sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — Om det däremot skulle visa sig vara svårt att rekrytera kandidater från all- mänheten kan det tänkas finnas utrymme för sådana kandidater som annars skulle bli nominerade av de politiska partierna att söka sig till uppdraget genom den fria kvoten. Även om så skulle vara fallet ser vi emellertid inte några problem med att dessa nämnde- män väljs genom majoritetsval. I stället tror vi att det är viktigt att så långt möjligt hålla rekryteringsprocessen av den fria kvoten fri från politisk anknytning och inblandning. Vi föreslår att den fria kvoten ska väljas genom majoritetsval. En följd av att nämndemännen väljs genom olika valsätt är att fyllnadsval för respektive nämndemän ska ske genom det valsätt som den tidigare nämndemannen har blivit vald genom. Detta följer av valsystemet och kräver ingen särskild lagreglering. 6.4.5Vem ska sköta arbetet med att bereda och administrera ansökningarna till valet? Bedömning: Nämndemannaval bör beredas på tjänstemanna- nivå i kommunerna och landstingen. Det finns inga regler om förfarandet vid beredning av nämnde- mannaval. Det är fullmäktiges uppgift och ansvar att göra en be- dömning av varje enskild kandidats lämplighet och kontrollera kandidatens behörighet. Regleringen riktar sig till det väljande organet men i praktiken går valet till så att de politiska partierna lämnar sina nomineringar till en politiskt sammansatt valberedning som presenterar förslagen för valförsamlingen. Rekrytering och val av nämndemän inte att valberedningen frångår partiernas nomineringar, varför uppgiften att ta fram och pröva lämpligheten hos kandidater i prak- tiken ligger på de politiska partierna. Det föreligger därmed en brist på överensstämmelse mellan hur regeln är tänkt att fungera och hur den har kommit att tillämpas i praktiken. Eftersom rekryteringen enligt våra förslag ska breddas utanför de partipolitiska kretsarna behövs en väl fungerande rekryterings- och urvalsprocess. Som vi har betonat är allmän- hetens förtroende och legitimiteten för lekmannamedverkan i den dömande verksamheten beroende av att de personer som väljs till nämndemän är lämpliga för uppdraget. Systemet måste därför kunna garantera att kandidaternas lämplighet prövas på ett tillfredsställ- ande sätt. Den största utmaningen med den form av rekrytering som vi nu föreslår är just att garantera att även de kandidater som inte är kända av ett parti uppfyller de krav på lämp- lighet som måste ställas på dem. Systemet för beredning och urval av kandidater måste dessutom kunna fungera på ett tillfredsställ- ande sätt i såväl små som stora kommuner och landsting. För förtroendet för nämndemannasystemet och i förlängningen för dom- stolarna är det även väsentligt att hela rekryteringsprocessen är transparent så att den kan granskas av media och andra intresserade. Alternativ till kommun- och landstingsberedning Utredningen har även i denna fråga övervägt ett antal alternativa metoder för att bereda nämndemannavalet. Precis som beträffande val av nämndemän har vi bl.a. övervägt att införa en statlig nomi- neringsnämnd som skulle ha till uppgift att bereda samtliga ansök- ningar till nämndemannavalet och förse fullmäktiges valberedning med en lista över valbara och lämpliga kandidater. Vi har också övervägt möjligheten att ge länsstyrelserna denna uppgift. För en mer centraliserad beredning talar att det underlättar möjligheten att få en allsidig sammansättning och en enhetlig lämplighetsprövning. Med en centraliserad beredning går den lokala och folkliga förankringen förlorad. Rekryteringsprocessen blir en statlig ange- lägenhet långt från den allmänhet som nämndemännen ska repre- sentera. För att nämndemannasystemet ska kunna fylla sin funk- tion måste inte bara valet utan även rekryteringssystemet ha lokal förankring och beredningen ligga nära invånarna. Rekrytering och val av nämndemän Ytterligare en viktig aspekt som talar mot centraliserad bered- ning är de praktiska och konstitutionella svårigheter som dessa alternativ medför. Vid kontakter med företrädare för kommuner och landsting har det framkommit att det skulle vara främmande för den kommunala organisationen med en ordning som innebär att fullmäktige ska fatta beslut baserat på förslag från en statlig nämnd eller från länsstyrelserna. Med en sådan ordning, där valförsamlingen skulle sakna insyn och kontroll över hur bered- ningen utförs, skulle det vara svårt för fullmäktige att ta sitt lag- stadgade ansvar för kandidaternas lämplighet. Även om de väljande organen rent formellt skulle ha en möjlighet att avstå från att välja de kandidater som föreslagits av en nomineringsnämnd, hade denna möjlighet varit begränsad av praktiska skäl. Vi har därför kommit fram till att beredningen ska ske där valet ska vara, dvs. i kom- muner och landsting. Utredningen har även övervägt om landstingsförvaltningen skulle kunna bereda valen till såväl kommunfullmäktige som lands- tingsfullmäktige. En sådan lösning hade medfört vissa effektivitets- mässiga fördelar och hade även ökat förutsättningarna för en mer enhetlig prövning av lämplighetskravet. Det förekommer emeller- tid i princip aldrig att landsting och kommuner samarbetar på detta sätt, och eftersom det är fråga om olika politiska organisationer finns det betydande svårigheter med en sådan lösning. Beredningen ska ligga kvar på kommuner och landsting Vår bedömning är att beredningen av val till nämndeman ska ligga på kommunerna respektive landstingen. Ett tänkbart alternativ skulle kunna vara att beredningen sköts av de befintliga valbered- ningarna. Med dagens ordning nominerar partierna exakt så många nämndemän som de har mandat att välja, och handläggningen i valberedningen är i praktiken enbart en formalitet. I ett reformerat system ska nämndemannavalet föregås av en mer grundlig lämplig- hetsprövning som ska omfatta alla kandidater. De nya arbetsupp- gifterna kräver väsentligt annorlunda insatser och kan liknas vid så- dana som utförs i ett anställningsförfarande. Valberedningarna har inte den administration som detta uppdrag kräver. Det finns även vissa kommuner och landsting som saknar valberedning. Enligt vår bedömning är valberedningar normalt sett inte lämpade för uppgiften. Rekrytering och val av nämndemän Uppgiften att bereda val av nämndemän bör lämpligen ske på tjänstemannanivå inom den kommunala förvaltningen. Detta främst för att lämplighetsfrågorna måste beredas men också för att rekry- teringsprocessen bör skötas av ett opolitiskt organ. Beredning inom en förvaltning förbättrar möjligheterna att åstadkomma en mer allsidig sammansättning. Om ett färdigt förslag på kandidater kommer från kommun- respektive landstingsförvaltningen måste fullmäktige öppet redovisa sin motivering till varför en viss person inte ska väljas. En sådan ordning är demokratisk och transparent och ökar tilltron till nämndemannasystemet. Det är inte möjligt att närmare reglera hur kommunerna och landstingen ska arbeta med nämndemannafrågor. Tjänstemanna- rollen är inte definierad i kommunallagen och det är främmande för kommunallagens uppbyggnad att lagstiftningsvis ålägga tjänstemän en viss uppgift. En sådan reglering är inte heller nödvändig. Kom- munstyrelsen svarar för att leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och har som särskild uppgift att bereda ärenden som ska handläggas av fullmäktige (6 kap. 4 § 1 KL). Kommunstyrelsen har även möjlighet att delegera uppgifter till tjänstemännen. Uppgiften att bereda nämndemannaval är av just sådan karaktär som passar sig väl för en sådan delegation. När nu kommuner och landsting får ett större ansvar genom att de ska be- reda ansökningar från allmänheten är det naturligt att dessa upp- gifter läggs på tjänstemän. Kommuner och landsting kan behöva visst resurstillskott Kommuner och landsting får med vårt förslag i uppgift att admini- strera ansökningar och nomineringar till samtliga kommunens respektive nämndemannauppdrag. Förutom att kon- trollera kandidaternas behörighet ska de göra en bedömning av deras lämplighet. Vi återkommer i följande avsnitt till hur en sådan lämplighetsprövning bör utföras. nämnda uppgift innebär att kommunerna och landstingen får mer arbete med nämndemanna- frågan än de har även om det formella ansvaret inte förändras. Kommunerna och landstingen är av vitt skilda storlekar och deras resurser i detta avseende skiljer sig väsentligt åt. Vissa kommuner och landsting kommer att utse hundratals nämndemän medan det i många kommuner endast är fråga om ett fåtal platser som ska be- Rekrytering och val av nämndemän Kommunerna och landstingen kommer att behöva stöd i detta arbete. bör få i uppdrag att bistå kommunerna och landstingen med visst administrativt stöd i nämndemannafrågan och utforma ansöknings-/bekräftelseformulär (se avsnitt 10). Dom- stolsverket bör dessutom, precis som med dagens ordning, bistå i rekryteringsprocessen genom informationskampanjer om nämnde- mannauppdraget. Vi återkommer till detta i avsnitt 10. Förutom detta stöd kan kommunerna och landstingen även behöva tillföras ekonomiska resurser. Vi återkommer till den frågan i konsekvensanalysen. Vi föreslår även att valet av nämndemän förläggs än de allmänna valen (se avsnitt 6.4.8). På så sätt får såväl de politiska partierna som kommunerna och landstingen bättre ut- rymme för arbetet med val av nämndemän. 6.4.6Närmare om lämplighetsprövningen och ansökningsförfarandet Förslag: Den som själv vill ansöka om uppdrag som nämnde- man ska skriftligen, genom att underteckna ett särskilt utformat ansökningsformulär, ansöka till uppdraget och upplysa om för- hållanden som kan vara av betydelse för behörighetskontrollen och för lämplighetsbedömningen. Till ansökan ska personbevis fogas. Den som har blivit nominerad till nämndemannauppdrag ska skriftligen, genom att från nomineringen till kommunen/inkomma med ett undertecknat bekräf- telseformulär, bekräfta nomineringen och upplysa om förhåll- anden som kan vara av betydelse för behörighetskontrollen och för lämplighetsbedömningen. Till bekräftelsen ska personbevis fogas. Ansöknings- och bekräftelseformuläret ska utformas med utgångspunkt i behörighets- och lämplighetskriterierna. Kommuner och landsting ska göra en bedömning av kandi- daternas lämplighet för nämndemannauppdrag. Domstolarna ska efter valet kontrollera utdrag ur belastnings- register på de valda nämndemännen. Rekrytering och val av nämndemän I föregående avsnitt har vi beskrivit vilka kriterier som känne- tecknar en lämplig nämndeman och hur lämplighetskravet bör utformas. I detta avsnitt diskuterar vi hur systemet ska utformas för att säkerställa att endast lämpliga nämndemän tjänstgör i dom- stolarna. Avsnittet behandlar på vilket underlag lämplighetskon- trollen ska göras, hur ansökningsförfarandet ska utformas samt hur ansvaret mellan kommuner/landsting och domstolar bör fördelas. är det i praktiken partierna som prövar kandidaternas lämp- lighet. Valberedningen hos fullmäktige frångår i princip aldrig par- tiernas nomineringar. Enligt vad som framkommit vid intervjuer finns det inte heller någon utarbetad rutin eller organisation på fullmäktigenivå för att göra lämplighetsbedömningar avseende varje enskild kandidat. Det har vid intervjuerna med personer som arbetar med rekrytering av nämndemän i de olika partierna framkommit att prövning av kandidaternas lämplighet sker på olika sätt (se av- snitt 6.2.3). Det finns ingen uttalad skyldighet för domstolarna att göra en bedömning av nyvalda nämndemäns lämplighet. Enligt det enda avgörandet på området kan domstolen inte heller överpröva full- mäktiges lämplighetsbedömning med avseende på omständigheter som har varit kända för valförsamlingen (, skrivelse , Dnr 2011/269, se avsnitt 7.2.3). Vi gör, som framgår i avsnitt 7.5.3, bedömningen att domstolen, förutom vad gäller tidi- gare brottslighet, inte ska ha någon möjlighet att grunda ett beslut om entledigande på omständigheter som har varit kända för valför- samlingen. Denna bedömning ställer särskilda krav på att den grundläggande lämplighetsprövningen görs med stor omsorg och på ett relevant underlag. För att lämpliga personer ska väljas till nämndemän fordras att det görs en omsorgsfull prövning av varje individ inför valet av nämnde- män. Särskilt viktigt blir detta genom införandet av en fri kvot eftersom rekryteringen breddas utanför den grupp av personer som Rekrytering och val av nämndemän nu är kända av fullmäktiges ledamöter. För att lämplighetspröv- ningen bäst ska kunna fylla sin funktion är det viktigt att pröv- ningen görs på ett gediget och relevant underlag. Olika metoder för att inhämta nödvändigt underlag för lämplighetsprövningen Inom samhällslivets olika områden, bl.a. arbets- och föreningslivet, har utvecklats ett flertal metoder för att få fram relevant underlag för bedömande av kandidaters lämplighet för viss verksamhet. Metoderna brukar kunna användas både var för sig och i kombi- nation med varandra. Nedan följer en kort redogörelse för några av de vanligaste metoderna samt för- och nackdelarna med var och en av dem med avseende på de kriterier som vi i avsnitt 5.6 har identifierat som centrala vid urvalet av lämpliga nämndemanna- kandidater. En vedertagen metod för att inhämta underlag om exempelvis arbetssökande är ett skriftligt ansökningsförfarande där den sökande själv får ange relevanta uppgifter. En variant på detta som kan tänkas lämpa sig väl vid rekrytering av nämndemän är att uppmana kandi- dater att skriftligen anmäla intresse för uppdraget genom att fylla i och underteckna ett enhetligt utformat ansökningsformulär inne- hållande uppgifter av relevans för behörighetskontrollen och lämp- lighetsprövningen. Fördelen med den metoden är att det ger ett likformigt underlag beträffande var och en av kandidaterna. En annan fördel som är relevant i sammanhanget är att en skriftlig ansökan medför att förutsättningarna för insyn och offentlighet i rekryteringsprocessen ökar. Det finns också nackdelar med ett helt skriftligt förfarande. Vid sidan av att det kan vara svårt att göra en säker lämplighetsbedöm- ning utan ett personligt sammanträffande eller referenser går man miste om den dialog som uppstår vid ett personligt möte där parterna på ömse håll kan klargöra de krav och förutsättningar som gäller för uppdraget. Det skriftliga förfarandet tillämpas knappast ensamt i arbetslivet, utom när det gäller notarietjänster. En vanlig metod, som ofta är ett komplement till en skriftlig ansökan, är att intervjua intressenter. Fördelen med denna metod är att det kan göras en relativt allsidig och nyanserad bedömning av en kandidats allmänna lämplighet med tämligen enkla och billiga medel. Allmänt omdöme och språkkunskaper går i regel bara att Rekrytering och val av nämndemän bedöma vid ett intervjuförfarande. En variant av denna metod är att genomföra intervjuer i gruppform. Fördelen med detta är att den möjliggör för kandidaterna att under intervjun bedöma sig själva i förhållande till andra kandidater och göra en slags egenkontroll. Nackdelen, beroende på hur det görs, är att det kan finnas en risk att alla kandidater inte kommer till tals eller att intervjun med var och en av kandidaterna blir ytterst summarisk med fara för att underlaget för bedömningen blir bristfällig. Intervjumetoden är förstås resurskrävande men kan, om det först görs ett urval, vara en lämplig metod för prövningen. Inhämtande av referenser är en annan använd metod som van- ligtvis fungerar som ett komplement till ett muntligt och/eller skriftligt förfarande. Sökandena kan då uppmanas att uppge minst två utomstående referenter som har personlig kännedom om dem och som kan intyga deras lämplighet för uppdraget. Med utomstå- ende menas i sammanhanget icke familjemedlemmar eller nära vänner. Referenterna kan med fördel vara arbetsgivare eller tidigare arbetsgivare, arbetskollegor, föreningskamrater eller liknande. Intervjuer och referenstagning kan inte användas för att bedöma alla lämplighetskriterier. När det gäller t.ex. tidigare brottslighet, konkurs eller näringsförbud, fordras i regel andra metoder. Det kan sammanfattningsvis konstateras att en muntlig eller en skriftlig metod inte är ensamt tillräcklig för att få ett allsidigt under- lag för en noggrann prövning av en sökandes lämplighet för ett visst uppdrag. Det är också vanligt i andra sammanhang att ett skriftligt förfarande följs av och kompletteras med muntliga inslag, oftast både med intervjuer och referenser. När det gäller vissa befattningar och uppdrag, däribland nämnde- mannauppdrag, måste förfarandet dessutom kompletteras med en kontroll av belastningsregistret. Kontrollen kan ske antingen genom att ansvarigt organ inhämtar utdrag ur registret eller genom att kandidaten själv åläggs att inge det. Fördelen med att uppgiften inte åläggs kandidaten själv, åtminstone vad gäller ideella uppdrag eller förtroendeuppdrag, är att ansökningsförfarandet blir enkelt för den enskilde. En motsatt ordning kan göra att i och för sig lämpliga kandidater avstår från att anmäla intresse för uppdrag eftersom de upplever ansökningsförfarandet som alltför tidskrävande och om- ständligt. Rekrytering och val av nämndemän Ett skriftligt ansökningsförfarande med muntliga komplement I syfte att säkerställa ett tillförlitligt och allsidigt underlag inför lämplighetsprövningen ska det införas ett skriftligt ansöknings- förfarande. Detta bör enligt vår uppfattning kompletteras med gruppintervjuer, inhämtande av referenser och kontroll i belast- ningsregistret. Utredningen föreslår därför ett system där nämndemannakandi- dater skriftligen, genom att underteckna ett enhetligt utformat ansökningsformulär, anmäler intresse för uppdraget och upplyser om förhållanden som kan vara av betydelse för behörighetskon- trollen och för lämplighetsbedömningen. Vi föreslår vidare att de kandidater som har blivit nominerade till nämndemannauppdrag ska förklara sig införstådda med nomineringen och acceptera denna genom att från nomineringen till kommunen/lands- tinget inge en bekräftelse av nomineringen. Bekräftelsen bör, på samma sätt som ansökan, ske på ett enhetligt utformat formulär. Det finns ingenting som hindrar att ett och samma formulär an- vänds för både ansökan och bekräftelse. Ansöknings-/bekräftelseformuläret bör utformas med utgångs- punkt i de lagfästa behörighetskraven och i de lämplighetskriterier som vi har redovisat. Det bör således innehålla frågor om tidigare brottslighet samt om kunskaper i det svenska språket, och kandidatens ekonomiska angelägenheter, såsom meddelat närings- förbud, exekutiva åtgärder som man varit föremål för osv. Fråga bör även ställas om eventuell tidigare tjänstgöring som nämndeman och om kandidaten har blivit entledigad eller avstängd från sådan tjänstgöring. På ansökan ska minst två referenspersoner anges. Precis som ska det vara möjligt för en nämndeman att tjänstgöra vid såväl tingsrätt som förvaltningsrätt. Kandidaten ska då lämna in en ansökan till såväl kommunen som . För att möjliggöra för kommunen och att samråda med varandra i en sådan situation bör kandidaten i formuläret ange om han eller hon även har ansökt om eller blivit nominerad till annat nämndemannaupp- drag. Kommuner och landsting bör ha möjlighet att ingripa när en ansökan/bekräftelse är ofullständig eller inte uppfyller de formella kraven. De bör ges en möjlighet att uppmana kandidater att komplettera sin ansökan eller bekräftelse och rätta till formella fel. Rekrytering och val av nämndemän bör ansvara för utformningen och distributionen av formuläret. bör förfarandet kunna ske elektroniskt eller på annat för allmänheten lättillgängligt sätt. Med dagens teknik finns även digitala rekryteringsverktyg som skulle underlätta han- teringen av ansökningarna. Ett personligt möte med kandidaterna förbättrar möjligheten för beredningsorganet att göra en allsidig bedömning av kandi- daternas lämplighet. Enskilda intervjuer tar stora resurser i anspråk och är sannolikt av det skälet svåra att genomföra i alla delar av landet. En möjlighet som med gott resultat tillämpats av Miljö- partiet är gruppintervjuer (se avsnitt 6.2.3). Sådana bör kunna hållas med de kandidater som väljs ut av beredningsorganet. Vid dessa intervjuer finns möjlighet att föra dialog om vad upp- draget innebär och vilka krav som ställs. Om det finns anledning till det bör kommunerna och lands- tingen även uppmana kandidaten att uppvisa bevis på att han eller hon inte är försatt i konkurs eller inte har förvaltare. Som tidigare framhållits är det av vikt att nämndemän som bedöms lämpliga vid ansökningsförfarandet förblir lämpliga under hela sin tjänstgöringstid. När det inträffar något som gör att någon är lämplig som nämndeman ska domstolen entlediga vederbörande. Även omständigheter som gör att en nämndeman är behörig kan inträffa . Sådana omständigheter leder som regel till att uppdraget förfaller. Dom- stolen måste därför få kännedom om sådana omständigheter. Ett redskap för att i möjligaste mån säkerställa att så kommer att ske är att kandidaterna redan vid ansökningstillfället förbinder sig att upplysa domstolen om sådana omständigheter som finns upptagna i ansökningsformuläret om de inträffar senare under tjänstgöringen. Domstolarna kommer genom en sådan ordning att tillförsäkras bättre möjlighet än att få reda på sådana omständigheter som inträffar och som kan leda till att en nämnde- man bedöms som olämplig för uppdraget eller till att han eller hon är behörig. Särskilt om kontroll i belastningsregistret Brottslighet hos en vald nämndeman är en av de för nämndemanna- systemet och domstolarna mest förtroendeskadliga omständighet- erna. Det är därför viktigt att kandidaternas uppgifter om eventuell tidigare brottslighet inte tas för givna utan att det även utförs en registerkontroll. Registeruppgifter är tillförlitliga och med en kon- Rekrytering och val av nämndemän troll kan förhindras att klart olämpliga personer tjänstgör i våra dom- stolar. En kontroll av belastningsregistret är således ett nödvändigt komplement till ansökningsförfarandet. För att hindra personer som vet med sig att de dömts för brott att ansöka som nämndeman ska kandidaterna i ansökan upplysas om att utdrag ur belastningsregistret kommer att inhämtas beträffande dem. Enligt vår bedömning bör uppgiften att beställa och tillhanda- hålla utdrag inte läggas på de enskilda kandidaterna. Som nämnts kan en sådan ordning medföra att eventuella intressenter upplever förfarandet som alltför tids- och resurskrävande och avstår från att ansöka till uppdraget. Frågan är då om det är en lämplig ordning att beredningsorganet i kommun och landsting anförtros denna upp- gift eller om uppgiften i stället kan läggas på domstolarna. En naturlig ordning är att lägga uppgiften på kommuner och landsting eftersom det är dessa organ som har ansvaret för att det utses lämpliga nämndemän. Uppgifter om brottslighet är emellertid mycket integritetskänsliga och rätten att hämta in utdrag ur belastningsregistret är därför begränsad. Kommunerna och lands- tingen är tillsammans fler än 300 och det innebär att uppgiften att hämta in och hantera dessa uppgifter skulle fördelas på lika många ställen och betydligt fler personer. Enligt vår uppfattning är det bättre att domstolarna som har rutin på att hantera känsliga upp- gifter får uppgiften att göra registerkontrollen. För att undvika onödiga ingrepp i kandidaternas personliga integritet bör kontrollen göras i ett så sent skede som möjligt under förfarandet. Om dom- stolarna ska utföra uppgiften bör kontrollen göras efter valet men före påbörjad tjänstgöring. Genom en sådan ordning blir endast de som valts kontrollerade i belastningsregistret. I utför domstolarna denna registerkontroll i anslutning till att de får listor över valda nämndemän. Erfarenheter därifrån visar att denna lösning fungerar bra i praktiken.