sou · H1B343 · 2013-06-17 00:00:00 — Klimatförändringarna kommer att förändra mönstren för livsmedels-, varu- och energiproduktion. Ökande anspråk på marken innebär potentiellt ökande konflikter om marken och dess användning. För att åstadkomma en långsiktigt hållbar markanvändning måste olika intressen och anspråk beaktas och långsiktiga avvägningar mellan samhällsmål göras. Syftet med den här strategin är att göra dessa långsiktiga politiska avvägningar. Det här betänkandet är ett av tre delbetänkande inom ramen för strategin. I SOU 2012:15 gjorde vi en övergripande problemanalys och identifierade utifrån det några särskilt svåra frågor som kräver långsiktiga politiska avvägningar. Dessa frågor behandlas i det här och i nästkommande betänkande. 1 Ekosystemtjänster är de nyttor som människor får från ekosystemen. Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning I detta betänkande fokuserar vi på två områden rörande markanvändning: skydd och skötsel av land- och sötvattenområden och miljöhänsyn i skogsbruket. Frågorna är centrala för att miljömålen ska kunna nås. är frågorna svåra. Naturen och människan samspelar på ett komplext sätt som vi i många delar saknar kunskap om. Vi kan självklart inte heller förutse alla de förändringar som kommer att inträffa . Trots de osäkerheter som finns behöver vi dock ta kontinuerliga och målmedvetna steg fram mot miljömålen. Vi föreslår utifrån det här etappmål för de allra viktigaste insatserna och väljer de åtgärder som vi bedömer är mest verkningsfulla och kostnadseffektiva. I det tredje betänkandet inom ramen för strategin, som redovisas , analyserar vi hur styrningen av markanvändningen kan utvecklas för ökat helhetsperspektiv. Vi tar också mer specifikt upp hur vi ska uppnå en hållbar användning av jordbruksmark. Vi arbetar även med en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik, som ska redovisas . och vatten hänger naturligt samman och några knivskarpa gränser mellan strategierna kan, och bör, inte dras. Istället utgör strategierna integrerade delar i arbetet för att nå miljömålen. Några av de frågor som behandlas inom strategin för en långsiktigt hållbar markanvändning är av stor relevans för vattnet och några av de frågor som behandlas inom strategin för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik är av stor relevans för marken. Inom ramen för strategin för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik kommer vi bl.a. att utreda frågor om miljöhänsyn vid dikning, som därför inte behandlas närmare i detta betänkande.2 Vi har identifierat några utgångspunkter som hjälper oss att välja så verkningsfulla och kostnadseffektiva insatser som möjligt för en långsiktigt hållbar markanvändning. 2 Centrala juridiska aspekter rörande dikning utreds även av den pågående (dir. 2013:37). Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning 1.2.1Förmåga att klara av framtida förändringar Vi kan självklart inte förutse alla de förändringar som kommer att inträffa . Naturen och människan samspelar på ett komplext sätt som vi i många delar saknar kunskap om. Inte minst klimatförändringarna kan ge upphov till oväntade händelser. Vi behöver därför ha beredskap att möta framtida förändringar. En långsiktigt hållbar markanvändning är en markanvändning som gör att vi når våra miljökvalitetsmål och kan få viktiga ekosystemtjänster. Detta innebär att ekosystemens funktioner upprätthålls och inte i grunden förändras (SOU 2012:15 s. 40). Om ett ekosystems funktioner förändras kan dess förmåga att tillhandhålla ekosystemtjänster försvagas. Det kan exempelvis handla om att skogens förmåga att producera träråvara, rena vatten eller binda koldioxid försämras. Ett ekosystems förmåga att tåla förändringar och störningar utan att förändras till ett system med helt andra strukturer och funktioner brukar kallas resiliens. Biologisk mångfald3 är en förutsättning för ekosystemens resiliens eftersom den innebär en spridning av risker och större möjlighet till omorganisation efter en störning. Resilienta ekosystem kan producera ekosystemtjänster trots stora förändringar i omvärlden. Resilienta ekosystem är därför en förutsättning för en långsiktigt hållbar markanvändning.4 För att ha förmågan att klara av både väntade och oväntade förändringar behöver markanvändningen ständigt kunna anpassas till nya förutsättningar och nya kunskaper. Vi utgår från detta när vi identifierar behov av insatser. Ekosystemtjänsternas värde behöver synliggöras För att öka vår förmåga att klara framtida förändringar är det betydelsefullt att vi synliggör ekosystemtjänsternas värde för samhället. På så sätt kan vi göra bättre avvägningar och fatta bättre beslut avseende markanvändningen. Regeringen har, efter förslag från Miljömålsberedningen, beslutat om ett etappmål som innebär att betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster ska vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället. Regeringen har utifrån detta tillsatt 3Biologisk mångfald definieras här som variationsrikedomen bland alla levande organismer och de ekologiska system som de ingår i, både på land och i vatten. 