sou · H1B378 · 2013-11-26 00:00:00 — En utredning bör genomföras om utökade befogenheter för Konsument- verket i tillsynen utifrån konsumentkreditlagen, eventuellt också bemyndiganden att utfärda föreskrifter. Därmed skulle också en naturlig samordning kunna ske med den reglering och tillsyn som utgår från lagen om bank- och finansieringsrörelse, som ansvarar för. har där särskilda bemyndiganden till exempel avseende åtgärder för kreditinstitutens sundhet och för att påverka den information som kreditinstituten lämnar till sina kunder. Fungerande ockerbestämmelse och övervakning av kreditmarknaden ur ett konsumentperspektiv Ett av de fenomen på kreditmarknaden som ofta lyfts fram när överskuldsättning diskuteras är de så kallade snabblånen (eller sms- lånen). Det är lån där ansökningarna görs på distans, oftast via mobiltelefonen eller via Internet, och lånet utbetalas snabbt. Låne- beloppen är ofta och tiden för åter- betalning . Kostnaden för lånet är ofta stor i jämförelse med lånets storlek, vilket gör att den effektiva räntan blir mycket hög. I en sammanställning har översänt till utredningen uppgick den effektiva räntan för ett lån på hos 19 olika snabblåneföretag till mellan 431 och 1 410 procent.10 Snabblåneföretagen är en relativt ny företeelse i som har vuxit snabbt. etablerade sig det första företaget på den svenska marknaden. finns ungefär 55 stycken. Till en början var snabblånen undantagna från flera krav i kon- sumentkreditlagen, vilket till exempel innebar att bolagen inte behövde göra kreditupplysningar.11 I samband med att den nya konsumentkreditlagen trädde i kraft skärptes dock kraven på snabblånen med avseende på informationsgivning och kreditprövning.12 Antalet ansökningar om betalningsföreläggande till Kronofog- demyndigheten för snabblån ökade kraftigt efter deras lansering 11Proposition 2009/10:242. 12Kronofogdemyndigheten (2008a). minskade de igen, för att återigen nå höga nivåer (se diagram 3.1 i kapitel 3). Snabblåneföretagen kom till innan de kom till , och företeelsen har diskuterats ingående i där man har valt att införa ett räntetak för lån som understiger . 13 För dessa lån får den effektiva räntan inte uppgå till utöver den aktuella referensräntan, vilket innebär en effektiv räntesats om . Utredningen har också övervägt om borde införa en liknande bestämmelse. Ett räntetak skulle förmodligen leda till kraftigt minskad förekomst av snabblåneföretag. I har antalet snabblåneföretag minskat från 81 till 16 sedan lagen trädde i kraft . Utredningen menar dock att ett räntetak inte bör införas i dags- läget. Det finns ett antal problem med en sådan konstruktion. Det är svårt att veta vilken nivå på taket som är rimlig. Redan ett lån på som löper i en månad med en avgift på skulle ge en effektiv räntesats på , det vill säga över nuvarande räntetak. Det är emellertid svårt att se det oanständiga i att ta ut i avgift för ett lån som löper i en månad. Är det bara fördelar med ett mindre utbud av snabblån? Att införa ett räntetak skulle troligen innebära ett mindre utbud av snabblån. Även om det kan förefalla vara en god idé, eftersom privatpersoner därmed inte kommer att betala höga kostnader för att ta ett lån, innebär det också att samma personer inte har möjlighet att ta snabblån i situationer där de anser sig behöva det. I sin tur kan det leda till andra problem som vi inte överblickar. Det kan finnas personer som behöver ta snabb- lån för att snabbt täcka andra, för hushållet, viktiga utgifter. Räntetak kan leda till större snabblån. En effekt av ett räntetak kan vara att snabblånen blir större, eftersom den administrativa kostnaden för att hantera lånet då kan slås ut på ett större låne- belopp. Detta kommer i så fall också att leda till större återbetal- ningsbelopp för de lån som tas, vilket kan leda till att en del får svårare att betala tillbaka dem. 13 Taket gäller inte avbetalningsköp. Dessa problem ska dock inte tas till intäkt för att