sou · H1B369 · 2013-10-04 00:00:00 — Jag anser det allvarligt att utredningen i delbetänkandet avser redovisa ett förslag vars utformning inte närmare diskuterats i expertgruppen och som saknar en analys av konsekvenser i förhållande till förslagets tidigare utformning. Det är enligt min mening viktigt att uppmärksamma att utred- ningens nu föreslagna ersättningsbestämmelse har sin utgångspunkt i resonemang, slutsatser och utkast till lag om ersättning vid vissa rådig- hetsinskränkningar, som Utredningen om ersättning vid rådig- hetsinskränkning har redovisat i sitt betänkande SOU 2013:59, vilket offentliggjordes . Jag anser att det är olämpligt att föreslår en ersättningsbestämmelse som baseras på slutsatser och utkast till lagbestämmelse från en annan utredning, vars förslag redovisats och därför inte varit föremål för beredning. Detta särskilt mot bakgrund av att ersättningsbestämmelsen de facto kan innebära en försämring för verksamhetsutövare jämfört med vad som gäller i samband med en omprövning. Jag noterar dessutom att det i SOU 2013:59 på sidan 110 uttalas följande: Även om en generell ersättningsregel skulle skapa en ökad flexibilitet i tillämpningen som på många sätt framstår som önskvärd är en sådan lösning dock förenad med en mängd svårigheter. Till att börja med skulle en generell ersättningsbestämmelse med nödvändighet bli så allmänt hållen att den knappast skulle ge någon vägledning för hur enskilda fall ska bedömas. Bestämmelsen skulle bli svårtillämpad och i alltför stor utsträckning överlämna bedömningen av i vilka situationer ersättning ska ges till tillämparen. Det kan antas att det kommer att utvecklas olika praxis från kommun till kommun och mellan myndigheter. I slutänden blir det upp till domstolen att mer eller mindre efter fritt skön avgöra när ersättning ska ges. I det aktuella betänkandet pekas vidare på andra problem med en generell ersättningsbestämmelse och på sidan 112 uttalas bl.a.: En sådan regel skulle inte uppfylla de höga krav på tydlighet och förut- sägbarhet för rättstillämpningen som vi enligt våra direktiv ska eftersträva. Någon generell regel om när ersättning ska lämnas på grund av rådighets- inskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl bör därför inte införas. Jag konstaterar att förslaget synes träffa alla tillståndspliktiga vatten- kraftverk, dammar, vattenregleringar och vattenöverledningar, som saknar tillstånd (som fullt ut) meddelats med stöd av MB. Jag anser inte att utredningen har stöd för sina generella påstå- enden angående omfattningen av miljöhänsynen i samband med tillståndsprövningar före MB. Vidare anser jag att utredningen inte har stöd för de generella påståendena att det inte sällan uppstår oklarheter om vilka villkor som gäller för verksamheterna samt att det skulle vara svårt för tillsynsmyndigheterna att bedriva en ändamålsenlig tillsyn på grund av otydliga villkor. Jag delar inte utredningens slutsats att ovan angivna omständig- heter gör det motiverat att kunna kräva en ny tillståndsprövning enligt MB. Jag noterar dessutom att utredningen utan närmare motivering kommit fram till att det inte skulle bli ändamålsenligt eller effektivt att avgränsa förslaget till att endast omfatta tillstånd meddelade före ikraftträdandet av ÄVL. Utredningen uttalar att syftet med förslaget är att på ett samhällsekonomiskt sätt åstadkomma ett system som möjliggör att befintliga verksamheter och anläggningar utformas och bedrivs i enlighet med de miljökrav som ställs i MB och av . Vidare anges att det således är miljöskäl som ska ligga till grund för inskränkningen av det tidigare tillståndet eller den tidigare rättigheten. Jag delar utredningens slutsats att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skulle vara svårt att motivera en prövning av samtliga anläggningar och verksamheter utan att göra någon prioritering verksamheterna emellan. Jag noterar att utredningen uttalar att