sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Om däremot sakrätt till marken upplåtits före byggnadsplanens fastställande, har denna rätt företräde och kan alltså hindra byggnadsplanens genomförande. Den intresse- konflikt, som sålunda kan uppstå, är icke begränsad till byggnadsplan. Den kan förekomma vid all planreglering av markens användning för annat ändamål än det, vartill marken tidigare nyttjats (jfr anm. å s. 151). Som vi har berört talar alltså lagen här om beslutet som en rättighet, även om det i fallet med enskilt huvudmannaskap nor- malt inte finns något uttalat rättssubjekt vid tiden för planbeslutet för vilket rättigheten kan anses gälla. Den praktiska innebörden av stadgandet är att rättigheter som har upplåtits efter planantagandet kan bortses från när ett beslut om att utan ersättning upplåta mar- ken fullföljs genom t.ex. en förrättning enligt anläggningslagen. Den upplåtna rättigheten undanträngs då genom förrättnings- beslutet utan att rättighetshavaren får någon ersättning för detta. Denna innebörd av ett exploatörsbeslut bör enligt vår mening bestå. Med tanke på den grundläggande utgångspunkten att exploa- törsbeslutet bara ska reglera ersättningsfrågorna, och inte betraktas som en rättighet i sig, bör dock bestämmelserna i 6 kap. 12 § omformuleras så att de enbart tar sikte på den rättighet som kon- kurrerar med plangenomförandet. När kommunen är huvudman för en allmän plats och i fråga om mark för en allmän byggnad bör en rättighet som har upplåtits efter det att planen antogs upphöra att gälla, utan rätt till ersättning, den dag som marken överlåts till kommunen. Även vid fastighetsregle- ring enligt fastighetsbildningslagen eller inlösen enligt PBL upphör rättigheten att gälla. Den praktiska innebörden blir då att någon ersättning inte ska betalas till rättighetshavaren. När kommunen inte är huvudman för en allmän plats bör en rättighet som har upplåtits efter det att planen antogs trängas undan, utan rätt till ersättning, när marken genom en konkurre- rande rättighet tas i anspråk som allmän plats av huvudmannen. Om detta sker genom en förrättning enligt anläggningslagen finns regler i 12 § den lagen med samma innebörd. Den praktiska inne- börden blir då även i det fallet att någon ersättning inte ska betalas till rättighetshavaren. Även när en rättighet som har upplåtits efter planantagandet uttryckligen upphävs vid en lantmäteriförrättning bör gälla att upphävandet inte ska föranleda någon ersättning. Rättighetshavaren ställs på detta sätt i princip i samma läge som ägaren av den fastighet i vilken rättigheten har upplåtits, dvs. Om det finns outklarade frågor mellan mark- ägaren (exploatören) och rättighetshavaren får detta ut civil- rättsligt dem emellan. Rättigheter som har upplåtits före planantagandet berörs dock inte av bestämmelsen. För att sådana rättigheter ska kunna bringas att upphöra får de gängse plangenomförandeinstrumenten tilläm- pas i vanlig ordning, vilket innebär att ersättning normalt ska beta- las för en rättighet som undanträngs eller upphör att gälla. I 6 kap. 10 § finns bestämmelser om att exploatören är skyldig att se till att marken överlåts fri från inteckningar och andra sär- skilda rätter. Om så inte sker ska exploatören ersätta kommunen för den skada som uppstår. Mot den bakgrunden skulle det kunna ifrågasättas om det behövs några bestämmelser för överlåtelsefallet i 6 kap. 12 §. Utan de sistnämnda bestämmelserna finns det emel- lertid ingen grund för lantmäterimyndigheten att vid en fastighets- reglering besluta om att ingen ersättning ska betalas av kommunen för den konkurrerande rättighet som upphör. Även om kommunen enligt 6 kap. 10 § i slutänden ska kompenseras för eventuell ersätt- ning är det enligt vår mening lämpligare att frågan slutgiltigt av redan vid lantmäteriförrättningen. 