sou · H1B312 · 2013-03-05 00:00:00 — Vad som krävs kommer naturligtvis att bero på vilken typ av upp- handling som avses. Särskilt stor blir omställningen när man lägger ut verksamhetsnära tjänster eller kärnverksamheter. När konkurrensutsättning valts som alternativ behöver den politiska ledningen kommunicera vilka mål organisationen vill uppnå genom de enskilda upphandlingarna. Med anledning av att olika organisa- tioner har vitt skilda förutsättningar och behov är det nödvändigt att varje upphandlande myndighet och enhet utvecklar mål som är mätbara och anpassade till sin verksamhet. Inte sällan saknas tydliga mål för upphandlingsarbetet. I de fall målbilder finns är dessa i huvudsak kopplade till enskilda upphandlingar. Att ställa upp mål är en del av det strategiska arbetet inom en organisation. Det innebär att målen behöver beslutas av organisa- tionens ledning. Mål för upphandlingsarbetet och vad som ska upp- nås med detta kan vara att: En kontinuerlig kvalitetsutveckling – i förhållande till verksam- hetens och berörda medborgares behov – av de varor eller tjänster som upphandlas, främja innovativa lösningar som stimulerar näringslivet, Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet tillföra det offentliga nya effektivare lösningar än vad som varit fallet, minska negativ miljöpåverkan avseende upphandlade varor, entreprenader och tjänster, bidra till utveckling av och möjligheter för små och medelstora företag, eller bidra till ett ökat socialt ansvarstagande. Målen för vad som ska uppnås inom själva upphandlingsarbetet kan exempelvis åstadkommas genom att upphandlingsorganisationen arbetar strategiskt med att: uppnå intern och extern acceptans för upphandlingen inom organisationen, uppnå goda leverantörskontakter och bidra till främjande av konkurrens, uppnå en hög upphandlingskompetens bland personalen, samt uppnå vissa definierade och målsatta nyckeltal; exempelvis antal genomförda upphandlingar, tid för genomförande av en upp- handling, antal anbud per upphandling, andel mindre företag som erhåller kontrakt eller ramavtal, avtalstrohet hos beställar- organisationen. Som nämnts i tidigare i kapitlet måste upphandlande myndigheter och enheter som genom upphandling vill uppnå olika mål, exempel- vis miljömål eller sociala mål, upprätta en tydlig strategi. Upp- handlingsstrategier kan exempelvis återspegla nationella, regionala eller lokala mål. De kan också bekräfta den betydelse som upp- handlingarna ska ha för att uppnå dem. Det är viktigt att det finns dokumenterade rutiner och processer som stöd till inköpsfunktionerna. Policydokument och styrdokument kan utgöra en bra grund för att belysa den upphandlande myndig- hetens eller enhetens inriktning i upphandlingsfrågor. Det förtjänar dock att påpekas att det som är avgörande för genomslagskraften är att dokumenten är kända, används på rätt sätt och kompletteras med relevanta krav baserade på det verkliga behovet. Följande aspekter och styrdokument är angelägna för att kunna genomföra verksamhetens strategi. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Ledningen för organisationen fastställer en årlig upphandlings- plan. Det finns en upphandlingspolicy som fastställts av organisation- ens ledning i ett dokumenterat beslut.25 Det finns andra kända styrdokument som, utöver frågor om regelefterlevnad, omfattar strategiska upphandlingsfrågor t.ex. frågor kring affärsetik, miljöfrågor och sociala aspekter. Styrdokumenten revideras av utpekad ansvarig och utvecklas löpande. Hänsyn tas till organisationsstruktur, marknads- utveckling, och regelförändringar m.m. Det finns riktlinjer för hur effektivitet uppnås i anskaffnings- processen, genom att exempelvis utnyttja samordnade ram- avtalsupphandlingar eller att använda it-baserade verktyg. Det är tydligt för beställare inom organisationen vilka regler och riktlinjer som ska följas vid upphandling. Inom flera upphandlande myndigheter och enheter saknas doku- mentation som reglerar frågor om affärsetik, miljö och sociala hän- syn trots att denna typ av frågor som regel anses vara av mycket betydelsefull karaktär, inte minst inom verksamhet.26 Avsaknaden av sådana dokument visar på brister i förståelsen för upphandlingars inverkan på olika politiska mål. Internationella studier visar att ett framträdande hinder för hållbara lösningar har att göra med informationsbrister och i vilken mån upphandlare och inköpare är bekanta med riktlinjerna. Detta kan i sin tur kopplas till vikten av ledarskap.27 Det är verksamhetens ledning som har det yttersta ansvaret för utarbetandet och införandet av ovan nämnda styrdokument. Ledningen behöver också säkra nödvändiga mandat och resurser till arbetet och bidra till förankring i den övriga organisationen. Enligt kan det vara en god idé att ha en regelbundet återkommande diskussion i kommun- och eller myndighetsstyrelser om upphand- 25En upphandlingspolicy visar bl.a. den upphandlande myndighetens eller enhetens interna regelverk gällande offentliga upphandlingar. I upphandlingspolicyn kan exempelvis interna gränser för direktupphandling preciseras. Den kan också utgöra en vägledning i hur förtro- endevalda och anställda ska agera när det gäller inköp och upphandling. En policy kan också innehålla riktlinjer med mer detaljerad information för att ytterligare underlätta i arbetet med inköp och upphandling inom specifika områden eller ett förhållningssätt i en viss fråga. 26AffärsConcept i , Strategiskt upphandlingsarbete, , s. 70. 27Brammer och , 2011, s. 467. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet lingens övergripande mål och återkoppling om hur upphandlade verksamheter följts upp och fungerar. I en strategisk upphandlingsorganisation är det viktigt att man reglerar rutinerna för deltagande i projektgrupper samt förhållandet mellan projektledaren (upphandlaren) och projektgruppen (upphand- lingsjurist, sakkunniga, miljöexperter, beställare/användare m.fl.) i upphandlingarna. Rutinerna bör dessutom ge utrymme för den affärsmässighet som krävs för att göra goda affärer. Erfarenheter visar att rutinerna inte bör regleras på detaljnivå. De ska nämligen kunna användas på olika typer av upphandlingar.28 En upphandlande myndighet eller enhet måste avväga hur denna bäst organiserar och bedriver upphandlingsarbetet. Utformning och organisatorisk placering av upphandlingsfunktionen skiljer sig med nödvändighet åt mellan olika myndigheter och enheter. Hur upphandlingsfunktionen ska vara utformad är beroende av upp- draget, verksamheten och övriga förutsättningar såsom storleken på den upphandlande myndigheten eller enheten. Det kan handla om valet mellan exempelvis centraliserad/decentraliserad upp- handlingsfunktion, gemensam nämnd, kommunalförbund eller annan samordning m.m. Det finns exempel på kommuner som med framgång inrättat en särskild upphandlingsnämnd inom kommunen.29 Utan lämplig organisation har andra åtgärder, t.ex. kompetens- satsningar, begränsad effekt. Det är viktigt att upphandlings- funktionen har en tydlig roll med utpekat ansvar. En högst relevant fråga handlar om hur mycket och vad som politiskt ska beslutas kring en upphandling, exempelvis om miljökrav ska ställas i varje upphandling eller om denna fråga bör avgöras av den enskilde upp- handlaren utifrån upphandlingens art och omfattning. Av den fallstudie som utredningen beställt framgår att i de flesta av de tillfrågade organisationerna är upphandlingsfunktionens struktur och utformning följden av ett noggrant övervägande. Särskilt inom mindre organisationer men även inom de större organisationerna 28Brahic mfl, Strategisk offentlig upphandling, 2012, s. 17. 29Värnamo kommun har en upphandlingsnämnd som ansvarar för kommunens upp- handlingsverksamhet samt att upphandlingar genomförs enligt gällande upphandlings- lagsstiftning samt i enlighet med kommunens särskilda föreskrifter, kommunens distributionslösning av varor, kommunens samtliga leverantörsfakturor och införande av elektronisk handel. Kommunerna har en ny gemensam upphandlingsorganisation – . Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet finns dock exempel på att verksamheterna upplever att de har för lite resurser. Det kan vara ett tecken på att upphandlingsfrågorna och inköpsfunktionen inte är tillräckligt prioriterade av ledningen. Möjligen kan det enligt mening även återspegla ett felaktigt val av organisationsform eller ett eventuellt resultat av att upphandlingsfrågor inte prioriteras tillräckligt tydligt på nationell nivå. I organisationsfrågan ingår även överväganden om vilken kom- petens organisationen har behov av. En upphandlingsfunktion som har tillräckliga resurser och personal med rätt kompetens och erfarenhet har självklart långt bättre förutsättningar att utforma upphandlingar som leder till den totalekonomiskt bästa affären. Med bristande resurser och kompetens riskerar resultatet i stället att baseras på kortsiktiga och alltför snäva överväganden. kommuns analys av upphandlingsfunktionen kommun har gjort en analys av upphandlingsfrågorna ur ett kommunledningsperspektiv. Man fokuserade på upphand- lingens nuvarande och framtida roll i den strategiska plane- ringen. Kommunen fann bland annat att troheten till ingångna avtal var otillräcklig och att vissa upphandlingar inte utfördes helt i enlighet med . Vidare användes inte konsulters kunskap i önskad utsträckning. Det fanns enligt analysen också möjligheter till utökad regional samverkan. Vidare ansågs upphandlingsfunktionen kunna uppnå en högre kvalitet, till exempel med tydligare styrning och utnyttjande av specialistfunktioner. Dessutom ansåg man att det politiska inflytandet kunde ökas och de kommunala målen beaktas bättre. Det konstaterades att en organisation där den politiska viljan ska omsättas och passera flera chefsled, i båda riktningar, inte var optimal. Beslutsvägarna behövde kortas och ett mer samman- hållet kommunledningsansvar ansågs nödvändigt. Man föreslog därför att upphandlingsfrågorna skulle finnas representerade på ledningsnivå i kommunen, vilket i Växjös fall var i kommun- ledningsförvaltningens arbetsgrupp.30 30 Braic mfl, Strategisk offentlig upphandling, 2012, s. 10. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Enligt AffärsConcepts rapport är antalet upphandlingschefer som ingår i upphandlande myndigheters eller enheters ledningsgrupper mycket begränsat. I större kommunala och statliga organisationer är det dock vanligare att upphandlingsfrågor representeras på ledningsnivå. 3.3.5Upphandlingsutredningens slutsatser och förslag Upphandlingsstödet ansvarar för att utveckla processbeskriv- ningar och vägledningar för strategisk upphandling och inköps- strategier. Offentlig upphandling, med fokus på strategi, bör vidare införas på agendan i de kurser som hålls för ledare inom staten. Upphandlingsstödet ansvarar för att utveckla och genomföra särskilda informationsinsatser kring upphandlingens strategiska betydelse som riktas till verksamhetsföreträdare och strategiska beslutsfattare. Som framgått av den tidigare beskrivningen är den offentliga upp- handlingens strategiska betydelse en alltför litet uppmärksammad dimension av myndigheternas verksamhet. Detta gör att upphand- lingsfrågor mer sällan aktualiseras på ledningsnivå och att de personer som ansvarar för upphandlingsfunktionen som regel inte finns representerade i ledningsgrupper. Utredningen gör bedömningen att detta vakuum är en av de viktigaste frågorna – i synnerhet där det som upphandlas utgör en viktig del av myndighetens verksam- het – att åtgärda i arbetet för att stärka och effektivisera den offentliga upphandlingen. Det är ledningens ansvar att upphandlingarna leder till att verk- samhetens mål uppfylls och att dessa är i enlighet med gällande lagar och regler. Det ansvaret kan ledningen inte delegera. Det är också ledningens uppgift att se till att upphandlingsorganisationen har nödvändig kommersiell, teknisk och juridisk kompetens m.m. för att kunna genomföra den goda affären. Vissa större organisa- tioner kan bygga upp intern kompetens för detta ändamål medan mindre myndigheter ofta behöver samarbeta med andra myndig- heter alternativt söka stöd hos regionala eller centrala inköps- centraler (se avsnitt 3.5). Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Som beskrivit ovan måste en rad upphandlingsstrategiska frågor fattas på ledningsnivå. Det rör framförallt frågor av typen om varan eller tjänsten ska produceras i egen regi eller upphandlas, målen för verksamheten och hur upp- handlingsfunktionen bör vara organiserad samt hur den ska vara representerad i myndighetens ledning. Vilka är ledarna? Vikten av ledningens stöd och styrning av organisationens upp- handlingsverksamhet är således central. Men vilka är besluts- fattarna? har identifierat att såväl strategiska beslutsfattare som verksamhetsföreträdare inom upphandlande myndigheter bör vara viktiga målgrupper för upphandlingsstödet. instämmer i bedömningen. Gruppen verksamhetsföreträdare är mycket stor och omfattar personer på olika nivåer inom upphandlande myndigheter. Kunskaperna om offentlig upphandling varierar mycket bland dessa. Bristande kunskaper om bl.a. lagstiftning och mera över- gripande frågor kan ibland resultera i konflikter och spänningar mellan verksamhetsföreträdare och upphandlare, som till exempel att verksamhetschefer sanktionerar otillåtna direktupphand- lingar eller andra former av felaktigheter. Med strategiska beslutsfattare avses personer som har en tydligt ledande roll inom en upphandlande myndighet och däri- genom spelar en avgörande roll och påverkan på övergripande strategiska frågor liksom organisatoriska frågor som ansvars- och samarbetsstrukturer samt resursallokering inom myndig- heten. Till strategiska beslutsfattare kan räknas bl.a. myndighets- chefer, ordföranden i kommunstyrelser, kommunalråd liksom kommundirektörer samt dess motsvarigheter inom regioner och landsting. Det samordnade upphandlingsstödet kan genom att visa på organi- satoriska modeller för olika typer av verksamheter bidra till att underlätta för upphandlande myndigheter och enheter att finna den mest optimala organisationen av upphandlingsfrågorna. Vidare kan upphandlingsstödet bistå ledningsfunktioner med planläggning och Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet inköpsstrategier bl.a. om hur grundläggande långsiktiga mål kan formuleras. Det samordnade upphandlingsstödet bör därför få i uppdrag att utveckla processbeskrivningar och vägledningar för hur strategiskt upphandlingsarbete bör bedrivas på ledningsnivå. I den norska skrivelsen Det gode innkjöp anges att ett gott ledar- skap och god förankring av inköpsorganisationen i verksam- heten är centrala förutsättningar för professionella och korrekta inköp. Det konstateras att åtgärder för ökad förankring av offentlig upphandling hos verksamhetsledare och en bättre kontroll på inköpsaktiviteterna är centrala. Vidare understryks vikten av kompetensförsörjningen och att denna är intimt kopplad till de olika verksamheternas organisation. Den norska regeringen har gett Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i uppdrag att höja kompetensen inom offentlig upphandling genom särskilda kurser och vägledningar. Difi ska också ge myndigheternas ledningar bistånd i att organisera, styra och kontrollera inköpsverksamheten på ett bra sätt. Difi har utvecklat ett särskilt verktyg riktade till ledningarna med avseende på styrning och ledarskap samt har publicerat en vägledning för anskaffningsstrategier.31 Difi understryker att en myndighets anskaffningsstrategi ska underbygga dess verksamhetsstrategiska målsättningar. Att brygga över det glapp i kunskap och kompetens som finns mellan strategiska beslutsfattare och verksamhetsföreträdare å ena sidan och den personal som är ansvarig för upphandlingsverksam- heten framstår som extra viktigt. Upphandlingsstödet bör få i uppdrag att utveckla särskilda informations- och utbildnings- insatser i detta syfte. Offentlig upphandling, med fokus på strategi, bör vidare ingå som ett naturligt inslag vad gäller kompetens- utveckling för ledare i staten.32 31Veileder for anskaffelsesstrategi, Difi. 32Möjligen hade detta varit en uppgift för – Kompetensutveckling i staten. En myndighet med uppdraget att stödja och samordna myndigheternas arbete med strategisk kompetensförsörjning. Myndigheten avvecklades dock . Regeringen har ändrat i regleringsbrevet för för . Av ändringen framgår att Statskontoret ska överta ansvaret att bevaka behoven av kompetensutveckling i Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet 3.4Några centrala operativa aspekter på strategisk upphandling I det här avsnittet diskuteras strategiskt upphandlingsarbete från ett operativt perspektiv, dvs. med utgångspunkt från själva upp- handlings- och inköpsprocessen. Denna startar i regel med att den upphandlande myndigheten identifierar ett behov som innebär att vissa varor eller tjänster måste köpas in, och börjar planera hur själva anskaffningen ska gå till. Detta inbegriper bland annat att bilda sig en uppfattning om vilka varor och tjänster – samt leverantörer av dessa – som finns att tillgå på marknaden samt välja ett lämpligt upphandlingsförfarande. Nästa steg är typiskt sett att utforma ett förfrågningsunderlag som beskriver varan eller tjänsten, vilka krav som denna och leverantören ska leva upp till, de kommersiella villkoren samt vilken tilldelningsgrund som kommer att användas för att utvärdera de inkomna anbuden. Därefter annonseras upphandlingen, inkomna anbud värderas med utgångspunkt från hur väl de uppfyller de ställda kraven. Ett kontrakt tecknas med den leverantör som lämnat det lägsta priset alternativt den som lämnat det ekonomiskt sett mest förmånliga anbudet. Därefter börjar inköps- eller beställ- ningsprocessen, där leverantören ska börja leverera den vara eller tjänst som upphandlingen gäller, en process med en lång tidsdräkt, inte sällan fyra–, ofta med möjlighet till för- längning under . Vart och ett av dessa steg i upphandlings- respektive inköps- processen kan potentiellt involvera ett stort antal olika över- väganden och beslut, som av utrymmesskäl inte kan behandlas här. Utredningen har därför valt att fokusera diskussionen på ett antal frågor som under utredningsarbetets gång identifierats vara särskilt viktiga eller problematiska.33 Dessa är: -Hur upphandlar man kvalitet? -Hur väljer man utvärderingsmodell så att den mest lämpliga leverantören och attraktivaste anbudet erhålls? -Hur får man till en relevant och ändamålsenlig uppföljning av ett tecknat upphandlingskontrakt? uppgift att utbilda statsanställda i EU-frågor flyttas till för europapolitiska studier, Sieps. 33 En närmare beskrivning av problemen återfinns i delbetänkandets sammanfattning. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Det ska direkt poängteras att dessa frågor hänger ihop och därför delvis överlappar varandra. Exempelvis ökar chanserna att få den kvalitet som är beställd om leverantören vet att beställaren noga kommer att följa upp att så blir fallet. På samma sätt är det centralt att utforma en utvärderingsmodell som förmår identifiera det mest förmånliga anbudet, vilket innebär att den mest attraktiva kom- binationen av kvalitet och pris erhålls. 3.4.1Hur man upphandlar kvalitet? Att utredningen valt att fokusera på frågan om hur man upphandlar kvalitet har flera olika skäl. För det första är en högkvalitativ vara eller tjänst i de allra flesta fall att föredra framför en motsvarande av låg kvalitet, åtminstone så länge de betingar ungefär samma pris. Det kan också vara klokt att i de allra flesta sammanhang välja en inköpsprismässigt dyrare, men kvalitativt bättre produkt, om det innebär lägre kostnader som mer än väl kompenserar för det högre inköpspriset. För det andra är det en allmän synpunkt som förts fram till utredningen att priset – i form av lägsta pris – spelat en allt för stor roll i många upphandlingar. Intressenterna konstaterar att det ofta är svårt att definiera, ställa krav på och utvärdera kvalitet. En konsekvens är att både upphandlande myndigheter och leveran- törer tenderar att beklaga sig över att det är bara lägsta pris som gäller och att kvaliteten kommer i skymundan. För det tredje har uppdagade kvalitetsproblem inom välfärds- sektorn, närmare bestämt äldreomsorgen, fört kvalitetsfrågan högt upp på dagordningen i det offentliga samtalet kring välfärds- sektorns organisation m.m. Brister i kvaliteten är problematisk inte minst ur ett medborgar- och skattebetalarperspektiv. I ett rikt land som , där en hög andel av de samlade inkomsterna går till den gemensamma sektorn, är det högst rimligt att förvänta sig att de tjänster som tillhandahålls av det offentliga håller en jämn och hög kvalitet. Annars inställer sig givetvis frågan varför skatterna ska vara så höga. Ett uttryck för allvaret i frågan är de olika initiativ som centrala offentliga aktörer men också närings- livet tagit för att förbättra kvaliteten i välfärdssektorn (vård, skola och omsorg) där offentlig upphandling spelar stor roll.34 34 SKL initierade ett större projekt välfärd som bland annat resulterat i ett antal skrifter av vägledningskaraktär rörande uppföljning m.m. Upphandlingsstödet vid Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet Sist men inte minst kan det sägas hänga ihop med ett generellt konstaterande som gjordes av den s.k. i boken lives – why GDP does not add up.35 Där påtalas att i flertalet av världens rikaste och mest utvecklade länder – en grupp till vilken tillhör – där den avancerande tjänste- produktionen kommit att stå för en allt större del av ekonomin, så är ökad produktion synonymt med ökad kvalitet på det som produceras. Enligt utredningens uppfattning fångar kommissionens konstaterande väl den utmaning som möter den offentliga sektorn i sin anskaffning av varor och tjänster : Det handlar om att ständigt öka kvaliteten på de varor och tjänster som inför- skaffas, givet budgetramar som av allt att döma kommer att vara ansträngda, till följd av den demografiska utvecklingen med en åldrande befolkning men också på grund av det bekymmersamma ekonomiska läget i . Framställningen är indelad i två delar. En första allmänt hållen del, som från ett i huvudsak teoretiskt perspektiv diskuterar olika aspekter på att upphandla kvalitet. En andra del som, utifrån ett praktiskt perspektiv, fokuserar på frågan hur man kan upphandla varor och tjänster av hög kvalitet på ett kostnadseffektivt sätt. Vad är kvalitet? En naturlig utgångspunkt för en diskussion om hur man upphandlar kvalitet är att klargöra vad som menas med kvalitet. Som redan har påpekats är den offentliga upphandlingen mycket omfattande, såväl beloppsmässigt som avseende mängden olika varor och tjänster. En del upphandlingar rör produkter av inter- mediär karaktär, dvs. det är produkter som de upphandlade myndig- heterna behöver för att kunna utföra sina respektive uppdrag. Exempel på dylika produkter är kontorsmateriel/utrustning, sjuk- vårdsprodukter av olika slag men också vapen, brandbilar, olika Kammarkollegiet har också fram tagit en rad vägledningar som rör upphandling av vård och omsorg. initierade ett program i samarbete med , och för att utveckla kvalitet i välfärden. Det bör också nämnas att Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet fokuserat på kvalitetsbegreppet och hur man upphandlar kvalitet. Bland annat har två vägledningar, rörande ersättningsformer vid upphandling av vård och omsorg och kvalitet vid upphandling i vård och omsorg, tagits fram. I den förra beskrivs bl.a. hur man genom att kombinera olika ersättningsformer ger leveverantören rätt incitament för att styra mot upphandlad kvalitet. 35 Stiglitz, J., Sen, A, J-P Fitoussi, Mismeasuring Our Lives, Why GPD Does Not Add Up, The New Press 2010. Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet