sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — En faktor som försvårar utvärderingar är att det kan innan teknikupphand- lingarnas fulla effekt får genomslag. Vad gäller de upphandlingar och tekniktävlingar som genom- förts i inom hållbara städer/hållbara stadsdelar-projekt synes resultatet vara blandat. Några framgångar men också problem rapporteras. Utvärderingen visar att en del av de upphandlingar som genomförts har brustit när det gäller att stimulera innovationer och lösningar som ger högre miljöprestanda, dvs. även när miljöinnovationer varit ett uttalat syfte. Undermålig uppfölj- ning, felaktig incitamentsstruktur, bristande innovationskompetens hos ansvariga upphandlare m.m. pekas ut som tänkbara förkla- ringar. En allmän slutsats är att en framgångsrik innovationsupp- handling kräver att det finns utrymme för dialog och förhandling. För innovationsupphandlingar som ligger utanför miljöområdet rapporteras flera succéer, vilka i vissa fall lett till radikalt nya lösningar och exportframgångar. Detta visar på upphandlingens innovations- potential liksom statens centrala roll i radikala teknikskiften. En hel del lärdomar kan dras från militära upphandlingar men det är oklart hur dessa kan överföras till andra sektorer. I har dock sam- arbeten mellan försvarsdepartementet/och andra myndig- heter såsom startats upp i syfte att bl.a. stimulera miljöinnovation genom upphandling. Den övergripande slutsatsen är därför att olika typer av inno- vationsupphandling bedöms ha en stor potential att främja innova- tioner. Att realisera denna potential är dock långt ifrån enkelt då framgång kräver stor kunskap och kompetens, liksom resurser och förarbete. Rapportförfattarna poängterar dock att det finns en övertro hos vissa aktörer att alla typer av upphandlingar, genom att exempelvis ställa krav på funktion i stället för utförande, ska var innovationsfrämjande. Med beaktande av de stora problem/osäker- heter som finns angående upphandlingsregelverket och dess tolk- ning, inklusive konsekvenserna vid överprövningar, så är det orealistiskt att tro att med dagens relativt oflexibla regelverk de flesta upphandlingar skulle kunna vara innovationsfrämjande. Om situationen inte förändras kan riskminimering snarare än inno- vation, hållbarhet och förbättrad offentlig service bli den ledande principen vid de flesta framtida upphandlingar. Detta innebär, menar rapportförfattarna, dels att vissa centrala myndigheter bör få som särskilt uppdrag att jobba med innovationsupphandling och miljöanpassad upphandling, dels att risker relaterade till innovativ upphandling bör minskas, t.ex. genom stöd till kommuner som gemensamt vill driva sådana upphandlingar. Vidare menar rapportförfattarna att framtida samhällsutmaningar som kan innebära stora framtida kostnader, men där det föreligger en stor hållbarhetspotential och/eller kommersialiseringspotential hos smarta lösningar, utgör goda argument för innovations- upphandling. Sådana utmaningar kan inkludera renovering av miljon- programmen, utveckling av smarta elnät, ökad tillgänglighet i byggandet och i synnerhet införandet av s.k. design, bättre sjukvård för att möta demografiska utmaningar, en giftfri vardag, säkra städer, bättre miljö i innerstäderna m.m. De stora potentiella vinsterna – räknat i exempelvis pengar, bättre offentlig verksamhet eller bättre infrastruktur – i kombination med de stora osäkerheterna/riskerna, vilket ofta förhindrar privata satsningar, kan motivera att offentliga resurser satsas på denna typ av innovativa upphandlingar. Det är dock viktigt att framtida projekt, åtminstone , har en klar kommersialiseringspotential. I rapporten framhålls att miljöanpassad upphandling bör ses som ett komplement till andra styrmedel inom miljöområdet. Följande punkter exemplifierar detta: Tvingande lagkrav är nödvändiga för att de minst innovativa eller anpassningsbenägna/miljömedvetna leverantörerna ska ta fram mer miljövänliga produkter, som lagkrav har liten betydelse