sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Studien visar att informanterna upplever att de har stor möjlighet att påverka avgränsningen av biologisk mångfald i MKB och miljö- bedömningar. Det framkom tydligt i studien att en viktig aspekt för avgränsningen är vad framhåller i samråden beträff- ande vad som bör beskrivas om frågor rörande biologisk mångfald. Några av de begränsande faktorer för avgränsningen som nämndes var snäv tidsram, behov av kostnadseffektiva utredningar och den egna kompetensen. Hanteringen av biologisk mångfald har utvecklats menar informanterna, men handlar det mycket om att beskriva arter på en viss plats, medan ett systemtänk och landskapsperspektiv för biologisk mångfald fortfarande saknas. Det framkom att det finns ett behov av mer standardiserade bedömningsmetoder som är jäm- förbara för att höja kvalitén på bedömningen av effekter och kon- sekvenser för biologisk mångfald. Ett annat behov som pekades ut var ett bättre underlag eller hjälp att bedöma gränsvärden för biologisk värden. Det framkom att det upplevs som väldigt svårt att bedöma vad en viss påverkan på biologisk mångfald innebär och vikten av den biologiska mångfalden i ett större perspektiv än den föreslagna planen eller projektområdet. Begreppet ekosystemtjänster upplevdes inte användas i MKB och miljöbedömningar. Ekosystemtjänster hanterades däremot som fenomen enligt flera informanter. Det är främst i miljöbedömningar för detaljplaner som fenomenet hanteras och då oftast i diskussioner och frågor rörande bland annat dagvattenhantering, utomhusklimat och rekreation. 1Rapportens avstamp i tidigare utförda analyser om biologisk mångfald i MKB Ett viktigt underlag för genomförandet av denna rapport är en omfattande studie som genomfördes om dåvarande situation för hantering av biologisk mångfald i miljökonsekvens- beskrivningar (MKB). Bakgrunden till den rapporten är att () fick i uppdrag av regeringen att granska genomförande av konventionen om biologisk mångfald. Uppdraget var indelat i de tre delarna främ- mande arter och genotyper, traditionell kunskap, och miljökonse- kvensbeskrivningar. Den senare delen presenterades i en rapport som CBM tog fram i samarbete med MKB-centrum, SLU2 (de , et al. I studien studeras totalt 274 MKB- dokument varav 220 är upprättade enligt och 54 enligt . Rapporten baseras på intervjuer med olika aktörer som arbetar med miljökonsekvensbeskrivning (MKB) och analyser av MKB-dokument. Den slutsats som i rapporten lyfts fram som den viktigaste är att MKB i inte genomförs enligt de rekommendationer som CBD fastställt. I rapporten lyfts även ett antal generella brister fram: 1.MKB-dokumentens struktur och trovärdighet är bristfällig. Refe- renser och andra hänvisningar saknas, det framgår inte alltid om projektet har bedömts ge betydande miljöpåverkan eller inte, och dokumentet ger inte allsidig belysning av påverkan. 2.Underlag för beskrivning av påverkan är dåligt. Man genomför sällan egna inventeringar och bygger resonemanget på ett ofullstän- digt inventeringsunderlag. 3.Kvaliteten på analysen är dålig. Effekter och konsekvenser beskrivs ofullständigt. Resonemang kring kumulativa konsekvenser saknas. Landskapet beskrivs inte i ekologiska termer och både historiskt perspektiv och prognoser för framtiden saknas. Vilken osäkerhet som finns i bedömningarna beskrivs sällan. 4.Kompensationsåtgärder och/eller skadeförebyggande åtgärder dis- kuteras sällan. 5.Rutiner för uppföljning saknas och förslag på uppföljning före- kommer i MKB dokumenten. (s. 6) 2 MKB-centrum SLU upphörde som ett centrum under NL-fakulteten . Forskningen om MKB och miljöbedömningar verkar inom avdelningen för avdelningen för landskapsarkitektur. Frågorna om MKB och miljöbedömningar diskuteras och drivs genom ett avdelningsövergripande tema (kallat Forum för MKB och miljöbedömningar) inom land SLU. Ett flertal tänkbara orsaker till de ovan nämnda bristerna lyfts fram, samt förslag till förbättring av beaktande av biologisk mångfald i MKB. I rapporten presenteras även sju identifierade problem- områden samt förslag på åtgärd. De olika problemområdena har delats in i: krav på dokumentet, dokumentets kvalitet, analysernas kvalitet, underlaget för analyserna, granskningen, uppföljningen och utvärdering. I betänkandet Kunskap för biologisk mångfald (, 2005) behandlas ämnet biologisk mångfald i samband med miljökonsekvensbeskrivning (MKB). Betänkandet tar bland annat upp att utredningar har visat att det finns behov av att öka kvalitén på de inventeringar som görs för MKB (s. 100). Ytterligare en slutsats som görs och som rör MKB och miljöbedömningar, är att det finns ett kunskapsbehov vad gäller metoder för att kommuner lättare ska kunna ta fram och använda kunskapsunderlag om biologisk mångfald i den fysiska planeringen och i miljökonsekvensbeskrivningar/bedömningar (s. 163). I betänkandet konstateras att det är och Naturvårds- verket som främst bör ta fram den vägledning som behövs för kunskapsuppbyggande åtgärder i kommunerna (s. 171). Arbete med denna rapport har utförts /och består av en kvalitativ intervjustudie. I intervjustudien valdes i första hand informanter ut från de större konsultfirmorna som upprättar och utför MKBer och miljöbedömningar. I denna intervjustudie gjordes valet att främst fokusera på informanter från konsultsidan eftersom de ofta har erfarenhet av att arbeta både med MKB för projekt och miljöbedömningar för planer. Informanterna som valdes hade förutom MKB-kunskap en tydlig koppling till biologisk mångfald i sitt arbete. Vid urvalet av informanter efter- strävades även viss geografisk spridning. För att bredda bilden av dagens situation av biologisk mångfald i MKB har även komplette- rande intervjuer genomförts med ett antal kommuner och läns- styrelser. har en viktig roll som granskare av projekt- MKB, samt att de i denna roll får en överblick över den rådande MKB-kvalitén vilket var viktig information för denna studie. Intervjumallen som användes som utgångspunkt och stöd i studien redovisas i Bilaga 1. Intervjuerna genomfördes via telefon och pågick i 30–. Intervjuerna spelades in som stöd för det fortsatta arbetet. De utvalda konsultföretagen, kommunerna och länsstyrelserna och deras geografiska spridning presenteras i Bilaga 2. Informanterna presenteras inte med namn i rapporten eftersom det av genomföraren av rapporten inte ansågs tillföra något till dess innehåll. Informanterna kallas dock ibland hon eller han (vilket då stämmer med verkligheten) för läsbarhetens skull. 3Dagens situation för beaktande av biologisk mångfald och ekosystemtjänster Den bild som ges av informanterna av dagens situation beträffande hantering av biologisk mångfald och ekosystemtjänster (ES) i MKB och miljöbedömningar är inte helt igenom homogen. De olika konsultfirmorna har kommit olika långt i sitt arbete samt att de arbetar på lite olika sätt med att inkludera denna fråga. I den bild som ges nedan av dagens situation eftersträvas att ge en förståelse för hur denna bredd ser ut. I arbetet har dock även det som ligger i fronten lyfts fram i syfte att visa vad som är en fullt möjlig nivå. 3.1Frihet att påverka avgränsningen för biologisk mångfald i Informanterna uppger att de upplever sig ha stor möjlighet att påverka avgränsningen för utredningen av biologisk mångfald i MKB och miljöbedömningar. Det som är nyckeln till en avgräns- ning som konsulten anser vara rimlig är att de inför sin uppdrags- givare kan argumentera för varför en viss utredning ska göras. I denna argumentation nämner flera att det är en stor hjälp då även pekar ut en viss riktning på utredningen som konsul- ten kan ta stöd av i sitt resonemang. Konsulterna nämner dock att möjligheten att påverka avgräns- ningen för biologisk mångfald kan se olika ut beroende på vilken typ av uppdrag det handlar om. I en offertsituation gäller det ofta att ligga lågt i pris för att få uppdraget och då är utrymmet mindre för extra utredningar. Flera konsulter påpekade dock att då de väl vunnit ett anbud finns möjligheten att utveckla avgränsningen för biologisk mångfald, och återigen handlar det om att övertygande kunna argumentera för sin sak. Det fanns dock de konsulter som upplevt att beställaren inte ville bekosta nya utredningar och ville att MKB-konsulterna endast skulle använda sig av befintligt material. I de fallen, uttryckte kon- sulten, var det givande om de i samråden med fick stöd för behov av ytterligare utredningar. En av konsulterna påpekade att då de hade uppdrag från Trafik- verket så var det relativt smidigt att få igenom sin föreslagna avgränsning av biologisk mångfald. Det nämndes att specialister i stort sett hade samma syn som konsulterna vad gäller biologisk mångfald och vad som bör utredas. Samma informant upplevde att det var svårare att påverka avgränsningen i de projekt de hade med vindkraftbolag. Konsulten upplevde att vindkraft- bolagen ansåg att de som konsluter tar i och bara vill utreda för utredandets skull. Återigen nämndes vikten av att kunna argu- mentera för sin sak för att få igenom en skälig avgränsning för biologisk mångfald och då var en viktig part att ha som uppbackning för avgränsningen enligt konsulterna. tyckte dock konsulten att det fanns behov av ytterligare utredning jämfört vad fört fram, men då upplevde konsulten att det var svårare att lyfta fram en fråga och få igenom den gentemot uppdragsgivaren. Men den bild som konsulterna uttryckte i stort var att de upplevde att det i regel är lätt att få gehör för de utred- ningar som de framhäver behövs för biologisk mångfald. Uppdrags- givarna vill oftast inte styra avgränsningen för mycket, utryckte en konsult, och uppdragsgivarna är måna om att MKBn ska vara av bra kvalitet eftersom det annars kan kosta mer längre fram i processen och projektet kanske får backa i processen. På kommunnivå nämnde en kommunekolog att denne upplevde stor frihet att påverka avgränsningen för biologisk mångfald i miljöbedömningarna för detaljplaner. Om denna ansåg att något behövde göras så upplevde han att det inte vara några problem att få gehör för att få det gjort. Några begränsande faktorer för avgränsningen av biologisk mångfald som framhölls var: tidsplanen för planeringsprocessen och för tillståndsansökan, vad verksamhetsutövaren är beredd att betala, offertsituationer (ofta priset som avgör vem som får upp- draget = lite tid för analyser), konsultens vana att argumentera för biologisk mångfald, svårt att argumentera för en viss avgränsning inför verksamhetsutövaren om inte lyfte fram samma sak, behov av kostnadseffektiva utredningar, ekonomisk rimlig- hetsgräns, projektets storlek påverkar budget för miljöbedömning, den egna kompetensen, och vissa verksamhetsutövare (gällde både privat och kommunen) vill avvakta myndighetens ståndpunkt om avgränsning och reagerar bara på förekommen anledning (arbetar ej proaktivt). 3.2Underlag för redogörelse av biologisk mångfald i MKB I dagens MKB och miljöbedömningsarbete så används en rad olika källor som underlag för hanteringen av biologisk mångfald enligt informanterna. Nedan listas (ej rangordnat) det underlag som infor- manterna framförde som det viktigaste i deras arbete. Artportalen (rödlistade arter) Biotopskydd/Biotopskydd i skog Flygbildstolkning (nämndes av enskild konsult) Kommunala underlag, t.ex. detaljplaner, översiktsplaner, grön- planer Kända naturvärden från källorna och Lokala inventeringar av t.ex. ornitologiska föreningar Regionala underlag, t.ex. gröna kilar Samråden: vad som kommit fram genom de deltagande aktörerna TUVA-databasen (ängs- och betesmarksinventering) I den studie om biologisk mångfald i MKB som presenterade 2004 finns ingen likvärdig information som går att jämföra underlags- listan ovan med. Det går därmed i denna studie inte uttala sig om huruvida det har blivit någon förändring i användandet av under- lagsmaterial . Det framkom dock från flertalet av de intervjuade att det finns en utvecklingspotential vad gäller tillgängligt underlagsmaterial vilket skulle kunna för- bättra analyserna av biologisk mångfald i MKB och miljöbedöm- ningar. De resultaten tas upp i kapitel fem om utvecklingspotential. 3.3Hantering av ekosystemtjänster i MKB I den tidigare studien om hur biologisk mångfald hanteras i MKB (2004) utfördes ingen granskning eller analys för användandet och förståelsen av begreppet ekosystemtjänster. I studien som presen- teras nedan saknas därför jämförelse med tidigare analys av situa- tionen och hur utvecklingen sett ut . Det framkommer dock sporadiskt nedan en hänvisning till att begreppet ekosystemtjänster är ett nytt begrepp inom framför allt MKB och till stor del även för miljöbedömningar (även om det hanteras indirekt). Begreppet ekosystemtjänster förefaller nu så smått ha börjat användas som begrepp i vissa MKB-rapporter och miljöbedöm- ningar för detaljplan och översiktsplan. Det används dock fort- farande inte särskilt ofta i skrift jämfört med att flera aktörer nu har börjat använda begreppet i diskussioner om biologisk mångfald. Tjänstemännen på länsstyrelserna hade inte heller sett begreppet i de MKBer de granskat. Det visade sig även att konsultfirmorna har kommit olika långt vad gäller integrering av begreppet och konceptet. Alla informanter känner till begreppet ekosystem- tjänster och har en förståelse för dess innebörd. De som kommit längst har alltid med ekosystemtjänster som en rubrik, medan det var de som upplevde att ekosystemtjänster inte hade slagit igenom alls i deras MKB-arbete. Merparten av konsult- erna låg mitt i mellan dessa ytterligheter och uttryckte att eko- systemtjänster är ett begrepp som diskuteras en hel del , men någon menade att de inte arbetade aktivt med att öka ES i MKB- arbetet. Andra menade att nu kommer ekosystemtjänster upp i områden där fenomenet redan beskrivits men inte i samband med benämningen ekosystemtjänster. Någon nämnde att diskussionen om ES kommer mer och mer, och då särskilt i nya projekt där uppdragsgivaren vill höja ambitionen. Ingen av infor- manterna hade varit med om att ekosystemtjänster diskuterades i monetära termer. Då ekosystemtjänster tas upp som fenomen är det oftast enligt informanterna indirekt i samband med dagvattenhantering, lokalt omhändertagande av dagvatten, vattentäkter, dricksvatten, luft- kvalitet, rekreation, utomhusklimat, och frågor kopplade till hushåll- ning med naturresurser. Fenomenet används även för diskussion om vegetation och rekreation. Flera konsulter påpekade att de inte inkluderade ekosystemtjänsten pollinering i sina arbeten. Ekosystemtjänster är, enligt uppgift från både konsulter och tjänstemän på själva, inget som efterfrågas av läns- styrelsen under samråd eller under granskningen av MKBn. Flera konsulter uttryckte att de inom sina respektive avdelningar eller firmor har en pågående diskussion om ES men att detta inte lyfts i deras MKB-arbete. En av konsulterna sa dock att de inte arbetar aktivt för att öka hanteringen av ekosystemtjänster i MKB, men det fanns även de som uttryckte att de skulle vilja börja inkludera ES mer tydligt i sitt arbete med MKB och miljöbedömningar. En konsult konstaterade att de inom kommit lite olika långt i sitt arbete med ES och att de på just hennes företag inte kommit så långt med att utveckla de tjänsterna. Hon påpekade dock att detta är något de vill förbättra och det som driver dem är affärsmöjligheter, men även att deras biologer ser detta som ett roligt och kreativs arbetsområde som de gärna jobbar vidare med. En av konsultfirmorna urskiljer sig dock. De har med ekosystemtjänster som egen rubrik i de MKBer och miljöbedömningar som de upprättar. Metoden de använder är av enkel karaktär och består i att genom diskussion i deras arbete lyfta frågan om ekosystemtjänster. Detaljnivån ligger på att beskriva vad som påverkar ES och vilka konsekvenser det får. De beskriver det enligt uppgift ganska standardiserat i sina MKBer eftersom de jobbar mycket med vindkraftsprojekt som är relativt lika som projekt. Konsulten berättade att de på företaget kommit fram till i dis- kussion att begreppet borde vara med så att det börjar uppmärk- sammas och spridas till fler aktörer. Avgränsningen de använde sig av vid ES var i stort sett samma som utvecklingsområdet, men om vatten var inblandat utökas skalan. En informant upplevde att ES är ett svårt begrepp som gapar över mycket. Han menade att det är svårt att utvärdera och en svår väg fram för hantering av biologisk mångfald. en rädsla för att sätta pengar på biologiska värden och han menade att det finns en risk att man tappar något på vägen. En konsult påpekade att det är lättare att föra in åtgärdsförslag i MKB och miljöbedömningar om åtgärderna kan fylla flera funk- tioner . Hon ansåg att det därför är bra om ES kommer med i bedömningarna. En annan aspekt hon lyfte är att hon menade att det är lättare att få gehör för beaktning av biologisk mångfald om det är för människan skull. Det är då större chans att få med bättre anpassningar och åtgärder i MKB-arbetet gentemot uppdragsgivaren. Några av konsulterna lyfte fram att MKB fortfarande görs relativt traditionellt efter vad som tas upp i avgränsningen i Miljö- balken. Ekosystemtjänster finns inte nämnt i balken, vilket de såg som en möjlig anledning till att trots att de för diskussioner om ES så kommer inte detta med i deras MKB-arbete. En tjänsteman på beskrev att i en landskaps- karaktärsanalys som tagits fram på uppdrag av dem själva så finns resonemang kring ekosystemtjänster. Analysen har främst tagits fram som ett stöd åt deras kommuner. Han menade att läns- styrelsen kommer att framhålla det som står i rapporten (analysen) och uppmuntra kommunerna till att hantera ekosystemtjänster i sitt planarbete. Han såg framför sig att denna inkludering kommer ske främst i översiktsplaner, men även till viss del i detaljplaner (och i tillhörande miljöbedömningar). Tjänstemannen framhöll betydelsen av att de från sida understryker vikten av ES vid alla tänkbara tillfällen i kontakten med kommunerna. Tjänste- mannen uttryckte att han såg det som en viktig del i förändrings- arbetet att inkludera en mer tydlig ansats beträffande ekosystem- tjänster. 4Förändring av beaktande av biologisk mångfald över tid genomfördes, som nämnts ovan, en ingående gransk- ning av svenska upprättade miljökonsekvensbeskrivningar i syfte att analysera hur biologisk mångfald hanterades i dessa (de , et al. Med utgångspunkt från de resultat som redovisas i den rapporten presenteras nedan en beskrivning av hur situationen beträffande beaktande av biologisk mångfald har för- ändrats till dagens läge. Ett tydligt resultat av studien är att frågorna rörande biologisk mångfald upplevs ha fått större genomslag enligt informanterna. var det mer beroende av att det var en driven tjänsteman som satt som granskare av projektet på . Det kom även fram att det finns en större tillgång på metoder och kunskap om hur biologisk mångfald kan hanteras i MKB-arbetet. En konsult nämner att denna förändring har skett mycket tack vare arbete. En viktig aspekt i sammanhanget kan även vara omständigheten som en av konsulterna påpekade; att MKB- arbetet generellt sett är betydligt mer omfattande än . En av de aspekter som informanterna beskriver har förändrats och utvecklats är att utredningarna av biologisk mångfald har för- finats och det är ett fördjupat fokus på frågor om biologisk mångfald i MKB-/Miljöbedömningsarbetet samt att det är en djup- are analys som görs. En konsult beskrev att de är lika stort fokus enbart på isolerade områden utan mer på land- skapet och sammanhang. En metod de numera använder för att få en bättre översyn är GIS och att lägga alla kartlager över varandra där områden av vikt pekas ut. Detta fungerade som en hjälp att bedöma konsekvenserna då man jämför de olika alternativen av t.ex. en vägexploatering i en MKB-process. Enligt informanten gjordes denna studie tidigt i planeringsprocessen och man drog förslag på vägsträckning efter det att gjorts. En av konsulterna upplevde dock att vid beskrivningen av biologisk mångfald så är det fortfarande svårt att komma så långt som till en beskrivning av effekter och konsekvenser. De kommer oftast bara till påverkansskedet upplevde hon. En annan utveckling som togs upp var att myndighetskraven har ändrats. var det inte ens standard från myndig- hetens sida att begära en naturvärdesinventering enligt en konsult. Konsulten upplevde att det numera i stället är så att alltid kräver att det görs en naturvärdesinventering på plats. Vid intervjuerna av tjänstemän på så framkom det att även synen därifrån var att de som granskare numera är tuffare som kravställare. En av tjänstemännen tyckte att kvalitén på hur bio- logisk mångfald hanteras har höjts under . Tjänste- mannen ansåg att det gjordes bättre utredningar av verksam- hetsutövare (eller på beställning av denne) och att det finns en bättre förståelse bland verksamhetsutövare och konsulter för MKB- processen. En annan aspekt som enligt uppgift har utvecklats sedan den första studien är att exploatörerna och uppdragsgivarna är mer medvetna om att biologisk mångfald är en viktig aspekt att ha koll på. Det finns annars en stor risk att det blir en överklagan av projektet på grund av att påverkan på biologisk mångfald inte beaktats och verksamhetsutövaren drabbas då av att projektet blir försenat. Under de år som gått sedan den föregående utredningen gjordes om biologisk mångfald i MKB så har nya källor börjat användas i utredningarna av biologisk mångfald enligt informanterna. En av dessa nya källor som nämndes var Artportalen. En annan aspekt som flera tog upp var att det är fokus på art- skyddsförordningen. Ett nytt underlag som nämndes för Stockholms- regionen som dock ännu inte är färdigt att användas är en biotop- kartläggning. På kommunnivå nämndes att för har deras naturvårdsprogram fått en allt större status i plane- ringen samt även deras inventering av skyddsvärda träd som används dagligdags. Det nämndes under intervjuerna att det är stort fokus på naturvårdsarter i MKB-arbetet. I ett av de intervjuade länen har det på uppdrag av , Riks- antikvarieämbetet och upprättats en landskapskaraktärs- analys. Tjänstemannen framhöll att det finns visst resonemang om biologiska sammanhang i den analysen. Analysens målgrupp är kommunerna och är till för att användas i deras planarbete. Den bild som ges av informanterna visar dock inte på en enbart positiv utveckling. En negativ utveckling som togs upp av flera av konsulterna var att de upplevde att projekten var mer tids- pressade. En av dem menade att om man spetsade till det något så var det nästan så att prioritet ett är tiden i ett projekt, och allt annat får anpassas till det. Frågor som rör biologisk mångfald får därmed utrymme i den mån det finns tid att utreda vissa saker. En annan aspekt som togs upp av en av konsulterna var att i planprocessen eller projektprocessen som helhet tappas mycket av det arbete som är gjort genom själva MKB-processen och det är osäkert vad som sedan händer med biologisk mångfaldfrågorna i planen eller projektet i slutändan. I intervjuerna som genomfördes så blev informanterna till- frågade att kommentera på sju olika påståenden. Dessa påståenden var de slutsatser som gjordes angående hur bio- logisk mångfald hanteras i MKB. Informanterna blev ombedda att besvara påståendena utifrån hur de upplever situationen. dena bemöttes med de tre valmöjligheterna stämmer inte alls, stämmer delvis (och beskriv då kort hur) eller stämmer fort- farande. Utifrån intervjuerna som genomförts har resultaten sammanställts i tabellen nedan. Med utgångspunkt i den kvalitativa intervjustudie som genomförts så är det viktigt att framhålla att inte alltför stora slutsatser kan dras av hur dagens situation ser ut för biologisk mångfald i MKB och miljöbedömningar baserat på nedan redovisade siffror. Siffrorna kan dock ge läsaren en uppfatt- ning om bredden för hur dagsläget ser ut. Siffrorna i tabellen klargörs och kommenteras i texten nedan.