sou · H1B33 · 2013-02-07 00:00:00 — Bibehållande av trängselskattens förmåga att begränsa trängsel För att bibehålla skattens förmåga att begränsa trängsel behöver skattebeloppen kontinuerligt justeras. För trängselskatten i och gäller även att inkomsterna ska användas för att finansiera vissa investeringar i transportinfrastruktur som ingår i den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2021. Investeringarna omfattas av den särskilda planeringsram för brukarfinansierade objekt som har fastställts av . Finansieringen av investeringarna i och förutsätter att skattebeloppen successivt höjs. Utredaren ska ta ställning till hur framtida höjningar av tränselskatten ska utformas. Förutom höjningar direkt beslutade av finns exempelvis möjlighet att knyta an skattebeloppen till index. Behörighet att avgöra mål om trängselskatt Mål om trängselskatt prövas av Förvaltningsrätten i enligt 7 c § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Inte minst mot bakgrund av att trängselskatt nu kommer att tas ut i ska utredaren överväga om det finns anledning att göra förändringar i fråga om vilka domstolar som ska ha behörighet att döma i mål om trängselskatt. En konsekvensbeskrivning ska göras av förslagen. Utredaren ska särskilt bedöma de konsekvenser som förslagen kan komma att medföra för intäkterna från trängselskatt i och . Utredarens förslag får inte innebära lägre intäkter från trängselskatten i och än vad som anges i den nationella planen för utveckling av transportsystem för perioden –2021. Samråd och redovisning av uppdraget Samråd ska ske med berörda myndigheter. Uppdraget ska redovisas . vägtullsutredning (Fi 2011:08) Regeringen beslutade kommittédirektiv om skatte- och avgiftsuttag vid användandet av vissa vägar (dir. 2011:47). Utredaren ska , utöver vad som framgår av redan beslutade direktiv, ta fram förslag till hur Europeiska kommissionens beslut /750/EG av om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter för detta1 ska genomföras i svensk rätt. Utredaren ska lämna de författningsförslag som genomförandet av kommissionens beslut kräver. Tidpunkten då uppdraget ska redovisas ändras på följande sätt. Den del av uppdraget som avser uttag av avgift för användandet av de nya broarna över Sundsvallsfjärden, och inklusive ett sådant avgiftsuttag för fordon som inte är registrerade i samt genomförandet i svensk rätt av kommissionens beslut om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter ska utredaren redovisa . Uppdraget i övrigt ska redovisas . 1 EUT L 268, 13.10.2009, s. 11 (Celex 32009D0750). Utredaren ska ta fram förslag till hur kommissionens beslut /750/EG av om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter för detta ska genomföras i svensk rätt. I uppdraget ingår att se över lagen (2007:58) om elektroniska vägavgiftssystem och förordningen (2007:59) om elektroniska vägavgiftssystem samt att föreslå övriga författningsändringar som behövs. När det gäller förslag till fördelning av de roller och uppgifter som följer av kommissionens beslut ska utredaren ta utgångspunkt i den nu gällande ansvarsfördelningen mellan och Transportstyrelsen. Utredaren ska särskilt beakta att har till uppgift att ansvara för byggande och drift av statliga vägar och att Transportstyrelsen har till uppgift att svara för vägtrafikregistret och tillsyn inom transportområdet. Kommissionen har genom beslut /750/EG fastställt tekniska specifikationer, kontraktsregler samt vissa rättigheter och skyldigheter för olika aktörer inom ramen för ett europeiskt system för elektroniska vägtullar. Införandet av systemet följer av och rådets direktiv /52/EG av om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen2 (EFC-direktivet), som i svensk lagstiftning har genomförts genom lagen (2007:58) om elektroniska vägavgiftssystem och förordningen (2007:59) om elektroniska vägavgiftssystem. Den del av uppdraget som avser uttag av avgift för användandet av de nya broarna över