sou · H1B313 · 2013-02-22 00:00:00 — 3.4Bristande stöd från skolan Det finns många svar på frågan om varför ungdomar avbryter en påbörjad gymnasieutbildning. Skolan är skyldig att stödja elever i behov av stöd oavsett orsak. Rätten till särskilt stöd gäller både i grund- och gymnasieskolan. Samtal med elever visar dock att de ofta saknar det stöd som de anser sig behöva. intervjuundersökning riktade sig till de som avbrutit sina studier.12 svarade att de deltagit i stödundervisning i gymnasieskolan. Hälften av flickorna och var tredje pojke tror att de med mer stöd av lärare eller annan skolpersonal skulle fullföljt studierna. De tillfrågade ansåg också att ett byte av gymnasieprogram, om det varit möjligt, kunde fått dem att fullfölja studierna. 11Skolverket (2007) Varför hoppade du av? En studie som undersöker orsakerna till att ungdomar byter studieinriktning eller hoppar av gymnasiet, , s. 12. 12Statistiska centralbyrån (2007) Ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning, Befolkning och Välfärd, Tema Utbildning, Befolkning & välfärd, 2007 nr 4, , s. 4. Varför avbryter ungdomar en påbörjad gymnasieutbildning? Mer praktik i studierna är också något som eleverna efterfrågar. Så många som ansåg att mer praktik i utbildningen kunde ha underlättat för dem att fortsätta sina studier.13 En man som avslutat sina studier ser tillbaka på sin situation och säger: Skolan var på gränsen till avskyvärd. De hade ingen förståelse för mina behov. Jag blev mobbad hela och kände aldrig någon gemenskap med någon i skolan utan jag var bara annorlunda och en utböling. Till slut i nian hade vi ett möte med rektor och föräldrar men ingenting blev bättre. Det kändes aldrig som om de stod på min sida. I gymnasiet var det samma sak men mer nedtonat.14 En 23- årig kvinna med en psykiatrisk diagnos säger: skolan var hemsk. Jag fick mycket skäll. Alla trodde jag gjorde saker för att vara djävlig. Jag kom efter eftersom jag inte kunde koncentrera mig, jag skolkade mycket och trivdes inte alls. Jag hade behövt hjälp men ingen gjorde något.15 3.5Många orsaker påverkar risken för avbrott Ungdomarna redovisar många olika orsaker till avhopp. Den bild som framtonar i detta kapitel är komplex. Studier visar emellertid att finns vissa skillnader mellan dem som avbryter en utbildning och de som fullföljer. Bland annat uppger de som avbryter att de hyst mindre intresse för det program de antagits vid, att de trivts sämre, att de oftare blivit mobbade samt att de inte fått tillräckligt med stöd i sina studier.16 Ungdomarnas berättelser, liksom befintlig statistik, visar också på betydelsen av socioekonomiska villkor. På gruppnivå finns det ett tydligt samband mellan elevernas socioekonomiska bakgrund och studieavbrott. Avhopparna är klart överrepresenterade bland de elever med föräldrar som är arbetslösa, socialbidragsmottagare och låginkomsttagare. Samma föräldrar är dessutom ofta nya i landet och deras kunskaper i svenska språket är svaga. Avsaknad av studietradition i hemmet bidrar till att elever 13Statistiska centralbyrån (2007) Ungdomar utan fullföljd gymnasieutbildning, Befolkning och Välfärd. Tema Utbildning, Befolkning & välfärd, 2007 nr 4, , s. 4. 14Försäkringskassan (2012) med aktivitetsersättning – en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, dnr. 06961-2011, , , s. 35. 15Försäkringskassan (2012) med aktivitetsersättning – en studie av situationen för unga med aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga, dnr. 06961-2011, , , s. 35. 