sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Detta gäller såväl för fråga väckt om för- ordnande som ett beslutat förordnande. Det har inte heller funnits något regelverk eller några klara rutiner för att avregistrera fråga väckt om förordnande när ett förordnande senare faktiskt har beslutats. fördes en intern diskussion inom Lant- mäteriet kring hur myndigheten skulle se på det stora antalet anteckningar om exploatörsförordnanden i fastighetsregistret. Denna diskussion finns, så vitt vi har kunnat utröna, inte doku- menterad i några allmänna handlingar, men den slutsats som då drogs var att exploatörsförordnanden sannolikt inte kan åberopas när en plan väl har genomförts, men att det trots detta inte finns några möjligheter att avregistrera anteckningarna. Förordnandena bedömdes således som verkningslösa men ändå omöjliga att ta bort ur registret om det inte fanns ett uttryckligt beslut från länsstyrel- sen om att ett visst förordnande hade upphävts. Sammanfattningsvis är det ett påtagligt problem att det i fastig- hetsregistret finns ett stort antal anteckningar om beslut och för- ordnanden som inte längre torde ha någon aktualitet. Det skulle alltså behövas tydligare regler för vad som gäller i fråga om när ett beslut eller ett förordnande ska anses ha spelat ut sin roll samt ajourhållningsrutiner som gör det praktiskt möjligt att hålla regist- ret aktuellt. 5Beslut om upplåtelse eller överlåtelse av mark eller utrymme utan ersättning Sammantaget innebär den i avsnitt 4.1–2 beskrivna utvecklingen att problem har uppstått för flera kommuner genom att förekomsten av äldre förordnanden – främst enligt 113 § byggnadslagen – har lett till att angelägna utbyggnadsprojekt har omintetgjorts eller åtminstone försvårats. Om gamla exploatörsförordnanden ska beaktas som sakrättsliga anspråk vid en ny planläggning ges dessa en vikt vid intresseavvägningen som enligt vår mening inte är avsedd. Om det dessutom i något fall inte ens skulle gå att ändra eller upphäva förordnandet uppstår en synnerligen märklig situa- tion som inte heller är avsedd och som inte är godtagbar. Vid en närmare studie av de i avsnitt 4.1 redovisade regerings- besluten kan man se en utveckling mot att i allt högre grad hänvisa till förordnanden enligt 113 § byggnadslagen som ett skäl för att exploatering inte tillåts av mark som utgör allmän plats. I det först redovisade fallet () fanns något förordnande inte ens med i bilden. Kärnfrågan i det planärendet var att välbelä- gen allmän plats skulle exploateras. På detta sätt skulle exklusiva bebyggelsefastigheter med havsutsikt tillskapas, som utsikten försämrades och grönytorna minskades för de redan boende som hade en servitutsrätt till området genom den gemensamhets- anläggning enligt anläggningslagen som förvaltade de allmänna platserna. I en sådan situation ska det göras en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen. I denna avvägning fann regeringen, och alla de myndigheter som yttrade sig att intresset av att behålla grönområdet var starkare än exploate- ringsintresset. Ett förhållande som bidrog till den slutsatsen var att det saknas regler i anläggningslagen för att kompensera den eko- nomiska förlusten av att servitutsrätten vid ett plangenomförande skulle begränsas. Efter att ha arbetat om detaljplanen och träffat en överenskom- melse med de berörda fastighetsägarna om att dessa skulle kom- penseras med annan mark för grönområdet, godtogs planändringen vid en ny prövning (fall 3). I fall 2 (Säbytorp) fanns det inte någon gemensamhetsanlägg- ning som hade servitutsrätt till de allmänna platserna. I stället för- valtades dessa av en ekonomisk förening som menade att man hade en muntlig nyttjanderätt till området. Denna nyttjanderätt hade omnämnts i ett exploateringsavtal som tecknades när området exploaterades . Regeringen hänvisade i sitt beslut att inte godta den nya planen till att området belastades av ett förord- nande enligt 113 § byggnadslagen och till vad hade anfört. fäste