sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Då bränslekvalitets- direktivets detaljerade utformning när det gäller hur växthusgas- minskningen ska beräknas för de fossila drivmedlen inte är fastställd än är det fortfarande oklart vilken påverkan en sådan utformning av kvotplikten skulle få på biodrivmedelsanvändningen. Utredningens samlade bedömning utgående ifrån de två direktivens utformning är därmed att ett kvotpliktssystem som bygger på minsk- ning av växthusgasutsläpp bör vara tillåtet, men detta bör utredas närmare innan beslut om införande fattas. Om prispremiemodellen anses utgöra statsstöd kommer detta göra att en samtidig kvotplikt blir problematisk, då det inte är tillåtet att ge statsstöd för uppfyllande av lagkrav. Ett slopande av kvotplikten skulle innebära att biodrivmedel som inte producerats i anläggningar som ingår i prispremiemodellen endast skulle stödjas 3 Infört i svensk rätt genom drivmedelslagen. genom en befrielse av koldioxidskatten. Det är inte troligt att en befrielse av koldioxidskatten skulle räcka som styrmedel för att nå den potential som finns för användning av biodrivmedel. Med dagens prisnivå på bensin och dieselbränsle skulle inte biodriv- medel vara konkurrenskraftigt genom endast en befrielse från koldioxidskatten. Att öka kostnaden för att släppa ut koldioxid skulle därför troligtvis även bli nödvändigt som kompletterande styrmedel till prispremiemodellen för att biodrivmedel som inte får stöd via denna skulle användas. Det av utredningen beskrivna kvotpliktssystemets utformning är teknikneutralt i det avseende att alla typer av bio- drivmedel är tillåtna att använda för kvotpliktsuppfyllnad. Systemet gynnar dock sådana biodrivmedel som har en hög växthusgas- minskning, vilket skulle kunna ses som ett potentiellt handels- hinder. Långa transportavstånd och olika nationella förutsättningar för biodrivmedelsproduktion påverkar utsläppens storlek och vissa länder skulle kunna hävda att man genom ett sådant system gynnar biodrivmedel som producerats i närheten av . Alla biodriv- medel som uppfyller de av EU uppsatta hållbarhetskriterierna i förnybartdirektivet kommer att få användas för att uppfylla av kvotplikten, det går att uppnå höga växthusgasminskningar trots långa transportavstånd av det färdiga biodrivmedlet. Bränslekvalitetsdirektivet medför den effekt att de biodrivmedel som har störst växthusgasminskningen gynnas genom att det krävs en mindre mängd biodrivmedel för att uppnå målen enligt direktivet för . Det föreslagna kvotpliktssystemet skulle förstärka denna drivkraft efter biodrivmedel med hög växt- husgasminskning men skulle inte introducera några nya hinder för importerade biodrivmedel. En utökad och mer omfattande kvot- plikt med höga mål skulle snarare öka importbehovet om inte produktion som är konkurrenskraftig kan byggas i . Samman- taget bedöms det av utredningen beskrivna kvotpliktssystemet inte utgöra några extra hinder enligt WTOs centrala principer, förslaget skulle dock troligen behöva anmälas enligt direktiv /34/EG, WTO:s och enligt direktiv /123/EG. Vilket även regeringen uppmanats av att göra för det kvot- pliktssystem som ska införas . (Regeringen, 2013a) 15.10.6 Regelverk för inhemsk produktion av biodrivmedel I Artikel 107 (1) i EUF-fördraget anges att Om inte annat före- skrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Ut- trycket statligt stöd inom definitionen av artikel 107 (1) EUF- fördraget avser åtgärder som uppfyller samtliga av följande fem kriterier: 1.Det måste finnas en fördel som annars inte skulle vara tillgänglig på marknadens villkor. 2.Fördelen måste vara selektiv, genom att gynna vissa företag eller viss produktion och utgör inte en allmän åtgärd. 3.Förmånen måste beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel. 4.Åtgärden måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen, och 5.Åtgärden måste det påverka handeln mellan medlemsstaterna. Fyra av dessa villkor (1,2, 4 och 5) skulle uppfyllas med införandet av regelverket för produktion av biodrivmedel från vissa råvaror, i synnerhet selektivitet eftersom endast en specifik uppsättning anläggningar som uppfyller kriterierna för stöd kan ingå. Men det är fortfarande i den utformning som föreslagits av Kåberger inte en åtgärd som innebär stöd från statliga medel. Staten skulle inte betala, vare sig direkt eller indirekt. Att mekanismen införs genom lag som definierar prispremiesystemets konstruktion och premiens storlek utgör inte ett statligt stöd. I huvudsak kommer den före- slagna prispremie mekanismen att verka selektivt (vilket kan ses som ett mål) att ge en fördel genom att gynna vissa företag vilket har inverkan på konkurrensen; vissa företag väljer att utnyttja regelverket och andra inte. Därför, mot bakgrund av Electra beslut av (mål C-379/98 ) innebär förslaget inte statligt stöd. Givetvis, ju mindre staten deltar i insamling och förvaltning av pengarna desto bättre, trots att EG- domstolens dom i liknande fall visar att inte är ett problem om staten institutionaliserar systemet genom lag. företagen själva bestämma om användningen och balansering av intäkterna kommer utgör därför inte statligt stöd4. I övrigt kan även ett statligt bidrag till installation av laddinfra- struktur komma behöva beakta statsstödsreglerna. 15.11 Kostnader och kostnadseffektivitet Utredningen lämnar i kapitel 14 några detaljerade förslag på styr- medel och har gjort relativt långtgående utredningar av ett stort antal ytterligare styrmedel som utredningen bedömer skulle behövas för att utnyttja åtgärdspotentialen. Dessa styrmedel be- höver utredas vidare innan en fullständig analys av kostnadseffek- tiviteten kan göras. Innan de skarpa förslagen behandlas görs här en allmän bedömning om inriktningens kostnadseffektivitet. En sammanställning av kostnadseffektiviteten för de mer detal- jerade förslagen ges även i slutet av kapitlet. Att kraftigt minska användningen av fossila drivmedel i transport- sektorn är förknippat med kostnader, i alla fall i ett initialt skede. Kostnaderna för att realisera de åtgärdspotentialer som beskrivs i kapitel 13 kan delas in i kostnader för samhällsutveckling och infra- struktur, kostnader för fordon och kostnader för drivmedel. Realiserandet av åtgärdspotentialerna medför emellertid inte bara kostnader utan ger också en rad nyttor. De leder mot det priori- terade målet om begränsningar av utsläppen av klimatgaser och ger därutöver nyttor såsom förbättrade förutsättningar för industrin, minskade luftföroreningar, minskat buller, bättre tillgänglighet, attraktivare städer, sysselsättning runt om i landet och ökad för- sörjningstrygghet med energi. Dessa nyttor har (ibland svårkvanti- fierade) värden som måste beaktas vid en samlad bedömning av åtgärdernas kostnadseffektivitet. 4 Avsnittet baseras på Fouquet, 2013, underlagsrapport till utredningen. Åtgärder att minska utsläppen inom transportsektorn kan rang- ordnas utifrån deras samlade kostnadseffektivitet. Det finns många åtgärder som är lönsamma för den som står för kost- naderna för transporten. Dessa åtgärder är också mycket samhälls- ekonomiskt effektiva. Det kan t.ex. handla om ett mer sparsamt körsätt och andra åtgärder som beskrivs i kapitel 9. kan dock dessa åtgärder också behöva styrmedel för att överbrygga olika marknadsmisslyckanden. Åtgärder som beskrivs i kapitel 6 och 7 leder till en ökad effek- tivitet av transportsystemet. Dessa åtgärder, liksom många andra, genomförs ofta av andra skäl än just för att minska klimatpåverkan. När kostnadseffektiviteten av sådana åtgärder bedöms behöver man ta i beaktande att de bidrar till ett stort antal mål. Effektivi- sering av fordon är som beskrivs i kapitel 8 privatekonomiskt och företagsekonomiskt oftast kostnadseffektivt sett användning. Vad gäller elektrifiering bedöms denna vara kostnads- effektiv först för bussar om inte redan nu så åtminstone , medan