sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Även den klassiska utilitarismen har en bredare ansats än den som återspeglas av TEV-begreppet, då den inbegriper lyckan för alla kännande varelser.33 Att människors värderingar dessutom förändras med mer adekvat information är av särskilt stor vikt för fattigdoms-, miljö- och naturvårdsfrågor.34 Begreppet ekosystem- tjänster är förhållandevis nytt, och många som berörs av förvaltningen av ekosystemtjänster använder andra begrepp och referensramar än de som ryms inom TEV. Risken är att viktiga intressenter och kun- skapsbärare avstår från att medverka i sammanhang som rör ekosystemtjänster om de missuppfattar eller tar avstånd från den instrumentella syn på naturens värde som ekosystemtjänst- begreppet bygger på. Av demokratiska skäl och för att inte gå miste om användbar kunskap behövs därför en beredskap för att anpassa begreppen efter sammanhanget och olika aktörers förhållningssätt. Kommodifiering av naturen är ett forskningsområde som rör de sätt på vilka ekosystemtjänster och processer blir handelsvaror genom marknaden, och följderna därav.35 Mycket forskning har ägnats åt risker med att ekosystemtjänstbegreppet innebär att naturvärden betraktas som en handelsvara.36 Vissa styrmedel som t.ex. ekologisk kompensation har kritiserats.37 Kunskap om hur gener, arter och ekosystem ger upphov till specifika ekosystemtjänster är nödvändig för att kunna planera och följa upp åtgärder på ett effektivt sätt. När detaljerad kunskap inte kan frambringas inom de tidsramar som gäller för samhällets beslut är man dock hänvisad till mer eller mindre osäkra bedömningar. 30Millennium Ecosystem Assessment (2003). 31Nozick (1974), Sen (1993). 32Naess (1981). 33Bentham (2009), (1975). 34Sen (1995) s. 18. 35Luck m.fl. (2012) beskriver kommodifiering som en expansion av marknaden till nya områden, t.ex miljöersättningar, ekologisk kompensation eller handel med utsläppsrätter. 36Gomez-Baggethun & (2011); (2010). 37Luck m.fl. (2012). värdet som biologisk mångfald bidrar till är svårt att kvantifiera vilket motiverar försiktighetsprincipen.38 En rimlig princip bör vara att ju högre värdet är för de identifierade ekosystemtjänsterna, och ju längre in ekosystemtjänsterna bedöms bibehålla ett högt värde, desto mer omfattande åtgärder är motiverade. I vissa sammanhang kan därför motiv som betonar det inneboende värdet hos biologisk mångfald spela en viktig roll för att främja en lång- siktigt hållbar förvaltning. I nationalekonomisk teori bestäms värdet av varor och tjänster av människors samlade marginella betalningsvilja. Värdet av en vara är den nytta eller välfärd som konsumtion och produktion medför. Detta är något helt annat än marknadspriset som egentligen bara utgör en signal till producenter och konsumenter. Denna prissignal är grunden för att uppnå effektivitet (s.k. Pareto-optimalitet) men detta jämviktspris är alltså inte samma sak som värdet/nyttan. Konsumenter har en betalningsvilja (en preferens samt förmåga att betala) för en vara. För livsnödvändiga varor är konsumenter villiga att betala väldigt mycket för de första enheterna av dessa varor. Där- efter avtar betalningsviljan snabbt, vilket framgår av den kraftiga lutningen av efterfrågekurvan i figur 1(a). Välfärden som denna marknad ger för konsumenter illustreras i figur 1 av den del av ytan under efterfrågekurvan som ligger över marknadens jämvikt. Med andra ord, den betalningsvilja som kon- sumenterna har utöver vad de behöver betala (uppoffra). Man betalar kanske bara för ett kilo vetemjöl eller potatis men skulle kunna betala betydligt mer om det var matbrist, därav ordet konsument- överskott. På liknande sätt skulle man kunna betala mycket pengar för rent dricksvatten om det kommunala vattensystemet slogs ut av en livshotande bakterie. Konsumentöverskottet för basmat och dricksvatten är enormt stora, i synnerhet jämfört med dess bidrag till BNP (se figur 2). Välfärden för producenter (producentöverskottet) illustreras av den del av ytan under efterfrågekurvan som ligger mellan marginalkostnaden och marknadens jämviktspris. I nationalekonomisk teori motsvaras samhällets välfärd av summan av konsumentöverskott och producentöverskott. Figur 1 visar varför BNP inte är något välfärdsmått trots att det ofta används som ett sådant. 38 T.ex. TEEB (2010b) s. 25. Egentligen mäter BNP förädlingsvärdet för varje steg en vara/tjänst förädlas fram till att den slutligen konsumeras. Om man i stället fokuserar på den slutliga konsumtionen kan man säga att BNP mäter värdet av dessa slutliga produkter i enlighet med deras marknadspris (eller kostnad om det gäller offentlig produktion). Då blir potatisens bidrag till BNP priset per kilo multiplicerat med antal försålda kilo. Marknaden för läsplattor och annan hemelektronik skulle, till skillnad för marknaden för basmat, inte tåla att priserna fördubb- lades eller tiodubblades. Efterfrågan vid högre priser är betydligt lägre, illustrerat av den flacka lutningen av kurvan i figur 1b. Resultatet av detta resonemang är att konsument- och producentöverskotten är betydligt större än BNP för många försörjande ekosystemtjänster som till exempel basmat och dricksvatten (figur 1a) medan motsatt förhållande gäller för läsplattor och annan hemelektronik (figur 1b). Figur 1 Konsument- och producentöverskotten är större än deras bidrag till BNP för många försörjande ekosystemtjänster som till exempel basmat och dricksvatten (a) medan motsatt förhållande gäller för läsplattor och annan hemelektronik (b) Konsument- och producentöverskotten utgör tillsammans den totala välfärden som genereras av en viss marknad, t.ex. potatis. För nödvändiga varor och tjänster, till vilka vi kan räkna de flesta ekosystemtjänster, blir totalvärdet oändligt högt. Vanliga besluts- situationer handlar dock om förändringar på marginalen och därför används ofta marginalpriset (faktiskt eller simulerat marknadspris) som grund för värdering av t.ex. en viss ekosystemtjänst. Detta är rimligt om vi kan anta en hög resiliens i produktionen av denna ekosystemtjänst, dvs. att den kommer att fortsätta produceras i ungefär samma omfattning (linjära samband) trots olika störningar, eller att tjänsten är fullständigt utbytbar och att detta substitut har hög resiliens. Som TEEB påpekar beaktas som regel försäkringsvärden inte i marknadspriser.39 Därför är marknadspriser som strategi för att synliggöra värdet av ekosystemtjänster som ofta uppvisar irreversibla effekter högst diskutabel. I en sammanställning av över de allvarligaste globala riskerna är fyra av de sex värsta riskerna förknippade med en minskad framtida kapacitet hos viktiga ekosystemtjänster.40 Minskningen av globala livsmedelslager har tidigare orsakat enorma prisökningar. Att synliggöra värdet av en viss sektor genom dess bidrag till BNP innebär att man gör en totalvärdering utifrån marknadspris och därmed bortser helt från konsumentöverskottet. Figur 2 visar att jordbruk, skogsbruk och fiske endast bidrar till av BNP. BNP 2012 var . av detta är . 39TEEB (2010b) kap. 5. 40De sex allvarligaste och mest sannolika globala riskerna är vattentillgång, matbrist, kroniska budgetunderskott, stora inkomstklyftor, extrema fluktuationer i priser för jordbruksvaror och energi, samt ökande utsläpp av växthusgaser (2012). Figur 2 Olika sektorers bidrag till BNP 1920–2000 (procent) Källa: (2012.) Det bör noteras att jordbrukets sjunkande andel av BNP inte betyder att människans behov av föda har minskat eller att vår välfärd knappt skulle påverkas om jordbruket upp- hörde. Ett ensidigt fokus på värden som fångas i monetära termer kan dock leda till sådana felslut. Att synliggöra värdet av eko- systemtjänster handlar därför inte i första hand om att sätta prislappar på dem enligt marknadens värdering. Så länge människor är bortskämda med att utbudet av ekosystemtjänster är stort därför att ekosystemens processer (fotosyntes, pollinering, nedbrytning av material, vatten- och luftrening osv) fungerar (och deras framtida produktion verkar stabil, dvs. resiliensen verkar hög), så kommer marknadspriserna för naturresurser att vara låga vilket innebär en allvarlig underskattning av ekosystemens betydelse för välfärden. BNP introducerades efter som ett mått på ett lands produktionskapacitet, men började det miss- brukas som ett välfärdsmått. Även , trots ett kompakt motstånd från många nationalekonomer, används BNP som en normativ indikator på bättre tider. Det finns ett starkt positivt samband mellan BNP per capita och mått på levnadsstandard och hälsa men användandet av måttet som en nivå på välfärd har blivit kritiserat, och därför pågår arbete med att utveckla alternativa mått. 2.4 Marknadsvärden, monetära beräkningar samt icke- monetär värdering Med ekonomisk värdering avses i allmänhet monetär värdering, trots att kronor och ören bara är ett av flera sätt att uttrycka ekonomiska värden. Samhällsekonomisk konsekvensanalys kan göras inom ramen för en kostnads-nyttokalkyl (cost-benefitanalys CBA) men ju mer komplex värderingen är desto större skäl finns för att i stället använda en bredare analys som beslutsunderlag. Multikriterie- analys är ett ramverk som utvecklats för att hantera olika värden i olika enheter (se nedan). En samhällsekonomisk konsekvensanalys ska omfatta olika slags effekter som påverkar människors väl- befinnande och det finns inga regler som begränsar detta till utilitaristiska värden eller till värden som lämpar sig att uttrycka i monetära termer. Vid markexploatering kan det finnas riksintressen och andra betydande ekonomiska värden både av att exploatera naturresursen och att bevara den. Ekonomiska ställningstaganden och politiska avväganden blir mer transparanta om de beskriv i relevanta storheter och inte endast uttrycks i monetära termer. Kostnadseffektivitet är ett av flera viktiga kriterier i samhälls- ekonomisk konsekvensanalys. Andra relevanta kriterier är: mål- uppfyllelse (styrmedlets bidrag till att vi når miljökvalitetsmålen); incitament till teknisk utveckling och innovation; rättvisa (förorenaren betalar-principen brukar anses rättvist); fördelningseffekter (effekter på inkomstfördelningen i samhället), samt process-legitimitet (att beslutsprocessen och implementeringen upplevs legitim).41 Monetär värdering bygger i allmänhet på antagandet att nyttan och människors preferenser existerar oberoende av den som gör analysen. I svåra beslutssituationer påverkas människors värderingar av hur frågan formuleras. Dessutom kan preferenser och värderingar formas och ändras under en diskussion om ekosystemtjänsters värden.42 Det är generellt sett enklare att beskriva omedelbara kostnader förknippade med förlust av ekosystemtjänster i monetära termer, medan effekter på är svårare att beskriva monetärt. Detta beror framför allt på osäkerhet rörande sannolikheter för olika utfall. Dessutom är det svårt att ta ställning till framtida kostnader och nyttor. En årlig diskonteringsränta innebär att vi värderar våra 41Vatn m.fl. (2011). 42TEEB (2012a) s. 163. barnbarns nytta av ekosystemtjänster till en sjundedel jämfört med vår egen. TEEB43 menar att detta är svårt att försvara etiskt. Begreppet synliggöra kan förstås i relation till marknadspriser: de värden som inte handlas på en marknad är ofta osynliga för besluts- fattare på alla nivåer (inklusive producenter och konsumenter). TEEB44 utgår från följande hierarki av synliggörande av ekosystem- tjänsters värden. 1.De flesta försörjande ekosystemtjänster från jordbruk, skogs- bruk och fiske handlas på marknader, dvs. de är redan synliga i viss mån (i TEEB används begreppet fångade eng: capture). Eftersom marknadsmisslyckanden är relativt vanliga och stora även för dessa ekosystemtjänster så kan skatter och subventioner och andra styrmedel dock behövas för att korrigera priserna. 2.Många reglerande ekosystemtjänster (pollinering, luftkvalitet, vattenrening och biologisk kontroll av skadedjur) och kulturella ekosystemtjänster (t.ex. rekreationsvärden) ger upphov till eller är nära kopplade till direkta användarvärden och kan därmed upp- skattas monetärt med hjälp av olika metoder. I sådana besluts- underlag kan värdet demonstreras för beslutsfattare. är det mer lämpligt att demonstrera värdena i kvantitativa eller kvalitativa termer, exempelvis antalet sjukdagar eller överdödlighet pga. sjukdom som kan motverkas genom ekosystemtjänster (se box 5). 3.För mer komplexa, sammanlänkade ekosystemtjänster, samt i de fall då värdering påverkas kraftigt av olika etiska och kulturella utgångspunkter eller handlar om icke-användarvärden, kan monetär värdering vara mindre tillförlitlig eller helt enkelt olämplig; TEEB rekommenderar att sådana värden bäst synlig- görs genom att erkännas och artikuleras i regelverk45 eller genom att det offentliga på annat sätt går in som garant för att tjänsterna bakom dessa värden upprätthålls. Instiftande av nationalparker och naturreservat liksom lagkrav på kompensation (offset) vid mark- exploatering är exempel på sådant erkännande, vilket uttrycker en form av värdering från samhällets sida. Genom beslutet värderar beslutsfattarna naturreservatets tjänster som minst lika stora som nettointäkterna för alternativ användning. 43TEEB (2010b) 44TEEB (2010a). 45TEEB (2010a) s. 12. Olika TEEB-rapporter använder olika ramverk för värdering. I tabell 1 ger vi en syntes av över hur ekosystemtjänster kan synliggöras i beslutsunderlag samt hur de kan integreras i politiska beslut. Den översta raden visar tre olika sätt att synliggöra och beskriva värdet av ekosystemtjänster i beslutsunderlag. De nedre två raderna ger exempel på integrering i beslutsprocesser, dvs. hur denna beskrivning/värdering i beslutsunderlag kan användas för att motivera regleringar respektive ekonomiska styrmedel. De tre kolumnerna representerar därmed tre strategier för värdering och integrering. En poäng med tabellen är att visa att översiktlig planering och naturreservat kan motiveras av olika slags beslutsunderlag. Tabell 1 Strategier för policyintegrering baserat på olika beslutsunderlag Monetär beräkning av värdet av t.ex. vattenflöden, vattenflöden, pollinering. Kostnadsnyttokalkyl (CBA). Översiktlig planering (ÖP). Översiktlig planering (ÖP). Översiktlig planering (ÖP). Skatt(eväxling). att styra (ofta flera variabler) åt rätt håll. Skatt(eväxling). riktad mot en specifik att nå ett kvantitativt mål. Skattens/ersättningens nivå ska idealt motsvara den externa kostnaden/nyttan. Nivån på t.ex. miljöersättningen baseras inte på en monetär värdering av nyttan utan vad som visar sig vara tillräckligt för att nå målen. Tabell 1 erbjuder en meny av möjligheter både att synliggöra (metoder och beslutsunderlag) samt integrera denna information i beslutsfattande. Som framgår av tabellen kan ett beslutsunderlag för naturreservat eller miljöersättning baseras på antingen kvalitativ information, kvantitativ information eller monetär värdering eller en kombination av dessa. Det är alltså inte så att ekonomiska styr- medel måste baseras på en monetär värdering. Den centrala frågan är hur vi hanterar försäkringsvärdet, dvs. mationsväntevärdet (se avsnitt 2.1 om TEV). En monetär värdering av ett skogsparti, en naturbetesmark eller en kuststräcka kan generera ett mycket högt värde ifall man upptäcker att skogspartiet används av en orienterarklubb, betesmarken hyser insekter som pollinerar eller äter bladlöss eller ogräsfrön och därmed kraftigt ökar skördarna på intilliggande åkrar, eller att torsken leker just längs denna kuststräcka. Ifall dessa aktiviteter inte hade upptäckts så skulle det ekonomiska värdet tvärtom anses mycket lågt. Men området skulle potentiellt kunna vara viktigt för just dessa aktiviteter, eller för andra ekosystemtjänster, och hur värderas det? Idealt ska options- och informationsväntevärdet ingå i en monetär värdering men det görs sällan i praktiken. Det riskerar att bli väldigt spekulativt om det görs, som det blir gravt missvisande om det inte görs. En möjlighet är att beräkna värdet olika för olika scenarier. Den analys över de allvarligaste globala riskerna som gjorts av och som nämndes tidigare kan utgöra en grund för sådana scenarier. I information om ekosystemtjänster46 ges en kort beskrivning av aktuella metoder för monetär värdering av ekosystemtjänster, och utförliga analyser av deras teoretiska underbyggnad har getts av i rapporten av biologisk mångfald47. I tabell 2 ges en översikt över befintliga värderingsmetoder med tillämpning av TEEB:s vägledning.48 Samtliga metoder är behäftade med svårigheter (se box 4). Det framhålls ofta att monetära uppskattningar innebär en särskild risk för förenkling av komplicerade samband och veten- skapliga osäkerheter, och därför bör användas med försiktighet.49 46Naturvårdsverket (2012b). 47Konjunkturinstitutet (2007). 48TEEB (2011a, 2012). 49TEEB (2010) kap. 5. Bilaga 2 SOU 2013:68 (timmer, fisk etc.) av kostnaden för att av utgifter (t.ex. för sjukvård) som samhället slipper tack vare eko- av hur mycket en i. Hedoniska metoder tjänsters bidrag till en av kostnad för resa, Värdet i en studie Översikt över metoder för värdering av ekosystem- tjänster. Marknadspriser är ett enkelt sätt att synliggöra naturens värde men kan även innebära ett osynliggörande, t.ex. utgör bas- näringarna jordbruk, skogsbruk och fiske av BNP (se figur 2 ovan). Det monetära värdet produceras i förädlingen. Marknadspriser för naturkapitalet är dessutom ofta subventionerat och/eller externa kostnader ingår ej. Slutligen inkluderas inte konsumentöverskottet trots att det kan vara betydande. Rent dricksvatten kostar /kubikmeter för en villaägare men samma vatten kostar mer (/liter) i flaska. En marginalprissättning innebär att det lägsta marknadspriset används. Andra metoder som resekostnads- metoden och betalningsviljemetoden inkluderar konsument- överskottet och det är därför svårt att jämföra värden som tagits fram med olika metoder. Ersättningskostnad är en mycket vanlig metod som bygger på att en faktisk utgift används som proxy för den ekosystem- tjänst som den ersätter. Man bör komma ihåg att ett reningsverk ersätter endast en av våtmarkens funktioner vilket innebär en risk för undervärdering. Undvika skade-kostnad kan handla om hälsovärdet för luftrening (se box 5 nedan). Produktionsfunktionsmetoder innebär att man värderar en ekosystemtjänst utifrån hur mycket den bidrar till produktionen av en viss vara. Men det är svårt att uppskatta värdet av en isolerad tjänst. Om produktionen av t.ex. jordbruksvaror värderas enligt det marknadspris som lantbrukaren möter blir risken stor för undervärdering av t.ex. pollinering och biologisk kontroll av skadegörare. Eftersom marknadspriset ska täcka även rörliga kostnader för insatsmedel och arbete drar man ofta av detta för att beräkna ekosystemtjänsternas bidrag.50 Ett alternativ är att dessa två ekosystemtjänsters bidrag till skörden värderas enligt det pris på livsmedel som konsumenter möter. Men för att verkligen synliggöra värdet behöver man analysera den långsiktiga förmågan att producera dessa ekosystemtjänster. Man behöver söka svar på frågan om vilka effekterna skulle bli om dessa tjänster kraftigt decimerades. En kraftig decimering av pollinering och biologisk kontroll av skadegörare skulle ge 50 Bateman m.fl. (2013). svårförutsägbara effekter på pris och välfärd, lantbrukare skulle välja andra grödor och konsumenter andra livsmedel. Anpassningskostnaderna kan bli små eller stora. Hedoniska metoder strävar efter att isolera faktorer som bidrar till en fastighets värde. Metoden begränsas också av att ett rekreationsområde tenderar att bli mycket mer värdefullt i en välbärgad kommun jämfört med en låginkomsttagarkommun trots att folkhälsoskäl kanske talar för motsatt prioritering. Med hjälp av resekostnadsmetoden konstruerar man en efterfrågekurva utifrån de utlägg människor gör för rekreationsupplevelser. befolkning spenderade sammanlagt ca på friluftsaktiviteter (utrustning, transporter, livsmedel, m.m.), varav ca 72 miljarder i . Det motsvarar av BNP, dvs lika mycket som jordbruk, skog och fiske. Utöver detta beräknades konsumentöverskottet för friluftsaktiviteter till 33 miljarder kr.51 Det betyder inte att friluftsaktiviteter är mer värdefulla än de tre basnäringarna jordbruk, skog och fiske, bara att värderings- metoderna är olika. I betalningsviljestudier skulle folk säkerligen uppge en mycket hög betalningsvilja för att äta fisk minst en gång , vilket skulle ge en betydligt högre värdering av fiskesektorn. Denna metod är dock hypotetisk och vid mer komplexa frågeställningar om t.ex. skogens värde för vattenrening, för artrikedom, eller som kolsänka, krävs en god systemförståelse för att kunna gör avvägningar i monetära termer. Vi brukar inte rådfråga vanligt folk om hur resurser bör fördelas mellan behandling av stroke, cancer och höftledsoperationer men av någon anledning anses människor vara konsumenter av miljövaror. Experiment med olika scenarier är en vidareutveckling av betalningsviljestudier där människor i stället rangordnar olika varukorgar. Intressent-konsultation innebär ofta att en myndighet stämmer av förslag inför beslut. Sådana deltagandeprocesser kan innehålla mer eller mindre av dialog och lärande i t.ex. fokus- grupper och kan därmed synliggöra konflikter och generera ett mer upplyst beslutsunderlag i form av kvalitativa prioriteringar. Problemen är dels huruvida deltagarna är representativa, dels hur processen styrs/leds. 51 (2013) sid. 163-164. Delfi-metoder utgår, tvärtemot betalningsviljestudier, från att experter gör bättre bedömningar och prioriteringar än andra. Det betyder inte att de har bättre värderingar än andra. I den mån ekosystemtjänster ses som konsumtionsfrågor som handlar om tycke och smak är marknadsundersökningar i form av betal- ningsviljestudier relevanta. Om ekosystemtjänsterna i fråga har mer strategisk karaktär för den ekonomiska utvecklingen, folk- hälsan, och/eller hållbar utveckling brukar politiker vilja luta sig mot experter. Det kan dock bli ett demokratiskt problem om experternas värderingar skiljer sig från allmänheten. Benefit transfer-metoder innebär överföring av resultat från ett sammanhang/land till ett annat, vilket ibland används vid brist på data. Om en studie från ett land visar att en våtmark har ett visst monetärt värde, kan detta värde tjäna som utgångspunkt för liknande ekosystem i ett liknande land. Detta är förknippat med en rad svårigheter.52 Den vanligaste varianten av samhällsekonomisk konsekvensanalys är kostnads-nyttokalkylen (CBA). Denna bygger på det national- ekonomiska idealet att uttrycka alla kostnader och nyttor i monetära termer, dvs. den högra kolumnen i tabell 1. I de fall då långtgående monetarisering av effekter inte anses adekvat kan andra konsekvensanalyser användas. Traditionellt har en miljö- konsekvensbeskrivning (MKB) använts som komplement till CBA men detta har orsakat en viss inkonsekvens eftersom en CBA ofta redan inkluderar en beskrivning av vissa miljökonsekvenser (i monetära termer). Som svar på denna inkonsekvens har multikriterie- analysen utvecklats starkt de senaste decennierna53. En multikriterie- analys bygger på metoder som analyserar konsekvenser i kvalitativa, kvantitativa och monetära termer. Den har samma logiska struktur som en CBA54: bägge identifierar olika alternativ och bägge rymmer olika metoder för värdering. 52Lindhjem & Navrud (2008). 53Munda m.fl (1994), Greening & (2004). 54Gamper m.fl. (2006). Multikriterieanalys inkluderar enligt Vatn55 sju steg: 1.Definiera och strukturera problemet. 2.Definiera alternativ (möjliga lösningar). 3.Definiera en uppsättning utvärderingskriterier (antal och typ). 4.Beskriv alternativen genom att sätta poäng eller värden på kriterierna (ofta med hjälp av lärandeprocesser). 5.Tydliggör olika intressegruppers preferenser och vikta kriteri- erna efter dessa. 6.Jämför alternativen och välj eventuell form för aggregering. 7.Utvärdera resultat (inklusive känslighetsanalys) och välj eller föreslå den bästa kompromissen.