dock i sitt yttrande ingen vikt vid exploatörsförordnandet som sådant utan menade att möjlighet- erna att genomföra planen var oklara på grund av att den i och för sig osäkra nyttjanderätten inte hade beaktats i planärendet. Enligt verkets bedömning skulle det krävas en överenskommelse med nyttjanderättshavarna för att planen skulle kunna genomföras. I det fjärde fallet (Ljunghusen) var det åter fråga om ett grön- område som ingick i en gemensamhetsanläggning. Lantmäteriver- ket lyfte även i detta fall fram att det saknas ersättningsregler i anläggningslagen för att kompensera de i gemensamhetsanlägg- ningen deltagande fastigheterna för att deras servitutsrätt inskränks vid ett plangenomförande. Regeringen fann vid en intresseavväg- ning att planen inte kunde godtas. Något förordnande enligt 113 § byggnadslagen var inte aktuellt. Det som var väsentligt i de fall som har berörts var alltså de rättigheter som fastighetsägarna i planområdet hade till den all- männa platsen – inte till följd av ett exploatörsförordnande utan genom avtal eller lantmäteriförrättning. En rättighet enligt anlägg- ningslagen kan i och för sig ändras eller upphävas vid plangenom- förandet även om någon fastighetsägare motsätter sig detta. Om så sker saknas dock uttryckliga ersättningsregler för att kompensera för den värdeminskning som fastigheterna drabbas av. Detta påver- kar givetvis den intresseavvägning som ska ske. I de därefter följande fallen 5 och 6 , som handlar om förhållandevis små intrång i den allmänna platsen, får 113 § byggnadslagen en något mer framträdande roll. Regeringen anger i sina beslutsskäl att varken förordnandet eller det faktum att marken förvaltas av vägföreningar har berörts i planhandlingarna. Fastighetsägarnas rättigheter såsom medlemmar i vägförening- arna hade därför inte behandlats på ett tillfredsställande sätt. Ton- vikten kan således fortfarande sägas ligga mer på servitutsrättighet- erna än på förordnandet. I fallen 7–11 –2009 tillkommer i beslutsskälen att det inte har gjorts någon prövning av förutsättningarna för att ändra förordnandet. Vidare talar regeringen i dessa fall inte om fastig- hetsägarnas rättigheter som delägare i en gemensamhetsanläggning utan mer allmänt om de rättigheter som fastighetsägarna i områ- det har. I fall 12 hade ett exploatörsförordnande upphävts, vilket innebar att det inte fanns något hinder mot att ändra planen. I fall 13, slut- ligen, tar regeringen steget fullt ut och uttrycker explicit ett krav på att ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen måste upphävas i förväg för att detaljplanen ska kunna godtas. Vi kan alltså av denna femtonåriga utveckling konstatera att ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen alltmer har kommit att betraktas som en ännu gällande rätt till allmänna platser som gäller till förmån för fastighetsägarna mer allmänt inom planområdet och som dessutom är en så stark rättighet att den i sig kan påverka intresseavvägningen vid en planändring. Enligt Lantmäteriets mening kan det ifrågasättas om avsikten med ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen ens från början var att en rättighet skulle uppstå redan i och med själva beslutet om ett förordnande. Det finns det som talar för att förordnandet enbart bör ses som en skyldighet för markägaren att avstå marken utan ersättning när den behöver tas i anspråk av den tilltänkte huvudmannen. Användandet av uttrycket nyttjanderätt i 115 § byggnadslagen innebär dock en oklarhet i det avseendet. Det har även i inlagor i planärenden, i tidskriftsartiklar, m.m. använts uttryck som att syftet med ett exploatörsförord- nande är att stärka rätten till grönområden i en detaljplan, att förordnandena syftar till att säkerställa att de avstyckade tomterna ges tillgång till vägar och andra allmänna platser och att trygga tillgången till allmän plats i mindre tätorter. Enligt vår mening är det en sentida efterkonstruktion som saknar stöd i de resonemang som ligger till grund för införandet av exploatörsbestämmelserna. Behovet av och skyddet för allmänna platser tillgodoses redan genom detaljplanen som sådan och de grundläggande avvägnings- reglerna i PBL samt av den genomförandelagstiftning som finns i form av bl.a. anläggningslagen. Möjligheten att förordna om avstå- ende av mark utan ersättning har alltså inget med tryggad tillgång till allmänna platser att göra och de allmänna platsernas betydelse eller värde för de boende berörs inte med ett enda ord i förarbe- tena. Det skulle dessutom vara märkligt om ett sådant särskilt värde skulle tillskrivas just de allmänna platser som händelsevis exploate- ras av en större exploatör och dessutom uppfyller kriterierna för avstående utan ersättning, medan alla övriga allmänna platser skulle behandlas på ett mer lättvindigt sätt. Till kategorin övriga allmänna platser hör då även de fall där förutsättningar i och för sig fanns för ett förordnande men där frågan i stället löstes genom ett exploate- ringsavtal. Som framgår av avsnitt 3.1 ska den mark för vilken ett förordnande ska gälla avgränsas enbart med hänsyn till exploatörens nytta av exploateringen och värdet av marken i dess tidigare använd- ning. Lite tillspetsat skulle man kunna säga att ju sämre och därmed lägre värderad mark det handlar om, desto större är förut- sättningarna för att kunna belasta den med ett beslut om avstående eller upplåtelse utan ersättning. Som framgår av redovisningen i avsnitt 3.1 är bakgrunden till bestämmelserna av rent ekonomisk och praktisk natur och syftet i det fallet att kommunen är huvudman är att på ett enklare och snabbare sätt än via gatukostnadsavgifter täcka kommunens kost- nader för de allmänna platserna. Exploatören åläggs alltså, med hänvisning till dennes stora ekonomiska av en detaljplan, att förskottera de kostnader som krävs för ett plangenomförande. Regleringen ligger även till grund för vad kommunen kan kräva av en fastighetsägare i ett exploateringsavtal. Exploatören får sedan i sin tur ta ut de kostnader som ett förordnande (eller ett exploate- ringsavtal) innebär via försäljningen av de vid exploateringen bil- dade bebyggelsefastigheterna. I fallet att kommunen inte är huvudman har det på motsvarande sätt bedömts skäligt att kräva att en större exploatör primärt svarar för att bekosta de allmänna plat- serna, för att sedan föra över dessa kostnader på fastighetsägarna vid försäljningen av de nya tomterna. Skyldigheten att upplåta mark utan ersättning är således de facto uppfylld den dag som marken tas i anspråk av huvudmannen. Där- efter har skyldigheten och beslutet eller förordnandet rent prak- tiskt spelat ut sin roll. Av formella skäl har det dock inte bedömts vara möjligt att avregistrera genomförda beslut och förordnanden, jämför avsnitt 4.3. När det gäller bestämmelsen i 6 kap. 5 § tredje stycket om utbyte av mark vid en planändring är det vidare, som framgår av avsnitt 3.1, tydligt att den restriktivitet som finns i den bestämmel- sen är ett skydd för exploatören och inte mot en obestämd krets av Ägaren i bestämmelsen är alltså den som äger den allmänna platsen. Bestämmelsen har därmed enligt vår mening praktisk betydelse främst i det fall att planen ändras innan marken har tagits i anspråk av huvudmannen. För att en ändring ska få ske måste då beaktas att ägaren, dvs. exploatören, inte betungas oskä- ligt – t.ex. genom att ytterligare mark måste avstås utan ersättning utan att nyttan av planen ökar. Därför har bestämmelsen utformats som en utbytesbestämmelse. Den intresseavvägning som ska göras i ett planärende bör alltså enligt Lantmäteriets mening ske på samma sätt oberoende av om det finns ett äldre förordnande enligt 113 § byggnadslagen eller 6 kap. 19 § PBL. Vid bedömningen ska givetvis vägas in det förhållandet att en exploatering av ett grönområde normalt innebär en försämring för de kringboende. Om det dessutom finns ett sakrättsligt anspråk på marken, t.ex. i form av ett servitut enligt anläggningslagen, stärks rättighetshavarnas intressen ytterligare något i förhållande till exploateringsintresset. Det kan dock inte ha varit lagstiftarens mening att exploatörsförordnanden skulle inkräkta på det kommunala planmonopolet och inte heller att PBL:s bestäm- melser om genomförandetid m.m. skulle sättas ur spel. Även om det alltså enligt vår mening är tydligt att den ursprung- liga avsikten med exploatörsbestämmelserna var av rent ekonomisk och övergående natur går det inte att bortse från att lagens ordalydelse kan ge upphov till oklarheter – vilket inte minst visas av de fall som redovisas i avsnitt 4.1–2. Lagen är uppenbarligen otydlig när det gäller frågan om en rättighet uppstår redan genom beslutet om att upplåta mark utan ersättning eller först när marken seder- mera upplåts för en gemensamhetsanläggning. Vidare saknas tyd- liga bestämmelser om hur ett beslut ska ändras eller upphävas. Den ordning som har ansetts gälla för ett förordnande när kommunen är huvudman, dvs. att äganderätten övergår i och med förordnandet men att tillträdet regleras separat, stämmer inte heller särskilt bra med den gällande ordningen vid fastighetsöver- låtelser.8 En renodling bör därför göras så att exploatörsbestämmel- serna endast reglerar det som ska avvika i förhållande till gängse bestämmelser om markåtkomst och ersättning vid plangenom- förande. Lantmäteriet anser sammanfattningsvis att lagen bör ändras så att syftet med exploatörsbestämmelserna tydliggörs. Bestämmel- serna i PBL bör endast avse den ekonomiska frågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark eller utrymme i vissa fall. För- värvs- och rättighetsfrågorna bör inte regleras särskilt för exploa- törsfallen utan i stället bör de gängse förvärvsformerna för allmän 8 Vid förvärv av del av fastighet måste ansökan om fastighetsbildning ske från förvärvet (4 kap. 7 § jordabalken). Jämför även 1 kap. 1 § andra stycket jordabalken. Det bör även införas tydliga bestämmelser om när ett förordnande upphör att gälla. Däremot bedömer vi det inte som nödvändigt att föreslå några större ändringar i de regler som ger de grundläggande förutsätt- ningarna för att besluta om att mark eller annat utrymme ska upp- låtas eller avstås utan ersättning. De grundläggande motiven bakom exploatörsbestämmelserna anser vi alltså vara bärande även . 5.2Förutsättningarna för ett beslut Lantmäteriets förslag: De grundläggande förutsättningarna för att ska kunna besluta om upplåtelse eller över- låtelse av mark utan ersättning bör i huvudsak bestå oföränd- rade. Villkoret att marken eller utrymmet behövs för en ända- målsenlig användning av området bör dock av förenklings- och tydlighetsskäl upphävas. Skälen för förslaget: När bestämmelserna om exploatörsförordnanden överfördes till den nu gällande PBL gjordes tämligen omfattande redaktionella ändringar av lagtexten. I 6 kap. 3 och 4 §§ regleras skyldigheten att upplåta eller avstå mark utan ersättning. I 6 kap. 5 § regleras förut- sättningarna för att ska kunna besluta om att mark ska upplåtas eller avstås utan ersättning. Den avgörande regleringen är avvägningsbestämmelsen i 5 § andra stycket. Där anges att får besluta att en fastig- hetsägare utan ersättning ska upplåta eller avstå mark eller utrymme endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hän- syn till omständigheterna i övrigt. Denna grundläggande avväg- ningsbestämmelse bör enligt Lantmäteriets mening inte ändras. Det finns i och för sig ingen omfattande rättspraxis för hur bestäm- melsen ska tolkas, men många års tillämpning får ändå anses ha skapat en tillräckligt förutsägbar och enhetlig grund för bedöm- ningen som det inte finns anledning att förändra. Jämför Reger- ingsrättens dom RÅ 1994:54. Därutöver sägs i både 3 och 4 §§ att marken behöver upplåtas eller avstås endast om den behövs för en ändamålsenlig använd- ning av området. Detta villkor, som har funnits med ända sedan byggnadslagen, är i och för sig rimligt, men det är enligt vår mening otydligt i lagen när och hur denna bedömning ska göras. Som lag- texten är utformad skulle regleringen kunna uppfattas som att detta är en särskild prövning som ska göras vid sidan av såväl bedöm- ningen i planärendet som bedömning och beslut enligt 6 kap. 5 §. När prövningen i så fall ska göras är oklart. Om bestämmelsen ska bibehållas bör den av tydlighetsskäl flyt- tas till 5 § som anger de förutsättningar som gäller för att länssty- relsen ska kunna besluta om upplåtelse eller avstående utan ersätt- ning. Vårt förslag är emellertid att bestämmelsen stryks helt och hållet. Om marken inte behövs för en ändamålsenlig användning av området borde den över huvud taget inte läggas ut som allmän plats. Denna bedömning bör alltså anses vara gjord redan i plan- ärendet. Veterligen har bestämmelsen inte heller haft någon bety- delse i praktiken för frågan om ett beslut om upplåtelse eller avstå- ende utan ersättning ska beslutas eller inte i det enskilda fallet. 5.3Innebörden av ett beslut Lantmäteriets förslag: Ett beslut om att upplåta eller överlåta mark eller utrymme utan ersättning bör, liksom tidigare, inne- bära att en fastighetsägare inte får någon ekonomisk kompen- sation när marken eller utrymmet tas i anspråk av huvudmannen för att genomföra detaljplanen. Rättighetsfrågorna bör dock inte regleras särskilt för dessa fall. För markåtkomsten bör alltså de generella bestämmelserna i jordabalken, PBL, fastighetsbild- ningslagen och anläggningslagen tillämpas. Uttrycket avstå bör ersättas med överlåta. Skälen för förslaget: Som vi redan har slagit fast är det grundläggande syftet med exploa- törsbestämmelserna av rent ekonomisk natur. De problem som beskrivs i avsnitt 4.1–2 hänger till stora delar samman med att äldre beslut och förordnanden har betraktats som en särskild rättighet, som dessutom har ansetts svår att upphäva. Enligt vår mening saknas det anledning att ett beslut om att upplåta eller överlåta mark utan ersättning även ska innebära en rättighetsupplåtelse eller en äganderättsövergång. Förenklings- och tydlighetsskäl talar starkt för att bestämmelserna i renodlas till att endast avse ersättningsfrågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark eller utrymmen i vissa fall. I övrigt kan de bestämmelser tillämpas som gäller för åtkomst av mark för allmän plats i allmänhet. För detta finns redan ett heltäckande regelverk som tillämpas i de normalfall där marken eller utrymmet i fråga ska ersättas enligt gängse ersättningsregler. När kommunen är huvud- man sker markåtkomsten normalt genom fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen och när kommunen inte är huvudman är det normala att en upplåtelse görs för en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. Inlösen kan även ske enligt PBL på såväl huvudmannens som den berörde fastighetsägarens initiativ. Givet- vis kan mark även förvärvas genom köp eller upplåtelse enligt jorda- balken. När kommunen är huvudman för en allmän plats anses ägande- rätten till marken enligt gällande rätt övergå på kommunen redan i och med att beslutet om att avstå marken utan ersättning vinner laga kraft. Marken behöver dock inte avträdas till kommunen för- rän den måste tas i anspråk för det avsedda ändamålet. Motsvarande gäller i fråga om mark för en allmän byggnad. Det finns naturligtvis vissa fördelar för kommunen med en sådan ordning. Om det är fråga om en hel registerfastighet kan för- ordnandet direkt åberopas som fångeshandling som underlag för lagfart. Om det i stället är fråga om en del av en fastighet måste dock fastighetsbildning ske innan full lagfart kan erhållas. Det torde då vara nödvändigt att fastighetsbildning söks inom 6 måna- der för att förvärvet ska vara giltigt, jämför 4 kap. 7 § jordabalken. Fördelarna av den automatiska äganderättsövergången är alltså begränsade. Enligt Lantmäteriets mening är det en bättre och tydligare ord- ning att ett exploatörsbeslut endast innebär en skyldighet att över- låta mark eller utrymme utan ersättning till kommunen. Om kom- munen och exploatören är överens, vilket