sou · H0B391 · 2013-01-01 00:00:00 — Däremot bedömer Lantmäteriet det inte som nödvändigt att föreslå några större ändringar i de regler som ger de grundläggande förutsättningarna för att besluta om att mark eller annat utrymme ska upplåtas eller avstås utan ersättning. De grundläggande motiven bakom exploatörsbestämmelserna anser alltså myndigheten vara bärande även . Villkoret att marken eller utrymmet behövs för en ändamålsenlig användning av området bör dock av förenklings- och tydlighetsskäl upphävas. 4.5Ett alternativt förslag på grundval av ersättningsreglerna i expropriationslagen Innan utredningen tar ställning till Lantmäteriets förslag vill vi överväga en alternativ lösning. Alternativet bygger på samma syn- sätt som Lantmäteriets, nämligen att exploatörsparagraferna ska ses som ersättningsbestämmelser och inte som bestämmelser gällande rättighetsupplåtelser. Den alternativa lösningen skulle vara att exploatörsparagraferna helt slopas i PBL, och i stället inordnas i 4 kap. expropriationslagen, ExL. Utredningen har därför uppdragit åt f.d. fastighetsrådet att lämna förslag om hur en sådan regel om ersättningsfritt avstående eller upplåtelse skulle kunna föras in i 4 kap. 2 § ExL eller alternativt i 4 kap. 3 a § ExL och utformas som ett undantag från vad som normalt gäller för ersättning för mark av berört slag. En ytterligare utgångspunkt har varit att den förslagna lösningen ska innebära att de problem som lyfts fram i Lantmäteriets rapport får en lösning som i huvudsak ger samma resultat som det som åsyftas i rapporten. Dahlsjös rapport2 bifogas betänkandet som bilaga nr 3. I fråga om ersättningen för mark som tas i anspråk vid inlösen enligt PBL gäller att ersättningsreglerna i 4 kap. ExL tillämpas, oavsett om inlösen sker på kommunens initiativ enligt 6 kap. 13– 14 §§ PBL eller på initiativ av fastighetsägare enligt 14 kap. 14– 18 §§ PBL. Detta följer av hänvisningar i 6 kap. 17 § resp. 14 kap. 23 §. Även om markåtkomsten i stället sker genom tillämpning av 2 Dahlsjö, Ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse av allmän platsmark m.m. i vissa fall, fastighetsbildningslagstiftningen, ska till följd av hänvisningar i berörda lagar 4 kap. ExL tillämpas när ersättningen ska bestämmas. Oavsett om markåtkomsten avser överlåtelse eller enbart upplåtelse av mark eller annat utrymme, tillämpas ExL. Ersättningsreglerna i ExL har en skadeståndsrättslig inriktning. Vad som ska ersättas är den minskning i sakägarens förmögenhet som uppkommer genom expropriationen. Enligt 4 kap. 1 § första stycket ska ersättning betalas i form av löseskilling, intrångs- ersättning och annan ersättning. Löseskilling utgår vid expropriation av en hel fastighet och ska i princip motsvara fastighetens marknadsvärde. Intrångsersättning utgår vid expropriation av en del av fastighet och ska i princip mot- svara den minskning av fastighetens marknadsvärde som upp- kommit genom expropriationen. Bestämning av löseskillingen eller intrångsersättningen tar utgångspunkt i förhållanden , den s.k. värdetidpunkten. I de fall där marken inte har tillträtts , utgör enligt fast praxis dagen för dom i expro- priationsmålet värdetidpunkt. Ersättningsberäkningen enligt 4 kap. 1 § första stycket utgår i första hand från pågående markanvändning. Även de inskränk- ningar och de förväntningar som föreligger i fråga om expropri- ationsfastighetens användning, t.ex. till följd av att en detaljplan gäller för fastigheten, ska beaktas om kravet om ersättning mot- svarande förlorat marknadsvärde ska kunna uppfyllas. Annan ersätt- ning utgår för sådan ekonomisk skada som uppkommer till följd av expropriationen, men som inte ersätts enligt reglerna om löse- skilling eller intrångsersättning. Regeln att ersättningen ska motsvara det förlorade marknads- värdet brukar betecknas som en huvudregel för beräkning av löse- skilling och intrångsersättning. Principen att ersättningen ska betalas för förlorat marknadsvärde frångås dock i flera fall. Dessa undan- tagsfall