4Se vidare SOU 2012:15 avsnitt 4.1. Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning en särskild utredare som ska analysera åtgärder och föreslå metoder och insatser för att bättre värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället.5 Utredningen är ett viktigt steg i arbetet att synliggöra ekosystemtjänsternas värde. 1.2.2Landskapet som en helhet I landskapet möts många olika värden och intressen – ekonomiska, ekologiska, estetiska, sociala och kulturella. Det krävs därför ett nära samarbete mellan myndigheter, organisationer, företag, markägare och andra enskilda för att landskapets mångfald av värden ska kunna hanteras på ett hållbart sätt. Vi behöver utveckla en helhetssyn på landskapets värden och en hållbar förvaltning av dessa.6 Vi saknar ett integrerat synsätt på landskapet som en helhet. Det beror bl.a. på att förvaltningen av naturresurser är sektoriserad inom olika politikområden, t.ex. naturvård, skog, jordbruk, energi, infrastruktur, regional utveckling och kultur. När man ser till en sektor och ett samhällsmål i taget finns det risk att man fattar beslut som är mindre bra för andra sektorer och andra samhällsmål. Vi riskerar därför att suboptimera användningen av landskapet och därigenom få en sämre användning av samhällets resurser. Det är därför viktigt att statliga myndigheter samarbetar med varandra och med näringsliv, markägare och allmänhet när beslut om markanvändning fattas. Det är också angeläget att kommunernas ansvar för den fysiska planeringen beaktas när sådana beslut fattas. Landskapet är även uppsplittrat i geografiskt avseende. Urbaniseringen har lett till växande stadsmiljöer och utveckling av ny och förtätad infrastruktur, främst i storstadsregionerna. Utvecklingen av kommunikationer och energiförsörjning över hela landet har skapat barriärer som går igenom hela landskapet. Det har förändrat de ekologiska sambanden mellan olika naturområden. Detta påverkar arters möjligheter att röra sig mellan olika mark- och vatten- 5Utredaren ska vidare föreslå åtgärder som leder till att betydelsen av den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsternas värden blir allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Uppdraget ska redovisas . 6Detta synsätt ingår bl.a. som en del i den europeiska landskapskonventionen som har ratificerat. Syftet med denna är att främja skydd, skötsel och planering av europeiska landskap och organisera det europeiska samarbetet inom landskapsområdet. Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning områden och möjligheterna att föröka sig på ett livskraftigt sätt. Det kan även påverka möjligheterna till friluftsliv och upplevelser. Vi tar utifrån detta fasta på behovet av att se landskapet som en helhet när vi identifierar behov av insatser. 1.2.3Rättssäkerhet och legitimitet i den statliga styrningen Rättssäkerhet innebär att rättsregler är förutsägbara och tillämpas objektivt och effektivt. Det förutsätter att reglerna är tydliga och att regelbrott hanteras systematiskt och vid behov sanktioneras. Markanvändning berör ofta frågor som både är komplexa och komplicerade. Vi saknar fullständig kunskap om många samband i naturen. Det kan då vara svårt att skapa tydliga regler och uppföljningssystem. Det är emellertid angeläget att rättsäkerheten alltid säkerställs. Särskild uppmärksamhet behöver därför riktas åt tydligheten i rättsreglerna och systematiken i hanteringen av regelbrott. Att rättsregler är förutsägbara och tillämpas på ett objektivt sätt ger förutsättningar för ett långsiktigt ansvarstagande hos markägarna. En med rättsäkerheten närbesläktad fråga rör legitimiteten i den statliga styrningen. Legitimitet i styrningen är särskilt viktig när styrningen är beroende av medborgarnas samarbete för att bli framgångsrik. Om medborgaren inte uppfattar styrningen som legitim kommer medborgaren troligen inte att bidra med mer än vad som behövs för att undvika en eventuell sanktion. Inom markanvändningsområdet finns många frågor där staten är beroende av medborgarnas insatser för att politiken ska kunna genomföras i praktiken och bli framgångsrik. 1.2.4Hela samhällets insatser krävs En långsiktigt hållbar markanvändning kräver insatser från hela samhället. Medborgare, kommuner, näringsliv, markägare och frivilliga organisationer kan alla bidra till en sådan markanvändning. Genom samarbete och samverkan kan ytterligare steg tas i den riktningen. Staten kan på olika sätt bidra i sammanhanget men kan inte på egen hand skapa tillräckliga förutsättningar för att detta ska kunna uppnås. Staten måste dock gå före med det egna markinnehavet och beslut som rör den egna verksamheten. Vi utgår därför från att hela samhällets insatser krävs när vi identifierar behov av insatser. Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning Den svenska marken ägs av ett stort antal små och några stora markägare. Markägarna har en avgörande roll för att vi ska uppnå en hållbar markanvändning. Äganderätten utgör grunden för en ansvarsfull markanvändning. Med äganderätten följer ett förvaltarskap av marken, både och . I våra förslag till insatser bygger vi vidare på en äganderätt med förvaltarskap. Konsumtionen har en avgörande betydelse för att vi ska uppnå en hållbar utveckling inom alla områden. Vi uppmärksammar därför konsumtionens betydelse i alla våra strategier.7 Hela samhället behöver medverka med en hållbar och medveten konsumtion för att vi ska uppnå en långsiktigt hållbar markanvändning. Vi vill i denna strategi särskilt betona samhällets gemensamma ansvar att gå mot en mer medveten användning av biomassa, där biomassan i högre grad används innan den förbränns. Vi vill också särskilt betona samhällets gemensamma ansvar att byta ut fossila bränslen mot mer långsiktigt klimatsmarta biobaserade bränslen. Alla vi människor har även ett personligt ansvar att i vår vardag konsumera hållbart för att markanvändningen, liksom all vår användning av naturresurser, ska bli långsiktigt hållbar. Många miljökvalitetsmål berörs av markanvändningen och de flesta av målen är invävda i och beroende av varandra. Generationsmålet, miljökvalitetsmålen och deras preciseringar återges i bilaga. Utifrån målen har vi identifierat följande miljöfrågor för strategin. 7 Konsumtionens betydelse för miljön är en av de utgångspunkter för en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning som Miljömålsberedningen antagit, se vidare SOU 2012:15, s. 20–22. Konsumtionens betydelse poängteras även i fördjupad utvärdering av miljömålen: (2012), Steg på vägen. Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning Begränsningen av och anpassningen till klimatförändringarna är särskilt utmanande för strategiarbetet Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären, i enlighet med klimatkonventionen, ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder. har även beslutat om ett etappmål som bl.a. anger att de svenska utsläppen av klimatpåverkande gaser till 2020 ska minska jämfört med tillståndet 1990. bedömer att etappmålet är nära att nås med redan beslutade åtgärder.8 har angivit en vision om att 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären.9 Markanvändningen påverkar utsläppen av växthusgaser. Jord- och skogsprodukter producerar biomassa och bioenergi som kan användas för att minska behovet av fossila bränslen. Jord- och skogsprodukter kan även användas för att exempelvis producera textilier, kemikalier och cellulosabaserade plaster som kan ersätta material som ger upphov till växthusgaser. Den svenska marken kan även utnyttjas för att binda koldioxid och andra växthusgaser. Kol kan exempelvis lagras i växande träd och i marken under långa perioder. Kol kan även lagras i exempelvis byggnader och andra produkter av trä. Hur vi använder eller konsumerar skogsråvara kan därför påverka hur vi når målet om att begränsa klimatpåverkan. I , vars yta till mer än hälften är täckt av skog, har det betydelse hur vi brukar skogen och tar tillvara olika skogsprodukter. Ökad skogstillväxt kan öka potentialen för substitution av fossila bränslen och för ökat nettoupptag av koldioxid och därmed motverka klimatförändringar.10 En strategi för en uthållig markanvändning är därför en del i det långsiktiga arbetet att nå de klimatpolitiska målen. För att begränsa klimatförändringarna i syfte att nå miljömålet Begränsad klimatpåverkan behöver vi därför arbeta för: 8Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat. 10Naturvårdsverket (2012), Underlag till en svensk färdplan för ett utan klimatutsläpp , rapport 6487. Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning Biomassa som ersättning för fossila bränslen.11 Kolinlagring i skog och våtmarker. Kolinlagring i träprodukter och substitution av klimatbelastande material. Klimatförändringarna har även effekter på markanvändningen och möjligheterna att nå andra miljömål. Klimatförändringarna kan komma att påverka ekosystemens biologiska mångfald samt deras förmåga att leverera ekosystemtjänster. Klimatförändringar innebär att risken för översvämningar och förändringar i vattennivåer och vattenflöden ökar. Skogs- och myrmarkers naturliga vattenreglerande förmåga är därför en viktig del av hanteringen av klimatförändringarna.12 Ekologiska samband i landskapet spelar en avgörande roll för upprätthållandet av den biologiska mångfalden. I och med klimatförändringarna kommer dessa samband att spela en än större roll då arternas utbredningsområden kommer att förändras och spridningsmöjligheter till nya livsmiljöer kommer att vara en förutsättning för att vissa arter ska kunna fortleva. Vi behöver därför arbeta med att anpassa oss till klimatförändringarna genom: Att stärka skogs- och myrmarkers naturliga vattenreglerande förmåga. Att skärpa uppmärksamheten inför effekter av temperaturförändringar. Att upprätthålla ekologiska samband i landskapet. Restaurering av biotoper. 11Minskade antropogena utsläpp av växthusgaser är en mycket viktig del för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och berör bl.a. transporter och uppvärmning. Här beskrivs emellertid enbart de frågor som har en tydlig koppling till markanvändningen, såsom biomassa som ersättning för fossila bränslen. 12Klimat- och sårbarhetsutredningen har särskilt framhållit våtmarkernas betydelse för att anpassa samhället till förändrade nederbördsförhållanden vid en klimatförändring. Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning Påverkan på biologisk mångfald är särskilt utmanande för strategiarbetet Bevarandet av biologisk mångfald utgör en central del i flera av de miljökvalitetsmål som har stor relevans för markanvändningen som Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv. Myndigheterna bedömde i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012 att dessa miljökvalitetsmål inte var möjliga att uppnå till 2020 med beslutade eller planerade styrmedel.13 Myndigheterna anser bl.a. att den allmänna hänsynen inte är tillräcklig när areella näringar och kommersiellt fiske använder mark, vatten och naturresurser. Vidare är tillståndet för flera skogstyper inte stabilt och många skogslevande arter är hotade.14 Ekologiska kontinuitetsbrott, fragmentering och igenväxning är exempel på strukturella problem och brister i skogsekosystemen. Avgörande för att ekosystemen ska fungera och även kunna anpassa sig till ändrade förhållanden som klimatförändringar är att vi lyckas behålla den biologiska mångfalden. För att klara av att bevara den biologiska mångfalden är det viktigt att se till helheten i landskapet. Ett långsiktigt bevarande av biologisk mångfald innebär att vi både behöver förbättra nuvarande livsmiljöer och spridningsmöjligheterna i landskapet. Det sistnämnda är särskilt viktigt sett ur ett klimatperspektiv där klimatförändringar kan resultera i att många arter behöver söka sig till nya områden där de rätta förutsättningarna finns. Förbättrade spridningsmöjligheter kan bl.a. innebära att biotoper i områden nyskapas där sådana saknas, men också att använda och förbättra de möjligheter som redan finns i landskapet. Hotade arter och naturtyper bevaras i första hand genom en hållbar mark- och vattenanvändning, vilket inkluderar arbetet med att skapa variation och ekologiska samband i landskapet samt skydd av särskilt värdefulla områden. För vissa arter med särskilda behov krävs dock mer specifika bevarandeåtgärder. För att bevara den biologiska mångfalden och nå flera av de miljökvalitetsmål som har betydelse för markanvändningen behöver vi därför arbeta för: 13Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012. 14Enligt den s.k. rödlistan är 861 skogslevande arter hotade. Artdatabanken, 2010, Rödlistade arter i . Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning Upprätthållande av variation i landskapet. Upprätthållande av ekologiska samband i landskapet. Bevarande av hotade arter och landskapstyper. Sociala värden behöver uppmärksammas i ökad utsträckning Människans behov av natur- och kulturupplevelser, rekreation, friluftsliv och att känna närhet till naturen är en del av den sociala dimensionen av hållbar utveckling. Hur marken används har stor betydelse för sådana sociala värden. Möjligheten att använda marken för exempelvis fiske, jakt och turism utgör viktiga former av markanvändning som även representerar betydande ekonomiska värden och kan bidra till en god folkhälsa och ökat välbefinnande. Motsvarande gäller för bevarande av kulturmiljövärden. Att de sociala värdena av markanvändningen ska värnas framgår bl.a. i miljökvalitetsmålen Levande skogar, En god bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Markanvändningens påverkan på vattnet behöver beaktas Markanvändningen påverkar på olika sätt vattnet och har därmed betydelse för miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans och Levande kust och skärgård. En markstrategi kan bidra till att dessa mål nås genom: Minskad försurning genom exempelvis askåterföring i skogsbruket och ökad lövinblandning i skogen. Minskad övergödning genom att undvika att gödsla eller gödsla ansvarsfullt och genom att förhindra markskador. God vattenkvalitet genom begränsning av markavvattning och återskapande av våtmarker som naturliga biologiska vattenfilter. Miljömålsberedningen har även i uppdrag att ta fram en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik (dir. 2012:95). Uppdraget ska rapporteras . Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning 1.4Strategin presenteras i tre betänkanden Vår plan för strategiarbetet återfinns i betänkandet Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15). Där görs en övergripande problemanalys och strategins utredningsområden identifieras. I detta betänkande utreder vi två områden: Hur arbetar vi med skydd och skötsel av landområden? Hur kan miljöhänsynen i skogsbruket utvecklas? I ett kommande betänkande kommer vi att behandla ytterligare två områden: Hur kan en hållbar användning av jordbruksmark åstadkommas? Hur kan styrningen av markanvändningen utvecklas för ökat helhetsperspektiv? 1.5Våra förslag – prioriterade insatser med långsiktiga avvägningar som grund 1.5.1Förslag till nya etappmål Vi föreslår följande etappmål i detta delbetänkande. Etappmål om ökad helhetssyn på markanvändningen genom förstärkt samordning i den statliga förvaltningen. Etappmål om skydd av land- och sötvattenområden. Etappmål om förtydligad miljöhänsyn i skogsvårdslagstiftningen. Etappmål om ett variationsrikt skogsbruk. Etappmål om ett nationellt skogsprogram. Vi lyfter även fram några särskilt viktiga frågor genom bedömningar. Bedömning om prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser. Bedömning om att staten ska vara ett föredöme som markägare. Bedömning om att frivilliga insatser för miljöhänsyn i skogsbruket är avgörande för att miljömålen ska nås i skogen. Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning Bedömning om prioritering av statliga insatser för ökad miljöhänsyn i skogsbruket. 1.5.2Tidigare beslutade etappmål utgör en integrerad del av strategin Miljömålsberedningen föreslog i SOU 2011:34 fem etappmål om biologisk mångfald. Regeringen fastställde etappmålen genom beslut . De utgör en integrerad del av strategin för långsiktigt hållbar markanvändning: Etappmål om ekosystemtjänster och resiliens. Etappmål om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster. Etappmål om hotade arter och naturtyper. Etappmål om invasiva främmande arter. Etappmål om kunskap om genetisk mångfald. Vi lämnar en samlad konsekvensbedömning av vår strategi. Kopplat till de olika förslagen gör vi även mer specifika konsekvensanalyser. 2En strategi med etappmål och åtgärder 2.1Om uppdraget och dess genomförande Vi har fått i uppdrag att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen (dir. 2011:91). Uppdraget ska slutredovisas . Vi redovisade genom SOU 2012:15 en plan för att ta fram strategin . Miljömålsberedningen ska inom ramen för uppdraget: föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning, föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram, med tillhörande tidsplan, i de fall beredningen identifierar att beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att formulera etappmål och föreslå styrmedel och åtgärder. Miljömålsberedningens arbetssätt ska: skapa utrymme för bred samhällsdialog, skapa utrymme för fördjupade utredningsinsatser för att kunna formulera konkreta förslag och kunna presentera tillräckliga konsekvensanalyser. Beredningen har genom sina sakkunniga och experter representation från många olika samhällssektorer och politikområden vilket möjliggör en bred dialog inom beredningen. I samband med arbetet med detta delbetänkande har vi bjudit in experter från universitet, myndigheter, näringsliv och ideella organisationer till hearings för att fördjupa diskussionen kring särskilda perspektiv. En strategi med etappmål och åtgärder Miljömålsberedningen har organiserat två grupper med särskilda experter kopplade till arbetet med detta delbetänkande.1 Dessa experter redovisas i bilaga. Ett större referensgruppsmöte i form av ett öppet kunskapsseminarium har arrangerats för att inhämta kunskaper och perspektiv i utredningsarbetet.