sou · H1B320 · 2013-04-04 00:00:00 — Trots det är alltså dessa låntagare överrepresenterade bland dem som har betalningsproblem. Detta indikerar att skuldstorleken inte har någon stor betydelse för betalningsproblemen. Det är i stället möjligheten att betala ett års- belopp som är avgörande, dvs. inkomstens storlek i förhållande till årsbeloppets storlek. Trygghetsreglerna borde utnyttjas av fler Det kan finnas ett samband mellan låntagarnas utbildningsnivå och deras möjlighet att tillvarata sina intressen genom att använda de s.k. trygghetsregler som finns i lånesystemet. Trygghetsreglerna innebär att låntagaren behöver betala högst av sin sam- manlagda inkomst t.o.m. det år denne fyller 49 år.68 Förutsätt- ningen för att få en minskning av årsbeloppet är att skillnaden jäm- fört med det årliga återbetalningsbeloppet är av prisbasbeloppet. Om låntagarens inkomst är så låg att det nya års- beloppet blir lägre än av prisbasbeloppet behövs ingen återbetalning det aktuella året, vilket innebär att låntagare med en inkomst som understiger inte behöver betala något årsbelopp.69 Detta innebär att en stor andel av låntagarna som studerat på grundläggande nivå kan få nedsättning av sina årsbelopp och att många som saknar inkomst kan få nedsättning till noll kronor. CSN har tidigare visat att av de låntagare som högst har studerat på grundskolenivå och som har betalnings- problem skulle kunna få nedsättning av sin avgift. Bland dem som har studerat på högst gymnasienivå var det av dem med betalningsproblem som hade kunnat få nedsättning av sin avgift.70 Många av de låntagare som har betalningsproblem hade alltså kunnat undvika dessa om de hade ansökt om nedsättning av sina årliga avgifter. Bilden förstärks av de nya uppgifter som utredningen har analyserat. De som oftast har betalningsproblem är studerande som har studerat på högst grundläggande nivå. Dessa har ofta så låga inkomster att de skulle kunna få nedsättning av sina årliga avgifter. Trots det är de överrepresenterade bland de ärenden som överlämnas till , vilket visar att många inte utnyttjar möjligheten att ansöka om nedsättning. Sammanfattningsvis visar de nya uppgifterna att betalningsproblem är mycket vanliga bland dem som tagit lån för studier på grund- läggande nivå. Uppgifterna visar också att dessa betalningsproblem 68Om låntagaren är eller äldre behöver högst av inkomsten återbetalas. 70Avser inkomst- och . CSN (2011a). ofta är långvariga. Störst är problemen för dem som inte fortsätter sina studier efter den grundläggande nivån. Dessa har inte sällan mycket låga inkomster efter studietiden och de utnyttjar ofta inte heller de möjligheter som finns att få nedsättning av de årliga avgifterna. Återbetalningssituationen ser bättre ut för låntagare på grundläggande nivå som fortsätter studierna på gymnasial och eftergymnasial nivå – dessa har högre inkomster och mer sällan betalningsproblem. Återbetalningsproblemen som har analyserats här är inte enbart allvarliga ur ett studiestödsperspektiv. De kan även negativt påverka utlandsfödda låntagares möjlighet att etablera sig i . De betalningsanmärkningar som blir följden av att krav på studie- lån överlämnas till kan äventyra möjlig- heterna att skaffa bostad eller att ta lån, dvs. viktiga förutsättningar för en lyckad integrering i det svenska samhället. Många avbrott ger många återkrav Studiemedel kan återkrävas dels om den studerandes inkomst över- stiger den inkomst som lagts till grund för beräkningen av studie- medlen, dels om den studerande avbryter studierna eller minskar sin studieomfattning. Av dem som studerar med studiemedel på grundläggande nivå inom komvux får drygt 3 000 studerande ett beslut om återkrav. Det motsvarar av studiemedelstagarna.71 71 Ett återkrav kan verkställas antingen genom avräkning på kommande utbetalningar eller genom att betalningskrav. De återkrav som verkställs genom avräkning på kommande utbetalningar ingår inte i statistiken. Summan av delposterna överstiger totaluppgiften eftersom vissa individer fått mer än ett återkrav . 2Någon efterkontroll av inkomster har ännu inte genomförts. Källa: CSN:s bearbetning av statistik för utredningens räkning. De vanligaste orsakerna till återkrav är att de studerande minskar sin studieomfattning (t.ex. avbryter kurser eller byter kurser) och att de helt avbryter sina studier. Bland samtliga studerande, oavsett studienivå, som fått återkrav av studiemedel var det som hade slutbetalat sitt återkrav . Skillnaderna i benägenheten att betala återkrav är stora mellan de olika återkravsorsakerna. Av dem som fått återkrav på grund av anmäld inkomständring eller efterkontrollerad inkomst hade slutbetalat sitt återkrav. Detta kan jämföras av dem som hade fått återkrav på grund av studieavbrott och av dem som fått återkrav på grund av minskad studieomfattning.72 Studerande som får åter- krav p.g.a. avbrott eller minskad studieomfattning – de vanligaste skälen för återkrav bland studerande på grundläggande nivå – är alltså de som har svårast att betala tillbaka sina återkrav. En orsak till att många studerande får återkrav är givetvis att det är vanligt att studerande på grundläggande nivå avbryter sina studier eller enskilda kurser. En annan orsak är att skolorna ofta rapporterar avbrott och ändringar sent till CSN. Av en granskning som Statskontoret gjorde 2009 framgår att många kursavbrott redovisas till CSN så sent som efter att avbrottet inträffade. Orsaken till den sena rapporteringen var enligt Stats- 72 CSN (2012c). kontoret dels att CSN:s riktlinjer för rapportering var otydliga, dels att skolornas interna rutiner inte följdes av lärarna.73 Allmänt om för- och nackdelar med studielån för studier på grundläggande nivå Förutom den gjorda analysen av låntagarnas reella betalnings- situation är det rimligt att diskutera frågan om studielån ur ett mer principiellt perspektiv. Överväganden om lån och återkrav bör göras både med utgångspunkt i det praktiska utfallet av låne- systemet och utifrån principiella aspekter. I detta avsnitt diskuteras i mer principiella ordalag för- och nackdelar med ett studielån, med särskild inriktning på studier på grundläggande nivå. När bör kostnadsdelning i form av ett låne- system finnas och finns det några särskilda överväganden att göra när det gäller studier på grundläggande nivå? Utgångspunkter för lånefinansiering av studier på grundläggande nivå74 Utbildning är en investering i framtida intäkter främst i form av höjd inkomst. Kostnaderna för att utbilda sig – studieavgifter, levnadsomkostnader och utebliven inkomst – uppvägs av att den som utbildar sig får högre framtida inkomster.75 På en perfekt marknad behövs därför ingen subventionerad utbildning. Trots det är det vanligt att subventionera studier, både genom fri eller sub- ventionerad utbildning och genom studiestöd. Orsaken till dessa subventioner brukar förklaras med hjälp av s.k. externa effekter och marknadsmisslyckanden. Externa effekter är positiva samhälleliga effekter av studier som den enskilde inte tar full hänsyn till i sitt val att studera. Dessa består bl.a. av att ett samhälle bestående av bättre utbildade med- borgare får högre tillväxt, minskad arbetslöshet och högre skatte- intäkter samt att den demokratiska processen fungerar bättre, att brottsligheten minskar m.m.76 73Statskontoret (2009a). 74Avsnittets teoretiska resonemang bygger på , G.S. (1964); Johnstone, B.D. (1986); IFAU (2010). 75Becker, G.S. (1964). 76Johnstone, B.D. (1986); IFAU (2010). En annan grund för subventioner är att marknaden inte fungerar perfekt. Exempelvis är det svårt för varje enskild individ att veta vilken den framtida avkastningen av studier blir. Sådan brist på information kan få många att avstå från studier även om studierna genomsnittligt är lönsamma. Dessutom kan det vara svårt för många att finansiera sina studier. På en perfekt marknad skulle det erbjudas lån som kan hjälpa de studerande att omfördela inkomster över livscykeln. Det är dock långt ifrån säkert att en sådan låne- marknad skulle uppstå eller att den skulle utformas på ett sätt som dels ger lika möjligheter, dels svarar mot samhällets önskemål.77 Ett annat argument att subventionera utbildning är att subven- tioner kan korrigera för ett progressivt skattesystem. Ett pro- gressivt skattesystem innebär att den produktivitetsökning en utbildning innebär inte tillfaller individen i form av ökad lön. Sub- ventionerad utbildning kan vara ett sätt att korrigera för detta genom att kostnaden för utbildningen minskar.78 Det finns även argument för att de studerande själva ska bekosta sin utbildning eller delar av den. Det grundläggande argumentet för egenfinansiering har redogjorts för ovan, nämligen att många studerande kan förvänta sig ökade framtida intäkter. En utbildning ger oftast återbäring antingen i form av högre lön eller i minskad risk för arbetslöshet. Eftersom ett förmånligt studiestöd minskar kostnaden för studierna så kan det antas att fler väljer att studera, men också att de studerande väljer att läsa längre utbildningar och att de studerar under längre tid.79 Detta är inte enbart positivt utan kan leda till överutbildning. Andra argument till nackdel för subventioner handlar om att studerande som själva bekostar sin utbildning lägger större vikt vid att välja rätt utbildning och en utbildning av god kvalitet. Det kan också vara så att studerande som studerar med egna ekonomiska medel anstränger sig hårdare för att snabbt bli klara med sina studier, för att på så sätt hålla nere kostnaderna, samt försöker få ut ett så stort värde av studierna som möjligt genom att t.ex. eftersträva goda betyg. Det kan också vara så att de ställer högre krav på utbildningsanordnaren. Om en egen finansiering av studier verkligen leder till effek- tivare studier än om de bedrivs med ett bidrag kan sannolikt bero på hur den egna finansieringen ser ut, dvs. 77Johnstone, B.D. (1986); IFAU (2010). 78Johnstone, B.D. (1986); IFAU (2010). utgörs av besparingar, inkomster från arbete parallellt med stu- dierna eller lån. Mot bakgrund av den ansträngda ekonomiska situation som många studerande på grundläggande nivå befinner sig i (se kapitel 7) är det troligt att ett ökat inslag av egenfinansiering skulle äventyra mångas möjligheter att fullfölja studierna. Vissa studier tyder också på att en växande studieskuld under vissa omständigheter kan vara en orsak till studieavbrott.80 En vanlig orsak till att behålla en stor del egenfinansiering av studierna genom studielån är att statens resurser är begränsade. Genom att erbjuda studielån, som kan höjas till låg kostnad, säkras en långsiktig studiefinansiering som kan täcka normala levnads- omkostnader. Ett studiestöd som enbart består av bidrag är dyrt att höja och riskerna är därför större för att det – av statsfinansiella skäl – urholkas.81 Det teoretiska resonemanget om kostnadsdelning har betydelse för utformningen av studiestödet för studerande på grundläggande nivå. Den andel av kostnaderna som finansieras av staten och den del som finansieras av den studerande måste bestämmas mot bak- grund av flera olika faktorer. Avkastningen på studierna. Är avkastningen på studierna god kan det hävdas att subventionerna kan vara låga och tvärtom. Rekryteringen till studier. Om det är troligt att många studerande i behov av utbildning (och där utbildning skulle vara privat- eller samhällsekonomiskt lönsam) skulle avstå från studier utan sub- ventioner eller lånemöjlighet, finns det goda skäl för bidrag och lån. Andra externa effekter. Det kan finnas andra samhälleligt eller individuellt motiverade skäl att särskilt subventionera utbild- ning. Ekonomiska skäl kan då spela mindre roll. De tre nämnda aspekterna av ett studielån diskuteras i följande tre avsnitt. 