det kanske inte är nödvändigt att alla berörda vattenverksamheter har tillstånd enligt MB. Vidare slår utredningen fast att i de fall där det kan konstateras att inga ytterligare försiktighetsmått eller skyddsåtgärder skulle krävas vid en miljöbalksprövning, kan det ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv ifrågasättas om en sådan prövning är motiverad. Jag anser det förvånande att utredningen, endast med hänvisning till vad som framförts till utredningen, uttalar som sin bedömning att det finns ett stort antal vattenverksamheter och anläggningar där det finns behov av att ålägga verksamheten nya villkor och att även se över anläggningens utformning. Med denna utgångspunkt uttalas sedan att utredningens förslag således kan komma att innebära att samtliga berörda verksamheter behöver prövas enligt MB. Vidare uttalas att utredningen dock vill understryka att det ska vara verksamhetens och anläggningens bristande överensstämmelse med MB och som ska ligga till grund för beslutet om att verksamhetens utövare eller anläggningens ägare ska söka tillstånd enligt MB. Även i samband med att utredningen kommenterar förslaget, att en utpekad myndighet utifrån vägledande prioriteringsgrunder kan besluta om en skyldighet att ansöka om tillstånd, uttalas att detta förfarande mycket väl kan leda till att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter kommer att ha tillstånd enligt MB. Även i detta sammanhang uttalar utredningen att skälen för att åstadkomma en ny prövning enligt utredningen dock ska baseras på miljömässigt motiverade grunder. Jag kan konstatera att lagförslaget (19 a § MP) inte säkerställer att en nyprövning grundas på ett miljömässigt behov, vilket utredningen faktiskt på flera anger som en grund för ny prövning. Jag anser att det också måste finnas ett utrymme för en samhällsekonomisk bedöm- ning. Jag anser därför att det av samhällsekonomiska skäl och av hänsyn till verksamhetsutövarna inte är en rimlig inriktning att genomföra en fullständig nyprövning av alla aktuella anläggningar och verksamheter. Det är inte heller en rimlig utgångspunkt att det i samtliga dessa fall verkligen erfordras en anpassning av villkoren för att verksamheten ska anses bedrivas i överensstämmelse med . Med hänsyn till att det är vägledande prioriteringsgrunder som förslås ligga till grund för ett beslut om att kräva nyprövning, som får rättskraftsbrytande verkan, är det ur rättssäkerhetssynpunkt mycket tveksamt att överlämna till en länsstyrelse att göra denna viktiga avvägning. Jag delar inte utredningens ståndpunkt att endast bedömningen rörande tillståndets eller rättighetens ålder ska kunna överklagas. Beslutet måste även vara miljömässigt motiverat, vilket innebär att även denna grund måste kunna bli föremål för överprövning. Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön Jag utgår från att syftet med kapitlet är att beskriva vattenkraftens positiva och negativa egenskaper. Vad gäller vattenkraftens funktion så omfattar detta ett par sidor i kapitlet medan beskrivning av vatten- kraftens miljöeffekter uppgår till cirka 26 sidor. Det är inte bara en kvantitativ skillnad utan också en kvalitativ. Bilden Sammanfattande beskrivning av vattenkraftens direkta effekter på vattenmiljön skulle kunna kompletteras med en mot- svarande bild med redovisning av effekterna på samhällsekonomin, förnybar energi, elförsörjningen och klimatet. Utifrån en liknande bild skulle vattenkraftens positiva egenskaper på ett mer genomgående sätt kunna beskrivas. Vattenkraftens funktion och betydelse – ur ett lokalt, regionalt, nationellt och globalt perspektiv – med dess olika roller för kraft- systemet, trygg elförsörjning, förnybar energikälla samt klimateffektiv elproduktion bör utvidgas/förtydligas alternativt bör utredningen ange att beskrivningen är översiktlig. Utredningens förslag till ny bestämmelse i 16 kap.2 b § kommer enligt min uppfattning att