sou · H1B352 · 2013-06-25 00:00:00 — nationellt program, programinriktat individuellt val eller yrkes- introduktion anordnad för en grupp elever, elever på Rh-anpassad utbildning eller utlandssvenska elever som får studiehjälp i form av inackorderingstillägg enligt studiestödslagen. Det kommunala stödet för inackordering kan ges till elever som studerar på en eller landstingskommunal gymnasieskola, eller en gymnasial vuxenutbildning4. Genom att inackorderingsstöd endast ges till elever som tas emot i första hand till en utbildning, blir reglerna om mottagande i första hand också av intresse. Av 16 kap. 43 § skollagen framgår att av sökande till ett nationellt program eller till en sådan nationell inriktning, särskild variant eller gymnasial lärlingsutbildning som börjar första läsåret ska huvudmannen i första hand ta emot de som är hemmahörande i kommunen eller inom samverkansområdet för utbildningen. Enligt 16 kap. 44 § skollagen kan sökande som inte har rätt till förstahandsmottagning ändå tas emot i första hand i vissa fall, t.ex. om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till personliga förhållanden eller om utbildningen är riksrekryterande. Stödet ska lämnas med lägst 1/30 av prisbasbeloppet5 för varje hel kalendermånad som eleven bor inackorderad. mot- svarar det . Det lägsta beloppet som får lämnas 2013 är således , eftersom beloppet får avrundas till närmast lägre hela tiotal kronor. För att ha rätt till inackorderingsstöd från kommunen ska eleven vara mottagen till en gymnasieutbildning i första hand. Inom de flesta regioner finns samverkansavtal som reglerar att alla elever får söka fritt och blir mottagna till gymnasieskolor i första hand inom regionen. Det innebär att eleverna har rätt till inackorderingsstöd om de studerar på en skola inom samverkansområdet, under förutsättning att övriga villkor för stödet också är uppfyllda. 420 kap. 19 § skollagen. 5Prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken. är prisbas- beloppet . 4.2.2Statistik över det kommunala stödet Det kommunala inackorderingsstödet har tidigare inte undersökts och utvärderats. Utredningen har därför tillsammans med Kommuner och Landsting (SKL) genomfört en enkätundersökning avseende det kommunala inackorderingsstödet. Enkäten gick ut till samtliga kommuner och resultatet har samman- ställts av SKL och . Av de 290 kommunerna lämnade 234 kommuner ett fullständigt svar. 22 kommuner avgav ett ofullständigt svar, det vill säga de svarade inte på enkätens samtliga frågor. Svarsfrekvensen uppgick således till . Av undersökningen kan bland annat följande utläsas. fick ca 13 500 elever inackorderingsstöd från de kommuner som deltagit i undersökningen gällande denna fråga (). För de kommuner som inte angav antalet elever i enkätunder- sökningen har antalsuppgiften uppskattats genom s.k. imputering, en statistisk metod för att ersätta saknade värden. Antalet elever som fick kommunalt inackorderingsstöd beräknas på detta sätt till ungefär 17 000. En mindre andel av kommunerna () kunde inte lämna könsuppdelad statistik, men resultatet för majoriteten av kommunerna var att stödtagarna bestod av marginellt fler kvinnor än män (respektive ). Det är av kommunerna som endast lämnade det i skollagen fastställda minimibeloppet (1 460 kronor6). Knappt 10 000 av eleverna fick ett månadsbelopp mellan och (), medan 72 elever fick ett månadsbelopp som översteg (0,). Ett vägt medelvärde av det utbetalade inackorderingsstödet är . Trots att kommunerna inte har skyldighet att lämna inackord- eringsstöd till elever som tagits emot i andra hand så gör en tredje del av kommunerna detta. Några kommuner har i enkäten kommenterat att inackorderingstillägg lämnas till elever på de nationellt godkända idrottsutbildningarna, även om de är mottagna i andra hand. Ungefär tre fjärdedelar av kommunerna beviljar inackorderings- stöd om det föreligger särskilda skäl, även om grundkraven inte är uppfyllda. Många kommuner har angett att omständigheter som kan utgöra särskilda skäl är sociala skäl samt dåliga allmänna 6 Beräknat med prisbasbelopp. Flera kommuner tillämpar även undantaget om särskilda skäl för elever på idrottsutbildningarna och ett par kommuner för elever på naturbruksprogrammen. Ett annat exempel på när undantagsregeln används är för elever med funktionsnedsättning. Tyvärr har frågan i enkäten om att ange den totala summa som kommunen betalat ut i inackorderingsstöd med stor sannolikhet besvarats felaktigt av många kommuner och svaret kan därför inte användas. En beräkning av hur mycket inackorderingsstöd som kommunerna tillsammans har betalat ut är ca , se avsnitt 12.1.2. Beräkningen bygger på antagandet att kommunerna har nyttjandegraden7 . Det inackorderingstillägg som CSN svarar för har en nyttjandegrad om . Eftersom det kommunala bidraget inte dras in vid skolk bör nyttjandegraden vara något högre i kommunerna. Elever i skolor med enskild huvudman har under vissa förutsätt- ningar rätt till det statliga inackorderingstillägget enligt 2 kap. 2 § studiestödslagen och 2 kap. 2 § studiestödsförordningen. Utlands- svenska studerande har rätt till inackorderingstillägg enligt 2 kap. 2 § studiestödsförordningen även om de studerar vid en gymnasie- skola som har offentlig huvudman. Rätten till det statliga stödet grundas inte, såsom rätten till det kommunala stödet, på antagande i förstahand till gymnasieskolan. Vem som har rätt till det statliga inackorderingstillägget framgår av 1 kap. 3–5 §§ i CSN:s föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:6) om studiehjälp. Av 3 § framgår att den studerande ska vara inackorderad samt de ytterligare villkor som krävs för att få inackorderingstillägg. Grundkraven är dels att restiden mellan föräldrahemmet och den valda skolan är minst under minst per tvåveckorsperiod, dels att den studerande inte kan bo kvar i föräldrahemmet och gå en motsvarande utbildning utan att få en så lång restid som den nämnda. Begreppet motsvarande utbildning definieras i 2 §. Med begreppet avses program och nationell inriktning i gymnasieskolan. Hänsyn tas inte till skillnader inom ramen för programfördjupning 7 Skillnad mellan teoretiskt maximalt nyttjande av stödet och faktiskt nyttjande av stödet. Differensen beror på studieavbrott och kortare utnyttjandetid än . eller individuellt val. Hänsyn tas inte heller till om utbildningen är godkänd som särskild variant eller nationellt godkänd idrotts- utbildning. Bestämmelserna i 4 och 5 §§ reglerar olika undantag till 3 §. Storleken på inackorderingstillägget bestäms utifrån hur lång färdväg, enkel väg, det är mellan föräldrarnas bostad och skolan enligt följande avstånds- och beloppsklasser i 6 §. Beloppen för inackorderingstillägget är inte, såsom det kommunala inackorderingsstödet, knutna till prisbasbeloppet. Beloppen har varit oförändrade , då det lägsta beloppet var detsamma för det statliga och det kommunala stödet. lämnades kommunalt stöd med lägst , medan statligt stöd utgick med lägst . Detta innebär inte nödvändigtvis att det kommunala stödet är mer förmånligt än det statliga, eftersom skollagen enbart anger en miniminivå för det kommunala stödet. Till skillnad från studiebidraget lämnas inackorderingstillägg under faktisk studietid, det vill säga . CSN har tidigare lämnat inackorderingstillägg till elever på de specialutformade programmen. När den nya gymnasieskolan inrättades togs de specialutformade programmen bort och ersattes av utbildningar på nationella program eller av särskilda varianter, se vidare avsnitt 4.4.1. En elev som antas till en fristående gymnasieskola som anordnar en särskild variant får inte tillgång till det statliga inackorderingstillägget om programmet (och, i före- kommande fall, inriktningen) som den särskilda varianten ingår i, finns på elevens hemort. CSN har uttryckt att myndighetens strävan är att föreskrifterna om vem som har rätt till inackorderingstillägg bör överensstämma med reglerna om antagning i första hand i gymnasieskola med offentlig huvudman och möjligheterna att få kommunalt stöd till inackordering8. 4.3.1Statistik över det statliga stödet För att få rätt till inackorderingstillägg ska studierna ske vid en fristående gymnasieskola, en riksinternatskola, en gymnasial utbildning på en folkhögskola eller en kompletterande utbildning på gymnasienivå. Statligt inackorderingstillägg kan även lämnas till studerande vid vissa andra utbildningar som regeringen bestämmer. fick ca 11 000 och 2012 fick ca 10 000 studerande statligt inackorderingstillägg, vilket är en minskning jämfört med och 2011. Detta innebär att en trend av en långvarig ökning av studerande med inackorderingstillägg bryts. Orsaken till trendbrottet är den gymnasiereform som trädde i kraft och som bland annat innebär att de specialutformade programmen som tidigare berättigade till inackorderingstillägg har försvunnit. Denna ned- gång av antal studerande som får inackorderingstillägg från CSN förväntas fortsätta när gymnasiereformen slår igenom fullt ut /2014.9 CSN:s bedömning i en rapport är att antalet studerande på fristående gymnasieskolor som beviljas inackorderingstillägg de kommande tre åren kommer att minska med minst hälften, det vill säga med minst 1 500 personer per läsår, vilket motsvarar minskade utbetalningar med per år.10 Den avståndsklass som flest stödtagare hänfördes till 2011 var 45–(), följt av avståndsklasserna 225–() och (). Nyttjandegraden för inackorderingstillägget var . Denna skillnad mellan teoretiskt maximalt nyttjande och faktiskt nyttjande beror på studieavbrott, skolk och kortare studietid än . CSN betalade ut i inackorderingstillägg. Av stödtagarna är sex av 8Se bl.a. Konsekvensutredning med anledning av ändrade föreskrifter om studiehjälp, , CSN. 9Studiestödsstatistik, dnr 2012-522-2510, CSN, s. 9 f. 10Centrala , 2011 b. Ett vägt medelvärde av det utbetalade inackorderings- tillägget är . 4.4Den nya gymnasieskolans inverkan på inackorderingsstöd Gymnasiereformen 2011 innebar en kraftig förändring av utformningen av gymnasieutbildningen. finns det 18 nationella program med sammanlagt 60 nationella inriktningar som kan ge rätt till inackorderingsstöd. Specialutformade program före- kommer inte i den nya gymnasieskolan. I stället finns det en möjlighet för skolorna att profilera sig genom att ansöka till om godkännande av en s.k. särskild variant. En särskild variant är en utbildning inom ett nationellt program där hela eller delar av det sammantagna utrymmet för en nationell inriktning och för programfördjupning på ett nationellt program avviker från vad som annars gäller. En särskild variant utgör inte grund för vare sig kommunalt eller statligt inackorderingsstöd. En del av yrkesutbildningarna har godkänts av som riksrekryterande utbildningar, vilket innebär att eleverna har rätt till inackorderingsstöd. Regeringens bedömning under fram- tagandet av den nya gymnasieskolan var emellertid att den nya programstrukturen med fler nationella program och nationella inriktningar sannolikt skulle minska behovet av riksrekryterande utbildningar, särskilt eftersom programmens utformning bättre skulle följa och motsvara de krav som ställs för att bland annat förbereda ungdomar för ett framtida yrkesliv. Dock finns det enligt regeringen även fortsättningsvis ett behov av att kunna inrätta riksrekryterande utbildningar inom ramen för den nationella programstrukturen. Regeringen bedömde att det därför bör finnas riksrekryterande utbildningar främst i form av utbildningar motiverade av behov på arbetsmarknaden, spetsutbildningar inom idrottsområdet och inom det estetiska området samt inom matematik, naturvetenskap, samhällsvetenskap och humaniora. Riksrekrytering, på grund av att det finns ett tydligt och väl dokumenterat arbetsmarknadsbehov samt ett nationellt intresse, bör enligt regeringen främst aktualiseras för ett mindre antal yrkesutbildningar, som små hantverksyrken med litet elevunderlag, t.ex. glasblåsning.11 Elever som behöver inackordering till följd av skolgång vid en riksrekryterande skola har rätt till kommunalt inackorderingsstöd. Fristående gymnasieskolor är alltid riksrekryterande eftersom de har hela landet som upptagningsområde. Statligt inackorderings- tillägg ges emellertid endast när beslutat att utbild- ningen ska vara en så kallad riksrekryterande utbildning. Ett sådant beslut fattats enligt 16 kap. 13 § skollagen efter en prövning som motsvarar prövningen av riksrekryterande utbildningar. Närmare bestämmelser finns i 5 kap. gymnasieförordningen (2010:2039). Utöver riksrekryterande idrottsutbildningar, så kallade riksidrotts- gymnasier, finns det även nationellt godkända idrottsutbildningar. Sådana idrottsutbildningar kan anordna ämnet specialidrott inom programfördjupningen och det individuella valet. Specialidrott får även läsas som utökat program. Även om dessa utbildningar ska ha en tydlig elitidrottskaraktär och således inte bara är ett nationellt program med mer idrott än vanligt, är det inte utbildningar som i fråga om struktur, innehåll och examensmål avviker från vad som annars gäller för nationella program. Statligt inackorderingsstöd lämnas således inte för en nationellt godkänd idrottsutbildning. De flesta kommunerna lämnar inte heller inackorderingsstöd för studier vid de nationellt godkända idrottsutbildningarna. Detta har föranlett att en del elever, som har valt att söka till utbildningar som har en särskild idrottsinriktning som inte finns på hemorten, har nekats inackorderingsstöd, eftersom de har mottagits i andra hand respektive att en motsvarande utbildning finns i närheten av föräldrahemmet. Den nya möjligheten att överklaga beslut angående kommunalt inackorderingsbidrag har inneburit att förvaltningsrätten har prövat en del sådana fall om idrotts- utbildningar. Förvaltningsrätten har dock avslagit överklagandena i samtliga av de fall som utredningen tagit del av, med motiveringen 2008/09:199 s. 92 ff. att kommunerna inte har någon skyldighet att lämna inackord- eringsbidrag till elever som är mottagna i andra hand12. Flera nationella program, exempelvis hantverksprogrammet, natur- bruksprogrammet, omvårdnadsprogrammet och teknik- programmet, saknade före gymnasiereformen nationella inrikt- ningar. Valbara kurser kunde ge utbildningen en särskild profil mot olika yrken. Inom naturbruksprogrammet kunde det exempelvis vara jordbruk, trädgårdsskötsel, skogsbruk, hästskötsel, vård av smådjur etc. och på hantverksprogrammet kunde det exempelvis vara florist, guld och silversmed, låssmed, hovslagare, skomakare, skräddare etc. Sådana lokala inriktningar berättigade inte till inackorderingstillägg. Om utbildningen på ett program som saknade nationella inriktningar ledde mot ett helt annat yrke jämfört med utbildningen på hemorten, kunde däremot inackorderings- tillägg lämnas enligt CSN:s dåvarande föreskrifter. Denna bestämmelse har tagits bort ur föreskrifterna då samtliga program, utom vård- och omsorgsprogrammet13, i gymnasie- reformen har fått nationella inriktningar. Exempelvis har hantverksprogrammet inriktningarna finsnickeri, florist, frisör textil design samt övriga hantverk och naturbruksprogrammet har inriktningarna djur, lantbruk, skog och trädgård. Ett eventuellt behov av att göra undantag i enskilda fall bör enligt CSN kunna rymmas inom möjligheten att ge inackorderingstillägg på grund av särskilda skäl enligt 1 kap 4 § 4 CSNFS 2001:6.14 Reformen har lett till att elever fått avslag på sin ansökan om inackorderingsstöd av skälet att ett naturbruksprogram med samma inriktning finns på hemorten. Om en elev t.ex. vill gå en utbildning med inriktning mot smådjur, som inte finns på hemorten, kan CSN eller kommunen avslå ansökan om det finns en utbildning med inriktning mot häst på hemorten. Båda utbildningarna inryms nämligen under naturbruksprogrammets inriktning djur. Före reformen har ÖKS funnit att en studerande hade rätt till 12 Se bland annat Förvaltningsrättens i domar i mål nr 18697-11 från samt mål nr 20846-11 och mål nr 20564-11 från . 13Regeringen har dock uppdragit åt att föreslå nationella inriktningar även för vård-och omsorgsprogrammet. Uppdraget ska redovisas . Se beslut , dnr U2013/1377/GV. 14Konsekvensutredning med anledning av ändrade föreskrifter, CSN, s. 5. inackorderingstillägg för studier på ett naturbruksprogram med inriktning mot smådjur, trots att ett naturbruksprogram med inriktning mot häst fanns på hemorten. Skälet var att det inte fanns någon utbildning på hemorten som kunde sägas motsvara den sökta djurvårdsutbildningen.15 ÖKS har efter reformen prövat ett stort antal fall när det gäller naturbruksprogrammets inriktningar och ställt sig bakom principen att det finns en motsvarande utbildning på hemorten när samma program och nationella inriktning finns att tillgå. Detta har enligt ÖKS gällt även i sådana situationer när den valda utbildningen har fått en särpräglad utformning och utåt uppfattas vara en helt annan utbildning än den mer traditionellt utformade utbildningen på hemorten. Däremot har ÖKS funnit särskilda skäl att bortse från en utbildning på hemorten, när det är denna, inte den valda utbildningen som getts en särpräglad utformning.16 4.5En jämförelse mellan det kommunala och det statliga stödet för inackordering I förarbetena till den nya skollagen anges att kommunala och fristående skolor i så stor utsträckning som möjligt ska ha en gemensam reglering.17 Regeringens strävan att skapa likvärdiga villkor oavsett vem som är huvudman för skolan medför, att det är angeläget att de olika stöden för inackordering är utformade på likartade sätt. Som regelverken för de olika stöden för inac- kordering ser ut , finns det emellertid stora skillnader mellan dem. En skillnad är storleken på beloppen som lämnas till de inac- korderade studenterna. Det kommunala stödet för inackordering är knutet till prisbasbeloppet, medan det statliga inackorderings- tillägget inte är indexerat. Det statliga stödet beräknas efter färd- vägsavståndet mellan föräldrahemmet och skolan. Ersättningens nivå varierar i nio olika avstånds- och beloppsklasser, från till . Skollagen anger däremot endast en miniminivå för det kommunala inackorderingsstödet. av kommunerna utger endast stöd med minimibeloppet, 15ÖKS:s beslut från , dnr:2006-02988. 16Se bland annat ÖKS:s beslut från , dnr:2011-06108 och beslut från , dnr:2011-04917. 2009/10: 165 s. 203. medan utger även ett eller flera tilläggsbelopp till de elever som har en lång resa från föräldrahemmet till skolan. De genomsnittliga, utbetalade beloppen i de båda systemen är dock anmärkningsvärt lika, 1 575 respektive . En annan skillnad är under vilka förutsättningar stöd för inackordering lämnas till eleverna. Enligt CSN:s föreskrifter utges som huvudregel inackorderingstillägg endast om restiden mellan föräldrahemmet och skolan är minst samt den studerande inte kan gå en motsvarande utbildning inom två timmars restid från föräldrahemmet. Skollagens bestämmelser om stöd till inackordering uppställer däremot inte något restidskrav, utan enbart kravet att eleven har blivit mottagen i första hand. Utredningens och SKL:s undersökning av det kommunala inackorderingsstödet visar emellertid att ca tre fjärdedelar av kommunerna har ett krav på minsta restid mellan föräldrahem och skola. Det vanligaste restidskravet är (), men även är ett vanligt krav (). Andra restidskrav varierar från till . En del kommuner tillämpar i stället ett krav på att eleven ska vara borta från föräldrahemmet mer än tio eller . Undersökningen visar vidare att ca tre fjärdedelar av kommunerna har ett krav på ett minsta avstånd mellan föräldrahem och skola. Det vanligaste avståndskravet är (), men kraven varierar . Av undersökningen kan utläsas att ungefär hälften av kommunerna har såväl ett avståndskrav som ett restidskrav. De uttalanden som gjordes inför att kommunerna fick det huvudsakliga ansvaret för inackorderingsstödet, att rätten till inackorderingsstöd främst borde bedömas med hänsyn till restid och att en utgångspunkt borde vara ett krav , följs således inte av många kommuner 18. En tredje skillnad är att de flesta kommuner har ingått samverkansavtal med andra närliggande kommuner. Sådana samverkansavtal kan i många fall innebära att bestämmelserna om inackorderingsstöd är mer generösa för elever på gymnasieskolor med offentlig huvudman än för elever på gymnasieskolor med enskild huvudman. En tredjedel av kommunerna lämnar inackorderingsstöd till elever som tagits emot på en utbildning i andra hand, vilket även 18 , 1991, s. 14; Prop. 1991/92:100, bil. 9, s. 198. det får till följd att det kommunala inackorderingsstödet lämnas i större utsträckning än det statliga stödet. Slutligen framgår av ovan nämnda undersökning att många kommuner lämnar inackorderingsstöd enligt undantaget om särskilda skäl i 16 kap. 44 § skollagen, om eleven kan visa att det föreligger sociala skäl för att få gå i en viss gymnasieskola, såsom svåra hemförhållanden, familjeproblem, psykiska besvär etc. Av ÖKS:s praxis19 framgår att behov av inackordering av skäl som hänför sig till den studerandes hemförhållanden och andra personliga förhållanden bör vara ansvarsområde. Sociala skäl anses således inte vara ett sådant särskilt skäl som avses i 1 kap. 4 § CSNSFS 2001:6. Det finns alltså stora skillnader mellan kommunerna såväl när det gäller förutsättningar för att få inackorderingsstöd som storleken på detta. Skollagens bestämmelser om det kommunala inackorderingsstödet är inte så detaljreglerade som CSN:s föreskrifter angående inackorderingstillägget. Anledningen till detta är att regeringen ansåg att varje enskild kommun i princip skulle få frihet att välja den väg som bäst ledde mot målet att främja tillgängligheten till utbildning för kommunens ungdomar 20. När nuvarande regelverk utformades var syftet uppenbarligen att i allt väsentligt kompensera för de merkostnader som inackordering på studieorten medför. Det kommunala stödet knöts till prisbas- beloppet, medan det statliga stödet förutsattes justeras genom återkommande beslut. Någon uppräkning av det statliga stödet har dock inte skett . Inte heller det kommunala stödet, som det tillämpas, torde ge täckning för de faktiska mer- kostnaderna för inackordering. har gymnasieskolan genomgått omfattande förändringar. Av särskild betydelse i detta sammanhang är den omfattande geografiska spridningen av gymnasial utbildning till mindre och små kommuner, som inleddes redan före kommunaliseringen , liksom tillkomsten av fristående 19Se bl.a. ÖKS:s beslut från , dnr:2007-04370. 1991/92:100, bil.9 s. 47. gymnasieskolor i stort antal. De stora skillnaderna i tillgång till gymnasial utbildning mellan olika kommuner har - om inte upphävts - i vart fall begränsats. Däremot finns fortfarande påtagliga skillnader mellan kommuner när det gäller möjligheterna att tillgodose elevernas val av inriktning. Elevunderlaget är i många fall för litet för att ett differentierat utbud av teoretiska program och yrkesprogram ska kunna erbjudas. Motiven för att helt kompensera för de merkostnader som följer med studier på annan ort än hemorten kan därmed anses ha försvagats jämfört med den tid då gymnasial utbildning endast erbjöds i större och medelstora städer. Däremot finns det fortfarande skäl för att det allmänna stödjer de elever som har ett verkligt behov av inackordering. Undersökningen som utredningen genomfört tillsammans med CSN visar att inackorderingstillägget har en stor eller en ganska stor betydelse för såväl den studerandes ekonomi som för hans eller hennes familjs ekonomi21. Det ligger också i det allmännas intresse att underlätta rekryteringen av elever till de specifika, oftast yrkesinriktade utbildningar som anordnas på endast en eller ett fåtal orter i landet. Mot denna bakgrund är det rimligt att studiehjälpen även fortsättningsvis innefattar ett inackorderingsstöd. Utgångspunkten för regleringen av inackorderingsstödet är att det lämnas endast när eleven har behov av inackordering.