sou · H1B357 · 2013-08-30 00:00:00 — Förslaget kan således ansluta till den nuvarande lagstiftningen och bör därmed inte leda till någon försening av bostädernas uppförande. Genom uppgifterna om värden för buller för varje bostad kan det slutligt klargöras att olägenhet för människors hälsa på grund av buller i omgivningen förebyggs. Eftersom bostäderna inte har uppförts, är det inte möjligt att göra bullermätningar i de nya bostäderna. Detta är inte nödvändigt för att göra en tillräckligt säker hälsobedömning redan vid planläggning och lovgivning. I avsnitt 7.4 och 7.6 redovisas vad som bör gälla i fråga om buller på uteplats i anslutning till en bostad. Under utredningen har väckts frågan om en bullerdeklaration bör tas fram för nya bostäder som byggs i bullerutsatta miljöer. En sådan deklaration skulle innehålla några grundläggande uppgifter om beräknade bullernivåer i och vid bostäderna. Den skulle vara riktad till köpare av bostäderna, dvs. Utredaren har inte närmare övervägt om det i författning bör införas ett krav på bullerdeklaration. Ett sådant krav kan dock inte anses nödvändigt för ett samordnat regelverk enligt utredningens direktiv. Förslag: ska vid samråd verka för att bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller och yttra sig över planförslaget om detta krav inte uppfylls. ska överpröva kommunens beslut att anta en detaljplan, om beslutet kan antas innebära att en bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som inte förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. har till uppgift att vid planläggning enligt bevaka vissa statliga intressen och andra allmänna intressen. Det gäller vid samråd avseende en detaljplan, vid granskning av ett förslag till detaljplan och vid tillsyn över kommunala beslut. Enligt nuvarande bestämmelser ska bl.a. bevaka att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa. Det innebär att ytterst kan överpröva en detaljplan som antagits av en kommun och upphäva den om bebyggelsen eller byggnadsverket är olämpligt med hänsyn till människors hälsa. Bestämmelsen tillämpas i fall då anser att planerade bostäder är olämpliga på grund av de beräknade bullernivåerna vid bostäderna. Ny punkt i 5 kap. 14 § Den i avsnitt 6.1 föreslagna bestämmelsen om en hälsobedömning enligt bör kompletteras med en ny punkt i 5 kap. 14 § , som gäller roll vid samråd om ett program enligt 5 kap. 10 § eller ett förslag till en detaljplan. Enligt denna ska under samrådet verka för att bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. Tillägg i 5 kap. 22 § Det bör också införas en ny punkt i 5 kap. 22 § , som gäller roll vid granskning av ett förslag till detaljplan. Enligt denna ska yttra sig över planförslaget, om förslaget enligt bedömning innebär att en bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som inte förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. Tillägg i 11 kap. 10 § andra stycket 6 Slutligen bör det införas en ny punkt i 11 kap. 10 § andra stycket , som gäller överprövning av en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Enligt denna ska överpröva kommunens beslut om en bostadsbebyggelse utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som inte förebygger olägenhet för människors hälsa på grund av buller. 6.4Förutsättningar för undantag från riktvärden för industribuller vid bostadsbyggande Förslag: I en detaljplan får kommunen bestämma att lov till en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att villkor om buller för en verksamhet som har tillstånd enligt har ändrats och lovet är förenligt med de ändrade villkoren. I 24 kap. 5 § införs en ny bestämmelse som innebär att villkor om buller för en verksamhet får ändras, om bostäder får uppföras enligt en detaljplan som har beslutats med undantag från riktvärden för industribuller. En sådan villkorsändring ska alltid prövas av mark- och miljödomstol i första instans. Bedömning: Nuvarande