sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — Budgetpropositionen innehåller därutöver förslag till fastställande av utgiftstak för det tredje (eller fjärde) tillkommande budgetåret och eventuella förslag till tekniska eller reella justeringar av redan beslutade utgiftstak, förslag till preliminära utgiftsramar för de andra och tredje (eller fjärde) tillkommande budgetåren och vissa lagförslag på skatteområdet. I de s.k. utgiftsområdesavsnitten finns förslag till anslag för det kommande budgetåret, en redovisning av den beräknade anslagsutvecklingen för de därpå närmast följande åren, en beskrivning av anslagets ändamål, förslag till bemyndiganden gällande vissa anslag, lagförslag som påverkar utgifterna, mål anpassat till utgiftsområdet, resultatredovisning, skatteutgifter m.m. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Olika typer av motioner i Regeringen och varje riksdagsledamot får enligt 4 kap. 4 § RF väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning. Motioner regleras vidare i 3 kap. 9–13 §§ RO och är riksdagsledamöternas huvudsakliga instrument för att väcka förslag i . I riksdagsordningen görs inte skillnad på motioner beroende på vem som väckt dem, men enligt riksdagspraxis delas motioner in i bl.a. partimotioner, kommittémotioner, enskilda motioner och flerpartimotioner. Däremot görs i riksdagsordningen skillnad på fristående motioner (3 kap. 10 §) som väcks under den allmänna motionstiden och s.k. följdmotioner (3 kap. 11 §) som väcks med anledning av en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse. Parti- och kommittémotioner väcks gemensamt av grupper av ledamöter från samma parti och anses vara uttryck för hela partiets politik på det område motionen gäller.20 Enskilda motioner och flerpartimotioner väcks av en eller flera riksdagsledamöter från ett eller flera partier, som ensamma står bakom motionens förslag. En viktig grupp av motioner är partiernas budget- och utgiftsområdesmotioner. En budgetmotion är en partimotion i vilken partiet presenterar sitt alternativa budgetförslag, en s.k. skuggbudget. Budgetmotionen innehåller partiets motförslag till regeringens budgetproposition såvitt avser bl.a. riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken samt det som tar ställning till i rambeslutsprocessens första steg, bl.a. nivån på utgiftstaket, ramarna för utgiftsområdena, inkomstberäkningen och lagförslag relaterade till dessa punkter. På ett övergripande plan ges också en beskrivning av partiets förslag såvitt avser anslagen. Vanligt är dock att varje parti kompletterar sin budgetmotion med ett antal utgiftsområdesmotioner. Utgiftsområdesmotionerna är parti- eller kommittémotioner som i större detalj beskriver ett partis motförslag till regeringens förslag till anslagsanvisning inom ett utgiftsområde. 20 Partimotioner undertecknas av partigruppens ledning med partiledaren, gruppledaren eller ett språkrör som förstanamn. Partimotioner brukar väckas i övergripande frågor eller frågor som partiet vill lyfta fram som särskilt viktiga. Kommittémotioner undertecknas av en kommitté bestående av de ledamöter som har särskilt ansvar för att utveckla partiets politik inom ett visst område. I de större partierna utgör utskottsledamöterna normalt sett kommittén i de frågor som utskottet bereder, i mindre partier kompletteras partiets utskottsledamöter med andra ledamöter. Jfr , E., Stjernquist, N. , M., , M. & , G. (2012), Grundlagarna, 3:e uppl. : juridik, s. 736. och nuvarande ordning för beslut om statens budget En motion måste på samma sätt som en proposition innehålla ett eller flera förslag till riksdagsbeslut (kallade yrkanden eller klämmar).21 Varje yrkande kompletteras i normalfallet med en motivtext, som i mer omfattande motioner ofta är indelad i olika avsnitt. Det är i första hand yrkandena tar ställning till, inte motivtexten i sig. Motivtextens syfte är att närmare beskriva och motivera förslagen. Om ett avsnitt i en motivtext inte motsvaras av ett yrkande