sou · H1B36 · 2013-03-08 00:00:00 — Kommittén drar därför slutsatsen att den speciella – och unika – form av oberoende som penningpolitiken åtnjuter inte är behövlig och inte heller ändamålsenlig för beslut om makrotillsynsåtgärder. Det är heller knappast den typ av oberoende som ESRB avser med sin rekommendation, eftersom det inte uttrycks på det sättet. Snarare handlar det om att de anser att beslut om makrotillsyn inte bör ligga på politisk nivå och därmed är också samtliga modeller som utvärderas förenliga med när det gäller oberoende. Kommittén anser också att om skulle komma att bli ansvarig för makrotillsynen och få verktyg för detta, så är befintliga regler om oberoende inget hinder för att andra parter kan uttrycka åsikter om när ett verktyg bör eller inte bör tillämpas, och ska kunna ta intryck av och ta hänsyn till dessa. En myndighets självständighet i beslutsfattandet kan också styras genom det sätt på vilket beslutandemakten delegeras. Om i samband med införande av ett verktyg i lag bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare föreskrifter om verktyget, blir det en fråga för regeringen att ta ställning till i samband med bemyndigandet. Exempelvis innebär 8 kap. 12 § RF att regeringen, i samband med att den bemyndigar en myndighet att utfärda föreskrifter, kan bestämma att dessa ska underställas regeringen för prövning. Om de inte underställs eller godkänns av regeringen , ska myndighetsföreskriften upphöra att gälla.28 Detta har ansetts utgöra en naturlig del av det förhållande som råder mellan regeringen och dess myndigheter. Bestämmelsen ger regeringen möjlighet att på ett formaliserat sätt kontrollera underlydande myndigheters föreskrifter.29 2009/10:80 s. 224. 29I den mån införandet av verktyget är ett EU-krav, måste också beaktas vilka krav som EU- regleringen ställer på oberoende. Både och kompetens behövs för effektiv makrotillsyn En modell som har föreslagits och som också tillämpas i några länder är att utse till makrotillsynsmyndighet. I vissa länder, t.ex. , beror det på att även har ansvar för den finansiella tillsynen, men även i länder med separat tillsynsmyndighet, som t.ex. , har det varit på förslag att ge ansvar för beslut om kontracykliska buffertar.30 Skälen som förts fram är att har den typ av kompetens som krävs och därmed är den mest lämpade att ta fram beslutsunderlaget. Det ger en klar ansvarsplacering med beslutsunderlag och beslutsfattande i samma organ. Därtill anses oberoende vad gäller penningpolitiken kunna bidra till trovärdighet även beträffande makrotillsyn. Centralbankerna har också en viktig roll för den europeiska övervakningen som ESRB ansvarar för, där deltar och har rösträtt. Som beskrivs i kapitel 8, har analyserat hot mot den finansiella stabiliteten, med tyngdpunkt på stabiliteten hos bank- och betalningssystemet. Mot bakgrund av denna stabilitetsbedömning avger rekommendationer. har unik kunskap om betalningssystemet genom sitt operativa ansvar för och övervakar dessutom infrastruktur, marknader och banker. I övervakningen ingår också den makro- ekonomiska utvecklingen i och i omvärlden. har en utvecklad analyskompetens avseende bedömningar av systemrisker och en god kunskap om utvecklingen på makronivå. har således kunskap som är väsentlig för makrotill- synen. Dessutom är ett väl fungerande finansiellt system en nödvändig förutsättning för att effektivt kunna implementera penningpolitiken. Penningpolitiken har i sin tur stor betydelse för den finansiella stabiliteten. Det kan därför finnas behov av att beakta makrotillsynsåtgärder i samband med beslut om penning- politiska åtgärder och vice versa. 30 Se kapitel 6 för en beskrivning av andra länders organisationsval. Kommittén bedömer emellertid att även har för sammanhanget väsentlig kompetens och kunskap. Finans- inspektionen har utifrån sin tillsyn av enskilda finansiella företag stor kunskap om hur det finansiella systemet fungerar. Genom tillsynen får myndigheten bl.a. information om nya finansiella instrument som utvecklas och kunskap om vilka aktörer som är aktiva på olika finansiella marknader. Inspektionen måste kunna bedöma om företagens riskhanteringssystem på ett korrekt sätt fångar de risker som företaget är utsatt för och behöver därför ha en förståelse för risken i olika instrument och marknader. Det innebär att även om i grunden har ett företags- eller mikroperspektiv i sin tillsyn behöver myndigheten ha kunskap om mer övergripande utvecklingstendenser och risker i den marknadsmiljö i vilken de enskilda aktörerna verkar. Finans- inspektionen har också satsat mycket på en egen övergripande analys i vilken bl.a. de samlade iakttagelserna från ett stort antal enskilda företag ger viktig information för generella slutsatser om tillståndet i systemet. har vidare i stor utsträckning ansvar för att utforma regler som riktar sig till kategorier av företag. Det finns alltså en växelverkan mellan mikrokunskap och makrokunskap inom som måste tillvaratas. har också ett uppdrag att arbeta för ett stabilt och väl fungerande system. Myndigheten har också flera verktyg som kan användas för att främja systemstabilitet och många av de nya verktygen kommer att i grunden vara en utveckling/påbyggnad av traditionella tillsynsverktyg, även om tillämpningen kommer att ske utifrån ett makrotillsynsperspektiv. Även är genom sitt internationella arbete del av den internationella kunskapsuppbyggnaden om makrotillsyn. verksamhet beskrivs mer utförligt i kapitel 7. En förutsättning för en effektiv modell för makrotillsyn är således att även kunnande kan tas till vara. Det är också viktigt att åtgärder kan samordnas, inte minst för att inspektionen redan har verktyg som har likartade effekter som vissa av de nya makrotillsynsverktygen kommer att ha. En orsak till att krisen kunde bli så omfattande var att inget organ hade helhetsbilden av läget för den finansiella stabliteten. Kommitténs slutsats är att och kompetenser behöver sammanföras på ett systematiskt sätt och åtgärder vidtas utifrån ett helhetsperspektiv för att samhället ska stå bättre rustat mot systemrisker . Makrotillsyn kräver bred ansats Området makrotillsyn är relativt nytt. Det är en anledning till att kommittén anser att kunskapsuppbyggnad och analys bör präglas av mångfald vad gäller perspektiv och infallsvinklar. En analys av den finansiella stabiliteten som är tillräckligt djup och tillräckligt bred förutsätter olika perspektiv. Vår bedömning är att både och kunskaper är nödvändiga, men det krävs också nya och mer djupgående kunskaper, både teoretiska och empiriska, på området. Intresset i forskarvärlden för denna typ av frågor har varit relativt begränsat, men i finanskrisens spår har detta vänt. Det är viktigt att stimulera den kunskapsuppbyggnad som sker, och det är angeläget att den löpande kan tas tillvara i makrotillsynen. Både och har , i olika former, en relativt tät kontakt med akademisk forskning som kan bidra till utveckling av myndighetens verksamhet. Kommittén bedömer dock att det är angeläget att lyfta fram betydelsen av extern kompetens i utvecklingen av makrotillsynen givet områdets omogna status. Det kan också handla om kunskap från marknaden. Extern kompetens behövs också i utvecklandet av nya verktyg. Lika viktigt som att bli varse nya systemrisker och drivkrafterna bakom, är att konstruera verktyg som kan användas för att motverka problem. Även detta handlar om ett brett utvecklings- arbete där givetvis och har centrala roller, men där också andra kan och bör bidra till problemanalysen och delta i diskussionen. Tillämpning av makrotillsynsverktyg kräver myndighetsbeslut Syftet med makrotillsynsverktyg är att med hjälp av reglering som styr verksamheten i de enskilda finansiella företagen påverka företagen som kollektiv och därmed hur systemet fungerar. Dessa verktyg torde därför ta sig uttryck i form av föreskrifter. Det är inte möjligt att ge ett organ för samarbete mellan två myndigheter kompetens att utfärda föreskrifter. Sådan kompetens måste tilldelas en myndighet ensam. Det är alltså inte möjligt att ge ett samverkansråd möjlighet att besluta om användningen av makrotillsynsverktyg. Det förekommer att myndigheter får i uppdrag att göra saker i samråd. Det handlar dock för det mesta om analys och rapporter som regeringen vill att myndigheterna ska samarbeta om. Det finns dock något enstaka exempel där en myndighet åläggs i lag att fatta beslut i samråd med en annan myndighet. Ett sådant exempel är att Riksgälden bara får fatta beslut om att repa statspapper mot andra tillgångar i samråd med Riksbanken.31 Ordningen är emellertid inte speciellt lämplig då den skapar oklara ansvarsförhållanden och den används också väldigt sparsamt. Ett beslut måste fattas av en utpekad myndighet, eventuellt efter samråd med en annan myndighet. En sådan ordning innebär att den beslutsfattande myndigheten fattar beslut självständigt, men i syfte att få bästa möjliga beslutsunderlag har lagstiftaren ansett att myndigheten genom samråd bör få del av en eller flera andra myndigheters synpunkter. Av detta följer att beslut angående nya verktyg bör fattas antingen av en befintlig myndighet, t.ex. eller , eller av en helt ny myndighet. Vilken myndighet som ska få ansvar att besluta om tillämpningen av vilket verktyg bör beslutas genom en föreskrift. Ska regeringen ha en roll i makrotillsynen? Som beskrivs i kapitel 6 har några länder valt en lösning där regeringen/är inblandad i makrotillsynen. I den FSAP som IMF gjorde för 2011 föreslog IMF att 31 Se 5 kap. 1 § första stycket fjärde punkten Budgetlagen (2011:203) där i samråd innebär att parterna ska vara eniga (prop. 2008/09:61 s. 65 f). regeringen ska vara delaktig i makrotillsynen på liknande sätt som i krishanteringsfrågor. Även Riksgälden föreslogs vara delaktig. I den s.k. artikel IV-konsultation som gjordes 2012 bedömde IMF dock att ett råd bestående av , och fristående experter med som ordförande är den mest effektiva lösningen. Kommittén menar att det finns flera skäl till att regeringen inte bör ha direkt inflytande över makrotillsynen. Makrotillsyn är en utveckling av det förebyggande arbete som och bedriver och som ligger inom deras ansvarsområden. Regeringen bedriver inget eget sådant arbete, utan har delegerat det till . När det gäller krishantering har regeringen behållit beslutanderätten i vissa frågor med anledning av de ekonomiska konsekvenser sådana beslut kan få för samhället och staten. Något motsvarande kan inte sägas vara motiverat då det gäller makrotillsyn. Tvärtom finns skäl för att beslut om makrotillsynsåtgärder bör fattas på armslängds avstånd från regeringen; dels handlar det om beslut som kan vara impopulära i vida kretsar och därför politiskt otacksamma, dels är det fråga om beslut som skulle kräva en resursuppbyggnad inom i viss mån motsvarande den som finns inom och . Även om regeringen inte bör vara delaktig i beslut om makrotillsynsåtgärder, bör den få information om hot mot den finansiella stabiliteten. Information om sådana hot kan myndig- heterna delge inom ramen för stabilitetsrådet.32 Etablerandet av en makrotillsynsstruktur bör därför inte förändra stabilitetsrådets roll som ett forum för informationsutbyte om systemrisker. Regeringen har även ett ansvar för att utforma lagstiftning på detta område. Det kan därför vara motiverat att tjänstemän på () har möjlighet att följa arbetet med utveckling av nya verktyg. Kommittén ser inget skäl till att Riksgälden ska delta i makrotillsynen. Riksgälden har ingen direkt förebyggande uppgift utan kommer som stödmyndighet först in i ett krisförberedande eller krishanterande skede. Riksgäldens informationsbehov vad gäller potentiella systemrisker bör kunna tillgodoses via stabilitets- rådet. 32 Se kapitel 6 för en beskrivning av stabilitetsrådet. 10.4.4Utvärdering av modellerna i en svensk kontext En ny makrotillsynsmyndighet skulle kunna få ansvar för makro- tillsynen och befogenhet att genom föreskrifter besluta om de verktyg som klassificeras som makrotillsynsverktyg. Det skulle vara ett sätt att ge detta område en tydlig uppmärksamhet och avdela vissa bestämda resurser till området. Etablerandet av en makrotillsynsmyndighet skulle garantera viss kontinuitet, även om resurser till en myndighet kan dras ned och myndigheter kan läggas ned. Som framgår ovan anser kommittén att både och kompetens måste tas tillvara i makrotillsynen liksom även annan kompetens på området. och har till stora delar den kunskap och erfarenhet som behövs för kunskapsuppbyggnaden om systemrisker och utvecklandet av verktyg samt analys av stabilitetsläget. Därtill behövs kunskap från bl.a. forskningen. En viktig fråga blir därmed hur denna kunskap kan tas tillvara i en ny myndighet på ett resurseffektivt sätt. Att bygga upp en ny myndighet med kompetens motsvarande och jämte forskningskompetens är uppenbart ineffektivt. Ett alternativ till att bygga upp en full egen analyskapacitet skulle kunna vara att myndigheten arbetar på basis av analys- underlag från och . Det förutsätter att dessa myndigheter får ett reglerat ansvar att leverera underlag. Myndigheten måste emellertid bygga upp en förmåga att bedöma de underlag som den får in, eftersom den kommer att vara ansvarig för vidtagna åtgärder. En viss analyskapacitet måste alltså under alla förhållanden byggas upp. Det går inte heller att utesluta att och kommer att bli mindre engagerade i att ta fram bra beslutsunderlag när de inte själva är ansvariga för makrotillsynen. Den risken ska dock inte överdrivas eftersom myndigheterna i stor utsträckning behöver en likartad analys i sin egen verksamhet. Däremot finns en uppenbar risk för att kvaliteten på den löpande analysen blir lägre och att utvecklingsarbetet hämmas om inte myndigheterna har ett nära samarbete. För att begränsa de administrativa kostnaderna med en ny myndighet skulle myndighetsformen nämndmyndighet eventuellt En nämndmyndighet har inte en generaldirektör och en styrelse som är fallet för en styrelsemyndighet, utan en nämnd är ansvarig för verksamheten. Till sin hjälp kan nämnden ha ett kansli med en kanslichef vars uppgift är att svara för den löpande verksamheten enligt direktiv och riktlinjer som nämnden utfärdar. kan samlokaliseras med en annan myndighet som också kan sköta administrativa eller handläggande uppgifter åt nämndmyndigheten. Denna myndighetsform med kollektivt beslutsfattande skulle kunna passa för makrotillsynen av skäl som vi anger nedan. Det torde dock bero på hur omfattande operativ verksamhet myndigheten ska bedriva. En separat myndighet med tydligt ansvarsområde ger normalt goda förutsättningar för ansvarsutkrävande. Det kommer dock inte vara möjligt att ge makrotillsynsmyndigheten ett tydligt avgränsat ansvarsområde. Som framgår av kapitel 7 så är ett viktigt mål med tillsyn att värna finansiell stabilitet, vilket också är syftet med makrotillsynen och med över- vakning av det finansiella systemet (se kapitel 8). Det är således flera myndigheter som har ett ansvar för finansiell stabilitet. Det går att ge olika myndigheter olika uppgifter och olika verktyg med syfte att uppnå samma mål. Som framgått av beskrivningen ovan är det dock inte enkelt att dra gränsen mellan annan reglering av finansiella företag och sådan som införs i makrotillsynssyfte. Det kommer därför inte att vara självklart huruvida ett visst nytt verktyg ska klassificeras som ett makro- tillsynsverktyg och om det därmed bör vara makrotillsyns- myndigheten som ska vara ansvarig för tillämpningen eller om det bör tilldelas . Därtill har verktyg som kan användas i makrotillsynssyfte. Detta är i och för sig inget hinder för att etablera en ny myndighet, men om det inte är klart vilket verktyg som är bäst lämpat i en viss situation och därmed vem som ska agera är det nödvändigt med en nära samverkan och samordning mellan myndigheterna om inte kvaliteten i arbetet ska bli lidande. Ett sätt att uppnå samordning inför beslutsfattande är genom samrådsskyldighet, dvs. som en myndighet tilldelas ett verktyg får den ett krav att samråda med vissa andra myndigheter inför beslut om tillämpning av verktyget. Vid samråd ligger initiativet till samrådet hos den myndighet som har verktyget. En samrådsskyldighet hanterar således inte en situation där en myndighet som inte har ett visst verktyg anser att just det verktyget i det rådande läget skulle vara det mest lämpliga att tillämpa. Ett sätt att utöva påtryckning skulle kunna vara genom att offentligt ge myndigheten en rekommendation att vidta åtgärd. Om den myndigheten inte följer rekommendationen torde den behöva offentligt förklara varför. Det behövs emellertid även samverkan för att bygga upp kunskap och utveckla verktyg och få ett tillräckligt bra beslutsunderlag. För det är inte en samrådsskyldighet eller rekommendationer tillräckligt, utan ett långtgående samarbete är nödvändigt. Ett sätt att skapa förutsättningar för samarbete är att medlemmar i direktion respektive ledning utses till ledamöter i styrelsen/nämnden i den nya myndigheten. Dessa torde också vara personer som har en kompetens som är relevant för makrotillsynen. Styrelsen skulle i en sådan modell även i övrigt bestå av personer som har kompetens inom området och då inte minst forskningsmässig sådan. En nackdel med en sådan ordning är att spelplanen i I enlighet med svensk förvaltnings- praxis utövar ledamöter ett styrelseuppdrag på basis av sin personliga kapacitet. Eftersom flera verktyg kan ha likartade effekter kan ledamöterna i makrotillsynsmyndigheten få ytterligare en arena att genomföra vad de anser vara korrekt politik. Således kan t.ex. en riksbanksledamot som inte har fått gehör för sin syn på penningpolitiken föreslå makrotillsynsåtgärder som skulle få effekter i samma riktning, eller en generaldirektör för inspektionen som inte har fått gehör i sin styrelse för en viss åtgärd kan föreslå makrotillsynsåtgärder med likartade effekter. skulle det kunna uppfattas som att respektive Finans- inspektionen har ett ansvar för de beslut som makrotillsyns- myndigheten fattar.33 Det kan alltså bli en svår och grannlaga uppgift att hitta de rätta avvägningarna mellan samordningsbehov och institutionell integritet. Ansvar och ansvarsutkrävande – som i princip borde bli entydigt genom att en särskild myndighet inrättas – behöver alltså i praktiken inte bli så entydigt. 33 Denna problematik har lyfts fram i den tidigare refererade norska rapporten om makrotillsyn. En ny makrotillsynsmyndighet passar i internationella sammanhang. Att utse en myndighet med ett specifikt ansvar för makrotillsyn ligger mycket väl i linje med . eller blir ansvarig för makrotillsynen Ett sätt att undvika att analyskapacitet byggs upp på ytterligare en myndighet är att ge hela uppgiften till en befintlig myndighet. Att ge antingen eller ansvaret för makrotillsynen skulle innebära att det är en myndighet som har ett tydligt ansvar för makrotillsynen. En sådan ordning skulle fungera bra inom ramen för EU-samarbetet. För att kvaliteten på beslutsunderlaget ska bli tillräckligt bra, som dubbelarbete undviks måste dock myndigheten få del av underlag från den andra myndigheten. Det skulle kunna regleras på samma sätt som för en ny myndighet som ska få analysunderlag från och . eller som makrotillsynsmyndighet framstår som mer resurseffektiv än en ny myndighet, eftersom kompetensen att bedöma den andra myndighetens underlag i hög grad redan finns hos dessa myndigheter. Myndigheten kan också ha en skyldighet att samråda med den andra myndigheten inför beslut om makrotillsynsåtgärder. Kontinuiteten riskerar att bli lidande i och med att makrotillsyn blir en av många arbetsuppgifter för myndigheten. Finans- inspektionen har exempelvis många uppgifter och måste anpassa sin verksamhet och sin resursanvändning till olika externa förhållanden och förändringar, och