sou · H1B311 · 2013-03-07 00:00:00 — En viktig del av säkerheten vid slutförvarsanläggningen och Clink, inkapslingsanläggning för slutförvar av kärnkraftsavfall, liksom vid andra kärntekniska anläggningar, utgör det så kallade fysiska skydd som krävs dels för att skydda anläggningen mot obehörigt intrång, sabotage och annan sådan påverkan som kan medföra en radiologisk olycka, dels för att förhindra obehörig befattning med kärnämne. Omfattningen och utformningen av det fysiska skyddet av slutförvarsanläggningen är en viktig fråga. är aktuell såväl under driftsfasen, då använt kärnbränsle deponeras, som efter det att anläggningen slutligt förslutits. Ett terrorangrepp mot slutförvaret är en risk som bör omfattas av prövningen enligt . Nukleär icke-spridning (eller safeguards) innebär internationell kontroll av att kärnbränsle inte kommer till användning för framställning av kärnladdningar. Ett internationellt avtal mellan (), Euratom och EU:s medlemsstater8 reglerar hur denna kontroll sker. Avtalet gäller även för ett geologiskt slutförvar även om det inte är anpassat till denna typ av anläggning. Diskussioner förs fortfarande om hur de internationella kraven på safeguards ska utformas för ett geologiskt slutförvar. I ett policydokument9 har en rådgivande grupp till uttryckt att safeguards vid ett slutförvar ska ske så länge som ett safeguard-avtal är i kraft. Hur den kontrollen ska vara utformad är inte redovisat i ansökan. Se även under kapitel 8.5. Rådets bedömning av behov av kompletteringar: Uppgifter om fysiskt skydd bör finnas med i ansökan enligt . 8INFCIRC/193: avtal mellan gemenskapen, dess medlemsstater som inte förfogar över kärnvapen och , som trädde i kraft , kompletterat genom tilläggsprotokoll 1999/188/Euratom som trädde i kraft samt kommissionens förordning (Euratom) nr 302/2005 av om genomförandet av Euratoms kärnämneskontroll. 9STR-243 (Revised)Spent fuel disposed in geological repositories is subject to safeguards in accordance with the applicable safeguards agreement. Safeguards for such material are maintained after the repository has been back-filled and sealed, and for as long as the safeguards agreement remains in force. The safeguards applied should provide a credible of non-diversion. Förutsättningen för trygg hantering av det använda bränslet är att det finns nödvändiga resurser för att hantera det använda bränslet och kärnavfallet. Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet är enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) skyldig att vidta alla de åtgärder som behövs för att uppkommit kärnavfall och kärnämne som inte återanvänds ska kunna hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt. Skyldigheterna kvarstår till dess att de har fullgjorts. Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen) innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa finansieringen av tillståndshavarnas allmänna skyldigheter som följer av kärntekniklagen. För detta ändamål ska den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning, som ger eller har gett upphov till restprodukter, betala en avgift – kärnavfallsavgift. Avgiften ska täcka en så stor andel av kostnaderna att den motsvarar den avgiftsskyldiges andel av samtliga avgiftsskyldigas restprodukter.10 Avgifterna som rör reaktorinnehavarna fastställs av regeringen. Medlen fonderas i kärnavfallsfonden, och avgifterna fastställs . Syftet med finansieringssystemet är att så långt det är möjligt minimera risken för att staten ska tvingas stå för de kostnader som hör till tillståndshavarnas ansvar. har fått i uppdrag av regeringen att se över finansieringslagen samt finansieringsförordningen. Detta uppdrag genomförs i samråd med och Kärnavfallsfonden. Enligt visar de första analyserna på ett underskott i balansräkningen för kärnavfallssystemet, beroende bland annat på fallande marknadsräntor. Myndigheten konstaterar att det behövs ytterligare analyser samt