utredningen helt avvisar den finska modellen med ett räntetak för lån . Vi finner dock att det finns anledning att följa och analysera utvecklingen av snabblånen och deras effekter efter de ingrepp i lagstiftning och tillsynsfrågan som redan gjorts och kan tänkas till- komma. Dessutom blir det intressant att följa den finska utveck- lingen. Den kraftiga minskning av antalet snabblåneföretag som skett i tycks visa att ett räntetak kan användas som ett sätt att drastiskt minska förekomsten av sms- och snabblån om utveck- lingen skulle göra detta önskvärt. Överväg ändring av den civilrättsliga regeln om ocker i 31 § avtalslagen14 Det förekommer många kreditavtal med extrema räntesatser. Trots detta används inte ockerparagrafen aktivt för att pröva om dessa är giltiga. Lagstiftningen om ocker är gammal och innehåller kompli- cerade samband mellan civilrätt och brottsbalk. För att skapa rea- listiska förutsättningar att pröva och ogiltigförklara avtalsvillkor som innebär orimligt höga räntesatser kan det finnas skäl att över- väga vissa lagändringar som då också ger möjligheter för regering och riksdag att göra uttalanden i förarbetena som kan komma att påverka rättstillämpningen. I avsnitt 3.2.2. Lagstiftning rörande konsumentkrediter finns en redogörelse av de två bestämmelser om ocker som i finns i avtals- lagen respektive . Där framgår att kopplingen mellan den civilrättsliga och den straffrättsliga bestämmelsen är stark, sam- tidigt som skillnader finns, som bidrar till svårigheten att i praktiken tillämpa bestämmelserna och pröva vad som ska anses vara ocker. Enligt utredningens mening bör det övervägas om kopp- lingen mellan den civilrättsliga och den straffrättsliga bestäm- melsen bör förändras. För ockeransvar enligt den straffrättsliga bestämmelsen krävs som uppsåt. Även kravet på uppenbart miss- förhållande mellan gäldenärens förmån i förhållande till vederlaget ska vara täckt av uppsåt, vilket gör det svårt att binda gärnings- mannen. Genom att låta den civilrättsliga bestämmelsen vara fri- kopplad från den straffrättsliga skulle man kunna komma tillrätta med oskäliga räntor, utan att för den skull behöva gå in på en 14 Detta förslag är utformat efter förslag av experten i utredningen professor , . bedömning om uppsåt föreligger. Även regeln i avtalslagen är utformad så att det krävs mycket stor obalans mellan prestation- erna på ömse sidor för att den ska vara tillämplig och om så är fallet blir ogiltigt. Den förändring vi tycker borde övervägas är att kravet på obalans mellan prestationerna sänks. Rättsföljden skulle som ett alternativ till ogiltighet kunna vara jämkning. Vidare borde en förändring av den civilrättsliga bestämmelsen om ocker sammankopplas närmare med konsumentkreditlagens krav på god kreditgivningssed. Utredningens förslag är att ett avtal skulle kunna förklaras ogiltigt eller jämkas med stöd av avtalslagen om brister föreligger avseende kravet på god kreditgivningssed.15 God kreditgivningssed innebär bland annat att näringsidkaren ska ge konsumenten de förklaringar, upplysningar, som han eller hon behöver för att kunna avgöra om det aktuella kreditavtalet passar hans eller hennes behov och ekonomiska situation. Det kan knappast vara i enlighet med god kreditgivningssed att erbjuda en person som befinner sig i ekonomiskt trångmål en kredit med en ränta på flera tusen procent. Om rekvisiten i avtalslagen kunde samordnas med konsumentkreditlagens krav på god kreditgiv- ningssed skulle ett sådant avtal kunna förklaras civilrättsligt ogiltigt eller jämkas på grund av ocker. Om skulle förklaras ogiltigt skulle det emellertid innebära att kredittagaren måste lämna tillbaka hela den lånade summan. En kredittagare som har förbrukat sina pengar skulle inte kunna påtala ockerräntan därför att hon eller han inte har pengar att betala tillbaka krediten med.16 Därför skulle man kunna betrakta kreditavtalet som uppdelat i två delar, där den ena delen avser själva penninglånet med villkoren för återbetalning och löptid, och en annan del som avser ränta och avgifter. Ogiltigheten skulle då kunna inriktas mot det som framstår som oskäligt, nämli- gen avgifter och ränta. 