sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — Argument som anfördes var bl.a. att de administrativa fördelarna övervärderats och att det fanns avgörande skillnader mellan å ena sidan etermedierna och å andra sidan dagspressen. Det fanns därför en betydande risk att en samman- slagen myndighet skulle leda till att tillstånds- och gransknings- verksamheten på radio- och tv-området skulle breda ut sig över 19 Ds 2009:4 s. 53 f. internetbaserade och tryckta medier och även kunna påverka fördelningen av presstödet. I den propositionen som behandlade organisationsfrågorna meddelade regeringen att den inte avsåg att lämna några förslag som rörde organisationsfrågorna för . gjorde ingen annan bedömning.20 Därmed kvarstod alltså nämnden som en självständig myndighet. Inom den del av ansvarsområde som omfattar mediepolitiska frågor ingår det numera fyra myndigheter: , Myndigheten för radio och tv, Myndigheten för tillgängliga medier samt . De representerar delar av det mediepolitiska området som historiskt sett har utvecklats relativt separerade från varandra. Medan presspolitiken har kännetecknats av olika typer av statliga bidrag har politiken på etermedieområdet varit inriktad på tillståndsgivning och tillsyn, medan skyddet från skadliga filmer och annat medieinnehåll har varit en annan del av mediepolitiken. har det skett flera omorganisationer bland myndigheterna inom mediepolitiken, i första hand på etermedieområdet. 10.3.6Från fyra till en radio- och tv-myndighet fram till har myndigheterna på etermedieområdet genomgått två större omorganisationer, dels 1994, dels 2010. De har i praktiken inneburit att antalet myndigheter i två steg har minskat från fyra till en. I båda fallen har besluten att genomföra omorganisationerna föregåtts av omfattande diskussioner. omorganisation – från fyra till två myndigheter redovisade regeringen i proposition 1990/91:149 om radio- och TV-frågor att en utredning skulle tillkallas för att se över myndighetsstrukturen på området. 20 /10:115 s. 250-255, bet. 2009/10:KU25, rskr. 2009/10:331. , , och den nya Styrelsen för lokalradiotillstånd. Syftet var att få till stånd en gemensam organisation för myndighetsuppgifter i fråga om radio- och tv-sändningar. Bakom den befintliga myndighets- organisationen låg att olika sändningsformer varit klart avgränsade från varandra och hade styrts av olika regler. De fyra myndig- heterna skapades med uppgift att hantera var sin sändningsform. Skillnaden mellan sändningsformerna höll dock på att suddas ut och konkurrensen om det gemensamma frekvensutrymmet ökade. I det läget var det ett problem med den splittrade myndighets- strukturen. Därtill var det en nackdel med flera små myndigheter, som var och en var sårbara för personalförändringar och som hade det relativt svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens inom olika administrativa områden.21 lämnades betänkandet Radio och TV i ett med förslag om att en ny sammanhållen central förvaltningsmyndighet skulle inrättas, med ansvar för samtliga myndighetsuppgifter i fråga om radio- och tv-sändningar till allmänheten. Inom myndigheten skulle det finnas en särskild nämnd som skulle pröva frågor om återkallelse av sändningstillstånd och meddela förelägganden att följa bestämmelser om sändningarnas innehåll.22 Den remissopinion som följde på förslaget var splittrad. Förslaget om en sammanhållen myndighet stöddes av bl.a. Statskontoret, , Justitiekanslern, , , och flera juridiska instanser. Andra remissinstanser förordade två myndig- heter, där den ena skulle utföra de granskande uppgifterna och den andra tillståndsgivningen och övriga administrativa uppgifter. Bland dessa remissinstanser fanns bl.a. , , , och . En tredje grupp förenades i sin kritik mot vad som ansågs vara en alltför omfattande myndighetsreglering på radio- och tv-området. Till dessa hörde bl.a. , , , , och . I den efterföljande propositionen gick regeringen inte på utredningens linje utan föreslog att två nya myndigheter skulle inrättas och då ersätta de fyra befintliga myndig- 21Uppgifterna är hämtade från propositionen Ny myndighetsorganisation på radio- och TV- området (prop. 1993/94:160). Den ena, och TV, skulle ha tillsyn över efterlevnaden av programregler, medan den andra, Radio- och , skulle ha till uppgift att bl.a. besluta om sändningstillstånd för ljudradio- och tv-sändningar till allmänheten. Med den föreslagna lösningen skulle man enligt regeringen undgå splittringen mellan olika myndigheter för olika sändningsformer, som det skulle skapas större klarhet om ansvarsfördel- ningen mellan olika organ. En lösning med två olika myndigheter uteslöt förstås inte ett aktivt informationsutbyte eller en administrativ samverkan. Ett sådant utbyte skulle enligt regeringen också underlättas av att de nya myndigheterna övertog de befintliga myndigheternas lokaler som fanns i samma fastighet i godkände vad regeringen föreslagit om en ny myndighetsorganisation på radio- och tv-området, men gav regeringen till känna att den borde överväga möjligheterna att lokalisera myndigheterna till en annan kommun än Stockholm.24 De båda myndigheterna inledde sina verksamheter och genom ett beslut av regeringen lokaliserades de till kommun. Där bedrevs verksamheten i angränsande lokaler fram till då myndigheterna i stället flyttade till Globenområdet i . omorganisation från två till en myndighet Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en allmän översyn av radio- och TV-lagen (1996:884) i syfte att förenkla regelverket för radio- och tv-företagen och förbättra lagens struktur och överskådlighet. överlämnades betänkandet En ny radio- och TV-lag.25 I det sammanhanget upprättades det även inom en särskild promemoria om myndighetsorganisationen på medieområdet. I departementspromemorian Översyn av vissa mediemyndigheter – en effektivare administration konstaterades att de befintliga mediemyndigheterna var små eller mycket små. 1993/94:160 s. 34 f. 1993/94:KU37, rskr. 1993/94:276. förutsatte den snabba utvecklingen på medieområdet en myndighetsorganisation som kunde möta de krav och behov förändringarna medför. Mot den bakgrunden föreslogs att Radio- och och och TV skulle avvecklas som självständiga myndigheter och att en samlad mediemyndighet i stället skulle bildas. I promemorian beskrivs hur de båda myndigheterna varit samlokaliserade sedan starten och hur flytten till Globen- området hade förstärkt det inbördes samarbetet ytterligare. Det innebar bl.a. gemensam entré, bibliotek, konferensrum, arkiv och telefonlösning. Vissa avtal som var knutna till den gemensamma lokalen stod den ena myndigheten för och fakturerade den andra för dennas andel av kostnaden. Därutöver fanns det en viss dubblering av handläggande personal för ekonomi-, personal- och IT-administration samt för registratur. Genom att föra samman de båda myndigheterna kunde ett visst dubbelarbete i de administrativa funktionerna minska och frigöra resurser för kärnverksamheten. Radio- och och arbetade båda med radio- och tv-frågor och kontakterna med medieföretagen var täta. Trots att de båda myndigheterna hade olika uppdrag fanns det många beröringspunkter. Till de fördelar med en ny, sammanhållen mediemyndighet som lyftes fram i promemorian hörde bl.a. att kompetensen och kunskapen om den svenska mediemarknaden skulle förbättras. Den nya myndigheten förslogs bli en enrådighetsmyndighet och ledas av en myndighetschef. Vid myndigheten skulle det också finnas ett insynsråd. var det nödvändigt att själva och tv kunde behållas inom ramen för den nya myndigheten. Enligt 7 kap. 4 § yttrandefrihetsgrund- lagen får en efterhandsgranskning av innehållet i sända program endast ske enligt vissa särskilda former. Sådan granskning får ske av en särskild nämnd, vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande är eller har varit ordinarie domare. Förslaget var därför att skulle behållas med oförändrade uppgifter och få ställning som ett särskilt beslutsorgan inom den nya myndigheten. Regeringens förslag och bedömningar i den efterföljande propositionen följde i huvudsak promemorians förslag på den här punkten. Som skäl för att avveckla de två befintliga radio- och tv- myndigheterna och ersätta dem med en nybildad gemensam myndighet, Myndigheten för radio och tv, pekade regeringen bl.a. på den snabba utvecklingen på medieområdet och på att myndigheter med nationellt ansvar för mediefrågor måste ha en organisation som kan möta de krav och behov förändringar medför. För en liten myndighet var det också svårt att inom ramen för befintlig verksamhet finna utrymme för nya uppgifter som tillkommer på grund av lagstiftning eller särskilda uppdrag. Överlappningen av vissa administrativa funktioner kunde också minska. I fråga om ansåg regeringen att det bakomliggande syftet med 7 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen även framgent skulle kunna upprätthållas genom den särskilda i den nya myndigheten. Nämnden skulle ha samma sammansättning och uppgift som . Den nya myndighetens chef skulle inte ingå i , men till skillnad från tidigare skulle det inte heller finnas någon möjlighet för nämnden att delegera till myndighetschefen att fatta beslut i friande granskningsärenden. beslutade i enlighet med regeringens förslag och bedömningar och den nya myndigheten, Myndigheten för radio och tv, inledde sin verksamhet . 10.3.7Myndigheten för radio och tv Myndighetens uppgifter, organisation m.m. Enligt sin instruktion ska Myndigheten för radio och tv verka för yttrandefrihet inom sitt verksamhetsområde och främja möjlig- heterna till mångfald och tillgänglighet inom radio och tv. Den ska även följa utvecklingen inom medieområdet och sprida kunskap om den till allmänheten. Vidare har myndigheten till uppgift att besluta om tillstånd, avgifter och registrering samt utöva tillsyn i frågor som rör tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och ljudradio- sändningar i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller någon annan myndighet. Slutligen ska myndigheten också besluta i frågor om utgivningsbevis enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihets- grundlagen.27 26Prop 2009/10:115 s. 250–255, bet. 2009/10:KU25, rskr. 2009/10:331. 271 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för radio och tv. Myndigheten är en enrådighetsmyndighet. Nuvarande general- direktören har haft sin befattning sedan myndigheten bildades . I enlighet med instruktionen finns det också ett insynsråd vid myndigheten. hade myndigheten 27 anställda och kärnverksamheten bedrivs i två avdelningar: avdelningen för tillstånd och avdelningen för tillsyn. I det första fallet handlar det om tillstånd att sända marksänd tv, närradio eller kommersiell radio. I det andra fallet handlar det om att övervaka att programföretagen följer villkoren i sändnings- tillstånden och en betydande del handlar om att granska program i efterhand. Antalet diarieförda tillståndsärenden har varit 1 092, 1 133 och 966, medan antalet tillsynsärenden varit 1 294, 1 938 och 1 316. Enligt instruktionen ska det inom myndigheten finnas ett särskilt beslutsorgan som benämns och tv. Av radio- och tv-lagen (2010:696) framgår att nämnden ska bestå av en ordförande och sex andra ledamöter, samt ersättare till det antal regeringen bestämmer. Regeringen utser för en bestämd tid ordförande, vice ordförande samt övriga ledamöter och ersättare. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Nämnden är beslutsför med ordföranden eller vice ordföranden och ytterligare tre ledamöter närvarande. Ärenden som uppenbart inte är av större vikt eller principiell betydelse får dock avgöras av ordförande eller vice ordförande. granskar program efter anmälan eller på initiativ av myndigheten. Nämnden ansvarar för sina beslut, medan myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att nämnden tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet och för att verksamheten bedrivs effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Enligt regleringsbrevet för Myndigheten för radio och tv disponerar myndigheten ett ramanslag för verksamheten och det regleras inte hur stor budgetpost som avser gransknings- nämnden och dess arbete. Det nuvarande förordnandet för avser perioden –. Ordförande är justitierådet . Av myndighetens årsredovisning framgår att nämnden sammanträdde . diariefördes 1 189 granskningsärenden, varav avsåg public service-företagen. Nämnden meddelade beslut vid sammanträde i sammanlagt 217 ärenden och därutöver har ordföranden själv meddelat beslut. Totalt avgjordes 1 245 ärenden. En påtaglig skillnad jämfört med när gransknings- nämnden var en egen myndighet är att alla ärenden numera måste beslutas av hela eller delar av nämnden, eftersom inga ärenden längre kan delegeras till myndighetschefen. Det har medfört ett visst merarbete för nämndens ordförande och vice ordförande. bedömning: Kommittén, som enligt direktiven ska beakta och säkerställa de olika medieformernas oberoende ställning enligt yttrandefrihetsgrundlagarna och vid behov lämna förslag till en ändrad myndighetsstruktur, är inte övertygad om att en sammanslagning av med Myndigheten för radio och tv bör ske. Nämnden och dess sammansättning Som framgår av redovisningen i detta kapitel har presstödet från början fördelats av en särskilt sammansatt nämnd med företrädare för samtliga riksdagspartier och med tre sakkunniga ledamöter som ordförande, förste vice ordförande och andre vice ordförande. Nämndens ledamöter har dessutom haft personliga suppleanter. Ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare, medan det har etablerats en praxis om kompetensprofilerna på förste respek- tive andre vice ordförande. Denna ordning är väl etablerad och motsvarar på ett ändamålsenligt sätt presstödets syfte att främja grundläggande demokratiska ändamål och att i tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens anda bidra till säkerställandet av ett fritt meningsutbyte och allsidig upplysning. Enligt kommittén finns det därför inga skäl att ändra den befintliga ordningen med en särskild presstödsnämnd, med nuvarande sammansättning, som ansvarig för fördelningen av ett framtida presstöd. Kansliets resurser och uppdrag Nämndens förvaltning av presstödet förutsätter att det även finns tillgång till vissa kansliresurser. , när den självständiga myndigheten inrättades, slogs det fast att kansliet borde vara av begränsad omfattning och att det borde repliera på andra myndigheters administrativa resurser. Under stora delar av historia har kansliet också varit formellt eller praktiskt samordnat med någon annan myndighet. har kansliet lokaler i direkt anslutning till Myndigheten för radio och tv och en viss samordning av de administrativa resurserna sker också mellan de båda myndigheterna. Kansliets numerära bemanning har dock varit i huvudsak oförändrad , som kraven och förväntningarna på uppföljningar och redovisningar har ökat, inte minst . Det gäller dels sådana villkor som gäller för alla självständiga myndigheter oavsett storlek, dels sådana uppdrag som är kopplade till förvaltningen av presstödet. Nämnden har i sin senaste årsredovisning betonat att kansliresurserna är knappa i förhållande till uppdraget och att det därför är viktigt med en fortsatt dialog med uppdragsgivaren om myndighetens uppdrag och förutsättningar. I direktiven till anger regeringen att kansliet är litet och sårbart, med små möjligheter att utvärdera och utveckla verksamheten. Mot den här bakgrunden är det enligt kommittén nödvändigt att se över de befintliga kansliresurserna i förhållande till nämndens uppdrag. Av de olika vägar som i princip är tillgängliga för att skapa en annan balans mellan kansliets resurser och uppdrag utgår kommittén från att ett substantiellt ökat förvaltningsanslag inte är aktuellt. I stället finns det anledning att ifrågasätta vissa av de uppgifter som åligger . Vissa sådana hänger samman med att nämnden är en självständig myndighet. De omfattande villkor och krav som gäller för samtliga myndigheter oavsett storlek framgår av bl.a. myndighets- förordningen (2007:515) och förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag. Om nämnden inte var en egen myndighet skulle den inte behöva producera samma typ av underlag och återrapporteringar som betydligt större myndigheter. Därmed skulle arbetsbelastningen minska i den delen och nämnden skulle i stället få större utrymme att utföra uppgifter inom ramen för det presspolitiska uppdraget. Med de förslag kommittén lämnar om ett fortsatt presstöd kommer huvuddelen, men inte alla, av de uppgifter nämnden har att finnas kvar. Nämnden ska fortsatt pröva ansökningar om stöd enligt presstödsförordningen och i övrigt tillämpa bestämmelserna i förordningen, följa och analysera utvecklingen inom dagspressen och tillhandahålla uppgifter om dagstidningars spridning enligt kungörandeförordningen (1977:827). Nämnden ska även i fortsättningen rapportera till regeringen om den ekonomiska utvecklingen för olika tidnings- grupper, förändringar i tidningsägandet samt övriga väsentliga förändringar inom dagspressen. Vissa delar av kansliets nuvarande hantering av presstödet kommer dock att upphöra som en följd av kommitténs förslag att avskaffa distributionsstödet. Enligt uppgift till kommittén är administrationen av detta stöd både omfattande och betungande. Nämnden ska följa upp tidningsdistributionen i hela landet och redovisa utvecklingen till regeringen i den årliga återrapporteringen. Denna uppgift behöver inte kvarstå när det särskilda stödet till samdistribution står inför en avveckling. Det är vidare angeläget att det skapas ett ökat utrymme för att fortsätta det utvecklingsarbete som inletts på eget initiativ i form av nya föreskrifter, riktlinjer och särskilda beslut för att förbättra kvaliteten i nämndens prestationer och för att öka förutsägbarheten för berörda tidnings- företag. Nämnden kommer fortsatt att behöva tillgång till bransch- statistik och andra uppgifter för stödgivningen och det är därför angeläget med den nyordning med ett upphandlingsförfarande som nämnden har infört för att tydliggöra roll- och ansvarsfördelningen i den myndighetsutövning förvaltningen av presstödet innebär. Sammanfattningsvis föreslår kommittén i denna del att presspolitiska uppdrag ska vara i huvudsak oförändrat. Dessa uppgifter kan utföras såväl inom som den nu är organiserad som inom en annan och större myndighet där nämnden blir ett självständigt besluts- organ. I båda fallen behöver personalresurserna vara anpassade efter den ärendemängd och det behov av kontroll och uppföljning som stödsystemet motiverar. Att nämnden går upp i en större myndighet är vad gäller handläggningen av presstödet inte nödvändigt, men inte heller till nackdel vad beträffar själva presstödets förvaltning. Skillnaden rör i den delen främst de nämnda administrativa krav som tillkommer just på grund av ställningen som självständig myndighet. Att nämnden skulle avvecklas som en självständig myndighet skulle ligga i linje med statsmakternas strävan på andra områden att effektivisera statsförvaltningen och att minska antalet myndigheter. I den ovan nämnda departementspromemorian var förslaget att verksamhet skulle inordnas i Myndigheten för radio och tv. Det finns också beröringspunkter mellan de båda myndigheterna genom att de båda har uppdrag inom det mediepolitiska området. De båda myndigheterna är samlokaliserade i Globenområdet i och det krävs därför inga fördyrande insatser för att skapa en ny, gemensam organisation. Sedan regeringen valde att inte gå vidare med det förslaget, har en modell med ett särskilt beslutsorgan prövats inom Myndigheten för radio och tv. Den tidigare självständiga myndigheten och tv är inordnad som ett särskilt beslutsorgan i myndigheten och enligt uppgift har modellen fungerat väl både utifrån den uttalade målsättningen om ett självständigt agerande för nämnden inom myndighetens ram och utifrån behovet av ett gott kanslistöd. Från radio- och tv-myndighetens sida, liksom från Presstödsnämndens kanslis sida, välkomnas också ett förslag om att nu sammanföra de båda myndigheterna. majoritet tillstyrkte också det tidigare förslaget om att inordna myndigheten i en ny, samlad mediemyndighet. Lämpligheten av en sådan sammanslagning kan dock inte enbart avgöras utifrån vad som är mest praktiskt vid handläggningen av presstödsfrågorna, där betydelsen av åtgärden är förhållandevis liten. Däremot skulle en förändring av större betydelse kunna bli resultatet när det gäller Myndigheten för radio och tv, som har sina arbetsuppgifter begränsade till etermedierna, som är reglerade på annat sätt. Denna skillnad mellan å ena sidan pressen och en rad andra medier och å andra sidan de på helt annat sätt reglerade marksända etermedierna är av stor principiell och praktisk betydelse. Utifrån den syn på det fria ordet som anges i tryckfrihetsförordningen har det i aldrig förekommit någon pressmyndighet, eller någon allmän mediemyndighet där det tryckta ordet och etermedierna varit föremål för något samlat myndighetsansvar. Kommittén vill i detta sammanhang framhålla de skillnader som finns mellan å ena sidan etermediepolitikens reglering med tillståndsgivning och innehållsgranskning, och å andra sidan presspolitikens begränsning till fördelning av statligt stöd, i former där påverkan av redaktionellt innehåll är utesluten. Inrättande av en sammanhållen mediemyndighet aktualiserades i förslaget 2009, och då i anslutning till att skulle integreras i en sådan myndighet, som därmed skulle sluta att vara begränsad till det reglerade medieområdet. Den fråga som väcks har alltså en principiell räckvidd utanför det begränsade problemet om en administrativt lämplig form för att förvalta presstödet. Kommittén, som enligt direktiven ska beakta och säkerställa de olika medieformernas oberoende ställning enligt yttrandefrihets- grundlagarna och vid behov lämna förslag till en ändrad myndighetsstruktur, är mot denna bakgrund inte övertygad om att en sammanslagning är nödvändig. För det fall det likväl skulle visa sig att är så litet och sårbart att fördelarna med en sammanslagning överväger kan instruktionen för Myndigheten för radio och tv ändras i enlighet med vad som framgår av det preliminära förslag som redovisas i bilaga 3. 11 Konsekvenser av förslagen ska enligt direktiven – i de fall förslagen påverkar kostnader eller intäkter för staten, företag eller enskilda – redovisa en beräkning av dessa kostnader. Vid kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten ska kommittén föreslå en finansiering. Kommittén ska särskilt bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för berörda företag. Konsekvenserna ska bedömas för såväl tidningsföretag som omfattas av ett stöd som tidningsföretag och andra medieföretag som inte omfattas, inklusive konsekvenserna för de tidningar som får driftsstöd enligt nuvarande system. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska också anges om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheten att nå de integrations- politiska målen. De förslag lämnar i detta slutbetänkande förväntas inte öka statens utgifter för presstöd. De kostnads- höjande förslag som lämnas om driftsstöd och omställningsstöd motsvaras med marginal av de förslag med kostnadssänkande effekt i presstödssystemet som också lämnas. Den faktiska förbrukningen på statsbudgetens anslag 8:2 Presstöd beror dock på flera olika faktorer som inte är kända på förhand, bl.a. en tidnings upplaga och periodicitet. Den administrativa arbetsbördan för kan förväntas minska med kommitténs förslag om att distributions- stödet ska avvecklas.