bestämmelser i är i övrigt tillräckliga för att hänsyn ska tas till en verksamhet som har tillstånd enligt . Konsekvenser för verksamhetsutövare enligt I avsnitt 4 redovisas vilka konsekvenser nuvarande lagstiftning och dess tillämpning får för verksamhetsutövare (industri). Flera företrädare för verksamhetsutövare som har tillstånd enligt har framhållit att de visserligen får tillfälle att lämna synpunkter i samband med planering av nya bostäder men att kommunen inte beaktar synpunkterna i tillräcklig utsträckning. Utredningen ger stöd för att en verksamhetsutövare vid planering av bostäder i närheten av verksamheten ofta är osäker på vilka följder de nya bostäderna kan få för driften av verksamheten. Bostäder som lokaliseras närmare verksamheten än befintliga bostäder kan få betydande negativ inverkan på möjligheterna att bedriva verksamheten. Verksamhetsutövarna lyfter framför allt fram risken för att de nya bostäderna hindrar en utveckling av verksamheten. Verkan av ett tillstånd enligt Ett tillstånd enligt har s.k. rättskraft enligt 24 kap. . Det betyder att tillståndet till verksamheten gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i den dom eller det beslut som innehåller tillståndet. En tillståndsprövning enligt är ofta omfattande och ställer stora krav på redovisningar av verksamhetsutövaren. För en verksamhet som ger upphov till buller i omgivningen ställs krav på utredningar om vilka åtgärder som kan vidtas för att begränsa bullerstörningarna och vilka konsekvenser störningarna får i omgivningen, särskilt vid de närmaste bostäderna. Preciserade villkor om buller införs i regel i tillståndet. Det förekommer också att frågan om buller är så komplicerad att den får utredas särskilt under en prövotid. Bullervillkor kan då slutligt bestämmas först efter redovisning av den utredningen. Genom tillståndet och de villkor som detta förenas med får verksamhetsutövaren en trygghet som innebär att ytterligare krav kan ställas på verksamheten endast om det finns speciella omständigheter. Dessa omständigheter regleras i flera bestämmelser i 24 kap. . I 4 kap. 36 § anges att detaljplanen ska vara utformad med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Som bestämmelsen är formulerad innebär den att man vid planering av nya bostäder ska ta skälig hänsyn till en närbelägen verksamhet som har tillstånd enligt . Vid en jämförelse med regler om ett tillstånds rättskraft kan uttrycket skälig hänsyn framstå som en svag formulering för verksamhetsutövaren. Den praxis som finns rörande bestämmelsens tillämpning ger dock inte belägg för att verksamhetsutövares intressen i allmänhet åsidosätts. Utredningen föreslår ändringar i regelverket som kan göra det möjligt att med stöd av undantag från riktvärden för industribuller bygga bostäder närmare verksamheter som har tillstånd enligt (se avsnitt 7.6). Eftersom bullervillkor som gäller för en sådan verksamhet i regel bestämts med hänsyn till bullernivån vid befintliga bostäders fasad, kan de nya bostäderna innebära att verksamhetsutövaren kan följa villkoret. Ett ändrat regelverk skulle kunna öka den osäkerhet som finns hos verksamhetsutövare vid planering av nya bostäder. En sådan ändring gör det dock inte motiverat att stärka verksamhetsutövares intressen vid planering av bostäder. Den befintliga bestämmelsen i 4 kap. 36 § ger tillräckligt stöd för att hävda dessa intressen. Ett tillstånds rättskraft enligt gäller som sagt även vid planläggning av bostäder. Däremot finns det anledning att i och förtydliga vad som gäller i en situation då gällande bullervillkor för en tillståndsgiven verksamhet inte kan uppfyllas om bostäder, med stöd av undantag från riktvärden för industribuller, uppförs närmare verksamheten än befintliga bostäder. Utredaren återkommer till den frågan i det följande. Tillräcklig hänsyn till verksamhetsutövares intressen Utredningen ger sammantaget visst stöd för att