleklass omfattas av arbetsmiljölagens krav på anmälan av allvarliga olyckor och tillbud. Av arbetsmiljöförordningen framgår att varje arbetsgivare är skyldig att anmäla allvarliga olyckor och tillbud till . Om arbetsgivaren inte gör det kan den straffas med böter. har tillsammans med ett webbaserat rapporteringssystem för arbetsskador som uppkommit till följd av olyckor eller sjukdom, informationssystemet om arbetsskador (). Statistiken från används i det förebyggande arbetsmiljöarbetet och utgör underlag för inriktningen av tillsyn. analyserar statistiken och ger ut årliga rapporter om arbetsskador. Rapporten fokuserar på förvärvsarbetande, som omfattas av arbetsskadeförsäkringen, men statistik finns också för studerande. Enligt statistik för rapporterades 104 000 arbetsskador för förvärvsarbetande i och 360 arbetsskador för studerande (vilket omfattar den som genomgår utbildning). 7.2.3Förslaget om rapportering av missförhållanden Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. föreslår ett system för att rapportera, anmäla och avhjälpa missförhållanden (SOU 2011:33). Förslaget, som omfattar all utbildning och verksamhet enligt skollagen, innebär att personal i förskolan ska rapportera missförhållanden eller risker för missförhållanden som innebär en avvikelse från skollagen eller andra författningar som gäller för utbildningen och som riskerar barns hälsa, säkerhet eller möjlighet att efter sina förutsättningar utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Rapporten ska lämnas till förskolechefen som ska informera sin huvudman och ansvara för att utreda och åtgärda missförhållandet. Är missförhållandet allvarligt ska huvudmannen för förskolan anmäla det till tillsynsmyndigheten, dvs. Skolinspektionen eller den kommun som gett förskolan godkännande. Enligt vår bedömning kan flera säkerhetsfrågor komma att hanteras inom ramen för rapporteringsskyldigheten av missförhållanden men det är inte alltid så att en säkerhetsrisk behöver innebära att ett missförhållande föreligger. En olycka eller ett tillbud behöver inte heller innebära ett missförhållande. Det föreslagna rapporteringssystemet för missförhållanden kommer inte att omfatta alla fall av olyckor och tillbud och kan därmed inte utgöra ensam grund för att säkerställa och förbättra arbetet med barns säkerhet i förskolan även om det kommer att vara en viktig del av underlaget. 7.2.4Uppgiftsskyldighet för nationell uppföljning och utvärdering av förskolan har ansvar för den nationella uppföljningen och utvärderingen av skolväsendet (26 kap. 24 § skollagen). För att ska kunna genomföra uppdraget finns en uppgiftsskyldighet för varje huvudman.