sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — En slutsats som drogs var att kvalitetsjournalistiken är plattformsneutral och fortsätter att utvecklas, men i allt högre grad med publikens hjälp och i nya former av samarbeten. I takt med att annonsintäkterna faller räcker journalistiken i allt mindre grad till för att bära kostnaderna för tidningsföretagen och därför krävs det ett ständigt experimenterande med nya affärsmodeller. Det finns en risk att allt färre redaktioner kommer att ha råd med en kvalificerad originaljournalistik . De traditionella tidningsföretagen är inte dödsdömda, men de har heller ingen självklar rätt till publikens uppmärksamhet.57 Vid översyn av statliga stöd är det viktigt att belysa effekterna av det befintliga stödet för att med det som grund kunna bedöma vilka förändringar som bör genomföras. I kommitténs uppdrag ingår att kartlägga vilken inverkan det statliga stödet till dags- pressen har på mediemångfalden, liksom vilken inverkan stödet har på konkurrenssituationen på såväl tidningsmarknaden som hela mediemarknaden. Det är inget enkelt uppdrag. Forskningen på området har varit relativt sparsam. Det är också svårt att klargöra hur branschen skulle ha utvecklats utan ett stödsystem som funnits . En grundlig kartläggning skulle i alla händelser krävt mer tid och resurser än vad kommittén förfogat över. 56Presentation av , publisher för , vid kommitténs möte . 57Presentation av , biträdande programdirektör på och tidigare kulturchef på , vid kommitténs möte . Dagstidningarna i det svenska medielandskapet beskrivs inledningsvis vissa metodologiska förutsättningar för effektanalyser. Därefter redovisas forskning om presstödets effekter samt vissa synpunkter och bedömningar som kommittén har inhämtat från branschföreträdare och om det nuvarande presstödet. Frågan för en effektanalys är vad som händer i ett samhälle när ett statligt stöd införs eller tas bort och om de förändringar som eventuellt kan iakttas beror på stödet eller inte. Att mäta sådana effekter i samhällsutvecklingen är mycket komplicerat eftersom det förutsätter att olika bakomliggande variabler kan konstanthållas. I frånvaron av sådana möjligheter bygger samhällsvetenskapliga effektanalyser oftast på olika typer av antaganden om samhällets utveckling. Svårigheterna att mäta effekterna av statliga åtgärder gäller inte minst för de statliga stöd som fördelas inom ansvarsområde. Myndigheten för kulturanalys har regeringens uppdrag att bedöma effekterna av den statliga verksamhets- styrningen och bidragsordningarna inom kulturpolitiken. I sin första årliga rapport, Kulturanalys 2012, beskrev myndigheten att man i litteraturen om mål- och resultatstyrning skiljer på mål för slutprestationer, dvs. tjänster och produkter som lämnar myndigheten, och mål för utfall i samhället, dvs. bredare politiska målsättningar och visioner för effekter i samhället. Både prestationer och effekter kan med dessa förutsättningar vara ett resultat av de statliga stödåtgärderna. En effekt definieras som en förändring som inträffat som en följd av en vidtagen åtgärd och som annars inte skulle ha inträffat.58 För presstödets del är det i första hand effekterna i samhället som är avgörande för att kunna bedöma stödets inverkan. Det statliga stödet till dagspressen har dock tillkommit främst för att bevara en struktur i mediebranschen och mindre för att skapa en förändring, även om det har införts stödformer som syftar till att i någon mån underlätta för nya dagstidningar.59 Oavsett om presstödets syfte är bevarande eller förändring handlar 58Myndigheten för kulturanalys: Kulturanalys 2012. 59Se t.ex. prop. 2009/10:199 Nya villkor för stödet till dagspressen s. 4041. Dagstidningarna i det svenska medielandskapet effektanalysen om en tankefigur: vad skulle hända i medie- landskapet om presstödet inte fanns? 3.6.2Forskningen om presstödets effekter I den svenska massmedieforskningen är det primärt i och i som har bidragit till forskningen om presstödets effekter. I kapitel 2 Historik och gällande rätt har även redovisats slutsatser med anledning av rapporten – Effekter på tidningsföretagens lönsamhet och på konkurrensen av professor vid . Professor analyserade 2007 det svenska presstödets marknadskonsekvenser på uppdrag av Kultur- departementet.60 gällde presstödets betydelse för mångfalden inom dagspressen och utvecklingen . betonade att presstödet inte är ett allmänt branschstöd. Stödets förmåga att möjliggöra andratidningars överlevnad var däremot avgörande för mångfalden. En slutsats av analysen var att driftsstödet hade ökat andratidningarnas överlevnadsmöjligheter utan att hota förstatidningarnas position. En annan slutsats var att utan presstöd hade ingen andratidning överlevt. Om presstödet togs bort skulle samtliga andratidningar försvinna. Det skulle definitivt inte bli lättare att starta nya tidningar och ingen ny tidning skulle komma i de nedlagdas ställe. Bedömningen var att presstödet hade tjänat väl både som medel och metod. analyserade även effekterna av presstödets två stödformer: distributionsstödet och driftsstödet. Slutsatsen var att om distributionsstödet slopades, men driftsstödet behölls, skulle samdistributionssystemet inte försvinna, eftersom det rymmer kostnadsfördelar för tidningsföretagen. Däremot skulle likaprisprincipen falla och de överspridda dagstidningarna skulle drabbas av högre avgifter, vilket skulle vara negativt för mång- falden. Om driftsstödet försvann skulle distributionsstödet inte ensamt kunna hålla andratidningarna vid liv. 60 : Det svenska presstödets marknadskonsekvenser. En analys på uppdrag av , . Effekter av tidningsföretagens lönsamhet och konkurrens (2009) konstateras att många svenska tidningar överlever endast på grund av driftsstödet. Om stödet skulle avskaffas kan man förvänta sig betydande förändringar av tidningsmarknaden. Det skulle dock få marginella effekter på konkurrensen eftersom det knappast existerar en meningsfull konkurrens mellan två fristående tidningar på mer än ett fåtal orter. Dagstidningarna i det svenska medielandskapet Vid Presstödskommitténs möte presenterade universitetslektor en aktuell forskningsöversikt om bl.a. analyser av presstödets effekter. Enligt den översikten har det totala antalet tidningstitlar i huvudsak varit sedan stödet infördes. har till och med ökat och många andratidningar skulle inte ha funnits kvar utan presstödet. har stödet inte hindrat en koncentration av tidnings- ägandet, sjunkande upplagor och en minskad tidningskonsumtion. Sammantaget visar alltså den nu redovisade forskningen att presstödet har haft en konserverande effekt på marknads- konkurrensen genom att flera dagstidningar inte skulle ha överlevt utan det statliga stödet. Stödet har i den meningen haft en positiv inverkan på mediemångfalden och konkurrenssituationen på tidningsmarknaden. är det uppenbart att det har skett betydande förändringar i medielandskapet , även för tidningar med driftsstöd. Presstödet har alltså inte hindrat den effektivisering och strukturrationalisering som präglat dags- tidningsbranschen genom introduktionen av ny teknik och genom bildandet av nya företagsstrukturer. Till presstödets effekter kan även räknas att de nya regler för driftsstöd som genomfördes , med sänkt upplagegräns och höjt stödtak för lågfrekventa dagstidningar, har bidragit till att flera nya endagstidningar har startats. Ett annat perspektiv på presstödet som har redovisats gäller svenska folkets uppfattning om stödets vara eller inte vara. SOM-undersökning ingick sammanlagt 58 inrikespolitiska förslag som svarspersonerna fick ta ställning till och ett av förslagen handlade om att avveckla det statliga presstödet. Ett resultat från undersökningen var att en majoritet, , inte har någon åsikt alls i frågan om presstödet. Detta var den fråga som hade lägsta andel respondenter med en uttalad åsikt.61 61 : Svensk presstödsopinion i boken , SOM-underökningen 2012, nr 59, s. 175191. Dagstidningarna i det svenska medielandskapet 3.6.4Kommissionens granskning av presstödet Som framgår av kapitel 2 Historik och gällande rätt inledde kommissionen en granskning av det svenska presstödets förenlighet med statsstödsreglerna i EUF-fördraget i samband med att förslagen från bereddes i . Vid granskningen bedömdes systemet för presstödet, som det var utformat, inte vara förenligt med fördraget. Kommissionen anförde bl.a. att stödbeloppet för storstadstidningar borde begränsas, att stödets stimulanseffekt och proportionalitet borde säkerställas genom gränser för stödnivån i förhållande till tidningsföretagens totala driftskostnader och att systemet för presstöd borde tidsbegränsas för att möjliggöra en senare översyn. 3.6.5Presstödet en del av mediepolitiken Det statliga stödet till dagspressen är en av flera åtgärder som ingår i mediepolitiken. Enligt beslut är målet för politiken på medieområdet att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadliga inslag i massmedierna.62 Bland de politiska medel som används på området spelar den årliga medelstilldelningen en central roll. I budget- propositionen omfattar medieområdet i huvudsak presstödet, stödet till taltidningar, myndigheterna , och Myndigheten för radio och tv samt program- företagen , och . Utifrån storleken på medelstilldelningen är det stor skillnad mellan programföretagen å ena sidan och presstödet å den andra. Programverksamheten i SVT, SR och UR finansieras enligt nuvarande system genom radio- och tv-avgiften, som ska betalas av den som innehar en tv-mottagare. Intäkterna från avgiften görs tillgängliga för företagen genom årliga riksdagsbeslut. har programföretagen tilldelats , varav till SVT, till SR och till UR. har också beslutat att medels- tilldelningen skulle höjas med undantag då höjningen uppgick till 3 2008/09:1 utg.omr. 17, bet. 2008/09:KrU1, rskr. 2008/09:92. Dagstidningarna i det svenska medielandskapet Därtill har beslutat om extra medel till program- företagen för särskilda satsningar.63 Som jämförelse kan nämnas att innevarande års statsanslag till presstödet är och att det har varit oförändrat . Det finns ingen automatisk uppräkning av anslaget. I propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2017 framhålls att SR och SVT har ett särskilt ansvar för att nå ut med en daglig, kvalificerad nyhets- och utrikesbevakning på svenska som håller en hög internationell standard i fråga om kontinuerlig uppdatering, fördjupning och analys. Ett starkt skäl för detta uppdrag anges vara den tilltagande risken för informations- och kunskapsklyftor i samhället som följer av ökande skillnader i läsvanor mellan olika befolkningsgrupper, särskilt i den unga generationen. För att bidra till kunskap och fördjupning är det av stor betydelse att analys och granskande journalistik prioriteras.64 Inom det kulturpolitiska området finns det även ett statligt stöd till kulturtidskrifter som vänder sig till en allmän publik med kulturdebatt i vid mening eller som huvudsakligen ger utrymme för analys och presentation inom kultur och konstarter. Stödet fördelas av , som också avgör stödets omfattning inom en större budgetram för stöd på litteraturområdet. fördelade i stöd till kulturtidskrifter.65 3.6.6Aktuella synpunkter på presstödet Under kartläggningsarbetet har kommittén inhämtat synpunkter på det nuvarande presstödet från företrädare för olika delar av dagstidningsbranschen och från . Från dagstidningar med driftsstöd har det bekräftats att stödet är av avgörande betydelse för respektive tidnings möjligheter att fortsätta produceras. Det är inte oväsentligt hur stort stödet är i praktiken, men i den principiella frågan om effekten av det statliga stödet har svaret varit entydigt. De nya och modernare bestämmelser som genomfördes och 2010 har lyfts fram som positiva och angelägna att behålla. Företrädare för tidnings- och 63Uppgifterna är i huvudsak hämtade från betänkandet Nya villkor för public service (SOU 2012:59). 2012/13:164 s. 14. 65www.kulturradet.se/sv/bidrag/kulturtidskrifter/ Dagstidningarna i det svenska medielandskapet distributionsbolag har dock även påpekat att stödbeloppen för olika stödändamål är för låga för att stödet ska vara effektivt. Det gäller t.ex. driftsstödet till elektroniska tidningar, stödet till samdistribution och det allmänna driftsstödet.66 Från Presstödsnämndens sida har man pekat på betydelsen av bestämmelser i presstödsförordningen och i myndighetens rikt- linjer som kan förhindra en alltför långt gången redaktionell samordning mellan olika tidningar inom samma företag eller koncern. Vissa av de nuvarande bestämmelserna är enligt nämnden svåra att implementera, t.ex. inom ramen för samdistributions- systemet. Företrädare för olika intressenter som inte är mottagare av presstöd har framfört önskemål om nya regler och stödformer i presstödet för att målet om mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning ska få bättre förutsättningar att uppnås. Ett exempel är att stödvillkoret om betalda prenumerationer borde tas bort och ett annat att driftsstödet borde breddas till att tydligare omfatta journalistisk och publicistisk verksamhet. Vikten av att samma villkor ska gälla för alla tidningar har betonats.67 66Svenska , , Dagen, , , och Fådagarstidningarna. Enligt direktiven ska kommittén studera stödsystem för dagspress eller utredningar med förslag till förändrade stödsystem i andra relevanta länder i . Mot denna bakgrund redovisas i detta kapitel de presspolitiska åtgärder som föreslagits och genomförts i ett antal europeiska länder. De länder som beskrivs är , , , och . Urvalet är baserat på att länderna i stora drag har tidningsmarknader som är jämförbara med den svenska, samt att de i likhet med bedriver en aktiv presspolitik med olika former av direkta presstöd för produktion, distribution och/eller utveckling. Kapitlet bygger på en rapport som på uppdrag av har sammanställts av , föreståndare för and vid tillsammans med vid . Uppgifterna i rapporten är hämtade från offentliga källor samt från intervjuer med två eller tre experter i respektive land.1 Kapitlet avslutas med en lista över de referenser som åberopas i texten. 1 : (HiOA, sekreterare i ) och (, ledamot i ). : (professor, , författare till Udredning af fremtidige offentlige mediestøtte 20072009) och (, expert i Udvalget om den fremtidige offentlige mediestøtte 2011). : , research manager, , , professor, , , senior adviser, och , docent, . : , , , , , assistant professor, och , särskild utredare av det franska presstödet 2010. : , mag., Austrian Regulatory Authority for Broadcasting and Telecommunications (RTR) och , professor, , särskild utredare av det österrikiska presstödet 2012. har teknikutveckling och förändrade konsumtionsmönster lett till att medierna i allt större utsträckning konsumeras digitalt. Dagspressen hade 2012 globalt sett fler läsare än någonsin förut, men branschen led ekonomiskt av sjunkande tryckta upplagor och minskande reklam- intäkter.2 I spåren av de finansiella kriser som påverkat världs- ekonomin 20082012 har även utrymmet för offentliga stöd- åtgärder minskat. Faktainsamlingen har mot den bakgrunden skett utifrån följande frågeställningar: -Hur har de snabbt förändrade förutsättningarna för tryckta tidningar världen över påverkat dagstidningsbranschen i enskilda länder? -Har man i dessa länder diskuterat förändringar av presspolitiken i någon riktning och vilka skäl för eller emot förändringar har i så fall anförts från ansvarigt politiskt håll? -Vilka konkreta presspolitiska åtgärder har genomförts, eller planeras , med särskild tonvikt på eventuella stödåtgärder för digitala versioner av dagstidningar? Inledningsvis redovisas den globala utvecklingen för dagspressen. Därefter beskrivs utvecklingen i , , , Öster- rike och . 4.1Utvecklingen för dagspressen i ett internationellt perspektiv De fem europeiska länder som har valts ut står inför en situation som liknar . Det är en situation som kan sägas vara typisk för de industrialiserade länderna i . ska man ha i åtanke att dessa länder inte är representativa för den globala situationen, vilken skiljer sig radikalt mellan olika världsdelar och länder. Värst utsatt är den nordamerikanska dagspressen. Globalt sett var nedgången i dagspressens annonsintäkter fram till början av 2010, men tidningsorganisationen () pekar på att ensamt stått för av annonsintäktsnedgången för 2 WAN-IFRA, 2012b. dagspressen under de senaste åren.3 fram till början av 2010 halverades reklaminvesteringarna i nordamerikansk dagspress från till i löpande priser.4 I andra ändan av spektret hittar man och där dagspressens reklamintäkter ökade med i genomsnitt respektive . I spelade en viktig roll för den positiva utvecklingen (+ ) då traditionellt starka tidningsmarknader som och backade kraftigt.5 På upplagesidan är tendenserna desamma, även om siffrorna inte är lika dramatiska. I , och ökade tidnings- upplagorna i genomsnitt, medan den minskade i och . Exempelvis noterade en upplageutveckling på - 20042010, för att sedan visa en mindre uppgång under 2011.6 Den europeiska dagspressen har haft en negativ utveckling, men har den som helhet klarat sig betydligt bättre än pressen i exempelvis eller . Reklamintäkterna minskade 20032009 och den totala upplageutvecklingen minskade 20042008 . De fem länder som valts ut för jämförelsen har alla en lång tradition av relativt hög dagstidningskonsumtion. De nordiska länderna , och har visat spridningsnivåer som i en global jämförelse i stort sett endast har matchats av Japan.7 I tabell 4.1 redovisas upplagan av betalda dagstidningar per 1 000 invånare i sexton europeiska länder. Av tabellen framgår också hur dessa länder placerar sig i den globala konkurrensen. 3WAN-IFRA, 2012b. 4Anshelm, , & Mackhé, 2010. 5Anshelm et al., 2010. 6Leckner & Facht, 2011; WAN-IFRA, 2012a. 7Med undantag av ett mindre antal specialfall som , och . Källa: WAN-IFRA, 2009. I flera av de studerade länderna sjunker tidningsupplagorna från globalt sett mycket höga nivåer. får också sägas ha en hög tidningskonsumtion och följer nära efter i rankingen. Även mediepolitiskt har deras vägval ofta liknat de nordiska. skiljer sig från övriga nordiska länder med en något annorlunda tidningsmarknad, lägre konsumtion av betalda tidningar och en egen presspolitisk linje. Pressen i och har vissa strukturella likheter, med relativt få dagliga dagstidningstitlar och en viktigare roll för de riksspridda titlarna än i , och , där landsortspressen har starkare ställning. I studien får marknaden i sägas vara den mest avvikande med sydeuropeiskt låga nivåer på tidningskonsumtionen, vilket i stället kompenseras med en traditionellt större andel tv-tittande. Tidningarna kan ur den synvinkeln betraktas som nischaktörer på mediemarknaden, men trots detta har det i absoluta termer största och mest komplexa presstödssystemet i . har en tidningsbransch och en presspolitisk utveckling som har många likheter med den i . Branschen består av ett mindre antal storstadstidningar, som , Bergens- Tidende och Adresseavisen i , med dagliga upplagor från 50 000 upp till 250 000 exemplar, samt ett större antal lokala tidningar med upplagor på upp till som mest 40 000 exemplar. Historiskt sett har placerat sig bland de länder i världen som har det största antalet tidningar per capita. Tidningsägandet är mer koncentrerat än i och domineras av med av den totala tidningsupplagan.8 A-pressens marknadsandel har legat , men kunde A-pressen annonsera att de ingått ett avtal om att köpa återstoden av tredje största marknadsaktör, , från det brittiska investmentbolaget , som innefattar 36 regionala tidningar, godkändes av myndigheten med villkoret att A- pressen avyttrar sex av sina tidningstitlar.10 Tillsammans kontrollerar de två största ägarna därmed en bra bit över hälften av den totala tidningsupplagan i . Precis som i koncentrerar sitt ägarskap till ett mindre antal titlar med stora upplagor, medan A-pressen äger ett större antal titlar med mindre upplagor. Denna ägarkoncentration har skett relativt fort då de flesta tidningarna var självständigt ägda så sent som på 1980- talet.11 Den tredje största aktören är Polaris, som bildades . Året efter förvärvades två större titlar från den dåvarande tredje största gruppen , vilket gav en marknadsandel på , med den största tidningen i spetsen. saknar i stor utsträckning de medelstora regionala grupperingar och blockbildningar som finns i , exempelvis Mittmedia, NTM och . har en rationaliseringsvåg dragit fram genom branschen och bland annat i 8Harrie, 2010; , 2012. 9Medietilsynet, 2011. 10Medietilsynet, 2012b. 11Østbye, 2010. har rationaliseringen haft stor omfattning för att skapa synergier inom och mellan koncernens tidningar.12 Överlag ses ägarskapskoncentrationen i som bekymmer- sam från politiskt håll och man har annonserat att lagstiftningen bör ses över och att en sådan översyn bör ta hänsyn även till digital publicering.13 antog en ny lag som skulle förhindra ägarkoncentration. En ny tillsynsmyndighet bildades: Eierskapstilsynet, som är integrerad i Medietilsynet. Lagstiftningen begränsar den tillåtna marknads- andelen för en enskild ägare till och både och A-pressen har tvingats att sälja ett antal mindre titlar för att kunna genomföra planerade förvärv och samman- slagningar.14 Som framgår av tabell 4.2 har haft den näst största upplageminskningen bland de studerade länderna – ett tapp på . Precis som i så har kvällspressens tryckta upplaga (VG och ) drabbats hårdast med årliga upplageminskningar på om året15, som den digitala konsumtionen ökat kraftigt för just kvällspressen. Kvällstidningskonsumtionen har med andra ord migrerat från papperstidningen till nätet. De prenumererade morgontidningarna minskar även de stadigt, om än i måttligare takt (-1 till -) och även mätt i räckvidd fortsätter papperstidningsläsandet att sjunka. 12Marklund, 2012. 13WAN-IFRA, 2009, 2012a. 14Medietilsynet, 2012a. 15WAN-IFRA, 2012b; Østbye, 2010. Källa: WAN-IFRA, 2009, 2012a. Andratidningarna har haft det svårt och antalet lokala och regionala flerdagarstidningar har sjunkit från 70 (2004) till 65 (2011). är trenden, precis som i , att antalet regionala och lokala fådagarstidningar ökar. Det totala antalet nationella, regionala och lokala fådagarstidningar ökade 20042011 från 89 till 155 och tidningarnas sammanlagda upplaga per utgåva steg från 450 000 till 709 000.16 har de större tidningarna i likhet med sina svenska motsvarigheter utvecklat så kallade mediehusstrategier där de startat bland annat lokalradio, lokal-tv och digitala tjänster. Det har dock visat sig svårt för tidningshusen att finna lönsamhet i dessa helt annonsfinansierade kanaler och flera lokala tv-satsningar har med tiden avvecklats.17 Även om de tryckta upplagorna fortsätter att minska har branschen noterat en exponentiell ökning av den digitala konsumtionen på mobil eller läsplatta. gick mobilläsningen för de båda kvällstidningarna om läsningen av respektive papperstidning. Den mobila spridningen av VG är därmed större än någon av landets pappers- tidningar.18 är därmed relativt långt framme i den digitala övergången, även om det råder stor osäkerhet om framtidens betalningsmodeller för nyhetsjournalistik i digitala medier. Det har noterats att generellt goda ekonomi har bidragit till att bevara pressens intäkter, som är högre per invånare i än i de övriga nordiska länderna. 16WAN-IFRA, 2009, 2012a. 17Roppen, 2009. 18Medienorge, 2012. upplagan totalt minskat har intäkterna både på annons- och prenumerantsidan hållits uppe.19 har pressen behållit sin befrielse från mervärdesskatt, vilken har avskaffats i , och det norska presstödet har ökat som det varit i övriga nordiska länder. Mediestödet i förvaltas av Medietilsynet, vilket är en myndighet som bildades genom en sammanslagning av Statens medieförvaltning, som tidigare administrerade presstödet, Statens filmtilsyn och Eierskapstilsynet.