sou · H1B353 · 2013-06-28 00:00:00 — en ordning med friare nämndorganisation, men att en översyn av dåvarande sekretesslag var påkallad.70 Frågor om sekretess som hinder för samverkan inom kommun- erna och landstingen har även behandlats i flera andra sammanhang, bl.a. av i delbetänkandet Sekretesslagen i en fri nämndorganisation (SOU 1992:140). uppmärksammade bl.a. de problem som uppstår om olika delar av t.ex. tillhör olika nämnder i samma kommun. i en kommun borde upp- fattas som en helhet även från sekretesslagens utgångspunkt obe- roende av om och hur den är organisatoriskt uppdelad. För att möjliggöra detta föreslog kommittén vissa ändringar i dåvarande sekretesslag. Förslaget har dock inte lett till någon ändrad lagstiftning. Kommittén tog även upp frågan om sekretess när olika slags verksamhet i en kommun integreras i samma nämnd. Enligt kom- mittén skulle det strida mot grunderna för dåvarande sekretesslag att samma personer t.ex. handlägger ärenden från olika sekretess- områden, om det medför en uppenbar risk för att integritetskäns- liga uppgifter om enskilda personer kan utnyttjas eller medvetet påverka handläggningen utanför det sekretessområde de tillhör. De svårigheter som uppstår vid en integrering av olika verksamheter med olika sekretessområden till samma organ kunde enligt kom- mittén främst lösas praktiskt genom förvaltningsorganisationens utformning och utnyttjande av delegationsmöjligheterna. Liknande frågeställningar uppmärksammades även av i slutbetänkandet Dokumentation och social- tjänstregister (SOU 1995:86) samt i samband med att en ny be- stämmelse infördes i socialtjänstlagen som innebär utökade möjlig- heter till rutinmässigt informationsutbyte mellan socialnämnder.71 Inte heller förslag har i nu aktuellt av- seende lett till någon lagstiftning. De andra lagförslag som genom- förts har inte inneburit någon helhetslösning av problemen. beslutade regeringen att en parlamentarisk kommitté skulle få i uppdrag att bl.a. se över dåvarande sekretess- lag. En av de frågor kommittén skulle utreda var om myndigheter och verksamhetsgrenar är de enda tänkbara utgångspunkter för de gränser som bör gälla när det gäller uppgiftslämnande dem emellan 1990/91:117 s. 43 f., bet. 1990/91:KU38 s. 36. 1995/96:196, bet. 1996/97:SoU2, rskr. 1996/97:5. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen eller om det finns andra enheter inom vilka uppgifter bör få lämnas trots sekretess. Utredningen skulle särskilt uppmärksamma de problem den fria kommunala nämndorganisationen ger upphov till i detta sammanhang.72 Kommittén, som tog sig namnet Offentlighets- och sekretess- kommittén (OSEK), har i huvudbetänkandet En ny sekretesslag (SOU 2003:99) föreslagit att det ska införas nya sekretessgränser inom och mellan kommuner och landsting. En av beståndsdelarna i förslaget är att det s.k. självständighetsrekvisitet ska avskaffas när det är fråga om sekretessgränser inom och mellan kommuner och landsting. Förslaget bereds inom . 11.12.5 Slutsatser om sekretess i den fria nämndorganisationen Utredningens bedömning: Reglerna om offentlighet och sekre- tess har medfört vissa tillämpningssvårigheter i en fri nämndorganisation. Det är problematiskt att ett val av organi- sationsform, som görs utifrån helt andra överväganden än från sekretessynpunkt, kan få konsekvenser för sekretessen mellan olika verksamhetsområden inom en kommun eller ett landsting. Sekretessproblemen bör inte lösas genom en inskränkning av kommuners och landstings rätt att fritt organisera sig. Frågan bör i stället hanteras vid översyner av sekretesslagstiftningen. fanns det i princip en verk- samhetsområde. Genom den nya kommunallagen fick kommu- nerna och landstingen en ökad frihet att organisera sin nämndverk- samhet och bestämma vilka nämnder som ska finnas. Detta med- förde att de tidigare fasta sekretessgränserna inom kommunerna och landstingen förändrades och blev beroende på vilken organisationsform respektive landsting och kommun valt för olika verksamheter. För det första kunde uppgifter från olika verksamhetsområden komma att hanteras inom en och samma nämnd. gällande sekretessgränser mellan olika verksamheter upphävdes, därför att verksamheten rymdes inom samma nämnd och självständighets- kriteriet inte längre ansågs uppfyllt. 72 Dir. 1998:32. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen För det andra kunde nya sekretessgränser uppstå, om en sam- manhållen verksamhet delades upp på flera nämnder. Olika delar av ett verksamhetsområde, t.ex. , kunde komma att till- höra olika nämnder och därmed skilda myndigheter mellan vilka sekretess gällde. Det förekommer t.ex. en geografisk uppdelning på kommundelsnämnder, men det kan även vara en uppdelning på olika sakområden eller utifrån ett beställare- och utförarperspek- tiv.73 Det är enligt utredningen problematiskt att ett val av organisa- tionsform, som görs utifrån helt andra överväganden än från sekretessynpunkt, kan få konsekvenser för sekretessen. Om en kommun eller ett landsting av olika skäl, som saknar relevans för sekretessfrågan, väljer att organisatoriskt dela upp verksamheten på olika nämnder uppstår nya sekretessgränser inom den aktuella verksamheten till den del den hanteras av olika nämnder trots att verksamheten tidigare ansetts utgöra en enhet från sekretessynpunkt. Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen har medfört svårigheter vid rättstillämpningen i de kommunala nämnderna, framför allt på hälso- och sjukvårdsområdet men även inom och på skolans område. Sekretessgränserna har ansetts innebära ett hinder mot ett behövligt uppgiftsutbyte. Det kan t.ex. uppstå tillämpningsproblem för de kommuner och landsting som tillämpar en beställar-utförarmodell. Sekretess gäller mellan beställarnämnder och utförarnämnder. Dessa betraktas i sekretesshänseende som olika myndigheter. Därför kan uppgifter som skyddas av sekretess inte utan stöd av offentlighets- och sekretesslagen överföras från den ena nämnden till den andra. I viss utsträckning kan det vara möjligt för en kommun att hantera dessa problem. En beställarnämnd kan delegera beslutande- rätt till en anställd inom en utförarenhet. I detta fall träder den anställde i nämndens ställe, trots att vederbörande formellt lyder under utförarnämnden. Även genom ett uppdragsavtal eller liknan- de bör sekretesskydd kunna åstadkommas. Det är då inte fråga om uppgiftslämnande mellan olika myndigheter.74 Vidare går det att i enskilda ärenden begära samtycke från den enskilde att överföra sekretesskyddade uppgifter. I vissa situationer kan det även vara möjligt att tillämpa sekretessbrytande bestäm- melser. 73Se t.ex. Ny sekretesslag, SOU 2003:99, s. 241 ff. 74Lokal demokrati i utveckling, SOU 1993:90, s. 165. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Utredningen har vid kontakter med företrädare för kommuner och landsting inte fått indikationer på att sekretess mellan nämnder är ett stort problem. Dock har vissa av de kommuner som har valt att slå samman sina nämnder, t.ex. kommun, pekat på att denna organisatoriska lösning underlättar ur sekretessynpunkt. Utredningen kan dock konstatera att regelverket i stor ut- sträckning utgår ifrån organisatoriska gränser och medför att möj- ligheterna till informationsöverföring till stor del är beroende av hur kommunen av olika skäl har valt att organisera sin verksamhet och myndighetsstruktur. De organisatoriska förändringarna påverkar såväl den individ- inriktade informationshanteringen i samband med beslut och genomförande av insatser i t.ex. som den hantering av information som behöver ske i form av uppföljning, kvalitets- säkring, verksamhetsutveckling m.m. Det kan hävdas att kommuner borde kunna organisera och be- driva sin verksamhet genom olika myndigheter, exempelvis kom- mundelsnämnder eller beställar- och utförarnämnder, utan att sekre- tessgränser uppstår mellan dessa myndigheter. Frågan om sekretess bör, kan det tyckas, inte avgöras utifrån val av organisations- struktur, utan från det grundläggande behovet av integritetsskydd. Den organisatoriska friheten har dock inte enbart lett fram till en uppdelning av verksamhet av samma slag i flera nämnder. En kommun eller ett landsting har ibland valt att inte- grera verksamhet av olika slag, t.ex. skola och socialtjänst, i geo- grafiska enheter, dvs. Andra kommuner och landsting har valt att samla merparten av verksamheten i styrelsen och kanske ytterligare en nämnd. Det är naturligtvis så att alla verksamheter som t.ex. utgör socialtjänst eller hälso- och sjukvård, inte alltid har behov av att utbyta uppgifter med varandra. Att en kommun väljer att integrera sin verksamhet i samma nämnd innebär inte heller att det blir tillåtet med ett fritt flöde av uppgifter. En sådan utveckling mot- verkas bl.a. av att det enligt 8 kap. 2 § OSL kan gälla sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet när de är att be- trakta som självständiga i förhållande till varandra. Offentlighets- och sekretesskommittén har i betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) exempelvis gjort bedömningen att socialtjänst inom en myndighet utgör en och samma slags verksamhet förutom när det gäller invandrarbyrå, ärenden om bistånd till asylsökande och ärenden om introduktionsersättning för flyktingar. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen familjerådgivning anses också som en egen verksamhet (26 kap. 3 § OSL). Bestämmelserna om sekretess mellan olika verksamhetsgrenar bidrar därför till att säkerställa den enskildes behov av skydd för den personliga integriteten när de olika verksamhetsgrenarna är så vitt skilda ifrån varandra att de bör betraktas som självständiga. Om en kommun eller landsting väljer att hantera flera sakligt sett olika verksamheter inom samma nämnd, t.ex. en kommundels- nämnd, kan det dock ibland ifrågasättas om dessa verksamheter i den nya organisationen är tillräckligt självständiga i förhållande till varandra för att det ska gälla sekretess mellan dessa verksamheter. Det kan uppstå oklarhet kring vad som utgör en självständig verk- samhetsgren inom en myndighet. Enligt utredningens uppfattning torde de olika sekretesskyddade verksamhetsområdena som socialtjänst och skola vara att anse som självständiga i förhållande till varandra ur sekretessynpunkt. Detta får beaktas när en kommun utformar sin förvaltningsorganisation. Det är t.ex. mindre lämpligt att på handläggarnivå kombinera arbets- uppgifter med olika sekretess.75 En nämnd har alltid, även före reformen som ledde fram till en fri nämnd- organisation, kunnat ha ansvar för uppgifter som omfattas av olika sekretessregler. Vidare har det alltid stått kommunerna och lands- tingen fritt att organisera sin förvaltning som de vill. Det innebär t.ex. att en och samma förvaltning har kunna utföra uppgifter för flera nämnder. Det kan även hävdas att det är ett problem att ledamöterna i nämnderna kan få ta del av ärenden från skiftande sekretess- områden. De kommunala nämnderna kan dock utnyttja möjlighet- erna att delegera till en tjänsteman eller till ett utskott i de mest integritetskänsliga individärendena. Detta medför att flertalet av de ärenden som rör enskilda inte behandlas i nämnden. Sammantaget finner utredningen att bestämmelserna om offent- lighet och sekretess har medfört vissa tillämpningssvårigheter i en fri nämndorganisation. Beroende på hur den enskilda kommunen eller väljer att organisera sig kan problemen se olika ut. Sedan kommunallagen trädde i kraft har sekretess- frågorna behandlats av ett flertal utredningar (se avsnitt 11.12.4). Det finns även pågående utredningar som ser över dessa frågor. 75 Jfr JO 1999/2000 s. 273 ff. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen närvarande har Utredningen om rätt information i vård och omsorg (S 2011:13) i uppdrag att utreda och lämna förslag till en mer sammanhållen och ändamålsenlig informationshantering inom och mellan hälso- och sjukvården och . Uppdraget ska redovisas . Sett ur ett kommunalrättsligt perspektiv kan det dock konsta- teras att lösningen på de beskrivna problemen knappast är att in- skränka kommuners och landstings rätt att fritt organisera sig. Det är enligt utredningens mening inte genom ändringar i kommunal- lagen som man kommer till rätta med t.ex. de tillämpningsproblem som sekretessgränserna mellan nämnderna fört med sig. Överväg- anden om lösningar får i stället göras inom ramen för de översyner som görs av sekretesslagstiftningen. Utredningens bedömning: Den fria kommunala nämndorgani- sationen har bidragit till en mångfald av organisatoriska lös- ningar i kommuner och landsting, som den kan ha bi- dragit till att minska antalet förtroendevalda. Förutsättningarna för att använda en beställar-utförarorganisation bör regleras på ett tydligare sätt i kommunallagen. Det bör också övervägas om kommunstyrelsens rättsliga befogenheter i förhållande till andra nämnder behöver tydliggöras i kommunallagen. Kommunerna och landstingen har, som framgått ovan, i hög grad utnyttjat den frihet som kommunallagen ger att själva bestämma hur nämndorganisationen ska se ut. Det gör att variationen är mycket stor och att det knappast finns två kommuner eller lands- ting med exakt samma organisation. De organisatoriska förändring- arna har påverkats av samhällsutvecklingen i övrigt, som den pågå- ende urbaniseringen och en professionalisering av verksamheten. Är det då möjligt att dra några generella slutsatser om vad organisa- tionsfriheten har lett fram till? Det intryck utredningen har fått vid besök i kommuner och landsting är att förtroendevalda och tjänstemän är nöjda med den organisation de har skapat och tycker att den fungerar väl. De kommuner som har lagt samman nämnduppgifter i ett mindre antal nämnder anser exempelvis oftast att detta har lett till en bättre Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen samordning och styrning samt en ökad kostnadskontroll. Det är naturligt att de som drivit igenom en reform anser att den är lyckad. Organisationsförändringarnas faktiska betydelse för det konkreta utfallet är svårt att mäta. Den lokala politiska kulturen kan ofta ha större betydelse för hur en kommun eller landsting fungerar än formella organisationsförändringar.76 När nämndobligatoriet avskaffades fanns det en oro för att vissa intressen skulle komma att försvagas, t.ex. miljöintressena. Utred- ningen har inte fått några indikationer för att så skulle ha blivit fallet. En annan fråga är vad organisationsförändringarna har betytt för den lokala demokratin och medborgarnas insyn i och inflytande över verksamheterna. Generellt kan det konstateras att organisa- tionsförändringarna oftast har lett till ett mindre antal nämnder och därmed ett mindre antal förtroendevalda. Enligt en undersök- ning som SCB genomförde 2011 har antalet förtroendevalda i kommunerna minskat med cirka 1 200, till cirka 38 000 sedan före- gående mandatperiod. Landstingen ligger däremot kvar på samma nivå med cirka 4 500 förtroendevalda.77 Att de förtroendevalda blir färre behöver dock inte per automa- tik innebära en försvagning av den lokala demokratin. Det finns andra verktyg som kan användas för att stärka den demokratiska förankringen i en kommun eller ett landsting. På flera håll i landet pågår en rad olika försök med syftet att öka medborgarnas delak- tighet, deltagande och inflytande.78 Även vid intervjuer med före- trädare för kommuner och landsting har det framkommit att de bedriver någon form av demokratiutvecklingsprojekt. Det kan vidare konstateras att antalet förtroendevalda även kan minska i kommuner och landsting med traditionell nämndstruktur, genom att exempelvis antalet ledamöter i en nämnd dras ned. Det kan därför inte självklart sägas att det minskade antalet förtroende- valda beror på den fria kommunala nämndorganisationen. Fullmäktiges roll har varit föremål för överväganden i flera kom- muner och landsting. Företrädarna för vissa av de kommuner och landsting som utredningen har besökt har uppgett att det ibland har uppstått en frustration över att fullmäktige inte har en till- räckligt central roll i den politiska processen. 76Amnå och , Den politiska styrningen av åtta större svenska städer – en kunskaps- översikt, 2007, s. 10. 77SKL och SCB, Förtroendevalda i kommuner och landsting 2011. 78Montin, Moderna kommuner, s. 153 ff. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen upplever inte alltid att uppdraget som ledamot i fullmäktige är så viktigt och stimulerande som det borde vara. En känsla av att vara ett transportkompani kan infinna sig. Detta är ingen ny fråga utan har diskuterats under många decennier i kommuner och lands- ting. I vissa kommuner och landsting har man försökt motverka denna utveckling genom att vidta åtgärder för att vitalisera full- mäktige. Ett sätt att stärka fullmäktiges ställning är att inrätta per- manenta beredningar som är direkt knutna till fullmäktige. De ledamöter som sitter i beredningarna får möjlighet att engagera sig i mer principiella och långsiktiga frågeställningar.79 En komplikation i sammanhanget är att styrelsen enligt kom- munallagen ska ges tillfälle att yttra sig över beredningarnas förslag. Detta kan leda till att rollfördelningen mellan styrelsen och full- mäktigeberedningarna blir oklar. är det enligt utredning- en svårt att införa en ordning där styrelsen inte ges möjlighet att yttra sig över förslag från fullmäktigeberedningar. I lagrådsremissen demokrati berör regeringen frågan om fullmäktiges ställning. Regeringen gör bedömningen att kommunallagen ger stor flexibilitet för fullmäktige att besluta om den politiska organisationen. Fullmäktige kan vara en aktiv part i styrningen och som uppdragsgivare. Det behövs därför inte några lagändringar för att stärka fullmäktiges roll. Regeringen föreslår att antalet fullmäktigeledamöter ska kunna vara färre i de mindre kommunerna.80 Även styrelsens roll har uppmärksammats under de intervjuer som genomförts med företrädare för kommuner och landsting. Som tidigare nämnts intar styrelsen en ställning som kommunens ledande förvaltningsorgan och ska bl.a. ha uppsikt över den verk- samhet som bedrivs av övriga nämnder, kommunalförbund och kommunala företag (6 kap. 1 § KL). Styrelsen förfogar dock inte över några direkta maktmedel, då den utövar uppsikt över andra nämnders verksamhet. Detta gör att styrelsens möjligheter att leda och samordna förvaltningen kan upplevs som begränsade. Vid tvister mellan två nämnder, t.ex. i en beställar-utförarorganisation, kan styrelsen inte heller bestämma vad som ska gälla. Behovet av en tydligare styrning och samordning har använts som ett argument 79Vital demokrati, SOU 2012:30, s. 71 f. Dessa tankegångar har även framförts av företrädare för och av företrädare för kommun. Både och kommunen har beredningar knutna till fullmäktige. 80Lagrådsremissen demokrati., s. 22. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen när vissa kommuner och landsting har minskat antalet nämnder och koncentrerat stora delar av verksamheten till styrelsen. Enligt utredningens bedömning finns det anledning att överväga att ge styrelsen tydligare rättsliga befogenheter för att styra och sam- ordna verksamheten. Det minskade antalet nämnder och förtroendevalda kan med- föra problem ur andra synvinklar. Främst i mindre kommuner, med ett minskat antal förtroendevalda, kan beslutanderätten komma att läggas på ett fåtal personer. De personsamband som uppstår kan innebära en ökad risk för jävssituationer. Även om de jävsreglerna inte överträds kan förhållandena komma att undergräva förtroendet för den kommunala demokratin. Hur styrelsens upp- siktsrätt