sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — Bakgrunden var att det uppdagats att många skolor hade bristfälliga rutiner för rapporteringen, alternativt att gällande rutiner inte följdes. CSN:s rekommendation avseende den ogiltiga frånvarons omfattning upplevdes av många som problematisk och negativ. Dels var det svårt att ta hänsyn till särskilda omständigheter, dels fick eleverna en tydlig signal om att frånvaro under riktvärdet kunde betraktas som tillåten. Fram till ansågs gränsen om 20 procents frånvaro vara vedertagen. Genom införandet av den nya skollagen slogs fast att gymnasiestudier ska bedrivas på heltid. Som en konsekvens ändrade CSN sina riktlinjer. I CSN:s nuvarande rutiner för rapportering av ogiltig frånvaro anges att förutsättningarna för rapportering ska vara att: Skolket ska vara mer än några enstaka timmar under en månad, Skolket ska vara upprepat. De rutiner som gäller skiljer sig i liten utsträckning från de riktlinjer som gällde /12. En skola rapporterar elektroniskt att en elev varit ogiltigt frånvarande. Skolan skickar sedan ett skriftligt underlag där frånvaron dokumenteras. mottagit rapporten meddelas vårdnadshavare eller elev och de ges möjlighet att yttra sig med anledning av skolans uppgifter. Så länge svarstiden löper utbetalas studiehjälpen. Om vårdnadshavare eller elev inte hörs av inom svarstiden görs ett maskinellt ändrings- beslut. Om vårdnadshavare eller elev däremot kontaktar CSN utreds ärendet ytterligare innan myndigheten fattar beslut. Om för mycket studiehjälp har utbetalats till den studerande kan följderna variera. Om eleven återgår till heltids- studier inom beviljningsperioden justeras det felaktigt utbetalda beloppet och räknas av mot kommande utbetalningar. Om eleven däremot inte återupptar studierna kan det felaktigt utbetalda beloppet återkrävas. Vid ett överklagande kan CSN antingen ändra det fattade beslutet eller lämna ärendet vidare till ÖKS. En tydlig skillnad mellan de rutiner som tillämpades före och är de åtgärder som skolorna förväntas vidta innan ogiltig frånvaro rapporteras till CSN. Den äldre skrivningen om att skolan skulle ha vidtagit åtgärder med anledning av skolket och att eleven skulle ha haft en chans att förbättra närvaron är borttagen. 10.5.3CSN:s analys och slutsatser CSN konstaterar i sin rapport skolk att andelen elever som fått ett ändringsbeslut till följd av skolk har ökat mellan 2007/08 och 2010/11 från till 4,3 procent.8 Störst är ökningen bland manliga elever och för elever i fristående skolor. Andelen studerande som fått studiehjälpen indragen till följd av skolk har ökat i samtliga årskurser. Rapporten visar att andelen elever som fått studiehjälpen indragen var högre i årskurs 3, jämfört med alla årskurser sammantaget . I rapporten presenteras ett antal tänkbara förklaringar till det rådande mönstret. Av rapporten framgår också att de elever som har extra tillägg i större utsträckning har rapporterats för ogiltig frånvaro. I rapporten konstateras att skillnaderna mellan fristående och kommunala skolor är små när det gäller vilka åtgärder skolorna vidtar innan de rapporterar frånvaron till CSN. CSN pekar dock på de stora skillnaderna mellan kommunala och fristående skolor vad gäller omfattningen av rapportering av skolk. 8 , 2012c. för en jämförelsevis stor andel av det totala antalet elever som vissa av dem inte rapporterar några elever över huvud taget. Det finns också betydande skillnader mellan olika fristående skolor vad gäller rapporteringen av ogiltig frånvaro. CSN anser att ökningen av andelen elever som har rapporterats för ogiltig frånvaro till stor del kan förklaras av ökningen av såväl manliga elever som elever i fristående gymnasieskolor. Att de fristående skolorna också blivit fler bidrar förmodligen också, menar CSN, till den totala ökningen av andelen elever som fått studiehjälpen indragen till följd av skolk. Sammanfattningsvis kan orsaken till skillnaden mellan de kommunala och fristående skolorna enligt CSN bero på att fler elever i fristående skolor skolkar, men även på att de fristående skolorna rapporterar mer effektivt/strikt, till följd av tillämpade rutiner, administrativa datasystem etc. CSN har också tittat närmare på skolornas rapportering av ogiltig frånvaro och vilka förändringar som skett under läsårs- perioden /08–2010/11. De skolor som inte rapporterar några elever alls har blivit färre. Andelen skolor som rapporterat in att av antalet elever har ogiltig frånvaro har ökat. Hos majoriteten av de skolor som ingår i CSN:s rapport om skolk finns en tydlig och förutbestämd procedur för registrering och rapportering av ogiltig frånvaro. Emellertid skiljer sig skolorna åt när det gäller rutiner och toleransnivå vid rapportering av ogiltig frånvaro till CSN. Hos majoriteten av skolorna görs rapporteringen kontinuerligt. Enligt skolorna förefaller eleverna vara väl införstådda med närvarokraven och att studiehjälpen kan dras in vid upprepad frånvaro. Fler än av skolorna har uppgett att de tror att eleverna i mycket stor eller ganska stor utsträckning känner till såväl reglerna för närvaro som att studie- hjälpen kan dras in. Av CSN:s rapport framgår att en stor majoritet av de skolor som besvarat enkäten har uppgett att de inleder en dialog med eleven/föräldrarna (), att en varning ges (), att elevens frånvaro diskuteras internt innan rapporten skickas till CSN () etc. Drygt hälften av skolorna har också uppgett att eleven eller föräldern kallas till samtal innan rapporteringen sker. Det finns inget centralt fastställt regelverk med bestämmelser för hur elevers ogiltiga frånvaro ska hanteras. Det är upp till varje skola att utifrån rådande omständigheter och sak- Ogiltig frånvaro SOU 2013:52 förhållanden avgöra om en elev gjort sig skyldig till ogiltig frånvaro. Av CSN:s rapport framgår att huvuddelen av skolorna har väl utvecklade rutiner för hur ärenden som rör ogiltig frånvaro ska hanteras. Innan rapportering görs till CSN inleds en dialog med elev och/eller vårdnadshavare, eleven varnas etc. Det finns således flera möjligheter för eleven att förhindra att studiehjälpen dras in. Vad beträffar de bakomliggande orsakerna till den redovisade utvecklingen hänvisar CSN till skolornas egna förklaringar och svar. De fristående skolorna har svarat att man i större utsträckning rapporterar elever som inte tidigare rapporterats, medan de kommunala skolorna svarat att skolket ökat generellt. Ungefär lika stora andelar från de båda grupperna menar att den ökade rapporteringen beror på ett förbättrat arbetssätt. Över hälften av samtliga skolor anser dock att ökningen i huvudsak kan förklaras med att elever som inte skulle ha rapporterats nu faktiskt rapporteras. Denna ökade rapportering beror i sin tur i hög grad på förbättrade rutiner för registrering och rapportering av frånvaro. Att ett förändrat arbetssätt och en striktare rapportering lett till en större andel rapporterade elever bekräftas också av de intervjuer som genomförts. 10.5.4CSN:s enkätundersökning (2012) I samarbete med CSN har utredningen låtit genomföra en omfattande enkätundersökning. skickades 10 000 enkäter till slumpvis utvalda studerande som har eller har haft studiehjälp och som studerat i gymnasieskolan. Av de svarande uppgav att de inte skolkade föregående termin, att de skolkade 1–, att de skolkade 11–och att de skolkade . Av samtliga stödtagare uppgav att de kände till att man kan mista sitt bidrag från CSN om man skolkar och var bekanta med skolans närvarokrav. Vidare uppgav att de inte kände till att familjen kan förlora t.ex. bostads- bidraget vid skolk. 10.6Kopplingen mellan studiehjälpen och vissa familjeekonomiska stöd Bedömningen av rätten till vissa familjeekonomiska stöd är kopplad till rätten till studiehjälp. En elev som har studiehjälp räknas in i underlaget vid bedömningen av rätt till bostadsbidrag, underhålls- stöd och flerbarnstillägg även om han eller hon har fyllt . Detta innebär att om en elev av någon anledning förlorar sin rätt till studiehjälp kan familjen även förlora andra ekonomiska stöd. De bidrag som har en koppling till studiehjälpen är fler- barnstillägg inom barnbidraget, bostadsbidrag, förlängt underhålls- stöd, barnpension och efterlevandestöd till barn. De tre först- nämnda bidragen administreras av , medan de två sistnämnda administreras av . Flerbarnstillägg utgår inom barnbidraget till de familjer som har minst två barn. Barn som får barnbidrag samt barn som bedriver studier som ger rätt till studiehjälp, berättigar till flerbarnstillägg enligt 15 kap. 9 § socialförsäkringsbalken (SFB). Ett barn som är placerat i familjehem, är gift eller inte stadigvarande sammanbor med den som ska få flerbarnstillägget, berättigar inte till flerbarns- tillägg enligt 15 kap. 10 och 11 §§ SFB. Ett barn som har rätt till studiehjälp ska räknas med för flerbarnstillägg från och med det kvartal då studierna påbörjas och längst till och med det år då barnet fyller , 15 kap. 11 § SFB. När studiehjälpen dras in för barnet upphör rätten att räkna med honom eller henne för flerbarnstillägg. Detta medför en minskning med mellan och , beroende på hur många andra barn familjen har. Ett ogift barn som har fyllt och som har särlevande föräldrar som inte fullgör sin underhållsskyldighet på annat sätt, har rätt till förlängt underhållsstöd om han eller hon bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag eller till studiehjälp, 18 kap. 6 § SFB. Förlängt underhållsstöd lämnas längst till och med juni månad det år då barnet fyller , 18 kap. 14 § SFB. Det förlängda underhållsstödet betalas ut till den studerande enligt 18 kap. 18 § SFB. En indragning av studiehjälpen innebär att den unges rätt till förlängt underhållsstöd upphör, vilket resulterar i en minskning med . Ett barn har rätt till barnpension om barnets ena eller båda föräldrar har avlidit. Rätten till barnpension upphör när barnet fyller , om inte barnet bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag eller till studiehjälp. Under sådana förhållanden har även ett barn som fyllt rätt till barnpension för studietiden, dock längst till och med juni månad det år då barnet fyller , 78 kap. 5 § SFB. Barnpensionen beräknas på den avlidna förälderns allmänna pension. Ett barn som uppfyller villkoren för rätt till barnpension har rätt till efterlevandestöd enligt 79 kap. 2 § SFB. Efterlevande- stöd utgår om barnet inte får någon eller en låg barnpension, 79 kap. 3 och 4 §§ SFB. Efterlevandestödet är således ett utfyllnads- bidrag som garanterar att barnet får barnpension och efterlevande- stöd som tillsammans blir lägst av prisbasbeloppet (för ). Har båda föräldrarna avlidit lämnas efterlevandestöd i den utsträckning pensionen efter föräldrarna sammanlagt inte uppgår till av prisbas- beloppet (för ). Barnpensionen och efterlevandestödet betalas ut till den studerande om han eller hon har fyllt . För att fastställa rätten till bostadsbidrag för hushåll med hemma- varande barn medräknas ett barn som är och som får förlängt barnbidrag eller studiehjälp, 96 kap. 9 § SFB. En indragning av ett barns studiehjälp medför att rätten att räkna barnet som hemmavarande barn vid beräkning av bostads- bidrag upphör. Konsekvensen blir att bostadsbidraget minskar. Hur stor minskningen blir beror på faktorer som t.ex. hushållets sammansättning, bidragsgrundande inkomst, bostadskostnaden och bostadens storlek. För det fall att förslaget om att två nya bidrag införs inom det familjeekonomiska området antas, kommer även gymnasiebidraget (det nuvarande extra tillägget) och föräldratillägget att dras in om eleven inte bedriver studier som ger rätt till studiehjälp. 10.6.6Konsekvenser vid indragning av studiehjälp När CSN har beslutat att dra in studiehjälpen för en elev underrättas och , vilket leder till att nämnda myndigheter drar in aktuella bidrag månaden därefter. När eleven återgår till heltidsstudier underrättar CSN vid utbetalningen av studiehjälpen och om detta. Konsekvenserna för den enskilde eleven av en indragning av studie- hjälpen påverkas av elevens ålder. Om en elev får sin studiehjälp indragen när han eller hon är påverkas flerbarns- tillägget, gymnasiebidraget och föräldratillägget. Däremot påverkas inte underhållsstödet, bostadsbidraget, barnpensionen och efter- levandestödet, utan dessa bidrag utgår till elever utan att det krävs att eleven bedriver studier som ger rätt till studiehjälp. Emellertid påverkas samtliga dessa bidrag om elevens studiehjälp dras in när han eller hon har fyllt . De ekonomiska konsekvenserna i form av att vissa familje- ekonomiska bidrag inte utgår när en elev förlorar sin rätt till studiehjälp blir således större om eleven är eller äldre. En annan skillnad mellan de olika förmånerna är till vem förmånerna riktar sig till. För flerbarnstillägget och bostadsbidraget är det boendeföräldern som är förmånsmottagare. När det gäller gymnasiebidrag, föräldratillägg, förlängt underhållsstöd, barn- pension och efterlevandestöd är det eleven som är mottagare av förmånen. Detta gäller oavsett om bidragen har betalats ut till elevens vårdnadshavare för att eleven är omyndig.9 Om eleven skolkar påverkas såväl bidrag som betalas ut till honom eller henne själv, som bidrag som betalas ut till elevens förälder. De nya bidragen gymnasiebidrag och föräldratillägg är bidrag som har en direkt koppling till studier på gymnasieskola, eftersom de endast utgår vid sådana studier. 10.7.1Ogiltig frånvaro ska medföra indragen studiehjälp Att utbildningen i gymnasieskolan är frivillig innebär inte att det är frivilligt att delta i undervisningen. En elev som har börjat i gymnasieskolan måste delta i undervisningen. Elevens närvaro är en förutsättning dels för att eleven ska kunna nå utbildningsmålen, dels för att lärarna ska kunna planera undervisningen och göra en rättvis och likvärdig bedömning av elevernas kunskap.10 För att studiehjälp ska lämnas krävs därför att eleven är närvarande i skolan. Detta innebär dock inte med nödvändighet att den studerande är närvarande samtliga lektioner. Frånvaro vid enstaka tillfällen bör kunna tolereras. Däremot ska det upprepade skolket beivras. Ogiltig frånvaro i viss omfattning ska innebära att studiehjälpen dras in. Detta kan förebygga framtida ogiltig frånvaro. Möjligheten att dra in elevens studiehjälp måste dock användas med omdöme. 9Förslaget är att gymnasiebidraget för en omyndig studerande som huvudregel ska betalas ut till hans eller hennes vårdnadshavare och att föräldratillägget som huvudregel ska betalas ut till den omyndige studerande själv. 10Se förarbetena till den nya skollagen, prop. 2009/10:165 s. 414. 10.7.2Kopplingen mellan studiehjälpen och de familjeekonomiska bidragen Rätten till de familjeekonomiska bidragen bygger på att barnet bedriver studier som ger rätt till studiehjälp.11 Om studiehjälpen dras in vid ogiltig frånvaro är rekvisiten i aktuella lagrum i SFB inte längre uppfyllda och bidragen kan sålunda inte utgå. Vad är då skälet till att lagstiftaren har valt denna koppling mellan de familjeekonomiska bidragen och studiehjälpen och bör den finnas kvar? Om ett barn som har fyllt går i skolan har föräldrarna fortsatt underhållsskyldighet fram till dess att barnet fyller . Förlängt underhållsstöd, barnpension och efterlevande- stöd är förmåner som utges som kompensation för att en från- varande eller avliden förälder inte kan fullgöra sin underhålls- skyldighet. Om barnet är ställs då ett krav på att han eller hon ska bedriva studier. Andra bidrag, såsom flerbarnstillägg och bostadsbidrag för hemmavarande barn, är bidrag som utges till boendeföräldern för att underlätta ekonomiskt för en familj som har studerande barn. Om barnet inte studerar anses han eller hon i stället kunna arbeta och därmed kunna bidra till sin försörjning. Det rimliga är därför att den som inte studerar i gymnasie- skolan, alternativt inte har ett studerande barn i gymnasieskolan, inte heller ska ha rätt till de familjeekonomiska förmånerna. Lagstiftaren har valt att uttrycka detta krav på gymnasiestudier med begreppet barn som bedriver studier som ger rätt till studiehjälp. Om kopplingen mellan studiehjälpen och de familje- ekonomiska bidragen inte ska finnas kvar, eftersom konsekvenserna vid skolk anses bli oskäliga, kan det ovannämnda begreppet ändras till exempelvis barn som bedriver studier i gymnasieskolan. Ett problem som då uppstår är att definiera när ett barn går i gymnasieskolan. Om barnet har lämnat studierna permanent ska rimligen inte bidragen utgå. Det tar emellertid tid innan skolan avregistrerar en elev för att han eller hon har slutat skolan. Det skulle vara stötande om bidragen utgår . Kopplingen till studiehjälpen innebär dock att får information från CSN om att en elev inte har studerat på heltid redan i samband med att studiehjälpen dras in. Slutsatsen blir därför att det finns skäl för att kopplingen mellan studiehjälpen och de familjeekonomiska bidragen finns kvar, men 11 15 kap. 9 §, 18 kap. 6 §, 78 kap. 5 §. att reglerna om när de familjeekonomiska bidragen ska dras in p.g.a. skolk ska ses över så att konsekvenserna inte blir oskäliga. Ogiltig frånvaro och heltidsstudier Dagens regelverk innebär att en studerande som har mer än några enstaka timmars ogiltig frånvaro under en månad inte anses bedriva heltidsstudier och förlorar sin rätt till studiehjälp. ÖKS har i praxis ansett att upprepad olovlig frånvaro och under en månad innebär att den studerande inte bedriver heltidsstudier12. Att regelverket är utformat på ett sätt som gör att ogiltig frånvaro innebär deltidsstudier har visat sig få oönskade effekter. Det är många studerande som har svårt att ta till sig att studierna inte anses ske på heltid när han eller hon har haft ogiltig frånvaro under en månad. I stället för att ogiltig frånvaro ska anses innebära att den studerande inte bedriver heltidsstudier, bör det i stället införas en regel om att studiehjälpen kan dras in vid ogiltig frånvaro. Den närmare regleringen om när studiehjälpen kan dras in bör införas i studiestödsförordningen. En särskild reglering för indragen studiehjälp vid ogiltig frånvaro skulle medföra att regelverket blir tydligare och mer förståeligt för de studerande. Mitt förslag: Om den studerande utan giltigt skäl är frånvarande från den verksamhet som ingår i utbildningen, kan studiehjälpen dras in. Regeringen får meddela föreskrifter om när studiehjälpen kan dras in. 10.7.3Skolans arbete med att förebygga skolk Skolan har en betydelsefull roll för att förhindra ogiltig frånvaro. Det är därför angeläget att skolan arbetar förebyggande och har en dialog med eleven och föräldrarna vid skolk. Orsakerna till varför en elev inte går i skolan kan vara komplexa och eleven kan ha ett stort stödbehov. Skolan har ett ansvar för att se till att eleven får 12 ÖKS:s beslut från , dnr 2012-03168. stöd och hjälp för att komma till rätta med den problematik som kan vara orsaken till elevens skolk. Det är därför viktigt att skolan uppmärksammar samt utreder orsaken till skolket och att det sker i samarbete med elevens föräldrar och eventuellt kurator, barn- och ungdomspsykiatrin samt . Innan skolan rapporterar till CSN om elevens skolk, bör eleven varnas för att studiehjälpen kan dras in och att detta i sin tur kan påverka rätten till andra familjeekonomiska bidrag. 10.7.4Hur bör ogiltig frånvaro påverka de olika bidragen? De ekonomiska konsekvenserna av att en elev har varit frånvarande från skolan utan giltigt skäl kan således vara betydande för en del elever och deras familjer. De föreslagna nya stöden gymnasie- bidrag13 och föräldratillägg kommer också att dras in vid ogiltig frånvaro. Inackorderingstillägget samt de ovan nämnda familje- ekonomiska bidragen har dock andra syften än studiebidraget, vilket innebär att man kan ifrågasätta om det är rimligt att de dras in vid ogiltig frånvaro på sätt som sker . Särskilt om den ogiltiga frånvaron inte är särskilt omfattande. Inackorderingstilläggets syfte är att möjliggöra studier vid en skola som ligger långt från föräldrahemmet. Om eleven har ogiltig frånvaro under en månad dras inackorderingstillägget in, vilket kan innebära att den unge inte längre har möjlighet att fortsätta studierna, om föräldrarna kan betala hyran för inackorderingsbostaden. Föräldratilläggets syfte är att bidra till försörjningen av barn. Om föräldratillägget dras in kan den unge föräldern inte längre ha möjlighet att försörja sitt barn och måste då sannolikt avsluta sina studier och i stället söka ekonomiskt bistånd. En sådan ordning motverkar målet att alla unga föräldrar ska fullfölja sina gymnasie- studier. Förlängt underhållsstöd, barnpension och efterlevandestöd syftar som ovan nämnts till att kompensera för en frånvarande eller avliden förälder. Om dessa bidrag dras in förlorar den unge studerande den försörjning som ska ersätta det underhåll som den frånvarande eller avlidna förälderns skulle ha bidragit med. Man kan ställa sig frågande till om detta är en rimlig konsekvens vid en kortare ogiltig frånvaro. 13 Det stöd som föreslås ersätta det nuvarande extra tillägget. Bostadsbidrag, gymnasiebidrag och flerbarnstillägg syftar till att ekonomiskt stödja familjer med studerande barn och de två först- nämnda stöden lämnas till ekonomiskt svaga familjer. Om familjen förlorar dessa bidrag kan det slå mycket hårt på en redan ansträngd ekonomi. Enligt utredningens beräkningar kan en artonårig elevs skolk innebära att månadsbudgeten urholkas med för en ensamstående förälder med två barn och med för en ensamstående förälder med tre barn, när studiebidrag, flerbarns- tillägg, bostadsbidrag och förlängt underhållsstöd påverkas. Eftersom den skolkande eleven är myndig har inte skolan rätt att underrätta elevens föräldrar om den ogiltiga frånvaron, vilket innebär att de indragna bidragen kan komma som en obehaglig överraskning för familjen. Enligt min mening är indragning av såväl studiebidrag och inackorderingstillägg, som andra familjeekonomiska bidrag, inte en åtgärd som är proportionell till en kortare ogiltig frånvaro. En ordning som innebär att en hel familjs ekonomi äventyras på grund av att en ungdom i familjen skolkar är dessutom ytterst tveksam i socialt hänseende. En ogiltig frånvaro kan också vara mer eller mindre förståelig och kan bero på att eleven inte mår bra i skolmiljön eller i hemmiljön. Eleven behöver då stöd för att komma till rätta med sina problem. En indragning av studiehjälp och andra familjeekonomiska bidrag löser inte de bakomliggande problemen med elevens skolk utan snarare stjälper än hjälper eleven. Eleven hamnar i ekonomiska svårigheter och kanske tvingas sluta skolan. Detta kan inte vara överensstämmande med målet att alla gymnasieelever ska fullfölja sina studier. Vid ogiltig frånvaro i en begränsad omfattning bör därför endast en del av studiebidraget dras in. Eleven ska dock ha kvar sin rätt till studiehjälp och de andra familjeekonomiska bidragen påverkas inte. Åtgärden står då i rimlig proportion till elevens handlande. Om däremot den ogiltiga frånvaron pågår är förutsättningarna annorlunda. som elevens skolk har pågått har skolan haft möjlighet för samtal med eleven och föräldrarna. Eleven har blivit informerad om följderna av fortsatt skolkande. Skolan har också haft tid för att utreda anledningen till skolket och kunnat påbörja eventuella stödåtgärder som exempelvis kuratorskontakt etc. Om den ogiltiga frånvaron är av mer omfattande art kan eleven inte längre anses studera på heltid och eleven bör därför inte ha rätt till de bidrag som utgår för att han eller hon studerar. Överstiger den ogiltiga frånvaron en viss nivå bör hela studiehjälpen dras in och rätten till studiehjälp förverkas. Detta innebär att även de familjeekonomiska bidragen påverkas. Mitt förslag: Vid ogiltig frånvaro i en begränsad omfattning ska endast en del av studiebidraget dras in. Överstiger den ogiltiga frånvaron en viss nivå ska hela studiehjälpen dras in och rätten till studiehjälp förverkas. 10.7.5Utformningen av reglerna angående ogiltig frånvaro