sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — 4.Stationsförvaltaren ska, utan att andras förfoganderätt över områden utanför järnvägsstationen åsidosätts, utse platser inom och utanför järnvägsstationen där personer med nedsatt rörlighet kan anmäla sin ankomst till järnvägsstationen och, om så behövs, begära assistans. 5.Assistansen ska lämnas under förutsättning att personen med funktionshinder eller nedsatt rörlighet infinner sig på utsedd plats som avtalats med det järnvägsföretag eller den stationsförvaltare som lämnar assistansen. Den avtalade tidpunkten får ligga högst före offentliggjord avgångstid, eller före den tidpunkt då samtliga resenärer uppmanats att checka in. Om det inte finns någon föreskriven tidpunkt vid vilken personen med funktionshinder eller nedsatt rörlighet ska infinna sig, ska personen i fråga infinna sig på den utsedda platsen senast före offentliggjord avgångs- tid, eller före den tidpunkt då samtliga resenärer uppmanats att checka in. Det kan noteras att samarbetsskyldigheten enligt förordningen i inte kommer att gälla kortdistanser, utan i stället längre distanser. Skyldigheten är tvådelad; dels finns en samarbets- skyldighet om och hur assistans ska lämnas, dels vad som ska utföras av vem. 8.4.7Uppgifter angående resenärernas personliga säkerhet Det följer av artikel 26 att järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och stationsförvaltare i samförstånd med de offentliga myndig- heterna ska vidta lämpliga åtgärder inom sina respektive ansvars- områden, och anpassa åtgärderna till den säkerhetsnivå som fast- ställs av dessa myndigheter, för att säkerställa resenärernas personliga säkerhet på järnvägsstationer och ombord på tågen och för att hantera risker. De ska samarbeta och utbyta information om de bästa metoderna för att förebygga handlingar som sannolikt kan försämra säkerhetsnivån. Inga undantag är föreslagna för detta ansvar gällande kortdistanstrafik. Däremot kan konstateras att det inte förefaller finnas ett gemensamt solidariskt ansvar i detta fall – i stället synes ansvaret träffa respektive aktör för de områden som primärt berör dem, medan det finns ett gemensamt (ev. solidariskt) att verka för säkerhet inom de områden där fler än en av dem är berörda. 8.4.8Uppgifter angående information till resenärer Enligt artikel 29 har järnvägsföretag, stationsförvaltare och rese- arrangörer ett ansvar att, när de säljer tågbiljetter, informera resenärerna om de rättigheter och skyldigheter som de har enligt tågpassagerarförordningen. För att uppfylla denna informations- skyldighet får järnvägsföretag, stationsförvaltare och researrangörer använda en sammanfattning av dessa bestämmelser, som ställs till deras förfogande och som utarbetas av kommissionen på samtliga officiella språk vid Europeiska unionens institutioner. På stationen och i tågen ska stationsförvaltare resp. järnvägsföretag på ett lämpligt sätt informera resenärerna om kontaktuppgifterna för det organ som medlemsstaterna utsett enligt tillsynsorganen. Det har inte föreslagits några undantag för svenskt vidkommande gällande information till passagerare, varför åtminstone en sammanfattning av reglerna måste tillhandahållas av här aktuella aktörer. 8.5Tillsynsansvaret gällande resenärers rättigheter Enligt artikel 30 ska varje medlemsstat utse ett eller flera tillsyns- organ som ska an-svara för att denna förordning efterlevs. Varje organ ska vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att resenärernas rättigheter respekteras. Organen ska i fråga om sin organisation, sina finansieringsbeslut, sin rättsliga struktur och sitt beslutsfattande vara oberoende av infrastrukturförvaltare, tilldelningsorgan och järnvägsföretag. Det stadgas vidare att resenärerna får rikta klagomål om de överträdelser av denna förordning som hävdas av dem till det tillsynsorgan, eller till andra lämpliga organ som utsetts av en medlemsstat. För del blir det därmed i första hand tillsyns- myndigheten, men det utesluter heller inte att