sou · H1B343 · 2013-06-17 00:00:00 — Det kan dock finnas skäl att öka rättssäkerheten i lagstiftningen till följd av att EU:s timmerförordning införs. Beredningen menar att man genom den bindande avverkningsanmälan löst rättssäkerhetsfrågan för markägaren. Detta behöver klarläggas. Rättsosäkerheten riskerar i annat fall att öka genom förbud mot avverkning av hänsynskrävande biotoper som kan bedömas subjektivt, införande av förordningsbestämmelse om skydd för rödlistade arter, bemyndiganden till att föreskriva på en mängd subjektiva områden samt krav, utan rimlighetsavvägning, på nödvändiga försiktighetsåtgärder för att undvika körskador. Intentionen att tydliggöra lägstanivån för miljöhänsynen är god. Tyvärr tydliggörs inte lägstanivån när man parallellt med nya förordningsbestämmelser ger bemyndigande att meddela ungefär samma föreskrifter som gäller nu och mer därtill. Be- stämmelsen om att undvika och begränsa skador på rödlistade arter bidrar till ytterligare en otydlighet då det nästan är omöjligt att ha kännedom om vilka rödlistade arter som finns i en avverkningstrakt. Sammantaget ökar kraven på markägaren på ett sätt som inte står i proportion mot miljönyttan. I allt fler fall kommer man nå taket för intrångsbegränsningen vilket gör att det frivilliga inslaget i skogspolitiken minskar. Särskilt yttrande av sakkunnige Miljömålsberedningen har enligt regeringens direktiv i uppgift att föreslå strategier [som] ska innehålla etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det har beredningen inte gjort. Beredningen ska ta sig an särskilt komplexa frågor och förutom att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås ska den arbeta med avvägningar mellan miljömål och andra samhällsmål. Det förutsätter givetvis att man först analyserar vad måluppfyllelse innebär och förutsätter. Det har beredningen inte heller gjort. När det gäller de skogsfrågor som stått i fokus för arbetet finns omfattande forskning som beskriver tillståndet i de skogliga ekosystemen och trycket på dessa. Det är också väl kartlagt vilka ungefärliga förutsättningar som behöver råda för att klara den biologiska mångfalden och andra ekosystemtjänster. miljökvalitetsmål Levande skogar, med de preciseringar som regeringen fastställt, fångar upp detta förhållandevis bra. Detsamma gäller målen i Aichi-planen från Nagoyaöverenskommelsen under FN- konventionen om biologisk mångfald. Tyvärr har beredningen i allt väsentligt inte tagit fasta på dessa målsättningar. Beredningen har överlag inte heller tagit till sig de vetenskapliga analyser som gjorts av gapet mellan mål och tillstånd, och orsakerna till detta. På samma sätt ignoreras forskning som identifierar åtgärdsbehov och strategier för att öka måluppfyllelsen. Som framgår i betänkandet har utgångspunkten istället varit en självpåtvingad tvångströja, virkad av befintlig budget och lagstiftning, i korthet en slags variant av business as usual. Det räcker inte. Jag ska i det följande utveckla detta konstaterande genom nedslag på några punkter i betänkandet. Skydd av land- och sötvattenområden När det gäller skydd saknas en analys av dels i vilken omfattning och var i landet som olika naturtyper behöver skyddas för att möjliggöra det tillstånd som preciserats inom ramen för berörda mål, dels vilka faktorer som är kritiska eller utgör hinder för att uppnå målen. Det råder dock inte brist på vetenskaplig kunskap om detta och bland annat sammanfattades forskningsläget i två brev till bered- ningen, från professor på respektive professor på . Med utgångspunkt i det vetenskapliga kunskapsläget föreslog jag beredningen att konstatera: att den naturvårdsbiologiska forskningen visar att många skogslevande arter är beroende av att omkring 15–av den naturliga livsmiljön bevaras. Detta kritiska tröskelvärde varierar visserligen mellan arter, men det återspeglas ganska väl i åtagandet i mål 11 i Nagoyaplanen för biologisk mångfald. Målet i planen anger att till 2020 ska av landytan, särskilt områden av stor betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, skyddas genom effektivt och rättvist förvaltade, ekologiskt representativa och väl förbundna system av reservat och andra effektiva områdesbaserade naturskyddsåtgärder, integrerade i omgivande landskap. Utifrån den guide för att tolka målet som utarbetats inom ramen för konventionen för biologisk mångfald, och mot bakgrund av den statistik som finns för skyddade och avsatta områden , borde beredningen gjort bedömningen att måluppfyllelse av miljökvalitetsmålet Levande skogar bl.a. förutsätter: att av arealen av respektive typ av ekosystem av stor betydelse för biologisk mångfald skyddas, inklusive av den produktiva skogsmarken nedan gränsen för fjällnära skog, då denna är särskilt skyddsvärd; samt att de skyddade områdena binds samman i funktionella nätverk på landskapsnivå, till en grön infrastruktur där även andra viktiga livsmiljöer och naturtyper ingår. Motivet för att rikta skyddet mot den produktiva skogen är att den hyser majoriteten av de hotade arterna, och att den är dåligt skyddad nedan gränsen för fjällnära skog. Det senare redovisades i en tabell (se nedan) i ett utkast till betänkande, innan beredningen strök tabellen och genomgående strök bort allt fokus på produktiv skog. Förutom formellt skydd finns även stora arealer frivilliga avsättningar, som givet att vissa krav om kvalitet och långsiktighet uppfylls är mycket värdefulla. Särskilda yttranden SOU 2013:43 Formellt skyddad natur 2011 Om en strategi för skydd av skogsmark ska vara både verkningsfull och kostnadseffektiv behöver den inriktas mot formellt skydd och frivilligt bevarande av de områden med produktiv skog som har störst befintliga naturvärden, främst oskyddade värdekärnor nedan gränsen för fjällnära skog. Dessa uppgår till åtminstone 840 000 ha och behöver tidsmässigt prioriteras först i arbetet för att nå målen . Områden med produktiv skogsmark som har utvecklingspotential för att rymma eller möjliggöra höga naturvärden, och som kan behöva restaureras eller återskapas, hanteras lämpligen i ett senare skede, mot slutet av perioden eller efter 2020. Om de värdefulla skogarna på detta sätt skyddas först möjliggör indelningen av arbetet i två faser att Levande skogar, med den nya bedömningsgrunden för målen, bör kunna nås till 2020, förutsatt att övriga delar av målet uppnås, till exempel gällande hänsyn. På denna grund borde beredningen föreslagit endera fullt ut kvantifierade mål för (sådana skisserades av undertecknad), eller etappmål för bevarande av skog, exempelvis: ska den produktiva skogen bevaras enligt preciseringarna i mål 11 i Nagoyaplanen. ska, enligt preciseringarna i Nagoyaplanen: -det formella skyddet i nationalparker, naturreservat, biotopskydd, naturvårdsavtal och Natura 2000 utökas med produktiv skogsmark nedan gränsen för fjällnära skog, skogsbrukets frivilliga avsättningar utökas med produktiv skogsmark nedan gränsen för fjäll- bevarandet av skog inom ekolandskap uppgå till Eftersom strategin rör hållbar markanvändning, som kopplar till fler mål än Levande skogar, borde utöver denna uppställning likartade mål ha utvecklats även för andra naturtyper än skog. Även strategier för genomförandet av sådana etappmål presenterades för beredningen. I exemplet ovan föreslogs att de tillkommande formellt skydd skulle fördelas jämnt mellan ersättningsmark från statliga markägare (främst ) och skydd genom budgetanslag. När det gäller de frivilliga avsättningarna föreslogs att regeringen ska initiera en dialog med skogsbruket om hur avsättningarna kan utvecklas så att de svarar mot kriterierna i mål 11 vad gäller kvalitet, funktionalitet, långsiktighet och transparens. Dessutom borde regeringen föreslås uppdra åt att utreda hur de ovan nämnda skogsområdena med utvecklingspotential för höga naturvärden ska identifieras och bevaras efter 2020, enligt Nagoyaplanen. Vidare borde en strategi för att skydda uppskattningsvis tätortsnära skog tas fram i samverkan