sou · H1B324 · 2013-04-22 00:00:00 — Det gäller t.ex. för personer som på grund av en funktionsnedsättning har svårt att med den nuvarande ordningen kunna göra i ordning sina röster utan hjälp av andra personer. Det skulle också göra det enklare att rösta för personer som befinner sig utomlands utan närhet till en ambassad, exempelvis utlandssvenskar eller utlandsstationerad militär personal. Det finns även skäl att anta att många väljare för- väntar sig att de ska kunna använda modern teknik när de röstar. Möjligheten att e-rösta torde också kunna leda till ett ökat val- deltagande. E-röstning kan också ge möjligheter att genomföra valnämnder- nas preliminära rösträkning – onsdagsräkningen – och länsstyrel- sernas slutliga rösträkning snabbare än enligt nuvarande ordning med pappersvalsedlar. E-röstning kan också, under förutsättning att systemet är korrekt programmerat, minimera risken för fel vid röstning samt röstmottagning och rösträkning. Beroende på hur ett elektroniskt röstningsförfarande utformas (e-röstning i val- och röstningslokaler eller från vilken plats som helst) och i vilken omfattning det utnyttjas finns vidare förutsättningar att minska kostnaderna för genomförande av valen Frågan är om det är så enkelt. En jämförelse med t.ex. bank- transaktioner haltar på flera punkter. När det gäller den typen av transaktioner, som det ofta hänvisas till i den allmänna debatten och som många redan är väl bekanta med, kan både den som sänder ett betalningsuppdrag och den som tar emot uppdraget i efterhand kontrollera att överföringen är korrekt utförd genom bl.a. konto- utdrag och dokumenterat betalningsuppdrag. I ett val gör kravet på att valhemligheten måste kunna garanteras att den typen av bekräf- telser inte är möjliga. I ett val måste väljarna kunna få den typen av bekräftelser utan att valhemligheten riskeras. De principer som valsystemet bygger på innebär att det inte får uppstå något tvivel om att varje röst registreras, räknas och bidrar till valresultatet på ett riktigt sätt, som det inte ska vara möjligt att koppla samman väljarens identitet med den av väljaren avgivna rösten. Ett elektroniskt röstningsförfarande blir uppenbarligen mer komplicerat än det nuvarande förfarandet för röstning med pappersvalsedlar. Med det förfarandet är det möjligt för väljarna att förstå och kontrollera vad som sker. Med ett elektroniskt röstningssystem är det bara experter som har förut- sättningar att förstå exakt vad som sker i systemet. Väljarnas egenkontroll ersätts av tillit till experterna, både de som har stått för utformningen och konstruktionen av systemet, och de som har certifierat och kontrollerat att det fungerar korrekt. Det finns en risk för att bristande transparens och svårigheter att förstå systemet kan leda till minskat förtroende för valsystemet hos väljarna. För att möta den risken är det viktigt att ett e-röstningssystem också är så öppet och tillgängligt som möjligt för granskning av oberoende experter. finns det anledning att erinra om att det förfarandet med pappersvalsedlar inte är felfritt. Otillräcklig utbild- ning hos röstmottagarna, bristande rutiner m.m. kan i enstaka fall leda till att röster kommer bort eller av andra orsaker inte räknas eller räknas trots att de inte borde ha godkänts. Ett elektroniskt förfarande har emellertid också sina svagheter. Ett fel i maskin- eller programvara kan, oavsett orsaken, påverka valresultatet i en betydligt större omfattning än de fel som kan förekomma i det förfarandet. En dator kan på grund av strömavbrott eller av andra orsaker sluta fungera med följd att avgivna röster försvinner. Den eller de datorer som tar emot rösterna kan blockeras genom att någon bombarderar dem med andra upp- gifter. Någon kan fånga upp rösten när den är i nätverket och ändra den. Nätverket kan vara avlyssnat eller kan det finnas virus eller liknande på avsändardatorn. Till förutsättningarna för elektroniska röstningsförfaranden hör därför att planera för strömavbrott