80Hossler, D. (2009). Barr, N. (2009). Avkastning av studier på grundläggande nivå Det finns ingen studie som har undersökt avkastningen av kom- vuxstudier på grundläggande nivå. De studier som finns avser antingen komvux på gymnasial nivå eller komvux både på grund- läggande och på gymnasial nivå. I det senare fallet dominerar de studerande på gymnasial nivå eftersom de utgör en klar majoritet av samtliga studerande inom komvux. Utredningen har övervägt möjligheten att göra en egen under- sökning av det ekonomiska utfallet av studier på grundläggande nivå. Möjligheten har dock förkastats eftersom värdet av en sådan undersökning är begränsat mot bakgrund av utredningens direktiv och i förhållande till att undersökningen skulle riskera att bli mycket omfattande. Utredningen vill dock framhålla att det är viktigt att utfallet av komvux på grundläggande nivå undersöks och analyseras bl.a. vad gäller inkomstutveckling och utfall på arbets- marknaden.82 Utredningen föreslår också av den anledningen att IFAU ges i uppdrag att utvärdera effekterna av komvux på grund- läggande nivå (se kapitel 4). I avsaknad av en undersökning om studerande på grundläggande nivå redovisas här några undersökningar om betydelsen av komvux i allmänhet och komvux på gymnasial nivå. Det finns ett antal studier av den privata avkastningen av vuxen- studier. Dessa visar lite olika resultat både sinsemellan och mellan olika studerandegrupper. I en studie varierar resultaten mellan negativ avkastning på per studieår för svenskfödda män till en positiv avkastning på per studieår för invandrade kvinnor, jämfört med personer som inte studerat. I en studie befanns studier ge en avkast- ning på för individer som hade en tvåårig gymnasie- utbildning. Skattningarna kan jämföras med att de högskole- utbildningar som uppvisar störst avkastning ligger på ett utfall kring per studieår.83 Genomgående tyder under- sökningarna på att vuxenstudier ger högre avkastning för kvinnor än för män och på att yrkesinriktade studier ger större avkastning än studier på teoretiska utbildningar.84 82Vikten av att utfall och avkastning på studier kommuniceras till studerande och möjliga studerande påtalas ofta som en mycket viktig del av rekryteringen till studier. Se bl.a. Vossensteyn, H. (2009). 83Avkastningen på svensk högskoleutbildning är låg i ett internationellt perspektiv, se t.ex. Vossensteyn, H. (2009). 84IFAU (2010). De flesta som studerar på grundläggande nivå är födda utom- lands. En studie av avkastningen på utbildning för utrikes födda visar att extra studier i ger högre inkomst oavsett var man är född, men att avkastningen är något lägre för utrikes födda som kom till som vuxna.85 En mer generell iakttagelse är att både den privata och den sam- hällsekonomiska avkastningen av studier normalt avtar med stigande ålder. Det beror på att den återstående tiden i förvärvs- arbete efter utbildningen är kortare än för den som utbildar sig i unga år.86 Som nämnts avser ingen av studierna specifikt den grund- läggande nivån. Analyserna avser dessutom förhållanden som ligger . Detta gör att det inte går att dra några egentliga slutsatser om avkastningen av utbildningen på grund- läggande nivå. En reflektion är dock att studerande på grund- läggande nivå genomsnittligt är förhållandevis gamla och att det därför kan antas att avkastningen för de studerande är lägre än för studerande på andra utbildningsnivåer, vilka genomsnittligt är yngre. Likaså går det att spekulera i att avkastningen av grund- läggande studier är låg eftersom utbildningen inte innehåller några yrkesinriktade kurser.87 Även de inkomstuppgifter utredningen redovisar tyder på att den ekonomiska avkastningen av utbildning på grundläggande nivå är låg. Studerande som har gått vidare från den grundläggande nivån till gymnasial respektive eftergymnasial nivå uppvisar högre inkomster än de som enbart studerat på den grundläggande nivån. De återbetalningsproblem som låntagarna uppvisar kan också vara ett tecken på att många före detta studerande inte har fått något större ekonomiskt utbyte av sina studier på grundläggande nivå. Dessutom har utrikes födda, som utgör en stor andel av stude- randegruppen, svårare än inrikes födda att etablera sig på arbets- marknaden även vid lika utbildningsnivå.88 Samtliga dessa faktorer talar för att avkastningen är förhållandevis låg och därmed för ett större inslag av statlig finansiering och ett mindre individuellt åtagande. 85IFAU (2007). 86IFAU (2010). 87Samtidigt kan det vara så att det ekonomiska utbytet rent procentuellt kan vara högt för studerandegruppen eftersom många står utanför den svenska arbetsmarknaden när de kommer till och innan och . Även om bara en mindre andel av studerandegruppen ökar sina inkomster, eller om många ökar inkomsterna lite, kan dessa ökningar få ett procentuellt sett stort genomslag. 2011/12:1. Storleken på studiestödet och fördelningen mellan lån och bidrag kan påverka rekryteringen till studier. Det är emellertid svårt att isolera studiestödet från andra faktorer som påverkar studieval, vilket gör rekryteringseffekter svåra att mäta. Studier av rekry- tering till utbildning visar trots svårigheterna tämligen genom- gående att ett studiestöd bidrar till ökat deltagande i utbildning, dvs. att stödet verkar rekryterande. En höjning av studiestödet ökar också efterfrågan på utbildning.89 Ungefär hälften av studiemedelstagarna anger att de inte eller troligen inte skulle ha påbörjat studierna utan studiestöd. Andelen är ungefär densamma för studerande på grundläggande nivå som för studerande på andra utbildningsnivåer.90 De som studerar eller har studerat på grundläggande nivå med ett högre bidrag anger oftare än studerande med det generella bidraget att de inte skulle ha påbörjat studierna utan studiestödet. Detta tyder på att en högre bidragsnivå är mer rekryterande än en lägre.91 Det tycks vara så att studerande med föräldrar med kort utbild- ning är mindre villiga att ta lån än andra studerande.92 Vissa studier tyder dock på att den ovilja som finns att låna bland dem som har kortutbildade föräldrar inte alltid i praktiken innebär att de avstår från att låna, ofta p.g.a. att de inte har några andra möjligheter till försörjning.93 Enkätundersökningar som CSN har genomfört tyder på att studerande som har invandrat till är förhållandevis ovilliga att ta lån. Denna ovilja tycks inte enbart hänga samman med att studerandegruppen ofta studerar på grundläggande nivå utan tycks vara giltig oavsett utbildningsnivå.94 Även om hänsyn tas till det är dock lånebenägenheten lägre bland studerande på grundläggande nivå än bland studerande på gymnasial och eftergymnasial nivå. Sammantaget finns det en svag tendens att studerande på grund- läggande nivå är något mer rekryterade av studiemedlen än andra studerande. Utan statlig finansiering finns det därmed risk för att många skulle avstå från studier. Det är sannolikt att efterfrågan på 89IFAU (2010). 90CSN (2012b). Utredningen har haft möjlighet att göra egna bearbetningar av materialet avseende studerande på grundläggande nivå. 91Bearbetningar av enkätmaterial som var underlag till rapporten (2012b). 92IFAU (2010); CSN (2012b). Utredningen har haft möjlighet att göra egna bearbetningar av materialet avseende studerande på grundläggande nivå. 93Vossensteyn, H. (2005a). 94CSN (2011d). utbildning ökar om studiemedlen höjs, och tvärtom. En ökning av bidragsdelen kan i detta avseende få större effekter än en höjning av lånedelen eftersom studerande på grundläggande nivå och studerande med utländsk bakgrund ofta avstår från att låna. Andra effekter av komvux på grundläggande nivå Som nämndes inledningsvis finns det en rad effekter av utbildning som den studerande själv kanske inte alltid beaktar i en strikt personlig ekonomisk kalkyl. Det kan på det individuella planet röra sig om t.ex. ökat välmående och på det samhälleliga planet om minskad brottslighet eller bättre folkhälsa. När det gäller utbild- ning på grundläggande nivå kan det också handla om att göra det möjligt för människor att medverka i samhällslivet och att ta till- vara sina demokratiska rättigheter, samt att ta ansvar för sina skyldigheter. Att de kunskaper som inhämtas på den grundläggande nivån är av betydelse för de studerandes möjligheter att över huvud taget kunna delta i samhällslivet är ett avgörande skäl till att komvux på grundläggande nivå är en rättighet för den som saknar de kun- skaper som normalt uppnås i . Rätten till utbildning utvidgades till att omfatta all utbildning som motsvarar . hade studier i grundvux varit en rättighet vilket innebar utbildning upp till en nivå motsvarande årskurs 6. Motivet för att rätten utvidgades till att avse all utbild- ning motsvarande var samhällets ökade krav på bas- färdigheter och utvecklingen mot ett mera kunskapsintensivt arbetsliv.95 Att det på den grundläggande nivån handlar om kunskaper som är vitala för deltagandet i samhällslivet, t.ex. grundläggande sam- hällskunskap och kunskaper i svenska språket, och att alla som saknar dessa kunskaper har rätt att delta i utbildningen, särskiljer den från all annan utbildning som ger rätt till studiemedel. Utbild- ningens grundläggande karaktär och det faktum att den har bedömts så viktig att den är rättighetsstyrd, kan sägas vara ett sär- skilt argument för ett stort samhälleligt åtagande och förhållandevis små ekonomiska insatser för de studerande. Effekterna för sam- hället i form av att de studerande kan delta i samhällslivet och på arbetsmarknaden är centrala, vilket är ett argument för en högre 1990/91:85. andel bidragsfinansiering och en lägre andel egenfinansiering genom studielån. En ganska vanligt förekommande åsikt bland företrädare för vuxenutbildningen är också att studiestödet för studerande på grundläggande nivå enbart borde bestå av bidrag. Detta har framförts till utredningen i samband med studiebesök i kommuner. Åsikten motiveras ofta med att man anser att det bör vara en rättig- het att skaffa sig dessa kunskaper utan att skuldsätta sig. Många anser också att en bidragsfinansiering bättre skulle överensstämma med att det finns en rätt att delta i utbildningen. En del företrädare för kommunerna har framhållit det tidigare rekryteringsbidraget eller det särskilda utbildningsbidraget (ubs) som exempel på studie- stöd som enbart har bestått av bidrag. Det kan i sammanhanget konstateras att kommuner (eller enskilda stadsdelar) i en del fall beviljar försörjningsstöd till studerande som tar ut studiemedlens bidragsdel, utan att ställa krav på att de studerande först måste ta lånedelen.96 8.4Utredningens bedömningar och förslag inom studiemedelsområdet 8.4.1Mål och syfte med utredningens förslag inom studiemedelsområdet Utredningen ska enligt direktiven: Föreslå förändringar av studiemedelssystemet för att förbättra förutsättningarna för de studerande att fullfölja utbildningen. Föreslå förändringar i syfte att förbättra möjligheten för de studerande att betala tillbaka sina studieskulder. 96 Enligt svaren på utredningens kommunenkät beviljar av kommunerna mer generellt försörjningsstöd till studerande på grundläggande nivå och anger att de beviljar försörjningsstöd efter en individuell bedömning. Av de heltidsstuderande som får försörjningsstöd (av studerandegruppen) och har studiebidrag är det mindre än hälften som även tar lånet (se bilaga 5). Detta tyder på att många kommuner beviljar försörjningsstöd utan att ställa krav på låntagande. 8.4.2Räckvidd för utredningens förslag Utredningens bedömning: Det är rimligt att samma studie- medelsregler gäller för studerande på både grundläggande nivå inom vuxenutbildning och på motsvarande nivå inom folkbildningen. Utredningens förslag avser av detta skäl studier på grundskolenivå.97 Utredningens uppdrag avser i huvudsak komvux på grundläggande nivå. Studiemedelssystemet är dock inte konstruerat med utgångs- punkt i utbildnings- eller skolformer. Studiemedelssystemet tar i stället i de flesta fall sin utgångspunkt i den utbildningsnivå studierna bedrivs på. Det innebär att det i många fall råder olika förutsättningar vid studier på grundskolenivå, gymnasienivå och eftergymnasial nivå, men att förutsättningarna är desamma för studier inom olika skol- och utbildningsformer på samma utbildningsnivå.