med landets kommuner. De förslag på etappmål och strategier som presenterades avfärdades av beredningen med kostnadsberäkningar som vore genant att dissekera här, men givetvis innebär etappmålet ovan (utifrån regeringsformen 2:15) ökade kostnader för staten i form av intrångsersättning till markägare. Därför borde beredningen ha utrett olika nya finansieringsredskap, vilka har föreslagits i andra sammanhang, men den viljan saknades helt. Om det formella skyddet ovan finansieras via miljöbudgeten behöver den förstärkas med ett belopp väl under en promille av statens utgifter. Oavsett vad man anser om denna kostnad i förhållande till andra angelägna samhällsmål så var beredningen inte ens kapabel att föra en diskussion eftersom man aldrig på allvar bemödade sig om att analysera vad forskningen säger att miljökvalitetsmålen förutsätter. Beredningen gjorde exakt tvärtom, vilket framgår svart på vitt i betänkandet, i kapitlet om skydd: Man utgick ifrån befintliga anslag, förutsatte att dessa inte skulle förändras och räknade baklänges hur många hektar detta skulle räcka till. När det uppenbart inte räckte för att uppfylla Nagoyamålet ens med hjälp av ett rejält skohorn, fyllde man på med ett nytt redskap, kallat Ekolandskap, vars funktion trots mycket lång utredningstid är allt annat än klarlagd. Av dessa skäl hade beredningen inte minsta chans att på allvar ta reda på vad målet innebär, än mindre vad det skulle kosta att uppnå det eller hur en sådan kostnad skulle kunna finansieras. brist på operationalisering av ett mål från får man leta ganska längre efter. Än värre är att den budgetmässiga tvångströja som beredningen därmed dragit på sig bådar illa för framtiden, om beredningen med en sådan förutfattad arbetshypotes ska ta sig an andra miljökvalitetsmål. Av den anledningen finns det goda skäl att återigen föra diskussionen om huruvida det nya miljömålssystemet verkligen kan leverera något bättre än det tidigare, då myndigheterna verkligen hade uppdraget att analysera hur gapet mellan mål och tillstånd kan slutas. Jag är djupt tveksam till att det vi ser är en förbättring. I fallet skydd av mark är det definitivt ett steg tillbaka och beredningens förslag i denna del bör läggas på hyllan till förmån för en ny utredning. I vilket fall kan man lätt konstatera att förslagen i denna del varken leder till miljökvalitetsmålet Levande skogar eller till att Nagoyamål 11 uppnås. Vid sidan av detta förtjänar några frågor om skydd särskild uppmärksamhet: Det är bra att beredningen tagit fasta på skogens sociala värden och att föreslås få i uppdrag att ge vägledning till kommunernas arbete med att beakta och utveckla sociala värden i tätortsnära natur. Det är dock problematiskt att konkreta åtgärdsförslag i övrigt inte ges, exempelvis om skydd av skog inom och nära tätorter, särskilt i bostadsnära områden med högt exploateringstryck. När det gäller ekolandskapen är det självfallet viktigt med en landskapsansats i bevarandearbetet. Åtgärder behöver vidtas på ett genomtänkt sätt i hela landskapet, inte minst den brukade delen, om att vi ska klara att hejda förlusterna av biologisk mångfald. Ekolandskap som metod kan därmed ha en betydelse, men det är viktigt att inse att det föreslagna elementet inte tillför någonting nytt i form av skydd, och metoden liknar den redan beprövade processen kring biosfärområden. På samma sätt kan samrådsområden enligt 12 kap. 6 § tillämpas tillbaks, inklusive att förbjuda arbetsföretag i samband med sådana samråd. I korthet tillför därför förslaget inget som ökar möjligheterna att nå det miljötillstånd som regeringen har preciserat. Omkring 2000 skogslevande arter i finns på forskarnas rödlista och enligt upprepade undersökningar klarar en mycket hög andel (numera ) av avverkningarna inte lag- stadgade krav om hänsyn. Forskningen visar att är näst sämst av elva undersökta länder på att lämna generell naturhänsyn vid avverkningar. För att i grunden åtgärda detta missförhållande och det illegala svartskogsbruket i behövs en ny skogspolitik och en ny skogslagstiftning som säkerställer att de påstått jämställda miljö- och produktionsmålen verkligen likställs i hela regelverket på ett sätt som skapar lika tyngd i verkligheten, där miljökvaliteten slutligen avgörs. Parallellt med detta behöver skogens sociala värden också värnas på ett helt annat sätt . Miljömålsberedningens uppdrag var redan från början klart snävare än denna ambition, vilket är begripligt, men det var ingalunda så avgränsat som slutligen blev fallet, där resultatet blev att inte öka ambitionsnivån eller allmänt sett stärka hänsynen. Det är inte försvarbart i förhållande till beredningens uppdrag att visa hur miljökvalitetsmålen kan uppnås. När det gäller det föreslagna etappmålet om förtydligad miljöhänsyn i skogsvårdslagstiftningen behöver det utvecklas till ungefär följande förtydligade formulering: Samhällets krav på skärpt lägsta nivå samt sanktionsbestämmelser rörande miljöhänsyn i skogsbruket anges tydligt i skogsvårdslagstiftningen . Bristerna i lagefterlevnad vid avverkning ska minska till och vara nära noll . Åtgärderna inom området behöver således utvecklas, så att regelverket inte bara förtydligas utan även skärps på en rad punkter vad gäller såväl hänsyn som sanktioner. I det följande fokuserar jag kommentarerna till de viktigare förslagen från beredningen. Det är bra att sociala värden lyfts in i 30 § skogsvårdslagen (SVL). Det är dock viktigt att i det fortsatta arbetet precisera dessa värden och att utveckla och förtydliga kraven i skogsvårdsförordningen (SVF), utöver vad som framgår i bemyndigandet i 47 § SVF. Den föreslagna förändringen av 35 § SVL är också bra. När det gäller förslaget till skogsvårdsförordning vore det bra med en generell definition av hänsynskrävande biotop (4 § SVF), exempelvis till att vara ett område med höga naturvärden där särskild hänsyn skall tas vid alla skötselåtgärder för att förhindra eller begränsa skador i och invid biotopen. Miljömålsberedningen föreslår utvecklade hänsynsregler i SVF, och även om flera förtydliganden är bra behöver skrivningarna förstärkas på flera punkter, bland annat såsom följer: I 38 § bör eller begränsas... styrkas. Svampar bör läggas till djur och växter. I 39 § behöver på ett betydande sätt definitivt strykas, inte minst då hänsynskrävande biotoper endast omfattar en liten del av skogsmarken. 40 § bör komplettera att lyda: Vid avverkning ska all död ved i form av . Gällande 41 § bör det förtydligas att de tio träden ska vara utöver hänsyn tagen i övrigt; alternativt kan precisering ske till 20 träd. I 42 § bör en formulering som övervägdes av beredningen, , läggas in; alternativt bör vattenkvalitet åtminstone kompletteras med hänsyn till även biologisk mångfald och sociala värden. I 61 § behöver eller om förfarandet är allmänt vedertaget eller med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt definitivt strykas. Att ha så vida möjligheter för att undkomma sanktion är inte ändamålsenligt. Det finns dessutom redan en rimlighetsbedömning i orden underlåter att vidta rimliga åtgärder. Förutom körskadorna som listas i 61 § behöver sanktionsmöjligheterna kompletteras till att omfatta även övriga hänsynsbestämmelser, till exempel rörande särskild hänsynskrävande biotoper, zoner vid vatten samt lämnade träd. Förutom dessa förslag på ändringar behöver regelverket kompletteras på ytterligare ett antal punkter. Det bör exempelvis regleras att i) skogsbruksåtgärd som kan påverka biotopen negativt inte får vidtas i en nyckelbiotop, ii) blandskogsbestånd ska eftersträvas (vid röjning och gallring ska lövträdsinblandning på eftersträvas där ståndortens förutsättningar tillåter), iii) kemiska bekämpningsmedel inte ska få användas i skogsbruket, samt iv) det ska vara förbjudet att avverka boträd, grova lövträd, träd av mycket hög ålder, samt döende och döda träd. Likaså behöver reglerna för bland annat skydd av fjällskogen och mot främmande trädslag skärpas. Avslutningsvis är det viktigt att påpeka att nu har varit medlem i Europeiska Unionen i ungefär och det vore därför klädsamt att även de bindande EU-regler som rör skogen slutligen genomförs i svensk rätt. Beredningen har dock varken analyserat eller lagt förslag som gör att art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet genomförs inom skogslagstiftningen och vid skogsbruk. För att det ska ske behövs bland annat tvingande regler för hänsyn till arter och deras livsmiljöer skyddade enligt naturvårdsdirektiven (jämför 4 och 7 §§ artskyddsförordningen), liksom effektiva sanktioner kopplade till detta. I samma anda av internationell följsamhet borde beredningen föreslagit att miljöorganisationernas talerätt enligt Århuskonventionen ska införas i skogsvårdslagen. Kombinationen av brister i skogsbruket, regelverket och Miljömålsberedningens förslag pekar ut ett klart behov av en grundläggande översyn av skogsvårdslagstiftningen i . Särskilt yttrande av sakkunniga Miljömålsberedningens delbetänkande om skog ska behandla frågorna om hur den lagstadgade miljöhänsynen kan utvecklas och hur vi arbetar med skydd och skötsel av landområden. Dessa frågeställningar är delar i en långsiktigt hållbar markanvändning där olika intressen och anspråk måste beaktas. Beredningen ska också göra långsiktiga avvägningar mellan samhällsmål. Enligt min mening har förslagen till etappmål och de lagda bedömningarna inte gjort dessa avvägningar mot andra samhällsmål som exportvärde, sysselsättning, klimatnytta och landsbygdsutveckling. Förslagen är ensidigt miljöinriktade och det saknas konsekvensanalys av hur ökade reservatsavsättningar påverkar virkesförsörjning och därmed sysselsättning. Etappmål om skydd av land- och sötvattenområden Analysen om skydd i ett antal europeiska länder visar att i jämförelse har en mycket stor andel av sitt skydd i former som undantar mark från brukande. Detta har resulterat i en kraftig sänkning av den långsiktiga avverkningsnivån och . Därmed påverkas också arbetstillfällen, investeringar och exportintäkter. Analysen i kombination med de underlag som och tagit fram till beredningen visar att med marginal lever upp till internationella åtaganden. Tyvärr har berörda myndigheter i sitt underlag inte summerat omfattningen av de olika skyddsinstrumenten och redovisningen av frivilliga avsättningar är ofullständig, inte minst för den fjällnära skogen. Beredningen borde framhålla att med marginal lever upp till internationella åtaganden. Det kan ändå finnas behov av ytterligare skydd men beredningen missar att en stor del av framtida insatser bör riktas in mot kombinerade skydds- och skötselinsatser. Förslaget om att 1 ska omfattas av den nya skyddsformen Ekolandskap som har frivilliga insatser som utgångspunkt är intressant. Jag är dock kritisk till att de ska utgöra samrådsområden eftersom viljan till frivillighet kommer att minska i samma takt som samrådsplikten ökar. Inför i stället en ny naturvårdsavtalsform för Ekolandskap mellan de ingående intressenterna. Låt de statliga medlen gå till avtalsparterna gemensamt för hantering och användning, i stället för att avlöna ytterligare länsstyrelsetjänstemän för att tala om för markägarna vad de frivilligt ska göra. också ges en roll i Ekolandskapen då de faktiskt sitter på flera statliga instrument av betydelse. Etappmål om förtydligad miljöhänsyn i skogsvårdslagstiftningen Jag vänder mig mot den bristande problemanalysen kring detta förslag. Miljöarbetet i skogen har stadigt förbättrats , mängden död ved, grova träd, gammal skog, äldre lövrik skog etc. ökar. Trots detta väljer man att basera problemanalysen på uppfattningen att det skulle stå illa till i den svenska skogen. Jag stöder tanken att förtydliga skogsvårdslagens lägstanivå men anser att man i detta förslag gör precis det motsatta. Förslaget till skogsvårdsförordning förefaller snarare ha som utgångspunkt att skapa förutsättningar att införa sanktioner än att förbättra miljöarbetet. Miljömålsberedningens roll måste vara att peka ut riktningar men inte att lägga detaljerade författningsförslag utan en djupare problemanalys. Jag tror att den dialog som har med skogssektorn kring miljöhänsynen i skogsbruket sannolikt kommer att ha mycket större betydelse för att nå miljömålet än detta förslag som riskerar att öka den volym som lämnas kvar i skogen men minskar funktionaliteten i lämnad miljöhänsyn. Mycket sent i beredningens arbete införs ytterligare restriktioner för skogsbruket som inte tidigare diskuterats i arbetet. De bidrar till rättsosäkerheten och otydligheten kring hänsynsreglerna i Skogsvårdslagen. Det är min uppfattning att förslaget till ny Skogsvårdsförordning bryter mot det grundlagsstadgade egendomsskyddet i regeringsformen och skyddet i då det inte: 1.uppfyller proportionalitetsprincipen om vad som är en rimlig balans mellan det allmännas intresse och den börda som ingreppet innebär för den enskilde, 2.uppfyller grundläggande krav på rättsäkerhet och 3.bryter mot principen om double jeopardy (art 50 Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna) genom att förslaget för ny Skogsvårdsförordning tillsammans med timmer- förordningen riskerar att leda till dubbla sanktioner av straffrättslig karaktär. Införande av sanktioner måste analyseras i ett sammanhang med implementering av timmerförordningen. Är det rimligt att skogsägaren döms för olaglig avverkning enligt timmerförordningen för att han lämnat 9 träd/hektar i stället för 10? Att virke som avverkats utan laglig rätt ska omfattas av timmerförordningen är självklart men som jag uppfattar förslaget om förtydligad miljöhänsyn kommer allt virke från en avverkning som på någon punkt inte lever upp till kraven i förordningen att kunna omfattas av timmerförordningens och dess strafförelägganden. Det är orimligt att föra in sociala värden i skogsvårdslagen utan att först definiera begreppet och analysera konsekvenserna av vad det innebär för skogsbruket och övrig hänsyn. Jag anser att det är olyckligt att som i den föreslagna 38 § hänvisa i förordningstext till en rödlista utan egen formell status. Här förväntas skogsbruket ta hänsyn till enskilda arter som för de flesta skogsägare skulle kräva kostsamma inventeringar att identifiera. Därför förordar och arbetar skogsbruket med hänsyn till substrat och miljöer istället för att fokusera på enskilda arter. Här borde beredningen dra nytta av det arbete som gjorts inom ramen för dialog kring översyn av 30 § skogsvårdslagen gällande såväl arter som prioritering av hänsyn. Jag är kritisk till förslagen om att införa förbud mot skogsbruksåtgärder i hänsynsbiotoper. utredningar, exempelvis års skogspolitiska beslut, visar att det inte går att göra rätts- säkert eftersom hänsynsbiotopernas är mycket svåra att definiera och avgränsa, vilket även bekräftas av de bedömningar som görs av . En rättsregel som inskränker äganderätten måste för att vara rättssäker och kunna bli föremål för en straffsanktion vara möjlig att förutse. Många rättsregler i dagens allmänna råd, som föreslås anta förordningsform, innehåller subjektiva bedömningar. Ett tydligt exempel på en regel i den föreslagna förordningen som innehåller subjektiva element är 39 § om hänsynskrävande biotoper. Jag anser att man i 43 § om försiktighetsmått för att undvika körskador måste förtydliga att det gäller rimliga åtgärder. Det saknas också en generell möjlighet för ansvarig myndighet att medge undantag från bestämmelserna. En sådan möjlighet måste finnas eftersom speciella situationer alltid kommer att uppkomma. bemyndiganden i 47 § är enligt min mening för omfattande. Detta i kombination med straffbestämmelsen i 62 § om försvårande av natur- och kulturvårdskontroll riskerar att bli orimligt för skogsbruket om ALLT ska redovisas i avverkningsanmälan. Vilket kan bli konsekvensen av omfattande bemyndiganden till . Det finns också en uppenbar risk att intrångsbegränsningen kommer att nås i snart sagt varje avverkning med dessa bemyndiganden.