sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — I tryckfrihetsmål används en jury som består av nio medlemmar (12 kap. 2 § TF). Juryn ska företräda skilda samhällsgrupper och meningsriktningar och medlemmarna bör vara kända för omdömes- gillhet, självständighet och rättrådighet (12 kap. 5 § TF). Jurymännen utses genom val av eller kommunfullmäktige för av fyra kalenderår. I särskilt krävande brottmål där bedömningen av ekonomiska eller skatterättsliga förhållanden har väsentlig betydelse får rätten enligt 1 kap. 8 § RB anlita en ekonomisk eller skatterättslig expert att medverka i målet. Regeringen förordnar ekonomiska experter i sänder (4 kap. 10 a § RB). I de s.k. patentmålen är tingsrätten enligt 66 § patentlagen (1967:837) domför med fyra ledamöter, av vilka två ska vara lag- farna och två tekniskt sakkunniga. Hovrätten är i sådana mål dom- för med tre lagfarna och två tekniskt sakkunniga ledamöter (67 § patentlagen). Det är regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer som förordnar personer att tjänstgöra som tekniskt sakkunniga ledamöter i sänder. I konkurrens- och marknadsföringsmål ska i vissa fall ekono- miska experter delta i tingsrätten. Dessa förordnas av regeringen enligt 8 kap. 11 § konkurrenslagen (2008:579) respek- tive 58 § marknadsföringslagen (2008:486). Särskilda ledamöter förekommer även när förvaltningsrätterna handlägger mål enligt 10 kap. KL. Rätten består då av en lagfaren domare och två särskilda ledamöter. Sådana särskilda ledamöter förordnas av regeringen och ska ha god kännedom om verksamhet. Särskilda ledamöter deltar även i kammar- rätten vid behandling av mål enligt 10 kap. KL. Vid prövning av mål om fastighetstaxering ska i förvaltningsrätten ingå en värderings- teknisk ledamot och i kammarrätten två sådana ledamöter. Bland dessa ledamöter ska sakkunskap beträffande värdering av olika slag av fastigheter finnas företrädd. Regeringen förordnar värderings- tekniska ledamöter i förvaltningsrätterna för en taxeringsperiod och särskilda ledamöter i kammarrätterna för högst i taget (21 kap. 10 § och 22 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen [1979:1152]). När förvaltningsrätterna överprövar vissa av Post- och telestyrel- sens beslut enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska rätten bestå av två lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Om en av de ekonomiska experterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats är rätten ändå domför. När kammar- rätten prövar sådana mål ska den bestå av tre lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Om en av de ekonomiska experterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten ändå domför. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, förordnar ekonomiska experter. I mål om åldersgränser för film ska det i kammarrätten, och även i för- valtningsrätten, ingå två särskilda ledamöter. Regeringen förordnar enligt 14 § lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt sådana ledamöter för högst i taget. Regeringen har i en nyligen framlagd proposition föreslagit att förordnandet av särskilda ledamöter, värderingstekniska ledamöter och ekonomiska experter ska flyttas från regeringen. Enligt rege- ringens mening finns det inte några hinder av principiell natur mot en ordning som innebär att uppgiften att förordna särskilda leda- möter i domstol delegeras till en myndighet. Enligt regeringen är ett lämpligt alternativ för denna uppgift (prop. 2012/13:45, s. 156 ff.). De föreslagna förändringarna träder i kraft . I Arbetsdomstolen förekommer intresseledamöter tillsammans med juristdomare. Även i arrende- och hyresnämnd förekommer intresseledamöter med en representant för vardera fastighetsägare och hyresgäst/arrendator tillsammans med ett hyresråd (2 och 5 §§ lagen [1973:188] om arrendenämnder och hyresnämnder). Dessa ledamöter utses av . Utredningen om hyres- och arrendetvister har emellertid föreslagit att även dessa leda- möter ska utses av (SOU 2012:82, s. 