sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Då det inte finns någon övre gräns enligt europastandarden för inblandning av HVO och FT-diesel (diesel) i dieselbränsle likt begräns- ningen på 10 volymprocent etanol i bensin. Det finns dock densi- tetsskillnader mellan HVO och dieselbränsle som gör att vid höga andelar HVO kan bränslet hamna utanför gällande standard. Om standarden för bensin skulle ändras och tillåta högre inbladningsnivåer av etanol skulle även en ökad inblandning av bio- drivmedel i bensin kunna bidra till att uppfylla kvotplikten. Detta förutsätter att ändringen sker för att också en viss andel av fordonen i fordonsflottan ska ha hunnits bytas ut till fordon som är kompatibla med den högre inblandningsnivån. Bortom 2020 ökar svårigheterna med att bedöma den driv- medelsmängd av vilken kvoten utgör en delmängd. En betydande utmaning är att med någorlunda säkerhet bedöma utfallet av åtgär- der som syftar till att effektivisera trafikarbetet och göra samhället trafiksnålt och det är inte heller lätt att förutsäga hur stor andel av trafiken som kommer att hinna elektrifieras till 2025 och 2030. Dessutom är befolkningstillväxt och ekonomisk tillväxt svårbedöm- da på . Sammantaget gör denna osäkerhet det svårt att långt i förväg veta vad en viss framtida kvot motsvarar i antal tusen ton drivmedel. Osäkerheten beträffande totalt efterfrågad volym drivmedel kan överstiga en miljon ton. Men de kvotpliktsskyldiga och deras potentiella leverantörer av inhemskt producerade biodrivmedel har behov av att tidigt få besked av vad som krävs av dem. Att i ett sådant läge öka kvoten väldigt snabbt vore riskabelt, särskilt om det senare visar sig att den kommer att avse en större volym än man initialt bedömde. Utredningen anser att biodrivmedel kan vara en rimlig målsättning förutsatt efterfrågan på flytande och gasformiga drivmedel fram- Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder gångsrikt hålls tillbaka genom effektivisering av fordon och trafik- arbete som elektrifieringen blir betydande. En lämplig nivå för minskade utsläpp av växthusgaser kan vara koldioxidekvivalenter. Den procentuell andel denna minskning mot- svarar beror på hur stor användningen av fossila drivmedel kommer vara , men om åtgärdspotentialen uppnås handlar det om en minskning av växthusgasutsläppen med jämfört om inga biodrivmedel skulle ha använts. Utgående ifrån att åtgärds- potentialen nås innebär en användning av biodrivmedel en procentuell kvot på , baserat på energimängd. Fordonsflottan kommer till stor del vara utbytt jämfört med . Detta innebär att vilka bilar som fordonstill- verkare väljer att satsa på och som kommer stödjas genom ett even- tuellt styrmedel för energieffektivare fordon till stor del kommer avgöra vilka biodrivmedel som kommer kunna tas emot av fordons- flottan. Ett möjligt scenario för biodrivmedel presenteras i kap 13 där en stor andel av utgörs av biogas och DME. Detta är en möjlig väg men den kräver investeringar i utbyggd infrastruktur och nya fordon. Ett annat alternativ är en stor användning av FT- diesel från biomassa, detta bränsle har fördel av att ha liknande egenskaper som vanligt dieselbränsle och skulle därmed inte kräva stora investeringar i infrastruktur och fordon. En nackdel med en mycket snabb ökning av biodrivmedels- kvoten kan vara att risken för importberoende växer till följd av svårigheter att på kort sikt höja den inhemska produktionen. Det styrmedel som presenteras i avsnitt 14.7.2 har dock potential att minska denna risk, se figur nedan. Där ser man att den maximala tillåtna årsproduktionen som kan ges stöd överstiger det behov som en ökad kvotplikt ställer krav på, förutsatt att den totala energianvändningen i vägtransporter minskar kraftigt. Längre fram blir osäkerheten ännu större för vilka biodrivmedel som kommer finnas på marknaden och vara konkurrenskraftiga. Vid kommer sannolikt hela fordonsflotta jämfört vara utbytt och därmed ökar så klart möjligheterna till att ställa om till rena biodrivmedel. Om åtgärdspotentialen för effektivisering och elektrifiering som föreslås i kapitel 13 uppnås skulle det kunna vara helt fossilfritt i transportsektorn exklusive flyg och sjöfart. Detta skulle innebära en användning av totalt biodrivmedel varav i vägtrafiken och till arbetsmaskiner. Därmed kommer kvotplikten i detta skede mot- svara en kvot på , fortfarande måste det vara möjligt Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder att använda fossil bensin och dieselbränsle i mindre omfattning till äldre motorer som inte kan köras på biodrivmedel. Tabell 14.10 Indikativa nivåer på kvotplikten . Nivåerna bygger på att effektiviseringen i transportsektorn uppnår åtgärds- potential A i kapitel 13 och att energianvändningen i arbets- maskiner utvecklas enligt (2012n) CO2 ekv.] Kvotpliktens samverkan med prispremiemodellen I tidigare stycken har prispremiemodellen berörts kort, en något utvecklat resonemang kring samverkan mellan prispremiemodellen och kvotplikten både innan och följer. Kåberger (2013) skriver att kvotplikten är ett bra styrmedel för att öka använd- ningen av biodrivmedel och nå ett visst mål. Det är dock inte säkert att det är ett bra styrmedel för driva på utvecklingen av ny teknik att få fram en ökad produktion av biodrivmedel från råvaror som inte konkurrerar med livsmedelsproduktion. Prispremiemodellen som styrmedel skulle ge en större förutsägbarhet för investerare än vad kvotplikten kan ge. Det är svårt för en investerare att bedöma värdet på en viss nivå av kvotplikten och fatta beslut om investe- ringar utgående ifrån det. Prispremiemodellen ger troligtvis den förutsättning som investerare behöver för att kunna göra stora in- vesteringar som ofta behövs för att få fram produktion av biodriv- medel från prioriterade råvaror. Ett parallellt stöd till utvecklingen av biodrivmedelsproduktion från råvaror som inte konkurrerar med livsmedel är enligt utredningen nödvändigt för att öka produktionen av biodrivmedel. Prispremiemodellen kommer alltså vara drivande 43 Utsläppsminskningen är beräknad enligt förnybartdirektivets emissionsfaktorer för bensin och diesel samt en växthusgasminskning på biodrivmedel på i genomsnitt . Utsläpps- minskningen är baserad på att angiven energimängd biodrivmedel i tabellen ersätter fossila drivmedel. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder för teknikutveckling, kvotplikten och koldioxidbeskattningen driv- kraften för att öka användningen av biodrivmedel. Utredningen beskriver i avsnitt 14.7.2 en prispremiemodell för stöd till ny teknik för biodrivmedelsproduktion från samma typ av råvaror som stöds med den särskilda kvoten i dieselbränsle i det föreslagna syste- met av regeringen. Vid ett införande av prispremiemodellen med stöd till produktion av biodrivmedel från samma typ av råvaror, föreslår utredningen att det kvotpliktssystem som föreslagits av rege- ringen ändras som prispremiemodellen införs. Två för- ändringar av kvotplikten föreslagna tidigareläggs. En övergång till ett kvotpliktssystem som styr mot minskade utsläpp av växthusgaser i stället för en volymbaserad kvot och att den sär- skilda kvoten för vissa biodrivmedel slopas. Förutom drivkraften mot de biodrivmedel med högst växthusgasminskning kommer denna utformning av kvotpliktssystemet också att komplettera prispremie- modellen på ett bra sätt. Prispremiemodell ger stöd till biodriv- medel producerade från vissa typer av råvaror medan kvotplikten i stället ger fördel till biodrivmedel med en hög växthusgasminsk- ning. Kvotplikten kommer alltså bidra till att den produktion som stöds via prispremiemodellen inte har en relativt sett låg växthus- gasminskning. Detta är annars en risk om båda stöden endast inriktar sig på råvaran och inte på effektivitet. Lägstanivån för växthusgas- minskningen enligt förnybartdirektivet är nämligen relativt lågt ställd minskning jämfört den fossila motsvarig- heten. Att få en drivkraft mot de biodrivmedel som har högre växthusgasminskning än lägstanivån bör vara önskvärt. Kvotplikten kan fortsatt ha separata kvoter för bensin och dieselbränsle men dessa ska vara baserade på minskning av växthusgasutsläpp i stället för inblandning av viss volym biodrivmedel. Biogas produceras ofta från avfall och restprodukter men kan vid rötning inte beaktas som ny teknik och kan vid sådan produk- tion inte omfattas av prispremiemodellen. För fordonsgas finns det dock möjligheter att öka inblandningen av biogas till nära 100 pro- cent, en kvotplikt som inkluderar handel med certifikat skulle där- med ge en möjlighet till extra intäkt för den leverantör som väljer att sälja fordonsgas med högre inblandningsnivå än kvotpliktens krav. I figur 14.8 illustreras ett tänkbart scenario för biodrivmedels- användningen i transportsektorn (exklusive luft- och sjöfart) som bygger på åtgärdspotential A i kapitel 13 och en kvotpliktsnivå enligt föregående stycke. I figuren finns även den maximala mängden Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder biodrivmedel som kan erhålla stöd från prispremiemodellen illustrerad. Detta ska ses som ett tak för stödet och inte den troliga produktionen som stödet kommer att generera. Om det görs fel bedömningar om stödets inverkan och det skulle bli väldigt gynn- samt är maxnivåerna till för att lägga ett tak så att utbyggnaden inte blir explosionsartad. Denna maxnivå är högre än den mängd bio- drivmedel kvotplikten kommer att sätta som målsättning, anled- ningen till detta är för att inte stödet ska vara begränsande utan kunna tillåta att flera stora anläggningar ska kunna byggas . Det är inte troligt att de maximala nivåerna i systemet utnyttjas, särskilt inte mot slutet av tidsperioden då premien är mindre. Figur 14.8 Ett scenario för hur biodrivmedelsanvändning, och stöd enligt prispremiemodellen skulle kunna se ut givet att energianvändningen i vägtransporter stadigt minskar enligt den beskriva åtgärdspotentialen A i kapitel 13. Användningen av rena och höginblandade biodrivmedel bygger på att fortsatt utveckling enligt (2013e) Kvotpliktens effekt på inhemsk produktion av biodrivmedel Införande av kvotplikt förbättrar förutsättningarna för en bred intro- duktion av biodrivmedel producerade från restprodukter, avfall och cellulosa till den särskilda kvotens nivå. De kommer inte utsättas Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder för priskonkurrens vare sig från fossila drivmedel eller från bio- drivmedel producerade från åkergrödor. Att oljemarknadsrisken elimineras tar bort en betydande del av osäkerheten för dem som investerar i anläggningar för produktion av drivmedel som upp- fyller kvotpliktens krav, och merkostnaden för de nya drivmedlen absorberas förutsatt att den inte är högre än konkurrenternas. Dess- utom får producenterna täckning för ökade råvarukostnader, t.ex. till följd av konkurrens med andra sektorer om avfall eller skogs- råvaror. Svenska producenter av nya drivmedel kommer dock att utsättas för konkurrens, dels från redan etablerade tekniker för produktion av drivmedel ur avfall, restprodukter och cellulosa, dels från anlägg- ningar baserade på nya teknologier i andra länder. Kvotplikten stänger inga gränser utan bygger på reglerna för internationell handel inom EU och WTO. Det innebär att såväl råvaror och halvfabrikat som färdiga drivmedel kan komma att importeras om detta blir billigare än att utnyttja inhemska substrat och anläggningar. De större företagen bland de kvotpliktiga leverantörerna kom- mer att utöva stort inflytande över vilka drivmedel som når mark- naden, eftersom de både fattar beslut om hur kvoten ska uppfyllas och om vilka investeringar som ska göras för lagerhållning och distri- bution av andra drivmedel än de som redan är etablerade på mark- naden. Deras respons på kraven i den s.k. pumplagen blev att välja den billigaste lösningen. Mycket talar för att de kommer att välja en liknande strategi när det gäller att uppfylla kraven i en utvidgad kvotplikt. Branschen satsar sannolikt inte miljardbelopp på att bygga ut distributionen av helt nya drivmedel utan att antingen tvingas till det eller vara utsatt för ett starkt tryck från potentiella kunder. För bred introduktion av drivmedel som DME och metanol krävs troli- gen tydliga förväntningar (kanske underbyggda av trepartsavtal mellan fordonstillverkare, fordonsflotteägare och bränsleprodu- center) för att investeringarna i både fordons- som drivmedelstill- verkning ska komma till stånd. Staten skulle kunna medverka i en sådan process om förutsättningarna i övrigt är rimligt goda. Etable- ring av nya drivmedel i begränsade nischer kan förstås vara ett steg på vägen och kräver inte lika stark efterfrågan men har nackdelen att kanske inte ge de volymer som krävs för att skalfördelar i produktionen av nya drivmedel helt ska kunna utnyttjas. Intresset för bränslen som DME och metanol kan öka om det blir väsentligt billigare att framställa än de etablerade biodrivmedlen Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder eller om fordon som använder dem blir billigare genom att anpass- ningen till skärpta avgaskrav kostar mindre än för andra lösningar. Biometanol skulle kunna användas i stor skala inom sjöfarten, men så länge sjöfartens drivmedel inte är föremål för koldioxidbeskatt- ning och/eller kvotplikt kommer redarna att välja fossil metanol (som är en stor internationell handelsvara). Drop-in bränslen torde kunna vara konkurrenskraftiga även i de fall där de har något högre produktionskostnader. Detta eftersom inga extra åtgärder behövs för motoranpassning eller distribution. Inom de närmaste 5–10 åren kommer de kvotpliktiga leverantö- rerna troligen främst att satsa på att öka inblandningen av HVO i dieselbränslen (s.k. drop-in vilket har fördelen av att inte kräva anpassningar i fordon eller distributionssystem) samt på redan etablerade biodrivmedel som biogas, E85 och ED95. I de senare fallen krävs dock att de berörda fordonsflottorna växer så att större volymer konsumeras. Konkurrens från el kan i viss mån bromsa en sådan utveckling, främst i de större städerna. Så länge kvoten för drivmedel med särskilda fördelar är måttligt hög och få eller inga andra länder ställer krav liknande de svenska kan sannolikt kvoten i fyllas med drivmedel producerade från befintliga resursströmmar, eftersom den svenska drivmedels- marknaden utgör en mycket liten del av den globala. Tillkomst av motsvarande krav i andra länder kan i kombination med ökad svensk kvot leda till att nya resurser och produktionsanläggningar måste tillkomma. Möjligen kommer nya tekniker för framställning av biodrivmedel såsom termisk förgasning att bli lönsamma i detta skede, men det kan vara svårt för de potentiella investerarna att överblicka förutsättningarna och de löper dessutom risken att de första anläggningarna i sitt slag kostar mer än de senare och dess- utom kräver en period av intrimning som också påverkar kostna- den. Eftersom vissa tekniker bedöms ha stora ekonomiska skalför- delar handlar det i en del fall om att fatta beslut om förhållandevis stora och kostsamma produktionsanläggningar. Så även om kvot- plikten i ett längre perspektiv kan vara ett tillräckligt styrmedel för att klara omställningen bedömer utredningen att systemet under ett övergångsskede behöver kompletteras med någon form av stöd som avlastar risk vid beslut om etablering av fullskaleanläggningar baserad på ny teknik, se avsnitt 14.7.2. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder 14.7.2Förslag om regelverk för framställning av biodrivmedel från vissa råvaror Utvecklingen av ny teknik för framställning av biodrivmedel har på flera områden nått en situation där tilltron till tekniken finns men osäkerheterna i investeringssituationen är så stor att investering- arna inte sker. Ett svenskt regelverk för utveckling av anläggningar för produktion av biodrivmedel baserat på råvaror som t.ex. avfall, biprodukter och cellulosa är motiverat med hänsyn till den risk som den som bygger den första fullskaliga anläggningen i sitt slag tvingas ta och det bidrag till teknikutvecklingen och klimatpolitiken som företaget ger. Framställning av biodrivmedel på detta sätt skulle också vara till gagn för försörjningstrygghet och svensk industri, inklusive skogsindustrin. Det i avsnitt 14.7.1 föreslagna kvotpliktssystemet bedöms inte vara tillräckligt för att ge investeringar i de förutsedda anläggningar som kräver några miljarder i kapital per anläggning och som inte blir till utan stabila villkor. Därför behövs ett regelverk som reducerar vissa marknadsrisker för att få sådana investeringar till stånd. Kåberger (2013) har på utredningens uppdrag presenterat för- slag till en modell till regelverk för, i första hand, inhemsk pro- duktion av drivmedel baserade på avfall, biprodukter, cellulosa och hemicellulosa. Enligt förslaget bör regelverket utformas som en prispremie som ger en av godkänd anläggning en intäkt motsvarande skillnaden mellan ett för årsklassen fastställt riktpris och det gällande produktpriset på dieselbränsle. Därigenom skyddas producenten mot effekter av förändringar i dieselbränslepriset. Om biodrivmedel är befriade från koldioxidskatt ska från prispremien avräknas den gällande koldioxidskatten. En person intresserade av att ingå i premiesystemet ansöker hos energimyndigheten om att erhålla plats i en önskad årsklass. Energi- myndigheten beslutar om hithörande frågor. Dessa bör regleras i författning. Kostnaden för prispremier enligt regelverket ska enligt förslaget fördelas mellan de svenska drivmedelsleverantörerna baserat på varje leverantörs andel av samtliga drivmedelsleveranser som är föremål för energiskatt, inklusive biodrivmedel. Avräkning ska göras månat- Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder I syfte att undvika att regelverket uppfattas som statsstöd ska drivmedelsleverantörerna åläggas att enskilt eller i frivillig sam- verkan betala prispremien direkt till de anläggningar som är berät- tigade till bidrag. Staten befattar sig således inte med transaktioner- na. Premien ska dock bara utbetalas när drivmedlen deklarerats för energiskatt i . Producenterna får således ta produktmarknads- risken och även råvarurisken. Ytterligare information om modellens konstruktion och effekter på olika typer av risk finns i Kåberger (2013). bör ges i uppdrag att efter samråd när- mare utforma systemet. Kåberger föreslår ett riktpris på per liter dieselbränsle- ekvivalent för de första årsklasserna och för de anläggningar som godkänns för prispremien består riktpriset på denna nivå under . En avtrappning sker för varje årsklass så att riktpriser blir för den elfte årsklassen. Av tabell 14.11 framgår riktpriset för olika årsklasser, årsklassernas maximala storlek i TWh samt den maxi- mala totala årsproduktionen baserat på att systemet träder i kraft (se även figur 14.8 ovan). Tanken är således att riktpriset ska kunna sänkas i takt med att erfarenheter utvunnits från driften av de anläggningar som godkän- des för prispremien och/eller att ny teknik kom- mer fram som kan leda till investeringar vid gällande riktpris under regelverket. Kostnaden bedöms sjunka för nästa anläggning av sam- ma typ. Vid läsning av tabellen är det viktigt att inse att avdrag ska göras för koldioxidskatten (per liter dieselbränsle) om biodrivmedel befrias från denna skatt. Som exempel blir för prispremien vid ett produktpris för dieselbränsle om /liter och koldioxidskatt /liter alltså /lit (12–5–3=4). för systemets tillkomst ska fastställas vilken tillkomman- de produktionsvolym som kan omfattas av regelverket . Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Tabell 14.11 Förslag till riktpriser och maximala volymer inom respektive årsklass under förutsättning att beslut om införande fattas Årsklass Riktpris SEK per liter dieselbränsleekivalent Modellen har fördelen av att ge producenterna ett förutsägbart utfall förutsatt att de biodrivmedel som de valt att framställa hittar en svensk köpare och de själva bedömt sina råvaru- och produkt- ionskostnader rätt. Den eliminerar oljemarknadsrisken och risken för ändringar av koldioxidbeskattningen. Sammantaget kan den bedömas ge de intäkter och garantier som krävs för att en produktionsanläggning baserad på ny teknik ska ha rimligt goda utsikter att kunna finansieras. Dock förutsätter detta att finan- siärerna bedömer tekniken som tillräckligt säker. Systemet elimine- rar inte risken för tekniska problem. Avsikten är att staten inte ska vara direkt inblandad i några överföringar av pengar till berörda företag, men statens roll blir, enligt förslaget, att i lag eller förordning bestämma kriterierna för att vara berättigad till premien, premiens storlek samt vilka som ska betala och hur kostnaden ska fördelas mellan dem. Ett problem med prispremiemodellen vars snabba avtrappning av riktpriset utgår från att anläggningar som tillhör senare årsklasser antingen ska vara av samma typ som de som de som omfattades eller att nyare teknik är konkurrenskraftiga även med den sänkta premien. Det är i huvudsak anläggningar av liknande slag som får fördelar av de uppkomna driftserfarenheter- na, medan en alternativ teknik som blivit mogen att ta steget från Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder demonstrationsanläggning till fullskaledrift vid ett senare årtal inte skulle få en lika stor premie som anläggningar av den först nämnda typen. Den industriella erfarenhetsbaserade inlärning detta regelverk är tänkt att ge förutsättningar för är dock inte bara en fråga om teknik. Det kan också gälla att skapa nya konstellationer mellan bio- masseindustrier och drivmedelssektorn, att bygga upp erfarenhet bland finanssektors aktörer och att ge utrymme för nya typer av drivmedel i samverkan mellan fordonsindustri, fordonsanvändare och distributörer av drivmedel. Diskussion av förslagets upplägg och inriktning Även om utredningens övriga förslag som syftar till effektivare transportsystem, effektivare fordon och elektrifiering blir fram- gångsrika kommer delar av transportsektorn behöva bränslen. Här ingår vitala transporter som är svåra att elektrifiera men som ändå ska göras oberoende av fossila bränslen. Som framgår av bland annat underlag till utredning- en finns en stor potential för biodrivmedelsproduktion i (et.al, 2013). Då klimatförändringar kan skapa växande svårigheter på lång sikt för världens livsmedelsproduktion är det önskvärt att utvecklingen av drivmedel från avfall, biprodukter, cellulosa och hemicellulosa ökas så att inte drivmedelssektorn ut- vecklas till en stor konkurrent om livsmedel. Detta är också EU:s inriktning. Med ambitionen att särskilt driva på utvecklingen av drivmedels- produktion från de nämnda typerna av biomassa kan man inte klara detta med det annars enklaste formen av styrmedel, nämligen en höjd koldioxidskatt. Detta skulle ju öka efterfrågan på de billigaste drivmedlen som i huvudsak är baserade på socker, spannmål och matoljor. Enbart ett kvotpliktssystem anses inte heller tillräckligt efter- som man som investerare ser både marknadsrisken i varierande pris på oljebaserade drivmedel och variationen i värdet av kvoterna som så stora att finansieringen dyrbar. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder också negativ återkoppling på framgång genom att lyckad utveckl- ing leder till snabb utbyggnad vilket drabbar de tidiga investerarna genom lägre kvotvärden. Avgränsningen av råvarubasen är viktig. Det bör inte ske genom att räkna upp tillåtna råvaror utan genom att utesluta livsmedel. Syftet är utveckling och industrialisering av biodrivmedel från nya råvarubaser. Precisering bör ske i förordning och en myndighet bör tolka regelverket, såsom redan sker i samband med tillämpning av t.ex. lagstiftningen kring elcertifikat. Syftet med öppenhet för alla råvaror som inte är mat är att systemet ska främja kreativitet och nya effektiva system. Genom att använda termen biprodukter visar lagstiftningen också att det får vara produkter som också skulle kunna säljas för andra syften.