sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Regeringen inledde därför ett arbete med inriktning på att kunna ge kapitaltillskott till solida banker. Arbetet skedde på basis av EU-gemensamma regler, syftande till att säker- ställa att insatserna blev konkurrensneutrala inom unionen. Kapitaltillskottsprogrammet var, menade regeringen, ett viktigt instrument för att värna den finansiella stabiliteten och säkerställa att hushåll och företag kunde få krediter till rimliga villkor.31 Programmet innebar att Riksgälden, efter regeringens godkän- nande, kunde skjuta till kapital i form av aktiekapital eller så kallat hybridkapital. Det tillskott som lämnades till en enskild bank fick högst motsvara en ökning av bankens kapitaltäckningsgrad. Dessutom begränsades ersättningen för företagsledningarna i de banker som deltog i programmet. Många banker hade en kapitaltäckningsgrad som låg långt över vad lagstiftaren krävde, men upplevde ändå svårigheter att refinan- siera sig på marknaden. Bristen på transparens, växande kredit- förluster och en genuin osäkerhet om vilka kreditförluster som skulle uppstå framöver medförde att även banker med ett gott utgångsläge kände ett behov av att öka sin kapitaltäckning. Stresstester som genomfördes av och Finans- inspektionen indikerade också att en högre kapitalisering i många fall kunde vara ändamålsenlig. I var och mest utsatta på grund av oro för att de skulle drabbas av stora kreditförluster i de baltiska staterna, vars ekonomier befann sig i fritt fall. Men alla svenska storbanker valde att stärka sin kapitalbas under krisen. Tanken bakom kapitaltillskottsprogrammet var att se till att kreditinstituten kunde få tillgång till riskkapital till rimliga villkor. Marknaden krävde, mot bakgrund av osäkerheten om bankernas framtida kreditförluster och eventuella finansieringsproblem, höga riskpremier och därmed mycket hög avkastning på nytt kapital. Nyemissioner i en sådan miljö kan framstå som oattraktiva för de nuvarande aktieägarna, vilket gör att banken kan välja att förbättra sin kapitalsituation genom att dra ner på tillgångarna, inklusive utlåningen. En sådan utveckling kan förvärra krisen och bör därför motverkas från statens sida. Programmet innehöll två sätt som staten kunde bidra med riskkapital. Antingen kunde staten delta i en marknadstransaktion på samma villkor som andra deltagare, eller så kunde en riktad 31 Se pressmeddelande från . Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering nyemission göras till staten. I det senare fallet skulle Riksgälden utforma emissionsvillkoren. Modellen med marknadstransaktioner var godkänd som modell av , medan de riktade emissionerna skulle ha krävt kommissionens godkännande i varje enskilt fall, med hänvisning till statsstödsreglerna. Kapitaltillskottsprogrammet riktades till samma företag som det statliga garantiprogrammet, dvs. banker, bostadsinstitut och kredit- marknadsbolag som riktar sig mot kommuner samt som har säte i (Kommuninvest). Ramen för kapitaltillskottsprogrammet var . Programmet utnyttjades dock bara en gång, i samband med Nordeas nyemission . före nyemissionen i Nordea beslutade regeringen att utfärda förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker. Med förordningen som stöd användes stabilitetsfonden för att finansiera statens deltagande i Nordeas nyemission. Staten deltog i nyemissionen på samma villkor som alla andra aktieägare, och emissionsvillkoren baserades på rådande marknadsförhållanden. Bidrog kapitaltillskottsprogrammet till finansiell stabilitet? Kommitténs bedömning: Programmet bidrog till den finan- siella stabiliteten genom att marknaden visste att det fanns en möjlighet för bankerna att få statligt kapitaltillskott om de skulle behöva. till utfallet, fick det dock ingen direkt betydelse för kreditförsörjningen, då bara Nordea fick kapital- tillskott, motsvarande statens ägarandel, via programmet. Med utarbetade villkor för riktade emissioner till staten skulle det varit lättare