sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — På så vis menar vi att förmåga att bistå regeringen i att koordinera olika verksamheter – så att ytterligare värde skapas för den enskilde eller för samhället i stort utifrån politikens intentioner – skulle kunna vidareutvecklas. En aspekt av innovations- och förnyelsearbetet som ofta lyfts fram är behovet av att i konkret försöksverksamhet pröva sig fram i begränsad skala för att lära. Eftersom verkligheten är komplex och föränderlig är det svårt att till fullo förutsäga vad olika förändringar får för konsekvenser och hur människor reagerar på en viss åtgärd eller reform. Att utveckla i verklig miljö ger därför viktig kunskap om vilka konsekvenser en förändring faktiskt får i praktiken. Genom att förslag prövas på riktigt inom ramen för försöksverksamheter ges värdefull information inför beslut om ett permanent och nationellt införande av ett visst förslag. Att pröva i begränsad omfattning kan även vara en del i riskhanteringen, eller utvecklingen av regeringens styrning av myndigheter. Exempelvis kan regeringen pröva att göra undantag för vissa myndigheter från den ordinarie styrningen för att därmed ge ökat handlingsutrymme att pröva nytt. Många offentliga verksamheter arbetar på detta sätt, att t.ex. med hjälp av fokusgrupper pröva hur ändringar av en tjänst, blankett eller liknande tas emot innan man genomför förändringen helt och hållet. Sådana försök måste givetvis ske inom ramen för befintlig lagstiftning och får därmed givna begränsningar utifrån ett innovationsperspektiv. Visst utvecklingsarbete fordrar lagändringar och det finns i en lång tradition av att inrätta s.k. försökslagar (se avsnitt 5.6.2). 2009/10:175 (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete har det också uppmärksammats allt mer hur man genom design kan tydliggöra vinsterna med att involvera människor och erbjuda konkreta sätt att ta tillvara människors kreativitet i utformningen av offentlig verksamhet. 5.6.1Design som kraft i innovationsarbetet Design förknippas ofta med färg och form men innefattar mer än så. Den så kallade designprocessen är en innovationsprocess som alltid tar sin utgångspunkt i användarnas behov. Processen syftar till att utveckla varor och tjänster av högre kvalitet som attraherar de tänkta användarna. Design har i ökande grad kommit att handla även om tjänster och därmed fått ökad uppmärksamhet i offentlig sektor. Eller, annorlunda uttryckt: Designtänkande kan få offentliganställda att ställa sig den självklara frågan: Hur känns det att checka in på ett sjukhus, ringa polisen eller hämta socialbidraget?17 Design erbjuder metoder för att synliggöra både medvetna och outtalade framtida behov. Designern kan visualisera komplexa problem och göra dem överskådliga. I processen används ofta enkla skisser, prototyper och demonstrationsmiljöer för att i flera omgångar testa lösningsförslag med de tänkta användarna av en tjänst. Därför är designprocessen lämplig att använda när tjänster ska förbättras eller skapas. Det finns en inbyggd strävan att undanröja så många av de misstag – som är oundvikliga vid innovation – som möjligt tidigt i innovationsprocessen. På så vis rättas felaktigheter till i en vara eller tjänst innan den når ut och man slipper därmed stora kostnader som annars kan uppstå. Att använda design har därför i teknisk industri visat sig mycket lönsamt. Företag som använder design på en strategisk nivå är betydligt mer lönsamma, anställer fler och är dessutom mer innovativa än andra liknande företag.18 Designmetoder används också i ökande grad, och med framgång, i offentlig sektor, t.ex. av , och kommuner och landsting för att förstå familjers servicebehov i kontakten med det offentliga.19 17Citat av vid IDEO, hämtat ur Bason, C. (2010), Leading public sector innovation, s. 135. Efterföljande sidor ger Bason en bra överblick av design i offentlig verksamhet och vilka utmaningar som finns. 18Stiftelsen (2008), Svenska företag om design. 19Skatteverket (2013), Utvecklingsområde Privatpersoner, rapport till . Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Men kanske gör designprocessen störst nytta om den används för att tidigt involvera människor när de centrala samhällssystemen ska utformas. Design av olika beslutsarkitekturer för att påverka människor att förändra sina beteenden i en viss riktning tycks t.ex. få en allt större betydelse inom områden som rör människors ekonomi, hälsa, energikonsumtion m.m. (s.k. nudge).20 Det finns ett antal organisationer runt om i världen som har en tydlig koppling till den nationella nivån och som använder designmetoder vid mer övergripande systemförändringar. Några sådana exempel är danska , finska , brittiska Innovation Unit och franska franska 27ième Région som alla arbetar antingen inom eller med respektive regeringskansli och med myndigheter m.fl.21 Vid större förändringar i offentlig verksamhet blir det ofta aktuellt att ändra lagstiftningen. I finns en etablerad praxis för försöksverksamheter genom s.k. försökslagstiftning. Någon vedertagen definition av vad en försökslag är tycks inte finnas. Regeringsformen gör ingen skillnad på lagstiftning tills vidare eller försökslagstiftning. Samma regler gäller såväl avseende kompetensfördelningen av lagstiftningsmakten som beredningskravet av regeringsärenden. Vi väljer här att definiera en försökslag som en tidsbegränsad lag genom vilken lagstiftaren har önskat att skaffa sig ett underlag för att avgöra om den prövade försökslagstiftningen ska göras allomfattande och permanentas. Eftersom vi inte har kunnat hitta någon närmare analys eller utvärdering av detta instrument har vi låtit göra en fördjupad, om än begränsad, studie om försökslagar.22 Syftet är att närmare förstå vilka möjligheter och begränsningar instrumentet kan ha utifrån ett innovations- och förnyelseperspektiv. 20Exempelvis kan energiförbrukningen minskas om information ges om hur mycket grannarna i ett bostadsområde förbrukar. Se Congdon W. J. m.fl. (2011), Policy and chocie., s. 63. 21Det finns ganska många innovationslab runt om i världen. Några ytterligare exempel är Participle UK, MIT AgeLab, , , , SlowLab, Stanford-D-School, for , och Forum of the Future. En utförlig beskrivning av MindLabs utveckling och olika faser finns i , H.V. & Bason, C. (2012), Powering Collaborative Policy Innovation: Help? 22Eilemar, B. & , E. Studie av försökslagstiftning, PM . Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete I studien identifierades 45 försökslagar och av dessa har 18 stycken analyserats närmare. fanns också drygt 300 försöksförordningar, men dessa har inte studerats.23 Flertalet försökslagar som vi identifierat beslutades . Om tillkomstprocessen av dessa lagar kan rent allmänt sägas att både lagstiftaren och Lagrådet har intagit en pragmatisk hållning till frågan om försökslagar. I flera fall har Lagrådet inte uttalat sig alls.24 I fall där man har antagit att en viss verksamhet kommer att leda till processuella eller ekonomiska förbättringar har man testat denna för att få ett bättre underlag för att bedöma om den är värd stora och ingripande förändringar av gällande lagstiftning. Bland lagarna är det i första hand /regional verksamhet och verksamhet inom rättsväsendet som har prövats. Lagarna verkar alla ha föregåtts av noggranna överväganden. Dels vad gäller medborgarnas rättssäkerhet, dels hur den påverkar samhällsekonomin. Det är också tydligt vilket syfte man vill uppnå. De flesta försökslagar har gällt bl.a. för att man ska få ett tillräckligt underlag för utvärdering. I de fall man bedömt att gällandetiden inte varit tillräcklig har försökslagarna förlängts med motiveringen att det saknats tillräckligt underlag för att permanenta dem. Av de 18 försökslagar vi har tittat på har vi kunnat finna totalt åtta som har permanentats. Ytterligare sex av de 18 har inte permanentats direkt, men väl gett upphov till diskussioner i andra lagstiftningsfrågor eller förändringar i berörda lagar. Lagen om försöksverksamhet med snabbare handläggning i brottmål kan nämnas som exempel på en försökslag som inte permanentats men som efter utvärdering25 lett till att många av de metoder som prövats i försöket, t.ex. förenklad delgivning, har permanentats. Det har funnits ett antal försökslagar som har varit begränsade i sin geografiska tillämpning. Inom regional verksamhet har man t.ex. prövat att låta vissa län samverka inom ramen för en försökslagstiftning. 23 Av dessa förordningar har nästan samtliga utfärdats under områden. lagen (1985:1073) om försöksverksamhet med en samordnad länsförvaltning, lagen (1992:863) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård, lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam landsting och lagen (1996:339) om en försöksverksamhet med viss kvalificerad yrkesutbildning. 25Åklagarmyndigheten m.fl. (2008), Snabbspåret – en försöksverksamhet med snabbare handläggning av vissa brottmål. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete övervakning med elektronisk kontroll och försöksverksamheten med videokonferens avsåg endast brottmål som prövades av vissa angivna tingsrätter. I förarbetena till försökslagstiftningen avseende intensivövervakning med elektronisk kontroll uttalade sig Lagrådet särskilt i frågan om huruvida en geografiskt begränsad försökslagstiftning stred mot principen om likhet inför lagen. I det aktuella fallet gjorde Lagrådet bedömningen att omständigheterna var sådana att försöksverksamheten ändå kunde tillåtas. Valet stod mellan att antingen avstå från att pröva påföljdsformen eller att begränsa försöksverksamheten geografiskt på något sätt. Vidare framhölls att domstolarnas påföljdsbestämning redan inom ramen för befintliga regler i viss utsträckning var beroende av de lokala förutsättningar som kunde finnas för olika tänkbara alternativ. 5.6.3Randomiserade kontrollerade försök ger mer tillförlitlig kunskap Ett sätt att göra slutsatserna från försöksverksamheter mer tillförlitliga är att lägga upp dem som randomiserade kontrollerade försök. Metoden har länge använts inom exempelvis medicinsk forskning, och börjar bli allt vanligare inom bl.a. utformning av biståndsinsatser och affärsutveckling. Fördelen med randomiserade, kontrollerade försök är att man eliminerar skevheter som normalt komplicerar utvärderingsprocessen, däribland okontrollerade externa faktorer som påverkar utvecklingen (t.ex. konjunkturen) eller selektionsbias (t.ex. att de som deltar i en viss åtgärd redan initialt är mer motiverade att lyckas med något än dem som inte deltar i åtgärden). Grundläggande med randomiserade kontrollerade försök är bruket av kontrollgrupper, samt att randomiseringsenheterna (individerna, institutionerna eller geografiska områdena) fördelas slumpmässigt mellan de olika grupperna efter att de registrerats som deltagare i försöket. Detta experimentella upplägg ger möjligheter att dra säkrare slutsatser om huruvida det är reformen i sig som skapar ett visst utfall eller om liknande resultat hade åstadkommits ändå. Man får helt enkelt ett tydligt nollalternativ. Det går också att pröva olika variationer av en reform för att se vilken utformning som ger bäst resultat. Att använda randomiserade, kontrollerade försök behöver inte vara särskilt dyrt inom offentlig verksamhet. Mycket av resultatinformationen som behövs för att kunna dra slutsatser samlas ofta Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete redan in via ordinarie styr- och uppföljningssystem. Förutom att randomiserade försök möjliggör mer tillförlitliga slutsatser av en förändring kan det också vara enklare och mer kostnadseffektivt än att använda avancerade utvärderingsmetoder i ett senare skede och försöka rensa för diverse bias. Ett vanligt argument mot randomiserade försök i offentlig sektor är att det vore oetiskt att inte ge samtliga i den potentiella målgruppen möjlighet att delta i ett nytt program. Mot det ska ställas att det utan tillförlitliga försök blir svårt att veta om åtgärden faktiskt fungerar. Man kan då riskera att sprida en antingen verkningslös eller i värsta fall kontraproduktiv åtgärd som kostar mer – pengar som kan komma målgruppen bättre till del om de används till åtgärder som man vet har effekt. Så länge urvalet sker slumpmässigt är sannolikheten för att hamna i försöksgruppen respektive kontrollgruppen lika stor hos målgruppen, vilket kan ses som en form av likabehandling. Det finns givetvis gränser för vad som går att experimentera med och en utgångspunkt bör vara att man har god anledning att tro att åtgärden som testas kommer att förbättra utfallet för målgruppen, samt att ingen individ riskerar att få en sämre situation än i ursprungsläget med försöket. Handlar det om utformningen av en blankett eller en hemsida torde det dock vara tämligen okontroversiellt. Jämfört med medicinsk forskning där metoden redan används är det också mindre livsavgörande försök det rör sig om inom de flesta områden i offentlig sektor, och också enklare att rätta till eventuella misstag i efterhand. anser att försök i begränsad skala bör göras som en del i utvecklingen av offentlig sektor, samt att dessa, där det är möjligt och etiskt försvarbart, görs i form av randomiserade kontrollerade försök för att bättre kunna utvinna så tillförlitlig kunskap som möjligt. 5.7De statliga myndigheternas finansiella utrymme att ta nya grepp Nästan alla statliga myndigheter () anser att resurser i någon mån är ett hinder för att utveckla och förnya verksamheten. Drygt hälften av myndigheterna () anger att resurser i ganska eller mycket hög grad är ett hinder för att förnya och utveckla Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete verksamheten.26 har därför fördjupat sig något i frågan om myndigheternas finansiella utrymme att ta nya grepp. Den svenska förvaltningsmodellen ger i grunden en stor frihet åt statliga myndigheter att själva bestämma över hur verksamheten ska bedrivas utifrån de regelverk och mål som statsmakterna beslutar om. I och med införandet av resultatstyrningen fick myndigheterna ytterligare handlingsfrihet. Regeringen delegerade rätten till myndigheterna att själva fördela sin budget och gav myndigheterna mandat att i ökad utsträckning driva verksamheten med egen beslutskompetens. En central tanke i omläggningen av regeringens styrning av myndigheterna var att öka långsiktigheten i planering och resurstilldelning samt att öka handlingsfriheten för myndigheterna vad gäller medelsanvändning, beslut i organisations- och personalfrågor, m.m.27 Med ökat fokus på resultat följde även ökade krav på redovisning av hur medlen använts och av verksamhetens resultat. infördes ramanslaget för att ge myndigheterna bättre incitament att genomföra verksamheten effektivt och att hushålla med anslagsmedlen. Med ramanslagen följde ökad flexibilitet kring budgetårsskiftena och myndigheternas finansiella handlingsfrihet ökade genom att det till ramanslagen kopplades spar- och kreditmöjligheter. Inledningsvis saknades begränsning för myndigheternas möjligheter att spara överskjutande medel på ramanslag. finns en treprocentsgräns för anslagssparande som innebär att myndigheterna med automatik får disponera ett anslagssparande motsvarande av tilldelat anslag.28 Sedan införandet av ramanslagen har statsbudgeten och budgetprocessen utvecklats i riktning mot ökad stramhet. Dagens budgetpolitiska ramverk innebär överskottsmål för hela den offentliga sektorn, utgiftstak för staten, krav på kommunsektorn att ha god ekonomisk hushållning och budgetar i balans, samt en stram budgetprocess.29 26Innovationsrådet (2012), Statliga myndigheters arbete med innovation, kvalitet och verksamhetsutveckling s. 37. 1987/88:100. 28Ekonomistyrningsverket (2007:23), Resultat och styrning i statsförvaltningen, s. 42 f. 29Huvudlinjen är att utgiftsökningar inom ett område måste täckas genom utgiftsminskningar inom samma område. , Finanspolitiskt ramverk för stabila offentliga finanser. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Det finansiella handlingsutrymmet varierar finansieras de flesta myndigheter som lyder direkt under regeringen huvudsakligen eller enbart med anslag (). Drygt en av tio myndigheter finansieras huvudsakligen eller enbart med avgifter.30 De finansiella medel som anslagsfinansierade myndigheter har till sitt förfogande är bundna till vissa ändamål genom beslut av och tilldelning från regeringen. får således inte myndigheter använda tilldelade medel till annat än det som de är avsedda för (angivet ändamål), vilket torde vara en ganska självklar utgångspunkt. Myndigheternas finansiella handlingsutrymme kan dock variera. Detta eftersom riksdag och regering kan välja i vilken grad man vill reglera en verksamhet. har analyserat samtliga anslag och konstaterar att: Ramanslagen som skulle ge myndigheten stor frihet att själva styra över resursfördelningen i sin verksamhet, är ofta förenade med omfattande finansiella och verbala restriktioner. Även om numera anvisar alla anslag på statsbudgetens utgiftssida som ramanslag begränsar regeringen i stor utsträckning myndigheternas möjligheter att utnyttja krediter och sparande i förhållande till ramanslagets konstruktion. ESV har dock inte kunnat identifiera någon enhetlig princip för när regeringen väljer att villkora anslagen på det ena eller det andra sättet.31 Förnyelse inom ramen för befintliga medel Finansiering av utvecklings- och förnyelsearbete sker i regel inom ramen för befintlig resursram och genom omprioriteringar internt på myndigheten. Bland de statliga ekonomichefer som intervjuat32 har man delvis olika syn på möjligheten att omprioritera och frigöra resurser för förnyelsearbete. Intervjuunderlaget är begränsat men intervjupersonerna har sammantaget lång erfarenhet från många olika myndigheter och deras reflek- 30Innovationsrådet (2012), Statliga myndigheters arbete med innovation, kvalitet och verksamhetsutveckling, s. 14. 31Ekonomistyrningsverket (2009:39), Förslag till utvecklad finansiell styrning s. 5. 32De myndigheter som ingått i intervjustudien är: , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , och Trafikanalys. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete tioner ger därför värdefull förståelse för möjligheterna att frigöra utvecklingsmedel. Myndigheternas instruktion sätter ramarna för vad myndigheten kan göra och använda sina resurser till. Om en myndighet t.ex. har i uppgift att främja eller arbeta förebyggande ger det i allmänhet relativt vida handlingsmöjligheter. Förvaltningsanslaget kan disponeras relativt fritt vilket kan ge myndigheter som till stor del är anslagsfinansierade större handlingsfrihet än myndigheter som även disponerar sakanslag. Sakanslagens detaljeringsgrad tycks dock variera stort.33 Myndighetens storlek påverkar möjligheten att frigöra resurser för förnyelsearbete. Större myndigheter har bättre förutsättningar att frigöra utvecklingsresurser genom omprioriteringar än små myndigheter. I myndigheter med många anställda kan t.ex. personalomsättningen skapa möjligheter till omprioriteringar på ett annat sätt än i myndigheter med få anställda. En större myndighet anger att man har möjlighet att prioritera om och riskera av anslaget i t.ex. utvecklingsprojekt, framför allt om det handlar om egen tid. I en mindre myndighet som ingår i intervjustudien betonar man behov av kontinuitet och vill ha fast anställd personal och saknar strategi för att hålla resurser disponibla för utvecklingsinsatser. Bilden är dock inte entydig. Det finns även exempel på små myndigheter som medvetet väljer att inte anställa till sista kronan och därigenom skapa större finansiell handlingsfrihet både vad gäller anställningar och medel för att utveckla verksamheten. Enligt det statliga regelverket ska myndigheternas investeringar i t.ex. IT finansieras med lån hos Riksgälden och betalas tillbaka med amorteringar som belastar förvaltningsanslaget. Det gäller även t.ex. IT-investeringar som har direkt betydelse för genomförandet 33 När 2007 och 2008 analyserade de skriftliga villkoren till anslagsposterna fann myndigheten att villkoren i vissa fall var många och mycket detaljerade men också att villkoren skilde sig mycket mellan olika anslagsposter. För många anslagsposter anger regeringen inte några villkor alls. Det finns även exempel på att regeringen anger omfattande villkor kopplade till förvaltningsanslag. (2009:39), Förslag till utvecklad finansiell styrning, s. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Det är som regel inte möjligt att finansiera specifika IT-lösningar för att kunna genomföra ett regeringsuppdrag med det sakanslag som följer med det specifika ändamålet. Eftersom låneramen är begränsad kan det vid behov av större investeringar bli nödvändigt för myndigheter att vända sig till berört departement och hemställa om ökad låneram. Några reflektioner utifrån intervjuerna: Om myndigheten måste ta lån som är direkt kopplade till regeringsuppdrag och som måste betalas tillbaka med medel från förvaltningsanslaget kan det begränsa myndighetens utrymme att göra egeninitierade investeringar och bedriva interna eller externa utvecklingsprojekt. Om låneramen inte räcker för nödvändiga investeringar måste myndigheten hemställa om en större ram, en process som ekonomicheferna beskriver som administrativt tung och tidskrävande. Möjligheten att avbryta felsatsningar De statliga myndigheternas investeringar i anläggningstillgångar ska finansieras med lån hos Riksgälden.34 Med anläggningstillgångar avses en tillgång (materiell, immateriell eller finansiell) som är avsedd för stadigvarande bruk eller innehav. Anläggningstillgångar kan vara färdigställda eller uppföras med avsikt att användas.35 En anläggningstillgångs anskaffningsvärde skrivs av (periodiseras) över tillgångens ekonomiska livslängd. Den vanligaste metoden för avskrivning innebär att en lika stor andel av anskaffningsvärdet skrivs av . I situationer då en investering, t.ex. ett större IT-projekt, inte visar sig ge den nytta som planerat kan det, ur myndighetens perspektiv, vara för dyrt att avsluta projektet. Detta eftersom det kan vara svårt för myndigheten att finansiera en direkt avskrivning av hela investeringen. Avskrivningsreglerna tycks så vitt vi har förstått i vissa fall leda till att myndigheter väljer att fortsätta att driva projekt som man bedömer som icke meningsfulla. 34Kapitalförsörjningsförordning (2011:210). 35Ekonomistyrningsverkets föreskrifter till 2 kap. 1 § Kapitalförsörjningsförordning (2011:210). Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Ur ett innovationsperspektiv är det inte bara centralt att skapa goda förutsättningar för att utveckla, pröva och implementera nya idéer i verksamheterna. Minst lika viktigt är att det finns en beredskap och goda rutiner och förutsättningar för att avbryta verksamhet som inte ger önskat utfall. Om avskrivningsreglerna vid en närmare genomgång visar sig vara ett utbrett problem utgör detta ett hinder för innovation och god hushållning som måste hanteras. Sparande och föra över medel mellan år En tydlig signal från de statliga ekonomicheferna är att de önskar minska kalenderbundenheten och öka långsiktigheten i finansieringen. En ekonomichef uttrycker det så här: En längre cykel och ökad flexibilitet över åren skulle underlätta mycket och göra så att man vågar satsa. Som det är nu blir det ryckigt och kortsiktigt. Med längre tidshorisont skulle man kunna planera på ett bättre sätt. blir det ibland snabba puckar, snabba beslut och inte lika bra verksamhet. Minskad kalenderbundenhet skulle i förlängningen kunna ge bättre och billigare resultat. Ur myndigheternas perspektiv framstår framför allt treprocentsgränsen för sparande som försvårande när myndigheterna ska planera och budgetera verksamheten. I ett flerårigt projekt kan kostnaderna komma år två men om myndigheten har sparat är det inte säkert att myndigheten får behålla medlen.