15Detta är redan teoretiskt möjligt i 36 § i avtalslagen, men paragrafen som är en general- klausul ska tillämpas restriktivt. Och eftersom 36 § avtalslagen inte har preciserade rekvisit är det svårt att på förhand avgöra vilka konkreta fall som medför att avtal och villkor blir ogiltiga eller kan jämkas. Sannolikheten att konsumenter ska våga processa när utgången är så pass oviss är naturligtvis liten. Istället för att förändra 36 § föreslår utredningen alltså att förändringar bör ske i 31 §. Bryter kreditgivaren mot god kreditgivningssed, det vill säga tar man inte till vara konsumentens intressen med tillbörlig omsorg, är detta att ett oskäligt för- farande, nämligen ocker och därmed är avtalsvillkoret ogiltigt. 16Se , T., Ogiltighet och rättsföljd, s. 142. Regeringsförslag om sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar Regeringen har snabblåneföretagen som utgångspunkt i sin pro- position Sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar från . tillsyn enligt konsumentkreditlagen omfat- tar krediter som andra näringsidkare än kreditinstitut lämnar eller förmedlar. har två sanktionsverktyg till sitt förfogande. Antingen kan de varna näringsidkaren eller före- lägga denne att upphöra med att lämna krediter. Enligt regeringens bedömning är sanktionsapparaten alltför trubbig, och det behövs ett mellanting mellan en varning och föreläggande om att upphöra med kreditverksamhet. Förslaget är att det ska påföras en sanktionsavgift i samband med att utfärdar en varning till en näringsidkare om inte överträdelsen är ringa. Avgiften ska vara mellan fem tusen och , dock ej av näringsidkarens omsättning närmast föregående räkenskapsår. Eftersom enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse har en liknande sanktionsmöjlighet kom- mer det att bli en ökad regelneutralitet över kreditgivningstillsynen i om förslaget i lagrådsremissen genomförs. Förslaget bör kunna leda till en mer ansvarstagande kreditgiv- ning från snabblåneföretagens sida. Utred om kreditupplysningsföretag ska få tillgång till uppgifter om inkassobolagens fordringar, snabblåneföretagens utlåning m.m. För att kreditgivare ska kunna fatta korrekta beslut är det viktigt att de har goda kunskaper om kredittagarens möjlighet att återbe- tala lånet. För att bedöma en persons återbetalningsförmåga samlar kreditupplysningsföretag in uppgifter om personens inkoms- ter, fastighetsinnehav, skulder registrerade hos Kronofogdemyn- digheten med mera. Alla kreditupplysningsföretag har inte samma typ av uppgifter. UC, som har de stora bankerna som inrapportörer, samlar till exempel också in uppgifter om hushållens kreditengage- mang, misskötsel av kontokrediter med mera.17 17 Se bilaga 4. Utredningens statistiska undersökning visar dock att en stor del av de kreditengagemang som är direkt eller indirekt förknippade med överskuldsättning inte återfinns hos UC (som har den mest omfattande uppgiftsinsamlingen av kreditupplysningsföretagen). Till exempel snabblånebolagens utlåning, skulder som ägs av inkasso- bolag och fakturakrediter finns inte redovisade. Denna avsaknad av uppgifter är förmodligen en bidragande orsak till den paradoxala siffran att av dem som har en skuld hos inte har något lån registrerat hos UC eller något CSN-lån, trots att många av dem rimligen har blivit restförda hos på grund av lån de inte har kunnat betala tillbaka.18 Avsaknaden av dessa uppgifter i kreditupplysningsföretagens register riskerar att leda till felaktiga kreditbeslut från kreditgivare, och att fler personer hamnar i betalningsproblem och kanske i för- längningen blir överskuldsatta. En lösning på detta är att kreditupplysningsföretagen får till- gång till ovan nämnda uppgifter. Detta väcker å andra sidan frågor om det