verksamhetsutövare kan ha svårt att få gehör för sina synpunkter vid planering och byggande av bostäder. Enligt utredarens bedömning har det dock inte kommit fram tillräckligt konkreta uppgifter som visar att kommuner i någon mer betydande utsträckning ignorerar verksamhetsutövares befogade krav på hänsyn till verksamheten. Rättspraxis ger inte heller stöd för att detaljplaner för bostadsändamål i annat än enstaka fall upphävs på grund av att verksamhetsutövares enskilda intresse har åsidosatts. Utredningen i denna del talar för att verksamhetsutövare får tillräckliga möjligheter att bevaka sina intressen i samband med planering och byggande av nya bostäder. Något förtydligande av de allmänna bestämmelserna i föreslås därför inte. Bostäder kan komma i konflikt med villkor om buller i ett miljötillstånd Utredaren föreslår i avsnitt 7.5 och 7.6 att det i plan- och byggförordningen införs nya bestämmelser om riktvärden för industribuller som ska gälla vid planläggning och lovgivning av bostäder. Förslaget innebär att undantag ska kunna göras från riktvärden under vissa förutsättningar. Utgångspunkten för förslaget är att man vid planläggning av nya bostäder i närheten av en miljöfarlig verksamhet ska klara riktvärden för industribuller, dvs. i princip natt, kväll och helg och dag ekvivalent ljudnivå vid fasad och uteplats. Undantag ska dock kunna göras inom ett intervall som innebär upp till i första hand högre ljudnivå vid fasad och i andra hand, om det finns särskilda skäl, högre ljudnivå vid fasad. Hänsyn ska dock tas till att olika typer av verksamheter kan ge upphov till buller av skiftande karaktär. Förutsättningarna för sådana undantag ska i huvudsak vara desamma som vid undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik, dvs. bostäderna ska byggas med tillgång till ljuddämpad sida. Förslaget ökar möjligheterna att i en del fall lokalisera bostäder närmare den miljöfarliga verksamheten än befintliga bostäder. Om verksamheten bedrivs med stöd av ett tillstånd enligt har verksamhetsutövaren ofta att följa villkor om buller som finns i tillståndet. Bullervillkoren har normalt bestämts med hänsyn till bullernivån vid befintliga bostäders fasad och till de nuvarande riktvärdena för industribuller, som i princip inte medger undantag vid planläggning enligt . Vid planläggningen av de nya bostäderna kan därför frågan väckas om bostäderna inverkar på förutsättningarna för verksamhetens bedrivande. Möjligheten att lokalisera bostäder närmare en miljöfarlig verksamhet än befintliga bostäder beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Det är inte givet att en planläggning enligt de föreslagna reglerna om riktvärden för industribuller och undantag från sådana riktvärden kommer i konflikt med gällande bullervillkor för en verksamhet. Vid planläggningen måste först undersökas hur de planerade bostäderna förhåller sig till tillståndet enligt och gällande bullervillkor. Det kan vara så att bullervillkoren medger högre buller vid bostäders fasad än de strängare riktvärdena i tidigare riktlinjer om externt industribuller (1978:5), dvs. natt, kväll och helg och dag ekvivalent ljudnivå. Bullervillkoren kan innebära att buller vid bostäders fasad inte får överskrida natt, kväll och helg och dag, eller till och med högre än så. I en sådan situation kan det visserligen invändas att verksamheten på , vid nästa tillståndsprövning, bör klara dessa bullernivåer. Verksamhetsutövaren kan också invända att det måste finnas utrymme för verksamheten att utveckla sin verksamhet och att nya bostäder därför inte bör lokaliseras närmare verksamheten. Vid planläggningen kan det dock visa sig att det med tillämpning av de föreslagna reglerna om undantag från riktvärden för industribuller är möjligt att förena de nya bostäderna med en fortsatt drift av verksamheten. En planläggning som tar hänsyn till en verksamhet med tillstånd enligt kan dock i andra fall komma i konflikt med gällande bullervillkor. Planunderlaget kan visa att verksamhetsutövaren riskerar att överskrida bullervärdena vid de nya bostäderna. Det gäller särskilt i de fall som villkoren innebär att buller vid bostäders fasad inte får överskrida natt, kväll och helg och dag. I en sådan situation behöver bullervillkoren på något sätt anpassas till att nya bostäder byggs med stöd av undantag från riktvärden för industribuller. Bullervillkor anpassas till de planerade bostäderna Om planerade bostäder kommer i konflikt med gällande bullervillkor för en miljöfarlig verksamhet, behöver villkoren anpassas till bostäderna. Det är inte rimligt att verksamhetsutövaren riskerar att överträda villkoren på grund av de nya bostäderna. En anpassning av bullervillkoren till nya bostäder som byggs med undantag från riktvärden för industribuller kan i huvudsak uppnås på två olika sätt. I det ena fallet anpassas villkoren till planerade bostäder i samband med att verksamhetsutövaren ansöker om ett nytt tillstånd enligt . De nya villkoren skulle då kunna utformas så att nya bostäder sedan kan planläggas med stöd av undantag från riktvärdena. I det andra fallet, när det inte finns något samband med en tillståndsprövning, behöver bullervillkoren anpassas till de nya bostäderna i anslutning till planläggningen. Detta får ske genom en omprövning av de gällande bullervillkoren. Innan dessa två fall utvecklas närmare bör det även här framhållas att det i en del fall inte kommer att vara möjligt att planlägga bostäder närmare den miljöfarliga verksamheten trots att man får göra undantag från riktvärdena för industribuller. Denna möjlighet beror på om buller från verksamheten är den dominerande störningen vid den tänkta platsen för bostäderna. Andra störningar från verksamheten eller säkerhetsaspekter kan vara så framträdande på platsen att det hindrar nya bostäder. Nya villkor i samband med en tillståndsprövning enligt Med denna förutsättning anser utredaren att ett nytt samordnat regelverk ska ge en möjlighet att bestämma bullervillkor som beaktar att kommunen i ett inlett tillståndsärende redovisar konkreta planer på ny bostadsbebyggelse som kan uppföras i närheten av verksamheten med stöd av undantag från riktvärdena. Fördelen med detta alternativ är att de nya bullervillkoren kan bestämmas på vanligt sätt vid en tillståndsprövning enligt och med utgångspunkt från en ansökan från tillståndshavaren. En viss komplettering av underlaget i tillståndsärendet kan behövas för att kunna bedöma förutsättningarna att göra undantag från riktvärdena. Kommunen har i ett sådant fall att lämna en närmare redovisning av innehållet i en kommande detaljplan, dvs. var bostadsbebyggelsen ska placeras och hur den ska utformas för att undantag från riktvärdena ska kunna göras. Kommunen har också att redovisa en tillräcklig utredning med beräknade bullernivåer vid fasad. Det behöver inte lämnas uppgifter om beräknade bullernivåer för varje bostad i ett flerbostadshus. Sådana detaljerade uppgifter behövs inte för att utforma nya bullervillkor med stöd av regler om undantag från riktvärdena. Sådana regler bör införas i en förordning under som gäller vid prövning av verksamheter enligt balken. Ändring av villkor enligt En vanligare situation är ändå att gällande bullervillkor för en tillståndsgiven verksamhet behöver anpassas till de nya bostäderna i anslutning till planläggningen enligt . Det kan göras genom en omprövning av villkoren. Vid en omprövning kan villkor utformas så att det ger trygghet för både verksamhetsutövaren och de boende och kan läggas till grund för en effektiv tillsyn. Det finns redan bestämmelser om omprövning av villkor som skulle kunna vara tillämpliga i en situation då nya bostäder har lokaliserats närmare verksamheten än befintliga bostäder. I 24 kap. 5 § första stycket 6 anges att tillståndsmyndigheten får ändra ett villkor för en verksamhet om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt. En ansökan om detta får göras hos mark- och miljödomstol av bl.a. och . Om frågan ska prövas av någon annan myndighet, t.ex. miljöprövningsdelegationen vid en länsstyrelse, får den tas upp utan någon särskild framställning. Utgångspunkten för bestämmelsen är att den i första hand är avsedd för skärpning av ett villkor. Det är ovanligt att en statlig myndighet tar initiativ till en lindring av ett villkor. I 24 kap. 8 § anges att tillståndsmyndigheten efter ansökan av tillståndshavaren får besluta att ändra ett villkor i ett tillstånd om det är strängare än nödvändigt eller påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs. Utredningen anser det dock orimligt att verksamhetsutövaren ska ha det fulla ansvaret för den omprövning som behövs för att anpassa gällande bullervillkor till de ändrade förutsättningarna. Kommunen, byggherren och tillsynsmyndigheten bör ha huvudansvaret för att en sådan omprövning genomförs. I den nuvarande bestämmelsen i 24 kap. 5 § första stycket 6 förutsätts att förhållandena i omgivningen redan har ändrats. Den bör därför inte vara tillämplig redan på grund av att en detaljplan för bostadsändamål har antagits, dvs. innan de nya bostäderna har uppförts. För att kunna genomföra en detaljplan som medger bostäder med undantag från riktvärden för industribuller behövs en ny bestämmelse i 24 kap. 5 § som tar sikte på just en planeringssituation enligt . Av en sådan bestämmelse bör framgå att villkor om buller får ändras, om bostäder får uppföras enligt en detaljplan enligt som har beslutats med stöd av föreskrifter om undantag från riktvärden för buller enligt 16 kap. 1 § samma lag. En ändring av villkor bör endast få avse just villkor om buller. Villkor om andra störningar, t.ex. luftföroreningar, bör inte få ändras enligt den föreslagna bestämmelsen. Det finns nackdelar med att anpassa bullervillkor genom en formell omprövning enligt . Kommunen och byggherren kan ha ett intresse av att tona ner problemet medan verksamhetsutövaren betonar risken att villkoren överträds om de inte ändras. Det skulle kunna leda till en ökad osäkerhet vid planläggningen av bostäderna. Den bestämmelse som föreslås i 4 kap. 14 § innebär dock ett förtydligande av verksamhetsutövarens intresse. Om planerade bostäder kommer i konflikt med bullervillkor och kommunen ignorerar den frågan, kan verksamhetsutövaren ha anledning att överklaga en detaljplan och ha fog för en invändning om att dennes intressen inte har beaktats i tillräcklig utsträckning. Kommunen kommer därför att ha ett intresse av att nå en överenskommelse med verksamhetsutövaren om hur denna konflikt kan lösas och det kan innebära att en bestämmelse enligt 4 kap. 14 § införs i planen. En annan nackdel är att en villkorsändring kan vara en ganska komplicerad, tidsödande och kostsam process för tillståndshavaren, tillståndsmyndigheten och eventuellt den myndighet som ansöker om ändringen. Utredaren bedömer dock att en villkorsändring ofta kan genomföras på ett ganska enkelt sätt i nära anslutning till planprocessen. Tillståndsmyndigheter är vana vid prövningar av detta slag. har ett ansvar för att det vid planeringen finns ett tillräckligt underlag för att bedöma buller från den tillståndsgivna verksamheten vid de nya bostäderna. bör då samråda med den myndighet som har huvudansvaret för att initiera en villkorsändring så att underlaget kan utformas med hänsyn till vad som behövs vid omprövningen. Det bör dock framhållas att det kommer att finnas situationer som är komplicerade. Så kan vara fallet om slutliga villkor om buller ännu inte har beslutats av prövningsmyndigheten, vilket förekommer bl.a. för flera hamnverksamheter i landet. Även med dessa förutsättningar för en villkorsändring kommer planprocessen och villkorsändringen också att innebära krav på verksamhetsutövaren att delta i processen och bidra med kompletterande utredningar. En villkorsändring kan ofta innebära en helt ny utformning av villkoren med användning av begränsningsvärde enligt ny rättspraxis. Om fler bostäder ska kunna byggas genom förtätning och en verksamhet ska kunna bedrivas på samma plats som tidigare, måste det emellertid vara möjligt att på ett rättssäkert sätt anpassa den befintliga verksamheten till de nya förhållandena. Förslaget innebär att byggandet av nya bostäder förenas med möjligheten att göra undantag från krav på att begränsa industribuller. Det är rimligt att verksamhetsutövaren deltar i en sådan process. Mark- och miljödomstol prövar en villkorsändring Processen kan bli tidsödande i fall då nya bostäder i närheten av en verksamhet som har tillstånd enligt förutsätter en villkorsändring. För att kunna bygga nya bostäder behövs en detaljplan, en villkorsändring och ett bygglov, med risk att besluten överklagas till högsta instans. En sådan process riskerar att stoppa de planerade bostäderna. I dessa speciella fall bör processen utformas på ett sätt som, särskilt i fall då besluten överklagas, minskar risken för tidsutdräkt. Det är därför motiverat att samordna en eventuell överprövning av en detaljplan och prövningen av villkorsändringen. Det finns förslag som innebär att ett överklagande av en detaljplan inte ska prövas av utan att det i stället ska prövas direkt av mark- och miljödomstol. Om en sådan ändring görs i finns det anledning att också ändra reglerna om vem som är behörig att pröva en ändring av bullervillkor som behövs i samband med planläggning av nya bostäder. En effektiv samordning kan då uppnås om tyngdpunkten läggs i mark- och miljödomstol. En villkorsändring i fall som rör bostäder som innebär undantag från riktvärden för industribuller bör då prövas i mark- och miljödomstol i första instans. Den detaljplan som ligger till grund för ansökan om villkorsändringen kan komma att över- Det ger förutsättningar att samordna prövningen av överklagandet av detaljplanen med prövningen av villkorsändringen. I många fall är det som prövar en villkorsändring för t.ex. en tillståndsgiven hamnverksamhet. har vid samråd och utställning av detaljplanen haft synpunkter på de nya bostäderna och kan i dessa sammanhang ha uttryckt en bestämd uppfattning i frågan om möjligheterna att göra undantag från riktvärden för industribuller. Kommunen eller verksamhetsutövaren kan ha en annan uppfattning än . I en sådan situation har mark- och miljödomstolen den kompetens och de förutsättningar i övrigt som behövs för att pröva både ett eventuellt överklagande av detaljplanen och villkorsändringen. Lösningar som inte är lämpliga Utredaren har övervägt andra sätt att lösa frågan om en anpassning av bullervillkor för en verksamhet med tillstånd enligt till de nya bostäderna. Det finns anledning att redovisa några lösningar som inte bör genomföras. Frågan kan inte lösas genom en övergångsbestämmelse som innebär att ett bullervillkor inte gäller i förhållande till de nya bostäderna till dess att ett nytt villkor har beslutats med stöd av . En sådan bestämmelse skulle innebära att det inte finns något villkor om buller som har verkan mot de boende i de nya bostäderna. Det är inte acceptabelt att en tillståndspliktig verksamhet undantas från krav på att begränsa störningar mot dem som bor närmast verksamheten. De boende bör rimligen, enligt en grundläggande princip i , kunna anmäla och få prövat avvikelser från ett villkor om buller. Frågan kan inte heller lösas genom att man inför en övergångsbestämmelse som innebär att de gällande bullervillkoren ska tillämpas med beaktande av att de nya bostäderna har byggts med stöd av undantag från riktvärden för industribuller. Det skulle innebära en oacceptabel osäkerhet om vad som faktiskt gäller för verksamhetsutövaren, tillsynsmyndigheten och de som bor i de nya bostäderna. Slutligen bör en anpassning av villkoret inte ske genom en bestämmelse i en detaljplan.