sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Även om det i vissa fall är möjligt att uppnå två mål med ett medel är det sällan så enkelt. Det betyder att avvägningar mellan målen kan behöva göras. Hur svåra dessa avvägningar blir beror på flera omständigheter, men en faktor är huruvida det aktuella målet även kan uppnås med andra medel. Kommittén väljer därför en bred ansats och diskuterar i ett första steg målen var för sig. Vi börjar med finansieringssyftet och hur det kan uppfyllas av en stabilitetsavgift. Enligt det citerade avsnittet i utredningsdirektiven har finansi- erande avgifter till syfte att se till att kreditinstituten själva långsiktigt ska bära kostnaderna för hanteringen av finansiella kriser. Det är i princip samma tanke som ligger bakom finansi- eringen av insättningsgarantin och investerarskyddet. Noterbart är att i dessa båda fall har staten valt olika avgiftsmodeller. Det kan därför vara illustrativt att som bakgrund något mer utförligt beskriva avgiftsprinciperna i dessa system. 18 Som påpekar kommer inte heller avgiftsintäkterna ge någon förstärkning av statsfinanserna om inte överskottsmålet i det finansiella ramverket ändras. I så fall uppstår bara ett reformutrymme som kan användas för skattesänkningar på annat håll eller till utgiftsökningar. För insättningsgarantin tar staten som ovan konstaterats ut årliga avgifter, som förs till en fond. Det bygger alltså på det som ovan kallas ex ante-avgifter. Även om det finns ett visst inslag av differentiering är avgiften i praktiken inte riskrelaterad. Ursprungligen fanns det en koppling mellan insättningsgaranti- avgifterna och insättningsgarantifonden på så sätt att reglerna angav att avgifterna skulle sänkas när fonden nått en viss nivå. Det betydde att om fonden nått den nivån och medel ur fonden därefter behövde tas i anspråk skulle instituten börja betala en högre avgiftssats fram till dess fonden byggts upp igen. Det senare kan kallas ex post-avgifter. Med en sådan kombination av ex ante- och ex post- avgifter uppnås finansieringsmålet genom att de institut som omfattas av garantin står för alla kostnader. En fond kan i detta fall ses som institutens tillgångar i en betingad mening, genom att instituten ska täcka alla ersättningsfall och dessa tillgångar får användas när insättningsgarantin måste infrias. Genom att fonden ger avkastning får instituten dessutom en starkare buffert över tiden även när inga avgifter tas ut. Den här kopplingen mellan avgiften och fondens storlek i insättningsgarantisystemet togs bort då den med- förde vissa problem. tar staten ut samma årliga avgift oavsett fondens storlek. Det betyder att även kopplingen mellan avgifterna och systemets faktiska kostnader försvunnit. Ett infriande leder således inte i sig till en ändring av avgiftsuttaget. Även om fonden skulle hamna på ett kraftigt minus, vilket är möjligt eftersom den har obegränsad lånerätt i Riksgälden, krävs det en lagändring för att höja avgiftssatsen. Här finns måhända ett latent betalningsansvar för de institut vars insättningar omfattas av garantin, men det är i så fall betingat på ett framtida politiskt beslut att kräva dem på kompensation för faktiska kostnader, inte en gällande lagregel. Insättningsgarantin bygger således numera enbart på ex anteavgifter. föreslog en ytterligare renodling i denna riktning. Förslaget innebär att staten ska ta ut en riskjusterad avgift som motsvarar den förväntade kostnaden för insättnings- garantin för varje enskilt institut och uttryckligen avstå från att ta ut ex post-avgifter. Här skulle alltså staten nöja sig med förväntad kostnadstäckning, inte faktisk. Staten är därmed försäkringsgivare och bär på så sätt risken för ett utfall som är sämre än förväntat. På motsvarande sätt behåller staten insamlade medel om kostnaderna blir lägre än förväntat. Det motsvarar den ordning som tillämpas för reguljära statliga garantier. Avgifter för statliga garantier förs till ett konto i Riksgälden och bildar därigenom en slags redovisningsmässig fond, på samma sätt som stabilitetsfonden (se avsnitt 12.1.1). Inkomsterna används emellertid i den löpande hanteringen av statens betalningar. Den reella bufferten består således i att avgiftsinkomsterna – allt annat lika – gör att statsskulden är lägre och statens möjlighet att låna i motsvarande grad större. föreslog att den nuvarande insätt- ningsgarantifonden, som av diverse historiska skäl är placerad i svenska statspapper, skulle omvandlas till ett sådant konto. Utöver att detta var en del av anpassningen till hur övriga statliga garantier hanteras konstaterade utredningen att skillnaden mellan en fond bestående av svenska statspapper och en möjlighet att betala med medel som Riksgälden tagit fram genom att ge ut nya men i övrigt helt likvärdiga statspapper mest är kosmetisk. För investerarskyddet har motsatt lösning valts: finansiering med ex post-avgifter. Det betyder att vid ett ersättningsfall betalar Riksgälden, som ansvarar för att hantera investerarskyddet, ersättning till berörda investerare. Därefter vänder sig Riksgälden till de institut som omfattas av investerarskyddet och kräver in medel motsvarande utbetalade ersättningar och administrativa kost- nader för ersättningsfallet. Av uppenbara skäl byggs det i detta fall inte upp någon fond. Av lagen (och det bakomliggande EU-direktivet) följer dock entydigt att staten ska se till instituten täcker samtliga kostnader för skyddet. Givet att inga ex ante-avgifter tagits ut måste detta ske genom att kräva betalning från instituten när ett ersättningsfall har inträffat. Kostnaderna ska fördelas enligt en regel i 29 § lagen (1999:158) om investerarskydd. Den säger att vid beräkningen av avgiften ska beaktas hur stor andel skyddade tillgångar som fanns hos institutet jämfört med samtliga skyddade tillgångar. I ett system med ex post-avgifter ställer staten inte ut någon kreditgaranti utan gör endast ett betingat låneåtagande gentemot de institut som omfattas av skyddet. Försäkringsrisken ligger kvar på instituten som kollektiv, i den meningen att branschen får bära hela kostnaden. betecknade ett ex post– system som ett ömsesidigt försäkringsåtagande i statlig regi. Detta skiljer sig från ett ex ante-system med staten som för- säkringsgivare som innebär att staten kommer stå för kostnader som överstiger de förväntade, men som också får behålla eventuella överskott. Stabilitetsavgift ex ante eller ex post? Investerarskyddet illustrerar att det är möjligt att uppnå den första delen av det finansieringsmål som i direktiven anges för stabilitets- avgiften utan att ta ut ex ante-avgifter. En lagstadgad skyldighet för de kvarvarande instituten att ersätta statens kostnader för kris- hanteringen kan räcka för att de institut som omfattas av regel- verket som grupp ska bära de långsiktiga kostnaderna. Detta förutsätter emellertid att kostnaderna inte är alltför stora i för- hållande till de kvarvarande institutens ekonomiska styrka. Ex post avgifter, i den mån de är möjliga att ta ut utan att få stabilitets- påverkande konsekvenser, har den fördelen att kostnaderna för stödet kan täckas exakt. Det är inte lika uppenbart att ex post-avgifter även uppfyller den andra delen av finansieringssyftet: att stärka statsfinanserna inför framtida kriser. Visserligen har instituten en lagstadgad skyldighet att betala faktiska kostnader i efterhand, vilket ger staten en fordran. Men en sådan fordran torde uppfattas som mindre säker än medel som samlats in på förhand, till exempel om det framstår som tveksamt huruvida det kommer att vara möjligt att verkligen kräva in ex post-avgifterna. Ett sådant scenario uppstår om man tänker sig ett krisläge där instituten är så försvagade att många av dem riskerar att hamna på obestånd om staten utnyttjar rätten att kräva täckning för sina kostnader. De nuvarande reglerna för insättningsgarantin, dvs. att samma årliga ex ante-avgift tas ut oavsett fondens storlek, uppfyller däremot inte självklart kostnadsansvarsmålet, eftersom avgifterna är oberoende av kostnaderna för inträffade ersättningsfall och i praktiken heller inte är riskrelaterade. Det betyder att de samlade avgifterna kan bli större eller mindre än de faktiska kostnaderna. Å andra sidan kan ex ante-avgifter enligt insättningsgarantins modell sägas bidra mer direkt till att stärka statsfinanserna i och med att pengarna då faktiskt betalas in. Givet egenskaperna hos respektive modell kan det synas nära till hands att välja både och, dvs. ta ut en ex ante-avgift som fonderas till en viss nivå och därefter avstå från avgiftsuttag så länge det inte sker några utbetalningar från fonden. Om medel i fonden behöver tas i anspråk, ska avgifter på nytt tas till dess fonden åter når upp till den angivna nivån. Denna kombination av ex ante- och ex post- avgifter tillämpades som nämnts från början för insättnings- garantin. För en stabilitetsavgift som enbart syftar till att uppnå finansi- eringsmålet skulle en sådan kombination av ex ante- och ex post- avgifter i princip kunna fungera. Det innebär dock inte att modellen är vare sig okomplicerad att tillämpa eller har självklart önskvärda egenskaper i andra avseenden. För det första är det viktigt att avväga den nivå på fonden där avgiftsuttaget upphör. Avgifterna kan från institutens synpunkt liknas vid ett tvångssparande. Reglerna anger att de ska bära alla kostnader som kan åsamkas systemet. Ex ante-avgifterna bestäm- mer bara hur stor del av dessa som ska erläggas på förhand. Om fondnivån sätts högre än vad som motsvarar de framtida kostna- derna, blir det överskjutande beloppet närmast att likna vid en skatt. Av uppenbara skäl är det svårt att bedöma hur stora de framtida kostnaderna kan tänkas bli, vilket gör att fonderingen kan få ett inslag av godtycke. Ett mer fundamentalt problem är dock att en kombination av ex ante- och ex post-avgift inte generellt kan användas för att påverka institutens risktagande. I och med att fonden når den angivna maximinivån upphör avgiftsuttaget och institutens risktagande efter denna tidpunkt påverkar därmed inte avgiftsuttaget (förrän ett ersättningsfall inträffar). Man kan till och med föreställa sig att ett enskilt institut i skydd av fonden som en kollektiv buffert – allt annat lika – får incitament att öka sitt risktagande.19 Det drabbar på marginalen instituten som grupp i och med att risken för att de ska behöva erlägga ex post- avgifter ökar medan den eventuella meravkastningen tillfaller det risktagande institutets ägare. I så måtto får ett högre kapitalkrav på 19 Samma effekt kan för övrigt uppkomma i ett system med enbart ex post-avgifter. det enskilda institutet en starkare effekt på incitamenten till risktagande än ett motsvarande kollektivt kapital i en fond. Därutöver kan särskilda problem uppkomma till följd av att de uppträder på en internationell marknad. Ett system med ex post-avgifter innebär att avgiften ibland är låg eller obefintlig, medan den efter en kris kan vara hög. Detta kan påverka konkurrensen mellan institut i länder som har olika avgifts- modeller, eller som upplevt en nationell finansiell kris . Institut som verkar på samma marknad kan få helt olika avgifter. Alltför olika avgifter i olika länder kan också få betydelse för hur instituten väljer att organisera sig juridiskt, t.ex. om de väljer en filialstruktur eller dotterföretagsstruktur, men också var de väljer att lägga sitt huvudkontor. Frågan om det ska tas ut ex post-avgifter hänger samman med frågan om det ska vara en målsatt nivå för fonden som kommittén har i uppdrag att utreda. Den frågan behandlas i ett senare avsnitt. Redan nu kan vi dock konstatera att det krävs ex ante-avgifter för att hela finansieringssyftet ska kunna uppnås. För att en avgift ska vara styrande måste den tas ut ex ante (med undantag för sanktionsavgifter, där avgiften tydligt kan riktas mot ett visst oönskat beteende). Men en ex ante-avgift utformad för att hantera finansieringssyftet är inte utan vidare möjlig att förena med att avgifterna ska ha ett styrande syfte och minska institutens benägenhet att ta risk. Följaktligen är det viktigt att bedöma hur viktigt styrningssyftet är för utformningen av en stabilitetsavgift. Grundtanken bakom en styrande avgift formuleras i kommitté- direktiven på följande sätt (s. 24): Med en riskavspeglande avgift minskar institutens benägenhet att ta risk och institut som troligare kommer att orsaka systemet kostnader får betala en högre avgift. Den nuvarande stabilitetsavgiften är en generell avgift och kommittédirektiven synes förutsätta att det är vad som ska gälla även framöver. Det finns dock även anledning att diskutera styrande avgifter som tar sikte på att påverka någon mer specifik risk. För att uppnå syftet att påverka risktagandet krävs inte att avgiften ska motsvara den förväntade eller faktiska kostnaden för staten att värna den finansiella stabiliteten. Det centrala är att utforma avgiften på ett sådant sätt att den ger instituten anledning att i lämplig grad reducera riskerna. Det blir än tydligare om man gör en parallell till miljöavgifter och liknande styrmedel, dvs. uppfattar överdrivet risktagande som en samhällsekonomisk kostnad som finanssektorn bör stå för. I sådana sammanhang är det viktiga att rätta till en identifierad samhällsekonomisk snedvridning, inte att få täckning för eventuella statsfinansiella kostnader. måste det beaktas att en styrande avgift bör ses som ett medel bland andra i det regelverk staten etablerar för att påverka risktagandet i finanssektorn. Av detta följer att nivån på en generell styrande avgift bör anpassas efter kapitalkrav och andra styrmedel i detta regelverk. Som nämns ovan är det tänkbart att i stället rikta en styrande avgift mot någon del av institutens verksamhet som uppfattas ge upphov till särskilt stora risker. Paralleller kan på nytt dras till miljöavgifter. Anta till exempel att omfattande löptidsomvandling via kortfristig värdepappersfinansiering ger upphov till allvarliga systemrisker. Det kan då vara rimligt att införa en avgift som beror just på omfattningen av institutets korta marknadsfinansiering, som ett komplement till eller ersättning för likviditetsregler. I det här fallet behöver en avgift inte bero på institutets övriga egenskaper, t.ex. kapitalstyrka. Om kort finansiering i sig är problemet, spelar det mindre roll om den sker i ett institut som med större eller mindre sannolikhet kommer att gå i konkurs eller på annat sätt orsaka staten kostnader. Exempelvis är spridnings- effekterna via accelererande prisfall av att ett institut tvingas sälja ut värdepapper inte beroende av om det enskilda institutet har kapital nog att överleva krisen. Detta synsätt är analogt med att likvidi- tetskraven enligt III inte direkt tar hänsyn till ett instituts kapitalstyrka. Det kan emellertid ligga nära till hands att anse att stabilitets- avgiftens styrande effekt ska eliminera skadliga incitament och snedvridningar till följd av en implicit statsgaranti. I så fall bör avgiften spegla statens hela förväntade kostnad. Annars kvarstår ett subventionselement som påverkar institutens, investerarnas och insättarnas riskbenägenhet. Det är, som framgår ovan, nödvändigt att ta ut den styrande avgiften i alla perioder. I annat fall kommer den riskreducerande effekten att bortfalla. En ordning där avgiftsuttaget är beroende på storleken på en fond (eller annan storhet utan koppling till risk- tagandet i instituten) är således inte ändamålsenlig från styrnings- synpunkt. Det kan finnas motsättningar mellan finansierande och styrande avgifter. Med en riktad avgift bortfaller i princip motiven att sätta avgiften på försäkringsmässiga grunder eller för att på annat sätt täcka vissa angivna direkta kostnader för krishantering. Det är de samhällsekonomiska kostnaderna för ett visst beteende som ska reduceras. Detta faktum kan illustreras med det hypotetiska fallet där man lyckas utforma en avgiftsstruktur som tar bort risken för kriser som åsamkar staten några kostnader. Det är uppenbart fel att av detta dra slutsatsen att avgiften är överflödig. Man behöver således bestämma vad som ska vara huvudsyftet med avgiften. Kommittén bedömer att finansieringssyftet är det viktigaste då de finansiella företagens incitament att ta risk kan påverkas med andra medel såsom t.ex. kapitaltäckningskraven. Det hindrar dock inte att avgiften kan ha viss styrande verkan. Det förutsätter dock att avgiften tas ut ex ante. Avgiftsuttaget ska också i största möjliga mån ske så att konkurrensen på marknaden inte snedvrids. Kommitténs bedömning: Stabilitetsavgiften bör avvägas så att den kan förväntas täcka statens direkta kostnader för att hantera problem i ett enskilt institut samt för en begränsad finansiell kris där fler än ett institut drabbas. Det bör emellertid inte finnas någon ambition att finansieringsarrangemanget ska täcka kostnaderna för en fullskalig systemkris. Kommittén anser att den nuvarande avgiftsnivån är rimlig för att möta detta mål. Det planerade krishanteringsramverket inom EU kan komma att påverka statens förväntade kostnad för en framtida finans- kris. Det kan därför finnas skäl att ompröva den nuvarande avgiftsnivån när direktivet är färdigförhandlat. Som redan framgått var motiven bakom införandet av stabilitets- fonden dels att kreditinstituten själva ska bära kostnaderna för hanteringen av finansiella kriser, dels att stärka statsfinanserna inför framtida kriser. Som påpekat finns det emellertid inga hinder i det budgetpolitiska regelverket mot att stabilitetsavgiftsinkomsterna uppfattas som en del av ett statsfinansiellt reformutrymme, eftersom avgiftsinkomsterna förbättrar statens finansiella sparande och minskar statsskulden. För att ökad finansiell beredskap med större säkerhet ska uppnås kan beräkningsmetoderna för överskottsmålen i det finanspolitiska ramverket behöva justeras. Denna fråga ligger emellertid inte inom kommitténs uppdrag och vi har valt att inte behandla frågan. Dagens system kan således inte med säkerhet sägas öka den finansiella beredskapen. Däremot kan det sägas att det andra målet – att låta instituten stå för (del av) finansieringen – vara uppfyllt. Kommittén konstaterar dock att då såväl den svenska insätt- ningsgarantifonden som stabilitetsfonden har en obegränsad lånerätt i Riksgälden så borde det svenska systemet uppfylla kravet på finansiell beredskap enligt kommissionens förslag till EU- direktiv. Vad ska finansieras? En grundläggande fråga när ett finansieringsarrangemang ska konstrueras är vilka kostnader som det avser att täcka och inte minst av vilken storleksordning och natur dessa kostnader är. Vid en finanskris uppstår kostnader av olika natur. För det första kan direkta statsfinansiella kostnader för statligt stöd till kreditinstitut uppstå, även om den senaste finansiella krisen inte (netto) inneburit några sådana kostnader för svenska staten utan tvärt om inneburit en nettointäkt. Det är denna typ av kostnader stabilitetsavgiften och stabilitetsfonden avser att täcka. Därutöver uppkommer indirekta statsfinansiella kostnader på statsbudgeten till följd av negativ real ekonomisk utveckling. Det gäller bortfall av skatteintäkter, men också ökade kostnader av olika slag som t.ex. arbetslöshetsersättning. uppstår samhällsekonomiska kost- nader såsom BNP-bortfall och kostnader av en förhöjd arbets- löshet. Det som leder till statsfinansiella problem i en kris är normalt inte i första hand de direkta statsfinansiella kostnaderna för att stötta det finansiella systemet utan det bortfall av skatteintäkter och den ökning av statens övriga utgifter som följer i krisens spår. En illustration kan hämtas från den svenska 1990-talskrisen då statens finansiella sparande 1993, det enskilt värsta året, var närmare -av BNP. I det irländska fallet gick man från ett överskott i statsfinanserna 2007 till ett underskott på av BNP . Det betyder att även om en mindre skuld vid utbrottet av en kris är bättre än en större skuld utgör en stabili- tetsfond av realistisk storlek inte skillnaden mellan räddning och undergång vid en allvarlig finanskris. Det är således viktigt att inse att stabilitetsfonden aldrig kommer att kunna täcka samtliga statsfinansiella kostnader vid en finanskris. Det är heller inte rimligt att instituten ensamma ska bära de realekonomiska kostnaderna för en finanskris. Det är också ett ansvar för staten, inte minst mot bakgrund att en finanskris ofta är resultatet av missgrepp på såväl den privata som den statliga sidan. Det har heller aldrig varit tanken att fonden ska täcka dessa kostnader utan endast de direkta kostnaderna. Däremot är det rimligt att instituten i betydande grad ska bära de direkta stats- finansiella kostnaderna. Man kan heller inte bortse från att en fond kan tjäna andra syften. En illustration är beslutet att vid stödlagens tillkomst tillföra stabilitetsfonden av statliga medel. Eftersom detta var en ren bokföringstransaktion (det enda som hände var att summan registrerades på ett konto) och regeringen oavsett fondens storlek har obegränsad rätt att använda statliga medel för att hantera finanskrisen var åtgärden rent symbolisk. Syftet var att markera regeringens handlingsberedskap i ett oroligt läge. Minst lika uppenbart är att det kan ligga ett politiskt värde i att kunna peka på att instituten är skyldiga att betala avgifter som finansierar (åtminstone till del) kostnader för en finansiell kris. Sådana faktorer talar för en fortsatt fond- uppbyggnad. Kommittén anser att målet för ett finansieringsarrangemang bör vara att det ska förväntas täcka direkta statsfinansiella kostnader för att hantera en kris i ett enskilt institut oavsett storlek. Fonderade medel ska även täcka direkta kostnader för en begränsad finansiell kris där fler än ett institut får problem. Däremot är det orealistiskt att bygga upp en fond som klarar de direkta kostnaderna för en omfattande finansiell systemkris eller finansierar de indirekta statsfinansiella kostnaderna. Den nuvarande stabilitetsavgiften har som ovan konstaterats avvägts med utgångspunkt från historiska erfarenheter av direkta statsfinansiella kostnader för bankkriser. Mycket stor osäkerhet finns runt denna typ av beräkningar. Kommittén bedömer emeller- tid att den nuvarande stabilitetsavgiftsnivån uppfyller det före- slagna målet. Bedömningen bygger på de uttalanden som gjordes i regeringens proposition om stabilitetsavgiften. Någon självständig analys har kommittén inte gjort i detta avseende. Det kommer emellertid att finnas skäl att ompröva avgiftsnivån mot bakgrund av förhandlingarna om ett nytt krishanteringsramverk inom EU. Vi kan konstatera att utkastet till nytt innehåller möjligheten att låta borgenärerna finansiera en rekapitalisering av exempelvis bankerna genom en bail in. Detta faktum borde rimligen innebära att den förväntade kostnaden för staten kommer att gå ned. Hur mycket den förväntade kostnaden kan förväntas gå ned är avhängigt av en bedömning av hur användbart verktyget skulle vara vid en systemkris. Det är enligt vår mening för tidigt att göra en sådan bedömning. innehåller förslaget till krishanteringsramverk bestäm- melser om att ländernas krishanteringsfonder ska ha skyldighet att låna ut fonderade medel till övriga medlemsstater i det fall deras inhemska fonder skulle tömmas. Vi konstaterar att fonderingsnivån i olika EU-länder skiljer sig påtagligt åt. är ett av få länder som har valt att samla in substantiella mängder medel och fondera dessa (låt vara i kontoform). Kommittén kan konstatera att arrangemanget skulle bli asym- metriskt till nackdel om det infördes . 12.2.3En fond och två avgifter Kommitténs bedömning: Stabilitetsfonden och insättnings- garantifonden bör slås samman till en ny bankkris- reserv. Staten bör även framöver ta ut två avgifter; en insätt- ningsgarantiavgift och en stabilitetsavgift. Bägge avgifterna ska föras till bankkrisreserven. En eller två fonder?