sou · H0B390 · 2013-01-01 00:00:00 — för sådana uppgifter som en mottagarmyndighet bara passivt förvarar genom den tekniska tillgängligheten. I den delen anser vi att resonemanget inte nödvändigtvis behöver landa i bedömningen att en ändring i tryckfrihetsförordningen som undantar överskottsinformation från att vara allmän handling hos en mottagarmyndighet skulle utgöra en omotiverad försämring av allmänhetens insyn eller ett frångående av likställighetsprincipen. En eventuell grundlagsändring kräver emellertid att en analys av andra möjliga lösningar leder till bedömningen att sådana inte tillfredsställande löser det aktuella problemet. Den analysen görs i nästa avsnitt. I avsnitt 7.4 utvecklar vi vår närmare syn på sådana principiella aspekter som bör läggas på frågan om en grundlagsändring. Där analyserar vi även tyngden i allmänhetens insynsintresse såvitt avser överskottsinformation. Mot de skäl som kan tala för en begränsning av handlingsoffentlighetens räckvidd när det gäller överskottsinformation vid direktåtkomst måste nämligen ställas den principiella rätten till insyn i myndigheternas handlingsbestånd. En grundlagsändring förutsätter dessutom att det går att hitta en tillfredsställande lagteknisk lösning som inte ytterligare försvårar tillämpningen av en redan komplicerad reglering. Den frågan behandlas i avsnitt 7.5. Vårt slutliga ställningstagande redovisas i avsnitt 7.6. Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden 7.3Finns alternativa lösningar? Det har gjorts såväl grundlagsändringar som ändringar i vanlig lag för att tillse att verkningarna av den långtgående handlingsoffentligheten i fråga om elektronisk information inte ska få proportioner som bedömts som orimliga eller olämpliga. Utformningen av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och deras anpassning till den då nya elektroniska informationstekniken ansågs – genom bl.a. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § och undantagen i 6 och 10 §§ för teknisk bearbetning eller lagring – ge handlingsoffentligheten rimliga proportioner när det gäller just elektronisk informationshantering. Den ändring i 2 kap. 3 § andra stycket som gjordes 1991 och som innebar att begreppet förvar i fråga om upptagningar inskränktes till att avse tillgänglighet med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar är också ett exempel på en grundlagsändring som hade samband med informationsteknikens ökade användning i samhället (se prop. 1990/91:60 s. 28 f). Det undantag för säkerhetskopior som gäller är också ett exempel på en grundlagsändring med direkt koppling till informationsteknikens utveckling. I övrigt har det i allt väsentligt varit genom ändringar i sekretessregleringen och genom införande av eller ändringar i registerförfattningar som integritetsskydd skapats för att minska handlingsoffentlighetens reella räckvidd i fråga om myndigheters informationshantering avseende personuppgifter. Frågan nu är om det finns någon annan metod än en grundlagsändring för att komma till rätta med de problem som är förenade med att överskottsinformation utgör allmän handling hos mottagarmyndigheter. 7.3.1Förbud mot överskottsinformation? Det torde rent tekniskt och administrativt finnas förutsättningar att anordna informationsförsörjning på sätt som innebär att uppgifter inte anses tekniskt tillgängliggjorda för mottagarmyndigheter i den mening som avses i 2 kap. 3 och 6 §§ TF. Ett exempel skulle kunna vara administrativa spärrar i värdmyndighetens system som innebär att en mottagarmyndighet inte kan överföra en uppgift utan värdmyndighetens föregående kontroll eller i vart fall auto- Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden matiserade prövning (se exempelvis redogörelsen i avsnitt 5.9.3 för E-delegationens rapport och utlämnande på medium för automatiserad behandling). Betydelsen av sådana arrangemang för frågan om vad som utgör allmän handling hos en mottagande myndighet kan emellertid inte bedömas generellt utan blir ytterst beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. framstår det dock inte som praktisk genomförbart att ställa generella krav på att den offentliga sektorn tekniskt utformar sina informationssystem på det sättet att informationsutbyte kan ske utan att överskottsinformation i tryckfrihetsförordningens mening uppstår vid direktåtkomst och några indikationer på att förekomsten av överskottsinformation vid direktåtkomst kommer att minska kan vi inte se. Utvecklingen går snarare mot en ökande myndighetsöverskridande informationshantering. Man eftersträvar t.ex. att en återanvändning av redan insamlad information i en myndighets verksamhet kan ske i andra myndigheters verksamheter eftersom det kan kombinera ökad effektivitet i förvaltningen med bättre service åt enskilda vid deras kontakter med det allmänna. Det finns vidare skäl att framhålla behovet av informationsutbyte inom ramen för internationellt samarbete som deltar i, inte minst gäller detta beträffande EU. Att genom någon form av reglering förbjuda överskottsinformation ter sig alltså sammantaget svårt att förena med strävandena att använda och utveckla informationstekniken på ett sätt som ökar nyttan för både samhället och individen. Vi ser inte ett förbud som ett alternativ. 7.3.2En generell sekretesslösning? Som ett annat alternativ till en grundlagsändring har vi övervägt om det skulle gå att införa en primär sekretessbestämmelse med räckvidd hos alla mottagarmyndigheter som föreskrev absolut sekretess för överskottsinformation vid direktåtkomst motsvarande den befintliga särbestämmelsen om absolut sekretess vid sammanhållen journalföring enligt 25 kap. 2 § OSL eller den nya sekretessbestämmelsen för utländska databaser i 15 kap. 1 a § OSL, se ovan i avsnitt 5.5.2. Syftet med en sådan bestämmelse skulle i första hand vara att generellt ge överskottsinformationen ett avsevärt bättre integritetsskydd än vad som normalt gäller . Sekretesskyddet skulle då bli Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden det starkast tänkbara. I praktiken skulle sekretesskyddet i det närmaste eliminera den risk för spridning av personuppgifter till allmänheten via tillgänglighet hos mottagarmyndigheter som är en följd av att värdmyndigheters information blir allmänna handlingar även hos mottagarmyndigheter. Detta gäller i synnerhet om bestämmelsen kombinerades med en inskränkning i personalens rätt att straffritt meddela och offentliggöra uppgifter för publicering i massmedia m.m., den s.k. meddelarfriheten. Därutöver skulle en sådan bestämmelse i betydande mån minska mottagarmyndigheters skyldigheter att söka fram överskottsinformation hos en värdmyndighet och i sin egen verksamhet utföra den behandling av överskottsinformationen som en begäran enligt tryckfrihetsförordningen om utfående av allmän handling föranleder. Gällande rätt innebär nämligen att mottagarmyndigheten normalt före ett eventuellt utlämnande måste ta del av överskottsinformationen om uppgifterna är sekretessreglerade, eftersom det då krävs en sekretessprövning gentemot ett skaderekvisit som innebär att man ska pröva om det kan förutses någon risk för skada eller men eller att en sådan risk för det skyddade sekretessintresset kan uteslutas som en konsekvens av att en uppgift lämnas ut. Redan risken för att vissa uppgifter kan vara sekretessreglerade kan medföra ett behov av att mottagarmyndigheten tar del av överskottsinformationen för att se om uppgifter ska sorteras så att de som är offentliga och utan vidare kan lämnas avskiljs från uppgifter som måste sekretessprövas före ett eventuellt utlämnande. En ny sekretessbestämmelse som föreskriver absolut sekretess hos alla mottagarmyndigheter för uppgifter som är tekniskt tillgängliga hos en värdmyndighet genom direktåtkomst eller liknande men som ingår i överskottsinformation skulle alltså begränsa mottagarmyndigheternas skyldigheter att – kanske i strid mot gällande sök- eller ändamålsbegränsningar för myndighetens egen personuppgiftsbehandling – till sig överföra och ta del av överskottsinformationen med anledning av en begäran enligt tryckfrihetsförordningen för att göra en sekretessprövning. Detta skulle alltså bidra avsevärt till att förbättra integritetsskyddet. Det ska emellertid framhållas att det inte kan uteslutas att överföring ibland ändå skulle behöva ske, t.ex. för att ta ställning till om en viss sekretessbrytande bestämmelse, som gör att uppgifter trots sekretess kan lämnas ut, är tillämplig. Så skulle också bli fallet i samband med ett överklagande av ett beslut rörande utfående av allmän handling. Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden Det finns emellertid flera problematiska faktorer med en ny sekretessbestämmelse som skulle innebära absolut sekretess för överskottsinformation och ha generell räckvidd i den meningen att den skulle vara i och för sig tillämplig hos alla myndigheter som är mottagarmyndigheter vid direktåtkomst och liknande elektroniskt utlämnande som genererar överskottsinformation. I 2 kap. 2 § TF anges ramen för i vilka fall handlingsoffentligheten får begränsas genom införande av sekretess. I sju punkter räknas upp vilka intressen som får skyddas genom att allmänna handlingar hålls hemliga, de s.k. sekretessgrunderna. 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7.intresset att bevara djur- eller växtart. Uppräkningen är uttömmande och all handlingssekretess måste alltså grundas på sekretessbestämmelser som syftar till att skydda något av de uppräknade intressena. Det krävs även att sekretess ska vara påkallad. Dessutom föreskrivs i 2 kap. 2 § TF att begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i särskild lag eller, om det i visst fall är lämpligare, i annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Med den särskilda lagen avses offentlighets- och sekretesslagen. Att begränsningar ska anges noga innebär att sekretessbestämmelser måste ges ett preciserat innehåll (prop. 1975/76:160 s. 77). En grundprincip vid utformningen av varje särskild sekretessbestämmelse är vidare att man inte ska åstadkomma mer sekretess än vad som är nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen, sekretessen ska vara påkallad. Därför är sekretessbestämmelser normalt avgränsade med skaderekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 78). Behovet av och styrkan i en sekretess kan dock inte bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden intresset av insyn i myndigheternas göranden och låtanden (a. prop. s. 75 f.). Den enda sekretessgrund som skulle kunna åberopas till stöd för en inom hela den offentliga verksamheten tillämplig generell bestämmelse om absolut sekretess för mottagarmyndigheters överskottsinformation vid direktåtkomst är punkten 6 som avser skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Som vi tidigare konstaterat är det huvudsakligen på grund av risken för obefogade integritetsintrång som det är problematiskt att överskottsinformation vid direktåtkomst blir allmän handling hos alla mottagarmyndigheter redan vid det passiva tillgängliggörandet. Av det sagda följer att en generell bestämmelse knappast kan avse annat än uppgifter om enskildas personliga förhållande, dvs. personuppgifter om fysiska personer. En absolut sekretess hos mottagarmyndigheter skulle dock inte kunna anpassas till hur känsliga personuppgifterna i fråga är. Ingen skillnad skulle gälla mellan uppgifter som hos värdmyndigheten annars kanske är harmlösa och offentliga eller tvärtom känsliga och sekretessreglerade såvida detta inte särskilt angavs i bestämmelsen, t.ex. genom att sekretessbestämmelsen angavs omfatta bara sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen eller sådana uppgifter som är sekretessreglerade hos värdmyndigheten. En ingående bedömning av huruvida absolut sekretess verkligen är nödvändig för att skydda uppgifter i allmänna handlingar från allmänhetens insyn snarare än att på vanligt sätt åstadkomma ett skydd genom föreskrifter om omvänt eller rakt skaderekvisit, kan emellertid, som vi ser det, inte göras generellt utan bör göras för varje verksamhetsområde för sig eller för vissa särskilda fall såsom beträffande de befintliga sekretessbestämmelserna för sammanhållen journalföring eller utländska databaser. Inte heller går det att göra någon närmare avvägning mellan skyddsintresse och insynsintresse vid en generell lösning. Till detta kommer att sekretessens föremål under alla förhållanden hade fått begränsas till uppgift om enskilds personliga förhållanden. En mottagarmyndighet skulle därmed tämligen ofta – vid en begäran om utfående av allmän handling – ändå behöva söka fram efterfrågade handlingar hos värdmyndigheten för att närmare utreda om de innehåller uppgifter om personliga förhållanden eller inte. Enligt vår bedömning vore införandet av en generell regel om absolut sekretess för överskottsinformation inte förenlig med de krav som uppställs i 2 kap. 2 § TF på att undantag från handlings- Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden offentlighet ska vara påkallade och noga preciserade. Det gäller även för det fall tillämpningsområdet för en generell bestämmelse om absolut sekretess skulle begränsas till särskilt känsliga uppgiftskategorier eller redan hos värdmyndigheten sekretessreglerade uppgifter. En sådan bestämmelse kan därför redan av detta skäl inte föreslås. 7.3.3Fortsatta sekretesslösningar från fall till fall? Huvudregeln är att den grundlagsskyddade handlingsoffentligheten vid behov inskränks med stöd av 2 kap. 2 § TF genom införandet av verksamhets- eller myndighetsanpassade sekretessbestämmelser. Som har framgått ovan måste i princip varje gång elektronisk informationsöverföring mellan myndigheter införs eller utökas komplicerade överväganden om sekretessförhållanden göras vilket ofta leder till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Fortsatta lösningar från fall till fall med en ständig ström av nya eller utvidgade sekretessbestämmelser för att skydda överskottsinformation hos mottagarmyndigheter – kanske även sådana som föreskriver absolut sekretess för överskottsinformation på ytterligare områden – riskerar att göra en redan komplicerad lagstiftning än mer komplex och splittrad, vilket i sin tur riskerar offentlighetsprincipens genomslag. Man kan inte heller bortse från risken att de sammantagna konsekvenserna för handlingsoffentligheten som sådan inte blir tillräckligt belysta i de enskilda lagstiftningsärendena. Visserligen ser vi en möjlighet att något förbättra möjligheterna att åstadkomma ett adekvat skydd för överskottsinformation hos mottagarmyndigheter genom en anpassning av undantagsregeln om konkurrerande sekretessbestämmelser vid direktåtkomst i 11 kap. 8 § (se kapitel 8) men i grunden bygger den regleringen alltså på fortsatta lösningar med sektors- eller verksamhetsanpassade sekretessbestämmelser. En ändring av regleringen beträffande konkurrerande sekretessbestämmelser torde emellertid inte annat än i vissa fall ändra på det förhållandet att en mottagande myndighet vid en begäran om att få del av en värdmyndighets upptagningar måste ta fram och ta del av uppgifter för att 1) se om informationen alls är sekretessreglerad, t.ex. att den verkligen avser uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som omfattas av en Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden sekretessbestämmelse, och 2) göra en sekretessprövning gentemot ett skaderekvisit och detta även om myndigheten alltså annars kanske är förhindrad att ta del av informationen. Enligt vår mening är detta en problematisk konsekvens av den nuvarande konstruktionen av begreppet allmän handling i 2 kap. tryckfrihetsförordningen som knappast står väl i samklang med samhällets skyldigheter att skydda enskildas personliga integritet genom att hindra en obefogat stor spridning av uppgifter mellan myndigheter. står framtagandet av informationen dessutom i strid mot villkorade förbud som gäller för den egna myndighetens verksamhet, förbud eller restriktioner som utformats i syfte att skapa ett integritetsskydd för enskilda registrerade som en motvikt till det tekniska tillgängliggörandet. En ytterligare aspekt är att de splittrade lagstiftningsprocesserna sammantaget är resurskrävande för samhället i stort. Som sagts medför fortsatta särlösningar på sekretessområdet att komplexiteten i regleringen bara ökar och det kan inte uteslutas att detta kan ha en negativ betydelse för handlingsoffentlighetens genomslag. Mot den bakgrunden anser vi inte att fortsatta särregleringar på sekretessområdet innebär en alltigenom tillfredsställande lösning. När det gäller den andra traditionella metoden för att minska handlingsoffentlighetens räckvidd genom att införa regleringar i registerförfattning om absoluta sök- eller sambearbetningsförbud gör vi bedömningen att detta framstår som en återvändsgränd när det gäller mottagarmyndigheters överskottsinformation. Det finns två skäl till detta. För det första skulle sådana förbud inte göra någon skillnad i fråga om en värdmyndighets färdiga elektroniska handlingar. De skulle fortsatt vara förvarade allmänna handlingar hos en mottagarmyndighet. Visserligen avser sådan myndighetsövergripande direktåtkomst som förekommer oftast att mottagarmyndigheter ges möjligheter att söka uppgifter i värdmyndighetens upptagningar för att göra egna sammanställningar. Direktåtkomst till en värdmyndighets färdiga elektroniska handlingar förekommer emellertid och det finns vad vi vet inget som säger att det inte kan bli vanligare framöver. För det andra skulle fler absoluta förbud samman- Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden taget motverka mottagarmyndigheternas rationella och flexibla informationshantering vilket i sin tur skulle stå i klar motsättning till det underliggande syftet med strävandena mot en förbättrad effektivitet och tillgänglighet när det gäller informationshanteringen inom det allmänna. Fortsatta separata registerförfattningslösningar i syfte att minska de olägenheter från integritetsskyddssynpunkt som överskottsinformation vid direktåtkomst medför ter sig enligt vår uppfattning alltså inte som en tillfredsställande lösning. Det ter sig också som ett slags halvmesyr att genom ett ständigt växande lappverk av registerförfattningsbestämmelser m.m. lösa det grundläggande problemet med att tryckfrihetsförordningens utformning i nu aktuellt hänseende kan sägas leda till otillfredsställande konsekvenser. 7.4Vilken avvägning bör göras? Vi har alltså inte kunnat finna att det finns någon alternativ lösning för att komma till rätta med de problem som är förenade med överskottsinformation vid direktåtkomst. Det kan tyckas tala för en grundlagsändring. Men för att ta ställning till frågan om en grundlagsändring verkligen är motiverad måste det göras andra avvägningar, bl.a. mellan de skäl som talar för en principiell inskränkning av handlingsoffentlighetens räckvidd och tyngden i det insynsintresse som kan finnas beträffande mottagarmyndigheters överskottsinformation vid direktåtkomst. En utgångspunkt är att det enligt vår uppfattning knappast är tillfredsställande att regleringen beträffande vad som är allmän handling medför att sådana bestämmelser i registerförfattningar som exempelvis tillåter en mottagarmyndighet att använda direktåtkomsten bara för att söka efter en värdmyndighets personuppgifter om ett visst föreskrivet villkor är uppfyllt – t.ex. att personuppgiften gäller någon som är aktuell i ett ärende hos myndigheten – helt sätts ur spel när det gäller vad som utgör hos mottagarmyndigheten förvarade allmänna handlingar. Som har framgått måste alltså en mottagarmyndighet på begäran ta fram sammanställningar med personuppgifter ur tillgängliga upptagningar hos värdmyndigheten även om de rör uppgifter om sådana personer som varken är eller har varit aktuella hos mottagarmyndigheten och detta trots att myndigheten av integritetsskyddsskäl kan ha förbjudits att för sin egen verksamhet ens söka fram dessa personuppgifter. Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden ligger alltså en diskrepans mellan hur myndigheten får hantera information för egen del och vad myndigheten måste göra för allmänhetens räkning. Denna inkonsekvens kan gå ut över enskilda registrerades berättigade krav på ett godtagbart integritetsskydd vid myndighetsövergripande informationshantering, en hantering som i den moderna miljön är omfattande och som för den enskilde registrerade torde framstå som i det närmaste oöverblickbar. Vidare är detta förhållande mindre väl förenligt med den för handlingsoffentligheten grundläggande likställighetsprincipen som innebär att allmänheten ska ha samma tillgång till allmänna handlingar som myndigheten själv har. I fråga om författningsreglerad direktåtkomst med för mottagarmyndigheten föreskrivna villkorade restriktioner är situationen alltså i stället den att allmänhetens tillgång är mer vidsträckt än myndighetens. En ändring som innebär att informationen inte blir allmän handling hos mottagarmyndigheten enbart på grund av den latenta tillgängligheten, trots villkorade sökförbud, skulle alltså enligt vår mening inte medföra något reellt ingrepp i likställighetsprincipen. Detsamma gäller i fråga om sådana sökbegränsningar som anger att direktåtkomsten bara får användas av mottagarmyndigheten för vissa ändamål eller i vissa situationer. Att villkorade förbud och ändamålsbegränsningar i registerförfattningar inte bör begränsa handlingsoffentlighetens räckvidd när det gäller den egna myndighetens informationssamlingar är en helt annan sak. Vid ändringar i 2 kap. 3 § TF klargjordes att färdiga elektroniska handlingar ska anses vara förvarade hos en myndighet alldeles oavsett om det krävs mer än rutinbetonade åtgärder för att ta fram dem. Inte heller skulle sök- eller sambearbetningsförbud spela någon roll för frågan om de utgör allmänna handlingar eller inte. Tanken bakom denna reform var att en handling i elektronisk form i en elektronisk akt hos en myndighet annars skulle kunna riskera att inte anses förvarad hos myndigheten i 2 kap. tryckfrihetsförordningens mening. Handlingen skulle därmed inte vara en allmän handling hos myndigheten (SOU 2001:3 s. 145). En inskränkning av handlingsoffentligheten på grund av övergång till elektronisk ärendehandläggning skulle givetvis inte vara acceptabel. Däremot menar vi att det inte framstår som självklart att ställa samma ovillkorliga krav på handlingsoffentlighetens räckvidd när det gäller en mottagarmyndighets tillgång till värdmyndighetens färdiga elektroniska handlingar så länge det handlar om överskottsinformation. Även här menar vi således att det framstår Överskottsinformation vid direktåtkomst – våra överväganden som rimligt att hävda att likställighetsprincipen inte skulle trädas för när om ett absolut eller villkorat sökförbud eller liknande som gäller för en mottagarmyndighet skulle få genomslag även beträffande mottagarmyndighetens skyldighet att ta fram en värdmyndighets färdiga elektroniska handling. Vi menar alltså att de skäl som ligger till grund för att färdiga elektroniska handlingar alltid – oavsett eventuella absoluta sökförbud och liknande – ska anses vara allmänna handlingar så länge som de är tekniskt tillgängliga inte väger lika tungt när det gäller en mottagarmyndighets tillgång till en värdmyndighets färdiga elektroniska handlingar förutsatt att det handlar om överskottsinformation.