kommer inte att ta ställning till de förslag eller motiv som framförs i avsnittet. En motion kan innehålla alltifrån ett enda till över hundra yrkanden. Budgetmotionen och utgiftsområdesmotionerna innehåller oftast ett stort antal yrkanden. Till dessa hör yrkanden som skulle få en direkt rättslig effekt om de bifölls av en majoritet av ledamöterna, exempelvis beslut om utgiftsramarnas nivå, avslag på regeringens förslag till ny lagstiftning och anvisning av medel på anslag. Men motionerna innehåller också en stor mängd förslag om s.k. tillkännagivanden, som är en slags politiska beställningar till regeringen utan direkt rättslig verkan.22 Yrkanden med förslag om tillkännagivanden i budget- och utgiftsområdesmotioner kan ses som ett sätt för ett parti att lyfta fram huvudpunkterna i partiets budgetalternativ. Ett syfte med yrkanden om tillkännagivanden kan också vara att få till stånd en omröstning i den fråga som tillkännagivandet gäller, eftersom förslag och resonemang i en motion måste kunna knytas till ett yrkande för att ska ta ställning till dem. Exempel på budgetmotioner och utgiftsområdesmotioner För att illustrera hur förslagen i en budgetrespektive utgiftsområdesmotion kan se ut återges nedan i Appendix utdrag ur förslagen till riksdagsbeslut i dels budgetmotion 2012/13:Fi303, dels Socialdemokraternas utgiftsområdesmotion /13:A392 som gäller utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. budgetmotion innehåller i sin helhet 35 yrkanden, men av utrymmesskäl redovisas i Appendix endast ett utdrag om 21Jfr m.fl. (2012), s. 22Jfr m.fl. (2012), s. 736. föreslås i motionsyrkanden att ska begära något av regeringen i stället för att tillkännage något för regeringen. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Motionen innehåller såväl yrkanden som direkt skulle kunna ligga till grund för statliga åtgärder (yrkandena 1–5) som förslag om tillkännagivanden till regeringen (yrkandena 6, 7, 9 och 10). De övriga 26 yrkanden som inte redovisas i utdraget utgörs av tillkännagivanden och förslag om avslag på förslag till åtgärder i regeringens budgetproposition. Till yrkandena är knutet motivtexter som förklarar och motiverar partiets ställningstaganden i respektive del. Effekter på statens inkomster och utgifter av bl.a. de förslag som lyfts upp i form av tillkännagivanden i yrkandena 6, 7, 9 och 10 ingår i förslaget till beräkningen av budgetens inkomster i yrkande 3 och förslaget till utgiftstak i yrkande 2. Den socialdemokratiska utgiftsområdesmotionen innehåller i sin helhet 33 yrkanden men av utrymmesskäl redovisas i Appendix endast ett utdrag om sex yrkanden. Motionen innehåller ett skarpt yrkande – anvisningsyrkandet 1 – och i övrigt förslag om tillkännagivanden till regeringen (yrkandena 2, 5, 13, 14 och 23). De övriga 27 yrkanden som inte redovisas i utdraget utgörs alla av förslag till tillkännagivanden. Även i detta fall är till yrkandena knutet motivtext som förklarar och motiverar partiets ställningstaganden i respektive del. Som synes redovisar partiet i det aktuella exemplet endast de tre av sammanlagt 15 anslag som finns på utgiftsområde 14, där man föreslår förändringar i förhållande till regeringens förslag. Effekten på statens utgifter av exempelvis de förslag som lyfts upp i form av tillkännagivanden i yrkandena 13 och 14 ingår i förslagen till anslagsanvisning i yrkande 1. 3.4.5Utskottens beredning och förslag till beslut i rambeslutsprocessen Allmänt om ärendenas fördelning och utskottens betänkanden Propositions- och motionsyrkanden hänvisas i enlighet med 4 kap. 1 § RO för beredning i utskott. Förslagen fördelas mellan utskotten enligt de principer som framgår av 4 kap. 4–8 §§ RO med tilläggsbestämmelser. En proposition hänvisas normalt i sin helhet till ett utskott för beredning, även om den skulle innehålla vissa förslag som tillhör ett annat utskotts ansvarsområde. Ett viktigt undantag är budgetpropositionen, där volymerna som behandlar olika utgiftsområden och nuvarande ordning för beslut om statens budget hänvisas till olika utskott i enlighet med vad som anges i tilläggsbestämmelserna till 4 kap. 6 § RO. /12 väcktes 3 377 motioner i , innehållande sammanlagt 6 685 yrkanden. av alla motioner under ett väcks under den s.k. allmänna motionstiden som inleds vid öppnande och avslutas efter att budgetpropositionen anmälts i . Huvuddelen av dessa är enskilda motioner.23 Fördelningen av de motionsyrkanden som väckts under allmänna motionstiden mellan utskotten görs i praktiken huvudsakligen av utskottstjänstemännen i slutet av och efter den allmänna motionstidens utgång.24 Noteras bör att även om varje motion hänvisas till ett visst utskott så är det inte ovanligt att större motioner, exempelvis partiernas budgetmotioner, innehåller yrkanden med olika inriktning som i enlighet med principerna i 4 kap. 6 § RO ska beredas av olika utskott. Sådana motioner bryts upp så att de flesta yrkanden bereds i det utskott som äger motionen, men yrkanden som berör andra utskotts beredningsområden bereds av dessa utskott.25 I motionsexemplet 2012/13:Fi303 (MP) har yrkande 6 i motion hänvisats till näringsutskottet och yrkande 10 hänvisats till arbetsmarknadsutskottet för beredning (se Appendix). Övriga yrkanden i motionen bereds av finansutskottet. Efter att motionsyrkanden hänvisats till respektive utskott gör varje utskottskansli en preliminär fördelning av de motionsyrkanden som tilldelats utskottet med avseende på i vilket betänkande de ska beredas. En viktig utgångspunkt i detta arbete är regeringens propositionsförteckning som presenteras i samband med öppnande.26 Vanligt är att i den preliminära fördelningen sortera yrkanden som ämnesmässigt ligger nära en aviserad proposition i det betänkande där propositionen ska beredas. I propositionsärendet bereds också eventuella följdmotioner som väckts med anledning av propositionen. De yrkanden från den allmänna motionstiden som inte kan beredas i ett propositions- 23Utskottsarbetet och motionsinstitutet – Rapport från /11:URF3, s. 83. 24Jfr m.fl. (2012), s. 775. 25Jfr m.fl. (2012), s. 737. 26Jfr m.fl. (2012), s. 724. Propositionsförteckningen innehåller information om de propositioner som regeringen avser lämna och dessas avlämningsdatum. Viss preliminär information lämnas också om de propositioner som regeringen planerar ska behandlas av . Ytterligare en propositionsförteckning med uppdaterad information om våren lämnas . och nuvarande ordning för beslut om statens budget ärende sorteras preliminärt in i s.k. motionsbetänkanden där ämnesmässigt näraliggande motionsyrkanden bereds. Planeringen revideras kontinuerligt i takt med att ny information om propositionsutfallet blir känt. Utskottens betänkanden kan schematiskt sägas innehålla två huvuddelar: utskottets förslag till riksdagsbeslut och utskottets överväganden. Under utskottets överväganden refereras de olika förslag som bereds inom ramen för ärendet, kompletterande information redovisas och utskottsmajoriteten presenterar sitt ställningstagande gällande de förslag som bereds. I utskottets förslag till riksdagsbeslut sammanställs punktvis i s.k. förslagspunkter de olika yrkanden – från propositioner, skrivelser, motioner osv. – som föreslås ta ställning till inom ramen för ärendet. Förslag som berör samma frågeställning och som därmed bör ta ställning till i ett och samma beslut förs till samma förslagspunkt. För varje förslagspunkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut anges vilken åtgärd utskottsmajoriteten föreslår att vidtar, exempelvis antar en lag, anvisar anslag eller ger regeringen sin mening tillkänna. Där redovisas också vad denna åtgärd motsvarar för vart och ett av de yrkanden som behandlas i förslagspunkten: bifall, delvis bifall eller avslag. Här noteras också eventuella reservationer från ledamöter som varit i minoritet i utskottet. Rambeslutsprocessen och beredningen av budgetmotioner och utgiftsområdesmotioner beslutsordning budget – rambeslutsprocessen – är indelad i två steg, enligt vad som framgår av 5 kap. 12 § RO. I beslut om statens budget ska alltså först ta ställning till en förslagspunkt i ett första steg och sedan en förslagspunkt för vart och ett av de 27 utgiftsområdena i ett andra steg. Förslagspunkten till beslutet i det första steget ska innehålla samtliga yrkanden – i propositioner, motioner och utskottsinitiativ – som rör dels utgiftsramarna, dels beräkningen av inkomsterna på statens budget. Enligt praxis ingår i denna förslagspunkt också fastställandet av utgiftstaket för de tre följande budgetåren, godkännande av beräkningar av övriga utgifter på statens budget och av utgifterna för ålderspensionssystemet för det närmast följande budgetåret, samt ändringar i skatte- och avgiftsregler. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Beslutet i rambeslutsprocessens första steg sätter upp tydliga restriktioner för den fortsatta beslutsprocessen. Beslut om anslag eller andra utgifter i staten för närmast följande budgetår får inte fattas innan ett beslut om utgiftsram har fattats i rambeslutsprocessens första steg. Beslutet i detta steg lägger fast ett tak för summan av anslagen inom varje utgiftsområde som utskotten måste hålla sig inom när besluten om de enskilda anslagen tas i det andra steget. I rambeslutsprocessens andra steg fattas beslut om de enskilda anslagen för vart och ett av de 27 utgiftsområdena. Förslagspunkterna till de 27 utgiftsområdena i det andra steget ska innehålla samtliga yrkanden som rör anslag eller andra utgifter i staten för respektive utgiftsområde. Normalt sett ingår även beslut om bemyndiganden och lagförslag som bedöms medföra utgifter inom utgiftsområdet i en förslagspunkt till ett beslut i det andra steget. Förutom de förslag med direkt budgeteffekt som avgörs inom ramen för rambeslutsprocessens två steg avgörs enligt praxis även ett stort antal budgetrelaterade förslag om s.k. tillkännagivanden i denna ordning. Av de 754 yrkanden som avgjorde inom ramen för rambeslutsprocessens två steg vid beslut om statens budget var en klar majoritet – – förslag till tillkännagivanden.27 Trots att tillkännagivanden inte har någon rättslig verkan anses budgetrelaterade förslag om tillkännagivanden enligt praxis utgöra en potentiell källa till motstridighet i förhållande till budgetbesluten. Denna praxis är brett förankrad hos utskott. Inför ingick förslag till tillkännagivanden i finansutskottets förslag till beslut i rambeslutsprocessens första steg och i 14 av 15 utskotts förslag till beslut i rambeslutsprocessens andra steg.28 Av den kartläggning som kommittén låtit göra framgår att praxis i vissa avseenden skiljer sig mellan utskotten. I nio av 15 utskotts förslag till riksdagsbeslut inkluderades exempelvis även förslag till tillkännagivanden från enskilda motioner, medan övriga utskott endast inkluderade förslag till tillkännagivanden från partiernas parti- och kommittémotioner.29 Enligt 4 kap. 5 § RO ska finansutskottet bl.a. bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för beslut 27Motsvarande siffra var //05. 28Spridningen var densamma såväl 2008/09 som 2004/05. 29Motsvarande siffra var 10 av 15 utskott /09 och 11 av 15 budgetberedande utskott /05. och nuvarande ordning för beslut om statens budget om statens budget. ska dessutom bereda förslagen till utgiftsramar för utgiftsområden och till beräkning av statens inkomster, om har beslutat att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden enligt 5 kap. 12 § RO. är alltså beredande utskott för det ärende som gäller rambeslutsprocessens första steg. Av tilläggsbestämmelserna till 4 kap. 6 § RO framgår att vart och ett av utskotten bereder ärenden om anslag inom mellan ett och fyra utgiftsområden vardera. Utskotten ges inom ramen för beredningen av rambeslutets första steg möjlighet att lämna ett yttrande till finansutskottet med anledning av de delar av budgetpropositionen som behandlas i rambeslutsprocessens första steg och som berör respektive utskotts beredningsområde. Varje utskott bereder därefter ett eller flera ärenden gällande de utgiftsområden som respektive utskott enligt tilläggsbestämmelserna till 4 kap. 6 § RO ansvarar för inom ramen för rambeslutsprocessens andra steg. En viktig uppgift för utskottskanslierna veckorna efter den allmänna motionstidens utgång är mot denna bakgrund att sortera de propositions- och motionsyrkanden som hänvisats till utskottet i sådana som ska behandlas i något av rambeslutsprocessens två steg och sådana som inte är rambeslutsyrkanden. Rambeslutsyrkanden ska nämligen beredas antingen i finansutskottets betänkande om utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna som ligger till grund för det första steget i rambeslutsprocessen eller i något av utskottens utgiftsområdesbetänkanden som ligger till grund för de 27 besluten i rambeslutsprocessens andra steg. Exempel på förslag till riksdagsbeslut i budgetbetänkanden För att illustrera hur utskottets förslag till riksdagsbeslut kan se ut återges i Appendix utdrag ur förslag till riksdagsbeslut för ett beslut i rambeslutsprocessens första respektive andra steg. Förslagspunkten 2 i finansutskottets förslag till riksdagsbeslut i betänkande 2012/13:FiU1 Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna gällde beslutet i rambeslutsprocessens första steg för . Förslagspunkten 1 i arbetsmarknadsutskottets förslag till riksdagsbeslut i betänkande 2012/13:AU2 Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv gällde beslutet i rambeslutsprocessens andra steg om anslag och andra utgifter på utgiftsområde 14 för . Även om förslagspunkterna har indelats i under- och nuvarande ordning för beslut om statens budget rubriker för bättre överskådlighet avgjorde alltså respektive förslagspunkt genom ett beslut. Som synes ingår i beslutet i det första steget – utöver förslag till utgiftsramar och inkomstberäkning för det följande budgetåret – även förslag till nivå på utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret och i förekommande fall justeringar av taken i perioden, förslag till övriga utgifter på statens budget och förslag till beräkning av ålderspensionssystemets utgifter för det följande budgetåret samt de förslag till ändringar i skatte- och avgiftslagstiftning som förslagen i budgeten grundar sig på. Regeringens och oppositionspartiernas förslag ställs mot varandra i förslagspunkten, enligt principerna bakom rambeslutsprocessen, dvs. att alternativa budgetpaket ska ställas mot varandra och att det inte ska vara möjligt att bryta ut delar ur helheten. Här återfinns exempelvis ur budgetmotion 2012/13:Fi303 yrkandena 2 (om utgiftstaket), 3 (om inkomstberäkningen) och 4 (om utgiftsramarna), liksom motsvarande yrkanden ur budgetpropositionen och ur de övriga tre oppositionspartiernas budgetmotioner (mot. 2012/13:Fi219 (SD), 2012/13:Fi250 (V) och 2012/13:Fi302 (S)). I förslagspunkten ingår också ett antal förslag till tillkännagivanden, vilka inte skulle kunna ligga till grund för statliga åtgärder. Skälet till att de ändå inkluderats i förslagspunkten är att de har bedömts vara en del av partiernas budgetalternativ och så nära knutna till partiernas budgetyrkanden att det skulle finnas en risk att bifall till ett sådant förslag till tillkännagivande skulle uppfattas som stridande mot besluten i budgetprocessen. Därför ingår i förslagspunkten till beslutet i det första steget exempelvis 2012/13:Fi303 (MP) yrkande 7 med förslag till tillkännagivande om att regeringen ska återkomma till med förslag om sänkt arbetsgivaravgift för småföretag och yrkande 9 med förslag till tillkännagivande om att regeringen ska återkomma till med förslag om slopad arbetsgivaravgift för unga arbetslösa. Båda dessa förslag skulle påverka budgetens inkomstsida och utgör underlag till inkomstberäkning. De har därför bedömts vara en del av partiets budgetalternativ i denna del och införlivats i förslagspunkten till beslutet i det första steget. Men även yrkande 23 ur Socialdemokraternas utgiftsområdesmotion /13:A392 för utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv med förslag till tillkännagivande om att avskaffa arbetslöshetsavgiften – vilket skulle påverka inkomstberäkningen – har och nuvarande ordning för beslut om statens budget bedömts som en del av det socialdemokratiska budgetalternativet som är tänkt att påverka budgetens inkomstsida som därmed bör ingå i beslutet i det första steget. Det är alltså inte i vilken typ av motion som ett yrkande väckts som avgör om det ska ingå i rambesluten eller inte.30 Avgörande är sakinnehållet i motionen. Även om de flesta rambeslutsyrkanden kommer från partiernas budget- och utgiftsområdesmotioner kan även yrkanden från andra motioner ingå i beslutet i det första steget. Av förslaget till riksdagsbeslut framgår också att de fyra oppositionspartierna reserverat sig i denna förslagspunkt till förmån för sina respektive förslag. Samma princip gäller för besluten i rambeslutsprocessens andra steg om anvisning av anslag på utgiftsområden. Även detta förslag till beslut är indelat i underrubriker för överskådlighet, men beslutar hela förslagspunkten . Som synes behandlas – förutom förslagen till anvisningar av medel på anslag – även beställningsbemyndiganden. I bemyndigandedelarna finns i det aktuella fallet inga motförslag till regeringens förslag, något som däremot finns gällande anslagen. Så finns exempelvis Socialdemokraternas yrkande 1 ur motion 2012/13:A392 med alternativt förslag till anslagsanvisning med i förslagspunkten till beslut i det andra steget. Men därutöver finns ur motionen också 14 yrkanden – bl.a. yrkande 13 och 14 som återges i utdraget nedan – med förslag till tillkännagivanden som bedömts vara en del av det socialdemokratiska budgetalternativet. De har sorterats in i förslagspunkten till beslutet i det andra steget för att undvika beslut som kan uppfattas som motstridiga. Här finns också det ovan återgivna yrkande 10 ur budgetmotion 2012/13:Fi303 där det föreslås ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma till med förslag om traineeplatser i näringslivet och välfärden. Detta förslag har bedömts vara en del av utgiftssidan i budgetalternativ och ingår i partiets alternativa förslag till anslagsfördelning inom utgiftsområde 14. Trots att oppositionspartiernas alternativa förslag till anslagsanvisning finns med i förslagspunkten har de valt att inte reservera sig, med hänvisning till att deras budgetalternativ har fallit i rambeslutsprocessens första steg och att deras budgetförslag utgör en helhet som de inte vill ändra i (se vidare nedan). 30 Detsamma är inte i alla avseenden sant för propositioner. Exempelvis sorteras propositionsförslag gällande skatter mellan finansutskottet och skatteutskottet beroende på om de väckts i budgetpropositionen eller i en separat proposition. och nuvarande ordning för beslut om statens budget I förslagspunkten finns också ett fåtal exempel på yrkanden ur enskilda motioner, bl.a. yrkande 1 ur motion 2012/13:A339 av ett antal socialdemokratiska ledamöter om ett tillkännagivande om ökade resurser till . Yrkandet har sorterats in i beslutet i det andra steget eftersom det bedömts ligga nära förslag ur vissa partiers budgetalternativ om just ökade resurser till . Om det enskilda yrkandet inte hanterades inom ramen för beslutet i det andra steget skulle det kunna uppstå en risk för beslut som kan uppfattas som motstridiga. Det skulle exempelvis kunna bli fallet om inom ramen för budgetprocessen, avvisar förslag om ökande resurser till men en annan riksdagsmajoritet under vårens motionsbehandling ställer sig bakom tillkännagivandeyrkandet i den enskilda motionen om ökade resurser. Som tidigare nämnts följer inte utskottens sortering av vilka yrkanden som ska sorteras in i rambesluten respektive ligga utanför någon helt enhetlig ordning eller mellan utskott. Det gäller i synnerhet förslag till tillkännagivanden som partierna väcker i sitt budgetalternativ och enskilda motionsyrkanden som ligger nära något av partiernas budgetalternativ.