borde vara det normala efter ett sådant beslut, kan man alltså teckna en överenskommelse om fastighetsreglering utan ersättning eller ett överlåtelseavtal med köpeskillingen noll eller ett gåvobrev och sedan genomföra detta på sedvanligt sätt. Om exploatören (eller i princip även kommunen) av någon anledning inte vill genomföra förvärvet frivilligt kan tvångsförvärv ske enligt bestämmelserna i 5 kap. 8 a § fastighets- bildningslagen eller som inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § Vid sådana tvångsbeslut ska då någon ersättning inte betalas för mark som berörs av ett exploatörsbeslut. Formerna för hur förvärvet ska gå till regleras i 6 kap. 9 §. Med det nya synsätt som har beskrivits är det inte nödvändigt med någon särskild reglering av när marken ska avstås till kommunen. Detta får alltså ske enligt gängse regler för åtkomst av allmän plats och mark för en allmän byggnad. I den nämnda paragrafen bör det dock förtydligas att tvångsreglerna i PBL och fastighetsbildnings- lagen är ett sätt att genomföra avståendet av mark utan ersättning vid sidan av bestämmelserna om överlåtelse i jordabalken. För tydlighetens skull bör uttrycket avstå genomgående ersättas med uttrycket överlåta – som utgör en mer adekvat mot- svarighet till den upplåtelse som ska ske när kommunen inte är huvudman. Det bör även i alla berörda paragrafer tydliggöras att regleringen innebär att överlåtelsen ska ske utan ersättning. När kommunen inte är huvudman för en allmän plats får det som har berörts anses vara oklart om gällande rätt ska ses som att ett exploatörsbeslut innebär att en sakrätt har tillskapats. Med utgångspunkten att enbart den ekonomiska frågan ska regleras kan vi dock bortse från denna problematik och kon- statera att ordalydelsen i 6 kap. 3 § PBL endast anger en skyldighet att utan ersättning upplåta mark eller utrymme till huvudmannen. På motsvarande sätt som när kommunen är huvud- man måste alltså detta sedan följas upp med ett förvärv – i detta fall i form av en upplåtelse. En sådan upplåtelse skulle kunna ske som en nyttjanderätt utan ersättning enligt jordabalken. Eftersom det normalt är många fastighetsägare inblandade torde dock den mest praktiska lösningen i de allra flesta fall vara att en gemensamhets- anläggning inrättas enligt anläggningslagen. Detta kan initieras såväl av den berörde exploatören som av varje enskild fastighets- ägare som ska delta i anläggningen. Även kommunen har initiativ- rätt. Vid den upplåtelse som då sker av mark eller annat utrymme ska någon ersättning inte betalas. Det finns även möjlighet att genomföra förvärvet genom inlösen enligt 14 kap. 15 § PBL. På motsvarande sätt som i fallet när kommunen är huvudman bör tvångsmöjligheterna särskilt anges i 6 kap. 9 §. Någon särskild reglering av när marken ska upplåtas behövs dock inte med det nya synsätt som har anbragts på situationen. För tydlighetens skull bör det i alla berörda paragrafer anges att regleringen innebär att upplåtelsen ska ske utan ersättning. Lantmäteriets förslag: En rätt att använda mark eller annat utrymme som omfattas av ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme och som har upplåtits efter det att detaljplanen antogs bör undanträngas när marken eller utrymmet upplåts till huvudmannen eller upphöra att gälla när marken eller utrymmet överlåts till huvudmannen. Rättighetshavaren bör inte ha någon rätt till ersättning av huvudmannen till följd av att rättigheten på detta sätt undan- trängs eller upphör eller på annat sätt upphävs. Skälen för förslaget: Enligt 6 kap. 12 § PBL gäller att en rätt att använda mark eller annat utrymme med stöd av 6 kap. 3 eller 4 § har företräde framför annan rätt till marken som har uppkommit efter det att detaljpla- nen antogs. Denna bestämmelse har sitt ursprung i 115 § bygg- nadslagen som var utformad på ett snarlikt sätt. et al säger följande om bestämmelsen (s. 300). Nyttjanderätt enligt 112 eller 113 § gäller även mot senare ägare och innehavare av annan rätt till marken.