sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Det skulle kunna underlätta uppföljningen av vissa miljö- krav att leverantörernas uppgifter kring produkters miljöprestanda, certifikat etc. fanns samlade i en gemensam databas. Ytterligare ett förslag att överväga är att ge och (alternativt det samordnade upphandlingsstödet) ett upp- drag att upphandla ramavtal för uppföljning av vissa miljökrav. En modell för hur detta kan gå till utgörs av SKI Kommentus och deras ingångna ramavtal för uppföljning av sociala hänsyn. Utredningen anser vidare att det finns anledning att initiera en diskussion kring ett utökat och mer formaliserat nordiskt sam- arbete kring kriterieutformning och uppföljning av miljökrav. Det finns ett samarbete kring miljömässigt och socialt ansvarsfull offentlig upphandling men som enligt utredningen skulle kunna fördjupas ytterligare (se avsnitt 8.2). En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling 7.3Att möta framtida klimat- och resursutmaningar med offentlig upphandling av transformativa lösningar I begreppet den goda affären innefattas att upphandlande myn- digheter och enheter föregår med gott exempel och tar ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling – inte minst genom att ta tillvara nya och innovativa lösningar som möter verksam- heternas behov. Det finns olika sätt att försöka möta framtidens utmaningar på hållbarhetsområdet. Det tillvägagångssätt som används mest frekvent går ut på att ställa specifika miljökrav inom ramen för nu känd teknik. Det innebär som regel att miljöpåverkan reduceras, ofta dock bara marginellt. Ett annat sätt kan vara att upphandla en funktion, med krav på hög prestanda och ändamålsenlighet, och låta marknaden offerera lösningar på hur uppgiften bör utföras. Ett tredje sätt kan vara att upphandla ett innovationsarbete, dvs. en lösning av ett specifikt problem, genom ett utvecklingsprojekt som utmynnar i en helt ny vara eller tjänst. Ytterligare ett sätt, som presenteras i det följande, kan vara att efterfråga transformativa lösningar vid en upphandling. Transformativa lösningar kan sägas vara en form av tjänste- innovation som tar sin utgångspunkt i behovet att utveckla pro- duktions- och konsumtionsmönster som är hållbara på lång sikt. Tanken är att den offentliga sektorn, via sina inköp, ska lämna konstruktiva bidrag till lösningar som kan fungera och möta människors behov i en värld med, , nio miljarder människor. Ambitionen är att utnyttja produkter och tjänster som ger samma eller bättre service som konventionell teknik men till ett energi- eller resursutnyttjande som är lägre. Utgångs- punkten är en förbättring av energi- och resursanvändning med i förhållande till hur en funktion/service till- handahålls konventionellt.7 Transformativa lösningar inrymmer både tekniksprång, nya sätt att organisera en verksamhet samt förändrade beteenden för att uppfylla de behov som efterfrågas. Upphandling av transformativa lösningar är således en form av funktionsupphandling, men med en djupare behovsanalys, kopplat till mycket ambitiösa krav vad gäller miljö- och resurspåverkan. 7 Går även under benämningen faktor 5. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Utredningen gör bedömningen att transformativa lösningar kan vara ett effektivt sätt att möta framtidens utmaningar och stödja framväxten av ett hållbart näringsliv. Den offentliga sektorn är en kraftfull aktör inom en rad områden, inte minst vad gäller infrastruktur, inklusive byggande och mobilitet, och kan initiera värdefulla bidrag i ansträngningarna att utveckla nya och resurs- snåla lösningar. Detta innebär inte att det traditionella arbetet genom kravställande skulle upphöra. Tvärtom finns det goda skäl att det arbetet kan behöva utvecklas och skärpas inom en rad områden. Att bidra till utvecklingen av transformativa lösningar ska ses som ett kompletterande verktyg, som framför allt kan komma till användning på områden där både behovet av och potentialen för en radikalt