sou · H1B384d2 · 2013-12-16 00:00:00 — Frågan om hur en restitution skulle kunna utformas för att inte stå i konflikt med eller andra internationella avtal har heller inte kunnat klarläggas. Utredningen uppmanar där- för till fortsatt utredning av frågan så att det finns möjlighet att Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder En höjning av skatten på dieselbränsle till de nivåer som utredningen föreslår gör det extra angeläget att finna en lösning på kort sikt för kilometerskatt med restitution för att undvika att åkerinäring i drabbas negativt. 14.4Styrmedel för energieffektivare fordon För att nå den långsiktiga klimatvisionen och för att hinna en god bit på väg redan till 2030 behöver vägtrafikens alla fordonsflottor bli mycket energieffektiva. Det räcker inte att bara byta drivmedel eftersom tillgången på hållbart producerad el och biodrivmedel är begränsad. Som har beskrivits i kapitel 8 och 13 är potentialen stor att effektivisera såväl lätta som tunga fordon. är en relativt liten marknad för personbilar internationellt sett. Utbudet på mark- naden av energieffektiva fordon styrs till hög grad av de krav som sätts upp gemensamt inom EU. Styrmedel i har svårt att på- verka utbudet utan påverkar i större grad urvalet från utbudet inom EU. Även för tunga fordon är en liten marknad men i landet finns två internationellt sett mycket stora fordonstillverkare. har ambitioner att följa kraven för personbilar och lätta lastbilar med krav på tunga fordon. Att påverka utveck- lingen inom EU har stor betydelse. Både för att påverka tillgängligt utbud i och för att påverkar utvecklingen inom hela EU. Vikten av att påverka EU behandlas i slutet av kapitlet. Utvecklingen av nya personbilars koldioxidutsläpp och energi- effektivitet har varit mycket positiv i de flesta EU-länder under de senaste 6–7 åren. utmärker sig genom en årlig minskning på i snitt /km . Det har gjort att har förflyttat sig från att varit ett av de länder som har haft de högsta koldioxidutsläppen för nya fordon till att nu ligga mitt i . hade 12 länder lägre koldioxidutsläpp för nya personbilar och 14 högre än . Utvecklingen inom EU har till stor del berott på en successiv anpassning av marknaden mot EU-krav. EU- kraven beslutades men diskussioner om ett regelverk startades . Flera länder införde också skattesystem differen- tierade utifrån koldioxidutsläpp . Bränsle- effektivitet och låga koldioxidutsläpp har också blivit ett starkare försäljningsargument. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Figur 14.2 Nyregistrerade bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp (g/km) i olika länder inom EU. Färgförklaringen till höger i figuren har samma ordningsföljd som länderna 2012 (g/km) Källa: (2013). 2013 för avser nyregistrering och är en egen bearbetning av trafikregistret. Då skillnaderna i energieffektivitet i genomsnitt är stora mellan nya och gamla fordon så har inte bara effektiviseringstakten av nya fordon betydelse utan också omsättningstakten av fordonsparken. Eftersom stor del av den svenska personbilsflottan fortfarande be- står av äldre energikrävande fordon finns därför en stor potential för förbättring redan på kort sikt när äldre bilar skrotas och ersätts av betydligt energieffektivare. På något förväntas teknik- utvecklingen leda till att det genomsnittliga koldioxidutsläppet från nya personbilar i sjunker till per km (mätt med EU:s nuvarande testcykel) till 2020 och därefter fortsätter neråt. EU anger kraven i gram koldioxid som ett mått på energieffek- tiviteten. Måttet tar inte hänsyn till om råvaran för drivmedlet som använts är förnybar eller fossil. I , och är motsva- rande gränsvärden uttryckta i energitermer. De samlade utsläppen från fordonsflottan, bestående av såväl lätta som tunga fordon, bestäms av transportarbetets storlek, motorer- nas verkningsgrad, fordonens rull- och luftmotstånd samt klimat- effektiviteten hos de drivmedel som används. Det är svårt att fånga Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder alla dessa parametrar med ett enda styrmedel, eftersom det inte är möjligt att i förväg veta klimatnyttan hos de bränslen som fordonen kommer att använda under sin livstid som för personbilar kan vara medan den är kortare för t.ex. tunga lastbilar. Därför måste de fordonsrelaterade styrmedlen kompletteras av åtgärder som säkerställer att drivmedlen får allt mindre klimatpåverkan. Nyttan av att fordon kan använda alternativa drivmedel behöver dock upp- märksammas vid val av styrmedel som påverkar fordonsflottans sammansättning, men det bör inte ske till priset av att man ställer väsentligt lägre krav på energieffektivitet hos sådana fordon än på de som bara kan använda fossila drivmedel. Styrmedel som avser att påverka energieffektiviteten hos nya fordon behöver baseras på parametrar som täcks av de europeiska reglerna för typgodkännande. Det innebär att man för personbilar och andra lätta fordon måste bygga på de av tillverkarna uppgivna utsläppen av CO2 från körning enligt den europeiska testcykeln (NEDC) trots att den inte återspeglar verklig körning särskilt väl och heller inte beaktar bränsleförbrukning orsakad av t.ex. luftkon- ditionering, användning vid låg temperatur och av allehanda tillbehör. EU håller på med en översyn av provmetoden och när den är klar behöver det svenska incitamentssystemet anpassas så att det över- ensstämmer med de nya reglerna. För tunga fordon pågår utveckling av metod som ska göra det möjligt att redovisa bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp för komplett fordon. Motiven för att söka påverka nybilsköparna genom styrmedel som kompletterar drivmedelsbeskattningen har i någon mån redan berörts. Den främsta anledningen är att köpare av nya personbilar i otillräcklig utsträckning tar hänsyn till bilens bränsleförbrukning och utsläpp utan vanligen bara beaktar sådana kostnader under bilens cirka fem första år. Här finns alltså ett marknadsmisslyckande som behöver korrigeras för att klimatpolitiken ska bli kostnadseffektiv och framgångsrik. För tunga fordon värderas bränsleförbrukningen högre vilket gör problemen mindre på dessa fordon. Lastbilar i fjärrtrafik används mycket effektivt och rullar . Den första ägaren säljer ofta fordonet och gör lönsamhetskalkylen (2–) (AEA och , 2011 och Duleep, 2011). kan en del av tekniken för bränslebesparingen ha betydligt längre återbetalningstid i minskad bränsleförbrukning. För stadsbussar och distributionslastbilar görs ofta lönsamhetskalkylen över i storleksordningen 7–vilket kan göra att mer avancerad teknik såsom hybridisering kan bli lönsam Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder (se kapitel 8). Ett ytterligare motiv för styr- medel som påverkar nybilsmarknaden är behovet av att underlätta introduktion av ny teknik som vid tillverkning i stor skala kan för- väntas bidra till reduktionen av växthusgaser på ett kostnadseffek- tivt sätt. Här kan således föreligga behov av stöd under en intro- duktionsfas både för lätta och tunga fordon. 14.5Styrmedel för energieffektivare lätta fordon Utredningens förslag: Utredningen ger förslag på två alterna- tiva paket av typen bonus-malus12, som utredningen beskriver konsekvenserna av. Utredningen pekar inte ut något av dem som utredningens förstahandsval. I båda fallen är syftet att nya per- sonbilar i ska ha ett koldioxidutsläpp på högst /km till 2020 och att lätta lastbilar ska effektiviseras i motsvarande grad. Båda paketen kan karakteriseras som bonus-malus eftersom de innebär högre kostnader för fordon med högre utsläpp och lägre kostnader eller för fordon med lägre utsläpp. I stort innebär detta att kostnaderna för statskassan blir approximativt noll. a)Registreringsskatt och miljöpremie av karaktären bonus malus med eller utan viktsdifferentiering tillsammans med höjd förmånsbeskattning för nya fordon . Supermiljöbils- premie upphör och fordonsskatt tas ut som ett fast belopp per bil oavsett koldioxidutsläpp. b)Utveckling av dagens koldioxiddifferentierade fordonsskatt, miljöbilsdefinition och supermiljöbilspremie av karaktären bonus- malus i kombination med koldioxiddifferentierat förmånsvärde. En kontrollstation bör genomföras 2018 där effekten av valt system utvärderas och vissa justeringar kan genomföras. Utredningen ger förslag på ett system för energimärkning av lätta fordon och föreslår att ges föreskrifts- ansvar inom området. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att implementera förslaget energimärkning efter samråd med , , och Transportstyrelsen. Utredningen föreslår att nuvarande miljöbilsdefinition ses över i samband med en kontrollstation 2018. 12 Innebär skatt på bilar med höga utsläpp som finansierar till bilar med låga utsläpp. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Utredningen föreslår att Transportstyrelsen i samråd med får i uppdrag att analysera effekterna av övergång till värden på koldioxidutsläpp och bränsleförbrukning som in- kluderar eco-innovations i nationella styrmedel och om så lämpligt föreslå nödvändiga förändringar i regelverk för imple- mentering av detta. För att kunna utnyttja den åtgärdspotential som beskrivs i kapitel 13 behöver nya personbilar i nå /km eller bättre till 2020. Det innebär att den nyregistrering som sker i i stort sett följer EU-snittet. Även om ligger nästan på EU- snittet är det sannolikt att det kommer krävas en fortsatt utveck- ling av nationella styrmedel för att bibehålla eller förbättra denna position. Det finns flera olika möjliga vägar framåt, men oavsett vilken som väljs bör målet vara att det genomsnittliga koldioxid- utsläppet från nya bilar i ska vara högst /km. behöver systemet fortsätta att utvecklas så att åtgärdspotentialen utnyttjas. Nedan beskrivs olika utvecklingsvägar av dagens system bestående av fordonsskatt, supermiljöbilspremie och förmånsbe- skattning. Vad gäller fordonsskatten och supermiljöbilspremien har utredningen undersökt följande möjligheter: 1.Fortsätta med dagens system, utan ändringar. Utredningens bedömning är att detta inte leder till målet. 2.Registreringssskatt och miljöpremier av karaktären bonus-malus kopplat till koldioxidutsläppet från fordonet. Supermiljöbils- premien avvecklas. 3.Som 2 men med viktsdifferentiering. 4.Utveckling av dagens fordonsskatt och supermiljöbilspremie av karaktären bonus-malus, där fordonsskatten får en starkare diffe- rentiering mot koldioxidutsläppet från fordonet och supermiljöbilspremien höjs. Alla dessa möjliga möjligheter kan kombineras med olika utform- ningar av reglerna för värdering av bilförmån vid inkomstbeskatt- ningen. Utredningen har undersökt följande möjligheter: Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Utredningens bedömning är att detta inte leder till målet. Höjningen av prisdelen i förmånsvärdet från till av listpriset och borttagning av den tillfälliga nedsättningen för vissa miljöbilar. Differentiering av förmånsvärdet beroende på koldioxidutsläppet. Alternativ 1, både vad gäller fordonsskatten och förmånsbeskatt- ningen avseende bilförmån, innebär ingen förändring jämfört med dagens system. Utredningens bedömning är att skärpningar av dagens system behövs för att nå målsättningen. Den utveckling som har skett fram till har skett som incitamenten för energieffektivare fordon med låga koldioxidutsläpp har skärpts och EU-kraven fått allt större betydelse. Koldioxiddifferentieringen av fordonsskatten har ökats och miljöbilsdefinitionen skärpts sedan dessa styrmedel infördes. Övriga alternativ behandlas nedan, men utredningen tar inte ställ- ning till vilket av dem som bör väljas. I kapitel 15 beskrivs vidare konsekvenserna av de olika alternativen. Sett på antalet kombinationer av registreringsskatt och miljö- , fordonsskatt och supermiljöbilspremier samt de två olika alternativen för beskattning av bilförmån kan man teoretiskt hitta sex olika kombinationer. Utredningen har inte haft möjlighet att ana- lysera alla dessa kombinationer. Den kombination som väljs bör leda fram till målet att det genomsnittliga koldioxidutsläppet från nya