för de producenter som har de mest miljövänliga produkterna. Upphandling kan användas för att åtgärda miljöproblem och sociala frågor som inte kan åtgärdas genom generella styrmedel, t.ex. beroende på om problemen uppkommer utanför EU:s gränser. Upphandling är ett styrmedel som snabbt kan åtgärda problem och åstadkomma förändring, medan generella styrmedel ofta tar att införa. Till bilden hör att generella styrmedel av till- räcklig styrka ofta är mycket svåra att uppnå, först och främst på global nivå men ofta även i ett EU-perspektiv. Upphandling kan användas på lokal och regional nivå i syfte att nå politiska målsättningar, i de fall centralt beslutade styrmedel av relevans saknas. Rapporten diskuterar också den centrala frågan om spårbarhet och verifiering. Det påpekas att ställda krav bör följas upp – åtminstone i den mån kostnaden är rimlig – och de krav som ställs upp bör i princip kunna utvärderas. Frågan kompliceras emellertid av att det kan föreligga en kyckling-ägg-problematik: Krav måste ibland ställas för att det ska finnas incitament att utveckla spårbarhets- och verifikationsmetoder. Det är inte alltid som ett verifikations- system finns på plats när kraven ställs. Hållbarhetsarbetet bryter ofta ny mark, bl.a. genom trial-and-error-processer. Den under- måliga uppföljningen av ställda miljökrav är i hög grad ett inter- nationellt problem, bl.a. på grund av komplexa kedjor av under- leverantörer. Det är helt enkelt svårt att på ett kostnadseffektivt sätt genomföra uppföljningar och ytterligare metodutveckling be- hövs. är det viktigt att poängtera att hållbarhetskrav i upp- handlingar, i de flesta fall relaterar till aspekter som går att mäta och, åtminstone i viss mån, följa upp. Om det ska ställas fler håll- barhetskrav framöver – som relaterar till miljöaspekter och sociala aspekter över hela livscykeln och om livscykelkostnaden ska analy- seras över hela livscykeln – ökar uppenbarligen komplexiteten i upphandlingarna. Det finns därför, menar rapportförfattarna, en risk att kriteriearbete, uppföljningar m.m. blir kostsamma. Därvid är en möjlig väg framåt att dels ge prioritet åt de ur hållbarhetssyn- punkt viktigaste produktgrupperna, dels ge tydliga mandat till utarbetande av kriteriedokument på central nivå. Forskningsöversikten indikerar enligt rapportförfattarna att miljöanpassad upphandling har en större potential att bidra till miljömålens uppfyllande än vad som realiserats. Likaså bedöms innovationsupphandling inom miljöområdet ha mycket stor orealiserad potential. Avslutningsvis menar rapportförfattarna att mycket tyder på att upphandling i en svensk kontext är ett bra styrmedel inom miljö- området, bl.a. på grund av att det svenska samhället kännetecknas av samarbetsförmåga, flexibilitet och låg korruption. Utmaningen, eller kanske snarare hindret, relaterar framförallt till upphandlings- regelverket och dess tolkning, det begränsade utrymmet för för- handling samt rädslan för överprövningar m.m. – faktorer som riskerar att starkt försvaga upphandlingens roll som strategiskt styrmedel för att nå olika samhällsmål. 6.5.2Sociala krav som styrmedel i offentlig upphandling – en forskningsöversikt23 Företagsekonomerna , båda inriktade på forskning kring företagens samhällsansvar (CSR), har på uppdrag av gått igenom forsknings- litteraturen om förekomsten men, framför allt effekterna, av att ställa sociala krav i offentlig upphandling. Resultatet av denna över- sikt redovisas i rapporten som styrmedel i offentlig upphandling, som sammanfattas i det följande. Rapporten fokuserar på statliga och kommunala organisationers möjligheter och erfaren- heter av att ställa krav av social karaktär i offentliga upphandlingar. I jämförande syfte har också styrmedel på det sociala området, som det privata näringslivet använder i förhållande till underleveran- törer, identifieras och diskuterats. Rapporten visar, om något, både bristen på och svårigheterna att identifiera empiriska data vad gäller effekten av sociala krav i upphandlingssammanhang. Utredningen beklagar att inte tid och resurser funnits att gå djupare i frågan. En första slutsats av forskningsgenomgången är att effekterna av offentlig upphandling som styrmedel för att uppnå sociala mål är knapphändigt utforskade. Även om det finns en ganska omfattande litteratur kring hållbar upphandling, kanske främst på miljöområdet – men även i många fall omfattande sociala frågor – är den sällan av empiriskt effektmätande karaktär. En större del av den litteratur som finns handlar exempelvis om förekomsten av styrinstrument. Alternativt diskuteras styrmedlens karaktär eller så problematiseras de på ett allmänt plan. I några fall uttrycks stora förhoppningar på vad styrmedlen kan åstadkomma, utan att detta kan påvisas empiriskt. De studier som i högre eller mindre utsträckning diskuterar effekter är ofta kvalitativt orienterade och mer av det problematiserande och reflekterande slaget. Dessa studier återger ofta respondenters all- männa intryck eller föreställningar om styrmedlen och vad dessa leder till. Genomgången av forskningslitteraturen visar att sociala krav i offentlig upphandling i princip kan ha både positiva och negativa konsekvenser. Till de positiva effekterna räknas att lokala leveran- törer stimuleras att inkorporera pro-sociala värderingar och beteen- den i den egna företagskulturen. Det antas leda till en ökad syssel- sättning och underlätta för minoriteter och utsatta grupper att 23 och , Sociala krav som styrmedel i offentlig upp- handling - en forskningsöversikt, 2012. Rapporten i sin helhet återfinns i bilaga 16. framgångsrikt delta i offentliga upphandlingar. Det kan också gynna förekomsten av socialt inriktat entreprenörskap. Till de negativa konsekvenserna hör att krav på sociala hänsyn antas leda till ökade kostnader, t.ex. på grund av att utbudet av socialt hållbara produkter och tjänster är begränsat. Vidare kan det finnas en över- vakningsproblematik som har att göra med kontrollen av att de sociala kraven genomförts. Slutligen kan det finnas problem i form av bristande kompetens samt kapacitets- och attitydproblem hos den upphandlande myndigheten eller enheten. En andra slutsats är att de sociala målsättningarna i sig inte behöver vara helt kompatibla. Sociala krav vid upphandling förstås ofta som sådana som går ut på att gynna lokal varu- eller tjänste- produktion. Den tendens som finns att diskutera lokala samman- hang riskerar i någon mån att krocka med övergripande samhälle- liga prioriteringar på nationell eller internationell nivå. Här kommer även den upphandlings- och konkurrensrättsliga aspekten in. Leveran- törer får inte missgynnas på grund av geografisk hemvist. Vad gäller rekommendationer inom forskningen, både om offentlig upphandling och privata företags styrmöjligheter i värde- kedjan, finns en tendens att tala för att en mix av åtgärder behövs för att kunna uppnå sociala målsättningar, snarare än att fokus läggs på en viss åtgärd eller metod. Ofta betonas samarbetet mellan olika aktörer. Ett återkommande tema är också betydelsen av ledningens engagemang för att de sociala aspekterna ska få genomslag i upp- handlingsförfarandet. Kompetensfrågan är central, både på beställar- och uppdragstagarsidan. Kompetens behövs för att förstå kraven och för att kontrollera att de efterlevs. En viktig aspekt som betonas i forskningen, både på den offent- liga och privata sidan, är att uppföljning (i vid bemärkelse) behövs för att se till att de krav som ställs vid offentlig upphandling eller vid hållbarhetsstyrning generellt efterlevs. I linje med tidigare forsk- ning betonas detta som en central fråga för att styrningen mot sociala mål ska få effekt. En övergripande slutsats är därför att offentlig upphandling som styrmedel i sociala frågor, att döma av rekommendationerna inom forskningen, bör sättas in i ett mer generellt hållbarhetssamman- hang där helheten och inte bara den enskilda affären mellan upp- handlare och leverantör beaktas. Inte minst finns det anledning att uppmärksamma det processperspektiv som finns inom forskningen om inköp och hållbarhetsstyrning i den privata sektorn. 