lägre användning av energi och natur- resurser bedöms vara stor. Det här avsnittet innehåller en översiktlig framställning av inno- vationer kopplade till offentlig upphandling samt en närmare beskrivning av transformativa lösningar och vad de kan åstad- komma. Avsnittet bygger till stora delar på rapporten tiva lösningar och offentlig upphandling som är framtagen för utredningens räkning.8 I avsnittet finns också en redogörelse för en pilotstudie som utredningen initierat i samarbete med Statens inköpscentral. Dessutom finns en överblick över vad som skett sedan Utredningens delbetänkande överlämnades. Här återfinns t.ex. en kortfattad redogörelse över några nyheter i kommissionens förslag till nya upphandlingsdirektiv. Avsnittet avslutas med utredningens slutsatser och förslag. I delbetänkandet redogjorde utredningen översiktligt för begreppet transformativa lösningar och på vilket sätt sådana lösningar kan bidra till en mera hållbar utveckling. Det underströks att trans- formativa lösningar – som också introducerades under termen gröna innovationer – har potential att radikalt kunna minska både den direkta miljöpåverkan och naturresursanvändningen och bland annat stödja utvecklingen av en hållbar infrastruktur. Transforma- tiva lösningar bedömdes också kunna driva på utvecklingen mot en mer hållbar affärsutveckling, där innovationer, service och tjänster står i centrum. Utredningen menade vidare att upphandling av 8 Rapporten har tagits fram av konsulten och finns i bilaga 18. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling innovationer och innovativa lösningar rent generellt har en stor potential att förnya den offentliga sektorn. För att leva upp till den målsättningen krävs dock vägledning via ett kunnigt upphandlings- stöd och därtill kompetenshöjande åtgärder för upphandlings- ansvariga. Utredningen underströk vidare att fördelarna med att upphandla funktion i stället för att basera en upphandling på detaljerade tekniska specifikationer behöver belysas närmare. Även här be- dömdes behovet av ytterligare upphandlingsstödjande vägledning vara stort. Dessutom konstaterades att nu gällande regler som tillåter förhandlingar mellan parterna, dvs. konkurrenspräglad dialog och förhandlad upphandling, tjänar på att förtydligas och breddas. Remissinstanserna föredrar funktionskrav i upphandlingar Huvuddelen av remissinstanserna ansåg att ställandet av funktions- krav har stora fördelar. Några aktörer menade att utredningens resonemang om gröna tekniksprång behöver utvecklas. Andra efterfrågar fler konkreta förslag på hur upphandlande myndigheter ska arbeta med gröna innovationer. Det framhålls att innovationer inte bör avgränsas till s.k. gröna innovationer utan att alla typer av innovationer ska omfattas. Vidare framhölls vikten av att det finns tydliga incitament inom myndigheterna att driva innovations- upphandlingar, syftande till kreativa lösningar. Det anfördes vidare att innovationer förutsätter nära samverkan mellan beställare och leverantörer. Flera remissinstanser angav att det inte finns något hinder i gällande lagstiftning mot innovationsupphandling. antog regeringen en nationell innovations- strategi.9 I strategin beskrivs regeringens långsiktiga arbete för att behålla och vidareutveckla ledande position vad gäller innovationsklimat och innovationsförmåga för att möta de globala samhällsutmaningarna, öka konkurrenskraften och förnya fram- tidens välfärds- och samhällstjänster. Innovationer beskrivs som avgörande för den långsiktiga produktivitetsutvecklingen och där- med för tillväxt och framtida välstånd. I strategin anges särskilt att 9 , N2012.27. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling den offentliga verksamheten har ett ansvar att driva på efterfrågan av nya idéer. Det kan göras genom att offentliga tjänster i sig är innovativa. Men också genom att den offentliga verksamheten bidrar till innovationer i samhället genom t.ex. att utforma upp- handlingsprocesser så att de öppnar för nya lösningar, genomföra innovationsupphandlingar eller utforma processer för samhälls- planering som främjar nya lösningar. Syftet med strategin är att bidra till ett innovationsklimat med bästa möjliga förutsättningar för innovation i med sikte . Som ett led i detta arbete har t.ex. fått i uppdrag att ta fram en webbaserad plattform för kommunikation kring som ett innovativt land.10 I syfte att höja effektivi- teten och kvaliteten i offentlig verksamhet har regeringen också inrättat ett särskilt råd, , som ska stödja och sti- mulera innovations- och förändringsarbete i den offentliga verk- samheten.11 7.3.4Nyheter i förslagen till nya upphandlingsdirektiv – innovationspartnerskap och gemensamma inköpscentraler över gränserna m.m. Ett av de huvudsakliga syftena med direktivförslagen är att göra reglerna mer flexibla för att upphandlande myndigheter och enheter ska kunna göra goda affärer samt kunna använda offentlig upphandling till stöd för gemensamma samhälleliga mål.12 I det klassiska direktivet introduceras två helt nya upphandlingsför- faranden; förhandlat förfarande under konkurrens och innovation- spartnerskap. Genom införandet av det nya förhandlade förfarandet under konkurrens utvidgas möjligheterna att förhandla avsevärt. Förfarandet kan i stort sett användas när den upphandlande 10Arbetet ska ske tillsammans med och resultatet ska slutrapporteras , N2012/3380/FIN:42 11Rådet för innovation och kvalitet i offentlig sektor, dir. 2011:42, uppdraget ska slut- redovisas . 12Utredningens redogörelse baseras på överenskommelse från den 10 – avseende det klassiska upphandlingsdirektivet och motsvarande överens- kommelse från samma datum avseende försörjningsdirektivet. Utredningen har även beaktat det betänkande som ansvariga utskott för inremarknads- och konsu- mentfrågor (IMCO) lämnat, daterat med anledning av det klassiska direktivförslaget samt IMCO:s betänkande från med anledning av direktförslaget för försörjningssektorerna. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling myndigheten finner det lämpligt. Vid upphandling av standardvaror, eller standardtjänster får förfarandet däremot inte användas.13 Innovationspartnerskap kan sägas vara ett tvåstegsförfarande som innehåller både en utvecklings- och en inköpsfas.14 I den första fasen utvecklas en ny produkt, tjänst eller entreprenad, och i nästa fas upphandlas resultatet av den eller de myndigheter som initierat förfarandet. Partnerskapet ska ingås med syfte att utveckla en innovativ produkt, tjänst eller entreprenad och leda till att den upphandlande myndigheten köper in den vara, tjänst eller entre- prenad som blivit resultatet av partnerskapet. Det nya förfarandet innebär en väsentlig förändring eftersom utvecklings- eller inno- vationsarbete hållits avskilda från upphandlingsprocessen vilket innebär att det inte är möjligt att tilldela ett kontrakt till ett företag som på uppdrag av en upphandlande myndighet tagit fram en ny produkt utan genomförande av en ny upphandling. Med innovationspartnerskapet har parterna från början klart för sig vem slutanvändaren är och vem som ska leverera. Det är frivilligt för en medlemsstat att införa innovationspartnerskap i sin nationella lagstiftning. Regeringen har tillsatt en särskild utredning som bl.a. har till uppgift att överväga om ska införa dessa bestäm- melser.15 å sin sida välkomnar det nya förfarandet och utgår från att det kommer att ingå i det kommande regelverket. Innovationspartnerskapet, sådant det beskrivs, kan mycket väl komma att utnyttjas i sammanhanget transformativa lösningar. En annan nyhet i direktivförslagen är att det införs särskilda regler om upphandling som genomförs av flera upphandlande myndigheter från olika medlemsstater. 16 Direktivförslagen reglerar t.ex. vad ett avtal om samarbete måste innehålla och vilket lands lag som blir tillämplig på upphandlingar som genomförs med stöd av bestämmelserna (se också avsnitt 3.5). 13Se vidare avsnitt 4.2. 14Det kan jämföras med s.k. förkommersiell upphandling, se betänkandet SOU 2010:56 15Artikel 29 i det klassiska direktivförslaget, artikel 43 i förslaget till reviderat försörj- ningsdirektiv. Den särskilda kommittén som ska genomföra vissa bestämmelser i de nya upphandlingsdirektiven har i uppgift att analysera och ge förslag till genomförande av bestämmelserna om innovationspartnerskap, se dir 2012:96. 16Artikel 38 i det klassiska direktivförslaget och artikel 52 i förslaget till reviderat för- sörjningsdirektiv. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling 7.3.5Närmare om innovationer och transformativa lösningar Upphandling och innovationer i allmänhet Med innovation avses förlopp genom vilket nya idéer, beteenden och tillvägagångssätt vinner insteg i samhället och sedan sprids där. De studier som finns visar att offentlig upphandling har mest potential inom innovationsområdet när det gäller framtagandet av helt nya idéer och koncept.17 Forskarna pekar på att den offentliga verksamheten, både genom sin storlek och betydelse som lag- stiftare, kan utöva påverkan genom att tydligt efterfråga tjänster utöver existerande kapacitet eller kvalitet.18 Vidare förefaller offentlig upphandling ha betydande potential när den inriktas på att utveckla och kommersialisera innovativa gröna pro- dukter för vilka det finns en latent privat efterfrågan. har det påpekats att det finns ett inbyggt informationsproblem. Pro- ducenterna kan ha utvecklat nya lösningar men vill inte börja producera dem förrän de vet att det finns en efterfrågan, medan köparna gärna vill ha bättre produkter men antingen inte visar tydligt vad de vill ha, eller vill se en ny produkt på marknaden innan de visar att efterfrågan finns.19 I sådana situationer kan det vara särskilt lämpligt att det offentliga går före.20 Myndigheter och andra organisationer som har i uppdrag att på olika sätt arbeta med innovationer och offentlig upphandling Det finns som redan nämnts olika sätt att stödja framtagandet av nya varor och tjänster genom offentlig upphandling. Innovations- upphandlingsutredningen identifierade t.ex. förkommersiell upp- handling, projekttävlingar, avsiktsförklaring avseende kommande upphandlingar och katalytisk upphandling som några förfaranden som kan övervägas.21 Därtill ska läggas innovationsvänlig upphand- ling som främst handlar om att man i enskilda upphandlingar inte 17Se t.ex. Greener Public Purchasing as an , , on Budgeting – Volume 3 – No. 4, 2003. 18Paul Geroski, Innovation and Competitive Advantage, Economics Department Working Paper, 1995. 19COWI, Bridging the Valley of Death: public support for commercialisation of eco-innovation, Report to Commission Directorat General , 2009. 20Se vidare bilaga 11, Dalhammar & , Miljöanpassad upphandling och innovations- upphandling som styrmedel s. Rapporten innehåller översiktliga beskrivningar över exempel på innovations-upphandlingar, inklusive hänvisningar. 21Se SOU 2010:56. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling ska utestänga nya eller alternativa lösningar utan i stället beakta vad marknaden kan erbjuda. Den definition som innovationsvänlig upphandling fått liknar närmast den goda affären och därmed ett tankesätt som varje upphandlande myndighet och enhet bör anamma.22 När det kommer till att upphandla helt nya lösningar, som ännu inte finns på marknaden, är det en fråga av övergripande strategisk betydelse. Sådana ansatser kan uppfattas ha karaktären mer av utvecklingsprojekt än offentlig upphandling och är normalt inte möjliga att genomföra för det stora flertalet upphandlande myndig- heter eller enheter. Verket för innovationssystem () har till särskild uppgift att främja hållbar tillväxt i genom finansi- ering av behovsmotiverad forskning och utveckling av effektiva innovationssystem.23 har fått särskilda medel för att stötta uppbyggnaden av och utbyte av kompetens kring upphandling av innovationer.24 I uppdraget ligger också att samla metoder och erfarenheter, som komplement till det ordinarie upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. För detta ändamål fick och myndigheten får därefter årligen.25 arbete är framförallt inriktat mot behovsfasen, t.ex. stöd för behovsidentifiering och för framtagande av underlag. Det finns också vissa möjligheter för myndigheter att få finansiering av kostnaden för genomförandet av ett kontrakt. har också fått ett särskilt uppdrag kring innovationer som avser miljöteknik. Det ska genomföras tillsammans med har i sin tur fått i uppdrag att analysera hur och i vilka delar verket kan använda sig av inno- vationsupphandling för att driva på utvecklingen mot mer hållbara 22Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har tagit fram en vägledning; Att främja nytänkande – vägledning för innovationsvänlig upphandling, 2012:2. Skriften innehåller råd och stöd för hur upphandlande myndigheter kan gå till väga för att inte utesluta nya lösningar och tar tillvara konkurrenskraften i näringslivet. Vägledningen riktar sig både till beslutsfattare i myndigheter och till upphandlare. 231 § förordning (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem. Med innovationssystem avses enligt förordningen, nätverk av offentliga och privata aktörer där ny teknik och kunskap produceras, sprids och används. 2011/12:1, utgiftsområde 24, s. 63. 25Dessa siffror kan jämföras med de medel som Kammarkollegiets upphandlingsstöd förfogar över, drygt 13 miljoner 2012 för vägledning och stöd avseende upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader samt för vägledning och stöd för upphandling av vård och omsorg. Den sista summan inkluderar även drift och utveckling av valfrihetswebben. Se betänkande SOU 2012:32, s. 288. 26Regeringsbeslut , N2012/2145/E. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling ska samråda med vid genom- förandet.27 I en särskild rapport med syfte att analysera behovet av mera forskningsbaserad kunskap och kompetens på området innova- tioner framkom bl.a. betydelsen av att öka förståelsen för tjänste- innovationer, av förekomsten av mötesplatser mellan forskning och praktik, av att öka kunskaperna kring hur innovationsarbete orga- niseras och bedrivs samt ett allmänt behov av att öka kunskapen och kompetensen kring slutanvändarnas behov.28 MSR ansvarar för ett projekt som finansieras av Nordiska minister- rådet med syfte att samla och förmedla erfarenheter av innovativ hållbar upphandling.29 I det arbetet har MSR särskilt uppmärk- sammat transformativa lösningar som speciellt intressanta att be- akta. stöder även annan verksamhet av innovations- karaktär. Som exempel kan nämnas samarbete inom ramen för Nordic Innovation mellan sjukvårdsenheter i olika nordiska länder kring innovativ upphandling av sjukvårdsutrustning samt utbild- ning av personal för att utveckla mer innovativa upphandlings- processer. Erfarenheterna inom denna verksamhet torde med för- del kunna utnyttjas även utanför hälsosektorn. Närmare om transformativa lösningar Genom att efterfråga transformativa lösningar kan det offentliga bidra till att ambitiösa hållbarhetsmål uppnås och att företag som erbjuder sådana lösningar kan utveckla en marknad, även inter- nationellt. Transformativa lösningar representerar inte ett nytt upp- handlingsförfarande i sig, snarare ett nytt sätt att se på innovationer, både vad gäller behov, teknik och organisation. Som vid allt nytänkande finns det egentligen ingen enkel mall för hur man går till väga i det enskilda fallet, även om några prin- ciper kan identifieras. Utgångspunkten är en djupgående behovs- analys – som tydliggör verksamhetens utveckling – kopplad till en grundlig marknadsanalys. I bedömningen ingår hur förutsättningarna ser ut både för tekniksprång eller hur verksam- 27Regeringsbeslut , N2012/1991/TE. 28Horlin, , och , Tjänsteinnovationer i offentlig upphandling – Behov av forskningsbaserad kunskap och kompetens, Rapport 2011:12. 29Project 5: Working together on green procurement in the public sector, . En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling heten kan organiseras på ett för energi- och resursanvändningen långt mera effektivt sätt. Ett konkret exempel består i att delvis ersätta fysiska möten och konferenser – ofta baserat på omfattande resande – med virtuella möten. Skillnaden mot traditionell upphandling ligger framför allt i det betydande mått av nytänkande som måste till samt att marknads- analysen går bortom nuvarande leverantörer och branscher. Ana- lyserna måste – för att kunna fånga transformativa lösningar – vara både djupare och bredare än vid en traditionell upphandling. Transformativa lösningar kan sägas vara en form av tjänste- innovationer där målet i första hand är att bidra till en väsentligt lägre energi- och resursanvändning. Enligt den definition som utredningen valt att anamma bör miljöpåverkan eller resursanvänd- ningen reduceras med en faktor 5 (minskning ) eller mer jämfört med traditionell teknik. Den avsevärt lägre påverkan på miljö- och resursbasen som blir följden förväntas bidra till utveck- lingen av mer hållbara affärsmodeller, där en förhoppning är att lösningarna ska exporteras till andra delar av världen. I vissa fall kan transformativa lösningar till och med vända problem till lösningar. Ett exempel är nollenergihus, som kan bli nettoleverantörer av el, som kontrast till konventionella byggnader, vars el- och värmebehov ofta leder till stora CO2-utsläpp. Trans- formativa lösningar bygger ofta på en digital underliggande infra- struktur, vilket som regel är en förutsättning för möjligheterna till dematerialisering och/eller långtgående resurseffektivisering. Målet i ett projekt eller enskild upphandling behöver inte vara på en exakt nivå utan arbetet kan också fokuseras på lösningar som bidrar till att skiften sker.30 Av beskrivningen framgår att det ställs omfattande krav på kompetensen hos den eller dem som ska genomföra en upphand- ling med inslag av transformativa element. Det innebär också att det måste finnas stöd och förståelse i organisationen. 30 Se vidare t.ex. , E, Cornu, J, Georghio, L, Subira, A, Creating an Innovative Europe. Report of on R&D and Innovation, Hampton Court Summit. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Utredningen har identifierat att transformativa lösningar har potential på ett flertal områden. Mobilitet: I stället för att primärt stödja pendling till arbets- platsen genom transporter med bränslesnålare fordon eller kollektivtrafik även möjliggöra arbete från valfri plats med hjälp av avancerad informations- och kommunikationsteknik. Möten: I stället för att verksamheten främst bärs upp av fysiska möten och konferenser, med utnyttjande av t.ex. mer bränsle- effektiva flygtransporter, också öppna för virtuella möten, t.ex. videokonferenser. Boende: Fokus flyttas från enbart bättre isolerade hus med mer energieffektiv utrustning till att även inkludera passiva hus som är nettoproducenter av el. Läsande: Gå från återvunnet och miljömärkt papper till att också inkludera läsning av rapporter, interna arbetspapper, tid- ningar eller böcker med hjälp av digitala medier, som läsplattor. Från produkter till leasing/hyra: Fokus flyttas från att inhandla varor av olika slag – som vitvaror, elektronisk utrustning, for- don, mattor och vissa textilier etc. – till leasing eller hyra. Ett sådant förfarande innebär att affärsmodellerna förändras – från intäkter på försäljning av produkter till intäkter från hyra och leasing. En konsekvens väntas bl.a. bli att produkterna får längre livslängd och att materialen i produkterna blir lättare att åter- vinna och återanvända. Kommunikationer: Fokus breddas från att främst jämföra inve- steringar i väg alternativt järnväg till att också inkludera utbyggd IT-infrastruktur. En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling Exempel på hur en behovsanalys inför en transformativ lösning kan gå till: Utgångspunkten är att det föreligger ett behov av att flytta ett eller flera föremål från en punkt till en annan.