sou · H1B369 · 2013-10-04 00:00:00 — Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad ) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice. Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 2012:29) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över reglerna om vattenverksamhet i MB och LSV. beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2012:60) att uppdraget även skulle omfatta en särskild analys av 4 kap. 6 § MB. Detta uppdrag redovisades i ett delbetänkande (SOU 2012:89). beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2013:37). Enligt detta direktiv, genom vilket utredningstiden förlängdes, ska den del av huvuduppdraget som avser analys av rättskraftens räckvidd i fråga om sådana tillstånd och äldre rättigheter som meddelats före ikraftträdandet av ÄVL redovisas i ett delbetänkande . Utredningen har antagit namnet . förordnades hovrättsrådet att vara Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. departementssekreteraren , , advokatfiskalen , Kammarkollegiet, ord- föranden , Älvräddarnas , fil.dr. , i , departements- sekreteraren , , miljöjuristen , , departementssekreteraren , Försvarsdepartementet, sötvattenexperten , Världsnaturfonden, handläggaren , , enhetschefen , , sakkunnige , , , Mark- och , departements- sekreteraren , , biträdande vatten- vårdsdirektören , , tekn.dr. , Lantmäteriet, förbundsjuristen , kommuner och landsting, sakkunnige , , generalsekreteraren , , verksjuristen , , enhetschefen , Havs- och vattenmyndigheten, ämnesrådet , Landsbygdsdepartementet, rådmannen , Mark- och miljödomstolen i , verksjuristen , , enhetschefen , i län, förbundsjuristen , , sakkunnige , och departements- sekreteraren , Landsbygdsdepartementet. entledigades fr.o.m. och istället förordnades handläggaren , , som expert fr.o.m. . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn Li Brismo och länsassessorn och fr.o.m. hovrättsassessorn . Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. Med detta är uppdraget enligt tilläggsdirektivet (dir. 2013:37) slutfört. Utredningens uppdrag och arbete..................................... Miljömål, syfte och hänsynsregler ................. Miljökvalitetsmål med preciseringar................................ 3.1.3 Aktuella miljökvalitets- och delmål samt dess status De allmänna hänsynsreglerna....................................................... Bästa möjlig teknik ........................................................... Hushållnings- och kretsloppsprincipen .......................... Val av plats......................................................................... 3.3.8 Ansvar för skadad miljö.................................................... Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön ................................................... Åtgärder i ytvatten............................................................ Bortledning av grundvatten.............................................. 4.1.6 Vattentäkt, vattenreglering och vattenöverledning ........ Tillstånds- och anmälningsplikt................................................... 4.2.1 Statistik om tillstånd avseende vattenkraftverk och Vattenkraftens funktion och betydelse....................................... Bas- och reglerkraft .......................................................... Vattenkraftens effekter på vattenmiljön ..................................... Interaktion med landmiljöer ............................................ 4.4.6 Tidpunkten då vattenkraftens effekter på Ramdirektivet för vatten ............................................................ 5.1.1 miljömål och arbetscykel ........... 5.1.3 Kartläggning, analys och klassificering av nuvarande Fastställande av miljökvalitetsnormer ........................... rättsverkan enligt MB ..................................................... Krav enligt RDV ............................................................. Fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet Förordningen om ål.................................................................... 6.6.1 Rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB .................................... Begränsningar i rättskraften ........................................... 6.6.3 Civilrättsligt präglade frågor m.m.................................. 6.7Tillstånd och rättigheter enligt äldre vattenrättslig 6.7.1 20 kap. byggningabalken, lag ........................... 6.7.4 Dikningslagen och övrig äldre lagstiftning avseende 5 § MP ......................................................................................... Verksamheter och anläggningar som saknar tillstånd .............. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter ................... Utredningens uppdrag och avgränsning ................................... Den tidigare prövningen av äldre tillstånd och rättigheter ...... Överväganden inför förslaget om ny prövning ........................ 7.4.1 Äldre tillstånd och rättigheter........................................ 7.4.2 De vattenverksamheter och vattenanläggningar som kan bli föremål för ny prövning ..................................... 7.4.3 Verksamheter och anläggningar som även har tillstånd enligt MB .......................................................... 7.4.4 Verksamheter och anläggningar som saknar 7.4.5 Generell skyldighet eller prioriterat urval ..................... Förslagets lagtekniska utformning ................................ Föreläggande om ny prövning ................................................... 7.5.1 Prioritering av de verksamheter som ska nyprövas ...... 7.5.2 Länsstyrelserna ska besluta om skyldigheten att ansöka om tillstånd enligt MB ....................................... 7.5.3 för kravet på ny prövning och 7.5.4 Beslut om skyldighet att ansöka om tillstånd enligt MB går att överklaga....................................................... Genomförande av en ny prövning enligt MB ........................... 7.6.1 Ansökan om nytt tillstånd ............................................. 7.6.2 Lokaliseringsprövning av befintliga anläggningar 7.6.3 Prövning av verksamheten och anläggningens 7.6.4 Särskilt om prövning enligt artskydds- och 7.6.5 Äldre tillstånd och rättigheter upphör .......................... 7.6.6 Särskilt om utrivning av en vattenanläggning ............... 7.6.7 Rådighetsinskränkningar genom ny prövning .............. 7.6.8 Civilrättsligt präglade frågor m.m. i samband med 7.7Förslagets förhållande till omprövning och Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt ................... 8.1Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt enligt 8.2Grundläggande principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och 8.3Överväganden i gällande rätt som styr rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- 8.4Särskilt om rätten till ersättning enligt MB vid rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och 8.4.1 Omprövning av tillstånd enligt 24 kap. 5 § MB ............ 8.4.2 Återkallelse av tillstånd enligt 24 kap. 3 § MB .............. Lagen om kärnkraftens avveckling ............................................ Utredningens förslag om ny prövning ...................................... 8.8.1 Utredningens förslag om ny prövning i förhållande till principerna för ersättning vid Övergångstid eller ersättningsbestämmelse .................. 8.8.3 En ny ersättningsbestämmelse bör införas.................... Prövningens omfattning och ändringstillstånd ................. 9.2.3 Ändringstillstånd i förhållande till bestämmelserna om omprövning i 24 kap. MB ........................................ 9.2.5 Praxis avseende prövningens omfattning vid ändring av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet – SOU 2009:42 ............................................. Överväganden och förslag.......................................................... 9.4.1 Utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring och ändringstillstånd......................................... 9.4.2 Prövningens omfattning bör regleras i lag .................... 9.4.3 Vad som avses med hela verksamheten...................... 9.4.4 Särskilt om äldre tillstånd............................................... 9.4.5 Skadeförebyggande underhållsåtgärder enligt 11 kap. 17 § MB .............................................................. Civilrättsligt präglade frågor m.m. ................................... Ersättning för skada ................................................................... Tvångsrätt och andelskraft......................................................... Bygde- och fiskeavgifter............................................................. Generella föreskrifter för vattenverksamhet ...................... Bemyndigandet i 9 kap. 5 § MB att utfärda generella föreskrifter avseende miljöfarlig verksamhet............................ vattenverksamhet – SOU 2009:42 ............................................. Överväganden och förslag avseende generella föreskrifter 11.4.1 Bemyndigande och förutsättningar för generella 11.4.2 Generella föreskrifter för vattenkraftverk, dammar Regeringens bemyndigande att föreskriva om Tidsbegränsade tillstånd för vattenverksamhet ........................ Miljörapport – ett underlag för tillsyn ...................................... 13.1.1 Miljörapport för miljöfarlig verksamhet ....................... Miljörapport även för vattenverksamhet................................... 13.2.1 Rapporteringsskyldiga verksamheter............................. 13.2.2 Innehållet i en miljörapport ........................................... 13.2.3 När en miljörapport ska ges in....................................... 13.2.4 Tillräckliga resurser till tillsynsmyndigheterna............. 13.2.5 Miljösanktionsavgift vid utebliven rapportering........... Konsekvenser av utredningens förslag............................. Övergripande om utredningens uppdrag och förslag Berörda verksamheter och aktörer ............................................ 14.3.1 Berörda verksamheter och anläggningar ....................... 14.3.2 och enskilda.......................................... Förslaget om ny prövning .......................................................... 14.4.1 Konsekvenser för ägare av berörda verksamheter 14.4.2 Konsekvenser för myndigheter...................................... Förslag om tidsbegränsade tillstånd .......................................... Förslag om prövningens omfattning och ändringstillstånd 14.6.1 Konsekvenser för ägare av berörda verksamheter 14.6.2 Konsekvenser för myndigheter...................................... Förslag om generella föreskrifter .............................................. 14.7.1 Konsekvenser för ägare av berörda verksamheter 14.7.2 Konsekvenser för myndigheter...................................... Förslag om miljörapport ............................................................ 14.8.1 Konsekvenser för ägare av berörda verksamheter 14.8.2 Konsekvenser för myndigheter...................................... Konsekvenser för miljön ............................................................ 14.10 Konsekvenser för energisystem .................................. 14.12.1 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ........ Förslaget till lag om ändring i ............................... Förslaget till lag om ändring i lagen om införande av Utkast till reglering om miljörapport och Rådets direktiv /43/EEG av 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter Lag (1879:29) om dikning och annan Direktiv /118/EG 2006/118/EG av om skydd för grundvatten mot föro- Direktiv /105/EG 2008/105/EG av om miljökvalitetsnormer inom vatten- politikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av och rådets direktiv /60/EG Direktiv /39/EU 2013/39/EU av om ändring av direktiven /60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på vattenpolitikens område Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- Fördraget om Europeiska unionens Expropriationslagen (1972:719) Förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt 2009/147/EG av om bevarande av vilda fåglar (kodifierad version av Rådets direktiv /409/EEG av 2009/28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG. Havs- och vattenmyndighetens före- skrifter om klassificering och miljökvali- Jordabalken (1970:994) Kraftigt modifierad vattenförekomst (se artikel 2.9 i RDV) Konstgjord vattenförekomst (se artikel 2.8 i RDV) Lag (1998:812) med särskilda bestäm- Förordning (2007:825) med Miljöskyddslagen (1969:387) Lag (1998:811) om införande av miljö- Naturvårdslagen (1964:822) männa råd om klassificering och miljö- 2000/60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (Ramdirektivet för vatten) skrifter om kartläggning och analys av skrifter om miljökvalitetsnormer och Förordning (1998:1388) om vattenverk- (1880:57) om jordegares rätt öfver vattnet å hans grund (1880 års Förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön Vattenlagen (1983:291) Lag (1983:292) om införande av om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor Vattenlagen (1918:523) Lag (1918:524) om vad iakttagas skall i avseende å införande av vattenlagen behandlar i detta delbetänkande sina ställningstaganden avseende analys av rättskraftens räckvidd i fråga om sådana tillstånd och äldre rättigheter som meddelats före MB:s ikraft- trädande. Utredningen föreslår hur man på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt kan se till att de anläggningar som inte har tillstånd enligt MB utformas och drivs på ett sådant sätt att MB:s hänsyns- regler och krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur och växtliv uppfylls. Allt i enlighet med