sou · H1B332 · 2013-05-03 00:00:00 — Genom regleringen kommer budgetlagen att i högre grad ge en rättvisande bild av de prognoser som är av särskild vikt vid utformningen av statens budget och regeringens förslag till riktlinjer för budgetpolitiken och den ekonomiska politiken. Oberoende analys och övervakning EU-direktivet ställer krav på att de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna ska omfattas av en effektiv och punktlig övervakning av hur reglerna iakttas. Övervakningen ska utföras av ett oberoende organ. har i uppdrag att granska årsredovisningen för staten som enligt budgetlagen bl.a. ska innehålla en uppföljning av de av beslutade budgetpolitiska målen. ska vidare enligt sin instruktion följa upp måluppfyllelsen i finanspolitiken. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det svenska ramverket uppfyller de krav som EU-direktivet ställer på oberoende övervakning av de finanspolitiska reglerna. Kommittén har även behandlat det i kommittédirektivet nämnda förhållandet att det saknas bestämmelser som klargör ansvar för att det finns ett medelfristigt perspektiv. Enligt kommittén kan det övervägas om det bör införas bestämmelser om medelfristiga budgetpolitiska mål i riksdagsordningen, bl.a. för att riksdagsordningen bättre ska återspegla den fasta praxis som har gällt på detta område . melserna skulle kunna avse hur ska besluta om budgetpolitiska mål och deras förhållande till de årliga budgetbesluten. Det kan också övervägas om det i budgetlagen bör förtydligas att regeringen ska redogöra för väsentliga avvikelser från överskottsmålet och hur en återgång till målet i så fall bör ske. Vidare kan det övervägas om det i budgetlagen även bör förtydligas att regeringen i budgetpropositionen, i enlighet med etablerad praxis, ska redovisa effekterna på de offentliga finanserna av föreslagna finanspolitiska åtgärder på medellång sikt som en del av avstämningen av den föreslagna finanspolitiken mot överskottsmålet. Slutligen kan det också övervägas om regeringen i lag bör åläggas en skyldighet att säkerställa att en oberoende analys och övervakning av budgetmålen kommer till stånd. Ovan nämnda frågor bör dock, med hänsyn till deras koppling till kommitténs uppdrag i övrigt, hanteras inom ramen för kommitténs huvudbetänkande. Vid sidan av att säkerställa att uppfyller EU-direktivets krav ska kommittén också bl.a. analysera för- och nackdelar med ett trerespektive fyraårigt perspektiv för det statliga utgiftstaket och överväga en ändring av regleringen i detta avseende. Det finns för- och nackdelar med såväl tresom fyraåriga utgiftstak. Dessa för- och nackdelar kan även variera . Regeringens förslag till utgiftstak i budgetpropositionen ska enligt budgetlagen avse det tredje tillkommande året. Det finns dock inget som hindrar att regeringen även lämnar förslag för det fjärde tillkommande året. Kommittén bedömer att det redan med den nuvarande regleringen i budgetlagen finns en önskvärd flexibilitet avseende utgiftstakets tidsperspektiv och att regleringen därmed inte behöver ändras. Kommittén ska även överväga om det finns skäl att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den s.k. europeiska terminen för samordning av den ekonomiska politiken inom EU. I detta ingår att klargöra regeringens respektive befogenheter avseende bl.a. konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet. Även om tiden för samordning mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen är begränsad, i synnerhet i samband med publiceringen av konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet , har processen inom nu utvecklats på ett sätt som bl.a. säkerställer en inbördes konsistens mellan dessa program och den ekonomiska vårpropositionen. Att programmens innehåll i allt väsentligt grundar sig på riksdagsbeslut och till föreslagna riktlinjer får vidare anses utgöra en ordning som bör upprätthållas, men som inte behöver regleras. Regeringens arbete med att informera och samråda med organ om den europeiska terminen bedöms ske i enlighet med regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om regeringens skyldigheter på detta område. Något behov av ytterligare reglering av den europeiska planeringsterminen har mot bakgrund av det anförda inte kunnat identifieras. lag om ändring i budgetlagen (2011:203) Härigenom föreskrivs i fråga om budgetlagen (2011:203) dels att 9 kap. 3 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 9 kap. 4 § och 5 §, samt närmast före 9 kap. 5 § en ny rubrik av följande lydelse. Regeringen ska i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket. Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar. Regeringen ska i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen, statens inkomster och utgifter, statens lånebehov, utgifterna under utgiftstaket samt den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder. Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar. Regeringen ska i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Regeringen ska regelbundet redovisa en utvärdering av de prognoser som anges i 3 §. Denna lag träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Europeiska unionens råd antog direktivet (2011/85/EU) om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Direktivet innehåller minimiregler för hur budgetramverken i medlemsstaterna ska vara utformade. Direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna . I EU-direktivet finns bl.a. krav på att medlemsstaterna ska ha budgetramverk med ett medelfristigt perspektiv. Där ställs vidare krav på fleråriga budgetmål och att framtagandet av den årliga budgeten ska återspegla dessa mål samt grunda sig på de inkomst- och utgiftsprognoser och prioriteringar som gäller på medellång sikt. Vidare ska de nationella budgetramverken enligt nämnda direktiv även innehålla konsekvenser för det fall de fleråriga budgetmålen inte bedöms uppnås. I EU-direktivet ställs även krav på prognoskvalitet och prognosutvärdering. Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Översynen ska bl.a. behandla vissa frågor om införlivande av rådets direktiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Kommittén har i uppdrag att analysera hur budgetramverk förhåller sig till EU-direktivets krav på bl.a. medelfristigt perspektiv och vid behov lämna förslag till förändringar i det svenska ramverket i syfte att säkerställa att uppfyller direktivets krav. I rådets direktiv ställs även krav på nationella system för offentliga räkenskaper och statistik samt krav på redovisning och finanspolitisk planering för den offentliga sektorns undersektorer. Dessa frågor omfattas inte av kommitténs uppdrag. I EU-direktivet anges också att om en medlemsstats numeriska finanspolitiska regler innehåller undantagsklausuler ska dessa vara preciserade. De svenska numeriska finanspolitiska reglerna innehåller inte undantagsklausuler. Kommittén har därför inte behandlat frågan. Vid sidan av att säkerställa att uppfyller EU-direktivets krav ska kommittén även analysera för- och nackdelar med ett trerespektive fyraårigt perspektiv för det statliga utgiftstaket och överväga en ändring av regleringen i detta avseende. Eftersom EU- direktivet ställer krav på tidsperspektivet för medlemsländernas medelfristiga budgetmål har kommittén valt att redovisa sina slutsatser i denna fråga i föreliggande delbetänkande. Kommittén ska även överväga om det finns skäl att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den s.k. europeiska terminen för samordning av den ekonomiska politiken inom EU. Den europeiska terminen regleras i och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 av om ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken. Förordningen ändrades som en del av lagstiftningspaketet för ekonomisk styrning inom EU, det s.k. sexpacket, som även omfattar direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Av förordningen framgår bl.a. att rådet, på förslag från kommissionen, ska ge rekommendationer till medlemsstaterna på grundval av staternas konvergensprogram och nationella reformprogram. Rekommendationerna är en uppmaning till lämplig handling men är inte formellt bindande för medlemsstaterna. Den europeiska terminen utgör dock en viktig grund för dialogen mellan EU och medlemsstaterna om den ekonomiska politiken. Eftersom såväl EU-direktivet om krav på medlemsländernas budgetramverk som den europeiska terminen utgör en del av samordningen av den ekonomiska politiken inom EU har kommittén valt att redovisa sina slutsatser avseende även den senare frågan i föreliggande delbetänkande. Kommitténs slutsatser med anledning av rådets direktiv ska redovisas . Utredningsdirektivet och EU-direktivet återfinns i bilagorna 1 och 2 till betänkandet. Kommittén har sammanträtt vid fem tillfällen. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med expertkretsen, som har beretts tillfälle att lämna synpunkter. Kommittén har även hållit sig informerad om arbetet i den av riksdagsstyrelsen tillsatta kommittén för översyn av riksdagsordningen (dnr 049-3142-2011/12). Efter detta inledande avsnitt om utredningens uppdrag och arbete följer ett kapitel som beskriver genomförandet av EU-direktiv i nationell rätt, ett kapitel som beskriver EU-direktivet och i övrigt och ett kapitel med en kort redogörelse för det svenska budgetpolitiska ramverket (kapitel 3–5). Därefter följer i kapitlen 6–12 en analys av hur budgetramverk förhåller sig till EU-direktivets krav och i vilken utsträckning det finns anledning för kommittén att föreslå förändringar av lagstiftningen i syfte att säkerställa att uppfyller direktivets krav. I kapitel 13 görs en bedömning av om det finns skäl att överväga ändringar i det svenska regelverket i vissa avseenden som inte föranleds av EU-direktivets krav. Detta gäller bl.a. de budgetpolitiska målens roll i beslutsprocess, regeringens skyldigheter vid väsentliga avvikelser från överskottsmålet och regeringens skyldighet att säkerställa att en oberoende analys och övervakning av de budgetpolitiska målen genomförs. Enligt kommittédirektivet ska utredningen också analysera för- och nackdelar med ett trerespektive fyraåriga perspektiv för utgiftstaket, detta görs i kapitel 14. I kapitel 15 bedöms huruvida kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen föranleder behov av att införa bestämmelser som klargör denna koppling. Därefter redovisas en kostnads- och konsekvensanalys (kapitel 16). Förslag om ikraftträdande ges i kapitel 17. Slutligen ges författningskommentarer i kapitel 18. Till betänkandet är även fogat ett särskilt yttrande av (V). Bilaga 1 och 2 innehåller kommittédirektivet respektive EU- direktivet. Bilaga 3 innehåller en genomgång av litteraturen om hur budgetregler och lagstiftningen av sådana regler påverkar de offentliga finanserna. 3Allmänt om genomförandet av EU-direktiv i nationell rätt 3.1Hur ska ett EU-direktiv genomföras i nationell rätt Medlemsstaternas skyldigheter när det gäller genomförande av EU- direktiv regleras i artikel 288 tredje stycket i fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Enligt bestämmelsen ska ett direktiv med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. När det gäller det resultat som ska uppnås är utgångspunkten att genomförandet ska ske på ett sådant sätt som säkerställer att direktivet tillämpas fullt ut i medlemsstaterna. Det nationella genomförandet ska alltså säkerställa en effektiv verkställighet av direktivet. Medlemsstaterna åtnjuter en stor frihet att välja form och tillvägagångssätt för genomförandet av direktiv. Syftet med nämnda artikel i är för det första att så långt möjligt respektera medlemsstaternas suveränitet och beslutskompetens, i synnerhet de nationella parlamentens ställning, och för det andra att tillförsäkra medlemsstaterna rätten att tillämpa en ändamålsenlig och för medlemsstaten välkänd lagstiftningsteknik. Detta gäller dock under förutsättning att det med direktivet åsyftade resultatet uppnås. Av praxis följer att införlivandet av ett direktiv i nationell rätt inte nödvändigtvis kräver att bestämmelserna i direktivet återges ordagrant i uttryckliga och specifika författningsbestämmelser, utan behovet av reglering får bedömas från fall till fall. Det kan vara tillräckligt, beroende på direktivets innehåll, att det finns en rättslig ram som faktiskt garanterar att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt. direktivet syftar till att skapa rättigheter för enskilda krävs dock att dessa får kännedom om sina rättigheter och i förekommande fall har en möjlighet att göra dessa rättigheter gällande vid domstol.1 Finns det redan nationella regler som uppfyller direktivets målsättning behöver normalt sett inga särskilda genomförandeåtgärder vidtas. Frågan om ett direktiv i ett enskilt fall blivit korrekt genomfört i nationell rätt beror bl.a. på vad för slags direktiv det är fråga om, ett fullharmoniserings- eller ett minimiharmoniseringsdirektiv. Regleringen i ett fullharmoniseringsdirektiv ger i princip inte medlemsstaterna något manöverutrymme. Ett minimidirektiv kan dock ge medlemsstaterna en möjlighet att införa regler som ställer högre krav än vad direktivet föreskriver. Ju mer precist och detaljerat innehållet i ett direktiv är, desto mindre manöverutrymme återstår för länderna vid genomförandet. En oförbindande bilaga eller en vägledande bestämmelse behöver exempelvis inte komma till uttryck i författningstext. Medlemsstaternas frihet vid genomförandet av direktiv är inte obegränsad. Ser man till praxis är principerna om rättssäkerhet, enskildas rättsskydd och effektivitet avgörande för bedömningen av medlemsstaternas utrymme att själva bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet av ett direktiv. har bl.a. i flera rättsfall underkänt administrativ praxis som genomförandemetod, om sådan praxis kan ändras efter en myndighets gottfinnande och inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning.2 Lagförarbeten som metod för genomförande av direktiv har varit föremål för bedömning i ett fall som rörde det svenska genomförandet av rådets direktiv /13/EEG om oskäliga avtalsvillkor.3 I en fördragsbrottstalan mot bedömde att ett genomförande av en bilaga till direktivet 1Se bl.a. dom av i mål C-361/88, kommissionen mot , Rec. s I- 2567, p 15; dom av i mål C-59/89, kommissionen mot , Rec. s I- 2607, p 18; dom av i mål C-58/89, kommissionen mot , Rec. s I-4983, p 13; dom av i mål C-433/93, kommissionen mot , 1995, s I-2303, p 18; dom av i mål C-96/95, kommissionen mot , 1997, s I-1653, p 35 och dom av i mål C-217/97, kommissionen mot , 1999, s I-5087, p 31–32. 2Se bl.a. dom av i mål 168/85, kommissionen mot , Rec. 1986 s. 2945, p 13; dom av i mål C-334/94, kommissionen mot , 1996, s I-1307, p 30 och dom av i mål C-197/96, kommissionen mot , 1997, s I-1489, p 14. 3Se dom av i mål C-478/99, kommissionen mot , 2002, s. I- 4147. genom förarbetena till en lag, och inte i själva lagen, varit en acceptabel form av genomförande. lade särskild vikt vid att den bilaga det var fråga om enligt ordalydelsen var en vägledande och inte en uttömmande lista på oskäliga avtalsvillkor. Domstolen fann också att direktivet inte var avsett att ge berörda vidare rättigheter än de som följde av själva direktivet och att listan inte ändrar det resultat som eftersträvas med direktivet. Direktivets fulla verkan kunde således enligt domstolen tillförsäkras inom en tillräckligt klar och precis rättslig ram, utan att den lista som tagits in i bilagan till direktivet ingick i genomförandebestämmelserna. fann också att uttalanden i svenska förarbeten gjorde att kravet på offentlighet kunde anses uppfyllt. 3.2Utgångspunkter för genomförandet av direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk För att åstadkomma ett korrekt genomförande av direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk krävs, såsom nämnts i avsnitt 3.1, att det säkerställs att det resultat som direktivet syftar till uppnås. De nationella budgetramverken ska enligt direktivet överensstämma med minimikrav på EU-nivå för att främja öppenhet och insyn och göra det lättare att övervaka de offentliga finansernas utveckling. Direktivet innehåller vidare bestämmelser om att de nationella budgetramverken måste innehålla ett flerårigt budgetperspektiv, för att säkerställa att medlemsstaterna inom rimlig tid kan uppnå sina medelfristiga mål. Medlemsstaterna måste dessutom ha infört numeriska finanspolitiska regler som ska se till att tröskelvärdena för underskotts- och skuldnivåer inte överskrids. Att direktivet syftar till att skapa en minimireglering innebär att det finns goda förutsättningar att genomföra reglerna på ett sätt som harmonierar med det existerande nationella regelverket på området. Eftersom direktivet inte avser att fullt ut harmonisera medlemsstaternas budgetramverk innehåller direktivet mindre långtgående och mindre detaljerade regler än om det hade varit ett direktiv som syftade till full harmonisering. Direktivet är inte utformat som en modellag med färdiga bestämmelser som medlemsstaterna ska inkorporera i nationell rätt. Direktivet innehåller inte heller bestämmelser som syftar till att skapa skyldigheter eller rättigheter för enskilda. Bestämmelserna riktar sig enbart till medlemsstaterna och bedöms lämna ett förhållandevis stort utrymme att anpassa såväl terminologi och systematik som valda lagtekniska lösningar till nationell rätt. Utöver de regler om den svenska budgetprocessen som finns i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203) styrs budgetprocessen av uttalanden i förarbeten och den konstitutionella praxis som kommit att utvecklas. Enligt fast rättstradition i utgör förarbeten ett viktigt hjälpmedel vid tolkningen av lag. Vid sidan av själva lagtexten utgör förarbetena en av de viktigaste rättskällorna. Förarbetenas starka ställning som tolkningshjälpmedel har upprepade gånger bekräftats av högsta domstolar. Vid en internationell jämförelse intar svenska förarbeten en särställning i åtminstone två avseenden. För det första är de ofta omfattande och inte sällan av hög kvalitet. För det andra har de tillmätts mycket stor vikt vid rättstillämpningen och i doktrinen. De svenska förarbetena i form av regeringens propositioner och betänkanden från berörda riksdagsutskott tillhör vidare i det offentliga trycket och är allmänt tillgängliga. När det gäller den svenska lagstiftning som innehåller bestämmelser av det slag som direktivet föreskriver framgår klart av och regeringens tillämpning av lagstiftningen att förarbetena har tillmätts stor betydelse. Den praxis som utvecklats på området har i mycket stor utsträckning grundats på en tolkning av lagstiftningen med ledning av förarbetena. I de följande kapitlen görs bedömningen om den rättsliga ram som läggs fast i författningar, förarbeten och praxis garanterar en bindande och transparent tillämpning av direktivet. Av intresse för denna bedömning är bl.a. den deklaration av kommissionen som framgår av mötesanteckningar från Ständiga representanternas kommitté (Coreper) . Kommissionen bedömde med hänsyn till direktivets specifika natur att dess genomförande inte nödvändigtvis kräver att bestämmelserna i direktivet införlivas formellt i nationell lagstiftning. En generell rättslig ram kunde enligt kommissionen vara tillräcklig, under förutsättning att den garanterar en bindande och transparent tillämpning av direktivet. Det kan också framhållas att de rättsfall från som finns avseende genomförande av direktiv genom bl.a. praxis uteslutande synes avse direktiv som innebär rättigheter eller skyldigheter för enskilda. Av praxis framgår således inte att ett genomförande av ett direktiv som det nu aktuella genom övergripande ramlagstiftning, förarbetsuttalanden och praxis skulle stå i strid med . 4EU-direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk och i övrigt Rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk antogs som en av de nya rättsakterna inom ramen för det s.k. sexpacket och ska vara genomfört i medlemsstaterna . Direktivet har sin rättsliga grund i artikel 126.14 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) som ger rådet rätt att anta rättsakter som anger detaljerade regler och definitioner för tillämpningen av artikel 126. Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska ha nationella budgetramverk som bygger på numeriska finanspolitiska regler och budgetpolitiska mål på medellång sikt, dvs. minst ett treårigt tidsperspektiv. Målen ska iakttas i den årliga budgetlagstiftningen. Krav ställs på konsekvenser vid avvikelser från de numeriska finanspolitiska reglerna. Vidare ställs krav på medlemsstaternas offentliga redovisningsprinciper, statistikkvalitet och prognoser. Direktivet innehåller också krav på den offentliga sektorns undersektorer (stat, socialförsäkringssektor och sektor) vad gäller bl.a. redovisning och finanspolitisk planering. Därutöver ställer direktivet också krav på prognoskvalitet och prognosutvärderingar samt på effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen iakttas. Direktivet har för det första syftet att tillförsäkra samstämmighet mellan nationell budgetpolitisk styrning och och syftar för det andra till att skapa bättre förutsättningar för medlemsstaterna att leva upp till de gemensamma reglerna genom att förstärka de nationella budgetramverken. Detta är särskilt viktigt i medlemsstater med i utgångsläget mindre starka ramverk. Kommissionen har publicerat en rapport i vilken en preliminär analys görs av i viken utsträckning medlemsstaterna har gjort framsteg i genomförandet av direktivet. Kommissionen konstaterar bl.a. att medlemsstaterna har rapporterat påtagliga men ojämna framsteg i genomförandet av direktivet, och framhåller att en uttömmande utvärdering av genomförandet kommer att äga rum efter 31 december 2013.1 4.2EU:s reformerade ekonomisk-politiska regelverk Sedan inrättandet av den ekonomiska och monetära unionen (EMU) samordnas EU-medlemsstaternas, och särskilt , offentliga finanser och ekonomiska politik av kommissionen och rådet. Samordningen av de offentliga finanserna sker i första hand inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. Före och under den statsfinansiella krisen har ett antal brister i utformningen och tillämpningen av uppmärksammats. För att motverka att skuldkriser liknande den som just nu går igenom ska uppstå igen har flera åtgärder vidtagits för att stärka regelverket. Detta gäller såväl reglerna för de offentliga finanserna som andra ekonomiskpolitiska bestämmelser inom EU och euroområdet. En omfattande översyn av EU:s ekonomisk-politiska samordning och styrning inleddes . Översynen har resulterat i ett lagstiftningspaket med sex rättsakter om förstärkt ekonomisk-politisk samordning som samtliga trädde i kraft (det s.k. sexpacket). Genom lagstiftningen har den förebyggande och den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten stärkts, ett direktiv med minimikrav för nationella finanspolitiska ramverk antagits samt ett nytt regelverk för att förebygga och korrigera makroekonomiska obalanser införts. Nedan beskrivs huvuddragen i det reformerade regelverket.