5.5Giltighetstiden för ett beslut Lantmäteriets förslag: Ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme ska upphöra att gälla den dag som marken varaktigt tas i anspråk av huvudmannen eller senast när planens genomförandetid går ut. Beslutet ska även upphöra att gälla om detaljplanen ändras eller upphävs . Vid en planändring kan då vid behov en ny fråga väckas om att avstå mark utan ersättning. Skälen för förslaget: Som vi har berört är det grundläggande syftet med ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme uppfyllt i och med att marken eller utrymmet har tagits i anspråk av huvudmannen. Från mer formella utgångspunkter torde det dock stå klart att beslutet enligt gällande rätt uttryckligen måste upphävas för att inte längre vara gällande. Lagen bör därför ändras så att beslutet upphör att gälla med automatik när detaljpla- nen i aktuellt avseende är genomförd. När kommunen är huvudman för en allmän plats och i fråga om mark för en allmän byggnad genomförs beslutet när äganderätten till marken övergår på kommunen. Enligt vårt förslag i avsnitt 5.3 ska beslutet i sig inte innebära någon äganderättsövergång. Förvär- vet får alltså ske antingen genom jordabalkens bestämmelser om överlåtelse eller genom fastighetsreglering enligt fastighetsbild- ningslagen eller genom inlösen enligt 6 kap 13 § eller 14 kap. 14 § PBL. Om det undantagsvis skulle inträffa att något förvärv inte kommer till stånd bör det ändå sättas en slutpunkt då beslutet under alla omständigheter får anses vara överspelat. Det är då naturligt att anknyta den tidpunkten till utgången av den genomförandetid som gäller för detaljplanen i fråga. Lika väl som att fastighetsägarna inom planområdet måste utnyttja sina byggrätter under genomför- andetiden för att kunna vara säkra på att få tillgodogöra sig dessa, bör man kunna ställa krav på kommunen att agera under genom- förandetiden om man vill förvärva den allmänna platsen utan att betala någon ersättning. När kommunen inte är huvudman för en allmän plats innebär ett förordnande enligt vårt förslag i avsnitt 5.3 en förpliktelse för exploatören att upplåta marken utan ersättning till huvudmannen. I ett normalfall genomförs detta vid en förrättning enligt anlägg- ningslagen, vid vilken marken upplåts till förmån för en gemen- samhetsanläggning. Beslutet har då spelat ut sin roll i och med att beslutet enligt anläggningslagen vinner laga kraft. Det finns dock inte något krav på att en gemensamhetsanlägg- ning inrättas. Det står därför berörda fastighetsägare fritt att för- valta den allmänna platsen på annat sätt så länge de är ense om detta, antingen genom någon annan form av sammanslutning – t.ex. en fastighetsägareförening – eller helt formlöst. Avtal kan då träffas med ägaren av exploateringsfastigheten om formerna för utnyttjande av den allmänna platsen. Det förekommer även att exploatören själv förvaltar de allmänna platserna även efter det att själva exploateringen är genomförd. I en sådan situation får det förutsättas att priset på marken inte är någon tvistefråga och beslutet skulle mot den bakgrunden kunna sägas vara överflödigt. Det står emellertid alla berörda fastighets- ägare fritt att när som helst ansöka om en förrättning enligt anläggningslagen för att inrätta en gemensamhetsanläggning. Även kommunen har en sådan initiativrätt. När en sådan förrättning genomförs innebär ett gällande beslut att ingen ersättning ska betalas för upplåtelsen av den allmänna platsen. Av den anledningen kan beslutet inte upphöra att gälla så länge som någon annan för- valtningsform än en gemensamhetsanläggning är för handen. Det finns även möjlighet för ägaren av exploateringsfastigheten att begära att marken löses in av huvudmannen enligt 14 kap. 15 § PBL. Denna variant torde endast ha principiell betydelse och före- kommer knappast i praktiken. Om en sådan inlösen trots allt skulle genomföras bör exploatörsbeslutet även i det fallet upphöra att gälla. Även vid enskilt huvudmannaskap bör det sättas en slutpunkt då