sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Ett bra utgångsläge beträffande statens finanser och relativt färska erfarenheter från 1990-talskrisen var viktiga delar i att den svenska krishanteringen blev framgångsrik. Vidare hade de svenska bankerna en relativt sett god finansiell styrka. En annan bidragande orsak till den lyckosamma hanteringen var att myndighets- samarbetet fungerade väl, trots de oklarheter som fanns bl.a. när det gäller avgränsningarna mellan olika myndigheters ansvar. Olika program och åtgärder sjösattes för att säkra bankernas betalnings- förmåga och finansiella ställning – och därmed finanssystemets grundläggande funktioner när det gäller att hantera transaktioner och förmedla kapital. Detta involverade krediter, olika former av likviditetsstöd, garantier och kapitaltillskott. Även om allmänt sett hade ett gott utgångsläge, var vissa förhållanden för den svenska banksektorn bekymmersamma. Främst kan man peka på fem faktorer. För det första, har ett koncentrerat banksystem, där förtroendet för systemet som helhet är mycket starkt beroende av förtroendet för var och en av de fyra För det andra, är den svenska banksektorn stor relativt den svenska ekonomin – bankkoncernernas tillgångar jämfört med BNP är klart högre i än i de flesta jämförbara länder. Det hänger samman med att, för det tredje, svenska bankkoncerner har en omfattande verksamhet utomlands. För det fjärde, har och hade två av storbankerna en omfattande verksamhet i de baltiska ekonomierna. Tillväxten i dessa länder hade varit stark under en följd av år, men stora obalanser hade byggts upp vilket gjorde att den ekonomiska nedgången blev djup när världsekonomin försämrades. Detta påverkade dessa banker påtagligt och därmed det svenska banksystemet som helhet. För det femte, hade de svenska bankerna byggt upp ett stort och växande beroende av kort marknadsfinansiering, och till stor del från utlandet, och därmed ett beroende av fungerande marknader. Kommittén anser att regering och riksbank agerade snabbt, tydligt och kraftfullt för att bemöta problemen. Genom stabilitetsplanen, sattes nödvändig lagstiftning, i form av stödlagen, på plats och en strategi för krishanteringen, inklusive de viktigaste åtgärderna, presenterades. Vi bedömer att detta var viktigt för att stärka förtroendet i krisens inledande skede. Förstärkningarna av insättarskyddet bidrog till att upprätthålla förtroendet för den svenska finansiella sektorn. Det starkare skyddet skulle kunna ha blivit en avgörande faktor om problemen för de svenska bankerna blivit allvarligare än vad de blev. Garantiprogrammet bidrog på ett avgörande sätt till finansiell stabilitet. Genom att staten kunde träda in som garant för bankernas lån, vidgades bankernas möjlighet att låna på längre löptider och utan säkerheter. Kapitaltillskottsprogrammet bidrog till den finansiella stabiliteten genom att marknaden visste att det fanns en möjlighet för bankerna att få statligt kapitaltillskott om de skulle behöva. Stabilitetsfonden var enligt kommitténs uppfattning en smidig och ändamålsenlig budgetteknisk lösning för att ge regeringen rätt att göra obegränsade åtaganden och utbetalningar för att fullgöra stödlagens syfte. Det faktum att staten lade en betydande grundplåt i fonden bidrog sannolikt till att öka förtroendet. använde flera verktyg för att på olika sätt hantera den likviditetskris som uppstod och se till att bankernas ansträngda likviditetssituation inte skulle leda till en kreditåtstramning eller stopp i betalningssystemet. Man erbjöd bl.a. extra lånefaciliteteter med längre löptider än normalt, lånade ut mot ett bredare spektrum av säkerheter och utökade motpartskretsen. Swapavtal etablerades med amerikanska Federal Reserve för att säkerställa behovet av dollarfinansiering, liksom med ECB. Swapavtal slöts också med centralbankerna i , och . Vidare gavs nödkredit till två enskilda finansföretag, och . Därutöver lades penningpolitiken snabbt och kraftfullt om i expansiv riktning för att generellt minska finansieringskostnaderna och motverka konjunkturnedgången, vilket indirekt också förbättrade de finansiella företagens allmänna verksamhets- förutsättningar. Ett uttryck för att krisen i bemöttes på ett effektivt sätt var att nedgången i kredittillväxten visavi företagen var liten sett i ljuset av krisens djup och omfattning. Utlåningen till hushållen fortsatte att öka, förtroendet upprätthölls och någon kraftig kredit- åtstramning inträffade inte. En annan indikation på att krisen bemöttes framgångsrikt är att insatserna för att hantera finanskrisen inte drabbat skattebetalarna. till de direkta statsfinansiella effekterna kan det konstateras att insatserna tvärtom har gett positiva effekter på statskassan. Men insatserna skulle ha varit minst lika välmotiverade även om det statsfinansiella utfallet blivit negativt. Syftet med såväl stödinsatser i krislägen som statligt engagemang i övrigt när det gäller den finansiella sektorn, är att värna samhällsekonomin och med- borgarna. En väl fungerande finansiell marknad är en förutsättning för tillväxt, sysselsättning och välfärd, och statsfinansiella påfrestningar kan i vissa lägen vara ett nödvändigt pris att betala. Likafullt finns svaga punkter när det gäller kunskap och analys av systemrisker och tillgång till adekvata verktyg för att motverka dessa och ett tydligt organisatoriskt ramverk när det gäller att förebygga och att hantera finansiella kriser. Med tanke på de enorma samhälleliga skadeverkningar en fullgången finansiell kris kan orsaka, finns därför all anledning att förbättra dessa svaga punkter. Finansiella kriser kommer inte att kunna elimineras. Men bättre kunskap och en bättre övervakning kan bidra till att kriserna bli färre och mindre omfattande. Tillsammans med bättre redskap att begränsa skadeverkningarna av kriser som ändå uppstår kan mycket stora samhällsvinster göras. Internationella lärdomar av krisen Krisen har drivit fram förändrade regelverk och nya institutionella lösningar, både på nationell och på mellanstatlig nivå. I krisens kölvatten har det förts en livlig diskussion både internationellt och i enskilda länder kring hur stater – enskilt och i samverkan – på ett bättre och mer heltäckande sätt ska kunna motverka och hantera störningar som kan hota stabiliteten i det finansiella systemet. På det globala planet har detta bl.a. kommit till uttryck i den revision av det s.k. som går under namnet III. Inom ramen för G20 samarbetet har det utvecklats ett ramverk för hantering av banker i kris. Bägge dessa initiativ har satt direkta spår i , i form av det nya kapitaltäckningsregelverket och det s.k. krishanteringsdirektivet. Inom EU har därutöver genomförts viktiga institutionella förändringar genom bildandet av de tre EU-tillsynsmyndigheterna och den europeiska systemrisknämnden. Utöver insatser på mellanstatlig nivå har det föreslagits och genomförts institutionella förändringar och förändringar i de finansiella regelverken i en rad enskilda länder. Dessa processer pågår i hög grad fortfarande. har omfattande befogenheter att agera och befogenheterna kommer att växa ytterligare med nya EU- regelverk. Några ytterligare befogenheter finns det inte behov av . Det är inte heller motiverat att införa en större grad av styrda ingripanden, s.k. prompt corrective action. befogenheter och redskap för att tidigt avvärja möjliga problem är centrala när det gäller att förebygga finansiella stabilitetsproblem. Det är viktigt att inspektionen har möjlighet och skyldighet att i ett tidigt skede ingripa mot problem i de finansiella företagen. Detta kräver bland annat att har resurser som både säkerställer god kvalitet i tillsynsarbetet och som ger utrymme för långsiktighet och planering. Det är också centralt att det finns en flexibilitet som medger snabba resurstillskott i kris- situationer. Vidare är det viktigt att i linje med svensk myndighets- tradition säkerställa att det finns reella möjligheter att självständigt hantera och avgöra enskilda ärenden och göra nödvändiga prioriteringar. Kommittén bedömer inte att behöver ges nya ingripandemöjligheter utöver de man har och de som kan väntas tillkomma genom regel- utvecklingsarbetet inom EU. Kommittén anser inte heller att det bör införas en ordning som tvingar att ingripa på ett visst sätt i vissa definierade situationer (så kallad prompt corrective action), utöver de inslag av detta som införts eller kommer att införas till följd av regelutvecklingen inom EU. Det kan visserligen finnas vissa fördelar med en sådan arbetsmetod när det gäller transparens och förutsägbarhet, men enligt kommitténs uppfattning är nackdelarna större med ett system där lagstiftaren i förväg och i detalj anger hur inspektionen bör agera i olika situationer. En sådan modell står också i motsatsställning till den syn på finansiell tillsyn som kommer till uttryck i bl.a. den svenska banklagstiftningen och som bygger på att tillsynsmyndigheten grundar sitt agerande på en samlad, kvalitativ bedömning i varje enskilt fall. Detta hindrar inte att det i hög grad är önskvärt att aktivt verkar för att föra ut och tydliggöra hur man prioriterar och bedriver sitt arbete och varför. Detta ger en bättre transparens, även om det inte kan innebära förutsägbarhet i varje enskild fråga eller ärende. En struktur för makrotillsyn Det är nödvändigt att bygga upp bättre kunskap om systemrisker och att utveckla nya verktyg för att förebygga sådana. Detta sker bäst inom ramen för en bred och öppen samverkan. Ett makrotillsynsråd föreslås bli plattformen för detta. Ansvaret för att besluta om och genomföra en viss makrotillsynåtgärd ska ges till antingen eller . Myndigheterna ska samråda inför den typen av åtgärdsbeslut. Vad är makrotillsyn? Enligt kommitténs bedömning innehåller makrotillsynsarbetet flera moment: att bygga upp kunskap om systemrisker, utveckla nya verktyg för att motverka sådana risker, löpande övervaka den finansiella stabiliteten och identifiera systemrisker och, slutligen, att vid behov agera genom att använda de verktyg som finns utvecklade och tillgängliga för detta syfte. Makrotillsynsverktyg kan beskrivas som åtgärder som är generellt verkande till sin natur och som främjar systemstabilitet. Kommittén ger i betänkandet en översikt över verktyg som är föremål för diskussion i och internationellt. Det handlar både om verktyg som syftar till att påverka de ofta starka cykliska dragen i den finansiella riskuppbyggnaden, exempelvis kontra- cykliska kapitalkrav, och verktyg som fokuserar på riskabla beroenden och sammankopplingar mellan aktörer och marknader, t.ex. reglering av skuldsättningsnivåer. Vi ger inte förslag på införande eller hantering av nya verktyg utan har inriktat oss på att etablera en lämplig organisatorisk struktur för makrotillsyn, eftersom det är mer ändamålsenligt att utvecklingen av nya verktyg sker inom ramen för denna. Behov av kunskapsutveckling och nya verktyg En lärdom från krisen är att kunskaperna var bristfälliga om hur risker byggs upp i det finansiella systemet, hur systemet kan reagera på påfrestningar och hur störningar i det finansiella systemet kan påverka och samspela med ekonomin i stort. Det saknades överblick över de samlade riskerna i det finansiella systemet. I den mån det fanns en oro för vissa fenomen saknades verktyg med uttalat syfte att hantera marknadsövergripande stabilitetsrisker. I avsaknad av sådana verktyg fanns det inte heller någon tydlig arbetsfördelning mellan olika myndigheter. Bilden som tonat fram internationellt är att tillsynsmyndig- heterna, som i och för sig har många verktyg i sin arsenal, ofta saknade tillräcklig överblick över den samlade riskbilden genom sitt fokus på företagsspecifika förhållanden och oftast inte heller hade något uttalat uppdrag att ingripa mot marknadsövergripande problem. Centralbankerna, å andra sidan, hade mer fokus på marknads- och systemövergripande risker i sin stabilitetsanalys, men inte heller de insåg hur stora risker som var under uppbyggnad eller på vilket sätt de skulle kunna materialiseras. De hade inte heller några andra verktyg att tillgripa än penningpolitiken. För att åtgärda dessa brister och organisera det förebyggande arbetet pågår i stora delar av världen, inte minst i EU:s medlems- stater, ett arbete med att förbättra de institutionella förutsätt- ningarna för makrotillsyn. I debatten har det förekommit en rad förslag på hur makrotillsynen kan organiseras. Kommittén har i sin analys utgått från ett antal modeller som skulle kunna vara aktuella för svensk del. I analysen har vissa förutsättningar varit givna och därtill har kommittén slagit fast vissa grundförutsättningar som en svensk organisationsstruktur bör tillgodose. Förutsättningar och utgångspunkter för en svensk struktur En förändring i den övergripande strukturen för finansiell tillsyn i form av en sammanslagning av skulle uppenbart påverka förutsättningarna för makrotillsynens organisation. Men en så grundläggande förändring skulle kräva att betydligt fler frågor än makrotillsynens organisation utreds. Detta ryms inte inom utredningsuppdraget och kommittén har därför inte övervägt det alternativet. En annan förutsättning vi har haft att förhålla oss till är att svenska myndigheter bara kan utfärda föreskrifter eller fatta beslut i enskilda ärenden var och en för sig. Detta medför att det för varje makrotillsynsverktyg måste bestämmas till vilken myndighet beslutsrätten om användning ska ges. Det är vidare kommitténs uppfattning att en svensk struktur för makrotillsyn ska ge goda möjligheter till kunskapsuppbyggnad om systemrisker och möjliga åtgärder och ge förutsättningar för att beslut fattas utifrån en helhetsbild av stabilitetsläget. Kommittén anser att både och kompetens och kunskap behövs för en effektiv makrotillsyn. En svensk struktur för makrotillsyn ska därför kunna tillvarata och samman- föra dessa båda myndigheters kompetens. Både och får ansvar för makrotillsynen och ett makrotillsynsråd ska etableras genom lag Kommittén har utgått från ett antal kriterier för att utvärdera olika tänkbara modeller för makrotillsyn: förmåga att utveckla kunskap, analys och nya verktyg, kvalitet på beslutsunderlag, kompatibilitet med EU, Den modell som enligt kommittén är den bästa utifrån dessa kriterier och som bör kunna fungera bäst i den svenska miljön, är att och båda får ett ansvar för makrotillsynen samt att det etableras ett makrotillsynsråd där myndigheterna ska samverka, tillsammans med fristående experter, för att förebygga allvarliga störningar i det finansiella systemet. Till skillnad från det samverkansråd som och bildat genom en överenskommelse ska makrotillsyns- rådet etableras genom lag. Rådet ska särskilt verka för ökad kunskap om systemrisker och utveckling av makrotillsynsverktyg samt analysera risker i det finansiella systemet och diskutera lämpliga åtgärder för att motverka sådana risker. utövar inte något förbyggande arbete när det gäller systemrisker, men ansvarar för lagstiftningen på bl.a. finansmarknadsområdet och ska i det sammanhanget bereda beslut om nya verktyg. Därtill finns kopplingar mellan makrotillsynen och den ekonomiska politiken. Kommittén bedömer därför att bör ges möjlighet till en observatörsroll i makrotillsynsrådet. För varje nytt makrotillsynsverktyg som arbetas fram bör ansvaret för att tillämpa verktyget tilldelas antingen Finans- inspektionen eller . Kommittén föreslår att beslut om tillämpning av ett sådant verktyg ska fattas efter samråd med den andra myndigheten. För redan befintliga tillsynsverktyg, som kan eller skulle kunna användas i ett makrotillsynssyfte, bör en diskussion om samrådsbehov föras av myndigheterna från fall till fall, och vid behov kan myndigheterna skriva till regeringen om att ett verktyg ska omfattas av samrådsskyldigheten. Kommittén föreslår att rådet för makrotillsyn ska bestå av Riksbankschefen (ordförande), general- direktör, ytterligare en tjänsteman vardera från och samt två från myndigheterna fristående ledamöter med specifik expertis på området finansiell stabilitet som utses av regeringen. Ett sekretariat för rådet ska upprättas hos . En central tanke i kommitténs förslag är att makrotillsynen ska präglas av en öppen diskussion där all relevant kunskap kan tas till vara och olika uppfattningar kan ventileras. Att verka för utvecklad kunskap om systemrisker handlar mycket om att sprida kunskap, inte minst till marknadens aktörer för att därigenom kunna påverka beteenden och ge incitament till en sund riskhantering. Öppenhet och bredd är särskilt viktigt eftersom makrotillsyn är ett område i ett tidigt utvecklingsskede. Rådet ska inte fungera, eller uppfattas, som en sluten förhandlingsprocedur mellan myndigheter. Det är i det perspektivet kommittén lägger stor vikt vid dels att fristående experter deltar som fullvärdiga medlemmar i rådet, dels att diskussionerna vid rådets möten dokumenteras i protokoll som offentliggörs. Genom att i lag etablera ett samverkansorgan, i form av makro- tillsynsrådet, införs en skyldighet för och att samverka i frågor om makrotillsyn. därtill införa en samrådsskyldighet för respektive inför beslut om makrotillsynsåtgärder skapas en organisationsstruktur för makrotillsynen som medför att åtgärdsbeslut kan fattas utifrån en helhetsbild av stabilitetsläget som det klart framgår vilken myndighet som ansvarar för ett beslut. Det ska betonas att makrotillsynsrådet inte är avsett att ersätta det existerande stabilitetsrådet, där utöver de redan nämnda myndigheterna även och Riksgälden deltar. uppgift är att fungera som ett forum för informationsutbyte i frågor om finansiell stabilitet och system- risker. Fokus är dock främst på krishanteringsfrågor, vilket också är skälet till att har ordförandeskapet för stabilitetsrådet. Kommittén föreslår inga förändringar vad avser stabilitetsrådet. Det ska också betonas att samarbetet inom ramen för makrotillsynsrådet mellan och inte ersätter, utan utgör ytterligare ett inslag i det kontinuerliga samarbete och informationsutbyte som redan sker mellan dessa två myndigheter när det gäller finansmarknadsfrågor. Krisen 2008 visade tydligt hur känslig ekonomins likviditets- försörjning är för störningar. Det är viktigt att staten även kan agera lika resolut som under krisen för att motverka störningar i likviditetsförsörjningen. Kommittén anser att även fortsättningsvis bör ha en central likviditets- stödjande roll. Även regeringen/stödmyndigheten behöver kunna vidta åtgärder för att stärka likviditetsförsörjningen som kompletterar . Likviditet handlar om tillgång till betalningsmedel. Under normala marknadsförhållanden sköter finansiella företag, främst banker, och marknader likviditetsförsörjningen och statens direkta inblandning är begränsad till ett fåtal åtgärder. I första hand handlar det om att ger ut kontanter och ger intradagskrediter mot säkerhet inom ramen för det centrala betalningssystemet (). I en finansiell kris kan dock situationen bli en annan. Då kan staten, precis som under den senaste finansiella krisen, behöva vidta extraordinära åtgärder för att stärka likviditetsförsörjningen. En lärdom är att likviditeten snabbt kan försvinna när det uppstår osäkerhet i marknaden. Eftersom bankerna hämtar en stor del av sin finansiering just från marknaderna blir de känsliga för störningar. Om en bank får finansieringsproblem riskerar det att ge spridningseffekter till andra banker. Sedan kan problemen spridas vidare till den reala ekonomin, exempelvis om bankkredit inte längre finns att tillgå för bankens kunder till följd av att banken har finansieringsproblem. I brist på tillgänglig likviditet kan banker och andra tvingas sälja ut tillgångar, exempelvis fastigheter eller värdepapper, för att kunna fullgöra sina åtaganden. Det medför att priserna pressas ner på de tillgångar som berörs och förlusterna kan bli stora. Det kan i sin tur driva fram en ond cirkel av nya försäljningar och fortsatta prisfall. När de tillgångar som utgör säkerhet