sou · H1B326 · 2013-04-19 00:00:00 — Huvudmannen ska lämna sådana uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljningen och utvärderingen (26 kap. 25 § skollagen). Med stöd av förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. meddelar föreskrifter om vilka uppgifter och vilken verksamhetsredovisning som ska lämnas. får enligt skollagen förelägga en huvudman att fullgöra sin uppgiftsskyldighet och föreläggandet får förenas med vite. Enligt föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. (SKOLFS 2011:142) ska huvudmän för förskola lämna uppgifter om bl.a. antal inskrivna barn i förskola uppdelat på och fristående förskola, antal förskoleenheter, antal personal uppdelat på bl.a. utbildning samt vissa intäkter och kostnader. Uppgifterna lämnas till (). Uppgifterna görs tillgängliga i databas om jämförelsetal och ligger också till grund för analyser av t.ex. gruppstorlek och personaltäthet i förskolan. 7.3Ett system för rapportering av olyckor och tillbud Utredningens förslag: En förskolechef ska systematiskt rapportera olyckor och tillbud i utbildningen. 7.3.1Rapportering av olyckor och tillbud Utredningen föreslår att förskolechefen systematiskt ska rapportera olyckor och tillbud i utbildningen. Enligt direktiven ska utredningen föreslå ett nationellt system för rapportering av olyckor och tillbud. Det finns ingen vedertagen definition av olyckor och tillbud i detta sammanhang, men enligt utredningens uppfattning innebär en olycka att ett barn har skadats och ett tillbud att det har funnits en konkret risk för en olycka (jfr avsnitt 6.2.6). Frågan är vilken omfattning ett nationellt rapporteringssystem ska ha. Ska varje olycka och tillbud rapporteras eller ska händelsen vara av en viss dignitet för att den ska rapporteras? Exempelvis omfattar anmälningsplikten enligt arbetsmiljöförordningen olycksfall eller skadlig inverkan i arbetet som innebär dödsfall eller svårare personskada eller har drabbat flera arbetstagare. Anmälningsplikten omfattar också tillbud som har inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa. Utredningen anser att det som omfattas av rapporteringsskyldighet enligt arbetsmiljöförordningen är alltför begränsat för att tjäna syftet att ge kunskap om i vilken omfattning och varför barn skadas i förskolan. Ett annat kriterium för rapportering skulle kunna vara att ett barn på grund av olycka behöver uppsöka en vårdinrättning inom akut- eller primärvården. Resultatet av en sådan rapportering skulle till viss del överensstämma med statistik, IDB . En sådan avgränsning innebär emellertid att förskolans personal eller förskolechefen efter en skadehändelse behöver ta reda på om barnet faktiskt har uppsökt en vårdinrättning, vilket medför ett extra arbetsmoment. Rapporteringen blir också mer komplicerad när det gäller tillbud och vad som ska bedömas som tillbud. Utredningen har i avsnitt 6.2.6 klargjort sitt förslag på definition av olycka och tillbud. En olycka avser en skadehändelse som innebär att personalen bedömer att barnet behöver lämna förskolan och att vårdnadshavaren behöver ta över ansvaret för barnet. Ett tillbud innebär en risk för olycka. mot bakgrund av det syfte rapporteringen ska fylla, att den föreslagna definitionen av olycka och tillbud också utgör en rimlig avgränsning för vilka olyckor och tillbud som ska rapporteras. Personalen i förskolan har en nära kontakt med barnen. Att ha uppsikt och tillsyn över barnen är en del av den trygga omsorgen. Personalen är därmed de som i första hand uppmärksammar att ett barn har skadat sig eller riskerat att skada sig. Enligt skollagen har all personal i förskolan skyldighet att anmäla till förskolechefen om de får kännedom om att ett barn anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i verksamheten. Förslaget om rapporteringsskyldighet av missförhållanden innebär också en skyldighet för all personal att rapportera ett missförhållande som riskerar ett barns hälsa, säkerhet eller möjlighet att efter sina förutsättningar utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Dessa rapporteringsskyldigheter har delvis ett annat syfte än den rapporteringsskyldighet som här föreslås. Att rapportera olyckor och tillbud ska kopplas till förslaget om att systematiskt vidta åtgärder för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud och kan uppfattas som mindre känsligt och mer rutinartat än att anmäla kränkande behandling eller att rapportera ett missförhållande. Utredningen anser det därför inte nödvändigt att föreslå en lagstadgad skyldighet för all personal i förskolan att rapportera olyckor och tillbud. Utredningen förutsätter att personalen tar ansvar för att olyckor och tillbud uppmärksammas enligt de rutiner som förskolan tar fram så att det finns ett underlag att rapportera. I de fall en olycka inträffar på grund av ett missförhållande kommer den i det sammanhanget föreslagna skyldigheten för personalen att rapportera att träda in. Det kan vara angeläget att skilja på rapporteringsskyldighet för missförhållanden och för olyckor och tillbud som inte beror på ett missförhållande. Utredningen föreslår därför att det ska vara förskolechefen som har det lagstadgade ansvaret för att rapportera olyckor och tillbud som rör barnen i förskolan. Förskolechefen har ett uttalat ansvar för verksamheten enligt skollagen och läroplanen. Förskolechefen har bl.a. ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet. Det systematiska kvalitetsarbetet omfattar verksamhetens samlade arbete för att uppfylla målen för utbildningen och kommer med utredningens förslag att omfatta både det målinriktade arbetet för barnens säkerhet och att syste- SOU 2013:26 Ett nationellt rapporteringssystem matiskt och kontinuerligt vidta åtgärder för att förebygga och förhindra risker olyckor och tillbud i utbildningen. Förskolechefen har möjlighet att inom ramen för sitt ansvar, och de ramar som utredningen föreslår för rapporteringsskyldigheten, närmare ange vilket underlag han eller hon behöver av personalen för att kunna fullgöra sin rapporteringsskyldighet. Enligt utredningens uppfattning är det också möjligt för förskolechefen att delegera den här typen av ledningsuppgift. De rapporter som förskolechefen upprättar kommer att uppmärksamma olyckor och tillbud och direkta åtgärder kommer att vidtas för att förhindra en ny olycka eller tillbud. Rapporterna kommer också att vara en del av underlaget för förskoleenhetens målinriktade arbete för barnens säkerhet i utbildningen och för systematiska och kontinuerliga åtgärder för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud. Rapporteringssystemet syftar inte heller till att påverka hur huvudmän, såväl kommunala och enskilda, agerar inom sin egen organisation när en olycka inträffat. Så som utredningen beskriver i andra delar av betänkandet finns hos både huvudmän och inom den kommunala organisationen olika modeller för att hantera krishantering i stort och om olyckor och tillbud inträffat. Utredningen bedömer att huvudmannen inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet kan bestämma när förskolechefens rapportering ska ske. Det är därför tillräckligt att i skollagen ange att rapporteringen ska ske systematiskt. Det säger sig självt att förskolechefen behöver ett underlag för rapporten i nära anslutning till olyckan eller tillbudet för att rapporten ska vara så bra som möjligt men utredningen anser det inte nödvändigt att rapporteringen till huvudmannen måste ske direkt eller i anslutning till varje olycka eller tillbud som inträffar för att syftet med ett rapporteringssystem för olyckor och tillbud ska uppnås. Om olyckan eller tillbudet beror på ett missförhållande kommer händelsen däremot att direkt rapporteras av personalen till förskolechefen som ska informera huvudmannen om rapporten. I dessa fall gäller dessutom, enligt det förslaget, att missförhållandet utan dröjsmål ska utredas, dokumenteras och avhjälpas. Om missförhållandet har orsakat att ett barn har skadats eller riskerat att skadas kommer rapporten också att ligga till grund för förskolechefens systematiska rapportering av olyckor och tillbud. 7.3.4Mottagare av förskolechefens rapporter Utredningens förslag: Rapporteringen ska ske till huvudmannen. Förskolechefen ska rapportera till sin huvudman. Huvudmannen har, enligt utredningens förslag, ansvar för att det bedrivs ett målinriktat arbete för barns säkerhet och att det systematiskt och kontinuerligt vidtas åtgärder för att förebygga och förhindra olyckor och tillbud i utbildningen och, enligt skollagen, ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet. Utredningen bedömer att huvudmannen behöver vara mottagare av rapporterna för att kunna ta sitt ansvar enligt skollagen. En annan variant skulle vara att förskolecheferna rapporterar direkt in i ett nationellt rapporteringssystem, men utredningen bedömer att viktig kunskap för huvudmannen då går förlorad. Genom rapporterna om olyckor och tillbud får huvudmannen kunskap om risker för barns säkerhet i sina förskolor och också ett underlag i sitt övergripande arbete med att uppfylla kraven på miljö, hälsa och säkerhet enligt övrig lagstiftning. Utredningens förslag: Huvudmannen ska ha skriftliga rutiner för hur rapporteringen ska fullgöras. Utredningens utgångspunkt är att skapa ett förfarande som är enkelt och kan anpassas till övrigt kvalitetsarbete inom verksamheten. Huvudmännen har olika organisation för sina förskolor, allt ifrån en fristående förskola som drivs av en enskild fysisk person till stora kommuner med tiotals och i vissa fall ett hundratal förskolor. Utredningen anser mot denna bakgrund och även med beaktande av skollagens struktur att det inte ska anges i detalj i lagen hur en rapport ska utformas. Utredningen föreslår längre fram i betänkandet att ska få bemyndigande att utfärda närmare föreskrifter om vad som ska rapporteras. Dessa föreskrifter kommer att utgöra en ram för rapporteringen och tala om vilka uppgifter som måste rapporteras. Huvudmannen har sedan möjlighet att utforma rapporteringen inom sin verksamhet efter sina behov. Utredningen anser att det, i kombination med att utfärdar närmare föreskrifter om innehållet, bör anges i skolförordningen att huvudmannen ska ha skriftliga rutiner för hur rapporteringen ska fullgöras av förskolecheferna. Utredningens förslag: Huvudmannen ska göra en sammanställning av sina förskolechefers rapporter och lämna till . Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om sammanställningens innehåll. 7.4.1Årlig sammanställning av rapporter Huvudmannen ska sammanställa de rapporter som för- skolechefen/-erna har lämnat. På så sätt får huvudmannen ett underlag för det fortsatta målinriktade arbetet. Sammanställningen kommer att visa på likheter och skillnader i verksamheten och det blir möjligt att följa utvecklingen över . 7.4.2Mottagare av huvudmännens sammanställningar Utredningen anser att ett nationellt rapporteringssystem ska användas för kvalitetsutveckling. Det är angeläget att skapa ett gemensamt system för rapportering och återkoppling som tar sikte på att förbättra förskolornas säkerhetsarbete . Utredningen ska lämna förslag på vilken nationell myndighet som ska vara mottagare av de uppgifter som samlas in i rapporteringssystemet. Förskolan är en del av skolväsendet och utredningens förslag om ett målinriktat arbete för barnens säkerhet och rapporteringssystemet finner bäst sin plats i skollagen. Det är därmed en naturlig följd att en av de två nationella skolmyndigheterna, eller Skolinspektionen, får uppdraget att samla in statistik över olyckor och tillbud i förskolan samt att återkoppla den samlade statistiken till förskolorna och huvudmännen. har enligt skollagen i uppdrag att på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet. Huvudmännen är skyldiga att lämna uppgifter om verksamheten som behövs för uppföljning och utvärdering. har också ansvar för den nationella statistiken avseende skolväsendet. Av förordningen med instruktion för (2011:55) framgår bl.a. följande. Uppföljningen och utvärderingen ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Myndigheten ska sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning och utvärdering. Myndigheten ska också stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter samt bidra till att förbättra deras förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse genom bl.a. fortbildning, spridning av forskningsresultat och svara för andra nationella utvecklingsinsatser. Mot bakgrund av detta anser utredningen att ett uppdrag att samla in statistik över olyckor och tillbud i förskolan samt att återkoppla den samlade statistiken till förskolor och huvudmän omfattas av de uppdrag som har. Det är därför lämpligt att blir mottagare av huvudmännens sammanställningar. Uppdraget kan eventuellt behöva förtydligas genom ett tillägg i förordningen med instruktion för eller genom regleringsbrev. Skolinspektionen och kommuner som har godkänt fristående förskolor kan också ha nytta av huvudmännens sammanställningar för sin tillsyn. Det har framförts synpunkter till utredningen att det är önskvärt att när en olycka eller ett tillbud beror på en orsak som regleras i annan lagstiftning än skollagen, ska ansvarig tillsynsmyndighet direkt få uppgifter om olyckan. På så sätt skulle tillsynsmyndigheten snabbt kunna få kännedom om och agera inom sin tillsynsverksamhet för att komma till rätta med eventuella brister. Synpunkter har också framförts att enskilda huvudmän bör rapportera till den kommun som har godkänt verksamheten. Utredningen har tidigare angett att syftet med ett nationellt rapporteringssystem är att ge underlag för kvalitetsutveckling. Utredningen bedömer det därför som tillräckligt att Skolinspektionen och kommuner kan ta del av samlade statistik och deras återkopplingar. En tillsynsmyndighet har rätt att ta del av rapporter och sammanställningar från en huvudman i sin tillsynsverksamhet och kan också på så sätt följa upp olyckor och tillbud i verksamheterna. 