sou · H1B380 · 2013-12-05 00:00:00 — Det har tidigare i många sammanhang övervägts vilka uppgifter om företagen som i princip alla myndigheter har intresse av. infördes i en enhetlig identifiering av juridiska personer genom lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska per- soner m.fl. I samband med arbetet att genomföra denna ordning upp- märksammades att den splittrade insamlingen och registerhållningen av s.k. basuppgifter om företag och organisationer innebar ett av- sevärt merarbete för såväl myndigheter som uppgiftslämnare. Mot denna bakgrund inledde på regeringens uppdrag Statskontoret – i samråd med och dåvarande – ett arbete som utmynnade i Statskontorets rapport (1981:11) Bas- register över företag och andra organisationer – ett principförslag (i rapporten lämnas ett förslag till hur ett basregister kan byggas upp, vad det bör innehålla, hur det ska organiseras m.m. (prop. 1981/82:118 s. 18 f.) (Gruppen bakom rapporten gick under namnet Basregister- utredningen, ). Föredragande statsråd anförde vid behandlingen av Statskontorets rapport bland annat följande (prop. 1981/82:118 s. 24). För företagen är uppgiftslämnandet onödigt kompli- cerat. Allt fler samhällsfunktioner behöver tillgång till företagsuppgifter för planering, tillsyn, kontroll, service, informationsspridning m.m. Företagen måste underrätta en mängd myndigheter då exempelvis adress eller verksamhetsform ändras. BASUN:s förslag syftar till att en uppgift skall samlas in en gång till ett ställe. Detta skulle påtagligt förenkla företagens uppgiftslämnande. En positiv effekt för myndig- heterna bör vara att kvaliteten på samhällets företagsregister ökar, genom att ett fåtal klart preciserade uppdateringsvägar ersätter de otaliga uppdateringsvägar som brukas. BASUN:s förslag fann regeringens gillande och utmynnade i skapan- det av det allmänna företagsregistret (tidigare känt som ) som fortfarande har regeringen uppdrag att föra. Registret regleras i förordningen (1984:692) om det allmänna företagsregistret. I det allmänna företagsregistret samlas identifikations- och kon- taktuppgifter samt bland annat uppgifter om näringsgren och arbets- ställen. Uppgifterna i det allmänna företagsregistret används för när- varande av för att avisera andra register om ändringar av uppgifterna i registret (ändringsavisering) och för att göra urval av uppgifter ur registret (urvalsdragning) som efter- frågas. Det kan t.ex. vara fråga om att ta fram uppgifter om alla nystartade företag inom en viss bransch. Uppgifterna i registret kan dessutom utnyttjas av myndigheter och enskilda för att komplet- tera och kontrollera dels uppgifter i andra register dels, uppgifter i övrigt om de fysiska och juridiska personer som omfattas av registret. Det allmänna företagsregistret uppdateras med nyregistreringar från bland annat , adressändringar från Svensk Adress- ändring AB (SVAAB) och uppgifter ur arbetsgivare- och mervärdes- skatteregistren från . Alla variabler i det allmänna före- tagsregistret utsätts för regelbundna kontroller, men i olika omfatt- ning. Företag med anställda kontrolleras i högre grad än företag utan anställda. En enkät skickas till företag med fler än ett arbetsställe. Företaget kan då korrigera och komplettera samtliga upp- gifter. Här kan nämnas att har påbörjat ett arbete för att se över uppdateringsfrekvensen och öka därigenom öka registrets kvalitet. Utlämnande av uppgifter från det allmänna företagsregistret som inte grundas på tryckfrihetsförordningen eller offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) sker mot avgift. Utlämnande sker enligt 16 § om det allmänna företagsregistret i form av utskrift, på medium för automatisk databehandling eller genom att en eller flera termi- naler eller datorer ansluts till registret. Registret är offentligt. Det finns ett relativt begränsat antal myndigheter som använder det allmänna företagsregistret för att hämta uppgifter om företagen, exempelvis och Trafikanalys. Det går inte att finna någon entydig förklaring till registrets begränsade användning. Frågor som rör uppgifternas kvalitet och definitioner förefaller spela in. Klart är dock att registret inte har kommit att spela den roll i den statliga förvaltningen som var avsikten vid dess tillkomst. I inrättades med det huvudsakliga syftet att samordna grundläggande information om företag och myn- digheter. Registret ligger bland annat till grund för tilldelning av organisationsnummer till företagen. Till registret har knutits sju re- gister som närmast motsvaras av de näringslivsregister som förs av och beskattningsdatabasen hos . Dessa re- gister måste använda sig av de uppgifter som finns i enhetsregistret och de som ansvarar för de anknytande registren har också en skyldig- het att hålla sina egna register uppdaterade i förhållande till Enhets- registret. Vidare har norska myndigheter rätt att ta del av Enhets- registret. I har , spelat stor roll för samordningen av grundläggande företagsuppgifter, vilket varit betydelsefullt både för samordning av uppgifter, men också för skapandet av den för det offentliga gemensamma e-portalen Altinn – enklere dialog med det offentlige. Altinn strävar efter att vara det offentliga samlade kontaktpunkt för företag. En fördel med Altinn är att när portalen används för att fullgöra uppgiftskrav ifylls relevanta upp- gifter ur enhetsregistret automatiskt så användaren slipper detta moment. Med tanke på det allmänna företagsregistrets tillkomsthistoria och att det är det enda öppna och offentliga register som omfattar samtliga företag är det enligt utredningen naturligt att överväga att använda det som en samlad källa för myndigheterna avseende företagens grundläggande uppgifter. Det finns dock alternativ till företagsregistret (som är ett cen- tralt register) när man önskar att sammanställa grundläggande upp- gifter om företagen. Tekniskt kan man bygga något som kan beskrivas som en fasad mot distribuerade tjänster. I en sådan lösning ersätts företags- registret med en fasad (tjänst) som för användande myndigheters räkning hämtar in uppgifterna från olika register – företrädesvis de s.k. primärregistren – och vidareförmedlar dessa till myndigheterna. Det är även möjligt att bygga en s.k. tjänstekatalog. I denna lös- ning finns inget samlat register och inte heller någon fasad som er- bjuder en samlad åtkomst. I stället utvecklas den interna tjänstekata- logen till en extern dito, i vilken myndigheterna först slår upp vilka register som ansvarar för de olika uppgifter som efterfrågas. Myndig- heterna går sedan själva vidare och frågar vart och ett av källregistren, dvs. utför de steg som fasadtjänsten utför i det föregående alterna- tivet. De två sistnämnda lösningarna har en del fördelar över det all- männa företagsregistret. Vad som är att betrakta som grundlägg- ande uppgifter är inte en beständig mängd av uppgifter. Kontaktvägar med företagen förändras. När företagsregistret skapades var de traditionella kontaktvägarna telefon och brev förhärskande och det krävdes en författningsändring för att registret skulle få innehålla uppgifter om t.ex. e-postadress. Vidare innebär dessa sistnämnda båda lösningar att uppgifterna alltid hämtas direkt från de s.k. primärregistren utan tidsfördröj- ning, vilket allmänt uppfattas som attraktivt. En önskan att hämta uppgifter från primärregistren ska dock ställas mot dagens ordning som omgärdas av en del osäkerhet huruvida myndigheterna de facto vänder sig till dessa register i realtid. Det framgår inte av det mate- rial som tagits fram inom kartläggningsprojekt i vilken utsträckning myndigheterna hämtar uppgifter ur de s.k. primär- registren eller kräver att företagen visar registerutdrag när uppgifts- kraven innehåller uppgifter där det finns ett primärregister. I kartlägg- ningsprojektet identifieras exempelvis firmatecknare som en grund- läggande uppgift men det framgår inte om det är uppgift om vem som tecknar firman som avses eller om det är behörig firmatecknare som ska fullgöra uppgiftskravet. En önskan att hämta uppgifter ur primärregistren kan enligt utredningen därför inte vara avgörande för val av lösning avseende de grundläggande uppgifterna. Till bilden hör även att det för vissa uppgifter saknas ett s.k. primärregister. Används en fasad mot distribuerade tjänster eller en tjänstekatalog kan det därför på något sätt behövas utse ett eller flera register som är primärregister för dessa uppgifter. Som tidi- gare påpekats är det allmänna företagsregistret det enda öppna register som samlat registerför samtliga företag. Enligt utredningens direktiv ska vi föreslå en tekniskt verifierad, effektiv lösning som möjliggör informationsutbyte mellan myndig- heter med ambitionen att detta utbyte av information sker direkt i den tekniska lösningen, dvs. den tjänst som företagen lämnar sina uppgifter till och som kan skräddarsys efter de enskilda myndig- heternas informationsbehov. Det allmänna företagsregistret har den fördelen att det är en väl beprövad infrastruktur som ursprungligen skapades bland annat med syftet just att en uppgift ska samlas in en gång till ett ställe väcker väsentligt färre tekniska och juridiska frågor jämfört med de ovan nämnda alternativen som båda är tekniskt och juridiskt oprövade. De båda alternativa lösningarna finns såvitt vi känner till inte i drift i den omfattning som det skulle bli fråga om i vår förslagna infrastruktur. Dessa lösningar skulle vidare ställa höga krav på de deltagande registren i fråga om tillgänglighet som i sig utgör en betydande osäkerhetsfaktor. Erfarenheter från talar också för att om man använder ett och samma register för de grundläggande uppgifterna höjs kvaliteten successivt på registret. Bara det faktum att registret är i bruk generar rättelser, kompletteringar etc. Behovet av att utse ett eller flera register som primärregister för de uppgifter som företagen själva disponerar över försvinner också eftersom företagsregistret då blir en självklar källa till dessa uppgifter, dvs. ett de facto primär- register. Ytterligare en fördel är att den servicetjänst som vi föreslår också skulle kunna utnyttjas så att företagen enkelt har åtkomst till upp- gifterna i det allmänna företagsregistret och härigenom kan anmäla ändrade uppgifter direkt så att dessa får direkt genomslag ut till myndigheterna. Det måste påpekas att det finns ytterligare uppgifter som vi vet att många myndigheter frågar företagen om. Ett sådant område är ekonomiska uppgifter om företagen. Att vi inledningsvis fokuserar på de uppgifter som finns registerförda i det allmänna företags- registret innebär inte att vi bortser från den potential för samordning som kan finnas för dessa uppgifter. Vi har dock valt att avgränsa arbetet för att kunna komma framåt. Därutöver är inte företagens årsredovisningar tillgängliga i elektronisk form. 7.5Ansvaret mellan myndigheter och uppgiftslämnaren Vår bedömning: Aviseringen av grundläggande uppgifter sker bara som en service till myndigheten och uppgiftslämnaren. Aviseringen av uppgifter är inte avsedd att påverka det juridiska förhållandet mellan uppgiftslämnaren och den myndighet som har författningsstödet för uppgiftskravet. anförde i sitt förslag till minskat uppgiftslämnande för företagen att när det gäller fördelningen av ansvaret mellan myndigheterna och uppgiftslämnaren att ansvaret för att viss upp- gift hämtas in från företaget även fortsättningsvis ska vara en fråga för den myndighet som har författningsstödet för den aktuella uppgiftsskyldigheten. Detta ska gälla oavsett att uppgiftsinhämtandet rent praktiskt fullgörs av en annan myndighet. I linje med ovan- stående huvudregel ska de eventuella sanktionsmöjligheter som följer av författningen vid ett uteblivet uppgiftslämnande utövas av varje myndighet som innehar grundläggande författningsstöd för upp- giftsinhämtandet. Detta följer av att uppgiftssamordningen inte är avsedd att påverka det juridiska förhållandet mellan uppgiftslämnaren och den myndighet som har författningsstödet för uppgiftskravet utan endast distributionen av en viss uppgift. Utredningen instämmer i de överväganden som redovisades av i denna del. Det förhållandet att Servicetjänsten till- kommer ändrar inte på detta grundläggande förhållande. Aviseringen av grundläggande uppgifter sker bara som en service till myndig- heten och uppgiftslämnaren. Aviseringen av uppgifter är inte avsedd att påverka det juridiska förhållandet mellan uppgiftslämnaren och den myndighet som har författningsstödet för uppgiftskravet. 7.6Hur ska myndigheterna använda uppgifterna ur företagsregistret? Vårt förslag: Myndigheterna ska vara skyldiga att anpassa sina e-tjänster så att de uppgifter som kommer att aviseras genom Servicetjänsten kan användas för att minska och förenkla före- tagens uppgiftslämnande. Vår bedömning: Myndigheterna måste som ett led i arbetet med att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande systematiskt och regelbundet gå igenom varje uppgiftskrav och noga överväga vilka uppgifter som är nödvändiga för myndighetens handlägg- ning och om dessa verkligen måste lämnas av företagaren. Det övergripande syftet med utredningens arbete är att det ska leda till ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen. Att försörja myndigheterna med grundläggande uppgifter om företagen är i grunden ett sätt att förenkla för myndigheterna. Men det leder i sig inte till att uppgiftslämnandet minskar eller förenklas för före- tagen. En avgörande framgångsfaktor för arbetet är hur myndig- heterna hanterar de grundläggande uppgifterna i samband med varje enskilt uppgiftslämnande. Företagen kommer även fortsättningsvis att fullgöra uppgiftslämnandet till varje enskild myndighet. Det är därför myndigheterna som måste vidta åtgärder för att minska och förenkla företagens uppgiftslämnande. Det är lite vunnet om myn- digheterna trots att de aviserats relevanta och aktuella uppgifter om företaget ändå väljer att avkräva samma uppgifter från företaget i samband med varje enskilt uppgiftslämnande. I måste de register som är knutna till an- vända sig av den grundläggande information om företagen som finns i . Vidare använder sig Altinn av enhetsregistret för att förifylla grundläggande företagsuppgifter när uppgiftskrav full- görs i e-tjänsten. I vilken utsträckning förandet av myndigheternas register och det allmänna företagsregistret ska omgärdas av en skyldighet att ut- byta information registren sinsemellan är inte en fråga som utred- ningen tar ställning till. Grundläggande information om företaget kommer i vårt förslag att levereras till aktuell myndighet när använ- daren utnyttjar Servicetjänsten som ingång för uppgiftslämnandet. Genom att det allmänna företagsregistret får en central roll i den före- slagna infrastrukturen borde myndigheterna i större utsträckning än få incitament att samordna sina register mot detta register. Detta dels för att höja det allmänna företagsregistrets kvalitet, dels för att höja de egna registrens kvalitet för att på så sätt även nå företag som inte använder sig av e-tjänster för att fullgöra uppgiftskrav. Det finns tusentals uppgiftskrav att för alla dessa ange ett enda sätt som de aviserade uppgifterna ska användas på för att förenkla eller minska företagens uppgiftslämnande är vare sig möjligt eller lämpligt. Varje uppgiftskrav måste bedömas utifrån uppgiftskravet som sådant och hur det är möjligt att bygga aktuell e-tjänst för att ta om hand om uppgifterna på ett bra sätt för användaren. Myndig- heterna måste som ett led i kartläggningsarbetet systematiskt gå igenom varje uppgiftskrav och noga överväga vilka uppgifter som är nödvändiga för handläggningen och om dessa behöver lämnas av före- tagaren. Det är också nödvändigt att ta ställning till vilka uppgifter som är ärendespecifika dvs. vilka uppgifter som är unika för upp- giftskravet. Utredningen förespråkar att myndigheterna helt enkelt slutar att fråga efter kontaktuppgifter när användaren använder sig av service- tjänsten och litar på att användaren uppdaterat dessa i servicetjänsten. Detta bedömer utredningen vara ett bra och konkret sätt att minska och förenkla uppgiftslämnandet Ett minimum är dock att de avi- serade kontaktuppgifterna visas i e-tjänsten i form av förifyllda fält så som görs i prototypens simulerade myndighetstjänster, se nedan. När det gäller de uppgifter som ovan benämns ärendespecifika kommer det enligt utredningens förslag även att vara möjligt att in- ledningsvis avisera sådana. Det kan t.ex. vara fråga om vilket arbets- ställe som ett uppgiftslämnande avser. Om det är möjligt bör myn- digheterna även när det gäller ärendespecifika uppgifter avstå från att i e-tjänsten fråga företagaren efter dem. Krävs det för den fortsatta handläggningen av ärendet eller för att rättsverkningar ska kunna inträda som är knutna till uppgiftskravet att det är företaget som lämnat uppgiften bör myndigheterna i ännu större utsträck- ning än används sig av förifyllda fält eller rullister i sina e- Företaget får därigenom möjlighet att ta ställning till och ansvara för de uppgifter som lämnas. 7.7Anslutna myndigheters möjlighet att behandla aviserade uppgifter Vår bedömning: Personuppgiftslagen och/eller tillämpliga re- gisterförfattningar gör att många myndigheter inte får behandla samtliga de uppgifter om ett företag som finns i det allmänna företagsregistret. Den grundläggande informationen om företagen som aviseras via Servicetjänsten bör därför anpassas till mottagande myndighet. De uppgifter som finns i det allmänna företagsregistret är offentliga. Även övriga uppgifter som vi ser i ett senare skede kan komma att betraktas som grundläggande uppgifter om företagen som exempel- vis ekonomisk information ur årsredovisningar osv. är av denna karaktär. Under utredningens gång har det framförts att vissa myndigheter inte kan behandla alla uppgifter om ett enskilt företag med tillhö- rande arbetsställen som finns i det allmänna företagsregistret. En del av de registerförfattningar som myndigheter har att tillämpa på redan befintliga respektive nytillkomna uppgiftssamlingar skulle lägga hinder i vägen. Vidare har framhållits att det härigenom finns ett behov av att anpassa föreslagen infrastruktur så att myndigheterna bara erhåller grundläggande information om företagen som de får behandla. För att få en bild av hur det förhåller sig med myndigheternas möjlighet att behandla de uppgifter som finns i allmänna företags- registret – som inledningsvis kommer att utgöra basen för det som är grundläggande företagsuppgifter – har utredningen skickat ut en enkät till 21 olika myndigheter. Enkäten skickades ut dels till de 14 myn- digheterna i kartläggningsuppdraget, dels till sju myndigheter som valts för att få en med även mindre myndigheter och myndigheter verksamma inom andra samhällssektorer. Enkäten innehöll två frågor: 1.Vilka författningar styr myndighetens behandling av uppgifter om företagen? 2.Får ni behandla alla de uppgifter om ett enskilt företag och dess arbetsställen som finns i det allmänna företagsregistret när före- taget lämna uppgifter till myndigheten? Femton myndigheter svarade utförligt på enkäten. Av svaren fram- går att åtta myndigheter får behandla samtliga uppgifter som finns i det allmänna företagsregistret. Sju myndigheter angav följaktligen att de inte kan behandla alla de uppgifter som finns i det allmänna företagsregistret. Det går inte att skönja någon klar linje i vilka uppgifter som myndigheterna anser sig inte kunna behandla. Däremot är det tydligt att de myndig- heterna som svarat på enkäten kan behandla följande uppgifter. Dessa uppgifter korresponderar ganska väl mot de nio uppgifter som identifierades inom kartläggningsuppdraget som mest vanliga att samla in från företagen sett till både ärendemängd och antal upp- giftskrav. Personuppgiftslagen och/eller tillämpliga registerförfattningar gör att många myndigheter inte får behandla samtliga de uppgifter om ett företag som finns i det allmänna företagsregistret. Den grundläggande informationen om företagen som aviseras via Servicetjänsten bör därför anpassas till mottagande myndighet. 8Allmänt om registret över uppgiftskrav och listor över uppgiftskrav 8.1Specifikt om registret över uppgiftskrav Arbetet med att skapa ett register över uppgiftskrav har redan på- börjats genom regeringens uppdrag till 14 myndigheter att genom- föra insatser för att möjliggöra ett framtida förenklat och minskat uppgiftslämnande. har lett myndigheternas kartläggning av uppgiftskraven och sammanställer resultatet. Registret ska bilda underlag för arbetet att minska och förenkla företagens uppgiftsläm- nande till de statliga myndigheterna. Projektet ska slutredovisas . Det förtjänar redan inledningsvis att påpekas att registret över uppgiftskrav endast kommer att innehålla information om de olika uppgiftskrav som riktas mot företagen. Registret kommer således inte i någon del att innehålla uppgifter som är hänförliga till enskilda före- tag eller personer. Vår bedömning: Ett uppgiftskravsregister har en avgörande roll att spela när det gäller att skapa förutsättningar för samordning och informationsutbyte mellan myndigheter och ge tillgång till tillförlitlig statistik över företagens uppgiftslämnande. Därutöver utgör regisistret över uppgiftskrav en central kom- ponent i Servicetjänsten. När myndigheterna inventerar sina upp- giftskrav kommer de att för vart och ett av kraven tvingas att ta ställning till vilka av de grundläggande uppgifter, som kommer att aviseras genom Servicetjänsten, och som är nödvändiga för hand- läggningen av ärendet i fråga. Allmänt om registret över uppgiftskrav och listor över uppgiftskrav beskriver i sitt förslag till minskat uppgiftslämnande för företag det övergripande syftet med ett uppgiftskravsregister på följande sätt. Vid tillskapandet av ett samordningsorgan måste en kartläggning göras bland annat över vilka uppgiftskrav som riktas mot näringslivet, ändamålet med dessa, vilka myndigheterna är som samlar in uppgifterna, hur informationen samlas in och när över tiden in- samling sker. Genom denna kartläggningsprocess skapas en så långt möjligt komplett bild över statliga myndigheters uppgiftskrav, vilket rimligtvis ger en mycket god redovisning av myndigheternas befint- liga uppgiftsinsamlande. En grund för såväl myndighetsintern sam- ordning inom respektive berörd myndighet som samordningsverk- samhet mellan olika myndigheter utvecklas därmed, vilket torde vara en förutsättning för en effektiv förenklingsverksamhet. Med nämnda kartläggning som underlag, samt den därmed för- knippade registreringen av beskrivningar av uppgifter och hur de används (referensinformation), kan ett samordningsorgan enligt identifiera eventuella överlappningar i nämnda uppgifts- insamlande och arbeta för att minska den belastning på näringslivet som denna potentiella dubbelrapportering medför. Med tanke på att den befintliga graden av dubbelrapportering är oklar, och således inte enbart i sig kan motivera inrättandet av ett samordningsorgan, är det dock av vikt att poängtera de ytterligare effekter som kan upp- nås genom detta arbete då det därmed också kan klarläggas vilka övriga förenklingsåtgärder exempelvis i form av ändrade inrapporte- ringstidpunkter, samordning av inrapporteringskanaler, införande av gemensamma standarder m.m. som i tillägg kan bidra till en god be- lastningsreduktion alldeles oavsett omfattningen av förekommande dubbelrapportering. Det finns i sammanhanget all anledning att också framhålla de positiva effekter som införandet av den norska samordningsstruk- turen inneburit med avseende på begränsningen av tillkommande upp- giftskrav. Den relativa belastningsminskning som detta delmoment inneburit har enligt det norska Oppgaveregisteret varit av än större betydelse än reduktionen av den befintliga dubbelrapporteringen av uppgifter. Genom kartläggningsarbete skapas dessutom förutsättningar för en objektiv beräkningsgrund för kalkylering av vilken belastning som uppgiftsinsamlandet innebär för näringslivet.