för lånen fallit i pris, kan banker och andra behöva ställa ytterligare säkerheter för sina lån. Brist på likviditet i de finansiella marknaderna och prisfall på tillgångar kan alltså snabbt skapa stora störningar i likviditetsförsörjningen. Kommittén anser att bör ha en likviditetsstödjande roll motsvarande den som hade under den senaste krisen och ska kunna vidta åtgärder både för att motverka likviditets- störningar på marknaden och för att stötta individuella företag som har fått likviditetsproblem. Kommittén föreslår att det genom en ändring av riksbankslagen klargörs att ska verka för en väl fungerande likviditetsförsörjning. Regeringen, som har ett övergripande ansvar för finansiell stabilitet, kan, liksom i krisen, behöva, eventuellt med hjälp av någon eller några myndigheter, vidta kompletterande åtgärder för att stärka likviditets- försörjningen. Kommittén ger förslag på en ny bestämmelse i riksbankslagen som ger möjligheten att vidta generella likviditets- åtgärder för att motverka allvarliga störningar i likviditets- försörjningen. De åtgärder som föreslås få möjlighet att vidta i detta syfte är samma åtgärder som den får vidta i penningpolitiskt syfte, vilket bl.a. innebär att kredit endast får ges mot betryggande säkerhet. ska informera regeringen inför viktigare beslut som rör sådana åtgärder. Kommittén lämnar inte förslag till ändringar av möjlighet att ge likviditetsstöd till enskilda finansiella företag, s.k. nödkredit, i detta betänkande, utan avser att behandla den frågan i nästa betänkande och i samband med översynen av stödlagen och utformandet av förslag till en särskild rekonstruktions- och kon- kursreglering för finansiella företag, eftersom det är viktigt att dessa regleringar är konsistent utformade. Dessutom kan kommande EU-regler om likviditetskrav komma att påverka likviditetsstödjande roll, vilket bör beaktas vid utformandet av bestämmelsen. När utökar sin kreditgivning till de finansiella företagen, måste banken också möjliggöra att dessa medel kan placeras i riksbankstillgångar. Ett alternativ är att ger ut riksbankscertifikat, men eftersom dessa inte är välkända instrument kan det vara svårt för de finansiella företagen att använda dem som säkerhet. Det kan därför vara bättre att kunna placera i statspapper. Kommittén föreslår därför att Riksgälden får besluta att låna ut statspapper till som i sin tur kan låna ut dessa till de finansiella företagen. Dessa statspapper ska återlämnas till Riksgälden innan något belopp förfaller till betalning för att de inte ska påverka statsskulden. Om det behövs andra likviditetsstödjande åtgärder än de som får vidta, t.ex. för att upprätthålla kreditförsörjningen eller för att hindra att flera finansiella företag får betalnings- problem, är detta regeringens ansvar. Regeringen kan med stöd av stödlagen vidta flera sådana åtgärder, om det är nödvändigt för att undvika en allvarlig störning av det finansiella systemet. Exempelvis kan regeringen aktivera de garanti- och kapitaltillskottsprogram som togs fram under krisen och 2009. Regeringen kan också utfärda en allmän garanti att kreditinstitut kommer att fullgöra sina åtaganden. Kommittén föreslår inte i detta betänkande någon författningsändring för att öka möjligheten för regeringen att agera. Finansieringsfrågor- stabilitetsfonden och stabilitetsavgiften Det upplägg med en stabilitetsfond och stabilitetsavgifter som infördes i samband med krisen var bra, men stabilitetsfonden bör slås samman med insättningsgarantifonden till en bankkrisreserv. Det bör dock även fortsatt tas ut två olika avgifter. Insättnings- garantiavgiften bör riskdifferentieras. Ett ställningstagande till en eventuell riskdifferentiering av stabilitetsavgiften bör anstå i väntan på kommande EU-direktiv. I infördes under finanskrisen ett system för finansiering av offentliga stödinsatser vid en finansiell kris. Systemet består av en stabilitetsfond samt en stabilitetsavgift som tas ut av de institut som kan bli föremål för stöd.