sou · H1B360 · 2013-08-23 00:00:00 — Betänkandet med slutsatser är ordförandens egna. Till sin hjälp har kommitténs ordförande haft sin huvudsekreterare samt nio, av regeringen förordnade, experter från berörda organisationer. De organisationer vars ledningar har ingått i kommittén är Föreningen , , , , , , , Kommuner och Landsting samt Världsnaturfonden. Utgångspunkten för kommitténs arbete är beslutad rovdjurspolitik. Kommittén har utifrån denna fört dialog kring hur förvaltningen bör utvecklas för att rovdjurspolitiken ska bli långsiktigt hållbar. Utgångspunkten har sålunda varit att ska hysa långsiktigt livskraftiga stammar av rovdjur i sina naturliga utbredningsområden och att internationella åtaganden och europeisk lagstiftning ska följas. 2.1Samexistens mellan människa och rovdjur Rovdjuren i har under ökat i antal. finns uppskattningsvis 1400–1900 lodjur1, 650–850 järvar2, drygt 3 000 björnar3 och 350–380 vargar4 i . Vargen uppvisar en stadig tillväxt (figur 1). Därmed finns förutsättningar för att pågående överträdelseförfarande gentemot ska kunna avslutas på ett för positivt sätt. 1Resultat från inventering av lodjur i /12, Viltskadecenter, 2012. 2Resultat från inventering av järv i , Viltskadecenter och ROVDATA, 2012. 3Resultat från inventering av björn i , Viltskadecenter, 2006. 4Varg i –2013, Viltskadecenter, ROVDATA och Hogskolen i Hedmark, 2013. Trend i skandinaviska vargstammen 1998-2012 Källa: Viltskadecenter. En konsekvens av tillväxten är att vargen nu sprider sig från varglänen (se figur 3 och 5) till övriga delar av vårt land. Vargobservationerna ökar i såväl södra som norra delarna av landet och allt fler människor berörs. Merparten av utredningens rekommendationer handlar därför om hur rovdjurspolitiken och dess förvaltning bör utvecklas i syfte att åstadkomma en förvaltning som innebär förbättrade möjligheter för samexistens mellan rovdjur, i synnerhet varg, och människor och dess näringar, inte minst landsbygdsnäringar. Forskningsprogrammet genomförde 2004 opinionsmätningar avseende allmänhetens inställning till rovdjur5. i återupprepade undersökningen 20096. Boende i hela , men med tyngpunkt i , , 5Om svenskars inställning till rovdjurspolitik ochförvaltning, FjällMistra rapport nr 10, , 2005. 6Om svenskars inställning till rovdjur- och rovdjurspolitik, rapport 2009:1, SLU institutionen för vilt, fisk och miljö 2009. , och (även ), tillfrågades om sin inställning till rovdjur och till de rovdjurspolitiska målen. Sammanfattningsvis visade opinionsmätningarna att en majoritet av de tillfrågade, även i rovdjurslänen, hade en positiv inställning till rovdjur. Jämfört med undersökningen hade vargens popularitet på riksnivå vid undersökningen 2009 ökat från , medan den hade minskat något i rovdjurslänen. En klar majoritet av invånarna i riket såväl som i rovdjurslänen accepterade antalsmålen som har bestämts av Riksdag. Det fanns dock kommuner i varglänen där en majoritet av befolkningen inte accepterade antalsmålen för björn och varg. Undersökningen visade att det har skett en tydlig attitydförskjutning . Förskjutningen innebär att färre svenskar vill höja antalsmålen, till att fler accepterar målen, men också att fler vill sänka antalsmålen. Undersökningen visar också att skillnaderna i attityder mellan stad och land består eller ökar. Boende i städer har en mer positiv attityd än landsbygdsboende. I en ny undersökning som offentliggjordes har SLU, och analyserat svenskarnas attityder till varg, vargförekomst och vargförvaltning7. Resultaten visar att den trend som noterades i FjällMistras och SLU:s rapporter tycks bestå. En majoritet () av svenskarna vill ha varg i . På nationell nivå accepterar häften att ha varg i sin närhet medan är av motsatt uppfattning. Svenskarna vill helst att vargen finns i , i nationalparker eller i skyddade områden. Få vill se varg i . Det är en relativt stor andel på nationell nivå () som inte har någon uppfattning om hur många vargar som bör finnas i . Lika många är nöjda med det nuvarande antalet vargar. På nationell nivå är det som vill se fler vargar jämfört med nuläget. Flertalet av dessa bor i storstäderna. I nästan hälften av de undersökta kommunerna är det färre än som vill ha fler vargar i . Stödet är som lägst för att utöka antalet vargar i ett antal landsortskommuner i de län där det finns varg. I , och vill en tredjedel eller fler av invånarna inte att det ska finnas några vargar alls i . En fjärdedel av invånarna i , , och är av samma uppfattning. Även här visar undersökningen en stark polarisering mellan stad och land. Undersökningen visar ett starkt 7 Attityder till varg och vargförvaltning, rapport 2013:1, SLU, och . stöd för jakt efter varg, men ett relativt svagt stöd för förvaltningsåtgärder som innebär att man flyttar vargar eller sätter ut vargvalpar i naturen. För att stärka genetiken förordar svenskarna vargrevir längs , vargkorridor längs kusten och flytt av vuxna vargar från norra till och . 2.3Dagens rovdjurspolitik och förvaltningsstrategi Dagens mål för rovdjurspolitiken baseras på regeringens proposition Sammanhållen rovdjurspolitik8. Utgångspunkten i beslut är att ska hysa långsiktigt livskraftiga rovdjursstammar och att dessa ska tillåtas att sprida sig till sina naturliga utbredningsområden. Miniminivåerna ska betraktas som vägledande vid val av förvaltningsstrategi för rovdjursstammarna. Miniminivån ska alltså inte ses som en målsättning om vilket antal individer som är önskvärt. Målet för förvaltningen ska vara att arterna ökar i antal utöver respektive miniminivå, till sådana nivåer att de med större säkerhet långsiktigt kan bevaras i den svenska faunan. I likhet med de nationella miljökvalitetsmålen är ambitionen att detta övergripande mål ska nås inom en generation. Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart samhälle9 angav den dåvarande regeringen att begreppet en generation lämpligen likställs med tidsintervallet omkring 2020–2025. i storleksordningen 20–. antog regeringens proposition En ny rovdjursförvaltning10. Därmed fastställdes nya målnivåer för varg och lodjur. De av beslutade och gällande miniminivåerna för björn är 100 föryngringar , motsvarande cirka 1 000 individer, för tillåtas att variera ned mot 1 250 individer. förutsätter dock att spridningen till fortsätter och att lodjursstammens bevarandestatus inte äventyras. För järv är etappmålet 90 föryngringar, motsvarande cirka 550 individer och för varg 20 föryngringar och maximalt 210 individer. Regeringen beslutade att det tillfälliga taket på 210 vargar inte längre gällde. Bestånden av björn och lo anses 2000/01:57. kortsiktigt livskraftiga medan järv och varg vid riksdagsbeslutet inte ansågs ha nått en nivå som säkrar deras överlevnad i ett längre perspektiv. Riksdagsbeslutet medförde att länsstyrelserna fick ett större regionalt ansvar för rovdjursfrågorna. Länsstyrelserna tar i större omfattning än tidigare beslut om licens- och skyddsjakt. Länsstyrelserna lämnar också beslut om bidrag och ersättning till tamdjursägare som har fått sina djur angripna, samt ansvarar för inventeringen av rovdjuren. Regeringen beslutade om ändringar i jaktförordningen. Ändringen innebär att en person som dödat ett rovdjur för att freda ett tamdjur ska anmäla händelsen till och inte till polisen, vilket man har gjort. Förändringen innebär att kommer att göra en första bedömning, och om det sedan finns misstanke om brott ska anmäla händelsen till polisen. Syftet med förordningsändringen är att underlätta ett effektivt skydd för tamdjur samt att stödja djurägare som drabbats av rovdjursangrepp. Genom att ratificera ett antal internationella konventioner har förpliktat sig att skydda vilda djur och växter samt deras livsmiljöer. En av de mer centrala överenskommelserna för förvaltningen av de stora rovdjuren är konventionen om biologisk mångfald11. Syftet med konventionen är att hållbart nyttja och bevara den biologiska diversiteten mellan arter, hos gener samt i ekosystem. har genom konventionen om biologisk mångfald, artikel 8j, också ett ansvar att bevara, stärka, skydda, tillämpa och sprida traditionella kunskaper och sedvänjor som kan vara relevanta för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. vid och drog i en granskning av artikel 8j slutsatsen att samer, fäbodbönder, fjällbönder, skärgårdsbönder samt kust- och skärgårdsfiskare är att betrakta som ursprungliga och lokala samhällen med traditionella livssätt och att de därmed omfattas av artikel 8j12. Bernkonventionen13 är en annan viktig överenskommelse som gäller i 11Convention on Biological Diversity, CBD, 1992. 12Traditionell kunskap och lokalsamhällen: artikel 8j i , , 2004. 13Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats, 1982. Syftet är att skydda vilda djur och växter och deras livsmiljöer. Vissa särskilt utpekade arter i får inte jagas eller fångas. Andra överenskommelser som också aktualiseras med det breda ansvarsområde som följer av rovdjursförvaltningen är FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter14, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna15, samt den Europeiska landskapskonventionen16. erkände samernas status som urfolk 1977, men har inte, till skillnad från , ratificerat konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder. Den svenska lagstiftningen och förvaltningen av våra fyra stora rovdjur styrs av internationell och europeisk rätt, i synnerhet art- och habitatdirektivet17 som utgör EU:s legala genomförande av . Svenska mål för rovdjurspopulationer måste säkerställa att art- och habitatdirektivets mål för dessa arter uppnås. På så sätt skapar art- och habitatdirektivet en viktig ram och förutsättning för förvaltningen av varg i . Syftet med direktivet är att säkerställa den biologiska mångfalden med beaktande av ekonomiska, sociala, kulturella och regionala behov. Direktivet bidrar därmed till det övergripande målet, som är en hållbar utveckling. Direktivets mer direkta mål är att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de arter och naturtyper (livsmiljöer) som omfattas av direktivet (artikel 2, punkt 2). gynnsam bevarandestatus är fastlagt och definierat i EU:s art- och habitatdirektiv, och gäller därmed för arbetet med att förvalta vargen i (se kap. 5.2). Begreppet har införlivats i lagstiftning via förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken18, artskyddsförordningen19, jaktlagen20 och jaktförordningen21. Beträffande tillämpningen av begreppet kommer det alltid att finnas behov av viss anpassning till vilken/vilka arter det är frågan om, 14Universal (UDHR), 1948. 15The European Convention on Human Rights (ECHR), 1950. 16The European Landscape Convention, 2000. 17Council Directive 92/43/EEC on the Conservation of natural habitats and of wild fauna and flora, 1992. 20Jaktlagen (1987:259). 21Jaktförordningen (1987:905). vilken geografisk referensram som är aktuell vid bedömningen m.m. har dock att följa de EU-gemensamma riktlinjer och metodik som har tagits fram och lagts fast inom EU. Det handlar framför allt om de riktlinjer som har lagts fast för de bedömningar som ska göras av bevarandestatusen inför den rapportering enligt artikel 17 som medlemsländerna är förpliktade att lämna till EU (se kap. 5.2). För att säkerställa den biologiska mångfalden kan det i vissa fall vara nödvändigt att upprätthålla eller till och med främja mänsklig verksamhet. Det handlar t.ex om den mångfald som är knutet till vårt kulturlandskap. Det kan t.ex. handla om att hålla markerna öppna genom bete och slåtter. Ett verktyg för att bevara och upprätthålla biologisk mångfald är att undanta biologiskt viktiga områden från exploatering. Det åstadkoms genom att medlemsländerna pekar ut särskilt skyddsvärda områden till 2000 och ger dessa ett långsiktigt juridiskt skydd. Direktivet pekar också ut särskilt skyddsvärda arter vars långsiktiga existens bedöms vara hotad (beträffande djurarter i bilaga 4a i direktivet). För dessa utpekade arter, bland annat björn, varg och lo, är det i naturen förbjudet att avsiktligt fånga eller döda enskilda individer (artikel 12). Det är också förbjudet att avsiktligt störa björn, varg och lo under deras parnings- och uppfödningsperiod. Undantag finns för skyddsjakt under förutsättning att det inte finns någon annan lämplig lösning, t.ex att skrämma bort en skadegörande individ eller att skydda tamdjur med stängsel. Skyddsjakten får dock inte äventyra gynnsam bevarandestatus och får endast beviljas för att undvika allvarlig skada på t.ex tamdjur (artikel 16.1.e). Det mycket breda perspektivet i art- och habitatdirektivet kan också uppfattas innebära delvis motstridiga målsättningar, som t.ex när det berör konfliktpunkter mellan traditionell betesdrift i naturbetesmark i förhållande till rovdjursförekomst. Kommitténs arbete har föregåtts av ett flertal statliga utredningar och uppdrag till centrala- och regionala myndigheter och organisationer. Dessa finns beskrivna i slutbetänkande22. föreslog att den svenska rovdjurspolitiken även fortsättningsvis ska syfta till att behålla eller återställa en 22 Mål för rovdjuren, SOU 2012:22. gynnsam bevarandestatus för björn, järv, lodjur och varg. En naturlig spridning över landet borde enligt utredningen tillåtas, men förekomst av varg bör begränsas till marker utanför åretruntmarkerna för rennäringen. Utredningen föreslog en gynnsam bevarandestatus för björn på 1 800 individer, järv 133 föryngringar, motsvarande 850 individer, lodjur 200 föryngringar, motsvarande cirka 1 200 individer, och varg minst 45 föryngringar, motsvarande cirka 450 individer. Gynnsam bevarandestatus för järv och varg föreslogs vara uppnådd . vill se en mer adaptiv förvaltning, som även fortsättningsvis bör vara kopplad till länen. Ett ramverk i form av miniminivåer för varje art på länsnivå bör fastställas av där förvaltningen därefter hanteras av länen. Genetisk förstärkning bör i första hand ske genom naturlig invandring och i andra hand genom utsättning av varg från andra länder eller djurpark. Utredningen ansåg att nuvarande ersättningssystem för rovdjursskador på tamdjur i allt väsentligt fungerar tillfredställande. För rennäringen och fäbodbruket krävs dock större ansträngningar för att vidta skadeförebyggande åtgärder. Dialog- och kommunikationsinsatser behöver intensifieras i syfte att förbättra förståelsen och acceptansen för rovdjurspolitiken och dess förvaltning. Utredningen lyfter fram behovet av förvaltningsplaner som stöds av vetenskapliga fakta. Enligt utredningen behöver skyddsjaktsbeslut harmoniseras mellan länen så att alla som ansöker om skyddsjakt behandlas likvärdigt. Utredningen föreslår också en översyn av jaktlagstiftningen och annan relevant lagstiftning, som t.ex , i syfte att utveckla ett regelverk som är modernt, mer förutsägbart och enklare att tillämpa än dagens regelverk. Slutligen ansåg utredningen att finansieringen av den regionala förvaltningen behöver förstärkas. De personer som regeringen förordnade som experter i kommittén har ingått i en expertgrupp som har träffats vid åtta tillfällen. har deltagit vid samtliga tillfällen och informerat om sina aktuella uppdrag. har vid två möten informerat om beredningsläget i överträdelseärendet om den svenska vargjakten. Statsrådet har vid ett möte informerat om rovdjurspolitiken och förväntningarna på vargkommitténs arbete. Särskilde utredaren har vid ett möte informerat om huvuddragen i rovdjursutredningens slutbetänkande. diskuterades ett antal ämnesområden som bör prioriteras för att åstadkomma en långsiktigt hållbar vargförvaltning. Därefter enades kommittén om ett antal särskilt betydelsefulla områden där samsyn bland berörda organisationer ansågs möjlig att åstadkomma och en gemensam åsiktförklaring processades fram. Vid två olika tillfällen (och ) har enskilda möten hållits med respektive expert och av denne utsedda representanter för sin organisation. Totalt arton enskilda möten har anordnats där kommitténs ordförande och huvudsekreterare tillsammans med berörd organisation har fört diskussioner kring hur förvaltningen av främst varg kan utvecklas och förbättras. Ordförande och huvudsekreterare har därutöver träffat forskare och tamdjursägare som drabbats av rovdjursangrepp samt deltagit på seminarier med tema rovdjur. Ordföranden deltog i en hearing om vargpolitiken anordnad av landsbygdsdepartementet och under ledning av landsbygdsministern. gavs Enveco miljöekonomi AB i uppdrag att genomföra en samhällsekonomisk analys kopplad till förekomst av björn, varg, järv och lo i . Uppdraget redovisades i form av en skriftlig rapport som har bilagts betänkandet. Ordföranden besökte tillsammans med huvudsekreteraren respektive . besöktes den svenska EU-representationen i samt EU- kommissionens Generaldirektorat för miljö, DG-miljö. Kommittén har använt sig av en projektplats, , för kommunikation med allmänheten, där allmänheten har erbjudits möjlighet att skicka in synpunkter till kommittén. Under kommitténs utredningstid har ett flertal beslut tagits och ett antal politiska uttalanden gjorts. Dessa har försvårat kommitténs arbete att uppnå koncensus i för rovdjursförvaltningen centrala områden. Kommittén har mottagit ett antal skrivelser från organisationer och allmänhet. Skrivelserna finns registrerade i kommitténs diarium. har i sin korrespondens med tydliggjort att art- och habitatdirektivet1 måste följas och att förvaltningsplanen för varg2 måste utvecklas. I synnerhet bör förvaltningsplanen tydligare visa hur och när gynnsam bevarandestatus ska uppnås, vad som skulle konstituera en hållbar population samt vilka åtgärder som planeras i syfte att förbättra den genetiska statusen inom populationen. Kommissionen har också understrukit att förvaltningsplanen måste klara av en vetenskaplig granskning. Kommissionen har varit tydlig med att licensjakt efter varg inte accepteras så länge gynnsam bevarandestatus inte är uppnådd och motiverat detta med att undantaget för att döda varg i art- och habitatdirektivet avser strängt kontrollerad skyddsjakt. Kommissionen har vidare tydliggjort att måste ta ställning till gynnsam bevarandestatus. Vidtas inte åtgärder i enlighet med ovanstående hotar kommissionen att dra inför EU- domstolen. Ett domstolsförfarande innebär att förlorar möjligheten att förvalta vargstammen. När ordföranden tillsammans med huvudsekreteraren besökte EU kommissonen samt diskuterades EU:s förhållningssätt till den svenska förvaltningen av varg. Den bild som förmedlades var att det är upp till att sätta målen för politiken och att antalet vargar i är underordnat en realistisk plan för hur den genetiska variationen hos de svenska vargarna ska förbättras så att stammen på uppnår och bibehåller gynnsam bevarandestatus. Generaldirektorat för miljö efterfrågar ett uppföljningssystem som kan påvisa att de förvaltningsåtgärder som har vidtagits också har medfört att den genetiska variationen har förbättras. Direktoratet återupprepade att licensjakt efter varg inte är acceptabelt så länge gynnsam bevarandestatus inte är uppnådd och att det är upp till att besluta om 1Council Directive 92/43/EEC on the Conservation of natural habitats and of wild fauna and flora, 1992. 2Nationell förvaltningsplan för varg 2012-2017, 2012. gynnsam bevarandestatus och hur den ska uppnås. Direktoratet tog också upp frågan om att undanta geografiska områden från vargetablering. 5 Områden av särskild betydelse har det blivit tydligt att vissa områden har större betydelse än andra för att åstadkomma samexistens mellan människa och varg. I detta kapitel ges en kortfattad beskrivning av dessa områden, vilka också utgör en grund för utredningens förslag till åtgärder i kap. 7. 5.1Tydlighet i politik och förvaltning Kommittén bedömer att den upplevda politiska otydligheten är en betydande orsak till polariseringen i vargdebatten, eftersom otydligheten skapar osäkerhet, uppgivenhet och frustration. Många människor upplever att det är svårt att förhålla sig till politiken. Miniminivåer och etappmål ger tillräcklig information och säkerhet för de människor som kan tänka sig relativt stora stammar av rovdjur. För djurhållare, jägare och andra grupper i samhället som tydligt påverkas av rovdjursförekomsten ger inte dessa målnivåer tillräcklig vägledning. Osäkerheten kring konsekvenserna av en snabb tillväxt av rovdjursstammarna, främst varg, med risk för ökade angrepp på tamdjur, skapar oro och i förlängningen misstro mot rovdjurspolitiken. Huvudsyftet med art- och habitatdirektivet1 är att bibehålla eller återskapa gynnsam bevarandestatus för de arter och livsmiljöer som finns upptagna i direktivet. Det har medlemsländerna en skyldighet att uppfylla om de inte har förhandlat till sig undantag. På så sätt utgör en ram som förvaltningen måste rymmas inom. 1 Council Directive 92/43/EEC on the Conservation of natural habitats and of wild fauna and flora, 1992. Områden av särskild betydelse Medlemsländerna har också möjlighet att ta ett större ansvar än vad som krävs enligt art- och habitatdirektivet. I rovdjurspropositionen En sammanhållen rovdjurspolitik2 konstateras att uttrycket livskraftig stam inte definieras i de internationella konventioner och EG-direktiv som har en skyldighet att följa. I förarbetet till propositionen lades stor vikt vid att försöka klargöra hur uttrycket bör tillämpas för de olika rovdjursarterna i . Det resulterade i att de övergripande målen för rovdjurspolitiken formulerades som att svenska staten ska ta ansvar för att arterna björn, järv, lo, varg och kungsörn ska finnas i så stort antal att de långsiktigt finns kvar i den svenska faunan och även kan sprida sig till sina naturliga utbredningsområden. Varken den utredning som föregick propositionen eller proposition belyste alltså det begrepp som är centralt i i detta sammanhang, nämligen gynnsam bevarandestatus. Begreppet livskraftig stam måste dock rimligen betraktas ligga nära begreppet gynnsam bevarandestatus. lade i sitt delbetänkande3 stor vikt vid att redogöra för begreppet gynnsam bevarandestatus och de riktlinjer som finns angivna kring rapportering av referensvärden. beskrivning återges i kap. 5.2.1 till och med 5.2.8. 5.2.1EU:s riktlinjer kring gynnsam bevarandestatus för rovdjur Gynnsam bevarandestatus är ett begrepp som återfinns i art- och habitatdirektivet. Det definieras i artikel 1 i) på följande sätt: En arts bevarandestatus: summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer inom det territorium som anges i artikel 2. Bevarandestatusen anses gynnsam när -uppgifter om den berörda populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, och -naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och 2000/01:57. 3Rovdjurens bevarandestatus, SOU 2011:37. Områden av särskild betydelse -det finns, och sannolikt kommer att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att populationer ska behållas på lång sikt. Begreppet är infört i flera svenska författningar: jaktförordningen4, förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken5 m.m., förordningen om allvarliga miljöskador6 och artskyddsförordningen7. Enligt direktivets artikel 17 ska medlemsstaterna rapportera till om genomförandet av de åtgärder som har vidtagits till följd av detta direktiv. Enligt samma artikel ska rapporten ha den utformning som fastställs av i vilken alla medlemsländer är representerade. Kraven på rapporteringen har efter hand ökats och innefattar bland annat bedömning av bevarandestatusen för samtliga arter förtecknade i bilagorna II, IV och V till direktivet. , varg och lo är upptagna i bilaga IV som förtecknar arter som kräver strikt skydd. Järv finns tillsammans med varg och lo upptagna i bilaga II som anger djur- och växtarter vilkas bevarande kräver att särskilda bevarandeområden, s.k. Natura 2000- områden, ska utses.