ska fungera i en liten organisation kan också diskuteras. En kommundelsnämndsorganisation kan ha demokratiska för- delar och bl.a. leda till att antalet förtroendevalda ökar. Hur många förtroendeuppdrag det finns i kommunen eller är dock inte det enda måttet på en god demokrati. Organisationsformen tycks inte ha lett till bättre kontakter mellan de förtroendevalda och medborgarna. Även om det är svårt att dra några generella slutsatser tycks en kommundelsnämndsorganisation kunna ha nackdelar ur effektivi- tetssynvinkel. Det kan vara svårt att upprätthålla en tillräckligt hög kompetens med många kommundelsnämnder. En sådan organisa- tion kan även leda till en bristande likställighet mellan kommun- medlemmarna. Det finns dock inga indikationer på att problemet med bristande likställighet är av den omfattningen att det finns anledning att förorda att kommunallagen ändras. När det däremot gäller beställar-utförarorganisation skulle kom- munallagen enligt utredningens uppfattning behöva förändras. Ett exempel är att utförarnämnder inte får särskilda anslag från full- mäktige för att utföra sin verksamhet, vilket annars är utgångs- punkten i kommunallagen. Styrningen i en beställar-utförarorgani- sation sker genom avtal eller överenskommelser mellan två parter, vilket inte är direkt tillämpligt på förhållandena mellan två olika kommunala nämnder. Detta kan leda till problem, t.ex. finns det inte någon rättslig reglering kring hur tvister mellan beställaren och den kommunala utföraren ska lösas. Utredningen har funnit att bestämmelserna om offentlighet och sekretess kan medföra vissa tillämpningssvårigheter i en fri kom- munal nämndorganisation. Det är enligt utredningens mening inte genom ändringar i kommunallagen som man kommer till rätta med Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen de tillämpningsproblem som sekretessgränserna mellan nämnderna fört med sig. Överväganden om lösningar får i stället göras inom ramen för de översyner som görs av sekretesslagstiftningen. 12 Konsekvenser av förslagen Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en ut- redning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. En beräkning av eventuella konsekvenser samt, i förekommande fall, förslag till finansiering ska också redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konse- kvenser i övrigt ska dessa redovisas. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska detta också redovisas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade reg- ler ska föreskrifternas konsekvenser redovisas i en konsekvens- utredning i enlighet med bestämmelserna i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 12.2Ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting Utredningens förslag om det kommunala huvudmannaskapet syftar till att förtydliga gällande rätt och bedöms inte ha några ekono- miska konsekvenser. Kommuner och landsting ska vara skyldiga att följa upp verksamhet som bedrivs av privata utförare, inte enbart tillförsäkra sig en möjlighet att göra detta. Det nya kravet kan medföra vissa Detta blir beroende på i vilken utsträck- ning uppföljning sker . Förslaget att fullmäktige ska anta ett program med mål och rikt- linjer för de angelägenheter som lämnas över till privata utförare innebär ett krav på att ett program ska utarbetas. Detta kan medföra vissa begränsade administrativa merkostnader. En mer strategisk styrning av användandet av privata utförare kan å andra sidan bidra till en mer effektiv verksamhet vilket bör innebära minskade kostnader för kommuner och landsting. I programmet ska anges hur uppföljning ska ske av privata ut- förare. En bra uppföljning av privata utförare ställer krav på re- surser. Kravet på att behandla frågan i programmet innebär dock inte i sig ett krav på att anslå mer resurser till uppföljning. Kravet på fullmäktige innebär enbart att fullmäktige måste ta ställning till hur uppföljningen ska ske.