sou · H1B356 · 2013-08-20 00:00:00 — Av för- arbetena framkommer dock att den prövning som görs inför god- kännande av fristående skolor syftar till att säkerställa att de utbild- ningar som godkänns har sådan kvalitet att eleverna får likvärdiga förutsättningar för att nå utbildningens mål (a. prop. s. 243). Om huvudmannen redan bedriver verksamhet beaktar Skolinspektionen kvaliteten i den befintliga verksamheten (se t.ex. Förvaltningsrätten i dom i mål nr 19149-11). Det är Skolinspektionen som prövar om förutsättningar för god- kännande föreligger. En utgångspunkt är då att eleverna ska få en utbildning som bygger på skollagens och läroplanens värden och mål. Om Skolinspektionen gör bedömningen att förutsättningar för ett godkännande saknas avslås ansökan. Bestämmelsen som reglerar prövningen finns i 2 kap. 5 § skol- lagen. Där uppställs tre huvudkriterier för att en ansökan ska bi- fallas: 1.Huvudmannen ska ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet 2.Utbildningen får inte innebära påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. 3.Elevunderlaget ska vara tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt (gäller bara förskoleklass, grundskola eller grundsärskola). Huvudmannen ska ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen Skolinspektionen ska bedöma huvudmannens förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Detta gäller både vid inrättandet och . Med föreskrifter avses samtliga bestäm- melser i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter som gäller för den aktuella skolformen eller fritidshemmet. Det är inte bara skollagen och därtill hörande förordningar som innefattas, utan även andra författningar som gäller för skolverksamheten (a. prop. s. 643). Formuleringen är allmänt hållen och ger inte några tydliga ramar för Skolinspektionens prövning. Några närmare riktlinjer när det gäller prövningen finns vare sig i förordning eller i myndighets- föreskrifter.1 Det lämnas på så sätt i stor utsträckning öppet för Skolinspektionen att bestämma hur prövningen ska gå till. Skolinspektionens prövning utgår från en ansökningsblankett med frågor som är konstruerade på olika sätt. Ansökan ska i huvudsak innehålla uppgifter angående sökandens rättskapacitet, aktuell eko- nomisk ställning, elevprognos, den planerade skolans verksamhet med avseende på arbetssätt och arbetsformer, rektors och lärares kompetens, lokaler och utrustning, öppenhet, avgifter samt upp- följning av elevernas kunskapsutveckling. Vid prövningen lägger myn- digheten tyngdpunkten på den tilltänkta verksamhetens utformning och innehåll. Huvudmannens ekonomiska förhållanden spelar dock också roll för bedömningen. Det handlar då om att huvudmannen ska ha förutsättningar att finansiera kostnader för att starta skolan samt för att bedriva en stabil och långsiktig verksamhet. 1 Enligt ett bemyndigande i 15 kap. 3 § skolförordningen (2011:185) och 15 kap. 2 § gymnasie- förordningen (2010:2039) får med avseende på ansökningar som myndigheten ska pröva enligt förordningen meddela föreskrifter om överföring av en elektronisk ansökan och om elektronisk signatur samt de ytterligare föreskrifter som behövs för ansökningsförfarandet. Med stöd av bemyndigandet har Skolinspektionen meddelat före- skrifter om ansökan om godkännande som huvudman för fristående skola (SKOLFS 2011:154). Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet ska därför kunna redovisa en tillförlitlig likviditetsbudget och en resultatbudget . Skolinspektionen kontrollerar att budgetposterna är rimliga och att de ger tillräckligt stort under- lag för att kunna bedriva en bra verksamhet, t.ex. att posten lärar- löner står i överensstämmelse med ett antal lärare som genererar en rimlig lärartäthet. Respektive budget ska också stämma överens med det planerade antalet elever. Skolinspektionen kontrollerar också att det inte föreligger en risk för att verksamheten går med underskott. För att verksamheten ska kunna bedrivas stabilt måste huvudmannen, sett , generera ett överskott. En sådan buffert kan användas under kommande budgetår för oförutsedda utgifter och är viktig för att elever och föräldrar ska kunna vara trygga med att skolan finns kvar trots oväntade händelser och tillfälliga ned- gångar i elevkullar. Även om prövningen tar sikte på huvudmannens förutsättningar kan det i vissa fall bli aktuellt att titta på en koncernmoder eller andra bolag i koncernen. Som exempel kan nämnas för det fall en sökande uppgett att koncernmodern ska garantera ett visst eko- nomiskt tillskott. I sådana fall granskar Skolinspektionen som regel att det finns ekonomiska medel hos koncernmodern. Etableringen får inte innebära påtagliga negativa följder Om en etablering av en fristående skola medför påtagliga negativa följder för eleverna eller skolväsendet i den kommun där skolan ska ligga ska godkännande inte lämnas. För en etablering av en gymnasie- skola görs en bedömning av påtagliga negativa följder även för när- liggande kommuner. Vid bedömningen av påtagliga negativa följder för eleverna ska hänsyn tas till elevernas möjlighet att välja en skola som ligger nära hemmet och deras tillgång till ett brett utbud av utbildningar. Det kan då spela roll vilka nationella program kommunen erbjuder i gymnasieskolan och om den nya verksamheten skulle tillföra något nytt till det tidigare utbudet. Huruvida en etablering påverkar möj- ligheterna för befintliga utbildningsalternativ att kunna fortsätta sin verksamhet kan också vara av betydelse. Med påtagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen menas att etableringen medför långsiktiga negativa ekonomiska konsekvenser eller organisatoriska svårigheter för den kommunala organisationen. Vid en sådan prövning är bland annat information om Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet att en fristående skola är avsedd att ersätta en nedlagd skola viktig. Även vilken betydelse en etablering av en fristående skola har för kommunens möjligheter att upprätthålla bredden i sin egen skolverksamhet är av betydelse (prop. 2009/10:157 s. 20 f.). Vid prövningen beräknar Skolinspektionen hur stort utrymme det finns i kommunen för ytterligare utbildning med samma inriktning. Skolinspektionen har en vidsträckt utredningsskyldighet i frågan om en fristående skolas verksamhet kommer att innebära påtagliga negativa följder på lång sikt. Den som ansöker om ett godkännande måste därför lämna en utförlig redogörelse för den planerade verk- samheten och förutsättningarna för denna. Det är också viktigt att Skolinspektionen får tillgång till annan nödvändig information från t.ex. kommunerna. Av den anledningen ska berörda kommuner alltid ges tillfälle att yttra sig över en ansökan. Skolinspektionen ska utgå från ett elevperspektiv och göra en helhetsbedömning av samtliga omständigheter som har kommit fram i ett ärende och som kan inverka på den aktuella friskole- verksamhetens betydelse för skolväsendet. De olika intressen som gör sig gällande vid en etablering av en fristående skola ska då balanseras (a. prop. s. 23). För att effekter ska kunna anses uppfylla kravet på att vara påtagligt negativa ska de antas bestå på lång sikt. Det räcker inte att en kommun kan tvingas att göra tillfälliga omför- delningar. har av regeringen ansetts vara en överskådlig period som kan tjäna som riktmärke (a. prop. s. 21). Elevunderlaget ska vara tillräckligt För att godkännas som huvudman för en fristående skola på grund- skolenivå ska sökanden visa att skolan kommer att få tillräckligt med elever för att långsiktigt kunna bedriva verksamhet av hög kvalitet.2 Även om kravet på ett elevunderlag om minst 20 elever inte längre gäller så har elevunderlaget en stor betydelse för bedöm- ningen av förutsättningarna att bedriva en långsiktig skolverk- samhet av hög kvalitet (prop. 2009/10:165 s. 644). Det gäller även när det är fråga om en stor utbildningsanordnare. Ju färre elever en 2 skollag uppställdes krav på att en fristående grundskola skulle ha minst 20 elever om det inte förelåg särskilda skäl. Bestämmelsen tillkom som en följd av att några fristående grundskolor endast hade tre till fyra elever och att en sådan liten skola inte ansågs kunna uppfylla läroplanens krav på bl.a. möjligheter till samarbete, social fostran och utveckling (se Kammarrätten i dom i mål nr 965-1995). Kravet på exakt antal elever togs bort i och med att den nya skollagen trädde i kraft. I stället gäller att skolan ska ha ett tillräckligt elevunderlag. Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet skola har, desto svårare anses det vara att leva upp till de kvalitets- krav som skollagen ställer. Domstolarna har i flera mål gjort all- männa uttalanden om vikten av att elevunderlaget är tillräckligt (se t.ex. Förvaltningsrätten i domar i mål nr 29428-10 och 29515-10 samt domar i mål nr 1996-11, 2004-11, 2012-11, 2020-11, 2025-11 och 2027–28-11). För att visa att en skola ska kunna bedrivas varaktigt och stabilt ska sökanden kunna presentera en tillförlitlig elevprognos som visar att det finns ett tillräckligt stort elevunderlag för den verk- samhet som sökanden ska bedriva. I sin ansökan ska sökanden ange hur många elever som förväntas gå den sökta utbildningen efter etableringen samt vid fullt utbyggd verksamhet. Elevprognosen ska kunna styrkas med en tillförlitlig intresse- undersökning eller liknande underlag. Undersökningen får inte vara för allmänt hållen. Brister i elevprognosen var den vanligaste grunden för avslag av ansökningar om att få starta fristående skola både vid 2010 och ansökningsomgångar. Vid ansökan om godkännande fattar Skolinspektionen ett beslut som innebär godkännande, avslag eller att ansökan avskrivs. I ett beslut kan också meddelas villkor för godkännandet som huvud- mannen ska följa. Skolinspektionens beslut får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Detta gäller både ett beslut om godkännande (då kom- munen kan överklaga bedömningen av påtagliga negativa följder) och ett beslut att avslå en ansökan om godkännande (då huvud- mannen kan överklaga). För en genomgång av hur många ansök- ningar som har inkommit till Skolinspektionen hänvisas till avsnitt 3.1.4. Vid ansökningsomgången överklagades 98 beslut (av totalt 405 avslag helt eller delvis) och vid ansökningsomgången överklagades 118 beslut (av totalt 456 avslag helt eller delvis). Domstolen har endast bifallit 11 överklaganden, eller av överklagandena, utan att Skolinspektionen har tillstyrkt bifall, dvs. i strid med Skolinspektionens uppfattning. SOU 2013:56 Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet Utgången i domstol i överklagande beslut om godkännande från Skolinspektionen, ansökningsomgång 2010 och 2011 4 (4)* 36 (35)* (39)* 11 (1)* 11 (1)* * Antal bifall tillstyrkta av Skolinspektionen. Ett beslut om godkännande av en enskild huvudman gäller tills vidare. Skolinspektionen får dock, som tillsynsmyndighet, under vissa förutsättningar återkalla ett sådant beslut. Redan vid den s.k. etableringskontrollen som görs en godkänd skola planerar att starta sin verksamhet kontrollerar Skolinspektionen att den planering som skolan har presenterat i sin ansökan har genomförts eller går att genomföra (se avsnitt 6.2.1). Om god- kännandet återkallas kan skolan inte påbörja eller fortsätta sin verksamhet, utan måste stänga. Då är elevernas hemkommuner skyldiga att erbjuda eleverna utbildning i en skola. 6.1.4Ägare och ledning granskas på förekommen anledning Vid prövningen är det huvudmannen och dennes tilltänkta verk- samhet som granskas. Till skillnad från regleringen kring vissa andra tillståndspliktiga verksamheter, t.ex. tillstånd att driva bank- eller finansieringsrörelse, finns det inte några uttryckliga bestäm- melser om ägarprövning eller ledningsprövning i skollagen. Med det avses att en prövning ska ske av den fysiska eller juridiska person som äger huvudmannen eller av den eller de fysiska person- erna bakom verksamheten, t.ex. styrelseledamöter eller verkställ- ande direktör. Det finns dock ingenting som hindrar att Skolinspektionen på förekommen anledning kontrollerar en ägare eller en företrädare. Utrymmet för att granska en sådan person är dock begränsat, eftersom en förutsättning för en sådan granskning är att den har betydelse för de kriterier för godkännande som uppställs i 2 kap. 5 § skollagen, dvs. i första hand för huvudmannens förutsättningar Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten. Det finns inte några överväganden i förarbetena kring vilken betydelse en ägare eller en företrädare kan ha för huvudmannens förutsättningar eller i vilka situationer en granskning av en ägare eller företrädare kan anses vara befogad. I första hand torde en sådan kontroll, enligt gällande regelverk, behöva göras när det gäller huvudmannens eko- nomi, t.ex. om en huvudman uppgett att en koncernmoder eller något annat bolag i koncernen ska garantera ett visst ekonomiskt tillskott. En följd av att det är huvudmannen för skolverksamheten som granskas är att det krävs en ny ansökan om godkännande vid byte av huvudman. Däremot behövs det inte någon ny ansökan vid byte av ägare eller ledning för ett företag som bedriver skolverksamhet, vilket kan ses som naturlig följd av att det inte uppställs något krav på kontroll av ägare eller ledning vid prövningen. Det behövs inte ens en anmälan till Skolinspektionen när en huvudman, som inne- har godkännande, köps upp eller byter ledning. Skolinspektionen gör således inte någon ny prövning i samband med ett sådant byte, vare sig av den nye ägaren eller företrädaren direkt eller av vilken påverkan bytet kan ha för huvudmannens förutsättningar. Om huvud- mannen är ett aktiebolag kan således aktiemajoriteten i princip byta ägare hur som helst utan att själva huvudmanna- skapet, det som är grunden för godkännandet, förändras och prövas på nytt. Skolinspektionen har inte heller tillgång till en samlad och aktuell bild av ägarförhållandena. 6.1.5Det saknas uttryckligt lagstöd för en prövning av huvudmannens lämplighet skollag gäller samma bestämmelse – och därmed samma kriterier – för kommunens godkännande av en enskild förskola som för Skolinspektionens prövning av övriga skolformer. Så var det inte tidigare, utan särskilda regler gällde för kommunens god- kännande av enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Det har att göra med att dessa verksamheter tidigare ingick som en del av . Kommitténs uppdrag omfattar inte fristående förskolor. I detta sammanhang är det dock relevant med en jämförelse av bestäm- melserna om godkännande och tillämpningen av dem. Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet Enligt skollag skulle tillstånd till enskild förskoleverk- samhet och skolbarnsomsorg beviljas om verksamheten uppfyllde kravet på god kvalitet och säkerhet (2 a kap. 13 § skollagen [1985:1100], jfr. också 7 kap. 2 § socialtjänstlagen [2001:453]). Det ansågs enligt vissa förarbetsuttalanden omfatta krav på personlig lämplighet hos företrädaren för huvudmannen. Därför har många kommuner, vid sin tillståndsprövning av enskilda huvudmän, beaktat lämpligheten hos huvudmannen eller den som varit företrädare för den juridiska person som varit huvudman, även om detta inte har kommit till klart uttryck i lagen. Det framkommer bl.a. av vissa kommuners riktlinjer för godkännande av fristående förskolor som kommittén har tagit del av. Att det har förekommit att kommuner har prövat lämpligheten bekräftas också av vissa domar som har gällt frågan om återkallelse av godkännande att driva förskola (se t.ex. Länsrätten i dom i mål nr 5923-08 och Kammarrätten i dom i mål nr 9475-08). Enligt uppgifter som kommittén har fått från Kommuner och Landsting (SKL) har det inte varit ovanligt att kommuner, som ett led i lämplighetsprövningen, har