leda till att genomförande av effektiviserings- åtgärder (utveckling av produktions- och reglerförmåga eller renodlad modernisering) i den befintliga vattenkraften kraftigt kommer att försämras. Jag kan därför inte tillstyrka detta förslag. Utredningen har efter slutjusteringssammanträdet meddelat att det tidigare föreslagna tredje stycket i förslaget till ny 16 kap.2 b § ska utgå (skadeförebyggande åtgärder enligt 11 kap.17 MB). Jag kan konstatera att utredningen före slutjusteringssammanträdet, i avsnitt 9.4.5, redovisade motiven för den nu borttagna tredje stycket. Jag delar utredningens tidigare redovisade motiv för att prövningen ska kunna begränsas till att endast avse åtgärder enligt 11 kap. om verksamhetsutövaren begär det. Det är olyckligt att utredningen tagit bort det tidigare föreslagna tredje stycket. Utredningen refererar till ett par domar avseende bevattningsföretag där domstolen fann att en begränsning var rimlig. Vi anser att en eventuell tidsbegränsning till för vattenkraftverk och vattenregleringar är för kort med hänsyn till att det är fråga om kapitalintensiv och långsiktig verksamhet med långa avskrivningstider och långa prövotider. Med hänsyn till dessa omständigheter är tidsobegränsade tillstånd att föredra. Samhällets behov kan tillgodoses inom ramen för ett omprövningsförfarande. Jag delar utredningens utgångspunkter att generella föreskrifter ska vara ändamålsenliga och lämpliga. Det är därför bra att utredningen påpekar att miljönyttan i förhållande till negativa effekter för verksamhetsutövarna måste utredas noga. Jag tillstyrker att samråd bör ske med berörda branschorganisationer. Jag noterar dessutom att utredningen pekar på att om en generell föreskrift rådighetsinskränkning måste ersättningsfrågan beaktas. Kopplingen till Miljömålsberedningens pågående arbete Jag kan konstatera att Miljömålsberedningen, inom ramen för sitt uppdrag rörande en sammanhållen och hållbar vattenpolitik, arbetar med viktiga styrningsfrågor och diskuterar behovet av politiska avvägningar. Jag anser att detta arbete därför bör vara styrande vid hanteringen av förslag. Jag anser, och har i ett tidigt skede framfört till utredningen att det inom ramen för ett utvecklat omprövningssystem är fullt möjligt att tillgodose det övergripande syftet med utredningens uppdrag, dvs. säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i och de nämnda EU-kraven, som en väl fungerande markavvattning och en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vatten- kraftproduktionen eftersträvas. Beträffande omprövning av vattenverksamheter har utredningen i uppdrag att analysera det svenska systemet för omprövning av vattenverksamheter och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system för omprövning av vattenverksamheter. Jag har också till utredningen framfört att ett utvecklat/effektiviserat omprövningssystem – som utgår från en nationell plan (prioritering av erforderliga miljöåtgärder efter avvägning mot andra samhälls- intressen) – tillgodoser samhällsekonomiska krav (rationell hantering, vattenkraftens betydelse för kraftsystemets funktion och leverans- säkerhet, m m) och dessutom ur ett EU perspektiv tydligt påvisar att arbetar i syfte att leva upp till RDV:s miljömål. I detta sammanhang har jag till utredningen redovisat den inven- tering av vattenkraftens miljöpåverkan som berörda myndigheter genomförde i samverkan med branschen. Syftet var att åstadkomma en prioritering av de anläggningar där det identifierats ett behov av omprövning. Jag hänvisade också till att Kammarkollegiet 2001 upprättat en sammanställning av då aktuella omprövningsobjekt. Jag vill i detta sammanhang påpeka att det i första hand är en resursfråga i vilken takt omprövningsärenden aktualiserats. Jag har dessutom framfört till utredningen att branschen generellt sett är villig att samarbeta med berörda myndigheter dels för att utveckla arbetssätt och arbetsmetodik