320 f.). är enligt 9 § lagen (1970:417) om marknads- domstol m.m. beslutför med en ordförande och tre andra leda- möter. De särskilda ledamöterna kan vara jurister eller ekonomiska experter. Regeringen förordnar de särskilda ledamöterna . Även i mark- och miljödomstolarna deltar särskilda ledamöter. En sådan särskild ledamot ska ha erfarenhet av vissa sakfrågor och förordnas av . Särskilda fasta sakkunniga får, på begäran av en allmän förvalt- ningsdomstol, förordnas av regeringen för i syfte att bistå domstolen med ett utlåtande (29 § LAFD). Möjligheten att förordna sådana särskilda sakkunniga har inte utnyttjats , och regeringen har föreslagit att denna möjlighet tas bort (prop. 2012/13:45, s. 158 f.). 4Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna 4.1Nämndemannamedverkan i de svenska domstolarna I tingsrätt och hovrätt medverkar nämndemän i de flesta brottmål och i vissa familjemål. I förvaltningsrätt medverkar nämndemän i många typer av mål medan de i kammarrätt från endast medverkar i mål om tvångsomhändertagande. Nämndemän deltar inte i Migrationsöverdomstolen, eller Högsta förvalt- ningsdomstolen. I underrätt deltar normalt tre nämndemän tillsam- mans med en lagfaren domare och i överrätt deltar två nämndemän tillsammans med tre lagfarna domare. Enligt uppgift från tjänstgör 8 267 unika nämnde- män i domstolar (). Det finns dock 8 925 nämnde- mannaplatser. Diskrepansen förklaras av att vissa nämndemän tjänst- gör i mer än en domstol. Huvuddelen () av nämndemanna- platserna finns i de allmänna domstolarna. I tingsrätterna tjänstgör 5 962 nämndemän och i hovrätterna 667. Det finns 2 056 nämnde- män i förvaltningsrätterna, varav 431 personer tjänstgör i migrations- domstolarna. eller 240 nämndemän tjänstgör i kammarrätterna. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna uppgick kostnaderna för nämndemannasystemet till . Den största kostnaden avsåg arvode till nämnde- män i tingsrätterna, vilket är naturligt eftersom de är flest till an- talet. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Nämndemännens medverkan i olika typer av mål och domstolar har varit föremål för flertalet olika utredningar och har även diskuterats flitigt i den allmänna debatten. Ett argument som ofta har lyfts fram är att nämndemännen genom sin medverkan bidrar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolarna. Därutöver har man i olika utredningar, debatter och litteratur lyft fram ytter- ligare argument som talar för nämndemännens medverkan. Nedan gör vi en genomgång av en del av dessa argument för att sedan åter- komma till dem i våra analyser och överväganden. Flertalet av de utredningar som behandlar nämndemannamedverkan lyfter fram att nämndemännens medverkan är en garanti för att verk- samheten vid domstolarna ligger i linje med allmänna värderingar i samhället (se t.ex. prop. 1982/83:126, s. 18 och 1996/97:133, s. 29). Nämndemännen bidrar därmed till att medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet upprätthålls, och tillgodoser medborgar- Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna SOU 2013:49 nas intresse av insyn i den dömande verksamheten (se t.ex. Ds 1996:40, s. 71, JuU1982/83:32 och 1994/95:JuU 6). Den insyn medborgarna får kan bidra till att minska eventuella misstankar hos allmänheten om bristande objektivitet och om klasstänkande i döm- andet. När nämndemän infördes i överinstanserna var just insyns- funktionen ett av de starkaste argumenten för införandet (se prop. 1975/76:153, s. 35 f.). Man brukar också föra fram att domstolsväsendet stärker sin legi- timitet genom det kollektiva ansvar som medverkan av nämndemän medför. Ett annat argument för att nämndemän ska medverka i våra dom- stolar är att de bidrar till en demokratisk kontroll. Genom att lek- män får insyn i dömandet fyller nämndemännen en funktion som demokratiska kontrollanter av dömandet. Skulle rättsordningen komma att utnyttjas för andra maktanspråk än demokratiska kan folkvalda domare vara ett skydd för