efterfrågat ett utdrag från belastningsregistret på den eller de personer som stått bakom ansökan. Enligt skollag skulle huvudmannen för en fristående skola ha förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildningen inom det offentliga skolväsendet (9 kap. 2 och 8 §§). Vid bedömningen av om en fristående skola kunde förväntas präglas av ett synsätt som stod i överensstämmelse med de krav som ställdes när det gällde värdegrund skulle tillståndsmyndigheten, enligt uttalanden i förarbetena, ta hänsyn till alla uppgifter som den kunde få och som hade betydelse för bedömningen. Även sådana uppgifter som gällde huvudmannens lämplighet kunde då beaktas (prop. 1995/96:200 s. 35 f., se avsnitt 5.1.6.). Av uttalandet framgår inte hur tillstånds- myndigheten skulle inhämta sådana relevanta upplysningar om huvud- mannen eller om kontroller skulle göras regelmässigt eller endast på förekommen anledning. Inte heller anges vilka närmare uppgifter som vid en rättslig prövning skulle vara relevanta. Skolinspektionen har inte regelmässigt prövat huvudmannens lämplighet inom ramen för sin tillståndsgivning enligt lag. Däremot har en sådan Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet prövning gjorts i tillsynsverksamheten. Det framkommer av två återkallelsebeslut som myndigheten meddelade . Skolinspektionen har ifrågasatt huvudmannens lämplighet i tillsynen enligt skollag Skolinspektionen har i ett fall återkallat rätten till bidrag för en huvudmans fristående gymnasieskolor och som grund för beslutet bland annat ifrågasatt huvudmannens lämplighet att bedriva skol- verksamhet i enlighet med 9 kap. 8 § jämfört med 1 kap. 2 § skollag. Skolinspektionens utredning visade sammanfattningsvis följande. Flera personer med betydande inflytande i det aktuella bolaget hade dömts för allvarlig brottslighet både i och utanför närings- verksamheten. En tidigare ägare till bolaget hade dömts för grov våldtäkt mot barn m.m. Ytterligare två företrädare för bolaget, som fortfarande var företrädare för myndighetens tillsyn, hade dömts för allvarlig brottslighet. Den ena hade dömts för grovt koppleri, medan den andre hade dömts för ekonomisk brottslighet med anknytning till verksamheten vid skolan samt meddelats näringsförbud för av . Den ekonomiska brottsligheten hade bland annat bestått i att företrädare för bolaget låtit bokföra konsultfakturor som varit osanna, dvs. som inte mot- svarats av verkliga affärshändelser. Ett åtal mot den senare för grovt skattebrott hade dessutom förklarats vilande. Vidare hade bolaget lämnat sådana oriktiga uppgifter till ledning för taxeringen och beskattningen som utgör grund för skattetillägg. Såväl bolaget som moderbolaget hade även ålagts företagsbot på grund av de brott som begåtts i bolagens näringsverksamhet. Skolinspektionen uttalade i besluten bland annat att det är lag- stiftarens intention att vid en prövning av huvudmannens förutsätt- ningar innefatta huvudmannens lämplighet och att eftersom fri- stående skolor finansieras av offentliga medel måste brottslighet som har anknytning till rörelsen betraktas som särskilt allvarlig. En sådan prövning av huvudmannens förutsättningar bedömdes även viktig med tanke på föräldrars och elevers förtroende för utbild- ningen vid den fristående skolan. I det aktuella fallet var det fråga om en särskilt allvarlig situation där det även i övrigt fanns all- varliga brister i utbildningen, som i sig torde ha varit tillräckliga för Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet en återkallelse av tillståndet. Beslutet överklagades inte så någon överprövning av beslutet har inte gjorts. Den bestämmelse i skollagen som reglerar godkännande av enskilda huvudmän lämnar stort utrymme för myndigheten att uttolka vilka krav som ska vara uppfyllda för godkännande i det enskilda fallet och gränserna för prövningen kan inte anses vara klar. Det finns dock inte några uttryckliga krav när det gäller huvudmannens lämplighet. Inte heller i den allmänna motiveringen eller i författ- ningskommentaren till bestämmelsen om godkännande av enskild huvudman står det någonting om att prövningen ska omfatta huvud- mannens lämplighet. Kommittén har inte systematiskt undersökt om kommunerna vid sin prövning enligt den nya skollagen fortfarande beaktar huvudmannens lämplighet. Kommittén erfar dock, utifrån kontakter med vissa kommunföreträdare, att det förekommer. 6.1.6Skolinspektionen har inte någon laglig grund för att begära in uppgifter från belastningsregistret Lagen (2000:873) om belastningsregister innehåller uppgifter om påföljder för brott. Sådana uppgifter har alltid ansetts vara särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. I lagen pekar lagstiftaren ut vilka myndigheter som ska ha rätt att få uppgifter från belastnings- registret och för vilket syfte. Som exempel kan nämnas polis- och tullmyndigheter, , åklagarmyndigheter och de allmänna domstolarna. Andra myndigheter som ska ha rätt till uppgifter som behövs för vissa slag av ärenden räknas upp i förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Där finns vissa myndigheter uppräknade som har rätt att få ut antingen fullständiga eller be- gränsade uppgifter ur registret för ärenden där en lämplighets- prövning ska göras. Det gäller t.ex. , Transportstyrelsen, Lotteriinspektionen, och . Skolinspektionen är inte en sådan myndighet som av lagstiftaren anges ha rätt att få ut uppgifter ur registret. Skolinspektionen har därmed ingen laglig grund för att begära in uppgifter från belast- ningsregistret. Frågan om möjligheten att begära uppgifter ur belastningsregistret inför prövningen av en enskild skolhuvudman Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet har dock varit aktuell . När prövade tillstånd till fristående skolor föreslog myndigheten regeringen att den skulle få möjlighet att begära utdrag ur belast- ningsregistret (2004 s. 4). I direktiven Offentliga bidrag till fristående skolor (dir. 2006:3) ingick det i den särskilda utredarens uppdrag att undersöka vilka krav som gällde för tillstånd inom andra samhällsområden och pröva om det behövdes en rätt för Skol- verket, som hade ansvaret för frågan, att för sin lämplighetsprövning begära utdrag ur belastningsregistret. Utred- ningen återkallades dock och frågan om möjlighet att begära uppgifter ur belastningsregistret kom aldrig att behandlas. 6.1.7Vissa synpunkter på och erfarenheter av regelverket Kommittén har träffat företrädare för fristående skolor och kom- munala skolförvaltningar. I enlighet med direktiven har vi också samrått med , Skolinspektionen, Kommuner och Landsting (SKL) samt . Vid dessa möten har olika synpunkter på och erfarenheter av nuvarande reg- lering framförts. Några av dessa synpunkter och erfarenheter, som rör Skolinspektionens prövning av ansökningar om godkännande, har betydelse för de överväganden och förslag som kommittén gör längre fram i detta betänkande. En relativt vanlig synpunkt har varit att regelverket för Skol- inspektionens bedömning av huvudmannens förutsättningar be- höver bli tydligare. Att det skulle ställas högre och tydligare krav i skollagen på en skolhuvudman i fråga om vandel och förmåga att bedriva utbildningsverksamhet har som regel inte tillbakavisats vare sig av de företrädare för fristående skolor som kommittén har talat med eller av . har själva lagt fram ett förslag till kommittén som innehåller just vandelsprövning av styrelseledamöterna för en enskild skolhuvud- man samt att det i styrelsen ska ingå minst en person med erfaren- het av pedagogisk verksamhet. Det kan i detta sammanhang nämnas att har granskat Skolinspektionens prövningar av enskilda som vill bli skolhuvudmän. ger i sin rapport uttryck för att det är oklart i vilken utsträckning Skolinspektionen faktiskt prövar den framtida huvudmannens förutsättningar att bedriva Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet