sou · H1B34 · 2013-02-08 00:00:00 — Några förordningsmotiv finns inte och det uttryck som användes i tillämpningsförordningen – att upphovsmannen skulle underrättas om det kunde ske utan omgång – klargör inte Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning heller när bibliotek och organisationer får avstå från att underrätta upphovsmannen. Reglerna bör därför förtydligas. Huvudregeln bör fortfarande vara att upphovsmannen ska underrättas. Skyldigheten att underrätta upphovsmannen bör dock inte gälla utan undantag. Det skulle kunna leda till ett sämre utbud av talböcker. Skälen som talar emot att upphovsmannen underrättas bör däremot ha viss tyngd för att upphovsmannens intresse av information ska få stå tillbaka. I de situationer som avses i 3 § första stycket upphovs- rättsförordningen bör detta uttryckas som ett krav på särskilda skäl. Om det finns särskilda skäl som talar emot det behöver upp- hovsmannen således inte underrättas. Kravet på underrättelse enligt 3 § andra stycket upphovsrätts- förordningen avser situationen då låntagaren får behålla exemplaret som spritts eller det anpassade verk som överförts. Upphovs- mannen har då rätt till ersättning på civilrättslig grund. Typiskt sett handlar det om köp av talböcker. Organisationer som företräder rättsinnehavare har framfört önskemål om att kravet på informa- tion till upphovsmannen bör vara absolut i dessa situationer. Man menar att det är motsägelsefullt att ha en ordning som ger upp- hovsmannen rätt till ersättning men begränsar skyldig- heten att informera upphovsmannen till de situationer där detta kan ske utan besvär. Talböcker distribueras visserligen på ett sådant sätt att upphovsmannen inte känner till om hans eller hennes verk sprids eller överförs på ett sätt som ger rätt till ersätt- ning på civilrättslig grund. Detta försvårar för upphovsmannen att tillvarata sin rätt. Ett absolut krav på information till upphovs- mannen riskerar dock, som nämnts, att gå ut över tillgången till talböcker. Vissa verk skulle sannolikt inte kunna köpas alls och andra först efter långvariga efterforskningar. Kravet bör därför inte vara absolut. För att upphovsmannens rätt till ersättning inte ska bli illusorisk bör dock kraven på underrättelse sättas högre än enligt 3 § första stycket upphovsrättsförordningen. Det bör alltså i dessa fall krävas mer ingående efterforskningar innan man kan avstå från att underrätta upphovsmannen. Lagtekniskt bör detta uttryckas som att underrättelse inte behöver ske om det finns syn- nerliga skäl. En sådan skärpning bidrar till att värderingarna bakom tvångslicensbestämmelsen får bättre genomslag. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning 3.8.3På vilka förfoganden bör reglerna vara tillämpliga? Förslag: Reglerna i 3 § första stycket upphovsrättsförordningen ska gälla vid framställning eller överföring av exemplar av verk enligt 17 § andra stycket URL. De ska inte gälla den fram- ställning eller överföring som är ett led i att en person med funktionsnedsättning får ta del av verk från Myndigheten för tillgängliga medier. Nästa fråga att behandla är på vilka av de förfoganden som avses i 17 § andra stycket URL som reglerna i 3 § upphovsrättsförord- ningen bör vara tillämpliga. Som framgått syftar reglerna i 3 § upphovsrättsförordningen till att säkerställa kontroll över exemplar- framställning och eventuell spridning eller överföring av exemplaren. Reglerna i 3 § första stycket upphovsrättsförordningen gäller som redovisats då bibliotek och organisationer framställer eller överför exemplar av verk. Bestämmelsens andra stycke gäller däremot vid spridning eller överföring av exemplar i den situationen att personen med funktionsnedsättning får behålla ett exemplar av verket. Som utvecklas nedan bör reglerna i 3 § första stycket upphovsrätts- förordningen – för att vara praktiskt hanterbara – vara tillämpliga i färre situationer än . Det finns däremot inte behov av att ha någon motsvarande begränsning när det gäller reglerna i 3 § andra stycket upphovsrättsförordningen. Dessa bör tas in i lagen utan att ändras i sak. När reglerna i 3 § första stycket upphovsrättsförordningen tas in i URL och görs till förutsättningar för att inskränkningen ska vara tillämplig är utgångspunkten att de endast bör vara tillämpliga på de förfoganden som har störst betydelse för upphovsmännens intresse av information och kontroll. En avgränsning är nödvändig. Reglerna skulle nämligen annars bli tillämpliga i ett mycket stort antal situationer där det inte är motiverat att kräva att detaljerade föreskrifter om t.ex. underrättelser och registerföring måste vara uppfyllda för att inskränkningen ska vara tillämplig. Det beror bl.a. på att den tekniska utvecklingen har lett till att talböcker distri- bueras på andra sätt än vad som var fallet så sent som , då bestämmelserna i 3 § upphovsrättsförordningen fick Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning sin nuvarande lydelse. Fler rekvisit kan dessutom tynga den redan omfattande lagtexten, varför upphovsmännens intresse av kontroll och information måste vägas mot intresset av att inskränkningen inte blir alltför krånglig eller svår att tillämpa. En målsättning vid utformningen av systemet är att reglerna som biblioteken och organisationerna har att tillämpa ska vara överskådliga, lättillgäng- liga och inte innebära någon onödig administration som kan gå ut över dem som behöver talböcker. Myndigheten för tillgängliga mediers centrala roll på talboksområdet bör också få betydelse för hur reglerna utformas. För de flesta lokala bibliotek och organisationer finns det inte skäl att ställa upp krav på att man måste underrätta upphovsmannen, föra register eller följa andra liknande föreskrifter för att inskränk- ningen ska vara tillämplig. De flesta lokala bibliotek framställer nämligen inte själva några talböcker. Utöver att köpa in redan färdig- ställda exemplar av talböcker för utlåning så använder de oftast bara Myndigheten för tillgängliga mediers digitala system för utlåning. Utgångspunkten är därför att reglerna i 3 § första stycket upphovs- rättsförordningen inte bör vara tillämpliga på alla förfoganden som omfattas av förordningen. Bestämmelserna i 3 § första stycket upphovsrättsförordningen är tillämpliga när bibliotek och organisationer framställer eller överför exemplar av verk enligt 17 § andra stycket URL. Av hän- visningen framgår att det bl.a. handlar om då någon genom ljud- upptagning framställer exemplar av litterära verk som personer med funktionsnedsättning behöver för att kunna ta del av verken. Som exemplet nedan visar väger dock inte upphovsmannens intresse av information och kontroll lika tungt i alla sådana situationer. Framställning som är led i att personer med funktionsnedsättning får ta del av verk från Myndigheten för tillgängliga medier Den upphovsman vars bok ska läsas in som talbok – ett genom ljudupptagning framställt exemplar av det litterära verket – har ett intresse av att underrättas om detta. För honom eller henne är det normalt sett viktigt att få veta om boken ska läsas in som talbok för Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning att kunna ta tillvara sin rätt, exempelvis genom att informera sig om det finns förutsättningar att få del av talboksmedel. Om exemplarframställningen däremot begränsar sig till att t.ex. ett lokalt bibliotek laddar ned en redan inläst talbok från Myndigheten för tillgängliga medier och sparar filen – också den ett exemplar i upphovsrättslig mening – på en CD-R eller något annat lagrings- medium för utlåning är kontrollintresset inte lika starkt, trots att det rör sig om exemplarframställning i båda fallen. I det senare fallet rapporterar Myndigheten för tillgängliga medier nedladd- ningen till de organisationer som fördelar talboksersättningen. Upphovsmannens intresse av att underrättas i en sådan lånesitua- tion har inte samma styrka som vid den ursprungliga bearbet- ningen. Exemplarframställningen – det vill säga det exemplar som sparas på den lokala datorn i eller på lagringsmediet som senare lånas ut – är i dessa fall endast ett alternativ till att det lokala lånar ut ett redan färdigställt exemplar av samma talbok på kassett eller CD-skiva till samma låntagare efter att ha fått den skickad till sig per post från distributören. Reglerna i 3 § första stycket upphovsrättsförordningen bör därför i första hand vara tillämpliga på bibliotek och organisationer som själva framställer talböcker. Enligt utredningens mening är det mest ändamålsenligt att förordningstexten tas in i lagen oförändrad, men att det införs ett undantag för den exemplarframställning som är ett led i att personer med funktionsnedsättning får ta del av verk från Myndigheten för tillgängliga medier. Det nu sagda gäller i de fall det lokala själv laddar ned talböcker från Myndigheten för tillgängliga medier och lånar ut lagringsmediet till den talboksberättigade. För det fall låntagaren använder sig av reglerna för egen nedladdning framställer det lokala inte något exemplar av verket. Då är det låntagaren själv som får tillgång till verken genom ett lösenord och kan ladda ned ett exemplar från Myndigheten för tillgängliga medier för utlåning eller lyssna på det online utan att något exemplar laddas ned. Efter- som det lokala varken själv framställer något exemplar eller överför något verk – ordningen med egen nedladdning innebär ju att det är Myndigheten för tillgängliga medier som är långivare, inte det lokala – behöver man redan av den anledningen inte följa reglerna i 3 § första stycket upphovsrättsförordningen i den situationen. Det lokala medverkan har då bara bestått i att man biträtt vid ingåendet av avtal mellan låntagaren och Myndigheten för tillgängliga medier. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Överföring som är led i att personer med funktionsnedsättning får ta del av verk från Myndigheten för tillgängliga medier Ett annat typfall där reglerna i 3 § första stycket upphovsrättsför- ordningen bör vara tillämpliga är då talböcker görs tillgängliga över internet. Beskrivet i upphovsrättsliga termer motsvarar detta normalt att verket överförs till allmänheten. Upphovsmannen har i dessa fall ett intresse av att få information och att kunna kontrollera hur verken används. När det gäller sådan överföring av verk som sker som ett led i att personer med funktionsnedsättning får ta del av verk från Myndigheten för tillgängliga medier finns dock inte motsvarande kontroll- och informationsbehov. Myndigheten är en central aktör med stor kompetens på talboksområdet och kan anses vara en betrodd mellanhand. Myndigheten för tillgängliga medier har ett beprövat system för digital distribution av talböcker och förser tal- böckerna med s.k. digitala vattenstämplar för att motverka miss- bruk. Risken för olovlig användning måste anses mindre vid sådan distribution. På motsvarande sätt som tidigare bör reglerna alltså inte gälla sådan överföring som sker som ett led i att personer med funktionsnedsättning får ta del av verk från Myndigheten för till- gängliga medier. Som nämnts rapporterar Myndigheten för tillgängliga medier sådan nedladdning av talböcker till de organisationer som fördelar talboksersättningen. Detta sker oavsett om överföringen sker till ett lokalt bibliotek som därefter kopierar talboken till ett lagrings- medium för utlåning eller överföringen sker direkt till låntagaren enligt reglerna för låntagarens egen nedladdning. Förslag: Ett register skapas hos till vilket biblioteken och organisationerna ska anmäla sig. Anmälningsskyldigheten ska omfatta samma situationer som det nuvarande tillståndskravet, det vill säga framställning, spridning och överföring av exemplar enligt 17 § andra stycket URL. Uppgifterna i registret ska användas för att fördela medel enligt 15 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde, det vill säga fördelning av talboksersättning. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Även om talboksersättningen är en offentligrättslig och inte en upphovsrättslig ersättning kan tillståndskravet i 17 § andra stycket URL inte ses isolerat från den offentliga ersättningsordning som har funnits . Det upphovsrättsliga regelverket bör vara utformat så att det inte försvårar fördelningen av de medel som det allmänna anslår till författare och översättare för använd- ning av deras verk till bl.a. talböcker. Om tillståndskravet avskaffas kommer de organisationer som administrerar talboksersättningen att få svårare att fördela ersättningen, i vart fall om fördelningen ska ske enligt de principer som gäller . Enkelt uttryckt är det svårt att fördela statliga anslag med utgångspunkt i den faktiska användningen av verk om man inte vet vem man ska fråga för att få fram dessa uppgifter. Den information som Myndigheten för tillgängliga medier lämnar till de fördelande organisationerna om hur verken i dess digitala bibliotek används kan inte fullt ut tillgodose organisation- ernas behov av information för att fördela talboksersättningen. Tal- boksframställning som sker hos andra producenter än Myndig- heten för tillgängliga medier samt försäljning av fysiska exemplar av talböcker till lokala bibliotek omfattas t.ex. inte av rapporteringen. Att enbart avskaffa tillståndskravet och hänvisa de fördelande organisationerna till den frivilliga rapporteringen från Myndigheten för tillgängliga medier framstår som problematiskt och riskerar att försämra kvaliteten vid fördelningen av det stöd som det allmänna anslår till författare och översättare. Det är självklart viktigt att de fördelande organisationerna har goda möjligheter att få informa- tion för att fördela talboksersättningen. Frågan är då hur behovet av information för att fördela talboks- ersättningen kan tillgodoses om tillståndskravet avskaffas. Samlad information om vilka som framställer talböcker m.m. med stöd av inskränkningen i 17 § andra stycket URL förutsätter i praktiken någon form av offentligrättslig reglering. Nyttan av en sådan reglering måste då ställas mot de kostnader och den administration det skulle innebära att – i stället för tillståndskravet – införa ett sådant offentligrättsligt moment i upphovsrätten. I detta samman- hang bör också beaktas intresset av att inskränkningarna i upphovs- rätten är utformade på ett enkelt och lagtekniskt enhetligt sätt. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Övervägande skäl talar för att de fördelande organisationernas behov av information om vilka som använder verk med stöd av 17 § andra stycket URL bör tillgodoses genom en anmälnings- skyldighet. Anmälningsskyldigheten syftar till att organisationerna ska få kännedom om vilka som framställer talböcker m.m. för att kunna fördela talboksersättningen. Den som avser att förfoga över verk på sätt som anges i 17 § andra stycket URL ska alltså vara skyldig att först anmäla detta till en myndighet. Vikten av att anmäl- ningsskyldigheten upprätthålls talar för att skyldigheten bör sank- tioneras. Detta bör ske genom att anmälningsskyldigheten görs till en förutsättning för att inskränkningen ska vara tillämplig. Jämfört med det nuvarande tillståndskravet framstår en sådan anmälnings- skyldighet som ett enklare, billigare och snabbare sätt för de för- delande organisationerna att få information om vilka bibliotek och organisationer som är verksamma på talboksområdet. För att det i efterhand ska gå att avgöra om kriteriet är uppfyllt bör det krävas att anmälan ska vara registrerad innan förfogandena får vidtas. Också enligt de nuvarande reglerna krävs att tillstånd har meddelats innan förfogandena får vidtas. Det är rimligt att anta att det tar att registrera en anmälan än att handlägga ett tillståndsärende. Jämfört med nuvarande ordning innebär kravet på att ansökan ska vara registrerad därför inte någon ytterligare tidsåtgång som kan gå ut över dem som behöver talböcker. Anmälningarna förs in i ett register hos en myndighet som görs offentligt. Registret bör innehålla uppgifter om eller organisationens namn eller firma, dess adress samt uppgift om när anmälan registrerades. Det ska således inte innehålla uppgifter om t.ex. vilka verk som man avser att läsa in och innebär inte något avsteg från principen att upphovsrätten uppstår formlöst utan registrering. Registreringen har endast till syfte att vara ett under- lag för fördelning av talboksersättning. De organisationer som för- delar talboksersättningen ska alltså kunna vända sig till myndig- heten för att där få information om vilka som framställer talböcker m.m. enligt 17 § andra stycket URL. När det slutligen gäller frågan vilken myndighet som bör få upp- giften att föra registret har olika alternativ övervägts. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning har kommit fram till att den enda lämpliga myndigheten är . Vilka regler ska gälla för behandling av personuppgifter i registret? Det återstår att ta ställning till vilka regler som ska gälla för behandlingen av personuppgifter i registret. Personuppgiftslagen (1998:204) innehåller generella regler som, med vissa undantag, ska tillämpas i hela samhället av myndigheter, organisationer och enskilda. Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet (3 §). Eftersom det register som utredningen föreslår ska inrättas endast ska innehålla uppgifter om eller organisationens namn eller firma, dess adress samt uppgifter om när anmälan registrerades kommer behandlingen av uppgifter hos normalt sett inte att beröra några personuppgifter. Uppgifter som gäller juridiska personer omfattas nämligen inte av personuppgiftslagen. I något enstaka fall kan dock en anmälan komma att innehålla personuppgifter. Så kan t.ex. vara fallet om eller organisationens firma inne- håller namnet på en fysisk person som är i livet. Frågan är då vilka regler ska gälla för hanteringen av person- uppgifter i registret. I stället för de allmänna reglerna i personupp- giftslagen kan särskilda regler gälla enligt en registerförfattning. Detta innebär en specialreglering i förhållande till personupp- giftslagen. Personuppgiftslagen är nämligen subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning (2 §). Behovet av undantag och pre- cisering för vissa register kan därmed tillgodoses genom särskilda registerförfattningar. En första fråga som måste övervägas är om det över huvud taget behövs en särskild registerförfattning för ett register som i de flesta fall inte kommer att innehålla några personuppgifter. Utredningen gör bedömningen att så är fallet. Som nämnts kan det inte uteslutas att anmälningarna innehåller personuppgifter. Ett grundläggande krav för behandlingen av personuppgifter är då att det bl.a. framgår för vilket ändamål behandlingen sker. En snabb, enkel och billig behandling av uppgifterna förutsätter också att registermyndig- heten inte i det enskilda fallet ska behöva avgöra om eller organisationens namn eller firma innehåller personuppgifter eller inte. De personuppgifter som kan komma att behandlas i Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning registret är typiskt sett också av mindre betydelse för den regi- strerades personliga integritet. De regler som rör hanteringen av personuppgifter måste därför utformas på ett sätt som – sett mot bakgrund av de personuppgifter och den behandling det är fråga om – är ändamålsenlig och inte medför onödig administration. Exempelvis bör reglerna i personuppgiftslagen om att den person- uppgiftsansvarige självmant ska lämna viss information till den registrerade inte gälla (jfr 24 § personuppgiftslagen). Utredningen föreslår därför att det införs en registerförfattning som gäller för anmälningar om talboksframställning. Den hantering av personuppgifter som blir aktuell rör ett begränsat antal personer och innehållet i registret är inte heller särskilt känsligt. Det är därmed tillräckligt att bestämmelserna ges i förordningsform. 3.9Alternativet: tillståndskravet finns kvar 3.9.1Behövs något alternativ och vilket bör det i så fall vara? Förslag: Förslaget att avskaffa tillståndskravet ställs mot ett alternativ som bygger på att tillståndskravet finns kvar. Om utredningen kommer fram till att det i något eller några fall fortfarande finns behov av tillstånd pekas vissa följdfrågor ut i direktiven. Det handlar (1) om vilken domstol eller förvaltnings- myndighet som ska hantera ärendena i stället för regeringen, (2) om det finns behov av att precisera de materiella förutsättningarna för tillstånd i lagen och (3) om myndighetens tillståndsbeslut bör kunna överklagas. Ett alternativ läggs fram Utredningen har gjort bedömningen att tillståndskravet bör avskaf- fas. Formellt sett finns det då inte något behov av att ta ställning till följdfrågorna. Men frågan är om det ändå kan finnas skäl att lite mer ingående diskutera ett alternativ till att ta bort tillståndskravet. Det som framför allt talar för detta är att tillståndskravet har ett starkt stöd hos flera organisationer, särskilt sådana som represen- terar rättsinnehavare. Man menar att det är en integrerad del i balansen mellan användarnas och rättsinnehavarnas intressen som Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning inte bör brytas ut och analyseras separat utan att inskränkningens omfattning tas upp till bedömning. För vissa organisa- tioner kan förslaget att avskaffa tillståndskravet uppfattas som att balanspunkten mellan de olika intressena förskjuts. De frågor som utredningen har ställt visar att det bland de tillfrågade finns önske- mål om att tillståndskravet bör vara kvar. Underlaget för beslut bör vara allsidigt. Förslaget att avskaffa tillståndskravet bör därför ställas mot ett annat alternativ. Om det i det fortsatta lagstiftningsarbetet anses finnas behov av tillstånds- krav även bör beredningsunderlag tas fram i den delen. Avvägningen av skälen för och emot tillståndskravet kan på det sättet belysas något ytterligare. Det blir också tydligare vilka alter- nativ som står mot varandra. Vilket bör alternativet vara? Enligt direktiven är tillståndsgivningen enligt 17 § andra stycket URL inte av sådan karaktär att den kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Det är därför inte ett alternativ att regeringen ska fortsätta att pröva tillståndsärendena. Om tillstånds- prövningen ska finnas kvar ska den flyttas till domstol eller förvalt- ningsmyndighet. Alternativet att flytta tillståndsprövningen bygger på att inskränk- ningen finns kvar. Självfallet kan man också tänka sig andra modeller. Ett alternativ kan vara att upphäva inskränkningen och i stället in- föra en avtalslicensbestämmelse när det gäller rätten att bl.a. fram- ställa talböcker. Det skulle i så fall inte vara något nytt uppslag. Frågan diskuterades av (se SOU 1990:30 s. 294 ff). Ett annat alternativ är att gå över till en ordning med tvångslicens, vilket också har övervägts i tidigare lagstiftningsärenden (se prop. 1992/93:214 s. 84 och bet. 1960:1LU41 s. 61 f, 83 och 104). Ställt mot det nuvarande till- ståndskravet kan vissa praktiska och ekonomiska skäl läggas fram till stöd för vart och ett av alternativen. I båda fallen skulle dock det nuvarande systemet förändras i grunden. Förändringarna skulle möta en del svårigheter och konse- kvenserna kan bli ingripande för såväl användare som rättsinne- havare, exempelvis när det gäller utbudet av talböcker och de eko- nomiska villkoren på talboksområdet. Den fråga som står i blick- punkten i direktiven är tillståndskravet, inte själva inskränkningen. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning Det alternativ som bör ställas mot förslaget att avskaffa tillstånds- kravet är därför att inskränkningen och tillståndskravet finns kvar. Nästa fråga att ta ställning till är hur tillståndskravet bör vara utformat.