rättssäkerhet och allas likhet inför lagen, och de kan i bästa fall hindra statsmakten från att an- vända domstolarna som maktinstrument. I länder där rättsskip- ningen ofta förknippats med politisk maktutövning (t.ex. och ) har återinförandet av lekmannainflytande i domstolarna setts som en viktig demokratisk funktion (Diesen 2011). Mot detta argument brukar framföras att domstolarnas självständighet och domarnas oberoende är skyddad genom grundlagarna och att det är främmande för svensk samhällsordning att använda rättsskipningen som maktinstrument. Problemet måste emellertid ses i ett historiskt perspektiv. Tanken att var och en har rätt att dömas av sina likar har historiskt sett haft stort inflytande på utvecklingen av de europeiska rätts- systemen. Lekmannainflytandet inom domstolsväsendet betraktades som en garanti för folkfrihet och rättssäkerhet. De vanliga med- borgarnas medverkan i domstolarna utgjorde en garanti mot att regeringen av politiska skäl utövade påtryckning på domstolarna men också för att domarmakten på grund av sin klasstillhörighet utnyttjade sin makt för att bekämpa politiska reformer och nya vär- deringar. Efter den och med framväxandet av parlamentarismen har lekmannainflytandet kommit att betraktats som en del av det demokratiska styrelseskicket (Diesen, s. 28). Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Ett annat argument för lekmannamedverkan är att lekmännens del- tagande ger domstolen ökade möjligheter att fatta riktiga avgöran- den och bidrar till att höja kvaliteten på avgörandena. De värden som lekmännen förutsätts tillföra domstolarna är allmän livserfarenhet och kännedom om skilda områden av det praktiska livet. Genom deras kunskaper och erfarenheter kan domstolen få fler referenser för sin bedömning. I tidigare utredningar lyfte man ofta också fram att nämndemännen kan bidra med person- och ortskännedom. Även lekmännens erfarenhet från det praktiska livet kan bidra till att allmänt rådande värderingar bland medborgarna kommer till uttryck genom nämndemännen, och att domstolarnas avgöranden i så stor utsträckning som möjligt speglar det allmänna rättsmedvetandet. Mot detta argument framför bl.a. att lagar och praxis numera är så utvecklade att det inte längre finns plats för tolk- ningar grundade på ett allmänt rättsmedvetande. Eftersom rätts- medvetandet uttrycks i gällande rätt finns det inget utrymme för nämndemännen att avvika från denna norm. Överinstansen skulle med stor sannolikhet ändra en sådan dom (Diesen 2011). har man också lyft fram att bevis- och värderings- frågor lämpar sig särskilt väl för ett lekmannabedömande, och att nämndemännen kan tillföra värdefulla synpunkter vid framförallt val av påföljd (se t.ex. prop. 1975/76:153, s. 45 och prop. 1996/97:133, s. 42). Även mål rörande administrativa frihetsberövanden har i olika utredningar ansetts lämpa sig väl för lekmannabedömande (SOU 1974:96). Man har beträffande dessa mål lyft fram att även om yrkesdomaren genom sin rutin i allmänhet har större möjlig- heter än lekmannadomaren att komma till en objektivt riktig bevis- värdering, kan yrkesdomarens bedömning vinna tillförlitlighet genom att prövas mot lekmannadomarens på praktiska erfarenheter grund- ande uppfattning. I ett internationellt perspektiv har lekmannamedverkan i dom- stolar regelmässigt ansetts vara av värde främst vid bevisprövning. I många länder förekommer nämligen lekmannainflytande oftast vid bedömning av skuldfrågan men däremot inte vid påföljdsfrågan. (SOU 1926:31) uttalade att den lagfarne domaren med sinne för nödvändigheten att lika fall be- dömdes lika kunde vara benägen att missa skiljaktigheter i det en- skilda fallet och lägga väl mycket vikt vid generaliseringssynpunkten. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Lekmannadomaren var däremot böjd att anlägga ett mera individua- listiskt betraktelsesätt, vilket kunde främja rättsskipningen. Att lekmän i domstolarna bidrar till att öka kvaliteten på dom- stolarnas avgöranden är inte okontroversiellt. I den allmänna debatten lyfter man i stället ibland fram att nämndemännen bidrar till rätts- osäkerhet eftersom de inte är juridiskt skolade. Det sägs också att s.k. nämndemannadomar (dvs. mål där nämndemännen har be- stämt utgången i strid med den lagfarne domarens uppfattning) bidrar till onödiga och kostsamma överklaganden. framför att olika undersökningar som har gjorts i frågan visar att nämndemännens inflytande på dömandet är begrän- sat. Eftersom även nämndemännens uppgift är att döma enligt lagen hamnar de ofta i ett underläge jämfört med den lagfarne domaren, och det är sällan nämndemännen röstar emot juristdomaren (2011). kartlade nämndemännens roll i domstolsväsendet. I syfte att undersöka ändringsfrekvensen av s.k. nämndemannaavgöranden (dvs. mål där två eller tre nämndemän bestämt utgången i strid med den lagfarna domarens mening) i under- instanserna, granskade –, 6 358 mål som överklagats till kammarrätterna och hovrätterna. Andelen nämndemannaavgöranden uppgick till 1,13 pro- cent. Vad gäller ändringsfrekvensen i överinstansen av s.k. nämnde- mannaavgöranden så ändrades domen i enlighet med den skiljaktiga juristdomarens uppfattning i av fallen. Intressant är dock att överinstansen fastställde nämndemannaavgörandet i nästan 32 pro- cent av fallen. I kvarvarande avskrevs målet eller ändrades på annat sätt än enligt den skiljaktiges mening. Ett annat argument som framförs för nämndemannamedverkan är att nämndemännen fungerar som bollplank till den lagfarne dom- aren och att deras medverkan har ett pedagogiskt värde. Den lagfarne domaren får under överläggningen möjlighet att på ett pedagogiskt sätt framställa olika frågor som rätten ska ta ställning till och pröva dessa ställningstaganden i dialog med nämndemännen. Den lagfarne domaren tvingas förklara vilka regler och förutsättningar som gäller och skälen för en viss bedömning på ett sådant sätt att nämnde- männen kan göra ett eget ställningstagande. En sådan process för- väntas kunna få återverkningar på domen så att även parterna för- står resonemangen. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna 4.1.3Våra utgångspunkter för de fortsatta övervägandena Vår bedömning av argument för nämndemannamedverkan Självständiga och opartiska domstolar är av central betydelse i ett demokratiskt samhälle. En förutsättning för att domstolarna ska kunna fylla denna uppgift är att domarna, de professionella likväl som lekmannadomarna, är och agerar opartiskt. Medborgarna ska kunna lita på att domstolarna har den kompetens som krävs och att mål avgörs på ett rättssäkert sätt. Domstolarna har stor makt och fattar beslut som ofta är mycket ingripande och har stor betydelse för den enskilde. Domstolarna, och för övrigt även andra delar av rättsväsendet, behöver ha allmänhetens förtroende för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Förtroendet har också betydelse ut- över domstolarnas egen verksamhet genom att benägenheten att följa lagar och beslut ökar om man vet att det finns fungerande tvist- lösningsorgan och system för att beivra brott. Förtroende är något som förtjänas och som fordrar någon form av relation. Domstolarnas kommunikation med omvärlden sker i stor utsträckning via media och styrs i mycket liten utsträckning av domstolarna själva. Mer direkt kommunikation sker när någon i ett mål eller på annat sätt har personlig kontakt med domstolen. Dom- stolarnas medarbetare och nämndemän bidrar också, när de agerar i olika sammanhang, till bilden av domstolarna. För att det ska finnas förtroende för domstolarna måste dom- stolarnas verksamhet ske i så stor öppenhet som möjligt. En viktig del i detta är medverkan av företrädare för allmänheten i dom- stolarna. Det främsta argumentet härför är att dessa representanter, genom att utöva insyn i verksamheten, bidrar till att allmänhetens förtroende för domstolarna upprätthålls. När det gäller insyn finns genom offentlighetsprincipen goda möjligheter för den som är intresserad att ta del av nästan allt som domstolarna gör. De allra flesta rättegångar är öppna för allmän- heten, som också har rätt att få ta del av merparten av de handlingar som kommer in till eller upprättas av domstolarna. Även massmedia följer och bevakar rättsprocesser i domstolarna. Genom offentlig- hetsprincipen och den mediala bevakningen tillgodoses en stor del av insynsbehovet. Rätten håller däremot nästan utan undantag överläggning inom stängda dörrar. Vad som sägs under överläggningen är belagt med Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna sekretess och ingen som deltar i den får yppa vad som sagts. Be- hovet av insyn i denna del ska dock inte överdrivas eftersom dom- stolarna är skyldiga att tydligt motivera varför man kommer fram till ett visst avgörande och genom möjligheten att anmäla en skilj- aktig mening redovisar rätten eventuella avvikande uppfattningar på ett tydligt och öppet sätt. Trots detta har det viss betydelse att allmänhetens representanter har insyn i och deltar i dessa överlägg- ningar. Genom medverkan i domstolarna får nämndemännen som all- mänhetens representanter på ett generellt plan kunskap om rätts- väsendet och hur det fungerar. Nämndemännen kan återge vad som händer i våra domstolar och förhoppningsvis förmedla en positiv syn vad gäller domstolarnas rutiner, noggrannhet och högt ställda krav på rättssäkerhet. På samma sätt har dessa representanter möjlighet att berätta om eventuella förhållanden i domstolarna som riskerar rättssäkerheten. Detta tror vi i sin tur bidrar till att öka förtroendet för domstolarna. Man kan fråga sig om det med insynsfunktionen behöver följa ett meddomarskap eller om det är möjligt att nämndemännen er- sätts med medborgarvittnen. Ett medborgarvittne skiljer sig från lekmannadomaren genom att vittnet endast lyssnar och iakttar. För att insynsfunktionen ska uppfyllas på bästa sätt är det vår uppfattning att uppgiften måste kombineras med ett ansvar för av- görandet. Det är stor skillnad på att vara åhörare och på att ansvara för ett avgörande. Genom meddomarskapet uppstår en dialog mellan de professionella domarna och lekmannadomarna som på ett tyd- ligt sätt ökar kvaliteten i nämndemännens insyn. Det är således väsentligt att nämndemännen har inflytande över avgörandena. På detta sätt blir medborgarna genom sina represen- tanter delaktiga i rättsskipningen på ett mer generellt plan, vilket i sin tur ger legitimitet åt domstolarna och deras avgöranden. Även om avståndet mellan lagfarna domare och allmänhet har minskat under det senaste århundradet kvarstår att domstolarna ut- övar makt och därmed alltid intar en särställning. Till detta bidrar också att domstolar har att tillämpa ett komplext juridiskt system med många, för gemene man, svåra begrepp. Oavsett de framsteg som gjorts när det gäller att göra domstolarna mer tillgängliga och de skrivna domarna mer lättlästa kvarstår ett avstånd som sannolikt inte kan överbryggas helt. Det är vår uppfattning att vetskapen om att det i rätten finns representanter för allmänheten medför en större acceptans för domsluten och förhindrar att domstolarna uppfattas Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna ha bristande kontakt med den verklighet flertalet befinner sig i. Mot bakgrund av de förbättringar som skett beträffande domstolarnas sätt att kommunicera med både media och andra intressenter ska betydelsen av att bli dömd av sina likar dock inte överskattas. En med förtroende sammankopplad aspekt är att lekmän i våra domstolar medför en demokratisk kontroll. Införandet av lekmanna- inflytande i domstolarna har setts som en viktig demokratisk funk- tion i länder med nyvunnen demokrati. Att folkvalda domare med- verkar även i de svenska domstolarna utgör enligt vår uppfattning en yttersta kontroll och garanti för att den dömande makten även är oberoende och fri från påtryckningar. En sådan med- verkan bidrar dessutom till att eliminera eventuella misstankar om att så inte skulle vara fallet. Argumentet att nämndemän även ska bidra med lokalkännedom torde däremot ha förlorat i betydelse och då inte enbart av prak- tiska skäl genom att domstolarna har fått allt större domsagor. Principen är ju att rätten inte får grunda sitt avgörande på annat än det processmaterial som förts in i målet och att detta ska redovisas öppet inför parterna. Utvecklingen inom både de allmänna dom- stolarna och de senare inrättade förvaltningsdomstolarna har också gått mot att den utredningsskyldighet som domstolarna haft allt- mer förlorat i betydelse. Det framförs ibland att nämndemän som har specialistkompe- tens kan tillföra rätten sakkunskap inom dessa områden. Det är inget argument för nämndemannamedverkan av flera skäl. Det främsta är att nämndemän deltar i rätten för att de är lekmän. Om ett mål behöver tillföras särskild sakkunskap ska det ske på annat sätt t.ex. genom att rätten förordnar en sakkunnig. Att nämndemän har goda kunskaper inom olika områden är däremot en positiv bieffekt. Nämndemännen sägs också bidra till att domstolarnas avgöran- den blir mer pedagogiska, dvs. tydligare och lättare att förstå för enskilda. Genom att den lagfarne domaren för nämndemännen måste klargöra de rättsliga förutsättningarna på ett icke-juridiskt sätt har han eller hon ett bra underlag att använda i en senare skriftlig for- mulering av domskälen. Även detta argument har begränsat värde för att motivera medverkan av nämndemän. Syftet, att domstolarna ska skriva begripliga avgöranden, har mötts och bör mötas på annat sätt än genom nämndemannamedverkan. Inom Domstolar bedrivs i detta syfte ett omfattande arbete med domskrivning vilket bl.a. sker i dialog med parter och språkvetare. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna I den allmänna debatten framförs det ibland farhågor om att nämndemän med sin juridiska okunskap är en fara för rättssäker- heten, och att s.k. nämndemannadomar leder till onödiga och kost- samma överklaganden till överrätterna. Antalet nämndemanna- avgöranden är emellertid mycket lågt (se Karnov Nyheters under- sökning ovan), och kan inte anses vara ett problem. måste nämndemannasystemet anpassas till samhällsutvecklingen. är många mål så komplicerade och omfattande att de är svåra att till- godogöra sig utan specialistkunskap. Reglerna om rättens samman- sättning bör därför vara flexibla så att de kan anpassas efter olika typer av mål. Det finns som framgår många argument för nämndemanna- medverkan. Det främsta, och det enda som i sig motiverar nämnde- mannamedverkan, är att nämndemän genom den insyn och den på- verkan som de har på avgörandena bidrar till att upprätthålla för- troendet för domstolarna. Därutöver har nämndemannamedverkan andra positiva effekter men dessa är i sig inte sådana att de kan moti- vera att vi har nämndemän. Vi anser däremot att nämndemän ska medverka där de vid sidan av insyn också kan bidra särskilt på annat sätt. Ändamålsenlig medverkan och åtgärder för att stärka förtroendet för nämndemannasystemet Utgångspunkten för våra fortsatta överväganden är att nämnde- mannamedverkan behövs för att upprätthålla förtroendet för dom- stolarna. Nämndemän bör medverka där de vid sidan av insynen kan göra störst nytta genom att tillföra ytterligare erfarenhet och perspektiv i rätten. Nämndemannamedverkan bör förbehållas mål som typiskt sett innefattar mer omfattande skälighets- och bevisbedömningar. Det innebär att nämndemän inte ska medverka vid avgörandet av enkla mål och inte heller i mål som typiskt sett innehåller huvudsakligen komplexa juridiska frågor eller när det är fråga om överprövning. Med en ändamålsenlig nämndemannamedverkan blir handläggningen av mål och ärenden effektivare och handläggningstiderna kan kortas. Genom att nämndemannamedverkan koncentreras till mål och instanser där nämndemän kan göra störst nytta frigörs resurser som kan användas för att på olika sätt stärka förtroendet för nämnde- mannasystemet och för våra domstolar. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna