sou · H1B383 · 2013-12-09 00:00:00 — En del av problematiken i kapacitetstilldelningen beror på svårigheterna att och i samma process hantera så skilda önskemål vad gäller flexibilitet och långsiktighet. Ett antal godsintressenter medger också att de ansöker om fler tåglägen än vad de säkert vet att de kommer att behöva utnyttja, detta som följd av betydande osäkerhet om hur stort utrymmet kommer att vara för ansökningar under gällande tågplan. Lagstiftningen medger att ramavtal om nyttjande av infrastruktur än den ettåriga tågplaneperioden träffas mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget eller den sökande. Ramavtal tillämpas i flera andra av EU:s medlems- stater. I används ramavtal dels för franchiseavtalen som omfattar sju plus marknadstillträde, och dels för den kapacitet därutöver som kan tilldelas för tillkommande, ej upphandlad trafik. Det innebär att järnvägsföretag kan ansöka om kapacitet och medges sådan . I är av kapaciteten på järnvägen uppbunden i ramavtal. har tidigare tagit fram ett par förslag till utformning och tillämpning av ramavtal, men efter kritik från flertalet remissinstanser, fattades beslutet gemensamt med andra branschföreträdare att inte införa möjligheten att träffa avtal om kapacitet än en tågplan. En del av kritiken handlade om att ramavtalen inte gav någon egentlig flerårig garanti, utan krävde ny ansökan , eftersom tillkommande ansökningar i den årliga tilldelningen ändå skulle kunna få prioritet. Att reservera kapacitet bedömde inte vara förenligt med gällande lagstiftning. En del godstrafikutövare förefaller relativt nöjda med att planerna på ramavtal slopats, medan andra aktörer har framfört att beslutet kanske var förhastat och att bristerna i tidigare förslag främst låg i modellen för införandet. Det finns med andra ord de som alltjämt efterfrågar ramavtal för en större trygghet och förutsägbarhet samt i syfte att underlätta investeringar. Främst hos den upphandlade person- trafiken finns ett sådant intresse, men även hos andra trafikutövare. Mer eller mindre frikopplad från diskussionen om ramavtal har frågan också uppkommit om det vid kapacitetsbrist skulle vara möjligt att minska osäkerheter och få en mer förutsägbar kapacitetstilldelningsprocess genom någon form av kvotering med avseende på de olika marknadssegmenten; lokal och regional persontrafik, kommersiell fjärrtrafik samt godstrafik. Ytterst handlar detta om vad järnvägen ska användas till. Det kan i dessa sammanhang vara värt att poängtera behovet att göra åtskillnad mellan å ena sidan avtal mellan olika typer av infrastruktur- förvaltare, t.ex. , i förhållande till en kommun och mellan infrastrukturförvaltare och trafikutövare. Fram tillämpades i fortfarande s.k. grandfather rights, vilket innebar att den som haft och utnyttjat ett tågläge i en tidigare tågplan hade företräde till detta tågläge även i nästa tågplan. Det gav en viss garanterad stabilitet i utbudet, som det kunde ses som ett hinder för nyinträden. Med gällande EU-rätt är detta inte längre tillåtet, men en del nya trafikutövare menar att fortfarande i praktiken åtnjuter ett visst företräde, i och med att de många associationerna till SJ AB:s trafik ger företaget en fördel i de samhällsekonomiska nytto- beräkningarna. I samband med processen inför Tågplan 2014 gjorde enligt de nya trafikutövarna tidigt justeringar jämfört med sökta tåglägen som gav dem väsentligt större tids- påslag jämfört med . som framförhållningen avseende ansökningar är lång, så är inställelsetiden, d.v.s. tiden från det att kapaciteten fastställts till trafikstart, förhållandevis kort. Detta kan skapa problem för aktörer som avser att ta sig in på marknaden. fastställdes tågplan 2014 som har trafikstart . Det innebär att ett företag med säkerhet vet om, och i vilken utsträckning, det får tåglägen ca trafiken kan Ett marknadsinträde kräver betydande investeringar och det kan på goda grunder anses som ett högriskprojekt att införskaffa rullande material för stora summor utan att veta om tåglägen kommer att tilldelas. För att hantera denna osäkerhet kan en operatör ansöka om kapacitet med senare trafikstart, vilket också blivit fallet med MTR:s och Citytågs upplägg. Innebörden av ett sådant agerande är att den tid under vilken transporterna kommer att kunna utföras minskar. Trafikutövare har också framfört att detta även kan användas strategiskt för den som vill undvika att bli bedömd till näst-nästa plan utifrån vad som presenteras i den närmaste. Den kortsiktighet och icke-förutsägbarhet som kapacitetstill- delningsprocessen innebär gör att det kan vara svårt och dyrt att skaffa finansiering inför ett marknadsinträde, särskilt om finansiärerna är ovana vid järnvägen och dess villkor. I syfte att underlätta för nya marknadsaktörer medger att en ansökan kan göras utan att alla förutsättningar för att bedriva trafiken är på plats. Särskilt i ett läge med begränsad kapacitet uppstår frågan vilka krav, beträffande exempelvis tillgång till fordon m.m., som infrastrukturförvaltaren bör ställa i samband med tåglägesansökan respektive slutande av trafikeringsavtal. Det senare är ett villkor för trafikering. Om inga krav ställs finns risken att en besvärlig tilldelningsprocess med kompromisser hos flera parter följs av att någon aktör plötsligt inte lyckas få igång sin trafik. Då kan det vara för sent att anpassa tågplanen till det nya läget. Avgiftsuttaget i det svenska järnvägssystemet för nyttjande av infrastrukturen baseras på de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnader som varje tillkommande transport medför. Det är en princip som återfinns tidigt i svensk transportpolitik och som också föreligger i gällande EU-rätt. Vad gäller infrastrukturen menas med detta en prissättning som motsvarar det slitage som ett fordon medför vid framförande, men kan även omfatta marginal- kostnader för trängsel eller knapphet. I vissa fall finns också möjlighet att ta ut mer än marginalkostnad för infrastrukturen, för att täcka en del av de fasta kostnaderna för infrastrukturen eller för vissa infrastrukturtjänster. Uttag av sådana särskilda avgifter, s.k. mark-ups, ska spegla en betalningsvilja men inte leda till en över- flyttning mellan transportslagen. Vidare finns särskilda möjligheter att avgiftsbelägga ny infrastruktur. Vid sidan av marginalkostnaderna för infrastrukturens använd- ning leder transporter ofta till andra s.k. externa effekter som normalt inte beaktas av transportören eller användaren av en transport.1 Till sådana externa effekter hör t.ex. klimatpåverkan, luftföroreningar, buller och olyckor. Även dessa kan prissättas i termer av marginalkostnader och därmed knytas till avgifter i syfte att internalisera dem hos transportören eller dem som nyttjar en transporttjänst. För uttag av avgifter för externa effekter finns vissa regler om likvärdig hantering mellan transportslagen. Mycket få transporter i , oavsett transportslag, betalar fullt ut för sina samhällsekonomiska marginalkostnader, när relevanta avgifter och skatter summeras. Trafikanalys gör regelbundet uppföljningar på detta område.2 Ett par andra viktiga principer när det gäller avgiftssättning är att avgifter bör differentieras så att de speglar olikheter exempelvis mellan framförande av olika typer av fordon, samt att ändamålet bör påverka vilken princip för avgiftssättning som används. Det senare innebär t.ex. att göra skillnad i avgiftssättning när ett spår används för trafik då marginalkostnadsbaserad prissättning tillämpas eller när det används för uppställning då mer marknads- mässiga principer för prissättning ska användas. tar ut tre olika typer av avgifter: marginal- kostnadsbaserade avgifter, särskilda avgifter samt kvalitetsavgifter. Grundavgiften för tillträde är tåglägesavgiften, som definieras som en särskild avgift, och har tre olika nivåer beroende på vilken del av nätet som ska trafikeras. Den betalas utifrån antal tågkm för tilldelad kapacitet. Till detta kommer en särskild avgift för persontrafik beräknad per bruttotonkm för utförd trafik och som ursprungligen infördes för att delfinansiera den årliga ersättningen till Öresundsbrokonsortiet, en särskild passageavgift vissa tider 1I viss terminologi betraktas ibland även slitage på infrastrukturen som en extern effekt. För trängsel kan det finnas både interna och externa komponenter, medan en del av de externa effekterna av olyckor normalt är internaliserade via försäkringar. 2Enligt Trafikanalys rapport 2012:3 är bensindriven personbilstrafik i landsbygd den enda typ av transport där de externa effekterna tycks vara fullt internaliserade. kring storstäderna som kan betraktas som en avgift för knapphet och en särskild passageavgift för godstrafik över . De marginalkostnadsbaserade avgifterna baseras på utförd trafik eller förbrukad mängd drivmedel. Den primära marginalkostnads- baserade avgiften för infrastrukturen är spåravgiften, som ska spegla marginalkostnaderna för underhållet av infrastrukturen. Den beräknas per bruttotonkm. Vidare finns en s.k. driftsavgift, beräknad per tågkm, som ska spegla marginalkostnaderna för driften av infrastrukturen. För att täcka vissa externa kostnader finns en olycksavgift (beräknad per tågkm) och en emissionsavgift avseende utsläpp av koldioxid, kväveoxider, svaveldioxid, kolväten, kolmonoxid och partiklar. Emissionsavgiften beror dels på motorns miljöklass, och dels på mängden förbrukat drivmedel. Övriga marginalkostnadsbaserade avgifter är för tillfället helt odifferentierade. Den tredje typen av avgift, kvalitetsavgifter, är en relativt nytillkommen avgift kopplad till merförsening och orsakskoder, som syftar till att ge såväl som operatörerna incitament till en högre kvalitet i den dagliga driften. har ett särskilt regeringsuppdrag att vidareutveckla banavgifterna till att fungera bättre som styrmedel, inte minst vad gäller kapacitetsutnyttjandet, bl.a. genom ökad differentiering. pågår ett arbete att successivt höja uttaget, från dagens ca (som utgör en höjning med ) till en nivå på ca och ca . Medan alla aktörer tycks vara positivt inställda till en ökad differentiering av banavgifterna, är åsikterna mer blandade vad gäller den höjda nivån. Ett fåtal välkomnar ökningen, medan de flesta ser den som ett hot mot järnvägens konkurrenskraft, med särskilda implikationer för godstrafiken. Ett problem i samman- hanget, som påpekas av flera tågoperatörer, är att nivåhöjningen sker innan kommit till rätta med konstaterade brister i infrastrukturens kvalitet, vilket uppfattas som att man betalar mer i förskott för en osäker leverans. Generellt uppfattas kopplingen som mycket svag mellan vad man betalar i avgifter och infrastrukturens kapacitet och kvalitet. Även bland de som kritiserar höjda banavgifter kan det finnas en vilja att betala mer för en högre kvalitet i leveransen. Som redan nämnts ovan uppfattas systemet med kvalitetsavgifter ge otillräckliga incitament till kvalitetsförbättringar, medan det pågår ett arbete för att också ge möjlighet till regressrätt för merkostnader som uppkommer av brister i infrastrukturen. Det finns också gott om synpunkter på vad som saknas i dagens avgiftssystem eller som kunde utformas bättre, i tillägg till, eller som en del av, en ökad differentiering. tar inte ut någon administrativ avgift, s.k. bokningsavgift, för ansökan om tågläge. Vissa trafikoperatörer har menat att detta öppnar upp för en strategisk användning av ansökningsprocessen. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att tåglägen söks bara för att blockera kapacitet och göra tilldelningen mer besvärlig för nya konkurr- enter, eller att en ny aktör som inte i förväg vill blotta var den faktiskt avser att starta trafik söker tåglägen över hela landet. har gjort tolkningen att bokningsavgift inte kan tas ut redan vid ansökningstillfället. Vidare tas inga avbokningsavgifter ut för tåglägen som inte används, men förslag på detta finns med i samråd till järnvägsnätbeskrivningen . Ett icke utnyttjande av begärda tåglägen kan visserligen få effekt på kommande till- delning men förutsätter att det framgår av järnvägsnätsbeskriv- ningen vilka krav infrastrukturförvaltaren ställer på nyttjande. I samband med kapacitetstilldelningen till Tågplan 2014 menade nytillkommande aktörer att inte borde ha likvärdig rätt till vissa tåglägen som de haft i tidigare tågplan men då inte utnyttjat. ansåg sig dock inte kunna agera så utifrån att det inte framgick av formuleringen i järnvägsnätsbeskrivningen. Dagens avgiftssystem anses ge relativt få incitament till ett bättre kapacitetsutnyttjande, i form av t.ex. en ökad användning av längre tåg. En högre tågkmavgift för tåglägena har föreslagits i andra sammanhang. Den svaga differentieringen med avseende på fordon nämns också som ett problem. Slutligen har godstransport- köpare påpekat att en del av avgifter för elanvändning är schabloniserade och inte tar hänsyn till faktisk elförbrukning. Detta beror dock på att det saknas elmätare i fordonen; när sådana finns kan det ske debitering efter förbrukning. Reglering och tillsyn vid kapacitetstilldelning Att vara infrastrukturförvaltare innefattar att besluta om fördelning av kapacitet och om avgifter för nyttjandet av anläggningen. När det gäller att få tid på banan för att utföra banarbete får i tågplaneprocessen ansöka om kapacitet/tåglägen för dessa arbeten på samma sätt som trafikföretag får ansöka om tid på spåren för trafik. Uppkommer konflikt mellan en infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag eller sökande om tågläge är det infrastrukturförvaltaren som har rätten att besluta. En del trafikutövare anser att ibland har missbrukat denna maktställning och prioriterat banarbeten framför övrig trafik, eller hanterat planläggningen av banarbeten på ett sådant sätt att de skapat onödigt omfattande störningar för trafiken. Krav har t.o.m. rests på en utbrytning av kapacitetstilldelningsfunktionen och trafikledningen ur , för att garantera icke- diskriminering. menar att sådan diskriminering inte förekommer, men påpekar att behovet av att genomföra underhållsåtgärder är stort och att åtgärderna måste genomföras för att återställa järnvägens kapacitet och leveransförmåga, vilket i sin tur gynnar trafikutövarna. Enligt flera spårentreprenörer behöver processen för detta utvecklas och förbättras. De som ska utföra arbetet på uppdrag behöver vara delaktiga tidigt i processen för att redogöra för alternativen avseende hur och när arbetet kan planeras/förläggas för att underlätta planering och sammanjämka behov avseende arbete i spåren och tid för trafik. Tågplaneprocessen är omgärdad av en reglering som syftar till att medge insyn som mycket är lämnat åt infrastruktur- förvaltarens bedömning. Olika intressenter har vittnat om svårigheter med att följa de olika leden i besluts- fattande och att ta del av de skäl verket grundar sina beslut på. roll är att fördela kapacitet på ett konkurrens- neutralt sätt och att träffa avtal med järnvägsföretag och organisatörer om att tillhandahålla en farbar bana. Det järnvägs- företag eller den som anser att beslut inte överens- stämmer med järnvägslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen, eller som inte kommer överens med om villkoren i trafikeringsavtalet, kan klaga på beslut. Klagomålen ska ställas till Transportstyrelsen som ska fatta beslut i tvisten senast från att det att all relevant information i ärendet inhämtats. De frister som gäller för kapacitetstilldelningsprocessen, och att Transportstyrelsen inte har möjlighet att ändra ett beslut fattat av om det påverkar andra, gör att utrymmet för ändring av ett beslut är litet. Effekten av att klaga blir framåtriktad och beroende av att tar till sig och följer de anvisningar och uttalanden som Transportstyrelsen gör i sin roll som regulator samt av att uppföljning sker i relevanta avseenden. För det järnvägsföretag som förlorar ekonomiskt på ett agerande från sida, som Transportstyrelsen och, om ärendet överklagas, förvaltnings- domstolarna, finner oförenligt med lagstiftningen finns i och för sig möjligheten att väcka talan i allmän domstol men det torde vara ytterligt sällsynt att det sker. Rent allmänt är det få företag som anmäler agerande till Transportstyrelsen. En relativt vanlig uppfattning hos trafikföretagen är att det inte är menings- fullt, eftersom chansen att på detta sätt få till en faktisk förändring är liten och i vilket fall tar . trafikledningsfunktion styr och övervakar trafiken, trafikinformerar samt ansvarar för ledning av störningshanteringen. Trafikledningen utför också anläggningsövervakning och avropar avhjälpande underhåll för att upprätthålla säkerhet och undvika störningar i trafiken på grund av infrastrukturfel och incidenter. I den operativa trafikledningen tas en daglig graf fram, som kan beskrivas som en tidtabell för . Den grafiska tidtabellen är ett diagram där en bansträcka och tid samt tågets planerade position framgår. Från det att tågplanen fastställts till dess att trafiken ska realiseras hinner mycket hända. Den dagliga grafen baseras på tågplanen men innehåller justeringar p.g.a. att tåg behöver ställas in eller extra tåg läggas till. Särskilt för godstrafiken finns behov av att kunna anpassa trafikeringen till kundernas efterfrågan vilken inte alltid är känd i förväg. I trafikledningens uppgifter ingår också att prioritera i den löpande trafiken. Av säkerhetsskäl får tåg inte vara för nära varandra på banan. Om ett tåg är försenat innebär detta att det kan uppkomma behov av att t.ex. flytta möten, ändra ordning mellan tåg eller omkörning. Att banan är hinderfri kontrolleras med tekniska säkerhetssystem. Styrning och anpassning av trafiken sker genom trafikledningen som kommunicerar med lokförarna via signalsystemet eller i vissa fall via radio. Flera synpunkter har inkommit om hur sköter trafik- ledningen. En del av kritiken är nära kopplad till kapacitetstilldel- ningen och förmåga att prioritera utan att diskriminera trafik framför t.ex. underhållsarbeten, vilket lett till relaterade krav på utbrytning av funktionen. upp- fattning är att lösningen inte är att separera funktionerna, utan att utveckla principerna och processerna för hantering av intresse- konflikter som finns och att göra detta i nära samarbete med järnvägsföretag och Transportstyrelsen. Fackliga företrädare och lokförare har påpekat att det hos flera personer som arbetar med den dagliga trafikledningen numera saknas tillräcklig kännedom om banan och lokala förhållanden vad gäller t.ex. typografi. Dessutom saknas ofta kunskap om tågens beskaffenhet och exempelvis aktuell last vid godstrafik. Det kan leda till att tunga godståg leds till att bli stående i svackor som sedan är svåra och tidskrävande att komma ur. Behovet av ett närmare och tätare samarbete mellan trafik- ledningen och trafikoperatörernas egen trafikövervakande personal, liksom med lokförarna, har lyfts fram. En modell för detta som nämnts är den nederländska trafikledningen, där representanter för infrastrukturförvaltaren och trafikutövarna sägs vara fysiskt samlade i en och samma lokal, vilket medger ett snabbt informationsutbyte. Enligt kommer det att inledas försök med fysisk samlokalisering mellan och operatörer för att stärka det dagliga samarbetet och korta kommunikationsvägarna vid störningar. En del menar dock att det finns en viss risk för diskriminering med ett sådant förfarande om bara en del av operatörerna har möjlighet att ställa upp med den personal som krävs. Statistik och andra uppgifter om tågtrafiken, transporternas utveckling och om de verksamma företagen samlas in främst av , Transportstyrelsen och Trafikanalys. För de delar av materialet som utgör en del av den offentliga statistiken har Trafikanalys ett huvudansvar. Både och Transportstyrelsen levererar därför in uppgifter till Trafikanalys. Trafikanalys anlitar också i vissa fall konsulter och forskare som genom särskilda projekt följer vissa uppgifter om sektorn. Det material som Trafikanalys sammanställer utgör ett viktigt beslutsunderlag