sou · H1B373 · 2013-10-03 00:00:00 — Exempel på sådana skäl kan vara den korta beredningstid som kan föreligga i samband med ett regeringsskifte efter ett val, domstolsutslag, Europeiska kommissionens avgörande i en notifieringsprocess eller ändrade förutsättningar för utformningen av förslaget som uppkommit sent i beredningen. I dessa situationer kan det inom skatteutskott etablerade s.k. reservationsförbudet vara av betydelse eftersom ett sådant förfarande kan bidra till att motverka risken för motstridiga beslut. Lagförslag med budgetpåverkan som lämnas före budgetpropositionen Det förekommer att regeringen föreslår och beslutar om lagförslag med tydliga konsekvenser budget . Detta förfarande kan t.ex. användas vid omfattande och komplicerad lagstiftning eller lagstiftning som anses kräva tid för förberedelser och anpassning hos hushåll, företag eller myndigheter. Det kan också förekomma andra skäl till att lämna förslag till budgetpåverkande lagstiftning . Vid ett sådant tillvägagångssätt har regeringen goda möjligheter att anpassa förslaget till statens budget till beslut om lagförslaget. En nackdel med beslut om lagstiftning med tydlig budgetpåverkan är dock att förfarandet kan vålla problem i förhållande till andra av och regeringen politiskt prioriterade budgetpolitiska åtgärder inför nästkommande år, i synnerhet om budgetutrymmet skulle revideras fram till budgetpropositionen och rambeslutet. För att ge stadga åt ett förfarande med tidiga prioriteringar i form av lagstiftning med ikraftträdande nästkommande år, anser kommittén att sådan lagstiftning bör aviseras i föregående budgetproposition och ges möjlighet att beakta det aviserade lagförslaget inom ramen för ett riktlinjebeslut om preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för de två tillkommande budgetåren (jfr figur 4 nedan). Figur 4 Lagförslag lämnas före budgetpropositionen (BP), kommitténs förslag och bedömning Mot bl.a. denna bakgrund föreslår kommittén att det i en tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen regleras att beslutet i rambeslutsprocessens första steg ska innefatta ett beslut om preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för de två tillkommande budgetåren. Genom att besluta om de preliminära inkomstberäkningarna och utgiftsramarna i rambeslutsprocessens första steg åstadkommer man även en överensstämmelse mellan dessa och beslutade nivåer på de budgetpolitiska målen. Övriga beslut i rambeslutsprocessens första steg Kommittén föreslår att bestämmelsen i riksdagsordningen om vilka beslut som ska ingå i rambeslutets första steg i enlighet med befäst praxis även ska omfatta andra betalningar som påverkar statens lånebehov, dvs. nettoutlåning, kassamässig korrigering och förändring av anslagsbehållningar. Därigenom säkerställs att statens lånebehov klargörs i ett tidigt skede i budgetprocess. Vidare bör, i enlighet med etablerad praxis, en beräkning av ålderspensionssystemets utgifter också ingå i det första beslutssteget, vilket innebär att samtliga utgifter som ingår under utgiftstaket för staten beräknas i detta steg. Någon reglering i förhållande till det senare exemplet föreslås dock inte. Övriga beslut i rambeslutsprocessens andra steg Kommittén föreslår att en bestämmelse införs om att beslutet i rambeslutsmodellens andra steg också ska omfatta beslut om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden, främst statlig utlåning, beställningsbemyndiganden och garantier. Dessa beslut har direkta effekter på statens lånebehov eller en nära koppling till anslagen i statens budget. Därigenom kan också en ökad enhetlighet skapas i behandlingen av bemyndiganden om ekonomiska åtaganden mellan olika riksdagsutskott. Regleringen ersätter den nuvarande regleringen om andra utgifter i riksdagsordningen vars innebörd har varit oklar. Förslag väckta utanför den ordinarie budgetprocessen Utskottsinitiativ med påverkan på statens budget handlar i de flesta fall om att vidta rättelser och beslutas av ett enigt utskott. Det förekommer också att utskott tar initiativ med anledning av en kris, ekonomisk eller annan, där syftet är att snabbt lösa en uppkommen Enligt kommitténs bedömning bör förslag som väcks inom och som, om de skulle vinna bifall, har en tydlig påverkan på statens budget i enlighet med nuvarande praxis avgöras inom ramen för något av besluten i den ordinarie budgetbehandlingen. Sådana förslag bör beredas i enlighet med det beredningskrav som av riksdagsordningen (2012/13:URF3) föreslår ska införas och som ställer sig bakom. För att intentionerna bakom budgetprocessen ska upprätthållas är det också viktigt att vidmakthåller sin praxis att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller helt eller delvis upphäva en beslutad budget. Någon reglering av förslags- och initiativrätten i föreslås inte. Hantering av myndigheters föreskrifter med budgetkonsekvenser Regeringsformen möjliggör att en del av normgivningsmakt kan delegeras till regeringen och sedan av regeringen vidare till en statlig myndighet. Om en myndighet utnyttjar ett bemyndigande att meddela föreskrifter kan i vissa fall betydande kostnadseffekter uppkomma för staten, kommuner eller landsting. är myndigheter inte skyldiga att inhämta regeringens medgivande innan beslut fattas om sådana föreskrifter. Det kan därför uppstå situationer där föreskrifter med betydande kostnadseffekter beslutas utan att regeringen ges möjlighet att beakta ärendet och resursbehovet i budgetpropositionen. Behovet av resurser kommer i stället att behöva hanteras utanför det samlade prioriteringstillfälle som den ordinarie budgetprocessen i och regeringen är avsedd att utgöra. För att möjliggöra att sådana myndighetsföreskrifter som medför inte oväsentligt ökade kostnader för staten, kommuner eller landsting kan inordnas i en samlad budgetbehandling, bedömer kommittén att en skyldighet bör införas om att en myndighet innan den beslutar sådana föreskrifter ska inhämta regeringens medgivande. En skyldighet för myndigheter att begära regeringens medgivande innan sådana föreskrifter beslutas skapar en möjlighet för regeringen att pröva och beakta kostnaderna i den samordnade budgetprocessen och att presentera en heltäckande budgetproposition för . En sådan skyldighet regleras enligt kommittén lämpligen i en förordning. Ändringar av statens budget Ordningen för ändringar av statens budget under löpande budgetår är i hög grad oreglerad. För att trygga en samordnad budgetbehandling för det löpande budgetåret föreslår kommittén att det i riksdagsordningen införs en bestämmelse om att regeringen som huvudregel får lämna en proposition med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret vid högst två tillfällen, i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Den föreslagna bestämmelsen ligger i linje med vad som uttalades i samband med införandet av den nuvarande budgetprocessen och ger en rättvisande bild av den praxis som tillämpats . Förslag om ändringar av statens budget bör som regel syfta till att komplettera den beslutade budgeten utifrån förändringar som inte var möjliga att förutse i samband med budgetpropositionen. För att säkerställa att det efterfrågade helhetsperspektivet upprätthålls i budgetbehandlingen som behövlig flexibilitet tryggas bör förslag om ändringar av statens budget vid andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen endast tillåtas om det finns särskilda skäl. Exempel på sådana skäl kan vara oväntade ekonomiska påfrestningar eller andra oförutsedda händelser som ställer krav på snabba åtgärder. Det saknas fast praxis kring hanteringen av förslag som endast påverkar statens inkomster för det löpande budgetåret. Det förekommer att sådana förslag lämnas i någon av de återkommande propositionerna med förslag till ändringar av statens budget, men också att sådana förslag lämnas i separata propositioner vid sidan av ändringsbudgetarna. Kommittén föreslår att förslag som har en tydlig påverkan på statens inkomster för det löpande budgetåret och som beslutas i samband med en proposition om ändringar av statens budget också ska föranleda en ny inkomstberäkning av de inkomsttitlar som berörs av förslaget. Enligt kommitténs bedömning bör den reglering av följdmotioner som finns i riksdagsordningen tydliggöras i fråga om vad som avses med att förslagen måste hålla sig inom ärendets ram i samband med förslag till ändringsbudget. Det bör bl.a. tydliggöras att ett yrkande i en följdmotion med anledning av en proposition om ändringsbudget inte får avse höjningar eller sänkningar av inkomster eller anslag utöver vad som föreslås i propositionen. förslag som lämnats av av riksdagsordningen bedöms tillgodose detta behov, varför kommittén inte lämnar något eget förslag om detta. Enligt senare års praxis fastställer nya eller ändrade utgiftsramar och anslag för löpande budgetår genom ett enda beslut. Övriga förslag i en proposition med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret behandlas dock vanligen i separata förslagspunkter, vilket innebär att det kan finnas en risk för motstridiga beslut, t.ex. vad gäller anslagsnivå i förhållande till nivån på ett beställningsbemyndigande. Den osäkerhet som denna ordning skapar skulle även kunna leda till olika typer av strategiskt beteende hos regeringen, något som kan innebära minskad transparens och kontroll för . Ändringar av budgeten syftar vidare som huvudregel till att komplettera den budget som beslutat om och bör kunna beslutas inom ramen för ett förenklat förfarande. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det i riksdagsordningen införs en bestämmelse om att ändringar av statens budget ska fattas genom ett enda beslut. Bestämmelsen är i likhet med regleringen av rambeslutsprocessen villkorad av att inte genom lag har beslutat något annat. Det innebär att en och samma förslagspunkt ska behandla förslag till ny inkomstberäkning, nya eller ändrade utgiftsramar och anslag samt bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Även sådana förslag som har en tydlig påverkan på budgeten för det löpande budgetåret och som lämnas i anslutning till en proposition om ändringsbudget bör i enlighet med praxis ingå i beslutet. I samma förslagspunkt ska i förekommande fall även förslag med anledning av budgetpolitiska mål som beslutat om att använda behandlas. Det kan emellertid uppkomma situationer som ställer krav på en genomgripande omprövning av stora delar av statens budget, vilket innebär att ett förslag till ändringar av budgeten skulle bli mycket omfattande. En sådan situation kan exempelvis uppstå till följd av att en nytillträdd regering av tidsbrist efter ett val inte har hunnit utarbeta förslag avseende stora delar av sin politik i budgetpropositionen. I sådana situationer föreslår kommittén att bör ha möjlighet att besluta om ändring av statens budget enligt vad som gäller för budgeten för det närmast följande budgetåret, dvs. i två steg enligt rambeslutsprocessen. Konsekvenser för och regeringens arbete Följden av kommitténs bedömning att de lagförslag som har en tydlig påverkan på statens budget som huvudregel ska lämnas senast i anslutning till budgetpropositionen kan förväntas leda till att något fler förslag än väcks . Detta torde i någon mån påverka när beredningen av sådana lagförslag såväl inom som hos andra instanser som t.ex. Lagrådet kommer att äga rum. ska enligt gällande bestämmelser i riksdagsordningen bereda förslagen till utgiftsramar och till beräkningen av statens inkomster. Kommittén föreslår att det tydliggörs att finansutskottet ska bereda samtliga förslag som ingår i rambeslutsprocessens första steg och i ett beslut om ändringar av statens budget, om inte genom lag har beslutat något annat. Förslaget kan innebära en viss ärendeförskjutning mellan utskotten, men förändringen torde vara begränsad. Kommittén föreslår att de i betänkandet föreslagna ändringarna i riksdagsordningen och budgetlagen ska träda i kraft och således tillämpas i samband med behandlingen av budgeten . lag om ändring i riksdagsordningen Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen1 dels att nuvarande tilläggsbestämmelse 3.2.3 ska betecknas 3.2.4 och att nuvarande tilläggsbestämmelse 5.12.1 ska betecknas 3.2.3, dels att den nya tilläggsbestämmelsen 3.2.3 ska ha följande lydelse, dels att 3 kap. 2 §, 4 kap. 5 § och 5 kap. 12 § samt rubriken närmast före 3 kap. 2 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 kap. 2 a §, samt två nya tilläggsbestämmelser, 3.2 a.1 och 5.12.1, av följande lydelse. Propositioner om statens budget Regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). 1Riksdagsordningen omtryckt 2007:726. 2Senaste lydelse 2012:393. hålla en finansplan och ett förs- hålla en finansplan och ett förs- lag till beslut om statens budget. lag till beslut om statens budget. Om med stöd av I förslaget till statens budget ska bestämmelserna i 5 kap. 12 § har utgifterna hänföras till utgifts- fattat beslut om att hänföra stats- områden som anslagen ska för- utgifterna till utgiftsområden, ska förslaget till statens budget inne- hålla en fördelning av anslagen på dessa utgiftsområden. Endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomiskpolitiska skäl, får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen. En proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag eller om riktlinjer enligt 9 kap. 6 § regeringsformen för statens verksamhet än anslaget till verksamheten avser bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser. Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas. ekonomi och finansförvaltning, ekonomi och finansförvaltning, Rättsväsendet, 5 Internationell Rättsväsendet, 5 Internationell samverkan, 6 Försvar och sam- samverkan, 6 Försvar och sam- bistånd, 8 Migration, bistånd, 8 Migration, Hälsovård, sjukvård och social Hälsovård, sjukvård och social omsorg, 10 Ekonomisk trygghet omsorg, 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsned- vid sjukdom och funktionsned- misk trygghet för familjer och misk trygghet för familjer och 3 Senaste lydelse av tidigare 5.12.1 2012:468. ställdhet, 14 Arbetsmarknad 16 Utbildning och universitets- 16 Utbildning och universitets- trossamfund och fritid, 18 Sam- trossamfund och fritid, 18 Sam- ning och byggande samt kon- ning och byggande samt kon- sumentpolitik, 19 Regional till- växt, 20 Allmän miljö- och natur- växt, 20 Allmän miljö- och natur- 21 Energi, 22 Kommuni- landsbygd och livsmedel, 24 När- landsbygd och livsmedel, 24 När- ingsliv, 25 Allmänna bidrag till räntor m.m. och 27 Avgiften till Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Regeringen får vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret. Endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl, får ytterligare propositioner med förslag till ändringar av statens budget lämnas. En sådan proposition som avses i 2 a § första stycket lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. 5 §4 ska bereda ärenden om 1.allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för beslut om statens budget samt ska, om inte utom bereda förslagen till utgifts- med stöd av 5 kap. 12 § ramar för utgiftsområden och till genom lag har beslutat något annat, dessutom bereda förslag- om har beslutat att en till beslut om statens budget hänföra statsutgifterna till utgifts- enligt 5 kap. 12 § tredje och femte utskottets uppgifter finns också i 9 kap. 5 § regeringsformen och formen och i 3 kap. 7 §, i 3 kap. 7 §, 4 kap. 8 §, 9 kap. 8 § 8 §, 9 kap. 8 § bestämmelserna 4.6.2, 4.9.1 och 4.6.2, 4.9.1 och 8.7.1 denna lag. 8.7.1 denna lag. ska bereda ärenden om statliga och kommunala skatter. Bestämmelser om skatteutskottets uppgifter finns också i tilläggsbestämmelsen 4.6.3 denna lag. Beslut om statens budget ska besluta att hänföra statsutgifterna fattas enligt andra–femte styck- ena, om inte genom lag har beslutat något annat. Statens budget för det närmast följande budgetåret beslutas i två Om har fattat beslut I ett första steg fastställs genom ett enda beslut dels en beräkning för det närmast följ- av inkomsterna på statens budget, ande budgetåret genom ett enda dels för varje utgiftsområde det belopp som de anslag som hör till dels för varje utgiftsområde en utgiftsområdet högst får uppgå till utgiftsram, som anger det belopp (utgiftsram), dels en beräkning 4Senaste lydelse 2012:393. 5Senaste lydelse 2012:393. till vilket summan av de till av andra betalningar som påverk- ar statens lånebehov. högst får uppgå, ingår även beslut med anledning dels en beräkning av inkomst- av de budgetpolitiska mål som erna på statens budget. har beslutat om att Beslut om anslag eller andra Sedan ett beslut enligt tredje utgifter i staten för närmast följ- stycket fattats fastställs i ett andra ande budgetår får inte fattas steg genom ett enda beslut för innan ett beslut fattats enligt utgifter i staten fastställs för varje utgiftsområde genom ett enda Beslut om anslag för löpande budgetår som innebär att en beslutas genom ett enda beslut. utgiftsram påverkas får inte fattas innan ett beslut om godkännande av en ändrad utgiftsram fattats. fattas enligt tredje och fjärde I ett beslut enligt 12 § tredje stycket fastställs också preliminära ramar för det andra och tredje Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången i fråga om statens budget . lag om ändring i budgetlagen (2011:203) Härigenom föreskrivs i fråga om budgetlagen dels att rubriken närmast före 9 kap. 2 § ska utgå, dels att 9 kap. 2 § ska betecknas 2 kap. 1 a §, dels att den nya 2 kap. 1 a § ska ha följande lydelse, dels att rubrikerna närmast före 2 kap. 2 § och 9 kap. 3 § ska lyda Utgiftstak och preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar respektive Prognoser, dels att 2 kap. 3 § och 10 kap. 3 § samt rubriken närmast före 2 kap. ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 kap. 5 §, samt närmast före 2 kap. 5 § en ny rubrik av följande lydelse. Budgetpolitiska mål och rikt- Om har beslutat om avses i 2 kap. 1 §, ska avses i 1 §, regeringen vid minst två till- minst två tillfällen för redovisa hur målet uppnås. beakta effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska åtgärder. Regeringen ska vid en bedömd avvikelse från målet även redo- göra för hur en återgång ska ske. Regeringen ska i budget- 12 § riksdagsordningen har beslu- propositionen lämna förslag till tat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden, ska regeringen i och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande budgetåret. beräkning av hur utgifterna för- delas på utgiftsområden för det Regeringen ska se till att genomförandet av de budget- politiska målen utvärderas. Regeringen ska i budget- Regeringen ska i budget- propositionen lämna en redo- propositionen lämna en redo- visning av de resultat som visning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i för- uppnåtts i verksamheten i för- hållande till de av hållande till de av 5 kap. 12 § ska vara anpassad till utgifts- hänföra statens utgifter till utgifts- områden ska redovisningen vara anpassad till utgiftsområdena. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången i fråga om statens budget . 2 Kommitténs uppdrag och arbete Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Kommittén har antagit namnet (Fi 2012:10). Kommittén ska bl.a. överväga hur dagens praxis för budgetbehandling bör regleras i syfte att tydliggöra gällande ordning, om det finns skäl att behandla inkomstrespektive utgiftssidan på statens budget på ett mer enhetligt sätt, och behovet av nya eller ändrade bestämmelser som klargör ansvar för det medelfristiga budgetperspektivet. Översynen ska även bl.a. behandla vissa frågor om införlivande av rådets direktiv (2011/85/EU) av om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Kommitténs slutsatser med anledning av rådets direktiv redovisades i delbetänkandet – uppfyller det EU:s direktiv? (SOU 2013:32). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv enligt vilka kommittén fick i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur förändrade kostnader för den kommunala sektorn och statlig verksamhet orsakade av statliga myndigheters föreskrifter bör hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen (dir. 2013:48). Kommittén ska redovisa uppdragen . Utredningsdirektiven återfinns i bilagorna 1 och 2 till Kommitténs uppdrag och arbete Kommittén har sammanträtt vid tolv tillfällen. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med expertkretsen, som har beretts tillfälle att lämna synpunkter. Kommittén har även hållit sig informerad om arbetet i den av Riksdagsstyrelsen tillsatta av riksdagsordningen (2012/13:URF3). Efter detta inledande avsnitt om kommitténs uppdrag och arbete följer ett kapitel som bl.a. beskriver den nuvarande budgetprocessen och dess historiska bakgrund samt ett kapitel som beskriver olika utgångspunkter för budgetprocessens reglering som varit vägledande för kommitténs förslag och bedömningar (kap. 3–4). Därefter följer i kapitlen 5–7 kommitténs förslag och bedömningar avseende budgetpolitiska mål, budgetprocess för nästkommande budgetår (rambeslutsprocessen) och ändringar av statens budget. Kapitel 6 behandlar även de överväganden och bedömningar som kommittén har gjort med anledning av tilläggsdirektiven. Förslag om ikraftträdande ges i kapitel 8. Därefter redovisas en kostnads- och konsekvensanalys i kapitel 9. Slutligen ges författningskommentarer i kapitel 10. Bilaga 1 och 2 innehåller kommittédirektiven. Bilaga 3 innehåller en genomgång av forskningslitteraturen om budgetpolitiska måls effekter. I bilaga 4 redovisas översiktligt internationella institutioners rekommendationer om finanspolitisk transparens. Bilaga 5 innehåller en litteraturöversikt om konstitutioners effekt på budgetrelaterade variabler. 3Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget En viktig del i arbetet med att skapa ordning och reda i de offentliga finanserna var att åstadkomma en samlad och transparent budgetprocess. Den nya budgetprocessen skulle stärka styrning av budgetberedningen och öka samordningen i detta arbete. Den nuvarande budgetordningen tillämpades första gången budgetarbete avseende . I samband med framtagandet av den nya budgetprocessen uttalades att det fanns behov av ett förtydligande regelverk, men att det inte tedde sig meningsfullt med en fullständig lagreglering av rambeslutsmodellens tillämpning. Bedömningen gjordes att det räckte med att tillämpningen av metoden fick en författningsenlig sanktionering och att dessa föreskrifter kompletterades med praktiska tillämpningsanvisningar av mer upplysande karaktär. Stora delar av processen är därför fortfarande oreglerad och vilar på en ordning av praxis och överenskommelser. Som en grund för vidare överväganden ges i detta kapitel en bild av tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget. Kapitlet inleds i avsnitt 3.1 med en historisk bakgrund till och beskrivning av den svenska budgetreformen. I avsnitt 3.2 görs en kort internationell utblick avseende parlamentens roll i den statliga budgetprocessen. I avsnitt 3.3 pekas på vissa bärande principer som budgetbehandlingen grundar sig på och därefter redovisas vad budgetbeslutet innehåller. Det avslutande avsnittet 3.4 ger en kortare beskrivning av budgetprocessen i regeringen och och därefter en mer ingående beskrivning av budgetprocessen i , vilket också utgör fokus för kommitténs arbete. och nuvarande ordning för beslut om statens budget Den ekonomiska utvecklingen i –1971 var mycket god.