är i huvudsak också reglerade i 4 kap. ExL. En närmare genomgång av dessa regler finns i Dahlsjös rapport. Hur ersättning för allmän plats, dvs. mark som i en detaljplan har avsatts som gata, väg, torg eller park i en detaljplan, ska bestäm- mas regleras i 4 kap. 3 a §. Sådan mark kommer till följd av plan- läggningen inte att få bebyggas eller utnyttjas kommersiellt. Möjlig- heten att få någon avkastning från marken upphör eller begränsas därmed. Den värdeminskning som inträffar har fastighetsägare rätt att få ersättning för. Marken i fråga ersätts enligt 4 kap. 3 a § med utgångspunkt i dess värde före planläggningen. innebär att detaljplanens negativa inverkan på marknadsvärdet inte beaktas. Ersättningsregeln i 4 kap. 3 a § kommer därmed också att utgöra ett undantag från huvudregeln i 4 kap. 1 §. Det ska här tilläggas, att om den mark som avstås eller upplåts skulle ha ett högre värde när pågående markanvändning läggs till grund för ersättningsberäkningen, aktualiseras naturligtvis inte en tillämpning av 4 kap. 3 a §. I sådant fall sker ersättningsberäkningen enligt huvudregeln i 4 kap. 1 § första stycket. Paragrafen infördes i ExL i samband med tillkomsten av PBL 1987 för att klarhet skulle råda om vilka regler som ska gälla vid inlösen av allmän plats. Det anfördes i den proposition som låg till grund för lagändringen att bestämmelsen uttrycker samma princip som anges i 4 kap. 2 §, dvs. att inverkan av expropriationsföretaget inte ska beaktas när löseskillingen bestäms. Det ska dock noteras att den skillnaden föreligger gentemot 4 kap. 2 § att lagtexten i 4 kap. 3 a § inte ger möjlighet till någon skälighetsprövning. Det förhållande att t.ex. andra fastighetsägare än den som ska avstå mark till allmän plats inom planområdet får fördelar i form av byggrätter i den nya planen, finns det därför inte möjlighet att beakta inom ramen för 4 kap. 3 a §. Det är däremot möjligt enligt 4 kap. 2 §. Skillnaden kan något förenklat uttryckas så att ersätt- ning för allmän plats ska bestämmas med bortseende av gällande plan medan, ersättning för allmän kvartersmark som regel ska bestämmas med beaktande av gällande plan. Ersättningsbestämmelsen i paragrafen gäller inte för annan mark som har avsatts för allmänt ändamål i en detaljplan än allmän plats. Den gäller alltså som redan anförts inte för allmän kvartersmark och inte heller för mark som har avsatts för allmän trafikanlägg- ning, allmän ledning m.m., dvs. så kallade x-, u- och z-områden m.fl. inom kvartersmark. Ifråga om ersättning enligt 4 kap. 3 a § gäller inte något undan- tag från regeln i 4 kap. 1 § andra stycket ifråga om det påslag om som ska ske på förlorat marknadsvärde. Löseskilling eller intrångsersättning för allmän platsmark ska således innefatta ett sådant påslag. Med värdetidpunkt avses den tidpunkt till vilken uppskatt- ningen av expropriationsskadan ska hänföras. Som redan nämnts ska värderingen, om tillträde inte har skett, hänföras till den tid- punkt då expropriationsmålet slutligt avgörs. Om den exproprie- rande har tagit fastigheten i anspråk före målets slutliga avgörande, ska dock, som framgår av 4 kap. 4 § första stycket, tillträdesdagen Av andra stycket framgår att ersättningen ska jämkas med hänsyn till penningvärdesförändringar som förflyter mellan värdetidpunkten (förhandstillträdet) och domen. Även denna reglering innebär därmed ett avsteg från huvud- regeln i 4 kap. 1 § första stycket. I 4 kap. 5 § finns slutligen en regel som innebär att åtgärder som har vidtagits i uppenbart syfte att höja expropriationsersättning inte ska beaktas när ersättningen bestäms. Enligt Lantmäteriets rapport ska exploatörsbestämmelserna i 6 kap 3–12 §§ PBL i huvudsak ses som ersättningsbestämmelser som innebär att större exploatörer utan ersättning ska avstå eller upplåta mark eller utrymme, som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats eller allmän byggnad. Syftet med bestämmelserna upp- ges ha varit att kommunen som huvudman för angivna verksam- heter skulle kunna ta ut ersättning för gatumark och gatukostnader i ett tidigt skede av exploateringsprocessen i stället för att senare debitera motsvarande kostnader från köparna av de genom exploa- tering bildade fastigheterna. Ett ytterligare syfte har varit att lägga ett ekonomiskt ansvar för allmänna platser på en exploatör med hänsyn till dennes större nytta av planens genomförande, än vad som gäller för övriga fastighetsägare inom planområdet. ger gatukostnadsreglerna i PBL, genom att detaljplan upprättas och särskilda fastighetsindelningsbestämmelser beslutas, en möjlighet att tidigt i exploateringsprocessen debitera gatukost- nader. Ett av de ursprungliga syftena med exploatörsbestämmel- serna har därmed fallit. Det andra syftet med bestämmelserna, den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen, är fortfarande aktuellt. Förfarandet i 6 kap. 3–12 §§ PBL framstår dock som komplicerat, resurskrävande och delvis otidsenligt, om det kvarstående syftet numera endast är reglera den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen. Att ersätta förfarandet med en särskild ersättnings- regel i ExL med motsvarande materiella innehåll som i 6 kap. 5 § PBL förefaller som en rationell och ändamålsenlig lösning. I övrigt kan prövningen om överlåtelse resp. upplåtelse av den ersättningsfria marken eller utrymmet helt inrymmas i det normala förfarandet vid markåtkomst enligt PBL eller enligt fastig- hetsbildningslagstiftningen. En sådan särskild ersättningsregel i ExL kan uppenbarligen utformas på olika sätt. Som framgått av genomgången av gällande rätt är ersättningsreglerna vad gäller detaljplanelagd mark inte själv- klara och innebär ofta komplicerade prövningar. En självklar mål- sättning är att inte onödigtvis införa ytterligare komplikationer. För regelns placering är ett antal alternativ tänkbara. Som framgått är det förenat med problem att införa en bestäm- melse om ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse av mark för allmänt ändamål som ansluter till gängse regler om ersättning för mark för allmänt ändamål. Alternativet är då att införa en ny regel om ersättningsfri markåtkomst i fråga om allmän kvartersmark och allmän platsmark i fall med stor exploatörsnytta. Det kan ske fristående från 4 kap. 2 § och 4 kap. 3 a § ExL. I 4 kap. 1 § finns sålunda redan en regel om ersättningsfri upplåtelse av allmän väg i detaljplan. I de fall förutsättningarna inte är uppfyllda för ersättningsfri markåtkomst, ska de gängse reglerna om ersättning enligt 4 kap. 2 § resp. 4 kap 3 a § gälla. Alternativet innebär att det inte är nöd- vändigt att slå fast vad som är den rätta ersättningsgrunden för all- män kvartersmark. Det behöver inte bli något bekymmer med att det är olika ersättningsprinciper som gäller för allmän plats och allmän kvartersmark och att värdet vid pågående markanvändning skulle komma att ersättas. Inte heller behöver man riskera att ytter- ligare komplicera de redan gällande reglerna i 4 kap. 2 § resp. 4 kap. 3 a §. Alternativet tycks innebära den lämpligaste placeringen av en bestämmelse om ersättningsfri markåtkomst. Det utesluter inte att andra lagstiftningsåtgärder som bedöms angelägna vidtas. Ersättningsregeln bör utformas med 6 kap. 5 § andra stycket PBL som förebild. Den skälighetsprövning och den avvägning som ska ske, bör ske på samma sätt som framgår av den lagtexten. Att exploatören t.ex. efter antagandet av detaljplanen överlåter till annan den mark som han annars skulle ha fått överlåta utan ersättning till kommunen, ska inte påverka prövningen (jfr 6 kap. 7 § PBL). Inte heller ska en upplåtelse av nyttjanderätt eller servitut efter att detaljplanen har antagits,leda till att ersättning ska betalas till vare sig fastighetsägare, nyttjanderättshavare eller servituts- havare (jfr Lantmäteriets förslag 6 kap. 12 § PBL ). Om lagtexten ska uppfylla de uppställda kraven, blir den så omfattande att den bör placeras i en ny paragraf, förslagsvis i 4 kap. 1 a § ExL. Dahlsjö har