sou · H1B347 · 2013-06-12 00:00:00 — Vi återkommer till detta behov i avsnitt 7 och 8, och vi menar att våra förslag skapar bättre förutsättningar för framtida uppföljningar av nyttor och kostnader. I dessa avsnitt återkommer vi även till de andra behov som identifierats avseende hanteringen av bredbandsstöd. Det finns mycket som talar för att en mer effektiv hantering av bredbandsstöd framledes kommer att öka nyttan i förhållande till kostnaderna, och det finns mycket som talar för att en mera effektiv hantering av bredbandsstödet de gångna åren hade kunnat medföra ett annat förhållande mellan intäkter och kostnader även på kort sikt, till exempel genom fler anslutna hushåll och därmed högre intäkter. Det finns också i sammanhanget skäl att understryka att fiberteknik inte alltid med nödvändighet är den mest kostnadseffektiva tekniken. Det är mot denna bakgrund mycket viktigt att i det framtida arbetet mot målen i bredbandsstrategin verka för så samhällsekonomiskt effektiva lösningar som möjligt. Ett led i detta arbete är den föreliggande uppföljningen av bredbandsstrategin, som kommer att presenteras i slutbetänkandet. 21 Ett exempel är publikation Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, ASEK 5, 2012. 6 En internationell jämförelse Enligt direktivet till denna utredning är en internationell jämförelse intressant och ska göras, i syfte att få ett bredare perspektiv på för- och nackdelar med hur den svenska modellen är uppbyggd och fungerar i praktiken. Det konstateras i direktivet att har en modell som, till skillnad från den svenska modellen, är mer centralt styrd. Utredningen ska därför göra en jämförelse mellan de modeller för hantering av stöd till bredbandsutbyggnad som finns i och och peka på för- och nackdelar med respektive modell. Eftersom är ett land med likartad demografi och geografi som och även har en liknande struktur på telekommarknaden, lämpar sig en jämförelse mellan dessa länder särskilt väl. Den vägledande principen, vad avser utbyggnad av it-infra- struktur och tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster i , var att detta skulle ske på kommersiell basis och till marknadsmässiga villkor. antog den finländska regeringen emellertid en ny policy, som innebar ett större fokus på specifik reglering och offentligt finansiellt stöd.1 De främsta orsakerna till detta skifte är att elektroniska förbindelser av god kvalitet inte längre betraktas som lyxprodukter, utan som nödvändiga verktyg i vardagslivet, utan vilka medborgarna inte kan tillägna sig informationssamhällets tjänster. Det konstaterades att förvisso har en förhållandevis bra bredbandstäckning, men också att landet har dålig täckning när det gäller bredband med hög hastighet. Den nya bredbandsstrategin ska också ses i ljuset av att en del operatörer har valt att dra ned på tillhandahållandet av tjänster via de traditionella fasta telenäten. 1 Vi kallar fortsättningsvis denna policy för bredbandsstrategi. För att möta framtidens utmaningar på bredbandsområdet formulerade den finländska regeringen två konkreta mål: alla ska ha tillgång till bredband på minst /s och alla ska ha tillgång till bredband på minst /s inom en radie av år 2015.2 Den finländska strategin är således mer ambitiös än den svenska när det gäller tidpunkt för när målet ska vara uppnått, men det finländska målet är å andra sidan mer generöst på så vis att det räcker med att hushållen/företagen befinner sig inom från ett nät som medger /s. I detta avsnitt beskrivs den finländska modellen för hantering av bredbandsstöd, mot bakgrund av den strategi som har antagits. För att sätta in modellen i sitt sammanhang inleder vi med en beskrivning av den finländska bredbandsmarknaden och en mera djupgående beskrivning av den finländska bredbandsstrategin. Inom ramen för den europeiska digitala agendan3 är det möjligt att följa de europeiska länderna med avseende på deras marknadssituation och –utveckling. En jämförelse med andra länder visar att står sig mycket väl när det gäller hur mycket landet satsar på forskning och utveckling inom IKT-området. använde av landets befolkning internet regelbundet, vilket ska jämföras med genomsnittet i EU som låg på . visar också en digital mognad i så måtto att av befolkningen ägnar sig åt e-handel, och använder sig av offentliga e-tjänster (därmed hamnar man på tredje plats bland EU- länderna). Det konstateras ovan att är ett land med likartad demografi och geografi som och även har en liknande struktur på telekommarknaden. I likhet med har det i skett en stark tillväxt av mobilt bredband , medan bredband via det traditionella telenätet (xDSL) har minskat. En skillnad mot är dock att antalet bredbandsaccesser som baseras på fiber- 2Huruvida hastigheten på bredbandet ska vara symmetrisk eller inte har inte specificerats i den finländska bredbandsstrategin, men i uppföljningsarbetet har det ansetts tillräckligt att hastigheten nedströms uppgår till /s. I de subventionerade bredbandsprojekt som beskrivs i detta kapitel är det dock ett krav på att en symmetrisk hastighet om /s är möjlig i de nät som byggs. Om en slutkund efterfrågar /s både nedströms och uppströms ska således operatören erbjuda detta. 3Digital Agenda Scoreboard: tekniken är relativt lågt. Detta resulterar i att antalet accesser med mycket höga hastigheter är lågt i , jämfört med . Visserligen ligger av de fasta accesserna på hastigheter om /s eller mer, men av accesserna har hastigheter som överstiger /s. fanns cirka två miljoner mobila bredbandsanslutningar i , drygt en miljon xDSL-anslutningar och ett försumbart antal anslutningar baserade på fiber. Detta kan jämföras med motsvarande siffror i – per fanns drygt fem miljoner mobila bredbandsanslutningar, en och en halv miljon xDSL-anslutningar och drygt 900 000 fiberbaserade slutkundsabonnemang.4 Den finländska regeringen fastställde nya riktlinjer för elektronisk kommunikation, bredbandsstrategin, . Som tidigare nämnts formulerades två mål: alla ska ha tillgång till bredband på minst /s och alla ska ha tillgång till bredband på minst /s inom en radie av . För att uppnå det första målet fattade regeringen ett s.k. USO-beslut, som innebar att en bredbandsanslutning om /s till ett rimligt pris blev en samhällsomfattande tjänst. Rättigheten till en sådan anslutning omfattar alla permanenthushåll och arbetsställen i . Som en följd av regeringens beslut fattade den finländska regleringsmyndigheten beslut om att utse 26 USO-operatörer. Enligt detta ska operatörerna tillhandahålla bredband om minst /s i ett geografiskt område som omfattar 330 kommuner, praktiskt taget hela . tillkännagav den finländska regeringen att studier ska inledas i syfte att förbereda en övergång från dagens USO-nivå till en nivå på /s, samt att möjligheten att USO- skyldigheten ska omfatta även fritidshushåll ska undersökas. När det gäller det andra målet, om en hastighet på Mbit/s, ska praktiskt taget alla (fler än ) permanenta hushåll och arbetsställen vid utgången av 2015 befinna sig inom ett avstånd av från ett fiber- eller kabel-tv-nät som medger en hastighet av /s. 4 Svensk telemarknad 2011 – PTS-ER-2012:17. Bedömningen i är att utbyggnaden av höghastighetsnät till största delen kommer till stånd på marknadsmässig grund, upp till en befolkningstäckning om . För att nå krävs dock subventioner som ska komma cirka 130 000 hushåll i ännu ej utbyggda områden till del. De projekt som krävs för dessa områden har angivits i så kallade regionala program. Sammantaget omfattar de regionala programmen 800 projekt till ett värde av . Projekten utses av de finländska landskapsförbunden5 genom en konkurrensutsatt anbudsprocess. Den operatör som blir ansvarig för att bygga nätet i ett projekt ska enligt bredbandsstrategin stå för minst 1/3 av projektets totala kostnader. Den subventionerade delen (2/3) ska fördelas mellan den finländska staten, berörd(a) kommun(er) och EU. Staten har av denna anledning reserverat , EU:s landsbygdsprogram ska stå för och de berörda kommunerna ska sammantaget bidra med . Hur mycket en kommun ska bidra med för ett projekt varierar och är avhängigt dess ekonomiska förutsättningar, dess befolkningstäthet och projektets implementeringskostnader. I de projekt som här beskrivs subventioneras inte den sista biten av nätet, den i vissa fall accessen till slutkunden. Detta hanteras genom att operatörerna tar ut en kostnad av slutkunderna för denna del av nätet. är erfarenheterna att operatörerna har valt att anlägga fiber i den sista biten av nätet, men det finns inget som utesluter exempelvis trådlös teknik. Fiberteknik är kostsam och en balans mellan operatörernas vinstintresse och slutkundernas betalningsvilja måste hittas. Den finländska regeringen har konstaterat att erfarenheten visar att slutkunder vanligen inte är villiga att betala mer än för en anslutning. Ett sätt att hantera slutkundernas kostnader är den möjlighet till avdrag på skatten som finns. Om en fiberanslutning etableras på slutkundens mark kan priset för anslutningen reduceras med . 5 Landskapsförbunden samlar kommunerna i sina respektive regioner – varje kommun måste vara medlem i ett landskapsförbund. Förbundet styrs av fullmäktige och en styrelse. Styrelsen assisteras av ett kansli som leds av chefen för landskapsförbundet. Förbunden har två funktioner enligt lag: regional utveckling och markanvändning. Förbunden fungerar också som nyckelrepresentanter för sina regioner i det internationella arbetet. Implementeringen av den finländska bredbandsstrategin kan struktureras i tre nivåer. På den nationella nivån har den finländska regeringen utarbetat och följer upp strategin. Regeringen styr även i vissa andra avseenden, till exempel genom att i en särskild skrivelse fastställa medfinansieringsbeloppen för samtliga kommuner och att genomföra särskilda insatser.6 Regeringen har också haft ansvaret för att öronmärka stödbelopp till olika regioner, en praxis som man nu frångår (se nedan). På den nationella nivån finns även regleringsmyndigheten , som genomför marknadsanalyser för de subventionerade bredbandsprojekten och därtill kontrollerar att stödåtgärderna ligger i linje med kommissionens riktlinjer och med lagen om bredbandsstöd (1186/2009). Staten hanterar genom FICORA och de regionala närings-, trafik- och miljöcentralerna ()7 ansökningar och utbetalningar av statligt stöd och stöd via landsbygdsprogrammet. En viktig aktör på den regionala nivån är landskapsförbunden. Det finns 19 landskapsförbund i och dessa hanterar anbudsprocessen och beslutar vilka operatörer som får ansvar för att implementera de olika bredbandsprojekten. På den lokala nivån återfinns kommunerna och operatörerna.8 Kommunen utbetalar stöd till operatörerna, vilka i sin tur äger och driver de nät som byggs i projekten. I detta avsnitt presenteras en översiktlig bild av hur processen ser ut för ett subventionerat bredbandsprojekt. 1.År 2009 upprättade landskapsförbunden och kommunerna, som en följd av den nya bredbandsstrategin och på regeringens uppdrag, utbyggnadsprogram för de landsbygdsområden i 6Ett exempel är en informationsinsats, som beskrivs nedan, för att beskriva vilka tjänster som kan nyttjas med hjälp av bredband med höga hastigheter. 7Det finns 15 ELY-centraler, i olika delar av , och de tillhör arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde. Deras ansvarsområden är näringar, arbetskraft, kompetens och kultur, trafik och infrastruktur, och miljö och naturresurser. ELY-centralerna samarbetar med landskapsförbunden. 8Operatörerna kan förvisso vara rikstäckande, men i ett organisatoriskt perspektiv bör de betraktas ur ett lokalt perspektiv. där utbyggnad av bredband ansågs eftersträvansvärt och där stöd till utbyggnaden kunde bli aktuellt. Landskapsförbunden specificerade sedan, tillsammans med lokala aktörer (t.ex. kommuner), vilka specifika områden som framöver var tilltänkta för en anbudsprocess och därav följande finansiellt stöd. Kommunernas inblandning var viktig, eftersom modell för subventionerade bredbandsprojekt bygger på att kommunerna bidrar med finansiellt stöd. 2.När tiden är inne för ett givet projekt, för utbyggnad av bredband i ett avgränsat område i den aktuella regionen, så anmäler ärendet till regleringsmyndigheten i syfte att undersöka möjligheterna till stöd för utbyggnaden. 3.FICORA genomför en marknadsanalys för att identifiera om hela eller delar av det anmälda projektområdet är berättigat till bredbandsstöd. Marknadsanalysen är giltig . 4.Under förutsättning att det finns ett stödberättigat område inom ramen för det tilltänkta projektområdet9 går ut med en förfrågan om projektförslag. Intresserade operatörer ombeds lämna in projektförslag med ett antal uppgifter, bland annat information om uppskattningar av stödbelopp från EU, staten och kommunen. I förfrågan beskrivs också utvärderingskriterier, för val av operatör. 5.Förbundet utser operatör genom en bedömning av förslaget och dess lämnare och av förslagets helhetsekonomiska fördelaktighet. I den senare bedömningen ingår ett antal jämförelse- faktorer och viktvärden: det offentliga stödets belopp (viktvärde som tas ut av användarna som tas ut av användarna () och en utfästelse om att tillhandahålla bredbandstjänsten än minimitiden (). För landskapsförbundets del är ansökan i detta skede preliminärt godkänd, men för att utbetalningar av stöd från EU och staten ska kunna ske krävs först beslut om stöd från aktuell kommun. 9 Stödområdet kan, men behöver inte, vara mindre än projektområdet. 6.Kommunen fattar beslut om stöd till projektet och kan sätta upp villkor för stödet (t.ex. om projektuppföljning eller återkravsmekanismer). Kommunen ingår därefter ett separat avtal med projektets genomförare. Kommunen har rätt att låta bli att bevilja stöd till en projektgenomförare som har valt, om man till exempel anser att det sökta stödet är för stort. 7.Projektgenomföraren (operatören) söker statligt stöd och stöd via EU:s landsbygdsprogram från FICORA och sin ELY- central. FICORA handlägger ansökningar om statligt stöd och ELY-centralen handlägger ansökningar om stöd från EU.10 Sammantaget ska 800 bredbandsprojekt implementeras i , –2015. Projekten kommer att pågå i stora delar av landet, 265 av kommuner är berörda. har landskapsförbunden utsett cirka 160 projektansvariga, 25 projekt har fått medel och drygt tio projekt har avslutats. Den finländska regeringen har genomfört en utvärdering av bredbandsstrategin och de subventionerade bredbandsprojekten så här långt. Regeringens reflektioner och planerade/vidtagna åtgärder presenteras nedan. Stora, rikstäckande operatörer har varit mycket passiva i anbudsprocessen. Detta förmodas bero på att deras avkastningskrav är för höga och kortsiktiga, i relation till vad som är uppnåeligt i de subventionerade bredbandsprojekten i glesbygden – trots att två tredjedelar av kostnaderna ska hanteras av offentliga subventioner. Detta har i anbudsprocessen medfört att närmare hälften av de projekt i vilka övriga kriterier godkänts, inte har kunnat inledas på grund av att det har saknats medverkan från kommersiella operatörer. Framför allt har detta varit ett hinder i de norra delarna av . Enligt kommissionens beslut att godkänna subventionen av bredbandsprojekt i ska denna inte betalas ut förrän efter färdigställande av nätet, vilket anses ha haft en bromsande effekt på intresset. 10 FICORA har i bägge fallen ansvar för att specificera de kostnader som är stödberättigade. Det faktum att den finländska regeringen reserverade stödmedel för olika delar av landet anses också ha medfört negativa effekter, då vissa regioner har inlett fler projekt än de i kraft av sina tilldelade medel haft råd med, medan andra regioner haft svårt att spendera sina tilldelade medel. Små, lokala operatörer har å andra sidan varit mycket aktiva. Dessa operatörers främsta utmaningar handlar om att lyckas finansiera de initiala investeringarna (de offentliga medlen har betalats ut i efterhand), vilket har fått regeringen att se ett behov av att möjliggöra nya finansiella instrument i form av lån och lånegarantier. I områden där kommersiella operatörer har saknats har kommuner och lokala grupper (motsvarande byalag) ofta skapat helt nya nätoperatörer. Även här ser regeringen ett behov av finansiering i syfte att hantera initiala investeringar. De finansiella instrument som har diskuterats är bland annat förlagslån, konvertibla lån och låneavtal av kommuner har bestämt sig för att delta i projekten och att bidra med finansiering, vilket antyder att kommunerna betraktar bredband som en viktig konkurrensfaktor för lokala företag och en viktig faktor för medborgarnas välfärd. Det har också visat sig att de projekt som har präglats av aktiva och engagerade kommuner har varit de mest framgångsrika. En förklaring till detta kan vara att ett projekt genomförs lättare, och når ut till fler medborgare, om det ses som ett kommunprojekt snarare än ett operatörsprojekt. Ju fler som faktiskt köper ett bredbandsabonnemang, desto bättre ekonomi för bredbandsprojektet ifråga. Regeringen har funnit att medborgarna har svårigheter att skilja mellan bredband på en grundläggande nivå och ultrasnabbt bredband (/s eller högre hastighet). Som en följd av detta har man tagit fram ett omfattande informationsmaterial som visar vilka typer av tjänster man kan använda sig av med ultrasnabbt bredband, men där bredband på en grundläggande nivå inte räcker till. Detta material har i sin tur använts av operatörerna i deras marknadsföring. Den sista biten av nätet, , som ska betalas av slutkunden kan bli kostsam när sträckan är lång. heten visar enligt den finländska regeringen att utgör ett tröskelvärde för de flesta slutkunderna. Skattebetalarna har haft möjlighet att göra ett avdrag för arbetskostnaderna på i samband med anläggning av fiberbaserad bredbandsanslutning. Mot bakgrund av de slutsatser som har dragits vid utvärderingen av de subventionerade bredbandsprojekten beslöt den finländska regeringen att till notifiera ett antal tillägg till det åtgärdspaket som godkändes av kommissionen 6 maj 2010.11 Dessa tillägg, som bara är aktuella för nya bredbandsprojekt, godkändes av kommissionen och beskrivs nedan. Lagstiftningen förändras, så att operatörer som är ansvariga för subventionerade bredbandsprojekt ska kunna få upp till hälften av subventionen utbetald innan nätet byggs (förutsatt att ansökan godkänts av ett landskapsförbund). Denna betalning i förväg förväntas leda till ett mindre behov av extern finansiering och garantier, vilket därmed i sin tur minskar de finansiella riskerna för i synnerhet mindre operatörer. Ytterligare finansiella instrument för finansiering av bredbandsprojekten: förlagslån, konvertibla lån, låneavtal, finansiering med eget kapital, lån till låg ränta, lånegaranti av beloppet och direkta bidrag som inte ingick I den ursprungliga Tillförseln av dessa instrument leder till en ökning av den finländska statens budget (från till ). Subventionstaket per projekt höjs – från till Öronmärkningen av medel till olika regioner upphör – projekten kommer hädanefter att utvärderas oavsett region, och medel kommer att tilldelas på basis av ett först-till-kvarn-system. Utöver de åtgärder som notifierades till kommissionen finns det anledning att uppmärksamma regeringens ovan nämnda informationsinsatser, i syfte att poängtera skillnaden mellan grundläggande bredband och ultrasnabbt bredband, samt det faktum att Finnvera, ett statligt finansieringsbolag i , beslöt att 11 State aid SA.34290 (2012/N) – . Modifications in the aid scheme supporting the development of high-speed broadband infrastructure in sparsely populated areas of . inleda finansiering av bredbandsprojekt. Den senare åtgärden har haft positiva effekter, eftersom det tidigare ofta bedömdes som för finansiellt riskabelt att ge sig in i ett bredbandsprojekt, trots de offentliga subventionerna. 6.4.4Kopplingar till den svenska modellen Vi bedömer att det finns en del likheter mellan den svenska och den finländska modellen för hantering av bredbandsstöd. Det är i bägge fallen tydligt att modellerna bygger på en kedja av viktiga aktörer på olika organisatoriska nivåer i samhället. Vi ser också likheter på så vis att flera av de framgångsfaktorer som har identifierats i även är relevanta i , exempelvis betydelsen av kommunernas engagemang och vikten av en koppling till den lokala marknaden. När det gäller skillnader mellan de två modellerna anser vi att den grundläggande skillnaden är att den finländska modellen har större inslag av nationell styrning än den svenska modellen. Viktiga parametrar för styrningen av subventionerade bredbandsprojekt framgår tydligt i den finländska bredbandsstrategin, exempelvis hur stor kommunernas del av subventioneringen ska vara och huruvida stödmedel ska öronmärkas till olika län eller inte. Bredbandsstödet behandlas också som ett och samma paket. Vi upplever att det svenska bredbandsstödet på ett annat sätt spretar och innehåller olika stödprogram med i vissa avseenden olika riktlinjer. Det tydligaste exemplet på inslaget av nationell styrning i är att det är den finländska regleringsmyndigheten som genomför de marknadsanalyser som ligger till grund för avgränsningen av stödberättigade områden och därmed fortsatt hantering i processen. Det finns olika modeller för hantering av marknadsanalyser, men vi ser att det finns stora vinster med en högre grad av närvaro från regleringsmyndighetens sida. Där finns en stor kompetens i analysfrågor, som är förmånlig för alla inblandade parter, och det skapar också förutsättningar för att man på den nationella nivån skapar sig en bra helhetsbild över marknaden. Vi har ovan konstaterat att har dragit lärdomar från sin utvärdering av landets bredbandsstrategi och att kan dra nytta av en del av dessa lärdomar, men det finns också unika inslag i den svenska modellen som bör bibehållas. I avsnitt 7 tar vi upp ett antal punkter som har varit kritiska i utvär- deringsarbete och som är relevanta även i analysen av modell för bredbandsstöd. Dessa punkter är öronmärkning av medel till särskilda regioner, möjligheterna till styrning och uppföljning, enkelhet och transparens i modellen, närhet till marknads- och regleringskompetens, hanteringen av finansiella risker för lokala projekt och projektens koppling till operatörer. 7 Överväganden och analys Som tidigare påpekats berör frågan om bredbandsstöd ett flertal samhällsnivåer, som gemensamt bildar ett organisatoriskt system. I detta avsnitt gör vi en kort beskrivning av de institutioner som verkar på olika nivåer, vilka funktioner de har och hur de relaterar till varandra. Vi gör också en beskrivning av de parametrar som är viktiga för att systemet som helhet ska fungera på ett ändamålsenligt sätt. Avsnittet avslutas med en beskrivning av de parametrar och förhållanden som enligt vår bedömning fungerar på ett bra sätt , där ett behov av åtgärder alltså inte föreligger, samt en beskrivning av de parametrar och förhållanden som inte fungerar optimalt och därmed fordrar åtgärder av olika slag. 7.1Bredbandsstöd som ett organisatoriskt system I det organisatoriska systemet för hantering av bredbandsstöd utgör EU den högsta nivån. Det övergripande intresset för EU är att stärka den inre marknaden och att verka för tillväxt i unionen. 2020-strategin har tagits fram för att stärka unionen och förbereda EU:s ekonomi för framtiden genom åtgärder som syftar till hållbar tillväxt. Den europeiska digitala agendan, inklusive åtgärder för att främja ökad bredbandsutbyggnad, är en viktig del av denna strategi. Det kan således konstateras att bredbandsutbyggnad är en viktig fråga i ett europeiskt perspektiv. EU styr här genom tilldelning av medel i särskilda program, som administreras på nationell nivå, och genom riktlinjer för användningen av dessa medel. Förhandlingar kring dessa program inför nästa programperiod pågår och kommer att avslutas .