sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — banken inte ska få lån. Denna process kan vara mycket snabbare än en uttagsanstormning, bl.a. därför att det vid interbank- transaktioner är fråga om färre motparter och långt större belopp. Banken har inte tillräckligt med tid att avyttra krediter utan hamnar snabbt i en situation där den inte kan fullgöra sina betalningar. Ogrundad misstro kan således även med en väl fungerande insättningsgaranti ge upphov till likviditetsproblem. Att ett företag med soliditetsproblem eller som riskerar att få viktiga tillstånd för verksamheten indragna får finansierings- problem är på intet sätt unikt för banker. Det som framför allt är speciellt med banker är att likviditetsproblem kan uppstå väldigt snabbt och det även till följd av ogrundad misstro, vilket hänger samman med en banks balansräkning. Det gäller även i jämförelse med kreditmarknadsföretag och andra finansiella företag, då dessa typer av företag inte har samma stora skillnad i likviditet mellan skuld- och tillgångssidorna som bankerna har.4 Denna typ av likviditetsrisker finns således inbyggd i den traditionella bankens grundkonstruktion och hänger samman med bankernas funktion att omvandla sparande med kort löptid till investeringar med lång löptid. Likviditetsrisker kan reduceras genom till exempel krav på större likviditetsbuffertar, men de elimineras inte med mindre än att man radikalt ändrar upplägget för hur svårvärderade tillgångar som bankkrediter hanteras. Så länge det finns institutioner med bankliknande egenskaper är likviditetsrisker ofrånkomliga och medel för att hantera likviditets- kriser oundgängliga. Traditionellt har risken för en utbredd likviditetskris ansetts komma från risken att problem i en bank ska sprida sig till andra banker. Utvecklingen och internationaliseringen av det finansiella systemet har emellertid medfört att de finansiella marknaderna har fått en allt större betydelse och krisförloppet visade att likviditetsstörningar även kan uppstå utanför banksystemet. Finansiella tillgångar går att belåna eller sälja när det finns tilltro till att prissättningen korrekt avspeglar risken. 4 Eftersom bankernas möjligheter att beräkna sina in- och utflöden, genomföra betalningar och ställa säkerheter är upphängda på tekniska system, kan en bank även få likviditets- problem till följd av tekniska problem. Att ha robusta IT-system är lika viktigt för en bank som att ha en god likviditetsplanering. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen marknader, dvs. hur effektivt det går att sälja tillgångar i marknaden, beror på om det finns en tro på att det kommer att finnas köpare till rimliga priser. En lärdom från finanskrisen är att när det uppstår osäkerhet i systemet kan likviditeten i finansiella marknader försämras drastiskt. I och med att bankerna har en stor andel kort marknads- finansiering blir de mer känsliga än andra företag för när finansmarknaderna upphör att fungera på det sätt som skedde under krisförloppet . Till detta kommer de spridningsrisker som finns om en bank får betalningsproblem. I brist på tillgänglig likviditet tvingas banker och andra aktörer avyttra tillgångar för att kunna fullgöra åtaganden. Det medför att priserna sjunker och förluster vid utförsäljning riskerar att bli stora. Det kan i sin tur tvinga fram nya försäljningar. Dessutom medför sjunkande tillgångspriser krav på nya säkerheter i existerande avtal. Som resultat kan många finansiella företag som är beroende av likvida tillgångar i sin verksamhet få problem att fullgöra sina åtaganden till följd av bristande likviditet. Även andra som håller värdepappersportföljer som likviditets- buffert kan drabbas av likviditetsproblem. Prisfall och brist på likviditet i de finansiella marknaderna kan således skapa osäkerhet om olika aktörers betalningsförmåga. Det kan medföra att de kan emittera finansiella instrument eller få lån och att aktörer som tidigare kunde låna utan säkerhet nu måste ställa säkerhet för lånet.5 Den sammanlagda effekten av detta och av att vissa tillgångar som var likvida blir svårsålda och även omöjliga att belåna är att det blir likviditetsbrist i systemet.6 Det gör att likviditetsplaner omkullkastas och mer utbredda betalningsproblem riskerar att uppstå. Om finansiella tillgångar inte är belåningsbara i normal utsträckning och det dessutom är svårt att skaffa finansiering på marknaden, får de stora icke-finansiella företagen likviditets- problem. Då tvingas dessa företag finansiera sig på annat håll och att vända sig till bankerna ligger då närmast till hands. Men eftersom även bankerna är beroende av de finansiella marknaderna för sin finansiering, kan de ha svårt att öka sin kreditgivning eller att ens finansiera existerande kreditstockar. 5IMF benämner denna risk funding liquidity risk, Global Financial Stability Report, IMF, , s.77. 6IMF benämner denna risk market liquidity risk, a.a. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen Bankerna kan även bidra till spridningen av en allmän likviditetskris. En bank med överskott på likvida medel kan vilja placera det hos för att vara säker på att ha betalningsmedel tillgängliga vid behov i stället för att låna ut till andra banker. Banker som har ett lånebehov på interbank- marknaden måste då låna från . Information om att banker lånar hos kan ge en negativ signal till marknaden. Om inte bankerna vill låna ut till varandra är det en uppenbar risk att förtroendekrisen sprider sig till värdepappersmarknaden. Investerare, inklusive banker, flyr till statspapper både för att de är osäkra på bankernas betalningsförmåga och för att de blir osäkra på likviditeten i marknaden för bankpapper. Osäkerhet om likviditet kan därmed bli självuppfyllande och leda till bristande likviditet. Ökad efterfrågan på statspapper ökar priset och sänker räntan på statspapper. stiger räntan på andra värdepapper både relativt statspapper och i absoluta termer. Men om det råder osäkerhet om tillståndet i banksektorn, föredrar investerare att ändå låna ut pengarna säkert till staten. En finanskris ökar behovet av tillgångar som kan ställas som säkerheter. I den mån det går att låna av andra banker i en kris krävs i regel säkerhet för dessa lån. Obligationslån som förfaller kan vara svåra att ersätta med nya sådana, utan får i stället ersättas med korta lån mot säkerhet. Vidare medför en likviditetskris att värdet på många tillgångar faller och därmed måste ytterligare tillgångar ställas som säkerhet för redan ingångna kontrakt. Det senare gäller även åtaganden utanför balansräkningen, inte minst i derivathandeln. Sammantaget medför detta en risk för brist på likvida tillgångar. Finanskrisen visade även att brist på utländsk valuta kan uppstå. Bankerna behöver utländsk valuta för att de har åtaganden, t.ex. i form av utlovad utlåning, i utländsk valuta. Denna typ av åtaganden ger upphov till en likviditetsrisk i den utländska valutan om finansiering i utländsk valuta inte förfaller till betalning som en tillgång i utländsk valuta genererar motsvarande intäkt, t.ex. en utställd kredit i valutan som återbetalas. fick de svenska bankerna akut brist på utländsk valuta på grund av att upplåningsmöjligheterna i utländsk valuta, främst dollar och euro, blev starkt begränsade som möjligheterna att växla Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen svenska kronor till dessa valutor var små i kombination med att löptiden för finansieringen inte matchade tillgångarna.7 Bankerna använder också upplåning i utländsk valuta för att finansiera svenska tillgångar. Genom att emittera ett värdepapper i utländsk valuta och utföra en valutatransaktion, en så kallad valutaswapp, kan bankerna få svenska kronor för att finansiera svenska tillgångar. I detta fall kan dock upplåning i utländsk valuta ersättas med upplåning i svenska kronor.8 En bank kan vidta åtgärder för att stärka förtroendet för banken. En sådan åtgärd är att förbättra kapitaltäckningen. Det kan vara svårt att i ett ansträngt läge finna finansiärer av sådant kapital som får ingå i kapitalbasen. Ett annat sätt att förbättra kapitaltäckningen är att avyttra riskfyllda tillgångar. Det innebär i praktiken att banken drar ner på den mest riskfyllda långivningen, vilket typiskt sett är lån till små och medelstora företag. som bankerna tvingas bli återhållsamma i sin kreditgivning innebär en finanskris att industriföretagen blir mer beroende av bank- finansiering när det blir svårare för dem att få marknads- finansiering. Risken är stor att bankerna inte kan hantera de lånevolymer som de stora industriföretagen behöver. Det finns också risk att dessa lån undantränger lån till små- och medelstora företag. Sammantaget finns det en överhängande risk för att företag drabbas av en kraftig kreditåtstramning. Det leder till en allmän åtstramning i ekonomin och risk för ökade kreditförluster i banksektorn, vilket i sin tur minskar bankernas utlåningskapacitet ytterligare.9 11.4Nya krav på bankernas likviditetshantering Bankernas utsatthet för likviditetsrisk och de samhällsekonomiska konsekvenser som ett bankfallissemang riskerar att få har varit ett skäl till att det ställs särskilda krav på banker och att de står under tillsyn. Regleringen har framför allt varit inriktad på att se till att banker har god soliditet och att skapa trygghet hos konsumenterna genom en statlig insättningsgaranti. 7Dessa problem löstes med att bankerna fick låna utländsk valuta av och via garantiprogrammet (se kapitel 5). 8Om den svenska swappmarknaden stänger, såsom skedde , kan tillgodose bankernas likviditetsbehov i svenska kronor. 9För att försöka undvika ett sådant förlopp utfärdade regeringen garanti- och kapitaltillskottsprogrammet (se avsnitt 5.4). Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen har dock kommit fram till att detta inte är tillräckligt för att motverka likviditetskriser. har beslutat om två nya likviditetsregleringar. EU hanterar likviditets- regleringar inom ramen för den nya förordningen om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag (CRD IV-paketet), se avsnitt 6.2.2. har antagit svenska likviditetskrav (se nedan) som följer förslag. III innehåller två nya likviditetsregleringar. Syftet är att förbättra bankernas förmåga att hantera likviditetsproblem . Den första likviditetsregleringen, Liquidity Coverage Ratio (LCR), kräver att en banks likviditetsbuffert ska vara minst lika stor som nettoutflödet av pengar i ett scenario med likartade problem med likviditetsförsörjningen som . LCR-kravet ska enligt Baselreglerna införas . Den andra likviditetsregleringen, Net Stable Funding Ratio (NSFR), kräver att bankens stabila finansiering ska vara större än bankens behov av stabil finansiering. Syftet är att minska risken som uppstår till följd av att en banks skulder är mer likvida än dess tillgångar. NSFR mäter bankernas strukturella likviditetsrisker genom att ställa deras stabila finansiering i relation till deras illikvida tillgångar under ett stressat scenario som pågår . Som stabila finansieringskällor räknas bland annat emitterade obligationer med kvarvarande löptid samt en stor del av inlåningen från privatpersoner och mindre företag, medan de illikvida tillgångarna framför allt består av utlåning till hushåll och företag. pågår en översyn av vissa detaljer i måttet och därmed är den slutliga utformningen ännu inte helt klar. har dock föreslagit att måttet ska implementeras . Nationell tillämpning av LCR-krav beslutade föreskrifter om krav på likviditetstäckningsgrad och rapportering av likvida tillgångar och kassaflöden (FFFS 2012:6). Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen riktlinjer för LCR . Enligt beslutspromemoria är syftet att bidra till ett stabilt och väl fungerande finansiellt system där svenska kredit- institut och värdepappersbolag kan klara kortare perioder utan tillgång till marknadsfinansiering.10 Kravet på likviditetstäckningsgrad innebär att företagen ska ha en buffert av likvida tillgångar som klarar verkliga och simulerade kassautflöden . Kravet gäller för kreditinstitut, värdepappersbolag och finansiella företagsgrupper med en balans- omslutning större än . Gränsdragningen har enligt beslutspromemorian gjorts för att fånga in sådana kredit- institut och värdepappersbolag som i stor utsträckning finansierar sig genom marknadsfinansiering. Kravet ska uppfyllas på gruppnivå (koncernnivå), men behöver inte uppfyllas av enskilda institut inom en grupp som omfattas av kravet. Till de företag som omfattas av föreskrifterna hör de fyra stora bankgrupperna Nordea, , och . Något förenklat beräknas likviditetstäckningsgraden enligt följande formel: Likviditetstäckningsgraden ska uppgå till minst 1, eller uttryckt i procent ska de likvida tillgångarna täcka nettoutflöden till under normala tider. Om ett företag befinner sig i en situation av likviditetspåverkande stress behöver det dock inte uppfylla kravet utan då får kvoten tillfälligt understiga . Likviditetstäckningskravet ska uppfyllas på aggregerad nivå över alla valutor. Dessutom ska de uppfyllas i valutorna euro och amerikanska dollar var för sig. Det sistnämnda motiveras i beslutspromemorian med att det är viktigt med god likviditets- hantering i de utländska valutor som svenska företag i huvudsak finansierar sig med och där möjligheterna till likviditetsstöd är mer begränsade. har däremot inte infört något särskilt likviditetstäckningskrav i kronor. Regleringen innebär att går längre än den internationellt överenskomna miniminivån genom att införa dels ett likviditetstäckningskrav i euro och dollar och inte bara för alla 10 beslutspromemoria Nya föreskrifter om ett krav på likviditets- täckningsgrad vid rapportering av likviditetsrisk, FI dnr 11–13136, sammanfattningen. Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen valutor sammanräknat, dels genom att införa de kvantitativa kraven än vad som påkallas i de internationella överens- kommelserna i . Med stöd av CRD IV-paketet förväntas motsvarande likviditetskrav att införas inom EU . Även om det finns en principiell överenskommelse i om att likviditetstäckningsgraden ska introduceras, diskuteras vissa frågor avseende kalibrering av måttet fortfarande inom den kommittén. Några av de ursprungliga antagandena kan komma att ändras. anger i beslutspromemorian att den kommer att fortsätta att följa det internationella arbetet och fortlöpande ta ställning till vilka konsekvenser det pågående internationella arbetet bör ha för föreskrifterna. När en reglering på EU-nivå införts kommer de nya föreskrifterna att anpassas efter denna. Potentiella problem med likviditetskrav i svenska kronor Brist på höglikvida tillgångar i svenska kronor som stats- obligationer gör det svårt för banksystemet att uppfylla ett separat likviditetstäckningskrav i kronor. I , som liksom har en liten statsskuld, har problemet lösts genom att och tillsynsmyndigheten kommit överens om att bankerna efter avtal med ska kunna uppfylla delar av likviditetstäckningskraven genom en särskild låneram kallad Committed Liquidity Facility. Hur stort belopp en banks avtal med ska omfatta beslutas av tillsynsmyndigheten på grundval av en likviditetskravsberäkning. För rätten att få tillgång till faciliteten ska banken betala en löpande avgift till . Dessutom måste banken ställa säkerheter.11 11 Systemet beskrivs översiktligt här: 231111.html Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen 11.5Likviditetsförsörjningen under extraordinära förhållanden I detta avsnitt analyserar vi frågan under vilka förhållanden det är motiverat med ett utökat statligt ingripande i likviditets- försörjningen, medan frågan om vem som ska ges uppgiften att ingripa behandlas i avsnitt 11.6. I avsnitt 11.7–11.10 analyserar vi existerande verktyg och ger förslag på nya verktyg. 11.5.1Åtgärder för att upprätthålla det finansiella systemets funktioner Kommitténs bedömning: Under extraordinära förhållanden kan det krävas statliga likviditetsåtgärder för att upprätthålla det finansiella systemets funktioner. Skälen för kommitténs bedömning Statliga åtgärder kan vara motiverade under extraordinära förhållanden Under normala förhållanden sköter i stort sett det finansiella systemet likviditetsförsörjningen av ekonomin. Statens inblandning är relativt begränsad. Som beskrivs i avsnitt 11.3, kan emellertid det finansiella systemet utsättas för störningar som kräver att staten träder in för att det inte ska bli en kraftig likviditetsåtstramning som får stora realekonomiska effekter och för att det finansiella systemet ska kunna upprätthålla sina centrala funktioner. Som framgår i kapitel 2 är det finansiella systemets grundläggande funktioner att förmedla betalningar, att omvandla sparande till finansiering (kredit- och annan kapitalförsörjning) och hantering av risker. Avbrott eller andra störningar i någon av dessa grundläggande funktioner kan leda till allvarliga samhälls- ekonomiska konsekvenser. Det är en anledning till att det ställs särskilda krav på finansiella företag som spelar en viktig roll för dessa funktioner (se kapitel 7 för en mer utförlig beskrivning). När det uppstår allmänna störningar i likviditetsförsörjningen är emellertid inte reglering och tillsyn tillräckligt för att upprätthålla Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen stabiliteten i det finansiella systemet, utan staten kan behöva vidta extraordinära åtgärder. Principiellt kan man uppfatta en sådan likviditetsstörning som ett marknadsmisslyckande, där marknader som normalt fungerar utan problem plötsligt kärvar. Med tanke på de allvarliga följder som ett sådant marknadsmisslyckande kan få är det oundvikligt att staten måste ha både vilja och förmåga att ingripa. Åtgärder för att upprätthålla betalningsförmedlingen För att bankerna ska kunna göra betalningar mellan varandra behöver de tillgång till betalningsmedel. För betalningar i lämnar under ordinarie förhållanden kredit . Över natten är det dock tänkt att aktörerna först och främst ska lämna kredit till varandra. Viljan att göra detta kan dock minska vid oro på marknaden. Staten kan därför behöva ge krediter för att betalningssystemet ska fungera. En bank behöver också ställa säkerheter för sina åtaganden mot eller mot privata infrastrukturföretag. Under en finansiell kris kan det emellertid bli brist på tillgångar som får ställas som säkerhet. Staten kan därför behöva förse banker med tillgångar som kan ställas som säkerhet för att betalningssystemet ska fungera. Även infrastrukturföretag kan få likviditetsproblem som kan behöva hanteras genom lån från staten. Åtgärder för att upprätthålla kreditförsörjningen Som framgår av avsnitt 11.2, är bankerna centrala aktörer i kreditförsörjningen som är en viktig del av ekonomins likviditets- försörjning. När bankerna får finansieringsproblem, försämras deras förmåga att förse företag och hushåll med krediter, vilket i sin tur får realekonomiska konsekvenser. En viktig åtgärd är därför att se till att bankerna kan få finansiering, som de i sin tur kan kanalisera vidare till andra företag och hushåll. Denna finansiering får inte ha alltför kort löptid om bankerna ska våga låna ut . Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen Det finns några andra typer av finansiella företag än banker som har stor betydelse för kreditgivningen. Även dessa företag kan behöva komma i åtnjutande av de statliga åtgärderna.12 I bästa fall är det tillräckligt att staten ger lån till banker och andra företag som är centrala för kreditgivningen eller utställer garantier för deras upplåning så att de kan få marknadsfinansiering för att kreditgivningen ska fungera tillfredsställande. Vid mer allvarliga störningar kan emellertid ytterligare åtgärder krävas. En bank kan behöva förstärka sin kapitaltäckning, dels om kreditförluster ökar i krisen, dels för att det krävs bättre kapitaltäckning för att upprätthålla förtroendet för banken. Det finns i princip två sätt för en bank att förbättra kapitaltäckningen. Det ena är att göra en emission av sådana instrument som får räknas in i kapitalbasen, t.ex. en nyemission av aktier. Det andra är att dra ner på främst den mer riskfyllda kreditgivningen. Då det första kan vara svårt i en krissituation och det senare riskerar att slå hårt mot bankernas lånekunder kan staten behöva bidra till att förstärka bankernas kapitalbas genom kapitaltillskott för att upprätthålla kreditgivningen på en rimlig nivå. Olika former av kapitaltillskott ger även ett likviditetstillskott, men syftet är främst att stärka förtroendet för att möjliggöra ökad finansiering och kreditgivning. Det är dock möjligt att dessa åtgärder riktade mot kreditgivarna inte är tillräckliga för att upprätthålla kreditgivningen eller att de tar innan de får genomslag på kreditgivningen. Staten kan därför i en allmän likviditetskris även behöva utvidga sin direkta kreditgivning till företag.13 Åtgärder för att upprätthålla likviditeten i vissa finansiella tillgångar Krisen visade att när förtroendet sviktar kan likviditeten i finansiella tillgångar påverkas kraftigt. När obligationer och certifikat, som normalt har hög likviditet, inte kan säljas eller ställas som säkerhet i olika motpartsaffärer, riskerar många företag betalningsproblem. Staten kan upprätthålla likviditeten i till- 12Garantiprogrammet omfattade förutom banker även bolåneföretag och Kommuninvest. införde en möjlighet att bli begränsad penningpolitisk motpart, vilket innebar en möjlighet att få ta del av utlåningsfaciliteter utan att bli RIX-medlem, vilket utnyttjades av bl.a. Kommuninvest som då inte var RIX-medlem. Se avsnitt 5.2 för en beskrivning av dessa åtgärder. 13Regeringen utökade under krisen EKN:s, ALMI:s och möjligheter till utlåning (se avsnitt 5.4.8). Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen gångarna genom att köpa dem eller acceptera dem som säkerhet för lån.14 Som framgår av kapitel 4 och 5 kom en viktig del av krishanteringen i såväl andra länder som i att handla om att tillföra likviditet till ekonomin dels genom lån och garantier till banker och andra företag, dels genom marknadsvårdande aktiviteter. I vidtog flera likviditetsstödjande åtgärder under finanskrisen. Det handlade om krediter på längre löptider, till andra räntevillkor, annan valuta och delvis andra motparter än vad som gällde för de normal penningpolitiska transaktionerna. Dessutom ändrade på säkerhets- villkoren. Regeringen fattade med stöd av stödlagen beslut om bl.a. ett garantiprogram. Det syftade till att stötta bankers värdepappers- finansiering i ett läge där finansieringsmarknaderna hade drabbats av allvarliga störningar. Programmet sköttes av Riksgälden i egenskap av stödmyndighet. I ett tidigt skede av krisen gav Riksgälden vidare ut statspapper utöver vad som krävdes för att finansiera statsskulden och använde de medel den fick in till att göra s.k. omvända repor i säkerställda bostadsobligationer. Som redogörs för i kapitel 5 bedömer kommittén att den typ av åtgärder som staten vidtog under den finansiella krisen var nödvändiga för att upprätthålla det finansiella systemets funktions- förmåga. Liknande extraordinära statliga åtgärder behöver kunna vidtas . I nästa avsnitt behandlar vi rollfördelningen mellan regeringen och . 14 ändrade under krisen på sina säkerhetskrav och godtog fler tillgångar som säkerheter och Riksgälden tog bostadspapper som säkerhet vid placering av överskottsmedel (se avsnitt 5.2 och 5.3). Statliga åtgärder för likviditetsförsörjningen 11.6Arbetsfördelningen för statliga åtgärder för att stödja likviditetsförsörjningen I detta avsnitt analyserar vi hur myndighetsansvaret för att vidta statliga åtgärder för att motverka likviditetsstörningar bör fördelas mellan och regeringen eller någon av dess myndigheter. Som underlag för ett ställningstagande om arbetsfördelningen är det värdefullt att något mer ingående analysera skillnaden mellan likviditetsstöd från en centralbank och likviditetsstöd som kan lämnas av andra aktörer.