sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — stort för att effektiv konkurrens som har tilldelat ett kontrakt eller ingått ett ramavtal enligt detta kapitel ska till en godkänd 2 Uppdaterad t.o.m. SFS 2011:1031. En annons om upphandling enligt 4 § ska innehålla uppgift om föremålet för upphandlingen och kontaktuppgifter till den upphandlande enheten. Vid förenklat förfarande ska det dessutom framgå 1.hur anbud får lämnas, 2.den dag då anbud senast ska ha kommit in, och 3.den dag till och med vilken anbudet ska vara bindande. Vid urvalsförfarande ska annonsen med ansöknings- inbjudan innehålla uppgift om 1.hur en anbudsansökan får lämnas, och 2.den dag ansökan senast ska ha kommit in. resultat senast efter det att kontraktet tilldelats eller ram- avtalet ingåtts (efterannonsering). Bestämmelserna i fjärde stycket gäller inte när kontrakt tilldelats inom ett ramavtal som ingåtts enligt detta kapitel. Regeringen meddelar före- skrifter om innehållet i en annons om upphandling. En upphandlande enhet som En upphandlande enhet som avser att tilldela ett kontrakt avser att tilldela ett kontrakt 3 § andra stycket får annonsera 3 § andra stycket får annonsera sin avsikt i en elektronisk data- sin avsikt i en godkänd elektro- bas som är allmänt tillgänglig nisk databas som är allmänt (förhandsinsyn). tillgänglig (förhandsinsyn). skrifter om innehållet i en skrifter om innehållet i en annons om förhandsinsyn. annons om förhandsinsyn. lag om ändring i lagen (2008:962) om valfrihetssystem Härigenom föreskrivs att 2 a § i lagen (2008:962) om valfrihets- system ska ha följande lydelse Den upphandlande myndig- heten ska regelbundet lämna upp- gifter om organisationsnummer på de leverantörer som anslutits till eller utträtt ur ett valfrihets- system till den myndighet som ansvarar för den nationella webbplatsen. förordning om ändring i upphandlingsförordningen (2011:1040) Härigenom föreskrivs att i upphandlingsförordningen (2011:1040) införa 1 a, 2 a, 3 a, 7 a, 9 a och 10 a §§ samt att närmast efter 1 § och den nya 2 a § införa nya rubriker enligt nedan. En godkänd elektronisk databas En elektronisk databas ska för att bli godkänd 1.publicera annonser enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, 2.använda den tekniska standard för annonsen som statistikansvarig myndighet fast- ställt, 3.ta emot och publicera annonser elektroniskt, 4.ange om annonsen är en originalannons. 5.tillhandahålla sådan statistik som statistikansvarig myndighet efterfrågar, 6.låta presumtiva anbuds- givare utan kostnad söka i databasen enligt de minimikrav som statistikansvarig myndighet fastställt, samt 7.åta sig att tydlig ange vilka varor, tjänster eller byggentrepre- nader som den annonserar. Med originalannons avses den annons i vilken den enskilda upp- handlingen ursprungligen publice- rades. En annons om upphandling enligt 15 kap. 4 § lagen (2007:1091) om offentlig upp- handling eller 15 kap. 4 § lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster ska skickas elektroniskt eller på annat sätt till en godkänd elektronisk databas för publicering. En upp- handlande myndighet eller enhet får även offentliggöra upphand- lingen på annat sätt under förutsättning att 7 a och 9 a §§ följs. Innehåll i vissa annonser En annons om upphandling enligt 15 kap. 4 § lagen (2007:1091) om offentlig upp- handling eller 15 kap. 4 § lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster ska innehålla 1. den upphandlande myndig- hetens eller enhetens namn och kontaktuppgifter, 2. datum för publicering, 3. referensnummer enligt CPV- nomenklaturen, 4. valt upphandlingsförfarande, 5. grund för tilldelning av kontrakt, 6.om upphandlingen avser ett ramavtal eller en elektronisk auktion, 7.vid upphandling av ram- avtal, vald avropsordning, 8.hur anbud eller anbuds- ansökan får lämnas, 9.den dag då anbud eller anbudsansökan senast ska ha kommit in, 10.vid förenklat förfarande, den dag till och med vilken anbudet ska vara bindande, 12.om det finns möjligheter att förlänga avtalet, den tid som förlängningen som längst kan uppgå till. En upphandlande myndighet eller enhet får inte på egen hand publicera eller på något annat sätt offentliggöra innehållet i en annons innan den har skickats till den godkända elektroniska data- basen. Första stycket gäller inte efter- annonsering enligt 15 kap. 4 § tredje stycket lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller 15 kap. 4 § lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. En annons som den upp- handlande myndigheten eller enheten publicerar på egen hand får inte innehålla annan informa- tion än den som har skickats till den godkända elektroniska data- Annonsen ska innehålla uppgift om vilken dag den skickades. En annons om en upphand- ling som omfattas av 15 kap. lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller 15 kap. lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster som ska publiceras i en godkänd elektronisk annonsdatabas enligt det format som statistikansvarig myndighet fastställt. En annons om upphandling- 15 kap. 4 § vatten, energi, 1. den upphandlande myndig- hetens eller enhetens namn och kontaktuppgifter, 2. referensnummer enligt CPV- nomenklaturen, 3. det tillämpade förfarandet, 4. om upphandlingen avsåg ett ramavtal, 5. avtalstiden, 6. värdet av kontraktet eller ramavtalet , inklusive eventuella förlängnings- företagen som lämnat anbud, samt 8. vilket eller vilka företag som vunnit upphandlingen. huvudsakliga uppdrag är att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv samt se över insamlingen av upphandlingsstatistik.1 Syftet med uppdraget är att utvärdera om regelverket i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utvärderingen har genomförts i flera steg och till del redovisats i delbetänkandet På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphand- lingen.2 I detta betänkande behandlas resten av utredningsuppdraget. Det innehåller ytterligare analyser och förslag till åtgärder med syfte att förbättra den offentliga upphandlingens ekonomiska effektivitet och verka för de ovan angivna samhällspolitiska målen. Betänkandet innehåller också förslag på metoder för insamling av statistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Uppdraget har i enlighet med direktiven genomförts på ett utåtriktat sätt i nära kontakt med statliga myndigheter, kommuner, landsting, arbetsmarknadens parter, företag och intresseorganisa- tioner. 2010:86, 2012:10 och 2012:107, se bilaga 1, 2 och 2a. Delbetänkandet var omvärlds- och problembeskrivande och beskrev utredningens vägval inför det fortsatta arbetet. Delbetänkandet innehöll därför inga förslag. I utredningens uppgifter låg att nära följa EU:s översyn och i sammanhanget tydliggöra viktiga svenska erfarenheter av regelverket, inklusive ge förslag på förändringar. Utredningen bidrog i det sammanhanget framför allt med underlag till regeringens svar på kommissionens grönbok. Utredningen konstaterade att EU-direktiven på upphandlingsområdet har som primärt mål att främja den gränsöverskridande handeln. Översynen i föreslogs dock få en bredare inriktning och syfte dvs. att möjliggöra den goda affären. Begreppet ges ett närmare innehåll i 2 kap. Prioriterade frågor i delbetänkandet Med stöd i det utåtriktade arbetet och egna analyser angav utred- ningen följande områden som prioriterade. Analysera prövningen av upphandlingsmål i allmän förvaltnings- domstol, och då särskilt domstolarnas handläggningstider och de upplevda problemen med motstridig kammarrättspraxis, öka möjligheter till förhandling och dialog mellan parterna, översyn av beloppsgränserna för direktupphandling, förbättra ramavtalsbestämmelserna i syfte att kunna beakta den enskildes behov och val, analysera olika utvärderingsmodeller, analysera behovet av förbättrad priskontroll, analysera och verka för en utveckling av kvalitetsbegreppet och ställandet av kvalitetskrav inom offentlig upphandling, tydliggöra behovet av strategiska perspektiv inom offentlig upp- handling, analysera behovet av uppföljning och utvärdering av kontrakt, 3 Sammanfattningen av delbetänkandet finns i bilaga 4. verka för elektronisk upphandling, klargöra bestämmelserna om uteslutning av leverantörer4, tydliggöra värdet av offentlig upphandling som styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet, göra en EU-rättslig analys av krav i upphandlingar som går utöver EU:s minimilagstiftning och harmoniserande lagstiftning, analysera möjligheten att upphandla transformativa lösningar, belysa koncepten livscykelanalyser och livscykelkostnader i upphandlingssammanhang, överväga en kriterieverksamhet för social ansvarfull offentlig upphandling, göra en juridisk analys av skillnaden mellan upphandling och bidragsgivning, samt överväga ett genomförande av upphandlingsdirektivens bestäm- melser om reserverade kontrakt. Utöver ovanstående lista tillkom små och medelstora företags med- verkan i offentliga upphandlingar som ett särskilt prioriterat område. Utredningen underströk att flera av de åtgärder som övervägs kan komma att påverka de små och medelstora företagens möjligheter att delta i offentliga upphandlingar på ett positivt sätt. Det framhölls också att upphandlingar av vissa varor och tjänster är särskilt problematiska. I ett särskilt avsnitt beskrevs därför specifika erfarenheter och synpunkter gällande livsmedels- konsult- och bygg- entreprenadupphandlingar. I delbetänkandet beskrevs tre alternativa nivåer på upphandlings- statistiken som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. 4 Denna fråga behandlas av Utredningen om genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner (S 2012:09). Remissförfarandet omfattade 112 remissinstanser varav 92 stycken lämnade svar. Dessutom inkom 27 spontana remissvar. En majoritet av remissinstanserna uttryckte sitt stöd för den inriktning av det fortsatta arbetet som beskrivits i delbetänkandet och de problem och frågor som aktualiserats. Betoningen av den goda affären som mål för analysen fick en bred uppslutning liksom vikten av att nära följa översynen av upphandlingsdirektiven. Det framhölls också att det finns ett stort behov av utökat stöd och vägledning inom området offentlig upphandling. Många remiss- instanser underströk att det krävs regeländringar för att uppnå önskvärda förenklingar och effektiviseringar inom upphandlings- området. Remissinstanserna instämde i att det vore positivt om statistik- insamlingen kunde förbättras. Detta arbete får dock inte bli för resurskrävande eller administrativt betungande för myndigheterna. 1.3Slutbetänkandets syfte och avgränsning m.m. 1.3.1Vad ska och kan förslag omfatta? Förväntningarna på utredningens förslag är stora. Det följer av regeringens breda uppdrag och att ett mycket stort antal frågor väckts och tydliggjorts under utredningsarbetet. Utredningens handlingsutrymme påverkas naturligtvis av EU- rättens ramar och den pågående direktivöversynen. Vidare har utredningen att förhålla sig till andra utredningar som regeringen tillsatt (se avsnitt 1.4). Varje översyn av upphandlingslagstiftningen berör både regelverket och dess tillämpning. I översynen av tillämp- ningen ingår helt naturligt en värdering av de olika former av stöd som erbjuds de upphandlande myndigheterna och enheterna. Det statliga upphandlingsstödet har stegvis byggts ut. För att möjliggöra den goda affären – och för att tillgodose de förslag som utredningen lägger fram – krävs dock en fortsatt prioritering av upphandlingsstödjande åtgärder, innebärande en översyn av både formerna, bredden och djupet i verksamheten. 5 Sammanfattning av remissvar finns i bilaga 5. Förslag som avser förändringar av regelverket kan i huvudsak avse endast sådana upphandlingar som regleras i 15 kap. och . Dessa bestämmelser, som avser upphandling som inte alls eller endast delvis omfattas av upphandlingsdirektiven, omfattas dock av de grundläggande EU-rättsliga principerna om exempelvis ickediskriminering, likabehandling, och transparens i det fall ett gränsöverskridande intresse föreligger. Ett antal frågeställningar som väckts under utredningens arbete innehåller dock önskemål om förändrade upphandlingsdirektiv. Utredningen har under för- handlingarna av upphandlingsdirektiven haft ett löpande samarbete med . Det innebär att utredningen har kunnat för- medla erfarenheter och synpunkter som har relevans vid förhand- lingarna av de nya upphandlingsdirektiven. Eftersom direktiv- förhandlingarna är i slutfasen ges i slutbetänkandet inga ytterligare förslag på förändringar av upphandlingsdirektiven. Det bedöms nämligen inte möjligt att få gehör för ytterligare förslag i detta sena skede av EU:s lagstiftningsprocess. Med beaktande av kan utredningen således föreslå åtgärder som syftar till att underlätta och förbättra den offentliga upphandlingen på ett övergripande plan men också i mer specifika upphandlingssituationer. Det huvudsakliga syftet med betänkandet är därför att lämna underlag som kan underlätta genomförandet av de nya upphandlingsdirektiven och förenkla upphandlingen som genom- förs enligt 15 kap. och , föreslå åtgärder som kan förbättra den offentliga upphandlingens ekonomiska effektivitet, föreslå åtgärder som verkar för de prioriterade samhällspolitiska målen, dvs. inom miljöområdet, det sociala området och beträff- ande små och medelstora företag, samt föreslå metoder för statistikinsamling och uppgifter som ska samlas in. 1.3.2Direktivförslagen som behandlas i betänkandet I sammanhanget understryks att de nya upphandlingsdirektiven inte antagits när detta betänkande gick i tryck. Utredningens för- slag baseras således på överenskommelse beträffande båda upphandlingsdirektivet från som behandlades den 10–. Upphandlings- utredningen har även beaktat de betänkande som Europaparla- mentets ansvariga utskott beslutat – beträffande det klassiska direktivförslaget – och för det förslagna försörjningsdirektivet . Mot bakgrund av IMCO:s betänkanden gör bedömningen att flertalet bestämmelser i direktivförslagen, som behandlas i detta betänkande, kommer att finnas kvar i det slutliga förslaget(efter den omröstning i som planeras till i form av en s.k. förstaläsningsöverenskommelse). I några få fall kan det bli fråga om större förändringar i sak, men merparten av de förändringar som diskuteras rör detaljer. Sammanfattningsvis ska läsaren dock ha klart för sig att direktivförslagen som behandlas i betänkandet kan komma att få en något annorlunda slutlig utformning. Utredningen har – med beaktande av remissinstansernas syn- punkter – följt den huvudsakliga inriktning som gavs uttryck för i delbetänkandet. Intressenternas frågeställningar och problembeskrivningar är omfattande. Utredningens direktiv ger dock vissa begränsningar för utredningens arbete. Betänkandet behandlar därför inte frågor som rör 6Det klassiska direktivförslaget 2011/0438 (COD), 16725/1/12 REV 1 och förslaget till försörjningsdirektiv /0439 (COD), 16729/12. 7Report on the proposal for a directive of Parliament and of procurement (COM(2011)0896 – C7-0006/2012 – 2011/0438(COD)), A7-0007/2013, . 8Report on the proposal for a directive of Parliament and of by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors (COM(2011)0895 – C7-0007/2012– 2011/0439(COD)), A7-0034/2013, . andra direktiv än det klassiska direktivet9, och försörjnings- direktivet10, 16 och 17 kap. respektive LUF som reglerar rättsmedel vid offentlig upphandling, lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhets- området, samt det föreslagna direktivet om tjänstekoncessioner och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) i annat avseende än i frågan om insamling av upphandlingsstatistik. Utredningen ska därutöver beakta de förslag som ingår i betänkande Innovationsupphandling.11 Detta tolkas på så vis att ger uttryck för om och hur utredningens förslag bidrar till att främja innovationer och nya lösningar. Ett antal statliga utredningar pågår och har genomförts parallellt med . I det följande beskrivs några av de viktigaste som har en nära koppling till arbete. hade /2012 i uppdrag att utreda om det statliga upphandlingsstödet borde samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gente- mot upphandlingsmarknadens aktörer. Om ingen befintlig myndig- het visade sig lämplig kunde utredaren överväga inrättandet av en ny myndighet.12 AB Svenska () kriterie- verksamhet ingick inte i uppdraget. 9Europaparlamentets och rådets direktiv /18/EG Samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster. 10Europaparlamentets och rådets direktiv /17/EG Samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 11Innovationsupphandling, SOU 2010:56. Utredningen har i sitt arbete tagit hänsyn till Upphandlings- utredningens delbetänkande och den inriktning för de framtida förslagen som där beskrivits. kom fram till att det statliga upphandlingsstödet bör arbeta med infor- mation och vägledning kring både upphandlingsjuridiska frågor och andra aspekter som ekonomi, miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationer, liksom strategiska frågor som organisation och resurser för offentlig upphandling. Verksamheten ska enligt utredningen vända sig till både upphandlande myndigheter och leverantörer. ansåg att det är helt avgörande att verksamheten blir synlig och trovärdig. Därför föreslogs att en Upphandlings- stödmyndighet bildas. Myndigheten bör enligt förslaget ha minst 25 medarbetare och beräknades kosta varav utredningen visade på finansiering av huvuddelen.13 förslag bereds i . om behovet av ny upphandlingsstödmyndighet stödjer förslag att inrätta en . Enligt det strategiska synsättet på offentlig upphandling som utredningen företräder finns goda skäl att både bredda och samla den statliga upphandlingsstödjande verksamheten i en och samma myndighet. Synlighet och trovärdighet bör vara kännetecknande för att verk- samheten som ska nå ut till de aktuella målgrupperna och bidra till en förbättrad upphandling. bör understryks att nuvarande verksamhet av upphandlingsstödjande karaktär – inom Kammar- kollegiet och MSR – enligt uppfattning arbetar professionellt inom ramarna för deras tilldelade uppgifter, resurser och organisationer. Utredningen anser i princip att även MSR:s kriterieverksamhet bör ingå i den nya samordnade myndigheten. Motivet är att miljö- frågan tjänar bäst på att integreras i alla olika delar av upp- handlingsprocessen och därmed naturligt blir en del i det sam- ordnade upphandlingsstödets olika aktiviteter. Alla frågor, inkl. miljöhänsyn, ska till syvende och sist sammanvägas och resultera i en enskild upphandling. Det kräver således att miljökriterierna 13 Upphandlingsstödets framtid, SOU 2012:32. förhåller sig till och balanseras mot andra aspekter av den offentliga upphandlingen.14 Det ligger för visso inte i uppdrag att utreda frågan om en ny upphandlingsstödmyndighet. En stark, samordnande, synlig och kompetent myndighet behövs dock för att genomföra de upphandlingsstödjande åtgärder som utredningen föreslår. En sådan myndighet är således en mycket viktig komponent i en nationell satsning på den goda affären. 1.4.2Genomförandet av de nya upphandlingsdirektiven och koncessionsdirektivet m.m. En särskild utredare15 har fått i uppdrag att bl.a. lämna förslag på hur vissa bestämmelser i det reviderade klassiska direktivet och försörjningsdirektivet samt det nya direktivet om tilldelning av koncessioner kan genomföras i nationell rätt. Utredaren, hädanefter , ska också analysera och utarbeta författningsförslag avseende upphandlingar och koncessioner som inte eller endast delvis omfattas av direktiven. Vad som avses är främst sådana upphandlingar som understiger direktivens tröskelvärden och som enligt nuvarande regler omfattas av 15 kap. och . Utredaren ska i sitt arbete samråda med , beakta utredningens förslag och låta dem bilda en utgångspunkt för sina överväganden i den utsträckning det är relevant för utrednings- uppdraget. ska i fråga om upphandlingsdirek- tiven analysera och lämna författningsförslag på direktivens artiklar bl.a. om regler för kommunikation, inklusive elektronisk sådan, intressekonflikter och otillåtet förfarande, 14Se vidare i 6 och 7 kap. 15Utredningen om genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner (S 2012:09). uppdelning av kontrakt i delar, val av deltagare, inklusive uteslutningsgrunder, samt tilldelning av kontrakt, onormalt låga anbud, ändringar och avslutande av kontrakt, sociala tjänster och andra specifika tjänster, samt styrning/tillsyn. För de delar av direktiven att i en förslag till genomförande. som inte lämnas till utredaren avser departementspromemoria ta fram ett 1.4.3Utredningen om den kommunala kompetensen Regeringen har även tillsatt en särskild utredare som ska föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900).16 Av särskilt intresse ur synpunkt är att denna utredning, hädanefter benämnd , ska beskriva hur kommunernas och landstingens huvudmannaskap för verksamhet som bedrivs i privat regi är reglerat, särskilt i fråga om kommunernas och landstingens ansvar för kontroll och uppföljning respektive statens ansvar för tillsyn, undersöka förutsättningarna för och överväga behovet av en enhetlig reglering av det kommunala ansvaret för kontroll, uppföljning och tillsyn avseende privat utförd verksamhet, utreda förutsättningarna för att tydliggöra det kommunala ansvaret för ökad insyn i kommunala entreprenader och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till en generell reglering som ålägger kommunerna en skyldighet att tillförsäkra allmänheten sådan insyn, överväga behovet av en generell reglering som syftar till att ge medborgarna tillgång till information som behövs för att kunna välja utförare av kommunalt finansierad verksamhet, samt 16 Dir. 2012:105. särskilt överväga hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av verksamhet. Det anges att den möjlighet att göra vissa undantag från exempelvis statsstöds- och upphandlings- reglerna som unionsrätten anvisar, mycket sällan har använts vid konkurrensutsättning av välfärdstjänster i . Utredningen ska föra en dialog med bl.a. om gemensamma beröringspunkter. Sådan dialog har också genom- förts. 1.4.4Ytterligare statliga utredningar av intresse En särskild utredare påbörjade sitt uppdrag att utvärdera lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) och över- väga förbättringsåtgärder.17 Utredaren ska och har genomfört samråd med . De frågeställningar som är relevanta för vidkommande beskrivs närmare i avsnitt 4.5. En annan utredning av intresse är den s.k. Ägarprövnings- utredningen som ska utreda vilka möjliga krav, utöver redan befint- liga, som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn.18 Utredningen ska även analysera i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för små och medelstora företag inom välfärds- sektorn samt ge förslag på åtgärder för att reducera sådana eventu- ella hinder. Denna utredning ska också föra dialog med Upp- handlingsutredningen.