sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — I förarbeten har de väsentliga motiven för förbudet mot retroaktiv skatte- och avgiftslag angivits på följande sätt (prop. 1978/79:195, s. 55): Huvudskälet mot retroaktiv lagstiftning på skatte- och avgiftsområdet är att en sådan lagstiftning bryter mot grundsatsen att man i förväg skall kunna bedöma de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Som kommittén framhåller innebär retroaktivitet på detta område att en skattskyldig som handlar med utgångspunkt i gällande rätt riskerar att hans handling kommer att bedömas efter regler som har tillkommit i efterhand, när han inte kan göra gjort ogjort. Om retroaktiviteten innebär en skärpning av skattereglerna, kan han t.ex. i efterhand bli vägrad avdrag för kostnader som var avdragsgilla när de betalades. Ett annat exempel är att en gåva blir högre beskattad än givaren och mottagaren har räknat med. Det är som kommittén framhåller ett rättssäkerhetsintresse av vikt att skattelagar inte utan starka skäl ges tillbakaverkande kraft. I då en stor och växande andel av medborgarnas inkomster tas ut i skatt för gemensamma ändamål skärps kraven på att skatteuttagets fördelning på olika grupper uppfattas som rättvis. Självklart nödvändiggör detta bl.a. effektiva ingripanden mot skattefusk och skatteflykt och en successiv översyn av skattesystemet. Men måste krävas att ändringarna sker på ett för de enskilda medborgarna godtagbart sätt. Retroaktivitetsförbudet i RF 2:10 siktar endast på formell retroaktivitet. Det finns i vart fall inget uttalat skydd för materiell retroaktivitet på skatteområdet, vare sig i lagstiftning eller i praxis, vilket kanske skulle utgöra en viktig rättssäkerhetsventil i de fall då retroaktiva effekter får oanade och orimligt betungande konsekvenser för en enskild. Bexed har i doktrin diskuterat frågan inom ramen för regleringen i RF 2:10. (Skattenytt 1993, s. 153, J-M Bexed). Bexed anger bl.a. följande. Retroaktiv beskattning och retroaktiva statliga avgifter får principiellt inte förekomma enligt 2 kap. 10 § andra stycket RF. Tanken bakom retroaktivitetsförbudet är att de skattskyldiga i förväg skall kunna bedöma de skattemässiga konsekvenserna av sitt handlande. Retroaktivitetsförbudet har emellertid tekniskt knutits till tidpunkten för skatt- resp. avgiftsskyldighetens inträde. Eftersom denna tidpunkt inte sällan ligger efter det att den skattskyldige blivit civilrättsligt bunden, utgör regleringen inget fullgott skydd mot retroaktiva skatteeffekter. Regleringen har trots detta ganska stor praktisk betydelse, då syftet med retroaktivitetsförbudet ofta beaktas vid ny lagstiftning utöver vad som strikt följer av formuleringarna i RF. Regeringsrätten har i det s.k. engångsskattemålet (RÅ 1992 ref. 10) tagit ställning till förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning. I detta mål tillämpade Regeringsrätten en formell lagtolkningsstil som innebär att den nuvarande regleringen i RF inte skyddar den enskilde, om lagstiftaren kringgår retroaktivitetsförbudet genom omrubricering av otillåtna förfaranden. I sammanhanget kan nämnas RÅ 1989 ref. 116 där en avyttring av aktier inte ansågs utlösa skattskyldighet förrän åtminstone någon del av betalningen erlagts. I HFD 2011 ref. 73 ansågs schablon- intäkter kunna beräknas på uppskovsbelopp som hänför sig till äldre kapitalvinster oavsett retroaktivitetsförbudet. I sammanhanget kan även nämnas att , , , i sin avhandling om retro- aktiv skattelag, presenterat en teori om retroaktiv skattelag. 