är rimligt ur integritetssynpunkt samt vilka kostnader det skulle leda till för de inrapporteringsskylda organisationerna. Vi är därför av uppfattningen att staten i särskild ordning bör utreda om kreditupplysningsverksamheten skulle bli bättre om den fick tillgång till snabblånebolagens utlåning, skulder som ägs av inkassobolag och fakturakrediter samt vad detta skulle kräva av lagstiftning och insatser av uppgiftslämnarna. Ytterligare upp- gifter som bör ingå i en översyn är privatpersoners CSN-lån. Dessa lån samlas inte heller in trots att de ofta kan vara de största lån en person tar under sitt liv vid sidan av bostadslånen. Vidare bör en utredning undersöka om det finns andra uppgifter som kan vara relevanta att samla in. Utredningen skulle delvis kunna ta formen av en försöksverk- samhet där värdet av olika nivåer av inrapportering utvärderas ur perspektivet att med rimliga rapporteringsinsatser åstadkomma en mera korrekt kreditbedömning än dagens. 18 Det kan naturligtvis finnas personer med skulder hos som endast har orsakats av offentligrättsliga fordringar. Men även i gruppen med skulder hos Kronofogde- myndigheten utgör en så stor andel som personer som saknar lån registrerade hos UC. När skulderna hos är eller mer är det sannolikt att det finns ett ursprungligt lån i botten. I utredningen bör det också vara av intresse att ta upp frågan vilka kreditgivare som ska ha möjlighet att få tillgång till denna typ av uppgifter samt vilka uppgifter som ska krävas vid olika former av kreditgivning. 5.2.2Bättre hantering av offentligrättsliga fordringar Som framgått i avsnitt 3.1 Privat- och offentligrättsliga skulder bidrar också utformningen av de offentligrättsliga systemen till betal- ningsproblem för ett stort antal hushåll. Det totala skuldbeloppet för allmänna mål hos Kronofogde- myndigheten var vid utgången av . Vid utgången av 2011 fanns 189 000 gäldenärer med enbart allmänna mål. De offentligrättsliga systemen är viktiga i den svenska väl- färdsmodellen. Det är viktigt att de fungerar väl, att de går till avsedda ändamål och att det inte förekommer fusk. Men systemen måste också utformas så att de inte onödigt bidrar till att männi- skor hamnar i skuld- och betalningsproblem. Ovan nämnda siffror, och beskrivningarna i kapitel 3, visar att det kan behövas åtgärder för att minska de offentligrättsliga systemens påverkan på över- skuldsättning. Utred praktiska lösningar för att kunna införa förslag om månadsinkomstuppgifter Ett gemensamt problem ur överskuldsättningssynpunkt för flera olika offentligrättsliga system är att stöden bygger på den bidrags- berättigades inkomster, som kan variera över tiden, som kontrolluppgifterna den utbetalande myndigheten tar del av kan vara upp till . Det gäller till exempel studiemedel, underhålls- stöd och bostadsbidrag. Mycket hinner hända med den bidrags- berättigades inkomst mellan bidragstillfälle och avstämning. Konsekvenserna drabbar staten, som riskerar att betala ut fel- aktiga belopp och få ägna tid och resurser åt att hantera problemen som uppstår, men framför allt drabbas de personer som dras in i en skuldsituation som innebär att de riskerar att bli återbetalnings- skyldiga och restförda hos . I SOU 2011:40 Månadsuppgifter – snabbt och enkelt föreslås att arbetsgivare, , arbetslöshetskassorna, försäkrings- företag och andra som betalar ut ersättningar som utgör inkomst av tjänst ska lämna uppgift om utbetald ersättning till istället som är regel . Uppgifterna ska lämnas elektroniskt. Dispens ska kunna ges av om särskilda skäl föreligger. En sådan förändring skulle minska fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen och underlätta för många medborgare och flera myndigheter. I utredningen lyfts till exempel fördelarna för utbetalningar av bostadsbidrag, hanteringen av underhållsstödet, Centrala studiemedel och löneutmätning fram. behöver vid prövning om ansökan om bostadsbidrag uppgifter om den försäkrades inkomst. Att få en aktuell och tillförlitlig inkomstuppgift inför beslut om ersättning kan leda till färre återkrav på grund av felaktigt utbetald ersättning. Vid löneutmätning ska bland annat utreda gäldenärens anställnings- och inkomstförhållanden och behöver då uppgifter om arbetsgivare och utbetald ersättning. Genom att få tillgång till månadsuppgifter skulle undersökningar kunna bli mer tillförlitliga och handläggningen bli mer effektiv. De förfrågningar som skickar ut till arbetsgivare skulle kunna minska, och möjligheten att få till stånd en löneutmätning öka, vilket skulle vara till fördel för borgenärskollektivet. Men även andra system som bygger på inkomstuppgifter kan tjäna på månatlig rapportering. Det gäller exempelvis utbetalning av underhållsstöd, studiemedel och försörjningsstöd. skulle inte vara först med månadsinkomstuppgifter. Liknande system har redan införts i flera andra länder som , , , och Estland.19 Förslaget har mött positiv respons på olika håll. Majoriteten av remissinstanser var positiv till förslaget. Även i andra utredningars betänkande har fördelarna med månadsuppgifter uppmärksammats, däribland SOU 2008:74 Rätt och riktigt – åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och SOU 2012:47 Harmoniserat inkomstbegrepp. Möjligheter att använda månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna. 19 SOU 2011:40: Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. Omfattande kritik har dock riktats från olika näringslivsorgani- sationer. Den kritik som framförts har huvudsakligen handlat om att arbetsgivarnas uppgiftslämnarbörda kommer att öka om försla- get genomförs. Regeringen har också valt att inte gå vidare med förslaget med motiveringen att den administrativa bördan för företagen skulle öka allt för mycket. Utredningen vill dock framhålla de fördelar förslaget skulle innebära för att motverka överskuldsättning, och menar att det bör undersökas vilka praktiska förändringar som behövs och som skulle kunna genomföras, exempelvis i form av IT-stöd från eller stöd för att utveckla nya moduler i existerande personaladministrativa datasystem, för att minska den administrativa bördan för företagen och därmed förverkliga förslaget om månadsinkomstuppgifter. Även om arbetsgivarna inte avkrävs månadsredovisning av inkomstuppgifter kan det finnas skäl att överväga en månatlig kommunikation från de myndigheter vilkas förmåner är relate- rade till förmånstagarens eller hushållets inkomster. Myndighe- terna skulle då vid varje utbetalningstillfälle redovisa vilken månadsinkomst som är förenlig med det utbetalade stödet. På så sätt får individer information om det stöd de erhåller är långsiktigt hållbart eller om det finns risker för att en skuldbörda håller på att byggas upp. Samverkan mellan och övriga myndigheter Ett sätt att hantera de offentligrättsliga fordringarna är genom sam- arbete mellan och de myndigheter som överlämnar flest offentligrättsliga fordringar till Kronofogdemyndig- heten. har ett utvecklat samarbete med . har också samarbetat med andra myndigheter tidigare. pågick exempelvis ett arbete med Radiotjänst där personer med obetald skuld som riskerade att överlämnas till Krono- fogdemyndigheten för verkställighet kontaktades av Radiotjänst. Fyra av tio undvek med denna metod att hamna hos Kronofogde- Arbetet bedrivs nu som normalrutin. Liknande åtgärder borde kunna genomföras av andra myndigheter. De som registreras första gången hos får i allmänhet ett samtal från myndigheten i syfte att motverka fortsatt skuldsättning. Utredningen menar att ett mer systematiskt och kontinuer- ligt samarbete mellan och övriga myndigheter bör ske i likhet med det som sker mellan och . De myndigheter som överlämnar flest fordringar till Kronofogde- myndigheten för verkställighet bör också få ett särskilt ansvar att undersöka möjligheterna att minska uppkomsten av skulder. Arbetet för att uppnå detta kan ske enligt följande modell: 1.I myndigheternas regleringsbrev ges uppdrag till myndig- heterna att återrapportera till regeringen om de fordringar som uppkommer till följd av deras verksamhet. 2.Myndigheterna ges också i uppdrag att utifrån sin egen kart- läggning föreslå åtgärder för att reducera uppkomsten av skulder inom sitt område. 3.Regeringen kan på basis av de förslag som inkommer över- väga vilka av dessa som bör genomföras och i vilken utsträck- ning en mer generell ordning för indrivning av skulder, exempelvis i form av en mer samordnad statlig inkasso- funktion, skulle kunna skapas. mål för konsumentpolitiken är att ge konsumenter makt och möjlighet att göra aktiva val. Det innebär att konsumen- ter måste ha god information om produkter, produktvillkor och priser samt att de ska ha förmåga att förstå den information de möter. De undersökningar om konsumenternas räknefärdighet och finansiella kunskaper som redovisats i betänkandet vittnar om att stora grupper av konsumenter har begränsade förmågor. Goda räknefärdigheter och finansiell förmåga har visat sig ha ett positivt samband med beteenden som långsiktigt sparande, delta- gande på aktiemarknaden och ägande av bostad.20 Kreditmarknaden är dessutom en komplex marknad, i ständig utveckling, med priser och avtalsvillkor som ofta är svårtolkade för den enskilde konsumenten. Det krävs således åtgärder för att öka konsumenternas generella kunskapsnivå samt åtgärder som ger konsumenterna rätt och relevant information på ett enkelt sätt. Överskuldsatta eller personer på väg in i överskuldsättning är än mer utsatta än det genomsnittliga hushållet. De som inte har kun- skap om hur man bäst ska hantera situationen blir ofta passiva och uppgivna.21 De kan behöva mer direkt stöd för att hantera och ta sig ur sin situation. 5.3.1En mer kraftfull budget- och skuldrådgivning Den kommunala budget- och skuldrådgivningen fyller en viktig funktion. sökte 44 000 personer hjälp hos budget- och skuldrådgivningen22. Många svårt skuldsatta är i en så allvarlig situation att de behö- ver personlig hjälp för att kunna reda ut sin situation, och kommu- nerna ska enligt skuldsaneringslagen (2 § andra stycket) lämna skuldsatta personer råd och anvisningar i budget- och skuldfrågor. Av skuldsaneringslagen framgår dock inte närmare hur kommu- nerna ska organisera sin verksamhet. undersökningar har visat att verksamheten ser olika ut i landet och att den är eftersatt på flera håll.23 Tre av 290 kommuner saknar helt rådgivning, trots att det är en lagstadgad verksamhet.24 Det är en försämring då endast två kommuner saknade rådgivning, men en förbättring mot 2011 då sex kommuner saknade rådgivning. Alla kommuner med minst 80 000 invånare har åtminstone en heltidstjänst med budget- och skuldrådgivning. 20Almenberg (2011). 21Se (2011) och (2008a). 22Konsumentverket (2013). 23Konsumentverket (2013). 24De tre kommunerna är , och . Totalt innebär detta att 36 179 invånare saknar tillgång till stöd i sin kommun. av kommunerna (75 stycken) har en heltidsanställd rådgivare. Många kommuner har enbart en rådgivare . av alla kommuner (110 stycken)25 arbetar inte alls med förebyggande arbete, trots att det anges som en arbetsuppgift i beskrivningen av rådgivarens roll26 och förespråkas som en av de viktigaste delarna i att förebygga överskuldsättning i en rapport av EU-kommission.27 Även SOU 2013:72 vittnar om långa väntetider till vissa budget- och skuldrådgivare vilket kan leda till att gäldenären inte orkar vänta på hjälp och istället tappar motivationen. Någon genomgripande utvärdering av den faktiska verksam- heten har utredningen inte haft att tillgå. Inspektionen för vård och omsorg har ansvaret för tillsyn av budget- och skuldrådgivningen, men någon sådan har aldrig skett. Utredningens egna erfarenheter av att till exempel försöka få fram statistik från budget- och skuldrådgivningen och Konsument- verket visar dock att det finns brister i verksamheten. Även andra iakttagelser vittnar om problem.