sou · H1B353 · 2013-06-28 00:00:00 — Enligt utred- ningens mening kan det diskuteras om det finns skäl att närmare reglera hur konkurrensneutralitet ska uppnås i en beställar-utförar- organisation, när en upphandling innehåller både anbud från den verksamhet som bedrivs i egen regi och privata utförare. En särskild problematik i detta sammanhang är tillämpligheten av självkostnadsprincipen när interna utförare lämnar anbud. Om de interna utförare inte inkluderar ett visst vinstpåslag i sitt anbud är det inte säkert att anbudet blir konkurrensneutralt när det ska jämföras med anbud från privata utförare. Regeringen har tagit ställning mot att införa ett generellt undantag från självkostnads- principen ur konkurrenssynvinkel.51 Det finns dock enligt utred- ningen anledning att närmare utreda hur principen ska tillämpas i denna situation. Utredningens bedömning: En liten nämndorganisation kan leda till ökad effektivitet och en förbättrad helhetssyn, men den kan ha nackdelar ur demokratisk synvinkel. Det kan också bli svårt för styrelsen att uppfylla sin uppsiktsplikt när den själv bedriver verksamheten. 49RÅ 2009 ref. 43. 50Jfr även RÅ 2008 ref. 35. 2012/13:84 s. 53 ff. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Ett trettiotal kommuner har ändrat sin politiska organisation och helt eller delvis avvecklat sin nämndorganisation.52 Den traditionella organisationen med nämnder som ansvarar för olika sakområden har ändrats till en organisation som bygger på fullmäktigeberedningar och styrelseutskott. Flertalet av de nämnd- er som inte är obligatoriska har tagits bort. Förutom styrelsen, valnämnden och, i förekommande fall, överförmyndarnämnden, finns endast en eller ett par nämnder kvar. Dessa nämnder ägnar sig oftast åt myndighetsutövning. finns endast en jävsnämnd. En utveckling i riktning mot färre nämnder har även skett i vissa landsting. Exempelvis uppgav företrädare för läns lands- ting till utredningen att de har minskat antalet nämnder och i stället inrättat utskott under styrelsen samt fullmäktigeberedningar. Ten- densen är dock inte lika tydlig i landstingen som i kommunerna, eftersom de aldrig har haft en lika differentierad verksamhet med många olika nämnder som i kommunerna. Ett antal forskare har på uppdrag av SKL genomfört en studie om kommuner som avskaffat sina facknämnder och inrättat full- mäktigeberedningar och styrelseutskott. Studien genomfördes i 14 kommuner.53 Tidigare studier av en alternativ politisk organisation har foku- serat på genomförandefasen i en, två eller tre kommuner. Den första kommunen som tog bort facknämnderna och ersatte dem med nya organ under fullmäktige var troligen kom- mun. har beskrivit de organisationsförändringar som genomfördes 1992.54 Etableringsfasen av den nya politiska organisationen i och kommuner har studerats i två rapporter.55 Vidare har reformerna i , och Lerums kommuner studerats i två rapporter.56 52Karlsson, och , Alternativa politiska organisationer. En studie om kommuner som avskaffar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelse- utskott, 2009, s. 13 f. 53Karlsson, och , Alternativa politiska organisationer En studie om kommuner som avskaffar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelse- utskott, 2009. 54Bäck, Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid, 2000. 55Bäck, Silverbo och Brorström, Ny politisk organisation i och , 2001. 56Silverbo, Kastberg, och , Moderna politiska organisationer – om förändringar i , och 2006, samt Silverbo och Kastberg, KFi, med ny politisk organisation, 2008. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen 11.11.1 Varför införs en liten nämndorganisation? Vid intervjuer med företrädare för kommuner och landsting samt genom tidigare studier har utredningen kunnat bilda sig en upp- fattning om syftet med de genomförda organisationsföränd- ringarna. De kommuner som har infört en liten nämndorganisation har velat uppnå en ökad helhetssyn på verksamheten. Om de traditio- nella nämnderna stod för stuprören, så kan den nya organisationen mer liknas vid hängrännor. Genom att slå samman sektorer kan stordriftsfördelar uppnås genom gemensam administration och ett minskat dubbelarbete. En närmare relation mellan förtroendevalda och tjänstemän som utifrån olika utgångspunkter angriper samma problem anses vara av godo.57 Ett av syftena med förändringarna har, enligt kommunföreträd- arna, varit att på olika sätt stärka fullmäktige och förändra poli- tikerrollen. Om nämnderna avvecklas till förmån för berednings- organ under fullmäktige fokuseras det politiska arbetet till det folkvalda fullmäktige och dess ledamöter. I t.ex. kommun finns det tre fullmäktigeberedningar. Syftet med den valda organisationen var bl.a. att vitalisera fullmäk- tige och göra det mer intressant och attraktivt att sitta i full- mäktige. har beredningar under lands- tingsfullmäktige som ägnar sig främst åt ett långsiktigt och strate- giskt arbete. Ett exempel är ett uppdrag från fullmäktige att ta fram ett styrdokument om framtidens hälso- och sjukvård. Avsikten med dessa förändringar har dessutom varit att de för- troendevalda inte ska ägna så mycket tid åt detaljfrågor, utan i stället åt de övergripande och strategiska frågeställningarna. Syftet är att undvika politisk detaljstyrning och fokusera på frågor av mer övergripande art och formulera långsiktiga visioner och mål. Detta är tänkt att leda till bl.a. ett vitaliserat fullmäktige, som inte längre fungerar som ett transportkompani. Det kan emellertid finnas flera förklaringar till de alternativa politiska organisationerna. Företrädare för vissa kommuner och landsting har till utredningen uppgett att det har blivit allt svårare med rekryteringen till kommunala förtroendeuppdrag. 57 Se t.ex. , och , Alternativa politiska organisationer. En studie om kommuner som avskaffar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott, 2009, s. 10 f. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Detta kan delvis förklaras med att de politiska partiernas medlems- utveckling har varit negativ . Riksdags- partierna har tappat fem av sex medlemmar under de senaste 30 åren.58 Att skära ned antalet nämnder och därmed minska antalet förtroendeuppdrag kan vara ett sätt att anpassa sig till den utveck- lingen. Det kan även vara svårt att upprätthålla en tillräckligt hög kompetens med många nämnder. 11.11.2 Vad har organisationen fått för konsekvenser? Vad har då nämndavvecklingarna fått för konsekvenser och har förhoppningarna infriats? Företrädarna för kommunerna och landstingen är förmodligen de som har bäst kunskap och möjlighet att bedöma vad organisationsförändringarna har inneburit. är det naturligt att de som har stått bakom reformen är optimistiska och tror att förändringarna ska falla väl ut. Företrädare för kommun uppgav att deras organisation, där merparten av verksamheten finns under samma nämnd, har lett till samordningsfördelar och en större helhetssyn inom kommu- nen. påpekade företrädarna för kommunen att motsätt- ningar och revirtänkande inte helt kan utrotas med hjälp av organi- satoriska förändringar. I kommun finns endast kommunstyrelsen och en jävsnämnd kvar, förutom de obligatoriska nämnderna (valnämnd, överförmyndarnämnd och krisledningsnämnd). Därutöver finns en , som är gemensam med . Syftet med den nuvarande organisationen är att den ska bidra till en hel- hetssyn. tillvaratog varje nämnd sina intressen och det gynnade inte alltid kommunen som helhet. Enligt företrädare för kommunen har organisationsförändringen till stora delar uppnått sina syften. Såväl kommun som kommun har i stället för facknämnder flera utskott knutna till kommunstyrelsen. I kommuns fall har även den kvarvarande verksamhetsnämnden sär- skilda utskott knutna till sig. Denna ordning bedöms kunna leda till en viss sektorisering, men i mindre utsträckning än med en traditionell organisation. 58 och , Mot medlemslösa partier. Partiföreträdare om orsaker, konse- kvenser och strategier kring en svikande medlemskår, Sektor3, 2011, s. 10. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Ett argument för en liten nämndorganisation är att det bidrar till ökad ekonomisk effektivitet och skapar förutsättningar för en bättre ekonomisk kontroll i verksamheterna.59 Detta har också framförts av företrädare för intervjuade kommuner till utred- ningen. Ett exempel på en kommun som haft detta som motiv är kommun som under några krisår hade en mycket liten organisation. Företrädare för kommunen har till utredningen uppgett att denna ledde till ökad effektivitet. När krisen var över återgick man emellertid till en traditionell organisation. Det är enligt utredningen dock svårt att empiriskt belägga att en liten nämndorganisation verkligen leder till ökad effektivitet. En liten nämndorganisation leder i de flesta fall till att antalet förtroendeuppdrag minskar. Detta behöver i och för sig inte vara negativt för möjligheten för de förtroendevalda att styra. De för- troendevalda i styrelsen kan få en ökad tyngd och på så vis balan- sera förvaltningen och väga upp förlusten av direkt politisk kon- troll över fackverksamheterna. Möjligheten att utöva en politisk styrning av verksamheterna ökar på så vis. Företrädare för intervjuade kommuner och landsting har upp- gett att det kan bli mer intressant och därmed attraktivare att vara förtroendevald i en liten nämndorganisation. ökar kraven på de förtroendevalda som blir kvar. Möjligheten att utveckla stora kunskaper om ett visst område minskar när ansvarsområdena växer. Genom att inrätta utskott till styrelsen kan politikerna i utskotten skaffa sig fackkunskaper på ett område. Det är dock enligt 6 kap. 34 § KL inte möjligt att delegera bl.a. myndighetsutövning av principiell beskaffenhet till ett utskott, vilket medför att många ärenden måste tas i styrelsen i dess helhet. Vidare koncentreras makten i de kommuner och landsting som genomfört en avveckling av nämnder i allt färre händer. Tjänstemännens ställning kan komma att stärkas, då de får ansvar för frågor som tidigare hanterades av de förtroendevalda i nämnderna. Om antalet förtroendevalda minskar, kan det finnas andra åt- gärder som stärker demokratin och gör att man når ut till med- borgarna. I kommuner och landsting är det vanligt förekommande med olika former av medborgardialoger. Detta kan ske genom fysiska 59 Se t.ex. , och , Alternativa politiska organisationer En studie om kommuner som avskaffar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott, 2009, s. 10 f. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen möten men även genom aktiviteter på webbplatsen, t.ex. e-paneler. En e-panel kan innebära att kommunen eller bjuder in medborgare att delta i en grupp som , med jämna mellanrum, får frågor att besvara via Internet eller SMS. Det förekommer även att kommuner eller landsting inrättar olika råd, som handikappråd, pensionärsråd eller ungdomsråd. Som tidigare nämnts har även fullmäktiges roll förändrats i vissa av de kommuner och landsting som har genomfört nämndrefor- mer. Det förekommer t.ex. att särskilda beredningar knyts till fullmäktige. Företrädare för kommunerna har uppgett att de be- driver ett mer medvetet arbete med medborgardialoger, liksom att de förtroendevalda ägnar mer tid åt planeringsarbete. I en del kommuner fungerar fullmäktigeberedningarna som granskare och utvärderare för att säkerställa att medborgarnas krav blir tillgodo- sedda. Innan de förslag som beredningarna tar fram kan antas av full- mäktige måste styrelsen ges tillfälle att yttra sig (5 kap. 27 och 28 §§ KL). Vid intervjuer med företrädare för kommuner och lands- ting har det framkommit att detta ibland upplevs som problema- tiskt. Rollfördelningen mellan beredningarna och styrelsen kan bli oklar och det finns en risk att styrelsen utövar ett större inflytande än vad det från början var tänkt. Utredningen anser dock inte att detta problem kan lösas genom ändrad lagstiftning. 11.11.3 För- och nackdelar med en liten nämndorganisation Det finns ett antal fördelar med en liten nämndorganisation. Den kan stärka demokratin genom att fokus flyttas från nämnderna till fullmäktige. Den politiska debatten blir mer livaktig och de förtro- endevalda ges mer tid att ägna sig åt strategiska och långsiktiga frågeställningar. En annan effekt kan vara att styrelsen stärks i sin verkställande roll. Samordningen mellan olika verksamheter ökar förvaltningens effektivitet. Sektorsintressen och revirbevakande avtar till förmån för en ökad helhetssyn på den kommunala verksamheten. har det varit lagstiftarens avsikt att styrelsen ska ha en särställning bland nämnderna genom att den har en ledande och samordnande roll. En av styrelsens övergripande uppgifter är att ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet (6 kap. 1 § KL). Om nästan alla nämnder avskaffas och större delen av kommunens eller Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen landstingens verksamhet samlas under styrelsen, kan styrelsen inte längre utöva sin uppsiktsplikt. Styrelsen kan knappast ha uppsikt över sig själv. Utredningen har inte fått några indikationer på att detta förhållande har lett till några allvarliga problem i kommun- erna. Det finns dock en risk för att den löpande kontrollen av verk- samheten blir mindre omfattande med en liten nämndorganisation. Det finns även andra nackdelar med en liten nämndorganisation. minskar antalet förtroendevalda i en sådan organisation, vilket riskerar att leda till att medborgarna får mindre kontakt med de som blir kvar. Makten koncentreras till ett fåtal personer, vilket kan få negativa konsekvenser. Vissa beslut fattas i stället på tjänstemannanivån, vilket även det kan försvaga det demokratiska inflytandet. Kraven ökar även på den minskande skaran av förtroendevalda. Det kan bli svårt att upprätthålla kompetensen hos ledamöterna när en nämnd ska hantera ett så stort antal olika områden. En möjlighet är att genom delegation till utskott låta ledamöterna i utskotten bygga upp en viss sakkompetens inom ett område. Ett utskott får dock inte ges rätt att besluta i bl.a. myndighetutövningsärenden av principiell beskaffenhet (6 kap. 34 § KL). Ledamöterna i nämnden kommer därför tvingas att hantera ärenden inom många olika sakområden. En förvaltningschef kan enligt 6 kap. 37 § KL ges rätt att fatta beslut eller vidaredelegera ärenden vidare till andra tjänstemän. Enligt förarbetena kan normalt endast en person inom en nämnds område ges en sådan rätt.60 Det kan diskuteras om det, när flera nämnder slås samman, finns ett behov av att flera chefer bör kunna ges en sådan befogenhet. Rätten att i princip fritt organisera nämndverksamheten har be- gränsats i kommunallagen. En nämnd får inte bestämma om rättig- heter och skyldigheter för kommunen eller i ärenden där nämnden företräder kommunen eller som part (3 kap. 5 § första stycket KL). Det innebär att en nämnd inte kan uppträda som sökande, t.ex. i ett ärende om bygglov och därefter besluta i ärendet. En nämnd får inte heller utöva författningsreg- lerad tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver (3 kap. 5 § andra stycket KL). Det ovanstående innebär att det finns en yttersta gräns för vad som är tillåtet enligt kommunal- 1990/91:117 s. 205. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen Den torde ligga vid att allt verksamhetsansvar läggs på styr- elsen. Förutom styrelsen måste det finnas i vart fall ytterligare en nämnd, som kan fungera som en jävsnämnd. Även om denna organisatoriska lösning inte strider mot lagen, så innebär den valda organisationsformen att beslutanderätten läggs på ett mindre antal individer. Det kan leda till negativa konsekven- ser även om det formella regelverket följs. Det kan t.ex. ifrågasättas om jävsnämnderna har förutsättningar att knyta till sig tillräcklig kompetens och om de kan upprätthålla kraven på likställighet. 11.12Den fria nämndorganisationen och sekretessreglerna 11.12.1 Sekretess mellan myndigheter Offentlighets- och sekretesslagen bygger på principen att sekretess gäller mellan olika myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. En sekretessbelagd uppgift hos en myndighet får inte röjas för en annan myndighet (8 kap. 1 § OSL). I en nämndorga- nisation är varje nämnd med underlydande förvaltning att anse som en myndighet i offentlighets- och sekretesslagens mening. Sekretess gäller därför mellan olika nämnder i en kommun eller ett landsting. Detta innebär att sekretessbelagda uppgifter inte utan vidare kan överföras från en nämnd till en annan. Det finns dock ett undantag från denna huvudregel. I samband med att patientdatalagen (2008:355) trädde i kraft infördes även vissa sekretessbrytande bestämmelser på hälso- och sjukvårdsområdet i syfte att möjliggöra visst uppgiftsutbyte mellan olika hälso- och sjukvårdsmyndigheter inom samma kommun respektive inom samma landsting. Det finns därför inte några sekretessgränser mellan hälso- och sjukvårdsverksamheter inom samma landsting eller kommun (25 kap. 11 § 1 och 2 OSL).61 2007/08:126 s. 164 f. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen En sekretessbelagd uppgift hos en myndighet får inte röjas för en annan verksamhetsgren inom samma myndighet, när de är att be- trakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL). Bestämmelsen om självständiga verksamhetsgrenar har visat sig svår att tillämpa. Vissa uttalanden har dock gjorts i lagstiftnings- ärenden som kan tjäna till ledning vid tillämpningen av bestämmel- sen. JO har också haft anledning att uttala sig om detta.62 I förarbetena till offentlighets- och sekretesslagen anges att om olika delar av en myndighets verksamhet har att tillämpa olika sekretessbestämmelser får de anses utgöra olika verksamhetsgrenar. Först om olika delar av en myndighet utgör olika verksam- hetsgrenar i lagens mening finns det skäl att även ta ställning till om de också är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Det är bara om dessa kriterier är uppfyllda som det uppstår en sekretessgräns inom en myndighet. Omständigheter av betydelse för bedömningen kan vara att ett organ inom en myndighet självständigt förvaltar viss egendom, har viss handlings- frihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständig och på eget ansvar. Det kan också ha betydelse om man i vissa frågor beslutar självständigt och i eget namn.63 I en del andra förarbeten har det dock angetts att en viss verk- samhet, t.ex. skolhälsovård, ska ses som en självständig verksam- hetsgren utan att det närmare analyserats varför denna anses upp- fylla kravet på självständighet.64 I samband med införandet av patientdatalagen uttalades det i propositionen att all hälso- och sjukvård som lyder under samma nämnd inom ett landsting eller en kommun utgör en och samma verksamhetsgren i sekretesslagens mening.65 I den sistnämnda propositionen kommenteras vidare äldre för- arbetsuttalanden om den s.k. Ädelreformen. Den reformen innebar bl.a. att kommunerna övertog ansvaret för de lokala sjukhemmen för långtidssjuka och servicebostäderna för handikappade från lands- tingen. Reformen innebar också att kommunerna numera ansvarar JO 1993/94, s. 471. 2008/09:150 s. 358. 1981/82:186 s. 38. 2007/08:126 s. 163. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen för hemsjukvården och för vården av äldre sjuka med s.k. äldre- boende. Beträffande denna reform uttalades följande i proposi- tionen.66 Sekretess gäller inom en myndighet mellan olika verksam- hetsgrenar när de är att anse som självständiga i förhållande till varandra. Hälso- och sjukvården och är olika verk- samhetsgrenar i, numera offentlighets- och sekretesslagen, mening. När det gäller verksamhet enligt den s.k. Ädelreformen är den kommunala hälso- och sjukvården och i detta fall inte att betrakta som självständiga i förhållande till varandra, därför att det inte är fråga om verksamheter av skilda slag. Någon ändring av uppdelningen i självständiga verksamhetsgrenar mellan den kommunala och övriga fall då hälso- och sjukvården bedrevs inom avsågs inte när reformen genom- fördes.67 Enligt Offentlighets- och sekretesskommittén är skälet till att det inte uppstår sekretess i en nämnd mellan integrerad verksamhet som omfattas av Ädelreformen snarare att hälso- och sjukvårdsverksamheten och socialtjänstverksamheten i sådana situationer inte är självständiga i förhållande till varandra än att det skulle vara fråga om verksamhet av samma slag. Detta aktualiserar enligt kommittén i sin tur frågan hur det förhåller sig med andra verksamheter där hälso- och sjukvård och socialtjänst integreras och hanteras av samma nämnd.68 11.12.3 Behovet av information mellan myndigheter Den grundlagsfästa offentlighetsprincipen innefattar inte någon rätt för myndigheter utan endast för enskilda att ta del av allmänna handlingar. Det har ändå ansetts att offentlighetsprincipen ska tillämpas även myndigheter emellan.69 Det har också ansetts vara en självklar princip att alla myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i den utsträckning som det kan ske. Principen kommer till uttryck i bl.a. 6 § FL där det anges att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. I 6 kap. 5 § OSL föreskrivs dessutom att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller 2007/08:126 s. 167 f. 1990/91:14 s. 85. 68SOU 2003:99, Ny sekretesslag, s. 257. 69Jfr JK:s ämbetsberättelse 1985, s. 104. Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen det skulle hindra arbetets behöriga gång. Denna bestämmelse kan ses som en precisering av 6 § FL. Myndigheter har således en skyldighet att bistå varandra med bl.a. uppgifter. Det är med denna huvudregel som offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser kan komma i konflikt. I sam- band med att det blivit allt vanligare att myndigheter samverkar i olika projekt eller att ett ärende är gemensamt för flera myndig- heter har frågan om uppgiftsutbyte mellan myndigheterna fått ökad aktualitet. Det har i vissa fall gjorts gällande att sekretessen i allt för hög grad begränsar möjligheten till uppgiftsutbyte mellan myndigheter. För att myndigheterna ska få möjlighet till uppgiftsutbyte i vik- tiga situationer finns det i offentlighets- och sekretesslagen flera undantag från sekretessen. Det finns bestämmelser som innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet i vissa särskilda situationer. Som exempel kan nämnas att en uppgift behövs för tillsyn över den myndighet som har uppgiften eller för revision hos den myndigheten. Vidare hindrar sekretess inte att uppgifter lämnas till en annan myndighet om uppgiften enligt en föreskrift i lag eller förordning ska lämnas till myndigheten. Alla situationer när det kan vara befogat att lämna en sekretess- belagd uppgift till en annan myndighet kan inte förutses av lagstift- aren. Av detta skäl har en s.k. generalklausul införts. Enligt den hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har före- träde framför det intresse sekretessen ska skydda. Det finns dock undantag från denna bestämmelse. Den får bl.a. inte tillämpas när det är fråga om sekretess inom hälso- och sjukvården och inom . Bestämmelser i andra lagar och förordningar som anger i vilka fall uppgifter av ett visst slag får lämnas till andra myn- digheter, kan också utesluta att generalklausulen tillämpas. 11.12.4 utredningar om sekretessgränser m.m. När den fria kommunala nämndorganisationen infördes disku- terades i lagstiftningsärendet vilka konsekvenser en friare kommu- nal nämndorganisation skulle få för sekretesslagstiftningens tillämp- ning. Regeringen konstaterade att sekretessreglerna inte hindrade Utvärdering av den fria kommunala nämndorganisationen