sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — 27Detta ansåg kommittén bl.a. mot bakgrund av att många studerande har genomfört sin utbildning utomlands och att bedömningen av den tidigare utbildningen är särskilt svår när det rör sig om utomeuropeiska utbildningar. Svårigheterna ansågs leda till att personer med relativt likartad utbildningsbakgrund kunde bedömas olika. 28CSN (2010c). I undersökningen omfattas både studerande på grundläggande nivå inom komvux och inom folkbildningen. Studerande inom komvux utgör av dem som studerar på grundläggande nivå. 29Skolverket har med en mer generell ansats studerat orsakerna till studieavbrott. Redovisning av uppdrag om avbrott i vuxenutbildningen29 har genom registerstudier försökt att förklara avbrotten. sammanfattas i avsnitt 2.5. CSN:s undersökning var att antalet studieavbrott är lägre bland studerande som har mer förmånliga studiemedel (den högre bidrags- nivån). Enligt CSN:s hypotes skulle studerande med det högre bidraget och lån fullfölja sina studier oftare än framför allt studerande med generellt bidrag och utan lån. CSN identifierade en viss skillnad i andelen studerande som avbröt sina studier , då en större andel av dem som studerade med generellt bidrag än med högre bidrag avbröt studierna. var däremot andelen avbrott i princip lika oavsett studiestödssituation. CSN kunde därmed inte med grund i antalet avbrott dra slutsatsen att studerande med ett mindre förmånligt studiestöd eller ett lägre totalbelopp oftare avbryter studierna än studerande med mer förmånliga stöd eller högre totalbelopp. Inte heller studier enbart av dem som repe- titionsstuderade på grundläggande nivå eller studier av studerande med respektive utan lån visade på några skillnader i andelen studerande som avbryter studierna. CSN kompletterade registeruppgifterna med en enkätunder- sökning riktad till studerande på grundskolenivå.30 Sammantaget angav av respondenterna att de avbröt en eller flera kurser under terminen. 30 Undersökningen finns redovisad i CSN (2010c). Källa: CSN (2010c). Män angav oftare än kvinnor att de avbröt sina studier. De som hade invandrat till slutförde studierna enligt sin studieplan oftare än de som inte hade invandrat. Kanske något förvånande angav de som saknade tidigare utbildning att de fullföljde studierna i högre utsträckning än övriga. Studerande med eftergymnasial utbildning angav förhållandevis ofta att de hade avbrutit sina studier. Studerande med studiemedel med olika bidragsnivåer uppvisade i enkäten inte några skillnader när det gällde andelen avbrott i studierna, vilket alltså överensstämmer med den registerstudie som CSN också genomförde. Källa: CSN (2010c). De som helt eller delvis avbröt studierna angav skilda orsaker till detta. Ingen enskild avbrottsorsak kunde förklara en större andel av de relativt många avbrotten. De tre vanligaste orsakerna var dålig ekonomi,31 familjesituationen och dålig hälsa. Ingen av dessa orsaker kunde dock enskilt förklara av avbrotten. Relativt många avbrott berodde också på att de studerande fick arbete eller på språkproblem. CSN fann inga tydliga skillnader i hur många som angav dålig ekonomi som orsak till ett avbrott utifrån om de hade studiemedel med högre eller generellt bidrag eller om de hade studielån. CSN drog därför slutsatsen att det även ur detta perspektiv tycks som om studiemedlens utformning är av underordnad betydelse när det gäller möjligheterna att fullfölja studierna. Ensamstående med barn angav dock oftare än andra att ekonomin var orsak till de avbrutna studierna, vilket stödjer tidigare erfarenheter som visar att ensam- stående med barn är en ekonomiskt utsatt studerandegrupp.32 Förutom beloppen kan det begränsade antalet studiemedels- veckor vara en studiemedelsrelaterad orsak till studieavbrott. Av dem som fick helt avslag på sin ansökan om studiemedel p.g.a. att de redan hade fått maximalt antal veckor med studie- medel var det, enligt CSN:s redan refererade rapport om studer- ande på grundskolenivå, som valde att inte studera.33 Av dem som delvis beviljades studiemedel och delvis fick avslag på sin ansökan p.g.a. att de använt alla sina veckor på grundskolenivån var det som avstod från studier. De som fick delvis avslag på sin ansökan avbröt studierna något oftare än genomsnittligt. Av dem som beviljas studiemedel har majoriteten en grund- skoleutbildning eller motsvarande och ges därmed rätt till studiemedel . Bara en liten del av de studerande ges rätt till studiemedel . Andelen studerande som ges rätt till de olika veckoantalen varierar något . har dock fördelningen stabiliserats. Ungefär 60 pro- cent av de sökande beviljas studiemedel , 31Vad som avsågs med dålig ekonomi framgår inte av undersökningen. Orsakerna till dålig ekonomi kan vara många och både studiemedelsrelaterade och andra. Bland de studiemedels- relaterade orsakerna kan man tänka sig att studiemedelsbeloppen ansågs för låga, att man inte ville ta lån eller att man av olika orsaker inte kunde beviljas studiemedel. Orsaker vid sidan av studiemedelssystemet skulle t.ex. kunna vara att man inte har haft möjlighet att arbeta vid sidan av studierna eller att man haft för höga utgifter. 32Se bl.a. CSN (2009a). Det ska dock observeras att ensamstående med barn fullföljer sina studier oftare än genomsnittet, se tabell 8.7. 33Under hela 2009 fick cirka 1 400 sökande helt eller delvis avslag på sin ansökan om studie- medel p.g.a. att studiemedelsveckorna var slut. Merparten av dessa fick delvis avslag. beviljas studiemedel och av de sökande anses behöva färdighetsträning och beviljas därför studiemedel . CSN konstaterade i undersökningen att de flesta som fick avslag på sin ansökan om studiemedel hade maximalt 40 studiemedels- veckor att röra sig med, dvs. de hade en grundskoleutbildning eller motsvarande . Mer än hälften av dem som fick avslag på grund av veckoreglerna tillhörde denna grupp. Av dem som hade förbrukat samtliga sina veckor var dock de som började sina studier på en mycket låg nivå, dvs. var i behov av färdighetsträning, klart överrepresenterade. Av samtliga avslags- beslut var det som riktades till studerande som behövde färdighetsträning när de påbörjade sina studier, trots att dessa det året bara utgjorde av hela populationen. Resultaten i CSN:s undersökning indikerar alltså att merparten av dem som inte har hunnit klart med studierna när studiemedels- veckorna tar slut är studerande som har en grund- skoleutbildning eller motsvarande. För relativt många är ändå för lite för att inhämta de kunskaper som behövs för att gå vidare. Dessutom har många av dem med mycket kort tidigare utbildning och små förkunskaper oproportionerligt ofta svårt att hinna klart med sina studier under de som står till buds. En majoritet av dem som får helt avslag på sin ansökan avstår från att studera. Rapport från CSN om återbetalning av studielån I rapporten för studier – efter studiestödsreformen utvärderar CSN bl.a. situationen för låntagare som tagit lån i sam- band med studier på grundskolenivå.34 Av rapporten framgår att studerande på grundskolenivå som tar lån ofta får någon eller några studiemedelsavgifter överlämnade till . Av dem som tagit lån för grundskolestudier under ett visst år får enligt CSN:s redovisning genomgående mellan av låntagarna senare hela eller delar av ett årsbelopp överlämnat till . Andelen låntagare med betalningsproblem är enligt CSN:s rapport mer än tio gånger så hög bland dem som tagit 34 CSN (2011a). Med studerande på grundskolenivå avses i rapporten studerande på grund- skolenivå oavsett om studierna bedrivits på grundläggande nivå inom den kommunala vuxen- utbildningen eller på folkhögskola. lån för grundskolestudier, jämfört med dem som tagit lån för studier på eftergymnasial nivå. Låntagare med bl.a. låga inkomster kan ansöka om att få ned- sättning av sina årsbelopp. Av de återbetalningsskyldiga låntagarna med annuitetslån beviljades nedsättning av årsbeloppet . En större andel av låntagarna med högst grundskole- studier beviljas nedsättning, jämfört med låntagare som studerat på högre nivåer. Det är många låntagare som inte ansöker om nedsättning av sina årsbelopp trots att de skulle kunna få det. De flesta av dessa klarar av att betala sina avgifter enligt återbetalningsplanen. Enligt CSN var det dock drygt 13 000 låntagare som skulle kunnat få nedsätt- ning , men som inte ansökte om det, och som hade betalningsproblem. Studerande med högst grundskolestudier är de som har den största andelen återbetalningsskyldiga låntagare som inte ansöker om nedsättning, men som enligt tillgängliga inkomstuppgifter skulle ha rätt till det. CSN konstaterar också att låntagare som läst på grundskolenivå var överrepresenterade bland dem som inte ansökte om nedsättning trots att de skulle ha kunna beviljas ett lägre årsbelopp och som också fick betalningsproblem. 8.2Ekonomiska drivkrafter inom ramen för studiemedelssystemet I utredningens uppdrag ligger att föreslå förändringar av studie- medelssystemet som kan förbättra förutsättningarna för stu- derande att fullfölja utbildningen. I detta avsnitt diskuteras möjlig- heterna att införa eller förändra incitamenten för effektiva studier inom studiemedelssystemet. Utredningens bedömning och ställ- ningstagande kring sådana förändringar redovisas i avsnitt 8.4.9. 8.2.1Drivkrafter för snabba och effektiva studier i dagens studiemedelssystem Två sorters ekonomiska drivkrafter finns redan inom ramen för studiemedelssystemet, dels positiva drivkrafter som uppmuntrar ett visst beteende, dels negativa som är av mer tvingande karaktär. Den kanske viktigaste drivkraften är att det finns studiemedel som täcker de studerandes levnadsomkostnader och som gör det möjligt för de studerande att studera och, om de så önskar, att avstå från att arbeta parallellt med studierna.35 Detta kan, tillsammans med de krav som finns på aktiva studier,36 vara ett incitament för de studerande att fokusera på studierna och att fullfölja dem.37 Även fribeloppsgränsen – gränsen för hur mycket studerande kan tjäna utan att studiemedlen reduceras – kan ses som en drivkraft att satsa på studierna i stället för att arbeta vid sidan av. För rätt till fortsatta studiemedel ställs krav på uppnådda studie- resultat – studierna ska ha bedrivits i normal takt. Detta innebär att studerande som tänker fortsätta att studera med studiemedel måste prestera resultat för att ha en säkrad studiefinansiering. Tidsgränsen för studiemedel uttrycks i ett maximalt antal studie- medelsveckor för studier på grundläggande nivå. Denna utgör en drivkraft att bli klar med studierna inom de veckor som medges. Studielån som tagits i samband med behörighetsgivande studier på grundläggande och gymnasial nivå skrivs av om den studerande går vidare till högskolestudier.38 Det kan möjligen anses tveksamt om bestämmelsen uppmuntrar till snabba studier på den grund- läggande nivån, men den kan ändå sägas uppmuntra en progression i utbildningsgången. Studerande som inte fullföljer den grund- läggande nivån med godkända studieresultat har knappast heller möjlighet att senare fortsätta studierna på högskolan. 8.2.2Betydelsen av ekonomiska incitament i teorin Den ekonomiska teoribildningen om ekonomiska incitament bygger i huvudsak på att personer agerar rationellt för att maximera sin ekonomiska nytta. Utbildning ger ofta bättre utsikter på arbets- marknaden och högre lön, vilket gör utbildning attraktiv även om den som studerar måste avstå från arbetsinkomster under studie- tiden. Den studerande investerar i sin egen kunskap och pro- 35De flesta studier av arbete parallellt med studier tyder på att det finns ett negativt samband mellan mycket arbete och goda studieresultat, även om vissa studier inte har kunnat belägga sambandet. Se t.ex. IFAU (2011); Uusitalo, R. (2010); Statens uddannelsestötte (2008). En finsk studie kunde inte belägga något samband mellan låntagande och examination, vilket kan indikera att de som arbetar vid sidan av studierna inte hade sämre studieprestationer än de som tog lån, se , R. (2009). I enkätundersökningar genomförda av CSN tycks det inte heller finnas något samband mellan arbete och studieresultat, se CSN (2010b). 36Den som avbryter sina studier kan inte längre uppbära studiemedel och riskerar att få ett återkrav av studiemedel som har betalats ut för tiden efter avbrottet. 37Att förmånliga studiestöd ökar genomströmningen får stöd i vissa studier, se t.ex. Hossler, D. (2009). 38Det görs ingen avskrivning för t.ex. gymnasiala studier som inte ger högskolebehörighet. duktivitet.39 Genom arbetsmarknadens sätt att fungera finns det därför ofta ekonomiska drivkrafter att studera och att göra det snabbt och effektivt. Ett studiestöd och dess utformning kan förstärka eller försvaga de ekonomiska drivkrafterna. Studiestödet gör inkomstbortfallet mindre och ökar därmed livsinkomsten för dem som studerar. Ett generöst studiestöd gör att fler väljer att studera. kan ett förmånligt studiestöd fungera kvarhållande i studier i och med att det gör studierna billigare.40 Trots de ekonomiska fördelarna med att studera tyder forskning om studieval och studiegenomförande ganska genomgående på att ekonomiska drivkrafter har en mer begränsad betydelse för de studerandes beteende, agerande och resultat än de renodlade eko- nomiska modellerna antar. Många andra faktorer framhålls som viktiga för både studieval och studieprestation. Framför allt gäller detta de studerandes socioekonomiska bakgrund, kön, motivation och mål, förmåga och tidigare utbildningsresultat. Utöver detta har det pedagogiska upplägget betydelse, liksom andra former av stöd under studietiden.41 Olika personer uppfattar dessutom eko- nomiska incitament på olika sätt. Ett incitament kan ha stark påverkan på en individ men svag eller ingen påverkan på en annan.42 Generellt tycks exempelvis studerande från hem med låg utbild- ningsnivå vara mer priskänsliga och mer försiktiga när det gäller låntagande.43 Detta kan även innebära att de är mer känsliga för ekonomiska drivkrafter. Trots de nämnda begränsningarna är det från ett teoretiskt perspektiv ändå rimligt att anta att ekonomiska faktorer kan spela viss roll, även om det givetvis inte går att begränsa de ekonomiska drivkrafterna till att enbart omfatta studiestödet. Både arbets- marknadssituationen och det allmänna ekonomiska tillståndet påverkar utbildningsval och agerande . Utred- ningens uppdrag inom studiemedelsområdet omfattar alltså bara en liten del av de ekonomiska faktorer som påverkar möjligheterna och ambitionen att fullfölja studierna. Om ekonomiska drivkrafter ska användas är det av vikt att dessa drivkrafter utformas på ett lämpligt sätt. I tiden närliggande eko- nomiska vinster kan exempelvis antas ha större betydelse för val 39Becker, G.S. (1964). 40Uusitalo, R. (2010). 41Vossensteyn, H. (2005a). 42Vossensteyn, H. (2005a). 43Vossensteyn, H. (2005b). och agerande än en ekonomisk fördel längre fram i tiden. Dess- utom är det viktigt att ekonomiska incitament är tydliga och enkla att förstå.44 8.2.3Undersökningar om utfallet av ekonomiska drivkrafter Många av de studier som handlar om ett studiestöds eller studielåns betydelse för genomströmning och examensfrekvens är inte relevanta för utredningen, bl.a. på grund av att de jämför ett till- stånd med studiestöd med ett tillstånd utan studiestöd.45 Sådana studiers relevans är liten eftersom ett avskaffande av studiemedel- systemet inte är en fråga för utredningen. Det finns ett antal internationella studier som särskilt har studerat direkta ekonomiska incitament i form av en utbetalning till dem som klarar sina studier. Resultaten från dessa undersök- ningar är dock inte helt entydiga. Studierna är även gjorda i andra miljöer än inom svensk komvux och har avsett andra åldersgrupper än vuxenstuderande.46 Vi bedömer att dessa studier är av begränsat värde för det syfte denna utredning har. infördes på försök en bonus till studerande i sfi med syfte att de studerande snabbare ska lära sig svenska. Under en försöksverksamhet 2009–2010 kunde slumpvis utvalda kommuner erbjuda s.k. sfi-bonus på belopp upp till högst till studerande som klarade kursmålen inom angivna tidsgränser. Bonusen infördes senare på nationell nivå. lämnade utvärdering (IFAU) rapporten och studieresultat – effekter av sfi-bonus.47 Utvärderingen av sfi-bonusen visar att den fick en inte helt obetydlig effekt på 44Vossensteyn, H. (2005a); Uusitalo, R. (2010). 45Se t.ex. Dowd A. (2006); Hossler, D. (2009). 46En studie av utbetalningar till engelska ungdomar i motsvarande gymnasieskolan visade att en ekonomisk ersättning gav mycket positiva effekter genom att antalet studieavbrott minskade (Dearden, L.[2009]). En studie av terminsvisa utbetalningar till collegestuderande i visade att en bonus fick begränsat positiva resultat på prestationerna (Angrist, J. [2010]). En undersökning av ekonomisk ersättning till elever i amerikansk grundskola visade på positiva effekter i vissa ämnen, men kunde inte påvisa några effekter i andra ämnen. (Bettinger, E. [2008]). En omfattande studie av amerikansk grundskola visade att ekonomisk ersättning gav signifikanta resultat när den gavs för lärandeinsatser, t.ex. närvaro i under- visningen eller att läsa en bok, men inga eller mycket små effekter när den gavs för studie- resultat. Detta förklarades av att många elever inte visste hur man skulle åstadkomma ett gott studieresultat eller inte klarade att genomföra studierna som planerat. (Fryer, R. [2011]). 47IFAU (2012a). studieresultaten i , men ingen påvisbar effekt i övriga delar av landet. I beräknade IFAU att som en följd av bonusen var det tre personer av hundra som fullföljde en sfi-kurs inom tidsgränsen för bonus, som inte hade gjort det annars. Sfi- bonusen gav inga säkerställda effekter på deltagandet i utbildning, även om det fanns en tendens till ökat deltagande i Stockholm.48 Eftersom många sfi-studerande fortsätter sina studier på grund- läggande nivå inom komvux, bör resultatet kunna ge viss kunskap om betydelsen av ekonomiska incitament även för studerande på grundläggande nivå i komvux. I infördes en kvalitetsreform i syfte att öka genomströmningen i studier. Ett syfte var att minska de studerandes arbete vid sidan av studierna. En s.k. konverterings- ordning infördes som innebär att delar av studielånen i efterhand kan omvandlas till bidrag – ju fler poäng de studerande klarar, desto större andel av lånen omvandlas till bidrag. En utvärdering som genomfördes visade att reformen inte fick de studerande att arbeta mindre men att den bidrog till en begränsad ökning av antalet avklarade poäng.49 I infördes ett särskilt skatteavdrag för studerande som tar lån och dessutom klarar sina studier inom normaltiden för sin utbildning plus högst . Avsikten med skatteavdraget var att uppmuntra de studerande att ta studielån för att på så sätt skapa bättre förutsättningar för fler att bedriva effektiva heltidsstudier. Åtgärden ledde dock inte till något ändrat beteende bland de studerande.50 I har kraven på studieresultat för rätt till fortsatta studiemedel ändrats . Dels sänktes kraven för studerande på vissa högskoleutbildningar , dels skärptes kraven för samtliga studerande med studiemedel . De sänkta kraven på studieresultat vid vissa högskole- utbildningar gav inte någon entydig effekt på studieresultaten: på vissa utbildningar där kraven ändrats blev studieresultaten bättre 48En tänkbar förklaring att sfi-bonusen tycks ha fått vissa effekter i men inte i övriga landet är enligt rapporten att studerande i gavs möjlighet att påbörja sfi- studier relativt snabbt, vilket kan ha gett ökade möjligheter att uppnå kursmålen inom den stipulerade tiden för att få en bonus. 49Kunnskapsdepartementet (2007). 50Folkpensionsanstalten (2008). Inte heller den svenska fribeloppsgränsen tycks ha någon större påverkan på de studerandes arbete och inkomster. Det är t.ex. inte oproportionerligt många studiemedelstagare som har inkomster som ligger precis under fribeloppsgränsen (Uusitalo, R. [2010]). De senaste årens höjningar av fribeloppsgränsen har inte heller lett till att en större andel av de studerande har valt att arbeta vid sidan av studierna (CSN [2012c]). och på andra sämre.51 De skärpta kraven påverkade inte det genomsnittligt avklarade antalet högskolepoäng. Andelen studerande med ett resultat under gränsen för en garanterad rätt till studiemedel minskade dock marginellt (med en procentenhet).52 Inom studielånesystemet finns det, som även redovisas ovan, olika regler som ska uppmuntra studerande att ta lån, vilket i sin tur ska göra effektiva studier möjliga. Det handlar dels om möjlig- heter till nedsättning av de årliga återbetalningsbeloppen för lån- tagare med låga inkomster, dels om möjligheter att få hela eller delar av studieskulden avskriven vid exempelvis arbetsoförmåga och dödsfall. Vuxenstuderande som fortsätter sina studier på hög- skolenivå kan få avskrivning med upp till hälften av det lån de tog på grundläggande eller gymnasial nivå. En utvärdering CSN har genomfört tyder på att dessa förmåner inom lånesystemet har mycket liten påverkan på de studerandes val att studera och ta lån.53 8.2.4Mått på framgångsrika och fullföljda studier på grundläggande nivå Innan eventuella ekonomiska incitament inom studiemedelssystemet kan övervägas måste det, utöver sådana incitaments betydelse, diskuteras vilka beteenden och prestationer som ska uppmuntras. Att hitta lämpliga mått och att mäta prestationer är förhållandevis enkelt i programbaserade utbildningssystem med klara utbildnings- mål och givna förkunskapskrav som är lika för alla.54 I ett sådant system kan ett fullföljande i enlighet med utbildningsplanen upp- muntras och de studerande har någorlunda likartade förut- sättningar att uppnå utbildningsmålen. Inom komvux på grundläggande nivå finns ingen utbildnings- plan som gäller samtliga studerande. Studerande har olika studiemål och de planerade studierna skiljer sig mellan de studerande. Det gör det svårare att avgöra vilka prestationer som ska uppmuntras med eventuella ekonomiska fördelar. Dessutom har de studerande helt olika studieförutsättningar, vilket gör prestationer svåra att jäm- föra. Det går dock att identifiera några olika mått som skulle kunna tjäna som utgångspunkter för ekonomiska incitament inom studie- 51CSN (2010a). 52CSN (2012a). 53CSN (2011a). 54Se t.ex. den diskussion som förs i SOU 2009:28. Att knyta incitament till de olika måtten är dock förknippat med olika för- och nackdelar, vilka diskuteras i utred- ningens bedömning i avsnitt 8.4.9 nedan.55 Ett sätt att mäta genomströmning och prestation är att utgå från antalet avklarade och godkända kurser i förhållande till den tid och omfattning den studerande har haft studiemedel. En heltids- studerande som har studerat på heltid med studiemedel skulle t.ex. kunna belönas om han eller hon med godkänt resultat klarar 400 verksamhetspoäng med studiemedel eller efter periodens slut. Ett sådant mått ger en objektiv bild av vad den studerande har klarat som kan tillämpas lika över landet. Ett annat möjligt mått är de studerandes studietider. Kortare studietider kan uppmuntras i förhållande till längre. En möjlighet skulle kunna vara att använda den individuella studieplanen som ett mått för hur länge studierna bör pågå. Den som fullföljer studierna som den individuella studieplanen anger skulle i så fall premieras. Incitament knutna till ett liknande mått skulle kunna uppmuntra snabba studier och en hög genomströmning. Fullföljande av påbörjade kurser Ytterligare ett möjligt mått för att bedöma studieprestationer är att utgå från studieavbrotten. Studieavbrotten ses som ett problem inom komvux och studerande som fullföljer kurser de påbörjat skulle kunna premieras i förhållande till dem som avbryter kurser. Fortsatta studier på gymnasial nivå eller på någon annan högre utbildning premieras en övergång från studier på grundläggande och gymnasial nivå till högskolestudier. Avskrivning av lån görs för dem som klarar ett visst antal högskolepoäng.