sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Vidare ska kommittén utreda om och hur sekretessbestämmelser är ett problem för myndigheternas informationsutbyte, nationellt och internationellt, och hur detta i så fall kan lösas. En annan fråga gäller om och hur låneinstrument i vissa lägen kan konverteras till kapital, eller om skulder kan skrivas ner för att förstärka den finansiella basen i ett finansiellt företag, s.k. bail-in. Kommittén ska också diskutera lämpligheten av en riskdifferen- tierad avgift för stabilitetsfonden, hur avgiftsunderlaget för fonden ska bestämmas och om en viss nivå på fondens behållning ska anges. I regeringens tilläggsdirektiv till utredningen sägs att frågor med koppling till EU:s kommande krishanteringsdirektiv ska avrap- porteras i maj 2013.1 Det faktum att den finansiella krisen i viss mening har varit och är en fortgående process har haft betydelse för kommitténs arbets- förutsättningar. Det tydligaste exemplet gäller EU:s s.k. kris- hanteringsdirektiv, som när utredningsdirektiven gavs förutsattes bli färdigförhandlat och beslutat för att av kommittén kunna användas som en utgångspunkt för utformningen av ett svenskt regelverk för hantering av finansiella företag i kris. Så blev dock inte fallet. Det är skälet till att vi i detta delbetänkande har huvud- fokus på statens roll för att förebygga systemkriser och hantera problem med likviditetsförsörjningen. Kommitténs överväganden och förslag beträffande hanteringen av finansiella företag med problem, och där kommer att utgöra en central utgångspunkt, kommer i stället att redovisas i vårt nästa betänkande. I övrigt kan man konstatera att den finansiella kris som drabbade världsekonomin 2008 har väckt många frågor och aktuali- serat många problem. Det gäller kanske mest uppenbart frågor som finanskrisens effekter på den reala ekonomin i termer av ekono- miskt tillväxt och arbetslöshet, liksom de indirekta effekter på statsfinanserna som följer av exempelvis en lägre tillväxt. Kom- mitténs grundläggande fokus har dock, i enlighet med uppdraget, legat på olika statliga organs möjligheter att påverka stabiliteten i den finansiella sektorn. Vidare kan konstateras att krisen gick över i en annan och i vissa avseenden ännu mer problematisk fas genom de omfattande statsfinansiella problemen i framför allt de sydeuro- peiska länderna och de påfrestningar på bl.a. eurosamarbetet som detta lett till. Detta har dock inte haft någon omedelbar påverkan på de frågor som kommittén haft uppdraget att arbeta med. Den diskussion om en bankunion som förts kan få stor betydelse för det framtida myndighetsansvaret. Dock har kommittén bedömt att det än så länge är alltför tidigt att analysera och bedöma konsekvenserna av detta förslag. Den koppling mellan svaga banker och svaga statsfinanser som ligger bakom tanken på 1 Direktiv 2012:81, beslutat . en bankunion inom euroområdet har heller ingen motsvarighet i . Kommittén och experterna har tillsammans hållit 18 möten. Därutöver har ett antal möten hållits dels med enbart kommittéledamöterna, dels med kommitté- ledamöterna och delar av expertgruppen för diskussion kring vissa juridiska frågeställningar. Kommittén har dessutom haft möten för information och diskussion med företrädare för de finansiella före- tagen, med berörda myndigheter och med finans- utskott. Kommitténs ordförande och sekretariat har besökt myndig- hetsföreträdare i och för diskussion och informationsinhämtning. Kommitténs huvudsekreterare har besökt i samma syfte. Kommitténs arbete har präglats av att mycket diskussion och förändringar av regelverk pågår i spåren av finanskrisen. Kom- mittén har haft ambitionen att i möjligaste mån fånga upp och beakta dessa. I detta betänkande har vi dock inte haft möjlighet att ta hänsyn till nya fakta och förändrade förhållanden som tillkom- mit efter mitten av . Betänkandet är disponerat på följande sätt: I kapitlen 2–6 beskriver vi statens roll visavi den finansiella sektorn mer principiellt, vad som hände inför och i samband med att krisen bröt ut , vilka drivkrafterna bakom detta var, hur problemen hanterades (i och i andra länder) och vilka generella lärdomar detta gett. Vi redovisar också viktigare regleringsändringar och organisatoriska förändringar som har genomförts eller är på väg att genomföras som respons på krisen. Kapitlen 7–9 redovisar hur i tur och ordning Finans- inspektionens, och Riksgäldens uppdrag och upp- gifter ser ut med fokus på finansiell stabilitet, och vilka befogen- heter de har utifrån nuvarande regelverk och i ljuset av kommande , främst de nya kapitaltäckningsreglerna (CRD IV). Kapitel 10 diskuterar och kris- förebyggande arbete, den s.k. makrotillsynen. Vi redogör för olika verktyg som skulle kunna användas och hur makrotillsynen bör organiseras och hur arbetsfördelningen bör se ut. Kommitténs analys utmynnar i förslag till ett organisatoriskt ramverk för makrotillsynen. Kapitel 11 behandlar statliga åtgärder för likviditets- försörjningen i samband med finansiella kriser. Det handlar framför allt om regeringens/Riksgäldens respektive olika uppgifter för att motverka störningar i likviditetsförsörjningen när marknaden inte fungerar eller kärvar. I kapitel 12 redovisas och analyseras olika aspekter när det gäller utformningen av finansieringsarrangemanget för åtgärder för finan- siell stabilitet. Stabilitetsfondens och stabilitetsavgiftens utform- ning diskuteras liksom hur de bör förhålla sig till insättnings- garantifonden och insättningsgarantiavgiften. Några förslag till lagändringar beträffande stabilitetsavgiften lämnas, men för fler- talet frågor behöver resultatet av pågående EU-förhandlingar avvaktas innan konkreta förslag kan utarbetas. Vi kommer därför återkomma till det i nästa betänkande. Kapitel 13 summerar och diskuterar hur de berörda myndig- heternas uppdrag avseende finansiell stabilitet ska komma till uttryck med hänsyn till deras roller och de uppgifter de har tilldelats i föregående kapitel. I kapitel 14 analyserar vi myndigheternas möjlighet till effektivt informationsutbyte och lämnar vissa förslag angående informa- tionsutbyte och sekretess. Kapitel 15 innehåller en analys av de konsekvenser som utred- ningens förslag kan väntas leda till. Kapitel 16 innehåller författningskommentarer. 2Staten och det finansiella systemet 2.1Viktiga och sårbara samhällsfunktioner Många människor i många länder har ställt frågan varför staten och skattebetalarna ska rädda bankerna. Är problemen för anställda, chefer och ägare till finansföretag mer behjärtansvärda än för dem som är verksamma i andra typer av företag som – oskyldigt eller självförvållat – drabbas av problem, men som inte stöttas på detta sätt? Varför ska staten rädda banker, men inte bilfabriker? För åtskilliga medborgare framstår detta som svårbegripligt. Men statens motiv för att i vissa lägen stödja banker eller andra finansiella företag beror inte på att staten känner särskild ömsinthet gentemot beslutsfattarna i finansföretagen. Anledningen till att finansiella företag är föremål för särskild lagstiftning, statlig tillsyn och, i vissa lägen, direkta statliga stödinsatser är i stället tre saker: För det första bär den finansiella sektorn upp nödvändiga funk- tioner för att samhället och samhällsekonomin ska fungera. En situation där betalningar inte kan genomföras, krediter inte kan ges och där försäkringssystemet sätts ur spel skulle snabbt skapa enorma skadeverkningar för alla. Om betalningstrafiken stoppas upp, om så bara för en eller , skapas stora problem för både företag och enskilda. Och om kreditförsörjningen förlamas tvingas företag slå igen, investeringsprojekt stoppas och byggandet upphör. Effekterna på sysselsättning, tillväxt och på samhälls- ekonomin i stort blir snabbt allvarliga. Ett fungerande finansiellt system är – på samma sätt som en fungerande elförsörjning – en nödvändig förutsättning för att samhällsekonomin ska fungera på ett bra sätt. Staten och det finansiella systemet Med andra ord stöttas finansiella företag aldrig för sin egen skull, utan för att säkra de viktiga funktioner som dessa företag bär upp. För det andra är framför allt banker känsliga för finansiella stör- ningar. Detta beror i första hand på att bankernas balansräkningar har en tillgångssida som mest består av lån till företag och hushåll, och en skuldsida som består av inlåning och andra kortfristiga skulder. Denna s.k. tillgångsomvandling är en av bank- systemets viktigaste uppgifter. Men det innebär en känslighet: skuldsidan är likvid och kan snabbt försvinna – typ- exemplet är när många insättare snabbt vill ta ut sina pengar – som tillgångarna (i huvudsak lånen) inte snabbt och enkelt kan sägas upp eller avyttras för att lösa skulderna. Banken kan snabbt bli illikvid om bankens finansiärer börjar misstro banken, och detta även om misstron skulle vara ogrundad. För det tredje uppstår lätt spridningseffekter till andra banker och finansföretag om störningar uppstår, och som de enskilda företagen varken kan överblicka eller hantera. Banker lånar av varandra och köper och säljer värdepapper, valuta mm. sinsemellan i stor omfattning. Det ömsesidiga beroendet är alltså starkt, och det kan i sin tur leda till att de finansiella samhällsfunktionerna snabbt slås ut. Det är alltså den speciella kombinationen av stor samhällelig betydelse, hög känslighet för störningar och risken för snabb spridning av störningar, som motiverar det omfattande statliga engagemanget i finans- sektorn. Det finansiella systemets brukar tillskrivas tre grundläggande samhällsfunktioner: att förmedla betalningar, att omvandla sparande till finansiering (kredit- och annan kapitalförsörjning) och risk- hantering. Syftet med statens olika insatser är att säkerställa att det finansiella systemet kan leverera detta. Staten och det finansiella systemet Det är i huvudsak bankerna som tillhandahåller olika slags betalningstjänster och ser till att betalningar kan utföras. Basen för betalningsförmedlingen är bankernas inlåningskonton. Betalningar kan givetvis också ske med kontanter, men detta svarar numera för en mycket begränsad (och krympande) del av de värden som över- förs. Förutom konton och de pengar som finns på kontona, krävs en teknisk infrastruktur för att kunna göra överföringar mellan olika konton på ett säkert och transparent sätt. Detta tillhandahålls av bankerna själva, till en del också av clearingföretag och andra som är specialiserade på olika former av transaktionshantering. Staten i form av har här en särskild roll genom att betalningar mellan betalningsförmedlarna/bankerna sker över bankernas konton i . För transaktioner med värdepapper, där både betalningsmedel och värdepapper ska byta ägare, finns det tekniska system som hanterar varje steg i transaktionen från det att en kund lämnar en köp- eller säljinstruktion till sin bank till dess att affären är genom- förd. En central del i detta är att betalningen och leveransen av värdepapper görs . En viktig funktion för finanssektorn är att knyta samman dem som vill spara med dem som vill investera. Det görs genom att det finansiella systemet samlar upp hushållens och företagens sparande och använder det till att ge krediter eller på annat sätt finansiera konsumtion och investeringar i t.ex. bostäder och produktions- kapital. Denna omflyttning av de finansiella resurserna möjliggör att sparande på ett effektivt sätt kan finansiera investeringar, vilket i sin tur innebär en större produktion och ett högre välstånd än vad som annars vore möjligt. Sett ur den enskilde individens eller det enskilda företagets synvinkel innebär det också att produktion och konsumtion kan omfördelas över tiden. Hushåll och företag kan spara genom att göra insättningar i bank, genom att köpa olika finansiella produkter som t.ex. fond- andelar eller genom att köpa värdepapper på en marknad. Hushåll och företag som behöver låna kan exempelvis göra det genom att ta Staten och det finansiella systemet För större företag (och för staten) finns också möjlig- heten att vända sig direkt till spararna och låna genom att ge ut räntebärande värdepapper, i form av t.ex. obligationer, så kallad marknadsfinansiering. Det finansiella systemet erbjuder också möjligheter att minska, omfördela och sprida risker. Det gäller både risker av typen stöld och brand, men också, och kanske framför allt, finansiella risker. Företag och banker som finansierar sig på internationella värde- pappersmarknader kan exempelvis försäkra sig mot ränte- och valutarisker via de finansiella marknaderna. Riskomfördelning innebär att aktörer som har vilja och förmåga att ta på sig större risk, kan ta över finansiell risk från aktörer som av olika skäl inte kan eller vill acceptera en viss risknivå. På det sättet kan riskfyllda men ekonomiskt lönsamma investeringar lättare komma till stånd, vilket bidrar till tillväxt och sysselsättning. 2.3Finansiell stabilitet, finanskriser och statens roll På ett övergripande plan kan kommitténs uppdrag uttryckas som att finna vägar för staten att på ett bättre sätt kunna bidra till finansiell stabilitet. Innebörden av detta är att finansmarknadernas centrala funktioner ska finnas på plats och vara tillräckligt robusta för att kunna fungera även under besvärliga förhållanden. Risken för ett förlopp där de samhällsviktiga funktionerna slås ut eller allvarligt störs ska hållas låg. En finanskris är antitesen till detta, dvs. en situation där den finansiella sektorn på grund av internt eller externt uppkomna störningar inte kan upprätthålla sina för samhällsekonomin centrala funktioner, eller att de kan upprätthållas enbart tack vare omfat- tande statliga ingripanden. ska dock också sägas att även om ett stabilt finansiellt system är ett centralt samhällsmål, är stabilitet inte den enda målsättningen. Även effektivitetsaspekter måste beaktas. Ett mycket hårt reglerat finansiellt system kan bli synnerligen stabilt, men knappast effektivt. Stabilitetsmålet måste med andra ord alltid avvägas mot andra mål. Därutöver finns ett annat grundläggande Staten och det finansiella systemet avvägningsproblem när det gäller statens roll visavi den finansiella sektorn, nämligen att i och med att staten tar ett mer eller mindre uttryckligt ansvar för att systemet ska fungera, påverkas beteendet både hos företag och hos kunder på de finansiella marknaderna. Den positiva sidan är den ökade trygghet och förtroende det kan innebära. Den negativa sidan är att risktagandet kan bli större och det egna ansvarstagandet mindre om man vet, eller antar, att staten på ett eller annat sätt kommer att gå emellan om det uppstår problem, ett fenomen som brukar benämnas moral hazard. Statens roll när det gäller att främja den finansiella stabiliteten handlar om att Bidra till att förebygga problem. Det handlar om att skapa regler, utöva tillsyn och på andra sätt påverka finansföretagen (och i vissa fall deras kunder) för att åstadkomma dels ett rimligt risktagande, dels en finansiell styrka och operativ robusthet som gör att företagen själva i det längsta kan klara av uppkommande störningar. Se till att staten har praktiska och legala möjligheter att på ett effektivt sätt kunna ingripa för att hantera stabilitetsproblem som företagen och marknaden inte på egen hand kan bemästra. Staten har alltså i båda dessa avseenden en central roll för den finansiella stabiliteten. Men det är hos finansföretagen själva som den första försvarslinjen ska finnas både när det gäller att förebygga och hantera problem. Det är företagens styrelser, ledningar och revisorer som har ansvaret för att regler följs, att det finns en adekvat riskhantering och att verksamheten i övrigt bedrivs på ett sunt och ansvarsfullt sätt. Men om problemen blir övermäktiga för företagen själva, måste staten ha en beredskap och en metod för att hantera situationen. 3Finansiella kriser – några orsaker och lärdomar Den oro och turbulens som präglat finansmarknaderna i framför allt och utmynnade i ett dramatiskt krisförlopp som påverkade hela världs- ekonomin. Därefter har bank- och finansmarknadskrisen, via en djup lågkonjunktur, delvis transformerats till en statsfinansiell kris i många länder och till stora påfrestningar för euro-samarbetet, som banker i flera länder fortsatt har stora problem. Kort sagt är krisen inte över. Att beskriva, analysera och dra slutsatser av den finansiella krisen är i hög grad ett arbete mot ett rörligt mål. I den här utredningen är det krisen som bröt ut och hur den fasen hanterades som bildar utgångspunkt för arbetet. De statsfinansiella och valutapolitiska problem som dominerat problem- bilden har i varje fall inte på något direkt sätt påverkat den svenska finansiella sektorns stabilitet. De har inte heller rest frågor kring den finansiella tillsynen, utformningen av stödåtgärder till finanssektorn eller samarbetet mellan myndig- heterna, dvs. i huvudsak de frågor som kommittén har fått i upp- drag att utreda. kommer de pågående ekonomiska och finansiella proble- men i på olika sätt leda till åtgärder som även påverkar när det gäller den finansiella regleringen. De diskussioner som förs om en s.k. bankunion är ett konkret exempel. I detta kapitel redovisar vi händelseförloppet under den kris som bröt ut på allvar och dess orsaker. Framställ- ningen har inte ambitionen att ge någon fullständig bild av vad som hände eller göra någon slutgiltig värdering av orsakerna, utan ska ses som ett försök att på ett komprimerat sätt beskriva huvuddragen i förloppet och några av de viktigaste drivkrafterna. Vi beskriver och jämför även med andra krisförlopp i historien. Utifrån detta dras vissa generella slutsatser och lärdomar. Finansiella kriser-några orsaker och lärdomar 3.1Krisen 2008 - drivkrafter och förlopp Efter den konjunkturnedgång som inträffande 2001–2002, och som framför allt i mötts med kraftiga räntesänkningar, hade tillväxten i världsekonomin varit god och inflationen låg. Det fanns en växande tillförsikt att detta skulle fortsätta. Räntorna var låga, krediter lättillgängliga och riskerna betraktades som låga och under kontroll. Utlåningen växte i flertalet ekonomier och skuldsättningen ökade hos hushåll och företag. Bankerna strävade efter att öka sin utlåning, bl.a. med hjälp av nya finansiella tekniker där de på olika sätt lyfte ut kreditrisk ur den egna balansräkningen och sålde den vidare till andra aktörer. På så sätt kunde de expandera verksam- heten och hålla en hög avkastning utan att behöva tillföra eget kapital på det sätt som annars hade varit nödvändigt, eftersom man bedömde att man avbördat sig risk. Detta skedde med hjälp av nya och komplexa instrument, och med hjälp av nya institutioner som helt eller delvis var utanför finanslagstiftningens verkningskrets – s.k. shadow banks. Den finansiella expansionen liksom det ökade risktagandet blev på så sätt svåra att observera. Sårbarheten växte, men få, om ens några, kunde se detta på ett samlat sätt. Till en början såg detta ut att fungera väl. Men från våren- började bilden krackelera. En oro och osäkerhet började sprida sig på marknaderna, en oro som framför allt gällde de finansaktörer som var exponerade mot den amerikanska bolåne- marknaden. Det gällde speciellt de delar av den amerikanska bolånestocken som, underblåst av socialpolitiska ambitioner att även mindre välbärgade hushåll skulle kunna äga sin bostad, hade låntagare med svag ekonomi och kreditvärdighet, s.k. subprime-lån. Ett problem var att många av dessa låntagare efter hand konfir- merade sin svaga kreditvärdighet genom att inte klara sina lån. Den av kreditgivare och låntagare förutsatta värdestegringen på bostäder uteblev, bl.a. som en följd av att den amerikanska –2005 stegvis hade börjat dra upp ränteläget för att mot- verka ett växande inflationstryck. Ett annat och delvis nytt problem var att eftersom dessa lån buntats ihop till olika former av värdepapper (ibland också med andra typer av lån) för att sedan säljas vidare till andra finansiella aktörer, var det oklart var förlusterna fanns och hur och av vem de Finansiella kriser-några orsaker och lärdomar Misstron växte och förtroendet började svikta. Aktörerna blev allt mindre villiga att göra affärer med varandra. inträffade det första bankfallissemanget som direkt relaterade till subprimeproblemen när banken begär- des i konkurs. Även om oron alltså från början var ett amerikanskt problem hade även finansföretag utanför investerat i dessa finansiella instrument. Därigenom hade problemet spritts ut över hela världen. Bland annat fick två tyska banker akuta problem som en direkt följd av dessa exponeringar. Successivt kom det inte bara att handla om amerikanska bostads- papper; liknande finansiella tekniker med liknande transparens- problem fanns också inom andra delar av kredit- och finans- marknaden. Var riskerna fanns och hur stora de var framstod som alltmer oklart, och investerare föredrog i allt större utsträckning säkrare tillgångar som statspapper. Finansaktörerna blev allt ovill- ligare att låna ut pengar till varandra, i synnerhet långfristigt. Banker och andra aktörer tvingades därför låna allt större del av sin finansiering till allt kortare löptider. Banker som värdepapperiserat sina tillgångar blev tvungna att ta tillbaka stora mängder värde- papper från marknaden när investerare inte längre på samma sätt som tidigare ville finansiera kreditportföljer med svårvärderade risker. Risk man trodde att man gjort sig av med kom på så sätt i retur. och den tidiga började oron sprida sig till interbankmarknaderna och flera centralbanker som ECB, Federal Reserve och tillförde extra likviditet till marknaderna. Under fortsättningen av och var det fortsatt oroligt, med avbrott för lugnare peri- oder. En stor finansiell aktör som den amerikanska investment- banken fick akuta betalningsproblem, och över- togs av JP , med bistånd från Federal Reserve. Tidigt fick den amerikanska staten ta över de stora privatägda men statligt garanterade bolåneinstituten och . När de amerikanska myndigheterna beslutade att den amerikanska investmentbanken däremot inte skulle räddas utbröt en akut förtroendekris i det globala finansiella systemet. Banker världen över började hamstra likviditet och interbankmarknaderna torkade upp. Interbankräntorna sköt i höjden och likviditeten sinade även på andra viktiga finansierings- marknader. Trots massiva insatser på flera politikområden blev Finansiella kriser-några orsaker och lärdomar följden en chockvåg som gjorde att den redan vikande världs- ekonomin störtdök. Det finns ett flertal beskrivningar och analyser av krisen runt 2008 och dess orsaker. Beskrivningarna har olika infallsvinklar, och leder fram till delvis olika slutsatser.1 Slutsatserna skiftar om vilka faktorer som var viktiga och vilka som var mindre viktiga. Det som till en del förklarar varför beskrivningar och analyser av krisen blir så pass olika är att det var en rad sammanfallande och samverkade faktorer som bäddade för och utlöste krisen, faktorer som om de uppträtt isolerat knappast skulle ha skapat så svår- hanterliga problem. Krisen har i många sammanhang beskrivits som en s.k. perfekt storm, dvs. när en rad väderfenomen som var för sig inte är så dramatiska råkar förstärka varandra till ett katastrofalt oväder. Men likväl kan vissa faktorer identifieras som viktigare än andra. Krisen kan inte bara skyllas på ett osedvanligt olyckligt samman- träffande av en serie slumpvis uppkomna händelser. Den synliga utlösande faktorn var alltså de tilltagande kredit- förlusterna på den amerikanska bolånemarknaden. Men kredit- problem på en begränsad del av den amerikanska bolånemarknaden skulle inte ha kunnat skapa en global finanskris, om inte en rad andra förutsättningar också funnits på plats. En grundbetingelse var en följd av år med en gynnsam kon- junktur, låga räntor och hög optimism. Detta bildade basen för snabbt växande, alltmer integrerade, alltmer komplexa och allt mindre transparenta finansiella marknader.