sou · H1B368 · 2013-10-15 00:00:00 — Ungefär med antagandet av ekosystemansatsens principer tog FN:s generalsekreterare initiativ till en omfattande studie av ekosystemens betydelse för mänskligt välbefinnande. Projektet involverade ett stort antal forskare och andra experter under , och levererade 2005 flera uppmärksammade rapporter.5 Projektet fick stor betydelse både begreppsmässigt och sakpolitiskt. Med rapporterna lanserades ekosystemtjänstbegreppet i den politiska sfären med en entydig definition: de nyttor människor får av ekosystemen. Idén om att uttrycka ekosystemens funktioner i termer av varor och tjänster hade uppstått i forskningsmiljöer som studerade sambanden mellan ekologi och ekonomi och begreppen ekosystemens varor och tjänster blev allmänt utbredda i forskar- världen . Syftet var att synliggöra ekosystemens värde för beslutsfattare och ekosystemtjänster definierades då ofta som de ekologiska processer som möjliggör varor och tjänster, inte varorna och tjänsterna i sig.6 Med Millennium Ecosystem Assessment introducerades ekosystemtjänster i FN:s utvecklingsarbete med ett Millennium Ecosystem Assessment (2005a,b). (1997): Ecosystem services are the conditions and processes through which natural ecosystems, and the species that make them up, sustain and fulfill human life. They maintain biodiversity and the production of ecosystem goods, such as seafood, forage , biomass fuels, natural fiber, and many pharmaceuticals, industrial products and their precursors. Begreppet inriktades mot mänskligt välbefinnande i allmänhet, uttryckt i termer av säkerhet, material för ett gott liv, hälsa, goda sociala relationer, samt frihet och valmöjligheter. Välbefinnande (eng. well-being) är bredare än begreppet välfärd, som ofta används i ekonomiska sammanhang. Välfärd ger å andra sidan en bättre koppling till naturresursbasen, eftersom välfärd kan ses som ett flöde från kapitalstockar medan välbefinnande är ett mer subjektivt mått. Bägge begreppen behövs eftersom man kan uppleva välfärd utan välbefinnande och välbefinnande utan välfärd. G8-länderna tog 2007 initiativ till studien of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) för att konkretisera och tillämpa ekosystemtjänstbegreppet ytterligare. TEEB:s rapporter7 har fått stor betydelse, inte minst inom EU. De har identifierats av parterna till Konventionen om biologisk mångfald som en viktig kunskapskälla, och har erhållit finansiellt stöd av bl.a. den och Sida. TEEB:s definition av begreppet har anammats av , som i sin rapport information om ekosystemtjänster i Sverige8 uttrycker definitionen som följer: Ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors väl- befinnande Den pedagogiska kraften är större i denna definition, jämfört med den från Millennium Ecosystem Assessment, eftersom den tydligt anger att ekosystemens funktioner kan bidra både direkt och indirekt till samhället. Ett viktigt motiv med instiftandet av begreppet var just att visa hur de mer synliga ekosystemfunktionerna, som t.ex. produktion av livsmedel och träråvara (tidigare kallade varor), påverkar och beror på andra processer och funktioner, som t.ex. jord- månsbildning, närings- och vattenreglering m.m. Hur man väljer att definiera ekosystemtjänster beror till stor del på syftet. Om syftet begränsas till att ge ett underlag till national- räkenskaper anses det ibland motiverat att fokusera på de finala användarvärdena.9 Detta innebär dock en risk att underliggande ekosystemtjänster osynliggörs. ger även en fungerande översättning och tillämpning av det indelningssystem för ekosystemtjänster som TEEB (2010a). 8Naturvårdsverket (2012b). En liknande definition har föreslagits av m.fl. (2008): The aspects of ecosystems utilized (actively or passively) to produce human well-being. 9Boyd och Banzhaf (2007). använts i de internationella rapporterna. Följande kategorier har identifierats: -Försörjande (producerande) ekosystemtjänster är de varor som produceras, t.ex. mat, vatten, trä och fiber. -Reglerande ekosystemtjänster är nyttan människor har av ekosystemfunktioner som påverkar miljöfaktorer som t.ex. klimat, översvämningar, avfallsnedbrytning och kontroll av sjukdomar samt pollinering av våra grödor. -Kulturella ekosystemtjänster innefattar skönhet, inspiration, rekreation och andliga värden som bidrar till vårt välbefinnande. -Stödjande ekosystemtjänster är grundläggande funktioner i eko- systemen som är en förutsättning för alla de andra ekosystem- tjänsterna, bl.a. jordmånsbildning, fotosyntes och biokemiska kretslopp. Denna indelning är användbar för att åskådliggöra målkonflikter som uppstår vid förvaltning av ekosystem, men också möjligheter till synergier mellan ekosystemtjänster genom att utveckla mång- funktionella ekosystem (se box 2). använder dock framför allt det indelningssystem som utarbetats inom Europeiska miljöbyrån: Classification of (). En brist med detta system är att de stödjande ekosystemtjänsterna har uteslutits, och i stället behand- las som underliggande strukturer, processer och funktioner. Detta riskerar att motverka den pedagogiska effekten av att synliggöra de ekologiska samband som ligger till grund för den nytta människor får av ekosystemen. har därför i sin rapport modifierat systemet något, och inkluderar även exempel på stödjande ekosystemtjänster. Det är ofta svårt att skilja stödjande och reglerande ekosystemtjänster åt. Det som är viktigt att notera är skillnader i synlighet mellan dessa grupper av tjänster och de försörjande, vilka ofta är bättre kända och har ett marknadsvärde.10 10 För att tydliggöra detta klassificerar t.ex. UK (2011) stödjande tjänster tillsammans med mindre synliga reglerande tjänster i en kategori kallad indirekta (intermediate) tjänster. Målkonflikter, synergier och mångfunktionalitet Ett av huvudbudskapen från Millennium Ecosystem Assessment är att som vissa ekosystemtjänster stärkts har andra eroderats. Genom bevattning och konstgödning har vissa producerande tjänster ökat. Men detta har skett på bekostnad av att många reglerande och kulturella ekosystemtjänster utarmats. Även stödjande ekosystemtjänster påverkas och sammantaget innebär det att ekosystemens långsiktiga hälsa äventyras. I senare forskning arbetar man med så kallade knippen (eng: bundles) av ekosystemtjänster för att på så sätt göra tydligt vilka ekosystemtjänster som genereras i det aktuella fallet och för att kunna se hur de är kopplade till varandra, samt vilka målkonflikter och synergier detta kan innebära.11 Knippen av ekosystemtjänster definieras som grupper av ekosystemtjänster som vid upprepade tillfällen uppträder tillsammans. De visar på att ekosystem är mångfunktionella, dvs. flera olika ekosystemtjänster produceras inom samma område. Men hur mycket som produceras av respek- tive tjänst varierar. Underlag för beslut om ekosystemtjänster kan med detta synsätt baseras på kunskap om konsekvenser av de val som görs mellan ekosystemtjänster.12 Det är då viktigt att ha en helhetsbild av sambanden mellan ekosystemtjänster av olika kate- gorier för att förstå hur förvaltningen kan uppnå hållbar och effektiv produktion av ekosystemtjänster.13 De så kallade blomdiagrammen används för att illustrera målkonflikter och synergier som kan uppstå i produktionen av olika ekosystemtjänster. I illustrationen ovan visas sådana diagram från scenarior gjorda för en svensk mjölkgård, Hulta Norrgård. Olika odlingsintensitet och metoder ger olika fördelning mellan ekosystemtjänsterna. Varje stapel har maxvärdet 5. Siffrorna anger stapelns längd och sammanvägning av olika kategorier av ekosystemtjänster. Här syns det tydligt att en ensidig optimering av mjölkproduktion sker på bekostnad av en rad andra ekosystemtjänster som gården också producerar. Raudsepp-Hearne m.fl. (2010). 12Reyers m.fl. (2013). 13TEEB (2010b), kap. 2. 14 Ur och (2010). Det behöver dock inte alltid vara en konflikt mellan den ekosystemtjänst som säljs och övriga ekosystemtjänster. Enligt Riksskogstaxeringen är endast av den produktiva skogsmarken i blandskog. En aktuell forskningsstudie har tittat på vilken betydelse förekomsten av olika trädarter har för sex olika ekosystemtjänster (trädtillväxt, kolinlagring, bärproduktion, föda för vilt, förekomst av död ved och biologisk mångfald i markvegetationen). De har visat att alla sex tjänsterna var positivt relaterade till antalet trädarter. Resultatet går till viss del emot invanda idéer inom det svenska skogsbruket, och visar enligt författarna att både skogsbruket och naturvården skulle kunna vinna på att gynna flera olika trädslag och på så sätt kunna tillhandahålla en större mångfald av olika ekosystemtjänster.15 En konceptuellt viktig fråga är huruvida biologisk mångfald i sig kan anses utgöra en stödjande ekosystemtjänst, vilket Naturvårds- verket utgår ifrån.16 Det framgår av remitteringen av Naturvårds- verkets rapport att detta skapar begreppsmässiga oklarheter. Om man ser begreppet ekosystemtjänst som ett verktyg för att beskriva den nytta biologisk mångfald genererar för mänskligheten blir synsätt uppenbarligen svårbegripligt. är det viktigt att mångfaldens betydelse för att upprätthålla eko- systemfunktioner inte negligeras. Begreppsdiskussionen är i dags- läget en fråga om pedagogik snarare än metodik. I den händelse ekosystemtjänstbegreppet formuleras i lagtext bör den avgöras, för att skapa klarhet om tillämpningsområdet för begreppet i för- hållande till befintlig lagstiftning om biologisk mångfald. Nära kopplat till både ekosystemtjänster och biologisk mång- fald är begreppet resiliens som återfinns i preciseringar och etappmål i det svenska miljömålssystemet. Begreppet resiliens finns inom flera olika ämnesområden och används med lite olika betydelse. Den vi håller oss till handlar om systems förmåga att anpassa sig och vidareutvecklas vid olika störningar.17 I miljömåls- arbetet uttrycks behovet av resiliens för att säkerställa viktiga funktioner och ekosystemtjänster.18 För detta krävs att gynnsam bevarandestatus upprätthålls eller uppnås i en mångfald av naturtyper 15Gamfeldt m.fl. (2013). 16Naturvårdsverket (2012b). 17Se t.ex. Holling (1973), (2006). och arter samt att processer och strukturer som är viktiga för funktionerna förekommer i viss omfattning och utbredning i land- skapet. En stor mångfald av arter och en variationsrik miljö innebär att det finns flera arter som utför samma funktioner och bidrar till samma ekosystemtjänster. Om några arter eller ekosystem slås ut av en viss störning (brand, torka, bekämpningsmedel, mark- bearbetning m.m.) så innebär mångfalden en hög sannolikhet att andra arter och ekosystem kan fortsätta leverera dessa ekosystem- tjänster. Detta kallas för funktionell redundans, och är en del av vad som skapar resiliens. Arter som är sällsynta vid en given tid- punkt har dock oftast en begränsad inverkan på ekosystemtjänster. Om vanliga arter slås ut kan å andra sidan sällsynta arter överta viktiga funktioner. Sambanden mellan biologisk mångfald, ekosystem- tjänster och resiliens är grundade på teoretiska överväganden och specifika fallstudier. Generella ekologiska samband är överlag svåra att verifiera och använda operativt. Många ekosystemtjänster gynnas av ökad mångfald och detta blir extra tydligt när multipla ekosystem- tjänster är i fokus. Men det är viktigt att betona att sambanden inte är enkla och att det ofta är artsammansättningen och organismernas antal som är väsentligt snarare än det exakta antalet arter.19 Det är viktigt att påpeka att resiliens i sig inte är något gott. Det finns exempel på mycket resilienta system som inte är önskvärda. har under de senaste 30–50 åren befunnit sig i ett tämligen stabilt och resilient tillstånd med stora områden med syrgasfria bottnar och återkommande problem med blomning av cyanobakterier, trots stora miljöåtgärder. Någon definition av ekosystemtjänstbegreppet har ännu inte lagts fast internationellt. En debatt har förts, bl.a. mellan före- trädare för urfolk och regeringar, om huruvida ekosystemtjänst- begreppet innebär en syn på människan som överordnad naturen, vilket ansetts stå i strid med många människors världsuppfattning. Att så inte behöver vara fallet framgår av den växande kunskapen om s.k. social-ekologiska system, som visar att det går att studera hur människan fungerar som en del av, i stället för separat från naturen, och att åtskillnaden mellan sociala och ekologiska system egentligen är konstgjord och godtycklig.20 Ekosystemtjänst- perspektivet har dock av vissa ansetts strida mot det erkännande av inneboende värden som läggs fast i Konventionen om biologisk mångfald pga. av att det kan tolkas som att ha en alltför antropo- 19Cardinale m.fl. (2012). 20Berkes m.fl. (1998). centrisk tonvikt (se vidare diskussionen i avsnitt 2 nedan om behovet av en bredare etisk ansats). Det kan också ifrågasättas om ekosystemtjänstbegreppet tillför något nytt i sak till befintliga överenskommelser om bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald, såsom de kommer till uttryck i bl.a. ekosystemansatsen. Ekosystemtjänster har uppstått som begrepp för att tydliggöra hur samspelet mellan människor och ekosystem underbygger välfärd och välbefinnande. På så sätt ökas också förståelsen för att vi är en del av biosfären.21 TEEB- projektet är ett försök att systematiskt beskriva hur biologisk mångfald och ekosystemtjänster bidrar till de ekonomiska faktorer som ligger till grund för människors välbefinnande. Syftet har varit att förbättra samhällets förmåga att väga in betydelsen av biologisk mångfald och ekosystemfunktioner i olika beslut som rör biologisk mångfald.22 För att klargöra förutsättningarna för, och relevansen av sådana ekonomiska analyser lämnar vi i nästa avsnitt en översikt över värdeteori och nationalekonomisk teori. 2 Värde och värdering Att värdera kan ha två betydelser, att bedöma ett värde, eller att betrakta något som värdefullt. På motsvarande sätt kan begreppet värdering förstås som handlingen att sätta ett (positivt eller nega- tivt) värde på något eller resultatet av att utföra en sådan handling. Ordet värdering används också om en kulturell eller personlig uppfattning, den är ofta mer generell än specifik. generationsmål ger uttryck för att biologisk mång- fald och ekosystemtjänster är värdefulla. Regeringens etappmål om betydelsen av biologisk mångfald och ekosystemtjänster ger uttryck för vikten av att denna värdering genomsyrar samhället, som man anger att det behövs metoder för att synliggöra dessa värden, så att de bättre kan tas om hand. Det svenska miljö- målssystemet präglas därmed av både en värdering som betonar det positiva med biologisk mångfald och ekosystemtjänster, och av ett behov av att bedöma deras värde. Mänskliga samhällen präglas av en fortlöpande diskussion om värderingar. är det inte uttalat om de värderingar som diskuteras är resultatet av bedömningar eller om det snarare 21Se t.ex. m.fl. (2011). 22TEEB (2010a). handlar om ett betraktelsesätt. För att hitta demokratiska lösningar på konflikter i samhället är det viktigt att ha klart för sig att värderingar kan ha både subjektiva (känslomässiga, kulturella) och objektiva (mer vetenskapligt baserade) grunder. Bägge dessa grund- valar är viktiga, och kan dessutom samverka med varandra för att uppnå social och ekologisk hållbarhet. Samhällets styrmedel bygger på en uppsättning värderingar som utvecklats i ett historiskt sammanhang. Om styrmedlen uppfattas som legitima förstärker de i regel de av beslutsfattarna önskvärda värderingarna. Forskning har visat att styrmedel som grundar sig på människors strävan efter personlig framgång och status (s.k. yttre värderingar) kan förstärka andra yttre värderingar som de försvagar inre värderingar som rättvisa och relationer med andra levande varelser.23 Ett relevant exempel är ekonomiska incitament. Om de inte utformas med omsorg kan de vara mindre lämpade att hantera frågor som rör inre värderingar. Att betala människor för att de t.ex. ska sopsortera skulle kunna motverka de inre värderingar som motiverar sop- sortering. Genom betalningen blir sopsortering en marknads- transaktion vilket kan resultera i mindre sortering om betalningen upplevs som låg jämfört med tidsåtgången. Ekonomiska experiment har visat att ekonomiska incitament i vissa sammanhang kan tränga ut etiska motiv för ansvarsfullt beteende.24 Å andra sidan kan ekonomiska styrmedel förstärka handlingar som bygger på människors etiska övertygelse, t.ex. när miljöersättningar till lantbrukare möjliggör för dem att producera en mångfald av ekosystemtjänster enligt deras förvaltningsideal. Det finns en subtil men viktig skillnad i kom- munikationen kring ekonomiska styrmedel, huruvida ekonomisk ersättning är en konsekvens av en handling eller om det kom- municeras som ett motiv till att handla. 2.1Begreppet Totala Ekonomiska Värdet (TEV) Enligt nationalekonomisk teori ska allt som bidrar till människors välfärd ingå i samhällets välfärds- (nytto-) funktion. Detta begrepp kallas det Totala Ekonomiska Värdet (TEV). I TEV ingår sådant som handlas på en marknad (inklusive vissa nyttor som följer av ekosystemtjänster, särskilt de försörjande ekosystemtjänsterna som t.ex. virkes- och livsmedelsproduktion), sådant som inte handlas på 23Schwartz (2006). 24Bowles (2008). en marknad men som ändå ingår i bruttonationalprodukten25 (BNP) (t.ex. hälsovård, utbildning), sådant som inte ingår i BNP men ofta uttrycks i monetära termer (som t.ex. stadsparkers värden för rekreation, luftkvalitet och temperaturreglering) och sådant som sällan uttrycks monetärt (inklusive de flesta ekosystem- tjänsterna). Olika slags värden eller nyttor motsvarar olika motiv för värdering och finns återgivna i box 3. De två huvudkategorierna är användarvärden respektive icke-användarvärden (non-use values). Användarvärden omfattar allt sådant som ger individerna konsumtionsnytta. Exempel på konsumtionsnytta från livsmedelsproduktion är givetvis näring och smakupplevelser, men beroende på hur jordbruket bedrivs kan även andra konsumtionsnyttor uppstå. Finns det t.ex. en traditionell stenmur i jordbrukslandskapet, som upprätthåller både kulturmiljövärden och arter knutna till stenmurar, kan denna ge både direkt nytta i form av skönhetsupplevelser och rekreationsvärden och indirekt nytta i form av bl.a. reglerande ekosystemtjänster i form av habitat för pollinerare som ökar skörden. Användarvärdena omfattar inte bara de tjänster som produceras just , utan också deras förväntade framtida värden. Optionsvärde kallas det värde individerna tillskriver möjligheten till framtida konsumtion utöver kända, diskonterade, framtida användarvärden, t.ex. värdet av att hålla möjligheten öppen att kunna besöka en viss stenmur . Informationsväntevärdet (kvasi-optionsvärdet) är värdet av att skjuta upp ett beslut om t.ex. markexploatering tills mer information finns tillgänglig. Med tanke på osäkerheten om effekterna av användandet av många ekosystem och risken för att degradering visar sig irreversibel, kan det här vara ett stort värde. Naturvård motiveras ofta av att arterna som bevaras kan visa sig värdefulla med framtida kunskap. Icke-användarvärdena kan indelas i existensvärden (vad man är villig att betala för att något ska finnas utöver vad det är värt 25 BruttoNationalProdukten (BNP) är värdet av alla varor och tjänster som produceras i ett land . för ens egen konsumtion, t.ex. ett avlägset korallrev som man aldrig kommer att besöka), altruistiska värden (värdet av att andra ska få nytta av korallrevet) och arvsvärden (värdet av att framtida generationers välfärd och välbefinnande). Olika typer av värden eller motiv till att värdera en vara/tjänst. Alla dessa motiv ingår i varans/tjänstens Totala Ekonomiska Värde.26 Det är oftast enklast att uppskatta direkta användarvärden. Att helt negligera indirekta användarvärden eller icke-användarvärden kan dock innebära att man kraftigt underskattar det samhälls- ekonomiska värdet av ekosystemtjänster. Risken är särskilt stor att man underskattar värdet av s.k. kollektiva varor, dvs. varor eller tjänster som många kan använda (dvs. ha nytta av27) utan att de minskar i värde. Kollektiva varor omfattar alla icke-användar- värden, men även vissa användarvärden, såsom ekosystemens luftrening. Ofta används begreppet försäkringsvärde för att beskriva en kombination av optionsvärden och informationsväntevärden (se box 3) som bestäms av den värderade komponentens betydelse för ekosystemens resiliens.28 Försäkringsvärdet av att bevara en stenmur i ett åkerlandskap, med avseende på t.ex. livsmedels- 26Jordbruksverket (2013). 27Att konsumera något betyder i ekonomisk teori att erhålla nytta från något. Man kan alltså konsumera kollektiva nyttigheter som t.ex. den estetiska upplevelsen av en solnedgång. 28TEEB (2010b) s. 218. produktionen, är nyttan av stenmuren för odlingslandskapets för- måga att stå emot olika störningar som påverkar t.ex. pollinerare och skadedjursangrepp samt för dess förmåga att återställa sin livs- medelsproduktion efter sådan störning. Hur stort detta värdet bedöms vara beror på en mängd antaganden. Vi har ofta bättre kunskap om försäkringspremien, som utgörs av den nettointäkt vi går miste om när vi bevarar stenmuren jämfört med om den elimineras till förmån för . Försäkringsvärdet med avseende på pollinerare kanske anses lågt om endast spannmål och andra grödor som inte behöver insektspollinering odlas i detta landskap . Då kan man förledas att tro att kostnaden är noll om dessa insekter försvinner för gott. I själva verket innebär detta att optionsvärden minskar, eftersom de framtida odlingsmöjligheterna inskränks. Många av de nationalekonomiska metoder som används för att uppskatta olika värden utgår från befintliga preferenser hos dagens befolkning, vilka i sin tur bygger på befintlig kunskap och dagens regelverk. Per definition blir det svårt att fånga försäkringsvärdet med dessa metoder. För att synliggöra försäkringsvärden kan man i stället använda metoder där värdering sker i en långsiktig lärandeprocess där olika intressenter medverkar för att successivt förstå förut- sättningarna för ekosystemens resiliens, dvs. deras långsiktiga för- måga att generera viktiga ekosystemtjänster. Vissa värden fångas dock inte av TEV. Det existensvärde som ingår i TEV handlar om hur naturen bidrar till människors lycka, till skillnad från inneboende värden, vilka syftar på egenvärdet hos ett objekt. Inneboende värden likställs med andra värden av Konven- tionen om biologisk mångfald. Rättigheter och upplevd rättvisa ingår inte heller i TEV, eftersom dess underliggande neoklassiska ekonomiska teori är utilitaristisk, vilket innebär att nyttor snarare än frihet och upplevd rättvisa ska tillfredsställas.29 Vissheten om att man med egna resurser kan försörja sig själv torde dock ha ett större värde än om samma konsumtionsnivå kan upprätthållas genom understöd. Värden som framtidstro och integritet är viktiga för mänskligt välbefinnande men fångas alltså inte av TEV. 29 Sen (1987/1990, s. 65–75), Hausman & (1993) s. 676. Den normativa grunden i t.ex. Millennium Ecosystem Assesment30 är just mänsklig välfärd och välbefinnande (human wellbeing), med en bredare ekonomisk ansats än den neoklassiska utilitaristiska inrikt- ningen mot att endast individers nyttopreferenser ska tillfredsställas. Det finns en lång diskussion inom nationalekonomi om vikten av en bredare etisk ansats. Rättighetsetik betonar människors autonomi, integritet och frihet31, medan ekocentrism eftersträvar stabilitet hos arter och andra ekologiska helheter32 och tilldelar alla levande varelser ett egenvärde som är oberoende av människors värderingar.