16Svensson, A. (2007) Dagens gymnasieskola – bättre än sitt rykte? Pedagogisk forskning i , årg. 12, nr 4, s. 301–323. Varför avbryter ungdomar en påbörjad gymnasieutbildning? från lägre socialgrupper har svårare att hänga med i studierna. Att sakna stöd i hemmiljön försvårar skolarbetet för många, särskilt märkbart är det vid de studieförberedande programmen och speciellt vid de med naturvetenskaplig och teknisk inriktning.17 Omständigheter kring avbrott kan också sökas i att många unga gör fel val. Orsakerna till avbrottet kan således bero på att det är svårt att välja rätt i ett stort utbud av valmöjligheter. Att hamna i fel program bidrar till bristande motivation och kan bidra till avbrott eller byte av program. Eleverna tycks således sakna tillräcklig studie- och yrkesvägledning. Skolavbrott och avhopp kan förklaras med att enskilda individer har problem som behöver lösas. Många ungdomar tycks anse att de inte klarar av gymnasieskolans förväntningar. Vid övergången från grundskola till gymnasieskola upplever ungdomar en alltför stor skillnad i de olika skolformernas krav och arbetssätt. När en elev inte når kunskapsmålen ska skolan ta initiativ till insatser. Skolan har skyldighet att uppmärksamma, utreda, dokumentera, åtgärda och följa upp. konstaterar emellertid att gymnasieelever inte får det stöd de behöver. Skolor lägger ansvaret på eleverna genom att ordna stödundervisning som bygger på att eleverna själva tar initiativ att delta.18 Skolan ställer krav på att eleverna själva ska ansvara för att gå på stödundervisningen även om eleverna är i behov av att utveckla sin förmåga att ta ansvar. poängterar dock att skolan ansvarar både för att främja elevers motivation och för att utveckla förmåga att ta ansvar, vilket innebär mer än att bara ställa krav på ansvarstagande. Det är inte ovanligt att elever i behov av särskilt stöd placeras i särskilda undervisningsgrupper. Resultatet visar att många elever verkar nöjda med den hjälp de fått men att de har känt sig utpekade vilket i sin tur kan påverka motivationen, självbilden och i förlängningen elevens lärande negativt.19 Elevers bristande hälsa är en faktor som påverkar risken för att misslyckas i skolan. Under utredningens arbete har psykisk ohälsa bland ungdomarna framkommit som en faktor av stor betydelse. Många av de professionella som utredningen talat med menar att de unga som varken arbetar eller studerar i mycket stor utsträckning 17Svensson, A. (2007) Dagens gymnasieskola – bättre än sitt rykte? Pedagogisk forskning i , årg. 12, nr 4, s. 301–323. 18Skolverket (2010) Risk för IG, Gymnasierektorer om skolornas stöd till elever som riskerar att inte nå målen, aktuella analyser 2010, . 19Skolverket (2010) Risk för IG, Gymnasierektorer om skolornas stöd till elever som riskerar att inte nå målen, aktuella analyser 2010, . Varför avbryter ungdomar en påbörjad gymnasieutbildning? har olika former av psykisk funktionsnedsättning som hindrar dem från att delta i reguljär utbildning.20 Det finns inga enkla lösningar för att förhindra avbrott. Dock kan det konstateras att det finns insatser som ökar förutsättningarna för eleven att kunna genomföra en gymnasieutbildning. Dessa insatser bör framför allt göras inom ramen för skolan och efter att problemet har identifierats. Genom att ge eleven tidiga stödåtgärder i skolan minskar risken för att eleven blir skoltrött, hamnar på efterkälken, tappar självförtroendet etc. Stödåtgärder kan kompensera för de sämre förutsättningar som elever från studieovana hem har. För de elever som trots allt avbryter utbildningen måste det finnas ett effektivt skyddsnät som utifrån den unges behov av insatser hjälper till med att motivera och stimulera att återgå till utbildning men också hjälper till med de problem som eleven står inför. 20 Se även Temagruppen Unga i arbetslivet (2012) Kreativa projekt, Kartläggning av projekt i programområde 2, Skrifter från Temagruppen Unga i arbetslivet 2012:6, , s. 5. 4Stöd och andra insatser i och utanför skolan De ungdomar som varken arbetar eller studerar och inte har en fullföljd gymnasieutbildning har i många fall haft studiesvårigheter och skolfrånvaro som börjat . Det finns också ungdomar i gruppen som har kommit till och har gått i svensk skola. Alla ungdomar som riskerar att inte nå målen har under sin skolgång rätt till omfattande stödåtgärder. Utredningens fokus i detta delbetänkande är ungdomar som omfattas av det kommunala informationsansvaret. För att förstå kommunernas och statens ansvar och de ungas situation ges i detta kapitel en beskrivning av det stöd de unga har haft rätt till under skolgången. Därefter redovisas hur kommunerna har tagit sitt ansvar utanför skola inom ramen för informationsansvaret. Kapitlet avslutas med en beskrivning av statliga och kommunala arbetsmarknadsåtgärder till unga . Syftet med kapitlet är att visa det skyddsnät som omger unga som riskerar att hamna utanför arbete och studier. Kapitlet avgränsas till åtgärder inom ramen för skola eller arbetsmarknad. De unga i målgruppen har dock ofta mångfacetterade problem och behov av insatser från exempelvis barn- och ungdomspsykiatrin och andra delar av sjukvården, vilket inte beskrivs i detta betänkande. I sammanhanget bör nämnas att det utöver insatser från stat och kommun också finns flera organisationer i det civila samhället som arbetar för målgruppen. Stöd och andra insatser i och utanför skolan 4.1Stöd och vägledning i grund- och gymnasieskolan I detta avsnitt ges en sammanfattande bild av det stöd och den vägledning elever har haft rätt till under skolgången i och senare i gymnasieskolan, sådant som kan ha betydelse för den enskildes möjlighet att fullfölja sin skolgång. 4.1.1Tillgång till studie- och yrkesvägledning i grund- och gymnasieskola Tillgången till kvalificerad studie- och yrkesvägledning är av stor betydelse för de elever som har svårigheter att välja utbildning inför gymnasieskolan eller är på väg att avbryta en påbörjad sådan utbildning. Elever i alla skolformer utom förskola och förskoleklass ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför framtida studie- och yrkesval kan tillgodoses.1 Även i FN:s konvention om barnets rättigheter betonas vikten av att göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åtkomlig för alla barn.2 Studie- och yrkesorienteringen ska syfta till att vägleda eleverna inför sin fortsatta studie- och yrkesbana och särskilt uppmärksamma möjligheter för elever med funktionsnedsättningar.3 Den senaste statliga kvalitetsgranskningen4 av studie- och yrkesvägledningen visade att det fanns få exempel på väl fungerande verksamhet och att eleverna inte fick den studie- och yrkesvägledning de har rätt till. Granskningen visade också att information och inslag i undervisningen om skolan och omvärlden, och viss vägledning, till stor del bedrivs med utgångspunkt i de tidsramar som satts utifrån [datumet för elevernas] ansökan till gymnasieskolan.5 12 kap. 29 § skollagen (2010:800). 2Artikel 28 FN:s konvention om barnets rättigheter (1989). 3SKOLFS 2009:20 allmänna råd om studie- och yrkesorientering. 4Skolinspektionen genomför en kvalitetsgranskning –2013. Resultaten från granskningen var inte tillgängliga för delbetänkandets publicering. 5Skolverket (2007) Kvalitetsgranskning av studie- och yrkesorientering inom , , s. 9. Stöd och andra insatser i och utanför skolan 4.1.2I och övriga obligatoriska skolformer Alla barn har rätt att utifrån sina förutsättningar och behov utvecklas så långt som möjligt.6 En elev i har omfattande rättigheter till särskilt stöd. Rättigheterna förtydligades i den nu gällande skollagen (2010:800). Det handlar om krav på huvudmannen att skyndsamt utreda behov av särskilt stöd, upprätta åtgärdsprogram och om möjligheter till anpassad studiegång, särskilda undervisningsgrupper och förlängd skolplikt. Elevens rättsäkerhet har också stärkts genom möjligheten att överklaga rektors beslut om åtgärdsprogram. Trots att elever har en omfattande rättighet till särskilt stöd får de långt ifrån alltid det. Resultat från Skolinspektionens regelbundna tillsyn visar att cirka femton procent av de granskade grundskolorna hade brister i ett ge elever det särskilda stöd de har rätt till.7 Nästan hälften av alla kritikbeslut efter anmälningar inom som kommer till myndigheten rör just särskilt stöd. Hälften av lärarna i skolor som Skolinspektionen har granskat , uppger att de inte har möjlighet att hjälpa alla elever som behöver det. Vidare har fler än var femte förälder till elever i de granskade skolorna uppgett att deras barn behöver mer hjälp än skolan kan ge. Så många som två tredjedelar av skolorna har brister vad gäller att upprätta åtgärdsprogram för elever i behov av särskilt stöd. Bristerna kan avse att åtgärdsprogrammen saknar relevant information om vilka elevens behov är och hur de ska tillgodoses samt hur åtgärderna följs upp och utvärderas. Elever med funktionsnedsättning har i många fall behov av särskilt stöd. Skolinspektionens kvalitetsgranskning av skolsituationen för elever med funktionsnedsättning i visade att det ofta fanns brister i huvudmännens och skolornas arbete med att anpassa undervisningen utifrån elevernas behov och förutsättningar.8 Det varierade vilken kompetens personalen hade om olika funktionsnedsättningar och dess påverkan på inlärningen. I de flesta fall var inte skolans lokaler fullt ut anpassade efter elevernas behov. Skolinspektionen har också konstaterat att elever som anlänt till inte får 63 kap. 3 § skollagen (2010:800). 7Skolinspektionen (2012) En skola med tilltro lyfter alla elever – Skolinspektionens erfarenheter och resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning 2011, , s. 36. 8Skolinspektionen (2009) Skolsituationen för elever med funktionsnedsättning i , Kvalitetsgranskning, rapport 2009:6, . Stöd och andra insatser i och utanför skolan den utbildning de har rätt till.9 Eleverna får ofta undervisning som är avskild från övrig utbildning och de får inte studiehandledning på sitt modersmål i den utsträckning de behöver det. Förutom rätten till särskilt stöd är skolplikten ett grundläggande verktyg för att säkerställa att alla barn ska få den utbildning de har rätt till. Det är elevens hemkommun som har det yttersta ansvaret för att se till att skolplikten fullföljs.10 Elever med långvarig frånvaro i är en särskilt utsatt grupp. En ofullständig grundskoleutbildning ger mycket små chanser till framtida etablering på arbetsmarknaden och ökar risken för långvarigt utanförskap.11 Enligt en kartläggning av var cirka 1 700 skolpliktiga elever fullständigt frånvarande i minst en månad utan giltigt skäl i maj 2009.12 Skolinspektionen genomförde en riktad tillsyn av skolors och huvudmäns skolpliktsbevakning.13 Skolinspektionen konstaterade att flera kommuner saknade en samlad bild av frånvarosituationen vid kommunens skolor. Omfattande insatser för elever med frånvaro gjordes på skolnivå, men insatserna ansågs inte vara tillräckligt effektiva. Det förekom brister i hur orsakerna till frånvaron utreddes. De fristående skolor som granskades kände i flera fall till sin skyldighet att anmäla betydande ogiltig frånvaro till hemkommunen. Det var dock inte ovanligt att de fristående skolorna dröjde onödigt länge med att rapportera. Även i de frivilliga skolformerna har skolan en långtgående skyldighet att ge särskilt stöd till elever som har ett sådant behov. Den ovan beskrivna rätten till särskilt stöd i gäller även i gymnasieskolan, dock inte bestämmelserna om särskild undervisningsgrupp eller anpassad studiegång. 9Se exempelvis Skolinspektionen (2009) Utbildning för nyanlända elever – rätten till en god utbildning i en trygg miljö, Övergripande granskningsrapport 2009:3, dnr. 00-2008-474, , 6 ff. 107 kap. 21 § skollagen (2010:800). 11Se exempelvis Ds 2003:33 Skolmisslyckande – hur gick det sen? Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, s. 66. 12Skolverket (2010) Skolfrånvaro och vägen tillbaka - Långvarig ogiltig frånvaro i ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv, rapport 341, , s. 59. 13Skolinspektionen (2011) Riktad tillsyn inom området Skolpliktsbevakning - Om rätten till utbildning för skolpliktiga barn, dnr. 40-2010:268, , . Stöd och andra insatser i och utanför skolan tillgång till studie- och yrkesvägledning gäller också de i gymnasieskolan. Det finns ett stort utbud av stödåtgärder för elever som har studiesvårigheter eller som av andra skäl har behov av särskilt stöd i gymnasieskolan. Nedan ges en kortfattad genomgång av dessa möjligheter.14 En elev har vissa rättigheter att gå om en kurs en gång om eleven inte har fått lägst betyget E på kursen. Vidare kan en elev, efter beslut av rektor, läsa ett individuellt anpassat program som innebär att vissa kurser byts ut. Det finns också en möjlighet att läsa ett reducerat program, vilket innebär att eleven befrias från undervisning i en eller flera kurser. Ett reducerat program kan ges till elever som önskar det och har påtagliga studiesvårigheter. Det beslutas inom ramen för ett åtgärdsprogram. Om det finns särskilda skäl eller om eleven har läst ett reducerat program får huvudmannen besluta om att eleven får läsa programmet över än . Det finns också en möjlighet att inrätta specialklasser för elever som på grund av hörsel- eller synskada, rörelsehinder eller andra uttalade studiesvårigheter inte kan följa den vanliga undervisningen. Slutligen har en elev som har behov också rätt till studiehandledning på sitt modersmål. I sin årliga redovisning av erfarenheter från tillsyn och kvalitetsgranskning konstaterade Skolinspektionen att många gymnasieskolor behöver förbättra förutsättningarna för eleverna att uppnå tillräckliga kunskapsresultat och nå de nationella målen.15 Vidare konstaterades också att många skolor behöver utveckla arbetet med de åtgärdsprogram som ska tas fram för elever i behov av särskilt stöd. Det framgick också att elever som inte behärskar det svenska språket tillräckligt inte alltid får studiehandledning på modersmålet, vilket de har rätt till. Anpassningen av lärandemiljön för elever med funktionsnedsättning är också otillräcklig. Det framgår av Skolinspektionens granskning av situationen för elever med funktionsnedsättning i gymnasieskolan.16 Brister i personalens förhållningssätt och kompetens och i uppföljningen och utvärderingen av elevernas resultat förekommer också. 14Se 9 kap. gymnasieförordningen (2010:2039). 15Skolinspektionen (2012) En skola med tilltro lyfter alla elever – Skolinspektionens erfarenheter och resultat från tillsyn och kvalitetsgranskning 2011, s. 42. 16Skolinspektionen (2010) Skolsituationen för elever med funktionsnedsättning i gymnasieskolan, Kvalitetsgranskning, Rapport 2010:4, . Stöd och andra insatser i och utanför skolan I den nya gymnasieskolan finns fem introduktionsprogram för de elever som inte är behöriga till nationella program. Syftet med programmen är att de ska leda till behörighet till ett nationellt program eller att underlätta för ungdomar att etablera sig på arbetsmarknaden. De fem introduktionsprogrammen är preparandutbildning, programinriktat individuellt val, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språkintroduktion.17 Preparandutbildning syftar till att elever, som har fullföljt årskurs 9 utan att ha uppnått behörighet till ett nationellt program, efter högst ska uppnå sådan behörighet. Elever som är inte är behöriga till ett yrkesprogram, men som har en dokumenterat godtagbar studieförmåga kan tas emot på programinriktat individuellt val. Programmet syftar till att elever ska få en utbildning som är inriktad mot ett nationellt yrkesprogram och att de ska kunna antas till det programmet. Yrkesintroduktionen syftar till att eleven ska få en yrkesinriktad utbildning som ger eleven möjlighet att direkt etablera sig på arbetsmarknaden eller som leder till studier på ett nationellt yrkesprogram. Individuellt alternativ syftar till att utveckla elevens kunskaper för att kunna gå vidare till yrkesintroduktion, annan fortsatt utbildning eller till arbetsmarknaden. Språkintroduktion syftar till att invandrarungdomar som anlänt till landet ska få en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket som möjliggör för dem att komma vidare i gymnasieskolan eller till annan utbildning. Från individuellt program till introduktionsprogram Det är till allra största delen enbart elever som inte är behöriga till nationella program som får antas till ett introduktionsprogram.18 En kommun kan således inte regelmässigt erbjuda utbildning på introduktionsprogram för elever med behörighet till nationella program som väljer att avbryta sin utbildning, eller i sällsynta fall, inte väljer att påbörja en sådan. Det är en skillnad mot behörighetsreglerna för det tidigare individuella programmet. 1717 kap. skollagen (2010:800). 1817 kap. § 8–12 skollagen (2010:800). Stöd och andra insatser i och utanför skolan Det finns dock ett undantag från kravet på att inte vara behörig till ett nationellt program. Undantaget innebär att ungdomar som uppfyller behörighetskraven för ett yrkesprogram kan tas emot på introduktionsprogrammen yrkesintroduktion eller individuellt alternativ om huvudmannen bedömer att det finns synnerliga skäl. Innan huvudmannen prövar ett sådant beslut krävs att samtliga relevanta stödåtgärder inom ramen för det nationella programmet har övervägts.19 Regeringen motiverade denna förändring med att de hårda kraven på synnerliga skäl skulle ge tydliga incitament för gymnasieskolan att utveckla sin förmåga att erbjuda behöriga elever med olika svårigheter i skolarbetet effektiva stödåtgärder. Regeringen ville med förändringen också motverka utvecklingen i det tidigare individuella programmet där av eleverna var behöriga till nationella program.20 4.2Det kommunala informationsansvaret i praktiken Det är hemkommunen som har det yttersta ansvaret för de ungdomar som är och som har fullgjort sin skolplikt men inte studerar inom gymnasieskolan eller motsvarande utbildning och inte heller har fullföljt en sådan utbildning.21 Hemkommunen är skyldig att löpande hålla sig informerad om dessa ungdomar i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder.22 De unga som avbryter eller inte påbörjar en gymnasieutbildning omfattas därför av detta ansvar. I följande avsnitt redovisas hur kommunerna hanterar detta ansvar . Avslutningsvis ges en översikt över hur ansvaret har reglerats . 196 kap. § 2 gymnasieförordningen (2010:2039). 20Regeringskansliet (2009) Särskilda program och behörighet till yrkesprogram, Departementspromemoria, , U2009/5552/G, s. 69. 21Skolplikten upphör, dvs. är fullgjord, för en elev vid utgången av vårterminen det nionde året i eller, om eleven går i specialskolan, det tionde året efter det att eleven börjat fullgöra skolplikten. För en elev som inte har gått ut högsta årskursen när skolplikten annars skulle ha upphört (dvs. efter nionde respektive tionde året efter det att eleven har börjat fullgöra skolplikten), upphör skolplikten i stället , dock senast när eleven fyller . Se 7 kap. 12–13 §§ skollagen (2010:800). 2229 kap. 9 § skollagen (2010:800). Stöd och andra insatser i och utanför skolan 4.2.1Stor variation i verksamheternas kvalitet Det finns stora skillnader i hur kommunerna väljer att organisera och genomföra sitt ansvar för de icke skolpliktiga ungdomarna under . Det finns positiva exempel på hur kommunerna arbetar, men det finns också många kommuner med svårigheter och problem. Nedan beskriver utredningen två olika typer av centrala problem som visar på de variationer som finns i landets kommuner. Ofta beror skillnader mellan kommuner på hur de organiserar sig och hur de samlar information om de unga. Flera olika studier och kartläggningar av kommuners arbete med informationsansvaret visar att verksamheterna i många fall karaktäriseras av frånvaro av såväl tydlig ansvarsfördelning, dokumenterade rutiner som regelbunden avrapportering utifrån uppställda mål.23 Denna bild bekräftas också i utredningens samtal och intervjuer med företrädare för kommuner. Här bör dock påpekas att den nationella bilden visar på en viss positiv utveckling i förekomsten av exempelvis handlingsplaner och register.24 Det finns flera kommuner som har politiska mål och en tydlig organisation. av kommunerna har exempelvis kommunövergripande mål för ungas etablering.25 I utredningens intervjuer med kommuner framkommer att det finns en variation i hur kommunerna organiserar sig.