en helhetssyn på finansieringssystemet avseende beslut om fondförvaltning, avgifter och säkerheter. En sådan situation utgör ett problem i termer av en ökad risk genom att det medför underskott i finansieringssystemet som trots mekanismer med en rullning – av nya kostnadsunderlag och beslut om avgifter och säkerheter – längre fram kan bli svåra att finansiera på avsett vis. Rådets bedömning av behov av kompletteringar: anser att SKB bör redovisa vilka andra säkerheter än medlen ur Kärnavfallsfonden som bolaget har att tillgå för att garantera att tillräckliga medel finns tillgängliga för att avhjälpa den miljöskada eller de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. SKB bör redovisa vilka möjligheter SKB har att fullfölja slutförvarsprojektet i händelse av att medlen i Kärnavfallsfonden inte skulle räcka till för att täcka de kostnader som slutförvarsarbetena genererar. 10 Jfr 7 § lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen). Tillgång till information och kunskap är en förutsättning för kommande generationer att fatta väl grundade beslut och undvika oavsiktligt intrång. Enligt ansökan deltar SKB i internationellt samarbete inom /och gällande informationsbevarande långt in . SKB har även genomfört två studier om informationsöverföring som behandlade teorier om kunskapsbevarande, kartlade vilket arbete som bedrivits i frågan, både i och i andra utvalda länder, samt innehöll förslag på hur kunskap kan bevaras över lång tid.11 Resultaten av dessa studier ingår inte i ansökan och i toppdokumentet12 framkommer att Frågan om det långsiktiga kunskapsbevarandet bör lösas senast i samband med förslutningen av förvaret om . Då kan samhället välja vilken typ av information man vill bevara, och hur. Det är SKB:s ambition att bevara och förvalta information på ett sådant sätt att samhället har möjlighet att välja de alternativ för framtiden som man då bedömer lämpliga. Det kan tyckas som om frågan om informations- och kunskapsbevarande inte har så stor betydelse för utformningen av ett slutförvar och att SKB:s förslag att avvakta med att ta fram en handlingsplan därför är rimlig. Frågan om vilken information och kunskap som ska bevaras hänger dock intimt samman med hur man utformar de processer och system som ska säkerställa att informationen och kunskapen bevaras. Eftersom dokumentation av själva anläggningsarbetet är en avgörande del av den corpus som informations- och kunskapsbevarandeprocesser bör överföra till kommande generationer kan det vara för sent att vid förslutning ta ställning till vilken information som ska bevaras och hur det ska göras. Slutsatsen är att en handlingsplan för informations- och kunskapsbevarande inklusive vilken information och kunskap som kan och bör bevaras bör utformas redan före deponeringstiden påbörjas och sedan justeras och redigeras i takt med att arbetet fortskrider. Rådets bedömning av behov av kompletteringar: anser att SKB:s ansökan bör kompletteras med en handlingsplan för informations- och kunskapsbevarande. Planen bör presentera hur SKB avser bevara information om slutförvaret och överföra kunskap för kommande generationer att förvalta. 11SKB P-07-220, Kunskapsbevarande för framtiden – Fas 1 och SKB P-08-76, Bevarande av information om slutförvar av använt kärnbränsle – förslag till handlingsplan. 12Ansökan enligt , toppdokument, sida 14. 8 Synpunkter på Bilaga MKB - Miljökonsekvensbeskrivning 8.1 Formella krav på miljökonsekvensbeskrivningen Miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) är central i ansökningsprocessen. En godkänd MKB utgör en processförutsättning för att en ansökan ska kunna prövas i Mark- och miljödomstolen enligt och en förutsättning för regeringens prövning enligt kärntekniklagen.13 I ställs obligatoriska krav på vad MKB ska innehålla, när verksamheten eller åtgärden ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Frågan om vilket innehåll som MKB:n ska ha är en formell fråga som domstolen och regeringen har att ta ställning till. anser att det är av yttersta vikt att den information som presenteras i MKB:n är så omfattande att det i alla frågor tydligt framgår vilka ställningstagande SKB gör och vilken grund SKB har för dessa ställningstaganden. Rådet anser att detta inte är fallet när det gäller underlag för bedömning av miljöeffekter med avseende på den långsiktiga säkerheten, beskrivning och bedömning av metodval, nollalternativ och vad som ligger till grund för SKB:s val av plats. Rådets bedömning av behov av kompletteringar: anser att ansökan bör kompletteras för att uppfylla krav på MKB:n när det gäller underlag för bedömning av miljöeffekter med avseende på den långsiktiga säkerheten, beskrivning och bedömning av metodval, nollalternativ och vad som ligger till grund för SKB:s val av plats. De bilagor som beskriver plats- och metodval bör ingå i MKB:n. 8.2 Avgränsning av beskrivning och bedömning av eventuella miljöeffekter – radiologiska risker och kumulativa effekter MKB:n redogör för de konsekvenser som hela systemet för mellanlagring, inkapsling och slutförvaring beräknas ha på miljön. De radiologiska riskerna beskrivs dock knapphändigt med hänvisning till att strålning och radioaktiva utsläpp från slutförvaret uppfyller krav på strålsäkerhet. SKB har valt att inte låta säkerhetsanalysen utgöra en del av MKB:n utan redovisar analysen som en bilaga till ansökningarna. I kap 4.4.3 i MKB:n redogörs för säkerhetsanalysens (SR -Site) roll i MKB:n. Där framgår bland annat att avslutades , innan SR -Site blev klar, men att SKB efter påpekande hållit ett särskilt samrådsmöte om analysen och dess roll i MKB . Vidare sägs på sida 64 att De resultat som är relevanta för bedömningen av miljökonsekvenser redovisas även i MKB:n. Den långsiktiga säkerheten torde emellertid vara den aspekt som är mest angeläget att behandla fullödigt i MKB:n och det är osannolikt att något resultat över huvud taget från analysen inte skulle vara relevant för MKB:n. 13 Se NJA 2009:321, jfr även 5 c § kärntekniklagen SKB ansöker om att förlägga slutförvaret i nära anslutning till tre kärnkraftsreaktorer och ett slutförvar för låg- och medelaktivt radioaktivt avfall. Dessutom planeras ytterligare kärntekniska verksamheter inom området, bland annat utbyggnaden av slutförvaret för kortlivat låg- och medelaktivt avfall (SFR). Syftet med en MKB är också att identifiera och bedöma faktorer i verksamhetens omgivning som kan påverka säkerheten hos denna.14 Rådets bedömning av behov av kompletteringar: De samlade effekterna av en radiologisk olycka i någon av de kärntekniska anläggningarna och vilken påverkan de kan ha på slutförvaret bör närmare beskrivas i MKB:n. En helhetsbild av verksamheten och riskfaktorer som är förknippade med dess genomförande måste ges i MKB:n. Detta innebär att SKB tydligt måste redovisa verksamhetens påverkan för människors hälsa och för miljön på ett tydligare sätt, liksom som de risker som verksamheten medför och konsekvenserna av eventuella radiologiska olyckor. 8.3 Redovisning av val av plats och metod, inklusive nollalternativet Tillståndssökanden ska, enligt 6:e kapitel, § 7, redovisa alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar. Sökanden, i detta fall SKB, ska i samband med redovisningen också motivera varför ett visst alternativ har valts.15 Sökanden ska även ge en beskrivning av konsekvenser av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd (ett så kallat nollalternativ). I miljöbalkspropositionen16 diskuteras frågor som gäller alternativa lösningar och det ges exempel på några möjliga alternativ, till exempel andra möjligheter att utvinna energi eller att välja en annan typ av kommunikationsmedel, exempelvis en utbyggd järnväg för höghastighetståg i stället för en flygplats för inrikesflyg. Utifrån dessa uttalanden verkar det som kraven på redovisning av alternativa utformningar kan vara mycket långtgående. I Miljöbalkskommentaren17 anges att det rimliga bör vara att kräva en så utförlig redovisning av alternativen att de kan vägas mot den sökta verksamheten vid tillåtlighetsbedömningen. SKB har valt att redovisa delar av de dokument som ska ingå i MKB:n enligt i bilagor till ansökan, närmare bestämt de allmänna hänsynsreglerna, platsval och metodval. Redovisning av val av plats Det är viktigt att det i MKB:n framgår på vilka grunder SKB har gjort sitt platsval och vilka andra metoder är möjliga för slutförvaring av det använda kärnbränslet (uppfylla projektets syfte) och bedömning av miljöeffekter och konsekvenser av dessa. Detta är även viktigt vad gäller tillgång till information om bedömningen av slutförvarets miljöeffekter. Redovisning av val av metod En grundlig och klargörande redogörelse bör presenteras i MKB-dokumentet gällande alternativa metoder för slutförvaring av använt kärnbränsle, där de olika alternativen och de miljöeffekter som alternativen medför beskrivs och jämförs och att SKB motiverar sitt ställningstagande för vald metod. 14Jfr 6 kap 3§ andra stycket 15Jfr 6 kap. 7 § andra stycket punkten 4 . 1997/98 II s.64 och I s. 292, jfr också SOU 1996:103 Del 1 s. 307 17Bengtsson m.fl. s. 6:26 Andra jämförbara sätt att ta hand om det använda kärnbränslet bör beskrivas av SKB. Detta gäller i synnerhet alternativen djupa borrhål som bör uppdateras med forskningsrön från ny och pågående forskning, liksom beskrivning av alternativa lösningar i samband med transmutation. Lösningar i samband med transmutation har särskild relevans i samband med utveckling av ny teknik inom kärnkraftsområdet. En tydligare redovisning behövs av varför SKB har valt Forsmark, jämfört med alternativet Laxemar och andra möjliga lokaliseringar i och som har övervägts under processen. I MKB:n beskrivs det så kallade nollalternativ, d.v.s. en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd som förlängd verksamhet i Clab. Nollalternativet har därmed avgränsats till att endast behandla den förlängda mellanlagringen, närmare bestämt till påverkan, effekter och konsekvenser av den fortsatta lagringen vid Clab samt miljöns utveckling på de platser som då inte tas i anspråk för slutförvaret. anser att denna beskrivning behöver kompletteras och att denna definition av nollalternativet ger en alltför förenklad bild. Det är nämligen inte självklart att det är förenligt med givna tillstånd att fortsätta transportera använt kärnbränsle till Clab – särskilt inte om det skulle råda osäkerheter om möjligheterna att senare flytta bränslet till ett slutförvar. I ett sådant läge kan följden bli att det använda bränslet måste mellanlagras i anslutning till reaktorerna, vilket kräver nya anläggningar. Konsekvenserna av ett sådant scenario bör belysas i MKB:n. Det är tveksamt om en sådan avgränsning är förenlig med jämförbarhetskriteriet. En av de viktigaste funktionerna med ett nollalternativ är att få en jämförelsegrund för de olika handlingsvägar som är möjliga. I vissa fall, som i detta, har nollalternativet inte bara funktionen av jämförelsegrund utan utgör också en tänkbar handlingsväg – ett genomförandealternativ. I sådana fall blir konsekvensbedömningen av nollalternativet än mer betydelsefull. MKB:n behöver därför utvecklas och kompletteras med avseende på beskrivningen och konsekvensbedömningen av nollalternativet. De motsägelsefulla påståendena på sidan 79 i MKB:n om att nollalternativet saknar genomförbarhet bör rättas till. Att nollalternativ innehåller stora osäkerheter är inte tillräckligt motiv för att utesluta stora delar av konsekvensbedömningen. Istället bör osäkerheterna så långt som möjligt minskas genom MKB-processen och därefter redovisas på ett öppet och i övrigt ändamålsenligt sätt i konsekvensbeskrivningen i kapitel 11. Rådets bedömning av behov av kompletteringar MKB:n bör kompletteras med en tydligare redovisning av varför SKB har valt Forsmark, jämfört med alternativet Laxemar och andra möjliga lokaliseringar i och som har övervägts tidigare i processen, d.v.s. den redovisning som ingår i bilaga Platsval. MKB:n bör kompletteras med en jämförande redogörelse för alternativa metoder för slutförvaring med avseende på säkerhet, strålskydd och miljöeffekter samt att SKB mot bakgrund av en sådan redogörelse motiverar sitt ställningstagande för vald metod. MKB:n bör kompletteras med en tydligare beskrivning och konsekvensbedömning av det så kallade nollalternativet, en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd. anser att effekter och konsekvenser av eventuella förseningar i processen, som kan leda till att nollalternativet blir aktuellt (om än tidsbegränsat), bör beskrivas och bedömas. 8.4 Avgränsningen av verksamheten avseende byggskede, driftsskede och avvecklingsskede Den tidsmässiga avgränsningen som tillämpas vid beskrivningen av miljöeffekter i MKB:n varierar beroende på den verksamhet som beskrivs. Den verksamhet som bedöms i MKB:n är i första hand begränsad till slutförvarssystemets bygg- och driftskede. Med hänsyn till avveckling och rivning hänvisas till en separat MKB som kommer att tas fram för rivning av mellanlagret i Clab och inkapslingsanläggningen. Rådets bedömning av behovet av kompletteringar anser att MKB:n, i enlighet med , bör beskriva hela systemet och dess påverkan på miljön under alla dess skeden. Rådet anser därmed att även avveckling och rivning av Clab och inkapslingsanläggningen bör ingå i MKB:n. 8.5 Fysiskt skydd/risk för intrång Enligt uppgifter på MKB:ns sida 270 omfattar säkerhetsanalysen inte mänskliga handlingar som leder till avsiktliga intrång i slutförvaret. Denna avgränsning till endast oavsiktliga intrång utgår från SSM:s föreskrifter. Att en MKB, enligt ovan, ska innehålla de uppgifter som behövs för att påvisa och bedöma risken för påverkan på människor och miljön torde emellertid gälla även för avsiktlig påverkan. Att avsiktlig mänsklig påverkan inte kan uteslutas under vare sig anläggningens uppförande eller under dess långa driftsfas torde vara oomtvistligt. Risker som är förknippade med avsiktliga mänskliga handlingar bör därför redovisas i MKB:n. Rådets bedömning av behovet av kompletteringar Beskrivningen av fysiskt skydd och risker som följd av avsiktliga mänskliga handlingar bör redovisas i MKB:n. MKB:n bör även kompletteras med den information som framkommer i Bilagan VU - Verksamhet, organisation, ledning och styrning som ingår i ansökan enligt kärntekniklagen och har lämnats till . 8.6 Redovisning av psykosociala effekter Redovisningen av psykosociala effekter är mycket kortfattad och innehåller inte en bedömning av psykosociala effekter. Slutsatsen att ett slutförvar i eller skulle medföra mindre eller mycket mindre psykosociala effekter än i någon annan kommun i landet (sida 302, avsnitt 12.1.3.2) ger vid handen att psykosociala effekter kan förväntas uppstå oavsett var anläggningen byggs, men klargör inte hur omfattande de kan förväntas bli – vare sig i de utpekade kommunerna eller i någon annan kommun. Eftersom det inte på något sätt beskrivs hur omfattande de psykosociala effekterna skulle förväntas bli om slutförvaret lokaliserades till någon annan kommun saknar jämförelsen relevans. MKB:n behandlar de psykosociala effekterna huvudsakligen utifrån ett nulägesperspektiv och berör bara fragmentariskt framtida generationers psykosociala förhållanden. I en allmänt formulerad slutsats sägs att: så länge inga stora olyckor inträffar är det troligt att befolkningens attityd till slutförvar blir allt mer positiv.(ibid). Det är oklart vilka studier, expertbedömningar eller annat underlag som slutsatsen baseras på. Rådets bedömning av behovet av kompletteringar Psykosociala effekter har inte utretts i tillräcklig omfattning i ansökan. MKB:n beskriver inte de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra på människors hälsa och bör kompletteras i detta avseende. 8.7 Påverkan på naturvärden Inom påverkansområdet finns en rad rödlistade arter. I MKB:n och dess bilagor angående vattenverksamhet finns inga sammanfattningar av dessa arter eller hur de kan komma att påverkas. SKB har hos i län ansökt om dispens enligt artskyddsförordningen för verksamheter som påverkar skyddade arter i området. För att SKB ska erhålla dispens måste de kompensera för de områden där habitat för skyddade arter påverkas. bedömning av behovet av kompletteringar SKB bör komplettera MKB:n med ett resonemang om hur rödlistade arter kommer att påverkas samt hur påverkan på dessa arter kan minimeras. För att och miljödomstolen ska kunna bedöma hur stora miljökonsekvenserna blir från SKB:s planerade verksamheter bör MKB:n kompletteras med den information som redovisas i rapporter SKB R-10-16, Vattenverksamhet i Forsmark Ekologisk fältinventering och naturvärdesklassificering samt beskrivning av skogsproduktionsmark samt SKB P-11-04, Underlag till ansökan om dispens enligt artskyddsförordningen. För att och miljödomstolen ska kunna författa villkor för att begränsa påverkan på de höga naturvärden som finns i området bör SKB komplettera med resultat från sina pilotstudier där de avser att visa att kompensationsåtgärderna har den kompenserande funktion som avses. MKB:n ska i ett tidigare led föregås av ett samrådsförfarande mellan verksamhetsutövaren, myndigheter och enskilda. Samrådet ska utgöra en del i arbetet med MKB:n och det ska finnas en möjlighet för de olika intressenterna att påverka beskrivningens innehåll och utformning genom sina synpunkter. Uppgifter om det samråd som skett ska finnas med i ansökan. bedömning av behovet av kompletteringar MKB:n bör kompletteras med en utförlig beskrivning av hur de synpunkter som lades fram under samrådet har beaktats. 9 Synpunkter på Bilaga PV - Platsval Bilaga Platsval ger en bra bakgrund, men dokumenten innehåller många okommenterade påståenden, och kritiska reflektioner saknas nästan genomgående. Beskrivningen av Forsmark präglas av optimism, medan motsvarande bedömning av Laxemar framställs mer pessimistiskt. I denna bilaga ges inte utrymme för någon större tilltro till Laxemar som alternativ för slutförvar av använt kärnbränsle. Detta kan naturligtvis få konsekvenser för framtiden om oförutsedda händelser omöjliggör ett slutförvar i Forsmark. SKB publicerade den öppna rapporten för använt kärnbränsle i Forsmark – underlag och motiv för platsval. I layouten för Forsmark som redovisas i denna rapport framgår att deponeringsområdet i sydväst begränsas av en deformationszon benämnd WNW0123 eller ZFMWNW0123 (se figur 1 och även figur 10-118 i SR-Site). Att denna zon slutar ungefär vinkelrätt mot deformationszonen ENE060A verkar inte fastlagt även om riktningen är konstaterad i åtminstone två borrhål. Om zonen WNW0123 är den yngsta av de båda zonerna är det rimligt att anta att den slutar vid zonen ENE060A, såsom SKB föreslagit i sin modell. Är däremot förhållandena de motsatta, skulle zonen WNW0123 kunna ha en icke dokumenterad fortsättning förbi denna zon (d.v.s. ENE060A). Om så är fallet är det inte omöjligt att zonen vid eventuellt framtida jordskalv skulle kunna propagera rakt igenom förvaret i nordvästlig riktning och därmed påverka ett stort antal kapselpositioner i förvarets västra del och medföra stora konsekvenser för förvarets integritet. Detta scenario har SKB helt bortsett ifrån i SR-Site, där zonen som närmast tangerar förvarsvolymen (figur 10-118 och figur 1), inte beaktas överhuvudtaget. SKB bör därför överväga om layouten för Forsmark behöver revideras. Noterbart är att begreppet sprickpropagering och nysprickbildning (av zon (ZFM)WNW0123) inte är omnämnt i SR-Site och detta har därmed inte heller modellerats. Layout för slutförvar i Forsmark. Figuren visar även layoutstyrande deformationszoner och respektavstånd till dessa.18 Rådets bedömning av behov av kompletteringar: