sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — Enligt dagens praxis från ÖKS medför en upprepad ogiltig frånvaro och under en månad att studiehjälpen dras in under en månad, medan en upprepad ogiltig frånvaro och inte medför att studiehjälpen dras in. Man kan tänka sig ett system som inte bygger på att räkna antal timmar med ogiltig frånvaro, utan i stället bygger på en individuell bedömning av elevens handlande. Hänsyn skulle då kunna tas till om den ogiltiga frånvaron beror på personliga omständigheter. Eleverna skulle inte heller felaktigt få uppfattningen att skolk upp till ett visst antal timmar är tillåten, eftersom studiehjälpen inte dras in förrän skolket har nått en viss nivå. Ett system som kräver en individuell bedömning är dock svårhanterligt och skulle innebära en orimlig administrativ börda för CSN. Dessutom finns en betydande risk för att praxis snart skulle utformas med riktlinjer som anger antalet timmar med ogiltig frånvaro. Enligt dagens praxis inräknas delar av lektionstimmar när omfattningen av den ogiltiga frånvaron redovisas. En elev kan således ha uppnått nivån för när skolk beivras genom endast sena ankomster till lektionerna. Ett system som bygger på antalet hela lektionstimmar är bättre, eftersom att vara frånvarande en hel lektion är ett avsiktligt handlande. Om skolan har problem med att en elev ständigt kommer för sent bör detta inte lösas genom att dra in studiehjälpen för eleven. Redovisningen av den ogiltiga frånvaron bör därför ske i hela lektioner eller motsvarande. Med en lektion avses då ett planerat lärarlett undervisningstillfälle, ofta 40 eller . I de fall undervisningen är planlagd i längre sammanhängande block, t.ex. halva eller , bör upprepad ogiltig frånvaro av ungefär samma omfattning föranleda rapport till CSN. Dagens metod att räkna ogiltig frånvaro i hela klocktimmar bör således lämnas. Dagens regelverk bör ersättas av en modell där den ogiltiga frånvaron hanteras och beivras på olika sätt beroende på omfattningen av den ogiltiga frånvaron.14 Om den ogiltiga frånvaron är upprepad och uppgår till minst fyra lektioner , ska studiebidrag för () inte lämnas. Inackorderingstillägget påverkas inte. Eleven har fortfarande kvar rätten till studiehjälp den månaden och de familjeekonomiska bidragen påverkas inte. Om eleven däremot gör sig skyldig till sammanhängande ogiltig frånvaro under minst ska studiehjälp inte lämnas. Detta innebär att studiebidrag () och eventuellt inackorderingstillägg dras in. Om den studerandes ogiltiga frånvaro är upprepad och uppgår till sammanlagt minst 16 lektioner under fyra på varandra följande veckor ska studiehjälp inte lämnas. När rätten till studiehjälp upphör påverkas även de familjeekonomiska bidragen, eftersom eleven inte längre har rätt till studiehjälp. Prövning av indragen studiehjälp sker . Frågan är om beslut om indragen studiehjälp också ska ske . Om skolorna ska rapportera skolk krävs det i princip att skolorna rapporterar till CSN om en elev är ogiltigt frånvarande, vilket förutom en stor administrativ börda även skulle innebär att skolorna inte har tid för samtal med berörda parter innan rapport måste ske. Eftersom det är av stor vikt att skolorna har tid att utreda och åtgärda ogiltig frånvaro är det orimligt att skolorna ska rapportera skolk till CSN. Beslut om indragning av studiehjälp bör därför fattas . Förslaget innebär att elevens skolk beivras redan på ett tidigt stadium, men att indragningsbeloppet blir mer skäligt i förhållande till omfattningen av den ogiltiga frånvaron. Skolan hinner påbörja arbetet med att uppmärksamma, utreda och åtgärda den ogiltiga frånvaron. Eleven hinner i de flesta fall få en varseltid innan rätten till studiehjälp upphör och de bidrag som är kopplade till denna också dras in. Förslaget innebär också att om eleven har en omfattande ogiltig frånvaro utgår inte studiehjälp eller andra 14 Frågan om ogiltig frånvaro har även behandlats i delbetänkandet SOU 2013:13, inom ramen för Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar. Förslagen om när studiehjälp inte ska lämnas vid ogiltig frånvaro kommer att påverka förslagen i nämnda delbetänkande vad gäller skolornas rapportering av ogiltig frånvaro. familjeekonomiska bidrag som är kopplade till studierna, eftersom eleven inte längre anses studera på heltid. CSN bör fortsättningsvis fatta beslut om indragning av studie- hjälp . Reglerna bör införas i studiestödsförordningen. Mitt förslag: Om den studerande har ogiltig frånvaro som är 1.upprepad och uppgår till minst fyra lektioner ska studiebidraget för inte lämnas, 2.upprepad och uppgår till sammanlagt minst sexton lektioner under fyra på varandra följande veckor, ska studiehjälpen inte lämnas, 3.sammanhängande och uppgår till minst ska studiehjälpen inte lämnas. Ogiltig frånvaro kan som tidigare nämnts bero på att eleven inte mår bra. Skolmotståndet kan i vissa fall handla om skolrelaterade orsaker som kränkande behandling från andra elever, lärare eller annan personal. Elevens skolk kan också bero på svårigheter i elevens hemförhållande och en otrygg uppväxt. Olika påfrestningar i elevens livssituation kan också vara bidragande till elevens frånvaro. Elever med funktionsnedsättning föreslås i avsnitt 6 omfattas av reglerna om ogiltig frånvaro, men om skolans bedömning är att eleven på grund av sin funktionsnedsättning inte på förhand har kunnat förstå konsekvenserna av sitt handlande ska skolan inte rapportera ogiltig frånvaro till CSN. Om skolan däremot har rapporterat en elev med funktionsnedsättning till CSN och det efter kommunicering med eleven framkommer att han eller hon på grund av sin funktionsnedsättning har bristande fattningsförmåga, bör det finnas utrymme för CSN att ta hänsyn till detta i bedömningen. I vissa speciella fall kan därför indragen studiehjälp på grund av att eleven varit frånvarande vara direkt stötande. Det bör därför i CSN:s bedömning finnas utrymme för visst hänsynstagande till personliga omständigheter. Eftersom huvudregeln är att elever ska närvara i skolan och att skolk därför ska beivras, bör ett undantag om att studiehjälpen inte dras in endast kunna aktualiseras om det finns synnerliga skäl. Detta innebär att bedömningen är restriktiv och att det krävs ytterst speciella omständigheter. Mitt förslag: Om det finns synnerliga skäl, kan studiehjälp betalas ut trots att den studerande varit ogiltigt frånvarande i sådan omfattning att studiehjälpen inte skulle ha lämnats. 10.7.7Skolornas rapportering av ogiltig frånvaro Det finns inget centralt fastställt regelverk med bestämmelser om rapportering av elevers ogiltiga frånvaro. CSN har dock utarbetat riktlinjer och rutiner för hur elevrapportering ska gå till tekniskt. Det är sedan upp till varje skola att utifrån rådande omständigheter och sakförhållanden avgöra om en elev gjort sig skyldig till giltig eller ogiltig frånvaro. Vid majoriteten av skolorna finns en tydlig och förutbestämd procedur för registrering och rapportering av otillåten frånvaro. Vissa skolor rapporterar dock mer än andra, toleransnivån ligger olika högt etc. Detta medför att olika elever drabbas olika hårt. Trots snarlika förutsättningar kan en studerande förlora sin studiehjälp medan en annan inte gör det. Det är därför av stor betydelse att skolornas rapportering av ogiltig frånvaro är och upplevs som rättssäker och likvärdig, och att skolorna följer de riktlinjer och rutiner som finns utarbetade av CSN. Eftersom CSN ska fatta beslut om indragning av studiehjälp krävs att skolorna förser CSN med underlag . Skolornas rapportering av ogiltig frånvaro regleras i CSN:s föreskrifter, genom att dessa anger att en läroanstalt ska lämna uppgifter om studerande som har annan studietakt än heltid. Då mitt förslag är att införa en särskild regel om ogiltig frånvaro – i stället för att gå vägen via reglerna om heltidsstudier - bör regleringen av skolans rapporteringsskyldighet ändras som en följd av detta. En skola ska således till CSN lämna ett frånvaro- underlag med uppgifter om en studerande har varit ogiltigt från- varande i sådan omfattning att studiehjälpen ska dras in. Detta bör regleras i studiestödsförordningen. Mitt förslag: En läroanstalt ska lämna uppgifter till CSN om en studerande har varit ogiltigt frånvarande i sådan omfattning att studiehjälp inte ska lämnas. 10.7.8Indragning av studiehjälp för elever med funktions- nedsättning Det förlängda barnbidraget och aktivitetsersättning vid förlängd skolgång påverkas inte av eventuell ogiltig frånvaro. Aktivitetsersättningen dras t.ex. bara in när skolgången är att betrakta som avslutad. Skolgången betraktas som avslutad först när den försäkrade 1.har inhämtat grundläggande kunskaper till och med gymnasie- nivå med rätt till slutbetyg, eller 2.definitivt avbryter studierna innan de avslutats enligt 1. Av detta följer att rätten till aktivitetsersättning vid förlängd skolgång på grund av funktionsnedsättning kvarstår som behövs tills den försäkrade har rätt till ett slutbetyg om inte studierna definitivt avbryts innan de avslutas. I förarbetena till införandet av aktivitetsersättningen (prop. 2000/01:96) förs inga resonemang om skolk eller ogiltig frånvaro. Det får antas att regeringen inte tänkte sig att aktivitets- ersättningen skulle villkoras mot närvaro eller studieprestation. En central fråga är också om det är rimligt att villkora studiehjälpen mot närvaro för elever med psykiska funktions- nedsättningar. Om indragning av studiehjälpen ska fungera som ett instrument för att stävja ogiltig frånvaro bör ett kriterium vara att den som ska tillrättavisas förstår och kan förutse konsekvenserna av sina handlingar. Om inte, riskerar systemet att straffa handlingar utan hänsyn till aktörens intentioner. I nuvarande ordning tillskrivs skolan en aktiv roll avseende om studiehjälpen ska dras in. Det är skolan som avgör vad som ska räknas som ogiltig frånvaro och skolan anses ha den bästa kunskapen om den studerandes helhetssituation. Skolan gör den initiala bedömningen av situationen och orsakerna till frånvaron innan den rapporterar till CSN. Enligt en gjord undersökning, som avser förhållandena före då nya bestämmelser om skolornas rapportering kom, inleder majoriteten av alla skolor () dessutom en dialog med eleven och/eller föräldrarna vid ogiltig frånvaro och nästan alla skolor () varnar eleven och/eller föräldrarna om att studiehjälpen kan dras in innan de rapporterar till CSN. Mer än hälften av alla skolor kallar också elever och/eller föräldrar till samtal på skolan innan de rapporterar till CSN. Trots att dessa uppgifter talar för att skolan spelar en aktiv roll i regleringen av ogiltig frånvaro, måste skolan ta en än mer framskjuten position när elever från gymnasiesärskolan ska inordnas i studiehjälpssystemet. Alla elever bör omfattas av reglerna om indragning av studiehjälpen vid ogiltig frånvaro, men införandet av nya studerandegrupper i studiestödssystemet ökar behovet att kunna ta hänsyn till omständigheterna i enskilda fall. Eftersom skolan har förstahandsinformation om elevens funktions- nedsättning och fattningsförmåga måste den spela en central roll när särskild hänsyn ska tas. Dessa undantag ska inte bara gälla elever på gymnasiesärskolan, utan alla elever som på grund av en funktionsnedsättning inte bedöms kunna förstå konsekvenserna av sitt handlande. I de fall rektor gör bedömningen att eleven på grund av sin funktionsnedsättning inte på förhand kunnat förstå konsekvenserna av sitt handlande ska skolan inte åläggas att rapportera in frånvaron till CSN. I dessa fall är det tillräckligt att skolan för en diskussion om frånvaron med eleven och/eller hans eller hennes vårdnadshavare. Det är viktigt att poängtera att detta är ett undantag från den generella regeln att skolan ska rapportera till CSN när en elev har ogiltig frånvaro. I de fall där skolan har rapporterat att en elev med funktions- nedsättning har varit ogiltigt frånvarande, och det efter CSN:s kommunicering med eleven framkommer att han eller hon på grund av sin funktionsnedsättning har bristande fattningsförmåga, som inneburit att han eller hon inte har förstått konsekvenserna av sitt handlande, bör regeln om synnerliga skäl kunna tillämpas av CSN. Mitt förslag: Alla elever med studiehjälp ska omfattas av de regler om ogiltig frånvaro som föreslås. Om läroanstalten bedömer att den studerande till följd av sin funktionsnedsättning inte förstår konsekvenserna av sitt handlande ska uppgifter om ogiltig frånvaro inte lämnas. 11 Utbetalning av studiehjälp Enligt direktiven stämmer inte bestämmelserna om studiehjälp och barnbidrag överens, när det gäller utbetalning till en socialnämnd eller någon annan1. Direktiven framhåller att det är svårare för CSN att betala ut studiehjälp till en socialnämnd eller någon annan än vad det är för att betala ut barnbidrag. Möjligheten att betala ut studiehjälp till en socialnämnd eller annan bör följaktligen ses över. Enligt direktiven ska utredaren därför föreslå hur CSN ska kunna betala ut studiehjälp till någon annan än vårdnadshavare när så är motiverat. Studiehjälp ska enligt 2 kap. 33 § studiestödsförordningen som huvudregel betalas ut till den studerandes föräldrar eller någon annan vårdnadshavare. Om den studerande är myndig ska dock studiehjälpen betalas ut till honom eller henne själv. Om en förvaltare enligt har förordnats för den studerande, ska studiehjälpen betalas ut till förvaltaren, om det ingår i uppdraget. Om det emellertid finns särskilda skäl kan studiehjälp för en omyndig betalas ut till en socialnämnd eller någon annan för att användas till den omyndiges utbildning eller uppehälle. CSN:s föreskrifter innehåller närmare regler om betalnings- mottagare när den studerande är omyndig (11 kap. 2 och 3 §§ CSNFS 2001:6). Om den studerande är omyndig och det finns två vårdnadshavare för honom eller henne, kan vårdnadshavarna gemensamt anmäla till CSN vem av dem som ska vara betalnings- 1 Utredningen har inte kunnat beakta de förslag om utbetalning av barnbidrag som läggs fram av en arbetsgrupp inom i Ds 2013:42 Utbetalning av barnbidrag och flerbarnstillägg, eftersom promemorian remitterades först . mottagare av studiehjälp, eller om båda två ska vara det. Om någon sådan anmälan inte görs till CSN, betalas studiehjälp ut till den av vårdnadshavarna, eller båda, som senast fick allmänt eller förlängt barnbidrag för den studerande. 11.3Skillnader mellan utbetalning av barnbidrag och utbetalning av studiehjälp Barnbidrag får om det finns synnerliga skäl, i stället för att betalas ut till förälder som barnet bor hos, betalas ut till den andra föräldern, någon annan lämplig person eller socialnämnden, enligt 16 kap. 18 § socialförsäkringsbalken. Detta kan göras efter framställning av socialnämnden. Bestämmelsen ska enligt äldre förarbeten2 tillämpas endast i rena undantagsfall (se nedan). Av 106 kap. 6 § socialförsäkringsbalken framgår det att om socialnämnden begär det kan besluta att en familjehemsförälder till ett barn som har placerats av social- nämnden ska få barnbidraget. Har ett barn placerats i enskilt hem av någon annan än socialnämnden, får besluta att familjehemsföräldern ska få barnbidraget om den som annars skulle fått bidraget begär det. Regleringarna innebär att det krävs synnerliga skäl för att betala ut barnbidrag till en socialnämnd, medan det endast krävs särskilda skäl för CSN att betala ut studiehjälp för en omyndig studerande till en socialnämnd. När det gäller utbetalningar till familjehemsföräldrar krävs det särskilda skäl för en utbetalning av studiehjälp för en omyndig studerande, medan det inte krävs några skäl alls för en utbetalning av barn- bidraget. Utbetalningsreglerna i studiestödsförfattningarna och socialförsäkringsbalken har således utformats på olika sätt. Av förarbetena3 till den tidigare regeln om utbetalning av barnbidrag till socialnämnd framgår att ett ingrepp i den enskilda familjens hushållning av ifrågavarande art bör betraktas som en fråga av principiellt samma natur som ärenden rörande barns och ungdoms omhändertagande. Endast när starka skäl föreligger bör åtgärden företagas. Ett ingripande bör inte ske för att åstadkomma viss användning av bidraget eller för att i allmänhet åstadkomma en klokare hushållning. Ett synnerligt skäl kan enligt förarbetena vara 1979/80:1 s. 635. 1947:220 s. 62, 94–95 och 104; Prop. 1979/80:1 s. 635. exempelvis att det är klarlagt att barnbidraget används för att finansiera missbruk av alkohol eller narkotika, äventyrligt spel eller dylikt. Andra exempel som ges i förarbetena på fall där tillämpning kan bli aktuell är att bidragsmottagaren grovt missbrukat bidraget, allvarligt vanvårdat barnet eller hemfallit åt missbruk av rusgivande medel. I rättspraxis, se RÅ 1977 ref. 69, som gällde en motsvarande bestämmelse i den numera upphävda lagen (1964:143) om bidrags- förskott, har det skälet inte accepterats att vårdnadshavaren genom uteblivna hyresbetalningar och därav föranledd risk för vräkning från bostaden kommit att äventyra barnens bästa. 11.4ÖKS:s tolkning av särskilda skäl ÖKS har i ett vägledande avgörande från 20064 uttalat sig om tolkningen av vilka skäl som krävs för att betala ut studiehjälp till socialnämnd eller annan, exempelvis ett familjehem. ÖKS inleder med att konstatera att det krävs synnerliga skäl för ett beslut om utbetalning av barnbidrag och förlängt barnbidrag till en social- nämnd, men att det inte krävs några synnerliga skäl för utbetalning till familjehem, samt att reglerna i studiestöds-förordningen har fått en annorlunda utformning eftersom det där krävs särskilda skäl för att betala ut studiehjälp till en socialnämnd eller annan. ÖKS uppfattning är att regleringen när det gäller barnbidrag och förlängt barnbidrag ändå kan användas vid tolkningen av vilka skäl som krävs. Enligt ÖKS framstår utbetalning av studiehjälp till familjehem som en i många fall naturlig åtgärd när den unge stadigvarande vistas i familjehemmet, medan en utbetalning till en socialnämnd däremot bör vara en undantagssituation. Vidare framhåller ÖKS att vid CSN:s prövning av om studiehjälp ska betalas ut till en socialnämnd ska det finnas väl dokumenterade och kommunicerade sakuppgifter som kan läggas till grund för myndighetens ställningstagande om det finns särskilda skäl eller inte. ÖKS konstaterar avslutningsvis att CSN i det aktuella fallet hade beslutat att ändra betalningsmottagare från vårdnadshavaren till kommunen utan annan utredning än ett brev från en socialsekreterare, enligt vilket studiebidraget inte kommit den studerande till godo. Enligt ÖKS bedömning var denna utredning 4 ÖKS:s beslut från , dnr: 2006-02571. inte tillräcklig för att läggas till grund för ett beslut att betala ut studiehjälpen till socialnämnden. ÖKS har i ett par fall prövat frågan om det förelegat särskilda skäl för att betala ut studiehjälp till familjehemsföräldrar. I ett fall var den studerande frivilligt placerad i ett familjehem och studie- bidraget som betalades ut till fadern kom enligt socialnämnden inte den studerande till godo. begärde därför att familjehemsföräldern skulle vara betalningsmottagare. ÖKS anförde att de skäl som talade för ett byte av betalningsmottagare var främst att den studerande stadigvarande vistades i ett familje- hem, att barnbidraget senast betalades ut till ett familjehem, att den ene vårdnadshavaren samtyckte till byte av betalningsmottagare samt svårigheterna att etablera kontakt med den andra vårdnads- havaren. Mot ett byte talade, enligt ÖKS, främst att placeringen i familjehem var frivillig och att samtycke till byte av betalnings- mottagare saknades från en av vårdnadshavarna. ÖKS fann att vid en samlad bedömning fanns det särskilda skäl att betala ut studiebidraget till familjehemsföräldern.5 I ett annat fall ansökte socialnämnden om att studiebidraget skulle utbetalas till ett familjehem där den studerande var placerad enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). ÖKS fann att de uppgifter som framkommit av länsrättens dom om LVU talade med betydande styrka för att studiebidraget borde utbetalas till familjehemmet. Härtill kom att den studerandes far, som var betalningsmottagare, samtyckte till ändringen. Sammantaget förelåg det därför enligt ÖKS sådana särskilda skäl som krävs.6 11.5CSN:s tillämpning av utbetalningsreglerna Enligt ska utbetalning till socialnämnd endast ske i undantagsfall, medan en utbetalning till ett familjehem där den studerande stadigvarande vistas, i många fall kan framstå som en naturlig åtgärd. För att en socialnämnd ska vara betalnings- mottagare krävs det därför tyngre vägande skäl än för ett familje- hem. Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl har vårdnads- havarnas inställning stor betydelse. Om vårdnadshavarna samtycker till ändringen av betalningsmottagare behöver inte socialnämnden 5ÖKS:s beslut från , dnr: 2010-00868. 6ÖKS:s beslut från , dnr: 2010-01016. anföra lika tungt vägande skäl som i de fall där vårdnadshavarna motsätter sig en ändring. Om vårdnadshavarna har samtyckt till att ett familjehem ska vara betalningsmottagare är det enligt CSN:s riktlinjer tillräckligt att socialnämnden visar att den studerande är stadigvarande placerad i familjehemmet. Är det en initial registrering av betalningsmottagare anser CSN att om barnbidraget betalats ut till familjehem , bedöms det föreligga särskilda skäl för att även studiehjälpen ska betalas ut till familjehemmet. En sådan uppgift från innebär att CSN inte vidtar ytterligare utredning för en skälsprövning. 11.6Utbetalning till omyndiga studerande? CSN har i en skrivelse till utredningen föreslagit att studiehjälp ska betalas ut direkt till den studerande, även om han eller hon är omyndig. Denna fråga tas inte upp uttryckligen i direktiven, men har bland annat behandlats av studiehjälpsutredning. Förslaget att betala ut studiehjälp till omyndiga studerande strider mot huvudregeln i (FB) att den som är underårig7 inte får råda över sin egen egendom eller åta sig förbindelser. Ett av förslagen års studiehjälpsutredning var att inrätta ett ungdomsbidrag som skulle lämnas till alla ungdomar mellan . Ungdomsbidraget skulle betalas ut till den unge själv och han eller hon skulle ha rätt att förfoga över bidraget. 8 Syftet med ungdomsbidraget skulle vara att stärka ungdomars självständighet. () och var i sina remissyttranden över förslaget positiva till att betala ut stödet till den unge redan . BO ansåg att det skulle fungera som en markering av ökat eget ansvar och självständighet gentemot föräldrarna. hade uppfattningen att möjligheten för unga att leva ett självständigt liv, vilket är ett av de tre huvudmålen för den nationella ungdomspolitiken, skulle främjas om bidraget skulle delas ut till den unge själv. 7Den som är omyndig på grund av sin ålder benämns i FB som underårig. 8SOU 2003:28 s. 185 ff. Hos dagens ungdomar finns en utvecklingstendens som tar sig uttryck i krav på ökad självständighet gentemot sina föräldrar. Detta har beaktats i den statliga ungdomspolitiken. Regeringens skrivelse 2009/10:53 En strategi för ungdomspolitiken innehåller ett antal punkter för ungdomspolitiken för att uppnå de ungdoms- politiska målen att alla ungdomar ska ha verklig tillgång till välfärd och inflytande. Regeringen konstaterar i skrivelsen att unga måste beredas inflytande och delaktighet på sina egna villkor och efter egen förmåga. Det är enligt regeringen viktigt att politiken skapar förutsättningar för ungdomar att utvecklas och att kunna gå in i vuxenlivet som starka och självständiga individer. 11.6.3Underåriga har en viss rätt att disponera över sin egen ekonomi För underåriga finns det regler om begränsningar i den rättsliga handlingsförmågan i 9 kap. (FB). Huvudregeln i 9 kap. 1 § är att den som är (underårig) är omyndig och inte själv får råda över sin egendom eller åta sig förbindelser av ekonomiskt slag. En underårig saknar således full rättshandlings- förmåga. Det finns emellertid undantag från denna ordning som medger underåriga en viss rättshandlingsförmåga.