sou · H1B314 · 2013-03-05 00:00:00 — Länsstyrelserna måste ha möjlighet att upprätthålla god kompetens inom sitt breda ansvarsområde. Detta för att kunna utföra sina arbetsuppgifter med hög kvalitet. I detta sammanhang nämns uppgiftsområden med få eller sällan förekommande ärenden som kan göra den enskilda sårbar ur ett kompetensperspektiv. Särskilt sårbar blir om uppgiften ställer höga krav på specialiserad kompetens. För att kompetens ska kunna upprätthållas måste uppgiften omfatta en viss volym. Länsstyrelsernas storlek och lokalisering anses vara av viss betydelse för respektive länsstyrelses möjlighet att rekrytera och behålla kompetent personal. Länsstyrelsernas storlek har även betydelse för upprätthållande av kompetens vid frånvaro på grund av utbildning, semester, sjukdom eller andra anledningar. Små länsstyrelser är generellt mer sårbara än större vad gäller kompetensfrågan. En annan aspekt som bedöms påverka länsstyrelsernas möjligheter att behålla personal är att länsstyrelserna varit föremål för utredning samt att uppgifterna ständigt förändras. Detta skapar en oro i organisationen som kan leda till att personal väljer att byta arbetsplats. Om roll som tillsynsmyndighet83 Utredningen om den statliga regionala förvaltningens bedömning är att tillsyn bör vara ett statligt ansvar och att utgångspunkten ska vara att tillsyn som kräver närhet och lokalkännedom ska utföras av . Skälen för detta är att länsstyrelserna täcker hela landet, har god kännedom om lokala och regionala förhållanden samt har en nära kontakt med kommunerna. Genom en fortsatt stor tillsynsvolym, som med Utredningen om den statliga regionala förvaltningens förslag koncentreras till färre enheter, ökar förutsättningarna för länsstyrelserna att utveckla en bred, generell tillsynskompetens, vilket kan göra den samlade tillsynsverksamheten mer effektiv. Däremot bör komplexa tillsynsområden som har relativt 83 SOU 2012:81, avsnitt 5.9. få tillsynsobjekt hanteras av nationella myndigheter där specialiserad kompetens lättare kan upprätthållas. Likaså bör tillsynsområden med ett stort utrymme för bedömningar hanteras av nationella myndigheter för att genom en stark nationell styrning tillförsäkra en enhetlig tillsyn. En del verksamheter är föremål för tillsyn från flera myndigheter och utifrån flera regelverk. Som exempel nämns Sevesoverksamheter som är föremål för tillsyn utifrån såväl som Sevesolagen och som även har kopplingar till tillsyn som utförs enligt arbetsmiljölagen, lagen om brandfarliga och explosiva varor samt lagen om skydd mot olyckor. När det gäller ansvaret för arbetsmiljötillsynen anser Utredningen om den statliga regionala förvaltningen att det finns argument för att flytta detta till . Arbetsställen finns spridda över hela landet och tillsynen kräver närhet. En flytt av ansvaret för arbetsmiljötillsynen till skulle också innebära att tillsynen av exempelvis Sevesoverksamheter underlättades och kunde utföras mer samlat. Det som talar emot en sådan flytt är dock att den organisation som finns är väl fungerande och att en flytt av verksamheter alltid innebär effektivitetsförluster och även kan innebära att kompetens går förlorad. I fråga om den kommunala tillsynen är Utredningen om den statliga regionala förvaltningens principiella hållning att flertalet av tillsynsuppgifterna bör föras till . Kommunernas breda tillsynsområde innebär att kommunerna måste upprätthålla en bred kompetens för att klara sina tillsynsuppgifter, vilket kan vara svårt särskilt i mindre kommuner. Risk finns också att bedömningar och tolkningar av föreskrifter varierar mellan olika kommuner. Inom vissa områden kan kommunen komma att utöva tillsyn över sin egen verksamhet, vilket inte är lämpligt. Även samordningen av tillsyn enligt och Sevesolagen försvåras av att kommuner och länsstyrelser ansvarar för olika tillsynsområden. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen har emellertid inte bedömt det som möjligt att inom ramen för sitt uppdrag lämna några konkreta förslag om överflyttning av ansvaret för tillsyn från till statlig nivå. Däremot framhålls att Utredningen om den statliga regionala förvaltningens förslag om färre och mer resursstarka länsstyrelser förbättrar förutsättningarna för att överföra tillsynsuppgifter från kommunerna till staten. De nya länsstyrelsernas geografi84 Utredningen om den statliga regionala förvaltningens bedömning är att det saknas förutsättningar för landstingssammanläggningar som kan träda i kraft . Bedömningen är dock att den statliga regionala förvaltningen behöver reformeras oavsett om några landstingssammanläggningar kommer till stånd eller inte. Be- gränsade möjligheter att effektivisera verksamheten, bristande enhetlighet vid tillsyn och tillståndsprövning, svårighet att upprätthålla kompetens inom vissa verksamheter, svårigheter för regeringen att styra verksamheten och sårbara mindre organisationer är sådana problem som lett fram till uppfattningen att antalet länsstyrelser bör bli färre. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen föreslår därför bl.a. att antalet länsstyrelser ska minska och att det geografiska ansvarsområdet för vissa länsstyrelser måste öka. Länsgränserna lämnas enligt förslaget oförändrade men en länsstyrelse ska kunna ansvara för ett eller flera län. Enligt förslaget ska antalet länsstyrelser vara elva stycken och omfatta följande geografiska områden. 1.Norrbottens län med sätesort i 2.Västerbottens län med sätesort i 3.Jämtlands och med sätesort i 4.Dalarnas och med sätesort i 5.Värmlands och län med sätesort i 6.Uppsala, och med sätesort i 7.Stockholms och med sätesort i 8.Västra och med sätesort i 9.Jönköpings och med sätesort i 10.Kalmar och med sätesort i 11.Skåne och med sätesort i Den föreslagna geografiska indelningen följer i princip den koncentration som gjorts av miljöprövningsdelegationerna till 12 länsstyrelser och som gäller . Det enda undantaget är 84 SOU 2012:81, kap. 6. att i har en egen miljöprövningsdelegation. Enligt förslaget förs i och därmed även miljöprövningsdelegationen till i . Vidare föreslås att varje länsstyrelse ska ha en sätesort. betonas behovet av regional och lokal närvaro och det kommer därför, förutom verksamheten vid sätesorter, att inom varje länsstyrelse finnas verksamhet vid ett antal lokalkontor. ska i normalfallet finnas representerad i varje län. Detta bland annat för att på ett bra sätt ska kunna samverka med landstingen. Hur många kontor varje länsstyrelse ska ha bör bli en fråga för de framtida länsstyrelseledningarna. Sammanläggningen av länsstyrelserna bör enligt förslaget genomföras . 4.3.2Regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn I denna skrivelse, överlämnad av regeringen till , redovisar regeringen generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad85. När det gäller begreppet tillsyn konstaterar regeringen i skrivelsen att begreppet är oklart. Tillsynsbegreppet ger dålig vägledning om vad en tillsynsuppgift innebär, såväl för medborgaren som för den som har till uppgift att utföra tillsynen eller är föremål för den. Denna oklarhet förstärks även av att tillsynsarbetet i praktiken utförs på mycket olika sätt inom olika områden samt av att riksdag och regering inte använt entydiga begrepp i de fall definitioner getts. För att bli mer effektiv och rättssäker bör tillsynen vara tydligare och mer enhetlig. Vidare konstateras att olika tillsynsområden har olika förutsättningar när det gäller vilka risker för exempelvis människors liv och hälsa som eventuella regelöverträdelser kan orsaka och detta kan påverka såväl utformningen av sanktioner som behovet av att garantera en enhetlig tillsyn över hela landet. Detta kan även innebära att tillsynen ges en förebyggande inriktning. När det gäller användningen av begreppet tillsyn bör detta främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den 85 Denna skrivelse har behandlats i betänkande 2009/10:FiU12. Inom vissa tillsynsområden kan emellertid skäl tala för att även rekommendationer och vägledning ska vara en del av tillsynen. Begreppet tillsyn bör vara synonymt med det som inom vissa områden kallas operativ tillsyn och en statlig myndighets stöd, uppföljning, samordning m.m. av andra tillsynsorgan bör kallas tillsynsvägledning. Begrepp som central tillsyn, regional tillsyn och lokal tillsyn bör inte användas86. För de tillsynsområden där tillsynen utförs av mer än ett organ bör regeringen bemyndigas att utse en statlig myndighet att ansvara för samordningen av tillsynen. En sådan samordnande myndighet kan även bemyndigas att utfärda föreskrifter kring tillsynen. Som grund för denna bedömning har regeringen bl.a. uppgett att en generell kritik som riktats mot tillsynsverksamhet är att den är dåligt samordnad och att ansvaret för tillsyn inom vissa områden är oklart, på grund av komplexa organisationer. Bristande samordning kan enligt regeringen leda till att tillsynen varierar mer än vad som är motiverat och i förlängningen riskerar detta att leda till bristande rättssäkerhet. I regelverken bör därför finnas en tydlig uppgiftsfördelning mellan de inblandade organen inom ett tillsynsområde, det vill säga de som utövar tillsyn enligt samma eller närliggande regelverk. Vidare bör en tydlig organisation kompletteras med att något organ ansvarar för samordningen av tillsynen. Denna funktion kan benämnas tillsynsvägledning och bör bestå av utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynsverksamheten samt att ge stöd och råd till tillsynsorganen. I detta sammanhang framhålls att en myndighet med ansvar för tillsynsvägledning framför allt bör finnas inom områden där inte enbart rikstäckande statliga myndigheter utför tillsynen, utan även där länsstyrelser, kommuner och/eller enskilda tillsynsorgan har tillsynsuppgifter. En utökad samordning av tillsyn bör även inrymma en möjlighet för den samordnande myndigheten att vid behov utfärda föreskrifter om tillsyn. Sådana föreskrifter bör behandla hur tillsyn ska bedrivas inom ett tillsynsområde där flera tillsynsorgan har ett ansvar. Föreskrifterna kan avse frågor om krav på inventeringar och tillsynsplaner, rapportering, tillsynsfrekvenser, förebyggande åtgärder, urvalskriterier för och utförande av inspektioner, provtagning, samråd och dokumentation. Däremot bör som huvudregel föreskriftsrätten inte omfatta tillsynsorganens organisation. För vissa tillsynsområden kan det däremot finnas behov av att närmare ange vilka krav som ska ställas på dem 86 Regeringens skrivelse 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, s. 14 och 18 f. som ska utöva tillsyn. Det kan gälla sådant som grundutbildning, fortbildning, praktiktjänstgöring och liknande. När det gäller frågan om kommunernas roll bedömer regeringen att kommunerna även i fortsättningen bör kunna ges ansvar för att utöva tillsyn. I de fall kommuner tilldelas tillsynsuppgifter genom överlåtelse från statliga myndigheter, ska detta regleras i lag. Till den kommunala tillsynens starka sidor hör att den kommunala förvaltningen och det kommunala beslutsfattandet finns nära medborgarna och de tillsynspliktiga verksamheterna. Närheten mellan å ena sidan kommunens förtroendevalda och tjänstemän och å andra sidan medborgare och tillsynspliktiga verksamheter gagnar en effektiv tillsyn. En annan fördel som framhålls är de nära och positiva sambanden mellan tillsynen och annan verksamhet. Vidare är den kommunala nivåns möjligheter att besluta om prioritering och utförande av tillsynen i sig en viktig faktor för att uppnå en effektiv tillsynsverksamhet, sett till både den enskilda kommunen och tillsynsverksamheten i stort. Regeringen konstaterar emellertid att även om den kommunala tillsynen i stort uppvisar förtjänster finns det även brister som behöver åtgärdas. Vissa av de påtalade bristerna i dagens kommunala tillsyn har sin grund i den kommunala strukturen som sådan. I detta avseende framhålls att majoriteten av landets kommuner är relativt små och förutsättningarna för att utöva tillsyn varierar avsevärt mellan olika kommuner. Flera, främst mindre, kommuner kan enligt regeringen ha svårt att rekrytera och behålla kompetent personal för tillsynen. Inom vissa tillsynsområden har regelverket helt eller till stor del sin grund i EU-rätt, vilket kan ställa höga krav på att följa rättsutvecklingen. Att kommunerna ansvarar för ett stort antal olika samhällsuppgifter leder även enligt regeringens uppfattning till att det finns enskilda kommuner inom vilka tillsynens oberoende kan ifrågasättas på grund av jävsliknande situationer. En mer utvecklad mellankommunal samverkan kan emellertid bidra till att åtgärda dessa brister och även uppnå en ökad effektivitet i den kommunala tillsynen. Andra brister i den kommunala tillsynen beror i stor utsträckning på en inte fullt ut reglerad och tillämpad statlig styrning. Dessa brister skulle kunna lösas genom en mer utvecklad tillsynsvägledning och uppföljning från statliga myndigheters sida. Vid sidan av vägledningen bör statliga myndigheter ges rätt att besluta om föreskrifter i frågor om tillsynens bedrivande och om förelägganden riktade till enskilda kommuner. Regeringen anför vidare att det har genomförts förändringar av kommunernas ansvar för till- Mot bakgrund av vissa återkommande brister i den offentliga djurskyddskontrollen fanns exempelvis ett behov av att bättre kunna styra, samordna och följa upp denna tillsyn. Bristerna rörde bl.a. likvärdigheten i den kommunala kontrollen och möjligheten att garantera att bestämmelser om offentlig kontroll efterlevdes. Kommunernas ansvar för den offentliga kontrollen av djurskydd flyttades av denna anledning över till länsstyrelserna (prop. 2007/08:63, bet. 2007/08:MJU17, rskr. 2007/08:234). Även kommunens ansvar för den löpande tillsynen av enskilt bedriven verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade överfördes till efter att stora brister i den löpande tillsynen hade konstaterats. Förhållandet att både länsstyrelser och kommuner hade ansvar för tillsynen av tillståndspliktig verksamhet hade skapat oklarheter i ansvarsförhållandena. Sammantaget övervägde inte skälen för tillsyn av enskild verksamhet, såsom närhet, lokalkännedom m.m., de problem som hade konstaterats (se prop. 2008/09:160, bet. 2008/09:SoU22, rskr. 2008/08:61). På samma sätt som inom de ovan redovisade områdena kan det enligt regeringen bli aktuellt att även inom andra områden flytta över ansvaret för tillsyn från kommunerna till staten. Denna överflyttning ska då prövas i särskild ordning och med beaktande av sambanden mellan tillsynsverksamheten och annan verksamhet. Vid sådana avgöranden, och vid ställningstaganden om vilken samhällsnivå som bör ges ansvaret för ny tillsynsverksamhet, bör det avgörande vara om fördelarna med kommunernas närhet till medborgare och företag överväger de möjliga riskerna med att fördela ansvaret för tillsynen på så många aktörer. tillsynsverksamhet bör enligt regeringen ha tillräcklig omfattning för att även mindre kommuner ska ha möjlighet att upprätthålla kompetens inom området, vilket kan underlättas genom möjligheter till samverkan mellan kommuner. 4.3.3Propositionen (2009/10:175) Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt I den av behandlade propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10FiU:38, rskr. 2009/10:315), framhålls att den statliga för- valtningen ska vara organiserad på ett sådant sätt att rättssäkerhet och effektivitet uppnås. Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig. Myndigheter bör som regel inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas87. I propositionen nämns exempel på förändringar som gjorts för att undvika rollkonflikter inom myndigheter genom att bl.a. skapa nya tillsynsmyndigheter som är fristående från den verksamhet som tillsynen omfattar. Som exempel på detta nämns Inspektionen för socialförsäkringen. Regeringen har även slagit samman tillsynen inom och hälso- och sjukvården för att få till stånd en samordnad tillsyn inom dessa områden. Syftet med detta arbete har uppgetts vara för att bättre tillgodose medborgarnas krav på effektivitet, rättssäkerhet och legitimitet i tillsynen88. Synen på samordning av statlig tillsyn När det gäller frågan om samordning av statlig tillsyn framhålls att länsstyrelserna bör ha samordningsansvar för viss statlig tillsyn på regional nivå. Länsstyrelserna är den statliga tillsynsmyndigheten på regional nivå och uppfattningen är att länsstyrelserna även fortsättningsvis ska ha tillsynsuppgifter. Genom att samla lämplig tillsynsverksamhet i länsstyrelserna ökar förutsättningarna för en effektivare tillsynsverksamhet i relation till tillsynsobjekten och den samlade tillsynen förbättras. Parallellt med länsstyrelsernas tillsyn har även andra statliga myndigheter regional tillsynsverksamhet, bl.a. sådan som kräver högt specialiserad kompetens, exempelvis inom området för arbetsmiljöfrågor. I detta sammanhang är det regeringens uppfattning att det inte är ändamålsenligt att samla all statlig tillsyn på regional nivå inom länsstyrelserna. Istället måste närmare bedömningar om hur den statliga tillsynen på regional nivå bör organiseras göras inom varje område med hänsyn till verksamhetens förutsättningar. Samordning av statlig tillsynsverksamhet bör vara en viktig del av länsstyrelsernas samordningsansvar där så är lämpligt. En sådan samordning av olika tillsynsmyndigheters insatser leder bl.a. till att staten kan uppträda mer samlat mot t.ex. kommuner och företag89. 2009/10:175, s. 72. 2009/10:175, s. 74. 2009/10:175, s. 80. Synen på koncentration av vissa länsstyrelseverksamheter När det gäller frågan om koncentration av vissa länsstyrelseverksamheter överensstämmer regeringens bedömning i propositionen med förslag. Vissa verksamheter vid länsstyrelserna bör koncentreras till ett bestämt antal färre länsstyrelser. Även viss verksamhet som länsstyrelserna bedriver inom olika sektorsområden kan koncentreras. Denna koncentration bör ske med hänsyn till verksamhetens art och länsstyrelsernas förutsättningar att fullfölja sitt samlade åtagande90. Genom att samla ansvaret för en viss verksamhet till ett färre antal länsstyrelser möjliggörs högre effektivitet i användningen av ekonomiska och personella resurser. En sådan koncentration som förespråkas innebär att ett antal utpekade länsstyrelser fullgör verksamheten även i andra län än det egna. En sådan koncentration innebär vidare att förutsättningarna stärks för en likartad behandling och ett likartat arbetssätt mellan länsstyrelserna avseende viss verksamhet. Att ett färre antal länsstyrelser utför vissa uppgifter medför även att de bättre kan upprätthålla en djupare och bredare kompetens inom verksamheterna91. I syfte att få till stånd en mer effektiv och enhetlig tillsyn över stiftelser har regeringen föreslagit att denna koncentreras till ett färre antal länsstyrelser än (prop. 2008/09:84, bet. 2008/09:CU17, rskr. 2008/09:186). trädde ändringar i stiftelselagen (1994:1220) och stiftelseförordningen (1995:1280) i kraft. Ändringarna innebär bl.a. att de sju länsstyrelser som pekades ut av nu är tillsynsmyndighet för stiftelser92. Utöver tillsyn av stiftelser bedömde regeringen att förslag på verksamheter som kan koncentreras bör genomföras. Exempel på verksamheter som föreslog är pantlåneverksamhet, bilskrotning, ensamrätt till sjunket gods och bevakningsföretag93. Regeringens uppfattning är att koncentrationen bör göras konsekvent till samma antal länsstyrelser. Med en konsekvent koncen- 2009/10:175, s. 80. 2009/10:175, s. 81. 92Dessa sju länsstyrelser är de som finns i , , , , , och . 93Koncentration av tillsynen över bl.a. dessa områden har föreslagits i den av behandlade propositionen Ändring av viss länsstyrelseverksamhet (prop. 2011/12:31, bet. 2011/12:KU2, rskr. 2011/12:135). De föreslagna lagändringarna som bl.a. medför att regeringen i förordning ska kunna koncentrera tillsynsuppgifter beträffande närmare angivna områden till vissa länsstyrelser trädde i kraft . tration avses att verksamhet koncentreras till samma länsstyrelser oavsett vilken verksamhet som koncentreras. En konsekvent koncentration skapar en bättre överskådlighet och tydlighet avseende berörda verksamheter. En viss geografisk närhet för verksamheten bibehålls och avståndsproblematiken blir mer hanterlig, till skillnad från om uppgiften exempelvis skulle koncentreras till enbart en myndighet. Ökad effektivitet och rättssäkerhet bedöms även bättre kunna uppnås genom att samma länsstyrelser tilldelas verksamheter konsekvent. Vidare lägger en konsekvent koncentration grunden för en förbättrad samordning mellan berörda verksamheter. Det är trots önskan om koncentration av vissa verksamheter till vissa länsstyrelser av fortsatt betydelse att det i varje län finns en länsstyrelse som företräder regeringen och staten94. Synen på behovet av ökad samordning av länsstyrelsernas interna verksamhet Ökad samordning inom ramen för en utvecklad organisation kommer att leda till kvalitets- och effektivitetsvinster genom administrativa stordriftsfördelar. Områden som kan komma i fråga för ökad samordning är exempelvis inom kompetensutveckling, information och arbete med föreskrifter, råd och anvisningar. Genom att skapa en effektivare organisation av länsstyrelsernas interna administrativa verksamheter ges bättre förutsättningar för hög kvalitet och rättssäkerhet i länsstyrelsernas myndighetsutövning95. Synen på hur en mer effektiv och rättssäker tillsyn uppnås När det gäller vikten av att uppnå en mer effektiv och rättssäker statlig tillsyn ska medborgare kunna vara säkra på att de lagar och regler som har beslutats av och regeringen också följs. Den offentliga tillsynen spelar därför en viktig roll för att stärka regelefterlevnaden i hela samhället, både i offentlig och privat verksamhet. Tillsynen bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. 2009/10:175, s. 81 f. 95Regeringen har mot denna bakgrund, , beslutat om ett uppdrag för att utreda hur länsstyrelsernas interna administrativa verksamheter kan organiseras på ett lämpligt sätt och vilka ytterligare verksamheter som kan samordnas (Dnr Fi2009/6991). Uppdraget skulle bedrivas i nära samverkan med länsstyrelserna och med Utredningen om den statliga regionala förvaltningen. tillsynen ska medborgare och företag kunna vara förvissade om att deras intressen tas till vara medan däremot brister i tillsynen eller en alltför differentierad tillsyn kan leda till ett minskat förtroende för demokratiska beslut eftersom tillsynen inom många områden är ett av de viktigaste instrumenten för att säkerställa att demokratiskt fattade beslut genomförs på avsett och likvärdigt sätt. Det finns även risker för rättssäkerheten. För tillsynsorganen kan exempelvis osäkerhet uppstå om i vilken utsträckning de är skyldiga att ingripa. Tillsynsobjekten riskerar vidare att lämnas i ovisshet om vilka krav som egentligen åligger dem i samband med tillsyn, en ovisshet som kan leda till onödiga konflikter i relationen till tillsynsorganen. En tydligare och mer enhetlig tillsyn är därför viktig för regelförenklingsarbetet och kan bidra till att förbättra företagsklimatet i . Genom en mer likartad användning av begrepp och mer likartade regler kring tillsyn ges de många verksamhetsutövare som står under tillsyn utifrån flera olika lagar och av flera tillsynsmyndigheter bättre förutsättningar att kunna följa gällande regler. En väl fungerande tillsyn ska även vara enhetlig i hela landet och inte snedvrida konkurrensen.