sou · H1B366 · 2013-09-11 00:00:00 — I allt fler länder noteras en teknikkonvergens mellan de distributionskanaler som mediehusen använder för att publicera sina nyheter. kan man tala om en mediepolitisk konvergens där skattefrågor, public service-avgifter och andra statliga engagemang i mediesektorn lyfts in i den presspolitiska debatten. I förlängningen knyter detta an till visionen om en mer integrerad och teknikneutral mediepolitik där gränsdragnings- problematiken i en konvergerande medievärld möts av ett ramverk som förenar olika former av mediestöd. I de nordiska länderna har dock medieneutraliteten begränsats till att bredda presstödet till att omfatta även internetbaserad nyhetsförmedling. Kapitel 5: Reklamskatt, mervärdesskatt och presspolitik Det statliga engagemanget för dagspressen bör enligt kommittén inte begränsas till det selektiva presstödet utan bör även omfatta generella åtgärder inom ramen för skattesystemet. Både reklam- skatten och mervärdesskatten utformades med uttalade presspolitiska avsikter. Genom att ge dagstidningarna en relativt lindrig beskattning skulle konkurrenssituationen på mediemarknaden påverkas, vilket också var ett syfte med presstödet. Kommittén kan dock konstatera att de båda skatterna numera har utvecklats till att bli både godtyckliga och medie- politiskt kontraproduktiva. Enligt kommitténs bedömning bör reklamskatten avskaffas i enlighet med ett tillkännagivande från 2002. Det demokratiska styrelseskicket kräver att det finns massmedier som ger medborgarna möjligheter att informera sig och utbyta idéer, så att de kan delta aktivt i samhällslivet och rösta i allmänna val. I stället för att ekonomiskt underlätta en sådan, från allmän synpunkt angelägen verksamhet, fördyras den av att reklamskatt fortfarande tas ut. Dagstidningsbranschen betalar i storleks- ordningen i reklamskatt och det motsvarar kostnaden för cirka 200 journalister. Reklamskatten slår också godtyckligt mot olika typer av medie- verksamhet. Den relativa konkurrensfördel som gällde för den tryckta dagspressen vid reklamskattens införande har numera vänts till en i huvudsak konkurrensmässig nackdel i förhållande till andra medier. Reklaminvesteringar i tv, radio och internet omfattas inte alls av skatten. I andra fall där skattskyldighet i princip föreligger, som för fack- och populärpress samt gratistidningarna, gör det höga grundavdraget att de i huvudsak inte behöver betala någon reklamskatt. Ytterligare en inkongruens är att reklamskatt utgår för papperstidningar men inte för motsvarande digitala publikationer. Det finns enligt kommittén inga sakliga skäl för att på det sättet särskilt missgynna delar av dagspressen. Ett avskaffande av reklamskatten bör hanteras som en prioriterad fråga i kommande budgetberedningar på det skattepolitiska området. Reklamskattefrågan är en av de viktigaste frågorna där åtgärder kan vidtas för att förbättra nyhetsförmedlingens ekonomiska situation. Om det av statsfinansiella eller andra skäl inte är möjligt att avskaffa den återstående reklamskatten , bör det enligt kommittén vara ett alternativ att skatten avskaffas stegvis. Ett första steg bör då vara att skatten avskaffas för samtliga periodiska publikationer, även gratisutdelade, som inte är annonsblad, katalog eller program. Ett ytterligare alternativ är att det grundavdrag som lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam medger höjs så att färre behöver betala reklamskatt. Reducerad mervärdesskatt bör omfatta även digitala medier Enligt kommittén bör regeringen verka för att EU:s mervärdes- skattedirektiv ändras så att medlemsländerna kan tillämpa en reducerad skattesats även för digitala medier. Kommittén delar bedömning att det är särskilt angeläget på yttrandefrihetsområdet att samma mervärdesskattesats tillämpas på såväl traditionella tryckta som moderna digitala produkter. Med nuvarande bestämmelser uttas en reducerad mervärdesskattesats på för den tryckta tidningen men full mervärdesskatt på för digitala utgåvor. Den skillnaden försvårar en mediepolitiskt önskvärd teknikomställning från publicering på papper till digital publicering. Frågan om en anpassning av mervärdesskattedirektivet till en digital verklighet finns just nu högt upp på EU:s dagordning och det pågår en process i ärendet. Kommissionen har tagit flera initiativ i riktning mot en likabehandling av tryckta och digitala medier i mervärdesskattehänseende, men ännu är inte frågan avgjord. Enligt kommittén bör direktivet kunna kompletteras med ett enkelt tillägg om likabehandling av tryckta och digitala böcker, dagstidningar och tidskrifter. Den närmare avgränsningen av begreppet digitala medier bör därefter utarbetas på nationell nivå, i nära samverkan med bl.a. berörda branscher, och komma till uttryck i mervärdesskattelagen (1994:200). Kapitel 67: Samordnad tidningsdistribution Flera faktorer talar för att tidningsdistributionen i ett avlångt och glest befolkat land som bör samordnas. I praktiken sker det också genom de särskilda distributionsföretag som bildats för ändamålet. finns det också ett distributionsstöd inom presstödssystemet för att stimulera de större tidningsföretagen att medverka i samdistributionen. är dock distributionen av tryckta tidningar en stor kostnadspost och en återkommande fråga har därför varit möjligheten att åstadkomma en ytterligare samordning, genom att tidningarna även distribueras tillsammans med posten. Kommittén behandlar frågan om samdistribution av tidningar och post i kapitel 6 och frågan om presstöd till samdistribution av olika tidningar i kapitel 7. Dessa båda frågor har dock ett nära samband. I båda fallen handlar det om att hitta lösningar som underlättar distributionen av tidningar i hela landet och därför bör de inte hanteras oberoende av varandra. En ökad samdistribution av tidningar och post Det är kommitténs bedömning att det finns goda möjligheter att få till stånd en rationell samdistribution av tidningar och post. Det är särskilt angeläget på landsbygden, där det ofta handlar om långa vägsträckor mellan hushållen och där det bara är biltransporter som är möjliga för distribution av såväl tidningar som post, som det leder till betydande avgasutsläpp. En samdistribution av tidningar och post skulle medföra stora vinster såväl ekonomiskt som miljömässigt för samhället och för de berörda distributions- och tidningsföretagen. Styrande för samdistributionen av tidningar och post bör vara önskemålet om en tidig morgonleverans av tidningarna. Vid ett möte i kommitténs regi förordade företrädare för tidningsdistributörerna, och att ett tidsbegränsat försök med samdistribution av tidningar och post ska genomföras . Kommittén välkomnar en sådan försöksverksamhet. För att försöket ska få den önskvärda bredden välkomnar kommittén också att flera aktörer deltar, såväl som tidningsdistributionsföretag. De deltagande parterna bör också ha ett gemensamt ansvar för att samla in relevanta kunskaper och erfarenheter från försöket, inte minst av hur mottagarnas och avsändarnas intressen tas tillvara. Försöket bör enligt kommittén följas av en permanent och långsiktig lösning med samdistribution av tidningar och post. Rationaliteten med en gemensam leverans är inte begränsad till delar av landsbygden utan samdistributionen bör även omfatta andra delar av . En sådan bredare samordning förutsätter dock att det nuvarande kravet på 85- procentig övernattbefordran ses över i förhållande till EU:s postdirektiv. Enligt kommittén bör en sådan översyn genomföras med inriktningen att nödvändiga författningsändringar kan träda i kraft . Presstödet till samdistribution av dagstidningar avvecklas De grundläggande riktlinjer som etablerades för distributionsstödet gäller fortfarande, trots att medielandskapet numera ser helt annorlunda ut. En del har gjorts för att anpassa bestämmelserna till nya förutsättningar, men har det blivit allt tydligare att stödet har passerat sitt bäst- före-datum. Den eftersträvade principen om lika pris för alla distribuerade tidningar är inte längre möjlig att upprätthålla, stödet står enbart för av de sammanlagda distributions- kostnaderna och administrationen av stödet är oproportionerligt komplicerad och arbetskrävande för den ansvariga myndigheten. Det faktum att distributionsstödet står för en så liten andel av kostnaderna talar för att stödet inte är av avgörande betydelse för att upprätthålla systemet med samdistribution av dagstidningar. Många tidningar ingår numera i mediekoncerner som också omfattar ett distributionsföretag och det finns därmed ett uppenbart gemensamt intresse av att distributionen organiseras och samordnas på ett rationellt sätt oavsett det statliga stödet. finns det också starka incitament för distributionsföretagen att bära ut även andra titlar än de lokala dagstidningarna. För rikstidningar kan digitala lösningar vara det bästa sättet att lösa distributionen utanför storstäderna. Kommittén förordar mot denna bakgrund att det nuvarande distributionsstödet ska avvecklas. Det kan dock inte uteslutas att samdistributionssystemet i landet på kort sikt påverkas negativt. Därför är det fördelaktigt om en sådan åtgärd kan samordnas tidsmässigt med den permanenta och långsiktiga lösning med samdistribution av tidningar och post som kommittén också förordar. De tidningar som mottar de största beloppen från distributionsstödet är de som betalar relativt mycket i reklamskatt. Ett avskaffande av skatten kommer därför att i viss mån balansera den ekonomiska effekten för tidningsföretagen av distributionsstödets avveckling. Kapitel 8: Driftsstöd till dagspressen Vad gäller driftsstödet är det enligt kommittén mest ändamålsenligt att bestämma en ny i tiden avgränsad period , efter den nu löpande, och göra ett antal förändringar utan att överge grundtanken att stödbeloppen enligt automatiskt verkande regler styrs av läsarna och förblir beroende av upplaga, varvid alla slags läsarintäkter ges en likvärdig behandling när stödbelopp bestäms. Målet med driftsstödet bör liksom vara publicistisk mångfald. Kommittén vill därvid betona värdet av konkurrens mellan olika tidningar, med skilda redaktioner, som det bästa sättet att uppnå detta mål. Kommittén föreslår förändringar av nuvarande regler för drifts- stödet som ska underlätta utvecklingen av helt eller delvis digitalt distribuerad press (en digital knuff) och som ska förstärka skälen att verkligen eftersträva ett ökat antal prenumeranter och andra betalande läsare. Med de förändringar som föreslås vill kommittén alltså skapa större incitament för dagstidningar med driftsstöd att öka sina läsarintäkter. Enligt direktiven ska de eventuella förändringar som kommittén föreslår rymmas inom nuvarande ramar för anslaget 8:2 Presstöd inom utgiftsområde 1 . Det aktuella anslaget har anvisats . Det reformutrymme som finns att tillgå för att finansiera kostnads- höjande förslag bestäms av de bedömningar och förslag med kostnadssänkande effekt som kommittén också lämnar. Det tillgängliga reformutrymmet är dock av flera skäl osäkert. Med ett genomförande av kommitténs förslag först kan fortsatta förändringar i medielandskapet få oförutsedda konsekvenser för presstödssystemet . Vidare är det fördelaktigt om avvecklingen av distributionsstödet tidsmässigt samordnas med en permanent och långsiktig lösning för samdistributionen av tidningar och post. Kommitténs samlade bedömning är ändå att de kostnadshöjande förslag som lämnas med marginal motsvaras av förslag med kostnadssänkande effekt. Grundläggande begrepp och bidragskriterier oförändrade Kommitténs bedömning är att driftsstödets grundläggande begrepp och bidragskriterier bör vara oförändrade. Det innebär bl.a. att den dagstidningsdefinition som används för att ringa in vilka typer av tidningar som är berättigade att söka driftsstöd bör användas även framöver. Av definitionen framgår bl.a. att en dagstidning ska komma ut under ett eget namn och att dess egna redaktionella innehåll ska utgöra . De nuvarande bidragskriterierna om att en stödberättigad tidning ska ha en viss abonnerad upplaga eller totalupplaga bör också vara kvar oförändrade. Med en abonnerad upplaga har tidningen etablerat en form av långsiktigt ekonomiskt kontrakt med sin läsekrets. Därmed finns det en bekräftad efterfrågan på produkten som också manifesteras i en betalningsvilja och utan en sådan ömsesidig relation mellan tidningen och dess läsekrets är det inte rimligt att staten bidrar med en finansiering i form av driftsstöd. Ett annat villkor som bör vara oförändrat är det om att en stödberättigad tidnings täckningsgrad bland hushållen på utgivningsorten inte får överstiga . används för att bedöma en tidnings möjlighet att hävda sig på annonsmarknaden och avgör vilka tidningar som ska anses ha behov av stöd och vilka som inte ska anses ha det. talar utvecklingen på dagstidningsmarknaden, med generellt minskade upplagor, för att fler tidningar kan komma att minska sin hushållstäckning ner till gränsvärdet. Det bör därför fortsatt finnas en möjlighet för att bortse från täckningsgraden som behovskriterium om det med hänsyn till förhållandena inom tidningens hela spridningsområde är uppenbart att måttet ger en missvisande bild av tidningens konkurrensförmåga på annons- marknaden. Likvärdig behandling av alla läsarintäkter En grundläggande konsekvens av att papperstidningens ställning successivt försvagas är att driftsstödet inte längre med samma själv- klarhet som tidigare kan utgå från traditionella upplagemätningar för att fastställa stödbelopp. Ett teknikneutralt system förutsätter att de läsarintäkter som kan komma från en digital dagstidnings- publicering behandlas som likvärdiga med de intäkter som kommer från abonnemangen på papperstidningen. Även intäkterna från försäljningen av lösnummer bör omfattas av upplagemätningarna för att fastställa stödbelopp. Det är som ska utforma de närmare mät- metoderna, men en möjlighet som kommittén vill peka på är att en tidnings intäkter från lösnummerförsäljning och digital publicering kan divideras med tidningens prenumerationspris för att på så sätt få fram ett mått på det antal prenumerationer som dessa intäkter motsvarar. Tillsammans med en traditionell upplagemätning är det därmed möjligt att fastslå tidningens totala sålda upplaga. Uppenbarhetskravet i editionsregeln tas bort I 1 kap. 7 § presstödsförordningen finns en s.k. editionsregel. Den har införts för att upprätthålla kravet på redaktionell själv- ständighet och förhindra att tidningsrörelser på olika sätt delas upp för att få två stöd till samma produkt eller få driftsstöd till en del av en rörelse vilken som helhet inte kan få stöd Sådana försök att som ett ökande problem vid tillämpningen av förordningen. Kommittén föreslår att uppenbarhetskravet i regeln tas bort och att nämnden härigenom ges ett större utrymme för bedömningar av frågor om eventuellt bidragsmissbruk. Extrastödet till storstadstidningar avskaffas Inom ramen för presstödet har storstadstidningarnas särskilda behov legat till grund för att de också är berättigade ett högre driftsstöd än andra tidningar. Det extrastöd som de aktuella tidningarna, och , är berättigade till inom ramen för nuvarande bestämmelser håller dock stegvis på att trappas ner och 2016 kommer det maximala stödbeloppet att vara . Kommittén har prövat frågan om extrastödet utifrån de synpunkter kommissionen lämnat vid sin granskning av det svenska presstödet och utifrån kartläggningen av dagstidningarna i det svenska medie- landskapet. Enligt kommittén kan det inte längre anses lika relevant att skilja storstadstidningarna från andra tidningar i presstödssystemet. De skillnader som fortfarande finns inom den svenska dags- tidningsbranschen vad gäller upplagor, reklaminvesteringar och ekonomiska resurser följer inte längre traditionella mönster. Kommittén föreslår mot den bakgrunden att den nuvarande konstruktionen med ett extrastöd till storstadstidningar avskaffas. I det presstödssystem som tar vid 2017 bör enligt kommittén alla hög- och medelfrekventa dagstidningar behandlas enligt samma regler, oavsett var i landet deras utgivningsort ligger. Ny stödtrappa för hög- och medelfrekventa dagstidningar Det allmänna driftsstödet till hög- och medelfrekventa dags- tidningar beräknas genom att tidningens veckovolym, uttryckt i tusental exemplar, multipliceras med en bidragssats på upp till ett maximibelopp på . Inom ramen för en i huvudsak oförändrad modell bör dock stödsystemet i högre grad än premiera ökade läsarintäkter och dessutom vara mer proportionerligt i förhållande till tidningarnas veckovolymer. I linje med att alla läsarintäkter ska det allmänna driftsstödet till hög- och medelfrekventa dagstidningar beräknas på tidningarnas sålda upplaga. Kommittén föreslår också nya bidragssatser och ett nytt maximibelopp. Förslaget, som framgår av tabellen, innebär att en stödtrappa med fyra steg införs. Bidragssatserna i de olika stegen ska i tur och ordning vara 300 000, 220 000, 30 000 och . Av tabellen framgår även vilket stödbelopp som högst kan utgå på respektive steg i stödtrappan, liksom de totala stödbeloppen efter varje steg. Användningen av det första stegets bidragssats om är begränsad till ett stödbelopp om högst . För respektive steg som därefter följer kan stödbelopp utgå med högst , respektive . Med en användning av samtliga steg skulle en tidning sammanlagt kunna vara berättigad till maximalt . Alla hög- och medelfrekventa dagstidningar som 2013 har allmänt driftsstöd utan extrastöd kommer med allt annat lika få högre stöd med kommitténs förslag. De båda storstadstidningarna får ett lägre stöd än det som gäller 2013, men ett högre stöd än vad som skulle bli fallet om extrastödet togs bort utan andra förändringar av stödsystemet. Det bör också betonas att alla beräkningar av det nya stödsystemets utfall bygger på olika antaganden. En poäng med de nya bidragssatserna är att tidningarna själva i högre grad ska kunna påverka utfallet av stödet. Högre stödbelopp för lågfrekventa dagstidningar Driftsstödet till lågfrekventa dagstidningar är redan uppbyggt som en stödtrappa, en för vardera endags- och tvådagarstidningar, med olika stöd beroende på nivån på den abonnerade upplagan. Även tidningar med begränsat driftsstöd får stöd i enlighet med bidrags- skalan för lågfrekventa dagstidningar. Ett viktigt syfte med den nuvarande stödtrappan är att stimulera lågfrekventa tidningar att öka sin periodicitet och upplaga. Kommitténs genomlysning av stödets utfall visar dock att den absoluta merparten av de låg- frekventa tidningarna fortfarande finns bland dem med endags- utgivning och att de stödmottagande tidningarna till övervägande del har upplagor på mellan 2 000 och 3 000 exemplar. Mot den bakgrunden föreslår kommittén flera åtgärder. Driftsstöd till lågfrekventa dagstidningar med en abonnerad upplaga på mellan 1 500 och 2 000 exemplar ska begränsas till . För att allmänt driftsstöd därefter ska utgå krävs att tidningens abonnerade upplaga uppgår till minst 2 000 exemplar. I linje med att alla läsarintäkter ska behandlas likvärdigt ska stödbeloppen för lågfrekventa dagstidningar beräknas på den sålda upplagan i stället för den abonnerade upplagan. Vidare ska den nuvarande stöd- trappan förändras genom att fler och jämnare steg införs. Dessutom föreslås att stödbeloppen för endagstidningar ska öka och för tvådagarstidningar . En ökad skillnad mellan stödbeloppen ska bättre motsvara de olika förutsättningar som gäller för endags- respektive tvådagars- utgivning. Ett nytt omställningsstöd för elektroniska publiceringstjänster Dagstidningsbranschen är inne i en strukturell förändringsprocess med sjunkande upplagor och fallande reklam- investeringar för den tryckta pressen. Dagstidningarnas verksamhet bedrivs också i allt större utsträckning i elektroniska former. Framtiden är dock oviss. Utvecklingen av nya och nödvändiga betalmodeller är ännu i sin linda och det blir allt tydligare att förutsättningarna för det redaktionella arbetet på tidningarna också håller på att förändras. Mycket talar för att journalistiken i tidningarnas digitala utgåvor kommer att utvecklas på egna meriter utifrån det mediets unika förutsättningar i form av elektroniska publiceringstjänster, som även omfattar ljud och bild. Kommittén föreslår att presstödet kompletteras med en digital knuff i form av ett nytt omställningsstöd som kan ges till tidningar med driftsstöd för att stimulera utvecklingen av elektroniska publiceringstjänster. De närmare formerna för ett sådant stöd behöver emellertid för att bli så effektivt som möjligt i relation till tidningsföretagens utvecklings- behov och för att kunna avgränsas på ett tydligt sätt i förhållande till driftsstödet utredas ytterligare, bl.a. i förhållande till . Kommitténs samlade förslag om det framtida presstödet utgår från att systemet ska omfatta ett utarbetat omställningsstöd och att det ska vara tillgängligt . Det bör övervägas om fyraårsperioden kan inledas tidigare än 2017. En tidning bör som längst kunna få omställningsstöd och stödet bör på samma sätt som gäller för det allmänna och begränsade driftsstödet vara riktat till enskilda tidningar. Stödet bör som mest kunna uppgå till av särkostnaden och till högst av tidningens driftsstöd. Det maximala stödet per tidning bör vara för hög- och medel- frekventa tidningar med allmänt driftsstöd och för lågfrekventa tidningar med allmänt driftsstöd och för tidningar med begränsat driftsstöd. Den ekonomiska ramen för omställningsstödet ska vara . Högre driftsstöd till elektroniskt distribuerade tidningar I presstödsförordningen finns det en bestämmelse som innebär lägre driftsstöd för elektroniskt distribuerade tidningar än för traditionella papperstidningar. Bestämmelsen kom till för att motverka oskäligt höga stödbelopp till elektroniska dagstidningar som hade avsevärt lägre kostnader för distribution. Drygt efter att bestämmelsen infördes, kan kommittén konstatera att medielandskapet har förändrats på några avgörande punkter. Det är fortfarande relativt billigt att distribuera tidningar digitalt jämfört med pappersdistribution, men digitaliseringen förutsätter också betydande investeringar i teknik och underhåll, och därför är det inte längre självklart att kostnaden för digital produktion och distribution är avsevärt billigare. Den nuvarande bestämmelsen missgynnar i praktiken utvecklingen av digitala alternativ för tidningar med driftsstöd. Kommittén föreslår därför att bestämmelsen om ett jämkat driftsstöd till elektroniskt distribuerade tidningar tas bort. Nya bestämmelser för stöd till tidningar på minoritetsspråk har i sitt delbetänkande Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli (SOU 2012:58) föreslagit flera förändringar av driftsstödet för att uppmuntra och underlätta minoritetsspråkens spridning och utveckling genom publicering av nyhets- och debattmaterial, antingen som hela tidningar eller som enstaka sidor. Kommittén har inom ramen för arbetet med slutbetänkandet prövat huruvida bidragskriterierna ska förändras ytterligare för att främja tidningar vars text inte i huvudsak är skriven på svenska. Mot bakgrund av tidigare lämnade förslag till ändringar av bestämmelserna om begränsat driftsstöd finns det skäl att se över även den geografiska avgränsningen för finska språket som är begränsad till vissa angivna kommuner i . Kommittén föreslår att avgränsningen, på motsvarande sätt som för samiska och meänkieli, ändras till att avse förvaltningsområdet för finska. I linje med den generella strävan efter att underlätta för tidnings- företagen att öka sina läsarintäkter, föreslår kommittén också att villkoret, som gäller för tidningar vars text inte i huvudsak är skriven på svenska, om att upplagan till ska vara spridd i tas bort. Därigenom kan t.ex. även en finskspråkig eller estniskspråkig tidning expandera utomlands utan att drifts- stödet påverkas negativt. Stöd ska dock endast ges för en upplaga som är såld i . Särregler för vissa geografiska områden ändras