sou · H1B349 · 2013-06-25 00:00:00 — Den som söker anställning som ordinarie domare får gå igenom en omfattande prövning med en personlig intervju, och det inhämtas också referenser från i stort sett alla arbeten vederbörande har haft sedan juristexamen. Prövningen av en nämndeman inför ett val är med nödvändighet mer begränsad. Detta talar för att nämndemän lättare ska kunna entledigas på grund av olämplighet än ordinarie domare. Det främsta argumentet för att det ska krävas mindre för att ent- lediga en nämndeman än att avsätta en ordinarie domare är att syftet med nämndemannamedverkan i dömandet framför allt är att bidra till att allmänhetens förtroende för domstolarnas verksamhet upp- rätthålls. Det motiverar högt ställda krav på att nämndemännen är lämpliga och själva inger förtroende. Ytterligare ett argument som kan tala för att nämndemän i fråga om entledigande inte ska vara likställda juristdomaren är att en nämndeman inte är beroende av sitt uppdrag för sin försörjning. Mot detta argument kan dock anföras att regeln om ordinarie doma- res oavsättlighet inte heller primärt syftar till att skydda den en- skilda domaren – den är alltså inte till för att ge domaren anställ- ningsskydd i ordets egentliga bemärkelse, utan för att värna om rätts- säkerheten. Nämndemannens uppdrag skiljer sig också från den ordinarie domarens genom att det är begränsat till . Enligt vår uppfattning kan inte nämndemän och ordinarie domare fullt ut jämföras när det gäller entledigande respektive avskedande. Vi anser således att det ska vara lättare än att entlediga en olämp- lig nämndeman. Det nuvarande kravet på uppenbar olämplighet ska ersättas med ett krav på olämplighet. Det väsentligaste argu- mentet för den ändringen är att lekmannamedverkan främst är en förtroendefråga och då kan det inte finnas tvivel om den enskilde nämndemannens lämplighet. Omständigheter som kan utgöra grund för entledigande Bedömning: En nämndeman som har dömts för brott för vilket fängelse är stadgat bör i normalfallet entledigas. Förtroendeskadliga uttalanden och olämpligt beteende både inom och utanför ramen för nämndemannauppdraget ska kunna leda till att en nämndeman entledigas. brottslighet hos en vald nämndeman ska kunna för- anleda entledigande från domstolen även om brottsligheten har varit känd för valförsamlingen. I övrigt ska domstolen inte ha någon möjlighet att grunda ett beslut om entledigande på om- ständigheter som har varit kända för valförsamlingen. Avgörande för om en person kan anses olämplig att fortsätta som nämndeman är om olämpligheten skadar förtroendet för den dömande verksamheten. Beteenden eller tillstånd som är förtroende- skadliga ska således, efter beaktande av den styrka med vilken de gör sig gällande i det enskilda fallet, kunna leda till entledigande. Omständigheter som grundar olämplighet bör bedömas på samma sätt när de förekommer hos en presumtiv nämndeman som när de senare aktualiseras beträffande en redan utsedd nämndeman (se avsnitt 5). Det är en vansklig uppgift att göra en uttömmande uppräkning av alla omständigheter som kan leda till att en nämndeman bör skiljas från sitt uppdrag. Det kan också vara fråga om kombinationer av omständigheter. Eftersom omständigheterna i det enskilda fallet kan vara alltför skiftande för att preciserade regler ska kunna ställas upp, måste frågan i stället överlämnas till rättstillämpningen. Det är även vår förhoppning att en grundlig lämplighetskontroll, som vårt förslag innebär, kommer att minska behovet av att använda regeln om entledigande på grund av olämplighet. En utgångspunkt för övervägandena i denna del är att allt olämp- ligt beteende inte med automatik bör leda till entledigande. Tvärtom torde det vanligaste vara att det är fråga om mindre allvarliga bete- enden som rättas till när de uppmärksammas. Exempelvis kan det vara fråga om olämplig klädsel, märkbart sviktande koncentration eller att en nämndeman uteblir utan synbar orsak. Först när rättelse inte