sou · H1B338d2 · 2013-06-12 00:00:00 — När det gäller sanktionsavgifter är det möjligt att, med stöd av EU:s indrivningsdirektiv (rådets direktiv /24/EU av om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som avser skatter, avgifter och andra åtgärder) få bistånd av annan medlemsstat med indrivning av vissa sanktionsavgifter som har anknytning till beskattning, t.ex. skattetillägg. Huvuddelen av de bestämmelser som behövs för att genomföra direktivet finns i lagen (2011:1537) om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen. Bortsett från nämnda sanktionsavgifter av skattenatur synes det inte finnas möjlighet att i utlandet verkställa av svensk myndighet eller domstol beslutade sanktionsavgifter. I sammanhanget kan noteras att det i vissa regleringar om sanktionsavgifter föreskrivs att förskott ska betalas i samband med den kontroll där överträdelsen upptäcks, om den som ska påföras sanktionsavgiften inte har hemvist i . Förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. innehåller sådana bestämmelser. Om den förare som enligt lagen ska påföras sanktionsavgift inte har hemvist i , ska en polisman vid vägkontrollen besluta om förskott för sanktionsavgiften (10 kap. 5 §). Betalas inte förskottet i samband med kontrollen, ska polismannen besluta att fordonet eller fordonståget inte får fort- Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling sätta färden (10 kap. 6 §). Denna typ av regleringar har sin bakgrund i de internationella begränsningarna när det gäller verkställighet av sanktionsavgifter (se t.ex. prop. 2003/04:160 s. 103 ff. angående bestämmelser om förskott på överlastavgift). Det kan inte uteslutas att bristande möjlighet att driva in sanktionsavgifter och viten till och med medför att man i vissa fall avstår från sanktionsväxling och i stället håller fast vid straffet, trots att en sanktionering med avgift skulle vara mer effektiv och ändamålsenlig. Så kan bl.a. vara fallet om den krets som straffbudet riktar sig till i inte ringa omfattning består av personer eller näringsidkare med hemvist utomlands. För att komma till rätta med problemet bör övervägas en ordning för att säkra betalning av en utfärdad sanktionsavgift, t.ex. genom krav på förskottsbetalning eller ställande av säkerhet. bör naturligtvis också övervägas att i det internationella samarbetet utveckla möjligheten att verkställa sanktionsavgifter och viten utomlands, på samma sätt som gäller beträffande böter. I det följande tar utredningen upp vissa frågor som aktualiseras när den administrativa sanktion som övervägs i stället för straff är en sanktionsavgift. Bedömning: Sanktionsavgifter bör utformas på olika sätt beroende på om de används för att motverka bagatellbrottslighet eller för att vara ett effektivt styrmedel mot överträdelser som begås i näringsverksamhet. En första fråga som aktualiseras är sanktionsavgifternas utformning. Utredningen anser att sanktionsavgifterna bör kunna konstrueras på olika sätt beroende på vilket syfte de har, varvid en indelning kan göras i två huvudspår. På det ena spåret används sanktionsavgift för att motverka s.k. bagatellbrottslighet, som i första hand begås av fysiska personer. I dessa fall är det ofta lämpligt att låta avgift utgå med ett på förhand bestämt belopp, som är detsamma oavsett vem som har begått över- Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Avgifterna har i dessa fall inte något vinsteliminerande syfte, utan är enbart avskräckande. På det andra spåret är syftet med användande av sanktionsavgift att skapa ett effektivt styrmedel mot överträdelser som begås i näringsverksamhet. När det gäller denna typ av överträdelser kan den som bedriver verksamheten ofta uppnå betydande vinster eller konkurrensfördelar genom att åsidosätta regelverket och vinsteliminerande avgifter kan där antas ha särskilt god styreffekt. Enligt utredningens mening bör i dessa fall avgiften riktas mot den som bedriver näringsverksamheten, oavsett om denne är en enskild näringsidkare eller en juridisk person. Avgiften kan här bli såväl vinsteliminerande som avskräckande. Ett sätt att se till att sanktionen i fråga blir kännbar kan vara att koppla den till årsomsättningen i näringsverksamheten. Det kan även finnas andra sätt att differentiera avgiften. Viss ledning kan möjligen hämtas från reglerna om företagsbot. Genom att knyta avgiften till ett sådant kriterium differentieras dessutom avgiften så att den drabbar såväl mindre som större verksamheter lika hårt. De avgifter som utgår för överträdelser på detta spår kan göras mycket kännbara, vilket också är syftet. 9.2.5.2Strikt ansvar eller krav på uppsåt eller oaktsamhet? Bedömning: Avgiftsskyldigheten bör som huvudregel bygga på strikt ansvar med möjlighet till jämkning och till överprövning av domstol. En aspekt som också bör beröras när det gäller användande av sanktionsavgift är om avgiftsskyldigheten ska förutsätta uppsåt eller oaktsamhet eller om den ska bygga på strikt ansvar. Utredningen konstaterar till att börja med att i de flesta av de sanktionsavgiftssystem som tillämpas krävs inte vare sig uppsåt eller oaktsamhet för att avgift ska påföras den som har begått en överträdelse. Att sanktionsavgifter bygger på strikt ansvar framstår alltså som huvudregeln. Nämnas kan också att Lagrådet i ett lämnat yttrande över förslaget till ny lag om kontroll av ekologisk produktion (se prop. 2012/13:55 s. 139 ff.) har påpekat att för att döma ut en sanktionsavgift gäller generellt att det inte finns något formellt krav på uppsåt eller oaktsamhet. Enligt Lagrådet fanns det därför inte Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling anledning att, såsom hade föreslagits i det remitterade förslaget, i lagtexten ange att sanktionsavgift skulle tas ut även om en överträdelse inte hade skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Lagrådet anförde att en sådan särskild angivelse, som skett i ett antal lagar, riskerar att i stället för att vara klargörande skapa osäkerhet om vad som gäller i de fall någon sådan angivelse inte finns. Som framgått av redogörelsen för praxis (se avsnitt 6.5) synes vidare inte lägga hinder i vägen för att sanktionsavgiftssystemen konstrueras så att det bygger på ett strikt ansvar, förutsatt att subjektiva omständigheter kan beaktas t.ex. genom tillämpning av jämkningsregler och att beslutet om sanktionsavgift kan överklagas till domstol. Enligt utredningens uppfattning måste sagda jämkningsmöjlighet finnas såväl hos den beslutande förvaltningsmyndigheten som hos den överprövande domstolen. Utredningen anser att huvudregeln vid användande av sanktionsavgift även fortsättningsvis bör vara att avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Detta innebär att regelsystemen måste utformas så att krav på möjlighet att beakta subjektiva omständigheter genom tillämpning av jämkningsregler och möjlighet att överklaga till domstol tillgodoses. 9.2.5.3Vem ska påföra sanktionsavgift – domstol eller förvaltningsmyndighet? Bedömning: Utgångspunkten bör vara att sanktionsavgift beslutas av en myndighet och inte av domstol. När det gäller frågan om vem som bör besluta om sanktionsavgift vill utredningen anföra följande. Sanktionsavgift kan i och för sig beslutas av domstol, men många av de fördelar som eftersträvas med att använda sanktionsavgift i stället för straff – t.ex. snabbare handläggning då inte flera myndigheter måste involveras i hanteringen – minskar då betydligt. När det gäller de sanktionsavgifter som finns är det bara ett fåtal som beslutas av domstol. De allra flesta sanktionsavgifterna påförs genom beslut av en myndighet och dessa beslut kan sedan överklagas till domstol. En sådan ordning synes också vara förenlig med (se avsnitt 6.5). Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Enligt utredningens mening bör utgångspunkten vara att sanktionsavgift beslutas av en myndighet och inte av domstol. En fråga av väsentlig betydelse är emellertid om det finns någon lämplig myndighet som kan anförtros uppgiften att besluta om sanktionen. Enligt utredningens mening bör denna myndighet helst ha någon form av tillsynsansvar över den verksamhet som omfattas av avgifterna eller på annat sätt ha god insyn i denna. Myndigheten måste vara väl förtrogen med regelverket som sanktioneras och ha goda förutsättningar att upptäcka regelöverträdelser. Det sistnämnda förhållandet är självfallet i hög grad beroende av vilka tillsynsbefogenheter myndigheten ges enligt den aktuella regleringen. Förutsatt att det finns en sådan lämplig myndighet att anförtro hanteringen av sanktionsavgift till, anser utredningen att det bör vara möjligt att låta ett sanktionsavgiftssystem omfatta även överträdelser som i olika avseenden ställer krav på bedömningar av den beslutande myndigheten. Sådana bedömningar kan t.ex. avse frågan om ett visst beteende utgör en sådan överträdelse som är avgiftssanktionerad. Det kan också handla om att myndigheten vid utredning av om en eventuell överträdelse har skett måste göra viss bevisvärdering. Även från ett resursperspektiv är det viktigt att det finns tillgång till en kompetent och kunnig myndighet, som kan hantera sanktionsavgifterna. Om användande av sanktionsavgift förutsätter att det måste införas en ny myndighet och nya oprövade rutiner, kan det på goda grunder antas att det initialt kommer att vara betydligt mer resurskrävande att sanktionera överträdelserna med sanktionsavgift än om straffrätten används. Vid användande av straff som repressiv metod finns ju däremot redan ett etablerat system för fastställande av sanktionen, överklagande m.m. 9.2.5.4Straffsanktion vid sidan av sanktionsavgift? Bedömning: Beteenden som är sanktionerade med avgift bör inte vara straffbelagda. Det finns i sammanhanget anledning att beröra förbud mot dubbelbestraffning (se avsnitt 6.5). För att inte riskera att komma i konflikt med detta förbud bör, enligt utredningens mening, sådana beteenden som sanktioneras med avgift inte Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Visserligen kan man med åtalsbegränsningsregler, jämkningsregler, inskränkning av anmälningsplikt osv. försöka se till att dubbelbestraffningsförbudet inte överträds i praktiken, men en sådan uppbyggnad av regelverket gör att detta blir svårt att överblicka och besvärligt att tillämpa. Vidare anser utredningen att det bör vara möjligt för den enskilde att kunna förutse om ett visst beteende leder till straff eller avgift. Utredningen förordar därför att när sanktionsavgift införs för beteenden som redan är straffbelagda, dessa beteenden avkriminaliseras i motsvarande mån. Enligt utredningens mening bör det vidare inte komma i fråga att använda sanktionsavgift vid sidan av straff för att skärpa upp sanktionen för en viss överträdelse. Exempel på sådana konstruktioner finns bl.a. när det gäller vissa överträdelser enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (se avsnitt 4.9.2). Även sanktioneringen av överträdelser av reglerna om överlast kan nämnas (straffsanktionering enligt trafikförordningen och avgiftssanktionering enligt lagen [1972:435] om överlastavgift; reglerna berörs i avsnitt 4.9.3). Om straffsanktionen inte bedöms ha tillräcklig styreffekt bör i stället övervägas att helt övergå till sanktionering med avgift. 9.3Överväganden om sanktionsväxling på det specialstraffrättsliga området I det följande avsnittet pekar utredningen ut ett antal områden alternativt enskilda straffbud där det enligt utredningen mening finns anledning att överväga att minska användningen av straffrätt genom att växla över, helt eller delvis, till andra sanktioner. Bedömning: I fråga om beteenden som sanktioneras genom s.k. förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar finns det generellt anledning att överväga om inte sanktionsavgift, indragning av tillstånd eller vite har bättre handlingsdirigerande förmåga än straff. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Spridda över i stort sett hela det specialstraffrättsliga området finns ett stort antal straffbestämmelser som kan karakteriseras som förvaltningsrättsliga eller administrativa stödkriminaliseringar. Med begreppet avses bestämmelser som straffbelägger överträdelser av bl.a. krav på tillstånd, anmälan eller registrering för att t.ex. få bedriva viss verksamhet. Ytterligare exempel är bestämmelser som straffsanktionerar överträdelser av villkor som ett beviljat tillstånd har förenats med. Som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar får även anses bestämmelser som straffbelägger underlåtenhet att ange vissa förhållanden eller underlåtenhet att förse vissa produkter eller objekt med viss märkning eller innehåll, liksom bestämmelser som kriminaliserar att släppa ut vissa produkter på marknaden i strid med krav eller föreskrifter. Enligt utredningens mening finns det generellt anledning att överväga om inte andra repressiva metoder än straff har bättre handlingsdirigerande förmåga i de nu angivna fallen. Det sagda gäller inte minst mot bakgrund av att regleringarna i fråga i stor utsträckning avser näringsverksamhet, vilken dessutom i många fall bedrivs av juridiska personer. På flera av områdena omsätts stora kapital och överträdelser av reglerna kan medföra betydande vinster. Det anförda talar enligt utredningen starkt för att sanktionsavgift, som kan riktas mot juridiska personer och som kan utformas så att den blir i hög grad vinsteliminerande, bör vara en mer effektiv tillbakaverkande sanktion än straff när det gäller många av de beteenden som kan karakteriseras som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. Att beteendena i allmänhet inte heller präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd, talar dessutom emot att använda straffrätten. Med hänsyn till överträdelsernas skiftande karaktär finns sannolikt behov av olika repressiva metoder. Om någon bedriver tillståndspliktig verksamhet utan att ha föreskrivet tillstånd kan denne föreläggas vid vite att antingen söka tillstånd för verksamheten eller att upphöra med densamma. För den överträdelse av regleringen som redan har skett bör det dock också finnas en sanktion, t.ex. sanktionsavgift, eftersom det annars skulle saknas incitament att söka tillstånd innan man inleder verksamhet av aktuellt slag. En sådan sanktion kan också behövas för att säkerställa att den myndighet eller annan som hanterar tillståndsfrågor m.m. får kännedom om att det bedrivs tillståndspliktig verksamhet. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Vid överträdelser av villkor som uppställts i ett beviljat tillstånd menar utredningen att indragning av tillståndet bör vara en betydligt mer avskräckande sanktion än straff. Vidare bör, om överträdelsen är av mindre allvarlig karaktär och det därför skulle vara alltför ingripande att dra in tillståndet, föreläggande vid vite att bedriva verksamheten i enlighet med de villkor som angetts i tillståndet vara en minst lika handlingsdirigerande sanktion som straff. Ett alternativ kan här även vara en sanktionsavgift. Om någon exempelvis saluför eller släpper en produkt i strid med villkor eller krav eller utan att produkten innehåller viss information eller uppgift eller benämner produkten för något som förbjuds enligt viss författning, kan denne vid vite förbjudas att fortsätta med den olovliga gärningen. För den överträdelse som redan har skett bör sanktionsavgift komma i fråga. För överträdelser av bestämmelser eller föreskrifter om märkning bör föreläggande vid vite att märka produkten eller objektet och sanktionsavgift för den redan utförda överträdelsen, vara lämpliga sanktioner. Underlåtenhet att medföra vissa handlingar eller upprätta vissa anteckningar eller listor bör kunna sanktioneras med sanktionsavgift eller föreläggande vid vite att medföra eller upprätta viss handling eller lista. Den som underlåter att fullgöra viss undersökning eller kontroll bör kunna föreläggas vid vite att fullgöra skyldigheten och en sanktionsavgift bör tillkomma för överträdelser som redan skett. Många straffbestämmelser sanktionerar skyldighet att ge upplysningar. Utredningen är av uppfattningen att vitesföreläggande och vitesförbud är ett bättre tillvägagångssätt för att få fram upplysningarna än att använda straff. Det är av vikt att samma överträdelse inte medför att både sanktionsavgift och vitesföreläggande, dvs. dubbla sanktioner, utfärdas för samma gärning. Det är dock möjligt att utfärda sanktionsavgift för den redan inträffade överträdelsen och att använda föreläggande vid vite för att beivra framtida överträdelser. I en del fall är straffsanktioneringarna gjorda för att uppfylla krav ställda av . Emellertid ställer EU-förordningarna eller direktiven i de allra flesta fall inte upp krav på att viss handling eller underlåtenhet ska straffsanktioneras. I exempelvis EU-förord- ningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 krävs det endast att medlemsstaterna ska sanktionera en vägran att tillhandahålla oberoende reparatörer information om reparation och underhåll (se avgas- Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling reningslagen [2011:318] och prop. 2010/11:51 s. 60 f.). Denna sanktion skulle mycket väl kunna utgöras av ett föreläggande om vite, vilket också enligt utredningens mening skulle vara en mer effektiv åtgärd. Vitet kan riktas mot en juridisk person och tar inte lika mycket resurser i anspråk som en kriminalisering. Vidare kan hotet vid vite vara minst lika effektivt som hotet om straff. Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att användningen av förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar bör kunna begränsas till förmån för – beroende på situationen – vite, indragning av tillstånd eller sanktionsavgift. Denna typ av kriminaliseringar bör därför generellt ses över i avsikt att undersöka om sanktionsväxling, i större eller mindre mån, är lämplig. Utredningen vill dock understryka att det förhållandet att ett straffbud kan betecknas som en förvaltningsrättslig stödkriminalisering självklart inte ensamt är avgörande för om det är lämpligt att sanktionsväxla. Vid övervägande av sanktionsväxling finns det beträffande varje enskild reglering ett flertal ytterligare aspekter som måste beaktas (se avsnitt 9.2). Det handlar t.ex. om behovet av att kunna verkställa sanktionen utomlands, förekomsten av lämplig myndighet som kan hantera frågor om sanktionsavgift och att myndigheten i fråga har tillräckliga tillsynsbefogenheter. Som ytterligare exempel på aspekter som kan ha betydelse vid övervägande av sanktionsväxling kan nämnas att internationella konventioner och i vissa fall kan lägga hinder i vägen. Vid kartläggningen av det specialstraffrättsliga området har utredningen identifierat ett stort antal författningar som innehåller förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. Vissa författningar innehåller enbart sådana bestämmelser, vilket skulle medföra att de, efter sanktionsväxling, skulle bli helt fria från straffbestämmelser. Vissa andra författningar innehåller vid sidan av förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar även andra straffbestämmelser. Dessa senare straffbud omfattas inte av förslaget om sanktionsväxling. De av nu nämnda författningar som utredningen, vid en översiktlig bedömning, anser bör komma i fråga för övervägande av sanktionsväxling har förtecknats i en bilaga till betänkandet (se bilaga 4). I bilagan ges även exempel från respektive författning på straffsanktioneringar som enligt utredningen är att betrakta som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling Bedömning: På yrkestrafikområdet bör sanktionsavgifter som styrmedel ha möjlighet till bättre genomslagskraft än straff. Sanktionsväxling från straff till avgift bör därför generellt övervägas, helt eller delvis, för yrkestrafikförfattningarna. I direktiven utpekas bl.a. bestämmelser på transport- och trafikområdet som särskilt intressanta för den analys som utredningen ska göra. Detsamma gäller områden där brott ofta kan begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet eller annars av en näringsidkare. Det finns mot den bakgrunden anledning att särskilt se närmare på yrkestrafikområdet. Det finns ett flertal författningar som i princip enbart riktar sig till yrkestrafik. Med begreppet yrkestrafik avser utredningen i huvudsak yrkesmässigt bedrivande av person- eller godstransport på väg med motordrivet fordon. Till de mer centrala författningarna på yrkestrafikområdet hör framför allt yrkestrafiklagen (2012:210), yrkestrafikförordningen (2012:237), taxitrafiklagen (2012:211), taxitrafikförordningen (2012:238) och förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Bland övriga specialstraffrättsliga yrkestrafikförfattningar kan bl.a. nämnas lagen (2007:1157) om yrkesförarkompetens, förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter, förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet och förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. Samtliga dessa författningar innehåller straffbestämmelser. Enligt utredningens mening finns det anledning att fråga sig om det är motiverat att på yrkestrafikområdet använda straffrätt i den utsträckning som sker . God efterlevnad av regelverket på yrkestrafikområdet är viktigt såväl för att upprätthålla hög trafiksäkerhet som för att säkerställa konkurrens på lika villkor. När det gäller det sistnämnda vill utredningen påpeka att de aktuella regleringarna i huvudsak avser näringsverksamhet och att det ofta torde finnas betydande ekonomiska vinster att uppnå för näringsidkaren genom att åsidosätta reglerna. Om sanktioneringen av regelverket inte är effektiv, finns det därför risk för konkurrenssnedvridning mellan å ena sidan näringsidkare som lägger sig vinn om att följa Ett trovärdigare och effektivare straffsystem – sanktionsväxling reglerna och å andra sidan näringsidkare som mera regelmässigt åsidosätter dem. Det kan vidare på goda grunder antas att endast en mindre del av överträdelserna av regleringarna upptäcks och lagförs. Åkeribranschen har framfört kritik mot att kontroll- och tillsynsverksamhetens omfattning är otillräcklig och att detta i sin tur leder till att upptäcktsrisken vid överträdelser är liten (se Rapport från 2011/2012:RFR8, Tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg, s. 15). Det är också så att yrkestrafiköverträdelserna, i avvägningen mot andra överträdelser med strängare straffskalor, har låg prioritet hos de brottsutredande myndigheterna (se a.a. s. 13 och s. 177). De straff som eventuellt utdöms är dessutom i de flesta fall endast böter eller penningböter, även om det på området finns några straffbestämmelser med fängelse i straffskalan (se t.ex. 5 kap. 1 § yrkestrafiklagen). Sådana sanktioner torde knappast ha någon mer märkbar handlingsdirigerande effekt. Det är tveksamt i vilken mån straffbuden inom yrkestrafikens område uppfyller de kriterier för kriminalisering som utredningen tagit fram. Det kan bl.a. ifrågasättas om inte kriminaliseringen äventyrar tillämpningen av skuldprincipen. Straffbuden på området straffbelägger i mycket stor utsträckning beteenden där den enskilde inte har visat någon mer påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet. Han eller hon framstår därför inte som så klandervärd att det av den anledningen finns skäl att använda straffrätten. Som framgått av resonemanget ovan är utredningens uppfattning att sanktionsavgifter som styrmedel har möjlighet till bättre genomslagskraft än straff inom yrkestrafikområdet. Om dessutom möjligheten att utforma sanktionsavgifterna så att de blir vinsteliminerande tas till vara blir incitamenten för yrkestrafikföretagen att hålla sig till regelverket avsevärt starkare.