resenärer kan åberopa reglerna civilrättsligt. Det följer av artikel 31 att för att kunna samordna besluts- principerna i hela gemenskapen ska de tillsynsorgan som avses i artikel 30 utbyta information om sitt arbete, sina beslutsprinciper och sin beslutspraxis. Kommissionen ska stödja tillsynsorganen i detta arbete. Informationsutbytet kommer därmed att omfatta såväl nationellt utbyte mellan svenska myndigheter och mellan svenska och utländska myndigheter inom EU. I har regeringen genom förordning 2012:772 om behöriga myndigheter för resenärers rättigheter lagt fast tillsyns- ansvaret enligt ett flertal direktiv inom transportsektorn. Av denna förordning följer att ansvaret delas mellan och Transportstyrelsen. Enligt 1 § är behörig myndighet och utövar tillsyn över att transportörer, järnvägsföretag, biljettutfärdare, researrangörer, stationsförvaltare, resebyråer, terminaloperatörer och hamnmyndigheter fullgör sina respektive skyldigheter. har tilldelats tillsynsansvaret främst gällande konsumentskyddet (resenärernas rättsliga ställning gentemot aktörerna) enligt artiklarna 4–6 (transportavtal, cyklar och obligatoriska bestämmelser) 8 (reseinformation), 9 (tillgång till biljetter), 11 (skadeståndsansvar), 13–20 (ersättning och skadeståndsansvar), 22.1, 22.3–24 (assistans) och 27–29 (klagomål, kvalitetsnormer och information om rättigheter) i tågpassagerar- förordningen. har samma tillsynsansvar gäller passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och vid busstransport samt angående transportörens skadestånds- ansvar i samband med olyckor vid passagerarbefordran till sjöss. Det finns i förordningen delegerat ansvar till att närmare meddela föreskrifter om skyldig- heter om detta. Vad gäller Transportstyrelsen ska myndigheten, enligt 2 §, utöva tillsyn över att järnvägsföretag, biljettutfärdare, stationsförvaltare, infrastrukturförvaltare, transportörer och terminaloperatörer fullgör sina respektive skyldigheter enligt artiklarna 10.1, 10.2, 10.4, 12.1, 21 och 26 i tågpassagerarförordningen. reseinformation och bokningssystem (CIRSRT), försäkrings- skyldigheten, tillgänglighetsansvaret och ansvaret för resenärernas personliga säkerhet. Transportstyrelsen har getts rätt att meddela närmare föreskrifter om dessa skyldigheter. Det är sålunda till viss del fråga om ett överlappande ansvar för de svenska tillsynsmyndigheterna vad gäller järnvägsföretag, biljettutfärdare, stationsförvaltare, terminaloperatörer. Förvisso avser tillsynsarbetet skilda aspekter av verksamheterna, men synbarligen är behovet stort av samordning mellan myndigheterna – ett område som kvarstår som oreglerat och kan potentiellt behöva tydliggöras. Det skall även hållas i åtanke att infrastrukturförvaltare kan ikläda sig olika roller beroende av vilken an-läggning eller tjänst som frågan avser och därmed träffas av skilda regelverk och tillsynsarbete för i en allt väsentligt sammantagen verksamhet. Det följer av artikel 30 i tågpassagerarförordningen att ska utse ett eller flera tillsynsorgan som ska ansvara för att förord- ningen efterlevs. Varje organ ska vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att resenärernas rättigheter respekteras. Det stadgas vidare att varje organ i fråga om sin organisation, finansierings- beslut, rättsliga struktur och beslutsfattande vara oberoende av infrastrukturförvaltare, tilldelningsorgan och järnvägsföretag. Resenärerna ska ha rättighet att rikta klagomål om överträdelser av förordningen till behöriga organ. har fastslagit att bestämmelserna i en förordning i allmänhet har omedelbara verkningar i de nationella rätts- ordningarna p.g.a. deras beskaffenhet och deras funktion i unionens rättskällesystem, utan att det krävs att de nationella myndigheterna antar tillämpningsföreskrifter. När det gäller vissa bestämmelser i förordningar kan emellertid krävas att medlems- staterna eller EU antar tillämpningsföreskrifter för att genomföra förordningar. Gällande tågpassagerarförordningen har därför EU- domstolen ansett att det krävs att medlemsstaterna antar tillämpningsföreskrifter som syftar till att definiera det nationella tillsynsorganets befogenheter. Noteras ska att förordningen i sig inte utgör den rättsliga grund som ger den nationella tillsyns- myndigheten rätt att utfärda tvingande föreskrifter.86 De grundläggande kraven om att det ska finnas organ och deras oberoende enligt förordningen synes vara uppfyllda genom att uppgiften i tilldelats oberoende myndigheter. Här har jag inte tagit ställning till innehållet i tvingande regler och dessas förenlighet med . 86 Mål C-509/11, C-509/11, ÖBB-Personenverkehr [Ännu ej publicerat i REU], Se även mål C-367/09, Belgisch Interventie- en Restitutiebureau mot SGS NV m.fl., [2010] s. I-10761, p. 32-33, mål 93/71, Leonesio, [1972], s. 287, p. 5, och mål C‑278/02, Handlbauer, [2004], s. I‑6171, p. 9Möjlighet till reversering av genomförd liberalisering Ovan har anförts att det i visst hänseende skulle kunna vara mera effektivt och kanske ändamålsenligt med en mindre ingripande omreglering som utgår från t.ex. en allmän acceptans av vertikalt integrerade verksamheter och en reglering som främst tar sikte på särskilda konkurrensfrågor i stället för, som , en totalt genomgripande paneuropeisk harmonisering av järnvägssektorn med mycket detaljrik reglering. Härtill finns frågan om , som redan innan regleringen infördes på EU-nivå har gått mycket längre i uppdelning av verksamheter, kan reversera sin ordning eller lagstiftning, så att den inte mer än nödvändigt uppfyller EU:s krav. Faktum härvidlag är att det i första hand inte i varit frågan om en genom rättsregler framtvingad vertikal separation av verksamheter, utan snarare en av staten genomförd de facto- separation av till järnvägen knutna verksamheter (trafik, spår, stationer, underhåll m.m.). Enligt min mening är det sammantaget mycket svårt att reversera den nuvarande ordningen, vilket ska utvecklas i det följande. 9.1Allmänt om återgång av liberaliserade verksamheter För det första kommer numera antagna EU-rättsliga järnvägs- specifika regler sannolikt inte att tillåta en återgång till ursprungs- läget. Genom det föreslagna fjärde järnvägspaketet, men även med hänsyn till SERA-direktivets nu gällande omarbetning, kommer genom statliga åtgärder sannolikt inte att kunna reversera strukturen på marknaden genom en vertikal återintegration av verksamheter eller sammanläggning av skilda operatörers verksam- heter, eftersom det sannolikt kommer att strida mot de specifika järnvägstransporträttsliga regler som härrör från EU. Detta berör framförallt kommande rättsliga krav på separation av verksamheter som genomfört i förhållande till . Förvisso är det inledningsvis inget formellt rättsligt hinder mot att återgår till en ordning där undantagsbestämmelser utnyttjas till fullo, men i många väsentliga hänseenden kommer återgång, efter att tidpunkten för direktivens genomförandetid är till ända, att vara rättsligt omöjligt. Dessutom kan det ifrågasättas om det är förenligt med EU- rätten att vidta åtgärder som står i strid med direktiven; själva idén med implementeringstid är att de regler som ges uttryck för däri ska införas – inte avvecklas – i nationell rätt. Det skulle på flera sätt verka synnerligen märkligt om en medlemsstat aktivt skulle motverka direktivsbestämmelser; även om grund för fördragsbrott inte föreligger i enskilda fall. 9.1.2Tekniska hinder för reversering För det andra kommer de EU-rättsliga harmoniseringssträvanden som ytterst kommer till uttryck genom ERMTS och TSD samt vad som ges uttryck för i driftskompatibilitetsdirektivet att göra återgången till något annat än EU-standard för järnvägstrafiken såväl lagligen som tekniskt-ekonomiskt praktiskt att bli nära nog omöjlig att genomföra, i den mån det efter övergången ens skulle vara önskvärt. har redan genomfört en teknisk anpassning i enlighet med gällande TSD:er och även om det inom ramen för denna utredning inte finns tillgång till ett statistiskt underlag för denna fråga, måste en återgång till tidigare system betraktas som mycket svårt, om ens tekniskt-ekonomiskt möjlig. Argumentet i denna del är förvisso inte ett rättsligt, utan mer måhända belysande av hinder mot reversering i allmänhet, som har förklaringsvärde för varför återgång eller förändring i övrigt inte kan göras även om det vore förenligt med gällande rätt. Inom finns emellertid krav på såväl driftkompatibilitet och tågsäkerhet, vilka utgör rättsliga hinder för annan ordning än den som följer av . För det tredje gällande skilda roller för aktörer inom järnvägs- sektorn, kommer det sannolikt inte att vara möjligt att med hjälp av nationell statlig intervention genom lagstiftning eller liknande åtgärder vara möjligt att aktivt verka för en vertikal återintegration av verksamheter. Att bibehålla en redan existerande sådan är dock en helt annan sak. Noteras ska att om staten på frivillig väg löser upp eller avvecklar monopol och släpper in privata aktörer på en marknad kommer en återgång till monopol att vara beroende av att detta är förenligt med bestämmelserna om egendomsskydd i 2 kap. 15 § regeringsformen (RF), näringsfriheten i 2 kap. 17 § RF, om mänskliga rättigheter (jfr 2 kap. 19 § RF) samt EUF-fördraget (bl.a. regler om fri rörlighet) är uppfyllda. Det finns alltså en överhängande risk att monopoliserande eller inskränkande åtgärder för näringsverksamheter inom järnvägs- sektorn skulle kunna strida mot bestämmelserna om ingrepp i näringsfriheten på såväl nationell som EU-nivå. Dessutom skulle det kunna strida mot grundläggande bestämmelser i om förbud mot hinder för den fria rörligheten av varor och tjänster som undantagsbestämmelserna svårligen kan anses vara för handen. Själva avvecklingen i sig kommer därvidlag att tala för motsatsen, varför det kan bli mycket svårt – om alls möjligt – att inskränka näringsfriheten för nytillkomna aktörer. För det fjärde torde en återgång till en mer vertikal integrerad ordning endast kunna åstadkommas genom att marknaden själv inordnar sig därefter. Det föreligger dock hinder mot detta genom bl.a. SERA-direktivet och föreliggande förslag till ändringar av samma direktiv, varför det finns lagliga hinder mot en återgång till utgångsläget. I avsaknad av sådana bestämmelser blir dock åter- integration beroende av om åtgärden är förenlig med konkurrens- reglerna i 4 kap. konkurrenslagen (svenska nationella regler om företagskoncentrationer) alternativt förordning 139/2004 (EU:s koncentrationsförordning). Avgörande i sådana fall är huruvida en koncentration i vertikalt hänseende ska anses leda till ett avsevärt hämmande av effektiv konkurrens på den relevanta marknaden. Det kan inte uteslutas att detta villkor skulle kunna vara uppfyllt p.g.a. ett faktiskt konsolideringsbehov, men detta förefaller endast vara ett teoretiskt scenario, även om det i praktiken förekommer i andra liberaliserade branscher.87 Det saknas underlag inom ramen för denna utredning att uttala sig om 87 Jfr bl.a. utvecklingen i apoteksbranschen där vertikal integration har skett . Se bl.a. beslut i koncentrationsärendet (Oriola-KD)/ Medstop, dnr 246/2013. detta förhållande, men frånvaron av analys av det eventuella objektiva behovet vertikal konsolidering m.h.t. branschens förutsättningar är dock påtaglig. För det femte är det oproblematiskt att staten för sina helägda – åtskilda – verksamheter låter återintegrera/reversera dem, åtminstone så länge som de inte verkar i konkurrens med några andra aktörer inom respektive verksamhetsområde och så länge ger utrymme för en sådan ordning. Problem uppkommer dock om separerade verksamheter bedrivs av andra aktörer än staten, eller om verksamheten faller in under reglerna om offentlig upphandling. I sådana fall skulle en reversering bl.a. kunna bli liktydig med verksamhetsförbud, varvid återigen bestämmelserna i grundlagen om näringsfrihet m.m. aktualiseras. Härtill ska läggas att hindrande av den fria rörligheten kan bli nära nog omöjlig att motivera objektivt gentemot EU. Argumenten mot en reversering har sålunda en nära koppling till varandra och det måste anses vara mycket svårt att få en reversering av liberaliseringsåtgärderna förenliga med såväl som nationell svensk rätt. 9.2Möjlighet till tillbakagång till tidigare ordningar Såsom utvecklats i det allmänna kapitlet om ev. reversering av lagstiftning måste konstateras att det föreligger mycket starka hinder för att gå tillbaka till en tidigare gällande teknisk och säkerhetsmässig ordning. Förändringar av svenskt regelverk måste göras i ljuset av kravet på direktivskonform tolkning, varvid syftet med marknadsöppningen och målet om eliminering av hinder för mellanstatlig trafik och möjlighet för utländska operatörer att fritt verka på nationella marknader blir faktorer av yttersta vikt att beakta. De får det hållas för visst att en återgång kan ses som utesluten. Från ett strikt tekniskt-ekonomist perspektiv förefaller därtill frågan om bibehållande av en teknisk struktur vara aktuell i tidpunkten innan förändringar i stor skala sker. orealistiskt att ens överväga en återgång till ett tidigare gällande system när anpassningar de facto redan har gjorts. 9.2.1EU-rättsliga hinder mot reversering Det ska från början konstateras att i enlighet med det allmänna avsnittet ovan om reverseringsmöjligheter så torde utrymmet för författningsgrundade åtgärder syftande till reversering av verksamheter vara ytterst begränsat. Härvidlag måste en åtskillnad i hindershänseende göras för sådana åtgärder som står i direkt strid mot sektorsspecifik lagstiftning och sådana som indirekt träffas av allmänna bestämmelser. Genom att inte ingriper i den nationella egendoms- ordningen blir frågan i huvudsak huruvida det i svensk rätt kan intas bestämmelser om går emot vad som ges uttryck i de olika järnvägsdirektiven (, driftkompatibilitet m.m. och kommande regler i fjärde järnvägspaketet). Här kommer utrymmet att vara nära nog omöjligt att anta regler som avviker från direktivens krav. Tvärtom föreligger här ett krav på att järnvägssektorn måste organiseras på visst sätt. Här ska dock konstateras att direktiven endast ställer krav på vissa kritiska områden – företrädelsevis infrastrukturförvaltarens oberoenderoll. I övrigt är kravet på oberoende i princip obefintligt. Detta innebär t.ex. att det inte finns några EU-rättsliga krav på den uppdelning av verksamheter som gjordes av dåvarande SJ , varför det inte existerar hinder för att sådana verksamheter skulle kunna rymmas inom samma enheter. 9.2.2Återgång till statlig affärsverkslösning / reversering av marknadsöppning Den i långt drivna uppdelningen av affärsverket SJ:s samlade verksamheter till skilda bolag, kombinerat med upphandlingar av har självfallet resulterat i många nya aktörer på marknaden. Processen inleddes långt innan anslutning till EU och när detta inte har varit resultatet av EU- rättsliga krav är organisationen snarare motiverad av effektivitets- och kostnadsskäl. Det första steget till oberoende var att skilja ut järnvägstrafiken från statliga förvaltningar. Detta kom till uttryck i direktiv /440/EEG88 Enligt artikel 4 ålades medlemsstaterna att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att säkerställa att järnvägsföretagen när det gäller ledning, administration och intern kontroll över administrativa och ekonomiska frågor samt redovisning har en oberoende ställning i enlighet med vilken de framför allt har tillgångar, budget och räkenskaper, som är skilda från statens. Vidare stadgades i artikel 5 ett affärsmässighetskrav genom en skyldighet att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att göra det möjligt för järnvägsföretagen att anpassa sin verksamhet till marknaden och genomföra denna verksamhet på sina ledningsorgans ansvar för att kunna erbjuda effektiva och lämpliga transporter till lägsta möjliga kostnad för den servicekvalitet som krävs. Vidare krävdes att järnvägsföretag skulle drivas enligt de principer som gäller för kommersiella företag. Detta skulle även gälla deras åtaganden i fråga om offentliga tjänster som ålagts dem av staten och för de kontrakt om offentliga tjänster som de sluter med de behöriga myndigheterna i medlemsstaten. Oberoendekravet kvarstår alltjämt i så måtto att SERA-direktivet i artikel 4.1 stadgar att ett förvaltningsmässigt oberoende i det medlemsstaterna ska säkerställa att järnvägsföretag som direkt eller indirekt ägs eller kontrolleras av medlemsstaterna har en oberoende ställning när det gäller förvaltning, administration och intern kontroll över frågor som gäller administration, ekonomi och bokföring, som innebär att de ska hålla i synnerhet tillgångar, budget och bokföring åtskilda från statens. Detta torde i sig inte innebära några problem enligt ordalydelsen att ha kvar och i ett helstatligt ägande, så länge som bolagen säkerställs en förvaltningsmässigt fri ställning. Återstående frågor är dock hur långt staten kan gå i ägarstyrning av bolaget, antingen direkt eller indirekt. I ljuset av denna reglering förefaller det naturligt att affärsverket SJ kom att bolagiseras och det får ses som uteslutet att järnvägs- företag hädanefter kan återgå till att bli organiserade som statliga förvaltningar. Nuvarande ordning synes vara den som åtminstone krävs för att uppfylla krav på oberoende. 88 Rådets direktiv /440/EEG av om utvecklingen av gemenskapens järnvägar, EGT L 237, 24/08/1991, s. 25–28. 9.2.3Infrastrukturförvaltarens möjlighet till organisation Förutom att infrastrukturförvaltarens uppgifter föreslås preciseras genom fjärde järn-vägspaketet föreslås även att dessa uppgifter inte får tilldelas olika organ eller företag, vilket är gällande ordning enligt SERA-direktivet. Detta måste dock ses som en organisatorisk bestämmelse i så måtto att infrastrukturförvaltaren inte får tilldela dessa uppgifter till något separat företag eller organ. Bestämmelsen måste läsas tillsammans med oberoendekravet, vilket gör att det tidigare var möjligt att ha helt integrerade verksamheter, som genom direktiv /14/EG, art. 4.2 begränsades av oberoendekravet och sedermera genom SERA-direktivets krav i artikel 7. Vidare stadgas i artikel 7 en möjlighet för medlems- staterna att på järnvägsföretag eller annat organ överlåta ansvaret för att bidra till utvecklingen av järnvägsinfrastrukturen, exempelvis genom investeringar, underhåll och finansiering. Om fjärde järnvägspaketet införs kommer det att finnas krav på att infrastrukturförvaltaren själv ska ansvara för utveckling, drift och underhåll av järnvägsinfrastruktur i ett nät, såsom utvecklats ovan. I ankommer denna uppgift på , vilket innebär att eftersom inte har en situation med vertikalt integrerade järnvägsföretag, liknande , kommer heller inte att kunna nyttja de möjligheter till undantag för vertikalt integrerade företag som föreslås i förslaget till nytt SERA-direktiv; det förutsätter nämligen att infrastrukturförvaltaren redan är vertikalt integrerad när direktivet träder i kraft. Sammantaget kan sägas att det finns utrymme för en vertikal integration av verksamheter och kommer även att finnas en sådan möjlighet framgent. Om fjärde järnvägspaketet antas kommer dock denna möjlighet att stängas, varvid den nuvarande svenska situationen inte kan reverseras. 9.2.4Möjligheten till reversering av trafikutbudet Efter uppdelningen av verksamheterna 2001 har affärsverket SJ:s person och godsavdelningar överflyttats till respektive . Båda bolagen är helägda av staten. Efter bestämmelserna om marknadsöppning är det uteslutet att dessa bolag i förening eller var för sig kan återges den monopolstatus som SJ hade innan liberaliseringen. Detta är inte förenligt med vare sig svensk rätt eller . medger dock fortfarande att nationell persontrafik inte behöver liberaliseras, även om detta begränsas av kraven som ställs för internationell persontrafik. har dock redan öppnat marknaden även för nationell persontrafik. Efter fjärde järnvägspaketet kommer det inte att vara möjligt att med lagliga medel begränsa järnvägstrafik, vare sig gällande eller enligt svensk rätt.