för riksdag och regering. Från flera håll har det framförts att bristen på och tillgängligheten till statistik och även information från annan typ av uppföljning utgör ett betydande problem. Exempelvis järnvägsföretagen lämnar ogärna information om transporter och trafik som man anser känslig för sina affärsförhållanden. För trafikorganisatörer och trafikoperatörer liksom infrastrukturförvaltare, åtminstone den stora skaran av mindre sådana, påverkar också kostnaderna hur man ser på extern uppgiftslämning. Den rådande situationen gör att det är svårt att med säkerhet följa utvecklingen och orsakerna till den, vad avser t.ex. punktlighet eller kvalitet i övrigt i järnvägstrafiken. De uppgifter som finns är i vissa fall ofullständiga eller behäftade med fel. Transportstyrelsen drabbas av detta i sin tillsynsroll men har delvis mandat att utfärda föreskrifter inom områden som den eller ibland annan myndighet, t. ex Trafikanalys, ska utöva tillsyn över. Olika myndigheter har emellertid ibland olika uppfattning och inställning till behovet av data. Bristande tillgång till statistik och marknadsdata gör att Trafikanalys inte anser sig kunna analysera kvaliteten i järnvägs- trafiken. Den officiella statistiken grundas på upp- gifter och p.g.a. sekretess anses det föreligga hinder för Trafikanalys att få ta del av uppgifterna. Även från operatörshåll har framförts problem med att få fram uppgifter om trafik som skulle vara av värde vid planering av verksamheten. Jämförelser har gjorts med den öppenhet beträffande data som finns i för persontrafiken. Office of the Rail Regulator () tar fram rapporter om utvecklingen på persontrafik- marknaden i vilket ger en tillgänglighet avseende uppgifter som saknas i . Forskare och andra som på eget initiativ eller i mer riktade uppdrag vill utreda olika förhållanden är beroende av en grund- läggande, tillförlitlig statistik. Från forskare har det exempelvis sagts att bristerna i transport-, trafik- och banstatistik medför att det inte med säkerhet går att säga om det föreligger kapacitets- problem på infrastrukturen. Det går inte att få uppgifter om var trafiken går eller om hur hårt belastad banan är. Inte heller går det att med säkerhet säga hur stora trafikflödena och transportarbetet är på olika sträckor. Uppföljning av utvecklingen på järnvägs- marknaden försvåras av bristen på tillgång till data. Statistik- problemen leder också till svårigheter att beräkna och använda sig av banavgifter på det sätt som förutsätts enligt EU:s och järnvägs- lagens grundläggande principer. Som exempel på de påtalade problemen kan nämnas att ungefär en tredjedel av tågen förvandlas till s.k. spöktåg i rapporteringen – de går helt enkelt inte att spåra. Det är m.a.o. problem med kvaliteten på uppgifterna. Andra uppgifter går inte att få tag på. Samtrafikens databas innehåller t.ex. inga uppgifter om antal resande eller sittplatser. För den upphandlade kollektiv- trafiken är rapporteringen och uppgifterna som finns om tåg- trafiken knapphändiga och sämre än motsvarande data för busstrafik. Uppgifter om sökt och tilldelad kapacitet har, enligt Trafikanalys, inte varit möjliga att få fram. Tågplanedata från organisatörer och järnvägsföretag anses dock hålla relativt god kvalitet. Bristande punktlighet lyfts ibland fram som järnvägens största problem. Orsakerna till störningarna i tågtrafiken är många; snökaos, lövhalka, solkurvor, översvämningar men även icke väder- beroende orsaker som nedrivna kontaktledningar, signalfel, brand i ställverk eller fel på fordon. Kombinationen av högt kapacitets- utnyttjande och eftersatt underhåll påverkar inte bara banans prestanda i negativ riktning utan innebär även risker ur punktlig- hetsperspektiv. har parallellt med min utredning granskat punktligheten inom järnvägen. Jag har erfarit att de i sin rapport kommer att lämna exempel på hur brister i uppföljningen gör det svårt att analysera omfattningen av helt eller delvis inställda tåg såväl som förseningar av de tåg som går.