vidtas, ens efter det att vederbörande eventuellt även varit av- stängd från tjänstgöring, och det olämpliga beteendet upprepas bör frågan om entledigande av nämndemannen aktualiseras. Undantags- vis kan det även inträffa situationer där en nämndeman kan klandras för ett antal omständigheter som var för sig enbart skulle föranleda ett samtal med domstolschefen eller avstängning , men där samtidig förekomst av dessa omständigheter ändå utgör skäl för ett entledigande. I det följande kommer vi att ange några typfall av omständigheter som kan vara så förtroendeskadliga att de kan motivera ett entledi- gande. Enligt den nuvarande ordningen bör en nämndeman som dömts för brott till annan påföljd än böter i normalfallet entledigas. I för- arbetena underströk regeringen vikten av att det görs en allsidig bedömning i varje enskilt fall och att det inte i alla lägen var lämp- ligt att koppla frågan om entledigande direkt till det utdömda straffet. Regeringen menade att en brottslig gärning för vilken annan påföljd än böter dömts ut kunde ligga långt tillbaka i tiden eller ha varit föranledd av starkt ömmande omständigheter, och att sådana om- ständigheter talade mot ett entledigande. Likaså kunde en nämnde- man som hade återfallit i exempelvis tillgreppsbrott entledigas trots att påföljden stannade vid böter (prop. 2005/06:180 s. 39). Den nuvarande ordningen är och fungerar i allt väsentligt bra. Brottslighet hos en nämndeman är emellertid enligt vår mening av så förtroendeskadlig karaktär att toleransen för detta bör vara lägre än vad den är enligt den nuvarande ordningen. Nämndemännens främsta funktion i dömandet är bidra till att behålla eller öka för- troendet för domstolarna. Kraven vad gäller redbarhet och laglyd- nad bör därför ställas högre än vad som gäller . brottslighet för vilken fängelse är stadgad ska enligt vår mening kunna medföra att en person inte kan anses som lämplig för att väljas till ett nämndemannauppdrag. Om det vid den kontroll av belastningsregistret som domstolen gör efter valet visar sig att personen i fråga är brottsligt belastad på ett sätt som gör att han eller hon inte borde ha valts till uppdraget, bör domstolen omedel- bart kunna entlediga personen i fråga. Motsvarande ordning bör gälla när det framkommer att en nämndeman under pågående mandat- period dömts brott. Ett entledigande bör således övervägas redan när en nämndeman döms för brott för vilket fängelse är stadgat och det även om det i det enskilda fallet inte är aktuellt med en fängelse- påföljd. Exempel på brott där påföljden oftast stannar vid böter men där fängelse ingår i straffskalan är skadegörelse, snatteri, egenmäk- tigt förfarande, ofredande, hemfridsbrott, köp av sexuell tjänst, brott mot kontaktförbud och ringa narkotikabrott. Det finns enligt vår uppfattning oftast anledning att se strängare på uppsåtliga brott än på brott som begåtts av oaktsamhet. Det kan också ifrågasättas om en nämndeman som gör sig skyldig till flera bötesbrott, t.ex. ett antal hastighetsöverträdelser är lämplig att döma andra. Ett beteende som visar på bristande respekt för lagstiftningen bör också leda till att frågan om entledigande övervägs. Övervägandena i det föregående utgår ifrån situationen att dom- stolen har att pröva betydelsen av ett enda brottstillfälle för nämnde- mannens fortsatta lämplighet. Vid prövningen av det enskilda fallet måste givetvis en helhetsbedömning göras, men vår uppfattning är att frågan om entledigande alltid bör övervägas när det är fråga om brott med fängelse i straffskalan. Vid överväganden om vilka andra omständigheter än brottslig- het som kan utgöra grund för entledigande bör utgångspunkten vara att beteenden och tillstånd som skadar förtroendet för rättsväsendet ska leda till entledigande. Den som meddelats näringsförbud, har stora betalningssvårigheter eller varit föremål för exekutiva åtgärder kan befinna sig i en sådan situation att hans eller hennes medverkan i den dömande verksamheten kan vara skadlig för förtroendet för rättsväsendet med följden att han eller hon som regel bör entledigas. Agerande inom ramen för nämndemannarollen Ett problem som har ökat är att nämndemän uteblir från bokade tjänstgöringsdagar. Det är ett skäl till att allt fler dom- stolar använder en SMS-tjänst för att någon dag före tidigare bokad tjänstgöring påminna om tjänstgöringen. Flera domstolar i storstäder- na har därutöver en eller två särskilt inkallade nämndemän som står beredda att tjänstgöra vid oanmäld frånvaro. Likaså är det inte ovanligt att nämndemän kommer för sent eller lämnar sent åter- bud. Dessa förhållanden kan tolkas som bristande engagemang och förståelse för uppdragets betydelse. Det är kanske också en del av den nu rådande kulturen – även tandläkare och läkare har ju sett sig föranledda att skicka påminnelser om bokade tider. För domstolar- nas del innebär det dock stora problem och kostnader när en nämnde- man uteblir eftersom alla som ska delta i rättegången måste vänta till dess en ny nämndeman kan inställa sig. Ur bemötandesynpunkt kan det också vara förödande med oroliga målsägande, vittnen och tilltalade som tvingas vänta. Vid sidan av nu nämnda effekter påverkas förtroendet för domstolarna negativt av att domstolen själv är orsak till att förhandlingar försenas. Upprepade förseningar och/eller oanmäld frånvaro bör leda till entledigande. Omtalat är att nämndemän somnar under förhandlingar. Det pro- blemet finns men det talas nog mer om det än vad som svarar mot förekomsten. När det förekommer är det emellertid ett oaccepta- belt beteende och bör, om det upprepas, leda till entledigande. Mer kvalificerade fall av olämpligt uppträdande i eller i anslutning till rättssalen eller i kontakt med olika aktörer i en rättegång ska också kunna leda till entledigande från nämndemannauppdrag (se under avsnitt 7.2.3, skrivelse från , Dnr 2011/269). Som framhållits ovan, bör inte varje fall av olämpligt uppträdan- de leda till att en nämndeman skiljs från sitt uppdrag. I de allra flesta fall är det tillräckligt att domstolen uppmärksammar nämndemannen i fråga på det som anses olämpligt i hans eller hennes agerande och begär rättelse. Först om beteendet eller uppträdandet därefter upprepas bör entledigande komma i fråga. Domstolen bör, som en andra åtgärd efter tillsägelsen stänga av nämndemannen från tjänstgöring , och frågan om entledigande bör aktuali- seras först om det, efter återupptagen tjänstgöring, visar sig att nämndemannen, trots tillsägelsen och avstängningen, inte förmått att rätta sitt beteende. Det vanliga förfarandet vid olämplighet av mindre allvarligt slag torde således vara att det sker en stegvis upp- trappning av åtgärder från domstolens sida där tillsägelse används som första åtgärd och som, om beteendet upprepas, följs av avstäng- ning och sedan av entledigande. Vid mer allvarliga fall av olämplig- het bör entledigande kunna komma i fråga direkt. En särskild fråga som utredningen har uppmärksammat är för- troendeskadliga uttalanden av nämndemän under överläggning. Det kan röra sig om uttalanden som visar att nämndemannen inte fullt ut har förstått kravet på opartiskhet och likabehandling. Ett annat exempel är uttalanden om att lekmannen i dömandet inte är begränsad till de ramar som lagstiftningen anger utan är fri att döma efter eget skön. Vad som sägs under en överläggning till dom eller beslut inom stängda dörrar skyddas av sekretess enligt 43 kap. 6 § OSL, och det finns ingen meddelarfrihet. Så länge eventuellt ovidkommande hän- syn inte manifesteras i domskälen, exempelvis i en skiljaktig mening, eller i agerande under rättegången, förblir dessa som regel okända för alla utomstående personer. Den lagfarne domare som ingår i rätten bör vid enskilt samtal med nämndemannen klargöra för denne vad grundlagens krav på opartiskhet och likabehandling innebär. Någon ytterligare åtgärd kan, med hänsyn till sekretessen, inte komma i fråga. Om det däremot är så att en nämndeman i en skiljaktig mening ger uttryck för att ta ovidkommande hänsyn får domstolen agera på samma sätt som gäller beträffande andra fall av visad olämplighet. Beroende på omständigheterna får bedömas om det är tillräckligt att domstolschefen vid enskilt samtal med nämndemannen förklarar det olämpliga i agerandet eller om det olämpliga uttalandet ska leda till att nämndemannen entledigas. En särskild fråga är om förtroendeskadliga ageranden eller uttalan- den som sker utanför nämndemannarollen ska kunna leda till att en nämndeman anses olämplig för uppdraget. Nämndemännens främsta funktion i våra domstolar är att upprätthålla allmänhetens förtroen- de för rättsväsendet. Opartiskhetens objektiva aspekt, dvs. hur den enskilde domaren framstår ur opartiskhetssynpunkt för en objektiv betraktare, blir av detta skäl särskilt betydelsefull vad gäller just nämndemän. Det kan förekomma att en nämndeman utanför sitt uppdrag uppträder på ett sådant sätt att han eller hon skadar förtroendet för rättsväsendet. Det kan t.ex. vara fråga om en nämndeman som p.g.a. berusning blir föremål för polisingripande eller på ett mer påtagligt sätt stör allmän ordning. Sådant beteende bör om det upprepas kunna leda till att vederbörande entledigas. En nämndeman har givetvis en grundlagsskyddad yttrandefrihet och en rätt att, som alla andra delta i den offentliga debatten. Ett etiskt förhållningssätt för en person som deltar i den dömande verk- samheten bör dock vara att inte göra inlägg i denna debatt som riskerar att allmänhetens tilltro till domstolen och dess opartiskhet sätts på spel. Det skulle exempelvis kunna röra sig om uttalanden om att lekmän inte behöver döma efter lag. Det kan också vara fråga om uttalanden som uppfattas som att vederbörande har en förut- fattad mening om en företeelse eller grupp av människor och som kan inverka på objektivitetskravet. En sådan bild hos allmänheten om en nämndeman riskerar att minska förtroendet för inte bara den domstol där vederbörande tjänstgör utan för hela Domstolar. Om det förekommer och trots påpekanden inte leder till ändring bör det kunna leda till att nämndemannen skiljs från sitt uppdrag. Omständigheter som har varit kända för valförsamlingen Kommuner och landsting ska enligt utredningens förslag vara skyl- diga att göra en grundlig prövning av kandidaternas lämplighet inför nämndemannavalet. Prövningen ska göras på ett gediget underlag och det är de väljande organen som har ansvaret för att de nämnde- män som väljs är lämpliga. Nämndemännen väljs och kommer enligt utredningens förslag att fortsätta att väljas i demokratisk ordning. Detta är det främsta skälet till att domstolarna inte ska ha möjlighet att överpröva den bedömning av nämndemännens lämp- lighet som valberedningen gjort på det underlag som fanns vid valet. En motsatt ordning undergräva intresset hos kommunerna och landstingen att ta det fulla ansvaret för och göra en grundlig pröv- ning. Enligt utredningens förslag ska den faktiska kontrollen av even- tuell tidigare brottslighet hos valda nämndemän göras av domstolarna (se avsnitt 6.4.6). Att en nämndeman har dömts för brott kan komma att uppmärksammas först efter att nämndemannen har valts till uppdraget, dvs. efter kommunens eller lämp- lighetsbedömning. Eftersom de som ska väljas till nämndemän till kommunen ska uppge om de har dömts för brott och även informeras om att kontroll kommer att göras kan det antas att det endast i undantagsfall blir så att brottslighet uppmärksammas först efter ett val. Erfarenheterna från visar dock att det förekommer. Det är utredningens uppfattning att domstolarna som har att göra kontrollen i belast- ningsregistret också ska ha möjlighet att entlediga en nämndeman om brottsligheten vid en samlad bedömning bedöms skada förtro- endet för domstolarna. Denna möjlighet ska finnas även om upp- gifterna har varit kända för de väljande församlingarna. Skälet är att brottslighet hos domstolens ledamöter är den omständighet som torde vara mest förtroendeskadlig. Det är dessutom naturligt att domstolarna har denna möjlighet eftersom kontrollen ska göras där. Utredningen anser sammanfattningsvis att domstolarna som huvudregel inte ska ha befogenhet att överpröva de väljande orga- nens bedömning av kandidaternas lämplighet. Domstolens befogen- het att pröva en nämndemans lämplighet ska alltså enbart gälla om- ständigheter som uppkommit eller blivit kända efter det att nämnde- mannen blivit vald. Undantag ska dock gälla brottslighet hos de valda nämndemännen. Bedömning: Det finns inte skäl att föreslå några ändringar i regelverket kring avstängning av nämndemän. Reg- lerna i 4 kap. 8 a § RB och 22 § LAFD bör därför bevaras oför- ändrade. Några större invändningar mot det nuvarande systemet om av- stängning av nämndemän har inte framställts under Justitiedeparte- mentets kartläggning (se avsnitt 3.3.8). Utredningen har inte heller kunnat identifiera några problem i regelverket som behöver åt- gärdas . Enligt vår mening bör regleringen bevaras oförändrad. Det finns dock anledning att påpeka att reglerna om avstäng- ning bör användas när det finns skäl för det. Som har fram- hållits förekommer det på vissa domstolar att nämndemän, utan att det fattas något formellt avstängningsbeslut, skiljs från sitt uppdrag genom att de inte kallas till tjänstgöring. Detta är enligt vår mening en otillfredsställande ordning. Det är av rättssäkerhets- skäl angeläget att domstolarna, i de fall där en nämndeman inte ska kallas till tjänstgöring av sådana skäl som täcks av bestämmelsen, alltid fattar ett formellt och överklag- bart avstängningsbeslut. 8Moderna villkor för nämndemannauppdraget Vi har i uppdrag att överväga åtgärder för att säkerställa att nämnde- männens tjänstgöringsvillkor gör det möjligt för yrkesverksamma och föräldrar att åta sig uppdraget, åtgärder för att säkerställa att alla nämndemän som har valts också tjänstgör i domstolen och behovet av att förändra nämndemännens ersättningsvillkor. Vi kommer inledningsvis att beskriva den gällande ordningen vad gäller ersättningsvillkoren för nämndemän. Efter det kommer en kort redogörelse för ersättningsvillkor för vissa andra uppdrags- tagare som i den allmänna debatten ofta jämförs med de villkor som gäller för nämndemän. Därefter kommer nämndemännens tjänstgöringsvillkor att belysas ut olika aspekter, åtföljt av en kort redogörelse för tjänstgöringsvillkoren för vissa andra förtroende- valda. Avsnittet innehåller vidare en nordisk utblick där vi i korthet beskriver tjänstgöringsförhållandena för lekmännen i våra nordiska grannländer. Avsnittet avslutas med en närmare analys av ända- målsenligheten i den nuvarande ordningen och behovet av even- tuella förändringar i regelverket. 8.2.1Gällande rätt och hur reglerna tillämpas i praktiken Nämndemännens ersättningsvillkor regleras i förordningen (1982:814) om ersättning till nämndemän och vissa andra uppdrags- tagare inom domstolsväsendet m.m. (ersättningsförordningen). – Nämndemän och vissa andra uppdragstagare, (användarhandboken) innehåller Moderna villkor för nämndemannauppdraget bl.a. riktlinjer för den närmare tillämpningen av reglerna i ersätt- ningsförordningen. Utöver användarhandboken, som är framtagen i syfte att vägleda administrativ personal vid domstolarna i arbetet med att fastställa och utbetala ersättning till nämndemän, har Dom- stolsverket även sammanställt informationsbroschyren Ersättning som innehåller allmän information om regelverket och är åtkomlig för allmänheten genom t.ex. Domstolars externa webb- plats. Nedan följer en kort genomgång av ersättningsreglernas praktiska tillämpning med utgångspunkt i framställningen i användar- handboken. Arvode (2 och 3 §§ ersättningsförordningen) Nämndemän får ett arvode för sammanträde om per dag. Nämndemännen i förvaltningsrätterna och kammarrätterna kan därutöver få ett arvode om per dag för förbered- elsearbete. Har en nämndeman under en sammanträdesdag tjänst- gjort än utgår istället för dagarvode ett arvode om . Med än enligt 2 § ersättningsförordningen avses den tid då nämndemannen tjänst- gjort, inklusive eventuella pauser. Vid telefonsammanträde utgår arvode med samma belopp som vid ett vanligt sammanträde. Arvode för förberedelsearbete får inte betalas för dagar då uppdragstagaren har rätt till arvode för sammanträde. Ersättning för inkomstförlust (2 a § ersättningsförordningen) Uppkommer det en inkomstförlust på grund av uppdraget har nämndemannen rätt till ersättning för detta. Ersättning för inkomstförlust betalas endast för sammanträdes- dagar då nämndemannen har en faktisk inkomstförlust. Detta inne- bär att om nämndemannen tjänstgör i domstolen utan att drabbas av löneavdrag eller annat inkomstbortfall utgår inte ersättning för inkomstförlust. Att en nämndeman har rätt till ersättning för faktisk inkomstförlust innebär vidare att nämndemannen måste begära er- sättning för den inkomstförlust som uppstår vid varje tjänstgörings- tillfälle. Ersättning för inkomstförlust begärs av nämndemannen på den tjänstgöringsrapport som lämnas till domstolen efter genomfört Moderna villkor för nämndemannauppdraget Beräkning av inkomstförlustens storlek görs av nämnde- mannen och inte av domstolen. Det åligger nämndemannen att på begäran av domstolen styrka eller på annat sätt visa hur beräk- ningen har gjorts av storleken på den begärda ersättningen för in- komstförlust. Det är sedan domstolen som prövar och beslutar om ersättningen. Denna prövning ska ske med ledning av de uppgifter som nämndemannen lämnat. När nämndemannen uppbär ersättning från arbetslöshetskassa ska inkomstförlusten anses utgöra det belopp som går förlorat i arbetslöshetsersättning i samband med tjänstgöringen. Om nämndemannen får godkännande av att tjänstgöra vid sammanträde under sjukskrivningen utbetalas arvode och ersättning för inkomstförlust från domstolen. Ersättningen för inkomstförlust beräknas på ett underlag från den inkomst som nämndemannen har i sitt ordinarie arbete. Den omständigheten att nämndemannen uppbär sjukpenning innebär inte att domstolen kan underlåta att utbetala arvodet även om nämndemannen med- delar att han eller hon inte önskar något arvode. Innan samman- trädet påbörjas måste nämndemannen som deltar i sammanträdet få ett godkännande från om att han eller hon får tjänstgöra vid ett sammanträde under pågående sjukskrivning. Om godkännande ges ska göra en nedsättning vid utbetalning av sjukpenningen. Är nämndemannen föräldraledig ska ersättning för inkomst- förlust endast utbetalas vid sådana tillfällen då ersättning för föräldrapenning går förlorad. Ersättningen för inkomstförlust be- räknas i sådant fall på ett underlag från den inkomst som nämnde- mannen har i sitt ordinarie arbete. En nämndeman som har nattjänstgöring och som för att få dygnsvila har tagit tjänstledigt från sitt ordinarie arbete, natten före eller natten efter tjänstgöring i domstol, bör i normalfallet ersättas för den inkomstförlust som uppkommer på grund av uppdraget även om ledigheten inte direkt sammanfaller med tjänstgöringen i domstolen. Nämndeman som förlorar semesterdag på grund av sin tjänst- som nämndeman bör kompenseras för detta såsom inkomst- förlust. Denna ersättning för inkomstförlust ska dock utbetalas först när det är fastställt av arbetsgivaren att en semesterdag har gått förlorad. När nämndemannen begär ersättning för den förlorade semesterdagen ankommer det på nämndemannen att för domstolen visa hur stor denna förlust är. Moderna villkor för nämndemannauppdraget Det utgår ingen ersättning för inkomstförlust vid minskad avtals- pension. Om nämndemannen är delägare i aktiebolag (fåmansbolag) är det den fysiska personens inkomstförlust vid tjänstgöring som nämndeman som ska ersättas. Om ett aktiebolag (fåmansbolag), som är en juridisk person, får minskade intäkter pga. att en aktie- bolagsdelägare tjänstgör som nämndeman, ska denna omständighet inte tas med vid beräkningen av inkomstförlust.