sou · H1B338d2 · 2013-06-12 00:00:00 — Vid utformningen av ett sådant sanktionsavgiftssystem bör emellertid också övervägas om det kan vara lämpligt att differentiera sanktionsavgifterna på så sätt att avgift tas ut med högre belopp när sanktionen riktas mot en näringsidkare eller juridisk person än när den riktas mot en enskild som inte är näringsidkare, t.ex. en förare. Möjligen bör också övervägas om inte ansvaret för vissa överträdelser som vilar på föraren i stället bör växlas över till den som bedriver yrkestrafikverksamheten. Det skulle t.ex. kunna vara aktuellt när det gäller överträdelser av bestämmelser om dygnsvila för förare (se bl.a. 3 och 12 §§ förordningen om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet). Kanske skulle en sådan överflyttning av ansvaret medföra att den som har ekonomiska vinster att uppnå genom att föraren kör för länge i sträck får Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling incitament att planera transporterna så att det finns tillräckligt med utrymme för föreskriven dygnsvila. Ett annat exempel på överträdelser för vilka ansvaret eventuellt bör vila enbart på den som bedriver verksamheten är olaga yrkesmässig trafik (se 5 kap. 1 § yrkestrafiklagen; bestämmelsen berörs närmare strax nedanför). När det gäller frågan om vilken eller vilka myndigheter som ska utreda sanktionsavgiftsbelagda överträdelser respektive påföra och i övrigt administrera avgifterna bör i första hand polisen och Transportstyrelsen komma i fråga, beroende på vilka slags överträdelser det rör sig om. När det gäller utredning av i vart fall flertalet överträdelser på yrkestrafikområdet torde inte, såvitt framkommit, behovet av straffprocessuella tvångsmedel vara särskilt påtagligt. Sammanfattningsvis anser utredningen att sanktionsväxling från straff till avgift generellt bör övervägas, helt eller delvis, för de olika yrkestrafikförfattningarna. I det följande berör utredningen några av yrkestrafikförfattningarna och ger exempel på straffbestämmelser som kan vara aktuella för sanktionsväxling till avgift. Yrkestrafiklagen och yrkestrafikförordningen innehåller framför allt kompletterande bestämmelser till EU-reglering om bl.a. villkor för att bedriva yrkesmässig trafik och krav på tillstånd (förordning [EG] nr 1071/2009). I yrkestrafiklagen straffbeläggs som olaga yrkesmässig trafik dels att uppsåtligen bedriva yrkesmässig trafik utan tillstånd, dels att uppsåtligen eller av oaktsamhet bryta mot villkor som har meddelats i ett tillstånd (5 kap. 1 §). I det första fallet är straffskalan böter eller fängelse i högst och i det andra fallet endast böter. Har yrkesmässig trafik bedrivits utan tillstånd kan även den som slutit avtal med trafikutövaren om transporten och som kände till eller hade skälig anledning anta att tillstånd saknades dömas till böter eller fängelse i högst (5 kap. 2 §). Detta straffansvar brukar benämnas transportköparansvaret eller beställaransvaret. För samtliga här beskrivna straffbelagda beteenden, vilka avser överträdelser som begås inom ramen för bedrivande av näringsverksamhet, bör enligt utredningens mening sanktionsavgift kunna vara mer handlingsdirigerande än straff. I yrkestrafiklagen finns också ett par straffbestämmelser som gäller överträdelser av krav på förarbehörighet i vissa fall (5 kap. 3 och 4 §§). Enligt utredningens mening bör dock dessa behållas, eftersom de straffbelagda beteendena är av liknande karaktär som beteenden som straffbeläggs som olovlig körning i lagen (1951:649) Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling om straff för vissa trafikbrott (trafikbrottslagen). De beteenden som straffbeläggs i den lagen – utöver olovlig körning bl.a. vårdslöshet i trafik och rattfylleri – medför generellt sett påtaglig risk för skada på skyddsintresset, trafiksäkerheten, och är i betydande mån klandervärda. Angående trafikbrottslagen, se också nästa avsnitt, Övriga författningar inom vägtrafikområdet (9.3.2.2). I