bilar i ska vara högst /km. System som på- verkar nybilsförsäljningen behöver därför kombineras med något som även påverkar dem som har förmånsbil. Utredningen ser framför sig framförallt två kombinationer. Antingen någon form av bonus- malus system med registreringsskatt och miljöpremier i kombina- tion med en förmånsbeskattning med ökad prisdel eller ett bonus- malussystem som bygger på utveckling av dagens fordonsskatt tillsammans med supermiljöbilspremier i kombination med en kol- dioxiddifferentierad förmånsbeskattning. Som komplement föreslås i båda fallen en förbättrad konsu- mentinformation om energieffektiviteten hos nya personbilar och lätta lastbilar (se 14.5.10). Som inledning till överväganden om styrmedel för att premiera låg bränsleförbrukning och låga utsläpp av koldioxid är det nödvän- digt att ta ställning till några frågor av principiell natur och att söka Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder lösningar som inte försvårar en eventuell framtida europeisk harmo- nisering. Faktaruta, alternativdrivna fordon i paket a) registreringsskatt och miljöpremier av karaktären bonus-malus med eller utan viktsdifferentiering i kombination med höjt förmånsvärde Tilläggspremie medges för för bränsleflexibilitet (gas, etanol, laddhybrid och el). För etanol och gasbilar medges denna till och med /km över brytpunkt eller brytpunkts- linje. För dubbelt flexibla bilar, t.ex. laddhybrid och etanol, med- ges i tilläggspremie. Total premie får inte överstiga av nypris. Samma regler vad gäller supermiljöbilspremier som i paket b fram till dess att registreringsskatt/miljöpremie införts. I förmånsbeskattningsreglerna finns den generella nedsättningen till jämförbar bil kvar. Den tillfälliga nedsättningen för el, ladd- hybrid och gasbilar föreslås vara kvar till och med . Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Faktaruta, alternativdrivna fordon i paket b) fordonsskatt och supermiljöbilspremie av karaktären bonus-malus i kombination med koldioxiddifferentierat förmånsvärde Koldioxiddifferentieringen för gas och etanolbilar sker utifrån en nivå som ligger /km över den för bensin- och dieselbilar. Under denna nivå gäller endast grundbeloppet (nu ). Koldioxidbeloppet är per gram i stället för 50 kro- nor per gram. För elbilar: och för laddhybrider med koldioxid- utsläpp på högst /km: , dock högst av nypris. För juridiska personer gäller att premien inte får över- stiga ett belopp som motsvarar av prisskillnaden mellan supermiljöbilen och närmast jämförbara bil. I förmånsbeskattningsreglerna finns den generella nedsättningen till jämförbar bil kvar för bilar som kan drivas med el. För elbilar ska förmånsvärdet tas och för laddhybrider (högst /km) till av förmånsvärdet för jämförbar bil, utan hänsyn tagen till koldioxidbeloppet. Nedsättningen är dock begränsad till högst 28 000 respektive i förhål- lande till den jämförbara bilen. Förmånsvärdet för gas och etanolbilar13 sätts ned till en nivå som motsvarar förmånsvärdet för den jämförbara bilen minskat med ett belopp som motsvarar av den jämförbara bilens nypris. I snitt innebär det lägre förmånsvärde. Räk- nar man dessutom att gasbilar har lägre koldioxid- utsläpp än bensinbilar (genom lägre kolinnehåll per energienhet) fås en rabatt på . 13 Bilar utrustade med teknik för drift med andra mer miljöanpassade drivmedel än bensin och dieselbränsle. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder 14.5.1Principiella frågor kring styrmedel för energieffektiva lätta fordon Trappsteg eller kontinuerligt incitament? EU:s medlemsländer tillämpar sammantaget över 40 olika tröskel- värden som påverkar beskattningen av bilar (Kågeson, 2011a). I en del fall ökar eller minskar skatten påtagligt beroende på vilken sida av ett trappsteg som bilen befinner sig. Det leder till att den ekon- omiska belöningen för reduktion med ett gram kan bli väldigt olika och tvingar tillverkarna att anpassa sitt utbud till kraven på nation- ella marknader till onödigt stora kostnader för dem och deras kun- der. är och ensamma om att inte ha valt trappstegsmetoden. tillhör de länder som använder trösklar, om än i ringa omfattning. Fordonsskattens koldioxidkom- ponent är dock i huvudsak linjär. Vad som möjligen kan tala för trappstegsutformning är att den lättare låter sig förenas med system för miljömärkning av fordon och för information riktad till konsumenterna. (2013f) anger i riktlinjer för medlemsländer- nas val av finansiella incitament för rena och energieffektiva fordon att varje gram bör likabehandlas i syfte att inte skapa problem för fordonsindustrin och om trappsteg ändå övervägs bör varje steg vara litet. Linjärt eller progressivt incitament? En näraliggande fråga är om en minskning med ett gram eller en kWh ska ge samma ekonomiska utdelning oavsett om den sker från hög, medelhög eller låg förbrukningsnivå. Flera medlemsländer an- vänder progressiva skatteskalor i fordonsbeskattningen. Skäl till detta kan vara en önskan om att bidra proportionellt mer till tekniker som ger riktigt låg förbrukning men som ofta är förhållandevis dyra, åtminstone under introduktionsfasen. En anledning att straffbeskatta riktigt höga utsläpp kan vara att betalningsviljan för tunga fordon, fyrhjulsdrift och stora motorer kan vara hög bland förmögna individer och hushåll. Ett annat skäl kan vara en önskan om att låta förhållandevis höga intäkter av en progressiv beskattning finansiera till fordon med osedvanligt låga utsläpp eller låg bränsle- förbrukning. Om man vill låta styrmedlet ha fiskal karaktär kan viss progressivitet vara en väg att höja intäkterna genom att med- Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder vetet söka optimera nivåerna mot betalningsviljan (skatt efter bär- kraft). Om målet är att adressera ett generellt marknadsmisslyckande i form av för stora utsläpp av koldioxid, bör dock varje minskning med ett gram bedömas som lika värdefull som varje annan reduktion med lika mycket. Samma incitament oavsett köpare? En viktig aspekt på utformningen av styrmedlen är om incitamen- ten bör utformas olika beroende på vem som är bilens första ägare? I finns särskilda incitament inom ramen för beskattningen av bilförmån, medan det nuvarande femåriga undantaget för miljö- bilar från fordonsskatt gäller oavsett ägare. Den tidigare miljöbils- premien var däremot begränsad till bilar inköpta av privatpersoner och supermiljöbilspremien är beträffande juridiska personer till- gänglig med viss begränsning. Skilda regler för olika kategorier av köpare kan snedvrida mark- naden och åtminstone delvis motverka den avsedda effekten (Economics, 2010). Den konstaterar i proposition 2009/10:41 att Det finns i fordonsskattesammanhang inte skäl att göra skillnad mellan om bilen ägs av en privatperson eller ett företag (s. 179). För att vara verkningsfullt måste nivån på incitamentet vara sådant att det inte behöver kompletteras av andra styrmedel, t.ex. differen- tierad förmånsbeskattning. Förmånsbeskattningsmodellen är utfor- mad så att värdet av förmånen ska avspegla det som förmånstagaren skulle ha betalat om denne ägt bilen privat. I praktiken innebär det att förmånstagaren ofta bara betalar ett belopp som motsvarar halva förmånsvärdet. Från administrationskostnadssynpunkt bör man und- vika dubbla styrmedel, eftersom de leder till onödiga höga transak- tionskostnader. Frågan om förmånsbeskattningens utformning diskuteras i av- snitt 14.5.11 där frågan om fortsatt nedsättning och eventuell kol- dioxiddifferentiering berörs. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder Vid valet av styrmedel och i arbetet med deras detaljutformning är det viktigt att fastställa om det finns risk att man väljer en form eller nivåer som kan innebära brott mot de europeiska statsstöds- reglerna eller som på annat sätt kan komma att snedvrida kon- kurrensen. har upprepade gånger förgäves sökt övertyga medlemsländerna om att slopa försäljningsskatterna på nya bilar och att i någon utsträckning harmonisera den årliga fordonsbeskattningen.14 hade 19 medlemsländer emellertid skatt på försäljning av nya personbilar och de nämnda rikt- linjerna från kommissionen kan tolkas som att den insett svårig- heterna att förhindra användning av styrmedel med koppling till registrering av nya bilar. Kommissionen kommer dock i omsorg om den inre marknadens funktionalitet förmodligen att fortsätta sin strävan i riktning mot harmonisering. Att kommissionen låtit ta fram en analys av beskattningen av bilförmån kan också ses som ett tecken på att den ser en risk för att nationella regler kan utformas så att de gynnar vissa bilar framför andra och vissa tillverkare mer än de övriga (Economics, 2010). En väg att undvika bristande konkurrensneutralitet och poten- tiella problem med är att ge styrmedlet en teknikneutral utformning, låta det omfatta alla bilar oavsett ägare samt sätta nivåerna så att de står i rimlig proportion till nyttan. Inköpsrelaterat styrmedel eller differentierad fordonsskatt? Baserat på en rapport från TiS (2002), kom (2005) till slutsatsen att inköpspriset påverkar köparnas val av personbilar betydligt mer än den förväntade årliga kostnaden under bilens livslängd. Enligt (1999) skulle för- säljningsskatt, givet en viss skattebelastning, få större effekt på bil- parkens sammansättning än fordonsskatten. För att få tillräcklig effekt skulle den årliga fordonsskatten behöva höjas betydligt. Det skulle göra det dyrare att ha bil och få negativa fördelningspolitiska effekter. 14 Communication from the Commission to the Council and Parliament, Taxation of passenger in Union – options for action at national and Community levels (COM(2002) 431 final, and Proposal for a Council Directive on passenger car related taxes (COM(2005) 261 final. Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder (2004) gjorde bedömningen att en fordonsskatt på dåvarande nivå är för liten för att efter differen- tiering skapa ett tillräckligt incitament för bilens första ägare att överväga energieffektiva alternativ. Utredningen menade att det är motiverat att ha speciella styrmedel som påverkar vilken typ av fordon som rekryteras till fordonsflottan och ansåg att en försälj- ningsskatt har större styreffekt än fordonsskatten. (2010) konstaterar efter en genomgång av den relevanta litteraturen att mycket talar för att den amerikanska fordonsindu- strins bedömning att köpare av nya bilar bara tar hänsyn till kost- naden för bilens bränsleförbrukning under dess första två till stämmer. Experimentella undersökningar med varierande fråge- ställningar visar att konsumenterna implicit vill att merkostnaden för en energieffektiv bil ska återbetalas inom 1,5–2,genom lägre bränslekostnad (, 2004). (2010) noterar dock att flertalet studier av villigheten att betala för låg förbrukning är amerikanska och att konsumenterna i länder med hög drivmedelsbeskattning möjligen kan vara mera kostnadsmedvetna och påverkas i något högre grad av bränsleför- brukningens inverkan på bilens andrahandsvärde. under- stryker , med hänvisning till (2009), att forskning i beteendeekonomi visar att konsumenter som måste fatta beslut under osäkerhet tenderar att dels lägga större vikt vid potentiella förluster än vid potentiella vinster, dels överdriver risken för en förlust. Det kan tillsammans med svårigheterna att beräkna effek- terna förklara varför konsumenterna implicit kräver en återbetal- ningstid på bara av kostnaden för teknik som leder till lägre bränsleförbrukning. Bedömningen att försäljningsrelaterade skatter är mest effektiva är vanlig också utomlands och återspeglas i valet av styrmedel i ett stort antal länder. Alternativet med differentierad fordonsskatt är förknippat med flera problem. Ett är att nybilsköparen i sitt val av bil måste kunna lita på att skatten inte förändras under bilens livslängd och att den påverkar bilens restvärde också efter ett stort antal år. Osäkerhet om bilens livslängd och andrahandsvärde samt livslängden hos dyra batterier och bränsleceller bidrar till svårigheten att göra en riktig bedömning.