det finns alltid en risk att förebyggande verksamhet efterfrågas mindre i tider då läget upplevs som stabilt. Denna risk torde vara mindre i , eftersom uppgifterna är färre och genom att ska, oavsett vilka uppgifter man åläggs, vara finansiellt oberoende. Beslutsprocess för tillämpning av makrotillsynsverktyg Om blir ansvarig för makrotillsynsverktyg torde beslut om användningen av dessa fattas av . Om blir ansvarig torde beslut av makrotillsyns- verktyg fattas av direktionen. Förberedelseprocessen för besluten kan komma att skilja sig något åt för olika verktyg. För vissa verktyg – som de kontracykliska kapitalbuffertarna – finns det tydliggjort i den EU-lagstiftning som är under utarbetande att nivåerna ska ses över kvartalsvis och att ESRB ska utforma vägledande principer för det nationella beslutsfattandet. För vissa andra verktyg (t.ex. likviditetskrav, riskvikter/sektorsvisa kapitalkrav, stora exponeringar etc.) planeras i EU-lagstiftningen någon form av obligatorisk förhandsinformation till EU-organ och en mer eller mindre aktiv europeisk godkännandeprocess för att nationella åtgärder som går utöver minimikraven ska kunna vidtas. För några andra tänkbara verktyg (t.ex. Loan-to-Value-begränsningar) finns inga sådana EU- krav. Med andra ord kommer själva beslutsfattandet med största sannolikhet att ske på samma sätt oavsett verktyg, medan förberedelsearbetet (behov av europeisk avstämning/diskussion, periodicitet för beslut etc.) kan komma att skilja sig något åt mellan olika instrument. Myndigheter under regeringen kan få i uppdrag att hantera en uppgift genom ett beslutsorgan inom myndigheten som då får en särskild sammansättning av personer beroende på uppgiftens art. För ett beslutsorgan inom , som är myndighet under regeringen, gäller att myndigheten får ett särskilt anslag för beslutsorganets verksamhet. Beslutsorganet ansvarar direkt inför regeringen för sina beslut, dvs. är självständig i sina beslut i förhållande till myndigheten. Ledamöterna i beslutsorganet utses av regeringen. Ett beslutsorgan inom skulle behöva inrättas genom lag.34 Ett beslutsorgan där medlemmar i direktion och ledning ingår tillsammans med externa ledamöter liknar den brittiska lösningen. En ordning med beslutsorgan skulle således innebära att personer kan delta i makrotillsynen utan att behöva delta i myndighetens övriga verksamhet, som skulle vara fallet om en riksbanksledamot skulle ingå i . Således kan sammansättningen av personer helt väljas utifrån 34 Det finns ingen färdig ordning för beslutsorgan inom . Om den lösningen väljs krävs ytterligare överväganden. kunskap som är relevant för makrotillsyn. skulle med antingen eller som värdmyndighet en lösning med beslutsorgan kunna vara lika resurseffektiv som att ge ansvaret direkt till en av dessa myndigheter, eftersom beslutsorganet skulle dra på värdmyndighetens resurser. För att säkra tillräckligt bra beslutsunderlag måste dock myndigheten få del av underlag från den andra myndigheten. Det skulle kunna regleras på samma sätt som för en ny myndighet som ska få analysunderlag från och . Det kan dock finnas en risk att den myndighet som inte är värdmyndighet, på samma sätt som i fallet där den andra myndig- heten tar hela ansvaret, blir mindre engagerad i frågorna. Risken borde i princip vara mindre om någon från myndigheten deltar i det särskilda beslutsorganet, men torde ändå kvarstå. Detta skulle i så fall kunna påverka kvaliteten på beslutsunderlaget negativt. I Goodhart-Rochets rapport skisseras ett alternativ där ett beslutande organ inom , benämnt stabilitetskommitté, blir ansvarig för makrotillsynen. I detta organ skulle företrädare för men även Riksgälden och ingå. Goodhart-Rochet anger som argument för en stabilitets- kommitté att undvika målkonflikter med penningpolitiken och tillsynen. Det finns betydande enighet om att för det fall ska ha ett operativt ansvar för makrotillsyn så får det inte hota oberoendet i penningpolitiken.