för bankerna att utvärdera effekterna av att delta i programmet. Kapitaltillskottprogrammet utnyttjades bara en gång och då för att staten utifrån sin ägarandel skulle delta på allmänna marknads- villkor i Nordeas nyemission. Eftersom deltagandet i princip kunde ha finansierats på vanligt sätt över statsbudgeten kan inte kapital- tillskottsprogrammet sägas ha haft någon avgörande betydelse för kreditförsörjningen, vare sig generellt eller specifikt avseende Nordea. Staten var största ägare i Nordea med en röstandel på . Nordea sökte stöd hos sina ägare Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering inför sin planerade nyemission, inte av staten som få ta del av kapitaltillskottsprogrammet. Det programmet existerade för övrigt inte när Nordea frågade om staten i sin roll som ägare ville delta i nyemissionen. Det finns olika synsätt beträffande hanteringen av kapital- tillskottet i Nordea. anser att det var rätt att utnyttja stabilitetsfonden för att finansiera nyemissionen i Nordea, då det vid tillfället hade varit fel att behandla Nordea annorlunda än övriga banker. anser däremot att förfarandet inte var i linje med beslut och främst genomfördes för att minska risken för att spräcka utgiftstaket.32 Kommittén konstaterar att en finansiering över statsbudgeten under normala förhållanden, utan ett kapitaltillskottsprogram i drift, hade varit det naturliga och de facto enda möjliga. Vid den aktuella tidpunkten fanns dock programmet på plats och därmed ett alternativ. Med tanke på att kapitaltillskottet skedde på normala marknadsmässiga villkor och knappast kunde ses som någon form av krishanteringsåtgärd, kan det i och för sig anses tveksamt om den form för finansieringen som valdes var den lämpligaste. Kommitténs uppdrag är emellertid att analysera kapitalskotts- programmet och andra delar av den finansiella krishanteringen utifrån åtgärdernas ändamålsenlighet och betydelse för system- stabiliteten. Kommittén anser att i det perspektivet har denna fråga ingen väsentlig betydelse. Var då programmet onödigt? Även om programmet bara användes och, som framgått, på inte helt självklara grunder i samband med nyemissionen i Nordea och inte av några andra banker, kan det ändå ha påverkat förutsättningarna för dessa banker när de skaffade kapital på marknaden. Det får anses troligt att förekomsten av ett sådant säkerhetsnät som programmet utgjorde har påverkat inve- sterarnas vilja att delta i dessa bankers emissioner, låt vara att detta är svårt att belägga. I så fall har det indirekt haft en positiv betydelse. Viktigare är dock att konstatera att den situation i vilken programmet utformades och beslutades präglades av en genuin osäkerhet om vilka behov som fanns och vilka som skulle kunna uppstå. Att man då skapade en sådan möjlighet framstår enligt kommitténs uppfattning som ändamålsenligt. När det sen visade sig att behovet – dessbättre – inte uppstod, behövde verktyget inte 32 Detta är möjligt genom att stabilitetsfondens utgifter inte omfattas av de anslag som räknas in under utgiftstaket. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering I princip inga kostnader uppstod; tvärtom troligen, som nämnts, vissa positiva indirekta effekter. Dock fanns vissa oklarheter och ofullkomligheter i program- mets utformning. Riksgälden har i sin utvärdering påpekat att skapandet av möjligheten till kapitaltillskott via riktade emissioner i sig var en bra åtgärd, men menar att villkoren i kapitaltill- skottsförordningen på vissa punkter var otydliga och kunde tolkas på ett sätt som gjort programmet så oförmånligt för de nuvarande ägarna att de knappast skulle överväga att göra en riktad emission till staten. Riksgälden menar att det varit önskvärt antingen att regeringen gett en tydligare vägledning, vilket också skulle ha kunnat föreläggas för godkännande, alternativt att ge Riksgälden ett tydligare eget mandat att utforma villkoren.33 Huruvida detta haft betydelse för att inga riktade emissioner genomfördes är svårare att bedöma, men med utarbetade villkor för riktade emissioner till staten skulle det utan tvivel varit lättare för bankerna att utvärdera effekterna av att delta i programmet. Stabilitetsfonden inrättades som en del i stödlagen (2008:814).34 Ett syfte bakom införandet var att kreditinstituten själva långsiktigt – genom en stabilitetsavgift – skulle bära kostnaderna för hante- ringen av framtida finansiella kriser. Att kreditinstitut finansierar stabilitetsfonden skulle också skapa en mer långsiktigt hållbar finansiering och stärka statsfinanserna inför kommande kriser. Att på så sätt internalisera kostnaderna för finansiell instabilitet i högre utsträckning än vad som varit fallet avsågs ge minskade incitament till ett överdrivet risktagande. Avgiften skulle således ha både en finansierande och en beteendepåverkande funktion. Stabilitetsfonden finansierar samtliga stödåtgärder enligt stöd- lagen. Dit förs även alla inkomster från stöd som lämnats och övriga tillgångar som staten erhållit i samband med att stöd lämnats. Det kan t.ex. gälla krediter eller aktieinnehav i en bank. Stabi- litetsfonden är trots namnet ingen fond, utan utgörs i praktiken av ett räntebärande konto i Riksgälden. Om brist skulle uppkomma 33Utvärdering av regeringens åtgärder till stöd för kreditförsörjningen, Riksgälden . 2008/09:61 om stabilitetsstärkande åtgärder. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering får medel lånas upp till ett obegränsat belopp i Riksgälden. De medlen finansieras i sin tur genom reguljär statlig upplåning, på samma sätt som alla andra statliga utbetalningar. Initialt tillförde staten till fonden via anslag. Därefter betalar samtliga kreditinstitut en årlig stabilitetsavgift som tillförs fonden. (2009–2010) utgick halv avgift till följd av marknadsläget. Målsättningen var vid införandet att stabilitetsfonden tillsam- mans med insättningsgarantifonden (som motsvarade ) skulle utgöra av BNP ().35 Den målsatta nivån bestämdes med 1990-talets bankkris som utgångspunkt. Kostnaderna för denna uppgick till av BNP. En annan jämförelse gjordes med andra europeiska länder (bl.a. och ) som upprättade krisfonder till vilka medel motsvarande av respektive lands BNP skulle tillföras. Var det bra att stabilitetsfonden inrättades? Kommitténs bedömning: Stabilitetsfonden var en smidig budgetteknisk lösning för att ge regeringen rätt att göra obegränsade åtaganden och utbetalningar för att fullgöra stödlagens syfte. Statens initiala tillskott till fonden bidrog sannolikt till att öka förtroendet för den svenska finansiella sektorn. Det är en riktig princip att de finansiella företagen genom avgifter får betala för det skydd som staten på olika sätt tillhandahåller. Att regeringen inrättade en stabilitetsfond och därtill hörande system av stabilitetsavgifter hade sannolikt en viktig signaleffekt mot marknad och allmänhet i det läge som rådde. är det en komplex uppgift att utforma ett finansieringssystem på ett ändamålsenligt sätt, och något utrymme för att analysera frågan på djupet fanns självklart inte vid beslutstillfället. Det finns flera principiella frågetecken kring utformningen; ska resurser byggas upp i en riktig fond eller, som , i form av ett konto? Ska det finnas någon form av tak för hur 35 Regeringen hade en uttalad intention att dessa fonder skulle slås samman och att avgifterna skulle vara riskdifferentierade. Detta diskuteras närmare i kapitel 12. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering stor fonden ska vara och hur ska det i så fall utformas och till vad ska taket relateras? Kommittén analyserar dessa frågor i kapitel 12. Det har i flera sammanhang diskuterats det lämpliga i att staten lade en grundplåt i systemet på . Från en strikt ekonomisk synpunkt kan detta mycket väl ifrågasättas. är denna åtgärd en illustration av hur regering och myndigheter kan behöva agera i en labil situation där det gäller att kommunicera handlingsförmåga och stödja förtroendet. Med tanke på den situation som rådde anser kommittén att det var ett väl motiverat beslut. Kommittén anser att det är en riktig princip att de finansiella företagen genom avgifter får betala för det skydd som staten på olika sätt tillhandahåller, dvs. att sträva efter att, för att använda lärobokstermer, internalisera kostnaderna för finansiell instabilitet. Rätt utformat kommer ett sådant system vara riskbegränsande. Införandet av stabilitetsavgiften gav en tydlig signal mot marknad och allmänhet att företagen skulle ta ett ekonomiskt ansvar. När det gäller avgifterna, kan det diskuteras om avgiften ska vara riskrelaterad och i så fall hur och vilka företag som ska betala stabilitetsavgift. När det gäller de krisförebyggande aspekterna behöver man vidare fundera över hur en stabilitetsfond och stabilitetsavgifter påverkar beteenden och incitament i jämförelse med och i kombination med andra typer av åtgärder, exempelvis inom ramen för kapitaltäckningsregelverken. Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 12. Kommitténs bedömning: De insatser som genomfördes via , Svensk exportkredit och bidrog på olika sätt och i olika grad till att förbättra företagens finansieringssituation, och minskade på så sätt risken för att finanskrisen skulle få stora negativa effekter på produktion och sysselsättning. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering EKN är en statlig myndighet med uppdrag att främja svensk export och svenska företags internationalisering. Verksamhetens grundläggande uppgift är att försäkra exportföretag och banker mot risken för att inte få betalt i exportaffärer. Det handlar om såväl politiska som rena kommersiella risker. Företagen kan därigenom, mot en premie, säkra sina exportintäkter vilket främjar svensk export. Under finanskrisens akuta fas fungerade de normala systemen för handelskrediter extremt dåligt. Företag krävdes på förskottsbetalning, vilket ställde stora krav på likviditet. De svåra marknadsförhållandena medförde en markant ökad efterfrågan på EKN:s tjänster. För att ge EKN möjlighet att möta den ökade efterfrågan och främja kreditförsörjningen beslöt regering och riksdag att höja myndighetens garantiramar. Garantiramen utökades från till per . I ett senare skede utökades ramen ytterligare till . Utfärdade garantier till långivare tredubblades 2009 jämfört med läget året innan. offererade EKN garantier för affärer i på , jämfört med . halverades volymen offerter, räknat i miljarder kronor, i takt med att marknadsförhållandena normaliserades. Genom att EKN kunde vidga sin verksamhet kunde de hjälpa till att förhindra att företag fick betalningsproblem. EKN garanterade även rörelsekrediter – som inte direkt relaterar till exportfrämjande och som inte är en del av EKN:s normala verksamhet.36 Dessa garantier, alltså inte EKNs traditionella exportkreditgarantier, stod för en mycket betydande del av volymökningen – av den totala uppgången av utfärdade garantier svarade rörelsekreditgarantierna för cirka tre fjärdedelar. Riksgälden har pekat på att EKN:s ökade möjligheter att ge garantier i stor skala i praktiken inneburit ett indirekt stöd till bankerna genom att det minskade risken i bankernas kreditgivning, 36 EKN slutade ställa ut garantier för rörelsekredit fr.o.m. 2:a hå 2010. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering vilket dels höll uppe deras kreditgivning, dels förbättrade deras kapitalsituation och därmed deras finansiella stadga.37 SEK är ett kreditmarknadsbolag som ägs av staten. Företagets verksamhet går ut på att tillhandahålla medel- och långfristiga krediter för svenska exportaffärer och för investeringar. SEK ska främja utvecklingen av svenskt näringsliv och svensk exportindustri samt i övrigt engagera sig i svensk och internationell finansieringsverksamhet på kommersiella grunder. Företaget erbjuder en ganska bred palett av finansieringslösningar: exportkrediter, CIRR-krediter,38 handelskrediter m.m. Som noterats fanns en oro för att bankerna skulle strama åt sin kreditgivning för att stärka sin egen kapitaltäckning. Flera företag rapporterade om problem att finansiera sig, åtminstone till vad de själva betecknade som rimliga villkor. Många investerare skydde företagsobligationer, vilket resulterade i kraftiga uppgångar i ränteskillnaden mot statsobligationer. Flera av de stora globala, internationellt verksamma bankerna drog också ned sin exponering mot mindre marknader, däribland . Vidare kom det rapporter om att utbudet av handelskrediter minskade kraftigt . För att undvika negativa effekter på kreditförsörjningen beslöt att ge SEK ett kapitaltillskott på . gav regeringen möjlighet att ge SEK en låneram på och att bevilja bolaget en kreditgaranti på . Regeringen utnyttjade dock bara möjligheten att ge SEK en låneram på . SEK kunde med omedelbar verkan erbjuda ökad finansiering till svenska exportföretag och dessutom på långa löptider. , när handelsfinansieringen åter fungerade, föll efterfrågan på SEK:s tjänster och nyutlåningen mer än halverades och blev lägre än före krisen bröt ut. 37Utvärdering av regeringens åtgärder till stöd för kreditförsörjningen, Riksgälden . 38CIRR står för Commercial Interest Reference Rate och grundar sig på en CIRR-krediter kan ställas ut för export av tjänster och kapitalvaror. De kan lämnas om konkurrerande utländskt företag på grund av utländskt statsstöd kan erbjuda förmånliga kreditvillkor och att stödet behövs för att försäljning ska komma till stånd. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering Den kraftiga uppgången i SEK:s utlåning till exportbolagen 2009, från 2008 till , kan ha bidragit till företagens möjligheter att exportera i ett läge när privata finansieringslösningar sviktade. Till en del kan ökningen av SEK:s utlåning dock bero på att bankerna valde att minska risken i vetskap om att staten via SEK och EKN tog över risk och att bankerna därmed inte försatte sina kunder i en besvärlig situation genom att inte erbjuda dem krediter. Om inte SEK erbjudit krediter kanske bankerna varit mer tillmötesgående i att erbjuda finansiering. Dessutom var de av beslutade kapitaltillskotten och vidgade låneramarna inte nödvändiga för att genomföra de insatser SEK gjorde. I den meningen fick alltså de politiska besluten om insatser via SEK begränsad betydelse. är ett av staten helägt regionalt utvecklingsbolag. Företagets övergripande uppgift är att stimulera nyföretagande och främja utvecklingen av konkurrenskraftiga små och medelstora företag. Läget på kreditmarknaden medförde att mötte en kraftigt ökad efterfrågan på lån. För att ge möjlighet att svara upp mot uppgången i efterfrågan, beslöt att tillskjuta . Tillskottet innebar en förstärkning av . Samtidig beslöt regeringen att skulle kunna bevilja finansiering ända av det totala lånebeloppet. gick gränsen vid . Vidare utökades ramen för det så kallade mikrolånet från till . Det kan konstateras att ökade sin utlåning kraftigt , delvis också till något större företag (50–200 anställda) än primära målgrupp (upp till 50 anställda). Nyutlåningen ökade och lånestocken . avtog efterfrågan och nyutlåningen sjönk tillbaka till strax nivå. spelade uppenbarligen en viktig roll för små företag som komplementär långivare när bankerna blev mer försiktiga . Uppgången i lånestocken på måste dock också ses i ljuset av att detta utgör en mycket liten del av den totala kreditgivningen till företagssektorn. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Kommitténs bedömning: De internationella stödinsatser som svenska myndigheter deltog i var konstruktiva och välmotiverade. har i samarbete med internationella organ bistått andra länder med lån när de internationella kapitalmarknaderna varit stängda eller svårtillgängliga. Som tidigare framgått tecknade tillsammans med flera andra nordiska centralbanker swapavtal med den isländska, den lettiska och den estniska . Ser man till de internationella insatser som regeringen initierade, kan noteras att tillsammans med de övriga nordiska länderna beslöt att ge en kredit till på sammantaget . Enligt Riksgälden uppgick fordran på till (1,) vid senaste . Räntesättningen av lånet bygger på avtal med IMF.39 Även och fick lånelöften från , på 720 respektive . Lånelöftet till löpte ut utan att utnyttjas. Däremot har valt att utnyttja sin lånemöjlighet. En första utbetalning skedde . Finanskrisens effekter ökade behovet av kreditgivning även från internationella institutioner. Europeiska investeringsbanken (EIB) upplevde en ökning av efterfrågan på lån. beslutade mot den bakgrunden att rekommendera en höjning av bankens grundkapital. , vilket består av EU- ländernas finansministrar, godkände kapitalhöjningen och deltog med sin andel.40 Kapitalhöjningen finansierades helt ur bankens tillgängliga reserver, vilket medförde att någon direkt inbetalning från inte krävdes. Däremot utökades garantiåtagande i förhållande till EIB, motsvarande . Några anspråk på garantierna har inte rests. Under finanskrisen ökade kraven på , , som fick be sina medlemsstater om bilaterala lån för att klara av alla nya åtaganden. kom G20 överens om att IMF:s resurser skulle tredubblas genom att New Arrangement to Borrow (NAB) skulle utökas med 500 miljarder 39Grundprincipen för lånevillkoren är att prissättningen ska återspegla lånegivarländernas upplåningskostnader inklusive administrativa kostnader och den ekonomiska risken. 2008/09:116. Den svenska krishanteringen -– beskrivning och utvärdering dollar samt att NAB skulle utvidgas och göras mer flexibelt. som svarar för kapitalinsatser i IMF stödde förslaget och medgav att fick utöka sitt åtagande i NAB. Med en finansiell sektor som dels är stor i förhållande till BNP, dels i ovanligt hög grad är internationaliserad, är det i eget intresse att arbeta aktivt på det internationella planet för finansiell stabilitet. Det gäller både förebyggande arbete och krishantering. 5.5Uppnåddes regeringens mål – en fungerande kreditförsörjning? Kommitténs bedömning: Nedgången i kredittillväxten visavi företagen var liten sett i ljuset av krisens djup och omfattning. Utlåningen till hushållen fortsatte att öka. Det går inte att på ett precist sätt avgöra i vilken utsträckning detta var en följd av regeringens och myndigheternas insatser, men det är en indikation på att åtgärderna gav avsett resultat. genomfördes en rad åtgärder för att främja kreditförsörjningen. Det fanns en betydande oro för att bankerna skulle bli överdrivet försiktiga i sin utlåning dels på grund av den extrema osäkerhet som rådde beträffande de ekonomiska utsikterna och därmed låntagarnas betalningsförmåga, dels för att säkra sin egen kapitalsituation.41 Det var framförallt små och medelstora företag som uttryckte oro för stramare kreditprövning och tuffare villkor. I en undersökning genomförd angav av småföretagarna att det blivit svårare eller till och med omöjligt att få nya krediter.42 uppgav att de fått hela eller delar av sina krediter uppsagda. Vidare upplevde av småföretagen i undersökningen att bankerna favoriserade stora företag på bekostnad av små företag under finanskrisen. 41En fylligare redogörelse för utvecklingen av utlåningen till företag och hushåll återfinns i bilaga 4. 42Se bilaga 4, kap. 6. Den svenska krishanteringen – beskrivning och utvärdering Att krediter vid en ekonomisk nedgång blir mer svårtillgängliga är en allmängiltig erfarenhet. Det som tillkom under den finansiella krisen –2009 var att bankerna fick betydande refinansieringsproblem och att detta riskerade att hämma kreditförsörjningen utöver vad de sämre ekonomiska utsikterna motiverade. Men kreditvolymerna påverkas naturligtvis inte bara av hur kreditgivarna agerar. Även efterfrågan på krediter avtar när företag drar ned på aktiviteten och på sina investeringsplaner. Det är således oftast svårt att särskilja om det är efterfråge- eller utbudsfaktorerna som har störst inverkan på kreditutvecklingen, eftersom de oftast samvarierar. Det finns dock vissa data som indikerar att kreditgivarna skärpte sina lånevillkor.