6.5.3Greener Public Purchasing as An Environmental Policy instrument24 gav 2003 ut rapporten as an som behandlar miljöanpassad upphandling från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Rapporten slår fast att miljöanpassad upphandling kan motiveras utifrån följ- ande tre skäl: Det första, och egentligen, ganska självklara skälet är de fall då den upphandlande myndigheten eller enheten genom att ställa krav på viss miljöprestanda både kan påverka miljön i en positiv riktning och minska sina anskaffningskostnader, en s.k. vinna-vinna lösning. Det typiska exemplet är en myndighet som upphandlar en initialt dyrare men väsentligt mer energisnål produkt, som innebär lägre kostnader över produktens livscykel. Den vid inköp dyrare pro- dukten är mer miljövänlig i meningen att det går åt mindre energi för att driva den som den innebär lägre kostnader totalt sett. Två faktorer som anses bidra till att denna typ av samhälls- ekonomiskt effektiva upphandlingar ofta inte kommer till stånd är de budgetregler som vanligtvis gäller i den offentliga sektorn och bristande information och kunskap om olika produkters prestanda och användningskostnader . Det förstnämnda problemet har att göra med att den offentliga sektorns budgetering bygger på att investeringar som görs skrivs av direkt, dvs. de belastar den investerande myndighetens resultat- räkning fullt ut det året som investeringen görs. Alternativet vore att den inköpta produkten skrevs av under dess ekonomiska livslängd, vilket är brukligt i den privata sektorn. Denna princip tenderar att försvåra investeringar som innebär höga initiala kost- nader då dessa kan få svårt att rymmas inom det årliga anslaget. Det andra hindret för denna typ av vinna-vinna lösningar att realiseras är att de upphandlande myndigheterna eller enheterna inte har tillräcklig kunskap eller information för att kunna identifiera när denna typ av effektivitetsvinster finns att realisera. 24 D. Marron, Greener Public Purchasing as an , on Budgeting– Volume 3 – No. 4, 2003. Det andra skälet som lyfts fram är när det saknas tillräckligt verk- ningsfulla generella styrmedel (skatter, regleringar etc.) inom de produktområden där det offentliga gör sina anskaffningar. Genom att ställa krav på att de produkter som leverantörerna tillhanda- håller ska uppfylla vissa miljökrav kan de negativa externa effekt- erna neutraliseras. Denna potential bedöms vara särskilt stor när den offentliga sektorn genom sina inköp svarar för en stor andel av den totala efterfrågan. Det tredje skälet är när den offentliga sektorn genom att ställa miljökrav förmår den privata sektorn att ta fram ny teknik och nya lösningar för att tillgodose efterfrågan. Potentialen för detta är störst när tekniken eller lösningarna är intressanta även för den privata marknadens köpare, t.ex. lösningar som går ut på att minska energianvändningen. Denna effekt, dvs. att det offentliga genom inriktningen på sin anskaffning av varor och tjänster påverkar den privata sektorns anskaffning av motsvarande produkter i en mer miljövänlig rikt- ning är ett centralt tema i rapporten. I ju större utsträckning detta sker, desto mer samhällsekonomiskt lönsamt är denna typ aktivitet och vice versa. I rapporten belyses också den risk som finns för s.k. utträngningseffekter, dvs. att det offentligas ansträngningar att genomföra mer miljöanpassade anskaffningar leder till att den privata sektorns anskaffning blir mindre miljöanpassad. Detta kan t.ex. ske om offentlig sektors ökade efterfrågan på miljöanpassade produkter orsakar prisökningar som ökar prisskillnaderna i förhållande till mindre miljövänliga produkter. Det kan enligt teorin leda till att den privata sektorns inköp blir mindre miljövänliga än vad den skulle varit om inte den offentliga sektorn miljöanpassar sin an- skaffning. 