det för eldrivna personbilar och laddhybrider kan dröja en bit in . I båda fallen kommer samhällsekonomisk kostnadseffektivitet att inträda tidigare. Kostnaderna för biodriv- medel bedöms inom överskådlig tid i de flesta fall vara dyrare än fossila bränslen. Utvecklingen här beror bl.a. på priset på fossila bränslen och på framstegen inom ny teknik för biodrivmedelsproduktion. Åtgärder och då även styrmedel som ska leda fram till dessa kan därför rangordnas enligt på samma sätt som åtgärdsområdena från kapitel 1: 1.Stimulera samhällsomställning mot minskade och effektivare transporter 2.Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag 3.Effektivare fordon och ett energieffektivare framförande av fordon Önskvärt vore att de samlade förändringarna kunde bedömas som en helhet. Utredningen har dock inte med sin begränsade tid haft möjlighet att lösa alla praktiska och principiella svårigheter med sådana bedömningar. Vad som presenteras i det följande är därför med nödvändighet begränsade observationer. Genom stimulera samhällsomvandling, utnyttja alla trafikslag tillsammans effektivt och ett mer effektivt framförande av fordonen kan kostnaderna för fordon och drivmedel hållas nere. Elektri- fiering genom elbilar och laddhybrider bedöms som i kapitel 8 vara lönsamt . Elektrifiering av busstrafiken bör kunna vara lönsam enligt kapitel 8 medan det är för tidigt att uttala sig om kostnadseffektiviteten i en storskalig elektrifiering av vägnät för tunga fjärrlastbilar (som även kan utnyttjas av andra fordon). Även om det skulle vara möjligt att ersätta dagens behov av fossila bränslen till vägtrafik på 70–med biodrivmedel skulle vara ett mycket dyrt sätt att göra det på. Det skulle också kräva stor import av biodrivmedel. I åtgärdspotentialen reduceras energianvändningen till vägtrafik redan till 2030 vilket gör att behovet reduceras kraftfullt. Till 2030 används i åtgärdspotentialen biodrivmedel vilket tillsammans med andra åtgärder kan reducera användningen av fossila bränslen med upp till . Att få till en produktion i storleks- ordningen 25–biodrivmedel till 2030 som även täcker in andra behov än vägtrafik är prioriterat. För att hålla kostnaderna så låga som möjligt är en rimlig utgångs- punkt att först av allt skapa ett skattesystem och regelsystem som innebär att transporter och användande av fossila drivmedel inte subventioneras. Förorenaren betalar-principen bör alltså råda. Ett led i detta är att uppnå full internalisering av samtliga trafikslag. En fullständig internalisering av den tunga vägtrafiken innebär höjda transportkostnader och löses förmodligen enklast genom km-skatt. För persontransporter är det viktigt att se över reseavdraget. Långsiktigt med allt lägre bränsleförbrukning kommer det sanno- likt även behövas kilometerskatt på lätta fordon. Kostnaderna inom varje åtgärdsområde kan begränsas genom att tre viktiga principer 1.En satsning på forskning och utveckling med tydligt fokus på att hitta lösningar som bidrar till utvecklingen mot klimatmålen och stärka konkurrenskraften för svensk industri. 2.En tydlig och långsiktig klimat- och transportpolitik, där föränd- ringarna annonseras och balanseras så att de kortsiktiga och långsiktiga nationella klimatmålen uppnås. 3.En kraftfull internationell samverkan, särskilt inom EU. Det åtgärder och styrmedel som kommer att behövas sättas in för att nå klimatmålen kommer att behöva koordineras internationellt för att undvika konkurrensnackdelar, gränshandelsproblem och för att ge maximal effekt på teknikutvecklingen. Det som är svårast att bedöma är kostnaderna för utvecklingen av samhället och transportsystemet för att minska behoven av resor och transporter, göra dessa mer effektiva och utnyttja alla trafikslag bättre tillsammans. Att utveckla städerna till att bli tätare, grönare och mer funktionsblandade handlar mer om att göra rätt från början än att det nödvändigtvis kostar mer. Tätare städer minskar också samhällets kostnader för utbyggnad av infrastruktur för gator, vägar, vatten och avlopp m.m. En överflyttning från bil till gång, cykel och kollektivtrafik innebär ett bättre utnyttjande av tillgäng- liga utrymmet i staden. och vägar kan göras smalare och utrymmet kan användas både för förtätning och för gång, cykel och kollektivtrafik. Kollektivtrafiken behöver bli mer kostnadseffektiv, vilket utred- ningen understryker i kapitel 7 och 14. Fördyrande särlösningar behöver undvikas. En effektiv och tillgänglig kollektivtrafik är en nödvändig del av den hållbara staden och måste därför vara kost- nadseffektiv för att täcka så stora behov som möjligt. En förtätning av staden i anslutning till kollektivtrafikstråk och stationer ökar möjligheterna att skapa en attraktiv och kostnadseffektiv kollektiv- trafik. Vad gäller mindre tätt befolkade områden och glesbygd kommer andra transportslag, inkl. bil, att förbli prioriterade. Investeringar i järnväg för ökad kapacitet och för att tillåta längre och tyngre tåg innebär höga kostnader. minskar behoven av att bygga ut vägnätet för att ge plats åt en ökad bil- trafik. Investeringar kommer dock att behövas även inom väg- trafiken bl.a. för förstärkning av broar m.m. för att kunna tillåta längre och tyngre lastbilar. En elektrifiering av vägtrafiken, både i städerna och elektrifierade landsvägar, kommer innebära kostnader. Effektivisering och elektrifiering innebär högre kostnader och nyttor för fordonen med detta kompenseras av lägre energianvänd- ning och lägre körkostnader. Även inräknat högre kostnader för drivmedel bedöms som redan nämnts kostnaderna inte öka. (2012a) gjorde i underlag till färdplan 2050 en be- dömning av kostnaderna för fordon, infrastruktur och energi- användning för att nå en målbild där användningen av fossil energi inom vägtrafiken minskade till 2030 jämfört med och nådde nollanvändning till 2050. Målbilden har stora lik- heter med den åtgärdspotential som beskrivs i kapitel 13. Den samlade bedömningen var att kostnaderna i målbilden jämfört med dagens transportsystem och referensscenariot flyttas från driv- medel till fordon och infrastruktur. De totala kostnaderna för fordon, drivmedel och infrastruktur bedömdes bli högre till 2030 jämfört med referensscenariot men att kostnaderna på bedömdes bli lägre. Denna slutsats stödjs också av en analys som IEA (2012a) har gjort av olika scenarier för utveck- lingen av transportsystemet . De lägsta kostnaderna för fordon, drivmedel och infrastruktur fås där i ett scenario som kan klara 2-gradersmålet. Scenariot inkluderar åtgärder för ett sam- hälle och transportsystem med minskade behov av transporter, effektivisering av transporter och bättre utnyttjande av alla trafik- slag samt tekniska åtgärder för energieffektivisering och för att byta till förnybar energi. De tekniska åtgärderna är förhållandevis kostsamma i början av scenarierna. IEA:s slutats om det totala kostnaderna är att de minskade kostnaderna för färre fordon och mindre infrastruktur tillsammans med minskad energi- användning mer än väl kompenserar för tidiga investeringar i tek- nik. När det gäller de samhällsekonomiska kostnaderna för en omställ- ning ska även tas hänsyn till sådant som effekter på utsläpp av koldioxid och andra klimatpåverkande utsläpp, buller, luftkvalitet, trafiksäkerhet, restid, med mera. Som nämnts ovan bör inrikt- ningen kunna bidra positivt även till dessa områden. Vad gäller restid kan utvecklingen av samhället i en riktning som prioriterar tillgänglighet för gång, cykel och kollektivtrafik i städerna innebära att restiden med bil ökar i centrala delar av städerna p.g.a. av hastighetsbegränsningar, förändrad och gatuutformning. Sett ur ett systemperspektiv bör satsningar på kollektivtrafik, gång och cykel totalt sett kunna öka tillgängligheten. Utredningen gör därför bedömningen att totalt sett bör en inriktning av transport- systemet för att nå målet om fossiloberoende fordonsflotta och klimatmålen vara mycket samhällsekonomiskt effektiv. Även Trafik- verket och IEA har tidigare i de ovan citerade publikationerna gjort liknande bedömningar. 15.11.2 Höjd energiskatt på dieselbränsle Höjda drivmedelsskatter betraktas generellt sett som ett kostnads- effektivt sätt att minska utsläppen. Det ger en ökad drivkraft till att effektivisera transporterna och därmed minska antalet körda kilo- meter som det ger en drivkraft att välja energieffektivare fordon och köra mer sparsamt. Från litteraturen verkar det finnas en konsensus om att den långsiktiga priselasticiteten är -0,7 till -0,8 och att den kortsiktiga ligger på -0,2 till -0,3 (, 2012). Inverkan av bränslepriset handlar dels om att folk lägger om sina resvanor och minskar sin bilkörning, dels att man köper bränsle- effektivare fordon. Det sistnämnda tar eftersom den genomsnittliga livslängden på en personbil är . Effekten på effektivisering av fordonsflottan kan därför antas ligga i den lång- siktiga priselasticiteten. Till mer långsiktiga effekter hör också effekter på var nya bostäder, arbetsplatser, affärer med mera etable- ras. Med EU:s krav på personbilarnas koldioxidutsläpp är det osäkert vilken effekt bränslepriset kommer att få på energieffektivi- sering av fordonsparken. En del talar för att kraven kommer att driva utvecklingen och att ytterligare effekt av bränslepriser kom- mer att bli liten. (2012a) väljer därför i underlag till färdplan 2050 att enbart räkna på priselasticitet på körsträcka och bortse från effekten på energieffektivisering och anta en elasticitet på -0,3. Detta talar för att ange en något lägre kostnadseffektivitet på drivmedelsbeskattningens effekt på koldioxidutsläppen. 15.11.3 Styrmedel för ökad energieffektivitet Ett styrmedel för inköp av nya bilar motiveras av att köparna av nya bilar inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till nyttan och kostnaden för bilens egenskaper under bilens hela livslängd. Detta innebär att låg bränsleförbrukning som gynnar senare ägare inte till fullo vägs in i beslutet om val av bil för den förste ägaren. Man skulle kunna tro att en låg bränsleförbrukning skulle återspeglas till fullo i andrahandsvärdet och att den förste bilköparen skulle ta hänsyn till denna påverkan på det förväntade andrahandsvärdet vid sitt val av bil. Forskningen har dock visat att så inte är fallet vilket beskrivs närmare i kapitel 8 och 14. Utredningen har i kapitel 14 presenterat två alternativa paket som tillsammans med EU-kraven har målsättningen att utsläppen från nya personbilar i ska ha ett koldioxidutsläpp på högst /km till 2020 och att lätta lastbilar och lätta bussar ska effek- tiviseras i motsvarande grad. Hur marknaden kommer att anpassa sig till de nya skattereglerna är svårt att förutsäga med någon större exakthet. I ett extremfall behåller konsumenterna sina preferenser med avseende på storlek och prestanda vilket medför att deras bilar blir dyrare . I det andra extremfallet kompromissar alla genom att sänka sina krav till en nivå som gör att deras val av bil inte blir dyrare än förut. I praktiken lär utfallet bli en kombination av dessa två anpassningsstrategier. 15.11.4Registreringsskatt och miljöpremier av karaktären bonus-malus Utformningen av registreringsskatt och miljöpremier i fråga om nivån per gram koldioxid (/gram) är satt med hänsyn till att den ska överensstämma något så när med kostnaden för att reducera utsläppen från vägtrafiken genom andra åtgärder. Detta är dock svårt att bedöma då det är osäkert hur stor kostnaden blir för reduktion av koldioxidutsläppen genom t.ex. övergång till biodriv- medel. Ett alternativt sätt att analysera valet av /gram är att titta på hur stort det samhällsekonomiska värdet för näst- kommande bilägare är av en bränslesnålare bil. Om man utgår ifrån att nybilsköparen endast tar hänsyn till bränsleförbrukningen och att bränsleförbrukningen under åter- stående år inte beaktas kan värdet av en minskning med per km beräknas till i produktkostnad (/liter) och i koldioxidskatt (1,/kg). Det ger totalt eller per gram. Energiskatt och moms bortses här ifrån eftersom det endast är en transferering mellan stat och individ. Nivån i det föreslagna paketet med regi- streringsskatt och miljöpremier av karaktären bonus-malus kan också jämföras med nivåerna i och för att ge en bild av de tänkbara effekterna. Ett problem vid en sådan jämförelse är att den franska modellen innehåller trappsteg och att den norska är progressiv, medan den svenska är tänkt att ge ett kontinuerligt incitament. Jämförelsen blir därför ungefärlig. Notabelt är också att det genomsnittliga franska incitamentet är något lägre än det föreslagna svenska (även om belöningen för ett gram reduktion i vissa fall kan vara väsentligt högre) och obefintligt i det intervall där varken bonus eller malus förekommer, medan det norska vär- derar koldioxid betydligt högre än vad som föreslås av utred- ningen. Tilläggspremien gör dock att det samlade stödet till noll- emissionsbilar och laddhybrider blir förhållandevis högt. Valet av brytpunkt påverkar det finansiella utfallet men har ingen styreffekt bortsett från en eventuell signaleffekt då skillnaden i bonus/malus mellan två bilar är densamma oavsett hur brytpunkten sätts. Den tilläggspremie som föreslås komma bränsleflexibla fordon och batteribilar till del är svårare att stämma av mot kostnaden för andra åtgärder och styrmedel inom transportsektorn. Gränsen för när tilläggspremien kan fås motsvarar dock det tillägg som finns i miljöbilsdefinitionen för etanol och gasbilar. Det extra bi- draget till batterifordon och laddhybrider kan ses som ett teknik- utvecklingsstöd som bör kunna trappas ner . Gränsen som satts till att premien inte ska överstiga av listpris för dessa bilar gör att bidraget inte ska bli orimligt stort i förhållande till bilens värde. Stödet till gas- och etanolbilar kan behöva bli mera långvarigt och kostnadseffektiviteten beror på i vilken utsträckning som det förmår bidra till ökad användning av etanol och biogas inom vägtrafiken. För att flexibilitetspremien till etanol- och gas- fordon ska vara kostnadseffektiv krävs därför att förutsättningar är goda för att ägarna till dessa fordon ska välja att tanka etanol respektive biogas med goda klimategenskaper. Dagens förmånsvärde bedöms enligt kapitel 14 gynna stora bilar och därmed öka koldioxidutsläppen med 400 000–. Om det är så innebär det att utsläppen minskar som kostnaderna minskar vilket innebär en hög kostnadseffektivitet. Effekterna skulle dock kunna ifrågasättas. Från bilbranschen hävdas ofta att förmånsbilarna ger en möjlighet till hög omsättningstakt av fordonsparken vilket i snitt ger lägre koldioxidutsläpp från for- donen. Höjningen av förmånsvärdet i sig har ingen koppling till koldioxidutsläppet och är därmed inte inriktat på att minska just dessa. En jämförelse mellan hur mycket förmånsvärdet höjs och bilens koldioxidutsläpp för de bilar som har analyserats för övriga styrmedel i bilaga 2–4 visar också att det inte finns någon koppling. 15.11.6Fordonsskatt och supermiljöbilspremier av karaktären bonus-malus Den ökade koldioxiddifferentieringen av fordonsskatten på per gram koldioxid motsvarar samma differentiering som ges av paketet med registreringsskatt och miljöpremier. Räknat över hela livslängden innebär koldioxiddifferentieringen av fordons- skatten därför en starkare differentiering än paketet med regi- streringsskatt och miljöpremier, medan den ger en svagare differentiering. Rabatten för etanol och gasbilar är den samma. Däremot är differentieringen m.a.p. koldioxidutsläppet för dessa bilar svagare i fordonsskattesystemet. Valet av nivån i differentiering är gjord utifrån att det ska ge en tydligare styrning mot bränsleeffektivare fordon vilket kommer behövas för att säkerställa att koldioxidutsläppet som snitt för nya fordon till 2020 inte ska överstiga /km.