Sundsvallsfjärden, och ska redovisas separat. Denna del av uppdraget omfattar även avgiftsuttag för fordon som inte är registrerade i och genomförandet i svensk rätt av kommissionens beslut om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter för detta. I de ursprungliga direktiven gavs utredaren i uppdrag att lämna förslag på bestämmelser om påminnelse- och sanktionsavgifter som tar hänsyn till att dessa avgifter ska tas ut på ett likartat sätt, oavsett om de avser försenad betalning av trängselskatt eller av avgift för användandet av infrastruktur. Det angavs vidare i dessa direktiv att förslaget ska ta hänsyn till att sådana avgifter även ska kunna tillämpas på försent betald avgift och skatt hänförlig till fordon 2 EUT L 166, 30.4.2004, s. 124 (Celex 32004L0052). som inte är registrerade i samt att påminnelse- och sanktionsavgifter ska tas ut på ett enhetligt sätt. Utredaren ska lämna ett samlat förslag i dessa delar i den slutliga redovisningen av uppdraget. I fråga om försenad betalning av avgift för användandet av de nya broarna över Sundsvallsfjärden, och får utredaren i delredovisningen endast föreslå sanktioner och bestämmelser som motsvarar nuvarande regler som gäller vid försent betald trängselskatt. Det ursprungliga uppdraget gällande samtliga aktuella påminnelse- och sanktionsavgifter, inklusive de nya broarna, ska fortsatt redovisas i slutbetänkandet. Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas . Den ytterligare uppgift som utredaren nu fått innebär att tiden för uppdraget måste förlängas. Den del av uppdraget som avser avgifter för användandet av de nya broarna över Sundsvallsfjärden, och samt genomförandet av kommissionens beslut /750/EG av ska redovisas i ett delbetänkande . Övriga delar av arbetet ska redovisas i ett slutbetänkande . Konstitutionella gränser för den kommunala beskattningsmakten? Jag har fått i uppdrag att utreda frågan om vilka gränser regeringsformen sätter för den kommunala beskattningsmakten. Uppdraget har getts mot bakgrund av en utredning om skatte- och avgiftsuttag vid användandet av vissa vägar (Dir 2011:47). Ett av utredningens uppdrag är att lämna förslag om utformningen av avgifter och skatter med syfte att minska trängseln i trafiken och då särskilt ge förslag om delegation till kommuner att få meddela föreskrifter med sådant innehåll. I direktivet anges även att utredningen ska analysera hur det förhållandet att en kommun inte anses ha rätt att beskatta andra än sina medlemmar (det s.k. beskattningsförbudet) kan påverka möjligheterna att delegera föreskriftsmakt till kommunerna (direktiven s. 8). Regeringsformens regler om beskattning Den grundläggande regleringen av skatter i regeringsformen är att dessa ska beslutas om genom lag, 8 kap. 2 § RF. Regeringsformen 14 kap. 4 § anger att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter och grunderna för den beskattningen ska, även det enligt 8 kap. 2 § RF, anges i lag. I övrigt fattas besluten om beskattning av kommunfullmäktige i enlighet med regler i kommunallagen (1991:900). Från skattelagstiftningen i stort bortses här, även om naturligtvis inkomstskattelagen m.fl. lagar innehåller regler som rör den kommunala beskattningen. Vilka de kommunala angelägenheterna är anges dels i 14 kap. 2 § RF såsom lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse, dels av 8 kap. 2 § RF första stycket punkt 3, som anger att bl.a. kommunernas befogenheter och åligganden ska regleras i lag. Samma bestämmelse anger också att grunderna för den kommunala beskattningen ska framgå av lag. I övrigt finns inga uttryckliga bestämmelser i regeringsformen som sätter några gränser för den kommunala beskattningsmakten. Vid den senaste grundlagsreformen tillkom en ny bestämmelse i 8 kap. 9 § RF som medger att bemyndigar en kommun att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen. Bestämmelsen är ett direkt svar på de konstitutionella problem som s.k. trängselskatter lett till genom att det inte tidigare fanns möjlighet att reglera sådana skatter i lägre författning än lag. Frågan är nu om det, trots avsaknaden av någon uttrycklig begränsning av den kommunala beskattningsrätten, kan vara så att en sådan likväl finns. För att undersöka detta bör hänsyn tas till grundlagsreglernas systematik och syfte, regeringsformens förarbeten samt hur regleringen tillämpats i praktiken. När det gäller den första delfrågan kan konstateras att den tillkomna regeln om delegationsmöjlighet till kommuner att beslut om skatter med syfte att reglera trafikförhållanden svårligen kan förenas med ett synsätt att kommuner endast skulle få beskatta de egna kommuninnevånarna. Hela syftet med trafikreglering i kommun torde vara att all trafik ska kunna omfattas av den, t.ex. rörande en viss vägsträcka, en viss bro eller dylikt. Om möjligheten att ta ut skatt med stöd av delegation genom 8 kap. 9 § skulle vara begränsad till att gälla endast kommunmedlemmar skulle ett s.k. beskattningsförbud dels direkt motverka syftet med en sådan reglering, eftersom trafikförhållandena inte skulle bli reglerade på ett effektivt sätt, dels skulle sådana bestämmelser bli svåra att genomföra praktiskt sett. Detta leder oss vidare till frågan om hur detta behandlats i förarbetena till RF. I förarbetena till den nya bestämmelsen i 8 kap. 9 § RF diskuterades frågan i grundlagsutredningens förslag, som sedan regeringen och ställde sig bakom (se prop. s.227 f. och SOU 2008:125 s. 551 ff. och 562 ff. samt SOU 2008:42 s. 55 f.). Utredningen framhåller att kopplingen mellan kommunens beskattningsmakt och kommunmedlemskap är en kom- munalrättslig princip, inte en konstitutionell. I den bakomliggande expertgruppens utredning uttrycks det på följande vis: Hur de skatter som kan bli aktuella närmare ska vara konstruerade och om de ska vara statliga eller kommunala är inte en fråga för reglering i grundlag. Om skatten konstrueras som en skatt kan dock noteras att utgångspunkten bör vara att uttaget av skatten inte ska grunda medlemskap i kommunen. Något hinder för att göra undantag från de kommunalrättsliga principerna i dessa delar bör inte finnas.1 Det kan vidare konstateras att i förarbetena till tidigare lydelse av grundlagsbestämmelserna på detta område, så fanns en konstitutionell begränsning av den kommunala beskattningsrätten till att avse kommunens medlemmar föreslagen i Grundlagberedningens förslag till ny regeringsform (SOU 1972:15 s. 161). Denna formulering kom dock inte att följa med i det förslag som tog ställning till, sannolikt för att det pågick en utredning om den kommunala beskattningen parallellt och att man ville invänta dess förslag. När dessa förslag väl kom innehöll de inga ändringar av grundlagsreglerna, vilka alltså kom att sakna en reglering om att den kommunala beskattningsrätten skulle vara knuten till kommunens medlemmar. I de förarbeten där det s.k. beskattningsförbudet nämns som en konstitutionell norm anges inte särskilt utförligt vilket stöd detta påstående har, vare sig i form av bestämmelser i grundlag eller i förarbetsuttalanden. Det är därmed svårt att värdera den sakliga grund som denna inställning vilar på. Att påståenden om att ett sådant hinder föreligger förs fram i lagstiftningsärenden som inte direkt rör grundlagsregler medför därtill, enligt vanliga lagtolkningsprinciper, att mindre vikt bör tillmätas dem än sådana uttalanden som är direkt kopplade till de grundlagsregler som ska tolkas. Sammantaget talar allt detta med viss styrka för att något konstitutionellt förbud för kommuner att ta ut skatt från andra än sina medlemmar inte kan anses gälla i svensk rätt. Ser man därutöver till hur den kommunala beskattningsrätten reglerats i praktiken så står det också klart att det i lagstiftningspraxis inte upprätthållits något förbud för kommuner att ta ut skatt från andra än kommunmedlemmar. Exempel finns t.ex. gällande det att såväl fysiska som juridiska personer