för ett framtida omprövnings- system dels när det gäller att medverka till en praktisk hantering i enskilda fall. Jag anser att ett arbetssätt som bygger på samverkan mellan myndigheter och verksamhetsutövare, utgör en viktig utgångspunkt för ett utvecklat och effektivare omprövningssystem. Jag vill även i detta sammanhang peka på att dagens ompröv- ningssystem tillgodoser verksamhetsutövarnas rättstrygghet i olika avseenden och kan anses vara förutsägbart. Härmed avses rätts- kraftsregeln i 24 kap.1 § MB, omprövningsgrunderna i 24 kap.5 § första stycket MB och begränsningsregeln i 24 kap.5 § sista stycket samt ersättningsreglerna i 31 kap.MB. Jag noterar att utredningen tyvärr i detta skede endast haft inriktningen att kunna presentera ett förslag rörande ny prövning av äldre rättigheter och tillstånd. Det hade varit värdefullt med en redovisning av hur ett utvecklat omprövningssystem skulle kunna utformas och hur ett sådant system avses samverka med utredningens kommande förslag. Jag anser fortfarande att huvudinriktningen bör vara att satsa på ett utvecklat omprövningssystem som utgår från en nationell prioritering av erforderliga miljöåtgärder. En särskild utredare ska se över reglerna om vattenverksamhet i och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, den s.k. restvattenlagen. Utredaren ska föreslå de ändringar i reglerna som behövs för att miljörättens grundläggande principer – såsom principen om att förorenaren betalar och principen att bästa möjliga teknik ska användas – får genomslag även i den vattenrättsliga regleringen. Utredaren ska analysera rättskraftens räckvidd i fråga om sådana tillstånd och äldre rättigheter som enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av ska jämställas med tillstånd meddelade med stöd av . Utredaren ska undersöka möjligheterna att använda generella föreskrifter om försiktighetsmått för vattenverksamheter i stället för villkor i de enskilda tillstånden. Utredaren ska föreslå hur tillståndsprövning av vattenverksamheter kan ändras i syfte att – på samma sätt som gäller för miljöfarliga verksamheter – hela verksamheten ska prövas i de fall verksamhets- utövaren önskar ändra en anläggning eller driften av en verksamhet och förutsättningarna för ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § tredje stycket inte är uppfyllda. Utredaren ska analysera systemet för omprövning av vatten- verksamheter och föreslå de ändringar som behövs för att åstad- komma ett effektivt system för omprövning av vattenverksamheter med den frekvens av omprövningar som krävs för att se till att verksamheter bedrivs på ett sådant sätt att de lever upp till miljö- balkens hänsynsregler och krav i fråga om vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv. Föreslagna ändringar ska säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i och de nämnda EU-kraven, som en väl fungerande markavvattning och en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vattenkraftproduktionen efter- strävas. Uppdraget ska redovisas . Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av vattenkraftverk, dammar och andra anläggningar i vatten- områden samt åtgärder som utförs för att avvattna mark (11 kap. 2 § ). En anläggning som har kommit till genom en vatten- verksamhet är en vattenanläggning (11 kap. 3 § ). Av 11 kap. 9 § följer att det som huvudregel krävs tillstånd för en vattenverksamhet. Tillstånd söks enligt 11 kap. 9 b § hos mark- och miljödomstolen. Med vissa angivna undantag söks dock tillstånd till markavvattning hos läns- styrelsen. Regeringen får meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för tillstånd ska krävas att verksamheterna har anmälts innan de påbörjas (11 kap. 9 a § ). I 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. finns en upp- räkning av verksamheter som på detta sätt har gjorts anmälnings- pliktiga i stället för tillståndspliktiga. En ansökan om tillstånd till en vattenverksamhet handläggs av mark- och miljödomstolen i första instans som ett s.k. ansöknings- mål (21 kap. 1 a § ). Enligt 24 kap. 1 § gäller en dom eller ett beslut i ett ansökningsmål enligt mot alla när det gäller de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Bestämmelsen ger uttryck för tillståndens s.k. rättskraft. Rättskraften innebär att talan i målet blir bundna av tillståndet. Det gäller även den som inte har blivit kallad till förhandling och inte heller fört talan i målet. Många av dagens vattenverksamheter och vattenanläggningar är uppförda eller drivs med tillstånd som har meddelats med stöd av äldre lagstiftning. Vissa anläggningar är så gamla att de uppfördes innan tillstånds- plikt för anläggande och drift hade införts. Det brukar göras gällande att ägarens rätt att bibehålla dem i dessa fall grundar sig på urminnes hävd. Vid införandet av 24 kap. 1 § infördes även övergångs- bestämmelser i 2 och 5 §§ lagen om införande av . Av dessa bestämmelser följer att tillstånd och rättigheter som meddelats enligt äldre lag, t.ex. vattenlagen (1983:291) och äldre vattenlagen (1918:523), ska anses meddelade enligt . Detta innebär att sådana tillstånds rättskraft ska bedömas utifrån 24 kap. 1 § och att ställning måste tas till vilka frågor som kan anses rättskraftigt avgjorda genom tillståndet. Vattenverksamhet i form av markavvattning Markavvattning definieras i 11 kap. 2 § 4 som åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Huvuddelen av den markavvattning som genomförts i har haft syftet att avvattna mark för jord- och skogsbruksändamål. Dessa verksamheter kan, beroende på hur tillståndet är formulerat, bedrivas antingen av enskilda fastighetsägare eller av markavvattnings- samfälligheter. Av 3 kap. 1 § restvattenlagen följer att i fall då någon ansöker om tillstånd enligt till en markavvattning ska verksamheten bedrivas så att den blir till nytta även för en annan fastighet, om detta begärs av ägaren till den andra fastigheten och är lämpligt. Ägarna till de fastigheter som markavvattningen är till nytta för ska delta i verksamheten. För utförande och drift av verksamheten (markavvattningen) utgör deltagarna en samfällighet. Tillståndet till verksamheten samt de anläggningar och rättigheter som hör till verksamheten är samfällda för deltagarna. om förvaltning av samfälligheter finns i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Kostnaderna för markavvattnings- verksamheten fördelas mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms i tillståndet efter vad som är skäligt med hänsyn till främst den nytta som var och en har av verksamheten (1 kap. 3 § restvattenlagen). De administrativa kostnaderna eller åtgärdskostnaderna vid en omprövning kan överstiga markavvattnings- samfällighetens nytta med omprövningen. Ett markavvattningsföretag omfattar normalt inte hela avrinnings- området. En åtgärd som vidtas inom ramen för ett markavvattnings- företag får normalt även effekter utanför det område som tillståndet avser. Den verksamhet som bedrivs av markavvattningssamfälligheten är begränsad till utförande, drift och underhåll av markavvattningen. När det gäller markavvattning av jord- och skogsmark är det i stor utsträckning fråga om mindre verksamhetsutövare. Ett tillstånds rättskraft begränsas av bestämmelserna om återkallelse och omprövning i 24 kap. och 7 kap. restvattenlagen. Omprövning av tillstånd eller villkor för en verksamhet på en myndighets initiativ sker enligt 24 kap. 5 § . Omprövning på initiativ av en myndighet är en ingripande tvångsåtgärd som kan aktualiseras när en verksamhetsutövare inte själv har sett till att till- ståndet uppfyller krav enligt framför allt 2 kap. miljö- balken. En viktig begränsning av vilka resultat som kan uppnås vid en sådan omprövning är att den inte får leda till att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras (24 kap. 5 § sista stycket ). Denna begränsning är särskilt relevant i förhållande till små verksamheter där intäkterna är lägre och verksamhetens förmåga att bära kostnaderna för nya försiktighets- mått därmed är sämre. Om en omprövning resulterar i att en viss mängd vatten undantas kraftproduktion eller i en förlust av fallhöjd, har verksamhetsutövaren rätt till ersättning för den produktionsvärdeförlust som uppkommer. Om tillståndet inte reglerar frågan på annat sätt, måste verksam- hetsutövaren vanligen tåla en minskning av produktionsvärdet med utan rätt till ersättning. Om ersättningsrätten har reglerats i tillståndet, kan den ersättningsfria delen vara bestämd till en högre andel, dock maximalt av produktionsvärdet. Ersättningen betalas av den myndighet som har begärt ompröv- ningen. Utöver ersättningsrätt till följd av produktionsvärdesförluster har även övriga enskilda som lider skada till följda av en omprövning rätt till ersättning. Den ersättningen betalas av verksamhetsutövaren. Sakägare har rätt till ersättning för rättegångskostnader, utom i de fall omprövningen sker till förmån för fisket (24 kap. 5 § första stycket 11 ). Som huvudregel gäller att den sökande myndig- heten är skyldig att ersätta rättegångskostnader. Skillnader mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet En jämförelse av skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet har gjorts av såväl (SOU 2002:50) som (SOU 2009:42). Som exempel på skillnader pekade på bl.a. prövningens omfattning, skyldigheten att ta fram och bekosta underlag inför en omprövning samt avsaknaden av krav på miljörapport (SOU 2009:42 s. 171 f.). Ytterligare en skillnad som nämns är att det i 24 kap. 1 § anges att generella föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § bryter igenom tillståndets rättskraft och att motsvarande bestämmelse saknas för vattenverksamheter. Vattnets roll i landskapet Naturligt rinnande vatten och våtmarker utgör några av artrikaste naturtyper. Vattenlandskapet kan sägas vara ett naturligt, dynamiskt och föränderligt system, där t.ex. höga flöden, isgång, stormfällen, jordskred och bäverdammar är processer som påverkar såväl strukturer som arters förekomst. Stränderna formas av både översvämningar och isgång som ger erosion och materialavlagring, vilket gör att de t.ex. inte växer igen. Återkommande översvämningar skapar dynamik och variation i strandzonens växtsamhällen och ger förutsättningar för hög biologisk mångfald. Det centrala begreppet i vattenlandskapet är avrinningsområdet. Avrinningen är viktig för tillförsel av bl.a. närsalter till vattenmiljön, vilket i hög grad påverkar arters förekomst och den kemiska miljön. Den biologiska mångfalden i vattendragen har påverkats negativt på flera olika sätt. Upp till en fjärdedel av ursprungliga våtmarksareal har försvunnit genom dränering, sjösänk- ningar och rätade diken. Sötvattensmiljöer och våtmarker har minskat, fragmenterats och isolerats som ett resultat av bl.a. anläggande av dammar och kraftverk samt anspråkstagande av arealer för jord- och skogsbruk. Fragmentering av vattendrag, bl.a. genom anläggande av kraft- verks- och regleringsdammar, och utraderande av landbiotoper genom överdämning samt torrläggning av forsar och strömfåror har stor påverkan på den fysiska miljön och på berörda ekosystem i sjöar och rinnande vatten inom avrinningsområdet. Även enstaka hinder i ett system förändrar hela systemets struktur och funktion med risk för att vissa arter helt slås ut. För energiförsörjning är vattenkraften en viktig förnybar energikälla där utsläppen av förorenande ämnen, såsom växthusgaser och övergödande ämnen från den mark som däms över, är små jämfört med annan energi- produktion. Däremot kan påverkan på den fysiska miljön och på berörda ekosystem i sjöar och rinnande vatten vara mycket stor bl.a. genom anlagda dammars avskärande verkan, utraderande av land- biotoper genom överdämning samt torrläggning av forsar och strömfåror.