sou · H1B367 · 2013-10-02 00:00:00 — Bedömning av antal överskridanden maximal ljudnivå dag/kväll En regel om antal överskridanden av maximala ljudnivån dag och kväll får olika konsekvenser för olika flygplatser och för bostadsbyggandet i närheten av dessa. Utredningen har utgått från uppgifter från Swedavia och Nationella bullersamordningen, med bullerkartor för , , , , , , , , Ängelholm- och flygplatser. Underlaget har inte varit fullständigt i fråga om kartor som redovisar exponering av 5, 16 respektive 30 överskridanden av maximal ljudnivå . Av underlaget drar utredaren slutsatsen att för flera av flygplatserna, bl.a. , (), , och flygplatser, är skillnaderna små mellan bullerkartan för sexton överskridanden av maximala ljudnivån och bullerkartan för ekvivalenta ljudnivån FBN . För flygplats konstateras att redan kartan för 3 överskridanden av maximala nivån är mindre än kartan för FBN . En utgångspunkt vid bedömningen bör vara att antalet bullerexponerade för de angivna flygplatserna är ungefär desamma vid en jämförelse mellan ekvivalenta nivån FBN och sexton överskridanden av maximala nivån . Det har inte framkommit skäl att generellt ha en strängare syn på maximal ljudnivå än på ekvivalent ljudnivå för boende som exponeras för buller från exempelvis . Enligt utredarens bedömning är slutsatserna inte entydiga i studien av och vid (). Studiens experimentella del gav inte stöd för att flygbuller på uteplats ger upphov till fysiologiska stressreaktioner. Det bör också framhållas vad IMM funnit i en kunskapsöversikt , Environmental noise and health. Current knowledge and research needs. Av rapporten, som tagits fram på uppdrag av , framgår att långtidsexponering för trafikbuller kan öka risken för hjärt- och kärlsjukdom, men att mer forskning behövs som underlag för hälsoriskbedömningen. I universitets och IMM:s studie ingick också en enkät som besvarades av 3 130 personer som bor kring sju svenska flygplatser. Enkäten gällde frågan om bullerstörning i relation till antal överskridanden av maximala nivån . Studien visar att vid 3–5 sådana händelser per dag var andelen bullerstörda . Vid 6–14 händelser nära dubblerades andelen bullerstörda. En förhållandevis stor andel, , uppger sig alltså vara bullerstörda vid 16 händelser per dag. Underlaget är dock inte tillräckligt för att dra någon säker slutsats om risken för olägenhet för människors hälsa vid olika antal överskridanden av maximala bullernivån . Av intresse är att det i studien noteras att andelen bullerstörda på uteplats i intervallet 50–Lden var hög, , trots att denna ljudnivå underskrider det gällande riktvärdet för ekvivalent ljudnivå utomhus vid fasad. Tidigare undersökningar synes visa andra resultat, men det visar på svårigheterna att undersöka hälsoeffekter av flygbuller. Det bör vidare framhållas att betydligt fler överskridanden av den maximala ljudnivån tillåts för buller från väg- och spårtrafik. I utredningens delbetänkande föreslås att riktvärdet maximal ljudnivå för buller från väg- och spårtrafik får överskridas med högst fem gånger under den timme då trafiken är som mest intensiv –22.00 (maxtimme), dvs. Fem överskridanden tillåts alltså under maxtimmen, vilket innebär att betydligt fler överskridanden tillåts sammantaget under de mellan och 22.00. En annan skillnad jämfört med buller från väg- och spårtrafik är att den ekvivalenta ljudnivån FBN för flygbuller är viktad genom ett tillägg för ljudnivåerna kväll och natt. Något sådant tillägg görs inte för väg- och spårtrafik. Den ekvivalenta ljudnivån för flygbuller är i det avseendet strängare. Ett överskridande av den maximala nivån innebär en kort bullerexponering, ofta högst en minut. Ett riktvärde som medger högst sexton överskridanden av ljudnivån och kväll innebär i genomsnitt ett överskridande , som årsmedelvärde. Bullerexponeringen begränsas av att boende normalt vistas utomhus i anslutning till bostaden främst . Med hänsyn till det anförda anser utredaren att maximala ljudnivån bör få överskridas och kväll –22.00 som årsmedelvärde. Underlaget får anses ge stöd för att en sådan regel inte ökar risken för olägenhet för människors hälsa jämfört med den risk som accepteras genom riktvärdet FBN . Denna regel bedöms på lång sikt ge tillräckliga möjligheter för berörda kommuner att planera för fler bostäder trots buller från flygverksamhet. Den bör också innebära tydliga förutsättningar för fortsatt verksamhet vid nuvarande flygplatser på lång sikt I ett senare avsnitt behandlas frågan om det är motiverat med ett generellt undantag för vissa tätortsområden i närheten av flygplatser, se under rubriken för komplettering av tätort. Vid tillståndsprövning redovisar verksamhetsutövaren ibland uppgifter om antalet personer som exponeras för minst tre överskridanden av maximala ljudnivån dag och kväll. Uppgifterna kan läggas till grund för krav på flygverksamheten. Det föreslagna riktvärdet som medger högst sexton överskridanden av ljudnivån dag och kväll bör i fortsättningen vara en utgångspunkt vid tillståndsprövning. Som anfördes i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) är riktvärdena inte rättsligt bindande utan ska vara vägledande för bedömningar med hänsyn till lokala faktorer och särskilda omständigheter i det enskilda fallet. Det gäller även den förslagna regeln om antalet överskridanden av maximala ljudnivån. Enligt utredarens mening bör det emellertid i många fall inte finnas skäl för prövningsmyndigheterna att ställa längre gående krav på en flygverksamhet med utgångspunkt från denna regel än vad som följer av riktvärdet för ekvivalent ljudnivå. Vid tillståndsprövning beslutas ibland bullervillkor för flygplatsverksamhet som utgår från att vissa bullerhändelser förekommer under (eller liknande). Avsikten med den föreslagna regleringen är inte att ändra möjligheten att föreskriva villkor med ett sådant innehåll. Undantag för komplettering av tätort En särskild fråga är vad som bör gälla i tätort i fråga om överskridanden av maximala ljudnivån dag och kväll. Utredningen beaktar sammanställningen av antalet flygbullerexponerade personer 2008 vid flygplatser. Enligt sammanställningen exponeras cirka 100 000 personer för maximala nivån eller högre. Av dessa bor cirka 80 000 personer i närheten av . För kan vidare konstateras att cirka 8 000 personer exponeras för FBN eller högre, vilket är det högsta antalet för de flygplatser som ingår i sammanställning. Underlaget visar att avviker väsentligt i fråga om antalet personer som exponeras för höga bullernivåer, vilket förstås beror på flygplatsens lokalisering i tätbebyggda delar av främst . Utredningen har haft tillgång till bullerkartor som visar inom vilka områden som boende exponeras för minst sexton överskridanden av maximala ljudnivån dag och kväll. Utredaren konstaterar att dessa områden är förhållandevis stora och att bostadsbyggande pågår och planeras i betydande omfattning inom områdena. Det föreslagna riktvärdet som medger högst sexton överskridanden av ljudnivån dag och kväll skulle få negativa konsekvenser för bostadsbyggandet i . Tillståndet för är (). De huvudsakliga villkoren om buller har ändrats . Gällande villkor innebär att flygtrafik inte får förekomma . dagar får flygtrafik inte förekomma . Denna begränsning av verksamheten innebär att flygbuller inte förekommer . Utredaren föreslår att kraven avseende maximal ljudnivå dag och kväll inte ska gälla en bostad vid komplettering av bebyggelse i . Det har däremot inte framkommit tillräckliga skäl för att föreslå ett undantag även för , och kommuner. Enligt tillgängligt underlag hindras bostadsbyggande i dessa kommuner i mycket liten utsträckning av det föreslagna riktvärdet. En regel om antal överskridanden av maximal ljudnivå dag och kväll kan få vissa konsekvenser för tätortsområden även i närheten av framför allt och flygplatser. Enligt utredarens mening är konsekvenserna för berörda kommuners bostadsbyggande av den föreslagna regeln så små att det inte finns skäl för något undantag. När det gäller är ett sådant undantag i vart fall inte motiverat med hänsyn till hälsointresset. Befintliga och nya bostäder I delbetänkandet anges att utredningen avser åtgärder för att underlätta byggandet av nya bostäder och att åtgärder avseende befintliga bostäder inte omfattas av uppdraget (s. 127). I delbetänkandet föreslogs inga regler om riktvärden för flygbuller och undantag från sådana riktvärden. Vid utformningen av en ny reglering om flygbuller uppkommer frågan om denna bör gälla enbart nya bostäder eller om även befintliga bostäder bör omfattas. Enligt utredningens direktiv är utredaren fri att även lämna andra förslag som kan underlätta samordningen i fråga om buller. Det finns omständigheter som gör att det i fråga om flygbuller bör övervägas om en ny reglering även bör omfatta befintliga bostäder. Flygbuller utomhus kan ofta inte avskärmas. De principer för buller från väg- och spårtrafik och industribuller som gör att undantag kan vara motiverade från riktvärdena gäller därför inte flygbuller. Flygtrafik berör stora områden och för utomhusmiljön finns det inga avgörande skillnader mellan nya och befintliga bostäder när det gäller bullerexponering. Vid framtida tillståndsprövningar kan det leda till problem att tillämpa regler som är olika för nya respektive befintliga bostäder. Det är svårt att motivera varför man för vissa bostäder bör godta exempelvis tre överskridanden av rikt- värdet för maximala ljudnivån dag och kväll men för andra bostäder sexton överskridanden. Utredaren föreslår därför att den nya regleringen om flygbuller ska gälla både nya och befintliga bostäder. Förslaget bedöms inte innebära ökade krav på att vidta åtgärder för att begränsa höga bullernivåer vid befintliga bostäder på grund av flygtrafik. 5.2Industribuller och bostäder vid prövning och tillsyn enligt Förslag: Följande ska gälla vid prövning och tillsyn enligt . Industribuller får utomhus som riktvärde vid en bostads fasad och uteplats inte överstiga ekvivalent ljudnivå dag –18.00, ekvivalent ljudnivå kväll –22.00 samt lördag, söndag och helgdag, eller ekvivalent ljudnivå natt kl. 22.00–06.00. Med riktvärde avses ett värde som ska eftersträvas. Med industribuller avses buller från sådan verksamhet som förtecknas i 2–32 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251), dock inte verksamhet som avser flygplatser, skjutfält, skjutbanor samt tävlings-, tränings- och testbanor för motorfordon. Undantag får göras från riktvärdena avseende buller utomhus vid en bostads fasad om 1.den ekvivalenta ljudnivån är högst högre än dag, kväll/helg och natt, och 2.bostaden vid planläggning eller lovgivning enligt (2010:900) har bedömts uppfylla kraven i 2 kap. 6 a § samt vissa bestämmelser i plan- och byggförordningen (2011:338). De i avsnitt 5.1 föreslagna reglerna om flygbuller och de nu föreslagna reglerna om industribuller införs i en förordning om flyg- och industribuller vid bostäder som grundas på 9 kap. 5 § . För industribuller införs en övergångsbestämmelse som innebär att förordningen endast gäller bostäder som har byggts enligt de nya bestämmelserna om buller i plan- och byggförordningen. I utredningens delbetänkande, SOU 2013:57, föreslås att det i ett nytt kapitel i plan- och byggförordningen (2011:338) införs regler om riktvärden för industribuller och undantag från sådana riktvärden vid planläggning och lovgivning av bostäder. Det framhålls att dessa förordningsregler behöver kompletteras med samordnade regler i förordning om riktvärden för industribuller, med möjligheter att göra undantag från riktvärdena, som gäller vid prövning av verksamheter enligt . En samordning enligt utredningens direktiv bör innebära att samma bullerregler införs i både plan- och bygglagstiftningen och miljölagstiftningen. Eftersom gäller parallellt med skulle en prövning som grundas på nuvarande bestämmelser i kunna leda till ett annat resultat än en planläggning eller lovgivning av bostäder enligt de föreslagna bestämmelserna i plan- och bygglagstiftningen. Det finns då en risk att andra krav ställs på en verksamhetsutövare som söker tillstånd enligt . En sådan utveckling skulle innebära en fortsatt osäkerhet vid planering och byggande av bostäder. och har fått var sitt uppdrag av regeringen att utarbeta vägledningar som avser buller från miljöfarliga verksamheter. uppdrag är att utarbeta en vägledning för planering och byggande av bostäder enligt . uppdrag är att utarbeta en vägledning om hur buller från miljöfarlig verksamhet kan hanteras vid prövning och tillsyn enligt . Uppdragen ska redovisas . Utredningens uppdrag är att samordna och i fråga om buller för att underlätta bostadsbyggandet. Utredaren bedömer att det i avvaktan på och utredningar om industribuller finns anledning att föreslå förordningsbestämmelser om industribuller som grundas på bemyndigandet i 9 kap. 5 § . Sådana bestämmelser kan gälla till dess att myndighetsuppdragen slutligt har behandlats. De föreslagna bestämmelserna bör införas i en ny förordning om flyg- och industribuller vid bostäder. Bestämmelserna bör gälla vid prövning och tillsyn enligt av industriell verksamhet m.m. Med detta bör avses sådan verksamhet som förtecknas i 2–32 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251), dock inte verksamhet som avser flygplatser, skjutfält, skjutbanor, samt tävlings-, tränings- och test-banor för motorfordon. Det finns verksamheter som faller utanför en sådan avgränsning av de verksamheter som omfattas av förslaget om industribuller. Ett exempel på det är rangerbangårdar. Sådana verksamheter kan också ge upphov till höga ljudnivåer och därmed begränsa möjligheterna att bygga bostäder. Det bör utredas om fler verksamheter uttryckligen bör omfattas av en ny reglering om industribuller. Förordningsbestämmelserna bör innehålla i allt väsentligt samma regler om riktvärden och möjligheter att göra undantag från riktvärden som i delbetänkandet föreslås i nya regler i 2 a kap. plan- och byggförordningen. Bestämmelserna bör avgränsas till att enbart gälla bostäder som byggts eller som får byggas enligt de nya reglerna om undantag från riktvärden för industribuller. Förslaget till förordningsbestämmelser om industribuller vid bostäder kan kompletteras med de ytterligare bestämmelser som är motiverade med hänsyn till skydd för människors hälsa och miljö. Avsikten är att det i avvaktan på en ny samlad reglering om buller från miljöfarliga verksamheter ska vara möjligt att tillämpa den föreslagna nya lagstiftningen, som bl.a. innebär en ny möjlighet att göra undantag från industribuller vid planering av bostäder. Den föreslagna förordningen om flyg- och industribuller vid bostäder ska alltså kunna läggas till grund för en villkorsändring för en miljöfarlig verksamhet eller beslut om bullervillkor vid en tillståndsprövning av en sådan verksamhet. Förslaget om industribuller i denna del gäller därmed inte vilka krav som kan ställas vid en tillståndsprövning i förhållande till befintliga bostäder. Om förslaget genomförs får nuvarande praxis och den övergångsvägledning som finns på tills vidare gälla vid prövning och tillsyn enligt med avseende på befintliga bostäder. En sådan lösning bör inte medföra några rättstillämpningsproblem eftersom utredarens förslag utgår från riktvärden för industribuller. Utredarens förslag innebär att samordnade regler om industribuller införs i både plan- och bygglagstiftningen och miljölagstiftningen. Det innebär bl.a. att riktvärden för buller inomhus ingår i förslaget till en ny förordning om industribuller. Förslaget utgår från allmänna råd om buller inomhus (SOSFS 2005:6). Riktvärden för buller inomhus har gällt . De har i princip gällt även vid tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter. Vid en sådan prövning har dock utgångspunkten vid bedömning av bullerfrågor i första hand varit numera upphävda allmänna råd om externt industribuller (1978:5), som anger ljudnivåer utomhus. Denna vägledning har i praxis fått stort genomslag. Riktvärdena har lett till bullervillkor avseende ljudnivåer utomhus och eventuella krav på åtgärder för att dessa ska kunna uppfyllas. Även vid tillsyn enligt har vägledning haft stor betydelse. Vid tillsyn har dock även vägledning om buller inomhus haft betydelse. Enligt utredarens bedömning bör införandet av riktvärden för buller inomhus inte få några betydande konsekvenser för tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter. Riktvärdena ska som tidigare eftersträvas och vara vägledning vid en bedömning i det enskilda fallet. En utgångspunkt bör även i fortsättningen vara riktvärdena för buller utomhus, med åtföljande villkorsreglering och eventuella krav på åtgärder. Avsikten med förslaget är inte att införa en ny praxis som innebär att krav regelmässigt ställs på bullerisolering av bostäder för att klara riktvärdena inomhus. Tvärtom, det samordnade regelverket syftar till att ställa tydliga krav på nya bostäder redan vid planläggning och lovgivning enligt . Med sådana krav ska bostäderna få en god inomhusmiljö. 5.3Ändringar i tidigare förslag om ändring i plan- och byggförordningen Vid den fortsatta utredningen har det framkommit skäl att göra vissa ändringar i det förslag om industribuller som redovisas i delbetänkandet. Ändringarna rör det tidigare förordningsförslaget, men inte lagförslaget. Ändringarna framgår av förslaget till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) som redovisas i detta betänkande. En ändring avser riktvärdet för maximal ljudnivå inomhus som för flygbuller och buller från väg- och spårtrafik endast ska avse natt kl. 22.00–06.00. Ett sådant riktvärde stämmer överens med innehållet i infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53). Det föreslås vissa förtydliganden av förutsättningarna för att göra undantag från riktvärdena utomhus för buller från väg- och spårtrafik. Det föreslås att med buller från väg- och spårtrafik i plan- och byggförordningen (2011:338) ska avses buller som uppkommer till följd av trafik på väg och spår. En sådan definition innebär att viss verksamhet som behövs för att kunna bedriva väg- och spårtrafik inte omfattas av de föreslagna reglerna om buller från väg- och spårtrafik. Så bör vara fallet med buller från verksamhet inom rangerbangårdar och fordonsdepåer för t.ex. bussar. Enligt utredarens bedömning kan verksamhet i form av t.ex. underhåll, lastning och service normalt inte betraktas som trafik. Inom definitionen faller däremot buller till följd av tåg och bussar som färdas till och från rangerbangårdar och fordonsdepåer inför eller efter trafikering. Även stillastående tåg och bussar på en station och hållplatser i anslutning till trafik omfattas av definitionen. Buller från väg- och spårtrafik vid miljötillsyn Utredaren föreslår inte att regler om buller från väg- och spårtrafik införs i den föreslagna förordningen om flyg- och industribuller vid bostäder, som grundas på 9 kap. 5 § . En sådan reglering har inte föreslagits under utredningen. Utredarens förslag innebär att det dels införs regler om buller från väg- och spårtrafik i plan- och byggförordningen (2011:338), dels införs regler i 26 kap. som innebär att tillsyn enligt som rör buller i bostadsmiljön ska utgå från den bedömning av en bostad som gjorts enligt plan- och bygglagstiftningen. Utredaren bedömer att en sådan reglering är tillräcklig för att samordna de båda regelverken enligt utredningens direktiv. Vid den bedömningen beaktas att de anläggningar som används för väg- och spårtrafik, till skillnad mot verksamheter som omfattas av föreslagna regler om industribuller, inte tillståndsprövas enligt . Nuvarande riktvärden och den praxis som utbildats i fråga om buller från väg- och spårtrafik bör fortsatt gälla för befintliga bostäder. Förslagen bedöms inte ha någon betydelse för arbete med att vidta åtgärder för att begränsa höga bullernivåer vid befintliga bostäder på grund av väg- och spårtrafik. 6 Konsekvenser av förslagen 6.1Konsekvenser enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning Bristerna i samordningen mellan plan- och bygglagstiftningen och miljölagstiftningen samt dess tillämpning i fråga om buller skapar otydlighet och brist på förutsägbarhet, vilket leder till osäkerhet för berörda parter. Detta försvårar bostadsbyggandet, framför allt vad gäller mindre bostäder, inklusive studentbostäder. Genomförandet av kommuners förtätningsstrategier försvåras. Otydligheten leder till ineffektiva och komplicerade beslutsprocesser. Trots att regelverket inte är samordnat i fråga om buller byggs bostäder i bullerutsatta miljöer nära verksamheter och infrastruktur. De otydligheter som finns i regelverket skapar en osäkerhet om hur nära verksamheter och infrastruktur som bostäder får byggas och om krav på bullerdämpande åtgärder kan komma att riktas i efterhand mot verksamhetsutövare (industri) och infrastrukturhållare. Nuvarande lagstiftning och dess tillämpning kan på så sätt få konsekvenser för dessa. För verksamhetsutövare kan ny bostadsbebyggelse i närheten göra det svårare att följa gällande bullervillkor. Vid en överträdelse av villkor riskerar verksamhetsutövaren att åtalas för brott mot villkoren. Tillsynsingripanden med stöd av kan leda till ökade kostnader för bullerdämpande åtgärder. Möjligheten att förändra och utveckla verksamheten kan begränsas. För en verksamhet som inte har tillstånd finns ytterst en risk att verksamheten behöver omlokaliseras. För infrastrukturhållare finns en risk att ny bostadsbebyggelse begränsar möjligheterna att förändra och utveckla verksamheten. en ökad samordning av och för att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer, en hälsobedömning vid planering och byggande av bostäder som motsvarar krav, tillsyn enligt som utgår från den bedömning av en bostad som gjorts enligt , tydligare och generösare regler om undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik, nya möjligheter att göra undantag från riktvärden för industribuller, och att reglerna om hur flygbuller ska hanteras vid bostadsbyggande och miljöprövning av flygplatser samordnas, att samma regler om industribuller som införs i plan- och byggförordningen (2011:338) också införs i en förordning som gäller vid prövning och tillsyn enligt , och ökade möjligheter att förtäta städer och tätorter. Konsekvenserna av att förslagen inte genomförs bedöms bli följande. Den osäkerhet som finns vid planering och byggande av bo- städer kommer till stor del att finnas kvar. Osäkerheten kan dock minska om , och övriga berörda statliga myndigheter i ökad utsträckning kommer överens om samordnade vägledningar om buller från väg- och spårtrafik, flygbuller och industribuller. Om osäkerheten finns kvar bedöms bostadsbyggandet i bullerutsatta miljöer inte underlättas. Planering och byggande bedöms ta och bli mindre kostnadseffektivt, dvs. det kan uppkomma onödiga kostnader för myndigheter till följd av utdragna processer. Framför allt bostäder med ett rum kommer i viss utsträckning att förhindras i bullerutsatta miljöer. Om allmänna råd om buller i planeringen (2008:1) tillämpas i hög utsträckning, begränsas bostadsbyggandet generellt i sådana miljöer. att förslagen innebär mer generösa regler om undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik. Om dessa generösa regler införs bör det vara möjligt att bygga ett ganska stort antal bostäder i närheten av vägar och järnvägar. Detta gäller inte i samma utsträckning i som redan tillämpar generösa regler om undantag. Förslagen kan dock innebära ökade möjligheter till bostadsbyggande även i eftersom föreslagna regler om undantag inte är geografiskt begränsade. Om förslagen inte genomförs kan det ökade bostadsbyggandet utebli. Om förslaget om riktvärden för industribuller och undantag från sådana riktvärden inte genomförs, kommer det även i fortsättningen i princip inte vara möjligt att göra undantag från vägledning om externt industribuller. har dock uttryckt att det kan vara möjligt att i en ny vägledning införa en möjlighet till undantag från riktvärden för industribuller.