sou · H1B326 · 2013-04-19 00:00:00 — Bestämmelserna innebär att det är fastighetsägaren som har ansvaret, vilken kan vara någon annan än huvudmannen för förskolan. (numera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) har utfärdat föreskrifter (SRVFS 2003:10) och allmänna råd (SRVFS 2004:4) om skriftlig redogörelse för brandskydd. Det finns också allmänna råd om systematiskt brandskyddsarbete (SRVFS 2004:3). I produktsäkerhetslagen (2004:451) finns bestämmelser om att varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet, t.ex. lekredskap, barnvagnar och barnmöbler ska vara säkra. Det finns särskilda bestämmelser om leksaker i lagen om leksakers säkerhet (2011:579). När det gäller leksakers säkerhet finns det också närmare reglerat om kemikalier och elsäkerhet i leksaker. En stor del av lagstiftningen om barnartiklars, leksakers och lekredskaps säkerhet grundar sig på EU- direktiv eller förordning och det finns också gemensamma europastandarder för många produkter med minimikrav för säkerhet. 3.3.5Jämförelse förskola – skola Barn i förskola och elever i förskoleklass och skola omfattas i huvudsak av samma lagar som reglerar miljö och säkerhet i sina verksamheter. I skollagen finns vissa skillnader bl.a. genom bestämmelserna om trygg omsorg och barngruppernas sammansättning och storlek som gäller förskolans verksamhet, men inte förskoleklassens och skolans. Utöver det är den stora skillnaden att eleverna omfattas av arbetsmiljölagen. Såsom angetts tidigare ställer arbetsmiljölagen bl.a. krav på ett systematiskt kvalitetsarbete i syfte att ingen ska utsättas för ohälsa eller olycksfall. Det saknas ett liknande reglerat krav för förskolan ur barnens perspektiv. 3.4Tillsyn av förskolans verksamhet 3.4.1Tillsyn av kommunala förskolor Det finns både statliga och kommunala myndigheter som har tillsyn över förskolans verksamhet. Skolinspektionen kontrollerar kommunens ansvar för att utbildningen i förskolan genomförs i enlighet med skollagen (26 kap. 3 § skollagen). Enligt regeringens regleringsbrev till Skolinspektionen ska tillsyn genomföras regelbundet i landets kommuner. Enligt uppdraget ska tillsynen av en kommuns förskolor ske på huvudmannanivå. Det innebär att Skolinspektionens granskning sker av hur kommunen som huvudman ser till att utbildningen i förskolan uppfyller målen. Skolinspektionen besöker alltså inte varje förskola i kommunen för att granska hur varje enhet genomför utbildningen. I tillsynen intervjuas bl.a. ett urval av personal från förskolorna samt föräldrar till barn i förskolorna. I tillsynens underlag ingår också ett urval av förskolornas respektive kommunens dokumentation av utbildningen. 3.4.2Tillsyn av enskilda förskolor Enskilda huvudmän som vill bedriva utbildning i förskola får, efter ansökan, godkännas av den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 5 och 7 §§ skollagen). Den kommun som har godkänt en huvudman har också ansvar för att utöva tillsyn i den fristående förskolan för att granska att utbildningen genomförs i enlighet med skollagen och andra föreskrifter (26 kap. 4 § skollagen). Skolinspektionen har tillsyn över att kommunerna genomför sin tillsyn av fristående förskolor (26 kap. 3 § skollagen). 3.4.3När huvudman inte uppfyller kraven I de fall huvudmannen inte uppfyller kraven för utbildningen enligt skollagen och andra föreskrifter kan Skolinspektionen respektive kommunen förelägga huvudmannen att vidta åtgärder för att rätta till påtalade brister (26 kap. 10 § skollagen). Ett föreläggande får förenas med vite (26 kap. 27 § skollagen). En kommun får återkalla ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag för en enskild huvudman om huvudmannen inte följer föreläggandet, om det är ett allvarligt missförhållande eller om förutsättningarna för godkännande inte längre uppfylls (26 kap. 13 § skollagen). får besluta att en återkallelse ska gälla , trots att beslutet inte har vunnit laga kraft (26 kap. 16 § skollagen). När det gäller kommunalt bedriven verksamhet, som ju inte omfattas av reglerna om godkännande, kan Skolinspektionen besluta om att staten på kommunens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att rätta till bristerna om kommunen inte följer ett föreläggande eller om kommunen grovt eller åsidosätter sina skyldigheter enligt skollagen (26 kap. 17 § skollagen). Om det föreligger en allvarlig risk för barnens hälsa eller säkerhet, eller om det av någon annan särskild anledning och pga. ett beslut om statliga åtgärder för rättelse inte kan avvaktas, får Skolinspektionen besluta om ett tillfälligt verksamhetsförbud. Detta innebär i praktiken att en verksamhet kan stängas tillfälligt (26 kap. 18 § skollagen). Ett tillfälligt verksamhetsförbud får gälla . utövar tillsyn över att arbetsmiljölagen och tillhörande föreskrifter följs. tillsyn i förskolor avser personalens arbetsmiljö. Verkets inspektörer kan göra besök på arbetsplatsen och granskar bl.a. den dokumentation som enligt arbetsmiljölagen ska finnas. kan utfärda förelägganden eller förbud om lagen inte följs. Beslutet ställs till den som har skyddsansvar, vilket oftast är arbetsgivaren. Beslut om föreläggande och förbud får förenas med vite. Verket får också besluta om att rättelse ska ske på arbetsgivarens bekostnad om ett föreläggande eller förbud inte följs. Det finns också ett personligt straffansvar för arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte följer lagen eller bryter mot beslut om föreläggande eller förbud. En person kan dömas till böter eller i vissa fall fängelse. 3.4.5Tillsyn enligt , livsmedelslagen m.fl. lagar Kommunen har det primära tillsynsansvaret för att en förskola följer reglerna i , livsmedelslagen och . Kommunen är också ansvarig för brandskyddet inom kommunen och ska utföra brandskyddskontroller i förebyggande syfte samt tillsyn. Det finns i de nämnda lagarna också en regional statlig tillsynsmyndighet genom samt centrala statliga tillsynsmyndigheter, t.ex. och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Det är vanligt, beroende på hur en kommun är organiserad, att tillsynen, beroende på sakområde, är uppdelad på flera nämnder. Kommunerna har tillsyn över både sina egna förskolor och fristående förskolor som har fått ett godkännande enligt skollagen av kommunen inom de här nämnda områdena. får enligt de nämnda lagarna utfärda förelägganden och förbud för att lagarna ska följas. Enligt lagen om leksakers säkerhet utövar , och tillsyn över att leksaker uppfyller de krav som ställs på fysikaliska och mekaniska egenskaper samt kemikalier och elsäkerhet. Tillsynen riktar sig i första hand till tillverkare och försäljare av produkterna, men också till den som tillhandahåller produkten i en offentlig verksamhet. Tillsynen av hanteringen av kemikalier i förskolans verksamhet utövas av kommunen enligt och miljötillsynsförordningen (2011:13). Tillsyn över att bestämmelserna i produktsäkerhetslagen följs utövas av . får utfärda förelägganden och förbud som krävs för att lagen ska följas. Det finns ingen samlad bild av brister i förskolor, oavsett om förskolorna är kommunala eller fristående. Skolinspektionen har i tillsynsbeslut när det gäller förskoleverksamhet påtalat brister i säkerheten. Det handlar om att barngrupper har en olämplig storlek och sammansättning för att personalen ska kunna ha uppsikt över alla barn eller att lokalerna eller utemiljön är så utformade att uppsikten hindras. Barngruppens storlek och sammansättning kan också medföra att inte alla barn kan erbjudas en trygg omsorg och få sina enskilda behov tillgodosedda. Skolinspektionen genomförde 2010 - 2011 en riktad tillsyn av 20 kommuners tillsyn av enskild verksamhet (enligt skollag omfattade den kommunala tillsynen både fristående förskolor och fritidshem). Till grund för tillsynen låg en enkät till landets samtliga kommuner. Samtliga kommuner besvarade enkäten och resultatet visade att av de 232 kommuner som har fristående förskolor i kommunen inte utövar tillsyn regelbundet i dessa och att den tillsyn som företas varierar i omfattning och kvalitet. Det finns dock exempel på att kommuner har förelagt enskilda huvudmän att vidta åtgärder mot påtalade brister om t.ex. förskolans pedagogiska kvalitet och barnens säkerhet. Enligt utredningens mening kan det antas att samma typ av brister som påtalas i Skolinspektionens tillsyn av den kommunala förskoleverksamheten också finns i fristående förskolor. Eftersom tillsynen enligt flera av de andra lagar som har nämnts utförs på nivå är det svårt att få en nationell bild eller sammanställning av erfarenheter från tillsyn enligt , , livsmedelslagen m.fl. redovisning av tillsyn i förskolor och skolor visar att förelägganden, och i något fall förbud, utfärdats avseende bl.a. inomhusklimat, trånga entréer, ergonomiska arbetsställningar och utrustning i kemi-sal. 3.5Vem har ansvar för barnens säkerhet i förskolan? 3.5.1Övergripande ansvar för säkerheten När barnen vistas i förskolan övergår tillsynsansvar enligt praxis från vårdnadshavarna till förskolan. Det finns ingen bestämmelse om detta i skollagen och följaktligen pekas inte heller någon funktion ut som direkt ansvarig för barns säkerhet i förskolan. De författningar som nämnts tidigare i detta avsnitt och som påverkar barns säkerhet i förskolan pekar i huvudsak ut huvudmannen som ansvarig. 3.5.2Ansvar vid en olyckshändelse Kommunerna har i de allra flesta fall någon form av olycksfallsförsäkring för barn under deras vistelse i förskolan. Ett barn har då rätt till ekonomisk ersättning om det skadas i en olycka. Enligt 3 kap. 10 § kan en arbetsgivare åtalas för arbetsmiljöbrott om en arbetstagare råkar ut för en olycka i arbetet. Arbetsgivaren åtalas då för vållande till annans död, vållande till kroppsskada eller sjukdom eller för framkallande av fara för annan. Detta medför att den som enligt arbetsmiljölagen är ansvarig kan åtalas för arbetsmiljöbrott när en olycka händer en elev i förskoleklass eller skola, som exempel kan nämnas drunkningsolyckor och olyckor i kemi- eller slöjdundervisning. Eftersom barn i förskolan inte omfattas av arbetsmiljölagstiftningen kan en ansvarig inom förskolan inte åtalas för arbetsmiljöbrott om ett barn skadas i verksamheten. Vem som helst kan dock åtalas för de ovan nämnda brotten, vilket innebär att det finns ett visst straffrättsligt ansvar för barnens säkerhet i förskolan. Av lagstiftningen framgår att det krävs oaktsamhet för att någon ska dömas för brotten vållande till annans död, vållande till kroppsskada eller sjukdom eller framkallande av fara för annan. För att det ska finnas misstanke om brott krävs allvarligare skador eller dödsfall. Av domstolspraxis framgår att det kan ställas högre krav på personer som har viss anställning eller gjort ett visst åtagande vid bedömningen av ansvar och oaktsamhet. Exempelvis fälldes en sjuksköterska till ansvar för vållande till annans död när hon av misstag hade gett en för hög dos läkemedel till en patient och en person som ansvarade för snöröjning dömdes till ansvar för vållande till annans död när isblock hade fallit ned från ett tak och dödat en gångtrafikant (NJA 2005 s. 372 och NJA 2006 s. 228). En förskollärare fälldes till ansvar för vållande till kroppsskada när ett litet barn som stod under hennes uppsikt var nära att drunkna (HovR B 1689-10). Det finns inget straffrättsligt ansvar för lättare olycksfall eller risk för olycksfall. 4 Olyckor och tillbud i förskolan Utredaren ska enligt direktiven kartlägga förekomsten och omfattningen av olyckor och tillbud i förskolan, samt analysera och redovisa orsaker till dessa. Inledningsvis konstaterar utredningen att det saknas statistik och annan information som behövs för att kunna redovisa en samlad och komplett bild över det faktiska antalet olyckor och tillbud som sker i förskolan och orsakerna till dessa. Skälet till detta är främst att det inte finns någon skyldighet för kommuner, huvudmän eller förskolor att samla statistisk för tillbud, olyckor och skador i förskolan. De rapporteringssystem som finns i kommunerna vad gäller olyckor och tillbud är frivilliga, ser olika ut och används på varierande sätt. Därför är det varken möjligt eller lämpligt att utifrån dessa beräkna och kartlägga antalet faktiska olyckor och tillbud för barn i förskolan. Ur hälso- och sjukvårdens register går det däremot delvis att göra en uppskattning av omfattningen och karaktären av allvarligare skador som orsakats av olyckor som skett i förskolan. Därför har utredningen, utifrån de uppgifter som finns att tillgå i statistik över olycksfall och skador bland barn, strävat efter att göra en fördjupad analys av de redan registrerade skadorna som barn åsamkats. För att ge en kompletterande bild av olyckornas antal och karaktär samt av antalet tillbud redovisas också resultat hämtade från några kommuner och ett landsting som har rutiner för olycks- och skaderapportering. Dessa kan dock bara användas som illustrativa exempel, då det inte går att dra några generella slutsatser utifrån dessa rapporteringssystem. 4.2.1Socialstyrelsens rapportering om barn och olycksfall publicerar statistik om folkhälsa, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Myndigheten har regeringens uppdrag att utifrån data i befintliga register redovisa statistik över olycksfall bland barn, övergrepp mot barn och skador bland barn till följd av avsiktligt självdestruktiv handling i en särskild rapport . Uppdraget omfattar barn i åldern 0–. Första rapporten, Statistik över skador bland barn i – avsiktliga och oavsiktliga, lämnades . Den senaste rapporten, Skador bland barn i – Olycksfall, övergrepp och avsiktligt självdestruktiv handling, kom (S2011/11229/VS). Statistiken som redovisas i om skador bland barn framställs av data från dödsorsaksregistret, patientregistret och IDB (Base) . Som själv framhåller i rapporten måste dessa uppgifter användas och tolkas med försiktighet. Detta gäller särskilt vid bedömningen av antalet olyckor och skador som kan relateras till förskolan. redovisar alla avlidna personer som för dödsfallet var folkbokförda i . innehåller information om alla vårdtillfällen i sluten vård, det vill säga akut sjukvård och sjukhusvistelse. I dödsorsaksregistret och patientregistret finns möjlighet att registrera information om plats och händelseförlopp runt en skada, men ofta är kvaliteten på variablerna låg. IDB utgör en delmängd av patientregistret och innehåller detaljerad information om skadehändelser bland patienter som sökt akutsjukvård. De uppgifter från IDB som ligger till grund för omfattar dock endast 35 kommuner vars invånare sammanlagt uppgår till av landets befolkning. I underlaget från IDB finns inga data från akutsjukhus i storstadskommuner. Uppgifterna kommer från i , med enheterna i , , och samt tre sjukhus inom . i deltar , men har inte samlat in underlag som avser barn. skriver i rapporten (sid. 13 ff.) För IDB redovisas i rapporten nationella uppräkningar. Dessa ska ses som skattningar och användas med viss försiktighet, då materialet endast härrör från ett fåtal deltagande sjukvårdsinrättningar som inte utgör ett till fullo representativt urval för som helhet. Skattningarna ligger sannolikt mycket nära sanningen för de flesta skador och skadehändelser, men det finns givetvis ett flertal typer av skadehändelser som varierar i omfattning i olika delar av . Detta kan resultera i viss över- eller underrepresentation av det insamlade underlaget som sedan skattas till nationell nivå. Uppräkningarna till nationell nivå har alltså gjorts för att kunna presentera ett acceptabelt nationellt estimat av ett problems storlek. Till det ska läggas att inte har något register för primärvården, inte heller för tandvården när det gäller individer under . Därför finns inte några samlade uppgifter från husläkare, vårdcentraler eller tandläkare om barn som uppsökt vård på grund av skador som orsakats av olyckor inom förskolan. är tillsynsmyndighet för produktsäkerhetslagen (2004:451) och i sitt tillsynsuppdrag tar verket även emot anmälningar om produkter. använder sig också av IDB. har dock inget särskilt register över olämpliga eller farliga produkter som är begränsade till förskolan i sin användning, även om de flesta anmälningar gäller produkter som också kan finnas i förskolan, så som barnvagnar, skötbord, hjälmar och olika typer av lekredskap. 4.2.3Socialstyrelsens statistik om olyckor relaterade till förskolan rapporter och statistik ger en viktig och övergripande bild av allvarligare skador bland barn i och utgör en värdefull inramning till frågan om olyckor och tillbud i förskolan, även om detta material inte kan ge en heltäckande bild av hur och varför barn skadar sig i förskolan. konstaterar att skadehändelser är den absolut vanligaste orsaken till vård på sjukhus och dödsfall när det gäller barn i allmänhet. 4.2.4Barns skador i allmänhet Enligt uppskattades cirka 59 700 barn i åldrarna 1–ha skadat sig så illa att de uppsökt en akutmottagning eller jourcentral för behandling (genomsnitt 2007–2009). En tredjedel av samtliga skador som drabbade barn i åldersgruppen skedde i hemmet och hälften av skadorna orsakades av fall. Fallolyckor är också den vanligaste skadehändelsen för barn som söker akut sjukvård. Små barn faller ofta från olika nivåer som möbler, lekredskap och trappor medan större barn faller i samband med lek och sport. De små barnen skadas oftast inomhus i hemmet, medan större barn ofta faller i utomhusmiljön i anslutning till hemmet. Sedan publicerades har data uppdaterats. I nedanstående diagram (1a–1d) redovisas skadeplats och skademekanism för barn 1–samt 4–som vårdats på akutmottagning eller jourcentral vid sjukhus för behandling av skada (genomsnitt 2001–2011). Källa: IDB, . Källa: IDB, . Källa: IDB, . Bostad – inne och ute Källa: IDB, . Källa: IDB, . 52 Klämning/skärning/stick Källa: IDB, . Källa: IDB, . Källa: IDB, . 4.2.5Barns skador i förskolan I uppskattas 6 900 barn i åldrarna 1–ha uppsökt akutsjukvård till följd av skador som de fått som barnomsorgen varit ansvarig (genomsnitt 2007–2009). I denna siffra ingår dock även skador som skett på grund av olyckor i familjedaghem och förskoleklass. Barnolyckor i förskolan särskiljs inte. Rapporten konstaterar att mer än hälften hade skadat sig i inomhusmiljön och en tredjedel skadade sig vid en tillhörande utomhuslekplats. Av de barn som skadades i barnomsorgen och uppsökte sjukvård blev inskrivna på sjukhus för fortsatt vård, medan övriga kunde lämna akutmottagningen efter avslutad behandling. Fler pojkar än flickor skadades. första rapport lämnades . Den redovisar i stort sett liknande siffror som rapport när det gäller antal och typ av skador för barn 1–. Jämförelse med nedbruten statistik För att bryta ner statistiken till skador relaterade till olyckor inom specifikt förskolan, tog på uppdrag av utredningen fram särskild data ur patientregistret och IDB som inriktats på skador som gäller barn 1–och som uppkommit vardagar och där den vanligaste semestermånaden juli exkluderats. Syftet med detta var inte att nå fram till en mer exakt bild av antalet verkliga olyckor i förskolan, vilket knappast är möjligt utifrån befintligt underlag, utan snarare att kunna göra en fördjupad analys över de olycksrelaterade skadornas orsak och karaktär. Slutsatsen av den nedbrutna statistiken är att fallolyckor är den vanligaste orsaken till att barn 1–skadas så allvarligt att de måste uppsöka akut sjukvård. Fallskador inomhus orsakas främst av fall från bord eller stol. De vanligaste skadorna totalt är blåmärken, frakturer och öppna sår. Något fler olyckor sker utomhus än inomhus. Utomhus orsakas fallskador främst av bearbetat underlag, asfaltskanter samt snö och is och hälften av snö- och isrelaterade olyckor sker i pulkabacke eller liknande. Vanligaste skadorna i samband med snö och is drabbar huvud, nyckelben och därefter olika delar av armen, främst handled. Utomhus är de vanligaste skadorna frakturer, blåmärken och öppna sår. Grenar och kvistar är orsaksprodukter som främst orsakar skador i öga, mun eller öra. Det kan noteras att den enskilda leksak som är mest frekvent vid olyckor inomhus är pärlor. I av fallen där pärlor är orsaken, så hamnar dessa i näsan och i av fallen hamnar de i munnen. Utomhus är det trehjulingen som är den leksak som orsakar störst andel olyckor. I nedanstående diagram (2a–2b) redovisas skadeplats och skademekanism för barn 1–som vårdats på akutmottagning eller jourcentral vid sjukhus för behandling av skada som uppkommit vardagar och där den vanligaste semestermånaden juli exkluderats (genomsnitt 2001–2011 respektive 2001–2010). Källa: IDB, . Källa: IDB, . Källa: IDB, . I dödsorsaksregistret och patientregistret finns möjlighet att registrera information om plats och händelseförlopp runt en skada, men ofta är kvaliteten på variablerna låg. Det går alltså inte att utläsa i dödsorsaksregistret hur många barn som förolyckats till följd av skada som uppkommit under barnomsorgstid. På samma sätt som redovisas ovan i avsnitt 4.2.5 har utredningen låtit göra en nedbrytning av statistiken. Hälften av de 65 dödsfall som ägt rum enligt denna nedbrytning skedde pga. transport- eller drunkningsolyckor, de var alltså troligtvis inte relaterade till olyckor i förskolan. I av dödsfallen var kvävning (orsakad av föremål, föda eller vätska) orsaken, men man kan inte säga något om plats. Av de 65 dödsfallen så har endast 19 platsen angiven. Samtliga av dessa var transportrelaterade. Värt att notera är att 52 av de 65 omkomna var pojkar. Dödsfall på förskola kan alltså sällan utläsas i dödsorsaksregistret, men det finns några kända fall. En femårig flicka blev knivmördad av en psykiskt sjuk man på gården vid sin förskola i . En tvåårig flicka i avled efter att ha slagit huvudet i fotstödet på en så kallad vippgunga och en treårig pojke i ströps av sin hjälm då den fastnade i en trädgren , för att nämna tre omtalade exempel. 4.3Kommuners egen rapportering av olyckor, skador och tillbud I den tidigare redovisade statistiken ingår endast den typ av olyckor som medfört så allvarliga skador så att barnet har uppsökt akut sjukvård. För att ge en kompletterande bild av omfattningen av olyckor och tillbud i förskolan där även mindre allvarliga olyckor och tillbud ingår presenteras i detta avsnitt några utvalda kommuner och ett landsting som har utvecklade rutiner för olycks- och skaderapportering. Dessa ska betraktas som illustrativa exempel, då det inte går att dra några generella slutsatser utifrån dessa rapporteringssystem. OSIS – olycksfall och skador i skolan/förskolan – är ett webbaserat hjälpmedel för kartläggning och registrering av tillbud, olyckor, våld, hot och kränkning som inträffar företrädesvis i kommunala skolor och förskolor. Verktyget är resultatet av ett samarbete mellan och kommunerna . Som värd för databasen står . OSIS rapportering är uppdelad i tre enkla kategorier: Oj! Tillbud – OJ! Ett tillbud ska registreras i OSIS när en oönskad händelse som kunnat leda till ohälsa eller olycksfall inträffat. Tillbudet ska inte ha medfört någon skada. Ett exempel är om en elev med födoämnesallergi blir erbjuden fel mat, men inte hinner äta den innan misstaget upptäcks. Ett annat exempel är när ett barn rymmer. Olycksfall – AJ! Anmälan till OSIS skickas när ett barn råkat ut för olycksfall som medfört fysisk skada som krävt vård (elastisk linda, bandage) på skolan eller annan plats (hemmet eller sjukvården), när allergi eller förgiftningssymptom uppstått, eller när ångest och svår rädsla medfört att eleven behövt gå hem eller uppsöka vård. Våld, hot eller kränkande behandling – NEJ! Anmälan skickas när verbala och eller fysiska trakasserier samt våld kränkt eleven så att hon eller han mått eller mår psykiskt dåligt eller har skadats fysiskt. Rapporteringen innebär att den pedagog som var med vid eller fått kännedom om händelsen fyller i en särskild blankett för ändamålet. Denna lämnas därefter till den som är ansvarig på enheten för samlad rapportering till OSIS databas. Syftet med OSIS är att risker i barns vardag ska kartläggas och förebyggas.