genom avbrottssäker kraftöver- föring och för mer katastrofala händelser, t.ex. genom att duplicera minnes- och beräkningskapacitet med spegelresurser på olika geo- grafiska platser. Andra typer av risker som måste kunna hanteras är att centrala resurser drabbas av virus eller angrepp eller att väljarens egen hemdator eller kommunikationsvägarna drabbas av störningar. En annan skillnad mellan och elektroniska förfaranden är, när det gäller det förfarandet, att det krävs ett stort antal personer utspridda på många vallokaler för att skadan ska bli stor, medan det vid ett elektroniskt förfarande kan räcka med en enda person. Det kan också vara väl så problematiskt vid e-röstning att upptäcka om något fel har förekommit, avsiktligt eller oavsiktligt, under röstningen. Även om inget fel har förekommit kan därför ett påstående om fel i det elektroniska systemet vara tillräckligt för att det ska leda till att både valresultatet och själva förfarandet ifråga- sätts. är förtroendet för systemet och förfarandet helt avgörande. Även om fel begås i det systemet har väljarna ändå ett förtroende för systemet. Detta förtroende måste upprätt- hållas också om man öppnar för modern informationsteknik. Detta gäller oavsett om det rör valadministrativa uppgifter eller själva val- handlingen. En ytterligare omständighet som bör beaktas är att tillgången till och användningen av informations- och kommunikations- tekniken inte är lika för alla. Olikheten gäller inte bara tillgången till teknologin, utan också kunskapen om och tilltron till själva användandet av tekniken (se avsnittet Betydelsen av modern infor- mationsteknik, 3.4.2). Även om alltfler fått tillgång till internet, finns ändå skillnader med hänsyn till vilka grupper som behärskar tekniken. Unga människor med hög utbildning är de som brukar internet mest. Det finns en möjlighet att röstning via internet kan bidra till att dessa resursstarka grupper deltar i val i större utsträck- ning än tidigare, och att skillnaden mellan resursstarka och resurs- svaga väljare ökar. Å andra sidan kan internetröstning verka utjäm- nande för valdeltagandet mellan unga väljare och äldre väljare. Vissa grupper av väljare kan också ha större svårigheter än andra att använda vissa typer av e-röstningssystem av andra skäl än de som nämnts. 3.6Demokratisk legitimitet och elektroniska förfaranden för röstning 3.6.1Allmänna principer för fria och hemliga val Valen ska för det första vara fria. Tvång eller andra begränsningar får således inte förekomma i någon del av valprocessen. Enligt praxis förutsätter det att valen sker inom ramen för de mänskliga rättigheterna (FN:s konvention om civila och politiska rättigheter och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna – , första tilläggsprotokollet 3). Det gäller otillbörligt verkande vid röstning och tagande av otillbörlig belöning vid röstning (17 kap. 8 § ). Det allmänna ska inte blanda sig i valen i annan mån än som behövs för att underlätta valförfarandet, t.ex. till- handahålla valsedlar, lokaler för röstmottagning och röstmottagare samt svara för sammanräkningen. Valen ska för det andra vara hemliga. Väljarna ska kunna bevara sin valhemlighet. Ingen annan ska kunna ta reda på hur någon har röstat. Valhemligheten är tryggad genom särskilda regler i vallagen som gäller själva valhandlingen. Brott mot rösthemligheten är kriminaliserat (17 kap. 9 § ). I system som betraktas som demokratiska väljs representanterna för en närmare angiven period. I ett parlamentariskt system innebär detta att det är bestämt hur länge de folkvalda som längst kan sitta (perioden kan brytas av ett extra val). Återkommande val gör att partier och kandidater är beroende av ett förnyat väljarförtroende. Det möjliggör ansvarsutkrävande och säkerställer att de valda, i större eller mindre grad, agerar i enighet med väljarnas intressen. kan man tänka sig att modern informationsteknik gör det väsentligt enklare än att genomföra val, dels för att själva röstningen blir enklare att genomföra, särskilt om den får äga rum från vilken plats som helst (okontrollerad miljö), dels för att sammanräkningen av röster kan automatiseras. Detta kan i förläng- ningen innebära att valförfarandet ska komma till användning i högre utsträckning än det gör . Valkampen förutsätter respekt för grundläggande friheter och rättigheter – yttrandefrihet, föreningsfrihet och organisations- frihet. Dessa är nödvändiga för att klarlägga innehållet i de politiska alternativen för väljarna. Modern informationsteknik kan få stor betydelse också på detta område när det gäller rutiner för anmälan om deltagande i val och nomineringar av kandidater och för att ge väljarna en bättre över- sikt över vilka partier och kandidater som ställer upp i valen. Utformningen av valsedlarna liksom den teknik som används i val- och röstningslokalerna kan också få betydelse för valdeltagandet och antalet valsedlar som avges i enlighet med väljarnas intentioner. Brukargränssnittet vid e-röstning kan jämföras med utform- ningen av pappersvalsedlar och har motsvarande betydelse. Brukar- gränssnitt, skärmbildstruktur och förekomsten av tilläggsinformation får stor betydelse vid användning av datorer för röstning. Det gäller oavsett om röstningen äger rum i val- och röstningslokaler eller på andra platser utanför valmyndigheternas kontroll. Även om brukar- gränssnittet görs enkelt, innebär det inte att det är utan problem att hantera komplicerade valsystem med omfattande möjligheter för väljarna att ändra partiernas vallistor. Som redovisas i rapport (se bilaga 3) är det inte heller någon tillfällighet att flera länder med förhållandevis komplicerade valsystem har valt att placera elektroniska röstningsmaskiner i vallokalerna för att på så sätt underlätta för väljarna och snabbare kunna redovisa val- resultatet (och ). Modern teknik kan också förhindra att valsedlar ogiltigförklaras genom att väljaren får ett felmeddelande och på så sätt kan korrigera sin valsedel innan den avges. Men modern teknik kan också verka begränsande för väljarnas möjligheter. Som exempel kan nämnas SMS-röstning, som i många fall, beroende på hur avancerad den mobiltelefon är som väljaren har, inte kan användas för annat än en röst på ett parti eller på en partilista utan möjlighet till t.ex. person- markering. Ett sätt att få en bild av vad brukargränssnittet betyder i samman- hanget är att genomföra kontrollerade experiment innan ett e-röst- ningsförfarande tas i bruk. 3.6.4Inkluderande val med allmän rösträtt Allmän rösträtt är ett grundläggande villkor i demokratisk teori och praxis, och har varit så . Rösträtten kan inte vara förbehållen ett fåtal utan bör omfatta hela den vuxna befolkningen. Den bör heller inte vara sådan att det faktiska val- deltagandet begränsas. Ett lågt valdeltagande ses av de flesta som ett problem. Någon allmän bestämd nedre gräns för vad som kan anses vara en lägsta acceptabel nivå finns dock inte. I en demokrati godtas inte heller några skillnader i fråga om kriterierna för rösträtt och valbarhet. Avgörande för att en folkvald församling ska agera i enlighet med folkets intresse är att alla delar av väljarskaran mobiliseras vid valen och att det inte finns några systematiska skillnader när det gäller väljarbortfallet. Av erfarenhet vet vi dock att faktorer som ålder, utbildning och socioekonomisk status har betydelse för valdeltagandet och att detta kan ge upphov till bristande representativitet. Fyra faktorer brukar framhållas som särskilt viktiga för valdel- tagandet. Valsystemet i sig är en sådan faktor. Valdeltagandet har en tendens att var lägre i system med majoritetsval än i proportion- ella valsystem. En annan faktor är tillgängligheten. Ju besvärligare eller mer kostnadskrävande det är för väljarna att rösta desto lägre valdeltagande (krångliga registreringsprocedurer, få valdagar, om valdag är en vardag, stora avstånd till vallokaler, köer i vallokaler m.m.). En ytterligare faktor är de politiska förhållanden. Om valet står mellan klara politiska alternativ eller om det är stor spänning eller osäkerhet kring utfallet av valet. Den fjärde faktorn är väljaren själv. Genomgående deltar yngre väljare mindre än andra. Deltagan- det ökar med högre utbildning och högre inkomst. E-röstningsförfaranden, särskilt röstning över internet, har av många lyfts fram som förfaranden som kan öka valdeltagandet. Erfarenheterna av e-röstningsförfaranden är dock än så länge begränsade, varför det inte går att säga något med bestämdhet i den frågan. Det kan inte heller uteslutas att de skillnader i valdeltagande som finns mellan olika grupper kan komma att förstärkas. En möjlig effekt skulle alltså kunna vara att valdeltagandet ökar, men inte i de grupper som har ett lågt valdeltagande. Det finns också, för det fall man öppnar för e-röstning utanför val- och röstningslokaler, anledning att i det här sammanhanget vara uppmärksam på att antalet lokaler kan komma att minska och att vissa väljare därmed kan uppleva en begränsad tillgänglighet. Demokratiska val bygger på förutsättningen att varje väljares upp- fattning är lika värdefull. Det innebär att varje röstberättigad har samma röststyrka. Likhetsprincipen innebär att de rutiner och den teknik som används vid val ska säkerställa att varje väljare bara får avge en röst som räknas och att denna röst också registreras och räknas. De rutiner och den teknik som används måste också förhindra en väljare från att av avge flera röster som räknas, att samma röst räknas , att röster kommer bort och att röster försenas under val- processen och därför inte räknas. röstningsförfaranden har använts och utvecklats och uppfyller i huvudsak de nu nämnda kraven för likhets- principen. E-röstningsförfaranden måste utformas så att också de uppfyller angivna behov. Öppenhet eller transparens bidrar inte bara till att genomförandet av valen kan följas utan också kan förstås. Det är i sin tur förtro- endeskapande. Goda rutiner för kontroll i efterhand har en mot- svarande effekt. Öppenhet och goda rutiner för kontroll i efter- hand verkar båda för att valresultatet uppfattas som trovärdigt. Det förhållandet att väljare ska ha möjlighet att förstå hur val- systemet verkar och hur valen genomförs innebär begränsningar för hur systemet kan utformas. Det finns därför ett värde i sig att systemet är så enkelt som möjligt. Hur det nuvarande förfarandet med pappersvalsedlar fungerar och rutinerna för hur valen ska genomföras kan den som själv vill sätta sig in i. Häri ligger en väsentlig skillnad mellan ett manuellt förfarande och ett förfarande som bygger på elektroniska lösningar. Den tekniska sidan när det gäller e-röstningsförfaranden är det bara experter som helt kan förstå. Väljarna får förlita sig på att de bedömningar som experterna gör är riktiga och att systemet fungerar i enlighet med förutsättningarna. Som vi här ovan antytt är en avgörande förutsättning att det går att lita på valresultatet. Blir det diskussion om valresultatet måste det vara möjligt att verifiera de delar av förfarandet som ifrågasätts, och på så vis slå fast om resultatet är riktigt eller inte. I ett e-röst- ningsförfarande måste det därför vara möjligt att genom loggning eller säkerhetskopiering kunna återskapa handlingar eller händelser för kontroll i efterhand. En ökad användning av informationsteknik innebär ökad grad av professionalisering. Den betydelse som den nuvarande lekmanna- kontrollen – cirka 50 000 röstmottagare engageras – har i det systemet för att underbygga förtroende för systemet kan inte överföras utan förtroendet måste byggas på andra förutsätt- ningar. är hemlig i den mening att väljaren ska kunna avge sin röst osett och utan otillbörlig påverkan i själva valögonblicket. Det ska inte, sedan rösten har avgetts, vara möjligt att koppla samman en avgiven röst med någon person. Rösterna som räknas ska med andra ord vara anonyma. Det innebär bl.a. att en väljare inte ska kunna bevisa för någon annan hur han eller hon har röstat. Det åligger det allmänna att genom betryggande rutiner och procedurer skapa så goda förutsättningar som möjligt för att säker- ställa valhemligheten. Detta är inte något som har överlåtits på väljarna själva. Valhemligheten skyddar således väljaren mot otillbörlig påverkan under själva röstningen. Valhemligheten förhindrar också köp och försäljning av röster. Eftersom ingen väljare kan bevisa hur han eller hon har röstat, finns det heller ingen marknad för detta. Proceduren i vallokaler och röstningslokaler innebär också att väljaren själv ska göra i ordning sina röster bakom en valskärm och sedan lägga in rösterna i ett valkuvert som ska förslutas innan han eller hon går fram till röstmottagarna och valurnan. Röstning genom brev och bud är exempel på röstningsförfaran- den där skyddet för valhemligheten inte är lika starkt som vid röst- ning i vallokal eller röstningslokal. Vid båda dessa former för röstning är det väljaren själv som ansvarar för att han eller hon inte utsätts för otillbörlig påverkan när rösterna görs i ordning. Båda förfarandena har visserligen försätts med säkerhetsföreskrifter, bl.a. vittneskrav, men ytterst handlar det ändå om att man litar på att den avgivna rösten varken är såld eller köpt utan är väljarens eget val. När det gäller e-röstningsförfaranden utanför vallokaler och röstningslokaler, dvs. i okontrollerade miljöer, är förhållandena i stort sett desamma som vid brevröstning. I den utsträckning som brevröstningen anses förenlig med kravet på hemliga val bör det- samma kunna gälla även e-röstning i okontrollerade miljöer. E-röstning i okontrollerade miljöer anses i förenlig med principen om hemliga val om följande förutsättningar läggs till grund för förfarandet, Prop. 52 L (20122013) s. 59: Elektronisk röstning får bara vara ett komplement till röstning i vallokaler. Elektronisk röstning får bara äga rum under förtidsröstnings- perioden. Det ska vara möjligt att rösta elektroniskt , dvs. möjligt för den väljare som röstar elektroniskt att rösta om så han eller hon önskar. En pappersröst eller på valdagen tar alltid över eventuella elektroniska röster. En god identifierings- och autentiseringslösning (elektroniskt id) baserad på hög säkerhetsnivå. Det elektroniska systemet ska vara tekniskt säkert och tillför- litligt och uppfylla grundläggande principer för genomförande av val. 3.7Ekonomiska och administrativa avvägningar 3.7.1E-röstning i kontrollerade miljöer E-röstning i kontrollerade miljöer förutsätter att vallokaler och röstningslokaler utrustas med datorer (en dator utrustad med pek- skärm eller en traditionell persondator), där väljaren avger och får sin röst registrerad direkt i ett datasystem, antingen genom att rösten lagras lokalt på ett medium som sedan transporteras till en central sammanräkningsenhet eller överförs direkt via ett nätverk till en central sammanräkningsenhet. E-röstning i kontrollerade miljöer medför en del besparingar såsom minskade utgifter för valsedlar och ett minskat behov av personal för sammanräkningen av röster. E-röstning i kontrollerade miljöer kräver investeringar för en stabil nätverksinfrastruktur i vallokalerna och röstningslokalerna. Därtill kommer betydande kostnader och resurser för att skydda och underhålla utrustningen inte bara under förtidsröstnings- perioden utan också mellan valen. Man torde också få räkna med att e-rösta kan ta för en väljare än det tar att rösta med pappersvalsedlar. Det kan innebära att man måste utrusta lokalerna med flera avskilda platser eller inrätta fler vallokaler för att undvika köbildning. Möjligen torde behovet av bemanning också kunna öka något för att kunna bistå väljarna vid röstningen. Att införa e-röstning i vallokaler och röstningslokaler för alltså med sig betydande kostnader och det är mycket som talar för att en sådan ordning inte, totalt sett, leder till några besparingar utan snarare fördyringar. 3.7.2E-röstning i okontrollerade miljöer E-röstning i okontrollerade miljöer via t.ex. internet, mobiltelefon, TV m.fl. kanaler förutsätter att det allmänna tillhandahåller ett datasystem som väljarna kan använda för att rösta, som det måste utvecklas system för hur rösterna ska kunna tas emot och hur väljare och avgivna röster ska kunna registreras. Som en yttersta konsekvens kommer det, med en sådan ordning, inte att finnas något behov av att inrätta vallokaler och röstningslokaler, vilket innebär väsentligt lägre utgifter för bemanning och utrustning. Eftersom väljarna själva har den nödvändiga utrustningen för att kunna rösta, kommer större delen av utgifterna för denna del av genomförandet av val att överföras på väljarna. Men man måste också räkna med att det finns väljare som inte har tillgång till datorer och att det därför ändå kan bli nödvändigt att tillhandahålla sådan utrustning för dessa väljare. Kostnaderna torde i huvudsak avse systemutveckling och imple- mentering. Att närmare uppskatta denna kostnad med rimlig grad av säkerhet är svårt utan någon närmare kravspecifikation. Behovet av vallokaler och bemanning torde dock minska betydligt. Införandet av e-röstning förenklar och effektiviserar de procedurerna i valet och minimerar de felkällorna, dvs. de fel som kan hänföras till sen mänskliga faktorn. Tekniken kan också bidra till en snabbare och mer korrekt redovisning av val- resultatet. Tekniken ger också, om röstning över internet tillåts från andra platser än vallokaler och röstningslokaler, inte bara för- enklingar för väljare i största allmänhet utan ökade möjligheter sär- skilt för väljare med funktionsnedsättningar att kunna rösta med bevarad valhemlighet (alltså utan hjälp av någon annan). Den kan också underlätta för väljare som befinner sig utomlands eller på annan ort än bostadsorten att rösta. Användningen av modern teknik är emellertid mer kompetens- krävande än det förfarandet. Det blir därför viktigt att det på nationell nivå tas ansvar för samordning och styrning när det gäller användningen av teknik vid e-röstning. Staten bör ha ansvaret för att upprätta kravspecifikationer och certifieringsordningar. En förutsättning för att använda modern teknik är, enligt vår mening, att tekniken minskar resursbehovet, inte ökar det. En försöksverksamhet innebär emellertid att genomförandet av val kompliceras och resursbehovet ökar, då det förfarandet med pappersvalsedlar används. E-röstning har flera administrativa fördelar. Tekniken bidrar till att sammanräkningen kan bli säkrare och att valresultatet kan presenteras snabbare. Tekniken bidrar också till att reducera resurskrävande procedurer och kontrollrutiner. Tekniken kan också minimera antalet ogiltiga röster. Den ger också en väljare möjlighet att verifiera att avgiven röst har avgetts korrekt och är registrerad. E-röstning i vallokaler och röstningslokaler utlöser emellertid nya kostnader i form av investeringar i datorer och en stabil nätverks- infrastruktur. Därtill kommer betydande kostnader och resurser för att säkert förvara och underhålla utrustningen under förtidsröst- ningsperioden och mellan valen. Besparingar torde kunna uppnås först vid e-röstning via internet från andra platser än vallokaler och röstningslokaler. Kostnadsnivån kommer att vara minst densamma som så länge som man behåller den traditionella röstningen med pappers- valsedlar i vallokalerna och röstningslokalerna. Först när antalet väljare som röstar manuellt minskar i förhållande till de väljare som röstar elektroniskt med egen utrustning i okontrollerade miljöer torde man kunna skönja en minskning i kostnadsnivå och resurs- behov. 3.8Tekniska utmaningar – möjliga lösningar 3.8.1Vilka är kraven? I rekommendation (se bilaga 2) anges ett stort antal tekniska krav för e-röstningsförfaranden. I rekommendationen framhålls också att brukargränssnittet ska ha hög kvalitet (punkterna 47–50 i rekommendationen). Det innebär bl.a. att utformningen av brukargränssnittet måste ges en neutral utformning i förhållande till valmöjligheterna.