6.5.4Miljöhänsyn i offentlig upphandling – samhällsekonomisk effektivitet och konkurrensbegränsade överväganden25 gav 2009 miljöekonomerna i uppdrag att analysera förutsättningarna för offent- lig upphandling i ett miljöpolitiskt perspektiv. Det primära syftet med studien var att ta fram generella rekommendationer om hur krav på hållbar välfärdshöjande utveckling ska beaktas i offentlig upphandling. En central frågeställning var huruvida miljöanpassad upphandling är ett kostnadseffektivt miljöpolitiskt styrinstrument. Resultaten, som redovisades i rapporten i offentlig upphandling – samhällsekonomisk effektivitet och konkurrens- begränsade överväganden, kan sammanfattas följande rubriker: Miljöanpassad upphandling – ett kostnadseffektivt instrument? En första slutsats som dras i rapporten är att miljöhänsyn i offentlig upphandling troligtvis inte är ett kostnadseffektivt styrmedel för att nå olika miljömål jämfört med ett ekonomiskt styrmedel i form av en produktions- eller konsumtionsskatt. Den främsta orsaken är de stora praktiska svårigheter som finns att anpassa kraven efter olika leverantörernas produktionskostnader. Som framgick i det föregående är en stor fördel med skatteinstrumentet att den miljö- ansvariga myndigheten inte behöver känna till företagens produk- tionskostnader. I teorin kommer prismekanismen nämligen att se till att den önskvärda utsläppsreduktionen kommer att ske till lägsta möjliga kostnad. För att nå samma syfte med miljöanpassad upphandling skulle de upphandlade myndigheterna behöva skräddar- sy miljökraven utifrån leverantörernas olika kostnader och produk- tionsförutsättningar, vilket kräver detaljerad information som sannolikt är svår att uppbringa. 25 , Miljöhänsyn i offentlig upphandling – en samhällsekonomisk effektivitet och konkurrensbegränsade överväganden. Lämpligheten i att ta miljöhänsyn i offentlig upphandling är starkt avhängig i vilken utsträckning det finns andra styrmedel som leder till måluppfyllnad Huruvida miljöhänsyn i offentlig upphandling ska användas som ett miljöpolitiskt styrinstrument beror på om de miljöproblem, som upphandlingen avser att reducera, redan är föremål för andra miljöpolitiska åtgärder eller inte. Om det exempelvis redan använts ekonomiska styrmedel som är tillräckliga för att ett miljökvalitets- mål ska uppnås bör inte ytterligare miljöåtgärder vidtas via andra styrmedel såsom t.ex. miljöhänsyn i offentlig upphandling. Komplex uppgift att föra miljöpolitik via miljöhänsyn i offentlig upphandling I rapporten argumenteras för att det är en komplex uppgift att föra miljöpolitik via miljöhänsyn i offentlig upphandling. Beslutet att ta miljöhänsyn, och i vilken omfattning det ska ske, måste nämligen baseras på relevant information och kunskap om miljöproblemet, konkurrensförhållanden på den aktuella marknaden och produktions- förhållanden hos potentiella leverantörer. Man konstaterar att åtgär- dandet av miljöproblem med hjälp av miljöhänsyn i offentliga upphandlingar kan vara mer informationskrävande än andra miljö- politiska styrinstrument. Dessutom, menar man, återstår att empi- riskt studera den svenska miljöanpassade offentliga upphandlingen och hur kostnadseffektiv den är i förhållande till generella ekono- miska styrmedel. 6.5.5Miljö- ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphandling26 har som en del i ett större uppdrag från Upp- handlingsutredningen, på basis av tillgänglig forskning, gått igenom vad som går att säga om den miljöanpassade upphandlingen som ett samhällsekonomiskt styrmedel. Några av de mer centrala obser- vationerna är att: 26 , Miljö- ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphandling, MSR Rapport 2012:1. Rapporten i sin helhet återfinns i Bilaga 11. Generella ekonomiska styrmedel i form av skatter eller subventioner har potential att uppnå positiva miljöeffekter men har en osäkerhet vad gäller graden av måluppfyllnad Generella styrmedel har fördelen att de kan utformas så att de är sektorsövergripande och därmed nå många aktörer. Därigenom har de potential att åstadkomma en betydande positiv miljöeffekt. Enligt flera studier är ekonomiska styrmedel, såsom skatter, dock förknippade med en osäkerhet i måluppfyllelse. En anledning är det kan vara svårt sätta rätt nivå på en skatt. Om skatten sätts på en för låg nivå, kommer inte miljömålet att uppnås och skatten måste ändras, något som tar tid och kan leda till ännu större negativ miljö- påverkan. I sammanhanget kan andra styrmedel, som miljöanpassad offentlig upphandling, vara lämpliga, bl.a. eftersom den är en löpande verksamhet som kan ge förhållandevis snabba effekter. Miljöanpassad upphandling kan påverka såväl lokalt som globalt En annan fördel med miljöanpassad offentlig upphandling jämfört med generella styrmedel är möjligheten att påverka miljömål både lokalt och internationellt. Den upphandlande myndigheten kan välja att ställa sådana miljökrav som bidrar till att lösa miljöproblem som är specifika för den region man verkar i. Det kan t.ex. handla om långtgående krav på kommunens fordon vid lokala luftföro- reningsproblem. Kostnadseffektiviteten i att använda miljöanpassad upphandling beror delvis på om den påverkar flera olika miljömål En aspekt som påverkar kostnaden för att vidta en åtgärd, och därmed den samhällsekonomiska kostnaden för de åtgärder som styrmedlet syftar till, är huruvida åtgärden verkar på flera olika miljömål . I en samhällsekonomisk analys av ett styrmedel som har positiv effekt på flera miljömål bör kostnaden för åtgärden fördelas på de olika effekter som uppstår. Exempelvis kan krav på en produkt både innefatta krav på energieffektivitet och krav på att produkten inte ska innehålla vissa kemikalier. Därmed bidrar krav- ställandet till uppfyllelse av miljökvalitetsmålen Begränsad klimat- påverkan och Giftfri miljö. Just möjligheten att nå flera mål samti- digt framhålls generellt av som en av de stora fördelarna med miljöanpassad offentlig upphandling. Sist men inte minst har från IIIEE i en särskild promemoria till gått igenom instru- mentet miljöanpassad upphandling ur ett kostnadseffektivitets- perspektiv.27 Slutsatserna i promemorian lyder som följer: Enligt Dalhammar är det svårt att utvärdera kostnadseffektivi- teten hos miljöanpassad upphandling av existerande produkter och tjänster. Det är ännu svårare att utvärdera kostnadseffektiviteten hos teknikupphandlingar och andra typer av innovationsupphand- lingar, bl.a. på grund av betydelsen av indirekta effekter och inslaget av risktagande. Dessa svårigheter gör, menar , att det sannolikt är mer fruktbart att diskutera hur miljöanpassad upp- handling kan bli mer kostnadseffektiv än frågan huruvida det är ett kostnadseffektivt styrmedel eller inte. En andra slutsats som Dalhammar drar är att offentlig upphandling torde vara mest mål- effektivt, kostnadseffektivt och innovationsdrivande när det sam- verkar på ett bra sätt med andra styrmedel. En tredje slutsats är att på grund av dynamiska effekter är det ofta inte meningsfullt att utvärdera kostnadseffektiviteten hos olika hållbarhetskrav vid upphandling i ett kortsiktigt perspektiv. Slutligen menar att i många länder, inklusive , saknas det ofta styrmedel som kan utgöra reella alternativ till upphandling, En realistisk miljöpolitik måste, menar , utgå från vilka styrmedel som faktiskt går att införa. Det innebär att en teoretisk jämförelse av kostnadseffektiviteten hos olika styr- medel är ointressant om den inte kompletteras med en analys av styrmedlens politiska genomförbarhet. 27 , Upphandling som ett styrmedel inom miljöpolitiken: en översiktlig diskussion om kostnadseffektiviteten, PM , dnr Fi 2010:06/2012/30. Stora utmaningar när det gäller klimat, miljö och naturutnyttjandet och på det sociala området måste angripas på bred front där den offentliga sektorns anskaffning av varor och tjänster är ett viktigt instrument som ökat i betydelse över tid Av allt att döma står världens samhällen inför betydande utma- ningar rörande klimatet och miljön.