1Det är enligt honom inte tillräckligt med hänsyn till rättssäkerheten att enbart ge skydd mot formell/äkta retroaktivitet utan det är också nödvändigt att ge någon form av skydd för berättigade förväntningar (materiell/oäkta retroaktivitet). Utredningens förslag innebär att arbetsgivaren kommer att få möjlighet att göra avdrag och betalar särskild löneskatt till för att säkerställa pension till anställda, vilket inte har någon större betydelse i frågan om retroaktivitet. Arbetstagaren betalar inkomstskatt först när hon eller han tar ut pengarna som pensionär. Eftersom retroaktiviteten inte knyts till den tidpunkt då civilrättsliga avtal kommer till stånd strider förslagen, enligt utredningens mening, inte mot retroaktivitetsförbudet i RF. Sammanfattningsvis föreslår utredningen följande. Ändringen ska träda i kraft . Lagen tillämpas på försäkringsavtal som ingåtts efter . För kollektivavtalsbundna försäkringsavtal som förnyats efter ikraft- trädandet gäller de nya bestämmelserna. Vad som anges i övergångsbestämmelserna beträffande försäkringsavtal gäller i tillämpliga delar också för pensionssparkonton och avtal om tjänstepension. Förslagen medför ändringar i bestämmelserna i 58 kap. 10 och 24 §§ IL. Utredningen har övervägt att höjningen skulle gälla samtliga gällande avtal, men endast nya avsättningar. Pensionskapitalet som har avsatts före ikraftträdandet skulle kunna tas ut . Pensionskapital som sparats efter ikraftträdandet skulle i sådant fall kunna tas ut först . Att ha olika regler för olika typer av avsättningar skulle dock skapa omfattande administration 1 Pauwels, , Terugwerkende kracht van belastingwetgeving: gewikt en gewogen, 2009, s. 345–352 . för försäkringsföretagen vilket inte kan anses rimligt. Dessutom skulle det leda till krångliga regler och en alltför osäker värdeutveckling för den enskilde. Utredningens bedömning: Bestämmelserna i 58 kap. 10 § IL om att pensionen får börja betalas ut för tid före lägsta pensionsuttag om den försäkrade/pensionsspararen enligt socialförsäkringsbalken har rätt till sjukersättning och om möjlighet till dispens och särskilda skäl bör bibehållas oförändrade. Redan när bestämmelsen i 58 kap. 10 § andra stycket IL om lägsta pensionsålder infördes fanns det behov av att göra vissa undantag. Vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga angavs det att t.ex. pensionen borde kunna betalas ut . Detta får anses logiskt eftersom pensionssparande kan sägas utgöra ett inkomstskydd mot den minskning av arbetsförmågan som ålderdomen normalt leder till. Om denna minskning av en eller annan anledning inträder tidigare än vad som är brukligt är det rimligt att pension får börja betalas ut. I andra fall, dvs. där den försäkrade inte har fått rätt till sjukersättning krävs att det finns särskilda skäl. Av förarbetena verkar närmast regelmässigt finnas särskilda skäl att medge dispens från lägsta pensionsålder när det är fråga om anställda i yrken med tidig pensionering. Dispensen får dock inte vara generell, dvs. avse en hel yrkeskategori, utan en prövning av om skäl för dispens finns måste göras i varje enskilt fall (prop. 1993/94:85 s. 47 och 48). Ett beslut om dispens innebär inte att får betalas ut på en gång utan även i sådana fall gäller att ålders- pensionen inte får betalas ut under viss . Pensionen ska vidare betalas ut med samma eller stigande belopp för utbetalning. I doktrinen dras slutsatsen att antalet ärenden om dispens är få. Som förklaring anges bl.a. att personer som arbetat i yrken med tidig pensionering fortsätter sin yrkesmässiga verksamhet inom ett annat yrke och därför inte tar ut pensionen från det tidigare yrket . Detta kan i sin tur bero på att pensionssparandet är av ringa värde eftersom sparandet bara pågått under ett fåtal år (Alhager, Dispens från inkomstskatt, s. 209–211). Enligt har det inte inkommit några ansökningar om dispens . Utredningen bedömer att bestämmelserna i 58 kap. 10 § IL om att pensionen får börja betalas ut för den försäkrade/pensionsspararen som enligt socialförsäkringsbalken har rätt till sjukersättning och om har gett dispens eller på grund av särskilda skäl bör bibehållas oförändrade. 17.6 Vissa övriga anpassningar Utredningens förslag innebär att den rekommenderade uttags- åldern för pension följer medellivslängden. Det skulle vara önskvärt om denna ökade rörlighet även kunde återspeglas i skattereglerna. För att åstadkomma en förändring krävs det dock en hel del arbete. Utredningen gör inte någon närmare prövning, men vill ändå peka på några bestämmelser i som kan behöva anpassas. Dagens skatteregler i t.ex. 28 kap. och 58 kap. IL utgår dock från en fast pensionsålder på . Kompletteringsregeln i 28 kap. 7 § IL utgår från pensionsåldern . Avdragsutrymmet beräknas för ålderspension före respektive . Av 58 kap. 11 § IL följer att ålderspension inte får betalas ut än . Av samma bestämmelse framgår också att om utbetalningarna ska upphöra när den försäkrade fyller , får pensionen dock inte betalas ut än . De framgår även av bestämmelsen att pensionen ska betalas ut med samma belopp vid varje utbetalningstillfälle eller med stigande belopp. Pensionen upphör när den försäkrade avlider, även om den bestämda utbetalningstiden inte har löpt ut. Avsikten är således att den temporära ålderspensionen ska betalas ut under . ska utbetalningen göras med samma belopp vid varje utbetalningstillfälle eller med stigande belopp. Genom denna föreskrift uppfylls pensionerings- syftet. Det är således inte möjligt att få ut en stor del av det ansamlade kapitalet i samband med att första utbetalningen sker. Om försäkringen ska upphöra när den försäkrade fyller , gäller i stället en treårsgräns för kortaste utbetalningstid av temporär pension. Regeln finns för att möjliggöra förtida pensions- betalningar innan den allmänna pensionen börjar betalas ut. Av 58 kap. 18 § IL följer att kapitalet i en pensionsförsäkring kan återköpas i vissa situationer eller flyttas till en ny pensions- försäkring. I 58 kap. 25 § IL finns det regler som innebär att pension ska betalas med samma eller stigande belopp. I 58 kap. 32 § IL ges vissa möjligheter att avsluta ett pensions- sparkonto genom uttag . anser att det kan finnas behov av att anpassa åtminstone dessa regler till utredningens förslag. Utredningen föreslår att det införs en riktålder för pension och att denna ska följa medellivslängden. Att relatera till åldersfaktorn i de angivna regelverken kan därför generellt sett bli svårt. Utredningen föreslår vidare att den lägsta åldersgränsen för utbetalning av ålderspension från en pensionsförsäkring ska vara , vilket bör leda till att det blir svårt att knyta an till minsta möjliga utbetalningstid som anges i 58 kap. 11 § IL. I förhållande till utredningens förslag kan det också bli problematiskt om man har kvar reglerna om avtal med pensionsålder före och att vid en flytt bibehålla avtalad pensionsålder före . Det kan därför anses rimligt att se över även dessa regler. Beräkningsregeln i 28 kap. 7 § IL kan behöva ses över då avdragsutrymmet knyter an till faktorn 65, dvs. beräknas för ålderspension före respektive efter . Det pågår ett arbete inom tjänstepensionsområdet med delvis annan inriktning. En särskild utredare har att kartlägga graden av konkurrensneutralitet i skattereglerna och de civilrättsliga reglerna för olika former av tjänstepensionssparande och föreslå hur reglerna kan göras mer neutrala (dir. 2012:22). Utredaren ska också göra en fullständig inventering av regler och praxis som gäller tjänstepension i syfte att identifiera i vilka avseenden regelsystemet är dels ofullständigt och oklart, dels onödigt betungande, samt lämna förslag till förändringar av reglerna. Utredaren ska särskilt granska kap. 28 och 58 kap. IL. Uppdraget ska redovisas . Vidare kan nämnas att i betänkandet Förstärkt försäkringstagarskydd (SOU 2012:64) föreslagit att en obligatorisk flytträtt ska gälla för premiebestämda tjänstepensions- försäkringar – oavsett om de är individuella eller kollektivavtalade – och för privata pensionsförsäkringar. En flytträtt som avser en sådan kollektivavtalad tjänstepensionsförsäkring där premie- betalning pågår, om kollektivavtal föreskriver något annat. utredning föreslår vidare att reglerna ska gälla retroaktivt vid flytt av privata pensionsförsäkringar och premiebestämda tjänste- pensionsförsäkringar där premiebetalningen har upphört till följd av att anställningen har avslutats (fribrev) eller där försäkrings- tagaren har upphört att existera eller har avlidit. I sistnämnda fall ska den försäkrade ha rätt att flytta – i övriga fall är det som tidigare försäkringstagarna som har denna rätt. Utredningen föreslår även att försäkringstagare i ett sammanhang ska kunna flytta hela värdet av två eller flera olika pensionsförsäkringar till en annan mottagande pensionsförsäkring. Vid överföring av kapital från en tjänstepensionsförsäkring ska det överförda kapitalet kunna placeras i en ny sådan försäkring. Utredningen föreslår även regler om flyttvärde och flyttavgifter och effektiva informationsregler. förslag bereds i . 18Längre arbetsliv ger bättre pension för låginkomsttagare Utredningens förslag: En ny bestämmelse, 67 kap. 16 a §, ska föras in i socialförsäkringsbalken. Enligt bestämmelsen ska inkomstunderlaget för garantipension beräknas med bortseende från de pensionsrätter som den försäkrade har förvärvat från och med det år som den försäkrade fyller . De nya bestäm- melserna ska gälla . Vidare ska beräkningen för reduceringsinkomsten för bostads- tillägg ändras så att beräkningen görs med bortseende från de pensionsrätter som den försäkrade har förvärvat från och med det år som den försäkrade fyller ska bestämmelserna anpas- sas till riktåldern för pension. (Bestämmelserna 67 kap. 16 a § och 102 kap. 16 § SFB). Utredningens bedömning: Det bör tillsättas en utredning för att pröva och lämna förslag som innebär att garantipensionen höjs vid uppskjutet uttag och sänks om uttaget tidigareläggs. Utredningens skäl för förslag och bedömningar Av förarbetena framgår att man i utformningen av garantipensions- reglerna har strävat efter ett regelverk som främjar fortsatt arbete efter (prop. 1997/98:152). Avsikten har varit att det inte ska vara mindre lönsamt i pensionshänseende för personer i de lägre inkomstlägen att förlänga arbetslivet än vad som gäller för personer med högre pensionsinkomster. Reglerna är utformade så att garantipensionen för en person som har senarelagt pensions- uttaget till efter beräknas som om inkomstpensionen skulle ha lyfts . En person som fortsätter att arbeta efter får högre inkomstrelaterad pension. Pensionen höjs dels på grund av att del- ningstalet blir lägre ju längre man väntar med att ta ut sin pension, dels på grund av att personen fortsätter att tjäna in nya pensions- rätter. Dessutom förräntas pensionsbehållningen . De gällande reglerna innebär att den del av höjningen av den inkomst- relaterade ålderspensionen som är en effekt av det lägre delnings- talet inte beaktas vid beräkningen av garantipension. Den del av pensionshöjningen som beror på att personen har tjänat in nya pen- sionsrättigheter påverkar däremot garantipensionens storlek negativt (se kapitel 3). Utredningens beräkningar i delbetänkandet och kompletterande beräkningar som har gjorts därefter visar att ett fortsatt förvärvs- arbete efter inte lönar sig för en låginkomsttagare. Detta är delvis en effekt av att garantipensionen minskas med hänsyn till de nya pensionsrätter som individen har tjänat in efter . Delvis beror det låga ekonomiska utbytet på att bostadstillägget minskas med hänsyn till pensionsinkomsterna. I tabell 18.1 redovisas nya beräkningar på hur inkomsterna för en lågavlönad person förändras av att personen arbetar efter . Det framgår att personens inkomstrela- terade pensionsinkomster i form av tilläggspension, inkomstpension och premiepension ökar med jämfört med vad personen skulle ha fått i pension om hon hade tagit ut ålders- pensionen . Tjänstepensionen ökar med . Tjänstepensionen beräknas enligt vad som gäller för kommunanställda (KAP.KL) Källa: , typfallsmodell. De nyintjänade pensionsrätterna i det allmänna pensionssystemet, läggs på garantipensionsunderlaget. Detta resulterar i att garanti- pensionen minskar med . Sammantaget ökar pensionsinkomsterna inkl. tjänstepensionen med . Efter att skatten har dragits av återstår . Även bostadstillägget minskas med hänsyn till ökningen i pensionsinkomsterna (redu- ceringsreglerna beskrivs i avsnitt 3). Den disponibla inkomsten, dvs. den inkomst som personen har kvar efter att skatten är betald, ökar endast med . För personer med låga inkomster är det ekonomiskt mest för- delaktigt att kombinera pensionsuttaget med förvärvsarbete. Det ekonomiska utbytet av arbete efter att personen har lämnat arbets- livet är dock även i dessa fall mycket litet. Den inkomstrelaterade pensionen höjs visserligen men minskar garantipensionen och bostadstillägget. Utredningen kan konstatera att reglerna för garantipension och bostadstillägg innebär att en person med låga inkomster inte genom arbete har någon reell möjlighet att förbättra sin ekonomiska situa- tion som pensionär. För den person som har både garantipension och bostadstillägg är de sammantagna marginaleffekterna av förlängt arbetsliv, inkl. effekterna från skattesystemet, . Det innebär att en persons disponibla inkomst ökar endast marginellt eller inte alls, trots att personen fortsätter att arbeta ytterligare . Detta är inte förenligt med arbetslinjen och dessutom orättvist. Utredningen föreslår därför att såväl inkomstunderlaget för garanti- pension som reduceringsinkomsten för bostadstillägg ska beräknas med bortseende från de pensionsrätter som den försäkrade har förvärvat den försäkrade har fyllt . De nya bestäm- melserna ska gälla . (se även kapitel 20). Utred- ningens förslag gäller om pensionsrätterna har intjänats 2015 eller därefter. En ny bestämmelse ska införas, 67 kap. 16 a § SFB, och bestäm- melsen i 102 kap. 16 § SFB ändras. Eftersom garantipensionen knyts till riktåldern ska även de före- slagna bestämmelserna om beräkning av garantipension och bostads- tillägg anpassas till riktåldern 2019. I avsnitt 21 redovisas effekterna av utredningens förslag på den disponibla inkomsten för det typfall som redovisats i tabell 18.1. Det framgår att den disponibla inkomsten ökar för typfallet med ca med utredningens förslag. Bostadstillägget är ett behovsprövat bidrag. Den enskilde får ersättning för den faktiska bostadskostnaden i förhållande till sin ekonomiska förmåga. Utredningen är medveten om att förslaget i denna del innebär ett visst avsteg från de principer som i allmänhet gäller för behovsprövade förmåner. Problemet med det behovs- prövade bidragen är att dessa genererar höga marginaleffekter. Dessa utgör i sin tur ett effektivt hinder för ökat arbetsutbud bland per- soner med låga inkomster. Det finns några exempel från senare år på att den principiella ståndpunkten kring behovsprövade förmåner har fått vika till förmån för bättre ekonomiska drivkrafter att arbeta. Till exempel så gäller att arbetsinkomsterna tas upp bara till hälften vid beräkningen av bostadstillägg. Detta inne- bär att en person som kombinerar ålderspension med arbete kan få ett högre bostadstillägg än en person som enbart uppbär ålders- pension, trots samma inkomster och boendekostnad. Utredningens bedömning baseras på en avvägning mellan denna orättvisa å ena sidan och den orättvisan att personer med låga inkomster inte kan förbättra sin ekonomiska situation å andra sidan. Personer födda fyller 2015 när bestämmelserna föreslås träda i kraft. Dessa personer kommer således automatiskt att omfattas av de föreslagna bestämmelserna. Utredningens förslag innebär att även personer som är födda ska få del av de fördelaktiga villkoren, om personen har förvärvsarbetat efter att bestämmelserna har trätt i kraft. Utredningen har identifierat tre situationer när detta kan anses vara motiverat. Den första situatio- nen gäller personer som har fortsatt att förvärvsarbeta efter att de har fyllt och därför har skjutit upp uttaget av sin ålderspension. Den andra situationen gäller de personer som efter att fyllt kombinerar förvärvsarbete med garantipension. Den tredje situationen avser de personer som skulle kunna återuppta förvärvsarbetet om det var ekonomiska mer lönsamt. Flexibiliteten bör öka för personer med låga inkomster Inkomstpension och premiepension ger människor ett stort utrymme att anpassa utträdet från arbetslivet till var och ens förutsättningar och önskemål. Genom utredningens förslag får även personer med låga inkomster bättre planeringsmöjligheter inför pensioneringen. Utredningens förslag är således ett steg mot flexiblare pensionssystem för garantipensionärer. Den fasta åldersgränsen kvarstår dock. Ut- redningen anser att även garantipensionärer bör kunna välja när de vill lämna arbetslivet med ungefär samma villkor som gäller för per- soner med högre inkomster. En person som vill gå i pension före riktåldern bör kunna göra det med en lägre garantipension. På samma sätt bör garantipensionen bli högre för den som senarelägger ut- taget. Av rättviseskäl anser utredningen att samma åldersgränser avseende uttag av ålderspension bör gälla för alla. Utredningen har inte inom den gällande tidsramen haft möjlighet att utarbeta något konkret förslag för flexibelt uttag av garantipension. Utredningen anser dock att det är viktigt att möjligheterna för såväl tidigare som uppskjutet uttag av garantipensionen utreds. Utgångspunkten för en sådan utredning bör vara att garantipensionen höjs vid upp- skjutet uttag och sänks om uttaget tidigareläggs. 19 Uppföljning och utvärdering Utredningens bedömning: En expertgrupp bör få i uppdrag att följa upp och utvärdera utredningens förslag till åtgärder för längre arbetsliv och höjd faktisk pensionsålder. Expertgruppen bör rapportera om åtgärdernas effekter på arbetsutbud och offentliga finanser. Gruppen bör också utvärdera åtgärder- nas fördelningseffekter, konsekvenser för de äldres hälsa och livskvalitet och andra sociala effekter. Utredningens ambition har varit att så långt möjligt basera övervägan- den och förslag på kunskaper från utvärderingar och forskning. Trots omfattande internationell forskning är det dock en påtaglig brist på rimligt aktuella kunskaper av god kvalitet som bygger på svenska förhållanden. Det gäller grundläggande frågor om pensio- nering och utträdet från arbetslivet, som exempelvis vilka faktorer som främst leder till tidiga utträden från arbetslivet, vad som styr äldres arbetsutbud och pensioneringsbeslut, vilka faktorer som hindrar äldre att arbeta längre, hur efterfrågan på äldre arbetskraft föränd- ras och vilka insatser man vet fungerar för att öka de äldres förmåga och benägenhet att arbeta längre. Det saknas också undersökningar av god kvalitet som kan belysa olika orsakssamband respektive effek- terna av ändrade regler m.m., även om evidenskraven inte ställs alltför höga. I brist på sådan evidensbaserad kunskap har utredningen försökt utforma förslag som ger förbättrade förutsättningar för ett längre arbetsliv efter bästa bedömningar, i samarbete med experter och forskare på olika områden. Utredningens förslag är vittomfattande och kan som framgår av konsekvensanalysen i kapitel 21 få betydande effekter på arbets- utbudet, pensionsnivåer, de offentliga finanserna, pensionssyste- mets finansiella stabilitet, fördelningen av ekonomiska resurser och de äldres välfärd och livskvalitet osv. Konsekvensanalysen visar att bedömningarna av förslagens effek- ter är osäkra. Vissa effekter är mindre svårbedömda, som exempelvis effekterna av att höja den nedre åldersgränsen för uttag av ålders- pension. För dessa regeländringar är det rimligt att anta en bety- dande effekt på arbetsutbudet. Förslaget om riktålder för pension är mer svårbedömt. Det finns ingen erfarenhet från andra länder av liknande förslag. De föreslagna åtgärderna för att förbättra arbetsmiljön, för att stärka de äldres möjligheter att bevara och utveckla sin kompetens, öka informationen osv. kommer att bidra till en högre faktisk pen- sionsålder. Flera åtgärder verkar emellertid först och andra bör förväntas ha en måttlig effekt. Effekterna är överlag svåra att bedöma på grund av bristande kunskapsunderlag. 19.2Nya satsningar på kunskapsbildning Utredningen lägger fram flera förslag i syfte att öka kunskaperna bl.a. när det gäller arbetsmiljö och åldersdiskriminering.