beslutet under alla omständigheter ska anses som överspelat. Lik- som vid kommunalt huvudmannaskap är det naturligt att anknyta den tidpunkten till utgången av den genomförandetid som gäller för detaljplanen i fråga. Om någon upplåtelse inte har skett vid genomförandetidens slut bör alltså beslutet inte längre kunna åbe- ropas. Pågående förrättning eller mål om inlösen Om det vid genomförandetidens utgång pågår en förrättning enligt fastighetsbildningslagen eller anläggningslagen eller ett mål om inlösen enligt PBL som berör den aktuella allmänna platsen, bör beslutets giltighetstid förlängas till dess att förrättningen eller målet slutligt har avgjorts. Oavsett utgången i förrättningen eller målet bör beslutet därefter anses ha upphört att gälla. Om planen ändras eller upphävs Bestämmelserna i gällande rätt om villkoren för att ändra ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark har varit en av de oklarheter som har diskuterats i tillämpningen. Detta ska då ses med utgångspunkt från att ett exploatörsbeslut formellt torde gälla utan tidsbegränsning. Om man i stället utgår från det förslag som vi har redovisat, dvs. att beslutet aldrig kan göras gällande längre än planens genomförandetid, kommer saken i ett annat läge. En eventuell planändring – eller ett planupphävande – under beslutets giltighetstid kan då endast ske medan planen ännu har genomförandetid. Möjligheterna att ändra eller upphäva en detalj- plan är dock mycket begränsade, se 4 kap. 39 § PBL. Som framgår av redovisningen i et al var ändrings- bestämmelsen ifrågasatt redan när den infördes. Enligt vår mening saknas det anledning att ha kvar en komplicerad specialreglering för undantagsfallet att en detaljplan ändras eller upphävs under genom- förandetiden. För detta undantagsfall bör ordningen i stället vara att förordnandet med automatik upphör att gälla. Om det finns behov av ett beslut om upplåtelse eller överlåtelse utan ersättning även i den ändrade detaljplanen får frågan väckas på nytt enligt vanliga regler och ett nytt beslut får meddelas i anslut- ning till att planändringen beslutas. Giltigheten för detta nya beslut blir då kopplat till den ändrade planens genomförandetid. Vid en planändring efter genomförandetidens utgång ska en ny genomförandetid bestämmas om planändringen innebär att en exploateringsförmån – i första hand en ny byggrätt – tillskapas. Det saknas dock anledning att detta ska påverka förordnandet om avstående av mark utan ersättning. Möjligheten att åberopa förord- nandet bör alltså slutgiltigt upphöra i och med att den ursprungliga genomförandetiden löper ut. Lantmäteriets förslag: Exploatörsförordnanden enligt bygg- nadslagen bör upphöra att gälla efter det att lagändringen träder i kraft. Förordnanden enligt plan- och bygglag bör gälla som beslut enligt den nya . För sådana beslut bör gälla samma regler för när beslutet upphör att gälla som för beslut enligt den nya lagen. Den återstående gil- tighetstiden bör dock minst uppgå till . Skälen för förslaget: Om den ordning som vi har föreslagit genomförs kommer de beslut som riktas mot exploatörer om att utan ersätt- ning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme att upphöra att gälla senast när genomförandetiden för detaljplanen går ut. Frå- gan är då hur man ska se på den stora mängd beslut och förordnan- den som gäller med stöd av äldre bestämmelser. Den grundsyn på ett exploatörsförordnande som har redo- visats är att förordnandets syfte och sakliga innebörd är uppfyllt i och med att huvudmannen för den berörda allmänna platsen har tagit marken eller utrymmet i anspråk utan ersättning. Sådant ian- språktagande torde ha skett för det helt dominerande antalet fall och för dessa fall bör således förordnandet även i formell mening kunna bringas att upphöra . Det finns dock fortfarande fall där någon huvudman i PBL:s mening inte har tagit över ansvaret för de allmänna platserna och där ett beslut om att utan ersättning avstå eller upplåta mark skulle kunna ha fortsatt betydelse. Detta gäller såväl inom planområden där kommunen är huvudman som planområden med enskilt huvudmannaskap. Eftersom det nu har gått bygg- nadslagen upphävdes är det inte rimligt med någon längre ytter- ligare övergångsperiod. Det bör vara tillräckligt att berörda parter ges en kortare tidsfrist för att genomföra detaljplanen, lämpligen , varefter förordnandena upphör att gälla. Detaljplanen kan givetvis genomföras även efter det att förordnandet har upphört. Skillnaden blir att ersättning då ska betalas enligt expropriations- lagens regler för den mark som tas i anspråk. Det är i det sammanhanget viktigt att understryka att plan- genomförandet kan initieras såväl av kommunen som av berörda fastighetsägare. Om kommunen är huvudman för en allmän plats gäller inlösenrätt enligt 6 kap. 13 § och inlösenskyldighet enligt 14 kap. 14 § PBL. Både kommunen och markägaren kan dessutom tvinga fram en fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen. Inlösenbestämmelserna är i de fall som exploatörsbestämmelserna omfattar tillämpliga även för mark för en allmän byggnad. Fastig- hetsreglering kan dock inte alltid ske i dessa fall utan endast om förvärvet avser en mindre del av en berörd fastighet.9 Om kommunen inte är huvudman kan varje fastighetsägare inom planområdet, inklusive ägaren av den allmänna platsen, ansöka om en förrättning enligt anläggningslagen. Även kommu- nen har sådan initiativrätt. Det finns även möjlighet att begära inlö- sen enligt 14 kap. 15 § PBL. Förordnanden enligt plan- och bygglag Det bedömdes inte nödvändigt med några övergångsregler för för- ordnanden enligt plan- och bygglag när den nya beslutades. Det finns dock anledning att nu komplettera lagen med bestämmelser om hur man ska se även på förordnanden enligt 6 kap. 19 § plan- och bygglag. Utgångspunkten bör vara att sådana förordnanden jämställs med beslut som har meddelats enligt den nuvarande . De bestämmelser som gäller för när sådana beslut upp- hör att gälla bör således tillämpas även för förordnanden enligt lag. För äldre planer kan dock detta innebära att skyldig- heten att avstå mark utan ersättning upphör eftersom genomförandetiden för dessa har gått ut. Av samma skäl som beträffande förordnanden enligt byggnadslagen bör ges en viss tidsfrist för att genomföra detaljplanen, lämpligen , innan förordnandena upphör att gälla. 9 Se 5 kap. 8 § fastighetsbildningslagen. Beslut enligt den gällande Om de ändringsförslag som lämnas i denna rapport leder till lag- stiftning så kommer bestämmelserna att träda i kraft efter det att den nya har börjat tillämpas. De beslut om avstående av mark eller utrymme utan ersättning som har beslutats enligt den nya lagen bör trots detta kunna fasas in i den nya ordningen utan särskilda övergångsbestämmelser. Om lagstiftningsärendet drar ut skulle det kunna inträffa att genomförandetiden för planer med en kort sådan börjar närma sig slutet – minsta möjliga genomförandetid är . I så fall bör en övergångsbestämmelse införas som garanterar en över- gångsperiod . Vi lämnar dock inte här något sådant förslag. Pågående förrättning eller mål om inlösen Om det – dvs. när ett äldre beslut eller förordnande ska upphöra att gälla – pågår en förrättning enligt fastighetsbildnings- lagen eller anläggningslagen eller ett mål om inlösen enligt PBL som berör den aktuella allmänna platsen, bör beslutets giltighetstid förlängas till dess att förrättningen eller målet slutligt har avgjorts. Oavsett utgången i förrättningen eller målet bör beslutet därefter anses ha upphört att gälla. Lantmäteriets förslag: Registrering bör som tidigare ske redan när en fråga väcks om ett beslut om att avstå eller upplåta mark utan ersättning. Om ett beslut därefter meddelas bör i stället beslutet registreras. När ett beslut upphör att gälla ska det avregistreras. Kravet på registrering bör regleras i lag. Skälen för förslaget: Som vi redan har konstaterat i avsnitt 4.3 behöver fastighetsregist- ret rensas från det stora antalet beslut och förordnanden som enligt vår tolkning inte längre i praktiken är aktuella ens enligt gällande rätt. De förslag till ändringar som vi föreslår i PBL, dvs. ten ska vara tidsbegränsade, kommer att ha direkt effekt även på fastighetsregistret. Om ett beslut inte längre gäller, ska det givetvis avregistreras. Även äldre registreringar av fråga väckt bör kunna avregistre- ras enligt samma principer, dvs. efter lagens införande för alla planer där genomförandetiden har gått ut, se avsnitt 5.6. Frågan är då vilket behov av registrering som finns för i fram- tiden tillkommande beslut. Som framgår av avsnitt 3.4 var ett av huvudmotiven för en registrering att köpare, kreditgivare och andra ska känna till att hela eller delar av en fastighet kan behöva avstås eller upplåtas utan ersättning. En sådan information är av stor betydelse för fastighetsmarknaden och det är ett av fastighets- registrets huvudsyften att tillhandahålla information av detta slag. Detta skäl för en registrering är alltså uppenbarligen inte mindre än när reglerna infördes. Det andra huvudmotivet var att det enligt bestämmelserna i byggnadslagen var förhållandena när frågan om ett förordnande väcktes, som skulle ligga till grund för den intresseavvägning som ska göras, dvs. hur mycket mark som exploatören kan tvingas att avstå eller upplåta utan ersättning med hänsyn till plannyttan. Att exploatören efter detta datum avhänder sig marken skulle alltså inte påverka vare sig avvägningen eller hotet om avstående eller upp- låtelse utan ersättning. Samma regler gäller än enligt 6 kap. 6 och 7 §§ PBL. Någon analys av behovet eller lämpligheten av denna reglering gjordes vare sig i förarbetena till PBL eller till den nu gällande PBL utan bestämmelserna överfördes i sak oförändrade (se prop. 1985/86:1 s 653 och prop. 2009/10:170 s. 453). Enligt Lantmäteri- ets mening saknas det anledning att nu ifrågasätta den delen av det gällande systemet. Det förefaller högst rimligt, med hänsyn till syftet med ett exploatörsbeslut, att de värdemässiga förhållandena och markinnehavet knyts till den dag som frågan om ett beslut väcks. Detta innebär att ett potentiellt krav på upplåtelse eller överlåtelse utan ersättning ska följa marken även om den överlåts till någon annan innan frågan avgörs. Vår bedömning är alltså att registrering även fortsättningsvis bör ske så snart en fråga om att utan ersättning upplåta eller över- låta mark väcks hos . Detta föranleder ingen lagänd- ring. Bestämmelserna i förordningen om fastighetsregister bör dock ändras så att de korresponderar mot vokabulären i lagen. I stället för utredning om ett exploatörsbeslut bör alltså uttrycket fråga väckts användas, vilket för övrigt överensstämmer med hur registreringsenheten rent faktiskt benämns i registret enligt Lant- mäteriets föreskrifter, se bilaga 2. Nästa fråga är då om det även behöver registreras att ett beslut har fattats om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark. Som har berörts i avsnitt 3.4 är detta inte reglerat i lag eller förordning utan framgår endast av Lantmäteriets föreskrifter. Tan- ken med den gällande tillämpningen är att uppgiften om fråga väckt om förordnande ska ersättas med beslutet om förordnande när detta är fattat. Eftersom redovisningskraven inte är reglerade i lag eller förordning, finns det dock brister i det nuvarande ajour- hållningssystemet. För de flesta uppgifter i fastighetsregistret under planer m.m. är det en självklarhet att det är själva beslutet, t.ex. om en detaljplan, som ska registreras. Genom beslutet uppkommer de rättsverk- ningar som det finns anledning för fastighetsmarknaden att känna till. När det gäller ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark har vi konstaterat att rättsverkningar uppstår redan i och med att frågan väcks om ett sådant beslut. Vad är det då som tillkommer i och med själva beslutet? En självklar följd är att då vet alla berörda med säkerhet att beslutet verkligen kommer att ha de effekter som vid frågans väck- ande endast utgjorde ett hot. Det kan även ses som en ord- ningsfråga att fastighetsregistret anger de verkliga förhållandena – inte något som har varit. Detta talar för att en fråga väckt om ett beslut bör ersättas med ett beslut i registret. Omvänt skulle man kunna säga att den ursprungliga lösningen i byggnadslagen är tillräcklig, eftersom man genom den nödvändiga anteckningen om att frågan har väckts, ger den nödvändiga signalen till fastighetsmarknaden om att en viss fastighet måste granskas närmare. Vid en sådan granskning kan den intresserade sedan själv konstatera om ett förordnande verkligen har beslutats eller inte. En ordning med dubbla registreringsåtgärder innebär dessutom en fördubbling även av det arbete och därmed av de kostnader som berörda myndigheter måste lägga ned. Vår samlade bedömning är ändå att övervägande skäl talar för att även själva beslutet om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark ska antecknas i fastighetsregistret. Förtroendet för fastighets- registret bygger på att det är aktuellt och pålitligt. Det är därför enligt vår mening värt det extra besväret att registrera såväl när en fråga väcks som när ett beslut sedermera meddelas. När beslutet registreras ska anteckningen om att en fråga har väckts om motsvarande beslut avregistreras. De rätts- verkningar som är knutna till att frågan väcks gäller inte längre i och med att beslutet har meddelats och därmed anger det berörda områdets läge och gränser (6 kap. 8 § PBL). Om beslut blir att något beslut inte ska meddelas ska uppgiften om att en fråga har väckts givetvis så snart som möj- ligt avregistreras. Detsamma gäller om ärendet av någon anledning avbryts innan har tagit ställning i sak. För att den föreslagna ordningen ska fungera praktiskt är det enligt Lantmäteriets mening nödvändigt att den regleras i lag. Det måste av lagen även framgå att den som ansvarar för att en uppgift ska föras in i registret eller avregistreras underrättas av den instans som meddelar beslut i ärendet, dvs. Enligt Lantmäteriets föreskrifter, se bilaga 2, registreras ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark som en del av den detaljplan som beslutet avser. Även om beslutet har starka kopplingar till planbeslutet så är det ett fristående beslut som dess- utom enligt våra förslag ska upphöra att gälla . Beslutet ska vidare anges till sitt omfång på en särskild karta, som bör kunna redovisas separat i fastighetsregistret. En strikt tolkning av 26 § förordningen om fastighetsregister innebär dessutom att beslutet ska utgöra en egen redovisningsenhet på motsvarande sätt som en fråga väckt. Föreskrifterna bör således omarbetas med innebörden att beslutet ska registreras separat vid sidan av detalj- planen. Lantmäteriets förslag: Det inom redan remiss- behandlade och beredda förslaget om ändring i anläggningslagen som innebär att ersättning ska kunna betalas till fastighetsägare, som förlorar rättigheter vid t.ex. en planändring, bör genom- föras i anslutning till ändringarna i PBL. Skälen för förslaget: Vid en planändring som innebär att allmän plats ska tas i anspråk för exploatering ska en intresseavvägning göras enligt 2 kap. 1 § PBL mellan olika allmänna och enskilda intressen. Detaljplanen ska vidare enligt 4 kap. 36 § PBL utformas med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. En faktor i den avvägningen är om det finns servitutsrättigheter eller nyttjanderätter till den allmänna platsen – normalt då i form av rättigheter till förmån för en samfällighet enligt anläggningslagen. Enligt Lantmäteriets mening är detta en väl så viktig fråga som eventuella äldre beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme.