sou · H1B381 · 2013-12-16 00:00:00 — Det innebär att kärnan i det förebyggande arbetet handlar om att förebygga handlingar som innebär brott och inte att förebygga att människor har vissa åsikter. Det handlar med andra ord om att förebygga övergången från extrem åsikt till våldsam brottslig handling. Politiskt motiverat våld och politisk extremism kan utövas med vitt skilda ideologiska motiv. I finns i huvudsak tre inriktningar: högerextrema miljöer, vänsterextrema eller autonoma rörelser och religiöst motiverad extremism i form av politisk islam eller islamism. Det politiskt motiverade våldet har ingen omfattande utbredning i vårt land. Men det som finns utgör en direkt fara genom risken för skador på egendom, människor och ibland också djur. Det politiskt motiverade våldet utgör också en indirekt fara genom risken för att tillit och trygghet i samhället undermineras och demokratin blir svagare. Utredningens uppdrag är att föreslå hur våldsbejakande extremism kan förebyggas oberoende av vilka ideologiska motiv som ligger till grund för den. Utredningens ståndpunkt är att det på fundamental nivå finns gemensamma nämnare för alla former av våldsbejakande extremism. Argumentationen kring den ståndpunkten utvecklas i kapitel 2. Däremot kan de uttryck den våldsbejakande extremismen tar sig i varje konkret fall variera, varför det är viktigt att ha kunskap om både vad som förenar och vad som skiljer olika våldsbejakande Uppdraget och dess genomförande Den frågan behandlar utredningen framför allt i utbildningsmaterialet som vi haft till uppdrag att arbeta fram. Strukturer för förebyggande arbete måste utformas så att arbetssätt och sammansättning av arbetsgrupper kan anpassas utifrån den aktuella situation man står inför. Det finns ingen patentlösning, ingen enkel lösning, utan insikt, lärande och utrymme för flexibilitet är viktiga komponenter för att lyckas med uppgiften att förebygga rekrytering till och aktivitet bland grupper som är öppna för att använda våld med politiska/ideologiska motiv. Arbetet med att förebygga att unga människor dras in i våldsbejakande extremism är i grunden en aspekt av det generella samhällsuppdraget att förebygga brott. Eller som den biträdande chefen för säkerhetspolis uttryckt det: Starten på en radikaliseringsprosess er // først og fremst et samfunnsansvar. Lokalt politi, skoler, og andre må bevisstgjøres. De samme aktørene som forebygger kriminalitet og annen uheldig utvikling, må også ha et fokus på radikalisering.1 Utredningen har under arbetets gång blivit alltmer övertygad om att det effektivaste förebyggande arbetet när det gäller våldsbejakande extremism kan bedrivas om de aktörer som arbetar med att förebygga brott mer generellt får möjlighet att utveckla sina kunskaper och resurser för att i detta arbete integrera även perspektivet våldsbejakande extremism. Den övertygelsen följer som en röd tråd genom utredningens analyser, slutsatser och förslag. De uppdrag utredningen fått av regeringen är2 att ta fram utbildningsmaterial med metoder för att förebygga våldsbejakande extremism. att främja samverkan och kunskapsutbyte inom det förebyggande arbetet mellan myndigheter, kommuner och organisationer inom det civila samhället. 1Uttalande av , biträdande chef för sikkerhetstjenste, (PST) i på deras blogg . Inlägget finns på följande länk: /blogg/radikalisering/ 2Direktiv 2012:57 Ett effektivare arbete för att förebygga våldsbejakande extremism. /sb/d/16266/a/194541 Uppdraget och dess genomförande att föreslå hur arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism kan utvecklas och vilken eller vilka myndigheter som kan ansvara för det arbetet. att verka för att det förebyggande arbetet breddas för att kunna bemöta olika former av extremism. att föreslå hur ett förebyggande arbete på lokal nivå kan utvecklas och organiseras. När regeringen formulerade utredningens direktiv var det ett utbildningsmaterial i skriftlig tryckt form den avsåg. Utbildningsmaterialet skulle vara klart och