sou · H1B369 · 2013-10-04 00:00:00 — Det kan ta mycket innan dessa effekter uppstår fullt ut och de kan också interferera med annan mänsklig påverkan, vilket gör dem svåra att upptäcka därmed sällan uppmärksammade. Vattenkemin förändras som en följd av regleringen. Den av älvarna transporterade volymen av vissa vanliga komponenter (kisel, kalcium, kalium, magnesium) reduceras avsevärt. Detsamma gäller för organiskt material och närsalter. Det ansamlas i dammarna och fördelas inte över hela vattendraget som transporten ut i reduceras. Den minskade uttransporten av kisel påverkar t.ex. algsamhällen. Kopplat till detta är de förändrade förutsättningarna för spridning av frön, vilka leder till fragmenterade växtsamhällen Även flödesförändringarna är omfattande i de stora älvarna. En stor del av årsflödet magasineras och höst för att sedan släppas ut . Det leder till ett högt flöde av vatten med låg temperatur längs älvens hela huvudflöde. Detta vatten når då tillflödet av sötvatten normalt sett är lägst. Konsekvenserna av detta för är i stor utsträckning okända. Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön Den överdämning av landområden som skedde i samband med de stora regleringarna –medförde att stora mängder närsalter lakades ut och tillfördes vattnet efter det att vattnet höjts. Uttransport nedströms blev sedan följden men denna effekt avklingade normalt sett inom en 10- årsperiod. En annan mindre uppmärksammad effekt av överdämning är ökad tillförsel av växthusgaser till atmosfären. I torde dock huvuddelen av växthusgastillförseln ha upphört eftersom så pass passerat sedan de stora överdämningarna genomfördes. 4.4.6Tidpunkten då vattenkraftens effekter på vattenmiljön inträder I förarbetena till MB anges att vad angår vattenverksamhet så sker det huvudsakliga ingreppet i naturen vanligen i ett sammanhang när vattenverksamheten påbörjas. Därefter inträder i regel ett nytt naturtillstånd där exempelvis sjölevande arter ersatt strömlevande arter. Detta anges som skäl till varför det inte alltid är lämpligt att tidsbegränsa tillstånd till vattenverksamhet.26 I den vetenskapliga litteraturen delas vattenkraftens effekter på miljön in i tre olika nivåer. 1997/98:45 del 2 s. 204. Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön Källa: Havs- och vattenmyndigheten, Vattenkraftens påverkan på akvatiska ekosystem – en litteratursammanställning, rapport 2013:10, s. 22. På primärnivån påverkas vattensystemets grundläggande abiotiska faktorer som kontinuitet, hydrologi, vattenkvalitet och geomor- fologiska processer. Påverkan är omedelbar och uppstår så snart dammar eller överledning etableras. På sekundärnivån inbegrips, förutom de fysiska förändringarna av vattendragsmiljön, även förut- sättningarna för primärproduktion. De i sin tur är ett resultat av det som händer på primärnivån, tar innan de slår igenom () och kan gradvis fortgå . På tertiärnivån beskrivs effekterna på faunan i och i anslutning till vattendragen. De är ett resultat av förändringarna på underliggande nivåer. Komplexa interak- tioner kan uppstå i ekosystemet innan (om) en ny jämvikt inträder, vilket även det kan ta . Kopplat till detta är sedan interaktionen mellan vatten- och landmiljön. Hit hör översvämning/störning av landmiljön, sambandet mellan yt- och grundvatten m.m. Vattenkraftsanläggningar har inte bara en lokal inverkan i det område där de byggs. Hela vattensystemet påverkas som en följd av Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön förändrad hydrologi m.m. och effekterna är i många fall kumulativa. Det innebär att man inte enbart kan mäta de lokala effekterna på t.ex. fisk och bottendjur vid enskilda kraftverk/dammar utan miljö- konsekvenserna måste också bedömas utifrån anläggningens effekter såväl upp- som nedströms i systemet som helhet. Ett problem, enligt rapporten, är att såväl dagens miljölagstiftning som äldre vatten- domar, i mycket liten omfattning tar hänsyn till övergripande inverkan på vattensystemet. De slutgiltiga effekterna på ekosystemet varierar stort mellan olika vattenkraftsanläggningar. Det beror på skillnader i anläggningarnas tekniska utformning, de geologiska och hydrologiska förutsätt- ningarna i avrinningsområdet, klimat, regleringspåverkan uppströms och nedströms, den akvatiska faunans och artsammansättning, effekter av annan mänsklig aktivitet m.m. Bortsett från grund- läggande principiella förändringar, kan det därför vara svårt att generalisera när det gäller miljöpåverkan. Detta eftersom enskilda vattenmiljöer ofta är komplexa med unika egenskaper. Mot bakgrund av redogörelsen i detta kapitel kan med fog hävdas att vattenkraft inte enbart har en effekt på miljön när den anläggs utan att den även i vissa avseenden har en pågående effekt på miljön. Havs- och vattenmyndigheten arbetar med att ta fram en väg- ledningsrapport avseende bästa möjliga teknik (BMT) för vattenkraft. Syftet med rapporten är att presentera vilka funktioner hos eko- systemen som är möjliga att uppnå med avseende på faunavandring, naturliga flöden, substrat och vegetationsområden om man använder den kända bästa miljötekniken för vattenkraft. Rapporten beräknas vara färdig . Följande sammanställning över olika förbättringsåtgärder som kan bli aktuella för att uppnå god ekologisk potential i kraftigt modifierade vattenförekomster påverkade av vattenkraft kan ge viss vägledning om åtgärder som kan bli aktuella för att minska vattenkraftens effekter på vattenmiljön. Sammanställningen är hämtad från rapporten Bedömning av ekologisk potential i utbyggda vatten i Norrland.27 För ett 27 , Bedömning av ekologisk potential i utbyggda vatten i , Institu- tionen för ekologi, miljö och geovetenskap vid , 2008, s. 12 ff. Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön mer utförligt resonemang och litteraturhänvisningar hänvisas till nämnda rapport. Det bör uppmärksammas att sammanställningen avser vattenkraft i norra och att den inte är en generell förteckning över olika förbättringsåtgärder och dess effekt i vattendrag påverkade av vattenkraft utan avser åtgärder för att uppnå god ekologisk potential i KMV. Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön Utredningen har i uppdrag att föreslå hur man på ett samhälls- ekonomiskt effektivt sätt kan se till att vattenanläggningar som bedrivs med stöd av tillstånd och äldre rättigheter som omfattas av 5 § MP är utformade och verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att och krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv uppfylls. När det gäller krav kommer regelverken kring vattenkvalitet, områdes-, art- och habitatskydd samt förnybarhetsdirektivet och ålförordningen att beskrivas. Utredningen har funnit det angeläget att beskriva om vattenkvalitet något mer ingående. Genom RDV har EU:s medlemsländer antagit ett regelverk vars syfte är att bevara och förbättra vattenmiljön i grund- och ytvatten. Genom direktivet ställs krav på medlemsstaterna att utforma en förvaltning av sina vatten. kompletteras av bestämmelserna i två dotterdirektiv (2006/118/EG, 2008/105/EG) och ett ändringsdirektiv (2013/39/EU), som innehåller mer konkreta och detaljerade krav med avseende på grundvatten och föroreningar av prioriterade ämnen. Genom olika hänvisningar till en mängd andra EU-direktiv medför också RDV ett krav på samordning och ett samlat genomförande av de flesta direktiv med betydelse på vattenområdet. Av artikel 1 i RDV framgår att syftet med direktivet är att upprätta en ram för skyddet av inlandsvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten, för att a)hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem och, såvitt avser deras vattenbehov, även terrestra ekosystem och våtmarker som är direkt beroende av akvatiska ekosystem, b)främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser, och c)eftersträva ökat skydd och förbättring av vattenmiljön bland annat genom särskilda åtgärder för en gradvis minskning av utsläpp och spill av prioriterade ämnen samt genom att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen upphör eller stegvis elimineras, d)säkerställa en gradvis minskning av förorening av grundvattnet och förhindra ytterligare förorening, och e)bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka och däri- genom bidra till –tillräcklig tillgång på ytvatten och grundvatten av god kvalitet som behövs för en hållbar, balanserad och rättvis vatten- användning, –en betydande minskning av förorening av grundvattnet, –skydd för territoriella och vatten, –uppfyllande av målen för relevanta internationella överens- kommelser, inbegripet sådana som syftar till att förebygga och eliminera förorening av den miljön, genom gemenskaps- åtgärder enligt artikel 16.3 för att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen upphör eller gradvis elimineras, med det slutgiltiga målet att uppnå koncentrationer i den miljön som ligger nära bakgrundsnivåerna för naturligt förekommande ämnen och nära noll för av människan framställda syntetiska ämnen. För att uppnå dessa syften föreskrivs i direktivet ett systematiskt arbetssätt, med miljömål som anger vilken vattenkvalitet som ska uppnås i medlemsstaterna , ett system för övervakning, kartläggning och analys av vattenkvaliteten för att bedöma behovet av åtgärder för att nå miljömålen, samt krav på att medlemsstaterna upprättar förvaltningsplaner och åtgärdsprogram som anger vilka åtgärder som behövs för att nå miljömålen. har genomfört RDV och de två dotterdirektiven i huvudsak genom bestämmelser i 5 kap. MB, VFF och länsstyrelse- instruktionen samt föreskrifter från , Havs- och vattenmyndigheten och SGU.1 Därutöver har vattenmyndigheterna bemyndigats att meddela föreskrifter om miljökvalitetsnormer samt beslut om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Det råder olika uppfattningar om RDV har implementerats i svensk rätt på ett korrekt och ändamålsenligt sätt. Utredningen har inte sett det som sitt uppdrag att utreda denna fråga. Däremot är det utredningens uppdrag att lämna förslag så att krav enligt RDV på anläggningar och verksamheter kan genomföras med stöd av det regelverk som finns. Utredningen kommer därför att redogöra för hur vattenförvaltningen är tänkt att fungera enligt RDV och den svenska regleringen samt vilka krav som utredningen kan utläsa av direktivet. Utredningen kommer även att lyfta vissa frågor som kan behöva ytterligare utredning. 5.1.1Vattenförvaltningens miljömål och arbetscykel RDV:s miljömål framgår av artikel 4.1 som anger att medlems- staterna vid genomförande av åtgärdsprogram bl.a. ska –genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla yt- och grundvattenförekomster, –skydda, förbättra och återställa alla yt- och grundvattenföre- komster i syfte att uppnå god yt- och grundvattenstatus , –skydda och förbättra alla konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i syfte att uppnå god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus , –genomföra alla nödvändiga åtgärder för att gradvis minska förorening från prioriterade ämnen och se till att utsläpp av farliga prioriterade ämnen upphör, samt förebygga eller begränsa förorening av grundvatten, och 1 har Havs- och vattenmyndigheten bemyndigats att meddela föreskrifter i stället för , men vissa av de föreskrifter som meddelats av för genomförandet av RDV gäller fortfarande. –se till att normer och mål för vissa slags skyddade områden2 upp- nås . Att uppnå god vattenstatus och förebygga en försämring i med- lemsstaternas vattenförekomster utgör således RDV:s grund- läggande miljömål. Direktivet innehåller dock möjligheter för medlemsstaterna att under särskilt angivna förutsättningar tillämpa undantag, såsom att ange för att nå målen, att nå mindre stränga mål eller att medge att vissa verksamheter kommer till stånd trots att de medför att målen för en viss vattenförekomst inte kan nås. Som framgår av punkterna ovan kan medlemsstaterna också för vissa vattenförekomster föreskriva modifierade miljömål för ekologiska förhållanden, genom tillämpning av särskilda regler om konstgjorda (KV) eller kraftigt modifierade (KMV) vatten- förekomster. Medlemsstaternas arbete med att uppnå miljömålen bedrivs i en viss ordning, i förvaltningscykler . Den första förvalt- ningscykeln påbörjades och avslutades , varvid den nuvarande förvaltningscykeln, som sträcker sig , inleddes. Vattenförvaltningsarbetet i en förvaltningscykel inleds genom att medlemsstaterna genomför en kartläggning och analys av alla vattenförekomster, för att kartlägga dem och bedöma deras status, identifiera betydande påverkanskällor, genomföra en ekonomisk analys av vattenanvändningen och göra en riskbedömning. Därefter inrättas ett system som övervakar tillståndet i vattnet. Utifrån resultatet av kartläggnings- och analysarbetet bedöms förutsätt- ningarna för att nå miljömålen för alla vattenförekomster och behovet att besluta om undantag. För att uppnå de miljömål som fastställts har medlemsstaterna en skyldighet att upprätta åtgärdsprogram. Genom- förandet av åtgärdsprogrammen ska utvärderas och övervakas. Utifrån dessa resultat ska sedan förändringar övervägas och genomföras inför nästa förvaltningscykel, vilket kan avse bl.a. ändrade mål eller nya eller mer anpassade åtgärder för vissa vattenförekomster. De fastställda målen och beslutade åtgärdsprogrammen utgör en del av den förvaltningsplan som ska upprättas för varje vattendistrikt. 2 Vilka dessa är framgår av bilaga IV till RDV. Där räknas upp s.k. dricksvattenförekomster enligt artikel 7 RDV, fisk- och musselvatten, badvatten, nitratkänsliga områden samt Natura 2000-områden. har delats in i fem vattendistrikt utifrån de olika avrinnings- områdena som finns i landet. Inom dessa vattendistrikt har fem länsstyrelser utsetts till vattenmyndigheter och dessa ansvarar för beslut och samordning inom sitt vattendistrikt. Varje vattenmyndighet leds av en vattendelegation som är utsedd av regeringen och består av sakkunniga ledamöter med olika erfarenhet och bakgrund, t.ex. från statliga myndigheter, kommuner, universitet, intresseorganisationer och näringslivet. Delegationen fattar beslut i samtliga frågor inom vattenmyndighetens ansvarsområde, men har möjlighet att delegera huvuddelen av frågorna till (i praktiken vattenmyndighetens kansli). Delegationen ska dock besluta om större frågor såsom miljökvalitetsnormer, åtgärds- program och förvaltningsplan, se 24 § länsstyrelseinstruktionen. För det praktiska genomförandet av vattenförvaltningsarbetet, och då särskilt framtagande av underlag och utarbetande av förslag till statusklassificeringar, miljökvalitetsnormer och åtgärder, har vattenmyndigheten hjälp från samtliga länsstyrelser i distriktet. har ett beredningssekretariat som ska bistå vatten- myndigheten med de uppgifter som behövs för genomförande av vattenförvaltningsarbetet, se 27 § länsstyrelseinstruktionen. Läns- styrelsernas arbete styrs dels av nationella föreskrifter, riktlinjer och vägledningar, dels av uppdrag, riktlinjer och instruktioner från vattenmyndigheten. Vattenförvaltningsarbetet inom varje vattendistrikt utgår dels från de gemensamma, nationella bestämmelser och riktlinjer som finns, dels från de särskilda förutsättningar som gäller inom respek- tive distrikt. För att så långt som möjligt upprätthålla ett enhetligt, nationellt genomförande av de olika arbetsmomenten inom vatten- förvaltningen, samordnas arbetet dels av Havs- och vattenmyndig- heten (på en övergripande nivå), dels av vattenmyndigheterna gemensamt. Vattenmyndigheterna har i stor utsträckning kom- pletterat gällande bestämmelser med gemensamma instruktioner, riktlinjer och vägledningar för länsstyrelsernas arbete med att ta fram underlag och förslag till statusbedömningar, miljökvalitetsnormer och åtgärder i respektive vattendistrikt. Dessa har sedan kunnat anpassas till de särskilda förhållanden som gäller i respektive distrikt. 5.1.3Kartläggning, analys och klassificering av nuvarande status För att veta om det behövs åtgärder för en vattenförekomst måste det rådande tillståndet, dvs. vattnets status, fastställas. Vidare ska undersökas vilken påverkan från mänsklig verksamhet som finns och kan antas uppstå framöver. Den inledande kartläggningen av vatten- distrikten syftar till att fastställa vilka vatten som utgör vattenföre- komster, fastställa referensförhållanden för dessa samt att identifiera det nuvarande påverkanstrycket från mänsklig verksamhet och bedöma utvecklingen av detta fram till slutet av nästkommande förvaltningscykel. Detta för att kunna bedöma förutsättningarna att nå god vattenstatus till den tidpunkten. De grundläggande bestämmelserna om kartläggnings- och analysprocessen framgår av 3 kap. 1 § VFF, som hänvisar till artikel 5 och bilagorna II och III till RDV. Mer detaljerade bestämmelser om den inledande kartläggningen finns i föreskrifter från (NFS 2006:1) för ytvatten och från SGU (SGU-FS 2013:1) för grundvatten. Utifrån kartläggningen ska vattenförekomstens status bedömas och klassificeras. RDV innehåller inga detaljerade bestämmelser om hur detta ska ske men tanken är att respektive medlemsstat ska närmare utforma och bedöma det, utifrån de förutsättningar som gäller i respektive land. Genom bilaga V till direktivet har EU dock lagt fast vissa utgångspunkter för bedömningen. Dessa ska utgöra grund för dels bedömningen av vattenförekomstens nuvarande status och dels om målet för förekomsten är uppnått. Mer utförliga bestämmelser om detta framgår av föreskrifter meddelade av Havs- och vattenmyndigheten (HVMFS 2013:19) för ytvatten och SGU (SGU-FS 2013:2) för grundvatten. Enligt RDV ska alla betydande yt- och grundvattenförekomster delas in i avrinningsområden samt i större avrinningsdistrikt, se artikel 3.1 RDV. En vattenförekomst är ett homogent vattenområde, exempelvis en sjö, en sträcka av en å eller älv, ett grundvattenmagasin eller ett kustvattenområde.3 I har indelningen i vatten- förekomster framförallt skett utifrån storlekskriterier. I finns nästan 27 000 vattenförekomster.4 Som jämförelse kan nämnas att det enligt finns cirka 100 000 sjöar i (större än en hektar).5 Med andra ord omfattas endast en mindre del av allt vatten av det formella regelverket enligt vattenförvaltningen. Allt annat vatten benämns inom vattenförvaltningen som övrigt vatten (t.ex. i databasen , VISS). Det ska påpekas att status, påverkan och åtgärder i utpekade vattenförekomster påverkar och påverkas av förhållan- dena i övriga vatten. Med andra ord kan även dessa förhållanden behöva beaktas vid bedömningar och val av åtgärder m.m. Det kan också noteras att RDV principiellt sett omfattar allt vatten, men att det även enligt direktivets regler följer att vatten ska delas in i vattenförekomster enligt främst storlekskriterier, vilket medför att mindre sjöar och vattendrag faller utanför den formstyrda regler- ingen enligt direktivet.6 Indelningen av vattenförekomster i 3Förutsättningar för indelning anges i 1 kap. 3 § VFF och 4 och 5 §§ NFS 2006:1 samt 5 § SGU-FS 2013:1. 5www.smhi.se (Kunskapsbank - Sveriges sjöar). 6Inom ramen för utvärdering av första omgång förvaltningsplaner har det rekommenderats att ändrar storleksgränsen för vilka sjöar som ska anses utgöra vattenförekomster minskar. Det skulle innebära att betydligt fler sjöar skulle pekas ut som vattenförekomster och omfattas av systemet med miljökvalitetsnormer sker i en gemensam arbetsprocess mellan vattenmyndigheterna, länsstyrelserna, (för ytvatten) och SGU (för grundvatten), där det slutligen är vattenmyndigheterna som fastställer vilka vatten som ska anses utgöra vattenförekomster och därmed omfattas av vatten- förvaltningens regelverk. För att nå målet god ytvattenstatus ska en ytvattenförekomst ha såväl god ekologisk status som god kemisk ytvattenstatus. För ytvattenförekomster fastställs därför nuvarande ekologisk status och kemisk ytvattenstatus. Med god grundvattenstatus avses när både den kvantitativa statusen och den kemiska grundvattenstatusen är god. Grundvatten ska därför klassificeras med avseende på både kemisk och kvantitativ status. För sådana vattenförekomster som utpekats som kraftigt modifierade eller konstgjorda utgörs målet av god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus. Det nuvarande tillståndet för dessa ska därför fastställas med avseende på vatten- förekomstens ekologiska potential och den kemiska ytvatten- statusen. Klassificering av ekologisk status Av bilaga V till RDV framgår att bedömningen av en vattenföre- komsts ekologiska status ska utgå från vissa kvalitetsfaktorer. För en vattenförekomsts ekologiska status bedöms biologiska, fysikal- iska-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer. Utifrån dessa faktorer ska statusen således värderas. Bilaga V innehåller även s.k. normativa definitioner, som i löpande text beskriver hur kvalitetsfaktorerna ska bedömas för att utgöra hög, god respektive måttlig ekologisk status. De normativa definitionerna anger således vad som är hög, god respektive måttlig status för respektive kvalitetsfaktor. Det finns också normativa definitioner för eko- logisk potential, se nedan. Såväl kvalitetsfaktorerna som de normativa definitionerna skiljer sig åt beroende på om vattenförekomsten i fråga är en flod, sjö, vatten i övergångszon, kustvatten. Som exempel kan tas bedöm- ningen av den ekologiska statusen i en flod där bl.a. den biologiska Se 3rd WFD implementation report, , (SE) (SWD(2012)379 Volume 26. kvalitetsfaktorn fiskfauna ska bedömas. God status för den angivna kvalitetsfaktorn är följande Det finns sådana lätta förändringar i arternas sammansättning och förekomst i förhållande till de typspecifika samhällena som kan hän- föras till av människor framkallad påverkan på de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna. Fisksamhällenas åldersstruktur uppvisar tecken på störningar som kan tillskrivas av människor framkallad påverkan på de fysikalisk-kem- iska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna och åldersstrukturen tyder i vissa fall på brister i en särskild arts fortplantning eller utveckling av en omfattning som gör att vissa åldersgrupper kan saknas. Bedöms situationen för fiskfauna vara den som beskrivs ovan ska statusen för just den kvalitetsfaktorn sättas till god ekologisk status. Bedömningarna för respektive kvalitetsfaktor vägs samman och vattenförekomsten åsätts en status. I har innehållet i bedömningsgrunderna, dvs. de nor- mativa definitionerna i bilaga V, utvecklats och fastställts genom myndighetsföreskrifterna HVMFS 2013:19 för ytvatten och SGU- FS 2013:2 för grundvatten. Bedömningsgrunderna i dessa föreskrifter utgår således från kvalitetsfaktorerna och de normativa definitioner som anges i RDV:s bilaga V. Bedömningsgrunderna utgör naturvetenskapliga kriterier för att klassificera den eko- logiska strukturen och funktionen hos akvatiska ekosystem. En bedömningsgrund innehåller referensvärden och klassgränser för de kvalitetsfaktorer som anges i direktivet. Föreskrifterna inne- håller således ytterligare förutsättningar för klassificering och statusbedömning, både för bedömning av utgångsläget men också för bedömningar om de fastställda målen sedan uppnåtts. I föreskrifterna anges också hur statusklassificeringar ska genomföras om det saknas övervakningsdata för en regelrätt tillämpning av en eller flera parametrar och/eller kvalitetsfaktorer, eller om resultaten från sådana data framstår som osäkra eller orimliga.