tilläggs- direktivet 2013:37 och huvuddirektivet 2012:29. Efter en inledande beskrivning av betänkandets innehåll och dess anknytning till utredningens fortsatta arbete (kapitel 2) lämnas en översiktlig redovisning av det svenska miljömålssystemet och de regler i MB som är av intresse för den fortsatta framställningen (kapitel 3). Därefter följer en bakgrundsredogörelse om vattenverksamheter som utifrån utredningsdirektiven ofrånkomligen koncentreras på den typ av vattenverksamhet och anläggningar som har samband med vattenkraft (kapitel 4). EU-rätt (kapitel 5) Utredningens uppdrag berör i enlighet med direktiven förutom inhemsk rätt även krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv. I betänkandet belyser utredningen framför allt regelverken kring vattenkvalitet, områdes-, art- och habitatskydd samt förnybarhetsdirektivet och ålförordningen. om vattenkvalitet beskrivs något mer ingående. Utredningen redogör bl.a. för vilka krav som kan utläsas av RDV och lyfter vissa frågor som kan behöva utredas ytterligare. Rättskraft (kapitel 6) Utredningen analyserar rättskraftens räckvidd i fråga om äldre tillstånd och rättigheter. Utredningen föreslår att 5 § första stycket MP förtydligas genom att det anges att endast de frågor som har prövats i äldre beslut m.m. har rättskraft enligt 24 kap. 1 § första stycket MB. Vidare införs ett nytt andra stycke för att förtydliga att rättskraften omfattar även urminnes hävd, privilegiebrev och andra sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. Det förhållandet att ett tillstånd eller en särskild rättighet omfattas av 5 § första stycket MP innebär att är tillämpliga. Bestämmelsen i 34 § MP ter sig därför onödig och utredningen föreslår att den upphävs. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter (kapitel 7) Utredningen föreslår ett system med ny prövning av de tillstånd som har meddelats före MB:s ikraftträdande och de äldre rättigheter som alltjämt har rättskraft. Bestämmelserna är att se som övergångs- bestämmelser eftersom de innebär en anpassning av tidigare tillstånd och rättigheter till MB:s krav. De placeras därför i MP som 19 a–f §§. Enligt utredningens bedömning är det nödvändigt att åstad- komma ett system som möjliggör för tillsynsmyndigheterna att ställa krav på att alla äldre anläggningar och verksamheter bedrivs i enlighet med gällande rätt. Förslaget omfattar inte all vattenverksamhet, utan endast tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbortledningar och vatten- överledningar samt för sådana verksamheter utförda vattenanlägg- ningar. Även sådana tillståndspliktiga vattenverksamheter och anlägg- ningar som har tillkommit före MB:s ikraftträdande och som vid sin tillkomst inte var tillståndspliktiga omfattas. Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samråd med Kammarkollegiet och ta fram vägledande grunder för vilka verksamheter och anläggningar som ska prioriteras i denna prövning. Med stöd av vägledningen ska sedan länsstyrelserna besluta vilka verksamheter och/eller anläggningar som behöver tillstånd enligt MB och förelägga dessa verksamhetsutövare eller de som ansvarar för anläggningarnas underhåll att söka tillstånd. I ett sådant föreläggande ska ange ett visst sista datum för när ansökan om tillstånd för fortsatt drift av verksamheten och/eller bibehållandet av anläggningen ska ha kommit in till behörig mark- och miljödomstol. Om en tillståndsansökan inte lämnas in inom angiven tid ska överlämna ärendet till dom- stolen för förordnande om att det gamla tillståndet, rättigheten eller lagligförklaringen upphör m.m. För att ska kunna utfärda ett sådant föreläggande krävs att rättskraften för berört tillstånd, rättighet eller lagligförklaring kan upphöra. Detta anges i en ny paragraf, 5 a § MP. I samband med att ett nytt tillstånd enligt MB meddelas eller ansökan avslås, avskrivs eller avvisas ska domstolen förordna om att det äldre tillståndet eller den äldre rättigheten upphör m.m. Avslås, avvisas eller återkallas en ansökan avseende en vattenanläggning får mark- och miljödomstolen även förordna om att anläggningen ska rivas ut. Prövningen enligt MB ska ske som om det vore en helt ny verksamhet eller anläggning. Inom ramen för bedömningen enligt 2 kap. 6 § MB ska dock beaktas att det redan finns en anläggning på platsen och enligt 7 kap. 28 a § MB att verksamheten har påbörjats före . Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt (kapitel 8) En ersättningsbestämmelse införs i § MP. Bestämmelsen ger innehavare av tillstånd till vattenanläggning och den vattenverksamhet som bedrivs vid anläggningen rätt till ersättning, om tillstånds- prövningen enligt 19 a § innebär att det allmänna inskränker den tidigare medgivna användningen av mark eller byggnad så att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller upphör. Ersättning ska betalas endast om det vid en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära kostnaderna för ingreppet. Staten ska ersätta den enskilde med skäligt belopp. Bestämmelsen gäller även innehavare av lagligförklarad vatten- anläggning och vattenverksamhet samt innehavare av sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. Utredningen föreslår att bestämmelsen endast ska gälla under en övergångstid . Detta ger verksamhetsutövaren och/eller anläggningens ägare skälig tid att anpassa sin verksamhet och sina investeringar efter det nya kravet på tillstånd enligt MB. Prövningens omfattning och ändringstillstånd (kapitel 9) Utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring ska vara densamma för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Vid ändring av en verksamhet ska tillståndet som huvudregel omfatta hela verksamheten. Tillståndet får dock, om det är lämpligt, begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). Ändringen förs in i en ny paragraf i MB, 16 kap. 2 b §, och åtföljs av en ändring i 24 kap. 1 § MB. Detta medför att 24 kap. 5 § andra och tredje stycket MB blir tillämpliga även vid ändrings- tillstånd för vattenverksamhet. Den nya paragrafen innebär således att utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring av miljöfarlig verksamhet, såsom den angivits i förarbeten och praxis, kodifieras och att utgångspunkten för prövningens omfattning vid vattenverksamhet, såsom den angivits i praxis, ändras. Avgörande för prövningens omfattning ska, på samma sätt som gäller för miljöfarlig verksamhet, vara att prövningen blir ändamålsenlig. Generella föreskrifter för vattenverksamhet (kapitel 11) Det införs ett bemyndigande för regeringen att meddela generella föreskrifter för vattenverksamheter, motsvarande det som finns för miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 5 § MB. Bemyndigandet förs in i en ny paragraf i MB, 11 kap. 9 c §, och åtföljs av en ändring i 24 kap. 1 § MB. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ges i uppdrag att, efter samråd med Kammarkollegiet, bedöma om det är möjligt att beträffande vattenkraftverk, dammar och vattenöver- ledningar fastställa lämpliga och generellt tillämpbara föreskrifter om försiktighetsmått och i förekommande fall utarbeta förslag till sådana föreskrifter. Tidsbegränsade tillstånd (kapitel 12) Regeringen bör med stöd av sitt bemyndigande i 16 kap. 2 a § MB ange för vilka typer av verksamheter och anläggningar tillstånd nor- malt ska tidsbegränsas. Vid meddelande av tillstånd till vattenuttag, vattenreglering, vattenbortledning och vattenöverledning anser utred- ningen att tidsbegränsade tillstånd alltid bör meddelas. Miljörapport (kapitel 13) Det införs ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att även den som bedriver en vattenverksamhet ska lämna miljörapport till tillsynsmyndigheten. Detta förs in i en ny paragraf i MB, 26 kap. 20 a §. lag om ändring i (1998:808) Härigenom föreskrivs i fråga om (1998:808) dels att 16 kap. 2 §, 24 kap. 1 § och 24 kap. 5 § ska ha följande lydelse, dels att det i balken ska införas tre nya paragrafer 11 kap. 9 c §, 16 kap. 2 b § och 26 kap. 20 a § av följande lydelse. För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ända- målsenligt än beslut i enskilda fall, i fråga om vattenverksamhet med- dela föreskrifter om förbud, skydd- såtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana före- skrifter får också meddelas för att uppfylla internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Om det behövs, får regeringen vad som följer av medlem- skap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden. Tillstånd, godkännande eller Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt dispens enligt balken eller enligt med stöd av balken, får ges för med stöd av balken, får ges för begränsad tid och får förenas med begränsad tid och får förenas Vid ändring av en miljö- begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). I fråga om utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluor- kolväten som innebär att en verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, får det dock inte beslutas villkor om begränsning av utsläppen eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. Andra stycket gäller inte villkor som i fråga om