sou · H1B325 · 2013-04-09 00:00:00 — Därför är det inte möjligt att redovisa till vilken grad den förbättrade arbetsmiljön är en effekt av aktivt arbetsmiljöarbete, och till vilken grad detta är en följd av andra faktorer, som t.ex. att struktur- omvandling bidragit till att bättre och säkrare arbeten har ersatt mer fysiskt slitsamma och skadliga arbeten. Det är därför även tänkbart att investerar alltför lite i arbetsmiljöarbetet. Eftersom kunskapen om effekterna av arbets- miljöarbetet är bristfälliga kan det vara så att en förstärkning av resurserna skulle leda till bättre arbetsmiljö, förebygga tidiga utträden och i förlängningen bidra till fler arbetade timmar i ekonomin. möjlighet utgör ett särskilt viktigt motiv för att öka ambitionsnivån vad gäller utvärderingen av arbetsmiljöarbetets effekter. FYSISKA ARBETSMILJÖBRISTER OCH TIDIGA UTTRÄDEN Analysen i utredningens delbetänkande visar att det finns åtskilliga undersökningar som pekar på att långtidssjukskrivning och förtids- pensionering är vanligare i grupper som upplever brister i den fysiska arbetsmiljön. Dessa samband kan dock delvis bero på bakomliggande faktorer, som selektionen till olika yrken efter hälsa m.m. De flesta studier baseras på självrapporterade arbetsmiljöproblem, som också kan påverkas av bl.a. förväntningar. För att tydligare fånga orsakssamband behövs undersökningar där man över tiden följer individer som har olika fysiska krav i arbetet och mäter de relativa riskerna för tidigt utträde, med hänsyn till bakom- liggande skillnader. Det finns såvitt känt få sådana undersökningar i . I en studie undersöks hur självrapporterade arbets- miljöförhållanden och hälsotillstånd bland byggnadsarbetare över tiden påverkar risken för förtidspension.1 Den visar bl.a. att personer som upplevde den sämsta fysiska arbetsmiljön hade störst överrisker för förtidspension. Forskningsöversikter visar att studier på mikronivå har haft anmärkningsvärt svårt att finna signifikanta samband mellan fysiska krav och risk för tidig pensionering. Tidigare studier har dock ofta använt yrkeskoder som indikator på fysiska krav eller självrap- porterade arbetsmiljöbrister, som är subjektiva och där olika individer kan ha skilda uppfattningar om kraven. Flera studier avser också grupper med ganska måttliga fysiska krav. I en aktuell studie från har forskarna haft tillgång till data om fysiska krav i arbetet skattade av oberoende arbetsmiljöinspektörer för cirka 1 500 arbetare i åldern 51–i aluminiumkoncernen i USA.2 De har dessutom haft uppgifter om hälsa, familjeförhållanden, lön, pensionsvillkor och potentiell ersättningsnivå vid pensionering, förmögenhet m.m. Deras resultat pekar på att det finns ett samband mellan höga fysiska krav i arbetet och tidig pensionering om man statistisk kontrollerar för andra faktorer, men sambandet är svagt och knappast signifikant. 1Mikael , (2005): Occupation, work environment, and disability pension: A prospective study of construction workers. 2Sepideh Modrek and . Cullen, CRR (2012): and . För att åstadkomma effektivare arbetsmiljöarbete behövs kun- skaperna om vilka metoder som fungerar för att förebygga eller motverka tidigt utträde på grund av nedsatt arbetsförmåga utvecklas. Utredningens genomgång i delbetänkandet visar att bristen på kontrollerade studier på området, det vill säga studier där behandlings- och kontrollgrupper används, är påfallande. Utvärderingsarbetet ska i den mån det är möjligt utföras på så sätt att jämförelser mellan olika metoder och tillvägagångssätt kan göras för att mäta effekter av en metod eller ett arbetssätt. Enligt uppgifter till utredningen genomförs arbetsmiljöarbete med sådan jämförande metod i andra jämförbara länder och utredningen anser det önskvärt att detta också sker i . Utredningen bedömer också att satsningar bör göras på utbild- ning, både arbetsmiljöutbildning i högskolan och för skyddsombuden. Utredningens slutsats är att det behövs en ökad satsning på utvärdering, forskning och statistik på arbetsmiljöområdet. Fram- för allt behövs en funktion för utvärdering av arbetsmiljöpolitiken och resurser för interventionsstudier. 5.2.2Förstärkt skydd för att motverka åldersdiskriminering Utredningens bedömning: Skyddet mot åldersdiskriminering behöver breddas och skärpas. I delbetänkandet redovisas internationell forskning som pekar på att en effektiv lagstiftning och tillämpning mot åldersdiskri- minering har en positiv effekt på äldres sysselsättning. Forskningen i om åldersdiskrimineringen är begränsad. De få studier som finns pekar på att diskrimineringen av äldre i arbetslivet kan vara omfattande och t.o.m. kraftigare än diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet. I enkät- studie3 uppger mer än var fjärde arbetstagare att man har blivit diskriminerad på arbetsmarknaden på grund av sin ålder och så många som åtta av tio menar att deras ålder är ett hinder om de vill byta arbete. 3 Skäl till att gå i pension eller inte, analyserar 2012:1. Utredningens bedömning är att mycket talar för att ålders- diskriminering och därtill närliggande frågor utgör viktiga hinder för äldre att arbeta längre. Utredningen anser därför att det finns behov av att stärka skyddet mot åldersdiskriminering i arbetslivet. Med närliggande frågor avses t.ex. orättvisor och negativa attityder samt fördomar i arbetslivet behöver mötas med åtgärder så att människor som kan och vill ska kunna arbeta längre. Nya skärpta regler mot åldersdiskriminering infördes i diskri- mineringslagen fr.o.m. . Eftersom det finns indikationer på att diskrimineringslagen i vissa delar inte fått fullt genomslag anser utredningen att ambitionsnivån när det gäller diskrimineringslagen behöver höjas ytterligare. Det gäller t.ex. tillämpningen av diskri- mineringslagens bestämmelser om diskrimineringsersättning och den s.k. bevisbörderegeln. I budgetpropositionen har regeringen angett att en sådan översyn kan behövas. Utredningen anser att det är angeläget att en översyn genomförs så att diskri- mineringslagen får fullt genomslag. Möjligheterna att driva ärenden angående diskriminering, inklusive åldersdiskriminering, i allmän domstol behöver också för- bättras och förenklas. Utredningen anser att frågan är viktig och att den bör ingå i den översyn som nämndes i det föregående. Skyddet för att motverka åldersdiskriminering behöver också stärkas genom olika former av förebyggande åtgärder. Det före- byggande arbetet bör stärkas genom att en befintlig myndighet eller en fristående funktion tillförs nya resurser. Dessa resurser bör användas till återkommande granskningar av omfattningen och kvaliteten i aktivt arbetet för att motverka åldersdiskriminering på olika arbetsplatser, ökade utbildnings- och informationsinsatser samt återkommande mätningar av åldersdiskrimineringens omfatt- ning och utveckling. har en utredning tillsatts för att föreslå hur kraven på aktiva åtgärder för att förebygga diskriminering och främja rättigheter och möjligheter ska bli mer effektiva (dir. 2012:80). avstår därför från att pröva dessa frågor. principiella inställning är dock att det kan finns skäl att driva på utvecklingen genom att utreda om de aktiva åtgärderna i diskrimineringslagen även ska omfatta ålders- diskriminering. Det är inte bara bland medborgare och på arbetsplatser myten lever om att äldre tränger ut unga från arbetsmarknaden. Det finns fortfarande ett flertal exempel i lagstiftningskommentarer m.m. på att särbehandling av s.k. äldre motiveras av att unga ska gynnas i arbetslivet. Utredningen anser att olikhet i behandling med sådana motiv inte har en objektiv och godtagbar grund. Enligt utredningen bör en lämplig myndighet eller en funktion kartlägga olikheter i lagar, regler och avtal som gäller behandlingen av äldre samt begräns- ande regler, t.ex. åldersregler som styr enskilda mot pensionering eller utgör hinder för möjligheter till fortsatt arbete samt att lämna för- slag till hur regler m.m. bör ändras. Även effekterna av utred- ningens förslag bör följas upp med avseende på behandlingen av äldre. Det finns även speciella åldersregler inom socialförsäkringen som kan antas ha införs av budgetskäl, som att vissa handikappstöd m.m. bara ska beviljas till och med en viss ålder. Utredningen anser att sådan särbehandling kan uppfattas som en form av diskri- minering. I möjligaste mån bör dessa regler förändras så att de överensstämmer med den allmänna synen på fortsatt arbete längre upp i åldrarna och de generella åldersreglerna i pensionssystemet. Enligt utredningen är forskningen kring frågor om åldersdiskri- minering relativt eftersatt. För att förstå samband och vad det är som föranleder att äldre diskrimineras eller blir utsatta för för- domar och negativa attityder är det angeläget att forskningen kring frågorna om åldersdiskriminering fortsätter och utvecklas. Dele- gationen för mänskliga rättigheter har i sitt slutbetänkande (SOU 2010:70) bedömt att forskning och annan kunskapsutveckling behöver stimuleras om hur rättigheterna regleras, tillämpas och upp- fattas i . Delegationen föreslår att ett långsiktigt forsknings- program om mänskliga rättigheter i inrättas. Pensions- åldersutredningen delar delegationens slutsatser. Det är viktigt att forskningen omfattar hela bredden av de mänskliga rättigheterna, även äldre personers rättigheter. 5.2.3Underhålla och utveckla de äldres kompetens Utredningens bedömning: Det behövs ökade satsningar för att underlätta för äldre som vill uppgradera sin kompetens. En högre kunskapsnivå i samhället bidrar till en omvandling av produktionen från enkla, ofta fysiskt slitsamma yrken, till mer komplexa arbeten med mindre fysisk belastning. bidrar till den teknska och strukturella förändringen i arbetslivet som kan medverka till förbättrade arbetsförhållanden. En huvudstrategi för att långsiktigt förlänga arbetslivet kan vara att förbättra medborgarnas kunskaper. En viktig faktor som påverkar utträdet från arbetslivet är de äldres kunskaper och kompetens. Utbildningsnivån har betydelse för arbetskraftsdeltagandet, särskilt i de högre åldrarna. Ju högre utbildning, desto högre arbetskraftsdeltagande. Mycket talar således för att investeringar för att höja kunskaperna för yngre personer som inte fullföljt grund- och gymnasieskolan är en effektiv väg att långsiktigt förlänga arbetslivet. analyser visar att för personer i den lägsta utbildningsnivån var utträdesåldern ungefär , medan den var bland personer med eftergymnasial utbildning eller längre.4 Om man antar att utbildningsstrukturen hade varit , kan man uppskatta att utträdesåldern skulle ha varit lägre . Dagens äldre är allt mer välutbildade. 40-talisterna som går i pension är den första välutbildade generationen. Andelen män i gruppen 55–med eftergymnasial utbildning har ökat från till . Bland kvinnor är uppgången ännu mer dramatisk, från . De äldres kunskaper riskerar att bli inaktuella med tiden om de inte uppgraderas. Äldre ställs ofta utanför kompetensutveckling på arbetet. Det kan bidra till att de äldres prestationer efterhand inte motsvarar lönekostnaderna. Det medför i sin tur svårigheter för äldre att behålla eller erhålla ett arbete. Vuxenutbildningen i har främst haft som syfte att ge personer med lägre skolutbildning, eller som valt fel utbildning, en Även om det inte finns formella åldersgränser för antagning till studier är det ytterst få äldre som höjer sin utbild- ningsnivå. Det är bara någon tiondels procent i åldersgruppen 55– som höjer sin formella utbildningsnivå. Studier av hur vuxenutbildning påverkar de årliga löneinkomst- erna efter utbildningen pekar i allmänhet på obetydliga effekter. Vuxenutbildning för personer med svagare förutsättningar och kvinnor ger högre avkastning. Yrkesinriktade kurser ger högre avkast- ning än teoretiska studier. De positiva effekterna motsvarar 4 (2011): Pensionsåldern. vanligen inte utbildningskostnaderna. De flesta studierna avser per- soner under och det är rimligt att anta att effekterna skulle vara ännu mindre positiva för äldre. Bedömningen av vuxenutbildningens effekter bygger på nuvar- ande mönster i utträdet från arbetslivet. Några studier pekar på att för personer med låga kvalifikationer kan yrkesinriktade utbild- ningar bidra till ett förlängt arbetsliv. Om arbetslivet förlängs som följd av utbildning blir avkastningen mer positiv både för den enskilde och för samhället. Forskningen pekar på att utbildning kan skjuta upp hjärnans åldrande. Det verkar som hjärnträning, även , håller den kognitiva förmågan i trim. Det rimligt att anta att utbildning också höjer äldres färdigheter. Äldre har i genomsnitt lika stor för- måga att lära som yngre, även om det tar . Allt annat lika borde ökade kunskaper ha liknande effekter på presta- tioner i arbetet för äldre som för yngre, särskilt om den riktas till personer med låg utbildning. De äldres förutsättningar att arbeta längre bör ökas genom åtgärder som innebär bättre villkor för utbildning och kompetens- höjning. Utredningen bedömer att riskerna är små för en kraftig ökning av antalet studerande äldre respektive en överkonsumtion av utbildning bland äldre. Olika förslag till kompetenssparande har diskuterats . Kon- tinuerligt och livslångt lärande är något som behövs i ett modernt samhälle. omställningsförmåga beror bl.a. på vilka möjlig- heter som finns för vuxna att skaffa sig kompletterande kunskaper. Huvudmodellen är att varje person ska kunna sätta av ett visst belopp av sin lön skattefritt på ett konto, att användas för vidareutbildning, studier eller praktik. Arbetsgivarna ska kunna skjuta till medel. När pengarna används så beskattas de. Ett system för individuell kompetensutveckling var föremål för omfattande utredning, remissbehandling och beredning i . Under detta arbete identi- fierades en rad svårbemästrade problem.5 5 IKU-frågan – arbetet sedan 2002 års riktlinjeproposition. 2004/05:1 Bilaga 1. Hanteringskostnaderna för myndigheter, enskilda sparare och för arbetsgivare bedömdes kunna bli betydande. För arbetsgivarnas medverkan ansågs föreligga risker för ett betydande skattebortfall i det fall kontosystemet används för att kanalisera reguljära löne- medel. Frågan om vilka utbildningar som skulle berättiga till kompetenspremie var inte helt löst. Kompetenssubventioner skulle kunna erhållas av enskilda som även utan subventioner skulle delta i utbildning (s.k. dödviktskostnader). Systemets komplexitet skulle kunna göra det svårt för spararna att orientera sig kring de olika reglerna. Till detta kom EG–rättsliga oklarheter och svårigheter. anser att kompetenskonton skulle kunna underlätta omställning i arbetslivet genom att upprätthålla kon- kurrensförmågan och produktiviteten. Den enskilde får större möjlig- heter att ta ansvar för att uppgradera sin kompetens. Kompetens- konton kan bidra till ökad rörlighet på arbetsmarknaden. Systemet kan även förebygga flaskhalsar på arbetsmarknaden och minska risken för arbetslöshet. Ett väl fungerande kontosystem skulle dess- utom kunna medverka till ökade möjlighet för äldre att vara kvar längre i arbetslivet. Ett system för individuell kompetensutveckling är invecklat och många grundläggande frågor är olösta. Det har inte varit möjligt att utarbeta ett konkret förslag under den relativt korta tid som utredningen har haft till sitt förfogande. Utredningens bedömning: Studiestödet till äldre behöver för- stärkas genom höjda åldersgränser och högre studiebidrag. Ålders- gränsen för avskrivning av lån bör höjas för äldre som beviljas studiemedel. Ett viktigt hinder för att äldre ska kunna delta i utbildning eller kurser är enligt utredningen att man inte anser sig har råd. Inkomstbortfallet blir med nuvarande studiestödsregler alltför stort. Dessutom finns det en övre åldersgräns för att kunna beviljas studiemedel. För bidragsdelen gäller åldersgränsen , rätten att låna begränsas från det år man fyller . Antalet veckor man kan ta studielån minskar . Åldersgränsen för rätt till studiemedel har höjts successivt. Motivet har varit att förbättra möjligheterna till livslångt lärande. Efterfrågan på studiestöd bland äldre studerande har emellertid varit förhållandevis begränsad. var det 813 personer som var eller äldre som ansökte om undantag från ålders- gränsen för studiemedel. deltog 9 042 personer i åldrarna 55–i studier vid Komvux, yrkeshögskola, folkhög- skola eller universitet/högskola. Den nuvarande låga efterfrågan på studiestöd kan antas väsent- ligen bero på restriktiva regler. De förslag som utredningen lägger vad gäller pensionsregler m.m. kan väntas öka efterfrågan. En omläggning av politiken för att förlänga arbetslivet för äldre bör leda till en omprövning också av studiestödsreglerna. Syftet bör vara att erbjuda mer generösa villkor till äldre som under samman- lagt högst behöver delta i kortare kurser eller utbildningar för att uppgradera sin kunskap och kompetens. Utredningens bedömning: Utbudet av kurser och utbildningar bör successivt anpassas till äldres efterfrågan. Myndigheten för bör ges i uppdrag att ta fram ett program för enstaka kurser till äldre. Detsamma bör gälla för Komvux och Yrkesvux. De flesta utbildningar vid universitet, högskolor, yrkesutbildning osv. är tillgängliga för äldre som uppfyller behörighetskraven. Pro- gram och kurser är emellertid anpassade i första hand till yngre personer. Utbudet av korta kurser och utbildningar som passar äldre som redan har kunskaper och erfarenheter är begränsat. Utredningen anser trots detta att nuvarande utbud av utbildning i allmänhet bör kunna tillgodose de äldres efterfrågan. Det kan rimligen förväntas att utbildningsanordnare efterhand ska anpassa sitt utbud till en väntad ökad efterfrågan från äldre. På ett område kan det behövas särskilda insatser. Det gäller till- gången till enstaka yrkesinriktade kurser för äldre som behöver uppgradera sin kompetens. Utredningens bedömning: Äldre bör få ökade möjligheter att delta i arbetsmarknadsutbildning. Arbetsförmedlingen bör kunna ge karriärrådgivning till äldre som behöver byta arbete. Det finns inte någon övre åldersgräns för att få delta i arbetsmark- nadsutbildning för arbetslösa. En arbetsmarknadsutbildning ska dock vara motiverad. Syftet är att den arbetslöse ska kunna återgå till ett reguljärt arbete. Detta leder i praktiken till att de som är inte erbjudsl arbetsmarknadsutbildning. Arbets- marknadsutbildningarna har som mål att av deltagarna ska ha ett arbete efter avslutad utbildning vilket kan innebära att äldre som har svårare att hitta ett arbete blir bortprioriterade. Statskontorets utvärdering visade att av dem som började en arbetsmarknadsutbildning var . En 55-åring har bara drygt hälften så hög sannolikhet att hänvisas till arbetsmarknadsutbildning som jämförelsepersonen . För äldre som närmar sig pensioneringen kan upplärnings- kostnaderna uppfattas som oproportionerliga. Ett längre arbetsliv för äldre förutsätter enligt utredningen också förändringar i tillgången till arbetsmarknadsutbildning. Arbetsförmedlingen bör därför ges i uppdrag att i vissa delar av landet pröva att bevilja äldre arbetsmarknadsutbildning, ett försök som bör utvärderas av oberoende forskare. Att byta arbete kan vara ett sätt att förlänga arbetslivet. Det kan vara positivt för att minska arbetsbelastningen och risken för ned- satt arbetsförmåga. För många kan det medföra positiva effekter för motivationen och trivseln.6 finns risker med bl.a. när det gäller löneutveckling och anställningstrygghet. Det finns ett behov att kunna söka råd och vägledning både om hur reglerna fungerar, vilken stöd man kan få och vilken erfarenhet och kompe- tens som efterfrågas på arbetsmarknaden. I Arbetsförmedlingens allmänna service till arbetssökanden prioriteras arbetslösa. Äldre som inte är arbetslösa men behöver lämna ett tungt arbete har små möjligheter att få stöd av samhället. Utredningen anser att Arbetsförmedlingens uppdrag och resurser 6 : Arbetslusten tillbaka – röster om att växla karriär. bör utökas och omfatta också insatser för äldre som vill byta karriär. Personer som fortfarande har arbete bör kunna få karriär- och omskolningsråd i syftet att minska risken för förtida utträde från arbetsmarknaden. Utredningens bedömning: Ett trepartssamtal mellan reger- ingen och representanter för arbetsmarknadens huvud- organisationer bör systematiskt granska förutsättningarna att anpassa reglerna för tjänstepensionerna och informationen om pensionerna för att underlätta ett längre arbetsliv. Det avtalade tjänstepensionerna fyller en viktig funktion för att ge medborgarna en bra ekonomisk trygghet när de blir äldre. Tjänste- pensionerna har genomgått betydande förändringar sedan 1990- talet, bland annat för att klara anpassningen till en åldrande befolk- ning. Förmånsbestämda pensioner ersätts delvis efter hand med avgiftsbestämda system. Möjligheterna att anpassa pensioneringen till anställdas olika behov har stegvis ökat. Kunskaperna om tjänstepensionernas betydelse för utträdet från arbetslivet är begränsat. Forskningen både i och andra länder har i allmänhet fokuserat effekterna av de allmänna pensions- systemen. Det finns forskningsresultat som tyder på att just tjänste- pensionerna, dvs. bortsett från effekten av andra transfererings- system, påverkar pensionsbesluten7. Den statistik utredningen redovisar i delbetänkandet visar dock att många äldre lämnar arbetslivet tidigt genom avtalade tjänste- pensioner eller så kallade avgångspensioner. Kartläggningen av de ekonomiska utträdesvägarna för personer födda –1941 visar att bland tjänstemän som lämnar arbetsmarknaden med annan inkomst- källa än ålderspension är tjänstepensionen den vanligaste utträdes- vägen både bland män och kvinnor. Bland män lämnar cirka 22 pro- cent av privatanställda tjänstemän och av anställda inom staten arbetsmarknaden via tjänstepension. Det var cirka 13 pro- 7 and : Estimating retirement behavior with special early retirement offers, Working Paper 2006:13 , . cent av 64-åringarna som 2009 hade tjänstepension som huvudsaklig försörjning. Tjänstepensionernas regelsystem är delvis anpassade till den all- männa pensionen. I så motto skulle man kunna hävda att tjänste- pensionernas regler till stor del är styrda av de allmänna pension- erna. innehåller det allmänna pensionssystemet numera flexibla regler för vid vilken ålder man kan gå i pension, för olika kombinationer av pensionsuttag och arbete, fortsatt intjänande av pensionsrätt vid längre arbetsliv osv. Den allmänna pensionsåldern är avskaffad och informationen om alternativa pensionsåldrar är neutral. Tjänstepensionerna avviker på väsentliga punkter, reglerna har bara delvis förändrats i samma riktning som den allmänna pensionen och övergångstiderna är långa. De förmånsbestämda tjänstepensionerna, som gäller för årtionden framåt, har påtagliga likheter med systemegenskaper hos det gamla ATP-systemet. bedömer därför att tjänstepension- erna spelar en central roll för de äldres arbetsutbud och val av pensioneringstidpunkt. Den kollektivavtalade tjänstepensionen omfattar av alla som arbetar. Tjänste- pensionerna utgör en allt större del av den totala ålderspensionen. Inom många tjänstemannayrken utgör tjänstepensionerna redan nu hälften eller mer av den totala inkomsten efter pensioneringen. En stor del av all pensionsinformation som riktas till äldre handlar om tjänstepensionerna. Utredningen har med hjälp av forskare och pensionsexperter genomfört en ambitiös granskning av villkoren och de ekonomiska drivkrafterna i tjänstepensionerna.8 Reglerna är olika inom skilda avtalsområden och det finns ofta specialregler som kompletterar huvudreglerna. Det är därför svårt att ge generella beskrivningar. Enligt utredningen finns en rad regler inom olika tjänste- pensionsavtal som bidrar till att äldre kan väntas pensionera sig tidigare än vad som skulle ske med neutrala regler. Cirka 70 pro- cent av dagens äldre anställda har en formell pensionsålder på via tjänstepensionsavtal. Ålderspensionen betalas ut automatiskt om man inte aktivt ansöker om en annan utbetalningstid.