sou · H1B340 · 2013-06-12 00:00:00 — Ettåriga budgetar gör det besvärligt för myndigheterna att hantera fleråriga regeringsuppdrag. Med den nya budgetlagen är även bidragen kalenderbundna. Ett regeringsuppdrag som kommer och ska redovisas får endast medel vilket leder till att myndigheten måste hemställa om ytterligare medel. En myndighet har stora kostnader för en särskild uppgift. Dessa år drar myndigheten ned på övrig kärnverksamhet men man hade föredragit att kunna spara medel för detta ändamål . Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Regeringen motiverar myndigheternas begränsning i anslagssparande med att god budgetdisciplin måste sättas före god hushållning: Den begränsning av anslagssparandet som finns i anslagsförordningen, och den praxis för indragningar som tillämpas, är ett uttryck för att regeringen anser att en eventuell försvagning av incitamentet till god hushållning väger lättare än omsorgen om god budgetdisciplin och god kontroll av medelsförbrukningen under utgiftstaket. Det är regeringens skyldighet att ta ansvar för hur den beslutade budgeten verkställs och för att de beslutade budgetpolitiska målen uppnås. Regeringen måste självfallet även beakta förekomsten av oanvända medel på olika anslag vid beräkningen av anslagsbehovet för det kommande budgetåret.36 Ekonomicheferna konstaterar att det tidigare förekom att myndigheter missbrukade systemet och slentrianmässigt byggde upp buffertar. Intervjupersonerna uttrycker sin förståelse för att har ett ansvar för helheten och tycker inte att man alltid ska kunna spara hur mycket som helst. ser myndigheterna problem med hur det fungerar då uppdrag och finansiering inte alltid följs åt: styr över pengarna och sakenheterna över innehållet. Det slår tillbaka på kvaliteten på verksamheten. En synpunkt som framförs är att om en myndighet har bra underlag och kan visa varför man vill spara så bör man få göra det – utan en omfattande administration. Eventuellt skulle man kunna tänka sig en ordning där i sin årliga granskning uttalade sig om medelsanvändning av anslagssparandet. Regeringen ger också emellanåt myndigheter möjlighet till ett större sparande men det tycks råda en frustration i vissa myndigheter över att en sådan process är oförutsägbar och administrativt betungande. I rådets intervjuer med ekonomicheferna framkommer synpunkter på vilken typ av utgifter som ska belasta förvaltningsrespektive sakanslag. har tidigare konstaterat att: 2010/11:40, s. 54. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Det finns en vilja att kunna skilja på vilka av statsbudgetens utgifter som är avsedda att finansiera förvaltningsuppgifter och vilka som är avsedda att finansiera sakverksamheter. är emellertid uppdelningen i förvaltningsanslag och sakanslag ingen formell indelning men regeringen delar ändå in anslagen i förvaltningsanslag och sakanslag och tillämpar informella principer om vilka utgifter som får eller bör belasta respektive anslag. Det finns dock inga formella kriterier att identifiera förvaltningsanslag utifrån.37 Av intervjuerna framkommer det att systemet med hur förvaltnings- respektive sakanslag får användas uppfattas som inkonsekvent och att praxis för vad sakanslag får finansiera varierar. I en samlad analys av tjugo myndighetsanalyser som Statskontoret har genomfört redovisar man exempel på att det saknas kriterier för när uppdrag ska finansieras eller inte finansieras inom ramen för förvaltningsanslaget och att det saknas en sammanhållen princip för hur myndigheter ska finansieras via anslag, bidrag eller avgifter.38 En annan synpunkt gällande anslagens utformning är att det kan vara komplicerat att hantera så kallade minst- och högstposter i regleringsbreven och dessa kräver en hel del arbete och kontinuerlig uppföljning för att utgifterna ska hamna på rätt nivå. Detta har tidigare uppmärksammats av Ekonomistyrningsverket.39 5.8Stöd till statliga myndigheter att bedriva innovations- och förändringsarbete 5.8.1Utvecklingsansvaret för statliga myndigheter är delegerat men uppföljningen är svag Ansvaret för att fortlöpande utveckla verksamheten ligger på myndigheten.40 Den ska genom samarbete med myndigheter och andra verka för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Syftet är att samordna myndigheternas verksamhet med angränsande verksamheter för att underlätta för enskilda och för att undvika dubbelarbete vid myndigheterna.41 37Ekonomistyrningsverket (2009:39), Förslag till utvecklad finansiell styrning, s 16. 38Statskontoret 2013, Stärk kedjan!, s. 6. 39Ekonomistyrningsverket (2009:39), Förslag till utvecklad finansiell styrning s 26. 406 § Myndighetsförordningen (2007:515). 41SOU (2004:23), Från verksförordning till myndighetsförordning, s. 271. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Det är i sammanhanget relevant att klargöra att myndighetsförordningen är ett komplement till myndigheternas instruktioner. Bakgrunden till myndighetsförordningen och dess föregångare är att regeringen såg ett behov av att samla sådana uppgifter och regler som var gemensamma för många myndigheter, men som hade börjat uttryckas på olika sätt, i en och samma förordning.42 Myndighetsförordningen är direkt tillämplig för myndigheter under regeringen.43 Av den utredning som låg till grund för den nya myndighetsförordningen framgår att en så stor del som möjligt av den generella administrativa myndighetsstyrningen, dvs. verksamhets- och organisationsstyrning och annan administrativ reglering, bör vara reglerad i myndighetsförordningen.44 I avsnittet nedan om uppföljning redogör vi för varför vi menar att detta är relevant i sammanhanget. Vad innebär att utveckla verksamheten? Några föreskrifter eller allmänna råd utifrån myndighetsförordningen finns inte. Vad som avses med att fortlöpande utveckla verksamheten finns därför inte närmare preciserat. Tar man utgångspunkt i etablerade modeller för verksamhetsutveckling innebär utveckla verksamheten att man ökar nyttan med verksamheten, för enskilda eller samhället i stort, genom att arbeta med bl.a. ledarskap, strategi och verksamhetsplanering, medarbetare, partnerskap och resurser, processledning och förbättringsarbete. Vidare betonas i etablerade modeller för verksamhetsutveckling olika grundläggande värderingar, som t.ex. kan vara engagerat ledarskap, allas delaktighet, kompetensutveckling, faktabaserade beslut och lära av andra m.fl.45 Arbetsgivarpolitik som medel för att verksamhetsutveckla En del av dessa aspekter av verksamhetsutveckling är i någon mån preciserade genom den statliga arbetsgivarpolitiken. Arbetsgivarpolitiken anger de normer och värderingar som styr hur myndig- 42Föregångarna är verksförordningen och Kungl. Maj:ts Allmän verksstadga. 43Om en lag eller en förordning innehåller en bestämmelse som avviker från myndighetsförordningen gäller den bestämmelsen. 44SOU (2004:23), Från verksförordning till myndighetsförordning, s. 71. 45Se t.ex. SIQ (2011), SIQ:s modell för kundorienterad verksamhetsutveckling, s. 11. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete hetens chefer agerar i egenskap av arbetsgivare gentemot medarbetarna och deras företrädare.46 Den statliga arbetsgivarpolitiken handlar om hur staten agerar i egenskap av arbetsgivare gentemot sina anställda och deras fackliga företrädare. Arbetsgivarfrågorna har stor bredd i statsförvaltningen. De omfattar frågor som personal- och chefsförsörjning, kompetensutveckling och rörlighet, löne- och anställningsvillkor m.m. I princip samtliga verksamhetsfrågor har arbetsgivaraspekter, t.ex. frågor om verksamhetens organisation och ledning, arbetsmetoder och kompetensbehov, servicenivåer och kvalitet, kostnadsutveckling och resultat.47 Av den nya arbetsgivarpolitiska strategin framgår vidare att arbetsgivarpolitiken är ett medel för att utveckla verksamheten och ska genomsyra alla verksamhetsfrågor.48 Några myndigheter har särskilda uppdrag angående innovation, utveckling och förnyelse Begrepp förknippade med innovation, förnyelse och att utveckla verksamhet är inte så vanligt förekommande i regeringens drygt 200 förordningar med instruktion för myndigheter. Begreppet innovation återfinns i åtta myndighetsinstruktioner och innovativ i en. I de flesta ligger då tonvikten på innovationer utanför den egna myndigheten. ska t.ex. inom sitt verksamhetsområde främja forskning, utveckling, demonstration, innovation, affärsutveckling och kommersialisering, marknadsintroduktion av ny teknik och nya tjänster. , , och har i uppgift att svara för forskning och innovation som motiveras av myndighetens uppgifter. ska även i sin roll som beställare särskilt verka för att produktivitet, innovation och effektivitet på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar. Verket för innovationssystem har till uppgift att främja hållbar tillväxt genom finansiering av behovsmotiverad forskning och utveckling av effektiva innovationssystem. Myndigheten ska också sprida information om forskning, utveckling och innovation till 46Arbetsgivarverket , Arbetsgivarpolitik. 47Arbetsgivarverket (2001), Arbetsgivarsamverkan för arbetsgivarpolitisk utveckling. 48Strategin består av fem prioriterade områden för den statliga arbetsgivarpolitiken och för verksamheternas utveckling: 1) En tydlig arbetsgivarpolitik leder till en effektiv verksamhet; 2) Verksamheternas behov av utveckling styr kompetensförsörjningen; 3) Våra avtal bidrar till en effektiv verksamhet; 4) Ledarskap och medarbetarskap i samspel utvecklar verksamheten; 5) God arbetsmiljö främjar verksamhetsutveckling. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete utförare, användare och allmänhet. ska skapa utrymme för flexibilitet och innovation i sin insatshantering för att uppfylla de biståndspolitiska målen. ska vara huvudansvarig i för delprogrammet Entreprenörskap och innovation inom ramen för Europeiska unionens ramprogram för konkurrenskraft och innovation. Slutligen ska Rymdstyrelsen främja och stödja rymdforskning på högsta internationella nivå samt innovativ och högteknologisk förmåga hos stora, medelstora och små företag inom den rymdrelaterade industrin. Det allra vanligaste begreppet tycks vara utveckla. Ett 40-tal myndigheter har ett instruktionsenligt uppdrag att utveckla, allt från Försvarsmaktens uppgift att utveckla ett militärt försvar till vissa myndigheters uppdrag att utveckla analys- och utvärderingsmetoder. Fyra myndigheter har i uppdrag att förnya verksamhet, nämligen att i en samverkansgrupp bidra till att förnya formerna för forskningsverksamheten.49 Några myndigheter har i uppdrag att förbättra något. ska t.ex. förbättra förutsättningarna för samverkan i brottsofferfrågor mellan olika samhällsaktörer och ska förbättra läkemedelsanvändningen genom att bedriva utrednings- och utvecklingsverksamhet. Följs utvecklingsarbetet upp? Vår uppfattning är att regeringens och uppföljning och granskning av myndigheternas utvecklingsarbete, liksom samarbete och omvärldsbevakning som också regleras i 6 § myndighetsförordningen, generellt sett är för svag. Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheten redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Det är tydligt att den praxis som har utvecklats inte tycks utgå från att myndigheternas uppgifter även regleras i myndighetsförordningen. Detta framgår t.ex. av riktlinjer för myndighetsdialoger och av årliga 49 för arbetsliv och socialvetenskap, , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och Verket för innovationssystem. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Trots detta ska det inte uteslutas att frågor om utvecklingsarbete och samarbete med andra aktörer inte berörs på ett eller annat sätt i dialogen, men det torde inte vara av särskild betydelse i densamma. Den årliga myndighetsdialogen med myndighetschefen eller, i styrelsemyndigheter, styrelseordföranden och myndighetschefen tillsammans, är en viktig del i regeringens uppföljning och styrning av myndigheterna. Myndighetsdialogen syftar till att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtblickande perspektiv. förbereder dialogmötena med att ta fram underlag utifrån interna riktlinjer. Myndighetens arbetsgivarpolitiska ansvar och verksamhetsutveckling beskrivs i riktlinjerna som myndigheternas inre verksamhet, som bör analyseras men som inte behöver tas upp i dialogen. Intern styrning och kontroll tycks däremot inte betraktas som myndigheternas inre verksamhet och ska därför tas upp i dialogen. I årliga revision granskas myndigheternas årsredovisningar utifrån risken för fel och om redovisningen ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat och kostnader. Inte heller tycks göra någon koppling till uppgifterna i myndighetsförordningen vad avser dessa resultat. Revisorerna tar vanligtvis reda på om viktiga kontrollfunktioner i myndighetens system och rutiner fungerar som de ska. Huruvida processer för att säkerställa effektivt samarbete med andra, till gagn för den enskilde, eller processer för att utveckla kvalitet och effektivitet fungerar som de ska, tycks inte granskas. På ett område inom myndigheternas verksamhetsutveckling skiljer sig regeringens styrning och uppföljning. Myndigheternas kompetensförsörjning regleras särskilt i förordning om årsredovisning och budgetunderlag, enligt vilken myndigheten ska redovisa de åtgärder som har vidtagits i syfte att säkerställa att kompetens finns för att fullgöra sina uppgifter. Statskontoret har i uppgift att följa och analysera den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 5.8.2Vilket stöd finns? har kartlagt befintlig aktörs- och stödstruktur för statliga myndigheters utvecklingsarbete. Genomgången visar att det finns ett stort antal myndigheter som har i uppgift att stödja andra myndigheter i olika hänseenden. Stödet till myndigheterna att uppnå det förvaltningspolitiska målet (en innovativ och samverkande förvaltning) och leva upp till myndighetsförordningens krav på att löpande utveckla verksamheten är diffust fördelat. Stödet av mer ekonomiadministrativ karaktär är tydligare.50 Stöd för att utveckla offentlig verksamhets innovativa förmåga har regeringen fördelat på dels denna kommitté, , och dels på Verket för innovationssystem (). har beslutat att innovationskraft i offentlig verksamhet ska vara ett strategiskt område för myndigheten. ser sin roll inom detta område som att vara en långsiktig utvecklingspartner för andra offentliga aktörer och man avser stå för kunskap och konkreta insatser för att identifiera och hantera faktorer som hämmar innovationskraften i offentlig verksamhet. I området ingår regeringens uppdrag att främja upphandling av innovationer. Tonvikten i satsning tycks främst ligga på kommuner och landsting. Inom området har också ett formaliserat samarbete med Kommuner och Landsting (SKL) överenskommits för perioden –2014 i syfte att förbättra förutsättningarna för kvalitets- och verksamhetsutveckling inom kommuner, landsting och regioner. Samverkan mellan myndigheter är något som flera myndigheter har i uppgift att stödja, antingen inom sin sektor eller t.ex. som ett led i krisberedskapen (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) eller utvecklingen av e-tjänster (E-delegationen). , och i viss mån Kammarkollegiet är i första hand de myndigheter som ger stöd för alla myndigheter i vissa frågor relaterade till myndigheternas löpande verksamhetsutveckling. De ger råd, anordnar utbildningar och har ibland en konsultliknande roll. finns vissa områdesspecifika stöd för processutveckling och annat förbättringsarbete i t.ex. . Vidare ger E-delegationen stöd till den del av verksamhetsutvecklingen som har att göra med myndigheternas webbtjänster och 50 Exempel på myndigheter som ger andra myndigheter stöd i vissa frågor/tjänster är , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Statens servicecenter, och Kammarkollegiet. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Därtill har regeringen utsett , , Lantmäteriet och Transportstyrelsen att vara utvecklingsmyndigheter för olika områden av e-förvaltningen. 5.8.3Vilket behov av stöd finns? En genomgång av den samlade stödstrukturen visar att det är svårt att exakt veta vilket stöd som står till buds inom koncernen staten. Det finns många aktörer men ingen gemensam plattform eller samlad överblick av pågående aktiviteter och tjänster. Det tycks t.ex. råda en viss frustration över att det saknas en överblick över vilka kurser, seminarier, konferenser och nätverk som finns i staten, eller för den delen vilka möjligheter myndigheter har att söka särskilda medel för att t.ex. utveckla myndighetssamverkan. Vidare saknas en infrastruktur för lärande, idéutveckling och kunskapshantering inom staten och som t.ex. skulle kunna strukturera och informera om goda (och dåliga!) exempel (t.ex. på strategier och arbetsmetoder). Varje myndighet har sitt eget intranät och statstjänstemän som vill bygga nätverk eller på andra sätt kommunicera med kollegor hänvisas till tjänster som Facebook, LinkedIn m.fl. bedömning är att det med nuvarande struktur finns en uppenbar risk för oönskade överlappningar och att det stöd som faktiskt finns inte når alla i målgruppen. Det behövs tydligare stöd för innovation, förnyelse och utveckling för att målet om en innovativ och samverkande statsförvaltning ska få ordentligt genomslag. bedömning är att det finns en efterfrågan hos flera myndigheter att i större utsträckning kunna söka och få handfast stöd för att utveckla såväl den interna verksamheten som samverkan över myndighets- och organisationsgränser. Bara under relativt korta verksamhet har vi fått flera förfrågningar om såväl korta, begränsade insatser som lite längre i form av processtöd i utvecklingsarbetet. Det är också intressant att konstatera att frivilligorganisationer, myndigheter, kommuner, departement och företag har vänt sig till för att få en ingång till, och startpunkt för, ett utvecklingsarbete. Detta indikerar att det finns anledning att utveckla förmågan hos det offentliga att ta emot och försöka vidareutveckla idéer, ibland kanske bara genom att vägleda dem som så önskar in i de offentliga systemen. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete Det är dock med viss frustration vi konstaterar att vi inte har haft möjlighet att bistå alla i den utsträckningvi hade velat. Vi menar vidare att det är bra för utvecklingen mot en mer innovativ förvaltning att Verket för innovationssystem () avsätter medel för att stötta kommuners och andra offentliga organisationers innovationsförmåga. En risk vi ser med denna form av projektfinansiering är dock att för mycket fokus kan hamna på det som uppfattas som nytt samt på för många olika projekt. Många idéer tar relativt att genomföra och få acceptans för och en av de kritiska faserna är att övergå från projektform till integrering i ordinarie verksamhet. Frågor om långsiktigt och hållbart innovationsfrämjande arbete är därför centrala för att även fortsättningsvis arbeta med. 5.9Nya mekanismer för långsiktighet Vi ser ett stort behov av ökat handlingsutrymme . I offentlig sektor finns en lång tradition av att beräkna och finansiera investeringar i teknik, infrastruktur m.m. Någon egentlig motsvarighet vad avser investeringar i människor kan inte sägas ha ägt rum i samma utsträckning. anser att det finns anledning att i ökad omfattning utveckla en sådan förmåga. Det är bättre ur såväl humana aspekter som hushållningssynpunkt och en rad andra perspektiv att i ett tidigt skede ta små kostnader för små sociala problem än att avstå från åtgärder och i stället få stora kostnader och stora sociala problem längre fram. Det finns även en generationsproblematik om man skjuter över kostnaderna för sociala problem på kommande generationer. Samhället investerar i genomsnitt i varje nyfött barn fram till detta barns 18-årsdag.51 Kostnaden består främst av kommunala kostnader för förskola och skola. Vissa barn löper av olika skäl större risk för att misslyckas i skolan och 51 Kommuner och Landsting (2012), Värdet av en god uppväxt – Sociala investeringar för framtidens välfärd. Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete därmed ha ökad sannolikhet för att hamna utanför arbetsmarknaden, drabbas av ohälsa och i värsta fall dras in i missbruk och kriminalitet. Samhällskostnaden för en individ som hamnar i ett permanent utanförskap har beräknats till cirka 10–i form av produktionsbortfall, försörjningsstöd, arbetsmarknadsinsatser, kriminalvård, och en rad andra åtgärder.52 Beräkningar visar att av de drygt 100 000 barn som börjar skolan kommer statistiskt sett närmare 14 000 av dessa att hamna utanför arbetsmarknaden och samhället, och generera samhällskostnader på tillsammans fram till sin pensionsålder. Sociala problem, kriminalitet och utanförskap är inte bara dyrt för samhället utan medför framför allt ett lidande för individen. Dessutom uppstår dessa problem i onödan i så måtto att kunskap redan finns om vilka insatser som kan förhindra att de eskalerar. Ofta går det att upptäcka tidiga tecken på en ogynnsam utveckling för ett barn, ibland redan i förskolan. Det är också i ett tidigt stadium som det är som mest verksamt och kostnadseffektivt att sätta in insatser.53 Ett huvudsakligt dilemma med nuvarande organisering, styrsystem m.m. i offentlig verksamhet är att kostnaderna för uteblivna investeringar är osynliga i de ettåriga budgetsystemen samt att ingen offentlig aktör tycks ha överblick över summan av alla effekter. Skapa bättre strukturella förutsättningar Vi har i andra delar av detta betänkande pekat på vikten av att det offentliga i högre grad arbetar utifrån en helhetssyn (kap. 3), samverkar (avsnitt 6.6) och prövar ny lagstiftning (avsnitt 5.6) för att skapa mer värde för den enskilde och samhället i stort. Eftersom dagens styrsystem inte främjar långsiktighet anser vi också att det behövs ytterligare mekanismer som säkerställer långsiktig hushållning och att det offentliga utvecklar förmågan att identifiera, beräkna och genomföra viktiga, samhällsinvesteringar i humankapitalet54. Två exempel på sådana mekanismer är sociala investe- 52Nilsson, I. (2012) Sociala investeringar kring barn och unga, Almedalsutgåva. 53Skandia Idéer för Livet , Om utanförskapets pris. 54Humankapital kan definieras som det som är förkroppsligat i en person i termer av kunskap, färdigheter och hälsa. (Kommuner och Landsting (2012), Värdet av en god uppväxt – Sociala investeringar för framtidens välfärd) Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete ringsfonder och obligationer för samhällspåverkan, vilka beskrivs nedan. 5.9.2God hushållning med sociala investeringar Vanligtvis används investeringsbegreppet enbart för hårda investeringar i t.ex. teknik, infrastruktur och byggnader. Begreppet social investering har tillkommit i syfte att åstadkomma en perspektivförändring och tydliggöra att insatser för barn och unga inte främst är att betrakta som en kortsiktig kostnad utan kan sägas utgöra långsiktiga investeringar i humankapitalet som får effekter på framtida beteenden och utgifter.55 En social investering är långsiktig (utgiften föregår inkomsten, ofta med ), har ett riskmoment (insatsen kan misslyckas) och kan omfatta en omfördelning i form av att vinsten kan komma att tillfalla andra parter i systemet. Utifrån detta resonemang skulle man kunna säga att hela samhällets satsningar på förskola, skola, mödravård, föräldraledighet m.m. är att betrakta som generella sociala investeringar i det gemensamma humankapitalet.