7.4.3Vad ska rapporteras till Enligt Barnsäkerhetsdelegationens slutbetänkande (SOU 2003:127 s. 129) är skadestatistik en viktig grund för att kartlägga var och hur barn skadar sig. I det skadeförebyggande arbetet är det också viktigt att systematiskt identifiera skaderisker innan skadorna inträffar. Skaderegistrering kan ge kunskap om: vem som drabbas av skador (t.ex. ålder, kön, grupp av individer) hur skadan uppstår (utlösande faktor, händelseförlopp) vad orsakade skadan (produkt som orsakar skadan) var skadan inträffar (typ av plats/område, geografiskt) när skadan inträffar (typ av aktivitet, tidpunkt , årstid) vilken typ av skada som uppstår (medicinsk diagnos) (s. 165). Syftet med den nationella rapporteringen är att få information om olyckor och tillbud i förskolan för att man ska kunna dra lärdomar av dessa och säkerställa barns säkerhet i förskolan. ska sammanställa statistik över olyckor och tillbud baserat på huvudmännens sammanställningar av rapporter. Statistiken bör enligt utredningens mening, med beaktande av vad Barnsäkerhetsdelegationen anförde om skaderegistrering, bl.a. redovisa ålder och kön på barnet, typ av skada eller risk, i vilken situation eller under vilket moment som skadan eller risken har uppkommit och orsaken till skadan. Utredningen har också tagit emot synpunkter på att det ska framgå om skadan är produktrelaterad. Utredningen anser dock att skollagen inte i detalj ska ange vad som ska rapporteras. Närmare uppgift om vad som ska rapporteras hör hemma i förordning eller föreskrifter. Enligt instruktion är verket ansvarigt för den officiella statistiken om skolväsendet. Av förordningen (2001:100) om den officiella statistiken framgår att en statistikansvarig myndighet beslutar om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen. Utredningen föreslår att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om sammanställningens innehåll och att det ska framgå av skolförordningen att får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas i en sammanställning. utfärdar redan föreskrifter om huvudmännens uppgiftsskyldighet. Antingen kan dessa föreskrifter kompletteras eller så kan liknande föreskrifter antas särskilt för den nu föreslagna rapporteringen. Utredningen lämnar inte förslag om vilken teknik som bör användas för den nationella insamlingen. Det bör ankomma på att närmare utreda den frågan för att åstadkomma en enkel och funktionell rapportering. Utredningen anser dock att jämförelser bör göras med webb-system för anmälning av olycksfall och tillbud samt med rapporteringssystem. 7.4.5Skolverkets publicering och återkoppling av den nationella statistiken Enligt direktiven ska utredningen redovisa hur den samlade statistiken kan återkopplas till förskolor och huvudmän samt hur materialet kan användas i förskolors och huvudmäns systematiska kvalitetsarbete. ska enligt förslaget närmare ange vilka uppgifter huvudmännens sammanställningar ska innehålla. Verket kan också enligt förordningen om den officiella statistiken bestämma omfattningen på den statistik som publiceras. publicerar statistik avseende förskolan på riks-, läns- och kommunnivå. Såsom angetts har uppdraget att på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet. Myndigheten ska sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning och utvärdering. ska också stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamhet genom bl.a. nationellt prioriterad fortbildning och kompetensutveckling för personal samt sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning. Utredningen anser att en återkoppling av nationell statistik om olyckor och tillbud ryms inom dessa uppdrag. använder sig av olika verktyg, exempelvis publikationer, konferenser, seminarier och utbildningar för att förmedla sina resultat och sprida kunskap inom olika utbildningsrelaterade frågor. Enligt utredningens mening är det viktigt att beaktar de olika intressenter som finns vid återkopplingen. För att rapporteringssystemet ska fylla sitt syfte att verka för en kvalitetsutveckling behöver återkoppling ske till såväl personal som huvudmän. Det finns också behov av återkoppling till regeringen och till andra myndigheter. Någon form av publikation, t.ex. en årlig rapport med en analys av den samlade statistiken, kan dock vara en utgångspunkt i arbetet. En sammanfattning kan t.ex. ingå i årliga lägesbedömning. Utredningen lämnar inte något närmare förslag om hur återkopplingen ska utformas utan bedömer att själv bör bestämma om detta utifrån nämnda synpunkter. Utredningens förslag: ska kunna förelägga en huvudman att lämna en sammanställning enligt 8 kap. 8 d § skollagen med stöd av 26 kap. 26 § skollagen. Skolinspektionen respektive kommuner kommer inom ramen för sin tillsyn att kunna granska rapporteringen från förskolechefen till huvudmannen och kontrollera att huvudmannen har skriftliga rutiner för detta. I de fall systemet inte fungerar kan Skolinspektionen förelägga huvudmannen att åtgärda bristerna och, om det behövs, vidta ytterligare åtgärder enligt 26 kap. skollagen för att åstadkomma rättelse. När det gäller huvudmannens skyldighet att lämna sammanställningar till bedömer utredningen att denna skyldighet behöver sanktioneras särskilt. Sammanställningarna från huvudmännen för förskola kommer bl.a. att ligga till grund för nationell statistik avseende olyckor och tillbud i förskolan. Det är viktigt att samtliga huvudmän lämnar sina sammanställningar för en fullständig statistik. Som huvudregel sanktioneras insamling av nationell statistik genom att uppgiftslämnare kan bötfällas eller vitesföreläggas om uppgifter inte lämnas. Utredningen anser att skyldigheten för huvudmän för förskolan att sammanställa sina förskolechefers rapporter och lämna sammanställningen till också ska sanktioneras. kan enligt 26 kap. 26 § skollagen förelägga den som är uppgiftsskyldig enligt 25 § första stycket eller enligt föreskrifterna om uppgiftsskyldighet att fullgöra sin skyldighet. Ett föreläggande får förenas med vite. Bestämmelsen bör kompletteras så att den även omfattar skyldigheten att lämna sammanställningar enligt föreslagna 8 kap. 8 c §. Frågan har väckts i utredningen i vilken omfattning huvudmännens sammanställningar blir offentliga. Fristående huvudmän och förskolor omfattas inte av tryckfrihetsförordningens (1949:105) bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar. Det är därmed inte möjligt att begära av en enskild huvudman att få ta del av dennes rapporter eller sammanställningar. För kommunerna gäller bestämmelserna om allmänna handlingar men enligt 23 kap. 1 § lagen (2009:400) om offentlighet och sekretess (OSL) gäller som huvudregel sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i förskolan. Det innebär att uppgifter i rapporter och sammanställningar som kan hänföras till ett enskilt barn kan sekretessbeläggas. Däremot finns det inte någon bestämmelse i OSL som begränsar rätten att ta del av rapporter och sammanställningar som inte identifierar enskilda barn. Det samma gäller när sammanställningarna finns hos . Enligt 24 kap. 8 § OSL gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Det innebär att de sammanställningar som huvudmännen lämnar till kan omfattas av denna sekretessbestämmelse om sammanställningen innehåller uppgifter om enskilda barn. Enligt utredningens uppfattning ska uppgifterna som lämnas vara sammanställda på sådant sätt att enskilda barn inte kan identifieras, men det kan tänkas att det i särskilda fall, t.ex. när en liten fristående förskola lämnar en sammanställning, går att härleda uppgiften till ett enskilt barn. I så fall har eller mottagande myndighet möjlighet att sekretessbelägga den uppgiften. Med beaktande av detta och av att utredningen anser att det inte ska finnas uppgifter som identifierar enskilda barn i huvudmännens sammanställningar finns det inte anledning att lägga förslag om ytterligare sekretesskydd. 8 Andra insatser och åtgärder 8.1Andra insatser och åtgärder Under arbetet med betänkandet har utredningen haft kontakt med många aktörer inom förskolan. Förskollärare och pedagoger, föräldrar, enskilda huvudmän, forskare, tjänstemän och politiker har bidragit med erfarenheter och kunskap på ett värdefullt sätt. Synpunkter har framförts om säkerheten, men också om miljön i förskolan i ett vidare perspektiv. Betänkandet fokuserar dock på uppdraget att föreslå åtgärder som typiskt sett förbättrar barns säkerhet och syftar till att förebygga olyckor och tillbud i förskolan, utifrån de avgränsningar som gjorts i direktiven. Utredningen vill dock utöver detta ta upp några av de frågeställningar som funnits med i samtalen med de olika aktörerna och understryka att de allra flesta aspekter av dessa frågor hör hemma i någon av de lagsstiftningar som redogörs för i kapitel 3. Det kan handla om barnens inom- och utomhusmiljö, om exempelvis buller, luftkvalitet och ventilation eller om kemikalier i leksaker. Det kan också beröra lekplatsers utformning eller tillgången till näringsriktig och säker mat. Inte minst vill vi nämna brandskyddet då skolor och förskolor varit utsatta för anlagda bränder i en omfattning som gör unikt i jämförelse med andra länder. Det är dock utredningens bedömning att det varken är möjligt eller lämpligt att utifrån vårt uppdrag peka ut och prioritera specifika åtgärder som kommuner och enskilda huvudmän ska vidta för att säkerställa och förbättra barns säkerhet i förskolan vid sidan av den lagstiftning som redan finns inom respektive område.