sou · H1B359 · 2013-08-30 00:00:00 — Den omständigheten att det inte går att lagstifta särskilt om de undantagssituationer där det skulle kunna vara motiverat att lämna ersättning, talar för att en generell ersättningsbestämmelse införs. En sådan bestämmelse skulle göra det möjligt för tillämparen att lämna ersättning varje gång det vid en proportionalitetsbedömning, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, skulle framstå som orimligt att den enskilde ensam får bära kostnaderna för ett nödvändigt ingrepp. 1 I kapitel 6 kommer utredningens slutsatser i den delen att diskuteras ytterligare. Behövs det generella regler om ersättning? Det kan också tänkas att möjligheten att lämna ersättning skulle ge tillämparen större frihet vid valet av åtgärd i vissa fall. I stället för att välja det för den enskilde minst ingripande alternativet kan det mest ändamålsenliga alternativet väljas om den enskilde kompenseras för ingreppet och åtgärden därför framstår som proportionerlig. Myndigheternas möjligheter att vidta mer långtgående åtgärder skulle i vissa fall öka. Som kommer att diskuteras mer ingående i kapitel 7 finns det, framförallt beträffande bestämmelser, i vissa fall en gråzon där det kan vara svårt att veta vilket bemyndigande en rådighetsinskränkande åtgärd bör stödja sig på. Hur tillstånds- och tillsynsmyndigheterna tolkar och tillämpar hänsynsreglerna och andra bestämmelser kan därför komma att påverka ersättningsrätten. En generell ersättningsbestämmelse skulle ge den enskilde en ökad trygghet i dessa fall. Det avgörande för ersättningsrätten skulle vara åtgärden och inte valet av bemyndigande. Även om en generell ersättningsregel skulle skapa en ökad flexibilitet i tillämpningen som på många sätt framstår som önskvärd är en sådan lösning dock förenad med en mängd svårigheter. Till att börja med skulle en generell ersättningsbestämmelse med nödvändighet bli så allmänt hållen att den knappast skulle ge någon vägledning för hur enskilda fall ska bedömas. Bestämmelsen skulle bli svårtillämpad och i alltför stor utsträckning överlämna bedömningen av i vilka situationer ersättning ska ges till tillämparen. Det kan antas att det kommer att utvecklas olika praxis från kommun till kommun och mellan myndigheter. I slutänden blir det upp till domstolen att mer eller mindre efter fritt skön avgöra när ersättning ska ges. Även med en snävare formulering som har presenterats som alternativ 1 och 2 i kapitel 1 och alternativ 2 och 3 i kapitel 2 i utkastet kommer en osäkerhet kring när ersättning ska ges att utsträckas till de typer av rådighetsinskränkningar där det är klart att ingen ersättning ska lämnas, t.ex. rådighetsinskränkningar till följd av åtgärder som vidtas med stöd av hänsynsreglerna. Det finns risk för att osäkerheten i tillämpningen leder till att principerna frångås i en utsträckning som inte alls varit avsedd och att bestämmelsen således skulle kunna innebära ett betydande avsteg från flera, i svensk och internationell miljörätt vedertagna principer. Om det inte går att förutse huruvida ersättning kommer att utgå vid en framtida prövning av ersättningsfrågan är det inte heller möjligt för tillämparen att vid avgörandet av om en åtgärd ska vid- Behövs det generella regler om ersättning? tas eller inte ta med ersättningsfrågan som en parameter i proportionalitetsbedömningen. Det finns då en risk för att själva möjligheten att föra en ersättningstalan, snarare än den faktiska möjligheten att få ersättning, blir den omständighet som det kommer att tas hänsyn till i bedömningen. En sådan proportionalitetsbedömning skulle vara till nackdel för den enskilde. Ett annat problem med en generell ersättningsregel är frågan hur avgränsningen av området hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl ska ske. Frågan gör sig särskilt gällande om ersättningsrätten regleras i en särskild lag (kapitel 1 i bilaga 3) eftersom den exakta avgränsningen skulle behöva framgå direkt av lagtext, se 1 § i utkastet. Som framgår av kapitel 3 låter sig en sådan avgränsning inte göras särskilt lätt. Även sådana markreglerande lagar som , fastighetsbildningslagen, bostadsförvaltningslagen m.fl. möjliggör i varierande grad rådighetsinskränkningar av hälso- skydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl. Även om en bestämmelse i stället skulle införas i 31 kap. 4 § uppkommer gränsdragningsfrågor. Om en ersättningsbestämmelse av det slag som diskuteras införs i bör en sådan rätt i konsekvensens namn även införas i vissa av de andra lagar som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl. Fråga blir då om bestämmelsen endast ska införas i sådana lagar som, enligt utredningens slutsatser i kapitel 4, avser att skydda intressen som väger lika tungt eller lättare än sådana intressen som kan omfattas av inskränkningar enligt (t.ex. minerallagen, lagen om vissa torvfyndigheter, lagen om kontinentalsockeln, skogsvårdslagen, strålskyddslagen, lagen om kärnteknisk verksamhet), eller om bestämmelsen även ska införas i sådana lagar vars skyddsintressen är av absolut karaktär, t.ex. skyddslagen. Om en ersättningsregel motiveras av billighetsskäl går det att argumentera för att det faktiskt är i just de senare fallen som den enskilde drabbas särskilt hårt och i regel aldrig har någon möjlighet att förutse eller förebygga ingripandet. Om skyddslagen förenas med en rätt till ersättning av billighetsskäl kan det ifrågasättas om det inte borde finnas en sådan rätt även för åtgärder vidtagna med stöd av polislagen och . Gränsdragningsproblematiken och de politiska frågor som är kopplade till den torde också vara den huvudsakliga anledningen till att man inte lyckades enas om en undantagsregel i 2 kap. 15 § regeringsformen för rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljö- Behövs det generella regler om ersättning? skydds- och säkerhetsskäl, när frågan granskades av författningsutredning.2 Efter att ha vägt för- och nackdelar med en generell ersättningsbestämmelse mot varandra har utredningen kommit till slutsatsen att en så allmänt hållen bestämmelse som skulle behövas för att fånga upp de undantagsfall där det av billighetsskäl är motiverat att göra vissa avsteg från gällande principer för ersättning inte är möjlig. En sådan regel skulle inte uppfylla de höga krav på tydlighet och förutsägbarhet för rättstillämpningen som vi enligt våra direktiv ska eftersträva. Någon generell regel om när ersättning ska lämnas på grund av rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl bör därför inte införas. 5.2Hur undviks orimliga resultat utan kompletterande ersättningsbestämmelser? -Det behövs inte någon allmän bestämmelse om att en proportionalitetsbedömning alltid ska göras vid normgivning och tillämpning av bestämmelser som medför att en rådighetsinskränkning drabbar den enskilde. -Frågan om det är rimligt att en åtgärd vidtas utan att ersättning lämnas måste slutligt avgöras genom en intresseavvägning i det enskilda fallet. -Om någon ersättningsrätt inte finns i ett särskilt fall påverkar det proportionalitetsbedömningen och följaktligen det allmännas möjligheter att vidta åtgärden. -I en situation där ett önskat resultat kan uppnås på flera sätt är det tillämparens skyldighet att överväga de alternativa handlingssätten och i en valsituation beakta om lagstiftaren avsett att ersättning ska lämnas eller inte. Vi har ovan konstaterat att det inte är lämpligt att generellt reglera ersättningsrätten för de undantagsfall där det av billighetsskäl skulle kunna vara motiverat att göra vissa avsteg från gällande principer för ersättning. Vi har också konstaterat att frågan om en viss 2 SOU 2001:19 s. 108 f. Behövs det generella regler om ersättning? situation i tillräcklig mån avviker från typsituationen eller i övrigt är sådan att det är skäligt att frångå gällande principer för ersättning beror av de hänsyn som gör sig gällande i det specifika fallet. Det är därför svårt att peka ut dessa situationer innan de uppstår och särskilt reglera dem i lag. När en sådan situation väl dyker upp måste den således kunna hanteras på ett bra sätt i tillämpningen. Som redan har framhållits på flera ställen måste det avgöras i det enskilda fallet om det är rimligt att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl utan att ersättning lämnas. Om någon ersättningsrätt inte finns i ett särskilt fall påverkar det proportionalitetsbedömningen och följaktligen det allmännas möjligheter att vidta åtgärden. Att inte göra en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet skulle vara att frångå tolkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till . Som har påpekats går det inte att lagstifta om varje enskilt fall. Proportionalitetsbedömningen i ett lagstiftningsärende kommer således att ta sikte på typsituationen, och det blir upp till tillämparen att se till så att ingreppet i det enskilda fallet inte orsakar orimliga resultat. Generella föreskrifter kan t.ex. medföra väldigt olikartade konsekvenser för olika verksamhetsutövare beroende på verksamhetens omfattning och art. I vissa fall framgår tillämparens skyldighet att göra en proportionalitetsbedömning uttryckligen av lag, se t.ex. 2 kap. 7 § och 7 kap. 25 § eller 2 kap. 1 § . ges också en fingervisning om vilka hänsyn som ska beaktas i just de fallen. I övrigt ska tillämparen göra en bedömning utifrån de hänsyn som gör sig gällande i den aktuella situationen och med ledning av de principer som framgår av föregående kapitel. Skulle proportionalitetsbedömningen i det enskilda fallet leda till slutsatsen att det inte är rimligt att den enskilde får bära kostnaderna för en rådighetsinskränkning och det inte finns någon rätt till ersättning bör detta resultera i att åtgärden inte vidtas. Valet av det för den enskilde minst ingripande alternativet är en annan viktig faktor att ta hänsyn till i sammanhanget. kan ett önskat resultat uppnås på flera sätt och att överväga alternativa handlingssätt måste ingå som ett led i proportionalitetsbedömningen. Det finns t.ex. ingen rätt till ersättning då åtgärder vidtas med stöd av bestämmelserna i 7 kap. 12 § om växt- och djurskyddsområde. Ska mer ingripande åtgärder vidtas bör tilläm- Behövs det generella regler om ersättning? paren därför överväga om det är mer proportionerligt att inrätta ett naturreservat med stöd av bestämmelserna i 7 kap. 5 § och lämna ersättning till verksamhetsutövaren. Detsamma gäller åtgärder med stöd av fridlysningsbestämmelserna i artskyddsförordningen. Ska mer ingripande åtgärder vidtas bör tillämparen överväga att stödja ingripandet på bestämmelserna i 7 kap. 5 § eller 11 § i stället för på artskyddsförordningen, så att verksamhetsutövaren kan få ersättning för uppkomna skador.3 Det är tillämparens skyldighet att i en valsituation överväga om lagstiftaren avsett att ersättning ska utgå eller inte. Ledning kan oftast hämtas ur förarbetena till de aktuella bestämmelserna.4 Även om myndigheter, kommuner och länsstyrelser i många fall uppträder som den enskildes motpart medför delegation av normgivningsmakt och rättstillämpning en skyldighet att ta hänsyn till den enskildes intressen och ett ansvar att handla i enlighet med lagstiftarens vilja.5 Eftersom det som är gemensamt för alla fall är att en proportionalitetsbedömning ska göras uppkommer frågan om proportionalitetsprincipens vikt för ersättningsrätten bör understrykas genom en särskild lagbestämmelse. Med hänsyn till att de situationer som omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen är så omfattande och varierande att de omständigheter som kan komma att påverka proportionalitetsbedömningen inte går att ringa in närmare än vad som har gjorts i föregående kapitel, skulle en bestämmelse av nu aktuellt slag bli mycket allmänt hållen. Eftersom proportionalitetsprincipen redan är en vedertagen del av svensk rätt och hantering av ersättningsrätten inom ramen för artikel 1 i första tilläggsprotokollet till får anses vara vägledande för motsvarande prövning i svensk rätt, framstår en sådan allmänt hållen bestämmelse som överflödig. tolkning och tillämpningen av artskyddsförordningens bestämmelser se även avsnitt 4Se t.ex. prop. 1997/98:45 del 2 s. 82 f. detta se kapitel 7. Behövs det generella regler om ersättning? 5.3EU-rättsliga regler och proportionalitetsbedömningen -Frågan om ersättning måste övervägas varje gång en implementering av EU-rätt medför en utökad eller minskad möjlighet för det allmänna att vidta rådighetsinskränkningar. Flera av bestämmelser är resultatet av implementering av EU-rättsliga regler. I vissa fall innebär de EU-rättsliga bestämmelserna att den svenska normgivaren eller tillämparen har ett begränsat utrymme att göra egna proportionalitetsbedömningar vid införandet och tillämpningen av regler som medför rådighetsinskränkningar för den enskilde. Detta gäller särskilt i fråga om sådana rättsakter som inte får införlivas i nationell rätt utan är direkt gällande, i huvudsak EU- förordningar. Till följd av sådana rättsakter kan tvingande EU- rättsliga regler t.ex. bryta igenom ett tillstånds rättskraft, 24 kap. 3 § första stycket 7 . Som nämnts i föregående kapitel kan statsstödsreglerna också hindra lagstiftaren från att införa en ersättningsrätt om en sådan ersättningsrätt kan uppfattas som kompensation för anpassning till EU-rättsliga krav. De principer och riktlinjer för bedömningen av om en rådighetsinskränkning ska vidtas och om den i sådana fall ska vara förenad med en rätt till ersättning som diskuterats i föregående kapitel, kan alltså delvis sättas ur spel genom EU-rättliga krav. Situationen behöver troligen inte uppstå särskilt ofta. Inom det område där det kan bli aktuellt med rådighetsinskränkningar av hälsoskydds- och miljöskyddsskäl av det slag som är i fråga är direktiv den rättsliga form som oftast används. Direktiven är bindande i förhållande till det resultat som ska uppnås men överlåter åt medlemsstaterna att besluta om den närmare formen för genomförandet, till skillnad från vad som är fallet i fråga om förordningar. Genom att vid genomförandet förutse och beakta de intressekonflikter som kan uppstå på grund av krav kan situationer där den enskilde får bära en orimlig ekonomisk börda undvikas. Det förtjänar återigen att understrykas att frågan om ersättning alltid måste övervägas varje gång en implementering av EU- Behövs det generella regler om ersättning? rätt medför en utökad eller minskad möjlighet för det allmänna att vidta rådighetsinskränkningar.6 Eftersom det kan röra sig om så vitt skilda situationer är det svårt att ge något generellt recept på hur man bör gå tillväga för att säkerställa att den enskilde inte drabbas orimligt hårt. Det får i stället bli en fråga för normgivaren och tillämparen i det enskilda fallet att, inom de ramar skapar, söka lösningar som beaktar rådande principer för ersättning i så stor utsträckning som möjligt. En ersättningsrätt finns i de fall lagstiftaren ansett att ett ingrepp av visst slag är nödvändigt för att uppnå ett önskat resultat men man vid en intresseavvägning har funnit att det med hänsyn till arten av det allmänna intresse som ska skyddas och ingreppets effekter för den enskilde inte framstår som rimligt att den enskilde ensam ska bära kostnaderna. Med stöd av de principer och riktlinjer som diskuterats i kapitel 4 bör det vara upp till lagstiftaren att varje gång en regel om inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad på grund av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl övervägs göra en bedömning av om tillämpningen av dessa principer kräver att ersättning lämnas till den som drabbas av åtgärden. Även om de principer och riktlinjer för ersättningsrätten som framgår av föregående kapitel ska gälla över lag kan det i undantagsfall framstå som rimligt att avvika från dessa och kompensera den enskilde för den skada som drabbar honom. De situationer som inte medför någon rätt till ersättning men där det av billighetsskäl skulle kunna vara motiverat med en rätt till ersättning torde vara så pass olikartade att det är svårt att peka ut dem innan de uppkommer. Det är inte heller möjligt att lagstifta om det specifika fallet. Någon generell regel om när ersättning ska ges på grund av rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl bör dock inte införas på grund av de tolknings- och tillämpningsproblem en sådan regel skulle innebära i praktiken. Dessa problem skulle i förlängningen kunna leda till en betydande 6 Ang. konsekvenserna av att frågan förbigås eller att de bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar får en otydlig utformning, se avsnitt 7.3. Behövs det generella regler om ersättning? osäkerhet kring när ersättning ska lämnas, en rättsosäkerhet för den enskilde och alltför stort utrymme för tillämpande myndigheter att göra egna bedömningar efter fritt skön. Inte heller är det aktuellt att på annat sätt samordna eller likrikta ersättningsbestämmelserna i de olika lagarna eftersom de utformats efter de särskilda förhållanden respektive lag avser att reglera. Frågan om det är rimligt att en åtgärd vidtas utan att ersättning lämnas måste avgöras genom en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet. Om någon ersättningsrätt inte finns i ett särskilt fall påverkar det proportionalitetsbedömningen och följaktligen det allmännas möjligheter att vidta åtgärden. kan ett önskat resultat uppnås på flera sätt och att överväga alternativa handlingssätt måste ingå som ett led i proportionalitetsbedömningen. Det är tillämparens skyldighet att i en valsituation överväga om lagstiftaren avsett att ersättning ska utgå eller inte. Ledning kan oftast hämtas ur förarbetena till de aktuella bestämmelserna. Även om myndigheter, kommuner och länsstyrelser i många fall uppträder som den enskildes motpart medför delegation av normgivningsmakt och rättstillämpning en skyldighet att ta hänsyn till den enskildes intressen och ett ansvar att handla i enlighet med lagstiftarens vilja. I vissa fall framgår tillämparens skyldighet att göra en proportionalitetsbedömning uttryckligen av lag tillsammans med en fingervisning om vilka hänsyn som ska beaktas i just de fallen. I övriga fall ska tillämparen göra en bedömning utifrån de hänsyn som gör sig gällande i den aktuella situationen, med ledning av de principer som framgår av föregående kapitel och med beaktande av lagstiftarens intentioner. Någon allmän bestämmelse om att en proportionalitetsbedömning ska göras är dock inte påkallad. Detta dels mot bakgrund av att de situationer som omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen är så omfattande och varierande att det inte närmare än vad som har gjorts i föregående kapitel går att ringa in de omständigheter som kan komma att påverka proportionalitetsbedömningen, dels med hänsyn till att proportionalitetsprincipen redan får anses vara en vedertagen del av svensk rätt. I vissa fall innebär de EU-rättsliga bestämmelserna att den svenska normgivaren eller tillämparen har ett begränsat utrymme att göra egna proportionalitetsbedömningar vid införandet eller tillämpningen av regler som medför rådighetsinskränkningar för den enskilde. Behövs det generella regler om ersättning? De principer och riktlinjer för bedömningen av om en rådighetsinskränkning ska vidtas och om den i sådana fall ska vara förenad med en rätt till ersättning som diskuterats i föregående kapitel kan då helt eller delvis sättas ur spel. Normgivaren och tillämparen får i det enskilda fallet söka lösningar som beaktar rådande principer för ersättning i så stor utsträckning som möjligt inom de ramar skapar. 6Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? Som har konstaterats ovan har utredningen kommit till slutsatsen att det över lag råder kongruens i ersättningssystemet. Ersättningsreglerna har utformats efter de principer och riktlinjer som framgår av föregående kapitel och med beaktande av de hänsyn som varit aktuella i de fall som regleringen avser. I detta avsnitt diskuteras dock några bestämmelser vars överensstämmelse med gällande principer, åtminstone vid ett första påseende, kan tyckas oklara. 6.1Lagenlighetsprincipens räckvidd och rättssäkerheten -Proportionalitetsprincipen och principen om den enskildes legitima förväntningar sätter en gräns för vad som är rimligt att kräva av den enskilde med stöd av lagenlighetsprincipen. Det behövs ingen särskild regel om detta. Så som konstaterats i det föregående är en grundläggande förutsättning för att ersättning ska lämnas att den användning av mark och byggnad som inskränkningen avser är lagenlig.1 Om en verksamhet bedrivs i strid med lag, föreskrifter eller tillståndsvillkor kan markägaren alltså inte påräkna någon ersättning om det allmänna vidtar åtgärder för att tvinga verksamhetsutövaren till efterlevnad av lagen. Principen om lagenlighet bärs upp av tanken att den enskilde själv har en möjlighet att skaffa sig kunskap om vad lagen ställer för 1 SOU 1993:40 s 234, prop. 1997/98:45 del 2 s. 514. Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? krav på en viss verksamhet och därför bör bära ansvaret för förluster till följd av en ovilja eller oförmåga att anpassa sin verksamhet till dessa krav. Motsatsvis har tillmätt den enskildes legitima förväntningar på att få använda sin egendom på ett visst sätt avgörande betydelse vid proportionalitetsbedömningen i flera fall.2 Lagenlighetsprincipen får alltså inte utsträckas så långt att den påverkar rättssäkerheten. För att veta när principen om lagenlighet kan tillämpas måste en skillnad göras mellan när det är fråga om krav med stöd av befintlig lagstiftning och när det är fråga om införandet av ny lagstiftning. Då principen om lagenlighet uppbärs av tanken att den enskilde själv har en möjlighet att skaffa sig kunskap om vad lagen ställer för krav på en viss verksamhet kan lagenlighetsprincipen inte tillämpas när det är det fråga om att införa ny lagstiftning. Av samma skäl borde den heller inte kunna tillämpas då en myndighet med stöd av generella förordnanden meddelar föreskrifter som innebär högre krav än vad som framgår av allmänna aktsamhetsregler eller andra bestämmelser i lagen, t.ex. vid genomförande av EU-direktiv. I fråga om att ändra villkoren i eller återkalla ett tillstånd får också skillnaden mellan vad som utgör nya risker och vad som utgör en omvärdering av tidigare kända risker betydelse.3 Den senare gränsdragningen kommer att behandlas i avsnitt 6.3. Med ovanstående utgångspunkter framstår lagenlighetsprincipens tillämpning i fråga om allmänna hänsynsregler som ett gränsfall där rättssäkerheten kan ifrågasättas. Som nämnts i föregående kapitel medför principen om lagenlighet att en verksamhetsutövare på grund av allmänna hänsynsregler, i framförallt men även i annan lagstiftning på området och möjligen också i villkor i tillstånd meddelade med stöd av dessa lagar4, är skyldig att anpassa sin verksamhet till nya rön, ny forskning och oförutsedda olägenheter utan att kunna göra anspråk på någon rätt till ersättning. Skyldigheten är tämligen långtgående. Av 26 kap. 9 § följer att tillsynsmyndigheterna kan lägga hänsynsreglerna direkt till grund för förelägganden eller förbud eftersom dessa är rättsligt bindande. I linje med detta har också ansetts att återkallelse av ett tillstånd eller en ändring av villkoren i ett tillstånd för 2Se avsnitt 4.2.2 och 6.3. 3Se avsnitt 4.2.2. 4Se t.ex. 16 kap. 2 § andra stycket . Finns det oklara och inkonsekventa ersättningsregler? att uppnå överensstämmelse med gällande lag inte heller berättigar till ersättning.5 Hänsynsreglerna och motsvarande bestämmelser och villkor i andra lagar och tillstånd meddelade med stöd av dessa syftar alla till att möta risker som är betydande av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.