föreslagit följande utformning av lagtexten. Ersättning för mark eller utrymme som enligt detaljplan ska användas för allmän plats eller en allmän byggnad ska inte betalas om det är skäligt med hänsyn till den nytta som fastighetsägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Den bedömning som ska göras enligt första stycket påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter antagande av den detaljplan enligt vilken marken eller utrymmet avsatts för allmän plats eller en allmän byggnad. För rättighet som, efter det att detaljplan antagits, upplåtits i mark eller annat utrymme som avses i första stycket ska inte ersättning utgå. Det kan i och för sig ifrågasättas om den lagreglering som avses i andra och tredje stycket behöver vidtas med hänsyn till bestäm- melserna i 4 kap. 5 § ExL. Enligt denna bestämmelse bortses från åtgärder som vidtagits i uppenbart syfte att höja expropriations- ersättningen. En viss osäkerhet torde emellertid råda om räck- vidden av bestämmelsen i allmänhet och i synnerhet vad gäller den aktuella situationen. Som framgått innehåller exploatörsbestämmel- serna regler motsvarande de som föreslås i andra och tredje stycket. Den tidpunkt som avses vad gäller antagandet av detalj- planen är dagen för planbeslutet och inte dagen då beslutet vinner laga kraft. Förslaget innebär i övrigt, i likhet med vad som redan gäller enligt 6 kap. 5 § PBL, att ersättning bara ska betalas om fastig- hetsägarens nytta av den allmänna plats eller allmänna kvartersmark till vilken mark avstås eller upplåts, är så begränsad att fastighets- ägaren skäligen bör ersättas för detta. I fråga om den föreslagna regelns förenlighet med grundlagens bestämmelser om egendoms- skydd (2 kap. 15 § regeringsformen) och krav i fråga om respekt för egendom, hänvisas till följande ut- talande gällande 6 kap. 5 § PBL i regeringens proposition (2009/10:170 s. 251) En enklare plan och bygglag. Detaljplaneläggning leder vanligen till att fastigheterna inom plan- området stiger i värde. Detta följer av att detaljplanen normalt ger ökande möjligheterna att bebygga mark och därmed även ökade möjligheterna till ekonomisk avsättning vid försäljning av fastigheter inom området. Anslutningen av enskilda fastigheter till allmän väg leder också normalt till att fastigheternas tillgänglighet förbättras, vilket i sin tur typiskt sett leder till att fastigheternas värde påverkas i höjande riktning. Särskild ersättning ska betalas bara om fastighets- ägarens nytta av den allmänna plats till vilken mark avstås är så begränsad att fastighetsägaren skäligen bör ersättas för avståendet. Med hänsyn till kravet på erforderlig nytta av den allmänna platsen för att ersättning inte ska betalas innebär ett avstående av mark till det allmänna i aktuella situationer att ägaren inte får drabbas av en sådan förlust för vilken markägaren är tillförsäkrad ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Regleringen är således förenlig med grundlagens bestämmelser om egendomsskydd. Under förutsättning att avståendet kan bedömas leda till sådan nytta för ägaren att särskild ersättning skäligen inte behöver betalas för den mark som avstås, kan avståendet inte heller anses innebära att den enskilde tvingas bära en oskälig börda genom avståendet. Under sådana förhållanden bör åtgärden tvärtom bedömas som proportionell och därmed även förenlig med Europa- konventionens krav i fråga om rätten till respekt för egendom. Av samma skäl som de som anförs i propositionen beträffade 6 kap. 5 § PBL, bör även den nu föreslagna regeln anses förenlig med grundlagen och krav. Den föreslagna lagtexten innebär att i samband med det mark- åtkomstförfarande som tillämpas, ska motsvarande materiella prövning som i 6 kap. 5 § PBL vidtas i fråga om förutsättningar för en ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse föreligger. Regeln ska tillämpas såväl vid överlåtelse som vid upplåtelse av mark. Någon särskild anmärkning om detta torde inte vara nödvändig i lagtexten. Om förutsättningarna för ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse inte anses uppfyllda, ska frågan om ersättning prövas enligt de regler och principer som normalt gäller för ersättning för allmän kvartersmark och allmän plats. Den prövningen påverkas inte av förslaget. Till grund för den avvägning mellan en fastighetsägares nytta och uppoffring som ska ske enligt lagtexten, ska ligga de förarbeten och den praxis som utbildats efter många års tillämpning av 6 kap. 5 § PBL3 eller motsvarande bestämmelser i äldre lagstiftning (se kommentaren till PBL avseende 6 kap. 5 § PBL och även kom- mentaren till byggnadslagen4 avseende 70 § och 113 § byggnads- lagen i tillämpliga delar). Enligt bl.a. 4 kap. 31 resp. 33 § PBL ska en s.k. planbeskrivning upprättas till en detaljplan och belysa planens genomförande från bl.a. ekonomisk och fastighetsrättslig syn- punkt. En sådan planhandling torde få viss betydelse för den pröv- ning som ska göras även om den inte är bindande för prövnings- organet. En förändring som förslaget ifråga om den materiella pröv- ningen enligt 6 kap. 5 § innebär är att inte längre som första instans ska göra den. Innebörden av förslaget i den delen är 3Didón m.fl, . En kommentar, Juridik. 4Bexelius, , Körlof, Byggnadslagstiftningen, Gula Bibliotek. att den prövningen sker i anslutning till det markåtkomstförfarande som krävs för att kommunen eller i fall av annan huvudman denne ska få rätt att disponera marken. Om inte sakägarna kommer överens, så är det domstol eller lantmäterimyndighet som avgör frågan om ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse som första instans, beroende på om markåtkomsten sker via inlösen enligt PBL eller enligt fastighetsbildningslagstiftningen. Eftersom inlösen enligt PBL inte tillämpas så ofta, blir det därmed normalt en lant- mäterimyndighet som i första hand prövar frågan om ersättningsfri upplåtelse. I en lantmäterimyndighets normala uppgifter ingår att göra avvägningar av ekonomisk natur samt att hantera ersättnings- frågor av omfattande slag. Det finns därmed inte anledning att tro att den nya uppgiften för lantmäterimyndigheten inte kan hanteras på ett tillfredsställande sätt. Därtill kommer att överprövning av lantmäterimyndighetens beslut i frågan kan ske till mark- och miljödomstol. Förslaget leder till att bestämmelser i 6 kap. 3–12 §§ PBL i huvudsak blir onödiga och därför bör kunna upphävas. 4.6Utredningens överväganden och förslag En grundläggande förutsättning för att någon ska tvingas avstå från egendom till det allmänna eller någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande är enligt 2 kap. 15 § regeringsformen, , att det sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vid en regelrätt expropriation enligt ExL sker avvägningen av intressen vid en tillståndsprövning enligt 2 och 3 kap. i den lagen. Tillstånds- prövningen utförs normalt av regeringen, som dock kan överlämna åt att besluta i frågan. Beslutet kan bli föremål för rättsprövning. Genom bestämmelsen i 6 kap 13 § PBL är det dock så att kom- munerna genom att lägga ut områden som allmän plats med kom- munalt huvudmannaskap också får en möjlighet att tvångsvis för- värva äganderätten till motsvarande område. Tvångsrätten omfattar också områden för annat än enskilt bebyggande, om ändamålet inte ändå kan anses säkerställt. Kommunens bedömning av vilka områden som ska vara allmän plats eller för allmänt ändamål bör därför upp- fylla kravet på att avspegla ett angeläget allmänt intresse. 36 § andra stycket PBL har mot denna bakgrund tagits in en sär- skild skyddsregel för de fall en detaljplan har expropriativ verkan. Denna skyddsregel har hämtat sin förebild från 2 kap 12 § Exl. Om det inte är kommunen som ska vara huvudman för allmänna platser i planområdet, föreligger en motsvarande expropriativ verkan till förmån för en gemensamhetsanläggning enligt 12 § AL. Som framkommit tidigare, finns det också enligt 6 kap. 14–15 §§ PBL en viss inlösenrätt som kan aktualiseras efter genomförande- tidens utgång. Rätten att lösa omfattar inte bara äganderätten till områden utan också särskild rätt. Lösen innefattar en överföring av rättigheter från ett subjekt till ett annat och skiljer sig sålunda från rådighets- eller användningsinskränkningar, som innebär ensidiga inskränk- ningar utan att någon rättighet överförs till någon bestämd annan person. 4.6.2Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre i PBL Bedömning och förslag: Jag föreslår att 6 kap. 3–12 §§ PBL upphävs. Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre i PBL. Ersättningsfrågor bör avgöras enligt ExL i likhet med andra inlösensituationer i PBL. prövning slopas där- med. Ersättningsbestämmelser som ska tillämpas vid tvångsvis för- mögenhetsöverföring finns i ExL. Genom hänvisning i AL och FBL är dessa regler tillämpliga också på inlösen som sker med stöd av beslut enligt dessa lagar. Enligt vår mening bör ersättningsfrågor avseende inlösen regleras på så ensartat sätt som möjligt. Detta förhållande talar i sig för att ersättningsregler avseende sådan inlösen som grundar sig på PBL bör finnas i ExL. Frågan uppstår därmed om man behöver behålla nu gällande ersättningsregler gällande inlösen av mark eller rättigheter för allmän plats i PBL. Alla markanvändningslagar med anknytning till PBL hänvisar i materiellt hänseende till ExL i inlösensfrågor. Det framstår därför som mest överskådligt att också de aktuella reglerna får sin plats där. Visserligen förekommer i flera lagar materiella sär- regler, som avser vissa ersättningssituationer. Dessa avser dock ersättning för rådighets- eller användningsinskränkningar, där speciella kvalifikationsgränser och förhållningssätt till förväntnings- värden föreskrivits. Dessa särregler är därför inte tillämpliga vid överföring av äganderätt eller s.k. begränsade sakrätter från ett subjekt till ett annat. På motsvarande grunder som Lantmäteriet och Dahlsjö anser vi att det som kommer till uttryck genom exploatörsbestämmelserna snarare kan ses som en ersättningsprincip än som en överföring eller upplåtelse av rättigheter. Som redan angetts, utgör detta ett skäl för att föra över motsvarande element av bestämmelserna till ExL. Bestämmelserna innebär en förpliktelse för exploatören/fastig- hetsägaren att avstå mark eller utrymme. I den delen är de dock inte nödvändiga. Genom detaljplanens expropriativa verkan – preciserad genom bestämmelser och plankarta – blir det klart att kommunen får rätt att förvärva äganderätten till allmänna platser som den ska vara huvudman för och kvartersmark för allmänt ända- mål. Motsvarande rätt att disponera mark eller utrymme tillkom- mer den som ska förvalta med enskilt huvudmannaskap. Bestäm- melserna när det gäller att avstå mark fyller alltså inte något själv- ständigt syfte när väl planen har vunnit laga kraft. Vad som kvarstår är frågan om avståendet ska ske utan ersättning. Denna fråga borde vara väl ägnad att lösas inom ramen för ExL. Exploatörsbestämmelserna innebär ju att kommunen får begära prövning av frågan om att avstå mark ska ske utan ersättning. Förutsättningen är att exploatören genom detaljplanen får en nytta, dvs. en värdeökning på sin återstående mark, som minst motsvarar värdet av det område som avstås. prövning ska ske – och vinna laga kraft – innan planen antas. En fördel med detta har ansetts vara att de berörda, huvudmannen för allmän plats såväl som fastighetsägarna, får en väsentlig ekonomisk förutsättning klarlagd innan planen beslutas. Detta argument kan dock ifrågasättas av skäl som vi återkommer till. Här kan det räcka med att konstatera att det bara är en del av planekonomin som på detta sätt kartläggs och att det finns åtskilliga andra effekter som kanske inte kan överblickas på detta stadium. roll att pröva avståendefrågorna är enligt vår mening ett i viss mån egenartat inslag i planförfarandet. sätt som här förutsätts döma mellan enskilda och allmänna intressen kan ses som ett slags överklagandeprövning .