kunde beskattas i utan att ha någon hemvist här (numera upphävda kommunalskattelagen 53, 57 och 59 §§). När detta ändrades i mitten av 1980- 1 SOU 2008:42 s. 56. talet synes det inte ha varit konstitutionella överväganden som låg till grund för förändringen. Överhuvudtaget har i lag ibland gjorts avsteg från den lokaliseringsprincip som kan sägas generellt gälla de kommunala befogenheterna enligt 14 kap. 2 § RF. Detta följer också helt naturligt på att genom lag kan ge kommunerna åligganden och befogenheter, enligt 8 kap. 2 § RF. Vid Högsta förvaltningsdomstolens prövning av den s.k. skatteutjämningen mellan kommuner (RÅ 2000 ref. 19) fann domstolen t.ex. att: Lokaliseringsprincipen är emellertid inte ovillkorlig. har antagit lagar som innebär utvidgning av kommunernas kompetens och avsteg från den generella bestämmelsen om kommunernas kompetens och de kommunalrättsliga grundprinciperna. De åtgärder som därvid aktualiserats har inte haft den annars gängse anknytningen till den egna kommunen. Exempel på sådana lagar är lagen (1986:753) om tjänsteexport och lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd. Ser man således till det som kan kallas konstitutionell praxis, dvs. hur lagstiftaren tolkat och tillämpat en grundlagsreglering i praktiken, så finner man inte stöd för tanken att det s.k. beskattningsförbudet skulle vara en norm på grundlagsnivå. Tvärtom ges intryck av en ganska flexibel inställning till vad som kommunerna kan ges i uppdrag att utföra, helt i linje med de förarbeten från regeringsformens tillkomst, där just behovet av en anpasslig reglering av kommunernas konstitutionella ställning framhölls (prop. 1973:90 s. 190 f.). Även efter den omfattande grundlagsreformen 2010, och den förstärkta ställning som kommunerna där getts, kvarstår denna grundläggande hållning (prop. 2009/10:80 s. 210 f.). Vare sig grundlagsreglernas ordalydelse och systematik, förarbetena till dessa eller den praktiska tillämpningen av regelverket ger vid handen att det finns något konstitutionellt grundat förbud mot att utsträcka den kommunala beskattningsrätten till att avse också andra än kommunens medlemmar. Det står således lagstiftaren fritt att genom bestämmelser i lag – och på det sätt som bedöms lämpligt genom delegation via de nya reglerna i 8 kap. 9 § RF – medge kommuner en rätt att ta ut skatt också av andra. Professor i konstitutionell rätt Utredaren har bland annat till uppgift att analysera möjligheten att knyta skattebeloppen till index. Man kan tänka sig index baserade på konsumentprisindex (KPI), trafikvolymer över trängselskattesnittet eller trängsel på in- och utfarter till innerstaden. Trängsel mäts genom att mäta restider på berörda sträckor. Ett index baserat på KPI har fördelen att det är lätt att mäta och ger säkra intäkter, men nackdelen att det inte är kopplat till behovet av trafikstyrning. Ett index baserat på trafikvolymer över trängselskattesnittet är också enkelt att mäta, och i högre grad kopplat till behovet av trafikstyrning än ett index baserat på KPI. Trafikvolymer är dock inte direkt kopplade till trängsel. Trängseln kan öka, utan att trafikvolymerna ökar, till exempel på grund av vägarbeten eller fler gång- och cykeltrafikanter som minskar vägkapaciteten. Ett index baserat på trängsel är svårare och mer resurskrävande att mäta, men den har en stark trafikstyrande effekt, det vill säga trängselskatten ökar bara i den mån som det behövs på grund av ökad trängsel. Eftersom trängselskatten främst motiveras av den trafikstyrande effekten är vårt huvudförslag att knyta trängselskatten till ett trängselindex. I följande text beskrivs först hur ett trängselindex skulle kunna beräknas, och vilka frågor som måste lösas för att koppla trängselskatten till ett trängselindex. sammanfattas vilka fördelar och nackdelar ett trängselindex skulle ge, jämfört med alternativet att räkna upp trängselskatten med KPI eller trafikvolymer. Hur kan trängselskatten kopplas till ett trängselindex? För att kunna beräkna ett trängselindex, det vill säga ett mått på trängselnivån, som trängselskatten kan kopplas till, krävs regelbundna restidsmätningar. Trafikflöden är normalt sett ganska stabila, men restider varierar mer; bara ett par procents högre flöde kan påverka restider märkbart. För att beräkna representativa och tillförlitliga restider behövs därför relativt långa mätserier. Därför är det en fördel om restidsmätningar och bearbetning av dessa automatiseras. I och runt finns tre huvudsakliga källor till trafikdata som samlas in kontinuerligt: 1.Restidskameror på utvalda sträckor i , mäter restider mellan två kameror. Kamerorna täcker drygt 100 olika sträckor, räknat med varje riktning som en separat sträcka. Av dessa är ca 70 inom eller över trängselskattesnittet. 2.GPS-sändare i fordon, ca 1 500 taxibilar i . Data ger restider mellan GPS-positioner (ca 2 minuters avstånd i genomsnitt). 3.MCS-systemet (radarsensorer) i och på inklusive Essingeleden, mäter flöden och punkthastigheter. Data från dessa system finns tillgängliga hos Trafik samt vid iMobility Lab, , . görs inte någon automatisk regelbunden bearbetning av insamlade data för att kartlägga restidernas utveckling. Oavsett val av index behövs en sådan bearbetning för att det ska vara möjligt att följa hur trängseln påverkas av ett förändrat skatteuttag. En bieffekt av att restiderna kartläggs i syfte att fånga trängselskattens effekter är att man även ser hur andra faktorer, som till exempel störningar eller utbyggd kapacitet, påverkar trängseln. Även om det finns restidsmätningar för drygt 100 vägsträckor, bör trängselindexet enbart vara baserat på de stråk där trängselskatten påverkar, det vill säga de vägsträckor som är, eller ansluter till, in- och utfarter till innerstaden. Baseras indexet på flera vägsträckor längre ifrån portalerna, till exempel i innerstaden, riskerar kopplingen mellan trängselindexet och effekten av trängselskatten att bli för svag och oförutsägbar. Det finns olika mått som skulle kunna användas som trängselindex. Ett praktiskt och vanligt mått är relativ restidsförlängning. En beräkning av den relativa restidsförlängningen utgår dels från den faktiska restiden och dels från friflödesrestiden. Friflödesrestiden definieras som restiden på en vägsträcka under förutsättning att ingen annan trafik dämpar hastigheten på sträckan, till exempel . Den relativa restidsförlängningen på en vägsträcka definieras som skillnaden mellan faktisk restid och friflödesrestid i förhållande till friflödesrestiden1. Den relativa restidsförlängningen är om det inte är någon fördröjning jämfört med friflödestiden och om restiden är dubbelt så lång som friflödestiden. Den relativa restidsförlängningen användes som mått på trängsel vid utvärderingen av Stockholmsförsöket (, 2006), och liknande mått används av Transport for (TfL, 2003). Det är tekniskt möjligt öka trängselskattens trafikstyrande effekt genom att koppla specifika trängselindex till varje enskild trängselskatteportal, riktning, tid och säsong. Detta öppnar för möjligheten att justera trängselskatten i samma dimensioner. I själv verket måste trängselindex av tekniska skäl beräknas på en disaggregerad nivå över tider och platser och sedan aggregeras ihop till den nivå som önskas. Det kan vara ett eller ett fåtal index, till exempel för morgonrusning, mitt och eftermiddagsrusning, eller många index, till exempel specifika index för varje portal så att trängselskatten blir högre på infarter med högre trängsel. Hur disaggregerat trängselskatten bör sättas är en avvägning mellan att inte göra det för komplicerat för resenärerna och en effektivare trafikstyrning. Erfarenheter från andra länder () ger stöd för att resenärerna klarar en högre grad av disaggregering än vad har . Nedan följer en kort beskrivning av de viktigaste dimensionerna i vilka trängseln varierar, och hur variationerna kan hanteras i beräkning av ett index. Dels varierar trängseln kraftigt mellan olika tider . Det är skälet till att trängselskatten varierar . Trängseln är som högst under morgonrusningen, men varar då än under eftermiddagsrusningen. Därför beräknas trängselindexet på halvtimmes/kvartsnivå och aggregeras sedan till önskat antal tidsperioder. Trängselnivåerna varierar också mellan olika tider . De är regelmässigt högst och lägst . De är dessutom lägre under jullov och sport- 1 (restid - friflödesrestid)/friflödesrestid. lov, och före skolstart. Trängselindexet beräknas därför specifikt för eller månad, och viktas ihop till säsongsspecifika index eller ett årligt index efteråt. Trängsel varierar också mellan olika in- och utfarter till innerstaden och mellan olika riktningar. Indexet beräknas därför för varje stråk och riktning för sig. Önskas ett gemensamt index för alla infarter och riktningar viktas indexet ihop till ett gemensamt index. Indexet viktas då lämpligen med trafikflödet på varje sträcka. Detta sätt att vikta ihop indexet gör det robustare och mindre känsligt för mätfel. Även om man inte knyter olika index till olika portaler, är det klokt att sammanställa indexet för olika portaler, så att man kan följa utvecklingen . Vad är en lämplig målnivå? En central fråga är vad som är ett lämpligt mål för trängseln. Att ha så höga avgifter att ingen trängsel blir kvar är med säkerhet inte samhällsekonomiskt effektivt i en stad som . I teorin skulle man kunna räkna ut en samhällsekonomiskt optimal trängselnivå, men det förutsätter mer detaljerade kunskaper om hur utbuds- och efterfrågesamband ser ut än vi har . Kunskaperna om dessa samband kommer dock successivt att bli mer detaljerade när vi ser effekterna av förändringar av trängselskatten. Det är heller inte självklart att en samhällsekonomiskt optimal nivå på trängselskatten är önskvärd, eftersom en så hög nivå skulle leda till stora omfördelningar mellan medborgare. Det är möjligt att uppnå stora samhällsekonomiska vinster även med skatter som är lägre än den samhällsekonomiskt optimala nivån. Avvägningen mellan den samhällsekonomiska vinsten och omfördelning mellan medborgare är ett politiskt avgörande. Målnivån är därför ett politiskt beslut. Fördelarna med att knyta trängselskatten till ett trängselindex är att det ger medborgare och beslutsfattare ett objektivt underlag för detta beslut. Eftersom en högre trängselskatt orsakar större omfördelningseffekter, är den lämpliga målnivån för trängseln beroende av hur hög trängselskatten skulle behöva vara för att uppnå den. Ett intressant exempel är . I varierar trängselavgiften beroende på tid , plats och fordonstyp. Avgifterna varierar mellan 0 och US . Då utvärderas uppmätta hastigheter mot uppsatta mål- På större vägar ska hastigheten ligga /timmen och på mindre vägar /timmen (Holz-Rau & Scheiner, 2011). Målhastigheterna är satta utifrån idén att maximera trafikflödet och är av friflödeshastigheten. När hastigheten kryper ner under målhastigheten minskar alltså flödet mätt som antal fordon per tidsenhet. Ett liknade tillvägagångssätt, att formulera mål för hastigheten på infarterna, skulle man kunna ha i . Eventuellt skulle man , när man har större erfarenheter, också kunna formulera målen så att man optimera flödet som i . I har man haft på sig att justera målnivåer efter faktiska utfall, eftersom man har ändrat trängselavgiften så ofta. Nedan följer en kort diskussion om vilken strategi man kan ha på kort sikt för att bestämma en lämplig målnivå för trängseln i . Att minska trängseln till den nivå som rådde under trängselskattförsöket kan sannolikt vara en för ambitiös målnivå. Under försöket var det i genomsnitt runt 350 000 fordon och inga vägarbeten. Motsvarande siffra 2012 är 380 000 fordon . Dessutom är det flera pågående vägarbeten. Även om det inte finns jämförbara restidsmätningar sedan försöket så tyder mycket på att restiderna har stigit ordentligt trots att flödet bara ökat med ca 30 000 fordon.