yrkestrafikförordningen straffbeläggs bl.a. underlåtenhet att fullgöra viss anmälningsskyldighet och att medföra bevis om tillstånd vid färd (6 kap. 1 §). Det straff som föreskrivs är penningböter. Enligt utredningens mening framstår samtliga de straffbelagda beteendena som klart lämpliga för växling till sanktionering genom avgift. Eftersom taxitrafik inte omfattas av avseende yrkesmässig trafik, regleras sådan verksamhet separat i taxitrafiklagen och taxitrafikförordningen. Flertalet straffbestämmelser i taxitrafiklagen överensstämmer i hög grad med straffbestämmelserna i yrkestrafiklagen, t.ex. bestämmelser om olaga taxitrafik, beställaransvar och om överträdelser av krav på förarbehörighet i vissa fall (se 5 kap. 1, 3, 5 och 6 §§ taxitrafiklagen). I dessa fall kan hänvisas till vad som anförts ovan beträffande yrkestrafiklagen, dvs. att de straffbelagda beteendena (med undantag av kravet på förarbehörighet i vissa fall) lämpar sig för växling till sanktionering genom avgift. Därutöver finns i taxitrafiklagen straffbestämmelser om sådan olaga taxitrafik som också benämns svarttaxikörning (5 kap. 2 §) och om brott mot bestämmelserna om taxiförarlegitimation (5 kap. 4 §). Straffet för svarttaxiköring är böter medan straffskalan för brott mot bestämmelserna om taxiförarlegitimation varierar mellan enbart böter respektive böter eller fängelse . Enligt utredningens mening finns det anledning att överväga sanktionsväxling till avgift även när det gäller de beteenden som straffbeläggs i dessa straffbestämmelser. Eftersom vissa överträdelser, t.ex. svarttaxikörning, endast kan begås av en fysisk person, är detta en reglering där man bör undersöka möjligheterna att differentiera sanktionsavgiften beroende på om den riktas mot en näringsidkare eller mot en fysisk person som inte är näringsidkare. I förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) straffbeläggs ett flertal olika överträdelser av regler om cabotage. Med cabotage avses möjligheten för en transportör att utöva yrkesmässiga inrikes godstransporter i ett annat EU-land eller EES-land än där denne är etablerad. Det straff som föreskrivs i förordningen är böter eller penningböter. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling het med resonemanget ovan, inte minst med hänsyn till att det handlar om överträdelser som begås i näringsverksamhet, synes sanktionsavgifter kunna vara mer handlingsdirigerande än straff. Straffsanktionering av överträdelser av kör- och vilotidsreglering finns i tre författningar. För lätta fordon gäller nationella regler, vilka finns i förordningen om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet. För tunga fordon, dvs. fordon och fordonskombinationer som har högre sammanlagd totalvikt än och bussar oavsett vikt, gäller EU-reglering. Förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. innehåller kompletterande bestämmelser till EU- reglering på området. I den tredje författningen, förordningen om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter, finns bestämmelser som bl.a. tillämpas vid körningar i övriga och i . byttes vissa straffbestämmelser i de två sistnämnda författningarna ut mot bestämmelser om sanktionsavgifter. Det handlade huvudsakligen om överträdelser av arbetsgivare och näringsidkare. Frågor om påförande av sanktionsavgifterna prövas av Transportstyrelsen. De straffbestämmelser som kvarstår i dessa författningar avser därför främst överträdelser som begåtts av förare. Den förstnämnda författningen, förordningen om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet, innehåller däremot inga bestämmelser om sanktionsavgifter. Samtliga överträdelser av förare och arbetsgivare är fortfarande straffsanktionerade. Enligt utredningens mening finns det, särskilt mot bakgrund av den sanktionsväxling som genomförts i de två andra författningarna på området, goda skäl att införa sanktionsavgifter även när det gäller arbetsgivares överträdelser enligt denna författning. Dessutom anser utredningen att det bör närmare övervägas att växla över till sanktionsavgift i samtliga tre författningar även när det gäller överträdelser av förare. Det som straffet innebär har i fråga om dessa överträdelser knappast någon betydelse för om förarna följer regelverken eller ej. Eftersom en sanktionsavgift i vart fall inte torde vara mindre handlingsdirigerande än ett straff, finns det enligt utredningen anledning att överväga sanktionsväxling. Som tidigare anförts bör nämligen straffrätten endast användas om den ger bättre verkan än alternativa repressiva metoder. Med en sanktionsväxling för förares överträdelser skulle dessutom sanktionssystemet i författningarna bli enhetligt. Som framgått av redogörelsen ovan är det utredningens uppfattning att det finns anledning att överväga sanktionsväxling i tämligen långtgående utsträckning på yrkestrafikområdet. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling av straffbestämmelserna i de aktuella författningarna avser regleringar om krav på tillstånd, anmälningsplikt osv, finns det i sammanhanget också anledning att hänvisa till vad utredningen har anfört i avsnitt 9.3.1 om s.k. förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. När det gäller yrkestrafikregleringen bör alltså inte endast sanktionsväxling till avgift övervägas, utan det kan också finnas skäl att överväga möjligheten att använda föreläggande eller förbud vid vite som framåtriktad sanktion. Likaså bör möjligheten att återkalla tillstånd övervägas, om inte så kan ske enligt nuvarande reglering. Utöver de författningar som har behandlats i fråga om yrkestrafiken finns anledning att kort beröra lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Även om bestämmelserna i fråga har viss betydelse för den yrkesmässiga trafiken har utredningen valt att inte peka ut densamma som lämplig för sanktionsväxling. Anledningen till det är bl.a. att lagen i fråga har ett mer vidsträckt tillämpningsområde och att frågan behöver utredas mer ingående. 9.3.2.2Övriga författningar inom vägtrafikområdet Bedömning: Sanktionsväxling från straff till avgift bör övervägas såväl i fråga om regler av särskild betydelse för yrkestrafiken som i fråga om regler som berör övrig trafik, i syfte att skapa ett trovärdigare straffsystem. I fråga om överträdelser av regler som har särskild betydelse för yrkestrafiken talar dessutom effektivitetsskäl starkt för en sådan sanktionsväxling. Vid sidan av de författningar som explicit riktar sig mot yrkestrafiken finns det i olika vägtrafikförfattningar regler som visserligen riktar sig mot samtliga trafikanter, men som har särskild betydelse för eller ofta aktualiseras inom yrkestrafiken. För att komma till rätta med de problem som angetts ovan i fråga om yrkestrafiken, inte minst risken för konkurrenssnedvridning på grund av brist på tillräckligt effektiva sanktioner, är det enligt utredningens mening angeläget att aktualisera frågan om sanktionsväxling även på sådana bestämmelser i vägtrafikförfattningarna som har särskild betydelse för yrkestrafiken. Det blir därifrån ett naturligt steg att överväga sanktionsväxling även för övriga trafikanter avseende just de bestämmelserna. En, också naturlig, förlängning av det Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling resonemanget är givetvis om inte sanktionsväxling kan övervägas generellt inom vägtrafikområdet. Regelverket på vägtrafikområdet är mycket omfattande och innehåller mängder med straffbestämmelser. De straff som kan följa på överträdelser av bestämmelserna är emellertid genomgående mycket låga och det är endast ett fåtal av de många författningarna som upptar strängare straffskalor än böter. Ett undantag är emellertid vad som kan sägas vara den mest betydelsefulla författningen inom området i fråga och som också är trafikslagsövergripande, nämligen trafikbrottslagen. I denna finns straffbestämmelser om bl.a. vårdslöshet i trafik och grov vårdslöshet i trafik (1 §), olovlig körning (3 §), rattfylleri (4 §) och grovt rattfylleri (4 a §). Flera av straffskalorna upptar fängelse och detta straff döms också ofta ut när lagen är tillämplig. Strängast straff stadgas för grov vårdslöshet i trafik och grovt rattfylleri, nämligen fängelse . Om de beteenden som straffbeläggs i lagen kan sägas att de regelmässigt är av mer allvarlig karaktär. Att exempelvis framföra fordon efter att ha intagit alkohol medför påtaglig risk för skada på skyddsintresset, trafiksäkerheten. Samma sak gäller när någon brister i väsentlig mån i den omsorg och varsamhet som till förekommande av trafikolycka betingas av omständigheterna (vårdslöshet i trafik). I sistnämnda fall handlar det ofta om överträdelser av mer centrala bestämmelser i trafikförordningen (1998:1276), där handlandet med hänsyn till omständigheterna varit särskilt riskfyllt. nämnda beteenden präglas också överlag av en sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd. Det finns därför inte skäl att här överväga sanktionsväxling. Utredningen övergår därför till en kortare redogörelse för de centrala författningarna på vägtrafikområdet. I trafikförordningen, som är en av de mest centrala specialstraffrättsliga författningarna när det gäller vägtrafik, straffbeläggs mängder av beteenden (se 14 kap.) Det handlar t.ex. om att överträda bestämmelser om hastighetsbegränsningar, stopplikt, fordons last, fordons axeltryck och boggitryck m.m., användande av bilbälte, användande av cykelhjälm och färd i miljözon. Straffbestämmelserna riktar sig bl.a. till förare av motordrivet fordon, förare av icke motordrivet fordon, gående, passagerare och fordonsägare. Det straff som föreskrivs i trafikförordningens straffbestämmelser är, med ett undantag, penningböter. Undantaget gäller anordnande av Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling tävling på väg utan tillstånd eller i strid mot ett tillstånd, för vilket i stället stadgas böter. Körkortslagen (1998:488) och körkortsförordningen (1998:980) upptar tillsammans en handfull straffbestämmelser (se 9 kap. i respektive författning), vilka alla föreskriver penningböter. De beteenden som straffbeläggs är bl.a. att bryta mot skyldigheten att medföra körkort och att inte överlämna ogiltigt körkort eller förarbevis till Transportstyrelsen. Straffbestämmelserna i fordonslagen (2002:574) och i fordonsförordningen (2009:211) föreskriver enbart böter eller penningböter. Regelverket på fordonsområdet består i princip av två större delar, dels bestämmelser som avser fordons beskaffenhet och utrustning och dels bestämmelser som avser kontrollen av att ett fordon också uppfyller gällande krav. De materiella reglerna finns i stor utsträckning i myndighetsföreskrifter som Transportstyrelsen meddelat med stöd av förordningen. I fordonsförordningen stadgas straffansvar bl.a. för ägaren av ett fordon som underlåtit att göra vad som skäligen har kunnat krävs av honom eller henne för att hindra att fordonet använts i strid mot föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen (se 8 kap. 9 §). Bestämmelsen tillämpas även på föraren, om denne har känt till hindret för att använda fordonet på det sätt som skett. I lagen (2001:558) om vägtrafikregister straffbeläggs med penningböter bl.a. olika former av brukande av ett oregistrerat fordon (se 29–30 §§). Straffansvar kan drabba inte bara den som brukat fordonet utan även ägaren om denne har underlåtit att göra vad som skäligen har kunnat krävas av honom eller henne för att hindra att fordonet brukades. Straffbestämmelserna i förordningen (2001:650) om vägtrafikregister (se 17 kap.) avser bl.a. brukande av ett fordon i strid med vad som föreskrivs om skyldighet att förse ett registrerat fordon med registreringsskyltar och att hålla dessa väl synliga och i sådant skick att de lätt kan avläsas. Straffansvar kan enligt förordningen drabba inte bara brukaren av fordonet utan i vissa situationer också fordonets ägare. Straffskalorna i förordningen upptar böter eller penningböter. Med något enstaka undantag är det enligt straffbestämmelserna i samtliga ovanstående författningar i subjektivt hänseende tillräckligt med oaktsamhet för straffansvar. Med hänvisning till utredningens modell för kriminalisering är en relevant fråga om det utanför de aktuella författningarna redan finns några handlingsdirigerande regler som kan tillämpas på de Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling aktuella fallen och som är tillräckliga. Utredningen kan här konstatera att en inte obetydlig del av de beteenden som straffbeläggs i vägtrafikförfattningarna kan vara straffbara enligt trafikbrottslagen eller till och med enligt 3 kap. (BrB) om beteendet i fråga är tillräckligt allvarligt. Exempelvis kan en överträdelse av reglerna om hastighetsbegränsning eller om omkörning, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, vara straffbart som vårdslöshet i trafik (1 § trafikbrottslagen) eller som framkallande av fara för annan (3 kap. 9 § BrB). Det bör dock påpekas att det i praktiken ställs höga krav för att en överträdelse ska kvalificeras som vårdslöshet i trafik och att kraven är än högre när det är fråga om att bedöma en överträdelse som framkallande av fara för annan. Den handlingsdirigering som uppnås med straffbestämmelserna i trafikbrottslagen och BrB är även av andra skäl inte tillräcklig. Utanför dessa straffbestämmelsers tillämpningsområde faller nämligen en mängd beteenden som också bör motverkas, eftersom de kan skada skyddsintresset, trafiksäkerheten. När det gäller överträdelser av vägtrafikförfattningarna behövs det därför ytterligare repressiva regler av något slag. Frågan är dock om dessa regler bör vara av straffrättsligt slag, eller om det finns skäl att växla till sanktionsavgift på vägtrafikområdet. Det kan inledningsvis konstateras att det är tveksamt i vilken mån de straffbestämmelser som återfinns i vägtrafikförfattningarna uppfyller de kriterier för kriminalisering som utredningen tagit fram. Det kan bl.a. ifrågasättas om inte kriminaliseringen äventyrar tillämpningen av skuldprincipen. Straffbuden på området straffbelägger i mycket stor utsträckning beteenden där den enskilde inte har visat någon mer påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet. Han eller hon framstår därför inte som så klandervärd att det av den anledningen finns skäl att använda straffrätten. Som tidigare anförts är det en hel del av bestämmelserna i vägtrafikförfattningarna som är av särskild betydelse för eller ofta aktualiseras inom yrkestrafiken. Det handlar t.ex. om bestämmelser om fordons beskaffenhet och utrustning. Sådana regler finns i stor omfattning i myndighetsföreskrifter som Transportstyrelsen meddelat med stöd av fordonsförordningen. En författning som innehåller ett flertal bestämmelser som kan vara aktuella i sammanhanget är vidare trafikförordningen. Här kan nämnas bestämmelser om överlast, lastsäkring, fordons bredd och längd, krav på vinterdäck, hastighetsbegränsningar för tunga motordrivna fordon och fordonskombinationer samt färd i miljözoner. När det gäller de angivna bestämmel- Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling serna kan, av samma skäl som anförts i avsnittet ovan om de renodlade yrkestrafikförfattningarna, nyttan med att använda avgifter i stället för straff vara särskilt stor. I korthet handlar det alltså om möjligheten till mer effektiva sanktioner. Om denna typ av bestämmelser åsidosätts inom yrkestrafiken, där fordonen som brukas ofta är stora och tunga, torde det generellt också innebära en större fara för trafiksäkerheten än om en privatperson gör sig skyldig till samma överträdelse. Även det talar starkt för att överträdelserna måste beivras på ett effektivt sätt. Det finns alltså starka skäl för att växla över till sanktionsavgifter när det gäller straffbud som är av särskilt intresse för yrkestrafiken. Som ovan sagts är det då naturligt att överväga om inte sanktionsmetoden bör vara densamma även när det är en privatperson som begår överträdelsen. En annan sak är att det eventuellt finns behov av att differentiera avgiftens storlek i dessa fall. Det kan enligt utredningen på goda grunder ifrågasättas om det som straffet innebär har någon mer beaktansvärd avhållande effekt när det gäller merparten av de beteenden som är straffbelagda i vägtrafikförfattningarna och för vilka det straff som kan dömas ut i regel endast är penningböter eller böter. Inte minst gäller detta sådana straffbud som har att göra med bilens skick och utrustning, olika registreringskrav, skyldighet att medföra körkort och liknande. För den som t.ex. har brukat ett avställt fordon eller inte har bytt till vinterdäck torde det framstå som ganska egalt om han eller hon påförs en sanktionsavgift eller ett bötesstraff. Den typen av förseelser har ofta sin grund i rena förbiseenden eller liknande beteenden där oaktsamheten är mycket ringa och därför inte straffvärd. En ytterligare aspekt är att förseelserna oftast är enkelt konstaterbara och inte kräver någon mer ingående utredning. Utredningen anser därför att denna typ av straffbud inom vägtrafikområdet är mycket väl lämpade för en sanktionsväxling. Något annorlunda förhåller det sig emellertid när det gäller straffbud som mer tar sikte på framförandet av fordonet och där såväl trafiksäkerhetsaspekter som det egna beteendet gör sig starkare gällande. De straffbud utredningen här har i åtanke är bl.a. hastighetsöverträdelse, att köra mot rött ljus eller mot enkelriktat. Möjligen kan en sanktionsväxling här synas något mindre lämplig. Utredningen vill dock ändå peka på några aspekter som kan tala för en sanktionsväxling även i dessa fall. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Även om den största andelen hastighetsöverträdelser fortfarande rapporteras manuellt, är det numera ett betydande antal som beivras efter det att de uppdagats genom automatisk trafikkontroll (ATK). En automatisk trafiksäkerhetskontroll innebär att det görs en registrering med uppgift om hastighet samt foto på fordon och förare då ett fordon passerar en kontrollplats med otillåten hastighet. När ärendena bereds görs en jämförelse mellan det kort som tas på föraren vid ATK-kontrollen och pass- och körkortsfoton. Om jämförelsen visar tillräcklig överensstämmelse skickas ett kommunikationsdokument med bild till den misstänkte. Den misstänkte kan svara på brevet genom att ange sin inställning, t.ex. erkänna eller förneka gärningen. Om den misstänkte erkänner utfärdas ett ordningsbotsföreläggande, men om denne förnekar beslutar förundersökningsledaren om hur utredningen ska fortsätta (se Rapport från 2011/2012:RFR8, Tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg, s. 164 och Ett gränsöverskridande informationsutbyte om trafiksäkerhetsrelaterade brott, Ds 2012:47, s. 59 f.) Införandet av sådan automatisk trafikkontroll har sannolikt bidragit till att de böter som påförs för hastighetsöverträdelse redan uppfattas som en avgift i stället för ett straff. När ATK används torde nämligen tillämpningen av straffsanktioneringen framstå som mer mekanisk än vid manuellt genomförda hastighetskontroller. Detta bl.a. mot bakgrund av att den enskilde vid hastighetskontroll med ATK inte har möjlighet att direkt i samband med den påstådda överträdelsen framföra invändningar om t.ex. bristande uppsåt eller oaktsamhet. En ytterligare aspekt som bör föras fram är att kravet på aktsamhet i den praktiska tillämpningen i vissa fall har ställts så högt att ansvaret närmar sig ett strikt sådant. Att så är fallet har bl.a. påtalats av i fråga om straffansvaret för lastsäkring (se Rapport från 2011/2012:RFR8, Tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg, s. 148.). Det finns i sammanhanget även anledning att peka på vad som i avsnitt 7.4.3 anförts i fråga om hastighetsöverträdelse som begåtts till följd av att man förlitat sig på en hastighetsmätare som visat sig vara felaktig.