lämnas i ett delbetänkande . I ett tidigt skede av arbetet föreslog utredningen emellertid att utbildningsmaterialet i stället borde utarbetas i form av en webbplats för att säkerställa materialets lättåtkomlighet, flexibilitet och förnybarhet. Förslaget bifölls och i stället för ett delbetänkande med ett färdigt utbildningsmaterial, presenterade utredningen en delrapport för demokratiminister med en beskrivande text om materialets utgångspunkter, målgrupp, struktur, innehåll, metod, användning med mera.3 gjordes en första presentation av hur materialet gestaltas på webben. I direktiven fastslogs att utredningen skulle föreslå ansvarig aktör eller aktörer för spridning av utbildningsmaterialet efter utredningens slut. Utredningen skulle även föreslå vilken eller vilka myndigheter som kan ta ansvar för att utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism . Det sades inget om att ansvarsuppgifterna behövde ligga hos en och samma aktör. Efterhand som utredningens arbete utvecklades, framstod det dock som problematiskt att föreslå en förvaltare av utbildningsmaterialet separerat från förslaget om vem eller vilka som bör ha nationellt samordningsansvar för arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism. Utredningens bedömning är att ett utbildningsmaterial dels måste kopplas till en större utbildningskontext, dels ägas av en aktör med legitimitet i frågan, ämneskunskap, pedagogisk och kommunikativ förmåga att i samverkan med andra, nå ut till dem som utbildningsmaterialet riktar sig till. För att det förebyggande arbetet som helhet ska fungera effektivt, anser utredningen att utbildningsansvaret ska vara en integrerad och viktig del av det övergripande samordnings- Utbildningsmaterial för förebyggande av våldsbejakande extremism. Delrapport från Utredningen om ett effektivare arbete för att förebygga våldsbejakande extremism, Ju 2012:09 /sb/d/13970/a/220755 Uppdraget och dess genomförande Det bör dessutom integreras som en del av ett bredare brottsförebyggande arbete. Dessa slutsatser är bärande för de förslag vi presenterar. Såväl förslaget till samordningsstruktur som utbildningsmaterial är utformat med tanke på att många aktörer, såväl myndigheter som föreningar och andra, ska kunna ta del och vara involverade i arbetet. Förebyggande av våldsbejakande extremism kan sannolikt inte fungera utan sådan samverkan. Utredningen ser en kärna av aktörer som alltid måste vara med. Därutöver finns många aktörer som kan involveras i olika kombinationer och olika utsträckning beroende på vilken konkret situation det är som behöver hanteras. Förslaget om en nationell samordnare och argumenten för de val utredningen gjort, presenteras i kapitel 4. 1.2Förebyggande av politiskt/ideologiskt motiverade våldsbrott är en del i ett större arbete med att skydda och stärka demokratin Ytterst handlar arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism om hur vi i samhället bygger upp en grundläggande tro på demokrati och mänskliga rättigheter och härmed skapar förutsättningar för människors upplevelse av att höra till, vara delaktig och känna tillit till samhället och till varandra. Insatserna kan aldrig handla enbart om förebyggande insatser så att unga människor inte dras in i brottslighet med politiska/ideologiska motiv, utan perspektivet måste vara mycket bredare än så. En väl fungerande demokrati är det främsta skyddet mot [våldsbejakande] extremism.4 Men demokrati får inte reduceras till en rörelse uppifrån och ner – från det etablerade samhället och dess system och ut till de människor som lever i samhället. Demokrati bygger också på en rörelse nerifrån och upp – från människorna i samhället till det etablerade systemet. Demokratiutveckling handlar i hög grad om att ge utrymme för människors engagemang att vilja kritisera, påverka och förändra. Det ställer krav på det etablerade samhällets ödmjukhet inför protester, aktiva vilja att lyssna och beredskap att handla när kraven om att få 4 Regeringens skrivelse 2011/12:44 Handlingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism, s. 18. Uppdraget och dess genomförande vara med och påverka stiger. Arrogans och ohörsamhet från dem som representerar det etablerade samhällets system, raserar känslan av tillhörighet och sänker tilliten. Det kan ge näring åt våldsbejakande extrema rörelser och få dem att växa. Uppdraget är med andra ord samhällsgenomgripande och på ett eller flera sätt berör det alla människor. Helheten kan illustreras så här: Figur 1 Förebyggande arbete ur ett övergripande helhetsperspektiv. Konen består av flera perspektiv, från det mycket generella till olika avgränsade delar av samhället. I den gröna zonen – demokratiuppbyggande insatser – finns verksamhet som ska få människor att känna tillit till samhället och dess institutioner; sociala trygghetssystem, fungerande rättssystem, statsförvaltning och myndighetsutövning osv. Här finns också verksamhet som bygger upp kunskap och tilltro till demokrati och mänskliga rättigheter; icke-korrupta och hederliga politiker, fungerande valsystem och insatser som gör människor motiverade att delta i val och ta på sig uppdrag, skolutbildning där demokrati- och värdegrunds- Uppdraget och dess genomförande frågor har en central plats, osv. Dessutom behöver det i grön zon finnas utrymme för engagemang och protest utanför det etablerade systemet; möjlighet att påverka utan att behöva lockas till extrema rörelser. I den gula zonen – demokratistärkande insatser – finns verksamhet som handlar om att utforma och förstärka redan befintliga delar i samhället så att de lever upp till och värnar de krav som demokrati och mänskliga rättigheter ställer på det. Här finns myndigheter med uppgift att granska andra myndigheter så att de lever upp till demokratins principer och rättsstatens krav i sin verksamhet. Exempel på sådana är konstitutionsutskott som granskar regeringen. Justitieombudsmännen som på uppdrag ska granska att den enskildes grundlagsskyddade fri- och rättigheter inte kränks när offentlig verksamhet tillämpar lagar och andra författningar. Skolinspektionen som granskar att skolorna lever upp till läroplanens mål. Det handlar också om att fånga upp människor som etablerat en svagare tillit till samhället och demokratin och som attraheras av eller redan engagerat sig i extremistiska miljöer och börjat anamma extrema åsikter. Här finns till exempel de satsningar som görs av för att understödja insatser från organisationer och kommuner i syfte att få ungdomar som har en svag tillit till samhället att intressera sig för politik och rösta i de allmänna valen, samt det stöd ger till organisationer som arbetar direkt mot att förebygga rekrytering till extremistiska rörelser. Här finns också regeringens särskilda insatser mot främlingsfientlighet och rasism. I den röda zonen – våldsförebyggande insatser – finns verksamhet som riktar sig till människor som etablerat sig i extremistsmiljöer där våldsbrott med politiska/ideologiska motiv planeras eller begås. De kan redan vara brottsaktiva, till exempel ha sysslat med droger, varit inblandade i skadegörelse, misshandel eller annan kriminalitet, men de har ännu inte hunnit medverka i politiskt motiverade brott. I den svarta zonen slutligen, finns verksamhet som riktas till dem som begått brott med politiska/ideologiska motiv och straffats för det, så kallad exitverksamhet. Uppdraget och dess genomförande 1.2.1Om regeringens handlingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism Utredningen om förebyggande av våldsbejakande extremism är ett led i regeringens handlingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism.5 Huvudfokus för just denna utrednings uppdrag finns i gränslandet mellan den gula och den röda zonen; det gäller att avvärja att människor som riskerar att lockas in i våldsbejakande extremism, väljer att gå den vägen. Insatserna i de olika zonerna kan dock inte ses isolerade från varandra. Gränserna mellan det som illustreras som olika färgzoner, är inte fasta utan flytande och allt hänger samman i en lång kedja. Många är involverade i de verksamheter som finns i respektive zon, allt från ideella organisationer, till kommuner, polis och rättsväsende. I regeringens handlingsplan finns totalt 18 åtgärdspunkter som spänner över alla fält i konen med klar tyngdpunkt på grönt. Några exempel på åtgärder ur handlingsplanen: Med fokus på grön zon har fått i uppdrag att fördela medel till organisationer i det civila samhället för verksamhet som stärker ungas demokratiska värderingar. till trossamfund har fått i uppdrag att föra dialog med trossamfunden om demokratifrämjande arbete. Forum för levande historia har fått i uppdrag att – framför allt till skolan – sprida metoder och arbetsmaterial för att stärka ungas demokratiska värderingar.6 En utredning har arbetat med frågan om hur arbetet med främlingsfientlighet och liknande intolerans kan effektiviseras.7 har fått i uppdrag att göra en studie om hur unga människor kan stärkas och skyddas mot påverkan av antidemo- 5Regeringens skrivelse 2011/12:44 Handlingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. 6Forum för levande historia har utformat 22 workshopar för klassrummet under . Materialet finns tillgängligt på myndighetens hemsida: /klassrummet/uppdrag-demokrati 7Uppdraget har redovisats i SOU 2012:74 Främlingsfienden inom oss. Betänkandet finns tillgängligt på följande länk: /sb/d/15547/a/203123 Uppdraget och dess genomförande kratiska budskap via internet, samt hur ungdomar kan stärkas som medvetna medieanvändare.8 Med fokus på gul, röd och svart zon Samverkan och kunskapsutbytet mellan myndigheter, kommuner, organisationer inom det civila samhället och andra aktörer ska stärkas när det gäller arbetet att förebygga våldsbejakande extremism. har fått i uppdrag att fördela medel till organisationer i det civila samhället som bedriver verksamhet med syfte att förebygga att individer ansluter sig till våldsbejakande extremismmiljöer och ge stöd till individer som avser att lämna sådana miljöer (åtgärder sträcker sig med andra ord från gul till svart zon). (Brå) har fått i uppdrag att genomföra en kartläggning av omfattningen av hot och våld mot förtroendevalda.9 () har fått i uppdrag att genomföra en studie av förtroendevaldas villkor i den representativa demokratin med fokus på varför förtroendevalda valt att ta på sig politiska uppdrag, hur förtroendevalda uppfattar villkoren för uppdragen och varför förtroendevalda lämnar sina uppdrag . Försvarshögskolan har fått i uppdrag att genomföra en studie som belyser exempel på framgångsrikt arbete med att förebygga våldsbejakande extremism i andra länder.10 8Det första uppdraget har redovisats i rapporten antidemokratiska budskap på nätet. Rapporten finns tillgänglig på : /upload/Rapporter_pdf/Våldsbejakande%20och%20antidemokratis ka%20budskap%20på%20internet.pdf 9Uppdraget har redovisats i PTU – Politikernas trygghetsundersökning 2012. Rapporten kan beställas eller laddas ner från följande länk: /bra/publikationer/arkiv/publikationer/2012-12-09-ptu-%E2%80%93- politikernas-trygghetsundersokning-2012.html 10Uppdraget är redovisat i , och , (2013) Förebyggande av våldsbejakande extremism i tredjeland. Åtgärder för att förhindra att personer ansluter sig till väpnade extremistgrupper i konfliktzoner. Rapporten finns på följande länk: /Documents/Externwebben/forskning/centrumbildningar/CATS/2013/F% C3%B6rebyggande%20av%20v%C3%A5ldsbejakande%20extremism%20i%20tredje% 20land.pdf Uppdraget och dess genomförande Utredningens uppdrag handlar om att bygga upp en verksamhet som i princip inte funnits i tidigare. Däremot har flera andra länder erfarenhet av och etablerade strukturer för arbete med att förebygga våldsbejakande extremism. I inledningen av arbetet genomförde utredningen därför studiebesök i ett antal länder för att hämta kunskap, erfarenheter och inspiration till sina förslag. De länder som besökts är , , , och . Urvalet av länder gjordes med beaktande av var utredningen bedömde att vi skulle kunna hämta mest kunskap. Antalet land som besökts har begränsats utifrån vilka resurser och vilken tidsram utredningen haft till förfogande för sitt arbete. En redogörelse för vad utredningen lärde under sina utlandsbesök och vilka slutsatser detta ledde fram till, återfinns i inledningen av kapitel 4. Parallellt med våra resor, började utredningen också samla material om förebyggande arbete i . Särskilt fokus låg på att lära mer om hur samverkan mellan nyckelaktörerna involverade i brottsförebyggande arbete fungerar och vilka styrkor och svagheter som finns i detta. Ambitionsnivån har inte varit att göra en uttömmande inventering, utan att finna sätt att arbeta som bedömts ge en god grund för att utforma arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism. I kapitel 4 finns även lärdomar och erfarenheter av den inventeringen beskrivna. 1.3.1Hur förslaget till nationell samordnare processats fram Förslaget på hur den nationella samordningen av arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism har arbetats fram i dialog med olika experter i utredningens expertgrupp och med företrädare för de myndigheter som direkt berörts av de tankar och förslag utredningen formulerat under arbetets gång. Det kompletterades av enskilda möten och intervjuer med företrädare för ytterligare ett antal aktörer nationellt och lokalt. hade arbetet kommit så långt att utredningen samlade ledande företrädare för ett större antal myndigheter för att presentera tankar kring hur en nationell samordning av arbetet med våldsbejakande extremism skulle kunna se ut. Den gruppen blev sedan mindre när förslaget började ta form. (), Kommuner och Landsting (SKL) och Säkerhetspolisen () har varit kärnan i dessa möten och är Uppdraget och dess genomförande de aktörer som utredningen haft allra mest kontakt med under arbetets alla skeden. Samtliga aktörer som utredningen haft kontakt med har varit till mycket stor hjälp med konstruktiva förslag och tydliga kritiska synpunkter på de förslag vi haft. Utredningen har lyssnat på alla kloka tankar, men förbehållit sig att själv bestämma vilka den skulle ta avgörande intryck av och inte. Utredningen bär med andra ord ensamt ansvar för förslagens slutgiltiga utformning. Arbetet med utbildningsmaterialet har integrerats i utredningens generella arbetsprocess, som inleddes med orienterande inläsning och insamling av material för att skapa översyn kring uppdragets helhet. Liksom i övrigt arbete har det varit viktigt att ta del av hur andra länder med motsvarande nationella uppdrag har valt att utforma olika utbildningsmaterial och utbildningsinsatser. Detta gjordes i samband med utredningens internationella studiebesök, parallellt med nationella möten om olika exempel på brottsförebyggande arbete och samverkansformer. Vad utredningen lärde sig under den delen av arbetsprocessen och vilka slutsatser det ledde fram till, redovisas i kapitel 5. En grundläggande slutsats utredningen gör är, att samma aktör som ska få ansvar för den nationella samordningen av det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism i , även ska ansvara för det utbildningsmaterial som utredningen arbetar fram. initierades ett operativt inriktat projektarbete för att välja ut, skriva fram, utforma och producera en utbildningswebb. Av naturliga skäl har en stor del av utredningens rörliga resurser lagts på produktionen, även om det i jämförelse med liknande projekt rör sig om förhållandevis små medel. Ambitionen med innehållet är att skapa medvetenhet, tillgängliggöra och levandegöra kunskap och peka på användbara metoder och viktiga samverkansstrukturer i ett förebyggande arbete mot våldsbejakande extremism. Utredningen har engagerat och samarbetat med flera externa konsulter för projektets olika delar. Konsultinsatserna har varit nödvändiga för att säkra kvaliteten i innehållet och för att kunna hantera utmaningen i att skapa ett användbart verktyg för förebyggande arbete. Konsulterna har bidragit med expertkunskap om historik, ideologier, grupperingar, radikaliseringsfaktorer och rekryteringsvägar, pedagogisk metodkompetens, professionell kompetens för film- och ljudproduktion samt grafisk formgivning och webbprogrammering. Uppdraget och dess genomförande Arbetsprocessen har därmed rent tidsmässigt behövt anpassa sig till konsulternas olika möjligheter att disponera sin tid och därmed inneburit nödvändigheten av att producera innehållet i etapper . Budgeten har också satt gränser för konsultuppdragens omfattning. Kontinuerliga avstämningar rörande faktainnehållet i utbildningsmaterialet har hållits med berörda experter i utredningens expertgrupp. 2Kännetecken för våldsbejakande extremism En förenande länk för den typ av extremism som utredningen intresserar sig för är att rättsstaten och det demokratiska styrelseskicket förkastas och att politiskt motiverad brottslighet anses vara en legitim metod för att påverka samhället.1 Utredningen har till uppgift att förebygga den extremism som leder till brottsliga handlingar och våld, inte den grundlagsskyddade rätten att ha extrema åsikter. Detta innebär inte att vi ser med överseende på alla extrema åsikter. Åsikter utan våldsinslag kan också utgöra ett socialt hot och leda till att det demokratiska samhället undergrävs på sikt.2 Men åsikterna ska bemötas med argument, inte förbjudas.3 Extremism och våld har alltid och kommer alltid att vara en integrerad del av mänskligt liv. Våldsbejakande extremism kommer sannolikt aldrig att försvinna, utan är något som människor och samhällen måste lära sig motverka och bemästra om våldet ska hållas i schack. Brittiska forskare har pekat på följande viktiga utgångspunkter när våldsbejakande extremism ska motverkas4: 1.Att vara radikal och göra uppror mot etablerade värden som upprätthåller status quo i samhället är en viktig del av att vara ung. Det måste finnas kanaler där unga människor kan få utlopp för radikalitet, meningsskiljaktigheter och kunna medverka till att göra skillnad, utan att de känner att de vill eller behöver ta till våld. 2.Det bästa sättet att utmana radikala idéer är att inta en liberal attityd till meningsskiljaktigheter, radikalism och motsättningar. Våldsam politisk extremism. Antidemokratiska grupperingar på höger och vänsterkanten. Rapport 2009:15 från Säkerhetspolisen och Brå, s. 5, 11 och 40 f. 2Jfr Bartlett, , , , (2010) The Edge of Violence. A Radical Approach to Extremism, s. 13. 3Jfr diskussionen i kap 3.1. 4Bartlett, , , , (2010) The Edge of Violence. A Radical Approach to Extremism, s. 13 ff. Kännetecken för våldsbejakande extremism På så vis kan extremism avmystifieras och avglorifieras utan att stora grupper av människor behöver känna sig ställda utanför. Men, den liberala attityden innebär också ett ansvar att föra fram kraftfulla argument mot och alternativ till extremisternas idéer. 3.Människors beteende har alltid, och kommer alltid att vara, oberäkneligt och icke-linjärt. Detta gäller även vägen till våldsbejakande extremism. Samhället kan lära sig hantera våldsbejakande radikalisering men den kommer aldrig att försvinna helt. Det handlar om att lära sig identifiera och förebygga varje fall som upptäcks inte att finna en definitiv lösning. Plädering för våld eller hat mot andra är både ett socialt hot och ett säkerhetshot och måste bemötas med rättsliga åtgärder. Förebyggande av våldsbejakande extremism i form av brottslighet, måste begränsas till ingrepp där det finns en klart identifierad risk att grupper eller individer genomgår våldsbejakande radikalisering. Det är viktigt att förstå att radikalism inte behöver vara första steget mot att bli våldsbejakande. Tvärt om kan vägen till våldsbejakande extremism vara en annan än vägen till att bli radikal utan att förorda våld. Det innebär inte att alla radikala idéer kan tas med jämnmod. En del radikala idéer som inte manar till våld, kan på andra sätt utgöra ett socialt hot eller till och med ett långsiktigt hot mot det demokratiska samhället.