sou · H0B390 · 2013-01-01 00:00:00 — OSEK fann emellertid till skillnad från att begreppet handling borde behållas som det centrala grundbegreppet i grundlagsreglerna om allmänna handlingar. Vidare föreslog OSEK att det uttryckligen skulle framgå att allmänhetens insynsrätt omfattar dels sammanställningar av uppgifter som kan göras tillgängliga med rutinbetonade åtgärder, dels befintliga allmänna handlingar – eller färdiga elektroniska handlingar som det kommit att kallas – alldeles oberoende av om de kan tas fram med rutinbetonade åtgärder eller inte. Någon ändring av handlingsoffentlighetens räckvidd i förhållande till gällande rätt avsågs alltså inte, vare sig när det gäller färdiga elektroniska handlingar eller potentiella handlingar, eftersom en sådan inte skulle vara förenlig med likställighetsprincipen. När det gäller likställighetsprincipen och potentiella handlingar utvecklade OSEK sitt resonemang enligt följande (a. a. s. 137 f.) Likställighetsprincipen är enligt vår mening den rågång som skall avgränsa myndigheters skyldigheter enligt 2 kap. TF från andra mer servicebetonade plikter att bistå allmänheten med information från myndigheterna. Av detta skäl föreslår vi ingen ändring när det gäller den principiella uppdelningen av möjligheterna till insyn enligt 2 kap. TF respektive enligt 15 kap. 4 § SekrL; det förstnämnda skall ta sikte på rätten att ta del av allmän handling och det andra på rätten att ta del av uppgift ur allmän handling. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt När det gäller de konventionella handlingarna är den nämnda rågången av naturliga skäl tydlig. Att myndigheterna skulle vara skyldiga att sammanställa uppgifter ur de konventionella handlingarna framstår enligt vår uppfattning som ett klart avsteg från likställighetsprincipen, eftersom det skulle innebära att en myndighet inte längre hade rätt att neka till att utföra särskilt arbete. Det kan inte anses rimligt att lägga ett sådant omfattande merarbete på myndigheterna. Till skillnad från föreslår vi därför ingen ändring i gällande bestämmelser i detta avseende. I fråga om den datalagrade information är rågången dock långtifrån lika tydlig och klar. Kritikerna hävdar att den nu gällande grundlagsfästa skyldigheten för myndigheterna att tillhandahålla ett visst informationsuttag befinner sig på fel sida om denna rågång. Vid ett närmare betraktande av vilken rätt till insyn som blir kvar om man skulle gå kritikerna till mötes, förefaller det dock som om man inte bara hamnar på andra sidan rågången utan dessutom en avsevärd bit ifrån denna. Om den grundlagsfästa rätten till insyn i den datalagrade informationen enbart skulle ta sikte på de handlingar som faktiskt existerar för en begäran, lämnas ju de möjligheter till lättåtkomlig information som den nya tekniken medger helt utan avseende. En sådan hållning förefaller alltså inte nödvändig för att i den elektroniska miljön upprätthålla principen att myndigheter skall ha rätt att neka till att utföra särskilt arbete. Resultatet skulle i stället enligt vår mening bli att likställighetsprincipen långt ifrån kan anses uppfylld. Den avgränsning som hitintills gällt genom kriteriet rutinbetonade åtgärder uttrycker i stället en bättre avvägning för att rågången skall framstå som tillfredsställande tydlig och klar. Enligt vår uppfattning skall handlingsoffentligheten alltså även i fortsättningen ha den räckvidd som den har . Allmänhetens nu gällande rätt att inom handlingsoffentlighetens ram erhålla en begärd sammanställning av uppgifter, om den kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder, bör således behållas. Handlingsoffentligheten kan härigenom sägas ha inslag av en insynsrätt som tar sikte på uppgifter. De begärda uppgiftssammanställningar som det här blir fråga om ligger dock så nära till för myndigheterna att det inte finns skäl att skilja allmänhetens tillgång till dem från dess tillgång till redan existerande allmänna handlingar. När det gäller begränsningsregeln i nuvarande 2 kap. 3 § tredje stycket TF – som innebär att information i upptagning som myndigheten saknar rättslig befogenhet att ta fram i sin verksamhet inte ens anses förvarad hos myndigheten – konstaterade OSEK att den kan sägas vara ett uttryck för likställighetsprincipen. Skälet härtill är att regelns syfte är att allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen ska kunna göra anspråk på att få ta del av information hos myndigheten som myndigheten av hänsyn till skyddet för den personliga integriteten själv är förhindrad att använda sig av Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt (a. a. s. 144). Enligt OSEK fanns det fog för fortsatta begränsningar i offentlighetens räckvidd, dock med vissa moderniseringar, främst med hänsyn till att datalagen ersatts av personuppgiftslagen. Vad gäller den sistnämnda lagen bedömde OSEK att begränsningar till följd av personuppgiftslagen aldrig kunde slå igenom som sådana begränsningar som avses i 2 kap. 3 § TF; detta med tanke på vad 8 § PUL anger om att lagen inte är tillämplig i den mån den skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut personuppgifter. Vidare föreslog OSEK att det uttryckligen skulle framgå av begränsningsregeln att den endast kan avse begränsningar i lag eller förordning att göra sammanställningar av uppgifter. Förslaget – som alltså genomfördes genom en ändring i tryckfrihetsförordningen som trädde 2003 – innebar således att det skulle stå klart att en inkommen eller upprättad färdig elektronisk handling är en allmän handling hos en myndighet alldeles oavsett om det i en registerförfattning som gäller för myndigheten föreskrivs ett sökförbud eller liknande som innebär att myndigheten inte själv får använda ett sökbegrepp för att söka fram handlingen i fråga. En motsatt regel skulle, påpekade OSEK, annars medföra att en färdig elektronisk handling i en elektronisk akt på grund av begränsningar i tillämplig registerlag aldrig skulle utgöra en allmän handling (a. a. s. 145). OSEK resonerade vidare om de problem med att definiera myndigheters yttre gränser som hade behandlat i sitt betänkande (SOU 1997:39). OSEK fann dock inte skäl till att föreslå någon ändring i 2 kap. tryckfrihetsförordningens begreppsapparat på sätt föreslagit. OSEK ansåg således att begreppet förvar borde behållas såsom det använts tidigare, dvs. med dess tillgänglighetsrekvisit. Vidare ansåg OSEK att biblioteksregeln i 2 kap. 11 § TF (se avsnitt 5.2.3) ger en tillräcklig garanti för att den insyn som handlingsoffentligheten innebär får en rimlig proportion i det avseendet när det gäller insyn i externa databaser hos enskilda organ. När det gäller information som myndigheter har tillgång till via anslutning till andra myndigheters databaser ansåg OSEK, till skillnad från , att en inskränkning av begreppet förvar i flera avseenden skulle innebära en försämring av insynsrätten och ett avsteg från likställighetsprincipen (a. a. s. 170). Allmänheten skulle alltså i fråga om upptagningar inte längre ha tillgång till den externa informationen hos andra myndigheter i samma utsträckning som den är tillgänglig för den anslutna myndigheten själv. Om möjligheten till insyn i stället knöts Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt till servicebestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen skulle det innebära en försvagad insyn i och med att myndighetens ställningstaganden inte skulle kunna gå att överklaga. För den enskilde skulle det vidare bli omständligare att behöva vända sig till flera olika myndigheter än till en enda. Det skulle vidare leda till effektivitetsförluster för såväl den enskilde som för myndigheterna, som var och en skulle behöva vidta olika åtgärder för att ta fram önskad informationsmängd. förslag skulle dessutom, framhöll OSEK, innebära att de möjligheter till lättåtkomlig information som tekniken medger inte utnyttjas. Det sagda skulle även gälla integrerat informationsutbyte mellan myndigheter. På det viset skulle en inskränkning av begreppet förvar inte heller ligga i linje med den pågående utvecklingen av it-användningen på myndighetsområdet, menade OSEK. OSEK:s bedömningar och förslag i här nämnda hänseenden delades av regeringen i den proposition där de ändringar av 2 kap. 3 § TF som trädde i kraft föreslogs (prop. 2001/02:70). När det gäller frågeställningar kring de ibland diskuterade problemen med att sekretessbestämmelser kan vara så utformade att de inte alltid är tillämpliga hos myndigheter som är anslutna till en annan myndighets databas eller att begränsningar i registerförfattningar inte alltid gäller för anslutna myndigheter ansåg OSEK att en begränsning av begreppet förvar inte utgjorde någon lösning (a. a. s. 178 f.). Enligt OSEK borde problemen i stället lösas genom att en viss försiktighet iakttas innan spridning av uppgifter utanför ett sekretessområde eller utanför en registerförfattnings tillämpningsområde medges. Även om begreppet förvar skulle begränsas, innebär en myndighets anslutning till en annan myndighets databas att uppgifterna sprids eller görs tillgängliga för sökning eller sammanställning utanför det område där uppgifterna var tänkta att skyddas. Det bör, menade OSEK, hållas i åtanke när man ska ta ställning till om en myndighet ska medges åtkomst till en annan myndighets datasystem eller ett för flera myndigheter gemensamt datasystem ska upprättas. Behov av fortsatt skydd för vissa uppgifter kan då föranleda ändringar av sekretessbestämmelser eller registerförfattningar. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt 5.9Senare års diskussion om överskottsinformation i några lagstiftningsärenden m.m. Som anges i våra direktiv har konsekvenserna av den nuvarande innebörden av begreppet förvar och frågan om s.k. överskottsinformation diskuterats tämligen ingående i några lagstiftningsärenden. Som kommer att framgå har diskussionen till stor del handlat om huruvida begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF är tillämplig på överskottsinformation eller inte. Det är vidare genom dessa lagstiftningsärenden som de särskilda sekretessbestämmelserna i 11 kap. 4 § och 25 kap. 2 § OSL som tar sikte på överskottsinformation har införts, se vidare ovan i avsnitt 5.5.2. Utöver nu nämnda lagstiftningsärenden kan erinras om den ovan berörda nya bestämmelsen i 15 kap. 1 a § OSL om sekretess för uppgifter i utländska databaser. I motiven till den bestämmelsen konstaterades att uppgifter i utländska databaser som en svensk myndighet har direktåtkomst till får anses vara allmänna handlingar hos myndigheterna om uppgifterna ingår i en färdig elektronisk handling eller om de kan sammanställas med rutinbetonade åtgärder och utan användning av förbjudna sökbegrepp (prop. 2011/12:157 s. 8). Genom patientdatalagen har olika vårdgivare (varmed kan förstås olika landsting, kommuner, statliga myndigheter som bedriver hälso- och sjukvårdsverksamhet eller enskilda vårdbolag m.m.) getts rättsliga möjligheter att skapa informationssystem för sammanhållen journalföring där de kan ge och få direktåtkomst till varandras patientjournalinformation eller annan vårddokumentation som inte spärrats av patienter. Direktåtkomsten får dock bara användas under vissa begränsade förutsättningar. För det första krävs, som har framgått ovan, för att en befattningshavare hos en vårdgivare ska få lov att ta fram information hos en annan vårdgivare (, C osv. ), att det ska finnas en aktuell patientrelation med patienten i fråga och att de efterfrågade uppgifterna kan antas ha betydelse för vården av patienten. Dessutom krävs antingen att patienten lämnar sitt aktiva samtycke till att direktåtkomsten används eller att det är fråga om en nödsituation. Enligt en uttrycklig bestämmelse får direktåtkomsten inte användas under några andra förut- Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt sättningar, inte ens om patienten i och för sig skulle samtycka till det (6 kap. 3–5 §§ patientdatalagen). I förarbetena konstaterades att redan en teknisk möjlighet att ta fram andra vårdgivares ospärrade vårddokumentation innebär att dokumentationen utgör allmänna handlingar hos samtliga myndigheter som är anslutna till ett informationssystem för sammanhållen journalföring som på något sätt innebär faktisk tillgång till informationen. Med anledning därav föreslogs en sekretessbrytande bestämmelse som omfattar alla de uppgifter som görs tekniskt tillgängliga för andra vårdgivare (numera 25 kap. 11 § OSL). Vidare diskuterades i förarbetena i vilken mån begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF kunde vara tillämplig i fråga om framtagning av sammanställningar av andra vårdgivares ospärrade uppgifter enligt bestämmelserna om sammanhållen journalföring. I denna del anförde i sitt huvudbetänkande bl.a. följande (SOU 2006:82 s. 314 f.). Från integritetssynpunkt är det bra om regler som föreskriver villkor om en aktuell patientrelation m.m. för att en vårdgivare skall få göra en begärd sammanställning, innebär att sammanställningen anses förvarad hos vårdgivaren endast om villkoren är uppfyllda. är det för de intressen som bär upp offentlighetsprincipen viktigt med en restriktiv tolkning av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om när handlingar inte skall anses vara allmänna. Med vägledning av begränsningsregelns ordalydelse – som inte inskränker sig till endast vissa slags befogenhetsbegränsningar – finns utrymme, menar vi, att hävda att de förutsättningar som vi föreskrivit utgör sådana rättsliga begränsningar som avses i tryckfrihetsförordningen. Det är dock inte självklart att begränsande rättsliga regler som är villkorade på något sätt – t.ex. att en patientrelation eller ett samtycke skall föreligga för att myndigheten A skall få ha rätt att söka efter och bereda sig tillgång till en journalhandling som upprättats hos myndigheten B eller en privat vårdgivare – utgör sådana begränsningsregler som avses i tryckfrihetsförordningen. Av tryckfrihetsförordningens förarbeten framgår att lagstiftaren hade ovillkorade förbud och begränsningar, såsom förbud i fråga om sökbegrepp och samkörning, i åtanke när bestämmelsen formulerades (prop. 1975/76:160 s. 87 f.). En tolkning i linje med intentionerna i förarbetena är dock, som framhållits, inte alldeles given med tanke på bestämmelsens ordalydelse. Det kan också påpekas att begränsningar som fanns i åtanke då bestämmelsen formulerades handlade i huvudsak om rättsliga begränsningar att ta fram information från den egna verksamheten. Enligt vår mening får rättsläget anses oklart. Vi vill framhålla att det finns system som är uppbyggda på ett sätt som väl passar in med vårt sätt att tolka begränsningsregeln i 2 kap. 3 § Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt tredje stycket tryckfrihetsförordningen och med våra förslag till rättsliga förutsättningar för användning av direktåtkomsten. Ett sådant är den Nationella Patientöversikten som administreras av . I denna översikt har hälso- och sjukvårdspersonal hos några myndigheter getts direktåtkomst till uppgifter om patienter som finns journalförda hos några andra myndigheter. För att åtkomst skall beviljas i systemet krävs att befattningshavaren antingen registrerar att en patient samtyckt till åtkomsten eller registrerar att ett nödläge föreligger. Registrerar befattningshavaren inte att någon av dessa förutsättningar finns, kan direktåtkomsten inte användas; åtkomst nekas av systemet. Befattningshavaren i detta fall förfogar visserligen över möjligheten att falskeligen påstå att förutsättningarna finns och har därmed teknisk åtkomst till uppgifterna. Förvaringskriteriet i 2 kap. 3 § första stycket och andra stycket första meningen tryckfrihetsförordningen torde alltså vara uppfyllt som vi ser det. Om system för sammanhållen journalföring konstrueras på det sätt som här beskrivits, menar vi emellertid att rättstillämpningen kan te sig egendomlig, om våra förslag till rättsliga förutsättningar inte skulle godtas som sådana rättsliga begränsningar som avses i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen. Tryckfrihetsförordningen skulle i ett sådant fall inte godta annat än att myndigheten A, vid en begäran till myndighet A om utfående av allmän handling avseende en journalhandling som upprättats hos myndigheten B, falskeligen i informationssystemet påstår att rättsliga krav är uppfyllda trots att så inte är fallet. Den för offentlighetsprincipen viktiga likställighetsprincipen – som innebär att allmänheten skall ha tillgång till datalagrad information i samma utsträckning som den är tillgänglig för myndigheten – upprätthålls knappast med en annan tolkning av begränsningsregeln än den vi förordar. I den efterföljande propositionen gjorde regeringen emellertid en annan bedömning än och anförde bl.a. följande (prop. 2007/08:126 s. 125). Som framgått av redovisningen av gällande rätt ovan tar begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen sikte på förbud i lag eller förordning för en myndighet att göra vissa sammanställningar eller att använda vissa sökbegrepp. Bestämmelsen om förbjudna sökbegrepp i 2 kap. 8 § i den föreslagna lagen är ett exempel på en sådan inskränkning. När det gäller bestämmelser om s.k. ändamålsbegränsningar som finns i särskilda registerförfattningar, dvs. bestämmelser om för vilka ändamål personuppgifter får behandlas i en myndighets verksamhet, gäller enligt personuppgiftslagen, till den del den är tillämplig, den s.k. finalitetsprincipen. Denna princip innebär att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlats in (9 § första stycket d). I förarbetena till personuppgiftslagen har dock uttalats att en myndighets utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlighetsprin- Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt cipen inte kan anses oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in (prop. 1997/98:44 s. 44). Regler om ändamålsbegränsningar i särskilda registerförfattningar anses inte heller i sig inskränka myndigheters skyldighet enligt offentlighetsprincipen att sammanställa personuppgifter (SOU 2004:6 s. 246). Eventuellt samtycke från enskilda anses vidare generellt sakna betydelse för frågan om en handling är allmän eller inte. De aktuella villkoren för behandling av personuppgifter i 6 kap. 3 och 4 §§ patientdatalagen kan således inte anses utgöra sådana rättsliga begränsningar som bestämmelsen i 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen avser. En sammanställning av ospärrade uppgifter som en annan vårdgivare gjort tillgängliga för en vårdgivande myndighet är således förvarad hos myndigheten, och därmed en allmän handling, i den mån sammanställningen kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (se 2 kap. 3 § andra stycket andra meningen tryckfrihetsförordningen) och utan användning av förbjudna sökbegrepp (2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 8 § patientdatalagen). Av uttalandet i propositionen framgår således att uppställda villkor för en mottagande myndighets rättsliga befogenheter att i det konkreta fallet använda direktåtkomsten för att behandla personuppgifter närmast ses som ändamålsbegränsningar, vilka inte omfattas av begränsningsregeln i 2 kap. 3 § TF, och inte som sådana sökbegränsningar som avses i begränsningsregeln (jfr prop. 1990/91:60 där det angavs att dåvarande 10 § utsökningsregisterlagen [1986:617] – i vilken föreskrevs att bearbetningar bara fick göras i enlighet med registrets föreskrivna ändamål – utgjorde en sådan rättslig befogenhetsbegränsning som omfattades av begränsningsregeln). I stället infördes alltså en regel om absolut sekretess för sådan ospärrad vårddokumentation som gjorts tillgänglig men inte har behandlats av en ansluten hälso- och sjukvårdsmyndighet, dvs. som utgör överskottsinformation, se ovan avsnitt 5.5.2. Eftersom sekretessen är absolut, behöver vårdgivaren inte ta del av informationen för att avgöra sekretessfrågan vid en eventuell begäran om utfående av allmän handling. föreslog i sitt betänkande Utökat elektroniskt informationsutbyte (SOU 2007:45) en reglering om utökade möjligheter till elektroniska informationsutbyten, bl.a. genom direktåtkomst, som är av omedelbar betydelse för utbetalningen av allmänna medel från trygghetssystemen. Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt direktåtkomst föreslogs få ske genom särskild reglering och med stöd av en författningsreglerad uppgiftsskyldighet. Bestämmelser om tillåten direktåtkomst formulerades så att direktåtkomsten endast fick förekomma för ändamål som innebär att uppgifterna behövs inom den mottagande myndigheten, t.ex. som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och annat stöd. En sådan formulering innebar alltså att uppgifterna skulle ha betydelse i ärende eller i viss verksamhet hos mottagande myndighet. Enligt utredningen medförde denna reglering att mottagande myndighet saknade rättslig befogenhet att genom direktåtkomst inhämta personuppgifter som inte behövs i ett ärende eller viss verksamhet hos myndigheten. På grund av begränsningsregeln i 2 kap. 3 § TF ansåg utredningen vidare att sammanställningar med sådana personuppgifter inte kan anses förvarade hos den mottagande myndigheten. Sådana uppgifter, överskottsinformation, skulle alltså enligt inte bli allmänna handlingar hos mottagande myndigheter på grund av begränsningsregeln. Den föreslagna regleringen om direktåtkomst innebar enligt utredningen alltså inte att tillgängligheten till uppgifterna skulle öka (SOU 2007:45 s. 196 f.). Vidare framhöll utredningen att sökbegränsningar i en registerförfattning måste, om inte annat uttryckligen framgår i regleringen, gälla även för mottagande myndigheter som har direktåtkomst till uppgifterna. Inte heller i det avseendet ansåg utredningen således att tillgängligheten till uppgifter hos en utlämnande myndighet ökade (a. a. s. 199). I den efterföljande propositionen gjorde emellertid regeringen, i linje med uttalandena i propositionen till patientdatalagen, en annan bedömning och fann att de av utredningen påtalade rättsliga begränsningarna var sådana ändamålsbegränsningar som inte avses med rättsliga befogenhetsbegränsningar i begränsningsregeln i 2 kap. 3 § TF (prop. 2007/08:160 s. 69 f.). Sammanställningar med uppgifter som direktåtkomsten avser utgör därmed allmänna handlingar även hos en mottagande myndighet förutsatt att de kan göras tillgängliga med rutinbetonade åtgärder. Av denna anledning infördes den generella bestämmelsen om överföring av sekretess som finns i 11 kap. 4 § OSL, se avsnitt 5.5.2. Vidare infördes mera vidsträckta sekretessbrytande bestämmelser om uppgiftsskyldighet än de hade föreslagit. I motiven anfördes att det visserligen är tekniskt möjligt att utforma system som innebär att mottagande myndighet vid direktåtkomst kan söka på uppgifter om en viss person hos utläm- Överskottsinformation vid direktåtkomst – gällande rätt nande myndighet enbart om den mottagande myndigheten har ett ärende avseende denna person. Eftersom en sådan spärr förutsätter kännedom om vilka personer som är aktuella i ärenden hos den mottagande myndigheten, måste spärren finnas inom den mottagande myndigheten. Även om en sådan spärr är effektiv gentemot handläggare av enskilda ärenden räcker det att det finns en person hos den mottagande myndigheten, t.ex. på teknikavdelningen, som har tekniska möjligheter att överföra samtliga de uppgifter som den mottagande myndigheten har teknisk tillgång till i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas för att sammanställningar av dessa uppgifter ska utgöra allmänna handlingar hos den mottagande myndigheten (prop. 2007/08:160 s. 71). Som beskrivits i avsnitt 2.4 ingår det i E-delegationens verksamhet att ta fram olika vägledningar och riktlinjer som ska underlätta för aktörerna i e-förvaltningen. En sådan är rapporten och utlämnande på medium för automatiserad behandling.